Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1812/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.10, art. 18
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2010 r. sprawy ze skargi M.B. i A.L. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 27 września 2002 r. nr [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru [....] w T. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta T. w dniu 27 września 2002 r. podjęła uchwałę Nr XLIX/572/l11/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru [....] w T.

Pismem z dnia [....] 2008 r. M.B. i A.L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą " [....] " s. c. w T. wezwali Radę Miasta T. do usunięcia naruszenia interesu prawnego wywołanych przedmiotową uchwałą.

Skargą z dnia [....] 2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym - 13 lutego 2009 r.) skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.B. i A.L. - "[....] " s. c. w T. , reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. , wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miasta T. z dnia 27 września 2002 r. Nr XLIX/572/lM/2002 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru [....] w T. Nadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawarcia w planie odpowiednich regulacji wymaganych w tym przepisie,

- art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

- art. 140 K.c. polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu podano, że przedmiotowy plan obejmuje zakresem swojego obowiązywania także działki o numerach [....] , [....] , [....] , obręb T. , jednostka ewidencyjna T. , przy ul. [....] w T. , które stanowią przedmiot własności skarżących.

Jak wskazano w skardze z treści przedmiotowego planu miejscowego wynika, że nieruchomości strony skarżącej znajdują się na obszarze oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 5 DC - z przeznaczeniem podstawowym pod funkcje komercyjne z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła i inne usługi związane z działalnością nieuciążliwą. Zgodnie z definicją określoną w § 3 pkt 11 planu miejscowego, przez działalność nieuciążliwą należy rozumieć działalność, która nie powoduje oddziaływań szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz oddziaływań mogących pogorszyć stan środowiska, w rozumieniu § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589) - w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.

Skarżący zauważyli, że definicja działalności nieuciążliwej zawarta w § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołuje się do treści rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., które obowiązywało do dnia 12 listopada 2002 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 24 września 2002 r.

Zdaniem skarżących plan odwołuje się do więc do przepisu obecnie nieobowiązującego. Nadto wskazano, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w tym zakresie niespójna z obowiązującymi obecnie przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, bowiem rozporządzenie Rady Ministrów, które uchyliło poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, zostało uchwalone jeszcze przed podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących zawarcie w uchwale odwołania do przepisu zawartego w innym akcie prawa, a w szczególności zawartego w akcie normatywnym, którego okres obowiązywania ze względu na uchwalenie nowego rozporządzenia upłynie w krótkim okresie czasu, jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Podniesiono, że wadliwie sformułowana treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia zrealizowanie m.in. inwestycji polegającej na rozbudowie stacji LPG o zbiornik podziemny na paliwo wraz z dystrybutorami paliwa, wiatę stalową nad dystrybutorami, pylon reklamowy; nadbudowie budynku usługowego oraz budowie zjazdu z działki nr [....] na działkach o numerach [....] , [....] , [....] , obręb T. , jednostka ewidencyjna T. , przy ul. [....] w T. Planowana inwestycja jest bowiem według organów stosujących przepisy prawa miejscowego inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska w rozumieniu § 2 pkt 8ł rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., który dotyczy stacji paliw płynnych, z wyłączeniem stacji gazu propan-butan. Zaistniały stan faktyczny skutkuje ponoszeniem przez skarżących istotnych strat finansowych, co związane jest z brakiem możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Zarzucono organowi przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwalaniu przedmiotowego planu. Skarżący zamieścili w skardze szeroki wywód teoretyczny w zakresie ochrony prawa własności i możliwości ograniczenia tego prawa powołując się na przepis art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP jak i art. 140 K.c. Nadto skarżący powołali się na zasadę z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego swobodę właściciela w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Skarżący powołali się także na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, która to zasada również zdaniem skarżących doznała naruszenia przedmiotową uchwałą. Dodatkowo skarżący wywodzili, że zaskarżana uchwała narusza zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez gminę środków nazbyt uciążliwych dla skarżących dla osiągnięcia zamierzonego celu. Powołano się przy tym na treść art. 7 K.p.a.

