Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 215/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 13b ust1, ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 101, art. 101a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skarg P. P. R. S.-N. w S. na: - uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania; - uchwałę Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Szczecin wydała w dniu 22 września 2020 r. uchwałę nr XXI/1661/20 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 4683), dalej "uchwała nr XXI/1661/20".

W § 1 ust. 1 uchwały nr XXI/1661/20 Rada Miasta Szczecin ustaliła strefę płatnego parkowania na drogach publicznych (dalej "SPP") i zobowiązała korzystających z dróg publicznych w obszarze strefy do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych. Obszar SPP określono w załączniku nr 1. Wykaz dróg publicznych (ulic) położonych w SPP określono w załączniku nr 2 do uchwały nr XXI/1661/20. SPP dzieli się na podstrefy A i B o zróżnicowanych opłatach za postój (§ 1 ust. 2 ). Opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP określono w załączniku nr 3 do uchwały nr XXI/1661/20 (§ 1 ust. 3). Opłatę dodatkową za nieuiszczenia opłat za postój, o których mowa w § 1 ust. 3, określono w załączniku nr 4 do uchwały nr XXI/1661/20 (§ 1 ust. 4). Zasady obowiązujące przy parkowaniu pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP oraz sposób pobierania opłat, o których mowa w § 1 ust. 3 i ust. 4, określa Regulamin SPP, stanowiący załącznik nr 5 do uchwały nr XXI/1661/20 (§ 1 ust. 5).

W § 2 uchwały nr XXI/1661/20 zawarto zmiany do uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r. nr XX/564/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2014 r. poz. 2364 ze zm.), dalej "uchwała nr XX/564/12".

W § 3 uchwały nr XXI/1661/20 zawarto zapis, że uchwała nr XX/564/12 traci moc, lecz opłaty abonamentowe, opłaty z zerową stawką i opłaty zryczałtowane, zakupione przed wejściem w życie uchwały, zachowują swoja ważność. Możliwość zwrotu abonamentów, opłat zryczałtowanych oraz środków finansowych zgromadzonych na karcie strefowej określa ust. 3 i ust. 4.

Wykonanie uchwały nr XXI/1661/20 powierzono Prezydentowi Miasta Szczecin (§ 4). Uchwała nr XXI/1661/20 podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie z dniem 31 marca 2021 r. za wyjątkiem postanowień § 2, które wchodzą w życie 14 dni po ogłoszeniu

w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego (§ 5).

Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Szczecin – Niebuszewo (dalej "Prokurator") złożył skargę na uchwałę nr XXI/1661/20, której zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483

z ze zm., dalej "Konstytucja RP") w zw. z § 131 ust 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej "z.p.t."), przez niedostateczne uzasadnienie uchwały w zakresie wysokości podwyższenia opłat jednorazowych

w podstrefie A i B, opłaty za abonament miesięczny w podstrefie A i B, opłat zryczałtowanych i opłaty dodatkowej za niewniesienie opłaty za postój pojazdu,

w zakresie wysokości abonamentu na określoną liczbę dni roboczych oraz znacznego rozszerzenia obszaru Strefy Płatnego Parkowania, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady "dobrej legislacji", albowiem nie jest możliwe ustalenie powodów dokonanych zmian i wprowadzonych regulacji;

2. art. 7, art. 2, art. 94, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g."), art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej "u.d.p."), polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta Szczecin upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach i ustanowienie w § 4 ust. 2 pkt 1 i § 5 ust. 9 załącznika nr 5 do uchwały, wbrew zasadzie równości, abonamentu miesięcznego oraz opłaty zryczałtowanej dla posiadaczy pojazdów hybrydowych jedynie dla osób fizycznych rozliczających podatek dochodowy od osób fizycznych

w mieście Szczecin;

3. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 13b ust. 4 u.d.p., polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta Szczecin upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach, przez określenie w § 7 załącznika nr 5 do uchwały, stanowiącego Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, trybu reklamacyjnego, tj. wskazanie, że podmiot, któremu powierzono administrowanie Strefą Płatnego Parkowania (dalej "SPP") rozpatruje reklamacje związane z funkcjonowaniem SPP;

4. art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 13f ust. 1 u.d.p., polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta Szczecin upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez określenie w § 6 ust. 13 załącznika nr 5 do uchwały, iż błędnie wprowadzona podstrefa lub numer rejestracyjny pojazdu przy dokonaniu płatności oznacza niewniesienie opłaty za postój, co w konsekwencji doprowadziło do rozszerzenia obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej na sytuacje, gdy opłata za postój została

wniesiona w rzeczywistości, lecz dowód na potwierdzenie spełnienia tego obowiązku nie został sporządzony w prawidłowy sposób.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXI/1661/20.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Szczecin wniosła o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: Badania i Analizy Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania wykonanej przez P. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. G. P. [...]

z listopada 2018 r.; notatki służbowej z dnia 12 lutego 2021 r. odnoszącej się do wyników przeprowadzonej w okresie od 12 sierpnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. ankiety dotyczącej funkcjonowania strefy płatnego parkowania; Raportu z konsultacji społecznych dotyczących zmian systemu parkowania w Szczecinie; notatki z narady nr 53_ 2017 z dnia 30 listopada 2017 r. - notatka dostępna na stronie internetowej.

