Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1349/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 174 pkt 2, art. 185 art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. – K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2251/07 w sprawie ze skargi H. K. – K., W. K., H. K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. K. – K. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2251/07, oddalił skargę H. K.-K., W. K. oraz H. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] S.A. pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz 22 szczelnych szamb na działkach nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Warszawie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. K.-K., W. K., H. i W. K. – współwłaścicieli nieruchomości lokalowej, położonej przy ul. [...], nr lok. [...] (segment), na działce nr ew. [...], w obrębie [...] w Warszawie, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2006 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalił, iż zaprojektowane budynki, znajdujące się w odległości od 3,1 m do 4,6 m od granicy działki nr ew. [...], zachowują wymagane przepisem § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwane "rozporządzenie") odległości względem nieruchomości wnioskodawców.

Podobnie szczelne szamba spełniają wymogi przepisu § 36 ust 2 pkt 2 ww. rozporządzenia względem nieruchomości wnioskodawców.

Sporządzona przez mgr inż. arch. J. D. analiza czasu nasłonecznienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] (m.in. lokalu wnioskodawców), potwierdza prawidłowość zaprojektowania i usytuowania przedmiotowej inwestycji, wskazując między innymi, iż wszystkie pomieszczenia zespołu budynków przy ul. [...] mają zapewnione nasłonecznienie wynoszące co najmniej 3 godziny w godzinach 700-1700 w dniach 21 marca i 21 września. Tym samym w stosunku do lokalu wnioskodawców zostały spełnione wymogi przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez nich decyzją o pozwoleniu na budowę i uznał, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być jedynie podmioty wymienione w przepisie art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

H. K.-K., W. K. oraz H. i W. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 K.p.a. oraz przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. podnosząc, iż "z całą pewnością stronami postępowania muszą być zawsze bezpośredni sąsiedzi".

Naruszono przepisy prawa budowlanego poprzez zbyt bliskie usytuowanie budowanego budynku oraz przekroczenie norm dotyczących wysokości przesłaniania, co wynika z załączonej do akt sprawy przez skarżących mapy sporządzonej przez geodetę. Organ bezpodstawnie pominął dowód w postaci mapy.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. skargę wskazał, że organ winien zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że działka skarżących nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestora. Położenie nieruchomości skarżących nie może oznaczać automatycznego przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd podniósł, że skarżąca powinna wykazać swój interes prawny, a więc przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Projektowana inwestycja w ocenie skarżących, została usytuowana zbyt blisko granicy z ich działką, jest także zbyt wysoka co spowodowało przekroczenie norm dotyczących wysokości przesłaniania, a analiza czasu nasłonecznienia tzw. "linijka słońca" nie była wykonana w ramach projektowanej inwestycji.

Z projektu zagospodarowania działki oraz rysunków zawartych w projekcie budowlanym wynika, że ściana boczna projektowanego budynku od strony granicy działki skarżących pozbawiona jest okien i znajduje się w odległości od 3,1 m do 4,6 m, co zgodne jest z przepisem § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wysokość projektowanych budynków nie przekracza 12 m zgodnie z postanowieniami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z analizy czasu nasłonecznienia wynika, że nasłonecznienie wszystkich pomieszczeń zespołu budynków przy ul. [...] jest wystarczające, wynoszące co najmniej 3 godziny w godzinach 700-1700 w dniach 21 marca i 21 września. Analiza ta została przeprowadzona po sporządzeniu projektu budowlanego lecz wykonana została przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami i potwierdziła prawidłowość zaprojektowania zespołu budynków jednorodzinnych oraz zagospodarowania terenu.

W decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane ograniczony został do nieruchomości inwestora w związku z czym skarżący nie byli stroną tego postępowania.

Organy oceniły, że projektowana inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości (skarżących), a tym samym nie narusza jego interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej H. K.-K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

– poprzez bezpodstawne uznanie za element stanu faktycznego oceny organu odwoławczego twierdzącej, że "w stosunku do lokalu wnioskodawców zostały spełnione wymogi przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi",

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "K.p.a."), poprzez uznanie postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za zgodne z tymi przepisami.

