Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4292/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.80 ust. 2-3b, art. 80 ust. 3e, art. 80 ust. 3g, art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 1a, art.90 ust. 2a-3b, art. 90 ust. 3e, art. 90 ust. 3g, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 87 ust. 2, art. 88, art. 92 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 845/16 w sprawie ze skargi Gminy Brwinów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. nr 4.67.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Brwinów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Brwinów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. nr 4.67.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli:

w punkcie 1. uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. Nr 4.67.2016 w części dotyczącej § 4 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. nr XXI.195.2016 oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 pkt 3 do tejże uchwały w zakresie zawierającej zapis "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)";

w punkcie 2. uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. Nr 4.67.2016 w zakresie orzekającym nieważność § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. nr XXI.195.2016 w zakresie sformułowania "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego";

w punkcie 3. oddalił skargę w pozostałej części i

w punkcie 4. zasądził od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Brwinów kwotę 240 zł tytułem częściowego zwrotów kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą z dnia 9 lutego 2016 r. nr 4.67.2016 (dalej też: zaskarżona uchwała) orzekło o nieważności Uchwały Nr XXI.195.2016 Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. w sprawie reasumpcji uchwały Nr XIX.183.2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i punktów przedszkolnych zakładanych i prowadzonych przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych na terenie Gminy Brwinów oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystywania, w części: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i ust. 7, § 7 ust. 3, załącznika Nr 2 - w części: pkt 3 w zakresie słów: "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)" oraz pkt 5, załącznika Nr 3 - w części: pkt 7 oraz załącznika Nr 4, z powodu istotnego naruszenia art. 80 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g oraz art. 90 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, dalej: u.s.o.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1484, dalej: u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

W uzasadnieniu ww. uchwały wykazano, że uchwała Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016r. w sprawie reasumpcji uchwały Nr XIX.183.2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli i punktów przedszkolnych zakładanych i prowadzonych przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych na terenie Gminy Brwinów oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystywania została doręczona Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w dniu 13 stycznia 2016 r.

Uchwała stosownie do art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych podlega nadzorowi izby.

Badając ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie stwierdziło, m.in. że: Rada Miejska w Brwinowie określiła wzór oświadczenia adresowanego do rodziców/opiekunów ucznia, czym zdaniem organu naruszyła delegację wynikającą z przepisów art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem organu przepisy te nie dają prawa do nakładania obowiązku na podmioty inne niż w nich określone, tj. nie stanowią podstawy do ustalania wzorów oświadczeń składanych przez rodziców lub opiekunów uczniów placówek oświatowych dotowanych przez Gminę. Ponadto organ zauważył, że z brzmienia art. 90 ust. 3g u.s.o. wyraźnie wynika, iż organy, o których mowa w ust. 3e, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki. Zapisy Organu Stanowiącego zawarte w Załączniku nr 4 do uchwały w zakresie miejsc zamieszkania i zameldowania uczniów związane są z etapem udzielania i rozliczania dotacji, nie zaś etapem kontroli, która odbywa się w odrębnym trybie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium Izby, regulacje te w istotny sposób naruszają przepisy art. 80 ust. 3g oraz art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wskazało, że art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Art. 5 ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej, ale tylko, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a jego podważanie przez organ państwa uznać należy za zachowanie wysoce naganne. Ponadto wskazał, że "(...) wsteczna moc prawna może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw". Sąd ten wykluczył natomiast "(...) możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków".

Zdaniem organu przedmiotowa uchwała oprócz regulacji w zakresie trybu udzielania dotacji nakłada również obowiązki na podmiot dotowany, w tym obowiązek składania informacji o faktycznej liczbie uczniów oraz dokonywania okresowych rozliczeń. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego winna podlegać regułom publikacji i wejścia w życie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zatem określenie w treści uchwały podjętej w dniu 11 stycznia 2016 r. zapisu, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., tj. z mocą wsteczną, w istotny sposób narusza przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyżej opisaną uchwałę zaskarżyła Gmina Brwinów wnosząc o jej uchylenie całości, w trybie określonym w art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) z powodu naruszenia przez Kolegium RIO w Warszawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie w zw. z błędną wykładnią art. 80 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g oraz art. 90 ust. 4 i ust. 3c, ust. 3g u.s.o. oraz błędne niezastosowanie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w części dotyczącej § 4 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 pkt 3 do tejże uchwały w zakresie zawierającym zapis "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)", a także w zakresie orzekającym nieważność § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. w zakresie sformułowania "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego", zaś w pozostałej części skargę oddalił i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną jest interpretacja pięciu zapisów które znalazły się w uchwale Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 roku nr XXI.195.2016, a które stanowiły że :

