Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 123/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego R.S. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 9 marca 2021 r. R.S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w 2020 r. Wniosek ten wpłynął do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. 12 marca 2021 r.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. w piśmie z 23 marca 2021 r. poinformował skarżącego, że w 2020 r. za zasadne uznano 7 skarg skierowanych przez osoby pozbawione wolności. Jednocześnie poinformował skarżącego o tym, że brak jest podstaw formalnych do wydania kserokopii dokumentacji skargowej, która zawiera dane osobowe i dotyczy bezpośrednio przebywających na terenie jednostki penitencjarnej osób pozbawionych wolności oraz pracowników i funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie obowiązującą procedurą osadzony składa pisemny wniosek, w którym określa szczegółowy zakres dokumentacji do skopiowania lub wydruku wyrażając jednocześnie zgodę na obciążenie go kosztami za wydanie kopii, odpisu, wyciągu lub wydruku dokumentacji. Koszt jednej strony kserokopii, odpisu, wyciągu lub wydruku dokumentacji wynosi 0,25 zł.

6 maja 2021 r. R.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł..

W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty 2 000,00 zł oraz zwrot kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 23 marca 2021 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. poinformował go, że 7 skarg uznano za zasadne, ale nie udostępnił żądanej informacji. Wskazał jedynie, że koszt jednej strony kopii to 0,25 zł. Wobec powyższego organ pozostaje w zwłoce.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w piśmie z 23 marca 2021 r. Organ administracji stwierdził, że żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), powoływana dalej jako: "u.d.i.p.". Kopie odpowiedzi na skargi nie zawierają żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Dotyczą indywidualnych spraw osób osadzonych w Areszcie Śledczym w Ł. Powołując art. 24, art. 24a i art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej organ administracji wywodził, że szeroko pojmowane przetwarzanie danych osobowych oraz informacji o osobach obecnie lub uprzednio pozbawionych wolności w zakładach karnych i aresztach śledczych określają przepisy szczególne, które wykluczają stosowanie do nich u.d.i.p. Stosownie u.d.i.p. nie może prowadzić do naruszania przepisów o charakterze szczególnym. Nie było podstawy, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Skarżący został powiadomiony o przyczynach odmowy udostępnienia w całości żądanej informacji, a jedynie odmiennie interpretuje treść stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osób pozbawionych wolności uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w 2020 r. Adresatem wniosku był Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł., czyli podmiot publiczny.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Co do zasady informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Jest to kryterium podmiotowe, które nie pozwala na uzależnienie publicznego charakteru informacji od tego, na czyje żądanie została ona wytworzona. Możliwe jest zatem udostępnienie takiej informacji, o ile nie ma ona charakteru prywatnego lub ściśle osobistego (dotyczy wartości lub dóbr chronionych osoby, która wniosła do organu pismo lub skargę, żądające udzielenia odpowiedzi).

Żądane przez skarżącego informacje stanowią expressis verbis informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Za informację publiczną uznaje się, m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich (por. wyrok WSA w Opolu z 10 sierpnia 2020 r., II SAB/Op 40/20).

W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać, m. in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Wa 505/17, zaakceptowany przez NSA w wyroku z 22 listopada 2019 r., I OSK 1343/18).

Oznacza to, że nie stanowiło prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego udzielenie w piśmie z 23 marca 2020 r. informacji jedynie o 7 skargach uznanych za zasadne i powołanie się na "brak podstaw" dla wydania "dokumentacji skargowej" z uwagi na zawarte w niej dane osobowe dotyczące osób pozbawionych wolności przebywających na terenie jednostki penitencjarnej oraz pracowników i funkcjonariuszy Służby Więziennej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do postępowania skargowego (Dział VIII K.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a., który to przepis normuje zagadnienia związane z prawem wglądu strony postępowania administracyjnego w akta sprawy oraz prawem sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dokumenty wytworzone w tym postępowaniu są jednak dokumentami urzędowymi, do których zastosowanie mają przepisy u.d.i.p. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, m. in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ administracji następuje poprzez wydanie decyzji (por. wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 2729/13; z 22 marca 2019 r., I OSK 1280/17).

