Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3294/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 100 ust. 2, art. 113
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 336/19 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 336/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) zgodnie, z którym, cudzoziemcowi można odmówić udzielenia kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 113, jeżeli wniosek o udzielenie kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy złożył przed upływem roku od upływu okresu ważności poprzedniego zezwolenia.

Sąd podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, że decyzja wydana w dniu [...] lutego 2016 r., nr [...], orzekająca o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 28 lutego 2017 r. w celu wykonywania pracy na rzecz podmiotu I. [...] sp. z o.o. zawierała pouczenie, iż zgodnie z art. 113 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, zawiadamia wojewodę, który udzielił tego zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi cudzoziemca, reprezentującemu go w postępowaniu - profesjonalnemu pełnomocnikowi - adwokatowi, władającemu językiem polskim. Sąd stwierdził, że nieznajomość języka polskiego nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą niewykonanie obowiązku, skoro decyzja została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi, który był zobowiązany poinformować o jej treści i przekazać ją cudzoziemcowi, a w razie wątpliwości czy cudzoziemiec zrozumiał jej treść, istniała możliwość skorzystania z usług tłumacza. Fakt niewykonania przez pełnomocnika w sposób prawidłowy obowiązków wobec mocodawcy, może stanowić jedynie o jego odpowiedzialności z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania, ale nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej w sprawie. Wadliwe działanie pełnomocnika odnosi bowiem bezpośrednie skutki dla jego mocodawcy. Tym samym, w ocenie Sądu, niezasadny był zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 w zw. z art. 113 ustawy o cudzoziemcach.

Sąd I instancji zauważył także, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma charakter uznaniowy. W przedmiotowej sprawie w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, będącym przedmiotem postępowania, cudzoziemiec przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonego przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z terminem ważności do dnia 28 lutego 2017 r. w celu wykonywania pracy na rzecz I. [...] sp. z o.o., [...]. Decyzja zawierała pouczenie, iż zgodnie z art. 113 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, zawiadamia wojewodę, który udzielił tego zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, a mianowicie zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2016 przez cudzoziemca, jak również pisma z dnia 11 października 2017 r. poprzedniego pracodawcy cudzoziemca wynika, że osiągnął on dochód w wysokości 912 zł brutto, co odpowiada, zgodnie z wydanym zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę, dochodowi za okres 1 miesiąca pracy, a cudzoziemiec wykonywał tę pracę wyłącznie w miesiącu marcu 2016 r. Tak więc prawidłowe było ustalenie organu, że pomimo zakończenia wykonywania pracy przez cudzoziemca na rzecz pracodawcy, zgodnie z wydanym zezwoleniem, co nastąpiło już po upływie zaledwie jednego miesiąca po wydaniu zezwolenia, cudzoziemiec nadal pozostawał na terytorium RP nie wykonując celu, na który wydano mu zezwolenie, nie wykonywał przez okres ponad roku żadnej legalnej pracy, nie odprowadzał żadnych zaliczek na podatek ani składek na ZUS. Zdaniem Sądu, słusznie organ ocenił, że postępowanie cudzoziemca nie przynosiło żadnych korzyści dla Państwa Polskiego, a także, że nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego sytuacja, w której cudzoziemiec wykorzystuje legalny pobyt w innym celu niż wydano zezwolenie, nie wykonuje obowiązku wynikającego z art. 113 ustawy, nie podejmuje żadnych kroków w celu jak najszybszego podjęcia pracy w Polsce. Cudzoziemiec zlekceważył obowiązujący na terytorium RP porządek prawny, a udzielenie kolejnego zezwolenia byłoby sprzeczne z interesem społecznym, jak również godziłoby w prawa innych cudzoziemców, którzy dopełnili wszystkich formalności i wykonują legalną pracę, zgodnie z wydanymi im zezwoleniami. Sąd podkreślił również, że cudzoziemiec dopiero po 7 miesiącach od wezwania do złożenia stosownych dokumentów, w tym oświadczeń o spełnianiu lub nie obowiązku z art. 113 ustawy o cudzoziemcach, złożył pismo z wyjaśnieniem, że nie miał wiedzy o istnieniu takiego obowiązku. Przed złożeniem wyjaśnień, jego pełnomocnik wielokrotnie (pomimo pięciokrotnych wezwań organu I instancji) nie składał wymaganych prawem dokumentów, wnioskując jedynie o przedłużenie terminu na ich złożenie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że obowiązkiem organów władzy państwowej jest nie tylko stanie na straży interesu jednostki, ale również interesu całego społeczeństwa, który w określonych sytuacjach jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Ochrona interesu publicznego stwarza warunki do bezpiecznego funkcjonowania społeczeństwa w danym państwie poprzez zbudowanie zasad, które mają zapewnić ład i porządek. Celem zaś objęcia ochroną interesu publicznego jest zapewnienie utrzymania, m.in. stanu bezpieczeństwa w państwie, poprzez karanie zachowań łamiących przyjęte normy prawne. Postępowanie cudzoziemca w sposób znaczący naruszało obowiązujące normy prawa. Zezwolenie na pobyt czasowy zostało udzielone cudzoziemcowi w konkretnym celu pobytu, a mianowicie w celu wykonywania pracy na rzecz określonego pracodawcy, na ściśle określonych warunkach, a za niepożądany z punktu widzenia interesów państwa uznać należy stan, w którym cudzoziemiec po uzyskaniu zezwolenia pobytowego nie przystępuje do realizacji celu pobytu, jaki stał się podstawą udzielenia tego zezwolenia, przystępuje zaś do realizacji celu, nieznanego organom państwa. Interes publiczny wymaga aby ograniczać takie niepożądane zachowania, co w konsekwencji skutkowało odmową udzielenia zezwolenia na kolejny pobyt. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi, organ nie kierował się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela, albowiem analizował sytuację w kontekście obowiązków cudzoziemca i jego dotychczasowego postępowania. Organ wnikliwie rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a odzwierciedleniem powyższego jest uzasadnienie decyzji.

