Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2178/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3 i 5, art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 464
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 128
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 154/15 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 roku sygn. akt II SA/Kr 154/15 oddalił skargę B. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] września 2014 roku na podstawie art. 4 pkt 9b, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) odmówił zwrotu części działki nr [...] o pow. 40466 m2 obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w granicach nabytej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 463 m2 obr. [...] na rzecz B. H. W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 roku B. H. wystąpiła o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958 roku) położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów podczas wywłaszczenia jako działka Nr [...] obr. [...] obj. [...] Kw. nr [...]. Organ ustalił, że wnioskowana nieruchomość została nabyta od M. F. i B. H. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1977 roku Rep. [...]. Z treści tej umowy wynika, że nieruchomość ta została przeznaczona do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Urząd Miasta K. dnia [...] stycznia 1975 r. Nr [...] pod budowę Hotelu [...]. Przedmiotowa działka nr [...] wraz z innymi działkami została zniesiona do działki nr [...], która zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Ponadto organ stwierdził, że jedyną spadkobierczynią zmarłej w dniu 2 lipca 1995 roku M. F. jest B. H. Organ zwrócił następnie uwagę na istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 roku nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez byłe Państwowe Przedsiębiorstwo [...], a ówcześnie już [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w W., prawa użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowej działki nr [...], co ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] w dniu 15 września 1993 r. Z odpisu tej księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste [...] Spółce Akcyjnej z siedzibą w K. (bowiem [...] S.A. zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz tej spółki w 2004 roku). Wobec powyższego organ I instancji uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone przez przepis art. 229 u.g.n., które uniemożliwiają zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wniosła B. H., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 229 w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez uznanie, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego jest "ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n. oraz uznanie, że wobec niezachowania obowiązku informacyjnego poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu i możliwy jest jej zwrot, doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, iż celem wywłaszczenia była budowa Hotelu [...] i – jak nie ulega wątpliwości – jego przyszłe funkcjonowanie. Natomiast powszechnie wiadomo, iż po zakończeniu prac budowlanych Hotel [...], a obecnie Hotel [...] spełniał rolę, dla której został stworzony jedynie w bardzo krótkim okresie czasu. W 2004 r. [...] S.A. oraz [...] S.A. zawarły umowę sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości, której część stanowi wywłaszczona działka. Wymaga podkreślenia, iż w roku, w którym doszło do sprzedaży, wiadomym był fakt, iż Hotel [...] nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a co za tym idzie wywłaszczona działka stała się zbędna w osiągnięciu celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zamiarem nowego inwestora było wybudowanie na miejscu istniejącego hotelu kompleksu nowych budynków. Powyższe w ocenie odwołującej się prowadzi do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia obowiązku informacyjnego względem wnioskodawczyni, przez co umowa zawarta pomiędzy [...] S.A. oraz [...] powinna zostać uznana za nieważną – na potwierdzenie tego powołała się na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 roku sygn. akt II CSK 182/09.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 9a u.g.n. utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało – z mocy samego prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. – prawo jej wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, zaś ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło w dniu 15 września 1993 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.). Tym samym wyczerpane zostały przesłanki z art. 229 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, powołany wyżej przepis art. 229 u.g.n. jest na tyle precyzyjny, że w sytuacji, gdy znajduje on zastosowanie, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Powołując się na jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, organ II instancji wyjaśnił, że hipotezą art. 229 u.g.n. objęte są wszelkie formy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, w tym powstanie tego prawa z mocy ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. H., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na całkowicie wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji, w szczególności przez nieodniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę, które w jej ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i zawarcie w uzasadnieniu okoliczności, które w istocie są obojętne dla rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się do całokształtu zarzutów podniesionych w odwołaniu i zawartych tam wniosków dowodowych, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), bowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu I instancji wyrażony przez skarżącą pogląd, że hipoteza art. 229 u.g.n. nie obejmuje sytuacji nabycia użytkowania wieczystego z mocy ustawy, a jedynie w drodze czynności prawnej nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach prawa, jak i w ugruntowanej już judykaturze i piśmiennictwie. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, iż w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Wskazuje na to wykładnia gramatyczna, bowiem art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania tego prawa. Następnie Sąd I instancji, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, uznał, że w niniejszej sprawie wyczerpane zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 229 u.g.n., co w konsekwencji zasadnie stanowiło podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zagadnienia pojęcia "osoby trzeciej" na gruncie art. 229 u.g.n., Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał na regulacje prawne obowiązujące w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził, że w każdym wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 128 k.c. W dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, tj. w dniu 13 czerwca 1977 r. przedsiębiorstwo państwowe nie mogło nabyć we własnym imieniu i na swoją rzecz własności nieruchomości. Dopiero uregulowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przesądziło jednoznacznie, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne z mocy ustawy uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie oraz własność budynków i urządzeń wzniesionych na tych gruntach. Ponadto Sąd wyjaśnił, że u.g.n. nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", lecz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Zaprezentowane powyżej zmiany regulacji prawnych w ocenie Sądu I instancji przeczą stanowisku skarżącej, że w okolicznościach niniejszej sprawy Przedsiębiorstwo Państwowe [...] utożsamiać należy ze Skarbem Państwa, co wyklucza uznanie tego przedsiębiorstwa za osobę trzecią. Skutku nie mógł odnieść także zdaniem Sądu I instancji zarzut dotyczący niezachowania obowiązku informacyjnego poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, iż "jeśli nawet istnieją pozytywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość w rozumieniu art. 137 jest zbędna na cel wywłaszczenia, to i tak zwrot nie może być dokonany, jeżeli wystąpi sytuacja przewidziana w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła B. H., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 11, 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego jej uchylenie, podczas, gdy Sąd I instancji winien był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podniesiono też naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji podczas, gdy Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę i ją uchylić oraz naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z 135 p.p.s.a. w związku z art. 229 u.g.n. w związku z art. 136 u.g.n. poprzez uznanie, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego jest "ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n. i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stanowi to naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także