Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1281/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 205  par. 2, 119  pkt 2, 120, 200, 145  par. 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138  par. 1  pkt 2,  art. 7, 77  par. 1, 80,  art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 215  ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej również jako Wojewoda) decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] (dalej również jako Prezydent) z [...] maja 2018 r., nr [...], orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], KW nr [...] (dawnej: [...]) o pow. [...] m2 i umorzył postępowanie

w I instancji w całości.

Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił przyznania odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość uznając, że nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z treści art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej powoływanej jako u.g.n., tj. że dawny właściciel nieruchomości utracił faktyczną możliwość władania przedmiotową nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r.

Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył M. C., wnosząc o jej uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi

I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. uchylił decyzję Prezydenta z [...] maja 2018 r. i umorzył postępowanie w I instancji w całości.

Wojewoda stwierdził, że wskazana nieruchomość [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Na podstawie art. 36 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195), przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy [...]. Obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 poz. 1438 tj.) grunt tej nieruchomości stanowi własność Miasta [...].

Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...], Wydział [...], nr [...], z [...] lutego 1948 r., nieruchomość hipoteczna nr [...], położona przy ulicach [...] i [...], według stanu na dzień

[...] stycznia 1948 r., o powierzchni [...] m2, była współwłasnością w częściach równych niepodzielnie I. C. i H. N. na mocy aktu kupna sprzedaży z [...] maja 1936 r. za nr. rep. [...], zawartego przed notariuszem S. J. w [...].

Wnioskiem z [...] września 2016 r. M. C. (następca prawny dawnych właścicielek nieruchomości) wystąpił o przyznanie odszkodowania za opisaną nieruchomość.

Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji w decyzji z [...] maja 2018 r. podał, iż grunt nieruchomości położony w [...] przy ul. [...], KW nr [...] (dawniej: [...]) obejmuje obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność osób fizycznych.

Przechodząc do analizy postępowania w zakresie wniosku o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 215 u.g.n. Wojewoda zauważył, że prawo do odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy. Stosownie do art. 241 pkt 1 u.g.n. powyższa ustawa utraciła moc i aktualnie sprawa odszkodowań za nieruchomości [...] objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest uregulowana przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego".

Organ odwoławczy podkreślił, iż stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazane warunki muszą być spełnione kumulatywnie.

Wojewoda przypomniał, że z dniem wejścia w życie powołanego dekretu

z dnia 26 października 1945 r. "wszelkie grunty, położone na obszarze [...]przechodzą na własność gminy [...][...]" (art. 1). Na podstawie art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujący mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę [...] złożyć wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 5 dekretu, w razie niezgłoszenia takiego wniosku, lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana była uiścić odszkodowanie w myśl art. 9. Z kolei w sposób odmienny została potraktowana sprawa własności budynków znajdujących się na gruntach przejętych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z przepisami tego dekretu budynki przechodziły na własność Gminy [...] wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli wniosków

w terminie przewidzianym w/wym. dekretem lub gdy wnioski zostały rozpatrzone

i wydano decyzje odmawiające własności czasowej gruntu.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Według Wojewody ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1951 r., l.dz. [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom I. C. i H. N. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...] stwierdzając jednocześnie, że budynek znajdujący się na tej nieruchomości przeszedł na własność Państwa. Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] czerwca 1957 r., nr [...], uchylił powyższe orzeczenie. Ponadto z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z [...] września 1957 r., rep. [...] nr [...] I. C.

i H. N. zawarły umowę korzystania z budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie aktem notarialnym z [...] lipca 1960 r., sporządzonym przed notariuszem W. O., nr rep. [...], I. C. i H. N. sprzedały H. D., działającemu w imieniu Państwa, reprezentującego Ministerstwo Obrony Narodowej, Departament [...], własność budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie nieruchomości położnej przy ul. [...], kw nr [...], na rzecz Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy czym orzeczeniem z dnia [...] września 1961 r., znak: [...], Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom I. C. i H. N. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy

ul. [...], hip. [...].

Wojewoda podkreślił, że na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, organ I instancji oceniając spełnienie pierwszej z przesłanek wynikającej z art. 215 u.g.n. uznał, iż przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Natomiast w kwestii drugiej przesłanki wymaganej do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., organ I instancji uznał, że nie została spełniona. Uzasadniając swoją decyzję Prezydent powołał się

w szczególności na protokół przejęcia nieruchomości z [...] września 1951 r., jednocześnie wskazując, że akt notarialny z [...] września 1957 r., rep. [...] nr [...], na mocy którego I. C. i H. N. zawarły umowę korzystania z budynku posadowionego na ww. nieruchomości nie ma znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie, bowiem oświadczenia zawarte

w przedmiotowym akcie notarialnym stoją w oczywistej sprzeczności z resztą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem Prezydenta nie zgodził się Wojewoda. Zdaniem organu odwoławczego w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło bowiem do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie powołanej normy prawnej.

