Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 566/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4,  art. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego "[...]", Gmina "[...]" 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ zasądza od Gminy "[...]" na rzecz skarżącego P. G. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr "[...]’ z dnia "[...]", Rada Gminy "[...]’ uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego "[..]", Gmina "[...]", zwany dalej "Planem".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wniósł P. G.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił, że narusza ona interesy prawne

i uprawnienia skarżącego wynikające z: prawa własności, prawa równej ochrony własności, prawa do proporcjonalnie wyważonej ochrony własności w postępowaniu planistycznym, równości wobec prawa, wolności prowadzenia działalności gospodarczej, prawa ochrony wolności i praw konstytucyjnych oraz prawa do korzystania z publicznych dróg gminnych. Uchwała, poprzez swoje zapisy, zdaniem skarżącego istotnie ogranicza mu możliwość zagospodarowania, poprzez zapisy postanowień: § 5, § 6 pkt 3 i 4, § 11pkt 1, 2, § 13 pkt 2 i pkt 3 lit. c, f i pkt 5 lit. b, § 16 pkt 3 i pkt 4.

Skarżący wskazał, że zakres planu ograniczony został prawie wyłącznie do terenu nieruchomości skarżącego (ponad 90 % nieruchomości objętych planem). Organ zmienił funkcję działki nr "[...]" z funkcji drogowej na rolną, co pozbawia skarżącego do korzystania z drogi znajdującej się na tej działce.

W związku z tymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a co najmniej w części obejmującej wskazane

w skardze postanowienia tego Planu dotyczące bezpośrednio nieruchomości skarżącego. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności lub niezgodności

z prawem uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" r. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości rolnej, zajmującej przeważającą powierzchnię terenu objętego Planem, tj. działki o nr "[...]" położonej

w obrębie "[...]", gmina "[...]" o powierzchni "[...]". Nieruchomość składa się głównie z gruntów słabych rolniczo oraz nieużytków i jest położona poza zwartą zabudową wsi "[...]". Nadaje się przez to do prowadzenia na jej terenie intensywnie działalności produkcyjno-rolniczej, do której zalicza się chów zwierząt i drobiu. Skarżący mógłby więc taką działalność prowadzić. Pomimo, że nieruchomość skarżącego obejmuje rozległy obszar i ma bezpośredni dostęp do drogi krajowej i do drogi lokalnej (działka nr "[...]"), Plan każe ograniczyć lokalizację zabudowy do niewielkiej części tej nieruchomości , przyległej na wąskim odcinku do drogi krajowej, co uniemożliwia wykorzystanie pozostałej części działki do jakichkolwiek celów inwestycyjnych. Brak jest jakichkolwiek obiektywnych podstaw, które mogłyby uzasadnić ograniczenie skarżącemu, przy pomocy nieprzekraczalnych linii zabudowy, możliwości zabudowy ponad 6. hektarowej działki tylko do niewielkiej części. Organ nie wskazał też żadnych konkretnych, obiektywnych okoliczności, mogących przemawiać za istnieniem interesu publicznego, który sprzeciwiałby się wyznaczeniu wyższej niż 30 DJP obsady budynków inwentarskich. Nie dokonał wyważenia interesów prywatnych

i publicznych. Ponadto, w ocenie skarżącego, wprowadzenie w Planie bezwzględnego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie ma żadnego, konkretnego i obiektywnego uzasadnienia. Skarżący zaznaczył, że granice Planu obejmują, oprócz nieruchomości skarżącego, dwie przyległe do niej działki drogowe: działkę nr "[...]" (droga krajowa nr ‘[...]") i działkę

nr ‘[...]", stanowiącą drogę lokalną.

Skarżący podniósł też, że Plan wprowadza bezwzględny zakaz lokalizowania na terenach rolniczych jakiejkolwiek zabudowy mieszkalnej, a zatem również zagrodowej. Tymczasem, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki mieszkalne w rodzinnych gospodarstwach rolnych należą do zabudowy zagrodowej, a Plan w § 6 pkt 6 zalicza te tereny do terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową.

Skarżący zakwestionował również postanowienia Planu dotyczące zagospodarowania wód opadowych i roztopowych oraz postanowienia dotyczące wskaźników stanowisk postojowych.

W ocenie skarżącego, niezgodne z prawem są również postanowienia Planu dotyczące szczegółowych wskaźników zabudowy terenu oznaczonego symbolem "R".

Organ przyjął w Planie dalece restrykcyjne wartości tych wskaźników i ograniczenia te pozbawione są obiektywnych i konkretnych podstaw faktycznych.

W ocenie skarżącego, zgodnie z ustaleniami Studium, główną funkcją miejscowości "[...]" jest rolnictwo i usługi. Studium wprowadza możliwość lokalizacji budynków i obiektów gospodarczych dla potrzeb produkcji rolnej

i przetwórstwa rolnego z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, ale bez żadnych innych szczególnych ograniczeń.

