Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 383/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 8, art. 5 ust. 2, art. 66 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A.P., D.P., M.S. i G.S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 29 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 marca 2019 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej: organ odwoławczy, ŚWINB), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 11 grudnia 2018 r. znak: [...], którą nakazano [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy murze oporowym usytuowanym przy wschodniej granicy działki przy ul. [...] w Skarżysku-Kamiennej, poprzez wykonanie robót budowlanych i czynności obejmujących rozbiórkę istniejącego muru oporowego na odcinku o długości 15,4 m oznaczonym jako odcinek 3-4 na szkicu będącym częścią ,,Oceny stanu technicznego ogrodzenia działki o nr ewid. [...] w Skarżysku- Kamiennej", stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz wykonanie nowego muru oporowego na odcinku 3-4, wg ww. szkicu pkt 4, w terminie do dnia 30 kwietnia 2019r. i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: nakazał [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy kamiennym murze oporowym wykonanym z piaskowca łamanego usytuowanym przy wschodniej granicy nieruchomości przy ul. [...] w Skarżysku-Kamiennej, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego kamiennego muru oporowego na odcinku o długości 15,4 m gdzie początkowy fragment muru wymagającego naprawy znajduje się w odległości 15 m licząc od linii ogrodzenia frontowego działki oraz wykonaniu w tym samym miejscu nowego muru oporowego na podstawie wcześniej opracowanego projektu technicznego z jednoczesnym określeniem, że roboty budowlane powinny być wykonywane na terenie działki własnej zobowiązanych, a projekt budowlany powinien być opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego; roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, w terminie do dnia 2 września 2019 r.; wykonanie robót należy zgłosić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej. Do wykonania robót budowlanych należy zastosować wyroby budowlane dopuszczone do obrotu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2019 r. poz. 266).

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.- zwanej dalej "P.b., Prawem budowlanym"). Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

W wyniku interwencji [...], organ I instancji przeprowadził w dniu 25 maja 2018 r. kontrolę w sprawie muru oporowego usytuowanego na działce przy ul. [...] w Skarżysku-Kamiennej, podczas której stwierdził, że wzdłuż wschodniej granicy tej działki istnieje mur oporowy, którego najdłuższy odcinek wykonany z kamienia łamanego na zaprawie cementowej jest w złym stanie technicznym. Stwierdzono jego znaczne odchylenie pionowe w kierunku wschodnim, liczne spękania, rozwarstwienia i deformacje. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjnego oraz postanowieniem z dnia 5 czerwca 2018 r. znak: [...] zobowiązał [...] - współwłaścicieli ww. nieruchomości do opracowania oceny technicznej przedmiotowego muru oporowego.

Pismem z dnia 9 października 2018 r. [...] przedłożył uzupełnioną "Ocenę stanu technicznego ogrodzenia działki nr [...] w Skarżysku-Kamiennej" opracowaną w październiku 2018 r. przez inż. [...]. Autor ww. oceny pod pozycją 3.3 tego opracowania stwierdził, że "odcinek ogrodzenia pkt 3-4 około 15,4 m to mur kamienny z piaskowca łamanego grubości 40-45 cm wymurowany praktycznie bezpośrednio na gruncie gdyż zagłębienia około 25 cm nie można uznać za prawidłowe. Mur odchylony od pionu około 30 cm z tendencją do dalszego odchylania grozi wywróceniem". W dalszej części opracowania stwierdzono, że "pomiędzy pkt 3 a pkt 4 wg oznaczeń na mapie znajduje się mur z kamienia, posadowiony na poziomie działki [...] (...). Mur ten ze względu na posadowienie bez odpowiedniego zagłębienia ulega wychyleniu na skutek podmarzania i w dłuższym czasie ulega wywróceniu. Należy go rozebrać i wykonać prawidłowy mur oporowy (...) ".

W wyniku oceny powyższego materiału dowodowego organ I instancji wydał decyzję z dnia 11 grudnia 2018 r., od której odwołanie wnieśli [...].

