Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1989/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 469/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego G. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Prokuratora Rejonowego G. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2011 r., w trakcie wykonywanych czynności służbowych, pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w G. (dalej: ZDM), stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego ul. D. poprzez umieszczenie dwóch reklam o treści: "Wynajem [...], tel. [...]". Reklamy umieszczone były na plandece przyczepy o numerze rejestracyjnym [...]. Na dowód powyższego sporządzono protokół, wykonano pomiar reklamy oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Po ustaleniu, że właścicielem opisanej przyczepy jest P. W., w dniach 1, 2, 12 i 13 września 2011 r. pracownicy ZDM ponownie dokonywali lustracji pasa drogowego ul. D. i stwierdzili, że przyczepa wraz z plandeką o treści reklamowej nadal znajduje się w pasie drogowym. Na tę okoliczność sporządzili protokoły oraz dokumentację fotograficzną, które zostały dołączone do akt.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. ZDM zawiadomił P. W. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. D. w G., poprzez umieszczenie dwóch reklam. W dniu 4 października 2011 r. sporządzono protokół z oględzin spornego pasa drogowego, z którego wynika, że reklama została usunięta.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej G., powołując się na art. 183 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., Dyrektor ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G., orzekł o nałożeniu na P. W. kary pieniężnej w wysokości 767,56 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. D. bez zezwolenia zarządcy drogi w dniu 31 sierpnia 2011 r. oraz w dniach 1, 2, 12 i 13 września 2011 r., poprzez umieszczenie dwóch reklam o wymiarach 1,38 m x 3,09 m każda, tj. o łącznej powierzchni ekspozycyjnej równej 8,5284 m2. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w drodze decyzji, przy czym nie ma znaczenia metoda ekspozycji reklamy, np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO), po rozpatrzeniu odwołania P. W., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia SKO - uznając, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości - stwierdziło, że nie nastąpiło zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu umieszczenia reklamy, wymagające zezwolenia. W ocenie SKO zasadniczym przeznaczeniem przyczepy jest bowiem transport rzeczy, a to mieści się w funkcji pasa drogowego, który służy również do parkowania pojazdów (art. 1 u.d.p.). Organ, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podzielił tezę, że jedynie umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami - jeżeli celem tego jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi - wymaga zezwolenia. Zdaniem organu każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) zawierające napisy lub oznaczenia firmy, musi być rozpatrywany indywidualnie.

Konkludując SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy faktycznej i prawnej, gdyż stan istniejący w pasie drogowym drogi publicznej ul. D. w G. w dniach w tej decyzji wskazanych, nie stanowił zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej G. - zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, oceny stanu rzeczy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bezkrytyczne przyjęcie za prawdziwe twierdzeń P. W. oraz naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.t.d. przez błędne ustalenie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że zaparkowany pojazd miał na celu wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi.

Prokurator na rozprawie przed WSA cofnął zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, uznając, że sprawa - co do okoliczności faktycznych - została należycie wyjaśniona.

Sąd I instancji uzasadniając swe rozstrzygnięcie, wydane na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Podkreślono, że również Prokurator - cofając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania - uznał sprawę za należycie wyjaśnioną co do okoliczności faktycznych. Powołując art. 134 p.p.s.a. WSA stwierdził, że świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a ustalony stan faktyczny pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji orzecznictwo - zgodnie z którym umieszczenie reklam na przyczepach w pasie drogowym wymaga zezwolenia - dotyczy spraw o odmiennym stanie faktycznym, w którym przyczepy, na których zainstalowane były reklamy były przyczepami konstrukcyjnie przystosowanymi wyłącznie do zamieszczania reklam (tzw. przyczepy banerowe). Dodatkowo reklamy te pochodziły od reklamodawców, którzy nie byli właścicielami przyczep, a reklamy nie dotyczyły informacji o prowadzonej przez właściciela działalności gospodarczej. WSA podzielił pogląd, że każdy przypadek parkowania w granicach pasa drogowego musi być rozpatrywany indywidualnie. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, by każdy przypadek pozostawienia w pasie drogowym drogi publicznej pojazdu, na którym widnieje reklama wymagał uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządy drogi.

