Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1099/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 14
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] – działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa") po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji z dnia [...] (Nr[...]) wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w sprawie odmowy przyznania zasiłku stałego dla osoby w rodzinie – decyzję pierwszoinstancyjną uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Organ pierwszoinstancyjny, w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] (Nr[...]) uchylającą decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] (Nr[...]), ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne i odmówił stronie przyznania zasiłku stałego. Uzasadniając rozstrzygnięcie zaakcentował, że w toku postępowania wnioskodawca deklarował, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe względem żony – Z. B. Tymczasem – w opinii organu – dokumentacja zgromadzona w toku postępowania na dzień 4 lutego 2013 r. dowodzi wprost przeciwnie. Jego zdaniem strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i stanowi z Z. B. rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa). Wyjaśnił przy tym, że z godnie z przytoczonym przepisem – rodzina, to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Tym samym organ stanął na stanowisku, że – zgodnie z oświadczeniami składanymi w toku postępowania w sprawie – strona zamieszkuje wspólnie z żoną Z. B.

Organ pierwszej instancji zauważył m.in., że Państwo B. są małżeństwem, a z akt sprawy nie wynika żeby wspólne zamieszkiwanie miało charakter czasowy, jako okoliczność uzasadniającą wspólne zamieszkiwanie uznał stan zdrowia J. B. Jednocześnie organ pierwszoinstancyjny zaznaczył, że małżonka wskazała, że będzie pomagać mężowi "do końca Jego dni". Nadto – na co zwrócił uwagę – strona stwierdziła, że uzyskuje od osoby wspólnie zamieszkującej pomoc usługową w zakresie mycia, kąpania, przygotowywania posiłków, spacerów, prania, sprzątania, gotowania, kontaktów z lekarzami.

W dalszej kolejności zaakcentował, że ustalając strukturę rodziny wzięto pod uwagę okoliczność zawarcia w 2000 r. umowy wyłączającej wspólność majątkową małżeńską, która zdaniem organu pierwszej instancji nie przesądza jednak o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych. Uwzględniono także, że J. B. i jego żona zajmują oddzielne pokoje i posiadają oddzielne sprzęty. Organ zwrócił także uwagę, że strona przedstawiła do wglądu pracownikowi socjalnemu kserokopie wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn. akt [...] zasądzającego na jej rzecz alimenty w kwocie 350 zł od maja 2013 r.

Odnosząc powyższe ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje:

1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie",

3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"

- przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Materiał dowodowy – jak zaznaczył organ odwoławczy – wskazuje, że J. B. zwrócił się do MOPS w K. o objęcie pomocą społeczną taką jaką miał w C., tzn. przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej, zasiłku celowego oraz bezpłatnych usług opiekuńczych i transportowych. Ponadto strona podała, że była objęta programem pomocy żywnościowej PEAD. Strona oświadczyła jeszcze, że w grudniu 2012 r. wraz z żoną otrzymała mieszkanie komunalne w K., gdzie razem mieszkają, ale prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe.

W trakcie wywiadu środowiskowego zostało ustalone, że Państwo B. przeprowadzili się w styczniu 2013 r., z C. do K., gdzie otrzymali lokal z zasobów KZGM. W części IV wywiadu środowiskowego zostało doprecyzowane, że strona oczekuje pomocy w formie: zasiłku stałego, usług opiekuńczych (nieodpłatnych) od poniedziałku do piątku, zasiłku celowego na leki w kwocie 300 zł., zasiłku celowego na dofinansowanie o żywności i środków czystości 300 zł., zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących opłat za energię 60 zł., zasiłku celowego na dofinansowanie do czynszu 315 zł., zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu karty telefonicznej 40 zł., bezpłatnego transportu dla niepełnosprawnych. Strona złożyła podpis pod ustaleniami zawartymi w trakcie wywiadu środowiskowego.

