Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 281/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2,  art. 34 ust. 1,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek– spr. Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. nr XXX/215/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Krośnice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Krośnice Nr XXX/215/2010 z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Krośnica wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. aktu w całości.

Organ nadzoru uzasadniając wniesioną skargę, zakwestionował zapisy uchwały w których, dla części terenu objętego uchwałą z dnia 24 lutego 2010 r., Rada utrzymała w mocy ustalenia obowiązującego dotychczas na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" (uchwała nr XXXVIII/225/98 Rady Gminy Krośnice z dnia 18 czerwca 1998 r.). W tym względzie Wojewoda wskazał na przepis § 2 ust.1 pkt 1 uchwały w którym przyjęto za ustalenia obowiązuje planu następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu: "1/ oznaczenia ogólne: a) granica obszaru objętego planem b) granica obszaru dla którego w mocy zostaje utrzymany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" (uchwała nr XXXVIII/225/98 Rady Gminy Krośnice z dnia 18 czerwca 1998 r, publikacja w Dzienniku Urzędowym województwa wrocławskiego nr 10 z dnia 7 lipca 1998 r.)". Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z uchwałą nr XX/141/04 Rady Gminy Krośnice z dnia 27 października 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Krośnice, w granicach obszaru objętego zaskarżona uchwałą przedstawionego na załączniku graficznym znajduje się teren górniczy "Wierzchowice", który również objęty był uchwałą Rady Gminy Krośnice nr XXXVIII/225/98 z 18 czerwca 1998 r. Trzeba jednak mieć na uwadze, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nimi terenu. Zatem z dniem wejścia w życie zaskarżonego obecnie planu miejscowego, plan przyjęty uchwałą nr XXXVIII/225/98 Rady Gminy Krośnice z dnia 18 czerwca 1998 r. w zakresie terenu objętego nową uchwałą z dnia 24 lutego 2010 r. utraci moc obowiązującą. W konsekwencji w zaskarżonej uchwale – zarówno w części tekstowej jak i graficznej - brak jest zapisów określających przeznaczenie przedmiotowego terenu. W szczególności brak ten dotyczy rozdziału 2 uchwały zatytułowanego "Przepisy szczegółowe". Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała nie utrzymuje w mocy ustaleń obowiązującego dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" . W tym celu należałaby bowiem wyłączyć teren górniczy z opracowania lub też przenieść ustalenia planu miejscowego do projektu zakwestionowanego obecnie aktu. W konsekwencji uchwała w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - gdyż dla części terenu objętego planem nie określa przeznaczenia, oraz art. 14 ust. 7 ww. ustawy w związku z art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż nie zawiera ustaleń dla części terenu górniczego, dla którego sporządzenie planu jest obowiązkowe.

W dalszej części skargi Wojewoda zakwestionował § 15 ust.1 oraz § 17 ust. 1 uchwały w zakresie dotyczącym określania przeznaczenia terenu objętego tymi przepisami. W § 15 ust. 1 postanowiono: "Ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oznaczone na rysunku planu symbolami MU1-MU12, dla których obowiązują następujące rodzaje przeznaczenia: 1/ równorzędne – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 2/ równorzędne – usługi podstawowe i podstawowe (...)". Natomiast w § 17 ust. 1 zapisano: "Ustala się terenu usług publicznych, oznaczone na rysunku planu symbolami UP1-UP-7, dla których obowiązują następujące rodzaje przeznaczenia: 1/ podstawowe – usługi publiczne, rozumiane jako obiekty i urządzenia przeznczone do wykonywania wszelkich funkcji usługowych w dziedzinach o charakterze ogólnospołecznym 2/ równorzędne: a/ na terenie oznaczonym symbolem UP7, dopuszcza się zmianę przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (..)".

