Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 860/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 23
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej S. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] o odmowie przyznania S. B. jednolitej płatności obszarowej na 2014 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu [...] S. B. złożyła formularz wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. Skarżącą wystąpiła o przyznanie płatności JPO do działki rolnej A o powierzchni 2,67 ha. Dnia [...] organ l instancji wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku, gdyż Skarżąca nie podpisała złożonego wraz z wnioskiem załącznika graficznego. W dniu [...] skarżąca wniosła korektę wniosku wraz z podpisanym załącznikiem graficznym. W dniu [...] organ l instancji wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odmówił przyznania płatności JPO z racji złożenia kompletnego wniosku o przyznanie płatności po ostatecznym terminie na jego złożenie. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. (WE) z 2 grudnia 2009 r., nr L 316, str. 65 – 112, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009.

Organ II instancji uznając, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, wskazał, że skarżąca w terminie wskazanym w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1164), zwanej dalej ustawą o płatnościach, złożyła formularz wniosku o przyznanie płatności do którego dołączyła niepodpisany załącznik graficzny. Podpis pod załącznikiem graficznym złożyła dopiero w dniu [...] na wezwanie organu z dnia [...] do usunięcia braków formalnych wniosku. W związku z tym organ I instancji prawidłowo uznał, że kompletny wniosek, wolny od braków, został złożony w dniu [...] i odmówił przyznania płatności JPO. Wskazując na art. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, art. 19 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE z dnia 31 stycznia 2009 r., nr L 030, str. 16-99), zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 , art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1518), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 11 marca 2010 r., organ II instancji stwierdził, że pod pojęciem wniosku o przyznanie płatności nie należy rozumieć samego formularza wniosku. Wnioskiem jest formularz wniosku wraz z obowiązkowymi załącznikami w tym, m.in. załącznikami graficznymi. Załącznik graficzny jest integralną częścią wniosku. Oczywiste jest, że zarówno formularz wniosku, jak i załącznik graficzny, winny być podpisane przez stronę. Tym samym kompletny wniosek będzie składał się z wypełnionego i podpisanego formularza wniosku wraz z wypełnionymi i podpisanymi załącznikami graficznymi. Dopiero tak złożony wniosek będzie nosił cechy wniosku, o którym mowa w art. 12 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W 2014 r. ostatecznym dniem na złożenie wniosku był [...]. Termin na złożenie wniosku jest terminem materialnoprawnym. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Tym samym niezłożenie w terminie do [...] kompletnego wniosku wyklucza możliwość otrzymania takiej płatności. Po tym terminie wygasają prawa i obowiązki o charakterze materialnoprawnym. Skarżąca złożyła kompletny wniosek w dniu [...], to jest po terminie na złożenie wniosku z uwzględnieniem 25-dniowego okresu, o którym mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Z tego też względu należało odmówić przyznania płatności na 2014 r. Organ podkreślił, że kompletny wniosek z podpisanym załącznikiem graficznym złożony został w dniu [...]. Podpis pod załącznikiem graficznym skarżąca złożyła na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. z dochowaniem 7-dniowego terminu. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie będzie miał jednak zastosowania, bowiem istnieje przepis szczególny, który wyłącza możliwość zastosowania trybu usuwania braków formalnych wniosku po ostatecznym terminie na złożenie wniosku . Przepis art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest zupełny i wyłącza możliwość zastosowania trybu usuwania braków formalnych wniosku – art. 64 § 2 k.p.a. po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, tj. po [...]. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 uzupełnienie wniosku po ostatecznym terminie składania wniosków jest niedopuszczalne. Tym samym nie można uznać, że uzupełnienie braku w postaci złożenia podpisu pod załącznikiem graficznym w dniu [...], rodzi skutek od dnia złożenia pierwotnego wniosku, czyli od dnia [...]. Bez znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest sposób usunięcia braku po terminie [...], a mianowicie, czy dokonano tego w formie zmiany, korekty czy poprawki. Po ostatecznym terminie składania wniosków niedopuszczalne jest przyjęcie jakiejkolwiek poprawki, z wyjątkiem poprawki błędu oczywistego, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Brak w postaci niezłożenia podpisu pod załącznikiem graficznym nie mieści się w kategoriach błędu oczywistego.

