Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1528/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184 ; art. 7,77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1168/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od G. S. na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1528/09

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Warszawie, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 kwietnia 2007 r., zatwierdził projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu całego zespołu Osiedla [...], i udzielił [...] S.A. w Warszawie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, stanowiących 4 część zespołu usytuowanego na terenie działek nr 42 (część), 43 (część), 44 (część), 45/1 (część), 45/2, 45/3, 46/7 (część) oraz nr ew. 2/9 (część) przy ul. [...] i ul. [...] w Warszawie.

Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 33 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji zespołu budynków wielorodzinnych nr 5 z garażem podziemnym w Warszawie, ul. [...] na dz. ew. 42 (część), 43 (część), 44 (część), 45/1 (część), 45/2, 45/3, 46/7 (część) oraz dz. ew. 2/9 (część) - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z uwagi na prowadzone odrębne postępowanie tego samego inwestora o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu obejmującego ww. nieruchomości oraz pozwolenie na budowę I etapu zespołu budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym i usługami w parterach, zlokalizowanego na terenie nieruchomości obejmującej ww. działki oraz wobec braków w podaniu, pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r., na podstawie art. 64 § 2 kpa, wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie formalnoprawnym. Wobec nieuzupełnienia braków w terminie, organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia.

Mając jednak na uwadze postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2007 r., wyznaczające organowi I instancji 14-dniowy termin do rozpatrzenia sprawy, Prezydent m.st. Warszawy dokonał oceny wniosku. Po uwzględnieniu korekt wniesionych przez inwestora w projektach będących załącznikami do wniosków zarejestrowanych pod numerami [...],[...],[...],[...],[...], organ odmówił wydania pozwolenia na budowę.

Organ I instancji stwierdził, że analiza wydanych rozstrzygnięć, zwłaszcza w zakresie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Nr [...], przewidującego realizację układu dróg wewnętrznych, obiektów zespołów kubaturowych oznaczonych numerami 2, 4, 6, 8 i garażu wielopoziomowego, a także wydanych rozstrzygnięć dla tych zamierzeń budowlanych, wskazuje wyraźnie, że inwestor przedłożył wniosek, którego zakres jest sprzeczny z ww. decyzją. Inwestor przedstawił bowiem projekt zagospodarowania zamierzenia inwestycyjnego, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zatwierdzony decyzją Nr 963/Bia/07, który nie przewidywał realizacji zabudowy kubaturowej od strony osiedla Winnica (zgodnie z informacją z dnia 7 listopada 2007 r. na projekcie zagospodarowania terenu), w tym zespołu nr 5. Zatem zakres żądania inwestora określony we wniosku z dnia 13 kwietnia 2007 r. jest odmienny od projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Nr [...]. Projekt zagospodarowania wyraźnie wskazuje, że budowa kubaturowa całego zamierzenia została zaprojektowana wyłącznie jako zespoły 2, 4, 6, 8 oraz garaż. Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem, skoro inwestor nie legitymował się decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu, przewidującą zabudowę zespołu nr 5.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. wniosła o jej uchylenie i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Zdaniem inwestora błędne jest przekonanie organu wydającego rozstrzygnięcie, iż projekt zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Nr [...] nie obejmuje zespołu budynków, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę złożonym w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego wykazała, że projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Nr [...] nie obejmuje realizacji zespołu budynków nr 5, o którego zgodę na budowę wystąpił inwestor. Z załączonego do decyzji Nr [...] projektu zagospodarowania wynika, iż projektant dokonał zmian, poprzez wykreślenie z części graficznej etapu I, zespołu nr 3, 5, 7, w związku z czym decyzja Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzała projekt budowlany dla zespołu Osiedla [...], tj. obiektów zespołów kubaturowych oznaczonych numerami 2, 4, 6, 8 i garażu wielopoziomowego. Z tego względu zakres przedłożonego przez inwestora wniosku jest sprzeczny z wnioskiem zatwierdzonym decyzją Nr [...] zezwalającym na budowę zespołu Osiedla [...], gdyż wnioski te nie są tożsame pod względem przedmiotowym.