Zdaniem Sądu, niezasadny był zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia, że zachodzi przesłanka z art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach uzasadniająca odmowę wydania zezwolenia, brak było podstaw do analizowania, czy zostały spełnione przesłanki z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Niewątpliwie doprowadziłoby to do przedłużenia postępowania, a dodatkowo nie wpłynęłoby to na zmianę rozstrzygnięcia, skoro organ odmówił zezwolenia z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 100 ust. 2 ustawy. Ponadto, bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Fakt, że w stosunku do innych osób organ, pomimo naruszenia art. 113 ustawy, mógł wydać stosowne zezwolenie, nie uzasadnia przyjęcia, że w każdej sprawie, w której doszło do naruszenia tego obowiązku, organ wyda rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem strony. Złożone przez pełnomocnika kserokopie dokumentów dotyczą różnych osób, o różnych obywatelstwach, które ubiegały się o zezwolenia na rzecz wykonywania pracy dla różnych pracodawców. Z treści decyzji nie wynika w żaden sposób, że dotyczyły tożsamych stanów faktycznych i prawnych co przedmiotowa sprawa. Jedynie z treści decyzji [...] wynika, że powołano w sprawie art. 113 ustawy, natomiast organ odwoławczy uchylił w tej sprawie decyzję organu I instancji. Nie jest wiadome jakiej treści decyzję wydał organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Pozostałe decyzje dotyczą innych osób (na co wskazuje informacja o obywatelstwie), w tych sprawach nie powoływano art. 113 ustawy, a kwestię nielegalnego wykonywania pracy oraz nie złożenia świadectwa pracy. Trudno w tej sytuacji było uznać, że doszło do utrwalenia praktyki w rozstrzyganiu spraw.

Z tych względów, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. H., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenia przez Sąd I instancji skargi skarżącego, podczas gdy prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego sprawy nie dawała podstaw do obciążenia skarżącego negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z dyspozycji art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, z powodu nieznajomości prawa przez skarżącego oraz nie poinformowania skarżącego o konieczności zawiadomienia właściwego wojewody, w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, w języku zrozumiałym dla skarżącego, tj. w języku ukraińskim lub rosyjskim;

2) "art. 7 ust. 1 pkt c)" ustawy o cudzoziemcach w zw. z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącego wobec przyjęcia przez Sąd, że organ nie ma obowiązku informowania cudzoziemca o jego obowiązkach w języku dla niego zrozumiałym, wobec czego, Wojewoda [...] nie był zobowiązany do poinformowania skarżącego o obowiązku zgłoszenia zakończenia wykonywania pracy na rzecz podmiotu, dla którego zostało wydane zezwolenie na wykonywanie pracy, w terminie 15 dni roboczych, w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, podczas gdy wskazany przepis wprost wskazuje, że organ prowadzący postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, a w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, prowadzonym przez Wojewodę [...] skarżący nie został w zrozumiałym dla niego języku poinformowany o obowiązku zawiadomienia właściwego wojewody o zakończeniu wykonywania pracy na rzecz podmiotu, dla którego zostało wydane zezwolenie na wykonywanie pracy, w terminie 15 dniu roboczych;

