Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1829/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 2671) po rozpatrzeniu wniosku M. P. reprezentowanego przez radcę prawnego T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. 691 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność K. J., utrzymał ww swoją decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N. decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Wobec faktu przeznaczenia przejętego terenu na rozbudowę gospodarstwa produkcyjnego i bazy zaplecza Z. w N. i że Z. nie obsługiwał określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności, a świadczył usługi związane z zapewnieniem i utrzymaniem zieleni miejskiej, która niewątpliwie służyła ogółowi ludności N., w niniejszym przypadku wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane na cel użyteczności publicznej.

Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie, jako wywłaszczana na cel użyteczności publicznej, a jednocześnie dla wykonania zadań w zatwierdzonych planach gospodarczych, a zatem spełniona została materialno-prawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1971 r. orzekło o wywłaszczeniu opisanej wyżej nieruchomości za odszkodowaniem, a następnie Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. utrzymała w mocy wymienioną decyzję z dnia [...] sierpnia 1971 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia wystąpiła S. J. - następca prawny byłej właścicielki. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lipca 1972 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], będącej własnością K. J.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] delegowany do Prokuratury Krajowej oraz S. J.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu powyższych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Minister Infrastruktury wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Cele, dla realizacji których dopuszczalne było wywłaszczenie zostały określone w art. 3 tej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., na którą powołano się w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1971 r., określała miejsce realizacji inwestycji, a mianowicie rozbudowę Z. Zatem, w ocenie Ministra, trudno kwestionować dopuszczalność wywłaszczenia, skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]. Planowanie przestrzenne miało na celu – w myśl art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) - zapewnienie prawidłowego rozwoju poszczególnych obszarów kraju z uwzględnieniem ich wzajemnych związków i interesów ogólnokrajowych oraz ustalenie prawidłowych współzależności przestrzennych między urządzeniami produkcyjnymi i usługowymi na tych obszarach i stworzenie w ten sposób warunków dla rozwoju produkcji, wszechstronnego zaspokajania potrzeb ludności oraz ochrony naturalnych bogactw i walorów przyrodniczych kraju. Organ stwierdził ponadto, iż w sposób prawidłowy zostało udokumentowane zamierzenie inwestycyjne. Tym samym wywłaszczenie nieruchomości, w świetle art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było dopuszczalne i nie naruszało ówcześnie obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 6 powołanej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a jak wynika z akt sprawy, M. pismem z dnia 16 maja 1968 r. wystąpiło do K. J. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W związku z faktem, iż K. J. nie wyraziła zgody na odstąpienie nieruchomości – co wynika między innymi z jej pisma z dnia 21 października 1968 r. – organ uznał, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości był uzasadniony. Minister Infrastruktury stwierdził, że ze względu na brak całości akt, nie jest możliwa ocena czynności poprzedzających wywłaszczenie, o jakich mowa w art. 15 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na podstawie której wydana została kwestionowana decyzja. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika jednak, iż wniosek o wywłaszczenie złożyło w dniu 19 lipca 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w N., zaś z pisma K. J. z dnia 21 października 1968 r. wynika, iż pismem nr [...] została zawiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, który wyznaczono na dzień 6 listopada 1968 r. Decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1971 r. zawiera m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, zgodnie z art. 22 powołanej ustawy. Kwestionowaną decyzją zostało przyznane na rzecz K. J. odszkodowanie w wysokości 20.832,60 zł. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r., orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. J., która w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła, pozostawiając następców prawnych w osobach M. P., D. P. i A. B., w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 i 7 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 3 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 roku w sprawie o sygn. I SA/Wa 2130/09 uchylił powyższą decyzję i decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 roku. Sąd podniósł, że stanowisko organu nadzorczego w zakresie ustalenia, iż wywłaszczenie mogło nastąpić z uwagi na niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie znajduje oparcia w art. 3 ust. 1 ustawy. Wywłaszczenie było uzasadnione między innymi wówczas, jeżeli wymagała tego realizacja celu użyteczności publicznej. Możliwość realizacji zaplanowanego celu przy wykorzystaniu innej nieruchomości, wykluczała dopuszczalność wywłaszczenia. Z okoliczności sprawy przedstawionych przez Ministra Infrastruktury uzasadnione było przyjęcie stanowiska, iż rozbudowa Z. mogła nastąpić w racjonalny, a zatem również niezbędny sposób przy wykorzystaniu nieruchomości sąsiedniej. Nie oznacza to jednak, iż spełniony został drugi warunek – istnienie celu użyteczności publicznej. Pojęcie "celu użyteczności publicznej" na gruncie art. 3 ust. 1 ustawy należy łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1998 r., IV S.A. 1026/97, niepubl). Niewątpliwie takich warunków nie spełniała rozbudowa Z. w N. Rozbudowa tego Z. nie stanowiła w istocie celu użyteczności publicznej, gdyż nie łączyła się z powszechnością i ogólną dostępnością tego przedsiębiorstwa, a była jedynie środkiem do realizacji celu użyteczności publicznej. Sąd stwierdził, iż z okoliczności faktycznych ustalonych przez organ nadzorczy nie wynikało, aby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne na cele użyteczności publicznej i w tym zakresie stanowisko te powinno być uwzględnione przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy. Mając ponadto na uwadze, iż na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości także dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, Minister Infrastruktury winien podjąć czynności w celu ustalenia czy realizacja rozbudowy ww Z. mogła wynikać z konieczności wykonania takiego planu.

