Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1350/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, par 2 i par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 68 par 1, art.70 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.
article: art. 9 ust. 3 i ust. 4, art. 9a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.B. na akt Prezesa Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2022 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

A. B., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z 21 czerwca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt odwołania go ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji wydany [...] maja 2022 r. przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (dalej "Prezes ARiMR").

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ustawa o ARiMR") w zw. z art. 70 § 1 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (dalej "Kodeks pracy") oraz art. 69 Kodeksu pracy poprzez brak pisemnego uzasadnienia aktu odwołania, w tym przez brak pisemnego podania przyczyny odwołania, w szczególności w zakresie ewentualnego wystąpienia przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53 Kodeksu pracy, mimo to, że po zmianie art. 69 Kodeksu pracy dokonanej w ustawie z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (chodzi o skreślenie jego pkt 2 lit. b) odwołanie musi w każdym wypadku następować na piśmie z podaniem przyczyny uzasadniającej ustanie stosunku pracy, co ma szczególnie istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie z tego względu, że konstrukcja aktu odwołania może sugerować, iż w istocie odwołanie skarżącego ze stanowiska jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia – następuje na podstawie art. 70 § 3 Kodeksu pracy

– skoro zgodnie z treścią zaskarżonego aktu odwołanie ze stanowiska następuje niezwłocznie (z dniem odbioru pisma – przez skarżącego jako adresata);

2. art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR w zw. z art. 70 § 2 i § 3 Kodeksu pracy poprzez brak jednoznacznego wskazania, czy odwołanie skarżącego ze stanowiska następuje niezwłocznie, tj. równoznacznie z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia – następuje na podstawie art. 70 § 2 Kodeksu pracy, czy też odwołanie skarżącego za stanowiska jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, tj. następuje na podstawie art. 20 § 2 Kodeksu pracy, przy czym zdaniem skarżącego konstrukcja aktu odwołania sugeruje, że w istocie odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia

– następuje na podstawie art. 70 § 3 Kodeksu pracy – skoro zgodnie z treścią zaskarżonego aktu odwołanie ze stanowiska następuje niezwłocznie (z dniem odbioru pisma – przez skarżącego jego adresata);

3. art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR w zw. z art. 70 § 1 zd. 1 Kodeksu pracy przez brak określenia terminu rozwiązania stosunku pracy, względnie odwołanie ze stanowiska pod warunkiem zawieszającym – obioru aktu odwołania przez jego adresata, a to na skutek odwołania się do zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunku, jakim był odbiór pisma przez skarżącego), a nie terminu, tj. określenia daty (zdarzenia przyszłego i pewnego);

4. art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR w zw. z art. 70 § 1 zd. 1 i art. 70 § 2 Kodeksu pracy w przypadku przyjęcia, że odwołanie ze stanowiska, o którym mowa w akcie odwołania, jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, tj. następuje na podstawie art. 70 § 2 Kodeksu pracy przez nieokreślenie, że odwołanie wywołuje swój skutek dopiero po upływie okresu wypowiedzenia, zamiast błędnie wskazanego w to miejsce warunku – odbioru aktu odwołania;

5. art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR w zw. z art. 69 i art. 35 § 5 w zw. z art. 264 § 1 i § 2 Kodeksu pracy przez brak pouczenia w treści aktu odwołania o przysługującym skarżącemu prawie do odwołania się do sądu pracy (w zakresie żądania odszkodowania, o którym mowa w art. 45 § 1 w zw. z art. 69 Kodeksu pracy);

6. art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR w zw. z art. 70 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych przez odwołanie skarżącego ze stanowiska, zatrudnionego jednocześnie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na stanowisku radcy prawnego, bez uprzedniego zasięgnięcia opinii odpowiedniej okręgowej izby radców prawnych, co ma o tyle istotne znaczenie, że przy braku uzasadnienia: braku podania przyczyny odwołania, w szczególności w zakresie ewentualnego wystąpienia przyczyn, o których mowa w art. 52 lub art. 53 Kodeksu pracy, nie można a priori wykluczyć, że odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nastąpiło w istocie z powodu domniemanego nienależytego wykonywania obowiązków właściwych dla radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi, argumentując za jej dopuszczalnością, A. B. zauważył, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko o podwójnym charakterze aktu powołania, jak i aktu odwołania ze stanowiska. Pozostają one aktami publicznoprawnymi, a zarazem aktami wywołującymi skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tychże aktów nie pozbawia możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa wymogów dotyczących aktu odwołania, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy. Skarżący odwołał się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2747/18.

A. B. wywiódł, że w postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor, oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał. Skarżący odwołał się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2231/15.

A. B. odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1272/16, wskazując, że jeśli wola organu (...) przybiera formę prawną aktu władczego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu wydanego przez wójta, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu z zakresu administracji publicznej.

W ocenie skarżącego, akt odwołania powołanego pracownika zawsze będzie miał podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy.

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1342/13 skarżący stwierdził natomiast, że "niekiedy stosunki pracy stanowiące przedmiot prawa pracy mogą być kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych. Działania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych przybierają bowiem różnorodne formy. Podstawą wyróżnienia sytuacji, w których organ ma obowiązek wydania aktu administracyjnego, zamiast podjęcia działania w innej formie, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli przepis prawa wymaga od organu, aby w danym stanie faktycznym wydał władcze rozstrzygnięcie, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego w celu określenia praw lub obowiązków adresata, to działanie organu w tym zakresie zawsze będzie miało formę aktu administracyjnego. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, że przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści".

Skarżący zaznaczył ponadto, że na władczą i jednostronną formę nawiązania stosunku pracy na postawie powołania, o którym mowa w art. 9 i art. 9a ustawy o ARiMR, w szczególności w kontekście art. 11 Kodeksu pracy, wskazał "wielce znacząco" Sąd Najwyższy w uchwale z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt III PZP 3/17.

Prezes ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ wywiódł, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie w sprawie oceny zgodności z prawem aktu odwołania pracownika. Wynika to z faktu, że nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy jest czynnością z zakresu prawa pracy, podejmowaną w przypadku stosunku pracy z powołania przez organ działający na rzecz pracodawcy i wywołującą określone skutki w tej dziedzinie, która ma bez wątpienia charakter cywilnoprawny zobowiązaniowy. W ocenie Prezesa ARiMR, wyrok sądu administracyjnego nie może zatem rozstrzygać o istnieniu pomiędzy pracownikiem i pracodawcą stosunku pracy. Jego skutki dotyczące sfery publicznoprawnej nie mogą bowiem być przenoszone na stosunek o charakterze cywilnoprawnym zobowiązaniowym, jakim jest stosunek pracy. Jak skonstatował organ, skutki powołania oraz odwołania w sferze prawa pracy należą do zakresu kompetencyjnego sądów powszechnych, a nie do sądownictwa administracyjnego.

Prezes ARiMR zaznaczył, że skarżący wystąpił z pozwem do Sądu Rejonowego [...] przeciwko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o zapłatę odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...]. Obecnie sprawa toczy się pod sygn. ak t[...].

Organ podał również, że:

1. skarżący jest zatrudniony w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od [...] sierpnia 2019 r., z tym dniem został powołany na stanowisko Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] ;

2. [...] października 2019 r.:

a. ze skarżącym została zawarta umowa o pracę na stanowisku radcy prawnego, przy czym w tym samym dniu skarżącemu udzielono urlopu bezpłatnego na stanowisku racy prawnego – od dnia [...] października 2019 r. na okres powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] w Centrali ARiMR;

b. skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] w Centrali ARiMR, przy czym – na mocy zgodnej woli obu stron stosunku prawnego (patrz umowa o pracę powyżej) - po okresie pełnienia tej funkcji skarżący powracał na stanowisko radcy prawnego w Departamencie [...] w Centrali ARiMR;

3. pismem z [...] maja 2022 r., doręczonym skarżącemu 24 maja 2022 r., Prezes ARiMR odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] z dniem odbioru przez skarżącego aktu odwołania, zatem w rozumieniu art. 70 § 1 Kodeksu pracy odwołanie było niezwłoczne;

4. od [...] maja 2022 r. skarżący nie pełnił już stanowiska Dyrektora Departamentu [...] , lecz jest zatrudniony na stanowisku radcy prawnego w Departamencie Zarządzania Należnościami.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR stwierdził też, że niezrozumiałe są podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące ustania zatrudnienia w ARIMR, w szczególności zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 ostawy o ARiMR w zw. z art. 70 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Organ podkreślił ponownie, że skarżący pozostaje zatrudniony w ARiMR na stanowisku radcy prawnego. Nie doszło bowiem do rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym, jako radcą prawnym. Odwołanie ze stanowiska wywołało podwójny skutek - skarżący przestał pełnić stanowisko Dyrektora Departamentu [...] , a jednocześnie "reaktywowana" została umowa o pracę z [...] października 2019 r. na stanowisku radcy prawnego w Departamencie [...] (urlop bezpłatny jest traktowany jako swoiste zawieszenie stosunku pracy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184).

Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.").

W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

- Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 6 P.p.s.a., oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wedle akt sprawy:

1. [...] października 2019 r. pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR") a A. B. została zawarta na czas nieokreślony od dnia [...] października 2019 r. umowa o pracę na stanowisku radcy prawnego w Centrali ARiMR;

2. [...] października 2019 r. (aktem powołania znak: [....]) Prezes ARiMR, na podstawie art. 68 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm. – dalej powoływana jako "Kodeks pracy") i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 – dalej powoływana jako "ustawa o ARiMR"), powołał A. B. na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] w Centrali ARiMR na czas nieokreślony;

3. [...] października 2019 r. Prezes ARiMR, zgodnie z art. 174 § 1 Kodeksu pracy, udzielił A. B. urlopu bezpłatnego od [...] października 2019 r. na okres powołania go na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] ARiMR;

4. [...] maja 2022 r. (zaskarżonym aktem odwołania) Prezes ARiMR, na podstawie art. 70 § 1 Kodeksu pracy i art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR, odwołał A. B. ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] ARiMR z dniem odbioru przedmiotowego pisma;

5. w piśmie z 13 czerwca 2022 r. A. B. wniósł do Sądu Rejonowego [...] w [...] pozew przeciwko ARiMR, wnosząc o zasądzenie odszkodowania w wysokości 46.320 zł wraz z odsetkami ustawowymi od[...] maja 2022 r. do dnia zapłaty za niezgodne z prawem odwołanie ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] ARiMR;

6. przy piśmie z 29 czerwca 2022 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] doręczył ARiMR odpis pozwu, zakreślając termin 21 dni na złożenie odpowiedzi na pozew.

Zgodnie z powołanym w postawie prawnej powołania A. B. na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] ARiMR art. 68 § 1 Kodeksu pracy, stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z powołanym w zaskarżonym akcie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] ARiMR art. 70 § 1 Kodeksu pracy, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie

- niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony

Przepisem odrębnym, o którym mowa w art. 68 § 1 Kodeksu pracy, przewidującym nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania, jest – również powołany w akcie powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] ARiMR oraz zaskarżonym akcie odwołania z tego stanowiska – art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR. Zgodnie z nim, kierowników komórek organizacyjnych w Centrali Agencji i ich zastępców, dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców oraz doradców Prezesa Agencji powołuje i odwołuje Prezes Agencji, a kierowników biur powiatowych i ich zastępców oraz kierowników biur w oddziałach regionalnych i ich zastępców - dyrektor oddziału regionalnego. W art. 9 ust. 4 ustawy o ARiMR określono wymagania stawiane osobom, które mogą być zatrudnione m.in. na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych w Centrali Agencji i ich zastępców. W art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR, potwierdzono zaś, że powołanie na stanowiska, o których mowa m.in. w art. 9 ust. 4, jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 i 1700). W myśl przy tym art. 11 ustawy o ARiMR, w stosunku do pracowników zatrudnionych w Centrali Agencji pracodawcą jest Agencja.

Należy ponadto zauważyć, że w świetle art. 12 ust. 1 ustawy o ARiMR, obsadzanie stanowisk, o których mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o ARiMR (w tym stanowiska kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji) odbywa się bez przeprowadzania otwartego i konkurencyjnego naboru. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie nadania statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1323), w skład Centrali wchodzi m.in. Departament Zarządzania Należnościami.

Mając na względzie treść powołanych przepisów ustawy o ARiMR oraz Kodeksu pracy, należy stwierdzić, że akt odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] ARiMR, czyli kierownika komórki organizacyjnej w Centrali ARiMR, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Co za tym idzie, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącego w ramach argumentacji mającej przemawiać za dopuszczalnością skargi nie dotyczą kwestii powołania na stanowisko kierownika komórki organizacyjnej w urzędzie ministra, czy urzędzie centralnego organu administracji rządowej, jakim jest Prezes ARiMR, ani kwestii odwołania z takiego stanowiska.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2747/18 dotyczy odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, zaś w jego uzasadnieniu znajduje się obszerne odniesienie do przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.), określających warunki powoływania i odwoływania przez ministrów i kierowników urzędów centralnych (zwanych organizatorami) dyrektorów państwowych instytucji kultury. W uzasadnieniu wyroku (1) odwołano się m.in. do art. 15 ust. 6 powołanej ustawy określającego przesłanki odwołania dyrektora instytutu kultury przed upływem okresu, na który został powołany; (2) stwierdzono, że (a) chociaż akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora ma związek z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej, oraz że (b) akt ten ma charakter publicznoprawny, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, w oparciu o przepisy prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych, jak również (3) podkreślono, że podwójny charakter aktu odwołania dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia go kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym.