W ocenie skarżących przekroczenie przez gminę władztwa planistycznego przejawia się w wyłączeniu możliwości realizacji wszelkiego rodzaju inwestycji uciążliwych w rozumieniu § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Zapis zawarty w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego bez jakiegokolwiek uzasadnienia w sposób generalny uniemożliwia przeprowadzenie wielu inwestycji, których realizacja przy zastosowaniu nowoczesnej technologii wyłącza w praktyce możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że rzeczywiste oddziaływanie na środowisko inwestycji planowanej przez skarżących zależy od wielu czynników faktycznych. W szczególności odpowiedni sposób zaprojektowania i wykonania stacji paliw w sposób zabezpieczający środowisko może oznaczać, że przedsięwzięcie nie będzie powodowało przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń, substancji zanieczyszczających w glebie oraz w powietrzu. Należy mieć także na uwadze, że zarówno projekt jak i wykonanie przedmiotowego obiektu obwarowane jest odpowiednimi przepisami techniczno-budowlanymi, które mają na celu zminimalizować oddziaływanie obiektu na środowisko i przeciwdziałać ewentualnym awariom.

Skarżący upatrują naruszenie interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu prawa własności poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na posiadanej przez skarżących nieruchomości. Wskazane w planie kryterium, na podstawie którego kwalifikuje się możliwość prowadzenia określonej działalności gospodarczej, jest sformułowane w sposób zbyt ogólny, co uniemożliwia uwzględniania szczególnych uwarunkowań związanych z konkretną inwestycją. W tym zakresie naruszenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego skarżących jest on bezpośredni i realny. Wynika z uchybienia przez organ gminy treści art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że w wyniku nieprawidłowego pełnienia przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżących wynikający z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała zawiera także inne nieprawidłowości, które niewątpliwie mają wpływ na jej dalsze obowiązywanie. W skardze wskazano, że zaskarżony plan nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, które zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W planie brak jest przepisów dotyczących warunków i zasad podziału i scaleń nieruchomości.

Nadto zdaniem strony skarżącej organ planistyczny naruszył także art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenia załącznika graficznego do uchwały. Wskazano, że w doktrynie prawa powszechnie uważa się, że wprowadzone do systemu prawa regulacje dotyczące skali mapy, na której sporządzony ma zostać rysunek planu, wynikają z woli ustawodawcy, aby rysunek był precyzyjny i dokładny co będzie przeciwdziałać komplikacji oraz przedłużaniu procesu inwestycyjnego. Takie podejście ustawodawcy do rozpatrywanego zagadnienia świadczy o przeniesieniu z decyzji lokalizacyjnych na plan miejscowy funkcji podstawowego narzędzia służącemu zagospodarowaniu i zabudowie terenu. Dlatego obecnie jego skala musi być taka, aby zapewnić możliwość przystąpienia do realizacji konkretnego przedsięwzięcia, a w konsekwencji do wydania na jego podstawie decyzji o pozwoleniu na budowie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że nie jest uzasadnione z punktu widzenia możliwości precyzyjnego odczytania treści planu wykonanie rysunku przy stosunkowo grubych linii rozgraniczających. Użycie grubej kreski przy sporządzaniu rysunku planu stanowi problem, w szczególności w sytuacji, w której linia rozgraniczająca nie jest prowadzona wzdłuż granicy konkretnej działki, lecz przecina działkę w części. W takiej sytuacji niewątpliwie powstanie problem z wytyczeniem linii rozgraniczających w terenie zgodnie z treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących wymienione uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. wniosła o jej oddalenie z uwagi na niezasadność i nietrafność zarzutów zawartych w skardze, albowiem w jej ocenie zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza obowiązujących zasad, unormowań i standardów dotyczących uchwalania miejscowych planów zagospodarowania. Ponadto, jak zauważył organ, zarzucane naruszenie interesu prawnego skarżący odnieśli do obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zaskarżony plan opracowywany był w latach 1998 - 2002 r. w trybie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, iż kwestionowana uchwała od 8 lat funkcjonuje w obrocie prawnym.

Organ podniósł, że przy uchwalaniu kwestionowanej uchwały Gmina nie przekroczyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Organ poparł swoje stanowisko orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Zdaniem organu miejscowy plan wprowadza dopuszczalne ograniczenie prawa własności na terenie jego obowiązywania, bowiem nie narusza istoty prawa własności.

