Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 96/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 54 par. 2, art. 146, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 12 i pkt 25, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.f, art. 32 ust.2, art. 33 ust. 1 i ust.3a, art. 34 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 46a, art. 46b pkt 5 i pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 5 ust. 1, par. 4, par. 8, par. 7 ust. 1 pkt 4, par. 7 ust. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 23 stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz skarżącego T. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. T. S. – reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. S. (dalej jako skarżący) - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej również PPIS) polegającą na nałożeniu kwarantanny na syna w okresie od dnia 21 stycznia 2022 r. do dnia 30 stycznia 2022 r. Zaskarżonej czynności zarzucił:

1) naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącej wolności osobistej wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium kraju wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

2) naruszenie art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącego z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego;

3) naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez zastosowanie najbardziej dotkliwego dla skarżącego środka, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego uznania administracyjnego, przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu go kwarantanną oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w konkluzji podkreślając, że kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna zostać na skarżącego nałożona w formie decyzji, a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, to doszło do naruszenia prawa. Wskazano również, iż § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – stanowiący, że w razie objęcia danej osoby kwarantanną decyzji nie wydaje się – został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej dla Rady Ministrów i sąd administracyjny powinien odmówić zastosowania go w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę PPIS w Krapkowicach wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny, organ wyjaśnił, że przepis art. 33 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zobowiązuje inspektora sanitarnego do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kwarantanny na osobę podejrzaną o zakażenie. W obecnej sytuacji epidemicznej związanej z zachorowaniami na COVID-19 trwającej ponad 2 lata, pojawiającymi się nowymi mutacjami wirusa oraz narastającej liczbie osób zakażonych, w celu usprawnienia pracy Inspekcji Sanitarnej i kontrolowania przebiegu epidemii wdrożono systemy teleinformatyczne. Zostały również wprowadzone zmiany, które zwolniły organ Inspekcji Sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny. Przepisem takim, zdaniem organu, jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm. - zwane dalej rozporządzeniem z 2021 r.), zgodnie z którym w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Odnosząc się do zarzutu braku zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemanym "kontakcie" skarżącego z osoba podejrzaną o zakażenia i wykonania własnej merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach dochodzenia epidemiologicznego, organ wyjaśnił, że z poczynionych ustaleń faktycznych wynikało, iż uczęszczając do Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w O., w dniu 20 stycznia 2022 r. T. S. miał bezpośredni kontakt z osobą, u której stwierdzono obecność koronawirusa SARS-CoV-2. Informacja o styczności małoletniego T. S. z osobą zakażoną została przekazana przez dyrekcję szkoły do PPIS drogą elektroniczną w dniu 24 stycznia 2022 r. wraz z listą dzieci, które przebywały w szkole oraz miały bezpośredni kontakt z osobą zakażoną w dniu 20 stycznia 2022 r. Dyrekcja szkoły wskazała, że T. S. był obecny w szkole w dniu 20 stycznia 2022 r., gdzie przebywał w zamkniętym pomieszczeniu z osobą zakażoną.

Organ wyjaśnił również, że nie jest kompetentny do oceny obowiązujących przepisów prawa, jest natomiast zobligowany do ich stosowania. Skierowanie na kwarantannę odbyło się w zgodzie z obowiązującymi przepisami i w celu ochrony życia i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zakażenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie.

Według zaś art. 146 § 1 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.). W razie bezzasadności skargi sąd ja oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest objęcie skarżącego kwarantanną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, któremu to objęciu, zgodnie z § 5 ust. 1 zdanie drugie cyt. powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm. - zwanego nadal rozporządzeniem z 2021 r.), nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki WSA z Gliwic z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 284/20; WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2022/21 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając w pierwszej kolejności spełnienie formalnych warunków dopuszczalności skargi wniesionej na wyżej wskazanej podstawie prawnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W przedmiotowej sprawie nie było sporne, że o objęciu kwarantanną przedstawiciel ustawowy skarżącego dowiedział się w dniu 21 stycznia 2022 r. Okoliczności tej nie kwestionowała żadna ze stron. Następnie pismem z dnia 31 stycznia 2022 r., przedstawiciel ustawowy skarżącego wniósł do PPIS w Opolu wezwanie do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę oraz do udzielenia informacji w sprawie. W związku z niesatysfakcjonującą odpowiedzią organu z dnia 9 lutego 2022 r. – za pośrednictwem organu - wniósł w terminie ustawowym do tutejszego Sądu skargę na czynność PPIS w Opolu.

