Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 213/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 31, art. 145 par. 1, art. 149 par. 2, art. 150 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L. i W. B., T. P. K., "A" sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia uzgadniającego wniosek o zmianę koncesji dla firmy "A" sp. z o.o. na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]" I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie W. G. M. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz "A" sp. z o.o. w K. [...] ([...]) zł kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz L. i W. B. kwotę [...] ([...]) zł kosztów postępowania sądowego; Sygn. akt III SA/Wr 213/09 IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz T. P. K. [...] ([...]) zł kosztów postępowania sądowego; V. orzeka, że postanowienia ujęte w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu zażaleń, wniesionych przez L. i W. B., T. P. K. z siedzibą w M. oraz "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w K., na postanowienie W. G. M. nr [...], z dnia [...] r., stwierdzające, że własne ostateczne postanowienie nr [...] z dnia [...] r., uzgadniające wniosek o zmianę koncesji na wydobywanie surowca [...] ze złoża "[...]" w miejscowości K., wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i orzekło o:

1) stwierdzeniu, że postanowienie nr [...] W. G. M. z dnia [...] r., uzgadniające pozytywnie wniosek o zmianę koncesji dla "A" Spółki z o.o. z siedzibą w K., przy ulicy [...], na wydobywanie surowca [...] ze złoża [...], położonego w miejscowości K., wydane zostało z naruszeniem prawa,

2) odmowie uchylenia postanowienia nr [...] W. G. M. z dnia [...] r., z uwagi na to, że w wyniku wznowionego postępowania mogłoby zapaść postanowienie odpowiadające w swej istocie temu postanowieniu.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Mianowicie postanowieniem z dnia [...] r., W. G. M. wznowił postępowanie w sprawie, zakończonej własnym ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., uzgadniającym wniosek o zmianę koncesji na wydobycie surowca [...] ze złoża "[...]", położonego na obszarze miejscowości K., na rzecz "A" Spółki z o.o. z siedzibą w K., przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie organ I instancji wydał na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., dnia [...] r. postanowienie w którym stwierdził, że własne postanowienie nr [...] z dnia [...] r., uzgadniające wniosek o zmianę udzielonej "A" Spółce z o.o. koncesji na wydobywanie surowca [...] ze złoża "[...]", wydał z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na pominięcia w toku postępowania jego stron, a mianowicie Z. K. - "B" Spółki z o.o., L. i W. B., "C" Spółki z o.o., N. "S", S. J., T. P. K. oraz S. K..

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji uznał, że w postępowaniu, w którym uzgodniono zmianę wydanej "A" Spółce z o.o. koncesji, nie uczestniczyły wszystkie uprawnione strony, w tym wymienione w orzeczeniu organizacje społeczne oraz Z. K. – "B" Spółka z o.o., L. i W. B., "C" Spółka z o.o, N. "S" oraz S. J., będące właścicielami gruntów, położonych w granicach ustanowionego dla działalności eksploatacyjnej terenu górniczego, według stanu sprzed zmiany udzielonej przedsiębiorcy górniczemu koncesji.

Organ I instancji wskazał, że z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie uchyla się decyzji ostatecznej w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie zachodzi taka sytuacja. W myśl art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, uzgodnienie dokonane w postanowieniu z dnia [...] r. oparto bowiem na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą R. G. M. nr [...] z dnia [...] r. Z treści studium organ I instancji wywiódł, że zawarto w nim ogólne kierunki "rozwoju przemysłu i eksploatacji surowców na terenie gminy", w tym w pkt 8 przewidziano "kontynuację wydobycia surowców mineralnych ze złoża surowca [...] w K. wraz z prowadzeniem bieżącej rekultywacji zgodnie z opracowanym projektem rekultywacji". Organ I instancji wskazał, że warunki prowadzonej na tym złożu eksploatacji określono także w pkt 6.3. studium, według którego "ze względu na wartości krajobrazowe, a przede wszystkim wpływ na warunki mieszkaniowe wsi S. i K., postuluje się opracowanie szczegółowych parametrów, progów jednorazowej eksploatacji [...] w celu ograniczenia uciążliwości związanych z ciężkim transportem przewożącym [...]".

