Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1187/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 151 art. 174 pkt 2 art. 184 art. 183 par. 1 i 2 art. 189 art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 11 i 12 art. 4 pkt 2 i 3 art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c  art. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3462/15 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. N. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3462/15, oddalił skargę J. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy T. z 5 marca 2015 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku gospodarczym na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. Z. w miejscowości T.. Organ wskazał, że nie sprzeciwia się realizacji planowanej inwestycji o ustalonych w uzgadnianym projekcie decyzji parametrach pod warunkiem usunięcia z niej ustaleń dopuszczających realizację dachu mansardowego na budynku mieszkalnym przy ul. Z. [...]. Wskazał, że zespół zabudowy pierzejowej przy ul. Z. stanowi jeden z najcenniejszych zespołów zabudowy historycznej współtworzących zabytkowy układ urbanistyczny miejscowości T.. Budynek nr [...], wraz z obiektami z nim sąsiadującymi, tworzy zwarty zespół obiektów dwukondygnacyjnych na planie prostokąta, krytych wysokimi dachami dwuspadowymi. Dachy mansardowe na terenie układu urbanistycznego T. występują jedynie tworząc lokalne dominanty przestrzenne, jak w przypadku budynków przy ul. Z. [...] i Z. [...]. Odstępstwo od tej zasady występuje w budynku przy ul. Z. [...], jednak z uwagi na jego skromne rozmiary budynek ten nie wyróżnia się w ciągu zabudowy, w której dominują proste dachy dwuspadowe. Budynek nr [...] jest jednym z większych domów w analizowanej części pierzei ulicy Z.. Dlatego, zdaniem organu, realizacja dachu mansardowego uczyniłaby z tego budynku lokalną dominantę przestrzenną, na wzór budynków narożnych, zamykających ciągi zabudowy, choć pierwotnie nie odgrywał takiej roli, tj. nie był budynkiem narożnym, zamykającym pierzeję.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. N. podniósł, że budynek przy ul. Z. [...] nie stanowi elementu historycznego układu urbanistycznego, gdyż układ ten sięga swoimi początkami XIII wieku, a budynek pochodzi z początku wieku XX. Ponadto, szczegółowe rozwiązania architektoniczne, takie jak kształt dachu, nie mają wpływu na wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego. Planowana inwestycja przyczyni się do poprawy stanu ww. budynku, a ponadto w jego sąsiedztwie jest kilka budynków z dachami mansardowymi, zatem ustalenia organu dotyczące występowania dachów mansardowych są błędne. Skarżący podważył też wartości zabytkowe budynku przy ul. Z. [...] i domaga się ich wyczerpującej weryfikacji.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ urbanistyczny, nie zaś jedynie konkretny obiekt budowlany. Na terenie układu urbanistycznego T. ochronie podlegają historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, a także dominujące formy architektoniczne tego obszaru tworzące jego wartości zabytkowe. Historyczny układ urbanistyczny miejscowości T. tworzą też, między innymi, zachowane do dziś obiekty historyczne, o których mowa w uzasadnieniu decyzji wpisowej, tj.: pałac wraz z pozostałością parku, wieża mieszkalna pełniąca niegdyś funkcję więzienia, fragmenty murów obronnych, baszta oraz ciąg budynków mieszkalnych przy ul. Z. z XIX wieku, a także wille z końca XIX i początku XX wieku. Także budynek przy ul. Z. [...], który powstał na początku XX wieku, stanowi obiekt historyczny współtworzący wartości zabytkowe układu urbanistycznego T.. Organ II instancji dokonał ponadto analizy położenia budynku przy ul. Z. [...] w ciągu zabudowy pierzejowej po południowej stronie ulicy Z..

Odnosząc się do treści zażalenia Minister wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest weryfikacja wartości zabytkowych układu urbanistycznego T., ani też budynków i zespołów budowlanych współtworzących ten układ. Rolą organów konserwatorskich jest zbadanie zgodności uzgadnianego projektu decyzji z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym ocena, czy ustalenia uzgadnianego projektu decyzji nie spowodują uszczerbku dla chronionych wartości. Organ II instancji nie podzielił ocen merytorycznych odnoszących się do wpływu planowanej inwestycji na wartości zabytkowe układu urbanistycznego T., sformułowanych przez stronę w zażaleniu.

W skardze na powyższe postanowienie J. N. zarzucił naruszenie: art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowy budynek nr [...] wchodzi w skład historycznego zespołu budowlanego; art. 3 pkt 12 tej ustawy poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowy budynek wchodzi w skład historycznego układu urbanistycznego; art. 4 ust 2 i 6 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowy budynek należy postrzegać jako zabytek podlegający ochronie i nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonanie mansardowego dachu w przedmiotowym budynku spowoduje uszczerbek dla jego wartości; art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia z urzędu opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury celem ustalenia, czy planowana przebudowa dachu na mansardowy w jakikolwiek sposób mogłaby zaburzyć otaczający go istniejący ład przestrzenny i wpłynąć na jego wartość zabytkową oraz czy budynek położony przy ul. Z. [...] stanowi element historycznego układu urbanistycznego, a w szczególności czy posiada cechy będące podstawą do pojmowania go jako zabytek; art. 138 § 1 k.p.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że "decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].05.2015 r. jako organu I instancji winna być utrzymana w mocy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd przytoczył treść art. 3 pkt 12 ( historyczny układ urbanistyczny) i art. 3 pkt 13 (historyczny zespół budowlany) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i podniósł, że w niniejszej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest układ urbanistyczny, który odpowiada legalnej definicji układu urbanistycznego, zawartej w art. 3 pkt 12 tej ustawy. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Sąd podkreślił, że historyczny zespół budowlany obejmuje powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. To, że każdy z obiektów (elementów) wchodzących w skład układu urbanistycznego lub ruralistycznego albo zespołu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego obiektu powoduje, iż obiekt ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego czy układu urbanistycznego lub ruralistycznego. W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy ruralistycznego przedmiotem ochrony jest ten układ, który tworzą wchodzące w jego skład obiekty, ze względu na wyróżniające cechy układu (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego obiektu (nieruchomości), który wchodzi w skład układu, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam obiekt ze względu na jego jednostkowe cechy zabytkowe. Ochrona konserwatorska zabytkowych układów urbanistycznych polega m. in. na zachowaniu historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej miasta. Oznacza to w szczególności zachowanie rozplanowania placów i ulic, linii zabudowy i wysokości budynków oraz użytych do budowy budynków materiałów, jak również utrzymanie właściwych proporcji i relacji przestrzennych zespołu. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru zabytków stanowi jedną z podstawowych form ochrony zabytków, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy - układ urbanistyczny podlega ochronie bez względu na jego stan zachowania. Układ urbanistyczny wpisywany jest do rejestru zabytków na podstawie posiadanych wartości historycznych, artystycznych i naukowych.

Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury. Stwierdził, że organy w toku postępowania podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że wojewódzki konserwator zabytków uzgadniając projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do tego projektu określając czy jest on sprzeczny z przepisami prawa regulującymi ochronę obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] zlokalizowane są w granicach historycznego układu urbanistycznego miejscowości T. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] w decyzji Lubiskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego potraktowania budynku przy ul. Z. [...] jako wchodzącego w skład historycznego układu urbanistycznego, co wpłynęło na ograniczenie swobody w możliwości korzystania z przysługujących skarżącemu praw własnościowych, Sąd wskazał, że elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego czy poszczególnych obiektów, jak również ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru, jest jednoznaczne wskazanie motywów jakimi kierował się organ, bowiem wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności, o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym przypadku ustawa z 2003 r. o ochronie zabytków.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazał, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo dokonał tych ustaleń, a przyczyny, dla których uznał za konieczne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skargą kasacyjną J. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 3 pkt 11 i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 i 4 pkt 2 i 3 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż zakres i forma ochrony budynku nr [...] położonego w miejscowości T. jako obiektu chronionego w związku z lokalizacją w granicach historycznego układu urbanistycznego uniemożliwia realizację inwestycji polegającej na przebudowie części konstrukcji dachu budynku przy ul. Z. [...] w miejscowości T. poprzez zmianę obecnie istniejącego dachu dwuspadowego na dach mansardowy i w konsekwencji jego podniesienie max o 15 cm, choć zmiana ta w żaden sposób nie może wpłynąć na chroniony zabytek jakim jest historyczny układ urbanistyczny;

