Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1194/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a , art. 35 ust. 3 pkt 9a,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 724/15 w sprawie ze skargi [A.] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 724/15 oddalił skargę [A.] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] maja 2011 r. Samorząd Województwa Śląskiego - Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach zawarł ze skarżącymi [A.] umowę o dofinansowanie projektu pod nazwą "B.".

W przedmiotowej umowie określono zasady, tryb i warunki, na jakich przekazywane, wykorzystywane i rozliczane są środki na realizację projektu. Projekt realizowany był w okresie od 1 czerwca 2011 r. do 31 maja 2013 r. w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL), Poddziałania 8.1.1 - Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwa dla przedsiębiorstw, Działania 8.1 - Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Priorytetu VIII - Regionalne kadry gospodarki Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu nr WND - POKL. 08.01.01 - 24 - 175/10 ogólnym celem projektu było podniesienie i dostosowanie kwalifikacji i umiejętności 240 pracujących osób, z własnej inicjatywy zainteresowanych nabyciem nowych kwalifikacji do potrzeb regionalnej gospodarki. Cel projektu osiągnięty miał zostać poprzez realizację celów szczegółowych. Na podstawie umowy beneficjentowi na realizację projektu zostało przyznane dofinansowanie w łącznej kwocie 1.178.600,00 zł.

Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia od [...] do [...] marca 2013 r. przeprowadził kontrolę planową projektu, zaś od [...] do [...] października 2013 r. jego kontrolę doraźną.

W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono nieprawidłowości w realizacji projektu, skutkujące uznaniem części wydatków za niekwalifikowalne.

Organ określił nieprawidłowości w postaci: kosztów pośrednich - wynagrodzenie obsługi księgowej projektu oraz wynagrodzenie pracownika administracyjno - technicznego, koszty wynajmu biura, oraz kosztów bezpośrednich - wynajem sal szkoleniowych.

Instytucja Pośrednicząca II stopnia stwierdziła, że zakwestionowane wydatki stanowią nieprawidłowość w rozumieniu Zasad raportowania o nieprawidłowościach finansowych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Skarżący nie zgodzili się z ustaleniami Instytucji Pośredniczącej II stopnia i nie dokonali zwrotu należności głównej oraz odsetek.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach decyzją z [...] sierpnia 2014 r. określił przypadającą do zwrotu kwotę nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego na realizację projektu pod nazwą "[B]" w łącznej wysokości 170.256,21 zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych. Organ uznał za niekwalifikowalne wydatki:

- wynagrodzenie z tytułu obsługi księgowej projektu – wydatek niekwalifikowalny 7.485,36 zł;

- wynagrodzenie pracownika administracyjno - technicznego – wydatek niekwalifikowalny 24.000,00 zł;

- wydatek związany z najmem biura projektu – wydatek niekwalifikowalny 13.971,56 zł;

- wydatek związany z wynajmem sal szkoleniowych – wydatek niekwalifikowalny 124.799,29 zł.

Skarżący złożyli odwołanie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł zwrot kwoty 129.589,15 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ odwoławczy uznał za wydatki niekwalifikowalne:

- wydatki związane z wynajmem sal szkoleniowych - 124.799,29 zł,

- wydatki związane z wynagrodzeniem pracownika administracyjno - technicznego - 24.000,00 zł.

Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż dokonał analizy zaskarżonego aktu oraz całości postępowania organów, stwierdzając, że decyzja odpowiada prawu. Z akt administracyjnych, na podstawie umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 4 umowy) skarżący zobowiązali się stosować aktualną treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej: Wytyczne). Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej "u.z.p.p.r."). W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ostatecznie organ uznał niekwalifikowalność wydatków poniesionych na wynajem sal szkoleniowych, a także na wynagrodzenie pracownika administracyjno - technicznego (p. G. K.). Inne zarzuty organu I instancji zostały przez organ odwoławczy odmiennie ocenione i w efekcie uznano kwalifikowalność pozostałych, wcześniej zakwestionowanych wydatków.

