Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1180/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargi oddalono.
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 76 § 1 i 3, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 972/18 w sprawie ze skarg M.M. i B.Z., Miasta Stołecznego Warszawy oraz A.K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 marca 2018 r., nr R 14a/17 w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji, III. w pozostałym zakresie skargi oddala, IV. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 972/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.M. i B.Z., Miasta Stołecznego Warszawy oraz A.K. z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 20 marca 2018r. nr R [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. oddalił skargę A.K.; w punkcie 3. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M.M. i B.Z. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz w punkcie 4. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 22 marca 1948 r. adwokat B.B., działając w imieniu K.B. i Z. M. (na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w dniu 22 października 1947 r. w W. przez K. B. i kuratora Z. M. – Z. M.), wystąpił do Zarządu Miejskiego w W. z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości nr hip. 1677 i 1678, położonej przy ul. [...], obejmującej grunt o pow. 271,47 sążni kwadratowych. Do wniosku załączono zaświadczenie Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego nr [...] z 19 lutego 1948 r., z którego wynikało, że tytuł własności nieruchomości uregulowany jest jawnym wpisem na K. A. z M. i Z. M. w częściach równych niepodzielnie, na mocy wniosku z 7 grudnia 1928 r. Nieruchomość hipoteczna nr [...], której częścią jest nieruchomość położona przy ul. [...]a (obecnie oznaczona jako dz. nr [...]), należała do K. B. (1/2 udziału) i Z. M. (1/2 udziału).

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z 18 sierpnia 1950 r. nr [...], działając na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. (Dz.U. Nr 50 poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod budownictwo użyteczności publicznej i został przekazany instytucji państwowej - wykonawcy narodowego planu gospodarczego. W tej sytuacji korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

K. B. wnioskiem z 28 maja 1997 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 18 sierpnia 1950 r. i wskazała, że zostało ono wydane na podstawie zapisów opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Oświadczyła, że jest jedyną spadkobierczynią matki - H. M., zaś żona Z. Z., zmarła bezpotomnie w dniu 7 maja 1968 r., a jej spadkobiercą jest Skarb Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. decyzją z 8 grudnia 1999 r. nr KOC/1382/Go/98 stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z 18 sierpnia 1950 r. i wskazało, że w dniu wydania orzeczenia obowiązywał "Ogólny plan zabudowania [...] W.", zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., który dla przedmiotowej nieruchomości przewidywał zabudowę zwartą do 4 kondygnacji i 70% powierzchni zabudowy. Ze sporządzonego opisu budynków wynikało, że na nieruchomości znajdowały się częściowo wyburzone budynki, nie przekraczające 4 kondygnacji. Wykorzystywanie ww. gruntu pod budownictwo mieszkaniowe przez dawnego właściciela dawało się zatem pogodzić z planem zagospodarowania.

Prezydent Miasta st. W. decyzją z 29 września 2006 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], którą stanowiła dz. nr [...] z obrębu [...], o pow. 713 m2, na dz. ew.: nr [...] o pow. 288 m2 oraz nr [...] o pow. 425 m2. Wskutek podziału w skład dawnej nieruchomość hipotecznej nr [...], obecnie wchodzi: dz. nr [...] o pow. 288 m2 - zabudowana budynkiem mieszkalnym przedwojennym, dz. nr [...] o pow. 588 m2 - stanowiąca podwórko oraz dz. nr [...] o pow. 324 m2 - zabudowana budynkiem mieszkalnym wybudowanym po 1945 r.

Prezydent decyzją z 3 styczna 2008 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1-3 dekretu, ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,4820 części gruntu o pow. 288 m2, oznaczonego jako dz. nr [...] (grunt pod budynkiem), położonego w W. przy ul. [...] na rzecz A. K. w udziale [...] części oraz M. M. w udziale [...] części (pkt 1 decyzji), a także ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości [...] zł netto (pkt 2 decyzji). W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej zasługuje na uwzględnienie albowiem budynek został wybudowany w latach 1898-1900 i spełnia warunek z art. 5 dekretu.

Następnie postanowieniem z 17 lutego 2009 r. nr [...], Prezydent sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z 3 stycznia 2008 r. w ten sposób, że w pkt 1 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 0,4820 części gruntu o pow. 288 m2, oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...] (grunt pod budynkiem) na rzecz: A. K. w udziale [...] części i M. M. w udziale [...] części.

Decyzją z 25 maja 2012 r. nr [...] Prezydent, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dacie wydania decyzji przez Komisję - Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w pkt 1 uchylił ww. postanowienie z 17 lutego 2009 r., zaś w pkt 2 zmienił ostateczną decyzję z 3 stycznia 2008 r. poprzez ustanowienie na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału 0,9760 części gruntu o pow. 288 m2, oznaczonego jako dz. nr [...] na rzecz: A. K. w udziale 0,8906 części i M. M. w udziale 0,0854 części (pkt 1) oraz ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia ww. prawa w wysokości netto [...] zł (pkt 2). Do zmienianej decyzji dodano również pkt 3, który otrzymał brzmienie: "Odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,0240 części gruntu opisanego w pkt 1 oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 0,0240 części niepodzielnej gruntu nastąpiła z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste właścicielowi lokalu wykupionego aktem notarialnym.

Następnie Prezydent decyzją z 17 lutego 2014 r. nr [...] uchylił pkt c) decyzji z 3 stycznia 2008 r. nr [...] (pkt 1), ustanowił do 27 lutego 2092 r. prawo użytkowania wieczystego do udziału 0,0240 części gruntu o pow. 288 m2, oznaczonego jako dz. nr [...] na rzecz M. M. (pkt 2), ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w wysokości [...] zł netto (pkt 3).

Postanowieniem z 24 marca 2014 r. nr [...] Prezydent sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z 17 lutego 2014 r. nr [...] w ten sposób, że pkt 1 tej decyzji otrzymał brzmienie: uchylić pkt 3 decyzji z 3 stycznia 2008 r. nr [...] dodany decyzją z 25 maja 2012 r. nr [...] Pozostałe postanowienia tej decyzji pozostały bez zmian.

Komisja postanowieniem z 1 sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.", wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta: z 3 stycznia 2008 r. nr [...] i K/D [...], z 25 maja 2012 r. nr [...] oraz z 17 lutego 2014 r. nr [...]

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. decyzją z 20 marca 2018 r. nr R [...], Komisja reprywatyzacyjna uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] W. z 3 stycznia 2008 r. nr [...] (pkt 1), odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 2), nakazała [...] W. przejęcie zarządu nieruchomością stanowiącą dz. nr [...] w obrębie 5-05-04 o pow. 288 m2, położoną w W. przy ul. [...]a (pkt 3) i nadała decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 4).

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że decyzja reprywatyzacyjna rażąco narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, bowiem Prezydent nie zbadał przesłanki posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli, a mianowicie nie odniósł się do kwestii posiadania gruntu przez K. B. oraz Z. M. dla którego ustanowiono kuratora dla majątku - żonę Z. M..

W ocenie Komisji, kontrolowana decyzja z 3 stycznia 2008 r. wydana została również z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", ze względu na nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Powyższe skutkowało zaistnieniem przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 4a ustawy z 9 marca 2017 r., stanowiących podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

Komisja zauważyła również, że Prezydent wydając decyzję z 3 stycznia 2008 r. naruszył również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem nie uwzględnił jako stron postępowania współużytkowników wieczystych dz. nr [...] i właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na nieruchomości. Uniemożliwienie im realizacji uprawnień procesowych wypływających ze statusu strony godziło w zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy z Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 413 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja", a także w zasadę ochrony własności przewidzianą w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Według Komisji, wskazane okoliczności pozwalają na ustalenie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 10 K.p.a.

