Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 250/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1996 nr 85 poz 390
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - t. jedn.
article: art. 21, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą własność spadkobierców J. D.: M. S., J. D., Z. D., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej pod budowę strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni uwzględnionej w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta L.. Na zgodny wniosek stron orzeczenie zostało zmienione decyzją PWRN z [...] r., w ten sposób, że wywłaszczeniem objęto, oprócz działki nr [...] również działkę nr [...], a ustalone za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...]zł, zastąpiono odszkodowaniem w wysokości [...] zł.

Wnioskiem z 4 kwietnia 2017 r. M. S., J. H. i Z. P. wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - działki nr [...] wchodzącej w skład aktualnej działki nr [...], podnosząc, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona.

Postanowieniem z [...] r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność G. L. i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L..

Do akt postępowania złożona została dokumentacja geodezyjno-prawna, sporządzona przez geodetę uprawnionego, z której wynika, że dawna działka nr [...], stanowiąca część działki nr [...], została oznaczona jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha.

W toku postępowania ustalono, że teren objęty wnioskiem o zwrot zajęty jest pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", który to ogród istnieje na spornym gruncie od 1984 r. i ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców. Stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się pięć parceli. Trzy z nich są w użytkowaniu osób fizycznych, znajdują się na nich nasadzenia roślin ogrodniczych i warzywnych. Czwarta parcela pozostaje w dyspozycji PZD, na piątej parceli znajduje się część terenu wspólnego, stanowiącego dojazd drogą gruntową i parking o nawierzchni trawiastej.

Powołany przez Starostę biegły sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił wartość składników majątkowych, znajdujących się na poszczególnych parcelach ogrodowych oraz składników majątkowych stanowiących własność stowarzyszenia

Decyzją z [...] r., Starosta L., orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr [...], położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz M. S., J. H. i Z. P. po [...] części. Jednocześnie Starosta ustalił na rzecz działkowców oraz PZD odszkodowanie za składniki majątkowe, zobowiązując do wypłaty odszkodowania G. L.. Starosta zobowiązał Gminę do odtworzenia likwidowanego ogrodu działkowego poprzez zawarcie z PZD umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej decyzją o zwrocie nieruchomości, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości dotychczas zajmowanej przez likwidowany ROD.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sporna działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Ponadto, z uwagi na to, że funkcjonujący na podlegającej zwrotowi nieruchomości ogród działkowy jest ogrodem działkowym stałym w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017, poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.r.o.d.)

i orzeczono o obowiązku odtworzenia ogrodu oraz odszkodowaniu za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji Starosty [...] zarzuciła, że organ dokonał określenia celu wywłaszczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, bez uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie wywłaszczenia. Starosta nie odniósł się do obowiązującego w dacie wywłaszczenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Pesrpektywa m. L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z [...] r. Zgodnie z tymi aktami sporny grunt przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy oraz pod ośrodek sportowy - strzelnicę myśliwską. W pierwotnym planie teren ten oznaczony był jako obszar przeznaczony dla rozwoju ogrodnictwa. Zdaniem Gminy z aktów planistycznych wynika, że sporna nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne bez prawa zabudowy, a tym samym została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Ponadto Gmina zakwestionowała zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż ROD "[...]" nie uzyskał statusu ogrodu stałego. Gmina zakwestionowała również termin na wypłatę odszkodowań przyznanych działkowcom oraz zarzuciła nieprawidłowe oznaczenie stron.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...]., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda uznał za prawidłowe ustalenia Starosty co do celu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod budowę strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni, co jasno wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej. Objęta wnioskiem nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż znajduje się w obszarze ogrodu działkowego działającego pod nazwą ROD "[...]", czego nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia.

