Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 891/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 pkt 1, art. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2016r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm., dalej: u.P.I.S.), po rozpatrzeniu odwołania [...] C. G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (PPIS) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2015 r. upoważnieni pracownicy PPIS w asyście funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę interwencyjną w firmie [...] P.P.U.H. C. G. na terenie nieruchomości byłej Ż. B. w C. przy ul. [...]. Kontrolą objęto stan sanitarny nieruchomości, przechowywanie, magazynowanie odpadów medycznych oraz przestrzeganie przepisów dotyczących środowiska pracy. Protokolarnie stwierdzono naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych tj. nieutrzymanie nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym zapobiegającym zakażeniom i chorobom zakaźnym, co stanowi naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm., dalej: u.z.z.c.z.l.). Protokół nie został podpisany przez przedstawiciela kontrolowanego przedsiębiorstwa. Obecny podczas kontroli J. B. – kierownik techniczny na polecenie telefoniczne właściciela zakładu odmówił podpisania protokołu kontroli. Podobnie uczyniła K. Ł. – pełnomocnik właściciela zakładu, która odebrała protokół w dniu [...] stycznia 2016 r. W dniu [...] stycznia 2016 r. C. G. wniósł zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Na dwukrotne wezwania PPIS do stawienia się w siedzibie organu C. G. odpowiedział, że niemożność stawienia się wynika ze względów zdrowotnych.

Po wszczęciu postępowania i zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłoszenia uwag lub nowych wniosków PPIS decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nakazał H. P.P.U.H. C. G. uiścić opłatę za poniesione koszty kontroli w dniu [...] grudnia 2015 r. w kwocie [...]zł.

W wyniku odwołania strony, WPWIS decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na stronę opłaty i następnie wydanie decyzji nakładającej opłatę miało miejsce pomimo niewszczęcia postępowania w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu sanitarnego zakładu.

Ponownie rozpoznając sprawę PPIS nie znalazł podstaw do zmiany wcześniejszego stanowiska i wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., którą obciążył stronę opłatę za kwestionowany obszar kontroli w zakładzie przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2015 r. w związku ze stwierdzonymi naruszeniami higieniczno-sanitarnymi, w kwocie [...]zł. Uzasadniając organ wskazał, że wystarczającą podstawą do obciążenia przez organ opłatą w wysokości kosztów wykonanych czynności jest stwierdzenie istnienia uchybień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Uwarunkowanie wydania decyzji w kwestii opłaty od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie naruszeń higienicznych i zdrowotnych stanowi pozbawioną podstaw ingerencję w treść u.P.I.S. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 u.P.I.S. za inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Przez "inne czynności" należy rozumieć m.in. sprawdzanie przez organy inspekcji sanitarnej przestrzeganie właściwych wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów pracy. PPIS wyjaśnił, że sposób ustalania wysokości opłat określają przepisy § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203, dalej: rozporządzenie). Organ wskazał, że na podstawie powołanych przepisów rozporządzenia koszty kontroli określono w ten sposób, że koszty bezpośrednie wyniosły [...] zł (w tym: średnie wynagrodzenie pracowników dokonujących kontrolę w kwocie [...]zł oraz pozostałe koszty: materiałowe w wys. [...] zł, podróży służbowych i pozostałych należności związanych z podróżą służbową – [...] zł), a koszty pośrednie [...] zł jako 64,90% kosztów bezpośrednich(w tym: średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi w kwocie [...]zł, koszty transportu w kwocie [...]zł oraz pozostałe koszty: usług pocztowych i komunikacyjnych w kwocie [...]zł, zużytej energii elektrycznej, wody, gazu – [...] zł, zakupu, zużycia i konserwacji aparatury – [...] zł), co dało łączną kwotę [...]zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji PPIS C. G. prowadzący przedsiębiorstwo pod firmą [...] P.P.U.H. C. G. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 36 ust. 1 i 2 u.P.I.S. poprzez wydanie decyzji o opłacie bez uprzedniego postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją stwierdzającą naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych,

