Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2201/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.K. i K.M. oraz Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2904/12 w sprawie ze skargi J.K. i K.M. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2904/12, w ten sposób, że w miejsce "na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie" wpisać "na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie"; 2. oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. i H.M. (dalej: skarżący) na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej SW-I, SW-II, SW-V, nr. 1 (oś. Brożka) w miejscowości Włoszczowa opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 13 października 2012 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 58 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012, poz. 145 ze zm., dalej: ustawa Prawo wodne), zgodnie z którym strefy ochronne ujęć wodnych ustanawia się na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody. Właścicielem ujęć jest Gmina Włoszczowa. Procedura ustanawiania stref ochronnych została wszczęta na podstawie wniosku z 17 sierpnia 2011 r. podpisanego przez dyrektora Włoszczowskiego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji (dalej: WZWiK).

Zgodnie z uchwałą XXXV/250/09 Rady Miejskiej we Włoszczowej WZWiK jest jednostką organizacyjną Gminy Włoszczowa, prowadzoną w formie zakładu budżetowego. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej uchwały przedmiotem jego działania jest wykonywanie zadań własnych Gminy Włoszczowa o charakterze użyteczności publicznej w zakresie szeroko pojmowanej gospodarki wodno-ściekowej. Uchwałą nr XXXV/264/09 Rady Miejskiej Włoszczowa z 15 czerwca 2009 r. WZWiK został wyposażony w majątek stanowiący własność Gminy w postaci nieruchomości zabudowanych i środków trwałych związanych z działalnością statutową, w tym ujęć wody. Z kolei ze statutu Gminy Włoszczowa przyjętego uchwałą nr VI/52/03 Rady Miejskiej we Włoszczowej z 16 czerwca 2003 r., wynika, że do właściwości Rady Gminy, jako organu stanowiącego i kontrolnego, należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania Gminy Włoszczowa, o ile ustawa ustrojowa i inne właściwe przepisy nie stanowią inaczej, a do właściwości Burmistrza należy wykonywanie uchwał Gminy Włoszczowa i realizacja zadań Gminy Włoszczowa określonych w ustawie ustrojowej i innych właściwych przepisach – § 9 statutu. Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, jednak Radzie Gminy Włoszczowa jako organowi stanowiącemu przysługuje kompetencja do decydowania o istotnych sprawach Gminy. W niniejszej sprawie Rada Gminy Włoszczowa podjęła uchwałę o upoważnieniu dyrektora jednostki organizacyjnej Gminy do wszczęcia procedury uchwalania rozporządzenia o strefach ochronnych, a uchwałę tę, przez udzielenie stosownego pełnomocnictwa, wykonał Burmistrz Gminy Włoszczowa. W ocenie Sądu I instancji, nie ma zatem sprzeczności pomiędzy treścią uchwały Rady Gminy Włoszczowa oraz pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Gminy Włoszczowa dyrektorowi WZWiK. Ponadto kierownicy jednostek organizacyjnych (zakładów budżetowych) są pełnomocnikami ustanowionymi przez wójta (odpowiednio burmistrza, prezydenta). Mogą więc występować w imieniu gminy w granicach udzielonego im pełnomocnictwa. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla oceny treści uchwały i pełnomocnictwa ma użyte stwierdzenie "upoważnienie", ponieważ o zakresie umocowania nie decyduje to "sformułowanie", ale jego treść. Z tego natomiast wynika, że dyrektor jest umocowany do wszczęcia procedury legislacyjnej w imieniu Gminy Włoszczowa.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że Rada Gminy Włoszczowa nie miała kompetencji do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do złożenia wniosku wszczynającego procedurę legislacyjną, to Burmistrz był uprawniony do udzielania dyrektorowi jednostki organizacyjnej Gminy pełnomocnictwa do działania w imieniu Gminy. Oznacza to, że Burmistrz działał w ramach powierzonych mu kompetencji do reprezentowania Gminy Włoszczowa na zewnątrz.

