Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 399/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15, art. 28 w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. S. (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], [...], [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 11 września 2012 r. S. G. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 1168/2 w C.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1168/2 w miejscowości C., gm. [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a ponadto § 3 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wraz z mężem wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, względnie odmowę wydania decyzji, a ponadto o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego Z. G., A. G. i A. C.

Odwołujący się podnieśli, że postępowanie w opisywanej sprawie podlegało zawieszeniu przed organem I instancji w związku ze śmiercią w dniu 19 sierpnia 2016 r. Z. G.

Wydane w dniu 30 sierpnia 2016 r. postanowienie Wójta Gminy [...] w przedmiocie uzupełnienia zaskarżonej decyzji z udziałem J. K. w miejsce Z. G. w oparciu o oświadczenie z dnia 30 sierpnia br. jest nieuprawnione. Zdaniem odwołujących się, takie oświadczenie nie ma w niniejszym postępowaniu żadnej mocy wiążącej i nie może stanowić skutecznego dowodu następstwa prawnego.

Strony wskazały, iż nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, w tym przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia kwestionowanych orzeczeń organów obu instancji.

Odwołujący się podnieśli, że w chwili śmierci Z. G. posiadał oprócz żony, troje dzieci oraz rodzeństwo (dwie siostry), co było wiadome dla J. K.

W ocenie odwołujących się, mając powyższe na uwadze, w tym fakt, że postępowanie przed Wójtem Gminy [...] było dotknięte wadą proceduralną, postępowanie to powinno być w pełni powtórzone z udziałem wszystkich stron i ich następców prawnych.

W ocenie odwołujących się działka nr 1168/2 nie ma dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie. Odwołujący się podali, że S. G., powołując się na dojazd drogą wewnętrzną do drogi publicznej, nie wykazał w niniejszym postępowaniu żadnego prawa podmiotowego do niniejszej drogi. Nie przedstawił również zgody właściciela (zarządcy) działki nr 1171 na dojazd tą drogą do działki nr 1168/2, na której planowana jest inwestycja, oraz nie przedstawił odpisu z księgi wieczystej dla działki nr 1171, który może, jako jedyny wykazać uprawnienie materialno-prawne do przedmiotowej drogi.

Odwołujący się podnieśli również brak sporządzenia prawidłowej analizy poprzez brak wskazania wysokości budynków objętych analizą. Odwołujący się wskazali, za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2015 r. (II SA/Kr 1661/14), iż brak konkretnych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą nie pozwala na weryfikację wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy - co jest wymagane stosownie do treści par. 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Samo wskazanie w analizie, iż wskaźnik wysokości został ustalony "jako uśredniony w nawiązaniu do istniejących wartości w terenie analizowanym" nie może być uznane za wystarczające i prawidłowe. O ile braki w części tekstowej poprawnej analizy w zakresie np. parametru szerokości elewacji frontowej mogą być zaakceptowane, gdyż z części graficznej możliwe jest wyliczenie brakujących danych, to brak skonkretyzowanych danych dotyczących wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizy należy ocenić jako istotny brak.

Zdaniem odwołujących się, decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów. Decyzja nie wskazuje bowiem precyzyjnie, którego istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1168/2 dotyczy. Obecnie na ww. działce położone są dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, wobec czego zarzut w tej części należy uznać za zasadny i niewymagający dalszego uzasadnienia.

Odwołujący się wskazali, że niedopuszczalne jest określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość, itd.). Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera, zdaniem odwołujących się, powierzchni zabudowy, a jedynie wskaźnik intensywności zabudowy (w wielkości niezgodnej z dokonaną analizą).

Odwołujący się podnieśli, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (m.in. nieuzasadnione określenie linii zabudowy w sposób dowolny i bez precyzyjnego wskazania linii zabudowy na działkach sąsiednich. Błędnie wykazano również w analizie, że działka nr 1178/1 istnieje, gdyż działki takiej nie ma w terenie i nie ma na niej zrealizowanego budynku mieszkalnego. Zdaniem odwołujących się, analiza w tej części jest bezpodstawna i nie może stanowić podstawy ustalenia linii zabudowy jako niezgodnej ze stanem faktycznym. Linia zabudowy powinna być przede wszystkim przedłużeniem istniejącej linii zabudowy w terenie, czyli budynków znajdujących się po tej samej stronie drogi nr 1171, czyli jako kontynuacja budynku mieszkalnego nr 40 oraz nr 41.

