Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 127/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.101 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.4, § 1i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Leszek Kamiński Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydent Miasta Poznania o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Poznania a Prezydentem Miasta Ostrołęki w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków J. L. dotyczących pokrycia kosztów pobytu w Domu Pomocy Samotnej Matki w Kiekrzu, pokrycie kosztów zakupu mleka i środków higieny osobistej, leków oraz przyznanie zasiłku okresowego postanawia wskazać Prezydenta Miasta Ostrołęki jako organ właściwy do rozpoznania wniosków.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Ostrołęki – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w Ostrołęce, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Ostrołęki jako właściwego do rozpatrzenia wniosków J. L.

– z dnia 2 kwietnia 2012 r. o pokrycie kosztów pobytu w Domu Samotnej Matki w Kiekrzu;

– zawartego w wywiadzie przeprowadzonym w dniu 26 marca 2012 r., a dotyczącego przyznania pomocy pieniężnej na zakup mleka i środków higieny osobistej oraz celem zwrotu kosztów zakupionych leków:

– z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielenia pomocy na leki;

– z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie udzielenia pomocy na zakup biletów i pokrycie kosztów podróży z Poznania do Ostrołęki i z powrotem oraz przyznanie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 2 kwietnia 2012 r. J. L. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Poznaniu, Filia Nowe Miasto wniosek, w którym zwraca się z prośbą o pokrycie kosztów pobytu w Domu Samotnej Matki w Kiekrzu. W związku z posiadaniem informacji, iż od dnia 14 marca 2012 r. J. L. przebywa w Domu Samotnej Matki w Kiekrzu (na terenie Gminy Rokietnica), a ponadto, biorąc pod uwagę, że Dom Samotnej Matki, nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), a J. L. jest osobą niezameldowaną na pobyt stały (ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały – Ostrołęka, ul. [...]) uznano wnioskodawczynię za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej jako u.p.s. i pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s. przekazano przedmiotowy wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ostrołęce – gmina ostatniego miejsca zameldowania J. L. na pobyt stały. W tym miejscu zaznaczono, że ww. pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. przekazano również wniosek zawarty w wywiadzie przeprowadzonym z J. L. w dniu 26 marca 2012 r., a dotyczący przyznania pomocy pieniężnej na zakup mleka i środków higieny osobistej oraz celem zwrotu kosztów zakupionych leków. Wywiad z dnia 26 marca 2012 r. w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r.. sygn. akt I OW 190/11 został na prośbę Ośrodka w Poznaniu przeprowadzony przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Rokietnicy (gmina miejsca pobytu).

Pismem z dnia 16 maja 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ostrołęce (dalej jako MOPR w Ostrołęce) przekazał do Ośrodka w Poznaniu ww. wniosek z dnia 2 kwietnia 2012 r., ww. wywiad z dnia 26 marca 2012 r. (w którym jak wyżej zaznaczono znajdował się kolejny wniosek), jak również wniosek z dnia 25 kwietnia 2012 r. Podkreślono, że wniosek z dnia 25 kwietnia 2012 r. został przesłany do Ośrodka w Poznaniu za pośrednictwem faksu wraz z receptą przez Dom Samotnej Matki w Kiekrzu. Wniosek ten jak wynika z jego treści dotyczy pomocy pieniężnej na zakup leków niezbędnych do funkcjonowania. Biorąc pod uwagę treść wniosku z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz fakt, że J. L. przebywa w Domu Samotnej Matki w Kiekrzu – Gmina Rokietnica Ośrodek w Poznaniu pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. przekazał wniosek z dnia 25 kwietnia 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rokietnicy. Dokonując takiej czynności Ośrodek w Poznaniu uznał, iż ze względu na potrzebę zaspokojenia zgłaszanej potrzeby właściwą do rozpoznania złożonego wniosku jest gmina miejsca pobytu, tym samym przyjął, że sprawa należy do kategorii spraw niecierpiących zwłoki (art. 101 ust. 3 u.p.s.). Z kolei Ośrodek Pomocy Społecznej w Rokietnicy pismem z dnia 2 maja 2012 r. przekazał wniosek z dnia 25 kwietnia 2012 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ostrołęce, w uzasadnieniu wskazując, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., gdyż leki zostały przez J. L. zakupione za pożyczone od Zgromadzenia Zakonnego prowadzącego Dom Samotnej Matki w Kiekrzu środki, a J. L. musi zwrócić dyrekcji wyłożoną na zakup leków kwotę.

Pismem z dnia 21 maja 2012 r. MOPR w Ostrołęce przekazał do Ośrodka w Poznaniu wniosek J. L. złożony w dniu 9 maja 2012 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w Rokietnicy i przekazany przez ten Ośrodek do MOPR w Ostrołęce pismem z dnia 14 maja 2012 r. W złożonym w dniu 9 maja 2012 r. wniosku J. L. zwróciła się z prośbą o pomoc na zakup biletów i pokrycie kosztów podróży z Poznania do Ostrołęki i z powrotem oraz przyznanie zasiłku okresowego. W ww. pismach z dnia 16 maja 2012 r. i z dnia 21 maja 2012 r. przekazujących wnioski J. L. , MOPR w Ostrołęce, wskazując, iż właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jest Ośrodek w Poznaniu posłużył się jednakową argumentacją.