W skardze na powyższą decyzję S. B. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozstrzygnięcie sprawy poprzez przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kształcie wskazanym we wniosku złożonym w dniu [...], zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. § 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. oraz art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez uznanie, że przepis ten wymaga podpisu wnioskodawcy na załączniku graficznym;

2. art. 61 § 3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. przez uznanie, że wnioskodawczyni mimo uzupełnienia (wskazanego bez podstawy prawnej) braku formalnego w terminie wskazanym w tym przepisie oraz w terminie wskazanym w wezwaniu organu pierwszej instancji w wezwaniu z dnia [...], nie złożyła w terminie [...] wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

3. art. 12 i art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 przez uznanie, że przepisy te wymagają podpisu załączników graficznych oraz wyłączają możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

4. art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 11 k.p.a. przez nieuznanie uzupełnienia braku formalnego i złożenia korekty za poprawkę błędu oczywistego w rozumieniu tego przepisu, a w szczególności niewskazanie argumentacji przemawiającej za nieuznaniem uzupełnienia błędu formalnego i złożenia korekty za poprawkę błędu oczywistego;

5. art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez wezwanie do uzupełnienia nieistniejącego braku formalnego, nadto wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia .w dniu 11 czerwca 2015 r., tj. po teoretycznym dniu ostatecznego złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji pismem z dnia [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w postaci złożenia podpisów do załączników graficznych. Organ uznał brak takiego podpisu za brak formalny, mimo iż nie ma podstawy prawnej do żądania podpisu załączników graficznych. Zwłaszcza nie jest to wskazany przez organ II instancji § 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. Przepis ten wskazuje jedynie, co powinien zawierać materiał graficzny załączony do wniosku i nie wymaga podpisania załączników graficznych. Brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że wnioskodawca musi "zaakceptować treść załącznika graficznego poprzez złożenie pod nim podpisu". Takie wymagania nie wynikają z przepisów unijnych regulujących tę kwestię. Skarżąca w pełnym zakresie zrealizowała swój obowiązek wskazany w art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1122/2009, jak również w § 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. Ponieważ wskazane załączniki graficzne zostały w sposób prawidłowo wypełnione w czasie do [...], brak jest jakichkolwiek przeszkód do uznania, iż wniosek skarżącej został w całości złożony do dnia wskazanego w ustawie, jak i w rozporządzeniu. Skoro organ I instancji uznał (niesłusznie) brak podpisu na załączniku za brak formalny i wezwał stronę do jego uzupełnienia, a potem uznał, że jednak brak ten nie może zostać usunięty, a złożenie podpisu w wyznaczonym przez organ terminie skutkuje odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej, prowadzi to do wniosku, iż winien on również uznać cały wniosek został złożony w terminie. Inne zachowanie jest bezsprzecznym naruszeniem art. 61 § 3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią swoistego rodzaju fikcję prawną, która ma zastosowanie również w niniejszym przypadku. Przede wszystkim uzupełnienie braków formalnych, mimo iż następuje po złożeniu wniosku, to wywołuje skutek od jego złożenia. Zresztą organ I instancji w swojej decyzji uznał, iż "w dniu 15.05.2014 r. złożyła Pani wniosek o przyznanie płatności na rok 2014". Oznacza to, iż organ pierwszej instancji ustalił prawidłową datę złożenia wniosku, a mimo to odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej. Wobec tej wewnętrznej sprzeczności decyzji organ drugiej instancji zobowiązany był do jej zmiany na korzyść skarżącej. Nie można przyznać racji organowi II instancji, co do tego, że przepis art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyłącza możliwość zastosowania trybu z art. 64 § 2 k.p.a. Skoro przepis ten przewiduje fikcję prawną złożenia całości wniosku wraz z załącznikami od daty złożenia wniosku, tj. 15 maja 2014 r., a nie daty uzupełnienia braku formalnego, przepisy unijne nie stoją w sprzeczności z art. 64 § 2 k.p.a. Co więcej, art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy uzupełnienia załączników z art. 12 i 13, a nie "braków formalnych" wymyślonych przez organ. Co więcej, przepis ten nie dotyczy sytuacji uzupełnienia