Ponadto strony odwołujące się podały, że w analizie błędnie wskazano, iż budynek mieszkalny nr 41a znajduje się w odległości około 3 m od granicy działki nr 1171, podczas gdy zgodnie ze skalą mapy, znajduje się on w odległości około 2 m, co w sposób istotny wpływa na ustalenie granic i wykonywanie prawa własności. W ocenie odwołujących się nie mniej istotny jest fakt, że organ wyznaczając linię zabudowy powinien wziąć pod uwagę faktyczną granicę drogi wewnętrznej, zgodnie z ustaleniami wskazanymi w analizie, i ustalić zabudowę od faktycznej granicy drogi wewnętrznej biegnącej wzdłuż ogrodzenia wskazanego na mapie.

Zdaniem stron odwołujących się, powiększenie zabudowy budynku na działce nr 1168/2 do ponad 200 m2 jest niezgodne ze średnią zabudową działek sąsiednich.

Strony odwołujące się podniosły również, że w sporządzona analiza urbanistyczna jest nieweryfikowalna ze względu na braki w zakresie uzasadnienia przyjętych wskaźników i parametrów.

W ocenie odwołujących się istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego. W ramach rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ właściwy w sprawie ustala stan faktyczny terenu, w tym między innymi stan infrastruktury technicznej. Wyniki przeprowadzonej analizy muszą znaleźć się w materiale dowodowym. Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie jest tożsama z analizą przeprowadzoną na podstawie przepisów rozporządzenia. Zdaniem odwołujących się, w niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał takiej analizy. Odwołujący się podali, że organ rozstrzygający sprawę ustalenia warunków zabudowy zobowiązany jest dla każdego z osobna zamierzenia inwestycyjnego określać "wystarczające" uzbrojenie terenu.

Zdaniem odwołujących się stron, w toku postępowaniu oraz przy wydawaniu decyzji naruszono art. 77 ust. 1, art. 11 i art. 107 ust. 3 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono m.in. właściwego postępowania dowodowego, nie odniesiono się do składanych wniosków dowodowych i zarzutów co do przeprowadzonego postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. "w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki" i umorzył "w tym zakresie postępowanie organu I instancji".

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę postępowania stanowiły przepisy u.p.z.p. Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1168/2 w miejscowości C. Organ odwoławczy podał, że w załączniku graficznym dołączonym do wniosku wnioskodawca wskazał budynek przeznaczony do rozbudowy i przebudowy, dwukondygnacyjny, dach dwuspadowy kryty blachą. Powyższe wskazanie budynku mieszkalnego objętego wnioskiem znalazło odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie i jest uwidocznione w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. W tym więc zakresie, zdaniem Kolegium, zarzut odwołujących nie znajduje potwierdzenia w materiałach przeprowadzonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że według oświadczenia wnioskodawcy budynek nr 41a wybudowany został na działce jako budynek gospodarczy, a obecnie jest budynkiem mieszkalnym na podstawie projektu budowlanego wykonanego w 2009 r. oraz stosownego zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Obecnie działka zabudowana jest budynkiem gospodarczym przeznaczonym do przebudowy, dwoma budynkami mieszkalnymi, wiatą i budynkiem gospodarczym.

Kolegium podało, że obsługa komunikacyjna zapewniona jest przez istniejący wjazd na działkę z drogi wojewódzkiej przez drogę wewnętrzną prywatną, zlokalizowaną na działce nr 1171, której inwestor jest współposiadaczem, co wynika z ewidencji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe wyczerpuje dane konieczne do uwzględnienia przez organ rozpatrujący wniosek, jako niezbędne w zakresie ustalenia warunków dotyczących infrastruktury. Jak podał organ, jest to bowiem obiekt istniejący, podłączony do mediów, posiadający obecnie również dojazd do drogi publicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu związanych z planowaną budową obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Istotą sprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest określenie przez właściwy organ warunków i wymagań, których zachowanie uprawnia inwestora do podjęcia czynności wynikających z przepisów prawa budowlanego, niezbędnych do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką decyzja ta powinna zawierać, zgodnie z art. 54 u.p.z.p., jak również przez funkcję, jaką omawiana decyzja spełnia w procesie inwestycyjnym. Przede wszystkim celem decyzji jest stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a następnie – konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku.

