Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 903/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Stefan Kłosowski Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2220/05 w sprawie ze skargi P. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2006r., sygn. akt II SA/Wa 2220/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

Na podstawie art. 230 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, rozkazem personalnym z dnia 29 czerwca 2002r., nr pf-109, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwolnił P. K. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Na skutek złożonego przez P. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Wskazano, że w oparciu o rozkaz personalny [...], P. K. otrzymał wszelkie świadczenia pieniężne należne do dnia rozwiązania stosunku służbowego (dzień 29 lipca 2002r.), a ostatniej wypłaty uposażenia dokonano za czas do dnia 31 lipca 2002r., otrzymał on również świadczenia pieniężne związane ze zwolnieniem ze służby.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2004r. sygn. akt II SA/Wa 1008/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie zwolnienia ze służby P. K., która to okoliczność spowodowała, że od dnia uprawomocnienia się tego wyroku odzyskał on status funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W związku z powyższym P. K. wniósł o wypłatę zaległych świadczeń za okres od dnia 1 sierpnia 2002r. do dnia 17 października 2004r.

Rozkazem Personalnym z dnia [...], nr [...], Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił P. K. wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych za okres od dnia 1 sierpnia 2002r. do dnia 17 października 2004r., uznając, że brak jest podstaw do takiej wypłaty za okres, gdy jego stosunek służbowy był rozwiązany na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...], jak również za okres od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bowiem P. K. gotowość do służby zgłosił dopiero na dzień 18 października 2004r. z uwagi na konieczność rozwiązania stosunku pracy z poprzednim pracodawcą – [...] w [...].

Na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (w którym powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004r., sygn. akt 45/02), Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...], utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy, uznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołał się skarżący, stwierdza jedynie niezgodność z Konstytucją przepisów, na podstawie których zwolniono go ze służby, nie przywraca go natomiast do służby, ani nie przyznaje prawa do uposażenia.

Na powyższy rozkaz personalny P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zapłatę zaległego uposażenia za okres od dnia 1 sierpnia 2002r do dnia 17 października 2004r. oraz należnych dodatków do tego uposażenia wraz z odsetkami ustawowymi, ewentualnie o wypłatę odszkodowania. W sprecyzowaniu skargi, do którego został zobowiązany, wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty, wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2006r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza.

Sąd wskazał, że w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że jego wyrok z dnia 29 lipca 2004r., sygn. akt II SA/Wa 1008/04, który uchylił decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wywołuje skutki prawne na przyszłość od dnia jego uprawomocnienia się, co oznacza, że do dnia poprzedzającego dzień uprawomocnienia się wyroku, decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rodziły skutki prawne.

Wskazano, że na mocy art. 117 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, które to uposażenie wygasa z dniem z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby (art. 121 ust. 3 tej ustawy).

W przedmiotowej sprawie skarżącego faktycznie zwolniono ze służby z dniem 29 lipca 2002r., a ostatniej wypłaty dokonano za okres do 31 lipca 2002r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na art. 136, powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, który stanowi, że funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia w przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Prawo do uposażenia w obniżonej wysokości zachowuje także funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych oraz tymczasowo aresztowany (art. 139 i art. 140 powołanej ustawy).

Sąd podkreślił, że skarżący nie spełnia żadnych z powyżej określonych przesłanek, gdyż nie pełnił w tym czasie służby, do której gotowość zgłosił dopiero w dniu 18 października 2004r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006r. skargę kasacyjną złożył P. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (skarga kasacyjna błędnie podaje tu: Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie).

Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na przyjęciu, że do dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004r., sygn. akt II SA/Wa 1008/04 uchylającego rozkaz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz rozkazu nr [...] z dnia [...] (utrzymującego w mocy rozkaz personalny z dnia [...]) wskazane wyżej rozkazy Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wywołały skutki prawne w postaci zwolnienia skarżącego ze służby, 2. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1407), § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002r.w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U., Nr 201, poz. 1697) w związku z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), polegające na przyjęciu, że w zaskarżonym rozkazie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na dzień [...] prawidłowo określił na 1 dzień okres wysługi skarżącego się dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej, podczas, gdy w rzeczywistości Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przy wydaniu zaskarżonego rozkazu błędnie zastosował wyżej wymienione przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r., rozporządzenia Rady Ministrów z 25 listopada 2002r. oraz przepis art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w ten sposób, że wbrew dyspozycji tych przepisów nie zaliczył skarżącemu do okresu wysługi dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej czasu służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za okres sprzed 18 października 2004r. i nie wypłacił zaległego uposażenia oraz należnych dodatków do tego uposażenia wraz z odsetkami ustawowymi, ewentualnie odszkodowania wraz z odsetkami ustawowymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uprawomocnienie się powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2004r. skutkowało powrotem do sytuacji prawnej, która miała miejsce przed wydaniem uchylonych rozkazów personalnych, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że uchylenie tych rozkazów wywołuje skutki jedynie na przyszłość tj. od dnia uprawomocnienia się powołanego wyroku.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie uznał, iż przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego z [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na dzień 18 października 2004r. prawidłowo określił na 1 dzień okres wysługi skarżącego dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej, bowiem nie zaliczył skarżącemu do tego okresu czasu służby skarżącego w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w terminie przed 18 października 2004r., to jest w okresie sprzed uprawomocnienia się powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2004, w związku z czym nie wypłacił zaległego uposażenia oraz należnych dodatków wraz z odsetkami ustawowymi, naruszając tym samym przepisy wskazane w pkt 2 niniejszej skargi.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono wadliwość zaskarżonego wyroku z uwagi na okoliczność, że nieprawidłowo został w nim zinterpretowany art. 170 z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który dotyczy jedynie faktu związania prawomocnym orzeczeniem, zaś w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, chodzi o określenie skutków prawnych prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, a nie momentu ich wystąpienia, który jest bezsporny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, iż nie zachodzą przesłanki postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał sprawę jedynie w granicach zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zarzut wskazany przez skarżącego a dotyczący naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Zakres regulacji powołanego artykułu – jak wprost wynika to z jego treści – jest ograniczony tylko do kwestii prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, nie dotyczy natomiast decyzji administracyjnej, której moc wiążącą wyprowadza się z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd oceniając moc wiążącą zaskarżonej decyzji nie mógł oprzeć się na regulacji obowiązującej wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie potwierdza tego również treść zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest chybiony.

Odnosząc się do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia, a staje się ostateczna, gdy nie służy już od niej odwołanie (art. 16 kpa). Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie wykluczył jednak możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc nie spełniających warunków prawidłowości i w związku z tym przewidział trzy tryby postępowania nadzwyczajnego służące do usunięcia wad czy wręcz do wyeliminowania obarczonych nimi decyzji z obrotu prawnego. Jednym z takich środków – obok trybu stwierdzenia nieważności oraz trybu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej – jest instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, która została uregulowana w rozdziale dwunastym Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 – 153 kpa). Stwarza ona możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli tylko postępowanie, w toku którego decyzja ta została wydana, było dotknięte jedną z wad taksatywnie wyliczonych kwalifikowanych wad. Przesłanką prowadzącą do wznowienia postępowania może być m. in. na podstawie art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

P. K. po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004r. sygn. akt II SA/Wa 1008/04 uchylającego rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie zwolnienia go ze służby uznając, że powyższa okoliczność spowodowała, że od dnia uprawomocnienia się tego wyroku odzyskał on status funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wnioskiem z dnia 1 czerwca 2005 r. wniósł o wypłatę zaległych świadczeń za okres od dnia 1 sierpnia 2002r. do dnia 17 października 2004r. Powoływał się przy tym także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K45/02 stwierdzający niezgodność art. 230 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (stanowiącego podstawę prawną decyzji o zwolnieniu ze służby) z art. 7 i 60 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, o czym już była wyżej mowa, że w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a, można żądać wznowienia postępowania również w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Jednakże przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004r. wydany w związku z wyżej opisanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego i uchylający decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wywołuje skutki prawne na przyszłość tj. od dnia jego uprawomocnienia się, co oznacza, że do dnia poprzedzającego dzień uprawomocnienia się wyroku, decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rodziły skutki prawne.

Z mocy bowiem art. 117 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Uposażenie to wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby (art. 121 ust. 3 tej ustawy).

W niniejszej sprawie P. K. faktycznie został zwolniony ze służby z dniem 29 lipca 2002r., a ostatniej wypłaty uposażenia oraz świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby, dokonano za okres do dnia 31 lipca 2002r.

Przepis art. 136, powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu stanowi, że funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia w przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Prawo do uposażenia w obniżonej wysokości zachowuje także funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych oraz tymczasowo aresztowany (art. 139 i art. 140 powołanej ustawy).

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że skarżący nie spełnia żadnych z powyżej określonych przesłanek, gdyż nie pełnił w tym czasie służby, do której gotowość zgłosił dopiero w dniu 18 października 2004r. Skoro skarżący nie pełnił służby w okresie od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 17 października 2004 r., to tym samym nie zachował prawa do uposażenia, zaś przyczyny pozostawania poza służbą były inne niż wymienione w treści art. 136 ustawy. Tak więc wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004r. zaczął wywoływać skutki prawne dopiero z dniem jego uprawomocnienia się (tj. z dniem 29 października 2004 r.), a prawo do uposażenia skarżący – w myśl art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – nabył z dniem rozpoczęcia służby.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu rozpoznawanej skargi kasacyjnej, czyli naruszenia prawa materialnego – tj. § 1 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1407), § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002r.w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U., Nr 201, poz. 1697) w związku z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) – należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę wyżej wskazanych przepisów nie stosował, a zatem nie mógł przepisów tych naruszyć. Z tych względów zarzut ten nie jest trafny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.