Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 419/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217 i 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej: Prezydent) na podstawie art. 217 i art. 219 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., zwanej dalej: Kpa) po rozpatrzeniu wniosku E. P. (zwanej dalej: skarżąca) w sprawie o wydanie zaświadczenia, o zgodności wykonanych prac budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] [...] z dnia [...] października 2007 r. - Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2007, nr [...], poz. [...] z dnia [...].12.2007 r.); dla terenu działki nr [...], arkusz [...], obręb R.; położonej w P. przy ul. [...] (zwane dalej odpowiednio: zaświadczenie; MPZP lub plan; działka [...]) odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, co następuje. Do uzyskania powyższego zaświadczenia skarżącą - sprawcę samowoli budowlanej - zobowiązał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwany dalej: PINB) postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

Wskazano, że przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia był budynek (i roboty budowlane na nim wykonane) zlokalizowany w północno-zachodniej części działki nr [...], a obiekt zlokalizowano w granicy z działką drogową - ul. [...].

Prezydent już uprzednio (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia z tego względu, że w jego ocenie w miejscowym planie działka została przeznaczona pod zabudowę usługową - symbol w planie 6U, a obiekt objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia, usytuowano w sposób niezgodny z zapisami planu. Wskazano wówczas, że budynek narusza m.in. zapis: § 13 ust. 2 pkt 1 lit. f - zakazujący sytuowania, budowy i rozbudowy parterowych budynków usługowo-handlowych; § 13 ust. 6 pkt 1 - zakazujący sytuowania budynków w granicach z działkami sąsiednimi oraz § 13 ust. 6 pkt 2 - nakazujący sytuowanie zabudowy zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu.

Następnie - postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO) postanowiło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia Prezydenta mówiące o tym, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze dla którego obowiązują ustalenia ww. miejscowego planu, który wprowadza zakaz lokalizacji nowych tymczasowych pawilonów handlowych oraz o tym, że dla istniejących pawilonów handlowych wprowadzono zakaz rozbudowy i zakaz sytuowania budynków w granicy z działkami sąsiednimi. Zdaniem Kolegium jednak organ I instancji powinien w sposób bezsporny i nie budzący żadnej wątpliwości ustalić wielkość pawilonu handlowego istniejącego w dacie wejścia w życie obowiązującego MPZP. Wskazano także, że akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu, który przemawiałby za tym, że istniejący obecnie pawilon został wybudowany całkowicie i od podstaw, po wcześniejszym rozebraniu budynku pawilonu handlowego istniejącego w tym miejscu wcześniej.

Kolejno organ wskazał, że Prezydent po zwrocie akt postępowania uzyskał z PINB m.in. kserokopie dokumentacji fotograficznej związanej z wykonywanymi pracami budowlanymi przy ul. [...].

Wskazano, że kolejnym postanowieniem - z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent ponownie odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ wywodził, że dostosowując się do wytycznych SKO ustalono, że wielkość pawilonu handlowego istniejącego w dacie wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu wynosiła ok. 37 m2, co wynika z ewidencji gruntów i budynków oraz jest zbieżne z pomiarami dokonanymi na fotografii lotniczej wykonanej [...] lipca 2006 r. i [...] maja 2008 r. Wskazano również, że akta sprawy uzupełniono o dokumentację m.in. fotograficzną pozyskaną z nadzoru budowlanego. Ze zgromadzonego materiału, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że budynek został rozebrany i następnie odbudowany. Wynika to, w jego ocenie, wprost z orzeczeń nadzoru budowlanego zarówno I jak i II instancji. W swojej decyzji z [...] czerwca 2014 r. WWINB wprost pisze, że "przy przedmiotowym obiekcie budowlanym były prowadzone roboty budowlane związane z odbudową obiektu, a nie jego remontem i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę".

