Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 183/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 499/17 w sprawie ze skargi [...] sp. k. w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 499/17 oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] (dalej również: [...], inwestor, skarżąca, Spółka) na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu, murami oporowymi, doziemną instalacją kanalizacji deszczowej i siecią sN na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i części działki nr ew. [...], oraz pozwolenia na rozbiórkę sieci elektroenergetycznej sN na działkach nr ew. [...] i [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.), zobowiązano inwestora do uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu wnioskodawca nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych na niego powołanym postanowieniem.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] do Wojewody [...].

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że inwestor nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r.

Odnosząc się do poszczególnych nieprawidłowości, Wojewoda [...] uznał, że prawidłowo stwierdzono brak spełnienia przez inwestora wymogów pkt 1 postanowienia, zgodnie z którymi należało projekt budowlany doprowadzić do zgodności z wnioskiem (skorygowanym w dniu 9 września 2016 r.), odnośnie do zamierzenia budowlanego.

Oceniając prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku określonego w pkt 2 postanowienia, organ odwoławczy podał, że w projekt budowalny należało doprowadzić do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ulicy [...],[...],[...],[...],[...] i [...]), uchwalonego uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej [...] z dnia 29 października 2007 r.

W ocenie Wojewody [...] inwestor tylko częściowo wykonał zalecenia pkt 2 postanowienia, dlatego prawidłowo stwierdzono brak zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z warunkami planu miejscowego. Organ podał, że zgodnie z ustaleniami planu, przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na dwóch obszarach planistycznych o różnym przeznaczeniu i różnych sposobach zabudowy i zagospodarowania. Działka nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.1 U,KP przeznaczonym zgodnie z § 45 ust. 1 planu, pod plac miejski - przestrzeń publiczną z dominantą o funkcji usługowej z zakresu gastronomii, handlu, kultury i turystyki. Natomiast pozostałe działki (nr ew. [...],[...],[...], i część działki nr ew. [...]) leżą w granicach terenu oznaczonego symbolem 3.2 MW,U przeznaczonego zgodnie z § 46 ust. 1 planu, pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną. W myśl § 3 ust. 1 pkt 2 planu, jako linię rozgraniczającą trzeba rozumieć linię oddzielającą tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, za zasadne należało przyjąć uznanie, że lokalizacja jednego budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej wielorodzinnej, usytuowanego jednocześnie na obu przywołanych terenach nie jest zgodna z ww. ustaleniami planu. Organ odwoławczy podniósł, że pomimo nałożonego w pkt 2a postanowienia obowiązku, z projektu budowlanego w sposób jednoznaczny wynika, iż elementy budynku związane integralnie z zabudową o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (tj. dach i balkony) nadal są usytuowane z przekroczeniem linii rozgraniczającej sąsiedni teren przeznaczony pod przestrzeń publiczną - plac miejski. Wskazano przy tym, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 planu, pod pojęciem terenu należy rozumieć obszar o określonym przeznaczeniu, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczony wyróżniającym go spośród pozostałych terenów symbolem. Natomiast w myśl § 3 ust. 1 pkt 2 planu, jako rozgraniczającą trzeba rozumieć linię oddzielającą tereny o różnych funkcjach, różnych zasadach zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że aby spełnić wymagania planu miejscowego, pełen program funkcjonalny związany z funkcją mieszkaniową wielorodzinną powinien znajdować się w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (tj. w liniach rozgraniczających teren 3.2 MW,U), co jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie jest spełnione.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 7 pkt 10 planu, w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, każda nieruchomość przewidziana do wydzielenia geodezyjnego, mogąca funkcjonować w ramach jednej wspólnoty mieszkaniowej, musi zawierać pełen program urządzeń towarzyszących zabudowie (takich jak: dojazdy, parkingi, place zabaw i inne) określony w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. W związku z powyższym wszystkie ww. urządzenia towarzyszące zabudowie mieszkaniowej muszą znaleźć się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w danym przypadku na terenie oznaczonym symbolem 3.2 MW,U. Zgodnie z § 46 ust. 1 planu, dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną. W przedmiotowej sprawie, wbrew ww. założeniom planu miejscowego, plac zabaw został przewidziany na terenie sąsiednim oznaczonym symbolem 3.1 U,KP, przewidzianym wyłącznie pod plac miejski - przestrzeń publiczną. Zdaniem organu odwoławczego, placu miejskiego - przestrzeni publicznej z dominantą o funkcji usługowej, nie można uznać za jedną wspólnotę mieszkaniową z budynkiem mieszkaniowo-usługowym usytuowanym na terenie sąsiednim oznaczonym symbolem 3.2 MW,U. Tereny na których przewiduje się inwestycję, są to dwa w pełni odrębne obszary planistyczne spełniające całkowicie inne funkcje i mające różne przeznaczenie. Nie można, zdaniem organu odwoławczego, przyjąć że skoro wszystkie działki inwestycyjne posiadają jednego właściciela i umieszczone są w jednej księdze wieczystej, to dopuszczalne jest sytuowanie urządzeń towarzyszących wymaganych w § 7 pkt 10 planu, wyłącznie na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. 3.2 MW,U, na terenie sąsiadującym przewidzianym pod plac miejski o symbolu 3.1 U.KP.

Wojewoda [...] zaznaczył ponadto, że § 45 ust. 2 pkt 1 planu ustala dopuszczenie realizacji dominanty w formie wiatraka o charakterze regionalnym, z możliwością związania funkcjonalnego obiektu z zabudową pierzejową na terenie 3.2 MW,U. W myśl § 3 ust. 1 pkt 7 planu, przez zabudowę pierzejową należy rozumieć zabudowę ciągłą, lokalizowaną w ściśle określonej linii zabudowy, w której budynki stykają się szczytami na geodezyjnych graniach działek, a przerwy w zabudowie występują jedynie w parterach budynków w miejscach przejść i przejazdów bramowych. Jednocześnie zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w Słowniku Terminów Architektonicznych i Urbanistycznych przez "pierzeję" należy rozumieć ciąg elewacji frontowych domów stojących w jednej linii zamykających jedną stronę placu lub ulicy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wbrew twierdzeniu inwestora, zawarty w § 45 ust. 2 pkt 1 planu zapis dotyczący możliwości związania funkcjonalnego obiektu na terenie 3.1 U,KP z zabudową pierzejową na terenie 3.2 MW,U odnosi się wyłącznie do wskazanego w danym punkcie - obiektu wiatraka o funkcji usługowej, a nie do dowolnego obiektu zlokalizowanego na tym terenie. W związku z powyższym w przypadku budowy innego obiektu niż wiatrak, na terenie 3.1 U,KP nie ma możliwości zastosowania zabudowy pierzejowej.

