Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 966/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Uczelni [...] w R. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie nadania uprawnień do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej [...] Uczelni [...] w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także: "organ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 zwanej dalej "K.p.a." ), odmówił zmiany ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], nadającej Wydziałowi Nauk Technicznych Wyższej Szkoły Nauk [...] w R. uprawnienie do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura i urbanistyka" o profilu ogólnoakademickim oraz zarządzającej dokonanie wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych oraz związków uczelni niepublicznych w przedmiocie nabytego uprawnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. nadał Wydziałowi Nauk Technicznych Wyższej Szkoły Nauk [...]w R. uprawnienie do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura i urbanistyka" o profilu ogólnoakademickim, zgodnie z opisem efektów kształcenia dla tego kierunku studiów, poziomu i profilu kształcenia, określonym przez Senat Wyższej Szkoły Nauk [...] w R. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz zarządził dokonanie wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych oraz związków uczelni niepublicznych w przedmiocie nabytego uprawnienia. Następnie na wniosek założyciela uczelni, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. zarządził wpis w rejestrze uczelni niepublicznych oraz związków uczelni niepublicznych w przedmiocie zmiany nazwy uczelni z "Wyższej Szkoły Nauk [...] w R." na "Europejską Uczelnię [...] w R.". W dniu [...] stycznia 2014 r. do organu wpłynął wniosek Rektora Europejskiej Uczelni [...] w R. o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. ww. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2013 r., poprzez zmianę wydziału, któremu nadano uprawnienie do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura i urbanistyka" o profilu ogólnoakademickim z Wydziału Nauk Technicznych na zamiejscowy Wydział Nauk Społeczno-Medycznych w W.. Jednocześnie rektor uczelni wniósł o zarządzenie stosownych wpisów w rejestrze uczelni niepublicznych oraz związków uczelni niepublicznych. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, że przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym") nie przewidują trybu "przenoszenia" uprawnień do prowadzenia kształcenia pomiędzy podstawowymi jednostkami organizacyjnymi uczelni. W ww. piśmie wskazano odpowiednie regulacje prawne, na podstawie których istnieje możliwość uzyskania przez zamiejscowy wydział uczelni przedmiotowego uprawnienia, wezwano również wnioskodawcę do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca podtrzymując swój wniosek podniósł, że zmiana ww. decyzji podyktowana jest brakiem kandydatów na kierunek "architektura i urbanistyka" w R. oraz zainteresowaniem tym kierunkiem w W.. Według wnioskodawcy zmiana ostatecznej decyzji organu z dnia [...] września 2013 r., w wyniku której nastąpi przeniesienie uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura i urbanistyka" z Wydziału Nauk Technicznych do zamiejscowego Wydziału Nauk Społeczno-Medycznych w W. nie stoi w sprzeczności z przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania trybów uzyskiwania uprawnień, wskazanych w piśmie organu z dnia [...] lutego 2014 r., bowiem uczelnia nie wnosi o przyznanie nowego uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów, nie dokonuje połączenia podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni, ani podziału tych jednostek, jak również nie wnioskuje o zmianę nazwy wydziału. Dlatego też właściwym trybem do przeniesienia uprawnienia pomiędzy wydziałami jest zmiana decyzji dokonana w trybie art. 155 K.p.a.

W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] września 2013 r., o zmianę której wnioskuje Rektor Europejskiej Uczelni [...] w R. ma walor ostateczności. Zgoda strony na zmianę ww. decyzji została jednoznacznie wyrażona we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., podtrzymanym pismem z dnia [...] marca 2014 r. Organ wskazał także, że przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść

w danym stanie faktycznym. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie art. 155 K.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Wzruszenie decyzji na podstawie ww. przepisu dotyczy tylko takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Przepis ten nie upoważnia natomiast do naruszenia przepisu prawa materialnego i zastępowania go elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakim jest interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że wnioskowana zmiana prowadzi w gruncie rzeczy do przeniesienia uprawnienia pomiędzy wydziałami uczelni. W ocenie organu uwzględnienie wniosku Rektora Europejskiej Uczelni [...] w R. o zmianę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, której nadano uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura i urbanistyka" w trybie art. 155 K.p.a., stanowiłoby rażące naruszenie prawa, ponieważ nastąpiłoby z pominięciem procedur przewidzianych w art. 11 ust. 3, art. 11d ust. 1 oraz art. 11d ust. 3 ustawy Prawo

