Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1192/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r.

nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. S. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z dniem [...] maja 1990 r. z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], utrzymała powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...] własności nieruchomości, szczegółowo opisanej w sentencji decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że ujawniona w toku postępowania decyzja o ustaleniu wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie stanowi o ustanowieniu zarządu, w sposób prawem przewidziany, na rzecz P.

Z tego względu, po ustaleniu zaistnienia przesłanek opisanych w art. 5 ust 1

pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...) stwierdził nabycie własności, z mocy prawa, na rzecz właściwej Gminy.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożył P. S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. oraz na okoliczność, iż od 1926 r. P. i jej poprzednicy byli posiadaczami przedmiotowej nieruchomości, co wynika z ewidencji gruntów i stanu faktycznego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie przytoczyła art. 34

i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34 a został dodany nowelizacją

z dnia 25 maja 2003 r., który jej zdaniem nie stanowi przesłanek negatywnych

w postępowaniu komunalizacyjnym z mocy prawa, ponieważ postępowanie w tym zakresie toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja

1990 r.

Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż

art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy ,komunalizacyjnej".

Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie w/w przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej".

Dlatego też zdaniem organu postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie P., tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości. Ponadto zdaniem organu skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można było ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. do dnia 27 maja 1990 r.

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) Prawo zarządu

i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź

w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.

o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 159),

w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według

art. 38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy

o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja

1990 r.

Z odwołania P. S. A. od decyzji Wojewody wynika, że skarżący nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a zdaniem organu indywidualizacja ta jest niezbędna przy ocenie tego tytułu.

Zdaniem organu z orzecznictwa NSA wynika wprost, że decyzja o ustaleniu opłat za użytkowanie nie może stanowić dowodu na posiadanie prawa zarządu do nieruchomości (wyrok NSA z 12 grudnia 1997 r., sygn. I SA 436/97). Takiego tytułu nie tworzą też zdaniem organu przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P.

Organ odwoławczy podkreślił także iż żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, a także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej

z dnia 24 września 1926 r., z którego wynika, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo "P." własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu.

A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa.

Organ podkreśla, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem i decyzją o ustaleniu opłat. Także obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy ,komunalizacyjnej" ustawa

z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P.

Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć zdaniem organu tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu.

W ocenie Krajowej Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych wskazują jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05 zajął stanowisko, że Przedsiębiorstwo P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 roku prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa.

W wyroku z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że "uznaje za chybione zarzuty naruszenia przepisów aktów prawnych, regulujących status prawny przedsiębiorstwa P. oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, bowiem akty te mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości (...), lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego stwierdza, że "nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r. Nr 2, poz.27").

Organ podnosi, że P. S. A. w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. znajdującym się w aktach sprawy przyznała, że nie ma tytułu prawnego do spornego gruntu, dlatego też uznał, że ograniczenie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ pierwszej instancji nie narusza prawa procesowego. Brak jest również w przedmiotowej sprawie zdaniem organu do zastosowania art. 11 ust. 1 "ustawy komunalizacyjnej", ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r. w sprawie I OSK 1259/05, w którym Sąd stwierdził, że Przedsiębiorstwo Państwowe P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa, z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa

w oparciu o art. 11 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy ,komunalizacyjnej" z dnia 10 maja

1990 r.).

Dlatego też organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda [...] prawidłowo orzekł o komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz Gminy [...], ponieważ jeżeli P. S. A. nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Na decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 11 kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. S. A. zarzucającej jej:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U.90.32.191 - ustawa komunalizacyjna) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego,

- błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, iż po stronie P. nie istnieje żaden tytuł prawny do gruntu, podczas gdy przepis ten z mocy prawa przyznaje przedsiębiorstwu P. prawo do gruntów, które "pozostawały w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy".

- błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r.

Nr 30, poz. 127) polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a tej ewentualnej podstawy nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał.

- naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania, art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej - w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy grunty "pozostawały w dyspozycji" P. w dniu wejścia w życie ustawy o PKP oraz pominięcie, iż grunty nie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania;

- art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez P. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, co zdaniem skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że: jej zdaniem przed 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji publicznej stopnia podstawowego.

Zdaniem skarżącej "Tytuł prawny do władania przez P. "gruntem kolejowym" mógł powstać (i najczęściej powstawał) na długo przed wejściem w życie ustawy

z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U.

z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Dlatego powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., stanowiący na jakich podstawach państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd, jest nieprzekonywujące" (wyrok NSA I OSK 1401/09).

Zdaniem skarżącej, aby ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo P. konieczne jest natomiast wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) oraz niezbędna jest analiza przepisów regulujących powstanie

i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P.

Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa P., że względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Pierwszym takim aktem prawnym było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r.

o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Przepis art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że "przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje

w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia "cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa". Omawiany akt prawny używa zdaniem skarżącej identycznej terminologii, jaką w latach 1944-1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez przedsiębiorstwa państwowe.

Zgodnie zaś z przepisem art. 16 ust. 2 w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej jego działalności".

Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez P. istotne znaczenie ma też zdaniem skarżącego przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie

i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia.

O tym, iż ustawodawca przewidział, że P. posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948).

Zdaniem skarżącej posiadanie w zarządzie przez przedsiębiorstwo P. gruntów kolejowych stanowiących własność państwa wyłączało te nieruchomości spod komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie... (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191).

Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których P. nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia

1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części przepisu). Skoro jednak -jak wyżej wykazano - grunty kolejowe mogły być z mocy prawa w zarządzie P., to nie można uznać, że jednocześnie byty zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis.

(...) Również z faktu, że rozporządzenie wykonawcze wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1999 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa PKP w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Przepis art. 11 ustawy wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które - przede wszystkim - odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1-3. Skoro jednak mienie kolejowe

z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też przepis art. 11 ustawy.

Oczywistą nieprawdą jest twierdzenie, iż ustawa o P. ustanawiała jedynie "zasadę władania gruntami przez P.". Zdaniem skarżącej ustawa ta stwierdzała właśnie, że środki będące w dyspozycji P. stanowią "mienie P.", tak samo jak na gruncie ustawy komunalizacyjnej mienie staje się "mieniem gmin". W przypadku gmin oznacza to uwłaszczenie, nabycie na własność. Czym zatem jest takie stwierdzenie

w przypadku P.? Jak się zdaje, o ile przedtem "środki" znajdowały się jedynie

w dyspozycji P. ("władało" ono nimi), o tyle na mocy art. 16 ust. 2 ustawy o P. nabywało ono tytuł prawny do tych środków, gdyż stawały się one "jego mieniem".

Skarżąca podniosła, że na podstawie art. 16 ust. 2 P. nie mogło się legitymować zindywidualizowaną decyzją deklaratoryjną - gdyż ustawa nie przewidywała procedury jej wydania - dokładnie tak samo, jak nie przewidywała procedury wydawania decyzji deklaratoryjnych na rzecz t.o.a.p. Wskazuje to na następującą konstrukcję: określony fakt ma miejsce z mocy prawa i nie ma ustawowego wymogu stwierdzania go w drodze odrębnego postępowania administracyjnego. De facto brak zarówno w u.g.g., jak i w ustawie o P. procedur stwierdzających przejście praw jest tylko jeszcze dobitniejszym podkreśleniem przejścia tych praw z mocy ustawy.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że 'kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę N. z mocy prawa własności nieruchomości.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.),

zwanej dalej "ustawą".

Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna,

która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu

Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy

- tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.

Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu

w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa

o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany, nie można było domniemywać jego istnienia. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była dokładnie określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania - vide uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r., nr 2, poz. 27.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach

i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia

w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzą skarżące P., że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracja państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P. - bo wystarczający był sam fakt posiadania gruntu.

Zgodnie bowiem z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty

w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych ( nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy P. i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).

Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości

z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby P. przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu P., jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. P. nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Oznacza to, że P. nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu tą nieruchomością.

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny P. do władania tą nieruchomością przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą.

Brak po stronie P. tytułu prawno rzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej

z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa.

W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust.1 pkt 2 ustawy

z 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r.

w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.

Przywołany przez stronę skarżącą w skardze art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) stanowi:

1. Mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego.

2. Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności.

3. PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie.

4. PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Przepis ten, jako norma powszechnie obowiązującego prawa, ma charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tej ogólnej normy ustawowej nie można wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że sporna nieruchomość stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo P. w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) bądź cywilnoprawnego (umowy) .

Równie nietrafny jest zarzut niezastosowania art. 4 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), ponieważ regulacja

w nim zawarta dotyczyła tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji.

W niniejszej sprawie nie mógł być też uwzględniony art. 2, 3 i 6 ustawy z dnia

3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) w zw. z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Według art. 2 tej ustawy, bez odszkodowania przeszły na własność Państwa przedsiębiorstwa w nim wymienione. Zgodnie zaś z ust. 7,

o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie było ostateczne i nie podlegało zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego Według przepisu § 30 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 z zm.), właściwy minister miał obowiązek ogłosić w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych, komunikacyjnych i telekomunikacyjnych:

1) przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego na zasadzie art. 2 ustawy, a należących do kategorii przedsiębiorstw, wymienionych

w art. 3 ust. 1 lit. A pkt 1-9 i 17 oraz lit. C;

2) przejmowanych na własność Państwa na zasadzie art. 3 ust 1 lit. A pkt 1-10. 12, 15 i 17 oraz lit. C ustawy,

Tymczasem z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że P. nie uzyskały orzeczenia właściwego Ministra i nie dokonano stosownego ogłoszenia w Monitorze Polskim.

Podkreślić też należy, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) przeszły na rzecz Państwa w całości przedsiębiorstwa wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6 tej ustawy). W ustawie tej nie ma przepisu, który pozwalałby na przejęcie w ramach nacjonalizacji mienia nie należącego do przedsiębiorstwa. Przepisów o nacjonalizacji ze względu na ich charakter nie można interpretować rozszerzająco. Zastrzeżenie to odnosi się zatem także do treści normatywnej art. 6 omawianej ustawy. W konsekwencji nie można przyjąć, tak jak sugeruje to skarżąca, że nacjonalizacja obejmuje również majątek nie należący do przedsiębiorstwa (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt I OPS 2/07).

Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzją. Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem.

Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK

1259/05, wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06.

Z przedstawionym przez P. w skardze stanowisku opartym na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/WA 1767/07, Sąd się nie zgadza, ponieważ wyrok ten jest wyrokiem odmiennym od aktualnej linii orzecznictwa i reprezentuje pogląd, którego Sąd orzekający

w niniejszej sprawie nie podziela.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzję, zgodnie z art. 107 § 3 kpa- zyskując całkowita aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.