Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 279/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1 pkt. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M. O., W. O. i Prokuratora Okręgowego w Katowicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących M. O., W. O. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. O., W. O. (zwani dalej również skarżącymi) i Prokuratora Okręgowego w Katowicach jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], odmawiającą uchylenia - w trybie wznowienia postępowania - decyzji własnej z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej U. D. i A. D. pozwolenia na budowę.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

W dniu 5 sierpnia 2010 r. M. O. i W. O. oraz K. A. złożyli wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o uchylenie decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], udzielającej U. i A. D. pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Sosnowca na podstawie art. 123, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 16 listopada 2009 r.

Następnie decyzją z dnia 20 września 2010 r., nr [...], Prezydent odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 18 listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia 20 września 2010 r.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 18 listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 20 września 2010 r., nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia 3 września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...].

Na skutek wniesionych przez M. O., W. O., K. A. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach odwołań od powyższego rozstrzygnięcia, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania skargi M. O. i W. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 474/15, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Sosnowca, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji własnej z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], którą udzielono U. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze na działkach numer a i b przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że kierując się zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2013 r. rozpoznał w przedmiotowym postępowaniu sprawę z wniosku M. O. i W. O. Odnosząc się do dalszych wskazań Wojewody stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 K.p.a. z uwagi na okoliczność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed WSA Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 129/13) w sprawie ze skarg na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie GINB) z dnia 16 listopada 2012 r., nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 lipca 2012 r., znak: [...], i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a także ze wzgędu na fakt, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13, uchylono decyzję z dnia 16 listopada 2012 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze w związku z wniesieniem odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 18 lipca 2012 r., znak [...], przez M. i W. O. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie badaniu podlega kwestia, czy w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] skarżącym przysługiwał status strony. Dlatego nie można twierdzić, że wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego, jakim miałoby być posiadanie przez wnioskodawców interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Badając wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ przypomniał, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadanego prawa własności działek nr ew. c i d, położonych przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu, położenie tych działek względem nieruchomości inwestycyjnej nie niesie ze sobą wynikających z przepisów prawa uciążliwości lub ograniczenia co do możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do skarżących. Brak jest bowiem takiego przepisu, który pozwalałby na uznanie, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Nie sposób uznać, uwzględniając przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, by inne osoby niż inwestorzy (jednocześnie właściciele działki nr b i a) posiadały przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. W ocenie organu, nie zachodzą zatem przesłanki określone w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ skarżący na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie mogą być uznani za strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż obszar oddziaływania budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze ogranicza się do działek o numerach ew. a i b. Tym samym, z uwagi na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącej podstawę wznowienia, organ zobligowany był do orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach zarzucił naruszenie:

- art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt naruszenia uprawnień strony, tj. M. O. i W. O., którzy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu budowlanym oraz w postępowaniu poprzedzającym wydanie warunków zabudowy dla inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym nr [...];

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, pomimo że w sprawie występuje zagadnienie wstępne pozostające aktualnie w rozstrzyganiu przez NSA w związku z treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/13.

Odwołanie złożyli również M. O. i W. O., którzy sformułowali zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 24 § 3 i art. 25 K.p.a. Podkreślili m.in., że przysługiwał im status strony w przedmiotowym postępowaniu budowlanym, a ponadto przy wydaniu zaskarżonej decyzji wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania, ponieważ w sprawie orzekał organ i pracownik podlegający wyłączeniu. Podnieśli również, że organ ustalając obszar oddziaływania inwestycji ograniczył się jedynie do badania aktualnej zabudowy działek skarżących, bez uwzględnienia obiektów planowanych czy potencjalnie mogących powstać, co pozostaje w sprzeczności z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 461/11.

