Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1040/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27, art. 20, art. 3, art. 14, art. 33, art. 34, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: § 82, § 143, § 85, § 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: § 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XLVI/348/2013 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta, dla terenu przy ul. [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 29 sierpnia 2013r. Rada Miejska, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XLVI/348/2013 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta, dla terenów przy ul. [...] oraz przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2015r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska przywołała błędną podstawę prawną (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie art. 27) i uchwaliła zmianę planu miejscowego będącą w gruncie rzeczy nowym planem miejscowym, bez wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszego planu miejscowego w części obejmującej obszar objęty nowym planem. Jednocześnie strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczność ustaleń zmiany miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym ustaleń dla terenu oznaczonego w planie symbolem " U" funkcja usługowa;

– nadużycie władztwa pianistycznego poprzez zamieszczenie planie miejscowym ustaleń wykraczających poza materię określoną w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekazaną do uregulowania, mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy;

– § 4 pkt 8 rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

– art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu i brak odniesienia się w ustaleniach planu do sytuowania pozostałych obiektów budowlanych (ustalenia planu dotyczą jedynie sytuowania budynków na obszarze objętym planem);

– § 25 w związku z § 143, § 135 i § 134 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie w uchwale zmiany planu miejscowego ustaleń nie mających charakteru normy prawnej;

– art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie w § 14 pkt. 3, § 8 pkt 2 lit. f oraz § 9 pkt 2 lit. d lokalizacji dodatkowych, niewymienionych planem elementów układu komunikacyjnego oraz dróg wewnętrznych;

– art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w uchwale zapisu naruszającego przepisy odrębne;

– § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie w uchwale zmodyfikowanej definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych;

– §143 w związku z § 142 ust, 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie w § 6 pkt 1 zapisu: nakaz prowadzenia inwestycji wymagających prac ziemnych w uzgodnieniu z właściwym miejscowo konserwatorem zabytków w celu ustalenia zakresu prac archeologicznych;

– art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zamieszczeniem w § 13 uchwały ustalenia: należy zachować strefy techniczne od istniejącej i projektowanej infrastruktury technicznej.

Wobec wskazania powyższych naruszeń strona skarżąca wniosła o stwierdzenia przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się

do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr LIV/432/2014 z dnia 12 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Miasta dla terenów przy ul. [...] i ul. [...].

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) - "u.p.z.p."). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną- uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia tu warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest to wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie Sąd uznał za uzasadnione zarzuty Wojewody sprowadzające się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń (por. J. Dziedzic – Bukowska , u.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249 , wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. , sygn. akt II OSK 1778/08 ).

Wskazać należy, że podobnie jak ma to miejsce w przypadku innych aktów prawnych, wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących postanowień stanowiącej prawo miejscowe uchwały w sprawie planu miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego – albo uchylenia dotychczasowego aktu i wprowadzenie w jego miejsce nowego, albo też ograniczyć się jedynie, bez naruszenia bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę treści, uchylenie lub dodanie poszczególnych jej postanowień.

Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do obszaru objętego postanowieniami planu, zmiana regulacji planistycznych może nastąpić w sposób dwojaki: przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27) bądź przez podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (art. 33 i 34). Ustawa nie przewiduje możliwości dokonywania zmianw zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenów objętych planem miejscowym w trybach innych niż uchwalenie nowego planu bądź zmiana uchwalonego planu. Wybór trybu należy do organów właściwej gminy. Kryterium rozróżnienia winna być istotność planowanych zmian. Zamiar wprowadzenia istotnych zmian w planie miejscowym może uzasadniać wprowadzenie tych zmian przez uchwalenie nowego planu miejscowego. Jeżeli wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy, wówczas mogą być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego (por. Mirosław Wincenciak, Komentarz do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, system Lex)

Rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym, ma zatem do wyboru dwie możliwości: podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego albo podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego. Podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji, wyznaczyć obszar zmiany planu węższy od granic pierwotnego planu miejscowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżona uchwała z dnia 12 czerwca 2014 roku dotycząca dwóch działek położonych przy ul. [...] i ul. [...] została podjęta w procedurze rozpoczętej uchwałą nr VII/57/2011 Rady Miejskiej z dnia 29 kwietnia 2011 roku w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta dla terenów przy ul. [...] i ul. [...]. Zarówno zatem z tytułu zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i tytułu uchwały z dnia 29 kwietnia roku wynika, że Rada zdecydowała o zmianie treści uchwały z dnia 29 marca 2001 roku, nr XXII/265/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Miasta.

Mimo to przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie zaś przepis art. 27, wskazuje na uchwalenie nowego planu miejscowego, a nie zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zachodzi zatem rozbieżność między treścią uchwały a jej podstawą prawną.

Ponadto, jak trafnie podniesiono w skardze, stosownie do dyspozycji § 82 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który w związku z § 143 ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego "zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów".

