Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 247/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 75, 77, 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a ust. 1 , art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego Geopoz w P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. N. kwotę [...]zł (tysiąc dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] Zarząd Geodezji i [...] Miejskiego GEOZOZ, na podstawie przepisów: art 98a ust.1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r . Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr [...], poz. 1716) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność R. N., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...], na skutek jej podziału na działki nr [...] do [...]. Do zapłaty ww. opłaty zobowiązał R. N. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że na wniosek R. N. Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ decyzją z dnia [...].12.2013 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 5.681 m2, na działki nr [...] o powierzchni 388 m˛, [...] o powierzchni 851 m˛, [...] o powierzchni 1.171 m˛, [...] o powierzchni 845 m˛, [...] o powierzchni 844 m˛, [...] o powierzchni 791 m˛ i [...] o powierzchni 791 m˛. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...].12.2013 r.

Podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Północno Zachodni Klin Zieleni" w P. część G [...] Zachód uchwalonego przez Radę Miasta P. uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2011 r., nr [...], poz. 3152).

Przepis art 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 98a ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale.

Ostatecznym postanowieniem z dnia [...].05.2014 r., nr [...] organ powołał rzeczoznawcę majątkowego T. S., jako biegłego w postępowaniu. Sporządzony przez niego w dniu [...].05.2014 r. operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości.

Decyzją z dnia [...].09.2014 r., nr [...] ustalono opłatę adiacencką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].11.2014 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie podzieliło stanowiska biegłego, w procesie wyceny po podziale, odnośnie przyjętego sposobu i metody kryteriów podobieństwa nieruchomości porównawczych. Za niewłaściwe uznane zostało określenie wartości na podstawie nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących część tej nieruchomości

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania uzyskano i zweryfikowano sporządzony przez biegłego w dniu [...].01.2015 r. nowy operat szacunkowy. Zbadano jego zgodność z przepisami art. 98a ust. 1 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nieruchomość była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-zachodniego Klina Zieleni" w P. część G "Kiekrz Zachód", w którym nieruchomość znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej, oznaczonym symbolem [...] Ustalenia rzeczoznawcy majątkowego są zgodne z zapisami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przed podziałem podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego. W wycenie nieruchomości, biegły wziął pod uwagę ograniczony dostęp do niektórych mediów (prąd, gaz, woda, brak kanalizacji sanitarnej). Dla działek nr [...] i [...] uwzględnił dojazd wydzieloną drogą wewnętrzną nie stanowiącą drogi publicznej, poprzez zastosowanie współczynnika K w wysokości 0,75.

Szacując wartość nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównań zaistniałe w ostatnich trzech latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, peryferyjnego położenia, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze stanowią działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położone na terenie sąsiadujących z P. gmin T. [...], [...] i [...], w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy.

Biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach. Opisał i ocenił ich położenie, powierzchnie, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Dane te wynikają z tabel wycen nieruchomości oraz mapy. Udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a zakres tych danych nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami.

Za właściwy organ uznał wybór przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny nieruchomości przed podziałem. Podobieństwo nieruchomości porównawczych nie może być utożsamiane z ich identycznością, stąd zestawienie przez biegłego nieruchomości wycenianej (w stanie przed podziałem) z co najmniej trzema innymi nieruchomościami, pozwala na precyzyjne określenie stopnia ich podobieństwa pod względem poszczególnych cech. Celowi temu służą, określane przez rzeczoznawcę dla analizowanego rynku na podstawie preferencji nabywców nieruchomości, cechy (atrybuty) nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. W gestii rzeczoznawcy organ pozostawił ustalenie procentowego wpływu poszczególnych atrybutów waloryzujących i celowości ich, zastosowania. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, biegły zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Należy zatem uznać, iż uzyskany przez niego wynik w postaci wartości rynkowej dzielonej nieruchomości, stanowi najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku.

