Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184, art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 386/17 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 386/17 oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

T. W. we wniosku z [...] listopada 2016 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie jej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ ustalił, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] grudnia 2015 r. zaliczono T. W. do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe, co oznacza, że obecne schorzenia powodują u niej konieczność częściowej pomocy osób trzecich. W orzeczeniu stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, jednocześnie wskazano, że schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Organ ustalił także, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe (pozostaje w separacji sądowej z mężem zamieszkującym w tym samym lokalu). Z wywiadu środowiskowego wynika, że sprawnie się porusza po mieszkaniu, trudno zauważyć ograniczenie w funkcjonowaniu, kontaktuje się z sąsiadami. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wymaga całkowitej opieki przy wykonywaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, poruszaniu się w domu, które to czynności mieszczą się w pojęciu usług opiekuńczych. Z zaświadczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r. wynika, że wskazana jest pomoc osób drugich w prowadzeniu gospodarstwa domowego, w tym obsługa kotła c.o. oraz zapewnienie kontaktu z otoczeniem. Nie ma w nim natomiast konkretnych informacji o stanie zdrowia T. W. Organ ustalając zakres właściwej dla stanu zdrowia pomocy w przedmiocie świadczenia usług opiekuńczych skorzystał z uznania administracyjnego. Okoliczności sprawy wskazują zaś, w ocenie organu, że brak jest wskazań co do potrzeby korzystania przez wnioskodawczynię z usług opiekuńczych.

T. W. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Wskazało, że w sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", na decyzję organu wpływ mają faktyczne potrzeby osoby zainteresowanej oraz możliwości finansowe ośrodka. Kolegium zgodziło się, że wnioskodawczyni jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoje codzienne potrzeby, w sporadycznych przypadkach pomocy może jej udzielić mąż. Jako domownik jest on również obowiązany udzielać pomocy w obsłudze pieca c.o., gdyż piec służy również do ogrzania lokalu, które on zajmuje oraz tych części lokalu, z których korzystają wspólnie. Kolegium wskazało ponadto, że wnioskodawczyni może oczekiwać pomocy również od pełnoletniego syna, gdyż ma on obowiązek pomagać rodzicom i pomoc ta może polegać na osobistym zajęciu się matką lub udzieleniu pomocy finansowej na opłacenie opiekunki.

T. W. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podkreśliła "wrogość członków SKO".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 50 ust. 2 u.p.s. nie przekraczając granic uznania administracyjnego.

Sąd uznał, że skarżąca nie może być uznana za osobę samotną ponieważ, zamieszkuje z mężem, z którym co prawda jest w separacji, ale nie jest rozwiedziona, a który udziela jej pomocy i wsparcia w życiu codziennym. Ponadto posiada syna, który zobowiązany jest do świadczeń alimentacyjnych wobec niej. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek w zakresie opieki istnieje również w sytuacji, gdy nie mieszka się wspólnie z osobą potrzebującą pomocy. Sąd wskazał, że choć zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z [...] grudnia 2015 r. stan zdrowia skarżącej uzasadnia objęcie jej systemem środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, to przyznanie usług opiekuńczych zależy od łącznego spełnienia przesłanek określonych w ustawie o pomocy społecznej, tj. ustalenia, że osoba "wymaga pomocy innych osób", a w tym zakresie "rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić". Ustalenia organów administracji, których skarżąca skutecznie nie podważyła, wskazują, że jej stan zdrowia oraz sytuacja osobista, pozwalały na przyjęcie, że nie wymaga przyznania usług opiekuńczych. Zawartych w wywiadzie środowiskowym twierdzeń pracowników opieki społecznej, że skarżąca "sprawnie porusza się w mieszkaniu i trudno zauważyć ograniczenia w jej funkcjonowaniu" nie sposób traktować jako próby podważenia wniosków płynących z zalecenia zawartego w punkcie 6 orzeczenia o niepełnosprawności. Spostrzeżenia pracowników socjalnych odnotowane w trakcie wywiadu środowiskowego, stanowią materiał pozwalający na dokonanie oceny sytuacji strony, między innymi co do tego, w jakim zakresie wymaga ona pomocy w codziennych sprawach. Dlatego spostrzeżenia te mają istotne znaczenie w kontekście rozważenia, czy zachodzi druga przesłanka z art. 50 ust. 2 u.p.s., tj. czy skarżąca ma zapewnioną w wystarczającym zakresie opiekę męża lub innej osoby z rodziny. Na poparcie swego stanowiska Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2741/14 wydany w sprawie ze skargi T. W. w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych. Sąd uznał też, że ocena zaświadczenia lekarskiego z [...] czerwca 2016 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów. Kolegium trafnie podniosło, w kontekście całokształtu materiału dowodowego, że zdziwienie może budzić wskazanie przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej na konieczność udzielenia skarżącej pomocy przy sporządzaniu posiłków, praniu, sprzątaniu, innych czynnościach gospodarczych, w tym obsłudze kotła c.o. oraz zapewnieniu kontaktu z otoczeniem. Sąd uznał, że lekarz nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie oraz nie odniósł się w żaden sposób do niekwestionowanej w świetle ustaleń pracowników organu I instancji okoliczności, że skarżąca nie jest ani osobą obłożnie chorą, ani ograniczoną ruchowo w sposób uniemożliwiający jej wykonywanie codziennych czynności. Podkreślił, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. zaliczył skarżącą do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe uznając, że obecne schorzenia powodują u niej konieczność częściowej pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych. Występujące u niej schorzenie nie powoduje natomiast konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Potwierdza to orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z [...] grudnia 2013 r., wydane na skutek odwołania skarżącej od poprzedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, oraz zawarta w nim informacja, że w świetle dokumentacji medycznej brak było podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, w szczególności w zakresie wskazań dotyczących konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Sąd zwrócił także uwagę, że skarżąca od lat objęta jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Podnoszone zatem przez nią w toku postępowania zarzuty, że działania organów powodują zagrożenia jej zdrowia i życia uznał za nieuzasadnione.

T. W., reprezentowana przez wyznaczonego z urzędu pełnomocnika radcę prawnego M. R., wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez oddalenie skargi i zaakceptowanie naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 68 § 2 K.p.a. oparły rozstrzygnięcie o protokół nie spełniający wymogów wskazanych w tym przepisie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 K.p.a. odmówiły przyznania skarżącej pomocy w formie opieki, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania usług opiekuńczych skarżącej stał interes społeczny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 K.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 50 ust. 2 u.p.s. przez zaakceptowanie rozstrzygnięć organów administracji i uznanie, że nie przekroczyły one granic uznania administracyjnego wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącej usług opiekuńczych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 50 ust. 2 u.p.s. przez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie z [...] lutego 2018 r. pełnomocniczka skarżącej kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał nienależytej kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, gdyż błędnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób prawidłowy i wyczerpujący mimo, że organy nie ustaliły wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie dokonały bowiem oceny sytuacji życiowej syna skarżącej mieszkającego w innej miejscowości w kontekście możliwości jej wsparcia oraz sprawowania nad nią opieki, a także nie uwzględniły dowodów wskazujących na brak możliwości zapewnienia opieki skarżącej przez jej męża ze względu na jego stan zdrowia, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 50 ust. 2 u.p.s.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych w niej przepisów nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autorkę.

Wskazać należy, że usługi opiekuńcze stanowią świadczenia niepieniężne przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej. Powodem ich przyznania może być wiek, choroba lub inna przyczyna, ze względu na którą świadczeniobiorca wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Regulacja prawna tej instytucji jest zawarta w art. 50 ust.1 i 2 u.p.s., który wprowadza kryteria obligatoryjnego i fakultatywnego przyznania usług opiekuńczych. Zgodnie ze stosowanym w sprawie art. 50 ust. 2 u.p.s. organ administracji publicznej może przyznać takie usługi osobie, która wymaga pomocy innych osób w przypadku, gdy rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą jej takiej pomocy zapewnić. Z art. 50 ust. 3 i 5 u.p.s. wynika, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Rozważając możliwość przyznania wnioskodawczyni pomocy w formie usług opiekuńczych w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s. należało ustalić, czy wymaga ona pomocy innych osób oraz czy zamieszkujący wspólnie z nią małżonek, z którym pozostaje w separacji oraz syn zamieszkujący w innej miejscowości, mogą jej taką pomoc zapewnić. Z niekwestionowanych ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że skarżąca kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje wspólnie z mężem, porusza się po mieszkaniu i nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji oraz kontaktuje się z sąsiadami. Kwestionowany jest brak ustalenia okoliczności wskazujących na rzeczywiste możliwości udzielenia pomocy skarżącej przez członków rodziny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że przyznanie usług opiekuńczych jest zależne od braku możliwości zapewnienia pomocy przez rodzinę. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Po pierwsze w toku postępowania administracyjnego i w skardze skarżąca kwestionowała przede wszystkim istnienie obowiązku świadczenia pomocy przez jej syna, a więc zasadę ustalającą kolejność podmiotów obowiązanych do wspierania osób potrzebujących pomocy. W tym zakresie trzeba podzielić stanowisko organów i Sądu I instancji, że w zakresie czynności, w ramach których jest dla niej wskazana pomoc osób drugich, tj. w pełnieniu ról społecznych, winna ją uzyskać w pierwszej kolejności od męża i dorosłego syna. Fakt separacji małżonków nie oznacza, że Z. W. jest zwolniony z obowiązku pomocy żonie (art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy; Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.). Z obowiązku alimentacyjnego nie jest również zwolniony syn wnioskodawczyni (art. 128 i art. 129 ww. ustawy) jako zstępny pierwszego stopnia w linii prostej. Przy czym zakres tego obowiązku wyznaczają sytuacje uprawnionego i zobowiązanego oraz cele i funkcje obowiązku alimentacyjnego. Po drugie w sytuacji, gdy organy administracyjne wyraziły stanowisko co do obowiązku zapewnienia opieki przez syna skarżącej, to jej rolą było wykazanie, że syn nie ma możliwości zapewnienia jej opieki. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie przysługuje wnioskodawczyni, natomiast rolą organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ewentualnego zweryfikowania okoliczności i środków dowodowych przedstawionych przez strony. Rolą organów orzekających o udzieleniu jednej z form pomocy społecznej jest przede wszystkim zidentyfikowanie sytuacji życiowej i bytowej osoby ubiegającej się o taką pomoc, aby na tej podstawie dokonać oceny, jaka forma tej pomocy i w jakim rozmiarze będzie wystarczająca do zrealizowania ustawowego celu tej pomocy. Nie ma racji jednak autorka skargi kasacyjnej, że strona jest zwolniona z wskazania okoliczności, które przeczyłyby stanowisku organu. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zaniechanie zatem przedstawienia przez stronę dowodów wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2219/06, LEX nr 312057). Zmiana, z dniem 11 kwietnia 2011 r., brzmienia art. 7 poprzez użycie sformułowania, że organy administracji publicznej "z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", uwzględnia dotychczasowe rozbieżne orzecznictwo sądowe w przedmiocie rozłożenia inicjatywy w zakresie podejmowania przez organ niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Z komentowanego przepisu w nowym brzmieniu nie wynika wprost, w jakich sprawach lub okolicznościach organ podejmuje wskazane czynności z urzędu albo na wniosek strony, pozostawiając rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (VI kadencja, druk sejm. nr 2987) wynika, że celem tej nowelizacji było "zaktywizowanie stron", w tym jednak sensie, aby "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony nowelizacja przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy" (A. Wróbel, Komentarz do aktualizowanego art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na 4 września 2018 r.).

