Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 389/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 stycznia 2012 roku, nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 stycznia 2012 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził brak podstaw do wydania I. D. decyzji nakazowej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej jako "stawa - Prawo budowlane", w przedmiocie legalności zabudowy należącej do niej działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor wykonuje roboty budowlane związane z budową dwóch budynków gospodarczych w oparciu o przyjęte przez Starostę zgłoszenie z dnia 20 sierpnia 2009 roku. Budowa dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 mkw. mieści się w ramach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ stwierdził, że przedmiotowe obiekty, pomimo ich usytuowania w innej, lecz dopuszczalnej, odległości, niż to wskazano w zgłoszeniu, a także pomimo wykonania na tym etapie inwestycji otworów o innych wymiarach i w innym miejscu, nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego brak jest podstaw do jakiejkolwiek ingerencji organu nadzoru budowlanego, by doprowadzać do stanu zgodnego z przepisami roboty budowlane, które tych przepisów nie naruszają.

Organ wyjaśnił także, że nie stwierdził istnienia kanalizacji w przedmiotowych budynkach. Co do możliwości usytuowania budynków na jednym fundamencie, organ wskazał, że kwestia ta została już rozstrzygnięta przez Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 25 października 2011 roku. Organ wyjaśnił nadto, że nie jest władny do oceny zgodności z prawem zgłoszenia przyjętego przez Starostę dotyczącego przedmiotowej zabudowy.

Odnośnie prowadzonych przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie i połączeniu ww. budynków, organ stwierdził, że roboty te mogą być realizowane, bowiem inwestor dysponuje ostateczną decyzją Starosty z dnia 3 listopada 2011 roku o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (wynajem pokoi) z mieszkaniem właściciela.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wskazała na nowe okoliczności faktyczne, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest pobudowanie studzienki kanalizacyjnej oraz doprowadzenie do budynków instalacji kanalizacyjnej, które to prace nie zostały zgłoszone przed terminem ich wykonania. Podniosła, że przedmiotowe budynki nie mogą zostać uznane za wolnostojące, gdyż stoją na wspólnym fundamencie. Stwierdziła, że w tej kwestii stanowisko organu odwoławczego nie jest rozstrzygające dla organu pierwszej instancji. Podniosła, że inwestor zmienił dotychczasową funkcję budynków gospodarczych, które posłużą do wybudowania jednego dużego domu. Obecnie budynki te są już połączone, mają wspólną kondygnację naziemną, są przykryte jednym dachem i przestrzeń miedzy budynkami została zamknięta.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 roku skarżąca podniosła nadto, że inwestor już na początku 2010 roku uzyskał zezwolenie na rozbudowę budynków gospodarczych, zatem od samego początku miał zupełnie inny zamiar przeznaczenia rozpoczętej budowy. Zarzuciła również, że projekt budowlany złożony przez inwestora i zatwierdzony decyzją Starosty z dnia 3 listopada 2011 roku jest niezgodny ze stanem faktycznym powstającej inwestycji. Inne są wymiary działki i odległości.