Na potrzeby określenia wpływu dokonania podziału nieruchomości na jej wartość biegły przeprowadził analizę statystyczną rynku nieruchomości niezabudowanych, położonych w P., przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Analizę oparto na bazie danych obejmującej ostatecznie 592 transakcje zawarte w okresie [...].08.2010 r. - [...].06.2014 r,

Do określenia wartości nieruchomości po podziale biegły przyjął element modelu, bazującego na analizie statystycznej rynku, dotyczący zależności pomiędzy ceną, a liczbą działek będących przedmiotem sprzedaży i zastosował wzór, według którego wartość nieruchomości po podziale stanowi iloczyn: powierzchni podzielonej nieruchomości, wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz współczynnika określonego metodami statystycznymi w zależności od liczby wydzielonych działek skorygowanego o stan nieruchomości po podziale z pominięciem działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną.

W ocenie organu biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości.

Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 ustawy rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), stan zagospodarowania (bez części składowych) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych (baza danych Kancelarii Rzeczoznawców Majątkowych "[...]" Sp. z o.o. o notowaniach cen rynkowych nieruchomości na rynku lokalnym opracowana na podstawie informacji uzyskanych z bazy danych ZGiKM GEOPOZ prowadzącego rejestr cen i wartości nieruchomości dla Miasta P.).

W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny organ I instancji stwierdził, że operat z dnia [...].01.2015 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny i spójny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości według stanu przed podziałem wynosi [...] zł, a według stanu po podziale wynosi [...] zł. Opłata adiacencka stanowi 30% kwoty [...]zł, o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku podziału, a zatem wynosi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł R. N., wnosząc o jej uchylenie. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na uznaniu, iż R. N. powinien zapłacić opłatę adiacencką, podczas gdy organ nie wykazał wzrostu wartości nieruchomości,

- art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na oparciu się na operacie naruszającym wskazany przepis,

- art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego spełniają warunek podobieństwa do nieruchomości wycenianej,

- § 4 ust. 3 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, iż operat sporządzony w sprawie zawiera dane niezbędne dla oceny jego rzetelności,

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującej analizy dowodu i oparcie decyzji na błędnym operacie szacunkowym.

W ocenie Odwołującego brak jest podobieństwa nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych w szczególności dotyczących cechy lokalizacji. Transakcje dotyczą nieruchomości położonych na terenie powiatu poznańskiego. Nieruchomość wyceniana położona jest w granicach administracyjnych miasta P.. Odwołujący podkreślił, iż w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2014 r., sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, do porównania przyjęto m.in. transakcję nieruchomością położoną w P. obr. Spławie. Powyższe oznacza, iż istniała przynajmniej jedna nieruchomość podobna, której biegły nie przyjął do porównania. W ocenie Odwołującego biegły nie może też zastosować innej metody wyceny dla nieruchomości przed i po podziale, a tym bardziej zrezygnować z metody wyceny nieruchomości na rzecz stworzonego przez siebie wzoru. Ponadto wskazano, że rzeczoznawca majątkowy w analizie rynku rozszerzył bezzasadnie okres badania powyżej 2 lat. Jak wynika z Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem transakcji w okresie najbliższym, poprzedzającym okres wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, na który określa się zakres wyceny nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Dalej podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zamieścił szczegółowej charakterystyki nieruchomości przyjętych do porównań. Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. W przedmiotowej opinii brak jest opisu nieruchomości przyjętych do porównań czyli nr działki i/lub nr księgi wieczystej. Nie można więc zidentyfikować tych nieruchomości, co stawia pod znakiem zapytania wartość dowodową takiego dokumentu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ II instancji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Za niesporną uznano okoliczność, że odwołujący złożył wniosek o dokonanie podziału nieruchomości. W konsekwencji dnia [...] grudnia 2013 r. Zarząd Geodezji i [...] Miejskiego GEOPOZ zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w P. przy ulicy [...]. W chwili, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (tj. [...] grudnia 2013 r.) obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W ocenie SKO w P. operat szacunkowy zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod rozwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przed podziałem podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego. Szacując wartość nieruchomości przed podziałem biegły przyjął do porównań zaistniałe w ostatnich trzech latach transakcje nieruchomościami podobnymi pod względem wielkości oraz przeznaczenia w aktach planistycznych, najbardziej przystającymi swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej. Nieruchomości porównawcze stanowią działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone w rejonach porównywalnych, położone na terenie sąsiadujących z P. gmin T. [...] i [...] w rejonach porównywalnych z położeniem wycenianej nieruchomości ze względu na stopień zurbanizowania okolicy.

