Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1127/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151 ppsa w zw. z art. 10 i 15, art. 7 i 77 § 1; art. 80, art, 28, art, 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. mają charakter rozłączny. Skoro oznaczona wadliwość kwalifikowana decyzji w dacie jej wydania dawała podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., to późniejsze uchylenie przepisu prawa materialnego przewidującego nieważność z mocy prawa takiej decyzji, nie uzasadnia zmiany kwalifikacji takiego postępowania, jako prowadzonego np. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

TEZY

przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. mają charakter rozłączny. Skoro oznaczona wadliwość kwalifikowana decyzji w dacie jej wydania dawała podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., to późniejsze uchylenie przepisu prawa materialnego przewidującego nieważność z mocy prawa takiej decyzji, nie uzasadnia zmiany kwalifikacji takiego postępowania, jako prowadzonego np. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.


SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 793/16 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. A. kwotę 1724 (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 793/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. ustalił dla [...] (inwestorzy) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego w [...] obręb [...] na działce nr ewid. gruntów [...]. Pismem z dnia 1 października 2014 r. P. W. złożył w SKO w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu gminy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wywodząc iż źródłowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jej podjęcia.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku dziewiarni. W ocenie organu nieważnościowego inwestycja ta znajdowała się na terenie, który zgodnie z miejscowym planem przeznaczony był w głównej mierze na budownictwo jednorodzinne. Wprawdzie w planie, jak i w źródłowej decyzji stwierdzono, iż dopuszcza się działalność usługową, jednak pod warunkiem, że jej uciążliwość nie może wykraczać poza granice działki inwestorów. Kolegium zauważyło ponadto, że zakład dziewiarski jest obiektem o funkcji produkcyjnej, nie usługowej, a dziewiarnia ze swej natury jest źródłem znacznych uciążliwości, np. hałasu wywoływanego przez ruch maszyn dziewiarskich. Zgodnie z zawartą w planie definicją działalności produkcyjnej jest to działalność gospodarcza, gdzie wykorzystywane urządzenia techniczne mogą stanowić uciążliwość dla środowiska. Z tego powodu, zdaniem SKO w [...] planowana inwestycja była więc sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądzało o fakcie, że obarczona była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

S. A. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał na naruszenie:

a. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie faktu istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji, na podstawie której, na działce sąsiedniej, nieobjętej zakresem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

b. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej dokonanego rozstrzygnięcia;

c. art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji;

d. art. 80 K.p.a. i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta źródłową decyzją jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

e. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

SKO w [...], przywołaną na wstępie decyzją, powołując w podstawie prawnej m. in. przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyroku wskazano, że w kontekście art. 28 K.p.a. Kolegium w w/w decyzji uznało, iż P. W., będący właścicielem działki nr ewid. [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego powodu organ słusznie uznać miał, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek P. W.

Kolegium w decyzji wydanej w II instancji zaakcentowało, że "zapisy" planu umożliwiały wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcji uzupełniającej w postaci usług czy rzemiosła pod warunkiem, że uciążliwość działalności usługowej nie wykraczała poza granice działki inwestorów. W ocenie tego organu zakład dziewiarski jest obiektem o funkcji produkcyjnej, a nie usługowej, co już wskazuje na sprzeczność źródłowej decyzji z "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dopuszczał jedynie jako funkcję uzupełniającą zabudowę usługową, a formułował zakaz wprowadzania na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych, uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych). Ponadto, dziewiarnia ze swej natury jest źródłem znacznych uciążliwości, np. hałasu wywoływanego przez maszyny dziewiarskie. Plan definiował działalność produkcyjną jako taką działalność gospodarczą, gdzie wykorzystywane urządzenia techniczne mogą stanowić uciążliwość dla środowiska.

Końcowo Kolegium zauważyło, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium w sprawie nie można zgodzić się z twierdzeniem, że 16-letni upływ czasu od daty podjęcia źródłowej decyzji Burmistrza [...] mieści się w pojęciu "znacznego upływu czasu".

