Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1038/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego D. S. R. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 1038/13

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) w kwietniu 2011 r. wszczął postępowanie dotyczące: wykonania robót budowlanych w obrębie lokalu mieszkalnego na parterze i na I kondygnacji oraz dotyczące zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przyziemia w na warsztat samochodowy - w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. A. F. [...] w B.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. PINB rozdzielił prowadzone postępowania na dwie części:

- sprawę [...] dotyczącą przebudowy instalacji gazowej w obrębie lokalu mieszkalnego na parterze i I kondygnacji oraz

- sprawę [...] dotyczącą zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w obrębie przyziemia na warsztat samochodowy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] PINB nakazał H. R. i M. R. jako współwłaścicielom i użytkownikom części pomieszczeń w obrębie przyziemia budynku mieszkalnego - w związku z dokonaną samowolnie zmianą sposobu ich użytkowania na warsztat samochodowy – wykonanie czternastu czynności mających doprowadzić przedmiotowe pomieszczenia do stanu umożliwiającego realizację zmienionego sposobu użytkowania, zgodnie z zaleceniami sformułowanymi w przedłożonej ocenie technicznej (m.in. wykonanie konstrukcji podpierającej strop w pomieszczeniu zaplecza technicznego narzędziowni – w tym zakresie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wydzielenie osobnych pomieszczeń socjalnych, obniżenie posadzki o 15 cm w projektowanych pomieszczeniach socjalnych, wykonanie kanałów nawiewnych, wykonanie wypełnień i zamurowań, wykonanie zmian hydraulicznych oraz w instalacji elektrycznej, wykonanie napraw tynków i posadzek, tym ostatnim nadania powierzchni antypoślizgowej, obłożenie ścian łatwozmywalnymi płytkami ceramicznymi, wykonanie robót malarskich, a także sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej (4 egzemplarze) wraz niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, w tym wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz w związku z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Powyższe rozstrzygnięcie wydano po ustaleniu, iż w części pomieszczeń przyziemia prowadzony był od 1993 r. warsztat samochodowy. Współwłaściciele działki, na której znajduje się budynek, H. R. i M. R. (dalej: inwestorzy) pracowali w tym warsztacie do 2005 r., kiedy to rozpoczęli jego wynajmowanie na prowadzenie identycznej działalności gospodarczej we własnym zakresie. Nie dysponują oni żadnymi dokumentami potwierdzającymi dokonanie zmiany sposobu użytkowania w sposób legalny. Z księgi wieczystej utworzonej dla wyodrębnionego w budynku mieszkalnym lokalu mieszkalnego należącego do inwestorów wynika, iż w miejscu prowadzenia działalności powinna znajdować się letnia kuchnia, skład opału, spiżarnia, piwnica i garaż. Zdaniem organu zmianę sposobu użytkowania wykonano bez wymaganego pozwolenia, zatem konieczne było wszczęcie procedury legalizacyjnej. W jej trakcie, na żądanie organu (postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r.), inwestorzy przedłożyli ostateczną decyzję o warunkach zabudowy (z dnia [...] września 2012 r.) potwierdzającą możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń przyziemia na warsztat samochodowy. Z uwagi na konieczność ustalenia, czy sporna część budynku spełnia warunki techniczne do jej wykorzystywania na warsztat – zobowiązano inwestorów do przedłożenia oceny technicznej pomieszczeń, który to obowiązek wykonali. Przedmiotowa ocena była uzupełniana w związku ze zgłoszeniem przez inne strony postępowania zastrzeżeń i uwag. Autorzy oceny technicznej skonkludowali, że zmiana sposobu użytkowania jest możliwa pod warunkiem wykonania niezbędnych robót budowlanych.

