Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 556/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 75 par. 1 art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW za 2009 rok uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną w podstępowaniu odwoławczym, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i miasta [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania T.M. płatności ONW na rok 2009.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu 22 kwietnia 2009 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek T.M. o przyznanie płatności ONW na rok 2009. We wniosku zadeklarowano 4 działki rolne, położone na 4 działkach ewidencyjnych o nr nr [...] o łącznej powierzchni 57,82 ha. W gospodarstwie T.M. w dniu 8 sierpnia 2009 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej, o której pełnomocnik wnioskodawcy – F.R. został powiadomiony w dniu 7 sierpnia 2009 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono:

- na działce rolnej oznaczonej jako A - 0,30 ha - ONW strefa nizinna I (dz. ewidencyjnej nr [...]) zastosowano kod błędu DR18, wskazujący, iż działka rolna w całości nie była użytkowana rolniczo, .

- na działce rolnej oznaczonej jako B - 22,80 ha - ONW strefa nizinna I (dz. ewidencyjnej nr [...]) stwierdzono deklarowaną grupę upraw oraz powierzchnię zgodną z deklarowaną, tj. 22,80 ha,

- na działce rolnej oznaczonej jako C - 32,02 ha - ONW strefa nizinna I (dz. ewidencyjnej nr [...]) stwierdzono deklarowaną grupę upraw oraz powierzchnię mniejszą, tj. 27,27 ha względem powierzchni deklarowanej, tj. 32,02 ha,

- na działce rolnej oznaczonej jako D - 2,70 ha - ONW strefa nizinna I (dz. ewidencyjnej nr [...]) stwierdzono deklarowaną grupę upraw oraz powierzchnię zgodną z deklarowaną, tj. 2,70 ha. Po zakończeniu kontroli w gospodarstwie T.M. sporządzony został "Protokół z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni", z którego wynika, iż producent nie uczestniczył w kontroli. Kopia raportu z czynności kontrolnych przekazana została do wnioskodawcy w dniu 18 sierpnia 2009 r. listem poleconym.

Wskazano dalej w uzasadnieniu tej decyzji, że w dniu 6 sierpnia 2009 r. gospodarstwo producenta wytypowane zostało do kontroli na miejscu, a w dniu 4 września 2009 r. powiadomiono reprezentującego producenta – F.R. o zamiarze jej przeprowadzenia. Kontroli jednak nie przeprowadzono, na dowód czego sporządzono stosowny raport z czynności kontrolnych, w którym jako przyczynę nieprzeprowadzenia kontroli wskazano: "Producent oświadczył, że będzie nieobecny przy kontroli", a w części raportu: ustalenia końcowe, zapisano kod GR2 oznaczający, iż producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Ponadto, w dniu 11 września 2009 r. inspektor Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji w S. sporządził notatkę służbową, w której przedstawił przebieg wydarzeń mających miejsce pomiędzy 4 i 7 września 2009 r., a dotyczących podjętych czynności zmierzających do przeprowadzenia w dniu 7 września 2009 r. kontroli gospodarstwa T.M. w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności. Inspektor wskazał, że telefonicznie w dniu 4 września 2009 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy o planowanej na dzień 7 września 2009 r. kontroli na miejscu oraz konieczności posiadania wymaganych dokumentów, w wyniku czego ustalono konkretną porę spotkania z pełnomocnikiem, zaplanowaną pomiędzy godz.10:00 i 11:00. Pomimo powyższych ustaleń, inspektor w dniu 7 września 2009 r. koło godziny 8:30 został telefonicznie poinformowany przez T.M. o niemożliwości uczestniczenia zarówno przez niego samego jak i przez ustanowionego pełnomocnika w zaplanowanej kontroli. Inspektor zadzwonił do F.R. celem potwierdzenia tej okoliczności i usłyszał, że zarówno T.M. jak i F.R. są obecnie nieosiągalni. Ostatecznie, w notatce wskazano, iż kontrola gospodarstwa w w/w powodów nie odbyła się.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 15 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatu [...] Agencji wydał ww. decyzję o odmowie przyznania T.M. płatności ONW na rok 2009 z powodu uniemożliwienia przez stronę bądź jej pełnomocnika realizacji kontroli poprzez zapowiedzianą nieobecność, w wyniku czego odstąpiono od jej realizacji, od której to decyzji T.M. odwołał się. W odwołaniu wniósł o jej uchylenie oraz przyznanie płatności na rok 2009, o które wnioskował. T.M. nie zgodził się z odmową przyznania płatności, szeroko uzasadniając, z jakich powodów przyjęte przez organ rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, wnosząc w razie nieuznania twierdzeń odwołującego o przeprowadzenie dowodów z zeznań F.R. i inspektora terenowego, przeprowadzającego czynności w sprawie niedoszłej do skutku kontroli na miejscu.

