Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 124/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6,
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b. art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 3, ust. 2 pkt 1, art. 30-33
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1 pkt 1,2-4,  par. 2, par. 1, par. 4, par. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26, art. 28 ust. 1 lit. a, lit.c, art. 25 ust. 2, art. 73 ust. 1,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1.1 Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: dyrektor) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.-Z. (dalej: kierownika)

z [...] r. nr [...] umarzającą w części postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz odmawiającą przyznania tej płatności i nałożeniu sankcji.

1.2 Dyrektor ustalił, że 14 maja 2012 r. K.C. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do dwóch działek rolnych o powierzchni 47,00 ha. W dniu 1 czerwca 2012 r. strona wniosła zmianę do wniosku, w której dodała do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię działek rolnych 687,70 ha. W dniu 20 lipca 2012 r. M.W. będący pełnomocnikiem strony został poinformowany telefonicznie o zaplanowanej na dzień 25 lipca 2012 r. kontroli w gospodarstwie K.C.. W dniu 24 lipca 2012 r. wnioskodawca wycofał część wniosku w przedmiocie działek ewidencyjnych nr 360/26 (działka rolna A), nr 48 (działka rolna B), nr 50 (działka rolna D), nr 49 (działka rolna C), nr 354/3 (działka rolna G), nr 493/3 (działka rolna H), nr 179/3 (działka rolna I), nr 10/16 (działka rolna K), nr 11/9 (działka rolna L i L1), nr 189 (działka rolna J), nr 6 (działka rolna Ł), nr 2/20 (działki rolne M i M1), nr 28/1 (działka rolna N), nr 28/2 (działka rolna O), nr 373 (działka rolna P), nr 380 (działka rolna R), nr 382 (działka rolna S), nr 390/4 (działka rolna U), nr 99 (działka rolna X), nr 98/3 (działka rolna Y), nr 1 (działki rolne Z i Z1) i nr 1/2 (działka rolna ZZ).

Organ wykrył, że o płatność do gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr 354/3 w obrębie K., w gminie D. ubiegali się również inni producenci rolni. Strona oświadczyła, że działkę ewidencyjną nr 354/3 położoną w obrębie K. wycofała z wniosku przed odebraniem wezwania.

Kontrola na miejscu przeprowadzona na gruntach położonych w województwie lubuskim w dniu 25 lipca 2012 r. zrealizowana metodą inspekcji terenowej wykazała nieprawidłowości nie mające wpływu na wysokość płatności. Kontrolowano działki rolne A, B, C i D i stwierdzono dla nich powierzchnie równe lub większe od deklarowanych.

Kontrola na miejscu przeprowadzona na gruntach położonych w województwie zachodniopomorskim przeprowadzona w dniach 25 lipca 2012 r., 1 sierpnia 2012 r. zrealizowana metodą inspekcji terenowej wykazała nieprawidłowości dotyczące działek rolnych F, H, I, J, K, L, L1, N, O, W, X, Y, Z, Z1, ZZ. Dla działki rolnej F o powierzchni deklarowanej 31,00 ha stwierdzono powierzchnię 28,67 ha; dla działki rolnej H o powierzchni deklarowanej 23,00 ha stwierdzono powierzchnię 37,24 ha; dla działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 18,00 ha stwierdzono powierzchnię 3,58 ha; dla działek rolnych J, K, L, L1, N, O i Z stwierdzono na całej powierzchni deklarowanej zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej - nieużytki (kod błędu DR 18) oraz dla działek rolnych W, X, Y, Z1 i ZZ zastosowano kod DR 26 (działki nie zostały skontrolowane ze względu na brak dokumentacji) - w uwagach wpisano, że brak aktualnych danych ewidencyjnych. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonano zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Producent został powiadomiony o kontroli.

Kontrola w zakresie wzajemnej zgodności wykazała na powierzchni 80,48 ha (na działkach rolnych F, I, J, K, L, L1, N, O i Z), że grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany (niespełnienie normy N.01.1) oraz dla działek rolnych W, X, Y, Z1 i ZZ zastosowano kod DR 26 (działki nie zostały skontrolowane ze względu na brak dokumentacji). Raport został przekazany stronie przesyłką pocztową poleconą.

