Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1617/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust 1 i 4, art. 94 ust 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1380/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1380/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Pego na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r., nr [...], odmówił M. P przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Powołał się na przepisy art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i § 2, § 3 ust. 1 oraz § 3a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Wskazał, że sprawa rozpatrywana jest ponownie. Funkcjonariusz mieszka we Włoszczowie, a pełni służbę w Kielcach. Komendant stwierdził, ze zarówno przy korzystaniu z drogowego, jak i kolejowego środka transportu, czas przejazdu z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania zainteresowanego do miejsca pełnienia służby przekracza dwie godziny w obie strony. Miejsce zamieszkania nie jest zatem miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Brak jest więc możliwości przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w tej miejscowości.

W odwołaniu M. P wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że pojęcie "czas dojazdu" użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, powinno uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Stwierdził, ze połączenia komunikacją "bus" nie są dla niego dogodne. Zgodnie z rozkładem jazdy, przejazd komunikacją "bus" w obie strony wynosi 2 godziny 44 minuty, natomiast komunikacją kolejową 1 godzinę 45 minut.

Komendant Główny Policji, decyzją z dnia 10 maja 2013 r., nr 74/2013, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i art. 6a ust. 1 tej ustawy w zw. z § 3a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przypomniał, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na czas przejazdu publicznymi środkami transportu zbiorowego pomiędzy przystankiem najbliżej położonym miejsca pełnienia służby a przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania przekracza w obie strony 2 godziny, a tym samym miejscowość Włoszczowa nie stanowi miejscowości pobliskiej względem Kielc, wobec czego, w myśl art. 94 ust. 1 ustawy Policji, uprawnienie do przedmiotowego świadczenia nie powstaje. Minister wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie mieszkania w spółdzielni mieszkaniowej, albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Jednocześnie art. 88 tej ustawy stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Definicja miejscowości pobliskiej została sformułowana w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jako miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony 2 godziny, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględniania czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Organ wywodził dalej, że w praktyce organów Policji, a także sądów administracyjnych wykształciły się wskazania interpretacyjne odnoszące się do cech, jakim odpowiadać powinien dojazd policjanta do miejsca pełnienia służby i powrót do miejsca zamieszkania. Sądy przyjęły jako bezsporne, iż powinno to być najdogodniejsze dla policjanta połączenie w powiązaniu z godzinami pełnienia służby, tak by czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Organ ustalił, że M. P. pełni służbę w godzinach 7.30 - 15.30. Najbliżej położonym miejsca jego miejsca zamieszkania jest przystanek autobusowy przy Pl. Wolności we Włoszczowie. Zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy w powiązaniu z godzinami służby czas przejazdu:

- z przystanku autobusowego we Włoszczowie przy Pl. Wolności, odjazd 5.55 do przystanku w Kielcach przy ul. Grunwaldzkiej przyjazd 7.17 - wynosi 1 godzinę 22 minuty;

- z przystanku autobusowego w Kielcach przy ul. Grunwaldzkiej odjazd 15.46 do przystanku we Włoszczowie przy ul Pl. Wolności przyjazd 17.05 - wynosi 1 godzinę 19 minut;

- ze stacji PKP Włoszczowa odjazd pociągu 6.06 do stacji PKP w Kielcach przy Pl. Niepodległości 1 przyjazd o 7.00 - wynosi 54 minuty;

- ze stacji PKP w Kielcach przy Pl. Niepodległości 1 odjazd pociągu 16.00 do stacji PKP Włoszczowa 16.52 - wynosi 52 minuty.

Odległość pomiędzy siedzibą Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach mieszczącej się na ul. Seminaryjskiej 12 a przystankiem autobusowym przy ul. Grunwaldzkiej lub stacją PKP przy Pl. Niepodległości 1 jest porównywalna, a zatem nie można w tym przypadku stwierdzić, który przystanek (stacja) znajduje się bliżej miejsca pełnienia służby, w związku z czym należy uznać, że oba przystanki (stacje) spełniają wymogi, o których mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Zdaniem organu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przystanek autobusowy przy Pl. Wolności we Włoszczowie jest położony bliżej nieruchomości przy ul. Kraszewskiego 4, tj. miejsca zamieszkania policjanta. Skoro może on korzystać zarówno ze środków komunikacji autobusowej, jak i PKP, a położenie przystanku jest jednym z kryteriów wskazanych w definicji, tym samym należy stwierdzić, iż czas przejazdu policjanta z miejsca pełnienia służby do przystanku położonego najbliżej miejscowości, w której realizuje on budowę domu i z powrotem przekracza 2 godziny. Zatem miejscowość Włoszczowa nie jest w rozumieniu ustawy o Policji miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby.

M. P wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 88 ust. 4 w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Powtórzył argumentacją zawartą w odwołaniu. Podkreślił, że art. 88 ust. 4 ustawy o Policji umożliwia wybór środka transportu komunikacji publicznej. Jego zdaniem, przy ocenie wyboru środka transportu powinno uwzględniać się najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Skarżący zauważył, że mając na uwadze godziny pracy (7.30-15.30), skarżący ma w przypadku połączeń PKS jedynie 13 minut na dotarcie z dworca PKS do pracy oraz 16 minut na dotarcie z miejsca pełnienia służby na dworzec PKS. W godzinach szczytu nie jest to możliwe. Natomiast w przypadku połączenia PKP ma 30 minut w przypadku dojazdu i wyjazdu. Dodał, że ma miejsce zamieszkania we Włoszczowie, os. [...]. Wskazany w decyzji adres Włoszczowa, ul. [...] 4 jest adresem prowadzonej inwestycji (budowy domu), w którym skarżący nie mieszka. Wszelkie analizy w zakresie bliskości przystanków (stacji) środków komunikacji publicznej od adresu przy ul. Kraszewskiego 4 pozostają więc wadliwe.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zebrały i oceniły znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy. Sąd jako okoliczność bezsporną uznał to, że skarżący pełni służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Kielcach i wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości Włoszczowa. W ocenie Sądu, istota sporu sprowadza się do wykładni ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej" w odniesieniu do sytuacji, w której tak jak w rozpatrywanym przypadku, istnieją dogodne połączenia publicznymi środkami transportu zbiorowego do miejsca zamieszkania skarżącego i do miejscowości, w której pełni on służbę oraz ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem". Według Sądu, organy prawidłowo uznały, że miejscowość Włoszczowa nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, gdyż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, przekracza dwie godziny. Zatem organy, tak pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo uznały, iż skarżącemu pomoc finansowa nie przysługuje.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego na podstawie, których zostały wydane decyzje. Sąd w pełni podzielił argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę odnoszące się do zarzutów skarżącego. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że skoro skarżący wystąpił o pomoc finansową na uzyskanie domu, to trudno wymagać aby organ prowadząc postępowanie odnosił się do miejsca zamieszkania innego, niż wskazana lokalizacji domu w budowie.

Skargę kasacyjną wniósł M. P, reprezentowany przez radcę prawnego.

Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 176 P.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 4 w związku z art. 88 ust. 1 i art. 94 ust. 1 z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie w jakim sąd ten dokonał ustalenia i zdefiniowania czasu dojazdu z miejscowości pobliskiej o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, wyłącznie w oparciu o wybór środka transportu przy zastosowaniu jedynego kryterium, tj. przystanku (stacji) położonego najbliżej miejsca zamieszkania funkcjonariusza Policji.

W powyższym zakresie sąd i instancji nie uwzględnił konieczności wyboru najdogodniejszego dla policjanta połączenia w powiązaniu z godzinami służby, jak również postulatu wyboru takiego połączenia, które zapewniałoby aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy.

Zastosowanie powyższych kryteriów spowodowałoby ustalenie, że przy wyborze środka transportu powinien być wskazany transport kolejowy czas przejazdu, który wynosi poniżej 2 godzin, a w konsekwencji miejsce zamieszkania skarżącego (Włoszczowa) spełnia definicję : "miejscowości pobliskiej" z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji uprawniając skarżącego do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Mając na uwadze powyższe uchybienie wskazał, że w konsekwencji wydane orzeczenie pozostaje również wadliwe poprzez:

2. brak rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotu sporu, w zakresie w jakim WSA zaniechał zgłoszonych w skardze zarzutów a dotyczących:

a) braku dokonania wykładni pojęcia "stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania", w sytuacji kiedy w miejscu zamieszkania odpowiednie stacje (przystanki) mają alternatywne środki transportu. Zdaniem skarżącego ustalenie miejsca wsiadania/wysiadania ze środka transportu, tj. pojęcie "stacji (przystanku) najbliżej położonej miejsca zamieszkania" z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji powinno być dokonane odrębnie dla każdego alternatywnego środka transportu. Powyższe ustalenie ma uzasadnienie w przypadkach, gdy w danej miejscowości jest więcej niż jeden przystanek (stacja) lub nie ma ich w ogóle. W pierwszym przypadku sposób ustalenia określony w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji pozwala na wybranie z kilku przystanków stacji tej, która jest najbliżej miejsca zamieszkania, w drugim pozwala na zdefiniowanie miejsca wsiadania i wysiadania do/ze środka transportu w przypadku, gdy w miejscowości, gdzie nie ma żadnego przystanku (stacji). Od tak ustalonego przystanku (stacji) najbliżej miejsca zamieszkania powinien być liczony czas przejazdu alternatywnymi środkami transportu, uwzględniając bezsprzeczną okoliczność, iż czas pozostawania poza miejscem zamieszkania związany z dojazdem powinien być jak najkrótszy;

b) nieuwzględnienia w wydanym orzeczeniu oceny, czy rozkład jazdy środka transportu przyjętego przez organy I jak i II instancji oraz przez WSA pozwala na rozpoczęcie służby, zgodnie z czasem służby, a w konsekwencji czy wybór środka transportu wyłącznie na podstawie kryterium przystanku (stacji) położonego najbliżej miejsca zamieszkania był prawidłowy.

W okolicznościach sprawy, bezsprzecznym pozostaje, iż godzina przyjazdu do miejscowości, w której pełniona jest służba (Kielce), tj. godz. 7.17 z uwzględnieniem czasu niezbędnego do przemieszczenia się od dworca autobusowego (ul. Grunwaldzka) do miejsca pełnienia służby (ul. Seminaryjska) (13 minut przy założeniu, że dojazd nastąpi planowo) nie pozwalają na rozpoczęcie służby zgodnie z czasem służby funkcjonariusza Policji (godz. 7.30). Brak wcześniejszego połączenia autobusowego na trasie Włoszczowa-Kielce powoduje, iż przy założeniu postulatu jak najkrótszego czasu pozostawania poza miejscem zamieszkania związanego z dojazdem funkcjonariusza Policji – iż dokonanie przez organ wyboru środka transportu dla ustalenia przejazdu było nieprawidłowe i wadliwe.

3. naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., a to poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podnoszonych w skardze:

- oceny prawnej zarzutu dotyczącego przyjęcia przez organ błędnej wykładni pojęcia "przystanku (stacji) położonej najbliżej miejsca zamieszkania", które w konsekwencji spowodowało, że organ I instancji błędnie przyjął, iż z uwagi na fakt, iż w obrębie miejsca (miejscowości) zamieszkania najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego pozostaje przystanek autobusowy transport komunikacji autobusowej pozostaje jedynym właściwym środkiem transportu do określenia czasu przejazdu a w konsekwencji zdefiniowania, iż miejscowość Włoszczowa nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji,