WSA odnosząc się do zarzutów dotyczących wynagrodzenia obsługi administracyjnej, tj. pracownika administracyjno - technicznego - p. G. K., wskazał, że rację należy przyznać organowi, który podkreślił, iż niezrozumienie istoty kosztów pośrednich legło u podstaw nieprawidłowego zastosowania zapisów Wytycznych. Sąd wskazał, że możliwość wykazywania kosztów pośrednich ma na celu umożliwienie beneficjentowi sfinansowania wydatków, które nie są przypisane do projektu, ale z uwagi na fakt jego realizowania są generowane przez podmiot (tj. koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem podmiotu). W związku z powyższym koszty pośrednie dotyczą beneficjenta jako podmiotu a nie projektu. Tym samym zasadnie organ uznał, że rozliczenie w ramach kosztów pośrednich wynagrodzenia p. K., której zakres obowiązków wskazywał na bezpośrednie zaangażowanie w realizację projektu, nie jest dopuszczalne. Ponadto praca p. K. na rzecz skarżących polegała na świadczeniu usług wyłącznie w ramach dwóch projektów realizowanych przez nich w ramach PO KL. Wynagrodzenie p. K. było w całości finansowane ze środków projektowych. Potwierdza to okoliczność, że zadania wykonywane przez p. K. dotyczyły obsługi administracji i sekretariatu w Zawierciu, gdzie prowadzona była wyłącznie działalność związana z projektami. Taka konstrukcja i charakter zadań powierzonych p. K. wskazywały, że stanowi ona personel projektu i jej wynagrodzenie powinno być rozliczane w zadaniu zarządzanie.

Sąd wskazał również, że praca p. K. była bezpośrednio związana z realizowanym projektem – tj. obsługą projektu i jej wynagrodzenie jako personelu projektu powinno było pojawić się w kosztach bezpośrednich, w zadaniu zarządzanie, którego wydatki są limitowane w zależności od wielkości projektu. Nadto w przypadku skarżących rozliczanie wynagrodzenia p. K. w kosztach bezpośrednich, tj. w zarządzaniu doprowadziłoby do przekroczenia dopuszczalnego pułapu kosztów na zarządzanie dla projektu tej wielkości. Sąd zwrócił uwagę, że wbrew temu co twierdzą skarżący, Wytyczne jednoznacznie wskazują, że koszty pośrednie mogące być kwalifikowane do projektu nie stanowią kosztów związanych z realizacją projektu, ale stanowią koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta (Wytyczne, 4.4 Podrozdział 4 - Koszty pośrednie).

WSA odnosząc się do zarzutów dotyczących kosztów wynajmu sal szkoleniowych stwierdził, że stanowisko organu wyrażone w kontrolowanej decyzji należy uznać za zasadne. W ocenie Sądu, w tym zakresie nie dochowano reguł postępowania urzeczywistniających zasadę konkurencyjności (wymóg wynikający z Wytycznych, 3.1 Podrozdział 1 – podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, pkt 1) lit. e). Sąd zwrócił uwagę, że w czasie prowadzenia postępowania obowiązywały skarżących Wytyczne, które weszły w życie od [...] stycznia 2011 r. (Wytyczne z [...] listopada 2010 r.), zgodnie z którymi zapytanie ofertowe należy wysłać do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców. Tym samym słusznie organ zwrócił uwagę, iż wysłanie zapytania do dwóch podmiotów (prowadzących Hotel Z. i Hotel &) nie spełniało warunku skierowania zapytania ofertowego do potencjalnego wykonawcy. Zgodnie z informacjami podawanymi przez te podmioty na ich na stronach internetowych nie dysponowały one salami wyposażonymi w wymaganą liczbę stanowisk komputerowych. Tym samym nie mogły spełnić jednego z kluczowych warunków zapytania ofertowego. Informacje ze strony internetowej nie budzą przy tym wątpliwości Sądu. Nadto, w ocenie Sądu, nie sposób uznać za racjonalne stanowisko skarżących, że podmioty takie jak hotele nie prezentowały na swoich stronach internetowych pełnego zakresu świadczonych przez siebie usług, a jedynie udzielały takich szczegółowych informacji telefonicznie. Sąd podkreśli, że skarżący na poparcie swoich twierdzeń, poza swoimi twierdzeniami nie przedstawili żadnego dowodu prawdziwości swoich oświadczeń, np. informacji od podmiotów prowadzących wskazane hotele, że dysponowały ówcześnie salami wyposażonymi w określoną liczbę stanowisk komputerowych spełniających określone wymogi techniczne.