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, w wyniku rozpoznania ww. odwołania, podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organu I instancji i uznał, że całkowicie zasadnie organ ten, na podstawie zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 66 ust. 1 P.b., nałożył obowiązek doprowadzenia fragmentu muru oporowego będącego w złym stanie technicznym do poprawy jego zdatności użytkowej w celu wyeliminowania powstałego zagrożenia.

ŚWINB wskazał, że z protokołu z przeprowadzonych przez organu I instancji w dniu 25 maja 2018 r. czynności kontrolnych wynika, że fragment mur oporowego-kamiennego usytuowanego między działkami o nr ewid. [...] jest odchylony pionowo w kierunku wschodnim, posiada liczne spękania, rozwarstwienia i deformacje. Mur ten, usytuowany pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] 9 i 11, jest wykonany na całej długości z różnych materiałów, posiada on również zmienną wysokość. Ze znajdującej się w aktach sprawy "Oceny stanu technicznego ogrodzenia działki nr [...] w Skarżysku-Kamiennej" wynika, że w najwyższym punkcie wysokość muru sięga ok. 1,50 m w odniesieniu do poziomu gruntu nieruchomości przy ul. [...], natomiast wysokość fragmentu muru oporowego będącego przedmiotem postępowania wynosi ok. 75 cm. Ponadto w ww. ocenie jej autor stwierdził zły stan techniczny fragmentu muru wskazując, że "odcinek ogrodzenia 3-4 około 15,4 m to mur kamienny z piaskowca łamanego gr. 40-45 cm wymurowany praktycznie bezpośrednio na gruncie gdyż zagłębienie około 25 cm nie można uznać za prawidłowe. Mur odchylony od pionu o około 30 cm z tendencja do dalszego odchylania grozi wywróceniem". We wnioskach końcowych autor opracowania stwierdził, że "(...) obciążeniem muru ogrodzeniowego jest parcie gruntu znajdującego się po stronie działki nr 4363. (...) Pomiędzy pkt 3 a pkt 4 wg oznaczeń na mapie znajduje się mur z kamienia, posadowiony na poziomie działki 4366, wykonany około 30 lat temu. Mur ten ze względu na posadowienie bez odpowiedniego zagłębienia ulega wychyleniu na skutek odmarzania i w dłuższym czasie grozi wywróceniem. Należy go rozebrać i wykonać prawidłowo mur oporowy np. wg szkicu (...) ".

Organ odwoławczy podkreślił, że zły stan techniczny fragmentu ww. muru potwierdza również dokumentacja fotograficzna sporządzona na okoliczność przeprowadzonej przez inspektorów organu I instancji kontroli w dniu 25 maja 2018 r., gdzie na podstawie jednego ze zdjęć stwierdzono, że na wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się na nieruchomościach przy ul. [...] 9 i 11 fragment muru oporowego kamiennego jest przechylony w sposób znaczny w kierunku budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...]

Organ odwoławczy stwierdził, że taki stan faktyczny sprawy bezpośrednio zagraża życiu, zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, a w konsekwencji niepodjęcie robót naprawczych może skutkować wystąpieniem katastrofy budowlanej. Zdaniem ŚWINB uszkodzenie muru oporowego, który został wykonany w następstwie istniejącej różnicy terenu ww. nieruchomości, gdzie podniesiono i wyrównano teren nieruchomości przy ul. [...] (jak zeznał [...] do protokołu kontroli z dnia 25 maja 2018 r.), doprowadzi do osunięcia się gruntu nieruchomości przy ul. Działkowej 9 w kierunku nieruchomości sąsiedniej - ul. [...], co w konsekwencji może skutkować uszkodzeniem konstrukcji obu budynków mieszkalnych.

