Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 372/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 10, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 par. 3, art. 77 par. 1, art. 15, art. 73
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca), Sędzia WSA Alicja Palus, Mieczysław Górkiewicz, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n."), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W.K., J.K., M.K., W.K. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych we W., obręb P., oznaczonych w 1975 r. jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni 2,5366 ha, stanowiących obecnie części działek nr: [...] AM-3, [...] AM-14 oraz działki nr: [...] AM-2 i [...] AM-3 obręb P., Starosta Powiatu W. odmówił zwrotu wywłaszczonej w 1975 r. nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni 2,5366 ha, stanowiących obecnie części działek nr: [...], AM-3, [...] AM-14 oraz działki nr: [...] AM-2 i [...] AM-3 obręb P. we W..

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2009 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek W.K., J.K., M.K. i W.K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - działek gruntu o łącznej powierzchni 2,5366 ha, oznaczonych numerami: [...], położonych na terenie gminy W.. Do wniosku dołączono:

1. akt notarialny Rep. Al nr [...] z dnia 27 maja 1975 r., którym J.K., za zgodą żony T.K., sprzedał przedsiębiorstwu państwowemu W. (zwanego dalej "przedsiębiorstwem państwowym") działek nr: [...] i [...] o łącznej pow. 1,4995 ha;

2. akt notarialny Rep. Al nr [...] z dnia 9 czerwca 1975 r. - sprzedaż przez J. i T.K. przedsiębiorstwu państwowemu działek nr: [...] i [...] o łącznej pow. 0,1246 ha,

3. akt notarialny Rep. Al nr [...] z dnia 23 września 1975 r. dotyczący sprzedaży przez T. i J.K. przedsiębiorstwu państwowemu działek nr: [...] i [...] o łącznej pow. 0,9125 ha,

4. postanowienie Sądu Rejonowego dla W.-F. we W. z dnia 28 lutego 1990 r. (sygn. akt. [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po T.K. (spadek nabyli w ¼ części: mąż J.K. oraz dzieci J.K., W.K., W.K., M.K. po 3/16 części każde z nich),

5. postanowienie Sądu Rejonowego dla W.-F. we W. z dnia 30 marca 2009 r. (sygn. akt. [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po T. i J.K. (spadek nabyli w 1/4 części dzieci: J.K., W.K., W.K., M.K.).

W związku z faktem, że w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości działki o nr: [...] (z wyjątkiem nr: [...] i [...]) nie istniały, organ zebrał dokumenty dotyczące zmian dokonanych na ww. gruntach w latach 1975-2010 r., ustalając, że powołanymi wyżej aktami notarialnymi: działki o nr: [...] i [...] zostały sprzedane w trybie porozumienia z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Do aktów notarialnych przedłożono m.in. decyzję Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Oddziału Urbanistyki, Inżynierii i Architektury we W. z dnia 22 czerwca 1974 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - I wariant ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji budowy P. we W.. Z analizy załączonego do tej decyzji planu wynika, że na terenie działek nr: [...] i [...] częściowo projektowana była zieleń, ulice miejskie, place zakładowe, budynki produkcyjne A i B oraz budynek techniczny C, na działce nr [...] - zieleń, estakada odżużlająca i nawęglająca oraz plac żużlowy, zaś teren działki nr [...] przeznaczony był pod zieleń i częściowo wchodził w pas ul. [...]. Plan nie przewidywał żadnych inwestycji na terenie działek nr: [...] i [...].

Na podstawie przesłanego wykazu zmian danych ewidencyjnych (stan na rok 1975) wynika, że działki o nr: [...] w wyniku scalenia i podziału z innymi nieruchomościami zmieniły swoją powierzchnię i numerację na działki nr: [...] o pow. 0,7634 ha, [...] o pow. 5,0596 ha oraz [...] o pow. 3,5083 ha. Decyzją Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami we W. z dnia [...] r. (sygn. [...]) przekazano w użytkowanie na czas nieograniczony odpłatnie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego teren zabudowany obejmujący m.in. działki nr [...] i [...] oraz na czas ograniczony do chwili zakończenia budowy Zakładu P. teren niezabudowany - m.in. działkę nr [...]. Jednocześnie powyższą decyzją uznano za wygasłe prawo przedsiębiorstwa państwowego do użytkowania terenu działek nr: [...] oraz [...]. Następnie decyzją Wojewody W. z dnia [...] r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, działki o nr [...] o pow. 0,0475 ha i [...] o pow. 0,0647 ha stały się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej W.. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] r. (sygn. [...], orzeczono o wygaśnięciu z urzędu decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami we W. z dnia [...] r. dotyczącej przekazania w użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego działek nr: [...] oraz [...] (stanowiącej w wyniku połączenia z innymi gruntami działki o nr: [...] i [...] o łącznej pow. 6,2479 ha - wykaz zmian gruntowych z 1978 r.). Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w ww. decyzji zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 12 stycznia 1985 r. przedsiębiorstwo państwowe zakończyło swoją działalność i zostało wykreślone z rejestru przedsiębiorstw, zaś składniki majątkowe zaniechanej inwestycji (m.in. działki nr: [...]) na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 16 listopada 1993 r. zostały ostatecznie przekazane przez Skarb Państwa do administrowania W. Spółka z o.o. we W. (zwanego dalej "Centrum Prasowe") na czas określony - do dnia 31 marca 1994 r. (pismo Wojewody W. z 27 grudnia 1993 r. W dniu 28 sierpnia 1998 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] nastąpiła darowizna przez Skarb Państwa na rzecz Gminy Miejskiej W. zabudowanych działek nr: [...]. W dniu 2 lutego 2000 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] Gmina W. przeniosła w zamian za zaległości podatkowe, na podstawie art. 66 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, na rzecz Skarbu Państwa własność działki nr: [...], z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy autostradowej. Prawo własności Skarbu Państwa odnośnie powyższych działek zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...].

Wobec braku dokumentacji, z której jednoznacznie wynikałoby jak nabyte w 1975 r. nieruchomości zmieniły swoją powierzchnię i numerację, organ posłużył się przesłaną aktualną mapą zasadniczą z naniesionymi przez Kataster Miasta W. granicami wywłaszczonych działek oraz wypisami z rejestru gruntów, z których wynika, że teren wywłaszczonych działek nr: [...] o łącznej pow. 2,5366 ha, stanowiących obecnie części działek nr: [...] oraz działki nr: [...] i [...]. W wyniku analizy własnościowej oraz po dokładnym zbadaniu dokumentacji uzyskanej m.in. z Urzędu Miejskiego W., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. oraz Sądu Rejonowego we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych stwierdzono, że:

1. działki nr: [...] o pow. 0,2611 ha, [...] o pow. 12,2616 ha, [...] o pow. 0,8549 ha, [...] o pow. 2,1249 ha i [...] o pow. 5,0568 ha stanowią własność Gminy Miejskiej W., co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia 27 maja 2009 r. i 4 grudnia 2009 r. oraz odpis z KW nr [...] (w księdze wieczystej nie został ujawniony podział działki nr [...] na działki nr: [...] do [...] i działki nr [...] na działki nr: [...] i [...]). Działka nr [...] została przeznaczona, decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], pod budowę inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] w nowym przebiegu od ulicy [...] do północnej łącznicy węzła z drogą krajową nr 94 wraz z bodową infrastruktury technicznej oraz kanalizacji deszczowej. Działka nr [...], decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], została przeznaczona pod budowę przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę wielofunkcyjnego Stadionu Miejskiego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przy ulicy [...] we W.;

2. działka nr [...] o pow. 1,1719 ha (użytek: droga) stanowi własność Gminy Miejskiej W., co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia 27 maja 2009 r., i leży w pasie ulicy [...] (status: droga publiczna gminna - uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia 28 lutego 1989 r. nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach województwa w.;

3. działka nr [...] pow. 0,1570 ha, według odpisu z KW nr [...], stanowi własność Gminy Miejskiej W., a według wypisu z rejestru gruntów z dnia 27 maja 2009 r. własność Skarbu Państwa, trwały zarząd: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] został zatwierdzony projekt budowlany i jednocześnie udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę Autostrady A-8 Autostradowej Obwodnicy W. m.in. na działce nr: [...] obręb P. - stałe zajęcie nieruchomości;

4. działki: nr [...] o pow. 0,0647 ha i [...] o pow. 0,0475 ha, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 27 maja 2009 r. i odpisem z KW nr [...], stanowią własność Skarbu Państwa, przy czym na wypisie ujawnione jest dodatkowo prawo trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ustanowione od dnia 5 sierpnia 2003 r. decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. (sygn. [...]). Działki nr: [...] i [...] zostały zajęte pod budowę Autostrady A-8 Autostradowej Obwodnicy W., zgodnie z decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. (sygn. [...]).

W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organ przeanalizował dokładnie dokumentację otrzymaną m.in. z Urzędu Miejskiego W. oraz przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że ze względu na trwającą budowę niemożliwy jest dostęp do przedmiotowych działek oraz wskazanie ich punktów granicznych, co widoczne jest również na zdjęciach dołączonych do protokołu.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] w części odpowiadającej działce nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] i [...] w częściach stanowiących działki nr [...] i [...]. Od takiego rozstrzygnięcia odwołali się wnioskodawcy zarzucając organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie co do celu wywłaszczenia oraz błędną wykładnię przepisów prawa materialnego. Następnie Wojewoda D., w decyzji z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym wnioskodawcy niniejszego postępowania złożyli skargę na decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 510/10) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D.. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył pełnomocnik Gminy W., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 657/11) oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda D. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zalecając: uzupełnienie braków dowodowych i ustalenie celu wywłaszczenia (nabycia) przedmiotowej nieruchomości; ustalenie stanu realizacji celu w kontekście art. 136 ust. 1 u.g.n.; ustalenie stanu zainwestowania nieruchomości w częściach przeznaczonych pod drogi publiczne; przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego w stosunku do działek, co do których umorzono postępowanie; ocenę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 137 u.g.n., w stosunku do części nieruchomości objętych umową darowizny na rzecz Gminy W.; uzasadnienie odmowy zwrotu nieruchomości w części objętej decyzją lokalizacyjną Wojewody; zweryfikowanie i uzasadnienie ustaleń dotyczących zmian geodezyjnych nieruchomości wywłaszczonych.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ pozyskał następujące dokumenty w formie uwierzytelnionych kopii:

1. decyzje Wojewody D.: z dnia [...] r. [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 wraz z załącznikiem (projektem podziału nieruchomości), z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z dnia [...] r. [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 wraz z załącznikiem (projektem podziału nieruchomości), z dnia [...] r. [...] o ustaleniu lokalizacji drogi wraz z załącznikiem (projektem podziału nieruchomości), z dnia [...] r. [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 wraz z załącznikiem (projektem podziału nieruchomości), z dnia [...] r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego - Autostrada A-8 Autostradowa Obwodnica W. - Część II, z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, z dnia [...] r. (znak: [...]) wraz ze spisem inwentaryzacyjnym, z dnia [...] r. nr [...];

2. decyzje Dyrektora Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W.: z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wraz z załącznikiem - projektem podziału nieruchomości;

3. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wraz z załącznikiem (projektem podziału nieruchomości);

4. uwierzytelnione kopie aktów notarialnych nr Rep [...];

5. plany sytuacyjne przedstawiające sposób zagospodarowania działki nr [...] i działek nr [...] AM-3 i [...];

6. pismo Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta zawierający oświadczenie dotyczące zagospodarowania działki nr [...];

7. kserokopię decyzji z dnia [...] r. znak [...];

8. uwierzytelnioną kopię zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia 12 stycznia 1985 r. nr 2/Org/85.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego dodatkowo potwierdzono, że:

1. działka nr [...] o pow. 0,8478 ha weszła w 1975 r. w skład działki nr [...] o pow. 3,5083 ha, na podstawie decyzji prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1570 ha i [...] o pow. 3,3513 ha;

2. działka nr [...] o pow. 0,9974 ha i działka nr [...] o pow. 0,5021 ha weszły w 1975 r. w skład działki nr [...] o pow. 5,0596 ha;

3. działki nr [...] i [...], na wniosek Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa z 18 lipca 2008 r. weszły w skład działki nr [...] o pow. 21,9242 ha;

4. działka nr [...] o pow. 21,9242 ha na mocy decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 podzieliła się m.in. na działki nr: [...] o pow. 0,2611 ha (zawierającą część dawnej działki nr [...]); [...] o pow. 12,2616 ha (zawierającą części dawnych działek nr [...] i [...]); [...] o pow. 9,3808 (zawierającą część dawnej działki nr [...]);

5. działka nr [...], na mocy decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 została podzielona m.in. na działki nr [...] o pow. 0,8549 ha (zawierającą część dawnej działki nr [...]); [...] o pow. 5,2890 ha (zawierającą cześć' dawnej działki nr [...]); [...] o pow. 2,1249 ha (zawierającą część dawnej działki nr [...]);

6. działka nr [...], na mocy decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego z dnia [...] r. nr [...] została podzielona na działki nr: [...] i [...] o pow. 5,0568 ha (zawierającą część dawnej działki nr [...]). Następnie na mocy decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego z dnia [...] r. nr [...] działka nr [...] podzielona została na działki nr: [...] i [...] o pow. 5,0547 ha (w skład której na dzień wydania decyzji wchodzi cześć dawnej działki nr [...];

7. działka nr [...] o pow. 0,0771 ha weszła w 1975 r. w skład działki nr [...] o pow. 1,2191 ha. Następnie na mocy decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, działka nr [...] została podzielona m.in. na działkę nr [...] o pow. 1,1690 (zawierającą dawną działkę nr [...]);

8. na wniosek Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa z dnia 18 sierpnia 2008 r. działki nr [...] i [...] zostały scalone, tworząc działkę nr [...] o pow. 1,2191 ha (zawierającą dawną działkę nr [...]);

9. działka nr [...], na mocy decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 podzielona została na działki: [...] i [...] o pow. 1,1719 ha (zawierającą dawną działkę nr [...]);

10. z działki nr [...] AM-14, na mocy decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r., wydzielono m.in. działkę nr [...], w skład której wchodzi dawna działka nr [...].

