Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 47/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1, art. 263 par. 1, art. 264 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 5, art. 22, art. 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
Teza: I. Przepis art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty, wykonującego na podstawie tej ustawy zadania z zakresu administracji rządowej - z mocy odesłania zawartego w szczególności w art. 12 ust. 5 oraz w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - rozstrzyga kwestię właściwości organu odwoławczego do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

II. Wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

III. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 §1 Kpa.

TEZY

I. Przepis art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty, wykonującego na podstawie tej ustawy zadania z zakresu administracji rządowej - z mocy odesłania zawartego w szczególności w art. 12 ust. 5 oraz w art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - rozstrzyga kwestię właściwości organu odwoławczego do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

II. Wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

III. Obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 §1 Kpa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Cz. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania dotyczącego ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je wydanie postanowienie Starosty B. z dnia [...] października 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy Cz. B. kwotę 340,00 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku nr [...], wydanym z upoważnienia Starosty B. na podstawie art. 263 i 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) ustalono wysokość kosztów postępowania, zakończonego decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...], o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za nieruchomość, będącą uprzednio własnością Państwa N. i S. M., oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną przy ul. P. w Cz. B., gm. Cz. B., na kwotę 512,40 zł. Ponadto w punkcie drugim postanowienia zobowiązano Burmistrza Cz. . do uiszczenia tych kosztów.

W uzasadnieniu swego postanowienia organ wskazał, iż decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...], orzeczono o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Czarnej B., oznaczoną jako działka nr [...], a przejętą na własność Gminy Cz. B. decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej.

Powołując się na treść art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej specustawą drogową organ podniósł, iż koszty nabycia nieruchomości, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów o drogach publicznych. Zatem również koszty sporządzania opinii określających wartość działek, będących podstawą ustalania odszkodowania powinny być finansowane na podstawie tych przepisów.

Na tej podstawie organ I instancji przyjął, iż stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury lądowej, w związku z art. 22 specustawy drogowej, koszty sporządzenia opinii określających wartość działek, będących podstawą do ustalania odszkodowania, w przypadku nieruchomości przejmowanych pod drogi gminne, powinny być finansowane z budżetów gmin, gdyż na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi w przypadku dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina Cz. B., w której imieniu Burmistrz Cz. B. złożył zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisu art. 262 i 263 kpa poprzez przyjęcie, iż koszty operatu biegłego, sporządzonego na potrzeby postępowania wszczętego na wniosek Państwa N. i S. M., zakończonego decyzję w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość będącą uprzednio własnością wnioskodawcy obciążają Gminę Cz. B.,

2. rażące naruszenie art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, iż stroną postępowania w sprawie kosztów jest:

a. burmistrz Cz. B., ewentualnie, o ile uznać zasadność udziału Gminy Cz. B. w w/w postępowaniu zaskarżonemu postanowieniu zarzucono,

b. wadliwe określenie strony, poprzez wskazanie organu administracji publicznej, nie posiadającego zdolności procesowej, a nie osoby prawnej (Gminy Cz. B.).

Na tej podstawie wniesiono o uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako oczywiście bezprzedmiotowego.

Wojewoda P. po rozpoznaniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Starosty B.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż kwestię kosztów postępowania w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 z poźn. zm.), nie zaś, jak twierdzi odwołujący się, art. 262 kpa. Przepisy te stanowią wobec powyższych ustaw lex specialis w stosunku do regulacji Kpa dotyczących kosztów postępowania. W związku z powyższym organ I instancji nie dopuścił się naruszenia prawa, pomijając treść art. 262 Kpa, gdyż w przedmiotowym postępowaniu przepis ten nie może mieć zastosowania. Natomiast przepis art. 263 Kpa został uwzględniony przez organ I instancji - koszty sporządzenia operatu szacunkowego są należnościami biegłego, o których mowa w art. 263 § 1 Kpa.

Ponadto organ odwoławczy cytując treść art. 22 ust. 1 specustawy drogowej podniósł, iż koszty postępowania w sprawie nabycia nieruchomości obejmują w tym przypadku wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, a więc zarówno odszkodowanie, jak i koszty sporządzenia operatu szacunkowego. Na podstawie zaś art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetu gmin. Działka nr geodezyjny [...] weszła w obręb ul. O. w Cz.. B., będącej drogą gminną, a więc koszty związane z nabyciem tych działek powinny być finansowane z budżetu Gminy Cz. B.

