Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2193/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2711/15 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez G. B. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 13 kwietnia 2017 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [..]r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 w związku z art 158

§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po wszczęciu na wniosek G. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [..] r. nakazującej G. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6 m x 7,05 m + taras 2 m x 6 m + ganek 1,90 m x 3 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..]w miejscowości [..], gmina Krokowa - odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji wydanej w trybie zwykłym.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [..]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nakazał G. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6 m x 7,05 m + taras 2 m x 6 m + ganek 1,90 m x 3 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..]w miejscowości [..], gmina Krokowa, którą utrzymał w mocy Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [..] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 522/07, uchylił obie decyzje organów z dnia

[..]r. i z dnia [..]r. Uchylił także postanowienie z dnia

[..]r., które poprzedziło wydanie decyzji z dnia [..]r. Powodem uchylenia tych decyzji był fakt, iż Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia [..]r. w sprawie [..], zakwestionował zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej dotychczasowe brzmienie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Jednocześnie w wyroku tym WSA w Gdańsku nie zakwestionował ustaleń co do daty budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, czy faktu jego powstania w warunkach samowoli budowanej, a jako przepisy właściwe do zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazał na

art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim postanowieniem z dnia [..]r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [..]r., wymienionych w sentencji postanowienia dokumentów, w tym m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na to, iż obecnie dla terenu [..] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec niewykonania nałożonego obowiązku (G. B. nie przedłożyła dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [..]r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z [..]r. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. Decyzja z dnia

28 kwietnia 2009 r. stała się ostateczna. PINB wskazał jednocześnie, że skarżąca G. B. podejmowała działania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "domku letniskowego sezonowego" na działce nr [..], [..]. Wójt Gminy Krokowa decyzją z dnia

[..] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia

[..]r. uchyliło w/w decyzję Wójta Gminy Krokowa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..]r. Wójt Gminy Krokowa ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna.

Biorąc powyższe pod uwagę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [..]r. nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana z uwagi na fakt, iż G. B. nie przedłożyła dokumentów wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [..]r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wobec powyższego, zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Procedura legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę była uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności organ stwierdził, że inwestorka G. B. nie wykazała, aby zostały przez nią wykonane (przed wydaniem decyzji z dnia [..] r.) obowiązki określone w postanowieniu z dnia [..]r. Przedłożona przez G. B. kopia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [..] r. sygn. akt. [..], nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie, skoro po wydaniu tej decyzji Wójt Gminy Krokowa decyzją z dnia [..]r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

G. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazała, że powodem braku wykonania postanowienia PINB z dnia [..]r. była niekompetencja jej pełnomocnika. Podniosła, że posiada dokumentację powykonawczą zawierającą inwentaryzację obiektu, co było jednym z elementów żądanej przez organ dokumentacji. Od samego początku dążyła do legalizacji obiektu, lecz nie mogła tego uczynić wobec negatywnego stanowiska Wójta Gminy Krokowa. Przedmiotowy budynku letniskowy jest jednym z wielu funkcjonujących na terenie [..]. Ponowiła prośbę o umożliwienie dostarczenia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu o funkcji letniskowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja PINB w Powiecie Puckim z dnia [..]r., w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48 ww. ustawy. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację według uregulowań z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem). Dalej organ wskazał, że zasadą jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego, a nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki legalizacji. W przedmiotowej sprawie decyzja PINB w Powiecie Puckim z dnia [..]r. o nakazie rozbiórki została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem organu powiatowego z dnia [..]r. Zatem inwestor - G. B., pomimo umożliwienia jej legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie skorzystała z niej - nie przedłożyła w terminie wymaganej dokumentacji.

Mając na uwadze powyższe GINB uznał, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji i nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja organu powiatowego z dnia [..]r. została bowiem wydana przez właściwy organ, z zastosowaniem właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do argumentów skarżącej, dotyczących chęci legalizacji budynku, organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie było ponowne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a jedynie ocena pod kątem istnienia wad nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia

[..]r., w przedmiocie nakazu rozbiórki.

