Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 989/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.26, art.27
journal: Dz.U. 2007 nr 249 poz 1867
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz  pokrycie kosztów transportu.
article: art.68  ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant asystent sędziego Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1327/13 w sprawie ze skargi M. B. i L. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. B. i L. B. solidarnie [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., w sprawie ze skargi M. B. oraz małoletniej L. B. reprezentowanej przez ojca M. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 [...] 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeprowadzenia leczenia poza granicami kraju, uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących M. B. oraz małoletniej L. B. reprezentowanej przez ojca M. B. zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją z 22 [...] 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie z wniosku M. B. o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badanie diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz. 1867). Przesłanką uzasadniającą umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość było wystąpienie przyczyny o charakterze podmiotowym tj. zgon strony postępowania, której uprawnień osobistych postępowanie dotyczyło. Zdaniem organu powyższe wyklucza rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, które mają ściśle osobisty charakter i nie są przenaszalne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, wnieśli spadkobiercy wnioskodawczyni – M. B. oraz małoletnia córka L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, reprezentujący skarżących pełnomocnik, przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy podkreślił, iż w dniu 13 [...] 2012 r. M. B. wystąpiła do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej [...] WO NFZ) z wnioskiem o przeprowadzenie leczenia ciężkimi jonami węgla na obszar guza kości krzyżowej (osteosarkoma) w ośrodku zagranicznym [...], Niemcy. Wniosek był trzykrotnie zwracany wnioskodawczyni celem jego uzupełnienia. Ostatecznie w dniu 18 [...] 2013 r. [...] OW NFZ przyjął wniosek i przekazał do merytorycznego rozpoznania Prezesowi NFZ. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia M. B. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] OW NFZ, w [...] 2012 r., tj. w trakcie trwania postępowania w przedmiocie wniosku o skierowanie na leczenie, M. B. podjęła decyzję o rozpoczęciu, na koszt własny, leczenia w ośrodku zagranicznym wskazanym we wniosku. Uzasadniając interes prawny spadkobierców do występowania w niniejszej sprawie pełnomocnik odwołał się m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11, w którym wskazano, iż przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie zgody na leczenie poza granicami kraju, poza wyrażeniem zgody na leczenie jest również zgoda na finansowanie leczenia ze środków publicznych. Powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazuje, iż przedmiot postępowania dotyczy nie tylko uprawnień osobistych wnioskodawczyni, lecz również jej praw majątkowych, które z chwilą śmierci M. B. przechodzą na jej spadkobierców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11 wskazał, iż prokonstytucyjna, zgodna z art. 68 Konstytucji RP wykładnia art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach, pozwala na finansowanie ze środków publicznych świadczeń już wykonanych (w ogóle nie opłaconych lub opłaconych ze środków własnych) jeżeli spełnione są przesłanki materialnoprawne skierowania na leczenie za granicą.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, po spełnieniu przesłanek formalnych, wniosek M. B. o skierowanie na leczenie poza granicami kraju przekazano Prezesowi NFZ celem jego merytorycznego rozpoznania. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia wnioskodawczyni podjęła ona natychmiastowe i niezbędne działania dla ratowania zdrowia i życia, wykonując w placówce zagranicznej wskazanej we wniosku, na koszt własny, leczenie ciężkimi jonami węgla na obszar guza kości krzyżowej. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji przyjął, że czynności podjęte przez wnioskodawczynię nie pozbawiły jej prawa do ubiegania się o zgodę na sfinansowanie ze środków publicznych wykonanych już świadczeń w następstwie wykazania przesłanek materialnoprawnych skierowania na leczenie. Przyjmując istnienie po stronie spadkobierców wnioskodawczyni interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Prezesa NFZ z 22 lutego 2013 r., Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się ona interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu na który żąda czynności organu, lub którego dotyczy postępowanie. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Sąd I instancji wskazał, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa, niemniej jednak mogą wystąpić takie sytuacje, kiedy określone prawa lub obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej mogą wiązać się ze sferą prawna innego podmiotu (postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 267/07). Powyższe ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, uwadze nie może ujść fakt, że ewentualna zgoda Prezesa NFZ na sfinansowanie leczenia ze środków publicznych, przy wcześniejszym pokryciu z majątku prywatnego wnioskodawcy kosztów leczenia objętych wnioskiem, może otworzyć spadkobiercom M. B. drogę do dochodzenia zwrotu kosztów, których obowiązek uiszczenia, w oparciu o prawomocną decyzję organu administracji publicznej obciążałby Skarb Państwa. Mając na względzie treść art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.) dalej: "k.c.", w myśl którego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jednego lub kilku spadkobierców, oraz konstytucyjnie zagwarantowane każdemu obywatelowi prawo do sądu (art. 45 Konstytucji), nie przesądzając o zasadności wniosku złożonego przez M. B., Sąd uznał, iż odstąpienie od merytorycznej oceny zasadności przeprowadzenia leczenia wnioskodawczyni poza granicami kraju a co za tym idzie sfinansowania kosztów jej leczenia ze środków publicznych zamykałoby spadkobiercom prawo ewentualnego dochodzenia swych praw majątkowych na drodze cywilnoprawnej.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, bowiem po powzięciu informacji o śmierci wnioskodawcy, kierując się błędną wykładnią przepisu art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), nie podjął prawem przewidzianych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej do WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 30 § 4, art. 7, 77 § 1 oraz art. 105 k.p.a. i błędne ustalenie, że Prezes NFZ:

a) nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy odnośnie możliwości wyrażenia zgody na leczenie M. B. poza granicami kraju, podczas gdy wniosek w sprawie leczenia był procedowany zgodnie z prawem, a ustalenia w nim zawarte były dokonane prawidłowo w tym ustalenie uzyskane na podstawie informacji z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych (CWU), że strona postępowania - Pani M. B. zmarła w dniu 19 [...] 2012 r., wobec czego postępowanie w sprawie skierowania M. B. na leczenie za granicą, stało się bezprzedmiotowe, co jest adekwatne do stanowiska NSA w sprawie sygn. akt II GSK 1875/11, w analogicznej sytuacji, gdy w trakcie postępowania wnioskodawczyni zmarła, a Sąd umorzył postępowanie nie wydając rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, dotyczącego zasadności lub nie, skierowania wnioskodawczyni na leczenie za granicą,

b) pominął fakt, że w sprawie występują następcy prawni M. B., podczas gdy organ nie pominął tego faktu, ponieważ nie miał wiedzy o istnieniu następców prawnych; ci z kolei nie zgłosili się do postępowania, w szczególności mąż zmarłej Pan M. B., a wobec śmierci osoby, której praw ściśle osobistych dotyczył przedmiot sprawy (zgoda na leczenie), spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.,

c) wydając decyzję o umorzeniu postępowania, zamknął następcom prawnym drogę do dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej, podczas gdy w doktrynie i judykaturze nie jest kwestionowany pogląd, że art. 25 i art. 26 ustawy o świadczeniach, także umorzenie tych postępowań na zasadzie art. 105 k.p.a., nie stanowią przeszkody w dochodzeniu ewentualnie wynikających z tego roszczeń na drodze cywilnej (art. 189 k.p.c.), a powództwa takie są przyjmowane i rozpoznawane na drodze cywilnej, czego dowodzi praktyka sądowa;

II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 68 konstytucji poprzez przyjęcie, że art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach nie dotyczą praw ściśle związanych z osobą świadczeniodawcy, lecz dotyczą w pierwszej kolejności zobowiązań finansowych Funduszu, podczas gdy z przepisów tych wynika, że zobowiązania te są jedynie następstwem udzielenia świadczenia pacjentowi, na leczenie którego Prezes NFZ wyraził zgodę, co oczywiście nie mogło mieć miejsca w odniesieniu do osoby zmarłej, a także przyjęcie, że z art. 68 konstytucji wynika niczym nieograniczone prawo do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, podczas gdy ust. 2 in fine art. 68 konstytucji zastrzega, że warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa, a ta z kolei (tj. ustawa o świadczeniach) w sposób wyraźny limituje dostęp do świadczeń, z czego nie da się wywieść wniosku, że dostęp ten jest nieograniczony i spełnia się w każdym przypadku w ramach prawa do ochrony zdrowia, deklarowanym w art. 68 ust. 1 konstytucji (wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 1321/12, II GSK 1339/12).

