Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 785/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Zasądzono zwrot kosztów sądowych
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 3 pkt 13 lit a, art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 3, art. 125
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. D. i M. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy O. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Po [...]

Uzasadnienie

Rada Miasta uchwałą z dnia [...] października 2017 r., nr [...] przyjęła "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości G., gmina O." (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 6979; zwaną dalej planem). W § 3 i § 8 pkt 3 planu dla całego jego obszaru ustalono przeznaczenie terenu jako rolnicze, znacząco ograniczając przy tym dopuszczalne sposoby jego użytkowania, w tym w szczególności zakazując wykorzystania na cele inne niż rolne, ogrodnicze, sadownicze lub hodowlane, a także zakazując sytuowania nowej zabudowy.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. D. i M. D. domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem wskazując, że plan uniemożliwia im działalność wydobywczą na terenie działki [...], którą nabyli z zamiarem prowadzenia na niej działalności gospodarczej w postaci wydobywania kopalin. Skarżąca w dniu [...] grudnia 2016 r. wystąpiła o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy terenów objętych obecnie planem na tereny górnicze o funkcji "obszar eksploatacji kruszywa naturalnego". Pokreślili także, że ponieśli znaczne koszty związane z udokumentowaniem złoża na ich nieruchomości, w tym koszty sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji przez organy geologiczne, a także koszty badań złoża.

Skarżący podnieśli, iż § 6 pkt 3 planu znalazła się jedynie krótka wzmianka o istnieniu udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]" i nie ma jakiegokolwiek odniesienia do obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji i programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi. Podnieśli, że w uzasadnieniu uchwały Rada powołuje się na analizy środowiskowe i społeczne, nie odnosząc się w ogóle do przeprowadzenia jakichkolwiek analiz ekonomicznych. Z kolei ujawnienie złoża kopalin na działce Skarżących definiuje potencjał ekonomiczny ich nieruchomości, którego organ w ogóle nie uwzględnił.

Odpowiadając na skargę Burmistrz O., występujący w imieniu Gminy O., wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż u podstaw inicjatywy planistycznej legł interes społeczny, a więc zobiektywizowane potrzeby społeczności lokalnej, która nie wyraziła akceptacji dla lokalizacji planowanej, kolejnej kopalni kruszywa naturalnego. Mając na względzie ochronę udokumentowanego złoża naturalnego "[...]" ujawnił je w planie dla terenu działki [...] położonej w miejscowości G..

Burmistrz podkreślił, że prowadzona przez Skarżących na północnym wschodzie wsi eksploatacja kruszyw naturalnych powoduje dysfunkcje środowiska przyrodniczego oraz uciążliwości dla jakości życia mieszkańców. Przeznaczenie terenu działki Skarżących znajdującej się na południowym wschodzie wsi pod eksploatację kruszywa skumulowałyby negatywne oddziaływania na życie ludzi, faunę, florę, krajobraz zarówno kulturowy, jak i przyrodniczy.

