Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 604/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 pkt 9, art. 383 par 1 pkt 2 w zw. z art. 11 par 1 pkt 5 w zw. z art. 10 par 1 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...], nr [...] podjętą na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 4 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 15) – dalej: K.w.; Rada Gminy O. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy O. – J. K. z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że w dniu 11 maja 2017r., na XXVIII sesji Rady Gminy, skarżący oświadczył, że mieszka w miejscowości Ż. i w związku z powyższym wnosi o przysłanie kierowanej do niego korespondencji na adres zamieszkania. Wyjaśnił także, że na terenie Gminy O. jest jedynie zameldowany. Z uwagi na fakt, iż miasto Ż. położone jest na terenie Gminy Ż., a więc na obszarze innej gminy, niż tej do której organu stanowiącego skarżący został wybrany, w sprawie zaistniała konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 K.w., z uwagi na spełnienie przesłanki utraty prawa wybieralności. Zgodnie bowiem z art. 11 §1 pkt 5 K.w. prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z treści powyższego przepisu wynika zatem odesłanie do art. 10 § 1 pkt 3 lit. a K.w. regulującego instytucję czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących rady gminy, zgodnie z którym prawo to przysługuje obywatelowi polskiemu oraz obywatelowi Unii Europejskiej niebędącym obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Dalej organ wskazał, iż definicja "stałego zamieszkania" zawarta została w art. 5 pkt 9 K.w. w myśl którego pod pojęciem tym rozumie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Ponadto, co istotne zdaniem organu, przepisy K.w. dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiążą stałego zamieszkania z zameldowaniem, co potwierdza między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., II OSK 689/16. Tym samym w ocenie Rady Gminy O. wobec faktu, iż J. K., pomimo posiadania stałego meldunku, nie mieszka na stałe na terenie Gminy O., co wynika jednoznacznie ze złożonego przez niego oświadczenia, należy stwierdzić, że utracił on prawo wybieralności, co skutkowało koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego. Organ wskazał ponadto, iż przed podjęciem uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego skarżącemu umożliwiono złożenie wyjaśnień, stosownie do wymogu art. 383 § 3 K.w.

Kwestionując zasadność podjętej uchwały J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił naruszenie:

- art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a K.w. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki utraty biernego prawa wyborczego skarżącego;

- art. 5 pkt 9 K.w. poprzez błędną interpretację pojęcia "stałe zamieszkanie";

- art. 383 § 3 K.w. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, pomimo złożenia przez skarżącego stosownych wyjaśnień wskazujący na faktyczne zamieszkiwanie radnego na terenie Gminy O..

Z uwagi na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...], a ponadto o dopuszczenie dowodu z oświadczeń świadków R. F. i D. G. na okoliczność potwierdzenia stałego zamieszkania skarżącego na terenie Gminy O. oraz zobowiązanie Rady Gminy O. o przedłożenie nagrań z posiedzeń Rady z dnia 11 maja 2017 r. oraz 9 czerwca 2017 r. na okoliczność wyjaśnień składanych przez skarżącego. Jednocześnie skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowej skargi, wskazując, iż jego uchybienie nie było przez niego zawinione, gdyż nie został pouczony o przysługującym mu prawie i terminie wniesienia skargi.

Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik J. K. wskazał, iż jego mocodawca na stałe zamieszkuje w miejscowości Ś., na terenie Gminy O., gdzie ma miejsce stałego zameldowania. Tam też posiada gospodarstwo rolne, które uprawia. Z uwagi na istniejący pomiędzy nim, a jego teściową konflikt, nocuje czasem w miejscowości Ż., gdzie również posiada nieruchomość. Natomiast jego wniosek o doręczanie korespondencji na adres w Ż. wynikał z troski o prawidłowe i skuteczne doręczanie kierowanej do niego korespondencji. Niemniej jednak jego wolą jest zamieszkiwanie w miejscowości Ś., na ternie nieruchomości należącej do niego oraz jego zmarłej żony, po której aktualnie toczy się postępowanie spadkowe. Dalej pełnomocnik skarżącego wskazał, iż pod określonym w art. 5 pkt 9 K.w. pojęciem "stałe zamieszkanie" rozumieć należy zamieszkanie w określonej miejscowości, pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Powyższe oznacza, że o miejscu stałego zamieszkania decyduje zarówno stan faktyczny, jak i wola, czy też zamiar osoby zainteresowanej. Po stronie skarżącego zamiar ten istnieje, co potwierdza fakt zamieszkania w tej miejscowości najbliższej rodziny skarżącego, jego zameldowania w na terenie Gminy O. oraz prowadzenie gospodarstwa rolnego. Natomiast w Ż. skarżący przebywa sporadycznie i w żadnej mierze nie ma zamiaru przebywać tam na stałe. Niefortunne sformułowanie odpowiedzi udzielonej przez skarżącego Wójtowi Gminy na posiedzeniu Rady w dniu 11 maja 2017 r., bez dookreślenia częstotliwości , celu i zamiaru przebywania skarżącego w Ż. nie może skutkować stwierdzeniem, iż nie zamieszkuje on na stałe na terenie Gminy O.. Gdyby skarżący zamierzał mieszkać na stałe na terenie Gminy Ż. to startowałby w wyborach do Rady Gminy w Ż.. Pełnomocnik wskazał także, że gdyby Rada Gminy O. podjęła jakiekolwiek czynności wyjaśniające, poza ograniczeniem się do odczytania na sesji anonimu, ustaliłaby w sposób bezsporny, iż zamiarem radnego jest zamieszkiwanie na terenie gminy O.. Do skargi strona załączyła kserokopię oświadczeń powołanych w skardze świadków na okoliczność potwierdzenia faktu stałego zamieszkania skarżącego w miejscowości Ś. 33 oraz kserokopię dowodu opłaty za wywóz odpadów za IV kwartał 2016 r. i I kwartał 2017 r. ( uiszczone 2 czerwca 2017 r.).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. wniosła o nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, a w konsekwencji odrzucenie skargi wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Rada Gminy O. wskazywała, iż pomimo umożliwienia skarżącemu, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, złożenia stosownych wyjaśnień, ograniczył się on jedynie do stwierdzenia, że mieszka w Ś., gdzie jest na stałe zameldowany. Nie przedłożył na powyższą okoliczność żadnych dowodów. Ponadto z opublikowanego na stronie BIP Gminy O. oświadczenia majątkowego radnego J. K. za rok 2016 wynika, że skarżący jest wprawdzie współwłaścicielem gospodarstwa rolnego położonego na terenie Gminy O., jednakże nie uzyskuje z niego żadnych dochodów. Natomiast fakt zakupu mieszkania w Ż. może w ocenie organu wskazywać na zamiar stałego pobytu w tym miejscu.

Postanowieniem z dnia 13 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o przywróceniu J. K. terminu do wniesienia skargi.

Na powyższe postanowienie Rada Gminy O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia , na podstawie art. 196 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia, a postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r., w sprawie II OZ 1406/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Rady Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2017 r. orzekające o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Pismem z dnia 17 października 2017r. pełnomocnik Rady Gminy O. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, to jest z pisma skarżącego z dnia 3 stycznia 2017 r. skierowanego do Urzędu Gminy oraz załączonej do pisma faktury, z których wynika, że skarżący od dnia 1 stycznia 2017 r. nie mieszka na terenie Gminy O., a mieszka na terenie Gminy Ż., gdzie wnosi opłaty za odpady komunalne.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2017r. pełnomocnik Gminy O. wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów - załączonych oświadczeń R.F. i U.S. na okoliczność niezamieszkiwania skarżącego na terenie gminy O..

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Pełnomocnik Gminy O. wnosił o oddalenie skargi. Pełnomocnicy podtrzymali też swoje wnioski o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pism dokumentów.

Na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. Sąd dopuścił dowody z dokumentów: oświadczeń R. F., D. G., U. S., R. F., kserokopii pisma skarżącego k- 171 i faktury k- 172.

Skarżący na rozprawie podtrzymał swoje stanowisko, że miejscem jego zamieszkania jest Ś. 33 , gmina O.. Wyjaśnił, że razem z żoną przekazał synowi ½ gospodarstwa rolnego, a drugą część gospodarstwa syn ma w dzierżawie. Jego żona zmarła na początku zeszłego roku. Oświadczył, że pomaga synowi w gospodarstwie. Przyznał, że okazana mu faktura, wystawiona przez Spółdzielnię Mieszkaniową A w Ż. za grudzień 2016 r. dotyczy jego osoby. Stwierdził, że nie jest pewien, czy pismo z dnia 3 stycznia 2017 r. jest jego pismem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W sprawach dotyczących uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego przewidziany został specjalny tryb zaskarżenia, uregulowany w art. 384 Kodeksu wyborczego, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zaskarżania uchwał rady gminy, zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 384 § 1 K.w. od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2-5 i 7, zainteresowanemu, czyli radnemu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego (§ 3).