W kolejnym piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 roku skarżąca wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przeprowadzenia kontroli w sprawie realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, o co skarżąca wnosiła w dniu 26 marca 2012 roku, wskazując na istotne nieprawidłowości związane z obecnym procesem inwestycyjnym. Zdaniem skarżącej, powinny one być przez organ pierwszej instancji wyjaśnione. Wskazała, że przepis art. 84a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określa, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia 14 maja 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej określanej skrótem "k.p.a.", oraz art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. G. [...] w S. w postaci dwóch parterowych budynków gospodarczych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ściany przedmiotowych budynków, w tym ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi znajdowały się w odległości wymaganej przez przepisy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), brak jest podstaw do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane w przedmiocie legalności zabudowy przedmiotowej działki, tj. budynków gospodarczych zrealizowanych na podstawie zgłoszenia z dnia 20 sierpnia 2009 roku. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku zamiaru wykonania robót budowlanych innych niż określone w zgłoszeniu, inwestor jest obowiązany albo dokonać kolejnego zgłoszenia albo uzyskać pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie zmiany w inwestycji objętej zgłoszeniem dotyczyły (w niewielkim stopniu) usytuowania przedmiotowych obiektów - dwóch budynków gospodarczych oraz wymiarów i lokalizacji otworów okiennych (również drzwiowych) w ścianach budynków, natomiast nie dotyczyły powierzchni zabudowy, kubatury i funkcji tych obiektów. Dokonane zmiany nie naruszały przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie. Organ zaznaczył przy tym, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że inwestor nie był uprawniony do budowy przy przedmiotowych budynkach gospodarczych przyłącza do sieci kanalizacyjnej, przy czym w toku czynności kontrolnych nie ustalono, aby inwestor faktycznie wykonał takie przyłącze do sieci kanalizacyjnej przy przedmiotowych budynkach.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że obecnie inwestor realizuje na podstawie decyzji Starosty z dnia 3 listopada 2011 roku o pozwoleniu na budowę inwestycję polegającą na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy z mieszkaniem. W wyniku realizacji tej inwestycji praktycznie przestały już istnieć obiekty będące przedmiotem prowadzonego w trybie nadzoru postępowania, tj. dwa parterowe budynki gospodarcze, które stały się częścią nowobudowanego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do oceny prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ są to kompetencje zastrzeżone dla Wojewody.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia przedmiotowych budynków gospodarczych do stanu zgodnego z prawem. Jednak - wobec wydania decyzji Starosty z dnia 3 listopada 2011 roku o pozwoleniu na budowę, uznał za konieczne doprecyzowanie sentencji zaskarżonej decyzji poprzez jednoznaczne wskazanie, że dotyczy ona przedmiotowych budynków gospodarczych, a nie nowej inwestycji. Organ zaznaczył przy tym, że stopień zaawansowania inwestycji, w stosunku do której została wydana decyzja Starosty z dnia 3 listopada 2011 roku, pozwala na stwierdzenie, że faktycznie przestały już istnieć - jako odrębne - budynki gospodarcze powstałe w oparciu o zgłoszenie z dnia 20 sierpnia 2009 roku. Budynki te stały się integralną częścią nowego obiektu budowlanego. Wobec powyższego organ odwoławczy orzekł jak w osnowie decyzji.

Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy wskazał, że przepis

art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie wyklucza budowania kilku budynków na jednym wspólnym fundamencie. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał fakt, że przedmiotowe budynki gospodarcze, zanim stały się integralną częścią nowopowstającego obiektu, były budynkami wolnostojącymi i parterowymi. Według zgłoszenia z dnia 20 sierpnia 2009 roku przedmiotowe budynki gospodarcze miały powstać dla potrzeb budynku mieszkalnego, który znajduje się na sąsiedniej działce nr [...]. Organami właściwymi w sprawie rozbudowy, przebudowy czy nadbudowy obiektów budowlanych, jak również w sprawie zmiany sposobu użytkowania są organy administracji architektoniczno-budowlanej, a organu nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do wydawania jakichkolwiek zakazów w tych kwestiach. Kwestia zgodności realizacji inwestycji, w stosunku do której Starosta wydał decyzję z dnia 3 listopada 2011 roku z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami może być przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję R. K. wniosła o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że intencją inwestora nie było posiadanie na jego nieruchomości dwóch budynków gospodarczych, a właśnie dążenie do faktycznego posiadania budynku mieszkalnego. Wskazywały na to takie okoliczności jak: wybudowanie obu budynków na wspólnym fundamencie i w niewielkiej odległości, brak na nieruchomości innych zabudowań, dla których mogłyby pełnić funkcję gospodarczą, doprowadzenie do budynków instalacji kanalizacyjnej, niezwłoczne rozpoczęcie przebudowy ww. budynków po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej, przedmiotowe budynki gospodarcze nie mogły zostać uznane za wolnostojące, ponieważ obu budynkom nie można przypisać funkcji pomocniczej względem istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Inwestor stracił zatem możliwość skorzystania z ustawowego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę względem przynajmniej jednego z tych budynków.

