Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2106/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 10, art. 85, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 163, 165 ust. 2, art. 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 pkt 15, art. 51, 55, 56 ust. 1 i 6, art. 58, art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. znak [...]; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...] .

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rada Gminy [...] w dniu [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. art. 89 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz.1148 ze zm.), podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie zamiaru likwidacji z końcem roku szkolnego 2019/2020 (tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r.) ośmioletniej Szkoły Podstawowej w [...] . W § 2 uchwały Rada Gminy zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do likwidacji szkoły, w tym wystąpienia do kuratora oświaty o wydanie opinii w sprawie likwidacji szkoły.

W sprawie podniesiono, że sieć szkół podstawowych w Gminie [...] kształtowała się w latach 80-tych poprzedniego wieku, gdy było o wiele więcej uczniów (liczba uczniów w ostatnich szesnastu latach spadła o 40%) i jest zbyt "obszerna" w stosunku do obecnych potrzeb, zaś planowana likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] podyktowana jest sytuacją demograficzną oraz ekonomiczną Gminy oraz małą liczbą uczniów w klasach. W roku szkolnym 2018/2019 do szkoły uczęszczało 40 uczniów, w obecnym roku 2019/2020 do szkoły uczęszcza 34 dzieci, w tym do kl. I-6 uczniów, III- 8 uczniów, V – 9 uczniów, VI- 11 uczniów). Wójt dodał, że jedynie 67% dzieci zameldowanych w Gminie [...] realizuje obowiązek szkolny w szkołach prowadzonych przez skarżącą, zaś prognozy demograficzne przy założeniu że wszystkie dzieci zameldowane w obwodzie szkoły będą uczniami tej szkoły, wskazują, że w roku szkolnym 2020/2021 do szkoły uczęszczałoby 32 uczniów, w roku szkolnym 2021/2022- 34 uczniów, w roku 2022/2023 - 47 uczniów. Nauczyciele zatrudnieni na część etatu nie znajdują czasu na angażowanie się w życie szkoły, spełnianie jej funkcji opiekuńczej i wychowawczej.

Podano, że w budynku dotychczasowej Szkoły Podstawowej w [...], z dniem 1 września 2020 r. zostanie utworzona szkoła filialna obejmująca strukturą organizacyjną klasy I-III, podporządkowana organizacyjnie ośmioletniej Szkole Podstawowej im. [...] w [...], zatem najmłodsi uczniowie likwidowanej szkoły (uczniowie klas I-III) będą kontynuować naukę w tym samym miejscu. Uczniowie klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] będą natomiast kontynuować naukę w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] (liczącej obecnie 233 uczniów), do której będą dowożeni transportem zorganizowanym przez Gminę. Ta zmiana poprawi warunki ich kształcenia, ponieważ Szkoła w [...] posiada lepszą bazę lokalową (15 sal dydaktycznych, pracownię językową i komputerową, halę sportową, świetlicę szkolną, stołówkę, multimedialną bibliotekę, boisko) i dydaktyczną niż szkoła w [...] , dysponuje odpowiednią kadrą dydaktyczną, a zajęcia nie odbywają się w klasach łączonych. Przeniesienie do szkoły w [...] uczniów z dwóch likwidowanych szkół (w [...] i [...]) nie spowoduje zwiększenia średniej liczby uczniów w oddziałach (zajęcia będą odbywały się w 12 oddziałach, liczba uczniów nie przekroczy 25).

O zamiarze likwidacji szkoły rodzice uczniów zostali powiadomieni podczas spotkania w dniu [...] lutego 2020 r., nieobecni zostali powiadomieni na piśmie.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 89 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w [...] .

