Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1120/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60, 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 8 pkt 6, art. 90
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: par. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 37 poz 333
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie umowy Nr [...] z [...]r., zawartej między Powiatem [...] a M. G. prowadzącym działalność pod nazwą "A" w S. na podstawie art. 39 i inn. ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.), przedsiębiorcy zostało powierzone wykonanie pracy polegającej na założeniu ewidencji budynków i lokali wraz z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych oraz na aktualizacji ewidencyjnej mapy wektorowej gruntów i budynków w obrębach [...],[...] i [...]. Zgodnie z § 1 ust. 2 umowy, szczegółowy zakres rzeczowy prac i wymagania techniczne określone zostały w warunkach technicznych stanowiących załącznik do umowy. W aktach sprawy znajduje się dokument warunków technicznych dotyczących zamówionych prac, w pkt VI na str. 19 zastrzeżono, że PODGiK obciąży wykonawcę opłatami z tytułu zgłoszonej pracy geodezyjnej za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z rozporządzeniem MI z 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), w wysokości 5 zł za każdą działkę w obszarze opracowania oraz 3 zł za każdy budynek będący przedmiotem ewidencji budynków.

W dniu [...]r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wykonawca złożył 3 zgłoszenia prac geodezyjnych, dotyczące obrębu [...] ([...]), obrębu [...] ([...]) i obrębu [...] ([...]). W konsekwencji w dniu [...]r. PODGiK w L. wystawił faktury nr [...], nr [...] i nr [...], obciążając wykonawcę (jako nabywcę udostępnionych materiałów), odpowiednio kwotami w wysokości 12.438,47 zł, 3.750,83 zł i 12.022,94 zł brutto.

Pismem z [...]r. wykonawca zgłosił zastrzeżenia odnośnie wyliczenia opłat w przypadkach ujętych w pkt 2 każdej z faktur, dotyczącym wyliczenia opłat za działki objęte procesem modernizacji, w tym zakresie zamiast zastosowanego współczynnika 1 za zasadne uznał zastosowanie współczynnika 0,01 do obliczenia opłaty za wykonanie modernizacji. Działki nie były przedmiotem prac terenowych, opracowanie polegało wyłącznie na zmianie nośnika danych, przejścia z map analogowych do mapy numerycznej.

Z tym stanowiskiem Starosta się nie zgodził, wskazując że zakres prac nie ograniczał się do zmiany nośnika informacji z analogowej na numeryczną, zastosowanie współczynnika 0,01 nie znajduje zatem uzasadnienia. Stanowisko swoje Starosta przedstawił w piśmie z [...]r., nr [...]. Pełnomocnik strony wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty z [...]r., odmawiającą usunięcia naruszeń prawa w związku z wystawionymi fakturami z [...]r. Skarga ta została odrzucona przez Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. II SA/Gl 871/13 jako niedopuszczalna. Sąd wyjaśnił, że pismo będące przedmiotem zaskarżenia, będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie jest objęte kontrolą sądową, skarga przysługuje w stosunku do czynności polegającej na ustaleniu opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Starosty z [...]r., w wyniku uwzględnienia zarzutów, zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...]r.

Upomnieniem z [...]r. Starosta [...] wezwał M. G. do uregulowania należności wynikających z faktur nr [...],[...] i [...] w łącznej kwocie [...]zł. W odpowiedzi na to upomnienie pełnomocnik zobowiązanego, powołując się na działanie w jego imieniu i na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy zwróciła uwagę, że obowiązek uiszczenia przedmiotowych opłat powinien być stwierdzony decyzją, w stanie sprawy niezbędne jest wszczęcie postępowania kończącego się wydaniem decyzji.

W dniu [...]r. Starosta wystawił trzy faktury korygujące: nr [...] do dokumentu nr [...], nr [...] do dokumentu nr [...] i nr [...] do dokumentu nr [...], w każdym przypadku pomijając opłatę za założenie ewidencji budynków i modernizację ewidencji gruntów. Faktury korygujące zostały przesłane stronie.

Pismem z [...]r., nr [...], doręczonym dotychczasowemu pełnomocnikowi strony, Starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji z operatu ewidencyjnego, związane z pracami geodezyjnymi zarejestrowanymi pod nr [...],[...] i [...].

