Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.. 7 ust. 1 i art. 22  ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Powiat S. reprezentowany przez Starostę S. (zwany dalej: "Skarżącym") złożył do tutejszego sądu administracyjnego skargę na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] określającą kwotę nieprawidłowości podlegającej zwrotowi w wysokości 2.055 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków finansowych do dnia zwrotu środków na rachunek Zarządu Województwa P.

Powiat S., na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2017r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (zaktualizowanej aneksem [...] z dnia [...] lutego 2018 r.), zawartej pomiędzy Województwem P., w imieniu którego działał Zarząd Województwa P. jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2014-2020, zwany dalej "IZ RPOWP", a Beneficjentem - Powiatem S., reprezentowany Dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy w L., otrzymał dofinansowanie na realizację przedmiotowego projektu w wysokości nieprzekraczającej 1 054 491,96 zł, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ogłoszonego dnia [...] grudnia 2017 r., na "Zapewnienie doradcy zawodowego uczestnikom projektu pt. "[...]" prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych przez Środowiskowy Dom Samopomocy w L., IZ RPOWP stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości powodujących pomniejszenie wydatków uznanych za kwalifikowalne w ramach zatwierdzonego wniosku o płatność nr [...], związanych z wynagrodzeniem doradcy zawodowego oraz wezwała Skarżącego do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami.

Następnie Instytucja Zarządzająca RPOWP pismem z dnia [...] września 2018r. wezwała Skarżącego jako realizatora projektu do zwrotu dofinansowania w kwocie 2.055 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Wezwanie do zapłaty zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] grudnia 2018 r.

W związku z brakiem dokonania zwrotu Zarząd Województwa P. jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. w dniu [...] października 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania w wysokości 2 055,00 zł wraz z odsetkami wynikającego z umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu w związku z naruszeniem art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2077, dalej w skrócie: "u.f.p.").

W ramach prowadzonego postępowania Skarżący pismem z dnia 23 października 2018 r. wystąpił do IZ o dodatkowe wyjaśnienia i stanowiska organów takich jak: Wojewódzki Urząd Pracy w B., PEFRON w B., Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i inne dowody świadczące o wystąpieniu nieprawidłowości w zakresie przeprowadzenia ww. postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jednocześnie zadeklarował uzupełnienie materiału dowodowego o opinię doradcy zawodowego, świadczącego usługi w przedmiotowej sprawie, tj. A. B. oraz stanowiska Powiatowego Urzędu Pracy w S. w zakresie odmienności pracy z niepełnosprawnymi w stopniu znacznym i umiarkowanym oraz niepełnosprawnością sprzężoną, które uzupełniła w dniu [...] listopada 2018 r.

W piśmie tym Skarżący, wskazał że zawarte w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) zawężenie do udziału w postępowaniu jedynie do wykonawców, którzy wykonywali w okresie ostatnich 3 lat, przez co najmniej 950 godzin poradnictwo na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, w tym niepełnoprawnych oraz dysponują osobami z wyższym wykształceniem magisterskim oraz studiami podyplomowymi z zakresu doradztwa zawodowego/orientacji poradnictwa i doradztwa zawodowego, a także 3-letnim doświadczeniem w pracy z osobami z niepełnosprawnością, w tym z zaburzeniami psychicznymi, było uzasadnione tym, iż specyfika pracy z osobami ze szczególnym zagrożeniem wykluczeniem społecznym z powodu niepełnosprawności jest diametralnie różna. Skarżący powołując się na wieloletnie doświadczenie w zakresie aktywizacji społeczno - zawodowej osób z niepełnosprawnością, stwierdził dodatkowo, że doradcami zawodowymi zostają najczęściej osoby legitymujące się dyplomem ukończenia wyższych studiów na kierunkach psychologia lub pedagogika oraz kierunkach skojarzonych. Nie dookreślenie zatem wykształcenia do ww. kierunków umożliwiło dostęp osobom, które podjęły decyzję o studiach podyplomowych z zakresu doradztwa zawodowego/orientacji, poradnictwa i doradztwa zawodowego po innych kierunkach. Uzasadniając z kolei warunek dysponowania personelem posiadającym co najmniej 3-letnie doświadczenie w pracy z osobami niepełnosprawnymi w tym z osobami zaburzeniami psychicznymi, Skarżący wyjaśnił, iż miało to na celu wyłonienie oferenta znającego problematykę aktywizacji zawodowej osób z niepełnosprawnością, w tym z zaburzeniami psychicznymi.

