Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1295/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1006/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz [...] S.A. w K. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. w K., zw. dalej skarżącą spółką, na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W motywach wyroku Sąd I instancji powołał się na następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu 22 kwietnia 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni wpłynął wniosek S. O. o wydanie nakazu rozbiórki słupa średniego napięcia, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego na należącej do niego działce nr [...] położonej w N. Wnioskodawca żądał wydania decyzji o rozbiórce tego obiektu, względnie jego legalizacji za odszkodowaniem pieniężnym.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni, na podstawie art. 51 ust. 1 punkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej ustawą Prawo budowlane, oraz art. 104 k.p.a. odmówił nakazania [...] S.A. rozbiórki części sieci elektroenergetycznej 15 kV, tj. słupa energetycznego zlokalizowanego na działce nr [...] w N. W uzasadnieniu podano, że na działce nr [...] w N. zlokalizowany jest słup betonowy średniego napięcia. Odległość od granicy wschodniej do osi słupa wynosi 5,50 m. Odległość osi słupa od granicy północnej działki wynosi ok. 2,30 m. Słup jest elementem sieci. Na trasie tej sieci na działce nr [...] zlokalizowany jest słup drewniany, natomiast na działkach po południowej stronie również słup betonowy. Działka nr [...] nie posiada ogrodzenia trwałego i jest niezabudowana.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Bochni zatwierdził plan realizacyjny i udzielił [...] Spółka z o. o. w T. pozwolenia na budowę segmentu D i E Szkoły Podstawowej w N. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. Starosta Bocheński przeniósł decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Bochni z dnia [...] grudnia 1992 r. na nowego inwestora, tj. Zarząd Miasta N. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Starosta Bocheński udzielił Zarządowi Miasta N. pozwolenia na użytkowanie Szkoły Podstawowej w N. - segment D i E zlokalizowanej na działce nr [...] w N. Na sporządzonej w 1997 r.inwentaryzacji powykonawczej budynku Szkoły Podstawowej słup energetyczny stanowiący przedmiot niniejszego postępowania jest zaznaczony jako przebiegający przez działkę [...]. Zgodność z oryginałem powyższej mapy potwierdzono na dzień 3 grudnia 1997 r. Na inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego i przyłącza gazowego położonych na działce nr [...] wykonanej w dniu 12 sierpnia 1995 r. słup zlokalizowany jest na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Burmistrz Nowego Wiśnicza ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej m.in. na budowie stacji trafo 15/0. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] S. A. pozwolenia na przebudowę linii SN - l 5 KV, budowę linii kablowej NN i budowę stacji trafo 15/0,4 KV na działce nr [...]. Na projekcie zagospodarowania linia 15 KV obejmująca słup zlokalizowany na działce nr [...] jest zaznaczona jako istniejąca. W trakcie realizacji segmentu D i E budynku szkoły, przystąpiono do budowy zewnętrznego oświetlenia jego terenu.

W 1996 r. został opracowany projekt linii 15 kV biegnącej od istniejącej linii do projektowanej stacji trafo i dalej linią NN w kierunku szkoły. Linia ta miała zasilać oświetlenie zewnętrzne szkoły. Projekt wymieniał jako inwestora Urząd Miasta Nowy Wiśnicz. Do projektu została załączona notatka służbowa spisana w dniu 4 marca 1996 r. z udziałem projektanta i kierownika Rejonu Energetycznego Bochnia. Ustalono w niej, że stacja trafo usytuowana zostanie w narożniku działki szkolnej. Urząd Miasta w N. miał zlecić opracowanie dokumentacji dla zasilania budynków osiedla [...]. Znalazło się w nim również zalecenie, by na odgałęzieniu linii 15 kV w kierunku stacji szkoła i piekarnia wymienić bramkę odłącznikową na słup odporowy z odłącznikiem. W projekcie zagospodarowania stanowiącym część projektu technicznego zasilania kablowego NN zaktualizowanego na dzień 17 października 1998 r. zostało zaprojektowane zdemontowanie drewnianego słupa w ciągu linii i wykonanie połączenia projektowanej stacji trafo słupowej z linią 15 kV słupem, który miał być zlokalizowany na działce nr [...] w N.

