Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3745/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 414/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta [...] przy ulicy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 414/18, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta [...] przy ulicy [...] – w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 2 ustęp 4 części tekstowej i odpowiadającej jej części graficznej w zakresie terenów leśnych oraz paragrafu 14 ustęp 4 punkt 2 litera a części tekstowej; w punkcie 2 oddalił skargę w pozostałej części.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...], zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez przyjęcie w § 1 ust. 1 ww. uchwały, że: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta [...] przy ulicy [...], nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w [...]: Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.", podczas gdy w rzeczywistości Gmina [...] nie posiada kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki".

W oparciu o powyższy zarzut skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że naruszeniem zasad sporządzania planu było stwierdzenie zgodności ze Studium w sytuacji, gdy Gmina [...] nie posiada zgodnego z prawem, kompletnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". Dokumentacja Studium przedłożona przez Gminę stanowi jedynie zbiór uchwał, nieopisanych map i załączników. Jak wskazał Wojewoda, trafność jego argumentacji potwierdził WSA w Białymstoku stwierdzając nieważność kilku uchwał Rady Miejskiej w [...] w sprawie planów miejscowych, w których stwierdzono zgodność z takim niekompletnym Studium (wyroki w sprawach II SA/Bk 857-861/17 z dnia 24 kwietnia 2018 r.). Przedłożone dokumenty planistyczne z lat 1999, 2005 i 2011 także nie wykazują ciągłości planistycznej w zakresie załączników graficznych, zawierają liczne błędy i braki w częściach tekstowych i graficznych.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że przepisy obowiązujące w 2005 r. i w 2011 r. nie wprowadzały wymogu, aby w przypadku zmiany tylko części Studium sporządzać zawsze tekst jednolity zawierający i uwarunkowania, i kierunki w formie tekstowej i graficznej. W ocenie organu, można wywodzić, że takie stanowisko prezentował również Wojewoda, skoro nigdy, w ramach nadzoru, nie stwierdził nieważności uchwał w sprawie Studium z 1999 r., 2005 i 2011 r. Są one obowiązującym aktem. Gmina wywodzi ponadto, że brak jest przepisu powodującego utratę mocy obowiązującej Studium uchwalonego wcześniej w zakresie, w jakim późniejsza uchwała zmieniająca jej nie zmienia (nie zmienia zapisów wcześniejszych). W jej ocenie, z woli ustawodawcy przesądzono, że Studia uchwalone przed 2015 r. mogą obowiązywać częściami.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za częściowo uzasadnioną. Sąd ten na wstępie podkreślił, że ocena zarzutów skargi Wojewody na uchwałę nr [...] jest oceną indywidualną w sprawie niniejszej, która dotyczy innego planu niż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zaskarżone w sprawach II SA/Bk 857-861/17. Innymi słowy, w tamtych sprawach sąd kontrolował zgodność planów ze Studium w zakresie treści tych planów i tego, czy znajduje ona odzwierciedlenie w treści i rysunku Studium. Skargi w tamtych sprawach dotyczyły planów uchwalonych dla złóż kruszywa i ocenę sądu w sprawach II SA/Bk 857-861/17 należy odnieść wyłącznie do treści tych planów.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów Sąd meriti wskazał, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, zaś doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do części tekstowej i graficznej planu, jednakże nie w takim zakresie jak zarzuca Wojewoda. Podkreślono, że niezaakceptowanie przez Sąd stanowiska Wojewody co do zasady, nie zwalnia Sądu z oceny zgodności planu ze Studium w pozostałym zakresie, co należy wyprowadzić z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Sąd Wojewódzki dostrzegł niezgodność częściową dotyczącą postanowień tekstu planu i załącznika graficznego do planu odnośnie terenów leśnych oraz ujęcia w planie powierzchni biologicznie czynnej.

Odnośnie ustaleń dotyczących terenów leśnych wskazano, że rysunek Studium (część graficzna "Kierunki", jako załącznik nr 2 do uchwały z dnia 29 września 2011 r.) wskazuje na terenie objętym planem (w Studium teren ten oznaczony symbolem P2,UR), występowanie gruntów leśnych ZL. Porównanie ww. rysunku Studium z rysunkiem stanowiącym załącznik graficzny do uchwalonego planu dowodzi istnienia różnic między przeznaczeniem na tych dwóch dokumentach graficznych gruntów leśnych. W legendzie planu teren oznaczony na zielono jako Ls opisano jako "grunty leśne, na które uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne decyzją Marszałka Województwa [...] [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.". Skoro jednak tereny oznaczone na rysunku planu jako Ls przeznaczono na cele nieleśne, to na jakiej podstawie oznaczono na rysunku planu jako teren PU pozostały teren leśny wyrysowany na rysunku Studium jako ZL (poza terenem Ls z planu). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie sposób ustalić, na jakiej podstawie, (czy uzyskano tożsamą jak z dnia [...] czerwca 2016 r. decyzję organu uzgadniającego), przeznaczono na cele PU teren leśny poza obszarem Ls wyrysowanym na planie. Przeznaczenie części terenu leśnego wyrysowanego na Studium jako ZL na tereny PU bez zgody właściwego organu stanowi także o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu co do tej części planu. A zatem, skoro rysunek planu i tekst planu są niezgodne ze Studium oraz nie wykazano istnienia uzgodnienia, co do przeznaczenia terenów leśnych w części na cele nieleśne, zaś bez powyższych naruszeń plan mógłby mieć w części dotyczącej terenów leśnych inną treść, należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 4 części tekstowej planu i odpowiadającej jej części graficznej planu, uznając to uchybienie za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu w zakresie jego zgodności ze Studium (niewykazanie zmiany przeznaczenia części terenu wyrysowanego w Studium jako leśny na cele nieleśne).