IZ RPOWP w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. poinformowała Skarżącego, iż stanowiska organów, o które zwrócił się w piśmie z dnia [...] października 2018r. nie mają charakteru rozstrzygnięć stanowiących zagadnienie wstępne przedmiotowego postępowania, stąd też nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania.

W dniu [...] stycznia 2019 r. Zarząd Województwa P. wydał decyzję nr [...] w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]". Przedmiotową decyzją organ określił kwotę dofinansowania do zwrotu w wysokości 2.055 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków finansowych do dnia zwrotu środków na rachunek Zarządu Województwa P. W uzasadnieniu organ wskazał, że IZ RPOWP w ramach weryfikacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ogłoszonego w dnia [...] grudnia 2017 r. na Zapewnienie doradcy zawodowego uczestnikom projektu pt. "[...]" prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, przez Środowiskowy Dom Samopomocy w L., stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości powodujących pomniejszenie wydatków uznanych za kwalifikowalne w ramach zatwierdzonego wniosku o płatność nr [...], związanych z wynagrodzeniem doradcy zawodowego przy zastosowaniu stawki procentowej korekty w wysokości 25 %.

Uszczegóławiając powyższe zarzuty organ wskazał, że zawarte w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia na wykonanie zamówienia publicznego pn. "Zapewnienie doradcy zawodowego uczestnikom projektu", w ramach projektu "[...]" polegające na świadczeniu usług doradczych dla 50 osób (30 mężczyzn i 20 kobiet) zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w tym osób doświadczających wielokrotnego wykluczenia społecznego, z niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym i znacznym oraz z niepełnosprawnością sprzężoną z powiatu S., s. i a., w rozdziale 11 pkt 2, ppkt 3, warunki wzięcia udziału w tym postępowaniu są nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia, co stanowi ewidentne naruszenie przepisów art. 22 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p. Z przedmiotowych regulacji wynika zaś obowiązek zamawiającego wykazania, że stawiane przez niego warunki udziału w postępowaniu są adekwatne do uzyskania zamierzonego w postępowaniu celu oraz, że są to minimalne wymogi, które powinien spełniać wykonawca, aby wykonać zamówienie.

Dalej odwołując się do zasady proporcjonalności organ wskazał, że ma ona na celu, aby stawiane przez zamawiającego wymagania były adekwatne do uzyskania zamierzonego w postępowaniu celu, jakim jest w tym wypadku udzielenie zamówienia wykonawcy, którego oferta jest nie tylko korzystna ekonomicznie i jakościowo, ale też gwarantuje należytą jego realizację.

Wyjaśnienia przedstawione przez Zamawiającego w zakresie wymagań wzięcia udziału w postępowaniu są niewystarczające i nie wynika z nich, aby doradcy świadczący usługi doradztwa zawodowego w pracy z osobami z niepełnosprawnością w tym z zaburzeniami psychicznymi z doświadczeniem mniejszym niż 3 lata lub z przeprowadzoną ilością godzin doradztwa indywidualnego w wymiarze godzin niższym niż 950, nie byli w stanie wykonać zamówienia. Zdaniem IZ Skarżący niezasadnie zawęził konkurencję na poziomie warunków udziału w postępowaniu, które zgodnie z art. 22 ust. 1a powiemy wyrażać minimalny poziom zdolności do realizacji zamówienia. Wyjaśnienia Skarżącego organ uznał z kolei za ogólnikowe i niewystarczające do przyjęcia, iż zasadne było nie dopuszczenie do udziału w postępowaniu wykonawców, którzy świadczyli doradztwo w wymiarze niższym niż 950 godzin w okresie ostatnich 3 lat lub na rzecz osób innych niż niepełnosprawne. W ocenie IŻ Skarżący zawyżył warunki udziału w postępowaniu również w zakresie wykształcenia żądanego od personelu wykonawcy. Wskazując bowiem, że osoba wykonująca zamówienie ma jednocześnie mieć wykształcenie wyższe magisterskie i ukończone studia podyplomowe, nie dopuścił np. doradców, którzy mają wykształcenie wyższe nie magisterskie oraz wykonawców, którzy mają wykształcenie wyższe kierunkowe (np. psychologiczne), a nie mają ukończonych studiów podyplomowych i mają jednocześnie doświadczenie w wykonywaniu tego typu zamówień.