Wyczerpujące ustalenie podstawy prawnej, na jakiej skarżący został skierowany na kwarantannę nastręcza trudności. Według wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę przedmiotowa kwarantanna została nałożona na skarżącego na podstawie przepisów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - zwłaszcza jego § 4, 5 i 8, który to akt stanowił podstawę prawną podejmowanych czynności przez organ.

W związku z powyższym Sąd postanowił odnieść się do treści wyżej wymienionych przepisów.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia z 2021 r. - regulującym kwestię obowiązkowej kwarantanny osób skierowanych na testy w kierunku COVID-19; obowiązkowej izolacji w warunkach domowych osoby z pozytywnym wynikiem testu w kierunku COVID-19; obowiązkowej kwarantannie podlega:

1. Osoba skierowana do diagnostyki laboratoryjnej w kierunku wirusa SARS-CoV-2 zgodnie ze standardem organizacyjnym w przypadku postępowania z pacjentem podejrzanym o zakażenie wirusem SARS-CoV-2, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 633 ze zm.), jest obowiązana poddać się kwarantannie od dnia wystawienia skierowania do wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, chyba że skierowanie na test zostało wystawione przez podmiot leczniczy wykonujący działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne, w tym opieka zdrowotna w izolatorium, za pośrednictwem systemu, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1.

2. Obowiązku poddania się kwarantannie zgodnie z ust. 1 nie stosuje się do osoby:

1) wykonującej zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej;

2) która poddaje się testowi diagnostycznemu w kierunku SARS-CoV-2:

a) bez związku z podejrzeniem zachorowania na COVID-19,

b) przed rozpoczęciem:

- rehabilitacji leczniczej albo turnusów, o których mowa w § 11 ust. 1,

- uczestnictwa w projekcie "Wypracowanie i pilotażowe wdrożenie modelu kompleksowej rehabilitacji umożliwiającej podjęcie lub powrót do pracy" realizowanym przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, o którym mowa w § 11 ust. 5,

- leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1,

- świadczeń uzdrowiskowego leczenia sanatoryjnego dzieci wykonywanego pod opieką dorosłych, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 2.

3. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

4. Zakaz opuszczania miejsca kwarantanny albo izolacji w warunkach domowych ulega zawieszeniu:

1) w celu przeprowadzenia przez lekarza lub felczera badania fizykalnego zgodnie ze standardem organizacyjnym w przypadku postępowania z pacjentem podejrzanym o zakażenie wirusem SARS-CoV-2 określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej lub

2) na czas udania się do miejsca pobrania materiału biologicznego do diagnostyki laboratoryjnej w kierunku wirusa SARS-CoV-2 oraz powrotu do miejsca odbywania kwarantanny albo izolacji w warunkach domowych.

5. Osoba, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, od dnia uzyskania pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, jest poddana obowiązkowej izolacji w warunkach domowych, chyba że osoba ta została skierowana do izolatorium lub poddana hospitalizacji.

6. Osoba prowadząca wspólne gospodarstwo domowe z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2 lub z nią zamieszkująca, od dnia uzyskania przez osobę, u której stwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, jest obowiązana poddać się kwarantannie, której okres jest określony w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

7. Obowiązku, o którym mowa w ust. 6, nie stosuje się do osoby:

1) zaszczepionej przeciwko COVID-19,

2) która była poddana izolacji w warunkach domowych, izolacji albo hospitalizacji z powodu zakażenia wirusem SARS-CoV-2, nie później niż 6 miesięcy od dnia wprowadzenia do systemu, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1, uzyskanego przez osobę, o której mowa w ust. 6, pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 - pod warunkiem uzyskania przez tę osobę negatywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 wykonanego po stwierdzeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 u osoby prowadzącej z tą osobą wspólne gospodarstwo domowe lub z nią zamieszkującej.

7a. Okres kwarantanny osoby, o której mowa w ust. 7, ulega zakończeniu od momentu wprowadzenia do systemu, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1, negatywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 uzyskanego przez tę osobę.