ŚWINB odnosząc się do orzeczonego w decyzji organu I instancji nakazu wykonania robót budowlanych i czynności obejmujących rozbiórkę fragmentu istniejącego muru i wykonaniu w tym samym miejscu nowego muru, tym razem zagłębionego na odpowiedniej głębokości w gruncie, tak aby napór gruntu na mur nie spowodował jego odchylenia stwierdził, że nie ma innego sposobu doprowadzenia tego muru do odpowiedniego stanu technicznego, który w sposób właściwy będzie spełniał swoją funkcję związaną z zabezpieczeniem stabilności różnych poziomów ww. nieruchomości przed negatywnymi skutkami osuwania się gruntu. Organ odwoławczy podkreślił także, że fragment muru oporowego będącego w złym stanie technicznym usytuowany jest w środkowej części muru oporowego będącego całością.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane należy poprzedzić opracowaniem projektu technicznego, którego autor rozplanuje roboty rozbiórkowe fragmentu muru tak, aby zabezpieczyć budynki mieszkalne znajdujące się po jego obu stronach przed osuwaniem się gruntu oraz rozstrzygnie kwestię konstrukcji nowego muru oporowego i technologię jego wykonania tak, aby konstrukcja muru oporowego nie naruszała nieruchomości znajdującej się na działce sąsiedniej.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia stron zobowiązanych do wykonania nałożonego nakazu organ odwoławczy wyjaśnił, że jak ustalił organ I instancji inwestorem przedmiotowego muru oporowego był uprzedni właściciel nieruchomości przy ul. [...], a początkowy odcinek muru został już przebudowany przez aktualnego współwłaściciela - [...] w maju 2018 r., co świadczy o podejmowaniu działań związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym. Ponadto na podstawie zeznań [...] złożonych do protokołu kontroli z dnia 25 maja 2018 r., że "mur oporowy był postawiony ze względu na różnicę poziomów pomiędzy działkami. Po wykonaniu muru teren przy budynku został lekko podniesiony i wyrównany" organ odwoławczy wyciągnął wniosek, że mur oporowy pełni funkcję zabezpieczającą teren działki [...] (częściowo podniesionej i wyrównanej) przed osuwaniem się gruntu i służy on niewątpliwie właścicielom tejże działki. Zdaniem ŚWINB, organ I instancji słusznie zatem nałożył obowiązek wykonania robót budowlanych na współwłaścicieli ww. działki.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, bowiem wszystkie istotne dla sprawy materiały dowodowe zostały zebrane przez organ I instancji w toku przeprowadzanych czynności, zaś jeżeli strony odwołujące były w posiadaniu innych dowodów lub dokumentów mogących wpłynąć na ocenę poprawności działań organu I instancji, to mogły je przedłożyć wraz z odwołaniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach wnieśli [...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie nakazu rozbiórki istniejącego muru oporowego i wykonania nowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki czy obowiązku wybudowania nowego obiektu budowlanego, nawet jeśli jest on w nieodpowiednim stanie technicznym;

2) art. 61 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 P.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym ustaleniu, że skarżący należą do kręgu podmiotów, o których mowa w treści tego przepisu, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji w której adresatem zaskarżonej decyzji nie powinni być skarżący,

oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji nakazującej wykonanie nowego muru oporowego, pomimo że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej uprawniającej organ I instancji do nałożenia tego typu obowiązku na skarżących,

2) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji wbrew zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stronniczy dobór zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wybiórczą jego ocenę,

5) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności z wyrysu z mapy zasadniczej),

6) art. 136 k.p.a., poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosku skarżących o uzupełnienie materiału dowodowego celem ustalenia właściwego adresata przedmiotowej decyzji,

7) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, podczas gdy wydana przez organ II instancji decyzja swoim brzmieniem odpowiada decyzji uchylonej i nie wskazano w niej przyczyn materialnoprawnych, dla których uzasadnione było uchylenie pierwotnej decyzji.

Skarżący zarzucili, że powyższe skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez:

1) wadliwe ustalenie, że właścicielami obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania - muru oporowego - są skarżący, podczas gdy obiekt ten wybudowany został na granicy działek o nr ewid. [...] oraz [...] w związku z działaniami właścicieli działki o nr ewid. [...] i jako taki służył wyłącznie właścicielom tej działki, a nadto na chwilę obecną (w wyniku działań właścicieli nieruchomości nr ewid. [...]) w części obejmującej stwierdzone nieprawidłowości znajduje się już wyłącznie na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] i jako część składowa tejże nieruchomości podziela jej stan prawny zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 i art. 191 Kodeksu cywilnego,

2) wadliwe ustalenie, że istniejące nieprawidłowości części muru oporowego dają się usunąć wyłącznie poprzez jego rozbiórkę i budowę nowego odcinka muru, który to wniosek organ wysnuł wyłącznie na podstawie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy "Oceny stanu technicznego ogrodzenia działki o nr ewid. [...]", nie bacząc na to, że wniosek osoby sporządzającej ten dokument stoi w sprzeczności z treścią art. 66 ust. 1 P.b.,

3) błędne przyjęcie, że nieprawidłowości w istniejącym murze oporowym obejmują obiekt budowlany stanowiący własność skarżących, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z wyrysu z mapy zasadniczej, wynika, że odcinek objęty nieprawidłowościami, a oznaczony, jako pkt 3-4 na szkicu będącym częścią ww. oceny, posadowiony jest na działce nr ewid. [...] a co za tym idzie stanowi część składową tej nieruchomości i podziela jej los prawny,

4) całkowite pominięcie pierwotnych przyczyn, dla których mur oporowy w ogóle musiał zostać zbudowany, a to dokonywania przez właścicieli działki nr ewid. 4366 wybierania ziemi, co skutkowało rozpoczęciem się jej osuwania, a w konsekwencji doprowadziło do konieczności postawienia muru oporowego, co stosownie do treści art. 147 k.c. było obowiązkiem właścicieli działki nr ewid. [...]

5) wadliwe ustalenie, że mur oporowy służy wyłącznie właścicielom nieruchomości nr ewid. [...], a co za tym idzie prawo własności rozciąga się na wszystkie jego elementy, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ winien był dojść do wniosku, że mur ten służy właścicielom nieruchomości sąsiedniej i to oni są jego właścicielami.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozbudowali argumentację powyższych zarzutów i powołując się na orzecznistwo sądów administracyjnych podnieśli w szczególności, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o wadliwie zinterpretowany przez organ odwoławczy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Skarżący wskazali, że jedyna prawidłowa wykładnia tego przepisu nie daje możliwości wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, ani podstawy nałożenia obowiązku budowy nowego obiektu budowlanego, zaś odmienna wykładnia ww. przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżących, tak sformułowane rozstrzygnięcie decyzji niewątpliwie wykracza poza dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 i 3 P.b., zatem już z tego względu zaskarżona decyzja winna zostać uchylona.

Kolejna podnoszona przez skarżących kwestia to naruszenie przez organy obu instancji zasady wyrażonej w art. 61 ust 1 i 2 P.b., zgodnie z którą odpowiedzialność za obiekt budowlany ponosi jej właściciel. Zdaniem skarżących przedmiotowy mur oporowy służy przede wszystkim nieruchomość o nr ewid. [...] i stanowi jej część składową. Skarżący wyjaśnili, że pierwotnie istniejący na granicy ww. nieruchomości naturalny spad został zlikwidowany przez poprzednich właścicieli działki sąsiedniej - w wyniku dokonanej przez sąsiadów wywózki ziemi i piachu powstała skarpa i zaistniała konieczność jej wzmocnienia. Skarżący podnieśli, że poprzedni właściciel działki sąsiedniej, pomimo dokonania ww. robót ziemnych, które spowodowały utratę oparcia działki skarżących, pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z treści art. 147 k.c., nie dokonał samodzielnie zabezpieczenia przed osypywaniem się gruntu. W związku z tym, poprzedni właściciel działki nr [...] (ojciec/dziadek skarżących) w celu wybudowania na niej domu zmuszony był uprzednio odpowiednio zabezpieczyć teren działki przed dalszym osuwaniem gruntu poprzez budowę przedmiotowego muru oporowego. Skarżący ponieśli, że ich wstępny - nie z własnej woli, lecz konieczności - uczynił to za inwestora bezpośredniego, którym z tytułu dokonanych naruszeń gruntu, z całą pewnością powinien być uznany właściciel działki nr [...]. Zdaniem skarżących, mur powinien budować ten, kto wyrządził szkodę i spowodował problem, tj. właściciel działki nr [...]. Wykonanie muru z powodów bezpieczeństwa i przywrócenia możliwości korzystania z własnej nieruchomości przez [...], nie pozbawia sąsiada miana inwestora.

