Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1513/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 63 § 3a, art. 81a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 159/19 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 159/19, oddalił skargę P.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. wymierzył P. F. (dalej: skarżący, strona) karę pieniężną w wysokości 22,800,00 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy.

Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] października 2018 r. – działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust.13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej: u.d.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: k.p.a.) - wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 22,800,00 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy.

Według organu I instancji bezsprzecznym jest, że skarżący uzyskał decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulic w nim wymienionych w celu umieszczenia reklam w terminie od dnia 1 czerwca 2018 r. do 30 czerwca 2018 r., a także to, że reklamy zajmowały pas drogowy tych ulic w terminie od 1 lipca 2018 r. do 10 lipca 2018 r. Nie budziło też wątpliwości Prezydenta Miasta B., że w terminie ważności ww. zezwolenia - do dnia 10 lipca 2018 r. - nie wpłynął do organu wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego tych ulic na miesiąc lipiec 2018 r. Dopiero w dniu 10 lipca 2018 r. strona złożyła wniosek o naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego w dniach od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r.

Zatem jak stwierdził organ I instancji - reklamy zajmowały pas drogowy wymienionych w zezwoleniu ulic w terminie od 1 lipca 2018 r. do 10 lipca 2018 r. pomimo, że skarżący nie wystąpił z odpowiednim wyprzedzeniem z wnioskiem na ich zajęcie w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. W związku z tym skarżący zajmował pas drogowy w terminie od 1 lipca 2018 r. do 10 lipca 2018 r. z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi o 10 dni.

Odpowiadając na wyjaśnienia skarżącego, że z powodu błędu serwera wniosek na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych wysłany za pomocą maila – nie dotarł, a w konsekwencji nie został doręczony do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (dalej: ZDMiKP) - organ I instancji stwierdził, iż wniosek ten skarżący złożył dopiero 10 lipca 2018 r. po otrzymaniu od organu zawiadomienia z dnia 9 lipca 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy.

Ponadto organ I instancji w porozumieniu z podmiotem obsługującym pocztę elektroniczną ZDMiKP, przeprowadził - odnośnie okoliczności złożenia do organu wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. - postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że z adresów poczty elektronicznej skarżącego nie została przesłana do ZDMiKP wcześniej niż 10 lipca 2018 r. wiadomość zawierająca wniosek o zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. Tym samym organ I instancji uznał za udowodnioną okoliczność niezłożenia przez skarżącego z odpowiednim wyprzedzeniem wniosku o zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. i tym samym przekroczenia o 10 dni terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z dnia 4 czerwca 2018 r.

Organ I instancji stwierdził również, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje postaw do uwzględnia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., jak też ukarania strony na podstawie art. 189e k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak stwierdził organ odwoławczy - użyty w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p termin "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego w nim wymienionego. Powód zajęcia pasa drogowego (przekroczenia terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi) jest przy tym w zasadzie obojętny.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ II instancji wyjaśnił, że praktyka organu I instancji umożliwiająca do tej pory składanie kolejnych wniosków o przedłużenie zajęcia pasa drogowego na kolejny okres poprzez przesłanie wniosku zwykłym mailem, była korzystna dla wnioskodawcy, ponieważ dawała mu większy wybór sposobu złożenia kolejnego wniosku, przy czym ZDMiKP w żaden sposób nie narzucał tego sposobu składania wniosku (mailem) i to do strony należał wybór, w jaki sposób prześle wniosek. Istotnym zaś było to, żeby wniosek w terminie dotarł do zarządcy drogi. W przypadku złożenia wniosku osobiście, czy listem poleconym strona miała pewność i dowód doręczenia wniosku. Decydując się natomiast na wysłanie wniosku mailem, czyli bez formalnego potwierdzenia odbioru, strona sama ponosi odpowiedzialność za udowodnienie, że dotarł on do adresata.

W sprawie wniosek skarżącego o przedłużenie decyzji na dalsze ustawienie reklam na miesiąc lipiec 2018 r. nie wpłynął do ZDMiKP, czego strona nie kwestionuje. Dlatego też organ I instancji nie mógł wydać decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego od 1 lipca 2018 r. na miesiąc lipiec. Miał za to obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie zajęcia pasa bez zezwolenia, skoro miał informacje, że słupy reklamowe skarżącego nadal stoją w pasie drogowym. Uczynił to w bardzo krótkim okresie, co umożliwiło skarżącemu złożenie skutecznego wniosku już 10 lipca 2018 r., a tym samym ograniczyło znacznie okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia i wpłynęło znacznie na wysokość kary pieniężnej.