Od powyższego orzeczenia WSA w Warszawie została wniesiona przez Prezydenta Miasta N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2011 roku w sprawie o sygn. I OSK 1889/10 skargę kasacyjną oddalił. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podniósł, iż pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Pamiętając o tym, że wywłaszczenie zawsze narusza cudze prawa podmiotowe, nie można w tych sprawach stosować wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. Zatem pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych. NSA podniósł, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod rozbudowę Z. w N., co zostało ustalone w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., natomiast decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]. Można jednakże jedynie wnioskować, że nieruchomość ta była jedynym terenem, na którym mogła nastąpić rozbudowa Z. w N., bowiem organ zajął się jedynie wykazaniem kwestii zaistnienia przesłanki "użyteczności publicznej", natomiast nie dokonano analizy, czy rzeczywiście rozbudowa Z. w N. na tym terenie wynika z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając bowiem na uwadze art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy łącznie oceniać przesłanki określone w tym przepisie.

Jednocześnie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie nie zostało należycie przeprowadzone, a także, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego, nie można jednak w pełni podzielić argumentacji Sądu Wojewódzkiego albowiem uchylając zaskarżoną decyzję przedwcześnie przesądził, że rozbudowa Z. w N. nie stanowiła celu użyteczności publicznej, a więc nie wypełniła przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z powyższym organ ponownie rozpatrując sprawę powinien – mając na uwadze instytucję stwierdzenia nieważności – ustosunkować się wyczerpująco do wszystkich przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy – mając również na względzie wywody w tej kwestii zawarte w niniejszym wyroku i na tym tle ocenić, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa w decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzje z dnia [...] lipca 2014 roku odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r., nr [...].

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł M. P. reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. T. K., który zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieś istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z obrazą:

1) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1961 r. Nr 18 poz. 94) z uwagi na błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w kwestionowanej obecnie decyzji, iż podlegające weryfikacji w trybie nadzorczym decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane w warunkach zaistnienia materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia, o jakiej mowa w w/w przepisie prawa; w szczególności:

a) z ustaleń organu nadzorczego wynika, iż parcela nr [...], jedynie stykała się od strony północnej z terenem oznaczonym symbolem [...] ([...]),

a) nie istnieją żadne dowody mogące świadczyć o dokonaniu aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. z dnia [...].11.1965 r., w wyniku której dokonano by zmiany pierwotnie przewidzianego w tym palnie przeznaczenia parceli nr [...],

b) powołana przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju uchwała z dnia [...].10.1966 r. nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w N., zatwierdzająca program rozwoju urządzeń i usług komunalnych w latach 1966-1970, obejmujący m. in. budowę zaplecza Z. nie może zostać uznana za akt potwierdzający, iż do realizacji w/w celu niezbędna była właśnie parcela gruntowa nr [...],

