Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 98/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.  79 ust. 1,4,  art. 81,  art. 5a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 3  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 7,  87, 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA (sprawozdawca), Bogumiła Kalinowska, Magdalena Jankowska - Szostak, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na punkt [...] rozdziału [...] sposób oceny realizacji programu we fragmencie "w szczególności" oraz punkt [...] rozdziału [...] postanowienia końcowe załącznika do uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Rocznego programu współpracy Powiatu L. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok [...]" I. stwierdza nieważność punktu [...] rozdziału [...] sposób oceny realizacji programu we fragmencie "w szczególności" oraz punktu [...] rozdziału [...] postanowienia końcowe załącznika do uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...] r; II. oddala wniosek strony skarżącej o zasądzenie od Powiatu L. kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Powiatu L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia "Rocznego programu współpracy Powiatu L. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok [...]",domagając się stwierdzenia nieważności punktu [...] rozdziału [...] Sposób oceny realizacji programu we fragmencie "w szczególności" oraz punktu [...] rozdziału [...] Postanowienia końcowe załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie punktu [...] rozdziału [...] Sposób oceny realizacji programu we fragmencie "w szczególności" z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 1 w zw. art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz punktu [...] rozdziału [...] Postanowienia końcowe z istotnym naruszeniem art. 87 i 94 Konstytucji RP.

W rozdziale [...] Rada określiła sposób oceny realizacji programu wypełniając dyspozycje art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy, który stanowi, że Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: sposób oceny realizacji programu. W punkcie [...] Rada postanowiła: "Wskaźnikami efektywności realizacji programu są w szczególności": wymieniając następnie w podpunktach poszczególne wskaźniki. Oznacza to, w ocenie Wojewody, że Rada przyjmując zapis w takim kształcie wprowadziła otwarty katalog wskaźników efektywności realizacji programu i dopuściła możliwość wprowadzenia, poza programem, innych jeszcze wskaźników. Powoduje to niepewność organu wykonawczego co do tego na podstawie jakich wskaźników ostatecznie będzie oceniana realizacja programu. Organ nadzoru podniósł, że w przypadku, gdy wolą Rady było, aby program mógł być oceniany na podstawie innych jeszcze wskaźników, zobowiązana była do określenia tego we własnym zakresie.

Dalej Wojewoda wywodził, że Rada Powiatu uchwalając program w punkcie [...] rozdziału [...] postanowiła: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym programie zastosowanie mają przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Kodeks cywilny, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zamówieniach publicznych".

Organ wskazał, że według z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego.