Pismem z dnia 20 października 2014 r. organ wystąpił do Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego o sporządzenie i przesłanie aktualnej mapy zasadniczej z naniesionymi działkami, będącymi przedmiotem niniejszego postępowania, wg stanu z 1975 roku - mapę otrzymano w dniu 29 października 2014 r.

Biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, Starosta zważył, że zbycie przedmiotowej nieruchomości (działki nr: [...] i [...]) o łącznej powierzchni 2,5366 ha nastąpiło w drodze umów sprzedaży zawartych w 1975 r. w formie aktów notarialnych (Rep. Al nr [...], Rep. Al nr [...] i Rep. Al nr [...]) w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W obecnym stanie prawnym problematyka wywłaszczenia oraz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana jest przepisami u.g.n. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w rozdziale 6 działu III u.g.n. określają przepisy art. 136 ust. 3, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie art. 216 ust. 1 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw i przepisów ustaw określonych w tym przepisie, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W tym miejscu odnosząc się do argumentu pełnomocnika Gminy W., zawartego w piśmie z dnia 26 września 2014 r., organ zaznaczył, że podziela stanowisko, w myśl którego aby umowa cywilnoprawna zbycia nieruchomości mogła zostać uznana za "nabycie nieruchomości" w rozumieniu art. 216 u.g.n., należy stwierdzić, że pomimo zawarcia jej dobrowolnie, była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W tym znaczeniu nie byłaby to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą byłoby niewątpliwie wywłaszczenie nieruchomości. Dla możliwości zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zbycie nieruchomości drogą takiej umowy było więc równoznaczne z jej wywłaszczeniem na podstawie decyzji i z tego punktu widzenie nie istnieją przeszkody dla jej zwrotu (II SA/Kr 1351/10).

W art. 137 ust. 1 przyjęto normatywną definicję zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jedną z przesłanek świadczących o zbędności jest bezskuteczny upływ czasu (7 lat), w jakim powinny zostać podjęte prace zmierzające do realizacji celu, natomiast drugą przesłanką jest fakt, że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Jednakże w tym miejscu należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. P 38/11), w ocenie którego ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności j.s.t. (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. W konsekwencji wydanego przez Trybunał wyroku organ nie może prowadzić postępowania w oparciu o przepis art. 137 ust 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., zatem organ za podstawę orzekania w niniejszej sprawie przyjął art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Przedmiotem ustaleń organu będzie więc to jaki był cel wywłaszczenia, czy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia w terminie przewidzianym w ustawie, czy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Zawarte w roku 1975 akty notarialne będące podstawą nabycia działek nr: [...] i [...] nie precyzowały celu nabycia, a jedynie wskazywały, że sprzedaż gruntu nastąpiła na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Podstawą zawarcia, ww. aktów notarialnych była m.in. decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Oddziału Urbanistyki, Inżynierii i Architektury we W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji budowy P. we W.. Zatem cel wywłaszczenia określony został na podstawie powołanej decyzji. Analizując planszę planu ogólnego zagospodarowania terenu - wariant I dla przedsiębiorstwa państwowego z korektą granic ustalenia miejsca realizacji inwestycji, która jest integralną częścią planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. nr [...], ustalono, że na terenie działek nr: [...] projektowane były m.in.: zieleń, ulice miejskie, place zakładowe, budynki produkcyjne A i B, budynek techniczny C oraz estakada odżużlająca i plac żużlowy. Planem realizacyjnym nie były objęte tereny działek nr [...] i [...].

Materiał zgromadzony w toku postępowania przez Starostę jednoznacznie potwierdza rozpoczęcie realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu przemysłowego – P. we W.. Dowodem są następujące dokumenty zgromadzone w aktach sprawy:

1. decyzja Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] r. o sygn. [...] w sprawie przekazania terenu na rzecz przedsiębiorstwa państowego w użytkowanie na czas nieograniczony, zgodnie z którą działka nr [...] AM-3 i [...] (działki o nr: [...] w wyniku scalenia i podziału z innymi nieruchomościami zmieniły swoją powierzchnię i numerację na działki nr: [...] o pow. 0,7634 ha, [...] o pow. 5,0596 ha oraz [...] o pow. 3,5083 ha), stanowi część terenu zabudowanego;

2. "Informacja o stanie budowy wg stanu na 31.07.1981 r", z której wynika, że na tę datę istniały budynki i budowle oraz obiekty inżynieryjne takie jak: budynek produkcyjny "B", budynek kotłowni, budynek pomocniczy, barak socjalno-biurowy inwestora, budynek techniczny "C", sieć wody gospodarczej, sieć wody deszczowej i drenażowej, ogrodzenie zakładu oraz obiekty zaplecza socjalnego wykonawcy w zakresie opisanym w ww. dokumencie;

3. decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu, dotycząca wznowienia budowy przędzalni czesankowej z przebudową na przędzalnię bawełny z wyłączeniem przyłączeń sieciowych;

4. umowa z dnia 10 sierpnia 1984 r. zawarta pomiędzy W. w budowie a RSW "[...]" w sprawie przekazania zabudowanej nieruchomości;

5. pismo Wojewody W. z dnia 4 grudnia 1984 r. opiniujące pozytywnie zmianę przeznaczenia inwestycji budowy P. we W..

W związku z powyższym organ uznał, że rozpoczęto inwestycję w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości zatem nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W dalszej kolejności Starosta przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie mając na uwadze dyspozycję w art. 137 ust. 1 pkt 2 (w brzmieniu do 21 września 2004 r.), tj. ustalając, czy utraciła moc decyzja o lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Regulacja ta zawiera dwa warunki, które muszą zostać spełnione łącznie. Organ analizując pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., przeanalizował elementy składające się na tę przesłankę. "Chodzi tu o utratę ważności decyzji (przesłanka prawna), przy jednoczesnym braku realizacji celu publicznego (przesłanka faktyczna). Stosownie do tego przepisu niezrealizowanie celu wywłaszczenia musi być połączone z utratą ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 200/07). W wyniku całkowitej zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu obecnie nie ma możliwości odtworzenia jego stanu zagospodarowania w związku z celem wywłaszczenia. W związku z powyższym oraz dokumentacją zgromadzoną w celu ustalenia faktycznego przebiegu inwestycji w świetle dyspozycji wynikających z art. 137, organ zbadał wszelkie dostępne dokumenty mogące posłużyć do oceny realizacji celu wywłaszczenia. Na potrzeby niniejszego postępowania organ przyjął oraz zaktualizował informacje czerpiąc ze źródeł powszechnie dostępnych, tj. stron internetowych GDDKiA oraz systemu informacji przestrzennej W.. Jednakże tak zgromadzony materiał nie wniósł do sprawy dowodów na okoliczność, o których mowa w przesłankach przewidzianych przez u.g.n., z uwagi na dalszą zmianę sposobu zagospodarowania nieruchomości. Stąd organ uznał za bezcelowe powtarzanie czynności oględzin nieruchomości w toku obecnego postępowania.

Informacja o nieruchomości zabudowanej po raz pierwszy pojawia się w decyzji z dnia [...] r. o sygn. [...], zgodnie z którą Wojewódzki Zarząd Gospodarki Terenami część z nowopowstałych działek przekazał odpłatnie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego w użytkowanie na czas nieograniczony, w tym teren zabudowany obejmujący między innymi parcele nr: [...] i [...]. Następnie w decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia 7 września 1982 r., zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu, dotyczącej wznowienia budowy przędzalni czesankowej z przebudową na przędzalnię bawełny z wyłączeniem przyłączeń sieciowych, wskazuje się na "wznowienie" budowy, co dodatkowo wskazuje na rozpoczęcie budowy. Zgodnie z treścią umowy z dnia 10 sierpnia 1984 r., przekazującej RSW "[...]" niezakończoną inwestycję, w zakres przekazania wchodziły m.in. obiekty takie jak: budynki, drogi tymczasowe, ogrodzenie stałe, oświetlenie terenu, kanalizacja deszczowa.

W dniu 12 stycznia 1985 r. Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego zarządzeniem nr 2/Org/85 zaniechał działalności przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "W." we W." oraz postanowił o jego wykreśleniu z rejestru przedsiębiorstw państwowych i przekazaniu niezakończonej, zaniechanej inwestycji na rzecz Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "[...]". Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1981 r. Nr 24, poz. 122) w przypadku likwidacji przedsiębiorstwa o przeznaczeniu majątku decyduje organ założycielski, zatem Minister Przemysłu Chemicznego i Lekkiego korzystając ze swoich uprawnień zmienił podmiot i charakter inwestycji, a RSW "[...]" przejęła na siebie wszelkie zobowiązania zaciągnięte przez W. w okresie jej działalności statutowej zatem stała się jej następcą prawnym powołanym do dalszej realizacji inwestycji.

Po przeanalizowaniu zapisów aktu notarialnego Rep. A nr [...] zawartego w dniu 28 sierpnia 1998 r., którym to pełnomocnik Kierownika Urzędu Rejonowego we W. działający w imieniu Skarbu Państwa darował Gminie Miejskiej W. zabudowane działki położone we W. przy ul. [...], obejmujące m.in. również przedmiotową wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną na ten okres jako działki nr: [...] i [...]. W ocenie organu zapis "nieruchomość zabudowana" dowodzi realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa zakładu. Ponadto, wnioskodawcy w postępowaniu nie przedstawili dowodów, które wskazywałyby na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w wymaganym okresie czasu.

Na podstawie zebranych dokumentów jednoznacznie należy stwierdzić, zdaniem Starosty, że nieruchomości nabyte na rzecz przedsiębiorstwa państwowego zostały zabudowane. Wszystkie fakty, które ustalono powyżej znajdują potwierdzenie w decyzji wydanej przez Wojewodę D. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 w pkt. III - warunki techniczne realizacji inwestycji, przywołano krótki opis przedmiotowego terenu: "W latach ubiegłych na obszarze projektowanej inwestycji istniał zakład przemysłowy. Obecnie na terenie tym istnieją betonowe fragmenty płyt fundamentowych, sieć starych dróg wewnętrznych, w większości nieutwardzonych. Przez centralną cześć obszaru przebiega droga utwardzona płytami betonowymi. Na obszarze tym istnieje ponadto sieć uzbrojenia podziemnego, nieczynne ciągi kanalizacyjne ze studzienkami rewizyjnymi oraz częściowo zdemontowana napowietrzna linia niskiego napięcia". Jest to ostatni dostępny opis nieruchomości przed jej obecnym zainwestowaniem i ustalenia te są spójne z ustaleniami Wojewody poczynionymi na potrzeby innej inwestycji, tj. EURO2012.

Następnie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia spółce "W. 2012" na budowę przedsięwzięcia EURO2012 dla inwestycji obejmującej budowę Stadionu Miejskiego, skutkujące zmianą stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Na podstawie zebranych dokumentów organ mógł dowieść realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto, dodatkowo wypełniając przesłankę określoną w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r.) zbadał, czy decyzja Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Oddziału Urbanistyki, Inżynierii i Architektury we W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji budowy P. we W., która określała cel na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, utraciła moc, czy nie. W dniu wydania tej decyzji obowiązywał przepis § 34 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji -budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, zgodnie z którym decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność:

1) w razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji, jeżeli inwestor nie przedłoży oświadczenia, że przystąpi do budowy lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu najbliższych 2 lat,

2) jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub utraci prawo do terenu,

3) jeżeli decyzja o lokalizacji inwestycji (ogólnej) wydana dla inwestycji objętych planem realizacyjnym utraci ważność.

Ww. decyzja nie utraciła mocy na podstawie jakichkolwiek zdarzeń prawnych lub administracyjnych. W szczególności nie może przesądzać o utracie mocy wydanie przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego decyzji z dnia [...] r. Nr [...], która przesądzała o kontynuacji pierwotnego celu z modyfikacją z niej wynikającą. Nie było zatem konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego, o które wnosił pełnomocnik Gminy W. w piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. Po analizie aktu organ stwierdził, że o kontynuacji pierwotnego celu wywłaszczenia świadczy m.in. odniesienie do decyzji z dnia [...] r. nr [...].