Z kolei w wyroku z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2231/15 – również dotyczącym odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury - Naczelny Sąd Administracyjny – owszem - stwierdził, że: (1) w postępowaniu przed sądem pracy badana jest w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany dyrektor, oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym, natomiast (2) w postępowaniu administracyjnym - nadzorczym badana jest wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to, jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał.

Powyższa konstatacja bazowała jednak na kluczowym (opartym na argumentacji zbieżnej z zawartą w wyroku z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 2747/18) założeniu, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury jest aktem publicznoprawnym – wywołującym określone skutki w sferze publicznej.

W wyroku z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1272/16 przedmiotem oceny w kontekście dopuszczalności kontroli w trybie nadzoru przez wojewodę, a w dalszej perspektywie, przez sąd administracyjny, był natomiast charakter prawny zarządzenia organu wykonawczego gminy o czasowym powierzeniu obowiązków dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Także w uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, oraz że nadzór administracyjny służy badaniu zarządzeń wójta jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Sąd zaznaczył też, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują – poprzez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych.

Wreszcie w wyroku z 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1342/13 obszernie odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359 ze zm.), wywodząc z nich, że powierzenie nauczycielowi przez Ministra Sprawiedliwości w drodze decyzji administracyjnej stanowiska dyrektora zakładu jest wyłącznie aktem o charakterze organizacyjnym, który bezpośrednio nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z powołania, podobnie jak odwołanie ze stanowiska dyrektora pozbawia jedynie tego stanowiska, lecz nie wpływa na trwanie stosunku zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że przywołanie fragmentów powołanych wyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie stanowiska o dopuszczalności przedmiotowej skargi jest nieuprawnione z tej podstawowej przyczyny, że akt odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] ARiMR nie jest aktem publicznoprawnym. Inaczej niż np. akt powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury nie wywołuje on skutków w sferze publicznej. Kierownik jednostki organizacyjnej Centrali ARiMR nie podejmuje samodzielnie, jako podmiot wyodrębniony w strukturze administracji, jakichkolwiek działań w sferze publicznoprawnej. Jak wynika z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR, organem Agencji jest Prezes ARiMR, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgonie z kolei z art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR, decyzje administracyjnego w zakresie określonym w odrębnych przepisach wydają Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych.

Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym akt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1067/10, prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1756/16 i z 29 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 12/10, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 1991 r. sygn. akt II SA 807/90 i z 21 października 1981 r. sygn. akt II SA 690/21

– niepublikowane; dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ odwołanie ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej dotyczy sfery organizacji służby, jest ono elementem stosunku wynikającego z podległości organizacyjnej pomiędzy organem administracji publicznej a osobą zatrudnioną, to nie ma też podstaw, by kwalifikować je jako inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Jakkolwiek zatem należy zgodzić się za stanowiskiem skarżącego, że w przypadku aktów będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przywołanych w skardze sprawach ich podwójny (publicznoprawny, a zarazem wywołujący skutki w sferze prawa pracy) charakter przesądza o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, to akt odwołania A. B. ze stanowiska Dyrektora Departamentu [...] w Centrali ARiMR nie ma takiego – podwójnego – charakteru. Jest on wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, a zasadnicze znaczenie dla jej oceny ma podstawa prawna, w oparciu o którą doszło do obsadzenia stanowiska i zwolnienia z niego. Skarżący został powołany na stanowisko kierownika komórki organizacyjnej w Centrali ARiMR na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR, co w świetle art. 9a ust. 1 pkt 1 tej ustawy było równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Zaskarżonym aktem został natomiast odwołany z tego stanowiska na podstawie art. 70 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o ARiMR. Akt ten nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, w oparciu o przepisy prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych. Nie podlega więc kontroli sądu administracyjnego. Jest wyłącznie czynnością z zakresu prawa pracy, którą odwołano skarżącego ze stanowiska, na które powołano go aktem z [...] października 2019 r. W sprawie tej przysługuję więc skarżącemu wyłącznie droga sądowa przed sądem pracy, z której – jak wynika z akt sprawy – skorzystał.

Z powyższych względów, stwierdziwszy, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.