Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 153/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 118 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 2336
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 30 października 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. A. kwotę 1177 zł (tysiąc sto siedemdziesiąt siedem złoty) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 30 października 2018 r., [...], odmawiającą nieodpłatnego przeniesienia prawa własności niezabudowanej działki gruntu nr [...] położonej w obrębie G., gmina B..

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. A. wystąpił w dniu 24 września 2012 r. do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o nieodpłatnie przeniesienie własności gruntu zabudowanego budynkami stanowiącymi odrębny przedmiot własności - działek nr [...] i [...] położonych we wsi G., gmina B., dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...] wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po F. A. (ojcu wnioskodawcy).

Starosta postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie o nieodpłatne przeniesienie własności przedmiotowych działek. Natomiast postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. organ podjął zawieszone postępowanie na żądanie strony, która wniosła również o objęcie wnioskiem małżonki wnioskodawcy – K. A., która na mocy ww. postanowienia Sądu stała się współwłaścicielką na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności.

W dniu 8 lipca 2014 r. wnioskodawca zmodyfikował wniosek, wnosząc na podstawie przepisu art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r., poz. 1403) o przeniesienie własności przedmiotowych działek gruntu nr [...] i [...], położonych we wsi G., gmina B., na rzecz wnioskodawcy M. A., będącego synem uprawnionego rolnika F. A..

Starosta postanowieniem z dnia 2 października 2014 r. zawiesił postępowanie, uznając, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, tj. orzeczenia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po F. A., W. A., M. A. i C. A. oraz o dział spadku i zasiedzenie.

Na wniosek skarżącego Starosta postanowieniem z dnia 13 listopada 2017 r. podjął na żądanie strony zawieszone postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie żądania nieodpłatnego przeniesienia na rzecz wnioskodawcy działki gruntu nr [...].

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2018 r. Starosta orzekł o przeniesieniu nieodpłatnie na rzecz M. A. i K. A. na prawach ustawowej majątkowej wspólności, prawa własności działki gruntu nr [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 4 maja 2018 r.

Natomiast decyzją z 30 października 2018 r. odmówił przeniesienia nieodpłatnie na rzecz M. A. prawa własności niezabudowanej działki gruntu nr [...]. Stwierdzając, że wnioskodawca spełnia tylko jedną przesłankę z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. jako syn F. A. (osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki) jest jego zstępnym. Nie spełnia natomiast w pełnym zakresie drugiej przesłanki, tj. z chwilą śmierci F. A. przejął w posiadanie działkę nr [...], jednak osobiście nie użytkował jej nieprzerwanie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłego użytkownika nieruchomości. Stanowisko organu oparto na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu sądowym w sprawie m.in. o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...]. Treść uzasadnienia potwierdza, że organ skorzystał z zeznań M. A., K. W., M. B., K. K., Z. A., H. S., D. K. i Z. E.. W oparciu o ich zeznania organ pierwszej instancji uznał, że działka nr [...] nie była nieprzerwanie użytkowana przez wnioskodawcę M. A., stanowiąc przy tym teren przy zabudowaniach wnioskodawcy porośnięty trawą i samosiejkami. Wnioskodawca sam przyznał, że od 2001 r. nie uiszczał podatków od nieruchomości za wskazaną działkę. K. W. i M. B. powyższe okoliczności potwierdzili dodając, że na działce nie widać było żadnych oznak władania. Pobodnie K. K. zeznała, że na działce nikt nie gospodarzył, a wnioskodawca dopiero w 2011 r. zaorał ją. Z. A. zeznał, że działka nie była użytkowana w czasie lustracji. Świadkowie H. S., D. K. i Z. E. zeznali, że M. A. nie użytkował osobiście działki nr [...], gdyż koszenie trawy na niej trawy i zbieranie siana wykonywał sąsiad.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 14 grudnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w nr [...] z dnia 10 października 1978 r. przejęto na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwo rolne o pow. 4,36 ha, stanowiące własność hipoteczną F. A. i C. A. po połowie, położone we wsi G. o oznaczeniu hipotecznym G. karta 21. W pkt 3 decyzji orzeczono, że F. A. przydzielono do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu o powierzchni 0,30ha. F. A. zmarł 18 sierpnia 1979 r.