Na podstawie stwierdzonych i opisanych powyżej naruszeń organ uznał, że skoro Skarżący poniósł wydatek z naruszeniem procedury w postaci umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 2 i 3 umowy), to zaistniała podstawa do żądania zwrotu, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Następnie organ powołał się na przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE L 347/320 z dnia 20 grudnia 2013 r., dalej jako: "Rozporządzenie nr 1303/2013").

Na ich podstawie zaznaczył, że w sytuacji, gdy istota nieprawidłowości wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem beneficjenta, skutkującym naruszeniem przepisów prawa krajowego w zakresie zamówień publicznych, tj. w przedmiotowej sprawie art. 22 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p., obowiązkiem organu jest zastosowanie odpowiedniej normy konsekwencyjnej. Wydatek poniesiony z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych jest wydatkiem nieuzasadnionym, obciążającym budżet UE, co w konsekwencji stanowi nieprawidłowość w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu Rozporządzenia nr 1303/2013 i skutkuje zastosowaniem korekty finansowej lub pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych w zamówieniu.

W ocenie IZ naruszenie popełnione przez Skarżącego było znacznej wagi, zawęził on bowiem konkurencję wykluczając z udziału w postępowaniu zarówno wykonawców, którzy nie spełniali wymogów w zakresie wymiaru godzinowego (którego Zamawiający nie był w stanie wystarczająco uzasadnić), ale też wykonawców, którzy świadczyli usługi na rzecz osób innych niż wykluczenie społeczne oraz wykonawców, którzy mają wykształcenie wyższe (bez tytułu magistra) i ukończone studia podyplomowe. Z powyższych względów organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do obniżenia wysokości korekty z 25 % do 10 %.

2. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący złożył do IZ RPOWP wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

3. Zarząd Województwa P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

4. W dniu [...] lutego 2019r. Skarżący złożył do tutejszego sądu administracyjnego skargę na decyzję Zarządu województwa P. z dnia [...] stycznia 2019r. zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie zweryfikowanie i nie ustalenie stanu faktycznego sprawy, w zakresie wymagań niezbędnych do wybrania wykonawcy w sposób gwarantujący ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia na minimalnym poziomie wymagań;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii specjalisty psychologa A. B. w zakresie niezbędnych do dokonania oceny zdolności wykonawcy (doświadczenia, kwalifikacji, stanu zdrowia i specyfiki osób objętych doradztwem zawodowym) do należytego wykonania zamówienia oraz pominiecie dowodu z dokumentu w postaci pisma Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] listopada 2018r. w sprawie wymagań stawianych doradcom zawodowym, którzy mają pracować z osobami niepełnosprawnymi w tym niepełnosprawnymi w zakresie zdrowia psychicznego;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii organów administracji państwowej tj. PFRON i Wojewódzki Urząd Pracy w B., wyspecjalizowanych w ustalaniu wymagań (wykształcenia, kwalifikacji, doświadczenia) dla doradców zawodowych, którzy mają pracować z osobami niepełnosprawnymi i osobami z zaburzeniami psychicznymi) oraz zakresu i poziomu tych wymagań w celu dokonania oceny prawidłowego poziomu zdolności doradców zawodowych do należytego wykonania zamówienia;

- art. 7 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez uznanie, że przygotowanie postępowania w zakresie warunków udziału w postępowaniu nie zapewniło uczciwej konkurencji i ograniczało krąg potencjalnych wykonawców, w sytuacji gdy skarżący postawił wyłącznie wymagania niezbędne do wykonania zamówienia oraz w sytuacji gdy jest to jego wyłączną prerogatywą ustawową;

- art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22d ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez uznanie, że ustalenie warunków udziału w postępowaniu w zakresie wymagań dotyczących wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia było niezgodne z przepisem art. 22 ust. 1a, w sytuacji gdy organ wydający decyzje nie określił jakie warunki dotyczące tego postępowania, byłyby zgodne z tym przepisem, nie określił poziomu proporcjonalności tych warunków do przedmiotu zamówienia zgodnych z tym przepisem oraz nie określił jaki jest, w jego ocenie, minimalny poziom zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia zgodny z tym przepisem, a także całkowicie pominą możliwość dokonywania przez zmawiającego, oceny zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia w odniesieniu do jego kwalifikacji i doświadczenia oraz w odniesieniu do osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia;

