Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1510/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 181 ust. 2, art. 187
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 214 poz 1270
law: Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia.
article: art. 6, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 w zw. z art. 93 ust. 2 i 3, art. 7,  art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 992/14 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2013/2014 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, II SA/Wa 992/14, oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2013/2014.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 178 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), stypendia ministra za wybitne osiągnięcia przyznaje studentom minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rektora uczelni zaopiniowany przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej państwowej jednostki organizacyjnej - przez senat uczelni. Z kolei w myśl art. 181 ust. 2 ustawy, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce lub posiadającemu wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe. Zgodnie z art. 187 ustawy, szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, liczbę stypendiów i maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o przyznanie stypendium ministra, uwzględniając rodzaje osiągnięć naukowych oraz innych osiągnięć studenta poświadczających ich wybitny poziom oraz sposób udokumentowania tych osiągnięć, określi minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. Nr 214, poz. 1270), stypendium na dany rok akademicki może być przyznane studentowi, który zaliczył rok studiów w poprzednim roku akademickim oraz (1) szczególnie wyróżniał się w nauce, uzyskując w ostatnim zaliczonym roku średnią arytmetyczną ocen z egzaminów i zaliczeń przewidzianych w planie studiów klasyfikującą studenta w grupie 5% najlepszych studentów danego kierunku, lub (2) uzyskał wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe w okresie studiów na danym kierunku, a w przypadku studiów prowadzonych w trybie indywidualnym lub studiów międzykierunkowych - w okresie tych studiów. Student przedstawia wniosek o przyznanie stypendium wraz z załącznikami dokumentującymi osiągnięcia studenta. Wnioski studentów są przedstawiane do zaopiniowania radzie podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej państwowej jednostki organizacyjnej - senatowi uczelni. Opinia nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 2. Następnie rektorzy uczelni, w terminie od dnia 1 lipca do dnia 1 października, przekazują wnioski pozytywnie zaopiniowane przez organ wskazany w ust. 2, ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego (§ 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia). W świetle § 4 ust. 1 - 6 rozporządzenia, oceny wniosków dokonuje zespół powołany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, którego skład tworzą eksperci z dziedziny nauki, sztuki i sportu w liczbie określonej przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, w którego pracach mogą uczestniczyć bez prawa głosu podmioty wymieniowe w ust. 3. Zespół ocenia wnioski metodą punktową. Punkty przyznawane są za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe oraz za średnią ocen. Przy ocenie wniosków nie są uwzględniane osiągnięcia, które były uprzednio podstawą przyznania stypendium. Po zakończeniu oceny wniosków zespół przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego ranking wniosków uszeregowany według największej liczby punktów. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że liczba przyznanych stypendiów w danym roku kalendarzowym wynosi nie więcej niż 1000, zaś wysokość stypendium nie może przekroczyć 15000 zł.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że mając na względzie § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zarządzeniem z 31 października 2012 r. powołał Zespół ds. oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.Urz. MNiSW z 2012 r., poz. 67), któremu nadał uprawnienie do ustalenia szczegółowego trybu pracy w zakresie oceny wniosków oraz ustalenia wytycznych punktacji wniosku. 5 listopada 2013 r. Zespół, składający się ostatecznie z 36 ekspertów reprezentujących 8 obszarów nauki i sztukę, podjął uchwałę nr 8 w sprawie sposobu oceny wniosków o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów na rok akademicki 2013/2014. Jednolite zasady oceny wniosków, stanowiące załącznik nr 1 do ww. uchwały Zespołu, zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasady te zostały udostępnione na stronie internetowej Ministerstwa NiSW. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do ww. uchwały, Zespół ocenia wnioski metodą punktową (pkt 1). Punkty przyznawane są za wybitne osiągnięcia oraz za średnią ocen. Wniosek może uzyskać maksymalnie 100 pkt, z tego: 95 za wybitne osiągnięcia, 5 pkt za średnią ocen (pkt 2). Za średnią ocen Zespół może przyznać od 1 do 5 pkt, w zależności od pozycji na liście wniosków z danej uczelni z danego kierunku uszeregowanej według średniej ocen w następujący sposób: 1 miejsce - 5 pkt, 2 miejsce - 4 pkt, 3 miejsce - 3 pkt, 4 miejsce - 2 pkt, 5 i dalsze miejsca - 1 pkt. Przy ocenie wniosków brana jest pod uwagę średnia ocen uzyskanych w ostatnim zaliczonym roku studiów, która klasyfikowała studenta w grupie 5% najlepszych studentów danego kierunku (pkt 3). Z kolei zgodnie z pkt 4 uchwały, za wybitne osiągnięcia Zespół może przyznać od 0 do 95 pkt. W ramach każdej z kategorii osiągnięć naukowych, artystycznych lub sportowych wymienionych w § 2 ust. 4 - 6 rozporządzenia, Zespół może przyznać w zależności od rangi od 0 do 5 za każde osiągnięcie z tej kategorii. Każdej kategorii osiągnięć są przypisane określone wagi ustalone przez Zespół. Liczbę punktów w danej kategorii stanowi iloczyn liczby punktów przyznanych za dane osiągnięcie i wagi danego rodzaju osiągnięcia. Ogólna liczba punktów za wybitne osiągnięcia stanowi sumę punktów w poszczególnych kategoriach, z tym że jeśli przekracza ona 95 pkt, jest korygowana w dół do 95 pkt. W przypadku, gdy liczba wniosków studentów z liczbą punktów za osiągnięcia większą niż 95 pkt przekroczy liczbę 1000 (liczba stypendiów możliwych do przyznania), punkty za osiągnięcia zostaną przeliczone proporcjonalnie według obszarów do 95 punktów w określony w uchwale sposób. Przy ocenie osiągnięć Zespół kieruje się rangą danego osiągnięcia i jego wybitnymi cechami, mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. Każde osiągnięcie Zespół ocenia na podstawie cech danego osiągnięcia w skali od 0 do 5 (pkt 6).

Oceny przedmiotowego wniosku o przyznanie P. K. stypendium ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2013/2014 dokonał Zespół w oparciu o przedstawione powyżej – jednolite dla wszystkich ubiegających się o przyznanie stypendium – zasady, oczywiście przy uwzględnieniu okoliczności, że wniosek ten został uzasadniony wyłącznie wysoką średnią ocen, nie zawierał natomiast wykazu jakichkolwiek wybitnych osiągnięć w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zwrócić należy uwagę, że Zespół ds. oceny wniosków jest organem pomocniczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, o charakterze profesjonalnym, fachowym, któremu na podstawie § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia powierzono prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku o przyznanie stypendium ministra. Ze względu na pomocniczy charakter Zespołu, jego uchwała w przedmiocie sposobu oceny wniosków nie jest wiążąca dla organu właściwego do wydania decyzji w sprawie – Ministra NiSW. Oznacza to w praktyce, że stan faktyczny ustalony przez Zespół, przede wszystkim ranking wniosków o przyznanie stypendium ministra, uszeregowany według największej liczby punktów ustalonej w oparciu o przyjęty sposób punktacji, stanowi dowód podlegający ocenie Ministra zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), o ile nie stwierdzi on naruszenia prawa, będącego podstawą faktyczną podejmowanych przez Ministra decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, uchwała Zespołu ds. oceny wniosków o przyznanie stypendium, określająca sposób punktacji wniosków, nie wprowadza żadnych zmian (czy – jak wskazuje skarżący – "nowych treści") w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (§ 2 rozporządzenia), a jedynie przypisuje im określone wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji, a zatem będzie porównywalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2014 r., I OSK 565/14 (publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "nie można uznać przepisów tej uchwały (Zespołu ds. oceny wniosków – uwaga Sądu), jako współtworzących podstawę prawną decyzji administracyjnych w sprawach przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia". NSA stwierdził również, że "rola Zespołu oceniającego wnioski o przyznanie stypendium jest pomocnicza, ponieważ jest on tylko i wyłącznie organem doradczym Ministra. Analogiczny pogląd w przedmiotowej kwestii zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 grudnia 2014 r., II SA/Wa 886/14 (publ. j.w.).

