Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2432/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako: "k.p.a.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej jako: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania J.S.A., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego typ B-600 wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. - uchylił decyzję z dnia [...]grudnia 2016 r. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę, inwestorowi – J. S.A. z siedzibą w K. dla w/w inwestycji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 16 listopada 2015 r. inwestor – J.S.A. złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla założenia polegającego na budowie pawilonu handlowo - usługowego typu B-600 wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami, przy ul. [...] w W. na działce ewid. nr [...] z obrębu [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku poprzez:

1. doprowadzenie do spójności projektu budowlanego ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ wniosek nie obejmował budowy gablot zewnętrznych na plakaty, tablic na plakaty, totemu reklamowego oraz słupa oświetleniowego;

2. przedłożenie uzgodnienia totemu reklamowego z zarządcą drogi;

3. przedłożenie karty katalogowej wraz z atestem zastosowanej kratki eco-fix;

4. przedłożenie linijki słońca wraz z opisem, wykonanej dla projektowanego budynku handlowo- usługowego i dla istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdujących się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji projektowanego budynku, zgodnie z § 60 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.);

5. przedłożenie wykresów potwierdzających, że nic zachodzi przesłanianie istniejących budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, poprzez projektowany budynek handlowo-usługowy;

6. przedłożenie projektu zagospodarowania terenu opracowanego na mapie zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1554) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, uwzględniającego:

- zaznaczenie granicy strefy uciążliwości od ponad lokalnych tras komunikacyjnych wyznaczonej w ustaleniach obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego;

- podanie odległości usytuowania miejsca do gromadzenia odpadów stałych od istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- określenie w legendzie ilości studni chłonnych oraz zestawów skrzynek retencyjno- rozsączajacych;

- podanie rzędnych terenu przy wejściach do budynku, w narożnikach budynku i narożnikach działki oraz rzędnych istniejących i projektowanych potwierdzających zatrzymanie wód opadowych na terenie własnej działki;

- zaznaczenie sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z powierzchni budynku oraz powierzchni utwardzonych;

7. uzupełnienie projektu budowlanego o:

- podanie, na rzucie dachu, spadków zgodnie z zapisem obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego;

- opisanie projektowanych przyłączy w sposób oznajmiający o planowaniu ich według odrębnego opracowania;

- opisanie elewacji względem stron świata;

- obliczenie wielkości mas ziemnych oraz podanie sposobu ich zagospodarowania w celu określenia warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych w związku z realizacją planowanej inwestycji;

- przedłożenie inwentaryzacji zieleni występującej na działce i kolidującej z planowaną inwestycją;

8. opatrzenie nanoszonych poprawek i uzupełnień podpisem projektanta wraz z jego pieczęcią i datą.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo- usługowego typ B-600 wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. (kat. XVII).

Pismem z dnia 25 lutego 2016 r. J.S.A., wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Prezydent [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia w terminie 30 dni nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, tj.:

1. doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...], poprzez:

- wykazanie braku uciążliwości projektowanej zabudowy dla terenów sąsiednich; - wykazanie, że nawiązano architekturą i zagospodarowaniem terenu do istniejącego charakteru osiedla;

- zachowanie 50% PBC, zgodnie z wskaźnikiem dla terenu MJ11;

- wskazanie w projekcie, jakie należy wykonać zabezpieczenia przeciwhałasowe, gwarantujące zapewnienie dopuszczalnego poziomu hałasu;

- wskazanie zachowania, przewidzianego w planie miejscowym, wskaźnika zabudowy dla ternu MJ11.

2. wykonania projektu zagospodarowania działki zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj.:

- wskazać zgodność z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, ze zm.);

- wskazać strefę linii WN 110 kV;

- uzupełnić projekt o metrykę z podpisami upoważnionych projektantów odpowiedzialnych za pozostałe branże, biorących udział w opracowaniu projektu;

- uzupełnić projekt o dane potwierdzające spełnienie warunku zagospodarowania wodami opadowymi na własnym terenie;

- uzupełnić projekt o zastosowane rozwiązania zabezpieczenia terenu przed osuwaniem się w kierunku działki ewid. nr [...].