Rada Miasta Szczecin wydała w dniu 26 stycznia 2021 r. uchwałę nr XXV/739/21 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 963), dalej "uchwała nr XXV/739/21".

W § 1 ust. 1 uchwały nr XXV/739/21 Rada Miasta Szczecin wprowadziła zmiany do uchwały nr XXI/661/20 w postaci:

1. załącznik nr 1 "Granice Strefy Płatnego Parkowani w Szczecinie" otrzymał brzmienie jak w załączniku nr 1 do uchwały nr XXV/739/21;

2. załącznik nr 2 "Wykaz dróg publicznych (ulic) położonych w SPP" otrzymał brzmienie jak w załączniku nr 2 do uchwały nr XXV/739/21;

3. w załączniku nr 5 "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania" w § 5 po ust. 6 dodano ust. 6a dotyczący opłaty zryczałtowanej, o której mowa w ust. 5 przysługującej posiadaczom pojazdów o napędzie hybrydowym.

Wykonanie uchwały nr XXV/739/21 powierzono Prezydentowi Miasta Szczecin (§ 2). Uchwała nr XXV/739/21 podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie z dniem 31 marca 2021 r. (§ 3).

Prokurator złożył skargę na uchwałę nr XXV/739/21, której zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Prokurator zarzucił Radzie Miasta Szczecin naruszenie art. 2 Konstytucji RP

w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 z.t.p., przez niedostateczne uzasadnienie uchwały w zakresie znacznego rozszerzenia obszaru SPP, w wyniku czego doszło do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady "dobrej legislacji", albowiem nie jest możliwe ustalenie powodów dokonanych zmian i wprowadzonych regulacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie.

Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt I SA/Sz 215/21 oraz I SA/Sz 325/21 i dalszego prowadzenia sprawy pod sygn. akt I SA/Sz 215/21.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów, dołączonych do odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 215/21.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej "ustawa COVID". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Ponadto, stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Szczecin, będące siedzibą Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 13 kwietnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 22 października 2020 r. o sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18 w takiej sytuacji (tj. objęcia strefą czerwoną) skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony. Podobnie orzekł NSA w postanowieniu

z 1 grudnia 2020 r. o sygn. akt II FSK 2207/18. Jednocześnie odnosząc się do możliwości przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, NSA zwrócił uwagę, że uzależnione to jest od możliwości wzięcia udziału w takiej rozprawie każdej ze stron i umożliwienie jej dostępu do takich urządzeń, aby możliwy był bezpośredni przekaz na odległość obrazu i dźwięku. Fakt posiadania takich możliwości u jednej strony nie może wpływać na sytuację procesową pozostałych uczestników postępowania, tzn. okoliczność, że możliwości takie ma jedna ze stron nie oznacza automatycznie, że każdy uczestnik postępowania dysponuje takimi samymi możliwościami technicznymi przekazu, a tylko taka możliwość stanowiłaby o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Sąd w obecnym składzie ww. poglądy podziela. Ponadto należy stwierdzić, że wymogi ciągłości działania i bieżącego rozpatrywania spraw przez sądy administracyjne w tym wyjątkowym okresie, z powodu narzuconego reżimu sanitarnego, powodują niemożność uwzględnienia wniosku o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, gdyż niemożliwy do przewidzenia jest termin, w którym mogłoby to nastąpić. Strony mają prawo oczekiwać, że ich sprawy będą rozpoznawane pomimo stanu epidemii. Tym bardziej, że regulacje z art. 15zzs4 ustawy COVID, odnoszą się nie tylko do okresu trwania stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii, ale także jeszcze roku od odwołania stanu epidemii. Należy podkreślić, że rozpatrywana sprawa należy do spraw z kategorii pilnych, gdyż dotyczy aktu prawa miejscowego. Zajęte przez strony stanowiska w sprawie były jasne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:

Prokurator zaskarżył uchwały nr XXI/661/20 i nr XXV/739/21 i wniósł

o stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy jednak, że Sąd zasadniczo nie orzeka o stwierdzeniu nieważności całej uchwały, lecz jedynie stwierdza nieważność poszczególnych zapisów uchwały w sytuacji, gdy są niezgodne z prawem. Uchwała może zawierać szereg przepisów, a jedynie część z nich może być niezgodna

z prawem, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

W związku z powyższym Sąd przyjął, że wniosek Prokuratora o uchylenie zaskarżonych uchwał w całości odnosi się wyłącznie do kwestionowanych

w skargach zapisów tych uchwał.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane

w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r.,

o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji

w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

Raz jeszcze należy podkreślić, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały przez sądy administracyjne następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.

