Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 514/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, 8, 13, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 i art. 16
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 1 lutego 2010 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego W.K. kwotę 988 zł (dziewięćset osiemdziesiąt osiem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Gorlicki decyzją z dnia 14 kwietnia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, 8, 13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił dla W. K. z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu położonego w [...], gmina Bobowa, stanowiącego część działki nr "1’, odpowiadającej powierzchni 0,1450 ha, sklasyfikowanej jako Rlllb opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 43.652,25 złotych. Ponadto z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu położonego w [...], gmina Bobowa, stanowiącego część działki nr "2", odpowiadającej powierzchni 0,3906 ha, sklasyfikowanej jako Rllla ustalił dla W. K. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, w kwocie: 153.904,21 złotych.

Starosta ustalił, że na terenie działek nr "1" i "2" usytuowanych w miejscowości W., W. K. prowadził na podstawie koncesji udzielonej przez Starostę Gorlickiego działalność gospodarczą, polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża W.. Zgodnie zaś z nieobowiązującym już miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobowa, uchwalonym Uchwałą Nr XXIII/84/92 Rady Gminy Bobowa z dnia 29 czerwca 1992r., działka nr "1" położona w W., na dzień wydania koncesji, czyli na dzień 28 czerwca 2001r., leżała na terenach określonych różnymi kategoriami, a mianowicie:

– w terenach zieleni parkowej, izolacyjnej, urządzonej;

– w terenach I strefy przyrodniczej, kompleksy leśne i zadrzewia o dużych wartościach przyrodniczych stanowiące ważne ogniwa w strukturze ekologicznej obszaru;

– w terenach lasy i zadrzewienia wymagające odtworzenia (lub przebudowy), ochronie przed zainwestowaniem, których ochrona i uzupełnienie przesądza o drożności ciągów ekologicznych;

– w terenach do zalesienia, zadrzewienia lub nasadzenia drzew i krzewów owocowych (ze względów ochrony i krajobrazowych);

– w terenach rolnych w I strefie przyrodniczej o dominacji funkcji ekologicznych.

Ponadto Starosta ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobowa, zatwierdzonym uchwałą Nr IV/25/03 Rady Gminy Bobowa z dnia 27 stycznia 2003r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 53, poz. 742 ze zm.), działka nr "1" leży częściowo w terenach o symbolu 1.2. LS - tereny leśne, obejmujące grunty leśne (Ls) zgodnie z ewidencją gruntów zakaz zmiany użytkowania gruntów na cele nieleśne i zakaz realizacji obiektów niezwiązanych z gospodarką leśną, częściowo zaś w terenach o symbolu 1.9.RP/K1 - tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze, ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone w wyznaczonej strefie doliny. Z kolei działka nr "2" leżała w terenach rolnych, w I strefie przyrodniczej o dominacji funkcji ekologicznych, a obecnie leży w części w terenach różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła i niskiej intensywności zabudowy, w części w terenach o symbolu 1.5.RP - tereny rolne, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze, ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, w pozostałej zaś części w terenach o symbolu 1.1. - tereny wód otwartych z odbudową biologiczną stanowiące strefę ochrony krajobrazu dolin i rzek i potoków, obejmujące wody powierzchniowe z przyległą strefą ekologiczną.