Należy podkreślić, że skarżący nie wnosił o udostępnienie całej dokumentacji skargowej, lecz jedynie odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne, czyli dokumentów urzędowych wytworzonych przez podmiot publiczny w związku z jego funkcjonowaniem. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności czy też inne prawem chronione tajemnice (np. na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych) nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., I OSK 2701/18). Organ jest wówczas zobowiązany w sposób adekwatny do przedmiotu wniosku wskazać przesłanki materialne uznania informacji publicznej za niejawną, uzasadniając w ten sposób odmowę jej udostępnienia (por. wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2687/17). Zauważyć także trzeba, że nie w każdym wypadku konieczne jest wydawanie decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dla ochrony prywatności osoby fizycznej z reguły wystarczająca jest tzw. anonimizacja pisma zawierającego takie dane i możliwe jest usunięcie danych objętych tajemnicą prawnie chronioną. Udostępnienie dokumentów w wersji zanonimizowanej stanowi prawidłowe wykonanie obowiązku udostępnienia informacji publicznej, o ile udostępniane informacje zawierają dane wrażliwe (imiona, nazwiska, adresy itp.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 165/19 trafnie zwrócono uwagę na to, że "zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek. W wyroku z 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2531/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu wyraźnie chodziło o treść odpowiedzi na skargi osób pozbawionych wolności uznanych za zasadne i częściowo zasadne, czyli dokumenty, z których wynika pozytywne ich załatwienie oraz stwierdzone nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki, a nie o dane dotyczące tych osób, czy pracowników i funkcjonariuszy Służby Więziennej.

W świetle powyższego uznać należy, że odpowiedź organu z 23 marca 2021 r. nie stanowiła właściwej reakcji na złożony przez skarżącego wniosek. Nie zawierała prawidłowego odniesienia się do rzeczywistego charakteru pism stanowiących odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne, których udostępnienia domagał się skarżący i w związku z tym pozostawiała złożony przez niego wniosek niezałatwiony.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji wymijającej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego" z 2012 r., nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1737/10; z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17).

Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie u.d.i.p. nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09; z 29 września 2010 r., II GSK 827/09; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił stronie informacji publicznej, której się ona domagała, bądź wydał decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p. nie można przypisać mu bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu nie jest on zobowiązany do jej udostępnienia czy wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej. Pismo to stanowi odpowiedź na wniosek i jednocześnie chroni organ od zarzutu bezczynności (por. WSA w Olsztynie z 29 lipca 2013 r., II SAB/Op 45/13). Przekazanie wiadomości o braku w zasobach zobowiązanego informacji żądanej we wniosku również usuwa stan bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosił uprawniony (por. wyrok NSA 14 września 2010 r., I OSK 822/10). Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., I OSK 711/15). Udzielenie odpowiedzi niepełnej lub niejasnej wyczerpuje znamiona bezczynności w udzielaniu informacji uzasadniającej zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., I OSK 2569/12). Przepis art. 14 u.d.i.p. stanowi natomiast, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Z powołanej regulacji art. 14 u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy przy tym odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. To wnioskodawca określa zatem w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Natomiast podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Każdy bowiem zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób – bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia (por. wyroki NSA: z 29 maja 2018 r., I OSK 2634/17; z 10 grudnia 2019 r., I OSK 67/19).