G. B. wniosła na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udział w czynnościach procesowych i możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ignorowanie interesu strony, podważenie zaufania do organu, art. 13 k.p.a., który nakazuje ugodowe załatwienie sprawy,

- art. 154 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że nie uczestniczyła w toczącym się postępowaniu i nie była zapoznana z materiałami postępowania na żadnym z jego etapów, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Wskazała, że zmieniły się przepisy dotyczące tego typu obiektów i obecnie nie wymagają one pozwolenia na budowę, tym samym zgodnie z art. 154 k.p.a., nakaz rozbiórki może być w każdym czasie uchylony lub zmieniony przez organ administracji publicznej, który go wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podniosła, że skłonna jest do zawarcia ugody i zapłaty kary wynikającej z przepisów prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. oddalił skargę, uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na wstępie podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota polega wyłącznie na ustaleniu, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyliczone w tym przepisie wyczerpująco i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W przypadku braku wystąpienia jednej z powyższych przesłanek, bądź też w sytuacji wystąpienia jednej z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności (tj. upływ terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności, bądź też wywołanie badaną decyzją nieodwracalnych skutków prawnych) organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności decyzji objętej kontrolą. Dalej Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadaministracyjnym jest decyzja z dnia [..]r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [..] r., nakazującej G. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6m x 7,05m + taras 2m x 6m + ganek 1,90m x 3m5 wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w [..], gm. Krokowa.

Zdaniem Sądu organy nadzoru działały w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania decyzji o rozbiórce), prawidłowo zweryfikowały badany akt administracyjny pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego domku letniskowego, był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku została wydana dlatego, że skarżąca G. B. nie przedłożyła dokumentów wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [..]r., które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w postanowieniu tym uwzględniono już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 522/07). Zatem po ustaleniu, iż określony obiekt budowlany powstał z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (czyli bez wymaganego pozwolenia na budowę), organ nadzoru budowlanego I instancji był zobligowany do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ww. ustawy. W toku postępowania organ I instancji wydał, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymienionych dokumentów. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, musiał zastosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wynika z ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca G. B. nie wykazywała, aby zostały przez nią uzyskane (przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia 28 kwietnia 2009 r., a nawet obecnie) wszystkie dokumenty określone w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2008 r. Wskazywana przez nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt. 1356/05 nie mogła mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, skoro po jej wydaniu Wójt Gminy Krokowa decyzją z dnia 25 maja 2006 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Prawidłowa była ocena organów nadzoru, iż kwestionowana w trybie nieważności decyzja organu powiatowego z dnia 28 kwietnia 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, z zastosowaniem właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. B., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto strona wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oparte na uznaniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [..]r. nie była obarczona wadą powodującą jej nieważność, stąd zaskarżona decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja PWINB o odmowie stwierdzenia nieważności były zgodne z prawem, podczas gdy z akt sprawy wynika, że decyzja PINB z dnia

28 sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wydanie nakazu rozbiórki,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oparte na uznaniu, że zaskarżona decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja PWINB odpowiadają prawu, podczas gdy zostały one wydane

z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca nie została powiadomiona

o przewidywanym zakończeniu postępowań prowadzonych przez te organy oraz

o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego

i wniesienia dodatkowych żądań.

c) naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą w skardze oraz na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli organ odstępuje od tego obowiązku na podstawie § 2, jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia (art. 10 § 3 k.p.a.). Skarżąca w ramach postępowania toczącego się przed PINB, zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę spornego obiektu budowlanego nie została poinformowana o planowanym zakończeniu postępowania oraz o zamiarze wydania decyzji w sprawie, tym samym, nie umożliwiono jej bezpośrednio przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych dodatkowych wniosków. Naruszenie to było rażące i miało wpływ na wynik sprawy, bowiem będąc poinformowaną o planowanym zakończeniu postępowania strona wystąpiłaby z wnioskiem o przedłużenie terminu do przedstawienia organowi nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy, co umożliwiłoby jej legalizację samowoli budowlanej i uniknięcie rozbiórki. Z uwagi na to nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż decyzja PINB nie była obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Takie samo naruszenie miało miejsce w przypadku wydawania decyzji przez GINB oraz PWINB w postępowaniu nieważnościowym. Organy te przed wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności nie wystosowały do strony zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

(w aktach sprawy nie ma takiego zawiadomienia, strona nie otrzymała takiego pisma). Naruszenie to samo w sobie powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji. Sąd nie miał wiec podstaw do oddalenia skargi. Nadto podniesiono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., które to naruszenie miało miejsce zarówno przy wydawaniu decyzji PINB o nakazie rozbiórki, jak również przy wydawaniu decyzji przez GINB oraz PWINB, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. okazał się niezasadny. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i zarazem uzasadniał uchylenie zaskarżonego wyroku. Przedmiotowy zarzut skarżąca opiera w istocie na nie dostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), które miało polegać na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym, zakończonej wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, co do zebranych dowodów i materiałów. Jednak takie uchybienie procesowe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniało na gruncie niniejszej sprawy. Zasadą jest, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony postępowania. Tak więc również organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, powinien umożliwić stronie między innymi wypowiedzenie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Stosowanie przez organy administracji publicznej przepisu art. 10 § 1 k.p.a., jako otwierającego przed stroną możliwość obrony interesu prawnego w toku czynności organów administracji publicznej, ma niebagatelne znaczenie dla prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem I instancji, jak