Sąd I instancji nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Powoływany przez skarżących wyrok II OSK 571/09 nie dotyczył zaskarżonego rozporządzenia, ale decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z 4 sierpnia 2008 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią i przyłączy. Tylko w tamtym postępowaniu administracyjnym organy są tym wyrokiem związane zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Wyrok ten dotyczył skarżących, lecz nie ma wpływu na treść rozporządzenia.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów skarżących dotyczących procedury uchwalania rozporządzenia przez pominięcie konsultacji społecznych. Konsultacje społeczne z mieszkańcami gminy muszą być przeprowadzane w sytuacjach przewidzianych ustawą, a w innych sprawach ważnych dla gminy ustawodawca pozostawił to decyzji rady gminy, która określa zasady i tryb przeprowadzania tych konsultacji. Przepis art. 58 ustawy Prawo wodne ani inne przepisy prawa materialnego nie przewidują przeprowadzania konsultacji w przypadku uchwalania rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej ujęć wodnych, a więc nie było potrzeby przeprowadzania tego rodzaju konsultacji w oparciu o kryterium ustawowe. W tym wypadku wymagane jest jedynie, na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.) uzgodnienie z właściwym miejscowo wojewodą. Gmina dokonała takiego uzgodnienia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Stowarzyszenie A. (dalej: Stowarzyszenie) wnosiło o przeprowadzenie konsultacji społecznych (pismo z 5 maja 2012 r.). Nie powodowało to jednak, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie był zobowiązany do przeprowadzenia tego rodzaju procedury. Zdaniem Sądu I instancji, powoływany przez skarżących art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) przewidujący możliwość odwoływania się do zgromadzeń obywateli, również ogranicza to prawo do przypadków, kiedy ustawa dopuszcza tego rodzaju rozwiązanie. Z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika tylko realizowanie praw mieszkańców społeczności lokalnych przez wybierane przez nich organy w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach, co świadczy o tym, że to przede wszystkim te organy, jako reprezentujące interesy społeczności lokalnej powinny stać na straży interesów mieszkańców regionów którzy ich wybrali. Ratyfikowanie tej umowy międzynarodowej, wobec braku przepisu prawa powszechnie obowiązującego nakazującego konsultowanie treści rozporządzenia ze społecznością lokalną, nie zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do przeprowadzenia konsultacji społecznych, tym bardziej że to Rada Gminy Włoszczowa jest decydentem przy podejmowaniu tego rodzaju konsultacji. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie koncepcji, że w każdym przypadku, gdy opracowywanie planów lub podejmowanie decyzji ma wpływ na interesy społeczności lokalnych powinny być przeprowadzane konsultacje społeczne, byłoby sprzeczne z przepisem prawa bezwzględnie obowiązującego, jakim jest art. 5a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 – dalej: u.s.g.), który ogranicza te konsultacje do sytuacji przewidzianych w ustawie lub w sprawach ważnych dla gminy. W ocenie Sądu I instancji, nie bez powodu kompetencje w tym zakresie powierzono radzie gminy, która reprezentuje interesy społeczności lokalnej. Skoro bowiem mieszkańcy danego terenu scedowali na nią prawo do rozstrzygania w istotnych sprawach gminy i jej mieszkańców to tym samym dali im prawo do rozstrzygania, czy dany akt powinien być konsultowany szerzej niż to wynika z ustawy. W tym wypadku Rada Gminy Włoszczowa, nie uznała za konieczne uruchomienia szerszej procedury konsultacyjnej, a więc pozostawała w przekonaniu, że nie jest ona konieczna.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r., poz. 1114) oraz rozporządzenia z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. nr 206, poz. 1216). Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie część korespondencji była przekazywana drogą elektroniczną, jednak istotne rozstrzygnięcia, uzgodnienia, doręczenia odpowiedzi na wnioski kierowane do uczestników postępowania, wysyłane były pocztą tradycyjną. Powołana ustawa dotyczy tworzenia systemu informatycznego Państwa, określa reguły tworzenia tego systemu przez organy władzy publicznej, a tym samym, w ocenie Sądu I instancji, zakres tej ustawy pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięć władzy, ponieważ służy co najwyżej usprawnieniu jej funkcjonowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skarżących wywodzone z Konstytucji RP sprowadzają się do ograniczenia ich praw nabytych poprzez wprowadzenie stref ochronnych, a tym samym uniemożliwienia im zabudowy działek zgodnie z wolą właścicieli oraz naruszenia zasady zaufania obywateli do Państwa. Sąd I instancji podkreślił, że ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego i jego ograniczenia mogą wynikać z ustawy. Tego rodzaju ograniczenia przewiduje ustawa Prawo wodne, która umożliwia w drodze aktu prawa miejscowego ustanawianie stref ochronnych i powierza tę kompetencję dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako jednostce wyspecjalizowanej. Zdaniem skarżących, brak było podstaw do ujęcia ich działek strefą ochronną, ponieważ doprowadziło to do ograniczenia ich prawa zabudowy. Skarżący przedstawiali opinie specjalistów, z których wynikało, że możliwe jest zastosowanie na terenie ich działek takich rozwiązań technologicznych, które praktycznie wyeliminowałyby zagrożenie zanieczyszczenia wód. Wskazywali ponadto, że ograniczenie możliwości zabudowy ich działek stacją paliw, bliskość stuletniego cmentarza oraz wypowiedzi publiczne Burmistrza Włoszczowa, z których wynika jego niechęć do inwestycji, stanowią o nierównym traktowaniu obywateli przy stanowieniu prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozporządzenie zostało wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, a nie Burmistrza. Ponadto lokalizacja cmentarza, tym bardziej przemawia za nielokowaniem na tym terenie inwestycji stwarzającej kolejne zagrożenie dla wód. W ocenie Sądu I instancji, nawet najbardziej sprawny system ochrony nie jest całkowicie skuteczny. Przeprowadzone w postępowaniu analizy wskazały, że przedostanie się w razie awarii substancji ropopochodnych do gruntu i w konsekwencji do wód podziemnych, mogłoby doprowadzić do trwałego zanieczyszczenia warstwy wodonośnej i skutkować koniecznością zaniechania eksploatacji wód podziemnych w tym rejonie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący przedstawili opinię techniczną określającą sposoby wykonywania zabezpieczeń środowiska gruntowo-wodnego przed ewentualnym wpływem stacji paliw opracowaną przez Ryszarda Radomskiego, który zaproponował zastosowanie trzech stopni zabezpieczania (płaszcze wewnętrzne i zewnętrzne zbiorników i szczelną wannę żelbetową), co jego zdaniem wyeliminuje ewentualny wpływ rozszczelniania się zbiorników na środowisko gruntowo-wodne. W odpowiedzi na tę opinię został sporządzony przez B. Spółka z o.o. "Dodatek nr 3" do dokumentacji hydrologicznej, w którym opiniujący odniósł się do treści tej opinii w zakresie zagadnień hydrogeologicznych (pismo z 22 maja 2012 r.). Opowiedziano się za bezwzględną koniecznością ustanowienia stref ochronnych, wskazując na tworzący się w okolicach studni głębinowych lokalny dział wód co powoduje, że wody podziemne z rejonu projektowanej stacji benzynowej spływałby do tych studni. Powołano się także na nieaktualność raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji, dotyczących opisu warunków hydrogeologicznych. Zdaniem autora opinii, lokalizacja tego typu obiektów w sferze spływu wody do studni stanowiących podstawowe i jedyne źródło zaopatrzenia w wodę Włoszczowej i okolicznych miejscowości stwarza potencjalne niebezpieczeństwo dla jakości wód podziemnych. Sąd I instancji zauważył, że w opinii nie odniesiono się do kwestii technicznego zabezpieczenia przed awarią, jednak w rozporządzeniu wskazano, że zakaz budowy stacji paliw jest uzasadniony możliwością "toksycznego zanieczyszczenia wód podziemnych w razie awarii".