Skarżący wskazali, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy mur jest odcinkowo w złym stanie technicznym, zgodnie ze sporządzoną opinią. Podnieśli, że prace wykonane przez [...] - na odcinku muru oznaczonym w opinii biegłego jako pkt 1-2 zostały wykonane, bowiem fragment ten jako jedyny położony jest w granicy działki skarżących. Działanie to nie oznacza jednak, że skarżący poczuwają się do wykonania jakichkolwiek dalszych napraw muru, w szczególności w części położonej na nieruchomości sąsiedniej.

Dalej skarżący podnieśli, że po wybudowaniu muru, właściciele działki sąsiedniej wybudowali na terenie do niego przylegającym (ok. 1 m), podpiwniczony budynek, co w oczywisty sposób przyczyniło się do naruszenia jego stabilności. Zdaniem skarżących, zarówno przyczyna, dla której w pierwszej kolejności wybudowano przedmiotowy mur oporowy, jak i czynniki, które w późniejszym okresie odbiły się negatywnie na jego kondycji, są wynikiem działań wyłącznie właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Skarżący, nie zgodzili się z uzasadnieniem organu II instancji, że przedmiotowy mur pełni wyłącznie funkcję zabezpieczającą teren ich działki, skoro pierwotna potrzeba jego budowy, jak również dalszego jego istnienia powstała w wyniku działań właścicieli działki sąsiedniej.

Skarżący zarzucili także, że organ odwoławczy nie odniósł się i całkowicie pominął kwestię tego, iż wg przedłożonych map, mur leży w granicy działki sąsiedniej. Natomiast z decyzji wynika, iż nowy mur miałby być zbudowany na terenie działki skarżących - co jest równoznaczne ze zmuszeniem właścicieli do budowy nowego obiektu w całkowicie odmiennym miejscu. Powyższe stanowi bezwzględne naruszenie prawa własności skarżących, gdyż organ administracji w żadnej sytuacji nie może wydać decyzji nakazującej wzniesienie nowego obiektu.

Skarżący podnieśli, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jasno, że jeżeli ogrodzenie - tak, jak w przedmiotowej sprawie mur - jest trwale związane z gruntem, to stanowi część składową nieruchomości gruntowej i nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności. Natomiast, zgodnie z art. 61 ust. 1 P.b. właściwe utrzymanie obiektu należy do jego właściciela - w tym wypadku właścicieli działki o nr ewid. 4366. Zdaniem skarżących, nawet gdyby organ ustalił, iż mur w części położony jest w granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami (co w żadnym wypadku nie wynika z materiału dowodowego i czemu skarżący, poza wspomnianym odcinkiem 1-2, kategorycznie zaprzeczają) i w związku z tym stanowi część składową obu tych nieruchomości, to decyzja winna zostać wydana względem obu właścicieli sąsiadujących z sobą nieruchomości. Skarżący zarzucili, że pomimo przedłożonych wyrysów organy nie poczyniły starań w celu prawidłowego ustalenia na czyjej działce znajduje się mur oporowy, a w konsekwencji wydały kuriozalne rozstrzygnięcie, nakazując skarżącym rozbiórkę muru na działce sąsiada i budowę nowego już w ich granicy.

Skarżący zarzucili ponadto, że organ II instancji całkowicie zignorował znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy mur posadowiony jest wyłącznie w niewielkiej części na nieruchomości skarżących, zaś cały fragment tego obiektu obarczony wadliwością znajduje się na działce sąsiedniej.

