Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 623/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), , Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. W. K. I Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.; dalej: u.d.p.), podjęła dnia [...] września 2015 r. uchwałę [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Gmina [...].

Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. E. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub skarżąca) wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały. W wezwaniu Spółka podniosła zarzuty nieuzasadnionego zróżnicowania wysokości opłat w zakwestionowanej uchwale, a także powielenie w treści uchwały przepisów ustawowych.

Pismem z dnia 11 marca 2016 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] poinformował Spółkę, że do Rady nie wpłynęły żadne inicjatywy uchwałodawcze dotyczące kwestionowanej uchwały. W związku z tym Przewodniczący stwierdził brak podstaw do podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały.

Pismem z dnia 22 marca 2016 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę z dnia [...] września 2015 r. Pełnomocnik podniósł cztery zarzuty: naruszenia art. 40 ust. 5 i ust. 9 pkt 3, 4 i 5 u.d.p. poprzez niezgodne z przepisami ustawy określenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego; naruszenie § 118 i § 137 Zasad techniki prawodawczej poprzez powtarzanie w uchwale przepisów powszechnie obowiązujących; naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez bezprawne zróżnicowanie stawek dla urządzeń umieszczanych w pasie drogowym; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia uchwały.

Uzasadniając interes prawny legitymujący do wniesienia skargi wskazano, że Spółka zajmuje się budową i eksploatacją parków elektrowni wiatrowych, w tym na terenie gminy [...]. Realizacja inwestycji wymaga budowy infrastruktury kablowej i światłowodowej, m.in. w pasie drogowym. Na podstawie kwestionowanej uchwały Burmistrz [...] wydał wobec Spółki kilka decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i ustaleniu wysokości opłaty.

W ocenie pełnomocnika skarżącej Rada Miejska przekroczyła zakres delegacji ustawowej, bowiem Rada nie zróżnicowała stawek na podstawie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni czy rodzaju zajęcia pasa drogowego. Zastosowanie ustawowych przesłanek zróżnicowania stawek opłat ma na celu ich zracjonalizowanie. Ich niezastosowanie prowadzi do niedopuszczalnej dyskryminacji adresatów uchwały, w efekcie czego taka samą stawkę opłaty wniosą podmioty znajdujące się w odmiennych sytuacjach.

Uzasadniając zarzut naruszenia Zasad techniki prawodawczej pełnomocnik Spółki wskazał na zbieżność treści art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz § 3 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym w przypadku zajęcia pasa w celu umieszczenia w nim urządzeń na niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Z Zasad techniki prawodawczej wynika, że powielanie w uchwale przepisów ustawowych jest niedopuszczalne, zwłaszcza że obowiązują one bez względu na ich powołanie w uchwale. Wobec tego § 3 ust. 4 uchwały powinien być uznany za nieważny

W zakresie zarzutu naruszenia zasady równości pełnomocnik Spółki wskazał, że w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada ustaliła znacznie niższą stawkę opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego dla przewodów lub urządzeń wodociągowych w porównaniu do stawki podstawowej, obowiązującej w odniesieniu do innych urządzeń infrastruktury technicznej (§ 3 ust. 1). Rada nie wskazała, w oparciu o jakie kryterium dokonała rozróżnienia rodzaju urządzeń. W ocenie pełnomocnika przyjęte w uchwale rozróżnienie rodzaju urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz innych urządzeń służących do przesyłu nie ma oparcia w przepisach prawa. Urządzenia przesyłowe nie mogą być kwalifikowane jako "różnego rodzaju urządzenia", o których mowa w pkt 5 art. 40 ust. 9 u.d.p. Stanowisko takie zdaniem pełnomocnika znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Zdaniem pełnomocnika Spółki Rada wykorzystała swoją pozycje do zapewnienia korzystniejszych warunków ekonomicznych dla własnej Gminy, tworząc preferencyjne zasady dla umieszczenia w pasie urządzeń służących realizacji jej zobowiązań do zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności poprzez realizacje zadań użyteczności publicznej. Ustanowiona przez Rade preferencja ma charakter dyskryminujący i narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829, ze zm.).

