Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 26/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: m.in. art. 113 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 200 i art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi S.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S.D. , utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] o wyjaśnieniu treści decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak[...] , ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] obr. [...] z wjazdem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. " w zakresie lokalizacji wjazdu na działkę inwestycyjną.

Orzekając w ten sposób wskazało, że decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr[...] , znak[...] , ustalono warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego

W dniu 26 czerwca 2012 r. wpłynął wniosek inwestora - Gminy Miejskiej K. , o wyjaśnienie treści decyzji w zakresie dojazdu do działki nr [...].

W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. , znak[...], Prezydent Miasta K. stwierdził że zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, zjazd jest umiejscowiony na granicy działek nr [...] i [...]. . Ponadto, wjazd na teren działki inwestycyjnej powinien odbywać się z działki nr [...] obr.[...], na co wskazuje oznaczenie zamierzenia objętego decyzją.

Zażalenie w ustawowym terminie na powyższe postanowienie złożył S.D. , wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący szeroko opisał stan faktyczny dotyczący dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Zwracał szczególną uwagę na okoliczność postawienia w okresie 1998 r. – 1999 r. trwałego, betonowe ogrodzenie również w miejscu przebiegu rzekomego wjazdu na działkę nr [...] od strony działki nr [...] , czego potwierdzeniem jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Dodatkową przesłanką świadczącą o tym, że rzeczywistą treścią decyzji jest usytuowanie wjazdu od strony działki nr [...], jest między innymi to, że działka nr [...] od wielu lat posiada odrębny wjazd przez działkę nr [...]. Na powyższy wjazd składa się metalowa brama wjazdowa i wybetonowana droga do stojącego na terenie działki budynku. Ponadto, osoby działające na zlecenie Zarządu Budynków Komunalnych wjeżdżają na przedmiotową działkę właśnie drogą i wjazdem od strony działki nr [...]. W czasie prowadzenia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją istniał ten sam stan faktyczny i prawny, jak w dniu dzisiejszym, tj. nie istniało przejście z działki nr [...] na działkę nr [...],. Istniał natomiast wjazd na działkę nr [...] od strony działki nr [...] , a stan taki został zaakceptowany przez instytucje państwowe, m.in. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. . Skarżący podkreślał również, że w 2009 r. Gmina Miejska K. ułożyła kostkę brukową, natomiast miejsce rzekomej drogi wjazdowej pozostało niezabudowane.

Stan opisany w zażaleniu obrazują dołączone do zażalenia fotografie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr[...], znak[...] , stała się ostateczna i obecnie nie ma podstaw, aby w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym wyjaśnienia jej treści decyzja ta mogła podlegać weryfikacji . Decyzja powyższa korzysta bowiem z ochrony trwałości, co oznacza, że jej kontrola jest dopuszczalna, ale odbywać się może ewentualnie w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) lub wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 k.p.a.). Zastosowanie powyższych trybów może mieć miejsce jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek tam wskazanych.

Obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym weryfikacji podlega w postępowaniu zażaleniowym jedynie postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak[...] , o wyjaśnieniu treści decyzji, ale nie już sama decyzja, która pozostaje w obrocie i wywołuje skutki prawne, jako decyzja ostateczna.

Zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji. Należy jednak przyjąć, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji.

Na wniosek inwestora organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. wyjaśnił rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w zakresie dotyczącym dojazdu do działki nr [...]. Organ ten słusznie wskazał, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. określił dwie możliwości obsługi komunikacyjnej : od ul.[...] (działka nr [...]) i z działki nr [...] Skoro jednak w sentencji decyzji teren inwestycji określał jednoznacznie między innymi budowę wjazdu na działce nr [...], to wjazd na teren działki inwestycyjnej powinien odbywać się z działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje powyższego wyjaśnienia i stwierdza, że mieści się granicach trybu, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Istnienie betonowego ogrodzenia, na które zwraca uwagę skarżący nie stanowi prawnej, jak również faktycznej przeszkody uniemożliwiającej określenie przebiegu obsługi komunikacyjnej w sposób, który wskazano w decyzji. Z przyczyn wskazanych już wyżej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest władne obecne badać całokształtu decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności ustalonych w niej warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej, ponieważ w sposób rażący naruszyłoby tryb wyjaśnienia treści decyzji przez dokonanie de facto niedopuszczalnej na tym etapie kontroli samej decyzji. Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania na obecnym etapie zakresu zamierzenia inwestycyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że usankcjonowanie zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji wymaga uzyskania dodatkowych aktów administracyjnych, w tym zezwolenia na lokalizację zjazdu, uzgodnienia projektu zjazdu oraz pozwolenia na jego budowę i nie można wykluczyć, że wskazane przez skarżącego okoliczności mogą wówczas stanowić przeszkodę do ich wydania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r., znak[...], S.D. domagał się uchylenia postanowień obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to :

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów, o których informował skarżący w toku postępowania;

- art. 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

W uzasadnieniu skarżący zwracał uwagę, że z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji wystąpił sam inwestor, co wyraźnie świadczy o problematyczności zawartych w niej treści, o jej niespójności, niekonsekwencji i wątpliwościach interpretacyjnych. Możliwość różnych interpretacji zapisów decyzji może w konsekwencji powodować naruszenie interesu prawnego, którejś ze stron. Bez wątpienia takie wątpliwości powstają co do zapisu dotyczącego wjazdu na teren działki nr [...]. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. określił dwie możliwości obsługi komunikacyjnej - przez działkę nr [...] oraz przez działkę nr [...]. Kolegium, analizując sprawę podtrzymało jednak interpretację zawartą postanowieniu wyjaśniającym treść decyzji, jakoby wjazd na teren działki inwestycyjnej miał odbywać się przez działkę nr [...]. Przyjęcie i utrzymanie takiego stanowiska prowadzi m.in. do naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz utrzymania stanu niezgodnego ze stanem faktycznym istniejącym na działce od lat. W złożonym zażaleniu skarżący opisał okoliczności przemawiające za tym, iż właściwym dojazdem jest ten wyznaczony przez działkę nr [...], na poparcie czego przedstawił szeroką argumentację. Wskazał m.in. na fakt postawienia w latach 1998-1999 trwałego i betonowego ogrodzenia w miejscu przebiegu wjazdu na działkę nr [...] od strony działki nr [...], czy bezsprzeczny fakt wykonywania dojazdu do tej działki przez działkę [...]. Potwierdzeniem tego faktu jest m.in. pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 listopada 1999 r. Skarżący zwrócił też uwagę na fakt, że działka nr [...] posiada od wielu lat (a co najmniej od 1999 r.) odrębny wjazd przez działkę nr [...] Na powyższy wjazd składa się m.in. metalowa brama wjazdowa i wybetonowana droga dojazdowa do stojącego na terenie działki budynku. Na dowód powyższego, skarżący przedłożył materiał fotograficzny. Ponadto, osoby działające na zlecenie Zarządu Budynków Komunalnych korzystają właśnie z wjazdu na teren nieruchomości nr [...] wjazdem od strony działki nr [...], podobnie jak przedstawiciele Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. . W czasie przeprowadzania postępowania, którego końcowym efektem była decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., tj. w roku 2006 i 2007, na działce nr [...] istniał taki sam stan faktyczny i prawny, jak w dniu dzisiejszym, tj. nie istniało przejście z działki nr [...] na działkę nr [...], tylko wjazd na działkę nr [...] od strony działki nr [...], a stan taki został zaakceptowany przez instytucje państwowe - m.in. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Co więcej, w roku 2009 Gmina Miejska K. położyła na ulicy [...] (działce [...]) kostkę brukową, a miejsce rzekomej drogi wjazdowej na działkę nr [...] pozostało niezabudowane - co też świadczy, że nie planowano tam żadnego wjazdu.

Przytoczone wyżej argumenty nie zostały podzielone tak przez Prezydenta Miasta K. jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zapewne dlatego, iż załączony materiał dowodowy został przeanalizowany pobieżnie, niewnikliwie i niestarannie, skutkiem czego jest niedostrzeżenie przeciwskazań do wyznaczenia dojazdu kosztem działki skarżącego, z naruszeniem jego interesu prawnego.

W dalszych wywodach skarżący wskazał na wynikające z nauki i praktyki orzeczniczej zasady stosowania art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. stwierdzając, że w niniejszej sprawie istnieje poważna wątpliwość co do rzetelności przeprowadzenia postępowania dowodowego, które ograniczone zostało jedynie do analizy zapisu dokumentów i to wyłącznie tych wskazanych przez skarżącego. Wniosek złożony w zażaleniu o przeprowadzenie wizji lokalnej (oględzin) oraz wezwanie właściwych organów do przedstawienia stosownej dokumentacji celem potwierdzenia stanu faktycznego nie został w żaden sposób rozpoznany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie wytłumaczyło także pominięcia wniosków dowodowych skarżącego. Dowody te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wątpliwości związanych z interpretacją treści decyzji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tym samym również Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe celem rzetelnego zbadania sprawy. Nie czyniąc tego nie zebrało całości materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy i oparło je na materiale niekompletnym, a także w sposób uznaniowy. Tym samym rażąco naruszyło art. 7, 77 i 80 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu interpretacja zapisów zarówno postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 , jak i decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżący zaznaczył też, że Sąd Rejonowy dla K.-P. w wyroku z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt [...] orzekł o wykreśleniu służebności przechodu i przejazdu na działkę [...] od strony działki nr [...]

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnika H.P., wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku uczestnik wskazywał, że działka nr [...], podobnie jak jego działka nr [...], przynależą do ul. [...] , mając numery administracyjne tej ulicy, która posiada status drogi publicznej gminnej, zarządzanej przez Zakład Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. . Działka nr [...] zawsze posiadała dojazd od ul. [...], tj. działki nr [...]. Zgodnie z decyzją nadzoru budowlanego ( katastrofa budowlana ) działka nr [...] została ogrodzona pod koniec lat 80-tych metalową siatką celem zabezpieczenia obszaru rozbiórki i zapewnienia bezpieczeństwa osobom postronnym. Wówczas też został wykonany tymczasowy wjazd na działkę nr [....] z działki nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Działa ta znajduje się w granicach terenu byłego obozu koncentracyjnego w K.-P. , wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], a droga przez nią biegnąca nie jest wydzieloną geodezyjnie działką. Jest to wąska, ziemna droga, podobno obozowa, nie mająca statusu drogi publicznej, a cała działka zakwalifikowana jest jako rolna. Takie argumenty przytacza Miasto w korespondencji z uczestnikiem, który od 2005 r. bezskutecznie próbuje uregulować dostęp do jego domu z działki nr [...].

W nawiązaniu do twierdzeń skargi uczestnik podkreślał, że nie jest mu wiadomym dlaczego Miasto wykonując w 2009 r. remont ul. [...] i kładąc nawierzchnię odstąpiło od wykonania jej aż do granicy działki nr [...]. Znamiennym jednak jest, że na tym właśnie odcinku skarżący urządził trawnik i nasadził rośliny, czym zamknął dostęp z ull [...] do działki nr [...]..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r. Nr 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowodministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz z nim bezpośrednio związanych, które nie były odrębnie zaskarżalne.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a

Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn nieco innych, niż będące podstawą zarzutów.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest akt procesowy, który stanowi postanowienie wydane na podstawie art.113 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

W zaskarżonym postanowieniu powołano poglądy doktryny dotyczące wykładni i stosowania art. 113 § 2 k.p.a., w myśl których wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516). Akcentowano, że w piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, iż przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 516), nie mniej jednak uznano za właściwe stanowisko, w myśl którego wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji ( tak A.Wróbel, komentarz LEX/el. 2013, stan prawny: 2012-12-30, Komentarz aktualizowany do art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego ).

Te trafne wywody należy jednak uzupełnić o dalsze wskazania - zwłaszcza orzecznictwa, które oddają istotę instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

W szczególności, konstrukcja prawna, o której stanowi art. 113 § 2 k.p.a. ograniczona jest tylko do wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, a nie do przesądzania kwestii, o których organ administracji w ogóle nie orzekł, obojętnie czy celowo, czy też na skutek zapomnienia albo niedbalstwa ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r., IV SA/Po 8/12, zam. zb. LEX nr 1139624 ).

Analogicznie należy uznać, że nie jest dopuszczalna rektyfikacji w ten sposób orzeczenia, które rodzi wątpliwości nie dlatego, że posługuje się niejasnymi sformułowaniami, lecz z tego powodu, że jest niespójne albo wręcz wewnętrznie sprzeczne.

Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a. nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. ( tak NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96, LEX nr 30804 oraz w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. , II OSK 2531/10, zam. zb. LEX nr 1138176). W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zatem zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać decyzji do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym ( zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, LEX nr 493163).

Ustalenia faktyczne, przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybach kontroli nadzwyczajnej zewnętrznej ( skarga do sądu ) oraz wewnętrznej ( wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji ), których uruchomienie zależy od spełnienia prawem przewidzianych przesłanek.

W procesie rektyfikacji należy mieć na uwadze treść decyzji, nie zaś całokształt materiału zgromadzonego w aktach sprawy albowiem odmienne podejście prowadziłoby do wydania ponownego rozstrzygnięcia.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowania, które skutkuje w efekcie zmianą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...]z dnia 30 kwietnia 2007 r., znak [...], w zakresie ustaleń dotyczących lokalizacji zjazdu.

Stan powyższy jest wprost widoczny na tle uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, które następnie błędnie zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W szczególności, wydając na wniosek inwestora postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak[...] , o wyjaśnieniu treści decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r., znak[...] , organ ten orzekł, że przedmiotowa decyzja ustala warunki zabudowy dla budynku jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] oraz wjazdu na działce nr [...] i zgodnie z załącznikiem nr [...] zjazd jest umiejscowiony na granicy działek nr [...].

W uzasadnieniu Prezydenta Miasta K. wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K . wskazał dwie możliwości obsługi komunikacyjnej : od ul. [...] nr [...] działki nr [...], jednakże tytuł inwestycji określał jednoznacznie budowę wjazdu na działce nr [...].

Powyższe wyjaśnienie treści decyzji stanowi niedopuszczalne uproszczenie, pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji oraz prowadzi w sposób niedopuszczalny do jego zmiany.

Na wstępie należy zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r., znak[...], została skonstruowana w ten sposób, iż rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy znajduje się nie tylko w samej decyzji, ale również załącznikach :

Nr 1 – Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej,

Nr 2 – Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:500 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 )

- stanowiących integralną część decyzji.

Charakterystycznym jest, że oznaczenie przedmiotu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w różnych częściach rozstrzygnięcia nie jest spójne albowiem w samej decyzji został on określony jako - "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] obr. [...] z wjazdem na działce nr [...] obr. [...] w K. ", natomiast w części wstępnej załącznika Nr 1 jako "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce : nr [...] Obr [...] z wjazdem dodatkowo na działce nr [...] obr. [...] ." O ile w pierwszym przypadku decyzja ma dotyczyć wjazdu wyłącznie na działce nr [...], to w drugim w drugim przypadku określono, że wjazd ma być zlokalizowany dodatkowo na działce nr [...]. W tym drugim przypadku powstaje pytanie nadto pytanie, czy użyte sformułowanie oznacza, że istnieje wjazd, który ma zostać zlokalizowany dodatkowo na działce nr [...], czy może zamiarem inwestycyjnym i przedmiotem rozstrzygnięcia jest budowa dodatkowego wjazdu.

Elementem rozstrzygnięcia zawartego w załączniku Nr 1 do decyzji są warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które określono w pkt II. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zamieszczono w pkt II. 3., gdzie ustalenia dotyczące komunikacji ujęto w ppkt " d. " i " f. ", w brzmieniu :

" d. dostęp do drogi publicznej :

Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] .

f. inne warunki w zakresie komunikacji :

Wynikające z postanowienia zarządcy drogi z dnia 06.09.2006r. znak : [...] oraz opinii WGKiOŚ UMK z dnia 24.03.2006r. znak : [...]:

- Trasy mediów przechodzących przez pas drogowy ulicy [...] celem zasilania przedmiotowej inwestycji, należy uzgodnić w [...] Zarządzie Komunalnym przed złożeniem dokumentacji projektowej w Zespole Koordynującym Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu.

- Budowa zjazdu z ul.[...] oraz z dz.[...] na działkę, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja wymaga opracowania projektu budowlanego i uzgodnienia go w [...] Zarządzie Komunalnym w K.

- Projekt budowlany zjazdu opracować w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

- Zjazd oraz media lokalizowane w pasie drogowym ulicy [...] wymagają uzyskania zgody na wejście w teren w [...] Zakładzie Komunalnym w K. .

- Obsługa komunikacyjna od u. [...]."

Uwzględniając te postanowienia należy zwrócić uwagę, że w tej części załącznika nr 1 do decyzji nie ma mowy - jak w nazwie inwestycji - o budowie wjazdu, lecz o budowy zjazdu z ul. [...] oraz z działki nr [...] na działkę, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, co może powodować dodatkowe wątpliwości.

Nadto, dokonane przez organ pierwszej instancji wyjaśnienie treści decyzji pozostaje w sprzeczności w eksponowaną wyżej graficznie częścią rozstrzygnięcia.

Mając dalej na uwadze to, co wynika z załącznika Nr 2 do decyzji ( który jak w nim podano obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej ) widocznym jest, że liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ( linia ciągła A—D ) objęto wyłącznie teren działki nr [...]. Pojęcie " linii rozgraniczających teren inwestycji " oznacza linie, którymi zaznacza się teren inwestycji. Poza tymi granicami pozostała część działki nr [...] ( nieoznaczona symbolem dr, opisanej "[...]"), na której linią przerywaną oznaczono granicę zajętości terenu pod wjazd. Nie jest również prawdą – jak przyjmuje się w kontrolowanych postanowieniach, że zjazd jest umiejscowiony w granicy działek nr [...] i nr [...], skoro tren opisano jako wjazd, zaś zajmuje znaczną przestrzeń działki nr [...].

Z załącznika Nr 2 wynika dalej, że działka nr sąsiaduje z działką nr [...], na której oznaczono przebieg drogi symbolem "dr", natomiast załącznik nie obrazuje, czy ta droga jest w jakiś sposób powiązana z ul. [...]. Na takie powiązanie naprowadza zaś wniosek inwestor z dnia 25 czerwca 2012 r. o doprecyzowanie treści decyzji, w którym podano :

" Z warunków obsługi w zakresie komunikacji wynika, iż teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul.[...]. Ulica [...] urządzona jest zarówno na działce nr [...] stanowiącej współwłasność osób fizycznych, prawnych i Skarbu Państwa ( połączone ciała hipoteczne) jak i na części działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. W obu przypadkach drogi te pozostają w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. "

Wszystkich wyżej wskazanych sprzeczności oraz braków w części graficznej nie tłumaczy uzasadnienie decyzji albo jakakolwiek inna jej część.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie poddał właściwej analizie treści wydanej decyzji, budzącej szereg wątpliwości w kwestii wjazdu ( zjazdu) na ul. [...], nie tylko odnośnie jego lokalizacji, ale także samego przedmiotu rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił istniejących istotnych rozbieżności, zaś orzekając jak w postanowieniu Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r., znak [...], wykreował nowe rozstrzygnięcie.

Wskazanych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, który utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] naruszył art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że zasługują one na uwzględnienie tam, gdzie skarżący sygnalizuje możliwość naruszenia praw stron poprzez dokonane wyjaśnienie treści decyzji. Bezzasadne są natomiast te zarzuty skargi, które dotyczące naruszenia przy wydaniu kontrolowanych aktów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z poprzednio już czynionych wywodów wynika, że działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. organy nie są uprawnione, ani do ponownego rozpatrzenia sprawy na gruncie uprzednio zgromadzonych materiałów, ani też prowadzenia dalej idącego postępowania w oparciu o nowe dowody.

Z analogicznych powodów nie zasługuje na uwzględnienie w sprawie niniejszej stanowisko uczestnika H.P. , który powołując określone okoliczności wykracza poza ustalenia ujawnione w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak[...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w toku postępowania były zgłaszane przez uczestnika zarzuty dotyczące działki nr [...], ale co do pierwotnego wniosku, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] i części działki nr [...] w K " - a więc nie obejmującej wjazdu. Ówczesne zarzuty koncentrowały się w szczególności wokół włączenia części działki nr [...] do terenu inwestycji - zatem inwestycji kubaturowej, przed określeniem, jakiej części dotyczy wniosek właśnie dlatego, że na działce tej znajdowała się droga. O ile w uzasadnieniu wskazuje się dalej, że :

" Odnośnie uwag dotyczących działki nr [...], która jest wpisana do rejestru zabytków wyjaśnia się, że w dniu 03.02.2006 r. wnioskodawca wyłączył tę działkę z przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym w/w uwagi nie dotyczą terenu inwestycji. "

– to brak w nim wypowiedzi w kwestii wjazdu ( zjazdu) innych, niż powołanie uzyskanych uzgodnień i opinii. Z rozstrzygnięcia wynika, natomiast, że budowa zjazdu z ul. [...] oraz z dz.[...] na działkę, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja wymaga opracowania projektu budowlanego i uzgodnienia go w [...] Zarządzie Komunalnym w K.

Zważyć należy także, że już po zmianie żądania wniosku, w piśmie z dnia 7 kwietnia 2006 r. zostały zgłoszone przez S.K. i P.S. protesty przeciwko likwidacji ul. [...] i prośby o przywrócenie do użytkowania tej jej części, która umożliwi dojazd do działki nr [...] co może pozostawać w związku z wjazdem na działce nr [...]. Co do tych powołanych w uzasadnieniu decyzji zarzutów brak jednak wypowiedzi organu pierwszej instancji innej, niż wskazanie na zastrzeżoną w załączniku Nr 1 do decyzji pkt II. 4. ochronę praw osób trzecich w zakresie pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej.

Podsumowując, brak w jakiejkolwiek części decyzji takich ustaleń, do których odwołuje się w postępowaniu sądowym uczestnik.

Mając na uwadze uprzednio wskazane okoliczności oraz uznając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Stwierdzone uchybienia nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa, o czym mowa w skardze. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość aktu administracyjnego będącą skutkiem naruszenia przepisów prawa regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach oraz norm prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania aktu administracyjnego oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa mówić można wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia. Treść aktu administracyjnego pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Wskazana wyżej sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi albowiem właściwe stosowanie art. 113 § 2 k.p.a. wymaga przeprowadzenia wykładni. Stosowanie tego przepisu nie polega zatem na prostym odniesieniu treści regulacji do stanu faktycznego. Ponadto już sama instytucja, wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, ma charakter tego rodzaju, że zakłada możliwość dokonywania określonych ocen.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 1 p.p.s.a.