Organ I instancji podkreślił, że w złożonym wniosku o zmianę koncesji firma "A" Spółka z o.o. ograniczyła wielkość zamierzonego wydobycia w stosunku do deklarowanego przy opiniowaniu, zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. Stosownie do tego organ I instancji uznał, że w świetle tych okoliczności w sprawie należałoby wydać postanowienie uzgadniające analogicznej treści. Uzasadnia to wydanie we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcia, opartego na art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a.

Zażalenia na to postanowienie wnieśli L. i W. B., T. P. K. z siedzibą w M. oraz "A" Spółka z o.o. Pełnomocnik L. i W. B. oraz T. P. K. zarzucili to, że postanowienie oparto na pobieżnej analizie postanowień miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do prowadzonej na tym złożu działalności eksploatacyjnej. Wskazali, że z przytoczonego w orzeczeniu fragmentu studium wynika, że przedsiębiorca [...], prowadzący eksploatację na tym złożu, jest zobowiązany do spełnienia szeregu wymogów, których nie uwzględniono w wydanym postanowieniu uzgadniającym. Wskazali, że organ I instancji ograniczył rozstrzygnięcie do stwierdzenia, że postanowienie, w oparciu o które uzgodniono zmianę koncesji, wydano z naruszeniem prawa. Według art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym orzeczeniu organ zobowiązany był do wskazania okoliczności, z powodu których wydanego uprzednio postanowienia nie uchylił. Zdaniem żalących się, w sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 150 § 2 k.p.a., według którego o wznowieniu postępowania zakończonego postanowieniem uzgadniającym, powinien rozstrzygać organ wyższego stopnia nad organem I instancji, nie zaś ten organ.

W zażaleniu "A" Spółki z o.o. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 28, 31 oraz 149 § 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym uznaniu za stronę tego postępowania wszystkich podmiotów, wymienionych w końcowym rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem żalącego się, stanowisko to pozostaje w sprzeczności z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego powołanego w zażaleniu. W jednym z wyroków sąd przyjął, że udzielenie koncesji jest procesem toczącym się na wniosek zainteresowanej osoby, w którym uczestniczą wyłącznie właściwy organ udzielający koncesji oraz wnioskujący o jej udzielenie. Spółka zwróciła ponadto uwagę na to, że uwzględnienie w sentencji wydanego postanowienia: Z. K. - "B" Spółki z o.o., "C" Spółki z o.o., S. J. oraz "S. K.", pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podmioty te nie składały bowiem podania o wznowienie postępowania, zakończonego postanowieniem uzgadniającym wydanym przez organ I instancji. Żalący się podniósł, że z udostępnionego wykazu stowarzyszeń i fundacji z terenu P. J. wynika, że rejestracja S. K. miała miejsce [...] r. Stąd organizacja ta nie mogła być stroną postępowania, w którym dokonano uzgodnienia.

Rozpatrując zażalenia organ II instancji powołał podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która opiera się na dwóch przesłankach, a mianowicie: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu, czyli na tym, że nastąpiło to bez winy strony. Organ stwierdził, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., w myśl którego jest to "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interesem prawnym jest natomiast "publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym". Interes ma charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Istnienie interesu potwierdzają okoliczności faktyczne, będące przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Obowiązkiem jest z kolei "powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem", mająca źródło w powszechnie obowiązującym przepisie prawnym.

