Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2391/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26, 28 ust 1, 29 ust 2, 30
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: 65
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15, 138, 145 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 122/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 122/13, którym to wyrokiem po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na konserwacji istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z oświetleniem i montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem na istniejącej konstrukcji reklamy, oddalono skargę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu 9 maja 2012 r. do kancelarii Urzędu Miejskiego Wrocławia wpłynęło zgłoszenie [...] dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych opisanych jako: "konserwacja istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem, montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta Wrocławia z dnia 27 lipca 2004 r." na budynku przy pl. [...] nr [...] (działka nr [...] AM 6, obręb [...]) we Wrocławiu. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez pełnomocnika, pełnomocnictwo udzielone S. P., potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od przedmiotowego pełnomocnictwa, aktualny odpis z Rejestru Przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, kopię decyzji w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej, kserokopię decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej montaż reklamy w postaci siatki winylowej na trzech ścianach budynku przy pl. [...] nr [...] we Wrocławiu, wizualizację do zgłoszenia z dnia 16 marca 2012 r. oraz szkic sytuacyjny.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Wrocławia wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, że podczas przeprowadzonej w dniu 15 maja 2012 r. wizji lokalnej stwierdzono, że na trzech elewacjach budynku przy pl. [...] wiszą już siatki winylowe z nadrukiem reklamowym sieci telefonii komórkowej "[...]. Organ uznał, iż jest to naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego zgłoszenia dokonuje się w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia planowanych robót budowlanych. Ponadto organ powołując się na art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) stwierdził, że wykonanie powyższych prac wymaga pozwolenia budowlanego.

W ustawowym terminie spółka wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja została zrealizowana przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia oraz poprzez błędne przyjęcie, iż zakres prac objętych wnioskiem wymaga pozwolenia na budowę mimo, iż dotyczy on jedynie konserwacji istniejącej konstrukcji i oświetlenia oraz montażu prześwitującej siatki reklamowej, a nie jak przyjął organ, doprowadzenia instalacji elektrycznej; b) niezastosowanie przepisów art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw mimo braków zgłoszenia, do uzupełnienia których inwestor nie został zobowiązany przez organ; c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji postanowił przeprowadzić na podstawie art. 136 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie uzupełniające. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w następującym zakresie: 1) przedłożenie poprawnie wypełnionego oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podpisanego przez osobę uprawnioną, 2) przedstawienie dokładnego opisu planowanych prac, ewentualnie uzupełniających szkiców i rysunków, pozwalających ustalić zakres planowanych robót budowlanych, 3) udzielenia wyjaśnień, dotyczących reklamy, której istnienie stwierdzono w dniu 15 maja 2012 r.