W ocenie Komisji, Prezydent nieprawidłowo wyliczył również wielkość udziałów beneficjentów w decyzji z 3 stycznia 2008 r. Opierając się na akcie notarialnym z 6 września 1999 r. rep. A nr [...], wyliczył wielkość udziału M. M. jako 0,08435 części praw przysługujących K. B. do dz. Nr [...] (grunt pod budynkiem). Tym samym użytkowanie wieczyste ustanowiono na rzecz B. Z. w udziale 0,39765 oraz na rzecz M. M. w udziale 0,08435 (pkt 1 decyzji). Treść aktu notarialnego wskazywała jednak w § 2 sprzedaż z przysługującego K. B. udziału wynoszącego 1/2 części praw i roszczeń do nieruchomości, udziału wynoszącego 0,175. Mimo że w rzeczywistości udział w prawach i roszczeniach do nieruchomości był większy, to organ winien był wyliczyć 0,175 z połowy praw do całości nieruchomości, zgodnie z oświadczeniem woli K. B.. Przyjmując, że doszło do skutecznego przeniesienia praw i roszczeń na podstawie ww. aktu notarialnego. Prezydent sam ostatecznie uznał, że powinien był ustalić udział w części gruntu o pow. 288 m2 oznaczonego jako dz. nr [...] - przysługujący A. K. w wysokości 0,8906, a M. M. w wysokości 0,1094. Błąd w wyliczeniu wielkości udziału jest błędem o charakterze istotnym, który nie może podlegać sprostowaniu. Mimo tego postanowieniem z 16 lutego 2009 r. Prezydent dokonał sprostowania decyzji w ww. zakresie.

Komisja uznała również, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do jej wartości, co Komisja uznała za rażąco sprzeczne z interesem społecznym, a w konsekwencji zaistniała kolejna przesłanka z art. 30 [...] pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. stanowiąca podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji.

Komisja zauważyła dalej, że jedną z przesłanek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest stwierdzenie, że jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal (art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2-3 ustawy z 9 marca 2017 r

Rozpoznając na nowo wniosek dekretowy Komisja uznała natomiast, że nie istnieją podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. K. i M. M.. Przede wszystkim brak jest przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu, tj. posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli. Niezależnie od powyższego Komisja uznała, że za odmową uwzględnienia wniosku dekretowego przemawia art. 214a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zgodnie z którym można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 u.g.n.

Na decyzję Komisji z 20 marca 2018 r. nr R [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnieśli M. M. i B. Z. (sygn. akt I SA/Wa 972/18), Miasto S. (I SA/Wa 1016/18) i A. K. (I SA/Wa 1017/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 13 lipca 2018 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1016/18 i I SA/Wa 1017/18 postanowił połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 972/18 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 972/18.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie były skargi na decyzję Komisji z 20 marca 2018 r., które wnieśli M. M. i B. Z., [...] W. oraz A. K.. Sąd uznał wniesioną przez M. M. i B. Z. skargę za zasadną, natomiast oddalił skargę A. K. z uwagi na brak przymiotu strony.

Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Komisji wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich.

Sąd wskazał, że Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 4a, 4b, 5 i 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Na tej podstawie Komisja uchyliła decyzję Prezydenta z 3 stycznia 2008 r i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości oraz nakazała [...] W. przejęcie zarządu nieruchomością stanowiącą dz. nr [...], położoną przy ul. [...]a w W..

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 1, dekret warszawski miał umożliwić racjonalne przeprowadzenie odbudowy i dalszej rozbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze W. stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie (tj. 21 listopada 1945 r.) własnością gminy [...] W. (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nim posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność gminy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu, określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddaleni a takiego wniosku (art. 8 dekretu).

Obejmowanie nieruchomości warszawskiej w posiadanie przez gminę miało wyłącznie charakter formalny. Uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą posiadanie gruntu przez gminę, byli symboliczną, w terminie 6 miesięcy od objęcia w myśl ust. 1 art. 7 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu". Artykuł 7 ust. 2 dekretu określał materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne - ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej. Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu, jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich owego gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, czy przywoływanym w decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela.

W dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] W. obowiązywał Kodeks Napoleona oraz Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510), powoływanej dalej jako "ustawa hipoteczna". Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli, tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu Napoleona). Inna natomiast była sytuacja, np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej). Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji wobec takiego stanu prawnego, istniejącego w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości musiały udowodnić swe prawa do spadku, poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Oznacza to, że do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni byli dołączać jedynie świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w W., natomiast gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela, musieli oni legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona. Przy czym warunek ten, jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela, z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 329); art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym (Dz.U. Nr 63, poz. 346)). Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321)). Prawo własności czasowej miało bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 28 D). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319)). Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzeń a w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową, świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów warszawskich ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. I tak w § 1 ust. 1 uchwały Rady Ministrów Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] W. w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonymi w tym przepisie budynkami, mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych. Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 u.g.n. przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto, w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania, zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Sąd zgodził się ze skarżącymi, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec Prezydenta (a dokładniej wobec wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu rażącym art. 7, art. 77 § 1 i art., 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, upatrywanego w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego, co z kolei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Dekret nie odbierał bowiem dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Objęcie gruntu warszawskiego w posiadanie przez gminę [...] W. miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że właściciel posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz (art. 2230 Kodeksu Napoleona).

Sąd zwrócił uwagę, że począwszy od lat 50-tych Prezydium Rady Narodowej [...] W. rozpoznając wnioski dekretowe złożone przez właścicieli nieruchomości nie badało przesłanki posiadania. Organy zajmowały się badaniem zgodności z planami zagospodarowania przestrzennego. Taka była kilkudziesięcioletnia praktyka organów dekretowych, które nie stawiały dawnym właścicielom gruntów warszawskim dodatkowego wymogu w postaci wykazania posiadania. Taka była również utrwalona wieloletnia linia orzecznicza sadów administracyjnych Sądy stały bowiem na stanowisku, ze pozytywna przesłanka posiadania gruntu nie dotyczy dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób reprezentujących jego prawa, lecz wyłącznie drugiego kręgu uprawnionych wymienionych w hipotezie art. 7 ust. 1 dekretu, tj. następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej. Na ten temat wypowiada się również doktryna. I tak w opracowaniu "Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne" (LexisNexis 2012) kategorycznie wypowiedział się M. Gdesz, który stwierdził, że przesłanka posiadania powinna być badana tylko w odniesieniu do następców prawnych byłych właścicieli i to na datę złożenia wniosku dekretowego, a nie objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość hipoteczna nr [...], której częścią jest nieruchomość położona przy ul. [...]a (obecnie oznaczona jako dz. nr [...]), stanowiła przed wojną współwłasność K. B. (1/2 udziału) i Z. M. (1/2 udziału), który zmarł 31 maja 1940 r. Spadek po Z. M. nabyła żona – Z. M., matka - H. M. i siostra - K. B.. Natomiast H. M. zmarła w dniu 21 maja 1944 r. i spadek po niej nabyła córka – K. B.. Oznacza to, że w przeddzień wejścia w życie dekretu warszawskiego współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości były K. B. w 7/8 częściach i Z. M. w 1/8 części. Z kolei w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., grunt ten przeszedł na własność gminy [...] W., a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Natomiast objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 14 listopada 1947 r. Z uwagi na to, że właścicieli, zgodnie z przywołanymi wcześniej poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym, nie dotyczyła przesłanka posiadania nieruchomości, bowiem odnosi się ona wyłącznie do następców prawnych właścicieli, za niezasadny należy uznać zarzut Komisji rażącego naruszenia przez Prezydenta art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, przez niezbadanie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, co skutkowało uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.