W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nieuzasadniony był zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 181 ust. 2 ustawy w związku z art. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji. Nie można bowiem uznać, że uchwała Zespołu ds. oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra normuje zagadnienia, które powinny być uregulowane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 187 ustawy. W konsekwencji, nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego, że ww. uchwała – jako akt wewnętrzny organu pomocniczego – determinuje przesłanki podjęcia przez Ministra rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) stypendium.

Minister NiSW ustalił próg 35,75 pkt uprawniających do otrzymania stypendium w roku akademickim 2013/2014 oraz określił limit przyznanych stypendiów na 934. Natomiast skarżący uzyskał 5 pkt za 1 pozycję na liście wniosków studentów Politechniki Śląskiej w Gliwicach na kierunku "filologia", uszeregowanej według średniej ocen (za średnią 4,92). W konsekwencji został sklasyfikowany na 2297 pozycji listy rankingowej. Odzwierciedlenie wniosku skarżącego znajduje się w protokole z oceny wniosku studenta, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nieuprawnionego, znacznego zróżnicowania wagi kryteriów przyznania stypendium (§ 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia), zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ww. przepis dopuszczał stosowanie przy przyznawaniu stypendiów obu kryteriów (średniej ocen lub wybitnych osiągnięć), zaś ustawa nie obligowała Ministra do nadania tymże kryteriom równorzędnej wagi. Zróżnicowanie wagi punktowej obu kryteriów – jak wskazał organ – stanowiło konsekwencję zmiany procedury przyznawania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. Celem zmiany było nadanie tej instytucji bardziej elitarnego charakteru poprzez zaostrzenie kryteriów przyznawania stypendium oraz ograniczenie listy osiągnięć uwzględnianych przy ocenie wniosku do najbardziej prestiżowych. Ratio legis zmiany art. 181 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (wprowadzonej z dniem 1 października 2012 r. mocą art. 1 pkt 129 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 84, poz. 455) oraz obowiązującego od 1 października 2012 r. rozporządzenia było umożliwienie przyznania stypendium ministra tym studentom, którzy uzyskali wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne bądź sportowe, lecz nie uzyskali odpowiednio wysokiej średniej ocen. Przedmiotowe stypendium ministra jest w istocie przyznawane "za wybitne osiągnięcia", co implikuje jego wyjątkowy charakter związany z ponadprzeciętną, zasługującą na wyróżnienie, aktywnością studenta w ramach danego kierunku studiów.

Jak zaznaczył organ, kryterium średniej ocen w skali kraju spełnia potencjalnie kilkadziesiąt tysięcy studentów. W tym stanie rzeczy oraz przy uwzględnieniu ograniczonej do 1000 liczbie możliwych do przyznania stypendiów, istnieją – zdaniem Sądu – podstawy do uznania, że zróżnicowanie wagi punktowej obu kryteriów w sposób zaproponowany przez Zespół (i zaaprobowany przez Ministra), oparte zostało o racjonalne przesłanki. W świetle powyższego zasługuje na aprobatę pogląd, że Zespół ds. oceny wniosków, jako profesjonalny organ pomocniczy Ministra, musi mieć możliwość różnicowania wagi punktowej kryteriów przyznania stypendium, w szczególności w sytuacji, gdy wnioski te – ze względu na wykazywane osiągnięcia naukowe, artystyczne bądź sportowe – reprezentują znacznie wyższy poziom w stosunku do lat ubiegłych. Istotne jest natomiast to, aby kryteria oceny wniosków były jednakowe dla wszystkich ubiegających się o przyznanie stypendium ministra, co w niniejszej sprawie zostało spełnione.

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, dostatecznie wyczerpująco motywując przyjęte stanowisko. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. – formułującego zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 8 k.p.a. – wyrażającego zasadę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; zwanej dalej: Konstytucja) w zw. z art. 181 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 527 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. z 2011 r. Nr 214, poz. 1270; dalej jako: rozporządzenie) poprzez nietrafne przyjęcie, że dopuszczalne jest zróżnicowanie wag dwóch wymienionych alternatywnie i równorzędnie przesłanek warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (dalej: stypendium). Zarówno rozporządzenie, jak i ustawa, co ma szczególne znaczenie w kontekście art. 187 ustawy, nie dopuszcza możliwości różnicowania tych przesłanek. Mając zatem na względzie art. 2 i 7 Konstytucji, należy wnioskować, że skoro prawo nie czyni rozróżnień, nie należy ich również dokonywać w drodze wykładni.

b) art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 187 Prawa o szkolnictwie wyższym w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez nietrafne przyjęcie, że Zespół ds. oceny wniosków o przyznanie stypendium (dalej: Zespół) miał możliwość różnicowania wagi punktowej wymienionych w art. 181 ust. 2 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia przesłanek warunkujących przyznanie stypendium. Przepis art. 187 ustawy stanowi obligatoryjną delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendium. Mając na uwadze konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji (art. 92 ust. 2 Konstytucji), nie można wywodzić z przepisów § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, upoważniających Zespół jedynie do dokonania oceny wniosków, jego prawa do różnicowania wag przesłanek przyznania stypendium. Materia ta mieści się bowiem w zakresie pojęcia "szczegółowych warunków przyznawania stypendium" (art. 187 ustawy).

2. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie:

- art. 2 w zw. z art. 93 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, że uchwała nr 8 w sprawie sposobu oceny wniosków o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów na rok akademicki 2013/2014, podjęta przez Zespół, nie narusza zakazu stanowienia przez akty prawa wewnętrznego podstawy decyzji wobec podmiotów niepodporządkowanych organom je wydającym. Uchwała ta, będąc aktem prawa wewnętrznego, wprowadza w stosunku do Prawa o szkolnictwie wyższym i rozporządzenia treści nowe w postaci zróżnicowania wag przesłanek przyznania stypendium, stając się tym samym podstawą oceny wniosków, a w konsekwencji współkształtując rozstrzygnięcie w przedmiocie stypendium. Fakt aprobaty przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dla treści tej uchwały, a zatem faktyczne związanie się jej treścią w zakresie wydawanych rozstrzygnięć, nie sanuje naruszenia przez nią wskazanych przepisów.

3. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieuwzględnienia podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 93 ust. 2 Konstytucji. Stwierdzenie przez Sąd niezwiązania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego uchwałą nr 8 Zespołu dokonane zostało jedynie na płaszczyźnie powinności wynikających z przepisów, brak jest natomiast analizy, czy w rzeczywistości rozstrzygnięcie Ministra nie zostało tą uchwałą zdeterminowane.

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego poprzez dopuszczenie do stosowania w prowadzonym postępowaniu uchwały nr 8 Zespołu, która jest aktem prawa wewnętrznego niezgodnym z Konstytucją, ustawą oraz rozporządzeniem, istotnie naruszył zasadę działania organów administracji na podstawie i w granicach przepisów prawa. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że działanie organu polegające na stosowaniu innych niż wynikające z prawa powszechnie obowiązującego wag przesłanek warunkujących przyznanie stypendium wprowadzało w błąd co do treści przepisów, tworzyło wrażenie dowolności w ich rozumieniu oraz doborze ich źródeł, osłabiając tym samym autorytet prawa i naruszając zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej.

d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art.

75 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ dopuścił niezgodne z prawem dowody w postaci protokołów pierwszej i ponownej oceny wniosku skarżącego oraz rankingu wniosków o przyznanie stypendium. Ponieważ dowody te zostały stworzone w oparciu o niezgodny z prawem sposób punktacji, organ, stojąc na straży praworządności oraz będąc związanym zasadą prawdy obiektywnej, miał

obowiązek wyeliminować je z postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do pierwszego z nich wskazał, że WSA w Warszawie przyjął dopuszczalność zróżnicowania wag przesłanek warunkujących przyznanie stypendium, wymienionych w art. 181 ust. 2 ustawy i § 2 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, przyjmując w tym zakresie stanowisko organu, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia "dopuszczał stosowanie przy przyznawaniu stypendiów obu kryteriów (średniej ocen lub wybitnych osiągnięć), zaś ustawa nie obligowała Ministra do nadania tymże kryteriom równorzędnej wagi". Skarżący kasacyjnie zgadza się z pierwszą częścią tego stanowiska – dopuszczalnością, przy zastosowaniu w przepisie alternatywy zwykłej, stosowania obu przesłanek przyznania stypendium równocześnie, z zastrzeżeniem, że szczególne wyróżnianie się w nauce, ilustrowane średnią ocen, jest również wybitnym osiągnięciem w rozumieniu art. 181 ust. 2 ustawy, zaś § 1 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia dotyczy wybitnych osiągnięć naukowych artystycznych lub sportowych. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie druga część tego stanowiska w zakresie w jakim rozumie ją Sąd, tj. przyjęcie, że ustawa zezwala Ministrowi na zróżnicowanie wag przesłanek przyznania stypendium w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 187 ustawy "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia". Możliwość zmiany wag tychże przesłanek została zatem dopuszczona przez ustawę, ale jedyną formą w jakiej zmiana ta mogła nastąpić było rozporządzenie. W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu brak jednak takiego zróżnicowania, a ustawowe przesłanki otrzymania stypendium wymienione zostały w § 2 ust. 1 w dwóch osobnych punktach, połączone spójnikiem "lub", bez jakiegokolwiek śladu zmiany ich proporcji. Zdaniem kasatora to, że Minister, występujący w myśl art. 149 ust. 2 Konstytucji jako prawodawca, miał taką kompetencję i z niej nie skorzystał, nie uprawnia go do wprowadzania zmian w obowiązującym prawie w trakcie postępowania administracyjnego, w którym występuje jako organ je prowadzący. Odwołując się do zasady państwa prawnego i praworządności należy przyjąć, że Minister prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie stypendium, nie może wykroczyć poza wiążące go przepisy: art. 181 ust. 2 ustawy i § 2 ust. 1 rozporządzenia, które nie przewidują rozróżnień między przesłankami przyznania stypendium. Wynikiem zróżnicowania wag przesłanek jest w faktyczne uniemożliwienie przyznania stypendium na podstawie jednej z przesłanek wymienionych w ustawie i rozporządzeniu - szczególnego wyróżniania w nauce. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ miał prawo do dokonywania takich rozróżnień. Tym samy trafny wydaje się być zarzut, że dokonana przez ten sąd wykładnia narusza art. 2 i 7 Konstytucji w zw. z art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i § 2 ust. 1 rozporządzenia.

W odniesieniu do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego kasator podniósł, że Sąd nie zauważył, iż Minister niesłusznie dopuścił możliwość dookreślenia przez Zespół ds. oceny wniosków wag przesłanek wymienionych w art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz § 2 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia. Należy uznać, że samo wprowadzenie zróżnicowania między dwoma przesłankami otrzymania stypendium wymienionymi w art. 181 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi treść nową w stosunku do obowiązującego prawa. Przyjęta jest bowiem zasada, że jeśli samo prawo nie wprowadza rozróżnień, nie można ich czynić w drodze wykładni. Wobec tego aktualizuje się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 i 92 ust. 2 Konstytucji. Błędna jest bowiem wykładnia przepisów § 4 ust. 1 oraz 4 rozporządzenia, które jedynie przyznają Zespołowi uprawnienie do oceny wniosków z wykorzystaniem metody punktowej, w taki sposób, że dopuszczalne jest dookreślenie przez Zespół przesłanek przewidzianych w rozporządzeniu poprzez zróżnicowanie ich wag. Wykładnia taka dopuszcza bowiem subdelegację kompetencji przyznanej Ministrowi w art. 187 Prawa o szkolnictwie wyższym. Jak podkreśla się w doktrynie, brzmienie art. 92 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. "idzie dalej niż rozwiązania poprzednie, wyraźnie zabraniając jakiejkolwiek subdelegacji", a zakaz subdelegacji ma charakter zupełny (B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym., Wolters Kluwer, Warszawa 2010, str. 198-203). "W państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamieszczanie w rozporządzeniu jako akcie wykonawczym upoważnienia do podejmowania określonych działań przez inny podmiot i wyposażanie go w kompetencje wykonawcze" (T. Bińczycka-Majewska, Glosa do wyroku SN z dnia 7 lipca 1999 r., III RN 25/99., OSP 2002/4/48). Zapatrywania te podziela również orzecznictwo w sprawach stypendialnych (wyr. z 19 października 2007, I OSK 1288/07, LEX 438905). W związku z powyższym zdaniem kasatora należy zwrócić uwagę także na fakt pominięcia przez Sąd I instancji twierdzenia organu, że "prawodawca celowo nie określił w drodze rozporządzenia ani skali punktowej, ani wag osiągnięć wskazanych w § 2 ust. 4-6". Odnosi się ono co prawda do szczególnych osiągnięć naukowych, artystycznych lub sportowych, ale wydaje się, że podobna dowolność cechowała również podejście organu do przesłanki średniej ocen. Stanowisko takie jest w istocie przyznaniem, że rozporządzenie, zdaniem organu, dopuszcza subdelegację. Podkreślić należy, że nie można dokonywać wykładni § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia wraz z zarządzeniem Ministra z dnia 31 października 2012 r. (Dz. Urz. MNiSW z 2012 r., poz. 67), jako uprawniających Zespół do różnicowania wag przesłanek warunkujących przyznanie stypendium, ponieważ działanie takie stanowi wprowadzanie treści nowych w stosunku do rozporządzenia i z nim niezgodnych. Uregulowanie szczegółowych warunków przyznawania stypendium w rozporządzeniu stanowi wyłączną kompetencję Ministra, która nie podlega subdelegacji. W związku z tym, że Sąd I instancji przyjął, że uchwała nr 8 Zespołu nie stanowi zakazanej subdelegacji, zarzut skargi uznać należy za uzasadniony.

