Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 882/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ‘[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na dz. Nr "[...]", obr. "[...]", gm. "[...]" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 maja 2017 r. M. D. złożył do Starosty "[...]"

wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego

jednorodzinnego i budynku gospodarczego na dz. nr "[...]", obr. "[...]", gm. "[...]".

Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na dz. nr "[...]", obr. "[...]". Wojewoda w wyniku rozpoznania odwołania M. J. decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do

ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolejną decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego

jednorodzinnego i budynku gospodarczego na dz. nr "[...]", obr. "[...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wskazał, że działka nr "[...]", jego zdaniem, nie ma połączenia z drogą publiczną. Właściciele działki nr "[...]", mają określoną służebność prawa przejścia, przejazdu

przez dz. nr "[...]" (będącą własnością odwołującego), lecz na terenie tej działki nie ma

jeszcze urządzonej drogi.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", przytaczając treść art. 28 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej jako: p.b.), Wojewoda podniósł, że projekt budowlany spełnia wymagania

rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) w sprawie zakresu i formy projektu

budowlanego. Projekt ten został sporządzony przez osoby posiadające stosowne

uprawnienia budowlane i legitymujące się przynależnością do właściwej, ze względu

na zakres uprawnień, izby samorządu zawodowego. Zaprojektowany kształt zabudowy i zagospodarowanie terenu odpowiadają wymaganiom określonym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[...]" i części obrębu "[...]". Teren działki nr "[...]" przeznaczony jest pod

zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (w planie oznaczony

symbolem P-14MN). Nieprzekraczalna linia zabudowy została określona na rysunku

planu miejscowego. Projekt zagospodarowania terenu odpowiada wymaganiom określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Odnosząc się do zarzutu odwołania Wojewoda wskazał, że dla działki nr "[...]" ustanowiona została służebność gruntowa na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako dz. nr "[...]", polegająca na prawie przejścia i przechodu przez dz. nr "[...]" do drogi publicznej oraz na prawie przeprowadzenia przez teren dz. Nr "[...]" urządzeń infrastruktury technicznej.

Powyższy zapis wskazuje, że zagwarantowany jest prawnie dostęp do drogi

publicznej. Dostęp ten nie musi się odbywać wyłącznie po terenach na których jest już urządzona droga.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody M. J. podniósł, że działka nr "[...]" jest jego notarialną własnością. W momencie uchwalania planu miejscowego działka nr "[...]" miała i ma dwie drogi dojazdowe, które są skomunikowane z drogą główną (59KDW). Dla działki nr "[...]" ustanowiona została służebność gruntowa na rzecz działki nr "[...]" ponadto działka nr "[...]" jest połączona z drogą leśną. Inwestor na graficznej stronie projektu budowlanego umieścił drogę o szerokości 5m ozn. (59KDW), jako integralną część tego projektu, która w rzeczywistości nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Istota sporu w zawisłej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy działka nr "[...]" posiada dostęp do drogi.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Przepisy te zostały zawarte m. in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), które w § 14 ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Z tych przepisów wynika obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się dostępem do drogi publicznej do terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. O powyższym wspomina art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. stanowiący, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. (W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1880/10 (LEX nr 1134695), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji (w przypadku, gdy działka inwestora nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) jest jednym z niezbędnych warunków, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. A. Ostrowska (w:) A. Glinieckiego (red.), Prawo budowlane. Komentarz., Warszawa 2016, s. 493-495).

Wskazać należy, że ani ustawa p.b. ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Z uwagi na konieczność zapewnienia spójności aktów prawnych regulujących cały proces inwestycyjny w budownictwie, przy udzielaniu pozwolenia na budowę należy się kierować definicją tego pojęcia zawartą w przepisie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Można zatem przyjąć, że wymóg "dostępu do drogi publicznej" wynikający z art. 35 ust. 1 p.b., w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy oceniać w oparciu o definicję użytą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Zatem przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć:

a) bezpośredni dostęp do tej drogi,

b) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną,

c) dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Pojęcia "drogi publicznej" oraz "drogi wewnętrznej" definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 t.j.,dalej u.d.p.). Zgodnie z art. 1 drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p., są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W doktrynie i orzecznictwie zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznictwa dotyczące pojmowania dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Według pierwszego z nich dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie wymaga legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do korzystania z tej drogi. Wystarczy, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, jest przy takiej drodze położona (tak A. Ostrowska, op. cit., s. 495).