o szkolnictwie wyższym. Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości "przenoszenia" uprawnień do prowadzenia kierunku studiów pomiędzy podstawowymi jednostkami organizacyjnymi uczelni. Z powyższych przepisów wynika, że uzyskanie uprawnienia do prowadzenia studiów przez określoną jednostkę organizacyjną uczelni możliwe jest albo na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (art. 11 ust. 3) albo w wyniku zmiany struktury podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni, tj. połączenia, podziału lub zmiany nazwy podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni (art. 11d ust. 1 i art. 11d ust. 3). Art. 84 powoływanej ustawy, jak i pozostałe jej przepisy, nie przyznają rektorowi uczelni nieposiadającej uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego, prawa do nadawania bądź przenoszenia uprawnień do prowadzenia studiów. Tym samym, przychylenie się do wniosku Rektora Europejskiej Uczelni [...] w R. doprowadziłoby do obejścia prawa.

Organ zauważył, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nadając uprawnienie do prowadzenia kształcenia na określonym kierunku studiów, przyznaje to uprawnienie konkretnej podstawowej jednostce organizacyjnej uczelni, a nie uczelni, która następnie może to uprawnienie rozdysponować pomiędzy posiadanymi jednostkami. Wyjątek stanowi sytuacja, w której o nadanie uprawnienia do prowadzenia studiów ubiega się uczelnia nieposiadająca podstawowych jednostek organizacyjnych, o czym stanowi art. 2 ust. 3 ww. ustawy. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, to nie Europejska Uczelnia Społeczno - Techniczna w R. otrzymała na podstawie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2013 r. uprawnienie do prowadzenia kształcenia na kierunku "architektura i urbanistyka", lecz podstawowa jednostka organizacyjna uczelni, tj. Wydział Nauk Technicznych.

W ocenie organu nie można dokonywać takiej wykładni art. 155 K.p.a., aby umożliwić organom administracji wydawanie decyzji naruszających obowiązujące prawo. Zasada praworządności w działaniu administracji nie tylko ma prymat przed zasadą słusznego interesu strony, ale przede wszystkim interes strony nie może być uznany za słuszny, jeżeliby jego uwzględnienie skutkowało naruszeniem obowiązującego prawa. Słuszny interes strony to taki interes strony, który nie powoduje skutku w postaci naruszenia prawa. Reasumując, niedopuszczalna jest zmiana decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2013 r. o nadaniu Wydziałowi Nauk Technicznych Europejskiej Uczelni [...] w R. uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "architektura i urbanistyka" poprzez zmianę wydziału, któremu nadano przedmiotowe uprawnienie na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 11 ust. 3, art. 11d ust. 1 oraz art. 11d ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie ww. przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Ustosunkowując się do argumentu wnioskodawcy, że znane są mu decyzje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydane w oparciu o analogiczny stan faktyczny i prawny jak w niniejszej sprawie, organ stwierdził, iż wnioskodawca w treści pisma nie powołał żadnego konkretnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej kwestii. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1968/04, nie znajduje logicznego uzasadnienia pogląd, że organ administracji rozstrzygając konkretną sprawę winien tak samo rozstrzygać wszystkie kolejne sprawy dotyczące tego samego stanu faktycznego nawet wówczas, gdy pierwsze rozstrzygnięcie było błędne lub zostało wydane wskutek związania oceną prawną wyrażoną przez sąd w tej sprawie.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Europejska Uczelnia [...] w R. reprezentowana przez rektora wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu podniosła, że wprawdzie przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewidują trybu przenoszenia uprawnień do prowadzenia kształcenia pomiędzy podstawowymi jednostkami uczelni, jednakże znane są decyzje organu wydane w oparciu o analogiczny stan faktyczny i prawny jak w niniejszej sprawie,