Według organu odwoławczego skarżący w żaden sposób nie udowodnił, że przyczyną niedostarczenia do organu wiadomości z dnia 2 lipca 2018 r. (maila o tytule: wniosek o przedłużenie decyzji – naliczenie opłaty za tablicę dwustronną ul. Jagiellońskiej lipiec 2018) - była akurat awaria (błąd) serwera. Kserokopia zrzutu z komputera obejmującego wiadomość z dnia 2 lipca 2018 r., dołączonego do pisma skarżącego z dnia 4 października 2018 r. absolutnie na to nie wskazuje i nic nie można z niej wywnioskować, poza informacją, że taka wiadomość została przygotowana do wysyłki. To wnioskodawca ponosi wyłączną odpowiedzialność za to, czy informacja dotarła do odbiorcy. Może się od tego uwolnić, jeżeli posiada usankcjonowany prawnie dowód jej nadania, np. zwrotne potwierdzenie odbioru listu poleconego.

Odnosząc się zaś do kwestii możliwości zastosowania przepisów art. 189e i art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że art. 189e k.p.a. normujący przypadek siły wyższej, nie może mieć do przypadku skarżącego zastosowania, ponieważ błąd serwera nie stanowi siły wyżej (tj. zdarzenia zewnętrznego, obiektywnego i sprawdzalnego), a poza tym nie ma w sprawie żadnego dowodu (takim nie jest ww. zrzut z ekranu) na poważną awarię serwera zewnętrznego, zaś obowiązkiem skarżącego było sprawdzenie czy informacja dotarła do adresata. Wystąpienie siły wyższej należałoby stwierdzić w przypadku, jeżeli strona nie mogłaby w żaden sposób dostarczyć wniosku do ZDMiKP.

Odnosząc się natomiast do drugiego z powołanych przez skarżącego przepisów tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. SKO wskazało, że przekroczenie terminu zezwolenia o 10 dni, nie wypełnia przesłanki znikomej wagi naruszenia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę strony.

Jak stwierdził Sąd I instancji – nie budzi żadnych wątpliwości, że w terminie ważności udzielonego zezwolenia z dnia 4 czerwca 2018 r., aż do dnia 10 lipca 2018 r. - nie wpłynął do organu wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ulic w nim wymienionych na miesiąc lipiec 2018 r. Dopiero w dniu 10 lipca 2018 r. strona złożyła wniosek o naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego w dniach od 1 lipca 2018 r. do 31 lipca 2018 r.

Zdaniem WSA powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz zostały potwierdzone przez skarżącego w pismach w niniejszej sprawie. W tych warunkach zaistniały w sprawie wszystkie ustawowe przesłani do zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.

Sąd I instancji podkreślił, że strona znała obowiązek nałożony na nią w decyzji z dnia 4 czerwca 2018 r., w której wprost określone zostało, że wymaga się, aby przed upływem ważności decyzji, strona z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpiła do ZDMiKP z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy na kolejny okres. Przy tak nałożonym na skarżącego obowiązku powinien on dołożyć należytej staranności i z odpowiednim wyprzedzeniem przed upływem ważności decyzji zezwalającej złożyć nowy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego na kolejny okres. Tego jednak w sprawie skarżący nie uczynił, gdyż wniosek o zezwolenie skarżący złożył dopiero 10 lipca 2018 r., a więc nie tylko nie uczynił tego z odpowiednim wyprzedzeniem przed upływem ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, ale ponadto uczynił to 10 dni po upływie ważności tej decyzji.