wymagań uszczegółowionych przez prawo krajowe, a tym bardziej "braków formalnych" nieistniejących w przepisach w ogóle. Natomiast korekta wniosku złożona w wyniku wprowadzenia przez organ w błąd, wedle art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 nie skutkuje odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej, lecz jedynie nieuwzględnieniem korekty. W zgodzie z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Organ drugiej instancji jedynie zdawkowo odniósł się do tego przepisu uznając, iż "brak w postaci niezłożenia podpisu pod załącznikiem graficznym nie mieści się w kategoriach błędu oczywistego". Zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, nie wskazał w swojej decyzji przyczyn, dla których brak podpisu pod załącznikiem graficznym nie jest błędem oczywistym w rozumieniu tego przepisu. Jeżeli przyjąć, chociaż bezzasadnie, że brak podpisu na załączniku w niniejszej sytuacji winien być przez wnioskodawcę uzupełniony, to brak tego podpisu, zwłaszcza w sytuacji, w której wszystkie wymagane elementy załącznika są dochowane, należy traktować jako błąd oczywisty. Wynika to z faktu, iż z treści samego wniosku oraz treści jego załączników bezsprzecznie wynika wola złożenia wniosku o otrzymanie jednolitej płatności obszarowej. Wobec tego wymóg podpisu nie blokuje merytorycznej możliwości rozpoznania sprawy w tym przedmiocie. Co więcej, wobec faktu, iż organ wprowadził swoim wezwaniem wnioskodawcę w błąd i to oczywisty, zasadnym jest w niniejszej sytuacji zastosowanie cytowanego art. 21. Organ I instancji wezwał [...] skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, przy czym było to już po ostatecznej dacie składania wniosków, tj. po [...]. Niezrozumiałym jest dlaczego organ, zwlekał z wezwaniem, skoro już nawet samo sporządzenie pisma datowane jest 2 dni po ostatecznym terminie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. ) [dalej: p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny jest zawsze stwierdzenie przez organ naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, natomiast inne naruszenie przepisów postępowania stwierdzone przez sąd, stanowi podstawę do uwzględnienia skargi tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto należy podkreślić , że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) , a więc sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego do niego aktu administracyjnego nawet w takim zakresie , który nie został podniesiony w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR w [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy rozstrzygające sprawę prawidłowo uznały, że złożenie przez Skarżącą wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na 2014 r. z niepodpisanym załącznikiem graficznym nie stanowiło złożenia kompletnego wniosku, który mógł być podstawą przyznania płatności, czy brak podpisu rolnika na załączniku do wniosku był brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. i czy możliwe jest skuteczne uzupełnienie tego braku po dniu 9 czerwca 2014 r. tj. po upływie terminu określonego w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 licząc od ostatniego dnia na złożenie wniosku, określonego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2015r., poz. 308) , która weszła w życie [...], do postępowań dotyczących płatności bezpośredniej, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało wnioskiem Skarżącej z dnia [...] o przyznanie płatności na rok 2014 r., a zatem stosuje się do tego postępowania przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.)[ dalej ustawa z 2007 r.].

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu [...], w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jeżeli spełnia określone w tym przepisie warunki.

Jak wynika z art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika, a wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 3 ustawy termin, o którym mowa w ust. 2 nie podlega przywróceniu. Termin ten jest terminem materialnoprawnym.

Treść wniosku o przyznanie płatności uregulowana jest w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2010 r., nr 39, poz. 215 ze zm.).

§ 2 ust. 1 rozporządzenia określa szczegółowo co zawiera wniosek, m.in. o przyznanie płatności bezpośredniej. Poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu zawierają on m.in. NIP lub REGON, jeżeli został nadany, a w przypadku osoby fizycznej również PESEL i numer identyfikacyjny rolnika. We wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca podaje też informację o załącznikach dołączanych do wniosku (§ 2 ust. 2) . Oprócz powyższych danych i informacji, wnioski zawierają oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczą.

