Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 522/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: aart.5, art. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 34 poz 173
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia do Sądu stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 października 2013 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267- zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), po uwzględnieniu skargi B. W. z 4 września 2013 r. na ostateczną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 2 sierpnia 2013 r., nr [...], uwzględniającą w całości ww. skargę B. W. i uchylającą w całości ww. ostateczną decyzję własną i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 7 lutego 2013 r., nr [...], nakazującą Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego-szopy usytuowanego na działce nr X. w [...] przy granicy z działką nr Y. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji - utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 7 lutego 2013 r., nr [...], nakazującą Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego-szopy usytuowanego na działce nr X. w [...] przy granicy z działką nr Y..

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stan faktyczny:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim 6 lipca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku gospodarczego-szopy na działce nr X. k.m. [...] w [...] przy ul. [...]. W dniu 25 lipca 2012 r., podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem stron, tj. Z. M. i B. W., organ stwierdził, że na działce Z. M. przy granicy z działką nr Y. zlokalizowane są następujące obiekty:

1) w znacznej części rozebrany budynek gospodarczy (pozostały trzy ściany) oznaczony na szkicu nr 1,

2) szopa oznaczona na szkicu nr 2 i budynek nr 3 (parnik).

Z. M. oświadczyła, iż budynek nr 1 istniał już w 1945 r., budynek - szopa nr 2 został wybudowany w latach 1972-1973, zaś parnik wybudowany został w tym samym czasie co budynek nr 2. Natomiast B. W. oświadczyła, że budynek nr 1 (wyburzony w znacznej części) istniał już w 1945 r., budynek-szopa oznaczony jako nr 2 został wybudowany w latach 1985 -1987, a budynek nr 3 (parnik) wybudowany został w 1981 r. lub 1982 r.

Następnie, uwzględniając wniosek B. W. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i świadków w celu wyjaśnienia i ustalenia daty budowy budynku gospodarczego-szopy. Oświadczenia świadków co do daty budowy były rozbieżne. I tak, K. R. oświadczyła, że budynek gospodarczy wybudowany został w 1982 r., natomiast B. P. stwierdziła, że około 1973 r. Jednakże świadkowie R. O. i M. S. potwierdzili, że sporny budynek już w 1973 r. był w trakcie budowy.

W świetle tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją z 25 października 2012 r. nakazał Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego-szopy w [...] na działce nr X. przy granicy z działką nr Y., wybudowanego bez pozwolenia budowlanego. Organ stwierdził, że budynek gospodarczy-szopa wybudowany w 1973 r. narusza przepisy § 20 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane (Dz. Budownictwa z 1966 r., nr 10, poz. 44), który stanowił, że odległość wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą pożarową, nie może być mniejsza niż 3 m. Tymczasem przedmiotowy budynek gospodarczy-szopa usytuowany jest ścianą z cegły pełnej gr. 25 cm w odległości 96 cm od budynku mieszkalnego B. W..

Organ odwoławczy decyzją z 13 grudnia 2012 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji z 25 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów na to, aby przedmiotowy budynek gospodarczy powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim przeprowadził w dniu 15 stycznia 2013 r. kolejne oględziny spornego obiektu nr 2 i ustalił, że ściana budynku gospodarczego-szopy od strony działki B. W. wykonana jest na długości 8,50 m z desek gr. 25 mm. Deski zamocowane są między trzema filarkami z cegły pełnej (38 x 38 cm) na odcinku ok. 2,40 m, a tylna część tego budynku wykonana jest z cegły pełnej gr.12 cm. W świetle tych ustaleń, organ decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], nakazał Z. M. rozbiórkę ww. budynku. W uzasadnieniu stwierdził, że ściana budynku gospodarczego-szopy tylko w części wykonana jest z materiału niepalnego, gdyż ścianę tylną na długości 8,5 m stanowią deski, które są materiałem łatwopalnym co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Organ wskazał, że w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego B. W. od strony działki Z. M. na wysokości 1,80 m od poziomu terenu są trzy okna w części gospodarczej budynku. Podkreślił, że ustalony stan faktyczny wypełnia hipotezę zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ istniejący obiekt stanowi zagrożenie pożarowe.