Organ ustalił, że w sprawie zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., co wynika wprost z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane tj. art. 71 ust. 3 i odpowiednio art. 50 i 51 tej ustawy. Stosując tę procedurę postanowieniem z dnia 23 maja 2013 r. wstrzymano użytkowanie spornych pomieszczeń i zobowiązano inwestorów do wykonania robót przewidzianych w przedłożonej ocenie technicznej, jak również do sporządzenia i przedłożenia dokumentacji technicznej tych robót. Wskazano, że nie jest istotna zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dokonaną adaptację. Spory na tym tle rozpoznają wyłącznie sądy cywilne. Pouczono inwestorów, że niewykonanie obowiązków zakreślonych decyzją spowoduje wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego zgodnie z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli:

- Z. M., który zarzucił niepowiadomienie pozostałych stron postępowania o złożonym przez autorów oceny technicznej ustosunkowaniu się do uwag i wniosków. Jego zdaniem uzupełnienie pomija takie istotne kwestie jak: uzgodnienie obsługi komunikacyjnej działki z zarządcą drogi, zapewnienie magazynu odpadów (które to wymaganie wynika z decyzji środowiskowej), okoliczność braku oceny faktu, iż pomieszczenie oznaczone jako 1.5 do kwietnia 2011 r. nie było użytkowane na działalność gospodarczą. Zdaniem odwołującego się legalizacja powinna nastąpić w drodze uzyskania pozwolenia budowlanego oraz organ powinien ocenić kwestię obsługi i dostępu do warsztatu osób niepełnosprawnych;

- D. R., który zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie; art. 48 i 49 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że wykonane roboty spełniają cechy "budowy" w rozumieniu art. 2 tej ustawy; nieprawidłowe zastosowanie przepisów intertemporalnych, w tym zastosowanie przepisów sprzed powoływanej przez organ nowelizacji; art. 71 ust. 6, art. 71a ust. 4 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie;

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8, 10, 35 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz dokonanie oceny materiału zgromadzonego z naruszeniem zasad proceduralnych.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że w stosunku do obiektów wzniesionych przed 1995 r. należy stosować poprzednią ustawę – Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast zakres prac ocenianych w sprawie nie w całości został dokonany przed 1995 r. Co prawda zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła w 1993 r., jednakże pomieszczenie nr 1.5 zostało włączone do warsztatu dopiero w kwietniu 2011 r., co potwierdzili inwestorzy w dokumentacji złożonej do sprawy środowiskowej oraz co potwierdza treść decyzji środowiskowej. To wymaga zastosowania odrębnej procedury dla zmian wcześniejszych i zmian dokonanych w kwietniu 2011 r. Wskazano także, że inwestorzy przedłożyli ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, jak również organ nie ocenił w sposób należyty wielu naruszeń przepisów techniczno – budowlanych, na które strony zwracały uwagę (naruszenie konstrukcji stropu, brak uzgodnień z zarządcą drogi odnośnie obsługi komunikacyjnej działki, brak umiejscowienia magazynu odpadów, który to obowiązek nałożono w decyzji środowiskowej). Również wielokrotnie przedłużano inwestorom termin złożenia wymaganych dokumentów, zamiast zastosować art. 48 ust. 4 prawa budowlanego i wydać nakaz rozbiórki. Z naruszeniami prawa prowadzono także postępowanie wyjaśniające: przeprowadzając pobieżnie oględziny bez ustalenia, czy wykonane roboty doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów budynku oraz bez oceny kolejnych wykonanych przez inwestorów robót adaptacyjnych. Nie dokonano kwalifikacji robót budowlanych w sposób staranny, niejako z góry przyjmując że podlegają one procedurze z art. 50 – 51 prawa budowlanego, podczas gdy przykładowo obniżenie posadzki doprowadzi do zmiany kubatury pomieszczeń, którą należy ocenić w kontekście definicji budowy wymagającej dla jej wykonania pozwolenia. Wskazano, że w przypadku zakwalifikowania robót jako podpadających pod różne reżimy, organy powinny zastosować surowszy. Zwrócono uwagę, że inwestorom już raz nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym (postępowanie o sygnaturze [...]). Wskazano, że odwołujący się jako właściciel lokali sąsiednich wobec inwestycji ma interes prawny w sprawie.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie uzupełniał materiału dowodowego, a dokonał ustaleń i oceny prawnej w oparciu o dokumenty zgromadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Na tej podstawie ustalił, że na nieruchomości nr [...] przy ul. A. F. [...] w B. znajduje się czterokondygnacyjny budynek mieszkalny, w którym: współwłaścicielami połowy pomieszczeń przyziemia (I kondygnacji) i II kondygnacji są H. i A. R., M. R., P. S., A. i A. C. (od stycznia 2011 r.), natomiast dwóch ostatnich kondygnacji oraz połowy pomieszczeń garażowych w przyziemiu – D. i A. R. W kwietniu 2011 r. M. R. i H. R. wykonali roboty budowlane polegające na usunięciu części ściany oddzielającej pomieszczenia garażowe i letnią kuchnię, wykonaniu otworu drzwiowego w miejscu otworu okiennego z zachowaniem jego szerokości (1,20 m) i zachowaniem nadproża okiennego. Pomieszczenia garażowe, z wejściem od ulicy A. F., użytkowane są od 1993 r. jako warsztat samochodowy (przez obecnych współwłaścicieli od 2005 r.). Z księgi wieczystej założonej w 2007 r. wynika natomiast, że powinny się tam znajdować: letnia kuchnia, skład opału, spiżarnia, piwnica i garaż. Na zmianę sposobu użytkowania z pomieszczeń mieszkalnych na warsztatowe nie posiadają pozwolenia. Ustalono także, że M. R. oraz H. R. po zakupie obiektu wykonali remont instalacji gazowej w przyziemiu (w tym zakresie organ I instancji wyłączył sprawę do odrębnego postępowania). Organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując że po wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń (w związku z zaleceniami oceny technicznej przedłożonej przez inwestorów) organ I instancji dokonał kontroli obiektu ustalając, że strop jednego z pomieszczeń został zabezpieczony (stemplowanie), a pozostałe pomieszczenia nie są użytkowane.