Organ podał, że generalną zasadą, którą kierowano się przy proponowanych rozwiązaniach przestrzennych szczególnie dla terenów położonych w centralnym obszarze miasta T. i jego bezpośrednim otoczeniu (a do takich należy przedmiotowy teren oznaczony symbolem 5UC, który od Starego Miasta w T. oddzielony jest ul. ...), z uwagi na przemieszanie funkcji usługowych z funkcjami mieszkaniowymi w tych obszarach, a więc uniknięcie możliwych kolizji interesów prawnych zarówno właścicieli i użytkowników mieszkań jak i właścicieli terenów ustalonych dla usług, było lokalizowanie funkcji usługowych nieuciążliwych dla środowiska. Organ zauważył, iż w przypadku terenu 5UC zwrócić należy uwagę na bezpośrednie sąsiedztwo z istniejącą zabudową mieszkaniową skoncentrowaną wzdłuż ul. [....] i terenach bezpośrednio przyległych, powstałą znacznie wcześniej niż zabudowa usługowa oraz projektowaną zabudową mieszkaniową, dla której rezerwy zabezpieczono z uwzględnieniem wniosków zgłoszonych do planu miejscowego.

Organ dodał, że istotną dla przedmiotowej sprawy jest przyjęta wówczas procedura (art. 18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), w ramach której rozbieżność interesów była rozstrzygana na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu poprzez rozpatrzenie zgłoszonych zarzutów i protestów. Na żadnym etapie uchwalania planu skarżący nie wnosili żadnych zarzutów do ustaleń planu, które są przez nich obecnie kwestionowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 367/09 skargę oddalił wskazując, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny. Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09 uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że w tej sprawie zaistniała przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących, a tym samym istnieje potrzeba merytorycznego rozpoznania sprawy i skontrolowania zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje całą uchwałę Rady Miasta T. z dnia 27 września 2002 r., Nr XLIX/572/lH/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru [....] w T. Skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę w całości i domagają się stwierdzenia jej nieważności również w całości.

Ponadto będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uznać, że po stronie skarżących miało miejsce naruszenie ich interesu prawnego, uprawniające do merytorycznego rozpoznania samej skargi w związku z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżony plan miejscowy został uchwalony 27 września 2002 r. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i Sąd oceniając legalność tej uchwały będzie bazował na przepisach obowiązujących w tej dacie. Ocena bowiem, czy Rada Miasta T. naruszyła prawo dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy oceni się stan prawny z okresu działania tej Rady w tej sprawie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada nie związania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr 258/93, opubl. w OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52). W tej zaś sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zaskarżyli całą uchwałę Rady Miasta T. z dnia 27 września 2002 r., Nr XLIX/572/lH/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru [....] w T. , zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym obszaru [....] w T ".

Sąd wnikliwie badając sprawę nie doszukał się naruszeń prawa, które skutkowałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego obszaru [....] w T .

Przede wszystkim postępowanie w sprawie uchwalenia ww. planu miejscowego prowadzone było pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 12 tejże ustawy Rada Miasta T. podjęła w dniu 31 marca 1998 r. uchwałę Nr LXIV/510/II/98 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikiem graficznym (akta sprawy, część I). Po podjęciu ww. uchwały, Zarząd Miasta T. dokonał, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu wraz z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków – obwieszczenia z okresu od 9.09.1998 r. do 15.10.1998 r. (akta sprawy, część I). Wypełniając treść art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Miasta T. zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Zarząd Gminy w T. (zawiadomienie z 14.09.2998 r.), Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzkiego Komendanta Policji, Państwowego Inspektora Sanitarnego, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewódzki [....] Okręgowy Urząd Górniczy, Urząd Ochrony Państwa, jednostkę wojskową, Wojewódzkiego Dyrektora Dróg Miejskich, Dyrektora Okręgowego Dróg Publicznych, Polskie Koleje Państwowe, Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, Zakład Gazowniczy, Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne, Sejmik Wojewódzki, Zakład Elektroenergetyczny.

Następnie Zarząd Miasta T. zbadał - zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - spójność rozwiązań projektu planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (protokół z dnia .... .2000 r. Nr....., akta sprawy część I).

