Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 800/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M.-B.i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1225/11 w sprawie ze skargi M. M.-B.i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckiem z dnia 23 lipca 2010 r. nr LII/474/10 w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1225/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M.-B. i M.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 23 lipca 2010 r. nr LII/474/10 w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Uchwałą z dnia 23 lipca 2010 r. nr LII/474/10 (dalej Uchwała z 23 lipca 2010 r.) Rada Miejska w Nowym Dworze Mazowieckim wyraziła zgodę na wykonanie prawa pierwokupu udziału 1/2 części prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Nowym Dworze Mazowieckim przy ul. T. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr (...) z obrębu ewidencyjnego 8-01 o powierzchni 2,3344 ha, której sposób korzystania określono jako "działka zabudowana" budynkiem nazwanym "(...)" oraz "urządzeniami towarzyszącymi" (KW nr WA1N/00014294/3), za cenę 370.000,00 zł, ustaloną między stronami w warunkowej umowie sprzedaży z dnia 25 czerwca 2010 r., zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium A numer 1427/2010.

Stronami powyższej umowy byli M. M. – B. i M. B. (jako kupujący) oraz M. K. i H. K.. Umowa sprzedaży tej nieruchomości warunkowana była prawem pierwokupu przysługującym miastu Nowy Dwór Mazowiecki na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości.

Uchwała z 23 lipca 2010 r. została podjęta w oparciu o art. 109 ust. 1 pkt 4 u.g.n. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.). Dnia 11 marca 2011 r. M.M.-B. i M. B. wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie Uchwały z 23 lipca 2010 r.

Uchwałą z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/59/11 Rada Miejska w Nowym Dworze Mazowieckim odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miejska wskazała, że organizację i tryb pracy Rady Miejskiej określa Regulamin Pracy Rady Miejskiej w Nowy Dworze Mazowieckim, uchwalony Uchwałą z dnia 30 czerwca 2004 r., nr XXII/226/2004 ze zmianami. Zgodnie z § 6 ww. Regulaminu, Rada może "zwoływać" [winno być "odbywać"] sesje nadzwyczajne na pisemny wniosek Burmistrza lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady. W takim przypadku Przewodniczący Rady obowiązany jest zwołać sesję nadzwyczajną w ciągu siedmiu dni od daty złożenia wniosku. Rada wskazała, że dnia 21 lipca 2010 r. Przewodniczący Rady Miejskiej, na skutek wniosku złożonego przez Burmistrza Miasta dnia 19 lipca 2010 r., zawiadomił o obradach Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim, wyznaczając termin obrad na dzień 23 lipca 2010 r. Rada nie zgodziła się z twierdzeniem wzywających do usunięcia naruszenia prawa, jakoby w przypadku zwoływania sesji nadzwyczajnej obowiązywał termin powiadomienia radnych o terminie obrad właściwy dla procedury sesji zwyczajnej Rady Miejskiej, o którym mowa w § 7 Regulaminu. Rada wskazała, że zgodnie z § 6 Regulaminu, Przewodniczący Rady zwołuje sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Zatem Przewodniczący Rady związany jest terminem końcowym, tj. nie może zwołać obrad sesji nadzwyczajnej na dzień przypadający później niż 7 dni od daty złożenia wniosku. Nie ma tym samym przeszkód formalno-prawnych do zwołania obrad przedmiotowej sesji w terminie wcześniejszym. Rada podkreśliła, że w przypadku zwoływania obrad sesji nadzwyczajnej nie znajdują zastosowania terminy powiadamiania radnych, o których mowa w § 7 Regulaminu.

M. M. – B. i M. B. reprezentowani przez radcę prawnego Piotra Krawczyka - po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa - wnieśli skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili, że Uchwała z 23 lipca 2010 r. została wydana z naruszeniem procedury określonej w Regulaminie Pracy Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim. W ich ocenie doszło do naruszenia:

1) § 7 pkt 3 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim stanowiącego załącznik do uchwały nr XXII/226/04 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 30 czerwca 2004 r. (dalej Regulamin) przez zwołanie i zawiadomienie radnych o terminie obrad Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej z pominięciem 7 dniowego terminu;

2) art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. przez zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej z naruszeniem przepisu, tj. § 7 pkt 3 Regulamin tj. powszechnie obowiązującego przepisu prawa miejscowego;

3) art. 110 ust. 1 i 2 u.g.n. przez przyjęcie, że na skutek wadliwej uchwały Rady Miejskiej, podjętej na zwołanej z naruszeniem prawa miejscowego sesji, doszło do skutecznego złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu przez Burmistrza Nowego Dworu Mazowieckiego - uniemożliwiając tym samym skarżącym wstąpienie w prawa właściciela nieruchomości gruntowej na podstawie zawartej umowy sprzedaży z 25 czerwca 2010 r.