Organ podkreślił, że status strony postępowania administracyjnego według uregulowań ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, w sprawach wydania, zmiany lub wygaśnięcia koncesji geologicznej, przysługuje właścicielom gruntów, położonych w granicach terenu górniczego. Terenem górniczym, według art. 6 pkt 9 Prawa geologicznego i górniczego, jest "przestrzeń objęta przewidywanym szkodliwym wpływem robót górniczych". Zdaniem organu II instancji, udział osób, którzy mogą być takim oddziaływaniem dotknięte, nie może ograniczać się jedynie do postępowania głównego, związanego z wydaniem koncesji eksploatacyjnej lub jej zmianą. Rozciąga się także na postępowania, wszczęte przez organy współdziałające w tych sprawach, w tym w zakresie, normowanym przepisem art. 16 ust. 5 i 5a Prawa geologicznego i górniczego. Organ nie podziela zatem zarzutu "A" spółki z o.o., wyrażonego w zażaleniu, zgodnie z którym krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu o zmianę koncesji eksploatacyjnej może ograniczać się jedynie do podmiotu, dysponującego tą koncesją. W konsekwencji organ uznał, że uprawnienie do udziału w postępowaniu, regulowanym przepisem art. 16 ust. 5 i 5a Prawa geologicznego, przysługuje nie tylko właścicielom gruntów, położonych w granicach terenu górniczego, ustanowionego przy zmianie koncesji eksploatacyjnej wydanej przedsiębiorcy górniczemu. Na podstawie materiału dowodowego sprawy organ wskazał, że zastrzeżenie to dotyczy nie tylko N. "S", którego grunty usytuowane są zarówno w granicach terenu górniczego "[...]", jak "[...]", lecz także innych, wymienionych w postanowieniu osób fizycznych lub prawnych, których nieruchomości, po zmianie koncesji wydanej "A" Spółce z o.o. wyłączono z dotychczasowego terenu górniczego. Z wniosku o zmianę koncesji wynika, że w odróżnieniu od granic terenu górniczego "[...]", teren górniczy "[...]" nie objął działek gruntu, stanowiących własność Z. K.-"B" Spółki z o.o., W. i L. B., "C" Spółki z o.o. oraz w odniesieniu do nieruchomości drogowych, S. P., w imieniu którego działa S. J..

Według organu, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut Spółki, kwestionujący uprawnienie do udziału w postępowaniu T. P. K.. Z art. 31 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powołanego przez organ wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr, wynika, że organizacja społeczna może wystąpić z inicjatywą wszczęcia postępowania wznowieniowego, opartą na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile udział tej organizacji w postępowaniu "głównym" został przez organ administracji publicznej zignorowany. Warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest, aby przedmiot postępowania mieścił się w celach statutowych prowadzonej przez tę organizację działalności, a zamiar przystąpienia do udziału w tym postępowaniu został przez nią wyraźnie wyartykułowany. Z załączonego do akt sprawy statutu T. P. K. wynika, że celem prowadzonej przez tę organizację działalności jest "ochrona naturalnego środowiska", a w szczególności krajobrazu rejonu K. S. dąży do "ocalenia przed unicestwieniem środowiska naturalnego", działa na rzecz "rozwoju regionu, a w szczególności K. i wspiera wszelkie inicjatywy o charakterze ekologicznym i pro turystycznym". Organ przyjął zatem, że opisane cele statutowej działalności tego S. mieszczą się w przedmiocie sprawy, rozstrzygniętej wydanym w dniu [...] r. postanowieniem uzgadniającym.