W wyniku rozpatrzenia tych odwołań, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w pierwszym rzędzie należało zbadać, czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją budowlaną. W tym zakresie stwierdził, że położenie działki skarżących nr c wyklucza uznanie, iż budynek bliźniaczy garażu niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia możliwości zagospodarowania lub korzystania z tej nieruchomości, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Organ wskazał, że sporny garaż planowany jest w odległości 4 metrów od granicy z działką nr c, a z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, nie wynikają inne wymagania. Budynek na działce budowlanej należy zatem sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszą niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Budynek garażu nie powoduje też ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Inwestycja spełnia również wymagania dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w godzinach 7.00-17.00. Ponadto odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mianowicie budynkiem na działce nr c i projektowanym budynkiem na działce nr b, jest znacznie większa niż maksymalna odległość wyznaczona przez zapisy § 271 rozporządzenia wykonawczego. Dalej, organ nie stwierdził naruszeń w zakresie wymogów określonych w § 29 i § 314 rozporządzenia wykonawczego oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Organ podkreślił, że wskazane przez skarżących okoliczności, tj. brak ukarania pracowników, brak wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu, dopuszczenie do orzekania przez jedną osobę w sprawie warunków zabudowy i procedurze budowlanej, "przeciąganie" sprawy o okres 5-letni, nie uprawdopodobniają istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do bezstronności Prezydenta Miasta Sosnowca. Organ wyjaśnił również, że nie dysponuje analizą urbanistyczną i nie jest upoważniony do jej sporządzenia, dlatego nie jest możliwe ustalenie, w jaki konkretnie sposób działka skarżących może zostać w przyszłości zagospodarowana. Ponadto dostrzegł, że działka skarżących liczy ok. 6500 m², wobec tego nie można uznać, że inwestycja polegająca na budowie bliźniaczego budynku garażu na samochody dostawcze, zgodna z warunkami technicznymi oraz zlokalizowana na wysokości "końca" działki skarżących nr c, ograniczy możliwość przyszłej zabudowy tej nieruchomości. Natomiast podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący ruchu samochodów stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, która nie jest źródłem interesu prawnego. Odnośnie zarzutu Prokuratora dotyczącego konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie przez NSA zagadnienia wstępnego dotyczącego statusu stron skarżących, organ wskazał, że nie podziela tego stanowiska. Z kolei w zakresie zarzutu dotyczącego niewyłączenia pracowników organu pierwszej instancji organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta Sosnowca w zaskarżonej decyzji zawarł stanowisko w przedmiotowej kwestii, wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie nie podano okoliczności uprawdopodabniających wątpliwości co do bezstronności pracowników organu. W sprawie wyłączenia organu w trybie art. 25 K.p.a., Wojewoda podtrzymał negatywne stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 24 października 2013 r., znak: [...], oraz we wcześniejszej korespondencji dotyczącej wyłączenia organu. Końcowo wskazał, że Dyrektor Generalny nie wyłączył Dyrektora Wydziału Infrastruktury od prowadzenia sprawy. Brak jest też przesłanek do wyłączenia pozostałych pracowników od prowadzenia przedmiotowych postępowań.

