Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 794/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, 3, 4 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektor Pracy w B. (dalej: Inspektor Okręgowy) decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. (dalej: Inspektor Pracy) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], nakładającą na M. M. prowadzącego Przedsiębiorstwo T. w Białymstoku, karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Decyzja Inspektora Okręgowego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Podczas kontroli przedsiębiorstwa M. M. przeprowadzonej w dniach: [...] maja 2019 r. oraz [...] czerwca 2019 r., ujawniono poniższe nieprawidłowości, które zostały opisane w protokole z kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. (winno być 2019 r.), nr rej. [...]:

- nie okazanie do kontroli wykresówek z tachografów analogowych, danych z kart kierowców w przypadku tachografu cyfrowego oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od 1 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., trzech pracowników: M. K., L. Ł. i A. T., tj. dla każdego z nich za 122 dni,

- nie okazanie do kontroli części wykresówek z tachografów analogowych (występują częściowe braki wykresówek z okresu objętego kontrolą), danych z kart kierowców w przypadku tachografu cyfrowego oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od 1 stycznia 2019 r. do 29 marca 2019 r.

Strona nie wniosła na piśmie żadnych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli, wobec czego Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr rej. [...], nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Od ww. decyzji strona w terminie złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i wskazując w szczególności na naruszenie przepisów prawa proceduralnego.

Po rozpoznaniu odwołania Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.

Dalej wyjaśnił, że w trakcie kontroli w dniu [...] maja 2019 r. skierowano do pracodawcy żądanie na piśmie m.in. w zakresie dostarczenia zapisów z tachografów cyfrowych, kart kierowców i wykresówek z tachografów analogowych. Pracodawca dostarczył jedynie niekompletne wykresówki z tachografów analogowych i złożył oświadczenie, że nie posiada innych tarcz z tachografów analogowych i innych danych z zapisów na tachografach elektronicznych. Wobec powyższego organ I instancji uznał za udowodnione szereg naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców.

Zdaniem organu odwoławczego należy podzielić stanowisko organu I instancji, gdyż stwierdzono niewątpliwie następujące naruszenia przepisów:

1) nie okazanie do kontroli wykresówek z tachografów analogowych, danych z kart kierowców w przypadku tachografu cyfrowego oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od 1 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. (art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 92a ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), oraz na podstawie Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy) - łączna kara 183.000 zł. Uzasadniając te naruszenie wskazano, że w trakcie kontroli pracodawca M. M. nie przedstawił danych zawartych na wykresówkach z tachografów analogowych dla posiadanych samochodów o nr rejestracyjnych [...] oraz [...], w których są zainstalowane tachografy analogowe dla pracowników M. K., L. Ł. i A. T. w badanym okresie, tj. od dnia 1 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., dla każdego z nich po 122 dni;

2) nie okazanie do kontroli części wykresówek z tachografów analogowych (występują częściowe braki wykresówek z okresu objętego kontrolą), danych z kart kierowców w przypadku tachografu cyfrowego oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu [...] za okres od 1 stycznia 2019 r. do 29 marca 2019 r. (art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 92a ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), oraz na podstawie Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy) - kara 2.000 zł;

3) nie okazanie do kontroli części wykresówek z tachografów analogowych (występują częściowe braki wykresówek z okresu objętego kontrolą), danych z kart kierowców w przypadku tachografu cyfrowego oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu [...] za okres od 1 stycznia 2019 r. do 2 marca 2019 r. (art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 92a ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), oraz na podstawie Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy) - kara 4.500 zł;

4) nie okazanie do kontroli części wykresówek z tachografów analogowych (występują częściowe braki wykresówek z okresu objętego kontrolą), danych z kart kierowców w przypadku tachografu cyfrowego oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu [...] za okres od 1 stycznia 2019 r. do 21 marca 2019 r. (art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 92a ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), oraz na podstawie Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy) – kara 1.000 zł.

Zdaniem więc organu odwoławczego łączna suma kar stwierdzonych w przedmiotowej kontroli wyniosła 190 500 zł. Stosownie do postanowień art. 92a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, z późn. zm.), suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów z odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. I tak niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w treści decyzji żadnych przepisów prawnych, ponieważ decyzja została wydana na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 623), art. 189d k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, z poźn. zm.) oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, z późn. zm.). Natomiast Inspektor Pracy wydając decyzję nr. [...] z dnia [...] lipca 2019 r. omyłkowo wskazał w uzasadnieniu decyzji art. 92 ustawy o transporcie drogowym, zamiast art. 92a ust. 1 pkt 5. Oczywistość omyłki potwierdza fakt że na stronie tytułowej decyzji prawidłowa podstawa prawna została wskazana i to dwukrotnie.

