Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 457/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2,  art. 146 par. 1, 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2,  art. 82  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbudowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku obecnego uczestnika postępowania Z. M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku produkcyjnego branży metalowej o dodatkową powierzchnię produkcyjną na działkach nr ew. 1 i 2 położonych w S. przy ulicy [...] (kategoria obiektu budowlanego – XVIII).

Pismem z dnia 18 marca 2016 r. Z. G. (dalej: skarżący) wniósł o uchylenie wymienionej powyżej decyzji wobec niepoinformowania go jako strony o toczącym się postępowaniu i wznowienie ponownego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wymieniona decyzję, z uwagi na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do wniosku dołączono kserokopię pisma skierowanego do Sądu Rejonowego w M. o stwierdzenie nabycia spadku pod S. G.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ - Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, wskazując, że z zebranych dokumentów wynika, że w dacie [...] stycznia 2015 r. właścicielem działki 3 była S. G., a spadek po niej oraz zmarłym S. G. nabyli: Z. G., T. G. oraz A. G. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Starosta decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (mianowicie, strona podanie o wznowienie postępowania wniosła po terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Wobec wniesionego odwołania rozpatrujący sprawę Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając, iż organ uchybił przepisom prawa procesowego, oraz wskazując na konieczność dokładnego zbadania dotrzymania lub uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowana decyzją.

Po wyjaśnieniu wątpliwości, postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończone decyzją nr [...] zezwalającą na rozbudowę budynku produkcyjnego branży metalowej, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że jego decyzja nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, ale wobec tego, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wymienionej decyzji nie uchylono. W związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem, rozpatrując je Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił tak decyzję organu pierwszej instancji, jak i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając, iż orzeczenie zostało niedostatecznie uzasadnione, w szczególności nie wykazano, czy wnioskodawca zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Po ponownym uzupełnieniu postępowania, postanowieniem z dnia [...] r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie, a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] r. stwierdził że jego własna decyzja nr [...] z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem prawa, ale decyzji nie uchylił, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Także ta decyzja, po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, została przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Swoje stanowisko organ odwoławczy uzasadnił faktem, iż organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów, dotyczących uciążliwości działalności przedmiotowego budynku produkcyjnego (hałas, drgania) oraz tym, że Starosta nie wyjaśnił, dlaczego w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r. nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że jego własna decyzja nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca uczestnikowi postępowania pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjnego, wydana została z naruszeniem prawa, ale decyzji nie uchylono, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących uciążliwości działalności przedmiotowego budynku produkcyjnego wyjaśnił, iż inwestor przedłożył ocenę wpływu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko pod względem właściwości akustycznych i emisji ewentualnych drgań, z której wynika, że inwestycja nie należy do instalacji znacząco wpływających na klimat akustyczny otoczenia.

Od decyzji odwołanie (pismem z dnia 8 maja 2019 r.) wniósł skarżący domagając się uchylenia w całości decyzji Starosty z dnia [...] r. Podniósł, że Starosta w ponownym postępowaniu "podjął pozorne działania administracyjne". Skarżący zakwestionował również treść opracowań pt. "Opinia na temat wpływu planowanej inwestycji na środowisko" oraz pt. "Opinia dotycząca wpływu działalności produkcyjnej na stan powietrza" zarzucając im, że "w opiniach zleconych przez Starostę [...] ciągle jest mowa o zdarzeniach w czasie przyszłym, natomiast pomijany jest stan faktyczny". Skarżący podniósł również, iż w jego ocenie "opnie wykazują rażące lekceważenie decyzji Wojewody Śląskiego".

W wyniku analizy akt sprawy oraz odwołania Wojewoda, działając na podstawie art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pismem z dnia [...] r. zwrócił się do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego o analizę akustyczną dla odziaływania planowanego obiektu budowlanego, zawierającą pomiary hałasu oraz uwzględniającą analizę wystąpienia ewentualnych drgań mechanicznych, sporządzoną przez akredytowane laboratorium akustyczne, specjalizujące się w prowadzeniu badań z tego zakresu.

