Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 762/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. R., R. M. - wpólników "[...]" s.c. w . na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012r., nr [....] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących M. R., R. M. – wspólników "[....]" s.c. w G. solidarnie kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. R. i R. M. prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej "[...]" w G. jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżących zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]października 2010 r. znak: [...].

Wymienioną decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "Tajfun" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 15 października 2010 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 20, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności, przejawiające się w faktycznym uniemożliwieniu kontynuowania wnioskodawcom prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu ich władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na terytorium Polski. Zarzucili także naruszenie w sprawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji:

-uznanie, iż "wyrób o nazwie Tajfun określany jako produkt przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby ..." mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, gdy de facto brak jest definicji oraz możliwości zindywidualizowania tych produktów, przy czym powołany przepis należy do przepisów abstrakcyjnych i rola decyzji jest zindywidualizowanie takiego środka, co najmniej z podaniem jego składu, czego organ administracyjny nie uczynił, przy jednoczesnym nie wykazaniu, do jakich konkretnie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych doszło;

-zastosowanie powołanego przepisu pomimo tego, iż z samej decyzji wynika, że produkty wskazane w pkt 1 sentencji mogą, a nie jak wymaga tego przepis spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

-nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci unieruchomienia zakładu pracy jako części, zamknięciu obiektów użyteczności publicznej, które w niniejszej sprawie nie występują, przy jednoczesnym kryjącym się za tym nakazem ograniczenia swobody działalności gospodarczej.

Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 107 tej ustawy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazali na pomięcie w treści decyzji wskazania strony, do której jest ona skierowana oraz brak faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali m.in. na to, że w trakcie kontroli przeprowadzonych w dniu 2 października 2010 r. nie wykazano żadnych uchybień natury sanitarno-higienicznej i zdrowotnej. W tym nie ujawniono środka o nazwie Tajfun, za podobne wyroby przyjęto natomiast m.in. popielniczki, lufki albowiem i te produkty zostały przez inspekcję zabezpieczone.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "Tajfun" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie organ wyjaśnił, iż decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego została wydana w szczególnym stanie prawnym i faktycznym. Organ podniósł, że punktem wyjścia dla tej decyzji był przepis art. 27 upis, zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Organ zauważył, że wskazany przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także może być wynikiem innych ustaleń (ocen). Organ powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09 i wskazał, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. Wskazał też, że w ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Główny Inspektor Sanitarny podał w konsekwencji, że ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Organ zaznaczył przy tym, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Wskazał również, że informację o powyższym Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Badania przeprowadzone przez Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w P. wykazały obecność substancji o działaniu psychoaktywnym w wyrobach zabezpieczonych w sklepie strony. Główny Inspektor Sanitarny wskazał także, iż rozróżnienia pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa", dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi" nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi. W przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 ww. ustawy, zakaz taki może pójść dalej i dotyczyć nie tylko produktów ustawowo zakazanych, lecz takich, które w istocie stanowią źródło zagrożenia dla ludzi lub zdrowia ludzi.

I dalej, organ podał, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotyczyła produktu o nazwie "Tajfun" używanego w celach kolekcjonerskich jak również wyrobów do niego podobnych. W obowiązujących przepisach brak jest definicji "dopalaczy", a zatem w treści decyzji należało w taki sposób sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu. Wykładnia treści decyzji prowadzi zaś do konstatacji, iż w istocie dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów, które charakteryzują się szczególnymi cechami jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływującymi na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie, sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, j. spożywane są przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie ‘Tajfun" jak również wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o nazwie "Tajfun"" przesądzają właśnie właściwości, które te wyroby posiadają (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia, przeznaczenie. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można było zakupić – tj. sklepy z dopalaczami, zawierające szczególne oznaczenia, reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów zakwalifikowanych jako tzw. dopalacze miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne zagrożenie życia i zdrowia ludzi.

Następnie organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, iż zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć o przebiegu podobnym od zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazwanych potocznie dopalaczami. Organ przywołał w tym miejscu informacje pochodzące od Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej, dotyczące przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze". Wskazał, że zatrucia te związane były z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o działaniu psychoaktywnym. Stwierdził, że szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. To zaś uzasadniało uznanie, iż przesłanką wyróżniającą wyroby jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak przy egzekwowaniu ww. decyzji ważne były zewnętrzne oznaki wyrobów (sugestywne napisy i rysunki na opakowaniach), kwalifikujące je do grupy wyrobów stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzenie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że ww. decyzja ma nieodwracalny skutek. Organ nie może zastosować formy aktu administracyjnego (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów, które już zostały wycofane z obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz. Organ wskazał w tym miejscu na przepis art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz na art. 44b tej ustawy. Jednocześnie organ stwierdził, iż zasada legalizmu wymaga, aby organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwolywania się do regulacji wcześniejszych.

