Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 723/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 -2, ust. 3 i ust. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 104 § 1, art. 107 § 1, art. 127 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 730/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Go 730/16, oddalił skargę A. sp. z o.o. w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

A. sp. z o.o. w A. (dalej: skarżąca, Spółka) zajmuje na drogach powiatowych pasy drogowe przez umieszczenie na nich gazociągu. W związku z tym, że w dniu 31 grudnia 2015 r. upływał okres obowiązywania 27 decyzji zezwalających na zajmowanie wskazanych w nich pasów drogowych, skarżąca w dniu 25 września 2015 r. złożyła do Zarządu Dróg Powiatowych w S. (ZDP) wniosek o przedłużenie ww. zezwoleń na okres 30 lat od dnia 1 stycznia 2016 r.

W dniu 30 października 2015 r. skarżąca została poinformowana przez ZDP, że złożony przez nią wniosek nie jest wiążący. W dniu 30 listopada 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o uzupełnienie wydanej decyzji przez wyraźne rozstrzygnięcie o jej żądaniu. ZDP w dniu 29 grudnia 2015 r. wyjaśnił, że pismo z dnia 30 października

2015 r. nie było decyzją administracyjną, oraz że decyzje o których przedłużenie wniosła skarżąca nadal obowiązują i zezwolenia w formie decyzji administracyjnych zostaną wydane dopiero po upływie okresu ich obowiązywania. Jednocześnie skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (SKO), które wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania twierdząc, że ww. pisma ZDP z dnia 30 października oraz z 29 grudnia 2015 r. nie były decyzjami.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. ZDP w S. zwrócił się do skarżącej z informacją o konieczności uiszczenia opłat rocznych za 2016 r. z tytułu zajmowania pasa drogowego na łączną kwotę 8621,60 zł (wynikającą z zestawienia załączonego do pisma), wskazał termin uiszczenia należności (15 styczeń 2016 r.) oraz rachunek bankowy, na który należność powinna zostać uiszczona. Pismo obejmowało swoim zakresem 27 decyzji wydanych w latach 2004 - 2013, o których przedłużenie skarżąca wnosiła w dniu 25 września 2016 r. W treści pisma powołano przepisy art. 40 ust. 13 a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 460 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz stosowne uchwały Rady Powiatu S. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Zarząd Powiatu S. oraz dróg powiatowych.

Od wskazanego pisma z dnia 4 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie, uznając je za decyzję administracyjną. Skarżąca zarzuciła pismu naruszenie przepisów art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), naruszenie art. 40 ust. 1 i następnych ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r.

Zaskarżonym postanowieniem SKO w G. powołując się na art. 1 pkt 1, art. 104, art. 107 oraz art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania. Kolegium uznało, że pismo ZDP w S. z dnia 4 stycznia 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż zawiera wyłącznie informację o konieczności uiszczenia stosownych opłat rocznych, a nie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Brak rozstrzygnięcia, rozumianego jako sentencja lub osnowa, przesądza, że wskazane pismo nie jest decyzją administracyjną. To zaś w ocenie SKO stanowi przesłankę orzeczenia o niedopuszczalności wniesionego odwołania, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.

W skardze na to postanowienie, Spółka zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postepowania, wniosła o jego uchylenie w całości, a w razie uwzględnienia zarzutu materialnego, wniosła o zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym terminie orzeczenia, wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2016 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że istotą sporu była kwestia, czy pismo Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 4 stycznia 2016 r. należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną rozstrzygającą o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, na którą to służy środek zaskarżania.

Wskazując na treść art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej oraz art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., który przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, WSA podzielił stanowisko organu II instancji, że pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną. Z jego treści nie da się bowiem wywieść, że jest ono czymś innym niż informacją o opłatach wynikających z decyzji objętych załączonym do tego pisma zestawieniem i zarazem wezwaniem do uiszczenia łącznej opłaty.

Zdaniem WSA elementami konstytutywnymi takiej decyzji są, oprócz pozostałych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia oraz, w razie udzielenia pozwolenia, określenie opłaty. Treść pisma nie wskazuje, by wolą ZDP w S. było rozstrzygnięcie kwestii merytorycznej, w szczególności zaś weryfikacja (zmiana lub uchylenie) poprzednio wydanych decyzji, wymienionych w zestawieniu. Pismo nie zawiera wymaganych prawem rozstrzygnięć, a jego formalna i treściowa konstrukcja jest zasadniczo i celowo inna, niż decyzje administracyjne, do których się odnosi (decyzje te znajdują się w aktach sprawy administracyjnej). Takie porównanie dobitnie wskazuje, że decyzje wydawane przez ten sam organ w sprawach zezwoleń w stosunku do strony skarżącej są zupełnie inne pod względem formalnym i treściowym. WSA zauważył, że pisma nie poprzedzało żadne postępowanie wstępne, czy to o ogólnym, czy też nadzwyczajnym charakterze. Z akt sprawy nie wynika, by jakiekolwiek postępowanie zmierzające do wydania decyzji było prowadzone czy to z wniosku strony, czy też z urzędu. Nie wynika to także z treści odwołania.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że słusznie zaskarżone odwołaniem pismo z dnia 4 stycznia 2016 r zostało uznane przez SKO za dokument niebędący decyzją administracyjną, co - na podstawie art. 134 k.p.a. - skutkować musiało stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego od tego pisma odwołania. Za niezasadne uznał WSA zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. bowiem organ wywiódł trafne wnioski z analizy treści dokumentu oraz pozostałych dokumentów ocenianych przy złożonym odwołaniu, a znajdujących się w aktach, zaś postępowanie w przedmiocie badania dopuszczalności odwołania zostało przeprowadzone zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną wywiodła skarżącą spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a w każdym przypadku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 61 §1 i 3 w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a. skutkującego uznaniem, że pismo ZDP z dnia 4 stycznia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, pomimo tego że pismo to zostało wydane w następstwie wniosku skarżącej, którym zostało wszczęte postępowanie administracyjne i w zakresie objętym wnioskiem skarżącej oraz zawierało elementy niezbędne do uznania, że jest decyzją administracyjną;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez:

a) niewyjaśnienie, że skarżąca złożyła w dniu 25 września 2015 r. wniosek o wydanie decyzji zezwalających na zajmowanie pasa drogowego oraz że skarżąca była zapewniana przez organ I instancji, że po dniu 31 grudnia 2015 r. zostanie wydana decyzja w jej sprawie, skutkującego uznaniem, że w niniejszej sprawie nie było prowadzone postępowanie zmierzające do wydania decyzji z wniosku strony ani z urzędu;

b) nieuwzględnienie, że decyzje zezwalające skarżącej na zajmowanie pasa drogowego wygasły w dniu 31 grudnia 2015 r., wskutek czego organ I instancji nie mógł określić w dniu 4 stycznia 2016 r. opłaty za zajmowanie pasa drogowego bez wydania nowej decyzji;

3. art. 133 § 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach i na podstawie akt sprawy, tj. rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia złożonego przez skarżącą w dniu 25 września 2015 r. wniosku o wydanie decyzji zezwalających na zajmowanie pasa drogowego i dalszych pism pomiędzy skarżącą a organem I instancji w postępowaniu administracyjnym.

Zarzucane naruszenia stanowiły naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy - gdyby nie doszło do ww. naruszeń pismo organu I instancji z dnia 4 stycznia 2016 r. powinno zostać uznane za decyzję administracyjną, a złożona przez skarżącą skarga powinna zostać uwzględniona przez WSA.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 2 w związku z art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p. oraz § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego z 1 czerwca 2004 r. (Dz.U. Nr 140, poz. 1481, dalej: rozporządzenie)` przez ich błędną wykładnię i na uznaniu, że pismo organu I instancji z dnia 4 stycznia 2016 r. nie jest decyzją administracyjną, pomimo że organ I instancji ustalił w nim opłatę za zajęcie pasa drogowego, a zgodnie z ww. przepisami prawa ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi obligatoryjny i integralny element zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji opłata za zezwolenie za zajęcie pasa drogowego nie może zostać ustalona bez wydania decyzji w tym zakresie, a pismo ustalające wysokość opłaty z dnia 4 stycznia 2016 r. należy uznać za decyzje administracyjną.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniu 25 września 2015 r., jednocześnie w związku z tym, że organy administracji zapewniły skarżącą o rozpoznaniu jej wniosku i wydaniu decyzji po 31 grudnia 2015 r., skarżąca oczekiwała na wydanie zapowiedzianej decyzji. Jednak otrzymane w dniu 4 stycznia 2016 r. pismo wbrew zapewnieniom zostało uznane przez organy administracyjne za "informację w sprawie". W związku z tym skarżąca została narażona na nałożenie na nią administracyjnych kar finansowych i działanie bez podstawy prawnej pomimo przedsięwziętych przez nią działań, co zdecydowanie nie świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

SKO w G. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkty 1-3 petitum skargi kasacyjnej), jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Z uwagi na powiązanie zarzutu materialnoprawnego z zarzutami procesowymi podniesionymi w punktach 1-2, zostały one rozpoznane łącznie.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się natomiast do oceny dopuszczalności wniesienia odwołania od pisma organu ZDP w S. z dnia 4 stycznia 2016 r. informującego skarżącą spółkę o konieczności uiszczenia opłat rocznych za 2016 r. z tytułu zajmowania pasa drogowego.

