Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 694/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant ref. staż. Kinga Jaśniewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2008 r. Starosta [...], na żądanie D. P. (dalej jako: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] lipca 2008 r. nr [...] udzielającą E. O. i J. O. (dalej jako: "Inwestorzy") pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w [...] (dalej jako: "Decyzja PnB").

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2009 r. (znak: [...]) Starosta [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ I Instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmówił uchylenia Decyzji PnB.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że ww. obiekt spełnia podstawowe przesłanki wynikające z art. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 76 poz. 690 z późn. zm.), w zakresie wymaganych odległości, gdyż budynek usytuowany jest w odległości 5,50 m do 8,80 m od granicy sąsiedniej działki nr [...] – której właścicielem jest Wnioskodawczyni – oraz około 16,00 m od jej budynku mieszkalnego. W ocenie Starosty nieruchomość Wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. obiektu, rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony przedmiotowego postępowania administracyjnego – co wynika z art. 28 ust. 2 pr.bud., stanowiącego lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Takiego interesu prawnego Wnioskodawczyni nie wykazała, uwzględniając, że chów zwierząt domowych do 40 DJP nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, a przedmiotowy budynek został zlokalizowany w odległości zgodnej z warunkami technicznymi, tj. powyżej 4,0 m od granicy działki Wnioskodawczyni. W konsekwencji organ I instancji uznał, że Wnioskodawczyni nie jest stroną w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od opisanej decyzji Starosty odwołanie złożyła Wnioskodawczyni, zastępowana przez pełnomocnika, J. K., domagając się uchylenia tej decyzji w całości, a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr.bud. przez ich wadliwą wykładnię i niezastosowanie, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwą jego wykładnię i zastosowanie oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona budowa związana ze zmianą sposobu użytkowania, a także działalność gospodarcza, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na taką budowę. Wskazała, że swój interes prawny wywodzi z samego prawa własności i uprawnień wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pr.bud. oraz art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej nieuznanie jej za stronę wymagało, po pierwsze, określenia obszaru oddziaływania, a po drugie, wykazania przez organ, że Skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w tym obszarze oddziaływania (tu: oddziaływania obiektu-chlewni Inwestorów). Z zaskarżonej decyzji Starosty nie wynika, aby organ ten określił prawidłowo obszar oddziaływania obiektu. W podsumowaniu Skarżąca stwierdziła, że, wbrew stanowisku Starosty, jest niewątpliwie osobą posiadającą interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym jest stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Jest także stroną z uwagi na przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. W konsekwencji Starosta winien uchylić decyzję dotychczasową o pozwoleniu na budowę i wydać nową decyzję umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, gdyż nie można wydawać pozwolenia na budowę dla inwestycji już zrealizowanej.

Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji") zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ważności decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2007 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (dalej jako: "Decyzja WZ").

Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Wojewoda podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Wojewoda – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył ustalenia poczynione w toku postępowania odwoławczego, a w szczególności, że wyrokiem z 08 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1856/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 09 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 834/08, oddalającego skargę Skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji WZ. Postanowieniem z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 257/11, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 1856/09. Równolegle Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zbadanie legalności Decyzji PnB. Decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności Decyzji PnB, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "GINB"), decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], decyzję Wojewody utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2873/12, uchylił zaskarżoną decyzję GINB. Jak wynika z pisma NSA z 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1122/13, sprawa ze skarg kasacyjnych GINB i J. O. od ww. wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy.

Dalej Wojewoda podkreślił, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że administracyjne postępowanie nadzwyczajne (tu: postępowanie wznowieniowe), mimo iż jest postępowaniem odrębnym, dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z tego powodu w postępowaniu o pozwolenie na budowę – prowadzonym tak w zwykłym trybie, jak i w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym – krąg podmiotów uznanych za strony postępowania powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Jak wskazują akta sprawy, Inwestor posiada prawomocną decyzją o warunkach zabudowy. Zamierzenie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż, jak wskazuje projekt budowlany, obsada zwierząt domowych w gospodarstwie nie przekracza 40 DJP – co oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 4 pr.bud.