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] pogorszy warunki nauczania, wychowania i opieki przede wszystkim w kontekście uwarunkowań społeczno-środowiskowych, a także w zakresie bezpieczeństwa uczniów. Konieczność zmiany szkoły dla dzieci w wieku 10 lat, zmiany środowiska, zmiany organizacji kształcenia z małolicznych klas do dużych 24 osobowych nie wpłynie korzystnie na proces nauczania. Szkoła w [...] liczy obecnie 233 uczniów, a zatem nie zapewni dzieciom poczucia bezpieczeństwa oraz atmosfery sprzyjającej rozwojowi i nabywaniu wiedzy, jaki mają zagwarantowany w małej szkole (34 uczniów).

Zdaniem organu, organizacja pracy w Szkole Podstawowej w [...] sprzyja indywidualizacji, dzięki czemu dzieci czują się bezpiecznie, uzyskują optymalne efekty kształcenia, osiągają sukcesy w konkursach na poziomie powiatu i województwa. Kurator nie zgodził się z Wójtem, że nauka w klasach łączonych nie zapewnia jakości nauczania z poszczególnych przedmiotów. Mała liczebność oddziałów nie ogranicza interakcji społecznych, które są możliwe na zajęciach w klasach łączonych oraz podczas realizacji wspólnych przedsięwzięć w grupach międzyklasowych i na poziomie całej szkoły. Nauczanie w klasach łączonych jest dobrym rozwiązaniem dla uczniów, wymaga doświadczenia pedagogicznego od nauczycieli, którzy doskonale sobie radzą w tej sytuacji. Nauczyciele są zaangażowani w życie szkoły. Wspólnie z rodzicami tworzą środowisko szkolne przyjazne uczniom, zapewniające poczucie bezpieczeństwa i wszechstronny rozwój. Dowodem na to są organizowane uroczystości, konkursy, kiermasze i festyny rodzinne. Nauczyciele zapełniają czas wolny swoim uczniom, zgodnie z ich potrzebami i zainteresowaniami np. poprzez organizację zajęć pozalekcyjnych, wycieczek, akcji na rzecz społeczności lokalnej. Inicjatywy te nie potwierdzają opinii gminy o ograniczeniu pracy nauczycieli szkoły w [...] jedynie do przekazywania uczniom wiedzy.

Organ dodał, że przeciwko likwidacji szkoły stanowczo wypowiedzieli się zarówno jej nauczyciele, jak i rodzice uczniów jak i społeczność lokalna, w tym m. in. Stowarzyszenie Rozwoju Wsi [...]. W ich opinii, stan techniczny szkoły jest dobry (wymieniono m. in. okna i dach w części budynku, oświetlenie, dokonano remontu centralnego ogrzewania, systematycznie prowadzone są drobne prace malarskie i naprawy), baza dydaktyczna wystarczająca, a szkoła zaspokaja wszystkie potrzeby dzieci w zakresie bezpieczeństwa, rozwoju poznawczego, społecznego i emocjonalnego, o czym świadczą osiągnięcia w konkursach i zawodach oraz dalsze losy absolwentów tej szkoły, którzy bardzo dobrze radzą sobie na kolejnych etapach edukacji. Argumentowali również, że bliskość szkoły od miejsca zamieszkania uczniów buduje poczucie bezpieczeństwa oraz że szkoła jest centrum życia kulturalnego i społecznego wsi. Ich zdaniem utworzenie filii szkoły w [...] to pierwszy krok do całkowitej likwidacji szkoły, a tym samym osłabienia aktywności społecznej i kulturalnej mieszkańców wsi.