Z treści działu księgi wieczystej nr [...] wynika, że jako właściciel nieruchomości jest ujawniony Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w G. z siedzibą w P..

Na podstawie art. 45 i 46 ustawy z dnia 10.02.2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 624), z dniem 1 września 2017 r. zniesiono Agencję Nieruchomości Rolnych i w jej miejsce został utworzony Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Zatem od 1 września 2017 r. wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] powierzono Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa.

Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wniosek o nieodpłatne przeniesienie własności działki nr [...], w celu oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art.118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu rolników, organ pierwszej instancji zgromadził materiały z postępowania sądowego prowadzonego w sprawie m.in. o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt [...] i [...]), przytaczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmenty zeznań wnioskodawcy oraz świadków.

W oparciu o powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, iż działka nr [...] nie była nieprzerwanie użytkowana przez wnioskodawcę, stanowiła teren przy jego zabudowaniach, porośnięty trawą i samosiejkami. Wnioskodawca od 2001 r. i za okres późniejszy nie uiszczał podatków za przedmiotową nieruchomość. Świadkowie odnośnie użytkowania działki nr [...] zeznali, że działka stanowiła typowy nieużytek; nie było widać na niej żadnych oznak władania; nikt na niej nie gospodarzył; była porośnięta roślinnością trawiastą; były jakieś pojedyncze zakrzaczenia; od około 10 lat działka nie jest uprawiana; została zaorana dopiero w 2011 r.; wnioskodawca M. A. osobiście jej nie użytkował, gdyż koszenie trawy na niej i zbieranie z niej siana wykonywał sąsiad.

Zatem, zdaniem Kolegium, dowody zebrane przez organ pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie świadczą o tym, że wnioskodawca M. A. nie władał faktycznie przedmiotową nieruchomością. Tym samym Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca spełnia tylko jedną z wymaganych przesłanek do nabycia prawa o nieodpłatne przeniesienie własności działki nr [...]. Bezspornie, wnioskodawca jest zstępnym F. A. (syn). Brak natomiast spełnienia drugiej wymaganej przesłanki, tj. faktycznego władania działką, po śmierci osoby uprawnionej, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom.

W skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty, skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) przepisu art. 138 § pkt. 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skutkiem czego organ drugiej instancji winien uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

b) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych do przeprowadzenia dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym m. in.:

- ograniczenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie decyzji wyłącznie na dowodach pośrednich, tj. dowodach z zeznań świadków występujących w postępowaniach sądowych z udziałem skarżącego, w tym w sprawie z jego wniosku o ochronę naruszonego posiadania, w tym na zeznaniach świadków zawnioskowanych przez przeciwników skarżącego, którym sąd powszechny ostatecznie odmówił wiarygodności lub zeznania te pominął, jako zbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy,

- nieustalenie w sprawie sposobu użytkowania przedmiotowej działki przez poprzedników prawnych skarżącego, tj. jego rodziców, co w świetle przepisu art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznych rolników determinowałoby zakres użytkowania skarżącego, który konsekwentnie twierdził, że działkę tę użytkował w sposób bezwzględnie tożsamy jak jego ojciec, tym bardziej, iż w rzeczywistości, z uwagi na tragiczny stan zdrowia ojca, który zmarł po upływie niespełna dziesięciu miesięcy od chwili przekazania gospodarstwa za rentę i objęcia w użytkowanie przedmiotowej działki, w konsekwencji czego, w istocie, to wyłącznie skarżący decydował o sposobie w/w korzystania,

- nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotowej działki, co doprowadziłoby organ pierwszej instancji do przekonania o prawdziwości twierdzeń skarżącego, że sporna nieruchomość jest przez niego użytkowana w sposób zgodny z wymogami ustawy, nieprzerwanie od roku 1979, kiedy to zmarł ojciec skarżącego, jak również przesądziłoby o nieprawdziwości powoływanych w sprawie zeznań świadków, że działka ta, zarówno w chwili złożenia przez niego wniosku, tj. we wrześniu 2012 r. oraz w chwili jego rozstrzygania, tj. w październiku 2018 r., przez skarżącego nie była użytkowana.

c) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego, pomimo niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

d) naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całości materiału dowodowego i zaniechaniu wskazania w uzasadnieniach wydanych decyzji przyczyn, z powodu których organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom samego skarżącego złożonym w tym samym postępowaniu sądowym, w którym zeznania składali świadkowie i na podstawie których to zeznań organy obydwu instancji ustaliły i uznały, że skarżący z przedmiotowej działki nie korzystał w sposób odpowiadającym władaniu jego ojca;

e) naruszenie przez organy obu instancji przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organy błędnie uznały, że skarżący nie użytkował przedmiotowej działki, pomimo że, jak same ustaliły, m.in. w roku 2011, a więc co najmniej rok przed złożeniem wniosku w sprawie, przedmiotową działkę zaorał, obsiał na nowo trawą i urządził nową łąkę;

II. naruszenie przez organy obu instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez ustalenie i uznanie, że w dacie zgłoszenia przez niego żądania o nieodpłatne przeniesieniu na jego rzecz przedmiotowej działki gruntu, tj. w dniu 24 września 2012 r. oraz w dacie rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu 30 października 2018 r., skarżący, nie spełniał drugiej z wymaganych przesłanek, tj. jakoby nie posiadał faktycznego władztwa na przedmiotową działka gruntu, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego poprzednika prawnego, w konsekwencji czego skarżącemu odmówiono przyznania nieodpłatnie na własność spornej nieruchomości, prowadzących do naruszenia przez organy obu instancji przepisów procedury, tj. przepisów z art. 6, 7 i 8 k.p.a. w wyniku wskazanych wyżej uchybień organów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 października 2018 r. o odmowie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz M. A. prawa własności niezabudowanej działki gruntu nr [...], położonej w obrębie G., gmina B..

Zaskarżonymi decyzjami organy administracji rozpoznały wniosek skarżącego z dnia 24 września 2012 r., zmodyfikowany w dniu 7 lipca 2014 r., o nieodpłatne przeniesienie własności działki nr [...] w trybie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2336 ze zm.), zwanej dalej u.u.s.r. Przepis art. 118 u.u.s.r. stanowi:

1. Osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki.

2. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków.

2a. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.

3. Przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach.

4. Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje starosta.

Przyznawana rolnikowi dożywotnio w użytkowanie, na podstawie art. 118 ust. 1 u.u.s.r., działka gruntu (tzw. przydomowa) miała służyć zaspokajaniu jego osobistych potrzeb (np. uprawy na własne potrzeby).

Przepis art. 118 ust. 2a u.u.s.r. stanowi natomiast, iż z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej m.in. w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Celem tego ostatniego przepisu jest przyznanie na własność działki, co do której rolnikowi przysługiwało dożywotnie prawo użytkowania, jego zstępnym, którzy zazwyczaj z nim mieszkali i prowadzili wspólne gospodarstwo. Warunkiem przyznania działki zstępnym jest faktyczne władanie daną nieruchomością po śmierci rolnika, w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Chodzi tu więc o faktyczne użytkowanie działki przez zstępnego w rozumieniu potocznym (ponieważ w rozumieniu cywilistycznym prawo użytkowania przysługiwało rolnikowi do jego śmierci) na własne potrzeby. Celem tej regulacji nie było bezwarunkowe uwłaszczenie zstępnych rolnika, który przekazał gospodarstwo pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw, lecz zapewnienie zstępnym prawnej możliwości nabycia własności działki na własne potrzeby po wygaśnięciu prawa użytkowania działki po śmierci rolnika (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., II OSK 958/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., II OSK 1339/11, dla uzyskania prawa do nieodpłatnego nabycia działki niezbędne jest wykazanie, że w dacie zgłoszenia żądania i rozstrzygania przez organy zstępny rolnika faktycznie tą nieruchomością władał. Za powyższą interpretacją przemawia wykładnia celowościowa powołanego przepisu, wskazująca, iż celem powyższego unormowania było zaspokojenie potrzeb rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Państwa oraz jego zstępnych nadal, nieruchomości opisane w ust. 1 i 2 art. 118 ustawy, użytkujących, nie zaś osób, które faktyczny związek z wymienionymi nieruchomościami utraciły, zaspokajając swoje interesy w inny sposób (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dla przyznania prawa własności działki na podstawie art. 118 ust. 2a u.u.s.r. niewystarczające jest samo posiadanie działki w sensie cywilistycznym wynikającym z art. 336 i następnych k.c., sama potencjalna możność władania rzeczą, bez rzeczywistego korzystania z niej. Przeciwny pogląd pozostawałby w sprzeczności z celem przyznania zstępnym prawa, o którym mowa w art. 118 ust. 2a u.u.s.r. Celem tej regulacji nie było przysporzenie zstępnym majątku, lecz przyznanie im na własność tzw. przydomowej działki, aby mogli z niej faktycznie korzystać na ich własne potrzeby po wygaśnięciu przysługującego rolnikowi prawa użytkowania tej działki wraz z jego śmiercią.

