Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 179/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. - dalej -P.b.), po rozpatrzeniu odwołania B. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2015 r., znak: PINB [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją objętą rozstrzygnięciem kasacyjnym PINB po rozpatrzeniu sprawy budowy budynku gospodarczego na działce o nr [...] w K., wybudowanego niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Urzędu Rejonowego w W. Oddział Zamiejscowy w S. z dnia 14 listopada 1990 r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., zatwierdził się projekt budowlany zamienny budowy przedmiotowego budynku gospodarczego oraz udzielił S. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Orzekając w powyższy sposób Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że 26 września 2013 r. została przeprowadzona przez PINB kontrola robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] w m. K., dotycząca budynku konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjnego, o dachu dwuspadowym niesymetrycznym krytym blachą. Do akt postępowania dołączono kserokopię decyzji Urzędu Rejonowego w W. Oddział Zamiejscowy w S. z dnia 14 listopada 1990 r., znak: [...] wraz z krótkim opisem technicznym oraz planem zagospodarowania działki. Postanowieniem z dnia 22 października 2013 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nakazał J. G. wstrzymanie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym z uwagi na ich prowadzenie niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Dnia 31 października 2013 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nakazał J. G. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Starosta decyzją z dnia 3 grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., uchylił decyzję Urzędu Rejonowego w W. Oddział Zamiejscowy w S. z dnia 14 listopada 1990 r., znak: [...]. J. G. żądany projekt przedłożył za pismem z dnia 17 stycznia 2014 r., a PINB postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., znak: [...], wezwał J. G. do uzupełnienia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. S. O. poinformował o zmianie właściciela nieruchomości oraz załączył kserokopię aktu notarialnego z dnia 23 kwietnia 2014 r. Rep. A nr [...]. Postanowieniem z dnia 1 września 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji wezwał S. O. do usunięcia braków i nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Dnia 30 grudnia 2014 r. wpłynęło pismo S. O. z 29 grudnia 2014 r. wraz z załącznikami. Z kolei postanowieniem z 18 lutego 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku S. O. z dnia 5 lutego 2015 r., PINB na podstawie art. 101 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego, położonego na działce o nr [...] w K., niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a następnie wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję.

Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniono treść przepisów, jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie zmian decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą zatem przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści przedłożonych egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego nie pozwala podzielić stanowiska organu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W myśl art. 51 ust. 4 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zobowiązanie nałożone w niniejszej sprawie na inwestora było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie prowadzonej budowy budynku gospodarczego w oparciu o decyzję Urzędu Rejonowego w W. Oddział Zamiejscowy w S. z dnia 14 listopada 1990 r., znak: [...], oraz zatwierdzony plan realizacyjny dokonano odstępstw, które polegały na:

- zmiana lokalizacji budynku na działce - przesuniecie w kierunku północnym ok. 3 m i w kierunku zachodnim ok. 1, m;

- zmniejszenie długości budynku o 0,15 m;

- dobudowa do budynku od strony północnej pomieszczenia gospodarczego z tarasem o wymiarach 5,30x6,90 m;

- wykonaniu na poziomie parteru dwóch balkonów od strony wschodniej i południowej;

- wykonanie schodów zewnętrznych betonowych z poziomu przyziemia na poziom parteru;

- wykonaniu dodatkowej kondygnacji parteru;

- wykonaniu ubikacji o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 0,9x0,9 m wraz z dołem ziemnym;

