Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 691/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 479/18 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] sierpnia 2018 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 479/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.z dnia [.] sierpnia 2018 r. nr [.]. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. J. B. (dalej: strona, skarżąca) wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. B. W toku postępowania administracyjnego, wnioskiem z dnia 3 grudnia 2015 r. strona domagała się przyznania świadczenia na nowych zasadach w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012, poz. 1548), począwszy od 1 lipca 2013 r.

Decyzją z dnia [..] listopada 2015 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P., uzupełnioną postanowieniem z dnia [.]. lutego 2016 r., Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznał stronie świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. i odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. na stałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prawomocną decyzją z dnia [.]. kwietnia 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. na stałe i umorzyło postępowanie organu w tym zakresie.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [..] maja 2018 r. uchyliło decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P. Dyrektora Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [..] kwietnia 2018 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2013 r. na stałe i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P., Dyrektor Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [..] czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, z późn.zm., dalej u.ś.r.) odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2013 r. do 8 lipca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w związku z odmową wskazania przez stronę zakresu niesamodzielności męża w dokonywaniu codziennych czynności życiowych oraz zakresu opieki, jakiej wymaga mąż, nie jest w stanie ocenić, czy stanowiło to przyczynę niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą. Negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił również fakt, że niepełnosprawność męża strony powstała po ukończeniu 25. roku życia.

Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [..] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, weryfikacja zmian w stanie faktycznym względem tego ustalonego w decyzji przyznającej wcześniej świadczenie pielęgnacyjne znajduje pełne oparcie w art. 17 u.ś.r. Nie jest to bowiem, pomimo zbieżności nazw, kontynuacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło z mocy prawa w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 30 czerwca 2013 r. Kolegium stwierdziło, że nie podziela poglądu strony, iż uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzależnione zostało wyłącznie od okoliczności wykazania się przez osobę niepełnosprawną takim orzeczeniem. Kolegium nie kwestionowało, że mąż strony wymaga opieki osoby drugiej, jednakże - jego zdaniem - zakres tej opieki nie wykluczał podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, tym bardziej, że bezpośrednio po wypadku męża, przez kilka lat pozostawała w zatrudnieniu i prowadziła własną działalność gospodarczą. Skarżąca odmówiła podania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy informacji o zakresie niesamodzielności męża, co uniemożliwiło przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zważywszy, iż przy wydawaniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne za wcześniejszy okres organy obu instancji nie miały wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku przyczynowego miedzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, nie przekonuje wyjaśnienie Kolegium, wedle którego świadczenia pielęgnacyjne w dawnym i aktualnym stanie prawnym przyznawane są na całkowicie odrębnych zasadach, skoro takie przesłanki jak: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz rezygnacja z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę są podobne. W ocenie Sądu, ma zatem rację skarżąca, kiedy wywodzi, że skoro przy niezmienionym zakresie opieki nad mężem przyznano jej za poprzedni okres świadczenie pielęgnacyjne, to dlaczego teraz jej się go odmawia. Takie działanie organu narusza zasadę jednolitej praktyki, a tym samym wyrażoną w art. 8 k.p.a. ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu Państwa. Sąd podkreślił, że w toku postępowania organy dysponowały nieaktualnym już od 1 listopada 2016 r. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [.] października 2011 r. o niezdolności męża skarżącej do samodzielnej egzystencji do 31 października 2016 r. oraz orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [.] stycznia 2012 r., z których wynika, że mąż skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeśli organ powziął wątpliwość co do stopnia samodzielności męża skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej nad nim opieki - w kontekście przyjętego przez organ braku wykluczenia możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia - to powinien był wykorzystać instrument, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji tych wątpliwości. Z przepisu art. 17 ust.1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym nie zasługiwał na aprobatę pogląd Kolegium, wedle którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia. To stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przedstawionym przez skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracynego orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [..] października 2016 r., z którego wynika trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji i trwała całkowita niezdolność do pracy. Jeśli zatem organ opierając się tylko na podstawie przebiegu zatrudnienia skarżącej po wypadku jej męża (w październiku 2005 r.), w następstwie którego stał się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym uznał, że zakres opieki sprawowanej przez nią nie wykluczał rezygnacji lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to powinien był w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy skarżąca wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w momencie rezygnacji z aktywności zawodowej znajdowała się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja w dalszym ciągu mogłaby wykonywać pracę, z której zrezygnowała w związku z zaistniałą potrzebą sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J.B., zaskarżając go w zakresie uchylenia decyzji SKO z dnia [.]. sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. Art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. przez udzielenie organom naruszających prawo wskazań co do dalszego postępowania wiążących z mocy art. 153 p.p.s.a., a polegających na konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wskazanie na rzekome naruszenie przez organy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.),