WSA w G. stanął na stanowisku, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jeżeli pojazd ten, ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie, służy innym celom aniżeli wyłącznie cele reklamowe. Przyczepa jest również pojazdem, co wynika wprost z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: p.r.d.), zatem zaparkowanie przyczepy, która opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 u.d.p.

Za przyjęciem tego stanowiska przemawia, zdaniem Sądu I instancji, legalna definicja reklamy, zawarta w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (...). Nie chodzi zatem o sam tylko nośnik informacji. Nośnik ten musi być połączony z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zdaniem WSA sporna przyczepa nie posiadała żadnych elementów konstrukcyjnych ani też zamocowań, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej. Plandeka, jest bowiem standardowym wyposażeniem przyczepy służącej do przewozu bagaży. Sąd I instancji podzielił poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 70/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 406/10. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby, zdaniem Sądu I instancji, do wniosku, że każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim umieszczony nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p., a taki wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na błędną interpretację przez organ odwoławczy art. 40 ust. 2 u.d.p. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się na skutek zaistnienia w ocenie tego organu sytuacji umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3). Czym innym jest natomiast zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Takiego rodzaju zajęcia pasa drogowego, tj. zajęcia na zasadach wyłączności, organ I instancji nie ustalił i nie prowadził w tym kierunku postępowania. Wskazane uchybienie nie miało jednak w ocenie WSA wpływu na końcowy wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w G. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania, a to art. 1 § 1, art. 1 § 2 p.p.s.a. (w uzasadnieniu wskazano na ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych), art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na podstawie własnych ustaleń faktycznych Sądu w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy pozwala na przyjęcie, że nie został on dokładnie wyjaśniony przez organy, które zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia konstrukcji przyczepy, co powinno nastąpić zgodnie z regułami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu i mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ przepisu postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przytoczenia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, poprzez przedstawienie ustalonego stanu faktycznego w zakresie technicznych uwarunkowań konstrukcji przyczepy w postaci jej "elementów konstrukcyjnych" i "zamocowań", w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3/ prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., polegającej na przyjęciu, że "(...) zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe", w sytuacji, gdy definicja legalna reklamy nie uzasadnia uznania za reklamę informacji wizualnej umieszczonej na pojeździe od wyłączności celu, jakiemu on służy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty, wskazując m.in., że WSA w G. odwołał się do ustaleń faktycznych, które poczynił we własnym zakresie, wychodząc ponad ustalenia organów. Okoliczności te dotyczyły szczegółów technicznych konstrukcji przyczepy, które zdaniem Sądu miały w sprawie charakter relewantny. Jedynym dowodem, znajdującym się w aktach sprawy, na podstawie którego możliwe byłoby czynienie ustaleń co do budowy przyczepy są jej fotografie. Nie sposób jednak na ich podstawie ocenić, czy przyczepa posiada oraz jakiego rodzaju "elementy konstrukcyjne" i "zamocowania", które służą zamontowaniu nośnika informacji wizualnej, i jaki ma to wpływ na ocenę przedmiotu, jako reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Takie postępowanie Sądu naruszyło regułę prawidłowej kontroli decyzji. Ponadto ustalenia faktyczne w zakresie konstrukcji przyczepy nie zostały w dostateczny sposób przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie Sąd ustalił, że przyczepa "(...) nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych ani też zamocowań, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej" i z jakiego powodu nie uznał plandeki za taki element.

Ponadto, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że dla oceny, czy nośnik informacji stanowi reklamę, na umieszczenie której w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie, nie ma znaczenia to, czy może ona ze względu na cechy lub przeznaczanie służyć innym celom, aniżeli reklamowanie. Taki warunek nie wynika z cyt. przepisów i nie sposób go wyinterpretować z innych uregulowań rangi ustawowej.