- przyczyn dla których WSA nie uwzględnił w zaskarżonym orzeczeniu możliwości przejazdu dostępnym, alternatywnym środkiem transportu w postaci transportu kolejowego (PKP),

- przyczyn dla których WSA nie uwzględnił, że czas przejazdu PKP łącznie w obie strony wynosi poniżej 2 (dwóch) godzin, co pozwala zdefiniowanie miejsca zamieszkania skarżącego jako "miejscowości pobliskiej" a co w konsekwencji uprawniałoby skarżącego do uzyskania pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego (budowę budynku mieszkalnego),

- przyczyn dla których WSA w wydanym orzeczeniu pominął istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, tj. iż czas pozostawania poza miejscem zamieszkania związany z dojazdem powinien być jak najkrótszy,

- brak rozważania czy z uwagi na godziny – przede wszystkim – rozpoczęcia, ale też i zakończenia służby skarżący miał możliwość korzystania ze środka transportu autobusowego. Tym samym tak organy I i II instancji jak i WSA dokonały oceny stanu faktycznego, ustalając że miarodajnym dokumentem jest rozkład jazdy PKS, realnie niemożliwy do zastosowania, oderwany od czasu służby funkcjonariusza.

poprzestając w powyższym zakresie (str. 7) uzasadnienia wyroku, iż: odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego na podstawie których zostały wydane decyzje. Sąd w pełni podziela argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę odnoszące się do zarzutów skarżącego (...).

Mając na uwadze powyższe wniósł o:

1. uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

ewentualnie

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie – stosownie do treści art. 188 P.p.s.a. – wyroku reformatoryjnego w zakresie uchylenia przedmiotowych decyzji odmawiających przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie przez skarżącego prawa do lokalu mieszkaniowego (budowę domu mieszkalnego),

a ponadto:

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem wniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zatem skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podniesione w omawianej podstawie procesowej kasacji kwestie dotyczące wykładni pojęcia "przystanku (stacji) położonej najbliżej miejsca zamieszkania" oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji mogą być przedmiotem zarzutów materialnych. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera wymóg odniesienia się do zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji będące odniesieniem się do zarzutów skargi. Podniesiony w kasacji brak odniesienia się do szczegółowych zarzutów skargi, jakkolwiek rzeczywiście wypowiedź Sądu w tym zakresie jest lakoniczna, nie stanowi uchybienia procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odniesienie się do zarzutów skargi polegało na zaakceptowaniu stanowiska organów które, zdaniem Sądu, dokonały prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego. Chodzi zatem nie tyle o uchybienie procesowe, co o kontrowersję materialnoprawną.

Bezpodstawne jest także powiązanie z omawianym zarzutem procesowym przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd orzekł zatem w granicach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika nadto, aby Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Jako nieodpowiadający wymogom art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. należy ocenić zarzut zamieszczony w skardze kasacyjnej pod numerem 2 i sformułowany jako brak rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotu sporu, w zakresie w jakim Sąd ten zaniechał zgłoszonych w skardze zarzutów, a dotyczących zagadnień wyartykułowanych w pkt a i b tego zarzutu. Wadliwość polega na braku zakwalifikowania zarzutu do podstawy materialnej lub procesowej oraz niepowołaniu naruszonego w opisany sposób (brak rozpoznania przedmiotu sporu w zakresie zgłoszonych zarzutów) przepisu prawnego.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 4 w związku z art. 88 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Analizę prawną rozpocząć należy od stwierdzenia, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, przysługuje na lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, położony w w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W związku z tym zarzut podniesiony w materialnej podstawie kasacji dotyka istoty sprawy i wymaga merytorycznego odniesienia się. Definicja miejscowości pobliskiej zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Definicja nie stwarza trudności interpretacyjnych, gdy rozważany jest czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby jednym środkiem publicznego transportu zbiorowego. Należy liczyć czas dojazdu od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Takie jest znaczenie przesłanki położenia stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania i najbliżej miejsca pełnienia służby. Nie jest to natomiast dyrektywa wyboru publicznego środka transportu zbiorowego w sytuacji, w której miejsce zamieszkania i miejsce pełnienia służby łączą dwa lub więcej środki publicznego transportu zbiorowego. Wówczas należy policzyć czas dojazdu każdym środkiem transportu zbiorowego według reguł określonych w analizowanym przepisie art. 88 ust. 4. Jeśli czas dojazdu chociaż jednym ze środków publicznego transportu spełnia wymogi art. 88 ust. 4, oznacza to, że mamy do czynienia z miejscowością pobliską. Niewątpliwe jest bowiem, że możliwe jest dotarcie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, publicznym środkiem transportu zbiorowego w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin.

