Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 740/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 12 poz 65
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1340/12 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej przejęcie mienia na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1340/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] w przedmiocie dotyczącym przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że powołaną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Finansów utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., którą stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziałów w wysokości 1/3 części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] , i 1/12 przy ul. [...] (dawniej [...] ), stanowiących dawniej własność I. N. (przed naturalizacją I. N.). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. Minister stwierdził, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych decyzją nr PO-7261, na podstawie wniosku zarejestrowanego przez tą Komisję, przyznała I. N. odszkodowanie za prawo własności wskazanych części nieruchomości. Okoliczność ta jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65). Minister wskazał także, że w sprawie nie był konieczny dokument potwierdzający fakt zrzeczenia się własności nieruchomości. W myśl bowiem postanowień układu między rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki z dnia 16 lipca 1960 r. dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych był on wymagany tylko w przypadkach wątpliwych w postępowaniu przed Komisją, a w rozpatrywanym przypadku uprawnienia właściciela nie były kwestionowane. Podstawową kwestią jest otrzymanie odszkodowania. Wydanie decyzji w trybie art. 2 ustawy o dokonywaniu wpisów jest obligatoryjne, a decyzja ma charakter związany. Minister nie podzielił poglądu odwołującego się, że ustawa o dokonywaniu wpisów ma zastosowanie jedynie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa bez stosownych podstaw prawnych. Organ zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskodawca prowadzi postępowanie mające na celu obalenie orzeczeń sądu powszechnego o przejęciu udziałów we własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87, ze zm.). Uzyskanie orzeczenia o uchyleniu tych postanowień - w sytuacji umorzenia niniejszego postępowania - prowadziłoby więc do sytuacji, w której strona uzyska prawo do nieruchomości, za utratę której jej spadkodawca uzyskał odszkodowanie.

W skardze na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r., J. N. zarzucił, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy o dokonywaniu wpisów poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, gdy co do przedmiotowych nieruchomości stwierdzono ich nabycie przez Skarb Państwa przez zasiedzenie na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Ponadto strona nigdy nie zrzekła się roszczeń do przejętego mienia (stosownych dokumentów nie zawiera zgromadzony materiał dowodowy).

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2142/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11, uchylił powołany wyrok z dnia 28 stycznia 2011 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11, przesądził o tym, że zaistniały wszystkie okoliczności niezbędne do zastosowania art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, tym samym potwierdził słuszność stanowiska Ministra Finansów. Sąd odwoławczy wskazał, że w kwestii przejęcia nieruchomości, która już wcześniej została przejęta przez Skarb Państwa na mocy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, w związku z czym wydane zostały orzeczenia sądów powszechnych, na mocy których dokonano wpisów w księgach wieczystych, nie jest istotny fakt, czy przejęcie wynikało z ustawy, dekretu czy zarządzenia, czy też było następstwem przejęcia innego rodzaju, tj. zdaniem NSA, podstawa przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla zakresu zastosowania Układu. Układ odnosił się bowiem do przejęcia majątków także na podstawie ustaw, co obejmowało także przejęcie na podstawie wskazanego wyżej dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Ponadto Sąd drugiej instancji podkreślił, że organ administracji publicznej podejmujący decyzję na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. "nie orzeka w przedmiocie wpisów do księgi wieczystej oraz nie może samodzielnie analizować skutków dokonanych wcześniej wpisów", w tym przypadku wpisów dokonanych na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla L. z dnia [...] kwietnia 1960 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] stycznia 1961 r., sygn. akt [...]. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także, że postępowanie prowadzone na gruncie art. 2 powołanej ustawy nie jest bezprzedmiotowe, w związku z czym nie ma podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 105 kpa. Przyczyną umorzenia, zdaniem NSA, nie może być okoliczność przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 lit. a dekretu.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1340/12, J. N. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, przez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, a w szczególności przez pominięcie rozpoznania drugiego zarzutu skargi z dnia 18 października 2010 r. na decyzję Ministra Finansów z [...] września 2010 r., to jest zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą przesłanką jego zastosowania i stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa danej nieruchomości na podstawie Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem PRL z dnia 16 lipca 1960 r., jest ustalenie, że przyznano za nią wnioskodawcy odszkodowanie, bez względu na to czy złożył on oświadczenie o zrzeczeniu się praw do majątku, którego odszkodowanie miało dotyczyć oraz czy przyznane odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone oraz poprzez niewyjaśnienie przyczyn nierozpoznania tego zarzutu,

- art. 134 § 1 ppsa przez nieuzasadnione zawężenie rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, w konsekwencji nierozpoznania zarzutu, opisanego w pkt. 1 skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok nie został prawidłowo uzasadniony; w szczególności brak jest w nim odniesienia się przez Sąd do drugiego z podniesionych przez skarżącego w skardze z dnia 18 października 2010 r. zarzutów, dlatego błędna (niepełna) jest podstawa prawna i faktyczna wydanego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez NSA może dotyczyć tylko tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Finansów, której zakres był z kolei determinowany zakresem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku WSA z dnia 28 stycznia 2011 r. Mimo, że wyrok ten został zaskarżony w całości, przedmiotem skargi kasacyjnej nie mogło być to, co nie stanowiło podstawy jego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę po raz pierwszy, nie zajął żadnego stanowiska co do drugiego zarzutu skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r. Podniesiona w nim kwestia nie mogła zatem i nie była ani przedmiotem zarzutu kasacyjnego, ani rozstrzygnięcia NSA, ani w konsekwencji przedmiotem wykładni prawa, którą Sąd pierwszej instancji jest związany. W ocenie skarżącego, zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r. stwierdzenie, że autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zaistniały wszystkie okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy, oznacza tyle, że, zajęte przez WSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., stanowisko o braku formalnych przesłanek stosowania co do zasady przepisów ustawy w okolicznościach tej sprawy (w granicach, w jakich WSA rozpatrzył sprawę) zostało uznane przez NSA za błędne i ustawa ta może być w sprawie stosowana, o ile zostały spełnione merytoryczne jej przesłanki (czym NSA się nie zajmował). Potwierdzeniem takiego stanowiska jest również ten fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r., w którym stwierdza się, że: "Wobec wskazanych wyżej argumentów, podstawa przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie miała znaczenia dla zakresu stosowania Układu. Odnosił się on do przejęcia majątków także na podstawie ustaw (art. II), co obejmowało także przejęcie na podstawie wskazanego wyżej dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. A zatem fakt ten nie mógł wyeliminować możliwości podjęcia decyzji na gruncie art. 2 w zw. z Układem, jeżeli obywatel USA na podstawie Układu w związku z przejęciem określonej nieruchomości, wystąpił o odszkodowanie oraz je otrzymał od odpowiedniego organu USA". Przedmiotem nierozpatrzonego zarzutu skargi było właśnie nieustalenie (i przyjęcie braku znaczenia prawnego) w zaskarżonej decyzji Ministra Finansów tego, czy poprzednik prawny skarżącego rzeczywiście odszkodowanie otrzymał i czy złożył, wymagane w takiej sytuacji, oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń (Artykuł V lit.C in fine Układu). Podniesiony i nierozpoznany zarzut miał zatem istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż zaistnienie, będących jego przedmiotem okoliczności, przyjmowane jest w orzecznictwie za warunek przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. W związku z tym podniesiony w skardze do WSA zarzut skarżącego dotyczył okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i powinien zostać rozpatrzony.