c) w świetle oceny prawnej oraz wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.10.2011 r. (sygn. akt: I OSK 1889/10) - nie można uznać aby w niniejszej sprawie niezbędność nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...], na cel wywłaszczenia mogła zostać przyjęta wyłącznie na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].08.1967 r.,

d) nie zostały zgromadzone żadne dowody, mogące wskazywać, iż wywłaszczenie parceli nr [...], było niezbędne dla realizacji zatwierdzonego planu gospodarczego,

1) art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z uwagi na błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji, iż decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane w warunkach rzekomego wystąpienia przesłanki niezbędności parceli gruntowej nr [...], na cele użyteczności publicznej, gdy tymczasem za cel użyteczności publicznej nie mogła zostać uznana rozbudowa Z. w N.,

1) art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania obywateli do organów państwa) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) z uwagi na:

a) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak załatwienia jej przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, o czym świadczy zastąpienie przez Ministra Infrastruktury Rozwoju dowodów domniemaniami oraz nie znajdującymi potwierdzenia w materiale dowodnym sprawy hipotezami,

a) rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości, wynikających z braku możliwości zagrodzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie na rzecz utrzymania w mocy podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji,

c) brak przekonywującego wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji,

4) art. 153 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.153.1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a - z uwagi na naruszenie przez Ministra Infrastruktury Rozwoju zasady związania organu administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.10.2011 r. (sygn. akt: I OSK 1889/10), o czym świadczy:

a) przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż decydujące znaczenie dla oceny przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma wzmianka o fakcie wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej pomimo tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż konieczne jest dodatkowo i przede wszystkim ustalenie czy rzeczywiście rozbudowa Z. w N. na terenie parceli gruntowej nr [...] wynikała z uchwalonego dlatego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

a) brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich przesłanek wywłaszczenia Wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym do przyczyn braku podzielenia stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. (sygn. akt: I SA/Wa 2130/09), odnoszącego się do braku możliwości uznania rozbudowy Z. w N. za cel użyteczności publicznej (którego to stanowiska Naczelny Sad Administracyjny nie zakwestionował lecz jedynie uznał za przedwczesne),

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku przyjęcia przez Ministra Infrastruktury Rozwoju, iż w przypadku decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. znak: [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r., znak: [...], nie zachodzą podstawy do stwierdzenia ich nieważności, pomimo tego, iż decyzje te zapadły w okolicznościach braku zaistnienia materiałnoprawnych przesłanek wywłaszczenia, wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (braku przesłanki niezbędności parceli, braku możliwości uznania ww zamierzenia za cel użyteczności publicznej), które to naruszenie stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa oraz powinno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego,

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. wobec nie znajdującego podstaw utrzymania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w mocy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, swojej wcześniej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. (znak sprawy: [...]).

W związku z przedstawionymi zarzutami wniósł: o uchylenie w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak sprawy; [...] oraz poprzedzającej wydanie w/w decyzji, decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. (znak sprawy: [...]).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Nadto, w tym kontekście należy odwołać się do art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku tracą swoją moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że po wydaniu orzeczenia sądowego podobny skutek może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, z glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263) oraz w przypadku późniejszego podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. w tej kwestii m.in. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1691/10, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, a także WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt II SA/Gl 23/12. W uzasadnieniach tych wyroków odwołano się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (w:) ONSA i WSA 2008, z. 5, poz. 75.

Następstwem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przy czym związanie to dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego. Z kolei, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną i niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r. II FSK 153/09).

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2014r. nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu.