- wykonanie zbiornika na ścieki z kręgów betonowych o średnicy 1m

Mając na uwadze te nieprawidłowości przy realizacji obiektu organ pierwszej instancji wdrożył tryb likwidacji skutków uchybień wskazany w przepisach art. 50-51 P.b. Zgodnie z założeniem ustawodawcy, wyeliminowanie stanu bezprawia budowlanego związanego z dopuszczeniem się przez inwestora istotnych odstępstw od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga przeprowadzenia procedury naprawczej. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do odstępstw istotnych od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa wprost w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Powyższy obowiązek wynikał z decyzji PINB z dnia 31 października 2013 r., znak: [...]. Działanie organu pierwszej instancji w tym zakresie stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja przez inwestora w postaci wykonania obowiązku przedłożenie projektu budowlanego zamiennego miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, obejmującego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, o ile nie zostały jeszcze zakończone. Należy podkreślić, że wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. stanowi załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do następnego etapu postępowania naprawczego. Oznacza nadto zakończenie całego postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym na podstawie art. 50-51 P.b. Przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b został wykonany.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji aprobujące przedłożony przez podmiot zobowiązany projekt budowlany zamienny nie jest prawidłowe. Dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonego przez S. O. (następcę prawnego J. G.) projektu budowlanego zamiennego przez pryzmat powołanych poniżej normatywnych wzorów kontroli wykazała, że dokument ten nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa. Do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 P.b. Projekt budowlany, a zatem odpowiednio także projekt budowlany zamienny winien spełniać wymogi określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.- dalej rozporządzenie). Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. - w brzmieniu obowiązującym ze względu na czas wszczęcia postępowania - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 , oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu przez osobą posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonej dokumentacji wykazała, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wszystkich wymaganych prawem wymogów dla tego typu dokumentu.

W pierwszej kolejności WINB wskazuje, że projekt budowlany zamienny, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, winien wskazywać imię i nazwisko inwestora oraz jego adres. Przedłożony projekt budowlany zamienny jako inwestora wskazuje J. G. i błąd ten jest konsekwentnie powtarzany w pozostałej części projektu, podczas gdy z akt postępowania bezsprzecznie wynika, iż nieruchomość wraz z przedmiotowym budynkiem gospodarczym stanowi obecnie własność za S. O. i to na jego rzecz została przez PINB wydana skarżona decyzja.

Paragraf 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wymaga, aby projekt budowlany wskazywał imię, nazwisko, numer uprawnień, specjalność oraz podpis projektanta, oraz imiona i nazwiska osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy. Podkreślić należy, iż projektanci winni posiadać stosowne uprawnienia w czasie sporządzania projektu. Tymczasem jako datę opracowania wskazano miesiąc grudzień 2013 r., zaś zawarte w nim niepotwierdzone za zgodność z oryginałem dokumenty wskazują:

- zaświadczenie Okręgowej Izby Architektów potwierdzające, że J. P. posiada kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie zostało wygenerowane dnia 17 stycznia 2014 r., czyli po sporządzeniu projektu, w którym kartę nr 14 stanowi oświadczenie J. P. o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, przy czym zaświadczenie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa ważne jest od dnia 1 września 20 14 r.;

- karty [...] dotyczące uprawnień budowlanych oraz ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej P. M. nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, tym samym nie można stwierdzić wykonania projektu przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia.

Projektowany budynek jest zlokalizowany na działce nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) w miejscowości K. Zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (dalej m.p.z.p.), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy LI/309/14 z dnia 7 listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. z 2014 r. poz. 6899), działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem 25MNU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Podstawowym przeznaczeniem tych terenów, zgodnie z § 37 ust. 2 m.p.z.p., są: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, 2) zabudowa mieszkaniowo-usługowa w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, 3) nieuciążliwe obiekty usługowe, 4) zabudowa zagrodowa, 5) usługi publiczne, 6) zabudowa letniskowa, 7) zieleń urządzona: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym. W myśl z § 37 ust. 3 m.z.p., ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów wymienionych w ust. 1 pod: 1) cieki wodne z obudowa biologiczna, 2) budynki gospodarcze, garaże, parkingi i miejsca do parkowania, 3) obiekty malej architektury, 4) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż na działce nr [...] dopuszczalne jest wykonanie budynku gospodarczego, jednakże należy dokonać jego analizy w stosunku do pozostałych zapisów m.p.z.p. Paragraf 37 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p. stanowi, że "Ustala się zasady kształtowania zabudowy (...) dachy dwuspadowe lub wielospadowe, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu 35° - 45°, o jednakowej długości przeciwległych połaci oraz z wysuniętym przed lico budynku okapem. Dla zabudowy rekreacji indywidualnej dopuszcza się dachy o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci 35° - 55°." Na stronie [...] przedłożonego projektu budowlanego zamiennego stwierdzono zaś " 3.8 Dach dwuspadowy krokwiowo-platwiowy kąt nachylenia połaci 46° i 20°", zaś z rysunku nr 6 na stronie nr [...] projektu zamiennego wynika, iż połacie mają długość 154 cm i 436 cm. Tym samym przedłożony projekt budowlany zamienny nie jest zgodny z wymogami m.p.z.p. w wyżej wymienionym zakresie.