W ocenie Wojewody, Rada nie ustaliła w sposób jednoznaczny, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczenia tych terenów pozostawiając tę kwestię do uregulowania w nieustalonym trybie i przez niewiadomy podmiot. Tak bowiem należy rozumieć ustalenie jako przeznaczenia podstawowego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług podstawowych i ponadstanowych, czy też terenu usług publicznych, dopuszczając jednocześnie zmianę tego przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Powyższe stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i zgodnie z art. 28 ust. 1 przywołane wyżej ustawy, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2011 r. Wojewoda Dolnośląski zmienił wniosek zawarty w skardze wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. uchwały oraz jej załącznika graficznego w tym zakresie; § 15 oraz załącznika graficznego w zakresie ustaleń dla terenów MU1-MU2; § 17 ust. 1 pkt 2 lit.a podtrzymując w odniesieniu do przywołanych przepisów przedstawioną wcześniej argumentację. Ponadto organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 34 ust. 4 pkt 1 i 2 z przyczyn wcześniej podanych oraz § 7 pkt 4 lit. h we fragmencie "w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków", § 7 pkt 4 lit. l, § 7 pkt 4 lit. m tiret pierwsze, § 7 pkt 5 lit. j we fragmencie "w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków", § 7 pkt 5 lit. m, § 7 pkt 6 lit. a, § 7 pkt 6 lit. d, § 7 pkt 8 lit. a, oraz § 17 ust. 5 pkt 7, § 18 ust. 5 pkt 6, § 19 ust. 5 pkt 3 we wszystkich tych przepisach we fragmencie "z uzgodnieniem z konserwatorem zabytków". Argumentując powyższy wniosek Wojewoda stwierdził, że wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Upoważnienie to nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w planie miejscowym uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego (w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę), konsultowania z nim zamierzeń inwestycyjnych i powiadamiania go o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. Natomiast wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę. Rada gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji. Zdaniem Wojewody, wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to przekroczyła zakres swoich kompetencji. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przypadku kwestionowanej uchwały, gdyż w zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień o których mowa w art. 15 ust.2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mieści się kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krośnice wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi argumentowano tym, że jej przedmiotem jest akt prawa, który nie wszedł w życie, gdyż nie został dotychczas ogłoszony w dzienniku urzędowym. Żądanie uchylenia uchwały jest zatem bezprzedmiotowe, ponieważ nie można pozbawić mocy obowiązującej aktu który takowej mocy nie posiada.

Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów wskazano na ich bezzasadność. Zdaniem Rady Gminy Krośnice zaskarżony plan miejscowy utrzymał w mocy ustalenia obowiązującego dotychczas na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" przyjętego uchwałą nr XXXVIII/225/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. Nie zachodzi zatem konieczność "przeniesienia" ustaleń (treści uchwały z dnia 18 czerwca 1998 r w części odnoszącej się do dawnego Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrii w Krośnicach i okolicznych obszarów) bezpośrednio do ustaleń "nowego" planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte odesłanie jest jednoznaczne i nie stoi w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego aktu nie powinno się powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach (w tym przypadku uchwałach Rady Gminy – do uchwał przepis stosuje się odpowiednio – zgodnie z § 110). Pośrednio, rozwiązanie takie wskazuje także na możliwość utrzymania w mocy obowiązującej części przepisu uchylanego, poprzez wprowadzenie do treści uchwały odpowiedniego zapisu, co miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały). W konkluzji strona przeciwna zauważyła, że granice uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i uchwalającej plan są identyczne. W uchwale odniesiono się do wszystkich terenów objętych planem, przy czym w przypadku spornego terenu dawnego Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrii i okolicznych obszarów, nie umieszczono regulacji w porządku określonym w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując za aktualne regulacje wprowadzone wcześniejszą uchwałą. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że sporny teren pozostał bez regulacji.

Rada Gminy Krośnice nie zgodziła się również z zarzutami dotyczącymi wadliwości zapisów § 15, § 17 i § 34 uchwały, zwłaszcza z argumentem, jakoby wprowadzenie przeznaczenia równorzędnego, innego od przeznaczenia podstawowego, rodzi niejednoznaczność co do przeznaczenia terenu skutkującą naruszeniem prawa. Zauważono, że w praktyce na terenach zurbanizowanych nie występują tereny o homogenicznej strukturze użytkowania. Założenie, że danemu terenowi przypisuje się więcej niż jedno przeznaczenie, które może na nim zostać zrealizowane w sposób uzupełniający lub zamienny jest celowe i słuszne, o ile nie narusza norm prawa i zasad sztuki projektowej (np. poprzez połączenie funkcji całkowicie sprzecznych jak produkcja przemysłowa i mieszkalnictwo). Uchwalając przedmiotowy plan, Rada ustaliła przeznaczenie terenów w sposób umożliwiający ich wykorzystanie (w graniach określonych w uchwale). Za nieprawdziwe uznano twierdzenie, że zmiana profilu zagospodarowania terenu oraz obiektów z nim związanych w sposób przewidziany w uchwale (np. wprowadzenie na terenach usług publicznych oznaczonych symbolem "UP" usług komercyjnych – targowiska gminnego, czy mieszkań komunalnych) wywołałoby konieczność zmiany planu przez przeprowadzenie całej procedury. Wprowadzonym pismom nie sprzeciwia się żaden przepis prawa a praktyka przypisywania danemu terenowi więcej niż jednego przeznaczenia, jest powszechna i niekwestionowana.

Obecny podczas rozprawy pełnomocnik strony przeciwnej oświadczył, że podziela zarzuty Wojewody Dolnośląskiego kwestionujące poprawność zaskarżonej uchwały w tej części w jakiej dotyczą one roli konserwatora zabytków, natomiast co do pozostałych zarzutów potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Natomiast pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymał zarzuty skargi i prezentowaną wcześniej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Istotne również jest, że w myśl art. 134 u.p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie wniesiono skargę na uchwałę Rady Gminy w Krośnicach nr XXX/215/2010 z dnia 24 lutego 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Krośnice podjętą na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.- dalej u.s.g.). Ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Gminy Krośnice z dnia 24 lutego 2010 r. W świetle art. 134 u.p.p.s.a charakteru wiążącego nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz przywołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Wyniki kontroli przeprowadzonej we wskazany wyżej sposób potwierdziły słuszność zarzutów Wojewody Dolnośląskiego wskazujących na istotne naruszenie podczas opracowania i uchwalania zaskarżonego aktu zasad sporządzania planu miejscowego.

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały, wobec zawartego w odpowiedzi na skargę argumentu o przedwczesności skargi ze względu na fakt, że uchwała ta nie została do czasu wniesienia skargi opublikowana w dzienniku urzędowym, wyjaśnić należy, że okoliczność ta nie stanowiła przeszkody do wniesienia skargi do sądu. Nadto należy zauważyć, że w chwili rozpoznania skargi przedmiotowa uchwała była już opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 139 z 2010 r. i była aktem obowiązującym.

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p według którego przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1/ naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego 2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3/ naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08, CBOIS nsa.gov.pl). Co istotne, przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazuje bowiem istotnego naruszenie prawa jako koniecznego warunku unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253-254).

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego. W granicach wytyczonych przywołanymi przepisami prawa można zatem wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz lub różnych zasadach zagospodarowania. Przywołany przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 ww. ustawy w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie przywołane przepisy zostały naruszone. Należy bowiem zgodzić się z argumentacją organu, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych regulacji w zakresie przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla części terenu górniczego do którego odnosi się treść § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b analizowanego aktu. Przepisem tym Rada Gminy Krośnice wyznaczyła granicę obszaru (w ramach obszaru objętego planem) dla którego w mocy utrzymany został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" uchwalony uchwałą nr XXXVIII/225/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. Treść przywołanej regulacji wskazuje, że w ten sposób Rada Gminy Krośnice próbowała utrzymać w mocy i pozostawić w obrocie prawnym akt prawa miejscowego z 18 czerwca 1998 r. w części w jakiej dotyczy terenu wskazanego w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej obecnie uchwały. Jednocześnie w uchwale z dnia 24 lutego 2010 r. nie umieszczono żadnych zapisów które określałby przeznaczenie i warunki zagospodarowania wskazanego obszaru. Przyjmując takie rozwiązanie organ stanowiący gminy pominął jednak treść art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który informuje wprost, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się terenu objętego tym planem. Nie budzi natomiast wątpliwości w doktrynie, że "ustanowienie w danym przedmiocie regulacji nowego aktu prawotwórczego (lub niektórych jego przepisów) przez ten sam organ normodawczy" jest jedną z kilku przyczyn utraty mocy obowiązującej aktu prawotwórczego (por. H. Rott, K.Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s.199-200 cyt. za T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz do art. 34, LEX).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że granice terenu dla którego uchwalono w dniu 24 lutego 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmują również teren stanowiący działki których dotyczyły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "Wierzchowice" uchwalonego w dniu 18 czerwca 1998 r. Obszar ten precyzyjnie wskazany został w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b części tekstowej uchwały oraz na rysunku planu. Nie jest również kwestionowane, że obszar ten wchodzi w skład wyznaczonych na rysunku planu terenów górniczych. Uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała w swojej obecnej formie, nie mogła skutecznie (legalnie) utrzymać w mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 18 czerwca 1998 r., gdyż z chwilą wejścia w życie zaskarżonego obecnie planu, postanowienia planu miejscowego z 1998 r. w części odnoszącej się terenu objętego nowym planem, niejako z mocy prawa utraciły swoją moc obowiązującą. Tym samym Rada Gminy Krośnice mocą podejmowanej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie była uprawniona aby nadać moc obowiązującą przepisom które utraciły ją z woli ustawodawcy. Delegacja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 34 ust. 1 u.p.z.p. Ze względu na konsekwencje wskazane w przywołanym przepisie nie było dopuszczalne jedynie odesłanie do ustaleń zawartych w innym planie miejscowym dotyczącym tego samego terenu. Nie można zaaprobować stanowiska strony przeciwnej, że takie działanie jest zgodne z zasadami techniki legislacyjnej. Wymogu prawidłowej legislacji nie spełnia bowiem odesłanie do zasad określonych w akcie prawnym nieobowiązującym. Trafnie natomiast podnosi Wojewoda, że jeżeli wolą Rady było zachowanie dla spornego terenu ustaleń zawartych w planie miejscowym z 1998 r. to powinna je umieścić w tekście uchwały przyjętej w dniu 24 lutego 2010 r. lub też uwzględnić poprzez zmianę w uchwale intencyjnej granic obszaru terenu dla którego przystąpiono do uchwalania planu miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli zamiarem Rady było pozostawienie dla omawianego obszaru dotychczasowych ustaleń planu, nie było potrzeby obejmowaniem spornego terenu granicami nowego planu. W konsekwencji działanie Rady Gminy Krośnice wywołało sytuację, w której część obszaru objętego planem wskazana w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały i w części graficznej pozbawiona została jakichkolwiek ustaleń szczegółowych, zwłaszcza ustaleń obowiązkowych określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to również, że w stosunku do omawianego terenu nie została w ogóle przeprowadzona określona w art. 17 u.p.z.p. procedura uchwalania planu miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 613/08, CBOIS, nsa.gov.pl).

W kontekście analizowanego zarzutu należy się zgodzić z organem nadzoru, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, który jako akt prawa miejscowego powinien zawierać kompletne regulacje i ustalenia (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Nie można też pomijać, że stosownie do art. 4 ust. 1 ww. ustawy, plan miejscowy powinien zawierać ustalenia dla całego obszaru mieszczącego się w graniach terenu objętego granicami planu.