W przypadku trzeciego z zarzutów, WSA w Warszawie przyjął, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego, zgodnie z którym uchwała Zespołu, jako akt wewnętrzny organu pomocniczego, determinuje przesłanki podjęcia przez Ministra rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania, bądź odmowy przyznania stypendium. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez Ministra art. 2 oraz 93 ust. 2 Konstytucji, poprzez uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w stosunku do ww. uchwały. Zdaniem kasatora nie ulega wątpliwości, że w świetle brzmienia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. organ jest zobowiązany do weryfikacji materiału dowodowego pod kątem legalności oraz wyeliminowania dowodów niezgodnych z prawem, wydaje się, że Sąd wywiódł ze sfery tego co być powinno, wnioski co do tego co jest. To, że Minister nawet w toku starannej weryfikacji, a więc w wykonaniu nałożonego przez prawo obowiązku, nie stwierdził naruszenia prawa, nie oznacza jeszcze, że takiego naruszenia prawa nie było w rzeczywistości. Aprobując przedmiotową uchwałę, Minister faktycznie wiąże się nią w takim sensie, że to stworzony na jej podstawie ranking wniosków determinuje wydawane przez Ministra decyzje. Uznanie przez Sąd uchwały za niewiążącą, mimo iż tak naprawdę jest, wobec aprobaty Ministra, jedną z podstaw wydania decyzji, stanowi ominięcie konieczności kontroli legalności tej uchwały. W opinii skarżącego kasacyjnie dokonane w uchwale zróżnicowanie wag przesłanek przyznania stypendium w praktyce wyeliminowało szansę skarżącego na jego otrzymanie, wobec czego nie można przyjmować braku wpływu tej uchwały na podejmowane przez Ministra rozstrzygnięcia. Zasadniczy wpływ aktu prawa wewnętrznego na sytuację podmiotu, który nie jest organizacyjnie podległy ani Zespołowi, ani Ministrowi, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji i art. 93 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że katalog aktów prawa wewnętrznego ma charakter otwarty, z tym że art. 93 Konstytucji traktować należy jako ustanawiający ogólny i bezwzględnie wiążący model aktu o charakterze wewnętrznym (wyrok TK z 1 grudnia 1998, K 21/98). Uchwała Zespołu nie jest z nim zgodna zarówno dlatego, że stanowi podstawę decyzji wobec niepodporządkowanych organizacyjnie podmiotów, a także poprzez naruszenie prawa powszechnie obowiązującego w postaci ustawy i rozporządzenia. W tym stanie rzeczy niewłaściwe było niezastosowanie przez Sąd przepisów art. 2 i 93 Konstytucji w celu uchylenia decyzji współkształtowanej przez akt prawa wewnętrznego.

Zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. związany jest z poprzedzającym go zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dołożył wystarczających starań, by wyjaśnić w uzasadnieniu toku rozumowania, które doprowadziło go do wniosku o braku związania Ministra uchwałą nr 8 Zespołu. W związku z tym, że ustalenie ingerencji przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa wewnętrznego, w rozstrzygnięcie wydane w stosunku do skarżącego, mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, należy przyjąć, że naruszenie przez Sąd art. 141 p.p.s.a. stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalsze zarzuty naruszenia procedury dotyczą nieuchylenia przez Sąd I instancji decyzji, mimo że zdaniem skarżącego kasacyjnie występowały co do tego przesłanki w postaci naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, (art. 3 § 1 i 145 § 1 lit. c . p.p.s.a.) Po pierwsze, fakt dopuszczenia przez Ministra do stosowania w postępowaniu administracyjnym niezgodnej z prawem uchwały nr 8 Zespołu, która współkształtowała rozstrzygnięcie w sprawie należy uznać za naruszenie zasady praworządności. W orzecznictwie podkreśla się, że niezgodne z przepisem art. 6 k.p.a. jest współkształtowanie przez akty prawa wewnętrznego i inne dokumenty nie będące prawem rozstrzygnięć w sprawie. Po drugie, Sąd I instancji nie zauważył, zdaniem kasatora, naruszenia przez organ zasady wzbudzania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której obywatel na podstawie lektury przepisów prawa powszechnie obowiązującego składa, stosownie do ich brzmienia, wniosek o przyznanie stypendium, a następnie z uzasadnienia decyzji administracyjnej dowiaduje się, że jego szansę na otrzymanie świadczenia zostały w praktyce wyeliminowane poprzez pozaprawne ustalenia samego organu, czy też w poprzez akt prawa wewnętrznego organu pomocniczego. Jak podkreśla się w literaturze, standardem demokratycznego państwa prawnego powinna być możliwość przewidzenia jakiego rozstrzygnięcia dokona władza wydająca akt administracyjny w określonych warunkach prawnych. Ponadto, niedopuszczalne jest przerzucanie na obywatela skutków działań, które organ uważa za błędne. Z zasadą budzenia zaufania nie można pogodzić bowiem obciążania obywatela uchybieniami czy to samego organu administracji, czy też prawodawcy (J. Malanowski w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks...). Nawet jeśli Minister doszedł do wniosku, że rozporządzenie reguluje pewne kwestie w sposób odmienny niż chciałby tego ten organ, nie powinien "poprawiać" tego stanu rzeczy kosztem obywatela. Chcąc zróżnicować wagi przesłanek otrzymania stypendium, Minister mógł to uczynić w drodze nowelizacji rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej. Nie może być natomiast tak, że Minister czy to w drodze własnej wykładni przepisu w toku postępowania, czy też poprzez subdelegację kompetencji, dopuszcza modyfikację istniejącego prawa. Nie ma tutaj znaczenia fakt publikacji na stronie internetowej Ministerstwa Załącznika do uchwały Zespołu określającego wagi punktowe osiągnięć, jako że obywatel ma prawo spodziewać się, że wszystkie kwestie dotyczące warunków przyznania stypendium określone zostały w przepisach ustawy i rozporządzenia.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, kasator po pierwsze wskazał, że skarżący w sposób bezpośredni zarzucił na rozprawie naruszenie przez Ministra art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie sprzecznych z prawem dowodów w postaci: protokołów pierwszej i ponownej oceny jego wniosku o przyznanie stypendium oraz rankingu wniosków o przyznanie stypendium, uzasadniając ten zarzut faktem ich oparcia na niezgodnej z prawem uchwale Zespołu. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ błędnie uznał je za zgodne z prawem, co wnioskować należało z oparcia ich na sposobie punktacji sprzecznym z rozporządzeniem, a aprobowanym przez Ministra. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie uwzględnienie dowodów opartych o błędną interpretację przepisów przez Ministra oraz niezgodną z prawem uchwałę Zespołu, różnicującą wagi przesłanek przyznania stypendium, powinno było skłonić Sąd I instancji do uznania, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 181 ust. 2 ustawy p.s.w. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia poprzez nietrafne przyjęcie zdaniem skarżącego kasacyjnie, że dopuszczalne jest zróżnicowanie wag dwóch wymienionych alternatywnie i równorzędnie przesłanek warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, należało uznać za bezzasadny. Jak wynika z samej nazwy wspomnianego rozporządzenia dotyczy ono przyznawania stypendium "za wybitne osiągnięcia" i tym samym uzasadnia jego szczególny charakter związany z ponadprzeciętną aktywnością studenta, która zasługuje na wyróżnienie. Za wybitne osiągnięcia naukowe, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, uważa się: (1) publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacje naukowe w formie książki, (2) udział w projektach badawczych prowadzonych przez uczelnię we współpracy z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi, (3) autorstwo lub współautorstwo patentu lub wzoru użytkowego, (4) wystąpienia na konferencjach naukowych, (5) nagrody i wyróżnienia w konkursach o zasięgu międzynarodowym (§ 2 ust. 4). Z kolei wybitne osiągnięcia artystyczne i sportowe określone zostały w ust. 5 i 6 § 2 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego nie zawierał wykazu jakichkolwiek wybitnych osiągnięć w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia i tym samym nie spełniał przesłanek warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia.