W dniu 3 października 2012 r. strona złożyła zmianę do wniosku, w której dla działki rolnej W położonej na działce ewidencyjnej nr 163/1, zmieniła nazwę obrębu na R., w gminie R. M. (powiat ł., województwo z.).

Kolejna kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 7-11 luty 2013 r. również wykazała nieprawidłowości. Dla działki rolnej G o powierzchni deklarowanej 26,00 ha stwierdzono powierzchnię 9,16 ha; dla działki rolnej T o powierzchni deklarowanej 9,00 ha stwierdzono powierzchnię 9,87 ha; dla działek rolnych M i M1 stwierdzono na całej powierzchni deklarowanej zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej - nieużytki (kod błędu DR 18) oraz dla działki rolnej ZZ zastosowano kod DR 26 (działki nie zostały skontrolowane ze względu na brak dokumentacji) - w uwagach wpisano, że brak aktualnych danych ewidencyjnych. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonane zostały zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Producent nie został powiadomiony o kontroli. Stronie został przekazany raport.

1.3 Kolejnymi decyzjami z: 13 lipca 2013 r., 27 sierpnia 2014 r., 9 lutego 2015 r. i 2 listopada 2015 r. kierownik rozstrzygał w przedmiocie przedmiotowych płatności. Decyzje te uchylał dyrektor decyzjami odpowiednio z: 12 listopada 2013 r., 9 stycznia 2015 r., 20 lipca 2015 r. i 26 stycznia 2016 r. Następnie kierownik wydał powołaną na wstępie decyzję z 12 sierpnia 2016 r. umarzając w części postępowanie oraz odmawiając przyznania jednolitej płatności obszarowej i nakładając sankcję w wysokości 342.281,97 zł. Utrzymując ją w mocy dyrektor powołał art. 25 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. i wyjaśnił, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, to jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości. M.W. będący pełnomocnikiem K.C. został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu 20 lipca 2012 r., czyli przed zgłoszeniem żądania polegającego na wycofaniu części wniosku. Stąd umorzeniu podlegała tylko ta część wniosku, wobec której kontrola nie ujawniła nieprawidłowości. Dokument wycofania w części został uwzględniony w przedmiocie:

- działki rolnej I do powierzchni uznanej jako użytkowanej rolniczo, tj. 3,58 ha, zdeklarowanej powierzchni 18,00 ha (pozostała część działki została obarczona kodem nieprawidłowości DR 13+);

- działki rolnej G do powierzchni uznanej jako użytkowanej rolniczo, tj. 9,16 ha, z deklarowanej 26,00 ha (pozostała część działki została obarczona kodem nieprawidłowości DR 13+);

- działki rolnej A o powierzchni 12,00 ha;

- działki rolnej U o powierzchni 17,90 ha;

- działki rolnej Ł o powierzchni 14,00 ha;

- działki rolnej C o powierzchni 3,70 ha;

- działki rolnej B o powierzchni 3,50 ha;

- działki rolne D o powierzchni 5,60 ha;

- działki rolnej S o powierzchni 58,00 ha;

- działki rolnej R o powierzchni 3,00 ha;

- działki rolnej P o powierzchni 56,00 ha.

Powierzchnia deklarowana wobec której rozpoznano wniosek strony wyniosła 578,26 ha (różnica między powierzchnią deklarowaną tj. 734,70 ha, a powierzchnią umorzoną, tj. 186,44 ha). Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wynosi 71,54 ha. Powierzchnię uwzględnioną stanowił obszar działki rolnej E - 16,00 ha, F - 28,67 ha, W - 17,00 ha, T - 9,87 ha (powierzchnia większa od deklarowanej uznana w ramach kompensacji).

Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności JPO wynosiła 478,72 ha, na który składa się powierzchnia działek obarczonych kodem DR 18 (na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej), DR 33 (cała działka rolna nie jest gruntem rolnym), DR 26 (działki nie zostały skontrolowane ze względu na brak dokumentacji) i część powierzchni działek obarczonych błędem DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej).