W ocenie skarżącej przedmiotowe budynki nie przestały istnieć, gdyż stały się podwaliną pod inwestycję polegającą na ich przebudowie. Skoro obecnie istnieją podstawy do zakwestionowania legalności pierwotnej inwestycji, wzruszeniu powinna ulec z urzędu również decyzja o pozwoleniu na przebudowę. To, że budynki gospodarcze w chwili obecnej poddawane są przebudowie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na taką przebudowę, nie powoduje, że budynki te przestały formalnie istnieć, gdyż w przeciwnym razie dana decyzja o pozwoleniu na przebudowę byłaby bezprzedmiotowa. Umorzenie postępowania zaskarżoną decyzją narusza zatem przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku skarżąca - podtrzymując skargę, zaakcentowała naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 k.p.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) wynika nadto, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie powoływanej jako "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Istota decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest co do zasady ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją organu pierwszej instancji. Natomiast dopuszczalność wydania opisanej powyżej decyzji zachodzi wyłącznie wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że zachodzą podstawy do kasacji decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Mając na uwadze przedstawiony charakter decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania tego rodzaju decyzji przez organ odwoławczy. W konsekwencji organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albowiem błędnie zastosował ww. przepisy w niniejszej sprawie. Ponadto zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, naruszyły przepisy zwarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i zebrania materiału dowodowego dotyczącego legalności zabudowy działki nr [...] przy ul. G. [...] w S. Wskutek naruszenia tych przepisów postępowania, organy nie rozważyły należycie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej jako "ustawa - Prawo budowlane", w stosunku do zabudowy istniejącej na ww. nieruchomości w chwili podejmowania decyzji.

Wskazać bowiem należy, że przedmiot postępowania w rozpoznawanej sprawie został zakreślony treścią wniosku skarżącej R. K. z dnia 20 listopada 2009 roku, na podstawie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie, które zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu dotyczyło legalności zabudowy działki nr [...] przy ul. G. [...] w S.

W chwili wszczęcia postępowania przedmiotowa nieruchomość zabudowywana była dwoma budynkami gospodarczymi o wspólnym fundamencie w postaci ławy fundamentowej, których budowa nie została wówczas jeszcze zakończona. Pismem z dnia 3 grudnia 2011 roku R. K. powiadomiła organ pierwszej instancji, że na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęły się w dniu 29 listopada 2011 roku roboty budowlane polegające na połączeniu obu dotychczas istniejących budynków gospodarczych i dobudowaniu drugiej kondygnacji dla tak powstałego jednego budynku. Następnie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca ponownie wskazała na fakt wykonywania przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynków gospodarczych w celu wykonania jednego budynku powstałego z połączenia dotychczas istniejących budynków. Jednocześnie do odwołania zostało załączone zdjęcie, z którego jasno wynika, że budynki gospodarcze dotychczas istniejące na przedmiotowej nieruchomości zostały przebudowane i rozbudowane w ten sposób, że zostały połączone w jeden budynek, który powiększony został o dodatkową kondygnację z poddaszem i pokryciem dachowym. Jak wynikało z ustaleń organów obu instancji, jak również nadesłanych przez organ odwoławczy w dniu 16 października 2012 roku dokumentów, powyższe roboty budowlane wykonywane były na podstawie decyzji Starosty z dnia 3 listopada 2011 roku, nr 271/2011 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi I. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy (wynajem pokoi) z mieszkaniem dla właściciela, na terenie działki nr [...] w S.

Z powyższych uwag wynika, że w toku przedmiotowego postępowania nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy, polegająca na uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących dwóch budynków gospodarczych ze zmianą sposobu ich użytkowania na budynek usługowy z mieszkaniem właścicieli. Jednocześnie inwestor, po uzyskaniu ww. pozwolenia na budowę, przystąpił niezwłocznie do realizacji robót budowlanych objętych tym pozwoleniem. Co doprowadziło do takiej sytuacji, że najpóźniej w chwili składania przez skarżącą odwołania, na przedmiotowej nieruchomości istniał już tylko jeden budynek, w którym prace realizowane były na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Sporne budynki, których dotyczyło początkowo przedmiotowe postępowanie, przestały zatem faktycznie istnieć, ponieważ zostały wbudowane w ww. obiekt budowlany.

W tym miejscu należy wskazać, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Organy obu instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy obowiązane były zatem uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydawania decyzji. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, wynika z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności (legalizmu).

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem skarżącej z dnia 20 listopada 2009 roku, które zawierało jednoznaczne żądanie oceny legalności zabudowy działki nr [...]. Czynnikami wyznaczającymi przedmiot postępowania, a tym samym zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, były zatem - treść wniosku skarżącej oraz treść przepisów prawa materialnego, określających przesłanki rozstrzygnięcia sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że w obecnym stanie faktycznym sprawy, który jest bezsporny, tj. istnieniu na działce nr [...] jednego budynku o charakterze usługowo - mieszkalnym, realizowanego (lub zrealizowanego) w związku z uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków gospodarczych, brak było podstaw do wydawania w sprawie decyzji dotyczących nieistniejących już budynków gospodarczych. Wbrew intencjom skarżącej, w aktualnym stanie faktycznym sprawy, nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, które znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości do czasu wykorzystania ich przez inwestora, jako substancja dla realizowanego obecnie budynku. Podkreślić należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, czy też nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych, podlega wykonaniu na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest zatem decyzją, która zmierza do istotnej zmiany rzeczywistości poprzez usunięcie danego obiektu budowlanego z przestrzeni, lub też wykonanie określonych robót budowlanych. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują natomiast możliwości wydania w sprawie decyzji o charakterze deklaratoryjnym, w której organ stwierdzałby, że wybudowanie danego obiektu budowlanego (który już obecnie faktycznie nie istnieje) nastąpiło niezgodnie z przepisami prawa. Przepisy przewidujące możliwość wydania nakazu rozbiórki (w tym art. 48 ustawy - Prawo budowlane), a także nakazania wykonania określonych robót budowlanych, czy też wykonania innych obowiązków (art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane) nie mogły zatem zostać zastosowane w odniesieniu do dwóch budynków gospodarczych, wzniesionych pierwotnie przez inwestora, które w chwili wydawania decyzji nie istniały. Wydanie decyzji na ich podstawie w stosunku do nieistniejących budynków, przebudowanych i rozbudowanych w taki sposób, że powstał jeden znacznie większy obiekt budowlany, skutkowałoby bowiem brakiem wykonalności tak wydanej decyzji zarówno w dniu jej wydania, jak też w przyszłości. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że już w listopadzie 2011 roku inwestor rozpoczął roboty budowlane z wykorzystaniem dwóch, do tego czasu istniejących na nieruchomości, budynków gospodarczych, a najpóźniej w dniu wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (tj. w dniu 17 stycznia 2012 roku), budynki te zostały połączone, a następnie na tak połączonej konstrukcji została nadbudowana kondygnacja i zadaszenie, tworząc jeden budynek. Co za tym idzie pierwotnie wybudowane obiekty przestały istnieć w przestrzeni albowiem stały się częścią obecnie wybudowanego budynku, który winien być przedmiotem postępowania, jako obiekt budowlany istniejący. W wyniku wykonywania kolejnych robót budowlanych, już po wybudowaniu budynków gospodarczych, doszło bowiem do takiej sytuacji, że w miejsce pierwotnie wybudowanych obiektów, powstał inny obiekt budowlany, który ma całkiem inne rozmiary oraz funkcję.

Z powyższych względów Sąd ocenił jako słuszne stanowisko organu odwoławczego, że brak jest obecnie podstaw do orzekania w przedmiocie dwóch budynków gospodarczych wzniesionych na przedmiotowej nieruchomości w 2009 roku. Z tego samego powodu straciła obecnie na znaczeniu kwestia zgodności z prawem wybudowanych budynków gospodarczych, a w szczególności, czy posadowienie ich na nieruchomości inwestora było dopuszczalne na podstawie zgłoszenia zamiaru ich wykonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czy też wymagało - jak wywodzi to skarżąca, uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma zatem obecnie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia, czy budynki te, połączone wspólną ławą fundamentową, można było uznać za dwa budynki wolnostojące w rozumieniu