Odnosząc się do argumentacji wskazanej w pismach z dnia 16 maja 2012 r. i 21 maja 2012 r. stwierdzono, że nie sposób się z nią zgodzić. Zaznaczono, że MOPR w Ostrołęce zdaje się nie zauważać zmiany okoliczności faktycznych, jak również znacznego upływu czasu między oświadczeniami J. L. z dnia 12 lipca 2011 r. i 24 sierpnia 2011 r. (w dniu składania wskazanych oświadczeń J. L. nosiła nazwisko R. ), a złożonymi obecnie wnioskami. Po pierwsze, już sam fakt powołania się na oświadczenia złożone ponad pół roku przed złożeniem ww. wniosków, beż żadnego skonfrontowania, zarówno z aktualną sytuacją życiową wnioskodawczyni, jak również bez potwierdzenia ich aktualności przez J. L. budzi zdziwienie. Podkreślono fakt, że od dnia 14 marca 2012 r. J. L. przebywa w Domu Samotnej Matki w Kiekrzu (teren gminy Rokietnica), wcześniej natomiast przebywała w Wielkopolskim Centrum Pomocy Bliźniemu "Monar Markot" w Poznaniu. Po drugie, MOPR w Ostrołęce wydaje się, że nie zauważa, argumentacji wskazanej w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 190/11 i z dnia 12 kwietnia 2012 r.. sygn. akt I OW 2/12. Powołane postanowienia dotyczyły sporów o właściwość toczonych między Prezydentem Miasta Poznania, a Prezydentem Miasta Ostrołęki, a dotyczyły wniosków J. L. (wtedy R. ). W powołanych orzeczeniach wskazano jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosków J. L. Prezydenta Miasta Poznania, zaznaczając jednak w uzasadnieniu, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotna była sytuacja osobista wnioskodawczyni, a tym samym zastosowanie powinien znaleźć art. 101 ust. 3 u.p.s.

W ocenie Ośrodka w Poznaniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż Miasto Poznań, było właściwe do rozpatrzenia wniosków J. L. (R. ) ze względu na miejsce jej pobytu, a nie miejsce zamieszkania, takie bowiem nie miało dla sprawy większego znaczenia, gdyż w rozumieniu u.p.s. J. L. (R. ), z uwagi na przebywanie w schronisku, była uznawana za osobę bezdomną. Obecnie J. L. nie przebywa na terenie Gminy Poznań.

W ocenie Prezydenta Miasta Poznania J. L. , która nie posiada miejsca zamieszkania, powinna być uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W takim przypadku ma zastosowanie przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazujący właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania.

W ocenie MOPR w Poznaniu zamiarem ustawodawcy było, aby w przypadku wniosków składanych przez osoby bezdomne ich rozpatrywaniem zajmowały się gminy ostatniego miejsca zameldowania tych osób na pobyt stały. Trzeba również mieć na uwadze – co wskazano w powołanych wyżej orzeczeniach, że zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Z powołanym uregulowaniem skorelowane są natomiast ust. 4 i 7 powołanego artykułu. Pierwszy z nich stanowi, iż "w przypadkach, o których mowa w ust. 3. można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50". Natomiast zgodnie z drugim "gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu". Tym samym w opinii Ośrodka w Poznaniu – MOPR w Ostrołęce niewłaściwie interpretuje art. 101 u.p.s.

Konkludując, J. L. w dniu składania przedmiotowych wniosków przebywała w Domu Samotnej Matki w Kiekrzu (gmina Rokietnica). Miejsce jej pobytu nie może zostać uznane za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, z założenia przeznaczone jest bowiem do krótkotrwałego pobytu. Dodatkowo J. L. nie ma zameldowania na pobyt stały. Tym samym w rozumieniu u.p.s. jest osobą bezdomną, a skoro tak, to zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s. Organ powołuje się nadto na informację uzyskaną od J. L. w dniu 28 czerwca 2012 r., z której wynika, iż w dniu 29 czerwca 2012 r. miała wraz z synem udać się do Domu Samotnej Matki Caritas w Ciechocinku. Jak wynika z przedstawionego przez J. L. zaświadczenia może tam przebywać wraz z synem do ukończenia przez syna pierwszego roku życia, a w uzasadnionych przypadkach pobyt taki może być przedłużony o kolejne pół roku.

Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożył Prezydent Miasta Ostrołęki podnosząc, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta Poznania.

W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Wątpliwości co do wykładni pojawiają się w przypadku osoby, której miejsce zamieszkania nie jest adekwatne do miejsca zameldowania na pobyt stały. Należy przyjąć, że skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do zwrotu wydatków związanych z udzielonym wsparciem.

Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być tożsame z miejscem jej tzw. zameldowania. Meldunek bowiem jest bowiem czynnością jedynie techniczną, administracyjną, związaną z miejscem faktycznego pobytu osoby. O zamiarze natomiast jej stałego pobytu w określonej miejscowości decyduje wola tej osoby (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. I OW 24/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 14 stycznia 2010 r. I OW 154/09).

J. L. wielokrotnie potwierdzała wolę stałego zamieszkiwania w Poznaniu. Sama zainteresowana wskazuje tę miejscowość jako swoje miejsce zamieszkania, podkreślając swój związek emocjonalny z nią, a zatem uważa ją za ośrodek swych osobistych i majątkowych interesów. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r. I OW 164/08). Zainteresowana wielokrotnie podawała, że jej zmiana miejsca pobytu była w pełni uzasadniona, a powrót do Ostrołęki jest w jej przypadku niemożliwy. Zainteresowana wykluczyła również możliwość nawiązania kontaktów z bliskimi zamieszkującymi w Ostrołęce. W związku z tym należy uznać, że jeżeli osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w swym wniosku czy oświadczeniach wyraźnie wskazała, iż nie ma zamiaru powracać do miasta, w którym jest, bądź była zameldowana, albowiem sprzedała dom, zerwała wszelki kontakt z rodziną, miasta tego nie można uznać za miejsce zamieszkania tej osoby. Znajduje to również potwierdzenie w orzecznictwie NSA w Warszawie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. I OW 94/11). O tym, że centrum życiowych interesów zainteresowanej koncentruje się na terenie Poznania i województwa wielkopolskiego może świadczyć fakt korzystania przez nią i jej syna z podstawowej opieki zdrowotnej i z leczenia specjalistycznego, załatwianie tam bieżących spraw związanych np. z opłacaniem należności. Można uznać, że zamiar zamieszkania wynika z zachowania polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danym mieście.

Nie podzielono również poglądu przedstawionego przez wnioskodawcę, że zainteresowana w chwil obecnej nie znajduje się w trudnej, szczególnie uzasadnionej sytuacji, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W chwili obecnej sytuacja osobista zainteresowanej jest szczególna, jej syn – urodził się w 25 tygodniu ciąży, co spowodowało poważne komplikacje zdrowotne noworodka – wymaga ciągłych wizyt lekarskich w Poradni Neonatologicznej oraz rehabilitacji. W związku z tym na chwilę obecną zainteresowana nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z powodu ciężkiej sytuacji osobistej. Pozostaje ona bez odpowiednich środków finansowych, a jej sytuacja osobista i rodzinna jest trudna. W ocenie MOPR w Ostrołęce, J. L. znajduje się w szczególnie uzasadnionej sytuacji, o której mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a który to przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, ergo w tym przypadku gmina Rokietnica z racji tego, że zainteresowana w momencie składania wniosków przebywała na terenie tej gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Rozstrzygniecie sprawy następuje według stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania.

W rozpoznawanej sprawie doszło między organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego do negatywnego sporu o właściwość. Rozstrzygając niniejszy spór Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Poznania, iż organem właściwym do rozpoznania wniosków J. L. jest Prezydent Miasta Ostrołęki. Nadesłane materiały wskazują na to, iż J. L. nie posiada stałego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Nie można zatem wskazać organu właściwego w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Ubiegająca się o świadczenia przebywała w Wielkopolskim Centrum Pomocy Bliźniemu "Monar Markot" w Poznaniu, następnie w Domu Samotnej Matki w Kiekrzu (gmina Rokietnica), a w czerwcu 2012 r. według uzyskanej od niej informacji zamierzała wraz z dzieckiem udać się do Domu Samotnej Matki "Caritas" w Ciechocinku. Już w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przy okazji doręczenia zawiadomień o rozprawie ustalono, że aktualnie J. L. przebywa w Domu Samotnej Matki w Zieleńcu.

W tej sytuacji należy uznać, że J. L. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Według tego przepisu za osobę bezdomną uznawana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W sytuacji życiowej i osobistej strony, której miejsce pobytu podlega częstej zmianie za właściwą miejscowo należy uznać gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy Z akt sprawy wynika, iż ostatnim miejscem pobytu stałego, w którym J. L. była zameldowana było miasto Ostrołęka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia wniosków J. L. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest więc Prezydent Miasta Ostrołęki.

Powoływanie się przez ten organ na postanowienia NSA I OW 190/11 i I OW 2/12 jest o tyle nietrafne, iż w sprawach tych, w których na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazano jako właściwą gminę ostatniego miejsca pobytu zachodziły szczególne okoliczności uzasadnione sytuacją osobistą strony. J. L. przebywała wówczas na terenie Miasta Poznania i deklarowała zamiar dłuższego tam pobytu. Obecnie przy częstych zmianach placówek zapewniających pobyt przyjęcie właściwości na podstawie art.101 ust. 3 ustawy byłoby nieracjonalne.

Z powyższych względów na podstawie art. 4, 15 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.