Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1862/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92 ust. 1 pkt 8 art. 93 ust. 7,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.-T. S. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 299/11 w sprawie ze skargi T.-T. S. Spółki z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.-T. S. Spółki z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 299/11 oddalił skargę TS-T. S. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniach od 14 do 28 czerwca 2010 r., działający na podstawie upoważnienia nr [...] z [...] czerwca 2010 r. zespół kontrolny Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G., przeprowadził w siedzibie Spółki kontrolę w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków wynikających z przepisów określonych w art. 92 ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej u.t.d., ustawy z 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1494 ze zm.) oraz zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach wspólnotowych.

Kontrola obejmowała między innymi analizę dokumentów przewozowych oraz dokumentacji kierowców związanej z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz właściwego używania urządzeń rejestrujących. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 93 ust. 1 u.t.d., nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w kwocie 11.100 złotych. Organ wskazał, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 4 u.t.d., poprzez:

1. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia, przy wykonywaniu przewozu drogowego:

a) o czas powyżej 15 minut do jednej godziny;

b) za każdą następną rozpoczętą godzinę przez kierowcę J. M., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w łącznej wysokości 2.750 złotych zgodnie z lp. 10.4 lit. a) i b) załącznika do u.t.d.;

2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) o każde następne rozpoczęte 30 minut przez trzech kierowców, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2.000 złotych zgodnie z lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do u.t.d.;

3. udostępnianie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy za każdy dzień przez J. M. i P. K., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1.200 złotych, stosownie do lp. 12.12 załącznika do u.t.d.;

4. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas do jednej godziny, b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę przez czterech kierowców, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 4.800 złotych, stosownie do lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do u.t.d.;

5. przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) przekroczenie okresu prowadzenia o czas do 2 godzin, b) za każdą następną rozpoczętą godzinę przez K. D. i J. M., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 300 złotych, zgodnie z lp. 10.5 lit. a) i b) załącznika do u.t.d.;

6. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny przez kierowcę J. M., za co została nałożona kara w wysokości 50 złotych zgodnie z lp. 10.1 lit. a) załącznika do u.t.d.

Organ uzasadniając nałożenie kar wskazał, że regulacje wspólnotowe, w tym między innymi rozporządzenie Rady (EWG) nr 561/2006, precyzują w jaki sposób należy określać rozpoczęcie i zakończenie dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz jakie okresy w świetle obowiązujących przepisów uznawane są za okresy odpoczynku kierowcy. Podkreślił, że sformułowanie "nieprzerwanie" jednoznacznie wskazuje na brak możliwości nawet krótkotrwałego nieuzasadnionego przerwania okresów odpoczynku kierowcy. Organ podał, że nie jest możliwe dokonywanie zmiany kolejności odebrania przerw, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Organ wskazał, że braki w zapisach aktywności kierowcy nie są wynikiem wyłącznie niewłaściwej obsługi przez kierowców tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach. Braki te wskazują, zdaniem organu, nie tylko na nieznajomość przez kierowców obowiązujących przepisów, ale również na błędną interpretację przepisów regulujących zasady posługiwania się przez kierowców kartami do tachografów cyfrowych, a w szczególności konieczności rejestrowania pełnej aktywności kierowcy w dziennym okresie prowadzenia pojazdu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu strona wskazała między innymi na podstawy do zastosowania w jej sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d. W ocenie Spółki w świetle przepisów art. 92 ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d., nie może być mowy o konstruowaniu odpowiedzialności podmiotów wykonujących przewozy, niejako za sam skutek (na zasadzie ryzyka), w każdym przypadku ujawnienia naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca podała, że w trakcie kontroli przedsiębiorstwa organowi przedłożono dokumenty na dowód, iż kierowcy zatrudnieni lub współpracujący na podstawie umów cywilnoprawnych przechodzą regularne szkolenia oraz kursy z zakresu obsługi tachografów, jak również przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego. Podkreśliła, iż zaangażowała znaczne sumy pieniężne na zakup programów komputerowych umożliwiających bieżącą kontrolę oraz zorganizowała dodatkowe stanowiska pracy dla pracowników, którzy zajmują się wyłącznie kontrolą przestrzegania przez kierowców przepisów z zakresu czasu pracy. Spółka wskazała również na fakt, iż kierowca J. M. był wielokrotnie upominany za naruszenia przepisów, następnie ukarany naganą, a także karą pieniężną, a w konsekwencji rozwiązano z nim umowę o współpracy.