Podkreślenia wymaga, że zstępny powinien faktycznie władać nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, któremu przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości. Użytkowanie to prawo rzeczowe, polegające na używaniu rzeczy i pobieraniu z niej pożytków (art. 252 k.c.). Faktyczne władanie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika (tj. uprawnieniom użytkownika) w rozumieniu art. 118 ust. 2a u.u.s.r. oznacza korzystanie z uprawnień użytkownika (niezależnie od tego czy wstępny z nich korzystał), czyli używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków tak jak użytkownik. Przy tym posługiwanie się osobami trzecimi przy wykonywaniu tych uprawnień nie przekreśla użytkowania.

W świetle powyższego zadaniem organów właściwych do rozpoznania wniosku skarżącego było ustalenie istotnych dla zastosowania art. 118 ust. 2a u.u.s.r. okoliczności, tj. ustalenia, czy skarżący faktycznie włada działką nr [...] po śmierci ojca i czy włada nią w takim zakresie, w jakim władał nią jego ojciec Franciszek A. jako użytkownik. Podkreślić trzeba, że stopień pokrewieństwa łączący skarżącego z uprawnionym do użytkowania działki nr [...], na podstawie art. 118 ust. 1 u.u.s.r., rolnikiem F. A. nie budził żadnych wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego organy winny były ustalić kluczowe okoliczności sprawy zarówno na datę złożenia wniosku, jak i na datę jego rozstrzygania.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie z zadania tego nie wywiązały się prawidłowo, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zgromadzenie niekompletnego materiału dowodowego i wadliwą jego ocenę, co spowodowało przedwczesną, nieuzasadnioną odmowę przyznania prawa własności działki nr [...] skarżącemu jako zstępnemu uprawnionego użytkownika.

Co do zasady, Sąd nie dostrzegł uchybień w skorzystaniu przez organy administracji z protokołów zeznań świadków przesłuchiwanych w toku postępowania w sprawie o zasiedzenie działki nr [...], toczącej się przed Sądem Rejonowym. Przeprowadzenie dowodów z protokołów sporządzonych na potrzeby innego postępowania mieści się bowiem w formule dowodu przyjętej w art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., II OSK 1213/18, LEX nr 267[...]84).

Tym niemniej Sąd uznał, że nieprawidłowości w sposobie gromadzenia tych dowodów i ich późniejszym wykorzystaniu zaważyły na legalności podjętych rozstrzygnięć.