W ocenie organu II instancji przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogów z art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto na mapie, stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, brak jest uzgodnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wojewoda wskazał także, że działka nr ew. 2/8 i część działki 2/9, część działek nr ew. 42, 43, 44, 45, 46/7 i działka nr ew. 46/6 położone są na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu nie zostały naniesione przez podmiot do tego uprawniony linie rozgraniczające tereny, na których obowiązuje plan miejscowy, od terenów, dla których inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11, 33 § 2 i 3, art. 77 § 1 kpa oraz art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 kpa, a także art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony skarżącej decyzja Nr [...] zatwierdziła projekt zagospodarowania terenu całego zespołu Osiedla [...], na co nie ma wpływu dokonanie skreśleń w części graficznej projektu obiektów kubaturowych. Wojewoda nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a jego ustalenia są nielogiczne. Jeżeli organ administracyjny miał wątpliwości co do zakresu wniosku, to winien wyjaśnić jego treść zgodnie z prawem, a nie poza procesowo, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej, do wniosku była dołączona dokumentacja projektowa spełniająca wymagania dla części graficznej (dla zespołu nr 5 - na stronie 20 projektu). Jeżeli organ stwierdził w jej zakresie nieprawidłowości, to w trybie art. 35 ustawy Prawo budowlane winien wezwać inwestora do ich usunięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej m.in. w art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. Pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie zespołu nr 5, dotyczyło sytuacji, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc prowadzenia inwestycji etapami. Zgodnie z powyższym przepisem pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, natomiast w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 czerwca 2006 r. inwestor wystąpił z wnioskiem do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie Osiedla [...] oznaczonego jako etap I, tj. zespół budynków nr 1 i 2. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania i wydania pozwolenia na budowę etapu I. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] - uchylił w całości decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W trakcie ponownego rozpoznawania przez Prezydenta wniosku z dnia 21 czerwca 2006 r., inwestor złożył do ww. organu architektoniczno-budowlanego dziewięć wniosków z dnia 13 kwietnia 2007 r. Z treści wniosku dot. zespołu nr 2 można wnioskować, że Spółka [...] (wbrew jej twierdzeniom przy piśmie z dnia 16 maja 2007 r.) wystąpiła ze zmianą zakresu pierwotnego wniosku o pozwolenie na budowę etapu I. Wniosek z dnia 13 kwietnia 2007 r. dotyczył zespołu mieszkaniowego nr 2, który to zespół uwzględniał wniosek z dnia 21 czerwca 2006 r. dot. etapu I. Ponadto w odróżnieniu od projektu zagospodarowania dot. etapu I, który obejmował zespoły nr 1 i 2 - inwestor przy nowych wnioskach przedstawił projekt zagospodarowania terenu zespołów nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz garażu. Zatem w odróżnieniu od pierwotnego wniosku inwestor wystąpił z osobnymi (dodatkowymi) wnioskami o pozwolenie na budowę zespołów nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz garażu. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że do takiego działania, tj. złożenia ww. wniosków na kolejne etapy inwestycji, jak też złożenia osobnego wniosku o pozwolenie na budowę zespołu nr 5, uprawniał inwestora zapis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W trakcie trwającego przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowania administracyjnego inwestor wniósł więc o wydanie nie jednego pozwolenia na całe osiedle, lecz ośmiu pozwoleń dla zespołów obiektów budowlanych, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (obejmujących odpowiednio zespoły nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8), a także garażu wielopoziomowego oraz o odrębne zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. Skoro inwestor zdecydował się na złożenie kilku wniosków z których każdy dotyczył wybranych przez niego obiektów, które miały funkcjonować w ramach jednego osiedla, to zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor winien przedstawić organowi projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że inwestor przedstawił organowi do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu Osiedla [...] obejmujący m.in. zespoły nr 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8. Jednak w trakcie trwającego postępowania w projekcie tym, w dniu 7 listopada 2007 r., zostały dokonane przez projektanta skreślenia. Z opisu skreślenia wynika, że krzyżykiem w ww. planie oznaczono zespoły usunięte z wniosku (nr 1, 3, 5, 7). Osoba dokonująca zmian w projekcie zagospodarowania osiedla nie wskazała, które dokładnie elementy tego osiedla zostają usunięte - czy tylko budynki zespołu, czy cały zespół wraz z jego otoczeniem. Opis tych zmian też tego nie precyzuje. W oparciu o tak zmieniony projekt zagospodarowania terenu Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...]. W sentencji tej decyzji organ stwierdził, że zatwierdza projekt budowlany (4 części zamierzenia), w tym projekt zagospodarowania terenu całego zespołu Osiedla [...]. Z ww. decyzji wprost wynika, że Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt zagospodarowania terenu całego zespołu Osiedla [...]. Z uzasadnienia nie wynika natomiast, aby Prezydent zatwierdził tylko określoną część projektu zagospodarowania terenu Osiedla [...]. A zatem sentencja decyzji Nr [...] stoi w oczywistej sprzeczności z załącznikiem graficznym do decyzji, na który powołuje się organ architektoniczno-budowlany. Stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy dotyczące usunięcia przez projektanta z projektu zagospodarowania zespołu nr 5, pozostaje w sprzeczności z projektem budowlanym tego zespołu. Z akt sprawy wynika, że w oryginale projektu stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę zespołu nr 5, na rysunku przedstawiającym schemat zagospodarowania terenu, brak jest jakichkolwiek zmian dot. wykreślenia zespołu nr 5, jak i pozostałych zespołów. Z powyższego wynika, że w sprawie budowy Osiedla [...] organ architektoniczno-budowlany dysponował sprzecznymi w swej treści dokumentami, co winien był wyjaśnić zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa. Z jednej strony organ dysponował projektem zagospodarowania obejmującym zespoły nr 2, 4, 6, 8, z drugiej - dysponował dokumentacją projektową zespołu nr 5, która obejmowała swoim zakresem projekt zagospodarowania terenu obejmujący m.in. zespół nr 5.

