Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 427/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 218, art. 219, art. 7. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 1 okt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia wykonywania służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. jest postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 lipca 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 5 maja 2011 r., nr [...], którym odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za cały okres pełnienia służby w Policji, tj. w latach 1987 - 2007.

Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg:

Wnioskiem z dnia 2 października 2009 r. M. B. domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Jako podstawę prawną żądania wskazał § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), dalej zwanego rozporządzeniem.

W sprawie powyższego wniosku Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie - Koźlu wydał trzykrotnie postanowienia (z dnia 15 października 2009 r., 14 stycznia 2010 r. oraz 21 lipca 2010 r.) o odmowie wydania M. B. zaświadczenia o wskazanej przez niego treści, które to postanowienia zostały uchylone przez organ odwoławczy, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na braki postępowania wyjaśniającego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Komendant Powiatowy Policji w Kędzierzynie - Koźlu, działając w oparciu o art. 219 w związku z art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r. odmówił M. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za cały okres pełnienia służby w Policji, tj. w latach 1987 - 2007. W ustaleniach stanu faktycznego podał, że w związku ze wskazaniem przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 9 grudnia 2009 r. zdarzeń, które - jego zdaniem - kwalifikują się do podwyższenia emerytury na podstawie § 4 rozporządzenia, zwrócił się do Naczelnika Wydziału Kryminalnego o ich ponowne przeanalizowanie oraz o dokonanie analizy książek nadzorów. Organ wystąpił również z prośbą o udzielenie dodatkowych informacji na temat wskazywanych przez stronę zdarzeń do Komendanta Miejskiego Policji w Opolu, Komendanta Powiatowego Policji w Nysie oraz Naczelnika Wydziału Informacji Niejawnych i Komunikacji Społecznej KWP w Opolu. Przyjęto również oświadczenia od osób, które podawał wnioskodawca jako uczestników zdarzeń, m. in. od kom. L. M., mł. asp. T. D., asp. szt. A. S., podinsp. T. B., st. asp. P. M., asp. szt. M. S. oraz podinsp. J. Ż. Ponadto organ dokonał - na podstawie zapisów zawartych w książkach kontroli i nadzoru za okres od 2004 r. do 2007 r. - analizy w zakresie charakteru i ilości służb pełnionych przez M. B. Ustalił także, że Naczelnik Wydziału nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w okresie pełnienia przez niego służby w latach 1987-2007 w Nieetatowym Oddziale Policji. Odwołując się do przepisów stanowiących podstawę wydania niniejszego postanowienia organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają pewien stan prawny. Podkreślono, że podstawę do wydania zaświadczenia stanowią jedynie dane dostępne organowi, a nie informacje dostarczane przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. Organ wyjaśnił również, że odmówił zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia, dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia", albowiem akt ten wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W oparciu o powyższe organ stwierdził, że przeprowadzone w trybie 218 K.p.a. postępowanie wyjaśniające nie wykazało zaistnienia w okresie pełnienia przez wnioskodawcę zdarzeń potwierdzających wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a tym samym brak jest podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. B. wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając organowi pierwszej instancji prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad określonych w przepisach K.p.a., w tym art. 10 § 1, poprzez niepowiadomienie o terminie zakończenia postępowania oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Sformułował również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., polegający na pobieżnym sprawdzeniu przez organ faktów wskazanych przez niego w kilku pismach. Dalej odniósł się do zdarzenia opisanego w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2010 r. dotyczącego staranowania radiowozu policyjnego, które - jego zdaniem - wyczerpuje przesłankę pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z tego powodu zasadnym było wydanie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) zaświadczenia za rok 1996 r., kiedy to doszło do opisanego wyżej zdarzenia i podwyższenie emerytury policyjnej o 0,5%. M. B. podniósł również zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. z uwagi na zbyt długi czas prowadzonego postępowania oraz art. 71 § 1 K.p.a. wobec wyznaczenia przez organ jedynie 7 dni na składanie wniosków i uwag.

Po rozpatrzeniu odwołania Opolski Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i stwierdził, że analiza normy prawnej zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Zdaniem organu odwoławczego, istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym, określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wywodził dalej organ, że przy analizie normy § 4 pkt 1 rozporządzenia należy mieć także na uwadze opisane w tym akcie inne zdarzenia bądź sytuacje albo sposoby pełnienia służby skutkujące podwyższeniem emerytury. Wynika z nich poważne niebezpieczeństwo dla funkcjonariusza. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że przy całym poszanowaniu dla trudu służby pełnionej przez M. B. w Komendzie Powiatowej Policji w Kędzierzynie - Koźlu, nie można jej jednak zaliczyć do sytuacji określonej w omawianym § 4 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast zdarzenie staranowania radiowozu policyjnego nie spełnia przesłanki pełnienia służby "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". O spełnieniu bowiem przesłanki wymienionej w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń (co najmniej 6 w ciągu roku), w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Bardzo często zdarzenia takie stanowią czyny karalne ścigane z oskarżenia publicznego, zaś policjanci posiadają status pokrzywdzonych w takich postępowaniach. Następnie organ podniósł, że analiza materiałów archiwalnych została przeprowadzona wnikliwie i z należytą starannością. Dotyczyła ona całego okresu objętego roszczeniem zainteresowanego. Z materiałów poddanych ocenie jednoznacznie wynika, że służba pełniona przez funkcjonariusza nie powodowała bezpośredniego zagrożenia dla jego życia lub zdrowia. Końcowo, organ odwoławczy podkreślił, że uzasadnienie postanowienia pierwszoinstancyjnego świadczy o zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także o wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Organ pierwszej instancji poczynił konkretne ustalenia co do przebiegu i charakteru służby pełnionej przez skarżącego, które uzasadniały w konsekwencji odmowę wydania zaświadczenia.

Na powyższe postanowienie skargę złożył M. B., wnosząc o jego uchylenie w całości, jako naruszającego prawo, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy, akcentując, że w środkach zaskarżenia od kolejnych postanowień odmownych wskazywał na naruszenie art. 77 § 1 , art. 86, art. 7, art. 8, art. 9, a także art. 10 § 1 i art. 36 K.p.a. Zdaniem skarżącego, w kwestionowanym postanowieniu naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...), gdyż jako podstawę prawną wskazano § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., który - w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia i zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariuszy obowiązków służbowych - wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 w/w ustawy. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że przy ocenie charakteru pełnionej przez skarżącego służby nie stosował zawartego w § 4 pkt 1 rozporządzenia kryterium "bezpośredniości".

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Ponownie zaakcentował brak możliwości kierowania się przesłanką z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tak co do kryterium bezpośredniości, jak i wymogu ilości zdarzeń w ciągu roku. Zdaniem skarżącego, podane przez niego zdarzenia nie zostały prawidłowo ocenione, gdyż miał do czynienia z niebezpiecznymi osobami, które posiadały niebezpieczne narzędzia (nóż, broń), zatem był narażony na utratę życia bądź zdrowia. Opisał również zdarzenie, gdy był skuty kajdankami z osobą zatrzymaną i znajdował się wraz z nią w niebezpiecznej sytuacji, gdyż istniały obawy, że ta "zdesperowana osoba może rzucić się wraz z nim pod pociąg". Wniósł o skierowanie - na "wypadek odrzucenia skargi" - całości sprawy do organu emerytalno - rentowego MSWiA, który to organ ma możliwość przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że zostało ono podjęte z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 lipca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 5 maja 2011 r., którym odmówiono M. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za cały okres pełnienia służby w Policji, tj. w latach 1987 - 2007.

Oceniane postanowienie wydane zostało na podstawie przepisów działu VII K.p.a., regulujących postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, co również odnotowały organy administracji, że postępowanie to jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Artykuł 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych (ewentualnie ich dysponenta) i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem oświadczeniem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia.

Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą, prawodawca określił, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...). Stosownie do ostatnio przywołanego przepisu zaświadczenie, o jakim w nim mowa sporządzane jest więc w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach, a tym samym wyłączony został szerszy zakres postępowania wyjaśniającego.