Odnosząc się do zarzutu wadliwe określenia strony organ II instancji wskazał, iż zarządcą dróg gminnych, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn.zm.) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organ I instancji słusznie zatem zobowiązał do uiszczenia kosztów postępowania Burmistrza Cz. B., jako organu reprezentującego gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina Cz. B. jest osobą prawną, jednakże w jej imieniu działa organ gminy - Burmistrz Cz. B. Gmina Cz. B. (nie zaś Burmistrz Cz. B.) niewątpliwie jest zatem stroną postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania. Wynika to z faktu, iż jest stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, a przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz Gminy Cz. B.. Ponadto Gmina Cz. B. jest zarządcą drogi, pod budowę której została zajęta niniejsza działka, a więc, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, finansuje wszelkie koszty związane z nabyciem tych działek.

Skargę do sądu administracyjnego na w/w postanowienie wywiodła Gmina Cz. B. zarzucając mu:

1. nieważność w związku z naruszeniem art. 19 i art. 20 kpa poprzez przyjęcie do rozpatrzenia i wydanie orzeczenia przez organ niewłaściwy rzeczowo (Wojewodę P.) w sytuacji gdy organem właściwym do rozpoznania zażalenia Gminy było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.

2. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.), w związku z art. 262 § 1 i art. 263 kpa, poprzez przyjęcie, iż koszty sporządzenia operatu szacunkowego stanowią koszty postępowania do uiszczenia, których zobowiązana jest Gmina Cz. B.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego, a szczególnie na etapie wszczęcia postępowania. Cytując art. 1 ustawy samorządowych kolegiach odwoławczych, skarżąca Gmina wskazała, iż przepisy kpa i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, określające samorządowe kolegia odwoławcze jako organy wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, nie uzależniają właściwości od rodzaju zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Reguła ta obowiązuje więc zarówno wówczas, gdy chodzi o zadania własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej. Wyjątki wskazujące na właściwość wojewody mogą więc wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Tym samym odnośnie gminy i powiatu samorządowe kolegia odwoławcze są organami odwoławczymi we wszystkich tych przypadkach, w których ustawy szczegółowe nie ustanawiają innego organu odwoławczego.

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż w okolicznościach niniejszej sprawy należy określić właściwość organu orzekającego o odszkodowaniu na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z kolei art. 12 ust. 4a stanowi, iż decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W świetle treści art. 11a organem tym w omawianej sprawie jest starosta. Należy w tym miejscu również przytoczyć treść art. 23 ustawy, zgodnie, z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis powyższy wymaga ustalenia w szczególności, czy zawarte w nim odesłanie pozwala na stosowanie dyspozycji art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawiającego szczególny, odbiegający od wskazanego na wstępie, tryb odwoławczy. Zgodnie z w/w przepisem organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Na podstawie przytoczonych przepisów skarżąca Gmina stwierdziła, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w omawianej sprawie - starosta), a zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 kpa w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, to ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od w/w decyzji starosty. Powoływanie się na art. 9a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest nieuprawnione, albowiem zgodnie z tym przepisem wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie w ściśle określonym zakresie (zadania administracji rządowej). Nie ma natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy wskazane w przytaczanej wyżej ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która jednoznacznie wskazuje starostę jako organ właściwy do wydania decyzji w ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości. Tym samym delegacja do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalania wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej odnosi się wyłącznie do zasad i ustalania wysokości oraz wypłaty odszkodowania, nie rzutując w żaden sposób na kognicję rzeczową organu odwoławczego, którym zgodnie z powyżej wskazaną ogólną regułą proceduralną jest niewątpliwie samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie bowiem z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta orzekający na podstawie jej przepisów wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej, a w świetle postanowień przepisu 9a w/w ustawy, jest to przesłanka warunkująca jego zastosowanie. Przesłanka powyższa (wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej) nie występuje na gruncie przepisów specustawy drogowej. Podkreślenia – w ocenie skarżącej Gminy - wymaga fakt, iż w wytycznych Wojewoda P. potwierdził, iż zadania z zakresu specustawy drogowej starosta wykonuje jako organ samorządu powiatowego w ramach zadań własnych, a nie z zakresu administracji rządowej. Ustalenia powyższe zachowują zatem aktualność również w odniesieniu do postanowień związanych z postępowaniem odszkodowawczym. Tym samym organem odwoławczym właściwym rzeczowo w niniejszej sprawie powinno być samorządowe kolegium odwoławcze, a postanowienie wydane przez organ niewłaściwy dotknięte jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 262 § 1 kpa i 263 kpa strona skarżąca podkreśliła, iż wskazane w art. 22 ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego pojęcie "kosztu nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania", nie pozwala na uznanie, iż koszty sporządzenia operatu szacunkowego stanowią takie koszty postępowania do uiszczenia, których zobowiązana jest Gmina Cz. B. Zgodnie z art. 263 § 1 kpa należności m.in. biegłych zaliczane są do kategorii kosztów postępowania. Tym samym nie stanowią one kosztów, o których mowa w przepisach ustaw powyżej wskazanych. Nie ulega wątpliwości, iż kosztem nabycia nieruchomości w rozumieniu w/w przepisu art. 22 specustawy drogowej jest odszkodowanie, które gmina uiściła w całości. Ponadto zdaniem skarżącej gminy organ II instancji rażąco przekroczył dyspozycję w/w przepisu, jak również przepisu art. 262 § 1 kpa, który stanowi, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Takimi kosztami obciążającymi stronę nie mogą być koszty opinii biegłego nawet powołanego dodatkowo na żądanie strony. Przeprowadzenie dowodu jest bowiem ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, a gdy uważa on opinię za zbędną, to nie dopuszcza dowodu jako bezprzedmiotowego.