W przypadku działek nr [...] o pow. 0,0647 ha (obecnie wchodzącej w skład działek nr [...] i [...]) oraz [...] o pow. 0,0475 ha, odpowiadającej wywłaszczonej w 1975 r. nieruchomości zarówno pod względem numeracji, powierzchni oraz położenia, organ odmawia ich zwrotu na rzecz wnioskodawców. Powyższe grunty, po nabyciu ich aktami notarialnymi (Rep. Al nr [...], Rep. Al nr [...]) na rzecz przedsiębiorstwa państwowego zostały decyzją Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami we W. z dnia [...] r. uznane za zbędne, a prawo przedsiębiorstwa państwowego do ich użytkowania uznano za wygasłe. Następnie decyzją Wojewody W. z dnia [...] r. powyższe grunty zostały skomunalizowane na rzecz Gminy Miejskiej W.. Aktem notarialnym z dnia 2 lutego 2000 r. (Rep. A nr [...]) Gmina W., będąca właścicielem m.in. działek nr: [...] i [...], przeniosła własność powyższych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zamian za zaległości podatkowe Gminy, co potwierdza m.in. zawiadomienie z KW nr [...] z dnia 19 sierpnia 2002 r. Decyzją Wojewody D. z [...] r. nr [...] została ustalona lokalizacja autostrady płatnej A-8 dla odcinka Obwodnicy W. w województwie d., zaś od dnia 5 sierpnia 2003 r. prawo trwałego zarządu do przedmiotowego gruntu uzyskała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (decyzja Wojewody D. z dnia [...] r.). Nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki nr: [...] i [...] zostały decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] zajęte (zajęcie stałe) pod budowę Autostrady A-8 Autostradowej Obwodnicy W.. Według oświadczenia zawartego w piśmie GDDKiA z dnia 21 lutego 2013 r. przedmiotowe działki zostały zagospodarowane zgodnie z Projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych autostrady oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad stanowią drogi krajowe, których właścicielem, według art. 2a ust. 1, jest Skarb Państwa. W związku z powyższym właścicielem przedmiotowego gruntu może być wyłącznie podmiot publicznoprawny. Ponadto, jak stanowi art. 6 pkt 1 u.g.n. zarówno wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, jak również ich budowa jest celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie w świetle komentowanej regulacji ustawowej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona w sytuacji, w której jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie" (wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008 r" sygn. akt. SK 43/07).

Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że co do żądania zwrotu działek nr: [...] stanowiących obecnie części działek nr: [...], należało orzec jak wyżej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W.K., J.K., M.K. i W.K., po rozpatrzeniu którego Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał natomiast, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7 art. 77 § 1 K.p.a.

Badana sprawa dotyczy wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, przejętych na podstawie umów sprzedaży zawartych w trybie art. 6 ustawy stanowiącego, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim, w formie prawem przepisanej, umowę nabycia nieruchomości. Umowa taka mogła być również zawarta w razie porozumienia stron w toku wszczętego już postępowania wywłaszczeniowego. Sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych reguluje art. 136 i następne u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (obejmujące przepis art. 136 i następne) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Z kolei w art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowane zostały warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela łub jego spadkobierców:

1) zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

2) zwrot odszkodowania za wywłaszczenie lub zwrot nieruchomości zamiennej.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Dążąc do prawidłowego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11; Dz. U. poz. 376), w którym stwierdzono, że przepis ten w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ pierwszej instancji orzeczenie Trybunału nie skutkuje koniecznością stosowania przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. Konstatacja tego rodzaju nie została zawarta w omawianym orzeczeniu dotyczącym tylko art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Pozostaje ona również w sprzeczności z istotą wyroku zakresowego. Co więcej, takie stanowisko nie znajduje swojego potwierdzenia w orzeczeniach sądów administracyjnych, które zapadły po wejściu w życie ww. wyroku (wyroki: z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 902/13, z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I OSK 254/13, z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1477/14). Ponadto organ wspomniał, że WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 141/13) - podjętym w analogicznej sprawie - zanegował zarzut strony skarżącej dotyczący obligatoryjności zastosowania w niniejszej sprawie wprost art. 137 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. Skarga kasacyjna od ww. orzeczenia została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 2169/13).

Wobec wymienionej wyżej argumentacji postępowanie organu pierwszej instancji Wojewoda uznał w tym zakresie za niewłaściwe, a zarzut podnoszony przez odwołujących się dotyczący wadliwej interpretacji skutków prawnych powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego za uzasadniony. Czasowa cezura badania realizacji inwestycji będącej podstawą do przejścia prawa własności nieruchomości przesunięta zostaje do momentu poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), tj. według stanu na dzień 21 września 2004 r.

Przyjęte przez organ pierwszej instancji założenie co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. przywrócenie mocy prawnej przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w jego brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r., skutkuje tym, że Starosta błędnie określił okoliczności, które winny być przedmiotem postępowania dowodowego. Starosta zarazem nie zastosował obowiązującego przepisu prawa o podstawowym dla ustalenia przesłanek zwrotu znaczeniu, a wydając decyzję oparł się na przepisie nieobowiązującym, co musi zostać uznane za obrazę zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).

Przechodząc dalej, organ odwoławczy zauważył, że zaistnienie stanu faktycznego z art. 229 u.g.n. - sprzedaż nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r. albo ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej - wyklucza roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości również wtedy, gdyby spełnione były przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis ten stanowi więc samodzielną negatywną przesłankę zwrotu, która wyklucza badanie przesłanek i uwarunkowań wynikających z art. 136 i 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1179/07 oraz z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 841/07). Jednocześnie, zakresem hipotezy art. 229 u.g.n. nie będą objęte sytuacje, w których przeniesienie prawa własności nastąpiło w drodze czynności prawnych nieodpłatnych - ustawodawca zbycie nieruchomości ograniczył wyraźnie tylko do sprzedaży. NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 2169/13) stwierdził, że "nie można przy tym podzielić stanowiska, że prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone tylko z tego wzglądu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz gminy. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że w przypadku jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedały, zamieniły albo nieodpłatnie przekazały wywłaszczoną nieruchomość na własność - odpowiednio: Skarb Państwa - określonej jednostce samorządu terytorialnego, określona jednostka samorządu terytorialnego - Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego, należy przyjąć, że nowi właściciele są objęci zakazem używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1) i odnosi się do nich stanowiące konsekwencję tego zakazu roszczenie cywilnoprawne z art. 136 ust. 3 (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2010, s. 400). Na tle tego stanowiska nie można zatem pominąć, że w świetle aktualnie obowiązujących regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Okoliczność, że obecnie Gmina W. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują one prawem własności nieruchomości". Tożsame stanowisko zajął WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 192/11).

Odmiennie sytuacja kształtuje się, jeżeli prawo własności nieruchomości wywłaszczonej zostało zbyte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz osoby trzeciej. Mianowicie, w uchwale 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. I OPS 3/14) NSA przyjął, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez ww. podmioty osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.

Dnia 17 grudnia 2010 r. WSA we Wrocławiu na skutek wniesienia przez Gminę W. skargi na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. znak [...] wydał wyrok z dnia 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 510/10), w którym zawarł swą ocenę sprawy, którą organ jest związany zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez uwzględnienia wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2010 r. stanowi naruszenie zasady związania organu treścią wyroku sądowego.

Mając tak zakreślone podstawy prawne, organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, winien był podjąć wszelkie działania mające na celu ustalenie następujących okoliczności: ustalenie celu wywłaszczenia, rozpoczęcia realizacji inwestycji w zakreślonych przez przepis prawa granicach czasowych oraz zakończenia realizacji inwestycji w okresie do dnia 22 września 2004 r. Tym obowiązkom Starosta – zdaniem Wojewody - nie sprostał, dopuszczając się zaniechań zarówno w zakresie gromadzenia dowodów potwierdzających okoliczności istotne dla sprawy, jak i w zakresie prezentacji dokonanych przez siebie ustaleń. Ogólnie braki w przedmiotowej sprawie można sklasyfikować jako te wskazane w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2010 r. lub w decyzji kasacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r. oraz pozostałe mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zagadnieniem zasadniczym, które organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, jest precyzyjne określenie celu wywłaszczenia, gdyż jest to punktem wyjścia do dalszych ustaleń, tj. użycia bądź nie, wywłaszczonej nieruchomości na ten cel.

Starosta ustalił, że akty notarialne stanowiące podstawę przeniesienia prawa własności nieruchomości będących przedmiotem wniosku o zwrot nie precyzowały celu nabycia, wskazując wyłącznie, że sprzedaż nastąpiła na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Stwierdził też, że podstawą zawarcia ww. aktów notarialnych była m.in. decyzja nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego - ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji budowy P. we W.. Następnie organ pierwszej instancji zaznaczył, że na podstawie analizy planszy ogólnego zagospodarowania terenu - wariant I dla przedsiębiorstwa państwowego z korektą granic ustalenia miejsca realizacji inwestycji, która jest integralną częścią planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił, że na terenie działek nr: [...], projektowane były m.in. zieleń, ulice miejskie, place zakładowe, budynki produkcyjne A i B, budynek techniczny C oraz estakada odżużlająca i plac żużlowy oraz, że planem realizacyjnym nie były objęte tereny działek nr [...] i [...].

Dokonując oceny powyższych ustaleń i powołanych przez organ pierwszej instancji podstaw wniosków, Wojewoda stwierdził, że Starosta w treści swego orzeczenia wskazał, co w jego ocenie powinno powstać na wywłaszczonych nieruchomościach, jednak nie przybliżył metody dokonania tych ustaleń, tj. nie wskazał kto, jak i przy użyciu jakiej wiedzy, ich dokonał. Wszak wywłaszczona nieruchomość stanowi tylko część obszaru objętego planszą planu realizacyjnego (P. we W. Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu -1 Wariant), na podstawie którego organ ustalił usytuowanie ww. budynków i budowli. Akta sprawy nie zawierają jednak dokumentacji mapowej, ani jakiejkolwiek innej umożliwiającej bezsprzeczne potwierdzenie przytoczonych twierdzeń.

WSA we Wrocławiu we wzmiankowanym wcześniej wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r. wskazał, że: "organ pierwszej instancji ... ustalił, że celem nabycia wszystkich nieruchomości była budowa Przędzalni. Sąd zauważa, że nie wiadomo w jaki sposób ustalenia w powyższym zakresie zostały poczynione skoro brak dokumentów odwzorowujących lokalizacją nabytych działek na planie realizacyjnym". Podobne stwierdzenia zawarto w decyzji kasacyjnej Wojewody D. z dnia [...] r.: "Organ I instancji wskazał, że celem nabycia wszystkich nieruchomości była budowa Przędzalni. Nie jest jednak wiadomo w jaki sposób ustalenia te zostały poczynione skoro, jak stwierdził w uzasadnieniu do wydanej decyzji organ I instancji, brak jest dokumentów odwzorowujących lokalizacją nabytych działek na planie realizacyjnym z 1975 r." Jednocześnie WSA we Wrocławiu w ww. wyroku zauważył, że: "Tymczasem ustalenie celu wywłaszczenia (celu nabycia nieruchomości) a następnie skonfrontowanie rzeczywistego wykorzystania z tym celem ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że cel wywłaszczenia (nabycia) należy rozumieć bardzo ściśle, gdyż wiąże się z nim zakaz przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości na inne cele. Dopóki nie zostanie ustalony cel nabycia działek będących przedmiotem roszczenia nie można ocenić przesłanek zbędności - chyba, że konieczność oceny tych przesłanek wyłączy norma ustawowa". Pomimo jednak wskazań WSA we Wrocławiu i Wojewody organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie sporządził bądź pozyskał załącznika mapowego, tj. planu realizacyjnego inwestycji z korektą granic wraz z naniesionymi, przy pomocy osób dysponujących w tym zakresie umiejętnościami specjalistycznymi, pierwotnymi granicami wywłaszczonych nieruchomości. Taki dokument powinien być właściwie poświadczony, w pełni czytelny i sporządzony w oryginalnej skali (1:1000), a granice działek wywłaszczonych powinny być naniesione kolorem odmiennym od bieli i czerni, tak aby dowód był zrozumiały i mógł podlegać ocenie osób niedysponujących w tym zakresie wiedzą fachową w tym stron postępowania.

Takie postępowanie organu pierwszej instancji powoduje naruszenie art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Biorąc natomiast pod uwagę nieuwzględnienie jednoznacznych wskazań w powyższym zakresie zawartych przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r., Wojewoda uznał postępowanie Starosty za wadliwe, a skutek w postaci uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji za w pełni uzasadniony.