Organ odwoławczy podał również, że w piśmie z dnia 6 października 2016 r. zwrócono się do Departamentu Urbanistyki o opinię w kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu miejscowego. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2016 r. podkreślono, że zaproponowany przez inwestora sposób realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od strony terenu 3.1 U,KP, obudowanej i niemal w całości przesłoniętej "doklejoną" do niej wysoką zabudową terenu 3.1 U,KP, przez co zupełnie nieczytelnej w przestrzeni, należy uznać za niezgodny z ustaleniami planu oraz ogólnie przyjętą i funkcjonującą powszechnie definicją pierzei. Ściana projektowanego na terenie 3.2 MW,U budynku mieszkalnego wielorodzinnego granicząca z terenem 3.1 U,KP, nie tylko nie jest ścianą frontową, nie można jej też uznać za ścianę zamykającą (obudowującą) plac z zabudową pierzejową. Podkreślono również, że w przypadku realizacji dominanty w formie innej niż wiatrak należy stosować określone w planie parametry zabudowy, tj. wysokość zabudowy minimum 21 m i maksimum 27 m, jak również jako konsekwencję trzeba uwzględnić ośmiometrową wysokość podstawy

- która w przypadku dominanty innej niż wiatrak powinna być rozumiana jako wysokość łącznika (związania) budynku z zabudową na terenie sąsiednim. Łącznik ten nie powinien jednak zakłócić wyraźnego odczytu dwóch odrębnych budynków - dominanty oraz 15 - to metrowej zabudowy na terenie o symbolu 3.2 MW,U.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Projektowanej na terenie 3.2 MW,U zabudowy mieszkaniowej nie można uznać za zrealizowaną w formie pierzejowej, a przyjętej linii zabudowy wyznaczonej od strony terenu 3.1 U,KP - przyjąć jako zgodnej ze ściśle określoną. Zaprojektowana dominanta na terenie 3.1 U,KP o wysokości przekraczającej 27 m i nie uwzględniająca ośmiometrowej podstawy, nie przypomina również wymaganej planem formy obiektu wolnostojącego lub jedynie w określony sposób połączonego z pierzeją zamykającą kwartał na terenie 3.2 MW,U. Dodatkowo podniesiono, że zaprojektowany na terenie 3.1 U,KP obiekt, zgodnie z § 7 pkt 6 planu, powinien posiadać dach płaski lub dwuspadowy. Z rysunku rzutu dachu (s. 69 projektu) wynika zaś, że na budynku zaprojektowano dach o spadku od 0 do 7,8 % z którego wody opadowe odprowadzane są za pośrednictwem instalacji kanalizacji deszczowej przez wnętrze budynku, tj. dach pogrążony. Powyższe nie spełnia wymagań planu miejscowego. Ponadto rozwiązania przedstawione na rysunku projektu zagospodarowania terenu (s. 15 projektu), nie wykazały zgodności z § 45 ust. 2 pkt 9 planu, zgodnie z którym w projekcie obiektu należy przewidzieć możliwość otwarcia parteru budynku na plac i sezonowego wystawiania stolików kawiarnianych na zewnątrz. Organ podkreślił, że w myśl § 45 ust. 2 pkt 5 planu, ustala się obsługę komunikacyjną od strony ul. [...] i ul. [...], bądź poprzez teren o symbolu 3.2 MW,U, natomiast zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu (s. 15 projektu) przewidziano obsługę komunikacyjną jedynie od strony ul. [...], pominięto natomiast wymagane planem zapewnienie obsługi komunikacyjnej dla terenu 3.1 MW,U od strony ul. [...]. Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika również, że zaprojektowany na terenie 3.2 MW,U budynek przekracza na wyższych kondygnacjach w znaczny sposób ściśle określone linie zabudowy. Jak wynika bowiem z rysunków: rzutu piętra I, II, III, rzutu dachu oraz przekroju B-B (s. 62 - 65, 71 projekt) ściany frontowe od strony ul. [...] i [...] tylko na parterze spełniają powyższe wymagania planu i są usytuowane wzdłuż ściśle określonej linii zabudowy, natomiast na wyższych kondygnacjach ściany są wysunięte o 1,35 m w stronę ulicy, a co za tym idzie ściśle określona linia zabudowy jest przekroczona o 1,35 m, co oznacza, że nie spełnia warunków planu.

Prawidłowo również, w ocenie organu odwoławczego, wskazano że w projekcie budowlanym nie zapewniono spełnienia zapisu § 10 pkt 4 planu, ustalającego, iż w przypadku wycinki drzewostanu należy posadzić 3 nowe nasadzenia za 1 wycięte drzewo, w obrębie planowanej inwestycji. Nałożony w pkt 2i postanowienia obowiązek wykazania spełnienia ww. zgodności z planem nie został usunięty, a z uwagi na nieścisłości pomiędzy dołączoną do projektu inwentaryzacją zieleni (s. 177-183 projektu), a opisem do projektu zagospodarowania terenu (s. 6 i 10 projektu), dotyczącą ilości drzew przeznaczonych do wycinki, nadal niemożliwe jest sprawdzenie zgodności przewidzianych nasadzeń z ww. zapisem planu.

Zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji właściwie również przyjął, że projekt budowlany nie zawiera wystarczających informacji pozwalających uznać spełnienie wymogów § 66 ust. 1 pkt 12 planu. Zgodnie z ww. przepisem należy zapewnić na własnych działkach (na poziomie terenu bądź w formie wbudowanej w obiekt), według wskaźników określonych w planie, miejsca postojowe lub garażowe obsługujące projektowaną zabudowę, przy czym 20 % miejsc postojowych należy zrealizować w formie ogólnodostępnej. W przedłożonym projekcie budowlanym brak jest natomiast informacji, które i w jaki sposób miejsca postojowe zaprojektowane w garażu będą ogólnodostępne. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z rysunkiem rzutu podziemia (s. 60 projektu) przy wjeździe do garażu zaprojektowano bramę garażową, która w znaczny sposób może uniemożliwiać lub ograniczać wymaganą ogólnodostępność. Wojewoda podniósł, że aby spełnić warunki planu miejscowego w zakresie ilości projektowanych miejsc parkingowych, projektowane miejsca postojowe powinny spełniać ustalenia § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zaprojektowane na działce nr ew. [...] miejsca postojowe tych warunków nie spełniają (rysunek PZT 1 – s. 15 projektu).

W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

nr [...] organ odwoławczy podzielił argumentację Prezydenta Miasta [...], co do niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych w punktach: 3, 7b, 7d, 8c, 9a, 9f, 9p, 9q-t postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r.

Wojewoda [...] zakwestionował natomiast stanowisko organu pierwszej instancji co do sporządzenia charakterystyki energetycznej w oparciu o nieprawidłowe współczynniki przenikania ciepła przyjęte do obliczeń. Zdaniem organu odwoławczego, błędnie również uznano, że inwestor nie wykazał, że posiada zgodę zarządcy drogi, zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, odnośnie do odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Wojewoda stwierdził jednak, że wskazane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem brak usunięcia przez inwestora szeregu istotnych nieprawidłowości, zobowiązywał organ do podjęcia decyzji odmownej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ drugiej instancji pokreślił przy tym, że zarówno przedłożenie zgody właściciela na rozbiórkę obiektu, ekspertyzy technicznej, dokumentacji geotechnicznej, jak i częściowo uzupełnionego projektu budowlanego na etapie odwoławczym, nie stanowi o spełnieniu obowiązku nałożonego przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Dołączenie dokumentów i naniesienie poprawek w projekcie budowlanym już po upływie terminu określonego w postanowieniu jest niezgodne z tym przepisem, bowiem termin na usunięcie wskazanych przez organ nieprawidłowości już upłynął i organ pierwszej instancji obowiązany był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Powyższe uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego nie zmieniają faktu, że projekt budowlany nie został uzupełniony w pełnym zakresie w szczególności dotyczącym zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego. Ponadto przedłożona dokumentacja nie powoduje zmiany zamierzenia budowlanego, a jedynie w nieznacznym zakresie eliminuje nieprawidłowości wskazane przez organ pierwszej instancji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył inwestor i zarzucił naruszenie:

1) art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z § 45 ust. 2 pkt 1 planu przez:

- stwierdzenie, że lokalizacja na terenie planistycznym 3.1 U,KP i 3.2 MW,U jednego budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej wielorodzinnej nie jest zgodna z ustaleniami planu, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na dwóch jednostkach planistycznych z zachowaniem linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, realizując możliwość powiązania funkcjonalnego dominanty z zabudową pierzejową, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów (§ 45 ust. 2 pkt 1 planu dopuszcza realizację dominanty (...) z możliwością związania funkcjonalnego z zabudową pierzejową na terenie 3.2 MW,U),

- błędną interpretację realizacji łącznika (powiązania funkcjonalnego) w formie niezakłócającej odczytu dwóch budynków, w sytuacji gdy plan takich warunków nie zawiera, a jego rysunek zaprzecza konieczności, jak i nie narzuca konieczności realizacji odrębnych budynków ze względu na istnienie linii rozgraniczającej,

- stwierdzenie, że zapis § 45 ust. 2 pkt 1 planu, dotyczy możliwości związania funkcjonalnego z zabudową pierzejową na terenie 3.2 MW,U, wyłącznie wiatraka, w sytuacji gdy teren oznaczony symbolem 3.1. U,KP przeznaczono pod plac miejski

- przestrzeń publiczną z dominantą o funkcji usługowej z zakresu gastronomii, handlu, kultury i turystyki, a forma realizacji jednej z podstawowych na tym terenie funkcji

- wiatraka jest formą dopuszczoną a nie wyłącznie obowiązującą;

2) art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z § 7 pkt 10 planu, przez jego błędną interpretację i uznanie, że usytuowanie placu zabaw, przeznaczonego dla zabudowy wielorodzinnej na stropodach VIII kondygnacji nie jest zgodne z ustaleniami planu, w sytuacji gdy lokalizacja jest zgodna zapisami planu, ponieważ znajduje się w ramach opisanej planem nieruchomość, którą w przypadku przedmiotowej inwestycji jest obszar objęty wnioskiem - w ramach jednego budynku będzie i może funkcjonować wyłącznie jedna wspólnota mieszkaniowa. Działki stanowiące teren inwestycji umieszczone są w jednej księdze wieczystej, stanowią jedną nieruchomość, zatem warunek, że w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej każda nieruchomość do wydzielenia geodezyjnego, mogąca funkcjonować w ramach jednej wspólnoty mieszkaniowej musi posiadać pełen program urządzeń towarzyszących (w tym plac zabaw) został spełniony;

3) art. 35 ust. 3 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem w sytuacji uzupełnienia przez inwestora warunków postanowienia wzywającego do poprawienia projektu budowlanego ww. przepis nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie dokonania przez organ wszechstronnej i całościowej oceny okoliczności sprawy w zakresie analizy zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego oraz pominięcie istotnych w sprawie dowodów m.in. przedstawionego egzemplarza poprawionego projektu budowlanego, zgody właściciela na rozbiórkę obiektu, ekspertyzy technicznej, dokumentacji geotechnicznej, oraz uzupełnień projektu - braków na stronie tytułowej, podpisów, wskazanie murów oporowych, braku zgodności części architektonicznej z konstrukcyjną, ilości nasadzeń, miejsc postojowych;

5) art. 7, 8 i 107 § 3 K.p.a., przez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy odmawiając wydania rozstrzygnięcia w kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w szczególności przez brak precyzyjnego stwierdzenia, czy odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynika z niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu, czy też niespełnienia pozostałych obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r.;

6) art. 15, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., przez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy zmiany stanu faktycznego sprawy zaistniałego po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (m.in. w wyniku przedłożenia egzemplarza projektu budowlanego, zgody właściciela na rozbiórkę obiektu, ekspertyzy technicznej, dokumentacji geotechnicznej oraz uzupełnień projektu - braków na stronie tytułowej, podpisów, wskazanie murów oporowych, braku zgodności części architektonicznej z konstrukcyjną, ilości nasadzeń, miejsc postojowych), tym samym nierozpatrzenie merytoryczne tej sprawy przez organ drugiej instancji;

7) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem w przedmiotowej sprawie wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymaganych prawem warunków, organ drugiej instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, względnie uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 499/17 oddalił skargę [...].

Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r., uznając, że poprawnie ustalono w nim naruszenia, precyzyjnie wymieniono nieprawidłowości, ustalono termin realnie umożliwiający usunięcie nieprawidłowości, pouczono o skutkach ich nie usunięcia. Prawidło również w ocenie Sądu, stwierdzono nieusunięcie wskazanych ww. postanowieniu nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, co w konsekwencji wykluczało możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Sąd zauważył następnie, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji może budzić wątpliwości w zakresie podstawy odmowy udzielenie pozwolenia na budowę, tj., czy podstawą tą był tylko brak zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też decyzja była skutkiem także niespełnienia pozostałych obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. Ponadto, zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji istotnie sugeruje, że organ odwoławczy nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego sprawy zaistniałego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, tj. przedłożenia zgody właściciela na rozbiórkę obiektu, ekspertyzy technicznej, dokumentacji geotechnicznej oraz uzupełnienia projektu w zakresie braków na stronie tytułowej, podpisów, wskazanie murów oporowych, braku zgodności części architektonicznej z konstrukcją, ilości nasadzeń, miejsc postojowych ogólnodostępnych. Sąd stwierdził, że stanowisko organu w tym zakresie jest nieprawidłowe. Wskazał, że art. 136 K.p.a. stwarza organowi drugiej instancji możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że uzupełnienie projektu budowlanego dokonane przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego powinno być uwzględnione przez organ odwoławczy, a to powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Mimo jednak, że uzasadnienie decyzji nie uwzględnia tych uzupełnień, to uchybienie to nie miało w ocenie Sądu wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zasadnie bowiem organ odwoławczy podniósł, że uzupełnienia projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego nie powodują zmiany zamierzenia budowlanego, a jedynie w nieznacznym zakresie eliminują nieprawidłowości wskazane przez organ pierwszej instancji.

Dalej Sąd wywiódł, że zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez wątpienia miała podstawowe znaczenie dla sprawy i wskazał, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] – w [...] (rejon ulicy [...],[...],[...],[...],[...] i [...]), uchwalony uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 października 2007 r.

Sąd stwierdził, że bezspornym w sprawie pozostaje to, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na dwóch różnych obszarach planistycznych. Działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym 3.1 U.KP, natomiast działki nr [...],[...],[...] i część działki [...] na terenie oznaczonym 3.2 MW,U. Zgodnie z 45 ust. 1 planu, teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3.1 U,KP przeznacza się pod plac miejski

- przestrzeń publiczną z dominantą o funkcji usługowej z zakresu gastronomii, handlu, kultury i turystyki. Zgodnie zaś z § 46 ust. 1 planu, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 3.2 MW,U, 3.4 MW,U oraz 3.5 MW,U przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną. Bezspornym pozostaje również i to, że planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku usługowo – mieszkalnego wielorodzinnego.

Sąd wskazał, że zgodnie z definicją zwartą w art. 3 pkt 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wywiódł, że co prawda definicja legalna dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a planowana inwestycja dotyczy budynku wielorodzinnego, jednakże istotna jest ta część definicji, która mówi o funkcji takiego budynku, którą jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Podniósł, że trudno przyjąć, aby pomieszczenie bez dachu mogło zaspakajać takie funkcje. Elementy zewnętrzne budynku, takie jak dach, czy balkon stanowią całość konstrukcyjną budynku. Dach jest istotą konstrukcji budynku, a balkon jest jego częścią funkcjonalno-użytkową, zapewniającą obsługę budynku. Skoro części składowe budynku mieszkalnego usytuowane są w terenie przestrzeni publicznej przeznaczonej na plac miejski, to zdaniem Sądu organy administracji słusznie stwierdziły niezgodność projektu z planem.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody [...] co do niedopuszczalności usytuowania placu zabaw na kondygnacji budynku znajdującego się w jednostce planistycznej 3.1. U,KP. Wskazał, że zgodnie z § 7 pkt 10 planu, w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej każda nieruchomość przewidziana do wydzielenia geodezyjnego, mogąca funkcjonować w ramach jednej wspólnoty mieszkaniowej, musi zawierać pełny program urządzeń towarzyszących zabudowie (takich jak: dojazdy, parkingi, place zabaw i inne) określony w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. W ocenie Sądu nie można placu miejskiego – przestrzeni publicznej z dominantą o funkcji usługowej uznać za jedną wspólnotę mieszkaniową z budynkiem mieszkalnym usługowym, usytuowanym na terenie sąsiednim oznaczonym symbolem 3.2 MW,U. Sąd podkreślił, że tereny, na których przewiduje się inwestycję, są to dwa odrębne obszary planistyczne spełniające całkowicie inne funkcje i mające różne przeznaczenie. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że nie można przyjąć, iż skoro wszystkie działki inwestycyjne posiadają jednego właściciela i umieszczone są w jednej księdze wieczystej, dopuszczalne jest usytuowanie urządzeń towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na terenie sąsiednim przeznaczonym pod plac miejski.

Sąd zgodził się również z Wojewodą, że w świetle § 45 ust. 2 pkt 1 planu możliwość związania funkcjonalnego obiektu na terenie 3.1 U,KP z zabudową pierzejową na terenie 3.2 MW,U odnosi się jedynie do obiektu wiatraka o funkcji usługowej. Przywoławszy treść § 45 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu, Sąd stwierdził, że jako zasadę przyjęto w planie przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 3.1 U,KP pod plac miejski - przestrzeń publiczną z dominantą o funkcji usługowej z zakresu gastronomii, handlu, kultury i turystyki, traktowanego jako odrębny teren od terenu oznaczonego symbolem 3.2 MW,U. Jako wyjątek potraktowano możliwość połączenia obu terenów zabudową pierzejową, ale tylko w przypadku realizowania funkcji usługowej w formie wiatraka. Funkcja usługowa, wbrew temu co podnosi strona skarżąca, może być realizowana w różnej formie, nie tylko w formie wiatraka. Ale tylko zrealizowanie tej funkcji w formie wiatraka umożliwia połączenie pierzejowe z terenem oznaczonym symbolem 3.2. MW,U. Dlatego Sąd skonstatował, że słusznie stwierdził organ odwoławczy, iż w przypadku budowy innego obiektu niż wiatrak na terenie

3.1. U,KP, nie ma możliwości zastosowania zabudowy pierzejowej.

Sąd nadmienił ponadto, że niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona przez organ planistyczy w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r. i przywołał zawarte w tym piśmie stanowisko.

Zadaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie stwierdził, że zaprojektowana w sprawie dominanta na terenie 3.1. U,KP o wysokości przekraczającej 27 m i nie uwzględniająca 8-metrowej podstawy, nie przypomina wymaganej planem formy obiektu wolnostojącego lub jedynie w określony sposób połączonego z pierzeją zamykającą kwartał na terenie 3.2 MW,U.

Sąd skonstatował, że stwierdzone i nieuzupełnione nieprawidłowości w ww. zakresie uzasadniały odmowę udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Końcowo Sąd podniósł, że oprócz ww. nieprawidłowości, kwestionowanych w skardze, w sprawie stwierdzono ponadto naruszenie:

- § 7 pkt 6 planu, poprzez zaprojektowanie dachu ze spadkiem podczas, gdy na terenie 3.1. U.KP obiekt powinien posiadać dach płaski lub dwuspadowy;

- § 45 ust. 2 pkt 5 planu, poprzez brak możliwości otwarcia parteru budynku na plac w celu sezonowego wystawiania stolików kawiarnianych na zewnątrz;

- § 45 ust. 2 pkt 9 planu, poprzez ustalenie obsługi komunikacyjnej tylko od strony ul. [...] z pominięciem, wymaganej planem obsługi komunikacyjnej dla terenu 3.1 MW,U od strony ul. [...];

- linii zabudowy na wyższych kondygnacjach.

Sąd nadmienił, że przedmiotowe nieprawidłowości nie zostały usunięte na etapie postępowania odwoławczego, nie zostały także zakwestionowane w skardze. Oznacza to, że inwestor, mając świadomość tych nieprawidłowości i je akceptując, niejako "liczył" na wydanie decyzji pozytywnej.

[...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 499/17. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z § 45 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...],[...], [...],[...],[...] i [...]) zatwierdzonego uchwałą nr XVIII/174/07 Rady Miejskiej [...] z dnia 29 października 2007 r. (dalej: plan miejscowy) przez:

– błędną wykładnię i stwierdzenie, że lokalizacja na terenie planistycznym 3.1 U,KP i 3.2 MW,U jednego budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej wielorodzinnej nie jest zgodna z ustaleniami planu, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na dwóch jednostkach planistycznych z zachowaniem linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, realizując możliwość powiązania funkcjonalnego dominanty z zabudową pierzejową, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów (§ 45 ust. 2 pkt 1 planu dopuszcza realizację dominanty (...) z możliwością związania funkcjonalnego z zabudową pierzejową na terenie 3.2MW,U),

– błędną interpretację realizacji łącznika (powiązania funkcjonalnego) w formie niezakłócającej odczytu dwóch budynków, w sytuacji gdy plan miejscowy takich warunków nie zawiera, a jego rysunek zaprzecza konieczności, jak i nie narzuca konieczności realizacji odrębnych budynków ze względu na istnienie linii rozgraniczającej;

2. art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z § 7 pkt 10 planu miejscowego przez jego błędną interpretację i uznanie, że usytuowanie placu zabaw przeznaczonego dla zabudowy wielorodzinnej na stropodachu VIII kondygnacji nie jest zgodne z ustaleniami planu, w sytuacji gdy lokalizacja jest zgodna z zapisami planu, ponieważ znajduje się w ramach opisanej planem nieruchomości, którą w przypadku przedmiotowej inwestycji jest obszar objęty wnioskiem - w ramach jednego budynku będzie i może funkcjonować wyłącznie jedna wspólnota mieszkaniowa. Działki stanowiące teren inwestycji umieszczone są w jednej księdze wieczystej, stanowią jedną nieruchomość, zatem warunek, że w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej każda nieruchomość do wydzielenia geodezyjnego, mogąca funkcjonować w ramach jednej wspólnoty mieszkaniowej musi posiadać pełen program urządzeń towarzyszących w tym plac zabaw, został spełniony;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to

uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w całości, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji,

2. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało oddalenie skargi w całości, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem kwestionowanej decyzji.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła:

1. na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

2. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Powołany przepis ma charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać w razie nieuwzględniania skargi. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, ani nie narusza przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w całości oddalił skargę [...] sp. k. z siedzibą w [...].

Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania wyłącznie art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które powinno skutkować uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł on swoje rozstrzygnięcie na art. 151 P.p.s.a.

Ponieważ wskazany przepis zawiera normę wynikową, to jeśli strona postępowania chce podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę legalności zaskarżonej decyzji, która doprowadziła do zastosowania art. 151 P.p.s.a., powinna powiązać jego naruszenie z właściwymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania. Postawiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego nie mógł zatem skutkować dokonaniem oceny prawidłowości zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. Oceny tej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jednak w dalszej części uzasadnienia, w ramach analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nietrafny jest również drugi z postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Stosownie z kolei do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Zarzut naruszania tego przepisu nie może jednak stanowić środka służącego kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania. Do tego natomiast sprowadza się istota zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 P.p.s.a. zawarta w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Spółka dąży bowiem do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi. Ponadto wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku zabrakło klarowanych i logicznych przyczyn zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co jak należy zakładać, zdaniem autora skargi kasacyjnej miałoby być równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Jednakże i w tej części analizowany zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie narusza prawa w stopniu, który skutkowałby obowiązkiem uwzględnienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (na str. 21 uzasadnienia wyroku) stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nasuwa wątpliwości, co do tego, czy podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była tylko niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy także niespełnienie przez inwestora pozostałych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Sąd negatywnie ocenił także, wynikającą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji sugestię, że organ odwoławczy nie uwzględnił dokumentów przedłożonych po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Dostrzegłszy wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, jasno i jednoznacznie stwierdził jednak, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodził się z organem drugiej instancji (str. 22 uzasadnienia wyroku), że uzupełnienia projektu dokonane na etapie postępowania odwoławczego nie powodują zmiany zamierzenia budowlanego, a tylko w nieznacznym zakresie eliminują nieprawidłowości wskazane przez organ pierwszej instancji. Skonstatował wreszcie, że podstawą decyzji odmownej była przede wszystkim niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie (na stronach 22 – 26 uzasadnienia wyroku) wywiódł, dlaczego podziela stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie.

Okoliczność, że stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną odnośnie do wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest odmienne od przyjętego w zaskarżonym wyroku nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. O ile bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego oraz jakie normy prawa materialnego i jak rozumiane należało w tym stanie zastosować, to art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, za pomocą której strona może skutecznie podważyć prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, bądź ocenę okoliczności faktycznych przez pryzmat właściwych przepisów prawa materialnego. Konstatacja autora skargi kasacyjnej, że oparte na błędnej wykładni norm prawa materialnego stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoduje, iż zarzut naruszania art. 141 § 4 P.p.s.a. ze względu na wadliwość uzasadnienia wyroku znajduje pełne uzasadnienie, jest zatem nieuprawniona.

Przechodząc do analizy postawionych przez Spółkę narzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako P.b.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z niezakwestionowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nałożył na [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego m.in. (pkt 2 postanowienia) w zakresie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]), przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 29 października 2007 r. nr XVIII/174/07 (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2007 r. Nr 261, poz. 2778 – dalej powoływana jako m.p.z.p.).

Bezsporne w sprawie jest również to, że planowana przez Spółkę inwestycja jest zlokalizowana na dwóch różnych obszarach planistycznych. Działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym 3.1 U.KP, natomiast działki o numerach ew. [...],[...],[...] i część działki o nr ew. [...] na terenie oznaczonym 3.2 MW,U.

Zgodnie z § 45 ust. 1 m.p.z.p. teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3.1U,KP przeznacza się pod plac miejski - przestrzeń publiczną z dominantą o funkcji usługowej z zakresu gastronomii, handlu, kultury i turystyki. Stosownie natomiast do treści § 45 ust. 2 m.p.z.p. ustala się następujące szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 1:

1) dopuszcza się realizację dominanty w formie wiatraka o charakterze regionalnym, z możliwością związania funkcjonalnego obiektu z zabudową pierzejową na terenie 3.2MW,U (orientacyjne miejsce lokalizacji obiektu przedstawiono na rysunku planu przerywanymi liniami);

2) wysokość obiektu - minimum 21, maksimum 27 m - podstawa do 8 m - do wysokości obiektu nie wlicza się śmigów;

3) powierzchnia zabudowy - do 50 % działki lub terenu;

4) materiały elewacyjne - naturalne tj.: cegła, kamień, drewno, gont, dopuszcza się pokrycie zadaszenia obiektu blachą;

5) w projekcie obiektu należy przewidzieć możliwość otwarcia parteru budynku na plac i sezonowego wystawiania stolików kawiarnianych na zewnątrz;

6) zagospodarowanie placu należy realizować kompleksowo (na 1 poziomie) z chodnikami otaczających ulic, w zagospodarowaniu placu możliwe jest zastosowanie murków, pochylni, schodów, ewentualnie małej architektury;

7) zakazuje się grodzenia terenu;

8) nie ustala się obowiązku zapewnienia miejsc postojowych;

9) obsługę komunikacyjną od strony ul. [...] (KD-4Z) i ul. [...] (KD-14L), bądź poprzez teren o symbolu 3.2MW,U.

Należy dodać, że przez dominantę § 3 pkt 9 m.p.z.p. nakazuje rozumieć eksponowane fragmenty elewacji lub narożniki budynków, dla których zalecane jest stosowanie rozwiązań przestrzennych podkreślających ich położenie - w miejscach oznaczonych na rysunku planu. Stosownie natomiast do treści § 24 pkt 2 m.p.z.p. place i skwery na obszarze objętym planem wchodzą w skład przestrzeni publicznych.

Z kolei zgodnie z § 46 ust. 1 m.p.z.p. tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 3.2MW,U, 3.4MW,U oraz 3.5MW,U przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną. Wedle zaś § 46 ust. 7 m.p.z.p. ustala się następujące szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1:

1) na terenach o symbolach: 3.2MW,U i 3.4MW,U zabudowę należy realizować w formie pierzejowej;

2) wysokość zabudowy - maksimum 4 kondygnacje nadziemne z ostatnią w formie poddasza użytkowego - wysokość w kalenicy do 15 m, na terenie o symbolu 3.5MW,U maksimum 3 kondygnacje nadziemne - do 12 m;

3) dachy - dwuspadowe symetryczne (dotyczy także lukarn, facjat itp.) o kącie nachylenia połaci dachowych, lukarn 30°- 45°, kalenica równoległa do ulicy; dla nowej zabudowy na terenie o symbolu 3.5MW,U dachy płaskie lub pogrążone;

4) maksymalną powierzchnię zabudowy - na 60 % powierzchni działki budowlanej;

5) minimalną powierzchnię biologicznie czynną dla terenów o symbolach 3.2MW,U i 3.4MW,U - na 10 %, zaś dla terenu o symbolu 3.5MW,U - na 25 % powierzchni działki budowlanej;

6) obsługę komunikacyjną - od strony otaczających ulic miejskich.

Definicję zabudowy pierzejowej zawarto w § 3 pkt 7 m.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć zabudowę ciągłą, lokalizowaną w ściśle określonej linii zabudowy, w której budynki stykają się szczytami na geodezyjnych granicach działek, a przerwy w zabudowie występują jedynie w parterach budynków w miejscach przejść i przejazdów bramowych.

Trzeba ponadto wskazać, że m.p.z.p. definiuje pojęcia: linii rozgraniczającej (§ 3 pkt 2: linia oddzielająca tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania), nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 3 pkt 4: linia, której nie może przekroczyć ściana budynku w kierunku ulicy, sąsiedniej działki lub terenu publicznego

- dotyczy nowych budynków, projektowanych w oparciu o zapisy planu) oraz obowiązującej linii zabudowy (§ 3 pkt 5: ściśle określona linia usytuowania ściany budynku od strony ulic i terenów publicznych - dotyczy nowych budynków, projektowanych w oparciu o zapisy planu; dopuszcza się możliwość kształtowania elewacji frontowej z odejściem od obowiązującej linii zabudowy na max. 1,5 m w głąb działki - w odniesieniu do 25 % powierzchni tej elewacji; obowiązująca linia zabudowy nie dotyczy detali architektonicznych, takich jak pilastry, okapy, gzymsy, itp., z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów).

Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 m.p.z.p. oznaczone na rysunku planu linie rozgraniczające ściśle określone, ściśle określone linie zabudowy oraz nieprzekraczalne linie zabudowy - w odniesieniu do nowych budynków lub nowych części budynków rozbudowywanych, są obowiązującymi ustaleniami planu. Wedle § 3 ust. 2 pkt 6 ustalenia ściśle określonych linii zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy - w odniesieniu do nowych budynków lub nowych części budynków rozbudowywanych nie dotyczą: a) dociepleń budynków istniejących, b) nadbudowy wyższych kondygnacji istniejących budynków, wykraczających poza linię zabudowy w kierunku ulicy, c) przedsionków, parterowych portierni, wiatrołapów i zadaszeń przed wejściami, pochylni, ramp, schodów zewnętrznych, tarasów i murków dekoracyjnych, d) elementów zewnętrznych budynków takich jak: balkon, wykusz, gzyms, schody, klatka schodowa, loggia, ganek, weranda, okap, pilaster, wykusz, żaluzja zewnętrzna

- o maksymalnym wysięgu do 1,5 m poza lico budynku, nie wykraczających poza linię rozgraniczającą ulicy; z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów.

Stosownie zaś do treści § 3 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. linie przerywane określające orientacyjny kształt projektowanej zabudowy, zarys i sposób lokalizowania nowej zabudowy (na terenie 3.1U,KP oraz 5.2MU) są ustaleniami postulatywnymi

– informacyjnymi.

Analizując powołane wyżej postanowienia m.p.z.p., należy zauważyć, że na stanowiącym integralną część uchwały rysunku planu (czarną grubą linią) zaznaczono linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Takie linie wyznaczono m.in. dla terenu 3.2 MW,U, który przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną (§ 46 ust. 1), oraz na którym zabudowę należy realizować w formie pierzejowej (§ 46 ust. 7 pkt 1), tj. ciągłej, lokalizowanej w ściśle określonej linii zabudowy, w której budynki stykają się szczytami na geodezyjnych granicach działek, a przerwy w zabudowie występują jedynie w parterach budynków w miejscach przejść i przejazdów bramowych (§ 3 pkt 7).

Dla terenu 3.2 MW,U wyznaczono również (czarną linią z "pełnymi" trójkątami od wewnątrz) obowiązującą linię zabudowy, tj. ściśle określoną linię usytuowania ścian budynku od strony ulic i terenów publicznych (§ 3 pkt 5). Przy czym, od strony ulic ([...] i [...]) linia ta jest odsunięta od linii rozgraniczającej tereny, natomiast od strony terenu publicznego – terenu 3.1 U,KP (placu miejskiego, który wchodzi w skład przestrzeni publicznej - § 45 ust. 1 w zw. § 24 pkt 2) linia rozgraniczająca pokrywa się z obowiązująca linią zabudowy.

Dla terenu 3.1 U,KP, który przeznaczony jest pod plac miejski - przestrzeń publiczną z dominantą o funkcji usługowej z zakresu gastronomii, handlu, kultury i turystyki (§ 45 ust. 1) również (czarną grubą linią) zaznaczono linie rozgraniczającą go od terenów sąsiednich, w tym od terenu 3.2 MW,U. Na tym terenie nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy, lecz (czarną linią z "pustymi" trójkątami od wewnątrz) nieprzekraczalne linie zabudowy, tj. linie, których nie może przekroczyć ściana budynku w kierunku ulicy, sąsiedniej działki lub terenu publicznego (§ 3 pkt 4). Analiza rysunku planu w tej części może nasuwać wątpliwości, ponieważ wykreślono na nim dwie, częściowo pokrywające się, nieprzekraczalne linie zabudowy: jedną w postaci okręgu otaczającego orientacyjną lokalizację dominanty oraz drugą, która pokrywa się, od strony zbiegu ulic [...] i [...], z połową okręgu otaczającego orientacyjną lokalizację dominanty, jednakże od połowy tego okręgu, w kierunku terenu 3.2 MW,U, rozszerza się, tworząc dwie linie biegnące równolegle do ulic [...] i [...], aż do linii rozgraniczającej z terenem 3.2 MW,U, przy czym od strony tego terenu - wzdłuż linii rozgraniczającej – nie jest ona wyznaczona.

Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że § 45 ust. 1 m.p.z.p. przewiduje przeznaczenie terenu 3.1U,KP pod plac miejski - przestrzeń publiczną z dominantą, natomiast § 45 ust. 2 pkt 1 p.p.z.p. dopuszcza realizację dominanty w formie wiatraka o charakterze regionalnym, z możliwością związania funkcjonalnego obiektu z zabudową pierzejową na terenie 3.2MW,U (orientacyjne miejsce lokalizacji obiektu przedstawiono na rysunku planu przerywanymi liniami).

Konfrontacja przywołanych zapisów m.p.z.p. z opisaną wyżej częścią jego rysunku dla terenu 3.1U,KP pozwala stwierdzić, że wykreślenie w opisany wyżej sposób dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy jest skorelowane z możliwością, jaką daje realizacja dominanty w formie wiatraka o charakterze regionalnym, a mianowicie dopuszczalnością funkcjonalnego związania obiektu na tym terenie z zabudową pierzejową na terenie 3.2MW,U. O ile zatem przewidziana dla terenu 3.1U,KP dominanta przybierze formę wiatraka o charakterze regionalnym, to zabudowa na tym terenie będzie mogła zostać "dosunięta" do granicy z sąsiednim terenem oraz funkcjonalnie związana z zabudową pierzejową na tym terenie (przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, dojazdami, placami zabaw i zielenią urządzoną).

Z powyższego wynika, że związanie obiektu na terenie 3.1U,KP z zabudową pierzejową na terenie 3.2MWU jest dopuszczalne tylko pod warunkiem realizacji dominanty przewidzianej dla terenu 3.1U,KP w formie wiatraka o charakterze regionalnym, a ponadto może to być związanie funkcjonalne, a nie techniczne i użytkowe. Norma prawa miejscowego odkodowana w ten sposób z § 45 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 w zw. z oznaczeniami graficznymi na rysunku planu, stanowiącymi obowiązujące ustalenia dla terenów 3.1U,KP i 3.2MWU, pozwala usunąć wątpliwość, co do spójności treści m.p.z.p. z jego rysunkiem oraz stwierdzić, że lokalny prawodawca nie zawarł w akcie prawa miejscowego tzw. norm pustych. O ile bowiem w systemie prawnym występują tego typu normy, to ich eliminacja z systemu prawnego jest bez wątpienia pożądana z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji, niemniej jednak jest ona powinnością prawodawcy lub Trybunału Konstytucyjnego, a w przypadku aktów prawa miejscowego - organów nadzoru oraz sądów administracyjnych rozpoznających sprawy ze skarg na akty prawa miejscowego. Organ administracji lub sąd, które stosując prawo miejscowe, dokonują jego wykładni na potrzeby rozstrzygania spraw administracyjnych, w których prawo to jest stosowane, muszą natomiast zakładać racjonalność prawodawcy, a w konsekwencji przyjmować, że nie tworzy on norm pustych.