SKO w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy określa, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach.

Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8. wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2).

Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego - na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg - wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Bezspornie zatem w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że umieszczenie na plandece przyczepy informacji wizualnej, dotyczącej przedsiębiorstwa właściciela przyczepy i zakresu tej działalności, ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p.

Dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 u.t.d., trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (art. 1 u.d.p.). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa. (por. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011).

Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu) pojazdu (w tym przyczepy /art. 2 pkt 50 p.r.d./), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie - jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05 - nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji, stwierdzenie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a to na podstawie protokółów sporządzonych przez pracowników zarządcy drogi, dokumentacji zdjęciowej oraz oświadczeń strony. Ustalono, że przeznaczeniem przyczepy jest przewóz bagażu, nie służy ona wyłącznie jako nośnik służący ekspozycji informacji, nie jest to tzw. przyczepa banerowa. Dano wiarę wyjaśnieniom strony, że przyczepę, wobec przerwy w jej wykorzystywaniu, zaparkowano nie dla celów reklamowych, lecz z uwagi na istotne cechy bezpieczeństwa parkingu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - powołując art. 134 p.p.s.a. - ustalenia te uznał za prawidłowe, stwierdzając, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie art. 1 § 1, art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - polegało na oddaleniu skargi na podstawie własnych ustaleń faktycznych Sądu w sytuacji, gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy pozwala na przyjęcie, że nie został on dokładnie wyjaśniony przez organy, które zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia konstrukcji przyczepy, co powinno nastąpić zgodnie z regułami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to uchybienie sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu i mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z objętym tym zarzutem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na gruncie tego przepisu trafnie podnosi się, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma nie tylko prawo, a i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Powyższe wiąże się z powinnością przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu w sposób pełny i wnikliwy. Związanie sądu dotyczy zaś tylko granic sprawy, w której skarga została wniesiona, co oznacza, że Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim prawidłowości wskazania przez Sąd I instancji stanu faktycznego przyjętego przy orzekaniu i brak możliwości czynienia własnych ustaleń jest kwestią odrębną od zasady niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Co do prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania, przypomnieć należy, że w zarzutach podniesionych w skardze do WSA wskazano na naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Sąd I instancji, mimo cofnięcia tych zarzutów przez Prokuratora - powołując art. 134 § 1 p.p.s.a. - stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. W ocenie składu orzekającego nie budzi zatem wątpliwości, że Sąd ten uznał materiał zgromadzony w sprawie za kompletny (w rozumieniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i mogący być - przy dokonywaniu ustaleń faktycznych - przedmiotem swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej - co istotne - zarzutu uchybienia art. 80 k.p.a. nie sformułowano.

Niewątpliwie stan faktyczny sprawy - przyjęty przy wyrokowaniu - winien zostać w uzasadnieniu zaprezentowany, w ramach przedstawienia stanu sprawy. Wskazuje na to treść art. 141 § 4 p.p.s.a. - zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 przesądza, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uchwale tej NSA przyjął bowiem, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Uchwałodawca opowiedział się za tym nurtem orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego, który dopuszcza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy. Jak podniesiono, ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że nie każde uchybienie wymogom uzasadnienia, w tym co do prawidłowości przytoczenia stanu faktycznego, musi skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - jako przepisu postępowania - może być bowiem skuteczny tylko jeżeli uchybienie to - w okolicznościach konkretnej sprawy - mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jak już stwierdzono Sąd I instancji w części uzasadnienia poświęconej rozważaniom wprawdzie ograniczył się do stwierdzenia, że bezsporny stan faktyczny sprawy ustalono nie naruszając przepisów postępowania.

