Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 128/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 , art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r., sprecyzowanym w dniu 4 lipca 2016 r., "A." Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako: "spółka", "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w S. (na wysokości posesji o numerach 7/9) w celu ustawienia ogródka gastronomicznego o całkowitej powierzchni 12,24 m2 w okresie 1 - 31 lipca 2016 r.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia.

W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 20, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej w skrócie jako: "ustawa"), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140 poz. 1481), uchwałę Rady Miasta S. nr [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie S. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 7 lipca 2014 r., poz. 2327 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a.").

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 czerwca 2016 r. do Zarządu Dróg i Zieleni w S. wpłynął wniosek spółki o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu ustawienia ogródka gastronomicznego. Po wnikliwym i szczegółowym rozpatrzeniu wniosku, biorąc pod uwagę lokalizację wnioskowanego zajęcia oraz jego termin organ uznał, że zezwolenie nie może być wydane. Organ podniósł, że poprzednio udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego celem ustawienia ogródka gastronomicznego w tym samym miejscu (w okresie od dnia 30 kwietnia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r.) dała organowi możliwość pełnego przeanalizowania wpływu przedmiotowego zajęcia pasa drogowego na ruch drogowy w miejscu i bezpośredniej okolicy umieszczonego obiektu. Ogródek ten został umieszczony bezpośrednio w obrębie skrzyżowania dróg publicznych ulicy [...] i [...], które to skrzyżowanie znajduje się zaledwie 50 m od zamkniętego dla ruchu pojazdów ciągu pieszego, stanowiącego przedłużenie ulicy [...]. Wyżej opisana bliskość głównego, reprezentacyjnego deptaku miasta S. sprawia, iż wskazane skrzyżowanie charakteryzuje się dość znacznie wzmożonym ruchem pieszym, a umieszczany w jego obrębie ogródek, przy narastającym natężeniu pieszych wraz z nadchodzącym szczytem sezonu letniego, wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu publicznego. Ponadto, umieszczony ogródek gastronomiczny w dość znaczny sposób ogranicza widoczność w obszarze skrzyżowania, gdzie ruch pieszy naturalnie krzyżuje się z ruchem pojazdów oraz wykonywane są przez kierowców liczne manewry takie jak cofanie, zawracanie z uwagi na odcinek ulicy [...] bez przejazdu. Z uwagi na dojazd do części wyłączonej z ruchu (odcinek 50 m), na wysokości wyżej opisanego skrzyżowania odbywa się wzmożony ruch pojazdów wykonujących dostawy do licznych punktów handlowo-usługowych oraz gastronomicznych zlokalizowanych w ciągu ulicy [...]. Zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie ogródka gastronomicznego w obrębie opisanego wyżej skrzyżowania, to jest w odległości mniejszej niż 10 m od skrzyżowania, przy spodziewanym, dość znacznym natężeniu ruchu pojazdów i pieszych, bezsprzecznie wpłynie na pogorszenie warunków ruchu drogowego, jak również na jego bezpieczeństwo. Wskazany powyżej obszar skrzyżowania, z uwagi na charakterystykę ruchu w jego rejonie oraz na terenie bezpośrednio przylegającym, powinien być wolny i niezakłócony przez przedmioty czy obiekty niezwiązane z obsługą ruchu drogowego, które mogłyby wpłynąć na jego pogorszenie. Jednym z takich elementów byłby bez wątpienia ogródek gastronomiczny ustawiony przez spółkę w czasie ścisłego sezonu, to jest w miesiącu lipcu.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

