Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 889/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 17 ust. 1, 3 i 5, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 135 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie: WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania D. Z., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia [...] grudnia 2020 r. D. Z. (dalej też jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką, B. R..

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy K. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera z ZUS-u, a to stanowi przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w skrócie "u.ś.r.").

SKO, w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni, decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, że nie podziela oceny, iż pobieranie przez wnioskodawczynię emerytury wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Powołując się na wybrane orzeczenia WSA w Poznaniu oraz NSA, SKO uznało za słuszne, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości, różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. Tymczasem sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ustawodawca pozbawił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne; wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest także w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w skrócie "u.e.r.F.U.S."). Na tym tle SKO stwierdziło, że organ I instancji zaniechał poinformowania strony o możliwości wyboru świadczenia oraz prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Jednocześnie SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego Wójt musi w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawczyni, poza wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia, wynikające z art. 17 u.ś.r. W szczególności organ winien był ustalić, czy skarżąca, zapewniając matce stałą i osobistą opiekę, z tego powodu zaprzestała lub nie podejmowała aktywności zawodowej, a zatem, że istniał związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia. W przypadku niewykazania takiego związku lub stwierdzenia, że nie zostały spełnione inne przesłanki niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ww. wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Ponownie rozpoznając przedmiotowy wniosek, Wójt w dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające z wnioskodawczynią, informując ją m.in. o możliwości zawieszenia emerytury, jednakże wnioskodawczyni zeznała do protokołu, że prosi o wyrównanie różnicy pomiędzy wypłaconą emeryturą, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni uprawnienie do świadczenia emerytalnego uzyskała od [...] marca 2014 r., natomiast orzeczenie o znacznym niepełnosprawności jej matki wydano [...] maja 2018 r.

Mając powyższe na uwadze, Wójt – przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. – odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia, gdyż ta ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej osobie.

Od tej decyzji Wójta wnioskodawczyni, reprezentowana przez ad Ż., złożyła odwołanie. Zarzuciwszy naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta z [...] kwietnia 2021 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że matka skarżącej jest [...], ma [...] lat i orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. nr [...] z [...] maja 2018 r. zaliczona została na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2018 r., przy czym nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Stan zdrowia niepełnosprawnej wskazuje na to, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy i odwołania wynika, że faktyczną opiekę nad chorą matką sprawuje wnioskodawczyni, która w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia. Powyższe ustalenia potwierdza przeprowadzony w dniu [...] grudnia 2020 r. wywiad środowiskowy. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca od [...] marca 2014 r. ma ustalone prawo do emerytury i od tego czasu nie podejmuje zatrudnienia. W związku z tym SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie, poza ustalonym prawem do emerytury, nie są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem, a koniecznością zapewnienia opieki matce. Albowiem, zdaniem SKO, niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą wynika bezpośrednio z jej uprawnienia do świadczenia emerytalnego, a nie z konieczności zapewnienia opieki matce.

W skardze na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. Z., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i "orzeczeni[e] co do istoty sprawy poprzez przyznanie D. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania", a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz podkreślając, że wbrew zarzutom pełnomocnika strony, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jasno, iż SKO, zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dopuszcza możliwość wyboru pomiędzy prawem do emerytury, a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem braku uprawnienia strony do żądanego świadczenia nie jest okoliczność uzyskanego w przeszłości prawa do emerytury – które to prawo można zawiesić, wybierając wyższe świadczenie pielęgnacyjne – lecz brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, co wykazano w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2021 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2021 r. ([...]) w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r."), na czele z jej art. 17 ust. 1, określającym przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl tego przepisu: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji."

Wnioskowane świadczenie może zostać przyznane, jeżeli są spełnione łącznie wszystkie przesłanki pozytywne określone w cytowanym przepisie oraz w dalszych ustępach art. 17 u.ś.r., a zarazem nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, wyszczególnionych zwłaszcza w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jednakże "podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (zob. wyrok NSA z 02.02.2017 r., I OSK 2792/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 17 ust. 5 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) [uchylony];

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej."

Należy zatem podkreślić – co stwierdził uprzednio m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 25 lutego 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 1627/20 (CBOSA) – że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinna poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na część wspólną przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca określa, kto jest destynatariuszem ww. świadczenia. Ustawodawca stanowi tam mianowicie o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1-4 ww. przepisu, celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie musi więc zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, względnie ich niepodejmować. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem "rezygnacji", oznacza ona: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (zob. Popularny słownik języka polskiego PWN, pod red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846). W świetle przywołanej definicji "rezygnacji", wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego to tytułu otrzymuje wynagrodzenie (przy czym pojęcie "wynagrodzenia" należy tu wykładać szeroko). Z kolei słowo "podjąć" znaczy tyle, co "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (zob. Popularny słownik języka polskiego PWN, pod red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). A ponieważ wspomniana część wspólna przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi o tym, że wnioskodawca "nie podejmuje" pracy, to należy wziąć pod uwagę negację wyżej zdefiniowanego słowa "podjąć" – co prowadzi do wniosku, że chodzi o w tym przypadku o to, że wnioskodawca nie rozpoczyna pracy, nie decyduje się na realizację jakiegoś zadania, itp.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 695/17 (CBOSA) i z 07 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 1549/19 (CBOSA) trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej.

Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA).