W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest też zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji, gdyż zaskarżona decyzja wskazuje podstawy prawne, opisy naruszeń oraz wysokość kary pieniężnej.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieobiektywne rozpatrzenie materiału dowodowego przejawiające się na ukaraniu za nieokazanie wykresówek, do których strona nie była w żaden sposób wzywana. Strona była bowiem wzywana do dostarczenia wykresówek zarówno ustnie jak i pisemnie.

Organ rozpatrzył także materiał dowodowego i rozważył możliwość zastosowania przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W toku postępowania z całą pewnością było możliwe ustalenie, że pracodawca jest w posiadaniu wykresówek, a jedynie nie chce okazać ich organowi kontrolnemu z innych powodów. Pracodawca dla zatrudnionych pracowników, za pośrednictwem firmy zewnętrznej, sporządza karty ewidencji czasu pracy, w których wskazuje czas pracy kierowców. Powyższa ewidencja jest sporządzana na podstawie posiadanych wykresówek, w związku z czym przesłanki wskazane w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym zostały przeanalizowane przy wydawaniu decyzji, ale w zaistniałym stanie faktycznym nie mogły być zastosowane.

Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego przejawiającym się nierozpatrzeniem możliwości zastosowania przepisu 189d k.p.a. Łączna suma kar stwierdzonych w przedmiotowej kontroli wyniosła 190 500 zł. Przy jej ustaleniu wzięto pod uwagę wszystkie dni kalendarzowe dla poszczególnych pracowników, gdyż pracodawca nie dostarczył wykresówek, jak również zaświadczeń o niewykonywaniu pracy kierowcy w badanym okresie w związku z np. realizacją odpoczynku tygodniowego lub przebywania na urlopie wypoczynkowym. Stosownie do postanowień art. 92a ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. W związku z powyższym nałożono decyzją na pracodawcę karę w wysokości 15.000 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, trudno znaleźć jakiekolwiek przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 189d k.p.a., ponieważ z mocy samego prawa kara pieniężna nałożona na stronę została zmniejszona o 175 500 zł.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że do nałożenia kary administracyjnej nie jest potrzebna jakakolwiek postać winy po stronie przedsiębiorcy, gdyż odpowiedzialność administracyjna jest od winy niezależna, a także jest następstwem skutku w postaci stwierdzonego i udokumentowanego naruszenia prawa. Takie naruszenia prawa zostały stwierdzone w toku kontroli i udokumentowane protokołem kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r. nr rej. [...]. W ocenie Inspektora Okręgowego forma przedstawiania danych wczytanych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego była pracodawcy M. M. znana, ponieważ wcześniej dostarczył dane z kart kierowców i dane z tachografów cyfrowych podanych powyżej samochodów. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z powoływanym powyżej przepisem art. 92a ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), tj. na podstawie lp 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy, kara nakładana jest za sam fakt nieokazania czy z karty kierowcy czy tachografu cyfrowego.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. M., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej sformułowanych w art. 11 oraz art. 7, art. 8 jak i art. 9 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia skarżonej decyzji w wielu jej aspektach w sposób niejasny, wręcz nielogiczny i niepozwalający na odtworzenie sposobu rozumowania organu przy wydawaniu rozstrzygnięcia, jak i uniemożliwiający odtworzenie metody obliczenia wysokości nałożonej sankcji,

II. naruszenie zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zadekretowanej przez ustawodawcę w art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie kary za delikt administracyjny karany mocą przepisu sankcjonującego lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, bez poinformowania strony o zmianie kwalifikacji podlegającego ukaraniu stanu faktycznego i co za tym idzie zmianie przedmiotu postępowania, prowadzonego i zwieńczonego wcześniej przez organ I instancji w oparciu o przepis sankcjonujący lp.

