Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2546/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par. 36 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 4 pkt 16, art. 154, 156 ust. 2, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 171/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. I SA/Wa 171/13, oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Legionowo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod część ul. [...] o powierzchni 299 m2 w Legionowie.

Spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości S. M. i C. M. wystąpili do organu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość.

W dniu 1 grudnia 2008 r., rzeczoznawca majątkowy W. L. sporządził operat szacunkowy. Z uwagi na fakt, że organ zawiesił postępowanie administracyjne wobec konieczności ustalenia następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości, po jego podjęciu, okazało się, że operat uległ dezaktualizacji. Następnie rzeczoznawca majątkowy W. K. sporządził w dniu 30 czerwca 2011 r., nowy operat szacunkowy. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r., pełnomocnik Prezydenta Miasta Legionowo oświadczyła, że załączyła do akt sprawy operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. z dnia 6 sierpnia 2011 r., i zaproponowała, aby dla przedmiotowej nieruchomości do wypłaty przyjąć kwotę w nim zawartą to jest 137,77 zł za 1 metr kwadratowy. Spadkobiercy wnioskodawców oświadczyli, że nie zgadzają się z propozycją przedstawioną przez pełnomocnika Prezydenta i akceptują wycenę zawartą w operacie sporządzonym przez W. K.

W piśmie z dnia 10 października 2011 r., Prezydent wskazał, iż zostały zmienione dotychczasowe przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109) w zakresie sposobu szacowania nieruchomości wobec czego operat z dnia 30 czerwca 2011 r., w świetle znowelizowanych przepisów nie jest aktualny i nie może być wykorzystany do niniejszego postępowania.

W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy W. K. wyjaśnił, że po wejściu w życie nowelizacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., operat nie może być wykorzystany do celów, do których został sporządzony.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy W. K. w dniu 15 marca 2012 r., sporządziła nowy operat szacunkowy, w którym ustaliła wartość przedmiotowych nieruchomości na łączną kwotę 48.411,00 zł. Na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r., operat ten został udostępniony stronom postępowania. Pełnomocnik Prezydenta oświadczyła, że operat nie zawiera odniesienia do badania rynku regionalnego, transakcje w nim zawarte zostały przyjęte wyłącznie z rynku Miasta Legionowo, gdzie nie odnotowano transakcji drogowych, co nie jest zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Ponadto wartości nieruchomości zawarte w operatach sporządzonych pod koniec 2011 r. były dużo niższe ponieważ przyjęto do wyceny transakcje nieruchomościami drogowymi z rynku regionalnego dla porównywalnego terenu. Pełnomocnik poprosiła rzeczoznawcę majątkowego o przedstawienie analizy rynku regionalnego. Rzeczoznawca majątkowy oświadczyła, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponieważ na terenie całego powiatu legionowskiego brak jest transakcji kupna – sprzedaży działek drogowych, dlatego zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., określono wartość nieruchomości uwzględniając nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wykorzystanie rynku regionalnego byłoby wskazane wówczas, gdyby chodziło o drogi innej kategorii, to jest drogi wojewódzkie lub krajowe. Natomiast spadkobiercy wnioskodawców oświadczyli, że zgadzają się na wypłatę odszkodowania w kwocie ustalonej operacie szacunkowym z dnia 15 marca 2012 r.

Uznając zatem, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. z dnia 15 marca 2012 r., jest prawidłowy Starosta Legionowski decyzją z dnia 5 października 2012 r., nr 207/2012 ustalił odszkodowanie na rzecz D. K., M. K., T. M., M. M., B. M., T. M. i P. J. M. za udziały w nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w kwocie łącznej 48 411 zł.

