Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3298/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędziowie: WSA: Janina Guść del. SO: Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant: Danuta Penkalla po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2001 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. Sz. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta decyzją z dnia 14 maja 2001 r. Nr 132/2001 znak [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst, jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił E. Sz.pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy modernizacji i rozbudowie budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w B. Po zakończeniu budowy nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że E. Sz. na opisanej wyżej działce prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, legitymując nią jedynie decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.S. właściciel sąsiedniej nieruchomości, który zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. poprzez niezastosowanie powyższego przepisu, co doprowadziło do usytuowania spornego budynku z naruszeniem obowiązku zachowania 3 metrowej odległości od granicy z działką odwołującego.

M. S. zarzucił ponadto, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane tj. nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2001 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie analizy przedłożonych akt sprawy stwierdzono, że E.Sz. samowolnie rozpoczął wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą dachu i elewacji na terenie nieruchomości przy ul. [...] w B., numer ewidencyjny działki - [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Inwestor posiadał wyłącznie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 21.04.2000 r., wydaną przez Prezydenta Miasta.

W poprzednim postępowaniu odwoławczym, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność wydanego przez organ I instancji postanowienia Nr [...] z dnia 20 listopada 2000 r. i decyzji Nr [...] z dnia 22 listopada 2000 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia 01.02.2000 r., Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji zostały podane przesłanki, które winny skutkować zastosowaniem art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego.

Organ I instancji w przeprowadzonym obecnie postępowaniu na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydał decyzję z dnia 23 kwietnia 2001 r., Nr [...] nakładającą na inwestora wykonanie określonych czynności w terminie do 15 maja 2001 r. oraz zaskarżoną decyzję Nr 132/2001 z dnia 14 maja 2001 r., którą udziela pozwolenia inwestorowi na wznowienie robót.

Zdaniem organu II instancji organ I instancji naruszył prawo materialne przywołując w wydanych decyzjach art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Obowiązujące przepisy Prawa budowlanego w art. 28 określają że: " ...roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30...", co skutkuje zastosowaniem art. 48 cytowanego wyżej prawa. Bezspornym faktem jest, iż inwestor na realizację przedmiotowego obiektu nie dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, czym uchybił art. 28 Prawa budowlanego.

Ustalenia powyższe nie mogą prowadzić do legalizacji zaistniałej sytuacji, gdyż obowiązujące Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zalegalizowania ewidentnej samowoli budowlanej.

Wobec powyższego, właściwy w sprawie organ, to jest Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta winien w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nakazać w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał również, że w przeprowadzonym dodatkowo postępowaniu należy jednoznacznie określić, które części obiektu winny być rozebrane, rozwiązać ostatecznie sprawę konstrukcji dachu, istniejący spadek dachu jest wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, narusza w szczególności § 29 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 04.02.1999 r. (jednolity tekst Dz.U. Nr 15 z dnia 25.02.1999 r., poz. 140), który stanowi, że "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione", w załączonym projekcie brak jednoznaczności - na rys. nr 3, 4 spadek w stronę działki sąsiedniej, w opisie technicznym projektu poz. 4 - odprowadzenie wody z dachu na posesję inwestora.

Załączony do decyzji na wznowienie robót projekt między innymi: narusza art. 34 Prawa budowlanego, bowiem nie spełnia wszystkich warunków określonych w ww. decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] (w aktach brak też załącznika graficznego Nr 1 decyzji, zgody właścicieli działki sąsiedniej - załącznik opisowy Nr 2 pkt 5), opracowany jest przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień do projektowania tego typu obiektów, dotyczy to również załączonych badań gruntu. W projekcie zagospodarowania - brak naniesionej odległości od granicy działki projektowanej rozbudowy - ściana z otworem okiennym, istniejące szambo usytuowane przy granicy, na nim projektowany dojazd do garażu. Część rysunkowa narusza § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 03.11.1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który stanowi "część rysunkowa projektu przebudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący". Załączona inwentaryzacja robót została wykonana w lutym 1979 roku, nie odzwierciedla stanu obecnego, brak orzeczenia technicznego osoby uprawnionej. Odnośnie wytyczenia granic działek [...] i [...] należy uwzględnić faktyczne usytuowanie obiektu - przy granicy, w nawiązaniu do § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 04.02.1999 r. i braku wystąpienia inwestora o zgodę sąsiadów (z nałożonego obowiązku inwestor nie został zwolniony). Natomiast odnośnie roszczeń dotyczących granic własności strony mogą zwrócić się do Sądu Cywilnego. Należy również powiadomić wszystkie strony sprawy, bowiem rzeczony budynek graniczy z posesją przy ul. [...].