Odnosząc się do podniesionych w sprawie zarzutów dotyczących kwestii procesowych organ w pierwszej kolejności podniósł, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawiera wszystkie wymagane art. 107 k.p.a. elementy. W kwestii oznaczenia strony organ wskazał, iż o statusie strony w istocie decyduje treść obowiązku jaki formułowany jest w decyzji administracyjnej. Strona nie została wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest w pełni dopuszczalna. Główny Inspektor Sanitarny podał także, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". Podobny pogląd, jak wskazał organ, NSA wyraził również w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1067/07. Nadto, organ zaznaczył, że na tle orzecznictwa uchybienie polegające na braku w decyzji wszystkich stron, do których była adresowana, przy jednoczesnych zachowanym w pełni trybem jej dostarczenia i jednoczesnym wskazaniem poprzez przedmiot -a więc wszystkich sprzedawców i producentów wyrobów tzw. kolekcjonerskich, potocznie zwanych "dopalaczami"- do kogo jest skierowana, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. była doręczana przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, często w asyście Policji. Potwierdzano datę jej doręczenia i każda ze stron była pouczona o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co przez stronę zostało uczynione, a zatem w żaden sposób nie naruszono przepisów, które decydowały o treści rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwiły stronie dochodzenie jej praw w trybie odwoławczym, a następnie przez Sądem. Odnosząc się do kwestii wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji organ wyjaśnił, iż podstawa ta (art. 27 ust. 2 i art. 31 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), została w treści decyzji powołana. Treść rozstrzygnięcia decyzji również jest spójna i determinowana treścią podstawy prawnej. Odnosząc się do kwestii uzasadnienia faktycznego i prawnego, organ podał, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. zawierała takie uzasadnienie, a dodatkowe, szczegółowe merytoryczne uzasadnienie zawarte jest w niniejszej decyzji. Następnie, Główny Inspektor Sanitarny podał, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się w tej kwestii m.in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału". Przyjął też (na co także zwrócił uwagę), iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. -opartej na normie prawa materialnego dającej uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego i doraźnego działania- interes publiczny przeważał nad interesem strony (art. 7 k.p.a.), a to przesądziło także o odstąpieniu od zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak jw. skarżący – M. R. i R. M., prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej "[...]" w G., wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili -podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy- naruszenie:

- art. 20, art. 22 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności, przejawiające się w faktycznym uniemożliwieniu kontynuowania wnioskodawcom prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu ich władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na terytorium Polski;

- art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji:

a. uznanie, iż "wyrób o nazwie Tajfun określany jako produkt przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby ..." mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz, iż ustalenie przez organ stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia może nastąpić w jakikolwiek sposób, tj. może stanowić rezultat kontroli przez organ PIS i może być wynikiem innych ustaleń;

b. zastosowanie powołanego przepisu pomimo tego, iż brak jest poparcia odpowiednim materiałem dowodowym spowodowania przez wskazane produkty bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi;

c. nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci unieruchomienia zakładu pracy jako części, zamknięciu obiektów użyteczności publicznej, które w niniejszej sprawie nie występują, przy jednoczesnym kryjącym się za tym nakazem ograniczenia swobody działalności gospodarczej.

Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 107 tej ustawy poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych oraz brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności - brak ustalenia i wskazania definicji środka "Tajfun oraz wszystkich podobnych wyrobów" oraz uzasadnienia okoliczności przemawiających za uznaniem, iż środki te mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na braki formalne decyzji, w tym pominięcie w jej treści wskazania strony, do której jest kierowana.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż kwestią o pierwszorzędnym znaczeniu dla przedmiotowej sprawy jest fakt, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera oznaczenia strony. Tego typu orzeczenie należy uznać zaś za wadliwe, albowiem nie zawiera koniecznych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny skarżący stwierdzili, że wskazana wadliwość może zostać usunięta wyłącznie poprzez wyeliminowanie całego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie za chybione uznali stanowisko organu, iż brak doręczenia rozdzielnika wymieniającego strony postepowania jest brakiem nieistotnym.

W dalszej część skargi, rozwijając zarzuty procesowe, skarżący wskazali, że w ich ocenie organ nie zebrał w całości materiału dowodowego. Nie przedstawił rzetelnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, dysponuje natomiast jedynie przypuszczeniami, których nie popiera obiektywnymi dowodami. Skarżący podnieśli przy tym, iż powoływanie się na obecnym etapie postępowania na dowód prowadzi do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu przed wydaniem decyzji, a tego typu naruszenie stanowi podstawę wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

-Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

-W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było rozważenie (tak w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, jak również z urzędu), czy decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą i - w konsekwencji - czy w sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (co spowodowałoby uwzględnienie skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość "zwykła", nieodpowiadająca żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu określonym w art. 156 § 1 k.p.a., nie została wyeliminowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji, a to stało się bezpośrednią przyczyną uchylenia tego orzeczenia. Tym niemniej wspomnianej wadliwości nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., czy też art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 upis, które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zarówno (ewentualna) błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej sprawie.

