Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 535/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie - "Kolegium") we W., na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 7 grudnia 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza C. z dnia 18 listopada 2008 r., (nr [...]), którą Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie działki rolnej nr ew. [...] w miejscowości P., gmina C.:

← uchyliło zaskarżoną decyzję w całości;

← odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia 18 listopada 2008 r.

Ww. decyzję wydano w wyniku następującego postępowania:

Ostateczną decyzją z dnia 18 listopada 2008 r. (nr [...]), Burmistrz C., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej w skrócie "p.z.p."), art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.; zwanej w skrócie "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku K. S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie farmy wiatrowej - 2 sztuki wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie działki rolnej nr [...] położonej w miejscowości P., gmina C.

Pismem z dnia 5 września 2010 r. skarżący M. N., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym na podstawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu:

← rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną jego interpretację;

← naruszenie przepisów procedury, w szczególności art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu w wyniku czego nie miał możliwości poznania okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków.

Skarżący wskazał, że na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza C. z dnia 18 listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, inwestor uzyskał dnia 22 lipca 2010 r. decyzję znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch generatorów elektrowni wiatrowych o wysokości 90,7 m wraz ze śmigłami. Planowana inwestycja obejmuje swym oddziaływaniem działki nr [...] i [...] będące jego własnością. Działka nr [...] położona jest w całości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, znajduje się na niej dom mieszkalny, budynek inwentarski, stodoła i obora. Natomiast działka nr [...] jest działką rolną i znajduje się w obszarze częściowego oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżący zaznaczył, iż nie zgadzając się na budowę wiatraków w swoim sąsiedztwie, złożył odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej jest mu niezbędne w celu uchylenia podstawy prawnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w/w generatorów elektrowni wiatrowych.

Zdaniem skarżącego rażące naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2 u.g.n polega na uznaniu, iż budowa elektrowni wiatrowej stanowi inwestycję celu publicznego, co doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 p.z.p. Wbrew stanowisku organu z brzmienia art. 6 pkt 2 u.g.n. wprost wynika, że do celów publicznych zaliczono jedynie budowę urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich budowy urządzeń służących do jej wytwarzania. Wprowadzona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym instytucja lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 pkt 2 u.g.n. kategorie celów publicznych winny być interpretowane ściśle. Takie stanowisko potwierdza najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto wnioskodawca zarzucił, iż jako strona nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również nie doręczono mu przedmiotowej decyzji.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. N. stwierdziło nieważność decyzji znak: Burmistrza Miasta C. z dnia 18 listopada 2008 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Kolegium stwierdziło, że inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą w miejscowości P. nie jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem organu art. 6 u.g.n. zawiera listę przedsięwzięć inwestycyjnych, których realizacja stanowi cel publiczny, a która nie może być poszerzona na drodze wykładni. Z treści art. 6 pkt 2 u.g.n. wynika, że wyłącznie budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi inwestycję celu publicznego. Inne inwestycje ze sfery gospodarki energetycznej do uzyskania kwalifikacji celu publicznego potrzebują wykazania niezbędności do korzystania z przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Tej niezbędności nie można wykazać w przypadku elektrowni wiatrowych, także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który w art. 6 u.g.n. ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Kolegium podkreśliło również, że gdyby ustawodawca chciał zaliczyć budowę elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego, to uczyniłby to w sposób wyraźny, jak to było w art. 46 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który to przepis jako cel publiczny wskazywał budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci. Porównanie przepisów art. 46 ust. 2 pkt 4a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazuje, że z pojęcia celu publicznego wyłączono inwestycje ze sfery gospodarki energetycznej polegające na budowie i utrzymaniu urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii, zaś do takich właśnie urządzeń należy zaliczyć elektrownie wiatrowe.

Wskazując na powyższe Kolegium oceniło, iż w rozpatrywanym przypadku organ rażąco naruszył przepisy art. 50 ust. 1 i art. 59 p.z.p., ponieważ wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie spowodowało również rażące naruszenie art. 61 ust. 1 p.z.p., ponieważ zaniechano zbadania przesłanek, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie prowadząc postępowanie w trybie przewidzianym do wydania decyzji lokalizacyjnej Burmistrz rażąco naruszył przepis art. 53 ust. 1 p.z.p. Nie ustalono stron postępowania i nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania, przyznając status strony jedynie inwestorce K. S., o czym świadczy treść decyzji oraz pismo Burmistrza z dnia 1 grudnia 2010 r. Tym samym organ prowadzący postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Ponadto w opinii Kolegium doszło do rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.z.p. Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją zostało wszczęte na wniosek inwestora, w którym inwestor wskazał, iż żąda wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni nie zmieniła swojego wniosku. Tymczasem organ wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, że dokonał samodzielnie zmiany przedmiotu postępowania i prowadził je niezgodnie z wnioskiem inwestora.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła inwestorka – K. S.