Pismem z dnia 11 września 2012 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie tłumacząc, iż przez pomyłkę do zgłoszenia dołączono niepełne pełnomocnictwo dla S. P. Dołączono dane techniczne, w tym o odporności pożarowej użytego produktu oraz szkice i rysunki (niepełne, "ucięte" przy kserowaniu). W piśmie podtrzymano stanowisko, że inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 9 maja 2012 r. nie została zrealizowana przez spółkę. Równocześnie nie udzielono żadnych wyjaśnień dotyczących obiektu, którego istnienie zostało stwierdzone przez pracownika organu pierwszej instancji w dniu 15 maja 2012 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski – na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania [...], Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz podstawowych motywów rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji wojewoda stwierdził, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wyjątków zawartych w art. 29-31. Katalog obiektów i robót nie wymagających pozwolenie na budowę zawarty w art. 29 jest zamknięty i niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy inwestycje o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 1-13 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przez zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza jednak z rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości realizacji tych robót. Organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia jest obowiązany w oparciu o dostarczoną dokumentację ustalić, czy zamierzona inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na budowę oraz czy nie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując ponownie sprawę wojewoda wskazał, iż należy zwrócić uwagę, że zgłoszenie dotyczyło jedynie montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej. Zamierzenie takie jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym, co stanowi podstawę prawną do zgłoszenia sprzeciwu, wymienioną w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Obszar inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] we Wrocławiu, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr IV/48/07 z dnia 18 stycznia 2007 r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 80 poz. 911. Zgodnie z § 7 tekstu planu cały obszar objęty przedmiotowym planem znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której narzucono rygory w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych. Budynek nr [...] przy pl. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U8. Zgodnie z §18 ust. 2 pkt 8 i 9 tekstu planu od strony pl. [...], ul. [...] i ogólnodostępnej strefy reprezentacyjnej należy wyeksponować obiekty; plan nakłada także szczególne wymagania architektoniczne dla tych obiektów. Zgodnie z § 2 pkt 12 i pkt 16 tekstu planu szczególne wymagania architektoniczne należy rozumieć jako wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu – wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Zgodnie z § 7 tekstu planu cały obszar objęty planem położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 tekstu planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnodostępnych.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą budynków jako całości (tzn. plan nie zawiera ustaleń dotyczących wnętrza budynku – np. liczby i miejsca usytuowania klatek schodowych), określając ich formę. Na formę tę składa się zarówno forma geometryczna, tzn. kształt i wymiary, jak i faktura, tekstura i kolorystyka zewnętrznych powierzchni, tworzących bryłę budynku. Na powstanie lub utrzymanie ładu urbanistycznego wpływają zatem nie tylko bryły budynków – czyli formy geometryczne, ale także pozostałe cechy formalne tych brył, uwidocznione na elewacjach. "Opakowanie" budynku siatką winylową zmienia wygląd zewnętrzny tego budynku. Nie jest w tym wypadku istotne, że wygląd ścian zewnętrznych nie zostanie zmieniony. Zostaną one ukryte, a więc nie będą stanowić już o wyglądzie budynku. Wynika z powyższego, że planowane przedsięwzięcie polega na zmianie trzech elewacji budynku nr 1 przy pl. [...], a zmiana ta nie spełni wymogów obowiązującego planu miejscowego w zakresie kształtowania placu [...] jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego Wrocławia.

Uwzględniając powyższe zapisy planu i charakter planowanej inwestycji, tj. zainstalowanie siatki winylowej na trzech ścianach z nadrukiem graficznym, stwierdzono, że spowoduje to faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony placu [...], a nie wyeksponowanie elewacji tego budynku, a kolorowy nadruk nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje zmianę jego formy zewnętrznej, na którą składają się: gabaryty, kolorystyka, detal architektoniczny, faktura i tekstura elewacji.

Wojewoda wskazał, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego stanowi wystarczającą, samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu wobec planowanej inwestycji. W tej sytuacji odstąpiono od weryfikacji ustaleń organu pierwszej instancji, dotyczących przedwczesnego zamontowania siatki winylowej z reklamą na budynku przy pl. [...]. Z analogicznych powodów odstąpiono od weryfikacji ustaleń, dotyczących instalacji elektrycznej. Stwierdzono, że planowane zamierzenie budowlane nazwane: "konserwacją istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem. Montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta Wrocławia z dnia 27 lipca 2004 r. na budynku przy pl. [...]" jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wobec czego zasadne było wyrażenie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania takich robót. Podniesiono, że pozostałe zarzuty skarżącej dotyczą naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji w odwołaniu nie wskazano żadnych okoliczności potwierdzających te zarzuty (faktów lub dokumentów, których organ nie wziął pod uwagę), wobec powyższego odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów nie było możliwe.

