Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2373/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 5 , art.149 i art.150§ 1 w zw. z art.138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1523/13 w sprawie ze skargi J.R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie odmowy sprostowania świadectwa służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1523/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia (pkt 1), stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że J.R. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2012 r., skierowanym do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 22 października 2001 r. nr [...], którą odmówiono sprostowania świadectwa służby J.R. z dnia 30 sierpnia 1996 r. nr [...] wydanego przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...].

Jako podstawę wznowienia postępowania podał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie K.p.a. Wskazał, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności nieznane organowi w chwili wydania decyzji, wynikające z wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt [...], uznającym, iż praca J.R. w charakterze pracownika cywilnego przed jego mianowaniem na funkcjonariusza pożarnictwa była pracą w szczególnych warunkach.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia podał, że ostateczna decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] została wydana w 2001 r., a wniosek J.R. wpłynął w 2012r. Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z tej przyczyny nie może nastąpić, jeśli od dnia doręczenia decyzji nie upłynęło pięć lat. W tym przypadku upłynęło dziesięć lat.

Na skutek wniesienia przez J.R. na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w ramach postępowania wstępnego (przed postanowieniem o wznowieniu lub odmowie wznowienia) organ powinien ustalić, jakie nowe dowody lub okoliczności faktyczne podaje wnioskodawca i ocenić, czy został zachowany termin określony w art. 148 K.p.a. Jednocześnie wskazał, że należy wziąć pod uwagę fakt, iż J.R. we wniosku podał, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy otrzymał postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 , art. 146 § 1 i art. 149 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w sprawie wystąpiły trzy negatywne przesłanki formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 ,art. 148 §1 i art. 146 § 1 K.p.a. Po pierwsze, wyrok Sądu Apelacyjnego na który powołuje się J.R. został wydany w dniu 6 października 2011 r., a więc ten dzień należy przyjąć za datę od której biegną terminy określone w art. 148 § 1 K.p.a. i trudno przyjąć założenie, że o fakcie z którego wywodzi skutki prawne dowiedział się w dniu 27 grudnia 2012 r., gdy otrzymał postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 20 grudnia 2012r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania świadectwa służby, które było wydane w związku z wnioskiem wyżej wymienionego opierającym na powołanym wyroku. Ponadto organ wskazał, że wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt [...] był znany J.R. w dniu jego wydania, a z całą pewnością w lutym 2012r., gdy odpis tego wyroku składał jako dowód w sprawie [...] w Sądzie Okręgowym w [...] ze swego powództwa przeciwko Skarbowi Państwa - Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w [...] o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienie. Po drugie, od dnia doręczenia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] dnia 22 października 2001r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby upłynęło pięć lat i stosownie do treści art. 146 § 1 K.p.a. nie można wznowić postępowania w tej sprawie. Po trzecie, z art. 145 pkt 5 K.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu okoliczności na które powołuje się J.R. były znane organowi w chwili wydania decyzji ostatecznej, albowiem wynikały one z jego akt osobowych.

Na skutek wniesienia przez J.R. na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w sprawie odmowy wznowienia postępowania; oraz orzekł co do istoty sprawy w sposób następujący:

na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art.148 § 1 i art. 149 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.R. z dnia 31 grudnia 2012r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 22 października 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby postanowił wznowić postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu wstępnym analizował zarówno przesłanki warunkujące wznowienie postępowania (termin jednego miesiąca - art. 148 § 1 K.p.a.), jak i przesłanki dotyczące możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 K.p.a.). Jest to działanie nieprawidłowe, bowiem w ramach postępowania wstępnego nie można badać przesłanek merytorycznych dotyczących możliwości uchylenia decyzji czy postanowienia.

Organ odwoławczy wskazał, że po złożeniu przez J.R. wyjaśnienia dotyczącego podania konkretnie z jakiego dokumentu uzyskał on informacje o zaistnieniu okoliczności będących podstawą do wznowienia postępowania oraz kiedy otrzymał wspomniany wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] przyjął, że można uznać, że dochował on jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. W związku z powyższym przyjął, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania, a zatem jego wszczęcie jest uzasadnione. Jednocześnie stwierdził, że przeprowadzenie postępowania merytorycznego oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia należeć będzie do organu pierwszej instancji. W ramach tego postępowania należy ustalić, czy faktycznie w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2012 r. ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane wówczas organowi oraz należy ustalić, czy nie występują negatywne przesłanki uchylenia decyzji (art. 146 K.p.a.). Po zakończeniu postępowania organ może wydać decyzję tylko w oparciu o art. 151 K.p.a.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 151 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania w sprawie jednego z określonych w tym przepisie rozstrzygnięć oraz wiążące się z powyższym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci niewskazania uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia. Alternatywnie skarżący zarzucił wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania pomimo braku ustawowej podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, z pominięciem [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji.