Skarżący złożyli ponadto dokumentację geologiczną sporządzoną przez B. oraz odpowiedź na dokument "Dodatek nr 3". Wynika z niej, że warunkiem zminimalizowania zagrożenia będzie zastosowanie wysokiej jakości materiałów i prawidłowego zainstalowania urządzeń zabezpieczających (s. 18 dokumentacji). W toku postępowania sądowego skarżący złożyli także opinię dotyczącą możliwości zlokalizowania stacji paliw sporządzoną przez dr. hab. inż. M.P.. Wynika z niej, że zaproponowane zabezpieczenia, szczelne place dystrybucyjne i przyjmowania paliw, kanalizacja deszczowa wyposażona w urządzenia podczyszczające, a także szczelne instalacje technologiczne paliwa ze spadkiem do zbiorników i ciągłe monitorowanie stanu czystości płytkich wód poziomu czwartorzędu za pomocą piezometrów spowodują eliminację ewentualnego ujemnego wpływu rozszczelniania się zbiorników znajdujących się pod ziemią jak i awarii cysterny na terenie stacji na środowisko gruntowo-wodne. Zdaniem autora opinii, warstwy glin piaszczystych i glin zwałowych występujące na terenie planowanej inwestycji stanowią naturalną barierę izolacyjną nad chronionym kredowym poziomem wodnonośnym. Spływ wód powierzchniowych i gruntowych odbywa się ponadto z południa na północ, a więc od ujęcia w kierunku stacji paliw, czyli nie tak jak to wskazywała opinia sporządzona na zlecenie WZWiK.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie pismem z 14 września 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko, wskazując na pozytywne uzgodnienie przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego dokumentu "Dodatek nr 3". Na podstawie tych dokumentów Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, posiłkując się opinią Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, uznał, że ryzyko awarii jest na tyle duże, że nie jest uzasadniona zgoda na ulokowanie na terenie działek skarżących stacji paliw. W ocenie Sądu I instancji, takie stanowisko nie jest sprzeczne z prawem. Mając na uwadze wszystkie znajdujące się w sprawie opinie specjalistów Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uznał ostatecznie, że zagrożenie awarią przy tak bliskiej odległości od ujęcia wody, pomimo możliwości zastosowania różnego rodzaju zabezpieczeń, jest na tyle możliwe, że uzasadnia objęciem terenu działki skarżących strefą ochronną. W ocenie Sądu I instancji, ważąc dwie wartości – prawo właściciela do zabudowania swojej działki konkretnymi obiektami oraz dobro ogólnonarodowe, jakim jest prawo mieszkańców Włoszczowej do korzystania z czystej wody bez obawy jej (nawet potencjalnego) zanieczyszczenia – organ słusznie uznał, że druga z tych wartości ma priorytet. Wartość ta służy większej liczbie ludności i zaspokojeniu ich potrzeb podstawowych (zaopatrzenia w czystą wodę), jak i nie ogranicza w sposób absolutny prawa własności skarżących, ponieważ mogą na tym terenie wybudować inne obiekty, niestwarzające zagrożenia dla wód podziemnych. Zdaniem Sądu I instancji, zlokalizowanie tego rodzaju obiektu nie jest także niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania wspólnoty lokalnej, ponieważ jest to inwestycja komercyjna i nie jest niezbędna z punktu widzenia potrzeb miasta. Ponadto, zgodnie z art. 51 ustawy Prawo wodne, ustanowienie strefy ochronnej ma na celu przede wszystkim zapewnienie odpowiedniej jakości pobieranej wody i ochronę zasobów wodnych. Zdaniem Sądu I instancji, ogólnie pojmowany interes społeczny polegający na ochronie wód przemawia za uznaniem, że tego rodzaju inwestycja nie powinna być realizowana na gruntach położonych w sąsiedztwie ujęć wody z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożenia ekologicznego.

Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że nie można dopatrzyć się w treści rozporządzenia naruszenia przepisów prawa w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Powołany art. 51 Prawa wodnego wskazuje na cel, jakiemu ma służyć ustanowienie strefy ochronnej. Jest nim zapewnienie odpowiedniej jakości wody pobieranej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronę zasobów wodnych. Ustanowione zakazy i nakazy nie mogą być dowolne, lecz muszą być związane z tymi celami. W ocenie Sądu I instancji, cel w postaci ochrony ujęć wody i ochrona przed awarią mogąca skutkować katastrofą ekologiczną, jest w tym przypadku celem nadrzędnym w porównaniu do komercyjnego prawa wykorzystania działki przez skarżących. Przyjęte zatem w rozporządzeniu rozwiązania nie są nadmiernie uciążliwe, a tym samym nie została naruszona zasada proporcjonalności o jakiej stanowi art. 31 Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji, przyjęte rozwiązania, wynikające z art. 58 ustawy Prawo wodne, konieczne są dla ochrony środowiska i zdrowia, ponieważ służą zachowaniu na dotychczasowym poziomie stanu wód i bakteriologicznej ich czystości. Wynika to ze wszystkich znajdujących się w aktach opinii. Rozporządzenie nie wprowadza absolutnego zakazu budowy na działkach skarżących, a więc nie ogranicza ich prawa własności w sposób sprzeczny z prawem powszechnie obowiązującym.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący oraz Stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut dotyczy wadliwie sprawowanej funkcji kontrolnej w odniesieniu do przyjmowanego stanu faktycznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że istnieją podstawy wprowadzenia zakazu "lokalizowania magazynów (w tym stacji paliw) produktów ropopochodnych oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu z wyłączeniem naziemnych przydomowych zbiorników gazu ziemnego." Jednocześnie, w ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji pominął dowody z dokumentów w postaci złożonych przez skarżących kasacyjnie specjalistycznych opinii, które mają kluczowe znaczenie dla postępowania, bowiem uzasadniają brak przesłanek do wprowadzenia tego rodzaju zakazu.

