Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 174/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 4, art. 77 par. 1, art. 78, art.7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na przewoźnika I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] nakładającej karę pieniężną w wysokości 3.500 zł. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oraz z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 24 września 2008 r. uprawnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego - organu wydającego zezwolenie na przewóz osób, dokonali kontroli przedsiębiorcy M. M. wykonującego przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym na linii Z. – K. W trakcie przeprowadzanej kontroli kursu z godziny 5.40 ustalono, że autobus zatrzymywał się na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy, na których wysiadali pasażerowie autobusu oraz, że kierowca nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozu na w/w trasie. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, w którym kierowca autobusu J. P. oświadczył, że na skrzyżowaniu na czerwonym świetle z autobusu wyskoczyły 4 osoby, na co nie miał wpływu i nie mógł ich zatrzymać. Złożył również w protokole oświadczenie, że odmawia jego podpisania, nie podając powodu.

W odpowiedzi na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania i o prawie do złożenia wyjaśnień M. M. w piśmie z dnia 12 października 2008 r. wyjaśnił, że kierowca J. P. posiadał przy sobie wypisy z zezwolenia na linię Z. – K., lecz z powodu zdenerwowania nie okazał go, albowiem wypisy zezwoleń B. – K. i Z. – K. skleiły się. M. M. posiada jednak zezwolenie na prowadzenie przewozów na w/w trasie, o czym wiedzą pracownicy Urzędu Marszałkowskiego. Zarzucił też, że osoby przeprowadzające kontrolę nie wylegitymowały się przed jej rozpoczęciem i nie poinformowały kierowcy o jego prawach i obowiązkach. Przedsiębiorca nie złożył jednak żadnych wyjaśnień dotyczących zatrzymywania się autobusu na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 92 ust.1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz podał, że podstawowym dowodem w przedmiotowej sprawie jest protokół kontroli przewoźnika sporządzony przez uprawniony organ. Protokół obrazuje stan faktyczny, którego później nie sposób już odtworzyć. Dlatego z punktu widzenia interesów przewoźnika istotne jest wniesienie przez kierowcę do protokołu kontroli wszystkich istotnych uwag mogących mieć wpływ na kwestię odpowiedzialności przewoźnika. W przedmiotowej sprawie kierowca wniósł jedynie uwagę dotyczącą jednego z wydarzeń jakie nastąpiły w trakcie kontrolowanego przejazdu, tj. zdarzenia, które zaszło na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] wskazując, że do powyższego naruszenia doszło bez jego winy. Nie odniósł się natomiast do innych ustaleń protokołu, ani nie wniósł zastrzeżeń co do procedury przeprowadzonej kontroli. Przedsiębiorca podważając prawidłowość przeprowadzonej kontroli, także nie odniósł się do ustaleń dotyczących zatrzymywania się autobusu na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy. Wniósł natomiast o przesłuchanie kierowcy tylko na okoliczność prawidłowości przeprowadzenia kontroli.

Po uzyskaniu dodatkowych informacji ze strony organu I instancji, który potwierdził, że jego pracownicy przeprowadzili kontrolę zgodnie z przepisami, organ II instancji uznał, że dodatkowe wyjaśnienia kierowcy lub przedsiębiorcy wniesione po przeprowadzonej kontroli i sporządzeniu protokołu nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Dlatego uznał, że przesłuchanie kierowcy "nie będzie miało znaczenia dla przedmiotowej sprawy". Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organy administracji stosując przepisy prawa administracyjnego nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego. Dlatego kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 73/05 z dnia 6 lipca 2006r.). W postępowaniach z zakresu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) organy administracji ustalają jedynie czy doszło, czy nie doszło do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może.