Wskazując na powyższe argumenty Gmina Cz. B. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody P. lub jego uchylenie w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów procesu.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Ponadto wskazał, iż należy przychylić się do sformułowań zawartych w skardze dotyczących tego, iż wyjątki wskazujące na właściwość Wojewody (jako organu wyższej instancji w przedmiocie rozstrzygnięć wydawanych w I instancji przez starostę) mogą wynikać jedynie z przepisów szczególnych, a takim przepisem jest właśnie art. 11 g ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie od organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda – w przypadku wydania decyzji przez starostę. Na tej podstawie organ przyjął, iż wojewoda jest organem odwoławczym w stosunku do wszystkich rozstrzygnięć związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi publiczne, w tym ustalania wysokości odszkodowania oraz – na podstawie art. 264 § 1 kpa – kosztów postępowania. Przepis art. 17 pkt 1 kpa nie ma zastosowania zatem do przepisów szczególnych, w tym specustawy drogowej, skoro ustawa w sposób odmienny reguluje właściwość wojewody jako organu odwoławczego, a tym samym nie ma potrzeby do sięgania w tym zakresie do art. 9 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Końcowo Wojewoda P. jeszcze raz podkreślił, iż orzekając w niniejszej sprawie opierał się na art. 22 ust. 1 specustawy drogowej oraz na art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, do którego art. 22 ust. 1 specustawy drogowej odsyła. Są to bowiem przepisy regulujące finansowanie nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, a więc i związane z tym koszty postępowania. Powyższe przepisy nakazują finansowanie nabywania nieruchomości pod drogi gminne (a także wypłacenie odszkodowania, uiszczanie kosztów postępowania) z budżetów właściwych gmin. Natomiast przepis art. 263 kpa był tylko uwzględniony w zakresie podstawy zaliczenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego do należności biegłych, które są kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadne są podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową (ten zarzut sformułowano w punkcie drugim skargi) oraz art. 262 § 1 Kpa, który to zarzut wynika z uzasadnienia skargi. Zdaniem sądu powyższe naruszenia przepisów prawa mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy i zobowiązywały sąd do uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obydwu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Skład orzekający nie podzielił natomiast najdalej idącego zarzutu skargi tj. zarzutu nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), uzasadnianego rozpoznaniem sprawy w II instancji przez Wojewodę P. jako organ niewłaściwy rzeczowo do załatwienia zażalenia na postanowienie Starosty B. z [...] października 2009 r., którym obciążono Burmistrza Gminy Cz. B. kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Z uwagi na ciężar gatunkowy powyższego zarzutu stanowisko sądu w tej kwestii wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności.