Strona legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie oświadczyła, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, albowiem od roku 2000 ma rozdzielność majątkową. Pomiędzy małżonkami istnieje ustne porozumienie dotyczące podziału opłat mieszkaniowych (po połowie), konflikty nie istnieją. Nadto – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – strona podała, że żona kupuje i przygotowuje posiłki, ale żywią się oddzielnie, a także sprawuje nad nim opiekę w formie: mycia, podawania jedzenia, przygotowywaniu posiłków, podawania leków, zmianie pampersów a także pierze i robi zakupy. Podkreślił, także że w trakcie postępowania ustalono że małżonkowie zajmują osobne pokoje, mają osobny sprzęt gospodarstwa domowego, po dwie lodówki oraz dwie pralki, przy czym – co wyszczególnił – jedna nie jest podłączona.

W dalszej kolejności organ drugoinstancyjny wskazał, że J. B. oświadczył, że ma dwóch synów, z którymi nie utrzymuje kontaktów od około 14 lat i nie wyraża zgody na nawiązanie przez MOPS kontaktu z nimi.

Argumentując podniósł, że Z. B. oświadczyła, że sama prowadzi gospodarstwo domowe, nie ubiega się o odrębny lokal, zamieszkuje z mężem z uwagi na jego stan zdrowia. Za organem pierwszoinstancyjnym zaakcentował, że stwierdziła ona, że będzie pomagać mężowi, nie występowała o dodatek mieszkaniowy, opłaty związane z mieszkaniem i mediami pokrywają po połowie, zajmują oddzielne pokoje, podstawowe sprzęty mają oddzielne, zakupy są robione oddzielnie (dla męża zakupy robiły opiekunki z MOPS). Nie wyraziła zgody na podanie źródeł i wysokości swoich dochodów.

Przypomniał, że pismem z dnia 5 lutego 2013 r. organ pierwszej instancji powiadomił stronę, że zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, że prowadzi razem z żoną wspólne gospodarstwo domowe i zwrócił się o przedstawienie informacji dotyczących m.in. sytuacji dochodowej i majątkowej Z. B. W odpowiedzi strona przedstawiła m.in.: decyzje z MOPS w C., fakturę na meble kuchenne, oświadczenia swoje i Z. B. oraz wniosła o powołanie na świadków pracowników MOPS w C. Kolejne pismo, jak zauważył, także w przedmiocie przedstawienia sytuacji dochodowej rodziny zostało wystosowane do strony w dniu 20 lutego 2013 r., zawierało ono również pouczenie o treści art. 10 Kpa. Strona nie przedstawiła żadnych innych dowodów, które – na co zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny – zdaniem organu pierwszej instancji świadczyłyby o prowadzeniu odrębnych gospodarstw domowych, nie została także ujawniona sytuacja dochodowa Z. B.

Niemniej jednak zauważył, że z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 1 marca 2013 r. strona zwróciła się o przyznane specjalnego zasiłku celowego na zakup lekarstw oraz na zakup żywności, gdyż obecnie jest bez żadnego dochodu, a oczekuje na wydanie decyzji na podstawie wniosku z dnia 28 stycznia 2013 r.

Kolegium podkreśliło, że decyzją z dnia [...] (Nr[...]) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, który de facto nie dokonując istotnego dowodzenia orzekł tożsamo jak poprzednio. Kolegium zaznaczyło, że przyznanie przez sąd alimentów – w jego ocenie – jest argumentem przesądzającym, że strona prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Ponadto stwierdził, że organ I instancji jako argument wspólnego gospodarstwa domowego podał fakt, że żona zajmuje się schorowanym mężem (podaje mu tlen, zmienia pampersy, przygotowuje jedzenie, pierze i robi zakupy), tymczasem – jak uznał – okoliczności te mogłyby świadczyć o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego w przypadku osoby zdrowej. Tymczasem w sprawie, przy braku przyznania przez organ I instancji usług opiekuńczych należy – jego zdaniem – "do tego podejść z pewnym dystansem".

W jego ocenie argumenty wskazane przez organ pierwszej instancji są niewystarczające do uznania, że strona wraz z żoną prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W uzupełniającym postępowaniu organ pierwszoinstancyjny jeszcze raz przeanalizuje sytuację strony, wezwie ją do wskazania źródeł i wysokości pożyczek pouczając o konsekwencjach nie udzielenia żądanych informacji. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. B. wyraził niezadowolenie z kolejnego przekazania sprawy do pierwszej instancji administracyjnej, gdyż oczekiwał konkretnej decyzji określającej jednoznacznie, czy ma dostać zasiłek stały. Potwierdził przy tym, że jest osobą samotnie gospodarującą, mającą rozdzielność majątkową z żoną, od której otrzymuje alimenty. Dochód z alimentów jest wystarczający i nie musi już pożyczać. Natomiast z dziećmi nie chce mieć nic wspólnego i nie zgadza się na to, by urzędnicy je szukali.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, akcentując konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kwestionuje istnienie podstaw do działania organu odwoławczego w trybie art. 138 § 2 Kpa w zakresie, w jakim organ ten stwierdził braki w postępowaniu dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego, przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie w toku postępowania odwoławczego istotnych braków w postępowaniu dowodowym, których uzupełnienie nie było możliwe w ramach postępowania uzupełniającego. Nadto zwrócił uwagę na uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, które – w jego ocenie – nie przyporządkowuje stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w jego wyniku wykładni normy prawnej odmawiającej de facto pozytywne załatwienie wniosku strony i jednocześnie nie wyjaśnia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia.

Istota sprawy sprowadza się do oceny wykładni oraz zasadności zastosowania przez organ drugiej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 Kpa. Tym samym spór koncentruje się wokół kwestii czy decyzja organu odwoławczego podjęta na jego podstawie jest prawidłowa, czy też nie. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis ten, stanowi wyjątek od zasady, stanowiącej o obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W związku z tym ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostaną wskazane w nim przesłanki w postaci wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosi się zatem do sytuacji, gdy organ pierwszej instancji odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego, czy też postępowanie to przeprowadził, ale dopuścił się przy tym rażącego naruszenia przepisów postępowania.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skład orzekający w pełni podzielił wywody zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 3 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1100/13 dotyczącej decyzji kasacyjnej Kolegium w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej, tj. usług opiekuńczych, notabene wydanej – co do meritum – w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, a także wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1101/13 także o tożsamym – co do zasady – przedmiocie.

