Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1299/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 430/16 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] oraz decyzję Prezydenta W. Nr [...]/2016 z dnia [...] kwietnia 2016 r. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. Sp. z o.o. Sp.k z siedzibą w Ślęzie kwotę 1587 (słownie: tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wr 430/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO we W.) z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną oddalił skargę w całości.

Prezydent W. (dalej: organ I instancji) w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2015 r., ustalił na rzecz P. S. warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej we W. przy ul. [...], polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną (specjalizacja mechanika samochodowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym m. in. utwardzenie części działki nr [...] przyległej do ul [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "[...]"[...] Spółka jawna zarzucając, że w decyzji nie określono w sposób szczegółowy i jednoznaczny warunków ochrony dla osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas.

W decyzji z [...] marca 2016 r., znak [...] we W. po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Jawna z siedzibą w Ś. od decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], o ustaleniu na rzecz P. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku warsztatowo-garażowego z częścią socjalną (specjalizacja mechanika samochodowa) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, obejmującą działkę nr [...] oraz część działek nr [...] i nr [...],[...], obręb R., położonych we W. przy ul. [...].

W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent W. na wniosek złożony przez J. G. przeniósł ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] na rzecz J. G., który przyjął wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO we W. z [...] marca 2016 r., znak [...] wniosła [...] Spółka z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w miejscowości Ś., jako następca prawny "[...]"[...] spółka jawna, zarzucając naruszenie:

1. art. 54 pkt. 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 i tabelą numer 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., nr 112), polegające na zaniechaniu określenia w treści decyzji w sposób szczegółowy i jednoznaczny warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i poprzestanie na odesłaniu do tabeli numer 1 stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia. Tymczasem wspomniana tabela nr 1 zawiera różnorodne parametry norm maksymalnego poziomu hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, zaś z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że w sąsiedztwie znajdują się zarówno budynki mieszkaniowe wielorodzinne jak i jednorodzinne. W konsekwencji wydana decyzja uniemożliwia ustalenie jaki dopuszczalny poziom hałasu emitowanego z terenu nieruchomości inwestora dopuszczono w ramach wydanej decyzji;

2. § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), polegające na przyjęciu, że przy ustalaniu w decyzji o warunkach zabudowy warunków ochrony przed hałasem wystarczające jest odesłanie do tabeli numer 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, bez konieczności wskazania w sposób konkretny dopuszczalnego poziomu emisji hałasu, w sytuacji gdy takie odesłanie nie stanowi ustalenia wskaźnika dopuszczalnego poziomu emisji hałasu, uniemożliwiając ustalenie w sposób wyraźny obowiązku w zakresie ochrony przed hałasem, jaki zostaje nałożony na inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

3. § 3 ust. 2 "rozporządzenia planistycznego", poprzez nieuzasadnione wyznaczenie granic obszaru analizowanego ze znacznym przekroczeniem określonego w powołanym przepisie wskaźnika odległości do jakiej prowadzi się analizę okolicznej zabudowy.

Powyższe naruszenie skutkowało bezpodstawnym ustaleniem maksymalnej wysokości wskaźnika wielkości zabudowy w analizowanym obszarze na poziomie 0,51 i w następstwie tego, naruszeniem przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia poprzez określenie wnioskodawcy maksymalnego wskaźnika wielkości zabudowy jego działki o wartości 0,51, w sytuacji, gdy maksymalna wartość wskaźnika zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym winna być niższa, a nadto przy uwzględnieniu faktu, że brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia wnioskodawcy wskaźnika zabudowy w górnej granicy tego parametru.

Mając na względzie przedstawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W postanowieniu wydanym na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony J. G. w związku przeniesieniem na niego, opisanej na wstępie, decyzji Prezydenta W. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Wr 430/16 wyjaśnił, że rozpoznając sprawę uznał, że organy obu instancji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na obszarze większym niż jego minimalna powierzchnia, określona w § 3 rozporządzania planistycznego. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania przyjętego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego.

Dzięki temu poszerzony obszar analizy umożliwił uzyskanie pełnej i wystarczającej informacji na temat funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p. na obszarze całej jednostki osiedleńczej. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić organom dowolności działania, skoro wyjaśniły przyczyny poszerzenia obszaru analizowanego. Podane powody, które przy uwzględnieniu, że najbliższe sąsiedztwo terenu zainwestowania jest mało zurbanizowane, są dostatecznie przekonujące.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w badanej sprawie na konieczność wyznaczenia szerszego obszaru analizowanego wpływ miały takie czynniki jak wielkość nieruchomości objętych analizą, stopień rozproszenia zabudowy, oddzielenie działek objętych analizą drogą publiczną). W rezultacie Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że dopiero poszerzony obszar analizowany pozwalał na powzięcie informacji niezbędnych dla ustalenia niniejszych warunków zabudowy.