Ponadto, jak wskazał organ II instancji, z akt sprawy wynika, iż Decyzja PnB została wydana w dniu 14 lipca 2008 r. i doręczona stronom w dniu 17 lipca 2008 r. W związku z tym Wojewoda zaznaczył, że jest obowiązany uwzględnić przepis art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8, art. 145a i art. 145b k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od jej ogłoszenia lub doręczenia upłynął okres 5 lat. Termin ten ma charakter materialny i nie może być przywrócony na ogólnych zasadach. Jego upływ pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Oznacza to – w ocenie organu, który powołał się w tym zakresie na orzecznictwo NSA – że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję do takiego orzekania, a więc nie tylko uprawnienia do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż byłoby to również rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wojewoda wyjaśnił, że art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, które zostały przewidziane m.in. w art. 146 § 1 k.p.a.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że ustalenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie są stroną postępowania i organ utracił kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie (upływ prekluzyjnego terminu), skutkuje załatwieniem sprawy w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i nie obliguje organu do dalszego badania merytorycznego sprawy.

Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła D. P., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego G. W. Z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa: art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego zastosowanie; a także art. 153, art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Skarżący wniósł o: (1) uwzględnienie przez Wojewodę skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie własnej decyzji i wydanie nowej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; (2) uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli; (3) zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 697 zł [wynagrodzenie pełnomocnika: 480 zł (2 x stawka minimalna), koszt wpisu: 200 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa: 17 zł], z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, "opasłość akt" i długi okres postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej zauważył, że Wojewoda wydał postanowienie z [...] maja 2014 r. o podjęciu z urzędu kontrolowanego tu postępowania m.in. w związku z ww. ostateczną decyzją GINB z [...] września 2010 r. Jednak uszło uwadze Wojewody to, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego ww. wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2873/12

Dalej pełnomocnik podkreślił, że Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze a nie postępowanie w sprawie, choć do takiego umorzenia nawiązuje w uzasadnieniu stwierdzając, iż organ utracił kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie. W praktyce umorzenie postępowania odwoławczego będzie miało miejsce tylko wtedy, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Zdaniem Skarżącej, w przedmiotowej sprawie żaden z ww. przypadków nie ma miejsca, a więc postępowanie odwoławcze nie powinno zostać umorzone. Jako "zupełnie kuriozalny zabieg" pełnomocnik określił umorzenie postępowania odwoławczego, którego przedmiotem jest badanie legitymacji procesowej strony odwołującej się, i podkreślił, że żądanie Skarżącej z [...] września 2008 r. dotyczyło wznowienia postępowania, gdyż Skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania Decyzji PnB. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji Starosty, z czym Skarżąca się nie zgadza. Jej zdaniem Wojewoda powinien rozpatrzeć sprawę ponownie merytorycznie, tymczasem obowiązek ten całkowicie zignorował i w żaden sposób nie wyjaśnił swego stanowiska, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania i przekonywania.