Sąd wskazał, że nie bez znaczenia w kwestii ustalenia przesłanki posiadania nieruchomości jest również okoliczność, że wniosek dekretowy złożony został w dniu 22 marca 1948 r. przez K. B. i Z. M. (reprezentowanego przez kuratora - Z. M., bowiem właściciel gruntu zmarł w 1940 r.). W momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, który w art. 89 (obecnym jego odpowiednikiem jest art. 209 K.c.) przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania zachowawcze o jakich stanowił cytowany przepis, których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli w tym przypadku zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym powołanym dekretem z dnia 26 października 1945 r. oraz własności znajdującego się na nim budynku. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 15 września 1960 r. sygn. akt I CO 16/60 (OSN 1961, z. 2, poz. 31) stwierdził, że "współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej występuje we własnym imieniu, lecz w interesie swoim i pozostałych współwłaścicieli, działając zgodnie z ich domniemaną wolą". Pogląd ten zachował swą aktualność także pod rządami obecnie obowiązującego Kodeksu cywilnego. Wynika z tego, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w W. wywierał również skutki dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. W konsekwencji złożenie wniosku dekretowego przez K. B., wywarło skutek również i dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości, tj. następców prawnych Z. M..

Sąd zauważył, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., będący podstawą prawną kontrolowanej decyzji Komisji, stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku nieustalenia przez organ przesłanki posiadania nieruchomości zarówno przez właścicieli, jak i następców prawnych. W ocenie Sądu, powyższej przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie można jednak oderwać od celu, w jakim powołana była Komisja, tj. usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa. Inaczej mówiąc celem powołania tego organu była weryfikacji decyzji w sytuacji, gdy istnieje podejrzenie: 1) co do kręgu osób uprawnionych; 2) nieprawidłowej dokumentacji (plany, mapy, wnioski) i 3) krzywdzenia lokatorów. Intencją ustawodawcy nie było zatem dokonywanie weryfikacji wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych, ale tylko tych wydanych z naruszeniem prawa. Cytowany wyżej pkt 4b art. 30 ust. 1, bez kontekstu celu ustawy z 9 marca 2017 r., stanowiłby natomiast podstawę uchylenia wszystkich decyzji, a było ich tysiące. Przesłanka z pkt 4b "decyzja wydana pomimo nieustalenia posiadania" jest bowiem przesłanką o charakterze formalnym (tj. mimo nieustalenia posiadania, bez względu na to, czy posiadanie to miało miejsce, czy też nie). Zdaniem Sądu, nie było intencją ustawodawcy, aby eliminować z obrotu prawnego decyzje, w których nie został zbadany wymóg (nie odnoszący się z resztą do właściciela nieruchomości), w sytuacji gdy merytorycznie oraz pod kątem interesu społecznego decyzje te nie budzą żadnych zastrzeżeń.

Sąd podniósł, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., jak każdy inny, podlega interpretacji. Jego interpretacja z punktu widzenia celu ustawy (czyli eliminacji decyzji wydanych z naruszeniem prawa) oraz zasady lex retro non agit jest jak najbardziej uzasadniona i właściwa. W definicji celu powołania Komisji nie mieści się przesłanka z pkt 4b, a zatem Komisja powinna na wstępie wykazać, że niezbadanie tej przesłanki przez organ dekretowy miało wpływ na treść decyzji reprywatyzacyjnej. Przyjęcie stanowiska Komisji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy o przyznanie prawa własności czasowej występował właściciel i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter wyłącznie formalny. Nie można na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej uchylać ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż godziłoby to w wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można również było zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, że przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej rażąco naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 50 u.s.g., ze względu na nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenie organ uznał, że Prezydent zaniechał jakichkolwiek czynności dowodowych, w szczególności nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie kręgu osób uprawnionych. Brak tych ustaleń odnosi się do postępowań spadkowych po H. M. zmarłej w dniu 21 maja 1944 r. oraz Z. M. zmarłej w dniu 7 maja 1967 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że spadek po H. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. w W. z 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt I Ns 61/01, nabyła córka K. B. zd. M. w całości. Sąd podkreślił, że w obowiązującym tak w 2008 r. jak i obecnie stanie prawnym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należało i nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. I to tylko takim dokumentem, w myśl art. 1027 K.c., spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia. Zgodnie przy tym z art. 1025 § 2 K.c. "domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Stąd, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15, Lex nr 2248346; z 12 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, Lex nr 2347664). Skoro zaś takie dokumenty w toku postępowania dekretowego zostały przedłożone, to respektowanie przez organy orzekające w sprawie wynikającego z nich domniemania prawnego, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa, tym bardziej w stopniu rażącym. Prezydent, jako organ prowadzący postępowanie administracyjne, tzw. dekretowe, był zatem związany treścią prawomocnych postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku. Do jego kompetencji nie należy też kontrola prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. Organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie może czynić własnych ustaleń, kto jest spadkobiercą. Jest to wyłączna kompetencja sądu powszechnego. Zgodnie z art. 670 K.p.c., to sąd z urzędu bada, kto jest spadkobiercą. Wobec powyższego, to sądy orzekające w postępowaniach spadkowych, powinny z urzędu stosować Kodeks Napoleona oraz wyzywać Skarb Państwa do udziału w sprawie, jeżeli tylko zachodziły ku temu podstawy, a z okoliczności sprawy wynikało, że może być on spadkobiercą. Sąd zauważył, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś absolutnie wyjątkowym. Rażące naruszenie przepisów postępowania, które regulują kwestie ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać tylko w takiej sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Tymczasem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, na podstawie których Prezydent dokonał ustalenia kręgu spadkobierców, nie zostały zmienione, nadal funkcjonują w obrocie prawnym i obowiązują. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby Prezydent nie poczynił ustaleń odnośnie do właściwego kręgu stron postępowania. Nie można zarzucić Prezydentowi rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że nie oceniał on prawomocnego postanowienia sądu powszechnego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nawet jeżeli organ w ramach swoich kompetencji mógłby zainicjować postępowanie mające na celu sprawdzenie prawidłowości postanowienia spadkowego, to brak takiej czynności nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z kolei, jeśli Skarb Państwa był stroną postępowania administracyjnego, to nie może żądać jego wznowienia. Powyższe rozważania odnosiły się również do postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-Mokotowa w W. o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. M..