- art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnień podanego przez stronę stanu faktycznego polegającego na awarii sprzętu, która była powodem konieczności przeładowania odpadów do innego kontenera,

- art. 107 K.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których PPIS odmówił wiarygodności wyjaśnieniom strony.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję WPWIS powołał przepisy art. 36 ust. 1 i 2 u.P.I.S., by następnie stwierdzić, iż przychyla się do stanowiska organu I instancji. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym pojawiają się rozbieżności co do tego, czy konieczną przesłanką pobrania opłaty jest wcześniejsze rozstrzygnięcie co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno-sanitarnych. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 52/15, zgodnie z którym uwarunkowanie wydania decyzji w kwestii opłaty od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie naruszeń higienicznych i zdrowotnych stanowi pozbawioną podstaw ingerencję w treść u.P.I.S.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WPWIS wskazał, że organ I instancji podał rodzaj uchybień wymaganiom higieniczno-sanitarnym w zakresie nieutrzymania przez zarządzającego nieruchomością należytego stanu higieniczno-sanitarnego w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym ludzi, co stanowi naruszenie art. 22 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l. Szczegółowy opis przedmiotowego naruszenia jest w ocenie WPWIS wystarczającym uzasadnieniem nałożenia na stronę opłaty za czynności kontrolne na podstawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S. Stan faktyczny przedstawiono zaś szczegółowo w protokole kontroli.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił zasadność nałożenia opłaty w wysokości przyjętej przez PPIS. Następnie stwierdził, że jego zdaniem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 i art. 107 § 3 K.p.a.).

C. G., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.P.U.H. [...] C. G., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję WPWIS zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji, która winna być uchylona, albowiem jej wydanie nie zostało poprzedzone umożliwieniem stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i umożliwieniem wypowiedzenia się,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności zaś wyjaśnieniem przyczyn znalezienia się w dniu 22 grudnia 2015 r. kontenerów z odpadami na nieruchomości strony i określeniem czasu, w którym tam się znajdowały, a także błędnym przyjęciem, że strona nie utrzymuje nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, magazynując na niej odpady,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów strony, w szczególności odnoszących się do okoliczności związanych z koniecznością przeładowania odpadów w związku z awarią przyczepy,

- art. 8 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji w tej samej sprawie dwóch odmiennych rozstrzygnięć;

2. prawa materialnego:

- art. 36 ust. 1 i 2 u.P.I.S. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że bez wydania decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych można nałożyć opłatę za czynności nadzoru sanitarnego,

- art. 22 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że strona nie utrzymuje nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi w pierwszej kolejności skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] grudnia 2015 r. przy ul. [...] w C. w godz. 9:00-9:35 pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę, w wyniku której stwierdzili, że na nieruchomości skarżącego znajdują się 3 kontenery z odpadami medycznymi. W związku z faktem, że nie wszystkie worki były szczelnie zamknięte, niewielka ilość odpadów wysypała się na utwardzony i zabezpieczony plac przy kontenerach. Tylko na tej podstawie organy orzekające doszły do przekonania, że strona w sposób nienależyty przechowuje i magazynuje odpady medyczne, a w konsekwencji, że jej nieruchomość nie jest utrzymana w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w rozumieniu art. 22 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l. Skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu i zbierania odpadów medycznych oraz dysponuje magazynami takich odpadów mieszczącymi się m.in. w D., K. oraz R. . W dniu [...] grudnia 2015 r. zlecił R. L. przewóz odpadów medycznych z R. do G.. Tego dnia wystawiony został list przewozowy. W trakcie podczepiania naczepy i próby podniesienia podpór naczepy urządzenia zablokowały się, kierowca podjął decyzję o awaryjnym dojeździe do warsztatu przy ul. [...] w C. w celu usunięcia awarii – wymiany podpór. Z uwagi na okoliczność, że wymiana podpór wymaga przeprowadzenia prac spawalniczych, zaś kontener był załadowany łatwopalnymi odpadami, podjęto decyzje o rozładowaniu naczepy na mniejsze kontenery, które zostały zawiezione z powrotem do magazynu w R.. Po naprawieniu naczepy wróciła ona do R., została ponownie załadowana odpadami z kontenerów i rozładowana w spalarni w G. w nocy z [...] na [...] grudnia 2015 r. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że zdarzenie związane z przepakowaniem odpadów medycznych w miejscu naprawy naczepy na nieruchomości przy ul. [...] w C. spowodowane było przyczyną niezależną od strony, miało charakter incydentalny i stanowiło działanie w stanie wyższej konieczności. Organy orzekające nie wzięły jednak powyższych okoliczności pod uwagę, uniemożliwiając stronie w trakcie postępowania złożenia wyjaśnień. W rezultacie rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w oparciu o ustalenia wynikające z treści protokołu kontroli.