Sąd nie stwierdzi też, aby zaistniała w sprawie sytuacja opisana w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem -w ocenie Sądu- do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy, i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Sądu, decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis, indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Warto w tym miejscu wskazać, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "Tajfun oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "Tajfun", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Omawianej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie można także, zdaniem Sądu, postawić zarzutu, iż zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, iż wskazany przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność.

-Dokonując oceny sprawy Sąd miał także na uwadze, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został skarżącym doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, omawiane uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącym został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

-Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art. 27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ( "dopalaczy"), organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu, bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a upis. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a upis.

-Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] narusza przepisy postępowania w stopniu istotnym i wymaga eliminacji z obrotu prawnego. Sąd podzielił bowiem w całości zarzuty procesowe podniesione w skardze, a odnoszące się do zaskarżonego w sprawie orzeczenia.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie -po złożeniu przez stronę środka odwoławczego- nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżących zabezpieczył próbki 16 produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach sprawy), było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się organu (a w konsekwencji też analizy w kontekście przepisów prawa materialnego, które zastosowano) do wyników takich badań. Główny Inspektor Sanitarny, który -jak wskazano wyżej- mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżących rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego – wyjaśniającego, obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek oraz analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Sanitarny nie wyjaśnił (chociażby na podstawie włączonych do akt sprawy badań) jakie substancje znajdowały się w poszczególnych (co należy podkreślić) "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć przy tym trzeba, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się dokumenty o nazwie "Sprawozdanie z badań produktu na zawartość środków odurzających i psychotropowych, Raport Analityczny", w ilości 7 sztuk oraz aneksy do tych Raportów, w takiej samej ilości. Dokumenty te zostały sporządzone przez Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w L. - Katedra Chemii Katolickiego Uniwersytetu [...] w L.. W aktach srawy znajduje się także dokument o nazwie "Świadectwo Analizy" sporządzony przez Instytu Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w P.. Wymienione dokumenty dotyczą w sumie 8 produktów pochodzących ze sklepu skarżących, nie obejmują więc wszystkich zabezpieczonych w tym obiekcie. Nadto, żaden z tych dokumentów, nie został przez organ w sprawie oceniony. Stanowią one materiał dowodowy wymagający analizy (w kontekście zastosowanych norm prawa materialnego), a takiej w sprawie zabrakło, na co wskazuje bezspornie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym organ ograniczył się jedynie do ogólnikowego wskazania na to, iż badania przeprowadzone przez Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w P. wykazały obecności substancji o działaniu psychoaktywnym w wyrobach zabezpieczonych w sklepie strony. Organ nie podał jednak, z jakich dokładnie dokumentów (dowodów sprawy), okoliczności te wynikają, do jakich dokładnie wyrobów się odnoszą, czy dotyczy to wszystkich wyrobów zabezpieczonych, czy może tylko kilku, albo jednego z nich. Brak jest właściwego, odpowiadającego wymogom z art. 107 k.p.a. uzasadnienia w tym zakresie. Należy przy tym dostrzec, iż pozostający w aktach dokument pochodzący z Instytutu Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w P. dotyczy tylko jednej próbki produkty ze sklepu skarżących. Stwierdza wykrycie w tym produkcie o nazwie "[...]", substancji: 1-Pentylo-3-(4-metoksy-1-naftoilo)-1H-indol (JWH-081), a to stanowi (z uwagi chociażby na ewentualną konieczność sięgnięcia do wiadomości specjalnych) o potrzebie odniesienia się organu do tak określonego wyniku badania (bo sam wynik wprost nie wskazuje na działanie psychoaktywne), w tym w kontekście zastosowanej w sprawie normy prawnej.

Z uwagi na poczynione powyżej spostrzeżenia wskazać w tym miejscu należy, iż protokoły badań zgromadzone w sprawie i stanowiące podstawowy materiał dowodowy winny być opisane i przeanalizowane przez organ. Organ ma bowiem obowiązek określić dowody, na których się oparł i wyjaśnić przyczyny, dla których uznał ten materiał za wiarygodny. Ma obowiązek również przedstawić wnioski poczynione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazane dokumenty (pochodzące od specjalistycznych jednostek) i wynikające z nich dane, winny zatem zostać przez Głównego Inspektora Sanitarnego przeanalizowane, a to winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, czego w tym przypadku zdecydowanie zabrakło i co w konsekwencji musiało skutkować uwzględnieniem niniejszej skargi, skoro zaskarżona decyzja nie zawiera analizy podstawowego w tej sprawie materiału dowodowego.

Nadto, Sąd stwierdza, iż w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i przewidzianej w tym przepisie zasady, której realizację zapewnia m.in. art. 81 tej ustawy. Rozwijając powyższe przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Z przepisu tego wynika, iż organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość ustosunkowania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność, gdy strona mogła wypowiedzieć się co do dowodu. Przyznane prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów jest prawem strony i tylko od jej woli zależy jego realizacja, tj. czy z tego uprawnienia skorzysta, czy też nie. Z omawianej regulacji prawnej wynika również, że tylko w wyjątkowych sytuacjach organ może odstąpić od zapewnienia realizacji ww. prawa przez stronę. W ocenie Sądu, taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ w dniu [...] października 2010 r., jednakże nie miała ona już miejsca w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. podlegała natychmiastowej wykonalności i zabezpieczyła w efekcie te wartości, które w tym postępowaniu podlegały ochronie (życie i zdrowie) i uzasadniały działanie inspekcji sanitarnej w uproszczonym trybie. W tej sytuacji organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie nie mógł zasłaniać się wyjątkowymi okolicznościami, wymienionymi w art. 10 § 2 k.p.a. To zaś oznacza, iż winien był zarówno na mocy ww. art. 81 k.p.a., jak i art. 10 § 1 tej ustawy umożliwić skarżącym zapoznanie się z materiałem dowodowym, w szczególności z protokołami badań wyrobów zabezpieczonych w ich sklepie (Świadectwem Analizy, Raportami Analitycznymi i aneksami do tych Raportów), a włączonych do akt po wydaniu decyzji w I instancji. Mimo jednak trwającego ponad rok postępowania z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, takiej możliwości skarżącym nie zapewniono (akta sprawy na to nie wskazują). Tym samym organ nie mógł oprzeć się na zgromadzonych w sprawie dowodach, a postępując wbrew przepisowi art. 81 k.p.a., naruszył nie tylko ten przepis, ale także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Niezależnie od powyższego wskazać też trzeba, że Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność prowadzenia sklepu, w których sprzedawano określone produkty, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone, zabezpieczone podczas kontroli produkty zawierają substancje szkodliwe, czy nie. Takiego postępowania w niniejszej sprawie zabrakło. W aktach sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd występowały wprawdzie wyniki badań laboratoryjnych, ale niekompletne - bo dotyczące tylko części próbek pobranych z punktu handlowego skarżących, które co istotne – nie zostały w ogóle przez organ ocenione. Zauważyć przy tym należy, iż w niektórych tych dokumentach stwierdza się, że "badanie nie wykazało obecności substancji odurzających i psychotropowych z Wykazu", czego organ w sprawie także nie wziął pod uwagę.

Konkludując, zadaniem organu po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r., było uzupełnienie akt w szczególności o badania laboratoryjne zabezpieczonych próbek produktów ze sklepu skarżących, a następnie poddanie tych badań analizie (ewentualnie: uzupełnienie akt o konsultacje medyczne, czy też inny materiał dotyczący tej materii) celem ustalenia wpływu ujawnionych substancji na zdrowie i życie człowieka. Temu właśnie przede wszystkim winno służyć ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego (a uruchomione przez skarżących). Brak tych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Co istotne i co wymaga w tym miejscu zaznaczenia, w zamkniętym sklepie należącym do skarżących w ogóle nie znajdował się środek o nazwie "Tajfun", a potwierdzają to odpowiednie protokoły znajdujące się aktach postępowania administracyjnego. Zabezpieczono natomiast 16 innych produktów, których próbki pobrano do badań, jednakże -jak wskazano wyżej- uzyskano wyniki badań tylko 8 produktów, natomiast nawet te uzyskane wyniki nie zostały w żaden sposób w kontekście zastosowanych przepisów materialnych ocenione. Nie można tym samym wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone, a należące do skarżących zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

Z tych też przyczyn, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję uznał, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., a także z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 tej ustawy, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, Główny Inspektor Sanitarny uwzględni powyżej poczynione uwagi i zobowiązany będzie w szczególności do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, i odniesienia się do badań wszystkich zabezpieczonych produktów, które znajdowały się w punktach handlowych należących do skarżącego. W rezultacie Główny Inspektor Sanitarny zobligowany będzie ustalić, czy w wyrobach zabezpieczonych ujawniono (a jeśli tak to jakie) substancje niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować winno uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Na koniec Sąd przypomina, iż w uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.