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta Legionowo wniósł odwołanie do Wojewody Mazowieckiego kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki analizując ponownie postępowanie odszkodowawcze nie stwierdził uchybień, mających wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 marca 2012 r., przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania i jest zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165 poz. 985). Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż nie dokonano wnikliwej analizy rynku regionalnego pod kątem istnienia tzw. transakcji drogowych, Wojewoda podniósł, że na str. 7 operatu wskazano najpierw, że "na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne", a następnie - że "na terenie powiatu legionowskiego brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n.". Organ odwoławczy zaznaczył, że wyceniana działka znajduje się na terenie miasta Legionowa, a więc na obszarze, na którym ceny nieruchomości będą najwyższe na terenie powiatu legionowskiego. Skoro rzeczoznawca na analizowanym (poszerzonym) obszarze - nie tylko gminy, ale i całego powiatu - nie znalazł nieruchomości podobnych, to zarzut o brak wykorzystania danych o transakcjach drogowych jest bezzasadny. Wojewoda Mazowiecki wskazał również, że w protokole z rozprawy administracyjnej autorka operatu wyjaśniła, że "na terenie całego powiatu brak jest tego typu transakcji, dlatego zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, określono wartość nieruchomości biorąc pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii (drogi wojewódzkie lub krajowe)". Ponadto organ zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku rozszerzania badanego rynku "w nieskończoność", aż do znalezienia jakichkolwiek transakcji drogowych. Procedura taka prowadzi do tego, że przyjęta próbka reprezentatywna jest zazwyczaj niespójna, a poszczególne nieruchomości nie spełniają warunku "podobieństwa" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. (choćby z uwagi na różnice w lokalizacji).

Mając na uwadze powyższe Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Gmina Miejska Legionowo w skardze na powyższą decyzję zarzuciła:

1) naruszenie przepisów art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 35 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...],

2) naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego nie jest właściwa i nie odpowiada przepisom prawa, gdyż organ dokonał pobieżnie oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Gmina wskazała, że do wyceny zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej nie znając cen nieruchomości podobnych. Z bazy danych wybrano 11 nieruchomości, z których żadna nie jest położona w tym samym obrębie, co nieruchomość wyceniana. Są one położone w znacznej odległości od niej. Ponadto powierzchnia działek branych pod uwagę do porównania jest od kilku do kilkunastu razy większa od powierzchni gruntu wycenianego. Rzeczoznawca zdaniem skarżącego nie przyjął więc do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Skarżąca zwróciła uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca przyjął dokonując obliczenia współczynnika korygującego. Jedną z nich jest jakość drogi dojazdowej, która miała, aż w 20 % wpływ na ustalenie ceny. Zdaniem skarżącej uwzględnienie tej cechy sztucznie zawyża wysokość współczynnika korygującego, a tym samym cenę nieruchomości. Kolejny błąd operatu polega na uwzględnieniu w operacie cechy "sąsiedztwo". W operacie będącym podstawą wyceny rzeczoznawca określił wpływ przedmiotowej cechy na cenę nieruchomości na 10%, podczas gdy w przypadku nieruchomości będącej drogą publiczną nie powinna ona mieć żadnego znaczenia. Kolejny zarzut dotyczy nie wzięcia pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego cechy "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości, która odróżnia nieruchomość wycenianą od innych gruntów. Skarżąca zauważyła, że nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę nie może być wykorzystana w inny sposób. Reasumując w ocenie strony skarżącej operat szacunkowy jest dotknięty licznymi wadami, przez co zawyża wysokość określonego w decyzji Starosty Legionowskiego należnego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z akt sprawy wynika, że wysokość odszkodowania została ustalona w sprawie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 15 marca 2012 r., przez W. K.. Organy obu instancji przyjęły, że operat ten może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania i ocenę tą Sąd podzielił. Przy ocenie wartości nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do porównań przyjęła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogi stwierdzając, że na terenie powiatu legionowskiego brak jest transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie. Gmina Miasta Legionowo w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na nieprawdziwość twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego. Co więcej z akt sprawy i z treści zaskarżonych decyzji wynika, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca posłużyła się operatem szacunkowym sporządzonym przez W. L. z dnia 30 czerwca 2011 r., w którym autor wyraźnie na stronie 4 stwierdził, iż na rynku legionowskim nie stwierdzono transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a grunty sąsiadujące z nieruchomością wycenianą, sąsiadują z gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Sądu ustalenia obu operatów w tym zakresie są więc tożsame, nie wskazują na odmienny charakter wycenianej nieruchomości. Sąd nie zgodził się z Gminą Miejską Legionowo, że nieruchomości przyjęte do porównań były niepodobne do nieruchomości wycenianej, skoro były położone na tym samym rynku lokalnym (Legionowo), miały to samo przeznaczenie w planie miejscowym i zostały wyodrębnione w oparciu o te same cechy rynkowe.