W ocenie spółki zakwestionowane rozstrzygnięcie jest bezzasadne i wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem spółki spełniła ona wszystkie przesłanki niezbędne dla uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego przylegającego do lokalu gastronomicznego. Potwierdzeniem tego jest decyzja nr [...] z dnia 25 maja 2016 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego na wskazane cele oraz decyzja nr [...] z dnia 31 maja 2016 r. zezwalająca na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na okres kolejnego miesiąca. Wydanie wskazanych decyzji poprzedzone zostało postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym, w wyniku których organ pierwszej instancji nie stwierdził żadnych przeciwskazań dla wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Wynika to z faktu, iż spółka w toku postępowania przedłożyła pozytywne opinie Konserwatora Zabytków Miasta S. oraz Konserwatora Zieleni. Zasadność zezwolenia na zajęcie pasa drogowego potwierdza nadto fakt ciągu ogródków gastronomicznych przy ulicy [...]. W ocenie spółki, zmiana stanowiska przez organ pierwszej instancji i wydanie decyzji odmownej nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego ani prawnego, a jest jedynie przykładem szykanowania przedsiębiorcy z przyczyn osobistych. Zaskarżona decyzja nie została poprzedzona jakimikolwiek wiarygodnymi ustaleniami ze strony biegłych do spraw bezpieczeństwa drogowego co do negatywnego wpływu postawienia kilku stolików przy lokalu gastronomicznym na ruch kołowy i pieszy. Pas drogowy ulicy [...] jest każdego roku zajmowany dla potrzeb ogródków gastronomicznych i dotychczas nie zdarzył się przypadek wydania decyzji odmownej ze wskazanych przyczyn. Wynika to z faktu, iż posadowienie kilku stolików przy lokalu gastronomicznym nie ma najmniejszego wpływu na bezpieczeństwo ruchu publicznego. Ponadto, organ pierwszej instancji pominął całkowicie fakt, iż lokal gastronomiczny przy którym zlokalizowany jest ogródek gastronomiczny jest otwarty dopiero w godzinach popołudniowych do godzin nocnych. Z racji późnych godzin otwarcia wszelkie wywody o wzmożonym ruchu kołowym i pieszym oraz o dostawach towaru w ogóle nie mają w niniejszym postępowaniu zastosowania. Wzmożony ruch publiczny odbywa się w sezonie w godzinach do popołudnia, natomiast dostawy towarów odbywają się wyłącznie w godzinach rannych i przedpołudniowych. Tym samym, , wywody i twierdzenia organu pierwszej instancji są całkowicie bezzasadne. Jeżeli organ pierwszej instancji uważa, że skrzyżowanie ulic [...] i [...] jest niebezpieczne winien podjąć stosowane działania w celu usprawnienia ruchu poprzez zmianę organizacji ruchu bądź wprowadzenie dodatkowego oznakowania. Likwidacja przynoszących Gminie Miasta S. wymierne wpływy finansowe ogródków gastronomicznych nie wpłynie na poprawę ruchu drogowego.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej własnej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o drogach publicznych

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji przytoczył treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawiającego zasadę, według której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Precyzując tę zasadę, ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdził, że zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy:

prowadzenia robót w pasie drogowym;

umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Ocena okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi), który podejmuje ją w przypadku uznania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Innymi słowy, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego powinna zawierać uzasadnienie wskazujące na zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" (art. 39 ust. 3 ustawy). Natomiast odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych może wystąpić m.in. w przypadku zaistnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta S. wykazał zaistnienia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku spółki, gdyż umiejscowienie ogródka gastronomicznego w bezpośrednim pobliżu ruchliwego skrzyżowania ulicy [...] i [...] wpływać będzie na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ogródek gastronomiczny ograniczać będzie widoczność w obszarze skrzyżowania. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność ustawienia ogródka w ścisłym sezonie letnim.

Kolegium uznało, że zarzuty podniesione przez spółkę w odwołaniu są bezzasadne. Okoliczność udzielania zezwoleń w okresie poprzedzającym nie oznacza obowiązku automatycznego wydawania kolejnych zezwoleń. Ponadto, wbrew twierdzeniom spółki, przed podjęciem decyzji organ nie miał obowiązku zasięgania opinii biegłego co do negatywnego wpływu na ruch drogowy, gdyż zarządca drogi może takiej oceny dokonać samodzielnie. Kolegium nie podzieliło również stanowiska, iż wzmożony ruch uliczny ma miejsce jedynie w godzinach przedpołudniowych. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają stwierdzić, że wzmożony ruch drogowy w centrum S. ma miejsce nie tylko w godzinach przedpołudniowych, ale także w godzinach wieczornych.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że nie było możliwe pozytywne uwzględnienie wniosku spółki o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2016 r., gdyż wniosek zawierał błąd w zakresie daty zajęcia. Spółka składając wniosek nie wykazała ponadto umocowania osoby podpisującej wniosek do działania w imieniu spółki, co skutkowało wydłużeniem postępowania ponad okres wnioskowanego zezwolenia. Z tych choćby powodów organ nie mógł wydać w dniu 8 sierpnia 2016 r. zezwolenia na okres, który już upłynął.

W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku " A." Sp. z o.o. w G. wniosła o jej uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 127 i 138 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do krótkiego opisu stanu faktycznego i zacytowaniu treści przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pomimo tego, że jego obowiązkiem było odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Takie działanie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a.

