Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 532/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 168 ust.2, art. 6 ust. 1 pkt 5,15,17,18
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 109 poz 962
law: Rozporządzenie MInistra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz  specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite.
article: art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego ogrodzenia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], Nr [...], którą nakazano rozbiórkę ogrodzenia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 lipca 2013r. W.D. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie dokonania samowoli budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia od strony drogi gminnej na działce nr ewid. 165 położonej w miejscowości G. w gminie K. We wniosku podkreślił, że jest współwłaścicielem działki nr ewid. 164 graniczącej bezpośrednio z działką nr ewid. 165 i postawione ogrodzenie przekracza granice jego nieruchomości.

W wyniku podjętych czynności kontrolnych ustalono, że działka o nr ewid. 165 posiada od strony drogi gminnej ogrodzenie z siatki na metalowych słupach o wysokości 1,50 m. Z kolei od strony działki o nr ewid. 164 ustawiono 9 słupów, będących konstrukcją przyszłego ogrodzenia.

Postanowieniem z dnia [...]. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ podniósł, że właścicielka nieruchomości o nr ewid. 165 - B.S. uzyskała na jej terenie koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego. Koncesja wydana została przez Starostę [...] w dniu [...]., znak [...]. Przedmiotowy obszar został oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren o podstawowym przeznaczeniu dla eksploatacji złóż kopalin. Organ I instancji podkreślił, że teren spornej działki stanowi wyrobisko górnicze, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, póz. 981 ze zm.). Zdaniem organu wyrobiska górnicze są wyłączone spod mocy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r. póz. 1409 ze zm.), co w konsekwencji oznacza, że ogrodzenie przedmiotowego terenu nie podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia W.D., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia tutejszy organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przepisów tej ustawy nie stosuje się do wyrobisk górniczych, przy czym pojęcie wyrobisko górnicze nie jest równoznaczne z pojęciem teren nieruchomości zajęty pod wyrobisko. Zakresem pojęcia wyrobisko objęta jest jedynie przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych. W przedmiotowej sprawie nie ma zatem podstawy do zwolnienia z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy spornego ogrodzenia. Podstawa taka nie wynika z koncesji Starosty [...] z dnia [...], ani z przepisów szczególnych.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 133/14 oddalił skargę B.S.na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od w/w wyroku B.S. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie posiada przymiotu prawomocności.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...], Nr [...]zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania ogrodzenia od strony drogi gminnej działki nr ew.165 położonej w miejscowości G., gm. K. Jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 Kpa wezwał B.S. do wystąpienia w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego pisma do Najwyższego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia czy budowa ogrodzenia wokół terenów górniczych podlega regulacją ustawy Prawo budowlane. W wyniku rozpatrzenia zażalenia W.D., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...]uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotowego ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/14 oddalił skargę B.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 18 czerwca 2014 r. oględziny, w wyniku których stwierdził, iż ogrodzenie wykonano z siatki stalowej na metalowych słupkach wzdłuż drogi gminnej asfaltowej. Ogrodzenie składa się z dwóch bram oraz 31 przęseł zgodnie z załączonym szkicem. Na wykonanie ogrodzenia inwestor nie posiada zgłoszenia. Obecny stan faktyczny nie uległ zmianie od dnia spisania protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 20.08.2013 r.

W odpowiedzi na wystąpienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., Wójt Gminy [...] poinformował, iż ogrodzenie nieruchomości o nr ewid. działki nr 165 w obrębie [...], miejscowość G. posadowione jest niezgodnie z miejscowym prawem ustanowionym Uchwałą nr XVI/106/2004 z dnia 16 kwietnia 2004 r. Rady Gminy Kutno o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno. Ogrodzenia pobudowane w okresie obowiązywania w/w uchwały, tj. od dnia 14.06.2004 r., powinny być zlokalizowane z zachowaniem linii rozgraniczających wyznaczonych w przedmiotowej uchwale. W związku z powyższym ogrodzenie działki nr 165 w G. powinno się znajdować zgodnie z wyznaczoną linią rozgraniczającą wynoszącą 12 m, tzn. w odległości 6 m od osi pasa drogowego. Biorąc pod uwagę pomiary dokonane przez organ I instancji, Wójt Gminy [...] dokonał oceny, iż przedmiotowe ogrodzenie nie może pozostać w miejscu, w którym zostało pobudowane. Jednocześnie Wójt Gminy [...] poinformował, iż sąsiednie ogrodzenie, powstało przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy Kutno z dnia 16 kwietnia 2014 r., dlatego też do tego ogrodzenia nie możemy odnosić przepisów w nim zwartych. Dopiero po przebudowie bądź wymianie tego ogrodzenia wymagane by było dostosowanie jego lokalizacji do przepisów obowiązujących w okresie dokonywania powyższych prac.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał B.S. jako inwestorowi, rozbiórkę wykonanego ogrodzenia od strony drogi gminnej działki nr ew. 165 położonej w miejscowości G., gm. K.