S. A. w skardze skierowanej do WSA w Łodzi na powyższą decyzję Kolegium wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postaci naruszenia:

a. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie faktu istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji, na podstawie której na działce sąsiedniej, nieobjętej zakresem źródłowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, istniała działka pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

b. art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji;

c. art. 15 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i niezapewnienie przez organ wszystkim stronom postępowania możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach;

d. art. 80 K.p.a. i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja była sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania źródłowej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

e. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. Burmistrza Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji po upływie ponad 16 lat od jej wydania.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach swych decyzji i wskazując, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem istniały podstawy do wszczęcia postępowania na jego wniosek. Ponadto zakład dziewiarski jest obiektem o funkcji produkcyjnej, nie usługowej, co już wskazuje na sprzeczność decyzji z "zapisami" miejscowego planu, który nie tylko, że dopuszczał jedynie funkcję uzupełniającą w postaci usług, za to wręcz wyraźnie formułował zakaz wprowadzania na terenach o ustalonej funkcji podstawowej, funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych, uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych).

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r. WSA w Łodzi oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie organ nieważnościowy ustalił w sposób prawidłowy, iż P. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest stanowisko SKO w [...] w zakresie oceny, że planowana inwestycja, jako że stanowi obiekt produkcyjny, była sprzeczna z "zapisami" obowiązującego w dacie wydania źródłowej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy na terenie oznaczonym symbolem C6 MN, na którym zlokalizowana jest inwestowana działka, przewidywał realizację budownictwa mieszkaniowego z usługami i rzemiosłem. Jednocześnie plan zakazywał realizacji inwestycji o funkcji sprzecznej z przewidzianą dla danego terenu, czyli funkcji produkcyjnej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie tegoż sądu słusznie Kolegium przyjęło, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie naruszeniem zasady praworządności jest zezwolenie na legalne funkcjonowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakładu produkcyjnego, który jest źródłem emisji hałasu oddziałującego na sąsiednie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi II SA/Łd 793/16 skarżąca kasacyjnie strona zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

"151" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. SKO w [...] nie rozpoznało w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominęło fakt istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji administracyjnej, na podstawie której na działce sąsiedniej, nieobjętej zakresem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, istniała działka pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

art. 151 Ppsa w związku z art. 15 K.p.a. i art. 10 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, gdyż organ nie zapewnił wszystkim stronom postępowania "możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych";

art. 151 Ppsa w zw. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organ zakresu swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2000 r. była sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

S. A. zarzuca ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2000 r., "a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji";

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 16 lat od jej wydania.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie strona wnosi:

1. na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania;

2. na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

S. A. w pierwszej kolejności wywodzi, że inwestycja zrealizowana na podstawie źródłowej decyzji Burmistrza [...] nie powoduje żadnych negatywnych następstw dla sąsiednich nieruchomości, wobec czego w żaden sposób nie wpływa na prawną sytuację ich właścicieli, w tym P. W.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, przedmiotowa decyzja nie była sprzeczna z ustaleniami uchwały Rady Gminy i Miasta w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...] zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie zatwierdzenia zmian do miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...]. Skarżący kasacyjnie stwierdza, że postanowienia planu odnosiły się wyłącznie do nowej zabudowy, a nie do dokonywania zmian w zabudowie już istniejącej. Przedmiotowa inwestycja była kontynuacją zabudowy już istniejącej.

Dalej S. A. eksponuje, że niezależnie od powyższego, zgodnie z postanowieniami planu, co również zostało przez organ dostrzeżone, na wskazanym terenie dopuszczalna była zabudowa obejmująca usługi rzemiosła, jaką niewątpliwie jest produkcja produktów dziewiarskich.

