Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 696/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 12, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 107 ust. 4a
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. spraw ze skarg I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] oraz z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania I. i K. T. pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Postępowania w przedmiocie przyznania ww. świadczenia zostały wszczęte w następstwie wniosków złożonych w dniu 20 czerwca 2014 r. oraz w dniu 22 lipca 2014 r.

W następstwie odwołań od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 4 maja 2015 r. (nr [...] oraz nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uchyliło zakwestionowane rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniach wydanych decyzji Kolegium kwestionując poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia odnoszące się do sytuacji rodzinnej wnioskodawców wskazało, że w rozpatrywanych sprawach zachodzi konieczność sporządzenia wywiadu środowiskowego, w którym pracownicy socjalni zbadają zakres opieki pomiędzy członkami rodziny jak i wzajemne relacje członków rodziny w zakresie organizowania życia codziennego i czynności opiekuńczych.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że uzasadnienia zakwestionowanych decyzji organu pierwszej instancji były wewnętrznie sprzeczne. Organ pierwszej instancji w wydanych decyzjach wskazał bowiem, że rodzina wnioskodawców winna starać o świadczenie pielęgnacyjne, które jest świadczeniem należnym przy rezygnacji z aktywności zawodowej. Z drugiej zaś strony organ pierwszej instancji wskazywał, że rodzina powinna wykazywać aktywność zawodową, które pomoże przezwyciężyć istniejącą, trudną sytuację materialną.

Kolegium wskazując konieczny do wyjaśnienia zakres spraw orzekło, że po zgromadzeniu materiału dowodowego, który w sposób pełny i wyczerpujący zilustruje sytuację rodzinną wnioskodawców, w szczególności w zakresie opieki nad chorymi członkami rodziny organ pierwszej instancji winien dokonać oceny tego materiału. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien ocenić czy członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna I. T., są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, czy w istocie stała obecność córki M. T. w domu przy matce lub siostrze jest konieczna. Ponadto Kolegium zobligowało organ pierwszej instancji do ustalenia czy K. T. może wykonywać czynności opiekuńcze, a także te związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

K. i I. T. zaskarżyli ww. decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc, że zebrany w sprawach materiał dowodowy nie wymaga uzupełniania w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 496/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi I. i K. T. na ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 maja 2015 r.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał, że prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniających postępowań dowodowych w trybie art.136 k.p.a. nie było w rozpatrywanych przypadkach możliwe, gdyż z uwagi na zasadne zastrzeżenia co do działań organu pierwszej instancji nie miałyby one charakteru postępowań dodatkowych (uzupełniających), lecz zasadniczych postępowań dowodowych. Należy mieć w ocenie Sądu na uwadze, że w niekorzystnych dla skarżących decyzjach wydanych przez organ pierwszej instancji jako podstawę odmowy przyznania zasiłków okresowych podano brak współdziałania rodziny w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie organ odwoławczy uznał za niewyjaśnione oraz za wewnętrznie sprzeczne. Nie można w tej sytuacji uznać, jak uczynili to skarżący, że kwestia ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona.

Sąd wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącym zasiłków okresowych nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego spraw, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że organ ten, odmawiając skarżącym przyznania zasiłków okresowych, oparł się na regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jak i nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Sąd uznał, że szereg okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie zainicjowanych spraw potraktowano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób bezrefleksyjny. Trudno ponadto uznać, aby decyzje organu pierwszej instancji zawierały należyte i przekonujące uzasadnienie. Wskazanie to jest istotne, gdyż organ pierwszej instancji odmawiając skarżącym zasiłku okresowego podniósł brak starań związanych z przyznaniem świadczeń rodzinnych tj. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, a także brak starań M. T. związanych z podjęciem zatrudnienia. Uzasadnienie decyzji, co zauważył organ odwoławczy, jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ pierwszej instancji uważa, że rodzina powinna starać się o określone świadczenia uzależnione od braku aktywacji zawodowej, z drugiej zaś strony organ wskazuje, że rodzina winna wykazywać aktywność zawodową, która – tak jak podkreślił to organ odwoławczy - wyklucza możliwość uzyskania świadczeń opiekuńczych. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu w pełni zasadne było nakazanie organowi pierwszej instancji - w oparciu o instytucję wywiadu środowiskowego - przeprowadzenie szeregu czynności mających na celu w pełni prawidłowe i definitywne ustalenie szczegółowego zakresu opieki sprawowanej przez członków rodziny nad I. T. i A. T. Zasadne było również wskazanie, że organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie konkretnie czynności opieki są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu sygnalizowanych przez niego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby.