Odnosząc się do poglądu wyrażonego przez organy oraz przez Sąd pierwszej instancji, należy jeszcze odnotować brak spójności tego stanowiska z innym elementem definicji. Rozumienie zwrotu "licząc od stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania" jako dyrektywy wyboru rodzaju środka publicznego transportu, sprowadzające się do tego, że wybiera się ten środek transportu, którego stacja (przystanek) są położone bliżej miejsca zamieszkania, niż stacja (przystanek) innego środka transportu, musiałoby prowadzić do takiego samego rozumienia zwrotu "do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby". W konsekwencji, zastosowanie definicji z art. 1a ust. 1 pkt 7 nie byłoby możliwe w sytuacji, w której najbliżej miejsca zamieszkania znajdowałaby się stacja (przystanek) jednego środka transportu (np. kolei), a najbliżej miejsca pełnienia służby znajdowałaby się stacja (przystanek) innego środka transportu (np. komunikacji autobusowej).

Zaprezentowane wyżej literalne odczytanie przez Naczelny Sąd Administracyjny treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji umacnia wykładnia systemowa. Miejscowość pobliska jest definiowana w innych ustawach regulujących uprawnienia służb tzw. mundurowych. Odnotować należy art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340 ze zm.) oraz art. 102 ust.2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.). W przepisach tych miejscowość pobliska definiowana jest w sposób podobny do definicji z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Od dnia 1 lipca 2010 r. podobne jest także pojęcie miejscowości pobliskiej sformułowane w art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 746 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. W przytoczonej definicji określono zatem nie tylko, że czas przejazdu nie przekracza dwóch godzin, ale nadto doprecyzowano, ze chodzi o najkrótszy czas przejazdu.

W art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie wprowadzono zastrzeżenia "najkrótszy czas przejazdu". Odczytanie treści pojęcia "miejscowość pobliska" użytego w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie można jednak abstrahować od pojęć użytych w tożsamych regulacjach odnoszących się do innych służb mundurowych. Nie można uznać, że pojęcie miejscowość pobliska, o którym mowa w art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, ma zupełnie inny zakres znaczeniowy, niż to ma miejsce w art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2786/12, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zauważyć warto, że będący przedmiotem analizy w przywołanym wyroku NSA z dnia 11 lutego 2012 r., brak w przepisie art. 1a ust. 1 pkt 7 wyraźnego zastrzeżenia "bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe" nie stanowił dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkody dla odkodowania normy art. 1a ust. 1 pkt 7 tak, jakby zawierała to zastrzeżenie, z uwagi na systemowe odczytanie treści pojęcia "miejscowość pobliska". Nadto, od 1 października 2015 r., na podstawie noweli z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uzupełniony został o przywołany zwrot "bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe".

Powtórzyć zatem można, że miejscowością pobliską, o której mowa w art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji, jest miejscowość z której najkrótszy czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Odmienne stanowisko stanowiło naruszenie prawa materialnego i poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w przepisach art. 200 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., przy czym rzeczywiście poniesione koszty obejmują koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.