Na rozprawie P. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wyjaśniając iż w 2007 r. podejmował próbę polubownego rozwiązania konfliktu związanego z nadmiernym hałasem istniejącej na sąsiedniej działce dziewiarni, w 2011 r. uzyskał od Starosty [...] wykaz decyzji związanych z inwestycjami skarżącego kasacyjnie, pierwsze rozstrzygniecie w tej sprawie podjęło SKO w [...] w 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zdaniem Sądu skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. sprowadzający się do niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki, że SKO w [...] nie rozpoznać miało w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominęło fakt istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji administracyjnej, na podstawie której na działce sąsiedniej, nieobjętej zakresem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, istniała działka pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sposób sformułowania powyższego zarzutu wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie zdaje się wywodzić, iż w postępowaniu nieważnościowym istotnym elementem badania przez Kolegium miało być powyższe ustalenie odnoszące się do innej decyzji dotyczącej odrębnej działki, niż działka objęta decyzją Burmistrza [...]. Założenie to jest błędne. Źródłowa decyzja organu gminy z dnia [...] lutego 2000 r. została wydana w trybie i na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., Uzp). Objęta procedurą nieważnościową decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byłą wydana w reżimie przepisów Uzp, a w jej podstawie prawnej powołano się na przepisy art. 40 ust. 1 i 3 Uzp. W dacie podjęcia źródłowej decyzji przez Burmistrza art. 40 ust 1 Uzp posiadał następujące brzmienie – "W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych". Zatem podstawą wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu były ustalenia ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, w przedmiotowej sprawie odnosiło się to stricte do obszaru działki nr [...]. Zatem kwestia istnienia w czasie wydawania źródłowej decyzji wcześniejszej decyzji odnoszącej się do działki sąsiadującej, dla oceny legalności wydanej przez organ gminy decyzji miało całkowicie relewantny charakter. Stawianie przeto zarzutu braku dostrzeżenia tej okoliczności przez sąd wojewódzki w aspekcie nie przeprowadzenia przez SKO w [...] postępowania wyjaśniającego w naprowadzanym zakresie przez skarżącego kasacyjnie, jest chybione.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 i 10 K.p.a. Formułując go S. A. wyłuszcza, że Kolegium nie zapewnić miało wszystkim stronom prawa do dwuinstancyjnego postępowania w sprawie nieważności źródłowej decyzji organu gminy. Trafnie jednak – w okolicznościach kontrolowanej sprawy – sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku wywodził, że kwestia pozbawiania przymiotu strony w instancji administracyjnej i ewentualne podniesienie takiego naruszenia prawa, pozostawione jest uznaniu tej właśnie, pominiętej strony. Brak zapewnienia udziału innym stronom postępowania administracyjnego został ponadto konwalidowany przez Kolegium w II instancji. Skarżący kasacyjnie uzasadniając powyższy zarzut wskazuje na przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i wywodzi, że – o ile uznać, iż P.W. mógł skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania nieważnościowego – pominięto wskazane przezeń w skardze kasacyjnej podmioty w postępowaniu. Zarzut ten, w ocenie Sądu nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez S. A.

Sąd wojewódzki dostrzegł powyższy aspekt sprawy i wypowiedział się w ten sposób, że nie podzielił zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie części stron prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, skoro zarzut ten podnosi skarżący, który takiego prawa nie został pozbawiony. Stanowisko zajęte przez WSA w Łodzi uznać wypadnie za prawidłowe. Należy wszak zauważyć, że kwestia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w aspekcie nakazu uwzględnienia przesłanek wznowienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym budziła, tak w nauce procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, jak i w orzecznictwie istotne wątpliwości. Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wedle którego przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, inne podmioty nie mogą się zaś skutecznie na tę okoliczność powoływać. Podnosi się w judykaturze, że przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie K.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a następuje tylko na żądanie strony oraz uregulowaniem zawartym w art. 184 § 4 K.p.a., z którego wynika, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody pominiętej strony. Takie rozwiązania ustawowe powodują, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie strony, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Naczelny Sąd Administracyjny w realiach kontrolowanej sprawy podziela pogląd, zgodnie z którym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2011, z. 2, poz. 23 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Oznacza to, że ewentualny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko tego typu jest dominującym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia; 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07; 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; 26 maja 2009 r., II OSK 832/08, 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; 14 grudnia 2011 r., II OSK 1886/10; 26 października 2017 r., II OSK 2711/15; 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16; 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro S. A. nie był pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu nieważnościowym w obu instancjach administracyjnych, to podnoszony przezeń zarzut naruszenia art. 151 Ppsa wobec uchybienia przez SKO w [...] przepisom art. 15 i 10 K.p.a. w odniesieniu wszakże do innych – niż skarżący kasacyjnie – podmiotów, nie mógł zostać oceniony jako skuteczny.

C. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie przez Kolegium swobodnej oceny dowodów w aspekcie przyjęcia tezy o sprzeczności źródłowej decyzji Burmistrza [...] z obowiązującym w czasie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 80 K.p.a. określa, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Został on zamieszczony w rozdziale 4 "Dowody" działu II "Postępowanie" Kodeksu, odnosi się przeto do przeprowadzanych dowodów, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sposób uzasadnienia sformułowanej w powyższym zakresie podstawy kasacyjnej wskazuje, że skarżącemu kasacyjnie w istocie chodzi o prawidłowość odczytania przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie podejmowania źródłowej decyzji Burmistrza Gminy [...]w aspekcie przyjęcia tezy o sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tere nu z tymi ustaleniami planistycznymi, a następnie wadliwe zaakceptowanie tej konstatacji przez sąd wojewódzki, co w efekcie prowadziło do nietrafnego oddalenia skargi. Rzecz jednak w tym, że dla podważenia takiej oceny chybione jest posłużenie się zarzutem naruszenia art. 80 K.p.a. dotyczącej dokonywania oceny dowodów w sprawie, jako odnoszącej się do "okoliczności". W judykaturze wskazuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dowodem w sprawie lecz stanowi przepis prawa materialnego, skoro jest podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1651/06, CBOSA. nsa.gov.pl). Nie jest przy tym sporne, w jakim konturze planistycznym znajdowała się działka nr [...], objęta ustaleniami źródłowej decyzji organu gminy. Aby zatem zwalczyć ustalenia SKO w [...] odnośnie kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w aspekcie zgodności tej decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należało podnieść zarzuty błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów tego planu, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Z tych przyczyn zarzutem naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 K.p.a. nie można skutecznie zwalczać potencjalnych naruszeń przepisów prawa materialnego.

D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że P. W. nie był legitymowany do uruchomienia postępowania nieważnościowego względem decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że uczestnik jest właścicielem działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną nr [...], podnosi wszak, iż sąd wojewódzki nie wskazał żadnej podstawy materialnoprawnej, z której mógłby on wywodzić swój interes prawny w sprawie. Co się tyczy rodzaju i charakteru zabudowy, to wywody sądu pierwszej instancji odnośnie oddziaływania inwestycji oceniono jako hipotetyczne. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest trafne, a ocena sądu pierwszej instancji w aspekcie statusu tego uczestnika w postępowaniu administracyjnym – prawidłowa.

Zasadnie WSA w Łodzi, zauważając że źródłowa decyzji organu gminy, objęta postępowaniem nieważnościowym, wydana została na podstawie przepisów Uzp, uwypuklił – w kontekście zidentyfikowania stron w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – znaczenie art. 3 pkt 2 Uzp, wedle którego "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Nie jest więc tak, jak to wywodzi się w skardze kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji miał nie wskazać przepisu prawa materialnego, który mógł być źródłem interesu prawnego strony w sprawie administraycjnej. Trafnie także stwierdzając, że niewątpliwie stroną będzie zainteresowany inwestor, przyjęto iż nie można wykluczyć udziału w takim postępowaniu innych podmiotów, które posiadać będą tytuł prawny do nieruchomości, na które może oddziaływać planowana inwestycja. Zwrócić wypadnie także uwagę, że argumentem przekonującym do tego, iż właściciel działki sąsiadującej z obszarem objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może być stroną takiego postępowania, może być treść przepisów art. 41 ust 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 5 Uzp. Z cyt. przepisów wynikało odpowiednio, że "Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie ... granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu,..." oraz "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa ... wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ...". Skoro art. 42 ust. 1 pkt 5 Uzp stanowił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa między innymi wymagania dotyczące interesów osób trzecich, to takimi osobami mogą także być właściciele nieruchomości sąsiednich, na które może oddziaływać zamierzona inwestycja. Skoro w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotem oceny muszą być również interesy właścicieli tych nieruchomości, to niewątpliwie osoby takie mają prawo do wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszczynanego wszak na żądanie strony (art. 157 § 2 K.p.a.) i domagania się kontroli w powyższym trybie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę stan prawny, na tle którego zapadł kontrolowany wyrok, zachowała ponadto aktualność uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 (ONSA 1995/4/154), w której stwierdzono, że "Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek". W motywach tej uchwały po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wskazywano, że w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 K.p.a. Hipotetycznie wywodzono, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale wskazywał, że być może do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Jednakże i wówczas skład podejmujący uchwałę nie wykluczał, że owo oddziaływanie nie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt, a wtedy trudno byłoby poszukiwać uzasadnienia lub przesłanek z art. 28 K.p.a. po stronie właściciela sąsiedniej nieruchomości. Oznaczało to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Uwzględniając motywy powyższej uchwały wypadnie podzielić stanowisko WSA w Łodzi, że – co do reguły – zasadnie SKO w [...] wszczęło postępowanie nieważnościowe na żądanie P.W., traktując go jako stronę w sprawie. Dodatkowym argumentem może być wszak niesporna okoliczność, że na działce inwestora (skarżącego kasacyjnie) budynek zrealizowany na podstawie pozwolenia, poprzedzonego źródłową decyzją organu gminy, został przeznaczony do zainstalowania w nim maszyn zakładu dziewiarskiego, będących źródłem hałasu. Nie przesądzając oczywiście w tym miejscu, czy wytwarzany hałas mieści się w normach, opowiedzieć się należy za trafnością stanowiska sądu a quo w przedmiocie braku naruszenia w kontrolowanej sprawie administracyjnej przepisu art. 28 K.p.a.

