Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1880/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 kpa w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2  prawa bud.
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu [..] września 2017 r. upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W ich wyniku ustalono, iż na wskazanej nieruchomości znajduje się kilkanaście obiektów budowlanych m.in. zaadaptowana część właściwego obiektu wojskowego fortu. Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie Fortu [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] marca 1973 r. i wykorzystywany jest na cele biurowe. W czasie kontroli nie przedłożono dokumentów świadczących o legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Nie stwierdzono również istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Z dokumentacji przesłanej przez Wydział Architektury i Budownictwa [...] przy piśmie z dnia [..] października 2017 r. wynika, iż teren działki ew. nr [...] stanowi fragment dawnej fortyfikacji pod nazwą Fort [...], który od 1961 r. wykorzystywany był przez Zakłady [...]. W chwili obecnej właścicielem przedmiotowego terenu jest [...] (w dalszej części powoływana również jako Spółka). W ww. dokumentacji nie odnaleziono zgody na dokonanie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

II.

W powyższej sytuacji, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. PINB nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 3 na załączniku graficznym do protokołu oględzin nr [...] z dnia [...] września 2017 r. zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...].

Jak wskazał, z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 - dalej jako P.b.) wynika, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania lecz wprowadził katalog otwarty sytuacji, które będą wywoływać zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Taki sposób konstrukcji przepisu wskazuje zatem na to, iż oprócz sytuacji wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć sytuacje, które także będzie należało zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgłoszenia wymagają jednak tylko te zmiany, których skutkiem będzie zmiana warunków wymienionych w art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b. lub innych warunków niewymienionych w tym artykule, ale których skutki będą podobne.

W ocenie organu I instancji zmiany sposobu użytkowania nie można utożsamiać tylko ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. Do przyjęcia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest samo zaistnienie zmiany warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane lub innych podobnych w skutkach, bez względu na ich charakter. Wskazany przepis nie wymaga bowiem, by zmiany te polegały na pogorszeniu lub polepszeniu tych warunków. Zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części może nastąpić przez zwiększenie wykonywanej dotychczas działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie, co może spowodować niekorzystne warunki dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem PINB zmiana sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 3 na załączniku graficznym do protokołu oględzin wykorzystywanego na cele biurowe została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Nie dokonywano zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zmiana sposobu użytkowania ww. budynku wiąże się ze zmianą warunków użytkowania budynku w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych, a także wpływa na wielkość i układ obciążeń. Na skutek zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pracy i bezpieczeństwa pożarowego. Charakter działalności prowadzonej w przedmiotowym budynku może też mieć wpływ na zmianę wielkości i układu obciążeń, a także zmianę warunków w zakresie emisji hałasu i drgań. Dokonując analizy i porównania obecnego sposobu użytkowania ww. budynku ze sposobem jego użytkowania określonym w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę organ stwierdził, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania.

PINB dodał także, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] PINB wstrzymał użytkowanie budynku oznaczonego numerem 3 na załączniku graficznym do protokołu oględzin nr [...] wykorzystywanego obecnie na cele biurowe, oraz nałożył na właściciela budynku (Spółkę) obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów.

W trakcie kontroli przeprowadzonej dnia [...] marca 2018 r. PINB stwierdził, iż nie wstrzymano użytkowania budynku. Zobowiązany nie dostarczył także wymaganych dokumentów, tym samym nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r.

W tej sytuacji mają zastosowanie przepisy art. 71a ust. 4 P.b.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WINB wskazał, iż badane zabudowania wykorzystywane były uprzednio przez Zakłady [...]. W projekcie planu zagospodarowania terenu tych Zakładów z dnia [...] marca 1969 r. przedmiotowy obiekt oznaczony został nr [...] i opisany jako magazyn. Z kolei w książce obiektu budowlanego prowadzonej dla niniejszego budynku wskazano, iż pełni on funkcję usługową. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentów świadczących o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na biuro.

Z pozostałych dokumentów wynika, iż sposób użytkowania obiektów zlokalizowanych na terenie działki ulegał zmianom na przestrzeni lat. Z treści pisma Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 1975 r. sporządzonego po przeprowadzeniu wizji w terenie wynika, iż na terenie Fortu [...] znajdowało się czterech użytkowników: Stacje [...], Zakład [...], Inspekcja [...], garaże [...]. Każdy z nich prowadził działalność wyłącznie pod kątem swoich potrzeb. Decyzją Wydziału Terenów Urzędu [...] z dnia [...] października 1975 r. przekazano Zakładom "[...]" w użytkowanie teren przeznaczony pod rozbudowę i modernizację Zakładów zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1972 r.

Urząd [...] decyzją z dnia [...] lipca 1975 r. zatwierdził plan realizacyjny modernizacji i rozbudowy Zakładów [...], a decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. zezwolił na rozbudowę i modernizację budynku administracyjno-produkcyjnego nr [...] część A, B, C, budynku magazynu nr [...] oraz budynku neutralizatora. Żaden z powyższych dokumentów nie potwierdza, aby w przedmiotowym budynku prowadzone było biuro, ani żeby te decyzje dotyczyły właśnie przedmiotowego obiektu. Także poprzednik prawny Spółki nie zgłaszał zmiany sposobu użytkowania któregokolwiek z budynków stanowiących część fortu wojskowego.

Na tle powyższego [...]WINB doszedł do przekonania, iż PINB prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zmiana sposobu użytkowania polegająca na prowadzeniu biura w dawnym magazynie może się odbyć jedynie po uzyskaniu akceptacji właściwego organu. Brak jest dokumentów świadczących o zgodzie na dokonanie zmiany sposobu użytkowania, także inwestor nie przedłożył dokumentów potwierdzających legalność obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu.

Wpisy dokonane w rejestrze gruntów (lub ich brak) określające funkcję danego budynku nie mogą zastąpić dokonania zgłoszenia organowi, a każda zmiana sposobu użytkowania wypełniająca przesłanki wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. wymaga uprzedniego zgłoszenia.

Nie budziło zatem wątpliwości [...]WINB, iż zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na biuro wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w związku z powstaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie sanitarno-higienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów.

Jak jednak wskazał organ odwoławczy, zasadny okazał się zarzut naruszenia przez PINB art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. bowiem ani z sentencji decyzji ani z jej uzasadnienia nie wynika jaka dokładnie ostatnia legalna działalność prowadzona była w przedmiotowym budynku, a w związku z tym co należy rozumieć jako "stan poprzedni". Mimo, iż nie ulega wątpliwości, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu jako biura, to jednak organ I instancji zaniechał zbadania do jakich celów wykorzystywano uprzednio sporny obiekt. Samo wskazanie, iż badany teren wykorzystywany był od 1961 r. przez Zakłady [...] nie wskazuje jednoznacznie nakładanego na właściciela obowiązku.

Ustalenia faktyczne przedstawione w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. nie potwierdzają użytkowania obiektu pomimo wstrzymania. Zapisy protokołu są zbyt ogólne a zdjęcia nie zostały szczegółowo opisane i nie wiadomo jakie obiekty wskazują. Samo stwierdzenie, że w budynkach znajdują się meble i przebywają w nich ludzie nie stanowi jednoznacznie o dalszym użytkowaniu konkretnych obiektów pomimo jego wstrzymania.

Zastrzeżenia organu II instancji wzbudził również ustalony w toku postępowania przez organ powiatowy krąg stron postępowania. Organ I Instancji przyznał status strony właścicielom wszystkich działek graniczących z działką nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Samo sąsiedztwo nie jest jednakże wystarczające do uznania za stronę postępowania, tym bardziej, iż przedmiotowy budynek usytuowany został w znacznej odległości od okolicznych zabudowań, a dodatkowo oddzielony jest od nich terenami zielonymi porośniętymi wysokimi drzewami.

Spółka kilkukrotnie zwracała się do PINB o wyjaśnienie uznania powyższych pomiotów za strony postępowania, jednakże organ kwestii tej nie wyjaśnił. Ponownie badając sprawę organ powiatowy winien zatem zweryfikować dotychczas ustalony krąg stron postępowania.

[...]WINB zauważył także, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ma wydanie skarżonego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, skutkującym brakiem wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym ze względu na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe, naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego poprzez zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych. Dokonanie samodzielnie przez [...]WINB czynności w zakresie ustalenia podmiotów którym należy przyznać przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przekracza dyspozycję art. 136 k.p.a., gdyż stanowiłoby to przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie. Powyższe kwestie jako istotne dla sprawy nie zostały wyjaśniona przez PINB. Zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy w kwestii niebędącej przedmiotem rozważania decyzji organu I instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

IV.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka, zaskarżając decyzję [...]WINB w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej sprzeciwem decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez [...]WINB, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas, gdy:

▪ w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej i bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty,

▪ nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy,

▪ zgromadzony został w całości materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy,

▪ zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, jednakże Organ II instancji nie odnosi się do takiej decyzji, a jedynie do projektu planu zagospodarowania Zakładów "[...]", w którym budynek został opisany jako magazyn,

▪ książka obiektu budowlanego prowadzona dla budynku nr [...], która nie stanowi podstawy ustalenia pierwotnego sposobu użytkowania, wskazuje, iż pełni on funkcję usługową,

▪ zgromadzone w aktach sprawy dokumenty - poza projektem planu zagospodarowania terenu Zakładów "[...]" z dnia [...] marca 1969 roku, który nie może stanowić podstawy ustalenia pierwotnego sposobu użytkowania - nie potwierdzają, iż budynek nr [...] spełniał funkcję magazynową,

▪ brak jest podstaw do przyjęcia, iż budynek nr [...] przeznaczony był na magazyn, albowiem projekt planu zagospodarowania terenu Zakładów "[...]" nie jest dokumentem, który może stanowić podstawę ustalenia pierwotnej funkcji (przeznaczenia) obiektu,

▪ brak jest jakiegokolwiek dokumentu, vide decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z którego wynikałoby, że budynek nr [...] został przeznaczony na magazyn,

▪ brak jest podstaw do przyjęcia, iż budynek nie może być przeznaczony na biuro,

▪ brak jest podstaw do ustalenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego,

▪ biuro nie zmienia warunków użytkowych, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego,

▪ skoro z sentencji decyzji PINB oraz jej uzasadnienia, a także decyzji [...]WINB nie wynika jaka dokładnie ostatnia legalna działalność prowadzona była w budynku, a w związku z tym co należy rozumieć jako "stan poprzedni", to organ II instancji winien merytorycznie rozpoznać odwołanie i uchylić decyzję organu I instancji,

▪ organ II instancji mógł samodzielnie dokonać ustalenia kręgu stron postępowania i uchylić decyzję organu I instancji,

2. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu ewentualnego uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

3. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

▪ brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tj.:

- braku relacji postanowień decyzji organu I instancji z treścią wpisu w rejestrze budynków i funkcji budynku nr [...] w przedmiotowym rejestrze, która jest zgodna ze sposobem użytkowania budynku;

- braku relacji wpisów w rejestrze budynków z dotychczasowym sposobem użytkowania budynku nr [...] w przedmiotowym rejestrze, który jest zgodny ze sposobem użytkowania budynku;

▪ dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące brakiem odniesienia się w decyzji do:

- dotychczasowego sposobu użytkowania budynku nr [...],

- braku konieczności zmiany sposobu użytkowania,

- jaki jest zdaniem organu II instancji prawidłowy, zgodny z dotychczasowym, sposób użytkowania budynku,

- na czym miałaby polegać zmiana sposobu użytkowania budynku dokonana przez Spółkę,

▪ brak współdziałania z innymi organami w zakresie pozyskania niezbędnych informacji do rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie uzyskania przez [...]WINB - przed wydaniem rozstrzygnięcia - aktualnego wypisu z rejestru gruntów celem ustalania informacji o sposobie użytkowania budynku,

4. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak pełnego (jednoznacznego) uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez:

▪ brak w uzasadnieniu decyzji określenia (opisania) jaki sposób użytkowania budynku (funkcja, cel) byłby zgodny z dotychczasowym sposobem użytkowania,

▪ brak wykazania na czym polega zmiana sposobu użytkowania i na czym miałoby polegać przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania,

5. art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie w związku z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem [...] z budynku magazynowego na biuro, podczas, gdy:

▪ z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby budynek oznaczony numerem [...] był przeznaczony na magazyn,

▪ jest użytkowany zgodnie ze sposobem użytkowania określonym w rejestrze budynków (brak funkcji) oraz zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania,

6. art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez ich błędne interpretację, skutkującą błędnym uznaniem, iż wpisy w rejestrze budynków nie mogą zastąpić dokonania wymaganego zgłoszenia i nie znajdują zastosowania w sprawie, podczas, gdy budynek - zgodnie z wypisem z rejestru budynków - nie ma określonej funkcji, a uwzględniając moc wiążącą ewidencji gruntów i budynków w zakresie przeznaczenia budynków, zawarte w rejestrze informacje są bezwzględnie wiążące dla organu przy rozpoznawaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku, albowiem dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania samodzielnie korygowane,

7. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną interpretację, skutkującą błędnym uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem [...], podczas gdy w budynku nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń,

8. art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. poprzez jego błędną interpretację, skutkującą błędnym uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem [...], podczas, gdy budynek jest wykorzystywany zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania.

V.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, odwołując się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Sprzeciw jest zasadny, choć nie wszystkie jego zarzuty można uznać za w pełni trafne, a także możliwe do oceny w niniejszym postępowaniu.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 - dalej również jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".

Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd, wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Z tej też przyczyny nie mogły zostać zbadane zarzuty oznaczone w sprzeciwie nr 5-8, bowiem odnoszą się one do merytorycznych powodów, dla których nie można przyjąć, że doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Mając to na uwadze Sąd zauważa także, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasatoryjnych to wyeliminowanie tych przypadków z praktyki organów, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Jest więc oczywiste, że zasadność decyzji kasatoryjnej należy także oceniać z uwzględnieniem przesłanki czasu.

Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, iż w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie badając sprawę. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym.

VII.

W kontekście powyższego Sąd zwraca po pierwsze uwagę na to, iż wskazywana przez organ potrzeba wyjaśnienia kręgu podmiotów (uczestników) uprawnionych do udziału w postępowaniu administracyjnym nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie, jeżeli organ uznawał, iż w postępowaniu udział bierze zbyt duża liczba osób, które nie legitymują się własnym i aktualnym interesem prawnym, to dać powinien temu stosowny wyraz w sposób procesowy, np. pomijając te osoby w dalszym toku postępowania, w tym w wydanej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy przyjmuje, szeroko opisując istotę interesu prawnego i faktycznego, odnosząc to jednocześnie do okoliczności sprawy (umiejscowienia budynku na działce w znacznej odległości od zabudowań), iż PINB nie wyjaśnił ani Spółce, ani też w decyzji, dlaczego uznaje, że udział w postępowaniu należy zapewnić także innym, poza Spółką, podmiotom.

Na tle niniejszej sprawy, nawet przyjmując założenie, że organ I instancji dopuścił się uchybienia w prawidłowym wyjaśnieniu tej kwestii, w konsekwencji dopuszczając w sposób nieuzasadniony do postępowania szereg osób fizycznych i prawnych, to nie jest to jednak zagadnienie, które uzasadniało uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, jeżeli uznaje to za konieczne, może w tym zakresie skorygować wadliwość działania organu I instancji samodzielnie, bez narażania się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, którą tak szeroko eksponuje w zaskarżonej sprzeciwem decyzji.

VIII.

Co najmniej przedwczesne i nieuzasadnione, a przez to wadliwie wpływające na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. są także twierdzenia organu co do zmiany sposobu użytkowania budynku.

Przede wszystkim Sąd wskazuje, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wystąpienia takiej zmiany (wszak organ odwoławczy potwierdza za organem I instancji, że miało to miejsce), wymaga jednakże ustalenia, iż rzeczywiście takie działanie (zmiana) danego podmiotu nastąpiło. Odnosząc się zatem w niezbędnym dla oceny zasadności skorzystania przez [...]WINB z art. 138 § 2 k.p.a. zakresie do istoty zmiany sposobu użytkowania Sąd wskazuje, iż nie można jej odnosić do niejako abstrakcyjnych czy też potencjalnych ustaleń nowego i poprzedniego sposobu użytkowania. Organy orzekające mają bowiem ustalić bezsprzecznie, iż do zmiany doszło, albo że sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego dotychczasowym, prawnie usankcjonowanym przeznaczeniem (użytkowaniem). Dopiero wówczas można - co do zasady - mówić o tym, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Tymczasem organ odwoławczy stwierdza, iż do zmiany użytkowania niewątpliwie doszło, jednakże zarzuca organowi I instancji w istocie niewyjaśnienie, jaki był poprzedni, prawidłowy sposób użytkowania. Wadliwość działania organu powiatowego jest przy tym widziana przez pryzmat niedostatecznie precyzyjnego wyjaśnienia z czym wiązana jest przez ten organ stwierdzona zmiana sposobu użytkowania.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, zanim skorzysta z uprawnienia kasatoryjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności winien rozważyć i dać temu następnie wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wadliwości procesowych organu I instancji nie może usunąć samodzielnie, bądź poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. czy też poprzez własne działania.

Organ, pomimo podzielenia argumentacji PINB co do zaistniałej zmiany sposobu użytkowania obiektu, zakwestionował jednakowoż odwołanie się przez organ I instancji do okoliczności wynikających z faktu wykorzystywania danego terenu od 1961 r. przez Zakłady [...] (w określonym, wskazanym w decyzji charakterze). [...]WINB kontestuje również ustalenia faktyczne przedstawione w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., które mają nie potwierdzać jego zdaniem w sposób odpowiedni faktu użytkowania obiektu pomimo wstrzymania. Rozwianie tych wątpliwości wymagało jednak co najmniej zlecenia przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniających czynności dowodowych, ze wskazaniem, co konkretnie ma zostać wyjaśnione i w jaki sposób.

Należy zatem wskazać, iż organ odwoławczy, o czym była już mowa, czy to samodzielnie, czy to poprzez zlecenie określonych czynności dowodowych np. powtórzenia wizji w terenie i ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości, a także jego dalszego użytkowania pomimo wstrzymania postanowieniem, mógł podjąć próbę rozwiania nasuwających się wątpliwości, bez potrzeby pochopnego i przedwczesnego w ocenie Sądu odesłania sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Jako wadliwe, bo właśnie przedwczesne i nieuzasadnione Sąd uznaje bowiem działanie [...]WINB, uchylające decyzję PINB z motywacją braku wyjaśnienia okoliczności przemawiających za zmianą sposobu użytkowania obiektu, czy też prawidłowego kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Na etapie postępowania bezpośrednio poprzedzającego wydanie zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ nie podjął wystarczających czynności dowodowych, mocą których mógł sprecyzować istotne okoliczności faktyczne sprawy i być może w efekcie wydać rozstrzygnięcie kończące sprawę merytorycznie.

Sąd zwraca końcowo uwagę, iż podziela utartą linię orzeczniczą, wskazującą na wyjątkowość uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, tym bardziej jaskrawą w kontekście zmian ustawowych jakie dokonały się z dniem 1 czerwca 2017 r. Jest przy tym oczywiste, iż nie wszystkie uchybienia procesowe organu I instancji mogą zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem może to naruszać wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym nie należy jej rozumieć w sposób wyłącznie formalny (dla jej realizacji nie wystarczy przyjęcie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów). Niemniej jednak na tle niniejszej sprawy organ odwoławczy nie pokusił się o podjęcie szerszych działań dowodowych, które być może przyczyniłyby się do rozwiania jego wątpliwości.

Pobocznie Sąd zauważa także, iż w rozstrzygnięciu organu II instancji brak jest pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Mówiąc inaczej, organ błędnie uznając, iż zachodzi potrzeba wydania decyzji kasatoryjnej, pomija obowiązki jakie wynikają z potrzeby rozpoznania odwołania w całości i ustosunkowania się do całości zarzutów sformułowanych przez stronę.

Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając zarzuty nr 1-4 sprzeciwu za uzasadnione, jednakże wyłączne w zakresie, w którym kwestionują uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznej oceny sprawy i podjęcia próby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia jej istoty.

O należnym zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł (wpis) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

....................................

Wojciech Sawczuk