Niewątpliwie ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwana specustawą drogową, jest szczególną regulacją proceduralną w stosunku do kilku ustaw m.in. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Umożliwia bowiem wydanie decyzji rozstrzygającej złożoną problematykę obejmującą proces inwestycyjny od lokalizacji inwestycji drogowej, uzyskania terenów pod inwestycję (podział nieruchomości wywołujący skutek wywłaszczenia), po zatwierdzenie projektu budowlanego i jego realizację (vide art. 11f ust. 1). Reguluje także kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości lub ich części. Przepisy tej ustawy, jako normy szczególne procesowe, mają zatem, w zakresie w niej uregulowanym, wyłączność i pierwszeństwo przed normami powyższych ustaw oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie wskazać należy, że specustawa drogowa w kilku miejscach odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów np. art. 11c zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kpa, art. 11i dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów prawa budowlanego, art. 11f ust. 2, art. 12 ust. 5 czy art. 23 dotyczą odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zatem przyjąć, że tylko tam, gdzie specustawa odsyła do stosowania innych regulacji – postępowanie dotyczące realizacji inwestycji drogowej może się toczyć w oparciu o zawarte w nich zasady. Regulację procesu inwestycyjnego prowadzonego w trybie specustawy cechuje zatem swoista dwutorowość, co nie pozostaje bez wpływu na określenie właściwości organów w postępowaniu, którego celem jest realizacja zamierzenia drogowego.

W sprawie niniejszej spór powstał na tle postępowania o ustalenie i poniesienie kosztów za sporządzenie operatu szacunkowego na potrzeby określenia wartości nieruchomości celem wypłaty odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość. Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie kosztów ma charakter wpadkowy, w pierwszej kolejności zbadać należy właściwość instancyjną organu do rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia głównego - w przedmiocie odszkodowania.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uregulowano w Rozdziale 3 specustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (przepisy od art. 12 do art. 23). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tego aktu decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (przejęte pod drogi), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie był to Starosta B., bowiem inwestycja jest drogą gminną (art. 11a ust. 1 ustawy). Analizowany Rozdział 3 specustawy nie zawiera regulacji wskazującej expressis verbis organ właściwy do rozpoznawania środków zaskarżenia od decyzji Starosty w przedmiocie odszkodowania. Natomiast w zamieszczonym w tym Rozdziale art. 12 ust. 5 wskazano, że do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (dotyczącego zasad ustalania wysokości odszkodowania, a więc niemającego odniesienia do sprawy). W tym samym Rozdziale 3 zamieszczony został również przepis art. 23, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tym Rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem w przepisach tej ustawy należy poszukiwać rozwiązań dotyczących właściwości instancyjnej organów w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługującego z mocy specustawy drogowej.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami zagadnienie właściwości organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty, wykonującego na podstawie tej ustawy zadania z zakresu administracji rządowej, uregulowano w art. 9a, zgodnie z którym takim organem jest wojewoda. Należy zatem przyjąć, że ten przepis - wskazujący wojewodę, z mocy odesłania zawartego w szczególności w art. 12 ust. 5 specustawy, a również w jej art. 23, rozstrzyga kwestię właściwości organu odwoławczego do rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie specustawy.

Postępowanie o ustalenie odszkodowania toczące się w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 264 § 1 Kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zatem na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania – z mocy art. 264 § 1 Kpa może jednocześnie ustalić koszty postępowania odszkodowawczego. Kompetencja starosty do ustalenia odszkodowania i jednoczesnego ustalenia kosztów postępowania odszkodowawczego uprawnia do wniosku, że jeżeli organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wojewoda, to również ten organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w kwestii wpadkowej (incydentalnej), jaką jest ustalenie kosztów sporządzenia operatu szacunkowego.

Powyższe zasady, z mocy art. 12 ust. 5 w zw. z art. 9a specustawy drogowej, mają również zastosowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania powstałych w postępowaniu prowadzonym w oparciu o jej przepisy. Należy zatem przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów specustawy drogowej.

Dlatego należy przyjąć, że Wojewoda P. w sprawie niniejszej rozpoznał zażalenie Gminy Cz. B. na postanowienie Starosty B. z [...] października 2009 r. w granicach swojej właściwości, co jest zgodne z prawem oraz nie zachodzi podstawa do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.

Stanowisko o właściwości Wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji Starosty w przedmiocie odszkodowania jest również prezentowane w doktrynie (vide M. Wolanin, "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", Warszawa 2009, s. 217) oraz orzecznictwie (vide wyrok WSA w Lublinie z 13.10.2009 r., II SA/Lu 417/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09 – obydwa dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej nie mogą być skuteczne argumenty skarżącej, że właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie niniejszej wynika z art. 17 § 1 pkt 1 Kpa, czy też z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Wskazać należy, że powołane przepisy (art. 17 ust. 1 pkt 1 Kpa i art. 1 ust. 1 ustawy o SKO) zawierają wyraźne zastrzeżenie o wyłączeniu właściwości kolegiów w przypadkach uregulowanych w przepisach szczególnych. W ocenie składu orzekającego takimi przepisami są: art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej (również regulacji szczególnej).