Zapisu rozdziału [...] punkt [...] załącznika do przedmiotowej uchwały, zdaniem Wojewody, nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu stanowionego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie upoważnienia ustawowego nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie takiego aktu, jak i przepisów powszechnie obowiązujących, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012r. - sygn. akt IV SA/Wr 81/12).Dlatego też wniosek o stwierdzenie nieważności żądanych zapisów uchwały jako podjętych z istotnym naruszenie prawa jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Powiat wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Według strony przeciwnej z zapisu art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który stanowi, że w Programie winien zostać określony m. in. sposób oceny realizacji programu, nie wynika, by Rada uchwalając program miała obowiązek w sposób ścisły określić wszystkie wskaźniki, które zostaną wzięte pod uwagę przy ocenie realizacji programu. Ustawa nie stawia żadnych wymogów co do sposobu oceny oraz szczegółowości opisu sposobu oceny realizacji programu. Z delegacji ustawowej wynika jedynie, że w programie powinien zostać określony sposób oceny realizacji programu. W rozdziale [...]wyraźnie wskazano, że głównym kryterium oceny programu jest osiągnięcie celu, który został precyzyjnie opisany w punkcie [...] tego rozdziału. Podane w punkcie [...] wskaźniki są jedynie pomocniczymi dla ustalenia efektywności samego programu. Natomiast głównym kryterium jest osiągnięcie celu wskazanego w punkcie [...],którym to celem jest wzmocnienie organizacji pozarządowych oraz ich partnerstwa pomiędzy sobą, jak i z administracją samorządową. Osiąganie lub nie tego celu będzie widoczne dopiero przy porównaniu wskaźników z kilku kolejnych lat realizacji programów współpracy .Ponieważ w samym programie na rok [...] nie wskazano minimalnego, wymaganego do osiągnięcia w [...] poziomu efektywności realizacji programu, to precyzyjne czy też otwarte, przykładowe podanie wskaźników nie ma w tym przypadku znaczenia. Dlatego w ocenie Powiatu zapis punktu [...]rozdziału [...]we fragmencie w "w szczególności" nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Natomiast zapis punktu [...]rozdziału [...] odsyłający w sprawach nieuregulowanych w uchwale do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, kodeksu cywilnego, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zamówieniach publicznych skierowany jest do adresatów programu, tj. organizacji pożytku publicznego, by im uświadomić, że gospodarowanie i wydatkowanie środków publicznych przekazywanych im w postaci dotacji podlega różnym ograniczeniom wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym ustaw wymienionych w punkcie [...],a nie tylko zapisom ujętym w programie. Dla podjęcia zaskarżonej uchwały Rada miała delegacje ustawową, delegacji tej w uchwale nie przekroczyła, lecz działała w granicach prawa. Takie przypomnienie według Powiatu ma uzasadnienie w dotychczasowej współpracy z organizacjami pozarządowymi i nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej także p.p.s.a).

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości , jak : nieścisłość prawna, czy tez błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 79 u.s.p. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 – dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art.79 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji zgodnie z art. 81 cytowanej ustawy zaskarżył uchwałę Rady Powiatu do Sądu Administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawiera art. 5a ustawy, wskazując jednocześnie minimalny zakres przedmiotowy takiego programu. Według art. 5a ust. 4 ustawy: "Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert."

W przywołanym unormowaniu, stanowiącym katalog otwarty ujętych w nim elementów, ustanowiono niezbędne minimum zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania w uchwale. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o pozostawieniu możliwości wprowadzenia w programie dodatkowych elementów, jednak niezbędne dla wypełnienia normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 5a ust. 4 ustawy jest uregulowanie w pierwszej kolejności wszystkich wskazanych zagadnień. Są to składniki, które ustawodawca uznał za niezbędne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić program współpracy.

W rozdziale [...]uchwalonego programu określono sposób oceny realizacji programu. Analizując treść rozdziału [...]programu należy stwierdzić, że nie zrealizowano w pełni zakresu przekazanego do uregulowania w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy. Nie określono bowiem w sposób jednoznaczny sposobu oceny realizacji programu, albowiem Rada w punkcie [...] rozdziału [...]posłużyła się zwrotem "w szczególności", tworząc tym samym katalog otwarty wskaźników efektywności realizacji programu.

Oznacza to, że mocą punktu [...]rozdziału [...]uchwały dopuszczono możliwość rozszerzenia tego katalogu o inne, nieprzewidziane w programie elementy.

Wymóg przewidziany w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy, nakłada na Radę obowiązek ustalenia w sposób wyczerpujący oceny realizacji programu.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że Rada przyjmując zapis w takim kształcie wprowadziła otwarty katalog wskaźników efektywności realizacji programu i dopuściła możliwość wprowadzenia, poza programem, innych jeszcze wskaźników, co powoduje niepewność organu wykonawczego co do tego na podstawie jakich wskaźników ostatecznie będzie oceniana realizacja programu. O ile wolą Rady było, aby program mógł być oceniany na podstawie innych jeszcze wskaźników, zobowiązana była do określenia tego we własnym zakresie.

Organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego mu przez ustawę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Oznacza to, że elementy wskazane w przepisie kompetencyjnym, należy zrealizować w pełnym zakresie. Niedopuszczalne jest pozostawienie pewnych regulacji do rozwinięcia poza uchwałą, w przypadku, gdy możliwości takiej nie przewidziano wprost przepisie kompetencyjnym.

W punkcie [...] rozdziału [...]zaskarżonego aktu, określającym (wyliczającym) wskaźniki efektywności realizacji programu, organ stanowiący posłużył się nieprawidłowo zwrotem "w szczególności".

Nie znajdują uzasadnienie twierdzenia Powiatu, że w rozdziale [...]wyraźnie wskazano, że głównym kryterium oceny programu jest osiągnięcie celu, który został precyzyjnie opisany w punkcie [...] tego rozdziału, a to wzmocnienie organizacji pozarządowych oraz ich partnerstwa pomiędzy sobą, jak i z administracją samorządową, a podane w punkcie [...] wskaźniki są jedynie pomocniczymi dla ustalenia efektywności samego programu. Osiąganie lub nie tego celu będzie widoczne dopiero przy porównaniu wskaźników z kilku kolejnych lat realizacji programów współpracy. Skoro uchwalono program współpracy na rok [...],to w programie tym winny znaleźć się zapisy regulujące w sposób jednoznaczny sposoby realizacji jego oceny zmierzające do osiągnięcia określonego celu.

Rozwiązanie normatywne zastosowane w punkcie [...] rozdziału [...]zaskarżonego aktu rozmija się zatem z celem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i 9 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a przy tym wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 tej ustawy i w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu należy również podzielić zarzut skargi, że uchwalony punkt [...] rozdziału [...] o treści: " W sprawach nieuregulowanych w niniejszym programie zastosowanie mają przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Kodeks cywilny, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zamówieniach publicznych" istotnie narusza prawo.

Słuszne jest stanowisko organu nadzoru, odwołującego się również do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 4 kwietnia 2012r.w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 81/12, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji przewiduje zaś, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji określają jednoznacznie hierarchię aktów prawnych, zgodnie z którą ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ponadto Konstytucja zamknięty katalog źródeł prawa buduje w myśl reguły hierarchiczności, co oznacza, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi posiadać źródło w aktach wyższego rzędu. Przepisy więc aktów niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z zasadami interpretacji w razie stwierdzenia sprzeczności przepisy prawa aktów wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Postanowienie punktu [...]rozdziału [...]załącznika do przedmiotowej uchwały uchybia zatem regułom hierarchicznej budowy źródeł prawa, gdyż przepis aktu jednostki samorządu terytorialnego nie może przewidywać prymatu stosowania przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Taka klauzula może obowiązywać w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W sytuacji zatem, gdy rozstrzygnięcie może nastąpić tak na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, powinno ono znaleźć oparcie o przepisy hierarchicznie wyższe, czemu przeczy treść kwestionowanego punktu [...]rozdziału [...]załącznika do uchwały.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zakwestionowanych w skardze zapisów zaskarżonej uchwały i orzekł jak w pkt I wyroku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje żądany zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem sprawy była skarga Wojewody na uchwałę Rady Powiatu. Postępowanie w takiej sprawie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.(Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Z mocy art. 86 tej ustawy postępowanie sądowe w takich sprawach jest wolne od opłat sądowych. Zatem sam ustawodawca zwolnił występujących w takim postępowaniu skarżących od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu. Odnosząc się do kwestii żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należą się od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem Sądu koszty poniesione przez wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie toczy się ono w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie należy zapominać o pewnych odrębnościach tego postępowania. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu(art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 tej ustawy. Wniesienie skargi w terminie wcześniejszym skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1706/94, ONSA z 1995r. Nr 3 poz. 144). Podkreślić przy tym trzeba, że wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika - jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących - z istnienia interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie z treści art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który takie uprawnienie przyznaje organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Zważyć należy, iż z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, iż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz.Podnieść ponadto należy, iż w przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nie skorzystania z własnych uprawnień można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę przepisy zarówno ustawy o samorządzie powiatowym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 257/08).

Dlatego podstawie art. 200 w związku z art.209 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.