Odnosząc przedstawione wyjaśnienia do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd wskazuje, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury było ustalenie czy w stosunku do wymienionych na wstępie decyzji zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), w tym art. 3 ust. 1. tej ustawy. Przepis ten stwarzał podstawę do wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zatem wywłaszczenie było dopuszczalne o ile zachodziła potrzeba realizacji jednego z wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy celów, który mógł być zrealizowany wyłącznie przy wykorzystaniu wywłaszczanej nieruchomości.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137). Weryfikacja prowadzona jest odnośnie wszelkich wad z art. 156 §1 kpa., a nie tylko podniesionych w skardze. Jednocześnie dotyczy tylko przyczyn wyczerpująco wyliczonych w art.156 §1 kpa, nie zaś jakichkolwiek innych niedostatków decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany dnia 22 maja 1987 r., w sprawie o sygn. akt IVSA 1062/86, opubl. ONSA 1987/1/35).

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja bezspornie jest obarczona ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r, - I OSK 123/08. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia, ewidentnie wykazana (wyrok NSA z dnia 8 października 2008r.- I OSK 486/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2009r.- IV SA 2109/08). Nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności nie pozwala na wykładnię rozszerzającą, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się wyłącznie kwestiami prawnymi. Zatem w postępowaniu tym organ bada wyłącznie określone w art. 156§ 1 kpa wady kontrolowanych decyzji, a nie wady postępowania (wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011r. - I SA/Wa 2162/10 oraz I SA/Wa 2263/10).

W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie bada sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r" nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w N. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone decyzje.

W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, stanowisko zajęły już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z przedstawionym wywodem, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą zarówno organ rozpoznający ponownie niniejszą sprawę oraz tut. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2130/09 zobowiązał organ nadzoru do podjęcia czynności w celu ustalenia, czy realizacja rozbudowy Z. w N. mogła wynikać z konieczności wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Ponadto Sąd stwierdził, że z okoliczności faktycznych ustalonych przez organ nadzorczy nie wynika, aby wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne na cele użyteczności publicznej.

Wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt 1 OSK 1889/10 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przesądził, iż rozbudowa Z. w N. nie stanowiła celu użyteczności publicznej jak również jednocześnie zobowiązał organ nadzoru do ustalenia, czy rzeczywiście rozbudowa Z. w N. na tym terenie wynikała z uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wykonując wytyczne i uzupełniając materiał dowodowy w sprawy zgodnie ze wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju pozyskał plany gospodarcze na lata 1970, 1972; projekty planów gospodarczych na lata 1966-1970, 1968-1969, 1971-1975; plany inwestycyjne na lata 1965-1966, 1971-1975 r. Organ nadzoru pozyskał również odnalezioną część graficzną planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. z dnia [...] listopada 1965 r.