W nawiązaniu do pisemnego wyjaśnienia M. M. odnośnie zdarzenia, do którego doszło na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] organ wyjaśnił, że nawet gdyby uznać, iż pasażerowie samowolnie opuścili autobus wykorzystując fakt zatrzymania się pojazdu na czerwonym świetle na skrzyżowaniu ul. [...]- [...], przez co zdarzenie to nie mieściłoby się w definicji naruszenia zasad zezwolenia, to i tak powyższy fakt nie miał wpływu na decyzję organu I instancji. W trakcie kontroli bezspornie ustalono bowiem jeszcze dwa przypadki zatrzymywania się autobusu na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy, które nie budzą żadnych wątpliwości. Ustawodawca wprowadzając kary za określone naruszenia nie zróżnicował jej wysokości w zależności od ilości naruszeń. Stwierdzenie choć jednego naruszenia powoduje obowiązek nałożenia kary w wysokości określonej w załączniku do ustawy.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, który twierdził, że oczywistym jest, iż posiada on zezwolenie na trasie Z.-K., a zatem nie ma podstaw do nałożenia kary za jego brak, Kolegium wyjaśniło, że kara ta została nałożona nie za brak zezwolenia (co nieprawidłowo powołał w decyzji organ I instancji), ale za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Zgodnie bowiem z załącznikiem do ustawy Lp. 2.1 i 1.7 za wykonywanie transportu osób bez wymaganego zezwolenia kara wynosi 6000 zł., natomiast za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty – 500 zł. Przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych, do dokumentów tych należy również odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, który kierowca pojazdu mechanicznego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, o czym stanowi art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Uwzględniając takie rozważania organ II instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu odnośnie wyznaczonych przystanków oraz obowiązku posiadania przez kierowcę odpowiedniego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia na wykonywanie transportu na kontrolowanej trasie. Dlatego decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej była zasadna.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 pkt 1,4,5,6 kpa.

Skarżący zarzucił, że jego wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy J. P. został pominięty bezpodstawnie, ponieważ każdy dowód ma znaczenie dla meritum sprawy, a Kolegium powinno przeprowadzić ten dowód również w toku postępowanie odwoławczego. Stwierdził również, że zaskarżona decyzja narusza prawo w związku z art. 7 kpa oraz wniósł o rozpatrzenie jego prośby w związku z art. 10, 12, 14 i 39 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym organ wyjaśnił, że sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie spełnia przesłanek zawartych w powołanym przepisie, ponieważ to przedsiębiorca dokonujący transportu drogowego wyposaża swojego kierowcę w wymagane dokumenty i ma obowiązek sprawdzić, czy wykonywany transport nie będzie naruszał żadnego z obowiązków zawartych w przepisach prawa. Nie można więc przyjąć, aby powołana w skardze sytuacja stanowiła zdarzenie lub okoliczność, którego podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn jakie w niej wskazano.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie w I instancji i utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, był przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przytaczanej dalej jako ustawa o transporcie drogowym(tekst jednolity Dz. U. Nr 125/07 poz. 874 ze zm.) Podstawą prawną nałożonej kary pieniężnej był natomiast art. 92 ust. 1 i 4 tej ustawy oraz L.p. 1.7 i 2.2 lit. 3 załącznika do niej. Wskazane przepisy dotyczą tzw. odpowiedzialności administracyjnej podmiotów wykonujących przewóz drogowy, którą ustawodawca odróżnia od odpowiedzialności karnoadministracyjnej obciążającej m. in. kierowcę pojazdu samochodowego realizującego przewóz drogowy na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Organy rozpatrujące niniejszą sprawę zasadnie nie miały wątpliwości, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą miały zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczyło to również przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W tym zakresie organ II instancji szczególną wagę nadał przeprowadzonemu w sprawie dowodowi z protokołu kontroli przewoźnika sporządzonemu przez uprawniony organ wyjaśniając, że sporządzenie takiego dokumentu znajduje umocowanie w przepisach art. 89 ustawy o transporcie drogowym.

Wbrew twierdzeniu organu wskazany przepis nie zawiera regulacji odnoszącej się wprost do protokołów kontroli. Jedynie w § 5 zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do określenia w drodze rozporządzenia m. in. wzorów dokumentów stosowanych przez osoby uprawnione do kontroli w zakresie przewozu drogowego. Delegacja ta została zrealizowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie kontroli (Dz. U. Nr 76/08 poz. 454), które weszło w życie z dniem 4 maja 2008 r., a więc obowiązywało zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dacie kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie w dniu 24 września 2008 r. Rozporządzenie to w § 8 przewidziało, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia, obowiązującego do dnia 30 kwietnia 2009 r.

