Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 920/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: par. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 10 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Inne z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy Ż. na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2017 r. Inne – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. [zwaną też dalej "Uchwałą" lub "zmianą Studium"], uchwalonego uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] kwietnia 1999 roku w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż.", zmienionego uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] września 2005 roku, uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] listopada 2009 roku, uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] marca 2013 roku, uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] lipca 2013 roku, uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] stycznia 2014 roku, uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] lipca 2014 roku oraz uchwałą Nr [...] Inne z dnia [...] września 2014 roku.

W § 2 Uchwały wskazano, że zmiana Studium jest związana ze zmianą przeznaczenia terenu obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] obręb K., gmina Ż..

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "skarżący"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., złożył skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały – ze względu na istotne naruszenie prawa – oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] listopada 2018 r. Następnie ocenił, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania ww. zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Doszło mianowicie do naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; zwanego dalej "rozporządzeniem") przez brak ustalenia w treści [zmiany] Studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla wszystkich terenów objętych zmianą Studium – MN/U i P/U. W treści zmiany Studium, poza ustaleniem normatywu parkingowego (str. 123), nie zawarto ustaleń dotyczących zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Dalej Wojewoda wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Wójt Gminy Ż. wyjaśnił, że z uwagi na wyjątkowy charakter terenów objętych zmianą Studium: terenu P/U – istniejącego zakładu produkcyjno-usługowego rozwijającego się pod kątem nowej zabudowy oraz terenu MN/U – którego zagospodarowanie determinowane jest przez jego kształt i powierzchnię – wskaźniki zagospodarowania zostaną określone w planie miejscowym. Jednakże, w ocenie Wojewody, przyjęcie niepełnych zapisów Studium w zakresie braku podstawowych ustaleń studium, czyli wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, uniemożliwia jakąkolwiek jednoznaczną prognozę kierunków przyjętej w Studium polityki przestrzennej. Brak podstawowych wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej) nie daje żadnej pewności władzom samorządowym, mieszkańcom, przyszłym inwestorom ani innym zainteresowanym podmiotom w zakresie przyszłych form zabudowy. Niejasne i niejednoznaczne ustalenia Studium w tym zakresie nie pozwalają (i nie pozwolą) również w jakikolwiek sposób zweryfikować ustaleń i wyników sporządzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę – w zakresie możliwości lokalizacji nowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości kontrolowania procesów zachodzących w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W dalszej perspektywie Studium w takim kształcie nie pozwoli stwierdzić, czy uchwalony w dalszej kolejności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – przynajmniej w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy – wypełni normę określoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., dotyczącą nienaruszalności ustaleń studium przez plan.

Tytułem przykładu Wojewoda wskazał, że na podstawie Uchwały, w dniu [...] listopada 2017 r. Inne podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania terenu działek nr [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] obr. [...] (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 7734). W planie tym dla terenu P/U ustalono wysokość zabudowy do 17,0 m, podczas gdy we wcześniej obowiązującym planie ustalono wysokość do 8,0 m. Zatem, jak stwierdził Wojewoda, brak zapisów w Studium dotyczących wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów skutkuje niemożliwością ustalenia, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, wprowadzając pełną dowolność kształtowania parametrów zabudowy w planach miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ż. (dalej też jako "Wójt" lub "organ Gminy") wniósł o jej oddalenie, stwierdzając w uzasadnieniu, że wymogi określone w § 6 pkt 2 rozporządzenia, tj. zawarcie w studium ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, zostały w Uchwale zachowane, w szczególności przy uwzględnieniu faktu, że przedmiotowa uchwała stanowiła jedynie zmianę Studium, nie zaś uchwalenie Studium. Wobec powyższego musi być ona rozpatrywana łącznie, z uwzględnieniem treści Studium w zakresie nią nie zmienionym. Jeżeli chodzi o zapisy Studium dotyczące parametrów zabudowy dla przewidywanego kierunku zagospodarowania MN/U i P/U, to Wójt wskazał, że znaczna część terenu objętego zmianą Studium była już zabudowana budynkami istniejącego zakładu produkcyjno-usługowego. W zmianie Studium zatem określone przeznaczenia terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej oznaczonych symbolem P/U zgodne było z aktualnym sposobem zagospodarowania tej części terenu. Z uwagi na fakt, iż był to teren istniejącego zakładu produkcyjno-usługowego ciągle rozwijającego się pod kątem nowej zabudowy (z charakterystycznym dla tego zakładu procesem technologicznym), a co za tym idzie: lokalizacją nowych miejsc pracy, w tym także nowych miejsc parkingowych, przyjęto, że dokładne określenie wskaźnika powierzchni zabudowanej terenu będzie wynikało z dokładnego przeliczenia istniejącej zabudowy oraz istniejącej powierzchni biologicznie czynnej – co jest jednym z elementów przeprowadzonej inwentaryzacji terenu – dopiero na potrzeby sporządzania zmiany m.p.z.p., przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz charakterystycznej dla tego terenu zabudowy, w tym indywidualnych zasad zagospodarowania poszczególnych działek. Pozostałym przeznaczeniem terenu objętego zmianą Studium jest zabudowa mieszkaniowa lub usługowa oznaczona symbolem MN/U. Teren oznaczony tym symbolem był niezabudowany i stanowił zaplecze dla zabudowy oznaczonej symbolem P/U. Zdaniem organu, z uwagi na specyfikę terenu MN/U oraz kształt i powierzchnię przeznaczoną pod ten rodzaj zabudowy, dokładne określanie wskaźnika powierzchni zabudowy, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych, istniejącej wokół terenu objętego zmianą Studium zabudowy, a także Indywidualnych zasad zagospodarowania działek, realnie może nastąpić dopiero na etapie opracowania m.p.z.p.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2018 r.:

. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody skargi;

. Wójt wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Poza tym podkreślił, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni mógł wydać rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące zaskarżonej uchwały. Tymczasem w dzienniku urzędowym opublikowano również plan miejscowy uchwalony na podstawie zaskarżonej zmiany Studium. Tak późne zaskarżenie Uchwały, w razie jej wyeliminowania z obrotu prawnego, może podważyć legalność inwestycji dokonanych na podstawie planu miejscowego uchwalonego w oparciu o zaskarżoną zmianę Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Inne wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 30 listopada 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Inne nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] (obręb Kokanin).

2. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę w całości.

3. Należy zaznaczyć, że okoliczność, iż Uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda, i nie została wówczas przezeń zakwestionowana, nie stanowiła przeszkody w późniejszym wniesieniu przez Wojewodę skargi w trybie art. 93 u.s.g. (co wyjaśniono już wyżej w pkt 1.1.), ani w merytorycznym rozpoznaniu skargi i rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92).

4. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Uchwała ta, nie będąc aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i zgodnie z jej § 5 weszła w życie z dniem podjęcia.

5. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest innym, niż akt prawa miejscowego, aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") z zakresu administracji publicznej – co wynika już z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a co potwierdza regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zaliczająca uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium") do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (zob. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA).

Tym samym, bez wątpienia, Uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

3. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; wszystkie dostępne w CBOSA).

5. We wniesionej skardze jej autor podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania studium, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA).

W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

6. Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że okazały się one zasadne, a to z następujących względów.

1. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 9 ust. 5 i 4 u.p.z.p. studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast zmiana studium może dotyczyć części obszaru gminy, z tym że taka zmiana wymaga – jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p. – dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Studium powinno więc określać ogólne przeznaczenie określonych terenów (kierunki zmian w ich przeznaczeniu oraz kierunki i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania), a nie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości (por. wyrok NSA z 21.01.2016 r., II OSK 1351/14, CBOSA).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się zwłaszcza – uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d – "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Przepis ten znajduje swoje uszczegółowienie w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; w skrócie "rozporządzenie"), na mocy którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania lądu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z kolei zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 16 u.p.z.p., przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40".

2. W skardze wytknięto, że zaskarżona zmiana Studium narusza art. § 6 pkt 2 rozporządzenia, gdyż – co bezsporne – dla terenów nią objętych nie określa żadnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, poza wskaźnikiem liczby miejsc postojowych dla poszczególnych rodzajów terenów, oznaczonych symbolami MN/U oraz P/U (zob. pkt 23.5 Studium w brzmieniu nadanym Uchwałą). Określenie maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowanej oraz minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wyraźnie "przesunięto" na etap uchwalania m.p.z.p. (zob. pkt 23.2 Studium w brzmieniu nadanym Uchwałą) – nie ustalając w tym zakresie żadnych wytycznych (poza ogólnikowym, i w istocie treściowo pustym, nakazem "uwzględnienia indywidualnych zasad zagospodarowania terenów") – co według autora odpowiedzi na skargę miało być podyktowane specyfiką terenów objętych zmianą Studium oraz koniecznością przeprowadzenia inwentaryzacji tych terenów (zwłaszcza w zakresie powierzchni istniejącej zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej) dopiero na potrzeby zmiany m.p.z.p.

W ocenie Sądu wszystkie te argumenty organu Gminy są chybione – jako że nie uzasadniają w dostatecznym stopniu zaistniałego odstąpienia od określenia dla terenów objętych zmianą Studium jakichkolwiek (poza wskaźnikiem liczby miejsc postojowych) parametrów i wskaźników urbanistycznych – a ostatni z argumentów (sugerujący późniejsze przeprowadzenie niezbędnej inwentaryzacji terenu, w ramach prac nad zmianą m.p.z.p.) jest ponadto mylący. Jak bowiem wynika z akt sprawy, dla przedmiotowego terenu (obejmującego działki nr 159/2, 159/6, 160/8, 160/5 oraz części działek nr 160/10, 165/2, obręb Kokanin) prace zarówno nad zmianą Studium (zakończone zaskarżoną uchwałą nr XXIX/278/2017), jak i nad zmianą planu miejscowego (sfinalizowane przywołaną w skardze uchwałą nr XXIX/279/2017) toczyły się równolegle i obie te uchwały zostały podjętej w tym samym dniu.

3. Z przywołanych wyżej (w pkt 6.1) przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określających zwłaszcza funkcję oraz treść studium, jasno wynika, że akt ten – z jednej strony – nie może być zbyt szczegółowy i konkretny, aby nadmiernie nie krępował organu planistycznego przy uchwalaniu planów miejscowych, a zwłaszcza, aby nie wkraczał w materię zastrzeżoną dla tych planów. Z drugiej jednak strony – studium nie może być też nazbyt ogólnikowe, aby zachowało swoją funkcję aktu wyznaczającego kierunki oraz ramy dla późniejszej działalności planistycznej.

Nie ulega więc wątpliwości, że z woli ustawodawcy postanowienia studium cechuje, co do zasady, wyższy stopień ogólności oraz że są one uszczegółowiane lub konkretyzowane dopiero na dalszym, zasadniczym etapie działań planistycznych, jakim jest opracowanie i uchwalenie m.p.z.p. Jednakże, zdaniem Sądu, pozostawiony organowi planistycznemu przez ustawodawcę zakres swobody w kształtowaniu treści studium, a zwłaszcza w określaniu stopnia jego szczegółowości, nie sięga aż tak daleko, aby dla terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę możliwe było całkowite odstąpienie od ustalenia w nim jakichkolwiek parametrów i wskaźników urbanistycznych, tudzież ograniczenia ich wyłącznie – jak w kontrolowanej sprawie – do wskaźnika liczby miejsc parkingowych (postojowych, garażowych).

W orzecznictwie zauważa się, iż wykładnia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, iż w studium "określa się w szczególności", czy też podał, że ustalenia studium "powinny zawierać" – to mowa jest o elementach studium niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. To, że przepisy mówią o określeniu "w szczególności" czy "powinny w szczególności określać", faktycznie nie daje możliwości ograniczenia elementów studium. Innymi słowy, przywołane wyrażenia należy rozumieć w ten sposób, że omawiane przepisy wskazują minimum elementów studium w zakresie jego zawartości (por. wyrok WSA z 11.04.2017 r., II SA/Wr 99/17, CBOSA).

Uzupełniając te wywody należy zauważyć, że oczywiście także w tym przypadku obowiązuje zasada, w myśl której studium musi zawierać wymagane elementy (ustalenia), o jakich mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i w § 6 rozporządzenia, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego studium, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (analogicznie w odniesieniu do obligatoryjnych elementów planu miejscowego – por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12, dostępne w CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 178; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). Trudno sobie jednak wyobrazić, aby w praktyce mogły zaistnieć takie okoliczności faktyczne – poza terenami wyłączonymi w studium całkowicie spod zabudowy – które uzasadniałyby odstąpienie od ustalenia w studium jakichkolwiek parametrów i wskaźników urbanistycznych, względnie ograniczenia ich wyłącznie do wskaźnika liczby miejsc postojowych.

W każdym razie, w ocenie Sądu, organy Gminy nie wykazały, aby takie okoliczności wystąpiły w przypadku terenów objętych zmianą Studium. Co więcej, argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę pozwala przypuszczać, że odstąpienie od określenia w uchwalonej zmianie Studium parametrów i wskaźników urbanistycznych było w rzeczywistości podyktowane nie tyle obiektywnymi okolicznościami (zwłaszcza wzmiankowaną specyfiką terenu), ile raczej subiektywnym przekonaniem o zasadności (celowości) pozostawienia organowi planistycznemu pełnej, niczym nie skrępowanej swobody w kształtowaniu parametrów zabudowy na etapie uchwalania (zmiany) m.p.z.p.

Takie rozumowanie jest jednak sprzeczne z samą istotą studium. Akt ten jest bowiem formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jako taki jest nie tylko aktem mającym określać założenia lokalnej polityki przestrzennej, ale także zawierać ustalenia wiążące przy sporządzaniu m.p.z.p. oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24.10.2018 r., II OSK 3275/17, CBOSA; por. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 9 Nb 1 i 3, s. 88 i 89). Tym samym treść studium nie może pozostawiać całkowitej dowolności w kształtowaniu zabudowy w planie miejscowym, w szczególności wyraźnie "przenosząc" obowiązek ustalenia określonych, wymaganych parametrów lub wskaźników urbanistycznych na etap uchwalenia planu. To studium winno zakreślić ramy przyszłej zabudowy, a plan miejscowy ma je precyzować (konkretyzować). Natomiast brak jakiejkolwiek regulacji w studium określającej kształt (wartości graniczne) zabudowy powoduje, iż to faktycznie plan miejscowy spełnia obydwie role.

4. Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut Wojewody, iż organ uchwałodawczy, nie wyznaczając w treści zmiany Studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów objętych tą zmianą, w tym minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, dopuścił się naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia, a także – dodajmy – art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.

7. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, co oznacza, że na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność.

Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze i to, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Takim przepisem szczególnym jest art. 94 u.s.g., według którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – tak jak i samo studium – nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym zaistniały w kontrolowanej sprawie upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium, która bezspornie została przedłożona Wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, a dopuszcza jedynie stwierdzenie wydania Uchwały z naruszeniem prawa – o czym też Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.