Zaprezentowaną powyżej krytykę działań Starosty - czy raczej ich braku - w kwestii gromadzenia materiału dowodowego oraz prezentacji ustaleń dokonanych na podstawie zgromadzonych dowodów odnieść należy również – zdaniem organu drugiej instancji - do kwestii kontynuacji i modyfikacji celu wywłaszczenia jaki nastąpić miał w związku z wydaniem decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia [...] r. nr [...] o wznowieniu budowy P. z przebudową na [...] z wyłączeniem przyłączeń sieciowych. Skutki tej decyzji dla faktów istotnych dla niniejszej sprawy zostały przez Starostę zaprezentowane w sposób lakoniczny - na przedostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia: "decyzja [...] z dnia [...] r. przesądzała o kontynuacji pierwotnego celu z modyfikacją z niej wynikającą". Tak ogólne stwierdzenia nie pozwalają jednak ocenić ani zakresu tej modyfikacji, ani poprawności tych stwierdzeń, bowiem organ pierwszej instancji nie pozyskał planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik nr 1 do ww. decyzji będącego jej integralną częścią. Jedynie w pismach z dnia 3 września 2012 r. i 7 lutego 2013 r. skierowanych do Urzędu Miejskiego W. - Wydziału Nieruchomości Komunalnych jest mowa o "wszelkich decyzjach dot. zmiany planu realizacyjnego - ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji budowy P.". Powyższe sformułowanie ma z jednej strony charakter bardzo ogólnikowy ("wszelkie decyzje"), a z drugiej - ogranicza ono zakres poszukiwań wyłącznie do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego ("[...]").

Wobec takiego stanu rzeczy, Wojewoda uznał, że i w tym zakresie Starosta nie wypełnił wskazań wynikających z wyroku WSA we Wrocławiu. Takie postępowanie organu pierwszej instancji nosi znamiona niepodjęcia ustaleń niezbędnych do określenia w dokładny sposób celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości oraz miarodajnej oceny co do faktycznego rozpoczęcia jego realizacji na gruncie, bądź też jego zrealizowania.

Dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości szczególnie ważne jest ustalenie, czy skutkiem ww. decyzji była jedynie modyfikacja pierwotnego założenia inwestycyjnego stanowiącego cel wywłaszczenia, co przesądzałoby o kontynuacji pierwotnego celu wywłaszczenia, czy też w wyniku wydania decyzji nastąpiła całkowita zmiana celu wywłaszczenia, co z kolei mogłoby mieć wpływ na uznanie, iż realizowanie pierwotnego zostało zaniechane i zakończone. W tych okolicznościach całkowite zaniechanie przez organ pierwszej instancji omówienia treści orzeczenia numer [...] oraz zaniechanie jego konfrontacji z ustaleniami planu realizacyjnego z korektą granic wskazuje na poważne zaniedbanie obowiązków wynikających dla organu administracji publicznej z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Również te kwestie dotyczące konieczności ustalenia skutków decyzji z dnia [...] r. Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. dla realizacji celu wywłaszczenia podnosił w decyzji kasacyjnej Wojewoda, wskazując jednocześnie, że znajdująca się w aktach dokumentacja archiwalna z późniejszych lat nie odnosi się w istocie do faktycznej realizacji celu wywłaszczenia w granicach przedmiotowych nieruchomości, lecz do kwestii zmian podmiotów władających gruntem.

Podjęte przez organ pierwszej instancji czynności i zgromadzony w ich wyniku materiał dowodowy - w ocenie Wojewody - nie pozwalają na ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości, skutkując niekompletnością i wadliwością czynności podjętych przez organ celem zbadania zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Kolejną istotną kwestią jaką poruszył organ odwoławczy są ustalenia Starosty w zakresie realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości (stanu zagospodarowania i zabudowy tych nieruchomości). W ocenie Wojewody nie sposób jednoznacznie ocenić realizacji celu na wywłaszczonej nieruchomości, skoro - jak już wcześniej stwierdzono - zgromadzone dokumenty oraz dokonane na ich podstawie ustalenia nie pozwalają na jednoznaczne określenie celu. Również przedstawione w rozstrzygnięciu Starosty ustalenia są niejasne, nie znajdują dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, a istotne braki w dokumentacji uniemożliwiają analizę poprawności przyjętych przez organ pierwszej instancji założeń. Starosta dokonując ustalenia faktu, iż w sprawie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia oparł się na następujących dokumentach: "Informacji o stanie budowy wg. stanu na 31.07.1981 r.", decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, umowie darowizny z dnia 28 sierpnia 1998 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) i powołanych w jej treści zapisach księgi wieczystej nr [...] ("nieruchomość zabudowana)", choć na poparcie swoich tez w uzasadnieniu decyzji nie wskazał konkretnie jakie budynki/budowle w jego ocenie powstały na nieruchomościach objętych postępowaniem o zwrot. Jak już podkreślono w decyzji kasacyjnej Wojewody "Nie można zgodzić się z konstatacją organu, według której ze znajdującego się w aktach dokumentu pod nazwą "Informacja o stanie budowy wg stanu na 31.07.1981 r." wynika, że w granicach przedmiotowych działek powstały, w różnym stopniu zaawansowania realizacji: budynek produkcyjny B, budynek techniczny C, ogrodzenie docelowe oraz tymczasowe. I w tym przypadku bowiem oparto się na dokumencie, który miał charakter ogólny i dotyczył całości terenu zamierzonej inwestycji, a nie wyłącznie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przedmiotowych działek gruntu. W istocie nie wykazano zatem, czy w granicach konkretnej, przedmiotowej nieruchomości realizacja celu została rozpoczęta, a jeśli tak, to w jakim okresie". Decyzja Wojewody cytowana przez Starostę właściwie nic nie wnosi do sprawy poza faktem, że betonowe fragmenty płyt fundamentowych oraz pozostałości dróg nieutwardzonych znajdowały się w dacie wydania przedmiotowej decyzji ogólnie na dużym obszarze przedsięwzięcia Euro 2012, co wcale nie znaczy, że znajdowały się one właśnie na nieruchomościach będących przedmiotem niniejszego postępowania, ani że były zgodne z celem wywłaszczenia i że zostały zrealizowane w wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego terminie.

Na krytykę zasługuje również – zdaniem Wojewody - powoływanie się przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji (s. 7) na udowodnioną (w przekonaniu Starosty Powiatu W.) tezę - poprzez pojawiające się w dokumentacji dotyczącej wywłaszczonych (nabytych) gruntów określenie "nieruchomość zabudowana" - o realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa zakładu. Bowiem w treści zaskarżonej decyzji Starosta oparł się wyłącznie na zapisach umowy zawartej w dniu 28 sierpnia 1998 r., na mocy której Skarb Państwa darował Gminie Miejskiej W. zabudowane działki, w tym również część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej wówczas jako działki nr [...] i [...] (akt notarialny rep. A nr [...]). Organ pierwszej instancji uznał, że zapis "nieruchomość zabudowana" dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Podjęte w tym zakresie przez organ pierwszej instancji działania nie mogą zostać ocenione pozytywnie z następujących powodów: Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się nieprawidłowo uwierzytelniona (zob. art. 76a K.p.a.) kserokopia ww. umowy darowizny. Jednak organ pierwszej instancji nie pozyskał, ani nie próbował pozyskać z Sądu Rejonowego dla W. – K. we W., IV Wydziału Ksiąg Wieczystych lub notariusza I.S.-K. (przed którym umowa ta została sporządzona) dokumentów okazanych do ww. aktu notarialnego, tj. protokołu z przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 1998 r. rokowań pomiędzy Gminą W. a Skarbem Państwa w sprawie darowizny nieruchomości oraz opisów i map działek o numerach: [...] i [...] z daty 21 lipca 1995 r. sporządzonych przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W..

Po drugie, Starosta powołuje się w tym zakresie na zapisy zawarte w treści ww. umowy darowizny, a przecież – przypomniał Wojewoda - obszar objęty darowizną stanowił jedenaście działek gruntu, zaś zapis "nieruchomości zabudowane" dotyczył całej ich grupy bez wskazania na których z nich znajdowały się zabudowania i jakie to były zabudowania. Zatem w tym zakresie niezbędne jest zbadanie dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej numer [...] stanowiących podstawę ujawnienia w treści KW informacji, które stanowiły podstawę dokonania przez Starostę budzących wątpliwości ustaleń.

Po trzecie, nie pozyskano do akt sprawy mapy zasadniczej wywłaszczonego obszaru (pierworysu z okresu wywłaszczenia oraz kolejnych lat z naniesieniami dokonanymi w okresie realizacji inwestycji na wywłaszczonych nieruchomościach), na podstawie której można by ocenić, czy i kiedy nieruchomości posiadały charakter zabudowany.

Po czwarte, organ pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do pozyskanej dokumentacji fotograficznej w postaci ortofotomapy z roku 1995 r. Z kolei powołana w treści uzasadnienia umowa z dnia 10 sierpnia 1984 r. (data podana zgodnie z twierdzeniem Starosty, na egzemplarzu w aktach jest ona nieczytelna) odnosi się do całej inwestycji a nie enumeratywnie określonych parceli. Co więcej, powstaje wątpliwość co do kompletności przedłożonego dokumentu, gdyż w jego treści mowa jest o bliżej niezidentyfikowanym "protokole zdawczo-odbiorczym z inwentaryzacji" stanowiącym załącznik do umowy.

W ocenie Wojewody, Starosta nie wyjaśnił również w sposób wystarczający następstwa prawnego W. przez RSW "[...]" w zakresie kontynuacji bądź modyfikacji celu wywłaszczenia oraz faktycznie podjętych na przedmiotowych nieruchomościach - przez ten podmiot - działań. Z przekazanych akt sprawy nie wynika, aby Starosta wystąpił do Ministra Gospodarki i Ministra Skarbu Państwa, tj. organów, które przejęły zadania wykonywane w okresie od 1981 r. do 1987 r. przez Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego (w latach 1949-1981 przemysł włókienniczy mieścił się w zakresie zadań Ministra Przemysłu Lekkiego) o pozyskanie - innej niż zarządzenie z dnia 12 stycznia 1985 r. (zob. pismo z dnia 6 lutego 2013 r. adresowane do Ministerstwa Gospodarki) - dokumentacji związanej z przedmiotową sprawą co będzie niezbędne w ponownie przeprowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W świetle powyższego podjęte w tym zakresie działania Wojewoda uznał za niepełne a dokonane ustalenia za nieudokumentowane i naruszające art. 107 § 3 K.p.a. Zatem podnoszona również przez odwołujących się kwestia "zabudowy" nieruchomości oraz kontynuacji lub modyfikacji celu będzie musiała zostać poddana ponownej ocenie i zostać właściwie przez organ pierwszej instancji udowodniona, po pozyskaniu wskazanej wyżej dokumentacji.

Ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego - zdaniem Wojewody - do prawidłowego ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla przedmiotu sprawy żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej konieczne było również zgromadzenie przez organ pierwszej instancji następujących dowodów.

Do należytego ustalenia obecnego stanu geodezyjnego i obecnego stanu zagospodarowania wywłaszczonych działek oraz odniesienia tych ustaleń do realizacji/braku realizacji celu wywłaszczenia bądź innych przeszkód zwrotu (urządzenie dróg publicznych) na poszczególnych parcelach (działkach) niezbędne było - a tym samym będzie w toku ponownego rozpatrywania sprawy - pozyskanie z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. nakładki mapy zasadniczej w skali 1:1000 na podkładzie przezroczystym, dokładnie dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym, według stanu aktualnego obejmującego wszystkie dokonane podziały, scalenia geodezyjne (z aktualną numeracją działek), oraz z zaznaczeniem - odmiennym kolorem od bieli i czerni - granic wywłaszczonych nieruchomości (działek nr: [...] i [...] według stanu z chwili wywłaszczenia, tj. z roku 1975 r.).

Ze względu na bezsprzeczną konieczność ustalenia stanu realizacji przedmiotowej inwestycji w określonych odstępach czasowych związanych z poszczególnymi etapami jej budowy niezbędne będzie również wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych - w kolorze i w wysokiej rozdzielczości (odpowiadających skali 1:1000) - wykonanych w latach 1982, 1985, 1988, 1994, 1998, 2004 - dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym oraz naniesienie przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. na te zdjęcia granic wywłaszczonych nieruchomości (według stanu z chwili wywłaszczenia). Uzasadnieniem pozyskania zdjęć lotniczych wykonanych w ww. konkretnych datach są określone zdarzenia jakie miały miejsce w przedmiotowej sprawie: w 1982 r. - wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. "wznowienie budowy P. z przebudową na [...]"; w 1985 r. - wydanie zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego nr [...] z dnia 12 stycznia 1985 r. (zaniechanie działalności przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą W. "w budowie"); w 1988 r. – wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. (plan realizacyjny zagospodarowania terenu bazy poligraficzno-kolportażowej RSW "[...]" we W.); w 1994 r. - sporządzenie w dniu 16 listopada 1993 r. protokołu przekazania nieruchomości pomiędzy RSW "[...]" a Skarbem Państwa; w 1998 r. - zawarcie umowy darowizny pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą W.; w 2004 r. - data wynikająca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego znak P 38/11. Zgromadzenie takiego materiału dowodowego pozwoliłoby ustalić, w jakich okresach jakie ewentualnie obiekty budowlane powstawały (bądź ulegały rozbiórce czy dewastacji), a także czy ich realizacja była zgodna z celem wywłaszczenia (z uwzględnieniem zmian podmiotów zarządzających gruntem oraz dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia). Załączona do akt sprawy ortofotomapa - w ocenie Wojewody - ze względu na ich niską rozdzielczość i małą dokładność, datę wykonanego zdjęcia oraz brak jakiegokolwiek odwzorowania pierwotnych granic nieruchomości wywłaszczonej nie może służyć jako wiarygodny materiał dowodowy, na podstawie którego można dokonywać wiążących ustaleń faktycznych.