Ponadto skarżący wskazał, że wydanie decyzji przez PPIS z dnia [...] czerwca 2016 r. nie zostało poprzedzone zawiadomieniem w trybie art. 10 § 1 K.p.a., a strona została zaskoczona niekorzystnym rozstrzygnięciem. Powyższych uchybień nie sanuje umożliwienie zapoznania strony ze zgromadzonym materiałem w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącego uniemożliwienie mu złożenia wyjaśnień oraz pominięcie zgłaszanych twierdzeń w zakresie nagłej konieczności przeładowania odpadów spowodowało, że organy nie podjęły jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W rezultacie błędnie zastosowano przepis art. 22 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l. Skarżący podniósł również, że odpady medyczne na przedmiotowej nieruchomości nie były gromadzone, ani magazynowane. Skarżący zarzucił też organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 K.p.a., wskazując, że pierwotnie w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. uznał, iż nałożenie opłaty jest niedopuszczalne przed stwierdzeniem prawomocną decyzją naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych, by zmienić swe stanowisko w zaskarżonej decyzji. Końcowo strona podniosła, że wydane w sprawie decyzje nie zostały poprzedzone decyzją stwierdzającą naruszenie przez skarżącego wymagań higieniczno-sanitarnych, co stanowi naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 u.P.I.S.

W odpowiedzi WPWIS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi C. G. w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] czerwca 2016 r., którą zobowiązano skarżącego do uiszczenia opłaty za kwestionowany obszar kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2015 r., stwierdzającej naruszenie wymagań higieniczno-sanitarnych w łącznej kwocie [...]zł.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia [...] marca 21985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm., dalej: u.P.I.S.), ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm., dalej: u.z.z.z.c.z.l.), a także rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203).

Zważyć należy, iż osią sporu pomiędzy stroną skarżącą a organami Inspekcji Sanitarnej jest zagadnienie, czy dopuszczalne jest zobowiązanie strony do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów poniesionych przez organ w związku z czynnościami kontrolnymi zmierzającymi do ustalenia, czy naruszono wymagania higieniczno-sanitarne, w sytuacji, gdy wydanie decyzji zobowiązującej do uiszczenia opłaty nie poprzedza ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie tych wymagań.

W niniejszej sprawie skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, iż narusza art. 36 ust. 1 i2 u.P.I.S. decyzja zobowiązująca do uiszczenia opłaty za czynności nadzoru sanitarnego z uwagi na niewydanie uprzednio decyzji stwierdzającej naruszenie przez stronę wymagań higieniczno-sanitarnych.

Z kolei organy orzekające obu instancji przyjęły, że wystarczające dla wydania decyzji zobowiązującej do uiszczenia opłaty za kontrolę przeprowadzoną w zakładzie skarżącego była okoliczność stwierdzenia w toku kontroli naruszeń higieniczno-sanitarnych.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów Inspekcji Sanitarnej.