Zaskarżone uchwały podlegały badaniu w świetle przepisów u.d.p., które przytoczono poniżej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit.a u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Stosownie do art. 13b ust.1 u.d.p., opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit.a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Na podstawie art. 13b ust. 2 u.d.p., strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej,

w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Na mocy art. 13b ust. 3 u.d.p., Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami

i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 1 lit.a u.d.p., Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit.a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564).

Rada gminy (rada miasta) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.).

Rada gminy (rada miasta) określa sposób pobierania opłat, o których mowa

w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.).

Na podstawie art. 13b ust. 5 u.d.p., stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty

o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

Stosownie do art. 13b ust. 6 u.d.p., organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania (...) miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych

w kartę parkingową;

1a) wyznacza, w strefie płatnego parkowania (...) parkowania, miejsca przeznaczone na postój pojazdów elektrycznych na czas ładowania przy punktach ładowania zainstalowanych w ogólnodostępnych stacjach ładowania, o których mowa w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania (...) zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.

Na mocy art. 13b ust. 7 u.d.p., opłaty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi.

Zgodnie z art. 13b ust. 8 u.d.p., zarząd drogi albo zarządca drogi wykonuje obowiązek, o którym mowa w:

1) art. 13 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 2016/679 - pobierając opłatę, o której mowa

w art. 13 ust. 1 pkt 1, w szczególności zamieszczając stosowne informacje

w miejscu, w którym opłata ta jest wnoszona;

2) art. 13 ust. 1 lit. d-f i ust. 2 rozporządzenia 2016/679 - udostępniając informacje

w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, o czym informuje

w sposób określony w pkt 1 osoby, których dane osobowe są przetwarzane.

Na podstawie art. 13b ust. 9 u.d.p., zarząd drogi albo zarządca drogi informuje

o ograniczeniach, o których mowa w ust. 8, udostępniając stosowne informacje

w miejscu, w którym opłata jest wnoszona, w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej oraz w miejscu widocznym w siedzibie.

Zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową,

o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). W związku z poborem opłaty dodatkowej zarząd drogi albo zarządca drogi wykonują obowiązek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, przy pierwszej czynności skierowanej do osoby, której dane dotyczą, chyba że posiada ona te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie (art. 13f ust. 4 u.d.p.).

Stosownie do art. 19 ust. 1 u.d.p., organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, a gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art.19 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p.). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta (art.19 ust. 5 u.d.p.). Zadania zarządy dróg określone zostały w art. 20 i art. 20f u.d.p.

Na podstawie art. 40a ust. 1 u.d.p., opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13f ust. 1, art. 39 ust. 7ab pkt 5 i art. 40 ust. 3 oraz kary pieniężne określone

w art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, a także opłaty z tytułu umów zawieranych na podstawie art. 22 ust. 2 są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Na mocy art. 40a ust. 1d u.d.p., środki uzyskane z opłat za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, w wysokości nie mniejszej niż 65% tych opłat, oraz środki z opłat dodatkowych, o których mowa w art. 13f ust. 1, pobranych z tytułu nieuiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit.b, gmina przeznacza wyłącznie na sfinansowanie poprawy publicznego transportu zbiorowego, budowę lub przebudowę infrastruktury pieszej lub rowerowej lub zieleń i zadrzewienia w gminie. Środki, o których mowa w ust. 1d, gmina gromadzi na wydzielonym rachunku (art. 40a ust. 1e u.d.p.).

Stosownie do art. 40d ust. 2 u.d.p., opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.- dalej "u.p.e.a.").

Prokurator zarzucił Radzie Miasta Szczecin niedostateczne uzasadnienie obu uchwał w zakresie znacznego rozszerzenia obszaru SPP oraz niedostateczne uzasadnienie uchwały nr XXI/661/20 w części wysokości podwyższenia opłat jednorazowych w podstrefie A i B, opłaty za abonament miesięczny w podstrefie

A i B, opłat zryczałtowanych i opłaty dodatkowej za niewniesienie opłaty za postój pojazdu, w zakresie wysokości abonamentu na określoną liczbę dni roboczych.

W ocenie Sądu, zarzuty Prokuratora nie były zasadne.

Jak wynika z wyżej wymienionych przepisów Rada Miasta Szczecin posiadała umocowanie do wyznaczenia SPP, określenia wysokości opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Mogła też zróżnicować stawki tych opłat w zależności od miejsca postoju w SPP, przy czym wysokość ww. opłat nie przekroczyła granic ustalonych w przepisach u.d.p. (§ 1 ust. 3 w zw. z załącznikiem nr 3 uchwały

nr XXI/661/20). Także wysokość opłaty dodatkowej nie przekroczyła granic ustalonych w przepisach u.d.p. (§ 1 ust. 4 w zw. z załącznikiem nr 4 uchwały

nr XXI/661/20). W ocenie Sądu, rozróżnienie wysokości opłaty dodatkowej

w zależności od terminu w jakim zostanie uiszczona przez osobę, która wbrew obowiązkowi nie opłaciła postoju samochodu na terenie SPP nie narusza prawa. Jak wyżej wskazano, wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć granicy ustalonej w art. 13f ust. 2 u.d.p. i w uchwale nr XXI/661/20 obie stawki tej opłaty granicy tej nie przekraczają. Z powyższego przepisu nie można wywieść zakazu do wprowadzenia kilku stawek opłaty dodatkowej przy założeniu, że nie naruszają one granic wyznaczonych w u.d.p. i nie naruszają zasad równego traktowania wszystkich osób, na których ciąży obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale należy uznać za korzystne zarówno dla korzystających z dróg publicznych obowiązanych do uiszczenia tej opłaty, którzy decydują się szybko uiścić tę opłatę, gdyż jest w niższej wysokości, jak i dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który szybciej otrzymuje wpływy z tej opłat, bez konieczności występowania na drogę egzekucji administracyjnej w przypadku nieopłacenia opłaty dodatkowej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 794/09; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2015 r.

o sygn. akt II SA/Sz 251/15).

Należy pamiętać, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój samochodów na drogach publicznych w SPP, zaś opłata dodatkowa jest konsekwencją nieuiszczenia ww. opłat za postój.

Podkreślić należy, że uchwała Rady Miasta nie jest aktem prawnym takim jak decyzja administracyjna, która musi posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne

(art. 107 K.p.a.). Przedmiotowe uchwały jako akty prawa miejscowe były poprzedzone konsultacjami społecznymi, analizami badawczymi, dyskusją w trakcje ich podejmowania, co wynika z dokumentów przedłożonych przez organ. Projekty obu uchwał poddano dyskusji i głosowaniu na sesjach Rady Miasta Szczecin (protokoły z sesji Rady Miasta Szczecin dostępne na www.bip.um.szczecin). Projekty uchwał zawierały uzasadnienia (dostępne na www.bip.um.szczecin).

W ocenie Sądu, Rada Miasta, ustalając granice SPP na drogach publicznych, nie naruszyła przepisów u.d.p. SPP ustala się bowiem na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Zdaniem Sądu, w kompetencjach Rady Miasta Szczecin do ustanowienia SPP

i różnicowania opłat w zależności od miejsca postoju w SPP mieści się wprowadzenie podstref. Na podstawie zaskarżonej uchwały (§ 1 uchwały oraz załącznik nr 1 i 2 do uchwały) ustalono SPP, która dzieli się na podstrefy A i B

o zróżnicowanych opłatach, odpowiednio oznakowanych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310).

Wprowadzenie dwóch stref może być oceniane jako rozwiązanie przyjazne dla osób korzystających z dróg obowiązanych do uiszczenia opłaty za postój pojazdów samochodowych na terenie SPP. Gdyby nie było rozróżnienia na podstrefy, opłata za postój samochodów byłaby jednakowa na terenie całej SPP

i mogłaby być ustalona na poziomie wysokości opłaty, jak w podstrefie A. Rozróżnienie na podstrefy poprzedzone było analizą ruchu drogowego na terenie miasta Szczecin, w tym zapoznaniem się z opiniami osób, które zamieszkują teren SPP lub prowadzą tam działalność gospodarczą, co wynika z przedłożonych

w sprawie dokumentów. Podkreślić należy, że ustanowienie SPP oraz określenie opłat obowiązujący za postój pojazdów na terenie SPP jest elementem Nowego Ładu Parkingowego, wprowadzanego przez miasto Szczecin. Obecnie obniżono ceny biletów okresowych komunikacji miejskiej, uruchomiono nowe linie autobusowe, powstała Strefa Zamieszkania Stare Miasto, utworzono płatne parkingi niestrzeżone, istnieje inwestycja rowerów miejskich, zaś w przyszłości zakończy się budowa węzłów przesiadkowych (Granitowa, Szafera, Głębokie, Łękno), powstanie Szczecińska Kolej Metropolitalna z parkingami buforowymi. Nowy Ład Parkingowy wprowadza podział miasta na 3 strefy o rożnych priorytetach komunikacyjnych:

- Strefę Strategicznej Interwencji (z preferencją dla pieszych, komunikacji publicznej, elektromobilności i uzupełniających środków komunikacji, ze stopniowym ograniczeniem ruchu prywatnych aut na Starym Mieście i Łasztowni);

- Strefę Szczecińskiej Kolei Metropolitalnej (strefa preferencji dla komunikacji publicznej i elektromobilności z udziałem aut prywatnych);

- Strefę Zewnętrzną (obszar poza śródmieściem oddzielony linią SKM - bez ograniczeń w ruchu z uwzględnieniem parkingów buforowych na granicy strefy).

Integralną częścią Nowego Ładu Parkingowego jest budowa parkingowców, parkingów P+R, parkingów przy stacjach SKM, które umożliwią łączenie różnych rodzajów transportu w trakcie jednej podróży (por. materiały ogólnodostępne zawarte w zakładce aktualności na www.spp.szczecin.pl).

