Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 427/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 461/09 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W. R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 461/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], którą organ utrzymał w mocy odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako ZUS) odmówił W. R. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak całkowitej nieściągalności oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.; dalej powoływana jako: u.s.u.s.).

Od powyższej decyzji W. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnił żądanie umorzenia należności złym stanem zdrowia oraz trudną sytuacją finansową.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ stwierdził, że zadłużenie figurujące na koncie skarżącego nie zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym, wobec powyższego brak jest możliwości formalnego stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Przedstawiona przez skarżącego sytuacja finansowa nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Skarżący prowadzi wspólnie z małżonką gospodarstwo domowe, którego podstawę utrzymania stanowią dochody uzyskiwane przez małżonkę z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie 1746 zł brutto. Przeciętne miesięczne wydatki gospodarstwa domowego skarżącego organ ustalił na ok. 760 zł miesięcznie. Wydatki te stanowią znaczne obciążenie dla budżetu rodziny, jednak skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, że posiada zadłużenie w związku z nieterminowym regulowaniem płatności, co świadczy, że posiada zdolność do terminowego regulowania zobowiązań. Skarżący nigdy nie korzystał ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, gdyż osiągane w rodzinie skarżącego dochody przekraczają kryterium dochodowe jakie określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem organu, w badanej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z uwagi na szczególną sytuację zdrowotną. Zgodnie z przedłożonym przez skarżącego orzeczeniem Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] marca 1992 r. orzeczono wobec niego inwalidztwo II grupy oraz ustalono wskazanie do zatrudnienia w warunkach pracy przystosowanej od inwalidztwa. Jednakże, zdaniem organu, nie można przyjąć, że stan zdrowia skarżącego może stanowić przesłankę do umorzenia należności, skoro po dacie orzeczenia o niepełnosprawności - w okresie od grudnia 1999 r. do grudnia 2002 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą oraz w okresie od kwietnia 2003 r. do lutego 2006 r. był zatrudniony w B. Sp. z o.o. Decyzja ma charakter uznaniowy i nawet istnienie przesłanek umorzenia należności z tytułu składek nie musi prowadzić do ich umorzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł na powyższą decyzję W. R. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w toku postępowania wykazał, iż ze względu na inwalidztwo, stan zdrowia i całkowitą niezdolność do pracy nie mógł, nie może i w przyszłości nie będzie mógł podjąć pracy zarobkowej i jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów. Podkreślił, że choruje na nieuleczalną chorobą genetyczną - miopatię, wywołującą postępujący zanik mięśni i stan ten powoduje niemożność podjęcia pracy. Zdaniem skarżącego znajduje się on w szczególnej sytuacji zdrowotnej i bytowej, uzasadniającej umorzenie należności z tytułu składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 28 u.s.u.s. umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która ma miejsce w sytuacjach określonych w art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej powoływane jako: rozporządzenie MGPiPS).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 u.s.u.s. opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. W sytuacji, kiedy ustawodawca posłużył się w przepisie stanowiącym podstawę orzekania o umorzeniu należności z tytułu składek konstrukcją uznania administracyjnego, uznanie przez sąd rozstrzygnięcia za niezgodne z prawem mogłoby nastąpić tylko w sytuacji, gdyby organ dopuścił się istotnych uchybień proceduralnych, czy naruszenia podstawowych zasad postępowania lub gdyby dokonana przezeń ocena stanu faktycznego sprawy była sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzutów takich w badanej sprawie nie można postawić organom administracyjnym.

Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 28 u.s.u.s. poprzez uznanie, że sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego nie uzasadnia umorzenia należności. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających na aktualną ocenę jego stanu zdrowia – posługiwał się jedynie orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 1992 r. (zaliczającym skarżącego do drugiej grupy inwalidów, ale jednocześnie w zakresie wskazania do zatrudnienia zawierającym adnotację: "praca przystosowana do inwalidztwa"), kartą informacyjną leczenia szpitalnego z 1972 r. (gdy skarżący był 6-letnim dzieckiem), a także wystawionym przez Centralny Szpital Kliniczny w W. zaświadczeniem potwierdzającym rozpoznanie u skarżącego miopatii i informującym, że pacjent posiada dokumentację w Poradni Chorób Mięśni. Wobec braku aktywniejszego udziału skarżącego w zakresie postępowania dowodowego, organ miał ograniczoną możliwość ustalenia aktualnego stanu zdrowia W. R. pod kątem oceny jego sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej. Nie można zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czynić organowi zarzutów, że niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż podjął w tym zakresie działania stosowne do środków i możliwości jakimi dysponował.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezpodstawny okazał się zarzut naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdyż organ nie stosował tych przepisów w badanej sprawie. Odwołanie się do ustawy służyło jedynie udowodnieniu postawionej przez organ tezy, że sytuacja majątkowa skarżącego mogłaby być uznana za wyjątkowo złą w sytuacji, gdyby korzystał on ze wsparcia ze środków pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że egzekucja administracyjna podlega ograniczeniom, zatem nie istnieje realna groźba, że mogłaby stanowić zagrożenie dla egzystencji skarżącego.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył W. R. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), to jest:

1. naruszenie § 3 pkt 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS w związku z art. 7 k.p.a. i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i art. 17 "ustawy zmieniającej", przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie, co skutkowało odmową umorzenia naliczonych składek z ubezpieczenia społecznego oraz przez naruszenie ogólnej zasady k.p.a., zgodnie z którą przy wydawaniu decyzji uznaniowych organy administracji publicznej mają prawny obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przez uznanie, że zobowiązany nie wykazał, iż ze względu na stan zdrowotny, majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek;

2. naruszenie art. 7 pkt 5 i art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej, poprzez bezpodstawne czynienie zarzutu, że skarżący nie składał wniosków o udzielenie pomocy społecznej, skoro musiałyby być one odrzucone, a także poprzez wyciąganie krzywdzących i bezpodstawnych wniosków, że skarżący widocznie nie jest w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, skoro nie ubiegał się o pomoc społeczną;

3. naruszenie art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

4. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej powoływana jako: p.u.s.a.), gdyż organ dopuścił się istotnych uchybień proceduralnych art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. przez pominięcie powołania biegłego lub biegłych do wydania opinii, w sytuacji gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne; organ naruszył podstawowe zasady postępowania, a dokonana przez niego ocena stanu faktycznego nie była wydana na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a Sąd nie postawił takich zarzutów organom;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest:

1. naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez organ i Sąd pierwszej instancji poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwej i dokładnej analizy sytuacji materialnej W. R. i jego rodziny (żony) oraz faktu jego choroby genetycznej (myopathia), która ma charakter trwały i postępujący oraz pozbawia skarżącego możliwości zatrudnienia,

2. art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, to jest "ważnego interesu zobowiązanego" przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji i dokonanie oceny sprawy tylko z punktu widzenia przesłanki "bezskutecznej egzekucji" oraz brak wyjaśnienia, że w sprawie nie zachodzi ważny interes zobowiązanego,

3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyjaśnienia, nieprzedstawienia wykładni pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw,

4. art. 133 § 1 zdanie pierwsze oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy, gdyż ani w decyzjach, ani w zaskarżonym wyroku nie ustalono wyczerpująco, dokładnie i kompleksowo, jaka jest sytuacja skarżącego w kontekście przesłanki umorzenia to jest ważnego interesu zobowiązanego, o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw,

5. art. 3 § 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że wydane w sprawie decyzje były zgodne z prawem i nie naruszały prawa materialnego, § 3 pkt 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS, art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw,