Organ I instancji uznał, że faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu, stanowiącego część działki nr "1" w [...] o powierzchni 0,1450 ha nastąpiło w II kwartale 2003r. wobec rozpoczętego wydobywania kopaliny ze złoża W. I, usytuowanego w obrębie tej działki. Zdaniem Starosty dowodem na to jest przedłożona przez W. K. informacja z dnia 29 lipca 2003r., dotycząca opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża w II kwartale 2003r. Z kolei faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu, stanowiącego część działki nr "2" w W., o powierzchni 0,3906 ha nastąpiło w III kwartale 2001r., o czym świadczy przedłożona przez W. K. dnia 9 października 2001r. informacja o ilości wydobytej kopaliny ze złoża wraz ze średnią ceną sprzedaży w III kwartale 2001r. Podobne ustalenia poczyniono w trakcie przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2006r. rozprawy administracyjnej, na której był obecny W. K.. Starosta oparł się też na opinii geodety uprawnionego, która zawiera opis dokumentów i materiałów kartograficznych, na podstawie których zostały wykonane obliczenia faktycznej powierzchni wyłączenia z produkcji rolniczej części nieruchomości oznaczonych jako działki nr "1" i "2". Starosta wskazał, że podstawą do określenia faktycznej powierzchni była ortofotomapa z nałożoną warstwą mapy ewidencji gruntów, czyli mapą rastrową, która dała możliwość pozyskania współrzędnych punktów załamania obszaru faktycznej powierzchni wyłączenia poszczególnych działek. Starosta wyjaśnił, że ortofotomapa powstała z przetworzenia zdjęcia lotniczego, które zostało wykonane we wrześniu 2003r. przez konsorcjum firm "A" S.A. i [...] Grupę Geodezyjno - Projektową S. A. dla potrzeb Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdjęcie lotnicze zostało poddane korekcji geometrycznej i przedstawione w nawiązaniu do układu współrzędnych, przyjętego odwzorowania kartograficznego. W ten sposób ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych oraz charakteryzuje się jednolitą skalą dla całego obszaru, dlatego też nie zniekształca terenu i w sposób jak najbardziej rzeczywisty przedstawia stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Starosta wskazał, że przedłożona opinia przedstawia rozliczenia powierzchni dla przedmiotowych działek w użytkach i klasach bonitacyjnych, wykonane przy zastosowaniu programu komputerowego "[...]", służącego do tego typu obliczeń geodezyjnych. Zgodnie z przedstawionymi rozliczeniami organ I instancji ustalił, że w obrębie działki nr "1" faktyczna powierzchnia wyłączenia z produkcji wynosi 0,1450 ha, natomiast w obrębie działki nr "2" faktyczna powierzchnia wyłączenia wynosi 0,3906 ha. Organ I instancji przedstawił też sposób obliczenia opłaty, a mianowicie:

– działka nr "1" - powierzchnia do wyłączenia 0,1450 ha - Rlllb 0,1450 ha x 450 t = 62,25 t - należność, 62,25 t x 2 = 130,50 t - dwukrotna należność, 130,50 t x 334,50 zł = 43 652,25 zł, gdzie: 450 t - równowartość ton ziarna żyta, zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla gruntu wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego klasy Illb, 334,50 zł - średnia cena skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2002r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 30 października 2000r., obowiązująca od 2003r.;

– działka nr "2" - powierzchnia do wyłączenia 03906 ha - RIIIa 0,3906 ha x 5501 = 214,83 t - należność, 214,83 t x 2 = 429,66 t - dwukrotna należność, 429,66 t x 358,20 zł = 153 904,21 zł gdzie: 550 t - równowartość ton ziarna żyta, zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dla gruntu wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego klasy IIla, 358,20 zł -średnia cena skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2000r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 20 października 2000r., obowiązująca od 2003r.