Pełnomocnik skarżącej podniósł także zarzut, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia umożliwiającego merytoryczne odniesienie się do stanowiska Rady, przez co Rada nie uczyniła zadość zasadzie pogłębiania zaufania, tj. naruszyła art. 8 k.p.a. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie i literaturze pełnomocnik wywiódł, że obowiązek uzasadnienia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego wynika z zasad demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także z zasad "dobrej legislacji". Brak sporządzenia uchwały powinien prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Sama treść uchwały jest niewystarczająca dla oceny motywów działania organu.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Burmistrza Miasta [...] wniesiono o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zróżnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego w § 2-5 zaskarżonej uchwały nastąpiło zgodnie z kryteriami określonymi w art. 40 ust. 9 u.d.p. Ustawodawca nie narzucił organom stanowiącym gmin sposobu różnicowania stawek w odniesieniu do konkretnych rodzajów urządzeń, pozostawiając im możliwość samodzielnego dokonania wyboru w zakresie określenia metody wyodrębnienia rodzaju urządzeń. Przyjęte w zaskarżonej uchwale kryterium, pozwalające na wyróżnienie wśród urządzeń infrastruktury technicznej takich ich rodzajów jak wodociągowe, kanalizacji sanitarnej oraz inne, jest podziałem czytelnym. Rozróżnienie ma charakter przedmiotowy. Wskazane urządzenia służą do zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty, ponadto zazwyczaj umieszczone są na dość dużej głębokości, co sprawia, że nie mają większego wpływu na drogę. Wszystkie inne sieci posadowione są na wyższym poziomie, co powoduje duży problem przy naprawach czy remontach drogi. Tego rodzaju zróżnicowanie pod względem asortymentu mediów jest dopuszczalne na tle ustawy.

W ocenie organu zarzut skarżącej, że podstawowa stawka opłaty w kwocie 65 zł (§ 3 ust. 1 uchwały) jest rażąco wysoka nie ma charakteru prawnego, lecz dotyczy interesu faktycznego Spółki.

Zdaniem organu powoływane przez Spółkę orzeczenia sądów nie mają zastosowania w sprawie, bowiem argumentacja w nich zawarta dotyczyła sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych, a więc służących zaspokajaniu potrzeb publicznych. W analizowanej sprawie budowa infrastruktury kablowej

i światłowodowej przez skarżącą nie spełnia takiego zadania, ma charakter komercyjny i nie służy zaspokajaniu potrzeb publicznych mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z konstytucyjnym i ustawowym określeniem funkcji sądownictwa administracyjnego w Polsce, wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne polega na kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie uchwał jednostek samorządu terytorialnego, przy czym kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem (art. 184 ust. 1 Konstytucji RP; art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2016, poz. 1066).

Sąd nie bada zatem celowości czy słuszności zaskarżonego aktu, jego rola ogranicza się wyłącznie do zbadania zgodności aktu z prawem.

Ocena legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały doprowadziła sąd do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, co musi skutkować oddaleniem skargi.

Podstawą prawną skargi jest art. 101 u.s.g. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności całej uchwały z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Gmina [...]. W § 2 uchwała określiła stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg gminnych, na prowadzenie robót w pasie drogowym. Paragraf 3 uchwały dotyczy stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stawki opłat za zajęcie 1 m2 związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam i na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej uregulowano w § 4 i § 5 uchwały.

Przejście do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do tego, czy skarżąca spełniła przesłanki wskazane art. 101 u.s.g., w szczególności w odniesieniu do legitymacji skargowej.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z punktu widzenia badanej sprawy kluczowego znaczenia nabiera kwestia ustalenia legitymacji skargowej skarżącej, czyli zbadania, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tego przepisu podkreślano wielokrotnie, że skarga wnoszona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, środka przysługującego każdemu, bez względu na związek treści aktu z sytuacją prawną skarżącego. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie jest wystarczający stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok SN z 7 marca

2003 r.; III RN 42/02; wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, z 30 maja 2012 r.,

II OSK 574/12, z 8 lipca 2014 r., II OSK 3005/12; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa (zob. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r., III SA/Lu 690/13, CBOSA).