Wziąwszy to pod uwagę, należy przypomnieć, że w m.p.z.p. zawarto legalne definicje linii rozgraniczającej, nieprzekraczalnej linii zabudowy i obowiązującej linii zabudowy. Jednoznacznie też stwierdzono, że oznaczenia graficzne tych linii na rysunku planu są jego obowiązującymi ustaleniami. Dla poszczególnych terenów, w tym dla 3.1U,KP i 3.2MWU, wykreślono na rysunku planu linie rozgraniczające, rozdzielając w ten sposób tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Dla terenu 3.2MWU wykreślono obowiązujące linie zabudowy, w tym linię od strony terenu 3.1U,KP, która pokrywa się z linią rozgraniczającą. Oznacza to, że dokładnie na tej linii powinna być usytuowana ściana nowo projektowanego budynku. Z drugiej strony, dla terenu 3.1U,KP zaznaczono orientacyjną lokalizację dominanty oraz wykreślono, w opisany wyżej sposób, dwie nieprzekraczalne linie zabudowy (jedną w postaci okręgu, a drugą "dociągniętą" do terenu 3.2MWU, ale niewyznaczoną od strony tego ternu). Zarazem przewidziano, że teren ten przeznacza się pod plac miejski

- przestrzeń publiczną z dominantą o funkcji usługowej z zakresu gastronomii, handlu, kultury i turystyki oraz dopuszczono realizację dominanty w formie wiatraka o charakterze regionalnym, z możliwością związania funkcjonalnego obiektu z zabudową pierzejową na terenie 3.2MW,U. Trzeba też przypomnieć, że dla terenu 3.2MWU przewidziano obowiązek realizowania zabudowy w formie pierzejowej, to znaczy ciągłej, lokalizowanej w ściśle określonej linii zabudowy, w której budynki stykają się szczytami na geodezyjnych granicach działek.

Powyższe pozwala wysnuć wniosek, że lokalny prawodawca przewidział na terenie na terenie 3.1U,KP realizację dominanty o funkcji usługowej, która nie musi mieć postaci wiatraka o charakterze regionalnym. Jakkolwiek w § 45 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określając wysokość obiektu, postanowił on, że nie wlicza się do niej śmigów, to przyjęcie, że § 45 ust. 1 zawiera normę ogólną, zaś § 45 ust. 2 normę szczególną, która wyznacza jedną dopuszczalną formę realizacji dominanty, o której mowa w § 45 ust. 1, pozbawiałoby treści normatywnej, rysunku planu, na którym dla przedmiotowego terenu wyznaczono nie tyko orientacyjną lokalizację dominanty, ale przede wszystkim dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, a przebieg jednej z nich wykreślono w sposób, który koresponduje z brzmieniem § 46 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. pozwala na "dociągnięcie" zabudowy do granicy z terenem 3.2MW,U.

Nawet jednak w przypadku realizacji dominanty w formie wiatraka o regionalnym charakterze niedopuszczalna byłaby budowa jednego budynku usługowo-mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego w części na terenie 3.1U,KP, a w części na terenie 3.2MWU. Lokalny prawodawca dopuścił bowiem wprawdzie w tym przypadku związanie funkcjonalne obiektu dominanty na terenie 3.1U,KP z zabudową pierzejową na terenie 3.2MW,U oraz "otworzył" nieprzekraczalną linię zabudowy od strony tego terenu, jednakże nie dopuścił połączenia techniczno-użytkowego, a przede wszystkim nie wyłączył mocy obowiązującej obowiązującej linii zabudowy dla terenu 3.2MW,U (tj. linii, która w tym przypadku wyznacza ściśle określoną linię usytuowania ściany budynku od strony terenu publicznego – terenu 3.1U,KP), a także nie zmienił charakteru zabudowy realizowanej na tym terenie, tj. zabudowy pierzejowej, która charakteryzuje się m.in. tym, że budynki stykają się szczytami na geodezyjnych granicach działek.

Niezależnie jednak od powyższego, jak już wskazano, wynikające z § 45 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. i rysunku planu możliwości realizacji zabudowy na większej powierzchni terenu 3.1U,KP poprzez "dosunięcie" jej do terenu 3.2MW,U oraz związania funkcjonalnego tej zabudowy z zabudową pierzejową na tym terenie, dotyczy tylko sytuacji realizacji dominanty w formie wiatraka o charakterze regionalnym. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, zawarte na str. 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z § 45 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na niedopuszczalność związania funkcjonalnego obiektu dominanty w formie niestanowiącej wiatraka o charakterze regionalnym z zabudową pierzejową na terenie 3.2MW,U rezultatu oczekiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z § 7 pkt 10 m.p.z.p., zgodnie z którym, w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej każda nieruchomość przewidziana do wydzielenia geodezyjnego, mogąca funkcjonować w ramach jednej wspólnoty mieszkaniowej, musi zawierać pełny program urządzeń towarzyszących zabudowie (takich jak: dojazdy, parkingi, place zabaw i inne) określony w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Ponieważ przedmiotowy budynek nie spełnia warunków, o których mowa w § 45 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., możliwość związania funkcjonalnego tego obiektu z zabudową na terenie 3.2MW,U jest wyłączona.

Jakkolwiek należy zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, zawartym w jej uzasadnieniu, że w przypadku wątpliwości interpretacyjnych dotyczących norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy je rozstrzygać na korzyść prawa inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, to zarazem należy podkreślić, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wedle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.

– dalej powoływana jako u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje u.p.z.p., przyznając gminie (miastu) atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowią podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też są one wiążące dla podmiotów uczestniczących w projektowaniu i budowie obiektów budowlanych, co znajduje wyraz m.in. w powołanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń między innymi poprzez normy prawa miejscowego zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...]. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wymienia też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie (miastu) władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Ocena, czy organy gminy naruszyły zasadę proporcjonalności, przekraczając granice tzw. władztwa planistycznego, nie leży jednak w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, stosujących przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisy prawa miejscowego, ani nie jest rolą sądów administracyjnych rozpoznających sprawy ze skarg na decyzje tych organów wydane w oparciu o takie przepisy. Efektywna ochrona przed nadmierną ingerencją lokalnego prawodawcy w prawo własności i będące jego pochodną prawo do zabudowy i zagospodarowania nieruchomości zapewniona jest w takiej sytuacji przez możliwość, jaką daje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W sytuacji, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie, dostępne metody wykładni pozwalają na odkodowanie z treści i rysunku m.p.z.p, normy prawnej wykluczającej możliwość realizacji inwestycji w formie przewidzianej przez inwestora, to działanie "na korzyść" tego inwestora nie może polegać na podjęciu rozstrzygnięcia sprzecznego z tak zrekonstruowaną normą, nawet jeśli może ona budzić wątpliwości natury aksjologicznej, bądź stanowi w przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną nieproporcjonalną ingerencję w jej prawa. Jeżeli w zatem w ocenie Spółki przysługujące jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nadmiernie ograniczone postanowieniami m.p.z.p., to powinna podjąć działania w kierunku jego zamiany lub stwierdzania jego nieważności w zakresie, w jakim jej interes prawny jest naruszony.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.