3. przedłożenia kompletnego projektu budowlanego, tj.:

- projekt uzupełnić o aktualną opinie komunikacyjna;

- stronę tytułową uzupełnić o spis zawartości projektu, o dane projektantów i sprawdzających, numery uprawnień, specjalności, daty sporządzenia/sprawdzenia projektu, podpisy i kategorię obiektu;

- część opisową uzupełnić o określenie kategorii geotechnicznej projektowanych obiektów i dołączyć opinię geotechniczną;

- część opisową uzupełnić o dane techniczne obiektu charakteryzujące wpływ na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości i sposobu odprowadzania ścieków, emisji zanieczyszczeń gazowych, pyłowych, płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się, rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów, właściwości akustycznych oraz emisji drgań, a także promieniowania;

- projekt zweryfikować w zakresie parametrów obiektu, wyjaśnić, który parametr był przyjmowany do obliczeń;

- projekt uzupełnić o charakterystykę energetyczną;

- projekt uzupełnić o ostateczna decyzję o pozwoleniu wodno-prawnym;

- projekt uzupełnić o uzgodnienie z zarządcą sieci energetycznej i uwzględnienie prowadzenia robót w pobliżu sieci w BIOZ;

W dniu 22 grudnia 2016 r. inwestor przedłożył dokumentację projektową po usunięciu braków wymienionych w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że inwestor nie wypełnił niektórych warunków postanowienia, a w związku z tym, że uzupełnienie nastąpiło ostatniego dnia zakreślonego terminu, organ nie miał możliwości jego wydłużenia celem poprawienia przez inwestora dokumentacji projektowej.

Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. J.S.A., wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Wojewoda [...] pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał inwestora do:

1. doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego ("Analizy akustycznej planowanego przedsięwzięcia do projektu budowlanego") z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) w zakresie:

- § 5, zgodnie z którym wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załącznik do projektu powinny być ponumerowane,

- § 3 ust. 1 (brak prawidłowo przygotowanej strony tytułowej);

- § 4 ust. 1 na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego należy umieścić metrykę projektu,

- § 6 ust. I projekt budowlany należy sporządzić (...) w sposób uniemożliwiający dekompletację;

2. przedłożenia uprawnień budowlanych oraz, stosownie do art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, ważnych zaświadczeń o przynależności do izby dla osób wykonujących analizę,

3. uzupełnienia dokumentacji o projekt zagospodarowania terenu sporządzony zgodnie z § 8 ust. I ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego:

- projekt zagospodarowania terenu powinien zostać sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, nie zaś na "wklejkach" przymocowanej do tej mapy;

- projekt zagospodarowania terenu uzupełnić o obszar aktualizacji wyznaczony zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133);

4. prawidłowego sporządzenia legendy - oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu nie odpowiadają oznaczeniom znajdującym się w legendzie;

5. wyjaśnienia rozbieżności w zakresie określenia kategorii geotechnicznej projektowanej inwestycji;

6. przedłożenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym;

7. uzupełnienia, zgodnie z art. 87a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) inwentaryzacji zieleni o wpływ projektowanej inwestycji (w tym zastosowany drenaż kanalizacji deszczowej) na istniejący drzewostan (w tym na działce nr ew. [...]);

8. autoryzowania "wklejek" w projekcie budowlanym (m.in. str. 73 Tom II);

9. opatrzenia zmian naniesionych w projekcie budowlanym datą. Autoryzacja poprawek powinna umożliwiać stwierdzenie, kto i kiedy ich dokonał;

10. uzupełnienia dokumentacji o aktualne na dzień naniesionych zmian oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego,

11. przedłożenia, stosownie do art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, ważnych zaświadczeń o przynależności projektantów do izby.

Pismem z dnia 24 maja 2017 r. pełnomocnik Inwestora zwrócił się do tut. organu

0 prolongowanie terminu do wyeliminowania nieprawidłowości w projekcie budowlanym do dnia

23 czerwca 2017 r.

W dniu 25 maja 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło pismo "250 mieszkańców [...]" wyrażające protest przeciwko realizacji inwestycji.

Przy piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. inwestor przekazał uzupełnioną dokumentację projektową.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla J.S.A.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na wypełnienie przez inwestora wszystkich obowiązków wynikających z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], uchwalony Uchwałą Rady [...] Nr [...] w dniu [...] lutego 2010 r. Teren, na którym znajduje się działka ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. na rysunku ww. planu oznaczony jest symbolem MJ/11, dla którego przypisano funkcję tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W ustaleniach szczegółowych dla ww. terenu, w § 13 miejscowy plan stanowi, że ww. teren położony jest w strefie uciążliwości ponadlokalnych tras komunikacyjnych, a w strefie tej wyklucza się lokalizację usług służby zdrowia i oświaty. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 2 na terenie tym dopuszcza się realizację funkcji usługowych o uciążliwości niewykraczającej poza teren działki. Zdaniem organu odwoławczego, dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kluczowe jest wyjaśnienie pojęcia "usługi uciążliwe". Z uwagi na fakt, iż plan nie definiuje pojęcia usług uciążliwych, organ odwoławczy wskazał na stanowisko sądów administracyjnych w tej kwestii, zgodnie z którym za usługi uciążliwe należy uznać taki rodzaj przedsięwzięcia który, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym przyjął, że projektowanej budowy pawilonu handlowo - usługowego o charakterze usług podstawowych (sklepy spożywczo - przemysłowe) nie można uznać za realizację usług uciążliwych, których realizacji zabraniają zapisy obowiązującego planu.

