Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 980/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 5, art. 12
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 163
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1277/12 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1277/12 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. znak [...] , którą z kolei organ uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekającą o przyznaniu A. F. (dalej także, jako: "skarżący") zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 104, art. 163 K.p.a., art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), art. 106 ust. 5, art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej, jako: "ustawa") uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekającą o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. w wysokości 100 zł miesięcznie.

Organ wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, dochód skarżącego stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości 171,95 zł przyznany na okres od sierpnia 2010 r. do stycznia 2011 r. Przy czym z dniem 23 września 2010 r. skarżący stał się współwłaścicielem mieszkania przy ul. [...], jako spadkobierca zmarłej w dniu 22 czerwca 2010r. matki. Organ ustalił nadto, iż w tym okresie opłacał ½ kwoty świadczeń mieszkaniowych za ten lokal, czynsz w wysokości po 175 zł za listopad i grudzień 2010 r. Opłacał także lokal, w którym mieszka, przy ul. [...], tj. czynsz po uwzględnieniu dodatku mieszkaniowego w wysokości 108 zł, energię 45 zł, gaz 20 zł, łącznie 173 zł za listopad 2010 r. oraz czynsz 108 zł i energię 45 zł, w łącznej kwocie 153 zł za grudzień 2010 r. Organ zwrócił uwagę, iż o fakcie nabycia prawa do współwłasności mieszkania skarżący nie poinformował pracownika socjalnego, co zgodnie z art. 109 ustawy należało do jego obowiązków. Natomiast zebrany materiał uzasadnia stwierdzenie, iż zachodzi dysproporcja pomiędzy dochodami wskazywanymi przez skarżącego, a dochodami, które faktycznie posiadał. Skarżący dokonywał opłat z tytułu utrzymania obu mieszkań, co w ocenie organu wskazuje na posiadanie jeszcze innych dochodów. Stosownie zaś do art. 12 ustawy w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową strony wskazującą, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe lub nieruchomości, organ może odmówić przyznania świadczenia. W świetle powyższego organ stwierdził, iż w dacie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego skarżącemu nie kwalifikował się do otrzymania tej pomocy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. F.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż przepis art. 12 ustawy zawiera regulację, której ratio legis zdaje się sprowadzać do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom faktycznie tej pomocy potrzebującym. W ocenie organu skarżący posiada majątek i przy odpowiednim jego wykorzystaniu ma możliwości we własnym zakresie wyjścia z trudnej sytuacji. Skarżący jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację wykorzystując własne zasoby, chociażby wynajmując mieszkanie. Nadto jak stanowi art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5 ustawy. Kolegium podkreśliło, iż decyzja wydana w oparciu o przywołaną regulację ma charakter konstytutywny tj. wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej i decyzja ta może wywoływać wyłącznie skutki ex nunc, zatem brak podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej prawo od świadczenia z mocą wsteczną ex tunc – z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej strony. Z materiału sprawy wynika natomiast, iż od dnia 23 września 2010 r. skarżący jest współwłaścicielem mieszkania i wespół z bratem ponosi koszty utrzymania lokalu, zaś od dnia 24 lutego 2011 r. po przejęciu całości spadku, przekazanego w drodze darowizny przez brata, sam ponosi te koszty. Nadto, w toku aktualizacji wywiadu środowiskowego, w dniu 23 sierpnia 2012 r., ustalono, iż miesięczny dochód skarżącego wynosił 180,36 zł, w tym okresie ponosił wydatki za mieszkanie po matce 175 zł za każdy miesiąc w listopadzie i grudniu oraz za lokal, który zamieszkuje, po uwzględnieniu dodatku mieszkaniowego, w listopadzie 173 zł i w grudniu 153 zł. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację skarżącego uznając, że nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej, zatem spełnione zostały przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy. Organ podkreślił, iż rozumie trudną sytuację życiową i materialną strony, jednakże w pełni podziela i aprobuje stanowisko organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. F. oświadczył, iż w okresie, w którym otrzymał pomoc socjalną był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie otrzymywał żadnych stałych dochodów. Przyznał, iż otrzymał mieszkanie po zmarłej matce, ale stanowiło ono w istocie obciążenie, z tego tytułu nie uzyskał żadnych korzyści majątkowych, zatem stwierdzenie organu, iż uległa zmianie sytuacja majątkowa skarżącego nie odpowiada prawdzie, zmiana ta była pozorna. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także, jeśli wystąpiły przesłanki z art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5 tej ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Zdaniem organu przesłanką uprawniającą do uchylenia decyzji ostatecznej, którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy, był fakt odziedziczenia przez skarżącego nieruchomości przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie, tj. zmiana sytuacji majątkowej skarżącego. Organ uznał tym samym, że doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 12 ustawy tj. do stwierdzenia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego. Zdaniem organu strona jednocześnie mogła przezwyciężyć trudną sytuację życiową, bowiem stała się właścicielem nieruchomości, z której mogła czerpać wymierne korzyści.

Sąd wyjaśnił, że art. 106 ust. 5 ustawy służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy. Co więcej, każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Sama zasada, co do możliwości weryfikacji na jego podstawie decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej, czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnego świadczenia. Pamiętać jednak należy, zdaniem Sądu, o specyfice tego przepisu. Ma on, bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie.

Nadto, Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmieniająca lub uchylająca pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a. czy art. 161 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która jako lex specialis zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się, więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy. Brak jest, zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego.

Wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro, zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie, której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 ustawy nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza, bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu ustatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Wzmocnieniem powyższego stanowiska jest też sam charakter przedmiotowego świadczenia, jakim jest zasiłek celowy. Świadczenie to, jak wskazuje art. 39 ustawy jest rodzajem pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy.