Ostatecznie skarżący wskazali, że organ II instancji naruszył zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania nakazując wykonanie objętych decyzją prac w terminie ściśle określonym, tj. do 2 września 2019 r., w przypadku gdy przedmiotowa decyzja winna chociażby w tym zakresie określać termin w odmienny sposób, np. "w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna".

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowalnego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że określony w ww. decyzji termin wykonania obowiązku umożliwia w sposób realny jego wykonanie, a wskazanie konkretnej daty eliminuje niejasności. Wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została zmieniona w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, jak również doprecyzowana poprzez dokładne określenie treści samego obowiązku.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. uczestniczka postępowania [...] wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że przedmiotowy mur został postawiony przy granicy, na działce skarżących przez [...] - poprzedniego właściciela, a jedynie górna, odchylona częśc tego muru przekracza granicę działki nr ewid. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy kamiennym murze oporowym wykonanym z piaskowca łamanego usytuowanym przy wschodniej granicy nieruchomości przy ul. [...] w Skarżysku-Kamiennej, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu muru oporowego na odcinku o długości 15,4 m oraz wykonaniu w tym samym miejscu nowego muru oporowego, w terminie do dnia 2 września 2019 r.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania, bowiem analiza materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pozwala stwierdzić, że organy właściwie zebrały materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej i poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, które Sąd podziela i uznaje za własne.

Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że organy zasadnie uznały, że fragment muru oporowego kamiennego usytuowanego między działkami o nr ewid. [...] jest odchylony pionowo w kierunku wschodnim. Mur ten na odcinku 15,4 m jest w złym stanie technicznym, posiada liczne spękania, rozwarstwienia i deformacje. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w protokole z kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu 25 maja 2018 r., dokumentacji fotograficznej załączonej do tego protokołu (K-I-3) oraz w "Ocenie stanu technicznego ogrodzenia działki nr [...] w Skarżysku-Kamiennej" opracowanej przez inż. [...]

Podkreślić należy, że okoliczność, iż fragment muru oporowego znajduje się w złym stanie technicznym, który zagraża życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, nie była kwestionowana przez skarżących na żadnym etapie postępowania. Bezsporna jest również okoliczność, ustalona na podstawie zeznań [...] złożonych do ww. protokołu, że przedmiotowy mur wykonał w całości ówczesny właściciel działki nr ewid. 4363 - [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów (K-I-8), obecnymi współwłaścicielami ww. działki są skarżący.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, że w realiach rozpoznawanej sprawy znajduje zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Na podstawie wyżej przytoczonego przepisu, organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki zmierzające do usunięcia stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości. Roboty wykonane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. mają charakter naprawczy, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Kluczowe zatem w sprawie niniejszej jest rozważenie, czy zgodnie z tym co ustaliły organy, zakres obowiązków nałożonych na skarżących wykraczał poza dopuszczalną treść rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 P.b.

Punktem wyjścia do dokonania sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego w sprawie aktu jest zatem ocena zakresu i charakteru robót nakazanych zaskarżoną decyzją w odniesieniu do treści art. 66 ust. 1 P.b.

Zdaniem Sądu, nakazane w zaskarżonej decyzji roboty budowlane należy zakwalifikować jako remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 P.b. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym takich robót budowlanych, które polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowią bieżącej konserwacji. Dopuszczalne jest przy tym stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Podkreślić zatem trzeba, że w przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego wymagać będzie napraw, wymiany lub odbudowy niektórych tylko fragmentów obiektu. Co istotne, istotą remontu jest konieczność zapobieżenia na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej obiektu budowlanego (jego części), względnie niedopuszczenie do nadmiernego, zbyt szybkiego jego zużycia.

W ocenie Sądu, nakazane przez organ roboty budowlane odpowiadają definicji remontu o którym mowa w art. art. 3 pkt 8 P.b.