Zdaniem Sądu, wbrew temu co utrzymują skarżący, wnioski wyciągnięte z przedstawionych okoliczności przez organ są prawidłowe i Sąd w całości je akceptuje.

Sąd stwierdził, że we wniosku o dofinansowanie skarżący wskazywali na wynajęcie sal komputerowych, a nie sal, do których wstawione zostaną komputery. Nadto Sąd wskazał, że skarżący w swoich działaniach nie przewidzieli ani dodatkowego wynajęcia komputerów, ani ich ewentualnego zakupu. Tym samym, rozważania, że wymienione hotele dysponowały salami, do których można było wstawić komputery (więc spełniały warunek potencjalnego wykonawcy) uznać należy, za chybione. Zdaniem Sądu zasadnie i słusznie organ podkreślił, iż skarżący w sposób nieprawidłowy przeprowadzili postępowanie naruszając zasadę konkurencyjności poprzez brak skierowania zapytań do co najmniej 3 potencjalnych wykonawców. Zaś w efekcie nieprawidłowości nie wpłynęła żadna oferta.

Ostatecznie, z braku ofert hoteli, skarżący realizację wynajmu sali, zlecili jako usługę T.R. – jednemu z dwojga beneficjantów, wspólnika spółki cywilnej. W istocie T. R. miała świadczyć usługę najmu samej sobie i swojemu wspólnikowi. Oczywistym jest, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej i nie jest odrębnym od wspólników bytem prawnym.

W związku z tym, kwoty rozliczone w projekcie z tytułu najmu naruszają Wytyczne w zakresie obowiązku dokonywania wydatków w sposób racjonalny i efektywny - nakład/rezultat (wymóg wynikający z Wytycznych, 3.1 Podrozdział 1 – podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, pkt 1) lit. b). Dlatego też, skoro skarżący ponosili z tytułu wynajmu sal szkoleniowych wydatki niższe niż przedstawione do rozliczenia, organ zasadnie uznał za niekwalifikowalną różnicę w tym zestawieniu. Skarżący nie kwestionują przy tym, że ich wydatki z tytułu umowy najmu były znacznie niższe niż te wykazane we wnioskach o płatność, natomiast starają się wykazać, że stawki te były zgodne z rynkowymi, a także ze stawkami po jakich T.R. wynajmuje sale komercyjnie.

W ocenie WSA, skoro skarżący nie ponieśli kosztów takich jak przedstawione we wniosku o płatność, to nie mogli ich w takiej wysokości finansować ze środków publicznych. Zaś podnoszona okoliczność, że najmując pomieszczenia od firmy B.. jedno ze skarżących (T. R.) musiała zainwestować w te pomieszczenia, nie ma znaczenia dla rozliczeń przedstawionych w projekcie. Skarżący mają prawo pokryć ze środków projektowych wydatki poniesione na wynajem wraz z kosztami eksploatacji tych pomieszczeń, czego organ nie kwestionował i uwzględnił w swoich wyliczeniach koszty eksploatacji przedmiotowych pomieszczeń. Przedstawiona w kontrolowanej decyzji metodologia działania organu w tym zakresie jest przy tym przejrzysta i spójna.

W ocenie Sądu wymaga podkreślić, że organ prawidłowo wykazał, że skarżący ponosili realnie takie koszty sal, zaś zgodnie z zawartą z nimi umową nie jest możliwe nakładanie marży na wykorzystywane w projekcie zasoby skarżących, gdyż regulacje unijne dotyczące funduszy wskazują na zakaz wykorzystywania funduszy do osiągania nienależnych korzyści (rozporządzenie Rady nr 1083/2006). Co istotne w § 11 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, zapisano, że wszelkie przychody wygenerowane w projekcie należy ujawnić i podlegają one zwrotowi, czego skarżący nie uczynili. W realiach rozpoznawanej sprawy, jeden z beneficjentów i wspólników spółki cywilnej realizował zadanie projektowe na warunkach w istocie komercyjnych, generując na swoją rzecz dochód uzyskiwany kosztem środków publicznych. Należy mieć na uwadze, że spółka cywilna nie posiada własnego majątku a jej majątek stanowi majątek wspólników, więc de facto projekt wygenerował przychód dla skarżących.

W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie Sądu zasadnie organ uznał różnicę (nadwyżkę uzyskanych środków publicznych) ponad poniesione przez skarżących wydatki na wynajem sal szkoleniowych za kwotę niekwalifikowaną. Była ona także sprzeczna z umową o dofinansowanie, a więc z procedurą, o której mowa w art. 184 u.f.p., a do której odsyła art. 207 ust. 1 pkt 2) tej ustawy. Tym samym jako sprzeczne z przepisami prawa krajowego i unijnego uznano je za niekwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi 3.1 Podrozdział 1 – podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, pkt 1) lit. k).

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż organ niezasadnie zastosował taryfikator przy obliczaniu kwoty przypadającej do zwrotu, Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 13 umowy o dofinansowanie w przypadku, gdy na podstawie weryfikacji wniosku o płatność lub czynności kontrolnych stwierdzone zostanie, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., beneficjent ma obowiązek zwrotu w całości lub części otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Naruszenie zasady konkurencyjności przy realizacji zamówień w projekcie oznacza złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków publicznych, a to pociąga konsekwencje wynikające z art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. Tym samym, obowiązkiem organu było ustalenie kwoty stanowiącej niekwalifikowaną część wydatków. Natomiast taryfikator jest dokumentem o charakterze technicznym skierowanym do instytucji wydających decyzję w zakresie odzyskiwania kwot. Wprowadzenie taryfikatora wynika ze spoczywającego na Instytucji Zarządzającej obowiązku zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych (art. 35 ust. 3 pkt 9a u.z.p.p.r.) a przez to ujednolicenie sposobu działania podmiotów wydających decyzję w tym zakresie.

Sąd uznał również, za nieprawidłowe zarzuty skarżących dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd wskazał, iż z uwagi na to, że organ dokonał odmiennej od oczekiwań skarżących oceny stanu faktycznego, nie oznacza, że dokonał jej w sposób nienależyty. Sąd nie uwzględnił i uznał za nie uzasadnione również pozostałe zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, również odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej (o przeprowadzenie której, również bez swojego udziału wnioskowali skarżący) znajduje oparcie prawne i w realiach sprawy faktyczne. Zaś brak tej rozprawy nie pozbawił w sprawie skarżących czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do formułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd uznaje je za niezasadne, gdyż nie stwierdzono naruszenia żadnego z przepisów prawa materialnego wskazanego w skardze. Za nieuprawniony Sąd uznał, zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegający na wydaniu kontrolowanej decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną, sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego ustawowych wymogów. Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z funduszy unijnych nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił, że wytyczne są dokumentem o charakterze technicznym, stanowiącym instrukcję dla instytucji dokonujących korekt, która ma zapewnić jednolite podejście tych instytucji do stwierdzanych naruszeń zasady konkurencyjności.

Konkludując WSA stwierdził, że żaden z podnoszonych w skardze argumentów, w konfrontacji z wynikającymi z akt administracyjnych realiami sprawy, nie świadczy o wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia.

[A.] wnieśli od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zwanym dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267), polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I Instancji, że Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy oraz poprzez błędne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i nie wymaga uzupełnienia zgodnie z wnioskami skarżącej w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a stan faktyczny w sprawie nie został ustalony należycie, w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia przywołanych przepisów postępowania przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i występowanie wewnętrznych sprzeczności w treści uzasadnienia,

- art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji Organu.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zwanym dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

- art. 44 ust. 3 pkt . 1, 184 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Finansach publicznych (dalej jako U.finp.), poprzez ich bezprawne zastosowania w sprawie;

- art. 26 ust. 1 pkt 6 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z błędnym zastosowaniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki przyjętych przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 22 listopada 2010 roku, ze zmianami wprowadzonymi w dniu 15 grudnia 2011 roku (dalej: Wytyczne), a to Rozdziału 3 Podrozdziału 1 - podstawowe zasady kwalifikowania wydatków oraz Rozdziału 4, Podrozdziału 4 - koszty pośrednie Wytycznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący są zobowiązani do zwrotu kwoty 129 589,15 zł wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że skarżący są zobowiązani do zwrotu ww. kwoty, a ww. wydatki zostały poniesione z naruszeniem zasady ponoszenia kosztów pośrednich, zasady konkurencyjności i zasady przejrzystości i efektywnego zarządzania finansami oraz przyjęcie, że w tym zakresie skarżący naruszyli ww. zasady, a tym samym uznanie, że wydatki w kwocie 129 589,15 zł są wydatkami niekwalifikowanymi;