W ocenie składu orzekającego w badanej sprawie skarżąca częściowo wykazała, że kwestionowana przez nią uchwała naruszała jej interes prawny.

Wywody uzasadnienia skargi w tym zakresie wskazują, że skarżąca upatruje swojej legitymacji skargowej w fakcie prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której realizuje inwestycje polegające na budowie i eksploatacji parków elektrowni wiatrowych. Wymaga to umieszczania infrastruktury kablowej

i światłowodowej w pasie drogowym przy drogach publicznych, z czym wiąże się konieczność uiszczania opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Na podstawie zaskarżonej uchwały Burmistrz [...] ustalił Spółce, w sześciu decyzjach wymienionych w skardze, opłaty za prowadzenie robót w pasie drogowym. Spółka wskazała więc na przesłanki wynikające z art. 40 ust. 1-4 u.d.p., które uzasadniają twierdzenie o naruszeniu jej indywidualnego interesu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka posiada zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w zakresie, w którym wykazała, że jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami ustalającymi obligatoryjną opłatę za zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo w skardze Spółka podnosiła, że realizacja inwestycji przez nią prowadzonych wymaga umieszczania infrastruktury światłowodowej i kablowej w pasie drogowym przy drogach publicznych, z czym wiąże się konieczność uiszczania opłat wymienionych w art. 40 ust. 5 u.d.p. Skarżąca nie przedstawiła jednak żadnej dokumentacji potwierdzającej to stanowisko. Znamienne jest, że na rozprawie przed sądem w dniu 18 stycznia

2017 r. (k. 47 akt sądowych) pełnomocnik skarżącej oświadczyła wprost, że nie jest w stanie wykazać czy na chwilę obecną w pasie drogowym umieszczona jest jakaś infrastruktura techniczna i z tego tytułu naliczane są Spółce jakieś opłaty.

W skardze nie zawężono zakresu zaskarżenia, choć większość zarzutów i ich uzasadnienie w istocie odnosi się do § 3 uchwały (w zw. z § 1 pkt 2), dotyczącego stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Istnienie odpowiedniej (uzasadniającej legitymację skargową) relacji pomiędzy § 3 uchwały, a interesem prawnym skarżącej zdaniem Sądu wymagałoby ustalenia, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności nie tylko prowadzi roboty służące położeniu odpowiedniej infrastruktury, ale też – po wykonaniu tych prac – jest właścicielem lub zarządcą tej infrastruktury i z tego tytułu musi ponosić opłaty za ich umieszczenie w pasie drogowym.

Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że taka sytuacja ma miejsce. Bez przedłożenia takich dokumentów nie sposób poczynić ustaleń w tym zakresie w kontekście interesu prawnego skarżącej co do całości zaskarżonej uchwały.

Z uwagi jednak na wykazany interes prawny skarżącej jako osoby już ponoszącej opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na podstawie kwestionowanej uchwały oraz z uwagi na istotne znaczenie podniesionych w sporze argumentów, sąd uznaje za celowe odniesienie się do nich.

Generalnie argumentacja skarżącej sprowadza się do próby wykazania, że doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz do rażąco wygórowanego ustalenia wysokości tych stawek w odniesieniu do urządzeń nie należących do kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowych. Ponadto Rada uwzględniając w swojej uchwale kryteria zróżnicowania określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. miała obowiązek, ustalając opłaty kierować się wszystkimi kryteriami łącznie.

Odpowiadając na te zarzuty należy podnieść następujące argumenty:

Po pierwsze, ustawodawca pozostawia organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w zakresie ustalania wysokości stawek opłat. Granice tej swobody wyznaczają dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłat wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., z drugiej, konieczność uwzględnienia kryteriów ustalania wysokości stawek, wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p.

Ustalona przez Radę Miejską wysokość stawek opłat określona w zaskarżonej uchwale mieści się w granicach maksimum określonego ustawowo. Co więcej, znajduje się na poziomie poniżej tego maksimum (kilka - kilkanaście procent), jedynie w przypadku opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów wymienionych we wcześniejszych paragrafach na drogowym obiekcie inżynierskim, ustalona została stawka maksymalna 200 zł za zajęcie pasa. Wbrew twierdzeniom skarżącej uchwała uwzględnia również ustawowe kryteria ustalania wysokości stawek. Uwzględniono kryterium kategorii drogi (§ 1 ust. 1), rodzaj elementu zajętego pasa drogowego (§ 2 ust. 1 i 2), rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (§ 3, § 2 i § 5).