Kolegium podniosło, że w opisywanej sprawie wyznaczony został obszar analizowany umożliwiający przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Analizą objęto obiekty znajdujące się w całości w obszarze analizowanym oraz takie części nieruchomości, które są zabudowane i pozwalają na przeprowadzenie analizy, wyłączono zaś działki nie posiadające zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, projektowane przedsięwzięcie będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej na obszarze analizowanym. Ponieważ część działki nr 1168/2 stanowi faktycznie drogę łącznie z działką nr 1171, dlatego ostatniej działki nie wzięto pod uwagę w analizie.

Organ odwoławczy wskazał, że określenie wymagań dotyczących zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu. Organ przed wydaniem decyzji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 4) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium podniosło, że wymóg kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych określono mianem "zasady dobrego sąsiedztwa", bowiem celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie zatem powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Organ odwoławczy, odwołując się do treści analizy urbanistycznej, podał, że na jej podstawie wszystkie wskaźniki i parametry zostały określone prawidłowo w zaskarżonej decyzji.

Organ podał, że w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji objęto nim postanowienia podejmowane w trakcie postępowania, od których nie przysługiwało zażalenie. Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...], na podstawie 111 § 1b, § 2 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie legalności budowy istniejącego przyłącza, ponieważ budowa przyłączy nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie, zasadnie organ odmówił zawieszenia postępowania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji objętej odwołaniem. Budynek objęty postępowaniem wskazany został przez wnioskodawcę w załączniku do wniosku oraz w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Parametry zabudowy zostały ustalone jak powyżej, a sposób ich wyznaczenia został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu. W załączniku graficznym do decyzji zostały naniesione parametry zabudowy występujące na działkach objętych analizą. Dostępność komunikacyjna istniejącego budynku nie może budzić wątpliwości, co przenosi się na budynek przebudowywany.

Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt odmówił sprostowania decyzji. Na postanowienie to służyło zażalenie. Organ odwoławczy podał, że argumentacja skarżących była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym od decyzji. W dniu 30 sierpnia 2016 r. odwołujący złożyli do organu wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 k.p.a. w związku ze śmiercią strony postępowania – Z. G. Wniosek nie został rozpoznany z uwagi na przekazanie akt w całości do organu odwoławczego. Kolegium podało, że zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony następuje z urzędu, nie na wniosek strony. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) śmierć strony lub jednej ze stron nastąpiła w toku postępowania; 2) śmierć strony lub jednej ze stron nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1; 3) wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe; 4) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu J. K. uprzedzona o odpowiedzialności karnej złożyła oświadczenie, że jej mąż Z. G. nie żyje, a ona jest jego jedyną spadkobierczynią. Nie zachodziły zatem przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania. Strony postępowania zostały ustalone na podstawie danych ze skorowidza działek z dnia 23 stycznia 2015 r. Starostwa Powiatowego w [...]. Zdaniem Kolegium należy uznać, że krąg stron i ich następców prawnych został ustalony w sposób i stopniu koniecznym dla zapewnienia ich udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzeniu jako bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym ustalonej linii zabudowy. Zaskarżoną decyzją ustalona została linia zabudowy dla rozbudowy budynku nr 41a jako nieprzekraczalna linia będąca przedłużeniem linii zabudowy istniejącego budynku nr 41a, znajdującego się na działce nr 1168/2, stanowiąca kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr 1171 stanowiącą drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium z istoty pojęcia linii zabudowy wynika, że ustalana jest ona przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od strony drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, z drugiej zaś strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Na tle ustalania linii zabudowy, zdaniem Kolegium, należy również uwzględnić, że dla wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" lub od strony zabudowań sąsiednich. Wszelkie ustalenia odnośnie do linii zabudowy nie dotyczącej pasa drogi publicznej nie mają oparcia ustawowego. W tym zatem zakresie, zdaniem Kolegium, należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności należy zdaniem skarżącej wskazać, iż postępowanie w niniejszej sprawie podlegało zawieszeniu przed organem I instancji i II instancji, w związku ze śmiercią w dniu 19 sierpnia 2016 r. Z. G.. Skarżąca wskazała, iż w chwili śmierci Z. G. posiadał oprócz żony, troje dzieci, syna G., oraz dwie córki: E. i M., co było wiadome dla J. K. i jednoznacznie wskazuje, iż J. K. nie jest jedyną ustawową spadkobierczynią po Z. G. Skarżąca podniosła, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy bez jakiegokolwiek uzasadnienia pominęli jej wniosek dowodowy dotyczący zweryfikowania oświadczenia złożonego przez J. K., czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej - art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 107 ust. 3 k.p.a.