Pominięcie i nierozpoznanie podniesionego przez skarżącego zarzutu stanowi także naruszenie art. 134 § 1 ppsa, ponieważ brak związania zarzutami skargi w myśl tego przepisu nie oznacza, że sąd może pominąć podniesiony przez skarżącego zarzut, nie wyjaśniając przy tym przyczyny tego pominięcia. W ramach badania legalności zaskarżonego aktu, obowiązkiem sądu jest przede wszystkim nawiązanie do stawianych w skardze zarzutów. Skoro pisemne motywy rozstrzygnięcia mają stanowić odzwierciedlenie toku kontroli skargi i prezentują zakres, w jakim skarga poddana została ocenie, a brak jest w nich nawiązania do istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, to Sąd w ogóle nie dokonał kontroli decyzji w sposób wyznaczony dyspozycją art. 134 § 1 ppsa, niezasadnie zawężając granice rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie powołując argumentację mającą uzasadniać prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11 – wiążącym w niniejszej sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku składu 7 sędziów tego Sądu z dnia 17 maja 1999 roku, sygn. akt OSA 2/98, że Układ zawarty między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, sporządzony w Waszyngtonie dnia 16 lipca 1960 r., był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel USA wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie Układu i odszkodowanie takie, wartość którego była odnoszona do wartości praw przejętych przez państwo polskie, otrzymał. W tym zatem kontekście Układ stał się podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie zostało zakwestionowane wydanie decyzji przez Komisję Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych nr PO-7261 o przyznaniu I. N. (poprzednikowi prawnemu skarżącego kasacyjnie) odszkodowania za prawo własności wskazanych wyżej części nieruchomości, na wniosek tej osoby. Przyznanie odszkodowania oznacza, że jego wypłata była uzależniona jedynie od jego odbioru przez osobę uprawnioną, co w kontekście powołanej wyżej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11, należy traktować, jako otrzymanie tego odszkodowania przez osobę uprawnioną. Nie można bowiem okoliczności faktycznych zależnych od woli osoby uprawnionej, polegających na odbiorze ustalonej i przyznanej kwoty odszkodowania, uznać za warunkujące dopuszczalność traktowania przyznanej kwoty odszkodowania za otrzymaną przez osobę uprawnioną tylko wtedy, jeżeli kwota ta zostanie przez tę osobę fizycznie odebrana. Fizyczne odebranie kwoty odszkodowania przez osobę uprawnioną oznacza jedynie wykonanie orzeczenia o jego przyznaniu. Natomiast dla uznania, że osoba ta otrzymała odszkodowanie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystarczające jest stwierdzenie, że odszkodowanie to zostało w sposób prawem przewidziany ustalone i przyznane.

Jakkolwiek więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wnikliwej analizy spełnienia się w rozpatrywanej sprawie przesłanek wynikających z wiążącej ten Sąd wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11, to jednak ustalony w tej sprawie stan faktyczny i odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do powołanego wyroku z dnia 29 maja 2012 r. należy uznać za wystarczające do oceny rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, jako odpowiadającego prawu.

Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia braku oceny Sądu kwestii niezłożenia przez byłego właściciela przejętych nieruchomości aktu zrzeczenia się tych nieruchomości nie ma żadnego znaczenia, skoro zastosowanie wobec tych nieruchomości ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych wynika z okoliczności wydania orzeczenia indemnizacyjnego o przyznaniu odszkodowania. Także w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11 stwierdzono, że art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. wiąże przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie układów indemnizacyjnych z odszkodowaniem za tę nieruchomość dla byłego właściciela. To wyklucza konieczność spełnienia jakiegokolwiek dodatkowego warunku, w tym podniesionego w skardze kasacyjnej składania aktu zrzeczenia się nieruchomości przez uprawnionego, jeżeli jego roszczenie zostało zaspokojone przyznaniem odszkodowania indemnizacyjnego.

Nierozważenie tego zarzutu skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2010 r. przez Sąd pierwszej instancji świadczy o niepełnym uzasadnieniu wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Nie ma to jednak wpływu na wynik tego rozstrzygnięcia, skoro oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

W związku z powyższym, pomimo niepełnego i w tym znaczeniu błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.