1) Dotacji udziela się na okres jednego roku pod warunkiem złożenia przez organ prowadzący placówkę wymienioną w § 1 uchwały wniosku o udzielanie dotacji, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (§ 3 ust. 1);

2) Dotacja przekazywana jest (...), na wskazany we wniosku rachunek bankowy (...) (§ 4 ust. 1);

3) Wzór oświadczenia o miejscu zamieszkania stanowi załącznik nr 4 do uchwały (§ 4 ust. 7), natomiast w załączniku nr 2 pkt 3 ustalono konieczność przedstawienia w załączeniu imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia;

4) Na podstawie art. 233 § 1 kodeksu karnego oświadcza się że przedstawione dane są zgodne ze stanem faktycznym (załączniki nr 2 i 3);

5) Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. (§ 7 ust. 3).

Odnośnie zapisów wskazanych w punktach 1), 2) i 4) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej i w tym zakresie oddalił skargę.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zapis § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r., że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r., a więc de facto z mocą wsteczną, narusza w sposób istotny art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zdaniem Sądu I instancji zasada nieretroaktywności regulacji prawnych uznawana jest za powszechnie obowiązująca tak w nauce prawa, jak i w orzecznictwie sądowym.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wskazywał, że przyjęcie w akcie wykonawczym organu samorządowego wcześniejszej niż data podjęcia daty jego wyjścia w życie, pozostaje w niezgodzie z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa jaką jest zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz.

Sąd podkreślił, iż kwestionowana uchwała nakłada nie tylko uprawnienia ale i obowiązki na jej adresatów, co jest o tyle istotne, że niektóre z poglądów wskazują, iż wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw.

Odwołując się do art. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd I instancji wskazał, że koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Zasady i tryb ogłoszenia aktów normatywnych, zgodnie z art. 88 ust.2 Konstytucji RP, określa ustawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych została wyrażona ogólna zasada, w myśl której akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych – ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2).

Sąd I instancji wywodził, że ustalając termin wejścia aktu w życie ustawodawca nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (dwa tygodnie), ale także wprowadził de facto nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis.

Odnosząc to do realiów sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiot uregulowania objęty Uchwałą nie uzasadniał skrócenia czternastodniowego terminu do wejścia aktu w życie, jak też brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi ważny interes państwa, który uzasadniałby natychmiastowe wejście w życie przedmiotowej uchwały, a już na pewno nie jej wejście z datą wsteczną. Zdaniem sądu ust. 2 art. 4 nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa, o jakim mowa w tym przepisie, nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzanie uchwały z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Tym bardziej więc w przypadku zaistniałym w sprawie niniejszej nie można byłoby mówić o możliwości przewidzianej w art. 5 ww. ustawy, który wskazuje, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza iż uchwała Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. była wadliwa w § 7 ust. 3 odnoszącym się do jej wejścia w życie tylko w części określającej jej moc obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.

Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale nie miało więc podstaw do stwierdzenia nieważności ww. § 7 ust. 3 w całości.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do § 4 ust. 7, a nadto w części dotyczącej załącznika do tejże uchwały nr 2 pkt 3 w zakresie słów " w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia" Sąd I instancji wskazał, że wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów. Zatem zobowiązanie podmiotu prowadzącego określoną placówkę (przedszkole niepubliczne) do złożenia imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z ich adresem zamieszkania i datą urodzenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty, a wręcz przeciwnie zapobiega powstawaniu nadużyć czy też innych nieprawidłowości. Ma to istotne znaczenie także dlatego, iż obowiązek przedszkolny nie ma charakteru "sztywnego’’ w tym znaczeniu, iż nie wiąże się (przynajmniej obecnie) z ukończeniem przez dziecko określonego wieku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, tj. kwotę 240 zł stanowiącą połowę kosztów zastępstwa procesowego skarżącej (skarżąca nie uiszczała wpisu od skargi).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, zaskarżając go w zakresie: pkt 1 uchylającego zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 4 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. oraz w części dotyczącej załącznika nr 2 pkt 3 do tejże uchwały w zakresie zawierającym zapis "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)", pkt 2 uchylającego zaskarżoną uchwałę w zakresie orzekającym nieważność § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. w zakresie sformułowania "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego" oraz pkt 4 zasądzającego od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Brwinów kwotę 240 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Na podstawie art. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi w zaskarżonej części zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 4, art. 80 ust, 3e i 3g oraz art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3e i 3g u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd, że ponieważ ustawodawca przyznał organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek, w tym prawo przetwarzania danych osobowych uczniów w związku z przeprowadzaniem tej kontroli, oznacza to, że ustawodawca miał na myśli szeroko rozumianą kontrolę bieżącą przyznawanych dotacji, w związku z czym Sąd uznał, że żądanie od beneficjenta dotacji comiesięcznej informacji o danych osobowych każdego ucznia, tj. imienia i nazwiska, daty urodzenia, adresu zameldowania i zamieszkania jest niczym innym jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli bieżącej przyznawanych dotacji w celu ustalenia rzeczywistej liczby uczniów i zdaniem Sądu nie narusza upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o systemie oświaty, a wręcz przeciwnie zapobiega powstawaniu nadużyć czy też innych nieprawidłowości, podczas gdy w ocenie skarżącego Kolegium RIO z wykładni językowej art. 80 ust. 4, art. 80 ust. 3e i 3g oraz art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3e i 3 g w związku z art. 80 ust. 2-3b i art. 90 ust. la-3b ustawy u.s.o. wynika, że:

- ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji na każdego ucznia; nie może zatem budzić wątpliwości, że przetwarzanie danych osobowych poza prowadzoną kontrolą nie znajduje upoważnienia ustawowego i nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli oraz składanie takich danych w ramach rozliczenia otrzymanych dotacji nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli,

- prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznawanych niepublicznym/publicznym szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą kontrolować organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b i w art. 90 ust. la-3b, czyli organy właściwe do udzielania i rozliczania dotacji na każdego ucznia, czyli dotacji, które są oparte na zbiorze uczniów niepublicznego/publicznego przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły, gdzie każdy uczeń jest elementem zbioru uczniów identyfikowanym liczbą, a więc danymi zanonimizowanymi ucznia, nie zaś identyfikowanymi danymi osobowymi ucznia, takimi jak: imię i nazwisko, data urodzenia, adres zameldowania i zamieszkania w związku z czym organy te jedynie w toku kontroli pobrania należnej w danym roku budżetowym dotacji na każdego ucznia (kontrola następcza) mogą przetwarzać dane osobowe uczniów;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez przyjęcie, że ponieważ warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie i akty te zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dziennikach urzędowych, oznacza to rozdzielenie dnia wejścia w życie aktu prawa miejscowego od dnia ogłoszenia tego aktu co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych, to brak określenia w uchwale powyższego rozdzielenia oznacza, że Kolegium RIO orzekając nieważność § 7 ust. 3 Uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie naruszyło art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podczas gdy w ocenie organu zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, natomiast zasada ogłaszania aktów prawa miejscowego stanowi, że akty prawa miejscowego niebędące przepisami porządkowymi w przypadku ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym wchodzą w życie:

- w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, gdy akt prawa miejscowego nie określa terminu wejścia w życie

oraz

- w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a nie z mocy aktu prawa miejscowego określającego taki termin wejścia w życie,

a więc niezależnie od tego czy akt prawa miejscowego określi, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wchodzi on w życie w tym dniu z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych pod warunkiem, że zostanie on ogłoszony w dzienniku urzędowym województwa, tak więc uchwała Kolegium Izby w zakresie orzekającym nieważność § 7 ust. 3 Uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie nie narusza prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle podstawy prawnej zaskarżonej uchwały oraz w świetle zarzutu skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia niewątpliwie istota sporu dotyczy tego czy Rada Miejska w Brwinowie przekroczyła upoważnienie określone w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty – uchwalając § 4 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. nr XXI.195.2016 oraz załącznik nr 2 pkt 3 do tejże uchwały w zakresie zawierającym zapis "*(w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia)", a także w części § 7 ust. 3 tejże uchwały w zakresie sformułowania "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego".

