Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3015/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a i f
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 124 ust. 1 i 8
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. F. i J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 920/13 w sprawie ze skargi K. F. i J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 920/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. F. i J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawych sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tychach, Prezydent Miasta Tychy udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa tunelu pod DK-1 w dzielnicy W. w T. wraz z budową połączenia ulicy C. z ulicą G.", jednocześnie zatwierdzając podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren i projekt budowlany. Na wniosek inwestora, decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny i gospodarczy. Podkreślono, iż projektowana inwestycja w znacznym stopniu poprawi bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, gdyż budowa połączenia wskazanych ulic w formie dwupoziomowego przejazdu umożliwi przeprowadzenie ruchu w sposób bezkolizyjny z ruchem w ciągu drogi krajowej DK1.

Odwołanie od tej decyzji złożyli K. i J. małżonkowie F., zarzucając naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. z uwagi na brak podania podstawy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przejawiające się w tym, że organ administracji nadając zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności faktycznie zobowiązał stronę do natychmiastowego wydania nieruchomości oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 11f ust. 1 pkt 4 tej ustawy, z uwagi na zaniechanie przez organ określenia wymagań dotyczących uzasadnionych interesów strony.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda Śląski zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że uchylił w pkt 7.1 w tabeli zapis dotyczący działki o nr [...], uchylił w pkt 11.4 tabeli zapis dotyczący działki nr [...], w pkt 11.4 dot. przebudowy sieci uzbrojenia terenu dodał zdanie o treści "w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej oraz dróg innej kategorii, o których mowa wyżej, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i lit. h ustawy zezwala się na wykonanie wymienionych obowiązków oraz ogranicza się w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy na działkach o wskazanych numerach", w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy i odmówił wstrzymania jej wykonania.

Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Wojewoda wyjaśnił, że termin rozpoczęcia robót budowlanych ustalono na kwiecień 2013 r. Podkreślił, iż ustawa 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w związku z ust. 4a), ustalanego w odrębnej decyzji w terminie ustalonym w ustawie. Zatem pomimo odjęcia własności czy jej ograniczenia dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Taką inwestycją i takim celem publicznym jest niewątpliwie inwestycja realizowana w rejonie zamieszkania odwołujących się. Stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego. Przyjmuje się, że organ zezwalający na realizację inwestycji drogowej w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Ocena taka przeprowadzona w niniejszej sprawie wypadła dla inwestora pozytywnie.

Organ wyjaśnił, iż wzywając inwestora do ustosunkowania się do zarzutów skarżących w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych oraz zweryfikowania ich w kierunku ewentualnej zmiany lokalizacji planowanej inwestycji w taki sposób by nie ingerował w nieruchomość odwołujących się, otrzymał wyjaśnienia, iż wybrano optymalny wariant i uwzględniono aspekt techniczny i ekonomiczny prowadzący do przyjęcia rozwiązania najbardziej korzystnego dla szybkości i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo organ I instancji przyjął, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przeprowadzenie rozprawy wskazane w art. 89 k.p.a. Wojewoda wskazał ponadto, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji organu I instancji na wniosek inwestora na mocy art. 17 specustawy. W ocenie organu odwoławczego, nadanie tego rygoru było uzasadnione.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli K. F. i J. F., zarzucając naruszenie art. 24 § 1 i § 4 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta Tychy pomimo tego, iż podlegał on wyłączeniu na mocy art. 24 k.p.a., naruszenie art. 15 i art. 138 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. z uwagi na fakt, iż Wojewoda rozstrzygnął zaskarżoną decyzją o decyzji organu I instancji w zakresie nie będącym przedmiotem odwołania oraz naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przejawiające się w tym, że Wojewoda uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta Tychy zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś funkcje organów sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Z kolei organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta (art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zatem w przypadku miasta Tychy – miasta na prawach powiatu – prezydent występuje w podwójnej roli.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta, na wniosek właściwego zarządcy drogi, (którym w przypadku dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta – art. 19 ustawy o drogach publicznych). Sąd I instancji nie podzielił poglądu, aby w takiej sytuacji prezydent miasta podlegał wyłączeniu. Zdaniem Sądu, wyłączenie takie nie wynika z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prezydent miasta na prawach powiatu będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg powiatowych i gminnych (zob. T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. sec-ustawie drogowej- aspekty proceduralne, w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6-29). Stanowisko takie prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 88/10 stwierdził brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu.

Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz przekroczenia przez organ odwoławczy uprawnień określonych w art. 138 k.p.a. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy pełni funkcje nie tylko kontrolne, ale przede wszystkim merytoryczne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpoznania sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, co oznacza w przypadku stwierdzenia jej braków – jej uzupełnienie, względnie doprecyzowanie. Taki charakter, jak podkreślił organ odwoławczy, miały zmiany wprowadzone do decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko Wojewody Śląskiego, iż kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Tychy wypełnia dyspozycję art. 107 k.p.a. i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych szczegółowo reguluje treść i postępowanie administracyjne prowadzące do wydania decyzji lokalizacyjnej, nie pozostawiając organom swobody działania, zwłaszcza w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli K. F. i J. F., opierając ją na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przy zastosowaniu art. 7 i 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] grudnia 2012 r., chociaż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora, którym jest Miasto Tychy reprezentowane przez Prezydenta Miasta, który jest organem wykonawczym miasta na prawach powiatu oraz pracownikiem urzędu miasta, a jednocześnie sprawuje funkcję starosty i wydał decyzję w tej sprawie, choć podlegał wyłączeniu od załatwienia tej sprawy, co wyłącza również upoważnienie dla jego zastępców i pracowników Urzędu Miasta w Tychach.

Powołując się na te zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż brak regulacji obligującej organ administracji do wyłączenia się w sprawie mogącej wywołać konflikt interesów nie oznacza braku podstawy prawnej do wyłączenia się organu od załatwienia sprawy. Zdaniem wnioskodawców, w takiej sytuacji zastosowanie mają art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 lit. c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestia sporną w tej sprawie jest to czy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).

Przepis art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika więc wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych.

Należy zauważyć, że obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustawodawca, zdając sobie sprawę z faktu, iż wiele miast w Polsce ma status miast na prawach powiatu, a prezydenci tych miast sprawują funkcję starosty, nie wprowadził w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11 a ust. 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

Uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu) jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 11 a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., uznał więc, że w przypadku lokalizacji drogi gminnej lub powiatowej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego.

W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa. Na gruncie postępowania administracyjnego znajduje to odzwierciedlenie w sposobie wszczęcia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa.

Stanowisko, iż prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., II OSK 2254/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. za niezasadny.

Dodać należy, iż z omawianym problemem związana jest regulacja przewidziana w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Są to obowiązki dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (lit. e) i przebudowy dróg innej kategorii (lit. f). W myśl art. 11 f ust. 2 powołanej ustawy do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości stosuje się odpowiednio. Przepis art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1 (w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń), w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak to odesłanie do k.p.a. jest nieprecyzyjne, albowiem nie wskazano przyczyny wyłączenia i żadna z przyczyn wyłączenia wymienionych w k.p.a. nie obejmuje sytuacji wymienionych w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, zgodnie z art. 11 f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie odpowiednie. Oznacza to, że odesłanie obejmuje jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie.

Za taką interpretacją tych przepisów przemawia argument, że decyzja wydawana przez prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty na podstawie art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w bardzo istotny sposób ingeruje w prawo własności nieruchomości (wyznacza linie podziału nieruchomości i zatwierdza podział nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego oraz zatwierdza projekt budowlany). Zatem niecelowe byłoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu tylko w zakresie rozstrzygnięcia o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu czy obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. Trudno bowiem uznać za racjonalne rozwiązanie prawne, w którym prezydent miasta na prawach powiatu wydałby decyzję o zezwoleniu na lokalizację drogi gminnej na podstawie art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zwierającą szereg rozstrzygnięć wymienionych w tym przepisie, które są dalej idące, jeżeli chodzi o ingerencję w prawo własności nieruchomości, niż rozstrzygnięcie przewidziane w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g tej ustawy, a jednocześnie organ ten byłby wyłączony od wydania rozstrzygnięcia dotyczącego ograniczeń w korzystaniu z innych nieruchomości (poza terenem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi) dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowy dróg innych kategorii. Ponadto należy zauważyć, że nowelizacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadziły do kumulacji wszelkich rozstrzygnięć dotyczących realizacji inwestycji drogowych w ręku jednego organu celem uproszczenia i skrócenia procesu decyzyjnego. Nie do zaakceptowania jest więc taka interpretacja art. 11 f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., która prowadziłaby do przedmiotowego podziału kompetencji pomiędzy dwa organy do wydania decyzji zezwalającej na realizację jednej inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11 f ust. 1 ustawy. Takie rozwiązanie przeczyłoby ponadto celom tej szczególnej ustawy, która miała przyśpieszyć i ułatwić realizację inwestycji drogowych. Należy również zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako przepisy szczególne – zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali - mają pierwszeństwo zastosowania przed przepisami ogólnymi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.