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska Komisji, że Prezydent nieprawidłowo wyliczył wielkość udziałów beneficjentów w decyzji z 3 stycznia 2008 r. i nieprawidłowo dokonał jej sprostowania w tym zakresie postanowieniem z 17 lutego 2009 r. Komisja nie dostrzegła bowiem, że przedmiotem jej badania była decyzja reprywatyzacyjna z 3 stycznia 2008 r., sprostowana postanowieniem z 17 lutego 2009 r. w zakresie udziałów. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez Prezydenta decyzją z 25 maja 2012 r., zaś sama decyzja reprywatyzacyjna zmieniona w zakresie obliczenia udziałów w użytkowaniu wieczystym do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 17 lutego 2014 r. dokonano ponownej zmiany decyzji reprywatyzacyjnej, również w zakresie udziałów w gruncie. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby wyliczenie udziałów beneficjentów w tej decyzji było w ocenie Sądu błędne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt 1, 3 i 4. Powyższemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.:

1) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r . o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U. 2018 poz. 2267; zwanej dalej "ustawą o Komisji") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) powyższy przepis określający podstawę nadzorczą nie może być samodzielną podstawą do oceny naruszenia postępowania dowodowego dokonanego przez organ dekretowy tj. przez Prezydenta miasta stołecznego W. na okoliczność posiadania nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99; zwanego dalej "Dekretem");

b) jeśli właściciel składał wniosek dekretowy, i jednocześnie z akt sprawy nie wynika, że właściciel był pozbawiony możliwości posiadania nieruchomości warszawskiej to należy uznać, że właściciel spełniał warunek posiadania, a brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ dekretowy nie stanowi naruszenia prawa, które w świetle art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji stanowi przesłankę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej,

c) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji ma zastosowanie wyłączenie do kwalifikowanych naruszeń postępowania dowodowego, w których organ I instancji nie tylko nie zbadał przesłanki posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu ale popełnił dodatkowe kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów prawa materialnego podczas, gdy:

a) przepis art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji określa wprost przesłankę kwalifikowanej wady postępowania dekretowego, związanej z powtarzającym się naruszeniem przepisów postępowania przez organ I instancji, które wynikało ze zmiany wykładni przez organ art. 7 ust. 1 Dekretu w celu ułatwienia wydawania decyzji reprywatyzacyjnej bez jakiegokolwiek badania zakresu podmiotowego osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu, a przepis ten jest wynikiem świadomego i celowego wyboru przez ustawodawcę;

b) przesłanka "posiadania" nieruchomości zarówno przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich jak i ich następców prawnych miała istotne znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego i powinna być objęta postępowaniem dowodowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;

c) naruszenie prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny w zakresie przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 Dekretu stanowiło gwarancje proceduralne wszystkich stron postępowania, w tym osób którym mogły przysługiwać prawa do nieruchomości warszawskich, co w niniejszej sprawie ujawniło się na tle pozostałych naruszeń dokonanych przez organ I instancji, a tym samym naruszenie braku prawidłowej oceny przesłanek z art. 7 ust. 1 Dekretu nie miało charakteru wyłącznie formalnego ale mogło przekładać się na merytoryczny kształt rozstrzygnięcia, w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

2) art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 5 i art. 9 dekretu poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na:

a) przyjęciu, że warunkiem złożenia wniosku dekretowego, wymienionego w tych przepisach, przez właściciela nieruchomości warszawskiej nie było wykazanie przez tego właściciela (a nawet jego następcy prawnego) posiadania nieruchomości warszawskiej, w chwili złożenia wniosku dekretowego;

b) przyjęcie, ze termin "posiadanie" użyty przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 dekretu został użyty w innym znaczeniu niż "posiadanie" w rozumieniu przepisów prawa cywilnego;

c) przyjęciu że przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta jako wymóg złożenia wniosku dekretowego i organ dekretowy nie był uprawniony do badania faktu posiadania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów polega na przyjęciu, że:

a) warunek "posiadania" nieruchomości warszawskiej w dniu złożenia wniosku dekretowego dotyczył zarówno dotychczasowych ("przeddekretowych") właścicieli nieruchomości jak i ich następców prawnych, a tym samym zbadanie spełnienia tego warunku ma istotne znaczenie dla realizacji roszczeń dekretowych w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu,

b) posiadanie ma taki sam charakter w ujęciu art. 7 ust. 1 Dekretu jaki i w ujęciu prawa cywilnego i musi polegać na faktycznym (a nie domniemanym) wykonywaniu jakiejkolwiek formy władztwa nad rzeczą, co "przeddekretowy" właściciel lub jego następca prawny powinien wykazać; a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 76 § 1 i § 3, art. 77 i 80 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 3, 4 i 4a ustawy o Komisji poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej poprawności decyzji Komisji, że Komisja nieprawidłowo uznała, że Prezydent [...] W. powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia kręgu osób uprawnionych do zgłoszenia wniosku dekretowego oraz uznanie przez Sąd w ramach dokonywanej kontroli, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stanowi dokument urzędowy, który wiąże organ administracji w taki sposób, że ten nie może przeprowadzić dowodu przeciwko osnowie tego dokumentu i na obalenie prawdziwości zawartych w tym dokumencie stwierdzeń, a w zakresie oceny dowodów jest ograniczony formalną oceną dowodów wynikającą z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 365 § 1 k.p.c., podczas gdy:

a) 2 art. 7 i 77 k.p.a. wynika obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, a ciężar dowodowy spoczywa na organie administracji;

b) z zestawienia dat śmierci H. M. i daty przeprowadzenia postępowania spadkowego wynikało duże prawdopodobieństwo dziedziczenia nieruchomości przez Skarb Państwa;

c) z dowodu pozyskanego na etapie postępowania prowadzonego przed Komisją w postaci opinii biegłej badania pisma ręcznego wynika, że istnieje prawdopodobieństwo, że testament Z. M. został sfałszowany;

d) obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w szczególności dotyczy kręgu osób uprawnionych na podstawie art 7 ust. 1 Dekretu, które tworzą krąg osób będących stronami postępowania dekretowego;

e) z art. 80 k.p.a. wynika zasada swobodnej oceny dowodów, która pozwala na ocenę dowodów w oparciu o zasady logicznego wnioskowania i doświadczenie życiowe i pozwala na zastosowanie dowolnych środków dowodowych;

f) z art. 76 § 3 k.p.a. wynika możliwość prowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, w tym również postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku;

g) przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3, 4 i 4a ustawy o Komisji stanowią samodzielną przesłankę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej, a w niniejszej sprawie zachodzą one wszystkie kumulatywnie, a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

2) art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu i art. 10 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4-4b ustawy o Komisji poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej decyzji Komisji, że Komisja nieprawidłowo uznała, iż w przypadku stwierdzenia braku udziału strony w postępowaniu, może z tej przyczyny wycofać ją z obrotu prawnego na podstawie art, 30 ust. 1 pkt 4-4b ustawy o Komisji, ponieważ naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi wyłącznie przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy:

a) w przypadku zbiegu przesłanek dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, prymat ma tryb najdalej idący i oparty na przesłankach szczególnych celowo określonych przez ustawodawcę w sposób, który będzie umożliwiał usunięcie naruszeń typowych dla procesu reprywatyzacji nieruchomości warszawskich;

b) naruszenie dokonane przez Prezydenta [...] W. poprzez nieuwzględnienie użytkowników wieczystych dz. Nr [...] i właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym na nieruchomości tj. M. G. i H. G. powinno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, co stanowiło przesłankę w świetle art. 30 ust. 1 pkt 4 - 4b ustawy o Komisji uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej;

c) przesłanki określone w art. art. 30 ust. 1 pkt 4 - 4b ustawy o Komisji stanowią odrębny szczególny tryb zmiany decyzji w rozumieniu art. 163 k.p.a., który ma pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