Zdaniem Kuratora, baza lokalowa (m. in. 15 sal dydaktycznych, pełnowymiarowa hala sportowa, mała sala gimnastyczna, kuchnia, stołówka, biblioteka, świetlica) i wyposażenie szkoły w [...] (m. in. sprzęt multimedialny), nie mogą być jedynym i najważniejszym argumentem do stwierdzenia, że warunki nauczania, wychowania i opieki poprawią się. Dla dzieci z małego środowiska, w którym nauczyciele mogą poświęcić każdemu dziecku więcej uwagi, szybciej dostrzegą ewentualne problemy i zareagują na nie, przejście do dużej szkoły po trzech latach nauki nie jest korzystne dla ich rozwoju. Tym bardziej, że szkoła gwarantuje realizację podstawy programowej. Placówka dysponuje 8 salami dydaktycznymi i biblioteką oraz pomieszczeniami, które po modernizacji mogą służyć np. jako świetlica. Atutem szkoły, która ma ulec likwidacji jest pozycja, jaką zajmuje wśród mieszkańców wsi, którzy wykazują ogromną determinację w dążeniu do jej utrzymania oraz zaangażowanie w jej życie. Jej likwidacja uniemożliwi dalszy rozwój wspólnoty lokalnej.

W szkole w [...] uczniowie nie korzystają ze świetlicy, ponieważ wielopokoleniowe rodziny zapewniają dzieciom opiekę bezpośrednio po skończonych zajęciach. Zmiana szkoły spowoduje, że uczniowie zmuszeni będą oczekiwać na autobus w świetlicy szkolnej (obecnie pierwszy autobus odjeżdża o godzinie 14:20), co wpłynie niekorzystnie na organizację ich wolnego czasu oraz nie pozostanie obojętne dla ich zdrowia, zwłaszcza w porze jesienno-zimowej. Uczniowie zamiast spędzać w domu rodzinnym będą spędzać na przystanku lub w świetlicy szkolnej.

W konkluzji [...] Kurator Oświaty stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] nie zapewni uczniom poprawy warunków nauki, wychowania i opieki. Mimo nowoczesnej bazy dydaktycznej szkoły w [...], duże środowisko szkolne, liczne klasy (24 osobowe zamiast 8-12 osobowych), konieczność dojazdów do szkoły, większa anonimowość uczniów, brak poczucia bezpieczeństwa dzieci, nie wpłyną korzystnie na ich rozwój i funkcjonowanie, co podkreślili w swoich opiniach zarówno nauczyciele, rodzice, jak i mieszkańcy wsi [...].

Gmina [...] w piśmie z 2 kwietnia 2020 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Zażalająca się zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Gmina podniosła, że spełniła wszystkie przesłanki likwidacji szkoły, z uwzględnieniem również tych, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem Gminy organ nie ocenił prawidłowo wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pomiął że za likwidacją szkoły przemawia dobro ucznia, perspektywy demograficzne, nie wziął pod uwagę kosztów utrzymania placówki, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił motywów przyjętego stanowiska.

Z tych wszystkich względów Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Kuratorowi Oświaty, ewentualnie o jego zmianę.

W uzasadnieniu zażalenia Gmina [...] podkreśliła, że wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność. Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań (wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17, wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., II SA/WA 1604/19). Zażalająca się dodała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1605/19 przyjął, że opinia przewidziana w art. 89 prawa oświatowego jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Zdaniem Gminy, Gmina wypełniła wszystkie wymogi likwidacji szkoły, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy: dokonała stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu oraz bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka, zgodnie z art. 39 ustawy. Uczniowie likwidowanej szkoły mają zatem zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez tę samą gminę. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust.3 ustawy Prawo oświatowe.

Gmina dodała, że negatywnej opinii Kuratora nie mogą uzasadniać w żadnym wypadku sprzeciw społeczności lokalnej, Rady Nauczycieli i Rady Rodziców tej szkoły oraz argumenty dotyczące funkcji społeczno-kulturalnej, jaką spełniać ma szkoła w [...] .

Gmina zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie likwidacji szkoły. Zamiar likwidacji szkoły nie jest "fanaberią" skarżącej, lecz podyktowany jest zasadniczo sytuacją demograficzną oraz ekonomiczną gminy, zaś bezpośrednią przyczyną zamiaru likwidacji szkoły jest mała liczba uczniów w poszczególnych klasach.

Minister Edukacji Narodowej po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że [...] Kurator Oświaty prawidłowo ustalił i ocenił wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla wydania opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, a jego negatywna opinia została podjęta w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego.