E. Uzasadniony natomiast okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym zaznaczyć należy, że o ile Naczelny Sąd związany jest podstawami kasacyjnymi, o tyle nie jest związany ich uzasadnieniem. Przywołany przepis Kodeksu stanowi jedną z przesłanek stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej, przesłanką tą jest przypadek wydania decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". SKO w [...] stwierdzając nieważność źródłowej decyzji powoływało się na okoliczność sprzeczności warunków zawartych w niej z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki akceptując to stwierdzenie zaaprobował także poprawność zastosowanej podstawy prawnej decyzji wydanej w I instancji, a stwierdzającej nieważność organu gminy – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – jako przesłanki stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji. Zdaniem Sądu było to działanie błędne.

Umknęło uwadze orzekającego sądu, jak i samego Kolegium, że w przepisach Uzp zamieszczono szczególny przepis przewidujący skutek stwierdzenia nieważności, w razie sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taki właśnie przypadek w przedmiotowej sprawie był rozpatrywany w postępowaniu nieważnościowym. W myśl obowiązującego w dacie podejmowania źródłowej decyzji przez Burmistrza [...] przepisu art. 46a ust. 1 pkt 1 Upzp "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z kolei art. 46a ust. 2 określał, że "Stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego". Przypadek opisany w art. 46a ust. 1 pkt 1 Uzp należało zatem kwalifikować jako sytuację, w której oznaczonego rodzaju "decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa", zatem wyczerpywało to podstawę do stwierdzenia nieważności, ale określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Zdaniem Sądu uchylenie samej Uzp nie stanowiło przy tym przeszkody do rozstrzygania w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podjętych na podstawie cyt. ustawy. Trafnie w judykaturze wskazano, że skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, późniejsza zmiana przepisów prawa polegająca na utracie mocy obowiązującej ustawy oraz utracie mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r., II OSK 1174/05, LEX nr 320911). Jeśli więc w dacie podejmowania źródłowej decyzji obowiązywał przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 Uzp kwalifikujący oznaczoną wadliwość decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania jako powodującą jej nieważność z mocy prawa, to uchylenie z porządku prawnego całej Uzp, nie usuwa dopuszczalności stosowania tego właśnie przepisu jako kryterium wadliwości źródłowej decyzji. W konsekwencji skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób ujęty w przepisie art. 46a ust. 1 pkt 1 Uzp w okresie obowiązywania przepisów samej Uzp kwalifikowane musiało być jako dające podstawę do stwierdzania nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., to taka kwalifikacja winna nadal być stosowana.

W ocenie Sądu w tym składzie nie sposób podzielić stanowiska wyrażanego w piśmiennictwie, wedle którego zastosowanie rozstrzygnięcie podejmowanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. odwołującego się do sankcji nieważności "z mocy prawa" dotyczyć może tylko sytuacji, gdy przepis prawa przewidujący "nieważność" obowiązuje w momencie orzekania (por. K. Kaszubowski, M. Szałkiewicz, Problem podstawy prawnej orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dwugłos w sprawie, "Casus" 2011/4, s. 16). Nie można także zgodzić się i z tym, że o ile bowiem istnienie wad decyzji administracyjnej oceniać należy w momencie jej wydawania, o tyle kwalifikacja tych wad powinna już następować na podstawie obowiązujących w momencie orzekania w sprawie o stwierdzenia nieważności przepisów K.p.a. oraz prawa materialnego (K. Kaszubowski, M. Szałkiewicz, Problem podstawy prawnej ..., s. 17.). Taki wniosek nie wynika z systemowej wykładni przepisów określających reguły stwierdzania nieważności decyzji. Przeciwnie, określenie w art. 156 § 2 K.p.a. przypadków w odniesieniu do konkretnych przesłanek nieważności decyzji ujętych w art. 156 § 1 Kodeksu, co do których występuje przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a. – "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne") nakazuje przyjąć, że skoro oznaczona wadliwość decyzji administracyjnej w chwili jej wydawania mogła być kwalifikowana wyłącznie jako przypadek zawierania wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), to późniejsze uchylenie przepisu prawa materialnego określającego ową nieważność (art. 46a ust. 1 pkt 1 Uzp) nie daje podstaw do zmiany kwalifikacji owej wadliwości. Skoro dla przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. ustawodawca przewidział w art. 156 § 2 K.p.a. 10-letni okres przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, istotnym zagadnieniem jest prawidłowe kwantyfikowanie podstawy orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego tak istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma prawidłowe wskazywanie przyczyn stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Burmistrza [...]. Słusznie przy tym w piśmiennictwie eksponuje się, że gdyby intencją ustawodawcy nie było rozszerzenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji na inne niż te wymienione w art. 156 § 1 pkt 1–6 K.p.a., to postanowienia art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nie byłyby potrzebne, bowiem do stwierdzenia nieważności wystarczyłoby "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. K. Gruszecki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 62/08, LEX/el).

Zdaniem Sądu trudno podzielić to stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego nie można uznać, że w świetle brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. istnienie tej ostatniej podstawy stwierdzenia nieważności wyklucza zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do decyzji objętej wadą powodującą nieważność jej z mocy prawa, oraz że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wada nieważności ustanowiona w przepisach odrębnych (pkt 7) są to wady, które się wzajemnie nie wykluczają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1281/2010, LEX nr 1151835).

W ocenie Sądu prawidłową podstawę do prowadzenia i orzekania w przedmiocie nieważności decyzji organu gminy ocenianej przez SKO w [...] powinien stanowić przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. jako przepis prawa materialnego w powiązaniu z art. 46a ust. 1 pkt 1 Uzp. Skoro zatem Kolegium stwierdzając nieważność źródłowej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. błędnie zastosowało przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). To ostatnie stwierdzenie wynika z faktu, że od doręczenia decyzji Burmistrza [...] do podjęcia decyzji nieważnościowej przez SKO w [...] upłynęło ponad 10 lat. W takim przypadku stwierdzając wadliwość decyzji organ nadzoru winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania źródłowej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.). Decyzja taka stanowić może zarazem ewentualny prejudykat w kwestii dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

F. Konkludując i uogólniając motywy uwzględnienia skargi kasacyjnej należy uwypuklić, że zdaniem Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. mają charakter rozłączny. Skoro oznaczona wadliwość kwalifikowana decyzji w dacie jej wydania dawała podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., to późniejsze uchylenie przepisu prawa materialnego przewidującego nieważność z mocy prawa takiej decyzji, nie uzasadnia zmiany kwalifikacji takiego postępowania, jako prowadzonego np. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

G. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, orzec należało na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Ppsa, jak w pkt 1 niniejszego wyroku. SKO w [...] raz jeszcze rozpozna przedmiotową sprawę, uwzględniając wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.