W kwestii zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, iż § 68 ust. 3 rozporządzenia wymaga, ażeby szerokość użytkowa schodów zewnętrznych do budynku wynosiła nie mniej niż 1,2 m. W przedłożonym projekcie szerokość ta wynosi 1 m oraz 1,06 m (por. rys. nr 4, strona nr 18).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wyjątków od zapisów rozporządzenia w zakresie usytuowania budynku na działce w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej (§12). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do kwestii zgodności z powyższym paragrafem. W szczególności, w prowadzonym ponownie postępowaniu winien być zbadany status działki nr [...] - czy jest ona działką budowlaną. Zebrany w sprawie materiał dowodowy budzi wątpliwości we wspomnianym zakresie z uwagi na ocenę PINB oraz wypis z rejestru gruntów, stanowiący iż sposób zagospodarowania działki to grunty rolne (R).

Jednocześnie WINB wskazuje, iż nie można uznać za właściwe uzupełnienie i poprawę projektu budowlanego zamiennego poprzez przedłożenie przez inwestora własnoręcznie podpisanych pism do akt sprawy. Dokumenty stanowiące uzupełnienie bądź poprawę projektu budowlanego podlegają temu samemu reżimowi, co sam projekt budowlany czy też projekt budowlany zamienny.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że przedmiotowy projekt budowlany zamienny nie został przez S. O. uzupełniony zgodnie z nakazami zawartymi w postanowieniach PINB, co stanowi też odpowiedź na zarzuty odwołania.

W zakresie braku zawieszenia postępowania WINB uznaje, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka zaistnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z linią orzecznictwa administracyjnego, reprezentowaną np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13 " Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne." Kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie jest zależną w niniejszej sprawie od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w zakresie unieważnienia aktu notarialnego, o którym wspomina pełnomocnik strony odwołującej się. Kwestia kręgu stron w świetle wymogów art. 28 k.p.a. w zakresie przyznania przymiotu strony właścicielom działki nr [...] winna być natomiast przedmiotem zbadania przez PINB wprowadzonym ponownie postępowaniu, w którym wszystkie strony będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Kończąc rozważania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na wskazane wyżej uchybienia oraz poszanowanie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Merytoryczne orzekanie w takiej sytuacji prowadziłoby do pozbawienia stron postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. O. podając, że wymienione w decyzji nieprawidłowości i uchybienia powstały zanim zakupił nieruchomość, a zatem nie miał na nie żadnego wpływu. Sprzedający J. G. nie poinformował go o tych nieprawidłowościach i uchybieniach, a gdyby o nich wiedział, to nie dokonałby zakupu. Skarżący zaznaczył, że wniósł pozew do sądu powszechnego o unieważnienie umowy nabycia. Jego zdaniem to sprzedający powinien ponosić wszelkie konsekwencje nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 25 maja 2016 r.:

- skarżący podniósł dodatkowo zarzuty naruszenie art. 138§ 2 k.p.a., art. 136 k.p.a i art. 137 k.p.a, podając iż wszystkie uchybienia, jakie wytknął organowi pierwszej instancji organ odwoławczy nadawały się do usunięcia w postępowaniu prowadzonym przez WINB, którego obowiązkiem jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy z możliwością prowadzenia postępowania uzupełniającego;

- pełnomocnik organu podkreślił, że nie tylko wady formalne projektu budowlanego, ale zwłaszcza niezgodność z planem miejscowym wymagająca przeprojektowania dachu, jak i konieczność wypowiedzenia się przez organ pierwszej instancji co do kręgu stron, uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji;

- uczestniczy R. G. i J. G. popierali skargę oraz zarzuty skarżącego zgłoszone na rozprawie, zwracając uwagę iż wydanie decyzji kasacyjnej niepotrzebnie przedłuży postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, a zatem nie kończy postępowania administracyjnego, ale powoduje konieczność rozpatrzenia sprawy powtórnie przez organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a,. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 315/15, Lex Omega nr 1748287). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).

