Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2885/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 15/14 w sprawie ze skargi V. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Bielsko Biała w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. oddalił skargę V. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Bielska-Białej w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w związku z wnioskiem z dnia 10 stycznia 2008 r. złożonym przez V. P., reprezentowaną przez pełnomocnika R. P., Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalił na rzecz V. P. i R. P. warunki zabudowy dla inwestycji: zmiana sposobu użytkowania obiektu magazynowego na obiekt usługowo-mieszkalny na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...] obręb: [...] przy ul. [...] w Bielsku-Białej. W wyniku odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ustalił na rzecz V. P. i R. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: rozbudowa i nadbudowa oraz przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjno-magazynowo-handlowo-biurowego na budynek mieszkalno-usługowo-handlowo-magazynowy na opisanej wyżej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. organ ten sprostował z urzędu powyższą decyzję w ten sposób, że zmienił wskazane na stronie 1 w oznaczenie wnioskodawcy wskazując w miejsce V. i R. P., V. P. reprezentowaną przez R. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu zażalenia utrzymało w mocy to postanowienie prostujące postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2009 r. Na skutek skargi wniesionej przez V.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 578/11, uchylił postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia [...] maja 2011 r.

Kierując się wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2009 r. w części dotyczącej wskazania R.P. jako adresata decyzji. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. V.P. na podstawie art. 37 k.p.a. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na bezczynność Prezydenta Miasta Bielska-Białej w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu z właściwie oznaczonym adresatem decyzji.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w związku ze stwierdzeniem nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2009 r. organ ten był obowiązany do wydania nowej decyzji z właściwie oznaczoną stroną, czego dotychczas nie uczynił naruszając tym samym terminy załatwienia sprawy określone w art. 35-36 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło, że przedmiotowe zażalenie jest nieuzasadnione.

W dniu [...] lutego 2014 r. V. P. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Bielska-Białej zarzucając naruszenie przez niego przepisów postępowania, a w szczególności brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego zgodnego z przepisami k.p.a. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca przedstawiając przebieg postępowania podała, że nie zgadza się z twierdzeniem Kolegium, iż częściowe stwierdzenie nieważności decyzji nie obliguje właściwego organu do wydania w całości poprawnej decyzji.

Na wezwanie Sądu skarżąca sprecyzowała przedmiot skargi wyjaśniając, że jej skarga dotyczy zarówno bezczynności Prezydenta Miasta Bielska-Białej w sprawie niewydania decyzji o warunkach zabudowy terenu, jak i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2013 r. uznającego za nieuzasadnione zażalenie skarżącej na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 marca 2013 r. rozdzielono wniesione w jednym piśmie skargi. Skarga na postanowienie SKO wydane w trybie art. 37 k.p.a. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 395/14.

W odpowiedzi na skargę dotyczącą bezczynności Prezydenta Miasta Bielska-Białej organ ten wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie. Zdaniem organu przedmiotowa sprawa została bowiem ostatecznie załatwiona i skarżąca legitymuje się warunkami zabudowy wydanymi zgodnie z jej oczekiwaniem. Prezydent Miasta Bielska-Białej nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że wobec wydania przez SKO w Bielsku-Białej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2009 r. w części dotyczącej wskazania R. P. jako jej adresata, powinien wydać nową decyzję. Wskazał, że WSA w Gliwicach rozpoznając skargę V. P. i R. P. na postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził, iż dla wyeliminowania niewłaściwego wskazania w decyzji organu I instancji jednego z jej adresatów nie było dopuszczalne jej sprostowanie lecz koniecznym było stwierdzenie nieważności tej decyzji w części adresowanej do R. P.. Skoro zaś organ II instancji wydał decyzję tej treści to stawianie zarzutu bezczynności czy przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie sporną kwestią była potrzeba czy - jak wskazał pełnomocnik skarżącej - konieczność, wydania przez Prezydenta Miasta Bielska–Białej w opisanym stanie faktycznym nowej decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2008 r. z właściwie oznaczoną stroną postępowania. W związku z tym Sąd zauważył, że ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej nie wyeliminowało z obrotu prawnego całej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], a jedynie stwierdziło jej nieważność w części odnoszącej się do błędnego wskazania w niej obok V. P. jej pełnomocnika. Tym samym decyzja ta w pozostałym zakresie pozostaje w obrocie prawnym. Wydając w sprawie kolejną decyzję rozstrzygającą wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2008 r. organ dopuściłby się zatem wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nieważna jest bowiem decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Dodatkowo Sąd nadmienił, że w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 578/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przesądził, że błędne oznaczenie wnioskodawcy (adresata decyzji) poprzez wskazanie osoby, która w istocie wnioskodawcą nie była, nie stanowi omyłki, którą można sprostować w drodze art. 113 § 1 k.p.a. Jest to bowiem błąd istotny będącym efektem mylnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, nie zaś tylko powstałą przy pisaniu bądź przepisywaniu tekstu omyłką pisarską. W ocenie WSA w Gliwicach wadliwie oznaczenie adresata decyzji musiało zaś zostać wyeliminowane nie w drodze sprostowania lecz stwierdzenia nieważności decyzji oparciu o przesłankę wynikającą art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie w wyroku tym podkreślono, że przedmiotowa decyzja winna podlegać stwierdzeniu nieważności jedynie w części adresowanej do R.P. W części adresowanej do V. P. w decyzji tej prawidłowo bowiem oznaczono jej adresata. Powołując się zatem na treść art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie był związany także oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym prawomocnym wyroku.

W konsekwencji Sąd uznał za bezzasadny zarzut skargi, że Prezydent Miasta Bielska-Białej pozostaje bezczynny w sprawie wydania nowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu, z właściwie oznaczoną stroną postępowania. Skarga na bezczynność organów zasadna może być bowiem tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji czy zaskarżalnych postanowień, bądź do dokonania określonych czynności i nie wywiązują się z tego ustawowego obowiązku w określonym terminie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku V. P., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego, uczciwego i godziwego wyroku;

- art. 149 p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. – poprzez jego zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez zaniechanie wykonania obowiązku kontroli sądu legalności działania organu administracji publicznej, zarówno pod kątem obowiązku przestrzegania przez ten organ zasad postępowania w czasie toczącego się postępowania jak też prawidłowego ustalania stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy oraz prawidłowej kwalifikacji prawnej tego stanu, tj. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 35, 36, 77, 80 k.p.a.;

- art. 153 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do meritum poprzez stwierdzenie nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta Bielsko-Biała znak [...] o warunkach zabudowy.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu właściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie i z uwagi na to wskazana ustawa wprowadziła przymus adwokacko-radcowski w zakresie sporządzania tej skargi. Przepis art.174 p.p.s.a. wskazuje, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona przez pełnomocnika skarżącej V. P. skarga kasacyjna nie została sporządzona prawidłowo, myli wskazane podstawy skargi kasacyjnej i zgłasza zarzuty abstrahujące od roli, zasad i kompetencji Sądu I instancji rozpoznającego skargę na bezczynność organu. Z tego względu jako nieuzasadniony pozostać musiał zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten bowiem może stać się podstawą uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienia, nie znajdując zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy ze skargi na bezczynność organu.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Zauważyć trzeba, że przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zarzut ten zarówno w podstawach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie został rozwinięty, nie pozwalając odczytać intencji pełnomocnika skarżącej w jego powołaniu, co czyni zarzut ten bezzasadnym.

Rozważając zasadność pozostałych zarzutów należy zauważyć, że przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji pominął, iż okoliczności niniejszej sprawy zmuszały do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającej częściową nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie, w jakim jako adresata decyzji wskazuje R. P. Wówczas – jak podnosi autor skargi kasacyjnej - organ zobowiązany byłby do wydania nowej decyzji z właściwie oznaczoną stroną. Tym niemniej, w jego w ocenie, nawet gdyby dopuścić możliwość stwierdzenia częściowej nieważności decyzji, to i tak organ winien był wydać nową decyzję z właściwie oznaczoną stroną. Takie procedowanie, zdaniem pełnomocnika skarżącej, świadczyłoby o właściwym rozpoznaniu sprawy odpowiadającym normom wyrażonym w art. 1 § 1, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia tak skonstruowanych zarzutów podkreślić trzeba, że istotą problemu na gruncie rozpoznawanej przez Sąd sprawy była bezczynność Prezydenta Miasta Bielska-Białej w zakresie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy z właściwie oznaczoną stroną. Na gruncie obowiązujących przepisów nie sposób jednak wyprowadzać tezy, by w sytuacji, gdy stwierdzona została nieważność decyzji w części, organ był zobowiązany ponownie orzec o całości sprawy uwzględniając okoliczności, dla których poprzednia decyzja była częściowo unieważniona. Decyzja ta bowiem dotknięta była kwalifikowaną wadliwością jedynie w części, a zatem w pozostałym zakresie mogła funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, jako wolna od wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Uznanie zatem jako wadliwe skierowanie decyzji o warunkach zabudowy do R. P. nie wywiera żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia odnoszącego się do oznaczonej prawidłowo strony w osobie V.P.. Pierwotne zatem skutki związane z treścią unieważnionej w części decyzji należy odnosić tylko do tej części, która pozostała wolna od wad. Nie sposób więc przyjąć, że unieważnienie decyzji w części dotyczącej R. P. powodowało konieczność wydania nowej decyzji, określającej warunki zabudowy na rzecz V. P.

Z powyższych przyczyn zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w przedstawionej sprawie nie doszło do bezczynności Prezydenta Miasta Bielska – Białej w sprawie wydania nowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższa konkluzja wywiedziona przez Sąd stać się musiała podstawą do oddalenia skargi, o czym prawidłowo orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nieuzasadnionym pozostaje tym samym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.