Dalej organ I instancji zauważył, że nie zgadza się z konkluzją poczynioną przez SKO. Mianowicie postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego skarżąca została zobligowana przez PINB do wystąpienia o stosowne zaświadczenie do Prezydenta. W wyniku wydania przez Kolegium postanowienia z [...] grudnia 2015 r. Prezydent praktycznie musiał wystąpić do PINB o materiały niezbędne do wydania uprzedniego postanowienia. Tym samym organ prowadzący postępowanie o wydanie zaświadczenia musiał zwrócić się "o pomoc" do organu, który tego zaświadczenia żąda. Powyższe - w ocenie organu I instancji - prowadziło do naruszenia uwarunkowań wynikających z art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie wskazano, iż nie można żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jeśli m.in. są one organowi znane z urzędu. Ponadto wskazano, że Prezydent nie dysponuje żadnym rejestrem faktycznego zagospodarowania terenu w dacie wejścia w życie planu miejscowego ani żadnym rejestrem dokumentującym faktyczną rozbiórkę jakiejkolwiek nieruchomości. Tym samym przytoczone ustalenia związane z istniejącą w terenie zabudową w dacie wejścia w życie MPZP jak i związane z dokumentacją związaną z rozbiórką i odbudową pawilonu handlowego uznano za wątek poboczny niemający merytorycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. W konkluzji postanowienia wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na obszarze, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowy budynek został usytuowany niezgodnie z ustaleniami wynikającymi z MPZP.

Na skutek zażalenia skarżącej SKO, postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...] ponownie postanowiło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie; organ I instancji powinien w sposób bezsporny i nie budzący żadnej wątpliwości ustalić wielkość pawilonu handlowego istniejącego w dacie wejścia w życie MPZP; zdaniem Kolegium MPZP wskazuje wyłącznie na zakaz rozbudowy istniejących pawilonów handlowych, a akta sprawy nie zawierają bezspornego dowodu na to, że istniejący wcześniej pawilon handlowy został całkowicie rozebrany, a następnie wzniesiony na nowo.

W związku z powyższym ponownie prowadząc postępowanie Prezydent wezwał skarżącą do przedłożenia kopii dokumentów wydanych przez właściwe organy administracji budowlanej świadczące o tym, że istniejący budynek wybudowano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem złożonym [...] września 2016 r. skarżąca przedłożyła następujące dokumenty:

- kopię decyzji o pozwoleniu na budowę niewymagającą zatwierdzenia projektu z [...].08.1973 r.;

- kopię projektu pawilonu - rzuty elewacji frontowej, bocznej i tylnej;

- kopię opisu technicznego do projektu pawilonu z przeznaczeniem na sprzedaż kwiatów;

- kopię pisma z Prezydium Dzielnicowej Rady N., [...], Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...].04.1973 r.;

- kopię pisma z Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych, [...] M. z [...].05.1973 r.;

- kopię opisu technicznego do projektu instalacji wodno-kanalizacyjnej;

- mapę geodezyjną projektu instalacji wodno-kanalizacyjnej z [...].02.1974 r.;

- kopię protokołu z odbioru przyłącza kanalizacyjnego z [...].03.1974 r.;

- kopię protokołu z obioru przyłącza wodociągowego z [...].03.1974 r.;

- kopię umowy dzierżawy gruntu przy ul. [...] pod kiosk sprzedaży kwiatów z [...].03.1975 r.

Jednocześnie oświadczyła, że obecna powierzchnia 37 m2 zabudowy pawilonu jest wypadkową pierwotnie powstałej zabudowy wskazanej w archiwalnej dokumentacji budowlanej z lat 1973-74 oraz dokonanej przez poprzedniego właściciela pawilonu w roku 1993 przebudowy i rozbudowy.

Organ przeprowadził wizję w terenie dnia [...] września 2016 r. oraz uzyskał dokumentację fotograficzną przedmiotowego pawilonu z dnia [...] kwietnia 2010 r. wykonaną przez Zarząd Dróg Miejskich w P. w ramach inwentaryzacji pasów drogowych. W zasobach archiwum WUiA wyszukano również fotografie pawilonu przy ul. [...] wykonane podczas prowadzonych postępowań w styczniu 2006 r. oraz latem 2007 r.