Wobec powyższych specjalnych regulacji w zakresie właściwości organu do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. – nie będzie miał zastosowania w sprawie, w podanym wyżej zakresie ustalenia właściwości organu, art. 11c specustawy drogowej i normy postępowania administracyjnego, do których ten przepis odsyła. Przepis ten znajduje się bowiem w Rozdziale 2a dotyczącym "Postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych", a kończącego się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem nie ma bezpośredniego odniesienia do regulacji właściwości organu w sprawach dotyczących ustalania odszkodowania przysługującego z mocy specustawy, bowiem te kwestie uregulowano w odrębnym rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi".

Stanowisko o właściwości Wojewody do rozpoznania zażalenia w sprawie niniejszej znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej i celowościowej przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11g tego aktu prawnego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej służy stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę. Racjonalnego wydźwięku nabiera wobec takiego uregulowania odesłanie w Rozdziale 3 specustawy dotyczącym ustalania odszkodowania - do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 9a wskazującym wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W ten sposób zachowana zostaje spójność w zakresie wskazania organów wyższej instancji w stosunku do starosty wydającego rozstrzygnięcia w I instancji w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Podnieść ponadto należy, iż w tożsamej sprawie oznaczonej syg. akt II SA/Bk 46/10 zażalenie na postanowienie Starosty B. w przedmiocie kosztów wpłynęło do Wojewody P. na mocy postanowienia SKO w B. o przekazaniu według właściwości (art. 65 § 1 Kpa). Przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewoda nie kwestionował poprzez wszczęcie sporu kompetencyjnego uznając, że w zakresie jego kompetencji mieści się rozpoznanie odwołania w przedmiotowej sytuacji, a Gmina nie skorzystała ze środka zaskarżenia od tego postanowienia.

Za zasadny skład orzekający w sprawie niniejszej uznał natomiast zarzut zawarty w pkt 2. skargi dotyczący naruszenia art. 22 ust. 1 specustawy drogowej i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251) w zw. z art. 262 § 1 i art. 263 Kpa. Zdaniem sądu bezpodstawnie zastosowano powyższe przepisy zobowiązując na ich podstawie Gminę Cz. B. do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przejętej pod drogę w trybie specustawy drogowej.

W kwestii ustalenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego oraz wskazania podmiotu zobowiązanego do ich poniesienia odwołać się należy ponownie do art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej odsyłających – w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania - do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Rozdziału 5 Działu III tej ustawy dotyczącym zasad ustalania odszkodowania stosuje się ogólne zasady ustalania i obciążania takimi kosztami wynikające z Kpa. W szczególności dotyczy to dopuszczenia jako dowodu w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości wywłaszczanej nieruchomości (art. 130 ust. 2 tej ustawy). Koszty tej opinii (stanowiącej opinię biegłego w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa), jako koszty postępowania, ponosi organ dopuszczający dowód, czyli starosta na podstawie art. 262 § 1 Kpa.

Zdaniem sądu powyższe zasady wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, z mocy art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej, mają zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy – o ustalenie kosztów postępowania odszkodowawczego. Wydatki na sporządzenie operatu szacunkowego są bowiem kosztami postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa (kosztami sporządzenia opinii biegłego). Dlatego zasady ich poniesienia powinny być ustalone w oparciu o normy Działu IX Kpa "Opłaty i koszty postępowania", których – wbrew stanowisku Wojewody – nie wyłącza przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej i przepisy ustaw w nim wymienionych.

Zgodnie z powołanym art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Na podstawie powyższych regulacji nie można przyjąć, by art. 22 ust. 1 specustawy drogowej dotyczył kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania. Przepis ten wymienia wyłącznie koszty nabycia, w tym koszty odszkodowania, natomiast nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania, które mają charakter procesowy. Mając na uwadze, że powołany przepis art. 22 ust. 1 ma charakter normy szczególnej i jest zamieszczony w ustawie szczególnej, wyłączyć należy możliwość rozszerzającego interpretowania jego zakresu przedmiotowego poprzez objęcie jego dyspozycją również kosztów ustalenia odszkodowania. Podobną interpretację zastosować należy do art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego nie wynika, by dotyczył on wydatków na sporządzenie operatu szacunkowego.

Powyższe potwierdza sformułowany wcześniej wniosek, że ustalenie i wskazanie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu w postępowaniu w trybie specustawy drogowej powinno się odbyć, z mocy art. 12 ust. 5 i art. 23 tej ustawy, w oparciu o zasady ustalania kosztów postępowania stosowane na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli o przepisy Działu IX Kpa.

Z przepisów tego Działu Kpa wywieść należy, że koszty postępowania (w tym wydatki na sporządzenie operatu szacunkowego) ponosi organ. Wynika to z obowiązków dowodowych organu oraz z faktu, że przypadki obciążenia kosztami strony są ściśle uregulowane jako sytuacja wyjątkowa. Jak stanowi art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub też zostały poniesione na jej żądanie lub w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zasadą jest zatem, że koszty ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, uprawnia do ustalenia, że powstały w interesie strony lub na jej żądanie.

Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Sporządzenie operatu szacunkowego było bowiem częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie należało do zadań starosty. Ustalenie wartości nieruchomości dla celów wyliczenia wysokości odszkodowania leżało w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia rzeczoznawcy (operat szacunkowy) stanowiła podstawowy środek dowodowy. Zatem organ prowadzący postępowanie nie mógł obciążyć kosztami sporządzenia tego operatu stron postępowania.

Linia orzecznicza oraz doktryny pozostaje zgodna w ocenie treści art. 262 § 1 pkt 2 Kpa rozumianej w sposób zaprezentowany powyżej (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 05.03.2009 r., II SA/Wa 464/08, Lex nr 530039, wyrok WSA w Bydgoszczy z 09.01.2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex nr 510321, wyrok NSA OZ w Gdańsku z 06.12.2000 r., II SA/Gd 2016/98, Lex nr 49056 oraz B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2008, s. 880).

Podnieść również trzeba, że obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączać tylko przepis szczególny regulujący jednoznacznie i odmiennie od przepisów Kpa kwestię kosztów postępowania przed organem prowadzącym postępowanie administracyjne (vide uchwała NSA z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26).

Zdaniem sądu, co wyżej wywiedziono, roli takiego szczególnego przepisu wyłączającego zasady ponoszenia kosztów wynikające z art. 262 Kpa nie może spełniać na gruncie specustawy drogowej jej art. 22 ust. 1, bowiem nie ma w nim mowy o kosztach ustalenia odszkodowania. Jest to przepis szczególny, którego zakresu przedmiotowego nie można wyprowadzać w drodze wykładni rozszerzającej lub też domniemywać.

Jednocześnie wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stosuje się do postępowania o ustalenie odszkodowania na podstawie specustawy drogowej, w art. 132 ust. 8 wyraźnie rozróżnia "koszty ustalenia odszkodowania" oraz "koszty odszkodowania" za wywłaszczone nieruchomości. W tym samym przepisie stanowi o możliwości poniesienia kosztów ustalenia odszkodowania (np. sporządzenia operatu szacunkowego) przez podmiot realizujący cel publiczny, co może nastąpić, gdy podmiot realizujący cel publiczny występuje do starosty o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 2 tej ustawy). Podkreślić jednak trzeba, że ustawa wprowadza taką możliwość, a nie obowiązek i to tylko na wypadek złożenia wniosku o odszkodowanie przez podmiot wskazany w powołanym przepisie. Przedmiotowa sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie, w której z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiły poprzednie właścicielki nieruchomości.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 Kpa), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 Kpa.

Zdaniem sądu podzielić należy również stanowisko skarżącej Gminy sformułowane w zażaleniu, zgodnie z którym nieprecyzyjnie wskazano podmiot zobowiązany do uiszczenia kosztów postępowania jako Burmistrza Cz. B. – organ administracji publicznej, a nie Gminę Cz. B. – osobę prawną samorządu terytorialnego i beneficjenta przejętych nieruchomości. Powyższe uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody P. sprecyzowano jednoznacznie, że stroną postępowanie w sprawie ustalenia kosztów jest Gmina, a nie jej Burmistrz, który pełni jedynie rolę wykonawczą. Należy zatem uznać, że przedmiotowa nieścisłość została wyjaśniona, a jej wystąpienie nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Ponadto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego tj. wpisu od skargi oraz kosztów reprezentowania skarżącej gminy przez radcę prawnego.