W odwołaniu od decyzji K. S., pełnomocnik Z. M., podniosła, że jej mocodawczyni sporządziła projekt remontu przedmiotowego budynku, przewidując wymianę materiału, w części ściany, na spełniający warunki przeciwpożarowe. Zgodnie z projektem obiekt miałby od strony granicy nieruchomości B. W. ścianę oddzielenia ogniowego bez okien.

Organ odwoławczy w postępowaniu wyjaśniającym wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim do przedłożenia wszystkich akt administracyjnych i wydanych decyzji w tym: decyzji nr [...] z 5 lutego 2009 r. nakazującej Z. M. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku gospodarczego w [...] przy ul. [...], decyzji nr [...] z 6 lipca 2012 r. nakazującej Z. M. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego w [...] przy ul, [...]. Na podstawie przedłożonego materiału dowodowego organ odwoławczy decyzją z 2 sierpnia 2013 r., nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 7 lutego 2013 r., nr [...], nakazującą Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego-szopy w [...] przy granicy z działką nr Y. i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskazując, że organ ten prowadził dwa postępowania w jednej sprawie, tj. budynku położonego w [...]. Dodał, że skoro organ wcześniej wszczął postępowanie w sprawie tego budynku, to brak było podstaw do prowadzenia nowej sprawy w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. W. zarzucając, że organ II instancji uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim zamknął drogę organowi do ustalenia legalności budowy budynku gospodarczego-szopy, dając tym samym inwestorce możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej.

Na skutek wniesionej skargi, organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego stwierdził, że w sprawie budynku gospodarczego-szopy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim prowadził postępowanie pod nr [...]. Natomiast w sprawie obiektu istniejącego od 1945 r. postępowanie prowadził pod nr [...]. Wobec tych ustaleń organ odwoławczy przyznał, że w zaskarżonej decyzji z 2 sierpnia 2013 r., nr [...], błędnie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy uznając, że przedmiotem postępowania jest jeden budynek i jedno postępowanie. Wskazał, że niewątpliwie postępowanie w sprawie budynku gospodarczego-szopy nie jest bezprzedmiotowe, wobec tego uwzględnił skargę B. W. w całości.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po uchyleniu błędnej decyzji własnej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 7 lutego 2013 r. nakazującą Z. M. rozbiórkę budynku gospodarczego-szopy usytuowanego na działce nr X. w [...] przy granicy z działką nr Y..

Organ odwoławczy wskazał, że budynek gospodarczy-szopa, oznaczony na szkicu nr 2, wybudowany został w 1973 r. Podał, że w zasobach archiwalnych Gminy Popielów znajduje się całość dokumentacji budynku mieszkalnego, natomiast stwierdzono brak dokumentów dotyczących budynku gospodarczego-szopy. Stąd uznał, że budowa ww. obiektu została zrealizowana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Wyjaśnił, że zastosowanie w badanej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229, ze zm.), na mocy z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., według którego przepisu art. 48 (dotyczącego obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przytaczając i analizując przepisy Prawa budowlanego z 1961 r., 1974 r. oraz przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w tym czasie wskazał, że przed przystąpieniem do budowy przedmiotowego obiektu należało uzyskać od właściwego organu pozwolenie na budowę. Poza tym, organ odwoławczy wyjaśnił, że bez względu na to, czy budynek gospodarczy-szopa wybudowany został w 1972 r., czy w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, to legalizacja tego obiektu może nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, gdyż unormowanie tej ustawy stosuje się również do obiektów budowlanych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, czyli stosownie do regulacji zawartej w art. 71 Prawa budowlanego z 1974 r. przed dniem 1 marca 1975 r.