Dla rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej należy jednak w pierwszej kolejności poczynić kilka uwag ogólnych. Uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw". Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania", precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy" i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego" upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Zgodnie z art. 80 ust.4 u.s.o. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z kolei zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z treści przytoczonych regulacji wynika zatem, że w określonej przepisami sferze, dookreślonej przykładowo, ustawodawca przeniósł - na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego - uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ogólnych zasad z tym zakresem związanych. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia, w granicach określonych przepisami prawa. Nie ulega bowiem kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo w tym wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W § 4 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazano, że wzór oświadczenia o miejscu zamieszkania stanowi załącznik nr 4 do uchwały, natomiast w załączniku nr 2 pkt 3 ustalono konieczność przedstawienia w załączeniu imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uznało te zapisy za sprzeczne z prawem z powodu istotnego naruszenia u.s.o. Stanowiska tego nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zgodnie z art. 80 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 2-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek.

Z kolei art. 80 ust. 3g u.s.o. stanowi, że organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Odpowiadające tym zapisom brzmienie mają ustępy 3e i 3g art.90 u.s.o.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do § 4 ust. 7 oraz załącznika nr 2 pkt 3 w zakresie słów " w załączeniu imienny wykaz dzieci (uczniów) wraz z adresem zamieszkania i datą urodzenia" Sąd I instancji wskazał, że wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów. Zatem zobowiązanie podmiotu prowadzącego określoną placówkę (przedszkole niepubliczne) do złożenia imiennego wykazu dzieci (uczniów) wraz z ich adresem zamieszkania i datą urodzenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty, a wręcz przeciwnie zapobiega powstawaniu nadużyć czy też innych nieprawidłowości. Ma to istotne znaczenie także dlatego iż obowiązek przedszkolny nie ma charakteru "sztywnego’’ w tym znaczeniu, iż nie wiąże się z ukończeniem przez dziecko określonego wieku. Stanowisko to, w ocenie Naczelnego sadu Administracyjnego jest zasadne.

Abstrahując bowiem od sporów doktrynalnych dotyczących charakteru przedmiotowych dotacji (podmiotowy czy mieszany podmiotowo-celowy) w badanym okresie, niesporne jest, że są to dotacje na każdego ucznia, a zgodnie z art. 80 ust.3d i art. 90 ust. 3d u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Przepisy te w punktach 1) i 2) wskazują katalog wydatków, na które mogą być wykorzystane dotacje. Z kolei art. 80 ust. 3e i art. 90 ust.3e u.s.o. upoważniają organy samorządu terytorialnego do kontrolowania prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji.

Trzeba jednoznacznie podkreślić, że możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji musi skutkować możliwością jej rozliczenia, stąd uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego (art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o.) do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalania terminów i sposobu tego rozliczania. W przepisach tych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji.

Istotne jest, że przyznane placówkom oświatowym dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia (art. 80 ust.3c i art. 90 ust. 3c u.s.o.).

Niewątpliwie właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a nawet obowiązek, kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Trafne jest stanowisko, że skoro dotacja ma charakter roczny a jej wypłata następuje w 12 miesięcznych częściach, to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznawanych dotacji - na bieżąco.

Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o.), to zasadne jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (podobnie: wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem omawiane zapisy uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie mieszczą się w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb udzielania i rozliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zapisy te mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego.

W § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uznało, że przedmiotowa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, winna podlegać regułom publikacji i wejścia w życie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zatem określenie w treści uchwały podjętej w dniu 11 stycznia 2016 r. zapisu, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., tj. z mocą wsteczną, w istotny sposób narusza przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zasadniczej części podzielił stanowisko organu, wskazując, że zapis ten w zakresie określenia, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r., a więc de facto z mocą wsteczną, narusza w sposób istotny art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W ocenie Sądu I instancji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nie miało jednak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. § 7 ust. 3 w całości.

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ stawiając zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, które sprowadza się do stwierdzenia, że zapis: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego" nie narusza w sposób istotny wskazanych wyżej przepisów, jest zasadne. Nie sposób bowiem uznać, że postanowienie omawianej uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie, które stosując najkrótszy określony ustawowo termin wejścia wżycie aktu prawa miejscowego i de facto powtarzając przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów narusza w sposób istotny art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ww. ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c /rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).