Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 683/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 2, 66, ust. 1 pkt 5 i art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg M. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz Z. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (dalej: SKO w C., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), nr [...] z [...] grudnia 2016 r. wydana na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołań Z. S. i M. S. reprezentowanych przez adw. B. F. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] listopada 2016 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego - piasku w graniach złoża [...] (działka nr ew. [...]) w miejscowości L., gmina [...], powiat [...], woj. [...].

W decyzji z [...] grudnia 2016 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Inwestorzy: M. N., S. W. oraz M. Wi. wystąpili w dniu [...] października 2015r. do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego - piasku w graniach złoża [...] (działka nr ew. [...]) w miejscowości L., gmina [...], powiat [...], woj. [...].

Planowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a tiret 3 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej: PPIS w P.) wyrazili opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Organ I instancji w postanowieniu z [...] listopada 2015 r., nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

PPIS w P. zaopiniował pozytywnie realizację planowanego przedsięwzięcia oraz RDOŚ w W. wydał postanowienie, uzgadniając realizację przedsięwzięcia i określając szczegółowe warunki jego realizacji.

Po zapoznaniu się z raportem, uzgodnieniem RDOŚ w W. i opinią PPIS w P. dotyczącego planowanego przez inwestorów przedsięwzięcia, organ I instancji w dniu [...] maja 2016 r., wydał decyzję nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego - piasku w graniach złoża [...] (działka nr ew. [...]) w miejscowości L., gmina [...], powiat [...]. Decyzja ta została w trybie odwoławczym uchylona w całości przez SKO w C. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę z wniosku inwestorów zgodnie ze wskazaniami Kolegium wezwał wnioskodawców do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponownie zwrócił się z wnioskami do PPIS w P. o wydanie opinii oraz RDOŚ w W. o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję nr [...] ustalając środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego - piasku w graniach złoża [...] (działka nr ew. [...]) w miejscowości L., gmina [...], powiat [...], woj. [...].

Od wydanej decyzji organu I instancji odwołania złożyli M. S. i Z. S., obaj reprezentowani przez adw. B. F. W dwóch jednobrzmiących odwołaniach podniesiono te same zarzuty i wniesiono o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie wydanie decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu odwołań skarżący wskazują na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 76, 75,77 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 2 i art. 79 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) poprzez nie dokonanie własnej oceny oddziaływania na środowisko oraz nie poddanie weryfikacji raportu inwestorów, naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. poprzez nie uzupełnienie w tym zakresie raportu oraz wskazanie, że przedmiotowa decyzja narusza przepisy art. 113-115 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo Ochrony Środowiska i wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu dla terenów sąsiednich.

W decyzji z [...] grudnia 2016 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO w C. odnosząc się do przedstawionych w odwołaniach zarzutów wskazało, że zgadza się z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie, że z uwagi na fakt wprowadzenia przez taką decyzję ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do nieruchomości, chronionego przez art. 21 Konstytucji RP, organy administracji nie mają w tym zakresie swobody, a wydana decyzja negatywna może nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych prawem.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przewidzianej w przepisem art. 61 ust. 2 u.u.i.ś. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji poddał weryfikacji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożony przez inwestora, odniósł się do treści uzyskanych prawem opinii i uzgodnień, zaś na przestrzeni całego postępowania w sposób dostateczny i zgodny z prawem zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W ocenie Kolegium, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom k.p.a. Organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2016 r., zawarł informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz wyjaśnił w jaki sposób zostały rozpatrzone i w jakim zakresie uwzględnione, bądź uznane za bezzasadne uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Według organu odwoławczego, organ I instancji odniósł się także do kwestii ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również do pozytywnego uzgodnienia RDOŚ w W. oraz opinii PPIS w P.

W ocenie Kolegium, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, jak i zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy i treść zaskarżonej decyzji są zgodne z wymogami prawa, zaś wnioski z nich płynące są prawidłowe, logiczne i spójne.

Zdaniem SKO w C., organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie uczynił zadość wszystkim wytycznym wskazanym w poprzedniej decyzji kasacyjnej wydanej w przedmiotowej sprawie przez Kolegium w decyzji nr [...].