Ponadto Sąd I instancji podzielił zarzut skargi, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa, które uprawniałoby architekta T. J. do reprezentowania Spółki w postępowaniu przed Prezydentem m.st. Warszawy. Nie zostało zatem wyjaśnione, czy osoba ta mogła formalnie dokonać jakichkolwiek zmian w projekcie, co narusza art. 7 i 77 § 1 kpa.

Odnosząc się do kwestii zmiany zakresu zagospodarowania terenu Osiedla [...], Sąd wyjaśnił, że inwestor wnioskował o zmiany w przedłożonym organowi projekcie całego osiedla jedynie w zakresie wysokości zespołów 3, 5, 7 oraz drogi wewnętrznej od strony ulicy [...] (wnioskowane zmiany po przeprowadzonych w Urzędzie m.st. Warszawy rozmowach w dniach 16 czerwca, 21 czerwca i 17 lipca 2007 r. miały dotyczyć dobrowolnego obniżenia przez inwestora wysokości zespołów nr 3, 5, 7 do czterech kondygnacji, natomiast przy piśmie z dnia 3 października 2007 r. inwestor wniósł o wyłączenie z wniosku dot. etapu I ww. drogi wewnętrznej). Z notatki sporządzonej ze spotkania w Urzędzie m.st. Warszawy w dniu 30 października 2007 r. wynika natomiast, że inwestor podtrzymał ww. ustalenia dot. zmian w projekcie, ale nie zrezygnował z realizacji zespołów nr 3, 5, 7. Ponadto na ww. spotkaniu Urząd m.st. Warszawy zobowiązał się podjąć działania celem rozpoznania wniosków po skorygowaniu dokumentacji przez inwestora.

Skoro, jak twierdzi organ administracyjny, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiła na skutek sprzeczności pomiędzy wnioskiem dot. zespołu nr 5, a projektem zatwierdzonym decyzją Nr [...], to na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ winien wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w tym również do naniesienia w projekcie zagospodarowania terenu linii rozgraniczających pomiędzy terenem, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, a terenem, na którym brak jest planu. Jeśli zaś organ nie wezwał inwestora do wyjaśnień, to sam z urzędu winien dokonać analizy przebiegu ww. granicy, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to organ jest obowiązany do dokonania analizy zgodności projektu z założeniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Dodatkowo Sąd uznał, że wyjaśnienia wymaga treść decyzji Nr [...]. Pomimo stwierdzenia w jej sentencji, że zatwierdza ona projekt zagospodarowania terenu całego zespołu Osiedla [...], organ stoi na stanowisku, że nie obejmuje zespołów mieszkaniowych 1, 3, 5, 7. Z kolei ta sama decyzja w ocenie inwestora zatwierdza wszystkie ww. zespoły, jako całość Osiedla [...]. Okoliczność ta również winna zostać wyjaśniona zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, jako istotna dla wyniku postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę zespołu nr 5. Skoro decyzję Nr [...] wydał ten sam organ, który odmówił pozwolenia na budowę zespołu nr 5 - winien on rozważyć, czy w obiegu prawnym może pozostać decyzja wewnętrznie sprzeczna i powodująca takie rozbieżności interpretacyjne.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, G. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego – Osiedle [...] budzi wątpliwości co do charakteru i zakresu planowanych do realizacji zespołów obiektów, w tym ewentualnej rezygnacji z zespołu nr 5, która to kwestia rzekomo wymagała wyjaśnienia w postępowaniu brakowym, podczas gdy w sposób jednoznaczny w projekcie zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego inwestor doprowadził do wykreślenia obiektów nr 1, 3, 5 i 7, a co za tym idzie brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania brakowego, gdyż inwestor nie dysponował projektem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w skład którego wchodziłby zespół nr 5;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować, jednak inwestor ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Ustawodawca wymaga zatem, aby w przypadku budowania etapami inwestor dołączył projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego. W rozpoznawanej sprawie inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu całego zespołu planowanego osiedla, jednak projekt ten, na skutek wykreślenia, nie przewidywał zespołów nr 1, 3, 5 i 7. W konsekwencji inwestor wnioskując o wydanie pozwolenia na budowę zespołu nr 5 posłużył się projektem zagospodarowania terenu, który takiego obiektu do realizacji nie przewidywał. Skarżący podkreślił, że obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu ma charakter bezwzględny. Brak wyraźnego oświadczenia inwestora o nierezygnowaniu z realizacji zespołu nr 5, przy przedłożeniu projektu, który takiego zespołu nie przewiduje, nie modyfikuje tegoż projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedłożenie projektu zagospodarowania terenu, który nie zawiera zespołu nr 5, nie stanowi wady prawnej dokumentu, lecz brak projektu. Inwestor nie dopełnił więc nałożonego obowiązku załączenia projektu zagospodarowania terenu, gdyż złożenie jakiegokolwiek projektu nie stanowi o spełnieniu wymogów art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Posługiwanie się przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę obiektu projektem nieobejmującym tego obiektu nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W konsekwencji należy uznać, że organy administracji nie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż w zakresie projektu zagospodarowania dla całego osiedla nie istniały wątpliwości, które wymagałyby ich wyjaśnienia.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że pochodzi ona od osoby, której nie przysługuje przymiot strony, a zgłoszone zarzuty nie są uzasadnione. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego, a tym samym nie mieszczą się w ustawowych ramach podstaw kasacyjnych. Również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, nie spełniają wymagań ustawowych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik inwestora oświadczył, iż nie podtrzymuje stanowczo twierdzenia o braku legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, a jedynie zarzut co do ustalenia kręgu stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 z późn. zm.), stosownie do którego w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Składając wniosek o pozwolenie na budowę wybranych obiektów inwestor ma jednak obowiązek przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji - zespołu budynków wielorodzinnych nr 5 przy ul. [...]/[...], przedstawiając projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, został zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawa z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego dla części 4 inwestycji.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zatwierdzony decyzją Nr [...] projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego różnił się od zgłoszonego do zatwierdzenia oryginału projektu. W toku postępowania zostały bowiem poczynione przez architekta Tadeusza Janickiego zmiany, polegające na skreśleniu części zespołów budynków, w tym zespołu nr 5. Rozważenia i oceny wymagała zatem ważność projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w kontekście poczynionych w nim zmian i zatwierdzenia wyżej wymienioną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie charakteru dokonanych skreśleń ani ich skuteczności. Również z decyzji Nr [...] nie sposób wywieść zakresu, w jakim przedmiotowy projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony. Sąd uznał, że bez wyjaśnienia powyższych okoliczności nie jest dopuszczalne orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zespołu budynków nr 5.

