Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1231/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
Teza: Po pierwsze, wyrażone w przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym prawo zarządcy kolejowego do urządzania i utrzymywania na sąsiadujących z linią kolejową gruntach pasów przeciwpożarowych, oznacza zaopatrzenie tego zarządcy w niezbędne prawo do wejścia na cudzy grunt, które jest konieczne do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w ramach określonego w art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obowiązku ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska.

Po wtóre, określone powyżej uprawnienie do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, dotyczy gruntów, co do których zarządca kolejowy nie jest właścicielem, zarządcą, użytkownikiem ani też faktycznie nimi władającym, albowiem regulacja przepisu art. 55 ust. 1 omawianej ustawy, nawiązuje do możliwości ograniczenia prawa własności, wynikającej z przepisu art. 64 Konstytucji R.P. W konsekwencji oznacza to, że "sąsiadujące z linią kolejową grunty" w rozumieniu powyższego przepisu nie są objęte pojęciem "przyległego pasa gruntu wzdłuż linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 3 tej ustawy, który wchodzi w skład pojęcia "linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 2 w/w ustawy.

TEZY

Po pierwsze, wyrażone w przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym prawo zarządcy kolejowego do urządzania i utrzymywania na sąsiadujących z linią kolejową gruntach pasów przeciwpożarowych, oznacza zaopatrzenie tego zarządcy w niezbędne prawo do wejścia na cudzy grunt, które jest konieczne do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w ramach określonego w art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obowiązku ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska.

Po wtóre, określone powyżej uprawnienie do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, dotyczy gruntów, co do których zarządca kolejowy nie jest właścicielem, zarządcą, użytkownikiem ani też faktycznie nimi władającym, albowiem regulacja przepisu art. 55 ust. 1 omawianej ustawy, nawiązuje do możliwości ograniczenia prawa własności, wynikającej z przepisu art. 64 Konstytucji R.P. W konsekwencji oznacza to, że "sąsiadujące z linią kolejową grunty" w rozumieniu powyższego przepisu nie są objęte pojęciem "przyległego pasa gruntu wzdłuż linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 3 tej ustawy, który wchodzi w skład pojęcia "linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 2 w/w ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012r. sprawy ze skargi [...]S.A. w [...] na decyzję [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...]2011r. nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1231/11

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]2011 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: Komendant Powiatowy) na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o PSP"), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719; powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie ochrony ppoż.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.t.k."), nakazał dyrektorowi Zakładu Linii Kolejowych w [...] wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej [...], wskazując jednocześnie na jakich kilometrach i po której stronie toru należy wykonać pas przeciwpożarowy, a także określając termin realizacji przedmiotowego obowiązku.

Organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu [...].2011 r. stwierdzono brak pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na odcinkach wskazanych w sentencji decyzji. Wywiódł, iż ze względu na fakt, że ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu, jest źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, na zarządcy linii kolejowych jako potencjalnym sprawcy powstania pożaru ciąży obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, powodujących ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się pożaru do wnętrza obszaru leśnego. Podkreślono, iż zarządca linii kolejowych jest zobowiązany do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, zapewniającego ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

▪ § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmiotem obowiązanym do odnowienia pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis obecnie obowiązującego prawa nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek ten nakładają na właściciela lasu;

▪ art. 55 ust. 1 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie;

▪ art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów przeciwpożarowych położonych na terenach leśnych w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową;

▪ art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż do ochrony przeciwpożarowej lasów obowiązani są właściciele lasów;

▪ art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej

(t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie leśnym spoczywa na faktycznie władającym terenem leśnym (właścicielu lasu).

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż z analizy przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o ochronie ppoż.") wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa co do zasady na faktycznie władającym terenem pasów przeciwpożarowych, a jedynie wyjątkowo - w wypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej między właścicielem a zarządcą terenu - może spoczywać na zarządcy. W przedmiotowej sprawie [...] S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] nie zawarł umowy cywilnoprawnej z właścicielem terenu pasów przeciwpożarowych, tym samym obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych ciążą na właścicielu terenu, na którym pasy są usytuowane, tj. właściwym miejscowo nadleśnictwu. Regulacje ustawy o ochronie ppoż. są zbieżne z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o lasach"), w myśl którego to właściciele lasów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Ponadto przepisy ustawy o ochronie ppoż. i ustawy o lasach są spójne także z przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Art. 55 ust. 1 u.t.k. przewiduje, iż zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach (w tym także na sąsiadujących z linią kolejową terenach leśnych), za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. W/w przepis nie nakłada na zarządcę linii kolejowej obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz jedynie przewiduje prawo do urządzania i utrzymywania takich pasów, przyznając mu przy tym możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k., zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, a ponadto odnosi się on jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową.

Poza tym wskazano, że do końca czerwca 2010 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2006 r., Nr 80, poz. 563), które wprost wskazywało jako podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych m.in. właścicieli linii kolejowych. Ustawodawca uchylając w/w rozporządzenie i jednocześnie nie wprowadzając do nowego rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. zapisów o obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych wyraźnie wyraził swą wolę uchylenia tego obowiązku i nałożenia go na właścicieli lasów.

Decyzją z dnia [...]2011 r., nr [...],[...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej "Komendant Wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k., art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o PSP, ustawy o ochronie ppoż. oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...]S.A. w [...], orzekł w pkt 1 o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego, zaś w pkt 2 rozstrzygnięcia nakazał w/w spółce wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej [...], wskazując jednocześnie, na jakich kilometrach i po której stronie toru należy wykonać pas przeciwpożarowy, a także określając termin realizacji przedmiotowego obowiązku. Ponadto nakazał zapewnić użyteczność wykonanych pasów przeciwpożarowych przez cały rok.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była wyłącznie wada formalna tego rozstrzygnięcia, polegająca na nałożeniu obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych na osobę dyrektora Zakładu Linii Kolejowych w [...], podczas gdy stroną postępowania prowadzonego przez Komendanta Powiatowego powinna być osoba prawna, a mianowicie [...]S.A. z siedzibą w [...]. Dyrektor Zakładu Linii Kolejowych w [...] jest jedynie pełnomocnikiem [...]S.A. w zakresie m.in. reprezentowania spółki wobec władz i urzędów na terenie działania podległej mu komórki organizacyjnej spółki. W tej sytuacji skierowanie decyzji imiennie do dyrektora Zakładu Linii Kolejowych w [...] i oznaczenie go jako strony postępowania oraz nałożenie na niego określonych nakazów i zakazów jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w trybie odwoławczym skutkuje jej uchyleniem.