Z materiału dowodowego sprawy wynika ponadto, że przed uzgodnieniem wniosku "A" Spółki z o.o., S. występowało do W. G. M. z żądaniem informacji o wszelkich działaniach, podejmowanych przez władze gminy w stosunku do wsi K.. Żądanie to wyrażono już w piśmie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] r., zawiadamiającym o fakcie sądowej rejestracji T. P. K.. W kolejnych pismach T. P. K. wystąpiło z żądaniem "nadsyłania informacji o działaniach, podejmowanych przez miejscowe władze w związku z uruchomieniem [...] [...] w K.". W piśmie z dnia [...] r. T. to zwróciło się do U. G. w M. z żądaniem "przesyłania odpisu wszystkich pism Spółki w sprawie uruchomienia [...] oraz dokumentów wytworzonych w G. w tym zakresie, a także decyzji i innych rozstrzygnięć organów administracji państwowej". W oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. oraz statut S., T. P. K. zgłosiło także udział, jako strona, w "sprawie uruchomienia [...] [...] w K.". W związku z tym złożyło wniosek o kierowanie do wiadomości T., wszystkich dokumentów w "przedmiotowej" sprawie. W ocenie Kolegium skutkiem tego S. to ujawniło swój zamiar przystąpienia do wszystkich postępowań, związanych z prowadzoną na tym złożu eksploatacją, w tym obejmujących uzgodnienie koncesji na rzecz przedsiębiorcy górniczego. W rezultacie pominięcie przez organ I instancji udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu, zakończonym postanowieniem z dnia [...] r., należy rozpatrywać w kategorii, normowanej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Według organu, nieuprawniony jest także zarzut "A" Spółki z o.o., że skoro Z. K.-"B" Spółka z o.o., "C" Spółka o.o., N. "S", S. J. oraz "S. K." nie wystąpiły do W. G. M. z podaniem o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej postanowieniem uzgadniającym z dnia [...] r., nie powinni oni być uznani za strony tego postępowania. Organ podkreślił, że przymiot strony tego postępowania ma charakter obiektywny. Aktualizuje się, gdy z inicjatywą wszczęcia postępowania wznowieniowego wystąpi dowolny podmiot, który powinien być uznany za stronę postępowania głównego. Skuteczność wszczęcia takiego postępowania, a w ślad za tym dopuszczenia wszystkich podmiotów, które powinny uczestniczyć w tym postępowaniu jako strony, uzależniona jest od tego, czy wnoszący podanie dokonał tego w terminie, zakreślonym przepisem art. 148 § 2 k.p.a. Jeżeli ten warunek jest spełniony, obowiązkiem organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie główne, jest ustalenie wszystkich jego stron i zagwarantowanie im udziału w tym postępowaniu, między innymi w formie doręczania im wydanych w sprawie orzeczeń.

Organ zgodził się natomiast z zarzutem Spółki, że w postępowaniu, w którym organ I instancji dokonał uzgodnienia zmiany wydanej tej Spółce koncesji, nie mogło dojść do naruszenia uprawnień S. K.. Z materiałów tej sprawy wynika bowiem, że w dacie wydania postanowienia organizacja ta jeszcze nie istniała, gdyż jej sądowa rejestracja nastąpiła w dniu [...] r.

Chybiony jest zarzut T. P. K. oraz W. i L. B., że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepis art. 150 § 2 k.p.a. Z art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Z art. 148 § 1 k.p.a. wynika, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej postawę do wznowienia postępowania. Przepis § 2 tego artykułu wskazuje, że termin do złożenia podania do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Według art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Artykuł 150 § 1 k.p.a. stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z art. 150 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który wyznacza organ właściwy w sprawach z art. 149 § 2. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 października 1988 r., sygn. akt II SA 165/88, uznał, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu". Według organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie nie dopatrzono się takiego celowego działania organu I instancji.

Ze stanowiska "A" Spółki z o.o. wynika, że pojęcie strony postępowania administracyjnego w sprawach normowanych przepisami Prawa geologicznego i górniczego stało się także przedmiotem odmiennej oceny orzecznictwa sądów administracyjnych. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro organ I instancji działając w zgodzie z tą odmienną wykładnią, pominął udział szeregu podmiotów w toczącym się przed nim postępowaniu uzgadniającym, że charakteryzowało się to jakąkolwiek celowością.

Mimo nieuwzględnienia zarzutów zażaleń, według organu II instancji, zaskarżone postanowienie wymagało częściowej reformacji, gdyż zapadło z naruszeniem art. 151 § 2 k.p.a. Według art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania, określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z art. 151 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis art. 146 § 2 k.p.a., do którego odnosi się ta regulacja, stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z sentencji zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji ograniczył się w nim jedynie do stwierdzenia owego naruszenia. Pominął natomiast okoliczności, wynikające z art. 146 k.p.a., z powodu których nie uchylił wydanego orzeczenia uzgadniającego. Zdaniem organu II instancji, wymóg ten nie jest spełniony, gdy okoliczności te przytoczone są w uzasadnieniu orzeczenia, ponieważ w stosunku do rozstrzygnięcia pełni ono jedynie rolę pomocniczą. Według organu II instancji, przy formułowaniu sentencji zgodnej z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może ograniczyć się jedynie do ogólnego stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji (w tym przypadku postanowienia) z naruszeniem prawa, natomiast szczegółowy opis tego, na czym naruszenie to polegało, może być zawarte w pisemnych motywach rozstrzygnięcia.

