Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 617/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21,  art. 22,  art. 23
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję W. D. z dnia [...]r. nr[...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 marca 2010 r. Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36a ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 7 stycznia 2010 r., zmienił ostateczną decyzję z dnia 9 marca 2006 r. udzielającą W.M. ul. [...]- reprezentowanej obecnie przez Z. Ż. zgodnie z uchwałą wspólnoty nr [...] – pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie elewacji i dachu budynku – w części dotyczącej projektu budowlanego przez rozszerzenie zakresu przebudowy, udzielając pozwolenia na budowę w tym zakresie.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Wspólnota uzyskała pozwolenie będąc reprezentowana przez [...]we W.. Obecnie jest reprezentowana przez Z. Ż.. Zarząd Wspólnoty kwestionował legalność uchwały nr [...]. Prezydent Miasta ocenił, że skoro stroną jest wspólnota, to obowiązująca jest jej uchwała podjęta zgodnie z art. 23 ustawy o własności lokali większością głosów. Oprócz inwestora stroną był zarządca budynku tj.[...]. Zgodnie z art. 32 k.p.a. wspólnota działała przez pełnomocnika – zarządcę. Natomiast zarząd Wspólnoty pomimo wezwania nie przedstawił uchwały wspólnoty udzielającej zarządowi pełnomocnictwa do jej reprezentowania. Dlatego w rozdzielniku decyzji wymieniono Z. Ż. I[...]. Decyzji nie doręczono zarządowi W..

Odwołanie wniosła Wspólnota reprezentowana przez zarząd. Decyzji zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 18 ust. 1 i 2a ustawy o własności lokali oraz art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji przez uznanie administratora budynku za przedstawiciela właścicieli lokali i bezpodstawne uznanie Z. Ż. za pełnomocnika W., skoro wykonanie uchwały nr [...]zostało prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu sygn. akt [...] wstrzymane, co narusza art. 6 w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 32 w związku z art. 33 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Ponadto zarząd Wspólnoty zarzucił brak prawomocnego pozwolenia konserwatora zabytków i sprzeczność inwestycji z planem miejscowym oraz nierozpoznanie złożonego przez zarząd wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia spraw sądowych sygn. akt [...]o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...]i [....]o uchylenie uchwały nr [...].

W uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. zarząd wyjaśnił, że umocowanie zarządu do reprezentowania wspólnoty wynika z art. 21 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy, zaś złożenie odwołania jest czynnością z zakresu zwykłego zarządu zgodnie z art. 22 i art. 23 ustawy.

W piśmie z dnia 27 lipca 2010 r. zarząd wyjaśnił, że uchwała nr [...]została wstrzymana przez sąd w dniu 18 lutego 2010 r., czyli przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 25 ustawy nie podlegała więc wykonaniu. W tej dacie Z. Ż. przestał być pełnomocnikiem Wspólnoty, utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawo do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Zarząd wskazał, że stroną jest Wspólnota. Nie ma podstaw do domagania się, aby zarząd cofnął wniosek, skoro Wspólnota nigdy nie złożyła wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Według organu, przesłanką wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, jest właściwe ustanowienie pełnomocnika, przez którego strona działa zgodnie z art. 61 § 1, art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a. Brak umocowania pełnomocnika stanowi brak formalny wniosku i uzasadnia wezwanie strony do jego usunięcia pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Według organu postępowanie w nin. sprawie zostało wszczęte pomimo braku należytego umocowania Z. Ż przez Wspólnotę. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K we W. reprezentowana jest przez zarząd (art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu było udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej i wymagało uchwały właścicieli lokali. Zgoda powinna być udzielona zarządowi wspólnoty, nie zaś innej osobie. Część członków wspólnoty posiadająca większość liczoną według wielkości udziałów, nie mogła skutecznie udzielić pełnomocnictwa osobie fizycznej, do czynności przekraczającej zwykły zarząd. Uchwała udzielająca tego pełnomocnictwa podjęta została w drodze indywidualnego zbierania głosów, jednak nie przez zarząd. Dlatego jej wykonanie zostało w dniu 18 lutego 2010 r. wstrzymane przez sąd powszechny. Uznanie pełnomocnictwa za prawidłowe i niestosowanie art. 64 § 2, doprowadziło do istotnego naruszenia art. 61 § 1 w związku z art. 32 i art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej pełnomocnikiem strony, zaś strona nie popiera wniosku, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a.). Miał też rację zarząd Wspólnoty, że jej przedstawicielem nie mógł być administrator budynku, zaś pominięcie zarządu oznaczało pominięcie udziału w postępowaniu według art. 10 § 1 k.p.a. Właściciele lokali odrębnych nie byli stronami. Skoro jednak zakres inwestycji obejmował lokal usługowy Z. Ż., to byłby on stroną. Nie było podstaw do wyłączenia go od udziału w postępowaniu, co postulował odwołujący się.

W skardze do sądu administracyjnego Z. Ż. wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił przede wszystkim pominięcie przez organ okoliczności, że odwołanie złożone zostało przez nienależycie umocowany zarząd wspólnoty mieszkaniowej. W nin. sprawie bowiem reprezentacja wspólnoty przez zarząd wymagała uchwały większości właścicieli lokali (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali). Rozpoznanie odwołania wniesionego przez nieuprawniony organ wspólnoty stanowiło rażące naruszenie prawa. Kwestią kluczową było, czy skarżący mógł reprezentować wspólnotę. Jego uprawnienie wynikało z uchwały podjętej przez większość właścicieli (61,26 %). Organ był związany uchwałą i nie mógł samodzielnie oceniać jej legalności. Po wstrzymaniu wykonania uchwały organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Postępowanie toczyło się na wniosek złożony przez skarżącego, który nie posiadał wymaganego pełnomocnictwa. Złożenie odwołania w każdej sprawie stanowi czynność z zakresu zwykłego zarządu (wyrok NSA II OSK 858/06 z 6 grudnia 2006 r.).

Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie procesowym wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że [...]we W. nigdy nie miał powierzonego zarządu nieruchomością wspólną w sposób określony w art. 18 ust. 1 w związku z ust. 2a ustawy o własności lokali. Spółka ta jest jedynie administratorem budynku. Nie była również uprawniona do indywidualnego zbierania głosów. Uchwałę nr [...]sporządził i zebrał pod nią podpisy sam skarżący. Oznaczało to naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy i nieważność uchwały zgodnie z art. 58 k.c. Wstrzymanie wykonania tej uchwały nastąpiło przed wydaniem decyzji I instancji, a wówczas skarżący przestał być pełnomocnikiem wspólnoty. W tej kwestii Wojewoda również zajmuje błędne stanowisko, chociaż wydał trafne rozstrzygnięcie. Kwestia wstępna istniała w postępowaniu I instancji, nie zaś odwoławczym. Dlatego decyzję I instancji należało uznać za rażąco naruszającą prawo. Nie było zaś podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego.

W uzupełnieniu skargi skarżący zauważył, że trafny pogląd prawny NSA wyrażony w wyroku II OSK 858/06, nie nadaje się do wykorzystania w nin. sprawie. NSA opisał typową czynność zachowawczą podjętą przez zarząd wspólnoty, zmierzającą do ochrony wspólnej nieruchomości. Tymczasem w nin. sprawie zarząd nie mógł reprezentować wspólnoty w ogóle, a tym bardziej niezgodnie z uchwałą podjętą przez 61,26 % właścicieli. Istotna była treść woli większości, a nie ocena procedury podjęcia uchwały. Zarząd nie uzyskał uchwały upoważniającej go do reprezentowania wspólnoty. Zarząd podjął działanie w interesie mniejszości współwłaścicieli, co nie stanowiło czynności zachowawczej. Skarżący jest ponadto jednocześnie inwestorem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z treści skargi wynikało niewątpliwie, że skarżący złożył skargę w imieniu własnym. Jednocześnie z niepełnych wypowiedzi (wzmianek) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz skargi wynikało, że skarżący miał być nie tylko przedstawicielem wspólnoty mieszkaniowej, ale również stroną postępowania, czy to jako właściciel lokalu objętego przebudową, czy ponadto jako inwestor. Brak interesu prawnego skarżącego w złożeniu skargi nie był więc oczywisty. Jego istnienie wymagało oceny na rozprawie i rozstrzygnięcia merytorycznego. Rozważania w tym zakresie stanowiły zasadniczą podstawę do oddalenia skargi. Niezależnie od tego wymagała odniesienia się problematyka procesowa poruszona przez strony, związana z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz jego podstawą.

Merytoryczne rozpoznanie sprawy było dopuszczalne wyłącznie przy założeniu, że skarżący występuje z powołaniem się na własny, przysługujący mu interes prawny. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stroną główną jest inwestor. Postępowanie to toczy się na jego wniosek (art. 32 ust. 4, art. 33 tej ustawy). Z materiału sprawy wynikało w sposób oczywisty, że inwestorem była wspólnota mieszkaniowa. Niezrozumiałe wręcz były wzmianki, jakoby inwestorem był skarżący. Było natomiast niewątpliwe, że skarżący był członkiem wspólnoty, zaś rozszerzenie zakresu przebudowy dotyczyło jego interesu faktycznego. Skarżący nie miał natomiast interesu prawnego w domaganiu się zmiany pozwolenia na budowę, udzielonego wspólnocie. Tym bardziej nie miał interesu prawnego w złożeniu skargi na umorzenie postępowania w tej sprawie związanego z ustaleniem okoliczności, że inwestor (Wspólnota mieszkaniowa) nie złożył i nie popierał wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Polemika skarżącego ze stanowiskiem wspólnoty w tym względzie miałaby sens, gdyby skarżący występował nadal jako przedstawiciel tej wspólnoty, kwestionujący skuteczność prawną czynności zarządu wspólnoty i zdolność zarządu do reprezentowania inwestora. W przypadku uznania, że skarżący złożył skargę we własnym imieniu będąc pełnomocnikiem inwestora, skarga podlegałaby odrzuceniu. Z uwagi natomiast na brak interesu prawnego skarżącego jako członka wspólnoty, w domaganiu się uchylenia decyzji umarzającej postępowanie wobec braku wniosku wspólnoty o wydanie decyzji merytorycznej, jego skarga uległa oddaleniu.

