Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 287/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, art. 145  par. 1, art. 147 par. 1,  art. 200, art. 205 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 16 ust. 4 i 5,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 7, art, 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi D.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr LIV/82/2014 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest gmina I. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Skarżysko-Kamienna na rzecz D.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] 317 (trzysta siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LIV/82/2014 z dnia 28 sierpnia 2014r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Skarżysko-Kamienna Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej (dalej: Rada Miasta, organ), działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011r. Nr 5 poz. 13 ze zm.), zwanej dalej "u.p.t.z." oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", uchwaliła, że:

§ 1 ustala się stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Skarżysko-Kamienna w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

§ 2 Operator publicznego transportu zbiorowego realizujący przewozy będące przedmiotem umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest w powyższym zakresie zwolniony z opłat wskazanych w § 1.

§ 3 Zmiana stawki opłaty, o której mowa w § 1 nastąpi w trybie art. 16 ust. 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

§ 4 Uchyla się uchwałę nr XXXIII/4/2013 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 24 stycznia 2013r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Skarżysko-Kamienna.

§ 5 Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Skarżyska-Kamiennej.

§ 6 Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych. Rada Miasta mając na uwadze, że Spółka Miejska Komunikacja Samochodowa Sp. z o.o. w Skarżysku-Kamiennej jest jednoosobową Spółką Gminy Skarżysko-Kamienna i pełni rolę operatora publicznego transportu zbiorowego świadczącego usługi transportu w oparciu o stosowną umowę uzasadnionym jest zwolnienie operatora z ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Rada Miasta wskazała, że wpływy z tytułu opłat stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę D.K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 16 u.p.t.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Skarżący podkreślił, że na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. W uwagach z dnia 20 lutego 2009r. do projektu u.p.t.z. podniesiono, że opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie, UOKIK postulował, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalona proporcjonalnie do ich wykorzystania. Zdaniem skarżącego, uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do u.p.z.t. pojęcia niedyskryminujących stawek, co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. Skarżący podniósł, że linia orzecznicza wyrażająca to stanowisko jest jednolita i określona została licznymi wyrokami sądów administracyjnych.

Skarżący wskazał także, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Skarżysko - Kamienna od początku wejścia w życie zaskarżonej uchwały występowały minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Zatem w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1 zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest, co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej odpadów na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości.

Skarżący podniósł, że stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca, a której zakazuje. Wyjaśnił, że podobne rozgraniczenia są powszechnie stosowane i przyjęte za regułę przy wnoszeniu opłat za parkingi, zgodnie z którą większą opłatę ponosi przewoźnik za autobus lub samochód ciężarowy, niż za samochód osobowy.

Skarżący wskazał, że świadczy usługi przewozu osób m. in. na liniach regularnych Skarżysko-Kamienna - Końskie, na podstawie zezwolenia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego nr [...] oraz Stąporków - Skarżysko-Kamienna, na podstawie zezwolenia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego nr [...]. Linie te przebiegały przez przystanki zlokalizowane właśnie na terenie gminy Skarżysko-Kamienna, co za tym idzie skarżący podniósł, że posiada zarówno legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi, jak też dyktowane jest to jego interesem własnym i społecznym. Podał, że czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna.

Do skargi skarżący załączył pismo z dnia 7 lutego 2019r. będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wraz z dowodem przesłania wskazanego pisma do Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej (k. 7-8).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i wskazał, że ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów nie jest dyskryminujące. Zdaniem organu jest przeciwnie, świadczy to o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2019r. sygn. akt I GSK 3169/18 zaprezentował stanowisko zgodnie, z którym dyskryminujące byłoby zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi na miejsce siedziby przewoźnika (z gminy i spoza niej) lub zróżnicowanie stawek z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności. Przez "niedyskryminujące zasady" należy rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np. jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

Tym samym organ uznał, że stanowisko przedstawione przez skarżącego jest niezasadne, zaś zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem o nieważności podjętej przez organ samorządu terytorialnego uchwały można mówić wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Zdaniem organu, nie można czynić zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały z powodu nierespektowania uzasadnienia projektu ustawy, w sytuacji, gdy sama ustawa nie definiuje pojęcia niedyskryminujących zasad. Uchwała podjęta przez Radę Miasta ustaliła, zgodnie z ustawą, jednakowe wysokości stawki opłaty.