W piśmie z dnia 28 [...] 2014 r. M. B. działający w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy córki – L. B. – jako spadkobiercy zmarłej M. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Prezesa NFZ na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku M. B. o przeprowadzenie poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w Polsce, nie jest zgodna z prawem, a to z tego powodu, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – śmierć wnioskodawczyni, która ubiegała się o leczenie ciężkimi jonami węgla na obszar guza kości krzyżowej w ośrodku zagranicznym wskazanym we wniosku, nie uzasadniała stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego zainicjowanego tymże wnioskiem, a w konsekwencji nie mogła stanowić podstawy umorzenia tego postępowania. Podważając prawidłowość i zasadność tego stanowiska, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia argumentował z kolei, że uwzględniając określone ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych elementy postępowania prowadzonego w sprawie o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, na które składa się sekwencja konkretnych uprzednich i następczych czynności faktycznych i prawnych, brak było podstaw, aby z uwagi na śmierć wnioskodawczyni, można było wydać w rozpatrywanej sprawie inną decyzję, niż decyzja o umorzeniu postępowania. Wobec śmierci wnioskodawczyni brak było bowiem możliwości jej leczenia, ustalenia stanu zdrowia, a w konsekwencji "wydania decyzji wyrażającej zgodę na leczenie z datą wsteczną."

Istota rzeczy rysująca się na gruncie zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, sprowadza się do potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie o prawidłowość rezultatu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przepisu art. 105 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co w rozpatrywanej sprawie wiąże się również z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jak przyjął to organ administracji, a zakwestionował Sąd I instancji, uprawnienia lub/i obowiązki, których dotyczyło postępowanie prowadzone w sprawie z wniosku o wyrażenie zgody na leczenie poza granicami kraju, miały charakter ściśle związany z osobą zmarłej strony tego postępowania. Z niespornych okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku o wyrażenie zgody na leczenie poza granicami kraju, a jeszcze przed wydaniem stosownej decyzji w sprawie z tego wniosku, wnioskodawczyni - z uwagi na pogarszający się stan jej zdrowia - podjęła leczenie w ośrodku zagranicznym ponosząc jego koszty i zmarła przed wydaniem wymienionej decyzji.

Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, który jednoznacznie wynika ze sposobu, w jaki zarzuty te zostały skonstruowane oraz uzasadnione, uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W punkcie wyjścia podnieść należy, że wykładnia i stosowanie spornych w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa, których naruszenie zarzuca Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do zarzutów naruszenia art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nie może pomijać tego aspektu zagadnienia, który determinowany jest kontekstem konstytucyjnym.

Mianowicie, zgodnie z art. 68 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, zaś warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. W świetle tej regulacji, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że z ust. 1 art. 68 Konstytucji RP wywieść należy podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia, którego treścią jest możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 1999 r., sygn. akt K 2/98, OTK ZU nr 3 z 1999, poz. 38; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK-A nr 1 z 2004 r., poz. 1). W relacji do tak rekonstruowanego prawa podmiotowego jednostki, podkreślić należy znaczenie wypływającego z ust. 2 art. 68 konstytucji obowiązku władz publicznych, którego treścią jest zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz określenie w drodze ustawy warunków i zakresu udzielania świadczeń, tak aby zapewnić realizację tego celu, z jednej strony, w możliwie najpełniejszym zakresie, z drugiej zaś, przy uwzględnieniu założenia o potrzebie zapewnienia pewnego minimalnego poziomu ochrony. Wykonanie zapowiedzi konstytucyjnej zawartej w art. 68 ust. 2 ustawy zasadniczej - a tym samym, określonego tym przepisem obowiązku władz publicznych - nastąpiło poprzez uchwalenie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych, najogólniej rzecz ujmując wynika, że system ochrony zdrowia, korzystanie z którego zapewnić ma realizację konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, oparty został na zasadzie tzw. pozytywnego koszyka świadczeń.

Z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie chodzi więc o to – co stanowczo należy podkreślić - aby uwzględniając konsekwencje wypływające z funkcji prawnej konstytucji oraz szeroko rozumianej zasady jej bezpośredniego stosowania (współstosowania), rezultat wykładni spornych w sprawie przepisów art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych korespondował z treścią przywołanego powyżej prawa do ochrony zdrowia, nie zaś o to - jak niesłusznie zarzuca Sądowi I instancji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – aby, z treści przywołanej regulacji konstytucyjnej wyprowadzać "niczym nieograniczone prawo do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych" w sytuacji, gdy warunki i zakres udzielania tych świadczeń określa ustawa. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji tego rodzaju stanowiska, ani też stanowiska mu podobnego, nie dość, że nie prezentował, to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie i stanowczo stwierdził, odwołując się w tej mierze do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11, że przywołana regulacja konstytucyjna nie stanowi źródła roszczeń refundacyjnych. Tym samym, nie sposób nie ustrzec się refleksji, że zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przywołanych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oraz art. 68 ust. 1 i 2 konstytucji opiera się na daleko idącym nieporozumieniu oraz uproszczeniu istoty spornego w sprawie zagadnienia. Wydaje się to być widoczne tym bardziej, że strona skarżąca kasacyjnie traci z pola widzenia to, że przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowiła w rozpatrywanej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju z uwagi na śmierć strony tego postępowania, a rezultat tej kontroli stanowił konsekwencję konstytucyjnie motywowanego podejścia Sądu I instancji do wykładni spornych w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, któremu to podejściu – wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie – nie towarzyszyło jednoczesne podważanie zasad (przyznawania) dostępu do świadczeń. Wskazane zagadnienie, czego również nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, ma w rozpatrywanej sprawie wtórny charakter, albowiem istota rzeczy, jak już to powyżej podkreślano, odnosi się do kwestii przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, których zaistnienie w rozpatrywanej sprawie zakwestionował Sąd I instancji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione powyżej prokonstytucyjne podejście Sądu I instancji do wykładni spornych w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uznać należało za uzasadnione.

Z punktu widzenia powyżej przedstawionych uwag, nie sposób bowiem nie zwrócić uwagi na to, że rezultat wykładni przepisów art. 25 i art. 25 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. nie może nie uwzględniać konsekwencji wywodzonych z treści art. 68 ust. 1 ustawy zasadniczej. Skoro wyrażają się one w możliwości korzystania z systemu ochrony zdrowia funkcjonalnie ukierunkowanego, między innymi, na zwalczanie i zapobieganie chorobom, to wobec tego, że prawo do ochrony zdrowia przysługuje każdemu, za niezasadne uznać należałoby stanowisko, że realizacja tego prawa wyrażająca się podjęciu natychmiastowych i niezbędnych działań determinowanych i motywowanych potrzebą natychmiastowego ratowania zdrowia i życia, pozbawia tak działającego świadczeniobiorcę uprawnienia do wystąpienia o zgodę na finansowanie ze środków publicznych – w zakresie określonym w ustawie – leczenia, które już zostało wykonane. Sytuacja prawna takiego świadczeniobiorcy nie powinna być bowiem, ani lepsza, ani gorsza niż tego, kto z rozpoczęciem leczenia czeka (czekał) na zgodę Prezesa NFZ, zwłaszcza zaś w sytuacji nadzwyczajnej, która – tak jak w rozpatrywanej sprawie - nie pozwala już na oczekiwanie na wydanie decyzji (por. również wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11). Wobec tego przyjąć należy, że prawo do ochrony zdrowia obejmuje swoim zakresem, gdy chodzi o jego realizację, również aktywność samego uprawnionego, który w świetle art. 68 ust. 1 konstytucji, nie dość, że nie jest pozbawiony uprawnienia do ubiegania się o pomoc Państwa, w zakresie, w jakim pomoc ta określona została ustawą, co wymaga, jak w każdej innej sprawie tego rodzaju, spełnienia określonych materialnoprawnych przesłanek jej przyznania, to również, nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojej aktywności polegającej na podjęciu niezbędnych działań zmierzających do ochrony jego zdrowia, poprzez odmowę udzielenia mu tej pomocy, jeżeli spełnione zostały (zostałyby) materialnoprawne przesłanki jej udzielenia. Przyjęcie tezy przeciwnej, w niczym nieuzasadniony sposób ograniczałoby bowiem prawo do ochrony zdrowia poprzez wyłączenie z konstytucyjnego zakresu ochrony i realizacji tego prawa wymienione powyżej sytuacje o charakterze nadzwyczajnym – a więc takie, jak ta w rozpatrywanej sprawie – co byłoby z pewnością nie do pogodzenia z istotą samego prawa do ochrony zdrowia, prowadząc tym samym również do oczywiście dysfunkcjonalnych skutków.

Z przedstawionego punktu widzenia, brak jest więc podstaw, aby zasadnie można było podważyć rezultat działań interpretacyjnych Sądu I instancji podjętych w odniesieniu do przepisów prawa, naruszenie których zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.

W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że stanowiąca przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o umorzeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju z uwagi na śmierć strony tego postępowania, nie jest zgodna z prawem.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie - gdy uwzględnić niesporny charakter, przywoływanych już powyżej, okoliczności jej stanu faktycznego - organ administracji publicznej wadliwie stwierdził ziszczenie się przesłanek wydania decyzji o umorzeniu postępowania przyjmując, że sprawa w której postępowanie to się toczyło dotyczyła prawa i/lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony. W tym względzie, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego podkreślenia wymaga, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy – co wymaga stanowczego podkreślenia - gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (por. wyroki z dnia: 9 listopada 1995, sygn. akt III ARN 50/95, 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10). Uwzględniając istotę regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś potrzebę uwzględniania i rozróżniania wskazanych powyżej sytuacji, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości stosowania przez organ administracji wymienionego przepisu ustawy procesowej, nie sposób nie dostrzec tego, że w rozpatrywanej sprawie logika działania organu motywowana była drugą spośród przywołanych powyżej sytuacji, a mianowicie zbędnością wydania decyzji, która jak wskazano, nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego. Wniosek ten, znajduje swoje potwierdzenie w powyżej już przywoływanej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, która eksponowała to, że z uwagi na śmierć wnioskodawczyni, brak było możliwości, aby ją leczyć, ustalić stan jej zdrowia, a w konsekwencji wydać decyzję wyrażającą zgodę na leczenie z datą wsteczną, a w rezultacie, aby można było wydać w rozpatrywanej sprawie inną decyzję, niż decyzja o umorzeniu postępowania (por. s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Jakkolwiek w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ odwołał się do argumentu, że prowadzone w sprawie postępowanie dotyczyło uprawnień ściśle związanych z osobą zmarłej strony, to jednak wobec braku uzasadnienia tego stanowiska oraz braku uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w świetle cytowanego powyżej stanowiska samego organu obrazującego jego podejście do instytucji umorzenia postępowania, za w pełni uzasadniony uznać należało wniosek, że umorzenie postępowania administracyjnego motywowane było argumentem o zbędności wydania decyzji, a nie brakiem sprawy administracyjnej, która mogła być załatwiona decyzją.

W rozpatrywanej sprawie brak było bowiem podstaw, aby przyjąć, że wraz ze śmiercią strony postępowania, przestała istnieć sprawa administracyjna, która mogła i powinna była być załatwiona decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., postępowanie staje się bezprzedmiotowe, w rozumieniu tego przepisu, między innymi, wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, co oznacza, że chodzi o sytuację, w której śmierć strony nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, lecz czyni to postępowanie bezprzedmiotowym stanowiąc podstawę do jego umorzenia tylko i wyłącznie wówczas, gdy sprawa dotyczy praw lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Z powyższego, w oczywisty sposób wynika, że organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie nie jest zwolniony z obowiązku gruntownego rozważenia oraz ustalenia w świetle okoliczności stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, jakiego rodzaju charakter miały prawa i/lub obowiązki, których postępowanie to dotyczyło, a mianowicie, czy były one ściśle związane z osobą zmarłej strony, czy też miały charakter majątkowy, rzeczowy. Jest to istotne, albowiem przeprowadzone w tym zakresie oceny i ustalenia determinują charakter i kierunek kolejnych działań podejmowanych przez organ w danym postępowaniu.

W tej sytuacji więc, działania organu we wskazanym zakresie charakteryzowały się daleko idącym deficytem stanowiącym konsekwencję przedstawionego powyżej jego podejścia do omawianej kwestii – zbędność wydania decyzji – to nie sposób nie podzielić stanowiska Sądu I instancji, że niesporne okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których organ nie uwzględnił, a których istotny element stanowił fakt poniesienia przez wnioskodawczynię wydatku związanego z jej leczeniem poza granicami kraju, nie uzasadniały wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, jako bezprzedmiotowego, bo ściśle związanego ze sferą praw osobistych strony tego postępowania. W tej mierze podkreślenia wymaga, że koszt leczenia poniesiony przez pacjenta, na skutek zapłaty rachunku za udzielone świadczenie, wyszedł z jego majątku, a tym samym uszczuplił majątek, który po jego śmierci stanowi masę spadkową dziedziczoną przez jego spadkobierców. Tym samym, skoro w świetle powyżej przedstawionych argumentów odwołujących się do treści i istoty konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, brak jest podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca wyłączył prawo do żądania zwrotu poniesionych już kosztów leczenia, stwierdzić należy, że w skład masy spadkowej wchodzi prawo żądania zwrotu tych wydatków, jako prawo o charakterze majątkowym, bo związane z uprawnieniem majątkowym pacjenta, a skoro jest ono dziedziczone, to uzasadnia to prowadzenie postępowania z udziałem następców prawnych zmarłego świadczeniobiorcy – wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie.

W tym też kontekście, gdy chodzi o realizację konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, niezależnie od dotychczas przedstawionych już argumentów, nie można tracić z pola widzenia i tego, który wiąże się z treścią art. 26 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że koszty leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikające z ust. 1 i ust. 2, są finansowane z budżetu państwa. W sytuacji, gdy wymieniony przepis wyraźnie i jednoznacznie odsyła do poprzedzających go przepisów (jednostek redakcyjnych), których treść normatywna, gdy chodzi o jej rozumienie, nie może nie uwzględniać konsekwencji wypływających z przedstawionej powyżej istoty konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, zwłaszcza zaś jego realizacji, co prowadzi do wniosku, że przepis ten nie funkcjonuje w próżni prawnej, to za oczywiste uznać należy, że pomoc państwa w zakresie odnoszącym się do ochrony zdrowia jest również realizowana poprzez finansowanie kosztów leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikających z ust. 1 i ust. 2 art. 26 przywołanej ustawy i w określonym nią zakresie, czemu nie sprzeciwia się – jak była o tym już mowa powyżej – brak uprzedniej zgody (uprzedniego skierowania) na leczenie poza granicami kraju. W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów przyjąć należy bowiem, że przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie zgody na leczenie poza granicami kraju, poza wyrażeniem zgody na leczenie, jest również zgoda na finansowanie leczenia ze środków publicznych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p,s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.