Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1432/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 97 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 26 stycznia 2022 r. nr LVIII/735/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Zawierciu na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Zawierciu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, 1834-dalej "u.s.g."), art. 17 ust.1 pkt 12, art. 97 ust.1 i 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 - dalej: "u.p.s."), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie mieszkań chronionych (Dz. U. z 2018 r.., poz. 822), podjęła w dniu 26 stycznia 2022 r. uchwałę nr LVIII/735/22 w sprawie szczegółowych zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych (Uchwała). Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 1 lutego 2022 r. pod poz. 662.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, jako sprzecznej z art, 97 ust. 5 w związku z ust. 1 art. 53 ust. 4 — ust. 6 u.p.s., w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. i ust, 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej "Konstytucja RP") oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W ocenie Wojewody Śląskiego przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem.

Skarżący wskazał, że podstawię prawną do podjęcia uchwały w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym stanowi przepis art. 97 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe, zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Natomiast, jak wynika z treści ust. 1 ww. art. 97 u.p.s. opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustała podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

W ocenie skarżącego, treść załącznika do uchwały jest sprzeczna z art. 97 ust. 5 w związku z ust. 1, art. 53 ust. 4 - ust. 6 u.p.s. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jak podniósł Wojewoda Śląski Rada postanowiła, że "Osoby, których dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ponoszą odpłatność zgodnie z poniższa tabelą."

Dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie w procentach stosunku do kryterium dochodowego powyżej 100% do 150% (wysokość odpłatności liczona w procentach od dochodu osoby samotnie gospodarującej -50%; wysokość odpłatności liczona od procent od dochodu rodziny -60%; powyżej 150% do 200%( odpowiednio – 70% i 80%)i powyżej 200 % (odpowiednio 100% i 100%)

Jak wskazał Wojewoda Śląski analiza treści tego przepisu uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska ustaliła wysokość miesięcznej odpłatności (wyrażoną procentowo) za pobyt w mieszkaniu chronionym liczoną w procentach od dochodu mieszkańca określonego w art. 8 ust. 3-12 u.p.s.. W ocenie skarżącego, organ stanowiący gminy nie jest upoważniony do ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez osobę korzystającą ze świadczenia w formie pobytu w mieszkaniu chronionym, a jedynie do określenia szczegółowych zasad jej ponoszenia. Rada na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. jest obowiązana określić "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych", a więc jedynie granice, Nie można uznać, że szczegółowe zasady odpłatności, tj. granice tych odpłatności, stanowią konkretne stawki opłat. Stwierdził, że ustalenie konkretnej opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym następuje w formie decyzji administracyjnej, a istotne dla ustalenia wysokości opłaty ma wpływ zakres usług przyznany osobie kierowanej.

W ocenie Wojewody Śląskiego Rada Miejska była obowiązana również do uregulowania szczegółowych zasad odpłatności odrębnie dla każdego typu mieszkań chronionych, wymienionych w art. 53 ust. 3 u.p.s., tj. dla mieszkań chronionych treningowych oraz mieszkań chronionych wspieranych, gdyż przeznaczone są one dla różnych kręgów odbiorców oraz zapewniają różnego rodzaju usługi. Każdej osobie korzystającej z mieszkania chronionego może być przyznany różny zakres usług, nawet w przypadku, gdy w jednym mieszkaniu chronionym przebywa więcej niż jedna osoba. Zasady ponoszenia tych odpłatności powinny być ustalone w odniesieniu do kosztu pobytu w mieszkaniu chronionym, który jest wynikiem zakresu przyznanych usług dla osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej. Dodatkowo podniesiono, że na podstawie omawianej uchwały, osoby, którym przyznano dokładnie ten sam zakres usług (tj. m.in. w tym samym mieszkaniu chronionym kilku osobom przyznano ten sam zakres usług, na ten sam okres itd.) ponoszą odpłatność za korzystanie z tych usług w różnej wysokości, gdyż jest ona liczona od wysokości dochodów danej osoby a nie procentowo od rzeczywistych kosztów świadczonych usług (pobytu). W ocenie Wojewody Śląskiego, powyższy sposób naliczania odpłatności dla osób korzystających z tego samego zakresu usług, a różnicujący ich ze względu na wysokość osiąganych dochodów, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W nawiązaniu do powyższego Wojewody Śląskiego, że organ stanowiący gminy wskazał wysokość miesięcznej odpłatności na poziomie 50%, 70% oraz 100% - dla osób samotnie gospodarujących oraz 60%, 80%, 100" liczonych od dochodu mieszkańca dla osób osiągających odpowiednio powyżej 100% do 200% oraz powyżej 200% dochodu w stosunku do kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1. u.p.s.. Wobec powyższego, bez względu na wysokość rzeczywistych kosztów ponoszonych przez gminę za pobyt mieszkaniach chronionych ww. osoby (zwłaszcza dotyczy to osób osiągających wysokie dochody) będą obowiązane ponosić wyższe koszty za pobyt w tym mieszkaniu, niż rzeczywiste jego koszty utrzymania ponoszone przez gminę