Odnosząc się do skutków związanych z samowolną budową przedmiotowego obiektu, podał, że warunkiem nakazania rozbiórki jest stwierdzenie, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę (ust. 1 pkt 1), lub też nie odpowiada warunkom określonym w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. W świetle powyższych regulacji za trafne uznał stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych. W tej materii odwołał się do obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), w tym § 12 ust. 1 pkt 2 według którego "budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie niniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy." Organ odwoławczy stwierdził, że budynek gospodarczy-szopa narusza także przepisy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62, ze zm.), które stanowiły, że cyt. "Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych." Zaakcentował, że sporny obiekt jest także niezgodny z przepisem § 20 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urzędowy Ministra Budownictwa nr 10, poz. 44) zgodnie z którym dla szop i stodół oraz baraków (tymczasowych budynków) ze ścianami z drewna lub innych materiałów palnych, odległości innych budynków, nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową, powinny wynosić co najmniej 12 m. Poza tym zgodnie z § 20 ust. 3 ww. zarządzenia odległość wolno stojącego budynku zwróconego sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3 m.

W świetle powyższych konstatacji organ odwoławczy przyjął, że wydanie decyzji w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazującego wykonanie w oznaczonym terminie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego przepisami - jest niemożliwe. Nie ma bowiem możliwości nakazania wykonania robót budowlanych polegających zmianie lokalizacji budynku gospodarczego i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego wymogami zarówno aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i wówczas obowiązujących przepisów w tym zakresie. Na koniec podkreślił, że w badanej sprawie w sposób niewątpliwy zostały ustalone przesłanki uzasadniające nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś zgromadzony materiał dowodowy, pozwolił na stwierdzenie, iż samowolnie wybudowany budynek narusza przepisy.

Organ odwoławczy podał, że skorzystał z możliwości samokontroli, jaką daje przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., stąd uwzględnił, w zakresie swojej właściwości, skargę B. W. w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na ww. decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Z. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającymi ją decyzjami organów administracyjnych, w tym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1974 r. polegającą na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do spełnienia przesłanek rozbiórki budynku gospodarczego skarżącej, o których mowa w powołanym przepisie;

- naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki jego zastosowania;

- naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 K.p.a. przez zaniechanie ustalenia, czy jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu, który nie powoduje zagrożenia dla osób i mienia;

- naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 103 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania na czym polega niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o których mowa w art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W uzasadnieniu wskazała, że budynek gospodarczy-szopa będący przedmiotem postępowania administracyjnego został wybudowany w 1973 r. przez jej męża. Budowa odbyła się za zgodą ówczesnego właściciela działki nr Y. - ojca B. W.. Przyznała, że, że szopa znajduje się odległości ok. 1 m od granicy działki nr Y., lecz od kilku lat ma zamiar dokonać remontu spornej szopy i w tym celu podjęła niezbędne kroki polegające na uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz zakupie materiałów budowlanych. Tymczasem reakcją na powyższe było, m.in. zawiadomienie organu o domniemanej samowoli budowlanej, złożone przez B. W.. Podała, że przedstawiła w toku postępowania projekt przebudowy przedmiotowego budynku, w ten sposób aby fragment ściany wykonanej z desek został rozebrany i wykonany z bloczków ceramicznych lub betonowych, tj. materiału niepalnego. Poza tym, zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do możliwości usunięcia desek i zastąpienia ich materiałami niepalnymi, czym, jak można przypuszczać, usunięte zostałoby zagrożenie pożarowe. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie wzięły pod uwagę takiej możliwości i nie zbadały dowodu w postaci projektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, wątpliwości budzi również fakt, że organ l instancji stwierdził, że istnieje niebezpieczeństwo pożarowe, którego przyczyną jest drewniana ściana, zaś sam fakt zastosowania desek nie stanowi podstawy dla uznania, że zachodzą przesłanki z art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o niebezpieczeństwie dla ludzi. W tym wypadku należy wziąć pod uwagę fakt, iż budynek na działce Y. należący do B. W. jest zbudowany z materiału niepalnego. W konsekwencji, nawet w obecnej sytuacji, wątpliwym jest stanowcze stwierdzenie, że występuje niebezpieczeństwo dla ludzi. Podkreśliła, że budynek istnieje już około 40 lat i nigdy wcześniej nie wywoływał kontrowersji. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe podniosła, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Organ nadzoru budowlanego, na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. powinien najpierw zbadać, czy budowa spełnia wymogi techniczno-budowlane, a następnie rozważyć, czy możliwe jest wydanie decyzji w oparciu o art. 40 tej ustawy, nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Skarżąca odnotowała, że wprawdzie w niniejszej sprawie nie jest możliwa zmiana odległości budynku od sąsiedniej działki, ale jest możliwe usunięcie zagrożenia pożarowego, stanowiącego przyczynę zaskarżonego rozstrzygnięcia, dlatego możliwe jest uniknięcie rozbiórki obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy budynek nie stanowi zagrożenia pożarowego, ponieważ po usunięciu desek będzie zbudowany z materiałów niepalnych, wobec czego należało zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwalający na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania B. W. w piśmie procesowym z 20 lutego 2014 r. wniosła o jej oddalenie, popierając stanowisko organów nadzoru budowlanego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte podkreślając, że samo naruszenie przepisów nie wystarcza do uznania, iż obiekt powinien podlegać rozbiórce.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej zwanej także P.p.s.a.), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyznaczonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 października 2013 r. wydana, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję samokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11 oraz postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 2108/11 (opublikowane na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA)).