w których na podstawie art. 155 K.p.a. dokonano zmiany ostatecznej decyzji nadającej uprawnienie do prowadzenia studiów na określonym kierunku w części dotyczącej jednostki organizacyjnej uczelni. Przeniesienie uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów pomiędzy jednostkami organizacyjnymi uczelni w trybie art. 155 K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewidują trybu przenoszenia uprawnień, a powołane w decyzji organu przepisy art. 11 ust. 3, art. 11d ust. 1 oraz art. 11d ust. 3 tej ustawy dotyczą uzyskiwania uprawnień do prowadzenia studiów na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego oraz przekształceń jednostek organizacyjnych uczelni dokonanych na podstawie decyzji władz uczelni, tj. rektora oraz senatu. Zmiana ostatecznej decyzji nadającej uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku w części dotyczącej wydziału, któremu to uprawnienie zostało nadane nie stanowi obejścia prawa, gdyż brak jest przepisów regulujących daną sytuację prawną. Organ naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. oraz zasady równości wobec prawa, podkreślając, że w innych postępowaniach administracyjnych z analogicznym stanem faktycznym i prawnym, toczących się na wniosek innych uczelni, organ wydał decyzję zmieniającą ostateczną decyzję nadającą uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku w części dotyczącej wydziału, któremu to uprawnienie zostało nadane. Organ naruszył również art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w swojej decyzji interesu społecznego.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji powtórzył co do zasady wcześniej prezentowaną argumentację. Stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., bowiem nie zachodzą przesłanki przemawiające za zmianą ostatecznej decyzji organu z dnia [...] września 2013 r. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewidują bowiem możliwości przenoszenia uprawnień do prowadzenia kierunku studiów pomiędzy podstawowymi jednostkami organizacyjnymi uczelni. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było dopuszczenie możliwości przenoszenia takich uprawnień, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ocenie organu wskazanie

w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Wydziału Nauk Technicznych jako podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, której nadano uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku "architektura i urbanistyka", identyfikuje podmiot tej decyzji i zmiana w tym zakresie nie jest dopuszczalna w trybie art. 155 K.p.a. Brak jest bowiem

w takim przypadku zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną. Za nietrafne organ uznał zarzuty wnioskodawcy dotyczące naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, jak również zarzut nierównego traktowania stron. Odnosząc się zaś do zarzutu wnioskodawcy, że w innych postępowaniach administracyjnych z analogicznym stanem faktycznym i prawnym, toczących się na wniosek innych uczelni, została wydana decyzja zmieniająca ostateczną decyzję nadającą uprawnienie do prowadzenia studiów na danym kierunku w części dotyczącej wydziału, któremu to uprawnienie zostało nadane, organ wyjaśnił, że zmiana poglądu organu w tej kwestii jest uzasadniona. Każde postępowanie jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidulaną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych, bowiem w każdej nowej sprawie może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego. Brak jest też obowiązku rozstrzygania kolejnych spraw w identyczny sposób. Powoływanie się na inne decyzje administracyjne wydane w podobnych sprawach nie jest argumentem bezwzględnie narzucającym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia, bowiem rozstrzygnięcie te pomimo występowania ich w obrocie prawnym nie muszą być prawidłowe.

W konsekwencji powyższego organ wyjaśnił, że mógł zmienić swoje stanowisko prezentowane w dotychczas rozstrzyganych sprawach. W innym bowiem przypadku ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielania takiego rozstrzygnięcia w innych podobnych sprawach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła Europejska Uczelnia Społeczno-Techniczna w R. reprezentowana przez rektora (dalej jako: "skarżąca") wnosząc o jej uchylenie

i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepisy ustawy Prawo

o szkolnictwie wyższym nie przewidują wprawdzie w sposób wyraźny (expressis verbis) trybu przenoszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pomiędzy podstawowymi jednostkami organizacyjnymi szkół wyższych, jednakże - w świetle posiadanej przez uczelnię wiedzy w kwestii przedmiotowego zagadnienia - uzyskanej po konsultacji