Inwestorka zarzuciła decyzji Kolegium z dnia 7 grudnia 2010 r. naruszenie art. 53 ust. 7 p.z.p. Wskazała, że zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja lokalizacyjna z dnia 18 listopada 2008 r. została doręczona inwestorce w dniu 21 listopada 2008 r., w związku z czym 12-miesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 p.z.p. do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu 21 listopada 2009 r.

Ponadto inwestorka zarzuciła, iż skarżone rozstrzygniecie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyjaśniając, że zgodnie z poglądami piśmiennictwa i judykatury o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, podstawą bowiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w oparciu o rażące naruszenie prawa, nie mogą być rozbieżności w wykładni tego przepisu. Natomiast przepis art. 2 pkt 5 p.z.p., zawierający definicję "inwestycji celu publicznego", zdecydowanie jest przepisem, który wywołuje bardzo duże rozbieżności interpretacyjne. W przeciągu ostatnich lat sądy wielokrotnie wypowiadały się co do prawidłowego rozumienia tej normy prawnej, zaś cześć z tych orzeczeń dotyczyła właśnie elektrowni wiatrowych i ich kwalifikacji jako celu publicznego. W momencie wydawania decyzji lokalizacyjnej obowiązywała zupełnie inna linia orzecznicza, albowiem w wyroku z dnia 14 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt II SA/Sz 294/07) stwierdził, że budowę elektrowni wiatrowych należy uznać za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. Ministerstwa Infrastruktury, Departament Nieruchomości i Planowania Przestrzennego (BN6ml-023-15/08/566, Lex nr 17260) - Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych, oraz w piśmie z dnia 11 czerwca 2008 r. Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią (GZ.tr.022-41/08, Lex nr 17259) - Lokalizacja wiatraków (farm wiatrowych) na gruntach rolnych.

Inwestorka podniosła również, iż wydając skarżoną decyzję Kolegium nie zbadało, czy istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w świetle regulacji art. 53 ust. 7 p.z.p. oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jej zdaniem - skoro Burmistrz zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowych jak inwestycję celu publicznego i zrobił to zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą, to nie miał obowiązku zawiadamia wszystkich stron na piśmie o wszczęciu postępowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 53 ust. 1 p.z.p. tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie, zaś pozostałe strony w drodze obwieszczenia. Ponadto inwestorka oceniła, że M. N. nie powinien być w ogóle uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie miał on w tej sprawie interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny. Zauważyła przy tym, iż podnoszony przez wnioskodawcę brak udziału w postępowaniu może być przyczyną co najwyżej wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało wskazaną na wstępie decyzję z dnia 9 lutego 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutowi inwestorki w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 53 ust. 7 p.z.p., w myśl którego nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, ponieważ regulacja ta znajduje zastosowanie wyłącznie do zamierzeń inwestycyjnych, które można zaliczyć do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., natomiast budowy elektrowni wiatrowej nie można zaliczyć do tej kategorii inwestycji, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa Kolegium wyjaśniło, iż o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji, stanowiącym zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Tymczasem w orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych niejednolicie kwalifikowano inwestycje polegające na budowie elektrowni wiatrowych pod względem kryterium realizacji celu publicznego, dokonując rozbieżnej interpretacji przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Pomimo tego więc, że aktualnie utrwalił się pogląd, iż elektrownie wiatrowe nie są inwestycją celu publicznego, nie można uznać, z uwagi na występującą dotychczas na tle tych przepisów rozbieżność interpretacyjną, że wybór jednej z możliwych interpretacji stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja Burmistrza C. rażąco narusza przepisy art. 50 ust. 1, art. 59 w zw. z art. 2 pkt 5 .p.z.p.

Ponadto okoliczność, że organ ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w decyzji o lokalizacji celu publicznego zamiast w decyzji o warunkach zabudowy, nie może być uznana za rażące naruszenie przepisu art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.z.p., skoro organ orzekł zgodnie z wnioskiem strony, nie wychodząc poza jego żądanie, które dotyczyło ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej w miejscowości P. na działce nr [...].

W opinii Kolegium nieuprawnione jest również stwierdzenie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, jakoby przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej Burmistrz dopuścił się rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie podkreśla się bowiem, że z uwagi na istnienie trybu wznowienia tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażące. O rażącym naruszeniu przepisów postępowania powodującym konieczność stwierdzenia nieważności decyzji nie można mówić w przypadku takiego naruszenia, które daje podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie brak uzgodnień decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p., może stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia 9 lutego 2011 r. M. N. zarzucił:

← naruszenie przepisów procedury, w szczególności art. 8, art. 9 i art.10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu w wyniku czego nie miał możliwości uczestniczenia w postępowaniu oraz poznania okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia jego praw i obowiązków;

← rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przejawiające się w odmowie jego zastosowania w sytuacji, w której można i należało go zastosować.