Sąd podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniom zawartym w skargach, w aktach obu spraw brak jest wywiadu środowiskowego, który wyjaśniałby wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestie dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez poszczególnych członków rodziny nad I. T. i A. T. Jednocześnie Sąd wskazał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji aktualizacje wywiadu środowiskowego są niewystarczające w zakresie sygnalizowanych powyżej ustaleń faktycznych, koniecznych dla rozstrzygnięcia w kwestii przyznania skarżącym wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki nad poszczególnymi członkami rodziny upoważniały organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Ww. wyrok uprawomocnił się w dniu 15 października 2015 r.

Ponieważ wyrok stał się prawomocny, Prezydent Miasta ponownie przeprowadził postępowanie w sprawach zainicjowanych wnioskami K. i I. T. z dnia 20 czerwca 2014 r. oraz z dnia 22 lipca 2014 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowań, Prezydent Miasta decyzjami z dnia 31 marca 2016 r. nr [...] oraz nr [...] ponownie odmówił przyznania wnioskodawcom zasiłku okresowego.

W podstawie prawnej wydanych decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in. art. 8, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W uzasadnieniach wydanych decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 29 lutego 2016 pracownik socjalny wysłał do wnioskodawców wezwanie w celu umówienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z kolei w dniu 14 marca 2016 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do mieszkania rodziny jednakże nikt nie odtworzył im drzwi. W związku z tym pracownik pozostawił informację o wizycie z prośbą o kontakt. Wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym się nie skontaktowali. Taka sama sytuacja miała zaś miejsce w lutym 2016 w związku z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w celu rozpoznania wniosków o pomoc społeczną złożonych przez córkę wnioskodawców M. T. Mimo wezwań listownych i telefonicznych członkowie rodziny nie podjęli działań mających na celu umożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji wskazał, że z dowodów którymi dysponuje wynika, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, co obliguje organ do odmowy przyznania żądanego świadczenia.

K. i I. T odwołali się od powyższych decyzji podnosząc, że sprawy przyznania zasiłków okresowych na wnioski z dnia 20 czerwca i 22 lipca 2014 r. były przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 496/15. Wyrok ten został przez skarżących zaskarżony, co oznacza, że sprawy są jeszcze w toku. W związku z powyższym odwołujący się wskazali, że organ pierwszej instancji oparł się na wyroku nieprawomocnym.

Decyzjami z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] oraz nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzje Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2016 r. odmawiające przyznania odwołującym zasiłku okresowego.

W uzasadnieniach wydanych decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 496/15 jest wyrokiem prawomocnym od dnia 15 października 2015 r. Z kolei skarga kasacyjna od ww. wyroku została prawomocnie odrzucona jako wniesiona po terminie. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej został odrzucony bowiem zawierał braki, których pełnomocnik odwołujących nie uzupełnił w wyznaczonym terminie. Ponadto zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 lutego 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w rozpatrywanych sprawach podstawową przyczyną odmowy przyznania żądanego świadczenia była odmowa zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W ocenie organu brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu umożliwienia przeprowadzenia tego wywiadu jest równoznaczny z odmową jego przeprowadzenia. W złożonych odwołaniach skarżący nie zaprzeczyli zaś, że w sposób milczący nie zgodzili się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten stanowi wprost, że jeżeli wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to okoliczność ta obliguje organ pomocy do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których dana osoba odmawia zgody na wywiad środowiskowy. Wnioskodawcom wiadomym było, że sprawy z ich wniosków nie zostały zakończone. Wnioskodawcy wiedzieli nadto o wydaniu prawomocnego wyroku oddalającego skargi na kasacyjne decyzje organu odwoławczego. Z akt innych postępowań jest Kolegium wiadome, że podobne zachowanie odwołujących miało miejsce w wrześniu i listopadzie 2015 r. oraz w lutym 2016 r. Zdaniem Kolegium uporczywa postawa członków rodziny w tej mierze jest nie tylko odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (w świetle art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej) ale i brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym, o której mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy, skutkującą odmową przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Organ odwoławczy zauważył również, że pomoc w formie zasiłku okresowego nie mogła być wnioskodawcom przyznana z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (456 zł na osobę w rodzinie w okresie złożenia wniosków).

Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach szeregu spraw odwołujących wynika, że decyzjami Prezydenta Miasta:

- z dnia 27 listopada 2014 r. przyznano A. T. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 października 2011 r. bezterminowo;

- z dnia 3 grudnia 2014 r. przyznano K. T. pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. w kwocie 800 zł miesięcznie (na okres od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.);

- z dnia 4 grudnia 2014 r. przyznano ww. pomoc dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. w kwocie 200 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r;

- z dnia 8 grudnia 2014 r. przyznano ww. pomoc dla osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. w kwocie 200 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.

Ponadto z pisma Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2014 r. wynika, że K. T. nabył prawo do dodatku mieszkaniowego w następujących okresach:

- od 1 maja 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 425,54 zł; wypłata za wskazane 6 miesięcy nastąpiła w lipcu 2014 r.;

- od 1 listopada 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. w wysokości 437,13 zł wypłata za wskazane 6 miesięcy nastąpiła w lipcu 2014 r.;

- od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 31 października 2014 r. w wysokości 436,65 zł.; wypłata za okres maj – lipiec 2014 r. nastąpiła w lipcu 2014 r.

Stosownie zaś do art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej powyższe kwoty przyznanych świadczeń należało uwzględnić w dochodzie rodziny w okresach, za który je uzyskano.

W reasumpcji organ odwoławczy wskazał, że na dochód rodziny w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków o przyznanie zasiłku okresowego (odpowiednio w maju 2014 r. oraz w czerwcu 2014 r.) składały się świadczenia w łącznej kwocie 2.627,32 zł (w tym: renta socjalna A. T. w wysokości 619,50 zł; zasiłek pielęgnacyjny I. T. w wysokości 153 zł; zasiłek stały I. T. w wysokości 265,17 zł; dodatek mieszkaniowy w wysokości 436,65 zł; świadczenie pielęgnacyjne K. T. w wysokości 800 zł, dodatek do tego świadczenia w wysokości 200 zł, oraz zasiłek pielęgnacyjny A. T. w wysokości 153 zł).

Dochód rodziny ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem zasady rozliczenia zaległego dochodu wyrażonej w art. 8 ust. 12 ww. ustawy przekraczał zatem kwotę kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny, obowiązującego w dniu złożenia wniosków (1.824 zł), jak i kryterium obowiązującego od dnia 1 października 2015 (2.056 zł). W związku z powyższym w następstwie wniosków złożonych w dniu 20 czerwca i 22 lipca 2014 r. wnioskowany zasiłek okresowy nie mógł być odwołującym przyznany.

W skargach na ww. decyzje skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. wskazali, że nie zostali poinformowani o tym, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. Skarżący nie zostali również poinformowani o tym, że zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zostało oddalone.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że wywiady były już u nich przeprowadzone w czasie po złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. Nielogicznym jest zatem przeprowadzenie kolejnego wywiadu dwa lata później, gdyż sytuacja skarżących mogła się zmienić. Istotnym jest zaś stan z miesiąca złożenia wniosku bądź z miesiąca poprzedzającego jego złożenie.

Skarżący wskazali ponadto, że w ich sprawach dokonano błędnej wykładni art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wskazany przepis nie może dotyczyć wniosków o przyznanie pomocy złożonych w miesiącach poprzednich, w których postępowanie było już w toku. Przeciwne rozumienie wskazanego przepisu szkodzi wnioskodawcom, którzy zostali już w wielokrotnie pokrzywdzeni poprzez nieuzasadnione, kolejne odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący podkreślili, że czas ostatecznego rozstrzygnięcia zaległych wniosków o zasiłki nie może działać na niekorzyść wnioskodawcy, którego wniosek powinien być rozpatrzony dużo wcześniej, czyli w terminie miesiąca. Rozpatrując taki wniosek nie można brać pod uwagę przyszłych zdarzeń lub też nawet celowo przeciągać postępowania, czekając na poprawę sytuacji dochodowej wnioskodawcy, bądź wliczać wyrównania w zaległy dochód i kazać miesiącami i latami czekać na zasiłek rodzinie żyjącej poniżej minimum egzystencji. Skarżący podkreślili, że organy pierwotnie umotywowały odmowę przyznania zasiłku brakiem współpracy rodziny w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji. Otrzymanie wyrównania z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno być więc obecnie przeszkodą do otrzymania zasiłku okresowego, ponieważ potwierdza fakt współpracy, której brak zarzucano rodzinie i na tej podstawie której pierwotnie odmawiano zasiłków.

