Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2580/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 28, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 64/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 64/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z [...] stycznia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych z planowanym podziałem działek nr 197, 194 i 192 w G., gmina U.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że M. W. zwróciła się do organu z wnioskiem o weryfikację zgodności z obowiązującym prawem wydanych w latach 2005 – 2011 przez Wójta Gminy U. decyzji o warunkach zabudowy, między innymi, dla działek nr 197, 194 i 192. Wskazała, że urbanizacja dotyczyła wyłącznie terenu rolniczego, czym naruszono przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy prawo budowlane. Wskazała również, że przedmiotem rozważenia w odniesieniu do ww. działek winna być kwestia ich zgodności z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminnych uzdrowiskach. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 62 pomimo tego, że graniczy z tą działką przez drogę gminną, a właściciele innych działek (np.: właściciel działki nr 69, graniczący przez drogę gminną nr 64 z działkami nr 192, 194, 197 i 200, dla których podobnie ustalono warunki zabudowy) uznani byli za strony. Nie brała przy tym udziału w sprawie budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w drodze gminnej nr 63 i 64, chociaż przylegają bezpośrednio do jej działki nr 209. W ocenie wnioskodawczyni, taki stan rzeczy stanowi o naruszeniu prawa i powinien podlegać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnioskodawczyni zarzuciła również brak uwzględnienia uzgodnienia z Zarządem Melioracji Wodnych projektu decyzji, nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz występowania terenów chronionych. Nadto, decyzje ustalające warunki wydano dla gruntów klasy II i III bez uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazała również na niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu uzdrowiskowego U., dla działek położonych w G. znajdujących się w strefie C tegoż uzdrowiska.

Rozpoznając wniosek M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek nr 197, 194 i 192 organ, powołując się na przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym doszedł do wniosku, że wnioskodawczyni ma tylko interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wnioskodawca – inwestor, jak też ewentualnie właściciel lub użytkownik terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Organ wskazał dalej, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z faktu zalewania jej działki nr 209 na skutek wybudowania osiedla domów mieszkalnych wskutek zniszczenia systemu drenarskiego i melioracji. Organ skierował wnioskodawczynię na drogę postępowania cywilnego w celu realizacji roszczeń odszkodowawczych z tytułu niedozwolonych immisji z nieruchomości sąsiednich. W kontekście powyższego stwierdził, że nie jest to jednak materia postępowania o stwierdzenie nieważności. Interesu prawnego wnioskodawczyni w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji o warunkach zabudowy organ nie dopatrzył się w zmianie przeznaczenia nieruchomości z gruntu rolniczego na nierolniczy, a także w zarzucanym we wniosku naruszeniu stosunków wodnych w związku z budową budynków mieszkalnych w otoczeniu działki. W tej ostatniej kwestii, zdaniem organu, wnioskodawczyni może domagać się zastosowania środków, wynikających z przepisów ustawy – Prawo wodne. Kolegium uznało, że brak interesu prawnego wnioskodawczyni uczynił bezprzedmiotowym weryfikację ustaleń organu w kwestii sąsiedztwa nieruchomości zabudowanych i ustalenia dobrego sąsiedztwa. Zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr 209. Okoliczność graniczenia działki wnioskodawczyni przez drogę z działką nr 62 nie powoduje ukształtowania się jej interesu prawnego. Kolegium stwierdziło przy tym, że działka wnioskodawczyni o nr 209 nie graniczy bezpośrednio z działkami nr 197, 194 i 192.