z kancelarią prawną specjalizującą się w zagadnieniach dotyczących szkolnictwa wyższego - istnieje nie tylko prawna możliwość, ale i praktyka wydawania przez organ decyzji pozytywnych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miało miejsce

w przypadku S. Akademii Nauk z siedzibą Ł., wobec której Minister Nauki

i Szkolnictwa Wyższego wydał decyzję w dniu [...] sierpnia 2013 r. W przedmiotowej, analogicznej sprawie nastąpiło de facto przeniesienie uprawnienia Wydziału Zamiejscowego w K. SAN do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "fizjoterapia" o profilu ogólnoakademickim i praktycznym na Wydział Studiów Międzynarodowych i Informatyki SAN.

W ocenie skarżącej nie należy traktować ewentualnej możliwości uwzględnienia wniosku o zmianę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, której nadano uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura

i urbanistyka" w trybie art. 155 K.p.a., jako rażącego naruszenia prawa z powodu pominięcia procedur określonych w art. 11 ust. 3, art. 11d ust. 1 oraz art. 11d ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż ww. przepisy nie przewidują trybu przeniesienia uprawnień, a dotyczą sytuacji faktycznych (przyznanie nowego uprawnienia do prowadzenia kierunku studiów; połączenie lub podział podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni; zmiana nazwy podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni), które nie mają żadnego związku z wnioskiem skarżącej. Przychylenie się do wniosku o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 r., w zakresie dotyczącym określenia wydziału posiadającego uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura i urbanistyka" nie stanowiłoby obejścia prawa, gdyż z sytuacją określaną mianem in fraudem legis można mieć do czynienia jedynie wtedy, gdy nastąpi obejście przepisów prawa szczegółowo regulujących daną sytuację prawną. Tymczasem w praktyce organu - o czym świadczą dane z systemu POLON - decyzje w sprawie przenoszenia uprawnień są podejmowane i nie są traktowane jako obejście prawa (vide: casus SAN z siedzibą w Ł.). Zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2013 r. w zakresie dotyczącym określenia wydziału posiadającego uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "architektura i urbanistyka" w trybie przewidzianym w przepisie zawartym w art. 155 K.p.a., nie spowodowałaby wydania decyzji naruszającej obowiązujące prawo (contra leges). Decyzje takie bowiem w analogicznych stanach faktycznych były wydawane na korzyść strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta naczelna konstytucyjna zasada praworządności wiąże organy administracji publicznej również w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisem zawartym w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada uwzględniania interesu społecznego została w niniejszej sprawie w ocenie skarżącej naruszona. Uczelnia bowiem przeprowadziła badania poziomu zainteresowania potencjalnych kandydatów studiowaniem "architektury i urbanistyki". Ich wyniki były jednoznaczne - wskazywały na duże zainteresowanie społeczne w W. i okolicach w zakresie podjęcia kształcenia na ww. kierunku i zdobycia związanego z tym wykształcenia inżynierskiego. Twierdzenie, że interes społeczny nie może być intepretowany jako podstawa do rozstrzygania spraw administracyjnych wbrew obowiązującemu w danej sprawie prawu, jest nietrafne bowiem brak w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przepisów zakazujących lub uniemożliwiających przenoszenia uprawnień między podstawowymi jednostkami organizacyjnymi uczelni. Stwierdzenie organu, że wskazanie w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Wydziału Nauk Technicznych jako podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, której nadano uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku "architektura i urbanistyka" identyfikuje podmiot tej decyzji i zmiana w tym zakresie nie jest dopuszczalna w trybie art. 155 K.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną nie znajduje uzasadnienia, gdyż orzeczenie to nie zostało wydane na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym - i z uwagi na jego specyfikę - nie może stanowić podstaw do takiej wykładni art. 155 k.p.a. w odniesieniu do jednostek funkcjonujących w obszarze szkolnictwa wyższego. To uczelnia bowiem a nie jej wydział ma w świetle przepisów prawa osobowość prawną.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja zasługuje na jej uchylenie w całości, bowiem jest nieuzasadnioną próbą nierównego traktowania podmiotów w postępowaniu administracyjnym, nadto organ zastosował błędną wykładnię przepisów prawa, ewidentnie niekorzystną dla uczelni, mającą charakter szykany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie

z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Nadto, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego,

w konsekwencji czego mogło dojść do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższe stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. wydana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymująca w mocy, wskutek wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, własną decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W ocenie Sądu, z analizy akt sprawy wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji mogli brać udział pracownicy organu administracji publicznej, którzy uprzednio - przed wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - brali również udział w wydaniu pierwszej decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zaskarżona decyzja została wprawdzie podpisana z upoważnienia organu przez sekretarza stanu prof. M. R., zaś decyzja ją poprzedzająca przez podsekretarza stanu dr hab. M. L. – N.. Niemniej jednak, jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych metryki sprawy, druga z ww. osób dokonała akceptacji zaskarżonej decyzji. Potwierdza to również podpis tej osoby znajdujący się na ostatniej stronie zaskarżonej decyzji. Z przedmiotowej metryki sprawy wynika nadto, że aprobaty zaskarżonej decyzji dokonali także inni pracownicy organu - tj. Dyrektor Departamentu Szkolnictwa Wyższego i Kontroli – M.C. oraz jego zastępca M. K.-M.. Analiza zaś ostatniej strony decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazuje, że osoby te mogły brać udział również w wydaniu tego rozstrzygnięcia. Podobnie sytuacja wygląda co do radcy prawnego P. O., którego podpisy znajdują się na ostatnich stronach kontrolowanych przez Sąd decyzji organu. Dodatkowo, M. K.-M. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. przekazała projekt decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. z prośbą o jego zaopiniowanie. Z powyższego wynika, że ww. pracownicy mogli brać udział w wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia organu.

Zauważyć należy, że przepisy prawa procesowego, w tym art. 7 K.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 8 K.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zawierają system gwarancji procesowych bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Urzeczywistnieniu tych zasad służy m.in. instytucja wyłączenia pracownika, będąca jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu zadań publicznych. Przepisy o wyłączeniu pracownika administracji publicznej mają na celu stworzenie warunków do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, chronią obiektywizm orzekania.

Zgodnie zaś z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, przepis ten ma zastosowanie również do decyzji wydawanych w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności organu. Nie sposób bowiem uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydaną przez siebie decyzją. Wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności, tj. przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została rozpatrzona obiektywnie.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne.

W rozpatrywanej sprawie organ wydał zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Stosownie do tego przepisu od decyzji wydanej

w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu

z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stwierdzić zatem należy, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie znajduje zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy ona realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, wzrasta poziom obiektywnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12).

W powołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba badać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Przy współczesnej organizacji aparatu administracyjnego istnieje realna możliwość zapewnienia, by przy ponownym rozpatrywaniu spraw administracyjnych przez ten sam organ, nie brali udziału pracownicy, którzy mieli jakikolwiek związek z poprzednim rozstrzygnięciem. Na organach administracji

o jednoszczeblowej strukturze ciąży szczególny obowiązek w tym zakresie, bowiem poza zapewnieniem standardu sprawiedliwości proceduralnej, muszą wprowadzić jeszcze takie transparentne rozwiązania, by uniknąć zarzutu "pozornej bezstronności". Dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy.

Jak z kolei wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Chodzi bowiem o uniknięcie

sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Osoba taka może być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służy to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie, a nie tylko formalnie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. W odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej. Celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział

w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

W związku z powyższym, że w kontrolowanej sprawie Sąd powziął wątpliwości co do tego, czy w wydaniu zaskarżonej decyzji nie brali udziału pracownicy organu, którzy uprzednio brali również udział w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. badanie istoty sprawy jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, organ

w pierwszej kolejności winien jednoznacznie wyjaśnić czy wymienione wyżej osoby brały udział zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu. W sytuacji zaś gdy miało to miejsce, organ winien rozpoznać wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy przy udziale takich pracowników, którzy nie brali udziału w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak punkcie pierwszym i drugim wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.