Z konfrontacji zgromadzonych w aktach sprawy kopii protokołów zeznań świadków pochodzących z postępowania w sprawie o zasiedzenie z treścią uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wykorzystanie zeznań świadków przesłuchiwanych przez Sąd Rejonowy polegało na ich przytoczeniu we fragmentach, wybiórczo wybranych, tworzących odpowiadającą koncepcji organu całość, nieodzwierciedlającą jednak rzeczywistego stanu rzeczy. Analiza całej treści zgromadzonych zeznań świadków prowadzi do wniosku, że organ posługując się wyłącznie ich fragmentami wywiódł nieprawdziwe wnioski. Nie dokonał oceny wiarygodności zeznań świadków, w tym nie ocenił zeznań świadków we wzajemnej relacji do siebie i w stosunku do skarżącego. Organ nie uwzględnił również, przy ocenie pozyskanych zeznań, ich specyficznego charakteru stanowiącego konsekwencję materialnoprawnych uwarunkowań postępowania, w którym zostały złożone. Postępowanie w sprawie zasiedzenia zmierza bowiem do wykazania istnienia takich zasadniczych jego przesłanek, jak faktyczne władanie nieruchomością, jego charakter (samoistny lub zależny) oraz okres władania. Spośród nich dla wyników postępowania prowadzonego w trybie art. 118 ust. 2a u.u.s.r. znaczenie prawne ma wyłącznie faktyczne władanie i to nie pojmowane cywilistycznie, jak w postępowaniu o zasiedzenie, ale w sposób potoczny, sprowadzające się do faktycznego korzystania z uprawnień użytkownika. W tym kontekście argument organów o braku opłacania podatków przez skarżącego od działki nr [...] od 2001 r. może mieć znaczenie dla oceny charakteru władania tą nieruchomością jako zależnego, ale nie dla oceny faktycznego sposobu korzystania z niej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odrzucono możliwość uznania za faktyczne władanie uzasadniające przyznanie uprawnień w trybie art. 118 ust. 2a u.u.s.r. sytuacji, w której zaprzestano jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1609/09, LEX nr 745100). Natomiast, zdaniem Sądu, ocena faktycznego władania nieruchomością musi być kompleksowa i nie może abstrahować od charakteru nieruchomości i jej walorów użytkowych wynikających chociażby z zakwalifikowania gleby do określonej klasy. Z tego powodu nie można uznać za ugorowanie działki uprawy traw, w ramach której na działce prowadzone są regularne zabiegi pielęgnacyjne, takie jak koszenie, zbieranie siana wykorzystywanego w hodowli zwierząt.

W ocenie Sądu, materiał dowody nie dawał podstaw do tego, ażeby w sposób niewątpliwy stwierdzić, że skarżący nie władał faktycznie, w zakresie odpowiadającym prawu poprzednika prawnego, działką nr [...], zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności, jak i w dacie rozstrzygania o nim. Wszechstronna analiza wszystkich zeznań świadków podważa ustalenia organów obu instancji w tym zakresie. Organy nie wyjaśniły, z jakiego powodu nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącego co do sposobu korzystania przez niego z działki nr [...], zwłaszcza w sytuacji, że jego wyjaśnienia potwierdzali zeznający w sprawie zasiedzenia inni świadkowie, w tym ci, na których nie powołały się organy, a mianowicie siostry skarżącego: C. W., G. M. i U. K.. Zarówno z wyjaśnień skarżącego, jak i z zeznań jego sióstr wynika, że na działce oznaczonej ewidencyjnie nr [...] ich ojciec sadził ziemniaki i zboże, a po jego śmierci czynności te wykonywał brat. Siostry potwierdziły również wyjaśnienia skarżącego co do słabej klasy gleby występującej na działce nr [...], która determinowała sposób korzystania z niej i wymusiła rezygnację z sadzenia ziemniaków i rozpoczęcie uprawy traw z przeznaczeniem pod paszę dla zwierząt.

Tymczasem organy oparły się na zeznaniach świadków związanych z G. W., która w 2011 r. nabyła od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa działkę nr [...] (w 2013 r. nastąpiło ponowne przeniesienie własności tej działki na Agencję), i która podejmowała nieskuteczne próby objęcia jej w posiadanie, czym w sposób naturalny była w opozycji do interesów skarżącego. Organ bez konfrontacji zeznań M. B. – geodety działającego na zlecenie G. W. i K. K. – koleżanki G. W., uznał je za wiarygodne, a okoliczności z nich wynikające za prawdziwe, pomimo tego, że pozostawały w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącego, zeznaniami jego sióstr, K. W., Z. A. oraz przesłuchiwanych sąsiadów, osób obcych dla skarżącego, tj. H. S., D. K. i Z. E..