Podkreślić należy, że Rada Miasta Szczecin w zaskarżonej uchwale nie zajęła się tylko powiększeniem SPP i podwyższeniem ww. opłat, lecz wprowadziła również opłaty zryczałtowane dla: osób niepełnosprawnych i ich opiekunów; osób fizycznych zamieszkujących na obszarze SPP; dla właścicieli pojazdów o napędzie hybrydowym; dla rodziców lup opiekunów dzieci uczęszczających do placówek szkolnych, wychowawczych, opiekuńczych, żłobków zlokalizowanych na obszarze SPP (§ 5) oraz zerową stawkę opłaty dla osób wymienionych w § 9 i 10.

Należy pamiętać, że ocena włodarzy miasta w zakresie realizacji oczekiwań lokalnej wspólnoty w ustroju demokratycznym następuje przez uczestnictwo społeczeństwa w wyborach samorządowych. Jak wynikało z przedłożonych przez organ dokumentów, Zarząd miasta Szczecin dąży do ograniczenia ruchu prywatnych pojazdów w ich centrach z uwagi na wzrost liczby pojazdów i występujący tam niedostatek miejsc parkingowych. Rozwiązania problemów komunikacyjnych poszukuje, m.in. w promowaniu komunikacji publicznej, rozwoju infrastruktury przyjaznej rowerzystom i pieszym. Podczas dyskusji nad projektem zaskarżonej uchwały radni przedstawiali różne opinie, będące odzwierciedleniem sprzecznych interesów poszczególnych członków wspólnoty lokalnej.

Wskazać należy, że uchwała nr XXV/739/21 wprowadziła zmiany

w granicach SPP ustalonych w uchwale nr XXI/661/20 z uwagi na wejście w życie

z dniem 1 stycznia 2021 r. uchwały Rada Miasta z dnia 22 września 2020 r. nr XXI/650/20 w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych: ul. Łaziebnej,

ul. Mariackiej, części ul. Tkackiej, części ul. Staromłyńskiej, części ul. Koński kierat, części ul. Staromłyńskiej, poprzez wyłączenie ich z użytkowania (Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2020 r. poz. 4678). Na skutek wejścia

w życie ww. uchwały granice SPP uległy zmniejszeniu, gdyż część ulic, poprzednio wymienionych w uchwale nr XXI/661/20 pozbawiono kategorii dróg publicznych,

a zgodnie z przepisami u.d.p., SPP może obejmować jednie drogi publiczne. Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na skargę przy ustalaniu organizacji ruchu drogowego na terenie SPP, kierując się uwarunkowaniami technicznymi

i prawnymi włączono do SPP fragmenty ulic: Ogińskiego, Moniuszki i Tuwima (pozostała część ww. ulic objęta była już SPP), lecz bez możliwości ustalenia tam miejsc postojowych oraz wyłączono z SPP ulice na obszarze Osiedla Stare Miasto tj. ulice: Sienna, Kurkowa, Rynek Sienny, Rynek Nowy, Opłotki.

Prokurator zarzucił Radzie Miasta Szczecin niezgodne z prawem wprowadzenie abonamentu miesięcznego oraz opłaty zryczałtowanej dla posiadaczy pojazdów hybrydowych jedynie dla osób fizycznych rozliczających podatek dochodowy od osób fizycznych w Mieście Szczecin.

Zdaniem Sądu, zarzut ten nie jest zasadny.

W ocenie Sądu, zasady obowiązujące przy parkowaniu samochodów oraz sposób pobierania opłat, objęte przepisami zaskarżonej uchwały, mogły przybrać formę regulaminu, będącego załącznikiem do uchwały. Przepisy u.d.p. nie zawierają nakazu, żeby uregulowania (przepisy) dotyczące obszaru SPP i opłat za postój na tym terenie znajdowały się bezpośrednio w samej uchwale. Analiza przepisów załącznika nr 5 do uchwały nr XXI/661/20 – Regulamin SPP wskazuje, że prawie wszystkie przepisy dotyczą opłat obowiązujących na terenie SPP, w tym opłat abonamentowych, opłat zryczałtowanych, opłaty dodatkowej, zerowej stawki opłaty. Jedynie w § 3 załącznika nr 5 wprowadzono przepis dotyczący zasad parkowania pojazdów, tj. określono dni i godziny obowiązywania opłat za postój na terenie SPP. Powyższe uregulowanie nie narusza art. 13b ust.1 u.d.p.

W zaskarżonej uchwale uprawnienie do wykupu abonamentu miesięcznego przysługuje osobie fizycznej rozliczającej podatek dochodowy od osób fizycznych

w mieście Szczecin ze wskazaniem miejsca zamieszkania miasto Szczecin, która zobowiązana jest udokumentować to poprzez złożenie w biurze SPP odpowiednich dokumentów oraz osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawej, mających siedzibę w mieście Szczecin, które również zobowiązane są udokumentować to poprzez złożenie w biurze SPP odpowiednich dokumentów. Podobne uregulowanie dotyczące opłat zryczałtowanych wprowadzono dla właścicieli pojazdów o napędzie hybrydowym (załącznik nr 5 - § 5 ust. 2, ust. 5, ust. 9 uchwały nr XXI/661/20).

Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., Rada gminy (rada miasta) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten nie wiąże się z żadnymi dodatkowymi warunkami dla Rady gminy w celu ustalenia ww. opłat. Rada Miasta Szczecin jako organ stanowiący prawo na terenie gminy miasto Szczecin, posiada kompetencje do ustalenia SPP i kształtowania polityki opłat w granicach przewidzianych w przepisach u.d.p. (art. 13b ust. 4). Podkreślić należy, że wskazany przepis wprowadza możliwość ustalenia opłat abonamentowych i opłat zryczałtowanych dla posiadaczy pojazdów hybrydowych, a nie obowiązek ich ustalenia przez Radę Miasta Szczecin. Oznacza to, że Rada Miasta może działać

w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Wskazać należy, że rada gminy (miasta) ma zatem swobodę

w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając

z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 u.d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną

z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96 oraz powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego, odstępstwo od zasady równości poprzez odmienne potraktowanie przez Radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność), a także wykazać można bezpośredni związek z celem

i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt SK 45/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 152; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2257/14).

Jak wynikało z analizy funkcjonowania SPP z 2018 r., w celu zwiększenia rotacji pojazdów parkujących na terenie SPP konieczne było ograniczenie liczy sprzedawanych abonamentów (w badanym okresie aktywnych abonamentów było 9.574, zaś dostępnych miejsc parkingowych było 5.941). Powyższe spowodowane było warunkami technicznymi umożliwiającym wyznaczenie określonej ilości miejsc parkingowych na obszarze SPP oraz zapewnieniem jej prawidłowego działania. Podkreślić należy również, że z uwagi na ograniczenie w możliwości nabycia abonamentu miesięcznego w zaskarżonej uchwale wprowadzono możliwość wykupu abonamentu w zakresie postoju pojazdu na określoną liczbę dni roboczych na terenie SPP. Taki abonament mogą nabyć wszyscy zainteresowani.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/11, ustawodawca, wprowadzając w u.d.p. możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności).

Zdaniem Sądu, sporne uregulowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie narusza prawa.

Wskazać należy, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 u.s.g.). Utworzenie SPP, oprócz uzyskiwania wpłat z tytułu przedmiotowych opłat wiąże się również z ponoszeniem kosztów jej utrzymania. Ponadto wpływy z tytułu przedmiotowych opłat są dochodem budżetu miasta Szczecin. Pokrywają one tylko część wydatków miasta Szczecin, przy czym środki uzyskane z uiszczonych opłat dodatkowych, miasto przeznaczyć może wyłącznie na sfinansowanie poprawy publicznego transportu zbiorowego, budowę lub przebudowę infrastruktury pieszej lub rowerowej lub zieleń i zadrzewienia.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 38, dalej "u.d.j.s."), dochodami jednostek samorządu terytorialnego są: 1) dochody własne; 2) subwencja ogólna;

3) dotacje celowe z budżetu państwa. Dochody własne gminy określone zostały

w art. 4 u.d.j.s. Dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (art. 3 ust. 2 u.d.j.s.). Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy wynosi 39,34%, z zastrzeżeniem art. 89, zaś wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71% (art. 4 ust. 2 i 3 u.d.j.s.). Dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą też być: 1) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi;

2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej; 3) inne środki określone

w odrębnych przepisach (art. 3 ust. 3 u.d.j.s.).

Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy (art. 51 ust. 1 u.s.g.). Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych –Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej "u.f.p."). Wydatki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację określonych w art. 216 ust. 2 u.f.p. zadań, w tym zadań własnych (wymienionych w art. 7 u.s.g.) i zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 8 u.s.g.). Udział dochodów w budżecie jest odzwierciedleniem kondycji finansowej gminy, a ponadto miarą jej samowystarczalności, potencjału gospodarczego i zdolności inwestycyjnej [zob.

J. Glumińska-Pawlic, (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red.

B. Dolnicki, Warszawa 2016, s. 1009].

Jak zauważył Prezydent Miasta Szczecin, wypowiadając się na sesji Rady Miasta Szczecin w dniu 22 września 2020 r. podczas dyskusji na projektem zaskarżonej uchwały, to mieszkańcy miasta ponoszą koszty związane z jego utrzymaniem, w tym koszty remontów dróg i torowisk, zakup nowoczesnych pojazdów komunikacji publicznej. Dochód ze sprzedaży biletów komunikacji miejskiej pokrywa 1/3 wydatków miasta na nią. Wydatki miasta rosną, w tym na oświatę, zaś subwencja otrzymywana z budżetu państwa ich nie pokrywa, a do szkół publicznych w mieście uczęszczają również dzieci z okolicznych miejscowości.