W realiach niniejszej sprawy poszerzenie obszaru analizowanego służyło zatem ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego.

Sąd I instancji zgodził się z Kolegium w kwestii oceny ustalonego dla terenu zainwestowania wskaźnika zabudowy.

Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do kwestionowania pozostałych określonych w zaskarżonej decyzji elementów zabudowy w zakresie linii zabudowy (kontynuacja linii zabudowy na działce sąsiedniej nr 7 - zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzania), szerokości elewacji frontowej na poziomie do 13 m - stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 7 m przy średnim wskaźniku 8,35 m, jak też geometrii dachu. Według Sądu I instancji, przyjęte parametry znajdują bowiem swoje uzasadnienie w wynikach przeprowadzonej analizy.

W ocenie Sądu I instancji,

prawidłowo również organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ś. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. K. I. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to

1. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego może następować według swobodnego uznania organu w taki sposób, by dać pierwszeństwo realizacji prawa zabudowy nieruchomości wnioskodawcy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, dokonana z uwzględnieniem jego celu, powinna prowadzić do wniosku, że wyznaczanie obszaru analizowanego ma pełnić rolę ochronną i zabezpieczać interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich w taki sposób, aby wyznaczanie obszaru analizowanego nie prowadziło do swoistego poszukiwania nieruchomości o parametrach, jakie pozwolą wydać ubiegającemu się o decyzję o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia pozytywnego;

2. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię, dopuszczającą zastosowanie skrajnie wysokiego wskaźnika wielkości zabudowy ze względu na fakt, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze miejskim, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu, w tym uwzględniająca cel stosowania tej normy prawnej w żaden sposób nie różnicuje zabudowy miejskiej i nie przyznaje możliwości dokonywania szczególnych odstępstw w przypadku obszarów miejskich ze względu na sam fakt położenia na nich działki inwestycyjnej.

Mając na względzie przedstawione zarzuty, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu na rzecz "skarżącej" kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie naruszył przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) w zakresie jakim określa on zasady wyznaczania obszaru poddawanego analizie w celu ustalenia kontynuacji warunków i funkcji okolicznej zabudowy. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje okoliczności, że literalne brzmienie powołanego przepisu dopuszcza możliwość wyznaczenia granicy analizowanego obszaru w wymiarze większym niż minimalny. Istotnym jej zdaniem jest jednak, wobec braku w treści rozporządzenia przepisów wyraźnie limitujących długość wyznaczanego obszaru, by określić zasady, które prowadzą do takiego określenia granic, aby nie były one zbytnio rozciągnięte.

Konieczność taka podyktowana jest obowiązkiem zapobieżenia wyznaczaniu granic w sposób prowadzący do poszukiwania podczas analizy takich nieruchomości, jakie charakteryzować się będą parametrami, które odpowiadać mają zamierzeniom inwestycyjnym osób wnioskujących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uprawnionym wnioskiem jest by wytyczanie granic obszaru analizowanego następowało w sposób zindywidualizowany i przy takiej indywidualizacji uwzględniało specyfikę i charakter nie tylko rodzaju lokalnej zabudowy, ale również występujących w naturze podziałów urbanistycznych, ponieważ stanowią one najczęściej efekt najbardziej naturalnej i widocznej granicy podziału pomiędzy okoliczną zabudową.

Według skarżącej kasacyjnie, należy mieć na uwadze, że ochrona własności dotyczy nie tylko prawa przysługującego inwestorowi ubiegającemu się o wydanie decyzji, ale również - i przede wszystkim - prawa własności, jakie przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiednich. W innym przypadku zupełnie zbędnym byłby przepis § 3 rozporządzenia, który przewiduje obowiązek analizy lokalnej zabudowy i funkcji nieruchomości, który - wprowadzając obowiązek dokonania takiego badania - nakazuje odnieść planowaną inwestycję właśnie do warunków lokalnych. Odniesienie takie jest niczym innym aniżeli badaniem czy planowana inwestycja nie będzie godzić w rodzaj i funkcje lokalnej zabudowy, a zatem czy nie będzie wkraczać w sposób nieuprawniony w wykonywanie prawa własności jakie przysługuje właścicielom sąsiednich nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że każda forma rozbudowy czy nadbudowy budynku, nie tyle zwiększająca stopień jego obecnego wykorzystania, co zmierzająca do stworzenia nowych, znacznie poszerzonych możliwości prowadzenia działalności z natury rzeczy powodującej immisje w postaci hałasu (warsztat samochodowy), niewątpliwie może potencjalnie znacząco ingerować w zastany stan rzeczy i to w sposób niekorzystny dla nieruchomości sąsiednich. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje możliwości poszerzania granic analizowanego obszaru poza minimalny obszar, a jedynie wskazuje, że poszerzenie takie winno prowadzić do wykonania rzetelnej i znajdującej uzasadnienie w lokalnych realiach analizy.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnia jakie kryterium delimitacji obszaru urbanistycznego należy przyjąć, zaś z drugiej strony wskazuje na konieczność wyjaśnienia każdorazowo przez organ wydający decyzję kryteriów, którymi kierował się przy wyznaczeniu konkretnej długości granic. W niniejszej sprawie jest to kwestia o tyle istotna, że granice zabudowy dla działki inwestora nasuwają się samoistnie przy uwzględnieniu dwóch okoliczności. Pierwszą z nich jest fakt, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w kwartale zabudowy wyznaczonym przebiegiem ulic [...],[...] i [...], a z drugiej strony kwartał ten tworzy granicę zwartej zabudowy o charakterze mieszkalno-usługowym, z niewielkim udziałem tej drugiej kategorii obiektów.