Powyższe uwagi mają szczególne znaczenie w kontekście przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tym zakresie, co do zasady, pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. o sygn. akt I OSK 1334/20 (CBOSA), zgodnie z którym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J. Sapeta [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, pod red. K. Małysy-Sulińskiej, uw. do art. 17, Lex 2015). Ten cel nie może być – zastrzeżmy: co do zasady (co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę rozwinie w dalszej części uzasadnienia) – zrealizowany w sytuacji, gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Tak, jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie pobierać świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku produkcyjnym / przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy to ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są – zasadniczo – z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem mogą zrezygnować (odpowiednio: nie podejmować go) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia (lub odpowiednio: nie podejmują go) nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w tym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, które opowiada się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z 06.04.2017 r., I OSK 2950/15; z 10.07.2018 r., I OSK 134/18; dostępne w CBOSA). Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Podkreślić należy, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam, gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy też w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.; w skrócie "u.e.r.F.U.S."), jak również w Konstytucji RP, nie da się, co do zasady, wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego, albo obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich.

Relację świadczeń pielęgnacyjnego i emerytalnego przeanalizował także wnikliwie oraz omówił WSA w Poznaniu w wyroku z 12 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 194/21 (CBOSA), w którym zasadnie sąd ten wskazał m.in., że cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały jasno zdefiniowane już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano mianowicie, że celem tej ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wynikającą z tego dokumentu wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (zob. druk nr 1555 Sejmu RP IV kadencji). W ocenie Sądu intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wyrażoną wprost wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych prowadzą do spójnego wniosku.

Wskazana zasada dotycząca nieprzysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, które mają ustalone prawo do emerytury (albo do innych świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę doznaje jednak pewnego wyłomu, z uwagi na zasady konstytucyjne, w przypadku chociażby tzw. wcześniejszej emerytury, uregulowanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149) – a więc emerytury ściśle związanej ze sprawowaniem opieki nad osobą takiej opieki wymagającą – czy ewentualnie w przypadku, gdy nabycie uprawnień emerytalnych zbiegło się w czasie z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub ekwiwalentnym, w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r.) osoby wymagającej opieki. Przekonujące rozważania w tym zakresie poczynił WSA w Poznaniu w przywołanym już wyżej wyroku o sygn. akt II SA/Po 194/21.

W ocenie Sądu niewykluczone są także inne jeszcze, ekstraordynaryjne przypadki, w których wobec istotnej zmiany okoliczności osoba korzystająca uprzednio z emerytury nie podejmuje pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą takiej opieki wymagającą (tj. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) i istnieje ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez taką osobę, a koniecznością sprawowania owej opieki. W takich sytuacjach jednak ciężar dowodu istnienia ww. związku spoczywa na osobie pobierającej świadczenia emerytalne, która musi dążyć do obalenia występującego w takim przypadku (tj. w przypadku uprzedniego uzyskania uprawnień do emerytury) swoistego domniemania braku jednak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z (odpowiednio: niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki.

Dla takich to sytuacji szczególnych można wskazać, że w przypadku zbiegu uprawnień do dwu lub więcej świadczeń ustawodawca przyjmuje zwykle zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Tego rodzaju zasada znalazła swój wyraz m.in. w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany został również w art. 95 ust. 1 u.e.r.F.U.S., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z cytowanych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, wypłacanych przez organy określone w każdej nich. Nie ma natomiast jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury – przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego (tu: emerytury). Swój wybór osoba ta może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia jest zasadniczo wykorzystywana do uzyskania wyższych świadczeń w przyszłości. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie również w innych przypadkach – dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalności złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.F.U.S., skutkuje wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.F.U.S.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane jest nie tylko z samym uprawnieniem, ale i z realizacją tego uprawnienia, w postaci wypłaty emerytury. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury: od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że dla opiekuna pobierającego emeryturę złożenie wniosku o jej zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty, zgodnie z art. 135 ust. 1 u.e.r.F.U.S., następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty), bądź z obawą, czy świadczenie pielęgnacyjne w ogóle zostanie jemu przyznane, na organach, przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty, ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest w ogóle celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z zawieszeniem prawa do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ww. wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Jednakże, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w tej sprawie nie zachodzi żaden ze wspomnianych wyżej przypadków szczególnych, uzasadniających odstąpienie od zasady, że uprzednie przejście na emeryturę wyklucza późniejsze ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Organy zasadnie wykazały bowiem brak związku przyczynowo-skutkowego – wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – pomiędzy skarżącej rezygnacją z (odpowiednio: niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką. Przemawia już za tym proste zestawienie dat – ustalenia prawa do emerytury skarżącej ([...] marca 2014 r.) i związanego z tym zaprzestania aktywności zawodowej oraz uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki ([...] maja 2018 r.). W okresie powstania inwalidztwa matki (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2018 r.) skarżąca już nie pracowała zawodowo, gdyż była uprawniona do emerytury i ją pobierała.

Ponadto podkreślić trzeba, że – jak wynika z podpisanego przez skarżącą protokołu z [...] kwietnia 2021 r., i co akcentowały także organy obu instancji – skarżąca, poinformowana o prawie do zawieszenia emerytury / wstrzymania jej wypłaty nie godziła się na takie rozwiązanie, lecz prosiła o wyrównanie różnicy w wysokości kwot między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Tymczasem zgodnie z utrwalonym i obecnie praktycznie już jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19; z 18.06.2020 r., I OSK 254/20; z 11.08.2020 r., I OSK 764/20; z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; z 17.12.2020 r., I OSK 2010/20; z 24.03.2021 r., I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20; dostępne w CBOSA).

Powyższe stanowi zatem dodatkową przesłankę przemawiającą za prawidłowością rozstrzygnięcia organów obu instancji, które odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.