Skarżący podkreślili jednocześnie, że wbrew ustaleniom organów, niepełnosprawność I. oraz A. T. wymaga sprawowania nad nimi ciągłej opieki. W skargach podniesiono, że organ dokonują krytycznych ocen rodziny, co jest niedopuszczalne i niemoralne, biorąc pod uwagę jak naprawdę wygląda jej sytuacja.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Uzupełniająco organ wskazał, że skarżący wiedzieli o wydaniu prawomocnego wyroku oddalającego skargi na decyzje organu odwoławczego przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pomimo to nie wyrazili zgody na przeprowadzenie wywiadu zasłaniając się staraniami o wniesienie skargi kasacyjnej od prawomocnego już wyroku.

Na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygnaturach III SA/Gd 696/16 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]) oraz III SA/Gd 697/16 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryteria kontrola zaskarżonych decyzji organu odwoławczego prowadzi do uznania, że skargi nie mogły być uwzględnione.

Kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanych i rozstrzygniętych łącznie sprawach poddane zostały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącym zasiłku okresowego.

Wśród podstaw zakwestionowanych decyzji organy orzekające wskazały odmowę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego.

Z uwagi na to, że skarżący podnieśli w odniesieniu do ww. podstaw określone zarzuty Sąd uznał, że odrębnego omówienia wymaga każda z tych podstaw oddzielnie.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organy orzekające braku umożliwienia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazać należy, że zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis ten stanowi wprost, że jeżeli wnioskodawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to okoliczność ta obliguje organ pomocy do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których dana osoba odmawia zgody na wywiad środowiskowy.

Zestawiając powyższe zapatrywania z podniesionym w skargach zarzutami wskazać w pierwszej kolejności należy, że postępowania zakończone decyzjami organu pierwszej instancji z dnia 31 marca 2016 r. stanowiły kontynuację postępowań, w których wydane zostały kasacyjne decyzje organu odwoławczego z dnia 4 maja 2015 r. W związku z tym skarżący oceniając sprawy racjonalnie powinni wiedzieć, że postępowania z ich wniosków z dnia 20 czerwca i 22 lipca 2014 r. nie zostały definitywnie zakończone.

Należy mieć również na uwadze, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 496/15) Sąd uznając ww. decyzje kasacyjne za zgodne z prawem wskazał wprost, że organ pierwszej instancji wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącym zasiłków okresowych nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego spraw, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Było to o tyle istotne, że organ ten, odmawiając skarżącym przyznania zasiłków okresowych, oparł się na regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jak i nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu jak najbardziej zasadne było nakazanie organowi pierwszej instancji - w oparciu o instytucję wywiadu środowiskowego - przeprowadzenie szeregu czynności mających na celu prawidłowe i definitywne ustalenie szczegółowego zakresu opieki sprawowanej przez członków rodziny nad I. T. i A. T. Zasadne było również wskazanie, że organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie konkretnie czynności opieki są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu sygnalizowanych przez niego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby. Sąd podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniom zawartym w skargach, w aktach obu spraw brak jest wywiadu środowiskowego, który wyjaśniałby wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestie dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez poszczególnych członków rodziny nad I. T. i A. T. Jednocześnie Sąd wskazał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji aktualizacje wywiadu środowiskowego są niewystarczające w zakresie sygnalizowanych powyżej ustaleń faktycznych, koniecznych dla rozstrzygnięcia przyznania skarżącym wnioskowanej pomocy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że organ pierwszej instancji procedując w następstwie uprawomocnienia się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sposób prawidłowy podjął próbę realizacji wytycznych ukierunkowanych na dokładne wyjaśnienie sytuacji rodziny. Z akt administracyjnych (vide: k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) wynika, że w dniu 29 lutego 2016 pracownik socjalny wysłał do wnioskodawców wezwanie w celu umówienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z kolei w dniu 14 marca 2016 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do mieszkania rodziny jednakże nikt nie odtworzył im drzwi. W związku z tym pracownik pozostawił informację o wizycie z prośbą o kontakt. Skarżący z pracownikiem socjalnym się nie skontaktowali a ich bierność organy potraktowały jako jedną z przyczyn (obok przekroczenia kryterium dochodowego – o czym dalej) odmowy przyznania żądanego świadczenia w świetle art. 11 ust. 2 i art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu organ administracji publicznej realizując ww. wytyczne miał prawo uznać, że uporczywa postawa członków rodziny przejawiająca się brakiem wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi przyczynę odmowy przyznania żądanych świadczeń. Należy mieć bowiem na uwadze, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawców, którzy obowiązani są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej), zaś przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy o pomocy społecznej) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego, co przejawia się w udzieleniu organowi niezbędnych informacji (jak w rozpatrywanych sprawach), wskazaniu czy też sprecyzowaniu potrzeb.