Zdaniem skarżącej rada powinna również zróżnicować stawki m.in. na podstawie kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni. W ocenie Sądu wypada przypomnieć w tym miejscu, że ustawodawca prawo ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego powierzył wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego co wyklucza możliwość ingerowania w przyjęte kryteria oraz w wysokość tych opłat przez podmiot, do którego się one odnoszą. Zdaniem Sądu kryteria, które Rada ma uwzględniać przy ustalaniu stawek opłat, wymienione w art. 40 ust. 9 u.d.p., nie mają łącznego charakteru. Wniosek taki wypływa z wykładni językowej wspomnianego przepisu, a wspiera go wynik wykładni celowościowej. Celem wspomnianego przepisu, jest wskazanie dla Ministra właściwego do spraw transportu oraz dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jakie kryteria ma brać pod uwagę (z jakimi należy liczyć się) przy ustalaniu stawek. Nie wszystkie okoliczności wymienione w poszczególnych kryteriach art. 40 ust. 9 u.d.p. muszą występować na terenie właściwości organów uprawnionych do wydania aktu prawnego.

Fakt, że w przypadku przewodów lub urządzeń wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, obowiązują stawki niższe (3 zł) w porównaniu do pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (65 zł) oznacza przyznanie pewnej preferencji na rzecz tych pierwszych, nie prowadzi jednak do konkluzji, że doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania sytuacji adresatów norm prawnych ustanowionych zaskarżoną uchwałą.

Po pierwsze, przyjmując regulację zawartą w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Miasta niewątpliwie kierowała się ustawowym kryterium rodzaju urządzenia w pasie drogowym. Rodzaj urządzenia oznacza zarówno budulec i kształt sieci, ale również

i cel, jakiemu urządzenie będzie służyło, w tym w szczególności rodzaj przesyłanych substancji (materii lub energii), co wiąże się z parametrami technicznymi, jakie musi spełnić infrastruktura przesyłowa (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II GSK 3174/16; wyrok NSA z 20 maja 2014 r., II GSK 685/13; wyrok WSA w Poznaniu z 18 listopada 2014 r., III SA/Po 1211/14; CBOSA). Trafne są zatem argumenty Rady podane w uzasadnieniu do uchwały oraz w odpowiedzi na skargę wyjaśniające specyfikę różnych rodzajów instalacji, uzasadniającą różne stawki opłat. Z uwagi na posadowienie instalacji na różnej głębokości w pasie drogowym ma to wpływ na stan techniczny drogi, jak również na drobne naprawy nawierzchni i remont drogi.

Po drugie, jak podkreśla się w orzecznictwie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. (por. wyroki NSA z 16 maja 2012 r., II GSK 548/11 oraz z 8 kwietnia 2014 r., II GSK 387/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., II GSK 685/13, CBOSA). Wbrew argumentom skarżącej, odmienne stawki dla infrastruktury sanitarnej, wodociągowej w porównaniu do pozostałej infrastruktury umieszczanej w pasie drogowym, w tym kablowej

i telekomunikacyjnej, mają racjonalne uzasadnienie – po pierwsze w odmiennościach wynikających z rodzaju instalacji, o czym była już mowa; po drugie, w rodzaju potrzeb, z zaspokajaniem których się wiążą. Dostarczenie wody oraz odprowadzenie ścieków należą do kategorii zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, warunkujących fizyczną egzystencję człowieka. Inna infrastruktura zaspokaja również istotne potrzeby ludzkie, ale już wtórnego rodzaju, min. charakterze kulturowym. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem o naruszeniu prawa przez Radę Miasta przy takim zróżnicowaniu stawek opłat, skoro ma ono racjonalne uzasadnienie.