W ocenie organu z dokumentacji nie wynika, aby projektowany budynek naruszał ustalenia planu w zakresie: nieprzekraczalnych linii zabudowy, wysokości zabudowy (do 12,0 m), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (min. 50%), wskaźnika intensywności zabudowy (max 0,7), geometrii dachu (dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym 300). Spełniony został również wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, wg wskaźników zawartych w § 40 ust. 1 pkt 3 - 30 stanowisk na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej.

Ponadto projektowany budynek handlowo - usługowy został usytuowany zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Lokalizacja nie narusza przepisu § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stale od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pomieszczeń), § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Dokumentacja projektowa posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Tom I str. 32 - 39 projektu). Projektowany obiekt należy do drugiej kategorii geotechnicznej z prostymi warunkami gruntowo - wodnymi (Tom I Część II - str. 56) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, zatem niezbędne było przedłożenie zatwierdzonej dokumentacji geologiczno - inżynierskiej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł H. S. zarzucając jej naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Anin przyjętego uchwałą Rady [...] Nr [...] w dniu [...] lutego 2010 r.,

- § 12 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 4 planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w tym przepisie określenie "usługi uciążliwe" oznacza taki rodzaj przedsięwzięcia, który, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko,

2) naruszenie przepisów postępowania tj.:

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego;

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes strony, a także poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na błędnym przywołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a przez to niewłaściwe ustalenie wniosków wynikających z tego orzecznictwa dla zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, mimo braku do tego przesłanek.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa miejscowego w zakresie w jakim uznał, że przepisy te pozwalają na lokalizację zamierzenia budowlanego, które nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko Dokonując takiej interpretacji organ ograniczył analizę planu miejscowego do dwóch elementów: treści przepisu § 12 ust. 2 oraz braku definicji określenia "usługi uciążliwe". Przyjął bowiem, że skoro zgodnie z § 12 ust. 3 planu na omawianym obszarze dopuszcza się realizację funkcji usługowych o uciążliwości niewykraczającej poza teren własnej działki, a jednocześnie w planie miejscowym brak jest definicji pojęcia "usługi uciążliwe", to należy odwołać się w tym zakresie do "utrwalonego w tej materii stanowiska sądów administracyjnych". Zdaniem skarżącego przeciwko wykładni planu miejscowego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przemawia nie tylko brak orzecznictwa popierającego tę interpretację, ale przede wszystkim pominięcie pozostałych postanowień aktu prawa miejscowego. Dla terenu, na którym przewidziano przedmiotową inwestycję plan miejscowy jako przeznaczenie podstawowe przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 12 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 4 Planu miejscowego). W ocenie skarżącego przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną doznaje na tym obszarze dodatkowych ograniczeń: istniejąca zabudowa może być przeznaczana do kontynuacji użytkowania z dopuszczeniem modernizacji i przebudowy z zachowaniem skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla i uzupełniająca - na wolnych działkach oraz wymienna - w miejscach zabudowy zdegradowanej. Plan miejscowy przez "przeznaczenie dopuszczalne" każe rozumieć "rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe" (§ 5 pkt 6). Na nieruchomości, na której planowana jest budowa pawilonu handlowo-usługowego zdaniem skarżącego dopuszcza się realizację funkcji usługowych o uciążliwości nie wykraczającej poza teren własnej działki. Zatem na obszarze oznaczonym na planie miejscowym MJ/11 mogą być realizowane tylko takie obiekty o charakterze handlowo-usługowym, których uciążliwość ogranicza się do nieruchomości, na której są wzniesione, a dodatkowo uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Tymczasem planowany przez pawilon handlowo – usługowy warunków takich nie spełnia.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Sąd ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, nie będąc przy tym związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną).

W niniejszej sprawie przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest prawidłowość orzeczenia zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane muszą być poprzedzone uzyskaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę a decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu.

Podnieść w tym miejscu należy, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na celu budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta kreuje więc wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiających nakaz poszanowania wolności i własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wobec zasady wolności budowlanej wspomniana ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestor - właściciel nieruchomości, na której ma powstać obiekt budowlany, decydować będą o dopuszczalności jego wybudowania, czy miejscu posadowienia (por. m.in. wyroki NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1489/06 Lex 425367, WSA w Warszawie z 9 maja 2008 r. sygn. VII SA/Wa 223/08 lex 425367, WSA w Lublinie z 8 lipca 2008 r. sygn. II SA/Lu 211/08 lex 510195 i NSA z 2 marca 2010 r. II OSK 465/09 lex 577666).

W art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nałożono na właściwy organ obowiązek sprawdzenia przed wydaniem powyższej decyzji:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi,

3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sporządzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można, zdaniem sądu, nawet z faktu dążenia do maksymalnego odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora.

Zwrócić należy uwagę, że projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Pierwsza z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1) – patrz komentarz do Prawa budowlanego pod redakcją Andrzeja Glinieckiego wyd. I LexisNexis str.333.

W świetle treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego ocenie pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie zmiany Prawa budowlanego dokonanego ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b powołanej ustawy z 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia naruszenia, odpowiedzialność dyscyplinarna (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) albo zawodowa (art. 45 ust. 2 powołanej ustawy z 15 grudnia 2000 r. w zw. z art. 95 Prawa budowlanego). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 Prawa budowlanego stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego).

Należy przy tym zauważyć, że mimo wyłączenia w art. 35 ust. 1 możliwości badania projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c, jako jeden z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego nadal wskazuje się nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badanie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 119).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarówno w przypadku projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, zbadał ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb. Organ sprawdził również, czy dołączono zaświadczenie o wpisie projektanta (projektantów) na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ważne na dzień opracowania projektu (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu w ramach swoich obowiązków, określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda [...] jako organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana po spełnieniu przez inwestora wymogów zawartych w przepisach art. 32-35 Prawa budowlanego oraz po zweryfikowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami planu, należy badać tę zgodność przede wszystkim w kontekście przeznaczenia terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalonego w dniu [...] lutego 2010 r. działka inwestycyjna nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MJ/11 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W ustaleniach szczegółowych, jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, § 13 planu stanowi, że teren MJ/11 położony jest w strefie uciążliwości ponadlokalnych tras komunikacyjnych, a w strefie tej wyklucza się lokalizację usług służby zdrowia i oświaty. Jednocześnie zgodnie z § 12 ust. 2 planu na terenie tym dopuszcza się realizację funkcji usługowych o uciążliwości nie wykraczającej poza teren działki. Użyte w planie pojęcie usług nieuciążliwych nie zostało w nim zdefiniowane, niemniej jednak należy je w ocenie Sądu rozumieć jako taki rodzaj działalności usługowej, której ewentualna uciążliwość nie wykracza poza granice działki, do której inwestor ma tytuł prawny, a tym samym nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianej dla funkcji mieszkaniowej na terenach sąsiednich; prowadzona działalność usługowa nie może powodować ustanowienia stref ochronnych lub stref ograniczonego użytkowania, dla usług nieuciążliwych wymagane jest bezwzględne zachowanie uciążliwości inwestycji w granicach własnych nieruchomości.

Analiza treści zapisów planu wskazuje, że uwzględniono w nim sytuację, w której tereny zabudowy usługowej graniczą bezpośrednio z terenami zabudowy jednorodzinnej i w związku z tym przewidziano, że projektowana zabudowa usługowa nie może być dla tych terenów uciążliwa. Jednocześnie podkreślić należy, że badanie ewentualnej uciążliwości prowadzonej działalności winno odbywać się przy uwzględnieniu standardów jakości środowiska. Pojęcie uciążliwości bowiem ze swej natury ma charakter subiektywny i jeżeli pojęcie to dotyczyłoby uciążliwości dla otoczenia, ich wystąpienie byłoby uzależnione od subiektywnych odczuć właścicieli nieruchomości sąsiednich. W związku z tym konieczne jest odniesienie się do takich uciążliwości, które dotyczą środowiska, bowiem ich zakres oddziaływania jest prawnie unormowany i umożliwia obiektywną ocenę. Konstrukcja ta koresponduje także z poglądem, że na styku tych dwóch przeznaczeń – zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej - przy interpretacji postanowień planu miejscowego szczególnie istotne powinno być zachowanie ogólnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, które nakazują uwzględnianie zwłaszcza: wymagań ładu przestrzennego (tak by stworzone ukształtowanie przestrzeni tworzyło harmonijną całość), ochrony środowiska, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi zamieszkujących obszar lokalny objęty planem (art. 1 ust 2 i art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd zatem zauważa, co też trafnie ocenił Wojewoda [...] (abstrahując od prawidłowości powołanych przez ten organ orzeczeń sądów administracyjnych), że przedmiotowa inwestycja nie została objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Rodzaje tych oddziałujących na środowisko przedsięwzięć ustawodawca określił w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Analiza treści tego aktu wskazuje, że przedmiotowa inwestycja (pawilon handlowo – usługowy) nie została uznana za takie przedsięwzięcie, które negatywnie oddziałuje na środowisko, zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymieniona w rozporządzeniu. Skoro więc w niniejszym przypadku inwestycja w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego (o randze ustawy i rozporządzenia) nie została zakwalifikowana do kategorii przedsięwzięć mających bądź mogących mieć negatywny wpływ na środowisko, to nie sposób uznać, że taki charakter uzyskuje ona na podstawie omawianego aktu prawa miejscowego.