Skarżący wskazali, że "§ 6 pkt 3 Regulaminu zawiera jedynie zobowiązanie dla Przewodniczącego Rady do zwołania w terminie 7 dni sesji od daty złożenia wniosku - czyli wysłanie radnym stosownych zawiadomień w tej sprawie wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał zgodnie z wymogami określonymi w § 6 pkt 3 Regulaminu. Zatem w terminie określonym w § 6 pkt 3 Przewodniczący winien zawiadomić radnych o zwoływanej nadzwyczajnej sesji, a wskazując dzień, w którym winna się odbyć sesja, winien uwzględnić dyspozycję § 7 pkt 3 Regulaminu. Inaczej rzecz ujmując Przewodniczący Rady chcąc postąpić zgodnie z § 6 pkt 3 i § 7 pkt 3 Regulaminu nie mógł powiadamiając radnych w dniu 21 lipca 2010 r. wyznaczyć terminu nadzwyczajnej sesji na dzień 23 lipca 2010 r. na godzinę 1000 tj. tylko z 2 dniowym wyprzedzeniem, skoro przepis prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego na danym terenie) wyznacza bezwzględnie zachowanie, co najmniej 7 dniowego terminu przed ustalonym terminem obrad."

W konsekwencji, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty co do podstaw rozpoznania zaskarżonej uchwały, wskazując że jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, oraz podnieśli argumenty co do ich interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Dworze Mazowieckim wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację wyrażoną w uzasadnieniu do Uchwały z 29 marca 2011 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada nadto wskazała, że jej stanowisko koresponduje z przepisem art. 20 ust. 3 u.s.g. w wersji obowiązującej po kadencji 2002 – 2006. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem "przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku", nie licząc dnia złożenia wniosku. Zatem sesja winna odbyć się w tym terminie, a nie, że może być jedynie w tym terminie zwołana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a., w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga nie jest zasadna, bowiem przedmiotowa uchwała nie uchybia prawu.

W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył formalną dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 101 u.s.g., do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Uchwała Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z 23 lipca 2010 r., ze względu na swój przedmiot, jakim jest wyrażenie zgody na nabycie przez Burmistrza Miasta Nowy Dwór Mazowiecki udziału wynoszącego 1/2 części prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. T. w Nowym Dworze Mazowieckim, wpisanej do rejestru zabytków, została niewątpliwie podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jak wskazano w § 2 Uchwały z 23 lipca 2010 r., odbędzie się bowiem ze środków publicznych, tj. środków inwestycyjnych – zadanie "wykup gruntów" i inwestycja ta będzie bez wątpienia służyć społeczności lokalnej.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący - jako strony umowy sprzedaży z 25 czerwca 2010 r. (strona kupująca) mają również interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały. Prawo do kwestionowania uchwały organów gminy, w trybie art. 101 u.s.g. ma tylko ten kto wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie, musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone. Skarżący swój interes prawny wywodzą z art. 110 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości, o których mowa w art. 109, oraz prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości może nastąpić, jeżeli wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wykona prawa pierwokupu. W konsekwencji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący posiadają legitymację procesową w niniejszej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd I instancji uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż przy zwoływaniu nadzwyczajnej sesji Rady Miasta w Nowym Dworze Mazowieckim dochowano, określonych przepisami Regulaminu, terminów powiadamiania radnych, w sposób przewidziany Regulaminem.

Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, przy czym jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej (art. 15 u.s.g.). Do właściwości Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. W trybie zwykłym sesje zwoływane są przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 u.s.g.), a w trybie nadzwyczajnym zwoływane są na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Przy czym w tym ostatnim przypadku przewodniczący rady jest obowiązany do zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Szczegółowy tryb prac rady miejskiej określono w Regulaminie Pracy Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim, stanowiącym załącznik do Uchwały nr XXII/226/04 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 30 czerwca 2004 r. (ze zmianami).