uznanie, że, pomimo niezachowania obowiązku informacyjnego poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu i możliwy jest jej zwrot, doszło do skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stanowi to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy Sąd I instancji winien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, poprzez ich zasądzenie na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji nie pochylił się nad zarzutami i argumentami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a Sąd I instancji nie uznał tego naruszenia za uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej kasacyjnie przepis art. 229 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do powstania prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy - strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 roku sygn. akt I SA/Wa 1829/09 oraz na różnicę charakteru wpisu do księgi wieczystej - jeżeli chodzi o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, to wpis ma charakter konstytutywny, natomiast w przypadku powstania tego prawa z mocy ustawy - wpis jest jedynie deklaratoryjny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niewłaściwie przypisał Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] status osoby trzeciej podczas, gdy w rzeczywistości jest to immanentny przejaw szeroko rozumianego Skarbu Państwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie państwowa osoba prawna nie jest podmiotem całkowicie odrębnym od Skarbu Państwa, a w konsekwencji osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., gdyż w przypadku takiego podmiotu brak jest rozdzielenia funkcji imperium i dominium państwa. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że ratio legis tego przepisu była ochrona praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Ponadto B. H. podniosła, że w chwili zawarcia przez [...] S.A. i [...] S.A. umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w 2004 roku strony tej umowy wiedziały, że Hotel [...] (dawniej: Hotel [...], którego powstanie było celem wywłaszczenia przedmiotowej działki) nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a wywłaszczona działka stała się zbędna dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. W konsekwencji w jej ocenie doszło do naruszenia prawa poprzez zaniechanie spełnienia ustawowo nałożonych obowiązków informacyjnych wobec byłego właściciela wywłaszczonej działki a w konsekwencji do nieważności tej umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Jednak od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub nieprzysługiwaniu tego uprawnienia czy roszczenia, w art. 136 ust. 5 i art. 229 u.g.n. W pierwszym przypadku uprawnienie do zwrotu wygasa, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie zostanie złożony w przewidzianym terminie, w drugim – roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego, co do części nieruchomości, o zwrot której wystąpiła B. H. zostało ujawnione w księdze wieczystej na rzecz [...] Spółki Akcyjnej w W. (jako następcy prawnego byłego Przedsiębiorstwa Państwowego [...]) i okoliczność ta nie budzi żadnych sporów, ani wątpliwości. Nie kwestionuje takiego faktu i sama skarżąca. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość, o której zwrot ubiegała się skarżąca, stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało już w dniu wejścia w życie ustawy. Jednak skarżąca uznała, że w niniejszej sprawie jakkolwiek prawo użytkowania wieczystego skutecznie powstało, to jednak niespełnione zostały przesłanki z art. 229 ustawy, tak co do podmiotu – osoba trzecia, jak i przedmiotu – prawo użytkowania wieczystego ex lege. Z przedstawionym przez skarżącą rozumieniem tego przepisu nie można się zgodzić.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", lecz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 2469/99, publ. Lex nr 82648, z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 648/08, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 904/10 i z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1251/10 - pub. www.nsa.gov.pl). W wyrokach tych wskazano przede wszystkim, że co do samego prawa użytkowania wieczystego art. 229 ustawy nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania tego prawa. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia. W niniejszej sprawie było to, mające swoją własną osobowość prawną przedsiębiorstwo państwowe, zatem podmiot odrębny od Skarbu Państwa, którego nieruchomość posiadało w użytkowaniu wieczystym i bez znaczenia dla tej osobowości jest wykonywanie władztwa publicznego przez Państwo nad tego typu podmiotami podlegającymi jego imperium. Jest to więc osoba trzecia w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. odnosi do błędnego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, rozumienia przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "osoby trzeciej", na rzecz której ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawo użytkowania wieczystego, stosownie do art. 229 u.g.n., pozbawia następcę byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości roszczenia o jej zwrot. Zatem spór interpretacyjny dotyczy rozstrzygnięcia, czy Przedsiębiorstwo Państwowe [...], które z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego żądaniem zwrotu, może być uznane za osobę trzecią rozumieniu art. 229 u.g.n. Rozstrzygnięcia tak ujętego zagadnienia należy zatem także poszukiwać w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym i związanych z tym stanem prawnym uwarunkowań historycznych. Trzeba mieć na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przez poprzednią właścicielkę w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Ustawa ta przewidywała, że wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości. Zasadę tę wyrażał art. 6 wymienionej ustawy. Według dyspozycji tego przepisu zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 ustawy obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. To dobrowolne odstąpienie nieruchomości następowało w drodze zawarcia umowy sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości. Do takich umów miały zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego. Nabycie nieruchomości w trybie art. 6 następowało zawsze na rzecz Państwa, co nie może budzić wątpliwości w świetle treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 128 K.c. Wymienione w art. 2 ust. 2 tej ustawy podmioty i instytucje państwowe ubiegające się o wywłaszczenie działały w imieniu Państwa. Taki wniosek wypływa nie tylko z przepisów omawianej ustawy wywłaszczeniowej, ale również z obowiązujących wówczas przepisów Kodeksu cywilnego. W dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, tj. w dniu 13 czerwca 1977 r. przedsiębiorstwo państwowe nie mogło nabyć we własnym imieniu i na swoją rzecz własności nieruchomości, a to z uwagi na obowiązującą wówczas zasadę jednolitego funduszu własności państwowej, którą wyrażał art. 128 K.c. stanowiący w ust. 1, że: "Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu." Sformułowana w tym przepisie zasada oznaczała, że wyłącznie Państwo mogło być właścicielem mienia państwowego, do którego zachowywało pełnię uprawnień właścicielskich. Natomiast państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (ust. 2). Zatem Państwo zachowywało uprawnienia właścicielskie także do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej. Nawet zmiana art. 128 K.c. dokonana ustawą, która weszła w życie z dniem 1 lutego 1989 r. nie przesądziła, że z chwilą wejścia w życie znowelizowanego art. 128 państwowe osoby prawne stały się właścicielem zarządzanego przez nie mienia państwowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., III AZP 13/90, publ. Lex nr 685909). Dopiero uregulowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przesądziło jednoznacznie, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie oraz własność budynków i urządzeń wzniesionych na tych gruntach. Zatem także i te okoliczności przesądzają o odrębności przedsiębiorstwa państwowego (jako osoby trzeciej) od Skarbu Państwa w rozumieniu art. 229 u.g.n. od dnia 5 grudnia 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że jedynie nabycie użytkowania wieczystego w drodze umowy (a nie także z mocy prawa) może być rozważane, jako negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie w tej kwestii, przyjmując, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324; z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10, publ. www.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Wymaga tu również zwrócenia uwagi, że art. 229 u.g.n. zamieszczony został w dziale VII wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Wobec tego, jak już wskazano wyżej, omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Istotne jest bowiem, aby prawo własności lub użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r.

Wyjaśnić również należy, iż art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Odmowa zwrotu nieruchomości będzie dotyczyła również tych nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa – w następstwie uwłaszczenia państwowych osób prawnych. W powołanej ustawie nowelizującej (art. 1 pkt 93) doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy też w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1085/08 i z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 904/10 – pub. www.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oprócz wykładni gramatycznej wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że decyzja o zwrocie nieruchomości powoduje przeniesienie własności nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, a to oznaczałoby istnienie użytkowania wieczystego na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy, co jest sprzeczne z prawną konstrukcją użytkowania wieczystego przyjętą w art. 232 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego.

Podsumowując powyższe, w niniejszej sprawie zaistniały obie przesłanki pozytywne z art. 229 ustawy, zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa, które są jednocześnie negatywne gdy idzie o art. 136 ust. 3 ustawy, gdyż stanowią przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaistniał zatem wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, powodujący, iż już ustalenie jego wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 ustawy.

Skoro w sprawie miał zastosowanie art. 229 u.g.n., to nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 136 ust. 2 u.g.n. Nie powinno budzić bowiem wątpliwości, na co zwrócił już uwagę Sąd pierwszej instancji, że jeśli nawet istniałyby pozytywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość w rozumieniu art. 137 była zbędna na cel wywłaszczenia, to i tak zwrot nie może być dokonany jeżeli wystąpi sytuacja przewidziana w art. 229 u.g.n. Dodatkowo należy także wskazać, że podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia nieważności (według skarżącej) umowy zbycia w 2004 r. użytkowania wieczystego przez [...] SA na rzecz [...] SA w żaden sposób nie miała wpływu na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. Istotne bowiem było to, że stosownie do treści art. 229 u.g.n. prawo to ustanowiono przed dniem 1 stycznia 1998 r., a tak było w niniejszej sprawie.

W rezultacie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 229 u.g.n. w związku z art. 136 u.g.n.

Skoro organy administracji prawidłowo przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 229 u.g.n. wyłączający zwrot przedmiotowej nieruchomości, to nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do kwestii obowiązku informacyjnego i nieważności umowy zbycia użytkowania wieczystego, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co było stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. nie mogły być skuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem prawa, uznając decyzje organów za prawidłowe i wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.