Ponadto, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium nie przeprowadziło postępowania w zakresie ustalenia wpływu ogródka na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przedmiotowym miejscu, szczególnie w kontekście prowadzenia w tym samym miejscu ogródka gastronomicznego w latach wcześniejszych, gdzie przy tożsamej lokalizacji organ pierwszej instancji nie dopatrzył się zagrożeń w ruchu drogowym. Skarżąca podkreśliła, że w efekcie dochodzi do kuriozalnej sytuacji gdzie istnieje ciąg ogródków gastronomicznych wzdłuż tej samej ulicy a tylko jedna lokalizacja powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie spółki z treści zaskarżonej decyzji wynika, że zarządca drogi wydaje decyzje w sposób arbitralny, całkowicie dowolny i bez konieczności uzasadniania swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są w ocenie Sądu zgodne z prawem.

Przepisy ustawy o drogach publicznych (dalej w skrócie "u.d.p."), regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy u.d.p., zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów budowlanych, czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.

Zezwolenie takie ma nadto charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Innymi słowy, brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, to jest ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu, to jest nie ma negatywnego wpływu na te zasady. Względy bezpieczeństwa ruchu należy zatem oddzielić od szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym wskazanego w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Należy ponadto wskazać, że użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Jednak podkreślenia wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie stosownego zezwolenia. Z kolei obowiązkiem organów orzekających jest jedynie ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. Należy również wskazać, że w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne - w przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty handlowe ustalenie że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Co istotne, udzielone w okresach wcześniejszych zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie tworzy po stronie zainteresowanego podmiotu żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na kolejny okres. Pozostawienie danego obiektu w pasie drogowym po wyekspirowaniu dotychczasowego zezwolenia (i bez uzyskania nowego zezwolenia), należałoby traktować jako samowolne.

Sam fakt, że skarżąca uczyniła sporny odcinek pasa drogowego przedmiotem wniosku, podnosząc w sprawie brak zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia, tak samo jak wskazywanie na prowadzenie przez stronę działalności gospodarczej w obiekcie w okresach poprzedzających. Interes strony prowadzącej daną działalność gospodarczą oraz akcentowany fakt wcześniejszej zgody na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu nie mogły być przy rozstrzyganiu sprawy brane pod uwagę, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju okoliczności, jako przesłanek pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W tym sensie należy podzielić stanowisko zaskarżonej decyzji, że okoliczność udzielania zezwoleń w okresie poprzedzającym nie oznacza obowiązku automatycznego wydawania kolejnych zezwoleń. Okoliczność ta nie stanowi w realiach rozpatrywanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego niejako automatyczne udzielenie zezwolenia zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Sąd stwierdza, że skoro cytowany art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektu "nie drogowego" jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to w realiach niniejszej sprawy organ miał uprawnienie do uznania, że taki wypadek nie nastąpił.

Odnosząc się do tego aspektu sprawy uznać należy, że organy w przekonujący sposób wykazały, że istnieją przeciwskazania do umiejscowienia spornego ogródka ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Należy mieć bowiem na względzie, że planowany ogródek miał znajdować się w bezpośrednim pobliżu ruchliwego skrzyżowania ulicy [...] i [...] S., na którym to skrzyżowaniu wzmożony ruch pieszy i uliczny odbywa się zwłaszcza w ścisłym sezonie letnim. Ponadto należy mieć na względzie, że zarządca drogi ma prawo do bieżącej weryfikacji swojego uprzedniego stanowiska w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego biorąc pod uwagę przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego, plany inwestycyjne gminy oraz okoliczność, iż lokalizacja w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z gospodarką drogą ma charakter wyjątkowy i - co warte podkreślenia - tymczasowy. W ocenie Sądu organy wydające decyzje w tej sprawie wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków, co oznacza, że wydanym rozstrzygnięciom nie można zarzucić dowolności.

W związku z zarzutami spółki zasadnym jest nadto wskazanie, że przed podjęciem decyzji organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zasięgania opinii biegłego co do negatywnego wpływu ogródka na ruch drogowy. Należy mieć bowiem na uwadze, że o wydanie opinii przez biegłego organ administracji publicznej prowadzący sprawę powinien wystąpić w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (zob. art. 84 § 1 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest zaś założyć, że zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie ocenić, czy w kontekście konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego istnieją bądź nie istnieją przeciwskazania do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.