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Starosta [...] ustalił dla strony wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji i wykonywanie wyrysów i wypisów w łącznej kwocie [...] zł, w tym za modernizację ewidencji gruntów ([...] działek x 5 zł) [...] zł (współczynnik 1,0) i za zakładanie ewidencji budynków ([...] budynki x 3 zł) [...]zł (współczynnik 1,0). W podstawie prawnej decyzji wymieniono art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.885 ze zm.), art. 40 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wpisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pomiędzy wnioskodawcą, a Powiatem [...] została zawarta umowa na wykonanie pracy geodezyjnej polegającej na modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębach [...],[...],[...]. W umowie określone zostały zasady naliczenia opłaty z tytułu zgłoszonej pracy geodezyjnej i kartograficznej, zgodnie ze wskazanym powyżej rozporządzeniem. Wysokość opłaty ustalono zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wymienionym powyżej rozporządzeniem na podstawie złożonych w sprawie wniosków wszczynających niniejsze postępowanie. Na objętą decyzją kwotę [...] zł złożyły się: opłata za modernizację 4248 działek oraz założenie ewidencji dla [...] budynków. Ilość działek została ustalona w oparciu o dane zawarte w warunkach technicznych, a ilość budynków w oparciu o dane z operatu ewidencji budynków na dzień zakończenia realizacji zamówienia.

Wskazano, że ośrodek dokumentacji geodezyjnej w L. dla wykonania prac w ramach umowy wydał wykonawcy niezbędne materiały: mapę wektorową, kopie analogowych map ewidencyjnych, raporty rozbieżności, szkice z roczników do [...] r., mapy astralne, operaty techniczne, kopie map zasadniczych oraz mapy klasyfikacyjne. Zgodnie z wymaganiami określonymi w warunkach technicznych, stanowiących załącznik do umowy, wykonawca miał przeprowadzić dla całego obszaru analizę i weryfikację przebiegu granic działek w oparciu o materiały zasobu, utworzyć wektorową mapę ewidencyjną, uzupełnić mapę budynkami, warstwą klasoużytków, przedstawić faktyczny sposób użytkowania gruntu w oparciu o wywiad terenowy, zaktualizować przebieg granic konturów użytków, uzupełnić mapę wektorową o granice rejonów statystycznych, uzupełnić część opisową operatu numerami rejestrów statystycznych i nr Pesel, wprowadzić do mapy osi dróg publicznych wraz z zaznaczeniami dróg, wprowadzić warstwę punktów adresowych, wykonać porównanie mapy zasadniczej z sytuacją w terenie w zakresie budynków oraz dokonać pomiaru brakujących budynków i użytków. Ustalona opłata obejmuje opłatę za modernizację [...] działek oraz założenie ewidencji dla [...] budynków.

W odwołaniu od decyzji strona, działająca przez pełnomocnika, wniosła o jej zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego pkt 3 załącznika nr 1 (tabeli nr III) rozporządzenia MI w sprawie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji poprzez przyjęcie wadliwego współczynnika. Wskazała, że oprócz założenia ewidencji budynków i modernizacji ewidencji gruntów oraz aktualizacji mapy wektorowej, wykonała także zmiany nośnika map z wektorowej na numeryczną, co uzasadnia zastosowanie współczynnika 0,01 zgodnie z tabelą III, lp. 2, Zgodnie z warunkami technicznymi przedmiotem zamówienia było także utworzenie numerycznej mapy ewidencyjnej. Zgodnie z rozporządzeniem, doszło do zmiany nośnika z analogowego na numeryczny.

Podnosząc naruszenie art. 40 k.p.a. strona wskazywała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało nieprawidłowo doręczone adw. J. O., która nie posiadała umocowania do działania za stronę w niniejszym postępowaniu.

