Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1121/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 132, art. 141 par 4 art. 183 par 1, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80 ust 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1620/14 w sprawie ze skargi Gminy C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy C. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1620/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Rady Gminy C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz z zakresu trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – w zakresie, dotyczącym określenia podstawy obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, niebędącego uczniem niepełnosprawnym.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdziło nieważność § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczenia dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, niebędącego uczniem niepełnosprawnym.

Według § 2 ust. 2 uchwały z dnia [...] maja 2014 r. "Oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, o których mowa w § 1 pkt 2 otrzymują na każdego wychowanka z budżetu gminy C. dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę C., pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy z tym, że na wychowanka niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego wychowanka oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę C.."

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że zamieszczony w uchwale przepis § 2 ust. 2, jako regulacja podstawy obliczania wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (niebędącego uczniem niepełnosprawnym) – wykracza poza ramy delegacji ustawowej do stanowienia uchwał z art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.o.). Określając podstawę obliczania dotacji na uczniów oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (innych niż uczniowie niepełnosprawni) zapis § 2 ust. 2 uchwały nr [...] reguluje ją w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 80 ust. 2 u.s.o. w związku z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa nowelizująca).

Organ nadzoru podniósł, że art. 80 ust. 4 u.s.o. nie uprawnia rad gmin do samodzielnego uregulowania sposobu (podstawy) obliczania wysokości dotacji przewidzianych w ust. 2-3b art. 80 u.s.o. Zgodnie z przepisem (delegacją), Rada Gminy C. regulując tryb udzielania i tryb rozliczania dotacji winna była uwzględniać (ustalone ustawą) podstawy obliczania dotacji, w tym podstawy obliczania dotacji dla publicznej szkoły podstawowej prowadzącej oddział przedszkolny. W kwestionowanym przepisie § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rada Gminy C. nie reguluje natomiast kwestii prawnych określonych w art. 80 ust. 4 u.s.o., ale ustanawia obowiązujący w Gminie C. sposób (podstawę) obliczania wysokości dotacji wypłacanej publicznej szkole podstawowej na uczniów uczęszczających do oddziału przedszkolnego. Właściwe z punktu widzenia zasad wykładni i zarazem zgodne z intencją ustawodawcy, zastosowanie przepisu art. 80 ust. 2 u.s.o. – do ustalenia normy prawnej regulującej wysokość dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej – powinno polegać na odpowiednim zastąpieniu pojęcia: "przedszkola (publiczne)" – użytego w hipotezie normy prawnej (o dotowaniu publicznych przedszkoli) – słowem: "oddziały przedszkolne w publicznych szkołach podstawowych". Następnie celem obliczenia wysokości dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej (innego niż uczeń niepełnosprawny) należy zastosować dyspozycję nomy art. 80 ust. 2 u.s.o. w pełnym jej brzmieniu (stosowanie wprost). Choć z literalnego punktu widzenia norma z art. 80 ust. 2 u.s.o. dotyczy dotowania publicznych przedszkoli, jednak w powiązaniu z art. 6 ustawy nowelizującej – uzasadnionym jest jej stosowanie wprost dla obliczania wysokości dotacji na każdego ucznia oddziału przedszkolnego zorganizowanego w publicznej szkole podstawowej. Ustawową podstawą dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego szkoły publicznej jest równowartość wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę C.. Kwotę tę należy pomniejszyć o określone w wymienionym przepisie dochody budżetu Gminy C., które to pomniejszenie, w sprawie niniejszej, nie budzi wątpliwości prawnych.

Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, odwołanie się w art. 6 ustawy nowelizującej do art. 80 ust. 2 u.s.o. – powinno oznaczać pełne zastosowanie (wprost) dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola – do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej. Dokonana przez Radę Gminy modyfikacja przepisu art. 80 ust. 2 u.s.o. jest więc nieuprawniona, ponieważ odsyła do pojęcia nie mającego żadnego punktu odniesienia w systemie prawnym i w praktyce finansowej. Ponadto pojęcie: wydatki bieżące na jednego wychowanka (ucznia) w oddziałach przedszkolnych – zastosowane w § 2 ust. 2 uchwały – rodzi sprzeczność z przepisami dotyczącymi gospodarki finansowej samorządowych podmiotów oświatowych z art. 79 ust. 1 u.s.o. Oddziały przedszkolne nie funkcjonują "przy" szkołach podstawowych, jak to zapisano w uchwale nr [...], ale zgodnie z nazwą oddającą ich istotę z art. 14 ust. 1 u.s.o. i art. 6 ustawy nowelizującej – są oddziałami przedszkolnymi szkoły podstawowej, czy też oddziałem przedszkolnym "zorganizowanym" w szkole podstawowej, jak to określa art. 14 ust. 3 u.s.o. Zorganizowane w gminnych szkołach podstawowych oddziały przedszkolne nie prowadzą gospodarki finansowej właściwej podmiotom sektora finansów publicznych z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Oddziały przedszkolne, nie prowadzą planowania finansowego ani nie dokonują czynności właściwych pobieraniu dochodów i dokonywaniu wydatków. Czynności takie realizują jednostki budżetowe wymienione w art. 79 ust. 1 u.s.o. w związku z art. 11 ustawy o finansach publicznych. Oddziały przedszkolne gminnej szkoły podstawowej nie są jednostkami budżetowymi ani innymi podmiotami sektora finansów publicznych. Gospodarkę finansową prowadzi szkoła podstawowa (jako całość) w formie jednostki budżetowej. Dlatego zapisany w § 2 ust. 2 uchwały sposób obliczenia wysokości dotacji, skoro odwołuje się do "wydatków bieżących przewidzianych w oddziałach przedszkolnych" – nie jest możliwy do prawnego i praktycznego zastosowania, a ponadto rodzi sprzeczności z innymi normami systemu prawa oświatowego i prawa finansowego.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podkreśliło, że dotyczące dotacji oświatowej przepisy art. 80 i art. 90 u.s.o. oraz przepisy art. 14 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej nie operują pojęciem: "koszty szkoły podstawowej przewidziane na jednego ucznia oddziału przedszkolnego". W przepisach oświatowych nie ma takiego pojęcia. W zakresie dotowania uczniów przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego przepisy te mówią bądź to o wydatkach bieżących "przewidzianych" w przeliczeniu na ucznia, bądź o wydatkach bieżących "ponoszonych" w przeliczeniu na ucznia – w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych (art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b u.s.o) lub w jednym gminnym przedszkolu publicznym (art. 80 ust. 2b u.s.o. i art. 14 ust. 2 noweli). "Koszt" – jeśli wystąpi w samorządowej szkole podstawowej lub w samorządowym przedszkolu – nie zawsze jest tym samym co powoływany w ustawie "wydatek" każdej z dwóch wyżej wymienionych jednostek budżetowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Rada Gminy C. zakwestionowała uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w zakresie w jakim stwierdza ona nieważność § 2 ust. 2 uchwały z dnia [...] maja 2014 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 80 ust. 2 i 4 u.s.o. w zw. z art. 6 ustawy nowelizującej.

W ocenie Gminy twierdzeniu jakoby delegacja ta w zakresie w jakim upoważnia do ustalania podstawy obliczenia dotacji dotyczyła wyłącznie tych jednostek spośród wymienionych w art. 80 ust. 2 - 3b, dla których podstawa obliczenia dotacji nie została określona przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny, a wyłącznie poprzez określenie minimalnej wysokości tej dotacji, przeczy historyczna wykładnia tego przepisu. Zgodnie bowiem z delegacją zawartą w art. 80 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 października 2001r., rady gmin zobowiązane były do określenia m.in. podstawy obliczania dotacji w odniesieniu do jednostek, dla których została ona określona w sposób jednoznaczny, bo w taki sposób określona została podstawa obliczenie dotacji w odniesieniu do wszystkich jednostek, których dotyczył art. 80 ust. 4. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż aktualnie przepis ten powinien być interpretowany inaczej, tj. w taki sposób, iż zawarta w nim delegacja ustawowa w zakresie w jakim upoważnia do określenia podstawy obliczenia dotacji odnosi się tylko do niektórych jednostek wymienionych w art. 80 ust. 4 u.s.o. Mając to na uwadze przyjęto, iż także aktualnie konieczność ustalenia podstawy obliczenia dotacji dotyczy wszystkich jednostek wymienionych w art. 80 ust. 4. Także tych, dla których ustawodawca jednoznacznie określa podstawę obliczenia dotacji, a zatem szkół i przedszkoli publicznych oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Odnosząc się do drugiego naruszenia prawa wytkniętego w zaskarżonej uchwale, Gmina podkreśliła, że z użytego w art. 80 ust. 2 u.s.o. pojęcia wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, ani też z użytego w § 2 ust. 2 uchwały pojęcia wydatków bieżących przewidzianych na jednego wychowanka oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej prowadzonej przez gminę, nie wynika o czyje wydatki chodzi gdzie i przez kogą są one zaplanowane. Ze sformułowań tych wynika jedynie, iż chodzi o bieżące wydatki przewidziane na jednego ucznia lub wychowanka przedszkola lub oddziału przedszkolnego. O tym gdzie i przez kogą są one przewidziane oraz czyje są to wydatki decydują przepisy ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansach publicznych. Dla określenia ich wysokości nie ma to żadnego znaczenia. W pierwszym przypadku będą to wydatki bieżące przedszkola, w drugim natomiast wydatki bieżące szkoły podstawowej przewidziane na jednego wychowanka oddziału przedszkolnego zorganizowanego w tej szkole. Co więcej, wydatki bieżące na jednego wychowanka oddziału przedszkolnego szkoły podstawowej są wyodrębnione już w uchwale budżetowej gminy. Nieprawdą więc jest, że uchwała odsyła do pojęcia nieznanego systemowi prawnemu. Dodatkowo, gdyby przyjąć stanowisko Kolegium RIO, że podstawą dotacji zawsze muszą być wydatki bieżące jednostki budżetowej, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych okazałoby się, iż nie jest w ogóle możliwe udzielenie dotacji dla szkoły i przedszkola w gminie, która prowadzi wyłącznie zespoły szkolno-przedszkolne. W takim bowiem przypadku jednostką budżetową jest zespół szkolno-przedszkolny, w skład którego wchodzi szkoła i przedszkole, a nie szkoła czy też przedszkole.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO na podstawie art. 98 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wniosło o jej odrzucenie, gdyż nie dołączono do przesłanej skargi uchwały Rady Gminy C. o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W przypadku zaś nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku zażądano oddalenia skargi w całości jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę podniósł, że art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.g.) powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Strona skarżąca mogła więc podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi, co w niniejszej sprawie uczyniła. W dniu [...] września 2014 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Za pismem z dnia [...] października 2014 r. powyższa uchwała została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Złożenie uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez Sąd, że złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, który uniemożliwiałby w konsekwencji jej merytoryczne rozpoznanie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy C. narusza prawo, tj. art. 80 ust. 2 i 4 u.s.o. w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, niebędącego uczniem niepełnosprawnym.

W ocenie Sądu I instancji z art. 80 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania – jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały – tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta w art. 80 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma upoważnienie do ustalenia w drodze uchwały trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Nie jest uprawniony do ustalenia samych podstaw obliczania dotacji. Podstawy te uwzględnia tylko przy określeniu – w drodze uchwały – trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Powołany przepis delegacji ustawowej nie uprawnia więc rady gminy do samodzielnego uregulowania sposobu (podstawy) obliczania wysokości dotacji przewidzianych w art. 80 ust. 2-3b u.s.o. Skoro zatem ustawodawca przewidział w art. 80 ust. 2 u.s.o. podstawę obliczenia dotacji (w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez gminę ), to Rada Gminy C. winna była w § 2 ust. 2 swojej uchwały uwzględnić (ustalone ustawowo) podstawy obliczenia dotacji, w tym także podstawy obliczenia dotacji dla publicznej szkoły podstawowej prowadzącej oddział przedszkolny. Tymczasem w uchwale nr [...] Rada Gminy C. nie uwzględniła ustawowego sposobu obliczenia dotacji, tak jak stanowi to art. 80 ust. 4 u.s.o., lecz wykreowała "własną" podstawę obliczenia dotacji odpowiadającą wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę C..