W ocenie Kolegium operat jest rzetelny. Ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w opinii są poparte dokumentami w postaci protokołów z badania księgi wieczystej i oględzin nieruchomości. Dokumentacja zawiera zdjęcia oraz mapę zasadniczą. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem odwołującego, że wyceniane nieruchomości przed i po podziale wzięte do porównania są niepodobne. Podkreślono, że wydzielone działki łatwiej zbyć ponieważ klienci w aglomeracji poznańskiej zwłaszcza w P. kierują się ceną, a mniejsza powierzchnia działki na której może być posadowiony budynek jednorodzinny mieszkalny umożliwia łatwiejsze znalezienie potencjalnego nabywcy. Kupujący nie są zainteresowani nabywaniem dużych działek. Dlatego przedłożenie wielości transakcji za pomocą metody statystycznej powoduje, że szacunek jest bardziej wiarygodny. Biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach. Opisał i ocenił ich położenie, powierzchnie, uzbrojenie, kształt, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice.

Z kolei szacując wartość nieruchomości po podziale biegły przyjął element modelu, bazującego na analizie statystycznej rynku, dotyczący zależności pomiędzy ceną, a liczbą działek będących przedmiotem sprzedaży i zastosował wzór, według którego wartość nieruchomości po podziale stanowi iloczyn: powierzchni podzielonej nieruchomości, wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz współczynnika określonego metodami statystycznymi w zależności od liczby wydzielonych działek skorygowanego o stan nieruchomości po podziale z pominięciem działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Wysokość współczynnika uwzględniającego stan nieruchomości po podziale określił na poziomie 0,75.

Zdaniem Kolegium w wystarczający sposób biegły wyjaśnił sposób dokonywania korekt o tenże współczynnik. Ponadto z uwagi na fakt, że ta okoliczność obniża wartość nieruchomości w całości należy uznać, że tak duża korekta jest korzystna dla skarżących. Dodatkowo wskazano, że biegły przedstawił na stronie 18 operatu procentowe wagi cech. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło szczególną uwagę na zawarte w tabelach obliczenia. Dokonało weryfikacji tych kwot. Zbadało poprawność dokonanych korekt w pozycji "Cechy rynkowe" - w tym wagi każdej cechy oraz poprawności zakresu kwotowego każdej cechy. Zbadało także poszczególne cechy: położenie, powierzchnie działki, uzbrojenie, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjną, czy przyjęte w tabelach dla wycenianych i wziętych do porównania nieruchomości zgadzają się z zakresem kwotowym cechy.

W ocenie organu jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Kolegium wskazało, że przedłożenie transakcji zróżnicowanych cenowo, powoduje, że szacowanie jest prawidłowe, a uzyskane wyniki szacowania w oparciu o ceny i cechy daje największe prawdopodobieństwo, że na wolnym rynku możliwe są ceny do uzyskania zawarte w operacie.

W zakresie zarzutu dotyczącego wyceny dwoma metodami, wskazano, że żaden przepis prawa nie zabrania wyceniać nieruchomości dwoma metodami. Kolegium nie znalazło też podstaw do tego, ażeby uznać, że wniesione na etapie postępowania odwoławczego zarzuty miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę na decyzje SKO w P. złożył R. N., zarzucając jej:

1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n.

3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt. 16 i 17 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie;

4. rażące naruszenie § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

5. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj, art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów; w tym operatu szacunkowego

6. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] marca 2015 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na wstępie Skarżący wskazał, że ż SKO w P. orzekało na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. W przedmiotowym operacie szacunkowym wartość przedmiotu wyceny określono na dzień [...] stycznia 2015 r. natomiast organ II instancji wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2016 r. Oznacza to, iż decyzja została wydana po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia wyceny. Termin zakreślony w art. 156 ust. 3 ustawy dotyczy nie tylko organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jako organu zobligowanego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania decyzji.

Następnie wskazano, że autor operatu szacunkowego przyjął do wyliczenia wartości nieruchomości po podziale nowatorskie rozwiązanie polegające na obliczeniu wartości nieruchomości za pomocą wzoru opisanego na str. 17 operatu. Zgodnie z tym wzorem wartość danej nieruchomości po podziale odpowiada powierzchni nieruchomości podzielonej (po odjęciu powierzchni dróg publicznych), wartości 1 m˛ nieruchomości przed podziałem, współczynnika określonego metodami statystycznymi wzrostu wartości za każdą, nową wydzielaną działkę z nieruchomości oraz dowolnie ustalonego współczynnika K o zakresie wymyślonym przez biegłego na potrzeby tego wzoru. W ocenie Skarżącego ustalanie wartości rynkowej nie polega na budowaniu modelu matematycznego czy też odrębnego wzoru, ale na zestawieniu cen transakcyjnych spełniających wymienione wyżej założenia. Określenie wartości rynkowej odbywa się na podstawie podejścia dochodowego lub porównawczego. Zdaniem Skarżącego rzeczoznawca majątkowy wyceniając na podstawie art. 98a ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale może jedynie stosować podejście porównawcze metodą porównywania ceny średniej lub metodą porównywania parami. Tymczasem w przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do wycenienia wartości nieruchomości po podziale zastosował własną, autorską metodę wyceny nieruchomości, która nie jest metodą porównywania parami ani metodą korygowania ceny średniej tak jak stanowi przepis prawa.

Ponadto Skarżący wskazał, że rzeczoznawca przyjął dla potrzeb podejścia porównawczego nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej. Brak podobieństwa nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych dotyczy w szczególności ich cechy lokalizacji. W przedmiotowym operacie szacunkowym biegły wykonał analizę rynku nieruchomości podobnych dla rynku lokalnego (miasta P.), a następnie przyjął jako nieruchomości porównawcze nieruchomości położone w gminach wiejskich ([...], [...] i [...]) - dla cechy położenie i miejscowościach wiejskich ([...] [...], [...]) - dla cechy lokalizacja (tabela na stronie 21 operatu).

Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 153 ust. 1 biegły stosując podejście porównawcze musi wyliczyć trend czasowy, bowiem z woli ustawodawcy ceny transakcyjne, które uzyskano za nieruchomości podobne do wycenianej koryguje się o zmiany wskutek upływu czasu. W przedmiotowym operacie natomiast w sposób błędny określono trend czasowy i zaktualizowano nim ceny nieruchomości przyjęte do porównań. Na stronach 17-18 operatu biegły opisał i obliczył trend czasowy nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje w latach 2012-2014 w P.. Jednakże wyliczenia to posiada szereg mankamentów, które w sposób rażący rzutują na uzyskane wyniki i tym samym na określenie wartości nieruchomości przed podziałem.

Zgodnie z opisem trend czasowy został wyliczony za okres od [...] grudnia 2011 do [...] czerwca 2014 r. (str. 17 operatu oraz tabela na stronie 18 operatu), natomiast zgodnie z wyciągiem z operatu data, na którą określona wartość wyceny to [...] stycznia 2015 r. Biegły a priori założył brak zmienności cen nieruchomości podobnych pomiędzy [...] stycznia 2015 r. (data określenia wartości nieruchomości), a [...] czerwca 2014 r. (data graniczna analizy trendu czasowego). Jest to w sprzeczności z wynikami analizy zmienności cen w czasie na stronie 17 operatu "wartość tego trendu rozpatrywana w krótszych przedziałach czasowych charakteryzowała się dużą zmiennością". Skoro rzeczoznawca nie przeprowadził analizy trendu czasowego nieruchomości za okres 6,5 miesiąca poprzedzający datę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, to nie można wykluczyć, iż właśnie w tym okresie nastąpiła zmiana tego trendu. Tym samym powyższe wyliczenia biegłej trendu czasowego - jako iż kończą się na 6,5 miesiąca od daty określenia wartości nieruchomości wycenianej - są błędne i pozbawione logiki. Prawdopodobnie biegły wkleił całą analizę z innego operatu zapominając zaktualizować danych i wyliczeń. Nadto biegły wyliczył trend czasowy dla nieruchomości inwestycyjnych, a nie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą).

W ocenie Skarżącego w operacie brak jest precyzyjnej informacji o zastosowanych standardach zawodowych w przedmiotowym operacie pomimo takiego obowiązku (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Brak jest również informacji na temat stanu prawnego wyceniane nieruchomości poprzez, brak informacji na temat badania księgi wieczystej i danych z ewidencji gruntów, co stanowi naruszenie art. 4 ust, 17 gdyż opis stanu nieruchomości (w tym stanu prawnego), zgodnie z definicją zawartą w tym artykule, należy do podstawowych elementów operatu szacunkowego. Skarżący zarzucił tez SKO w P. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, którą ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej: "u.g.n."). który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Z przywołanej regulacji wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania;

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne);

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej (zob. E. Klat - Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Opublikowany LEX 2015).

Kluczowym warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Przy czym, słuszny interes strony tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1425/06, Legalis). Dlatego też, wzrost ten musi być potwierdzony stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r., wyd. 3, str. 693).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wskazuje zaś art. 156 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, Lex nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, Lex nr 1113232). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, LEX nr 1530598).

Ocena operatu przez organ obejmuje zweryfikowanie podejścia rzeczoznawcy majątkowego do metody szacowania przyjętych przez niego nieruchomości, na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, LEX nr 597629).

W sprawie pozostawało poza sporem, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013r.nr [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz w P. zatwierdził podział nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej w P. przy ul. [...], należącej do skarżącego R. N. na działki w decyzji tej wymienione. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2013r., co wynika z adnotacji zawartej na tym orzeczeniu.

Zasady określenia wartości nieruchomości zostały zawarte w rozdziale 1 ("Określanie wartości nieruchomości") Działu V ("Wycena nieruchomości") ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w jej przepisach art. 149–art. 159. Przepisy te, w myśl art. 149 u.g.n., stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Według przywołanych przepisów ustalenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (ich obowiązki oraz status określają te przepisy, a także przepisy art. 174 – art. 178 oraz art. 191 – art. 192 u.g.n.), sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie na obecnym jej etapie mają przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., w myśl których operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślić należy, że potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Nie ulega wątpliwości, że cytowane przepisy znajdują zastosowanie także w sprawach, których przedmiotem jest – tak jak w sprawie niniejszej – ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela. Przemawia za tym w szczególności brzmienie art. 149 in principio u.g.n., z którego wynika, że przepisy art. 149 – art. 159 u.g.n. stosuje się zasadniczo do wszystkich nieruchomości, bez względu m.in. na cel wyceny.

Kontrolowana decyzja zapadła w sprawie dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela. Wymiar opłaty został, zatem oparty na szacunkach zawartych w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2015r. (zwanym też dalej "Operatem"). Zatem organ I instancji rozstrzygając sprawę w dniu [...] marca 2015r. bez wątpienia wydał swoją decyzję w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Jednakże rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2016r., a więc już po upływie owego dwunastomiesięcznego terminu "ważności" (aktualności) operatu, wynikającego z art. 156 ust. 3 u.g.n.

W tym miejscu należy podkreślić, że termin zakreślony w art. 156 ust. 3 u.g.n. odnosi się również do organu odwoławczego, jako organu zobligowanego – zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zgromadzony w aktach sprawy istotny materiał dowodowy – w tym przypadku: operat szacunkowy – musi nadal nadawać się do wykorzystania także w postępowaniu odwoławczym, czyli w tym przypadku: musi być on nadal "aktualny". Pogląd, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jest już utrwalony w judykaturze (por. m.in. wyroki NSA: z 14.11.2014 r., II OSK [...]; z 02.10.2012 r., II OSK [...]; z 06.08.2010 r., I OSK [...]; z 11.02.2010 r., I OSK [...]; a także wyroki WSA: z 03.12.2015 r., IV SA/Po [...]; z 17.09.2014 r., II SA/Gd [...]; z 10.11.2010 r., II SA/Po [...]; z 25.02.2009 r., I SA/Wa [...] – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Jak to już wyżej wskazano, jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez autora operatu, poprzez umieszczenie w nim stosownej klauzuli (art. 156 ust. 4 u.g.n.; § 58 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Tymczasem w aktach niniejszej sprawy na karcie 128 akt administracyjnych II instancji, znajduje się na pierwszej stronie operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2015r. odręcznie napisana z datą [...] stycznia 2016r. adnotacja rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego. Z akt tych nie wynika, kiedy faktycznie ta adnotacja została sporządzona i do akt administracyjnych dołączona – brak jakiegokolwiek pisma przewodniego, czy "prezentaty" wskazującej na wpływ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd w toku postępowania wezwał Kolegium do przedłożenia oryginału klauzuli potwierdzającej aktualność operatu oraz do wyjaśnienia okoliczności w jakich znalazła się na operacie szacunkowym odręczna notatka rzeczoznawcy o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego. W odpowiedzi Kolegium odpisało, iż nie posiada oryginału klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego. Kolegium nie wyjaśniło jednak, czy w dacie wydania decyzji odwoławczej, tj. [...] grudnia 2016r. dysponowało oryginałem klauzuli aktualności. Kolegium zobligowane treścią art. 156 ust. 4 u.g.n. winno było dołączyć do Operatu szacunkowego klauzulę jego aktualności. Stan akt administracyjnych sprawy wskazuje, że tak się nie stało, skoro dopiero na etapie przed sądem administracyjnym na wezwanie sądu Kolegium wskazało, że zwróciło się do organu I instancji o to, żeby organ ten zwrócił się do biegłego o przesłanie na piśmie klauzuli aktualności lub osobistego potwierdzenia operatu szacunkowego w siedzibie organu. (k. 40 akt sąd.). Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że odręcznie sporządzona przez rzeczoznawcę na operacie adnotacja potwierdzająca aktualność operatu nie stanowi dokumentu, na podstawie którego można wydać prawidłową decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Dokumentem tym jest bowiem oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność Operatu. Stanowisko to nie powinno budzić sporu z uwagi na wagę klauzuli, która ma służyć rozstrzygnięciu, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wycena oraz naliczona opłata adiacencka, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyroki NSA: z 02.10.2012 r., II OSK 1058/11; z 14.11.2014 r., II OSK 1053/13 – CBOSA). Zwłaszcza, że decyzja odwoławcza została wydana po upływie znacznego okresu (przeszło 11 miesięcy) od daty sporządzenia Operatu.

Stąd wniosek, że Kolegium nieprawidłowo, bo sprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (art. 156 ust 3 i 4 u.g.n.), oparł swe rozstrzygnięcie na nieaktualnym już operacie szacunkowym.