W ocenie Wojewody organ I instancji błędnie przyjął, że art. 215 u.g.n. ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Tymczasem w opinii organu odwoławczego analiza zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie całkowicie wyklucza tę możliwość.

Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przesłanką do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest niezgłoszenie wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy lub nieprzyznania z jakichkolwiek przyczyn właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy. W sytuacji niezgłoszenia wniosku

o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy lub nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone, zgodnie

z art. 9 dekretu, odszkodowanie (art. 8 dekretu).

Z kolei art. 215 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z regulacji tej wynika, że możliwość skorzystania z uprawnienia do odszkodowania, o którym mowa w art. 215 ust. 2, w odniesieniu do domu jednorodzinnego istnieje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: grunt i dom podlegały przepisom dekretu [...], dom przeszedł na własność Skarbu Państwa po [...] kwietnia 1958 r. oraz był to dom jednorodzinny. Odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Przy czym ustalenie odszkodowania za działkę,

w trybie powołanego art. 215 ust. 2 u.g.n., dotyczy tylko działki niezabudowanej

w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. 26 listopada 1945 r., natomiast przedmiotowa nieruchomość na tę datę była zabudowana, tak więc regulacja powołanego przepisu, w części jakiej dotyczy odszkodowania za działkę,

w ogóle nie ma do niej zastosowania.

W ocenie Wojewody z akt sprawy wynika, że budynek posadowiony na gruncie położonym w [...] przy ul. [...] KW nr [...] (dawnej: [...]) nie przeszedł na własność Państwa w myśl art. 8 dekretu z dnia

26 października 1945 r. Został natomiast sprzedany przez I. C. i H. N. na rzecz Państwa, aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1960 r., sporządzonym przed notariuszem W. O., nr rep. [...]. Jednocześnie I. C. i H. N. w treści ww. aktu notarialnego oświadczyły, iż przelewają na rzecz Państwa wszystkie swe prawa i roszczenia z tytułu przejęcia przez Państwo na własność gruntu nieruchomości.

Zdaniem Wojewody w konsekwencji uznać należy, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwym prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 215 u.g.n. Przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji, gdy budynek przeszedł na własność Państwa, na skutek nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy bądź nie złożenia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda podkreślił, że orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1951 r., l.dz. [...], wydane przez Prezydium Rady Narodowej w [...], o odmowie dotychczasowym właścicielom I. C. i H. N. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], KW nr [...] (dawnej: [...]) zostało uchylone przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. Kolejne orzeczenie o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom I. C. i H. N. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości zostało wydane w dniu

[...] września 1961 r. (znak: [...]), a więc już po dokonanej sprzedaży prawa własności budynku posadownionego na tym gruncie, na rzecz Państwa.

W związku z powyższym, w opinii Wojewody, w czasie zawierania powołanej umowy sprzedaży wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, nie był jeszcze rozpatrzony, w wyniku czego budynek stanowił własność dotychczasowych właścicielek. Na potwierdzenie ww. stanowiska organ odwoławczy powołał m. in.: 1) akt notarialny z [...] września 1957 r., rep. [...]nr [...], na mocy którego I. C. i H. N. zawarły umowę korzystania

z budynku położonego w [...] przy ul. [...]; 2) pismo z [...] lutego 1958 r., znak: [...] Prezydium Rady Narodowej w [...], wyjaśniające, że decyzja Prezydium z [...] lipca 1957 r. Nr. [...], na podstawie której zwrócono ob. I. C. i H. N. budynek mieszkalny przy ul. [...], posiada moc wsteczną; 3) zaświadczenie z dnia [...] czerwca 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], w którym stwierdzono, że znajdujący się na nieruchomości położonej w [...] przy

ul. [...], nr hip. [...] budynek mieszkalny jest budynkiem, stanowiącym własność prywatną w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W ocenie Wojewody bez znaczenia dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność, iż w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1960 r., sporządzonym przed notariuszem W. O., nr rep. [...] I. C.

i H. N. oświadczyły, że zachowują prawo do odszkodowania z tytułu przejęcia przez Państwo na własność gruntu położonego przy ul. [...],

KW nr [...] (dawnej: [...]). Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, wskazane w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jak i w trybie art. 215 u.g.n. dotyczy wyłącznie działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia

26 października 1945 r. Tymczasem ustalenie odszkodowania za działkę zabudowaną, przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Fakt ten, w ocenie Wojewody, oznacza, że postępowanie dotyczące wniosku z dnia [...] września 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], KW nr [...] (dawnej: [...]) jest bezprzedmiotowe. Przy czym zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe

w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że - z uwagi na błędne uznanie przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 215 u.g.n. - decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2018 r. należało uchylić i umorzyć postępowanie I instancji w całości.