Zgodnie z § 6 ust. 3 Regulaminu, Rada może odbywać sesje nadzwyczajne, na pisemny wniosek Burmistrza lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady. W takim przypadku Przewodniczący Rady obowiązany jest zwołać sesję nadzwyczajną w ciągu siedmiu dni od daty złożenia wniosku. Oznacza to, że sesja nadzwyczajna, winna odbyć się w tym terminie, a nie jedynie (jak twierdzą skarżący) w tym terminie zwołana. Przepis w tym zakresie jest jasny, nie budzi wątpliwości i pozostaje w zgodzie z art. 20 ust. 3 u.s.g. W omawianej sprawie, dnia 21 lipca 2010 r., Przewodniczący Rady Miejskiej na skutek wniosku złożonego przez Burmistrza Miasta dnia 19 lipca 2010 r. zawiadomił radnych o obradach nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim, wyznaczając termin obrad na dzień 23 lipca 2010 r. godz. 1000, przedstawiając jednocześnie proponowany porządek obrad, zawierający w pkt 5 przedmiotową uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu udziału 1/2 części prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Nowym Dworze Mazowieckim ("(...)").

W ocenie Sądu I instancji, Przewodniczący Rady Miejskiej dochował terminu wynikającego z § 6 ust. 3 Regulaminu, gdyż zwołał sesję nadzwyczajną na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Sąd nie podziela argumentów strony skarżącej, że w przypadku zwoływania sesji nadzwyczajnej obowiązywał termin powiadomienia radnych o terminie obrad właściwy dla procedury zwoływania sesji zwyczajnej Rady Miejskiej, o którym mowa w § 7 Regulaminu (mimo że Rada Miejska wprost nie wskazała że dotyczy on sesji zwyczajnej). Przepis ten stanowi, że "o miejscu i proponowanym porządku sesji powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed ustalonym terminem obrad poprzez zawiadomienia zawierające dane o miejscu i czasie rozpoczęcia obrad, projekt porządku sesji oraz projekty uchwał i niezbędne materiały związane z przedmiotem sesji." Przyjęcie stanowiska skarżących o bezwzględnym obowiązku powiadamiania radnych najpóźniej na siedem dni przed ustalonym terminem sesji o jej terminie, miejscu i porządku również w przypadku sesji nadzwyczajnej spowodowałoby sprzeczność z nakazem zwołania obrad sesji nadzwyczajnej w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym Przewodniczący Rady zwołuje sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Zatem Przewodniczący Rady związany jest terminem końcowym tj. nie może zwołać obrad sesji nadzwyczajnej na dzień przypadający później niż 7 dni od daty złożenia wniosku. W tym zakresie Sąd akceptuje stanowisko Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia przepisów § 7 ust. 3 Regulaminu, art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i art. 110 ust. 1 i 2 u.g.n.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. M.-B.i M. B., reprezentowani przez radcę prawnego Piotra Krawczyka, w której wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 23 lipca 2010 r. nr LII/474/10, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1225/11 zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 3 i § 7 ust. 3 Regulaminu

Pracy Rady Miejskiej "Nowy Dwór Mazowiecki" [winno być "w Nowym Dworze Mazowieckim"], stanowiący załącznik do Uchwały nr XXII/226/04 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 30 czerwca 2004 r. oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w przypadku braku szczegółowej regulacji w Regulaminie Pracy Rady

Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim w zakresie obowiązku powiadamiania radnych o nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej, przepis § 7 ust. 3 Regulaminu Pracy Rady nie ma zastosowania przy jednoczesnym przyjęciu, że § 6 ust. 3 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim stanowi o terminie, w jakim winna odbyć się nadzwyczajna sesja Rady Miejskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, LEX nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, LEX nr 585927).

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci opisanej w skardze kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony.

Regulamin Pracy Rady Miejskiej w Nowy Dworze Mazowieckim, uchwalony uchwałą z dnia 30 czerwca 2004 r. nr XXII/226/2004 ze zm., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. 2006 r., nr 200, poz. 1471, 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) i art. 40 ust. 1 pkt 2 u.s.g.