W ocenie Sądu, przyznanie przywileju (ulgi) w postaci zakupu abonamentu miesięcznego tylko niektórym korzystającym z drogi, tj. mieszkańcom Szczecina, rozliczającym podatek dochodowy od osób fizycznych w mieście Szczecin oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającymi osobowości prawnej, mającymi siedzibę w mieście Szczecin nie stanowi naruszenia zasady równości, wyrażonej w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Po pierwsze, już sam ustawodawca zezwolił w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. na wprowadzanie zróżnicowania. Jest to rodzaj ulgi przeznaczony dla osób, których dochody przyczyniają się do wzrostu dochodów miasta Szczecin, które z kolei pozwalają miastu na realizowanie nałożonych na niego zadań, w tym związanych z utrzymaniem infrastruktury drogowej. Po drugie, stanowisko swoje w tym zakresie organ uzasadnił w sposób przekonujący.

Powyższe rozważania dotyczą też opłaty ryczałtowej dla posiadaczy pojazdów o napędzie hybrydowym (§ 5 ust. 5 w zw. z art. 9 załącznika nr 5 w zw. z pkt 3.5 załącznika nr 3 uchwały nr XXI/661/20). W ocenie Sądu, przyznanie przywileju (ulgi) w postaci zakupu opłaty ryczałtowej tylko niektórym korzystającym z drogi,

tj. mieszkańcom Szczecina, rozliczającym podatek dochodowy od osób fizycznych

w mieście Szczecin oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającymi osobowości prawnej, mającymi siedzibę w mieście Szczecin nie narusza prawa.

Również ograniczenie w zakupie abonamentu miesięcznego, czy opłaty ryczałtowej tylko do 1 pojazdu jest zgodne z prawem (§ 4 ust. 3 załącznika nr 5 uchwały nr XXI/661/20), gdyż mieści się w zakresie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Prokurator zarzucił Radzie Miasta Szczecin naruszenie prawa przez wprowadzenie w Regulaminie SPP trybu reklamacyjnego, tj. wskazanie, że podmiot, któremu powierzono administrowanie SPP rozpatruje reklamacje związane

z funkcjonowaniem SPP.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny.

Z kwestionowanego zapisu § 7 załącznika nr 5 zaskarżonej uchwały wynika, że podmiot, któremu powierzono administrowanie SPP rozpatruje reklamacje związane z funkcjonowaniem SPP. Przepis ten nie wprowadza żadnego trybu reklamacyjnego (żadnej procedury), tj. nie określa szczegółowych zasad rozpoznawania reklamacji, np. kto jest upoważniony do złożenia reklamacji; w jaki sposób ma przebiegać rozpatrzenie reklamacji; jaki jest termin rozpoznania reklamacji; jakie należy przedstawić dokumenty; jaki efekt przyniesie pozytywne lub negatywne rozpoznanie reklamacji.

Zdaniem Sądu, przepis ten jest jedynie informacją o jednostce, która rozpoznaje reklamacje związane z funkcjonowaniem SPP. Przedmiot reklamacji nie został również określony, co oznacza że mogą to być różne kwestie, np. błędy

w oznakowaniu SPP; zgłoszenie nieprawidłowo działającego parkomatu; awarie systemu elektronicznego za pomocą którego uiszcza się opłaty; pobranie przez automat parkingowy więcej środków pieniężnych z karty płatniczej niż należna opłata. Także w sytuacji, gdy konkretna osoba otrzyma informację o nieuiszczeniu opłaty za postój samochodu w SPP wraz z koniecznością wniesienia opłaty dodatkowej w przypadku, gdy było to niezasadne (np. osoba posiada dowód opłacania opłaty za postój w SPP), będzie mogła tę kwestię wyjaśnić

w jednostce zarządzającej SPP. Podsumowując, zakwestionowana przez Prokuratora regulacja nie ma charakteru normotwórczego, w szczególności nie wprowadza procesowego trybu kwestionowania opłat związanych z funkcjonowaniem strefy.

Wskazać należy że zgodnie z przepisami u.d.p. przytoczonymi powyżej

w uzasadnieniu należy rozróżnić zarządcę drogi od zarządzającego drogami. Prezydent Miasta Szczecin jest zarządcą dróg gminnych na terenie miasta, który wykonuje swoje uprawnienia za pomocą utworzonej przez Gminę Miasto Szczecin - miejskiej spółki jednoosobowej pod nazwą "Nieruchomości i Opłaty Lokalne" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Szczecinie ("NiOL"). NiOL jest spółką prowadzącą działalność o charakterze użyteczności publicznej

i podstawowym celem jej działania jest wykonywanie zadań własnych Gminy Miasto Szczecin, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2, 11 i 15 u.s.g., polegających na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców Gminy w zakresie organizacji ruchu drogowego, targowisk, utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (dostępne www.noil.szczecin.pl). Jednym z tych zadań jest prowadzenie SPP.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że opłata dodatkowa powstaje

z mocy prawa i jest konsekwencją nieopłacenia opłaty za postój samochodu na terenie SPP. Jej przymusowa egzekucja następuje na podstawie przepisów u.p.e.a., które przewidują odpowiedni tryb postępowania.