Skargę na decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. wniósł M. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n. w wyniku błędnej wykładni poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne przyznanie odszkodowania za działkę gruntu, która była zabudowana w dacie wejścia w życie z dnia

26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, gdyż w sytuacji zabudowanej działki gruntu możliwe jest wyłącznie przyznanie odszkodowania za posadowiony na gruncie budynek, podczas gdy, zgodnie z prawidłową wykładnią, na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. możliwe jest przyznanie odszkodowania ze działkę gruntu niezależnie od tego czy była ona zabudowania czy niezabudowana we dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, pod warunkiem spełnienia przesłanek z tego przepisu, tj. przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne

w dacie wejścia w życie dekretu [...] oraz pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych możliwości faktycznego władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r.;

2) przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w z w. z art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Prezydenta [...] i umorzenie postępowania w I instancji, z uwagi na ustalenie, iż grunt przedmiotowej nieruchomości był zabudowany, podczas gdy, zastosowanie przez Wojewodę [...] wadliwej wykładni art. 215 ust 2 u.g.n. poprzez uznanie, iż warunkiem przyznania odszkodowania jest to, żeby działka gruntu była niezabudowana w dacie wejścia w życie dekretu [...], nie uzasadnia uznania podstępowania za bezprzedmiotowe, w konsekwencji brak było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, zaś Wojewoda [...] zobowiązany był merytorycznie rozpoznać sprawę;

3) przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Prezydenta [...]

i umorzenie postępowania w I instancji, z uwagi na sprzedaż stanowiącego odrębną od gruntu własność budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...], przez I. C. i H. N. na rzecz Państwa, na podstawie umowy z dnia [...] lipca 1960 r., w trybie ustawy z dnia 21 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70) podczas gdy, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie i przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. za działką gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] KW nr [...] (dawniej: [...]), o pow. [...] m2 (dalej "Nieruchomość"),

w konsekwencji rozpoznanie innej sprawy niż poddanej ocenie w trybie odwoławczym oraz bezzasadne uznanie za bezprzedmiotowe postępowania

o przyznanie odszkodowania za działką gruntu Nieruchomości mimo,

iż roszczenie o ustanowienia prawa wieczystego gruntu wynikające ze skutecznego złożenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie był objęty umową sprzedaży z [...] lipca 1960 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., względnie o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. oraz uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Z akt sprawy wynika, Prezydent decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił przyznania wnioskodawcy – M. C. odszkodowania za działkę gruntu obejmującą cześć obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położoną

w [...] przy ul. [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...] (dawniej nr [...]), o pow. [...] m2, z powodu nie spełnienia drugiej przesłanki, o której stanowi art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu [...] kwietnia 1958 r. Organ

I instancji uznał bowiem, że zastosowanie art. 215 ust. 2 u.g.n., a w konsekwencji przyznanie odszkodowania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie obie przewidziane w nim przesłanki.

Działający w tej sprawie jako organ odwoławczy – Wojewoda [...] uznał natomiast, że należało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję Prezydent [...] z [...] maja 2018 r. i umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Wojewoda wyjaśnił, że z regulacji art. 215 ust. 2 u.g.n. wynika, że możliwość skorzystania z uprawnienia do odszkodowania,

w odniesieniu do domu jednorodzinnego istnieje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: grunt i dom podlegały przepisom dekretu warszawskiego, dom przeszedł na własność Skarbu Państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz był to dom jednorodzinny. Odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie powołanego art. 215 ust. 2 u.g.n., dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. 26 listopada 1945 r., natomiast przedmiotowa nieruchomość na tę datę była zabudowana, tak więc regulacja powołanego przepisu, w części jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości. A skoro tak, to zdaniem Wojewody, postępowanie dotyczące wniosku M. C. z [...] września 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, położoną w [...] przy ul. [...], jest bezprzedmiotowe i dlatego należy je umorzyć.

W ocenie Sądu, stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Wojewodę [...] jest nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. i w konsekwencji zaniechał jego zastosowania w niniejszej sprawie, co miało ten skutek, że bezpodstawnie uchylił się od ponownego, merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy w jej całokształcie jako organ odwoławczy, naruszając tym samym również przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 215 ust. 2 u.g.n., który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności

i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Zgodnie z treścią art. 215 u.g.n., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do gospodarstwa rolnego, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r., do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Faktem znanym Sądowi z urzędu jest, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. na przestrzeni ostatnich lat był różnie interpretowany, co wynikało z jego niejednoznacznego brzmienia. O ile bowiem nie nasuwa wątpliwości przesłanka pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., o tyle z treści tego przepisu nie wynika wprost, że chodzi o działkę zabudowaną lub niezabudowaną. Przepis art. 215 ust. 2 u.g.n., stanowi jedynie, że chodzi o działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie przepisu.