PWINB identycznie jak organ I instancji ustalił konieczność oceny dokonanej w 1993 r. zmiany sposobu użytkowania według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania (art. 71 w związku z art. 50 – 51 prawa budowlanego w związku z art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane). Wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia w sprawie kwalifikacji wykonanych robót jako budowy (art. 3 ust. 6 prawa budowlanego), a nie – jak powinno być prawidłowo – robót budowlanych związanych z przebudową zdefiniowaną w art. 3 ust. 7a prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego zastrzeżeń nie budzi również kompletność zgromadzonego materiału dowodowego. Nie stosowano natomiast w sprawie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, którego naruszenie w odwołaniu zarzucono.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego D. R. zarzucając, częściowo identycznie jak w odwołaniu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 i 49 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i niezakwalifikowanie robót jako budowy; nieprawidłowe zastosowanie przepisów intertemporalnych, w tym zastosowanie w całości przepisów sprzed 2004 r.; art. 71 ust. 6, art. 71a ust. 4 prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie;

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, 7, 8, 35 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz naruszenie zasad proceduralnych przy jego gromadzeniu.

Uzasadniając zarzuty wskazano, identycznie jak w uzasadnieniu odwołania, że błędnie do całości robót, których wykonanie w postępowaniu ustalono, zastosowano przepisy prawa budowlanego sprzed obowiązywania nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., mimo że niektóre prace wykonano w kwietniu 2011 r. i do ich legalizacji (oceny jej dopuszczalności lub niedopuszczalności) należy zastosować prawo budowlane z 1994 r. w nowym brzmieniu. W pozostałym zakresie uzasadnienie skargi powtarza motywy zawarte w odwołaniu. Dodatkowo natomiast wskazano, że pomimo zarzucenia w odwołaniu nienależytego zgromadzenia materiału dowodowego, organ II instancji nie podjął żadnych działań dla jego uzupełnienia, podzielając w całości twierdzenia organu I instancji o braku naruszenia parametrów kwalifikujących roboty jako przebudowę (pomimo faktu zmiany wysokości i kubatury kondygnacji wskutek obniżenia posadzki pomieszczeń). Zdaniem skarżącego wykonane przez inwestorów roboty stanowią budowę dokonaną bez wymaganego pozwolenia (ewentualnie zgłoszenia), co wymaga procedury z art. 48 – 49b prawa budowlanego, jednakże organ bez wszechstronnej oceny zakwalifikował je jako przebudowę podlegającą legalizacji w trybie art. 50 – 51 tej ustawy. Nadto organ nakazał inwestorom obniżenie posadzki jednego z pomieszczeń o 15 cm, co niewątpliwie zmienia kubaturę tego pomieszczenia i wymaga oceny jako budowa, a nie przebudowa. Zdaniem skarżącego kwestią zasadniczą było dokonanie prawidłowej kwalifikacji, której zaniechano mimo zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że co prawda zmiana sposobu użytkowania miała miejsce w 1993 r., jednakże roboty budowlane w pomieszczeniach samowolnie użytkowanych od tego czasu wykonano w trakcie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r. Tej okoliczności żadna ze stron nie kwestionowała, a to oznacza, że w sprawie na podstawie art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej prawo budowlane z dniem 31 maja 2004 r. miała zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1994 r.