Odnosząc się do istoty sprawy Komendant Wojewódzki ocenił, iż zgodność decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Przyznał, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają wprost podmiotu, na którym ciąży obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, jednakże analiza treści art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k. prowadzi do wniosku, iż podmiotem obowiązanym do wykonania takich pasów jest zarządca linii kolejowej. Przepis art. 55 ust. 1 u.t.k. należy interpretować w ten sposób, że prawo zarządcy, o którym w nim mowa, dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Regulacja ta określa więc zakres ingerencji podmiotu na terenie nie stanowiącym jego własności. Również z przepisu art. 55 ust. 3 u.t.k. można wywnioskować, iż [...] jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie przedmiotowych pasów przeciwpożarowych. W przepisie tym określono bowiem sytuację, w której odpowiedzialnym za realizację pasów można uznać inny podmiot, tj. w przypadku, gdy las został posadzony przy istniejącej linii kolejowej. Jest to więc przepis regulujący sytuację odwrotną do oczywistej, gdy odpowiedzialność za utrzymanie pasów spada na właściciela linii kolejowej. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uszczegółowienia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych dokonano w wydanym na podstawie art. 54 u.t.k. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, czyli w akcie wydanym przez organ administracji rządowej właściwy dla działu transport, co również potwierdza słuszność stanowiska organu I instancji. Potwierdzeniem intencji prawodawcy co do nałożenia na zarządcę linii kolejowej spornego obowiązku jest również fakt, że w przepisie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. znalazło się odwołanie do ustawy o transporcie kolejowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję [...] S.A. w [...] powtórzyła zarzuty naruszenia prawa materialnego powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w postaci art. 55 ust. 3 u.t.k. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż art. 55 ust. 3 w/w ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w wypadku gdy organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność czy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed/po wybudowaniu linii kolejowej, w wypadku gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 w/w ustawy ogóle nie ma zastosowania w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie jej pkt 2.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego. Ponadto skarżąca podniosła, że za bezzasadne należy uznać powoływanie się przez organ odwoławczy na przepis art. 55 ust. 3 u.t.k., zgodnie, z którym jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów.

W rozpatrywanym przypadku właścicielem gruntu są bowiem Lasy Państwowe, a nie skarżąca spółka, zaś posadzenie drzew i krzewów miało miejsce już po wybudowaniu linii kolejowej, co wręcz potwierdza stanowisko skarżącej. Podkreślono, iż organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na tę okoliczność, mimo, iż zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. był do tego obowiązany, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi organ II instancji wyjaśnił, iż w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2006 r., Nr 80, poz. 563) jednoznacznie określone były podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z § 34 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia obowiązek ten ciążył na właścicielach linii kolejowych. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie ochrony ppoż. brak co prawda takiego jednoznacznego wskazania, jednakże w § 38 ust. 1 stwierdzono, że potrzeba wykonywania pasów przeciwpożarowych wynika z zagrożenia pożarowego dla lasów wprowadzanego przez obiekty położone przy lasach. Z tego zapisu wynika, że to stwarzający zagrożenie powinien podejmować działania zabezpieczające, w tym przypadku pasy przeciwpożarowe. Zagrożenie pożarowe na terenie torowisk powstaje zaś w wyniku działalności prowadzonej przez Polskie Linie Kolejowe. Nakładanie na Lasy Państwowe obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych przy torowiskach byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego, albowiem Lasy Państwowe nie mają żadnego interesu w tym, aby torowiska istniały na ich terenach, jak również nie korzystają z istniejących torowisk w ramach prowadzenia swojej działalności. Natomiast w § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. wskazano przepisy właściwe dla ustalenia podmiotów zobowiązanych do wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz dla określania sposobów wykonywania i rodzajów pasów przeciwpożarowych. W przepisie tym wymieniono ustawę o transporcie kolejowym, której art. 17 ust. 1 stanowi, iż zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową. Powyższe jednoznacznie świadczy o nałożeniu na zarządców i przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych obowiązku wykonywania zabezpieczeń przeciwpożarowych w stosunku do lasów położonych przy liniach kolejowych. Pozostałe ustawy wymienione w § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż., tj. ustawa o ochronie ppoż. i ustawa o lasach, określają obowiązki dotyczące wykonywania pasów przeciwpożarowych przy lasach, ale w odniesieniu do innych obiektów niż linie kolejowe. Ponadto wymagania dotyczące pasów przeciwpożarowych określono w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. z 2006 r., Nr 58, poz. 405 ze zm.), jednakże w akcie tym nie wskazano żadnych wymagań dotyczących pasów przy liniach kolejowych. Wymagania dotyczące pasów przy liniach kolejowych zawarte zostały natomiast w odrębnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955), wydanym na podstawie art. 54 u.t.k. Taki stan prawny uzasadnia twierdzenie, że to skarżąca spółka jest zobowiązana do wykonywania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych.

Zwrócono również uwagę, że pasy przeciwpożarowe są częścią linii kolejowej, a więc znajdują się na trenie, którym faktycznie władają Polskie Linie Kolejowe. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie ppoż. w przypadku, gdy nie została zawarta umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Ustosunkowując się do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 55 ust. 3 u.t.k. Komendant Wojewódzki podkreślił, iż w sprawie nie było przesłanek wskazujących na to, że ma miejsce sytuacja określona w tym przepisie. W odwołaniu nie podniesiono, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż koszty realizacji pasów zgodnie z art. 55 ust. 3 u.t.k. powinien ponosić właściciel lasu, w związku z tym należy uznać, że przy rozpatrywaniu odwołania dopełniono wszystkich wymagań określonych w k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym

z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.; dalej: "p.p.m.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosował przepisy prawa materialnego, dokonały prawidłowej ich wykładni, uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych (art. 17 p.t. w związku z § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 20 lipca 2011 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie Nadleśnictwa [...] - tereny leśne przy liniach kolejowych Zakładu Linii Kolejowych [...], na terenie powiatu świeckiego (upoważnienie do kontroli oraz protokół kontroli w aktach sprawy). Podczas kontroli stwierdzono brak pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na odcinkach realizacji przedmiotowego obowiązku – linii [...].

