Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 756/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E.Ż. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia I. uchyla zaskarżony akt, II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia skarżącej E.Ż. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej E.Ż. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .


UZASADNIENIE

Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako Dyrektor IAS) działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm. - określanej dalej "p.w.u. KAS") złożył starszemu rachmistrzowi celnemu E.Ż. (Skarżącej) propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej na następujących warunkach:

1. rodzaj umowy o pracę - umowa o pracę na czas nieokreślony,

2. stanowisko służbowe - ekspert skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej,

3. miejsce wykonywania pracy - [...],

4. komórka organizacyjna Referat Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła, Pozwoleń i Czynności Audytowych w Izbie Administracji Skarbowej,

5. wynagrodzenie miesięczne: zasadnicze według mnożnika 2,780 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,

6. wymiar czasu pracy - 1/1.

W piśmie tym ponadto Dyrektor IAS wskazał, iż zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie organ pouczył Skarżącą, iż zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.u. KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania powyższej propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o jej przyjęciu albo odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie miało być równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u. KAS, stosunek służby miał wygasnąć po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynął termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane miało być jak zwolnienie ze służby.

Powyższe pismo zostało doręczone wyżej Skarżącej 25 maja 2017 r.

Pismem opatrzonym datą i złożonym [...] maja 2017 r. Skarżąca wezwała Dyrektora IAS do wydania decyzji obejmującej propozycję służby w Służbie Celno - Skarbowej. Uzasadniając takie żądanie stwierdziła, iż w świetle brzmienia art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS, funkcjonariuszom mogła zostać złożona wyłącznie propozycja służby nie natomiast zatrudnienia w korpusie służby cywilnej.

Pismem z [...] maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uzupełnienie pisma z [...] maja 2017 r. o elementy typowe dla decyzji administracyjnej: formę, wskazanie podstawy prawnej na podstawie której funkcjonariuszowi można złożyć propozycję pracy w korpusie cywilnym, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o prawie do zaskarżenia.

Pismem z [...] maja 2017 r. Skarżąca wniosła do Dyrektora IAS skierowane do Szefa KAS odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Zażądała w nim o uchylenia złożonej propozycji, a tym samym pozostawienie jej jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

Oświadczeniem złożonym 6 czerwca 2017 r. Skarżąca przyjęła złożoną propozycję zatrudnienia czyniąc jednak zastrzeżenie, że działa pod przymusem prawnym i zamierza podejmować kroki prawne w celu odzyskania statusu funkcjonariusza.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. Skarżąca wezwała Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdziła w nim, iż organ zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS obowiązany był do złożenia jej propozycji służby.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor IAS - odpowiadając na pismo z [...] czerwca 2017 r., stanowiące odwołanie od propozycji zatrudnienia - poinformował Skarżącą, iż przepisy p.w.u. KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, tym samym nie znajduje zastosowania art. 133 k.p.a. Stąd z uwagi na brak podstaw do przekazania powyższego pisma Szefowi KAS, podlega ono zwrotowi.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor IAS w odpowiedzi na pismo Skarżącej z [...] maja 2017 r. dotyczące wydania decyzji administracyjnej, ponownie poinformował, iż p.w.u. KAS nie przewiduje dla propozycji nowych warunków zatrudnienia składanej dotychczasowym funkcjonariuszom formy decyzji administracyjnej.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], odpowiadając na wniosek Skarżącej o uzupełnienie pisma zawierającego propozycję zatrudnienia, poinformował, że przepisy u.p.w. KAS nie zawierają podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie propozycji zatrudnienia.

Pismem z [...] czerwca 2017 nr [...] stanowiącym z kolei odpowiedź na pismo Skarżącej z [...] czerwca 2017 r. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Dyrektor IAS poinformował Skarżącą, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, gdyż zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS taka forma nie jest wymagana w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia dla funkcjonariusza.