Z żadnego przepisu ustawy o transporcie drogowym, ani rozporządzenia w sprawie kontroli nie wynika natomiast, aby w postępowaniu administracyjnym wszczynanym wobec przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyłączone było stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bądź aby dowód z protokołu kontroli był jedynym dopuszczalnym, bądź niepodważalnym dowodem na okoliczność stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skoro tak, to w sprawie miały zastosowanie przepisy Działu II Rozdziału 4 kpa, a także zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z odnośnymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy(art. 78 kpa).

Zasadniczy zarzut skargi dotyczył wadliwego ustalenia przez organy obu instancji faktu nieposiadania przez kierowcę J. P. w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 września 2008 r. odpowiedniego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia na wykonywanie transportu na kontrolowanej trasie. Według twierdzenia skarżącego zawartego w jego pisemnym oświadczeniu złożonym w dniu 15 października 2008 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa na skutek zawiadomienia go przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie, w czasie przedmiotowej kontroli kierowca J. P. posiadał przy sobie wymagane zezwolenie, jednak na skutek zdenerwowania spowodowanego kontrolą i sklejenia się dwóch różnych zezwoleń na różne trasy – nie okazał go. W odwołaniu od niekorzystnej decyzji organu I instancji M. M. złożył formalny wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy J. P., nie precyzując jednak na jaką okoliczność. Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do twierdzenia strony, natomiast organ II instancji ani nie zażądał uściślenia wniosku dowodowego strony, ani też dowodu takiego nie dopuścił uznając, że dodatkowe wyjaśnienia kierowcy lub przedsiębiorcy wniesione po przeprowadzonej kontroli i sporządzeniu protokołu nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Organ ten uznał, że przesłuchanie kierowcy "nie będzie miało znaczenia dla przedmiotowej sprawy".

Takiego poglądu nie można zaakceptować.

Treść przytoczonego wyżej art. 78 § 1 kpa wprowadza zasadę uwzględniania dowodów zgłoszonych przez stronę, natomiast art. 78 § 2 - wyjątek od tej zasady. Jeżeli zatem nie wystąpią wymienione w § 2 przesłanki negatywne, organ nie może przed wydaniem decyzji odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę "powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego" (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Szczegółowa analiza art. 78 kpa pozwala wskazać na niewielką sprzeczność istniejącą wewnątrz § 2. Wprowadza on wyjątek od zasady uwzględniania żądania strony w sprawie przeprowadzenia dowodu, jednakże mimo tego art. 78 § 2 in fine i tak zobowiązuje organ administracyjny do uwzględnienia tego żądania, gdy wnoszone przez stronę dowody mają znaczenie dla sprawy. Nie ulega wątpliwości, że ocena tego, czy dany dowód ma znaczenie dla sprawy czy też nie, należy do organu administracyjnego, wydaje się zatem, że ocena ta może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. W żadnym wypadku oceny tej nie należy dokonywać w oderwaniu od tych dowodów. Art. 78 § 2 kpa wyraźnie zatem wskazuje, że żądanie przeprowadzenia dowodu winno być spełnione w celu np. wyeliminowania innego, wcześniejszego dowodu lub w celu uzupełnienia dowodów zebranych dotychczas w postępowaniu wyjaśniającym, dla bardziej dokładnego ustalenia stanu faktycznego (por. [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 78 kpa, LEX, 2007, wyd. II.).

Z przytoczonych uwag należy wyciągnąć wniosek, że wadliwe jest stanowisko organu II instancji, iż dowód z przesłuchania świadka J. P. nie ma znaczenia dla sprawy, skoro z twierdzeń strony zaprezentowanych już w toku postępowania przed organem I instancji wynikało, że dowód ten dotyczy okoliczności przesądzającej o odpowiedzialności strony za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz zmierza do podważenia okoliczności ustalonych przez organ na podstawie dowodu z protokołu kontroli. Obowiązkiem organu II instancji było w tej sytuacji przeprowadzenie wnioskowanego dowodu, co dopiero umożliwiłoby organowi ocenę jego wiarygodności w konfrontacji z wszystkimi innymi przeprowadzonymi w sprawie dowodami, w tym również z dowodem z protokołu kontroli drogowej z dnia 24 września 2008 r.

Przeprowadzenie wskazanego dowodu było konieczne również ze względu na charakter omawianego, zarzuconego skarżącemu naruszenia obowiązku.

Zgodnie z Lp. 1.7. załącznika do ustawy skarżący został ukarany za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, tj. w zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób na linii komunikacyjnej Z. – M. – K.. Z przepisem tym skorelowany jest przepis art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a). w zw. z ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z nim bowiem, podczas wykonywania przewozu drogowego osób przy wykonywaniu przewozów regularnych kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, a przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty.

Z takimi obowiązkami zarówno kierowcy jak i przedsiębiorcy powiązane są sankcje za ich naruszenie. Kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1-4 (art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie), a przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne podlega karze pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy, a więc również z naruszeniem obowiązku określonego w przytoczonym art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a (art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie). Zgodnie przy tym z art. 92a ust. 3 tej ustawy, wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy. Z przytoczonej regulacji nie można w żadnym razie wyciągnąć wniosku, że kierowca, czy tym bardziej przedsiębiorca podlega karze pieniężnej za samo nieokazanie przez kierowcę wymaganych dokumentów, w tym odpowiedniego zezwolenia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Choć bowiem na kierowcy spoczywa obowiązek posiadania przy sobie i okazywania, na żądanie uprawnionego organu kontroli tego zezwolenia (art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie), to ukarany może on być dopiero za nieposiadanie w pojeździe takiego zezwolenia (art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie). Różnica pomiędzy nieposiadaniem, a nieokazaniem dokumentu jest oczywista i oznacza, że mimo nieokazania przez kierowcę w czasie kontroli zezwolenia, o jakim mowa w art. art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie, nie jest wyłączona - co do zasady - możliwość udowodnienia, że zezwolenie takie jednak w pojeździe w czasie kontroli drogowej posiadał. Jeszcze inaczej ustawodawca ukształtował odpowiedzialność przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy, za omawiane naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy. Przedsiębiorcy odpowiadają bowiem za niewyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy w wymagane dokumenty. Oznacza to, że do wykazania odpowiedzialności przedsiębiorcy nie wystarcza zarówno nieokazanie przez kierowcę w czasie kontroli drogowej wymaganego zezwolenia, ale nawet również nieposiadanie go w pojeździe podczas takiej kontroli. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że przedsiębiorca wyposażył kierowcę we wszystkie wymagane dokumenty, a ten, np. na skutek roztargnienia, zdenerwowania lub przypadku zagubił je lub zawieruszył już w czasie trwania danego przewozu. O odpowiedzialności przedsiębiorcy mimo jej obiektywnego, niezależnego od winy charakteru (co słusznie podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) – nie może być w takiej sytuacji mowy. Przedsiębiorcy nie można bowiem w opisywanym przypadku przypisać nie tylko winy, ale i samego dopuszczenia się wskazanego naruszenia obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji miały obowiązek ocenić, czy przedsiębiorca M. M. wywiązał się z obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty. W celu odpowiedzi na to pytanie nie wystarczyło ustalenie, że kierowca J. P. nie okazał odpowiedniego zezwolenia w czasie kontroli, skoro strona w toku postępowania wyjaśniała przyczyny tego nieokazania, a wersja ta nie została w żaden sposób zweryfikowana. Organy administracji miały też obowiązek dokonania oceny wiarygodności twierdzeń strony co do przyczyn nieokazania dokumentu przez kierowcę w czasie kontroli drogowej. Jeżeli przyczyną tą istotnie byłoby sklejenie się dwóch różnych zezwoleń, to obowiązkiem organów było wyjaśnienie, w razie potrzeby na podstawie zeznań osób przeprowadzających kontrolę, czy kierowca okazywał jakieś inne zezwolenie bądź mówił w czasie kontroli o takiej sytuacji. W związku z przewidzianym w §10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie kontroli prawem kontrolowanego kierowcy do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, konieczne było też wyjaśnienie przyczyn braku takich zastrzeżeń w protokole z przedmiotowej kontroli z dnia 24 września 2008 r. i ocena tych przyczyn z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego. Przedstawiona argumentacja wskazuje, że pominięcie wnioskowanego przez stronę dowodu z zeznań świadka – kierowcy J. P. celem ustalenia, czy skarżący wyposażył kierowcę w zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób na linii komunikacyjnej Z. – M. – K., a jeśli tak, to czy kierowca miał je przy sobie w czasie tej kontroli i ewentualnie dlaczego go nie okazał kontrolującym – stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 oraz 78 § 2 kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie bowiem wykazania przez przedsiębiorcę, że wyposażył kierowcę w przedmiotowe zezwolenie, ukaranie M. M. karą pieniężną za takie naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym byłoby niedopuszczalne.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania nie dotyczą przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustaleń poczynionych przez organy administracji co do wykonywania przez M. M. transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W tym zakresie bowiem, ustalenia organu co do faktu naruszenia warunków zezwolenia nie były kwestionowane ani przez kierowcę J. P. w czasie kontroli, ani też przez skarżącego w jego wyjaśnieniu z dnia 12 października 2008 r., w odwołaniu, czy w skardze. Należy przy tym pamiętać, że ustawodawca wprowadzając kary za określone naruszenia istotnie nie zróżnicował jej wysokości w zależności od ilości naruszeń danego rodzaju. Stwierdzenie choć jednego takiego naruszenia powoduje obowiązek nałożenia kary w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Dlatego zastrzeżenia skarżącego dotyczące zdarzenia, jakie miało mieć miejsce w czasie kontroli drogowej z dnia 24 września 2008 r. na skrzyżowaniu ulic [...] i [..] nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Brak zastrzeżeń, ani nawet jakichkolwiek wyjaśnień skarżącego co do ustalonego przez organy faktu dwukrotnego zatrzymania się przez kierowcę skarżącego J. P;. w czasie kursu na linii komunikacyjnej Z. – K. w dniu 24 września 2008 r. na przystankach nie określonych w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy powoduje, że nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty M. M. sformułowane w odwołaniu, dotyczące prawidłowości przeprowadzenia kontroli drogowej.

Kolejne naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ I instancji i nie skorygowane przez SKO dotyczyło nieścisłego sformułowania uzasadnienia decyzji z dnia [...].

Uzasadnienie to zostało sporządzone w formie tabeli, według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia w sprawie kontroli. Jednak w kolumnie przeznaczonej do określenia wysokości nałożonej kary pieniężnej, wskazano łączną kwotę tej kary mimo tego, że decyzją tą i jej uzasadnieniem objęto dwa naruszenia przepisów. W efekcie takie sformułowanie może sprawiać wrażenie, (któremu uległa strona formułując jeden z zarzutów odwołania), że za pierwsze z opisanych w tym uzasadnieniu naruszeń nałożono karę wyższą niż przewidziano w przepisach, a za drugie nie nałożono jej wcale. Z takiego sformułowania nie wynika też wprost, jaka jest wysokość kar pieniężnych nałożonych na stronę za poszczególne, przypisane jej naruszenia prawa. Ponieważ obowiązkiem organu określonym w art. 107 § 2 kpa jest wyjaśnienie w uzasadnieniu prawnym decyzji podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, rzeczą organu I instancji było przytoczenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] przepisów zawartych w Lp. 1.7. i 2.2.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wraz z jednoznacznym określeniem jaka kara pieniężna została nałożona za każde z przypisanych stronie naruszeń. Obowiązkiem organu II instancji było natomiast wyjaśnienie naprowadzonej wątpliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mimo bowiem wyraźnego zarzutu odwołania dotyczącego omawianego sformułowania, organ II instancji w żaden sposób się do niego nie odniósł.

Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji w trybie art. 136 kpa przeprowadzi wnioskowany przez stronę dowód z przesłuchania świadka J. P. na wskazane wyżej okoliczności, względnie zleci przeprowadzenie postępowania w tym zakresie organowi I instancji. W zależności od wyników tego przesłuchania rozważy też potrzebę przeprowadzenia innych jeszcze, zasygnalizowanych wyżej dowodów. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceni wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody i wyda stosowną do wyniku ustaleń decyzję. Organ ten będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.