Rozpoznając ponownie sprawę w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie braku interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, wynikającego z faktu zalewania jej działki nr 209 w następstwie budowy osiedla domków mieszkaniowych, czyli naruszeniu stosunków wodnych w związku z powstaniem osiedla oraz zmiany przeznaczenia gruntów sąsiednich z rolniczych na nierolnicze. Zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr 209. Ponadto, problematyka zniszczenia systemu drenarskiego i melioracji przez inwestora, na którą powołuje się wnioskodawczyni, pozostaje, zdaniem Kolegium, poza sferą objętą analizą w toku niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i nie zmienia ustaleń odnośnie do braku przymiotu strony. Organ odwoławczy wskazał również, że okoliczność pominięcia udziału wnioskodawczyni w charakterze strony w postępowaniu zwykłym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na przedmiotowych działkach może być przedmiotem postępowania wznowieniowego, którego podstawę wyznacza art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Kolegium jednak nie jest organem właściwym w zakresie jego wszczęcia i prowadzenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W. oświadczając, że nie zgadza się z wydanymi w sprawie decyzjami. Pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę, zaskarżając decyzję Kolegium w całości oraz zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że M. W. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z [...] stycznia 2010 r. oraz będące tego konsekwencją naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji Wójta i naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] stycznia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdzając naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności wymagało ustalenia czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy na działce nr 197, 194, 192. Dalej, Sąd wskazał na art. 28 K.p.a. dotyczący interesu prawnego, a następnie wyjaśnił, że w świetle tego przepisu nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, iż stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Oceniając kto, oprócz ww. osób, winien posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, Sąd wskazał na powołany w skardze przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż w granicach określonych przez ustawę, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Art. 54 ust. 2 lit. d powołanej ustawy stanowi zaś, iż organ administracji ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swojego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a każdym razie może wkraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie przeczy temu art. 63 ust. 2 ustawy stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Istotnie decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Inwestycja, której dotyczy decyzja, może mieć także wpływ na sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana.

W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności sprawy, również właściciele nieruchomości niesąsiadujacych bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy, o interesie prawnym, a więc przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem sprawie organ ustalając, czy dana osoba ma interes prawny, musi badać czy - a jeżeli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter.

WSA uznał, że w niniejszej sprawie, skarżąca słusznie zarzuciła organowi odwoławczemu, że ten nie zbadał czy planowane inwestycje będą oddziaływały na należącą do skarżącej działkę, a co za tym idzie, wpływały na sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności. Sąd podzielił w całości zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wskazując, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącej ww. działek ograniczyło się jedynie do powtórzenia fragmentów uzasadnienia własnej decyzji z dnia [...] września 2012 r. oraz do stwierdzenia, że decyzja wydana w I instancji zawiera rzetelne uzasadnienie faktyczne i wskazuje fakty oraz dowody, na których organ się oparł i zawiera szerokie wyjaśnienie z przywołaniem przepisów prawa, oraz do stwierdzenia, że poza sporem było, iż skarżąca ma jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy U., w sytuacji, gdy charakter posiadanego przez skarżącą interesu jest istotą sporu. Sąd podzielił również zarzuty skargi dotyczące zaskarżonej decyzji, w których podniesiono, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę nie poczyniło żadnych własnych ustaleń i nie rozpatrzyło zarzutów odwołania, a zwłaszcza argumentów dotyczących interesu prawnego skarżącej. Zdaniem Sądu, z zaskarżonej decyzji nie wynika aby Kolegium rozpoznając sprawę ponownie dokonało oceny zebranego materiału dowodowego i dokonało oceny decyzji z dnia [...] września 2012 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w II instancji przeanalizował czy, a jeżeli tak – w jaki sposób planowana inwestycja wpłynęła na otoczenie. Brak jest w uzasadnieniu jakichkolwiek ustaleń dotyczących analizy wpływu inwestycji na działki sąsiednie, tzn. sąsiadujące bezpośrednio lub znajdujące się w pewnej odległości od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Organ odmówił skarżącej prawa strony bez wnikliwej analizy sprawy, nie wyjaśniając czy planowana inwestycja nie będzie wpływała niekorzystanie na należącą do skarżącej nieruchomość, w sytuacji gdy skarżąca w toku rozpoznawania sprawy na takie niekorzystne oddziaływanie się powoływała, wskazując przede wszystkim, że jej działka jest zalewana i że ma to związek z inwestycją na sąsiednich działkach. Powyższe nie zostało zweryfikowane przez organ rozpoznający odwołanie. W ocenie Sądu, na podkreślenie zasługuje również, iż w uzasadnieniu decyzji nie określono w sposób precyzyjny położenia nieruchomości skarżącej w stosunku do działek, których dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, poprzez np. podanie, jaka odległość dzieli te nieruchomości, czy i jaki jest sposób zagospodarowania działek bezpośrednio graniczących z działką skarżącej i czy z uwagi na istniejące odległości planowana inwestycja może w ogóle oddziaływać na nieruchomość skarżącej, w sytuacji gdy działki te nie graniczą ze sobą, czy i w jaki sposób inwestycja planowana na ww. działkach może wpływać na ograniczenie wykonywania prawa własności na działce skarżącej. Kolegium miało również obowiązek w uzasadnieniu swojego orzeczenia szczegółowo wyjaśnić dlaczego uważa, że skarżąca nie ma przymiotu strony. W tym celu winno było przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżącej i wykazać, że przy planowanej inwestycji skarżąca nie ma takiego interesu. Winno się odnieść szczegółowo do argumentów skarżącej dotyczących jej interesu prawnego. Zdaniem Sądu, organ w zaskarżonej decyzji obowiązków tych nie dopełnił i nie ustalił, czy w świetle cech zamierzenia inwestycyjnego można mówić o braku interesu prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznając odwołanie w II instancji organ naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 oraz art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennych (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy, skutkującą uchyleniem obu ww. decyzji, a w gruncie rzeczy polegające na niezasadnym przyjęciu, iż Kolegium nie zbadało i nie wykazało braku interesu prawnego skarżącej, mimo stwierdzonych podstaw do umorzenia postępowania,