Jak stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia, wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej zawiera również oświadczenia o :

1/ powierzchni działek ewidencyjnych z podaniem w szczególności:

a) położenia działki ewidencyjnej ze wskazaniem województwa, powiatu i gminy,

b) danych z ewidencji gruntów i budynków: nazwy obrębu ewidencyjnego, numeru obrębu ewidencyjnego, numeru arkusza mapy, numeru działki ewidencyjnej i powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej,

c) powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, w tym powierzchni:

– niezgłoszonej do programów pomocowych,

– gruntów rolnych, które zostały zalesione w ramach działania zalesianie gruntów rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz zgodnie z planem zalesienia, lecz nie zostały przekwalifikowane na grunty leśne;

2) sposobie wykorzystania działek rolnych, z podaniem w szczególności:

a) oznaczenia działki rolnej,

b) grupy upraw lub obszaru, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną,

c) powierzchni działki rolnej,

d) numeru działki ewidencyjnej, na której jest położona działka rolna,

e) powierzchni działki rolnej położonej w granicach działki ewidencyjnej.

Oświadczenia zawarte we wniosku obejmują więc przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych z podaniem w szczególności oznaczenia działki oraz grupy upraw.

Ponadto, stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, w przesłanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją", materiale graficznym, o którym mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), rolnik zaznacza:

1) obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa;

2) znajdujące się w obrębie działki rolnej:

a) drzewa będące pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.),

b) rowy, których szerokość nie przekracza 2 m,

c) oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2.

Treść powyżej wskazanych przepisów wskazuje, że wniosek o przyznanie płatności z jednej strony spełniać musi określone wymagania formalne, o czym mówi § 2 ust. 1 rozporządzenia a z drugiej zawierać określone treści merytoryczne.

Za merytoryczną treść wniosku odpowiedzialność ponosi producent rolny, który musi określić o jaką płatność występuje, z jakiego tytułu, jakie działki i w jakiej powierzchni zgłasza do płatności.

Wskazanie, że wniosek powinien zawierać elementy podania określone w przepisach K.p.a., z wyłączeniem adresu, oznacza, że powinien zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej żądanie i zostać podpisany ( art. 63 § 2 i 3 K.p.a.) .

Tryb usuwania braków formalnych wniosku reguluje art. 64 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, niż podanie adresu wnoszącego pismo, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do takich braków należy zaliczyć brak podpisu pod wnioskiem lub pod załącznikiem do wniosku czy niepodanie przez wnioskodawcę np. nr PESEL, REGON lub oczywiste błędy w tych numerach.

Z treści art. 64 K.p.a. wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania, z innego powodu niż brak adresu, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki . Po pierwsze, gdy wnoszący podanie, mimo właściwego wezwania organu do usunięcia braków, nie usunie w terminie tych braków, i po drugie, wezwanie dotyczyć ma wymagań wynikających wprost z przepisów prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1115/08 (LEX nr 552746) na organie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cyfrowej (Dz.U. z 2007r., nr 46 poz. 310) i wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, a to stosownie do przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Stanowisko to należy w pełni podzielić.

Fakt, że powyższa teza została na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia nie pozbawia jej aktualności.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca [...] złożyła podpisany wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 załączając do niego niepodpisany załącznik graficzny określający granice działki rolnej A. Organ wezwał wprawdzie do uzupełnienia tego braku formalnego, ale uczynił to dopiero w dniu [...], a załącznik został podpisany w dniu [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, że z uwagi na brak w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania do uzupełnienia braków, nie ma możliwości sprawdzenia, czy podpisanie załącznika nastąpiło z zachowaniem 7 dniowego terminu do uzupełnienia braków. W ocenie organu podpis pod załącznikiem graficznym do wniosku skarżąca złożyła wprawdzie z zachowaniem siedmiodniowego terminu, ale przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie ma tu zastosowania, z uwagi na przepis szczególny - art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który wyłącza możliwość uzupełniania braków formalnych wniosku po [...] tj po upływie 25 dni kalendarzowych licząc od ostatniego dnia terminu na składanie wniosków. W ocenie sądu taki wniosek jest nieuprawniony.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego do sądu orzeczenia na wstępie należy rozważyć, czy brak podpisu osoby ubiegającej się o dopłaty na załączniku graficznym do wniosku stanowi w ogóle brak formalny.