Istnienia działek rolnych X, Y, Z1, ZZ o łącznej powierzchni 321,00 ha nie udało się potwierdzić w terenie. Strona nie wyjaśniła tej kwestii mimo wezwania organu. Wykryte nieprawidłowości w zakresie działek T i W zostały wyjaśnione na korzyść strony.

Odnośnie działek rolnych J, K, L, L1, M, M1, N, O, Z organ stwierdził występowanie samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu przez okres kilkuletni, bez przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych. Odnośnie działki rolnej H uznano jej obszar, że nie jest gruntem rolnym. Występowanie samosiejek drzew wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Ustalenia kontroli na miejscu potwierdza autor odwołania, który wyraził pogląd, że mógł prawnie skutecznie cofnąć wniosek w części dotyczącej powierzchni zadeklarowanej ugory mimo, że w dacie złożenia wniosku pierwotnego grunty deklarowane do płatności nie spełniały warunków do ich przyznania (ani nie były rolniczo użytkowane, ani nie były gruntami ugorowanymi utrzymywanymi w dobrej kulturze rolnej).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. do jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się działki rolne utrzymywane zgodnie z normami - o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., Nr 39, poz. 211 ze zm.) - przez cały rok kalendarzowy. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, uznaje się że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W ramach systemu wsparcia bezpośredniego udzielona jest pomoc do gruntów już pozostających w dobrej kulturze rolnej, nie służy ta pomoc do doprowadzenia gruntu zaniedbanego do takiego stanu.

1.4 Organ podniósł, że nie może przynieść oczekiwanego skutku argument strony, że do 31 lipca 2012 r. mógł planować wykonanie zabiegów agrotechnicznych w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się chwastów. Z akt sprawy wynika, że strona była powiadomiona o kontroli.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 27 Rozporządzenia Nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekracząjącym 14 dni. Termin ten nie wyklucza możliwości wysłania zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli pocztą, ale z uwagi na termin doręczenia przesyłki pocztowej poleconej w przypadku nieobecności adresata (podwójnego awizowania lub doręczenia zastępczego) nie jest praktykowany, bowiem w wielu przypadkach rolnik nie mógłby odebrać zawiadomienia przed dniem kontroli. Wobec tego, w niniejszej sprawie podjęto próbę osobistego doręczenia stronie w dniu 20 lipca 2012 r. pisemnego zawiadomienia o kontroli przez trzech pracowników organu. Zgodnie z notatką służbową sporządzoną na tę okoliczność, M.W. przebywał w tym dniu poza miejscem zamieszkania i pracownicy skontaktowali się ze stroną telefonicznie (numer telefonu wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów), pracownik organu potwierdził, że rozmawia z M. W. i odczytał mu treść zawiadomienia o kontroli (zawiadomienie dotyczyło kontroli gospodarstwa bez wskazania poszczególnych jego część objętych kontrolą). Zgodnie z wyciągiem z bilingu rozmowa trwała 7 minut 5 sekund. Producent wyraził zgodę na zostawienie jego matce (obecnej w miejscu jego zamieszkania) zawiadomienia o kontroli, ale bez pokwitowania przyjęcia dokumentu. Zdaniem organu, zawiadomienie strony w dniu 20 lipca 2012 r., zarówno telefoniczne, jak i pisemne, o zamiarze przeprowadzenia kontroli w jej gospodarstwie było skuteczne, bo M.W., czyli pełnomocnik strony, został powiadomiony telefonicznie, a ponadto pracownicy organu pozostawili jego matce pismo w tej sprawie. Nie potwierdziła ona co prawda jego odbioru, ale notatka służbowa sporządzona na tą okoliczność świadczy o tym, że zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone.

Dowodami które świadczą o powiadomieniu o kontroli na miejscu są: wymieniona wyżej notatka służbowa, biling numerów wybieranych oraz raport z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie K.C., gdzie na czołowej stronie w polu nr 45, 46, 47, 48 i 49 wskazano na telefoniczne powiadomienie M. W. o planowanej kontroli. Wiarygodność tak sporządzonych dowodów, jak również formę powiadomienia oraz legalność wydania na ich podstawie rozstrzygnięcia badał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 915/14.

