Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 359/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7,   art. 3 pkt 8,  art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. sprawy ze skargi A. i D. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie części pokrycia dachu w budynku przy ul. M. [...] w O. Ś. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. i D. D. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. A. M. [...] w O. Ś. i inwestorom robót budowlanych, polegających na wymianie części pokrycia dachowego w opisanym powyżej budynku, wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w zakresie części pokrycia dachu (55m2), które w chwili obecnej pokryte jest blacho-dachówką poprzez demontaż tego pokrycia i ułożenie pokrycia z dachówki karpiówki układanej podwójnie w koronkę wraz z wykonaniem obróbek blacharskich z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że w związku z uzyskaną informacją o zrealizowaniu na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych w sposób samowolny i niezgodny z wymaganiami określonymi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] r. zostały przeprowadzone oględziny.

Podczas tej czynności stwierdzono, że w 2002r. A. i D. D. dokonali rozbiórki starego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej karpiówki (w części dachu znajdującej się nad ich mieszkaniem i nad częścią lokalu mieszkalnego należącego do J. i D. N.) i ułożeniu nowego pokrycia dachu z blachodachówki wraz z obróbkami blacharskimi i orynnowaniem. Roboty zostały zakończone w 2002 roku, a organ nadzoru budowlanego nie stwierdził żadnych technicznych nieprawidłowości w ich wykonaniu. Z uzasadnienia wynika również, że zgodnie z oświadczeniem inwestora przed przystąpieniem do wykonania opisanych powyżej robót nie było dokonane ich zgłoszenie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto organ orzekający podał w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania uzyskał od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego informację, dotyczącą przedmiotowej nieruchomości budynkowej. Wynika z niej, że budynek przy ul. A. M. [...] w O. Ś. pochodzący z przełomu XVIII/XIX w. (wg ostatnich ustaleń), figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Dodatkowo obiekt ten położony jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują m.in. następujące wymogi:

- obiekty o wartościach zabytkowych należy poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu, - należy przyznać pierwszeństwo wszelkim działaniom odtworzeniowym i rewaloryzacyjnym, zarówno w przypadku przyrodniczych elementów krajobrazu, jak i w stosunku do historycznej struktury technicznej, instalacji wodnych, sieci komunikacyjnych oraz obiektów zabytkowych znajdujących się w "Konserwatorskim spisie zabytków architektury i budownictwa" oraz obiektów położonych na obszarze objętym strefą,

- należy preferować te inwestycje, które stanowią rozszerzenie lub uzupełnienie już istniejących form zainwestowania terenu, przy założeniu maksymalnego zachowania i utrwalenia istniejących już relacji oraz pod warunkiem, iż nie kolidują one z historycznym charakterem obiektu.

Ponadto D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. pismem z dnia [...] r. informował M. G. (zam. ul. M. [...] w O. Ś.,) o wymogach dotyczących przedmiotowego budynku oraz przedstawił warunki konieczne do spełnienia przy wymianie pokrycia dachowego: konieczność zastosowania pokrycia analogicznego do historycznego - dachówka ceramiczna karpiówka układana podwójnie w koronkę, z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów oddzielających poszczególne połacie dachowe.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. – odnosząc się do istoty podjętej decyzji wskazał, że postępowanie administracyjne poddane jest zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego oraz przepisom prawa materialnego, co oznacza, że właściwy w sprawie organ administracyjny obowiązany jest do stosowania prawa i nie może w dowolny sposób dokonywać interpretacji przepisów, gdyż narusza to prawa i obowiązki stron postępowania oraz godzi w zaufanie do organów państwowych. Podkreślił przy tym, że w przedmiotowej sprawie jednoznaczne i niewątpliwe jest, że inwestorzy wykonali roboty budowlane naruszając przepisy ustawy – Prawo budowlane, co powoduje, iż należy je doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jest to możliwe po uprzednim precyzyjnym wskazaniu czynności faktycznych lub robót budowlanych, jakie winien wykonać inwestor. Organ wyjaśnił również, że roboty budowlane polegające na wymianie części pokrycia dachowego w myśl art. 3 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane mieszczą się w definicji remontu i zamiar ich wykonania wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Wskazał przy tym, że uznanie przedmiotowych robót za remont powoduje, iż w omawianym postępowaniu zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazane artykuły dotyczą bowiem samowolnego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa. W art. 29 ust 2 ustawy Prawo budowlane zostały enumeratywnie wyliczone roboty budowlane, na które inwestor nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w katalogu tych robót mieszczą się roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Wobec czego powyższe roboty budowlane polegające na remoncie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej w trybie art. 30 ustawy Prawo Budowlane.

Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotowe roboty wykonane samowolnie pod względem technicznym nie budzą zastrzeżeń organu nadzoru budowlanego, ale wykonane zostały w sposób naruszający wymogi konserwatorskie o czym informował wielokrotnie D.Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoich opiniach złożonych w przedmiotowej sprawie. Wynika z nich konieczność zastosowania pokrycia analogicznego do historycznego - dachówka ceramiczna karpiówka układana podwójnie w koronkę, z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów oddzielających poszczególne połacie dachowe. Zdaniem organu mając na względzie przytoczone przepisy należy stwierdzić iż wymiana pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki na blachodachówkę narusza wymogi konserwatorskie co prowadzi do niezgodności z przepisami, zatem zasadne jest nakazanie na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane doprowadzenia obiektu - jego części w zakresie pokrycia dachu do stanu poprzedniego. Nie można nakazać samej rozbiórki przedmiotowego pokrycia dachowego ponieważ doprowadziłoby to do braku pełnej technicznej sprawności lokalu, która powodowałaby niemożność używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wyjaśnił w zakończeniu uzasadnienia, że zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art.51.

W odwołaniu wniesionym od opisanej powyżej decyzji A. i D. D. – zaskarżając ją w całości – zwrócili się o zmianę tego orzeczenia i zobowiązanie wszystkich zamieszkałych w przedmiotowym budynku do wymiany blachówki na całości dachu.

W uzasadnieniu odwołania oświadczyli, że dysponując 10% udziałem we współwłasności nie wyrażają zgody na poniesienie samodzielnie kosztów wymiany pokrycia dachowego na powierzchni 55m2 dachu z tego względu, że: roboty, które wykonali samowolnie były konieczne bowiem woda po roztopach zimowych zalewała ich mieszkanie, a pogarszający się stan techniczny dachu stanowił zagrożenie dla ich rodziny i dobytku; przystępując do wykonywania prac związanych ze zmianą pokrycia dachowego nie wiedzieli o tym, że budynek jest zabytkiem; a wiedzę o tym uzyskali dopiero po otrzymaniu zaskarżonej decyzji; samodzielne sfinansowanie przez nich przedmiotowych prac remontowych było spowodowane odmową uczestniczenia w kosztach tych prac przez sąsiadów.

Powołując się na te okoliczności A. i D. D. wnieśli o zobowiązanie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (wskazanych imiennie w uzasadnieniu odwołania) do poniesienia kosztów związanych z wykonaniem nakazanych w zaskarżonej decyzji robót oraz zbadanie stanu technicznego pozostałej części dachu.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał treść przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, a następnie wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym artykułem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. błędnie jednak przyjął że wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie części pokrycia dachowego w przedmiotowym budynku, który figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej, wymagało zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych wpisanych do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro organ pierwszej instancji przyjął, że budynek mieszkalny wielorodzinny położony na działce nr [...] przy uI. A. M. [...] w O.Ś. jest zabytkiem, to stosownie do treści art. 28 i art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jego remont można było rozpocząć nie po zgłoszeniu właściwemu organowi, a po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (Wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 16 lutego 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 957/97). Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie gdyż prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, sankcjonowaną przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części, przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, niewłaściwe byłoby wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych czy decyzji nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem gdyż przedmiotowe roboty budowlane pod względem technicznym nie budziły zastrzeżeń organu pierwszej instancji. Uznał również, że powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie mógł wydać decyzji nakazującej wyłącznie rozbiórkę pokrycia dachowego ponieważ doprowadziłoby to do braku pełnej technicznej sprawności lokalu, powodując niemożność używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem.