Skarżący podniósł, iż Kolegium nie poinformowało go o fakcie ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia 18 listopada 2008 r. oraz nie doręczyło mu decyzji z dnia 9 lutego 2011 r., nr [...], na mocy której uchylono korzystną dla niego decyzję z dnia 7 grudnia 2010 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. O istnieniu tego rozstrzygnięcia dowiedział się 22 kwietnia 2011 r. po przejrzeniu w SKO we W. akt sprawy. W związku z tym organ pozbawił go prawa do bycia stroną w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz uniemożliwił mu wniesienie skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie.

W opinii skarżącego mylne jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji mówiące o tym, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji lokalizacyjnej z uwagi na wątpliwości interpretacyjne dotyczące przepisów art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. W doktrynie został wyrażony pogląd, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest fakt zastosowania przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia w sposób błędny, przy czym stosowanie przepisu nie powinno budzić wątpliwości w praktyce, a jego redakcja nie powinna wymagać stosowania wykładni. Zdaniem skarżącego art. 6 pkt 2 u.g.n. jest przepisem jasnym, precyzyjnym, którego stosowanie w praktyce co do zasady nie wywołuje żadnych wątpliwości. Faktem jest, że wystąpiły incydentalne przypadki błędnego zastosowania ww. przepisu, aczkolwiek nie wynikały one z nieprecyzyjnej jego treści, tylko z dowolnej, pozbawionej sensu i podstawy prawnej interpretacji. Poza tym w dacie wydania przedmiotowej decyzji istniała już ugruntowana linia orzecznicza wskazująca w sposób dobitny poprawne stosowanie art. 6 pkt 2 u.g.n. w praktyce.

Ponadto skarżący podniósł, iż w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych mylne ustalenie kręgu podmiotów, które winny być stronami postępowania administracyjnego, oprócz przesłanki do wznowienia postępowania, stanowi również podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wybór rodzaju postępowania należy w tej sytuacji do strony. Dlatego też błędne jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że należało uchylić decyzję stwierdzającą nieważność, ponieważ zachodziły przesłanki wznowienia postępowania, które wykluczały możliwość stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Zdaniem skarżącego za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej przemawiał również fakt, że decyzja ta nie została jeszcze skonsumowana, tzn. żadna ze stron nie nabyła w jej wyniku prawa ani korzyści, nie poniosła jeszcze kosztów związanych z realizacją zlokalizowanej inwestycji, zaś w oparciu o przedmiotową decyzję toczyło się jedynie postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które jeszcze nie zostało ukończone.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że M. N. co prawda złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza C. z dnia 18 listopada 2008 r., jednakże postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji toczyło się z urzędu. Skarżący nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania, albowiem na podstawie akt przesłanych przez Burmistrza nie można było ustalić kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pomimo tego zawiadomiono M. N. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej jako osobę, która złożyła wniosek w tej sprawie. Ponadto doręczono skarżącemu zarówno decyzję Kolegium z dnia 7 grudnia 2010 r. jak i decyzję z dnia 9 lutego 2011 r., co potwierdza zapis na stronie 9 decyzji i zapis pracownika Biura Kolegium na obwolucie akt "Decyzję [...] p. N. wysłano 17.02.2011 r. listem zwykłym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że aczkolwiek organ dopuścił się pewnych naruszeń prawa, tym niemniej nie miały one ostatecznie wpływu na wynik sprawy, a tym samym rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie może ulec uchyleniu.

Błędne jest stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowanie art. 53 ust. 7 p.z.p. Przesłanką stosowanie tego przepisu nie jest ocena, czy w postępowaniu zwykłym organ dokonał prawidłowej klasyfikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ale czy wydał a następnie ogłosił lub doręczył decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten służy zwiększeniu stabilności wydawania ww. rodzaju decyzji, ograniczając możliwości ochrony prawnej osoby, która została dotknięta skutkami wydania ww. rodzaju decyzji z naruszeniem prawa, do sfery odszkodowawczej. W przypadku bowiem zaistnienia rażącego naruszenia prawa, przy jednoczesnym zaistnieniu przesłanki zastosowania art. 53 ust. 7 p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W przedmiotowej sprawie zarówno z nagłówka jak też z treści decyzji Burmistrza C. z dnia 18 listopada 2008 r. wynika, iż jest to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. decyzja o której mowa w art. 53 ust. 7 p.z.p. Jeżeli zaś decyzja ta została doręczona inwestorce w dniu 25 listopada 2008 r.(decyzja stała się ostateczna w dniu 8 grudnia 2009 r.), - to 12-miesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 p.z.p. do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu 25 listopada 2009 r. W konsekwencji w dniu wydania zaskarżonej decyzji (9 lutego 2011 r.) istniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z 18 listopada 2008 r.