- art. 26 ust. 1 pkt 6 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z błędnym zastosowaniem §11, 13 i 20 umowy o dofinansowanie z dnia 24 maja 2011 roku zawartej przez Skarżących z Wojewódzkim Urzędem Pracy w Katowicach (dalej: Umowa o dofinansowanie) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący są zobowiązani do zwrotu kwoty 129 589,15 zł wraz z odsetkami w wysokości liczonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że Skarżący są zobowiązani do zwrotu ww. kwoty, a ww. wydatki zostały poniesione z naruszeniem zasady ponoszenia kosztów pośrednich, zasady konkurencyjności i zasady przejrzystości i efektywnego zarządzania finansami oraz przyjęcie, że w tym zakresie Skarżący naruszyli ww. zasady, a tym samym uznanie, że wydatki w kwocie 129 589,15 zł są wydatkami niekwalifikowanymi;

Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawienie powyższych uwag odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z powołanymi w punkcie 1 tiret pierwszy petitum skargi kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i wreszcie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Pomijając okoliczność związaną z wadliwym oznaczeniem jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 zawiera trzy jednostki redakcyjne oznaczone literami a, b, c) podkreślić należy, że wymienione zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do zakwestionowania, dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a także zmierzają do zakwestionowania oceny materiału dowodowego i wskazują na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że powołane przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ani art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane oddzielnie, jak i wspólnie. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie wskazanym przepisom prawa zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 19.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 7.05.2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, wyrok NSA z 26.01.2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14 niepublikowane).

W tym zakresie przypomnieć należy, że adresatem zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą regulację prawną dotyczącą procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ. Tak więc aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący winien powołać stosowne przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego i powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania na przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących się do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym (vide wyrok NSA z 4.02.2016 r. sygn. akt I GSK 704/14 niepublikowany).

Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. w istocie odnoszą się do obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Oznacza to, że kasator w istocie stara się podważyć sposób przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego oraz jego ocenę.

Strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenie prawa procesowego podniosła więc zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w sposób wyżej przedstawiony. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autor wskazał okoliczności uzasadniające takie stanowisko.

W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej polega na wyczerpującym zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy.

Natomiast przepisy art. 9 k.p.a. odnosi się do zasady informowania stron i uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nie uchybiły powyższym zasadom. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji zobowiązującej stronę skarżącą do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu "[B.]".

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Należy bowiem zauważyć, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator odwołuje się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w sytuacji bezskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia uznać należy, że przedstawiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z środków europejskich są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami. Natomiast w art. 184 ust. 1 u.f.p. stwierdzono, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 , są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji pod pojęciem "innych procedur" rozumieć należy postanowienia zawarte w umowie o dofinansowanie projektu, której integralną część stanowią również postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, których podstawę wydania oraz stosowania w programach operacyjnych stanowi przepis art. 35 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Poza sporem pozostaje okoliczność, że stosownie do treści umowy o dofinansowanie projektu z 24 maja 2011 roku beneficjent przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu zobowiązał się stosować aktualną treść wytycznych. Jednocześnie z treści wskazanej wyżej umowy wynika, że za wydatki kwalifikowane uznawane są wydatki zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż w Wytycznych został sformułowany zamknięty katalog kosztów pośrednich, rozumiany jako koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. Wskazuje się bowiem, że koszty pośrednie mogące być kwalifikowane do projektu nie stanowią kosztów związanych z realizacją projektu ale są to koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta - Podrozdział 4 - Koszty pośrednie. Słusznie zatem stwierdza Sąd I instancji, że możliwość wykazania kosztów pośrednich ma na celu umożliwienie beneficjentowi sfinansowania wydatków, które nie są przypisane do projektu ale z uwagi na fakt jego realizowania są generowane przez podmiot realizujący projekt. Tak więc w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych wynika jednoznacznie, że czynności w ramach stosunku pracy wykonywane przez Panią G. K. polegały wyłącznie na realizowaniu zadań dotyczących obsługi projektów, w tym projektu objętego treścią wskazanej wyżej umowy o dofinansowanie, to brak było podstaw do uznania, że wynagrodzenie wypłacane z środków przyznanych na realizację projektu winno być ujmowane w kosztach pośrednich.