W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że budynek mieszkalny wielorodzinny położony na działce nr [...] przy ul. M. [...] w O. Ś. został zakwalifikowany jako obiekt zabytkowy, w konsekwencji czego podlega on ochronie konserwatorskiej o czym informował D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. w piśmie z dnia 9 marca 2010 roku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.oraz w piśmie z dnia 17 października 2008 roku skierowanym do współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto wspomniany budynek mieszkalny położony jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. W granicach tej strefy należy:

a) zachować i wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych oraz kompozycję zieleni,

b) obiekty o wartościach zabytkowych poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu,

c) dostosować nową zabudowę do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie rozplanowania, skali i bryły przy założeniu harmonijnego współistnienia elementów kompozycji historycznej i współczesnej oraz nawiązywać formami współczesnymi do lokalnej tradycji architektonicznej,

d) usunąć elementy dysharmonizujące, zwłaszcza uniemożliwiające ekspozycję wartościowych obiektów zabytkowych, dopuszcza się pozostawienie ich do śmierci technicznej,

e) przyznać pierwszeństwo wszelkim działaniom odtworzeniowym i rewaloryzacyjnym,

f) preferować te inwestycje, które stanowią rozszerzenie lub uzupełnienie już istniejących form zainwestowania terenu, przy założeniu maksymalnego zachowania i utrwalenia istniejących już relacji oraz pod warunkiem, iż nie kolidują one z historycznym charakterem obiektu,

g) wszelkie nowe inwestycje oraz remonty, przebudowy, rozbudowy i zmiany funkcji obiektów będących w konserwatorskim spisie zabytków architektury i budownictwa, należy uzgodnić z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował współwłaścicieli przedmiotowego budynku w piśmie z dnia 17 października 2008r. o warunkach wymiany pokrycia dachowego, wskazując na konieczność zastosowania pokrycia analogicznego do historycznego, którym jest dachówka ceramiczna karpiówka układana podwójnie w koronkę z zachowaniem bryły dachu i gzymsów oddzielających poszczególne połacie dachowe. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec istniejących w sprawie okoliczności zaskarżone rozstrzygnięcie, podjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji nosi wszelkie znamiona zgodności z prawem.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający odnosząc się do treści odwołania – wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50a oraz art. 51. Wskazał jednocześnie, iż w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że sprawcą samowoli budowlanej są A. i D. D., do których adresowane są obowiązki orzeczone zaskarżoną decyzją. Zarówno w doktrynie prawa jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że alternatywne wymienienie w art. 52 inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do wykonania określonej czynności. W pierwszej kolejności nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawca samowoli budowlanej (tak NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2000r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98 a także Z. Niewiadomski w Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 200,. str. 555).

Zdaniem organu odwoławczego na treść podjętego rozstrzygnięcia nie ma wpływu oświadczenie odwołujących się o braku ich wiedzy, co do zabytkowego charakteru nieruchomości budynkowej, której są współwłaścicielami. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zaprzecza temu twierdzeniu gdyż pod pismem współwłaścicieli przedmiotowego budynku skierowanym do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] roku znajduje się podpis A. D. Ponadto w odpowiedzi na to pismo D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. informuje współwłaścicieli przedmiotowego budynku w tym odwołujących się, że jest on zakwalifikowany jako obiekt zabytkowy, w konsekwencji czego podlega on ochronie konserwatorskiej.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali A. i D. D. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu skargi A.i D. D. przedstawili argumenty zbieżne z powoływanymi wcześniej w odwołaniu. W uzupełnieniu podali, że w związku z koniecznością dokonania remontu przeciekającego dachu byli w Urzędzie Miasta i Gminy w T., w którym kompetentni urzędnicy powiadomili ich nie muszą mieć zgody na tego typu prace konserwatorskie i mogą pokryć dach albo gontami papowymi albo blachodachówką albo dachówką. Nikt też w roku 2002 nie poinformował skarżących, jakoby w tym czasie budynek, w którym nabyli mieszkanie w drodze dziedziczenia figurowało w jakimkolwiek spisie czy rejestrze zabytków i by podlegało konserwatorowi zabytków.

Takiego zapisu nie było również w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Wieczysto Księgowy w T., w związku z czym skarżący w 2002r. nie mieli wiedzy o tym, iż budynek jest zabytkiem.

W uzasadnieniu skarżący wskazali też, że sposób prowadzenia rejestru oraz ewidencji zabytków określa Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków (Dz.U. 04.124.1305).

