Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 737/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga K. O. dalej: ("wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. K. O. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] oraz w Policji. Wskazał, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną w [...]. Zaznaczył, że za rzetelną służbę w Policji był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz awansowany w stopniu służbowym. Nadto został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi.

Dalej organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby z Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano odpowiednio z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym "Informację o przebiegu służby nr [...]" z dnia [...] października 2017 r., wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 2 lata i 11 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 29 lat, 9 miesięcy i 5 dni (od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] czerwca 2017 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z kolei z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji za pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wynika, że wnioskodawca był awansowany w stopniu służbowym oraz na stanowisku służbowym, podwyższano mu uposażenie zasadnicze, otrzymywał zwiększenia dodatku służbowego i był wyróżniany nagrodą pieniężną, a nadto w 2003 r. odznaczony został Brązowym Krzyżem Zasługi. W przekazanych materiałach wskazano, że w 2004 r. wnioskodawcy obniżono dodatek służbowy z powodu negatywnej opinii służbowej. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia.

Dalej organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Podał, iż krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, przy czym analiza prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.) wskazuje, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zawarty w tym przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

W świetle powyższego, zadaniem organu, na gruncie ww. przepisu konieczne jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki są spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym wskazano, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. NSA wskazał również, że "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, iż służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 11 miesięcy, co stanowi około 10% całego okresu służby obejmującej 29 lat, 9 miesięcy i 5 dni. Prawie dwuletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. W tym okresie wnioskodawca miał możliwość dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ zauważył przy tym, że wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu ówczesnej organizacji państwa totalitarnego, lecz kontynuował karierę zawodową w tej strukturze w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie wnioskodawca był częścią ww. formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści.

Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

Dalej organ stwierdził, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w całym okresie służby, co potwierdzają wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Nie można jednocześnie stwierdzić, że służba pełniona była przez ww. z narażeniem życia i zdrowia. Pomimo tego organ nie kwestionuje spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Oceniając, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek organ stwierdził, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W dokumentach przekazanych przez IPN znajduje się informacja, że wnioskodawca zwrócił się z prośbą o przyjęcie go do WUSW, a swą prośbę umotywował tym, że chciałby dalej służyć krajowi w jego dynamicznym rozwoju (podanie z dnia [...] lutego 1987 r.). W efekcie ww. podania wnioskodawca został "(...) mianowany funkcjonariuszem na okres służby przygotowawczej na stanowisko [...] Wydziału [...] SB z przydziałem do pracy w Wydziale [...] SB (...)", (przebieg służby i pracy).

Wnioskodawca przez cały okres służby był awansowany na wyższe stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe, tj. [...] Milicji Obywatelskiej od dnia [...] września 1987 r., [...] Milicji Obywatelskiej od dnia [...] października 1988 r., [...] Milicji Obywatelskiej od dnia [...] maja 1990 r. (przebieg służby). Nadto wnioskodawca został przyjęty do służby z dniem [...] września 1987 r. i mianowany na stanowisko [...] Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa, następnie, od dnia [...] stycznia 1988 r. został mianowany na stanowisko [...] Służby Bezpieczeństwa Wydziału [...], a z dniem [...] listopada 1989 r. objął stanowisko [...] Wydziału [...] WUSW w [...] (przebieg służby i pracy). Powyższe wskazuje na ponadprzeciętne zaangażowanie strony w sprawne funkcjonowanie ówczesnego aparatu państwowego.

W opinii służbowej z dnia [...] maja 1990 r. wskazano: "(...) Uczestniczył w działaniach prewencyjnych na terenie m. [...] i [...], wykonywał zadania zlecane mu przez przełożonych (...). Pracowity i odpowiedzialny funkcjonariusz. Wykazał się pracą społeczną, umiejętnościami organizatorskimi (...). Spośród ogółu funkcjonariuszy wyróżniał się swobodą i nieskrępowaniem w przedstawianiu własnych sądów. Charakteryzował się obiektywizmem w ocenie istotnych zdarzeń. Postawa etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń. Potrafi współżyć w kolektywie i jest przez niego akceptowany (...). Uzyskana wiedza, osiągane wyniki oraz predyspozycje osobiste pozwolą na właściwe wykonywanie zadań służbowych. Posiada szczególne predyspozycje do pracy operacyjnej".

Wobec powyższego, zdaniem organu, wnioskodawca identyfikował się z realizowanymi przez ustrój totalitarny zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa. Wnioskodawca wykazywał duże zaangażowanie w realizację zadań służbowych, a jego przełożeni niewątpliwie darzyli go zaufaniem. Z tych względów przedmiotowa sprawa nie kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Końcowo organ stwierdził, że argumenty wnioskodawcy dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków oraz otrzymywania nagród (w tym przyznania odznaczenia państwowego, tj. Brązowego Krzyża Zasługi), a także sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające stąd prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście charakteru służby wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego.

Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2021 r. wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ww. ustawy.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy

Podniósł, iż organ nie dokonał oceny krótkotrwałości służby w ujęciu proporcjonalnym, tj. uwzględniającym stosunek okresu służby na rzecz tzw. państwa totalitarnego do całego okresu służby. Wskazał, iż jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", bowiem trwała 2 lata, co stanowi zaledwie 6,7% łącznego okresu służby.

Skarżący zaznaczył również, że do służby został przyjęty w dniu [...] września 1987 r. W dniu [...] września 1989 r. został skierowany na przeszkolenie zawodowe do Studium [...] w [...], które w związku z transformacją ustrojową z dniem [...] września 1989 r. zreorganizowało profil szkolenia na milicyjny. Zatem w tzw. państwie totalitarnym skarżący przepracował 2 lata, zaś w organach państwa demokratycznego 27 lat i 9 miesięcy, co wskazuje na istotną dysproporcję między tymi okresami.

Skarżący podniósł nadto, że - w ocenie organu - utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a jego aktywność nie ograniczała się do zwykłych standardowych działań, co nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek. Na powyższe stwierdzenia organ nie przedstawił jednak żadnych faktów ani dowodów. Powołał się jedynie na awanse na wyższe stanowiska i stopnie służbowe, które były realizowane zgodnie z przyjętą ścieżką awansowania. Ostatnie mianowania odbyły się już po dniu 12 września 1989 r., czyli po transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Organ powołał się również na opinię służbową z dnia [...] maja 1990 r., przy czym opinia ta została sporządzona w czasie odbywania studiów na Studium Podyplomowym [...] w [...] już po transformacji ustrojowej.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, ocena dokonana przez organ jest tendencyjna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., który obliguje do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA stwierdził, że w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał np. w wyrokach: z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).

Odnośnie kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 stwierdził, że budzi ono największe trudności interpretacyjne ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. O ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały", rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431), akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całości okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. Nadto NSA odwołał się do prac legislacyjnych nad treścią art. 8a ustawy gdzie wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] września 1987r. do dnia [...] lipca 1990, tj. 2 lata i 11 miesięcy. Natomiast całkowity okres służby obejmuje aż 29 lat, 9 miesięcy i 5 dni (od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] czerwca 2017 r.).

Uwzględniając powyższe okoliczności organ stwierdził, że kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie zostało w niniejszej sprawie spełnione, bowiem prawie dwuletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego, a skarżący miał w tym czasie możliwość dokładnie zaznajomić się ze specyfiką wykonywanych zadań". Powyższa argumentacja nie wyjaśnia w sposób przekonujący z jakich względów organ przyjął, że ww. okres służby skarżącego nie może być uznany za krótkotrwały, tym bardziej, że organ nie dokonał w ogóle oceny tego okresu w ujęciu proporcjonalnym, tj. w odniesieniu do całego okresu służby, w sytuacji gdy konieczność dokonania takiej oceny akcentował Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym stwierdzenie przez organ, że powyższe kryterium w przypadku skarżącego nie zostało spełnione, jest co najmniej przedwczesne i zostało przyjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie zakwestionował spełnienia przez skarżącego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Stwierdził jednak, że sprawa niniejsza nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" ze względu na "charakter" służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Organ wskazał w tym zakresie, że skarżący był awansowany na stanowisku i w stopniu, "identyfikował się" z realizowanymi zadaniami, "wykazywał duże zaangażowanie" w realizację zadań służbowych, prezentował postawę związaną z "pełną identyfikacją" z ustrojem PRL. Dodatkowo organ, powołując się na opinię służbową z dnia [...] maja 1990 r., wskazał, iż skarżący "uczestniczył w działaniach prewencyjnych na terenie m. [...] i [...]". Nie można więc stwierdzić, iż organ przedstawił konkretne, przekonujące argumenty, że skarżący pełnił służbę, "która charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu", a która to okoliczność uniemożliwiałaby skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

W istocie organ oparł się na bardzo ogólnych stwierdzeniach powołując się na fakt awansowania skarżącego (przy czym "ostatnie mianowanie", jak zauważył skarżący, miało miejsce już po dniu 12 września 1989 r., tj. w dniu [...] listopada 1989r., co wynika z "Informacji dotyczącej przebiegu służby" sporządzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] w dniu [...] sierpnia 2018r.) oraz na opinię służbową sporządzoną również po tej dacie, w dniu [...] maja 1990 r., tj. w czasie, gdy - jak wskazał skarżący - był on słuchaczem Studium Podyplomowego w [...]. W świetle powyższego stanowisko organu, że "postawa" skarżącego oraz "charakter" jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. nie pozwala na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie zostało w sposób przekonujący wyjaśnione.

Ma to tym większe znaczenie, że organ - powołując się właśnie na "charakter" służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego - stwierdził jednocześnie, że charakter zadań realizowanych przez skarżącego w jednostkach Policji oraz odznaczenie go Brązowym Krzyżem Zasługi nie mogą mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie. Takie stanowisko, pozbawione jakiejkolwiek argumentacji, świadczy o wybiórczej ocenie materiału dowodowego sprawy w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ bowiem nie przeanalizował w ogóle przebiegu długoletniej służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. ww. "Informację dotyczącą przebiegu służby" oraz "Ocenę rzetelności służby (...)" sporządzone przez KWP w [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r. Pomimo tego organ, odwołując się do "całokształtu" służby skarżącego, stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Świadczy to w sposób jednoznaczny o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Podda ocenie kryterium "krótkotrwałości służby" skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r. w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Dokona wnikliwej oceny przebiegu całej służby skarżącego w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.