art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Powyższe nie oznacza jednak bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego legalności zabudowy działki nr [...] bowiem powstały obecnie obiekt budowlany również winien podlegać kontroli organów nadzoru budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania, które winno być prowadzone nadal na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, pozostaje jednak jedynie legalność zabudowy aktualnie wykonywanej (lub wykonanej) na nieruchomości inwestora, która realizowana jest w związku z uzyskaniem przez I. D. pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane wynika zaś, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa

w art. 50 ust. 1.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie było zatem zbadanie aktualnego stanu zabudowy istniejącej na nieruchomości inwestora i podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w ramach postępowania naprawczego, określonego w ww. przepisach ustawy - Prawo budowlane. Podejmując te działanie organy winny oczywiście mieć na uwadze, że inwestor obecnie realizuje (lub już zrealizował) roboty budowlane na podstawie ostatecznego pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Zatem prowadząc postępowanie organy winny ustalić czy obecnie istniejący budynek jest wykonywany (lub został wykonany) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). Na zaistnienie obu ww. okoliczności wskazywała skarżąca w swoich pismach skierowanych do organu odwoławczego.

Organy winny były zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w odniesieniu do aktualnego stanu zabudowy przedmiotowej nieruchomości, z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych, w szczególności w drodze przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości objętej kwestionowaną przez skarżącą inwestycją i zweryfikowania wykonanych prac z projektem budowlanym. Takich ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu organów obu instancji zabrakło, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, z czego wynika obowiązek organów przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

W niniejszej sprawie organy powyższych obowiązków nie wykonały. Organ pierwszej instancji, mimo że w osnowie wydanej decyzji określił, że decyzja dotyczy legalności zabudowy przedmiotowej nieruchomości, to jednak z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że organ ustalił stan faktyczny wyłącznie w odniesieniu do dwóch budynków gospodarczych, mimo że już w chwili wydawania przez ten organ decyzji toczyły się roboty budowlane mające na celu ich przebudowę. Z kolei organ odwoławczy błędnie zakreślił w osnowie decyzji przedmiot postępowania, ograniczając go do legalności budowy dwóch budynków gospodarczych, podczas gdy przedmiotem postępowania jest legalność zabudowy nieruchomości z uwzględnieniem zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych z wykorzystaniem pierwotnie istniejących na działce budynków gospodarczych.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również skarżącej, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonania w niniejszym postępowaniu oceny zgodności z prawem decyzji Starosty z dnia 3 listopada 2011 roku o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków gospodarczych w jeden budynek o innych wymiarach i funkcji. Kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zarówno w trybie postępowania odwoławczego, jak również - w przypadku uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności - w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego mają natomiast obowiązek zbadać - w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czy przedmiotowa budowa wykonywana jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz czy roboty budowlane wykonywane są w sposób, który nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie istniał przedmiot postępowania, brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozstrzygnięcie tego rodzaju, podjęte przez organ odwoławczy, stanowiło zatem naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine oraz art. 105 § 1 k.p.a., albowiem nie zachodziła w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania. Ponadto organy obu instancji, w konsekwencji niepełnych ustaleń faktycznych, nieprawidłowo zastosowały art. 50

i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, albowiem nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy odniosły do przesłanek zastosowania tych przepisów, co skutkowało wydaniem decyzji o braku podstaw do zastosowania ww. przepisów w pierwszej instancji oraz umorzeniem postępowania przez organ odwoławczy.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 105 § 1 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie. Z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja akt lub czynność nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ uchylone decyzje organów obu instancji dotyczyły braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane i nie podlegały wykonaniu, orzekanie o możliwości ich wykonania było bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.

Z uwagi na uwzględnienie skargi R. K. sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ w pierwszej kolejności powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakres i rodzaj przeprowadzonych robót budowlanych, które doprowadziły do obecnego stanu zabudowy przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę dotyczące przedmiotowego obiektu, a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń, rozważyć możliwość podjęcia w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, dokonując subsumpcji ustalonego stanu fatycznego sprawy do ustawowych przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Organ winien nadto wszystkim dokonanym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.