W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2014 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawili uczestnicy postępowania M. R. i H. R. (k. 112 – 118). Wskazali, że prace budowlane polegające jedynie na usunięciu ściany (od istniejącego otworu okiennego w dół do nadproża celem uzyskania otworu drzwiowego – pomiędzy pomieszczeniem garażowym a letnią kuchnią) wykonano w 2011 r. Nie ingerowały one w nośność ścian ani elewację budynku i nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia budowlanego. Żadnych prac nie wykonywano w 1993 r. Dlatego w sprawie powinny mieć zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974 r. do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (dokonanej w 1993 r.) oraz prawa budowlanego z 1994 r. z daty wszczęcia legalizacji (do robót wykonanych w 2011 r.). Wskazano, że zakres wykonanych w 2011 r. robót nie spełnia przesłanek kwalifikacyjnych budowy (nie ma zastosowania art. 48 – 49 prawa budowlanego), a co najwyżej przebudowy, zaś czynności nakazane przez organ budowlany (pkt 1 – 14 decyzji I instancji) nie mogą być kwalifikowane jako samowola budowlana, jak uczyniono to w skardze. Wywiedziono, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 37/06 wykluczył jako niekonstytucyjny obowiązek dostarczania ostatecznej - w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego - decyzji o warunkach zabudowy. Także inwestorzy spełnili wymagane warunki techniczno – budowlane, bowiem dokonali uzgodnień z zarządcą drogi odnośnie skomunikowania działki (pismo z dnia 6 września 2013 r., nr [...]), zainstalowali magazyn odpadów, dokonali wymaganego podparcia stropu, do którego organ I instancji podczas kontroli w dniu 12 grudnia 2013 r. nie wniósł zastrzeżeń. Inwestorzy zgodzili się z organem, że w sprawie ma zastosowanie art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 2003 r., a nie jak wskazuje skarżący art. 71 ust. 6 i art. 71a ust. 4 prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym. Nadto uzyskano już pozwolenie na użytkowanie warsztatu samochodowego jednostanowiskowego zlokalizowanego w obrębie przyziemia budynku (decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r.). Zdaniem uczestników, postępowanie wyjaśniające nie budzi zastrzeżeń, zaś terminy wyznaczane inwestorom do przedłożenia stosownej dokumentacji nie są terminami prawa materialnego, zatem ich wydłużanie nie miało cech naruszenia prawa mającego wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Podczas rozprawy w dniu 3 kwietnia 2014 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik organu wskazał dodatkowo, że w 2011 r. została wyburzona ściana nośna (k. 130 verte).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu. Co prawda nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne, to jednak sformułowana w niej myśl przewodnia – o konieczności odrębnego potraktowania zmian w obrębie budynku mieszkalnego przy ul. A. F. [...] w B. mających miejsce w 1993 r. i w 2011 r. dotyka istoty sprawy. Tę natomiast organy nadzoru budowlanego oceniły w sposób niewłaściwy, mający wpływ na kształt końcowego rozstrzygnięcia, a przez to zobowiązujący sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W sprawie nie było sporu co do tego, że w 1993 r. dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w ten sposób, że część pomieszczeń przyziemia (I kondygnacji) pozostających obecnie we współwłasności m.in. inwestorów (H. R. i M. R.) i których pierwotnym przeznaczeniem była funkcja mieszkalna (letnia kuchnia, skład opału, spiżarnia, piwnic i garaż), zaczęła być użytkowana na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci warsztatu samochodowego. Miało to miejsce za poprzedniego właściciela budynku. Bezspornie również obecni właściciele tych pomieszczeń (inwestorzy) nie wylegitymowali się stosownymi zezwoleniami na dokonanie takiej zmiany, co wymagało przeprowadzenia odpowiedniego postępowania legalizacyjnego.