W świetle powyższego rozważania wymaga zatem czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadne było zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo bowiem rzeczą organu administracji publicznej drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy po raz kolejny i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Organ ten winien wówczas utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie zaś wydać formalne rozstrzygnięcie, umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady, przewidzianym w art. 138 § 2 k.p.a., jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przepisy o charakterze wyjątku nie podlegają przy tym wykładni rozszerzającej. Taka interpretacja koresponduje również z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania administracyjnego, której realizacja przejawia się także w dążeniu do sprawnego uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia. Zważyć bowiem należy, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter, a są respektowane na zasadzie autorytetu organu wyższego stopnia.

Regulacje z 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtują postępowanie przed organem odwoławczym, jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w sposób tak dalece wadliwy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Gd 913/14, Lex Omega nr 1649971). Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 314/14, Lex Omega nr 1503795).

Z uwagi na to, że uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum powody, dla których organ odwoławczy wydał tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania właśnie w pierwszej instancji, a nie w drugiej instancji (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, Lex Omega nr 1467859).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wykazał jak dotąd istnienie rzeczywistych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a zatem takie rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.

W szczególności, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej opisano w sposób analogiczny przebieg postępowania oraz zgromadzony materiał dowodowy. W obu kontrolowanych decyzjach wskazano tę samą podstawę matarialnoprawną rozstrzygania, którą powinien stanowić art. 51 ust. 4 P.b. Zasadnicza różnica w zastosowaniu tego przepisu w kolejnych instancjach sprowadza się do oceny przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego.

Dokonując analizy projektu zamiennego budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. po uzupełnieniu wskazywanych braków i nieprawidłowości organ pierwszej instancji uznał, że posiada on stosowne rozwiązania mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, m.in. poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych. Za wadliwości przedstawionego pierwotnie projektu budowlanego zamiennego organ pierwszej instancji uznawał przy tym brak wyrażonego w procentach zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki, nieuwzględnienie w nim zlokalizowanej przy ścianie zachodniej ubikacji oraz zbiornika z kręgów betonowych, a także odprowadzania ścieków z budynku, do którego została doprowadzona instalacja wodociągowa oraz zamontowano w nim umywalkę i brodzik. W uzasadnieniu wydanej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawarł szerszych wyjaśnień związanych z oceną projektu budowlanego zamiennego, co nie dotyczy jedynie zagadnienia dopuszczalności jego zbliżenia do granicy z sąsiednią nieruchomością. Stan taki może uznać za uchybienie wymogom z art. 107 §1 i 3 k.p.a., nie mniej jednak nie tego rodzaju o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W przeciwieństwie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy uznał przedstawiony ostatecznie projekt budowlany zamienny za niespełniający koniecznych wymogów, a dostrzegane uchybienia opisał szczegółowo w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie kwestionując w ramach dokonywanej sądowej kontroli prawidłowości rozważań organu odwoławczego na temat podstaw prawnych oceny projektu budowlanego zmiennego, a także niemal wszystkich wskazań na jego wady, nie można jednakże nie dostrzegać, że konsekwencje tego stanu rzeczy powinny wywołać określone skutki w postępowaniu przed organem drugiej instancji poprzez ponowienie procedury wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji i zreformowanie decyzji organu pierwszej instancji po jej uchyleniu zależnie od wyników postępowania wyjaśniającego, albo nawet poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez ponawiania określonych czynności. O ile oceniając projekt budowlany zamienny organ odwoławczy w sprawie niniejszej prawidłowo miał na uwadze przepisy art. 34 - 35 P.b. oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także słusznie zauważył i wywiódł naruszenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 tego rozporządzenia oraz § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednakże nie wykazał rzeczywistych przyczyn, dla których takie uchybienia miałyby uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej. Stan taki oznacza naruszenie art. 107 §1 i 3 k.p.a. oraz art.138 § 2 k.p.a. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie, czego przykład stanowi teza wyroku wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt " Ponowna ocena projektu budowlanego i analiza jego zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) nie może być przyczyną do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem narusza do zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz merytoryczny charakter postępowania przed organem drugiej instancji." Także niezgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi właściwego motywu dla wydania decyzji kasacyjnej z analogicznych przyczyn. Dodatkowo jednakże z rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji na temat wadliwości projektu budowlanego budzi zastrzeżenia ocena przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w części, w której wypadła ona negatywnie. W szczególności, z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr [...] we wsi K. Działka ta został wydzielona z działki nr [...], której pierwotnie dotyczyło postępowanie. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Kukowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy LI/309/14 z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (Dz. Urz. Woj. z 2014 r. poz. 6899), działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem 25MNU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, gdzie podstawowym przeznaczeniem są: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, 2) zabudowa mieszkaniowo-usługowa w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, 3) nieuciążliwe obiekty usługowe, 4) zabudowa zagrodowa, 5) usługi publiczne, 6) zabudowa letniskowa, 7) zieleń urządzona: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym ( § 37 ust. 1 m.p.z.p.). W myśl z § 37 ust. 3 m.p.z.p., ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów wymienionych w ust. 1 pod: 1) cieki wodne z obudowa biologiczna, 2) budynki gospodarcze, garaże, parkingi i miejsca do parkowania, 3) obiekty malej architektury, 4) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (z § 37 ust. 2 m.p.z.p.). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że z uwzględnieniem powyższej regulacji, na działce nr [...] dopuszczalne jest wykonanie budynku gospodarczego. Prawidłowo również organ odwoławczy powołał w stanie faktycznym sprawy § 37 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p., który wśród ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy przewiduje dachy dwuspadowe lub wielospadowe, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu 35° - 45°, o jednakowej długości przeciwległych połaci oraz z wysuniętym przed lico budynku okapem, a dla zabudowy rekreacji indywidualnej dopuszcza dachy o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci 35° - 55°. Jest faktem, że na stronie 8 projektu budowlanego zamiennego stwierdzono, że " 3.8 Dach dwuspadowy krokwiowo-platwiowy kąt nachylenia połaci 46° i 20°", a z rysunku nr 6 na stronie nr [...] projektu zamiennego wynika, iż połacie mają długość 154 cm i 436 cm. Nie mniej jednak wytknąć należy w ramach kontroli pominięcie przez organ odwoławczy w rozważaniach postanowień § 11 pkt 1 planu miejscowego, który stanowi, że dla zabudowy istniejącej za zgodne z planem uznaje się (z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z zapisów zawartych w pkt 8, 9, 10, 11) i jako takie dopuszcza się utrzymanie bryły istniejących budynków i jej elementów w dotychczasowej postaci.