W trakcie procedury uchwalania planu miejscowego obszaru [....] w T. uzgodniono jego treść z Zarządem Powiatu [....] (domniemanie uzgodnienia w związku z brakiem odpowiedzi tego Zarządu na wniosek w sprawie uzgodnienia), Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie z ......2000 r. bez uwag), Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody (domniemanie uzgodnienia w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek w sprawie uzgodnienia), Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (uzgodnienie z .....2000 r.), Powiatowym inspektorem Sanitarnym (uzgodnienie z.......2000 r.), Okręgowym Urzędem Górniczym (uzgodnienie z.......2000 r.), Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej (uzgodnienie z .....2000 r.), Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej (uzgodnienie z......2000 r.) i [....] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (uzgodnienie z.....2000 r.). Takie działania wypełniały hipotezę art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu z Wojewodą (uzgodnienie z.....2000 r. pozytywne z uwagami, które włączono do treści planu, akta sprawy, część I). Uzgodniono również projekt planu z Zarządem Województwa (uzgodnienie z.....2000 r. bez uwag). Zarząd Miasta T. zwrócił się, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do zarządów gmin sąsiednich o uzgodnienie (do Zarządu Miasta L. , Zarządu Miasta K. , Zarządu Miasta i Gminy O. , Zarządu Miejskiego w C. , Zarządu Miejskiego w J. , Zarządu Miasta B. i Zarządu Miejskiego w A). Zarządy te albo pozytywnie uzgadniały (np. Zarząd Miasta B. , Zarząd Miasta K. ) albo nie udzielały odpowiedzi, co należy rozumieć również jako domniemanie uzgodnienia.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Miasta T. dokonał uzgodnienia z jednostką wojskowa (uzgodnienie z .....2000 r.), Wojewódzkim Sztabem Wojskowym (uzgodnienie z......2000 r.). Wysłano projekt planu do uzgodnienia Wojewódzkiemu Komendantowi Policji i Urzędowi Ochrony Państwa, ale organy te nie udzieliły żadnych odpowiedzi, co na podstawie art. 22 ww. ustawy zasadnie przyjęto, jako uzgodnienie przesłanego projektu.

Zarząd Miasta T. uzgodnił projekt planu miejscowego z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych (uzgodnienie z .....2000 r. warunkowe, ale warunki te zostały uwzględnione w projekcie planu), Zarządem Dróg Wojewódzkich (uzgodnienie z.......2000 r. bez warunków) oraz Zarządem Drogowym w O. (uzgodnienie z.....2000 r. bez warunków).

W dalszej kolejności stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego właścicieli lub władających nieruchomościami (zawiadomienie z......2000 r., pod pozycją 100 i 101 widnieją nazwiska skarżących, których zawiadomiono o tym, akta sprawy, część III). Zawiadomiono również o terminie wyłożenia projektu osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu (zawiadomienia z ......2000 r., akta sprawy część III).

Następnie wyłożono projekt planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od 14 listopada 2000 r. do 12 grudnia 2000 r. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (prognoza sporządzona w październiku 1998 r., aktualizowana na maj 2000 r.). Po wyłożeniu zostały zgłoszone protesty i zarzuty. Rozpatrzenie protestów nastąpiło uchwałami z dnia 30.03.2001 r. (akta sprawy, część III).

Rada Miejska w T. , po stwierdzeniu konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, zwróciła się o ponowienie czynności planistycznych i tak w okresie od 1 sierpnia 2001 r. do 30 sierpnia 2001 r. miało miejsce ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Takie działanie spełniało hipotezę art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponownie zawiadomiono właścicieli nieruchomości o wyłożeniu projektu planu i ponownie zostały złożone protesty. Rada Miasta T. uchwałami z 12.02.2002 r. nie uwzględniła protestów, a w tym również uchwałą z 12.02.2001 r. Nr XLVII/544/III/2002 nie uwzględniła zarzutu skarżących dotyczącego dojazdu do działki nr [....] (stacji paliw) i braku uwzględnienia w projekcie wjazdu z ul. [....] dla obsługo zespołu zabudowy (akta sprawy, część VI).

Kolejne wyłożenie projektu planu miało miejsce w okresie od 23.07.2002 r. do 21.08.2002 r. (akta sprawy, część VII).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ogłoszono o terminie sesji, na której był rozpatrywany projekt planu (ogłoszenie z......2002 r. również w prasie lokalnej). Zakończenie procedury nastąpiło w dniu [....] września 2002 r., kiedy to Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr XLIX/572/l11/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy T. dla obszaru [....] w T.

