Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1209/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 33 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 3 pkt 2, art. 92a ust. 6, art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z lp. 5.1, lp. 5.3.1 i 5.3.2 zał. nr 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1-5, art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 448/15 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 448/15, oddalił skargę H. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku kontroli przeprowadzonej u H. W. (zwanego dalej także jako skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] H. W., dotyczącej prawnej ochrony pracy, w tym także czasu pracy kierowców, za okres od [...] września 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r., uwzględniając ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] marca 2014r., Inspektor Pracy OIP w Opolu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404; dalej: ustawa o PIP) oraz art. 93 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm., w skrócie: u.t.d.), naliczył karę pieniężną w wysokości 35 650 zł i na podstawie art. 92a ust. 3 pkt. 2 ustawy orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w kwocie 15000 zł za naruszenia stwierdzone w zakresie pracy kierowców w postaci: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku oraz nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień. Decyzja ta została uchylona na skutek odwołania skarżącego.

Po ponownym przeprowadzeniu czynności kontrolnych, zakończonych w dniu [...] marca 2015 r., Inspektor Pracy OIP w Opolu decyzją z dnia [...] maja 2015 r. naliczył karę pieniężną w wysokości 20 700 zł na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d. i na podstawie art. 92a ust. 3 pkt. 2 ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną 20 000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas ponownej kontroli występował do strony z żądaniami przedłożenia danych analogowych i cyfrowych byłych i aktualnych pracowników, a także przedłożenia wyjaśnień na okoliczność czasu jazdy i odpoczynku kierowców - za okres od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. W odpowiedzi skarżący stwierdził, że nie posiada żądanych danych, gdyż obowiązek ich przechowywania wynosi rok po ich użyciu i dołączył dane co do czasu pracy w formie ewidencji zbiorczych dla dziewięciu kierowców, sporządzonych przez podmiot zewnętrzny. Ponadto w jego ocenie wydruki przedłożone przez organ są nieczytelne, zniekształcone i uniemożliwiają prawidłowe określenie stanów faktycznych, a organ dokonał błędnej ich interpretacji.

Opierając się na zebranym materiale dowodowym, w tym na wyjaśnieniach zatrudnionych kierowców, organ I instancji uznał, że stwierdzone naruszenia w zakresie czasu pracy kierowców wskazują na brak zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. z 2006 r. nr 102, s.1 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Organ I instancji wyjaśnił, że w toku kontroli inspektorzy OIP stwierdzili, że skarżący dokonuje wypłaty premii zachęcającej do naruszania przepisów rozporządzenia nr 561/2006, gdyż nakazywał stosowanie oficjalnych i nieoficjalnych tarcz tachografu analogowego, ponadto zarówno pracownikom fizycznym, jak i kierowcom nie zapewniano właściwych odpoczynków dobowych, stosowano nieewidencjonowane wypłaty wynagrodzeń za pracę w godzinach nadliczbowych oraz premie za przewiezienie 1 kubika betonu oraz że wykonywanie jazdy ponad obowiązujące regulacje prawne doprowadziło do wypadku drogowego w 2013 r. Powyższe ustalenia stały się podstawą nałożenia kary na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 u.t.d. w związku z lp. 5.1 zał. nr 3 do u.t.d., za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, w wysokości 300 zł; w związku z lp. 5.2.1 i 5.2.2 zał. nr 3 do u.t.d., za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, w łącznej kwocie 17600 zł i w związku z lp. 5.3.1 i 5.3.2 zał. nr 3 do ustawy, za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, w łącznej wysokości 2800 zł.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał średnio 18 kierowców (poprzednio 11 kierowców) co oznacza, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d., nie może przekroczyć 20 000 złotych. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i powołując okoliczności faktyczne w zakresie poszczególnych naruszeń wskazał, że ustaleń tych dokonano na podstawie analizy zapisów danych zawartych na tarczach tachografu analogowego z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu zdarzeń uzasadnionych jako odstępstwo. Tak dokonana analiza wykazała naruszenie w postaci przekroczenia maksymalnego, dopuszczalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, określonego w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wynoszącego w tym przypadku 10 godzin (1 kierowca); naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 (dotyczące czterech kierowców) oraz naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku.