Po trzecie, te same argumenty podważają zasadność zarzutów naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Należy mieć na uwadze, że zasada równości nakazuje równe traktowanie podmiotów należących do określonej kategorii, czyli charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną. A contrario, płynie z niej nakaz odmiennego traktowania podmiotów różnych, czyli nie mających wspólnej cechy istotnej. Co więcej, nie każde zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów normy prawnej jest naruszeniem zasady równości. Odmienne traktowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jeżeli ma racjonalne uzasadnienie w innych wartościach chronionych prawnie (z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego por. przykładowo orzeczenia i wyroki z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, t. I, poz. 1; z 15 marca 1995 r., K 1/95, OTK 1995, Nr 1, poz. 7; z 9 czerwca 1997 r., K 24/96, OTK 1997, Nr 2, poz. 20; z 21 września 1999 r., K. 6/98, OTK 1999, Nr 6, poz. 117; z 15 września 1999 r., K. 11/99, OTK 1996, Nr 6, poz. 116).

W tym kontekście należy z jednej strony zwrócić uwagę, że uchwała nie dokonuje zróżnicowania o charakterze podmiotowym, lecz przedmiotowym (por. podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 27 listopada 2014 r., III SA/Gd 688/14, CBOSA). Z drugiej strony, może ona wprawdzie prowadzić do faktycznego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów realizujących inwestycje w zakresie różnych urządzeń infrastruktury, ale – jak wyżej wywiedziono – takie zróżnicowanie ma oparcie w nakazie uwzględnienia ustawowych kryteriów ustalania wysokości stawek, ponadto jest racjonalnie uzasadnione.

Chybiony w ocenie sądu jest również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829, ze zm.; dalej jako: u.s.d.g.). Wynikająca z tego przepisu dyrektywa wspierania przez organy administracji publicznej rozwoju przedsiębiorczości, przez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, jest nazbyt ogólna, aby wyprowadzać z niej wniosek o obowiązku rady gminy stosowania preferencji wobec przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie infrastruktury kablowej i telekomunikacyjnej. Sposób interpretacji przyjęty przez skarżącą prowadziłby do kuriozalnych wniosków – o obowiązku stosowania wszelkich możliwych preferencji w stosunku do wszystkich średnich i małych przedsiębiorców. Powstaje bowiem retoryczne pytanie: czemu wsparcie w postaci preferencyjnych stawek opłat miałoby dotyczyć tylko przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę, a nie np. działalność reklamową. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest naruszenie prawa, to zaś zakłada wskazanie jako naruszonego takiego przepisu, który wprowadza jasny, bezwarunkowy obowiązek określonego działania. Dyrektywa płynąca z art. 8 ust. 1 u.s.d.g. jest w tym zakresie niewystarczająca.

Przechodząc do zarzutu skarżącej dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia.

W rozpoznawanej sprawie na XI Sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2015 r. przedstawiono projekt przedmiotowej uchwały wraz z uzasadnieniem. Wprawdzie uzasadnienie to jest krótkie i ogólnikowe, ale nie uniemożliwia ustalenia powodów i kryteriów jej podjęcia. Jak już przedstawiono powyżej, głównymi motywami zróżnicowania stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego była odmienność wynikająca z rodzaju urządzenia oraz głębokości jego posadowienia w drodze. Pozwala to na dokonanie przez sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 3 ust 4 przedmiotowej uchwały. W tej mierze wskazać przyjdzie, iż w orzecznictwie

i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II GSK 952/15; wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14; CBOSA). Innymi słowy, powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zabieg tego rodzaju może być różnie postrzegany w zależności od konkretnych okoliczności, mimo iż rzeczywiście jest niepożądany. Sama tylko sprzeczność z zasadami legislacji określonymi w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały.

W zaskarżonym uregulowaniu w § 3 ust. 4 Rada Gminy doprowadziła do powtórzenia treści art. 40 ust. 5 u.d.p. Powtórzenie to miał jedynie charakter porządkujący i uściślający zasady obliczania ustalonej w uchwale opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego na okres krótszy niż rok. Taki zabieg był uzasadniony potrzebą czytelności i zrozumiałości aktu prawnego przez jego adresatów.

Konkludując należy stwierdzić, że Rada Miasta nie przekroczyła w zaskarżonej uchwale wyznaczonych ustawowo granic swobody normowania, co nie pozwala na uznanie uchwały za sprzeczną z prawem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.