Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1274/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 131/06 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr BPO[...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia oraz naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. , sygn. akt IV SA/Wa 131/06 po rozpoznaniu skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia oraz naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 6000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia, natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na D. D. karę pieniężną w łącznej wysokości 6400zł. Na kwotę tą złożyły się następujące kary: 1/ 6000 zł za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia. Jako podstawę prawną tego punktu decyzji podał art. 92 ust. l i ust. 4 powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.2.1. załącznika do tej ustawy. 2/ 400 zł za nieokazanie dwóch sztuk wykresówek: za dzień 19 kwietnia oraz za ostatni dzień poprzedniego tygodnia w którym kierowca pojazd prowadził. Podstawę tej kary stanowił art.92 ust.l p.2 i 6 i art.92 ust.4 cytowanej ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1.11.11 ust.l lit.b załącznika do tej ustawy

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2005 r. o godz. 14:32 w miejscowości G. przy drodze krajowej nr 12 Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej autobus marki Karosa nr rej. [...], należący do D. D., wiozący uczniów ze szkoły w G.. Kierowca A. K. nie okazał karty opłaty drogowej ani wypisu z zezwolenia na przewóz regularny specjalny, nie posiadał też wykresówki za dzień 18 kwietnia 2005r. oraz za ostatni dzień poprzedzającego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Kierowca podpisał protokół bez uwag.

Po wszczęciu postępowania pełnomocnik D. D. wyjaśnił, że jego mocodawca związany jest z PKS umową o podwykonawstwo w zakresie dowozu dzieci do szkoły na terenie Gminy G., zaś PKS związane jest umową o wykonywanie przewozów z Gminą, zatem to. PKS powinno posiadać stosowne zezwolenie, jeśli jest ono konieczne. Wskazał też, że wykonywane przez D. D. przewozy nie są przewozami regularnymi specjalnymi, bowiem nie posiadają cech z art.4 pkt 7 i art.4 pkt 9 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 204 z 2004r., poz. 2088), gdyż brak jest rozkładu jazdy, a dzieci przewożone są w zależności od godzin rozpoczęcia i zakończenia lekcji, godziny przyjazdu i odjazdu autobusu nie są podane do publicznej wiadomości ani wywieszone na przystankach, nie ma także przystanków a autobus zatrzymuje się przy zgromadzonych dzieciach lub przy szkole, brak cennika opłat, dzieci nie płacą w ogóle za przejazdy, a wydatki związane z ich przewozem pokrywane są przez Urząd Miasta. Wykonywany przez siebie przewóz określił jako przewóz wahadłowy z art.4 p.10 ustawy o transporcie drogowym, bowiem przewożona jest grupa osób z miejsca początkowego do miejsca docelowego, które położone jest w promieniu 50 km. Kontrolowany pojazd nie był zobowiązany do uiszczenia opłaty drogowej bowiem ul. Fabryczna w G. nie jest drogą krajową. Do wyjaśnienia dołączył zaświadczenie, z którego wynika, że kierowca był osobą nowozatrudniona od dnia 19 kwietnia 2005r. i dlatego w dniu 21 kwietnia nie miał wykresówki za poprzednie dni. Ze złożonej do akt umowy z dnia 7 stycznia 2005r. między PKS jako zleceniodawcą, a D. D. jako zleceniobiorcą wynika., że od 1 stycznia do 31 grudnia 2005r. przewoźnik wykonuje usługi przewozowe w komunikacji zamkniętej polegające na przewozie dzieci do placówek oświatowych w Gminie G. zgodnie z harmonogramem i trasami przejazdów ustalonymi w załączniku do umowy. Zapłata rozliczana jest przez PKS z przewoźnikiem wg ustalonej stawki za 1 km. Harmonogram, będący załącznikiem do umowy, określa godziny odjazdu autobusu z pierwszej miejscowości rozpoczynającej trasę oraz nazwy miejscowości, przez które przejeżdża autobus, a także godziny, w których rozpoczynają się odwozy dzieci w poszczególne dni tygodnia z określeniem miejscowości, przez które autobus jedzie.

