Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 286/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 3a
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Cezary Pryca Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1154/06 w sprawie ze skargi T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nr [...] oraz postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. D. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. na rzecz T. L. kwotę 782 (siedemset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. o sygnaturze akt III SA/Kr 1154/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Postanowienie to utrzymało w mocy postanowienie nr [...] Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. D. z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że T. L. wystąpiła w dniu [...] lipca 2005 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów o zawartości 4,5 - 18% alkoholu z wyjątkiem piwa w szałasie gastronomicznym "[...]" w B. D. przy ul. [...] obok budynku nr [...]. Wspomniany lokal znajduje się w odległości 49,80 m od domu zakonnego Zgromadzenia Sióstr Służek Najświętszej Maryi Panny Niepokalanej usytuowanego w B. D. przy ul. [...] nr [...]. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w B. D. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy B. D. (Dz. Urz. Województwa [...]) punkt sprzedaży alkoholu powinien być oddalony o minimum 100 m od obiektu i miejsca kultu religijnego. Z uwagi na to, że planowany punkt sprzedaży alkoholu nie spełnia powyższej przesłanki, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. D. negatywnie zaopiniowała wniosek T. L.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) pozostawił uznaniu rady gminy kształtowanie zasad ustalania lokalizacji punktów sprzedaży i podawania alkoholu. Na podstawie delegacji ustawowej Rada Gminy w B. D. podjęła w dniu [...] grudnia 2001 r. powołaną wyżej uchwałę nr [...]. Akt ten nie zdefiniował, czym są "miejsca i obiekty kultu religijnego". Zasadnie zatem organy administracji sięgnęły przy wykładni tego zwrotu do Konkordatu i Kodeksu Prawa Kanonicznego, respektując konstytucyjną i konkordatową swobodę władz kościelnych w wyznaczaniu katalogu miejsc i obiektów kultu religijnego.

W ocenie Sądu I instancji nakaz poszukiwania legalnej definicji "obiektów i miejsc kultu religijnego" w autonomicznym prawodawstwie Kościoła rzymskokatolickiego wynika z art. 25 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepisy te zobowiązują władze publiczne m.in. do zachowania bezstronności w sprawach przekonań religijnych oraz zapewnienia swobody ich wyrażania w życiu publicznym. Stwierdzają ponadto, że stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie. W przypadku Kościoła rzymskokatolickiego autonomię taką przewidują również przepisy Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318). Z art. 5 powyższej umowy międzynarodowej wynika obowiązek państwa do zapewnienia Kościołowi katolickiemu swobodnego i publicznego pełnienia jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Natomiast z art. 8 powołanej wyżej umowy wynika, że organizowanie kultu publicznego należy do władzy kościelnej zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa polskiego.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji zasadnie uznały, że kaplica w domu zakonnym w B. D. jest "miejscem świętym" w rozumieniu kanonu 1205 Kodeksu Prawa Kanonicznego, który stanowi, że "miejscami świętymi są te, które przez poświecenie lub błogosławieństwo, dokonane według przepisów ksiąg liturgicznych, przeznacza się do kultu Bożego lub na grzebanie wiernych". Dowodem na to jest zwłaszcza pismo Kurii Metropolitalnej w K. z dnia 27 czerwca 1976 r., w którym mowa o urządzeniu kaplicy półpublicznej we wspomnianym domu zakonnym. Aktualnie obowiązujący Kodeks Prawa Kanonicznego nie zna pojęcia "kaplicy półpublicznej" co jednak nie usprawiedliwia uznania, że wspomniana kaplica nie jest "miejscem świętym". W ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia dla sprawy, czy zwrot "kaplica półpubliczna" w pełni odpowiada zawartej w kanonie 1223 Kodeksu Prawa Kanonicznego definicji "kaplicy", jako miejsca przeznaczonego, za zezwoleniem ordynariusza, do sprawowania kultu Bożego, dla pożytku jakiejś wspólnoty lub grupy wiernych, którzy się w nim zbierają i do którego za zgodą kompetentnego przełożonego mogą przychodzić także inni wierni.

Zasadniczym kryterium uznania kaplicy za miejsce kultu religijnego jest "sprawowanie kultu Bożego" w rozumieniu kanonu 1205 Kodeksu Prawa Kanonicznego. Do oceny zgodności zaskarżonego postanowienia nie ma zatem znaczenia zakres dostępności kaplicy dla osób trzecich.

Z uwagi na powyższe, skoro wydane postanowienie nie naruszało prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej T. L. zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, bądź uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła naruszenie art. 2 oraz art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce jest Kodeks Prawa Kanonicznego; ponadto zarzuciła błędną wykładnię § 2 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w B. D. z dnia [...] grudnia 2001 r. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) poprzez mylne przyjęcie, że dom zakonny Zgromadzenia Sióstr Służek Najświętszej Maryi Panny Niepokalanej w B. D. jest miejscem kultu religijnego w rozumieniu przepisów prawa miejscowego. Ponadto, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że legalnej definicji miejsca i obiektu kultu religijnego, dla potrzeb wykładni powołanej wyżej uchwały Rady Gminy należy dokonywać w oparciu o przepisy Kodeksu Prawa Kanonicznego, skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie kanonu 1223 do ustalonego w sprawie stanu faktycznego polegającego na istnieniu w B. D. przy ul. [...] nr [...] domu zakonnego Sióstr Służek Najświętszej Maryi Panny Niepokalanej, a nie kaplicy w rozumieniu kanonu 1223 Kodeksu Prawa Kanonicznego.

W uzasadnieniu podała, że Sąd I instancji przy dokonywaniu legalnej wykładni aktu prawa miejscowego bezpodstawnie sięgnął do Kodeksu Prawa Kanonicznego, który nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. "Miejsce święte", o którym mowa w kanonie 1205 nie jest tożsame z "miejscem i obiektem kultu religijnego", o którym mowa w powoływanej wyżej uchwale Rady Gminy w B. D. Miejsca kultu religijnego kojarzą się w powszechnym odbiorze z publicznym i ogólnodostępnym charakterem tych miejsc. Cech takich nie posiada dom zakonny Sióstr Służek Najświętszej Maryi Panny Niepokalanej w B. D. Kodeks Prawa Kanonicznego reguluje podstawowe cechy domu zakonnego w kanonie 608, a zatem Sąd I instancji niewłaściwie zastosował w sprawie kanon 1223.

Skarżąca dodała ponadto, że tożsame jak w niniejszej sprawie ograniczenie usytuowania punktów sprzedaży alkoholu istniało już wcześniej w uchwale nr [...] Rady Gminy w B. D. z dnia [...] marca 2000 r. Mimo to, mąż skarżącej w tym samym stanie faktycznym uzyskał w dniu [...] grudnia 2000 r. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy, będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Skarżąca powołując naruszenie prawa materialnego sprowadza zarzuty do zakwestionowania, że źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce jest Kodeks Prawa Kanonicznego oraz że Dom Zakonny Zgromadzenia Sióstr Służek Najświętszej Maryi Panny Niepokalanej w B. D. przy ul. [...] nr [...] jest miejscem kultu religijnego w rozumieniu przepisów prawa miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są uzasadnione.

Trafnie skarga kasacyjna podniosła, że zgodnie z art. 2 i 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Trafnie także Sąd I instancji zauważył, że Kodeks Prawa Kanonicznego jest autonomicznym prawodawstwem Kościoła Rzymskokatolickiego. Oznacza to, że akt ten nie mieści się w katalogu powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Potwierdza to także sam Kodeks Prawa Kanonicznego, który w kanonie 1 stwierdza, że "kanony tego Kodeksu dotyczą jedynie Kościoła łacińskiego". Z tych też względów błędne jest stanowisko Sądu I instancji i organów administracji obu instancji, które dla dokonania legalnej wykładni aktu prawa miejscowego sięgnęły tylko do aktów niebędących źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. Podkreślenia wymaga również fakt, że do takiej wykładni swojej uchwały nie daje podstaw sam prawodawca, tj. Rada Gminy w B. D., skoro pojęcie "miejsce kultu religijnego" łączy z pojęciem "obiektów". Ostatnie z tych pojęć określone jest w przepisach powszechnie obowiązujących, tj. ustawach i rozporządzeniach określających wymogi, jakim te obiekty powinny odpowiadać. Sprawy te objęte są działaniem organów administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zasady sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) są ustalane w drodze uchwały właściwej rady gminy. Oczywistym jest, iż uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego znajdującym zastosowanie na terenie gminy. Rada gminy uprawniona jest do ustalania zarówno liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak i uprawniona jest do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania tych napojów. Ustawodawca, posługując się pojęciem "...usytuowanie na terenie gminy miejsc sprzedaży..." nadał uprawnienia radom gmin do określenia zasad lokalizacji punktów sprzedaży wskazanych wyżej napojów alkoholowych. Z treści art. 18 ust. 3a wskazanej wyżej ustawy wynika, że opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa, czy lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub poza tym miejscem pozostaje w zgodzie z zasadami lokalizacji takich punktów sprzedaży określonymi w wymienionej wyżej uchwale właściwej rady gminy.

Analizując treść uchwały Rady Gminy w B. D. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w kontekście art. 15 § 1 - 2, art. 41 § 1 - 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) w związku z art. 3, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) należy stwierdzić, że elementem łączącym wszystkie miejsca, co do których postawiony został wymóg odległości 100 m od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych jest ich publiczny charakter (szkoły, placówki oświatowo-wychowawcze, zakłady opieki zdrowotnej i społecznej, dworce kolejowe, główne węzły komunikacyjne, obiekty i miejsca kultu religijnego).

Powołana wyżej ustawa - Prawo budowlane w art. 3 pkt 4 lit. "a" określiła niewielkie obiekty kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, do obiektów małej architektury, a więc obiektów budowlanych podlegających rygorom tej ustawy. W art. 5 tej ustawy określono niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Na podstawie art. 7 tej ustawy zostało wydane powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury, które w § 3 pkt 6 zalicza między innymi budynki przeznaczone na potrzeby kultu religijnego do budynków użyteczności publicznej. Oznacza to dostępność dla nieograniczonego kręgu odwiedzających. Z ustaleń wynika, że Dom Zakonny Zgromadzenia Sióstr Służek Najświętszej Maryi Panny Niepokalanej w B. D. nie jest miejscem ogólnodostępnym, nie odróżnia się od pozostałych prywatnych domów w B. D., a jego architektura oraz otoczenie w żadnym stopniu nie wskazują na miejsce o charakterze szczególnym, a więc spełniające wymogi określone w cytowanych wyżej przepisach.

Powyższe wskazuje, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji obu instancji dokonały błędnej wykładni pojęcia "obiektów i miejsc kultu religijnego" użytego przez prawodawcę w akcie prawa miejscowego. Należało zatem orzec na podstawie art. 188 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).