Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 858/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10stycznia 2006 r. sprawy ze skargi B. R. i B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez B. R. i B. D. decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2004r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2002r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowo-handlowych z przeznaczeniem pod usługi medyczne z częścią mieszkalną wraz z przyłączem wodnokanalizacyjnym i energetycznym na działce nr [...] w B.

W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] października 2004r. nr [...] Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło po rozpoznaniu wniosku B. R., dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną wraz z przyłączem wodnokanalizacyjnym i energetycznym na działce nr [...] w B.

Wójt Gminy M. natomiast swoją decyzją z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowo-handlowych z przeznaczeniem pod usługi medyczne z częścią mieszkalną wraz z przyłączem wodnokanalizacyjnym i energetycznym na działce nr [...] w B.

Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż w powyższej decyzji Wójta Gminy M. wskazano, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia [...] marca 1994r., a teren objęty zamierzoną inwestycją położony jest na obszarze oznaczonym symbolem MN2 – tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, a ponadto określono linie zabudowy od krawędzi jezdni drogi gminnej na minimum 15 m i podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone są na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami ABCDE.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2004r. wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. o znaku [...] Wójt Gminy M. dokonał w trybie art. 113 § 1 k. p. a. sprostowania swej decyzji z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] w ten sposób, że zamiast symbolu planu miejscowego "MN2" wpisał symbol "RPZ, RPR I – teren produkcji zwierzęcej, roślinnej i funkcji dodatkowych, zainwestowanie istniejącego sektora hodowlano-roślinnego R. przewidziane do adaptacji, modernizacji i stosownych uzupełnień z możliwością okresowej lub stałej zmiany funkcji podstawowych i towarzyszących – bez zwiększenia uciążliwości dla sąsiadujących terenów mieszkaniowych". Zdaniem Wójta Gminy M., przywołanie w decyzji symbolu planu "MN2" było następstwem oczywistej pomyłki.

Jak podniósł dalej organ nadzoru, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) na wniosek zainteresowanego. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy M. rażąco naruszył powyższy przepis, ponieważ swoją decyzją objął również B. D., która nie złożyła pisemnego wniosku. Rażącym naruszeniem powyższego przepisu jest także ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji, niż określono we wniosku. Skoro wniosek nie został zmodyfikowany, to Wójt Gminy M. nie miał prawa wychodzić poza granice wniosku.

Kolegium wskazało ponadto, że w swej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Wójt Gminy M. odniósł swą ocenę zgodności inwestycji z planem miejscowym do obszaru oznaczonego w tym planie symbolem MN2. Wójt Gminy M. w swojej decyzji nie odniósł się natomiast do kwestii zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "RPZ, RPR I – teren produkcji zwierzęcej, roślinnej i funkcji dodatkowych, zainwestowanie istniejącego sektora hodowlano-roślinnego R. przewidziane do adaptacji, modernizacji i stosownych uzupełnień z możliwością okresowej lub stałej zmiany funkcji podstawowych i towarzyszących – bez zwiększenia uciążliwości dla sąsiadujących terenów mieszkaniowych" – gdzie w rzeczywistości inwestycja miała być lokalizowana.

Organ nadzoru stwierdził ponadto, że sprostowanie decyzji Wójta Gminy M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. rażąco naruszyło art. 113 § 1 k. p. a., ponieważ sprostowaniu podlegają tylko oczywiste omyłki, a dokonane sprostowanie dotyczyło istoty rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że w związku z nieważnością sprostowania decyzja Wójta Gminy M. jest sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym, co z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. i art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o nieważności tej decyzji.

Organ nadzoru zauważył nadto, iż sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego Gminy M. jest określenie linii zabudowy na minimum 15 m, podczas gdy działka objęta decyzją Wójta Gminy M. położona jest przy drodze, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Organ wskazał, że zgodnie z planem linia zabudowy dla tej drogi wynosi 20 m, stąd rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest nieważne.

B. R. i B. D. zwróciły się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2004r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...].

Wnioskodawczynie zarzuciły decyzji Kolegium z dnia [...] października 2004r.

