Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1541/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2012 poz 32 art. 13, art. 4 ust. 3
law: Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 106 § 5, art. 149 § 1, art.58  § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 54/14 w sprawie ze skargi W. L. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz W. L. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 54/14, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku W. L. z dnia 26 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

W. L. wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. wezwał [...] S.A. w [...] do zawarcia umowy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania przez Spółkę z nieruchomości położonych w miejscowości P. (działki nr [...], [...], [...], [...]). Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądał przesłania kserokopii dokumentacji technicznej oraz prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej posadowionych na jego nieruchomościach.

[...] S.A. w [...] pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. wezwała W. L. o wskazanie, jakie dokumenty są przedmiotem jego wniosku, wskazując, że treść jego wniosku jest sformułowana zbyt ogólnie.

W. L. pismem z dnia 12 września 2013 r. ponowił swe żądanie, domagając się udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, eksploatacji i remontów urządzeń infrastruktury przesyłowej.

W odpowiedzi na wezwanie [...] S.A. w [...] pismem z dnia 14 listopada 2013 r. ponownie zwróciła się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, jakie dokumenty są przedmiotem wniosku. Jednocześnie Spółka potrzymała swoje stanowisko, że treść wniosku jest sformułowana zbyt ogólnie, co uniemożliwia jej zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Następnie pismem z dnia 11 lutego 2014 r. W. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący stwierdził również, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu u.d.i.p. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy więc "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowej informacji. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż nadal oczekuje na wykonanie wezwań zawartych w pismach z dnia 29 sierpnia 2013 r. i 14 listopada 2013 r., w których zwróciła się do skarżącego o sprecyzowania jego wniosku. Skarżący nie udzielił jednak odpowiedzi na pisma Spółki, kierując od razu sprawę do Sądu. Tymczasem bez sprecyzowania wniosku nie jest możliwe ustalenie, czy Spółka dysponuje stosowną informacją publiczną. Użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest nieprecyzyjne i wskazuje, że sam skarżący nie jest w stanie podać, czy jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii kiedykolwiek wydane. Spółka dodała, że w przypadku inwestycji liniowych (a takimi jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji, która obejmuje nie na ogół kilkaset działek. Dokumenty te w przeszłości były wydawane przez różne organy administracji (w tym również już nieistniejące), a inwestorami i wykonawcami inwestycji były różnego rodzaju podmioty, a nie tylko poprzednicy prawni uczestnika. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Spółka nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Danymi takimi może jednak dysponować skarżący. Dlatego też bez uzupełnienia tych informacji nie jest możliwym rozstrzygnięcie wniosku. Ponadto nie bez znaczenia jest to, że różnego rodzaju archiwa również wymagają sprecyzowana żądanych informacji, a bez takiego sprecyzowania odmawiają uwzględnienia wniosku. Nie wiadomo zatem dlaczego spółka prawa handlowego miałaby obowiązek "domyślać" się, jakie dokumenty są objęte wnioskiem, a obowiązku takiego nie miałyby jednostki (archiwa) powołane specjalnie w celu gromadzenia i udostępniania informacji. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw prawnych do takiego różnicowania objętych nią podmiotów. Przepisy u.d.i.p. nie nakładają obowiązku poszukiwania i przechowywania dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi, w szczególności prowadzonymi przed 1989 r.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o odrzucenie skargi, podnosząc, że dokumenty dotyczące budowy infrastruktury energetycznej stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 zw. związku z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zdaniem Spółki oznacza to, że właściwym do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb uregulowany w przepisach u.d.i.p.(art. 1 ust. 2 u.d.i.p.)

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku W. L. z dnia 24 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od sformułowania "zadania władzy publicznej". Zadania władzy publicznej mogą być bowiem realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania takie zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Określenie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast zwrotu "zadanie władzy publicznej", którym posłużono się w art. 61 Konstytucji RP, oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania im tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Zdaniem Sądu I instancji przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z podaniem z dnia 24 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązane było - w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej - do rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie.

Prawo do informacji, zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP, obejmuje między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informację publiczną stanowi każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych i do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jest nią treść dokumentów, wystąpień i ocen wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także dokumenty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W ocenie Sądu decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Z art. 10 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, do odmowy udostępnienia informacji oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji stosuje się odpowiednio przepisy art. 16. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w takiej formie procesowej.