1.5 Organ wskazał, że w sprawie nie występuje wynikająca z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby zaistniałe nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. K.C. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, który osobiście podpisał i zadeklarował konkretny obszar rolny, wskazując numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności. Zobowiązany był więc do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymywania ich w należytej kulturze rolnej, czego nie uczynił. Skarżący na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zna zasady przyznawania danej płatności.

1.6 Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (578,26 ha) a powierzchnią stwierdzoną (71,54 ha) wynosiła 506,72 ha, co stanowi ponad 50 % powierzchni stwierdzonej. W takiej sytuacji zastosowanie znalazł art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, na mocy którego kierownik odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2012 rok oraz nałożył sankcję z tytułu przedeklarowania powierzchni uprawnionej do płatności w wysokości 342.281,97 zł. Dyrektor podniósł, że jest to błędnie wyliczona sankcja wieloletnia. Błąd ten nastąpił na skutek nieprawidłowego ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności: uznano część działki G jako powierzchnię stwierdzoną, podczas gdy została ona umorzona. Prawidłowa kwota sankcji powinna wynieść 348.987,64 zł. Powołując art. 139 K.p.a. organ wyjaśnił, że błąd w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.

2.1 K.C. złożył skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wskazując na § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia z 11 marca 2010 r. podniósł, że do 31 lipca 2012 r. mógł planować wykonanie zabiegów agrotechnicznych w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się chwastów. Niemożność wykonania zabiegów przed terminem 31 lipca 2012 r. sprawiła, że zmuszony był cofnąć wniosek w części, co uczynił przed rozpoczęciem kontroli. Cofnięcie wniosku było więc skuteczne, mimo, że w dacie złożenia wniosku grunty deklarowane do płatności nie spełniały warunków do ich przyznania. Kontrola prowadzona przed 31 lipca 2012 r. pozbawiła skarżącego prawa cofnięcia wniosku chociaż prawodawca wyznaczył ten dzień jako termin końcowy do zmiany wniosku. Zmiana wniosku przez jego cofnięcie nawet w tym dniu jest zgodna z prawem i nie może wywoływać żadnych ujemnych skutków w postaci sankcji.

Skarżący wyjaśnił, że uznaje za zgodne z prawem twierdzenie organu, że 20 lipca 2012 r. został skutecznie zawiadomiony o planowanej kontroli i przed jej rozpoczęciem. Nie wycofywałby jednak wniosku i przystąpiłby do wykonania zabiegów w ostatnich dniach przed 31 lipca 2012 r., gdyby przed 31 lipca 2012 r. nie byłaby przeprowadzona kontrola.

2.2 Skarżący powołując § 4 ww. rozporządzenia wskazał, że niewykonanym przez organy zadaniem było ustalenie, czy zachodzą przewidziane w tym przepisie wyjątki uzasadniające zakwalifikowanie gruntów rolnych jako ugorowanych lub nie. Ustalenia organów w zakresie działek J, M, M1, N, O są w kontekście tego przepisu zbyt ogólne. Organ odstąpił też od przeprowadzenia postępowania w zakresie dotyczącym planowanych przez skarżącego zabiegów agrotechnicznych, które miał prawo wykonać do 31 lipca 2012 r. To doprowadziło do niezastosowania prawidłowej wykładni § 2 w zw. z § 4 i § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

2.3 Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że sporne w sprawie kwestie rozstrzygnięte zostały wyrokiem w sprawie II SA/Ke 915/14. Nie dotyczył on przesłanek nakładania sankcji.

2.4 Skarżący wskazał, że zaistniałą nieprawidłowością, o której mowa w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, było przedwczesne przeprowadzenie kontroli, które wywołało opisane wyżej skutki. Zarzucił też naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organy w uzasadnieniu decyzji nie odniosły się w sposób wyczerpujący do argumentów strony.

3.1 W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że argument strony, że do 31 lipca 2012 r. mógł planować wykonanie zabiegów agrotechnicznych jest bezzasadny. Strona mogła planować zabiegi, ale na gruntach, które w dacie złożenia wniosku spełniały wymogi do płatności, czyli były w tzw. dobrej kulturze rolnej.