W ocenie organu pierwszej instancji spełnione zostały przesłanki do uznania przewozu wykonywanego przez stronę za przewóz regularny specjalny,, gdyż wożona była określona grupa osób, której liczebność ani skład nie ma znaczenia. Istotne jest natomiast, że nie jest to grupa zorganizowana, zatem nie chodzi o przewóz wahadłowy. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art.15 ust. 7 Rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r kierowca zobowiązany jest okazać do kontroli wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca pojazd prowadził. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców /Dz. U. Nr 92 z 2004 r. poz. 879/ nie mając wykresówek kierowca powinien okazać zaświadczenie o przyczynie ich braku, a dokumenty te powinien zgodnie z art. 87 ust. l ustawy o transporcie drogowym mieć przy sobie i okazać w czasie kontroli. Brak wykresówek lub stosownego zaświadczenia w czasie kontroli podlega karze.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. D. podniósł, że w przewozie międzynarodowym przewóz regularny specjalny nie wymaga zezwolenia, zatem przewóz regularny specjalny w kraju powinien być traktowany tak samo. W Urzędzie Miasta i Gminy G. uzyskał informację, że zezwolenie nie jest potrzebne, a ewentualna wadliwość tej informacji nie może skutkować niekorzystnie dla strony. Ponadto nie wykonywał przewozu regularnego ani przewozu regularnego specjalnego z uwagi na brak rozkładów jazdy i nie zabieranie dzieci z przystanków. Z uwagi na wykonywanie przewozu między miejscowościami w promieniu 50 km przewóz miał charakter wahadłowy, który nie wymaga zezwolenia. Brak wykresówek uzasadniał natomiast brakiem doświadczenia i wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 kpa, art.18 ust. l, art.87 ust. l p. l lit. a oraz art.92 ust.1 i ust.4 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, oraz Ip.1.2.1. i 1.11.11 ust. l lit.b załącznika do tej ustawy, a także art.31 cytowanej wyżej ustawy o czasie pracy kierowców i art.3 ust. l oraz art.15 ust.7 Rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3821/85 cytowanego wyżej.

W uzasadnieniu wskazał, że na przewóz regularny specjalny należy mieć zezwolenie, zaś skarżący wykonywał niepubliczny przewoź regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób w oparciu o harmonogram dowozu. Nie był to przewóz wahadłowy, gdyż w przewozie wahadłowym grupa osób jest każdorazowo zorganizowana, a nie określona z góry na podstawie wskazanych kryteriów i przewóz ten nie odbywa się regularnie. W sprawie niniejszej przewóz był regularny, a krąg osób z góry i ściśle określony. Przepisy dotyczące przewozów międzynarodowych nie mają zastosowania do przewozów krajowych. Przedsiębiorca jako profesjonalista powinien właściwie rozumieć obowiązujące prawo. Gdy chodzi o karę za brak wykresówek organ wskazał, że stosowne dokumenty winny być okazane w czasie kontroli, a ich nieokazanie podczas kontroli podlega karze. Ponieważ kierowca w czasie kontroli nie miał ani wykresówek, ani zaświadczenia nałożenie kary było uzasadnione.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu i wskazał, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, iż kontrolowany przewóz nie miał cech ustawowych przewozu regularnego tj. cechy regularności, odpłatności wg cennika, rozkładu jazdy wywieszonego w miejscu publicznym, przystanków.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wywodził jak w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu stwierdził, że Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 p. 7 (w brzmieniu, obowiązującym w dacie kontrolowanego przejazdu) definiowała przewóz regularny i określała go jako publiczny przewóz osób i bagażu. Zgodnie z treścią tego przepisu, przewóz regularny to:

1/ przewóz wykonywany według rozkładu jazdy,

2/ podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości, przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,

3/ podczas którego wsiadanie i wysiadanie odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy,

4/ a należność jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, wykonywany zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu.

Ustawa definiuje też przewóz regularny specjalny i określa go jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wykonywane przez skarżącego przewozy dzieci posiadały cechę regularności, która jest cechą zasadniczą przewozów specjalnych, jednakże na podstawie zebranych dokumentów w żadnym razie nie można ustalić, aby omawiane przewozy posiadały cechę regularności. Nie wynika z nich bowiem, aby przewóz odbywał się wg ustalonego rozkładu jazdy, rozumianego w taki sposób, że autobus o określonej, zawsze stałej godzinie, przyjeżdża na przystanek /oznakowany zgodnie z ustawą/ w określonej miejscowości. Ponadto, w harmonogramie nie zostały też określone przystanki, a z żadnego dowodu nie wynika, aby autobus szkolny zatrzymywał się na przystankach w rozumieniu art.4 p.8a ustawy o transporcie drogowym, oznakowanych zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. nr 58 z 2003 r. poz. 515/. Tymczasem wymóg zatrzymywania się pojazdów na przystankach w rozumieniu ustawy jest jedną z cech przewozu regularnego. Z materiału sprawy niniejszej wynika, że dzieci były zabierane spod szkół albo z miejsc na poboczu dróg, nie zaś z przystanków. Zatem trzeba uznać, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów nie odbywało się na przystankach w rozumieniu art. 4 p. 7 lit. b ustawy.