Dnia 27 stycznia 2020 r. inwestor uzupełnił żądany materiał dowodowy. W piśmie z 27 lutego 2020 r. skarżący zgłosił uwagi w prowadzonej sprawie. Zażądał ponownego przeprowadzenia badań przez inne laboratorium w zakresie pomiaru natężenia hałasu, wnosząc o pominięcie wyników badań przedłożonych przez inwestora jako "rażąco tendencyjnych".

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 oraz art. 146 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jen. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm ) oraz w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując, że uchylenie tej decyzji nie jest możliwe z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (upływ pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom).

W motywach uzasadnienia organ drugiej instancji w pierwszej kolejności przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że przesłankami materialnoprawnymi uzasadniającymi wniosek o wznowienie postępowania była okoliczność naruszenia przez organ pierwszej instancji w decyzji o pozwoleniu na budowę przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej uzasadniony interes wnioskodawcy, polegający przede wszystkim na niewłaściwym ustaleniu kręgu stron postępowania spornej inwestycji, bowiem zgodnie z wymienionym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę - ustawa Prawo budowlane Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Odnosząc się do powyższego Wojewoda podniósł, że kwestią najistotniejszą w niniejszej sprawie jest ustalenie czy skarżący posiada status strony w postępowaniu dotyczącym ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Wyjaśnił, że działka nr 3, sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, została prawidłowo objęta obszarem oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, jednak błędem formalnym popełnionym przez organ pierwszej instancji było nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie kręgu spadkobierców S. G. Wojewoda podkreślił, że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o śmierci S. G., ponieważ informacja ta została zawarta na zwrocie korespondencji- zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] r. Zatem skarżący, jako syn zmarłej [...] maja 2006 r. S. G., powinien brać udział w postępowaniu jako strona. Wobec powyższego organ uznał, że zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie Wojewoda rozpatrzył uchybienia formalne zaskarżonej decyzji. W tym zakresie wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w ponownym postępowaniu Starosta winien przeanalizować aspekty uciążliwości związanych z działalnością przedmiotowego budynku produkcyjnego branży metalowej, tj. hałasu i "trujących oparów", a w przypadku gdy organ ten uzna, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej powinien wyjaśnić to w uzasadnieniu decyzji. W przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym ponownym organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia opracowań zawierających "dane techniczne charakteryzujące wpływ planowanego obiektu budowlanego na środowisko i zdrowie ludzi: emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się właściwości akustycznych oraz emisji ewentualnych drgań".

Wojewoda zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o uzupełniony materiał analityczny, tj. w oparciu o dwa opracowania, w tym jedno z opracowań pt. "Ocena wpływu planowanej inwestycji tj. "rozbudowy budynku produkcyjnego branży metalowej o dodatkową powierzchnię produkcyjną na działkach 1, 2 zlokalizowanego przy ul. [...] w S. na środowisko pod względem właściwości akustycznych oraz emisji ewentualnych drgań", które sporządzone zostało przez osobę nieuprawnioną do jego wykonania, czyli przez projektanta arch. E. N., posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Organ odwoławczy poinformował, że opracowanie takie powinno zostać sporządzone przez akredytowane laboratorium akustyczne, specjalizujące się w prowadzeniu badań z tego zakresu. Stąd na etapie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wezwał inwestora (w celu dokonania właściwej oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko) do przedłożenia właściwego opracowania.

Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem Starosty, że organ pierwszej instancji "nie ma podstaw do podważenia opinii stanowiących uzupełnienie zatwierdzonego projektu budowlanego, a sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane", gdyż jedno z tych opracowań było sporządzone przez osobę do tego nieuprawnioną oraz niespecjalizującą się w wykonywaniu tego rodzaju badań, a organ prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym w świetle art. 80 tego Kodeksu ma prawo do tzw. swobodnej oceny dowodów, która polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami, co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny sprawy. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji orzekł w oparciu o nieprawidłowo zebrany materiał dowodowy, bez dokonania jego wyczerpującej analizy, a zatem wydana w trybie wznowieniowym zaskarżona decyzja Starosty [...] jest wadliwa i należy ją uchylić.

Następnie analizując kwestię decyzji Starosty nr [...] z dnia [...]r. Wojewoda wziął pod uwagę regulację przepisu art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W świetle powyższego przepisu organ wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną Starosty, która została wydana [...] r. i stała się ostateczna w dniu [...] marca 2015 r. W związku z upływem ponad 5-ciu lat od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., który upłynął przed dniem [...] marca 2020 r., niemożliwym jest uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wyżej wskazany termin pięcioletni ma charakter materialny, co oznacza, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, w trybie wznowieniowym chociaż była wydana z naruszeniem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że termin wskazany w art. 146 § 1 Kodeksu nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z tego przepisu nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej nie przewidział ustawodawca. W konsekwencji - upływ terminu pięcioletniego oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. nie może być uchylona z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym przez organ odwoławczy oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie jego dowolnej i błędnej wykładni oraz niewykazanie przez organ administracji faktu ogłoszenia czy też doręczenia osobom biorącym udział w postępowaniu, jako stronom decyzji nr [...] Starosty [...], a tym samym niewykazanie, że rozpoczął się bieg terminu przedawnienia, który jest negatywną przesłanką uniemożliwiającą uchylenie tej decyzji,

- art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające wypowiedzenie się w zakresie naruszonego zaskarżoną decyzją prawa oraz niewystarczające wskazanie okoliczności, z powodu których organ drugiej instancji nie uchylił decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.,

- art. 8 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji w części dotyczącej wydania kwestionowanej decyzji Starosty nr [...] z naruszeniem prawa i odstąpienie od merytorycznego rozpatrzenia zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu skarżącego,

- art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 36 i w zw. z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez fakt, że organy administracji publicznej nie działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co doprowadziło do wystąpienia negatywnej przesłanki ograniczającej możliwość uchylenia decyzji z dnia [...] r.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania oraz orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie zarzutów skargi, podkreślając, iż organ nie wyjaśnił, kiedy kwestionowana decyzji została doręczona stronom postępowania, poprzestając na ustaleniu kiedy stała się ostateczna. Wskazała, że kiedy skarżący składał wniosek o wznowienie postępowania w sprawie nie minął okres pięciu lat, a doszło do tego tylko z uwagi na przewlekłe prowadzenie sprawy przez orzekające w sprawie organy. Naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego doprowadziło ostatecznie do wystąpienia negatywnej przesłanki ograniczającej dopuszczalność uchylenia wskazanej decyzji Starosty nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając w szczególności długotrwałe i opieszale prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Wskazała na brak reakcji na ponaglenia skarżącego oraz lakoniczne i niezawierające odniesienia do wielu kwestii uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w stopniu powodującym jej uchylenie.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku produkcyjnego branży metalowej o dodatkową powierzchnię produkcyjną na wskazanych działach w S.

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego- tj. w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W przypadku zaś, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdzi wystąpienie przesłanek negatywnych określonych w art. 146 Kodeksu, to wydaje wówczas decyzję o której mowa w art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi rozpocząć należy od najdalej idącego, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające wypowiedzenie się w zakresie naruszonego zaskarżoną decyzją prawa oraz niewystarczające wskazanie okoliczności, z powodu których organ drugiej instancji nie uchylił decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3 do 8 oraz art. 145a i art. 145b Kodeksu postępowania administracyjnego nie może nastąpić jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Termin wskazany w tym przepisie ma charakter materialnoprawny, a co za tym idzie, nie podlega ani wydłużeniu ani przywróceniu, bez względu na okoliczności, na które powołuje się strona. Wniosek taki płynie nie tylko z samego brzmienia powołanego przepisu, lecz również z faktu, że postępowanie nadzwyczajne, którym niewątpliwe jest postępowanie w sprawie wznowienia, ma charakter wyjątku od zasady pewności obrotu prawnego. Ustawodawca, decydując się na wskazanie, expressis verbis, ram czasowych umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, zagwarantował tym samym stabilność prawną uprawnień uzyskiwanych na jej podstawie. Ich istnienie wyklucza możliwość dokonywania oceny poprawności ostatecznej decyzji administracyjnej poza nimi. Upływ wspomnianego terminu ma charakter bezwarunkowy i zamyka drogę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, bez względu na dostrzeżone przez organ w trakcie postępowania wznowieniowego jej uchybienia i wady.

W niniejszej sprawie niewątpliwie od dnia doręczenia stronom biorącym udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji upłynęło pięć lat. Jak wynika ze zwrotnych poświadczeń odbioru tej decyzji została ona doręczona stronom [...] marca 2015 r. Wtedy też wróciło do organu pismo zawierające decyzję dla matki skarżącej, z adnotacją "adresat nie żyje". Uwzględniając zatem tę datę- merytoryczne rozpatrzenie sprawy mogło nastąpić do dnia [...] marca 2020 r. W terminie tym wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Jednak rozpatrujący sprawę Wojewoda Śląski swą decyzję wydał dopiero w dniu [...] r., czyli już po upływie pięciu lat.

Wprawdzie Wojewoda odniósł się w niej do daty ostateczności tej decyzji (tj. [...] marca 2015 r., a nie daty doręczenia decyzji stronom), ale nie może być wątpliwości co to faktu upływu wymienionych w przepisie art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pięciu lat. Uchybienia Wojewody nie można tym samym uznać za istotnego, uzasadniającego uchylenie decyzji.

W komentarzu do powyższych przepisów wskazuje się, że jeżeli organ ustali, iż decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia, nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem, z jakiego powodu nie uchylił decyzji (tak m.in. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX 2020). Pogląd ten jest trafny, jednak organ dokonuje analizy owych uchybień wyłącznie w granicach prowadzonego postępowania administracyjnego – w tym przypadku postępowania wznowieniowego. Granice owe wyznaczone są treścią art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który precyzuje przesłanki wznowienia. Podkreślić trzeba, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter enumeratywny, co tylko podkreśla szczególny charakter instytucji wznowienia. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w ramach postępowania wznowieniowego, nawet wtedy, gdy stwierdzony zostanie upływ terminu o którym mowa w art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, możliwa jest merytoryczna ocena kontrolowanej decyzji, jednakże dokonywana wyłącznie z perspektywy przesłanki powołanej przez stronę, lub przyjętej przez organ przy wszczęciu takiego postępowania z urzędu. Taki wniosek płynie również z treści art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i takie też rozstrzygnięcie wydał w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdzając, że decyzja z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Nie jest tym samym zasadny zarzut, iż organ niewystarczająco wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. – wyraźnie odwołując się do upływu pięciu lat od jej doręczenia stronom (art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Z treści skargi można wnosić, że strona oczekiwała kompleksowej oceny całego, zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną postępowania administracyjnego, a jej zarzuty odnosiły się do jego meritum – a więc samego faktu zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarazem jednak nie wykazano, w jaki sposób brak udziału strony w postępowaniu wpłynąłby na jego wynik. Postępowanie wznowieniowe nie może być postrzegane jako swoista "trzecia instancja", dająca możliwość zniesienia lub modyfikacji rezultatów, które wystąpiły w wyniku wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, albowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z treścią art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych uwag zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego dotychczas zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym przez organ odwoławczy oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy nie mogły odnieść skutku, jako że organ w opisywanej sytuacji pozbawiony był możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim oczekiwała tego strona skarżąca.

Zarzuty skargi, dotyczące kwestii niedochowania terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, chociaż częściowo zasadne, to w tym przypadku pozostają bez istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy i nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.).

Mogą być one podstawą do skierowania odrębnej skargi na przewlekłość działania organów. W niniejszym postępowaniu nie mogły natomiast być przedmiotem badania.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.