Decyzję Kolegium z [...] grudnia 2016 r. Z. S. i M. S. reprezentowani przez adw. B. F. zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący złożyli jednobrzmiące w treści i zarzutach skargi. Skarżący zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie przez SKO w C. w sprawie [...] odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r. wydanej w sprawie [...], a tym samym nie uwzględnieniu tego odwołania na chwilę wydania zaskarżonej decyzji, co narusza zasadę dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne rozstrzygnięcie i rozpoznanie sprawy, co z kolei skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym;

- art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez nienależytą i nie wyczerpującą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 66 ust. 2 i art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez nie dokonanie własnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nie poddanie w związku z tym weryfikacji raportu inwestorów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

- art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego poprzez nie uwzględnienie faktu, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie przedłożył racjonalnego wariantu alternatywnego;

- art. 66 ust. 1 pkt 18 w zw. z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego poprzez nie uwzględnienie faktu, że w przedmiotowej sprawie załączone do raportu streszczenie nie spełnia wymogów ustawowych, albowiem nie zostało sporządzone w sposób zrozumiały, prosty oraz z zastosowaniem języka niespecjalistycznego i może nie być zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy;

- art. 66 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego poprzez nie uwzględnienie faktu, że przedłożony raport nie zawiera pełnego opisu planowanego przedsięwzięcia;

- art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wadliwej subsumcji przywołanego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego poprzez nie uwzględnienie faktu, że raport w sposób lakoniczny odnosi się do problematyki oddziaływania akustycznego inwestycji.

W skargach wniesiono o uchylenie w całości decyzji SKO w C. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia, które zapadnie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu bezsprzecznie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmownej w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...] oraz pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami prawa. Nadto organy obu instancji nie dokonały należytej oceny, czy przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza.

Organ II instancji w sposób niedopuszczalny zaaprobował także błędy organu I instancji w zakresie nienależytego określenia odległość od obszaru specjalnej ochrony siedlisk [...] (na etapie postępowania przez organem I Instancji wskazano, że odległość wynosi około 5,3 km, gdzie w rzeczywistości zgodnie z danymi przedstawionymi przez RDOŚ w W. w postanowieniu z [...] września 2016 r. wynosi ona 4,3 km). Tym samym na podstawie tych danych organy obu instancji dokonały nienależytej oceny planowanego przedsięwzięcia na obszary chronione.

W ocenie skarżących, realizacja inwestycji w sposób znaczny ograniczy możliwość dysponowania należącymi do nich działkami, tym bardziej, że zgodnie z wydanymi przez Wójta Gminy [...] decyzjami o warunkach zabudowy na nieruchomościach skarżącego realizowana będzie zabudowa w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Według skarżących, przedsięwzięcie - w planowanym zakresie - nie spełnia standardów hałasowych określonych przepisami prawa. Konsekwentnie więc, w tych okolicznościach sprawy, gdy planowana inwestycja będzie powodowała przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku na terenach objętych ochroną akustyczną organ powinien odmówić uzgodnienia warunków i wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku rozpatrzenia przez Kolegium odwołania M. S. od decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, w sentencji decyzji Kolegium nr [...] z [...] grudnia 2016 r. omyłkowo nie wymieniono nazwiska drugiego odwołującego się – M. S. Wskazać należy, że wniesione odwołania przez M. S. i Z. S. reprezentowanych przez adw. B. F. były w treści jednobrzmiące, skarżący podnosili w nich te same zarzuty i te same argumenty na ich uzasadnienie. W ocenie Sądu, Kolegium rozpatrując niniejszą sprawę uwzględniło i odniosło się do zarzutów wskazanych przez skarżących. Brak wskazania jako odwołującego się M. S. nie miało wpływu na treść i rozstrzygnięcie w decyzji Kolegium z [...] grudnia 2016 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg wskazać należy, że dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nr [...] z [...] grudnia 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] listopada 2016 r., nr [...] poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podstawę wydania decyzji przez Kolegium stanowił m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., według którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Zaskarżona decyzja Kolegium z [...] grudnia 2016 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie rozstrzygniecie następuje po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, jeżeli organ odwoławczy zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji. Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została zgodnie z prawem. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z 2 istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (zob. np. wyrok NSA z 3 listopada 2000 r., IV SA 13/98, LEX nr 53448; wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część. Zgodnie z art. 107 k.p.a., decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na podstawie powołanego przepisu organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Polega ono nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający rozstrzygając sprawę, zastosował określony przepis lub dlaczego przyjął jego daną wykładnię.

Zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz decyzji organu II instancji z [...] grudnia 2016 r., nr [...] w niniejszej sprawie, nie spełniają warunków, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienia tych decyzji zostały sporządzone w sposób sprzeczny z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r. nie dokonał indywidualnej oceny dokumentów zgromadzonych w sprawie. Uzasadnienie decyzji Kolegium z [...] grudnia 2016 r. w dużej mierze sprowadza się do przedstawienia stanu faktycznego oraz opisania stosowanych przez organ I instancji przepisów dotyczących: charakteru prawnego decyzji środowiskowej, przesłanek jej wydania, elementów składowych decyzji środowiskowej, oraz definicji ustawowej oceny oddziaływania na środowisko.

Nie można zgodzić się z oceną SKO w C. (str. 4 uzasadnienia), że organ I instancji w zaskarżonej decyzji poddał weryfikacji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożony przez inwestora, odniósł się do treści uzyskanych prawem opinii i uzgodnień. Decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów decyzji wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zarzuty sformułowane w tym zakresie przez skarżących są trafne. Nie widząc potrzeby ich powielania w niniejszym uzasadnieniu wypada jedynie odnieść się do kilku kwestii. Stosownie do treści art. 82 u.u.i.ś. warunki i wymagania, o których mowa w tym przepisie winny znaleźć się w sentencji decyzji. Nieprawidłowe jest ograniczenie się przez organ I instancji do stwierdzenia, że z raportu i badań w nich zawartych wynika, że wytworzony przez urządzenia hałas jest prawie niesłyszalny na powierzchni terenu otaczającego kopalnię i nie wykazuje znaczących oddziaływań na tereny chronione akustycznie, a obliczenia wykazały, że standard jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego zostanie zachowany, bowiem takie ustalenia decyzji środowiskowej są dalece nieprecyzyjne. W tym względzie organ I instancji nie wskazał w wydanej decyzji żadnych norm hałasu, jakie winny zostać spełnione w odniesieniu do znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji terenów. Wreszcie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś. Nie można w niej bowiem doszukać się informacji, w jakim zakresie i w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jako kluczowy element postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowiący podstawowy dowód w tymże postępowaniu, powinien zostać rzetelnie oceniony przez organ wydający decyzję środowiskową. Treść raportu ma znaczenie decydujące dla kwestii uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie ocenił proponowanych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Nie wskazał również zakresu uwzględnienia uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby dokonano właściwej analizy przesłanek warunkujących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Lakoniczne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji w znacznej mierze sprowadzają się do opisu stanu faktycznego sprawy. Zatem stwierdzić trzeba że zaskarżona decyzja została wydana nie tylko z naruszeniem wyżej wskazanego art. 85 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś., lecz również z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowiących, że decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 82, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 u.u.i.ś., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r., bez prawidłowego zbadania nie tylko jej prawidłowości, ale również prawidłowego ponownego rozpatrzenia w całości przedstawionej sprawy, a także wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zawartych w złożonych odwołaniach przez skarżących. Czyniąc w ten sposób Kolegium w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2016 r. naruszyło, także przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] grudnia 2016 r., Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. We odwołaniach skarżący podnieśli, szereg zarzutów do których nie odniosło się Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2016 r.

Należy wyjaśnić, że motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, na co wskazuje art. 11 k.p.a.

Natomiast zarzucany w skargach brak ustosunkowania się przez Kolegium w decyzji z [...] września 2016 r. do podnoszonych w odwołaniach skarżących kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Takie bowiem działanie Kolegium (organ w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów), a zarazem nie ustosunkowuje się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniach od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r. godzi tym samym w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony.

W niniejszej sprawie, SKO rozpatrując wniesione przez skarżących odwołania dopuściło się naruszenia - w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie - przepisu art. 11 i art. 15 k.p.a., a także wskazanych w skardze przepisów.