Skarżący wyjaśnili przy tym, że zarzucają naruszenie prawa, bowiem nie zgadzają się z przyjęciem iż dokonali samowoli budowlanej, ponieważ nie wystąpili o wydanie decyzji do konserwatora zabytków w roku 2002, kiedy musieli przeprowadzić nagłe prace na części dachu, który przeciekał nad ich mieszkaniem.

W dalszej części uzasadnienia skargi A. i D. D. zarzucili, że roku 2002 nie było strefy "B", przytoczonej w kolejnych decyzjach. Strefa "B" w planie zagospodarowania przestrzennego dla O. Ś. ma zastosowanie dopiero od roku 2009.

Nadto skarżący podnieśli, że nikt ich nie powiadomił o możliwości skorzystania z wniosku o legalizację samowoli budowlanej, albowiem zasadą Prawa budowlanego w 1974r. jest legalizacja samowoli budowlanej, dlatego zarówno niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie prowadzonych prac na dachu należy ocenić według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w roku 2002, tj. w okresie prac (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2008r. sygn. Akt IISA/RZ 379/08, Lex nr 509793) oraz na podstawie ustawy z dn. 10 maja 2007r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane.

Ponadto w uzasadnieniu skarżący ponownie zwrócili uwagę, że powierzchnia 55m2 dachu przekracza ich procentowy udział na współwłasności w związku z czym – ich zdaniem – w kosztach związanych z wykonaniem nakazanych prac powinni uczestniczyć wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Zarzucili również, że mimo dwukrotnie dokonanych oględzin nieruchomości inspektor nadzoru budowlanego nie zauważył ewidentnych samowoli budowlanych t.j. wykucia w ścianie nośnej kilku otworów i wyprowadzenie plastikowych rurek pod dachem, pogłębienie piwnicy i przerobienie jej na mieszkanie, które jest wynajmowane oraz wykonanie prac związanych z podkopaniem fundamentów w tej części budynku.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 4 listopada 2010 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik organu oraz obecni uczestnicy postępowania – J. N. i M. G. wnieśli o oddalenie skargi.

Odraczając ogłoszenie wyroku w sprawie Sąd postanowił zwrócić się do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji na jakiej podstawie i w jakiej dacie budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. A.M. [...] w O. Ś. – został wpisany do rejestru lub ewidencji zabytków, a dowód z tego dokumentu przeprowadzić poza rozprawą.

Stosując się do wezwania Sądu D. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że opisany powyżej budynek został objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w której figuruje conajmniej od 1992 roku, gdyż w tym roku został umieszczony w wykazie zabytków w "Wytycznych konserwatorskich do planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta O. Ś.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy wskazywanej w skardze ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), bowiem w dacie wykonywania samowolnych robót budowlanych, polegających na remoncie części pokrycia dachowego budynku położonego przy ul. A.M. [...] w O. Ś. tj. w [...] roku, obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) i do jej przepisów – prawidłowo – odnosiły swoje ustalenia organy orzekające w postępowaniu instancyjnym.

Niesłuszny jest również sformułowany w skardze zarzut dotyczący niepowiadomienia skarżących o możliwości skorzystania z procedury legalizacyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane właśnie w toku tzw. postępowania "naprawczego" czy inaczej "legalizacyjnego", którego reguły są niezależne od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek inwestora, czy na zasadzie oficjalności tzn. z urzędu przez właściwy organ administracji publicznej. Istotne jest też, że wprawdzie organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych (są nazywane policją budowlaną), ale trudno wymagać, aby posiadały wyczerpujące informacje i pełną orientację, co do tego kto, gdzie i kiedy realizuje roboty budowlane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa i wykazywały większą dbałość o interesy nielegalnego inwestora niż on sam. Takie oczekiwania wobec organów administracyjnych są – w ocenie Sądu – zbyt wygórowane i bezpodstawne.

Orzekając w sprawie Sąd uwzględnił to, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania decyzji podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i mającej również rangę zasady ustrojowej ze względu na treść art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy normatywne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogiem określonym przez wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę stanowi warunek właściwego dokonania subsumcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 § 1 kpa, w którym zawarta jest zasada wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz w art. 80 kpa, stanowiącym zasadę swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu czynności procesowe organów właściwych instancyjnie, orzekających w sprawie dokonane zostały zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych powyżej przepisów i nie naruszają prawa.

Z akt sprawy, na podstawie których – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w [...] roku A. i D. D. dokonali wymiany części pokrycia dachu na budynku położonym przy ul. A. M. [...] w O. Ś. (działka nr[...]). Działania te – czego organy orzekające w postępowaniu instancyjnym i Sąd nie kwestionują – zostały podjęte ze względu na zły stan techniczny dachu i wynikającą z tego konieczność zabezpieczenia posiadanego mieszkania przed zalewaniem wodami opadowymi.

A. i D. D. zrealizowali prace opisane powyżej, bez udziału pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, którzy odmówili partycypowania w kosztach związanych z naprawą pokrycia dachowego.

Wykonane na dachu budynku prace zostały przez organy właściwe w sprawie prawidłowo zakwalifikowane jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, stanowiącym, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Takie kategoryzowanie działań budowlanych skutkuje obowiązkiem poddania ich regulacji wskazywanej ustawy – Prawo budowlane.

Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie w uzasadnieniach wydanych decyzji zasadnie wyjaśniły, że przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy uzależnia – z zastrzeżeniem art. 29-31 – legalną możliwość rozpoczęcia robót budowlanych od posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne przy tym jest zawarte w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane wyjaśnienie terminu "roboty budowlane", który oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W uwzględnionym w art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy przepisie art. 29 ustawodawca złagodził wobec niektórych budów i robót budowlanych wymóg posiadania pozwolenia na budowę, warunkując ich rozpoczęcie dokonaniem zgłoszenia zamiaru inwestorskiego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ustawy – Prawo budowlane.

W zakresie robót budowlanych, przy realizowaniu których możliwe jest skorzystanie z procedury zgłoszenia znajdują się również roboty polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych ale z wyłączeniem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w dacie wykonywania przez A. i D.D. przedmiotowych robót budowlanych tzn. w 2002 roku (do dnia 11 lipca 2003r.) zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast.

Oznacza to zatem, że remont dokonywany na obiekcie zabytkowym wymagał w ówczesnym stanie prawnym pozwolenia na budowę, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy rozpoznając sprawę.

Materiał sprawy wskazuje w sposób jednoznaczny, że budynek, którego dach w części obejmującej 55m2 powierzchni został poddany remontowi, w dacie realizowania prac remontowych był wpisany do ewidencji zabytków (przynajmniej od 1992 roku) i objęty ochroną konserwatorską. Konsekwencją przyznania mu takiego statusu była konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i jego uostatecznienia się przed przystąpieniem do prac polegających na remoncie. W tych okolicznościach istotne jest, że inwestorzy nie kwestionują przyjętego przez organy orzekające w sprawie ustalenia, że realizując przedmiotowe prace takim pozwoleniem nie dysponowali, a to oznacza, że działali w sposób samowolny, czyli naruszający prawo.

Samowolne działania inwestorskie poddane są regulacji ustawowej zawartej w przepisach art. 48-51 ustawy – Prawo budowlane i określającej tzw. procedurę naprawczą, inaczej legalizacyjną.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51 powoływanej ustawy, które odnoszą się do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części wykonywanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu prze właściwy organ.

Istotą procedury przyjętej we wskazanych powyżej przepisach jest doprowadzenie wykonanych z naruszeniem prawa robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli wymaganego przez ustawę – Prawo budowlane, z tym że prowadząc postępowanie naprawcze właściwy organ nadzoru budowlanego nie może poprzestać na stwierdzeniu technicznej poprawności wykonywanych samowolnie robót budowlanych, ale musi uwzględnić generalne wymogi ustawowe w tym zakresie.

W kontekście tego zagadnienia wyjaśnić też należy, że w postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie orzekania w tym przedmiocie, a nie przepisy obowiązujące w dacie zrealizowania w sposób naruszający prawo robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1995r., sygn. akt SA/Łd 1426/95, Lex nr 32459).

Z treści powoływanych wcześniej przepisów art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane wynika m.in., że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Orzekając o jednym z tym obowiązków organ nadzoru budowlanego musi rozważyć istotę czynności i warunki, od których uzależniona jest zgodność z prawem zrealizowanych samowolnie robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością determinującą działania organów właściwych był zabytkowy charakter nieruchomości budynkowej, na której w sposób samowolny dokonano prac remontowych.

Z przepisów art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wynika, że jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest przedstawienie wraz z wnioskiem odpowiednich dla zamierzenia inwestorskiego, a wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień lub opinii innych organów.

W okolicznościach istniejących w tej sprawie wymóg ten oznaczał konieczność dostosowania robót remontowych do wymogów określonych przez właściwego konserwatora zabytków, także ze względu na obligujący zapis odnoszący się do strefy "B" ochrony konserwatorskiej, w granicach której znajduje się przedmiotowy budynek.

Wprawdzie w toku procedury naprawczej (legalizacyjnej) niemożliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ale konieczne jest uwzględnianie wszystkich wymogów, jakie byłyby określone w odniesieniu do zamierzonych robót budowlanych w przypadku udzielania takiego pozwolenia. Jest to jedna z przesłanek zgodności z prawem.

Przedmiotowy obiekt pochodzi z przełomu XVIII i XIX wieku, a jego pierwotne pokrycie dachowe stanowi dachówka ceramiczna karpiówka, układana podwójnie w koronkę. Zastosowanie takiego pokrycia nakazał D. Wojewódzki Konserwator Zabytków, wskazując dodatkowo na konieczność zachowania istniejącej bryły dachu i gzymsów, oddzielających poszczególne połacie dachowe.

Zważyć zatem należy, że zastosowana przez inwestorów przy dokonywaniu remontu części dachu jako materiał blachodachówka nie odpowiada warunkom określonym we wskazaniach konserwatorskich, mających charakter zaleceń bezwzględnie wiążących. Okoliczność ta uniemożliwia uznanie zrealizowanych samowolnie robót budowlanych za zgodne z prawem.

Z tych względów i wobec obowiązujących warunków prawnych zasadne było zobligowanie A. i D. D. do demontażu tego pokrycia i ułożenia pokrycia z dachówki karpiówki układanej podwójnie w koronkę wraz z wykonaniem obróbek blacharskich z zachowaniem istniejącej bryły dachu i gzymsów.

W ocenie Sądu prawidłowe i racjonalne było uznanie przez organy orzekające, że ograniczenie nakazu do dokonania rozbiórki (demontażu) blachodachówki z części powierzchni dachowej objętej samowolnie zrealizowanymi robotami budowlanymi uniemożliwiłoby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i stworzyłoby realną groźbę nieograniczonej dewastacji budynku, a poprzez to prowadziłoby – zdaniem Sądu – do poddania w wątpliwość profesjonalizmu i powagi organów orzekających.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje również przyjętą w sprawie interpretację przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50a oraz art. 51.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/07, Lex nr 508434; Z. Niewiadomski: Ustawa – Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006).

W judykaturze podkreślano również, że "ratio legis art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego". (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003r., sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004/2/54).

Oznacza to, że zobligowanie – w sposób określony przepisami ustawy – Prawo budowlane – inwestora samowolnych robót budowlanych do wykonania na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, określonych czynności w zakresie wykraczającym poza jego udział we współwłasności nie wyłącza możliwości dochodzenia przed sądem powszechnym od pozostałych współwłaścicieli należności przekraczających koszty odpowiadające wielkości udziału inwestora we współwłasności.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w przepisach ustawy – Prawo budowlane nie przewidziano możliwości uwzględnienia w postępowaniu legalizacyjnym okoliczności, które spowodowały podjęcie przez inwestora robót budowlanych w sposób samowolny. Z tych względów ani na ocenę organów właściwych w sprawie, ani na ocenę Sądu dokonywaną w tej sprawie nie mogła mieć wpływu wskazywana przez skarżących konieczność przeprowadzenia remontu dachu budynku położonego przy ul. A. M. [...] w O.Ś. Istotne jest bowiem obiektywne naruszenie prawa przy wykonywaniu robót budowlanych.

Niezasadne jest również powoływanie się przez skarżących na rozporządzenie (nie obowiązujące) Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 124, poz. 1305), bowiem ten akt wykonawczy poprzedzało rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury (Dz.U. Nr 86, poz. 965). które obowiązywało w dacie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych, a utraciło moc na podstawie art. 148 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).

W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym zasadom procedury administracyjnej, zatem zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B.16.12.2010r.