Okoliczność, że w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego wskazano, że grunt ten przeznaczony był m. in. pod tereny rolne bez prawa zabudowy, nie może świadczyć, że powstały na tym terenie ogród działkowy stanowi realizację celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został wskazany jako "budowa strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni", a cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi wątpliwości fakt, że strzelnica z zielenią towarzyszącą na przedmiotowym gruncie w ogóle nie powstała, zatem nie budzi również wątpliwości, że na tym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Brak jest podstaw do uznania, że urządzenie na spornym terenie ogrodu działkowego jest realizacją tego celu wywłaszczenia. Ponadto Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. L., na który powołuje się Gmina powstał na długo przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przewidywał jeszcze inwestycji na jaką wywłaszczenia dokonano.

Gmina została zobowiązana do odtworzenia ogrodu działkowego i wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe pozostawione na terenie działek podlegających zwrotowi, zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu, w ocenie Wojewody ROD [...]" funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Okoliczność tą potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] r. o przekazaniu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w L. terenu położonego przy ul. [...] w L. o pow. [...] ha. Jak bowiem stanowił art. 11 ust. 3 wspomnianej ustawy, w przypadku braku decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Skoro brak jest decyzji o likwidacji ogrodu działkowego należy stwierdzić, że ogród stał się ogrodem stałym. Okoliczność, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" stał się ogrodem stałym, przerejestrowanym z ogrodu czasowego, w 1994 r. potwierdza znajdująca się w aktach sprawy karta rejestracyjna.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a, poprzez: nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia; nieprzeprowadzenie ponownych oględzin nieruchomości, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; nieokreślenie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL), pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na spornej działce nie został zrealizowany oraz art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie powinna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy. Gmina zarzuciła również naruszenie art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 26 u.r.o.d., poprzez zobowiązanie Gminy do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego pomimo, że teren orzeczony do zwrotu nie spełnia definicji rodzinnego ogrodu działkowego oraz pomimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

Uzasadniając zarzuty Gmina podobnie jak w odwołaniu powołała się na akty planistyczne z 1969 r. i 1972 r., z których wynika, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod tereny rolne, bez prawa zabudowy. Tym samym przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia.

W ocenie Gminy w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.r.o.d. Art. 33 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił, że pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Urzędu Miejskiego w L. z [...] r. wynika, że przedmiotowy grunt został przekazany w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w L.. W uzasadnieniu wskazano, że teren będący przedmiotem decyzji przeznaczony został pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych oraz parkingu. Zdaniem skarżącej ROD "[...]" nie mógł stać się ogrodem stałym w myśl art. 33 ustawy, gdyż nie spełniał wskazanych tam kryteriów - nie był ogrodem nie mającym ustalonej lokalizacji. Brak jest dowodów świadczących o oddaniu przedmiotowego terenu na dalszy okres, a tym samym po upływie 10 lat od dnia ostateczności decyzji z [...] r. tj. w [...] r., ROD "[...]" utracił tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Wykonanie nałożonego na Gminę obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego jest niemożliwe z uwagi na fakt, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.r.o.d., rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ROD jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja Starosty nie stanowi więc wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ROD, a bez wniosku stowarzyszenia ogrodowego Gmina [...] nie jest władna utworzyć rodzinny ogród działkowy. Ponadto Starosta nie ustalił precyzyjnie, zajmowanej przez ROD "[...]", powierzchni, która wchodzi w obszar wnioskowanej do zwrotu działki. Organ nie określił zatem dokładnej powierzchni, do odtworzenia której zobowiązana byłaby Gmina. Będzie to rodziło problemy na etapie wykonania decyzji, gdyż Gmina nie będzie wiedziała jaką powierzchnię ma odtworzyć, a nie może to być pozostawione jej swobodnemu uznaniu.