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano już wyżej, skarżącemu prawomocnym postanowieniem przywrócony został termin do wniesienia skargi na uchwałę. Skarga podlega więc rozpoznaniu.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy O. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. K. z powodu utraty prawa wybieralności, przyjmując na podstawie uzyskanych od niego informacji za udowodniony i nie budzący wątpliwości fakt, że Radny nie zamieszkuje już stale na terenie gminy O., lecz zamieszkał na terenie Gminy Ż., a tym samym utracił prawo wybieralności, co uzasadniało podjęcie zaskarżonej uchwały.

Radny nie zgadza się z tym ustaleniami i twierdzi, że stale zamieszkuje na terenie gminy O. w miejscowości Ś. i taki ma zamiar, a w Ż. przebywa sporadycznie i nie ma zamiaru przebywać tam na stałe. Swoją wypowiedź na sesji Rady w dniu 11 maja 2017 r. określa jako niefortunną.

Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy ( t.j. Dz. U. z 2017 , poz. 15 ) (dalej K.w.). Art. 383 § 1 K.w. wskazuje przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów.

Zgodnie z art. 383 § 2 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11§ 2, oraz pkt 3,5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 K.w. prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – ma osoba mająca prawo wybierania tych organów.

Przepis ten odsyła zatem do regulacji określającej czynne prawo wyborcze, zawartej w art. 10 K.w., który w odniesieniu do wyborów do rady gminy stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a).

Ustawową definicję "stałego zamieszkania" podaje art. 5 pkt 9 K.w., który rozumie pod tym pojęciem "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu". Definicja ta nie różni się zatem znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej, występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego gdzie jest to "miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Czynnikiem wyróżniającym jest wynikające z art. 5 pkt 9 K.w. wskazanie adresu.

Adres określa się przez podanie: 1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach - nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego (art. 9b ust. 2 obowiązującej do dnia 15 marca 2015 r. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności). Stałe miejsce zamieszkania determinuje korzystanie z praw wyborczych, bo daje podstawę do wpisania do rejestru wyborców, potwierdzającego prawo wybierania oraz prawo wybieralności.

Należy przy tym podkreślić, że Kodeks wyborczy dla potrzeb określenia praw wyborczych nie wiąże stałego zamieszkania z zameldowaniem. Podobne zresztą rozwiązanie przewidywała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U., z 2010r., Nr 176, poz. 1190, ze zm.), która nie podawała legalnej definicji "stałego zamieszkania". Przepis art. 9 Ordynacji wyborczej do rad gmin zawierał jedynie odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania dla potrzeb tej ustawy .

O miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne, które muszą wystąpić łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną, jednakże zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, w związku z czym jego ustalenie może powodować trudności. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. (por. wyrok NSA z dnia 9.04.2013r., II OSK 479/13, LEX nr 1337428, A. Kisielewicz (w:) Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX 2014).

W orzecznictwie (A. Kisielewicz, op. cit.) podkreśla się, że nie sposób ustalić pewnego, obiektywnego (np. czasowego) miernika stałego pobytu, co oznacza, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny (por. również uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 sierpnia 1991 r., W 7/91, OTK 1991/1/24).

Nie ulega wątpliwości, że ta ocena winna być dokonywana w oparciu o okoliczności ustalone w sposób nie budzący wątpliwości i znajdujące potwierdzenie w zebranych dowodach, co do których radny miał możliwość wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały.

Wymóg taki wprost przewiduje § 3 art. 383 K.w., który stanowi, że m.in. w przypadku określonym w §1 pkt 2 radnemu przed podjęciem uchwały należy umożliwić złożenie wyjaśnień .

Wprawdzie, przy podejmowaniu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ uchwałodawczy jakim jest rada nie prowadzi postępowania administracyjnego. Jednakże nie zwalnia to rady z obowiązku ustalenia w sposób obiektywny, czy radny zamieszkuje stale w gminie, w której jest zameldowany, i czy w tym miejscu stałego zamieszkania faktycznie koncentruje się jego życie osobiste i rodzinne. Zatem rada winna przede wszystkim zgromadzić niezbędne dokumenty i przeprowadzić ewentualnie inne dowody, a następnie , zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego, obiektywnie je ocenić.

Co należy zaznaczyć, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego szeroko podkreśla się, że legitymację do sprawowania mandatu radnego stanowi wola mieszkańców podstawowej jednostki samorządu, wyrażona w głosowaniu powszechnym. W procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy jest unicestwiany, w tym wypadku, uchwałą Rady. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór członków organu stanowiącego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99 przywołany np. w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 lutego 2015 r. sygn. II OSK 3229/14).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy O. nie uchybiła wyżej wskazanym zasadom.

Z wnioskiem o zwołanie sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, na której podjęto zaskarżoną uchwałę wystąpiło do Przewodniczącego Rady Gminy 6 radnych . Proponowany przez nich porządek obrad przewidywał złożenie przez skarżącego wyjaśnień w trybie art. 383 § 3 K.w. i podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego. Projekt uchwały wraz z uzasadnieniem był załączony do porządku obrad i został doręczony skarżącemu wraz z zawiadomieniem o zwołaniu XXX sesji Rady Gminy O. na dzień 9 czerwca 2017 r. godz. 10.00. Z uzasadnienia projektu uchwały wynikało jednoznacznie, że wniosek o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego oparty jest o zapisy protokołu z XXVIII sesji Rady, która odbyła się 11 maja 2017 r.( protokół przyjęty na XXIX sesji Rady Gminy O.). Z załączonego także do zawiadomienia o zwołaniu sesji wyciągu z tego protokołu wynikało, że na pytanie R. P. radny J. K. potwierdził, że zamieszkuje w Ż. ul. A, a następnie oświadczył "meldunek mam tu, a mieszkać mogę gdzie indziej". Do skarżącego skierowano także odrębne pismo informujące o wniosku radnych, terminie sesji Rady Gminy O. i możliwości złożenia wyjaśnień przed procedowaniem nad uchwałą w każdym czasie np. na piśmie oraz możliwości złożenia wyjaśnień na sesji przed głosowaniem nad uchwałą.

Jest niesporne, że skarżący nie złożył przed 9 czerwca 2017 r. żadnych wyjaśnień, a na sesji oświadczył, jak wynika z protokołu, że jego miejscem zamieszkania na stale jest Ś. 33 i tu jest zameldowany. Tu ma gospodarstwo, dom i grunty rolne. W Ż. przebywa czasami , ma tam mieszkanie, które ma prawo kupić gdzie chce. W trosce o bezpieczeństwo dostarczanej korespondencji podał adres korespondencyjny w Ż.. Skarżący pytany przez radnych nie wyjaśnił, dlaczego twierdzi, że prowadzi gospodarstwo rolne, choć składał wyjaśnienie do oświadczenia majątkowego, że gospodarstwo przepisał synowi, a w oświadczeniu majątkowym nie wykazał żadnego przychodu i dochodu z gospodarstwa. Nie odpowiedział też czy pobiera świadczenia rentowe kwartalnie czy miesięcznie. Nie wyjaśnił też na sesji gdzie odprowadza opłatę za odpady komunalne, w sytuacji gdy na terenie obu gmin opłatę ma obowiązek uiszczać osoba, która zamieszkuje na terenie gminy. Oznacza to konieczność zadeklarowania miejsca stałego zamieszkiwania. J. K. nie zgłosił też żadnych wniosków dowodowych na potwierdzenie faktu zamieszkiwania na terenie gminy O. w Ś.. Wszystkie jego odpowiedzi na pytania zadawane przez radnych można uznać za wymijające. W żaden sposób nie uprawdopodabniały one twierdzeń skarżącego o stałym zamieszkiwaniu w Ś. i nie podważały jego oświadczenia z 11 maja 2017 r.

W świetle powyżej wskazanych okoliczności należy przyjąć, że skarżący miał możliwość wyjaśnienia wszystkich wątpliwości związanych z miejscem swojego zamieszkania. Jednak nie przedstawił żadnych okoliczności ani dowodów, które podważałyby wcześniejsze jego oświadczenie złożone na sesji Rady o zamieszkiwaniu na terenie gminy Ż.. Fakt, że skarżący nabył w Ż. mieszkanie nie był przez niego kwestionowany. Potwierdza go ponadto faktura z 12 grudnia 2016 r. wystawiona dla skarżącego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w Ż. , z której wynika, że skarżący tam w ramach opłat za mieszkanie opłacał także wywóz nieczystości, a to oznacza, że deklarował, że tam faktycznie zamieszkiwał ( k-172) . Potwierdza tę okoliczność także informacja skierowana osobiście przez skarżącego do Urzędu Gminy w O. w dniu 3 stycznia 2017 r., że od 1 stycznia 2017 r. nie zamieszkuje na terenie gminy O. tylko w Ż., gdzie wnosi opłatę za odpady komunalne. Oświadczenie wraz z fakturą skarżący osobiście złożył w Urzędzie Gminy i choć na sesji Rady szereg pytań dotyczyło tych kwestii skarżący nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi.

