Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1215/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1646/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz A Sp. z o.o. w W. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1646/20, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt 2 zasądził koszty postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniach w dniach od [...] do [...] lutego 2019 r. pracownicy PFRON przeprowadzili w skarżącej Spółce, kontrolę w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego spełniania przez stronę warunków do otrzymywania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od lipca 2016 r. do sierpnia 2018 r.

W trakcie kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - stwierdzono w odniesieniu do jednego pracownika za 2 miesiące (okresy rozliczeniowe);

- niezgodność wykazanego stopnia niepełnosprawności w informacjach INF-D-P z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności - stwierdzono w odniesieniu do jednego pracownika za jeden miesiąc (okres rozliczeniowy);

- brak schorzeń specjalnych - stwierdzono w odniesieniu do jednego pracownika za jeden miesiąc (okres rozliczeniowy);

- rozbieżności między wykazywanymi w informacjach INF-D-P kwotami kosztów płacy a stanem faktycznym - stwierdzono w odniesieniu do 10 pracowników za 11 miesięcy (okresów rozliczeniowych);

- nieterminowe opłacenie składek ZUS - stwierdzono w odniesieniu do 31 pracowników za 228 miesięcy (okresów rozliczeniowych);

- wypłata wynagrodzenia po terminie złożenia informacji INF-D-P oraz wniosku Wn-D za dany okres rozliczeniowy - stwierdzono w odniesieniu do 22 pracowników za jeden miesiąc (okres rozliczeniowy).

Wyniki powyższej kontroli ujęto w protokole kontroli z [...] lipca 2019 r. do którego, kontrolowany wnioskodawca nie wniósł zastrzeżeń.

Pismem z [...] września 2019 r. na podstawie art. 49e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426, z późn. zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"), wezwano pracodawcę do zwrotu kwoty 339 475,28 zł w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zwrotu, na rachunek bankowy Funduszu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia otrzymania środków do dnia ich zwrotu, bądź do przedstawienia dowodów przeczących powyższym ustaleniom. W ww. piśmie podano, iż wskazana kwota do zwrotu stanowi nienależnie pobrane dofinansowanie za okresy sprawozdawcze: od lipca 2016 r. do kwietnia 2017 r., czerwiec 2017 r. styczeń 2018 r. w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. PFRON zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o udzielenie informacji, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy składkowe w ZUS od sierpnia do grudnia 2016 r., od stycznia do maja 2017 r. oraz lipiec 2017 r.

W dniu [...] października 2019 r. do Funduszu wpłynęła informacja udzielona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że Spółka nie dokonała zwrotu wszystkich środków w terminie wskazanym w wezwaniu oraz nie dokonała korekt wniosków Wn-D za wszystkie okresy sprawozdawcze objęte niniejszym postępowaniem za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansować i Refundacji.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Spółka została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od lipca 2016 r. do kwietnia 2017 r., czerwiec 2017 r.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał skarżącej spółce zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od lipca 2016 r. do kwietnia 2017 r., czerwiec 2017 r.

W dniu [...] marca 2020 r. skarżąca złożyła od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. organ zwrócił się z zapytaniem do Oddziału ZUS we Wrocławiu, z prośbą o udzielenie informacji, w jakiej kwocie płatnik zobowiązany był do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, FP i FGŚP oraz w jakich terminach i wysokościach dokonał poszczególnych wpłat za na FUS, FUZ oraz FPiFGŚP za okresy rozliczeniowe: od sierpnia 2016 r. do grudnia 2016 r., od stycznia 2017 r. do maja 2017 r. oraz lipiec 2017 r.

Dnia [...] maja 2020 r. Oddział ZUS w Szczecinie przekazał informację o terminach w jakich nastąpiło pokrycie należności z tytułu składek za okresy rozliczeniowe: od sierpnia 2016 r. do grudnia 2016 r., od stycznia 2017 r. do maja 2017 r. oraz lipiec 2017 r. Ponadto ZUS wskazał, że Zakład dokonuje rozliczenia konta zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1831). Podstawą dokonania rozliczenia konta są prawidłowo złożone przez płatnika składek dokumenty rozliczeniowe oraz wpłaty, które wpłynęły na konto płatnika.

W dniu [...] lipca 2020 r. Prezes Zarządu PFRON wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, iż według kontrolujących rozbieżności między wykazywanymi w dokumentach INF-D-P kwotami kosztów płacy, a stanem faktycznym stwierdzono w odniesieniu do czterech pracowników. Organ ustalił, iż pracodawca nie usunął nieprawidłowości za pomocą korekt wniosków składanych za pośrednictwem SODiR oraz nie dokonał zwrotu nienależnie pobranych środków. Wobec powyższego organ uznał, że strona nie usunęła nieprawidłowości wobec ww. pracowników niepełnosprawnego.