Zaskarżona uchwała, mimo że została określona jako uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera żadnego odniesienia do treści uchwały z 2001r. Oznacza to, że nie jest wiadomym, w której konkretnie części tamtej uchwały, mają być wprowadzone zmiany. Powyższe traktować należy, jako naruszenie § 85 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącego, że "Przepisy ustawy zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany".

Zasady prawidłowej legislacji w orzecznictwie i doktrynie ujmuje się jako formalny składnik zasad demokratycznego państwa prawnego i zaufania obywateli do państwa, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zasada określoności prawa jest jedyną zasadą prawidłowej legislacji, która ma charakter absolutny, przy czym określoność przepisów prawa należy wiązać z ich "poprawnością", "precyzyjnością" i "jasnością". Poprawność oznacza formułowanie przepisów prawnych zgodnie z prawidłami języka polskiego i zasadami logiki formalnej. Jasność przepisu wiąże się z jego zrozumiałością dla adresatów, w szczególności co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych uprawnień. Precyzyjność przepisów polega na jednoznaczności w ustaleniu ich znaczenia i wskazania skutków prawnych, w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2001r. (K 33/00) stwierdził, że przepis tworzący prawa lub nakładający obowiązki winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto, kiedy i w jakiej sytuacji im podlega oraz powinien być na tyle precyzyjny, aby możliwa była jego jednolita wykładnia i stosowanie.

Ponieważ w planie miejscowym znajdują się zapisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli konieczne jest jednoznaczne określenie w uchwale czy dotyczy ona zmiany planu czy też uchwalenia nowego planu. Zmiana planu jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem (zob. (red) Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, CH Beck Warszawa 2004, s. 245). Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian.

W niniejszej sprawie Rada odwołując się w zaskarżonej uchwale do uchwały zmienianego planu dokonała nowelizacji tylko w sposób dorozumiany, co powoduje zasadność zarzutu skargi obowiązywania dwóch uchwał w sprawie planu na jednym terenie. Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu, jednak w orzecznictwie zwraca się słusznie uwagę, że regulacja ta nie dotyczy sytuacji, w której nowe ustalenia planistyczne są wprowadzane w drodze nowelizacji (zmiany) planu miejscowego (por. : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., II OSK 188/2012, LexisNexis nr 3908122).

Reasumując tę część uzasadnienia, należy wskazać, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada przywołała błędną podstawę prawną, nie odwołała się do treści uchwały zmienianej, ani też nie wskazała jednostek redakcyjnych uchwały zmienianej. Powyższe stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p. skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać trzeba, iż przekroczenie terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady (art. 90 ust. 1 u.s.g.) nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 1990 r., sygn. akt SA/Gd 965/90, LEX nr 10169).

Jak już wskazano postanowienia zawarte w uchwale jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie zbyt szerokiego luzu interpretacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, opubl. OwSS 1996, Nr 3, poz. 91). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego wszelkie zapisy niedookreślone typu "zakaz lokalizacji i rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń, które wpływają negatywnie na ład przestrzenny" nie są dopuszczalne.

Wskazać należy, iż wójt, burmistrz albo prezydent sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (vide:. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10 - opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy, a dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem.

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkowy zakres regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest w tym zakresie powołanym przepisem, który stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W szczególności w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Z obowiązkiem powyższym koresponduje treść § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1587), który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazując, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Należy podzielić zarzut, iż plan nie określa wymaganego zakresu, np. nie określa wielkości powierzchni zabudowy, która nie jest pojęciem tożsamym ze wskaźnikiem intensywności zabudowy i narusza tym samym ww. rozporządzenie. Jednocześnie wskazać należy, iż organ może odstąpić od określania zasad i warunków scalania i podziału, gdy stan faktyczny obszaru nie daje podstaw do zamieszczenia takich zapisów, a to z zaskarżonej uchwały nie wynika. Ponadto przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazują przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się określenie, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z innymi podmiotami, w tym zarządcami odpowiednich sieci. Nie ulega według sądu wątpliwości, że przepisy prawa miejscowego wskazujące na konieczność dostosowania się inwestorów do warunków przewidzianych przez dysponentów sieci infrastruktury technicznej na uzyskanie dostępu do tych sieci lub ich przebudowę, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, są wadliwe (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 25/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie z ww. przepisu u.p.z.p. w powiązaniu z § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika obowiązek określenia zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w ustawie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne. W omawianych przepisach ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, a w punkcie 9 ww. § 4 ustawodawca wskazał, że określenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, ustalenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej. Wyznaczniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie więc wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu (vide: wyrok z dnia 13 stycznia 2015 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w sygn. akt II OSK 2880/14, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 392/14, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis). Ponadto z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. wynika, że ograniczenia użytkowaniu określonego terenu, w tym zakazy zabudowy, a także zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej (m.in. sieci elektroenergetycznej służącej zaopatrzeniu w energię elektryczną) powinny być ustalone jednoznacznie w planie miejscowym w obrębie jego opracowania.

Za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy też pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. (vide: wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania. Nie można więc sobie pozwolić na zawieranie w nim luźnych, dowolnych sformułowań pozwalających na luz interpretacyjny.

Mając na względzie powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.