Organ przyznał słuszność wywodom T. P. K. oraz W. i L. B. w zakresie naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zgodził się natomiast z pozostałymi zarzutami żalących się, odniesionymi do merytorycznych zagadnień, stanowiących przedmiot uzgodnienia dokonanego przez organ I instancji. Z art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego wynika bowiem, że udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z ustaleń organu II instancji wynika, że teren złoża "[...]", wymieniony w złożonym przez Spółkę "A" wniosku, nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie dokonania uzgodnienia, a także w dniu, w którym organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Teren ten objęto ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonym uchwałą nr [...] R. G. M. z dnia [...] r. Z tego studium wynika, że w kilku fragmentach nawiązano w nim do działalności eksploatacyjnej prowadzonej na złożu "[...]", w tym:

w pkt 2, że "rozwój przestrzenny terenów gminy będzie miał miejsce przy bezwzględnym przestrzeganiu przyjętych w studium zasad ochrony przyrody i krajobrazu oraz zachowaniu właściwych standardów funkcjonalnych, technicznych i estetycznych zabudowy oraz będzie obejmował prowadzenie racjonalnej gospodarki zasobami złóż surowców mineralnych w istniejącej [...] przy zastosowaniu bieżącej, sukcesywnej rekultywacji",

w pkt 3, że "elementem ochrony cennych terenów i obiektów geologicznych oraz geomorfologicznych jest "ochrona udokumentowanych zasobów złóż surowców mineralnych w istniejącej, czynnej [...] surowca [...] w K. przy prowadzeniu bieżącej, sukcesywnej rekultywacji oraz uwzględnieniu racjonalnej gospodarki tymi zasobami",

w pkt 6.3, że "ze względu na wartości krajobrazowe, a przede wszystkim wpływ na warunki mieszkaniowe wsi S. i K. postuluje się opracowanie szczegółowych parametrów, progów jednorazowej eksploatacji [...] w celu ograniczenia uciążliwości związanych z ciężkim transportem przewożącym [...]",

- w pkt 8, że "kontynuację wydobycia surowców mineralnych ze złoża [...] w K. wraz z prowadzeniem bieżącej rekultywacji zgodnie z opracowanym projektem rekultywacji".

Z powołanych fragmentów studium nie wynika, aby ustanowiono w nim konkretne limity wydobycia surowca [...] z tego złoża, okresy, w których działalność na tym złożu może być prowadzona, względnie szczególne uwarunkowania w zakresie ochrony środowiska, w tym w zakresie, określającym zasady transportu urobku, poza obręb [...]. Zakres uzgodnienia, dokonanego przez organ I instancji, ogranicza się jedynie do postanowień studium, a nie do przepisów szczególnych, określających zasady prowadzenia koncesjonowanej działalności eksploatacyjnej. O konkretnych obowiązkach przedsiębiorcy górniczego, niemających wyraźnego odniesienia w treści studium, w tym związanych z ochroną środowiska naturalnego, rozstrzygają inne organy, w tym organ właściwy do udzielenia koncesji, względnie jej zmiany.

Organ podkreślił, że z postanowienia uzgadniającego wynika, że zgodę organu I instancji na zmianę warunków koncesji uzależniono od "wprowadzenia zapisu ograniczającego wielkość rocznego wydobycia". Z uzasadnienia tego orzeczenia należy wywieść, że przy wprowadzeniu tego warunku organ I instancji miał na uwadze pkt 6.3. miejscowego studium, w którym nie określono konkretnych, ilościowych progów rocznego wydobycia urobku ze złoża "[...]". Nakazano jednak, aby wielkości te były ściśle kontrolowane, między innymi ze względu na uciążliwości stwarzane jego przewozem przez teren wsi K.. Z wniosku o zmianę warunków udzielonej Spółce, że roczna ilość wydobycia urobku ze złoża "[...]" miała ulec obniżeniu. W tej sytuacji organ stwierdził, że ustalenie zawarte w postanowieniu z dnia [...] r., było wystarczające i zgodne z ustaleniami miejscowego studium.

Skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a uchybienie, jakiego dopuścił się organ I instancji, ogranicza się jedynie do redakcji końcowego jej orzeczenia, organ stwierdził, że nie zachodzi potrzeba jego uchylenia, lecz reformacji, opartej na podstawie prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ II instancji uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekło, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na tym, że stronami postępowania, w którym zostało ono podjęte, powinno być nie tylko N. S, lecz także Z. K.-"B" Spółka z o.o., L. i W. B., "C" Spółka z o.o., T. P. K. oraz reprezentujący S. P. S. J.. Jednocześnie, w pkt 2 rozstrzygnięcia, organ II instancji, mając na uwadze art. 146 § 2 k.p.a. orzekł, że postanowienie uzgadniające W. G. M. nie podlega uchyleniu. W wyniku wznowienia postępowania w tej sprawie, w której zostało ono wydane, mogłoby zapaść jedynie rozstrzygnięcie, odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu rozstrzygnięciu.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli: "A" Spółka z o.o., T. P. K. oraz L. i W. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

"A" Spółka z o.o. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, zajmowane w postępowaniu administracyjnym, kwestionujące udział w nim w jako stron, wszystkich podmiotów, wymienionych w końcowej części zaskarżonego orzeczenia, a w szczególności L. i W. B. oraz T. P. K.. Według Spółki, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem uzgodnienia przez organ I instancji była zmiana koncesji udzielonej przedsiębiorcy, oparta na zmniejszonych granicach terenu górniczego ustanowionego dla tej działalności, tym samym stronami tego postępowania mogły być jedynie te podmioty, posiadające grunty w granicach "nowego" terenu górniczego. Kwestionując uprawnienie T. P. K. do udziału w tym postępowaniu Spółka wskazała, że przed uzgodnieniem zmiany koncesji T. nie występowało do organu I instancji z żądaniem dopuszczenia do udziału w sprawie, w której dokonano uzgodnienia. W ocenie Spółki S. nie wykazało takiej inicjatywy w pismach, powołanych przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, którego treść jest ogólna i nie nawiązuje do istoty sprawy, objętej uzgodnieniem z dnia [...] r. W zaskarżonym orzeczeniu organ II instancji nietrafnie uznał, że przy uzgodnieniu zmiany koncesji wydanej Spółce naruszono uprawnienia: Z. K.-"B" Spółki z o.o., "C" Spółki z o.o. oraz S. P.. Podmioty te nie wystąpiły bowiem do organu I instancji z podaniem, którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skarżąca Spółka podniosła, że przy ocenie treści wydanego w dniu [...] r. postanowienia organ II instancji oparł się na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. M., w brzmieniu zatwierdzonym uchwałą nr [...] R. G. M. z dnia [...] r. Spółka przyznała jednocześnie, że w odniesieniu do obszaru, objętego uzgodnieniem, zapisy tego studium nie uległy zmianie w stosunku do tych, które ujęto w uchwale nr [...] R. G. M. z dnia [...] r., na mocy której studium to zatwierdzono.

T. P. K. oraz L. i W. B. zarzucili, że po wznowieniu postępowania organ I instancji nie przeprowadził postępowania ani czynności procesowych. Nie powiadomił stron o wznowieniu postępowania ani o toczącym się postępowaniu wznowieniowym. Naruszył tym art. 149 § 2 w zw. z art. 151 k.p.a. Postępowania dowodowego nie przeprowadził też organ II instancji. Organ II instancji naruszył ponadto art. 150 § 2 k.p.a. Nie wyznaczył bowiem organu właściwego do przeprowadzenia wznowionego postępowania w sytuacji, gdy postępowanie organu I instancji cechuje stronniczość i celowe działanie uniemożliwiające stronom udział we wznowionym postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili, że przy ocenie treści uzgodnienia dokonanego przez organ I instancji nie wzięto pod uwagę jednego z zapisów miejscowego studium, traktującego o warunkach eksploatacji surowca [...] ze złoża "[...]". Skoro w odniesieniu do warunków prowadzonej na tym złożu działalności eksploatacyjnej miejscowe studium nakłada obowiązek wprowadzenia "progów" wielkości wydobycia, powinien on być umieszczony w sentencji postanowienia uzgadniającego wydanego przez organ I instancji.