W ocenie Wojewody Śląskiego, organ stanowiący gminy ustalając szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych był obowiązany określić ww. zasady odrębnie dla mieszkań chronionych treningowych oraz mieszkań chronionych wspieranych.

Zdaniem Wojewody Śląskiego Rada Miejska nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 97 ust.5 u.p.s., gdyż zasady ponoszenia odpłatności Rada ustaliła bez uwzględnienia kosztów pobytu w mieszkaniu chronionym i zakresu usług, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Wojewody Śląskiego Uchwała obarczona jest również innymi nieprawidłowościami Przepis 3 Uchwały zawiera definicje: .kryterium dochodowego". "odpłatności" oraz "pobytu". Natomiast w treści Uchwały znalazły się dwa paragrafy oznaczone jako "3", Zastrzeżenia Wojewody Śląskiego dotyczą pierwszego z nich. Następny paragraf powinien być oznaczony jako 4., a to z kolei spowodować zmianę numeracji kolejnych jednostek redakcyjnych.

Przechodząc do uwag o charakterze merytorycznym, Wojewoda Śląski zaznaczył, że Rada Miejska nie została upoważniona na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. do definiowania. ani tym bardziej modyfikacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Jednocześnie Rada nie powinna w Uchwale nadawać znaczenia pojęciom "odpłatność" oraz "pobyt", które są jasne, a przez to nie wymagają definiowania.

Odnosząc się do § 5 Uchwały Wojewoda Śląskie zauważył, że ustalenie całkowitego lub częściowego zwolnienia z tych opłat nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. o którym mowa w art. 97 ust. 5 u.p.s. W tym zakresie należy odróżnić bowiem regulację z art. 97 ust. 5 u.p.s. od regulacji dotyczącej odpłatności za usługi opiekuńcze (art. 50 ust. 6), gdzie ustawodawca wprost postanowił o możliwości ustalenia przez radę gminy warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Nie można również pominąć faktu, iż o zwolnieniach od opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych wypowiedział się sam ustawodawca w przepisie art. 97 ust. 1 u.p.s., ustalając, że nie ponoszą ich osoby. których dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Tym samym należy uznać, że postanowienie 5 zd. 2 Uchwały zostało podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 97 ust. 5 u.p.s..

Zdaniem Wojewody Rada Gminy powinna określić zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych w odniesieniu do kosztu pobytu w mieszkaniu chronionym, a nie w odniesieniu do dochodu osoby przebywającej w mieszkaniu chronionym. Takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w treści art.97 ust. 1 zd. 1 u.p.s. oraz art. 53 ust. 9 i ust. 10 u.p.s..

W ocenie Wojewody, każdej osobie korzystającej z mieszkania chronionego może być przyznany różny zakres usług, nawet w przypadku, gdy w jednym mieszkaniu chronionym przebywa więcej niż jedna osoba. Zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych powinny być ustalone w odniesieniu do kosztu pobytu w mieszkaniu chronionym, który jest wynikiem zakresu przyznanych usług dla osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej.

Wojewoda Śląski zauważył, że w § 6 Uchwały Rada postanowiła, że: wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Zawiercie i dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawierciu, co narusza art. 30 ust. 1 u.s.g. Wskazał, że powierzenie wykonania uchwały innemu podmiotowi mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby dana uchwała, ze względu na swoją specyfikę, nie miała charakteru wykonawczego.

Wojewoda Śląski uznał wobec powyższego, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości, uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę Gmina Zawiercie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu nie zgodziła się z zarzutami skargi.