Zdaniem Gminy organy naruszyły art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie wzięły pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględniły powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania. Gmina została zobowiązana do zapłaty na rzecz działkowców odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł oraz na rzecz PZD w łącznej kwocie [...]zł za składniki majątkowe stanowiące ich własność. Jednocześnie na wnioskodawców nałożono obowiązek zwrotu na rzecz Gminy jedynie kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, jednak bez uwzględnienia, że po wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie. Wartość tych składników określona została przez organ I instancji na łączną kwotę [...]zł. Organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że wartość gruntu nie zmieniła się od czasu wywłaszczenia, co jest niezrozumiałe ze względu na jednoczesne wyliczenie w decyzji należnego na rzecz działkowców odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, do powstania których doszło po dniu wywłaszczenia.

Gmina zarzuciła również, że określając termin wypłaty odszkodowania przez Gminę, Starosta nie wystąpił o stanowisko użytkowników działek, ani nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia. Ponadto oznaczenie stron jest niewystarczające do ich zidentyfikowania. Z uwagi na brak wskazania dodatkowych danych stron, takich jak adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL niemożliwe jest jednoznaczne określenie stron decyzji, co czyni ją w tej części niewykonalną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 11 maja 2019 r. uczestniczka postępowania M. B., użytkowniczka jednej z działek na terenie objętym decyzją o zwrocie, podniosła, że ROD "[...]" jest ogrodem stałym, zatem jego likwidacja w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości wiąże się z obowiązkiem Gminy odtworzenia ogrodu

i odszkodowania na rzecz działkowców. Wyznaczony przez organ termin (3 miesięcy) na wypłatę odszkodowań mieści się w terminie ustawowym, a brak wypowiedzi użytkowników działek nie może być interpretowany jako ich milcząca zgoda na dłuższy termin. Strona podniosła również, że pomimo ustalenia wysokości odszkodowania, czego Gmina nie zaskarżyła, użytkownicy ogrodów działkowych utracili je i nie otrzymali odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W rozpatrywanej sprawie istnieje kilka elementów determinujących zakres sporu prawnego. Kwestią o podstawowym znaczeniu jest zagadnienie realizacji celu publicznego wywłaszczenia na spornej działce.

Ponieważ akt wywłaszczeniowy pochodzi sprzed kilkudziesięciu lat (z 1970 r.), z okresu poprzedniej formacji ustrojowo-polityczno-gospodarczej, trzeba wskazać na wstępie, że badanie realizacji celu publicznego w odniesieniu do tego rodzaju aktów wywłaszczeniowych wymaga znalezienia kompromisu między dwiema sprzecznymi grupami argumentów. Z jednej strony, wywłaszczenie musi być stosowanie w sposób bardzo ścisły, stąd zasadnicza przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia – niezbędność na cel publiczny, musi być wykładana i stosowana w konkretnym przypadku nader ściśle. Z drugiej strony, nie można abstrahować od faktu, że standardy w tym zakresie, jakie panowały w praktyce w okresie poprzedniego ustroju społeczno-gospodarczego są zasadniczo odmienne od standardów, którymi muszą kierować się organy w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest III RP. Z tych względów, oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów. Podobne poglądy są wyrażane również przez inne składy orzekające sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2018 r., II SA/Kr 1698/17; wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r.,

II SA/Lu 144/19).

W rozpoznawanej sprawie tego typu problemy interpretacji celu publicznego wywłaszczenia nie występują. Cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w akcie wywłaszczeniowym. Zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium WRN w L. z [...] r. wywłaszczenie nastąpiło, zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej, pod budowę strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni uwzględnionej w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta L..

Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycja (strzelnica) nigdy nie powstała na działkach objętych wywłaszczeniem. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że co najmniej od 1984 r. na tym terenie istnieją ogródki działkowe.

Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu, skarżąca Gmina konsekwentnie wywodziła, że cel publiczny został zrealizowany, gdyż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia.

Z argumentacją Gminy nie można się zgodzić. Należy zwrócić uwagę, że przesłanką zwrotu nieruchomości w świetle art. 136 i art. 137 u.g.n. jest zbędność nieruchomość na cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś na cel wynikający z ogólnego przeznaczenia spornej nieruchomości w ówcześnie obowiązujących aktach planistycznych. Nie sposób zatem zaakceptować argumentacji gminy, że cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany, skoro niesporne jest, że inwestycja, na potrzeby której dokonano wywłaszczenia, nigdy nie powstała na spornych działkach. Cel kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości precyzyjnie określał akt wywłaszczeniowy. Inwestycji wskazanej w tym akcie nigdy nie zrealizowano na spornych działkach.

Zasadność zarzutów Gminy podważa również analiza relacji pomiędzy aktami planistycznymi i orzeczeniem wywłaszczeniowym. Powoływane przez Gminę akty planistyczne z 1969 r. i 1972 r. miały charakter ogólniejszy (w pierwszym przypadku dodatkowo – wcześniejszy) niż orzeczenie wywłaszczeniowe, oparte na "decyzji o lokalizacji szczegółowej" (zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, a w przypadku wywłaszczania kompleksu nieruchomości na cele określone w art. 3 ust. 2 ustawy, kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan; zob. art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. – Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94, ze zm.). Biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (tj. ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. – Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47, ze zm.), relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z 1961 r.). W oparciu o ustalenia planu ogólnego mógł być sporządzony tzw. plan szczegółowy, dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 1961 r.). Z kolei zasady szczegółowej lokalizacji inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), między innymi również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel publiczny wywłaszczenia.

Wobec powyższego nie sposób zasadnie twierdzić, że w perspektywie badania realizacji celu wywłaszczenia, jako podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości pierwszeństwo przez decyzją wywłaszczeniową precyzyjnie określającą cel wywłaszczenia mają akty planistyczne o zdecydowanie ogólniejszym charakterze.

W świetle tych wywodów chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i art. 136 u.g.n., gdyż wbrew argumentacji Gminy organy prawidłowo ustaliły cel publiczny wywłaszczenia i prawidłowo uznały, że cel ten nie został zrealizowany. Zasadnicza przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została zatem spełniona.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Zarzut ten Gmina opiera na argumentacji, że ustalając zakres obowiązku zwrotu kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia organy nie uwzględniły wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie w postaci urządzeń i nasadzeń związanych z funkcjonowaniem ogródków działkowych.

Odpowiadając na ten zarzut należy zauważyć, że w aktualnym orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (por. przykładowo wyroki NSA: z 12 czerwca 2013 r., I OSK 113/12; z 19 lutego 2014 r.,

I OSK 1727/12; z 21 stycznia 2015 r., I OSK 1323/13; z 13 lipca 2016 r.,

I OSK 205/16; z 29 maja 2019 r., I OSK 1984/17). Przywoływany w tym kontekście w skardze wyrok tutejszego Sądu z 20 września 2016 r. (II SA/Lu 371/16), w którym wyrażono pogląd przeciwny, został uchylony przez NSA wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. (I OSK 436/17), w którym to wyroku NSA wyraźnie odwołał się do wspomnianej aktualnej linii interpretacyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., wywodząc: "[...] przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego".

W rozpoznawanej sprawie nie było zatem żadnych podstaw prawnych do tego, aby ustalając byłym właścicielom kwotę odszkodowania wywłaszczeniowego przypadającą do zwrotu, uwzględnić wartość tych składników majątkowych, które były związane z funkcjonowaniem na tym terenie ogródków działkowych. Istnienie ogródków działkowych nie miało żadnego związku z realizacją celu wywłaszczenia, już zatem z tego powodu nie można było zwiększyć kwoty odszkodowania przypadającego do zwrotu o wartość wspomnianych składników majątkowych.