Przedstawiona w uzasadnieniu zarzutu wykładnia § 6 ust. 3 i § 7 ust. 3 Regulaminu jest nietrafna i niezgodna z zasadami wykładni, powszechnie przyjętymi przez praktykę i doktrynę prawa.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej),

lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych

w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość

z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2010 r. s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jedną z dyrektyw postępowania interpretacyjnego jest zasada, zgodnie z którą w toku interpretacji należy pomocniczo uwzględniać zasady legislacji, a w śród nich zwłaszcza zasady techniki prawodawczej (M. Zieliński – op. cit. s. 302 uw. 2.2, s. 316 uw. 6). Skarżący kasacyjnie nie przedstawia ani uzasadnienia w wersji słabej, ani uzasadnienia w wersji mocnej, nakazujących przyjąć, że ustawodawca w przepisie art. 20 ust. 3 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały z 23 lipca 2010 r.,), zbędnie użył kwestionowanego zwrotu "przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Nie ulega wątpliwości, że zdanie 1 ustępu 3 art. 20 u.s.g. jest zbudowane zgodnie z regułami języka polskiego i brak jakichkolwiek podstaw, by ów kwestionowany fragment pominąć przy dokonywaniu wykładni prawa – w tym § 6 ust. 3 i § 7 ust. 3 Regulaminu. Za odmienną wykładnią § 6 ust. 3 i § 7 ust. 3 Regulaminu nie przemawiała także prawidłowa wykładnia art. 20 ust. 3 u.s.g. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 102, poz. 1055, dalej nowela kwietniowa).

Przepis § 6 Regulaminu wskazuje, że rada obraduje zarówno na sesjach zwyczajnych (§ 6 ust. 1 i 2 Regulaminu), jak i nadzwyczajnych (§ 6 ust. 1 i 3 Regulaminu). Sesja nadzwyczajna różni się od sesji zwyczajnej w szczególności tym, kto ma uprawnienia do złożenia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej (prócz burmistrza także co najmniej ¼ liczba radnych ustawowego składu rady); sposobem zmiany porządku obrad (prócz zasady, że przedmiotem wystąpień mogą być tylko sprawy objęte porządkiem obrad - § 18 ust. 2 Regulaminu, wymóg uzyskania zgody wnioskodawcy na zmianę porządku obrad - § 6 ust. 5 Regulaminu), a nade wszystko tym, że przewodniczący obowiazany jest zwołać sesję nadzwyczajną w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku (§ 6 ust. 3 in fine Regulaminu).

Z istoty instytucji sesji zwyczajnej wynika, że siedmiodniowy termin z § 6 ust. 3 in fine Regulaminu jest terminem, w którym sesja nadzwyczajna winna być przeprowadzona. Tym samym siedmiodniowy termin między zawiadomieniem radnych o terminie sesji, a samym terminem sesji, przewidziany w § 7 ust. 3 in medio Regulaminu, nie dotyczy sesji nadzwyczajnych.

Wykładni przepisów Regulaminu, odnoszących się do regulacji ustawowej, nie sposób dokonywać bez uwzględnienia przepisów ustawy. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 20 ust. 3 u.s.g. w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 1 lit. a noweli kwietniowej: "przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku". Obecnie nie ma żadnych wątpliwości, że sesja winna odbyć się w tym terminie, a nie, że może być jedynie w tym terminie zwołana (Cz. Martysz w: (red. B. Dolnicki), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, uw. 9 do art. 20 u.s.g.).

Regulamin uchwalony został dnia 30 czerwca 2004 r., gdy ówczesne brzmienie art. 20 ust. 3 u.s.g., obowiązujące w kadencji 2002-2006 budziło wątpliwości, czy w tym trybie przewodniczący jest obowiązany zwołać sesję w ciągu 7 dnia od dnia złożenia wniosku. Doktryna stanęła na trafnym stanowisku, że nie było intencją ustawodawcy, by w przypadku sesji nadzwyczajnej, ograniczyć normę prawną dekodowaną z ówczesnego brzmienia art. 20 ust. 3 u.s.g., jedynie do wysłania radnym stosownych zawiadomień w tej sprawie wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Prawidłowa wykładnia art. 20 ust. 3 u.s.g. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym prowadziła do wniosku, że nadzwyczajna sesja rady winna odbyć się w siedmiodniowym terminie od dnia wpłynięcia wniosku do przewodniczącego rady (Cz. Martysz – op. cit. uw. 9 akapit 1).

Wskazuje to na prawidłową wykładnię § 6 ust. 3 i § 7 ust. 3 Regulaminu w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.