Ustalono również, że obecni współwłaściciele I kondygnacji (inwestorzy) w kwietniu 2011 r. przeprowadzili na tym poziomie roboty budowlane polegające na, jak wskazują, usunięciu ściany (od istniejącego otworu okiennego w dół do nadproża celem uzyskania otworu drzwiowego – pomiędzy pomieszczeniem garażowym a letnią kuchnią).

Jak wynika z uzasadnień decyzji odwoławczej i decyzji pierwszoinstancyjnej organy nadzoru budowlanego prowadziły jedno postępowanie odnośnie obydwu kategorii opisanych wyżej działań inwestorów (tych z 1993 r. i tych z 2011 r.) - w trybie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wydały również jedną decyzję obejmującą wszystkie przedmiotowe zmiany, orzekając wobec nich wszystkich na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), tzn. według brzmienia tej ustawy sprzed 31 maja 2004 r. Zdaniem składu orzekającego było to, jak słusznie wywiedziono w skardze, działanie nieprawidłowe, co potwierdza dająca się zaobserwować w uzasadnieniach obydwu decyzji chaotyczność i niedokładność oceny prawnej, wskazująca iż organ de facto nie miał pomysłu na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w ogóle nie dokonano kwalifikacji robót wykonanych w 2011 r., zaś uzasadnienie decyzji odwoławczej (w jego części merytorycznej) – mimo zawiłości sprawy zawiera zaledwie kilka linijek merytorycznej oceny prawnej sprawy, bez wszechstronnego wyjaśnienia stronom istoty i złożoności problemu.

Tymczasem, zdaniem sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że zarówno działania z 1993 r., jak i z 2011 r. należało objąć jednym postępowaniem w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, prowadzonym w całości w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994 r. sprzed jego zmiany z dniem 31 maja 20014 r. Nie pozwalał na to charakter tych działań, zwłaszcza tych przeprowadzonych w 2011 r., które prawidłowo należało zakwalifikować jako odrębne roboty budowlane i prowadzić według odrębnej procedury legalizacyjnej przewidzianej dla samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nie dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Co prawda przedmiotowe roboty z 2011 r. miały niewątpliwie na celu zwiększenie użyteczności prowadzonego od 1993 r. warsztatu samochodowego, jednakże upływ kilkunastu lat pomiędzy zmianą sposobu użytkowania z 1993 r. a tymi robotami świadczy o ich prawnej odrębności, a nie o tym, że stanowiły kontynuację tej zmiany. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że roboty budowlane wykonane w 2011 r. stanowiły samowolę budowlaną dokonaną w pomieszczeniach, co do których również samowolnie kilkanaście lat wcześniej zmieniono sposób ich użytkowania. Jedne i drugie wymagały zatem oddzielnej oceny prawnej. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego powinny były przeprowadzić dwa postępowania: jedno w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku (z ich funkcji mieszkalnej na warsztatową) oraz drugie w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych.

W prawie budowlanym obowiązuje zasada, zgodnie z którą kwalifikacji robót budowlanych dokonuje się według przepisów prawa materialnego z daty ich zrealizowania, natomiast legalizacji dokonuje się według przepisów z daty jej przeprowadzenia. Zasada ta podlega modyfikacji tylko wówczas, gdy ustawodawca postanowi inaczej (wprowadzi przepisy szczególne, w tym intertemporalne). Taka szczególna sytuacja miała miejsce odnośnie ocenianej w sprawie niniejszej zmiany sposobu użytkowania przeprowadzonej w 1993 r., a więc dokonanej w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji prawa budowlanego (ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że nie miały do niej zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974 r.

Aktualnie sytuację usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania reguluje art. 71a prawa budowlanego, który został dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r. W art. 2 ust. 3 wskazanej nowelizacji postanowiono, że przepisu art. 71a prawa budowlanego nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak trafnie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 5 marca 2012 r. w sprawie II SA/Gl 613/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA), nie oznacza to jednak stosowania do zmian sposobu użytkowania mających miejsce przed 1995 r. (przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r.) przepisów prawa budowlanego z 1974 r., ale oznacza konieczność stosowania do takich zmian przepisów prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Wynika to z faktu, że zarówno pod rządami ustawy z 1974 r., jak i ustawy z 1994 r. zmiana sposobu użytkowania wymagała uzyskania stosownego pozwolenia.

Powyższe stanowisko, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, oznacza że każdorazowo przeróbka pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, a więc także zmiana pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne - wymagała akceptacji właściwego organu administracji publicznej, która to akceptacja przesądzała o legalności zmiany (vide art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 44 prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r. w ich brzmieniu sprzed dnia 31 maja 2004 r.).

Z kolei w sprawie niniejszej oznacza to, że odnośnie dokonanej w 1993 r. zmiany sposobu użytkowania obiektu (konkretnie: odnośnie wyodrębnionych prac wykonanych w tamtym okresie i zmieniających sposób użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne) powinna zostać przeprowadzona procedura legalizacyjna na podstawie prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Zastosowanie do tych prac znajdował zatem ówcześnie obowiązujący art. 71 ust. 3, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W konsekwencji należało ocenić w sprawie niniejszej, że dokonana w 1993 r. zmiana pomieszczeń przyziemia na warsztat samochodowy została przez organy trafnie zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania i wobec braku dokumentów świadczących o jej legalności (co jest bezsporne), uznana za samowolną, co łączyło się z koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacji w oparciu o wyżej wskazany stan prawny.

Należy jednak zaznaczyć, że powyższe działanie organów nadzoru budowlanego był trafne, ale wyłącznie odnośnie robót (zmian) polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń. Nieprawidłowo natomiast objęły organy opisaną wyżej procedurą także roboty budowlane wykonane w przyziemiu w 2011 r. Należało je bowiem zakwalifikować według przepisów materialnoprawnych obowiązujących w 2011 r., natomiast dokonać legalizacji według przepisów obowiązujących w dacie jej przeprowadzania. Co istotne, nie można było łączyć tych dwóch wymienionych legalizacji jedną procedurą, bowiem roboty z 2011 r. – jak już wyżej wskazywano - z uwagi na upływ czasu nie mogły stanowić zmiany sposobu użytkowania (czy jej kontynuacji), ale stanowiły odrębne roboty budowlane wykonane w samowolnie użytkowanym pomieszczeniu. Postępowanie organów polegające na połączeniu oceny samowolnej zmiany sposobu użytkowania i samowolnie wykonanych robót budowlanych w jedno postępowanie legalizacyjne można byłoby uznać za trafne wyłącznie w sytuacji, gdyby między tymi działaniami inwestora istniał krótszy odstęp czasu, a więc gdyby zmiana sposobu użytkowania polegała właśnie na zrealizowaniu robót wykonanych de facto w 2011 r. To jednak nie miało miejsca, dlatego zastosowanie wobec robót wykonanych w 2011 r. przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obowiązujących przed dniem 31 maja 2004 r. (art. 71 ust. 1, ust. 3 w związku z art. 50 – 51 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.), nastąpiło z naruszeniem tych ostatnio wskazanych norm w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym powstała sytuacja, w której sąd był zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji obydwu instancji, jako dotkniętych tą samą wadą w identycznym stopniu.

Konsekwencją powyższego, błędnego postępowania organów, był – trafnie zarzucony w skardze – brak rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia zakresu robót wykonanych w 2011 r., a przede wszystkim brak ich kwalifikacji. Na uwzględnienie zasługują zatem zarzuty naruszenia przepisów procesowych regulujących sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Wskazać trzeba, że co prawda organ ustalił, iż przedmiotowe prace polegały na poszerzeniu otworu okiennego i uczynieniu z niego otworu drzwiowego (z zachowaniem dotychczasowej szerokości i nadproża), jednakże nie oceniono czy roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, a zatem który z obowiązujących trybów legalizacji samowoli budowlanej (art. 48, 49b czy art. 50-51 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu z daty orzekania) miałby do nich zastosowanie. Nadto podczas rozprawy w dniu 3 kwietnia 2014 r. pełnomocnik organu wskazał, że w 2011 r. została wyburzona ściana nośna, który to fakt nie został ustalony (ani odpowiednio wyeksponowany) w trakcie postępowania na jego etapie administracyjnym. Potwierdza to nie dość dokładne zrealizowanie obowiązku wszechstronnego gromadzenia materiału dowodowego, a tym samym naruszenie przepisów procesowych mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Innym przykładem braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny jest niewyjaśnienie, wskazywanej w odwołaniu, okoliczności prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego we wcześniejszym czasie postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. A. F. Jak wytknięto w odwołaniu, nakazano wówczas inwestorom przywrócenie poprzedniego stanu pomieszczeń. Także z odwołania wynika, że to poprzednie postępowanie miało sygnaturę [...]. Organy do tej okoliczności się nie ustosunkowały, jak również nie dopuściły dowodu z akt tamtego postępowania, mimo że mogłoby to służyć pogłębionemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy niniejszej.