Ponadto, organ wskazał, że uregulowanie należności wobec ZUS z tytułu opłacania składek z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni względem terminu ustalonego, skutkuje brakiem możliwości ubiegania się o dofinansowanie, a w przypadku gdy doszło do otrzymania środków PFRON, tj. dofinansowania, skutkuje zwrotem całości otrzymanej kwoty, co do okresu, w stosunku do którego stwierdzono nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu, że w stosunku do strony zachodzi przesłanka z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji, która uniemożliwia wypłatę miesięcznego dofinansowania. Organ zebrał materiał dowodowy sprawy, z którego jednoznacznie wynika, że w przypadku strony przekroczony został 14-dniowy termin na poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości organu, iż strona nienależnie pobrała środki PFRON wypłacone tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON od lipca 2016 r. do kwietnia 2017 r. oraz czerwiec 2017 r. Nadto Spółka nie sporządziła korekt wniosków za wszystkich pracowników wykazanych we wnioskach za ww. okresy sprawozdawcze oraz nie zwróciła w całości nienależnie pobranego dofinansowania.

Organ wyjaśnił również w nawiązaniu do treści art. 26a ustawy o rehabilitacji, iż dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzeń wypłaconych po dniu złożenia wniosku. Na podstawie przedstawionego przez pracodawcę potwierdzenia dokonanych operacji z dnia [...] września 2016 r. organ ustalił, że wynagrodzenia wskazanych w decyzji pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy w PFRON sierpień 2016 r. zostały wypłacone w dniu [...] września 2016 r., podczas gdy wniosek Wn-D za ww. okres został złożony przez pracodawcę w dniu [...] września 2016 r. Pracodawca nie usunął nieprawidłowości za pomocą korekty wniosku składanego za pośrednictwem SODiR oraz nie dokonał zwrotu nienależnie pobranych środków. Wobec powyższego, w ocenie organu, uznać należy, że strona nie usunęła nieprawidłowości wobec wymienionych w decyzji pracowników niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezes PFRON naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii Sąd wskazał, że kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić (współstanowić) i stanowił (współstanowił) określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie - jak wynika z jej akt - przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to za oczywiste Sąd uznał, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi - jak sugeruje to organ - jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Według WSA, powyższy argument znajduje swoje uzasadnienie w przepisach ogólnych ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. tj. art. 1, który to przepis wskazuje zakres podmiotowy, a dotyczy on osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi". Jednym zaś z celów tej ustawy – jak wynika to już chociażby z jej tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych zawartych w jej Rozdziale 4 – jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu (np. art. 12a - jednorazowa pomoc; art. 13 - dofinansowanie działalności gospodarczej, art. 25a - refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), w tym również mechanizmów adresowanych do pracodawców, co jasno i wyraźnie wynika ze szczegółowych przepisów Rozdziału 5 - Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych - przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 354/20, CBOiS).

Za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca - jako beneficjent tych środków -naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, z zastrzeżeniem ust. 1a². Zgodnie z art. 26a ust. 1a² ustawy kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a¹ pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Ponadto, za uzasadniony należy uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia (por. także wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 354/20, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., I GSK 2217/19, CBOiS).

Wbrew stanowisku organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji, to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji).

Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi istnienia konsekwencji, które miałyby się wyrażać się w tym, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności - a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych - stanowi podstawę podjęcie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu.

W konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3) ustawy o rehabilitacji, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś - jak prawidłowo należało to przyjąć - uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie.

Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie WSA - naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, w skardze zasadnie podniesiono, iż dokumentacja przesłana organowi przez ZUS (dotycząca kwestii czy Strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne) ma charakter zbiorczy i nie dotyczy indywidualnie poszczególnych pracowników niepełnosprawnych (których dotyczyła refundacja PFRON za sporny okres), lecz wszystkich należności skarżącej wobec ZUS za okresy rozliczeniowe: od sierpnia 2016 r. do grudnia 2016 r., od stycznia 2017 r. do maja 2017 r. oraz lipiec 2017 r. Spółka zasadnie wywiodła, iż niezrozumiałe jest dlaczego organ dał wiarę jedynie tym dokumentom, jeżeli były one niekompletne i nie pozwalały poczynić ustaleń w zakresie przewidzianym ww. regulacjami krajowymi. Co istotne przy tym, organ nie wskazał przyczyn, dla których pominął znajdujące się w aktach administracyjnych dowody w postaci potwierdzeń dokonania przez Spółkę przelewów bankowych tytułem wpłat należnych składek ZUS za sporne okresy rozliczeniowe - na okoliczność terminowego uregulowania przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy w rozumieniu art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Prezes PFRON w żaden sposób nie wyjaśnia powyższych sprzeczności zawartych w wydanych decyzjach, a zdaniem Sądu I instancji, są one bardzo istotne do skontrolowania prawidłowości działania Funduszu.