Organ podniósł też, że regulacja zawarta w § 4 rozporządzenia z 11 marca 2010 r. nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, której odzwierciedleniem jest raport z kontroli na miejscu. Zgodnie z dokumentacją, sprawa dotyczy gruntów, na których działalność rolnicza nie była prowadzona od wielu lat. W dacie ich zgłoszenia nie była na nich prowadzona działalność rolnicza, choćby w formie ugorowania. Strona nie wniosła zastrzeżeń do wyników kontroli.

Co do działek, których istnienia nie potwierdzono, organ podniósł, że trudno przyjąć za wiarygodne twierdzenie skarżącego, że zamierzał wykonywać na nich zabiegi agrotechniczne. Organ wyjaśnił też, że czym innym jest stwierdzenie przez inspektorów, że dany grunt nie spełnia wymogów dobrej kultury rolnej, a więc wymogów z rozporządzenia z 11 marca 2010 r., a czym innym stwierdzenie, że dany grunt zgłoszony do płatności nosi znamiona braku użytkowania rolniczego nie tylko w roku złożenia wniosku ale i w latach ubiegłych. W tym zakresie wystarczające jest stwierdzenie, że na gruntach znajdują się chwasty wielkoletnie, zakrzaczenia lub samosiejki drzew, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

4.2 Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem decyzji jest odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożenie sankcji, uwarunkowane stwierdzeniem różnic pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Z zarzutów skargi nie wynika, by skarżący kwestionował wykluczenie z płatności działek X, Y, Z1 i ZZ, których istnienia organ nie potwierdził, ani działki H, co do której uznano, że nie jest gruntem rolnym. Spór sprowadza się natomiast do wykluczenia z płatności działek J, K, L, L1, M, M1, N, O i Z, na których organ stwierdził kilkuletnie nieużytkowanie terenu. Nieprawidłowości te skutkowały brakiem możliwości uwzględnienia wycofania przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie płatności do tych działek, które to wycofanie nastąpiło już po zawiadomieniu wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Argumentacja skarżącego koncentruje się wokół kwestii daty i skutków przeprowadzania kontroli, która gdyby nastąpiła po 31 lipca 2012 r., to dokonałby skoszenia działek i otrzymałby płatności.

4.3 Ocenę prawidłowości poczynionego przez organ wniosku poprzedzić musi analiza nałożonych na rolnika przez przepisy prawa obowiązków, których wypełnienie implikowało przyznanie płatności.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić zasady przyznawania jednolitej płatności obszarowej. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów bezpośrednich (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1/ posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2/ wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a/ przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Powołany w pierwszej części przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) stanowi, że do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41). W art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wyjaśniono, że państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Przepis art. 4 ust.1 tego rozporządzenia nakłada wymóg, aby rolnik otrzymujący płatności bezpośrednie spełniał wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione w załączniku II oraz przestrzegał zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o której mowa w art. 6.

Powołany wyżej art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 uwzględniony został także w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o płatnościach, stanowiącym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia norm minimalnych. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., Nr 39, poz. 211 ze zm.). W § 1 ust. 1 pkt 1 zdefiniowano, że grunty rolne w przypadku gruntów ornych utrzymywane są zgodnie z normami, jeżeli jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów - § 2 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 4, grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: pkt 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; pkt 2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

4.4 Powyższe przepisy nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli prowadzona jest na nich uprawa roślin lub które są ugorowane, oraz jeśli nie są porośnięte drzewami i krzakami. Przy czym co kluczowe dla przedmiotowej sprawy, grunty rolne muszą być utrzymywane zgodnie z tymi normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożony był wniosek o przyznanie płatności. Składając wniosek za 2012 r. wnioskodawca powinien więc zgłosić do płatności tylko takie grunty, które są już w stanie zgodnym z normami, czyli prowadzona jest na nich uprawa roślin lub są skoszone. W ramach systemu wsparcia bezpośredniego udzielana jest bowiem pomoc do gruntów już pozostających w dobrej kulturze rolnej. Pomoc ta nie służy do doprowadzenia gruntu zaniedbanego do takiego stanu. Stawiany przez prawodawcę wspólnotowego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, aby grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności były faktyczne w dobrym stanie agrotechnicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r. II GSK 76/14, z 29 kwietnia 2015 r. II GSK 551/14, z 5 listopada 2010 r. II GSK 1004/09, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