3) art. 15 k.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącego wobec przyjęcia, że organ II instancji nie był zobowiązany do badania przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku nie złożenia przez cudzoziemca zawiadomienia o ustaniu podstawy wydanego zezwolenia na pobyt czasowy, co naruszyło prawo skarżącego do rozpoznania sprawy merytorycznie przez organy obu instancji oraz niezastosowanie i niewskazanie skarżącemu przesłanek zależnych od skarżącego, które nie zostały na dzień wydania decyzji organu II instancji spełnione lub wykazane, co w konsekwencji doprowadziło do braku rozpoznania przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;

4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 100 ust. 2 i art. 113 ustawy o cudzoziemcach w zw. z "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącego w sytuacji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organy I i II instancji, braku uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz uznania, że w niniejszym postępowaniu zachodzą przesłanki do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy odmowa zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z art. 100 ust. 2 w zw. z art. 113 ustawy o cudzoziemcach ma jedynie charakter fakultatywny, mając na celu karanie cudzoziemców rażąco naruszających obowiązujące przepisy, a w niniejszej sprawie występują następujące okoliczności:

a) skarżący nie został poinformowany o konieczności zawiadomienia właściwego Wojewody, w terminie 15 dni roboczych o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia, w języku zrozumiałym dla skarżącego,

b) w aktach niniejszej sprawy znajdują się wszystkie dokumenty uzasadniające udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w tym w szczególności:

- oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy z dnia 3 marca 2017 r. na rzecz spółki S. [...] sp.k. z siedzibą w W.,

- zezwolenie typ A nr [...] na pracę z dnia [...] listopada 2017 r. na rzecz spółki S. [...] sp.k. z siedzibą w W.,

- rozliczenie podatkowe PIT-37 za rok 2017 wraz z urzędowym poświadczeniem odbioru, które potwierdzają źródło stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania przez skarżącego, w okresie oczekiwania na wydanie zezwolenia na pobyt na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

c) utrzymanie w mocy zaskarżonej negatywnej decyzji organu I instancji stanowi nadmierną sankcję wobec skarżącego, pomimo braku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego,

d) utrzymanie w mocy zaskarżonej negatywnej decyzji organu I instancji nie odnosi się do przedstawionych w toku postępowania wyjaśnień skarżącego na okoliczność niedopełnienia obowiązku z art. 113 ustawy o cudzoziemcach (oświadczenie z dnia 12 stycznia 2018 r.), jak również nie uzasadnia właściwie zastosowania art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez błędne wskazanie okoliczności faktycznych w kontekście ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął zarzuty przedstawiając argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. Powołał się m.in. na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 936/18; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2402/11; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2025/15; IV SA/Wa 2024/15. Podkreślił także, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz Wojewoda [...] wydając zaskarżone decyzje odstąpili od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] orzekając w sprawach [...] oraz [...] w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, wydał decyzje udzielające zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dodatkowo Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją pod sygn. [...] z dnia [...] maja 2018 r., uchylił decyzję Wojewody [...] odmawiającą udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę ze względu na uchybienie przez wnioskodawcę obowiązkowi wskazanemu w art. 113 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] orzekając ponownie w tej sprawie, opierając się na tym samym stanie faktycznym, udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy administracji publicznej, na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, odmówiły udzielenia A. H. kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy, z uwagi na nie wywiązanie się przez niego z obowiązku nałożonego mocą art. 113 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że o obowiązku nie został pouczony na piśmie i w języku dla niego zrozumiałym, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach. A także, czy w świetle powyższej podstawy prawnej decyzji, organy zwolnione były od analizowania, czy zostały spełnione przesłanki z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, warunkujące udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Za punkt wyjścia, należy uczynić kwestię skuteczności poinformowania cudzoziemca o obowiązku wynikającym z art. 113 ustawy o cudzoziemcach.

Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego i ustawa o cudzoziemcach nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne szeroko pojęty obowiązek dbania o ochronę i realizację procesowych uprawnień strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach, organ prowadzący postępowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], orzekająca o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 28 lutego 2017 r. w celu wykonywania pracy na rzecz podmiotu I. [...] sp. z o.o. zawierała pouczenie (w języku polskim), iż zgodnie z art. 113 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy, zawiadamia wojewodę, który udzielił tego zezwolenia, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia. Decyzja ta została skutecznie doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi cudzoziemca adw. P. S., władającemu językiem polskim. Niewątpliwie obowiązek z art. 9 k.p.a. został zrealizowany. Skoro zaś cudzoziemiec reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, jemu powierzył prowadzenie sprawy administracyjnej, to jak słusznie przyjęły organy i Sąd I instancji, nie zachodziła potrzeba, aby jeszcze dodatkowo pouczać cudzoziemca, pisemnie w języku dla niego zrozumiałym, o obowiązku wynikającym z przepisu art. 113 ustawy o cudzoziemcach. To do pełnomocnika strony należało przekazanie decyzji mocodawcy, poinformowanie go o treści decyzji, obowiązkach z niej wynikających, a w razie wątpliwości zawsze istniała możliwość skorzystania z usług tłumacza. Oświadczenie cudzoziemca zawarte w piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r., że nie wiedział, że jest zobowiązany do powiadomienia Wojewody [...] o ustaniu przyczyn udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz że nie został pouczony o takim obowiązku w języku dla niego zrozumiałym, może być jedynie skutkiem nie poinformowania cudzoziemca o treści decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. przez ustanowionego pełnomocnika, brakiem zrozumienia przez cudzoziemca jej treści, ewentualnie może być rozpatrywane w kategoriach próby usprawiedliwienia się, w sytuacji niedopełnienia przez cudzoziemca nałożonego obowiązku. Ponadto, zauważyć także należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., pomimo że jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, nie zawierała stosownego pouczenia cudzoziemca, pisemnie w języku dla niego zrozumiałym, to nie została jednakże we właściwym czasie i trybie zaskarżona. Powoływanie się w chwili obecnej na braki decyzji w tym zakresie, nie może być skuteczne.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, za prawidłowe uznaje poglądy prawne prezentowane w przywołanych przez skarżącego kasacyjnie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednakże wymaga podkreślenia, że odnosiły się one do sytuacji, w których cudzoziemiec nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem zachodziła konieczność, zawarcia przez organy stosownego pouczenia cudzoziemca, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroki nie mają przełożenia na stan faktyczny przedmiotowej sprawy.

Tym samym, zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. i art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 4 skargi kasacyjnej, jak również, aby doszło do naruszenia zasady określonej w art. 15 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych, a do takiej kategorii zalicza się decyzję wydaną na podstawie art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu społecznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Przekroczenie granic uznania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu zostało wydane z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości, wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych, na podstawie fałszywych przesłanek (argumentów, które są nieprawdziwe). Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (zob. wyroki NSA: z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1540/16; z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 819/19).

Kontrolowana sprawa nie jest obciążona wadą nierozważenia interesów społecznego i indywidualnego skarżącego, a stan faktyczny, ustalony w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie stwarza wątpliwości, że zaszły podstawy do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi można odmówić udzielenia kolejnego zezwolenia w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 113. Obowiązkiem tym jest powiadomienie wojewody, który udzielił zezwolenia na pobyt czasowy, w terminie 15 dni roboczych, o ustaniu przyczyny udzielenia zezwolenia.

Jak ustaliły organy administracji publicznej, cudzoziemiec pomimo obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nie powiadomił organu o ustaniu przyczyn udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Fakt ten nie został przez skarżącego zakwestionowany, a jedynie, co wyżej wskazano, skuteczności pouczenia strony o obowiązku informowania organu. Z zeznania o wysokość osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2016 przez cudzoziemca, jak również pisma z dnia 11 października 2017 r. pracodawcy cudzoziemca wynika, że A. H. osiągnął dochód w wysokości 912 zł brutto, co odpowiada, zgodnie z wydanym zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę, dochodowi za okres 1 miesiąca pracy, a cudzoziemiec wykonywał tę pracę wyłącznie w miesiącu marcu 2016 r.

Słusznie zauważył zatem Sąd I instancji, że prawidłowe było ustalenie organu, że pomimo zakończenia wykonywania pracy przez cudzoziemca na rzecz pracodawcy, zgodnie z wydanym zezwoleniem, co nastąpiło już po upływie zaledwie jednego miesiąca po wydaniu zezwolenia, cudzoziemiec nadal pozostawał na terytorium RP nie wykonując celu, na który wydano mu zezwolenie, nie wykonywał przez okres ponad roku żadnej legalnej pracy, nie odprowadzał żadnych zaliczek na podatek ani składek na ZUS. Postępowanie cudzoziemca nie przynosiło żadnych korzyści dla Państwa Polskiego.