Zauważyć również należy, że zawarte w osnowie zaskarżonej decyzji sformułowanie "(...) wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego kamiennego muru oporowego (...)" powinno być, w okolicznościach niniejszej sprawy, rozumiane jako wykonywanie robót budowlanych mających charakter naprawczy, a nie jako rozbiórka - w znaczeniu trwałej likwidacji części tego obiektu budowlanego. Wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "rozbiórka", lecz odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 P.b. należy przyjąć, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (tak: NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1764/07).

W realiach rozpoznawanej sprawy, nakazane przez organ nadzoru budowlanego prace rozbiórkowe zużytego fragmentu obiektu budowlanego, będącego w złym stanie technicznym to czynności, których wykonanie jest konieczne celem poprawy jego zdatności technicznej i użytkowej. Usunięcie fragmentu muru oporowego i wybudowanie w tym miejscu nowego zagłębionego na odpowiedniej głębokości w gruncie - należy do istoty remontu. Analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że – wbrew zarzutom skargi - organ nadzoru budowlanego nie orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego w rozumieniu wyżej przedstawionym.

W świetle materiału zawartego w aktach spawy należy również zaakceptować stanowisko organu co do zakresu i rodzaju robót budowlanych koniecznych w celu doprowadzenia fragmentu muru do poprawy jego zdatności technicznej i użytkowej. Organ w sposób przekonujący i poparty materiałem dowodowym wykazał, że nie ma innej technicznej możliwości doprowadzenia fragmentu muru do poprawy jego zdatności użytkowej jak tylko wykonanie w tym samym miejscu nowego muru, który w sposób właściwy będzie spełniał swoją funkcję związaną z zabezpieczeniem stabilności różnych poziomów nieruchomości przed negatywnymi skutkami osuwania się gruntu.

W ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt budowlany z uwagi na pełnioną funkcję należy uznać za mur oporowy, a nie jak podnoszą autorzy skargi, mur graniczny lub ogrodzenie. Z zeznań [...] złożonych do protokołu z kontroli z dnia 25 maja 2018 r. jednoznacznie wynika, że mur oporowy został postawiony ze względu na różnice poziomów pomiędzy ww. działkami i po wykonaniu którego teren działki nr ewid. 4363 został lekko podniesiony i wyrównany. Fakt ten potwierdzają także skarżący przedstawiając w uzasadnieniu skargi pierwotną przyczynę powstania tego muru, którą była konieczność zabezpieczenia nieruchomości przed osuwaniem się gruntu z działki skarżących. Ustalenia te są zgodne ze stanowiskiem uczestniczki [...], która na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. podniosła, że mur został postawiony przy granicy, na działce skarżących, a jedynie jego górna, odchylona cześć przekracza obecnie działkę nr ewid. 4366.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności stwierdzić należy, że słusznie organ odwoławczy podnosi, iż w realiach tej sprawy istotne znaczenie ma ustalenie inwestora obiektu budowlanego.Odnosząc się zatem do zarzutu niewłaściwego określenia stron zobowiązanych do wykonania robót nakazanych w zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że są nimi skarżący, jako następcy prawni inwestora muru i obecni współwłaściciele działki nr 4363. Ponadto trafnie organ odwoławczy zauważył, że przebudowa odcinka muru przez aktualnego współwłaściciela działki nr 4363 świadczy o podejmowaniu działań związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym.

Sumując powyższe stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały, iż obowiązki wynikające z art. 61 ust. 1 P.b., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b., tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, spoczywają na skarżących.

Materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych, w tym w szczególności materiał kontrolny obejmujący załączniki graficzne i zdjęciowe oraz "Ocena stanu technicznego ogrodzenia działki nr [...] w Skarżysku-Kamiennej", pozwala stwierdzić, że fragment muru objęty niniejszym postępowaniem bezsprzecznie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a w konsekwencji niepodjęcie robót naprawczych może skutkować wystąpieniem katastrofy budowlanej. Zaistnienie tego zagrożenia obligowało organy do podjęcia działań określonych w art. 66 P.b. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3 P.b. organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.