Stanowisko Kolegium w zaskarżonej decyzji w tej sytuacji w istocie dotyczy niemożności stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu stanowisko to jest zgodne z prawem.

Podkreślić należy, że kontrolowana sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, dochodzi do uznania decyzji ostatecznej za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W praktyce orzeczniczej i doktrynie przyjęto, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą łącznie trzy przesłanki:

← naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie prawnym, wbrew przesłankom określonym w przepisie,

← naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą),

← skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa).

Nadto w orzecznictwie przyjmuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy -obowiązującej regulacji prawnej (por. m.in. wyroki NSA z dnia 4 lipca 1996 r. sygn. akt II SA 1621/91, z 31 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 771/93, z 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07, z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 368/07 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1987 r. sygn. akt II CRN 314/87 i z dnia 16 lutego 1994 r. III ARN 1/94).

W przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącego – rozstrzygnięcie kwestii, czy elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n. – nie jest oczywiste.

Należy zwrócić uwagę, iż prawodawca bliżej nie określił, jakie obiekty i urządzenia należy uznać ze niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. (nie wynika to też wprost z prawa budowlanego, czy też prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 u.g.n. sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". Z treści wskazanych przepisów wynika, że uznanie, iż dana inwestycja ma wymienione cechy skutkowałoby tymczasem stwierdzeniem, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Pojęcia te były i są przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita. Zapadały bowiem rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. II SA/Sz 294/07 z 14 sierpnia 2007 r., a nadto wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II SA/Wr 188/06), w których sądy administracyjne uważały, iż elektrownię wiatrową należy uznać za inwestycję celu publicznego. Obecnie zaś przeważył pogląd (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2008 r. II OSK 548/07, WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r. II SA/Łd 45/09, WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r. II SA/Po 1003/08, WSA w Warszawie z 9 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2339/06, WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. II SA/Sz 224/08, WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r. II SA/Ke 37/09), iż ani przepis art. 6 pkt 2 u.g.n., ani przepis pkt 4 art. 6 u.g.n., jak też żaden przepis innej ustawy, nie uprawnia do uznania budowy zespołu elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 p.z.p.

Skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, mniej lub bardziej uzasadnioną, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 383/07- Lex 468028 i dnia 30 maja 2008 r. sygn. II OSK 404/08 - Lex 505307 oraz WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. VII SA/Wa 485/08- Lex 509194).

Zdaniem Sądu nie miało natomiast wpływu na wynik sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji błędne stanowisko organu, iż skarżący nie jest stroną w kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji Burmistrza C. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, odrębnym w stosunku do postępowania w wyniku, którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 1035/91 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 94). Także w tym nadzwyczajnym postępowaniu obowiązuje określona w art. 28 k.p.a. zasada ustalania kręgu stron postępowania. Wobec tego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko podmioty, które uczestniczyły w ogólnym (zwykłym) postępowaniu administracyjnym, ale również i te, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA2164/92 i z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV S.A. 2328/99, opubl. w CBOSA). Jak wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych "Raportu o oddziaływaniu na środowisko Farmy Wiatrowej P." z października 2008 r., nieruchomości skarżącego znajdują się w sferze oddziaływania akustycznego ww. inwestycji, co decyduje o tym, iż ma on interes prawny (wynikający z przepisów dotyczących ochrony przed hałasem – por. dział V tytułu II ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska) w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o lokalizacji farmy wiatrowej, w tym w postępowaniu kwestionującym prawidłowość wydania takiej decyzji. Bez znaczenia przy tym jest, że według ww. Raportu na nieruchomości skarżącego nie będą przekroczone normy hałasu. Sam fakt oddziaływania przesądza, iż wydana decyzja (oraz kwestia prawidłowości jej wydania w świetle art. 156 k.p.a.) "dotyczy" interesu prawnego skarżącego.

Należy jednakże zwrócić uwagę, iż pomimo ww. błędnego stanowiska organu – jak wynika z treści akt administracyjnych – wysłał on zaskarżoną decyzję skarżącemu. Zachowanie organu (wysłanie decyzji skarżącemu), niezależnie od intencji organu, odpowiadało sytuacji uznania skarżącego za stronę postępowania. Wobec tego błędne stanowisko organu, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie miało wpływu na wynik postępowania.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.