- art. 3 pkt 11 i art. 3 pkt 12 powołanej wyżej ustawy w zw. z art. 7 i art. 4 pkt 2 i 3 tej ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c poprzez błędne przyjęcie, iż zakres i forma ochrony budynku nr [...] położonego w miejscowości T. jako obiektu chronionego w związku z lokalizacją w granicach historycznego układu urbanistycznego uniemożliwia dokonanie zmian w konstrukcji jego dachu - choć tak rygorystyczna forma i zakres ochrony zabytków zastrzeżona jest dla zabytków nieruchomych wpisanych "indywidualnie". Dokonane w zaskarżonym orzeczeniu niewłaściwe zastosowanie komentowanych regulacji niejako wprowadza równość pomiędzy zabytkiem, którego zakres i forma są chronione wpisem "indywidualnym", a budynkiem, którego ochrona wiąże się z lokalizacją w granicach historycznego układu urbanistycznego, zaś ustawodawca odmiennie reguluje zakres i formę ochrony dla każdego z zabytków;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i brak wystarczającego wyjaśnienia z jakich powodów zarzut naruszenia przez organ art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. związany z brakiem zasięgnięcia z urzędu opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury celem ustalenia, czy planowana przebudowa dachu na mansardowy w jakikolwiek sposób mogłaby zaburzyć otaczający go istniejący historyczny układ urbanistyczny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że sama drobna przebudowa dachu w żaden sposób nie ingeruje w chronione ustawą o ochronie zabytków dobro, czyli historyczny układ urbanistyczny, zaś w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości są trzy inne budynki uwieńczone dachem konstrukcji mansardowej, które zdaniem organu nie wpływają negatywnie na chroniony historyczny układ urbanistyczny. Skarżący wskazał też, że słusznie Sąd spostrzegł, iż samo wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie uniemożliwia wpisania do rejestru zabytków odrębnego obiektu. Takie "podwójne" wpisanie określonego obiektu do rejestru zabytków wiąże się z tym, że zakres i forma obu wpisów są odmienne. W przypadku wpisania jako zabytku historycznego układu urbanistycznego przedmiotem ochrony jest właśnie ten układ. Natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków takiego obiektu indywidualnie, przedmiotem ochrony jest sam obiekt ze względu na jego jednostkowe cechy zabytkowe. W ocenie skarżącego z uwagi na wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków ograniczającą prawo własności, dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien zwrócić się do biegłego sądowego z dziedziny architektury i budownictwa celem ustalenia, czy w istocie przedmiotowy budynek należy zaliczać jako element historycznego układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego zlokalizowanego w miejscowości T., a następnie, czy planowana inwestycja może wpłynąć niekorzystnie na otaczającą go architekturę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 11 i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 i 4 pkt 2 i 3 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy.

Zauważyć przy tym należy, iż niezrozumiałe jest postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 11 powołanej wyżej ustawy, który zawiera definicję legalną pojęcia "badania archeologiczne".

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Obszar, obejmujący działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] i położony na tym terenie budynek mieszkalny przy ul. Z. [...], jest objęty ochroną konserwatorską, gdyż znajduje się w granicach historycznego układu urbanistycznego miejscowości T. wpisanego do rejestru zabytków województwa lubuskiego pod numerem rejestru [...] na mocy decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. Decyzją tą Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa lubuskiego historyczny układ urbanistyczny miejscowości T. - obszar w granicach opisanych w tej decyzji i zaznaczony ciągłą linią czerwoną na mapie ewidencyjnej gruntów w skali 1:2000, która stanowi integralną część decyzji o wpisie do rejestru zabytków (mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego oznacza, że ochronie podlega cały zespół budynków czy układ urbanistyczny, w tym budynki znajdujące się w tym zespole budynków lub układzie urbanistycznym, lecz jako elementy tego zespołu lub układu. Aby dany budynek podlegał odrębnej ochronie musiałby być indywidualnie wpisany do rejestru zabytków.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 216/11). W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół.

Natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Jednak nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku nie powoduje, że budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie dodatkowo wpisany jako zabytek budynek wchodzący w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego.

W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyroki NSA: z dnia 2[...] lipca 2015r. sygn. akt II OSK 2227/13; z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10; z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1599/10; z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 427/12; uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 19 października 2015r., sygn. akt II OPS 3/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów budynek przy ul. Z. [...] w T. podlega ochronie konserwatorskiej jako element historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków województwa lubuskiego. Przedmiotowy budynek podlega takiej ochronie konserwatorskiej jaka wynika z objęcia historycznego układu urbanistycznego miejscowości T. ochroną konserwatorską. A zatem, przedmiotowy budynek podlega takiej ochronie konserwatorskiej jak cały historyczny układ urbanistyczny miejscowości T. objęty wpisem do rejestru zabytków. W tej sytuacji organy zasadnie oceniały, czy możliwe jest przekształcenie budynku stanowiącego element tego układu, w szczególności, czy przekształcenie tego budynku zaburzy walory, jakie posiada cały historyczny układ urbanistyczny, czy też ich nie naruszy, czy nie wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych strefy ochrony konserwatorskiej oraz jej wartości historycznej i charakteru.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ocena ta została dokonana przez organy wnikliwie – stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - i organy doszły do prawidłowych wniosków. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy nie naruszyły powyższych przepisów, w tym poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego. Podkreślić należy, iż organy wnikliwie przeanalizowały okoliczności tej sprawy i szczegółowo wyjaśniły względy, które legły u podstaw odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, iż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji były kolejnymi postanowieniami wydanymi w tej sprawie. A mianowicie, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, przy czym organ odwoławczy sformułował w uzasadnieniu postanowienia szereg szczegółowych zaleceń co do dalszego postępowania przed organem I instancji, w tym mających na celu wyjaśnienie zarzutów podnoszonych przez skarżącego m.in. dotyczących dachów mansardowych, dachów dwuspadowych, nachylenia połaci dachowych, wysokości budynków, dominant przestrzennych historycznego układu urbanistycznego miejscowości T.. Tak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, zawarte zostały obszerne i szczegółowe wyjaśnienia powyższych kwestii, dokonane m.in. na podstawie analizy dokumentacji fotograficznej, materiałów ikonograficznych, decyzji o wpisie do rejestru zabytków i opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, która została sporządzona przed dokonaniem tego wpisu. W szczególności organy wskazały, że zespół zabudowy pierzejowej przy ul. Z. stanowi jeden z najcenniejszych zespołów zabudowy historycznej współtworzących zabytkowy układ urbanistyczny miejscowości T.. Budynek nr [...], wraz z obiektami z nim sąsiadującymi, tworzy zwarty zespół obiektów dwukondygnacyjnych na planie prostokąta, krytych wysokimi dachami dwuspadowymi. Dachy mansardowe na terenie układu urbanistycznego T. występują jedynie tworząc lokalne dominanty przestrzenne, jak w przypadku budynków przy ul. Z. [...] i Z. [...]. Jednocześnie zaznaczono, że odstępstwo od tej zasady występuje w budynku przy ul. Z. [...], jednak z uwagi na jego skromne rozmiary budynek ten nie wyróżnia się w ciągu zabudowy, w której dominują proste dachy dwuspadowe. Natomiast budynek nr [...] jest jednym z większych budynków w analizowanej części pierzei ulicy Z. – najwyższym w pierzei i już "rzucającym się w oczy" ze względu na jego wielkość. Z tego powodu realizacja dachu mansardowego uczyniłaby z przedmiotowego budynku lokalną dominantę przestrzenną - na wzór budynków narożnych, zamykających ciągi zabudowy - choć pierwotnie nie odgrywał takiej roli, tj. nie był budynkiem narożnym, zamykającym pierzeję. Zmiana dachu przedmiotowego budynku na mansardowy zaburzyłaby układ urbanistyczny. Kwestie zaś dotyczące tego, iż zdaniem skarżącego przedmiotowy budynek nie powinien stanowić części historycznego układu urbanistycznego miejscowości T. nie należą do zakresu niniejszego postepowania uzgodnieniowego. Przedmiotowy budynek – jak już wyżej wskazano – objęty jest ochroną konserwatorską na mocy decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. W postępowaniu uzgodnieniowym organy nie mogą badać zasadności decyzji o wpisie do rejestru zabytków jak i tego, czy zachodzą przesłanki do wykreślenia danego obiektu czy też obszaru z rejestru zabytków. Te kwestie podlegają ocenie w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków bądź w postępowaniu dotyczącym wykreślenia z rejestru zabytków.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odwołując się do materiału dowodowego sprawy, w tym także co do zarzutu naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się na konkretnych danych. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.