i postępowania odwoławczego, a w szczególności w sytuacji, w której organ II instancji uzupełniał materiał dowodowy. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, jest zatem kwalifikowaną wadą procesową postępowania. Jednakże dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że naruszenie przywołanego przepisu zasadniczo oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania

a wynikiem sprawy. Należy więc stwierdzić, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych w następstwie realizacji przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06; postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1125/17). Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 dotyczący braku zawiadomienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, strona nie wskazała jakich konkretnych czynności procesowych to uchybienie ze strony organu uniemożliwiło jej dokonanie oraz jaki wpływ ich przeprowadzenie mogło mieć na wynik sprawy. Formułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego o tyle jest skuteczne, o ile zostanie wykazane, że uchybienia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy samo wskazanie naruszenia prawa procesowego, jak np. nie zebranie pełnego materiału dowodowego. Wynika to z tego, że nie wszystkie dowody mogą decydować o wyniku sprawy, lecz tylko takie które są istotne z punktu widzenia losów postępowania (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019r., sygn. akt II OSK 1106/2018). Sąd nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku, ani ich precyzować (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 2693/2018). Tym samym należy uznać, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez organ nadzoru budowlanego (GINB) zasady wynikającej z 10 § 1 k.p.a. tj. uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw wobec nie wykazania przez stronę, jakich czynności procesowych z powodu tego uchybienia nie mogła dokonać oraz braku wykazania związku między tymi czynnościami a wynikiem sprawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów podniesionych przez stronę w skardze kasacyjnej, a dotyczący nie uwzględnienia przez Sąd I instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, badając przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [..]r., nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, nie uwzględnił, że w tym postępowaniu organ przed wydaniem decyzji również naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania

i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Strona podniosła, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej złożenie w postępowaniu zwykłym wniosku o przesunięcie terminu do przedstawienia dokumentów, do których przedłożenia została zobowiązana postanowieniem PINB z dnia [..]r., a tym samym uniemożliwiono jej legalizację samowoli budowlanej. Tak sformułowane zarzut, mający stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola merytoryczna decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że ta sprawa dotyczy jedynie kontroli, czy decyzja PINB wydana w trybie zwykłym została wydana w warunkach naruszenia którejkolwiek przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tylko to było przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w tym zakresie Sąd ten nie naruszył obowiązującego prawa. Postępowanie administracyjne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest co do zasady dwuinstancyjne, a to oznacza, że od nieostatecznej decyzji organu I instancji można wnieść odwołanie do organu II instancji i poddać ją w tym trybie ponownej ocenie merytorycznej.

W sytuacji zaś, gdy decyzja staje się ostateczna, możliwość jej wzruszenia wynika tylko z trybów postępowań nadzwyczajnych. Tryb postępowania nieważnościowego nie obejmuje merytorycznego rozpoznania sprawy, a sprowadza się do oceny, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowym. Taki zakres sprawy trafnie w niniejszej sprawie ustaliły i organy administracyjne i Sąd I instancji. Stwierdzić należy, że przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo, jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania z tym, że musi to być także rażące naruszenie przepisów postępowania (wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Zasadniczo, w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Brak podstaw do przyjęcia, że naruszenie przez organy art. 10 k.p.a. w ujęciu przedstawionym w skardze kasacyjnej miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

a przede wszystkim pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem. Nie miało ono wpływu na ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Wskazać należy, że tych ustaleń strona nie kwestionuje. Nadmienić należy, że z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona podjęła jakiekolwiek starania o skompletowanie dokumentacji wskazanej w postanowieniu organu nadzoru budowlanego z dnia

[..]r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki została zakończona decyzją odmowną wydaną przez Wójta Gminy Krokowa w [..] r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, ale także postanowienia wydanego przez PINB z dnia [..]r. Nadto nadmienić należy, że stronie doręczono decyzję nakazującą rozbiórkę, od której nie wniosła odwołania, co poddaje w wątpliwość czy w ogóle w trakcie postępowania legalizacyjnego nosiła się z zamiarem przedłożenia przez organ nadzoru budowlanego dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia

art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Tak sformułowany zarzut nie jest skuteczny także dlatego, że w postępowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się meritum sprawy, a jedynie czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Brak ustosunkowania się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., który z przyczyn wyżej podanych nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, wobec uprzedniego poddania przez Sąd I instancji analizie wszystkich przesłanek nieważnościowych,

o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.