Od powyższej decyzji W. K. złożył odwołanie podnosząc, iż rażąco zostały naruszone art. 6, 7, 8, 9 i 77 oraz 107 kpa, a przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastosowano błędnie i niespójnie. Odwołujący się podniósł, że decyzją z dnia 28 czerwca 2001r. Starosta Gorlicki udzielił mu koncesji na eksploatację złoża kruszywa naturalnego [...] w wydzielonych polach I i II obejmujące działki ewidencyjne Nr "1" i "2". Przed wydaniem koncesji Starosta nie zażądał decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej mimo, iż doskonale wiedział, że eksploatacja górnicza nierozerwalnie wiąże się z koniecznością zdjęcia nakładu na działkach objętych eksploatacją. Jednocześnie w wydanej koncesji nie nałożono stosownej klauzuli o konieczności uzyskania takiej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Tym samym, zdaniem odwołującego się Starosta świadomie zezwolił na eksploatację bez decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. Następnie odwołujący się stwierdził, że zaskarżona decyzja jest w istocie próbą naprawienia błędu popełnionego przez Starostę, ponieważ dla eksploatacji został opracowany projekt zagospodarowania złoża, który został zatwierdzony decyzją Starosty Gorlickiego z dnia 2 lipca 2001r. oraz Plan Ruchu. Decyzje te zatwierdził również Starosta, cały czas ignorując decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej. W ocenie odwołującego się przy wydaniu decyzji o naliczeniu karnej opłaty kompletnie zignorowano aspekt konieczności wykonania rekultywacji analizowanych gruntów, który to obowiązek wynika z samej koncesji, z Prawa geologicznego i górniczego, jak również z rozdziału 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W. K. podniósł, iż działania organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie pogłębiają zaufania obywatela do organów państwa i jednoznacznie godzą w zapis art. 8 kpa, gdyż najpierw została wydana koncesja na eksploatację, do której organ nie wymagał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a następnie zażądał tego od obywatela. Odwołujący się zakwestionował ustalenia dotyczące daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i wskazał, że od dnia 9 października 2001r. roszczenia Skarbu Państwa w stosunku do niego przedawniły się. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji w uzasadnieniu bardzo ogólnikowo odniósł się do ustaleń wynikających z opinii geodety, co czyni wątpliwymi dokonane na tej podstawie obliczenia powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 1 lutego 2010r. znak: SKO [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, 8, 13, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja oraz postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie nie naruszały przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Kolegium przedstawiło treść przepisów regulujących wyłączanie gruntów z produkcji rolnej i stwierdziło, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. Wykluczone jest zatem przyjęcie, iż istnienie decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny na obszarze objętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem rolniczym powoduje, że grunt rolny objęty koncesją staje się, z powodu pozostawania decyzji o jej udzieleniu w obrocie prawnym i dokonaniu wyłączenia gruntów z produkcji przez podmiot, na rzecz którego udzielono koncesji, gruntem przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin ani warunkami, na jakich ta koncesja została udzielona. Stanowisko to potwierdza przepis art. 16 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiąc, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych. O przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia faktyczne organu I instancji dotyczące powierzchni gruntów wyłączonych przez W. K. z produkcji rolnej, daty dokonanego wyłączenia, przeznaczenia działek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz zaakceptowało sposób obliczenia wysokości opłaty. Zdaniem Kolegium nie był uzasadniony zarzut przedawnienia zawarty w odwołaniu, gdyż pięcioletni okres przedawnienia dotyczy wyłącznie świadczeń pieniężnych ustalonych decyzją ostateczną.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. K., który zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, oraz 77, 79, 84 i 107 kpa, jak również niespójne zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zakwestionował ustalenia dokonane przez organy na podstawie opinii geodety. Skarżący przypomniał, że w sprawie już czterokrotnie na podstawie zgromadzonego materiału Starosta Gorlicki wydał decyzję naliczającą opłatę karną za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej i leśnej, a trzykrotnie SKO w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości. Skarżący podniósł, że obecnie zaskarżona decyzja został wydana na podstawie praktycznie tego samego materiału dowodowego i SKO utrzymało decyzję I instancji oraz całkiem odmiennie ustosunkowało się do zarzutów. Skarżący podkreślił, że fakt posiadania koncesji do wydobywania kruszywa na działkach nie oznacza, że korzystał ze swojego uprawnienia na całym terenie objętym koncesją i że całe grunty znajdujące się na działkach nr "1" i "2" zostały zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto podniósł, że z pism do niego kierowanych przez Starostę (m.in. pismo Starosty Gorlickiego z dnia 31 sierpnia 2001r.) wynikało, że wydobywanie kruszywa na przedmiotowych działkach nie wymagało uzyskania zgody na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej, ponieważ ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania z uwagi na to, że w myśl udzielonej koncesji obszar złoża po eksploatacji będzie pełnił taką samą funkcję i będzie użytkowany rolniczo Pismo zawiera też informację, że organ koncesyjny udzielił skarżącemu koncesji po uzgodnieniu z właściwą gminą, która uzgodnienie takie wydała bez uwag co do częściowego przeznaczenia działek na inne cele. Skarżący podniósł również, że właścicielem działki nr "1", położonej w W. jest M. W., ponieważ dnia 15 stycznia 2008r. skarżący zbył tą działkę, co w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę w toczącym się postępowaniu. W skardze podniesiono też, że SKO w [...] nie rozpatrzyło wniosku dotyczącego weryfikacji współrzędnych poligonowych w układzie "65" zawartego w piśmie z dnia 25 stycznia 2010r. Zdaniem skarżącego błędne jest również stanowisko Kolegium odnośnie kwestii przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2010r. zwolnił skarżącego w połowie od wpisu sądowego, a w pozostałej części oddalił jego wniosek o przyznanie prawa pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Dla oceny zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma ustalenie relacji pomiędzy przepisami Prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kontrolowanym postępowaniu bowiem organy administracji rozstrzygały o tym, czy działalność skarżącego wykonywana na działkach nr "1" i "2" położonych w miejscowości W. (zgodnie z art. 5 ust. 1-3 Prawa geologicznego i górniczego jest to wydobywanie kopalin pospolitych) nie stanowiła niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Jednocześnie bezspornym jest, że na taką właśnie działalność skarżący uzyskał koncesję decyzją Starosty Gorlickiego z dnia 28 czerwca 2001r. Stosownie do art. 15 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Przepis ten wyraźnie stanowi, że uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro zatem Starosta Gorlicki udzielił skarżącemu w 2001 roku koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, oznacza to, że w tamtym postępowaniu Wójt Gminy Bobowa nie odmówił uzgodnienia koncesji, czyli innymi słowy w postępowaniu koncesyjnym organy uznały, że działalność planowana przez skarżącego nie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta sama kwestia, czyli ocena działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobowa, ma bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym wyłączenia z produkcji rolnej gruntów, na których skarżący wydobywa kruszywo. Jeżeli bowiem tego rodzaju działalność na przedmiotowych działkach nie stałaby w sprzeczności z przeznaczeniem tych działek określonym w miejscowym planie, zastosowanie miałby przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli dopuszczalne byłoby wydanie z urzędu decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej przy równoczesnym podwyższeniu należności o 10%. Gdyby zaś zgodnie z miejscowym planem wydobywanie kruszywa nie było dopuszczone przez miejscowy plan na przedmiotowych działkach, to zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie tylko brak jest możliwości wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, lecz także nalicza się należność w podwójnej wysokości. Fakt uzyskania koncesji w zestawieniu z ustaleniem należności w podwójnej wysokości za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jednoznacznie wskazuje, że w tych dwóch postępowaniach w sposób zupełnie odmienny została dokonana ocena prowadzonej przez skarżącego działalności pod kątem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bobowa.