Organ II instancji w odpowiedzi na obydwie skargi podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o ich oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi "A" Spółki z o.o. wskazał, że nie zawierają one nowej argumentacji, poza przytoczoną w postępowaniu administracyjnym. Organ na podstawie art. 28 i art. 31 § 2 k.p.a. oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze, podtrzymał pogląd, według którego udział w postępowaniu, zakończonym postanowieniem z dnia [...] r., powinien być zapewniony wszystkim podmiotom, którym przysługiwało prawo własności gruntów, położonych w granicach dotychczasowego terenu górniczego "[...]". Według organu, uprawnienie tych podmiotów nie mogło być im odjęte tylko na tej podstawie, że granice tego terenu miały ulec zmianie równolegle ze zmianą koncesji eksploatacyjnej udzielonej Spółce. O zakresie uprawnienia przysługującego tym osobom rozstrzyga stan prawny z tej daty, w której przedsiębiorca [...] wystąpił z wnioskiem o zmianę koncesji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy nie ulega wątpliwości, że w czasie uzgadniania zmiany warunków udzielonej skarżącemu koncesji obowiązywały prawnie granice poprzedniego terenu górniczego, w obrębie którego położone były te grunty.

Według organu, nie można także podzielić pozostałych zarzutów skargi Spółki. Pisma, na których T. P. K. opierało udział w postępowaniu uzgadniającym, nie odbiegają w swej materii od przedmiotu postępowania, zakończonego postanowieniem z dnia [...] r. Organ podkreślił, że z art. 148 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego było oparte na pkt 4 tego przepisu. Mogło ono być wszczęte jedynie na skutek podania, pochodzącego od uprawnionej strony. Gdy warunek ten jest spełniony, obowiązkiem organu administracji publicznej, który wszczął to postępowanie, jest ustalenie pełnego kręgu podmiotów, które powinny brać udział we wznowionym postępowaniu, bez względu na to, czy wystąpiły z podaniem o wznowienie. Podmioty te, jako uprawnione do udziału w tym postępowaniu, nie mogą być zatem wyłączone z kręgu tych, których prawa naruszono przy podejmowaniu "pierwotnego" rozstrzygnięcia.

Według organu II instancji, niezasadny jest także zarzut Spółki, że przy podjęciu zaskarżonego postanowienia organ II instancji zastosował ustalenia miejscowego studium, które weszło w życie po wydaniu postanowienia, uzgadniającego zmianę wydanej skarżącemu koncesji. W odniesieniu do obszaru, na którym eksploatacja ta jest prowadzona, zapisy te nie uległy zmianie w nowym studium. Organ stwierdził, że działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej wznawiający postępowanie administracyjne, a następnie orzekający w nim o istocie sprawy, zobowiązany jest do stosowania obowiązujących wówczas przepisów, w tym uregulowań prawa miejscowego.

Nie jest także uprawniony zarzut, wywiedziony w treści skargi wniesionej przez T. P. K. oraz L. i W. B., dotyczący progowych wartości wydobycia. Na podstawie merytorycznej oceny postanowienia I instancji, organ II instancji dokonał szczegółowej wykładni zapisów miejscowego studium, w tym w zakresie tego punktu, który stanowi o obowiązku eksploatującego złoże surowca [...] K. określenia "progowych" parametrów wielkości wydobycia. Analizując ten punkt studium organ II instancji potwierdził spostrzeżenia organu I instancji, wskazujące, że wprowadzenie obowiązku ustanowienia progów tego wydobycia nie pociągnęło za sobą określenia konkretnych wielkości urobku pozyskiwanego z tego miejsca. W tej sytuacji organ II instancji uznał za prawidłowe i zgodne z miejscowym studium ograniczenie się w dokonanym przez organ I instancji uzgodnieniu do ogólnego zapisu, nakazującego umieszczenie w koncesji warunku ograniczającego wydobycie urobku ze złoża.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje.

Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej u.p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skargi zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Podstawę zaskarżonego postanowienia decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o wznowieniu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Podważenie zapadłego ostatecznego rozstrzygnięcia jest możliwe jedynie w przypadku zaistnienia kwalifikowanej wady wynikającej wprost z przepisów prawa. Ustawodawca kształtując powyższą procedurę liczył się z możliwością wystąpienia w trakcie trwania procesu administracyjnego wad, usprawiedliwiających podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zapewnienie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia umożliwia realizację zasad sprawiedliwości proceduralnej oraz podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. Szczególne odzwierciedlenie wagi tej instytucji polega na enumeratywnym wyliczeniu przesłanek dających podstawę wznowienia, zawartych w art. 145 § 1 k.p.a.

Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na wniosek S. P. K., według którego S. to nie brało bez własnej winy udziału w postępowaniu, które zakończyło się ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W postępowaniu o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia z tą samą stroną czy stronami, co w postępowaniu głównym, kwestionowanym. W pierwszym etapie postępowania właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania badając wstępnie, czy wnioskodawca był stroną postępowania głównego oraz czy wskazał przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. Z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko wtedy, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie wniosła osoba niebędąca stroną lub gdy strona wniosła o wznowienie po terminie określonym w art. 148, a brak jest podstaw do jego przywrócenia.

Z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że na drugim etapie, o charakterze rozpoznawczym, właściwy organ prowadzi wznowione postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na tym etapie postępowania wszczętego na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. organ powinien zbadać, czy podmiot domagający się wznowienia posiada interes prawny (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2008 r., II SA/Po 83/08, LEX nr 499771).

Organ I instancji powinien był zatem zbadać, czy do T. P. K. ma odniesienie dyspozycja art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wystąpiło ono bowiem z wnioskiem o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w tym przepisie. Sąd zwraca uwagę na to, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest nie tylko pogląd, na który powołał się organ II instancji (Wyrok NSA w K. z dnia 23 listopada 1999 r. II SA/Kr 1191/99, OSP 2000/7-8/112). Należy też powołać pogląd przeciwny, zawarty w późniejszym wyroku, według którego organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. art. 147 k.p.a., wznowienie na tej podstawie następuje bowiem tylko na żądanie strony (Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., II OSK 641/07, ONSAiWSA 2009/4/76).

Jeśli przyjąć, że T. P. K. mogło mieć prawo do wystąpienia o wznowienie postępowania, należało starannie zbadać, czy spełniło ono w postępowaniu głównym wymogi dopuszczenia do udziału na prawach strony. Organ I instancji tego nie uczynił. Organ II instancji wprawdzie badał tę kwestię, ale nie w odniesieniu do wymogów określonych w art. 31 k.p.a.

Sąd podziela natomiast pogląd organu II instancji, że w postępowaniu nie zachodziła przesłanka nie zachodzi przesłanka zawarta w art. 150 § 2 k.p.a. Sąd nie stwierdził bowiem, że brak udziału przez T. P. K. czy innych podmiotów w postępowaniu było wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego to postępowanie w celu uniemożliwienia im wzięcia udziału w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w tej kwestii są bezpodstawne.

Wznowione postępowanie prowadzone jest tak, jak w każdej sprawie indywidualnej, czyli zgodnie z przepisami o postępowaniu przed organem I instancji, w granicach rozstrzygniętej sprawy, na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia. W postępowaniu rozpoznawczym organ I instancji powinien był zatem zapewnić czynny udział stronom, w szczególności w sytuacji, gdy podstawą wznowionego postępowania była przyczyna art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wznowionym postępowaniu obydwu instancji takiego uczestnictwa nie zapewniono. Stanowi to naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro postępowanie w sprawie zostało wznowione z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II, III i IV znajduje natomiast oparcie w art. 200 u.p.p.s.a.