Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1293/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 3 i 11, art. 40d ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2022 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] - działając na podstawie m.in. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję własną z [...] maja 2021 r. nr [...]i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w zakresie punku 3 ustalającego wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. w kwocie łącznej 134.402,45 zł oraz w zakresie punktu 4, ustalającego 14-dniowy termin wniesienia tej opłaty od dnia, w którym decyzja ustalająca stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Stowarzyszenie K. w W. (dalej: Stowarzyszenie, strona) 25 lutego 2013 r. wystąpiło do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] pod targowisko o pow. 2.531,00 m2 oraz pod parking o pow. 3.380,00 m2, na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r.

[...] decyzją z 31 maja 2013 r. nr [...] zezwolił na zajęcie pasa drogowego pod targowisko o pow. 5.911,00 m2 i ustalił opłatę z tego tytułu w wysokości 242.055,45 zł.

Stowarzyszenie 7 czerwca 2013 r. wniosło odwołanie od tej decyzji w zakresie obejmującym powierzchnię zajęcia i wysokość opłaty.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji orzekł ponad żądanie wnioskodawcy i ponownie rozpatrując sprawę powinien wystąpić do strony o wyjaśnienie jakiej powierzchni wniosek dotyczy.

[...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] na podstawie m.in. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 2.531,00 m2 (zajętej pod pawilony handlowe) i o pow. 3.380,00 m2 (pod pozostałe elementy targowiska), na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. W punkcie 3 decyzji organ ustalił opłatę za zajęcie pasa w wysokości 103.644,45 zł za umieszczenie w pasie drogowym pawilonów handlowych oraz w wysokości 30.758,00 zł za umieszczenie w pasie drogowym pozostałych elementów targowiska. W punkcie 4 decyzji organ ustalił 14 dniowy termin do zapłaty ustalonej opłaty w łącznej wysokości 134.402,45 zł od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy [...] stycznia 2019 r. i wobec niezłożenia środka zaskarżenia stała się ostateczna.

Pismem z 27 sierpnia 2019 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] z [...] stycznia 2019 r. w zakresie punktów 3 i 4, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie art. 68 § 1 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ustawy Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 900) w związku z art. 67 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869) polegające na wydaniu decyzji mimo przedawnienia zobowiązania. Strona podniosła, że opłata za zajęcie pasa ma charakter należności, o której mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, do której zgodnie z art. 67 ust. 1 tej ustawy, stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a zatem w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej dotyczący przedawnienia zobowiązania podatkowego. Zdaniem strony, zobowiązanie z tytułu opłaty powstało w 2013 r., termin jego przedawnienia upłynął więc z końcem 2016 r., a uwzględniając wniesienie odwołania, z końcem 2018 r.

Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji [...] w zakresie punków 3 i 4.

Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 189g § 1 i art. 189a § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie przewidują wyłączenia możliwości nałożenia kary administracyjnej z uwagi na okres przedawnienia; 2) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 3) art. 9 k.p.a. polegające na braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) art. 10 k.p.a. polegające na niewzięciu pod uwagę, przed wydaniem decyzji stanowiska strony; 5) art. 189c oraz art. 189d pkt 1, 2, 4 i 6, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu.

W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2022 r., wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy w jej całokształcie, tak jak w postępowaniu zwykłym, w szczególności nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy. Wobec tego organ uznał za chybione zarzuty określone w punktach 2 i 3 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolegium stwierdziło, że również zarzut nr 4 jest niezasadny, odmienne stanowisko organu od stanowiska strony nie narusza art. 10 k.p.a. Strona była dwukrotnie informowana o możliwości skorzystania z prawa do czynnego udziału w postępowaniu (zawiadomienia z 14 października 2021 r. i z 18 listopada 2021 r.), jednak z tego uprawnienia nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutów z pkt 1 i 5 Kolegium wskazało, że przepisy te nie mogły zostać naruszone w sprawie, ponieważ wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia i uiszczenia opłaty za zajecie pasa drogowego a nie kary za zajęcie pasa drogowego. Powołane przez stronę przepisy, tj. art. 189g § 1, ar. 189a § 2, 189c oraz art. 189d k.p.a. dotyczą administracyjnych kar pieniężnych a nie opłat administracyjnych.

Organ zaznaczył, że ponowne rozpoznając sprawę stwierdził omyłki pisarskie w decyzji z [...] maja 2021 r., które polegały na błędnym oznaczeniu w rozstrzygnięciu daty decyzji będącej przedmiotem orzekania (zamiast [...] stycznia 2019 r. wskazano [...] stycznia 2019 r.) oraz okresu, na który udzielono zezwolenia (zamiast "od 01.04.2013 r." wpisano "od 01.0.2013 r."), co doprowadziło do uchylenia wcześniejszej decyzji.