Organ podkreślił, że analiza dokumentacji oraz naruszeń związanych z czasem pracy kierowców przeprowadzana jest za pomocą programu Control PIP, który przeznaczony jest m.in. do odczytu zapisów na tarczkach tachografu analogowego. Odczyt odbywa się po zeskanowaniu wykresówek, które następnie poddaje się szczegółowej analizie. Taką analizę przeprowadzono w rozpoznawanej sprawie na podstawie dostarczonych podczas poprzedniej kontroli oryginalnych wykresówek. Zastrzeżenia poczynione przez organ odwoławczy w odniesieniu do ustaleń poprzedniej kontroli odnosiły się do faktu, że takiej szczegółowej analizy wczytanych danych organ I instancji uprzednio nie dokonał. Natomiast przedstawione przez stronę zastrzeżenia co do jakości wykresówek nie mogły być zweryfikowane.

We wniesionej skardze H. W. domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, podtrzymując zarzuty i argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu. Akcentował naruszenie przepisów postępowania, w związku z brakiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. oraz przez ponowne wydanie decyzji na podstawie dokumentów niestanowiących dowodów, tj. niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem elektronicznych fotokopii dokumentów i niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii wykresówek, pomimo braku oryginałów wykresówek.

W odpowiedzi organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony wyjaśnił dodatkowo, że protokół kontroli stanowiący dokument urzędowy, sporządzony w określonej przepisami prawa formie przez powołany do przeprowadzenia kontroli podmiot, stanowi, zgodnie z art. 76 k.p.a., dowód tego, co w nim zostało stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie: p.p.s.a.) oddalił skargę strony stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Sąd I instancji wskazał, że materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 92a ust. 1 u.t.d., który ustanawia odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz ustala granice wysokości kary za stwierdzone naruszenia. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10000 zł za każde naruszenie, przy czym na zasadzie ust. 3 pkt 2 tego przepisu, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - nie może przekroczyć 20 000 zł. Z kolei regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 u.t.d. odsyła do załącznika nr 3 ustawy zawierającego wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Kary pieniężne określone w zał. nr 3, zostały ustalone w sposób sztywny, tym samym ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów. Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d., odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2012, poz. 1155, z późn. zm.; dalej: ustawa o czasie pracy), a także rozporządzenia nr 561/2006. Odpowiedzialność ta nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a istotą kary jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. WSA wskazał, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez dany podmiot z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Przebieg postępowania kontrolnego utrwalono w protokole z dnia [...] marca 2015 r., do którego skarżący wniósł zastrzeżenia pismem z dnia [...] marca 2015 r., na które inspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. WSA stwierdził, że protokół spełniał wymogi określone w art. 31 ust. 2 ustawy o PIP, szczegółowo omówiono w nim wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody. Sąd wskazał ponadto, że kontrola, której ustalenia stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, była drugą z kolei i została przeprowadzona po uprzednim uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 92a u.t.d. WSA zauważył, że w ustawie o PIP nie zostało wprowadzone żadne ograniczenie co do ilości kontroli przeprowadzanych w jednym przedsiębiorstwie przez inspektorów pracy. Ograniczenia takie nie wynikają także z ustawy o transporcie drogowym, dlatego organy inspekcji pracy mogą prowadzić postępowania kontrolne dopóki w sprawie nie zostanie ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy stan faktyczny. Jedynym warunkiem wynikającym z ustawy jest to, aby ustalenia kontroli zostały utrwalone w protokole.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro – na podstawie art. 12 ustawy o PIP – podczas kontroli posiłkowo mogą być stosowane przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; w skrócie: k.p.a.), to uwzględniając regulację art. 75 § 1 k.p.a. przyjąć należy, że w postępowaniu kontrolnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym - wbrew zarzutom skargi - Sąd stwierdził, że w ponownym postępowaniu kontrolnym możliwe było dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych podczas poprzedniej kontroli dotyczącej tego samego stanu faktycznego. W szczególności chodzi o dokonanie analizy wykresówek na podstawie danych odczytanych z ich skanów sporządzonych podczas wcześniejszej kontroli, za pomocą przeznaczonego do tego programu i przyjęcie ustaleń faktycznych zawartych w protokole podpisanym w dniu [...] marca 2014 r. Z tego powodu, zdaniem Sądu, podmiot kontrolujący mógł ocenić przestrzeganie przepisów o transporcie drogowym, pomimo braku oryginałów wykresówek, analizując wszelkie dostępne dowody.

W konsekwencji WSA uznał, że w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania organy stwierdziły naruszenia opisane w lp. 5.1, 5.2.1 i 5.2.2 oraz 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do u.t.d., odpowiednio w zakresie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Badając legalność dokonanej przez organy w tym zakresie oceny Sąd stwierdził, że organy prawidłowo wskazały na art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Zdaniem Sądu, ustalony stan faktyczny uzasadniał też stwierdzenie, że we wskazanych przez organy przypadkach doszło do naruszenia tych regulacji, za co należało nałożyć na skarżącego karę pieniężną w trybie art. 92a u.t.d. WSA zgodził się ponadto z organami PIP, że w odniesieniu do wszystkich stwierdzonych w sprawie naruszeń brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm wynikających z art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 r. W szczególności podczas kontroli nie dokonano ustaleń co do istnienia zapisów na odwrocie wykresówek. Dowodów takich nie przedłożył również sam skarżący. Z tego względu brak było podstaw do zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wskazał również żadnych okoliczności mogących, stosownie do art. 92b ust. 1 u.t.d., stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia na niego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu, organy nie miały również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 92c u.t.d.

Podsumowując, WSA uznał, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, nie naruszyły zasad procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie można też zarzucić organom, że w toku tego postępowania naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ustaloną w art. 10 § 1 k.p.a., przez pozbawienie strony możliwości zapoznania się z oryginałami wykresówek uzyskanych od jednego z kierowców. Skarżący został prawidłowo poinformowany o wszczęciu postępowania oraz o prawie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się uwzględnienia skargi, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] lipca 2015 roku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA w Opolu dokonał prawidłowej i wnikliwej oceny przebiegu postępowania dowodowego, zgromadzonych w sprawie dowodów oraz kontroli stanu faktycznego ustalonego przez orzekające w sprawie organy, to zaskarżona decyzja (a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) - jako dotknięta szeregiem nieprawidłowości szczegółowo wskazanych w skardze (przede wszystkim braku przeprowadzenia dowodów ze świadków i z ich konfrontacji, oraz oparciu stanu faktycznego na dokumentach, które nie miały walorów dowodowych) - podlegałaby uchyleniu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia [...] lipca 2015 r. wobec błędnego przyjęcia, iż do postępowania przed Państwową Inspekcją Pracy nie mają zastosowania reguły odnoszące się do gromadzenia i oceny dowodów przewidziane w k.p.a., a także iż w postępowaniu administracyjnym wszczętym i prowadzonym w oparciu o ustalenia pokontrolne nie można kwestionować ustaleń przyjętych w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu kontrolnym, co miało istotny wpływ na wynik spraw, bowiem prawidłowe ustalenie przez Sąd zakresu zastosowania k.p.a. w przeprowadzonym u skarżącego postępowaniu kontrolnym skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego względem decyzji organu I instancji;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczeme w uzasadnieniu skarżonego wyroku merytorycznego stanowiska Sądu w odniesieniu do istotnego, zgłoszonego przez stronę zarzutu braku przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w takiej sytuacji wyrok stwarza jedynie pozory przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej doń decyzji, i – w istocie – uniemożliwia jego kontrolę kasacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów podkreślając, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zostały przez orzekające w sprawie organy oparte w zasadniczej mierze na dokumentach pozbawionych waloru dowodów, a także na zeznaniach świadków, których wiarygodność budzi uzasadnione wątpliwości. Skarżący podtrzymał stanowisko, że całkowicie bezprawnie organy kontrolne odmawiały mu czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym, a za rażąco naruszające prawo uważa pozbawienie go możliwości zweryfikowania, na gruncie postępowania administracyjnego dowodów, w oparciu o które w niniejszej sprawie ustalono stan faktyczny.