Zastrzeżenia budzi również brak rozważań dotyczących możliwości legalizacji budynku gospodarczego w sytuacji, gdy nie jest on własnościowo związanych z nieruchomością zabudowaną innym budynkiem, a to w związku z treścią § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego ilekroć mowa jest w nim o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Powyższe uchybienia wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a. również mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powołanych już wadliwości zaskarżona decyzja kasacyjna budzi zastrzeżenia także z tego powodu, że pomimo wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. organ odwoławczy nie zawarł w niej żadnych rzeczowych wyjaśnień ani ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania, co przed wydaniem decyzji kasacyjnej powinien był szczegółowo rozważyć. Dla stwierdzenia wystąpienia wady kwalifikowanej związanej z pominięciem udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji konkretnych osób, jako stron - co mogłoby uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej - organ odwoławczy powinien samodzielnie dokonać ustaleń dotyczących właściwego kręgu takich podmiotów, uzyskując dokumenty uznane za nieodzowne, które umożliwią mu dopiero wyciąganie rzetelnych wniosków. Organ drugiej instancji nie jest bowiem organem kontrolnym, lecz przede wszystkim organem ponownie rozpatrującym sprawę. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex Omega nr nr 573655) Zgodnie z art. 140 k. p. a. organ odwoławczy jest tak samo, jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k. p. a. art. 77 k. p. a. art. 80 k. p. a. i art. 107 k. p. a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, Lex Omega nr 547851). Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00, Lex Omega nr 78936 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, Lex Omega nr 758974). Stosownie do art. 136 k.p.a, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien postąpić zgodnie z dyspozycją cytowanego wyżej przepisu.

Bez znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopuszczalności prowadzenia postepowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego stanowi wiedziony przez strony spór cywilny o własność działki, na której wzniesiono przedmiotowy budynek gospodarczy. Stan nieruchomości jest znany na podstawie istniejących dokumentów urzędowych stąd wydanie w sprawie decyzji nie pozostaje w bezpośrednim związku i nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w postepowaniu cywilnym takiego sporu. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

Powołane uprzednio uchybienia uzasadniają jednakże uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.