W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty i argumenty wskazane wyżej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. Sąd z urzędu dopuścił dowód z dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. II SA/Rz 1306/16 i obejmującego informację Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, których charakter oraz postać nie tylko co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik rozumiany jako treść końcowej decyzji rozstrzygającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy, lecz przede wszystkim nie mogą być one zostać zaakceptowane i pominięte przez Sąd w procesie formułowania zwrotu stosunkowego w przedmiocie zgodności z prawem kwestionowanych rozstrzygnięć.

W przedmiotowej sprawie chodzi zasadniczo o przepisy postępowania administracyjnego gwarantujące realizację uprawnień procesowych następców prawnych stron zmarłych w toku postępowania stron lub stron, które nie żyły już w momencie wszczęcia postępowania.

Wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie przepisów regulujących instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią strony w toku postępowania w sytuacji formalnego nieustalenia kręgu spadkobierców lub konieczności ustanowienia kuratora spadku (lub ustalenia osoby zarządzającej masą spadkową) zawsze co najmniej potencjalnie wpływa na wynik sprawy poprzez aprioryczne pozbawienie osób, które w świetle prawa są spadkobiercami zmarłych stron, możliwości działania w tym postępowaniu.

W konsekwencji Sąd jest zobowiązany przyjąć, że realna możliwość pozbawienia choćby jednego następcy prawnego zmarłej strony prawa do procesowej ochrony swoich praw w toku postępowania stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że w sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na treść decyzji naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od zasadniczego naruszenia przepisów regulujących następstwo procesowe w postępowaniu administracyjnym oraz instytucję zawieszenia postępowania, w sprawie stwierdzono również inne naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy (zob. poniżej).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego bezpośrednio naruszyło treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieobjęcie zakresem orzekania całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. O ile bowiem organ a quo wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, o tyle organ odwoławczy ograniczył swoje orzeczenie jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji w części "dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki" oraz umorzenia w tym zakresie postępowania pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie rozstrzygnął jednak o mocy wiążącej pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest więc jasne czy decyzja ta w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy, czy też została uchylona a sprawa została rozstrzygnięta w tym zakresie odmiennie co do istoty. Tym samym zakres rozstrzygnięcia sprawy nie wynika bezpośrednio z sentencji decyzji odwoławczej, która zastępuje decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa nie została zatem rozstrzygnięta przez organ odwoławczy w całości, lecz – wbrew przepisom prawa – jedynie w pewnym zakresie. Taka praktyka jako naruszająca prawo nie jest dopuszczalna. Osnowa decyzji organu odwoławczego musi zatem być jednoznaczna, obejmując swoim rozstrzygnięciem zaskarżoną decyzję w całości, z możliwości zróżnicowania formuły orzeczniczej (np. uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka odmienne co do istoty, a w pozostałej części utrzymuje w mocy tę decyzję).

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły bezpośrednio przepisy art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 i 5 k.p.a.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że strona postępowania będąca współuprawnionym do działki nr 1171 (Z. G.) zmarła 19 sierpnia 2016 roku w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy uznał, że wystarczające dla ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej strony jest złożone do akt sprawy oświadczenie małżonki zmarłego – J. K., że jest ona jedyną spadkobierczynią zmarłej strony. Tym samym organ ten przyjął, że na podstawie prywatnego oświadczenia osoby, która potencjalnie jest spadkobiercą ustawowym (przy założeniu, że zachodzi dziedziczenie ustawowe i brak przesłanek negatywnych powołania do dziedziczenia) i teoretycznie może być jedynym spadkobiercą, można ustalić następstwo prawne zmarłej strony.

Pogląd organu odwoławczego nie może zostać uznany za prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 1027 k.c., względem podmiotów trzecich, które nie roszczą sobie prawa do spadku z tytułu dziedziczenia (w tym względem stron postępowania administracyjnego i organów prowadzących to postępowanie), spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.).

Powyższa zasada wyłącznej mocy dowodowej postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia w zakresie wykazywania statusu spadkobiercy ma znaczenie ogólnosystemowe i odnosi się także do spraw rozstrzyganych na drodze postępowania administracyjnego.

Nie jest więc prawnie skuteczne w postępowaniu administracyjnym ustalanie kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie prywatnego oświadczenia (nawet złożonego po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej) osoby, która twierdzi, że jest jedynym spadkobiercą tego rodzaju strony. Status prawny spadkobiercy zmarłej strony nie może bowiem wynikać jedynie z twierdzenia danej osoby, że taki status jej przysługuje. Tym bardziej nie jest dopuszczalne poprzestanie przez organy administracji na oświadczeniu danej osoby, że jest ona jedynym spadkobiercą. Wiążące ustalanie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej. Wyłącznie właściwe w tym zakresie są sądy powszechne lub – w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami – notariusze.