Wyrokowi zarzuciła również naruszenie prawa materialnego poprzez:

– błędną wykładnię art. 28 K.p.a., a przez to odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę,

– błędną wykładnię art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414), a przez to odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji m.in. w związku z nieprawidłowym ustaleniem obszaru oddziaływania oraz kręgu osób będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę,

– błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 7 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w związku z § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez uznanie, że nie mogą one stanowić podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej dokonał sprostowania, że powinny być w miejsce ww. przepisów powołane art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oddziaływanie polegające na zacienianiu sąsiedniej nieruchomości (działki skarżącej) zostało przewidziane w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której inwestor został zobowiązany do stosowania rozwiązań chroniących interesy osób trzecich przed pozbawieniem m.in. dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Konieczność sporządzenia linijki słońca dla nieruchomości skarżącej wskazuje, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania wznoszonego przez inwestora obiektu, w związku z czym skarżąca i inni właściciele tej nieruchomości powinni być stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Skoro skarżący byli stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. o warunkach zabudowy, to również powinni być stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej krąg podmiotowy obu postępowań zwyczajnych jest taki sam.

Prezydent m.st. Warszawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał analizy stanu faktycznego w oparciu m.in. o niepełny projekt architektoniczno-budowlany (brak analizy nasłonecznienia, mimo że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] o warunkach zabudowy wymagała jej sporządzenia).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał czy skarżąca ma interes prawny, który umożliwiałby jej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał jedynie, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, ponieważ na etapie projektowania wznoszonego obiektu projekt budowlany uwzględniał wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, wobec czego nie ma interesu prawnego i dlatego nie może być stroną postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 K.p.a.

W ocenie skarżącej fakt stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przepisy prawa, z których wywodzi swój interes prawny skarżąca nie zostały w decyzji naruszone czyli interes skarżącej nie został naruszony, potwierdza istnienie chronionego techniczno-budowlanymi przepisami rozporządzenia interesu prawnego skarżącej. W takim przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był uchylić decyzję i umożliwić skarżącej wzięcie udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zostały prawidłowo sformułowane, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., bowiem punkt drugi tego przepisu odnosi się do naruszenia przepisów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a nie przepisów postępowania administracyjnego. Zarzut oparty na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga wskazania odpowiednich przepisów wcześniej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie tylko przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzekają organu administracji publicznej, a nie sądy administracyjne. Powyższa niedoskonałość skargi kasacyjnej nie odbiera jej jednak waloru skuteczności, który należy wyprowadzić z prawidłowo sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowej były decyzje administracyjne odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu braku przymiotu strony wnioskodawców, jak stwierdziły organy administracji publicznej i które to stanowisko zaakceptował Sąd w zaskarżonym wyroku.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż żaden z organów nie przeprowadził w tej sprawie stosownych badań i ustaleń stanu faktycznego, poza tym oparto się na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego). Co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem, że stronami w postępowaniu nieważnościowym (nadzwyczajnym) są te podmioty, które były wcześniej stronami postępowania zwyczajnego, w tym przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Jest to jednak tylko pewna zasada, co nie oznacza, że w praktyce nie może być od niej odstępstw, wynikających z konkretnych okoliczności danej sprawy. Ponadto w każdym postępowaniu organ je prowadzący powinien na wstępie dokonać niezbędnych ustaleń i rozważyć, kto jest stroną w postępowaniu, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie wcześniej innego organu, w innym postępowaniu. Zobligowany do tego jest tym bardziej organ nadzorczy (organ wyższego stopnia art. 157 § 1 K.p.a.), który kontroluje kwestionowaną decyzję w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia: "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działki nr [...],[...],[...] z obrębu [...]". I na tej podstawie wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie braki udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie również odmówiono im przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym.

Jak z powyższego wynika, praktycznie więc organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie, kto ma przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W istocie więc postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., tak jak to podnosi pełnomocnik skarżącej. Oprócz tego trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd (a wcześniej przez organy w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym) przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przepis art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., zawężającym krąg podmiotów w postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z czym organy powinny dokładnie przeanalizować i wyjaśnić, dlaczego ustala takie, a nie inne granice "obszaru oddziaływania obiektu", co ma następnie bezpośredni wpływ na to, które podmioty będą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Trudno aby w tej sprawie wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, mogli wykazać swój interes prawny w postępowaniu zwyczajnym, skoro nawet nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu, a kopię decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. doręczono im po miesiącu dopiero, kiedy złożyli "wniosek o udostępnienie informacji publicznej".