- art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez uznanie, ze ustalenie warunków udziału w postępowaniu w zakresie wymagań dotyczących wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia było niezgodne z przepisem art. 22 ust. 1a, w sytuacji gdy przepis art. 22 ust. 2 ustawy pozwala nie tylko na określenie warunków udziału w postępowaniu w odniesieniu do wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia wykonawcy lub osób skierowanych do wykonania zamówienia ale wręcz pozwala na podmiotowe ograniczenie kręgu wykonawców gdy przedmiot zamówienia obejmuje społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych w szczególności osób niepełnosprawnych lub osób z zaburzeniami psychicznymi;

- § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy poprzez uznanie, że w środowiskowych domach samopomocy jakim jest Środowiskowy Dom Samopomocy w L. można zatrudniać osoby nie mające żadnego doświadczenia w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi oraz żadnego doświadczenia w zakresie umiejętności kształtowania motywacji do akceptowanych przez otoczenie zachowań, kształtowania nawyków celowej aktywności, prowadzenia treningu zachowań społecznych w sytuacji gdy cytowany przepis dopuszcza zatrudnianie w tych placówkach wyłącznie osoby posiadające doświadczenie o jakim mowa wyżej a więc określone w warunkach ustalonych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego;

- art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. poprzez nie wykazanie, ze zarzucane naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych miało jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, że miało lub mogło mieć jakikolwiek wpływ na budżet Unii w zakresie poniesienia wydatku wyższego niż został poniesiony lub polegało na uszczupleniu czy pomniejszeniu przychodów Unii.

5. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd doszedł do wniosku, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

2. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Zarządu Województwa P. o określeniu przypadającej do zwrotu kwoty udzielonego dofinansowania w związku z realizacją projektu pn. "[...]", z uwagi na stwierdzone, w trakcie przeprowadzonej weryfikacji, wykorzystanie przez Skarżącego przyznanych środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

3. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych, art. 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431), art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm., dalej w skrócie "p.z.p.") oraz art. 143 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. UE. L 347/320 z dnia 20.12.2013, zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1303/2013").

4. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ocena, czy stwierdzone przez organ naruszenia przy wykorzystaniu środków unijnych miały charakter nieprawidłowości powodujących lub mogących powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a w konsekwencji, czy stanowiły podstawę do nałożenia przez IZ RPOWP - korekty finansowej. W szczególności, czy określone przez Skarżącego warunki udziału w postępowaniu w zakresie wymagań dotyczących wykształcenia, kwalifikacji i doświadczenia wykonawców były zgodne z zasadami zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, określonymi w art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1a p.z.p.

Zdaniem organu, Skarżący niezasadnie zawęził konkurencję na poziomie warunków udziału w postępowaniu, które powinny wyrażać minimalny poziom zdolności do realizacji zamówienia oraz niezasadnie zawyżył warunki udziału w postępowaniu w zakresie wykształcenia żądanego od personelu wykonawcy. Zastrzeżenia te dotyczą warunków udziału w postępowaniu w następujących obszarach: (1) doświadczenie w realizowaniu poradnictwa na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, w tym niepełnosprawnych, (2) wymiar godzinowy doświadczenia (min. 950 godzin z osobami zagrożonymi wykluczeniem społecznym, w tym niepełnosprawnymi); (3) jednoczesne żądanie wyższego wyksztalcenia magisterskiego i ukończonych studiów podyplomowych z zakresu doradztwa zawodowego/orientacji poradnictwa i doradztwa zawodowego; (4) co najmniej 3 letnie doświadczenie członka personelu w pracy z osobami z niepełnosprawnością, w tym z zaburzeniami psychicznymi, (5) dyspozycyjność w godzinach 8-16 i/lub 16-18, w tym możliwość pracy w dwie soboty w miesiącu. W opinii IZ powyższy sposób określenia warunków udziału w postępowaniu jest nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia, tj. warunki udziału w postępowaniu określone przez Zamawiającego są wygórowane i nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia. Skarżący zawęził bowiem konkurencję wykluczając z udziału w postępowaniu zarówno wykonawców, którzy nie spełniali wymogów w zakresie wymiaru godzinowego, ale też wykonawców, którzy świadczyli usługi na rzecz osób innych niż wykluczonych społeczne oraz wykonawców, którzy mają wykształcenie wyższe (bez tytułu magistra) i ukończone studia podyplomowe.

Strona skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że nie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, albowiem organ wydający decyzje nie określił jakie warunki dotyczące tego postępowania, byłyby zgodne z tym przepisem, nie określił poziomu proporcjonalności tych warunków do przedmiotu zamówienia zgodnych z tym przepisem oraz nie określił jaki jest minimalny poziom zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia zgodny z tym przepisem, a także całkowicie pominął możliwość dokonywania przez zamawiającego, oceny zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia w odniesieniu do jego kwalifikacji i doświadczenia oraz w odniesieniu do osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia.

5. Przy tak zarysowanym sporze Sąd podzielił argumentację strony skarżącej.

Jak wskazano już na wstępie, w niniejszej sprawie organ zarzucił Skarżącemu naruszenie art. 22 ust. 1a p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 p.z.p., zgodnie z którym zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Przepis art. 22 ust. 1a tej ustawy stanowi z kolei, że zamawiający określa warunki udziału w postępowaniu oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności.

Jak wynika z powyższego warunki udziału w postępowaniu określone zostały przez ustawodawcę w sposób ogólny, mający zastosowanie do wszystkich zamówień publicznych. W postępowaniu o zamówienie publiczne konieczna jest zatem konkretyzacja przez zamawiającego warunków udziału o których mowa w art. 22 ust. 1a p.z.p. Konkretyzacja ta dokonuje się poprzez dokonanie w ogłoszeniu o zamówieniu i SWIZ opisu sposobu dokonywania oceny spełniania warunków. Z kolei sformułowanie "proporcjonalny do przedmiotu zamówienia" oznacza, że opis sposobu dokonania oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy, powinien być adekwatny do osiągnięcia celu, a więc wyboru wykonawcy dającego rękojmię należytego wykonania przedmiotu zamówienia. Oznacza, że opisane przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu muszą być uzasadnione wartością zamówienia, charakterystyką, zakresem, stopniem złożoności oraz warunkami realizacji przedmiotu zamówienia i być w stopniu adekwatnym do zamówienia.

Zamawiający przygotowując i przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie może zatem - respektując wymóg zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców - w SIWZ - wprowadzać warunków, w istocie rzeczy eliminujących z możliwości ubiegania się o to zamówienie szerokiego kręgu potencjalnych wykonawców, co odnosi się w szczególności do stawiania warunków nieadekwatnych (oraz nieproporcjonalnych) w relacji do przedmiotu zamówienia. Jednocześnie oczywistym jest, na co trafnie zwraca uwagę Skarżący, iż w interesie zamawiającego jest to, aby zamówienie realizowane było przez wykonawcę dysponującego niezbędną wiedzą i doświadczeniem, w tym wymaganymi uprawnieniami i kwalifikacjami. Innymi słowy zamawiający jest uprawniony do określenia w SIWZ warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego również w zakresie odnoszącym się do podmiotowych wymogów udziału w tym postępowaniu oraz opisu sposobu oceny spełniania określonych w tym ogłoszeniu warunków i wymogów.

Przepisy obowiązującego prawa nie ustanawiają jednak w tym zakresie nieograniczonej swobody zamawiającego. Prawidłowe określenie warunków i wymogów w ogłoszeniu o zamówieniu wymaga bowiem zachowania niezbędnej równowagi między interesem zamawiającego polegającym na gwarancji należytego wykonania zamówienia, a interesem potencjalnych wykonawców, który wyraża się w ich usprawiedliwionym oczekiwaniu, że wobec nadmiernych wymagań, nie zostaną oni wykluczeni z postępowania albo wręcz zniechęceni do udziału w nim, a tym samym, że nie zostaną pozbawieni prawa równej szansy ubiegania się o dostęp do zamówienia finansowanego ze środków publicznych (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017r. sygn. akt II GSK 2633/15, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na podstawie przytoczonych powyższej regulacji można wyprowadzić tezę, że zamawiający jest uprawniony do wprowadzenia wymogów, które zawężają krąg potencjalnych wykonawców. Co prawda zawężenie to nie może mieć na celu preferowania określonego wykonawcy, tym niemniej zarówno warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jak również opis przedmiotu zamówienia nie muszą zapewniać nieograniczonej możliwości złożenia oferty przez każdy podmiot funkcjonujący w danej branży, czy sektorze rynku. Zamawiający ma prawo limitować dostęp do uzyskania zamówienia, o ile podyktowane jest to racjonalnymi, obiektywnymi względami (zob. uchwała KIO z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt [...]). Prawo zamówień publicznych chroni bowiem z jednej strony interes zamawiającego (interes publiczny), z drugiej nakazuje przestrzegać zasady równego traktowania potencjalnych wykonawców i uczciwej konkurencji.

6. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że niewątpliwe w interesie zamawiającego jest to, aby zamówienie realizowane było przez wykonawcę dysponującego niezbędną wiedzą, doświadczeniem w zakresie przedmiotu zamówienia, co oznacza, iż zamawiający jest uprawniony do określenia w SIWZ warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego również w zakresie odnoszącym się do podmiotowych wymogów udziału w tym postępowaniu oraz opisu sposobu oceny spełniania określonych w SIWZ warunków i wymogów. Ponadto, o czym nie można zapomnieć, ocena proporcjonalności określonego warunku udziału w postępowaniu, jak podkreślono już wyżej, musi być dokonywana przez pryzmat konkretnego przedmiotu zamówienia.

W rozstrzyganej sprawie, jak wynika z przedmiotu zamówienia, wybrani doradcy zawodowi mieli pracować z osobami niepełnosprawnymi w zakresie zdrowia psychicznego. W związku z tym, iż grupą docelową powyższego zamówienia były osoby z niepełnosprawną umysłową, stąd oczywistym jest, że w interesie Zamawiającego, jak i adresatów tejże grupy, było wyłonienie wykonawców dysponujących niezbędną wiedzą i doświadczeniem w tym zakresie.

W ocenie Sądu wymogi określone w SIWZ w stosunku do takich osób w zakresie wykazania się m.in.: (-) doświadczeniem w realizowaniu poradnictwa na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, w tym niepełnosprawnych w wymiarze min. 950 godzin z osobami zagrożonymi wykluczeniem społecznym, w tym niepełnosprawnymi; (-) wyższym wykształceniem magisterskim i ukończeniem studiów podyplomowych z zakresu doradztwa zawodowego orientacji poradnictwa i doradztwa zawodowego, nie są ani nadmiernie wygórowane, ani nie naruszają zasady określonej w art. art. 22 ust. 1a ustawy p.z.p. Naruszenia powyższych zasad próżno też szukać w ocenie Sądu w wymogach określonych w SIWZ dla personelu wykonawcy.

Wprowadzone przez Skarżącego warunki nie eliminują bowiem w sposób nieuzasadniony wykonawców zdolnych do wykonania zamówienia. Okoliczność zaś, że z uwagi na sformułowane warunki o zamówienie nie mogą ubiegać się wszystkie podmioty świadczące usługi doradztwa zawodowego działające na rynku, nie oznacza, iż powinny one być traktowane jako utrudnienie uczciwej konkurencji. W przedmiotowym postępowaniu, co należy jeszcze raz podkreślić, adresatami usług doradczych są osoby niepełnosprawne umysłowo. Różnica w pracy doradcy zawodowego z osobami tzw. "zdrowymi", a osobami z niepełnosprawnościami w stopniu znacznym czy umiarkowanym z niepełnosprawnością sprzężoną jest ewidentna i już z tego względu zamawiający miał prawo określić w SIWZ wyższe kryteria dla wykonawców tego typu usług doradczych. Praca z osobami niepełnosprawnymi ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z niepełnosprawnością sprzężoną, zagrożonymi ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w tym doświadczającymi wielokrotnego wykluczenia społecznego wymagają od doradcy, nie tylko wiedzy merytorycznej, ale i doświadczenia zawodowego w pracy z takimi osobami. Wiedza na temat chorób, ich skutków, możliwych objawów oraz wskazań i przeciwwskazań do pracy, stanowi podstawę do prowadzenia profesjonalnego poradnictwa dla ww. osób. Jak trafnie też podkreślił Skarżący w pracy z osobami mającymi zaburzenia psychiczne, nie wystarczy być doradcą zawodowym. Poza wiedzą doradczą wyniesioną ze studiów trzeba posiadać doświadczenie i praktykę, aby uwiarygodnić siebie jako doradcę zawodowego i wzbogacić swój warsztat. O kwalifikacjach doradcy świadczą bowiem nie tylko ukończone studia, odbyte szkolenia, ale także, a może przede wszystkim posiadane doświadczenie zawodowe i praktyka.

7. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził co prawda, że wymogi jakie zostały skonstruowane w SIWZ w stosunku do wykonawców tego typu usług są wygórowane i nieproporcjonalne w stosunku do zamówienia, tym niemniej nie wskazał jakie warunki dotyczące przedmiotowego postępowania, byłyby zgodne z przepisem art. 22 ust. 1a p.z.p., nie określił poziomu proporcjonalności tych warunków do przedmiotu zamówienia zgodnych z tym przepisem oraz nie określił jaki jest minimalny poziom zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia zgodny z tym przepisem. Pominął też całkowicie (opisaną powyżej) możliwość dokonywania przez zamawiającego oceny zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia w odniesieniu do jego kwalifikacji i doświadczenia oraz w odniesieniu do osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia. Tym samym zgodzić należy się z autorem skargi, że organ wbrew wymogom art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie ustalił jaki stan faktyczny (jakie zapisy specyfikacji istotnych warunków zamówienia) opisują przedmiot zamówienia i nie odniósł tego opisu do warunków udziału w postępowaniu.

Dla prawidłowej oceny zastosowanych w kontrolowanym postępowaniu wymogów/ kryteriów pomocne byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii PFRON, Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., wyspecjalizowanych w ustalaniu wymagań (wykształcenia, kwalifikacji, doświadczenia) dla doradców zawodowych, którzy mają pracować z osobami niepełnosprawnymi i osobami z zaburzeniami psychicznymi) oraz zakresu i poziomu tych wymagań w celu dokonania oceny prawidłowego poziomu zdolności doradców zawodowych do należytego wykonania zamówienia. O przeprowadzenie takich właśnie dowodów słusznie zawnioskował Skarżący, a organ w sposób nieuzasadniony odmówił ich przeprowadzenia, naruszając w ten sposób art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a.

Tymczasem nie ulega wątpliwości, że zakres objętych przedmiotem zamówienia – usług doradztwa zawodowego dla osób niepełnosprawnych umysłowo ma charakter wysoce specjalistyczny i mógł zostać wykonany przez doradców zawodowych nieposiadających doświadczenia i kwalifikacji do pracy z takimi właśnie osobami. Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nakazują co prawda ustalenie warunków ubiegania się o zamówienie z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, tym niemniej powyższe zasady nie mogą wyłączać innej równie ważnej zasady, a mianowicie zasady dobra adresatów zamówienia, w szczególności jeżeli tymi adresatami są osoby niepełnosprawne umysłowo.

W tym kontekście jako zasadny należy uznać też zarzut nie uwzględnienia przez organ regulacji § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z Nr 238, poz. 1586). Z powołanych przepisów wynika zaś bezsprzecznie, że w środowiskowych w domach samopomocy, a takim jest Środowiskowy Dom Samopomocy w L., nie mogą być zatrudnione osoby nie mające żadnego doświadczenia w pracy z osobami z zaburzeniami psychicznymi oraz żadnego doświadczenia w zakresie umiejętności kształtowania motywacji do akceptowanych przez otoczenie zachowań, kształtowania nawyków celowej aktywności, prowadzenia treningu zachowań społecznych. Kryteria opisane w SIWZ kontrolowanego postępowania odpowiadają zatem w pełni określonym powyżej – wymogom, czego nie uwzględnił orzekający w sprawie organ.

8. W konsekwencji, za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygniecie. Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa P. uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku w zakresie ponownej oceny przedmiotu zamówienia w kontekście art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a Prawa zamówień publicznych ze szczególnym uwzględnieniem opisanej powyżej regulacji rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie środowiskowych domów samopomocy, oraz ponownie rozważy dopuszczenie dowodu z opinii Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. oraz PFRON w B. dla uszczegółowienia wymagań koniecznych do pracy w charakterze doradcy zawodowego dla osób niepełnosprawnych.

9. Mimo uchylenia skarżonej decyzji, Sąd nie zwrócił Skarżącemu kosztów, gdyż akta sprawy nie zawierają wniosku w tym zakresie.