Wszczęcie postępowania planistycznego nie zostało, zdaniem skarżącego, poprzedzone wymaganą przepisami art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium.

Powyższe naruszenia mają, zdaniem skarżącego, charakter istotny. Skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

W ocenie skarżącego, podjęcie uchwały nie służyło, co do zasady, realizacji celów wskazanych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli zapewnieniu ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że przywołany przez skarżącego potencjalny zamiar zabudowy stosownych terenów budynkami inwentarskimi stanowi o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącego. Samo dokonanie w Planie odmiennych ustaleń, niż oczekiwałby skarżący, nie przesądza o tym, że Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, przekraczając władztwo planistyczne i naruszając interes prawny skarżącego. Stosownych ustaleń dokonała bowiem Rada na mocy delegacji ustawowej, określonej przepisem art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że ochrona interesu indywidualnego nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogłyby planować

i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Nie ma szczególnej ochrony interesu prywatnego. Wójt Gminy, przystępując do sporządzania przedmiotowego Planu, musiał wziąć i wziął pod uwagę racje i argumenty zainteresowanych stron i ich rozbieżne interesy. Należało więc uwzględnić nie tylko racje skarżącego, ale i zdanie okolicznych mieszkańców, którzy wnioskowali o wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia inwestycji polegającej na budowie budynków inwentarskich.

Rada Gminy stwierdziła, że to ona decyduje, jaki obszar Gminy objąć planem. Skoro Gmina uznaje, że jakaś część jej terytorium wymaga sporządzenia planu, ma prawo go uchwalić. W ocenie organu, po uchwaleniu Planu sytuacja skarżącego jest korzystniejsza, bowiem plan miejscowy ustalił możliwość zabudowy terenu będącego jego własnością. Ponadto, uchwała nie pozbawia skarżącego prawa do korzystania

z działki nr "[...]" jako drogi. Wprowadzone w Planie linie zabudowy służyć mają kształtowaniu ładu przestrzennego i ograniczeniu rozlewania się zabudowy w głąb terenu, a przez to, ograniczeniu przyszłych kosztów infrastruktury technicznej. Organ podniósł, że samorząd gminny ma, zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym, pełne prawo do ustalania obsady obiektów inwentarskich (DJP) w planie miejscowym. Wskazano, że Rada Gminy nie zakazała lokalizacji budynków inwentarskich, a jedynie ograniczyła istotne parametry tych obiektów. Intencją takich zapisów jest takie kształtowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej w ramach której można mówić jeszcze o rolnictwie, a nie o produkcji przemysłowej zwierząt. Jest zatem uzasadnione ustalenie takich parametrów zabudowy oraz zasad zagospodarowania, które zachowają rolniczy, a nie de facto przemysłowy charakter terenu.

Rada może, w ramach ustaleń dotyczących ochrony środowiska, wykluczyć pewną grupę inwestycji, która jej zdaniem nie jest pożądana na terenie objętym planem.

Wprowadzony zakaz wynika z rolnego charakteru terenów oznaczonych symbolem R, przejawiającego się w dopuszczeniu lokalizacji przede wszystkim obiektów inwentarskich, których obecność – przy potencjalnym dopuszczeniu zabudowy zagrodowej – mogłaby powodować potencjalne konflikty. W ocenie organu, przyjęte rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód opadowych, w sytuacji dopuszczenia budynków inwentarskich, wynika z ochrony gleby przed potencjalnymi zanieczyszczeniami, płynącymi z chowu i hodowli zwierząt. Obowiązek wyznaczenia parametrów dla miejsc parkingowych jest obligatoryjnym elementem planu. Przyjęte wielkości mają gwarantować zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, które z pewnością będą niezbędne do obsługi funkcjonującej fermy. Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, Rada wskazała, że uchwała ta nie jest przedmiotem skargi.

Dodatkowo, Rada wniosła o zbadanie legitymacji skargowej skarżącego, który swój interes prawny wywodzi głównie z faktu posiadania gruntów na terenie objętym Planem. W ocenie organu, nie zawsze musi to przesądzać

posiadaniu interesu prawnego. Skarżący, jak do tej pory, nie nabył jeszcze żadnego prawa do zabudowy swoich działek, wobec czego trudno jest mówić o naruszeniu przez plan miejscowy jego prawem chronionego uprawnienia.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r., pełnomocnik skarżącego cofnęła wniosek

o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, oz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej zwanej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Do wniesienia skargi legitymowany jest bowiem jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz - co istotne – wykaże naruszenie podjętą przez organ uchwałą prawem chronionego interesu skarżącego. Oznacza to, że podmiot wznoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą zawiązany prawnie w inny sposób np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy.