Odnosząc się do powoływanej przez skarżącego kwestii awarii serwera oraz okoliczności akceptowania przez organ praktyki składania wniosku o zajęcie pasa drogowego drogą elektroniczną – zwykłym mailem – Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności te pozostają bez wpływu na zaistnienie ustawowych przesłanek do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. W tym kontekście WSA wskazał, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą, powinien zadbać o własne interesy i dołożyć należytej staranności, aby wniosek o zezwolenie został skutecznie doręczony organowi w takim czasie, aby ten wydał decyzję o zezwoleniu, zachowując płynne wyznaczenie terminu zajęcia, jako kontynuację wcześniejszych terminów, które wygasły, czego jak wykazano w sprawie skarżący nie uczynił. Wobec tego WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaniedbanie w terminowym złożeniu wniosku przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą powinno lub może obciążać organ. Praktyka stosowana przez skarżącego przy składaniu wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ryzyko, które się wiązało ze skutecznym złożeniem podania obciążały tylko i wyłącznie wnioskodawcę, a organ takiego sposobu składania wniosków nie narzucał skarżącemu. Skarżący powinien zadbać o uzyskanie potwierdzenia, lub co najmniej upewnić się, że pismo skierowane do organu zwykłym mailem do niego dotarło, czego w sprawie nie uczynił. Skarżący znał zaś okres ważności zezwolenia z dnia 4 czerwca 2018 r. i określony w nim wymóg wystąpienia przed upływem jego ważności do organu z odpowiednim wyprzedzeniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jak też od jego ukarania na podstawie art. 189e k.p.a. Zdaniem WSA awaria serwera, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może być traktowana w sprawie jako wystąpienie siły wyższej. Na stwierdzenie wystąpienia siły wyższej nie ma też wpływu akceptowana przez organ praktyka wysyłania przez skarżącego wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogą elektroniczną, gdyż przedmiotowa sprawa nie dotyczy wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w związku ze złożeniem przez stronę wniosku w nieprawidłowej, aczkolwiek dotychczas akceptowanej przez organ formie, lecz wymierzenia tej kary z uwagi na brak złożenia w odpowiednim terminie wniosku o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od jego formy.

WSA zaakceptował także stanowisko organów odnośnie możliwości zastosowania art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa. Nie można jednak za znikome uznać naruszenia polegającego na przekroczeniu terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o 10 dni, zważywszy, że skarżący zobowiązany był złożyć ponowny wniosek o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego z odpowiednim wyprzedzeniem, przed upływem ważności udzielonego zezwolenia z dnia 4 czerwca 2018 r., a złożył wniosek w tym przedmiocie dopiero 10 lipca 2018 r., i tylko bardzo szybka reakcja organu na ten wniosek w postaci udzielającego stosowne zezwolenie już 10 lipca 2018 r., uchroniła skarżącego od dłuższego okresu przekroczenia terminu zajęcia określonego w ww. zezwoleniu i tym samym wpłynęła na wysokość wymierzonej kary pieniężnej.

Podsumowując WSA uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

II

W skardze kasacyjnej P.F. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz.1302 – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie uznał, iż organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od wyznaczonej przez SKO w decyzji z dnia [...] września 2018 r., znak [...] linii orzeczniczej w zakresie oceny skutków wadliwości działania przez organ I instancji na przestrzeni lat w zakresie przyjmowania od strony wniosków w nieprawidłowej formie i wynikających z tej niezgodnej z prawem praktyki konsekwencji;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uznał, iż w sprawie nie zachodzą nie dające się usunąć wątpliwości w stanie faktycznym uzasadniające zastosowanie wskazanego przepisu i rozstrzygnięcie sprawy na korzyć strony;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, podczas gdy organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie uwzględniły wytycznych SKO w decyzji z dnia [...] września 2018 r., znak [...], co doprowadziło do rozbieżności w orzecznictwie organu odwoławczego w zakresie oceny wadliwego sposobu składania przez stronę wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i utrwalania przez organ tej praktyki oraz wpływu tej okoliczności na zdarzenie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego;

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę aprobując wadliwe działanie organu I instancji utrwalające niezgodną z prawem praktykę w zakresie przyjmowania i uwzględniania w kolejnych postępowaniach administracyjnych wadliwie złożonego wniosku, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników, w związku z czym praktyka organu I instancji powinna zostać uznana za nieprawidłową i podlegającą korekcie poprzez wezwanie strony już przy pierwszym wniosku do jego złożenia w prawidłowej formie, co wyeliminowałoby korzystanie z serwera, którego awaria uniemożliwiła wysyłkę wniosku za miesiąc lipiec 2018 r. i skutkowała nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna strony nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.). Wnosząc skargę kasacyjną jej autor zażądał rozpoznania środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna – SKO w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach zarzutów przedstawionych w tym środku.

Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zostały podniesione jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Opierając skargę kasacyjną jedynie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jej autor tym samym zaakceptował stanowisko Sądu I instancji co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia był art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., w myśl którego za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że wcześniej pas drogowy był zajmowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi i nadal jest zajmowany, mimo upływu terminu, na jaki została wydana decyzja zezwalająca to zajęcie. Jednocześnie uregulowanie to stanowi, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu jego zajęcia, a co za tym idzie, w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością (art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 3 i 6 u.d.p.). Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi są więc: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, którego termin upłynął i brak dalszego zezwolenia na zajęcie tego pasa oraz powierzchnia zajętego pasa i liczba dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Przed oceną zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy określić, których ustaleń organów, przyjętych przez WSA, skarżący nie kwestionował. Skarżący nie podważał, że jest właścicielem reklam umieszczonych w pasie drogowym następujących ulic: K., W., P., F., G, N., S., B., W., B., M., M., B., G., S., C., G., G., B., P., B. - będących drogami powiatowymi oraz P., R., S., O., Ż., P., S., K. – będących drogami gminnymi. Skarżący posiadał zezwolenie Prezydenta Miasta B. z 4 czerwca 2018 r. na zajęcie pasa drogowego ww. ulic w celu umieszczenia reklam w terminie od dnia 1 czerwca 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. Natomiast w okresie od 1 lipca 2018 r. do 10 lipca 2018 r. - nie posiadał dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. ulic, a 10 lipca 2018 r. skutecznie złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powyższych ulic.

Sporne z kolei pozostawało, czy mogło wywołać skutek uznania prawidłowego złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 lipca 2018 r., ewentualne wysłanie w dniu 2 lipca 2018 r. przez skarżącego do zarządcy drogi takiego podania w formie zwykłego maila, który to wniosek nie dotarł do organu. Przyczyną takiego stanu miała zaś być awaria serwera obsługującego skarżącego, o czym strona dowiedziała się dopiero po odbiorze od organu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, będącego przedmiotem obecnej kontroli, tj. w dniu 10 lipca 2018 r. Skarżący podnosił bowiem, że wcześniejsze podania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego co do tego samego nośnika reklamowego składał do organu również zwykłą drogą mailową i nigdy ta forma wnoszenia podań nie była podważana przez zarządcę drogi. Zatem, w świetle dotychczasowej swojej praktyki i jej aprobaty przez zarządcę drogi, skarżący był przekonany, że prawidłowo i terminowo wypełnił obowiązek złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmującego okres 1 - 31 lipca 2018 r.

Odmienne stanowisko organów, że w okresie 1 – 10 lipca 2018 r. nie złożył skutecznie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ww. ulic, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej za zajęcie przezeń w tymże okresie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam z przekroczeniem terminu zajęcia, próbował podważyć przy pomocy zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasadą utrwalonej praktyki rozstrzygania przez organy spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i nieodstępowania od niej przez organy bez uzasadnionej przyczyny (art. 8 § 2 k.p.a.), jak i innymi regułami: zasadą działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przejawiającą się m.in. w obowiązku zgromadzenia przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie, w przypadku stwierdzenia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, rozstrzygania ich na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (art. 81a § 1 k.p.a.).

Należy zauważyć, że oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga dla skuteczności zgłoszonego zarzutu wykazania, że podnoszone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany wykazać, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia. Gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być innej treści (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3997/17; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd kasacyjny nie podzielił poglądu skarżącego, że kwestionowany wyrok wydano z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby WSA wykroczył poza swoje kompetencje, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie bądź uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której w tym przepisie mowa (por. wyroki NSA z: 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1301/16; 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18; 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3208/18; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), a co nie miało miejsca. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Zresztą sam skarżący podnosił, że Sąd I instancji nie uchylił się od kontroli, a jedynie nie przeprowadził jej we właściwy sposób, bo zastosował art. 151 p.p.s.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aprobując naruszenie przez organ szeregu przepisów k.p.a. i to w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd kasacyjny zgadza się z WSA, że sytuacja objęta hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wystąpiła. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisu art. 8 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (por. A. Wróbel, komentarz do art. 8 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, teza 21; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10).