b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 28, art. 157 § 2 K.p.a., jak też art. 54 pkt 2 lit. d oraz "art. 63 ust. 2 ust. 1" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż wykazany przez skarżącą interes faktyczny może uzasadniać przyjęcie interesu prawnego, bez odróżnienia że subiektywne przekonanie strony o uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania i unieważnienia ww. decyzji jest uzasadnione w oparciu o ewentualne naruszenia mające miejsce po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy wynikłe z realizacji inwestycji, a odnoszące się do przepisów Prawa budowlanego, w sposób skutkujący naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 2 poprzez przyjęcie, iż zakres ochrony powołanym przepisem jest abstrakcyjny i nie ma związku z konkretnym stanem faktycznym,

a w związku z powyższym

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżone decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 63 ust. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz procesowego art. 28, art. 157 § 2, art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; bez wykazania, że naruszenie przepisów postępowania i materialnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Sąd w żaden sposób nie wskazał, jakie inne okoliczności poza uwzględnionymi przez Kolegium mogą uzasadniać przyjęcie interesu prawnego skarżącej w domaganiu się wszczęcia spornego postępowania,

jak również

3. naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) wadliwe uzasadnienie prawne wyroku wobec błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego a także brak precyzyjnego wskazania, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji, co uzasadnia naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w sposób uzasadniający przyjęcie uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wadliwość wynika m.in. z braku wykazania przez Sąd naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w przypadku postępowania prowadzonego w trybie szczególnym, z istoty rzeczy niestanowiącego postępowania w trzeciej instancji, jak w postępowaniu odwoławczym względem decyzji ustalającej warunki zabudowy,

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 1 P.p.s.a. przez poczynienie w istocie oceny merytorycznej kwestii będącej przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji) - zamiast wymaganej przez art. 1 P.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku; Sąd we własnym zakresie dokonał oceny zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie,

c) sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym przyjęcie, iż położenie działki nr 209 należącej do skarżącej uprawnia do uznania tej działki za bezpośrednio sąsiadującą z działkami nr 197, 194 i 192, mimo ustaleń Kolegium zawartych w decyzji potwierdzającej, że działka skarżącej nie leży bezpośrednio przy nieruchomości, której dotyczyła decyzja w sprawie warunków zabudowy i nie ma podstaw do uznania, iż skarżąca wykazała interes prawny do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji; pominięcie przez Sąd ww. ustaleń Kolegium skutkujące - wobec uchylenia zaskarżonych decyzji - skierowaniem sprawy do ponownego badania tych samych okoliczności bezspornie wynikających z ustaleń zawartych w zaskarżonych decyzjach ze wskazaniem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.,

d) błędne przyjęcie, iż położenie działki skarżącej nr 209 w obszarze analizy uzasadniać może przyjęcie jej interesu prawnego.