Skarżąca Spółka wskazała, że podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby wykluczyć dokonywanie przez jej pracowników i współpracowników naruszeń przepisów regulujących transport drogowy, zaś karę pieniężną nałożono na Spółkę nieprawidłowo, bo w wyniku naruszeń stwierdzonych na skutek okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć i za które nie ponosi winy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z [...] listopada 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.800 złotych z tytułu naruszeń wymienionych w lp. 10.1, 10.2, 10.3, 10.4, 10.5 i 12.12 załącznika do u.t.d.

W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia z lp. 10.1 załącznika do u.t.d., wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci danych cyfrowych w pełni potwierdza, iż naruszenie polegające na nieodebraniu odpoczynku tygodniowego w prawidłowym wymiarze miało miejsce. Wobec naruszenia określonego lp. 10.2 lit. a) i b) wskazał, że skarżąca w żadnym z przypadków poddanych kontroli co do poszczególnych kierowców, nie okazała wydruków z cyfrowego urządzenia rejestrującego, na których zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 odnotowanoby przyczyny skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Organ co do naruszenia z lp. 10.3 lit. a) i b) podzielił zasadność wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 2000 złotych wskazując, że wykładnia art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie pozostawia wątpliwości co do kolejności, w jakiej przerwy w jeździe powinny być wykonywane. Organ uznał również zasadność nałożenia kary z tytułu naruszenia z lp. 10.5 załącznika do u.t.d., gdyż w jego ocenie, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego miało miejsce. Z uwagi jednak na odmienną ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organ odwoławczy, GITD stwierdził, że należy ponownie orzec w przedmiocie kary pieniężnej wymierzonej z tytułu tego naruszenia, która powinna wynosić 200 złotych. Organ drugiej instancji uznał również zasadność nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia sklasyfikowanego w lp. 12.12 załącznika do u.t.d. Podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji wobec zasadności nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia wymienionego w lp. 10.4 załącznika do u.t.d.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:

- art. 92a ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d.,

- art. 4 lit. g), art. 7, art. 8 ust. 1 – 5 oraz art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006,

- art. 15 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a.

Spółka wskazała na okoliczność przedstawienia organowi dokumentów wskazujących na fakt regularnych szkoleń zatrudnionych lub współpracujących z nią na podstawie umów cywilnoprawnych kierowców, z zakresu obsługi tachografów oraz przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego, a także zakup programów komputerowych umożliwiających bieżący kontroling sposobu wykonywania przez kierowców transportu i ich czasu pracy. Wskazano ponadto na przykładzie kierowcy J. M., iż kierowcy wykonujący przewozy na rzecz Spółki byli wielokrotnie upominani za naruszenia norm czasu pracy kierowców. Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej, świadczą o tym, iż podjęto wszelkie niezbędne kroki, aby wykluczyć dokonywanie przez swoich pracowników i współpracowników naruszeń regulujących transport drogowy. Tym samym zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 92a ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d.

W odniesieniu do precyzowanych naruszeń przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wskazano, iż fakt uruchomienia pojazdu nie oznacza jego prowadzenia ani też nie wyłącza kierowcy automatycznie możliwości dowolnego dysponowania swoim czasem. W odniesieniu do wymogów dotyczących przerwy po okresie prowadzenia pojazdu, której wymiar i sposób wykorzystania określony jest w art. 7 ww. rozporządzenia, skarżąca, powołując się na art. 13 ustawy o czasie pracy kierowców wskazała, iż przerwa może być dzielona na okresy krótsze trwające co najmniej 15 minut każdy, wykorzystywane w trakcie sześciogodzinnego czasu pracy lub bezpośrednio po tym okresie. W ocenie Spółki, na gruncie przepisów polskiej ustawy nie ma wątpliwości, iż zmiana kolejności odbioru przerwy określonej rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 jest dopuszczalna. W skardze podniesiono również zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, poprzez obciążenie strony za błędy kierowców w obsłudze tachografów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że zarzuty skargi kwestionujące ustalony w sprawie stan faktyczny nie znajdują żadnego uzasadnienia. Sąd zgodził się ze skarżącą, że fakt uruchomienia pojazdu nie oznacza jego prowadzenia, ani też nie wyłącza kierowcy automatycznie możliwości dowolnego dysponowania swoim czasem, jednak podkreślił, iż tachografy cyfrowe nie zapisują jednak jako "jazdy" faktu uruchomienia silnika. "Jazda" zostaje automatycznie zapisana w pamięci tachografu i na karcie kierowcy wyłącznie w przypadku ruchu pojazdu. Ponadto Sąd podkreślił, że Spółka nie wskazała, w którym okresie rozliczeniowym organy zakwalifikowały uruchomienie pojazdu, jako przerwanie dziennego okresu odpoczynku.

WSA w W. zauważył, że z pisma skarżącej z 5 lipca 2010 r. wynika jednak, iż chodzi o odpoczynek kierowcy J. M. rozpoczęty o godzinie 16:40 w dniu 12 sierpnia 2010 r., który w jej ocenie rozpoczął się przed godziną 15:00 i w związku z tym wypełnił dyspozycję dziewięciogodzinnego nieprzerwanego odpoczynku. Warto w tym miejscu wskazać, iż w przeciwieństwie do argumentacji zawartej w skardze, Spółka kwestionując ww. naruszenie w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. wskazała wprost, iż aktywność zarejestrowana tuż przed godziną 16:40 była spowodowana okolicznością prawdopodobnego uruchomienia silnika samochodu przez kierowcę. Dodała, że przerwa w odpoczynku była zdarzeniem, któremu kierowca nie mógł zapobiec inaczej niż poprzez uruchomienie silnika samochodu oraz przejechanie pewnej odległości. Dla Sądu pierwszej instancji oznacza to, że również Spółka ma pełną świadomość faktu rejestrowania przez tachograf ""jazdy" wyłącznie w momencie ruchu pojazdu, a nie samego uruchomienia silnika.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że ze specyfiki transportu drogowego może wynikać konieczność odstąpienia od norm czasu pracy w różnych nieprzewidywalnych przypadkach. Podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy przewiduje wprost art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 pod pewnymi jednak warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jednym z warunków jest wskazanie przez kierowcę powodu odstępstwa odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W rozpatrywanej sprawie brak jednak wydruku z tachografu, zawierającego informację w przedmiocie aktywności kierowcy - kierowania pojazdem przed rozpoczęciem odpoczynku o godzinie 16:40 w dniu 12 sierpnia 2010 r. Tym samym – w ocenie Sądu – nie było podstaw do analizy ww. naruszenia pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Za nieuzasadnione uznał Sąd twierdzenia skarżącej wskazujące na dopuszczalność zmiany kolejności odbioru przerwy określonej w przepisie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Po pierwsze określona w art. 13 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.) "przerwa", na którą powołuje się Spółka, określa odpoczynek po określonym czasie pracy, którego, co jest oczywiste, nie można utożsamiać z czasem (okresem) prowadzenia pojazdu. Prowadzenie pojazdu jest jedną z czynności związanych z wykonywaniem przewozu drogowego składających się na czas pracy kierowcy (stosownie do treści art. 6 ustawy o czasie pracy kierowców).

Po drugie – jak dalej wywodzi Sąd – ustawa o czasie pracy kierowców w rozdziale 4 zawiera regulacje dotyczące zasad stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Przepis art. 27 ust. 4 tej ustawy stanowi, iż do kierowców, którzy wykorzystali przerwy w prowadzeniu pojazdu przeznaczone na odpoczynek, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, nie stosuje się przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1. Z żadnego natomiast przepisu nie wynika, aby wykorzystanie przerwy po określonym czasie pracy na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 ww. ustawy zwalniało kierowców wykonujących przewozy drogowe podlegające przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z obowiązku skorzystania z przerwy po okresie prowadzenia pojazdu zgodnie z art. 7 ww. rozporządzenia.

Sąd uznał też, że wykładnia gramatyczna art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie budzi wątpliwości – obowiązkową, 45 – minutową przerwę po 4,5 – godzinnym okresie prowadzenia pojazdu można zastąpić przerwą długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zastosowanie każdego rodzaju wykładni, tj. zarówno wykładni celowościowej, jak i historycznej prowadzi do wniosku, iż przedmiotową 45 – minutową przerwę można podzielić tylko w sposób wskazany w ww. przepisie.

Badając, czy w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie wystąpiły okoliczności wypełniające hipotezę przepisów art. 92a ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Sąd stwierdził, iż przepis art. 92a u.t.d. dotyczy naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej, a tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Odnośnie możliwości zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Sąd wskazał, iż co do zasady w przypadku stwierdzenia naruszeń określonych w załączniku do ww. ustawy, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej, sztywno określonej kary pieniężnej. Od obowiązku tego organ administracji odstąpić może wyłącznie jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Nie powinno budzić wątpliwości, iż na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym, to skarżący powinien przedłożyć dowody na okoliczności wypełniające hipotezę przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., tj. wykazać, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Organ natomiast nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na obalenie własnych ustaleń.

Sąd wyraził pogląd, że przedstawienie organowi dokumentów wskazujących na fakt regularnych szkoleń zatrudnionych lub współpracujących ze skarżącą na podstawie umów cywilnoprawnych kierowców, zakup programów komputerowych umożliwiających bieżący kontroling sposobu wykonywania przez kierowców transportu oraz okoliczność wielokrotnego upominania kierowców za naruszenia norm czasu pracy kierowców, nie mogą stanowić podstawy do zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na fakt regularnych szkoleń kierowców, są natomiast dokumenty wskazujące na stosowanie w przedsiębiorstwie transportowym "kontrolingu" pojazdów poprzez system GPS oraz dokumenty wskazujące na regularność upominania kierowców za naruszenia norm czasu pracy. Sąd zauważył, że organ w prowadzonym postępowaniu wskazał, nie kwestionując wiarygodności przedstawionych przez skarżącą dokumentów, iż obowiązek szkolenia i kontroli kierowców w każdym przedsiębiorstwie transportowym jest oczywisty i wynika wprost z przepisów prawa (przepisu art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006). Natomiast miernikiem staranności Spółki w podejmowanych działaniach są stwierdzone w protokole kontroli naruszenia nie mające bynajmniej charakteru incydentalnego.

Sąd podkreślił, że kierując się zasadami doświadczenia życiowego trudno przyjąć, że kierowcy bezinteresownie, z własnej woli i bez wiedzy pracodawcy przekraczają normy czasu pracy i bez powodu rezygnują z przysługującemu im odpowiedniego odpoczynku. Zdaniem Sądu jest także oczywiste, że przedsiębiorstwa transportowe, których kierowcy nie stosują się do obowiązujących przepisów z zakresu czasu pracy, są bardziej konkurencyjne od przedsiębiorstw transportowych przestrzegających prawa, które w tym samym czasie nie mogą wykonać tej samej ilości zleceń przewozowych. Sąd zwrócił również uwagę, iż pięć z sześciu stwierdzonych w rozpatrywanej sprawie naruszeń, dotyczy wyłącznie naruszenia norm czasu pracy kierowców, tj. przekroczenia maksymalnego dziennego/dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Mając na uwadze okoliczność stwierdzenia wielokrotnych i rażących naruszeń norm czasu pracy w stosunkowo krótkim okresie Sąd uznał, że stosowany przez skarżącą kontroling pojazdów, czy też praktyka upominania kierowcy po wykazaniu naruszenia, jest daleko niewystarczające. W tym znaczeniu kara pieniężna, mająca przede wszystkim charakter prewencyjny, ma wymusić na przedsiębiorstwie transportowym skuteczniejszą organizację, nadzór i kontrolę pracy kierowców.

Zdaniem Sądu organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto Sąd uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż skarżąca ponosi odpowiedzialność z tytułu stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń prawa powstałych przy wykonywaniu transportu i w konsekwencji oddalenie skargi powodujące nałożenie na skarżącą kary pieniężnej;

- art. 15 ust. 2 rozporządzenia EWG nr 3821/85 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż skarżący ponosi odpowiedzialność za niewłaściwe stosowanie przez pracowników kart kierowców;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej P.p.s.a.) polegające na sporządzeniu przez Sąd ogólnikowego uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie, którego treść uniemożliwia skarżącej kontrolę toku rozumowania Sądu pierwszej instancji a co za tym idzie - pozbawia skarżącą możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