Wniosek skarżącego z dnia 24 czerwca 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Zatem Spółka powinna zakończyć postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego nie jest zbyt ogólny. Jest oczywistym, że skoro decyzje, dokumentację techniczną lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego Spółki i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawca nie jest w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty data decyzja pochodzi. Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwraca się wnioskodawca. Skoro nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca domagał się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach, to takiego zakresu żądania nie można uznać za zbyt ogólne i nieprecyzyjne. Jeżeli Spółka wie, jaki zakres robót i kiedy został wykonany na działkach objętych wnioskiem, to także powinna również wiedzieć, na podstawie, jakich decyzji roboty te wykonano i jakie dokumenty były związane z prowadzeniem takich robót.

Sąd nie neguje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i tego, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia dokumentów, które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego, to przepisy tej ustawy będą miały pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że w sprawie taka sytuacja ma miejsce. Przede wszystkim Spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowiły materiał archiwalny. Zgodnie z art. 1 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, za materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, ze zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Spółka nie podała zaś, dlaczego budowa urządzeń niskiego i średniego napięcia stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego, a tym samym nie wykazała, że dokumenty związane z tymi budowami rzeczywiście mają znajdować się w narodowym zasobie archiwalnym. Spółka nawet nie próbowała uwiarygodnić faktu że przedmiotowe dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego. Nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone, czy to przez organy administracji czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Powołanie się na treść art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach nie oznacza samo przez się, że wnioskowane dokumenty w tym archiwum się znajdują. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił materiał archiwalny. Powołanie się przez Spółkę na art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Przepisy art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach stanowią, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom tej jednostki, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt. W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowi ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji u.d.i.p. i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp. Zatem o ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w u.d.i.p., o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następnych u.d.i.p.

Sąd rozpoznając sprawę nie może w sposób jednoznaczny przesądzić, czy Spółka ma udostępnić wnioskowaną informację, czy też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Kierowane do skarżącego pismo nie spełnia tego wymogu, a zwłaszcza nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Spółka do dnia rozprawy nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. w żadnej z prawem przewidzianych form. Skoro wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, a przy tym bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, skargę trzeba uznać za uzasadnioną. Zdaniem WSA w Krakowie skoro na wniosek skarżącego [...] S.A. udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r., to przyjąć należy, że bezczynność Spółki nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

• art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

• art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

• art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

• art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że Spółka dysponuje informacją publiczną oraz, że nie udzieliła informacji,

• art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawca wnosił o udostępnienie mu decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na jego nieruchomościach. Wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie ten uregulowany w u.d.i.p. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12 niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu oraz nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Samo powoływanie się na u.d.i.p. nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie.

W sprawie istotne znaczenia ma przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania organu jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą był w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą organ jest obecnie), dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny jak i składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika, przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na nieodrzucenie skargi. Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w sprawie, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, że uczestnik jest w posiadaniu żądanej dokumentacji jest całkowicie dowolne. Przede wszystkim z treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy, Spółka wykazywała, że na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić czy dysponuje informacją w sprawie.

Ponadto Sądu pominął treść § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. Zgodnie z tym przepisem, jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie takie musiało nastąpić już dawno. Tym samym wezwanie skarżącego do sprecyzowania wniosku ma oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Skoro bowiem prawdopodobnym jest, że Spółka nie dysponuje już informacją publiczną (gdyż przekazano ją już do archiwum), konieczne jest uprzednie sprawdzenie tej okoliczności.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną błędny jest pogląd Sądu, że przepisy u.d.i.p. winny być stosowane w każdym przypadku przed przepisami innych ustaw. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z treścią u.d.i.p. oraz orzecznictwem, zgodnie z którym dysponent informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia przepisów art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, a ponadto przepisów art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c., co miało wpływ na wynik spraw.

W wyniku naruszenia powyższych przepisów doszło do złamania także art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.

Pismem z dnia 26 maja 2014 r. pełnomocnik W. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach naruszeń prawa przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a w części zostały one błędnie sformułowane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może przede wszystkim odnieść się do twierdzeń Spółki przedstawionych w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej a dotyczących wadliwości zaskarżonego wyroku w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz w przedmiocie kosztów sądowych. Sugestiom tym autor skargi kasacyjnej nie przyporządkował żadnego zarzutu kasacyjnego i w tym zakresie nie wytknął Sądowi I instancji złamania jakichkolwiek przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem upoważniony do kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie. Sąd kasacyjny nie może domniemywać intencji strony i domyślać się, naruszenia jakich konkretnie nom zamierzała zarzucić Sądowi I instancji, a także dlaczego zgłasza ona zastrzeżenia odnośnie do wymierzenia jej grzywny, skoro zaskarżony wyrok w ogóle nie zawiera takiego rozstrzygnięcia.

Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do złamania powyższych przepisów, powołanych przez autora skargi kasacyjnej.

Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (Lex nr 167166 ), że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a tym samym o naruszeniu i tego przepisu nie może być mowy. Dodać trzeba, że poglądy wyrażone w przywołanych przez autora skargi kasacyjnej orzeczeniach NSA są odosobnione i nie spotkały się z powszechną akceptacją sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut złamania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w jej ocenie [...] S.A. z siedzibą w [...] nie może być obarczona obowiązkiem udostępniania wnioskowanych przez W. L. informacji, a zatem nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.

W pierwszej kolejności należy podkreślić – na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut złamania takiej regulacji (podobnie jak na przykład samego art. 151 P.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm bez bezpośrednio powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, iż celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, z jakich powodów doszło do opieszałości organu, a więc czy była ona przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego przekonania co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), jeżeli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, skarżony organ wyda stronie akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe w tym zakresie podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co oczywiście nie zwalnia Sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod katem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym bezpośrednio samego wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku organ ten może uwolnić się od zarzutu bezczynności w sprawie. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi bowiem mieć możliwość dokonania oceny, jakie działania organ podjął w celu załatwienia otrzymanego wniosku, a więc czy zobowiązany podmiot wywiązał się w stosunku do strony ze wszystkich ciążących na nim obowiązków.

Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji powinno odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie akcentuje się, że "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09 LEX 570419 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575).

W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do W. L. ograniczyła się wyłącznie do wezwania go sprecyzowania wniosku z dnia 26 czerwca 2013 r. [...] S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność. ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcy żadnych informacji ani nie zawiadomiła go o negatywnych przesłankach zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując [...] S.A. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Trafne jest przy tym stanowisko Sądu, że wezwania W. L. do sprecyzowania jego podania były bezzasadne. Treść wniosku strony była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania. Wynika z niej bowiem, że W. L. domaga się udostępnienia decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących konkretnej inwestycji zrealizowanej na wskazywanych przez niego nieruchomościach. Oczywiste przy tym jest, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania strony oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Ponadto nawet, jeśli istnieją wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, to organ powinien rozważyć możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Wątpliwości we wskazanym zakresie organ może zatem usunąć w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niedopuszczalne jest natomiast pozostawienie wniosku w aktach bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie stanu bezczynności [...] S.A nie zniosło również stanowisko wyrażone w odpowiedzi Spółki na skargę W. L. W przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. takie pismo procesowe nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań i nie znosi stanu bezczynności tego organu w sprawie. Istotnych wad decyzji (innych zaskarżonych aktów) nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu w formie odpowiedzi na skargę, bowiem taka odpowiedź na skargę w żadnym razie nie zastępuje uzasadnienia zaskarżonego aktu i nie konwaliduje jego istotnych mankamentów. Również w omawianej kategorii spraw strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że odpowiedź [...] S.A. na skargę W. L., jakkolwiek dość obszerna, nie pozwala na ocenę zasadności zaprezentowanego tam stanowiska. Spółka nie wykazała bowiem ani by wnioskowane przez skarżącego dokumenty rzeczywiście stanowiły materiał archiwalny ani by nie dysponowała ona żądanymi danymi, na co w zaskarżonym wyroku bezbłędnie zwrócił uwagę WSA w Krakowie. Argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa i wyczerpująca. Nie ma potrzeby ponownego jej przytaczania. W tej sytuacji zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne. Spółka nie zarzuciła ich błędnej wykładni a jedynie ich niewłaściwe zastosowanie. Kwestia właściwego zastosowania prawa materialnego może być zaś rozważana wyłącznie wtedy, gdy stan faktyczny w sprawie jest bezsporny i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Spółka nie udzieliła stronie żadnej merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Także jej stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę jest zbyt ogólnikowe i mało wiarygodne. Opiera się bowiem na domniemaniach a nie faktach. Okoliczność, że dokumenty po upływie określonego czasu powinny być przekazane do archiwum, nie dowodzi jeszcze, że takie zdarzenia rzeczywiście nastąpiły. Niewystarczające są zatem przekonania Spółki, że prawdopodobnie nie posiada przedmiotowych dokumentów. Takie twierdzenia musi ona bowiem w sposób przekonujący uwiarygodnić.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone.

Wszystkie powyższe kwestie nie zostały przez Spółkę rozważone. [...] zobowiązana jest zatem do rozpoznania otrzymanego wniosku w sposób wskazany w ustawie oraz udzielenia stronie jasnej, precyzyjnej i wiarygodnej odpowiedzi. Zarzuty sformułowane w skargi kasacyjnej nie mogły zatem odnieść zamierzonego przez Spółkę skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz.490).