3) art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 113 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy o Komisji poprzez:

a) uznanie w ramach kontroli sądowej poprawności decyzji Komisji, że Komisja nieprawidłowo uznała, że Prezydent [...] W. dokonał zmiany ustalenia ilości udziałów we współwłasności nieruchomości postanowieniem w trybie sprostowania oczywistej pomyłki i takie naruszenie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, które powodowało nieważność decyzji reprywatyzacyjnej podczas gdy:

a) ilość udziałów przypadających adresatom decyzji administracyjnych stanowiła element istotny decyzji reprywatyzacyjnej, zmienionej decyzją nr [...] z dnia 25 maja 2012 r. wydaną w trybie 155 k.p.a., dotyczącą poza zmianą udziałów również odmowy w stosunku do właściciela wyodrębnionego lokalu nr [...] przy ul. [...] ustanowienia prawa użytkowania wieczystego udziału w wysokości 0,024 części gruntu wskazanego pkt 1 decyzji zmienianej, która to kwestia została następnie sprostowana postanowieniem z dnia 17 lutego 2014 r., a tym samym nie była to oczywista omyłka pisarska ani rachunkowa, ale istotna część decyzji i nie powinno się do niej stosować trybu prostowania oczywistej omyłki;

b) decyzja reprywatyzacyjna (dwukrotnie zmieniana) i towarzyszące jej postanowienie wywołała istotne skutki prawnorzeczowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości leżącej w centrum W., przy najprawdopodobniej jednoczesnym pokrzywdzeniu Skarbu Państwa jako rzeczywistego spadkobiercy nieruchomości; a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

4) art.145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 76 § 1 i § 3, art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 58 § 1 i § 2 k.c. i art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej poprawności decyzji Komisji, że Komisja nieprawidłowo uznała, że Prezydent [...] W. mógł dokonać oceny ekwiwalentności świadczeń i dokonać oceny ważności czynności cywilnoprawnej przeniesienia tzw. roszczeń dekretowych za cenę wielokrotnie niższą od ich wartości rynkowej, a tym samym oceny sprzeczności tej czynności z zasadami współżycia społecznego i przepisami ustaw, a w opinii Sądu organ administracji, w tym organ dekretowy nie ma uprawnienia do kwestionowania ważności czynności cywilnoprawnych, a ich wyeliminowanie z obrotu prawnego może nastąpić wyłącznie w wyniku uzyskania prejudykatu w postaci uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego stwierdzającego nieważność tych czynności, podczas gdy:

a) organ administracji wprawdzie nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności umów cywilnoprawnych ale ma możliwość uznać po stwierdzeniu istnienia przesłanek nieważności bezwzględnej czynności cywilnoprawnej, że dana czynność nie wywiera zamierzonych skutków, w szczególności w zakresie sfery prawa publicznego;

b) organ administracji ma ponadto możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego i zawiadomienia prokuratora lub wykonania własnej legitymacji procesowej przed sądem powszechnym w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących ważności umowy cywilnoprawnej;

c) organ administracji ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i dokonuje oceny przedstawionych dowodów w ramach swobodnej oceny kierując się zasadami logicznego wnioskowania i doświadczeniem życiowym a nie formalną teorią dowodów i związaniem treścią aktów notarialnych;

d) organ w ramach własnych uprawnień dowodowych może dokonać oceny treści również dokumentu urzędowego w postaci aktu notarialnego i powziąć wątpliwości co do ważności czynności prawnych, które w sposób oczywisty naruszają zasady współżycia społecznego a następnie odmówić skuteczności takiego dowodu w ramach sfery rozstrzygnięcia administracyjnego; a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a;

5) art.145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. art. 30 ust 1 pkt 6 ustawy o Komisji w zw. z art 190a § 1a kk, poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej, że decyzja Komisji powinna podlegać uchyleniu mimo, że z dokumentów zawartych w aktach postępowania, w tym z pism lokatorów kamienicy przy ul [...] wynika, że M. M. zwiększał lokatorom czynsz nawet kilka tysięcy razy, następnie organizował fikcyjne remonty, które w rzeczywistości miały tylko zwiększyć uciążliwość mieszkania w kamienicy, a nawet zagrażały bezpieczeństwu jej mieszkańców jak przypadku zablokowania drogi ewakuacyjnej, a także miał formułować wypowiedzi, które jednoznacznie były przez nich identyfikowane jako groźby, podczas gdy tego rodzaju zachowania stanowią samodzielna przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w szczególnym trybie nadzorczym mieszczącym się w granicach określonych przez art 163 k.p.a., a tym samym rozstrzygnięcie Komisji odpowiadało prawu nawet jeśliby hipotetycznie uznać pozostałą argumentację Sądu za prawidłową;

6) art 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 131 i 191 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania, podczas gdy w aktach sprawy ujawnione zostały okoliczności świadczące o popełnieniu przestępstw mających wpływ na ważność decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy, które wyczerpują znamiona czynów zabronionych polegających odpowiednio na:

a) formułowaniu gróźb karalnych, i zmuszania lokatorów do określonego zachowania tj. czynów określonych w art. 190 § 1 kk, art. 191 § 1 kk.;

b) uporczywym nękaniu lokatorów tj. czynów określonych w art. 190 a kk, w okresie od 6 czerwca 2011 r. tj. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy — Kodeks kamy, wprowadzającej art. 190 a kk, penalizujący tego typu zachowania;

c) posłużeniu się sfałszowanym testamentem holograficznym Z. M., tj. czyn określonego w art. 272 kk;

d) przyjęciu korzyści majątkowych w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnych o określonej treści, tj. czynów określonych w art. 228 § 1 kk., a w związku z powyższym decyzja Komisji uchylająca decyzję reprywatyzacyjną powinna zostać utrzymana w mocy, a Sąd rozpatrując skargi powinien zastosować art. 151 p.p.s.a i oddalić skargi zamiast je uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art 176 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w zakresie pkt 1, 3 i 4 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art 203 pkt 2 p.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto S. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdza, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Środek odwoławczy zasługuje na uwzględnienie w związku z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jak i zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co do odmowy zastosowania tych przepisów, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniającej zastosowanie ich w przedmiotowej sprawie, polegającej na wydaniu przez Prezydenta [...] W. w dniu 3 stycznia 2008 r. decyzji nr [...] (dalej też decyzja Prezydenta z dnia 3 stycznia 2008r.) – co kluczowe w rozpoznawanej sprawie – także wobec osoby, której nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, co stanowiło oczywistą sprzeczność z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Skoro bowiem Prezydent [...] W. wydał decyzję z dnia 3 stycznia 2008r. wobec wskazanych w jej komparycji osób – A. K. i M. M. – należało przyjąć, że podmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji Komisji z dnia 20 marca 2018 r. nr R [...] (dalej też decyzja Komisji z dnia 20 marca 2018 r.) co do: uchylenia powołanej decyzji Prezydenta [...] W. (pkt 1) i orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 2) i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 3) – jest wyznaczony podmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta [...] W. z 3 stycznia 2008 r. Należy więc uznać, że decyzja Komisji z dnia 20 marca 2018 r., co do zawartych w niej rozstrzygnięć, dotyczy osób ujętych w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta [...] W. z dnia 3 stycznia 2008 r.

Merytoryczne załatwienie (rozstrzygnięcie) każdej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy żądanie wydania stosownego rozstrzygnięcia pochodzi od osoby uprawnionej do bycia stroną postępowania administracyjnego, w którym żądane rozstrzygnięcie miałoby być wydane.

Uszło uwadze Sądu I instancji, że Prezydent [...] W. załatwiając sprawę administracyjną przez wydanie decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r. orzekł (rozstrzygnął) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu – stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie 5-05-04 o pow. 288 m², (grunt pod budynkiem) – na rzecz osoby będącej stroną postępowania administracyjnego (spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości), tj. A. K. oraz, co wymaga ponownie uwypuklenia, na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją w żadnej części przedmiotu powołanej decyzji, tj. M. M..