Orzekając co do istoty skład orzekający zgodził się z oceną zawartą w decyzji Kolegium z [...] maja 2021 r., że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...]

W odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji, w tym ustalenia opłaty i terminu jej płatności, stanowił ją art. 40 ust. 3 i 13 ustawy o drogach publicznych. Nie doszło również do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, co do zasady, w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Jako rażącego naruszenia prawa nie można więc potraktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeśli później byłoby to uznane za nieprawidłowe. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie można uznać, że organ w sposób rażący naruszył art. 68 § 1 i 5 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 ust. 1 i art. 60 ustawy o finansach publicznych, gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Kwestia wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty administracyjnej, wbrew twierdzeniu strony, nie powstało w 2013 r. Nie powstało ono bowiem z mocy prawa tylko w związku z wydaniem zezwolenia 3 stycznia 2019 r. Organ podkreślił, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem wnioskowym. Stowarzyszenie było dysponentem wniosku i mogło go cofnąć, lecz tego nie uczyniło. Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 4, ust. 13 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, powołane przepisy nie zostały naruszone w sprawie w sposób rażący. Kolegium nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia innych przepisów prawa.

Ponadto Kolegium uznało, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 – 7 k.p.a., gdyż decyzję wydał właściwy organ zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzja nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie zaskarżyło ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości zarzucając jej naruszenie:

- art. 189g § 1 k.p.a. oraz art. 189a § 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 4 i 12 oraz art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie przewidują wyłączenia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (opłaty) z uwagi na okres przedawnienia, podczas gdy te przepisy przewidują taką możliwość, a nawet nakładają na organy administracji obowiązek wyłączenia możliwości nałożenia przedawnionej administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 189c k.p.a., art. 189d pkt 1, 2, 4 i 6 k.p.a. oraz art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na ich niewzięciu pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia i ich niezastosowaniu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno skutkować rozważeniem i zastosowaniem wymienionych instytucji;

- art. 9 k.p.a. polegające na braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Strona wskazała, że przez wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy należy rozumieć także błędną analizę stanu faktycznego rozstrzygnięć organów administracji, które powinny być ocenione w toku postępowania administracyjnego;

- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że uzasadnienie prawne oprócz lakonicznego wskazania podstawy prawnej, nie zawierało odniesienia się do zarzutów Stowarzyszenia oraz wyjaśnienia powodów przyjęcia takiej a nie innej podstawy rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzjach obu instancji błędnie uznało, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że w myśl art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych ustalenia opłaty za zajęcie pasa nie należy traktować analogicznie jak ustalenia przez organ obowiązku podatkowego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona analiza wykazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał w nim bowiem fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu tym organ odniósł się wprost do każdego z zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawiając swoje stanowisko co do ich zasadności (s. 6 i 7 uzasadnienia decyzji). Uzasadnienie kontrolowanej decyzji zawiera też wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie ma przy tym znaczenia długość wywodu, skoro organ dostatecznie jasno i klarownie przedstawił ocenę i argumenty co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny tylko z tego powodu, że strona skarżąca nie zgodziła się z oceną zasadności zarzutów dokonaną przez organ administracji i prezentuje odmienne poglądy. Istotne jest, że sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, umożliwił stronie sformułowanie zarzutów podważających co do meritum stanowisko organu, a Sądowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem tej decyzji z uwzględnieniem pozostałych zarzutów powołanych w skardze.

Zarzuty te zmierzają przede wszystkim do podważenia stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja [...] z [...] stycznia 2019 r. o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustaleniu opłaty za to zajęcie nie jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nakłada obowiązek zapłaty należności za zajęcie pasa drogowego, mimo że doszło do przedawnienia tego zobowiązania.

W ocenie Sądu, strona błędnie upatruje możliwości zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 189g § 1 k.p.a. w stosunku do opłaty administracyjnej za zajęcie pasa drogowego ustalanej przez zarządcę drogi na podstawie art. 40 ust. 3 i 11 ustawy o drogach publicznych. Opłata ta nie stanowi sankcji za naruszenie obowiązku lub zakazu, w odróżnieniu od kary za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z tego właśnie powodu nie znajdują do niej zastosowania przepisy działu IVa k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne".

Zakres stosowania przepisów działu IVa k.p.a. reguluje art. 189a k.p.a., który w § 1 stanowi, że przepisy te stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana przez zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie spełnia tych kryteriów, a zatem nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu k.p.a.

Z tego też względu dla rozpatrywanej sprawy nie miało znaczenia stanowisko wyrażone w powołanych przez stronę skarżącą wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1249/20 oraz z 4 lutego 2021 r. sygn. VI SA/Wa 719/20 i VI SA/Wa 720/20. Orzeczenia te zapadły w sprawach istotnie różniących się od niniejszej sprawy, gdyż dotyczyły one administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a nie wydania zezwolenia i ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Poglądy w nich wyrażone dotyczące zastosowania instytucji przedawnienia nałożenia kary pieniężnej z art. 189g § 1 k.p.a. w sprawach kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie mogą więc być bezrefleksyjnie przenoszone na grunt niniejszej sprawy.

W sprawie tej, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie było również podstaw do zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe.

Zgodnie z art. 4 Ordynacji podatkowej obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W związku z tym, aby mówić o obowiązku podatkowym ta przymusowa powinność musi wynikać ze zdarzenia określonego w ustawie podatkowej. Ustawa o drogach publicznych nie jest ustawą podatkową. Z tego względu opłata za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi nie stanowi zobowiązania podatkowego, którym - stosownie do art. 5 Ordynacji podatkowej - jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego.

Ponadto, cel ustalania i pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, jest całkowicie odmienny od celów, które przyświecają nakładaniu, bądź wymierzaniu podatków. Na zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Zadania zarządcy drogi określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych są różnorodne i mogą być realizowane m.in. przez wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, pobieranie opłat i kar pieniężnych. System reglamentowania sposobu użytkowania pasa drogowego na podstawie zezwoleń zarządcy drogi za opłatą zapewnić ma przede wszystkim odpowiednie warunki do realizacji celów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, a także ochroną dróg polegającą na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r. sygn. II GSK 5413/16; to i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 3, nie zawiera też odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej. Jedynie przymusowe ściągnięcie tej opłaty poddano przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to ustawodawca decyduje o tym, czy dane roszczenia lub naruszenie ulegają przedawnieniu i jeżeli uznaje taką okoliczność za konieczną, jego wola znajduje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach prawa.

Przedawnienie opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 3 k.p.a. uregulowane zostało w art. 40d ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem przedawnienie obowiązku uiszczenia tej opłaty następuje z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona. Wykładnia tego przepisu nie może abstrahować od tego, że w świetle art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego powstaje na mocy decyzji ustalającej tę opłatę. W myśl zasady przyjętej w art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych termin uiszczenia opłaty, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. W rozpatrywanej sprawie opłata została ustalona ostateczną decyzją [...] z [...]stycznia 2019 r. określającą 14-dniowy termin wniesienia tej opłaty liczony od dnia, w którym decyzja ustalająca stała się ostateczna.

Z omówionych względów za prawidłowe uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że ww. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które według poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych wiązać należy z sytuacją, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a skutkiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności czy niemożności zaakceptowania zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w obecnie rozpatrywanej sprawie.

Z powodów, które zostały omówione na wstępie nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. stanowiącego o stosowaniu ustawy względniejszej dla strony, gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, art. 189d k.p.a. określającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz art. 189f k.p.a. dającego podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy te dotyczą administracyjnych kar pieniężnych, do których nie należy opłata za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 3 i 11 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło także do zarzucanego organowi naruszenia zasad wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wykrycie ewentualnej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Zakres badania sprawy w tym postępowaniu ogranicza się zatem do weryfikacji występowania enumeratywnie wyliczonych wad prawnych. Organ nie gromadzi więc nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych, co też dotyczy ustaleń faktycznych niezbędnych do obliczenia biegu terminu przedawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2022 r. sygn. II GSK 1472/18 i z 24 lutego 2021 r. sygn. I GSK 462/18).

Uwzględniając wspomniany, ograniczony zakres badania sprawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organ prawidłowo zbadał i wyjaśnił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z perspektywy art. 156 § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonej analizy organ doszedł do trafnej konstatacji, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto nie zaistniała żadna z pozostałych przesłanek nieważności wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 – 7 k.p.a., gdyż decyzję wydał właściwy organ (art. 40 ust. 1 i 11 ustawy o drogach publicznych), decyzja nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu dostrzegając przy tym, że badana pod kątem wad nieważności decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania - jej wykonanie polegać powinno na uiszczeniu ustalonej w niej opłaty w wyznaczonym terminie.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. Strona została bowiem poinformowana o przysługujących jej prawach zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań, o czym świadczą skierowane do niej pisma z 14 października 2021 r. i z 18 listopada 2021 r.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a.