Nie ulega wątpliwości, że aby przyjąć dopuszczalność wniesienia odwołania, należało wykazać, że sporne pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. nosi cechy decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a. Odwołanie bowiem - stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. - służy od decyzji administracyjnej. Jedną z takich cech, niezbędnych dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. tj. że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa.

Tymczasem z treści pisma ZDP w S. wynika, że organ zawarł w nim jedynie informację o konieczności uiszczenia opłat rocznych za 2016 r. z tytułu zajmowania pasa drogowego na łączną kwotę 8621,60 zł, wynikającą z zestawienia załączonego do pism). W piśmie wskazano termin uiszczenia należności (15 stycznia 2016 r.) oraz rachunek bankowy, na który należność powinna zostać uiszczona. Z treści pisma wynikało, że obejmuje ono swoim zakresem 27 decyzji wydanych w latach 2004 - 2013, o których przedłużenie skarżąca wnosiła w dniu 25 września 2016 r., a których wykaz załączono do pisma. W sposób nie budzący wątpliwości z treści pisma wynikało zatem, że intencją organu było jedynie poinformowanie strony o wysokości należnej opłaty wynikającej ze wskazanych w piśmie decyzji, a nie rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. W piśmie tym brak jest bowiem jednego z najważniejszych elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.).

Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p. Przepisy te przewidują, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej oraz że z tego tytułu należy uiścić opłatę. Zasadnie jednak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i trafnie zaakceptował to sąd pierwszej instancji, że pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. nie było tego rodzaju decyzją administracyjną. Z jego treści nie można wywieść, że jest ono czymś innym niż tylko informacją o opłatach wynikających z już uprzednio wydanych decyzji, objętych załączonym do tego pisma zestawieniem i jednocześnie wezwaniem do uiszczenia łącznej opłaty. W piśmie z 4 stycznia 2016r. organ nie udzielił bowiem nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie naliczył związanej z nim opłaty, a jedynie poinformował o opłatach wynikających z innych decyzji. Pismo nie zawiera zatem jednego z koniecznych elementów formalnych decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., tj. władczego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, przewidzianego w art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p. Za niezasadne uznać zatem należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. (zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 3 i 11 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 5 wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej).

To, że intencją organu nie było władcze rozstrzygnięcie pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. kwestii pozwolenia na zajęcie pasa drogowego potwierdza też forma tego pisma, znacząco odbiegająca od przyjmowanej przez organ w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nadto zasadnie także zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że pismo to nie było poprzedzone żadnym postępowaniem administracyjnym, zwykłym ani nadzwyczajnym, prowadzonym z urzędu lub na wniosek strony, co w świetle k.p.a. jest niezbędne w przypadku wydawania decyzji administracyjnych rozstrzygających sprawę administracyjną.

Wszystkie te okoliczności potwierdzają zatem, że prawidłowo sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem uznał rozstrzygnięcie przez SKO o niedopuszczalności odwołania wniesionego od tego pisma z tego powodu, że pismo to nie było decyzją administracyjną.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zmiany charakteru prawnego spornego pisma nie powoduje fakt, że w dniu 25 września 2015r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji zezwalających na zajmowanie pasa drogowego i była zapewniana przez organ o wydaniu takiej decyzji po dniu 31 grudnia 2015r., tj. po dniu wygaśnięcia wcześniejszych decyzji w tej sprawie. To, że sporne pismo zostało wydane właśnie po tej dacie nie oznacza, że stanowi decyzję, na którą strona oczekiwała i której wydanie organ zapowiedział. Z powodów wskazanych powyżej pismo to nie nosi bowiem cech decyzji administracyjnej, o czym powyżej była mowa. Nie mogły zatem być uznane za zasadne zarzuty sformułowane w punkcie 2 lit. a i b skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 15 września 2015r. oraz że poprzednie decyzje wygasły w dniu 31 grudnia 2015r. Uwzględnienie tych okoliczności nie miało wpływu na wynik sprawy, tj. ocenę charakteru prawnego spornego pisma z dnia 4 stycznia 2016r. Jeśli strona uważa, że jej wniosek z dnia 25 września 2015r. nie został rozpoznany, może to kwestionować skargą na bezczynność, co pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy. Poza zakresem tej sprawy pozostaje też ocena prawidłowości informacji zawartej w piśmie z dnia 4 stycznia 2016r. o wysokości opłat.

Nietrafny jest też zarzut podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach i na podstawie akt sprawy zarzucając, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez uwzględnienia złożonego przez skarżącą w dniu 25 września 2015 r. wniosku o wydanie decyzji zezwalających na zajmowanie pasa drogowego i dalszych pism pomiędzy skarżącą a organem I instancji w postępowaniu administracyjnym.

Przepis art. 133 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Do takiej zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie doszło.

Niezasadny jest w konsekwencji także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Spółka nie wykazała, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy niż sprawa oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia SKO stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 4 stycznia 2016r.

Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.