W ocenie Sądu, analizowany § 7 załącznika nr 5 uchwały nie wprowadza żadnych zmian związanych uiszczeniem opłaty dodatkowej. Należy go traktować jako daną użytkownikowi strefy możliwość wyjaśnienia wątpliwości lub problemów związanych z działalnością SPP. Należy pamiętać, że skoro opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa z uwagi na nieopłacenie opłaty za postój samochodu na terenie SPP to uiszczenie ww. opłaty za postój oznacza, że obowiązek opłaty dodatkowej nie powstał. Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości nie jest elementem poprzedzającym dochodzenie opłaty dodatkowej na drodze egzekucji administracyjnej. Takie rozwiązanie w sytuacji nieprawidłowości działania SPP można uznać za przejaw dobrej administracji, ukierunkowanej na zapewnienie kontaktu obywatela z jednostką prowadzącą strefę (NiOL). Należy pamiętać, że

w sytuacji wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu dochodzenia należności

z tytułu opłaty dodatkowej może dojść do zajęcia rachunku bakowego, czy zajęcia wynagrodzenie za pracę, zaś podstawowym środkiem zwalczenia tytułu egzekucyjnego są zarzuty. Umożliwienie osobie, która chciałaby zgłosić, że posiada opłacony w sposób prawidłowy postój pojazdu w SPP i wyjaśnienie tej okoliczności bezpośrednio w NiOL przed oczekiwaniem na doręczenie jej wystawionego przez organ tytułu egzekucyjnego, jest rozwiązaniem racjonalnym i nienaruszającym prawa.

Podstawę prawną dla Rady Miasta Szczecin wprowadzenia zakwestionowanego przepisu, według Sądu, należy upatrywać w art. 13b ust. 3 u.d.p. upoważniającego Radę do ustanowienia SPP, w tym zasad jej funkcjonowania.

W ocenie Sądu, powołany przez Prokuratora wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1978/16 nie miał znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego. W stanie, który był podstawą do wydania

ww. wyroku rada gminy wprowadziła tryb reklamacji, który był podstawą do anulowania opłaty dodatkowej, a jak wyjaśniono powyżej takiej sytuacji nie przewidują przepisy zaskarżonej uchwały.

Prokurator uznał, że Rada Miasta Szczecin naruszyła prawo w uchwale

nr XXI/661/20, uznając, że błędnie wprowadzona podstrefa lub numer rejestracyjny pojazdu przy dokonaniu płatności za parking oznacza niewniesienie opłaty za postój, co w konsekwencji doprowadziło do rozszerzenia obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej na sytuacje, gdy opłata za postój została wniesiona w rzeczywistości, lecz dowód na potwierdzenie spełnienia tego obowiązku nie został sporządzony

w prawidłowy sposób.

Zdaniem Sądu, zarzut ten nie jest zasadny.

W § 6 ust. 13 załącznika nr 5 uchwały nr XXI/661/20 wskazano, że błędnie wprowadzona podstrefa lub numer rejestracyjny pojazdu przy dokonaniu płatności oznacza niewniesienie opłaty za postój. Według Sądu, nie można z tego zapisu wyciągnąć wniosku, że doszło do rozszerzenia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Jak wskazano już powyżej w uzasadnieniu, opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa i jest skutkiem nieuiszczenia opłaty za postój pojazdu na terenie SPP. W przypadku dokonania ww. opłaty za postój w sposób prawidłowy obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej nie powstaje.

Wskazać należy, że aby uznać, iż opłata za postój pojazdu na terenie SPP została uiszczona, korzystający z drogi musi opłacić ją w odpowiedniej wysokości, która zależna jest od miejsca pozostawienia samochodu w SPP, np. w konkretnej podstrefie. Oznacza to, że pozostawienie pojazdu w podstrefie A, a uiszczenie opłaty za postój samochodu, jak w podstrefie B, w której opłaty są niższe, skutkuje uznaniem, że opłata za postój pojazdu nie została wniesiona, gdyż taka opłata nie była prawidłowa. Również wprowadzenie błędnego numeru rejestracyjnego pojazdu powoduje, że nie sposób uznać, że opłata została uiszczona od samochodu, który został zaparkowany na terenie SPP przez korzystającego z drogi. Opłata w takim wypadku została uiszczona od pojazdu o innym numerze rejestracyjnym, który został wprowadzony przy jej opłaceniu w parkometrze. Rozwiązaniem w wyżej opisanych przypadkach byłoby uiszczenie przez korzystającego z drogi opłaty ponownie, a dowód opłacenia opłaty za postój, który z jakiś powodów był nieprawidłowy, przedstawić podmiotowi, który administruje SPP (por. wyrok WSA

w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Sz 701/19).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.