Starosta takich dokumentów jednak nie pozyskał, a mają one kluczowe znaczenie dla precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji poprzez umożliwienie zweryfikowania lokalizacji poszczególnych obiektów kubaturowych lub też innych urządzeń infrastruktury technicznej, które miały zostać posadowione na przedmiotowych działkach.

Ponadto, w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym niezbędne będzie pozyskanie aktualnych odpisów - właściwych dla przedmiotowych działek - ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy we W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych oraz aktualnych wypisów i wyrysów z rejestru gruntów. W aktach sprawy znajdują się cztery spełniające ustawowe wymogi uznania za dokument urzędowy (art. 364 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w związku (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), w związku z art. 77 § 1 K.p.a. - odpisy ksiąg wieczystych, sporządzone jednakże według stanu na dzień 12 maja 2009 r., dwa na dzień 22 września 2009 r. oraz jeden na dzień 26 stycznia 2010 r. W sprawie powinna zostać zgromadzona większa liczba odpisów z różnych ksiąg wieczystych, co wynika z zawartych w aktach wykazów zmian danych ewidencyjnych oraz prowadzonych przez organ odwoławczy poszukiwań w Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, https://[...]. Do akt sprawy powinny być załączone aktualne odpisy oraz wypisy ze wspomnianych dokumentów, potwierdzające obecny stan prawny działek gruntu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego nieodzowne będzie – w ocenie Wojewody - również wystąpienie do aktualnych właścicieli o udzielenie informacji o ewentualnie zawartych umowach cywilnoprawnych obciążających nieruchomości będące przedmiotem wniosku o zwrot, bowiem w związku z brzmieniem art. 138 ust 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Pominięcie najemcy, dzierżawcy lub biorącego w użyczenie byłoby równoznaczne z pominięciem strony postępowania, albowiem wymienionym podmiotom, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przysługuje interes prawny w postępowaniu zwrotowym.

Wynikające z treści decyzji kasacyjnej Wojewody zalecenia dotyczące konieczności przeprowadzenia ponownych oględzin, także zostały przez organ pierwszej instancji zignorowane. Oględziny z dnia 10 grudnia 2009 r. - jak wskazywano w decyzji kasacyjnej - nie mogły zostać uznane za wystarczający dowód co do tego, czy cel został, czy nie został zrealizowany, gdyż jak wynika z treści protokołu zostały one ograniczone praktycznie do działki nr [...], ale przede wszystkim bowiem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został określony ściśle cel wywłaszczenia, do którego treści należało odnieść ustalenia faktyczne dotyczące jego realizacji w perspektywie czasowej wynikającej z przepisów ustawy i wyroku TK, ale także w związku z niepozyskaniem wyrysu z mapy zasadniczej, mogącym obrazować - między innymi - przebieg ewentualnych sieci uzbrojenia terenu. Podnoszono także, że protokół nie zawiera niezbędnych elementów informujących w jaki konkretnie sposób ustalono położenie działek w terenie oraz, że posiada charakter ogólnikowy nie wskazujący, w sposób dokładny, opisu konkretnego stanu użytkowego wszystkich działek gruntu, z uwzględnieniem urządzeń infrastruktury. Co istotne kwestię braku dowodów określających i potwierdzających stan faktyczny istniejący na gruncie na chwilę orzekania podnosił również WSA we Wrocławiu w wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy.

Odstąpienie od konieczności ponownego przeprowadzenia oględzin nieruchomości wywłaszczonej motywowano tym, że bezcelowe jest ich powtarzanie w toku postępowania. Ustalenia poczynione podczas oględzin mających miejsce w dniu 10 grudnia 2009 r. zostały w związku z tym przez Starostę zaktualizowane w oparciu o informacje pochodzące ze źródeł powszechnie dostępnych, tj. stron internetowych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz systemu informacji przestrzennej W.. Nie wskazano przy tym o jaką aktualizację chodzi, w jakim zakresie jej dokonano oraz co konkretnie ustalono i w jaki sposób to wpłynęło na fakt, że nie ma potrzeby przeprowadzania zalecanych oględzin. Bez wątpienia wszystkie te informacje winny zostać zakomunikowane stronom postępowania oraz znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia.

Ponowne przeprowadzenie tego dowodu jest o tyle istotne, że w czasie rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez Starostę nieruchomości wywłaszczone podlegały wielokrotnym podziałom i scaleniom geodezyjnym. W tym zakresie zatem niezbędne było przeprowadzenie oględzin na nieruchomościach, które w dacie wywłaszczenia oznaczone były jako działki nr: [...] i [...] - oględziny te należało przeprowadzić z udziałem uprawnionego geodety oraz właściwie zawiadomionych stron postępowania (w przypadku udziału pełnomocników niezbędne było posiadanie przez nich odpowiedniego pełnomocnictwa, które powinno być załączone do protokołu). Oględziny powinny polegać na okazaniu stronom postępowania (po wcześniejszym wznowieniu punktów granicznych) granic każdej z wywłaszczonych w 1975 r. działek oraz dokładnym odrębnym opisie aktualnego wykorzystania (sposobu użytkowania) sporządzonym dla każdej z nowopowstałych - w granicach wywłaszczonych nieruchomości - działek wraz z dokumentacją fotograficzną. Organ pierwszej instancji jednak tego zaniechał.

Następnym obszarem, w którym Starosta po raz kolejny zignorował zastrzeżenia zawarte w decyzji kasacyjnej Wojewody, a który pozostaje w bezpośrednim związku z ww. kwestią oględzin, są stwierdzenia organu pierwszej instancji dotyczące zmian danych ewidencyjnych oraz lokalizacji wywłaszczonych nieruchomości. Do akt sprawy załączono wyciągi z wykazu zmian danych ewidencyjnych oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień 9 października 2012 r. Znaczny upływ czasu pomiędzy pozyskaniem powyższej informacji a wydaniem decyzji spowodował, że działki uległy dalszym podziałom a informacja przekazana przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. (w roku 2012) jest już nieaktualna. Ustalenia w tym zakresie poczynił organ odwoławczy przeszukując księgi wieczyste w Portalu Podsystemu Dostępu do Cefitralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, https://[...].

Ponadto, załączone do akt sprawy wyrysy z mapy ewidencyjnej nie zawierają aktualnych oznaczeń nieruchomości, w szczególności w zakresie gruntu oznaczonego w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], zatem wątpliwości organu odwoławczego wbudziło określenie w zaskarżonej decyzji obszaru należącego do tych działek. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazane wyżej uchybienia organu stanowią powtórzenie stwierdzonych przez Wojewodę i szczegółowo opisanych w poprzedniej decyzji. Sytuacja, w której organ pierwszej instancji - pomimo uchylenia poprzedniej decyzji w sprawie przez organ odwoławczy z przyczyn proceduralnych - dopuszcza się tych samych, jednoznacznie wykazanych w decyzji uchylającej uchybień, może być zakwalifikowana nie tylko jako naruszająca wymogi procesowe, ale także zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.).

Wśród pozostałych wad i błędów postępowania pierwszoinstancyjnego istotna wydaje się również kwestia związana z ustanowioną hipoteką umowną kaucyjną w kwocie 750.000.000 zł na jednej z nieruchomości (stanowiącej część nieruchomości wywłaszczonej) oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] - na rzecz B. S.A., P.P. S.A. i I. S.A.

W tym miejscu Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że hipoteka co do zasady wygasa z chwilą wygaśnięcia zabezpieczonej wierzytelności. Ewentualny zwrot nieruchomości nie jest jednak podstawą wykreślenia obciążenia hipotecznego z księgi wieczystej, bowiem jak stanowi ustawa o księgach wieczystych i hipotece, utrata bytu prawnego hipoteki może nastąpić w określonych przypadkach. Należą do nich sytuacje określone w: art. 94 i 941 - wygaśnięcie zabezpieczonych wierzytelności; art. 95 - upływ dziesięcioletniego terminu po wykreśleniu hipoteki z księgi wieczystej bez ważnej podstawy prawnej; art. 99 ust. 1 - złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego; art. 991 ust. 1 - sądowe zniesienie hipoteki. Jednocześnie z przepisów szczególnych, tj. z art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Jak wynika z ww. przepisów ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia hipoteki.

W kontekście ww. stwierdzeń szczególnego znaczenia nabierają obowiązki organu do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, wynikające z art. 8 i art. 9 K.p.a. Organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 2447/00).

Odnosząc ww. rozważania do postępowania organu pierwszej instancji, Wojewoda stwierdził jednoznacznie, że nie podjął on niezbędnych działań do jakich obligowały go przepisy art. 8 i art. 9 K.p.a. Nie poinformował - w szczególności stron postępowania występujących o zwrot nieruchomości – o obciążeniu hipotecznym jednej z nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Do istotnych wad postępowania pierwszoinstancyjnego zaliczyć należy także niezgromadzenie innych dokumentów mających niebagatelne znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim Starosta nie pozyskał załączników do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym RSW "[...]", a przejmującym Skarbem Państwa - Urzędem Rejonowym we W. (nr 1 i od nr 4 do nr 14) oraz załączników do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym Skarbem Państwa-Urzędem Rejonowym we W., a przejmującym W. sp. z o.o. z siedzibą we W. (od nr 2 do nr 11). Ww. załączniki do protokołów - jak wynika z ich treści - stanowią m.in. wykazy budynków i budowli, w tym również tych trwale związanych z gruntem. Co więcej, RSW "[...]" oraz Centrum Prasowe lub ich następcy prawni nie byli również brani pod uwagę przez organ I instancji jako podmioty mogące dysponować materiałem źródłowym dotyczącym zamierzonej inwestycji, mimo iż - jak wynika z treści protokołu z dnia 16 listopada 1993 r. - Spółka ta przejęła obiekt celem jego administrowania.

Podobnie organ pierwszej instancji nawet nie próbował pozyskać z Sądu Rejonowego dla W. - Krzyków we W., IV Wydziału Ksiąg Wieczystych lub notariusza I.S.-K. dokumentów okazanych do wspomnianej uprzednio umowy darowizny. Jak zauważył Wojewoda, pozyskanie tych dokumentów może mieć kluczowe znaczenie, zarówno dla podnoszonej wcześniej kwestii zabudowy przedmiotowych nieruchomości, jak też stanu realizacji przedmiotowej inwestycji na dokładnie zakreślonym obszarze obejmującym wywłaszczone nieruchomości. W tym też kontekście wątpliwości organu odwoławczego budzi również fakt, że Starosta w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie skorzystał w możliwości zgłoszenia przesłuchania świadków na okoliczność dokonania ww. ustaleń, co szczególnie w sytuacji braku dokumentacji pozwalającej na dokonanie jednoznacznych ustaleń, wydaje się niezbędne.

Inną wadą postępowania Starosty jest brak poczynionych ustaleń w zakresie sposobu nabycia wszystkich nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania. W decyzji Starosty nie wspomniano o sposobie nabycia przez W. 2012 spółkę z o.o. działki wchodzącej w skład jednej z wywłaszczonych nieruchomości, a akta sprawy nie zawierają dokumentów stanowiących podstawę tego nabycia. W ponownym postępowaniu organu pierwszej instancji niezbędne będzie dokładne wskazanie aktualnych numerów działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości wywłaszczonych i precyzyjne wskazanie ich obecnych właścicieli oraz określenie dokładnych podstaw nabycia tych nieruchomości przez określone podmioty. W. 2012 z. o.o. - po potwierdzeniu aktualności stanu prawnego w oparciu o nowy odpis z księgi wieczystej oraz tytułu nabycia nieruchomości - może być uznana za osobę trzecią w rozumieniu opisanej wcześniej uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., co z kolei może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Organ pierwszej instancji będzie obowiązany dokonać w tym zakresie ustaleń w toku ponownego postępowania, pamiętając zarazem, że zgodnie z wiążącym w rozpatrywanej sprawie poglądem WSA we Wrocławiu zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (w stanie faktycznym sprawy Skarb Państwa zbył część nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Gminy W. w drodze darowizny) ma ten skutek, że nowy właściciel jest objęty zakazem używania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu i jest zarazem obowiązany do zwrotu nieruchomości w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, i nie może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu przytoczonej wyżej uchwały.