Z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy W. K. prawidłowo zastosowała przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) i słusznie określiła wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Biegła zastosowała zestawienie 11 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Kryterium wyboru tych transakcji stanowiło podobieństwo nieruchomości do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy wycenie biegła uwzględniła takie cechy rynkowe jak położenie, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie. Na podstawie tych transakcji ustaliła średnią cenę 1 m2 w wysokości 169,91 zł. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że dobór nieruchomości do wyceny w tej sprawie nie był prawidłowy. Dobór tych nieruchomości był prawidłowy i nie zmienia tego okoliczność, że tylko dwie z tych nieruchomości położone były w tym samym obrębie, co nieruchomość wyceniana. Również różnica w powierzchni nieruchomości nie świadczy automatycznie o braku podobieństwa, gdyż wybór tych, a nie innych transakcji mieścił się w kompetencjach rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły również przy określaniu wartości nieruchomości, wybór podejścia i metody szacowania jej wartości. Powyższe wskazuje na to, że wbrew zarzutom skargi ustalone w operacie szacunkowym z dnia 15 marca 2012 r., odszkodowanie odpowiada słusznemu odszkodowaniu za wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność, że podmiot obowiązany skłonny byłby zapłacić odszkodowanie w wysokości 110, 00 zł za 1 metr kwadratowy, co wynika z pisma z dnia 19 czerwca 2012 r. pozostaje bez znaczenia w sprawie, w sytuacji, gdy operatowi szacunkowemu i dokonanej przez organy jego ocenie, nie można zarzucić naruszenia i został jako dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania prawidłowo oceniony.

Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego wzięcia pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego cech nieruchomości takich jak "jakości drogi dojazdowej", "sąsiedztwo", "możliwości alternatywnego wykorzystana" Sąd wskazał, że przepisy prawa przy wycenie tego rodzaju gruntów nie wskazują cech jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, ani też nie zakazują przyjmowania takich cech jak sąsiedztwo, stan zurbanizowania, jakość drogi dojazdowej, możliwość bezpośredniego zjazdu z nieruchomości, uzbrojenie w urządzenia przesyłowe. Przeciwnie, z przepisów art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości. Zgodnie z § 26 ust. 3 rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Z kolei przepisy art. 134 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. stosowane odpowiednio w sprawach z zakresu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne (art. 73 ust. 5 ustawy) wskazują, że biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości bierze pod uwagę, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno - użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej.

Sąd wskazał dalej, że wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie wątpliwe jest zastosowanie tego przepisu, ponieważ stwierdzenie decyzją nabycia z mocy samego prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną nie zmienia przeznaczenia gruntu w stosunku do sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania. Regulacja z art. 73 ust. 1 ustawy legalizuje bowiem stan faktyczny na gruncie, który istniał na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dla spraw odszkodowawczych tego rodzaju miarodajny jest stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. (§ 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia).

Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 140 k.p.a. ponieważ dogłębnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wszechstronnie go rozważyły. Uzasadnienie decyzji również spełnia ustawowe wymogi, a odmienna ocena strony, co do wysokości odszkodowania pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć.

Z tych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Gmina Miejska Legionowo w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 15 marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo;

3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, że podstawowym zagadnieniem spornym w sprawie był dokonany przez rzeczoznawcę wybór metody szacunku nieruchomości, co wiąże się z zastosowaniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004. 207. 2109; dalej: rozporządzenie), w brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2011 roku. Gmina Miejska Legionowo zarówno w skardze kasacyjnej, tak jak wcześniej w skardze, kwestionowała zawyżenie orzeczonego odszkodowania w następstwie nieprawidłowo sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu. Mianowicie podnosiła, że wycena wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości powinna być dokonana przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy rzeczoznawca określił tę wartość, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W szczególności zarzucano w odwołaniu oraz skardze, że skoro rzeczoznawca nie uwzględnił rynku regionalnego transakcji drogowych, to niezasadne było oparcie wyceny nieruchomości na podstawie cen nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu budowlanym.

Do tych podstawowych kwestii Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia podjęte przez organy obydwu instancji, to jednak argumentacja związana z oceną operatu szacunkowego jest nieadekwatna do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Punktem wyjścia do weryfikacji kontrolowanych decyzji powinna być analiza przepisów ust. 1 – 4 §36 rozporządzenia, mających odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego Gmina Miejska Legionowo nabyła z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Organy orzekające w sprawie, kierując się właściwą interpretacją przepisów rozporządzenia dokonały prawidłowej oceny operatu sporządzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisu §36 ust. 4.

Mianowicie ustalenie wartości rynkowej działki gruntu zajętej pod drogę publiczną na mocy prawa wymagało przy wycenie przyjęcia przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Nie było w sprawie sporne, że w świetle §36 ust. 4 rozporządzenia wycena rozpoczyna się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Rozbieżność stanowisk dotyczyła natomiast tego, czy w wystarczającym stopniu rzeczoznawca uwzględnił "rynek regionalny" nieruchomości drogowych.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 roku I OSK 1460/12).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy opierając się na treści operatu oraz wyjaśnieniach złożonych przez rzeczoznawcę na rozprawie administracyjnej przyjął, że wykazany został brak na terenie rynku lokalnego transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n..

Odwołał się przy tym do argumentu, że wykorzystanie cen z rynku regionalnego miałoby sens w przypadku gdyby chodziło o odszkodowanie za drogi wojewódzkie lub krajowe. Z uwagi zaś na różnice w lokalizacji nieruchomości sięganie do transakcji z rynku regionalnego nie spełniłoby warunku "podobieństwa" zwłaszcza, że działka wyceniana znajduje się na terenie miasta Legionowa, a więc na obszarze, na którym ceny nieruchomości są najwyższe w obrębie powiatu legionowskiego. W rezultacie takich ustaleń Wojewoda zaaprobował wybór podejścia dokonany przez rzeczoznawcę, który do wyceny wybrał działki przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a więc zgodnie z przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości.

Zaznaczyć w tym miejscy należy, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Z przytoczonego unormowania wynika, że rzeczoznawca kierując się posiadaną wiedzą specjalistyczną wybiera podejście i metodę szacowania nieruchomości, ale nie może czynić tego w sposób dowolny, lecz musi uwzględnić podane w art. 154 ust. 1 u.g.n. czynniki.

Z kolei organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji podjęły czynności służące wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierował się rzeczoznawca decydując o metodzie wyceny nieruchomości. Uwzględniając argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji należało uznać, że organy orzekające w sprawie w ramach posiadanych kompetencji prawidłowo zweryfikowały operat szacunkowy, przyjmując konkluzje w nim zawarte jako podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość.

Trzeba zaznaczyć, że podnoszone przez Gminę zarzuty co do wyników analizy rynku nieruchomości drogowych nie mogły być w szerszym zakresie oceniane przez organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki, gdyż wymagałoby to wiedzy fachowej. Ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Gmina ze wskazanej możliwości nie skorzystała, natomiast załączony do skargi kasacyjnej dokument będący częścią operatu szacunkowego nie ma waloru dowodowego mogącego mieć znaczenie przy kontroli kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że w myśli art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy, a więc tego materiału dowodowego jaki został zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Dla porządku zastrzec jednak należy, że Sąd Wojewódzki w zakresie oceny operatu szacunkowego przedstawił błędną argumentację.

Jak zostało omówione powyżej, wycena nieruchomości zajętej pod drogę publiczną została oparta na porównaniu transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdyż autorka wykazała w operacie, że na rynku lokalnym brak było transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi, spełniających warunek podobieństwa. W tym kontekście niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, że: "Nie można zgodzić się z Gminą Miejską Legionowo, że nieruchomości przyjęte do porównań były niepodobne do nieruchomości wycenianej, skoro były położone na tym samym rynku lokalnym (Legionowo), miały to samo przeznaczenie w planie miejscowym i zostały wyodrębnione w oparciu o te same cechy rynkowe." Mylnie również Sąd podał w uzasadnieniu wyroku, że: "Biegła zastosowała zestawienie 11 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Kryterium wyboru tych transakcji stanowiło podobieństwo nieruchomości do nieruchomości wycenianej." Tymczasem z istoty zastosowanej przez rzeczoznawcę metody wynika, że do porównania wybrano nieruchomości podobne do tych, które znajdują się na terenie przyległym do nieruchomości wycenianej, a więc o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową.

Niezależnie od omówionych wadliwości uzasadnienia oraz braku odniesienia się do kwestii analizy rynku regionalnego, Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego co do oceny materiału dowodowego służącego określeniu wysokości odszkodowania.

Jako nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania w operacie współczynników korygujących uwzględniających różnice w poszczególnych cechach nieruchomości porównywanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie Sąd Wojewódzki zauważył, że operat w tym zakresie nie podlegał merytorycznemu sprawdzeniu przez organ administracji, gdyż wykraczałoby to poza jego kompetencje.

Jako chybiony należało uznać również zarzut nawiązujący do treści art. 156 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy będący podstawą orzekania o odszkodowaniu sporządzony był 15 marca 2012 roku, a decyzje organów podjęte zostały w dniach 5 października 2012 i [...] listopada 2012, a więc do naruszenia art. 156 ust. 2 u.g.n. nie doszło. Z wymienionego przepisu, ani żadnego innego, nie wynika natomiast wprost z jakiego okresu biegły powinien przyjąć ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi, analizuje rynek i decyduje jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny.

W przedmiotowym operacie, jego autorka obejmując analizą transakcje z ostatnich dwóch lat wyjaśniła, że w tym czasie ceny nieruchomości pozostały stabilne, mimo występujących wówczas zmian w sferze popytu, wynikających z ogólnoświatowego kryzysu. Tej tezy rzeczoznawcy nie mogły podważyć zawarte w skardze kasacyjnej ogólnikowe twierdzenia wskazujące na: "powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości z uwagi na kryzys gospodarczy i związany z tym spadek ich cen."

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy orzekające w sprawie nie miały podstaw, aby zakwestionować przydatność sporządzonej wyceny do określenia wysokości odszkodowania.

Jak już wyżej zasygnalizowano, ustawodawca przewidział w art. 157 ust. 1 u.g.n. szczególny tryb oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego, co nie może być pomijane w postępowaniu sądowym. Jeżeli więc strona kwestionująca operat rzeczoznawcy nie skorzysta z tego właśnie trybu, to nie może skutecznie domagać się w tym zakresie kontroli sądowej przed Sądem pierwszej i drugiej instancji.

Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty procesowe i materialnoprawne związane z oceną operatu szacunkowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy wnikliwie rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak też prawidłowo zweryfikował ustalenia faktyczne, przy uwzględnieniu reguł wynikających z art. 7, 77, 80 kpa.

Prawidłowa była zatem ocena Sądu Wojewódzkiego co do legalności rozstrzygnięć podjętych w rozpoznawanej sprawie przez organy obydwu instancji.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a..