W ocenie Sądu przedstawiony przebieg najważniejszych etapów procedury planistycznej został w tej sprawie zachowany.

Nie są zasadne te zarzuty skargi, które kwestionują treść samej uchwały w związku z wymaganiami przepisów ustawy. Zgodnie z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan obszaru [....] w T. ustala:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych;

3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny (np. § 9 planu miejscowego – teren 1 US);

4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (np. § 22 planu miejscowego – strefa "K" ochrony wartości historycznej i kulturowej);

5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury;

6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy;

7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, przy czym skarżący zarzucają, że zaskarżony plan miejscowy pomija zarówno tryb podziału, jak i scalania działek. Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy winien określać zasady i warunki podziału terenów na działku budowlane, a więc takie działki, które znajdują się na obszarze przeznaczonym pod budownictwo. Zgodnie zaś z § 11 ust. 1 pkt 3 i 4 planu miejscowego obszaru [....] w T. ustalono zasady podziału działek i wskaźniki dla nowo powstających działek (szerokość działek) dla obszarów obejmujących tereny mieszkalnictwa MN. Ponadto zasady podziału działek na obszarze PU (terenu produkcyjno-usługowe) również zostały, aczkolwiek dość ogólnie, określone (§ 12 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego);

8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz w niewielkim zakresie z uwagi na obszar sporządzanego planu - ochrony gruntów rolnych i leśnych;

9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów oczyszczenia ścieków bezodpływowych;

10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu;

11) granice obszarów:

a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej,

b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej,

c) przekształceń obszarów zdegradowanych.

W planie miejscowym obszaru [....] w T. ustalono również wartość stawki procentowej tzw. opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (§ 33 planu – stawka 20 %).

Sąd nie podziela zarzutu skarżących, jakoby część graficzną planu miejscowego obszaru [....] w T. oznaczono w mało czytelny sposób. Rysunek planu jest czytelny i pozwala na wyraźne zakwalifikowanie każdego obszaru do danej jednostki strukturalnej planu. Ówcześnie obowiązujące rozporządzenie wykonawcze do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Dz.U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12 z późn. zm.) nie przewidywało szczególnych zasad co do grubości linii zaznaczanych na rysunku planu.

Skarżący zarzucają Radzie Miasta T. posłużenie się w treści planu miejscowego obszaru [....] w T. odesłaniem do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 z późn. zm.). Istotnie definiując w § 3 pkt 11 pojęcie działalności nieuciążliwej Rada Miasta T. wprost wskazała na § 1 i 2 tego rozporządzenia. Działalnością nieuciążliwą – w myśl tego przepisu planu – jest taka działalność, która nie jest objęta ani § 1, ani § 2 rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. § 1 tego rozporządzenia określał inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi, a § 2 inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska.

W dniu uchwalania planu miejscowego obszaru [....] w T. rozporządzenie z 14 lipca 1998 r. jeszcze obowiązywało. Tym samym nie było błędem odwołanie się do obowiązującego prawa. Nowe rozporządzenie, tzn. zmieniające rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r. zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw dopiero 29 października 2002 r. Tak więc radni Rady Miasta T. nie mogli powoływać się w dniu [....] września 2002 r. na przyszłe rozporządzenie, które ani nie zostało opublikowane, ani nie weszło jeszcze w życie. Wydaje się, że w istocie problem nie dotyczy zdefiniowania działalności nieuciążliwej w planie miejscowym obszaru [....] w T. poprzez odesłanie do rozporządzenia z 14 lipca 1998 r. Problem dotyczy tego, że to rozporządzenie w § 2 pkt 8 lit. ł kwalifikowało do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska stacje paliw z wyłączeniem stacji gazu propan-butan, natomiast § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) do takich przedsięwzięć zalicza już wszystkie stacje paliw. Ta jednak zmiana nie była zależna od Rady Miasta T.