Prezydent [...] W. orzekł bowiem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz M. M., który nie jest dotychczasowym, tj. sprzed wejścia w życie dekretu warszawskiego, właścicielem nieruchomości objętej decyzją Prezydenta [...] W. dnia 3 stycznia 2008 r., nie jest również spadkobiercą byłego właściciela tej nieruchomości.

Prezydent [...] W. wywiódł uprawnienie M. M., do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z umowy sprzedaży z dnia 6 września 1999 r. zawartej przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr [...]), poprzedniczką prawną (matką) A. K., w treści której K. B. oświadczyła, że przysługują jej prawa i roszczenia w udziale wynoszącym 1/2 części, do nieruchomości o pow. 271,47 sążni kwadratowych, znajdującej się przy ul. [...] W., oznaczonej nr hip. 1677 i 1678, a w szczególności do zwrotu opisanej nieruchomości gruntowej. Na mocy zawartej umowy K. B., z przysługującego jej udziału wynoszącego 1/2 części praw i roszczeń do wskazanej nieruchomości, sprzedała M. M. udział wynoszący 0,175, za cenę w kwocie [...] zł. W § 6 umowy strony ustaliły, że w wypadku uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przez M. M. – w terminie 1 miesiąca od otrzymania odszkodowania zapłaci on K. B. kwotę równą połowie wysokości otrzymanego odszkodowania.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W cytowanym przepisie ustawodawca określił podmioty uprawnione do wnioskowania o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej skutkami prawnymi dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że przyznanie tych praw następuje na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej. Ustawodawca uprawnił zatem dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych jego następców będących w posiadaniu gruntu i osoby reprezentujące prawa właściciela, a także w wymienionych w przepisie sytuacjach użytkowników gruntu, do wnioskowania o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, ale przyznanie tych praw następowało na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.

W art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego ustawodawca wskazał natomiast, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie. Z cytowanej treści wynika zatem szerszy zakres podmiotowy opisanego w niej uprawnienia, ale tylko w przypadku nieuwzględnienia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ustawodawca nie zdefiniował jednak kręgu osób uprawnionych w rozumieniu cytowanego art. 7 ust. 4. Nie ma to jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie, skoro przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Komisji dotycząca decyzji Prezydenta [...] W. o ustanowieniu (obecnie) prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

W rozpatrywanej sprawie przyznanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej wydanej dniu 3 stycznia 2008 r., co oznacza zastosowanie do tej decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – z mocy art. 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.

Z powyższego wynika w konsekwencji zastosowanie – do decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r. – art. 28 kpa stanowiącego, że stroną [postępowania administracyjnego] jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis - w niniejszej sprawie - należy jednak odczytywać przede wszystkim w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego określającego podmiotowy zakres przyznania prawa użytkowania wieczystego, tj. przyznania tego prawa dotychczasowemu właścicielowi. Uwzględniając jednak faktyczne uwarunkowania istniejące w chwili wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. w listopadzie 1945 r. – czas tuż powojenny charakteryzujący się szczególnie ogromem zniszczeń miasta W. i utratą życia przez wielu właścicieli gruntów warszawskich w czasie i na skutek wojny, nie sposób uznać, aby ustawodawca dopuścił przyznanie praw określonych w dekrecie warszawskim wyłącznie żyjącym byłym właścicielom tych gruntów. Przyjęcie literalnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego co do podmiotowego zakresu uprawnionych do uzyskania praw do gruntu warszawskiego, polegające na uznaniu, jakoby uprawnionymi mieliby być tylko żyjący byli właściciele gruntów warszawskich, byłoby bowiem akceptacją w sferze prawnej przede wszystkim faktycznych skutków II wojny światowej i działań okupanta zaistniałych na terenie miasta W..

Za uprawnionych do uzyskania praw określonych w dekrecie warszawskim należałoby zatem uznać nie tylko byłych właścicieli gruntów warszawskich, ale także ich następców prawnych, identyfikowanych w pierwszej kolejności przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej normujących przymiot strony postępowania administracyjnego (art. 28 kpa), skoro przyznanie praw w dekrecie warszawskim następowało i nadal następuje w procedurze administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie, ze względu na wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w 2008r., identyfikacji następców prawnych byłych właścicieli gruntów warszawskich należałoby zatem dokonać z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, skoro to przepisy tego kodeksu normują współcześnie (tj. od 1 stycznia 1961 r.) procedurę administracyjną stosowaną w sprawach objętych dekretem warszawskim. Do decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w niniejszej sprawie znajduje więc zastosowanie art. 28 kpa, dlatego kluczową kwestią jest ocena zastosowania tego przepisu wobec osób będących adresatami decyzji Prezydenta [...] W. z dnia 3 stycznia 2008 r. (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 707/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1717/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2034/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2875/20; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że adresaci decyzji Prezydenta [...] dnia 3 stycznia 2008 r. nie są byłymi właścicielami nieruchomości objętej powołaną decyzją. Nie wszyscy są również spadkobiercami byłych właścicieli. Spadkobiercą byłych właścicieli jest tylko A. K.. Spadkobiercą byłych właścicieli nie jest M. M..

Prezydent [...] W. przyznał jednak na rzecz tych osób w decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r. prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu) w udziale wynoszącym 0,4820 części: na rzecz A. K. 39765/100000 części oraz M. M. 8435/100000 części.

Prezydent [...] W. – co należy ponownie podkreślić – wywiódł uprawnienie M. M., do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z wskazywanej wyżej umowy sprzedaży z dnia 6 września 1999 r. zawartej przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przepisy dekretu warszawskiego nie normują jednak skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osobę – M. M. – która zawarła taką umowę, jak wyżej wskazana umowa z dnia 6 września 1999 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]). Przedmiotem tej umowy nie jest bowiem prawo własności gruntu nieruchomości warszawskiej, skoro według art. 1 powołanego dekretu, wszelkie grunty na obszarze [...] W. przeszły na własność gminy [...] W. z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945r. Skutki prawne wspomnianej wyżej umowy w sferze podmiotowej dla wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego o przyznaniu praw określonych w tym dekrecie należy zatem ocenić przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez pryzmat art. 28, w którym przymiot strony postępowania administracyjnego został oparty przez ustawodawcę na przysługiwaniu interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy to postępowanie. Należy przy tym odróżnić skutki prawne czynności cywilnoprawnej od podmiotowości w prawie administracyjnym. Nie zawsze bowiem skutki czynności cywilnoprawnej powodują powstanie praw podmiotowych w sferze prawa administracyjnego. Dzieje się tak tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to unormował w przepisach (normach) prawa powszechnie obowiązującego.

W art. 28 kpa nie zdefiniowano pojęcia interesu prawnego i obowiązku. Nie sposób zatem ustalić normatywną treść tych pojęć w drodze literalnej wykładni. Sięgając natomiast do dotychczasowego dorobku judykatury, pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa od początku kształtowania się orzecznictwa chociażby współczesnych sądów administracyjnych, tj. od 1980 r., było utożsamiane z istnieniem powszechnie obowiązującej normy administracyjnego prawa materialnego, z której taki interes powinien wynikać. W wyroku z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym."

