Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a, art. 155, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

A S. wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udostępnienie w oryginałach kompletnych materiałów z przeprowadzonych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...] wizytacji, w szczególności protokołów, informacji powizytacyjnych, zaleceń powizytacyjnych, sprawozdań z ich wykonania itp., a także z innych zewnętrznych i wewnętrznych późniejszych wizytacji, lustracji, kontroli itp.

Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej pismem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] poinformowała wnioskodawcę, iż w tut. Sądzie znajdują się protokoły powizytacyjne, polustracyjne, materiały pokontrolne wytwarzane przez różne podmioty kontrolujące. Dokumenty te dotyczą oddziałów Sądu i wydziałów orzeczniczych oraz Wydziału Informacji Sądowej. Poinformowała ponadto, iż ich tematyka jest bardzo różnorodna, związana z funkcjonowaniem Sądu i dotyczy np. biurowości, orzecznictwa, wydatkowania środków publicznych, prawa pracy czy informatyzacji. W związku z powyższym wezwała Wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku z [...] grudnia 2019 r. poprzez wskazanie dokumentów, jakich się domaga oraz zakresu informacji, o jaką wnosi.

Pismem z 19 stycznia 2020 r. wnioskodawca poinformował, iż nie interesują go dokumenty dotyczące np. biurowości, wydatkowania środków publicznych, prawa pracy czy informatyzacji, a jedynie te, które dotyczą kontroli, wizytacji w sprawach dotyczących orzecznictwa i oceny pracy sędziów orzekających, w szczególności w jego sprawach w przedmiocie konkursów na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej.

Organ pismem z [...] lutego 2020 r. nr [...] poinformował o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. [...] lutego 2020 r. Jako powód opóźnienia w załatwieniu wniosku wskazano analizę obszernego materiału będącego przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy.

A. S., pismem z [...] lutego 2020 r. nr [...], został wezwany do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, w jakim zakresie uzyskanie przez niego wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawcy 17 lutego 2020 r. i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę pozostało bez udzielenia odpowiedzi.

A. S. pismem z dnia 3 marca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 10 marca 2020 r.

Skarżący zarzucił Prezesowi WSA w [...] naruszenie:

1) art. 8, art. 9, art. 45, art. 77 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepisy te stanowią prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji,

2) przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dostępu obywateli do informacji publicznej, w tym dostępu do żądanych we wniosku z [...] grudnia 2019 r. dokumentów.

Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Zażądał też przyznania sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ukarania organu grzywną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości, stwierdzenia, że bezczynność organu ma charakter celowy oraz rażąco narusza prawo. Wniósł również o zawiadomienie, w trybie art. 155 P.p.s.a., właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Prezes WSA w [...] odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8, art.9, art. 45, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP stwierdził, iż, w jego ocenie, stawiane w sprawie zarzuty naruszenia wskazanych przepisów są niezasadne, gdyż tryb i terminy udzielenia informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Prezes WSA w [...] wyjaśnił, iż sumiennie realizuje konstytucyjne prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przestrzega też zasad jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej. Dążąc do udostępnienia rzetelnej informacji, Prezes WSA w [...] dokonał analizy dokumentów, których szacunkowa ilość przekracza 3000 stron i uznał, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informację publiczną przetworzoną. W związku z tym zobowiązany był do wezwania wnioskodawcy do wykazania, że udostępnienie wskazanych dokumentów jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ podniósł, iż jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wypełnił swój obowiązek ustawowy, umożliwił bowiem skarżącemu wykazanie, że udostępnienie przedmiotowych dokumentów jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Intencją Prezesa WSA w [...] była zatem rzetelna realizacja zagwarantowanego konstytucyjnie prawa obywatela, nie zaś ograniczenie tego prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ stwierdził, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może zostać udostępniona niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Stosując się do tej regulacji, przy zachowaniu terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku (wniosek wpłynął do tut. Sądu [...] grudnia 2019 r.) pismem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (doręczonym 9 stycznia 2020 r.) Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej poinformowała wnioskodawcę o przedłużeniu terminu. Mimo, iż powiadomienie o powodach opóźnienia zostało sformułowane w sposób ogólny, jego celem było wskazanie, że zaistniał brak możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ podejmował jednakże niezbędne działania, tak aby zrealizować swój obowiązek ustawowy. Konieczność analizy zgromadzonych materiałów była bezpośrednio związana z opóźnieniem w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Wyznaczając przedłużony termin, w jakim organ udostępni informację, wskazano dzień 24 lutego 2020 r., tj. przedłużono go o 17 dni, mimo iż art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość przedłużenia terminu do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (w tym przypadku od dnia sprecyzowania wniosku, tj. od 24 stycznia 2020 r.). Po analizie zgromadzonego materiału, organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, dlatego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie, w jakim zakresie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Powyższe wskazuje, zdaniem organu, iż podejmował on czynności w sprawie, nie pozostawał zatem bezczynny. Działania organu, których okres nie przekroczył rozsądnego terminu, doprowadziły do wydania [...] marca 2020 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, iż wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jest ona istotna dla interesu publicznego. W związku z powyższym, zdaniem organu, za niezasadny należy uznać również wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja stanowiąca dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż o tym, czy np. dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej, której pojęcie w prawnym sensie można utożsamiać ze wszystkimi działaniami lub zaniechaniem podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego (wyrok NSA z 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 209/09, LEX nr 573260). Komentujący podkreślają, iż dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, odnosi się do kontroli zewnętrznej, a więc takiej, którą przeprowadzać będzie podmiot nienależący do wewnętrznej struktury organizacyjnej kontrolowanej jednostki. Dotyczy ona zatem wszelkiego rodzaju postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 komentowanej ustawy (tak: Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, WK 2016, stan prawny na okres 1 listopada 2015 r. , komentarz do art. 6, teza 17, LEX Omega/el., a także podobnie Maciej Jabłoński, Krzysztof Wygoda "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2002. s. 153).