Pamiętając o dotychczas powiedzianym odnotować przyjdzie, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające dokonując analizy zapisów w książkach kontroli i nadzoru w zakresie wykonywanych przez funkcjonariusza czynności oraz uzyskując od innych podmiotów informacje potrzebne do potwierdzenia zdarzeń wskazywanych przez skarżącego. Ponadto, na okoliczność zdarzeń opisanych przez skarżącego, wskazane przez niego osoby złożyły stosowne oświadczenia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie ogólnikowo stwierdzono, że analiza materiału dowodowego nie wykazała pełnienia przez skarżącego służby w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy nie podał, jakiej treści informacje zostały nadesłane przez w/w podmioty, ale przede wszystkim nie określił, czy zmierzały one do wyświetlenia wątpliwości dotyczących faktów wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów itp. Nie dokonał również ich oceny i nie wyjaśnił, w jakim zakresie potwierdzają one lub przeczą okolicznościom towarzyszącym zdarzeniom opisywanym przez skarżącego, a które zostały odnotowane w dokumentach. Podobny zarzut należy postawić organowi w zakresie uzyskanych przez niego oświadczeń. Organ nie odniósł się również w sposób konkretny do wskazywanych przez wnioskodawcę czynności, które - jego zdaniem - potwierdzają pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wobec powyższych braków uzasadnienia kwestionowanego zaświadczenia zgodzić trzeba się z zarzutem, iż w prowadzonym postępowaniu nie usunięto wątpliwości co do wielu faktów mających potwierdzić zasadność żądania skarżącego. Z powyższych względów uznać należało, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wynikającej z art. 7 K.p.a. ogólnej zasady prawdy obiektywnej, w zakresie w jakim nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością i nie uwzględnił słusznego interesu obywatela, a także naruszył mający zastosowanie w niniejszej sprawie - z uwagi na zasady wykładni systemowej i z racji odesłania wynikającego z art. 126 K.p.a. - art. 107 § 3 K.p.a., gdyż samo odwołanie się do zgromadzonego materiału dowodowego, bez dokonania jego oceny w kontekście okoliczności podawanych przez skarżącego i bez wskazania przyczyn odmowy wiarygodności poszczególnym dowodom, nie stanowi o wypełnieniu wymogów określonych w tym przepisie, a w dalszej kolejności nie pozwala Sądowi na dokonanie weryfikacji stanowiska organu.

Badając dalej zaskarżone postanowienie stwierdzić trzeba, że skarżony organ miał obowiązek zastosowania w niniejszej sprawie regulacji § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Zgodnie z ustaloną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, w myśl którego do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego. Oznacza to, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu, uznając jego niekonstytucyjność.

Stosownie do poczynionych wyżej uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy słusznie zastosowały regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego, który w pełni podziela pogląd oraz argumentację wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 178/10 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., w niniejszej sprawie uznać należało, że unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania przez Sąd.

Wyjaśniając powyższe stanowisko wskazać przyjdzie, że przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, iż emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno -rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo - wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Rozporządzenie bowiem, jako akt niższego rzędu, winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację.

W zakresie dokonywanej oceny wskazać należy, że unormowanie art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Analiza treści tego ostatniego przepisu, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem tych dóbr. Co istotne jednak, w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". W związku z tym, uzasadnione jest stwierdzenie niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Natomiast z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucja i ustawą, narusza przepisy prawa. Dostrzec należy, że odmawiając wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia organ odwoławczy obszernie omówił w uzasadnieniu przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, formułując wniosek końcowy o braku danych potwierdzających istnienie takiego zagrożenia w odniesieniu do służby pełnionej przez skarżącego. Organ odniósł się więc do literalnego brzmienia przepisu § 4 pkt 1 komentowanego rozporządzenia, co oznacza, że przeprowadzona ocena została dokonana pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a nie - jak stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy - w zakresie występowania przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że co prawda organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie kierował się kryterium bezpośredniości przy ocenie charakteru pełnionej przez skarżącego służby, jednakże przeczy temu treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Poza tym odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym kierowanym do Sądu, stąd nie może zmieniać uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia wydanego wcześniej przez organ, a następnie zaskarżonego przez wnioskodawcę. W świetle powyższego należało uznać, że naruszone zostało prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, a naruszenie to bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał zaistnienie przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonego postanowienia uzasadnia treść art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do tego, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia odnośnie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ odwoławczy uwzględni, iż Sąd odmówił zastosowania w przedmiotowej sprawie wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. kryterium dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia." Organ weźmie pod uwagę regulację art. 153 P.p.s.a., wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, a organ administracji, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Stosownie do tego, w odniesieniu do niniejszej sprawy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia należy zastosować przepisy komentowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz przepis § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, z pominięciem określonej wyżej części regulacji tego przepisu. W tym stanie rzeczy, organ ponownie przeprowadzi analizę zebranych w sprawie dowodów, m.in. w kontekście wskazywanych przez skarżącego zdarzeń, czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, a w razie potrzeby uzupełni materiał dowodowy w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bo już istniejących faktów.