W ocenie składu orzekającego NSA, nie można jednak przyjąć by - mimo to - przyjęty przy wyrokowaniu stan faktyczny sprawy (stosunkowo prosty) nie był jednoznaczny, a zatem by uchybienia uzasadnienia w tym zakresie rodziły trudności w sformułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, by uniemożliwiały kontrolą instancyjną i aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy też, że podnoszony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wiąże z brakiem przytoczenia uzasadnienia stanu faktycznego - ale "w zakresie technicznych uwarunkowań konstrukcji przyczepy w postaci jej ‘elementów konstrukcyjnych’ i ‘zamocowań’ w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. /.../".

Wprawdzie - jak podniesiono w zarzucie sformułowanym w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej - Sąd I instancji stwierdził, że "zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że Sąd I instancji przy wykładni art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. sprzeciwił się takiemu jego rozumieniu by każdy przypadek parkowania pojazdu, na którym znajduje się reklama, wymagał uzyskania zgody zarządcy drogi. Podzielił natomiast pogląd, że każdy taki przypadek winien być rozpatrywany indywidualnie. Interpretacja art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., dokonana przez WSA, odpowiada zatem wykładni tego przepisu, przedstawionej na wstępie czynionych przez NSA rozważań i postawiony Sądowi I instancji zarzut jej wadliwości nie może być uznany usprawiedliwiony. Stwierdzenie zaś przez Sąd I instancji, że cechy konstrukcyjne i przeznaczenie przyczepy służyło innym celom niż reklama, pozostaje w oczywistym związku z niepodważonym ustaleniem, że przyczepa nie była przyczepą tzw. banerową, które to przyczepy - zgodnie z powoływanym w sprawie orzecznictwem - uznawane są za konstrukcyjnie przystosowane wyłącznie do zamieszczenia reklam, co z kolei wyklucza możliwość przyjęcia, że umieszczenie ich w pasie drogowym oznacza tylko ich zaparkowanie w pasie drogowym.

W tym stanie rzeczy, mimo nieprecyzyjnych sformułowań, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można uznać, że z naruszeniem istoty sądowej kontroli administracji (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych) doszło do dokonania przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego.

Istotnie, jak podniesiono w omawianym zarzucie, legalna definicja reklamy nie uzasadnia uznania za reklamę informacji wizualnej umieszczonej na pojeździe od wyłączności celu, jakiemu służy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak dostatecznie jasno, że kwestię konstrukcji przyczepy odniesiono do oceny jej przeznaczenia a w konsekwencji do oceny celu zaparkowania. Kwestionowana skargą kasacyjną wypowiedź Sądu I instancji nie podważa natomiast legalnej definicji reklamy. Nie ma podstaw by przyjąć, że Sąd ten uzależnia uznanie za reklamę informacji wizualnej umieszczonej na pojeździe od wyłączności celu, jakiemu służy. W rozpoznawanej sprawie niesporna była zarówno definicja reklamy, wynikająca z art. 4 pkt 23 u.d.p., jak i ustalenie w oparciu o tę definicję, że napisy na plandece przyczepy stanowiły reklamę. Istota sporu dotyczyła zaś tego czy w sytuacji mającej miejsce w sprawie, fakt (niesporny), że przyczepa z umieszczoną na jej plandece reklamą znajdowała się w pasie drogowym świadczy o umieszczeniu w tym pasie reklamy - czy też wskazuje jedynie na parkowanie pojazdu.

Przypomnieć trzeba, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu. Z kolei niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Wobec tego, skoro w sprawie ustalono w sposób skutecznie niepodważony, że samochód z umieszczonymi na niej reklamami parkował w pasie drogowym, nie dla celów reklamowych, to znaczy, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - w tych konkretnych okolicznościach sprawy - odczytano i zastosowano prawidłowo.

Z tych wszystkich względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega bowiem oddaleniu nie tylko gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także gdy zaskarżone uzasadnienie mimo błędnego (w tym nie do końca poprawnego) uzasadnienia odpowiada ona prawu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.