Podstawowym warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 P.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, opublikowany w CBOSA). Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania. Bez wątpienia dokonywana przez organ autokontrola wcześniejszego rozstrzygnięcia powinna być dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, czyli według takich samych kryteriów, którymi posłużyłby się sąd administracyjny, kontrolując własne rozstrzygnięcie. Dokonując autokontroli rozstrzygnięcia organ administracji stwierdza, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Takie stwierdzenie - wraz z jego podstawą prawną i jej wyjaśnieniem - musi być zatem zawarte w podjętym przez organ akcie autokontrolnym.

Przyjdzie stwierdzić, że decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu spełnia w tym zakresie powyższe wymagania, jednakże uszło jego uwadze, iż omawiany przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., w aktualnym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Redakcja tego przepisu nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że organ uwzględniając skargę w trybie autokontroli jest obecnie zobowiązany w rozstrzygnięciu decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy m.in. działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi ani dowolności, uznaniowości ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Tego ostatniego warunku zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia.

Dostrzec również trzeba, że obowiązek zawarcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dodano ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173 - zwanej dalej ustawą o odpowiedzialności majątkowej), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia w wydanym akcie ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez jego adresata odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

- na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

- rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

- rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6.

Jednocześnie przepis art. 6 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności majątkowej stanowi, że przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć: stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Organ, wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji. Nieodniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia.

W świetle powyższych konstatacji brak takiego zapisu w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, że jest ona obarczona wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GI 955/11 oraz wyrok z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1139/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 109/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12 – opublikowane w CBOSA). Należy jeszcze raz podkreślić, że ta cześć orzeczenia organu wydanego w trybie autokontroli ma istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego, ewentualnego dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej, gdy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Na marginesie sprawy odnotować należy, że w myśl art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2, czyli przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu (por. R. Mikosz, Konsekwencje uwzględnienia (...), s. 288 i n.), tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. - wzruszającej decyzję ostateczną zaskarżaną do sądu administracyjnego - powoduje, iż skarga skierowana do sądu traci swój byt. Natomiast uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej, jak w niniejszej sprawie, skutkuje tym, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego. Wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany przekazać skargę na decyzję poprzednio wydaną wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W kontrolowanej sprawie, mając na uwadze efektywną ochronę interesu strony skarżącej oraz bezczynność organu w tym zakresie, jak też powyższe rozstrzygnięcie, Sąd z urzędu wyłączył z tej sprawy skargę B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 sierpnia 2013 r., nr [...], która następnie zostanie rozpoznana pod sygn. akt II SA/Op 180/14.