Z uwagi na zawartą w piśmie z 23 marca 2021 r. informację o konieczności poniesienia opłaty w wysokości 0,25 zł za każdą stronę kserokopii, odpisu, wyciągu lub wydruku wskazać należy, że w myśl art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wówczas podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2020 r., II SAB/Gd 53/20). W doktrynie podkreśla się, że w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na otrzymane powiadomienie o wysokości opłaty podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może odmówić realizacji wniosku, tj. wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji ani też skorzystać z możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż skorzystanie z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania może nastąpić jedynie w ściśle określonych przepisami u.d.i.p. przypadkach. Podmiot zobowiązany nie będzie mógł również w omawianej sytuacji pozostawić wniosku bez rozpoznania, gdyż przepisy u.d.i.p. przewidują jedynie trzy sposoby zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej: wydanie decyzji odmownej lub o umorzeniu postępowania bądź też udostępnienie informacji publicznej (zob. K. Kędzierska, Opłaty związane z dostępem do informacji publicznej [w:] Informacja w Administracji Publicznej, 2016, Nr 2, s. 17). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 – z zastrzeżeniem modyfikacji terminu dokonywanej przez art. 15 ust. 2), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, doręczony organowi 12 marca 2021 r., upływał 26 marca 2021 r. (w piątek). Skoro jednak organ nie załatwił wniosku skarżącego w sposób prawidłowy w tym terminie i nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to uznać należy, że nie ustał stan bezczynności.

Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność w załatwieniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności oraz oczywistość naruszenia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 21 lipca 2017 r., I OSK 2808/15; z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., II SAB/Wa 58/18). W niniejszej sprawie taka sytuacja – zdaniem sądu – nie wystąpiła. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli czy opieszałości organu, lecz stanowiła wyłącznie skutek przyjętej przez organ błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, o czym świadczy udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek w piśmie z 23 marca 2021 r. oraz odpowiedź na skargę. W piśmie z 23 marca 2021 r. udzielono zresztą skarżącemu częściowej odpowiedzi na wniosek, tj. poinformowano go o ilości uznanych za zasadne skarg. Zważywszy na okoliczności nie można zatem uznać, że zaniechanie prawidłowej i kompletnej realizacji wniosku wynikało z celowego działania. Było jedynie następstwem błędnej interpretacji tego, w jaki sposób wniosek należy zrealizować. Brak jest zatem podstaw by zwłoce organu administracji przypisać charakter rażący.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi prawo gwarantowane konstytucyjnie, za pomocą którego obywatel jest uprawniony do kontroli organów władzy. Prawo to jest przejawem rozwoju demokracji jako ustroju, w którym obywatele współuczestniczą w sprawowaniu władzy i jednocześnie kontrolują organy władzy publicznej. Prawo to nie powinno zatem służyć zaspokajaniu osobistej ciekawości osoby wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej lub też załatwieniu jej osobistych interesów (por. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., I OSK 895/13). Nadużycie prawa do informacji publicznej polega na próbie wykorzystania jego instytucji dla osiągniecia innego celu niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147 oraz podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, s. 273).

Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). Skarżący swego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnił. Nie wykazał, że na skutek opóźnienia w udzieleniu informacji doznał jakiejkolwiek szkody czy innych niedogodności. W konsekwencji tego sąd za niezasadne uznał żądanie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na zawarty w skardze wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest ponoszenie przez strony koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Takim przepisem szczególnym – o charakterze wyjątku od wskazanej zasady, którego nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) – jest art. 200 p.p.s.a., w myśl którego w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Przepis art. 205 § 1 p.p.s.a. natomiast precyzuje, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W myśl art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W wypadku postępowania, w którym strona reprezentowana jest przez adwokata lub radcę prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.) niezbędne koszty postępowania stanowi ich wynagrodzenie według stawek opłat wynikających z odrębnych przepisów, koszty sądowe (art. 211–213 p.p.s.a.) oraz koszty nakazanego przez sąd stawiennictwa pełnomocnika (art. 91 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie przyjęto, że w katalogu niezbędnych kosztów nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak np. prowizje bankowe od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych czy koszty związane z prowadzeniem korespondencji (por. postanowienie NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1490/19; wyroki WSA w Lublinie z: 29 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 932/13; z 22 maja 2014 r., III SA/Lu 935/13). Stosownie zaś do art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SPP/Łd 78/21 przyznano skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego. Skarżący nie poniósł zatem wydatków w postaci wpisu sądowego od skargi i wynagrodzenia pełnomocnika. Nie został zobowiązany do osobistego stawiennictwa w sądzie i nie wykazał, aby jakiekolwiek niezbędne kosztów postępowania poniósł.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na mocy art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku). O oddaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 a contrario p.p.s.a.

dc