Pogląd ten jest konsekwentnie podtrzymywany we współczesnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym już od ponad czterdziestu lat, stanowi zatem utrwaloną i niekwestionowaną praktykę orzeczniczą w dokonywaniu wykładni omawianego art. 28 kpa. Przykładem kolejnych wypowiedzi sądów administracyjnych podzielających przedstawiony pogląd jest np.: wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r., sygn. akt IV SA 972/90, ONSA z 1991 Nr 3-4, poz. 52, w którym wskazano, że: "Według tego przepisu [tj. art. 28 kpa] decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie albo interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym."; wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, w którym wskazano, że: "Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania."; wyrok NSA z 9 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1434/93, w którym wskazano, że: "Legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami."; wyrok NSA z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 15 października 1998 r., sygn. akt III SA 955/97, w którym wskazano, że: "Istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku."; wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, w którym wskazano, że: "Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje."; wyrok NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, w którym wskazano, że: "Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 kpa."; wyrok NSA z 11 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 831/05, w którym wskazano, że: "art. 28 kpa uznać należy za mający charakter mieszany, tj. materialno-procesowy, bowiem poszukiwanie interesu prawnego, o którym w nim mowa odbywa się w przepisach prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie."; wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 28 kpa oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania."; wyrok NSA z 21 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1819/10, w którym wskazano, że: "Pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O interesie prawnym można więc mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego."

Przedstawiona praktyka orzecznicza jest wynikiem także wieloletniej doktryny prawa publicznego, w której zwraca się szczególną uwagę na charakter i zarazem odrębności aksjologiczne wobec prawa cywilnego. W sferze prawa administracyjnego, będącego znaczącym filarem prawa publicznego, normy prawne uznaje się za bezwzględnie wiążące. Stosunki administracyjnoprawne mają przy tym charakter jednostronny ściśle związany z władczymi kompetencjami organów sprawujących administrację publiczną (władzę wykonawczą), co w konsekwencji wyklucza swobodę dokonywania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu cywilnemu. Wyklucza to także możliwość modyfikowania przez strony stosunku administracyjnoprawnego norm kształtujących treść tego stosunku, która to treść jest pochodną norm prawa administracyjnego w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W stosunku administracyjnoprawnym żadna z jego stron nie może więc nie tylko modyfikować norm prawnych kształtujących ten stosunek, ale tym bardziej nie może ich wyłączać lub uzależniać ich stosowania od własnej woli. Kształt i skutki prawne stosowania norm prawa administracyjnego nie zależą także od zgodnej woli stron i adresatów tych norm. Istotą norm ze sfery prawa administracyjnego jest podporządkowanie się ich treści w zakresie podmiotowym zarówno w odniesieniu do uprawnień, jak i obowiązków. Z tego względu, strony umowy cywilnoprawnej nie mogą oczekiwać, że swoboda zawierania umów i wyrażania w nich swojej woli w sferze prawa cywilnego wywoła takie same skutki prawne w sferze prawa administracyjnego. Prawo administracyjne nie poddaje się bowiem takiej samej modyfikacji w zakresie norm materialnoprawnych, jakim może być poddawane prawo cywilne przez zgodne oświadczenia woli stron umowy. O ile bowiem prawo cywilne - co do zasady - bazuje na wolnej, zgodnej i równo chronionej woli stron (równorzędność stron w sferze prawa cywilnego), to prawo administracyjne charakteryzuje się z samej natury nierównorzędnością, polegającą na nadrzędności organu wykonującego normy prawa administracyjnego wobec adresata tych norm.

O ile zatem w sferze prawa cywilnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej dokonanej na podstawie obowiązującego prawa w ramach zgodnej woli stron, to w sferze prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się powszechnie obowiązująca norma prawna reglamentująca zakres i treść tego interesu. Skonkretyzowana norma prawa powszechnie obowiązującego wyznacza przy tym treść tego interesu, jako relacji między oczekiwaniami danego podmiotu wobec organów wykonujących prawo administracyjne, a kompetencjami tych organów i możliwościami władczymi, jakimi organy te dysponują wobec danego podmiotu. Źródłem interesu prawnego mogą być zatem takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w sferze prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec organów administracji wyposażonych we władcze kompetencje. Są to normy materialne określające interes prawny lub obowiązek danego podmiotu, który to interes prawny i obowiązek - w wyniku przeprowadzenia postępowania służącego zastosowaniu tych norm - przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym. Z tego właśnie względu źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Interes prawny w prawie administracyjnym - wynikający z norm prawa materialnego, których zastosowanie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być przy tym konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania tych norm. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje w konsekwencji indywidualny interes prawny oparty na tej normie. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie materialnoprawnej i gdy o jego istnieniu nie decyduje samo przekonanie zgłaszającego żądanie, ale ocena istnienia tego żądania w kontekście skonkretyzowanych norm materialnoprawnych.

Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą materialnoprawną, stanowiącą źródło tego interesu, oznacza, że jest to jedynie interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie więc zarówno interes indywidualny nie pozostający w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak również taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy prawne, a także interes, który nawiązując do materialnych norm prawnych, nie wynika jednak z tych norm bezpośrednio, lecz jest wyprowadzany z aktów lub czynności co najwyżej opartych na tych normach, a to oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

Materialna norma prawna powinna również aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu - interes prawny nie może być bowiem wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym nie mogą być zatem różnego rodzaju zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa, w konsekwencji czego nie można go wywieść w szczególności ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym, szczególnie w postaci umowy zobowiązaniowej. W przeciwnym razie, bezwzględnie wiążąca norma materialna prawa administracyjnego i jej stosowanie byłoby kształtowane wolą stron umowy cywilnoprawnej, co jest nie do pogodzenia z charakterem stosunku administracyjnoprawnego, wykluczającego wolę stron w kształtowaniu treści tego stosunku.

Umowy cywilnoprawne nie kreują norm prawnych powszechnie obowiązujących, są jedynie efektem stosowania prawa w wyniku zgodnej woli stron. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej. Natomiast normy materialne prawa administracyjnego kreują opisane w nich uprawnienia i obowiązki niezależnie od woli adresatów tych norm. Od woli adresatów norm materialnych prawa administracyjnego może co najwyżej zależeć skorzystanie z uprawnień określonych w tych normach, ale już poddanie się obowiązkom wynikającym z tych norm jest niezależne od woli ich adresatów i następuje w sposób także wymuszony.

Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być zatem wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa, konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej.

Charakter i cel norm prawa administracyjnego, opartych na ich władczym oddziaływaniu (imperium) wobec ich adresatów w zakresie zarówno przyznanych w tych normach uprawnień, jak i nałożonych tymi normami obowiązków, determinuje konieczność precyzyjnej określoności podmiotowej tych norm. Skoro bowiem prawo administracyjne jest narzędziem władczego administrowania także w rozdziale uprawnień, jak i nakładaniu określonych obowiązków, normy tego prawa nie mogą pozostawiać organom je stosującym jakiejkolwiek swobody w definiowaniu podmiotowego zakresu oddziaływania tych norm. Zarówno przy uprawnieniu, jak i obowiązku, to norma prawna powinna definiować podmioty uprawnione i zobowiązane w celu wykluczenia uznaniowości organów stosujących prawo administracyjne, która nie znajdowałaby podstawy w obowiązującym prawie. Taki wymóg wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP, w którym ustrojodawca deklaruje prawny charakter Rzeczypospolitej Polskiej – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jednocześnie ustawa zasadnicza ustanawia regułę, zgodnie z którą: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jeżeli więc organy stosujące prawo nie mogą swobodnie kreować podmiotowego zakresu norm prawa administracyjnego, to tym bardziej zakres ten nie może być w żaden sposób kreowany czy modyfikowany przez adresatów norm prawa administracyjnego, nawet wtedy, gdy modyfikacja ta miałaby wynikać ze zgodnej woli stron wyrażonej w umowie pomiędzy tymi stronami. Nie mogą bowiem strony umówić się o podmiotowość stosowania norm prawa administracyjnego, zwłaszcza dlatego, że nie są wykonawcami tych norm, a jedynie ich adresatami. Wola stron nie może więc zastępować woli prawodawcy w określeniu podmiotowego zakresu uprawnienia i obowiązku realizowanego w prawie administracyjnym.