Ustalono, na jakich kilometrach i metrach, po której stronie toru należy wykonać pas przeciwpożarowy, jak też, jak wymaga tego przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, organ nakładając obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień, jednocześnie ustalił termin, w którym należy wykonać pasy przeciwpożarowe.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W związku z powyższym rzeczą organu było przesądzenie, czy brak wykonania pasów przeciwpożarowych, stanowi uchybienie skutkujące wydaniem decyzji na podstawie w/w przepisu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przesądzając to zagadnienie pozytywnie, prawidłowo zastosował normy prawa materialnego.

Zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru uregulowane zostało w ustawie o ochronie ppoż. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zapobieżeniu powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia - rozumie się przez to:

a) zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom,

b) tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Przepis art. 3 tej ustawy stanowi natomiast, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

W ustawie o ochronie ppoż. uregulowana została odpowiedzialność za realizację obowiązków przeciwpożarowych.

W jej art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 9, zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. W oparciu o powyższą podstawę w rozporządzeniu

w sprawie ochrony ppoż. określone zostały sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Cały Rozdział 9 tego aktu poświęcony został "Zabezpieczeniu przeciwpożarowemu lasów".

Zgodnie z § 38 ust. 1 w/w rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Trafnie więc organ powołał wskazane powyżej przepisy, stanowiące podstawę nałożenia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

Spór dotyczył natomiast ustalenia właściwych podmiotów do wykonania tychże pasów.

Strony postępowania przedstawiały normy prawne znajdujące się w różnych przytoczonych już wyżej aktach prawnych, przedstawiając przeciwstawne sobie stanowiska. Organ wywodził, że z art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k oraz § 38 pkt 2 w/w rozporządzenia, wynikają normy zobowiązujące skarżącą do wykonania pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca zaś w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 i 1 lit. a ustawy o ochronie ppoż. oraz na art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, twierdziła, że odpowiedzialność za ochronę przeciwpożarowa na terenie leśnym, spoczywa na właścicielu lasu.

Materię związaną z zagadnieniem ochrony przeciwpożarowej reguluje wiele aktów prawnych. By można było jednak w sposób prawidłowy rozstrzygnąć zaistniały spór, należy zwrócić uwagę na okoliczność, że powołując się na określone akty normatywne nie można traktować ich jako zbioru luźnych nie powiązanych ze sobą przepisów, z których można przytaczać jedynie niektóre z nich, bez zwrócenia uwagi na ich rolę w systemie regulacji danego zagadnienia, oraz na to czy stanowią normy o charakterze ogólnym, czy też szczególnym, a także wreszcie, czy mają rangę norm ustawowych, czy też o charakterze podstawowym.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czteroma ustawami, tj. ustawie o lasach, ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, ustawie o ochronie przeciwpożarowej oraz ustawie o transporcie kolejowym, a ponadto z rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. We wskazanych aktach prawnych znajdują się normy o rangi ustawowej i podstawowej, a także o charakterze ogólnym oraz szczególnym.

Dyrektywy i reguły pomocnicze w wykładni prawa - chodzi tu o reguły kolizyjne i inne ukształtowane w wieloletniej praktyce prawniczej, które mogą być traktowane jako dyrektywy interpretacyjne o charakterze ogólnym, wskazują, że regulacje szczególne mają pierwszeństwo nad uregulowaniami ogólnymi (Lex specialis derogat legi generali). Regulacje normatywne o charakterze ogólnym, powszechnym (lex generalis), to prawo regulujące sytuacje typowe. Prawo szczególne, tj. całe akty prawne lub ich części (lex specialis) - odnosi się natomiast do sytuacji, w których występują jakieś istotne z prawnego punktu widzenia okoliczności dodatkowe w porównaniu z sytuacjami typowymi.

Wskazane trzy ustawy, tj. ustawia o lasach, ustawia o PSP, oraz ustawia o ochronie ppoż., zawierają ogólne normy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, które dotyczą ogólnych i typowych obowiązków właścicieli terenu, ich zarządców, użytkowników, faktycznie nim władających, wreszcie właścicieli lasów.

Zawarte w ustawie o PSP i ustawie o ochronie ppoż., normy dotyczą kompetencji do nakładania określonych obowiązków przeciwpożarowych (ustawa o PSP) oraz ogólnych, przeciwpożarowych obowiązków właścicieli, zarządców i użytkowników terenów, konkretyzując, że w razie braku szczegółowej umowy, odpowiedzialność za realizację ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym terenem (art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Prawem zawierającym normy ogólne w stosunku do omawianego zagadnienia, jest też ustawa o lasach. Generalnie określono w niej, że właściciele lasów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 1 pkt 3).

W tym miejscu należałoby postawić zasadnicze dla sprawy pytanie, czy tą ostatnio przytoczoną normę można by uznać za podstawę ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, jak domaga się tego strona skarżąca. W sytuacji, kiedy nie obowiązywałaby ustawa o transporcie kolejowym, można byłoby na tak postawione pytanie odpowiedzieć twierdząco. Jednakże ustawa o transporcie kolejowym zawiera normy, które wyodrębniają szczególne zagrożenie pożarowe, jakie stwarza ruch kolejowy w stosunku do ogólnego rodzaju zagrożeń pożarowych, których źródła nie zostały wskazane i do których odnoszą się przepisy poprzednio wymienionych ustaw.

Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, obowiązkiem stosowania normy ochrony przeciwpożarowej oraz obowiązkiem ochrony środowiska obciążono przewoźników kolejowych, a więc inny podmiot niż właścicieli terenu, jego użytkowników, władających nim i właścicieli lasów. Przepis ten, jakkolwiek ma charakter ogólny, to jednak wskazuje wyraźnie na źródło zagrożenia przeciwpożarowego, którym jest ruch kolejowy. Dlatego w sytuacji objęcia danego terenu leśnego reżimem prawnym ustawy o lasach i ustawy o ochronie przeciwpożarowej z jednej strony, oraz reżimem ustawy o transporcie kolejowym z drugiej strony, należy uznać, że te szczególne zagrożenia, jakimi są niebezpieczeństwa powstania pożarów, skutkiem ruchu kolejowego, winny być usuwane przez przewoźników kolejowych, zgodnie z regulacją ustawy o transporcie kolejowym, a inne zagrożenia pożarowe, więc o charakterze ogólnym, winny zostać usuwane przez właścicieli, zarządców, użytkowników lub faktycznie władających terenem, zgodnie z regulacjami ustaw o lasach i ochronie przeciwpożarowej. Usunięcie zagrożeń pożarowych związanych z ruchem pociągów, wymaga właśnie wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, co winno obciążać zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Użytego w tym przepisie pojęcia "ochrony przeciwpożarowej", nie sposób przecież ograniczać do ochrony przeciwpożarowej jedynie lokomotywy wraz z wagonami. Ustawodawca nie zawęził obowiązków wskazanych wyżej podmiotów jedynie do obiektów stricte kolejowych, skoro w w/w przepisie obok ochrony przeciwpożarowej, wymienia też ochronę środowiska.

Tak też rozumiejąc nałożone ustawą o transporcie kolejowym, orzecznictwo przesądziło, że obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych obciąża zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych. Dlatego też właśnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 20 października 2011 r., w sprawie II SA/Go 647/11, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 6 grudnia 2011 r., w sprawie IV SA/Po 988/11, słusznie podkreśliły, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, że postępowanie toczy się w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie.

Ponadto należy również zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca potwierdził

w dość wyraźny sposób, sporny obowiązek ciążący na przewoźnikach kolejowych,

w mającym charakter szczególny przepisie art. 55 wskazanej ustawy, który stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, m.in. urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3), przy czym, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane

z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3).

Należy zauważyć, że zawarte w tym przepisie uprawnienie do wejścia na teren leśny (zalesiony), celem wykonania pasów przeciwpożarowych, wynika z ciążącego na zarządcy kolejowym obowiązku wykonywania tych pasów, na terenach cudzych (przepis stanowi o gruntach "sąsiadujących" z linia kolejową), a ponadto, w tych tylko miejscach, gdzie roślinność jest w zbyt bliskiej odległości od torów kolejowych. Zarządca nie musi bowiem, rzecz jasna, wykonywać ich w miejscach gdzie brak jest roślinności na cudzych, sąsiadujących z linia kolejową terenach, więc gdzie ochrona przeciwpożarowa tego nie wymaga i nie musi tym samym naruszać prawa własności. Odpowiednio, więc do takich tylko sytuacji, które kwalifikują dany fragment terenu do utworzenia pasów przeciwpożarowych, ustawodawca wyposażył zarządcę w odpowiednie uprawnienia interwencji na cudzych, zalesionych gruntach. Dlatego też ustawodawca użył zwrotu "ma prawo". Jest to więc regulacja dająca uprawnienie zarządcy kolejowemu podjęcia interwencji na cudzych, sąsiednich terenach, poprzez urządzenie pasów przeciwpożarowych, gdzie zbliżenie roślinności do torów kolejowych tego wymaga, oparte jednak na obowiązku ochrony przeciwpożarowej, wynikającym z art. 17 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Zupełnie więc chybiona jest interpretacja tego przepisu przez skarżącą, która upatruje w nim taką oto regulację, że zarządca ma prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Pomijając już przytoczone powyżej wywody, dla których ustawodawca użył sformułowania "ma prawo", a mianowicie, że po pierwsze, chodzi o wejście na cudze grunty, więc naruszenie prawa własności, a po wtóre, nie na każdym odcinku przebiegu linii kolejowej potrzeba wejścia na cudzy grunt i urządzenia na nim pasów przeciwpożarowych będzie konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, to ponadto trzeba zwrócić uwagę, że nie można przypisać ustawodawcy wprowadzenia nieracjonalnej regulacji, która miałaby polegać na wyposażeniu konkretnego podmiotu jedynie w prawo ochrony przeciwpożarowej. Żadna regulacja prawna dotycząca ochrony przeciwpożarowej w żadnym przepisie nie wprowadza konstrukcji uprawnienia do podejmowania takiej ochrony, lecz zawsze jej obowiązek. Dokonana więc interpretacja tego przepisu przez skarżąca stałaby

w sprzeczności z całą regulacją systemową. Trudno sobie wyobrazić też sytuację, że ustawodawca wskazałby podmiot, który ma tylko prawo do urządzania pasów przeciwpożarowych, nie wskazując podmiotu obowiązanego do tego. Ponadto wreszcie logiczną konsekwencją uprawnienia zarządcy do wejścia na cudzy grunt celem ingerencji w postaci urządzenia pasów przeciwpożarowych (o ile jest to konieczne) jest uprawnienie właściciela gruntu do domagania się odszkodowania za tą ingerencję.

Wskazany błąd interpretacyjny skarżącej, polega na niedostrzeżeniu, że uprawnienie do wejścia na cudzy grunt ("sąsiadujące z linia kolejową grunty"), celem urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wynika z określonego w art. 17 w/w ustawy obowiązku zarządców i przewoźników kolejowych podejmowania ochrony przeciwpożarowej, związanej z ruchem kolejowym.

Trzeba również zauważyć, że "sąsiadujące z linia kolejową grunty" (art. 55 ust. 1 w/w ustawy), na których odbywa się urządzanie pasów przeciwpożarowych, nie wchodzą do definicji pojęcia "linii kolejowej", określonego w art. 4 pkt 2 w/w ustawy. Obejmuje ona co prawda "przyległe pasy gruntu", ale zgodnie z art. 4 pkt 3 tej ustawy, są to pasy gruntu wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Chodzi więc nie o bezpieczeństwo przeciwpożarowe, lecz o węższe pojęcie bezpieczeństwa, dotyczącego samego ruchu kolejowego, co dotyczy więc pasa gruntu, na którym mogą istnieć pewne przeszkody, które mogą np. zagrażać fizycznym zetknięciem się z pociągiem lub zasłaniać widoczność potrzebną do bezpiecznego ruchu kolejowego. Takie rozumienie zresztą pojęcia "przyległego pasa gruntu wzdłuż linii kolejowych", koresponduje z przepisem art. 55 ust. 1 w/w ustawy, który urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych sytuuje na "sąsiednich z linią kolejową gruntach". Oznacza to, że tym samym pojęciem nie może być "linia kolejowa", która obejmuje swą definicją przyległy do niej i biegnący wzdłuż niej pas gruntu (art. 4 pkt 2 w/w ustawy), a zarazem "sąsiednie z linią kolejową grunty" (art. 55 ust. 1 w/w ustawy).

Co się tyczy regulacji zawartej w ust. 3 art. 55 tej ustawy, to stosując zasadę wnioskowania a contrario, należy stwierdzić, że przepis ten zawiera regułę, że

w przypadku, kiedy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed wybudowaniem linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają zarządcę kolejowego. Jest to więc zasada, od której wyjątek wprowadził w/w przepis.

Powyższy przepis potwierdza więc tylko obowiązek podmiotów wskazanych

w przepisie art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym (zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych) do wykonywania pasów przeciwpożarowych. Gdyby na powyższych podmiotach nie ciążył taki obowiązek, ustawa nie zawierałaby omawianego przepisu.

Ponadto funkcja przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej związanej

z ruchem kolejowym, który niesie wysokie potencjalne ryzyko pożaru, musi zmierzać

do tego by ochrona ta była efektywna, tak w zakresie możliwości jej zastosowania, jak i kontrolowania, a to z kolei wymaga by odpowiedzialność za wykonanie pasów przeciwpożarowych spoczywała na jednym, dającym się łatwo ustalić podmiocie, a nie na wielu różnorodnych podmiotach, którymi byliby, w przeciwnym wypadku, właściciele, zarządcy czy użytkownicy poszczególnych gruntów, położonych wzdłuż linii kolejowej (o różnych adresach bądź siedzibach), od których wyegzekwowanie obowiązku mogłoby być długotrwałe i przez to mniej efektywne.

Jakkolwiek orzecznictwo przesądziło, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkownicy bocznic kolejowych, to jednak niejednorodnie dokonywana była wykładnia przepisu art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. W niektórych wyrokach uznawano, że przepis ten nie jest pomocny do rozstrzygnięcia omawianego spornego problemu, albowiem reguluje jedynie postępowanie odszkodowawcze w związku z realizacją obowiązku ochrony przeciwpożarowej przez zarządcę infrastruktury kolejowej na gruntach sąsiadujących z linią kolejową, które jednak objęte są pojęciem linii kolejowej (vide: wyroki WSA w Bydgoszczy z 1.12.2011 r., sygn.. akt II SA/Bd 1139/11 oraz II SA/Bd 1140/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w niniejszym składzie odstąpił od powyższej interpretacji przyjmując, że wskazany przepis ma istotne znaczenie dla sprawy, jego rola nie ogranicza się jedynie do regulacji postępowania odszkodowawczego, a użyte w w/w przepisie pojęcie "sąsiadujących z linią kolejową gruntów" nie wchodzi w skład pojęcia "linii kolejowej".

Wobec powyższego zaszła konieczność postawienia następujących tez:

Po pierwsze, wyrażone w przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym prawo zarządcy kolejowego do urządzania i utrzymywania na sąsiadujących z linią kolejową gruntach pasów przeciwpożarowych, oznacza zaopatrzenie tego zarządcy w niezbędne prawo do wejścia na cudzy grunt, które jest konieczne do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w ramach określonego w art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obowiązku ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska.

Po wtóre, określone powyżej uprawnienie do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, dotyczy gruntów, co do których zarządca kolejowy nie jest właścicielem, zarządcą, użytkownikiem ani też faktycznie nimi władającym, albowiem regulacja przepisu art. 55 ust. 1 omawianej ustawy, nawiązuje do możliwości ograniczenia prawa własności, wynikającej z przepisu art. 64 Konstytucji R.P. W konsekwencji oznacza to, że "sąsiadujące z linią kolejową grunty" w rozumieniu powyższego przepisu nie są objęte pojęciem "przyległego pasa gruntu wzdłuż linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 3 tej ustawy, który wchodzi w skład pojęcia "linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 2 w/w ustawy.

Należy również zauważyć, że bezzasadne są wywody skarżącej w przedmiocie twierdzenia, że ustawodawca uchylając rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2006 r., Nr 80, poz. 563), które obowiązywało do końca czerwca 2010 r. i jednocześnie nie wprowadzając do nowego rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. zapisów o obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych, wyraźnie wyraził tym samym swą wolę uchylenia tego obowiązku i nałożenia go na właścicieli lasów.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, nie określa podmiotów właściwych i zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Nie wynika to jednak z przyczyn, które wskazuje skarżąca, lecz z tej mianowicie okoliczności, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, został umocowany do określenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, co nie oznacza wyraźnego umocowania do wskazywania podmiotów odpowiedzialnych za realizację ochrony przeciwpożarowej. Ewentualne nawet ich wskazanie, musiałoby być zgodne z obowiązującymi regulacjami ustawowymi, dlatego też w sytuacji określenia podmiotów odpowiedzialnych za omawianą ochronę w sposób odmienny, niż przyjęto to w ustawie o transporcie kolejowym, brak byłoby możliwości stosowania takiej niezgodnej z w/w ustawą regulacji.

Odnosząc się do wywodów skarżącej, że organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, w jakim okresie dokonano nasadzeń drzew lub krzewów, powodujących potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, w kontekście ustalenia podmiotów, które winny ponieść koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów, to w ocenie Sądu, ustalenia takie wykraczałyby poza przedmiot postępowania. Zagadnienie ponoszenia powyższych kosztów wykracza poza kompetencje organów administracji, albowiem stanowi zagadnienie cywilnoprawne.

Skarżąca na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. podniosła również niezawarty w skardze zarzut, że zaskarżona decyzja narusza prawo poprzez wskazanie konkretnej daty dziennej wykonania obowiązku, w nawiązaniu do stanowiska WSA w Bydgoszczy wyrażonego w sprawach II SA/Bd 1139/11 oraz II SA/Bd 1140/11, w których wskazano, że ustalanie daty dziennej nie jest prawidłowe. Sąd w rozpoznawanej sprawie nie podtrzymuje tego zapatrywania. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z powodu wadliwie określonego terminu wykonania obowiązku, musi wiązać się ze stwierdzeniem przez sąd naruszenia konkretnej normy prawnej, co w sprawie nie miało miejsca.

Zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie wyznaczenia terminu wykonania pasów przeciwpożarowych oparto na przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Ustawodawca nie wprowadził szczegółowych wytycznych, w tym ograniczeń, w jaki sposób określać wskazany termin. W szczególności nie wyłączył możliwości określania terminu poprzez wskazanie konkretnej daty. Sposób określenia terminu w taki sposób może mieć jednak różne konsekwencje w zależności od tego, czy rozstrzygnięcie w tym zakresie zawarte jest w decyzji organu I instancji czy też organu II instancji. Kiedy decyzja organu I instancji nie jest zaskarżana, nie sposób zakwestionować wskazanego ustalenie terminu. Strona może wykonać decyzję pierwszoinstancyjną nawet przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania dotyczy organu administracji publicznej, nie zaś strony (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 203; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 314 w nawiązaniu do stanowiska J. Pokrzywnickiego, Komentarz, 1948, s. 230, który przekonująco stwierdził, że: "Zakaz wykonania decyzji przed upływem terminu odwołania został stworzony wyłącznie w interesie strony i ogranicza władzę, a nie stronę"). Nieraz jednak określanie terminu w ten sposób przez organ I instancji, wiąże się z ryzykiem uchylenia decyzji w sytuacji jej zaskarżenia. Sytuacja taka zachodzi, przy wniesieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej i nastąpieniu zarazem upływu wyznaczonego terminu przed wydaniem decyzji organu II instancji. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części i wyznaczenia nowego terminu przez organ odwoławczy. Taka sytuacja miała zresztą miejsce w przedmiotowym postępowaniu. Organ pierwszoinstancyjny wyznaczył termin wykonania pasów przeciwpożarowych na 15 sierpnia 2011 r., który jednak upłynął przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej (w dniu 12 września 2011 r.). Słusznie więc organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję, wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do 30 września 2011 r. Z reguły decyzja pierwszoinstancyjna nie jest wykonalna (chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności na podst. art. 108 kpa lub jest natychmiast wykonalna z mocy ustawy), w przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego, która jest ostateczna i dlatego też jest wykonalna. Oznacza to brak ryzyka zdezaktualizowania się nałożonego terminu na stronę przez organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sytuacji, kiedy termin określony konkretną datą wskazuje organ I instancji. Nie sposób więc stwierdzić wadliwości zaskarżonej decyzji z tej tylko przyczyny, iż termin wykonania obowiązku określono konkretną datą dzienną. W orzecznictwie sądowoadmionistracyjnym dopuszcza się takie określanie terminów wykonania obowiązków (vide: wyroki w sprawach: - II OSK 1244/08, - II OSK 1799/06, - II SA/Kr 2768/02, - II SA/Gl 258/05, - II SA/Gd 1262/03, - II SA/Lu 93/05).

Jakkolwiek ani w skardze, ani też w złożonym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca nie kwestionowała ustalonego przez organ odwoławczy terminu wykonania obowiązku, to jednak należało również rozważyć, czy przy ustalaniu terminu wykonania obowiązku do dnia 30 września 2011 r., nie doszło do naruszenia prawa. W sprawach zakończonych wyrokami WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bed 1139/11 oraz II SA/Bed 1140/11, uznano, iż brak wyjaśnienia organu, co do przyczyn określenia terminu wykonania obowiązku konkretną datą, musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, w szczególności stwierdzając, że organ winien dokonać oceny zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształtu okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, warunki atmosferyczne, stopień zagrożenia pożarowego).

Sąd w niniejszym składzie stanowiska takiego nie podtrzymuje. Zaskarżona decyzja w wystarczającym stopniu wskazuje szczegółowy zakres prac do wykonania.

W jej sentencji podano, na jakim metrach (określono to jako odcinek od konkretnego km do konkretnego km trasy, z podaniem liczby metrów z dokładnością do 1 metra) i po której stronie linii kolejowej (wskazywano strony lewą i prawą) należy wykonać pasy przeciwpożarowe. Sposób zaś ich urządzania reguluje szczegółowo i wystarczająco jasno § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r., w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955). Jasnym więc jest, jaki występuje zakres prac i na jakich odcinkach z dokładnością do 1 metra. Nie można więc uznać, że istnieje brak ustaleń co do zakresu prac, który powodowałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Po ewentualnym uchyleniu decyzji, organ nie przedstawi przecież innego zakresu prac niż wskazany w w/w rozporządzeniu. Trudno też nakładać na organ obowiązek dokonywania analizy toku i zakresu koniecznych prac pod kątem

w jaki sposób wpłynął one na możliwy termin ich wykonania i to uwzględniając porę roku, warunki atmosferyczne, czy też inne jeszcze hipotetyczne czynniki, które przecież mogą pojawić się już po wydaniu decyzji.

Oceniając prawidłowość nałożenia obowiązku na stronę skarżącą, trzeba mieć na względzie, że podmiotem zobowiązanym nie jest ani Dyrektor Zakładu Linii Kolejowej w [...] (jak błędnie orzekł organ I instancji), ani inna imiennie wskazana osoba fizyczna, lecz duże i wielostopniowo zorganizowane przedsiębiorstwo, jakim jest [...]S.A. Ponadto istotne jest również to, że z technicznego punktu widzenia nie istnieje tylko jedyny – w aspekcie czasowym – sposób wykonania nałożonego obowiązku. Czas jego wykonania zależy od ilości zaangażowanych pracowników i sprzętu technicznego, ewentualnie ilości firm zewnętrznych. Oczywista jest tutaj zależność, że im mniej osób i środków technicznych, tym termin wykonania będzie dłuższy, a im większa liczba osób i środków technicznych (zewnętrznych firm), tym krótszy będzie termin wykonania pasów przeciwpożarowych. Nie można więc rozpatrywać zagadnienia terminu wykonania obowiązku, w ten sposób, że to organ administracji przy zastosowaniu ewentualnych konsultacji ze stroną skarżącą (czy też bez niej), czy też w oparciu o opinie biegłych będzie szczegółowo analizował jaki czas wykonania obowiązku przyjąć. Czas ten nie jest wartością bezwzględną i zawsze zależeć będzie od ilości pracowników, sprzętu, organizacji pracy, czy w końcu technologii i zaangażowanych środków finansowych. Ewentualne ustalenia w tym zakresie czy to samodzielnie poczynione przez organ, czy to w oparciu o opinie biegłych, mogą się wzajemnie różnić w zależności od przyjętej koncepcji wykonania obowiązku, jak też być podważane przez strony przy pomocy ewentualnych innych opinii. Nie trzeba przy tym dodawać, że ustalenia w tym zakresie będą czynione przez organ I instancji, więc sprawa musiałaby wrócić do rozpoznania od jej początku. Tymczasem przedmiot postępowania obejmuje obowiązki, które ze swej istoty wymagają szybkiego, jeżeli nie natychmiastowego wypełniania. Określony

w zaskarżonej decyzji obowiązek dotyczy urządzenia pasów przeciwpożarowych, które powinny były istnieć przed wszczęciem postępowania, a więc obowiązków, których skarżąca nie dopełniła, a na które winna była być przygotowana od lat. Obowiązki te są bardzo istotne, albowiem dotyczą zagrożeń, których niepowstrzymanie spowoduje straty, których wymiar tak ekonomiczny, jak i ekologiczny jest nie do naprawienia przez okres wielu lat. Orzekając w przedmiotowej sprawie nie można wypaczyć ratio legis stosowanych uregulowań i nie można zapomnieć czemu mają one służyć. Niezasadne wyeliminowanie decyzji nakładającej omawiane obowiązki to rzecz jasna nieuzasadnione przedłużanie stanu braku ochrony przeciwpożarowej na wskazanych w niej obszarach, co może w każdej chwili skutkować ogromnie negatywnymi konsekwencjami.

Charakter nałożonego obowiązku wymaga by to nie organ dostosowywał się do warunków finansowych, technicznych czy organizacyjnych, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do wywiązywania się z ciążącego obowiązku i odpowiednio do tego dostosowywał czas wykonania nałożonych zadań, lecz przeciwnie, by to skarżąca dostosowała się do terminu, który organ wskazał mając na względzie bezwzględne i obiektywnie istniejące wymogi ochrony przeciwpożarowej z uwzględnieniem rzecz jasna zakresu prac, które szczegółowo wskazał. W takim też kierunku zmierza orzecznictwo, nie eliminując decyzji o omawianym charakterze z przyczyny braku poczynionych przez organy analiz odnośnie przyjętych terminów wykonania pasów przeciwpożarowych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 6.12.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11; wyrok WSA

w Poznaniu z 23.11.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1028/11; wyrok WSA w Poznaniu

z 14.12.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1054/11).

Podkreślenia także wymaga, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, z uwagi na to, że błędnie określała ona adresata i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Istotnie bowiem adresatem decyzji winien być nie Dyrektor Zakładu Linii Kolejowych w [...], tylko podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, a więc zarządca infrastruktury kolejowej, czyli [...]SA Zakład Linii Kolejowych w[...].

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) oddalił skargę.


ZDANIE ODRĘBNE

Z d a n i e o d r ę b n e

Zdanie odrębne sędziego Anny Klotz do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1231/11.

Podzielam pogląd Sądu, że organy prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonały prawidłowej ich wykładni uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych [art. 17 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) w związku z § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719)].

Moim zdaniem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło natomiast do istotnego naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia terminu realizacji obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych, podejmowanego w granicach uznania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia prawa materialnego poprzez wyznaczenie w/w terminu z naruszeniem art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.; dalej jako "ustawa o PSP").

Uchybienie powyższe w mojej ocenie powinno spowodować uwzględnienie przez Sąd skargi z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie organ wydając nakaz jednocześnie ustalił termin wykonania nałożonego obowiązku, do czego był uprawniony na podstawie przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, wprowadzającego dodatkowy składnik decyzji administracyjnej w postaci ustalenia terminu usunięcia stwierdzonych uchybień (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 139/05: "Wprowadzenie do decyzji warunków lub terminu jest dopuszczalne tylko na podstawie przepisu szczególnego"). Rozstrzygnięcie w przedmiocie terminu realizacji obowiązku wynikającego z nakazu ma w rozpatrywanym przypadku charakter decyzji uznaniowej. Decyzja w przedmiocie ustalenia terminu wykonania obowiązku podejmowana w granicach uznania administracyjnego podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem, gdyż wymaga zbadania, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo zgodnie z art. 7 k.p.a. uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 461). Decyzja ustalająca termin powinna zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w tym zakresie. Ważne jest również, aby istniała realna możliwość wykonania obowiązku w terminie określonym w decyzji nakładającej ten obowiązek.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona decyzja doręczona została stronie skarżącej w dniu 14 września 2011 r. W nakazie zobowiązano skarżącą spółkę do wykonania pasów przeciwpożarowych w terminie do dnia 30 września 2011 r. W zaskarżonej decyzji organ nie uzasadnił terminu wykonania nakazu. Termin do usunięcia stwierdzonych uchybień musi być ustalony przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w sposób racjonalny, a zatem u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, warunki atmosferyczne, stopień zagrożenia pożarowego). Pierwszeństwo powinno mieć wykonanie pasów przeciwpożarowych na terenie, na którym występuje największe zagrożenie pożarowe.

Stanowisko organu w powyższym zakresie jest niezbędne do oceny realności terminu nałożonego przez organ w celu wykonania obowiązku.

Na sprawę administracyjną organ ma obowiązek spojrzeć szerzej, licząc się ze skutkami jej wykonania. Należy pamiętać, że każda czynność organu będzie miała wpływ na kolejne działania organu. Tak jak ustalenia kontrolne organu mają wpływ na stan faktyczny sprawy, który jest uwzględniany przez organ przy wydawaniu decyzji, tak sama decyzja z nałożonym obowiązkiem na stronę może w wyniku zaniechania podmiotu zostać objęta postępowaniem egzekucyjnym, w ramach którego nie można wykluczyć konieczności skorzystania z instytucji wykonania zastępczego.

W związku z powyższym organ określając w ramach uznania administracyjnego termin wynikający z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP miał obowiązek uzasadnić stanowisko w oparciu o zakres prac, które należy wykonać w związku z nałożonym obowiązkiem. Powinien wziąć pod uwagę sposób wykonania pasów przeciwpożarowych, który jest uregulowany w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 153, poz. 955). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia: "Pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, powinny być urządzane jako dwa równoległe do linii kolejowej pasy terenu, o szerokości co najmniej 2 m, odległe od siebie od 10 m do 15 m i połączone ze sobą co 25 m do 50 m tej samej szerokości pasami poprzecznymi. Pierwszy pas terenu powinien być urządzony w odległości od 2 m do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a w razie występowania rowów bocznych - od zewnętrznej krawędzi tych rowów." Natomiast przepis ust. 2 stanowi, iż: "Pasy terenu, o których mowa w ust. 1, powinny być całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych - posypane warstwą piasku o grubości od 0,01 m do 0,02 m, natomiast prostokąty powstałe między pasami terenu powinny być oczyszczone z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewione gatunkami roślin liściastych, jeśli warunki siedliskowe zapewniają prawidłowy ich rozwój."

W materiale dowodowym sprawy administracyjnej (protokół kontroli z dnia 20 lipca 2011 r.) brak jest ustaleń, w jakim zakresie na odcinkach linii kolejowej, której dotyczy obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją, istnieją odstępstwa od wymogów narzuconych przez przepis prawa określających sposób wykonania pasów przeciwpożarowych. Brak powyższych ustaleń uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy określony w zaskarżonej decyzji termin jest realny z uwagi na obowiązek wykonania określonych prac przy wykonywaniu pasów przeciwpożarowych.

W moim przekonaniu organ wyznaczył termin wykonania nakazu bez analizy zakresu prac, które należy wykonać. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, czy termin ten jest realny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano już uwagę na konieczność wyznaczania realnego terminu przy nakładaniu na podmiot obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, akcentując wpływ powyższego na późniejsze postępowanie egzekucyjne. Organ powinien zatem wziąć pod uwagę przy nakładaniu obowiązku sposób wykonania pasów, aby można było ten obowiązek wyegzekwować w postępowaniu egzekucyjnym, np. w drodze wykonania zastępczego, którego nie należy wykluczać. W wyroku z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 490/06, NSA zwrócił uwagę, że wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP decyzja podlega egzekucji administracyjnej, "(...) stąd też nałożony nakaz musi być sformułowany w sposób jednoznaczny i umożliwiający wdrożenie postępowania w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). W szczególności, w rachubę może wchodzić tryb egzekucji w drodze wykonania zastępczego obowiązku. (...) Wreszcie, obowiązek musi być wykonalny i skonkretyzowany. Decyzja niewykonalna jest bowiem obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z tym że nie chodzi w tym wypadku jedynie o trudności techniczne w jej wykonaniu, lecz niewykonalność o charakterze trwałym. Wreszcie, nałożone obowiązki muszą być skorelowane ze stwierdzonymi uchybieniami i zmierzać do usunięcia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej." Również w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 18/10, NSA powołując się na stanowiska wyrażone w wyrokach NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 625/06, z dnia 21 marca 2007 r. w sprawach II OSK 490/06 i II OSK 483/06 oraz w wyroku z dnia 26 września 2007 roku w sprawie II OSK 1254/06 stwierdził, że: "Podkreślenia wymaga, iż obowiązek organów Państwowej Straży Pożarnej nakładany w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP nie ogranicza się wyłącznie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest bowiem także szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona aby stwierdzone uchybienie usunąć w wyniku czego zrealizowane zostaną wynikające z przepisów prawa wymogi. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać. Prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek. Należy ponadto dodać, że przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji służy możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa uniemożliwia ocenę, czy podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a tym samym czy nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa."

W świetle powyższego w mojej ocenie nawet jeżeli w skardze strona nie zgłosiła zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, to Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji miał obowiązek zwrócić uwagę z urzędu na to uchybienie organu.

W przedmiocie obowiązku uwzględnienia naruszenia przepisów postępowania z urzędu przez sąd administracyjny wypowiedział się pełny skład NSA w uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09: "Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. np. wyr. NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04 (LEX nr 183144). Wszystko to prowadzi do wniosku, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje, że wojewódzkie sądy administracyjne są zobowiązane stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Po drugie, są związane przepisami, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Tymi drugimi są związane w tym sensie, że mają obowiązek sformułowania oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. W szczególności należy tu wymienić takie pytania, jak: Jaki jest stan faktyczny sprawy? Czy zastosowany przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji stosowania prawa? Jakie jest znaczenie zastosowanego przepisu? Jaki przepis powinien mieć zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy? Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu. Dotyczy to również sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w określonej kwestii."

Moim zdaniem skarga powinna zostać uwzględniona w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż dostrzegam również wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej. Z uwagi jednak na szybkość postępowania, istniejące zagrożenie pożarowe i instrumenty prawne, którymi włada organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., może on ponownie nałożyć obowiązek z prawidłowym określeniem strony oraz wyznaczyć termin z uzasadnieniem stanowiska. Może również na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W mojej ocenie przyspieszy to postępowanie i dlatego uważam, że uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji nie rodzi konieczności zastosowania art. 135 p.p.s.a., ponieważ nie jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Sędzia WSA Anna Klotz