Okoliczność, że gleby na działce nr [...] są słabej klasy, a w miarę upływu lat ziemia ta uległa wyjałowieniu i nie nadawała się do wykorzystywania pod produkcję ziemniaków czy zboża potwierdzili również świadkowie w osobach H. S., D. K. i Z. E.. Świadkowie ci zeznawali, że od około 10 lat działka ta nie jest wykorzystywana tak jak wcześniej, pod uprawę ziemniaków. Z ich zeznań nie wynika jednak, że nie jest w ogóle wykorzystywana zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem. Zeznali bowiem, że właśnie z powodu jej słabych walorów użytkowych skarżący zmuszony był zweryfikować dotychczasowy sposób korzystania i zaczął obsiewać tą działkę trawą, wypasać na niej zwierzęta. Zezwalał również na koszenie tej działki W. K. na jego potrzeby hodowlane. Natomiast organ oceniając zeznania wskazanych wyżej świadków poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że działka nie była wykorzystywana przez 10 lat, nie weryfikując ich w świetle pozostałych okoliczności sprawy, w tym całkowicie pomijając słabe walory użytkowe tego gruntu i tym samym realne możliwości produkcyjne.

W tym zakresie zgromadzony materiał dowody nie był kompletny, a organy go nie uzupełniły, gdyż nie wykorzystały zeznań sióstr skarżącego, ani nie przeprowadziły bezpośredniego dowodu z ich zeznań w toku postępowania administracyjnego. Podobnie nie pozyskano zeznać dwóch świadków, którzy ze względu na ujawnione okoliczności sprawy, mogli uzupełnić materiał dowodowy w kierunku kompleksowej oceny charakteru władania działką nr [...]. Mowa o świadku D., który, jak ustalono w postępowaniu o ochronę posiadania (strona 2 uzasadnienia wyroku z dnia 7 listopada 2012 r.), wymieniał się ze skarżącym na ziemniaki uzyskując od niego trawę. Natomiast W. K., jak wynika z zeznań m.in. D. K., za zezwoleniem skarżącego, zbierał siano z działki nr [...].

Organ powołał się na zeznania Z. A., który w lutym 2010 r. dokonał lustracji działki nr [...], na potrzeby późniejszej jej sprzedaży przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Organ wskazał, że według świadka działka nie była użytkowania w trakcie lustracji. Jednak z protokołów jego zeznań, których organ w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji nie przywołał, wynika, że celem lustracji było zbadanie wyłącznie stanu nieruchomości na datę jej przeprowadzanie, więc nie mogła ona dostarczyć informacji o sposobie użytkowania działki ani wcześniej ani później. Lustrator przyznał, że lustracji dokonał w około 15 minut, nikogo nie pytał o stan wykorzystywania działki, zrobił fotografie. Przyznał również, że ze względu na okres zimowy, w którym dokonał lustracji, nie był w stanie stwierdzić, jak działka była użytkowana wcześniej czy później. Stwierdził, że gdyby do lustracji doszło na wiosnę lub latem, to mógłby się wypowiedzieć co do prowadzonych tam upraw. Trudno było mu stwierdzić, czy rosnąca na działce trawa jest wynikiem zasiania czy samosiewu.

Zeznań świadka Z. A. organy nie przywołały we wskazanym wyżej zakresie ani nie uwzględniły, co podważa kompleksowość przeprowadzonych przez nie ustaleń i ocen. Dla porządku wyjaśnienia wymaga, że w uzasadnieniach organów wskazany świadek przywoływany jest jako "Z. A.", podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach, z kopii protokołu z lustracji wynika, że jest to "Z. A.", co Sąd wziął pod uwagę.

Podobnie rzecz ma się z zeznaniami świadka K. W., geodety powołanego przez skarżącego i jego żonę do wykonania pomiarów geodezyjnych bezpośrednio na przedmiotowej działce. Dla organów z zeznań tego świadka wynikało, że działka nr [...] jest nieużytkiem, nie wykazuje żadnych oznak władania. Tymczasem wnikliwa lektura włączonych do akt sprawy administracyjnej protokołów zeznań tego świadka prowadzi do wniosku, że nie wykluczył on, po przeprowadzonych oględzinach, że latem państwo A. traktowali działkę jako łąkę i kosili na niej trawę, choć i na te zabiegi działka się nie nadawała, ze względu na klasę VI gleby. Geodeta podkreślił, że oględziny przeprowadził w trakcie zimy, gdy na gruncie leżał śnieg. Wskazał przy tym, że część działki była zrekultywowana.