Spółka [...] w Warszawie wniosła na powyższą decyzje organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta Wrocławia jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] we Wrocławiu, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr IV/48/07 z dnia 18 stycznia 2007 roku. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. przepisu art. 30 ust. 2 poprzez wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, mimo braków zgłoszenia, do uzupełnienia, których Inwestor nie został zobowiązany przez organ. Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istoty wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano na naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. wprowadzającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w innym zakresie, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji, a także naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 , art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i nienależyte uzasadnienie decyzji. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący stwierdził, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów, zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że główną podstawą wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji stanowią przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] we Wrocławiu. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została oparta na innych okolicznościach faktycznych niż te, które stanowiły przyczynę do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw przez organ I instancji. Tym samym organ II instancji formalnie zaaprobował rozstrzygnięcie organu I instancji przy jednoczesnym określeniu, że podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowić mają relewantne okoliczności faktyczne, co do których strona po wniesieniu odwołania nie wypowiedziała się, albowiem nie została poinformowana przez organ odwoławczy, że budzą one wątpliwości. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Zmieniając w przedmiotowej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy, doprowadził do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, co skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyrażonej w art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie wojewoda nie naruszając zasady dwuinstancyjności co najwyżej powinien na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję prezydenta miasta i wskazać temu ostatniemu właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie, a nie opierać swoją decyzję na innych przepisach prawa niż zastosowane prze organ I instancji. Stwierdzono, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania, podmiot wnoszący odwołanie określa jego zakres. Podmiotem, który wniósł odwołanie w niniejszej sprawie jest skarżąca spółka, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do podania przez organ odwoławczy kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i rozpatrzenia sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Czyniąc to, organ II instancji działał ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. W przedmiotowej sprawie skarżący jednoznacznie określił swoje żądanie, wskazując, jakie punkty decyzji prezydenta miasta stanowią przedmiot zaskarżenia. Tymczasem organ II instancji nie dość, że w ogóle nie odniósł się do punktów stanowiących przedmiot zaskarżenia decyzji organu I instancji określonych przez skarżącego, to dodatkowo podał inny przepis prawny od wskazanego przez organ I instancji, w oparciu o który wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślono, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ II instancji powinien wskazać, które z faktów uznał za udowodnione, powinien również wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyny, dla których nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. W niniejszej sprawie organ II instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego. Okoliczności wskazane przez skarżącego wymagały dokonania przez organ odwoławczy własnej oceny i przedstawienia umotywowanego stanowiska w tym zakresie wraz z jego szczegółowym wyjaśnieniem. Zarzuty postawione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji wymagały również rozważenia poprzez odniesienie ich do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazania powodów takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że zwrot użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji zupełnie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu II instancji, bowiem z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby doszedł on do wniosku identycznego z wnioskiem organu pierwszoinstancyjnego.

Następnie podniesiono, że nawet gdyby przyjąć, iż organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania, czemu skarżący całkowicie zaprzecza, powoływanie się przez organ II instancji na przepisy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr IV/48/07 z dnia 18 stycznia 2007 r. określającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który to ma stanowić rzekomą przeszkodę dla konserwacji istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z oświetleniem oraz montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta Wrocławia w dniu 27 lipca 2004 roku, jest całkowicie nieuprawnione. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z dnia 19 marca 2003 r. ze zm.), do zabezpieczeń stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości należy stosować środki ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, o których mowa w § 15 ust. 2, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. Oznacza to, że ustawodawca nakłada na podmiot zgłaszający zamiar wykonania robót budowlanych obowiązek zainstalowania siatek, których celem jest zabezpieczenie robót budowlanych. Żaden z przepisów powołanego przez organ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zakazuje ochrony elewacji siatką zabezpieczającą. Takiego zakazu nie formułuje również przytoczone powyżej rozporządzenie. Pomimo to, organ w żaden sposób nie odniósł się do charakteru zgłoszonej inwestycji, tj. nie ustalił, że podstawową funkcją siatki zabezpieczającej nie jest funkcja reklamowa, ale funkcja ochronna. Głównym przeznaczeniem rusztowania i siatki ochronnej jest prawidłowe i bezpieczne przeprowadzenie robót budowlanych na budynku. Prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego zamontowania siatki zabezpieczającej jest niedopuszczalne, dlatego też należy ją traktować jako element zabezpieczający przy wykonywaniu prac na wysokościach. Nie ma przy tym znaczenia, czy na siatce znajdują się jakiekolwiek informacje o charakterze reklamowym.