Z zachowanych planów nie wynika wprost, aby realizacja rozbudowy Z. w N. wynikała z konieczności wykonywania planów gospodarczych. Jednakże zgodnie z treścią pisma Archiwum Narodowego w [...] z dnia 14 maja 2013 r., nr [...], odnalezione plany gospodarcze nie są kompletne. Powyższe oczywiście utrudnia przeprowadzenie oceny czy przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, jednakże, w ocenie Sądu, trzeba mieć na uwadze całość zgromadzonych dowodów w sprawie. Z opinii geodezyjnej z dnia czerwca 2014 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego E. R. wynika, że dawna działka nr [...] na wyrysie z części graficznej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. z dnia [...] listopada 1965 r. znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności ([...]) i styka się od północy z bazą gospodarstwa zieleni miejskiej ([...]). Potwierdza to część graficzna planu zagospodarowania przestrzennego miasta N. wraz z legendą oznaczeń, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1965 r., (przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r.). Z powyższego załącznika wynika, iż lokalizacja ww Z. stanowi o braku możliwości jego powiększenia poprzez zajęcie innego terenu niż wywłaszczonego, pod planowaną zabudowę.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne ww przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia (art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna (alternatywnie) na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Należy zauważyć, że każda z określonych w art. 3 ust. 1 przesłanek stanowi samodzielną podstawę dopuszczalności wywłaszczenia (por. W. Ramus "Prawo wywłaszczeniowe" - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 r., s. 26), przy czym przy każdej przesłance wykazać należy niezbędność wywłaszczenia na ten cel. Stąd też konieczna jest ocena czy przedmiotowa nieruchomość była wywłaszczona na cel użyteczności publicznej i czy spełniony został warunek niezbędności, bądź też czy inwestycja przewidziana była stosownym planem gospodarczym. Należy wskazać, iż zachowały się dokumenty potwierdzające planowany wzrost nakładów finansowych na [...] w N. Ze zbiorczego zestawienia wskaźników wartości usług dla ludności i dla jednostek gospodarki nieuspołecznionej (karta "Zbiorcze-budżet") Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. wynika, że wartość usług [...] ustalona na 15 tyś. złotych w 1970 r. miała wzrosnąć do 25 tyś. złotych w roku 1975. Należy w związku z tym przyjąć, że powyższy wzrost nakładów finansowych przekładał się na planowaną rozbudowę bazy [...]. Należy wskazać, iż przedmiotową inwestycję o lokalizacji szczegółowej rozbudowy Z. obejmowała decyzja lokalizacyjna Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...]. Takie decyzje wydawane były w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, z którymi musiały być zgodne, co wynikało z obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). W dniu wywłaszczenia decyzja lokalizacyjna, określająca działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (art. 30 ust. 2 pkt 1) funkcjonowała w obrocie prawnym. Trzeba również wskazać na uchwałę z dnia [...] października 1966 r. nr [...] zgodnie z którą, Miejska Rada Narodowa w N. zatwierdziła program rozwoju urządzeń i usług komunalnych w latach 1966-1970 obejmujący m.in. budowę zaplecza Z. poprzez powiększenie zajmowanych terenów, budowę cieplarni, palmiarni wraz z kotłownią oraz rozbudowę zaplecza socjalno-magazynowego. Dlatego też, z uwagi na powyższe i fakt, iż nie było innego miejsca o które można by było powiększyć teren ww Z., zdaniem Sądu wywłaszczenie na ten cel przedmiotowej nieruchomości było niezbędne.

Przez niezbędność wywłaszczenia w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rozumie się sytuację, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu, dopuszczającego wywłaszczenie, a bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1505/03). Z powołanych okoliczności wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Przechodząc dalej, należy wskazać, iż pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Celem rozbudowy Z. było dostarczenie roślin na potrzeby zieleni miejskiej, parków, skwerów, zieleńców, służących niewątpliwie ogółowi mieszkańców bez jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. W tym celu, zaplanowany rozwój ww Z., miał zwiększyć produkcję roślin, bez których należyte utrzymanie [...] nie byłoby możliwe. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy opracowaniem danych wyjściowych na rozbudowę gospodarstwa produkcyjnego i bazy zaplecza Z. w N., z 1965 roku, program produkcji i usług Z. przewidywał pokrycie pełnego zapotrzebowania na produkcję kwiatową i usługi z zakresu ogrodnictwa dla zieleni miejskiej, instytucji, szkół, przedsiębiorstw, urzędów, spółdzielni - oraz częściowo zapotrzebowanie mieszkańców miasta i okolicy. Ponadto program przewidywał usługi z zakresu ogrodnictwa, w tym odnowę i pielęgnację zieleńców wraz z małą architekturą, wykonanie i pielęgnację terenów zielonych z kwietnikami oraz remont i utrzymanie placów zabaw dla dzieci, a także inne usługi.

Stąd też tut. Sąd nie podziela zarzutów skarżącego, jakoby rozbudowa Z. w N. nie mogła zostać uznana za cel użyteczności publicznej, z tego powodu, iż nie łączy się w sposób bezpośredni z powszechnością i ogólną dostępnością przedsiębiorstwa. Jest sprawą oczywistą, że wypracowane przez orzecznictwo wymogi powszechności i dostępności nie dotyczą przedsiębiorstwa jako takiego, lecz usług, jakie owo przedsiębiorstwo świadczy. Wobec faktu, że Z. nie obsługiwał określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności, a świadczył usługi związane z zapewnieniem i utrzymaniem zieleni miejskiej, która docelowo niewątpliwie służyła ogółowi mieszkańców N., w niniejszym przypadku wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane na cel użyteczności publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.08.1998 r., IV SA 1026/97). Zdaniem Sądu przedmiotowa nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie, była wywłaszczona na cel użyteczności publicznej, jak również przewidziana w decyzji lokalizacyjnej, wydanej w oparciu o zatwierdzone plany gospodarcze. Zatem materialno-prawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, określona w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., została spełniona.