Zasługuje na uwzględnienie podnoszony w skargach zarzut dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że wydanie przez organ I instancji decyzji nr [...] z [...] listopada 2016 r. nastąpiło z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią ww. przepisu, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W niniejszej sprawie raport wraz z uzupełnieniem do raportu o oddziaływaniu o oddziaływaniu na środowiska przedsięwzięcia pod nazwą: eksploatacja złoża piasków skaleniowo-kwarcowych w granicach działek o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...] zawiera opis wraz z uzasadnieniem jedynie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Organ I instancji w piśmie z [...] lipca 2016 r. działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestorów przedmiotowego przedsięwzięcia do uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o racjonalny wariant alternatywny. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestorzy przedstawili "Uzupełnienie do Raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia: eksploatacja złoża piasków skaleniowo-kwarcowych w graniach działek o nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], pow. [...]", Z. 2016 r. opracowane przez mgr inż. W. M. W uzupełnieniu raportu przedstawiono dwa warianty realizacji przedsięwzięcia. W opisie racjonalnego wariantu alternatywnego stwierdzono, że zmiana lokalizacji planowanego przedsięwzięcia nie jest zasadna, ze względu na fakt, że na opisywanym obszarze udokumentowano złoże piasków skaleniowo-kwarcowych, które może być eksploatowane wyłącznie w miejscu jego zalegania. Możliwym jest natomiast wybór różnych wariantów odnośnie kierunków i kolejności eksploatacji. Zastrzeżono jednocześnie, że najbardziej optymalną kolejnością i kierunkiem eksploatacji, jest przyjęta przez Przedsiębiorcę, eksploatacja ze starego wyrobiska poeksploatacyjnego znajdującego się rejonie SW granicy pola A w kierunku północno-wschodnim, a następnie wschodnimi południowym. Nie przewiduje się innych wariantów lokalizacyjnych planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem autora raportu, sama technologia urabiania kruszywa, jak i technologia usuwania nakładu nie może być inna, aniżeli przedstawiono w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę.

W ocenie Sądu, z opisu i uzasadnienia racjonalnego wariantu alternatywnego przedstawionego w uzupełnieniu raportu wynika jednoznacznie, że jedynym wariantem przewidzianym do realizacji przez inwestora jest wariant proponowany przez wnioskodawcę, dla którego nie jest możliwe przedstawienie wariantu alternatywnego. Słowo wariant oznacza inne opracowanie, wykonanie czegoś; odmianę, modyfikację, wersję. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W związku z tym podkreśla się, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany.

Kryterium ekonomiczne na które powołuję się autor uzupełnienia raportu może zatem stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1238/11. Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska z uwzględnieniem zasady kompleksowości ochrony środowiska określonej w art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Należy także pamiętać, że uwarunkowania środowiskowe, nie są jedynymi, które mogą przesądzać o ostatecznym wyborze wariantu przewidzianego do realizacji. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w opisie, a następnie w analizie wariantów należy uwzględnić kwestie: ekonomiczne, społeczne, techniczne, i prawne. W raporcie powinno znaleźć się wskazanie głównych przyczyn dokonanego wyboru wszystkich wariantów, z uwzględnieniem skutków dla środowiska. Każdy z wariantów powinien zawierać opis aspektów środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, obejmujący w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Słowo racjonalny oznacza rozumowy, rozumny, ugruntowany poznawczo. Wariant realizacji przedsięwzięcia może być uznany za racjonalny z praktycznego punktu widzenia, jeżeli bilans zysków i strat wynikłych z działań opartych na wnioskach uzyskanych tym sposobem z przesłanek prawdziwych nie będzie przy zastosowaniu tego sposobu wnioskowania na długą metę ujemny. Wariant racjonalny to tyle co zgodny z zasadą ekonomiczności. Inwestor planujący realizację przedsięwzięcia dąży do tego by działać racjonalnie, to znaczy maksymalizować efekty przy danych ograniczeniach wynikających np. z uwarunkowań ochrony środowiska lub minimalizować nakłady przy założonych efektach, także w ramach istniejących ograniczeń środowiskowych. Optymalizacja działań związanych z realizacją przedsięwzięcia jest tożsama z realizacją racjonalnego wariantu alternatywnego.

W uzupełnieniu raportu w opisie racjonalnego wariantu alternatywnego wskazano ponadto, że "Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie jest wskazany, ponieważ zaniechanie eksploatacji spowoduje, że udokumentowane złoże i dostępne do eksploatacji zasoby nie zostaną wykorzystane i nieuruchomienie kopalni pozbawi wnioskodawcę środków do utrzymania; głównym przedmiotem działalności wnioskodawcy jest wydobywanie kopaliny; posiada w tym celu niezbędny sprzęt eksploatacyjny jak też zatrudnia ludzi z odpowiednimi kwalifikacjami do pracy na nim".

Odnosząc się do tego wyjaśnienia w uzupełnieniu raportu wskazać należy, że wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Jest to także zgodne z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, stąd obecne brzmienie tego przepisu w u.u.i.ś. w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego w tym zakresie przedmiotowym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany do ponownego i wyczerpującego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniach dotyczących treści raportu.

Analiza w tym zakresie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na to, że zasadnicza część argumentów podniesionych w skargach skierowanych do sądu administracyjnego pokrywa się z zarzutami przedstawionymi w odwołaniach, Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do tychże argumentów. Wszystkie te kwestie będą bowiem przedmiotem ponownej uwagi organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] uwzględni zatem ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.