6.3.16 załącznika nr 3 do przywołanej ustawy,

III. naruszenie przepisu proceduralnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawnych, co powoduje całkowitą niepewność strony w zakresie przepisów materialnych, które zostały rzekomo naruszone, jak i niepewność w zakresie prawidłowości wyznaczenia wysokości kary,

IV. naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 8, art. 77 §1 k.p.a. poprzez niewyczerpującą analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie, przejawiającą się nierozpatrzeniem możliwości zastosowania przepisu uchylającego i umniejszającego odpowiedzialność strony, tj. art. 189f k.p.a. w oparciu o kryteria wymienione w art. 189d k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji praz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w całości a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia, jest bowiem dla strony niezrozumiała w wielu jej aspektach. Pierwszy z nich to zastosowany przepis sankcjonujący. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że organ wskazał przepis sankcjonujący lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, ale dotyczy on okazania brudnych lub uszkodzonych wykresówek lub karty kierowcy, z nieczytelnymi danymi – z sankcją za każdą kartę lub każdą wykresówkę 100 zł.

Sytuację gmatwa jeszcze fakt, iż organ I instancji w swojej decyzji wskazał jako podstawę nałożenia kary przepis sankcjonujący zapisany pod lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do ustawy transportowej. Tym samym obydwa organy użyły do usankcjonowania tego samego stanu faktycznego rożnych przepisów. Oczywiście mogłoby tak być, gdyby organ II instancji uchylił decyzję organu podrzędnego, poinformował stronę o zmianie przedmiotu prowadzonego postępowania i wskazał nowy delikt w zakresie którego czynności będą prowadzone. Tak się jednak nie stało.

Dalej skarżący zarzucił, że organy wymierzyły karę na ekstremalnie wysokim poziomie. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców w art. 31 ust. 1 daje możliwość wystawiania zaświadczeń kierowcom, którzy nie wykonywali żadnych czynności na rzecz swojego pracodawcy - bądź też wykonywali inne, poza prowadzeniem pojazdu obowiązki. Przepis ten nie nakłada jednak obowiązku wystawiania takiego zaświadczenia za każdy dzień (odrębnie). Odwołuje się do zaistniałych tego typu przypadków, a tym samym jedno zaświadczenie można wystawić kierowcy w sytuacji, w której przebywał przykładowo przez 30 dni na urlopie. Analogicznie jedno zaświadczenie można wystawić kierowcy w sytuacji, w której przebywał na zwolnieniu lekarskim przez 122 dni. W konsekwencji nieokazanie takiego zaświadczenia winno być karane jedną - nie zwielokrotnioną przez mnożenie przez ilość dni karą.