2. Art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo braku przesłanki niezbędności takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej,

3. Art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jaką stanowić miał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (na czym miało polegać naruszenie prawa materialnego przez organy administracji)

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w zakresie, w jakim uchyla on oprócz decyzji SKO w L. także decyzję organu I instancji oraz "co do jego uzasadnienia", jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stan faktyczny sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją jest tożsamy ze stanem występującym w decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na poprzednich zasadach. Mąż skarżącej legitymuje się aktualnym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [..] października 2016 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W tym stanie rzeczy zbędne i niekorzystne dla skarżącej jest dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim dopuszcza to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Oceniając kwestię rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, SKO w L. odwołało się – wybiórczo i błędnie – do wydarzeń z życia skarżącej, które były już uprzednio przedmiotem oceny i nie stanowiły przeszkody do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Trudno zrozumieć dysonans uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym jednej strony nie kwestionuje się opieki nad mężem przez skarżącą, a z drugiej zaś stwarza się dla organów "furtkę" pozwalającą przeprowadzić dowód przeciwny. Zdaniem skarżącej, dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy jest zbędne, a wręcz niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. przez udzielenie organom naruszających prawo wskazań co do dalszego postępowania wiążących z mocy art. 153 p.p.s.a., a polegających na konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wskazanie na rzekome naruszenie przez organy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a jest bezpodstawny. Zarzut ten skierowany jest przeciwko uzasadnieniu Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna została wniesiona przez skarżącą od wyroku Sądu I instancji uwzględniającego jej skargę. Doktryna i orzecznictwo dopuszcza możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, mimo korzystnego dla strony rozstrzygnięcia, jeżeli strona nie zgadza się w pełni z argumentacją, którą zawarł sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku (vide np. post. NSA z 24 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 750/05 ora B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex).

Skarżąca uważa, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. udzielając organom, których obowiązkiem będzie ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, naruszających prawo wskazań co do sposobu prowadzenia tego postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, stan faktyczny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją jest tożsamy ze stanem występującym we wcześniej wydanej decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne na poprzednich zasadach (decyzja organu I instancji z [..] listopada 2015 r.), a jej mąż legitymuje się aktualnym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [..] października 2016 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, co oznacza, iż oczywiście nieuzasadnione są próby wykazania przez organ braku związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaną opieką nad mężem, który jej de facto wymaga. Z tej przyczyny skarżąca uważa, że zbędne i niekorzystne dla niej jest wskazanie Sądu I instancji co do konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stopnia samodzielności męża skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej nad nim opieki w oparciu o mechanizm, o którym mowa w art. 23 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą co prawna obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nazbyt ogólny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego – doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05, LEX nr 315087, i wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., I FSK 1492/13, LEX nr 1590675). Wskazania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., II FSK 1099/05, LEX nr 262073). Art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. może zostać naruszony tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera formuły, jakie czynności należy wykonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wymóg ten jest natomiast zachowany wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wprawdzie wyraźnych wskazań co do dalszego procedowania przez organy, lecz zakres czynności, które winny zostać przeprowadzone w sprawie wynika w sposób oczywisty z treści uzasadnienia. Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Brak akceptacji kasatora co do wskazań udzielonych organom przez sąd administracyjnym nie może być kwestionowany w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem wyłącznie technicznym określającym elementy, które musi zawierać każde uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Odmienny pogląd strony postępowania co do wskazań, w których sąd administracyjny może nakreślić organowi kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego, sposób wykładni lub zastosowania przepisu proceduralnego lub materialnego, czy też czynności postępowania dowodowego, które należy podjąć celem wyjaśnienia sprawy, powinien prowadzić do takiego skonstruowania zarzutu, w którym doszłoby do powołania odpowiedniego przepisu k.p.a. (ewentualnie przepisu procesowego zawartego w innej ustawie) lub przepisu prawa materialnego, do którego odnosiłyby się wskazania sądu administracyjnego. Tylko tak skonstruowany zarzut może okazać się skuteczny, bowiem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegać może wyłącznie na braku w uzasadnieniu sądu I instancji elementu, który jest wymagany tym przepisem lub ogólnikowym charakterem tego elementu w uzasadnieniu. Istota wskazań udzielonych przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie wiąże się z wykładnią przepisu materialnoprawnego art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd I instancji w części zważeniowej wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ze względu na brak związku między sprawowaną przez skarżącą opieką a rezygnacją z zatrudnienia. W tym właśnie zakresie Sąd I instancji przyjął, iż doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, gdyż nie doszło do niewadliwego przeprowadzenia postępowania i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organy naruszyły bowiem obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jeśli bowiem organy uznały, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem nie wymuszał rezygnacji lub nie podejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to powinny były w pierwszej kolejności wyjaśnić i ustalić, czy skarżąca wnioskując o świadczenie pielęgnacyjne znajdowała się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja, to w dalszym ciągu wykonywałaby pracę.

Powyższy przepis materialny wyznacza kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie. Dopiero w tak wyznaczonych zakresach znaleźć mogą zastosowanie konkretne przepisy k.p.a. Stąd też nie mogło okazać się skuteczne oparcie tego zarzutu wyłącznie na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż istota zastrzeżeń kasatora odnosi się do wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., który zakreśla zakres postępowania wyjaśniającego. Zarzut został tym samym skonstruowany niepoprawnie. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Tym samym do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. o którym powyżej mowa, nie doszło w niniejszej sprawie. Stąd też zarzut sformułowany w pkt. 1 nie mógł okazać się zasadny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jaką stanowić miał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (na czym miało polegać naruszenie prawa materialnego przez organy administracji) jest nieuzasadniony. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd powołał zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z treści uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że dopatrzył się on naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Podstawą materialną, w oparciu o którą orzekł sąd administracyjny, był art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji odmówiły skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ze względu na brak związku przyczynowo - skutkowego między sprawowaną przez skarżącą opieką a rezygnacją z zatrudnienia, co miało być pochodną wątpliwości organu co do stopnia samodzielności męża skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej przez nią opieki. Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji przyjmując, iż w zakresie tej przesłanki materialnoprawnej oba organy nie przeprowadziły koniecznego postępowania wyjaśniającego.

Sąd I instancji zgodził się z wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjętą przez organy co do konieczności istnienia związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodjęciem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Nie podzielił jednakże poglądu organów, wedle którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia. Sąd I instancji wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.7.2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027, t.j.), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią. W rozpoznawanej sprawie należało w związku z tym przyjąć, iż: a) mąż skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie PZON w L. z [.]. stycznia 2012 r.), b) mąż skarżącej jest całkowicie niezdolny do pracy i całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji (orzeczenie [..] października 2011 r. ważne było do dnia 31 października 2016 r. i wydane toku postępowania sądowoadministracyjnego orzeczenie z dnia [..] października 2016 r. o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji).

Słusznie wskazał Sąd I instancji, iż dopuszczalne jest natomiast wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawczynię pozostają z sobą w związku. Jeżeli organ uznał, że zakres opieki sprawowanej przez kasatorkę nad mężem, nie wykluczał rezygnacji lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to powinien był w pierwszej kolejności wyjaśnić i ustalić, czy skarżąca wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w momencie rezygnacji z aktywności zawodowej znajdowała się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja to w dalszym ciągu mogłaby wykonywać pracę, z której zrezygnowała w związku z zaistniałą potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Wbrew treści zarzutu Sąd I instancji wyraził jednoznacznego stanowiska w odniesieniu do zagadnienia materialnoprawnego w rozpoznawanej sprawie. Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. skierowany jest przeciwko punktowi 1. wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji uchylił decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż organy obu instancji naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Braki postępowania dowodowego, którego zakres wynika z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., dotyczy w takim samym stopniu decyzji organu II instancji, jak i decyzji organu I instancji. Stąd też zachodzi konieczność eliminacji z obrotu prawnego obu tych aktów. Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie mógł tym samym okazać się skuteczny.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekła jak w sentencji.