W przedmiotowej sprawie organ ma wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego, który naruszałaby zaskarżona uchwała. W jego ocenie, okoliczność, że skarżący posiada nieruchomości na terenie objętym Planem, nie zawsze musi przesądzać o posiadaniu przez składającego skargę interesu prawnego. Skarżący zaś, jak do tej pory, nie nabył jeszcze żadnego prawa do zabudowy swoich działek, wobec czego trudno mówić o naruszeniu przez plan miejscowy jego prawem chronionego uprawnienia.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, drogi publiczne, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym.

Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie

i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. Akt II OSK 1213/16).

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, analiza wniesionej skargi, pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały był właścicielem działki, położonej w obrębie "[..]" o numerze "[...]", objętej zaskarżonym planem.

Skarżący wykazał istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Fakt, że nieruchomość skarżącego położona jest na terenie objętym Planem i że Plan ten spowoduje, że nie będzie on mógł jej wykorzystać zgodnie

z zamierzeniami jest wystarczającą przesłanką do uznania, że został naruszony interes prawny skarżącego.

Reasumując, skarżący udowodnił, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącego pewnych uprawnień, albo uniemożliwiając ich realizację, ma realny wpływ na wymiar wykonywania prawa własności przez właściciela.

Spełnione zostały zatem wymogi do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi.

W rozpoznawanej sprawie ustalono przeznaczenie terenów skarżącego jako tereny rolnicze "R", które zalicza się do terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową (§ 6 pkt 6 lit. a Planu). Na terenie tym zakazuje się lokalizacji budynków mieszkalnych (§ 11 pkt 2). W Planie ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego poniżej 30 DJP (§ 6 pkt 3) oraz wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 6 pkt 4 Planu). Na rysunku Planu ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż drogi publicznej (KDGP).

W przedmiotowej sprawie należy wskazać, że znacząca część Planu obejmuje działkę, stanowiącą własność skarżącego. Nie stanowi jego własności jedynie działka

nr "[...]", użytkowana dotychczas jako droga wewnętrzna i oznaczona w Planie jako teren rolniczy "R" oraz działka nr "[...]" – droga krajowa, która nadal w Planie ma mieć takie przeznaczenie.

Tak więc, plan miejscowy de facto dotyczy jednej działki i jednego właściciela.

W ocenie Sądu, nie spełnia tym samym wymogów dla planu miejscowego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy – określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres

i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny

i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Przedmiotowa uchwała, która określa przeznaczenie jednej działki, stanowiącej własność jednej osoby, nie wypełnia, w ocenie Sądu, powyższych przesłanek kształtowania polityki przestrzennej. Nie można przyjąć, że uchwała zapewnia ład przestrzenny, czy zrównoważony rozwój.

Uchwała ta jest de facto aktem o charakterze konkretnym i indywidualnym, a nie generalnym i abstrakcyjnym. Tym samym, nie wyczerpuje znamion uchwały rady gminy w rozumieniu przepisów prawa.

Niezależnie od powyższego, trzeba podkreślić, że niewątpliwie prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji – ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje także przepis art. 140 ustawy kodeks cywilny, zgodnie z którym – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać

z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa,

w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie, wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz

z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz

z innymi przepisami prawa własności stanowi – przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego – przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Trzeba jednak pamiętać, że każde ograniczenie prawa własności, powinno zostać wyrażone

w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym

w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości, dotyczących zakresu ograniczenia tego prawa, należy dokonywać więc wykładni na korzyść strony. Ingerencja w prawo własności musi znajdować uzasadnienie w przepisach prawa

i stanie faktycznym sprawy.

To prawda, że Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określenia warunków zagospodarowania terenu, tzw. władztwo planistyczne. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego nie stoi jednocześnie w sprzeczności

z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych,

a przepis art. 4 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody

w działaniach planistycznych.

Władztwo planistyczne gminy nie jest bowiem nieograniczone i nie oznacza, że Gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, położonych na jej terenie. W planowaniu uwzględnia się bowiem, jak wskazano wyżej, również prawo własności, czego w ogóle nie uczyniono

w przedmiotowej sprawie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

Gmina, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać

w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

W celu oceny zasady proporcjonalności w przedmiotowej sprawie należy ustalić, czy regulacja zawarta w uchwale jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego,

z którym jest powiązana oraz, czy efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw

i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej, konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym, oraz, że zastosowane instrumenty prawne, przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa, czy wolności. Na organie, uchwalającym plan ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych

i interesu publicznego.