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 1 pkt 6 u.P.I.S. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Wykonywanie zadań w tym zakresie polega m.in. – jak ujmuje to przepis art. 2 powołanej ustawy – na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.P.I.S. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego.

Państwowy Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma prawo m.in. wstępu na terenie miast i wsi do zakładów pracy oraz wszystkich pomieszczeń i urządzeń wchodzących w ich skład (art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.I.S.). W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 27 ust. 1 u.P.I.S.). Jeżeli jednak naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ Inspekcji nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 u.P.I.S.).

Z powyższego wynika, że inspektor wydaje stosowną decyzję – nakaz usunięcia uchybień po ich stwierdzeniu. Brak takiego stwierdzenia wyklucza wydanie decyzji. Okoliczność czy uchybienia, o których mowa istniały podlega ocenie organu a nie strony. Ponadto organ nakazuje usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

Należy dalej zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.P.I.S. w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki, mogących mieć wpływ na stan zdrowia lub życie ludzi, państwowy inspektor sanitarny, niezależnie od przysługujących mu środków, o których mowa w art. 27-28, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach kierownictwo kontrolowanej jednostki lub jednostkę albo organ powołany do sprawowania nadzoru nad tą jednostką. Jednostka organizacyjna lub organ, do którego skierowano zawiadomienie, jest obowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 i 2, powiadomić o podjętych i wykonanych czynnościach właściwego państwowego inspektora sanitarnego (art. 30 ust. 3). W razie zaś stwierdzenia uchybień, o których mowa w ust. 1, w stosunku do podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, państwowy inspektor sanitarny jest obowiązany powiadomić o stwierdzonych uchybieniach właściwy organ rejestrowy. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 30 ust. 4 u.P.I.S.).

Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku istotnych uchybień w działalności kontrolowanej jednostki państwowemu inspektorowi sanitarnemu przysługują dodatkowe środki prawne. Zawiadomienie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, nie jest decyzją administracyjną, lecz pismem informującym o nieprawidłowościach. Oznacza to, że państwowy inspektor sanitarny podejmuje działania mające na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych nie tylko w formie decyzji administracyjnych.

Przykładowo przepis art. 25 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.P.I.S. upoważnia Państwowego Inspektora Sanitarnego w związku z wykonywaną kontrolą do wstępu na terenie miast i wsi do zakładów pracy, żądania okazania dokumentów czy pobierania próbek do badań laboratoryjnych.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ocena stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień w działalności danego podmiotu należy do państwowego inspektora sanitarnego, a zatem i do tego organu należy ocena, czy stwierdzone uchybienia kwalifikują się do egzekwowania ich usunięcia w drodze nakazu wydanego w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 991/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 36 ust. 1 u.P.I.S. określa, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (art. 36 ust. 2 u.P.I.S.).

Zauważyć należy, iż w judykaturze na kanwie powołanych art. 36 ust. 1 i 2 u.P.I.S. pojawiły się rozbieżności co do tego, czy warunkiem nałożenia na dany podmiot opłaty za nadzór sanitarny jest uprzednie wyrażone decyzją stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych czy stwierdzenie naruszenia ma mieć miejsce w ramach postępowania o nałożenie spornej opłaty. Z jednej strony przyjmuje się, że nałożenie opłaty o której mowa w art. 36 ust. 1 u.P.I.S. jest dopuszczalne dopiero po ustaleniu, iż doszło do naruszenia, wynikających z właściwych i konkretnie wskazanych przez organ przepisów, wymagań higienicznych i sanitarnych oraz ustalenia podmiotu (osoby lub jednostki organizacyjnej) na której ciąży prawny obowiązek przestrzegania tych wymagań higienicznych i zdrowotnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 marca 2013 r., II SA/Go 34/13, Lex nr 1437384, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 912/12, Lex nr 1365315). Z drugiej zaś stwierdza się, jak przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, że ustalenie przez organ, że doszło do naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, czy zdrowotnych stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji nakładającej opłatę na podstawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S. za przeprowadzone badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 października 2015 r., III SA/Lu 518/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r., III SA/Kr 52/15, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podzielając drugi z prezentowanych poglądów pragnie stwierdzić, że przepis art. 36 ust. 1 u.P.I.S. nie uzależnia możliwości ustalenia opłaty od wydania przez organ ostatecznej decyzji w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości. Regułą jest w myśl tego przepisu, że opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych. Opłat nie pobiera się – stosownie do art. 36 ust. 2 u.P.I.S. – jeżeli w wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia tego rodzaju wymagań.