- błędne przyjęcie, że należy stwierdzić nieważność decyzji wydanej zgodnie ze zmienionym wnioskiem strony dlatego, że strona zgłosiła zmianę wniosku ustnie,

- brak ustalenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w stanie faktycznym, w którym organ nie ustalił przeznaczenia terenu w planie, a tym samym nie ustalił sprzeczności warunków zabudowy z planem,

- błędne ustalenie, że teren położony jest poza terenem zabudowy miast i wsi, a w konsekwencji przyjęcie, że odległość od linii zabudowy powinna wynosić co najmniej 20 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] października 2004r.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] października 2004r. oraz odpowiedział na zarzuty postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ nadzoru podniósł, że – przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – decyzja wydana na skutek złożenia wniosku nie może wykraczać poza granice wniosku. Przy tym, zdaniem organu, wniosek taki musi być kompletny i pisemny, bowiem dopiero taki wniosek daje podstawę do podjęcia prawidłowej decyzji. Wszelkie zmiany wniosku, zgodnie z argumentacją organu, powinny być stosownie do art. 14 k. p. a. i art. 63 § 3 k. p. a. uczynione pisemnie, a naruszenie powyższego wymogu stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem organu, podstawą do stosowania wymogu pisemności wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest także § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że na dzień wydania decyzji przez Wójta Gminy M. obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalony uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] marca 1994 r.

Przedmiotowa inwestycja – według treści decyzji Wójta Gminy M. –położona jest w strefie o symbolu planu "MN2" – tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi. Zdaniem organu Wójt Gminy M. stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu dla strefy "MN2", a w świetle sprostowania decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w sposób, o którym mowa powyżej, inwestycja leży – co jest według organu zgodne z prawdą – w strefie "RPZ, RPR I", dla której Wójt Gminy M. nie ustalił warunków zabudowy, a ponadto że sprostowanie z powyżej wspomnianych powodów było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie art. 113 § 1 k. p. a. Organ zaznaczył, iż plan dopuszcza w strefie "RPZ, RPR I" możliwość okresowej lub stałej zmiany funkcji podstawowych i towarzyszących bez zwiększania uciążliwości, ale musi to być ściśle związane z istniejącym zainwestowaniem terenu i może odbywać się w ramach adaptacji, modernizacji i stosownych uzupełnień. Plan stanowi, zdaniem organu, że na terenie oznaczonym "RPZ, RPR I" znajduje się R. i zmiany w zagospodarowaniu lub zabudowie tego terenu mogą odbywać się tylko w ramach istniejącego sektora hodowlano-roślinnego, tj. na cele rolnicze. Natomiast budowa budynków usługowo-handlowych z przeznaczeniem pod usługi medyczne z częścią mieszkalną nie mieści się, według organu, w pojęciu obiektu produkcyjnego związanego z obsługa terenu przeznaczonego do produkcji zwierzęcej, roślinnej i dodatkowych. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu, co czyni decyzję Wójta Gminy M. nieważną (art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym) i rażąco narusza przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podniósł, że działka nr [...] jest usytuowana na terenie oznaczonym na planie symbolem "RPZ, RPR I" przy drodze wojewódzkiej (obecnie powiatowej), a wymagana planem odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi wynosi 20 m, a nie 15 m, jak ustalono w decyzji Wójta Gminy M.

Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, że badana w trybie nadzoru decyzja Wójta Gminy M. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa i dlatego stwierdzono jej nieważność.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. R. i B. D.

Skarżące zarzuciły tej decyzji:

- błędne przyjęcie, że do zmiany wniosku o wydanie warunków zabudowy nie wystarczy ich ustne zgłoszenie,

- sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że na terenie oznaczonym na planie "RPZ, RPR I" nie mogą być zlokalizowane inwestycje inne niż związane z obsługą terenu przeznaczonego do produkcji zwierzęcej, roślinnej i dodatkowych,

- błędne przyjęcie odległości linii zabudowy od drogi i nie podanie, z czego przyjęta przez organ odległość wynika.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoją argumentacje zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonej decyzji tj. ocena czy decyzja ta nie narusza prawa materialnego oraz czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję w takim właśnie zakresie Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Skarżąca B. R. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, który wpłynął do organu właściwego (Wójta Gminy M.) w dniu 13 grudnia 2002r. Skarżąca B. R. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną z przyłączem wodnokanalizacyjnym i energetycznym na działce nr [...] położonej w B., gmina M.