W ocenie Sądu, Gmina nie ustaliła powyższych okoliczności w przedmiotowej sprawie. Właściciel został pozbawiony de facto możliwości korzystania z nieruchomości

w sposób przez siebie zaplanowany. Rada Gminy stwierdziła w odpowiedzi na skargę, że może wykluczyć pewną grupę inwestycji, która, jej zdaniem, nie jest pożądana na terenie objętym planem. Stanowisko takie nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia

w dokumentach planistycznych, w których znajdują się jedynie pisma mieszkańców,

oprotestowując fermy drobiu, czy hodowlę zwierząt.

Postępowania planistycznego w zakresie wyważenia interesu prywatnego i publicznego w ogóle nie przeprowadzono. Z dokumentów planistycznych nie wynika, jakie inwestycja chowu drobiu powyżej 30 DJP miałaby skutki i uciążliwości dla otoczenia. Nie wskazano żadnego interesu publicznego, oprócz protestu mieszkańców, który by wskazywał, że ingerencja w prawo własności skarżącego jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wyłączenia większej części nieruchomości skarżącego spod możliwości zabudowy. Jak wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]", przyjętego uchwałą

Nr "[...]" Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]", główne funkcje

w pasmach rozwoju funkcji gospodarczych i osadniczych w miejscowości "[...]" to rolnictwo i usługi. W Studium wprowadzono możliwość lokalizacji budynków i obiektów gospodarczych dla potrzeb produkcji rolnej i przetwórstwa rolnego,

z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 2.4.5. Studium). Zalecono zachowanie jako terenów ogólnie dostępnych i wprowadzenie ograniczeń zabudowy w odpowiednich strefach od linii brzegowej jezior w granicach OChK Krainy Wielkich Jezior Mazurskich i OChK Pojezierza Ełckiego, zgodnie z właściwymi aktami wykonawczymi ustawy o ochronie przyrody (pkt 2.5. Studium).

Zapisy Planu, wyznaczające nieprzekraczalną linię zabudowy nie znajdują więc uzasadnienia w Studium. Organ nie wykazał, dlaczego ograniczył zabudowę do terenu wskazanego w Planie – nie wynika to w żaden sposób z postępowania planistycznego.

Gmina przekroczyła władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty przemawiają za wyłączeniem nieruchomości skarżącego z działalności związanej z chowem lub hodowlą zwierząt. Doszło tym samym, do naruszenia zasady proporcjonalności.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że Gmina

z całą pewnością może ustalić maksymalną obsadę budynku inwentarskiego, a także przyjąć, że na określonym terenie zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale musi to być uzasadnione, a nie wynikać wyłącznie ze złożonych wniosków mieszkańców, dotyczących wprowadzenia zakazu budowy ferm drobiu, czy hodowli zwierząt.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy zauważyć, że zasadne są zarzuty, dotyczące ilości miejsc postojowych oraz szczegółowych parametrów

i wskaźników zabudowy. Ustalenia zawarte w Planie nie są poparte żadnym uzasadnieniem co do ich wielkości. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia wskaźnika zabudowy od 0,002 do 0 0,01 na terenie rolniczym (§ 16 pkt 4 lit. a Planu), na działce wokół której znajdują się również grunty rolne. Organ swoich ustaleń

w żaden sposób nie uzasadnił., co powoduje, że uchwała nie czyni zadość wymogom, określonym w art. 1 u.p.z.p.

Należy też podzielić zarzuty skarżącego, dotyczące sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych (§ 13 pkt 3 lit. c Planu). Nie można wprowadzić nakazu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do zamkniętej sieci kanalizacji deszczowej, jeśli ta sieć nie istnieje i nie ma jej w planach inwestycyjnych Gminy, co stwierdził skarżący w skardze.

Także zakaz zabudowy mieszkaniowej wprowadzony w Planie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Tym bardziej, że w Planie ustalono, że na terenie nim objętym oznaczonym symbolem "R" dopuszcza się zabudowę zagrodową (§ 6 pkt 6 lit. a Planu). Zgodnie zaś z postanowieniami § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Tym samym, wyłączenie budynków mieszkalnych z zabudowy zagrodowej, co ma miejsce w Planie, pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami.

Ponadto, należy wskazać, że w Planie zlikwidowano drogę lokalną, stanowiącą działkę oznaczoną nr "[...]". Z dokumentów planistycznych w żaden sposób nie wynika przyczyna takiej zmiany, ani jej uzasadnienie, oprócz braku zgody organu uzgadniającego (postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad

z dnia "[...]"). Tym bardziej, że - jak wskazuje skarżący - działka ta jest wykorzystywana obecnie jako droga. Utworzono zaś wąski pas gruntu

o przeznaczeniu rolniczym, bez bliższego określenia, czemu ma on służyć.

Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, ze zaskarżona uchwała nie spełnia swojej funkcji, wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Narusza ona postanowienia art. 28 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu.

Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd stosownie do

art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził w pkt. 1 wyroku nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).