Ponadto forsowany przez skarżącą kierunek interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. w rozpoznawanej sprawie prowadziłoby do tego, że ustalając wysokość odszkodowania, jakie mają zwrócić osoby, na rzecz których zwracana jest wywłaszczona nieruchomość, należałoby uwzględnić wysokość składników majątkowych, które tracą działkowcy

i stowarzyszenie działkowe w związku ze zwrotem. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych to Gmina (jako podmiot będący właścicielem w dniu zwrotu) jest zobowiązana do odszkodowania za te składniki, to w efekcie przyjęcia takiej interpretacji nastąpiłoby przerzucenie ciężaru ekonomicznego tego odszkodowania na beneficjentów zwrotu i zwolnienie z tego ciężaru podmiotu publicznego. W ocenie Sądu absolutnie nie takie były intencje ustawodawcy wyrażone w treści art. 140 ust. 4 u.g.n.

W ocenie Sądu niezasadne są także zarzuty naruszenia ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wbrew argumentacji Gminy, w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ustawy, gdyż ogród "[...]" uzyskał status prawny ogrodu stałego.

Należy zauważyć, że do ogrodu nie mógł mieć zastosowania przywoływany przez Gminę art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., nr 85, poz. 390, ze zm.). Przepis ten zawarty był w rozdziale Przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe. W sposób jednoznaczny rozstrzygał o statusie prawnym tych ogrodów, które istniały w dacie wejścia w życie ustawy z 1981 r. Niesporne jest, że ogród "[...]" powstał dopiero w 1984 r., zatem analizowany przepis przejściowy nie mógł mieć do niego zastosowania

Trafne jest stanowisko Wojewody, że o statusie prawnym ogrodu rozstrzygał art. 11 ustawy z 1981 r. Z przepisu tego wynikało, że na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie pracownicze ogrody działkowe mogły być zakładane czasowo. Czasowe ogrody zakładane były na okres nie krótszy niż 5 lat (ust. 1). Co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja powinna być wydana decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego (ust. 2). W braku takiej decyzji, czasowy pracowniczy ogród działkowy stawał się ogrodem stałym (ust. 3).

Z przywołanego art. 11 wynika ewidentnie, że rozstrzyga o statusie prawnym czasowych ogrodów działkowych. Ze znajdującej się w aktach sprawy (k. 89 akt adm.) decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z [...] r. wynika, że grunt oddawany w nieodpłatne użytkowanie na rzecz PZD był przeznaczony pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych. Z kolei w karcie rejestracyjnej ogrodu nr [...], dotyczącej pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" zawarto adnotację (pkt 13): "przerejestrowany z ogrodu czasowego nr [...] w 1994 r." (k. 90-91). W świetle tych wywodów ogród "[...]" miał charakter ogrodu czasowego i uzyskał status prawny ogrodu stałego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 1981 r. Z kolei na mocy art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1419, ze zm.) stał się rodzinnym ogrodem działkowym. Wreszcie, na podstawie art. 66 pkt 1 u.r.o.d., ogród "[...]" stał się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy z 2013 r.

Niezasadne są również zarzuty Gminy odnoszące się do rzekomej niewykonalności nałożonego zaskarżoną decyzja obowiązku dotworzenia ogrodu.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisów prawa – z art. 21 u.r.o.d., który określa obowiązki podmiotu zobowiązanego do odtworzenia ogrodu (zawarcie stosownej umowy oraz założenie nowego ogrodu

i odtworzenie urządzeń). Powoływany przez Gminę tryb, w którym ogród działkowy tworzy się na wniosek stowarzyszenia ogrodowego (art. 8 ust. 1 u.r.o.d.) nie ma w tym przypadku zastosowania. Innymi słowy: art. 8 ust. 1 u.r.o.d. ma charakter regulacji ogólnej, dotyczącej "zwykłego" trybu tworzenia ogrodu W rozpoznawanej sprawie pierwszeństwo zastosowania ma regulacja szczególna, tj. art. 21 u.r.o.d., z której wynika, że obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisu prawa, jest konkretyzowany w decyzji starosty o zwrocie i nie ma podstaw, aby w tej sytuacji stosować tryb zwykły z art. 8 ust. 1 u.r.o.d.