Według drugiej koncepcji, inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność prywatną przy braku zgody właścicieli stanowiłoby naruszenie ich interesów i nie spełniało warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugą, wskazaną wyżej koncepcję dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, czyli, że inwestor - posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej - co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Zatem organ winien bowiem rozważyć w każdej sprawie, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 p.b. ochronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1943/98, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dodatkowo pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb p.b. należy rozumieć według u.d.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1146/93 (Wokanda 1994 r., Nr 9, poz. 36), a w konsekwencji uznać, że znajdująca się w pobliżu działki inwestora droga ma charakter drogi publicznej w rozumieniu u.d.p., należy wykazać, że odpowiada ona warunkom określonym w tej ustawie.

Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, że drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a brzmiącego, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2 ) oraz art. 8 stanowiącego, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2) i że finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3) u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Powyższe skłania do wniosku, że inwestor musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną - inwestor musi wykazać, że komunikacja może odbywać się istniejącą drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i musi być to możliwość prawnie i faktycznie zagwarantowana (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pozwolenie na budowę może być wydane dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą) drogi wewnętrznej. Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08 (LEX nr 513842), tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Innymi słowy taki warunek z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. spełnia niewątpliwie dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, które to rozwiązanie to gwarantuje stabilność istniejącego stosunku prawnego i tym samym zapewnia, że ustanowiony służebnością dojazd do nieruchomości inwestora będzie realny i nie zostanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściciela nieruchomości utracony, jako, że będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Służebność drogowa jest bowiem ograniczonym prawem rzeczowym, które obciąża nieruchomość na rzecz właściciela innej nieruchomości bez względu na późniejsze zmiany własnościowe. Służebność gruntowa pełni funkcję zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej lub jej części i jest skuteczna wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej, a ponadto skuteczna jest erga omnes. Służebność gruntowa podlega ujawnieniu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości władnącej, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dostrzega, że z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[..]" i części obrębu "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady Gminy "[...]" wynika, że droga 59KDW zaliczona została do dróg wewnętrznych lokalnych. Droga 59KDW jest skomunikowana z drogą publiczną. Droga 59KDW sąsiaduje z działka nr "[...]". Jak wynika z akt sprawy (kopia aktu notarialnego z dnia "[...]") oraz informacji zawartych w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla działki nr "[...]" oraz dla działki nr "[...]" ustanowiona została służebność gruntowa na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako dz. nr "[...]", polegająca na prawie przejścia i przechodu przez dz. nr ‘[...]" do drogi publicznej oraz na prawie przeprowadzenia przez teren dz. nr "[...]" urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższy zapis wskazuje zatem, że zagwarantowany jest prawnie poprzez zdefiniowana powyżej służebność dla działki nr "[...]" dostęp do drogi publicznej.

Dostęp ten nie musi się odbywać wyłącznie po terenach na których jest już urządzona droga, jedynym kryterium jest to, żeby dostęp ten był legalny.

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd stwierdza, że droga w myśl p.b. jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. W konsekwencji powyższego obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale także utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b., czy też konstrukcja ziemna (np. w odniesieniu do dróg jest to przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy).

Rekapitulując, dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. może odbywać się za pośrednictwem odpowiedniej służebności drogowej wykonywanej na działce będącej drogą wewnętrzną, która nie musi posiadać takiej infrastruktury, która definiuje drogę publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.d.p., tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanych w pasie drogowym. Za wysterczające należy bowiem uznać, że pas drogowy rzeczonej drogi jest obciążony ograniczonym prawem rzeczowym, jakim jest służebność przejazdu każdoczesnego właściciela władnącej działki zamierzonej inwestycji budowlanej, czego – zdaje się – skarżący nie jest świadom.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.