Od decyzji tej odwołanie wniosła B.S., która najpierw wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a następnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

W ocenie strony skarżącej postępowanie zostało zainicjowane przez osobę nieposiadającą legitymacji do uczestnictwa w przedmiotowej sprawie, zaś decyzja została podjęta przez organ niewłaściwy w sprawie, przez co decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, która w przypadku uostatecznienia się decyzji jest podstawą do jej uchylenia w trybie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Zdaniem skarżącej niniejsze postępowanie nie powinno być prowadzone przez nadzór budowlany, gdyż nadzór był od początku prowadzony przez właściwy organ nadzoru górniczego w związku z art. 168 Prawa górniczego i geologicznego. W związku z tym cały nadzór nad działalnością koncesyjną skarżącej, w tym kwestie ogrodzenia nieruchomości objęte koncesją, należy do kompetencji organów nadzoru górniczego, w tym przypadku do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. Ponadto skarżąca podniosła, że wydana decyzja jest niejasna i o niejednoznacznej treści, w skarżonej decyzji brak jest uzasadnienia faktycznego, faktów które organ uznał za udowodnione, w szczególności czasu powstania ogrodzenia, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, a dodatkowo organ I instancji w skarżonej decyzji nie określił jak część ogrodzenia ma podlegać rozbiórce.

Wspomnianą na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie [...]WINB bezsprzecznie ogrodzenie terenu górniczego nie mieści się w zakresie pojęcia wyrobiska górniczego ani obiektu zakładu górniczego, stanowiącego wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą, pomimo faktu, iż ogrodzenie to znajduje się na terenie nieruchomości przeznaczonej do eksploatacji złóż.

Dalej organ argumentował, że § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite, ustanawia obowiązek oznakowania terenu zakładu górniczego tablicami, jeżeli teren ten nie jest ogrodzony. Wbrew stanowisku skarżącej powyższe uregulowanie nie wprowadza obowiązku budowania ogrodzenia wokół terenu górniczego, gdyż taki obszar może być oznakowany jedynie tablicami i w żadnym razie nie upoważnia do zwolnienia od obowiązku zgłoszenia budowy. Organ przypomniał, iż zgodnie z treścią art. 29 ust.1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia.

Następnie WINB wyjaśnił, iż wobec wybudowania przedmiotowego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie zgodnie z regulacją prawną określoną w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji przyjął, iż przedmiotowe ogrodzenie mogło powstać w latach 2008-2013, podczas gdy strona skarżąca na etapie postępowania odwoławczego podniosła, iż "zabezpieczenie wyrobiska istniało dużej wcześniej aniżeli wywnioskował to PINB w K., a z całą pewnością istniało przed wejściem w życie ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane." Wobec rozbieżności, co do daty realizacji przedmiotowego ogrodzenia, organ odwoławczy uznał, że nie może dokonać prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie zasadnie zastosowano unormowania wynikające z art.49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r., czy też należało zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Ponadto WINB zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził również postępowanie wyjaśniające w kwestii zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wykazało, iż przedmiotowe ogrodzenie narusza ustalenia zawarte w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem znajduje się ono w odległości 505 cm od osi drogi, natomiast w myśl zapisów zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. winno być usytuowane w odległości 6 m od osi drogi. Wobec powyższego organ I instancji przyjął, iż niniejsze ogrodzenie narusza zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też nie może przeprowadzić procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami Prawa budowlanego. Jednakże wyjaśnienie podniesionej wyżej kwestii powstania rzeczonego ogrodzenia nabiera znaczenia także w kontekście opinii Wójta Gminy K. wyrażonej w piśmie z dnia 28.11.2014 r., iż do ogrodzeń zrealizowanych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy Kutno z dnia 16 kwietnia 2004 r., nie możemy odnosić przepisów w nim zwartych. Dopiero po przebudowie bądź wymianie ogrodzenia wymagane by było dostosowanie jego lokalizacji do przepisów obowiązujących w okresie dokonywania powyższych prac.

W ocenie organu II instancji, istnieją również wątpliwości, co do tego czy zakres rozbiórki został sformułowany prawidłowo w skarżonej decyzji, bowiem organ I instancji objął nim jedynie działkę nr 165, natomiast W.D. podnosił, iż rzeczone ogrodzenie zostało zrealizowane częściowo również na jego działce nr 164/2. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ uzyskał informację, iż Wójt Gminy K. wydał w dniu [...]. decyzję znak [...], w wyniku której ustalono prawny przebieg granicy pomiędzy działkami nr 164/2 i 165 w miejscowości G., gm. K. WINB uznał, że powyższa okoliczność o charakterze prawnym nie była przedmiotem analizy organu I instancji i należy wziąć ją pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Nadto organ II instancji zauważył, iż krąg stron przedmiotowego postępowania nie został określony w sposób prawidłowy: zasadnie przyznano przymiot strony W. D., (graniczy bezpośrednio z działką skarżącej), jednak pominięto A.D. (która również jest współwłaścicielem działki nr 164/2) oraz Gminę K. - właściciela działki nr 166 graniczącej bezpośrednio z terenem spornej inwestycji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. B.S., która zarzuciła :

1) naruszenie art. 19 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 168 ust. 2 Prawa górniczego i geologicznego poprzez naruszenie właściwości rzeczowej;

2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, z uwagi na rozstrzyganie sprawy przez organ niewłaściwy rzeczowo;

3) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że zabezpieczenie wyrobiska górniczego jest ogrodzeniem w rozumieniu ww. przepisu i jego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu;

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zdaniem skarżącej niniejsze postępowanie powinno być prowadzone od początku przez właściwy organ nadzoru górniczego, albowiem na podstawie art. 168 ust. 2 Prawa górniczego i geologicznego w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Zabezpieczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania zabezpiecza teren zakładu górniczego i stanowi obiekt budowlany zakładu górniczego, a zatem znajdujący się poza podziemnym wyrobiskiem górniczym obiekt zakładu górniczego będący obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie strony bezpośredniość, o której mowa powyżej wynika z tego, że obowiązek zabezpieczenia terenu górniczego jest obowiązkiem prawnym przedsiębiorcy posiadającego koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą p.g.i.g., który wynika z tej ustawy oraz rozporządzeń do ustawy. Z treści z § 12 ust 1. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite oraz art. 6 ust. 1 pkt 18 p.g.i.g. skarżąca wywnioskowała, że teren zakładu górniczego w rozumieniu może być ogrodzony dwojako: za pomocą ogrodzenia lub tablic informacyjnych. W tym sensie ogrodzenie należy traktować jako obiekt służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą P.g.i.g.

Wobec powyższego strona podniosła, że cały nadzór nad działalnością koncesyjną skarżącej, w tym kwestie ogrodzenia nieruchomości objętej koncesją należy do kompetencji organów nadzoru górniczego, w tym przypadku do Okręgowego Urzędu Górniczego w K.

Skarżąca argumentowała, że przyznanie kompetencji do orzekania w przedmiocie zabezpieczenia wyrobiska pionowi administracji architektoniczno-budowlanej właściwym dla działki 165 w G.(PINB w K.) doprowadza w efekcie do dwoistości kompetencji organów administracji publicznej, co jest niedopuszczalne w państwie prawa.

Zdaniem skarżącej organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do jej zarzutu zawartego w odwołaniu co do właściwości rzeczowej organów rozstrzygających w niniejszej sprawie.

Dodatkowo skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła akceptację nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego i materiału dowodowego i zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W szczególności organ II instancji przyjął jak za własne nieprawidłowe ustalenie, że zabezpieczenie terenu górniczego jest ogrodzeniem w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem skarżąca konsekwentnie podnosiła w trakcie postępowania, że wybudowane przez nią zabezpieczenie nie jest obiektem budowlanym, czyli ogrodzeniem, ale zabezpieczeniem terenu wyrobiska górniczego. Z powyższego faktu należy wyciągnąć wniosek, że nie należy do niego stosować art. 29 ust. 1 pkt 23 lub art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W opinii strony wyjaśnienie tych podstawowych kwestii: jakie jest ogrodzenie, gdzie jest ono usytuowane i jaki jest prawny charakter nieruchomości, na której je ustawiono - jest wstępnym warunkiem rozpoznania sprawy o nakazanie rozbiórki ogrodzenia. Pozwala bowiem rozstrzygnąć, czy zgodnie z obowiązującym prawem budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia, czy dokonano samowoli budowlanej oraz dawała warunki do zastosowania prawnej podstawy decyzji. Skarżąca stanęła na stanowisku, że sporne "ogrodzenie" jest w istocie zabezpieczeniem terenu górniczego, albowiem ochrania osoby postronne od wejścia na teren wyrobiska, specyficznie chronionego przepisami Prawa górniczego i geologicznego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu została poddana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którą uchylono zaskarżoną decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoczynając od zarzutu najdalej idącego, odnoszącego się do niewłaściwości organu orzekającego, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2013r., poz. 1409) ustawy tej nie stosuje się do wyrobisk górniczych, a ponadto przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych. Odkodowanie powyższych pojęć wymaga przejścia na grunt ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, zwanej dalej "Pgig" ( tj. Dz.U.z 2015r., poz. 196). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 17 i 18 tej ostatniej ustawy wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstała w wyniku robót górniczych; zaś zakładem górniczym jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Dalej należy wskazać, że stosownie do art. 168 ust. 2 Pgig w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że zasadą jest stosownie Prawa budowlanego (i konsekwentnie właściwość organów nadzoru budowlanego), zaś wyjątkiem jest stosowanie Prawa geologicznego i górniczego wskazujące na zakres właściwości organów nadzoru górniczego w ograniczeniu do wyrobisk górniczych oraz do obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego.

Bez wątpienia sporny obiekt (nazywany przez strony ogrodzeniem albo zabezpieczeniem wyrobiska górniczego) nie jest wyrobiskiem górniczym, gdyż nie powstał w nieruchomości gruntowej lub górotworze w wyniku robót górniczych, chociażby z tego powodu, że nie zajmuje przestrzeni wyłącznie w gruncie, lecz także ponad nim. Zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego.

Kolejny wyjątek odnosi się tylko do obiektów zakładu górniczego, nie zaś obiektów w obszarze górniczym (przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji – art. 6 ust. 1 pkt 5 Pgig), ani tym bardziej na terenie górniczym ( przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego – art. 6 ust. 1 pkt 15 Pgig). Z akt sprawy wynika, że zgodnie z koncesją udzieloną skarżącej cała jej nieruchomość stanowi teren górniczy, zaś obszar górniczy wyznaczono precyzyjnie na mapie, stanowiącej załącznik do koncesji i obszar ten nie obejmuje części nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z drogą K-M (dz. 138). Zatem sporny obiekt nie leży w obszarze górniczym. Nie wykazano też bezpośredniego związku między jego istnieniem a funkcjonowaniem zakładu górniczego skarżącej, w którym to skarżąca upatruje podstawy do właściwości urzędu nadzoru górniczego. Można więc dojść do wniosku, że na nieruchomości skarżącej właściwość organów uzależniona będzie – wbrew twierdzeniom skarżącej - od związku danego obiektu z zakładem górniczym, a nie z całą nieruchomością koncesjonowanego przedsiębiorcy. W razie zajścia związku z zakładem górniczym właściwy będzie organ nadzoru górniczego, w przeciwny wypadku – organ nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu przytoczone przez skarżącą przepisy nie nakładają obowiązku zbudowania ogrodzenia wokół obszaru górniczego, lecz oznaczenia go. Jak bowiem wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny pospolite ( Dz.U.z 2002r., Nr 109, poz.962 ) teren zakładu górniczego, łącznie z wyrobiskami górniczymi oraz terenami zwałowisk i składowisk, jeżeli nie jest ogrodzony, oznakowuje się tablicami, na których umieszcza się: nazwę zakładu górniczego oraz napis zakazujący wstępu osobom nieupoważnionym. Wbrew stanowisku skarżącej powyższe uregulowanie nie wprowadza obowiązku budowania ogrodzenia wokół terenu górniczego, gdyż taki obszar może być oznakowany jedynie tablicami i w żadnym razie nie upoważnia do zwolnienia od obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia właściwemu organowi. Skoro tak, to nie ma bezpośredniego związku między spornym obiektem a zakładem górniczym, zatem w sprawie należy stosować Prawo budowlane, a właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 133/14.

Odnosząc się zaś do twierdzeń organu odwoławczego, zgodzić się należy, że strona w odwołaniu wskazała na powstanie spornego obiektu pod rządami Prawa budowlanego z 1974r. i logicznie swoje stanowisko argumentowała. W rezultacie ta okoliczność będzie wymagała zbadania przez organ I instancji, a także ustaleń w kontekście treści planu miejscowego obowiązującego w dacie powstania obiektu celem ustalenia czy zezwalał on na taką budowę.

Ponadto Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego, iż decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia nieprecyzyjnie określiła tylko, że ogrodzenie od strony drogi ma ulec rozebraniu. Dla strony zobowiązanej takie sformułowanie nakazu może powodować wątpliwości w interpretacji, a być może nawet trudności w wykonaniu decyzji: nie wiadomo bowiem czy nakaz rozbiórki objął tylko część ogrodzenia równoległą do drogi czy także przęsła prostopadłe do drogi w odległości między 505cm a 600cm od osi jezdni. Ponadto organ I instancji objął nakazem jedynie działkę nr 165, natomiast uczestnik postępowania W.D. podnosił, iż rzeczone ogrodzenie zostało zrealizowane częściowo również na jego działce nr 164/2. Te okoliczności wymagają precyzyjnego ustalenia. Należy więc się zgodzić z WINB, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. "kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy - modelu postępowania odwoławczego - nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego." (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s. 19). Właśnie taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Nadto zaznaczyć warto, że Sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną nie może przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konkludując powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

IB