Przechodząc do rozważań merytorycznych organ przywoła regulację art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 217 § 1 i 2 Kpa oraz art. 218 § 2 Kpa. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Odnosząc się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego z postanowienia z [...] lipca 2016 r. organ wywodził, co następuje. W jego ocenie wielkość pawilonu handlowego istniejącego w dacie wejścia wżycie obowiązującego miejscowego planu tj. w dniu [...].01.2008 r. mieściła się w przedziale od ok. 33 m2 do ok. 37 m2, co wynika z: ewidencji gruntów i budynków (stan na [...] sierpnia 2016 r.) gdzie figuruje wartość 37 m2 (k. 82); pomiarów dokonanych na fotografii lotniczej wykonanej [...] lipca 2006 r. i [...] maja 2008 r. (k. 47), - ok. 37 m2, niemniej z uwagi na orientacyjną skalę wykonanego zdjęcia

1:700, wartość tę należy traktować jako przybliżoną; oświadczenia skarżącej z [...] września 2016 r. (k. 67-68) - 37 m2; wniosku ówczesnego współwłaściciela działki J. T., złożonego do Wydziału Urbanistyki i Architektury UMP dnia [...] stycznia 2006 r. (a więc przed okresem w którym były prowadzone roboty budowlane, których konsekwencją było prowadzenie postępowania przez nadzór budowlany), że na działce był pawilon handlowy o powierzchni zabudowy 33 m2, kubaturze 76 m3, wysokości zewnętrznej 2,5 m, jednej kondygnacji nadziemnej przy dachu płaskim (k. 91). Zdaniem Prezydenta znalezienie jakichkolwiek innych dowodów ponad powyższe, o których mowa w postanowieniu SKO z [...] lipca 2016 r., związanych z powierzchnią zabudowy działki w dacie wejścia MPZP w życie może być niezmiernie trudne lub wręcz niemożliwe.

Organ I instancji nie podzielił stanowiska jakoby MPZP wskazywał wyłącznie na zakaz rozbudowy istniejących pawilonów handlowych. Zdaniem organu w planie, w § 13 ust. 2 pkt 1 wpisano - "ustala się zakaz sytuowania, budowy i rozbudowy". Uznano również, że kwestia rozbiórki istniejącego po 1993 r. pawilonu i następnie wzniesienie nowego obiektu nie może być przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia. Właściwe do orzekania w tej kwestii będą organy nadzoru budowlanego. Prezydent podkreślił, że zgodnie z treścią art. 35 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywanie w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W świetle powyższego skarżąca mogłaby użytkować istniejący pawilon na dotychczasowych zasadach. Warunkiem koniecznym do zastosowania ww. przepisu jest jednak to by przedmiotowy obiekt był wybudowany legalnie. Badanie legalności zabudowy należy zaś do kompetencji nadzoru budowlanego.

Organ wskazał następnie, że uwzględniając wytyczne SKO ustalono, że powierzchnia okna wystawowego z roku 2015 (k. 13) i roku 2016 (k. 85) uległa znacznemu powiększeniu w porównaniu do stanu na rok 2007 (k. 94) i rok 2010 (k. 87); stan zużycia materiałów budowlanych - cokołu budynku jest zasadniczo inny od stanu zużycia pozostałych elementów (k. 13 i 85); powyższe jest tożsame z dokumentacją fotograficzną uzyskaną z nadzoru budowlanego (k. 35-k. 42); układ okien w elewacji frontowej zarówno dla stanu obecnego (k. 13 i 85) jak i stanu na lata [...] (k, 94 i 87) i tak jest rozbieżny z tym co przedłożyła skarżąca jako elewację frontową budynku wg stanu na rok 1973 (k. 70).

Organ zwrócił również uwagę, że przedłożone przez skarżącą dokumenty - pismo z [...] września 2016 r. (k. 67) związane są z pierwotnym obiektem, który mógłby powstać w latach 70-tych XX w. Dokumenty związane z przebudową pawilonu objętego wnioskiem z początku lat 90-tych XX w. wnioskodawczym załączyła jako załącznik do zażalenia z lutego 2015 r. (k. 23-28). Prezydent dostrzegł również rozbieżności w wymiarach przedmiotowego pawilonu (na przestrzeni minionych lat) zarówno w projekcie z 1973 oraz w projekcie z 1993 roku, w porównaniu ze stanem faktycznym stwierdzonym przez PINB (k. 9-12).