Wskazała, że z art. 97 ust.1 i 5 u.p.s. wynika, że ustalenie opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym przyjmuje formę decyzji administracyjnej wydanej przez podmiot kierujący oraz, że ustalenie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych następuje w drodze uchwały rady miasta. W załączniku do Uchwały określono jaki procent opłaty powinna ponieść osoba przebywająca w mieszkaniu chronionym w zależności od jej dochodu. Podmiot kierujący ustala wysokość dochodów osoby i to czy osoba gospodaruje samotnie czy w ramach rodziny - w tym zakresie przeprowadza postępowanie dowodowe, a następnie w oparciu o tabelę ustala dokładną wysokość opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym. Z § 5 Uchwały wypływa wniosek, że wysokość opłaty za pobyt w mieszkaniach chronionych nie została określona w sposób sztywny. Zdaniem organu pogląd jakoby Rada Miejska miała za zadania określić jedynie "granice", w których poruszać się ma podmiot kierujący przy ustalaniu indywidualnej odpłatności, jest błędna. Zdaniem organu główna uwaga musi być skupiona na treści art. 97 ust. 5 u.p.s. oraz na tych unormowaniach ustawy i samorządzie gminnym, które normują zasady podejmowania przez radę miejską aktów prawa miejscowego, a zatem na treść art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, a także art. 42. Mocą art. 97 ust. 5 u.p.s., rada miejska zobowiązana jest ustalić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Naturalnym elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia. Oznacza to, że im wyższy poziom dochodu takiej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy. Ustawodawca nie zamieścił w tym zakresie żadnych dodatkowych kryteriów, zatem poszczególne organy stanowiące i kontrolne będą w swobodny sposób kształtowały tabele odpłatności. Zwrócił uwagę, że kwestią techniczną jest to, czy w tabeli tej odpłatność wyrażania będzie w procentach czy też zamieszczane będą określone kwoty takiej odpłatności. Wskazane zróżnicowanie posiada charakter pozornego, ponieważ w jednym i drugim przypadku wysokość odpłatności będzie ustalana w analogiczny sposób, a różnica sprowadzała się będzie jedynie do odmiennych metod wykorzystywanych w tym zakresie.

Z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek rady miasta do uregulowania zasad odpłatności odrębnie dla mieszkań chronionych treningowych i wspieranych. Żaden przepis prawa nie zakazuje radzie miasta uregulowania zasad odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych treningowych i wspieranych w taki sam sposób.

Szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych powinny odnosić się i odnoszą się w przypadku zakwestionowanej Uchwały do dochodu osoby przebywającej w mieszkaniu chronionym, a nie do kosztu pobytu w tym mieszkaniu. Pomoc społeczna powinna być uzależniona od sytuacji finansowej danej osoby, tzn. im wyższy dochód osoby tym wyższa powinna być opłata za pobyt w mieszkaniu chronionym. Brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania przez Wojewodę wysokości odpłatności liczonej w % od dochodu za pobyt w mieszkaniach chronionych. Ta sfera nie należy do kompetencji Wojewody.

Zdaniem organu Wojewoda Śląski popadł w sprzeczność, albowiem raz stwierdził, że rada gminy nie jest uprawniona do ustalenia opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym, a innym razem zarzucił Radzie, że ustalając wysokość odpłatności w mieszkaniach chronionych powinna dodatkowo zastrzec, że wysokość odpłatności nie może przekroczyć rzeczywistego kosztu pobytu w mieszkaniu chronionym. Zarzut Wojewody nie znajduje podstaw prawnych.

Organ stwierdził, żaden przepis prawa nie zabrania Radzie zdefiniowania pojęć użytych w Uchwale. Ponadto. Rada nie zmodyfikowała żadnego z pojęć, którymi posługuje się ustawodawca.

Zapis § 5 Uchwały mieści się w ramach szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych, których ustalenie należy do kompetencji rady gminy.

Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Zawiercie i Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawierciu, albowiem ostatni z wymienionych ustala opłatę za pobyt w mieszkaniach chronionych na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu - stosuje ją (art. 97 ust. 1 u.p.s.).

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że skarga Wojewody jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 S 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 - dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 5 u.p.s. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki T K: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 26 stycznia 2022 r. nr LVIII/735/22 w sprawie szczegółowych zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych.

Materialnoprawną podstawę wskazanej uchwały stanowi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, 1834-dalej "u.s.g."), art. 17 ust.1 pkt 12, art. 97 ust.1 i 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 - dalej: "u.p.s."), Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie mieszkań chronionych (Dz. U. z 2018 r.., poz. 822. Zgodnie z art. 97 ust,1 u.p.s. opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Jak stanowi art. 97 ust.5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s., który to przepis stanowi upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 97 ust. 5 Sąd podziela ukształtowany w orzecznictwie pogląd, na który powoływał się również organ odwoławczy, że przepis art. 97 ust. 5 cyt. ustawy ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności.

Uwzględniając powyższe rozważania i odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że przepisy zaskarżonej uchwały istotnie posiadają wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Za zasadny uznać należy zarzut Wojewody Śląskiego, iż Rada Miejska uchwalając szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie wypełniła delegacji ustawowej.

Sąd w składzie orzekającym zgadza się z Wojewodą Śląskim, że ustalenie podstawy dla wyliczenia opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym stanowi kluczowy element szczegółowych zasad odpłatności, o których mowa w art. 97 ust. 5 u.p.s. Delegacja wyrażona w art. 97 ust. 5 u.p.s. nie zawiera żadnych wytycznych wskazujących na czynniki czy kryteria, które powinny być uregulowane, uwzględnione przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalający szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności. Uchwała rady gminy, powiatu powinna tak kształtować zasady odpłatności, by uwzględniały one zakres świadczonych usług i ich koszty Art. 97 ust. 5 u.p.s. ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy jest obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady gminy realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie dotyczy Przyjęte przez radę reguły nie mogą pozbawiać uprawnienia podmiotu ustawowo upoważnionego do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w danym ośrodku wsparcia. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 u.p.s., opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Należy więc stwierdzić, że rada ustalając szczegółowe zasady odpłatności, powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawniony podmiot. Granic tych, w ocenie składu orzekającego, nie stanowią konkretne stawki (wskaźniki) opłat wyrażone procentowo i uzależnione od wysokości dochodu. Jak wynika z treści tabeli zawartej załączniku Uchwały, wysokość odpłatności ustala się jako stawkę procentową liczoną w odniesieniu do dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobą w rodzinie w procentach w stosunku do kryterium dochodowego. W ocenie składu orzekającego przyjęta w takim kształcie regulacja nie realizuje w sposób oczywisty delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 5 u.p.s. oraz narusza w sposób istotny art. 2 Konstytucji RP.

Słusznie także organ nadzoru wskazał na uchybienia zawarte w § 1 i załączniku Uchwały, ich niejasność i niespójność tych regulacji.

Z brzmienia § 1 Uchwały wynika, że ustala się zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych na terenie gminy Zawiercie W załączniku do Uchwały nazwanym "Szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych" wskazano, że osoby zamieszkujące w mieszkaniu chronionym , których miesięczny dochodowe, zobowiązane są do ponoszenia kosztów jego utrzymania , zgodnie z poniższą tabelą. Odpłatność za pobyt w mieszkaniu chronionym ustalona została w Uchwale ( w pierwszym z dwóch § 3 Uchwały) i ponosi ją osoba, której dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Słusznie Wojewoda Śląski zauważył, że Uchwała ma dwa paragrafy o numeracji 3. Pierwszy z nich zawiera słowniczek pojęć użytych w Uchwale. Są to pojęcia zdefiniowane już w samej u.p.s. i jak zauważył organ w odpowiedzi na skargę Rada Miejska nie zmodyfikowała żadnego z pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Wobec powyższego zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winna zawierać uchwała w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Odnosząc się do zarzut Wojewody Śląskiego dotyczącego braku określenia zasad odpłatności dla każdego typu mieszkań chronionych, wymienionych w art. 53 ust. 3 u.p.s. tj. dla mieszkań chronionych treningowych oraz mieszkań chronionych wspieranych, gdyż przeznaczone są one dla różnych kręgów odbiorców Sąd zauważa, że brak odrębnych uregulowań dla poszczególnych rodzajów mieszkań chronionych stanowi naruszenie prawa, jednakże z praktycznego punktu widzenia nie może tu dojść do wątpliwości interpretacyjnych, zatem nie można tu mówić o istotnym naruszeniu prawa.

Rację ma Wojewoda Śląski twierdząc, że Rada Miejska powierzając wykonanie Uchwały nie tylko Prezydentowi Miasta Zawiercie ale i dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zawierciu przekroczyła swoje kompetencje. Z art. 30 ust.1 u.s.g. wynika bowiem, że to wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Kwestia powierzenia wykonania Uchwały innemu podmiotowi, samoistnie lub dodatkowo, nie jest sprawą wyboru rady.

W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).