Nadto, odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczeniowej przed wszczęciem ww postępowania ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Z pisma byłej właścicielki K. J. z dnia 21 października 1968 r. oraz z pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia 8 lipca 1968 r. wnika, że rokowania z byłą właścicielką zostały przeprowadzone, jednakże nie doprowadziły do zawarcia umowy cywilnoprawnej, stąd wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Podobnie z ww pisma z dnia 21 października 1968 r. wynika, że o terminie rozprawy wywłaszczeniowej była również powiadomiona.

Również należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 ust. I, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy albo działkę z domem jednorodzinnym lub działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego właścicielowi nieruchomości przysługiwała nieruchomość zamienna. Pomimo podnoszonych zastrzeżeń przez właścicielkę, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi parcelę budowlaną, zachowane dokumenty tj. plan sytuacyjny, poświadczony za zgodność z operatem wg stanu z roku 1954, operat na wywłaszczenie i przekazanie gruntów pod ogrody [...] przy ul. [...] w N. wskazują, iż wywłaszczona nieruchomość miała charakter rolny. Skoro wywłaszczana nieruchomość nie stanowiła żadnej z nieruchomości wymienionych w art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 cyt. ustawy, to organy wywłaszczeniowe prawidłowo odmówiły przyznania nieruchomości zamiennej. Żaden przepis ustawy wywłaszczeniowej nie nakazywał obligatoryjnej realizacji wniosku o przydział zamiennej nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość była położona w graniach miasta. Zasady przyznawania nieruchomości zamiennej, określone w art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczą tylko nieruchomości rolnych położonych poza obszarami miast.

Dlatego też, analizując stan faktyczny niniejszej sprawy, po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz w oparciu o wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 października 2011 roku (I OSK 1889/10) Sąd nie stwierdził, aby istniały podstawy do uznania, że w/w decyzje Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1972 r. oraz decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. są obarczone kwalifikowaną wadą będącą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zawarte w zaskarżonej decyzji, że decyzja wywłaszczeniowa, będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Na marginesie należy wskazać, iż skarżąca z przedmiotowym wnioskiem wystąpiła dopiero w 2008 roku, a zatem po ponad 35 latach od daty wydania ww decyzji. Mając na względzie przepis art. 16 § 1 kpa. zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

Warto również przywołać w tym miejscu wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r.(sygn. I OSK 1417/13), gdzie Sąd ten stwierdza, co prawda w kontekście szczegółowości celu wywłaszczenia, że wymagania co do jego dokładności wskazywanej w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. To jednak, wyrażone przez Naczelny Sąd stanowisko odnosi się zdaniem składu orzekającego do każdej innej sytuacji oddalonej znacznie w czasie od daty aktualnie przeprowadzanego badania. Innymi słowy, im w dalszej przeszłości była wydawana decyzja wywłaszczeniowa, tym ogólniej mogły być ujęte zawarte w niej postanowienia, a nawet mogły wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do aktów administarcyjnych z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu powołanej regulacji prawnej, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Tymczasem jest oczywiste, iż kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji administracyjnej, której ocena jest dokonywana w trybie nieważnościowym - materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, mógł zaginąć lub jest w znacznej części niekompletny. Jest również powszechnie znany fakt, że na przestrzeni kilkudziesięciu lat następowały zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po kilkudziesięciu latach po jej wydaniu, postawiło organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, choć podkreślić należy, że w niniejszej sprawie większość najważniejszych dokumentów pozwalających organowi na orzekanie była w jego posiadaniu.

W obliczu powyższego, zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju wykazał w toku postępowania administracyjnego, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, również odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. Stąd też, pomimo niekompletności materiału dowodowego, przedmiotowe decyzje nie są dotknięte takimi wadami aby miały one skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Reasumując Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.