Nadto Sąd I instancji stwierdził, że skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ winien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego. W rozpoznawanej sprawie natomiast dokumentacja przesłana organowi przez Oddział ZUS w Szczecinie (zaprezentowana w zaskarżonej decyzji) ma charakter zbiorczy i nie dotyczy indywidualnie poszczególnych pracowników niepełnosprawnych (których dotyczyła refundacja PFRON za sporny okres), lecz wszystkich należności skarżącej wobec ZUS za okresy rozliczeniowe: od sierpnia 2016 r. do grudnia 2016 r., od stycznia 2017 r. do maja 2017 r. oraz lipiec 2017 r.

W ocenie WSA, w sprawie organ naruszył przepisy materialne (ar. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji), gdyż dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia koszty płacy, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę wskazaną oceną związaną przede wszystkim z interpretacją pojęcia koszty płacy. Ustali i jeżeli taki fakt będzie miał miejsce przedstawi w zaskarżonej decyzji informację o niedopłacie za sporne miesiące każdej z niepełnosprawnych osób. Ustali jednoznacznie kwotę składek ZUS od wynagrodzeń za okresy sprawozdawcze w PFRON od lipca 2016 r. do kwietnia 2017 r. oraz czerwiec 2017 r. jaką powinna opłacić strona skarżąca. Wskaże należną kwotę składek w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz szczegółowo wyjaśni sposób ustalenia tej kwoty. Odniesie się także do stawianych przez stronę zarzutów i złożonych dokumentów w kontekście wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji dokonanej przez Sąd.

Ponadto, w zakresie, w którym wskazano, że w odniesieniu do czterech wymienionych w uzasadnieniu decyzji pracowników istnieją rozbieżności między wykazywanymi w dokumentach INF-D-P kwotami kosztów płacy, a stanem faktycznym, organ winien w sposób jednoznaczny wykazać, iż w przypadku wskazanych pracowników rozbieżności skutkowały pobraniem dofinansowania w wysokości wyższej od należnej, co warunkuje zwrot nienależnie pobranego dofinansowania w powyższym zakresie.

Sąd zaznaczył, że skarżąca Spółka nie zakwestionowała ustaleń organu w zakresie, w którym wskazano w nawiązaniu do treści art. 26a ustawy o rehabilitacji, iż dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzeń wypłaconych po dniu złożenia wniosku. Na podstawie przedstawionego przez pracodawcę potwierdzenia dokonanych operacji z [...] września 2016 r. organ ustalił, że wynagrodzenia wskazanych w decyzji 22 pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy w PFRON sierpień 2016 r. zostały wypłacone w dniu [...] września 2016 r., podczas gdy wniosek Wn-D za ww. okres został złożony przez pracodawcę w dniu [...] września 2016 r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż Spółka wypełniła przesłankę zawartą w art. 26a ust. 1a1 pkt 1a ustawy o rehabilitacji uniemożliwiającą przyznanie dofinansowania do wynagrodzenia wymienionych powyżej pracowników niepełnosprawnych.

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, to jest naruszenie przepisu art. 26a ust. la1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w zw. z art. art. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1172, z poźn. zm.) (zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji") polegające na przyjęciu, że obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, stanowiący warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, który według informacji uzyskanych z ZUS nie został realnie spełniony (z uwagi na konieczność zaliczenia poniesionych kosztów składek - na ubezpieczenia społeczne na zobowiązania wcześniejsze) Sąd nakazuje uznać za poniesione w terminie, chociaż realnie zapłacone ("poniesione") składki nie pokrywają składek należnych od zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy będące przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu;