Zdaniem skarżącego jeśli organ powziął wątpliwość co do charakteru siatki ochronnej, powinien zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 prawa budowlanego wezwać skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia celem wyjaśnienia powziętych niejasności. Brak wezwania inwestora do uzupełnienia braków w zgłoszeniu narusza zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego, wyrażoną w przepisie art. 10 k.p.a. Podsumowując powyższe zarzuty zauważono, że działanie organu w niniejszej sprawie nie realizuje jednej z naczelnych zasad postępowania tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a, która to nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie z uwagi na funkcję ochronną siatki, której dotyczyło zgłoszenie, organ powinien wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, celem ustalenia czy tego typu inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza powołanym brakiem wyjaśnienia okoliczności zrealizowania inwestycji, organ nie ustalił również zakresu prac objętych zgłoszeniem, przyjmując arbitralnie, iż obejmują one prace związane z budową czy też przebudową instalacji elektrycznej, mimo iż już z samej treści zgłoszenia wynika, iż dotyczy ono jedynie montażu siatki zabezpieczającej. Nie ustalając w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, organ złamał tym samym zasadę praworządności. Ponadto skarżący stwierdził że działanie organu w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone w sposób zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 roku oddalił skargę uznając, że nie miała ona uzasadnionych podstaw.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, stanowiąca swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 366). Powołując się na art. 30 ust. 2 Prawa budowanego wskazano, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca w dniu 9 maja 2012 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych nazwanych: "konserwacja istniejącej konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem, montaż reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji reklamowej zalegalizowanej przez Prezydenta Wrocławia z dnia 27 lipca 2004 r." na budynku przy pl. [...] (działka nr [...] AM 6, obręb [...]) we Wrocławiu". Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Zdaniem sądu przywołane przepisy służą do wyprowadzenia normy prawnej, według której roboty budowlane polegające na montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej z nadrukiem reklamowym należało – jak to zrobił organ II instancji – zaliczyć do robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzenia reklamowego", co w myśl powyższych przepisów wymagało zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Sąd doszedł do przekonania, że wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez spółkę było prawidłowe, bowiem roboty te naruszają przepisy uchwały Nr IV/48/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] we Wrocławiu (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 80, poz. 911). Sąd jednocześnie zaznaczył, że obecny pl. [...] we Wrocławiu to dawny pl. [...]. Zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 planu na terenie objętym symbolem U8, na którym znajduje się budynek nr [...] przy pl. [...], obowiązują ustalenia dotyczące: ukształtowania budynków i budowli, które nakazują wyeksponowanie obiektów od strony pl. [...], ulic [...] i [...] oraz ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 8); szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów i ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 9). Zgodnie z § 2 pkt 12 i 16 planu szczególne wymagania architektoniczne oznacza wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu – wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Ponadto zgodnie z § 7 planu cały obszar objęty planem obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych.

Analiza przytoczonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziła Sąd I instancji w kontekście cech projektowanych robót, tj. zainstalowania siatki winylowej na trzech ścianach budynku z nadrukiem graficznym do wniosku, że wykonanie zamierzonych prac spowoduje faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony pl. [...], a nie jego wyeksponowanie. Ponadto nadruk reklamowy z pewnością nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego elewacji budynku przy pl. [...]. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje całkowite zniekształcenie formy zewnętrznej budynku, tj. jego gabarytów, kolorystyki, detali architektonicznych, faktury i tekstury elewacji. Tym samym podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe. Stąd też rozstrzygnięcie Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych było zgodne z prawem. Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącej, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a.

Stwierdzono, że nie jest trafny pogląd strony skarżącej, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, ponieważ montaż konstrukcji reklamowej na omawianym budynku został "zalegalizowany" przez Prezydenta Wrocławia decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Przywoływany już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr IV/48/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 r. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 80, poz. 911) wszedł w życie z dniem 9 kwietnia 2007 r. i od tego momentu stał się wiążącym aktem prawa miejscowego, który wyznacza zakres ładu przestrzennego na odnośnym terenie. Ewentualne decyzje administracyjne wydane przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na ocenę zgodności aktualnie planowanej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Sąd stwierdził, że jest niezasadny. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozpatrzyły tę samą sprawę. Okoliczność, że organ II instancji inaczej uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, nie oznacza – wbrew gołosłownym argumentom autora skargi – że organ ten orzekał w innym przedmiocie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota bowiem dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Oczywiście zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Oznacza to, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Zdaniem sądu w powyższym zakresie nie doszło do nieprawidłowości. Brak było zdaniem sądu okoliczności, które organ miałby w większym stopniu – niż to uczynił – badać i wyjaśniać. Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. należało uznać także za nieuzasadniony.

Również nie doszło do naruszenia powołanego w skardze przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. Nr 47, poz. 401). Nakłada ono obowiązek zabezpieczenia stanowisk pracy na wysokości, przed upadkiem z wysokości, poprzez stosowanie środków ochrony zbiorowej, w szczególności balustrady, siatki ochronne i siatki bezpieczeństwa. Sąd nie kwestionował obowiązku zainstalowania siatki zabezpieczającej, gdy roboty budowlane są prowadzone na wysokościach, jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było wyjaśnienie funkcji siatki. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że strona skarżąca wykonuje roboty budowalne, z którymi związana jest (bądź była) konieczność zainstalowania siatki zabezpieczającej. A po drugie istotą sporu w niniejszej sprawie jest – omówione już – naruszenie przez planowany montaż urządzenia reklamowego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca spółka i zaskarżając je w całości zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II, jak i I instancji, co skutkowało oddaleniem skargi:

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnych ustaleń faktycznych, w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

c) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2012 roku oddalił skargę, utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w ww. przepisach

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów I i II instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)

e) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo narusza prawo, jednak nie w taki sposób, który dawałby podstawę do uwzględnienie skargi,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestycja polegająca na konserwacji istniejącego urządzenia reklamowego wraz z oświetleniem oraz rozpięciem siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi,

b) art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2 prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i wydanie sprzeciwu, mimo, iż zgłoszone roboty budowlane polegające na konserwacji konstrukcji reklamowej wraz z istniejącym oświetleniem wraz z montażem prześwitującej siatki winylowej nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi,

c) art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne przyjęcie przez Sąd, że legitymowanie się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę sprzed wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę zgłoszonej inwestycji,

d) postanowień uchwały nr IV/48/07 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 stycznia 2007 oku uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że rozpięcie siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji narusza postanowienia w/w uchwały.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Do zakresu pojęcia "urządzenia reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na urządzenie, a więc zarówno tablica jak i konstrukcja wsporcza. W niniejszej sprawie objęte zgłoszeniem zamierzenie obejmuje jedynie rozpięcie siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji wsporczej. Samo rozpięcie siatki reklamowej nie może zostać zakwalifikowane jako urządzenie reklamowe w myśl przepisu art. 26 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Wobec tego zawieszenie siatki reklamowej nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Inwestycja taka nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia. Wobec powyższego organy administracyjne winny postępowanie umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. a Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę inwestora uwzględnić. Nadto Sąd I instancji błędnie zastosował art. 65 ust. 1 u.p.z.p. pomijając postanowienia ust. 2 w/w przepisu. Przepis ten wprost określa pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek, co należy rozumieć jako sytuację, w której pierwszeństwo należy przyznać ustaleniom decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie miejscowemu planu zagospodarowania przestrzennego – dotyczy tylko takiego przypadku, gdy na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy wydano ostateczne pozwolenie na budowę, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazano również, że § 10 powołanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazuje umieszczania tzw. reklam wolnostojących oraz reklam na budynkach znajdujących się rejestrze zabytków. Sporne zgłoszenie nie dotyczy takich przypadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że zgłoszony w skardze złożonej od decyzji organu II instancji zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jest niezasadny. Zmiana podstawy materialonoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nadto Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do niektórych zarzutów podniesionych w skardze. Dotyczy to zarzutów dotyczących naruszenia art. 138 § 2, art. 2, art. 6, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. Ogólnikowe stwierdzenie, że zarzuty naruszenia tych przepisów należało uznać za nieuzasadnione, nie czyni zadość art. 141 § 1 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy w pierwszym rzędzie wskazać za Sądem I instancji, że zgodnie z art. 28 ust 1 prawa budowlanego stanowi roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wymienione w art. 29 – 31 tej ustawy, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z tych wyjątków jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 26 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego), które wymagają jedynie zgłoszenia ( art. 30 prawa budowlanego). Zaznaczyć przy tym należy, że "zgłoszeniem" objęte są co do zasady inwestycje o mniejszym ciężarze gatunkowym, nie wymagające ze swej istoty zwiększonej uwagi właściwego do załatwiania tych spraw organu niż te, na których budowę wymagane jest pozwolenie na budowę wydawane w formie decyzji administracyjnej. Można zatem stwierdzić, że owo "zgłoszenie robót budowlanych" stanowi niejako substytut "pozwolenia na budowę".

Zgodnie z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego można przystąpić do wykonywania robót budowlanych, jeżeli organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę:

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy: 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Ustalony w ustawie Prawo budowlane 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty dokonania zgłoszenia jest terminem prawa materialnego, który określa w czasie kompetencję organu do wydania decyzji o sprzeciwie. Z upływem tego terminu organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Efektem dokonania zgłoszenia robót budowlanych jest albo możliwość realizacji tych robót albo brak takiej możliwości ze względu na niedopuszczenie do tego przez organ. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w ustawowo określonym terminie oznacza możliwość przystąpienia do realizacji inwestycji, zatem kończy postępowanie w sprawie wszczętej zgłoszeniem. Zasadniczo bowiem w sprawie zgłoszenia nie musi być wydane rozstrzygnięcie indywidualne, o którym mowa w art. 104 k.p.a.

Zgodnie z cytowanym już przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. ust. pkt 2 prawa budowlanego wymagają zgłoszenia zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanych w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Dokonując wykładni tego przepisu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że odnosi się on zarówno do tablic reklamowych jak i urządzeń reklamowych, czego nie zauważa strona wnosząca skargę kasacyjną. Analizując natomiast pojęcie "instalacji" stwierdzić trzeba, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji konieczne jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie z którym (np. Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1988) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego. Bliskoznaczne pojęcie "montaż" oznacza zaś składanie, zespalanie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób. Przedstawione rozumienie zarówno pojęcia instalowanie jak i montaż odnosi się do pewnego zespołu i rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pod pojęciem "instalowanie tablicy i urządzenia reklamowego" użytym w art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego należy rozumieć wykonanie szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia reklamy w określonym miejscu, w tym na budynku, również w przypadku wykorzystania istniejącej już konstrukcji służącej do montażu innego urządzenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia należy uznać, że prace objęte zgłoszeniem z dnia 9 maja 2012 roku były robotami budowlanymi o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, a więc zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 wymagającymi zgłoszenia właściwemu organowi. Prześwitująca siatka winylowa z nadrukiem reklamowym jest niewątpliwie reklamą w rozumieniu art. 26 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ jest związany zakresem prac objętych zgłoszeniem i nie jest uprawniony do jego modyfikowania bez jednoznacznego w tym przedmiocie wnioskiem inwestora. Podejmuje decyzję odnośnie całości zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że objęte roboty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno- budowlanej.

Dokonując prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko odwoławczego organu architektoniczno-budowlanego o konieczności zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, albowiem objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegające na instalacji reklamy w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na budynku przy pl. [...] naruszały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obszar inwestycji w niniejszej sprawie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (obecnie [...]) we Wrocławiu, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 80, poz. 911. Zgodnie z § 7 tego planu, cały obszar nim objęty znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której narzucono rygory w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 planu nakazano wyeksponowanie obiektów od strony pl. [...], ul. [...] i ogólnodostępnej strefy reprezentacyjnej, nałożono szczególne wymagania architektoniczne dla tych obiektów, tj. wymóg wysokiego poziomu estetycznego, poprzez szczególne ukształtowanie formy tych obiektów, co oznacza w istocie zgodnie z § 2 pkt 12, 16 wymóg wysokiego poziomu estetycznego, nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych, podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących, wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. W myśl przepisu § 9 ust. 2 na całym obszarze objętym planem ustanowiono zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych , wbudowania w kubaturę obiektu urządzeń technicznych zlokalizowanych powyżej ostatniej kondygnacji. Na całym obszarze objętym planem obowiązuje także zakaz umieszczania wolnostojących nośników reklamowych, zakaz umieszczania reklam na budynkach znajdujących się w rejestrze zabytków.