Zdaniem skarżącego jedynym przepisem zacytowanym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu jego decyzji jest art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. Natomiast organ ten winien zacytować także choćby normy sankcjonujące - zawierające kary, na których oparł się przy wyznaczaniu łącznej wysokości tych kar. Powyższe stanowi więc naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Organy nie rozważyły również możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej bądź też jej znacznego obniżenia, przewidzianej w art. 189f k.p.a. Organ I instancji w ogóle nie dostrzegł tego przepisu, a organ odwoławczy analizę możliwości jego zastosowania ograniczył do stwierdzenia, zgodnie z którym kara i tak została ograniczona do kwoty 15 000 zł, zatem ten fakt przesądza o niemożności dalszego jej obniżenia czy też poprzestaniu na zastosowaniu pouczenia administracyjnego. Tak skrótowe odniesienia do analizowanego tu zagadnienia budzi sprzeciw strony i powoduje przeświadczenie o niewyczerpującym rozpatrzeniu możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Zapis art. 189d k.p.a. wskazuje cały szereg kryteriów, które winny zostać wzięte pod uwagę tak przy nakładaniu kary,- jak i przy wyznaczaniu jej wysokości. Są to m.in. wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, czy też przypadku osób fizycznych warunki osobiste strony. W konsekwencji zatem ograniczenie się do stwierdzenia, iż dobrodziejstwo normy zapisanej w art. 189f k.p.a nie może zostać w stosunku do skarżącego zastosowane ponieważ kara i tak została bardzo obniżona wydaje się być niewystarczające i świadczy o powierzchownym jedynie i pozbawionym głębszej refleksji działaniu organu odwoławczego w prowadzonym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Inspektora Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], nakładającą na M. M. prowadzącego Przedsiębiorstwo T. w B., karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej: u.t.d.), a w szczególności art. 92a ust. 1, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie oraz art. 92a ust. 5 pkt 1, zgodnie z którym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie zbadania przesłanek do zastosowania przepisów art. 189d k.p.a i art. 189f k.p.a., oraz nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do tej ustawy, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych kryteriów. Przede wszystkim ma rację skarżący, że organ nie odniósł się w sposób prawidłowy do możliwości przewidzianych w przepisach art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a., tj. dotyczących wpływu sytuacji skarżącego na możliwość obniżenia lub odstąpienia od wymierzenia kary. Sprowadzenie rozważań w tej kwestii tylko do wskazania, iż łączna kara wyniosła kwotę 190.500 zł, zaś realnie wymierzona wyniosła kwotę 15.000 zł, uznać należy za niewystarczające. Wysokość 15.000 zł kary przewiduje bowiem wprost przepis art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d., bez jakiegokolwiek odniesienia się do przepisów art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. Powyższe oznacza więc, że regulację określoną w tych dwóch ostatnich przepisach organ winien odnieść do kary wymierzonej w kwocie 15.000 zł.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że ustawa o transporcie drogowym była wielokrotnie nowelizowana i dotyczyło to zarówno przepisów tej ustawy jak i jej załączników, w tym załącznika nr 3. Skoro kontrola odbyła się w maju i czerwcu 2019 r., to zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy ustawy obowiązujące w tych datach. Organ I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie miały zastosowanie ustawa i załącznik nr 3 w brzmieniu określonym w t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58. Tymczasem organ odwoławczy w swojej decyzji zamiennie wskazał na przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 z późn. zm. oraz w Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm. Konsekwencją tego było przywoływanie także załącznika nr 3 do tej ustawy w brzmieniu z powyższych dat. Stąd organ ten nieprawidłowo przyjął, że w sprawie ma zastosowanie załącznik nr 3 lp. 6.3.7, który w dacie orzekania przez organy miał brzmienie w ogóle nie przystające do stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego narusza istotnie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż powyższych naruszeń nie można potraktować tylko jako oczywistych omyłek pisarskich. Przepisy przedmiotowej ustawy w latach 2007, 2016, 2017 i 2019 oraz w ślad za tym i uregulowania załącznika nr 3, miały bowiem zupełnie inne brzmienia. Tym bardziej, że organ odwoławczy dostrzegł po stronie organu I instancji przywołanie w uzasadnieniu jego decyzji nieprawidłowego przepisu, tj. art. 92 u.t.d. zamiast art. 92a u.t.d. i odpowiednio to wyjaśnił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Jednakże, wbrew prawidłowo przywołanemu przez organ I instancji załącznikowi nr 3 lp. 6.3.16, organ odwoławczy powołał się na załącznik nr 3 lp. 6.3.7. Powyższe świadczy zatem nie o omyłce pisarskiej organu odwoławczego, tylko o zastosowaniu w sprawie nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W tej mierze nic nie zmieniają wyjaśnienia organu odwoławczego poczynione w odpowiedzi na skargę, gdyż tym razem organ wskazując na ustawę o transporcie drogowym powołał się na jej brzmienie w t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, które zostało nadane dopiero 6 listopada 2019 r., a zatem kilka miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. Przy czym organ nie wyjaśnił, dlaczego to ustawa w tym brzmieniu winna mieć zastosowanie w sprawie.

Do całości obrazu zastosowanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia dodać należy jeszcze i to, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ ten powołuje się na art. 92a ust. 1 pkt 5 u.t.d., którego to przepisu przedmiotowa ustawa nie zawiera.

Jak z powyższego zatem widać, ma rację skarżący, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wiadomo, jak zakwalifikowano, tj. na podstawie których przepisów, stwierdzone przez organ I instancji naruszenia. Przyznać też należy mu rację, iż w okolicznościach sprawy można dojść do przekonania, iż organ odwoławczy zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia dokonaną przez organ I instancji z załącznika nr 3 lp. 6.3.16 na złącznik nr 3 lp. 6.3.7, właściwie zmienił przedmiot rozstrzygnięcia. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy tłumaczy swoją pomyłkę, ale nie jest to miejsce i czas na tego rodzaju rozważania, gdyż winno to być prawidłowo uczynione już w decyzji i jej uzasadnieniu.

Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania oraz określonych przepisów prawa materialnego mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Sąd I instancji kontroluje bowiem tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Nie jest on organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.