Organ wskazał, co do kwestii dotyczącej uwzględnienia standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, że nie wiadomo, czy wolą autora projektu ustawy było nałożenie wyższych opłat za zatrzymanie się na przystankach o wyższym standardzie (za czym przemawiałoby to, że skoro przystanek jest lepiej wyposażony, to opłata powinna być wyższa) czy też przeciwnie, wyższe opłaty powinny obowiązywać za zatrzymywanie się na przystankach słabo wyposażonych, skoro opłaty te będą przeznaczone właśnie na ich budowę i modernizację. Generalnie zaś zauważono, że trudności budzi powiązanie dyskryminacji z wyposażeniem przystanków. Natomiast odnośnie kwestii związanej z wielkością taboru, jakim wykonywany jest przewóz, organ zauważył, że ustawa o transporcie zbiorowym nie zawiera także definicji pojęcia "tabor", ani też tego słowa nie używa. Jest ono użyte w ustawie z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2012r. poz. 1265, zaś obecnie Dz. U. z 2017r. poz. 2200), która także nie zawiera jego definicji. Organ wskazał, że zostało ono użyte w znaczeniu ogółu środków transportu (art. 54b ust 2 pkt 2 lit. b oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 lit. e) i tak też to pojęcie jest definiowane w słownikach języka polskiego. W związku z tym w ocenie organu wątpliwości budzi, czy autor projektu ustawy miał na myśli, że niedyskryminujące zasady to takie, które zakazują różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów czy też, że właśnie ilość tych pojazdów powinna wpływać na różnicowanie opłat. Organ podniósł, że tu jednak powstaje problem, czy duża ilość pojazdów, którymi konkretny przewoźnik wykonuje działalność powinna przemawiać za nałożeniem na niego wyższej opłaty, nawet jeśli rzadko jego pojazdy zatrzymują się na tych przystankach, czy też niższej, i czy w ogóle wielkość taboru powinna przemawiać za zróżnicowaniem wysokości opłaty, skoro są to opłaty za jedno zatrzymanie się na przystanku.

Organ wskazał, że skoro nawet w uzasadnieniu projektu ustawy o transporcie zbiorowym nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie można czynić organowi podejmującemu uchwałę zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 tej u.p.z.t., nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium, podobnie jak nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności uchwały z powołaniem się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawarte w uwagach z 20 lutego 2009r. do projektu ww. ustawy. Podejmowane bowiem przez organy samorządu terytorialnego uchwały muszą być zgodne z prawem, a więc z ustawami i rozporządzeniami, a nie z ich projektami czy też uwagami podmiotów, biorących udział w procesie legislacyjnym.

Nadto organ zauważył, że zgodnie z pismem Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta w Skarżysku-Kamiennej z dnia 15 kwietnia 2019r. od momentu wejścia w życie uchwały, żaden z przewoźników korzystających z przystanków na terenie Skarżyska-Kamiennej nie kwestionował zasadności ustalenia jednolitej stawki opłat, nie składał wniosków czy skarg. Zdaniem organu, potwierdza to słuszność argumentacji użytej w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały i decyzji o zastosowaniu jednolitej stawki, uwzględniając niedyskryminujące zasady.

Organ wskazał ponadto, że zaskarżona uchwała pozostawała w mocy w okresie od dnia 12 września 2014r. do dnia 23 marca 2015r. i z tym dniem utraciła swoją moc.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 - zwanej dalej p.p.s.a.) i przyłączyła się do skargi.

Pełnomocnik skarżącego poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała nr LIV/82/2014 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 28 sierpnia 2014r. w części dotyczącej § 1.

Uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767).

Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia powołany w odpowiedzi na skargę fakt, że zaskarżona uchwała pozostawała w mocy w okresie od dnia 12 września 2014r. do dnia 23 marca 2015r. i z tym dniem utraciła swoją moc.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 sierpnia 2014r. Z tych powodów skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował.

Poza tym - w ocenie Sądu - skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna i dokonywał w związku z tym opłat za korzystanie z przystanków (także w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały). W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącego, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 u.p.t.z., został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww.w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata przeznaczana jest na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym (co do zasady) większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Skarżysko-Kamienna ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została nadesłana do akt sprawy wraz z uzasadnieniem, w którym jednak nie przedstawiono żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Także z protokołu sesji Rady Miasta Skarżysko-Kamienna, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miasta podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w ww. wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 1 podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16).

Wadliwości uchwały w powyższym zakresie nie może sanować przedstawienie na etapie odpowiedzi na skargę argumentacji mającej na celu wykazanie, że kwestia niedyskryminujących zasad w ww. rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była rozważana i brana pod uwagę. Jest to bowiem działanie spóźnione i nie może stanowić podstawy weryfikacji zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego w zaskarżonej części, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że § 1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt II sentencji wyroku. Na zasądzone koszty, w łącznej wysokości 317 zł złożył się wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa - 17 zł.

-----------------------

12

Sygn. akt II SA/Ke 287/19

1