4.5 W przedmiotowej sprawie organ w trakcie kontroli w dniu 25 lipca 2012 r. na działkach J, K, L, L1, N, O i Z oraz w dniach 7-11 lutego 2013 r. na działkach M i M1 stwierdził występowanie samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność wskazująca na nieużytkowanie terenu przez okres kilkuletni. Stan ten jednoznacznie wskazywał na brak utrzymania gruntów zgodnie z wyżej opisanymi normami przez cały 2012 rok, także w pierwszej jego połowie. Sam zresztą skarżący przyznał w skardze, że w dacie złożenia wniosku (a jak wynika z akt sprawy miało to miejsce 14 maja 2012 r.) grunty deklarowane do płatności nie spełniały warunków do ich przyznania. Skoszenie działek między 20 a 31 lipca 2012 r., jak to miał zamiar uczynić skarżący, nie spowodowałoby stanu, że działki te zakwalifikowano by do przyznania płatności. Grunty te winny bowiem spełniać normy, czyli nie być porośnięte krzewami i drzewami przez cały rok. Przystąpienie do prac agrotechnicznych w dacie zadeklarowanej przez skarżącego było więc na płaszczyźnie spełnienia warunków przyznania płatności działaniem spóźnionym.

4.6 Prawidłowo organ powołał i zastosował przepisy odnoszące się do przeprowadzania kontroli, w tym art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach oraz art. 26, art. 28 ust. 1 lit. a i lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65). Skarżący błędnie upatruje w treści § 2 ww. rozporządzenia z 11 marca 2010 r. wymóg, aby kontrola nie mogła się odbywać przed 31 lipca. Termin ten w żaden sposób nie odnosi się do daty przeprowadzania kontroli. Innymi słowy, nie wyznacza on daty, po której mogą być prowadzone kontrole na gruntach. Jest to progowy termin do koszenia gruntu rolnego aby móc uznać, że jest on ugorowany. Nieprawidłowe rozumienie niniejszej kwestii przez skarżącego wynika z nieuwzględnienia przez niego wyjaśnionej powyżej kwestii wymogu utrzymania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok.

4.7 Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że ustalenia organów w zakresie działek J, M, M1, N, O są zbyt ogólne w świetle przepisu § 4 rozporządzenia z 11 marca 2010 r. Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 K.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

Treść tych przepisów oznacza, że to rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku i to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikującą się do płatności.

W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa unijnego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30-33 ustawy o płatnościach. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż K.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 K.p.a. Na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r. II GSK 76/14 a także powołane w jego treści wyroki tego Sądu z 19 października 2000 r. II GSK 869/09 i z 26 czerwca 2012 r. II GSK 810/11).

Z treści powołanego w pkt 4.3 niniejszego uzasadniania § 4 rozporządzenia z 11 marca 2010 r. wynika, że wskazuje on na możliwość porastania gruntu rolnego drzewami i krzewami pod opisanymi w tym przepisie warunkami. Jeśli zatem skarżący twierdzi, że działki J, M, M1, N, O porośnięte były drzewami i krzewami objętych wyjątkami z § 4 rozporządzenia, winien na tą okoliczność wykazać w toku postępowania przed organami stosowne dowody potwierdzające te twierdzenia. Wobec tego, że takiej okoliczności nie zgłosił, organ nie był obowiązany doszukiwać się na zadeklarowanych działkach istnienia takich krzewów i drzew. Niemniej ustalenia jakie organ poczynił na niniejszych działkach wykluczają możność uznania, że działki te spełniają warunki, o których mowa w ww. § 4 rozporządzenia oraz że kwalifikują się one do przyznania płatności. Należy bowiem zauważyć, że przepis ten stanowi, że chodzi o grunty rolne, o których mowa w § 1 ww. rozporządzenia. Oznacza to, że muszą one być jednocześnie gruntami utrzymywanymi zgodnie z normami. Wykładnia tych przepisów prowadzi więc do wniosku, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego, tj. czy porastają go drzewa i krzewy objęte wyjątkami z § 4, muszą to być grunty zadbane, a więc nie mogą na nich występować kilkuletnie samosiejki drzew czy krzewów.