Przedstawione uchybienia, częściowo trafnie zarzucone w skardze, miały na tyle istotny charakter, że niemożliwe było pozostawienie zaskarżonych decyzji w obrocie prawnym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną przez sąd w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności:

- wyodrębnią ze sprawy niniejszej dwa postępowania,

- postępowanie w przedmiocie dokonanej w 1993 r. zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w przyziemiu (I kondygnacja) budynku przy ul. A. F. [...] w B. przeprowadzą na podstawie art. 71 w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 50 – 51 prawa budowlanego z 1994 r. W tym postępowaniu organy ustalą na czym konkretnie polegały wykonane w 1993 r. prace zmieniające sposób użytkowania pomieszczeń mieszkalnych i których konkretnie pomieszczeń one dotyczyły. Dokonując tych ustaleń organy uwzględnią także i zweryfikują stanowisko skarżącego z rozprawy z dnia 3 kwietnia 2014 r., który wskazał na czym, według jego wiedzy, przedmiotowe zmiany mogły polegać. Z uwagi na to, że postępowanie zakończone zaskarżonymi w sprawie niniejszej decyzjami, choć dotknięte istotnymi uchybieniami, to jednak było prowadzone w trybie wyżej wskazanym (art. 71 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.) – ocenią organy na ile dokonane w nim czynności pozostają aktualne i mogą być skutecznie wykorzystane w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania.

Dokona również organ ustaleń i oceny prawnej w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia oznaczonego w ocenie technicznej jako 1.5, która to zmiana miała nastąpić, wedle twierdzeń strony skarżącej, dopiero w 2011 r. W zależności od ustalonej daty dokonanej zmiany – zastosuje organ właściwe przepisy regulujące jej legalizację;

- po prawomocnym zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 71 prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed dnia 31 maja 2004 r. – zainicjują organy postępowanie dotyczące robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w 2011 r. Przede wszystkim ustalą organy w sposób niebudzący wątpliwości zakres wykonanych wówczas robót (czy było to tylko poszerzenie otworu okiennego celem wykonania otworu drzwiowego, czy nastąpiło w ścianie nośnej obiektu czy też w ścianie działowej) oraz dokonają ich kwalifikacji, pamiętając że będą miały do niej zastosowanie przepisy materialnoprawne obowiązujące w dacie realizacji robót (vide definicje w art. 3 prawa budowlanego), zaś procedura legalizacyjna tych robót powinna się odbyć według przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego (art. 48 – 49b prawa budowlanego).

W tym miejscu wskazać należy, że zbyteczne było ustosunkowywanie się przez sąd do przedmiotowej kwalifikacji dokonanej przez organ II instancji w końcowej części uzasadnienia decyzji (przebudowa), bowiem przedmiotowa kwalifikacja, jak wyżej wskazano, powinna odbyć się w odrębnym postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej a nie w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Czynności organu, które powinny zostać przeprowadzone w tym odrębnym postępowaniu (precyzyjnego ustalenia zakresu robót, ich kwalifikacji), sąd nie może zastępować. Bezprzedmiotowe było również ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi, jako że stwierdzone przez sąd i wyżej przedstawione uchybienia były wystarczającą podstawą do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

W zależności od wyników ustaleń poczynionych w powyższych postępowaniach, z których każde powinno być prowadzone w oparciu o samodzielną, a nie wspólną (jak uczyniono to w postępowaniu kontrolowanym) podstawę prawną – organ dokona oceny prawnej i rozstrzygnie odrębnie dla prac mających miejsce w 1993 r. polegających na zmianie sposobu użytkowania obiektu i odrębnie dla robót wykonanych w 2011 r. stanowiących samowolę budowlaną.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2 wyroku orzeczono o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).