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w zastępstwie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest zobowiązany do ustaleń związanych z zakresem działalności ZUS, tj. w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na użytek postępowania o wypłatę miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, Organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy Strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego), że Organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w przedmiotowym postępowaniu Organ błędnie zastosował przepisy art. 2 ust.4a w zw. z art. 26a ust. la1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji i zmienił ich interpretację, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy oraz na podstawie przepisów prawa), że w realiach prowadzonego postępowania i w obowiązującym stanie prawnym niespełnienie warunków z art. 26a ust. la1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w stosunku do kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych jest równoznaczne z niespełnieniem warunków do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych, a zatem nie doszło do zmiany interpretacji przepisów ustawy o rehabilitacji, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

4) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego ZUS, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd - wskazanie, że organ samodzielnie powinien ustalić, w oparciu o dokumenty przedłożone przez stronę, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne składki za pracowników niepełnosprawnych, podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Uwzględniając treści podniesionych zarzutów oraz z uwagi na ich komplementarny charakter Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one być rozpoznane łącznie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2020 r. dotyczącą zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze wymienione w tej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy ocenił ustalenia faktyczne poczynione przez organ, skoro PFRON oparł swe ustalenia na podstawie dokumentów sporządzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych; ponadto wadliwie uznał, że wymóg terminowości wpłat składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy jedynie składek wpłacanych za osoby niepełnosprawne a nie za wszystkich pracowników.

Powyższe stanowisko jest nietrafne. Zaskarżony wyrok nie uchybia przepisom prawa wskazywanym w skardze kasacyjnej, jako naruszone. W najnowszym orzecznictwie wskazuje się, że skoro dofinansowanie jest przyznawane wyłącznie do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom niepełnosprawnym, to przez koszty płac, o których mowa w art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji – należy rozumieć wyłącznie wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane dla pracowników niepełnosprawnych. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że organ badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, a nie – do wykazania nieterminowości w ogólności (vide: wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2020 r. o sygn. akt I GSK 354/20; z dnia 29 lipca 2020 r. o sygn. akt I GSK 748/20, I GSK 354/20, I GSK 169/19; I GSK 1459/20, I GSK 161/21 orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzeczenia znane są skarżącemu kasacyjnie organowi, gdyż zostały wydane w sprawach, gdzie jedną ze stron był Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela stanowisko NSA zaprezentowane w przywołanych judykatach. Dodatkowo należy podnieść, że choć faktycznie definicja kosztów płacy zawarta w ustawie o rehabilitacji osób niepełnosprawnych (art. 2 pkt 4 a ustawy) nie zawiera wyraźnego wskazania, że koszty te dotyczą wyłącznie kosztów pracowników niepełnosprawnych, niemniej jednak nie można tejże definicji interpretować w oderwaniu od celu regulacji, w której definicja ta została sformułowana (v. art. 1 ustawy). Warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych - w tym rzecz jasna polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego - a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu. Jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a (1) pkt 3) ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych zawodowej, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś - jak prawidłowo należało to przyjąć - uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Należy podzielić stanowisko Spółki prezentowane w toku postępowania a także w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w zaskarżonej decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym według organu skarżący (pracodawca) nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) w terminach wynikających z art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Strona konsekwentnie podnosi, że organ całkowicie pominął dowody w postaci potwierdzeń dokonania stosownych przelewów, obrazujące zdaniem Spółki poniesienie w terminie kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych. Ten pogląd Sąd I instancji uznał za zasadny, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 9, że PFRON w żaden sposób nie wyjaśnia tej kwestii. Tym samym, trafnie w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że organ powinien jeszcze raz przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy oraz ostatecznie przedstawić w decyzji dowód wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie za sporny miesiąc na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1591/18). Nie dokonanie przez organ analizy i oceny dokumentów przedstawionych przez stronę przemawia za naruszeniem reguł postępowania dowodowego. Obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i adresowane do prowadzącego je organu prawne wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych, o których mowa w art. 49c pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 k.p.a., który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95), w tym - a to wobec znaczenia regulacji materialnoprawnej dla zakresu koniecznych do ustalenia w sprawie faktów - oceny odnośnie do jego przydatności dla stwierdzenia danej okoliczności. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek dane ZUS, lecz o dane istotne dla wykazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 przywołanej ustawy, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. Wykazanie nieprawidłowości, o której stanowią przywołane przepisy prawa następuje bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw pracowników bez niepełnosprawności. W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Organ także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji, powinien odnieść się do wyjaśnień skarżącej spółki i przedstawianych przez nią dowodów, które w ocenie strony prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. W punkcie wyjścia należy wskazać, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez organ wad i deficytów. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Podsumowując, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji. Tym samym również zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezzasadne.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika spółki A, będącego radcą prawnym, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).