Wskazane uchybienie stanowi, zdaniem Sądu, istotne naruszenie przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., a także art. 7 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.w zw. z art. 140 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu powtórzyć także należy, że jednolite jest stanowisko sądów administracyjnych, że niedopuszczalne jest uzupełnianie akt sprawy na etapie postępowania sądowego nawet w odpowiedzi na skargę. Organ administracji bowiem zobowiązany jest podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpoznać cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.), a strona ma prawo do udziału w postępowaniu na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań (art. 10 §1 k.p.a.), czego w niniejszej spawie zabrakło. Postępowanie przed sądem ma natomiast charakter kontrolujący postępowanie przeprowadzone przed organami administracji publicznej.

Nadto należy zaznaczyć, iż tym bardziej zasadne było zwrócenie się przez organ II instancji o dokonanie prawidłowej aktualizacji operatu szacunkowego, bo operat sporządzony w sprawie zawiera szereg uchybień i tym samym budzi wątpliwości. Przede wszystkim rzeczoznawca nie uwzględnił, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Powierzchnia wszystkich wydzielonych 7 działek została zsumowana. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek. W operacie należało uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Przeznaczenie tej działki pod drogę wewnętrzną mogłoby bowiem spowodować zmniejszenie jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Ponadto opis wszystkich nieruchomości, zawartych w tabeli porównawczej stanowiących podstawę wyceny, nie jest na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. Rzeczoznawca wskazał jedynie na miejscowość i ulicę, na której znajduje się nieruchomość. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości. Zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Zgodnie z art.4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość np. powierzchnie. Cechy jakie przyznał rzeczoznawca to : położenie, powierzchnia, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjna. Brak jest opisu stanu prawnego i przeznaczenia działek. Rzeczoznawca nie uzasadnił też w sposób wystarczający dlaczego poszerzył okres objęty analizą do trzech lat wstecz. Samo stwierdzenie, że rzeczoznawca ma ograniczony materiał porównawczy należy uznać za niewystarczające. Twierdzenie to jest mało wiarygodne, bowiem P. i towarzyszące mu gminy stanowią ogromną aglomerację, gdzie powstają nowe inwestycje budowlane w tym i budowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Powyższe uchybienia nie zostały zauważone i należycie ocenione przez organy administracji, podczas gdy nadają one konkluzjom operatu cechy arbitralności i tym samym zmniejszają przydatność tak sporządzonej opinii dla dokonania na jej podstawie ustaleń faktycznych. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, uchybień, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, bądź wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Organ II instancji nie dokonał rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Organ ten nie odniósł się także do wszystkich zarzutów odwołania. Organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ, a nie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Pogląd, że termin, o którym mowa w art.156 ust.3 u.g.n., znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego, jest już utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z 2 października 2012r., II OSK 1058/11; z 6 sierpnia 2010r., I OSK 1371/09; z 11 lutego 2010r., I OSK 564/09).

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji ( pkt 1 wyroku).

Powyższe uchybienia skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji powodują, że organy nie dochowały 3-letniego terminu liczonego od dnia kiego decyzja o podziale stała się ostateczna, w czasie którego winny wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Dominujący jest bowiem aktualnie pogląd, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Termin, do którego upływu ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu, to termin prawa materialnego. O ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału można mówić, gdy jej ustalenie, tj. ostateczne naliczenie wysokości, z uwzględnieniem praw i obowiązków stron, i organów wynikających z zasad postępowania, nastąpiło w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną przed upływem terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że ustalenie tej opłaty powinno nastąpić przed upływem trzyletniego terminu decyzją ostateczną organu I instancji, a jeżeli wniesiono odwołanie - decyzją ostateczną organu II instancji (wyr. NSA z 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, LEX 558259). Decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2013r. Zatem 3 letni termin do ustalenia opłaty upłynął w dniu [...] grudnia 2016r.

Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe, co na podstawie art. 105 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego, jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

W tym stanie rzeczy brak podstaw do dalszego ustosunkowywania się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie [...]zł i koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika w kwocie [...]zł.