Minister Edukacji Narodowej podkreślił, że kurator oświaty jest odpowiedzialny za realizację polityki oświatowej na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe) oraz jest organem nadzoru pedagogicznego, który obejmuje m. in. kwestie zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawa oświatowego, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale także musi uwzględnić wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Przepisy prawa nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkoły. Opinia wydawana w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Nie ingeruje to w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych gminy (wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 692/17). W związku z tym nawet jeśli Gmina [...] spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły winno przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej (wyrok NSA z 27 października 2009 r. I OSK 871/09).

Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że lepsze ("korzystniejsze") warunki lokalowe w Szkole Podstawowej w [...] "nie dają podstaw" do likwidacji szkoły w [...] . Organ podał, że Gmina [...] od 2018 r. dofinansowywała właśnie tę największą szkołę (w [...] ) i w ten sposób ograniczała dostępność do nowoczesnej bazy dydaktycznej dla mniejszych szkół w Gminie oraz że jego zdaniem Szkoła Podstawowa w [...] oraz Szkoła Podstawowa w [...] dysponują budynkami i wyposażeniem adekwatnym do potrzeb odpowiednio mniejszej i większej szkoły, które zapewniają możliwość właściwej realizacji podstawy programowej. W ocenie organu prowadzenie zajęć w systemie klas łączonych, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. poz. 502), zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego i nie może być argumentem przemawiającym za likwidacją placówki oświatowej.

Minister nie podzielił zapatrywania skarżącej Gminy, że za likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] przemawiają względy demograficzne i stwierdził, że aspekt demograficzny, zarówno w kontekście całej Gminy jak i obwodu likwidowanej szkoły, nie daje podstaw do uznania, że likwidacja szkoły jest uzasadniona.

Organ podał, że mimo że liczba urodzeń w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...] w latach 2013-2019 (a więc objętych obowiązkiem szkolnym) utrzymuje się na podobnym poziomie (w 2013 r. - 9 dzieci, w 2014 r. - 11 dzieci, w 2015 r. - 13 dzieci, w 2016 r. - 8 dzieci, w 2017 r. - 9 dzieci, w 2018 r. - 5 dzieci, w 2019 r. -10 dzieci), to jednak w roku szkolnym 2019/2020 do szkoły w [...] uczęszcza 34 uczniów (w klasie I - uczy się 6 uczniów, w III - 8 uczniów, w V - 9 uczniów, w VI - 11 uczniów). Oznacza to, że to "działania podejmowane przez Gminę [...] doprowadziły do zmniejszenia liczby uczniów szkoły w [...] ". Zdaniem Ministra, nie można zakładać, że również w kolejnych latach Gminie [...] "uda się wpłynąć" na rodziców uczniów uczęszczających do klasy VI w tej szkole, aby zdecydowali się przenieść dzieci do szkoły w [...] . W prognozie na kolejne 7 lat widać wyraźny wzrost liczby uczniów szkoły w [...]. Po planowanej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz utworzeniu w jej miejsce filii o strukturze organizacyjnej klas l-lll, która byłaby podporządkowana Szkole Podstawowej w [...], w roku szkolnym 2020/2021 do tej filii uczęszczałoby 14 uczniów. Natomiast po planowanym przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...] , w roku szkolnym 2020/2021 uczęszczałoby do niej dodatkowo 51 uczniów klas IV-VIII ze Szkoły Podstawowej w [...] oraz Szkoły Podstawowej w [...] (w 12 oddziałach).

Minister podkreślił, że argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły nie może być mała liczba uczniów w poszczególnych klasach tej szkoły. Zdaniem Ministra, kwestię liczby uczniów w oddziałach poszczególnych klas należy rozpatrywać w kontekście efektywności i wyników nauczania, zaś Wójt nie wykazał, żeby mniejsza liczba uczniów w oddziałach szkoły w [...] miała negatywny wpływ na efektywność i wyniki nauczania w porównaniu do bardziej licznych oddziałów w szkole w [...] . Z uwagi na powyższe, Minister nie może uznać za uzasadniony argument, że nauka w bardziej licznych klasach w Szkole Podstawowej w [...] będzie stanowiła poprawę warunków kształcenia uczniów.

Organ II instancji podał, że obecnie uczniowie klas IV-VIII Szkoły Podstawowej w [...] nie korzystają z dowozów, natomiast po planowanej likwidacji szkoły zmuszeni będą dojeżdżać do nowej placówki oświatowej w [...] (podobnie jak obecnie 123 uczniów tej szkoły). Szkoła w [...] jest oddalona od dotychczasowej szkoły o 5,3 km. Organ przyznał, że organizacja dowozów uczniów "jest planowana z uwzględnieniem minimalizacji czasu oczekiwania na rozpoczęcie zajęć oraz oczekiwania na odjazd po zakończonych lekcjach" oraz że Gmina [...] będzie dążyła do uruchomienia drugiego kursu autobusu szkolnego, dla uczniów kończących zajęcia wcześniej. Nie zmienia to jednak faktu, że uczniowie klas IV-VIII musieliby poświęcić na dojazd do Szkoły Podstawowej w [...] a następnie na powrót do domu ok. 1 godz. dziennie (dojazd uczniów do szkoły w [...] z miejscowości [...] trwa 15 min, natomiast powrót do domu ok. 25 minut). Wcześniejsze rozpoczynanie dnia, dojazdy do szkoły, których wcześniej nie było, późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także przebywanie dłużej w szkole, do której uczęszcza więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej, pobyt w świetlicy, spowodują, że warunki nauki uczniów przeniesionych ze szkoły w [...] do szkoły w [...] ulegną znacznemu pogorszeniu. Zmiana miejsca edukacji oznaczająca konieczność odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym dziecku otoczeniu, w tym grupie rówieśniczej, niekorzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa. Dla uczniów, którzy dotychczas uczęszczali do mniejszej szkoły, dołączenie do większej, zintegrowanej grupy, może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym środowiska rówieśniczego. W ocenie Ministra, nauka w mniejszej szkole korzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa, brak anonimowości, indywidualizację nauczania, co jest istotne dla prawidłowego rozwoju emocjonalnego i poznawczego uczniów.

Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić uzasadnionej przesłanki do likwidacji szkoły. Według art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin, natomiast stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie.

Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez zamiar likwidacji szkół podstawowych w [...] i [...] oraz utworzenie w ich miejsce filii o strukturze organizacyjnej ograniczonej do klas I-III, które będą podporządkowane Szkole Podstawowej w [...] . Oszczędności planowane przez Gminę [...] w związku z planowaną reorganizacją sieci szkolnej mogą okazać się niewspółmierne w stosunku do pogorszenia warunków nauki uczniów klas IV-VIII ze szkoły w [...] . Budynek tej szkoły miałby służyć uczniom klas I-III, co dalej generowałoby koszty utrzymania tego budynku, a ponadto zwiększenie się liczby dojeżdżających uczniów spowoduje wzrost kosztów dowożenia.

Minister dodał, że subwencja oświatowa na rok 2020 dla Gminy [...] wyniosła 7,5 min zł i zwiększyła się w stosunku do ostatecznej subwencji w roku 2019 o 0,2 min zł. Porównując dane dotyczące wydatków bieżących w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących do wydatków ogółem dla gmin w 2019 r. wyniósł 22% i był wyższy niż w poprzednim roku o 0,3 pkt procentowego. W odniesieniu do Gminy [...] wskaźnik ten wyniósł 19,9% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 5,6 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki oświatowe gminy znacznie zmniejszyły się w stosunku do wydatków ogółem. Organ dodał, że dochody samorządów rosną znacznie szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. Ponadto odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz. U. poz. 2446) i stwierdził, że z budżetu państwa do takich gmin jak Gmina [...] przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół, takich jak Szkoła Podstawowa w [...] oraz Szkoła Podstawowa w [...] , również przeznaczona do likwidacji.

W konkluzji Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że pomimo że warunki lokalowe w Szkole Podstawowej w [...] są lepsze niż w Szkole Podstawowej w [...] , to inne aspekty, takie jak sytuacja demograficzna, bliskość szkoły od domu rodzinnego i związany z tym brak konieczności codziennych dojazdów i spędzania czasu w świetlicy szkolnej, czy kameralna atmosfera, mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o jej likwidacji.

Gmina [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej, zarzuciła organowi naruszenie art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 171 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego oraz błędną wykładnię art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie spełniała wszystkich warunków likwidacji szkoły, a ponadto art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zapatrywanie wyrażone w zażaleniu, podkreśliła, że Gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność. Wobec tego, ingerencja nadzorcza w tę samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty. Skarżąca dodała, że opinia przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Zdaniem Gminy, wypełniła wszystkie wymogi likwidacji szkoły o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy: dokonała stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu oraz bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka, zgodnie z art. 39 ustawy. Uczniowie likwidowanej szkoły mają zatem zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez tę samą gminę. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust.3 ustawy Prawo oświatowe.

Gmina zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie likwidacji szkoły.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu. Organ dodał, że nie podziela zapatrywania skarżącej, że przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, kurator zobligowany jest do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe oraz art. 39 ust. 3 ustawy i stwierdził, że powinien również uwzględnić te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki. Kurator oświaty, zgodnie z art. 51 w związku z art. 55 ustawy - Prawo oświatowe, sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Sprawowany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny polega min. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek.

Minister podał, że NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1377/06 wywiódł, że "deklarowana przez art. 16 ust. 2 Konstytucji zasada wykonywania przez gminy zadań publicznych, w tym zadań własnych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, doznaje więc wprawdzie w treści art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ograniczenia, gdyż w przewidzianych ustawą sytuacjach dochodzi, wskutek braku pozytywnej opinii kuratora, do udaremnienia zamiaru likwidacji gminnej szkoły samorządowej, ale mamy w tym przypadku do czynienia z dopuszczalnym "współdziałaniem fachowym" w rozumieniu art. 89 i 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz."

Opinia ministra, jak i kuratora mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organy przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły są zobligowane do uwzględnienia zarówno okoliczności wskazanych w art. 89 ust.1 ustawy Prawo oświatowe, ale również skutków zamierzonej likwidacji placówki. Nawet jeśli zostałyby spełnione wszystkie wymogi formalne, to kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji placówki. W szczególności przeciwko likwidacji winny przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji ośmioletniej Szkoły Podstawowej w [...] z końcem roku szkolnego 2019/2020 tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Gmina podkreśliła, że szkoła w [...] dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za jej likwidacją przemawiają również względy demograficzne i ekonomiczne.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma jednak cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu do działania w cudzym imieniu, w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do władczego wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i z innych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 988/20 i sygn. akt I OSK 851/20, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3077/21).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w klasach 0 i I–III w nowoutworzonej, w miejscu likwidowanej szkoły, filii Szkoły Podstawowej w [...] . Uczniowie starszych klas mogą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej w [...] , korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Należy przy tym zauważyć, że Minister przyznał, że warunki nauki w szkole w [...] są lepsze niż w szkole w [...] .

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Minister nie kwestionuje, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły (w [...] ), w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem, a w konsekwencji skrócenia czasu na odpoczynek oraz "oddziaływania wychowawczego w rodzinie". Te okoliczności nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności, polityka oświatowa państwa.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia tej właśnie szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...] , zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Negatywna opinia Kuratora a następnie Ministra w sprawie likwidacji placówki, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy prawa nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru likwidacji szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.