Dodać należy, że Sąd I instancji, a wcześniej Minister, prawidłowo wskazali, że ww. § 2 ust. 1 rozporządzenia dopuszczał stosowanie przy przyznawaniu stypendiów obu kryteriów (średniej ocen lub wybitnych osiągnięć), zaś ustawa nie obligowała Ministra do nadania tymże kryteriom równorzędnej wagi. Zróżnicowanie wagi punktowej obu kryteriów stanowiło konsekwencję zmiany procedury przyznawania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. Celem tejże zmiany było nadanie tej instytucji bardziej elitarnego charakteru poprzez zaostrzenie kryteriów przyznawania stypendium oraz ograniczenie listy osiągnięć uwzględnianych przy ocenie wniosku do najbardziej prestiżowych.

Również drugi z podniesionych zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia art. 92 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 187 ustawy p.s.w. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez nietrafne przyjęcie, że Zespół ds. oceny wniosków o przyznanie stypendium miał możliwość różnicowania wagi punktowej wymienionych w art. 181 ust. 2 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia przesłanek warunkujących przyznanie stypendium, jest nietrafny. Albowiem, jak już prawidłowo zostało podkreślone przez Sąd I instancji, Zespół jest organem pomocniczym, a jego uchwała nie jest wiążąca dla organu właściwego do wydania decyzji w sprawie, czyli Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Przedmiotowa uchwała Zespołu nie wprowadza żadnych zmian w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, a jedynie przypisuje im jednakowe wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji poszczególnych rodzajów osiągnięć naukowych (§ 2 ust. 4 cyt. rozporządzenia), a zatem będzie porównywalny. Nie można zatem uznać przepisów tej uchwały jako współtworzących podstawę prawną decyzji administracyjnych w sprawach przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (por. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., I OSK 565/14). Ponadto, z treści § 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wynika, że rola Zespołu oceniającego wnioski o przyznanie stypendium jest pomocnicza, ponieważ jest on tylko i wyłącznie organem doradczym Ministra. Oznacza to, że Minister jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie nie tylko może, ale i jest obowiązany ocenić, czy przedstawiony mu ranking został ustalony zgodnie z prawem. Ocena osiągnięć jest niezależną oceną ekspercką i opiera się na porównywaniu osiągnięć studentów danego kierunku i ich wartościowaniu zgodnie z kryteriami przyjętymi w załączniku nr 1 do uchwały nr 8 Zespołu. Zatem minister w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji musi umieć wyjaśnić, dlaczego tak, a nie inaczej oceniono dokonania danego, konkretnego studenta, i czy ta ocena jest zgodna z przyjętymi kryteriami ich wartościowania (wyrażania w punktach). Wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania P. K. stypendium ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2013/2014 jest zgodna z prawem i sposób wyczerpujący uzasadnia przyjęte stanowisko.

Tym samym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 93 ust. 2 i 3 Konstytucji, albowiem podjęta przez Zespół uchwała nr 8 w sprawie sposobu oceny wniosków o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów na rok akademicki 2013/2014 nie narusza zakazu stanowienia przez akty prawa wewnętrznego podstawy decyzji wobec podmiotów niepodporządkowanych organom je wydającym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafne uznać należało także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej.

Również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. są bezzasadne, albowiem jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, organ działał zgodnie z przepisami prawa i brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.