W świetle powyższego uznać należy, iż żądanie skarżącego zawarte w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., sprecyzowane pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., dotyczące udostępnienia w oryginałach kompletnych materiałów z przeprowadzanych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w [...] wizytacji, w szczególności protokołów, informacji powizytacyjnych, zaleceń powizytacyjnych, sprawozdań z ich wykonania itp., a także innych późniejszych wizytacji, lustracji, kontroli, itp. dotyczy udostępnienia informacji o sprawach publicznych. Kontrola przeprowadzona została bowiem przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc podmiot nienależący do wewnętrznej struktury organizacyjnej kontrolowanej jednostki.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny.

Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.

Podkreślić należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie NSA podkreśla się również, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Jak wyjaśnił NSA, analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, jak podkreślił NSA, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/13, opubl. w CBOSA).

W orzecznictwie podnosi się nadto, iż termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491).

W przypadku potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., nie jest, uprawnione twierdzenie, że po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16 ustawy. Takie rozumowanie, jak podkreśla się w piśmiennictwie, prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu w którym udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące id dnia złożenia wniosku.

Dodać należy, iż nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14, LEX nr 1464729).

Zdaniem M. Bidzińskiego, M. Chmaja i P. Szustakiewicza, nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać 2-miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (M. Bidziński, M.Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", 2015, s 153, a także I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, LEXOmega/el, teza 2 do art. 13)

W sytuacji jednak gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest sformułowany w sposób tak ogólny, iż powstają istotne i uzasadnione wątpliwości co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy, termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. może rozpocząć swój bieg dopiero od chwili, gdy wnioskodawca w sposób jasny i konkretny określi zakres żądania. W niniejszej sprawie takie sprecyzowanie żądania nastąpiło w piśmie skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 24 stycznia 2020 r. Od tej zatem daty należy liczyć 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., organ poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 24 lutego 2020 r. Powiadomienie to odpowiadało wymogom art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Następnie pismem z dnia 12 lutego 2020 r. organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pismo to doręczone zostało skarżącemu w dniu 17 lutego 2020 r. W dniu 24 lutego 2020 r. upływał zatem wyznaczony dla skarżącego termin do udzielenia odpowiedzi na ww. wezwanie organu. Na wezwanie to skarżący nie udzielił odpowiedzi.

Załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło w dniu [...] marca 2020 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić należy, iż organ miał możliwość ponownego wyznaczenia nowego terminu, maksymalnie do dnia 24 marca 2020 r., jednakże tego nie uczynił. Dlatego też przyjąć należy, iż organ pozostawał w bezczynności od dnia 25 lutego 2020 r. do 18 marca 2020 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wydania decyzji administracyjnej.

Sąd uznał jednak, że bezczynność Prezesa WSA w [...] w załatwieniu wniosku strony skarżącego z [...] grudnia 2019 r., sprecyzowanego pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: m.in. WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega żadnej wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., został przez organ przekroczony. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji obowiązku przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie wynikał z działań, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu uznać należy, że bezczynność organu nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można też nie zauważyć, iż skarżący w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2020 r.

Sąd nie uwzględnił także wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Grzywna ma mobilizować organ, w tym przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 858/19), działać również prewencyjne i represyjnie na organ. "Represja" ta powinna być jednak stosowana z rozwagą, w szczególnie nagannych, drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 813/19). Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że "suma pieniężna" jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17). Suma pieniężna stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu (postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16), ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Stwierdzenie istnienia bezczynności niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa jest niewystarczające, zdaniem Sądu, do uznania za zasadne żądania przyznania sumy pieniężnej.

Sąd nie znalazł tez podstaw do zastosowania instytucji sygnalizacji uregulowanej w art. 155 P.p.s.a.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Prezes WSA w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.