W wyroku z dnia 3 lipca 2015 r. II GSK 1453/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznał nawet, że brak argumentów prawnych, z których jednoznacznie wynika obowiązek podpisania załączników graficznych, co powinno prowadzić do wniosku, że brak podpisania załączników graficznych nie powinien skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Z regulacji zawartej w art. 63 K.p.a. wynika bowiem obowiązek podpisania wniosku, natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, aby temu samemu wymogowi podlegały załączniki wniosku.

W innych zaś orzeczeniach Sądy Administracyjne uznają jednak brak podpisu pod załącznikiem graficznym za brak formalny.

W związku z tym wskazać należy, że w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę, załącznik graficzny jest w istocie załączanym do wniosku oświadczeniem rolnika o położeniu, granicach i powierzchni uprawianej działki rolnej, której dotyczy wniosek o płatność i w związku z tym, jako oświadczenie, powinien zostać opatrzony podpisem osoby ubiegającej się o przyznanie dopłat. Obowiązek złożenia oświadczenia o położeniu działki rolnej (przez jej zaznaczenie na załączniku graficznym) można wywieść zarówno z treści § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010r., jak i art. 12 rozporządzenia. Załączniki graficzne są obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku. Podpis pod załącznikiem potwierdza złożenie oświadczenia co do treści wynikającej z załącznika i wskazuje, że oświadczenie to pochodzi od osoby, która je podpisała. Jest w związku z tym niezbędnym elementem wniosku i w przypadku takiego braku organ ma, wynikający z art. 64 K.p.a., w zw. z art. 7,8,9 K.p.a. obowiązek wezwania strony do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pogląd taki wyrażany był w orzecznictwie m in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011r. w sprawie II GSK, w wyroku WSA w Warszawie V SA/Wa 16/13 i WSA w Łodzi w sprawach III SA/Łd 981/13 i III SA/Łd 686/15. Sąd w tym składzie, z przyczyn wskazanych powyżej podziela drugi z poglądów.

Z brzmienia art. 64 § 2 K.p.a. wynika, że uzupełnienie braku formalnego wniosku, w wyznaczonym 7- dniowym terminie, spowoduje, że wniosek będzie podlegał rozpatrzeniu tak jakby został złożony bez braków. W związku z tym uzupełnienie braku formalnego wniosku, jakim jest brak podpisu wnioskodawcy na załączniku graficznym do wniosku, w wyznaczonym 7- dniowym terminie powoduje ten skutek, że wniosek z uzupełnionym brakiem traktuje się jakby od początku został złożony bez braków. Jeżeli zatem skarżąca zachowała 7 dniowy termin do uzupełnienia braku formalnego przez podpisanie załącznika graficznego do wniosku o przyznanie płatności, to ponieważ wniosek złożyła w terminie tj. [...], powinien podlegać on merytorycznemu rozpatrzeniu. Gdy zaś brak formalny został uzupełniony po upływie 7- dniowego terminu, wniosek można uznać za złożony dopiero w dniu uzupełnienia braku tj. [...], a więc po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także po upływie terminu wskazanego w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1122/2009.

Okoliczność zachowania terminu do uzupełnienia braku powinna zostać ustalona przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Stanowisko organu, uznające w okolicznościach niniejszej sprawy za nieistotną datę złożenia wniosku dotkniętego brakiem formalnym i uznające, że kompletny wolny od braków wniosek został złożony dopiero w dacie uzupełnienia braku wniosku ([...]) jest nieprawidłowe i narusza art. 64 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 1122/2009 przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy jest możliwe, że skarżąca uzupełniła brak formalny w siedmiodniowym terminie.

Przyjęcie, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a. jest bez znaczenia prawnego, jeżeli nastąpiło po terminie 9 czerwca, wbrew argumentom przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach UE. Takie stanowisko jest uzasadnione ale w odniesieniu do braków, czy poprawek o charakterze merytorycznym, a nie braku formalnego podania, jakim jest brak podpisu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z przytoczonego przepisu, jak podnosi organ wynika, że jeżeli dany przypadek jest uregulowany w przepisach rozporządzeń wydawanych przez Komisję UE lub Radę UE to w pierwszej kolejności stosujemy przepisy unijne, w tym wypadku art. 23 Rozporządzenia Nr 1122/2009

Argumenty organu, który powołuje się na regulacje art. 11 ust. 1 i 2 i art. 23 Rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 30 listopada 2009 r. Nr 1122/2009 (Dz. U. UE.L.2009.316.65) w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, w ocenie sądu są prawidłowe ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą braków merytorycznych wniosków składanych przez rolników.

Z art. 11 ust. 1 i 2 wyżej wskazanego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok. Pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia [...].

W art. 12 rozporządzenie Nr 1122/2009 określa, jaka powinna być treść pojedynczego wniosku stanowiąc, że zawiera on wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy., w szczególności tożsamość rolnika, system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek, identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej, szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i w stosownych przypadkach ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana, oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów pomocy.

W myśl ust. 3 art. 12 rozporządzenia w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej . Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej Przytoczone przepisy określają konieczną materialną zawartość wniosku.

Rozporządzenie KE Nr 1122/209 w art. 14 dopuszcza składanie poprawek do pojedynczego wniosku po wygaśnięciu terminu składania wniosku przewidując, że można po tym terminie dodać do wniosku poszczególne działki lub indywidualne uprawnienia do płatności, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Na takich samych warunkach można dokonać zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności. Ostateczny termin na ich złożenie wynika z treści art. 23 ust. 2 Rozporządzenia i nie może przekroczyć 31 maja danego roku

Z brzmienia tego przepisu także jednoznacznie wynika, że chodzi o zmiany i poprawki do wniosku o charakterze merytorycznym, a nie uzupełnienie braków formalnych.

Art. 23 Rozporządzenia Nr 1122/209 reguluje złożenie wniosku po wyznaczonym terminie i przewiduje (akapit 1), że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Akapit ten stosuje się także do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13 , jeżeli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Z treści przytoczonych powyżej regulacji nie sposób wywieść, tak jak chce organ w rozpoznawanej sprawie, że uzupełnienie po dniu [...] braków formalnych wniosku dokonane w trybie i w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie wywoła skutków prawnych przewidzianych w tym przepisie z uwagi na treść art. 23 Rozporządzenia Nr 1122/209. Treść tego przepisu nie wyklucza możliwości uzupełnienia braku formalnego wniosku przez podpisanie wniosku, czy załącznika do wniosku, jeżeli kompletny od strony merytorycznej wniosek został złożony w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy lub ewentualnie w terminie 25 dni licząc od upływu tego terminu, ale zawiera on braki formalne. Przytoczone przepisy stanowią o ograniczeniu terminu na składanie wniosków jako takich i ograniczaniu terminu na wnoszenie merytorycznych poprawek do wniosku, a nie dotyczą uzupełniania braków formalnych. Jeżeli wniosek o przyznanie płatności złożony do dnia 9 czerwca zawiera brak formalny, obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Jeżeli brak formalny zostanie uzupełniony w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, za datę złożenia uzupełnionego wniosku należy uznać dzień doręczenia żądania organowi, a nie dzień uzupełnienia braku. Uzupełnienie braku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wywołuje skutek od daty wniesienia podania. Zaakceptowanie dokonanej przez organ wykładni art. 23 Rozporządzenia Nr 1122/209 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oznaczałoby zgodę na to, że w zależności od woli pracownika organu i terminu wezwania do uzupełnienia braku, wnioskodawcy znajdujący się w takiej samej sytuacji faktycznej (złożenie do 15 maja wniosku zawierającego braki formalne) mieliby lub nie możliwość uzupełnienia braków wniosku w terminie określonym przez przepisy prawa materialnego. Np. w rozpoznawanej sprawie organ wezwał skarżącą do podpisania załącznika do wniosku pismem z dnia [...], gdy w jego ocenie uzupełnienie to nie było już skutecznie możliwe. Takie działanie narusza zasady z art. 8 i 9 k.p.a.

Z powyższych względów należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia: przepisów prawa materialnego tj art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/209 przez przyjęcie, że wyklucza on możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności po [...], przepisów prawa procesowego tj. art. 64 § 2 K.p.a. przez uznanie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w trybie tego przepisu było możliwe tylko do [...]. Wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co jest uzależnione od ustalenia, czy skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków wniosku.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

b.a.