Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 601/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 217 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.-L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik A. S. – L. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków przez wskazanie numerów działek i numerów ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym Z.. Jako podstawę żądania wskazał art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem geodezyjnym i kartograficznym). Wskazał też, że informacja jest przeznaczona na użytek toczącego się przed Komornikiem Sądowym Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w C. przeciwko Z. L. postępowania egzekucyjnego wierzytelności A. S. – L..

Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Starosta C. odmówił wydania zaświadczenia obejmującego dane wynikające z w/w wniosku. Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 219 kpa w zw. z art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Uzasadniając to orzeczenie stwierdził, że podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków w zakresie prowadzonych tam danych jest wypis, o którym mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Informacja taka przybiera przy tym formę zaświadczenia w rozumieniu przepisów kpa. Zgodnie zaś z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się osobie, która ubiega się o jego wydanie ze względu na swój interes prawny lub gdy wymaga tego przepis prawa. O istnieniu po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu nie świadczy sam fakt, że toczy się bezskuteczne postępowanie egzekucyjne jej wierzytelności. Okoliczność ta świadczy bowiem tylko o jej interesie faktycznym a nie prawnym. Interes prawny musi bowiem wynikać z konkretnej normy prawnej. Takiej nie zawierają zaś dotyczące egzekucji przepisy kpc. Zgodnie z art. 797 kpc wierzyciel musi wskazać jedynie należne świadczenie i sposób egzekucji. Może też zlecić komornikowi poszukiwanie poszczególnych składników majątku dłużnika. Nadto może domagać się wyjawienia majątku dłużnika ( art. 913 – 920 kpc ). Wyjawienie takiego majątku należy więc do sfery postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. W tym względzie powołał się też organ orzekający na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06.

W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik A. S. – L. wniósł o jego uchylenie i wydanie objętych wnioskiem informacji. Zarzucił, że postanowienie zostało podjęte z naruszeniem art. 217 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że wierzyciel dysponujący tytułem wykonawczym uprawniającym do prowadzenia egzekucji nie ma interesu prawnego w uzyskaniu informacji z ewidencji gruntów i budynków, dotyczących stanu posiadania dłużnika. Zarzucono także naruszenie art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez błędne przyjęcie, że wnioskodawczyni jako wierzycielka nie posiada interesu prawnego do uzyskania informacji na temat posiadania przez dłużniczkę nieruchomości, a to w sytuacji gdy zgodnie z art. 923 kpc na wierzycielu spoczywa obowiązek dokładnego wskazania komornikowi nieruchomości, z której ma być prowadzona egzekucja. Podniesiono nadto, że odwołująca się nie wnosiła o wydanie jej wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, a jedynie o podanie informacji. W sprawie powinien mieć zatem zastosowanie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z którym informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali, a także właścicieli oraz miejsca zamieszkania lub siedziby osób. Podstawową formą udzielania informacji z tej ewidencji w zakresie danych podmiotowych jest wypis stanowiący rodzaj zaświadczenia w rozumieniu art. 217 – 220 kpa. Udzielenie informacji może dotyczyć przy tym konkretnej działki, budynku lub lokalu. Przedmiot informacji powinien być zatem wskazany we wniosku. Organ prowadzący ewidencję nie ma bowiem obowiązku przeszukiwania prowadzonych baz danych w zakresie w jakim żąda wnioskodawca. Taki przedmiot przed odwołującą się nie został zaś wskazany. Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się też ze stanowiskiem strony, iż brak informacji z rejestru gruntów uniemożliwi jej skuteczną egzekucję wierzytelności, a to w sytuacji gdy art. 913 kpc precyzyjnie określa źródło informacji o majątku z którego może być przeprowadzona egzekucja. Oznacza to, iż odwołująca się nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, niezbędnego dla uzyskania wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Podkreślono nadto, że wnioskodawczyni faktycznie nie żądała wydania zaświadczenia w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków konkretnej, określonej przepisami treści, lecz dokonania poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika, do czego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest właściwy. Nie ma bowiem do niego zastosowania treść art. 7971 kpc.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie organu odwoławczego pełnomocnik A. S. – L. wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Starosty C., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił wydanie tych postanowień z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez błędne przyjęcie, że wypis i wyrys z ewidencji są jedyną formą udzielania informacji, podczas gdy przepisy tej ustawy nie wprowadzają takiego ograniczenia a informacje zawarte w ewidencji są jawne. Błędnie w ogóle organy zastosowały art. 24 ust. 3 tej ustawy w sytuacji gdy strona nie wniosła o wydanie jej wypisu ani wyrysu z ewidencji, a jedynie o udzielenie jej informacji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej postanowienia te zapadły również z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 217 § 1 pkt 2 w zw. z art. 217 § 1 kpa, art. 19 kpa, art. 20 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, art. 12 w zw. z art. 8 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Podtrzymano zarzut zażalenia, że błędnie przyjęto, iż skarżąca domagała się wydania jej wypisu z ewidencji na podstawie art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy też zaświadczenia o jakim mowa w art. 217 § 1 kpa gdy tymczasem wniosek obejmował żądanie udzielenia informacji na podstawie art. 24 ust. 2 tej ustawy. Wtedy zaś bez znaczenia jest czy wnoszący o udzielenie informacji ma w tym interes prawny.