Sąd podał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wywieść można, że organ zdaje się rozumieć konstrukcję przepisu art. 106 ust. 5 ustawy oraz rodzaj skutków, jakie decyzja wydana oparciu o ten przepis wywołuje. Mimo to, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wywołującą de facto skutek z mocą wsteczną (ex tunc) - eliminującą decyzję przyznającą zasiłek celowy za okres poprzedzający wydanie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy.

W świetle powyższego w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać w obrocie prawnym. O ile art. 12 ustawy faktycznie zawiera regulację, której ratio legis sprowadza się do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom tej pomocy potrzebującym, o tyle zastosowany przez organy administracji tryb wzruszenia decyzji ostatecznej Sąd uznał za nieprawidłowy. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy administracji zobligowane będą dokonać poprawnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w części obejmującej wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), w związku z art. 163 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nie kwestionuje oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji – jest jasne, że w opisanej sytuacji art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej nie powinien być zastosowany, bowiem właściwym trybem eliminacji z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie był tryb wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wątpliwości organu budzi jednak dalszy fragment wywodów Sądu dotyczący charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium nie podzieliło stanowiska Sądu I instancji odnoście konstytutywnego charakteru tej decyzji i skutków, jakie ona wywołuje (ex nunc). Organ – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1554/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 993/12, z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09) – wyraził pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, może wywierać skutek wsteczny od daty zaistnienia przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. O wyrażenie takiej oceny prawnej wniosło Kolegium, podając, że aprobata poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku może doprowadzić do utrwalenia się niewłaściwej, sprzecznej z celami ustawy o pomocy społecznej praktyki stosowania art. 106 ust. 5 tej ustawy.

Zdając sobie sprawę, że nie jest możliwe zakwestionowanie samego uzasadnienia Sądu I instancji, Kolegium wyjaśniło, że mimo aprobaty samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, zaskarża ów wyrok w całości i wnosi jedynie o zmianę we wskazanym wyżej zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poddane zostały decyzje wydane w oparciu m. in. o art. 163 w związku z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W myśl zastosowanego w sprawie art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z powołanym w decyzji art. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował wskazane przepisy, trafnie uznając, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 163 K.p.a., oraz wskazując, że analizowany przepis ma zastosowanie w przypadkach zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie.

Trafnie też Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej było wadliwe, ponieważ okoliczności, które organ uznał za przesłanki uchylenia (dysproporcja w dochodach, m. in. związana z uzyskaniem spadku) miały miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do zasiłku, i zostały ujawnione po jej wydaniu. W tej sytuacji, należało wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który wydał decyzję.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie uznał wadliwość zastosowanego trybu wzruszenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pieniężne, i w konsekwencji prawidłowo, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 163 K.p.a. i w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Należy przypomnieć, że skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie zaaprobowało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wniosło o jego zmianę w części obejmującej wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną dotyczącą charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Ustosunkowując się do tej kwestii, przypomnieć należy, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.) oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 P.p.s.a). Rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonego aktu w świetle prawidłowo ustalonych: stanu prawnego i ustaleń faktycznych (art. 144 § 4 P.p.s.a.). Powyższe wiąże się z obowiązkiem sądu przeprowadzenia interpretacji zastosowanych przepisów zgodnie z regułami wykładni, i sprawdzenie, czy zostały prawidłowo zastosowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12).

W powyższym kontekście, należy wskazać, że Sąd I instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, oceniał zaskarżaną decyzję właśnie w świetle określonych ustaleń faktycznych i prawnych tej sprawy, wypowiadając się co do prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania i aktu subsumcji. Istotnym elementem stanu faktycznego, wpływającym na uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, był fakt, że uchylona przez organ I instancji decyzja przyznająca stronie świadczenie pieniężne, była w całości zrealizowana. Sąd I instancji przyjął, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne, tj. np. kiedy beneficjent korzysta z przyznanych mu uprawnień. Innymi słowy, stanowisko Sądu I instancji należało odczytać w ten sposób, że wywołanie skutków wstecz możliwe jest jedynie, gdy decyzja przyznająca świadczenie obowiązuje i wywołuje skutki w chwili jej weryfikacji. Natomiast że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej, tj. której skutki zostały skonsumowane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując oceny prawnej nie zakwestionował, wbrew temu co uważa Kolegium, możliwości wywołania decyzją konstytutywną skutków z mocą wsteczną – ex tunc. Całość rozważań miała na celu wykazanie, że organ wadliwie wydał decyzję w oparciu o art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej. Z dokonanej oceny prawnej wynika, że zastosowany tryb weryfikacji ostatecznej decyzji konstytutywnej udzielającej zasiłku w sytuacji, kiedy przesłanka konieczna do zastosowania weryfikacji zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej zasiłek i decyzja ta została już wykonana (pobranie zasiłku za wskazany okres), nie powinien mieć zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanym przypadku stan faktyczny sprawy (wykonanie decyzji) zdeterminował moment wystąpienia skutku decyzji konstytutywnej jedynie w przyszłości.

Mając powyższe na uwadze, wobec zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 163 K.p.a. i w związku z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowany wyrok jest prawidłowy, bowiem wadliwość podjęcia decyzji w nieodpowiednim trybie została klarownie i zrozumiale przez Sąd I instancji wykazana i uzasadniona. Odnosząc się natomiast do zawartej w wyroku oceny prawnej, stwierdzić należy, że Sąd I instancji mógł dokonać prezentacji swoich poglądów w sposób bardziej przejrzysty, jednak wywody Sądu nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi oraz stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.