Ponadto skarżący, choć zarzuca, że pawilon nie spełnia warunku uciążliwości ograniczającej się do nieruchomości, na której jest usytuowany, to w żaden sposób nie wskazał, na czym wnioski te opiera. W szczególności nie przedłożył dokumentacji, która by potwierdzała, że działalność prowadzona przez inwestora powoduje nadmierne uciążliwości w zakresie np. hałasu, drgań, czy w inny sposób negatywnie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. W tym miejscu wskazać trzeba, że w polskim porządku prawnym dopuszczalne wielkości emisji ustalane są w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. – prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 5190), zwanej dalej "p.o.ś.", za pomocą wykonawczych rozporządzeń ministra środowiska. Obecnie dopuszczane normy hałasu są określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów. Ponadto, obok tych powszechnie obowiązujących norm dotyczących emisji hałasu, plan miejscowy może przewidywać dla danego terenu regulacje szczególnie chroniące przed hałasem. Tymczasem terenu objętego inwestycją oraz obszarem jej oddziaływania obowiązujący plan miejscowy nie objął taką ochroną, wyznaczając strefę ciszy, a wręcz przeciwnie - dopuścił prowadzenie działalności usługowej.

W odniesieniu zaś do działalności handlowej wskazać trzeba, że wprawdzie wiąże się ona z obsługą klientów, a więc zarówno ze wzmożonym ruchem pojazdów, jak i czynnościami wyładunkowanymi towarów, lecz działania te nie mają charakteru stałego i odbywają się w określonych ramach czasowych (godziny i dni tygodnia). Ponadto, przyjmując, że ruch pojazdów związany z prowadzoną działalnością świadczy o jej uciążliwym charakterze, należałoby w rzeczywistości uznać każde usługi za uciążliwe, albowiem nie można wykluczyć, że potencjalni ich klienci będą korzystać z takiego środka transportu, jak również tą drogą odbywać się będzie wyładunek i ekspedycja magazynowanego towaru.

Reasumując sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zgodności inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na analizowanym terenie. Działalność, której wykonywaniu służyć ma planowany obiekt (sklep spożywczo – przemysłowy) nie stanowi bowiem w rozumieniu tego planu działalności uciążliwej, ani dla środowiska, ani dla otoczenia i nieruchomości sąsiednich, zaś strona nie wykazała, aby takie nadmierne uciążliwości w związku z zatwierdzonym projektem budowlanym w rzeczywistości miały miejsce.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby projektowany budynek naruszał ustalenia planu w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy, wysokości zabudowy (do 12 m), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (min. 50%), wskaźnika intensywności zabudowy (max 0,7), geometrii dachu. Spełniony został również wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, wg wskaźników zawartych w § 40 ust. 1 pkt 3 planu tj. 30 stanowisk na każde 1000 m² powierzchni użytkowej.

Z akt sprawy wynika natomiast, że inwestycja została usytuowana nie tylko zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale również zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690 ze zm.).

Skoro więc inwestor spełnił warunki nałożone wyżej wymienionymi przepisami ustawy Prawo budowlane, przepisami rozporządzenia wykonawczego i inwestycja jest usytuowana zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to Wojewoda [...] nie mógł odmówić wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane - każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Należy również podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego, a zatwierdzony projekt czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa.

Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego spełniając wymagania § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Sąd nie podziela także zarzutów dotyczących naruszeń procesowych. Materiał dowodowy został oceniony w sposób niebudzący wątpliwości, w tym nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów, bowiem organ wskazał że przyjął do ustaleń dane z konkretnych dokumentów. Nie może być również mowy o naruszeniu zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady słusznego interesu obywatela (art. 7, 8, 9 K.p.a.). Brak zgody strony na określone rozstrzygnięcie nie oznacza, że jest ono nieprawidłowe, że nie rozważono jej interesu. Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.), z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego jak i powołaniem stanu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.