Odnośnie problematyki podniesionej przez strony Sąd w przeważającej części przychylił się do argumentacji organu. Nie powinno ulegać wątpliwości, że duża wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną. Jednostka taka działa na zewnątrz, przykładowo składając oświadczenia, przez własny organ. Obejmuje to również oświadczenie o ustanowieniu pełnomocnika. Prawidłowo, ustanowienie pełnomocnika wymagało więc oświadczenia zarządu wspólnoty, nie zaś jej członków, nawet dysponujących większością udziałów. W przeciwnym razie byłby to pełnomocnik tych członków wspólnoty, nie zaś wspólnoty mieszkaniowej jako jednostki organizacyjnej. Trafnie wywiódł organ, że członkowie ci nie byli stronami nin. sprawy. W przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, jaką było złożenie wniosku o pozwolenie na przebudowę, niezbędna była uchwała wspólnoty upoważniająca dodatkowo zarząd do tego. Dopiero tak umocowany zarząd mógłby udzielić pełnomocnictwa skarżącemu. Było niewątpliwe, że takiego pełnomocnictwa skarżący nie posiadał. Kolejno wymaga rozróżnienia stosunek podstawowy (materialnoprawny) pełnomocnictwa oraz wymagane od strony działającej przez pełnomocnika pełnomocnictwo procesowe. Gdyby w nin. sprawie w ogóle występowało zagadnienia wstępne, to mogłoby ono dotyczyć wyłącznie stosunku podstawowego. Organu prowadzącego postępowanie nie może bowiem wyręczyć w ocenie zdarzeń procesowych jakikolwiek inny organ lub sąd. Organ w sposób wyłączny, samodzielnie, musiał ocenić prawidłowość pełnomocnictwa procesowego. Już wskazano, że było to pełnomocnictwo udzielone przez część członków wspólnoty, nie zaś przez wspólnotę. Ale przede wszystkim jego wykonanie, czyli wszelkie skutki prawne, uległy wstrzymaniu przez sąd powszechny. W chwili złożenia wniosku pełnomocnictwo procesowe skarżącego budziło poważne wątpliwości, zaś w czasie przed wydaniem decyzji I instancji wygasło, co zmuszało organy do dalszego procedowania z udziałem wspólnoty reprezentowanej przez zarząd. Gdyby zarząd ten popierał wniosek, to byłby wezwany do dołączenia uchwały wspólnoty upoważniającej do tego, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku. Jednak zarząd nie popierał wniosku. Zarząd wystąpił w obronie przysługujących mu kompetencji i przeciwko czynnościom osoby nie będącej pełnomocnikiem wspólnoty zdziałanym wbrew jej woli. Nie musiał zatem legitymować się dodatkowym upoważnieniem do działania. Zarząd działał bowiem prawidłowo w ramach przysługujących mu ustawowo uprawnień.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w sprawie w ogóle nie wystąpiło zagadnienie wstępne. W kwestii oceny mocy prawnej pełnomocnictwa procesowego istotne znaczenie miało wstrzymanie wykonania uchwały nr 11/2009 oraz nieudzielenie pełnomocnictwa przez zarząd wspólnoty. Nie budziła wątpliwości legitymacja zarządu do złożenia odwołania. Ujawnione przez organ wszczęcie postępowania wnioskowego bez wniosku uprawnionego podmiotu oraz wyraźne oświadczenie inwestora prawidłowo reprezentowanego przez zarząd o braku zamiaru popierania wniosku, stanowiły dostateczne przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. To nie zarząd działa w interesie mniejszościowych udziałów, lecz skarżący nigdy nie posiadał pełnomocnictwa procesowego udzielonego mu przez zarząd dodatkowo do tego upoważniony uchwałą wspólnoty. Przede wszystkim zaś, skarżący jako członek wspólnoty mieszkaniowej, nawet umocowany przez większość udziałów, nie był uprawniony do złożenia winsoku o zmianę pozwolenia na budowę i nie miał interesu prawnego w złożeniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję umarzającą postępowanie wszczęte bez wniosku strony. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

PM 11.02.2011 r.