Rozważając słuszny interes strony postępowania i interes społeczny, a także interes państwa, prawidłowo organy doszły do przekonania, a za nimi Sąd I instancji, że należy dać prymat tym ostatnim. Nie do zaakceptowania jest bowiem z punktu widzenia interesów państwa sytuacja, w której cudzoziemiec wykorzystuje legalny pobyt w innym celu niż wydano zezwolenie, nie wykonuje obowiązku wynikającego z art. 113 ustawy o cudzoziemcach, nie podejmuje żadnych kroków w celu jak najszybszego podjęcia legalnej pracy w Polsce, lekceważy obowiązujący na terytorium RP porządek prawny. Jak stanowi art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy, w tym również cudzoziemcy, ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie natomiast z art. 37 Konstytucji, cudzoziemcy mają prawo korzystania z praw zapisanych w Konstytucji z wyłączeniem okoliczności określonych w ustawach, a za taką okoliczność należy uznać dopełnienie wszystkich obowiązków związanych z legalizacją pobytu i pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że obowiązkiem organów władzy państwowej jest nie tylko stanie na straży interesu jednostki, ale również interesu całego społeczeństwa, który w określonych sytuacjach jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Ochrona interesu publicznego stwarza warunki do bezpiecznego funkcjonowania społeczeństwa w danym państwie poprzez zbudowanie zasad, które mają zapewnić ład i porządek. Celem zaś objęcia ochroną interesu publicznego jest zapewnienie utrzymania, m.in. stanu bezpieczeństwa w państwie, poprzez karanie zachowań łamiących przyjęte normy prawne. Postępowanie cudzoziemca w sposób znaczący naruszało obowiązujące normy prawa. Zezwolenie na pobyt czasowy zostało udzielone cudzoziemcowi w celu wykonywania pracy na rzecz określonego pracodawcy, na ściśle określonych warunkach, a za niepożądany z punktu widzenia interesów państwa uznać należy stan, w którym cudzoziemiec po uzyskaniu zezwolenia pobytowego nie przystępuje do realizacji celu pobytu, jaki stał się podstawą udzielenia tego zezwolenia, przystępuje zaś do realizacji celu, nieznanego organom państwa. Interes publiczny wymagał, aby ograniczać takie niepożądane zachowania. Co więcej, jak słusznie zauważono, w tej sytuacji, udzielenie kolejnego zezwolenia cudzoziemcowi, byłoby także sprzeczne z interesem społecznym, albowiem godziłoby w prawa innych cudzoziemców, którzy dopełnili wszystkich formalności i wykonują legalną pracę, zgodnie z wydanymi im zezwoleniami, którzy szanują porządek prawny istniejący w państwie. Stanowiłoby niebezpieczną praktykę akceptowania naruszania zasad wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a także rażące naruszenie zasady sprawiedliwości.

Nie doszło zatem do przekroczenie granic uznania administracyjnego, w świetle powołanych wyżej kryteriów oceny, a rozstrzygnięcie oparte na art. 100 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, należy uznać za odpowiadające prawu.

Zauważyć także należy, że przywołane przez autora skargi kasacyjnej rozstrzygnięcia organów administracji, nie są miarodajnym dowodem. Można właściwie powtórzyć za Sądem I instancji, że z treści decyzji nie wynika w żaden sposób, że dotyczyły tożsamych stanów faktycznych i prawnych co przedmiotowa sprawa. Jedynie z treści decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że powołano w sprawie art. 113 ustawy o cudzoziemcach, natomiast organ odwoławczy uchylił w tej sprawie decyzję organu I instancji. Nie jest wiadome jakiej treści decyzję wydał organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Brak jest w aktach sprawy decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., o nr [...], na którą powołuje się strona, jest owszem o tym numerze, ale z dnia [...] grudnia 2018 r., jednakże nie wynika z niej, aby została wydana w związku z decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Pozostałe decyzje dotyczą innych osób (na co wskazuje informacja o obywatelstwie), w tych sprawach nie powoływano art. 113 ustawy, a kwestię nielegalnego wykonywania pracy oraz nie złożenia świadectwa pracy.

W konsekwencji zastosowania powyższej podstawy prawnej decyzji, wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, organy nie były obowiązane do analizowania merytorycznych przesłanek z art. 114 ustawy o cudzoziemcach, warunkujących udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę, a tym samym także zarzut naruszenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców art. 15 k.p.a., nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto, analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że organ ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, a jego rozważania są znacznie rozbudowane w stosunku do zawartych w decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.