Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 298/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia W.P., utrzymał w mocy na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...] grudnia 2019 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] nakazał W.P. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie trzech budynków inwentarskich o wymiarach 122,20 m x 24,98 m oraz budynku socjalno- magazynowego o wymiarach 72,80 m x 16,70 m na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], a także przedłożyć w terminie do dnia 31 maja 2020 r. następujące dokumenty dotyczące budowy tych obiektów budowlanych:

a) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

b) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane to jest:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (w tym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 wskazanej ustawy (tzn. projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności);

2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że na działce inwestora znajdują się cztery budowane bez pozwolenia na budowę obiekty: obiekt nr 1 – gospodarczy budynek towarzyszący (wykonano część murowaną), obiekt nr 2 – budynek odchowalni indyków (wykonano fundamenty), obiekt nr 3 – budynek odchowalni indyków (wykonano ściany i część konstrukcji dachu z pokryciem), obiekt nr 4 – budynek odchowalni indyków w stanie surowym otwartym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] uchylił swoje postanowienie z [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej 2 budynków inwentarskich o wymiarach 122,20 m x 24,98 m, tj. obiektu nr [...] i nr [...] ze względu na fakt wykonywania przez inwestora robót, pomimo ich wstrzymania.

Podaniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] W. P., wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. jako rażąco naruszającego 48 Prawa budowlanego. Zdaniem wnioskodawcy, nie można jednym postanowieniem objąć szeregu wolnostojących obiektów i traktować je jak jeden obiekt budowalny. W rezultacie takie postanowienie uniemożliwia czy poważnie utrudnia spełnienie wymogów, o których mowa w ust. 2 i 3, pozwalających na zalegalizowanie samowoli budowlanej.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] naruszało przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wszystkie obiekty wskazane w tym postanowieniu wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia, przez jednego inwestora i na tej samej nieruchomości gruntowej. Istnieje zatem tożsamy stan faktyczno-prawny odnośnie budowy tych obiektów, stanowiących przedmiot jednego postępowania legalizacyjnego organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego. W takim zaś przypadku zastosowanie może znaleźć art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. O ile z treści art. 62 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek prowadzenia jednego postępowania przez organ; podlega to uznaniu organu, to jednak łączne rozpatrzenie kilku spraw w jednym postępowaniu umożliwia dokładniejsze zbadanie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięć okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen oraz udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach oraz przyjętych przez niego preferencjach (wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2019 r., II SA/Rz 771/19). Zdaniem organu, w omawianym przypadku jest możliwe późniejsze orzekanie przez organ w stosunku do każdego z obiektów z osobna, w zależności od spełnienia przez inwestora nałożonych obowiązków. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą też inne przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W zażaleniu na to postanowienie W. P. wskazał, że w tej sprawie, nie mamy do czynienia z jedną zabudową składającą się z czterech powiązanych ze sobą budynków, ale odrębnymi budynkami. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wskazania, by jednym postanowieniem objąć kilka obiektów i traktować je jak jeden w rozumieniu art. 3 Prawo budowlane. Takie postanowienie jest wydane z rażącym naruszeniem prawa i co więcej, w ocenie skarżącego, uniemożliwia czy poważnie utrudnia spełnienie wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, pozwalających na zalegalizowanie samowoli. Odnośnie każdego z obiektów inwestor musi pozyskać odpowiednie dokumenty, zgody itp. i gdyby inwestorowi nie udało się pozyskać wymaganych prawem dokumentów odnośnie któregokolwiek z budynków organ nakazać może rozbiórkę wszystkich obiektów.

W powołanym przez organ art. 62 k.p.a. chodzi o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony), dlatego przepis ten nie ma w tej sprawie zastosowania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organ I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ opisał przebieg postępowania i wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 62 k.p.a. dopuszcza możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego tej samej strony, jeżeli w wielu sprawach obowiązki strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego (wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., II GSK 258/09). Mając z kolei na uwadze zasadę interesu stron oraz zasady szybkości i ekonomiczności działania (art. 7-12 k.p.a.) należy uznać, że tym bardziej można prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione (wyrok WSA w Białymstoku z 7 kwietnia 2005 r., II SAB/Bk 4/05).