W skardze na powyższą decyzję M. O. i W. O. wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 24 § 3 i art. 25 K.p.a., oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1b i pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także naruszenie szeregu przepisów rozporządzenia wykonawczego, dotyczących usytuowania budynków i ochrony przeciwpożarowej przez ich niewłaściwe zastosowanie. Podnieśli, że od samego początku brak było decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu budynku bliźniaczego garażu na samochody dostawcze o powierzchni 400 m². Przypomnieli, że SKO w Katowicach decyzjami z dnia 8 czerwca 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca o warunkach zabudowy. W ocenie skarżących, działania organów obu instancji i brak uchylenia decyzji nr [...] niewątpliwie rażąco narusza prawo i pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, w tym zasadą praworządności oraz równości, a działania pracowników obu instancji zaangażowanych w sprawę uprawdopodabniają brak obiektywizmu także przy wydawaniu obu rozstrzygnięć. Skoro istnieje w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie GINB odmawiające stwierdzenia nieważności, to nie można odmawiać uchylenia decyzji zależnej w trybie wznowieniowym, tym bardziej że w sprawie istnieją inne przesłanki wznowieniowe, tj. nie tylko z pkt 8, ale co najmniej z pkt 3 (nie jest wykluczone, że także z pkt 5) i analizowanego pkt 4 § 1 art. 145 K.p.a. Poza tym udział Prokuratora w sprawie przesądzał o tym, że winno się toczyć jedno postępowanie wznowieniowe, a nie trzy i że decyzja budowlana nr [...] powinna była być już dawno unieważniona, a skoro tego nie zrobiono, to należało ją uchylić. W listopadzie 2014 r. nie będzie można bowiem orzekać już ze skutkiem uchylenia, co w sposób rażący naruszy prawo. Następnie skarżący przedstawili argumentację przemawiającą za tym, że przysługuje im status strony, tymczasem ich argumenty w tym zakresie są ignorowane, zaś postępowanie jest celowo przedłużane, co potwierdził też GINB. Skarżący wskazali na okoliczności świadczące o braku bezstronności pracowników obu instancji. Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów K.p.a., w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 § 1, art. 24 § 3, art. 25 w zw. z art. 107 § 3, z przyczyn powyżej wskazanych oraz z uwagi na to, że Wojewoda Śląski w zaskarżonej decyzji nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach i licznych pismach. Zdaniem skarżących, Prezydent Miasta Sosnowca podlegał wyłączeniu, podobnie jak i inni wymienieni w skardze pracownicy. Dalsze zarzuty skargi dotyczyły naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1b i pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 24 § 3 i 25 K.p.a., polegającego na braku zbadania i odniesienia się do podnoszonej w toku postępowania argumentacji co do statusu strony i wywodów w zakresie interesu prawnego. Skarżący podtrzymali też argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 10 lutego 2014 r. Następnie przedstawili bardzo szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów, opisując wielość postępowań, jakie toczą i toczyły się w sprawie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę spornego garażu. Ponadto wskazali na opieszałe i często celowe działania organów, które nie respektują wyroków sądowych i odmawiają od kliku lat wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślili, że z naruszeniem prawa nie uczestniczyli w procedurze ustalania warunków zabudowy i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazali również na nieprawidłowości postępowania związanego z pozwoleniem na użytkowanie obiektu. Ich zdaniem, pracownicy wydający orzeczenia w tej sprawie powinni podlegać wyłączeniu z uwagi na brak obiektywizmu. Skarżący nie są natomiast w stanie ustalić, kto jest winien takiego stanu rzeczy, ponieważ pomimo stosownych wniosków i skarg nie są w tej mierze informowani. Podnieśli nadto, że integralną częścią skargi są liczne ich pisma i skargi, jakie składali do organu, potwierdzające stawiane obecnie zarzuty, a których organ nie ujawnił w decyzji oraz nie odniósł się do nich. Akcentując swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, skarżący wskazali na szereg zagrożeń ze strony inwestycji (pożarowe, środowiskowe, z zakresu ruchu drogowego), a także ograniczenia prawne, w tym budowalne związane z zagospodarowaniem własnej działki. W konsekwencji skarżący nie zaakceptowali stanowiska organu, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą uciążliwości lub prawnych ograniczeń. W ich ocenie, nie jest również prawdziwy argument, że w analizowanym obszarze istnieją legalnie wybudowane garaże na samochody dostawcze. Ponadto przez fakt konkretnych ograniczeń w zabudowie, część działki skarżących jest bezwartościowa. Dalej, w skardze podniesiono, że nigdy nie było decyzji o warunkach zabudowy dla garażu bliźniaczego na samochody dostawcze o powierzchni 400 m², co dodatkowo przesądza o wydaniu decyzji [...] z rażącym naruszeniem przepisów. Natomiast unieważnienie wszystkich decyzji o warunkach zabudowy oznacza w istocie sytuację ich braku ze skutkiem ex tunc. Następnie skarżący nie podzielili stanowiska Wojewody w kwestii braku podstaw do wyłączenia. Zauważyli, że Prezydent orzekał nie czekając na wydanie postanowienia w przedmiocie jego wyłączenia. Również w sprawie zakończonej decyzją z dnia 29 maja 2014 r. orzekał pracownik podlegający wyłączeniu.

Na decyzję Wojewody Śląskiego skargę złożył także Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., w tym art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4, poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego o braku podstaw do uchylenia, w trybie wznowieniowym, decyzji nr [...], z uwagi na brak statusu strony M. O. i W. O. w powyższym postępowaniu inwestycyjno-budowlanym, co w konsekwencji spowodowało brak uznania po stronie organu podstaw do zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że rozstrzygnięcie i argumentacja organu są nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, ponieważ w obrocie prawnym wciąż pozostaje zaskarżona między innymi przez Prokuratora (do WSA w Warszawie) decyzja GINB z dnia 16 listopada 2012 r., którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca nr [...] oraz odmówiono stwierdzenia jej nieważności. Ponadto postępowanie przed WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 129/13), pozostaje zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 130/13, w której Sąd przyznał małżonkom O. status strony. W związku z tym utrzymanie aktualnego, ostatecznego rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego narusza po pierwsze zasady demokratycznego państwa prawa, a po drugie narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, wyrażoną w treści art. 8 K.p.a. Prokurator przypomniał, że Wojewoda w decyzji z dnia 30 grudnia 2013 r. powołał się na wskazane postępowanie sądowoadministracyjne i nakazał organowi pierwszej instancji rozważenie zawieszenia postępowania z odniesieniem się do nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie, którym Sąd przyznał skarżącym status strony. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest merytorycznego zaargumentowania w przedmiocie uznania prawidłowości ustaleń przez organ pierwszej instancji w tym zakresie. Dlatego kwestionowana decyzja jest co najmniej przedwczesna z uwagi na brak prawomocnego rozstrzygnięcia co do przyznania skarżącym statusu strony. Prokurator podkreślił, że właśnie argumentacja dotycząca naruszeń prawa materialnego, przedstawiona przez skarżących w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 130/13, uzasadniła ich interes prawny jako strony postępowania inwestycyjno-budowlanego, którego wynikiem jest sporna decyzja budowlana, prawomocnie pozbawiona decyzji zależnych o warunkach zabudowy. Skoro Sąd uznał, że kwestia określenia w sposób prawomocny statusu skarżących jako stron postępowania stanowi zagadnienie wstępne, to dziwi brak uznania tego rozstrzygnięcia za zagadnienie wstępne w zaskarżonej decyzji, co z kolei narusza treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Prokurator odwołał się też do stanowiska NSA, wedle którego stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Prokurator zwrócił nadto uwagę, kwestionując stanowisko organów obu instancji, że z dniem 16 listopada 2014 r. upływa 5-letni termin do orzekania w tej sprawie ze skutkiem uchylenia i podniósł, że postępowanie wznowieniowe w tej sprawie trwa od 5 sierpnia 2010 r., kiedy to Prezydent Miasta Sosnowca, działając z urzędu, wznowił postępowanie. Zdaniem Prokuratora, Sąd powinien rozważyć kwestię zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na sygnalizowany w treści skargi aktualny etap postępowania sądowoadministracyjnego, zawisłego przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 129/13, którego rozstrzygnięcie, związane z problematyką nieważności decyzji nr [...], Sąd uzależnia od prawomocnego rozstrzygnięcia innego postępowania o sygn. VII SA/Wa 130/13, którym z kolei rozstrzygnięta zostanie kwestia statusu skarżących jako stron postępowania administracyjnego o wydanie kwestionowanej decyzji budowlanej.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Śląski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 224/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 638/14, WSA w Opolu zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Op 474/15 ze skargi M. O. i W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2013 r.

Po uprawomocnieniu się wyroku tut. Sądu z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 474/15, postanowieniem z dnia 3 czerwca 2016 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, a sprawa została wpisana do Repertorium sądowego pod sygn. akt II SA/Op 279/16.

W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2016 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach podtrzymał skargę z dnia 9 lipca 2014 r.

W dniu 13 lipca 2016 r. Wojewoda Śląski przesłał do tut. Sądu decyzję z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], wydaną we wznowionym z urzędu postępowaniu, którą uchylił decyzję własną z dnia 29 maja 2014 r., nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], oraz umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...], prowadzone z wniosku skarżących, toczące się przed Prezydentem Miasta Sosnowca po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia 30 grudnia 2013 r.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2016 r. Wojewoda Śląski wyjaśnił, że na decyzję z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], odwołanie złożył W. O. Organ wskazał, że odwołanie to zostało przekazane do GINB w Warszawie w dniu 2 sierpnia 2016 r., a postępowanie odwoławcze nie zostało jeszcze zakończone.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2016 r. skarżący W. O. podtrzymał skargę oraz dotychczas prezentowane stanowisko. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i jednoznaczne wskazanie, że w sprawie brak było decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, a tym samym do wydania pozwolenia na budowę oraz że działania organów naruszały prawo. Ponadto skarżący wniósł o zbadanie, czy w sprawie miał mieć zastosowanie art. 150 § 2 K.p.a. Przypominał, że w wyrokach sądowych przyznano mu status strony, tymczasem nie uczestniczył w postępowaniach administracyjnych związanych z ustaleniem warunków zabudowy i udzieleniem pozwolenia na budowę garażu. Ponadto domagał się wydania wyroku w wyznaczonym na dzień 18 października 2016 r. terminie, wobec braku podstaw do umorzenia postępowania sądowego i dalszego odraczania rozprawy na wniosek uczestnika postępowania. Wyjaśnił, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 12 lipca 2016 r. jest nieostateczna, ponieważ GINB nie rozpoznał jeszcze jego odwołania. Wskazał także, że wnioskował do GINB o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez tut. Sąd. Skarżący poinformował, że Wojewoda Śląski odmówił wyłączenia w sprawie - Dyrektor B. G. Osoba ta, działając w imieniu Wojewody, utrzymała w mocy - po ponad dwuletniej przewlekłości - postanowienie Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia 14 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Następnie skarżący jeszcze raz przedstawił najważniejsze okoliczności sprawy, a także wyraził stanowisko, że bez znaczenia jest to, iż w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nr [...]. Wyjaśnił też, że w dniu 12 maja 2016 r. WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 2409/16, uchylił decyzję GINB z dnia 16 listopada 2012 r., którą uchylono decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] oraz odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast inwestorzy złożyli od tego wyroku skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że akty te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do powyższego wniosku, jeszcze raz należy przypomnieć najistotniejsze okoliczności faktyczne sprawy. W dniu 30 grudnia 2013 r. Wojewoda Śląski, działając w trybie wznowienia postępowania, wydał decyzję kasacyjną, która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Na skutek podjęcia tej decyzji, Prezydent Miasta Sosnowca wydał decyzję z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...], którą odmówił uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji własnej z dnia 16 listopada 2009 r., nr [...]. Powyższą decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy Wojewoda Śląski decyzją z dnia 29 maja 2014 r. Z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 474/15, uchylona została decyzja kasacyjna Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2013 r. Wyrok ten jest prawomocny.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić trzeba, że wyeliminowanie przez Sąd decyzji z dnia 30 grudnia 2013 r. doprowadziło do sytuacji, w której "odpadła" podstawa prawna do wydania decyzji stanowiących przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, tj. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 stycznia 2014 r. Innymi słowy, ostatnio wskazane decyzje wydane zostały na mocy decyzji, która następnie została uchylona przez tut. Sąd, co stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W ujawnionych powyżej okolicznościach sprawy doszło zatem do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie ocenianych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2947/14 i z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 807/11 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w piśmiennictwie prezentowane jest zasługujące na aprobatę stanowisko, wedle którego sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015, wyd. 3, s. 594; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 841-842). We wskazanym ostatnio Komentarzu przywołano celną argumentację T. Kiełkowskiego, który pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przypisuje bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W tym zobiektywizowanym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo.

Odnosząc się natomiast do faktu wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia 12 lipca 2016 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzić trzeba, że okoliczność ta nie mogła skutkować umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z wyjaśnień organu, jak i skarżącego wynika bowiem, że wskazane rozstrzygnięcie nie jest ostateczne.

Końcowo już tylko podkreślenia wymaga, że w konsekwencji stwierdzonego naruszenia kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji ograniczyła się wyłącznie do kwestii procesowych, które Sąd uwzględnił z urzędu. Wskazane naruszenie prawa czyniło koniecznym uchylenie decyzji organów obu instancji, zatem w tej sytuacji zbędne i niecelowe jest badanie zasadności zarzutów podniesionych przez skarżących.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie drugim wyroku, obejmujące zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.