Prezydent wskazał, że dokumentem, na podstawie którego organ właściwy w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego może się posłużyć jest obowiązujący miejscowy plan. Podkreśli, że na postawie zgromadzonych materiałów nie ma wątpliwości, że wykonane prace (roboty) budowlane na nieruchomości są niezgodne z zapisami i naruszają ustalenia obowiązującego planu zakazujące sytuowania, budowy (w tym odbudowy) i rozbudowy parterowych budynków usługowo-handlowych; zakazujące sytuowania budynków w granicach z działkami sąsiednimi tudzież nakazujące sytuowanie zabudowy zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu.

Wskazano także, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego m.in. Prezydent wydaje zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu. Skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności wykonanych prac budowlanych z ustaleniami obowiązującego MPZP. Prawo budowlane nie przewiduje wydawania zaświadczeń o zgodności prowadzonych robót budowlanych z obowiązującym MPZP.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca zarzucając błędną ocenę stanu faktycznego oraz naruszenie w szczególności, art. 7, 8, 9, 10 i 12 a także art. 77 § 1 i art. 79 Kpa oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie do wydania zaświadczenia o zgodności zakresu wykonanych robót budowlanych (remontu) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej w zaskarżonym postanowieniu nadal nie został zrealizowany obowiązek wskazany przez Kolegium, dotyczący ustalenia w sposób bezsporny i nie budzący żadnych wątpliwości, że istniejący obecnie pawilon został wybudowany całkowicie i od podstaw po wcześniejszym rozebraniu budynku pawilonu handlowego istniejącego w tym miejscu wcześniej.

Skarżąca wyjaśniła, że rozbieżności układu okien w elewacji frontowej zarówno dla stanu obecnego jak i dla stanu na rok [...], w stosunku do stanu na rok 1973, wynikają wprost z przebudowy pawilonu handlowego dokonanej w roku 1993 przez jego ówczesnego właściciela S. T.. Również różnice w powierzchni, o których wzmiankuje w zaskarżonej decyzji organ I instancji, są – ww. ocenie skarżącej – weryfikowalne na podstawie przedłożonych dotychczas przez skarżącą dokumentów.

Zdaniem skarżącej konkluzja poczyniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dotychczasowych postanowieniach jest w pełni uzasadniona i winna być jednoznacznie rozstrzygnięta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy z zachowaniem wymogów formalnych wynikających ze stosownych przepisów Kpa.

Skarżąca dopatrzyła się nieprawidłowości w działaniu organu, które dotyczą:

- przeprowadzonej w dniu [...] września 2016 r. wizji w terenie, bez uprzedniego powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy, co stanowi naruszenie art. 79 Kpa,

- niepoinformowania wnioskodawcy o otrzymanej dokumentacji fotograficznej przedmiotowego pawilonu handlowego z [...] kwietnia 2010 r. wykonanej przez Zarząd Dróg Miejskich w P. w ramach inwentaryzacji pasów drogowych, do czego był zobowiązany wz. z gromadzeniem materiału dowodowego,

- niepoinformowania wnioskodawcy o wyszukanych w zasobach archiwum Wydz. Urb. i Arch. fotografii pawilonu przy ul. [...] wykonanych podczas prowadzonych postępowań w styczniu 2006 r. oraz latem 2007 r., do czego był również zobowiązany wz. z gromadzeniem materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej organ jest również niekonsekwentny – z jednej strony wskazując, że znalezienie jakichkolwiek innych dowodów związanych z powierzchnią zabudowy działki w dacie wejścia MPZP w życie może być niezmiernie trudne lub wręcz niemożliwe, a z drugiej strony wskazuje precyzyjnie na fakt istnienia pawilonu handlowego w dacie wejścia w życie MPZP, a także podaje się precyzyjnie 37 m2 jego powierzchni. Przy czym, zdaniem skarżącej, organ I instancji nie wskazał jednoznacznie na żaden bezsporny dowód, że istniejący wcześniej pawilon handlowy został całkowicie rozebrany, a następnie wzniesiony na nowo, w związku z czym nie można zgodzić się z twierdzeniami, że wykonane roboty budowlane były odbudową pawilonu handlowego, a nie jego remontem.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskrzone postanowienie organu I instancji.