Wniosek został złożony na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tj.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ww ustawy ustalenie warunków zabudowy zagospodarowania terenu następowało na wniosek zainteresowanego.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie:

1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu,

2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu,

3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów,

4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Jak z powyższego wynika postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Takie rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tj.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). W niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy M., który ustalił warunki zabudowy wykraczające poza granicę wniosku obciążona jest taką właśnie wadą.

Dodatkowo należy wskazać, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pochodził jedynie od B. R. zaś adresatem decyzji Wójta Gminy M. była również B. D., co świadczy o tym, że w odniesieniu do tej osoby organ gminy orzekł bez wymaganego przepisami wniosku.

Odnośnie zarzutu skarżących, że wniosek (modyfikacja wniosku) nie musi być złożony w formie pisemnej stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności wynikająca z art. 14 § 1 k. p. a. Wyjątkiem od niej jest załatwianie spraw w formie ustnej, które – zgodnie z art. 14 § 2 k. p. a. – jest możliwe, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy ustnego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W związku z tym, że brak w aktach sprawy dowodu utrwalenia ustnego złożenia wniosku dotyczącego rozszerzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania na drugi budynek i brak dowodu pisemnego złożenia wniosku przez skarżącą B. D. uznać należy, iż przedmiotowy wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tylko jednego budynku, a nie dwóch oraz że wnioskodawczynią była tylko B. R. Wyjście przez Wójta Gminy M. poza granice przedmiotowe i podmiotowe wniosku było niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organ błędnie przyjął, iż na terenie oznaczonym na planie symbolem "RPZ, RPR I" nie można lokalizować inwestycji innych niż związanych z obsługą terenu przeznaczonego do produkcji zwierzęcej, roślinnej i dodatkowych należy podnieść, że w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji, która miała być realizowana w obszarze oznaczonym w planie symbolem "MN2", a nie dla terenu oznaczonego symbolem "RPZ, RPR I".

Wójt Gminy M. w decyzji nr [...] stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu dla strefy "MN2", zaś inwestycja faktycznie miała być realizowana w strefie "RPZ, RPR I".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wójta Gminy M. nr [...], “ W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(...)".

Z przepisu tego wynika, że organ gminy wydając decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musiał w pierwszej kolejności brać pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie miały zatem ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro Wójt Gminy M., co jednoznacznie wynika z decyzji nr [...], zbadał dopuszczalność realizacji ww. inwestycji w obszarze "MN2", a nie dla terenu oznaczonego symbolem "RPZ, RPR I" w granicach, którego inwestycja faktycznie miała być realizowana, to uznać należy, że decyzja ta w rażący sposób naruszała również art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem nie została wydana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właściwego obszaru.

Należy również wskazać, że zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność także postanowienia Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2004r. o znaku [...], którym dokonał on w trybie art. 113 § 1 k. p. a. sprostowania swej decyzji z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] w ten sposób, że zamiast symbolu planu miejscowego "MN2" wpisał symbol "RPZ, RPR I – teren produkcji zwierzęcej, roślinnej i funkcji dodatkowych, zainwestowanie istniejącego sektora hodowlano-roślinnego R. przewidziane do adaptacji, modernizacji i stosownych uzupełnień z możliwością okresowej lub stałej zmiany funkcji podstawowych i towarzyszących – bez zwiększenia uciążliwości dla sąsiadujących terenów mieszkaniowych". W trybie art. 113 § 1 k. p. a. bowiem organ administracji publicznej może prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Natomiast nie podlegają sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Zmiana postanowienia wyrażonego w decyzji, chociażby nawet powziętego na skutek błędu, nawet wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym - nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki, których dotyczy art. 113 § 1 k. p. a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 863/00). W związku z powyższym niedopuszczalne było sprostowanie, jakiego dokonał Wójt Gminy M., ponieważ dotyczyło ono istoty sprawy – terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania, a więc Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania nie dla terenu, na którym leży przedmiotowa inwestycja, lecz dla innego, sąsiadującego z nim terenu oznaczonego na planie symbolem "MN2".

W związku z powyższym Sąd uznał za bezzasadne odnoszenie się do zarzutów skarżących dotyczących kwestii, czy na terenie oznaczonym na planie symbolem "RPZ, RPR I" możliwa jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji ani czy odległość linii zabudowy od krawędzi drogi jest zgodna z przepisami prawa, gdyż zaskarżona decyzja dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania nie dla terenu oznaczonego symbolem "RPZ, RPR I", lecz "MN2".

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.