Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1161/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 87
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt: II SA/Po 938/16 o odrzuceniu skargi W.B. na uchwałę Zarządu Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szpitala postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt: II SA/Po 938/16 odrzucił skargę W.B. na uchwałę Zarządu Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [..] czerwca 2016 r., nr [..], którą powołano z dniem 1 lipca 2016 r. M.S. na stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego im. [..] w T. Sąd, powołując stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1842/16 uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, która dotyczy wyłącznie M.S. i nie odnosi się do sfery praw i obowiązków W.B.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego, podczas gdy interes ten posiadał z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała powołała M.S. na dotychczasowe stanowisko skarżącego, z którego to stanowiska skarżący nie został skutecznie i prawomocnie odwołany, jak również uchwała ta odnosi się do sfery praw i obowiązków skarżącego, albowiem oddziałuje na prawo W.B. do domagania się przywrócenia na dotychczasowe stanowisko pracy, dodatkowo narusza przepis art. 49 ustawy o działalności leczniczej poprzez powołanie dyrektora na stanowisko nie zwolnione przez poprzednika.

W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwałą z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [..] powołano M.S. na stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego [..] w T., podczas gdy wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 346/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu nr [..]. z dnia [..] lutego 2016 r. w sprawie odwołania W.B. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego im. [..] w T. Zdaniem skarżącego kasacyjnie podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, wobec powołania na stanowisko dyrektora w sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego zwolnienia tego stanowiska przez poprzednika, co powoduje, że w istocie jedno stanowisko jest piastowane przez dwie osoby. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały spowoduje funkcjonowanie dwóch uchwał o powołaniu na to samo stanowisko, co sprzeczne jest z art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Dodatkowo podniesiono, że przed Sądem Rejonowym w P. Sądem Pracy toczy się postępowanie o przywrócenie W.B. do pracy, wykonanie orzeczenia o przywróceniu do pracy byłoby niemożliwe w przypadku pozostania uchwały w obrocie. W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę, że postępowanie winno być zawieszone z uwagi na zaskarżenie skargą kasacyjną wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r. stwierdzającego nieważność uchwały odwołującej W.B. ze stanowiska dyrektora. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej niewątpliwym będzie, że W.B., jako dyrektor Szpitala będzie miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały o powołaniu innej osoby na to stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniosku skarżącego o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że W.B. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o powołaniu M.S. na stanowisko dyrektora Szpitala im. [..] w T.

Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy należało uznać za zasadny.

Ustalony w sposób bezsporny jest stan faktyczny sprawy, a więc nie ulega wątpliwości, że w dniu [..] lutego 2016 r. Zarząd Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego podjął uchwałę nr [..] w sprawie odwołania W.B. ze stanowiska dyrektora Szpitala Powiatowego im. [..] w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 346/16 stwierdził nieważność powyższej uchwały. Tymczasem Zarząd Powiatu w dniu [..] czerwca 2016 r. podjął uchwałę nr [..] o powołaniu M.S. na stanowisko dyrektora Szpitala.

Jakkolwiek wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r. nie jest prawomocny i nie zawiera orzeczenia stwierdzającego, że uchwała nie podlega wykonaniu, to zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba, że sąd postanowi inaczej. Literalne brzmienie przepisu przemawia za uznaniem, że uchwała o odwołaniu W.B. ze stanowiska dyrektora nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym formalnie pozostał on na stanowisku dyrektora Szpitala Powiatowego im. [..] w T., do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r. W tym stanie rzeczy nie ulega w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawo skarżącego niniejszą skargą kasacyjną do zaskarżenia uchwały o powołaniu innej osoby na to samo stanowisko, z którego skarżący kasacyjnie nie został skutecznie odwołany. Taka właśnie sytuacja zaistniała w tej sprawie, skoro uchwałą z dnia [..] czerwca 2016 r. powołano na to samo stanowisko M.S. Słusznie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że realia niniejszego postępowania nie są tożsame z sytuacją faktyczną wskazaną w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1842/16, w którym rozpatrywano legitymację skargową W.B. do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu z dnia [..] października 2015 r., nr [..] w przedmiocie powierzenia na czas określony pełnienia obowiązków dyrektora Szpitala M.S., co wiązało się wprawdzie z powierzeniem funkcji, lecz nie prowadziło do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania na stanowisko dyrektora szpitala.

Prawo zaskarżania uchwał organów władzy publicznej, jakimi są organy samorządu terytorialnego ma wysoką rangę ustrojową. Z tego względu legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wiąże się z wymogiem wykazania przez skarżącego nie tylko interesu prawnego, ale także naruszenia zaskarżoną uchwałą tego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie to musi mieć podstawę w konkretnych przepisach prawa materialnego. Musi być ponadto aktualne i realne oraz osobiste, w tym sensie, że naruszenie to związane być musi z naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie interesu publicznego lub interesu innych osób. Skarga oparta na przepisie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1638) kierownik ponosi odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Z tego przepisu zawierającego normę odnoszącą się do sfery praw i obowiązków kierownika podmiotu leczniczego wynika w sposób oczywisty interes prawny kierownika podmiotu leczniczego, przy czym akty ingerujące w jego sferę praw i obowiązków należy traktować jako naruszające interes prawny takiego podmiotu. W realiach niniejszej sprawy oznacza to legitymację skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu o powołaniu na stanowisko dyrektora Szpitala M.S. Błędne więc było stanowisko Sądu I instancji, że uchwała ta nie odnosi się do sfery praw i obowiązków W.B.

Brak wskazania w uchwale osoby, jako adresata aktu nie oznacza automatycznie, że akt ten nie naruszy interesu prawnego takiej osoby. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując w realiach tej sprawy podstaw do przyjęcia stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r. dotyczącego innej sprawy i uznając, że interes prawny skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie został naruszony zaskarżoną przez niego uchwałą, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać trzeba, że w myśl przepisu art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.