Tym samym w pierwszej kolejności wskazać należy, że uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby możliwe wówczas, gdyby stan sprawy pozwalał na korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie reformatoryjne organu odwoławczego. Tymczasem taka sytuacja nie występuje, bowiem poza problemem wspólnego gospodarowania skarżącego z żoną organ I instancji nie odniósł się stanowczo do pozostałych przesłanek, od których uzależnione jest prawo do zasiłku stałego. Ustalanie tych przesłanek w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Zgodnie z art. 37 ustawy o pomocy społecznej organ zobowiązany jest ustalić ziszczenie się lub nie określonych w przytoczonym przepisie przesłanek. Jeżeli bowiem zasiłek stały ma zostać przyznany konkretnemu podmiotowi, to obowiązkiem organu administracyjnego w świetle brzmienia art. 37 ustawy, jest – najogólniej rzecz biorąc – zbadanie sytuacji osobistej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej wnioskującego o udzielenie tej formy pomocy. W tym celu organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 tej ustawy wywiad środowiskowy z zainteresowanym. Nie jest to jednak jedyny środek dowodowy służący organowi administracji celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Toteż na kanwie przedmiotowej sprawy podważając ustalenie pierwszej instancji co do wspólnego gospodarowania Państwa B. – organ odwoławczy niejako musiał zastosować tryb z art. 138 § 2 kpa. Nawet gdyby Sąd uznał pogląd Kolegium o samotnym gospodarowaniu przez skarżącego za wadliwy, a w konsekwencji aprobował negatywne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, to przeciwko uchyleniu zaskarżonej decyzji przemawiałby zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 134 § 2 P.p.s.a. Zauważyć jednak wypadnie, że owa kwestia odnosząca się w istocie do zdefiniowanych w art. 6 pkt 10 i 14 ustawy pojęć osoby samotnie gospodarującej i rodziny nie została przez Kolegium jednoznacznie oceniona, skoro w końcowych zaleceniach uznało ono jedynie argumenty pierwszej instancji za niewystarczające i nakazało ponowne przeanalizowanie sytuacji strony. Nie jest to zatem zagadnienie przesądzone, zwłaszcza że ów zakaz reformationis in peius, w procedurze administracyjnej ujęty w art. 139 kpa, nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Organ pierwszej instancji nie będzie zatem m. in. związany błędnym poglądem Kolegium, według którego zasadniczym argumentem przemawiającym za ustaleniem prowadzenia przez skarżącego odrębnego gospodarstwa domowego jest zasądzenie na jego rzecz alimentów od żony. Tymczasem na gruncie art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 788, dalej: krio) normującym obowiązek alimentacyjny między małżonkami przyjmowana jest raczej reguła odwrotna, a mianowicie że obowiązek taki ustaje w wypadku separacji faktycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt III CKN 153/99, zbiór LEX nr 50731). Nawet uznając tę kwestię za kontrowersyjną w żadnym razie nie uzasadniona jest wskazana stanowcza wypowiedź Kolegium. Zauważyć także wypadnie, że skarżący powołuje się na niezmieniony od 2000 r. stan faktyczny, poza adresem, w jego relacjach z żoną. Dla dokonania ustaleń w zakresie omawianej spornej kwestii istotne może być wyjaśnienie okoliczności uzyskania przez nich lokalu w K. O ile nastąpiło to według zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K., to właściwe będzie sięgnięcie do dokumentacji związanej z zawarciem umowy najmu, gdyż owe zasady odwołują się do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w której pojęcie gospodarstwa domowego zawiera to samo kryterium wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, jak w pojęciu rodziny z ustawy o pomocy społecznej. Sposób określenia we wniosku o przyznanie lokalu składu gospodarstwa domowego niewątpliwie może istotnie wpłynąć na ocenę całego zgromadzonego materiału dowodowego.

W nawiązaniu do treści skargi zauważyć w końcu wypadnie, że organ administracji publicznej nie może odstąpić od wyjaśnienia przesłanek ustawowych. Ponieważ z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek stały należny osobie spełniającej warunki do jego uzyskania ma charakter świadczenia obligatoryjnego, co oznacza, że organ administracyjny powinien go wypłacać za cały okres, gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w tym przepisie.

Jednocześnie mając na uwadze zakreślony w sprawie spór za Naczelnym Sądem Administracyjnym podać należy, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" – tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11.

W zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności – przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Zdaniem Sądu, zasadnie uznał organ nadzoru, że zbadanie i prawidłowe ustalenie stanu majątkowego strony skarżącej a następnie dokonanie jego subsumcji pod kątem wniosku strony i przepisów prawa ma zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny motywów jakimi kierował się organ pierwszoinstancyjny rozpoznając wniosek strony.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać także należy, że uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do wskazania dowodów, jakie w jego ocenie należy jeszcze przeprowadzić, ale wskazał zarówno okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpoznaniu sprawy jak i prawne w aspekcie zrealizowania prawa strony do udziału w toczącym się nota bene z jego wniosku postępowaniu.

W ocenie Sądu są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, których organ pierwszej instancji nie zrealizował i nie wyjaśnił czy też wyjaśnił niedostatecznie dla potrzeb załatwienia sprawy.

W związku z tym działania organu pierwszoinstancyjnego w pierwszej kolejności powinny koncentrować się na ustaleniu, czy w sprawie zaistniały – bądź nie – przesłanki do przyznania wnioskowanego zasiłku.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w procesie stosowania prawa zadaniem organów jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa odnoszą się do tego pierwszego etapu stosowania prawa, tj. kwestii dotyczącej postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Oczywistym jest przy tym, że wiążąca wypowiedź co do zastosowania, bądź nie, określonej normy prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli więc, w wyniku istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, stan faktyczny sprawy nie jest znany (nie został prawidłowo wyjaśniony), nie jest możliwe wyrażenie jakiegokolwiek miarodajnego stanowisko co do zastosowania prawa materialnego.

Za poprawnością tak sformułowanego stanowiska przemawia także orzecznictwo sądowe, w którym stwierdza się, że jeżeli organ odwoławczy po rozpoznaniu całości sprawy, a nie wyłącznie zarzutów odwołania, stwierdził istotne dla rozstrzygnięcia sprawy braki w ustaleniach faktycznych i w tym zakresie nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania, to w ponownie prowadzonym postępowaniu, niezależnie od wskazań organu odwoławczego, strona skarżąca może składać wnioski dowodowe także w zakresie, w jakim, w jej ocenie, postępowanie winno być uzupełniane – tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 316/13. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie zamyka zatem drogi skarżącej do dowodzenia swoich racji w tym postępowaniu. Nadto wydawane na podstawie art. 138 § 2 Kpa rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma jedynie charakter formalny, nie odnosi się do istoty sprawy i nie przesądza o jej wyniku.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd judykatury, w którym przyjmuje się, że jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami wynikającymi z treści przepisów art. 7 i 77 Kpa, ponieważ nie uwzględni oświadczeń, ani wniosków dowodowych składanych przez skarżącego, to postępowanie to nie może być uzupełnione przez organ odwoławczy bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro zachodzi konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobligowany jest na mocy art. 138 § 2 k.p.a., wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 17/13.

W ocenie Sądu organ drugoinstancyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i szczegółowy wyjaśnił przyczyny, ze względu na które postępowanie pierwszoinstancyjne należało ponownie przeprowadzić.

W tym miejscu należy także zwrócić uwagę, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania daje możliwość skarżącemu korzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym.

Podsumowując wskazać należy, że regulację zawartą w art. 138 § 2 Kpa należy wiązać z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – do zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone – tak wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92.

Uwzględniając powołane regulacje prawne należy powtórzyć i zaakcentować, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli natomiast postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Resumując podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 Konstytucji –Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim.

Jednocześnie – mając na uwadze zarysowany w sprawie spór – podkreślenia wymaga, że zapewnienie ochrony praw jednostki w toku każdego postępowania uregulowanego prawnie jest jednym z podstawowych zadań ustawodawcy. Przejawem takiej ochrony jest prawo strony do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Wykształcenie się instytucjonalnych form realizujących to prawo ma na celu zapewnienie stronie prawnej ochrony jej interesów. Zasada dwuinstancyjności stanowi dla stron i podmiotów na prawach strony niezadowolonych z rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji, prawną gwarancję rozpoznania sprawy w toku instancyjnym. Odwołanie to zarazem prawo strony ale i obowiązek organu drugoinstancyjnego zbadania zgodności albo niezgodności z prawem wydanej przez organ pierwszoinstancyjny decyzji, zanim oceny tej dokona sąd administracyjny.

W ocenie Sądu uzasadnienie objętej skargą decyzji odpowiada na pytanie – co doprowadziło organ do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego organ odwoławczy nie zaaprobował decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja drugoinstancyjna zawiera motywy, którymi organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a którym nie można zarzucić, że są niespójne czy nielogiczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku – jak wykazano wyżej – że organ odwoławczy nie naruszył reguł prowadzenia postępowania i ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które skutkowały uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.