Organ wyjaśnił następnie, że złoże kruszywa naturalnego udokumentowane decyzją Marszałka Województwa W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...],66.2016 zostało wykazane w planie. Nie ma jednocześnie obowiązku ukształtowania planu w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. W ocenie organu odstąpienie od ustalenia "programu wykorzystania złóż" nie może w warunkach sprawy prowadzić do przyjęcia, iż doszło do naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę A. D. i M. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjnych wyrokiem z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II OSK [...], po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. D. i M. D., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż gmina posiada samodzielność w kształtowaniu polityki przestrzennej na terenie gminy, jednak samodzielność ta realizowana może być tylko w granicach dozwolonych prawem. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (OTK 2001 Nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.), przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności i legalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa podstawowe i obligatoryjne elementy planu, który - zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy - jest aktem prawa miejscowego. Podobnie art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanych przepisów wynika, że podstawowym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, a nie prowadzenie polityki w zakresie ograniczania możliwości wykorzystania złóż kopalin.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż szczegółowe regulacje co do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zawiera art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.w planie miejscowym określa się obowiązkowo: granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p nałożono obowiązek określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Normy kompetencyjne wynikające z powołanych przepisów nie dają jednak uprawnienia organowi uchwałodawczemu gminy do ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie wydobywania ujawnionych na tym terenie złóż kopalin, kompetencja ta jest bowiem zastrzeżona do wyłącznej właściwości organu koncesyjnego. Plan miejscowy powinien zatem uwzględniać potencjalne szkody związane z funkcjonowaniem terenu górniczego i kreować takie zagospodarowanie terenu górniczego aby minimalizować występowanie szkód górniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Przede wszystkim do tych odrębnych ustaw należą ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 517, ze zm.; dalej p.o.ś) oraz ustawa - Prawo geologiczne i górnicze. Proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają zaś kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Wynika z tego, że to kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13). Jednak proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny. To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 p.o.ś.. Ponadto zgodnie z art. 104 ust. 4 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego to plan miejscowy ma być gwarantem wykonania działalności określonej w koncesji. To koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 ww. ustawy nie zawiera żadnego wyjątku. Plan miejscowy ma wyłącznie ujawniać istnienie takiego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością decydowania przez organ uchwałodawczy gminy o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża. To przepisy art. 104 Prawa geologicznego i górniczego stanowią odrębne unormowanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., na podstawie którego określa się sposób zagospodarowania terenów górniczych z tymże obowiązkowo plan powinien m.in. zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania działalności określonej w koncesji. Zatem tylko w reakcji na ustaloną w koncesji racjonalną gospodarkę złożem, w tym technikę wydobycia, plan miejscowy może odwoływać się do takiej "racjonalności". Samodzielnie lub w oderwaniu od takich ustaleń organu koncesyjnego nie może tworzyć żadnych ograniczeń, w tym przez wykluczenie możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Te bowiem przepisy przyznają kompetencję do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, które to warunki powinny być zgodne z Prawem geologicznym i górniczym. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. normy zawarte w art. 104 ust. 4 i 5 Prawa geologicznego i górniczego stanowią doprecyzowanie tego w jaki sposób plan miejscowy powinien formułować postanowienia względem obszaru i terenu górniczego, a więc także w odniesieniu do celu ustawy jakim jest ochrona złoża kopaliny.

Oczywiście organ uchwałodawczy posiada kompetencje do ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, na którym znajduje się złoże, jednak nie może tego dokonać w sposób dowolny. Zauważyć należy również, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji m.in. w sytuacji, gdy zamierzona działalność uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

Powyższą argumentację wzmacnia również okoliczność, że kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest do celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia terenu wyłącznie jako teren rolniczy z jednoczesnym zakazem wykorzystania tego terenu na potrzeby innego sposobu użytkowania niż teren rolny, ogrodniczy, sadowniczy lub hodowlany de facto wprowadza zakaz możliwości wydobycia złóż kopalin znajdujących się na tym terenie, co powoduje, że trzeba rozważyć, czy nie narusza tym samym kompetencji organu koncesyjnego. Jednakże brak jest oceny Sądu w tym zakresie, który ograniczył się do stwierdzenia, że z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. nie wynika obowiązek przeznaczenia rozpoznanego złoża do wydobycia, pomijając przy tej ocenie powołane powyżej przepisy ustaw Prawo ochrony środowiska i Prawo geologiczne i górnicze. Zasadnie przy tym wskazując, że rolą organu uchwałodawczego było określenie warunków na wypadek przeznaczenia złoża do eksploatacji zapewniając bezpieczne dla środowiska jego wykorzystanie. Określając przeznaczenie terenu organ nie może jednocześnie wprowadzać zakazów, które nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, iż przestrzeń, która podlega regulacji planu, jest ściśle określona i ograniczona, co skutkuje, że powinna być analizowana zarówno w aspekcie planistycznym, jak i jej zagospodarowania, z zachowaniem reguł, które mają zastosowanie w mechanizmach ekonomicznych. Należy ją wykorzystywać racjonalnie, z uwzględnieniem potrzeb ekonomicznych. Określony teren powinien być zawsze optymalnie wykorzystany na zamierzone cele. Jednak, nie może ujść uwadze, że ustawodawca w przepisie tym nakazuje uwzględnienie również innych wartości np. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, prawo własności, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Żadnej z tych wartości ustawodawca nie daje jednak pierwszeństwa, nakazuje ich wszystkich uwzględnienia, poszukania pewnego kompromisu w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Zasada kształtowania polityki przestrzennej w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie może uzasadniać, wprowadzenia całkowitego zakazu wykorzystania znajdujących się na tym terenie złóż kopalin, przy jednoczesnym braku należytej oceny i wyważenia wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym organ uchwałodawczy mając na uwadze powyższą zasadę winien uwzględnić wszystkie wartości określone w powołanym przepisie. Niewątpliwie Rada Miasta poprzestała na wprowadzeniu do planu miejscowego złóż kopalin i nie wskazała kierunków ich zagospodarowania, w szczególności tego, że obszary, na których się one znajdują, mają być przeznaczone na działalność wydobywczą. Brak jest również uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji ujawnionych złóż kopalin.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż nie ma racji zatem Sąd I instancji stwierdzając, że przeznaczenie terenu objętego planem na tereny rolnicze zwalniało organ z konieczności ustalenia programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach eksploatacji złóż kopalin oraz uwzględnienia w planie obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Przywoływany przez skarżących kasacyjnie przepis art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Artykuł ten koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. nakazującym w planie miejscowym określać obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jak też z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. zgodnie z którym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami (pkt 1) oraz uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (pkt 2).

Niewątpliwie Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni pomimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi, stąd konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w ramach którego sąd ponownie rozważy, czy w świetle powołanych powyżej przepisów doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. pamiętając, że naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca nie wymaga, aby naruszenia te miały charakter istotny. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż zapis ten oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (P. Kwaśniak, Plan miejscowy..., s. 101). Nadto koniecznym jest w sprawie dokonanie oceny wyważenia przez organ uchwałodawczy wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie ograniczając się przy tym, jedynie do powtórzenia argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę oraz stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej jak również oświadczył, że popiera stanowisko przedstawione w wyroku NSA.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz wskazał, iż plan miejscowy musi być zgodny ze studium, a w studium oznaczono ten teren jako rolny. Ponadto pełnomocnik organu podkreślił, iż organ nie jest organem koncesyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że skład orzekający jest związany oceną prawną i wskazaniami Sądu wyższej instancji co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II OSK [...]. Niniejsza sprawa bowiem została już uprzednio rozpoznana na rozprawie i w dniu [...] czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok o sygnaturze akt II SA/Po [...] oddalając wywiedzioną przez skarżących skargę w całości. Po skutecznym złożeniu przez stronę skarżącą skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Wobec powyższego podkreślić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Godzi się podkreślić, że sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także w zakresie oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przez ocenę prawną rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ta może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co wszakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Skład orzekający związany jest zatem wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ponowne rozważenie czy w świetle powołanych w uzasadnieniu przepisów, o którym będzie mowa niżej, doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz dokonanie oceny wyważenia przez organ uchwałodawczy wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie ograniczając się przy tym, jedynie do powtórzenia argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki).

Natomiast do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenia istotne to takie naruszenia, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Przy czym w niniejszej sprawie należy pamiętać, iż Sąd dokonując oceny czy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu obowiązany jest stosować się do wykładni przepisów u.p.z.p., ustawy Prawo górnicze i geologiczne oraz P.o.ś. zaprezentowane w wyroku z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II OSK [...].

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjnych dokonując wykładni art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, iż gmina posiada samodzielność w kształtowaniu polityki przestrzennej na terenie gminy, jednak samodzielność ta realizowana może być tylko w granicach dozwolonych prawem. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż podstawowym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, a nie prowadzenie polityki w zakresie ograniczania możliwości wykorzystania złóż kopalin. W literaturze wskazuje się, że zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w taki sposób, ażeby było one zgodne z potrzebami realizacji zadań gospodarczych i ze wskazaniami różnych nauk co do celowego użycia terenów, a ponadto - ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, to znaczy w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidziany.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto zwrócił uwagę, iż normy kompetencyjne wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. nie dają jednak uprawnienia organowi uchwałodawczemu gminy do ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie wydobywania ujawnionych na tym terenie złóż kopalin, kompetencja ta jest bowiem zastrzeżona do wyłącznej właściwości organu koncesyjnego. Plan miejscowy powinien zatem uwzględniać potencjalne szkody związane z funkcjonowaniem terenu górniczego i kreować takie zagospodarowanie terenu górniczego aby minimalizować występowanie szkód górniczych.

Sąd II instancji podkreślił, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po przytoczeniu treści art. 125 p.o.ś., art. 81 ust. 1 p.o.ś., art. 81 ust. 3 p.o.ś., art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś., zaznaczył w sposób kategoryczny, iż przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Wynika z tego, że to kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego). Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13). Jednak proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny. To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 p.o.ś. Ponadto zgodnie z art. 104 ust. 4 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego to plan miejscowy ma być gwarantem wykonania działalności określonej w koncesji. To koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 ww. ustawy nie zawiera żadnego wyjątku.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż plan miejscowy ma wyłącznie ujawniać istnienie takiego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością decydowania przez organ uchwałodawczy gminy o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża. To przepisy art. 104 Prawa geologicznego i górniczego stanowią odrębne unormowanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., na podstawie którego określa się sposób zagospodarowania terenów górniczych z tymże obowiązkowo plan powinien m.in. zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu wykonania działalności określonej w koncesji. Zatem tylko w reakcji na ustaloną w koncesji racjonalną gospodarkę złożem, w tym technikę wydobycia, plan miejscowy może odwoływać się do takiej "racjonalności".

Co ważne z punktu widzenia postanowień niniejszego planu Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wyraźny zaznaczył, iż gmina samodzielnie lub w oderwaniu od ustaleń organu koncesyjnego nie może tworzyć żadnych ograniczeń, w tym przez wykluczenie możliwość prowadzenia powierzchniowej eksploatacji kopalin na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Te bowiem przepisy przyznają kompetencję do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu, które to warunki powinny być zgodne z Prawem geologicznym i górniczym. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. normy zawarte w art. 104 ust. 4 i 5 Prawa geologicznego i górniczego stanowią doprecyzowanie tego w jaki sposób plan miejscowy powinien formułować postanowienia względem obszaru i terenu górniczego, a więc także w odniesieniu do celu ustawy jakim jest ochrona złoża kopaliny. Dlatego szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości.

Należy w tym miejscu ponadto wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest co celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Norma prawna zawarta w ww. przepisie stanowi natomiast sprecyzowanie pojęcia interesu publicznego, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.), jako jednej z wartości, którą powinien uwzględnić plan miejscowy (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto interes publiczny utożsamiany jest z dobrem wspólnym. To zaś konstytucyjne pojęcie zawiera w sobie wiele elementów składających się na państwo. Państwo zaś powinno mieć możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny jako dobra całego kraju. Nie jest to bowiem tylko dobro gminy. Generalnie bowiem istnienie celu publicznego stanowi jedną z uzasadnionych konstytucyjnie przesłanek ingerencji organów władzy publicznej w określony sposób zagospodarowania terenu, w tym przez zagwarantowaną prawem możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2323/15, LEX nr 1989190).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia terenu wyłącznie jako teren rolniczy z jednoczesnym zakazem wykorzystania tego terenu na potrzeby innego sposobu użytkowania niż teren rolny, ogrodniczy, sadowniczy lub hodowlany de facto wprowadza zakaz możliwości wydobycia złóż kopalin znajdujących się na tym terenie.

Powyższe zaś w zestawieniu z wcześniejszymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż normy kompetencyjne wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. nie dają uprawnienia organowi uchwałodawczemu gminy do ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie wydobywania ujawnionych na tym terenie złóż kopalin, kompetencja ta jest bowiem zastrzeżona do wyłącznej właściwości organu koncesyjnego prowadzi do uznania, że po pierwsze organ uchwlając niniejszy plan wkroczył w kompetencje organu koncesyjnego, a po drugie iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienie w postaci poprzestania na wprowadzeniu do planu miejscowego złóż kopalin bez wskazania kierunków ich zagospodarowania, w szczególności tego, że obszar, na których się one znajdują mają być przeznaczone na działalność wydobywczą również wskazuje na naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż przeznaczenie terenu objętego planem na tereny rolnicze nie zwalniało organu z konieczności ustalenia programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach eksploatacji złóż kopalin oraz uwzględnienia w planie obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji złoża.

Tym samym w świetle przytoczonych argumentów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż gmina w sposób nieuprawniony zakazała możliwości wydobycia kopalin, a przeznaczając działkę [...] wyłącznie na cele rolne bez wskazania kierunków zagospodarowania złóz dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 15 u.p.z.p.

W tym miejscu odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika organu wyrażonych na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. wskazać należy, iż w istocie stanowią one polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, którym Sąd w niniejszym składzie jest związany.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia pełnomocnika organu o konieczności zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 95 ust. 1 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego organy jednostki samorządowej mają obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej.

Tym samym organ jednostki samorządowej winien wprowadzić obszar udokumentowanego złoża kopaliny nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ale również w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzając nieważność uchwały w tym zakresie Sąd miał na uwadze, iż postanowienia planu obejmują teren jednej działki w całości przeznaczonej na tereny rolnicze. Fakt występowania udokumentowanych złóż kopalin tylko na części nieruchomości nie mógł jednak prowadzić do częściowego wyeliminowania postanowień planu gdyż te stałyby się niespójne, a co w konsekwencji mogłoby prowadzić do ich niejasności. Ponadto plan miejscowy obowiązywałby tylko na części działki [...], gdzie nie udokumentowano złóż kopalin.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi - [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 1800).