Zatem konieczną przesłanką pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.P.I.S. jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy badań laboratoryjnych, czy też innych czynności podjętych przez organy w związku ze sprawowaniem bieżącego bądź zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 715/11 oraz powiązany z nim wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1129/12; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wystarczającą podstawą do obciążenia przez organ opłatą w wysokości kosztów wykonanych czynności jest stwierdzenie istnienia uchybień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis art. 36 ust. 2 u.P.I.S. określa, że nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Uwarunkowanie wydania decyzji w kwestii opłaty od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie naruszeń higienicznych i zdrowotnych stanowi więc pozbawioną podstaw ingerencję w treść ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1701/06, Lex nr 302465).

Zdaniem Sądu to, że wystąpiły uchybienia w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych wynika jednoznacznie z treści protokołu z dnia [...] grudnia 2015 r. dokumentującego wyniki kontroli przeprowadzonej w na terenie nieruchomości przy ul. [...] w C. należącej do skarżącego oraz załączony doń materiał fotograficzny. Wynika z niego niezbicie, że na terenie wspomnianej posesji w dniu kontroli stwierdzono obecność trzech kontenerów, w tym otwartego żółtego kontenera wypełnionego odpadami medycznymi zakaźnymi, do którego podstawiony był samochód dostawczy o nr rej. [...] wypełniony również odpadami medycznymi zakaźnymi (worki koloru czerwonego, niebieskiego oraz żółtego). Pracownik przepakowujący wymienione odpady medyczne zakaźne nie posiadał odzieży zabezpieczającej przed skażeniem biologicznym, ani ochrony twarzy, a duże ilości worków z odpadami medycznymi zakaźnymi były nadmiernie ściśnięte w kontenerze (żółtym) co powodowało ich rozszczelnienie, otwarcie niektórych worków i wypadanie odpadów w obrębie kontenera, jak i na powierzchnię gruntu wokół niego. Stwierdzono przy tym, że żaden z kontenerów nie był zabezpieczony przed dostępem osób nieupoważnionych, albowiem teren posesji był otwarty, dostępny dla osób z zewnątrz, z uwagi na prowadzenie w jej obrębie działalności usługowej.

Powyższych okoliczności nie zakwestionował skarżący. Potwierdził je w toku postępowania (odpowiedź na protokół), jak i w skardze wskazując, że przyczyną obecności na nieruchomości przy ul. [...] w C. zakaźnych odpadów medycznych była awaria naczepy kontenera o nr rej. PCT [...]

Jak ustalił PPIS w C. Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych, określając, że miejscem wykonywania działalności jest pomieszczenie chłodni o pow. 146 m2 zlokalizowane przy ul. [...] w m. R., gm. W., powiat c. , działka nr [...]. W skardze wskazano zaś, że skarżący prowadził działalność w zakresie transportu i zbierania odpadów medycznych oraz dysponuje magazynami mieszczącymi się w D., K. i R..