6. art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd nie dokonał kompleksowej kontroli zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organ nie uzasadnił, w jaki sposób ciężko chory skarżący, będący na utrzymaniu żony, jest w stanie pokryć należności z tytułu składek nawet w ratach, skoro na wyżywienie i inne drobniejsze potrzeby skarżącemu i jego żonie pozostaje miesięcznie kwota 300 zł. Organ nie ocenił wnikliwie faktu nieuleczalnej choroby genetycznej skarżącego i całokształtu jej skutków, w tym uniemożliwianie zdobycie zatrudnienia i wykonywanie pracy w szczególności z powodu stałego zaniku mięśni. Jeśli organ miał wątpliwości, czy stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu podjęcie pracy, to prawnym obowiązkiem organu było zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii. Choroba myopathia i jej skutki leżały u podstaw przyznania skarżącemu w 1992 r. przez Obwodową Komisję Lekarską d/s Inwalidztwa II grupy inwalidztwa na stałe – co zgodnie z art. 12 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych skutkuje uznaniem go za "osobę całkowicie niezdolną do pracy". Od 1992 r. jego stan zdrowia stale się pogarszał, a inwalidztwo stale nasilało się z upływem lat.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że wykazał, iż ze względu na inwalidztwo, stan zdrowia i całkowitą niezdolność do pracy nie mógł, nie może i w przyszłości też nie będzie mógł podjąć pracy oraz, że jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów, bo w sensie fizycznym wegetuje i w perspektywie ma pogłębianie inwalidztwa. Wniosek organu, że skoro skarżący nie korzystał z pomocy opieki społecznej, to znaczy, iż nie znajduje się w sytuacji niezagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych – jest bezpodstawny i bardzo krzywdzący.

Skarżący podniósł brak wnikliwej analizy jego rzeczywistej sytuacji finansowej. Zdaniem skarżącego, ogólnikowe stwierdzenia zawarte w obu decyzjach i zaskarżonym wyroku nie uwzględniają wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego i jego żony.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć większość zarzutów kasacyjnych jest zbyt chaotyczna i nieprecyzyjna, aby mogła zostać poddana jakiejkolwiek ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trafne są natomiast zarzuty błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS, co doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rzeczywiście decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak kontroli sądowej, bowiem wbrew poglądom Sądu pierwszej instancji i organu, ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody co do wyboru rozstrzygnięcia. Swoboda wyboru zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 345/06) NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość tego działania podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana jest zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie. Jest nią nieściągalność należności, która występuje w okolicznościach wymienionych w ustawie.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS.

Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II GSK 301/06) NSA wyjaśnił, że prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a.

Zgodnie z § 3 omawianego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Ustawodawca wymienia przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Są to m.in.: pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz przewlekła choroba zobowiązanego (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Zatem te dwie okoliczności ustawodawca sam wymienił, jako mogące powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Wskazane rozumienie powołanych przepisów prawa materialnego pozwala ocenić właściwie zakres koniecznego postępowania dowodowego i dokonanych w nim ustaleń, a łączne wystąpienie aż dwóch przesłanek umorzenia należności powinno spowodować szczególnie wnikliwe rozważenie całokształtu sytuacji wnioskodawcy.

W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GSK 631/09) NSA wskazał, że istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09).

Organ, w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, musi zatem ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji bardzo powierzchownie przeanalizował obowiązujące przepisy prawa i w zasadzie nie przeprowadził żadnej ich wykładni, co spowodowało wadliwą ocenę zakresu koniecznego postępowania dowodowego oraz wadliwą ocenę prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ. Sąd powołując się na art. 1 § 2 p.u.s.a., który określa zakres sądowej kontroli administracji publicznej, błędnie przyjął, że uznaniowość decyzji administracyjnej ogranicza kontrolę zaskarżonej decyzji tyko do zbadania istotnych uchybień proceduralnych i usprawiedliwia brak wnikliwej analizy całokształtu sytuacji w świetle przepisów prawa. Mając to na uwadze należy uznać za usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a., bowiem uznaniowość decyzji nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej. Postępowanie dowodowe, które nie daje podstaw do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek umorzenia należności prowadzone jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji zaakceptował, że organ ustalił zarobki żony zobowiązanego, będące jedynym źródłem utrzymania rodziny, w kwocie brutto, zaś wydatki stałe rodziny – w kwocie netto, co jest zabiegiem sugestywnym i mylącym, bowiem pozwala przypuszczać, że po odliczeniu wydatków stałych, na utrzymanie pozostaje jeszcze kwota wystarczająca. Sąd nie wziął pod uwagę, że porównywać można tylko to, co jest porównywalne, a więc kwotę netto, którą rodzina ma do dyspozycji i wydatki, które musi ponieść. Akceptacja nieprecyzyjnych ustaleń powoduje, że w zasadzie nie wiadomo, jakimi sumami dysponuje rodzina, a co za tym idzie nie wiadomo, czy zapłata należności pozbawiłaby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem Sąd zaakceptował brak należytego ustalenia, czy istniała podstawowa przesłanka umorzenia należności. W wyroku z dnia 10 października 2007 r. (sygn. akt II GSK 176/07) NSA wskazał, że konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania są zatem uzasadnione. Zarzuty te są, co prawda, wadliwie sformułowane i odnoszą się wprost do przepisów k.p.a., których Sąd pierwszej instancji nie stosował, ale w związku z uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nawet tak sformułowane zarzuty podlegają ocenie kasacyjnej i mogą stanowić podstawę uchylenia orzeczenia.