Nie zostało też wykazane, aby został ustalony dla pasażerów jakikolwiek cennik opłat za przejazd, ani aby został on podany do ich wiadomości. Przeciwnie z poczynionych ustaleń wynika, że przejazdy były dla pasażerów bezpłatne.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że omawiany przewóz nie posiadał określonej w ustawie o transporcie drogowym cechy regularności, na którą składa się wypełnienie omawianych wyżej warunków.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że regularność, o której mowa w art. 4 p. 7 musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład jazdy mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art. 18, 20 i 22 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast w przedmiotowej sprawie ustalenie rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy jest, co do zasady niemożliwe.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony materiał dowodowy rozpatrzony w całości, zgodnie z regułami art. 7 i 77 § 1 kpa, nie pozwalał na ustalenie, że kontrolowany pojazd wykonywał przewozy posiadające cechy przewozu regularnego specjalnego. Organ nie ocenił należycie całości materiału dowodowego czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a dokonując ustalenia, że chodziło o przewóz regularny specjalny wadliwie ocenił materiał dowodowy naruszając przy tym art. 80 kpa.

Sąd stwierdził, że organ błędnie uznał, że na wykonywanie przewozu skarżący powinien mieć stosowne zezwolenie. Skoro przewóz wykonywany przez skarżącego nie miał charakteru regularnego specjalnego, to skarżący nie był zobowiązany posiadać zezwolenia na przewóz regularny specjalny, a jeśli nie był do tego zobowiązany, to nałożenie na niego kary pieniężnej za brak zezwolenia stanowiło naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. l w związku z art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.2.1. załącznika do tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, że organ wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i wadliwie zakwalifikował dokonywany przewóz jako przewóz regularny specjalny, zatem bezpodstawnie nałożył na skarżącego karę za brak zezwolenia na jego wykonywanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie rozważyć wszystkie dowody i uwzględniając cały materiał dowodowy zbadać, czy przewóz posiadał cechy regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.

Sąd uznał natomiast za niezasadną skargę w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za brak wykresówki i zaświadczenia za dzień kontroli i ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca pojazd prowadził. Obowiązek przedstawienia zaświadczenia w czasie kontroli drogowej wynika wprost z art. 31 ust. l cytowanej wyżej ustawy o czasie pracy kierowców, zaś co do wykresówki/ z art. 15 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady /EWG/ 3821/85 w związku z art. 88 ustawy o transporcie drogowym. Ponieważ kierowca nie był wyposażony w wymagane dokumenty, nałożenie kary było uzasadnione, zaś fakt braku doświadczenia przedsiębiorcy pozostaje bez wpływu na zasadność kary. W tej części skarga była nieuzasadniona i musiała zostać oddalona.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje w części dotyczącej kary 6000 zł, a w pozostałej części, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaskarżając go w części pkt 1 i 2 zarzucił naruszenie:

-prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 9 i 7 oraz art. 18 ust.1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), oraz nieuwzględnienia w toku wykładni art. 2, 7 i 32 Konstytucji R.P., w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego specjalnego , tj. wymagającego uzyskania zezwolenia niezbędne jest m.in. wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych, zabieranie pasażerów z oznakowanych przystanków i stanowi to istotę przewozu regularnego;

-przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit c) Pr. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdził, że wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki nie jest prawidłowa z następujących przyczyn:

1) nie uwzględnia ona charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 9 w zw. z pkt 7 ustawy ;

2) jest dysfunkcjonalna, bowiem dokonana w oderwaniu od celów ustawy, pomija, a właściwie to całkowicie przekreśla sens obowiązywania art. 18 ust. 1 ustawy w systemie prawa; wreszcie prowadzi do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy,

3) w konsekwencji prowadzi do dyskryminacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. W ten sposób narusza konstytucyjne zasady: równości, praworządności i demokratycznego państwa prawa.

W ocenie GITD uważna lektura całej definicji przewozów regularnych zawartej w art. 4 pkt. 7 ustawy prowadzi do nieuchronnego wniosku, że została ona skonstruowana dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na te przewozy. Innymi słowy przepis ten w istocie definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia, a właściwie to i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia przepis ten powinien być odczytywany w sposób uwzględniający tę okoliczność. Interpretator powinien w takim wypadku poszukiwać konstytutywnych cech przewozu regularnego, ażeby móc stwierdzić, czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. Odczytując w tym duchu treść wspomnianej normy zawartej w art. 4 pkt 7 należy dojść do wniosku, że cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie (a) osób, (b) w sposób regularny.

Zdaniem GITD za słusznością prezentowanej wykładni przemawia treść art. 4 pkt 7 in fine, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Wynika z tego a contrario, że każdy przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to argumentum minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 ustawy. Innymi słowy skoro nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. A sankcją za naruszenie tych warunków jest kara pieniężna orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że sam ustawodawca zakłada, że możliwe jest wykonywanie przewozów regularnych, które to przewozy jednocześnie nie spełniają wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 7 ustawy. Świadczy o tym treść np. art. 23 pkt 2 lit c) ustawy, gdzie przewidziano, jako jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia jest wykonywanie przewozów regularnych bez takiego zezwolenia. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 7 i 9 jedną z cech przewozów regularnych tam określonych jest posiadanie zezwolenia, to oznacza to, że sam ustawodawca nie wymaga do uznania przewozów za regularne spełnienia wszystkich elementów wskazanych w art. 4 pkt 7 ustawy. Jeżeli zatem udowodnione zostanie, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, a taką cechą nie jest z pewnością miejsce publikacji rozkładu jazdy, to wówczas uznać trzeba, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie.

Dysfunkcjonafność wykładni dokonanej przez Sąd przejawia się tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń. Wystarczającym ku temu powodem byłoby, przyjmując zapatrywanie Sądu Wojewódzkiego, nie zamieszczanie na przystankach rozkładów jazdy. Podważa to w ogóle sens starania się o zezwolenie, z art. 18 ust. 1 ustawy. Bowiem jedyną korzyścią z jego uzyskania byłaby wyłącznie możliwość rozplakatowania rozkładów jazdy na przystankach i dworcach. Uznanie, iż tylko to było celem wprowadzenia zezwoleń na przewozy regularne, a nie uporządkowanie tych przewozów na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy, przeczy racjonalności prawodawcy.

Zgodnie z poglądami przyjmowanymi w doktrynie Sąd obowiązany jest do współstosowania konstytucji i norm ustawowych. Oznacza to nakaz dokonywania wykładni wszelkich przepisów w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi. Przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia reguły konstytucyjne narusza. W szczególności zasadę równości wobec prawa, dyskryminując przewoźników wykonujących przewozy na podstawie uzyskanych zezwoleń, którzy częstokroć oprócz linii dochodowych ponoszą ciężary utrzymywania linii deficytowych (art. 22 ust. 1 pkt 1), opłat związanych z udzieleniem zezwolenia (art. 41 ust. 1 pkt 2), zapewnienia odpowiedniej liczby taboru na przejazdy (art. 23 pkt 1 lit. a). Ciężarów tych, z punktu widzenia przyjętej przez Sąd interpretacji, nie muszą ponosić ich konkurenci wykonujący de facto identyczną działalność gospodarczą. Wykładnia prezentowana przez Sąd Wojewódzki narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, a to poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. Co odczytywać można, jako swoistą retorsję wobec władzy ustawodawczej za niski poziom legislacji. Z tym jednak, że konsekwencją tego stanu rzeczy jest dopuszczenie do nieuczciwej konkurencji między przedsiębiorcami oraz osłabienie prestiżu samego prawa.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej podniósł, że przyjęcie błędnej wykładni prawa materialnego wpływać może na wynik postępowania. Jak przyjmuje się w literaturze stosowanie prawa polega na (a) ustaleniu stanu faktycznego (b) odnalezieniu i zinterpretowaniu adekwatnej normy prawa materialnego (c) dokonania subsumpcji stanu faktycznego pod tę właściwie zinterpretowaną normę1. Akt wykładni prawa, wpływać więc może na ocenę przeprowadzonego przez organ postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że organ, ażeby uznać że przewóz ma regularny charakter powinien wskazać, że przewoźnik posiadał lub posługiwał się rozkładem jazdy podanym do publicznej wiadomości "przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych". Oznacza to, że WSA bada zebrany w sprawie materiał dowodowy przez pryzmat przyjętej przez siebie wykładni prawa materialnego, odmiennej od wykładni przyjętej uprzednio przez organy administracji. W ocenie GITD działanie takie nie jest dopuszczalne. Zmiana bowiem wykładni prawa nieuchronnie powoduje zmianę optyki, w jakiej dokonuje się oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W realiach niniejszej sprawy potrzebę badania okoliczności uznanych za nie istotne przez organ administracji, tj. wywieszenie rozkładu jazdy na przystanku, istnienie cennika, zatrzymywanie się na przystankach. Wynika to z tego, że odtworzenie normy materialnej jest nadrzędne względem normy procesowej, która ze swej istoty ma służebny względem materialnej charakter i służy do jej zastosowania, a to poprzez prawidłową konkretyzację stosunku prawnego. Dlatego też nie jest uprawniony, z mocy wskazanych w petitum przepisów, zabieg polegający na zmianie przyjętej przez organ wykładni prawa i dokonywanie oceny postępowania dowodowego przez pryzmat tej zmienionej wykładni. Wiadomo bowiem, że niemal zawsze ocena ta wypadnie odmiennie od przyjętej przez organ. W takim wypadku poddawane kontroli sądowej działania organów administracji, nie te które były podjęte, w oparciu o przyjętą przez organ wykładnię, ale te które w świetle wykładni przyjętej później przez sąd powinny być dopiero w przyszłości podjęte. Narusza to zarówno art. 3 § 1 i 133 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie można bowiem dokonać oceny zgodności z prawem procesowym działań podejmowanych w celu realizacji innej od pierwotnie ustalonej treści normy prawa materialnego. Przepisy procesowe mają, jak to już podkreślono, służebną rolę, względem normy materialnej i ustalenie treści tej ostatniej determinuje ocenę prawidłowości zastosowania norm procesowych, dla realizacji ustalonego w powyższy sposób treści prawa materialnego.

Z powyższych przyczyn nie jest zgodne z prawem jednoczesne uchylenie decyzji z powodu błędnej wykładni prawa materialnego i dokonanie oceny postępowania dowodowego z perspektywy tej zmiany. To pierwsze wyklucza bowiem drugie, ze swej istoty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy i ustaw szczególnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Ustawodawca powiązał zatem stosowanie określonych sankcji administracyjnoprawnych z naruszeniem obowiązków i warunków (przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym i ustawach szczególnych). Oznacza to, że powyższe obowiązki i warunki muszą być precyzyjnie określone w przepisach ustawowych. Normy te muszą być czytelne i nie powinny nasuwać wątpliwości interpretacyjnych.

Regulacja prawna przewozu osób powinna pozwalać przewoźnikowi na samodzielne określenie charakteru tego przewozu, a więc ocenę, czy zamierzona działalność będzie wymagała zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Przepis ten stanowi, że zezwolenie jest wymagane przy wykonywaniu przewozu regularnego i przewozu regularnego specjalnego. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu: 1) wyko nywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 9 ustawy i transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Analiza powołanych przepisów nasuwa wątpliwości czy zawarta w art. 4 pkt 9 powołanej ustawy definicja przewozu regularnego specjalnego ma charakter zupełny, czy też przy jej ocenie należy uwzględnić przesłanki składające się także na pojęcie przewozów regularnych, zdefiniowane w art. 4 pkt 7 tej ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że do zakwalifikowania danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego wystarczające jest to, by przewóz osób wykonywany był w sposób regularny. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to w art. 4 pkt 9 nie posłużyłby się pojęciem przewóz regularny, zawartym w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym,

Uzasadnione jest zatem stanowisko Sadu pierwszej instancji, że skoro ustawodawca w jednym akcie prawnym posługuje się pojęciem "przewóz regularny", to znaczenie tego pojęcia zawarte w różnych normach prawnych powinno być tożsame. Zatem przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniający przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 lit. a-d.

Taka wykładnia powołanych przepisów nie pozostaje w sprzeczności z art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP. Konstytucja nie daje podstaw do nakładania na jednostkę jakichkolwiek sankcji bez wyraźnej regulacji ustawowej. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady państwa prawnego, czy zasady równości skoro sąd ten chroni prawo jednostki. Nie aprobuje zaś działań organów administracji publicznej, które zmierzają do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie działalności, której charakter prawny na tle przepisów ustawy o transporcie drogowym budzi uzasadnione wątpliwości. Z przepisów tych nie wynika bowiem jednoznacznie aby działalność mogła być wykonywana wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na regularny przewóz specjalny.

Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej, odmiennej od przyjętej przez organ, wykładni prawa materialnego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż Sąd nie tylko nie jest związany wykładnią dokonaną przez organ, ale to właśnie na Sądzie spoczywa obowiązek oceny poprawności tej wykładni. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego Sąd jest natomiast zobowiązany do zbadania, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zaś do dokonania tej oceny konieczne jest odniesienie prawidłowej wykładni przepisów do określonego stanu faktycznego. Zatem, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zakwestionowanie dokonanej przez organ wykładni nie wyklucza oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia poprzez analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.