Pismem z [...] lipca 2017 r. (złożonym tego samego dnia) E.Ż. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na czynność Dyrektora IAS wyrażoną w dokumencie propozycji pracy z [...] maja 2017 r. Wniosła w niej o uznanie, iż złożona jej propozycja jest aktem lub czynnością określonym w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej: "p.p.s.a."). Zarzuciła jednocześnie nieważność i bezprawność złożonej propozycji warunków zatrudnienia naruszającej w szczególności art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła też niezgodność złożonej propozycji z art. 2, art 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że w jej ocenie stosunek służby miał charakter administracyjno - prawny i stąd dla jego zmiany konieczne było również wydanie decyzji administracyjnej, zaś charakter i treść złożonej propozycji nakazywały nadanie jej formy decyzji administracyjnej. Argumentowała też, że prawidłowo odczytywany art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS nakazywał złożenie funkcjonariuszom wyłącznie propozycji służby. Wywodziła to stanowisko z użycia w treści przepisu słowa "odpowiednio". Stwierdziła również, iż zgodnie z zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy byli funkcjonariusze winni być traktowani równo, a zatem sprzeczne z tą zasadą było zróżnicowanie ich sytuacji poprzez złożenie propozycji służby wyłącznie części z nich. Zdaniem Skarżącej art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS przy wykładni przyjętej przez organ naruszał art. 60 Konstytucji RP, ponieważ przepis ustawy nie określał kryteriów jakimi należało się kierować przy "ucywilnieniu".

W konkluzji skargi Skarżąca wniosła o uwzględnienie jej skargi i uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności oraz stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej.

Pismem z [...] września 2017 r. Dyrektor IAS złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a wniesienie skargi było niedopuszczalne bądź też o oddalenie skargi jako bezzasadnej na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi.

Dyrektor IAS argumentował przy tym, iż propozycja zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. nie jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, nie jest też oczywiście decyzją ani postanowieniem, wobec czego nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Propozycja ta nie jest aktem o charakterze publicznym, ponieważ jest ona skierowana do konkretnej osoby - jej adresata. Akt ten nie ma też charakteru "władczego" i nie został wydany przez organ władzy publicznej. Zaskarżona przez Skarżącą propozycja zatrudnienia jest aktem związanym z zatrudnieniem w strukturach KAS, a konkretnie w IAS i jest dokumentem o charakterze "pracowniczym", kształtującym sytuację Skarżącej u pracodawcy, a przy jej sporządzeniu Dyrektor IAS nie działał jako organ władzy publicznej, lecz jako kierownik jednostki organizacyjnej. W związku z tym, skarga na propozycję zatrudnienia, jako niemieszczącą się w katalogu spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 jako p.p.s.a.

Motywując wniosek ewentualny odpowiedzi na skargę (o oddalenie skargi), Dyrektor IAS podniósł, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 w zw. z art. 170 p.w.u. KAS, Dyrektor IAS mógł złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżąca otrzymała propozycję pracy i ją przyjęła, co wskazuje, iż chce pozostać w strukturach KAS. Dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracowniczy.

Końcowo Dyrektor IAS stwierdził, że gdyby Sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę musiałby uchylić złożoną Skarżącej propozycję lub stwierdzić jej nieważność, natomiast Dyrektor IAS z uwagi na upływ terminu wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS nie miałby możliwości złożenia Skarżącej propozycji innej niż ta którą Skarżąca już przyjęła, a stosunek służby wygasłby z mocy prawa.

W piśmie procesowym z [...] września 2017 r. Skarżąca podniosła, iż zaskarżoną propozycją organ bezprawnie i władczo zaingerował w jej stosunek służby godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdziła również, iż orzecznictwo sądowe potwierdziło, że propozycje składane funkcjonariuszom na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS nie stanowiły decyzji administracyjnych. Stwierdziła, że zaskarżona propozycja pozbawiła ją praw związanych z pełnieniem służby: prawa do emerytury "mundurowej", prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego, prawa do urlopu zdrowotnego należnego funkcjonariuszom KAS, stopnia służbowego oraz awansów, stanowiska w Służbie Celno - Skarbowej, ekwiwalentu za sort mundurowy, równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, dodatku za wieloletnią służbę, biernego prawa wyborczego w wyborach do organów samorządu terytorialnego, utratę uprawnień związanych z długotrwałą chorobą. Argumentowała również, że sądy powszechne uznają się za niewłaściwe w sprawach dotyczących propozycji zatrudnienia.

W piśmie z [...] października 2017 r. skarżąca, już reprezentowana przez pełnomocnika, przywołała szereg orzeczeń sądów powszechnych o przekazaniu spraw sądom administracyjnym. Ponowiła w nim również argumenty zawarte już w skardze, dotyczące kwalifikacji spornej propozycji jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pismem z [...] listopada 2017 r. o dopuszczenie do sprawy wystąpił Związek Zawodowy [...], podzielając argumentację Skarżącej o wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS obowiązku złożenia Skarżącej wyłącznie propozycji służby.

W piśmie z [...] listopada 2017 r. Dyrektor IAS, odnosząc się do kolejnych pism procesowych Skarżącej, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z [...] listopada 2017 r. Skarżąca podsumowała poglądy orzecznictwa zapadłego na gruncie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS i powtórzyła argumentację dotyczącą wykładni tego przepisu. W odpowiedzi na to pismo Dyrektor IAS również pozostał przy swoim stanowisku wyrażonym we wcześniejszych wystąpieniach.

Podczas rozprawy 23 listopada 2017 r. Sąd postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania i argumenty były trafne.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była złożona - na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS - pisemna propozycja Dyrektora IAS z [...] maja 2017 r., skierowana do Skarżącej E.Ż., określająca warunki jego zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca stała przy tym na stanowisku, iż sporna propozycja zatrudnienia stanowiła czynność względnie akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był ocenić, czy skarga na powyższą pisemną propozycję jest dopuszczalna, w szczególności wobec wniosku organu o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażany był pogląd o braku kognicji sądów administracyjnych w analogicznych do niniejszej sprawach (por. postanowienia WSA: z 13 września 2017 r., II SA/Po 765/17, z 18 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 899/17, z 16 października 2017 r., III SA/Gd 819/17 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"), a także poglądy akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznające przy tym przedmiot zaskarżenia za decyzję administracyjną (por. wyrok WSA z 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17, CBOSA) albo za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA z 19 października 2017 r., II SA/Ol 672/17, wyrok WSA z 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 891/17, CBOSA) lub za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA: z 26 października 2017 r., II SA/Bk 554/17, z 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 589/17, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten ostatni pogląd i w zasadniczej mierze będącą jego podstawą argumentację. Wyjaśnia zatem, co następuje.

W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podobnie jak decyzja czy postanowienie, kierowane są przez organ administracji publicznej do określonych indywidualnych podmiotów. Z treści omawianej regulacji można wywodzić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 250/04, CBOSA). Akt lub czynność, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności cechujące się podwójną konkretnością (podmiotową i przedmiotową) wyrażającą się wskazaniem indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego.

Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wywieść również, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Z powyższych uwag wynika, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Warszawa 2017, s. 66 - 68).

Zaskarżona w niniejszej sprawie pisemna propozycja została wydana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Zgodnie z jego treścią, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przytoczony przepis wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Przy czym zastrzeżenie z art. 170 p.w.u. KAS, o którym wyżej mowa, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służb oraz od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego.

Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi.

Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach:

a) stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych,

b) podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność,

c) status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym

d) przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną.

Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku z 25 lutego 2002 r. (w sprawie SK 29/01), a także wyroków wcześniejszych z 9 czerwca1998 r. (w sprawie K 28/97) i z 10 maja 2000 r. (w sprawie K 21/99) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że doktryna oraz orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego).

Odniesienie wskazanych wyżej cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS do wymienionych wcześniej cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków:

1) Propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym przepisami o postępowaniu. Ponadto, co należy wyraźnie podkreślić, treść art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jest odmienna od art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanej do funkcjonariusza. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS.

2) Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 2(5)/2006, Warszawa, str. 7-19). Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego.

3) Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną.

4) Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań.

5) Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Odnosząc się do poglądów kwalifikujących pisemną propozycję zatrudnienia określoną w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jako czynność z zakresu administracji publicznej, należy wskazać na poniższe argumenty.

Przepisy p.w.u. KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Ponadto propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest bardziej niż "czynność" zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie z czynnościami.

W konsekwencji należy przyjąć, że będąca przedmiotem skargi pisemna propozycja stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co pozwala na dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej propozycji zatrudnienia.

Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej propozycji zatrudnienia wynika również z konstytucyjnie gwarantowanego każdej jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. także wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; z 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; z 14 marca 2005 r., K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; z 24 października 2007 r.,. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; z 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK ZU 2012, nr 10, seria A, poz. 119; z 18 września 2014 r., K 44/12, OTK-A nr 8 poz. 92). Jak przy tym zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2007 r., (sygn. SK 7/06), warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (dopiero po spełnieniu tego warunku doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji, który wespół z art. 45 ust. 1 Konstytucji tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97). Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji). W świetle powyższych rozważań należy uznać jako konstytucyjnie unormowane domniemanie drogi sądowej i dyrektywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. K 38/07 przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku.

Dodatkowo należy podnieść, że przepisy nie wprowadziły zakazu wnoszenia skargi do sądu na ten akt, a jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 7 grudnia 1998 r. sygn. FPS 18/98 (ONSA 1999, Nr 2, poz. 43), szerokie rozumienie aktu administracyjnego pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych.

Kontrola zgodności z prawem pisemnej propozycji zatrudnienia pozbawiającej funkcjonariusza tego statusu w miejsce formy mniej korzystnej, tj. stosunku pracy, znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, skoro taką ochronę prawną p.w.u. KAS w art. 169 gwarantuje funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1; wyroki TK: z 4 stycznia 2000r., K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; z 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; z 18 grudnia 2000 r., K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; z 22 lutego 2005 r., K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; z 12 lipca 2012 r., P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i z 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28).

W kontekście powyższych uwag nie sposób podzielić stanowiska wyrażanego w orzecznictwie (por. postanowienie WSA z 4 października 2017 r., II SAB/Po145/17, CBOSA), w którym uznaje się, iż przepisy art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS intencjonalnie zostały skonstruowane przez ustawodawcę tak, aby w opisanych w nich sytuacjach uniemożliwić poddanie działania organu kontroli sądowej, co jednak nie może skutkować przyjęciem w tym zakresie właściwości sądów administracyjnych. Taka interpretacja jest sprzeczna z istotą działania racjonalnego ustawodawcy, który przecież tworzy przepisy co do zasady spójne z zasadami rangi konstytucyjnej. Stąd też zgodnie z zasadą praworządności należy rozstrzygać sprawę na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je jednak zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami tj. w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Podkreślić należy, iż nie jest zasadne powoływanie się na dotychczasowe orzecznictwo o niedopuszczalności drogi sądowej dla zaskarżenia propozycji zmiany warunków służby przedstawionej funkcjonariuszom w trybie art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej. Zostało ono bowiem wyrażone w odmiennym stanie prawnym i faktycznym. Ówcześnie propozycje obejmowały zmianę warunków w ramach służby, a art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej przewidywał zwolnienie funkcjonariusza w przypadku odmowy przyjęcia propozycji warunków pełnienia służby, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Trzeba też uwzględnić, że w ówczesnym stanie prawnym przyjęto, że przyjęcie propozycji skutkuje zmianą treści stosunku służbowego, która powinna zostać potwierdzona decyzją. Podobnie odmowa przyjęcia propozycji wymagała w konsekwencji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, podlegającej kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r., I OSK 2489/12 dotyczący charakteru zmiany warunków pełnienia służby i postanowienie NSA z 22 listopada 2012 r., I OSK 2689/12, w którym postawiono tezę, że wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej pisemna propozycja oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie go modyfikuje; w sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej). Ponadto w orzecznictwie wskazywano, iż oświadczenie funkcjonariusza celnego nie może wywoływać samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. Argumentacja uzasadniająca niedopuszczalność skarg, odwołująca się do faktu przyjęcia propozycji nowych warunków zatrudnienia, pomija przedstawione powyżej stanowisko.

Nie miało - zdaniem Sądu - w sprawie zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Chodzi tu więc o sprawy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Tymczasem w niniejszej sprawie następstwem złożenia Skarżącej przez Dyrektora IAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a nie służby, miało być - w zamyśle organu - wygaśnięcie istniejącego pomiędzy stronami stosunku służbowego i to bez względu na reakcję Skarżącej na tę propozycję. Nie można więc twierdzić, że był to akt podjęty w sprawie dotyczącej trwającego stosunku służbowego.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko stosowaniu w niniejszej sprawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. jest to, że zawarte w nim wyłączenie właściwości sądów administracyjnych dotyczy tylko aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów, pozostających w stosunkach zależności służbowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym i polegającym na zlecaniu pracownikowi konkretnych obowiązków lub czynności do wykonania. Polecenie to jest swoistego rodzaju dyrektywą skierowaną przez zwierzchnika służbowego do podległego mu pracownika i stanowi formę określenia sposobu wykonania obowiązku ciążącego na adresacie tego polecenia (por. wyrok WSA z 17 grudnia 2009 r., II SA/Ke 684/09, CBOSA). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie z pewnością nie jest akt administracyjny wewnętrzny dotyczący sposobu wykonania obowiązku ciążącego na Skarżącej, ale akt ingerujący w jej stosunek służbowy w najdrastyczniejszy możliwy sposób.

Należy również zauważyć, że w obowiązujących w polskim porządku prawnym pragmatykach służbowych dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano rozstrzygnięcia dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych (por. art. 218 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. z 2017 r., poz. 631; art. 45 ust. 1, 2 i 3 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, czy art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

Ochronie prawnej podlega więc byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Taki właśnie charakter zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie pozwala na wyłączenie drogi sądowej przed sądem administracyjnym również w niniejszej sprawie, i to mimo braku w analizowanych przepisach regulacji wprost wskazującej taką drogę. Ten brak należy przy tym ocenić negatywnie z punktu widzenia mających konstytucyjne umocowanie zasad równości wobec prawa i równości traktowania przez władzę publiczną (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP), o czym wspomniano wyżej i częściowo będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Również przepis art. 277 ustawy o KAS nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny. Przepis ten umiejscowiony jest w ustawie o KAS. Ma więc zastosowanie do spraw regulowanych przepisami tej ustawy. Tymczasem zaskarżony w niniejszej sprawie akt stanowi przedmiot regulacji p.w.u. KAS, a więc dotyczy specyficznych, przejściowych i incydentalnych unormowań związanych z reformą administracji skarbowej.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W art. 276 ust. 1 ustawy o KAS wymienione zostały natomiast między innymi sprawy dotyczące zwolnienia ze służby (art. 276 ust. 2), a także sprawy przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1). Jeśli więc właściwości sądów administracyjnych pozostawiono sprawy zwolnienia ze służby, jako dotyczące najdalej idącej ingerencji w stosunek służbowy funkcjonariusza, także szereg spraw dotyczących tylko przekształcenia tego stosunku, to nie można podzielić poglądu, że z mocy tak ukształtowanych norm prawnych spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są sprawy funkcjonariuszy, którzy w wyniku przedłożenia im pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS również w istocie są zwalniani ze służby.

Stwierdzona powyżej dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli pisemnej propozycji z dnia [...] maja 2017 r. stanowiącej akt z zakresu administracji publicznej, aktualizuje potrzebę sprawdzenia, czy Skarżąca zachowała warunki formalne skargi. Dla oceny ich zachowania zastosowanie miały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., ponieważ przedmiotem skargi jest akt podjęty przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 przytoczonej wyżej ustawy z 7 kwietnia 2017 r.).

Należy w związku z tym stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. we wskazanym wyżej brzmieniu i złożonym w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji zatrudnienia wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji pełnienia służby. Jak wynika bowiem z dołączonych do akt dokumentów, propozycja zatrudnienia została zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. doręczonym Skarżącej 25 maja 2017 r. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należało uznać pismo Skarżącej z [...] maja 2017 r. zatytułowane "wezwanie do złożenia propozycji służby", jako kwestionujące prawidłowość propozycji i wzywające do przestrzegania prawa, wniesione również 25 maja 2017 r. Skargę do Sądu Skarżąca wniosła natomiast 17 lipca 2017 r., a więc z zachowaniem terminu 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do wydania decyzji w sprawie propozycji służby, zamieszczonej w piśmie Dyrektor IAS z [...] czerwca 2017 r. doręczonym Skarżącej 22 czerwca 2017 r. (k. 107 akt WSA).

Powyższe rozważania pozwalają na przystąpienie do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.

W tym zakresie na wstępie zauważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej, użycie w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" - przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS - prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.

Sąd takiego stanowiska nie podziela. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)".

Jednocześnie, kierując się systemową wykładnią przepisów oraz zasadami wynikającymi z art. 2, 7, 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji, Sąd uznał, nie podzielając w tym zakresie stanowiska Skarżącej, że ustawodawca mógł przewidywać i przewidział w toku zmian strukturalnych dotychczasowych służb celnych i skarbowych - również takie zmiany, które polegały na zmianie statusu dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż wprawdzie z zasady równości wobec prawa oraz równego dostępu do służby publicznego wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów w obrębie jednej klasy (kategorii), jednakże dopuszcza się możliwość różnicowania sytuacji tych podmiotów z uwagi na racjonalne i istotne kryterium, wagę interesu, któremu zróżnicowanie ma służyć oraz pozostawanie kryterium zróżnicowania z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK-A 2006/2/15).

Niewątpliwie przy dokonywaniu reorganizacji organów podatkowych i celnych, mających przecież na celu poprawę ich funkcjonowania oraz ściągalności danin publicznych, co leży przecież w interesie całego społeczeństwa, dopuszczalne jest przeprowadzenie również zmian w zakresie formy zatrudnienia. Niemniej jednak, co należy podkreślić, możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności (niepoddającej się kontroli sądowej) w decydowaniu o podstawowych warunkach zatrudnienia (miejscu pracy, stanowisku, wysokości wynagrodzenia i charakterze zatrudnienia)

Odnosząc się do powodów uchylenia przez Sąd zaskarżonego aktu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na podnoszony już wyżej szczególny charakter stosunku służbowego w porównaniu do stosunku pracy, wyrażający się choćby w zwiększonej dyspozycyjności czy podległości funkcjonariusza względem przełożonego. Taki charakter tego stosunku powoduje, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Selekcja osób pełniących służbę publiczną może być zatem dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Ustawa musi więc ustanowić obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej służby oraz uregulować zasady i procedurę rekrutacji w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń. Przy czym nie odbiera to władzy publicznej możliwości ustalenia szczegółowych warunków dostępu do konkretnej służby, ze względu na jej rodzaj i istotę. Ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby (por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50).

W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że selekcja osób pełniących służbę publiczną nie może być przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia (por. też wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30). W wyroku tym Trybunał podkreślił ponadto, że zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji).

Złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, w świetle regulacji p.w.u. KAS, w sposób bezpośredni dotyczy także jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, , a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok TK z 23 stycznia 2014 r.,. K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej, tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Sąd uznaje, że kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w Krajowej Administracji Skarbowej i w tym zakresie niezasadne są zastrzeżenia podnoszone przez Skarżącą w skardze.

W niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona Skarżącej nie zawiera jednak żadnego odniesienia do powyższych kryteriów.

Jakkolwiek ustawodawca nie przewidział dla inkryminowanej propozycji formy decyzji administracyjnej, jednak - jak wykazano wyżej - stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Akt ten powoduje zaś de facto, o czym także była mowa, zakończenie stosunku służby, niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby z pewnością ustanie. Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio - w sposób władczy - ingeruje zatem w stosunek służbowy funkcjonariusza, podlegający szczególnej ochronie, o której była mowa. Już choćby z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia Skarżącej - jako adresatowi propozycji - dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Z pewnością nie może tu być wystarczającym odwołanie się (nie wyrażone zresztą w treści propozycji) do – mającego charakter ogólny – stanowiska Szefa KAS dotyczącego powierzania zadań w oparciu o potrzeby jednostek KAS i przebieg dotychczasowego zatrudnienia.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu. Wskutek braku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się bowiem od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji), co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA: z 17 marca 2011 r., IV SA/Po 751/11, z 17 listopada 2010 r., II SA/Sz 789/10, z 26 października 2017 r., II SA/Bk 554/17, CBOSA).

Podsumowując należy stwierdzić, że jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Brak takiego uzasadnienia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., w nawiązaniu do powyższych wywodów, Sąd w punkcie II wyroku uznał obowiązek Dyrektor IAS do złożenia Skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Dyrektora IAS na rzecz Skarżącej kwotę 497 zł, która obejmowała wynagrodzenie pełnomocnika oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt III wyroku).

Końcowo należy podnieść, że uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu - pisemnej propozycji zatrudnienia - jest równoznaczne z anulowaniem skutków tego aktu polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy. Powyższe nie oznacza, że wyrok Sądu spowoduje sytuację równoznaczną z tą, gdy funkcjonariusz nie otrzymuje w ogóle propozycji przewidzianej w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Bezsporne bowiem jest, że propozycja taka została przedstawiona w terminie przewidzianym w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS oraz przyjęta przez Skarżącą, a stwierdzona przez Sąd jej wadliwość nie dotyczyła samej zasady jej złożenia, lecz jedynie braku wskazania i oceny kryteriów przewidzianych w tym przepisie. Należy przy tym zauważyć, że sam organ nie miał wątpliwości co do istnienia podstaw do przedstawienia Skarżącej jednej z propozycji przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, skoro propozycję zatrudnienia jej złożył. Sąd wyraża przy tym pogląd, że obowiązek złożenia Skarżącej propozycji opartej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS zrealizowany w rozpatrywanej sprawie przez organ, wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Realizując orzeczony wyrokiem obowiązek, organ przede wszystkim wyjaśni jednak, stosując kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, dlaczego złożył bądź nie złożył Skarżącej propozycji służby. Należy bowiem pamiętać, że stosunki służbowe funkcjonariuszy korzystają ze szczególnej ochrony prawnej w zakresie ich trwałości i stabilności, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30).

W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia Skarżącej ponownie propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości - z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno - skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałaby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Stąd należy uznać, iż jest to termin skierowany jedynie do organu i Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji wydania przez organ wadliwego aktu administracyjnego.

Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor IAS przedstawi Skarżącej określoną w punkcie II wyroku propozycję, uwzględniając powyższe rozważania i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Sąd wyjaśnia wreszcie, iż do dnia rozprawy nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ wymagałoby to kwalifikacji przedmiotu zaskarżenia, która wymagała skomplikowanych zabiegów wykładni przepisów i w gruncie rzeczy stanowiła element ustalenia stanu prawnego odbywającego się na etapie rozpoznania samej skargi. Ocena charakteru prawnego propozycji zatrudnienia wykraczała poza ramy wpadkowego postępowania mającego za przedmiot wstrzymanie wykonania aktu.