Jeżeli zatem wezwanie formalnie i wiążąco ustalonych – w postanowieniu sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub w zarejestrowanym akcie poświadczenia dziedziczenia – spadkobierców zmarłej strony postępowania nie jest możliwe ze względu na niewydanie powyższych aktów i jednocześnie nie zachodzi przypadek spadku nieobjętego (art. 30 § 5 k.p.a.), a postępowanie nie podlega od razu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) ze względu na ściśle osobisty charakter praw lub obowiązków zmarłej strony, organ jest zobowiązany do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w pierwszej lub drugiej instancji (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.), aby umożliwić wszystkim wiążąco i formalnie ustalonym spadkobiercom zmarłej strony zgłoszenie się do postępowania oraz wstąpienie w miejsce dotychczasowej strony (art. 30 § 4 k.p.a.). Dopiero ustalenie kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie wskazanych wyżej formalnych aktów umożliwia podjęcie zawieszonego postępowania oraz wezwanie wszystkich spadkobierców do udziału w postępowaniu (por. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Powyższe ogólne rozważania Sądu należy dodatkowo zestawić z dokumentami potwierdzającymi, że w stanie faktycznym sprawy przyjęcie przez organy, że oświadczenie żony zmarłej strony (J. K., iż jest ona jedynym spadkobiercą, może być wiarygodnym dowodem pozwalającym ustalić krąg spadkobierców, naruszyło wprost przepisy art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 i 5 oraz w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, art. 80 k.p.a. Niezależnie od niepotwierdzonych w materiale procesowym akt administracyjnych twierdzeń strony skarżącej, że zmarły Z. G. posiadał troje dzieci: G., E. i M., Sąd z urzędu dopuścił na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. dowód z dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. II SA/Rz 1306/16 i obejmującego informację Wójta Gminy [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. Z powyższej informacji wynika, że zmarła strona była dwukrotnie żonata, z pierwszego małżeństwa posiadała co najmniej syna G. (ur. 18 maja 1977 r. w M.), natomiast z drugiego małżeństwa (z J. K.) nie miała dzieci. Już choćby z tego dokumentu wynika, że potencjalnym spadkobiercą ustawowym zmarłego jest nie tylko J. K., lecz także syn zmarłego – G. G. Tym samym oświadczenie J. K. nie może być uznane za wiarygodny dowód wyłącznego następstwa prawnego po zmarłej stronie, nawet jeśli uznałoby się, że tego rodzaju dowód jest prawnie skuteczny.

W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 28 w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że współuprawnionymi do działki nr 1171 były A. G. ur. 3 grudnia 1890 r. (udział ¼) oraz A. C. zm. 3 marca 1937 r. (udział ¼). O ile co do pierwszej strony – w świetle akt sprawy – brak informacji o sporządzeniu aktu zgonu lub wydania orzeczeń stwierdzających zgon lub uznających za zmarłą, o tyle co do drugiej strony fakt śmierci jest potwierdzony urzędowo aktem zgonu. Niestety również co do w/w osób organ pierwszej instancji na drodze "własnych analiz i wnioskowań" oraz prywatnych oświadczeń stron postępowania ustalił następców prawnych zmarłych, naruszając właściwość sądów powszechnych lub notariuszy oraz obowiązek zawieszenia postępowania w celu uzyskania formalnego aktu potwierdzającego krąg spadkobierców lub wezwania ustanowionego kuratora spadku (względnie osoby sprawującej zarząd masą spadkową), jeżeli spadki po zmarłych nie zostały objęte.

I tak co do zmarłej strony A. C., organ pierwszej instancji samodzielnie przyjął m.in. na podstawie prywatnego oświadczenia J. N. (niepoświadczony odpis), że jej następcami prawnymi są potencjalni spadkobiercy córki zmarłej – M. N. (S. W., J. N., M. N., A. D., S. K.), pomijając zmarłego męża A. C. – F. C. Również krąg spadkobierców po zmarłej M. N. budzi wątpliwości (np. nie jest pewne czy S. K. to jedyny spadkobierca H. K.).