Sąd I instancji wskazał, że upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczenia dotacji. Ustalenie podstaw obliczania dotacji, o którym mowa w tym przepisie powinno być w uchwale uwzględnione a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin jej rozliczenia. Dlatego też Rada Gminy C. uchwalając § 2 ust. 2 w zakwestionowanej treści, naruszyła przepis art. 80 ust. 4 u.s.o.

Sąd I instancji stwierdził także, iż art. 6 ustawy nowelizującej należy rozumieć w ten sposób, że cała jego zawartość normatywna będzie miała zastosowanie także do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Oznacza to, że w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych przepis ten należy odczytać w następujący sposób "Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę (.....)". Modyfikacja normy ustawowej, jaką dokonała Rada Gminy C. poprzez zawarcie w § 2 ust. 2 uchwały zapisu "otrzymują (....) dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę C.", de facto doprowadziło do skonstruowania "nowej normy prawnej" nie odpowiadającej ratio legis normy przejściowej z art. 6 ustawy nowelizującej.

Według Sądu I instancji, poprzez nakaz stosowania do oddziałów przedszkolnych art. 80 ust. 2 u.s.o. ustawodawca prawnie zrównał oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych z przedszkolami, a zatem na ucznia oddziału przedszkolnego dotacja powinna być kalkulowana tak jak na "głowę" ucznia przedszkola. Wychowanie przedszkolne według u.s.o. jest realizowane alternatywnie w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego oraz gdy chodzi o dzieci podlegające obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych dopóki nie nastąpi ich planowane przekształcenie w przedszkola (stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, z dniem 1 września 2016 r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole podstawowej stają się przedszkolem). Trudno się zgodzić, aby racjonalny ustawodawca – przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku alternatywnych formach – zmierzał do dotowania ich na różnym poziomie i według różnych zasad. Finansowanie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz przedszkoli według różnych zasad i na odmiennym poziomie oznaczałoby nieuzasadnione w świetle art. 32 Konstytucji RP różnicowanie podmiotów, które prowadzą te formy wychowania przedszkolnego.

W skardze kasacyjnej Gmina C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go rozstrzygnięciem nadzorczym w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca gmina zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania – w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, istotnie narusza prawo, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] lipca 2014 r. jest prawidłowa;

- art. 80 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm.) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że brak jest ustawowego upoważnienia do ustalenia w drodze uchwały rady gminy podstawy ustalenia dotacji dla oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina na ucznia tego oddziału;

- art. 80 ust. 2 u.s.o. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827 ze zm. ) przez błędną wykładnię odesłania "stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych" i przyjęcie że oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina otrzymują na każdego wychowanka dotację w wysokości równiej wydatkom bieżących przewidzianym na jednego wychowanka w przedszkolach, a nie dotację w wysokości równiej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 141 § 4 i art. 132 p.p.s.a. przez brak szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do argumentacji prawnej skargi oraz brak spójnego i logicznego uzasadnienia prawnego wyroku (przyjęcie przez Sąd alternatywnych rozłącznie przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy C.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca gmina przedstawiła pogłębioną argumentację uzasadniającą naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Podniosła również, że jeżeli Sąd I instancji przyjął, że brak było upoważnienia do ustalenia podstaw obliczania dotacji dla oddziału przedszkolnego to dalsze rozumowanie Sądu I instancji jest niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 poz. 717 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, tym samym zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że jej autor wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 80 ust.4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2013 r.o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że brak jest ustawowego upoważnienia do ustalenia w drodze uchwały rady gminy podstawy ustalenia dotacji dla oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez podmioty inne niż gmina na ucznia tego oddziału.

Zgodnie z art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały RIO w Krakowie), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W świetle zaś art. 80 ust. 2 u.s.o. przedszkola, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych.

Powołany przepis art. 80 ust. 4 u.s.o. odnoszący się do finansowania szkół i placówek publicznych, wskazuje, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ustalają tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO w Krakowie został zakwestionowany § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy C. w zakresie dotyczącym określenia podstawy obliczenia dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej – niebędącego uczniem niepełnosprawnym. W kwestionowanym przepisie Rada Gminy C. postanowiła, że "Oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, o których mowa w § 1 pkt 2 otrzymują na każdego wychowanka z budżetu Gminy C. dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę C., pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy(...)"

W związku z powyższym należy podkreślić, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że w procesie podejmowania uchwały organ stanowiący uwzględnia w szczególności podstawy obliczania dotacji. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że podstawy obliczenia dotacji zostały w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie oświatowej. Natomiast z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma upoważnienie do ustalenia w drodze uchwały - jak już była o tym mowa - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Nie jest zaś uprawniony do ustalenia samych podstaw obliczania dotacji. Podstawy te uwzględnia tylko przy określeniu - w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Powołany przepis delegacji ustawowej nie uprawnia więc rady gminy do samodzielnego uregulowania podstawy obliczania wysokości dotacji przewidzianych w art. 80 ust. 2-3b u.s.o. Skoro zatem ustawodawca przewidział w art. 80 ust. 2 u.s.o. podstawę obliczenia dotacji (w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez gminę ), to Rada Gminy C. winna była w swojej uchwale uwzględnić (ustalone ustawowo) podstawy obliczenia dotacji w tym także podstawy obliczenia dotacji dla publicznej szkoły podstawowej prowadzącej oddział przedszkolny. Tymczasem w uchwale nr [...] Rada Gminy C. nie uwzględniła ustawowego sposobu obliczenia dotacji, tak jak stanowi to art. 80 ust. 4 u.s.o., lecz wykreowała "własną" podstawę obliczenia dotacji odpowiadającą wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego wychowanka w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę C.

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczenia dotacji, bowiem ustalenie podstaw obliczania dotacji, o którym mowa w tym przepisie powinno być w uchwale uwzględnione a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin jej rozliczenia.

Artykuł 80 ust. 4 u.s.o. stanowi więc delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania uchwały w określonym przez ustawodawcę zakresie, który de facto wyznaczają trzy słowa, tj. "ustala", "uwzględniając" oraz "podstawę".

Jak wynika z treści tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala (tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania), uwzględniając (w szczególności) podstawę (obliczania dotacji).

Pojęcia te ze względu na ich językowe znaczenie nie są tożsame. Według SJP ustalić oznacza "rozstrzygnąć, zdecydować o czymś, wyznaczyć coś", natomiast uwzględnić to "wziąć pod uwagę". Natomiast pojęcie "podstawa" ma wielorakie znaczenie i może oznaczać: to, na czym coś stoi, pewne zasady lub też bazę teoretyczną.

Innymi słowy z woli ustawodawcy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz uwzględnienia podstaw jej obliczania (wskazanej w ustawie w art. 80 ust. 2-3b). Wobec powyższego skoro podstawy ustalania dotacji zostały w sposób wyczerpujący uregulowane ustawowo organ stanowiący nie narażając się na zarzut naruszenia prawa powinien w procesie podejmowania zaskarżonej uchwały te podstawy uwzględnić bez żadnej modyfikacji. Intencją ustawodawcy było bowiem, by organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Powołany przepis daje więc uprawnienia samorządowym organom stanowiącym, ale do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli. Uchwała taka może więc zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. W przepisie kompetencyjnym mowa jest bowiem o ustaleniu trybu udzielania i rozliczania dotacji, a tryb oznacza wyłącznie procedurę udzielania i rozliczania dotacji, a nie ustalenie podstawy obliczania dotacji. Te z woli ustawodawcy organ stanowiący jednostki samorządy terytorialnego powinien uwzględnić.