Skarżący nie dostrzegają przy tym, że w pierwotnie prowadzonych postępowaniach kwestią sporną nie była ocena należycie zgromadzonego materiału dowodowego a stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanych spraw uniemożliwiające wydanie prawidłowych rozstrzygnięć. W sytuacji sporu co do oceny materiału dowodowego, który zostałby przez organ pierwszej instancji zgromadzony w sposób kompletny organ odwoławczy wydając decyzje z dnia 4 maja 2015 r. nie mógłby zastosować instytucji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji niezasadnym byłoby bowiem uchylanie zakwestionowanych decyzji organu pierwszej instancji i przekazywanie spraw do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanych pierwotnie sprawach spór co do oceny należycie zgromadzonego materiału dowodowego - z uwagi na wskazane wyżej okoliczności - nie miał jednakże miejsca. To stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki nad członkami rodziny przez organ pierwszej instancji upoważniały organ odwoławczy do zastosowania instytucji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Wydając ww. decyzje kasacyjne organ odwoławczy wskazał zaś w sposób jasny jakie okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu spraw o przyznanie zasiłku okresowego Prezydent Miasta musi wziąć pod uwagę. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały następnie uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za zgodne z prawem. Potwierdza to treść prawomocnego wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r., którego z oczywistych względów nie można podważyć w niniejszym postępowaniu.

W tym miejscu należy również wskazać, że Sąd nie podziela poglądu skarżących o irracjonalności przeprowadzania wywiadu środowiskowego po upływie kilkunastu miesięcy od daty złożenia wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zaaprobowanie głoszonego poglądu oznaczałoby w istocie usankcjonowanie braku możliwości dokonania skutecznej weryfikacji (np. w następstwie wniesienia środka odwoławczego) stwierdzonych istotnych naruszeń przepisów postępowania przejawiających się brakiem przeprowadzenia wymaganego w danej sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie ma ponadto przeszkód, aby w przypadku kontynuacji prowadzonego postępowania (jak w rozpatrywanych sprawach) pewne kwestie natury faktycznej były ustalane także po upływie znacznego okresu od momentu wszczęcia danego postępowania. Oceniając sprawę racjonalnie organ administracji publicznej powinien bowiem ustalić te okoliczności faktyczne, które od momentu wszczęcia postępowania ponad wszelką wątpliwość się nie zmieniły i które jako niezmienne służą ustaleniu stanu faktycznego jak i te, które właśnie z uwagi na upływ czasu musiały ulec zmianie i nie mają już w sprawie jakiegokolwiek znaczenia.

Odnosząc się z kolei do drugiej z podstaw odmowy przyznania skarżącym zasiłku okresowego - przekroczenia kryterium dochodowego - wskazać należy, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczenia z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego.

Przyznanie ww. świadczenia nie zależy więc od uznania organu administracji, publicznej jeżeli zostanie potwierdzone, że ubiegająca się o tego rodzaju pomoc rodzina spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

W tym miejscu zasadnym jest wskazanie, że sąd administracyjny, ani też organy administracji publicznej nie kwestionują, że sytuacja rodziny T. jest trudna oraz że w rodzinie występuje bezrobocie i niepełnosprawność. Niemniej, skarżący muszą mieć świadomość, że warunkiem koniecznym dla przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jest spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu organy orzekające w ww. sprawach prawidłowo przyjęły, że dochód rodziny w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków o zasiłek okresowy przekroczył ustawowo określone kryterium dochodowe.

Mając na uwadze zarzuty skargi podkreślić należy, że wbrew przekonaniu skarżących organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej Zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy w zw. z treścią mającego w rozpatrywanych sprawach zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł;

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł;

3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Za dochód uważa się z kolei sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 3 cyt. ustawy). W przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód (art. 8 ust. 12 cyt. ustawy).

Postępowania w rozpatrywanych sprawach zostały zainicjowane wnioskami z dnia 20 czerwca i 22 lipca 2014 r. W celu rozpoznania wniosków organy miały tym samym za zadanie wyliczyć dochód na osobę w rodzinie za miesiące maj i czerwiec 2014 r. (odpowiednio z miesięcy poprzedzających złożenie każdego z wniosków).