Na akceptację zasługują także zarzuty podniesione przez Wojewodę w piśmie z dnia 15 lutego 2011 r. wskazujące na istotne naruszenie przez § 7 pkt 4 lit. h we fragmencie "w uzgodnieniu wojewódzkim konserwatorem zabytków", przez § 7 pkt 5 lit. j, § 18 ust. 5 pkt 6 i § 19 ust. 5 pkt 3 – wszystkie we fragmencie "w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków", jak też przez § 7 pkt 4 lit. l, lit. m tiret pierwsze, § 7 pkt 5 lit. m i pkt 6 lit. a i d, pkt 8 lit. a oraz przez § 17 ust. 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodne z przywołanym przepisem w planie miejscowym określa się bowiem obowiązkowo, między innymi, zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W przypadku stanowienia powyższych zasad, podobnie jak przy uchwalaniu całego planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy musi bezwzględnie działać w granicach zakreślonych przez ustawę. Akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze podstawowym, są bowiem stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach hierarchicznie wyższych. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przypomnieć należy, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencje organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – przyjmuje się, że zakazane jest dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43).

Wprowadzając zatem analizowane uregulowania Rada Gminy Krośnice zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem mając na uwadze nie tylko treść art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. ale również art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm. – zwanej dalej u.o.z.) zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Niemniej jednak, jak już to akcentowano, kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa, zgodnie z regułą konstytucyjną zawartą w art. 7 ustawy zasadniczej.

Zdaniem Sądu zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną organowi stanowiącemu gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Analiza przywołanych przepisów wskazuje, że wyznaczając strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej, strefę podstawową ochrony konserwatorskiej i strefę obserwacji archeologicznej oraz wprowadzając w tych strefach nakazy i zakazy mające na celu ochronę zabytków, Rada Gminy Krośnice nałożyła również obowiązek uzyskania uzgodnienia z konserwatorem zabytków przed podjęciem działań inwestycyjnych (w szerokim rozumieniu tego słowa, obejmujących również działania - jak określono to w planie -"wymagające prac ziemnych"), uzyskania zaświadczenia potwierdzającego akceptację zgłoszonych robót budowlanych, wymóg konsultowania z konserwatorem wszelkich działań i zamierzeń (w tym zmiany podziałów nieruchomości, przebudowy, rozbudowy i remontu, modernizacji) oraz wymóg powiadamiania konserwatora zabytków o terminie rozpoczęcia i zakończenia prac budowlanych. Tak sformułowane obowiązki, w ocenie Sądu, pozbawione są podstawy prawnej i świadczą o przekroczeniu przez Radę przyznanych jej ustawowo kompetencji. Ponadto stanowią nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych. Trafnie wskazuje strona skarżąca, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza art. 36 tego aktu. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowania określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Regulacje te odnoszą się również do kwestii związanych z podziałem nieruchomości nakładając wymóg uzyskania w określonych przypadkach pozwolenia konserwatora na podział nieruchomości. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego czy też konsultacji z konserwatorem albo powiadamiania konserwatora o terminie wykonywania robót budowlanych w przypadkach, gdy ustawa tego nie wymaga lub też modyfikowanie zapisów ustawy przez wprowadzenie obowiązku uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego (lub przeprowadzenie konsultacji) w sytuacji, gdy ustawa wymaga pozwolenia. Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Przedstawione wywody prowadzą też do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie – Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Podkreślenia wymaga nadto, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Trzeba też zwrócić uwagę na wadliwy sposób redakcji unormowań rozwiązań przyjętych w analizowanych przepisach zaskarżonej uchwały. I tak, przykładowo, w § 7 pkt 4 lit. l mowa jest bowiem o "wszelkich zamierzeniach i działaniach", w § 7 pkt 4 lit. m, pkt 6 lit. a i pkt 8 lit. a wskazuje się na "wszelkie zamierzenia inwestycyjne wymagające prowadzenia prac ziemnych". Użycie takich ogólnych pojęć jak "wszelkie zamierzenia i działania", jak też "wszelkie zamierzenia inwestycje" bez zdefiniowania ich w uchwale, powoduje nie tylko ich nieczytelność ale również w sposób nieuprawniony nakłada nowe obowiązki na adresatów planu miejscowego oraz rozszerza kompetencje organu nadzoru konserwatorskiego. Ponadto pozostawia podmiotom stosującym te regulacje swoisty luz decyzyjny i zwiększa niebezpieczeństwo nie tylko podjęcia decyzji arbitralnych w drodze "swobodnego uznania", a także nieuprawnionego rozszerzenia katalogu prac, dla których wymagane jest zajęcie stanowiska przez konserwatora zabytków.

Za uzasadnione należało również uznać zarzuty skargi wskazujące na określnie w § 17 ust. 1 uchwały w sposób niejednoznaczny przeznaczenia terenu oznaczonego symbolami UP1-UP7. Jako przeznaczenie podstawowe dla tego obszaru przewidziano bowiem usługi publiczne, dopuszczając jednocześnie w pkt 1 ww. przepisu zmianę tego przeznaczenia, w obszarze UP7, na przeznaczenie równorzędne - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Rację ma strona przeciwna podkreślając, że dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność) terenu tak aby nie wykluczały się one wzajemnie. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynikają bowiem żadne ograniczenia (względnie zakazy) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu - należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Tym samym dla tego samego terenu może być ustalane przeznaczenie mieszane (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06, CBOIS). Jednakże trafnie z kolei podkreśla Wojewoda, że przeznaczenie terenu winno być określone w sposób jednoznaczny. Regulacja zakwestionowana skargą takiego wymogu nie spełnia. Rada dopuściła w nim bowiem zmianę funkcji terenu UP7 z usług publicznych na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w nieustalonym trybie i przez nieustalony podmiot. Tym samym przeznaczenie tego terenu pozostaje niedookreślone i budzi zasadnicze wątpliwości co do kluczowych kwestii regulowanych planem miejscowym. W tym kontekście nie można pominąć, że plan miejscowy określając przeznaczenie terenu prowadzi często do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Normy prawne stanowione w tym względzie powinny więc być jednoznaczne i czytelne. Jak stwierdził NSA w przywołanym wyżej orzeczeniu, jeżeli tego nie czynią, to mogą stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Trafne jest również spostrzeżenie organu nadzoru, że taki zapis rodzi zagrożenie zmiany planu miejscowego bez przeprowadzenia stosownego postępowania (naruszenia trybu art. 17 u.p.z.p.) czego Rada Gminy nie uwzględniła, podobnie jak tego, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają jej do przenoszenia swoich kompetencji w zakresie określania przeznaczenia terenu na inne podmioty. Taka sytuacja miałaby zaś miejsce w przypadku omawianej regulacji. Za niedopuszczalne należy też uznać umieszczanie w planie norm otwartych, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy przez organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych w realizacją inwestycji (por. WSA w Warszawie wyrok z dnia 24 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 983/08). Przedstawione wyżej uwagi należy odpowiednio odnieść od zapisów § 34 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały.

Podzielając przedstawioną przez Wojewodę argumentację, stwierdzić wypada, że zaskarżona uchwała podlega eliminacji z obrotu prawnego nie tylko z przedstawionych wyżej powodów ale również ze względu na naruszenie innych zasad sporządzania planu miejscowego, które skład orzekający uwzględnił z urzędu.

Rada Gminy Krośnice w § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały zapisała bowiem, że w graniach obszaru objętego planem nie występują tereny wymagające określenia szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości. Z kolei w § 9 oraz w ustaleniach szczegółowych planu zawarte zostały ogólne i szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zależności od potrzeb można natomiast określić granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości ( art. 15 ust. 3 pkt 1u.p.z.p).

W tym miejscu wskazać należy na różnicę pomiędzy instytucją podziału nieruchomości a instytucją scalania i podziału nieruchomości, pomimo, że niewątpliwie obie pozostają w ścisłym związku z planem miejscowym i obie uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2010 r, Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 tego aktu, reguluje on zasady podziału nieruchomości a według pkt 3 wskazanego przepisu, zasady scalania i podziału nieruchomości (zasady te zawarte są w Dziale III ustawy: odpowiednio - rozdział 1 "Podziały nieruchomości", rozdział 2 "Scalanie i podział nieruchomości"). Według art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Przepis art. 101 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że przepisy niniejszego rozdziału /tj. "Scalanie i podział nieruchomości"/ regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 101 przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Gmina może dokonać scalania i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa natomiast plan miejscowy /art. 102 ust. 1/. Scalania i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem /ust. 2/. O przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scalaniem i podziałem /ust. 3/. Procedura scalania i podziału nieruchomości polega zatem na - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – scalaniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scalaniem. Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalania tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Przeprowadzona analiza uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala zatem na wyodrębnienie jako osobnych instytucji prawnych scalania nieruchomości oraz podziałów nieruchomości – tak jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale wprowadzając zapis w § 1 ust. 4 pkt 2. Jeżeli Rada Gminy Krośnice uważała, że nie ma potrzeby normowania w planie szczegółowych zasad i warunków scalania, powinna takie zastrzeżenie uczynić w odniesieniu do instytucji "scalania i podziału nieruchomości". Niedopuszczalnym natomiast było wyodrębnienie w ramach scalania i podziału nieruchomości jako osobnej instytucji "scalania nieruchomości" i jako osobnej "podziałów nieruchomości".

Natomiast przepisy art. 15 ust. 2 jak też ust. 3 u.p.z.p. nie przyznają radzie gminy uprawnienia do umieszczania w planie miejscowym zapisów dotyczących zasad i warunków dokonywania podziału nieruchomości. Odwołać się w tym miejscu należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2235/10, gdzie Sąd drugiej instancji w sposób kategoryczny stwierdził, że: "...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Nadto w wyroku tym NSA jednoznacznie uznał, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretna rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)".

W rezultacie stwierdzić trzeba, że Rada Gminy Krośnice określając zasady i warunki podziału nieruchomości wykroczyła poza przyznany jej przez ustawodawcę zakres kompetencji. Jednocześnie nie ustalając szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Rada naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Z przedstawionej dokumentacji planistycznej jak też z uzasadnienia do niniejszej uchwały nie wynikaj bowiem żadne argumenty uzasadniające możliwość takiego odstąpienia. W szczególności nie zostało wykazane, że na terenie objętym ustaleniami planu zachodzą okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. W orzecznictwie zauważa się, że pominięcie obligatoryjnego elementu planu jest dopuszczalne tylko w sytuacjach szczególnych – gdy zezwala na to stan faktyczny. W takiej sytuacji organ stanowiący gminy powinien jednak wykazać w uzasadnieniu uchwały oraz w materiałach planistycznych dlaczego odstąpił od tego obowiązkowego elementu. W przypadku warunków i zasad scaleń i podziałów wymagana jest szczególna rozwaga, gdyż nie można zapominać, że brak omawianych zasad w planie miejscowym stanowi przeszkodę dla dokonania scalania i podziału nie tylko z inicjatywy gminy ale również z inicjatyw właścicieli i użytkowników wieczystych przypadku określonym w art. 102 ust. 2 u.g.n.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia w odniesieniu do części terenu górniczego, co w świetle art. 28 u.p.z.p obligowało do stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie mając na uwadze zakres stwierdzonych uchybień oraz fakt, że doszło również do naruszenia procedury sporządzania planu Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 przywołanego aktu.