Ponadto, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, Wojewoda na mocy art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. był związany oceną wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu z 04 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 449/09, w myśl której Skarżąca jest stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na prowadzenie hodowli trzody chlewnej w budynku znajdującym się w niedalekiej odległości od granicy działki, gdyż budynek gospodarczy, a tym bardziej inwentarski, wybudowany w bezpośrednim sąsiedztwie Skarżącej może oddziaływać na jej prawa. Zdaniem Skarżącej upływ terminu, o którym mowa jest w art. 146 § 1 k.p.a., jest istotny dla organu wydającego orzeczenie w I instancji, a nie dla organu odwoławczego, a ponadto w takiej sytuacji organ ma obowiązek stwierdzić fakt wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w sposób uprawniony przywołał w tym uzasadnieniu decyzję GINB, gdyż została ona uchylona dotychczas nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2873/12, a zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiążące są tylko orzeczenia prawomocne. Z kolei zarzut, że w podjętym po okresie zawieszenia (trwającym od 29 grudnia 2009 r. do 29 maja 2014 r.) postępowaniu odwoławczym nie rozstrzygnięto co do istoty sprawy, nie uwzględnia, że decyzja organu I instancji zapadła w dniu 19 listopada 2009 r., tj. w okresie, gdy nie miał zastosowania przepis art. 146 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Oznacza to, że po wznowieniu zawieszonego postępowania odwoławczego i ustaleniu, iż upłynął ustawowy termin określony w art. 146 § 1 k.p.a., Wojewoda bezwzględnie utracił uprawnienia do merytorycznego orzekania w sprawie, w tym również do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty i umarzania postępowania w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając zaskarżoną decyzję Wojewody w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż przy jej wydaniu naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynika sprawy. Organ II instancji bezpodstawnie bowiem przyjął, że z upływem terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. (zwanego niekiedy potocznie terminem przedawnienia) "bezwzględnie utracił uprawnienia do merytorycznego orzekania w sprawie". Takie stanowisko organu zasadza się, w ocenie Sądu, na błędnej wykładni przepisów art. 146 i art. 151 p.p.s.a., a ponadto, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie znajduje dostatecznego oparcia w cytowanych przezeń wyrokach NSA. W swym rozstrzygnięciu organ II instancji oparł się bowiem na literalnym brzmieniu tez "wypreparowanych" z treści uzasadnień tych orzeczeń, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, w tym rozstrzygnięć organów administracji zapadłych w tych sprawach. Uszło mianowicie uwadze organu, że w zacytowanych orzeczeniach NSA – z których, jak przyjął organ, wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania we wznowionej sprawie po upływie okresów "przedawnienia" wskazanych w art. 146 k.p.a. – sądy administracyjne obu instancji zaaprobowały rozstrzygnięcia organów, które stwierdzały że weryfikowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Tego rodzaju stwierdzenie stanowi zaś – w ocenie Sądu w niniejszym składzie – jedną z postaci orzeczenia merytorycznego (o czym niżej). Oczywiście chodzi w tym przypadku o orzeczenie merytoryczne z punktu widzenia postępowania wznowieniowego, czego nie należy utożsamiać z orzekaniem merytorycznym ujmowanym z perspektywy postępowania zwykłego, tj. orzekaniem co do istoty sprawy załatwianej w zwykłym postępowaniu. Wydaje się, że niedostateczne rozróżnienie tych perspektyw stanowiło jedną z przyczyn błędnego odczytania przez organ II instancji przepisów art. 146 w zw. z art. 151 k.p.a., które, co wypada tu podkreślić, dotyczą treści orzeczeń merytorycznych, jakie mogą zapaść w postępowaniu wznowieniowym, tj. orzeczeń co do istoty sprawy wznowieniowej, a nie sprawy załatwianej w trybie zwykłym.

Orzeczone przez Wojewodę zaskarżoną decyzją umorzenie postępowania odwoławczego było, co oczywiste, orzeczeniem niemerytorycznym zarówno z punktu widzenia postępowania zwyczajnego, jak i postępowania wznowieniowego. Treść art. 146 w zw. z art. 151 k.p.a., w okolicznościach tej sprawy, tj. z uwagi na upływ terminu "przedawnienia", wcale jednak nie dawała podstaw do zakończenia wznowionego postępowania w taki sposób, lecz, w ocenie Sądu, uzasadniała wydanie jednego z orzeczeń merytorycznych przewidzianych w art. 151 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.

W świetle przywołanego art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej – gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić dotychczasowej decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których ww. decyzji nie uchylił (art. 151 § 2 k.p.a.). W myśl przywołanego art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

W świetle ww. przepisów upływ terminów "przedawnienia" określonych w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwia jedynie wydanie w postępowaniu wznowieniowym orzeczenia uchylającego decyzję dotychczasową (decyzję zapadłą w trybie zwykłym – art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast pozostaje bez wpływu na dopuszczalność podjęcia przez organ któregokolwiek z pozostałych rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a., tj. orzeczeń, o jakich mowa w art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Oznacza to, że po upływie okresów "przedawnienia" organ administracji zachowuje kompetencję do wydania orzeczenia, mocą którego, w zależności od ustaleń poczynionych we wznowionym postępowaniu:

(i) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej – gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., albo

(ii) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa – gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., a jednocześnie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., uniemożliwiających jej uchylenie.