W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik skarżącego, w oparciu o art. 68 ordynacji podatkowej, podniosła zarzut przedawnienia. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie obowiązek podatkowy powstał w [...] r., zatem trzyletni okres przedawnienia upłynął w dniu [...]r., tymczasem decyzja ustalająca wysokość zobowiązania została doręczona odwołującemu w [...] r. W ocenie pełnomocnika, obowiązek podatkowy będący przedmiotem niniejszego postępowania uległ przedawnieniu, a w konsekwencji zobowiązanie podatkowe po stronie odwołującego nigdy nie powstało.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż za czynności geodezyjne i kartograficzne zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pobierane są opłaty z zastrzeżeniem przypadków określonych w ustawie. Wysokość tych opłat (na mocy art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy) została określona w rozporządzeniu. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 orzekł, iż art. 40 ust. 5 pkt 1 lit b Prawa geodezyjnego i kartograficznego sprzeczny jest z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jednak orzekł również, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Został on ogłoszony w dniu 11 lipca 2013 r., wskutek czego organ orzekający w sprawie zmuszony był stosować wymienione powyżej rozporządzenie. Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została określona w załączniku nr 1, w tabeli III. W myśl punktu 2 postanowień dodatkowych wskazanego załącznika, za modernizację ewidencji gruntów i budynków stawki te wynoszą odpowiednio 5 zł za każdą działkę i 3 zł za każdy budynek. Pod tabelą zostały zamieszczone inne prace geodezyjne i sposób wyliczenia za nie opłat. W pkt 1 wyjaśniono sposób obliczenia opłaty w przypadku opracowania polegającego na zmianie nośnika. Mając na uwadze powyższe regulacje, Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć, iż współczynnik 0,01 powinien być stosowany przy każdej pracy geodezyjnej, jeżeli obejmuje też zmianę nośnika. W przedmiotowej sprawie odwołujący w umowie zawartej ze Starostą [...] zobowiązał się do założenia ewidencji budynków i lokali wraz z modernizacją oraz utworzenia wektorowej mapy ewidencji gruntów i budynków. Stąd też jego pracy nie można sprowadzić wyłącznie do zmiany nośnika informacji ewidencji gruntów i budynków z analogowego na cyfrowy, i w konsekwencji przyjąć do rozliczeń współczynnik 0,01.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 k.p.a. Kolegium uznało go za niezasadny. Wskazano, że postępowanie zostało prawidłowo wszczęte na wniosek pełnomocnika odwołującego adw. J. O., następnie zarówno zawiadomienie, jak i decyzja zostały skierowane na adres wskazanego wyżej pełnomocnika.

Również zgłoszony przez odwołującego zarzut przedawnienia organ uznał za niezasadny. Podniesiono, że chociaż pierwsze faktury za wykonane prace zostały wystawione w [...] r., to jednak postępowanie to zostało umorzone przez organ egzekucyjny. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o wysokości opłaty geodezyjnej został zawarty w piśmie pełnomocnika odwołującego z dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. Starosta [...] wszczął postępowanie, a następnie przesłał odwołującemu trzy faktury korygujące i w dniu [...]r. wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość ze względu na art. 40a ust. 2 pkt 3

p.g.k., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania w związku z brakiem skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu podkreślając, że z żadnego przepisu nie wynika aby niemożliwym było przyjęcie współczynnika 0,01 w przypadku jednoczesnego dokonywania modernizacji oraz zmiany jej nośnika. Zastosowanie wskazanego współczynnika nie zostało bezpośrednio wyłączone z zakresu modernizacji co powoduje, iż każda zmiana nośnika powinna powodować jego uwzględnienie. W ocenie skarżącego przepisy dotyczące stosowania współczynnika 0,01 stanowią lex specjalis w stosunku do innych uregulowań i w związku z tym powinny mieć zastosowanie zawsze w przypadku dokonania konkretnych czynności.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 dotyczące niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz na nowe uregulowania dotyczące odpłatności za udostępnienie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które weszły w życie od dnia 12 lipca

2014 r. Zgodnie z art. 40 a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy nie pobiera się opłaty za udostępnienie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej lub kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. W ocenie skarżącego, organ II instancji stosując się do zasad zawartych w art. 6 i 15 k.p.a., powinien merytorycznie rozpatrzyć przedmiotową sprawę i z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w I instancji, a orzekaniem w sprawie w II instancji.

Skarżący kwestionując prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie wskazywał, że już z samej treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...]r. wynika, że zostało ono wszczęte z urzędu (a nie jak podnosił organ na wniosek pełnomocnika skarżącego), a organ doręczył zawiadomienie wskazanemu pełnomocnikowi pomimo tego, że nie posiadał on takiego umocowania.

Omawiając podniesiony zarzut przedawnienia, skarżący podniósł, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nakładająca na organ obowiązek wydawania decyzji przy ustalaniu i pobieraniu opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Uznając, że z tym dniem powstał po stronie organu obowiązek wydania decyzji, to termin przedawnienia należy liczyć od końca 2010 r., tym samym możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie istniała do końca 2013 r. Sam moment wszczęcia postępowania nie ma tu znaczenia, gdyż okres przedawnienia liczy się od momentu doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując .swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 k.p.a. organ wskazywał, że na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych pełnomocnictwa z dnia 20 lutego 2012 r. w imieniu skarżącego M. G. działała adw. J. O., która pismem z dnia [...]r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego. Do dnia wszczęcia postępowania do organu nie wpłynęła informacja o wypowiedzeniu wskazanego pełnomocnictwa, w związku z czym zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do tego pełnomocnika.

Postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji, ale co do zasady nie zastępują jej organów i nie mogą rozstrzygać spraw administracyjnych co do istoty. W przypadku skargi na decyzję administracyjną katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć sądu wymienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Nie istnieje zatem możliwość, nawet w przypadku skuteczności podnoszonego w skardze zarzutu, umorzenia przez sąd administracyjny postępowania przed organami administracji. Naruszenie prawa materialnego, jeśli miało wpływ na wynik sprawy, uzasadnia uchylenie przez Sąd decyzji, a ponowne przeprowadzenie postępowania należy do organów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co skutkuje obowiązkiem kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola taka przeprowadzona w niniejszej sprawie nie doprowadziła do stwierdzenia naruszeń, mogących skutkować uwzględnieniem skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może uzasadniać uwzględnienie skargi, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy regulujące doręczenie pism służą zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu i przez ten pryzmat należy oceniać powstałą sytuację. Ma rację strona skarżąca, że do wszczęcia postępowania, o jakim zawiadomiono pismem z [...]r., doszło z urzędu, bo tak organ w tym piśmie podał. Gdy organ podejmuje jakieś działanie z urzędu, bez uprzedniej wiedzy strony w tym zakresie, ma ją obowiązek o tym zawiadomić. Nie można jednak pomijać okoliczności towarzyszących stanowisku stron w niniejszej sprawie. Wymiana argumentów i korespondencji trwała od [...] roku, a zobowiązany był reprezentowany niezmiennie przez tego samego pełnomocnika. Faktem też jest, że w piśmie z [...]r. pełnomocnik ten wyraził pogląd, że sprawa ustalenia opłat za czynności geodezyjne powinna zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Nie można też pominąć, że już w toku tego postępowania zobowiązany był reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, powołującego się na pełnomocnictwo z [...]r. Pełnomocnik ten w terminie wniósł odwołanie od decyzji, a następnie reprezentował stronę w dalszym toku, a także przed sądem administracyjnym. Nawet uznając, że wszczynając z urzędu formalnie nowe postępowanie, organ winien był zawiadomić osobiście stronę, nie można stwierdzić, że doręczenie zawiadomienia pełnomocnikowi, miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz mogłaby wyglądać, gdyby od skuteczności doręczenia zależały jakieś prawa strony, np. upływ terminu procesowego. W niniejszej sprawie doręczenie nie wywoływało jednak takich skutków, a okoliczności sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że doręczenie zawiadomienia pełnomocnikowi, a nie osobiście stronie, mogło mieć jakiś wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Strona nie została także pozbawiona bez swej winy udziału w postępowaniu, nie ma zatem miejsca okoliczność uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Zarzutem wymagającym rozważenia w drugiej kolejności jest argument dotyczący przedawnienia, ma on bowiem znaczenie dla oceny dopuszczalności wydania w sprawie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej p.g.k., udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust 1a i 1 b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem jedynie przypadków określonych w tej ustawie oraz ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie są należnościami za wykonaną usługę, lecz należnościami publicznoprawnymi przez to, że mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat, a na wypadek ich nieuiszczenia podlegają egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają więc charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Mając na względzie, że przepisy prawa dla realizacji uprawnienia organu administracyjnego do ustalenia i pobrania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie przewidują formy decyzji lub postanowienia uznawano, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 533/10 - Lex nr 785802, sygn. akt I OSK 514/10 - Lex nr 617472, z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/10 - Lex nr 741565). Czynność taka podlegała kontroli sądowej na zasadach określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustawodawca uregulował kwestię formy prawnej w jakiej następuje ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m. in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Takimi dochodami (należnościami publicznoprawnymi), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej), i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych).

Uchwałą z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14 NSA stwierdził, że po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnianie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c p.g.k., rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu stwierdzono, że opłaty te stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznym.