Innymi słowy, nawet więc przy założeniu, że działki J, M, M1, N, O, porastały krzewy i drzewa objęte wyjątkami z § 4, to stwierdzony w czasie kontroli ogólny stan tych działek (wskazujący na kilkuletnie zaniechanie prowadzenia na nich działalności rolniczej), oznacza brak spełnienia drugiej koniecznej przesłanki z § 4, mianowicie aby te drzewa i krzewy porastały grunty utrzymywane zgodnie z normami.

Podsumowując, ustalenia organu w zakresie działek J, M, M1, N, O były wystarczające i prawidłowe.

4.8 Powyższe ustalenia wskazują, że wypełniły się przesłanki z art. 25 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, stanowiącego, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca, za pośrednictwem reprezentującego go w sprawie pełnomocnika, został prawidłowo w dniu 20 lipca 2012 r. powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Kwestia ta nie jest objęta sporem w przedmiotowej sprawie, skarżący zresztą wprost w skardze przyznał prawidłowość tego zawiadomienia. Należy dodać, że organ poczynił samodzielne ustalenia w tym zakresie, wskazując tylko dla potwierdzenia ich prawidłowości na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 listopada 2014 r. II SA/Ke 915/14, gdzie kwestia ta również została omówiona. To w tym kontekście organ odwołał się do wyroku, natomiast wbrew twierdzeniom skargi, nie przyjął z niego przesłanek do nałożenia sankcji na skarżącego.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami na działkach J, K, L, L1, M, M1, N, O i Z, prawidłowo organ uznał, że wycofanie ich z wniosku nie było dozwolone, skoro nastąpiło po powiadomieniu wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Jak już wyżej podniesiono, termin w którym przeprowadzono w 2012 r. kontrolę na miejscu nie stanowi żadnego naruszenia przepisu prawa, w związku z czym skarżący nie może upatrywać w tej kwestii nieprawidłowości, o której mowa w art. 73 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten stanowi, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, by nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. W sprawie nie zaszła więc możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń. Należy przypomnieć, że rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą nieść tak daleko idące konsekwencje. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 r., w którym za pośrednictwem pełnomocnika zadeklarował konkretny obszar rolny, wskazując numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności. W związku z tym na podstawie powołanych wyżej przepisów zobowiązany był do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymywania ich w należytej kulturze rolnej, czego - co wykazało postępowanie - nie uczynił. Zauważyć należy, iż każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Producent musi też wiedzieć, że grunty, które nie spełniają wymogów określonych w prawie unijnym i krajowym podlegają wyłączeniu, a w razie przekroczenia dopuszczalnej różnicy w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, że grozi mu sankcja finansowa, chyba, że wykaże, iż zachodzą nadzwyczajne okoliczności uwalniające od sankcji. Beneficjent pomocy ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie w szczególności gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r. II GSK 76/14).

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy miały pełne podstawy do przyjęcia, że skarżący nie spełnił wszystkich wymaganych prawem warunków, umożliwiających przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Skoro płatność przyznawana jest na wniosek rolnika (art. 18 ustawy o płatnościach), to on odpowiada za prawidłową treść tego wniosku.

4.9 Podsumowując wskazać należy, że postępowanie przed organami przeprowadzone zostało w myśl kwestionowanych w skardze przepisów, w tym § 1,

§ 2 i § 4 rozporządzenia z 11 marca 2010 r. i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Czyni to bezzasadnymi zarzuty o ich naruszeniu. Ustalenia poczynione przez organ dawały podstawę do odmowy płatności na rok 2012 oraz nałożenia sankcji na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organ uzasadnił wydaną decyzję stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.

4.10 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.