W powyższych sytuacjach umorzenie postępowania (czy to odwoławczego, czy pierwszej instancji) byłoby niewłaściwe nie tylko z ww. względów prawnych – a przede wszystkim z uwagi na jasną treść art. 146 k.p.a., który nie zakazuje jakiegokolwiek orzekania merytorycznego po upływie okresu przedawnienia, a tylko uchylenia decyzji; tym samym nie skutkuje powstaniem stanu bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. – ale także ze względów aksjologicznych. Mianowicie, jak trafnie zauważa w doktrynie Z.R. Kmiecik, "brak jakichkolwiek powodów, aby po upływie określonego czasu odmawiać władzy administracyjnej prawa stwierdzenia, że decyzja ostateczna, której prawidłowość zakwestionowano, jest zgodna z prawem (a do tego przecież sprowadza się odmowa jej uchylenia). Za niedopuszczalnością uchylenia takiej decyzji w rozważanej sytuacji przemawiają – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie – względy pewności obrotu prawnego, podkreślone zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.); za zakazem odmowy jej uchylenia nie przemawiają żadne argumenty. Dopuszczalność takiej odmowy jest natomiast celowa i pożądana z punktu widzenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania stron (art. 11 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji jest bowiem dla stron (zwłaszcza dla strony, na której żądanie postępowania zostało wznowione) informacją, że decyzja podjęta w trybie zwyczajnym jest zgodna z prawem, przynajmniej z punktu widzenia przesłanek wznowienia postępowania, co niewątpliwie ma pozytywny wpływ na postrzeganie (autorytet) organów administracji publicznej, a także na stosowanie się do postanowień wynikających z zaskarżonej decyzji." (Z.R. Kmiecik, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2202/11, OSP 2014/4/40).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że obowiązkiem Wojewody było – jak trafnie podniesiono w skardze – ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją Starosty nr [...] z [...] listopada 2009 r., zgodnie wymogami zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Oznaczało to konieczność rozważenia, czy w sprawie zaistniała wskazana przez Skarżącą przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy Skarżąca rzeczywiście powinna była uczestniczyć jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji PnB i czy bez własnej winy w tym postępowaniu nie brała udziału. Sąd podziela przy tym stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie oceny wystąpienia ww. przesłanki należy dokonywać na gruncie przepisu szczególnego, jakim jest art. 28 ust. 2 pr.bud., gdyż bez wątpienia to ten przepis – a nie ogólna regulacja art. 28 k.p.a. – determinował krąg podmiotów, które powinny były brać udział w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB.

Umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji uchybił wskazanemu wyżej obowiązkowi powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy wznowieniowej. Tym samym dopuścił się naruszenia przywołanej wyżej zasady ogólnej z art. 15 k.p.a., a ponadto szczegółowych regulacji art. 151 § 1 pkt 1 lub § 2 w zw. a z art. 146 k.p.a. – przez ich błędna wykładnię i w efekcie nieuzasadnione niezastosowanie, a także art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi okazały się chybione. W szczególności, wbrew twierdzeniom Skarżącej, podjęcie przez Wojewodę zawieszonego postępowania nie było błędem, pomimo że decyzja GINB z[...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności PnB została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 – gdyż, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, decyzja ta korzystała z przymiotu ostateczności, a ww. wyrok był jeszcze (i nadal jest) nieprawomocny. Ponadto, inaczej niż przyjmuje Skarżąca, organy administracji (i Sąd) orzekające w niniejszej sprawie nie są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu z 04 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 449/09, w którym przyznano D. P. status strony postępowania administracyjnego. Ocena ta dotyczyła bowiem przedmiotowo innego postępowania – tzw. legalizacyjnego (w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski) – i, co szczególnie istotne w kontekście art. 170 p.p.s.a., została sformułowana na gruncie znajdującego zastosowanie w ww. postępowaniu przepisu art. 28 k.p.a.; nie zaś art. 28 ust. 2 pr.bud., który stanowi właściwą podstawę weryfikacji statusu Skarżącej w niniejszej sprawie, dotyczącej postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budową.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490; dalej jako: "rozporządzenie"). W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, iż z uwagi na charakter nin. sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości jest adekwatne do obiektywnie mierzonego nakładu pracy pełnomocnika oraz stopnia jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Przy ocenie owego przyczynienia się nie może uchodzić uwadze w szczególności fakt, że udział pełnomocnika w wyjaśnieniu sprawy ograniczył się do sporządzenia i wniesienia skargi, której szczupła argumentacja nie przyczyniła się w istotny sposób do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania (457 zł) złożyły się: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie Jej pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Powtórnie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni sformułowane wyżej wytyczne i oceny prawne Sądu.