Nie można oczywiście wykluczyć sformułowania w prawie administracyjnym podmiotowego zakresu uprawnienia lub obowiązku w sposób nieprecyzyjny. W takim wypadku może zaistnieć konieczność ustalenia tego zakresu w drodze wykładni prawa odwołującej się w pierwszej kolejności do art. 28 kpa, wyliczającego kluczowe elementy podmiotowości prawnej w procedurze administracyjnej. Wykładnia ta nie może jednak być prawotwórcza, a może jedynie zmierzać do zidentyfikowania podmiotowego zakresu przyznanego uprawnienia lub nałożonego obowiązku przez pryzmat wartości chronionej daną normą prawną. Wykładnia identyfikacyjna nie może więc wykreować uprawnienia lub obowiązku w prawie administracyjnym wobec osób, których sytuacja faktyczna w kontekście treści normy prawnej nie będzie objęta celem tej normy.

Uwzględniając ponad czterdziestoletni utrwalony już dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, należy w pełni podzielić – za adekwatnym w sprawie orzecznictwem (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 707/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1717/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2034/20; z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 2875/20; z dnia 6 października 2022r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21) – stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, w której podsumowując dotychczasowy wieloletni dorobek doktryny i judykatury stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.". Nie ma przy tym znaczenia, że powołana uchwała została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 kpa, mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie – jak to już wyżej wskazano – przepisy dekretu warszawskiego nie kreują normy materialnoprawnej przypisującej stronom umowy nabycia praw i roszczeń interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tego dekretu w celu przyznania praw określonych w tym dekrecie. Takiej normy materialnoprawnej, mającej zastosowanie do dekretu warszawskiego, nie kreują także inne akty prawne. Norma taka nie wynika również z przepisów prawa cywilnego. Sama bowiem podstawa cywilnoprawna zawarcia takiej umowy - w kontekście przedstawionej powyżej analizy - nie tworzy interesu prawnego w procedurze administracyjnej prowadzonej na podstawie dekretu warszawskiego. Umowa taka – jak umowa z dnia 6 września 1999r. zawarta przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr [...]) – nie może bowiem modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w dekrecie warszawskim, skoro zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy.

Przedmiot omawianej umowy nie mieści się również w wartościach chronionych dekretem warszawskim i w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przyznaniem praw określonych w powołanym dekrecie, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom.

Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.

Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 kpa. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 kpa. Przepis art. 30 § 4 kpa nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 kpa, podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiany art. 30 § 4 kpa stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W cytowanym przepisie ustawodawca wprost odwołał się do pojęcia strony, którego art. 30 § 4 kpa nie definiuje ze względu na jego zdefiniowane w art. 28 kpa. Z tego względu w art. 30 § 4 kpa ustawodawca wskazał na prawo, z którego wynika interes prawny w procedurze administracyjnej. Chodzi więc o takie prawo, z którym ustawodawca związał w istniejącej normie prawa administracyjnego jej oddziaływanie na to prawo. W dekrecie warszawskim przyznanie określonych w nim praw nastąpiło na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, stąd prawem w rozumieniu art. 30 § 4 kpa jest źródło uprawnienia do uzyskania praw określonych w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, tj. własność gruntu, która byłemu właścicielowi nie przysługuje już od dnia wejścia w życie tego dekretu, dlatego własność ta nie może być przedmiotem zbycia przez byłego właściciela gruntu warszawskiego.

Ponadto godzi się zwrócić uwagę, iż w art. 30 § 4 kpa ustawodawca wskazał na następstwo prawne wynikające ze zbycia praw zbywalnych. Tymczasem, w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ustawodawca wyraźnie wskazał na przyznanie określonych praw dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej, które ma dopiero nastąpić stosownym rozstrzygnięciem ze sfery prawa administracyjnego. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia prawa wymienione w dekrecie warszawskim jeszcze nie istnieją, dlatego nie są objęte art. 30 § 4 kpa. Przed wydaniem wspomnianego rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego istnieje jedynie uprawnienie ukształtowane podmiotowo powołanym przepisem do tego, aby dopiero właściwy organ administracji przyznał uprawnionej osobie określone prawo.

W związku z powyższym, umowa z dnia 6 września 1999 r. zawarta przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr [...]), nie legitymowała w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu oraz w rozumieniu art. 28 kpa (prawa administracyjnego) M. M. – jako nabywcy praw i roszczeń (w rozumieniu prawa cywilnego) – do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta [...] W. z dnia 3 stycznia 2008r.

Uznanie tej umowy za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw decyzją Prezydenta z dnia 3 stycznia 2008r. M. M., jako nabywcy praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.

To z kolei uprawniało Komisję do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2–4 powołanej ustawy. Z powołanego art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 – 4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Komisja wydała decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, co mieści się w katalogu rodzajów decyzji, do którego ustawodawca odesłał w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy.

Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Komisja wydając decyzję z dnia 20 marca 2018 r. nr R [...] niezasadnie odmówiła w pkt 2 tej decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu) na rzecz A. K., która jest spadkobiercą byłych właścicieli tej nieruchomości (gruntu) w myśl art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Błędne ustalenie zakresu podmiotowego stosowania art. 7 ust. 1 dekret warszawskiego mogło również w szczególności doprowadzić do nieprawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia (orzeczenia) zawartego w wydanej przez Prezydenta decyzji z dnia 3 stycznia 2008 r., tj. niewłaściwego ustalenia wielkości udziału A. K. w prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne będzie prawidłowe ustalenie udziałów osobom uprawnionym z dekretu warszawskiego. Jest to o tyle istotne, że decyzja Prezydenta Warszawy z 2008 r. była w tym zakresie kilkakrotnie zmieniana. Nie bez znaczenia jest również fakt, że wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1444/21 i I OSK 1170/21 zostały uchylone decyzje administracyjne, które na podstawie art. 155 kpa zmieniły wielkość udziałów przysługujących poszczególnym stronom w niniejszej sprawie. Są to decyzje Prezydenta W. z 25 maja 2012 r. nr [...] oraz z 17 lutego 2014 r. nr [...] Rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć również na uwadze art. 214 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie nie oceniano ważności i skutków umowy z dnia 6 września 1999r. zawartej przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr [...]) w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją sądów administracyjnych.

Z powyższych względów, prawidłowo zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, aczkolwiek zakres tego naruszenia dotyczy podmiotowej kwestii przysługiwania uprawnienia w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przez M. M..

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, skoro nie było w sprawie podmiotowych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dekretu warszawskiego.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Komisji z dnia 20 marca 2018 r. nr R [...] w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2.

Mając natomiast na uwadze ustalone powyżej naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta [...] W. z dnia 3 stycznia 2008 r., nr [...], rozstrzygnięcia zawarte w pkt 1 oraz pkt 3 decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 marca 2018 r. nr R [...], należało uznać za mające podstawę prawną w art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, dlatego na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalono skargi złożone do Sądu I instancji na powołaną decyzję Komisji.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżących do tego Sądu.