W świetle powyższego uprawnione było stwierdzenie organów Inspekcji Sanitarnej, iż w wyniku kontroli ustalono, że doszło do naruszenia wymogów higieniczno-sanitarnych. W żaden sposób skarżący nie zakwestionował stanowiska organów Inspekcji Sanitarnej o obecności na terenie jego nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] i okoliczności, że nie posiada zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych w jej obrębie. Bez znaczenia przy tym dla okoliczności sprawy są podnoszone przez skarżącego okoliczności, w których doszło do przeładunku, przerwie w transporcie i obecności odpadów medycznych zakaźnych na nieruchomości objętej kontrolą. W sytuacji niewłaściwego i zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi przechowywania na przedmiotowej nieruchomości zakaźnych odpadów medycznych obowiązkiem organów Inspekcji Sanitarnej było w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego przeprowadzenie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości (art. 4 ust.1 pkt 2 u.P.I.S.). Przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 u.z.z.z.c.l. nakazuje zaś właścicielowi, posiadaczowi lub zarządzającemu nieruchomością utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami.

W świetle stwierdzonego stanu faktycznego Sąd uznał, że skoro uzasadnione było przeprowadzenie kontroli w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, to tym samym PPIS miał prawo na podstawie art. 36 ust. 1 u.P.I.S. pobrać opłatę w wysokości kosztów podjętych czynności.

W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarówno zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 36 ust. 1 i 2 u.P.I.S. oraz art. 22 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l.), jak i przepisów postępowania (art. 10 § 1, art. 81, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a.) za niezasadne. Po pierwsze należy stwierdzić, że strona skarżąca aktywnie korzystała z udziału w zakończonym postępowaniu i nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy okoliczność, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji WPWIS nie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego K. Ł. stawiła się w siedzibie organu odwoławczego i zapoznała się z aktami sprawy, nie wnosząc do sprawy nowych dowodów, czy materiałów.

Zdaniem Sądu nie można też czynić zarzutu organowi odwoławczemu naruszenia art. 8 K.p.a., z powodu zmiany uprzednio przyjętej wykładni prawa. Orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., VII SA/Wa 12/13, LEX nr 1321685). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że WPWIS ponownie rozpoznając sprawę choć zmienił pogląd prawny co do wykładni art. 36 ust. 1 u.P.I.S. to swe stanowisko wyczerpująco uzasadnił.

Za gołosłowne należy też uznać twierdzenie, że organy orzekające nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak już Sąd powyżej stwierdził zasadnicze znaczenie dla stwierdzenia, czy zasadnie PPIS nałożył na skarżącego opłatę za dokonane czynności nadzoru sanitarnego miało nie ustalenie przyczyn znalezienia się zakaźnych odpadów medycznych na nieruchomości przy ul. [...] w C., lecz sam fakt ich obecności. Podnoszone przez skarżącego przyczyny były dla zastosowania art. 36 ust. 1 u.P.I.S. irrelewantne prawnie. Dlatego Sąd nie stwierdził, by organy Inspekcji Sanitarnej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego.

W tym też kontekście okoliczność, iż organy nie odniosły się do podnoszonych przez stronę okoliczności – jak to określono – przeładunku odpadów w związku z awarią przyczepy nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu nie budzi też zastrzeżeń wysokość zasądzonej wobec skarżącego opłaty.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203), dalej rozporządzenie, wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania.

Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;

3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;

4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia).

W myśl zaś § 4 rozporządzenia do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;

3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;

4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;

5) koszty transportu.

Przepis § 5 rozporządzenia stanowi zaś, że do wysokości kosztów bezpośrednich określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4.

PPIS w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wyczerpująco przedstawił w jaki sposób ustalił, że wysokość opłaty nałożonej na skarżącego winna wynieść [...] zł. Podał, że koszty bezpośrednie wyniosły [...] zł, szczegółowo wykazując ich poszczególne składowe - zgodnie z § 3 rozporządzenie, jak i koszty pośrednie – zgodnie z § 4 rozporządzenia, a następnie je sumując.

W tym stanie rzeczy uznając, że objęte kontrolą Sądu decyzje organów Inspekcji Sanitarnej zostały wydane zgodnie z prawem Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.