Z kolei co do strony A. G., która – jak twierdzi organ – najprawdopodobniej zaginęła w trakcie drugiej wojny światowej, ustalenie kręgu spadkobierców również odbyło się na podstawie "analiz" organu oraz prywatnego oświadczenia zmarłego Z. G. (niepoświadczony odpis).

Jak już wspomniano, tego rodzaju "własne" ustalenia organu w zakresie spadkobierców lub śmierci strony, z pominięciem formalnych aktów właściwych sądów lub innych organów, są niedopuszczalne. Jedynymi dowodami śmierci strony są akt zgonu, postanowienie o stwierdzeniu zgonu lub postanowienie o uznaniu za zmarłego, natomiast jedynymi dowodami ustalającymi następców prawnych zmarłej strony są postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. W sytuacji gdy spadek po zmarłej stronie nie został objęty do chwili obecnej, konieczne jest ustanowienie i wezwanie kuratora spadku lub wezwanie do udziału w postępowaniu osoby sprawującej zarząd masą spadkową (zob. art. 30 § 5 k.p.a.). Nie może być natomiast akceptowana sytuacja ustalania przez organ we własnym zakresie kręgu spadkobierców zmarłej strony lub strony, co do której zachodzi pewność, że nie żyje (por. art. 535 k.p.c. dotyczący postępowania o stwierdzenie zgonu).

Na marginesie Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, iż w postępowaniach nieprocesowych przed sądem powszechnym w 2008 r. ustanowiono kuratora dla A. C. i A. G., jednak należy pamiętać, że kurator procesowy lub materialnoprawny nie jest uprawniony do reprezentowania osoby zmarłej, co oczywiście oznacza, że przepis art. 34 k.p.a. nie ma zastosowania.

Na zakończenie należy odnieść się do argumentacji, że sprawa następstwa prawnego po zmarłych stronach A. C. i A. G. nie ma znaczenia, gdyż posiadanie samoistne działki nr 1171 "nie jest dziedziczne", a zmarłe "nie objęły w posiadanie" spornej działki będącej drogą.

Powyższy pogląd nie może uzasadniać nieustalenia faktu zgonu A. G. oraz braku formalnego ustalenia kręgu spadkobierców po A. C. i A. G.

Po pierwsze bowiem, cecha dziedziczności posiadania samoistnego jest sporna, a ponadto jest ona inaczej oceniana na gruncie prawa i postępowania administracyjnego, a inaczej na gruncie prawa cywilnego. Po drugie, pogląd organów stoi w sprzeczności z faktem uznania za strony postępowania, ustalonych we własnym zakresie przez organ pierwszej instancji, "spadkobierców" współuprawnionych do działki nr 1171: A. C., A. G., Z. G., J. i W. G. Po trzecie wreszcie, organy nie wykazały, że przed śmiercią A. C. i A. G. nie nastąpiło objęcie w posiadanie spornej działki. Można nawet przyjąć wniosek odwrotny, skoro osoby te na podstawie odpowiednich dokumentów zostały wpisane do ewidencji jako osoby współuprawnione do działki.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to odnoszenie się do nich przez Sąd w niniejszym postępowaniu jest przedwczesne. Nie jest bowiem pewne, jak będą wyglądały ustalenia faktyczne i oceny organów w toku postępowania przeprowadzonego z udziałem prawidłowo ustalonych następców prawnych zmarłych stron. Tym samym Sąd nie może uprzedzać końcowej oceny prawnej organów przed jej sformułowaniem po zakończeniu postępowania administracyjnego przeprowadzonego z udziałem prawidłowo ustalonego kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w jego toku.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji – wobec stwierdzenia, że przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (i ewentualnie – w razie nieustalenia daty zgonu A. G., nieustalenia kuratora spadku lub osoby sprawującej zarząd masami spadkowymi A. G. i A C., w związku z koniecznością zwrócenia się do właściwego sądu o wydanie stosownego orzeczenia – także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) zostały spełnione – zawiesi z urzędu postępowanie administracyjne oraz wezwie strony postępowania do: 1) wykazania za pomocą aktu zgonu, postanowienia o stwierdzeniu zgonu lub postanowienia o uznaniu za zmarłego, że A. G. zmarła; 2) wskazania (za pomocą odpowiedniego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia) spadkobierców zmarłych stron: A. C., A. G., Z. G.; lub 3) wystąpienia do właściwego sądu o ustanowienie kuratorów spadków nieobjętych przez zmarłe strony; albo 4) wskazania osób sprawujących zarząd majątkami mas spadkowych istniejących po zmarłych stronach (zob. art. 30 § 5 k.p.a.).

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.