Również w zakresie odnoszącym się do naruszenia przez stronę skarżącą zasady konkurencyjności należy podzielić stanowisko i argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji. Oznacza to, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej o zakwalifikowaniu wydatków poniesionych na wynajem sal szkoleniowych do wydatków niekwalifikowanych. W ocenie NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę należy podzielić stanowisko NSA zaprezentowane w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 14 lutego 2014 roku sygnatura akt II GSK 1857/12, w zakresie w jakim wskazuje, że aby wydatki uznać za niekwalifikowane"... nie wystarczy naruszyć ogólną i dość abstrakcyjną zasadę konkurencyjności, lecz zasada ta powinna być określona w umowie o dofinansowanie projektu". Zauważyć jednak należy, że stan faktyczny przyjęty za podstawę faktyczną orzekania w sprawie II GSK 1857/12 był inny od tego jaki został ustalony w niniejszej sprawie. W szczególności jeśli odnieść to do formułowanego przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia reguł konkurencyjności określonych w § 20 umowy o dofinansowanie z dnia 24 maja 2011 roku. Z treści § 20 umowy wynika, że beneficjent zobowiązał się przy realizacji zamówień określonych w ust. 1 tegoż przepisu do stosowania reguł wskazanych w ust. 1 pkt 1 - 6. W szczególności zaś zobowiązał się do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia, a w zapytaniu ofertowym winien zawrzeć opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oferty oraz termin składnia ofert. Ponadto wskazuje się, że w przypadku gdy pomimo wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców beneficjent otrzyma tylko jedną ofertę, to uznaje się zasadę konkurencyjności za spełnioną. Wreszcie stwierdza się, że w przypadku, gdy brak jest na rynku trzech potencjalnych wykonawców to zachodzi sytuacja o jakiej mowa w punkcie 6 ust. 1. Z przedstawionej regulacji wynika więc, że wybór trzech potencjalnych wykonawców winien być oceniany przy uwzględnieniu treści zapytania ofertowego, które z kolei pozostaje w ścisłym związku z treścią wniosku o dofinansowanie projektu. W zapytaniu ofertowym skierowanym w dniu 13 września 2011 roku do trzech podmiotów beneficjent wskazał przedmiot poprzez określenie, iż dotyczy on wynajmu sal szkoleniowych dla 10 osób o ściśle określonym wyposażeniu oraz na wynajmie sal komputerowych z 10 samodzielnymi stanowiskami komputerowymi wyposażonymi w komputery posiadające ściśle określone parametry techniczne. Ponadto w zapytaniu ofertowym wskazano na konieczność zapewnienia stałego łącza internetowego, projektora multimedialnego, a także na to aby sale posiadały stały dostęp do zaplecza i toalet i były dostępne przez siedem dni w tygodniu. W zapytaniu wskazano również, że sale winny być położone na terenie Zawiercia oraz, że kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty będzie cena. Z treści zapytania ofertowego wynikało także jednoznacznie, że nie została przewidziana możliwość składania ofert częściowych. Z akt sprawy wynika również, że poza przesłaniem zapytania do trzech podmiotów, zapytanie ofertowe zostało umieszczone na stronie internetowej beneficjenta oraz w jego siedzibie.

W związku z powyższym podkreślić należy, że żaden z trzech podmiotów do których zostało skierowane zapytanie ofertowe nie przedstawił swojej oferty. Z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną orzekania wynika, że dwa podmioty do których skierowano zapytanie ofertowe nie mogą być uznane za potencjalnych wykonawców w rozumieniu § 20 umowy o dofinansowanie, bowiem nie świadczą usług w zakresie wynajmu sal komputerowych wyposażonych zgodnie z wymogami określonymi w zapytaniu ofertowym. W tym miejscu podkreślić należy, że zasługuje na akceptację prezentowane w orzecznictwie NSA stanowisko, które wskazuje, że brak definicji pojęcia konkurencyjności nie może stanowić przeszkody dla oceny, czy tę zasadę zachowano, bowiem pojęcie konkurencyjność, konkurencja powinno być rozumiane stosownie do znaczenia tego słowa w języku polskim, a to oznacza, że konkurencja to nic innego, jak rywalizacja pomiędzy podmiotami w osiągnięciu określonego celu. Tak więc dla zachowania zasady konkurencyjności istotne jest zapewnienie wszystkim oferentom równych warunków, bez stwarzania sytuacji dających podstawy do przyjęcia, że są oferenci uprzywilejowani (vide wyrok NSA z dnia 9.07.2015 r. sygn. akt II GSK 1044/14 niepublikowany).

Niewątpliwe skierowanie zapytania ofertowego do podmiotów, które w momencie kierowania do nich takiego zapytania nie spełniają wymogów określonych w tym zapytaniu, uniemożliwia tym podmiotom przedstawienie oferty, a tym samym pozbawia je możliwości udziału w procedurze wyboru oferty najkorzystniejszej. Takie ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców mogło doprowadzić do sytuacji dokonania wyboru wykonawcy bez udziału podmiotów, których oferty byłyby korzystniejsze. W ten sposób zostaje naruszona zasada konkurowania ofert, a wybór oferty zostaje ukierunkowany na rzecz określonego podmiotu, który takie wymagania spełnia. Trafnie wskazuje organ, że przedstawienie zapytania ofertowego w internecie umożliwia dotarcie z tym zapytaniem do szerokiego kręgu odbiorców bez oceny czy spełniają oni kryterium "potencjalności". Z kolei obowiązek, o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 1 umowy uściśla krąg podmiotów do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców.

Uwzględniając powyższe uwagi oraz mając także na uwadze fakt, że beneficjent działający w formie spółki cywilnej zawarł umowę na wynajem sal szkoleniowych z jednym ze wspólników spółki cywilnej uznać należy, że okoliczności te wskazują na naruszenie opisanej wyżej zasady konkurencyjności. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji naruszenie tej zasady skutkuje z kolei uznaniem wydatków poniesionych na wynajem sal szkoleniowych za wydatki niekwalifikowane i zastosowaniem wobec strony skarżącej regulacji prawnych dotyczących korekty finansowej. Tak więc do nałożenia korekty finansowej doszło w wyniku ustalenia, że beneficjent dopuścił się naruszenia zasady konkurencyjności, o której mowa w § 20 umowy o dofinansowanie.

W związku z powyższym należy zauważyć, że zarówno ustawa o finansach publicznych, jak i umowa o dofinansowanie projektu stanowią, że organ przy zaistnieniu określonych przesłanek, ma obowiązek żądać zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowane, przy czym z postanowień umowy wynika, że wydatki te zwracane są w całości lub części.

Nadto treść przepisów art. 207 ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych wskazuje jednoznacznie, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 oraz po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Ustawa o finansach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu tych środków.

W świetle treści ww. przepisów ustawy oraz zapisu § 13 umowy o dofinansowanie projektu organ miał prawo co do zasady żądać zwrotu całości kwoty wydatkowanej na zakwestionowane zamówienie, gdyż w przypadku stwierdzenia, że beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności organ mógł orzec o niekwalifikowalności całego wydatku na dane zamówienie.

Natomiast organ odwoławczy orzekł o zwrocie kwoty wyliczonej przy zastosowaniu taryfikatora, która to kwota stanowiła część kwoty będącej wydatkiem uznanym za niekwalifikowany. Nadto w zaskarżonej decyzji organ szczegółowo przedstawił zasady nałożenia korekty finansowej. Należy podzielić pogląd, że Taryfikator nie miał wpływu na obowiązek zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowane, a jedynie służył do ustalenia wysokości odzyskiwanej kwoty. W ocenie NSA zaakceptować należy także stanowisko, że Taryfikator jest dokumentem o charakterze technicznym skierowanym do instytucji wydających decyzje w zakresie odzyskiwania kwot i ma na celu ujednolicenie w skali kraju sposobu wyliczania kwot przypadających do zwrotu w sytuacji konkretnych przypadków naruszenia zasady konkurencyjności (vide wyrok NSA z dnia 14.03.2014 r sygn. akt II GSK 92/13 niepublikowany).

W związku z przedstawioną wyżej argumentacją brak jest podstaw aby uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.