Ponadto skarżący sformułowali zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie skarżących kasacyjnie, celem ustanowionego aktu prawa miejscowego jest uniemożliwienie zabudowy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność skarżących.

Po drugie, art. 170 p.p.s.a. przez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 571/09 z dnia 19 marca 2010 r. nie ma zastosowania do § 4 zaskarżonego rozporządzenia.

Po trzecie, art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "upoważnienie" kierownika jednostki organizacyjnej Gminy Włoszczowa przez Radę Miejską we Włoszczowej nadawało kompetencję do "inicjacji" oraz prowadzenia procesu legislacyjnego. W ocenie skarżących kasacyjnie, w polskim systemie prawnym nie przewidziano w ogóle instytucji "upoważnień" w procesie legislacyjnym. Właścicielem ujęć jest Gmina Włoszczowa, której reprezentantem jest burmistrz i zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tylko Burmistrz mógł złożyć wniosek.

Po czwarte, art. 2 oraz 9 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 5, 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przez przyjęcie, że ustanowienie zaskarżonego aktu prawa miejscowego nie wymagało konsultacji społecznych, pomimo złożenia takiego wniosku przez organizację pozarządową.

Po piąte, art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz § 4 i 5 rozporządzenia w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych, przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że ustalanie pomiędzy podmiotami publicznymi treści aktu prawa miejscowego za pomocą zwykłej poczty elektronicznej nie narusza prawa. W ocenie skarżących kasacyjnie, zastosowanie tych przepisów prawa prowadziłoby do wniosku, że niemożliwe byłoby zidentyfikowanie autorów poszczególnych "kategorycznych" treści zawartych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego. Tym samym niewykluczona jest ingerencja osób nieupoważnionych w treść aktu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podzielając stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skarg kasacyjnych, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skarg kasacyjnych, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Wynika to z tego, co należy w pierwszej kolejności podnieść, że w tym zarzucie kasacyjnym nie powiązano ich z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów, które regulują procedurę utworzenia w formie nie decyzji administracyjnej lecz rozporządzenia wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przedmiotowej strefy ochronnej ujęć wody podziemnej w miejscowości Włoszczowa. Natomiast procedurę ustanowienia tej strefy ochronnej na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody w formie powołanego wyżej rozporządzenia, które zawiera w tym celu odpowiednie zakazy, nakazy i ograniczenia regulują przepisy art. 58 ust. 1 i art. 52 ustawy Prawo wodne w związku z art. 51-57 ustawy Prawo wodne. Jednak zastosowanie powyższych przepisów przez właściwy organ, poddane następnie kontroli przez Sąd I instancji, nie było przedmiotem skargi kasacyjnej. Ponadto także § 3 pkt 9 cyt. rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w Warszawie, który wprowadził na terenie ochrony pośredniej właśnie zakaz lokalizacji magazynów (w tym stacji paliw) produktów ropopochodnych jak i innych substancji, a także rurociągów do ich transportu oprócz naziemnych przydomowych zbiorników gazu płynnego nie był także przedmiotem skargi kasacyjnej.

Po drugie, chybione są również w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W szczególności brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 2, 21 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest bowiem oczywiste, że powyższe przepisy konstytucyjne zezwalają na wprowadzenie w demokratycznym państwie ustawowych ograniczeń dotyczących korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zgodnie z zasadą proporcjonalności m.in. gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska. W tej sprawie są to przepisy art. 51-58 ustawy Prawo wodne dotyczące utworzenia tego rodzaju obszaru specjalnego jak strefa ochronna ujęcia wody podziemnej w celu przecież zabezpieczenia odpowiedniej jakości wody do zaopatrzenia ludności w wodę do spożycia jak i ochrony tych zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy – Prawo wodne z powodu rzekomo błędnego "upoważnienia" kierownika jednostki organizacyjnej Gminy Włoszczowa przez Radę Miejską we Włoszczowej do złożenia wniosku w sprawie utworzenia tej strefy ochronnej w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wynika to z tego, co Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że Rada Gminy Włoszczowa podjęła uchwałę o upoważnieniu dyrektora tej jednostki organizacyjnej do wszczęcia procedury o utworzeniu tej strefy ochronnej, lecz następnie uchwałę tę w drodze udzielonego odpowiedniego pełnomocnictwa wykonał przecież Burmistrz Gminy Włoszczowa. Dlatego też brak jest sprzeczności pomiędzy powyższą uchwałą Rady Gminy Włoszczowa, a pełnomocnictwem udzielonym przez Burmistrza Włoszczowej właśnie dyrektorowi WZWiK. Ponadto Sąd I instancji także zasadnie orzekł, że kierownicy jednostek organizacyjnych (zakładów budżetowych) są pełnomocnikami ustanowionymi przez burmistrza, czyli mogą działać w imieniu gminy w granicach udzielonego im pełnomocnictwa. Natomiast bez znaczenia dla oceny uchwały i pełnomocnictwa jest użyte określenie "upoważnienie", gdyż o zakresie umocowania rozstrzyga nie jego nazwa tylko jego treść, z której wynika, że dyrektor WZWiK jest umocowany do wszczęcia tej procedury w imieniu Gminy Włoszczowa. Należy także przypomnieć, że Burmistrz Gminy Włoszczowa jest uprawniony do udzielenia dyrektorowi WZWiK pełnomocnictwa – jako dyrektorowi jednostki organizacyjnej Gminy – w celu jego działania w imieniu Gminy, ponieważ burmistrz jest to organ wykonawczy gminy (miasta) w świetle art. 47 w związku z art. 31 u.s.g.

Po czwarte, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne (w tym przypadku wyrok NSA z 17 marca 2010 r., II OSK 571/09) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz także inne sądy i organy. Jednak należy zaznaczyć, że powyższy wyrok NSA nie dotyczył zaskarżonego w tej sprawie rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie będącego przecież aktem prawa miejscowego tylko jeszcze decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z 4 sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla stacji paliw z myjnią i przyłączy.

Po piąte, Sąd I instancji nie naruszył także przepisów art. 2 i 9 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 5 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z powodu przyjęcia stanowiska, że wydanie przedmiotowego rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego o utworzeniu tej strefy ochronnej nie wymagało konsultacji społecznych, pomimo złożonego w tej sprawie wniosku przez daną organizację społeczną, tj. skarżące Stowarzyszenie. Na wstępie trzeba jednak podkreślić, że błędnie powołano w tym zarzucie kasacyjnym, że są to przepisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, podczas gdy jest to w istocie Europejska Karta Samorządu Lokalnego – dalej: EKSL. Ponadto dyspozycja art. 3 ust. 2 EKSL stanowi tylko, że dopuszczalne jest przeprowadzenie m.in. referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, pod warunkiem że dopuszcza to krajowy ustawodawca. Z kolei dyspozycja art. 4 ust. 5 i 6 EKSL zezwala żeby społeczności lokalne były konsultowane we właściwym czasie jak i w odpowiednim trybie m.in. we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Z tych względów przepis art. 5a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w sprawach ustawowo określonych, jak i innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że konsultacje są fakultatywne a nie obligatoryjne, biorąc pod uwagę także normę z art. 58 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że o ewentualnym przeprowadzeniu konsultacji społecznych także w tej sprawie władczo rozstrzyga rada gminy (miasta).

Po szóste, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz § 4 i § 5 cyt. rozporządzenia RM z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. Nr 206, poz. 2016). Miało to nastąpić z powodu ich niezastosowania i przyjęcia, że ustalanie pomiędzy podmiotami publicznymi treści aktu prawa miejscowego za pomocą zwykłej poczty elektronicznej nie narusza prawa. Ponadto zastosowanie tych przepisów prawa mogłoby uniemożliwić zdaniem skarżących zidentyfikowanie autorów poszczególnych kategorycznych treści zawartych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego, jak i nie byłaby wykluczona ingerencja osób nieupoważnionych w treść tego aktu prawa miejscowego. Jednak powyższe przepisy w istocie regulują tylko komunikację elektroniczną pomiędzy stroną a właściwym w danej sprawie organem. Oznacza to, że nie regulują relacji pomiędzy właściwymi w tej sprawie organami podczas wszczęcia i prowadzenia tego postępowania w przedmiocie wydania aktu normatywnego o utworzeniu danej strefy ochronnej. Wynika to także z tego, że powyższe przepisy dotyczą komunikacji elektronicznej w relacji G2C (tj. podmiot administrujący – obywatele) lub G2B (tj. podmiot administrujący – przedsiębiorcy) czyli nie dotyczącą komunikacji elektronicznej G2G, a więc tylko pomiędzy organami administracji publicznej, która miała miejsce w toczącym się w tej sprawie postępowaniu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w wyroku Sądu pierwszej instancji Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.