Skarżący zaś naruszenia przez organy art. 8 § 2 k.p.a. i aprobującego ich stanowisko WSA, upatrywał w odstąpieniu przez nie od tzw. linii orzeczniczej SKO (zaprezentowanej we wcześniejszej decyzji z [...] września 2018 r.), co do skutków wadliwego przyjmowania przez Prezydenta, składanych przez skarżącego w nieprawidłowej formie, wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Argumentacja strony nie jest uzasadniona, a przy tym dotyczy kwestii, które nie miały wpływu na nałożenie kary pieniężnej. Owszem, Kolegium w decyzji z [...] września 2018 r. podnosiło, że dotychczasowy sposób składania przez skarżącego do zarządcy pasa drogowego wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa był niezgodny z obowiązującymi uregulowaniami k.p.a. (art. 63 § 3a k.p.a.), ale był aprobowany przez organ. To jednak za istotny uważało fakt, że jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na miesiąc lipiec 2018 r. nie dotarł do organu, to "nie sposób przyjąć, aby wysłanie przez Stronę wiadomości mailowej o wskazywanej treści było równoznaczne z posiadaniem przez nią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które zwolniłoby ją z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" (s. 4 decyzji SKO z [...] września 2018 r.).

Zatem Kolegium uważało, że zasada z art. 8 § 2 k.p.a. dotyczyła składania przez skarżącego wniosków do organu (s. 4 ww. decyzji SKO), których wpływ do zarządcy przed lipcem 2018 r. nie budził zastrzeżeń.

Jednakże omawiany sposób składania przez skarżącego do zarządcy wniosków o zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego nie miał wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organy ponownie rozpatrujące sprawę oraz WSA w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenili tę okoliczność. Kierując się przesłankami odpowiedzialności z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. istotne znaczenie miało nie to, w jaki sposób skarżący składał wcześniej wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ale to, że wniosek o zezwolenie na zajęcie tego pasa w lipcu 2018 r. nie wpłynął do organu w terminie pozwalającym na wydanie zezwolenia obejmującego okres od 1 lipca 2018 r. Decyzja z 4 czerwca 2018 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego obejmowała okres całego czerwca 2018 r. i tylko tego miesiąca. Zauważyć przy tym należy, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane są na ściśle określony okres (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 3, 6 i 11 u.d.p.). Jednocześnie Sąd I instancji, za organami, podkreślił, że skarżący wiedział o obowiązku złożenia wniosku o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego. W decyzjach z [...] czerwca 2018 r.: udzielającej zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz ustalającej warunki umieszczenia reklamy Prezydent Miasta [...] pouczył skarżącego, że przed upływem ważności decyzji (w drugiej decyzji wskazał wprost na termin 7 dni przed upływem ważności rozstrzygnięcia) powinien wystąpić z nowym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, względnie zdemontować urządzenie i przywrócić teren do stanu poprzedniej użyteczności i pisemnie powiadomić o tym organ. Zatem zainteresowany powinien był złożyć wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w takim terminie, aby od 1 lipca 2018 r. mógł zajmować pas legalnie, na warunkach ustalonych w zezwoleniu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 575/09; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy i WSA podkreślały, że nieistotne było w okolicznościach sprawy, kiedy skarżący wysłał wniosek, tym samym aprobując także drogę mailową. Istotne było to, że wniosek nie dotarł do organu w terminie pozwalającym na wydanie zezwolenia, na podstawie którego strona od 1 lipca 2018r. legalnie zajmowałaby pas drogowy.

Sąd I instancji, a wcześniej organy, słusznie zwrócił uwagę na próby wykazania przez skarżącego, że wniosek wysłał do zarządcy 2 lipca 2018 r. Jednakże strona w żaden sposób nie udowodniła tej okoliczności, bo jak zauważył WSA i organy, to trudno, przedstawioną po kilku miesiącach, kopię zrzutu ekranu uznać za wiarygodny dowód. Co ważniejsze, złożenie do organu podania w dniu 2 lipca 2018 r. oznaczałoby, że strona i tak nie mogłaby uzyskać zezwolenia na zajmowanie pasa z datą wsteczną od 1 lipca 2018 r., zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. Zatem omawiana okoliczność także nie uwolniłaby skarżącego od odpowiedzialności. Wykazanie, że wniosek wpłynął do organu w dniu 2 lipca 2018 r., także skutkowałoby nałożeniem kary, choć w niższej wysokości, gdyż poprzednie zezwolenie wygasło 30 czerwca 2018 r. i od 1 lipca 2018 r. strona nie posiadała stosownego zezwolenia.

Przy tym skarżący nie może skutkami awarii jego serwera, obciążać organu I instancji, skoro w jej następstwie wniosek w ogóle nie został wysłany do organu. Praktyka skarżącego, że przez dłuższy okres czasu wysyłał wnioski do organu za pomocą zwykłego maila i organ to działanie akceptował, a po pewnym czasie zepsuł się serwer skarżącego i wniosek do zarządcy nie dotarł, nie może być podstawą przypisania odpowiedzialności organowi za brak wpływu doń wniosku w prawidłowym terminie i brak reakcji (przypomnienia) organu na brak wniosku. Jak wyjaśniono, nie miało znaczenia dla wyników sprawy, w jakiej formie wniosek został skierowany przez skarżącego do zarządcy, ale to, że wniosek do organu nie wpłynął we właściwym terminie. Nadto w interesie strony, jako zainteresowanej dalszym korzystaniem z nośnika reklamowego, było sprawdzenie, czy wniosek dotarł we właściwym terminie do organu, zwłaszcza że korzystała z tego nośnika od dłuższego czasu i była poinformowana o skutkach nieterminowego złożenia wniosku. Skarżący próbował zaś z niezgodnej z przepisami prawa, ale korzystnej dla niego praktyki organu przyjmowania wniosków drogą zwykłych maili, nie powodującej wcześniej dla niego ujemnych skutków, w powiązaniu z awarią jego serwera wywieść okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność. Opisane ustalenia i ich skutki zostały prawidłowo ocenione przez organy, a następnie przez kontrolujący decyzje Sąd I instancji.

Dlatego Sąd kasacyjny nie podzielił opinii skarżącego. Organy podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), w tym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji następnie dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny czynności organów, co zostało wyżej przedstawione.

Reasumując, Kolegium w decyzji z [...] września 2018 r. akceptowało jedynie błędną praktykę zarządcy przyjmowania podań, wnoszonych w formie zwykłych maili, skoro wpływały w prawidłowym terminie i spełniały wymogi podania. Między 1 lipca a 10 lipca 2018 r. natomiast nie zostało skutecznie wniesione przez skarżącego do zarządcy podanie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to z przyczyn po stronie skarżącego, w tym awarii jego serwera. Skarżący miał kilka wariantów złożenia podania, a wybrał najmniej bezpieczny, który wcześniej był skuteczny. Nie może jednak taka sytuacja prowadzić do rozszerzenia obowiązków zarządcy (nie wynikają z przepisów prawa), np. informowania strony, że wniosek o zajęcie pasa drogowego nie wpłynął do organu, czy zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za niezłożenie wniosku wskutek awarii jego serwera. Natomiast skarżący, skoro przekazywał wnioski do organu w ten sposób, to miał obowiązek dbać o sprawne działania serwera, niezbędnego do przesyłania tychże podań. Dlatego wszystkie wyjaśnienia skarżącego nie miały wpływu na wynik sprawy. Dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej strony na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. istotne znaczenie miało bowiem to, że do dnia 10 lipca 2018 r. nie wpłynął do zarządcy wniosek skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i tym samym między 1 a 10 lipca 2018 r. zajmował ten pas bez zezwolenia, które wygasło 30 czerwca 2018 r.

Należy też zauważyć, że przyjęcie prezentowanej przez skarżącego interpretacji decyzji Kolegium z [...] września 2018 r. oznaczałoby aprobatę działania organu wbrew przepisom prawa, czyli niezgodnie z regułami z art. 6 k.p.a. (zasadą działania na podstawie przepisów prawa), z art. 7 k.p.a. (zasadą prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 k.p.a. (zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa). Organ bowiem wbrew nakazowi z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. miałby zaniechać wymierzenia kary pieniężnej.

Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzuty ujęte w pkt a., c. i d. petitum skargi kasacyjnej.

Skoro organy poczyniły wyczerpujące i wszechstronne ustalenia, ocenione przez WSA w obszernym uzasadnieniu, słusznie Sąd I instancji przyjął, że nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie było więc potrzeby odwoływania się do reguły z art. 81a § 1 k.p.a., że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przepis ten ma zastosowanie, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie trybem z i zasadami przewidzianymi w k.p.a. pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego (por. A Wróbel, tamże, komentarz do art. 81a k.p.a.). W niniejszej sprawie, jak zasadnie przyjęły organy, a za nimi WSA, stan faktyczny został wyczerpująco ustalony, a takie wątpliwości nie powstały. Dlatego niezasadny okazał się zarzut wyrażony w pkt b. petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie formułując swoje zarzuty, nie wykazał, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania w wymaganym przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stopniu, szczególnie, że podnoszone w środku odwoławczym uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.