- art. 145 § 1 pkt. 1 litera c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędami w ustaleniach faktycznych skutkującymi oddaleniem skargi, podczas gdy skarżąca wykazała, że w toku postępowania całkowicie pominięto okoliczności wskazujące na brak jej winy w naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz, iż naruszenie przepisów

nastąpiło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżąca nie mogła

przewidzieć.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca wskazała, że Sąd wadliwie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i całkowicie pominął okoliczności wskazujące na brak winy skarżącej w naruszeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdzonych podczas kontroli. Zdaniem skarżącej w materiale dowodowym sprawy brak jest dowodów wskazujących, iż skarżąca nakłaniała, ewentualnie zachęcała pracujących w jej przedsiębiorstwie kierowców do naruszania przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z drugiej strony skarżąca wykazała, iż dołożyła wszelkich starań i zaangażowała znaczne środki finansowe w celu zapewnienia, aby jej kierowcy nie naruszali przepisów ustawy. Skarżąca udowodniła, iż przekazywała kierowcom, którzy dopuszczali się naruszeń stwierdzonych podczas kontroli plany wykonania przewozów, nie popełniła więc uchybień przy planowaniu przewozów, kierowcy doskonale orientowali się w zakresie ich dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy oraz obowiązku przerw.

Zdaniem kasatora, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazuje ponad wszelką wątpliwość, że jego pracownicy i współpracownicy znali swoje obowiązki w zakresie obowiązującego ich czasu pracy oraz zostali zobowiązani do ich dochowania. Ponadto charakter, czas i miejsce stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń świadczą zdaniem skarżącej jednoznacznie o tym, iż skarżąca nie miała możliwości ich przewidzieć i im zapobiec.

Zdaniem skarżącej wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 15 ust. 2 rozporządzenia EWG nr 3821/85 poprzez przyjęcie, iż skarżąca ponosi odpowiedzialność za niewłaściwe stosowanie przez pracowników kart kierowców. Skarżąca kwestionuje nałożenie na nią bezpośredniej odpowiedzialności za niewłaściwą obsługę przez kierowców kart kierowców. Jej zdaniem w postępowaniu przed organami oraz Sądem pierwszej instancji całkowicie pominięto fakt, iż zgodnie z wytycznymi Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 12 sierpnia 2009 r. kierowanymi do wszystkich Inspektorów Pracy oraz Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego, na pracodawcy spoczywa przede wszystkim zabezpieczenie prawidłowego funkcjonowania tachografów cyfrowych, natomiast kierowca odpowiedzialny jest za jego obsługę/używanie karty kierowcy.

Skarżąca wskazała także, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 rozporządzenia EWG nr 3821/85 zawartego w pkt IV skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności uzasadnione jest odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, czyli art. 93 ust. 7 u.t.d. i art. 15 ust. 2 rozporządzenia EWG nr 382/85.

Zgodnie z postanowieniami art. 93 ust. 7 u.t.d. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), przepisów ust. 1-3, które regulują nakładanie kary pieniężnej na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem, nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, że skarżący wykazał, iż dołożył wszelkich starań i zaangażował znaczne środki finansowe w celu zapewnienia, aby jego kierowcy nie naruszali przepisów ustawy. Kierowcy znali swoje obowiązki w zakresie czasu prawy, a skarżący nie mógł przewidzieć naruszeń przepisów, które popełniali kierowcy.

Argumentacja autora skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie w świetle postanowień art. 93 ust. 7 u.t.d. Otóż w powołanym przepisie chodzi o takie zdarzenia lub okoliczności, które nie są typowe i których przy dołożeniu należytej staranności przy prawidłowej organizacji pracy przedsiębiorstwa nie sposób przewidzieć. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego ma możliwość i obowiązek przyjmowania optymalnych rozwiązań organizacyjnych, które zapewnią przestrzeganie przez osoby kierujące pojazdem przepisów o transporcie drogowym, w tym dotyczących czasu pracy kierowców. Wykonywanie czynności kierowania pojazdem z reguły odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę. Nie oznacza to jednak, że jest on zwolniony od odpowiedzialności za ewentualne naruszenia. Zgodnie z postanowieniami art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 2006 r., Nr 102, s. 1), przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenie przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeżeli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Zatem wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą.

Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia, naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Nie można przy tym wykluczyć, że w konkretnych przypadkach mimo dochowania przez przedsiębiorcę wszelkich aktów staranności dojdzie do naruszenia przepisów o transporcie drogowym. W takiej sytuacji podmiot wykonujący transport drogowy będzie mógł uwolnić się od odpowiedzialności, o ile zaistnieją przesłanki wymienione w art. 93 ust. 7 u.t.d. Podkreślenia wymaga, że w takim przypadku na podmiocie wykonującym transport drogowy spoczywa ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł on przewidzieć.

Niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Toteż, to nie organ, lecz przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowy. Jednakże w opinii Sądu funkcjonowanie wewnętrznej organizacji pracy, stosunki panujące w przedsiębiorstwie i postępowanie kierowców w zakresie czasu pracy nie są, co do zasady, przesłankami egzoneracyjnymi w rozumieniu art. 93 ust. 7 u.t.d. i obciążają przedsiębiorcę. W dyspozycji 93 ust. 7 u.t.d. nie mieszczą się w szczególności sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji zacytowanych przepisów. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących, tym bardziej, że to on odpowiada za naruszenia kierowców odnoszące się do reguł czasu pracy.

Także nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 rozporządzenia EWG nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE z 1985 r., Nr 370, s. 108). Zgodnie z tym przepisem kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, to okresy wymienione poniżej w ust. 3 tiret drugie lit. b), c) i d) są nanoszone na wykresówkę ręcznie, automatycznie lub w inny sposób, czytelnie i bez zabrudzenia wykresówki. Kierowcy uzupełniają odpowiednio wykresówki, jeżeli w pojeździe znajduje się więcej niż jeden kierowca, w taki sposób, aby informacje, określone w załączniku I rozdział II pkt 1–3, były zapisywane na wykresówce kierowcy prowadzącego pojazd.

Według autora skargi kasacyjnej naruszenie wskazanej wyżej regulacji spowodowane było przyjęciem, iż to skarżący ponosi odpowiedzialność za niewłaściwe stosowanie przez pracowników kart kierowców. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący nie kwestionuje wadliwego działania kierowców i popełniania przez nich błędów w obsłudze tachografów.

Podkreślenia wymaga to, że art. 15 rozporządzenia nr 3821/85 zawiera przepisy dotyczące obowiązku stosowania wykresówek lub kart kierowcy. Obowiązkom tym natomiast odpowiadają przepisy sankcjonujące zawarte w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Przy czym, co należy podkreślić, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Podmiotem wykonującym transport drogowy jest nie tylko ten, kto podejmuje i wykonuje tego rodzaju działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale także ten kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków niezbędnych do legalnego wykonywania tej działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09, LEX nr 589006). Adresatem decyzji administracyjnej nakładającej sankcję za naruszenie przez kierowców postanowień art. 15 ust. 2 rozporządzenia EWG nr 3821/85 jest zatem przedsiębiorca zatrudniający tych kierowców.

Nie są również trafne zarzuty natury procesowej. Otóż wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył postanowień art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, jest weryfikowalne. Sąd wyraźnie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne w sprawie. Sąd ponadto ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 rozporządzenia EWG nr 3821/85 także nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej odwołał się w sposób ogólny do orzecznictwa NSA, pomijając jednocześnie konkretne okoliczności istniejące w sprawie. Zgodnie natomiast z przytoczonym już art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest więc sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych tj. wskazanie, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i - co należy szczególnie podkreślić - jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania, ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w całkowitym oderwaniu od realiów sprawy autor skargi kasacyjnej nie wskazał, że w tej konkretnej sprawie zarzucone uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wskazane zarzuty nie zostały uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Ponadto zarzuty te w istocie wiązały się z odmienną wykładnią prawa materialnego przez organ administracyjny i Sąd pierwszej instancji oraz tą dokoną przez skarżącego. Zauważyć bowiem należy że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa procesowego może zależeć od efektów wykładni prawa materialnego. Ustalenie bowiem stanu prawnego (materialnego) daje podstawę i wyznacza kierunek podejmowania konkretnych czynności procesowych. W ustalonym w tej sprawie stanie materialnoprawnym, procedowanie organów administracyjnych i jego ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie naruszała wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).