W dniu 14 marca 1996 r. M. O. podpisała zgodę na ustawienie słupa linii 15 kV przy granicy działki i podwieszenie przewodów do stacji trafo na działce szkoły. W zezwoleniu na wejście w teren wymieniono działkę nr [...] w N. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wymiana słupa energetycznego i przesunięcie go z działki nr [...]na działkę nr [...] nastąpiło w ramach przebudowy istniejącej linii 15 kV w relacji [...]. Z kolei wykonanie tych prac wiązało się z budową oświetlenia zewnętrznego Szkoły Podstawowej w N. i zasilania budynku szkoły.

Organ wskazał, że demontaż słupa drewnianego został ujęty w projekcie zagospodarowania dołączonym do projektu zasilania kablowego NN. Projekt został sporządzony w 1996 r. przez elektryka posiadającego uprawnienia budowlane. Do projektu dołączono uzgodnienia z Zakładem Energetycznym [...] i uzgodnienie Zespołu Dokumentacji Projektowej Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie. W okresie późniejszym projekt ten został zaktualizowany. Projekt ten jednak nie został zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany. Na dokumentacji nie ma pieczątki stwierdzającej, że projekt stanowi załącznik do decyzji. Starosta nie wydawał pozwolenia na budowę w tym zakresie. W planie realizacyjnym zagospodarowania szkoły został określony teren inwestycji. Teren ten nie obejmuje działki nr [...], na której zlokalizowany jest słup energetyczny. W ocenie organu, nie można więc uznać, że wymiana słupa energetycznego w ciągu istniejącej linii nastąpiła w ramach budowy Szkoły Podstawowej w N. i w oparciu o wydane w 1992 r. pozwolenie na budowę.

Jak wynika z inwentaryzacji powykonawczej budynku szkoły podstawowej, sporny słup był zlokalizowany na działce nr [...] już w roku 1997 r. Wykonana przez geodetę inwentaryzacja obejmuje ten słup, a mapa została potwierdzona za zgodność z oryginałem na dzień 3 grudnia 1997 r. Na inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego na działce nr [...] wykonanej 12 sierpnia 1995 r. słup znajduje się nadal na działce nr [...]. W ocenie organu, należy zatem przyjąć, że w związku z koniecznością wykonania zasilania Szkoły Podstawowej, przygotowano projekt przebudowy linii 15 kV w relacji [...] odgałęzienie do stacji [...]. Według tego projektu należało wykonać nowy słup energetyczny tuż przy drodze, od którego prowadziły przewody do słupowej stacji trafo. Dlatego wystąpiono do M, O. o zezwolenie na wejście w teren i ustawienie słupa 15 kV przy granicy działki oraz podwieszenie przewodów do stacji trafo na działce szkoły. Nie zwrócono jednak uwagi na to, że M. O. udzieliła zgody jako właścicielka działki nr [...], podczas gdy słup został wstawiony na działce nr [...] przy granicy drogi.

W dniu 12 marca 2001 r. Starosta Bocheński wydał pozwolenie na budowę stacji na działce nr [...] w N., jak również przebudowę linii 15 kV, budowę NN ale nie na odcinku, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Linia, w ramach, której dokonano wymiany słupa energetycznego, została w projekcie zagospodarowania zaznaczona jako istniejąca. Na podstawie tej decyzji powstała kontenerowa stacja trafo (uprzednio słupowa). Stacja transformatorowa wykonana została zatem w oparciu o projekt budowlany sporządzony przez uprawnionego projektanta i zatwierdzony przez Starostę Bocheńskiego. Zdaniem organu, nie ma podstaw, by kwestionować zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi tej budowli. Stacja zlokalizowana jest na działce nr [...], od działki nr [...] stanowiącej własność S. O. dzieli ją droga. Odnośnie natomiast postawienia słupa energetycznego na działce nr [...] w ciągu istniejącej linii, należy, w ocenie organu, przyjąć, że jej przebudowa nastąpiła, co prawda po istniejącej trasie, ale bez pozwolenia na roboty budowlane.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 pkt 2 oraz pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 24 grudnia 1997 r., pozwolenia na budowę nie wymagał remont sieci telekomunikacyjnych oraz napowietrznych sieci elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia, prowadzonych po dotychczasowych trasach. Od dnia 24 grudnia 1997 r. wykreślono z punktu 6 rodzaj sieci - średniego i niskiego napięcia. W obecnym stanie prawnym pozwolenia na budowę nie wymaga przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wykonywanie takich robót budowlanych wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Przesunięcie słupa w ciągu istniejącej linii nastąpiło bez uzyskania pozwolenia budowę i bez dokonywania zgłoszenia tych robót. Jednakże wykonane one zostały w oparciu o projekt budowlany, który sporządził projektant posiadający stosowne uprawnienia budowlane. Przepis art. 51 Prawa budowlanego reguluje sytuacje, gdy wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane zostały już zakończone. Organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę części sieci przebudowanej bez pozwolenia na budowę jedynie wtedy, gdy te roboty budowlane zostały wykonane nieprawidłowo, niezgodnie z warunkami technicznymi, w sytuacji, gdy nie jest możliwe prawidłowe użytkowanie takiego obiektu. Podstawą do nakazania rozbiórki nie może być jedynie fakt ewentualnego naruszenia prawa własności przy budowie słupa. Zgodność z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, odnosi się do przepisów prawa administracyjnego, w tym przypadku prawa budowlanego (w szerokim znaczeniu, obejmującym również przepisy techniczno-budowlane), a nie do przepisów prawa cywilnego. Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów sąsiedzkich wynikających z prawa własności. Do rozstrzygania tego typu sporów właściwy jest sąd powszechny. Nie można bowiem przyjmować, że sprawy naruszenia prawa własności należą do kompetencji sądów powszechnych, poza przypadkami, gdy naruszenie własności wiązało się z prowadzeniem robót budowlanych i w tym zakresie ocenę naruszenia przepisów prawa cywilnego powierzać organom administracji. Wnioskodawca domagał się również alternatywnie przyznania odszkodowania. Jest to jednak sprawa cywilna zastrzeżona do orzekania przez sądy powszechne. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony, by rozstrzygać w tym zakresie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. O.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał spółce rozbiórkę części sieci elektroenergetycznej 15 kV tj. słupa energetycznego zlokalizowanego na działce nr [...] w N.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, iż usytuowanie przedmiotowego słupa stanowiącego część istniejącej linii napowietrznej 15 kV w relacji [...], odgałęzienie do stacji [...], związane było z wykonaniem przyłącza elektroenergetycznego do budynku Szkoły Podstawowej w N. Świadczy o tym złożone do protokołu oględzin z dnia 25 czerwca 2008 r. oświadczenie K. J. reprezentującego Zakład Energetyczny w T., potwierdzone przez [...] Rejon Dystrybucji B. w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 12 lutego 2009 r., jak również załączony do akt sprawy projekt techniczny zasilania kablowego NN Szkoły Podstawowej N., sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta Nowy Wiśnicz przez uprawnionego projektanta, w tym zwłaszcza treść wchodzących w jego skład: uzgodnienia Zakładu Energetycznego T. dla tego zamierzenia inwestycyjnego, planu realizacyjnego zagospodarowania oraz notatki służbowej sporządzonej w dniu 4 marca 1996 r. przez projektantów. Inwestorem robót, zgodnie z informacją udzieloną przez spółkę, był [...]S.A. poprzednik prawny skarżącej spółki. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego i przyłącza gazowego położonych na dz. [...] oraz inwentaryzacji powykonawczej budynku Szkoły Podstawowej w N. wykonanych na kopiach mapy zasadniczej należy, w ocenie organu odwoławczego, przyjąć, że przedmiotowy słup został usytuowany na działce nr [...] w N. między 12 sierpnia 1995 r. (data wykonania pierwszej z inwentaryzacji), a 3 grudnia 1997 r. (data uwierzytelnienia drugiej kopii z inwentaryzacji). Porównanie stanu faktycznego (zakres robót), jaki organ I instancji ustalił na podstawie oględzin w terenie oraz ustnych i pisemnych oświadczeń stron z treścią projektu technicznego zasilania kablowego NN Szkoły Podstawowej w N. wskazuje, że przedmiotowe roboty wykonane zostały w oparciu o wskazane wyżej opracowanie zakładające m.in. rozbiórkę istniejącego na działce nr [...] w N. drewnianego słupa usytuowanego w istniejącej linii napowietrznej relacji [...], odgałęzienie do stacji [...] i budowę linii napowietrznej 15 kV jako odgałęzienie od tej linii w kierunku stacji szkoła poprzez słup odporowy z odłącznikiem. W ocenie organu odwoławczego, roboty te zakwalifikować należy jako przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej. Materiał dowodowy wskazuje, że inwestor wykonał roboty budowlane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, do czego był zobowiązany w myśl przepisu art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. W archiwum Starostwa Powiatowego w Bochni nie odnaleziono bowiem dokumentacji dotyczącej tych robót. Również następca prawny inwestora nie przedłożył dokumentu świadczącego o legalności przedmiotowych robót. Zdaniem organu odwoławczego, samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego, jakim jest sieć elektroenergetyczna wypełnia hipotezę przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej a w sytuacji stwierdzenia uchybień w tym zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z tymi wymogami.