Dalej wskazać należy, że Sąd zaakceptował fakt, iż organ nie wyciągnął w zasadzie żadnych wniosków z przewlekłej i nieuleczalnej choroby zobowiązanego, która to okoliczność stanowi odrębną przesłankę umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Okoliczności związane z chorobą wnioskodawcy są z jednej strony niepodważalne (orzeczenie z 1992 r. o ustaleniu II grupy inwalidzkiej na stale bez konieczności dalszych badań), a z drugiej bardzo słabo udokumentowane co do aktualnego, rzeczywistego stanu jego zdrowia. Organ, mając do czynienia człowiekiem niepełnosprawnym, nie zażądał jednak aktualnych zaświadczeń, ani też nie ukierunkował postępowania dowodowego, zaś Sąd mimo dostrzeżenia niejasności, stan ten zaakceptował, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Wskazane nieprawidłowości powodują konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i ponowną kontrolę sądową zaskarżonych decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd, mając na względzie przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, raz jeszcze oceni czy organ przeprowadził wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe i czy ustalił okoliczności związane z istnieniem obu przesłanek umorzenia należności. Sąd oceni zatem, czy organ ustalił należycie i wnikliwie sytuację materialną zobowiązanego i jego rodziny oraz jego możliwości zarobkowe, a także przeanalizuje rzeczywiste wyliczenie dochodów i wydatków rodziny. Sąd oceni, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS. Sąd oceni także, czy wystarczająco wnikliwe były ustalenia dotyczące choroby zobowiązanego oraz czy ZUS, jako organ administracji, wystarczająco aktywnie kierował postępowaniem dowodowym celem uzyskania rzeczywistych i rzetelnych informacji co do stanu zdrowia wnioskodawcy. Sąd będzie miał na względzie, że ZUS dysponuje możliwościami sprawdzenia rzeczywistego stanu rzeczy, a także przeprowadzenia kontroli i wysłuchania wnioskodawcy celem uniknięcia błędnych ustaleń.

Sąd dokonując oceny weźmie pod uwagę, że fakt, iż do tej pory zobowiązany reguluje swoje stałe zobowiązania i nie korzystna z pomocy opieki społecznej nie przesądza o jego dobrej sytuacji finansowej, ani nie dyskwalifikuje jego wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Odmowa umorzenia należności, która pociąga za sobą całkowite załamanie finansów, w tym zaprzestanie regulowania stałych należności (czynsz, energia elektryczna itp.) i powoduje konieczność korzystania z pomocy opieki społecznej, wypełnia dyspozycję z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS tj. pociąga zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.

Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 241, poz. 2074), która w sprawie niniejszej nie była stosowana.

Nie są także trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.), która także nie była stosowana w tej sprawie.

Zupełnie niezrozumiały i nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a., który to przepis stanowi o związaniu organu oceną prawną zawartą w wyroku i może być naruszony przez organ, nie zaś przez sąd, który ten wyrok wydaje.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem w uzasadnieniu wyroku podstawa ta jest wskazana i jest nią powołany przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy. Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy, natomiast z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ocenił zawartość tych akt.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, to jest kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził skargę kasacyjną, brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.