Odpis pisma Gminy O. z tymi załączonymi kserokopiami dokumentów zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego 8 listopada 2017 r. (k- 195) i nie zostały one zakwestionowane. Skarżący potwierdził ponadto na rozprawie, że faktura dotyczy jego osoby. W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie można postawić Radzie zarzutu dowolności poczynionych ustaleń.

Analiza powyższych dowodów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie Radni mieli podstawy do przyjęcia, że stałe miejsce zamieszkania J. K., tak jak oświadczył na sesji w dniu 11 maja 2017 r. znajduje się na terenie Gminy Ż., a tym samym utracił on prawo wybieralności do Rady Gminy O., co skutkuje wygaśnięciem jego mandatu radnego. Należy podkreślić, że skarżący , jak wynika z treści protokołu odróżniał miejsce zameldowania od miejsca zamieszkiwania, podkreślając fakt zameldowania na terenie gminy O., a równocześnie deklarując na potrzeby uiszczania opłat komunalnych fakt zamieszkiwania na terenie innej gminy.

Zaznaczyć w związku z tym trzeba, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (zob. K. Wlaźlak, Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012 r., nr 3, s. 77; K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000 r., s. 22-24.). Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Można przyjąć, że osoby posiadające stałe zameldowanie przynajmniej formalnie potwierdzają zamiar stałego pobytu w miejscu stałego zameldowania. Sam zamiar stałego pobytu w określonym miejscu, a taki zamiar deklaruje w swoich oświadczeniach skarżący, nie jest jednak jeszcze wystarczający do uznania, że osoba w danym miejscu rzeczywiście przebywa i że stanowi ono jej centrum życiowe. Jak wskazano wyżej jest to tylko jedna z przesłanek do uznania, że osoba stale zamieszkuje w określonym miejscu. Drugą przesłanką, która musi być łącznie spełniona jest faktyczne przebywanie pod oznaczonym adresem, co należy rozumieć jako skoncentrowanie w tym miejscu swojego życia. Zdaniem Sądu, fakt nabycia przez skarżącego mieszkania na terenie innej gminy i zamieszkanie w tym mieszkaniu oraz przekazanie prowadzenia gospodarstwa rolnego synowi obiektywnie świadczyły o zmianie jego centrum życiowego. Wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego jest, jak się wydaje, niezamierzonym skutkiem tej zmiany. Radny sam przyznał, że zmienił miejsce stałego zamieszkania, co znajduje potwierdzenie w obiektywnych faktach i nie zgłosił żadnych dowodów potwierdzających, że stale zamieszkuje na terenie gminy O.. Zgłoszone przez skarżącego jako dowody pisemne oświadczenia R. F. i D. G. , że skarżący zamieszkuje w miejscowości Ś. , jest tam widywany w różnych porach dnia i tam nocuje, podobnie jak oświadczenia U.S. i R. F., że skarżący tam nie zamieszkuje, stanowią jednie dowód, że osoby te złożyły oświadczenia takiej treści. Oświadczenia te nie były przedmiotem oceny radnych przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J.K. było prawidłowe i transparentne i nie naruszało standardów demokratycznego państwa prawnego. Zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. Rada prawidłowo ustaliła, że skarżący w 2017 r. faktycznie stale zamieszkuje w Ż.. Ustalenia te znajdują oparcie w obiektywnych dowodach. Sama wola, czyli zamiar osoby zainteresowanej aby zamieszkiwać w dotychczasowym miejscu na terenie gminy O., nie są wystarczające do przyjęcia, że osoba tam zamieszkuje, jeżeli obiektywne okoliczności świadczą o jej stałym przebywaniu w innym miejscu. Nie wystarczy bowiem składanie oświadczeń o zamiarze stałego pobytu w określonym miejscu . Chodzi o to aby zamiar taki wynikał z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. (patrz np. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2012 r., I OW 89/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2017 r., II SA/Lu 254/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd co do tego, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, a w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017r., II OSK 862/17, wyrok NSA z 19 maja 2016r., II OSK 689/16).

Rada nie naruszyła zatem w ocenie Sądu art. 5 pkt 9 K.w. i prawidłowo na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) K.w. podjęła zaskarżoną uchwałę.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

E.C.