Analiza czasu nasłonecznienia (tzw. linijka słońca) opracowana przez mgr inż. J. D. i P. K., na którą powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji i Sąd w zaskarżonym wyroku, nie wiadomo kiedy została sporządzona i włączona do akt sprawy, na pewno jednak jej nie było w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Trudno wiec to opracowanie traktować jako dowód w sprawie, pomimo że zostało przygotowane przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Analiza czasu nasłonecznienia powinna być opracowana przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdyż ustalenia w niej zawarte powinny mieć wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a to z kolei na określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Z faktu, że obiekt budowlany (budynek) został usytuowany w odległości od granicy działki sąsiedniej, przewidzianej w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie można a priori wyciągnąć wniosku, że jest położony poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w ww. przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Błędny jest też pogląd (wynikający z uzasadnienia zaskarżonego wyroku).że dla oceny kto powinien być stroną w postępowaniu, konieczne jest naruszenie jego interesu prawnego, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Do takiego rozumienia strony nie upoważnia brzmienie art. 28 K.p.a., ani też wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przykładami gdzie ustawodawca pojęcie strony związał z naruszeniem interesu prawnego mogą być: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego świadczy o tym, że skarżąca ma interes prawny w sprawie, jednak w ocenie organu nie został on naruszony, co prowadzi do wniosku, ze skarżąca powinna być stroną w sprawie. Nie jest też żadnym argumentem fakt, że skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co podnosi organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, skoro postępowanie to było przeprowadzone nieprawidłowo, bez wyczerpującej analizy kto powinien być stroną w tym postępowaniu. Organ nadzorczy (wyższego stopnia) badając wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, powinien jednocześnie kontrolować działania organu podległego, a nie je bezkrytycznie akceptować i przyjmować jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Podobnego zachowania należałoby oczekiwać od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kontrolującego decyzje administracyjną. Należy bowiem przypomnieć, iż Sąd wyrokuje "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje szerokie możliwości kontroli zaskarżonego aktu. Z akt sprawy wynika, że H. K.-K., W. K., H. K. i W. K. skierowali do organów kilka pism (z dnia 23 sierpnia 2006 r., 18 września 2006 r., 5 grudnia 2006 r. i 12 stycznia 2007 r.), z treści których wynikało, że wnioskodawcy wnoszą jednocześnie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie wiadomo więc, czy o wyborze trybu postępowania nadzwyczajnego zadecydowali wnioskujący, czy też organ. Faktem jest, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, została wydana po upływie sześciu miesięcy od pierwszego wniosku, a wcześniej to co ustalono w uzasadnieniu ww. decyzji starano się przekazać stronie w piśmie z dnia 28 grudnia 2006 r. podpisanym przez p.o. Kierownika Oddziału Infrastruktury E. G.-W., co też nie jest zgodne z przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdyż na wnioski o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien reagować w formach przewidzianych prawem (art. 149 § 1 i 3, art. 157 § 2 i 3 K.p.a.), a nie odpowiadać pismem, na które nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Jeżeli podanie (żądanie, wniosek) o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (o wznowienie postępowania, o stwierdzenie nieważności decyzji), nie zawiera jasno sformułowanego żądania, co do trybu, organ powinien wezwać do sprecyzowania żądania (art. 64 § 2 w związku z art. 9 K.p.a.).

Należy również zauważyć, że w decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w decyzji utrzymującej ją w mocy, ocenia się merytorycznie kwestionowaną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz stwierdza się, że nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jest to brak logicznej konsekwencji, bowiem odmawiając wszczęcia postępowania nie można kontrolować kwestionowanej decyzji, tak jakby rozpatrywało się odwołanie od decyzji, ani oceniać jej w świetle przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zawierają uzasadnienia, które odpowiadają rozstrzygnięciu odmawiającemu stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., a nie rozstrzygnięciu odmawiającemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., nie można jednocześnie oceniać kwestionowanej decyzji pod względem przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., bowiem to wskazuje na wszczęcie postępowania w sprawie w oparciu o art. 157 § 2 K.p.a. Zastosowanie w danej sprawie przepisu art. 157 § 3 K.p.a. wyklucza w tej sprawie zastosowanie § 2 tego przepisu.

Jak wynika z powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej były w pełni uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.