W uzasadnieniu organ zawarł argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca M. W. wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedstawione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty koncentrują się na poglądzie organu, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającej warunki zabudowy inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych z planowanym podziałem działek nr 197, 194 i 192 w G., gmina U., w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie legitymowała się interesem prawnym w domaganiu się uruchomienia trybu nadzwyczajnego weryfikacji ww. decyzji, bowiem posiadała wyłącznie interes faktyczny. Tym samym, jak zaznaczono, błędnie uznano w sprawie, że wykazywany przez M. W. interes faktyczny może uzasadniać przyjęcie interesu prawnego, bez odróżnienia, że subiektywne przekonanie strony o uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania i unieważnienia ww. decyzji jest uzasadnione w oparciu o ewentualne naruszenia mające miejsce po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy wynikłe z realizacji inwestycji, a odnoszące się do przepisów Prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zasadnie uchylając podjętą przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż M. W. złożyła wniosek o weryfikację w trybie nadzwyczajnym szeregu decyzji podjętych przez Wójta Gminy U. w latach 2005 - 2011 dotyczących ustalenia warunków zabudowy oraz o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na różnych działkach wokół terenu jej nieruchomości, wiążąc swój interes prawny z występowaniem ustawicznego zjawiska - stanem zalewania i podtapiania jej nieruchomości stanowiącej działkę nr 209 - a spowodowanego realizacją tych inwestycji których dotyczył wniosek, w szczególności wobec, jak zaznaczono, uszkodzenia urządzeń melioracji wodnej.

Tym samym, mając na uwadze tak sformułowany wniosek dotyczący różnych decyzji w ustaleniu warunków zabudowy, w tym także lokalizacji inwestycji celu publicznego, każda z tych spraw winna była być rozpatrywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy i przepisów prawa w oparciu o które była rozstrzygana i takiej oceny zindywidualizowanej wymagała każda decyzja podejmowana w sprawie. W każdym z tych postepowań zatem należało w pierwszej kolejności ustalić czy wnioskodawczyni przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, a w przypadku negatywnej oceny w tym zakresie ustalić czy ww. posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia ich nieważności.

W niniejszej sprawie rozstrzygano w przedmiocie wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działek nr 197, 194 i 192 położonych w G., gmina U. oraz budowie domów jednorodzinnych. Analiza akt sprawy pozwala ustalić, iż budowa domów jednorodzinnych lokalizowana będzie na ww. działkach, zaś działkę M. W. nr 209 r. od terenu planowanej inwestycji oddzielają działki nr 200 i 206, przy czym działki nr 200, 206 i 209 mają dostęp do tej samej drogi. Nadto niesporne jest, iż działka nr 209 znajduje się w obszarze analizowanym spornej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy, trafnie zakwestionował stanowisko organu, przyjmując w kontekście przepisu art. 28 K.p.a., że nie dokonano prawidłowej i wyczerpującej oceny sytuacji M. W. w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji przez Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r., jak również rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich, w tym działki nr 209 stanowiącej własność M. W. . Przede wszystkim, z analizy decyzji wydanych w sprawie wynika, że Kolegium skupiło się wyłącznie na tym, iż wnioskodawczyni wskazywała jedynie na element zalewania jej działki wskutek wybudowania osiedla domów jednorodzinnych, a fakt wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji osiedla domów nie jest bezpośrednią przesłanką, której wystąpienie przyczyniło się do zalewania działki nr 209 i terenu sąsiedniego tej działki. Gdy tymczasem, takie ustalenie w okolicznościach tej sprawy nie stanowi realizacji wymogów z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., jak też art. 107 § 3 K.p.a. związanych z przeprowadzeniem prawidłowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, rozważania organu koncentrują się w większości na kwestiach ogólnych, natomiast nie indywidualizują przesłanek niezbędnych do oceny interesu prawnego wnioskodawczyni w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium konsekwentnie w obu podjętych decyzjach z niezrozumiałych powodów błędnie przywołuje wszystkie okoliczności sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr 62 (dotyczy to ustalenia warunków zabudowy osiedla 8 domów jednorodzinny objętych decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. – przypomnienie Sądu), a więc inwestycji objętej inną decyzją i usytuowanej w innym miejscu niż przedmiotowa zlokalizowana na działkach nr 197, 194 i 192. Tym samym Kolegium, w istocie nie rozpoznało w sposób właściwy wniosku M. W. w odniesieniu do inwestycji zlokalizowanej na działce nr 197, 194 i 192.