Nie sposób również zgodzić się z zarzut nieokreślenia zakresu obowiązku Gminy do odtworzenia ogrodu. Również w tej kwestii treść rozstrzygnięcia wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.r.o.d. (stosowanym odpowiednio na podstawie odesłania zawartego w art. 26 ust. 2 u.r.o.d.), podmiot likwidujący (tu: podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości) obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD. Obowiązek odtworzenia ogrodu będzie miał zakres dokładnie odpowiadający zakresowi, w jakich działkowcy i stowarzyszenie utracili nieruchomość, na skutek zwrotu.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty, zaakceptowane przez Wojewodę, odzwierciedla dokładną treść przywołanego przepisu. Kwestii tych dotyczy punkt XIV decyzji Starosty. Skoro z punktu tego wynika, że realizacja obowiązku Gminy w zakresie odtworzenia ogrodu ma polegać na zawarciu z PZD "umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości o powierzchni nie mniejszej od zajętej przez ROD "[...]", objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości", a w punkcie I decyzji wskazano, że zwrotowi podlega nieruchomość stanowiąca działkę o pow. [...] ha, przy czym z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że cały teren objęty zwrotem stanowi obszar ogrodu działkowego, to nie sposób zgodzić się z argumentacją Gminy, że zakres obowiązku odtworzenia ogrodu określono nieprecyzyjnie, co uniemożliwi wykonanie decyzji w tym aspekcie.

Niezasadne są także podniesione przez Gminę zarzuty nieuwzględnienia jej stanowiska co do terminu wypłaty odszkodowania. Żaden przepis ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wiąże terminu odtworzenia ogrodu z wnioskiem (propozycją) działkowców. Brak wypowiedzi działkowców nie oznacza, że Starosta był związany propozycją Gminy (wypłata odszkodowania w terminie roku od daty wykonalności decyzji). Przepisy ustawy nie zawierają żadnych dyrektyw co do terminu wypłaty odszkodowania, pozostawiając jego określenie uznaniu organu. Starosta przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji racjonalne argumenty, z powodu których uznał propozycję Gminy za niemożliwą do zaakceptowania i uznał za właściwy termin 3-miesięczny.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiednio precyzyjnego wskazania stron postępowania (adresy zamieszkania, PESEL, imiona rodziców) także jest chybiony. Powołany przepis Kodeksu nakazuje oznaczenie stron w decyzji, co sprowadza się w praktyce do podania ich imion i nazwisk oraz adresów zamieszkania. Jeżeli adresy zamieszkania są znane z akt sprawy, nie ma potrzeby podawania ich w samej decyzji, zwłaszcza w rozstrzygnięciu. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby formułować obowiązek podawania numerów PESEL adresatów decyzji, nie jest to konieczne dla prawidłowego ich oznaczenia.

Jeżeli chodzi o treść pisma procesowego z 11 maja 2019 r. uczestniczki postępowania, to w odniesieniu do kwestii charakteru prawnego ROD "[...]" oraz terminu wypłaty odszkodowania określonego w decyzji Starosty, Sąd wypowiedział się wyżej, wyrażając ocenę zbieżną z argumentacją skarżącej. Z kolei argumenty dotyczące kwestii wykonania decyzji w zakresie odnoszącym się do odszkodowania za składniki mienia pozostawione przez uczestniczkę na terenie parceli wchodzącej w skład ogrodu działkowego, nie mogą być analizowane przez Sąd, gdyż nie dotyczą oceny legalności zaskarżonej decyzji, ale jej wykonania. Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że zgodnie z art. 26 ust. 4 u.r.o.d. odwołanie od decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie odnoszącym się uprawnień do odszkodowania oraz obowiązku odtworzenia ogrodu, nie wstrzymuje wykonania decyzji o zwrocie w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).