Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2268/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 2a
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta ustalającej zasady otrzymywania identyfikatorów upoważniających do bezpłatnego postoju w strefach płatnego parkowania w Warszawie.

TEZY

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta ustalającej zasady otrzymywania identyfikatorów upoważniających do bezpłatnego postoju w strefach płatnego parkowania w Warszawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na pkt 8 lit. "a" regulaminu funkcjonowania systemu parkowania płatnego niestrzeżonego w W., stanowiącego załącznik do uchwały (...) z dnia 20 grudnia 1999 r. Rady Miasta Stołecznego W. zmieniającej uchwałę (...) z dnia 29 maja 1995 r. w sprawie przyjęcia koncepcji parkowania płatnego na drogach publicznych w W. - stwierdza nieważność zaskarżonego przepisu.


UZASADNIENIE

Wymienionemu w sentencji wyroku przepisowi nadano następujące brzmienie: "Identyfikator otrzymuje mieszkaniec, którego pojazd zarejestrowany na jego nazwisko i pod adresem zgodnym z miejscem zameldowania, lub małżonek mieszkańca strefy SPPN posiadający pojazd zarejestrowany na swoje nazwisko i w miejscu swojego zamieszkania. Mieszkaniec /lub jego współmałżonek/ może otrzymać identyfikator tylko na jeden pojazd". Objęte nim osoby, w powiązaniu z pkt 7 lit. "a" uchwalonego regulaminu, były zwolnione od obowiązku wnoszenia opłat za parkowanie w tej strefie miasta.

Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze do Sądu wniósł o stwierdzenie nieważności lub orzeczenie o niezgodności z prawem tego przepisu z powodu rażącego naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi przytoczono m.in. następującą argumentację:

W myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty takie mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /art. 13 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy/. Zgodnie z przepisem par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 89 poz. 416/, które obowiązywało do 1 lipca bieżącego roku, organem właściwym do wprowadzania opłat za parkowanie był organ zarządzający ruchem na drogach /na terenie W. ruchem na wszystkich drogach publicznych zarządza związek komunalny - miasto stołeczne W., na mocy porozumienia z dnia 4 czerwca 1993 r./. Wprawdzie zaskarżona uchwała nie powołuje się na przytoczone powyżej przepisy jako podstawę prawną jej podjęcia, biorąc jednak pod uwagę materię jaką reguluje, nie ma żadnych wątpliwości, że wydana została z upoważnienia wspomnianych norm. Uznać zatem należy, że uchwała Rada m. st. W. w sprawie przyjęcia Koncepcji Parkowania Płatnego na drogach publicznych w W. jest aktem prawa miejscowego skoro wydana została w oparciu o przepis rangi ustawowej, a jej postanowienia mają charakter powszechnie obowiązujący /adresowane są do nieokreślonej liczby podmiotów/. W świetle art. 35 ust. 2a ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nie ma zatem przeszkód, aby mimo upływu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 2 powołanej ustawy, cytowana powyżej uchwała została poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty /adresaci norm prawnych/, charakteryzując się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, a wszelkie różnice w przyznawaniu praw są dopuszczalne tylko wówczas, gdy są usprawiedliwione. Oznacza to, że organy powołane do wydawania aktów normatywnych, nie mogą stanowić norm prawnych, które różnicują uprawnienia obywateli, należących do tej samej kategorii osób i znajdujących się w jednakowej sytuacji taktycznej, bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości. Tymczasem regulacja zawarta w pkt 8 lit. "a" przepisów ogólnych regulaminu funkcjonowania SPPN, przyznaje prawo do otrzymania identyfikatora uprawniającego do bezpłatnego parkowania tylko tym mieszkańcom strefy płatnego parkowania, którzy są właścicielami samochodów i ich pojazdy zarejestrowane są pod adresem zgodnym z miejscem zameldowania. Tym samym możliwości bezpłatnego parkowania w pobliżu miejsca zamieszkania pozbawieni są mieszkańcy strefy, użytkujący samochody na podstawie umów cywilnoprawnych np. leasingu czy użyczenia, a także osoby, których adres zameldowania nie jest zgodny z adresem wpisanym w dowodzie rejestracyjnym /chodzi tu o mieszkańców strefy, którzy zameldowani są na jej terenie na pobyt czasowy, gdyż nie spełniają ustawowych warunków do zameldowania się na pobyt stały, bądź z uwagi na fakt, że ich zamieszkiwanie na obszarze strefy jest ograniczone w czasie np. umową najmu lokalu na czas określony/.

Zapis pkt 8 lit. "a" regulaminu wprowadza zatem niczym nie uzasadnione zróżnicowanie uprawnień mieszkańców strefy płatnego parkowania, będących użytkownikami pojazdów samochodowych /a więc podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną/, uniemożliwiając wielu osobom otrzymanie identyfikatora pozwalającego na bezpłatne parkowanie. Potwierdzają to liczne skargi wpływające do Biura Rzecznika, w których obywatele podnoszą, że firma zarządzająca SPPN, powołując się na przepisy regulaminu odmawia im wydania identyfikatorów. Stosowanie wadliwego prawa prowadzi do sytuacji nierównego traktowania użytkowników samochodów, zamieszkujących na obszarze strefy płatnego parkowania.

