Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1379/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 134 par 1, art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, 61 par 4, art. 77 par 1, art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 967/19 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 maja 2019 r. nr SKO.PS/41.5/561/2019/6608/AW w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 967/19 oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 20 maja 2019 r. nr SKO.PS/41.5/561/2019/6608/AW w przedmiocie zasiłku stałego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez jego niezastosowanie i uchylenie przyznanego wcześniej świadczenia;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", ponieważ z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach należycie wykonał obowiązek rozpoznania i odniesienia się do wszystkich przytoczonych w skardze zarzutów wskazujących naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przepisów prawa; a ponadto Sąd ten nie wykonał należycie obowiązku ich przytoczenia w uzasadnieniu wyroku, pomijając część zarzutów skarżącego, a do części zarzutów odnosząc się w sposób lakoniczny

2. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym;

3. art. 61 § 4 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu;

4. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie przez organ, podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależało od rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 marca 2019 r.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik oświadczyła, że wynagrodzenie za udzielenie pomocy prawnej z urzędu w niniejszej sprawie nie zostało zapłacone w całości, jak i w części. Złożono także wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 107 ust. 5 u.p.s., ponieważ wnoszący skargę kasacyjną był w stałym kontakcie z pracownikami socjalnymi. Odpowiadał na każdą adresowaną do niego korespondencję. Terminy wywiadów środowiskowych były wyznaczane przez organ w taki sposób, że zawiadomienie o ich terminach wnoszący skargę kasacyjną otrzymywał już po terminie ich przeprowadzenia. W innych przypadkach swoją nieobecność wnoszący skargę kasacyjną usprawiedliwiał przedkładając stosowne dokumenty, jak np. zawiadomienia o terminach rozpraw. Oznacza to, że w zachowaniu wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób doszukać się braku współdziałania z pracownikami socjalnymi. Skarżący nie ponosi winy za nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że z uzasadnienia decyzji wynikało, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku był brak współdziałania z pracownikami socjalnymi i uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ stwierdzając brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powinien wezwać wnoszącego skargę kasacyjną do udokumentowania jego sytuacji majątkowej przez złożenie oświadczenia majątkowego czy też do złożenia wniosków dowodowych na okoliczność wykazania jego sytuacji, a tego nie uczynił. Organ uniemożliwił wnoszącemu skargę kasacyjną czynny udział w toku postępowania administracyjnego. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, że organ przeprowadził wszystkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. To organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania określając kierunek jego prowadzenia i wskazując, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. W toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmują wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i powinny dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku stałego oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną nie miał wiedzy, że faktycznie toczy się postępowanie w przedmiocie weryfikacji i cofnięcia nabytego przez niego uprawnienia. Działanie organów obu instancji w tym zakresie uchybiało zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a.

W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie podzieliło argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej, wnosząc o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 25 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1379/20, wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W sprawie nie jest sporne, że decyzją z 22 czerwca 2017 r. nr PR.4110.613.2017 Prezydent Miasta X. przyznał M. D. zasiłek stały.

Decyzją z 13 marca 2019 r. nr PR.4110.225.2019 Prezydent Miasta X., działając na podstawie art. 163 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 , art. 107 ust. 1, 4 i 4a oraz art. 11 ust. 2 u.p.s., uchylił z dniem 1 marca 2019 r. decyzję z 22 czerwca 2017 r. z powodu braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, w szczególności brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu złożonego odwołania M. D., decyzją z 20 maja 2019 r. nr SKO.PS/41.5/561/2019/6608/AW utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga co do zasady rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., polegający na uchybieniu przez Sąd I instancji obowiązkowi rozpoznania i odniesienia się do wszystkich przytoczonych w skardze zarzutów wskazujących naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa, a także przez nienależyte przytoczenie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa i pominięcie części zarzutów skarżącego oraz odniesienie się do części zarzutów w sposób lakoniczny.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; 25 września 2018 r, I OSK 682/18; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że może on być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można także podzielić poglądu o mającym wpływ na wynik sprawy nieodniesieniu się do zarzutów skargi. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia określonych zarzutów, koniecznym jest precyzyjne ich wskazanie, a następnie powiązanie ich z uchybieniem stosownym normom prawnym oraz wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, tzn. wykazanie, że gdyby Sąd ich nie pominął, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne od kontrolowanego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/14). Odnotować należy, że wnoszący kasację nie wskazał, ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które zarzuty podniesione w skardze zostały przez Sąd I instancji pominięte.