Nie wykracza poza granice uznania administracyjnego zaaprobowanie przez Sąd I instancji oceny organów administracyjnych co do możliwości zapewnienia skarżącej opieki przez jej męża. Wniosek dowodowy dotyczący ustalenia stanu zdrowia Z. W. podlegał oddaleniu, gdyż jego stan zdrowia wynikający z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. z [...] czerwca 2002 r. nr [...] oraz opinii sądowo-psychiatrycznej lekarza biegłego sądowego, znane są organom administracyjnym z wielu innych spraw prowadzonych przez małżonków W., a także znany jest Sądowi Wojewódzkiemu. Stan zdrowia męża skarżącej był zatem wielokrotnie przedmiotem oceny w toku postępowania administracyjnego i sądowego. Ocena tych dowodów oraz niekwestionowanych okoliczności, że sprzęty i urządzenia domowe, przy których obsłudze skarżąca oczekuje pomocy, służą obojgu małżonkom, a także, że mąż skarżącej wykazuje się dużą aktywnością w prowadzeniu jej spraw urzędowych, doprowadziła do uzasadnionego wniosku, że mąż skarżącej jest osobą, która może skarżącej zapewnić pomoc w niezbędnym zakresie w rozumieniu art. 50 ust. 2 u.p.s. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że ocena ta mieści się w granicach uznania administracyjnego, które oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Proporcje te w żaden sposób w rozpoznawanej sprawie nie zostały błędnie ustalone. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10).

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uznał, że sytuacja zdrowotna i osobista T. W. pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyznania jej usług opiekuńczych. Sąd I instancji zasadnie uznał, że decyzje organów administracyjnych zostały poprzedzone wystarczająco zgromadzonym materiałem dowodowym i jego prawidłową oceną oraz spełniały kryterium uznania administracyjnego. Z tego względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w powiązaniu z art. 68 § 2 K.p.a. Zgodnie z jego treścią protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Odniesienie się do tego zarzutu można rozpocząć od spostrzeżenia, że wywiad będący podstawą orzekania o przyznaniu uprawnienia z pomocy społecznej, jako czynność procesowa, jeszcze przed ustawowym sformalizowaniem tej formy procesowej działania organu, był w orzecznictwie określany jako czynność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznawano, że jako taka czynność, powinien odpowiadać przepisom art. 67 § 1 i 2 K.p.a., dotyczącym sporządzania protokołów (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1988 r., sygn. akt I SA 1458/87, ONSA 1988/2/85). Dokument z przeprowadzonego wywiadu uznano za szczególną formę protokołu także w orzecznictwie i piśmiennictwie na tle art. 43 ust. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (patrz: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 336/94 wraz z glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka, OSP 1996/4/76, przy czym zaznaczyć należy, że w zakresie omawianej kwestii glosatorzy byli zgodni za stanowiskiem NSA). Formularz rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzanego na podstawie art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i ust. 3-5 u.p.s., a także przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 107 ust. 6 tej ustawy, w tym przypadku przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 poz. 1788), także utrwala istotną dla rozstrzygnięcia sprawy czynność procesową, a więc stanowi szczególną formę protokołu, o którym mowa w art. 67 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 marca 2017 r. sygn. akt 3517/15). Jest oczywiste, że rodzinny wywiad środowiskowy tylko wtedy może być zaliczony do materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, gdy odpowiada wymogom powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia wykonawczego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie fakt niewyrażenia zgody przez skarżącą na podpisanie formularza rodzinnego wywiadu środowiskowego został odnotowany przez pracownika socjalnego i tym samym wypełnia wymogi art. 68 § 2 K.p.a. Oznacza to, że dokument ten mógł stanowić dowód w sprawie.

W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 u.p.s. (błędnie określony przez autorkę skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania) - przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przyznania wnioskowanej pomocy. Jak wyżej wskazano, wnioskodawczyni zasadnie odmówiono przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Powyższy zarzut w odniesieniu do naruszenia polegającego na przekroczeniu granic uznania administracyjnego w istocie dotyczy przyjęcia przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych, co nie może stanowić naruszenia powołanego wyżej przepisu prawa materialnego mieszczącego się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., obejmującej błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tego rodzaju zarzut mógłby być rozważany w ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jako naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.