Tymczasem autor środka zaskarżenia zgłosił zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, tj. dla Osiedla [...], budzi wątpliwości co do charakteru i zakresu planowanych do realizacji zespołów obiektów, a także art. 7 i art. 77 kpa.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że pod pojęciem błędnej wykładni rozumieć należy niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. Autor skargi kasacyjnej upatruje tymczasem naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni, poprzez zakwestionowanie przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego. Tak sformułowanego zarzutu nie można uwzględnić. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały natomiast dostatecznie uzasadnione, gdyż motywy ich zgłoszenia sprowadzają się do twierdzenia, że nie ma wątpliwości co do ustaleń faktycznych. Niezależnie od powyższego zarzuty skargi kasacyjnej pozostają bezzasadne.

Przede wszystkim podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych budzących wątpliwości. Na aprobatę zasługuje podkreślenie przez Sąd I instancji szczególnego znaczenia zasad wynikających z powyższych przepisów, dotyczących praworządności oraz dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Sąd słusznie zwrócił uwagę, że organ architektoniczno-budowlany dysponował sprzecznymi w swej treści dokumentami – załączonym do wniosku oryginalnym projektem zagospodarowania terenu, na którym brak było skreśleń oraz projektem zatwierdzonym decyzją Nr [...], na którym dokonano skreślenia części zespołów obiektów budowlanych. Bez odpowiedzi nie mogło pozostać zatem pytanie o przyczyny istniejących rozbieżności, a także umocowania architekta Tadeusza Janickiego do dokonania zmian w złożonym już w organie do zatwierdzenia projekcie. Wątpliwości powstałe w związku ze skutecznością dokonanych w toku postępowania poprawek naniesionych na projekcie zagospodarowania terenu nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy inwestor istotnie nie dopełnił obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Braki w postępowaniu wyjaśniającym nie pozwalają zatem na ocenę prawidłowości stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane.

Wypada oczywiście podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego ma charakter bezwzględny. Wynika to wprost z treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rację ma również autor twierdząc, że załączenie do wniosku o pozwolenie na budowę projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w którym nie przewidziano obiektów, będących przedmiotem wniosku, nie jest równoznaczne z wypełnieniem obowiązku przedłożenia takiego projektu. Przenosząc te twierdzenia na grunt rozpoznawanej sprawy należy natomiast uznać, że z uwagi na niewyjaśnione okoliczności faktyczne nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że projekt, którym posługiwał się inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę zespołu nr 5 nie dotyczył tej części inwestycji.

Tym samym nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż Sąd I instancji nie uznał, aby złożenie projektu zagospodarowania terenu nieadekwatnego do treści wniosku o pozwolenie na budowę wyczerpało obowiązek zawarty w dyspozycji tego przepisu. Nie można bowiem utożsamiać nakazu wyjaśnienia okoliczności faktycznych z próbą legalizowania ewentualnych nieprawidłowych działań inwestora.

Nie zasługuje także na aprobatę zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany winien wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Otóż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jak wynika z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i innych elementów. Uprawnione jest zatem stanowisko, że projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego stanowi składową projektu budowlanego, a jego braki należy rozpatrywać w kategoriach niekompletności, co czyni usprawiedliwionym stosowanie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując powyższe rozważania należy uznać, iż zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione i nie mogą wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczących zbyt szerokiego kręgu podmiotów, którym w rozpoznawanej sprawie przyznano przymiot strony, zauważyć należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.