Uzasadniając dalej swoje rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, organ odwoławczy podniósł, że z raportu z czynności kontrolnych wynika, iż producent, pomimo wcześniejszego ustalenia swej obecności podczas kontroli, poinformował inspektora terenowego o swej i swego pełnomocnika nieobecności podczas planowanych na dzień 7 września 2009 r. czynności kontrolnych w gospodarstwie. Nadto, w odwołaniu producent podniósł, iż przebieg wydarzeń i ustaleń co do możliwości przeprowadzenia kontroli w jego obecności był dalece odmienny od przedstawionego przez organ w zaskarżonej decyzji. Według odwołującego się, pełnomocnik wnioskodawcy w żaden sposób w rozmowie telefonicznej mającej miejsce w dniu 4 września 2009 r. nie wyraził zgody na uczestnictwo w czynnościach kontrolnych, z powodu pobytu poza granicami kraju, a wysunięta przez niego propozycja przeprowadzenia kontroli w jego obecności w innym terminie nie została przyjęta, jak również prośba o jej wykonanie bez obecności osób uprawnionych, a jedynie pracowników producenta, została odrzucona.

Oceniając powyższe okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że nie stanowią one dowodów wskazujących na niewłaściwe działanie organu, który wydał decyzję w oparciu o raport z czynności kontrolnych. Zgodnie bowiem z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania wzajemnej współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie norm i wymogów na jakich przyznawana jest ta pomoc. W art. 23a rozporządzenia określono natomiast, iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, a zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W sprawie T.M., do takiej właśnie sytuacji doszło, gdyż podczas podjętej w dniu 4 września 2009 r. przez pracownika Biura Kontroli na Miejscu próby poinformowania producenta i ustanowionego przez niego pełnomocnika oraz ustalenia szczegółów dotyczących mającej się odbyć w gospodarstwie kontroli obszarów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a zaplanowanej na dzień 7 września 2009 r., z pełnomocnikiem wnioskodawcy ustalono wszelkie konieczne szczegóły, w tym godzinę spotkania oraz konieczność posiadania przez niego wymaganych dokumentów dotyczących prowadzonej przez producenta działalności rolnośrodowiskowej. Kontrola ta - jak wynika z raportu z czynności kontrolnych oraz notatki służbowej sporządzonej przez inspektora terenowego mającego tę kontrolę przeprowadzić - nie odbyła się z powodu uprzedzenia producenta o swej nieobecności. Organ I instancji słusznie więc postąpił, uznając, iż wszelkie wymagane działania Biura Kontroli na Miejscu zostały wykonane zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym w tym zakresie, tj. na podstawie przywołanego rozporządzenia 796/2004 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, stwierdzając dodatkowo, iż kontrola nie mogła się odbyć wyłącznie z powodu nieobecności producenta i jego pełnomocnika, którzy poprzez swoje działania nie uczynili zadość obowiązkowi wynikającemu z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu, tj. nie zapewnili kontrolującym warunków i środków technicznych niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli.

Odnosząc się także do zarzutu strony co do uniemożliwienia ze strony Agencji przeprowadzenia kontroli w obecności pracowników producenta, organ uznał ten zarzut za nieuzasadniony i wskazał, że przywołane wyżej przepisy przewidują przeprowadzanie kontroli wyłącznie w obecności podmiotu kontrolowanego za okazaniem dokumentu tożsamości, nie zaś osób postronnych, nieposiadających ustanowionego dla swych działań pełnomocnictwa ze strony mocodawcy. Jedynie podmiot kontrolowany, bądź we własnej osobie, bądź działający poprzez ustanowionego pełnomocnika, jest uprawniony do udostępniania osobom wykonującym czynności kontrolne wstępu na grunty i obiekty objęte działalnością, przedstawiania dokumentacji czy składania informacji związanej z przedmiotem kontroli, czy wreszcie podpisania raportu z przeprowadzonej kontroli i wnoszenia ewentualnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w tym raporcie (art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszaru Wiejskich).

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca, ustanawiając w dniu 1 października 2004 r. F.R. jako swego pełnomocnika we wniosku o wpis do ewidencji producentów, udzielił mu stosownego pełnomocnictwa do reprezentacji przed organami Agencji, w tym do uczestniczenia podczas kontroli jego gospodarstwa i składania stosownych wyjaśnień w sprawach wniosków strony o przyznanie płatności. Organ - powołał się także na treść przepisów art. 98 i art. 106 Kodeksu cywilnego - i stwierdził, że jeśli osobiste stawiennictwo obu uprawnionych osób podczas planowanej na dzień 7 września 2009 r. kontroli nie było możliwe, to T.M., winien był - w związku ze skutecznym poinformowaniem przez Agencję o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu - umożliwić ze swej strony jej przeprowadzenie, chociażby poprzez udzielenie stosownego upoważnienia do reprezentacji kolejnej osobie, która, po jego okazaniu inspektorowi przeprowadzającemu kontrolę, mogłaby skutecznie reprezentować wnioskodawcę lub też ustanowiony pełnomocnik mógł wyznaczyć kolejnego reprezentanta dla swego mocodawcy.

Odnosząc się do wniosku odwołującego się o przeprowadzenie dowodu z zeznań F.R. oraz pracownika Biura Kontroli na Miejscu, organ odwoławczy wskazał, że odstąpił od przeprowadzenia tego dowodu z powodu stwierdzenia, iż uzyskane w ten sposób dodatkowe informacje, w żaden sposób nie wpłynęłyby na ustalony w postępowaniu odwoławczym stan faktyczny sprawy, a dotyczący bezspornie (poprzez potwierdzenie inspektora w notatce służbowej z dnia 11 września 2009 r. oraz przez F.R. w piśmie odwoławczym) ustalenia, iż do skutecznego powiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli doszło w dniu 4 września 2009 r., organy Agencji miały więc prawo wywodzić z tego faktu skutki, tj. uznać, iż do przeprowadzenia kontroli dojdzie w wyznaczonym do tego terminie oraz oczekiwać stawiennictwa uprawnionej osoby wraz z wymaganą dokumentacją. W związku z tym, organ uznał, iż ustalanie w drodze przesłuchania dodatkowych okoliczności tych wydarzeń stanowiłoby działanie bezcelowe i niemające de facto wpływu na ustalony przebieg wydarzeń mających miejsce pomiędzy 4 i 7 września 2009 r.

Nie zgadzając się z ww. decyzją ostateczną, T.M. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargą z dnia 11 czerwca 2009 r., uzupełnioną pismem procesowym z dnia 15 października 2010 r., w której zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niestawiennictwo rolnika lub jego przedstawiciela na kontrolę jest uniemożliwieniem jej przeprowadzenia, skutkującym odrzuceniem wniosku;

- art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wynika z nich obowiązek uczestnictwa rolnika lub jego pełnomocnika w przeprowadzanej kontroli,

a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 14 § 1 Kpa regulującego zasadę pisemności oraz art. 50 § 1 Kpa nakładającego na organ obowiązek pisemnego zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności w sprawie;

- art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wskutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie notatki służbowej inspektora.

Uzasadniając skargę, skarżący obszernie odwołał się do doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, wywodząc że postępowanie dowodowe w sprawie obarczone jest wadami skutkującymi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. W szczególności zaś, skarżący podniósł, że organy niezasadnie uznały, iż niemożność stawienia się producenta lub jego pełnomocnika na wyznaczoną kontrolę, przy jednoczesnym poinformowaniu inspektora, że pracownik producenta zostanie poinstruowany, aby pomóc w jej dokonaniu (przyjąć kontrolerów, dokonać wymaganych przez nich czynności), jest uniemożliwianiem przeprowadzenia kontroli. Przywołując treść przepisu art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), skarżący podniósł, że organ II instancji nie mylił się jedynie co do wniosku, że podmiot kontrolowany jest uprawniony do podpisania raportu z przeprowadzonej kontroli i wnoszenia ewentualnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w tym raporcie. Nie ma natomiast mowy w tym przepisie o tym, iż to podmiot kontrolowany udostępnia osobiście (mając obowiązek być obecnym przy kontroli) osobom wykonującym czynności kontrolne wstęp na grunty i obiekty objęte działalnością, przedstawia dokumentację i składa (osobiście w czasie kontroli) informacje związane z przedmiotem kontroli. Według skarżącego, przepis ten stanowi o prawie osób wykonujących czynności kontrolne do wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna, żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów. Nie ma w przepisie tym wskazania, jak rolnik zapewni realizację tego prawa (osobistymi działaniami czy poprzez udzielenie polecenia służbowego pracownikowi). Art. 31 ww. ustawy nie nakłada więc w żaden sposób na rolnika obowiązku obecności podczas kontroli lub - jak chce tego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - ustanowienia pełnomocnika do udziału w przeprowadzanej kontroli. To, że zgodnie z powołanym przepisem, rolnik (lub jego pełnomocnik) podpisują raport z przeprowadzonej kontroli lub wnoszą ewentualne zastrzeżenia, także nie przemawia za trafnością wniosku o obowiązku rolnika (pełnomocnika) uczestniczenia w kontroli. Skoro raport do podpisu jest przekazywany podmiotowi kontrolowanemu w celu podpisania, w terminie 14 dni od dnia zakończenia wykonywania czynności kontrolnych, to okoliczność, że podmiot kontrolowany jest władny go podpisać (a nie pracownik), nie oznacza, iż rolnik ma być obecny w trakcie przeprowadzenia czynności kontrolnych. Także zapewnienie kontrolującym warunków i środków technicznych do przeprowadzenia kontroli, to – według skarżącego – nie to samo, co obecność przy kontroli.

Dalej, skarżący podniósł, że istnieje w sprawie rozbieżność między stanem faktycznym ustalonym przez organy, a stanem faktycznym przedstawionym przez producenta. Organ bowiem ustalił, na podstawie wybiórczo zebranego materiału dowodowego, tj. notatki służbowej inspektora, że producent dopiero w dniu zapowiedzianej kontroli uprzedził inspektora o niestawiennictwie, a skarżący twierdzi, iż podczas pierwszej rozmowy telefonicznej z inspektorem (4-09-2009 r.), F.R. poinformował, że jest na urlopie i zaproponował, aby kontrola odbyła się po jego powrocie, a wobec braku zgody na przesunięcie terminu kontroli, F.R. poprosił o przeprowadzenie kontroli bez jego udziału i zapewnił, że pracownik producenta zostanie o kontroli poinformowany, celem umożliwienia jej przeprowadzenia. Ponadto, według skarżącego, inspektor – z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – nie poinformował F.R. o możliwości udzielenia pracownikowi producenta pełnomocnictwa do udziału przy kontroli, celem jej przeprowadzenia.

Reasumując, skarżący uznał, że nie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swoim gospodarstwie, a przepis art. 25 ust. 1 zdanie 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wskazuje, iż nieobecność rolnika lub jego pełnomocnika przy kontroli nie może być utożsamiana z uniemożliwieniem kontroli.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie podzielił zasadności podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego są uzasadnione.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś z naruszeniem przepisów określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W art. 7 Kpa wprowadzono zasadę, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast, przepis art. 75 § 1 tego Kodeksu przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto, w art. 77 § 1 Kodeksu przyjęto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie bowiem sprawy w ww. zakresie stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie zachodzi tego rodzaju sytuacja.

Skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił, że sposób powiadomienia w dniu 4 września 2009 r. jego oraz jego pełnomocnika F.R. o terminie kontroli na miejscu zaplanowanej w dniu 7 września 2009 r. w gospodarstwie przez inspektora Biura Kontroli na Miejscu oraz treść rozmowy w dniu 7 września 2009 r. miały odmienny przebieg, niż wskazano to w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W odwołaniu tym skarżący zgłosił także wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka F.R. oraz inspektora, który przeprowadził rozmowy telefoniczne i sporządził notatkę z tych rozmów, w sytuacji gdyby organ odwoławczy nie uwzględnił jego relacji o przebiegu rozmów telefonicznych.

Tak sformułowany zarzut i zgłoszony wniosek dowodowy skarżącego obligowały organ II instancji do wyjaśnienia tej istotnej w sprawie okoliczności, tj. jaki przebieg w rzeczywistości miały rozmowy inspektora Biura Kontroli na Miejscu zarówno ze skarżącym, jak i z jego pełnomocnikiem, jaka była ich treść i co uzgodniono w trakcie tej rozmowy. W sytuacji bowiem, gdy z notatki inspektora wynika, że, cyt.: " W dniu 4.09.2009r (piątek) zadzwoniłem na p. T.M. w celu powiadomienia producenta o zaplanowanej na 7.09.2009r. kontroli obszarowej oraz rolnośrodowiskowej. Telefon p. T. nie odpowiadał, dlatego zadzwoniłem do pełnomocnika producenta - p. F.R. Po odebraniu przez pełnomocnika telefonu, przedstawiłem się oraz poinformowałem o zaplanowanych kontrolach w gospodarstwie p. T.M., a także o konieczności posiadania podczas kontroli wymaganych dokumentów. Pan R. zgodził się uczestniczyć w kontroli, ,która miała odbyć się w poniedziałek 7.09.2009r między godziną 10:00 a 11:00. W poniedziałek rano około godziny 8:30 odebrałem telefon od p. T.M., który wyjaśnił, że ani on ani jego pełnomocnik nie będą mogli uczestniczyć w zaplanowanej kontroli. Zadzwoniłem więc do p. R. aby potwierdzić ten fakt. Usłyszałem, że zarówno p. T.M. jak i p. F.R. są obecnie nieosiągalni. Kontrola gospodarstwa nie odbyła się.", natomiast z treści odwołania skarżącego wynika, że rozmowa ta miała inny przebieg i, że co innego uzgodniono, to obowiązkiem organu odwoławczego, w sytuacji zaistnienia takiej sprzeczności, było dopuszczenie wnioskowanego przez odwołującego się wniosku dowodowego i przesłuchanie w charakterze świadka zarówno jego pełnomocnika (ewentualnie także samego odwołującego się), jak też inspektora Biura Kontroli na Miejscu, który sporządził notatkę służbową. Dopiero treść zeznań tych świadków umożliwiłaby organowi odwoławczemu wyrażenie oceny co znaczenia i wiarygodności treści tych zeznań. Natomiast, ocena ta – wyrażona w zaskarżonej decyzji i sprowadzająca się do stwierdzenia, że uzyskane w ten sposób dodatkowe informacje w żaden sposób nie wpłynęłyby na ustalony w postępowaniu odwoławczym stan faktyczny sprawy, a dotyczący bezspornie (poprzez potwierdzenie inspektora w notatce służbowej z dnia 11 września 2009 r. oraz przez F.R. w piśmie odwoławczym) ustalenia, iż do skutecznego powiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli doszło w dniu 4 września 2009 r., co - według organu - uprawniało także organy Agencji do uznania, iż ustalanie w drodze przesłuchania dodatkowych okoliczności tych wydarzeń stanowiłoby działanie bezcelowe i niemające de facto wpływu na ustalony przebieg wydarzeń mających miejsce pomiędzy 4 i 7 września 2009 r. – jest przedwczesna i arbitralnie rozstrzyga o wyniku nieprzeprowadzonych czynności dowodowych, a jako taka, stanowi naruszenie ww. przepisów art. 7, art. 75 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto, według składu orzekającego w sprawie, kwestia uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu i jej skutków, uregulowana w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania wzajemnej współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.), przewidującego, że: "Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie norm i wymogów na jakich przyznawana jest ta pomoc.", a kwestia skutecznego powiadomienia producenta o kontroli na miejscu, uregulowana w art. 23a tego rozporządzenia, stanowiącego, że: "Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, a zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni.", to dwie odrębnie uregulowane instytucje. Ustalenie zatem przez organy obu instancji, czy producent rolny uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, powinno poprzedzić wyjaśnienie kwestii skutecznego jego zawiadomienia o tej kontroli. A, wobec tego, że kwestia ta nie została wyjaśniona w sprawie w sposób zgodny z ww. przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to stwierdzenie organów Agencji, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, jest także przedwczesne.

W tej sytuacji, wobec niewyjaśnienia przez organy obu instancji podstawowej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ww. kwestii skuteczności powiadomienia skarżącego o terminie kontroli na miejscu jak też z powodu naruszenia wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskutek niedopuszczenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadków, należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić oraz wskazać – na podstawie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – aby przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w sposób odpowiadający wymogom przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa. Dopiero bowiem, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym kwestię skuteczności zawiadomienia skarżącego o terminie kontroli na miejscu, możliwe będzie prawidłowe i zupełne wyjaśnienie sprawy.

Ponadto, wobec tego, że z ww. notatki inspektora wynika, że zapowiedział on przeprowadzenie kontroli obszarowej (oraz rolnośrodowiskowej), konieczne jest także wyjaśnienie stronie, dlaczego wyniki kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2009 r. nie były wystarczające do rozpoznania jej wniosku o przyznanie płatności ONW, lecz konieczna była także kolejna kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności.

Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przyznania lub odmowy przyznania płatności na rok 2009, należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji.