Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2774/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 58 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. (dalej także "skarżącego") - pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej także "SKO") z dnia [...] lipca 2015 roku, numer [...]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej także "k.p.a.", SKO, po rozpatrzeniu odwołania [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z siedzibą w O. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta") z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Farmy Fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją rozdzielczą średniego napięcia, słupem SN wraz z przyłączem energetycznym do istniejącej sieci SN na działce o nr ewidencyjnym [...]w miejscowości P., obręb [...], gmina [...], utrzymało decyzję Wójta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2015 roku, przedstawia się w sposób następujący:

1. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 roku M. G. (dalej "inwestor") wystąpił do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, dla inwestycji obejmującej budowę Farmy Fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją rozdzielczą średniego napięcia, słupem SN wraz z przyłączem energetycznym do istniejącej sieci SN na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości P., obręb [...], gmina [...] (dalej odpowiednio "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku Wójt ustalił po raz pierwszy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] lipca 2013 roku, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] Wójt ustalił po raz drugi warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołań [...] Zespołu Parków Krajobrazowych oraz obecnego skarżącego SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wójt ustalił po raz trzeci warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w O., SKO uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2014 r., przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania o wiadomości specjalne co do cieku wodnego oraz konieczność dokonania wizji w terenie z udziałem biegłego i stron postępowania z zachowaniem przepisów procesowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, iż organ I instancji powinien skonkretyzować pytania do biegłego co do zakresu opinii, w tym w szczególności przebiegu cieku wodnego, jego charakterystyki, czy posiada linię brzegową, jakie wody i do jakiego zbiornika są nim odprowadzane jakie ma walory przyrodnicze oraz jak należy go sklasyfikować.

5. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wójt ustalił po raz czwarty warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

6. W dniu [...] stycznia 2015 r. [...] Zespół Parków Krajobrazowych wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2015 r. (za pośrednictwem tego organu), zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wobec braku zebrania i rozpatrzenia w sposób pełny i należyty materiału dowodowego sprawy, albowiem jego analiza powinna prowadzić do wniosku o przebiegu cieku wodnego i jego naturalnym charakterze, a także wobec niepełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zapadłej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz braku zbadania przez organ i biegłego walorów przyrodniczych, wbrew wyraźnym zaleceniom Kolegium zawartym w decyzji z dnia [...] października 2014r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania [...] Zespołu Parków Krajobrazowych z siedzibą w O. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015r., Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało w szczególności, co następuje:

1. W sprawie bezsporne jest, że działka inwestora znajduje się na terenie objętym formą ochrony przyrody, tj. [...] Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Przepis § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia zakazuje w Parku budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

2. [...] Zespół Parków Krajobrazowych podnosi konsekwentnie w toku całego postępowania, że planowana inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od naturalnego cieku wodnego, będącego "innym zbiornikiem wodnym". Tymczasem organ dokonał ustaleń, że jest to rów, nie mający charakteru "innego zbiornika wodnego". Na okoliczność czy rów jest "innym zbiornikiem wodnym", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody organ pierwszej instancji powołał biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego.

3. Biegły po wykorzystaniu dostępnych materiałów, dokumentów i oględzinach stwierdził w swojej opinii, że: a) rów bez nazwy ewidencyjnej przebiegający wzdłuż działek m.in. o nr ew. (...) aż do ujścia w rzece [...], jednostka ewidencyjna [...], a w szczególności w obrębie działek o nr ew. [...], obręb [...], nie jest zaliczany do śródlądowych wód powierzchniowych, ani wód podziemnych lub ich części w katalogu własności publicznej, jak i pozostałych wód, b) rów, będący przedmiotem postępowania nie posiada własnej doliny, może spełniać różne funkcje i w dostosowaniu do tych funkcji posiadać różną konstrukcję. To co płynie rowem w okresach długotrwałych opadów, nie jest wodą (zasobem wodnym) w rozumieniu Prawa wodnego, gdyż art. 5 Prawa wodnego, który dokonuje podziału wód, nie wymienia rowów. Wody w rowach nie zostały wymienione jedynie w art. 12 ust. 1 oraz art. 31 ust. 4 pkt 3 Prawa wodnego. W myśl tych przepisów wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości, a do użytkowania wód znajdujących się w rowach przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio; c) nie można się zgodzić, że rów ma charakter naturalny, gdyż biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu (lokalne wysoczyzny) powodowały w wyniku erozyjnego działania wody opadowej zmieniającą się formę ukształtowania terenu w postaci wydłużonego zagłębienia o wąskim dnie i stromych zboczach tworzący kształt rowu, który jedynie okresowo wypełnia się wodą podczas opadów, d) nie można też przedmiotowego rowu uznać, tym bardziej, za "inny zbiornik wodny", w części wód powierzchniowych i podziemnych, czy rozważać w kategorii cieku naturalnego. Byłoby to sprzeczne z ustawą Prawo wodne i zasadami hydrografii czy też hydrologii.

4. Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy, kilkakrotnie rozpoznawanej przez organy obu instancji, wskazuje, że w sprawie zaistniały wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, dla inwestycji obejmującej budowę Farmy Fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją rozdzielczą średniego napięcia, słupem SN wraz z przyłączem energetycznym do istniejącej sieci SN na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., obręb [...], w szczególności zdaniem Kolegium opinia biegłego jest miarodajna i kompleksowa, sporządzona w tej konkretnej sprawie. Biegły dokonał oględzin rowu, dokonał analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczących rzeczonego rowu i jego charakteru oraz dokonał analizy przepisów prawa pozwalających w sposób jednoznaczny stwierdzić, że rów w rozpoznawanej sprawie nie jest "innym zbiornikiem wodnym".

5. Stanowisko [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w O. w zakresie charakteru "cieku", tj., iż jest to ciek bez nazwy wpadający dalej do [...] (na które powołuje się odwołujący, a którego miał organ pierwszej instancji nie uwzględnić) oparte wyłącznie na podstawie mapy poglądowej, nie może podważać ani poddawać w wątpliwość opinii biegłego, który swoje stanowisko oparł na zgromadzonych w sprawie dokumentach dotyczących konkretnie tego rowu, a na miejscu dokonał oględzin.

IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 roku skarżący A. B. wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015 roku, znak [...] utrzymujące w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. Skarżący zaskarżył decyzję w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

– art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) oraz § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Maz. Nr 75, poz. 1974) w zw. z art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

– art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wobec braku zebrania i rozpatrzenia w sposób pełny i należyty materiału dowodowego sprawy, albowiem jego analiza winna prowadzić do wniosku o faktycznym istnieniu, przebiegu cieku wodnego i jego naturalnym charakterze, a także w tym kontekście naruszenie art. 9 ust.1 pkt 1c i art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. a do c oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 70 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn.zm.) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i tym samym nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie powinien zostać zastosowany wprowadzony przepisami prawa w [...] Parku Krajobrazowym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, albowiem w odległości mniejszej znajduje się jedynie rów, gdy tymczasem z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego powinno wynikać, że w odległości mniejszej od planowanego obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., znajduje się inny naturalny zbiornik wodny, o którym mowa w powyższym zakazie w kontekście uregulowań ww. przepisów prawa wodnego.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, co następuje:

1. Organ przyjął, że wskazywany, przez odwołujących się inny zbiornik wodny jest w istocie rowem, co w konsekwencji wyłącza możliwość zastosowania zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Decyzja taka została oparta na podstawie opinii biegłego, który przyjął, że w odległości mniejszej niż 100 m przebiega jedynie rów, który nie stanowi rzeki, jeziora ani innego zbiornika wodnego i w sprawie nie obowiązuje przedmiotowy zakaz budowania nowych obiektów w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W ocenie skarżącego konkluzja wyartykułowana na ostatniej stronie uzasadnienia decyzji Kolegium, iż "nie można podważać ani poddawać w wątpliwość opinii biegłego, który swoje stanowisko oparł na zgromadzanych w sprawie dokumentach dotyczących konkretnego rowu, a na miejscu dokonała oględzin" jest nietrafna.

2. Do akt włączono pismo [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, w którym jednoznacznie wskazano, że przebieg "cieku wodnego" występuje w odległości mniejszej niż 100 m. Dodatkowo przedstawiono jego dokumentację fotograficzną wraz z notatką służbową. Z tych dowodów wynika, że ciek wodny faktycznie występuje bliżej niż 100 m ma charakter naturalny i prowadzi okresowo wody. Organ przeciwstawia natomiast tym dowodom głównie analizy prawne poczynione na podstawie zewnętrznych dokumentów, z których wynika, że on nie istnieje w dokumentacji, oraz rozważania prawne biegłego nie poparte faktycznymi oględzinami w terenie.

3. Zdaniem skarżącego ciek wodny winien być uznany za inny zbiornik wodny, albowiem w sprawie nie zbadano ani nie dowiedziono czy zgodnie z art. 73 ust.1 pkt 1 prawa wodnego przedmiotowy rów spełnia wymagania definicji rowu melioracyjnego tj. czy jest on urządzeniem pełniącym funkcję gospodarczą i techniczną. Tym bardziej, jest to istotne, że w materiale dowodowym sprawy istnieje materiał, który wskazuje jednoznacznie, opierając się na dokumentacji z oględzin w postaci notatki służbowej oraz dokumentacji zdjęciowej [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, że ciek ma przebieg naturalny i w związku z tym nie pełni roli urządzenia melioracyjnego. Ponadto "rów melioracyjny", aby został uznany za urządzenie melioracyjne, w świetle przywołanej ustawy, zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy musi służyć celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Zgodnie z ostatnim z tym przepisów musi zatem służyć celom "polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami." Ani biegły przywołany przez organ ani Kolegium w uzasadnieniu nie oceniają czy rzeczywiście przedmiotowy "inny zbiornik wodny" spełnia tę funkcję. To jest brak rozważań w zakresie spełniania, w realiach przedmiotowej sprawy, wszytkach dyspozycji przywołanego wyżej przepisu ustawy.

4. Zebrane w sprawie dowody świadczą jednocześnie wskazując, że jest to ciek całkowicie naturalny ukształtowany w ten sposób, że nie może spełniać ww. funkcji m.in. dlatego, że analiza przedstawionych do akt sprawy zdjęć, których wartości dowodowej także Organ nie ocenił, wynika, że brak jakichkolwiek przeprowadzonych w perspektywie co najmniej kilkunastu lat widocznych prac melioracyjnych w celu jego udrożnienia, ciek nie ma walorów sztucznego koryta i ponad wszelką wątpliwość ma on charakter stricte naturalny.

5. Jeśli zatem nie jest to rów melioracyjny, a przedmiotowy "inny zbiornik wodny" odpowiada zatem definicji legalnej art. 9 ust.1 pkt 1c Prawa wodnego, zgodnie, z którą przez ciek naturalny rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Definicja pkt 4c tegoż artykułu ustawy wskazuje na definicję cieku naturalnego, przez co rozumie się jednolite części wód powierzchniowych takie jak: jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, sztuczny zbiornik wodny, struga, strumień, potok, rzeka, kanał lub ich części".

6. W ocenie skarżącego przedstawiona opinia biegłego jest zasadniczo opinią co do wykładni prawa, natomiast nie odnosi się ona zasadniczo co do zbadanych w terenie faktów. Załączone przez [...] Zespół Parków Krajobrazowych zdjęcia albowiem wyraźnie wskazują na naturalność cieku wodnego, a także fakt, że woda nie płynie w nim uregulowanym korytem, jak wskazuje biegły. Odpowiada zatem definicji legalnej art. 9 ust.1 pkt 1c Prawa wodnego. W opinii Ministra Środowiska pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć także inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Zatem do innych zbiorników wodnych należy zaliczyć również zbiorniki o charakterze okresowym (wysychającym), jak również obiekty, które w ewidencji gruntów mogą być oznaczone jako np. nieużytki (N) czy użytki ekologiczne (E), a które de facto w terenie stanowią małe obiekty hydrograficzne z ukształtowaną linią brzegową.

7. Organ w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się do definicji legalnej rowu zawartej w art. 9 ust.1 pkt 13 prawa wodnego, przez co rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. Przedstawiono w toku postępowania liczne dowody (notatka służbowa, materiał zdjęciowy), które jednoznacznie obrazują, że koryto wyraźnie meandruje a jego wygląd i przebieg daleko odbiega od wyglądu sztucznego koryta. Jeśli nawet przyjąć, że tak jest dlaczego do opinii nie załączono stosownej dokumentacji, że jest odwrotnie. Co bardzo istotne nie zbadano wszystkich przesłanek ww. definicji. Organ nie odnosi się do kwestii, czy przedmiotowy rów został zmierzony przez biegłego tj. czy jest o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. Bez zbadania tej kwestii nie można jednoznacznie wskazać, czy spełnia on wszystkie wymagania przepisanej prawem definicji, której spełnianie ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.

V. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 j.t.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2012, poz. 270 j.t. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem rozpatrując zaskarżoną decyzją z dnia odwołanie [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w O. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. SKO nie rozpatrzyło w dostatecznie wyczerpujący i wszechstronny sposób zarzutów odwołania, dotyczących wiarygodności ustaleń opinii biegłego sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany był te zarzuty rozpatrzyć, któremu to obowiązkowi, z naruszeniem art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 k.p.a., uchybił. Z tej racji zaskarżoną decyzję Wojewody należało z obrotu prawnego wyeliminować.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015 roku prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekło SKO było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, w trybie uregulowanym w art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora, polegającej na budowie Farmy Fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją rozdzielczą średniego napięcia, słupem SN wraz z przyłączem energetycznym do istniejącej sieci SN na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości P., obręb [...], gmina [...]. W ocenie SKO, podzielającego w tym zakresie stanowisko decyzji organu I instancji, wszelkie ustawowe wymogi, niezbędne do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, zostały spełnione, w następstwie czego warunki te należało ustalić.

W ramach powyższego SKO podzieliło w szczególności ocenę Wójta, sformułowaną w oparciu o stosowną opinię biegłego, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przeszkoda do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, która miałaby polegać na niemożności pogodzenia realizacji planowanej inwestycji z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ustanowionym w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...]Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Maz. Nr 75, poz. 1974). W ocenie Sądu ocena ta jest przedwczesna w sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego SKO nie wyjaśniło wszystkich wątpliwości związanych z prawidłowością opinii biegłego, podniesionych w odwołaniu [...] Zespołu Parków Krajobrazowych. W ocenie Sądu powinnością organu odwoławczego winno było w szczególności: 1) zwrócenie się do biegłego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a., o ustosunkowanie się do zarzutu niewyczerpującego wyjaśnienia w przedłożonej opinii przesłanek, w oparciu o które biegły jednoznacznie zakwalifikował sporny element ukształtowania terenu jako rów melioracyjny, nie znajdując w efekcie podstaw do uznania tego elementu za zbiornik wodny albo ciek wodny, 2) ocenienie tych wyjaśnień w ramach swobodnej oceny dowodów, ustalonej w art.80 k.p.a.

Niezależnie od powyższego SKO nie zbadało w sposób wyczerpujący kwestii spełniania przez planowaną inwestycję kryteriów "urządzenia infrastruktury technicznej", o którym mowa w art.61 ust.3 ustawy, w oparciu o który to przepis uznano tę inwestycję za niepodlegającą wymogom z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej.

2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy realizacji inwestycji planowanej przez inwestora na działce nr [...] stoją na przeszkodzie zakazy wynikające z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2015, poz. 1651 j.t.) oraz rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Niespornym jest, że działka inwestora znajduje się na terenie objętym formą ochrony przyrody, tj. [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z regulacją art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zakazuje w Parku budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Złamanie tego zakazu przy wydaniu zaskarżonej decyzji zarzuca konsekwentnie skarżący (podobnie, jak i uczestnik postępowania [...] Zespół Parków Krajobrazowych w O.), wywodząc, że na działce inwestora znajduje się naturalny zbiornik wodny, którego istnienie pociąga za sobą zakaz zabudowy tej działki. Kolegium rozpoznając wniosek inwestora zbadało kwestię zgodności planowanej inwestycji z zakazami wprowadzonymi rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

3. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe-rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

4. W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2015 r., w dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadzono oględziny terenu inwestycji, z których to oględzin sporządzono protokół. Następnie w dniu [...] grudnia 2014 r. biegły mgr inż. W. M. przedłożył Wójtowi "Opinię wodnoprawną do protokołu w przedmiocie podziału i klasyfikacji wód, odnoszącego się do rowu odwadniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej w miejscowości P., gmina [...]". Z opinii rzeczoznawcy wynika, że spornego elementu ukształtowania terenu nie można uznać za element chroniony, wyszczególniony w zakazie sformułowanym w §3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] (tj. za rzekę, jezioro albo inny zbiornik wodny), albowiem stanowi on rów, a zatem formę ukształtowania terenu, co do zasady nie należącą do kategorii śródlądowych wód powierzchniowych, zdefiniowanych w art.5 ust.3 Prawa wodnego (a obejmujących m.in. cieki naturalne i zbiorniki wodne). Zauważyć należy, że wniosek co do posiadania przez sporny element charakteru rowu nie został wywiedziony wprost z analizy cech fizycznych konstytuujących tę formę ukształtowania (poza stwierdzeniem, że sporny element nie ma charakteru naturalnego), a został wywiedziony z braku formalnych przesłanek do przyjęcia, że element ten stanowi wody śródlądowe (tj. w szczególności z uwagi na niewymienienie spornego elementu w stosownym rozporządzeniu Rady Ministrów oraz w planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]).

W odwołaniu od decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2015 r., zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Zespół Parków Krajobrazowych w O., podniósł szereg szczegółowych zarzutów do przedmiotowej opinii biegłego, tj. (-) zakwestionował ustalenia opinii, że sporny element spełnia podstawowy warunek, pozwalający na uznanie go za rów w rozumieniu art.9 ust.1 pkt 13 Prawa wodnego, tj. że stanowi koryto sztuczne (w ocenie odwołanie jest to koryto naturalne), (-) zarzucił biegłemu zaniechanie ustaleń na okoliczność, czy sporny element spełnia drugie z kryteriów rowu, wynikające z art.9 ust.1 pkt 13 Prawa wodnego (szerokość koryta przy ujściu), (-) zarzucił biegłemu zaniechanie ustaleń, czy sporny element spełnia kryteria rowu melioracyjnego, wynikające z art.73 ust.1 w związku z art.70 ust.1 (przeznaczenie do celów melioracyjnych). Odwołanie podnosi zatem stanowczo, że sporny element ukształtowania terenu nie ma charakteru rowu, a jest naturalnym ciekiem ewentualnie naturalnym zbiornikiem wodnym. Rozpatrując wskazane wyżej odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2015 r., organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby wezwania biegłego do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów, uznając ustalenia opinii za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest trafne, zważywszy na brak przesłanek do przyjęcia, że w decyzji odwoławczej SKO odniósł się w wyczerpujący sposób, w oparciu o wiedzę własną, do zarzutów odwołania. Bezspornie zatem przedłożenie przez biegłego dodatkowych wyjaśnień w rozpatrywanej sprawie mogłoby się przyczynić do usunięcia wszelkich wątpliwości związanych z ustaleniem jej stanu faktycznego, tj. do jednoznacznego wykluczenia, że sporny element ukształtowania terenu stanowi naturalny ciek wodny lub zbiornik wodny. Dopiero tak skompletowany materiał dowodowy winien być przedmiotem oceny przez organ odwoławczy.

5. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że SKO nie przeprowadziło wyczerpującej oceny planowanej inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, pod kątem spełnienia się w odniesieniu do tej inwestycji przesłanek z art.61 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis posiada charakter uregulowania szczególnego w odniesieniu do ogólnych zasad ustalania warunków zabudowy (w kierunku istotnie liberalizującym te zasady na korzyść inwestorów), przewidując wyłączenie trzech rodzajów z inwestycji (tj. linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej) z wymogu poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art.61 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Oceniając ten wątek sprawy SKO ograniczyło się do konkluzji, że planowana inwestycja korzysta z dobrodziejstw art.61 ust.3 jako urządzenie infrastruktury technicznej, odstępując od jej szerszego uzasadnienia.

W kontekście dopuszczalności uznania planowanej obecnie inwestycji za urządzenia infrastruktury technicznej, o której mowa w art.61 ust.3 ustawy, stwierdzić w pierwszej kolejności należy istnienie obiektywnych trudności w stosowaniu przywołanej regulacji ustawowej, wiążących się z takimi okolicznościami, jak: (-) niezdefiniowanie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" w art.61 ust.3 ustawy, (-) dająca się zaobserwować na przestrzeni lat rozbieżność orzecznictwa sądowego co do wykładni tego pojęcia na gruncie różnych stanów faktycznych, (-) istnienie starszego orzecznictwa mogącego sugerować szeroki zakres tej wykładni (por. np. orzeczenia powołane przez SKO w swoich dwóch pierwszych decyzjach wydanych w niniejszej sprawie, tj. w kasatoryjnych decyzjach z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r.). Orzekając jednakże w sprawie dwoma ostatnimi decyzjami SKO nie wzięło pod uwagę, iż kształtująca się w ostatnich latach linia orzecznicza sądów administracyjnych ewoluuje wyraźnie w kierunku ścisłej wykładni przywołanego przepisu (tj. zawężającej wykładni pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej") - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2657/13 (i powołane tam liczne orzecznictwo), dotyczący inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz oraz odnoszący się bezpośrednio do budowy farmy fotowoltaicznej wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r., sygn. II SA/Wr akt 411/414 (oba orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji ocenę przez SKO przedmiotowego problemu (która de facto została przeprowadzona przez organ wyłącznie w dwóch pierwszych wydanych w sprawie decyzjach), opartą wyłącznie na starszym orzecznictwie, należy ostatecznie uznać za fragmentaryczną. Nie przesądzając na tym etapie sprawy ostatecznego wyniku tej oceny, stwierdzić jednakże należy, że ewentualne stwierdzenie przez SKO braku podstaw do objęcia planowanej inwestycji hipotezą art.61 ust.3 ustawy prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia w sprawie analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), co z kolei wywołałoby konieczność zastosowania przez SKO instytucji z art.138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji Wójta i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

6. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona obecnie decyzja odwoławcza SKO została wydana ze wskazanymi na wstępie naruszeniami przepisów postępowania, które to naruszenia mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna odwołanie [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w O. od decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2015 r., uzupełniając postępowanie wyjaśniające o wskazane powyżej kwestie.

Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.