Odnośnie stwierdzenia niezgodności planu ze Studium w pozostałym zakresie (§ 14 ust. 4 pkt 1 lit. "a" planu) to Sąd meriti wskazał, że teren, dla którego uchwalono zaskarżony plan znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem P2, UR, jako strefa zabudowy przemysłowo–składowej i usług rzemieślniczych, tj. usługi uciążliwe (UR) oraz perspektywa lub brak odpowiedniego terenu na P1 (P2). W planie miejscowym teren ten oznaczono symbolem PU (zabudowa produkcyjno– usługowa) oraz tereny leśne (Ls). Na s. 49 - 50 tekstu jednolitego Studium w części 4.5. "Strefa zabudowy przemysłowo – składowej i usługowo – rzemieślniczej" wskazano w punkcie 10, że udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji nie powinna być mniejsza jak 25%. Tymczasem w § 14 ust. 4 pkt 1 lit. "a" planu wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem PU pozostała część działki budowlanej powinna być przeznaczona na powierzchnię biologicznie czynną minimum 15% powierzchni. Stanowi to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, o istotnej niezgodności z tekstem Studium, bowiem zaniża wymaganie odnośnie powierzchni biologicznie czynnej o 10%, co może być wielkością odczuwalną zwłaszcza mając na uwadze przeznaczenie terenu, którego dotyczy (produkcyjno–usługowy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika po pierwsze, możliwość dokonania oceny zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium miasta i gminy [...], a po drugie, niezgodność treści planu i odpowiadającej jej części graficznej z ustaleniami Studium, co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, wyżej wyjaśnioną i wyłącznie w zakresie wyżej opisanym. Stąd też skarga podlega uwzględnieniu w tej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie Sąd meriti uznał treść planu za niebudzącą wątpliwości z punktu widzenia zgodności ze Studium i oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie punktu 2, zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu w sprawie i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może funkcjonować bez określenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wobec stwierdzenia nieważności części uchwały zawierającej postanowienia spełniające wymogi tego przepisu, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zastosowanie tych przepisów w sprawie powinno mieć miejsce, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości ze względu na obligatoryjność powyższych postanowień;

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 2 ustęp 4 części tekstowej i odpowiadającej jej części graficznej w zakresie terenów leśnych oraz paragrafu 14 ustęp 4 punkt 2 litera "a" części tekstowej, podczas gdy stwierdzona sprzeczność z prawem uzasadnia stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy w części, podczas gdy stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważność skarżonej uchwały w części, podczas gdy ze względu na stwierdzone przez sąd istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień planu dotyczących minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, zasadne było stwierdzenie nieważności uchwały w całości,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania przepisów, które naruszył organ uchwalając uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w części, wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie tego, czy naruszenia przepisów przy uchwalaniu planu miejscowego, którego dotyczy sprawa, były istotne oraz w zakresie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że skarżący w niniejszym postępowaniu nie kwestionuje stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie kompletności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Zdaniem Wojewody [...] rozstrzygnięcie tego Sądu jest nieprawidłowe w zakresie braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegającego na naruszeniu przez plan postanowień studium w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji. Zgodnie z zapisami Studium udział ten nie powinien być mniejszy niż 25%, podczas gdy w miejscowym planie udział ten określono na minimum 15%.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ nadzoru formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień u.p.z.p., których wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd Wojewódzki legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę na brak spójności pomiędzy petitum skargi, a jej uzasadnieniem. Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego w części tj. tylko w zakresie pkt 2, natomiast zarzuty kasacji i ich uzasadnienie, koncentrują się wokół rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji.

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w u.p.z.p. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj.: istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w u.s.g. Wskazanie w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Chybiony, jest więc zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zasadny natomiast jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki, wykraczając poza zarzuty skargi, dopatrzył się częściowej niezgodności postanowień tekstu planu i załącznika graficznego do planu odnośnie terenów leśnych oraz ujęcia w planie powierzchni biologicznie czynnej, czego konsekwencją było stwierdzenie częściowej nieważności uchwały.