Dlatego, jak wspomniano na wstępie, bardzo istotna jest wzajemna relacja Prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Prawo geologiczne i górnicze, na podstawie którego skarżący uzyskał koncesję na wydobywanie kruszywa jednocześnie nakazuje uzgodnienie koncesji z wójtem w oparciu o miejscowy plan, a w art. 16 ust. 6 stanowi, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych (czyli także z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z kolei zaś ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych łączy dopuszczalność, a także konsekwencje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z przeznaczeniem danego gruntu określonym w miejscowym planie (art. 7 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy). Treść powołanych przepisów wskazuje, że ocena postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnych działek ma istotne znaczne dla rozstrzygnięcia zarówno w postępowaniu koncesyjnym jak przy ustalaniu dopuszczalności i konsekwencji wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Na gruncie kontrolowanego postępowania należy uwzględnić też okoliczność, że ten sam organ, czyli Starosta Gorlicki, najpierw w postępowaniu koncesyjnym uznał, że treść miejscowego planu nie stoi w sprzeczności z koncesjonowaną działalnością, a po kilku latach w kontrolowanym postępowaniu stwierdził, że ta sama działalność jest sprzeczna z miejscowym planem. Są to wprawdzie dwa odrębne postępowania prowadzone na podstawie różnych przepisów prawa materialnego, ale nie można zapomnieć o wspólnej dla obu tych postępowań zasadzie zawartej w art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie można więc pozytywnie ocenić sytuacji, że Starosta Gorlicki odmiennie rozstrzyga tą samą kwestię na potrzeby różnych postępowań administracyjnych i na tej podstawie nakłada obowiązki na stronę. Kwestia zgodności działalności skarżącego polegającej na wydobywaniu kruszywa z przeznaczeniem działek nr "1" i "2" określonym w miejscowym planie nie została w wystarczający sposób wyjaśniona w kontrolowanym postępowaniu. Organy nie ustosunkowały się do rozbieżności w ocenie postanowień miejscowego planu, jakie zaistniały pomiędzy postępowaniem koncesyjnym, a obecnie kontrolowanym postępowaniem. Na rozbieżność tą i jej konsekwencje wskazywał skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych zarzutów ani też nie rozstrzygnął samej kwestii zgodności działalności prowadzonej przez skarżącego z przeznaczeniem działek w miejscowym planie. Stanowi to naruszenia art. 7, 77 § 1, a także 107 § 3 kpa. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, jak wskazano wyżej, zgodność z miejscowym planem decyduje o konsekwencjach wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz o ewentualnej wysokości należności za takie wyłączenie. W ponownym postępowaniu konieczne jest jednoznaczne wskazanie, czy miejscowy plan dopuszcza wydobywanie kruszywa na przedmiotowych działkach, zwłaszcza w świetle udzielonej skarżącemu w 2001 roku koncesji i wydanego wówczas uzgodnienia wójta gminy. Dopiero takie rozstrzygnięcie w połączeniu z dokładnym wskazaniem, które części przedmiotowych działek (skarżący podnosił, że precyzyjnie nie wskazano, które części działek są wykorzystywane do wydobywania kruszywa) z uwzględnieniem różnego przeznaczenia w m.p.z.p tych części działek, dotyczy to zwłaszcza działki nr "2", oraz ustalenia, w jakim okresie faktycznie były i są wykorzystywane przez skarżącego do wydobywania kruszywa, będą uprawniały do rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i jego konsekwencjach.