Dla podważenia stanowiska organów, że wypis z ewidencji stanowi wyłączną formę udzielenia z niego informacji powołano się dodatkowo na treść § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz. U. Nr 37 poz. 333 ). Podniesiono, że organy w innych miejscowościach udzielają informacji w podobnych sprawach. Zarzucono też, że wbrew stanowisku organów orzekających obowiązek udzielenia informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy pociąga za sobą obowiązek dokonania przeszukania przez organ ewidencyjny posiadanych baz danych według wskazanego przez wnioskodawcę kryterium stanowiącego element wpisu danej pozycji w rejestrze. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też aby konieczną przesłanką uzyskania informacji było wskazanie we wniosku konkretnej nieruchomości, której informacja ma dotyczyć. Nie do organów ewidencyjnych należy też przesądzanie w jaki sposób skarżąca jako wierzycielka ma poszukiwać majątku swojego dłużnika, a w szczególności czy ma ona wystąpić o wyjaśnienie majątku w trybie art. 913 kpc.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i co do zasady jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdzono, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy jawne są informacje o gruntach, budynkach i lokalach a nie informacje o ich właścicielach. Podkreślono, że formy udostępnienia danych ewidencyjnych określa § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38 poz. 454, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków ). Nie mieści się w nich udzielanie informacji w zakresie objętym wnioskiem skarżącej. Dlatego też taka informacja mogłaby być udzielona jedynie w formie zaświadczenia, dla uzyskania którego należy wykazać się interesem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym jego wzruszeniem ( w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca

2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Należy przy tym podzielić zarzut skarżącej, iż w uzasadnieniu wydanych przez organy postanowień uznano nijako a priori, iż wniosek strony o udzielenie informacji jest tożsamy z wnioskiem o dokonanie wypisu i wyrysu podczas gdy nie określał on formy w jakiej informacja w intencji strony miałaby być jej podana. Wniosek strony mógł bowiem stanowić wniosek o wydanie wypisu i wyrysu, mógł jednak także dotyczyć udzielenia informacji w innej formie i to na organie ciążył obowiązek jednoznacznego skonkretyzowania woli wnoszącego podanie zwłaszcza w sytuacji gdy jako podstawę prawną wniosku powołano art. 24 ust. 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie uchybienie to nie ma jednak wpływu na merytoryczną prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od formy, w której w myśl wniosku miałyby stronie zostać podane żądane dane, udzielenie takich informacji przez organ byłoby bowiem również zdaniem Sądu prawnie niedopuszczalne.

Jakkolwiek zgodnie z art. 24 ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, to oznacza to jednak jedynie to, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych, nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu (bezpośredni dostęp do baz w myśl art. 24 ust. 4 zastrzeżony został, w ściśle określonych celach, jedynie dla gmin, marszałków województw i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.). W myśl art. 24 ust. 3 ustawy, który to ustęp wykładany winien być w połączeniu z ust. 2 i 4, niezależnie od obowiązku zapewnienia dostępu do baz wskazanym wyżej podmiotom organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wydaje nadto odpłatnie wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego. Czyni to na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Uzyskanie tych dokumentów w przypadku podmiotu nie władającego obiektem i nie będącego organem administracji publicznej jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga zatem wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania. Tym samym jeśli nie stanowiąca organu administracji publicznej osoba wnioskująca o odstąpienie jej danych z ewidencji gruntów i budynków nie włada gruntem i nie wykazała indywidualnego interesu prawnego uprawniającego ją do takiego żądania organ obowiązany jest jej żądaniu odmówić.

Podkreślenia wymaga, że Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje innych form i zasad udzielania zawartych w operacie ewidencyjnym informacji niż poprzez wydanie mającego charakter zaświadczenia wypisu i wyrysu, autonomicznie kreując w tym zakresie krąg stron uprawnionych do uzyskania dokumentów, o których mowa. W konsekwencji inne informacje tj. mieszczące się w zakresie uregulowania objętego treścią art. 24 ust. 2 ustawy zainteresowany podmiot może zdaniem Sądu uzyskać jedynie w oparciu o uregulowania ogólne tj. w formie zaświadczenia w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tak też do żądania skarżącej podeszły organy orzekające. Kwestia ta ma jednak w niniejszej sprawie charakter wtórny, także bowiem przepisy normujące ogólne zasady wydawania zaświadczeń odwołują się do kategorii interesu prawnego. Stosownie bowiem do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W przytoczonym powyżej § 2 art. 217 k.p.a. określono zatem dwie odrębne podstawy wydania zaświadczenia. W pierwszym wypadku urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega wówczas badaniu, albowiem jest on z góry uznany przez przepis prawa. W przypadku natomiast określonym w pkt 2 art. 217 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie istotnie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej winien odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a.

Wspomnianym wyżej interesem prawnym skarżąca się nie wykazała. Jak bowiem wynika ze złożonego wniosku oraz dalszych pism procesowych informacje co do nieruchomości posiadanych przez Z. L. są jej potrzebne jedynie w związku z prowadzeniem przeciwko wymienionej postępowania egzekucyjnego. Tym samym powołała się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. W żadnym razie nie można bowiem uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony norm proceduralnych regulujących w kodeksie postępowania cywilnego kwestie dotyczące postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji należy stwierdzić, iż przedmiotem żądania skarżącej nie jest uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez nią gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego skarżącej majątku nieruchomego dłużniczki. Do tego zaś nie są właściwe orzekające w sprawie organy lecz komornik i - w pewnych sytuacjach - sąd powszechny. W szczególności służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika regulowane przepisami art. 913-920 kodeksu postępowania cywilnego. Skarżąca może realizować swoje prawa, jako wierzyciel Z. L., w innym, przewidzianym przez ustawodawcę szczególnym trybie, nie zaś w drodze domagania się faktycznie wyjawienia majątku dłużnika od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Przytoczony wyżej pogląd należy do utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., I OSK 560/06 (niepubl.); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Gl 1054/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Gl 1055/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., III SA/Gd 150/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2008 r. III SA/Wr 599/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Ol 185/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., III SA/Gd 77/08, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., II SA/Sz 1134/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., II SA/Sz 1135/07, niepubl. Ujawnienie majątku dłużnika należy bowiem do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie do procedury postępowania administracyjnego, w tym, w trybie wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1998 r., II SA 1378/97, LEX nr 41684.

Odnosząc się zaś do treści skargi za nietrafne uznać należy sformułowane w niej stwierdzenie, że na gruncie Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta może udostępnić dane ewidencyjne nie tylko w postaci wypisów i wyrysów lecz także w formie komputerowych wydruków, plików komputerowych oraz informacji przekazywanych ustnie i wizualnie co, zdaniem pełnomocnika skarżącej, podważa poprawność podjętych przez organy rozstrzygnięć co do konieczności legitymowania się wówczas interesem prawnym należy podnieść, że rozporządzenie, o którym mowa, w myśl zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy delegacji ustawowej, reguluje jednak jedynie zasady zakładania ewidencji i jej prowadzenia, jej zakres, oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Stanowiąc akt wykonawczy nie może zatem wprowadzać możliwości udzielania podmiotom w świetle ustawy do tego nie upoważnionym, w sposób inny niż przewidziany ustawowo, żądanych przez nich informacji. W konsekwencji z tych samych względów, za odmiennym stanowiskiem nie może przemawiać również treść § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat..., na którą powołano się w skardze. Ma ono bowiem zdaniem Sądu zastosowanie jedynie w przypadkach udzielania informacji podmiotom do tego uprawnionym. W przypadku skarżącej uprawnienie takie równoznaczne byłoby, jak wyżej wywiedziono z wykazaniem jej interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa, czego nie uczyniła.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.