Rozważając kwestię zakresu stwierdzenia nieważności planu w przypadku ujawnienia istotnych wad, należy uwzględnić rozmiar i rangę naruszeń (procedury i zasad), jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, LEX nr 1134720). Skarżący organ, stoi na stanowisku, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegającego na naruszeniu przez plan ustaleń Studium w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji. Zgodnie z postanowieniami Studium udział ten nie powinien być mniejszy niż 25%, podczas gdy w miejscowym planie udział ten określono na minimum 15%.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: [...] minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Ustalanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej ma chronić walory środowiska przyrodniczego, jak również zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Podkreślić trzeba, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem, terenu, które muszą być określone w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miały istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie zasad uchwalenia planu, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, bądź też wręcz jego niewykonalność (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. nauk. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Wolters Kluwer, Wyd. 2, Warszawa 2016 r., s. 225).

Zasadnie argumentuje skarżący organ nadzoru, że rozstrzygając sprawę Sąd Wojewódzki wadliwie zastosował art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stwierdzenie nieważności przepisu planu określającego minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej powoduje, że w ten sposób obowiązujący plan miejscowy został pozbawiony, wymaganego przez ustawę, parametru. Po stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki nieważności § 2 ust. 4 części tekstowej i odpowiadającej jej części graficznej w zakresie terenów leśnych oraz § 14 ust. 4 pkt 2 litera "a" części tekstowej planu, powierzchnia biologicznie czynna będzie wynosiła 0 %. Na gruncie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie może być ustalany na poziomie zerowym. Zerowa powierzchnia biologicznie czynna oznacza w istocie całkowitą dowolność zabudowy w tym zakresie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. W piśmiennictwie podniesiono, że obowiązek określenia w planie miejscowym parametrów wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. m.in. udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest wprawdzie bezwzględny, jednak pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa we wskazanym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 161). Dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy bądź rozbudowy istniejących obiektów rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Brak tych parametrów w przedmiotowym planie miejscowym narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenia zasad uchwalenia planu - powinno skutkować wyeliminowaniem ex tunc całego planu. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. W wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1063/13 (LEX nr 1658035) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe przepisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.".

Brak określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji wprowadza dowolność w jej zabudowie. Należy zwrócić uwagę, że zakwestionowane przepisy planu dotyczą sfery zabudowy produkcyjno-usługowej, a więc działalności uciążliwej. Parametry powierzchni biologicznie czynnej w istocie określają intensywność zabudowy i umożliwiają określenie parametrów zabudowy dla danej funkcji terenu. Zatem brak określenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej de facto spowoduje niemożność wydania pozwolenia na budowę dla planowanych obiektów budowlanych. W konsekwencji nie zostanie również zachowany ład przestrzenny planowanego terenu.

W świetle powyższych rozważań zasadny jest też zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego uzasadnienia nie wynika bowiem, naruszenia którego przepisu dopuściła się Rada Miejska w [...]. Jedynie domyślać się można, że chodziło o stwierdzenie sprzeczności przepisów planu ze Studium dotyczącym powierzchni biologicznie czynnej, co skutkuje naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki szeroko i wyczerpująco wywiódł, dlaczego nie podzielił stanowiska Wojewody [...] zawartego w skardze, natomiast w ogóle nie przedstawił przesłanek i argumentacji stwierdzenia nieważności § 14 ust. 1 pkt 2 lit "a" zaskarżonego planu. Uznał jedynie, że przepis ten był sprzeczny ze Studium w zakresie procentowej powierzchni udziału powierzchni biologicznie czynnej, natomiast nie wyjaśnił, dlaczego ograniczył się do stwierdzenia częściowej nieważności uchwały i wyeliminował ze skutkiem ex tunc postanowienia planu miejscowego dotyczące udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki. Ponadto Sąd Wojewódzki nie uzasadnił dostatecznie jasno rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 sentencji. Mianowicie nie wskazał, w jakim zakresie skargę oddala, tym bardziej, że Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpozna skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta [...] przy ulicy [...], zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie należy podnieść, że w tej sprawie przedwczesnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., ponieważ to Sąd Wojewódzki powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny legalności zaskarżonego przez Wojewodę planu. Zwłaszcza powinien ocenić, jaki jest zakres niezgodności ze Studium uwarunkowań tekstu planu i załącznika graficznego do planu odnośnie terenów leśnych oraz ujęcia w planie powierzchni biologicznie czynnej, jak również powinien ocenić, jaka jest skala ewentualnej niezgodności między tymi aktami planistycznymi.

Zasadniczo rolą Sądu drugiej instancji jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypowiedzenie się w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny co do legalności, kwestionowanych w skardze, postanowień zaskarżonej uchwały, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK12/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 143).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w związku z nieprawidłową kontrolą legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć Gminę [...] kosztami postępowania kasacyjnego.