Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2206/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 60 pkt 7
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 696
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych
article: art. 3, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2, art. 175 par. 1-3, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 376 poz 21 art. 2
law: Dyrektywa 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy  porównawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółka jawna W. (obecnie [A.] Spółka Komandytowa w W.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2427/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółka jawna w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania aptece wnioskowanej nazwy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółka Komandytowa w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2427/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Spółki jawnej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania aptece wnioskowanej nazwy.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [A.] września 2013 r. [A.] Sp. jawna w W. złożyła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w O. pod nazwą: "[...]".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie udzielił spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w O. i odmówił nadania aptece wnioskowanej nazwy "[...]".

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W ocenie organu odwoławczego wnioskowana nazwa wprost sugeruje atrakcyjne ceny obowiązujące w aptece, zachęcając przez to do dokonywania w niej zakupów, co odpowiada prowadzeniu reklamy w rozumieniu nadanym przez art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: p.f.) i orzecznictwo sądów administracyjnych, a także wprowadza w błąd co do zakresu/charakteru działalności przedsiębiorcy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

WSA wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy i aktualnego stanu prawnego, przy zastosowaniu analogii do ustawowej definicji reklamy produktu leczniczego, określonej w art. 52 ust.1 p.f., za reklamę działalności apteki skarżącej należy uznać działalność polegającą na umieszczeniu w nazwie "[...]", co ma na celu zwiększenie sprzedaży. W konsekwencji WSA podzielił stanowisko organu, że wnioskowana nazwa sugeruje wprost, że apteka prowadzi sprzedaż po cenach hurtowych, a więc niższych niż inne apteki.

Sąd podniósł, iż działalność, na którą skarżąca ma zezwolenie jest wprawdzie działalnością gospodarczą, ale regulowaną, podlegającą dodatkowym ograniczeniom. Stosowane przez skarżącą metody marketingowe, będące przejawem wolności gospodarczej czy ochrony zdrowia nie są zakazane, są chronione przez Konstytucję, o ile nie stoją w sprzeczności z zakazem ustawowym.

Sąd I instancji podniósł przy tym, że nazwa "apteka" jest zastrzeżona wyłącznie do świadczenia usług farmaceutycznych. Użycie w jej nazwie "ceny hurtowe" niesie przekaz, że w tej aptece prowadzona jest sprzedaż po cenach hurtowych, a zatem taka nazwa sugeruje, że apteka prowadzi także hurtowy obrót produktami leczniczymi czyli działalność, na którą nie posiada zezwolenia.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej dotyczącego odmiennych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych Sąd I instancji podniósł, iż każda sprawa jest sprawą indywidualną, co w konsekwencji powoduje, że nigdy nie jest ona rozpoznawana porównawczo.

W związku z powyższym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego: art. 94a ust. 1 i ust. 2 p.f.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] Sp. j. w Warszawie, domagając się uchylenia wyroku WSA w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94a 1 p.f. poprzez nieuchylenie przez WSA decyzji organu wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co było wynikiem wadliwie przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej i błędnego uznania przez Sąd, że organ prawidłowo odmówił nadania aptece wnioskowanej nazwy "[A.]".

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniami przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z rażącym naruszeniem zasady zaufania do organów administracji publicznej;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, tj. ograniczenie uzasadnienia wyroku do powielania stanowiska organu i niewskazanie przez Sąd, dlaczego przyjął przedmiotowe stanowisko za słuszne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., co oznacza, że zgłoszone w niej zarzuty odnoszą się wyłącznie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota problemu prawnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nazwa apteki może stanowić niedozwoloną reklamę apteki i czy w związku z tym dopuszczalne jest w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy nadania nazwy aptece jako stanowiącej niedozwoloną reklamę.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż zawarte w proponowanej nazwie apteki sformułowanie "[A.]" stanowi niedozwoloną reklamę.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że w art. 94a ust.1 p.f., w brzmieniu nadanym temuż przepisowi przez art.60 pkt 7 ustawy z dnia 12 maja 2011 roku o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2011 r., Nr 122, poz. 696 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2012 r., ustawodawca ustanowił zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie określił jednak definicji reklamy apteki, choć należy przyjąć, że wskazany przepis zakreśla ramy tego pojęcia szeroko, wprost wyłączając spod zakazu jedynie informacje o lokalizacji i godzinach pracy apteki.

Zgodnie z ugruntowaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych definicją reklamy apteki, którą podziela również NSA w składzie orzekającym w tej sprawie, reklamą apteki jest każde działanie zachęcające klientów do zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (vide wyrok NSA z dnia 26.06.2014 r., sygn. akt II GSK 668/13, wyrok NSA z dnia 11.10.2016 r., sygn. akt II GSK 1996/15 niepublikowane).

Zauważyć należy, iż podobnie reklama definiowana jest w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. Urz. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań.

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej opisany w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że choć zarzut ten został zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania, to w istocie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 94a ust.1 p.f.

W ocenie NSA, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadnie Sąd I uznał, że sama nazwa apteki, która nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla stosowania określenia "[...]" reklamowała aptekę i jej działalność, sugerując, że apteka oferuje leki po niższych, bo hurtowych cenach. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie dostrzega, że zgodnie z art. 94a ust. 1 zd. 2. p.f. nie stanowi reklamy wyłącznie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Przepis ten w żadnym zakresie nie odnosi się do nazwy apteki.

Za trafne należy również uznać stanowisko wskazujące, że ustalenie, iż nazwa apteki ogólnodostępnej stanowi niedozwoloną reklamę w rozumieniu art.94a ust.1 p.f., uzasadnia podjęcie przez organ decyzji o odmowie zarejestrowania nazwy apteki naruszającej przepisy prawa.

W pełni podzielić należy pogląd przedstawiony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 października 2016 r., sygnatura akt II GSK 3397/15, a wskazujący na to, że wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącej spółki, że każdy przeciętnie rozumujący konsument powinien zdawać sobie sprawę ze sztywnych cen leków refundowanych oraz odróżniać pojęcie obrotu detalicznego od hurtowego, która to argumentacja zmierza do wykazania, że nazwa apteki nie mogła wprowadzić przeciętnego konsumenta w błąd, jest w sprawie dotyczącej prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki bez znaczenia, ponieważ zgodnie z art. 94a p.f. zabroniona jest każda reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, a nie tylko reklama wprowadzająca konsumentów w błąd.

Zdaniem NSA nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej. Odwołując się w tym miejscu do uwag poczynionych na wstępie, a odnoszących się do konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podkreślić należy, że przepis art. 3 p.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie. Domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu (vide M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych- zagadnienia wybrane [w:] J. Zimmermann, Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 571).

Powołany wyżej przepis prawa poprzez kryterium sprawy z zakresu administracji publicznej wyznacza zakres przedmiotowy kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, że Sąd I instancji uczynił przedmiotem kontroli czynność (sprawę) nie objętą zakresem przedstawionym w tym przepisie prawa, ani nie wykazał, że zachodzą przesłanki skutkujące obaleniem domniemania jurysdykcji, o których mowa w tym przepisie prawa.

Za całkowicie nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć i przypomnieć że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).

Tak więc zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku może się okazać zasadny tylko wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art.141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.