7b. Obowiązku, o którym mowa w ust. 6, nie stosuje się także do osoby, która w okresie nie dłuższym niż 30 dni przed dniem wprowadzenia do systemu, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1, uzyskanego przez osobę, o której mowa w ust. 6, pozytywnego wyniku testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2, zakończyła izolację, izolację w warunkach domowych lub hospitalizację.

8. Minister właściwy do spraw informatyzacji udostępnia oprogramowanie służące do potwierdzania przez osobę, o której mowa w ust. 5, realizacji obowiązku izolacji w warunkach domowych.

Stosownie do § 5 ww. rozporządzenia, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2).

W myśl § 8 rozporządzenia z 2021 r., obowiązku odbycia kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie stosuje się wobec osoby, która zakończyła hospitalizację, odbywanie izolacji lub izolacji w warunkach domowych, z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a także osoby zaszczepionej przeciwko COVID-19.

Uwzględniając treść przepisów ww. rozporządzenia, Sąd stwierdza, iż przywołane przepisy nie zawierają wyczerpującej, ani nawet choćby tylko zrębowej regulacji kwarantanny stosowanej w związku z uprzednią stycznością z osobą zakażoną. W szczególności w odniesieniu do tego rodzaju kwarantanny przepisy rozporządzenia z 2021 r. - inaczej niż w przypadku kwarantanny odbywanej w związku z przekroczeniem granicy RP (por. zwłaszcza § 2 ust. 2, 18, 23 i 26 oraz § 3 rozporządzenia z 2021 r.) - w ogóle nie regulują przesłanek objęcia taką kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających, czy też wyłączonych spod jej regulacji. Tymczasem wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny zawiera cyt. powyżej ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych - zwana nadal ustawą. Stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy, kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 ustawy, w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. W myśl natomiast art. 2 pkt 25 ustawy przez "styczność", należy rozumieć bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych. Podstawowe elementy konstrukcji kwarantanny zostały natomiast określone w art. 34 ustawy, którego przepisy w czasie objęcia skarżącej kwarantanną stanowiły, że:

1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

5. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

- mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego.

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane w szczególności rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, które obowiązywało w okresie stosowania zaskarżonej kwarantanny (nieobowiązujące już od 25 lutego 2022 r.). W myśl § 7 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących, tj. chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia z 2021 r., okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 7 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Cytowany powyżej art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa, co nie musi być prawdą, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Nałożenie tego obowiązku winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z treści art. 33 ust. 1 ustawy, który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Dotyczy to także nałożenia obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 ustawy, a mianowicie wobec osoby narażonej na chorobę zakaźną lub pozostającej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego a nie wykazującej objawów chorobowych.

W wyroku z dnia 8 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 835/21, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny z art. 34 ust. 2 ustawy ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd.

O tym, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art. 35 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych.

Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że w sytuacji w nim określonej lekarz jest upoważniony do skierowania danej osoby na kwarantannę także w razie braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określnych w art. 5 ust. 1 ustawy w drodze decyzji (w tym obowiązku poddania się kwarantannie) a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust. 1 ustawy to, w ocenie Sądu, nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Podkreślić należy, iż z dniem 1 kwietnia 2020 r. do art. 33 ustawy dodano ust. 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art.33 ust.1. W przypadku bowiem podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata w tym ustnie. Wymienione uregulowanie ułatwia zatem wydawanie decyzji określonych w art. 33 ust. 1 ustawy w tym między innymi o nałożeniu obowiązku kwarantanny lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.

Tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia).

Powyższe rozporządzenie z 2021 r., jak wynika z jego treści zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Zasadnicze znaczenie ma zatem interpretacja przepisów upoważniających do wydania cyt. rozporządzenia.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei z treści art. 46b cyt. ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Wymienione odstępstwo nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 5 i 6 ustawy brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie, instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Zauważyć również trzeba, że zmiana wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. ("decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się") skutkowała niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.), (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21). Z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu, oraz że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza zatem, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, zaś przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej (tak: WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 53/22; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21 i z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 192/22; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 8/22 i sygn. akt III SA/Łd 44/22). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z czym Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi.