Wnosząc o oddalenie skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że otrzymanie identyfikatora zależy w istocie od spełnienia jednego łącznego kryterium, tj. od zgodności danych personalnych i adresu mieszkańca z danymi właściciela i adresem uwidocznionym w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Odstępstwo od zasady płatnego parkowania odnosi się tylko do określonej kategorii osób fizycznych, a regulamin nie wprowadza w ramach tej kategorii żadnych rozróżnień, nie różnicuje obywateli charakteryzujących się daną cechą istotną i nie wprowadza różnych uprawnień dla obywateli należącej do tej samej kategorii, ponieważ kategorią objętą przepisem pkt I 8a nie są mieszkańcy w ogóle, ale mieszkańcy będący jednocześnie właścicielami samochodów.

Gdyby jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu i uznał, że kwestionowany przepis jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą równości, to trzeba podnieść, iż ograniczenie prawa do bezpłatnego parkowania tylko do mieszkańców - właścicieli samochodów jest usprawiedliwione. System płatnego parkowania wprowadzony został w celu usprawnienia ruchu drogowego w objętej tym systemem części miasta, przez ograniczenie czasu parkowania wymuszane progresywną opłatą. Gdyby zaś odstępstwo od zasady odnosiło się również do mieszkańca władającego samochodem na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego, prowadziłoby to, ze względu na trudności dowodowe, do nadużywania prawa, a niejednokrotnie do podwójnego wykorzystywania uprawnienia do bezpłatnego parkowania: raz - przez mieszkańca - właściciela, drugi raz - przez mieszkańca korzystającego z samochodu, np. mu użyczonego. Zaskarżony przepis, jak również cały regulamin, straci niebawem moc, ponieważ w m. st. W. organami właściwymi do wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych stały się rady gmin /par. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych - Dz.U. nr 51 poz. 608/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie przedstawił uprawnienia skarżącej do regulowania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w tej strefie m. st. W. kwalifikując je do aktów prawa miejscowego, co w powiązaniu z art. 35 ust. 2a ustawy o NSA umożliwiało zaskarżenie do sądu administracyjnego kwestionowanego przepisu. Nie ma też między stronami postępowania sądowego różnic, co do konieczności respektowania sformułowanej w art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, także przy stanowieniu przepisów prawa miejscowego, natomiast odmiennie oceniają one tak rozumianą legalność pkt 8 lit. "a" uchwalonego regulaminu.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma sposób określenia kryteriów pozwalających na wyodrębnienie z ogółu użytkowników dróg publicznych mieszkańców tej strefy miasta zwolnionych od opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Trudności w określeniu takich kryteriów wynikają przede wszystkim z braku możliwości bezpośredniego zastosowania prawnych konstrukcji przyjętych np. w art. 25 Kodeksu cywilnego, w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego czy w przepisach dotyczących ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Przyjęte w pkt 8 lit. "a" regulaminu rozwiązanie bazuje wyłącznie na tytule własności pojazdu, od którego jest uzależniona jego rejestracja. Eliminuje ono inne trwałe stany taktyczne, kiedy osoba zameldowana w tej strefie miasta legitymuje się tytułem prawnym do korzystania z pojazdu nie będącego jego własnością i zarejestrowanego na inny podmiot. Do nich zwłaszcza należy zaliczyć leasing jako nienazwaną umowę cywilnoprawną, na mocy której przekazuje się określone dobro /przedmiot/ do użytkowania w uzgodnionym okresie na ustalonych warunkach płatności, a w przypadku samochodu z opcją kupna - z uprawnieniem leasingobiorcy do nabycia przedmiotu umowy egzekwowanym nawet w trybie art. 64 Kodeksu cywilnego.

W kwestionowanym przepisie wyodrębnienie jako osobnego podmiotu małżonka mieszkańca strefy SPPN różnicuje w niedopuszczalny sposób nawet członków rodziny tam zameldowanych. Przy takiej stylistyce przepisu pomija się małżonka, który nie ma na siebie zarejestrowanego pojazdu i innych domowników korzystających ze wspólnego pojazdu oraz członków rodziny /poza małżonkiem/ mającym pojazdy zarejestrowane na swoje nazwisko. Używa się w nim także niejednolitego nazewnictwa przez odniesienie do mieszkańca strefy warunku zarejestrowania pojazdu pod adresem zgodnym z miejscem jego zameldowania, a do małżonka - warunku zarejestrowania pojazdu w miejscu jego zamieszkania. Zameldowanie czy zamieszkanie należą różnych pojęć i nie zawsze określają ten sam stan faktyczny.

Na obecnym etapie rozwoju cywilizacyjnego pojazdy samochodowe z reguły stanowią niezbędny środek służący zaspokajaniu potrzeb osobistych i zawodowych obywateli. Jest to realizowane w miejscu ich zamieszkania potwierdzonym zameldowaniem. Pozyskiwanie środków na potrzeby komunikacyjne miasta i dążenie do usprawnienia ruchu drogowego nie może jednak prowadzić do różnicowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i odbywać się ich kosztem. Rzecznik Praw Obywatelskich prawnie, więc podkreślił niedopuszczalne dokonywanie takiego różnicowania w aktach prawa miejscowego.

Według par. 10 powołanego w odpowiedzi na skargę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. do czasu wprowadzenia na jego podstawie nowych opłat, mają zastosowanie dotychczasowe zasady. Uwzględniając skargę i biorąc pod uwagę to unormowanie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzekł jak w sentencji.