Podsumowując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w art. 80 ust. 4 u.s.o. ustawodawca przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie zasad (sposobu) udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych podstaw udzielania tych dotacji. Cytowany przepis nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany (modyfikowania, kreowania nowych) podstaw udzielania dotacji. Rada ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie zmienia tej oceny powoływanie się przez skarżącą Gminę C. na odpowiednie stosowanie tego przepisu w związku z art. 6 ustawy nowelizującej . Odpowiednie stosowanie przepisów, jak wynika zarówno z doktryny jak i orzecznictwa sądów administracyjnych, polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 1422/10). Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej, co oznacza, że organ samorządu terytorialnego wykonujący funkcję prawodawczą nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało uregulowane w ustawie, ani też wychodzenia poza ustawowe upoważnienie. W tym kontekście przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut błędnej wykładni art. 80 ust. 4 u.s.o. jest nietrafny. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnego zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotnym naruszeniem prawa jest między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Istotnym dla oceny kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej, co oznacza, że organ samorządu terytorialnego wykonujący funkcję prawodawczą nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało uregulowane w ustawie, ani też wychodzenia poza ustawowe upoważnienie (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13; z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 456/13; z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1518/09). Nie ulega wątpliwości, że podjęta przez Gminę C. przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, jak wykazano wyżej modyfikacja zapisu ustawowego była niedopuszczalna, zatem zaistniała przesłanka istotnego naruszenia prawa.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 u.s.o. w zw. z art. 6 ustawy nowelizującej - Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że rozważania Sądu I instancji w tym przedmiocie należało uznać za bezprzedmiotowe i pominąć je jako niedotyczące istoty problemu, którym w przedmiotowej sprawie była kwestia prawidłowości określenia podstawy obliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, z punktu widzenia przedmiotu uchwały Nr [...] Rady Gminy C., podjętej w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół publicznych, oddziałów przedszkolnych przy szkołach publicznych oraz niepublicznych przedszkoli oraz z zakresu trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jak wcześniej zauważono organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego stosując zbiegi interpretacyjne. Jak bowiem wykazano wyżej ta nieuprawniona interpretacja pomijająca nakaz uwzględnienia podstawy ustawowej doprowadziła do wykreowania przez Gminę C. własnej podstawy ustalenia dotacji dla oddziałów przedszkolnych. Rację ma RIO w Krakowie stwierdzając w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że to wójt gminy powinien normy ustawowe w zakresie dotowania oddziału przedszkolnego publicznej szkoły podstawowej, ustalić w drodze własnej interpretacji, w procesie stosowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zapis o odpowiednim stosowaniu przepisów art. 80 ust. 2 u.s.o. dedykowany jest organowi wykonawczemu na etapie ustalania konkretnej kwoty dotacji. Wynika to z wykładni art. 80 ust. 4 u.s.o., która prowadzi do konstatacji, że uchwała podjęta na tej podstawie ustala tylko ogólne zasady udzielania dotacji, przy uwzględnieniu podstaw ich obliczania wynikających z ustawy. Elementy konkretyzacji zawiera natomiast czynność obliczenia i przekazania dotacji, która powinna być postrzegana jako czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, której elementem jest obowiązek poinformowania beneficjenta dotacji o sposobie jej obliczenia. Podejmując taką czynność organ powinien zatem wyjaśnić, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu dotacji, w jaki sposób doszedł do obliczenia jej kwoty i jakie rodzaje placówek (szkół, przedszkoli) brał pod uwagę przy jej ustalaniu. Podkreślenia wymaga, że czynność ta może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego celem skontrolowania jej legalności. To ewentualnie na tym etapie beneficjent pomocy może podnosić argumenty na potwierdzenie zróżnicowania wydatków bieżących między poszczególnymi placówkami oświatowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że mimo, iż ta część rozważań Sądu I instancji była nierelewantna wyrok odpowiada prawu.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że wnosząca skargę kasacyjną Gmina C. zarzuca Sądowi I instancji, iż ten dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 i art. 132 p.p.s.a. przez brak szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd I instancji do argumentacji prawnej skargi oraz brak spójnego i logicznego uzasadnienia prawnego wyroku (przyjęcie przez Sąd alternatywnych rozłącznie przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy C.).

W związku z powyższym przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15.12. 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

W tym stanie rzeczy zauważyć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi, tym samym umożliwia kontrolę instancyjną. Natomiast fakt, że Sąd I instancji przeprowadził rozważania w zakresie wykraczającym poza istotę problemu, nie czyni zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.