Wszystko to oznacza, że za prawidłowe należy uznać stanowisko zarówno organów administracyjnych orzekających w sprawie, jak i Sądu I instancji, że przesłonięcie budynku siatką winylową nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siatka reklamowa (kolorowy nadruk reklamy) zmieni wygląd zewnętrzny budynku, jego kolorystykę, fakturę i teksturę elewacji. Na powstanie lub utrzymanie ładu urbanistycznego wpływają bowiem nie tylko formy geometryczne (bryły budynków), ale także pozostałe cechy tych brył. Nałożona siatka zastąpiłaby w istocie elewację budynku przy pl. [...], co spowodowałoby całkowitą zmianę jego zewnętrznej formy, która w takiej postaci nie odpowiadałaby wymogom zawartym w § 18 ust. 2 pkt, 8 i 9 planu, co do wysokiego poziomu estetycznego elewacji, szczególnych wymagań architektonicznych obiektów na badanym obszarze.

Z tych względów uznać należy, że zasadne było złożenie przez organ I instancji sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego.

Za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 10 uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we Wrocławiu. W istocie bowiem dla stwierdzenia sprzeczności inwestycji z planem wystarczyła wskazywana przez sąd i organy sprzeczność z § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 tegoż planu. Odnosząc się do przewidzianego w § 10 pkt 2 planu zakazu umieszczania reklam na budynkach wpisanych do rejestru zabytków wskazać należy, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, powiązanej przestrzennie grupy budynków przedmiotem ochrony jest zespół, na który składają się wchodzące w jego skład budynki, co oznacza że ochroną w takim przypadku objęte są zewnętrzne elementy każdego z tych obiektów, w tym także elewacje (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 887/11). Umieszczenie zatem na budynku reklamy w postaci siatki winylowej przesłaniającej elewacje uznać należy za sprzeczne także z § 10 pkt.2 planu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis powyższy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem art. 65 ust. 1 dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w ust. 2 ustawodawca wskazał sytuację w której organ nie stwierdza wygaśnięcia powyższych decyzji. Nie odnosi się więc do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy również wskazać, że przedmiotem oceny zgodności z prawem jest zgłoszenie robót budowlanych objętych wnioskiem z dnia 9 maja 2012 roku, a nie decyzja z dnia [...] lipca 2004 roku. Powyższa decyzja dotyczy wykonania innych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145§1pkt.1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 15, 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. należy uznać, że i on jest chybiony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie została bowiem naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności polega bowiem właśnie na tym, że organ II instancji ma poprawić, uzupełnić i wyjaśnić to, czego nie zrobił, bądź źle zrobił organ I instancji. Zatem organ II instancji nie zmieniając tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz jej zakresu, merytorycznie załatwia sprawę, dokując własnych ustaleń – do czego upoważnia go art. 138 k.p.a. Jest także uprawniony do innego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją – ta sama podmiotowo i przedmiotowo sprawa była rozpatrywana dwukrotnie. Decyzje organów administracyjnych zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, a zatem organy administracyjne orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Wskazanie przez organ odwoławczy innych przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przy zachowaniu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji wydał rozstrzygnięcie przy zachowaniu tożsamości podmiotowej jak i przedmiotowej sprawy.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiot rozpoznania Sądu I instancji stanowiła skarga na decyzję organu wnoszącego sprzeciw w przedmiocie zamiaru wykonania przez skarżącego robót budowlanych wymienionych w zgłoszeniu z dnia 9 maja 2012 roku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, orzekał bowiem w granicach, jakie wyznaczyła skarga wniesiono na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 roku. W skardze skarżący wyraźnie wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest ta decyzja. Wskazać w tym miejscu należy, iż wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku sądu I instancji odpowiada normie zawartej w art. 141 §4 p.p.s.a. Jest wyczerpujące, zawiera odniesienie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwiera szczegółowe rozważania prawne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Ponadto naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis zawiera uprawnie dla sąd administracyjnego stosowania środków w nim przewidzianych, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12, Lex 1305295). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, co powoduje, że zarzut naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia również przepisu art. 1 i 3, art. 134 § 1, art. 135 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Dokonując oceny postępowania organów administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadne przyjął, że nie naruszyły one zasady prawdy obiektywnej wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniły nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny i prowadziły postępowanie w sprawie przy zachowaniu reguł procesowych zapewniających poszanowanie praw przysługujących stronie, wynikających zarówno z prawa procesowego jak i materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.