Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 512/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2014 r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 717,- (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], Wójt Gminy D. orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 2595,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w miejscowości D. z uwagi na stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej. Do uiszczenia powyższej opłaty zobowiązano A. K.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., nr SKO.GN.4001.960.2012, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpoznaniu skargi A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 611/13 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r.

Rozpatrując sprawę po wyżej opisanym wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2012 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W dniu 10 października 2014 r. Wójt Gminy D. wydał na podstawie, art. 144, 145, 146, 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 j.t.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t.) w zw. z uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej ([...] ), decyzję o nr [...] , którą ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2500,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr ew. [...] (KW [...]) położonej w miejscowości S. (obręb S.), o powierzchni 4490 m2 (z czego ustaleniu podlega 1696 m2) - w związku z faktem stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej. W decyzji wskazano, iż osobą zobowiązaną do uiszczeniu opłaty jest A. K., która winna ją wpłacić na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 144 i 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata ta jest ustalana przez właściwy organ po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wyjaśniono też sposób ustalania wysokości tej opłaty oraz wskazano, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat, od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n.

Dalej Wójt Gminy D. wskazał, że Gmina D. w 2010 roku zrealizowała inwestycję o nazwie "Budowa kanalizacji sanitarnej w D. ul. M.". Protokół ostatecznego odbioru robót spisany został w dniu 26 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w następstwie złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego (budowa kanalizacji sanitarnej) wydał zaświadczenie, w którym nie wniósł sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania ww. inwestycji (zaświadczenie nr [...] z dnia 28 lipca 2010 r.). Dokument, ten stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 148b ust. 1 u.g.n.).

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się zgodnie ze stanem przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W celu ustalenia wartości nieruchomości powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który dokonał stosownej wyceny. Dalej organ opisał sposób i metodę wyceny przyjętą przez rzeczoznawcę oraz stwierdził, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy zwiera w swojej treści wymagane przepisami prawa elementy, niezbędne i służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy M. Operat ten stał sporządzony w sposób rzetelny, wiarygodny, i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Operat nie zawiera żadnych niejasności. W ocenie organu, opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. Zgromadzony w toku postępowania materiał stanowi dowód w sprawie.

Na jego podstawie organ ustalił, iż w wyniku wybudowania infrastruktury sanitarnej wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 5000 złotych i ta kwota jest podstawą do zastosowania § 2 Uchwały Rady Gminy D. z 29 sierpnia 2007 r., nr XII/75/07, tj. 50% stawki opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 145 ust. 2 u.g.n. Skoro jako datę stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej określono 28 lipca 2010 r. to od tego dnia biegnie trzyletni termin na wydanie decyzji przez Wójta Gminy D. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że koniec terminu trzyletniego, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. przypadał w rozpoznawanej sprawie na dzień 28 lipca 2013 r. Tymczasem decyzja organu I instancji zapadła po tej dacie.

Dalej podniesiono zarzuty dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości, błędnego oznaczenia strony (wskazanie jej tylko poprzez podanie imienia i nazwiska) oraz błędnego oznaczenia nieruchomości w wydanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 24 lutego 2015 r., nr SKO.GN.4001.917.2014 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organa odwoławczy powołując się na treść rat 144, art. 145 u.g.n. wyjaśnił, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

1. wybudowania infrastruktury oraz stworzenia warunków do podłączenia się do niej,

2. obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3. wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury.

W ocenie organu Il instancji wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Bezspornym jest, iż doszło do wybudowania kanalizacji deszczowej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Gminy D. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej.

Według organu ze sporządzonego w dniu 6 września 2014 r. operatu szacunkowego wynika, iż doszło też do wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy infrastruktury. Operat ten jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Dalej Kolegium opisało sposób metodę wyceny zastosowana przez biegłego rzeczoznawcę.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wydania decyzji na skutek ponownego rozpoznania sprawy mimo upływu trzyletniego okresu, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, iż trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ który dokonuje uchylenia.

Odniesiono się też do kwestii błędnego oznaczenia nieruchomości w decyzji Wójta Gminy D., która została w tym zakresie sprostowana postanowieniem z dnia 29 października 2014 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. K. zarzucając naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. bowiem, w sprawie doszło do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie trzech lat od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, a nadto błędnie ustalono, że na skutek wybudowania tej infrastruktury doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż pierwotnie do wymierzenia tej opłaty doszło decyzją Wójta Gminy D. z dnia 3 października 2012 r., jednakże orzeczenie to zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest wydanie decyzji w dniu 10 października 2014 r. Obecnie tylko ta decyzja istnieje w obrocie prawnym. Zdaniem strony wyeliminowanie decyzji powoduje powstanie sytuacji, w której nie doszło do wydania decyzji w terminie trzech lat od daty możliwości podłączenia się do urządzeń infrastruktury technicznej. Termin ten nie może biec na nowo, bo takiej sytuacji nie przewiduje przepis prawa.

Ponadto przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem doszło do nierzetelnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać w obrocie prawnym.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl w ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84 oraz na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.p) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub do korzystania z wybudowanej drogi.