Jak wynika ze zgromadzonych akt sprawy część nieruchomości wywłaszczonych w chwili obecnej stanowi drogi publiczne. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (res extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Jak wynika z art. 2 u.g.n., przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m.in. ustawę z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; zwanej dalej jako "u.d.p.". Dla rozpoznawanej sprawy znaczenia nabiera treść art. 2a u.d.p., zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 136/08). Uprawnione jest zatem twierdzenie, że wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych, co musi być wyłączone, jeśli jedną ze stron jest podmiot nieznajdujący się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 2a u.d.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1438/09). Zatem w stosunku do nieruchomości, które w chwili obecnej wchodzą w skład dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, z aktualnie obowiązujących przepisów, wynika brak podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców - osób fizycznych, nie mieszczących się w grupie podmiotów wymienionych w art. 2a u.d.p. - niezależnie od tego, czy istnieją przesłanki zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 192/11).

Ustalenia w zakresie skutków tego faktu dla możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej opisane na wstępie niniejszej decyzji nie znalazły właściwego odzwierciedlenia w treści badanej decyzji. Postępowanie organu pierwszej instancji polegające na braku pełnego uzasadnienia konieczności odmowy zwrotu z powodu publicznego charakteru dróg usytuowanych na części nieruchomości wywłaszczonych stanowi o wadliwym postępowaniu Starosty także w tym zakresie. Co więcej, w świetle zasygnalizowanych wątpliwości co do aktualnego stanu geodezyjnego parceli wywłaszczonych nie można stwierdzić, czy ustalenia bazujące na pismach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2013 r., odnoszących się do konkretnych działek gruntu, są wciąż aktualne.

Na marginesie Wojewoda nadmienił, że sposób gromadzenia akt, ich porządkowania oraz opisania jest niewłaściwy. Związane to jest m.in. z brakującymi załącznikami do pism stanowiących materiał dowodowy - m.in. brak załączników do pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 29 października 2014 r., na które powołuje się w treści uzasadnienia organ pierwsze instancji; brak załączników do pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 12 marca 2013 r. (wyrysu z mapy ewidencyjnej i kopii projektu podziału z 1975 r.); brak załączników do pisma Departamentu Architektury i Rozwoju UM W. z dnia 6 listopada 2012 r. (teczka nr 630), ale także załączania do akt dokumentów w formie niewłaściwie poświadczonych kserokopii.

Reasumując, organ drugiej instancji stwierdził, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta zobowiązany będzie przede wszystkim do jednoznacznego ustalenia celu na jaki nastąpiło przejęcie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Następnie, winien wskazać kiedy rozpoczęto jego realizację oraz w jakiej dacie nastąpiło zakończenie planowanego przedsięwzięcia. Przy czym 21 września 2004 r. stanowi cezurę czasową, w granicach której należy zweryfikować, czy doszło do zrealizowania inwestycji. Bezwzględnie należy wyjaśnić następstwo prawne RSW "[...]" w zakresie kontynuacji bądź modyfikacji celu wywłaszczenia. W dalszej kolejności trzeba ustalić jakie konkretnie obiekty zostały zrealizowane w granicach wywłaszczonych nieruchomości. Konieczne jest również ustalenie stanu prawnego na podstawie aktualnych wypisów z właściwych dla przedmiotowych działek ksiąg wieczystych oraz pozyskanie informacji w zakresie zawarcia umów cywilnoprawnych - w celu ustalenia kręgu stron postępowania.

Starosta winien więc zebrać dowody pozwalające ustalić wystąpienie w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w tym w szczególności:

1. właściwie sporządzony (przez upoważnioną do reprezentowania organu osobę i opatrzony odpowiednimi pieczęciami i podpisami) wypis i wyrys ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1975 r. na przedmiotowych nieruchomościach,

2. załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z dnia [...] r. Zastępcy Głównego Architekta (Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego) w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego "W. we W. w budowie",

3. dokumentację archiwalną dotyczącą przekazania - w drodze darowizny - nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą Miejską W. (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 28 sierpnia 1998 r.),

4. załączniki do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym RSW "[...]", a przejmującym Skarbem Państwa-Urzędem Rejonowym we W. (nr 1 i od nr 4 do nr 14),

5. załączniki do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym Skarbem Państwa-Urzędem Rejonowym we W., a przejmującym W. sp. z o.o. (od nr 2 do nr 11),

6. z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. właściwie poświadczonego, w oryginalnej skali (1:1000) i w pełni czytelnego odpisu dokumentu mapowego do decyzji nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (P. WE W. OGÓLNY PLAN ZAGOSPODAROWANIA TERENU -1 WARIANT) wraz z naniesionymi kolorem - odmiennym od bieli i czerni - na ten plan pierwotnymi granicami wywłaszczonych nieruchomości (działki nr [...] AM-3) oraz ich oznaczeniem właściwym numerem (wr stanu z chwili wywłaszczenia, tj. z roku 1975 r.),

7. z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. nakładkę mapy zasadniczej w skali 1:1000 na podkładzie przezroczystym, dokładnie dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym, według stanu aktualnego obejmującego wszystkie dokonane podziały i scalenia geodezyjne (z aktualną numeracją działek), oraz z zaznaczeniem - odmiennym kolorem od bieli i czerni - granic wywłaszczonych nieruchomości (działki nr [...] według stanu z chwili wywłaszczenia),

8. zlecić Zarządowi Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. pozyskanie fotografii lotniczych - w kolorze i w wysokiej rozdzielczości (odpowiadających skali 1:1000) - wykonanych w latach 1982, 1985, 1988, 1994, 1998, 2004 - dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym oraz naniesienie na te fotografie granic wywłaszczonych nieruchomości (działki nr [...]) i ich oznaczenie właściwym numerem (wg stanu z chwili wywłaszczenia),

9. przeprowadzić oględziny na nieruchomościach, które w dacie wywłaszczenia oznaczone były jako działki nr: [...] i [...] - oględziny należy przeprowadzić z udziałem uprawnionego geodety oraz właściwie poinformowanych stron postępowania (w przypadku udziału pełnomocników niezbędne jest posiadanie przez nich odpowiedniego pełnomocnictwa, które należy załączyć do protokołu). Oględziny powinny polegać na wytyczeniu granic każdej z wywłaszczonych w 1975 r. działek oraz dokładnego odrębnego opisu aktualnego wykorzystania sporządzonego dla każdej z nowopowstałych - w granicach wywłaszczonych nieruchomości - działek wraz z dokumentacją fotograficzną,

10. aktualne wypisy i wyrysy z rejestru gruntów dla nowopowstałych - w granicach wywłaszczonych nieruchomości - działek.

Konkludując przedstawioną powyżej analizę, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nastąpiło z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 6, art. 107 § 3, a także naruszenie oceny prawnej wyrażonej przez WSA we Wrocławiu - oraz ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Stopień w jakim powyższe przepisy urzeczywistniono w pierwszej instancji uniemożliwia bowiem zarówno potwierdzenie, jak i zanegowanie, materialnoprawnych przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, opisane szczegółowo w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Opisane w niniejszym rozstrzygnięciu braki nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła Gmina W., zarzucając organowi nadmiernie, bez rzeczowej potrzeby, komplikowanie prowadzenia sprawy, wymagając od organu pierwszej instancji ustalenia tego, co jest ustalone w sposób nie budzący wątpliwości i bezsporny pomiędzy stronami. Powyższe stanowi naruszenie zasady ogólnej jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 K.p.a., to jest zasady szybkości i prostoty. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 136 K.p.a. polegające na jego zignorowaniu przez organ drugiej instancji. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że poza sporem w sprawie jest, że przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone pod budowę obiektów i urządzeń przedsiębiorstwa państwowego, co zostało jednoznacznie stwierdzone także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Można więc powiedzieć, że cel wywłaszczenia jest ustalony w sposób jasny i nie budzący wątpliwości także dla organu drugiej instancji. Pomimo tego organ ten żąda od organu pierwszej instancji prowadzenia dalszych dociekań dotyczących celu wywłaszczenia nieruchomości i to w taki sposób jak gdyby cel, czy cele, wywłaszczenia stanowić miały osobno poszczególne budynki i inne obiekty budowlane oraz urządzenia mające stanowić całość użytkowo-gospodarczą przedsiębiorstwa państwowego. Zdaniem strony skarżącej, ukierunkowanie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w sposób wskazany przez organ drugiej instancji sprowadza postępowanie go na "błędne tory", z których nie ma wyjścia bez ingerencji sądu. Uznając zasadniczo za słuszne stanowisko organu drugiej instancji co do tego, że organ pierwszej instancji powinien był uzupełnić materiał dowodowy, w szczególności o niezbędny materiał kartograficzny (mapowy), strona wskazała, że Wojewoda mógł był zobowiązać organ pierwszej instancji do zebrania tych materiałów i ich przedłożenia. Możliwości procesowe tego rodzaju gwarantuje norma z art. 136 K.p.a. Zaniechanie skorzystania z tych uprawnień procesowych przysługujących organowi drugiej instancji w istotny sposób wydłuży bez potrzeby postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zastosowanie przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Przy czym chodzi tu o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Drugą przesłanką jest natomiast wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przyczyną zaś podjęcia decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez Wojewodę koniczności ustalenia następujących okoliczności: celu wywłaszczenia, rozpoczęcia realizacji inwestycji w zakreślonych przez przepis prawa granicach czasowych oraz zakończenia realizacji inwestycji w okresie do dnia 22 września 2004 r. Tym obowiązkom Starosta – zdaniem Wojewody - nie sprostał dopuszczając się zaniechań zarówno w zakresie gromadzenia dowodów potwierdzających okoliczności istotne dla sprawy, jak i w zakresie prezentacji dokonanych przez siebie ustaleń.

Ze stanowiskiem organu odwoławczego Sąd w pełni się zgadza. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III, zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy zbycie przedmiotowej nieruchomości (działki nr: [...] i [...]) o łącznej powierzchni 2,5366 ha nastąpiło w drodze umów sprzedaży zawartych w 1975 r. w formie aktów notarialnych (Rep. Al nr [...], Rep. Al nr [...] i Rep. Al nr [...]) w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Należy w tym miejscu podkreślić, że błędne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż nie może prowadzić postępowania w oparciu o przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. P 38/11) stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli w sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia. Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ pierwszej instancji winien zastosować przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku. Aby jednak zastosować te przepisy organ winien w pierwszej kolejności precyzyjnie określić cel wywłaszczenia, gdyż jest to punktem wyjścia do dalszych ustaleń dotyczących użycia bądź nie wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Jak słusznie wskazał Wojewoda, akty notarialne stanowiące podstawę przeniesienia prawa własności nieruchomości będących przedmiotem wniosku o zwrot, nie precyzują celu nabycia, wskazując wyłącznie, że sprzedaż nastąpiła na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Nie wynika to również z decyzji [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego - ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji budowy P. we W.. Organ pierwszej instancji wprawdzie zaznaczył, że na podstawie analizy planszy ogólnego zagospodarowania terenu - wariant I dla przedsiębiorstwa państwowego z korektą granic ustalenia miejsca realizacji inwestycji, która jest integralną częścią planu realizacyjnego zatwierdzonego ww. decyzją, ustalił, że na terenie działek nr: [...] projektowane były m.in. zieleń, ulice miejskie, place zakładowe, budynki produkcyjne A i B, budynek techniczny C oraz estakada odżużlająca i plac żużlowy oraz, że planem realizacyjnym nie były objęte tereny działek nr [...] i [...], jednakże akta sprawy nie zawierają żądnej dokumentacji mapowej, ani jakiejkolwiek innej, umożliwiającej bezsprzeczne potwierdzenie przytoczonych twierdzeń. Słusznym jest zatem uwaga organu drugiej instancji, że pomimo wskazań WSA we Wrocławiu i Wojewody organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie sporządził bądź pozyskał załącznika mapowego, tj. planu realizacyjnego inwestycji z korektą granic wraz z naniesionymi, przy pomocy osób dysponujących w tym zakresie umiejętnościami specjalistycznymi, pierwotnymi granicami wywłaszczonych nieruchomości. Taki dokument powinien być właściwie poświadczony, w pełni czytelny i sporządzony w oryginalnej skali (1:1000), a granice działek wywłaszczonych powinny być naniesione kolorem odmiennym od bieli i czerni, tak aby dowód był zrozumiały i mógł podlegać ocenie osób niedysponujących w tym zakresie wiedzą fachową w tym stron postępowania.