W konsekwencji stan prawny dotyczący formy rozstrzygania o wysokości przedmiotowych opłat jest zróżnicowany. Do 1 stycznia 2011 r. określanie następowało w drodze czynności materialno-technicznej organu, konkretyzującej się najczęściej pod postacią wystawionej faktury, a czynność taka (wysokość opłat) mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego. Jednocześnie ówcześnie przepisy nie przewidywały dla organów żadnych ograniczeń czasowych do podjęcia takiej czynności, nie przewidywały zatem instytucji przedawnienia. Od 1 stycznia 2011 r. stan prawny uległ zmianie, co skutkowało przyjęciem formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o wysokości przedmiotowych opłat. Kolejna zmiana stanu prawnego nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r., wprowadzono ustawę z 5 czerwca 2014 r. zmieniającą prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2014. 897), stan ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem decyzję organ II instancji wydano [...]r.

Skoro przedmiotowe opłaty stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznym, w stosunku do których wydawane są decyzje ustalające ich wysokość, rozważenia wymaga kwestia stosowania instytucji przedawnienia. Wadliwie przy tym w skardze strona skarżąca przyjmuje, że bieg okresu trzyletniego do wydania decyzji należy liczyć od końca 2010 r., albowiem 1 stycznia 2010 r. powstała po stronie organu możliwość wydania decyzji w związku z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów NSA I OPS 1/14, w stosunku do przedmiotowych opłat obowiązek wydania decyzji istnieje od 1 stycznia 2011 r. co ma związek z art. 8 pkt 6 i art. 90 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., nr 157, poz. 1241). Przepisem art. 8 pkt 6 przepisów wprowadzających dodano art. 41b p.g.k., zgodnie z którym wpływy ze sprzedaży map i z opłat za czynności związane z prowadzeniem zasobu są dochodami własnymi budżetu powiatu, ale zgodnie z art. 90 przepisów wprowadzających, likwidacja funduszy celowych nastąpiła z dniem [...]r. W tej sytuacji bieg terminu przedawnienia nie może być liczony od końca roku 2010, lecz od końca roku 2011. Jeżeli chodzi o początek biegu tego terminu, Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 października 2010 r., sygn. II FSK 884/09, dotyczącym analogicznego problemu intertemporalnego, choć rozważanego na gruncie przepisów innych ustaw. Skoro do dnia 1 stycznia 2011 r. brak było podstaw do wydania decyzji, obowiązek poniesienia opłat za przedmiotowe czynności nie ulegał przedawnieniu. W sprawie nie doszło do uiszczenia opłat za udostępnione materiały, wobec wystawienia faktur korygujących, nie doszło także do skutecznej czynności organu określenia wysokości tych opłat. Wobec braku regulacji intertemporalnej związanej z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych w analizowanym zakresie, za materiały udostępniane przed dniem 1 stycznia 2011 r., po tej dacie organ ustala opłaty decyzją administracyjną. Terminy przedawnienia ograniczają jednak organ w czasie co do możliwości wydania takiej decyzji, co w porównaniu ze stanem poprzednim, poprawia poziom bezpieczeństwa prawnego jednostki. Nie uzasadnia to liczenia biegu terminu przedawnienia od momentu udostępnienia materiałów z zasobu, lecz od daty wejścia w życie przepisów, które regulują zarówno sytuację prawną jednostki, jak i kompetencje organu administracji. W niniejszej sprawie oznacza to upływ trzyletniego okresu przedawnienia z końcem roku 2014, co czyni zarzut podniesiony w skardze nieskutecznym.

Nie może także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k., albowiem przepis ten wszedł w życie 12 lipca 2014 r. i w dacie orzekania przez organy nie obowiązywał, Sąd natomiast bada legalność decyzji wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia kontrolowanego aktu.

Nie jest także zasadne stanowisko strony skarżącej dotyczące podstaw do zastosowania w sprawie współczynnika 0,01, uzasadnianego zmianą nośnika na cyfrowy. Trzeba przy tym zauważyć, że strona nie kwestionuje samej zasadności poniesienia opłat i faktu udostępnienia materiałów podlegających opłacie, lecz wadliwe zastosowanie współczynnika służącego obliczeniu końcowej wysokości opłaty. Sąd podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1812/13, że pkt 1 wyjaśnień do tabeli III nakazującego stosowanie przy obliczaniu wysokości opłaty współczynnika 0,01 nie można interpretować w taki sposób, że winien on znaleźć zastosowanie w każdym przypadku, jeśli w ramach wykonanego opracowania (modernizacji ewidencji gruntów i budynków) zmieniony zostanie dotychczasowy nośnik informacji.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.