Przechodząc do kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie zauważyć należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w takiej sytuacji, co trafnie przyznano w motywach zaskarżonego wyroku, zastosowanie ma art. 28 K.p.a., a stanowi on, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, LEX nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, LEX nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał jednak również, iż stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498 (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, iż nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) statusu strony w postępowaniu w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. W świetle przywołanego stanowiska, dla prawidłowego ustalenia kręgu stron takiego postępowania niezbędne było poczynienie przez organy ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania danej inwestycji na otoczenie. W tej sprawie organ administracji nie uczynił tego, co właściwie przyznał Sąd pierwszej instancji. Argumentacja skargi kasacyjnej, iż tylko bezpośrednie sąsiedztwo z terenem zainwestowania pozwala przyznać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jest całkowicie chybiona i w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, analiza akt zdaje się potwierdzać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż M. W. jest właścicielką nieruchomości obejmującej działkę nr 209, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. Niewątpliwie, budowa osiedla domów jednorodzinnych, na terenie nieruchomości znajdującej się przy tej samej drodze gminnej co nieruchomość wnioskodawczyni i w niewielkiej odległości od jej nieruchomości, mając na uwadze dotychczasowe uwarunkowania w terenie, może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w tym i nieruchomość na której wnioskodawczyni prowadzi działalność rolniczą (działka nr 209). Natomiast, przepisem prawa materialnego, z którego podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje w tej sprawie, pozostaje w szczególności powoływany w sprawie przez skarżącą art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Tym samym, dotychczasowe rozważania wskazują na zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w tej sprawie nie dokonano prawidłowej oceny przymiotu strony M. W. w kontekście art. 28 K.p.a., zaś w następstwie tego nie wyjaśniono istotnych w sprawie okoliczności, czym dopuszczono się naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Ta konstatacja uzasadnia przyjęcie tezy, iż umorzenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. było w tych okolicznościach sprawy również nieuzasadnione. Takie naruszenia prawa uzasadniało, wbrew temu co wskazał Sąd pierwszej instancji, nie tylko zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ale również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., którego to przepisu Sąd pierwszej instancji nie powołał. Niemniej jednak, powyższe rozważania czynią nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia prawa materialnego określony w pkt 1 ppkt a i b petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań w rozpoznawanej sprawie istniały przesłanki do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., albowiem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ administracji dopuścił się innego naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i wystąpiły w tej sprawie takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 28 K.p.a. jak i stanowiący podstawę materialno-prawną wydanych decyzji art. 105 § 1 K.p.a.). Mimo, że wyraźnie w motywach zaskarżonego wyroku nie wskazano, iż powołane naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, to jednak nie stanowi to takiego uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do oddalenia wniesionej skargi przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oznaczony w petitum skargi kasacyjnej pod pozycją 2.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie Kolegium co do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie. Prawidłowo również została wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia, a że w motywach tego wyroku nie wskazano także jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (z uwagi na naruszenie art. 28 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a.) nie stanowi to takiego naruszenia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku bowiem w sposób niewątpliwy wynikają powody uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem. Poza tym, co do zasady, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, albowiem celowe było w przedmiotowej sprawie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zaś kwestia tego, że skarżące Kolegium nie zgadza się z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem nie jest równoznaczna z podnoszonym zarzutem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można skutecznie Sądowi pierwszej instancji zarzucić, iż zamiast dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, to we własnym zakresie dokonał oceny zakresu uciążliwości oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. To, iż zasadnie uznano, że nieruchomość M. W. można by w okolicznościach sprawy uznać za działkę sąsiednią (co nie jest równoznaczne z pojęciem działki graniczącej z terenem planowanej inwestycji), stanowi niewątpliwie efekt analizy akt administracyjnych sprawy, w tym powołanej decyzji wraz z załącznikiem graficznym, a nie dokonywania ustaleń w zakresie uciążliwości osiedla domów jednorodzinnych, tym bardziej, iż takich sformułowań w zaskarżonym wyroku brak.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Zaś brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Zatem, przepis ten obliguje sąd pierwszej instancji do zbadania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem w pełnym zakresie, co oznacza, że rozstrzygając sprawę sąd winien wziąć pod uwagę także kwestie nie podniesione przez stronę, a istotne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Nie można zatem skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. normy, tym bardziej, iż argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala na wyrażenie odmiennego stanowiska.

W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.