W uzasadnieniu obszernej skargi opisał stan faktyczny sprawy oraz motywy i okoliczności przemawiające za koniecznością wznowienia postępowania w przedmiocie sprostowania wydanego mu świadectwa pracy, a wynikające z wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]. Ponadto skarżący wskazał, że skoro Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uznał się za organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, to zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 151 § 1 k.p.a. powinien wydać nową decyzję merytoryczną w sprawie lub odmówić zmiany decyzji dotychczasowej.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego ograniczenia się jedynie do wznowienia postępowania administracyjnego i braku wydania decyzji merytorycznej wskazał, że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego jako organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. Nie może orzekać w innym zakresie, niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji rozpatrywał sprawę jedynie w zakresie samego wznowienia postępowania i tylko w takim zakresie mógł rozstrzygać organ odwoławczy. Organ drugiej instancji po rozpatrzeniu zażalenia strony mógł wznowić postępowanie, ale nie mógł przeprowadzać postępowania wznowieniowego i rozstrzygać w trybie art. 151 K.p.a.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. J.R. uzupełnił argumentację zawartą w skardze o zarzut wydania przez ten sam organ - [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] trzech orzeczeń administracyjnych o odmowie wznowienia postępowania.

W kolejnym piśmie z dnia 30 września 2013 r. skarżący na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu – decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 5 września 2013 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] dnia 22 października 2001r. nr [...], którą odmówiono sprostowania świadectwa służby J.R. z dnia 30 sierpnia 1996 r. nr [...] wydanego przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa decyzja została wydana bez uprzedniego, obligatoryjnego wznowienia postępowania.

Następnie skarżący złożył do akt sprawy pismo z dnia 1 października 2013 r., w którym wyraził swoje krytyczne stanowisko wobec tez zawartych w odpowiedzi na skargę złożoną przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.

W dniu 7 lutego 2013 r. J.R. złożył kolejne pismo procesowe, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz złożone wnioski, a także ponownie wskazał na przesłanki, którymi kierował się, składając wniosek o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, została uregulowana w K.p.a. w rozdziale 12 – wznowienie postępowania w art. 145-152 K.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a § 1 K.p.a.), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 K.p.a. orzeczenie, którym:

– odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a § 1,

– uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

– stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. bądź określony w art. 148 K.p.a. termin do jego złożenia nie został zachowany – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2391/98, LEX nr 47857).

Ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.

Sąd pierwszej instancji przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej naruszył opisaną powyżej procedurę.

Organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tzn. uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania.

Organy właściwe do wznowienia postępowania wyznacza się na podstawie art. 150 K.p.a., a zgodnie z jego § 1 organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Natomiast stosownie do § 2 powołanego przepisu, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który jednocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2.

Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, o czym przesądza treść art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skoro ustawodawca w art. 150 § 1 K.p.a. wskazał organy właściwe do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego przepisu ustanowił wyjątki, to nie można tych kompetencji przenosić na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego.

Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco.

Jeśli w art. 150 § 1 K.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ wydając zaskarżone postanowienie, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 K.p.a. i z tych przyczyn należało stwierdzić jego nieważność.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 5 września 2013 r. nr [...], wskazał, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołana decyzja nie stanowi dokumentu niezbędnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem jak podano w uzasadnieniu zaskarżone postanowienie należało uchylić ze względu na wady prawne, jakie ono zawierało. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zapoznał się z wnioskowanym dokumentem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.R., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż praca skarżącego w charakterze pracownika cywilnego przed jego mianowaniem na funkcjonariusza pożarnictwa była pracą w szczególnych warunkach, gdy tymczasem z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż cały sporny okres pracy skarżącego, tj. od dnia 1 stycznia 1978 r. do 31 maja 1981 r. należy określić jako pracę w szczególnym charakterze, gdyż w tym okresie skarżący faktycznie pracował tak jak funkcjonariusz pożarnictwa i wykonywał prace należące do obowiązków funkcjonariuszy pożarnictwa.

Wskazując na powyższy zarzut kasacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej jego uzasadnienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że poniesione koszty nie zostały pokryte przez skarżącego ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że skarżący kwestionuje nie tyle rozstrzygnięcie, które jest dla niego korzystne, ale fragment uzasadnienia wyroku, który wiąże strony (organ), a z którego wynikają dla skarżącego negatywne ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji. Jednakże z uwagi na brak możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia orzeczenia, wyrok musiał został zaskarżony w całości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1480/01 ).

Skarżący kwestionuje ustalenie dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na stronie 1 uzasadnienia wyroku wskazuje, iż jak wynika z wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia 6 października 2011 roku, sygn. akt [...] praca skarżącego w charakterze pracownika cywilnego przed jego mianowaniem na funkcjonariusza pożarnictwa była pracą w szczególnych warunkach.