W ocenie Kolegium, które podzieliło w tej mierze ustalenia organu I instancji, na obszarze, na którym położona jest nieruchomość, której dotyczy wniosek obowiązuje miejscowy plan, zgodnie z którym działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 6U, przeznaczonym pod zabudowę usługową. Zdaniem Kolegium obiekt objęty wnioskiem o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, usytuowano w sposób niezgodny z zapisami planu miejscowego. Budynek ten narusza bowiem m.in. zapis: § 13 ust. 2 pkt 1 lit. f - zakazujący sytuowania, budowy i rozbudowy parterowych budynków usługowo - handlowych; § 13 ust. 6 pkt 1 - zakazujący sytuowania budynków w granicach z działkami sąsiednimi; § 13 ust. 6 pkt 2 - nakazujący sytuowanie zabudowy zgodnie z nieprzekraczalną linia zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu.

Kolegium argumentowało, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany w dacie wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu mieścił się w przedziale od 33m2 do ok. 37m2. Wynika to z ewidencji gruntów i budynków (stan na dzień [...] sierpnia 2016r.), gdzie figuruje wartość 37m2; pomiarów dokonanych na fotografii lotniczej, wykonanej [...] lipca 2006 r. i [...] maja 2008 r., gdzie wartość ta również wynosi ok. 37m2. Potwierdza to również oświadczenie samej skarżącej podającej również, iż powierzchnia budynku wynosi 37m2. Natomiast z wniosku ówczesnego właściciela działki J. T., złożonego do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] stycznia 2006r. (a więc przed okresem kiedy prowadzone były roboty budowlane, których konsekwencją było prowadzone postępowanie przez nadzór budowlany), że na działce był pawilon handlowy o powierzchni 33m2, kubaturze 76m3, wysokości zewnętrznej 2,5 m, jednej kondygnacji nadziemnej przy dachu płaskim.

Organ wywodził również, że sama skarżąca dostarczyła do akt sprawy dokumenty takie jak: decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady N. P. N. - M. z dnia [...] sierpnia 1973 r. o pozwoleniu na budowę nie wymagającą zatwierdzenia projektu. Z decyzji tej wynika, iż ma ona charakter tymczasowy. W razie realizacji zamierzeń planu przestrzennego miasta na tym terenie obiekt należy usunąć bez prawa do roszczeń odszkodowawczych.; opis techniczny z którego wynika, iż powierzchnia zabudowy obiektu wynosi: 34,80m2. Zdaniem Kolegium powyższe stanowi budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego (z 33m2 do 37m2), a MPZP zakazywał budowy i rozbudowy parterowych budynków usługowych na przedmiotowym terenie. Organ wskazał w tej mierze na definicję odbudowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia [...] lipca 1985 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którą przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wskazał także na art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego w zakresie ustalenia pojęcia przebudowa i wywodził, że zawarta w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicja legalna "przebudowy" stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy" - na zasadzie wnioskowania a contrario. W rezultacie przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Podkreślono, że przez "rozbudowę" rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów". W świetle powyższego skoro przedmiotowy obiekt handlowy zmienił swoją powierzchnię zabudowy to w rezultacie dokonano jego rozbudowy. Taka sytuacja oznacza niezgodność z zapisami ww. miejscowego planu w zakresie zakazu sytuowania, budowy (w tym odbudowy) i rozbudowy parterowych budynków usługowo - handlowych oraz zakazujące sytuowania budynków w granicach z działki sąsiednimi, tudzież nakazujące sytuowanie zabudowy zgodnie z nieprzekraczalna linią zabudowy, wyznaczona na rysunku planu - a to uzasadniało, w ocenie Kolegium - wydanie zaskarżonego postanowienia. Końcowo uwypuklono, odnosząc się do zarzutów zażalenia, iż odbudowa mieści się w pojęciu budowy. Zdaniem Kolegium słusznym jest twierdzenie organu I instancji, iż przedmiotowy obiekt został posadowiony samowolnie, a to uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z dziedziny budownictwa, celem ustalenia charakteru prac budowlanych przeprowadzonych na obiekcie pawilonu. Zaskrzonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. art. 7 i 77 , §1 oraz 80 Kpa, a w konsekwencji także naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 przepisów ustawy Prawo budowlane poprzez definiowanie prowadzonych prac remontowych, jako odbudowy i rozbudowy, przy nieprawdziwym - nieudokumentowanym w zebranym materiale dowodowym - stwierdzeniu, że istniejący wcześniej pawilon został całkowicie rozebrany, a następnie wybudowany od podstaw.

Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty, a ponadto wskazała, że wyjaśnienia wymaga, że J. T. informował skarżącą, że wartość 33 m2 i pozostałe parametry pawilonu podane przez niego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 r. nie zostały zaczerpnięte z jakichkolwiek dokumentów i parametry te przyjął on "ad hoc" porównując parametry własnego pawilonu pobudowanego przez niego obok na działce nr [...], należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej O. Młodych. Ponadto wskazana we wniosku przez J. T. wartość 33 m2 była jedynie informacją poboczną, niewiążącą i nie dotyczyła istoty wnioskowania, albowiem sprawa dotyczyła wniosku o ustalenie warunków zabudowy na pobudowanie (ustawienie) innego pawilonu z płyty obornickiej w systemie zabudowy modułowej "[...]". Sprawa ta toczyła się pod nr [...] i zakończyła sią wydaniem w dniu [...] marca 2007 r. decyzji nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżąca wywodziła następnie, że J. T. pomimo, że był współwłaścicielem działki nr [...], to nigdy nie był właścicielem wybudowanego na niej pawilonu handlowego którego dotyczy sprawa, a w konsekwencji – w ocenie skarżącej - nie miał dostępu do pawilonu lub dokumentów by prawidłowo wskazać jego parametry w tym powierzchnię zabudowy.

Podkreśliła także sprzeczność pomiędzy danymi podanymi przez J. T. i opisem technicznym do projektu pawilonu oraz brak uwzględnienia faktu dokonanej w roku 1993 rozbudowy pawilonu przeprowadzonej przez jego ówczesnego właściciela S. T. , w wyniku której powstał pawilon o obecnej powierzchni 37 m2 .

Zdaniem skarżącej logicznym jest przyjęcie za organem I instancji , iż powierzchnia pawilonu handlowego w dacie wejścia w życie obowiązującego miejscowego planu tj. w dniu [...].01.2008 r. wynosiła ok. 37 m2 . A skoro obecna powierzchnia pawilonu handlowego wynikająca z dokonanych pomiarów, ewidencji gruntów i budynków wynosi 37 m2 to nieuzasadnione jest stanowisko SKO, że doszło do rozbudowy pawilonu handlowego.

Odnosząc się do decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady N. P. - N. M. z dnia [...].08.1973 r. , znak: [...] o pozwoleniu na budowę nie wymagającą zatwierdzenia projektu skarżąca wskazała, że jest ona obarczona wadą prawną, albowiem wydana została z naruszeniem praw ujawnionego wówczas w księdze wieczystej współwłaściciela nieruchomości oraz bez jego wiedzy i zgody. Zapisy powołanej decyzji nie mogą mieć zastosowania do skarżącej, ponieważ nie jest właścicielem pawilonu .

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej Ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia, o zgodności wykonanych prac budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - "[...]" w P. dla terenu działki nr [...].

W prowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że na obszarze, na którym położona jest nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania, obowiązuje ww. miejscowy plan. Działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 6U, tj. przeznaczonym pod zabudowę usługową. Organ ustalił, że obiekt objęty wnioskiem o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, usytuowano w sposób niezgodny z zapisami planu miejscowego, albowiem narusza m.in. zapis: § 13 ust. 2 pkt 1 lit. f - zakazujący sytuowania, budowy i rozbudowy parterowych budynków usługowo - handlowych; § 13 ust. 6 pkt 1 - zakazujący sytuowania budynków w granicach z działkami sąsiednimi; § 13 ust. 6 pkt 2 - nakazujący sytuowanie zabudowy zgodnie z nieprzekraczalną linia zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu. Zdaniem organów inwestycja stanowi budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego (z 33m2 do 37m2), a plan zakazywał budowy i rozbudowy parterowych budynków usługowych na przedmiotowym terenie.

W ocenie Sądu organy poczyniły prawidłowe ustalenia, które sąd w składzie niniejszym podziela i czyni podstawą dalszych rozważań oraz prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia żądanej treści.

Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji - dotyczące odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII Kpa zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowiły art. 217 i 219 Kpa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie zachodzi przypadek pierwszy, albowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżąca do przedłożenia stosownego zaświadczenia. Jednocześnie organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 Kpa).

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (; tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 202/17, por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, Lex nr 1452122 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji zatem, gdy z danych dostępnych organowi I instancji, pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego, wynika niezgodność z planem zagospodarowania zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści - do czego organ był zobowiązany. Na tym etapie rola tego organu się kończy. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Należy przy tym stwierdzić, że badanie prawidłowości oświadczeń J. T., czy też weryfikacja prawdziwości oświadczeń samej skrzącej dot. powierzchni budynku wykracza poza zakres postępowania prowadzonego na podstawie art. 218 Kpa. Organ bowiem wydaje oświadczenie na podstawie dostępnych danych. Jeśli skrząca nie zgadza się z danymi zawartymi w decyzjach, czy ewidencjach to ich kwestionowanie musi odbywać się w innym trybie. W konsekwencji wydanie żądanego zaświadczenia sprowadziłoby się do dokonania oceny prawnej decyzji administracyjnych, czy też wpisów w ewidencjach, co jest niedopuszczalne na gruncie przywołanych przepisów.

W tym zakresie, odnosząc się do obszernej argumentacji przedstawionej w skardze wskazać należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego (do czego de facto dążyła wnioskodawczyni), nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z tych też względów brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, zwłaszcza zważywszy że dopuszczenie dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 Ppsa jest jedynie uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II FSK 1306/08, LEX 558886.

Zaakcentować także trzeba, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem są natomiast te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, str. 60-61). Podobnie w doktrynie podkreśla się, że różnica między decyzją deklaratoryjną a zaświadczeniem polega na tym, iż w przypadku decyzji takie wiążące ustalenie czy podciągnięcie stanu faktycznego pod normy prawne ma miejsce, gdy wymaga tego konkretny przepis prawa. Na ogół zachodzi to wówczas, gdy okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne, ich istnienie może budzić wątpliwości lub wokół ich powstania istnieje spór. Zaświadczenie wydaje się natomiast, gdy fakt powstania takich skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie, 2011, s. 261, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548).

Zdaniem sądu organy obu instancji poczyniły ustalenia na tyle wnikliwie i szczegółowo, że uznać należy, iż zrobiły to w stopniu wystarczającym do odmowy wydania zaświadczenia. To z kolei w świetle powyższych rozważań przemawia za legalnością postanowień wydanych przez organy w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W tym miejscu jeszcze raz należy powtórzyć utrwalony w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności dokonywania, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, LEX nr 1083548.). W niniejsze sprawie, z uwagi na jej specyfikę organy i tak w znacznym stopniu musiały poszukiwać danych. Skarżąca zdaje się wymagać dowodów, których pozyskanie w trybie art. 218 § 2 Kpa, nie jest możliwe, jeśli w ogóle jest obiektywnie możliwe. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie, w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego, że istnieje dokument stwierdzający wprost, że w danej dacie, obiekt miał taką a nie inną powierzchnię, zaś następnie powierzchnia ta nie uległa zmianie. Jak wspomniano wcześniej jeżeli dane, na których oparł się organ, a przywołane we wcześniejszej części uzasadnienia, nie są wg skarżącej zgodne z prawdą, to winna ona uruchomić odpowiednie tryby w celu np. wzruszenia ostatecznych decyzji. Tymczasem same oświadczenia skarżącej oraz przytaczane przez nią oświadczenia osoby trzecie nie mogą stanowić podstawy do wydania stronie zaświadczenia, w konfrontacji z materiałem dowodowym, jaki zgromadzono w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1952/16 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej określone fakty, które maja być potwierdzone zaświadczeniem.

Reasumując, zdaniem sądu organy wyprowadziły z tego materiału prawidłowe wnioski, zaś samo zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające spełniają ustawowe wymagania.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Ppsa.