Wskazanych wyżej zeznań w ich całokształcie organy nie wykorzystały poprzestając wyłącznie na ich fragmentarycznym przywołaniu, przez co nie mogły one oddać rzeczywistego obrazu poczynionych przez świadka obserwacji w terenie działki nr [...].

Dodatkowo, organy pomimo wymogu poczynienia ustaleń dotyczących sposobu władania działką nr [...] zarówno na datę złożenia wniosku, jak i datę orzekania, oparły się wyłącznie na zeznaniach złożonych w trakcie postępowania w sprawie o zasiedzenie, na przestrzeni lat 2011 - 2014. Z akt sprawy nie wynika, ażeby organy przeprowadziły jakiekolwiek inne dowody, czy to pozyskały zeznania świadków czy przeprowadziły oględziny, które ujawniłyby sposób korzystania z działki nr [...] w dacie rozstrzygania sprawy. W jej specyficznych okolicznościach faktycznych, gdy postępowanie w tej sprawie toczy się od 2012 r., i dwukrotnie jego bieg był zawieszany, przeprowadzenie tych czynności wyjaśniających było konieczne ze względu na potrzebę zebrania aktualnych informacji o stanie działki i zadość uczynienie zasadzie prawdy obiektywnej. Tego w niniejszym postępowaniu zabrakło.

Podobnie organy nie ustaliły sposobu użytkowania działki przez poprzednika prawnego skarżącego – jego ojca Franciszka A.. Natomiast, zgodnie z art. 118 ust. 2 a u.u.s.r. sposób władania nieruchomością wyznacza zakres władania przez zstępnego. Nawet upływ czasu nie powinien był powstrzymać organów od poczynienia ustaleń w powyższym zakresie. Brak tych ustaleń powoduje, że nie ma wzorca, z którym należało porównać sposób władania działką nr [...] przez skarżącego i ocenić spełnienie przesłanek z art. 118 ust. 2a u.u.s.r.

Wskazać należy, że zgodnie z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 108). Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 k.p.a., czyli oceny, która winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny, czyli organ winien opierać się na zebranym materiale, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału z uwzględnieniem tego, iż organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organy naruszyły powołane zasady, bowiem nie wyjaśniły okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sposób, który nie pozostawiałby wątpliwości. Organy nie ustaliły bowiem w sposób prawidłowy okoliczności faktycznego władania działką nr [...] przez skarżącego w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jego zmarłego ojca, co stanowiło zasadniczy powód odmowy przyznania skarżącemu prawa własności działki nr [...], a co w istocie czyni skargę zasadną.

Organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje natomiast wadliwością wydanej decyzji administracyjnej.

Takich właśnie uchybień dopuściły się organy obu instancji orzekające w sprawie, naruszając przepisy procesowe art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co w następstwie doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 118 ust. 2a u.u.s.r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Skutkiem powyższego orzeczenia sprawa z wniosku M. A. o przyznanie prawa własności działki nr [...] w trybie art. 118 ust. 2a u.u.s.r. stanie się ponownie przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a. będzie zobowiązany do działania w zgodzie z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu Sądu. Organ winien zgromadzić kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego będzie mógł ustalić istotne okoliczności dla zastosowania art. 118 ust. 2a u.u.s.r., tj. sposób wykonywania prawa użytkowania działki nr [...] przez F. A., sposób faktycznego korzystania z tej działki przez skarżącego w dacie złożenia wniosku oraz w dacie rozpoznawania sprawy, przy uwzględnieniu walorów użytkowych wskazanej działki, z zachowaniem wszelkich reguł procesowych rządzących oceną dowodów. Podkreślić należy, że oprócz dowodów pozyskanych z postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w sprawie o zasiedzenie, organ winien uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie podejmując czynności wyjaśniające te wątpliwości i nieścisłości, które ujawniła kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 1177 zł tytułem zwrotu uiszczonych kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 960 zł, odpowiadające podwojonej stawce minimalnej opłaty, co uzasadniał nakład i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia istotnych zagadnień mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia.