Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1092/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. Z. i S. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. Z. i S. Ł. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) Prezydent G., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany, udzielając jednocześnie A. K.-D., G. K. i D. D. pozwolenia na budowę, polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb nr [...], położonej w G. przy ul. Z.

W decyzji wskazane zostały szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych, a także zobowiązanie inwestora oraz kierownika budowy. Jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki [...] i [...], obręb nr [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, iż planowana inwestycja zlokalizowana będzie bezpośrednio przy granicy działki [...], nie naruszając jednak warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Po zawiadomieniu stron postępowania o planowanej inwestycji wpłynęło pismo właścicieli działki [...] informujące o możliwości uszkodzenia systemu korzeniowego drzew na terenie ich działki. Organ, po zasięgnięciu opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta G. uznał, iż planowana inwestycja nie będzie mieć negatywnego wpływu na drzewostan znajdujący się na działce sąsiedniej.

Organ wskazał, iż projekt złożony został w wymaganej formie i był kompletny, podnosząc jednocześnie, iż projekt wykonany został przez osobę uprawnioną. Złożone zostało również w niniejszej sprawie oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również sprawdzono zgodność projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli uczestnicy postępowania administracyjnego : S. Ł. oraz E. Z., właściciele działki [...].

W odwołaniu podniesiony został argument, iż uwzględniono jedynie interes inwestora, poprzez zastosowanie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie biorąc pod uwagę innych obowiązujących przepisów prawa. Odwołujący się podnieśli, iż posadowienie budynku zgodnie z projektem budowlanych stwarza zagrożenie dla drzew rosnących na ich działce, wskazując na trzy sosny położone w odległości 2m, 2,3m i 3,2 m od granicy z działką, na której realizowana ma być planowana inwestycja, o wysokości ok. 15-18m każde z wymienionych drzew. Odwołujący się wskazali, iż korony drzew wychodzą na działkę [...] na odległość ok. 3m zwracając jednocześnie uwagę, iż konsekwencją wykopów fundamentowych będzie istotne zagrożenie obumierania przedmiotowych drzew.

Odwołujący się wskazali, iż drzewa stanowią naturalną ochronę przeciwsłoneczną, a podnieśli ponadto, że osłabienie korzeni spowodować może niebezpieczeństwo przewrócenia się drzew podczas wiatru. Na wysokość potencjalnego zagrożenia wpływać ma wielkość drzew, niska klasa jakości gruntów, odległość drzew od budynku oraz częstotliwość występowania silnych wiatrów.

Jak wynika z treści odwołania, dla właścicieli działki [...], akceptowalna jest budowa na działce sąsiedniej domu w odległości minimum 3m od granicy z ich działką.

Odwołujący się zwrócili ponadto uwagę, że organ nie ustalił w sposób staranny, czy zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania szczególnego rodzaju usytuowania projektowanego obiektu na granicy z działką [...], czy też zastosowanie powinny znaleźć ogólne zasady dotyczące sytuowania obiektów względem granicy z nieruchomością sąsiednią. Wskazali także, iż inwestor nie został w przedmiotowej sprawie pouczony, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego w zbliżeniu do granicy działki powinno być uzasadnione i nie może w sposób nadmierny ograniczać wykonywanie praw rzeczowych na nieruchomościach sąsiednich. Organ, jak podkreślili odwołujący się, obowiązany jest do równego traktowania właścicieli działek sąsiednich, zapewniając ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co jest także zasadą wynikającą z Konstytucji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy, wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdził jednocześnie, iż nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Zgodnie bowiem z zasadą równego traktowana stron, możliwość prawidłowego korzystania z posiadanej nieruchomości dotyczy zarówno inwestora, jak i właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Jak wskazał Wojewoda w dalszej części odwołania, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w art. 35 ust. 1. Z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie wszystkie przesłanki zostały spełnione, niedopuszczalne było zatem wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, jak zwrócił uwagę organ drugiej instancji, może mieć miejsce wówczas, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, co oznacza wykazanie, że inwestycja niezgodna jest z przepisami prawa, odwołujący się natomiast wykazali interes faktyczny, a nie prawny.

Na powyższą decyzję, S. Ł. i E. Z., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: art. 6 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 w związku z art. 89 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.

Skarżący wskazali, iż wydający decyzję organ naruszył zasadę praworządności poprzez pominięcie nakazu uwzględnienia odpowiedniego usytuowania obiektu budowlanego na działce oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, pomijając również cele prawa sąsiedzkiego – harmonijnego wykonywania prawa do korzystania z nieruchomości oraz zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej nieruchomości. Skarżący podkreślili ponadto, iż przy ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniono jedynie interes inwestora, pomijając interes skarżących. Zwrócili ponadto uwagę na okoliczność, iż inwestor nie podniósł zarzutu, że przyjęcie rozwiązania zaproponowanego przez skarżących – budowy domu w odległości minimum 3m od granicy z działką skarżących – jest rozwiązaniem niemożliwym. Do kwestii tej nie odniosły się również organy.

Skarżący podnieśli, iż argumenty przytoczone przez nich w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji nie mają charakteru abstrakcyjnego, są bowiem jak najbardziej realne, zwracając dodatkowo uwagę na potencjalne zagrożenie pożarowe, korony drzew znajdować się będą bowiem w bliskiej odległości od przewodu kominowego planowanej nieruchomości. Skarżący wskazali również, iż w postępowaniu administracyjnym zaniechano przeprowadzenia oględzin sąsiadujących nieruchomości i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odnośnie stanu systemu korzeniowego drzewostanu.

Jak wynika z treści skargi, organy przeprowadzające postępowanie administacyjne w niniejszej sprawie, nie zebrały w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano przy tym na informację Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, która sporządzona została bez podania źródeł, a oceniona została przez organ jedynie w części.

Skarżący zarzucili wreszcie organowi nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie, uzasadnione z uwagi na istnienie przeciwnych stron o przeciwstawnych interesach.

Wyrokiem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że nie wyjaśniono w toku postępowania, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przyszłej inwestycji, a ponadto nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa budowlanego, ale i również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz.690 ze zm.).

Wojewoda [...] orzekając ponownie, decyzją z dnia [...], nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie, dlatego dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budo wlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi, a zatem organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska, co wynika z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 10.05.2013 r., sygn. akt II OSK 44/12).

Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej, niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast z projektu zagospodarowania terenu (str. 34 i 48 Projektu budowlanego wynika, że szerokość działki nr [...] objętej inwestycją wynosi 15,04 m, a odległość zamierzonej inwestycji od projektowanego na działkach nr [...] i [...] budynku wynosi 11,00 m. Wobec tego zostały spełnione warunki określone w cyt. § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ projektowany budynek na działce [...] nie będzie przesłaniał projektowanego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], możliwe jest też usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy działki nr [...].

W skardze do Sądu S. Ł. i E. Z., wnieśli o

• uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta G. z dnia [...], nr [...] znak: [...],

• przeprowadzenie dowodów z akt sprawy przed WSA w B. o sygn. [...] i przed NSA o sygn. akt [...],

• zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego:

1. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu obywateli, przez co należy rozumieć obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa, wobec braku dokonania oceny interesów właścicieli nieruchomości sąsiadującej w kontekście prawa sąsiedzkiego,

2. art. 9 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe potraktowanie interesu inwestora, tj. uczestników postępowania, a także poprzez nie wykazanie, czy przedstawiony w projekcie budowlanym sposób realizacji inwestycji jest konieczny, jak też że nie ma innego, uwzględniającego zasadę wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc równego traktowania wobec prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, możliwości usytuowania zamierzenia budowlanego,

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w kontekście możliwości realizacji inwestycji przez Uczestników w inny sposób, aniżeli wynikający z projektu zagospodarowania działki, a jednocześnie uwzględniający interes właścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz uwzględniający zasady prawa sąsiedzkiego,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji w zakresie zaistnienia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

5. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zamierzenia budowlanego z naruszeniem odpowiedniego usytuowania inwestycji na działce budowlanej oraz poprzez pominięcie uzasadnionych interesów Skarżących wynikających z przepisów prawa, a mianowicie z ustawy - Prawo budowlane oraz z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

6. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie wyjątku polegającego na możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, bez zaistnienia okoliczności uzasadniających jego zastosowanie, z uwagi na istnienie technicznych możliwości posadowienia budynku z zachowaniem wymogów § 12 ust. 1 cyt. powyżej rozporządzenia.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, iż sprawa będąca przedmiotem skargi była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., a zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...] została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wyroku uwzględniającego skargę, przy czym organ rozstrzygający przedmiotową sprawę, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, lecz mimo ponownego rozpoznania sprawy, z wydaną przez organ decyzją nie można się zgodzić z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa wskazanych w petitum skargi.

W przekonaniu skarżących, organ rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i jednocześnie zatwierdzając projekt budowlany, w obliczu ustalenia oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, zobowiązany był prowadzić postępowanie z zachowaniem przepisów o równym traktowaniu obywateli wobec prawa, jak i przepisów Konstytucji RP o ochronie własności. Ponadto zwrócili uwagę, że decyzja Wojewody z dnia [...] wydana została z naruszaniem art. 9 kpa poprzez nie wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe potraktowanie interesu inwestora, tj. uczestników postępowania, a także poprzez nie wykazanie, czy przedstawiony w projekcie budowlanym sposób realizacji inwestycji jest konieczny, jak też, że nie ma innego, uwzględniającego zasadę wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc równego traktowania wobec prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, możliwości usytuowania zamierzenia budowlanego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili także naruszenie art. art. 77 § 1 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w kontekście możliwości realizacji inwestycji przez uczestników w inny sposób, aniżeli wynikający z projektu budowlanego, a jednocześnie uwzględniający interes właścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz uwzględniający zasady prawa sąsiedzkiego.

Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez brak dokonania przez organ wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w oparciu o wskazane powyżej przepisy oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przedmiotowej sprawie sporne jest usytuowanie projektowanego budynku względem odległości od granicy sąsiedniej nieruchomości, będącej własnością skarżących, przy czym projekt zagospodarowania działki, stanowiący integralną część projektu budowlanego, przewiduje usytuowanie projektowanego budynku na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (jak podaje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o szerokości 15,04 m) ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych na granicy działki skarżących. Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. zgodnie z pkt 8 cyt. przepisu odpowiednie, usytuowanie na działce budowlanej. W tym stanie rzeczy, organ I instancji, a co za tym idzie również i organ II instancji, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, pomimo zgłoszenia przez skarżących zastrzeżeń, co do lokalizacji projektowanego budynku na granicy ich nieruchomości, nie wziął ich pod uwagę, a wręcz całkowicie je zbagatelizował, rozstrzygając władczo, że w sprawie ma zastosowanie przepis wyjątkowy dopuszczający budowę budynku na granicy z nieruchomością sąsiednią.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżących, niewątpliwie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, tj. naruszenia ich interesu, który to interes znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności w zakresie wymagań techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Brak zatem dokonania przez organ wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisy art. 140 i 144 k.c. prowadził w ocenie stron do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócono również uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 letnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie wyjątku polegającego na możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu (str. 34 i 38 Projektu budowlanego wynika, że szerokość działki nr [...] objętej inwestycją wynosi 15,04 m, co już przemawia za tym, ażeby zastosować wyjątkowy przepis § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia. W dalszych wywodach organ podnosił, że odległość zamierzonej inwestycji od "projektowanego na działkach nr [...] i [...] budynku" wynosi 11 m, przy czym wywód ten jest całkowicie niezrozumiały dla skarżących. Zgodnie bowiem z treścią § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Przepis ten w rozumieniu skarżących nie mówi nic na temat odległości projektowanej inwestycji od budynków na nieruchomości sąsiedniej, gdyż w grę wchodzą jedynie odległości od granicy nieruchomości, a ponadto przepis, na który powołały się organy ma charakter nadzwyczajny, mogący wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy zachodzą ku temu wyjątkowe uzasadnione przyczyny.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd stwierdził, iż nie odpowiada ona prawu, z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlegała podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego decyzja Wojewody [..], mocą której organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta G. z dnia [...], nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K.-D., G. K. oraz D. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Z. na działce nr [...], obręb [...] w G.

Wskazać należy, że zaskarżona do Sądu decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, w następstwie uchylenia przez WSA w B. wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]

Biorąc pod uwagę okoliczność, że o przedmiocie sprawy wypowiedział się już WSA w B. w prawomocnym wyroku z dnia [...], należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości tegoż postępowania (por. Bogusław Dauter: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 1, Warszawa 2008 str.289-290).

Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż zarówno organy administracyjne, których działanie było przedmiotem skargi, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawne na podstawie, których ten sąd orzekał. Jeśli więc organ lub inna strona postępowania z taką oceną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych dane orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się zaś tego orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 ppsa, lecz również i wskazanych w art. 170 ppsa, który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeśli więc dane orzeczenie nie zostanie zakwestionowane w drodze właściwego środka odwoławczego i w efekcie się ono uprawomocni, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu i wskazania w nim zawarte są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów, nie wyłączając sądu II instancji rozpatrującego ewentualnie skargę kasacyjną na kolejny wyrok dotyczący tej samej sprawy.

Z analizy akt sprawy wynika, iż w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku z dnia [...] WSA w B. wyraźnie wskazano, iż organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy planowana inwestycja nie narusza przepisu art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, ale i również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002, Nr 75, poz.690 ze zm.), aby wyjaśnić skarżącym prawidłowość działania organu I instancji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność oceny, czy możliwe jest zastosowanie wyjątku usytuowania projektowanego obiektu w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki z działką sąsiednią, na podstawie § 12 ust. 2 pkt 1 powyższego rozporządzenia na podstawie dokumentacji projektowej zawartej w aktach sprawy, przy jednoczesnym wskazaniu, że stanowisko takie podlega uzasadnieniu, popartym przepisami prawa.

Zdaniem Sądu orzekającego w obecnym składzie, treść przytoczonej oceny prawnej i wskazówek co do sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia [...], analizowana z uwzględnieniem ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz poczynionych powyżej uwag dotyczących mocy wiążącej prawomocnych wyroków sądów I instancji uzasadnia wniosek, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 ppsa, albowiem nie zastosował się do oceny prawnej, zaleceń oraz wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...], pomimo, iż był nim bezwzględnie związany.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę, ocenie podlega badanie, czy dochodzi do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2004 r., (sygn. akt OSK 786/04 ONSAiWSA 2005 nr 4, poz. 86), zgodnie z którym rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Również przepisy Prawa budowlanego nakazujące zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9) wskazują na to, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy są stwierdzone szczególnie uzasadnione przyczyny (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 500/05 Lex nr 194050, wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 794/05 Lex nr 209453, wyrok NSA z 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05 niepubl., wyrok NSA z 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 634/05 Lex nr 198327, wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 481/07 niepubl.).

Podkreślić również należy, że zgodność planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tych przepisach, ale tylko wtedy, gdy rozwiązania przyjęte następnie w projekcie budowlanym odpowiadają dalszym szczegółowym wymaganiom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych.

Organ odwoławczy orzekający w sprawie nie dostrzegł, że zachowanie warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 4 Prawa budowlanego oznacza przede wszystkim obowiązek projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 pr. bud.), zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Tymczasem, mimo iż w decyzji Prezydenta G. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – określono obszar oddziaływania obiektu obejmujący nieruchomości sąsiednie skarżących (jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki [...] i [...], obręb nr [...]), to w istocie ich interes nie był należycie uwzględniony. W szczególności brak jest w uzasadnieniach kolejno zaskarżonych decyzji analizy wykazującej, że organy miały na uwadze wyjątkowy charakter dyspozycji § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia, dopuszczającego posadowienie obiektu budowlanego przy granicy działek.

Organ odwoławczy, pomimo wyraźnej wskazówki sądu zwartej w uzasadnieniu wyroku z dnia [...], sygn. akt [...], nie przedstawił w wydanej ponownie decyzji własnej oceny co do tego, czy i jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właścicieli sąsiedniej działki. Wypełnienie tego obowiązku nie ogranicza się do powołania treści przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, wskazujących na dopuszczalność sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, również nie może się ograniczać do wybiórczego stwierdzenia, iż projektowany budynek na działce [...] nie będzie przesłaniał projektowanego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], dlatego możliwe jest usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy działki nr [...] wobec spełnienia warunków określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, że dla zachowania warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, dużego znaczenia nabierają m.in. zasady postępowania administracyjnego, nakazujące równe traktowanie stron oraz należyte rozważenie okoliczności sprawy. Dał temu wyraz Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z 11 października 2002 r. (sygn. akt SA/Bk 788/02, ONSA 2003 nr 4, poz. 141), dotyczącym sprawy poszanowania interesów właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką zabudowywaną, że "jeżeli właściciel jednej nieruchomości zachowuje prawem przewidziane odległości usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granicy, a właściciel nieruchomości sąsiadującej ma także możliwość zachowania takich odległości przy lokalizacji obiektu budowlanego na swojej działce, to zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko akceptacji sytuowania obiektu przy granicy, zwłaszcza gdy zostanie wykazane, iż będzie to miało negatywny wpływ na wykonywanie prawa własności działki sąsiedniej, który zachował odległość od granicy".

Ze względów przedstawionych powyżej należało uznać, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 kpa. Nie dostrzegając i ewentualnie nie naprawiając uchybień, które nastąpiły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Wojewoda naruszył zarazem art. 136 i 138 kpa.

W rezultacie za usprawiedliwione należało uznać zarzuty zawarte w skardze, w szczególności co do tego, że orzekające w sprawie organy administracji w sposób dowolny rozstrzygnęły o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku wobec zaniechania przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenia obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz braku w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie niewłaściwie wyznaczony przez organy obu instancji kierunek postępowania wyjaśniającego miał też związek z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego omówionych powyżej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obejmie kontrolą te wszystkie kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwiał dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym.

W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ppsa. Kwota zasądzonych kosztów postępowania obejmuje uiszczony wpis w wysokości [...] zł.