Tymczasem, z treści złożonego, przez skarżącego w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt [...] wynikają odmienne ustalenia. Sąd ten wydając wyrok w niniejszej sprawie uznał i ustalił, iż okres pracy skarżącego od dnia 1 stycznia 1978r. do 31 maja 1981r. na stanowisku nazwanym "[...]" w Inspektoracie Ochrony Przeciwpożarowej - Zawodowej Jednostce Ochrony Przeciwpożarowej Ministerstwa Hutnictwa przy Instytucie Metali Niezależnych w [...] jest okresem pracy w szczególnych warunkach. Z uzasadnienia wynika również, iż skarżący faktycznie wykonywał prace należące do obowiązków funkcjonariuszy, a zatem pracował tak, jak funkcjonariusz (str. 16 uzasadnienia wyroku sygn. akt [...] - w aktach sprawy). W dalszej części uzasadnienia wyroku można przeczytać, iż w okresie od dnia 1 stycznia 1978 roku do dnia 31 maja 1981 roku J.R. na stanowisku [...] w [...] faktycznie wykonywał prace należące do obowiązków funkcjonariuszy, pracował tak jak funkcjonariusz, a jego rodzaj i charakter pracy w spornym okresie w pełni odpowiadał rodzajowi pracy wykonywanej przez funkcjonariuszy pożarnictwa i jest uznany za okres pracy w szczególnym charakterze. Ponadto w innej części uzasadnienia wyroku można przeczytać, iż ubezpieczony J.R. w okresie zatrudnienia od dnia 1 stycznia 1978r. do dnia 31 maja 1981r. w Instytucie Metali Niezależnych w [...] na stanowisku samodzielnego referenta ds. ochrony przeciwpożarowej wykonywał takie same obowiązki jak mianowany funkcjonariusz pożarnictwa, a zajmowane przez niego stanowisko mogło być objęte również przez pracownika nieposiadającego mianowania.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że podane powyżej ustalenia dokonane przez Sąd Apelacyjny w [...] w powoływanym przez skarżącego wyroku, który znajduje się wśród materiału dowodowego sprawy, nie znalazły odzwierciedlenia w ustalonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanie faktycznym. Wskazanie, że praca skarżącego w charakterze pracownika cywilnego przed jego mianowaniem na funkcjonariusza pożarnictwa była pracą w szczególnych warunkach — jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi przez Sąd Apelacyjny w [...]. Sąd pierwszej instancji winien na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalić, że okres pracy od dnia 1 stycznia 1978r. do dnia 31 maja 1981r. jest dla skarżącego okresem stanowiącym prace funkcjonariuszy pożarnictwa, zaliczanym do pracy w szczególnym charakterze.

Z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. nie tylko treść wyroku, ale również ustalenie poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku, jak również ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania - wiążą strony postępowania, w tym przede wszystkim organy - brak uchylenia uzasadnienia w tym zakresie może spowodować dla skarżącego poważną szkodę w jego interesach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod względem zgodności z prawem było postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 maja 2013 r., nr [...], który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 3 kwietnia 2013r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania ; oraz orzekł co do istoty sprawy w sposób następujący:

na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art.148 § 1 i art. 149 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.R. z dnia 31 grudnia 2012r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 22 października 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby postanowił wznowić postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Uznał, że organ odwoławczy wydając przedmiotowe postanowienie rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 K.p.a. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej z uwagi na treść art. 150 § 1 K.p.a. nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem przenosić kompetencji określonych w art. 150 § 1 K.p.a. na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie ocenę zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej należy poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 , art. 145 a i art. 145 b K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 K.p.a. W przypadku stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145 a i art. 145 b K.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiającą wznowienia postępowania. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy. W istocie oznacza odmową zbadania, czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania.

W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest: 1. ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b K.p.a; 2. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylono postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 22 października 2001r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 , art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 K.p.a. orzeczono co do istoty sprawy i wznowiono postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną. Sąd pierwszej instancji stwierdzając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważność zaskarżonego postanowienia uznał, że organ odwoławczy wydając to postanowienie rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 K.p.a. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej z uwagi na treść art. 150 § 1 K.p.a. nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie można bowiem przenosić kompetencji określonych w art. 150 § 1 K.p.a. na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uszło uwadze autora skargi kasacyjnej kwestionującego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenie, iż jak wynika z wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia 6 października 2011r., sygn. akt [...] praca skarżącego w charakterze pracownika cywilnego przed jego mianowaniem na funkcjonariusza pożarnictwa była pracą w szczególnych warunkach, gdyż z treści powołanego wyroku sądu powszechnego wynikają odmienne ustalenia, że w tej sprawie nie miało ono jakiegokolwiek znaczenia. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia z uwagi na dostrzeżone rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania. Natomiast przedmiotem rozważań nie czyniono powołanej przez J.R. we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję, wynikających z powołanego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]. Jak już na wstępie wyjaśniono przesłanka ta podlega badaniu dopiero w fazie postępowania rozpoznawczego ( art. 149 § 2 K.p.a.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.