Organ podkreślił ponadto, że w postępowaniach prowadzonych na wniosek, organ związany jest żądaniem wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie organ związany wnioskiem S. O. o rozbiórkę przedmiotowego słupa powinien zatem zbadać, czy zaistniała przesłanka do zastosowania cytowanego wyżej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak jest podstaw do zalegalizowania robót budowlanych, które przy konieczności spełnienia warunków wymaganych od inwestora zamierzającego wykonać planowaną inwestycję budowlaną legalnie, nie mogłyby być w ogóle rozpoczęte, a tym samym do stawiania w uprzywilejowanej pozycji inwestora, który przeprowadził roboty budowlane samowolnie, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony przed organem l instancji materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, że inwestor w związku z zamiarem wzniesienia przedmiotowego słupa uzyskał od właścicielki działki ewidencyjnej nr [...] w N. zgodę na ustawienie słupa linii 15 kV przy granicy działki i podwieszenie przewodów do stacji trafo na działce szkoły oraz że słup ten został wzniesiony nie na tej działce lecz na działce sąsiedniej nr [...], aktualnie stanowiącej własność S. O. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości doprowadzenia robót budowlanych polegających na usytuowaniu przedmiotowego słupa do stanu zgodnego z prawem, bowiem następca prawny inwestora nie legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane działką ewidencyjną nr [...]. Posiadanie zaś takiego uprawnienia, w myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiło zarówno w dacie wzniesienia przedmiotowego słupa, jak i obecnie warunek niezbędny do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, jakie było wymagane na wykonanie przedmiotowych robót.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł się do twierdzenie skarżącej spółki, że stanowiące przedmiot oceny w niniejszej sprawie prace miały charakter remontu napowietrznych linii energetycznych średniego i niskiego napięcia prowadzonego po ich dotychczasowych trasach. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem ustalenie charakteru i zakresu prowadzonych robót decyduje o tym, które kryteria należy stosować przy ocenie, czy były one zgodne z obowiązującymi w dniu ich wykonywania przepisami prawa. W ocenie Sądu I instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie, że roboty budowlane prowadzone były w ramach istniejącej linii energetycznej i po jej dotychczasowej trasie. Przedmiotem kwestionowanych prac było wykonanie odgałęzienia od istniejącej linii napowietrznej relacji [...]. Zakres robót budowlanych zakładał wykonanie nowego odcinka przewodów, stycznego do linii istniejącej, a kończącego swój bieg w narożniku działki sąsiedniej, na której posadowiony był budynek szkoły podstawowej. Taki charakter i zakres prowadzonych prac wynika z analizy materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z wykonanych na potrzeby postępowań dotyczących sąsiednich nieruchomości materiałów graficznych i map. Wynika z nich, że nowo wybudowana linia posiadała jeden tylko punkt wspólny z linią istniejącą. Wykluczało to kwalifikację prowadzonych robót jako wykonywanych po dotychczasowej trasie istniejącej linii w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 grudnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 111, poz. 726).

W ocenie Sądu I instancji, nie sposób też uznać, by zakwestionowane prace miały charakter remontu. Zmierzały one do budowy nowego odcinka instalacji, a nie zmierzały do renowacji, odtworzenia czy też zachowania dotychczasowej infrastruktury. Stwierdzenie, że prowadzone prace miały za swój przedmiot budowę nowego odcinka linii energetycznej, stanowiącego odgałęzienie od infrastruktury istniejącej, nakazywało traktować je jako przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej. Zastosowanie znajdował więc przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym w dniu prowadzenia spornych robót. Organy obu instancji zgodnie ustaliły, że prace przy budowie spornego odcinka linii napowietrznej prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dokumentacji postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie omawianych prac brak jest w archiwum właściwego miejscowo organu. Stosownymi dokumentami nie dysponuje też następca prawny inwestora. Ustalenie, że przeprowadzone prace wymagały uzyskania pozwolenia oraz że inwestor pozwoleniem takim nie dysponował, aktualizowało konieczność rozważenia konsekwencji prawnych zaistniałej sytuacji z punktu widzenia przepisów art. 48 i następnych Prawa budowlanego.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom skargi zasadnie organ II instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Obowiązujący w dniu prowadzenia spornych robót, a także w dniu orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przewidywał wymóg dysponowana przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Był to warunek konieczny do uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor nie posiadał zgody właściciela działki nr 859/2 na prowadzenie na niej prac związanych z budową linii energetycznej. Nie posiadał też żadnego innego tytułu prawnego do tej nieruchomości, który uprawniałby do dysponowania nią na cele budowlane. Tytułu takiego nie posiada także obecnie następca prawny inwestora. Roboty budowlane polegające na przebudowie linii energetycznej prowadzone zatem były z naruszeniem wymogu legitymowania się przez inwestora uprawnieniem do korzystania z nieruchomości na cele budowlane. W ocenie Sądu I instancji, sporne prace wykonane były więc z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, usunięcie zaś zaistniałej niezgodności i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. W tej sytuacji niewłaściwe byłoby inicjowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem zasadnie w zaskarżonej decyzji nakazano inwestorowi rozbiórkę spornego słupa.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale nie tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, ale winien wykazać się również prawem do terenu na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

Spółka zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego:

Po pierwsze, art. 165 § 1 pkt 3) k.k. w związku z art. 51 ust. 1 pkt: 1) i 2) ustawy Prawo budowlane na skutek błędnej wykładni i w konsekwencji niezastosowania przywołanego przepisu, poprzez nieuwzględnienie, że wykonanie zaskarżonej decyzji sprowadzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, poprzez uszkodzenie lub unieruchomienie urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności urządzenia dostarczającego energię elektryczną.

Po drugie, naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 80, poz. 625 ze zm.), w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1) i 2) ustawy Prawo budowlane, na skutek błędnej wykładni i w konsekwencji niezastosowania przywołanego przepisu, poprzez nieuwzględnienie, że wykonanie zaskarżonej decyzji uniemożliwi wykonywanie przez skarżącego jego ustawowego obowiązku dostarczania energii elektrycznej jej odbiorcom, pomimo istnienia technicznych i ekonomicznych warunków ich przyłączenia do sieci i dostarczania energii.

Po trzecie, naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt: 1) i 2) i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 k.p.a., wobec błędnej wykładni tych przepisów, co skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, w konsekwencji czego Sąd utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o nakazaniu rozbiórki części linii elektroenergetycznej średniego napięcia - słupa energetycznego należącego do tej linii, pomimo że linia została wykonana prawidłowo, dotrzymane zostały wszystkie warunki techniczne posadowienia jej elementów składowych, a możliwe jest prawidłowe użytkowanie spornego słupa.

Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2) i 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270),zw. dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ II Instancji przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy i przyjęcie, że posadowiony na działce nr [...] w N. słup energetyczny jest elementem odgałęzienia linii elektroenergetycznej 15 kV do stacji [...], albo, że został zmodernizowany dla potrzeb budowy takiego odgałęzienia, wobec czego powinien być on objęty pozwoleniem na budowę przedmiotowego odgałęzienia. W ocenie spółki, w rzeczywistości stanowi on część składową linii średniego napięcia 15 kV [...] - odgałęzienie do stacji [...] - wybudowanej w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia. Zdaniem spółki, oznacza to, że orzeczenie Sądu I rażąco narusza interes społeczny odbiorców energii elektrycznej, słuszny interes skarżącego, uniemożliwiając wykonywanie jego ustawowych obowiązków, a wykonanie utrzymanej w mocy decyzji organu administracyjnego może wywołać czyn niedozwolony.

Spółka wniosła o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Krakowie w całości wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. O. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2) i 3) postawiony w aspekcie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, tj. zaakceptowania błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy nie został sformułowany właściwie, a także nie jest trafny. Przyjęcie, że posadowiony na działce nr [...] w N. słup energetyczny jest elementem odgałęzienia linii elektroenergetycznej 15 kV do stacji [...], albo, że został zmodernizowany dla potrzeb budowy takiego odgałęzienia, wynika z prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, a zatem nie usprawiedliwia uwględnienia tego zarzutu, poza tym wbrew twierdzeniem strony skarżącej pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W istocie zaś ma dowodzić tezy, że obecnie stanowi on część składową linii średniego napięcia 15 kV [...] - odgałęzienie do stacji [...] - wybudowanej w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, a zatem rozbiórka tej części linii energetycznej godziłoby w interes społeczny odbiorców energii elektrycznej.

Zarzut ten podobnie jak i dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to naruszenia art. 165 § 1 pkt 3) k.k. w związku z art. 51 ust. 1 pkt: 1) i 2) ustawy Prawo budowlane oraz naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 80 poz. 625, ze zm.), w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1) i 2) ustawy Prawo budowlane są bezpodstawne z dwóch względów. Po pierwsze Sąd Wojewódzki nie stosował wymienionych wyżej przepisów wykraczających poza sferę przepisów Prawa budowlanego, nie mógł więc naruszyć ich na skutek błędnej wykładni, po drugie zaś wskazane przepisy dotyczyć mogą jedynie skutków przepisów, które miały zastosowanie, ponieważ stawiając je wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji uniemożliwi wykonywanie przez skarżącego jego ustawowego obowiązku dostarczania energii elektrycznej jej odbiorcom, a nadto sprowadzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach, poprzez uszkodzenie lub unieruchomienie urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności urządzenia dostarczającego energię.

Sposób, w jaki zobowiązany będzie wykonywał ostateczną decyzję uzależniony jest bowiem od zamierzeń, które ma podjąć zgodnie z przepisami prawa i dostępnymi środkami technicznymi, a zatem kwestie wykonania decyzji i ewentualne zagrożenia związane z jej wykonaniem nie mogą stanowić skutecznego sposobu na zwalczanie takiej decyzji. Z tych względów zarzuty powyższe nie okazały się trafne.

Usprawiedliwiony natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wobec błędnej wykładni tych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Przedmiotem kwestionowanych prac było wykonanie odgałęzienia od istniejącej linii napowietrznej relacji [...]. Na tle tego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki ocenił, że organ II instancji zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), ze względu na wymóg dysponowana przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego, Sąd Wojewódzki przyjął, że sporne prace wykonane były z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaś usunięcie zaistniałej niezgodności i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, stając na stanowisku, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, ale inwestor winien złożyć oświadczenie o posiadaniu prawa do terenu na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela powyższego poglądu, akceptując, przecinającą rozbieżności orzecznicze, tezę uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz .U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. ONSAiWSA 2011/2/22, LEX nr 672631, Prok.i Pr.-wkł. 2012/5/42.

Zgodnie z tezami tej uchwały ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi bowiem podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10, LEX nr 1138086

Mając powyższe na uwadze i nie dopatrując się w sprawie uchybień proceduralnych, które mogłyby podważyć ustalony w tej sprawie stan faktyczny, wskazując jednocześnie, że po przekształceniach podmiotowych skarżącej spółki [...] S.A. z siedzibą w K., wyrok niniejszy wydano w odniesieniu do [...] S.A. w K., Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. Organ ten rozpozna odwołanie uwzględniając wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.