Skarżąca kasacyjnie dodaje, że nieruchomość inwestora nie jest położona w skrajnej części tego kwartału i jest otoczona innymi działkami, spośród których nawet działki skrajne są w chwili obecnej zabudowane budynkami mieszkalnymi (inwestycja znajduje się na ukończeniu).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, niezrozumiałym jest przy tym stanowisko WSA, który z jednej strony wskazuje że kwartał okolicznej zabudowy nie powinien wyznaczać granicy analizowanej zabudowy, a z drugiej odwołuje się do wymiarów tegoż kwartału, w celu uzasadnienia, że organy administracyjne trafnie wyznaczyły długość niekwestionowanej granicy na poziomie około 350 metrów, z drugiej zaś strony wyznaczyły długość kwestionowanej granicy na poziomie około 150 m, która wprawdzie przekraczała zabudowę w kwartale, jednak pozwoliła uzyskać pełne dane z obszaru stanowiącego urbanistyczną całość.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, przy takim uzasadnieniu dobranych parametrów analizy nie sposób ustalić w jaki sposób Sąd I instancji odczytuje dopuszczalne określenie granic wyznaczonego obszaru. Pisząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o jednostce osiedleńczej, nie ulega wątpliwości, że jednostka ta kończy się na kwartale wspomnianych ulic [...],[...] i [...]. Za tymże kwartałem znajdują się obiekty o skrajnie odmiennym przeznaczeniu (są to w istocie hale fabryczno- magazynowe), co czyni zasadnym uznanie, że urbanistyczna całość, jaka winna podlegać analizie kończy się na kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...],[...] i [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zbędnym było rozszerzanie granic analizowanego obszaru w kierunku wykraczającym poza wspomniany obszar również z tego względu, że wewnątrz opisywanego kwartału zabudowy znajdują się zabudowania o charakterze hal magazynowych, które pozwalały ocenić występowanie zabudowy usługowo-przemysłowej we wspomnianej jednostce osiedleńczej, tworzącej urbanistyczną całość.

Przy uwzględnieniu wyżej wskazanych okoliczności jawi się to według skarżącej kasacyjnie, jako oczywiste, że rozszerzenie granic analizy w sposób wyjątkowy, poza wyznaczony kwartał zabudowy w taki sposób, że analizą objęto wyłącznie jedną działkę znajdującą się poza tym kwartałem, której parametry zabudowy odbiegały od parametrów i funkcji występujących w tym kwartale, było zabiegiem celowym i ukierunkowanym na dostosowanie wyników analizy do planowanego przedsięwzięcia, poddanego analizie pod kątem kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, szczególne znaczenie z punktu nieprawidłowej wykładni przepisu §3 ust. 2 rozporządzenia ma okoliczność, że poszerzenie granic analizowanego obszaru doprowadziło do włączenia w obszar analizy działki, która posiada stopień zabudowy wykraczający poza średni i dominujący wskaźnik wielkości zabudowy, wynoszący około 0,29. Dopiero włączenie wspomnianej działki do analizy umożliwiło stwierdzenie, że w obszarze zabudowy występuje maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,51, który następnie został przyjęty jako właściwy do określenia jako dopuszczalnego współczynnika zabudowy wynikającego z wniosku inwestora, który również wynosił 0,51. Tym samym w ocenie skarżącej kasacyjnie, wydaje się oczywistym, że włączenie do obszaru analizowanego dodatkowej działki znajdującej się poza kwartałem jednolitej urbanistycznie części zabudowy, nastąpiło w celu poszukiwania tego parametru, aby wydana decyzja administracyjna była zgodna z przepisami rozporządzenia. Wykładnia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczająca tak dowolne wyznaczanie granic jest nieprawidłowa, albowiem stoi w sprzeczności z celem powołanej regulacji. Wykładnia taka dopuszcza bowiem poszukiwanie działek poza obszarem stanowiącym urbanistyczną całość, wyznaczoną nie tylko naturalnymi granicami w postaci zwartej zabudowy oraz przebiegu ulic, ale również charakteru zabudowy, który poza tymi naturalnymi granicami ulega zmianie na stricte przemysłowy.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że orzeczenie WSA narusza również przepis §5 ust. 2 rozporządzenia w ten sposób, że dokonana wykładnia powołanego przepisu dopuszcza zastosowanie skrajnego współczynnika wielkości zabudowy ze względu na fakt, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze miejskim, co uzasadniać ma możliwość zastosowania wartości skrajnych ze względu na ograniczoną dostępność ziemi do zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu, uwzględniająca cel stosowania wspomnianej normy prawnej, w żaden sposób nie różnicuje zabudowy miejskiej i nie przyznaje możliwości dokonywania szczególnych odstępstw w przypadku obszarów miejskich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. reprezentowany przez r. pr. A. K. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od "skarżącej" na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając jednocześnie naruszenie prawa materialnego.

Przypomnieć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, aby były skuteczne, muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego nie powołuje przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., który określa kompetencje Sądu I instancji w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Oceniając tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę na ich wadliwą konstrukcję, z jednoczesnym uwzględnieniem poglądu wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzającego się do stanowiska o możliwości zrekonstruowania przez Naczelny Sąd Administracyjny - zwłaszcza na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające warunkom określonym w art. 174 p.p.s.a. umożliwiły jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność.

Określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych w tej mierze w zasadzie jednoznacznie wynika, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowego uzasadnienia zatem wymaga sytuacja, zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, jaka miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Tymczasem takiego szczegółowego uzasadnienia nie ma ani w analizie urbanistycznej, ani też w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Natomiast Sąd I instancji, poza obszernym opisem w uzasadnieniu wyroku na str. 15-17 dopuszczalności wyznaczenia obszaru analizowanego w większym wymiarze, co nie jest przedmiotem sporu, w żaden sposób nie ocenił potrzeby takiego wyznaczenia w niniejszym stanie faktycznym. W tym też zakresie argumenty skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadnione. Sąd I instancji nie wyjaśnił na str. 16 uzasadnienia dlaczego w niniejszej sprawie podzielił pogląd organów, że dopiero poszerzony obszar analizowany pozwalał na powzięcie informacji niezbędnych dla ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach tej sprawy wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób wykraczający poza trzykrotną szerokość frontu działki spowodowało objęcie nim terenów o różnych funkcjach zabudowy i różnym przeznaczeniu. Tym bardziej zatem, w takich okolicznościach organy administracji powinny dać wyraz motywacji, która legła u podstaw uznania, że wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszym stanie faktycznym służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, a Sąd kontrolujący te decyzje powinien ocenić jej prawidłowość, zwłaszcza gdy stanowi to przedmiot zarzutu strony postępowania, wyrażanego konsekwentnie w odwołaniu, a następnie skardze do Sądu I instancji.

W konsekwencji, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem, narusza uregulowania § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skoro wadliwie został wyznaczony obszar analizowany - ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. Te wszystkie uchybienia prowadzą natomiast do wniosku, że organy administracji wydały decyzję z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, a Sąd I instancji, mimo zarzutów skargi wskazujących na te uchybienia, wady te zaakceptował.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 5 ust. 2 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym.

Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia, określenie dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika zabudowy na poziomie do 0,51 nie było zasadne, zwłaszcza przy średnim poziomie współczynnika zabudowy wynoszącym 0,29 i przy wartościach skrajnych znajdujących się w przedziale od 0,16 do 0.51. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że przekroczenie przez ustalony wskaźnik średnich wartości znajduje umocowanie w wynikach analizy.

Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższego parametru we wskazanej wysokości do 0,51 nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Bezkrytyczne nawiązanie przez organy administracji publicznej do maksymalnej wielkości ocenianego parametru nie było uprawnione, skoro zabieg taki nie był usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy. Zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko orzekających organów w obu instancjach nie jest stanowiskiem mającym oparcie w obowiązującym unormowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 1588).

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione. Jednocześnie, w ocenie Sądu II instancji, z uwagi na charakter zarzutów, dotyczących w zasadzie sporu co do prawa i jego wykładni, sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną co do istoty, gdyż na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Sąd jest w stanie jednoznacznie ocenić, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. W konsekwencji, na mocy art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2015 r.

Jednocześnie, orzekając reformatoryjnie, Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na wniosek strony co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe. Wniosek taki został sformułowany w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp.k z siedzibą w Ś. kwotę 1587 (słownie: tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.