Brakami charakteryzuje się również materiał dowodowy oraz ustalenia poczynione na jego podstawie odnoszące się do kwestii kontynuacji i modyfikacji celu wywłaszczenia, jaki nastąpić miał w związku z wydaniem decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego we W. z dnia [...] r. nr [...] o wznowieniu budowy P. z przebudową na [...] z wyłączeniem przyłączeń sieciowych. Organ pierwszej instancji poprzestał w powyższej kwestii na stwierdzeniu, że "decyzja [...] z dnia [...] r. przesądzała o kontynuacji pierwotnego celu z modyfikacją z niej wynikającą". W aktach sprawy brak jest jednak (poza ogólnikowymi twierdzeniami zawartymi w pismach z dnia 3 września 2012 r. i 7 lutego 2013 r. skierowanych do Urzędu Miejskiego W. o "wszelkich decyzjach dot. zmiany planu realizacyjnego - ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji budowy P.") planu realizacyjnego stanowiącego załącznik nr 1 do ww. decyzji będącego jej integralną częścią, co czyni słusznym stwierdzenie Wojewody, że argumentacja mająca wywodzić skutki z ww. decyzji zostały przez Starostę zaprezentowane w sposób lakoniczny i zbyt ogólny. Nie sposób tym samym ocenić ani zakresu modyfikacji, ani poprawności tych stwierdzeń. Jak słusznie wskazał Wojewoda, dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości szczególnie ważne jest ustalenie, czy skutkiem ww. decyzji była jedynie modyfikacja pierwotnego założenia inwestycyjnego stanowiącego cel wywłaszczenia, co przesądzałoby o kontynuacji pierwotnego celu wywłaszczenia, czy też w wyniku wydania decyzji nastąpiła całkowita zmiana celu wywłaszczenia, co z kolei mogłoby mieć wpływ na uznanie, iż realizowanie pierwotnego zostało zaniechane i zakończone.

Brak precyzyjnych ustaleń dotyczących zarówno celu wywłaszczenia jak i jego modyfikacji uniemożliwia ocenę co do faktycznego rozpoczęcia jego realizacji na gruncie bądź też jego zrealizowania. Tym samym uznanie przez organ pierwszej instancji za udowodniony fakt realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa zakładu, tylko i wyłącznie na podstawie pojawiających się w dokumentacji dotyczącej wywłaszczonych (nabytych) gruntów, tj. umowie zawartej w dniu 28 sierpnia 1998 r., na mocy której Skarb Państwa darował Gminie Miejskiej W. zabudowane działki, w tym również część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej wówczas jako działki nr [...] i [...] (akt notarialny rep. A nr [...], określeń "nieruchomość zabudowana", należy uznać za co najmniej przedwczesne. Słuszna jest przy tym uwaga organu odwoławczego, że z ww. umowy nie wynika, do których z jedenastu działek gruntu odnosi się zapis "nieruchomości zabudowane".

Ponadto, jak słusznie wskazał Wojewoda, w aktach sprawy brak jest prawidłowo uwierzytelnionej ww. umowy darowizny oraz dokumentów okazanych przy podpisywaniu tego aktu notarialnego, tj. protokołu z przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 1998 r. rokowań pomiędzy Gminą W. a Skarbem Państwa w sprawie darowizny nieruchomości oraz opisów i map działek o numerach: [...] i [...] z daty 21 lipca 1995 r. sporządzonych przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W.. W tym zakresie niezbędne jest zatem zbadanie dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej numer [...] stanowiących podstawę ujawnienia w treści KW informacji, które stanowiły podstawę dokonania przez Starostę budzących wątpliwości ustaleń, jak również pozyskanie mapy zasadniczej wywłaszczonego obszaru (pierworysu z okresu wywłaszczenia oraz kolejnych lat z naniesieniami dokonanymi w okresie realizacji inwestycji na wywłaszczonych nieruchomościach), na podstawie której można by ocenić, czy i kiedy nieruchomości posiadały charakter zabudowany. Organ pierwszej instancji powinien również odnieść się do pozyskanej dokumentacji fotograficznej w postaci ortofotomapy z roku 1995 r., jak i uzyskać umowę z dnia 10 sierpnia 1984 r. z czytelną datą i stanowiącym jej załącznik "protokół zdawczo-odbiorczy z inwentaryzacji".

Wyjaśnieniu powinna podlegać również kwestia, której Starosta – jak słusznie wskazał Wojewoda - nie wyjaśnił w sposób wystarczający, a mianowicie - następstwa prawnego W. przez RSW "[...]" w zakresie kontynuacji bądź modyfikacji celu wywłaszczenia oraz faktycznie podjętych na przedmiotowych nieruchomościach przez ten podmiot działań. Akta sprawy będą również musiały zostać uzupełnione w powyższym zakresie o stosowną dokumentację dotyczącą organów, które przejęły zadania wykonywane w okresie od 1981 r. do 1987 r. przez Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego (w latach 1949-1981 przemysł włókienniczy mieścił się w zakresie zadań Ministra Przemysłu Lekkiego).

Słusznym jest również zarzuty Wojewody kierowane pod adresem Starosty co do ustalenia zakresu realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości (stanu zagospodarowania i zabudowy tych nieruchomości), tj. braku dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska oraz istotnych braków w dokumentacji uniemożliwiają analizę poprawności przyjętych założeń.

Przede wszystkim należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w powyższym zakresie ogranicza się jedynie do przywołania pięciu dokumentów, tj. decyzja Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] r. o sygn. [...] w sprawie przekazania terenu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego w użytkowanie na czas nieograniczony, "Informacja o stanie budowy wg stanu na 31.07.1981 r.", decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu, umowa z dnia 10 sierpnia 1984 r. zawarta pomiędzy W. w budowie a RSW "[...]" w sprawie przekazania zabudowanej nieruchomości i pismo Wojewody W. z dnia 4 grudnia 1984 r. opiniujące pozytywnie zmianę przeznaczenia inwestycji budowy P. we W.. Ma z nich wynikać – zdaniem Starosty - rozpoczęcie realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu przemysłowego – P. we W.. Na poparcie swoich tez organ nie wskazał jednak żadnych konkretnych danych dotyczących jakie budynki/budowle powstały na nieruchomościach objętych postępowaniem o zwrot. Samo stwierdzenie, że z "Informacji o stanie budowy wg stanu na 31.07.1981 r" wynika, iż "na tę datę istniały budynki i budowle oraz obiekty inżynieryjne takie jak: budynek produkcyjny "B", budynek kotłowni, budynek pomocniczy, barak socjalno-biurowy inwestora, budynek techniczny "C", sieć wody gospodarczej, sieć wody deszczowej i drenażowej, ogrodzenie zakładu oraz obiekty zaplecza socjalnego wykonawcy w zakresie opisanym w ww. dokumencie", nie jest wystraczające, aby mówić, że doszło do realizacji inwestycji. Dokument ten ma charakter ogólny i dotyczył całości terenu zamierzonej inwestycji, a nie wyłącznie przedmiotowych działek gruntu. W istocie nie wykazano zatem, czy w granicach konkretnej, przedmiotowej nieruchomości realizacja celu została rozpoczęta, a jeśli tak, to w jakim okresie. Ponadto, jak słusznie wskazał Wojewoda, decyzja cytowana przez Starostę nic nie wnosi do sprawy poza faktem, że betonowe fragmenty płyt fundamentowych oraz pozostałości dróg nieutwardzonych znajdowały się w dacie wydania przedmiotowej decyzji ogólnie na dużym obszarze przedsięwzięcia Euro 2012, co wcale nie znaczy, że znajdowały się one właśnie na nieruchomościach będących przedmiotem niniejszego postępowania, ani że były zgodne z celem wywłaszczenia i że zostały zrealizowane w wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego terminie.

Nadto, Starosta nie poczynił ustaleń w zakresie sposobu nabycia wszystkich nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania. W decyzji pierwszoinstancyjnej nie wspomniano o sposobie nabycia przez W. 2012 sp. z o.o. działki wchodzącej w skład jednej z wywłaszczonych nieruchomości, a akta sprawy nie zawierają dokumentów stanowiących podstawę tego nabycia. W ponownym postępowaniu organu pierwszej instancji niezbędne będzie dokładne wskazanie aktualnych numerów działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości wywłaszczonych i precyzyjne wskazanie ich obecnych właścicieli oraz określenie dokładnych podstaw nabycia tych nieruchomości przez określone podmioty. Jak słusznie podkreślił Wojewoda, ww. Spółka - po potwierdzeniu aktualności stanu prawnego w oparciu o nowy odpis z księgi wieczystej oraz tytułu nabycia nieruchomości - może być uznana za osobę trzecią, o której mowa w art. 229 u.g.n. Zaistnienie stanu faktycznego z art. 229 u.g.n., tj. sprzedaż nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r. albo ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, wyklucza roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości również wtedy, gdyby spełnione były przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis ten stanowi więc samodzielną negatywną przesłankę zwrotu, która wyklucza badanie przesłanek i uwarunkowań wynikających z art. 136 i 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1179/07 oraz z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 841/07). Jednocześnie zakresem hipotezy art. 229 u.g.n. nie będą objęte sytuacje, w których przeniesienie prawa własności nastąpiło w drodze czynności prawnych nieodpłatnych - ustawodawca zbycie nieruchomości ograniczył wyraźnie tylko do sprzedaży. NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 2169/13) stwierdził, że "nie można przy tym podzielić stanowiska, że prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone tylko z tego wzglądu, że Skarb Państwa wyzbył się tego prawa na rzecz gminy. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że w przypadku jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprzedały, zamieniły albo nieodpłatnie przekazały wywłaszczoną nieruchomość na własność - odpowiednio: Skarb Państwa - określonej jednostce samorządu terytorialnego, określona jednostka samorządu terytorialnego - Skarbowi Państwa lub innej jednostce samorządu terytorialnego, należy przyjąć, że nowi właściciele są objęci zakazem używania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1) i odnosi się do nich stanowiące konsekwencję tego zakazu roszczenie cywilnoprawne z art. 136 ust. 3 (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot. LexisNexis Warszawa 2010, s. 400). Na tle tego stanowiska nie można zatem pominąć, że w świetle aktualnie obowiązujących regulacji u.g.n. podmiotami zobowiązanymi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydania decyzji. Okoliczność, że obecnie Gmina W. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zatem przeszkody w jej zwrocie, gdyż ustawodawca taki obowiązek nałożył również na jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli dysponują one prawem własności nieruchomości". Odmiennie sytuacja kształtuje się, jeżeli prawo własności nieruchomości wywłaszczonej zostało zbyte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz osoby trzeciej. Mianowicie, w uchwale 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. I OPS 3/14) NSA przyjął, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez ww. podmioty osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.

Organ pierwszej instancji będzie obowiązany zatem – zgodnie ze słusznymi wskazaniami Wojewody - dokonać w tym zakresie ustaleń w toku ponownego postępowania, pamiętając zarazem, że zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (w stanie faktycznym sprawy Skarb Państwa zbył część nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Gminy W. w drodze darowizny) ma ten skutek, że nowy właściciel jest objęty zakazem używania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu i jest zarazem obowiązany do zwrotu nieruchomości w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, i nie może być uznany za osobę trzecią.

Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, część nieruchomości wywłaszczonych w chwili obecnej stanowi drogi publiczne. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (res extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Jak wynika z art. 2 u.g.n., przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m.in. ustawę z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; zwanej dalej jako "u.d.p.".

Zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 136/08). Uprawnione jest zatem twierdzenie, że wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych, co musi być wyłączone, jeśli jedną ze stron jest podmiot nieznajdujący się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 2a u.d.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1438/09). Zatem w stosunku do nieruchomości, które w chwili obecnej wchodzą w skład dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, z aktualnie obowiązujących przepisów wynika brak podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców - osób fizycznych, nie mieszczących się w grupie podmiotów wymienionych w art. 2a u.d.p. - niezależnie od tego, czy istnieją przesłanki zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 192/11).

W świetle powyższych rozważań, słusznym należy uznać stwierdzanie Wojewody, że postępowanie organu pierwszej instancji polegające na braku pełnego uzasadnienia konieczności odmowy zwrotu z powodu publicznego charakteru dróg usytuowanych na części nieruchomości wywłaszczonych stanowi o wadliwym postępowaniu także w tym zakresie. Co więcej, w świetle zasygnalizowanych wątpliwości co do aktualnego stanu geodezyjnego parceli wywłaszczonych, nie można stwierdzić, czy ustalenia bazujące na pismach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2013 r., odnoszących się do konkretnych działek gruntu, są wciąż aktualne.

Uwzględniając powyższe, słusznie Wojewoda uznał, że takie postępowanie organu pierwszej instancji powoduje naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nakładającego na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązek zgromadzenia materiałów dowodzących okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy nadal nie został zrealizowany, co stanowi naruszenie art. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Stanowią one, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz że są obowiązane w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Przez materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia wszystkich, mających znaczenie prawne dla sprawy, faktów. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia dowodów oznacza w myśl art. 77 § 1 K.p.a., że organ powinien przeprowadzić wszechstronną i wnikliwą ocenę ich wiarygodności i mocy dowodowej, nie pomijając żadnego z nich. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, zgodnie z zasadą swobodnej (co nie znaczy - dowolnej) oceny dowodów, wynikającą z kolei z art. 80 K.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc również pod uwagę nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2010 r. słusznym jest zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. Ponadto, sytuacja, w której organ pierwszej instancji - pomimo uchylenia poprzedniej decyzji w sprawie przez organ odwoławczy z przyczyn proceduralnych - dopuszcza się tych samych, jednoznacznie wykazanych w decyzji uchylającej uchybień, może być zakwalifikowana nie tylko jako naruszająca wymogi procesowe, ale także zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.).

Tym samym spełniona została pierwsza z dwóch przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., tj. podjęcia przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a. Jak słusznie stwierdził organ drugiej instancji w niniejszej sprawie, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta zobowiązany będzie przede wszystkim do jednoznacznego ustalenia celu na jaki nastąpiło przejęcie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Następnie, winien wskazać, kiedy rozpoczęto jego realizację oraz w jakiej dacie nastąpiło zakończenie planowanego przedsięwzięcia. Przy czym 21 września 2004 r. stanowi cezurę czasową, w granicach której należy zweryfikować, czy doszło do zrealizowania inwestycji. Bezwzględnie należy wyjaśnić następstwo prawne RSW "[...]" w zakresie kontynuacji bądź modyfikacji celu wywłaszczenia. W dalszej kolejności trzeba ustalić jakie konkretnie obiekty zostały zrealizowane w granicach wywłaszczonych nieruchomości. Konieczne jest również ustalenie stanu prawnego na podstawie aktualnych wypisów z właściwych dla przedmiotowych działek ksiąg wieczystych oraz pozyskanie informacji w zakresie zawarcia umów cywilnoprawnych - w celu ustalenia kręgu stron postępowania.

Powyższe okoliczności wymagające ustalenia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zarazem przekraczają – zdaniem Sądu – możliwości przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. Spełniona została w ten sposób druga przesłanka z art. 138 § 2 K.p.a.

Do prawidłowego ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla przedmiotu niniejszej sprawy konieczne było zgromadzenie przez organ pierwszej instancji następujących dowodów:

1. Do należytego ustalenia obecnego stanu geodezyjnego i obecnego stanu zagospodarowania wywłaszczonych działek oraz odniesienia tych ustaleń do realizacji/braku realizacji celu wywłaszczenia bądź innych przeszkód zwrotu (urządzenie dróg publicznych) na poszczególnych parcelach (działkach) niezbędne było pozyskanie z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. nakładki mapy zasadniczej w skali 1:1000 na podkładzie przezroczystym, dokładnie dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym, według stanu aktualnego obejmującego wszystkie dokonane podziały, scalenia geodezyjne (z aktualną numeracją działek), oraz z zaznaczeniem - odmiennym kolorem od bieli i czerni - granic wywłaszczonych nieruchomości (działek nr: [...] i [...] według stanu z chwili wywłaszczenia, tj. z roku 1975 r.).

2. Ze względu na konieczność ustalenia stanu realizacji przedmiotowej inwestycji w określonych odstępach czasowych związanych z poszczególnymi etapami jej budowy niezbędne było wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęć lotniczych - w kolorze i w wysokiej rozdzielczości (odpowiadających skali 1:1000) - wykonanych w latach 1982, 1985, 1988, 1994, 1998, 2004 dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym oraz naniesienie przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. na te zdjęcia granic wywłaszczonych nieruchomości (według stanu z chwili wywłaszczenia). Uzasadnieniem pozyskania zdjęć lotniczych wykonanych w ww. konkretnych datach są określone zdarzenia jakie miały miejsce w przedmiotowej sprawie:

a. w 1982 r. - wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. "wznowienie budowy P. z przebudową na [...]",

b. w 1985 r. - wydanie zarządzenia Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego nr 2/Org/85 z dnia 12 stycznia 1985 r. (zaniechanie działalności przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą W. "w budowie"),

c. w 1988 r. – wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] r. (plan realizacyjny zagospodarowania terenu bazy poligraficzno-kolportażowej RSW "[...]" we W.),

d. w 1994 r. - sporządzenie w dniu 16 listopada 1993 r. protokołu przekazania nieruchomości pomiędzy RSW "[...]" a Skarbem Państwa,

e. w 1998 r. - zawarcie umowy darowizny pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą W.,

f. w 2004 r. - data wynikająca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego znak P 38/11.

Zgromadzenie takiego materiału dowodowego pozwoliłoby ustalić w jakich okresach jakie ewentualnie obiekty budowlane powstawały (bądź ulegały rozbiórce czy dewastacji), a także czy ich realizacja była zgodna z celem wywłaszczenia z uwzględnieniem zmian podmiotów zarządzających gruntem oraz dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Załączona do akt sprawy ortofotomapa ze względu na ich niską rozdzielczość i małą dokładność, datę wykonanego zdjęcia oraz brak jakiegokolwiek odwzorowania pierwotnych granic nieruchomości wywłaszczonej nie może służyć jako wiarygodny materiał dowodowy, na podstawie którego można dokonywać wiążących ustaleń faktycznych. Dokumenty te mają istotne znaczenie dla precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji poprzez umożliwienie zweryfikowania lokalizacji poszczególnych obiektów kubaturowych lub też innych urządzeń infrastruktury technicznej, które miały zostać posadowione na przedmiotowych działkach.

3. Aktualnych odpisów - właściwych dla przedmiotowych działek - ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy we W., IV Wydział Ksiąg Wieczystych oraz aktualnych wypisów i wyrysów z rejestru gruntów. W aktach sprawy znajdują się cztery odpisy ksiąg wieczystych, które spełniają ustawowe wymogi uznania za dokument urzędowy (art. 364 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w związku (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Sporządzono je jednak według stanu na dzień 12 maja 2009 r., dwa na dzień 22 września 2009 r. oraz jeden na dzień 26 stycznia 2010 r. W sprawie powinna zostać zgromadzona większa liczba aktualnych odpisów z różnych ksiąg wieczystych, co wynika z zawartych w aktach wykazów zmian danych ewidencyjnych oraz prowadzonych przez organ odwoławczy poszukiwań w Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

4. W toku ponownie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego nieodzowne było również wystąpienie do aktualnych właścicieli o udzielenie informacji o ewentualnie zawartych umowach cywilnoprawnych obciążających nieruchomości będące przedmiotem wniosku o zwrot, bowiem w związku z brzmieniem art. 138 ust 2 u.g.n. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Pominięcie najemcy, dzierżawcy lub biorącego w użyczenie byłoby równoznaczne z pominięciem strony postępowania, albowiem wymienionym podmiotom, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przysługuje interes prawny w postępowaniu zwrotowym.

5. Ponowne przeprowadzenie dowodu z oględzin, który jest o tyle istotne, że w czasie rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez Starostę nieruchomości wywłaszczone podlegały wielokrotnym podziałom i scaleniom geodezyjnym. Oględziny z dnia 10 grudnia 2009 r. - jak słusznie ponownie wskazał Wojewoda - nie mogły zostać uznane za wystarczający dowód co do tego, czy cel został, czy nie został zrealizowany, gdyż jak wynika z treści protokołu zostały one ograniczone praktycznie do działki nr 54/3, ale przede wszystkim dlatego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został określony ściśle cel wywłaszczenia, do którego treści należało odnieść ustalenia faktyczne dotyczące jego realizacji w perspektywie czasowej, ale także w związku z niepozyskaniem wyrysu z mapy zasadniczej, mogącym obrazować przebieg ewentualnych sieci uzbrojenia terenu. Protokół nie zawiera niezbędnych elementów informujących w jaki konkretnie sposób ustalono położenie działek w terenie. Ponadto, protokół jest zbyt ogólnikowy, bo nie wskazuje, w sposób dokładny, opisu konkretnego stanu użytkowego wszystkich działek gruntu, z uwzględnieniem urządzeń infrastruktury.

6. Uaktualnione dokumenty dotyczące zmian danych ewidencyjnych oraz lokalizacji wywłaszczonych nieruchomości. Do akt sprawy załączono wyciągi z wykazu zmian danych ewidencyjnych oraz wykazy zmian danych ewidencyjnych przedmiotowych nieruchomości jednakże według stanu na dzień 9 października 2012 r. Znaczny upływ czasu pomiędzy pozyskaniem powyższej informacji a wydaniem decyzji spowodował, że działki uległy dalszym podziałom a informacja przekazana przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. (w roku 2012) jest już nieaktualna. Ponadto, załączone do akt sprawy wyrysy z mapy ewidencyjnej nie zawierają aktualnych oznaczeń nieruchomości, w szczególności w zakresie gruntu oznaczonego w dniu wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], co poddaje w wątpliwość określenie przez organ pierwszej instancji obszaru należącego do tych działek.

Powyższe braki, jak wyjaśnił Wojewoda, nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia przez każdy z wymienionych organów postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95) podkreślono, że "do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy uprawniony jest, w konsekwencji powyższej zasady, wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.). Jeżeli zaś zaskarżona decyzja została wydana, tak jak w rozpatrywanym przypadku, z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może - i powinien - uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Niezasadny jest zatem podnoszony przez stronę skarżącą zarzut, że Wojewoda mógł był zobowiązać organ pierwszej instancji do zebrania materiałów i ich przedłożenia, oraz nadmiernego komplikowania prowadzenia sprawy i naruszenia w art. 12 K.p.a. Nie można również się zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, że cel wywłaszczenia jest ustalony w sposób jasny i nie budzący wątpliwości.

Starosta winien więc zebrać dowody pozwalające ustalić w sposób bezsprzeczny, że w sprawie występują przesłanki, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj.:

1) właściwie sporządzony (przez upoważnioną do reprezentowania organu osobę i opatrzony odpowiednimi pieczęciami i podpisami) wypis i wyrys ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1975 r. na przedmiotowych nieruchomościach,

2) załącznik nr 1 do decyzji nr [...] z dnia [...] r. Zastępcy Głównego Architekta (Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego) w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego "W. we W. w budowie",

3) dokumentacja archiwalna dotycząca przekazania - w drodze darowizny - nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą Miejską W. (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 28 sierpnia 1998 r.),

4) załączniki do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym RSW "[...]", a przejmującym Skarbem Państwa-Urzędem Rejonowym we W. (nr 1 i od nr 4 do nr 14),

5) załączniki do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym Skarbem Państwa-Urzędem Rejonowym we W., a przejmującym W. sp. z o.o. (od nr 2 do nr 11),

6) z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. właściwie poświadczony, w oryginalnej skali (1:1000) i w pełni czytelny odpis dokumentu mapowego do decyzji nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (P. WE W. OGÓLNY PLAN ZAGOSPODAROWANIA TERENU -1 WARIANT) wraz z naniesionymi kolorem - odmiennym od bieli i czerni - na ten plan pierwotnymi granicami wywłaszczonych nieruchomości (działki nr [...] AM-3) oraz ich oznaczeniem właściwym numerem (według stanu z chwili wywłaszczenia, tj. z roku 1975 r.),

7) z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. nakładka mapy zasadniczej w skali 1:1000 na podkładzie przezroczystym, dokładnie dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym, według stanu aktualnego obejmującego wszystkie dokonane podziały i scalenia geodezyjne (z aktualną numeracją działek), oraz z zaznaczeniem - odmiennym kolorem od bieli i czerni - granic wywłaszczonych nieruchomości (działki nr [...] według stanu z chwili wywłaszczenia),

8) z Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. fotografie lotnicze - w kolorze i w wysokiej rozdzielczości (odpowiadających skali 1:1000) - wykonane w latach 1982, 1985, 1988, 1994, 1998, 2004 - dla obszaru objętego ww. planem realizacyjnym oraz naniesienie na te fotografie granic wywłaszczonych nieruchomości (działki nr [...]) i ich oznaczenie właściwym numerem (wg stanu z chwili wywłaszczenia),

9) przeprowadzić oględziny na nieruchomościach, które w dacie wywłaszczenia oznaczone były jako działki nr: [...] i [...] - oględziny należy przeprowadzić z udziałem uprawnionego geodety oraz właściwie poinformowanych stron postępowania (w przypadku udziału pełnomocników niezbędne jest posiadanie przez nich odpowiedniego pełnomocnictwa, które należy załączyć do protokołu). Oględziny powinny polegać na wytyczeniu granic każdej z wywłaszczonych w 1975 r. działek oraz dokładnego odrębnego opisu aktualnego wykorzystania sporządzonego dla każdej z nowopowstałych - w granicach wywłaszczonych nieruchomości - działek wraz z dokumentacją fotograficzną,

10) aktualne wypisy i wyrysy z rejestru gruntów dla nowopowstałych - w granicach wywłaszczonych nieruchomości – działek,

11) akta uzupełnić o brakujące załączniki do pism stanowiących materiał dowodowy, tj. do pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 29 października 2014 r., na które powołuje się w treści uzasadnienia organ pierwsze instancji; do pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 12 marca 2013 r. (wyrysu z mapy ewidencyjnej i kopii projektu podziału z 1975 r.); do pisma Departamentu Architektury i Rozwoju UM W. z dnia 6 listopada 2012 r. (teczka nr 630),

12) inne dokumentów mające znaczenie dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, tj. załączniki do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym RSW "[...]", a przejmującym Skarbem Państwa - Urzędem Rejonowym we W. (nr 1 i od nr 4 do nr 14); załączniki do protokołu zdawczo-odbiorczego nieruchomości z dnia 16 listopada 1993 r., zawartego pomiędzy przekazującym Skarbem Państwa-Urzędem Rejonowym we W., a przejmującym W. sp. z o.o. z siedzibą we W. (od nr 2 do nr 11).

Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, stwierdzona wadliwość postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji uniemożliwia – jak słusznie stwierdził Wojewoda - uzupełnienie jej w postępowaniu odwoławczym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.