Należy zauważyć, że użyte w art. 145 ust. 2 u.g.n. wyrażenie " od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowane jednolicie. Sąd w niniejszym składzie przychyla się jednak do tego poglądu, w myśl którego momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, nie jest, co do zasady, data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania wybudowanej infrastruktury, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z infrastruktury , ale o możliwość skorzystania z infrastruktury technicznej wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami, która to okoliczność podlega wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (np. procedury zgłoszenia wybudowanej kanalizacji do użytkowania).

Taki pogląd zaprezentowały również organy administracji w obu kontrolowanych decyzjach. Jak trafnie zauważyły organy obu instancji w przedmiotowej sprawie uznać należy, iż stworzenie warunków do przyłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej nastąpiło w dniu 28 lipca 2010 r. W dniu tym właściwy organ nadzoru budowlanego wydał zaświadczenie, w którym nie wniósł sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania z kanalizacji. Takie oznaczenie początku biegu trzyletniego terminu do naliczenia opłaty adiacenckiej nie było sporne pomiędzy stronami i z wyżej wskazanych względów nie budzi również zastrzeżeń Sądu.

W konsekwencji przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał w niniejszej sprawie z dniem 28 lipca 2013 r. (por. art. 112 k.c.). Wprawdzie przed tym dniem Wójt Gminy D. wydał (pierwszą) decyzję ustalająca opłatę adiacencką (z 3 października 2012 r.), ale została ona wyeliminowana z obrotu prawnego kasacyjnym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 30 czerwca 2014 r. Wydanie przez Wójta Gminy D. drugiej decyzji w tej sprawie nastąpiło dopiero w dniu 10 października 2014 r., a więc – jak należy uznać – już po upływie ustawowego terminu.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela bowiem poglądu przyjętego przez organy obu instancji, w myśl którego wydanie przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., decyzji organu pierwszej instancji miałoby przesądzać o zachowaniu tego terminu niejako "raz na zawsze" – a więc także w sytuacji, gdy owa decyzja pierwszoinstancyjna została następnie uchylona. Skład orzekający podziela stanowisko przeciwne zgodnie z którym do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają w szczególności następujące względy:

Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Dla zachowania tego terminu konieczne jest wydanie decyzji przed jego upływem przez organ pierwszej instancji, z tym że nie jest niezbędne, aby decyzja ta w tym terminie zyskała przymiot ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze przywołaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu tej uchwały przedstawione zostało przekonujące stanowisko odnośnie do kwestii, czy przed upływem omawianego terminu opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie także w literaturze przedmiotu, w której podkreśla się, że skoro opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, to wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja ta staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] S. Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 145; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2014, uw. 3 do art. 145).

Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134). Terminy materialne to terminy do dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w toku (w ramach) postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują również skutki procesowe, czy nie (Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Na tym tle Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 381/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego ze stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OPS 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego, aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, tj. nie można twierdzić, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Należy zauważyć, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym brak w obrocie prawnym jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia tej opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Opłata może zostać ponownie ustalona i to w wysokości dowolnej – w sensie: innej niż poprzednio, także wyższej – gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się skutecznie powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść). Zakaz ten dotyczy orzekania w postępowaniach odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W ocenie Sądu właśnie takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego trzyletni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ zamiaru skorzystania ze swoich uprawnień do jej wymierzenia. W tym terminie powinien więc ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku poniesienia opłaty, ale również co do jej wysokości. Można w sposób uprawniony przypuszczać, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby ustanowienie terminu, w którym organ miałby wyrazić jedynie chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to użyłby raczej formuły, z której wynikałoby, iż organ w okresie trzech lat musi "wszcząć postępowanie" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie "wydać decyzję".

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać.

Odnosząc się zaś do argumentacji organów obu instancji – które, z powołaniem się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, wskazywały, że warunkiem zachowania terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność ewentualnego następczego uchylenia tej decyzji – należy zauważyć, że początkowo kwestia ta nie była rozstrzygana w orzecznictwie jednolicie. Jednakże ostatecznie przeważyło – i obecnie bez wątpienia dominuje – stanowisko, w myśl którego do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej (zob. np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Po 1146/14, z dnia 3 czerwca 2015 r. II SA/Po 291/15, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd aprobowany jest również w doktrynie (zob.: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" 2013, nr 6, s. 32; E. Klat-Górska [w:] E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 145).

Podzielić trzeba i ten pogląd wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 381/14, że tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być w konkretnych przypadkach wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji; w tym przypadku: do uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin został ustalony w wymiarze aż trzech lat, co – przy dochowaniu przez organy administracji terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. – jest w zupełności wystarczające do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach oraz postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet ewentualnego powtórzenia tych procedur.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wydanie (ponowne) decyzji przez organ I instancji nastąpiło w niniejszej sprawie po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy D., organ odwoławczy również dopuścił się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które to naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Ponieważ z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 142 ust. 2 u.g.n. brak jest już możliwości ustalenia przez organy opłaty adiacenckiej co oznacza, że postępowania administracyjne prowadzone w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej też przyczyny winno zostać umorzone w całości na podstawie art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd mając na względzie treść przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) umorzył postępowanie administracyjne o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 717 zł.