To Rada Ministrów wydając nowe rozporządzenie zaliczyła również stacje gazu proban-butan do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność, że obecnie nie obowiązuje już rozporządzenie z 14 lipca 1998 r. nie oznacza, że definicja działalności nieuciążliwej, o której mowa w § 3 pkt 11 planu miejscowego również nie powinna obowiązywać. Tak rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r., jak i obecnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) wskazują na przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie jest to jednak taka niespójność pojęć, która uniemożliwia stosowanie § 3 pkt 11 planu miejscowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085), do czasu wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w przedmiocie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zachowują moc przepisy określające rodzaje inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska, wydane na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 4 ust. 3 tej ustawy wprost wskazał, że do czasu wydania nowych przepisów określających przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2003 r.:

1) za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (...) uważa się inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi, określone w dotychczasowych przepisach (czyli w rozporządzeniu z 14 lipca 1998 r. – podkreślenie Sądu),

2) za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (...) uważa się inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska, określone w dotychczasowych przepisach (czyli w rozporządzeniu z 14 lipca 1998 r. – podkreślenie Sądu).

Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że obecnie pod pojęciem działalności nieuciążliwej, na którą wskazuje § 3 pkt 11 planu miejscowego obszaru [....] w T. , należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Obecnie tymi przepisami jest powoływanie rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.

Ostatni zarzut skarżących dotyczy naruszenia przez Radę Miasta T. władztwa planistycznego poprzez uniemożliwienie skarżącym rozbudowę stacji LPG o zbiornik podziemny na paliwo i nadbudowę budynku usługowego, czym skarżący dodatkowo upatrują naruszenia przysługującego im prawa własności i zasadniczo naruszenia prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zgodnie z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawami i zasadami współżycia społecznego, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W tej sprawie poza wątpliwością jest okoliczność, że działki skarżących znajdują się w obszarze 5 UC (tereny usług komercyjnych). Jak wynika z akt sprawy, skarżący już od 1994 r. rozpoczęli na tym terenie prowadzenie działalności w postaci stacji paliw LPG i uchwalony 27 września 2002 r. plan miejscowy obszaru [....] w T. tego nie zmienił. Plan ten w szczególności nie zakazał skarżącym dalszego prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. Nie wprowadził zakazów co do ograniczenia przysługującego im prawa własności, tzn. plan miejscowy ani nie wprowadził zakazu zbywania nieruchomości, ani korzystania z niej, ani pobierania pożytków. Jednym z niewielu ograniczeń wprowadzonym na obszarze 5 UC jest wyłączenie z podstawowego przeznaczenia tego terenu działalności uciążliwej. Ograniczenie to jednak ma charakter powszechny na całym obszarze planu miejscowego obszaru [....] w T. (obszaru UC, MU, MN, PU – wyjątek 7 PU). Tym samym właściciele działek na obszarze 5 UC nie byli dyskryminowani tym ograniczeniem. Ważnym jest również analiza położenia obszaru 5 UC. Znajduje się on zarówno przy drodze publicznej, jak i sąsiaduje z terenami mieszkalnictwa. Dopuszczalnym było więc ograniczenie przez Radę Miasta T. możliwości prowadzenia działalności gospodarczej z wyjątkiem uciążliwej właśnie w związku z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych, na których z istotny działalność usługowa nie powinna ograniczać realizacji podstawowej funkcji - czyli zapewnienia możliwości odpoczynku i spokojnego przebywania w mieszkaniach. Gdyby organ stanowiący Gminy T. zgodził się na prowadzenie działalności uciążliwej dla obszaru 5 UC, wówczas wątpliwym byłoby zachowanie dla obszarów MN ich głównej funkcji. Tym samym nie można uznać, że pochopnie i bez należytego rozeznania Rada Miasta T. przekroczyła granice władztwa planistycznego ograniczając zakres możliwej działalności gospodarczej dla skarżących. Skarżący prowadząc daną działalność gospodarczą nie posiadają ani konstytucyjnie, ani ustawowo chronionej ekspektatywy co do dowolnej zmiany bądź rozszerzenia swojej działalności. Wolność działalności gospodarczej oznacza swobodę jej podjęcia i prowadzenia, o ile nie narusza ona obowiązujących przepisów. Jednym z takim źródeł regulacji może być plan miejscowy, który może ograniczać możliwość prowadzenia określonych rodzajów działalności, np. działalności uciążliwej dla środowiska czy życia i zdrowia mieszkańców.

Mając na uwadze, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy obszaru [....] w T. nie naruszono ani przepisów regulujących procedurę uchwalania planu, ani przepisów regulujących jego treść ani też właściwości organów, skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić.

Oddalając skargę Sąd I instancji nie ma podstaw prawnych do zasądzania kosztów postępowania na rzecz którejkolwiek ze stron.