Sąd I instancji przedstawił natomiast w uzasadnieniu faktycznym wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika mianowicie, że odnosząc się do zarzutu o wydaniu przez organ decyzji działającej wstecz, Sąd I instancji podkreślił, że skarżący był wielokrotnie informowany o wymaganej aktualizacji wywiadu środowiskowego, a wreszcie pouczono go, że w przypadku jego nieobecności w wyznaczonym terminie, zostanie mu uchylony zasiłek stały od 1 marca 2019 r. Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu dotyczącego nierozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 marca 2019 r. Wyjaśnił, że skoro decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, to zbędne jest prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ponieważ zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym, a organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, powinien wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a. i to także wówczas gdy spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd wyjaśnił też skarżącemu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wypowiedziało się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji o braku przesłanek powodujących nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. W końcu odnosząc się do zarzutu wszczęcia postępowania z urzędu bez zgody strony i bez zachowania formy postanowienia, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wszczęcie, tak jak w niniejszej sprawie, postępowania z urzędu nie wymaga zgody strony, ponadto K.p.a. nie przewiduje odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania, również formalne wszczęcie postępowania, przez zawiadomienie, nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte, ponieważ przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną. W zakresie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 marca 2019 r. Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i wyjaśnił, że nie zostało przeprowadzone odrębne postępowanie w tym zakresie, zatem kwestia ta podlegała ocenie w postępowaniu sądowym.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. reguluje kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 § 1, art. 61 § 4 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnośnie do zarzutów naruszenia wymienionych przepisów postępowania należy stwierdzić, że podnosząc je autor skargi kasacyjnej ani nie wykazał aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.

W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., FSK 2706/04, czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r.,I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji

Nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy zarzucane przez skarżącego kasacyjnie niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym, niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu oraz niezasadne niezastosowanie przez organ przepisu art. 97 § 4 K.p.a., podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależało od rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 marca 2019 r.

Z akt sprawy wynika mianowicie, że w piśmie z 13 sierpnia 2018 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta X., Kierownik Punktu Pomocy Środowiskowej zawiadomiła o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymienionej powyżej decyzji, wskazując na konieczność ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej i uprawnień do pobierania zasiłku stałego. Skarżący trzykrotnie odbierał pisma informujące o terminie wywiadu środowiskowego po czasie jego wyznaczenia. Dwukrotnie odwoływał uzgodniony termin z powodu terminów rozpraw. W końcu poinformowano skarżącego o wyznaczeniu terminu wywiadu środowiskowego na dzień 19 lutego 2019 r. dodając, że nieobecność na wywiadzie skutkować będzie uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie od 1 marca 2019 r. Skarżący odebrał powyższe zawiadomienie 15 lutego 2019 r. Z kolei w piśmie z 18 lutego 2019 r. oświadczył, że nie wyraża zgodny na wszczęcie postępowania z urzędu, co powinno skutkować jego umorzeniem.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, w tym przed postępowaniem w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Skoro decyzja z 13 marca 2019 r. podlegała kontroli organu odwoławczego, to zbędne było prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Rozpatrując odwołanie organ powinien wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a., i to także wówczas gdy spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, s.614; wyrok NSA z 4 września 2014 r., II OSK 537/14, powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym, a organ odwoławczy choć nie może stwierdzić nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., to uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach tak właśnie postąpiło, wypowiadając się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji o braku przesłanek powodujących nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 marca 2019 r. nie mógł być uwzględniony. Nie zostało przeprowadzone odrębne postępowanie w tym zakresie, zatem kwestia ta podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu.

Prawidłowo również Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto z urzędu, co oznacza, ze nie jest wymagana zgoda strony. Przepisy K.p.a. nie przewidują odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Również formalne wszczęcie postępowania, przez zawiadomienie o powyższym, nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte, ponieważ przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynności faktyczną.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego przez zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s. i uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem: "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody".

W tym zakresie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przyczyną fakultatywnych działań organu prowadzących do uchylenia lub zmiany decyzji są okoliczności wymienione w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 u.p.s., do których można m.in. zaliczyć brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej. Jednocześnie, ustawodawca w art. 107 ust. 1 i 4 wymienionej ustawy nałożył na organy obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy (a taką niewątpliwie jest pobierany przez skarżącego zasiłek stały), organ sporządza aktualizację wywiadu środowiskowego nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W myśl przepisu 4a tego artykułu, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że decyzja o przyznaniu zasiłku stałego została wydana 22 czerwca 2017 r. Poprzedni wywiad środowiskowy został przeprowadzony w marcu 2018 r., 13 sierpnia 2018 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie wymienionej decyzji przyznającej zasiłek stały celem ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej i uprawnień do dalszego korzystania ze świadczenia. Kolejne próby ustalenia dogodnego terminu dla przeprowadzenia przedmiotowego wywiadu środowiskowego nie doprowadziły do spotkania i przeprowadzenia wymaganej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pierwszy termin wyznaczono na dzień 29 sierpnia 2018 r., a wyznaczając termin na 19 lutego 2019 r. pouczono skarżącego, że jego nieobecność skutkować będzie uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały od 1 marca 2019 r. Pomimo potwierdzenia odbioru tej przesyłki 15 lutego 2019 r., skarżącego nie zastano w domu, a więc nie można było przeprowadzić aktualizacji wywiadu środowiskowego.

Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że wywiad środowiskowy (jak i jego aktualizacja) jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a u.p.s., które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowa tej współpracy z mocy u.p.s., jest traktowana jako naruszenie przez nią obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej

W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że skarżący swoją postawą uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a za takie wypadało uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełniało dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. – to jest brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, a ponadto - zgodnie z art. 107 ust. 4a tej ustawy - mogło stanowić samodzielną podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. W konsekwencji oznacza to, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. i uchylenia przyznanego świadczenia. Pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.