Fakt prowadzenia jednego postępowania w przedmiocie kilku obiektów zrealizowanych samowolnie w ramach jednej inwestycji nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania jednego rozstrzygnięcia względem wszystkich obiektów. W ocenie organu odwoławczego, nie istnieją jakiekolwiek przeszkody, a na pewno nie jest nią treść ani art. 62 k.p.a., ani 48 Prawa budowlanego, aby sprawa każdego z budynków została ostatecznie zakończona odrębnymi rozstrzygnięciami, których treść może pozostawać od siebie niezależna, w zależności oczywiście od tego, jakie działania podejmie inwestor w toku postępowania legalizacyjnego. W związku z powyższym zarzut rażącego naruszenia prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] poprzez objęcie jednym postanowieniem kilku budynków jest bezpodstawny.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, podczas gdy, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie jednym aktem objęto wiele obiektów budowlanych, podczas kiedy ustawa Prawo budowlane w art. 3 stanowi o "obiekcie" jako jednym przedmiocie wydawanych aktów;

2) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że możliwe i prawnie dopuszczalne w świetle wskazanego przepisu jest objęcie jednym postanowieniem kilku samodzielnych obiektów, tj. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż ww. art. 48 ust. 1 może być zastosowany wobec kilku samodzielnych obiektów budowlanych jednocześnie, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że dotyczy on jednego obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane;

3) art. 62 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie jako uzasadnienie dla objęcia jednym postanowieniem wszystkich czterech obiektów, podczas kiedy dotyczy on instytucji współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, nie zaś tego na co wskazuje organ, dodatkowo dokonując interpretacji dosłownej treści przepisu poprzez powołanie się na orzecznictwo, co z kolei stanowi w ocenie skarżącego niebezpieczną praktykę dowolnej interpretacji przepisów rzutujących jednak na sytuację stron postępowania i powinno zostać ocenione negatywnie przez Sąd,

4) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

5) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

6) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji

7) naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

8) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...]z [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację przedstawianą w postępowaniu administracyjnym. Wskazał ponadto, że istnieje wątpliwość dotycząca także jednolitego stanu faktycznego, o którym piszą obydwa organy, gdyż jeden z budynków objętych "wspólnym postanowieniem" ma inną funkcję aniżeli pozostałe oraz inne wymiary. Z jasnej treści art. 62 k.p.a. wynika, że dotyczy on współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, nie zaś łączenia spraw przedmiotowo różnych dotyczących tylko jednej strony. Połączenie spraw przedmiotowo różnych nie służy realizacji względów celowości (np. tzw. ekonomiki procesowej) oraz łamie zasadę "jedna sprawa - jedna decyzja", nawet gdy takie samo rozstrzygnięcie odnosi się do różnych przedmiotów i wywodzi z różnych podstaw prawnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., II SA/Wr 731/12 ). Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Z niejasnego przepisu art. 62 k.p.a. wynika w każdym razie, że odstępstwa od tej zasady wymagają istnienia łącznika między różnymi sprawami, w postaci wspólnego stanu faktycznego i tożsamej podstawy prawnej. Z wyraźnego brzmienia art. 48 ust. 5 i art. 49 Prawa budowlanego wynika odmienność spraw samowoli budowlanej i jej legalizacji. Pomysł łącznego rozpoznania i jeszcze rozstrzygnięcia jedną decyzją obu spraw jest chybiony i naruszający rażąco wskazane przepisy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2008 r., II SA/Wr 432/08).

Podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że postanowienie te pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzacego wątpliwości interpretacyjnych, (a takim z pewnością jest art. 48 w zakresie stwierdzenia "obiekt budowlany" a nie "obiekty budowlane") a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tego postanowienia - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organu wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.). Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia, podobnie jak w przypadku decyzji, organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonego postanowienia zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samym postanowieniu, a nie w prowadzonym przed jego wydaniem postępowaniu administracyjnym. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane postanowieniem, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności postanowienia eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie postanowienia ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności postanowienia nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji tego aktu, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...]grudnia 2019 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nakazujące W. P. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie trzech budynków inwentarskich o wymiarach 122,20 m x 24,98 m oraz budynku socjalno- magazynowego o wymiarach 72,80 m x 16,70 m na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], a także przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów w celu legalizacji tych obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego, postanowienie to w sposób rażący narusza prawo, albowiem nie można jednym postanowieniem objąć szeregu wolnostojących obiektów i traktować je jak jeden obiekt budowalny. W rezultacie takie postanowienie uniemożliwia czy poważnie utrudnia spełnienie wymogów, o których mowa w ust. 2 i 3, pozwalających na zalegalizowanie samowoli budowlanej.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego postanowienia), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). W myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. W przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest mowa o "obiekcie budowlanym lub jego części", co do zasady postanowienie o wstrzymaniu robót dotyczyć powinno więc jednego obiektu budowlanego.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczy wstrzymania robót budowlanych przy budowie trzech budynków inwentarskich o takich samych wymiarach oraz budynku socjalno- magazynowego, znajdujących się na tej samej działce. Z akt sprawy wynika, że budowa tych budynków trwa od września 2019 r. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że objęcie tych czterech obiektów budowlanych jednym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ powołał się na treść art. 62 k.p.a., który stanowi, iż w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Istotą postępowania administracyjnego jest, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe - podmiot będący adresatem praw lub obowiązków, oraz elementy przedmiotowe - treść tych praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna (por. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 62 k.p.a. pozwala organowi administracji publicznej na połączenie w jednym postępowaniu spraw dotyczących więcej niż jednej strony, o ile pomiędzy tymi sprawami istnieje związek w postaci takiego samego stanu faktycznego, tożsamej podstawy prawnej oraz właściwości tego samego organu. W takim przypadku organ może prowadzić jedno postępowanie wyjaśniające zamiast kilku odrębnych postępowań w każdej ze spraw. W orzecznictwie dopuszcza się również możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego tej samej strony, jeżeli w wielu sprawach obowiązki tej strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego (wyrok: NSA: z dnia 3 lutego 1999 r. I SA 630/98 , ONSA 2000, nr 1, poz. 25, z 9 grudnia 2009 r., II GSK 259/09, z 14 grudnia 2010 r., I OSK 1155/10, z 27 sierpnia 2014 r., I OSK 540/13, z 23 marca 2017 r., I OSK 2550/15, z dnia 4 marca 2021 r., III FSK 2475/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 2993/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych wskazano, iż taką interpretację art. 62 k.p.a. uzasadnia zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pogląd ten jest aprobowany również w doktrynie (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/ el.2021, komentarz do art. 62 k.p.a., A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-103, Wyd. III, Lex 2010, komentarz do art. 62 k.p.a.).

W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 62 k.p.a., a w konsekwencji również zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że bezpodstawny w tej sprawie jest zarzut rażącego naruszenia prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] poprzez wydanie jednego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy trzech jednakowych budynkach inwentarskich i jednym budynku socjalno-magazynowym i nałożeniu na inwestora określonych obowiązków w celu legalizacji tych obiektów. Z okoliczności tej sprawy wynika, że budynki te są częścią jednej inwestycji, były budowane w zbliżonym czasie, na tej samej działce, przez tego samego inwestora i mogłyby stanowić jedno zamierzenie budowalne w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2020 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] wynika, że organ ten prowadził postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie fermy chowu indyka wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. [...], obr. [...], g. [...]". W tej sprawie istnieje więc tożsamość stanu faktycznego i prawnego dotyczącego budowy tych obiektów budowalnych oraz właściwość tego samego organu administracji.

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, że fakt prowadzenia jednego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do kilku obiektów zrealizowanych w ramach jednej inwestycji nie oznacza, że organ ten zobowiązany jest do wydania jednego rozstrzygnięcia względem wszystkich obiektów. Brak jest przeszkód, aby sprawa każdego z tych budynków została ostatecznie zakończona odrębną decyzją, której treść zależy od woli inwestora i działań podejmowanych przez niego w toku postępowania legalizacyjnego. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] uchylił postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2019 r. w części dotyczącej dwóch budynków inwentarskich, tj. obiektu nr 3 i 4, albowiem inwestor nie wstrzymał robót przy tych obiektach i przystąpił do użytkowania obiektu nr 4. Organ wskazał, że obiekty te podlegać będą rozbiórce na podstawie art. 50 a pkt 1 Prawa budowalnego, natomiast nadal możliwa jest legalizacja obiektu nr 1 (budynku socjalno-magazynowego) oraz obiektu nr 2 (budynek odchowalni indyków, którego fundamenty wykonano).

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W skardze nie wskazano, jakich okoliczności faktycznych dotyczy ten zarzut i w jakim zakresie stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony. Podkreślenia ponadto wymaga, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonego postanowienia zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samym postanowieniu, a nie w prowadzonym przed jego wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej, jak i prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę w zażaleniu, wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.