Odnosząc się do wniesionego odwołania organ II instancji uznał je za zasadne wskazując, że samowolna realizacja rozbudowy budynku mieszkalno - garażowego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę winna skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. W wydanych decyzjach z dnia 23.04.2001 r. i 14.05.2001 r. organ I instancji nie uwzględnił uwag skarżącego zawartych w piśmie z dnia 29.03.2001 r., nie dostarczył również kopii protokółu z oględzin z dnia 21.03.2001 r., co podnosił skarżący w odwołaniu.

Powyższym uchybiono również art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zebrano całego materiału dowodowego.

Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność wydanej przez organ I instancji decyzji Nr [...] z dnia 23.04.2001 r. oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania orzekł jak w sentencji zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Sądu E. Sz., który domagał się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazywała na brak podstaw do sugerowanego przez organ odwoławczy zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane twierdząc, że po otrzymaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji nie wykonał żadnych robót związanych z rozbudową obiektu, a przeprowadzone prace ograniczyły się tylko do remontu ściany przedniej i wymiany dachu z zachowaniem dotychczasowego jego spadku.

Skarżący wskazał, że remont ściany budynku wykonany został w 1994 r. natomiast budynek skarżącego istnieje ok. 50 lat i w związku z powyższym brak jest podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego.

Ponieważ budynek był w stanie wymagającym remontu, a dach nie był remontowany przez kilkanaście lat, skarżący podczas wykonywania prac remontowych podniósł dach o kilkadziesiąt centymetrów podmurowując tylną i przednią ścianę, tak aby zgodnie z warunkami technicznymi pomieszczenia na ostatniej kondygnacji posiadały wysokość wymaganą do użytkowania przez ludzi.

Ponadto skarżący zakwestionował ustalenia organu odnoszące się do odległości rozbudowywanego obiektu do granic działki sąsiada oraz zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 czerwca 2001 r. stwierdzenie, że miał obowiązek wystąpienia z zgodę sąsiadów na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki.

Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P. 11/2000 (Dz.U. Nr 17, poz. 207).

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej dalej jako Post.Adm.U.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 Post.Adm.U. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu organ odwoławczy uprawniony jest także do wydawania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady związania organu odwoławczego obowiązkiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, pozwalając temu organowi na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Wyjątek ten należy interpretować ściśle przyjmując, że organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 K.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe.

Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź, gdy nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 1998 r. str. 664).

Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną skierowanie jej do strony nie będącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości.

W przypadku, gdy nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do uchylenia decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania pierwszej instancji nastąpiło nie z powodu bezprzedmiotowości tego postępowania, lecz na tej podstawie, że w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw prawnych do zastosowania w sprawie art. 51 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek M. S., który domagał się sprawdzenia legalności rozpoczętych przez skarżącego w dniu 27 lipca 2000 r. prac budowlanych.

Prowadzący postępowanie organ I instancji uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zalegalizowania samowoli budowlanej poprzez zastosowanie art 50 i 51 Prawa budowlanego. Od decyzji tej odwołał się M. S.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji uznał, że orzeczenie organu I instancji nie jest trafne.

Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach danej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne, uprawniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej lub do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.), nigdy natomiast do wydania decyzji wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy de fakto nie uznał postępowania w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe, gdyż wskazał jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie samowolnie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie wszystkie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jw.) roboty budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 i 30, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga remont istniejącego obiektu budowlanego, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany m.in. elementów konstrukcyjnych obiektu i nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. W takich przypadkach wymagane jest jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy zgłoszenie właściwemu organowi.

Z akt sprawy i twierdzeń skarżącego zawartych w skardze do Sądu wynika, że dokonał on wymiany całej połaci dachowej wraz z podwyższeniem ścian budynku. W ocenie Sądu taki zakres robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Uznając, że kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. I ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia'2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie może być również wykonywana decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na wznowienie