Początkowo przyjmowano zatem taką wykładnię tego przepisu, zgodnie

z którą możliwym było ubieganie się o odszkodowanie jedynie za działkę niezabudowaną (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., sygn. I SA 1085/02, wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2004, sygn. I SA/Wa 2498/02, wyrok WSA

w Warszawie z 15 listopada 2004 r., sygn. I SA 248/03, wyrok WSA w Warszawie

z 9 czerwca 2006 r., sygn. I SA/Wa 2043/05, wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2043/05 i wyrok NSA z 27 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1651/06; por. także M.Gdesz Rewindykacja gruntów warszawskich, LexisNexis Warszawa 2012, str.194; M.Horoszko, D.Pęchorzewski Gospodarka nieruchomościami, Wyd. CH.Beck Warszawa 2010 r. str.628 oraz D. Kozłowska.

E. Mzyk, Grunty warszawskie, Zielona Góra 2000).

Odmienne stanowisko, a mianowicie, że przepis art. 215 u.g.n. nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana, zaprezentowano m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 20 maja 2006 r., sygn. I SA/Wa 921/05, wyroku NSA z 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 864/06, czy wyroku NSA z 9 maja 2007 r., sygn. I OSK 615/06. Warto w tym miejscu szczególnie przywołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 615/06, zgodnie z którym aby dokonać prawidłowej wykładni przepisu art. 215 ust. 2 u.g.n., należy mieć na względzie wyniki wykładni historycznej i językowej: "Zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy do gruntu nieruchomości [...], gmina [...] była obowiązana uiścić odszkodowanie. Z kolei, według art.

8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu, wszystkie budynki na nim położone przechodziły na własność Gminy, która w tym wypadku obowiązana była wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Odszkodowania miały być wypłacane

w miejskich papierach wartościowych, a zasady i tryb ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji tych papierów wartościowych miało regulować rozporządzenie Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przejęcie nieruchomości miało nastąpić za odszkodowaniem. Co prawda to rozporządzenie nie zostało wydane, to w świetle przepisów ww. dekretu odszkodowania przysługiwało. Kolejnym aktem prawnym dotyczącym odszkodowań za przejęte nieruchomości [...], były przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Przepis art. 53 tej ustawy umożliwiał ubieganie się o odszkodowanie za gospodarstwo rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele bądź następcy prawni tych osób prowadzący te gospodarstwa zostaną pozbawieni użytkowania gruntów po wejściu

w życie ustawy, czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r., a także za dom jednorodzinny

i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą na własność Państwa na podstawie dekretu. Następna ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99)

w art. 89 ust. 1 wygasiła prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości [...] podlegających dekretowi z 1945 r. lecz w art. 83 wprowadziła rozwiązanie szczególne: przepis ten zastąpił cyt. art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica pomiędzy uregulowaniami obu wskazanych przepisów polegała, jeśli chodzi o działkę gruntu na tym, że zastąpiono wyrazy

"i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego" wyrazami "oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne", a także na wprowadzeniu dodatkowej przesłanki dotyczącej utraty faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Identyczne uregulowanie zawiera art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami." Według Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe prowadzi zatem do wniosku, że zarówno przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jak i art. 215 ust. 2 u.g.n. nie można interpretować bez uwzględnienia art. 7 i 8 dekretu, z których to przepisów wynika, że przejęcie przez Państwo nieruchomości (zarówno budynku jak i gruntu) następuje za odszkodowaniem. Natomiast dokonując wykładni językowej art. 215 ust. 2 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powyższym orzeczeniu, iż w "odniesieniu do działki przepis ten przewiduje dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu

5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Chodzi zatem o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. W konsekwencji można uznać, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis

i powinien być interpretowany dosłownie, bez czynienia dodatkowych warunków np. działka zabudowana bądź niezabudowana."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd judykatury zgodnie z którym przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów przyznania odszkodowania za nieruchomość [...], jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana, dlatego też uznał za błędny pogląd Wojewody, że skoro przedmiotowa działka była zabudowana to wyłączona była możliwość przyznania za nią odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.

W takiej sytuacji Wojewoda miał obowiązek merytorycznie rozpoznać sprawę w świetle dyspozycji art. 215 ust. 2 u.g.n., czego błędnie zaniechał. Na skutek powyższego błędu, Wojewoda nie przeprowadził postępowania i nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie, zgodnie ze wszystkimi wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.

Rację ma zatem skarżący, że Wojewoda dopuścił się wskazanych

w skardze naruszeń zarówno przepisu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku,

w szczególności rozpozna merytorycznie niniejszą sprawę w oparciu o ustalenia stanu faktycznego dokonane w aspekcie przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.