W sprawach przyjęto, że dochód rodziny w miesiącach maj i czerwiec 2014 r. wynosił 2.627,32 zł. Organy ustalając wysokość dochodu rodziny dokonały zsumowania następujących świadczeń: renty socjalnej A. T. w wysokości 619,50 zł; zasiłku pielęgnacyjnego I. T. w wysokości 153 zł; zasiłku stałego I. T. w wysokości 265,17 zł; dodatku mieszkaniowego w wysokości 436,65 zł; świadczenia pielęgnacyjnego K. T. w wysokości 800 zł, dodatku do tego świadczenia w wysokości 200 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego A. T. w wysokości 153 zł). Dochód rodziny przekraczał zatem kwotę kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny, obowiązującego w datach składania ww. wniosków (1.824 zł), jak i kryterium obowiązującego od dnia 1 października 2015 r. (2.056 zł).

Istota sporu w przedmiotowych sprawach sprowadza się do kwestii doliczenia przez organy do dochodu z maja i czerwca 2014 r. kwoty miesięcznego zasiłku pielęgnacyjnego A. T. i świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego K. T. na A. T., wraz z dodatkiem. Świadczenia te przyznano na mocy decyzji wydanych wobec K. T. oraz A. T. w 2014 r.

Skarżący podnosili, że organy wliczając ww. świadczenia do dochodu z maja i czerwca 2014 r. dokonały błędnej interpretacji art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. W ocenie strony skarżącej świadczenia powinny bowiem zostać wliczone do dochodu z miesiąca, w którym zostały faktycznie wypłacone i rodzina mogła nimi realnie dysponować.

W ocenie Sądu stanowisko to uznać należy za nieprawidłowe.

Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 precyzyjnie wskazuje zasady obliczenia dochodu podmiotów wnoszących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zasady te są przejrzyste i nie mogą być w żadnej części pomijane. Dochód rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej musi być ustalony w sposób obiektywny. W okolicznościach przedmiotowych spraw, dla obliczenia dochodu rodziny za maj i czerwiec 2014 r. konieczne jest zastosowanie art. 8 ust. 12 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód".

Proponowana przez skarżących wykładnia wskazanej regulacji jest nie do pogodzenia z jej treścią. Gdyby bowiem ustawodawca chciał aby dochód należny za dłuższy okres, a uzyskany jednorazowo (np. na skutek wypłaty zaległych świadczeń) był jednorazowo doliczany do dochodu, to dałby temu wyraźny wyraz w regulacji ustawowej.

W cytowanym przepisie wprowadzono natomiast zasadę przeciwną, to jest wskazano, że "dochód uwzględniany jest za okres, za który uzyskano dochód". Jeżeli zatem danej osobie zostały jednorazowo wypłacone zaległe, a należne jej świadczenia np. za kolejne, ubiegłe dwanaście miesięcy, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna (zgodnie z wysokością danego świadczenia przypadającą w danych okresach miesięcznych). Ustawodawca przewidział tym samym, iż w pewnych sytuacjach możliwym jest uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (których wypłata następuje za okres za który przyznano zaległe świadczenie już po złożeniu wniosku o dane świadczenie). Mając to na uwadze ustawodawca wskazał zatem precyzyjnie w jaki sposób uzyskanie dochodu z zaległych świadczeń (za okres, za który przyznano zaległe świadczenie) wpływa na ustalenie wysokości całkowitego dochodu wnioskodawcy (rodziny) w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.

W świetle powyższych rozważań dokonane przez organy administracji publicznej wyliczenie dochodu rodziny skarżących za maj i czerwiec 2014 r. uznać należy za prawidłowe. Wydając zaskarżone decyzje organy administracji publicznej nie mogły pominąć treści art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ w świetle art. 6 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego określającego zasadę legalizmu miały obowiązek działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Fakt, że obecnie skarżący czują się pokrzywdzeni zastosowaniem regulacji art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej przy wyliczaniu dochodu rodziny w sposób wskazany powyżej nie może mieć z kolei znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w ich sprawach decyzji.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w ich sprawach decyzji pozostają również podniesione w skargach zarzuty braku informacji w przedmiocie skutków jakie wiążą się z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jak i informacji co do treści orzeczeń sądowych wydanych w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 496/15. Należy mieć bowiem na uwadze, że w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. skarżący byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

W związku z powyższym Sąd uznał zarzuty podniesione w skargach za nieuzasadnione.

Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł również podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wniesione skargi podlegały oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ww. ustawy.