Organ II instancji nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 151 i art. 135 p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP), gdyż niewyczerpująco to postępowanie przeprowadzono. W jego ocenie organ nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności oparł się na dokumentach, które nie miały walorów dowodowych i nie przeprowadził dowodów ze świadków i z ich konfrontacji.

Zarzuty te uznać należy za niezasadne. Są one nietrafne merytorycznie i wadliwe formalnie. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy postępowania i wskazuje w tym zakresie na art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP, które w jego ocenie były wadliwie stosowane przez Sąd I instancji, poprzez nieprawidłowe skontrolowanie postępowania administracyjnego, skutkiem czego było uznanie, że skarżący powinien być obciążony karą, pomimo braku prawidłowego postępowania dowodowego.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, które to przesłanki bezpośrednio wpływają na skuteczność tego środka zaskarżenia. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne z powodu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie, jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty zostały sformułowane nieprawidłowo. Skarga kasacyjna winna stawiać zarzuty i kierować je pod adresem Sądu I instancji. Zatem z jej treści, a więc samego ujęcia zarzutów oraz uzasadnienia, ma wynikać błędne i wadliwe działanie tego Sądu. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy bowiem pamiętać, że nie chodzi o każde uchybienie przepisom postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Tego w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie zrobił. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny skuteczności zarzutu procesowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, w rezultacie czego prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że w toku postępowania doszło do naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania. Podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie wskazał takich argumentów, które w konfrontacji z treścią konkretnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy podważałyby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem tego stanowiska.

Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach, na skutek czego miało dojść do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd I instancji kontrola była zgodna z prawem. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność uznania przez organy administracyjne, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i były podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej we wskazanej wysokości. Trafnie zwrócono uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które podważałyby ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności pomimo wezwań, nie przedłożył oryginałów kart tachografów. Zasadnie zatem uznano, że zgromadzone przez organ w sprawie dowody mogły być uznane za prawidłową podstawę do ustalenia stanu faktycznego. Tych dowodów nie sposób było ocenić inaczej. W rozpoznawanej sprawie nie przekroczono zatem dopuszczalnych granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej nie wykazano takiego przekroczenia. Zasadnie też Sąd ocenił, że skoro skarżący w postępowaniu przed organem I i II instancji nie przedłożył innych dowodów, które potwierdziłyby jego stanowisko, uznać należało, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie podniesione zarzuty natury procesowej zmierzają do podważenia postępowania dowodowego z powodu niedopuszczenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z zeznań świadków i z ich konfrontacji, na okoliczności mające na celu umorzenie postępowania wobec skarżącego. Należy wskazać, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jednym z warunków jest wskazanie przez kierowcę powodu odstępstwa odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa, zasadą przy wykonywaniu transportu drogowego jest obowiązkowa rejestracja czasu pracy kierowcy przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu. Stosownie do art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Obowiązek ten wynika również z przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W tym kontekście wykładnia językowa i systemowa art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 prowadzi do wniosku, że jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców, jest odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Przytoczone uregulowanie wyraźnie ogranicza zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prawodawca w pewnym sensie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Nie jest bowiem sprzeczne z zasadami wyrażonymi w tych przepisach ustalenie, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, w sytuacji istnienia ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Taką podstawą prawną w rozpoznawanej sprawie jest właśnie dyspozycja art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1398/12, publ. w CBOSA).

Nie jest też zasadna argumentacja skarżącego kasacyjnie kwestionująca walor dowodowy dokumentów w postaci kopii tarcz tachografu i zarzucająca wadliwe ustalenie przez to stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i to organ jest zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Nie oznacza to jednak uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że do zarzucanych naruszeń prawa nie doszło. Zakres niezbędnego postępowania dowodowego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. W postępowaniu, którego celem jest skontrolowanie przestrzegania czasu pracy przez kierowców, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy czas pracy i wypoczynku wymagany przepisami prawa był przestrzegany. Jeżeli natomiast strona neguje ustalone przez organ naruszenia i wskazuje, że wystąpiły w sprawie okoliczności zwalniające ją z odpowiedzialności (w tym te, o których mowa w art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.), to powinna je wykazać. A zatem to nie organ prowadzący postępowanie ma poszukiwać z urzędu dowodów na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy za powstałe naruszenia przepisów u.t.d. Z jednolitego i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie wynika, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania takich okoliczności, ponieważ to on wywodzi z tych okoliczności skutki prawne, które zwalniają go od odpowiedzialności.

Tego obowiązku skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie spełnił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sam przyznaje, że doszło do naruszeń przepisów o czasie pracy oraz że już w czasie pierwszej z przeprowadzonych kontroli udostępnił organowi jedynie "posiadane przez siebie wykresówki. Nie były to jednak wszystkie wykresówki z uwagi na fakt, iż wskutek haniebnej praktyki części kierowców polegającej na przywłaszczeniu owych tarczek i braku rozliczania się z nich kierownikowi zakładu Skarżącego, nie był w ich posiadaniu" (str. 3 skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie sam zatem przyznaje, że pomimo istnienia takiego obowiązku, nie posiadał i nie przechowywał wszystkich wymaganych dowodów. Argumentacja zatem skarżącego kasacyjnie, że w trakcie ponownej kontroli, przeprowadzanej po upływie ponad roku, nie musiał on już przedstawiać dowodów w postaci wykresówek, gdyż na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 3821/85 był zobowiązany do ich przechowywania jedynie przez okres roku, nie może przynieść oczekiwanego przez niego rezultatu.

Kwestionując moc dowodową kopii tarcz tachografu, skarżący kasacyjnie nietrafnie odwołuje się też do orzeczenia sądu, z którego wynika, że "nieuwierzytelniona kopia nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu". Tego stanowiska organy ani Sąd w sprawie nie kwestionowały. Nie oznacza to jednak, że kopie wykresówek nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut braku wiarygodności dokumentów, w oparciu o które organy ustaliły w sprawie stan faktyczny, nie jest wsparty żadnymi konkretnymi argumentami. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że decyzję oparto "na nieczytelnych i zabrudzonych kopiach, nieprawidłowe działanie systemu czy może jeszcze inne przyczyny" (str. 4 skargi kasacyjnej), ale tego w sprawie nie wykazał.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (punkt 2 skargi kasacyjnej), Sąd nie przyjął poglądu, że do postępowania prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy nie mają zastosowania reguły odnoszące się do gromadzenia i oceny dowodów przewidziane w k.p.a. Przeciwnie, postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone na podstawie tych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem wynikających z nich zasad procesowych. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 12 ustawy o PIP, który przewiduje, że "W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego".

Bezzasadny jest również poniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zgłoszonego przez skarżącego zarzutu braku przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów z zeznań świadków i z ich konfrontacji.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać, jak tego chce skarżący, w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Powołując się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można bowiem skutecznie podważyć ustalonego w sprawie stanu faktycznego ani wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną m.in. wobec braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych uzasadnienia.

Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane w tym przepisie, łącznie ze wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także z odwołaniem się do wyników przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania, w tym również do bezzasadności przeprowadzenia wnioskowanych dowodów ze świadków. Sąd podzielił bowiem w całości stanowisko organu, a ten szczegółowo uzasadnił w swojej decyzji przyczyny braku potrzeby przeprowadzania w tej sprawie dodatkowych dowodów ze świadków i z ich konfrontacji. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przez organy przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.