Niezależnie od tego należy podnieść, że przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 2021 r., obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności, w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. - dalej EKPCz). W myśl art. 5 ust. 1 tej Konwencji, każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: [...] e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi; [...]. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Regulację analogiczną do cytowanych przepisów EKPCz zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 41 ust. 1 stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Należy podzielić pogląd doktryny, w myśl którego również z punktu widzenia opisanych w art. 41 ust. 1 Konstytucji RP form ingerencji w wolność osobistą (pozbawienie wolności ograniczenie wolności) obowiązek poddania się kwarantannie należy zaliczyć - ze względu na skumulowane zakazy i obowiązki, którym podlega osoba poddana temu obowiązkowi, świadczące o znacznej dolegliwości ingerencji w sferę wolności osobistej - do pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 44).

Powyższy pogląd pozostaje w zbieżności z generalnym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, zgodnie z którym dla oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do pozbawienia wolności, czy "tylko" do jej ograniczenia, znaczenie ma nie tyle istota ingerencji, co nasilenie zastosowanych restrykcji. Innymi słowy, różnica między pozbawieniem wolności, a jej ograniczeniem ma (często) nie tyle charakter jakościowy, co ilościowy (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 7, i tam przywołane wyroki ETPCz). Różnica ta nie wynika więc z samych pojęć, zależy raczej od nasilenia zastosowanych ograniczeń oraz ich proporcjonalności (tak L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 270).

Zauważyć trzeba, że w ramach gwarantowanej w ww. przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym), noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz).

Odnosząc się do istoty sporu w niniejszej sprawie należy także zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.

Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Sąd ten ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że w przypadku, gdy sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny (zob.: wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r., sygn. akt SA 1246/98; uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt I ACa 178/03). Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21; z dnia 18 listopada 2021 r, sygn. akt II GSK 2050/21; z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1454/21).

W wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21, NSA stwierdził, że w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy. W wymienionym orzeczeniu wskazano, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art. 32 ust. 2 ustawy. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach K.p.a. Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku, w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację tego czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny. Taką formą utrwalenia stanowiłyby notatki urzędowe. W przypadku braku utrwalenia czynności dokonanych przez organ kontrola legalności czynności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna. W ocenie sądu w aktach sprawy winny znajdować się przynajmniej notatki wskazujące na czas i miejsce kontaktu z osobą zakażoną SARS–CoV-2 oraz okoliczności, w jakich doszło do takiego kontaktu. Brak takich informacji uniemożliwia praktycznie kontrolę sądową zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim przypadku kontrola taka jest w istocie pozorna a nie rzeczywista.

Tymczasem w niniejszej sprawie było to niemożliwe, z uwagi na wyżej już wspomniane niezebranie (niewytworzenie) i nieprzekazanie przez PPIS w Opolu akt administracyjnych sprawy i to pomimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Organ w odpowiedzi na skargę zaznaczył co prawda, że przekazuje akta sprawy, jednak przekazane materiały zawierają dokumenty wytworzone już po nałożeniu kwarantanny i są one efektem korespondencji prowadzonej z przedstawicielem ustawowym skarżącego. Dokumenty te nie mogą zatem być uznane za akta sprawy. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze akcentuje się, że "akt sprawy", o których mowa w ww. przepisie, nie można utożsamiać wyłącznie z aktami sprawy wzmiankowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza w jego art. 73 i art. 74, a więc z aktami wytwarzanymi w związku z prowadzeniem tzw. jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się co do zasady wydaniem decyzji, względnie postanowienia. Statuowany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania - wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę - "akt sprawy" dotyczy wszystkich skarg wnoszonych w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a., a więc także wyszczególnionych w pkt 4 skarg na inne czynności z zakresu administracji publicznej. Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego przez "akta" rozumie się "zbiór dokumentów lub zbiór ksiąg zawierających zapisy urzędowe" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 1, s. 39). W konsekwencji należy przyjąć, że określenie "akta sprawy" z art. 54 § 2 P.p.s.a. oznacza zbiór dokumentów (i innych materiałów, nie mających formalnoprawnego statusu dokumentów), odnoszących się do konkretnej sprawy spośród wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tak rozumiany zbiór powstaje - w sposób mniej lub bardziej sformalizowany - w każdym przypadku, gdy tylko organ na potrzeby wydania jakiegoś aktu lub dokonania jakiejś czynności (urzędowej) czyni uprzednio pewne ustalenia, prowadzi jakieś analizy lub sprawdzenia, podejmuje określone czynności wyjaśniające lub dowodowe, itp. W konsekwencji organ administracji mógłby - wyjątkowo - usprawiedliwić niewykonanie przez siebie, przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi akt sprawy jedynie w sytuacji, gdyby wykazał, że przed podjęciem zaskarżonego aktu lub czynności żadne tego rodzaju działania (ustalenia, analizy itd.) nie były czynione, i być nie musiały, bo nie było takiego obowiązku ani potrzeby.

W ocenie Sądu, z tego rodzaju wyjątkową sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. Z informacji, które zawarte zostały w pismach stron złożonych do akt sądowych - rozpatrywanych w kontekście wyżej przywołanych przepisów prawa - wynika bowiem, że obowiązek poddania się kwarantannie został nałożony na skarżącą najprawdopodobniej w związku z jej stycznością ("kontaktem") z osobami zakażonymi wirusem SARS-CoV-2. W świetle art. 34 ust. 2 ustawy zaistnienie takiej styczności stanowi - obok alternatywnie (aczkolwiek nierozłącznie) ujętego: "narażenia na chorobę zakaźną" - warunek poddania danej osoby obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w tym przepisie. Zatem już samo stwierdzenie faktu wystąpienia styczności (kontaktu) oraz okoliczności tego kontaktu (np. kto, z kim, gdzie, kiedy, itd.) powinno zostać utrwalone w aktach administracyjnych sprawy, aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy do skierowania danej osoby przez organ administracji na kwarantannę rzeczywiście doszło na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w szczególności na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 1 ustawy). Ponadto z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że przed skierowaniem skarżącego na kwarantannę organ musiał najpierw powziąć wiadomość o wystąpieniu na terenie szkoły (uczniów) zakażenia koronawirusem, następnie kontaktował się z dyrektorem szkoły w celu ustalenia "osób ostatniego kontaktu", by na koniec informację o tych osobach i nałożonej na nich kwarantannie umieścić w ogólnopolskim systemie informatycznym SEPS. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie te czynności mogły (i powinny) były zostać utrwalone w formie choćby notatki urzędowej (bądź adnotacji podpisanej przez pracownika - art. 72 § 1 K.p.a.) oraz wydruku z systemu SEPS - które to materiały mogłyby się złożyć na akta sprawy, podlegające następnie przekazaniu sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. W świetle zatem przywołanych wyżej unormowań art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP i art. 5 ust. 4 ETPCz niedopuszczalną jest sytuacja, w której sąd nie dysponuje materiałami sprawy pozwalającymi skontrolować legalność zastosowanego wobec danej osoby środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu ww. aktów prawnych, również w zakresie jego podstawy faktycznej. W doktrynie trafnie zauważa się, że stopień gwarancyjności sądowego postępowania kontrolnego może być zróżnicowany w zależności od rodzaju ingerencji w wolność i okoliczności konkretnej sprawy, co w szczególności oznacza, że dalej idące gwarancje procesowe powinny być zapewnione wówczas, gdy ingerencja ma charakter długotrwały, procedura może być zaś uproszczona wtedy, gdy pozbawienie wolności następuje w trybie nagłym i na krótko (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 213). Zdaniem Sądu, nigdy jednak uproszczenie procedury nie może iść tak daleko, by czyniło kontrolę sądową w istocie iluzoryczną (pozorną), a wręcz fikcyjną.

Z taką zaś sytuacją mamy w istocie do czynienia w kontrolowanej sprawie, w której z uwagi na niezebranie (niewytworzenie) przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości nawet podstawy faktycznej zaskarżonej czynności oraz postępowania poprzedzającego jej dokonanie. Już chociażby z powodu braku kompletnych akt administracyjnych uzasadnione było stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna. Nałożenie na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy – w formie czynności organu administracji a nie w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i Sąd w składzie orzekającym odmówił jego zastosowania. Nadto załączone przez organ akta administracyjne są niekompletne.

Mając to na uwadze, na podstawie art.146 § 1 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez przedstawiciela ustawowego skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.