Organ odwoławczy zobowiązany będzie również do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym zarzutu, iż faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło wskutek błędu starosty, który wydając koncesję, uznał działalność skarżącego za zgodną z m.p.z.p oraz do podniesionego w odwołaniu pominięcia M. W. jako nabywcy działki nr "1". Co do zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych, organ rozważy, czy mają one, czy też nie, znaczenie dla ustalenia istotnej w sprawie okoliczności (powierzchni działek wyłączonych faktycznie z produkcji rolnej), a jeżeli stwierdzi, że są istotne, to winien, na podstawie art.136 kpa wezwać – jak podnosił skarżący – o oryginały dokumentów, a nie odmawiać przeprowadzenia dowodu z dokumentów ze względu na przedłożenie ich kserokopii.

Zarzuty skargi odnoszące się do opisanych wyżej kwestii Sąd uznał za uzasadnione, natomiast niezasadny jest zarzut, że nawet w przypadku przyjęcia, iż miało miejsce faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, nastąpiło przedawnienie roszczenia o zapłatę należności. Wyjaśnić trzeba, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy przedawnienia prawa do ustalenia należności w drodze decyzji za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, lecz jest to termin przedawnienia należności wymagalnych ustalonych w decyzji. Wymagalność należności powstaje bowiem, gdy decyzja ustalająca je ma charakter ostateczny. Pięcioletni okres przedawnienia dotyczy wyłącznie świadczeń pieniężnych ustalonych decyzją ostateczną. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 864/06, Lex Omega nr 345960).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zaś w związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego od organu, który podjął zaskarżoną decyzję kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego.