Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 47/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 127 ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 36 ust. 1, art. 44, art. 43, art. 45
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Teza: Wojewódzki konserwator zabytków w odniesieniu do niniejszego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego realizacji wydano przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne posiadał odrębną kompetencję do powstrzymania, dostosowania lub odwrócenia skutków działań, które w myśl art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, a podjęcie tych działań wymagało uzyskania jego pozwolenia. Tak uregulowana kompetencja czyni z wojewódzkiego konserwatora zabytków organ orzekający w sprawie, współdecydujący o możliwości realizacji zamierzonej inwestycji, a nie stronę postępowania, w ramach którego wydano kwestionowane pozwolenie wodnoprawne.

TEZY

Wojewódzki konserwator zabytków w odniesieniu do niniejszego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego realizacji wydano przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne posiadał odrębną kompetencję do powstrzymania, dostosowania lub odwrócenia skutków działań, które w myśl art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, a podjęcie tych działań wymagało uzyskania jego pozwolenia. Tak uregulowana kompetencja czyni z wojewódzkiego konserwatora zabytków organ orzekający w sprawie, współdecydujący o możliwości realizacji zamierzonej inwestycji, a nie stronę postępowania, w ramach którego wydano kwestionowane pozwolenie wodnoprawne.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżącej Gminy Miasta G. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa47/10

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].10.2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przekazał sprawę z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, po uchyleniu decyzji Starosty G. z dnia [...].04.2009 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, poprzez budowę urządzeń do poboru wód powierzchniowych, rowu - fosy, zastawki piętrzącej i rowu odprowadzającego wody wraz z wylotem i wskazującej parametry tych urządzeń oraz udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na poborze wód powierzchniowych, ich piętrzeniu w rowie (fosie) i odprowadzaniu do zbiornika wodnego przy W., a także zawierającej zobowiązania nałożone na wnioskodawcę.

Do uchylenia wskazanego pozwolenia wodnoprawnego doszło na skutek odwołania wniesionego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w W. Delegatury w P.. W zaskarżonej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. podniósł trafność argumentacji odwołania i zauważył, iż Starosta G. nie odniósł się do uwag zgłoszonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a w swej decyzji wręcz stwierdził, iż żadna ze stron tego postępowania nie zgłosiła uwag i zastrzeżeń. Organ odwoławczy podniósł też nieprecyzyjność sformułowania zakwestionowanej decyzji, mogącego błędnie sugerować, iż jest ona także pozwoleniem na budowę. Wskazał także na informację uzyskaną od organu konserwatorskiego, iż większość urządzeń gospodarki wodnej objętych tym pozwoleniem wodnoprawnym została już zrealizowana bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co w razie otrzymania stosownego wniosku inwestora w tym przedmiocie, winno kierować sprawę na tory postępowania legalizacyjnego. Zauważył też, iż nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na piętrzenie wód, które odnosi się wyłącznie do wód płynących, a nie wód w urządzeniu wodnym - fosie (rowie). Wskazał wreszcie, iż strony tego postępowania późno zostały zawiadomione o wniosku Burmistrza G. w spawie wydania owego pozwolenia wodnoprawnego i to wymusiło na organie konserwatorskim wniesienie odwołania.

We wniesionej skardze Gmina Miasta G. uznała za gołosłowne -wobec braku wskazania jakichkolwiek konkretów - stwierdzenie Organu Konserwatorskiego o wpływie wydanego pozwolenia wodnoprawnego na substancję zabytku, jako powodującego jej zmianę. Zakwestionowała także zarzut zrealizowania przewidzianych tym pozwoleniem urządzeń wodnych przed jego uzyskaniem, zarzucając organowi odwoławczemu przyjęcie tych twierdzeń odwołania bez ich uprzedniej weryfikacji w postępowaniu dowodowym. Wskazała także, iż doręczenie decyzji Organowi Konserwatorskiemu nie miało miejsca w trybie art. 49 Kpa, jak przyjął organ odwoławczy, a poprzez zawiadomienie pisemne ze wskazaniem daty zajmowania stanowiska - do 27.04.2009 r., a stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków sformułowano 4.05.2009 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, iż strony tego postępowania nie zostały zawiadomione o możliwości zajmowania stanowiska w sprawie przynajmniej na 7 dni przed wskazanym w zawiadomieniu terminem, co naruszyło art. 79 § 1 Kpa. Udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu (fosy) bez wniosku strony w tym przedmiocie. Jednocześnie nadmienił, iż w wyniku spotkania wnioskodawcy i organu, w toku postępowania uzyskano potwierdzenie faktu, iż część urządzeń została już zrealizowana, okoliczność ta nie wymagała więc już dowodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Sąd bowiem, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy bowiem bezzasadnie rozpoznał odwołanie wniesione przez podmiot nie mający w tej sprawie przymiotu strony postępowania.

Podkreślenia wymaga, iż krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został zakreślony w art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). We

wskazanym artykule 127 określono również tryb zawiadamiania stron o wszczęciu tego postępowania, regulując go w dwojaki sposób (ust. 9). Zarówno z tego przepisu, jak i innych przepisów wskazanej ustawy oraz ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) nie wynika, aby przymiot strony tego postępowania posiadał wojewódzki konserwator zabytków. Ustawodawca inaczej zakreślił jego rolę w postępowaniu inwestycyjnym tyczącym zabytku nieruchomego. Wojewódzki konserwator zabytków, w myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest uprawniony do wydawania pozwoleń m. in. na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Pozwolenia te w procesie inwestycyjnym są wymagane i mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Jednocześnie w zależności od tego, czy niezgodne z pozwoleniem lub podejmowane przy jego braku działania jeszcze trwają wojewódzki konserwator zabytków winien zastosować środki przewidziane w art. 44 w zw. z art. 43 tej ustawy lub jej art. 45. Gdy działania te jeszcze trwają zasadne jest nakazanie ich wstrzymania. Gdy zostały już zakończone zastosowanie winien znaleźć art. 45 tej ustawy.

Proces decyzyjny podejmowany w oparciu o art. 43 i art. 44 chronologicznie przedstawia się następująco:

1) wydanie decyzji o wstrzymaniu nielegalnych działań,

2) wydanie stosownej decyzji o charakterze nakazowym, które powinno nastąpić w terminie dwóch miesięcy od doręczenia decyzji z pkt 1, pod rygorem jej wygaśnięcia.

Wydawanie decyzji nakazowych może przybrać dwojaki charakter.

Restytucyjny, kiedy zalegalizowanie danego stanu rzeczy nie może mieć miejsca albo przez podjęcie decyzji o charakterze legalizacyjnym. W zależności od tego, czy uzyskane zostało pozwolenie na podjęcie określonych działań, czy też nie rozróżnić można ich dwa rodzaje :

1) decyzje nakładające obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia oraz

2) decyzje nakazujące podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia działań przy zabytku do zgodności z uzyskanym pozwoleniem.

W tym drugim przypadku po zastosowaniu się do nakazu wydawane jest pozwolenie na wznowienie wstrzymanych działań.

W razie natomiast działań już wykonanych (zakończonych) zastosowanie znajduje, jak wspomniano, art. 45 tej ustawy. Przepis ten przewiduje dwie rozłączne możliwości wydania rozstrzygnięć, podobnie jak w warunkach art. 44 - nakazanie przywrócenia zabytku (jego otoczenia) do stanu poprzedniego, albo zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany przez organ konserwatorski sposób.

Wybór jednej z tych dwóch ewentualności uzależniony być powinien przede wszystkim od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który biorąc pod uwagę wartość zabytku, nie może być w ogóle tolerowany, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego zaistnienia do wymagań ochrony konserwatorskiej można odpowiednio dostosować, przy podjęciu określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora (por. zbliżony pogląd prezentuje R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Wojewódzki konserwator zabytków w odniesieniu do niniejszego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego realizacji wydano przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne posiadał odrębną kompetencję do powstrzymania, dostosowania lub odwrócenia skutków działań, które w myśl art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, a podjęcie tych działań wymagało uzyskania jego pozwolenia. Tak uregulowana kompetencja czyni z wojewódzkiego konserwatora zabytków organ orzekający w sprawie, współdecydujący o możliwości realizacji zamierzonej inwestycji, a nie stronę postępowania, w ramach którego wydano kwestionowane pozwolenie wodnoprawne.

Jeśli więc w ocenie organu, owo pozwolenie wodnoprawne posiadało istotne, rażące wady drogę do jego wzruszenia - wobec faktu, że żadna ze stron tego postępowania nie wniosła środka odwoławczego - stanowiło uruchomienie postępowania nadzorczego. Nieuprawnione było więc uczynienie z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. Delegatury w P. strony tego postępowania. Jako rażąco naruszające prawo (art. 138 oraz art. 16 § 1 Kpa) oceniać zatem należy wydanie na skutek odwołania tego podmiotu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, zamiast umorzenia postępowania odwoławczego z jej środka zaskarżenia. Rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony danego postępowania a twierdzący, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku nie może prowadzić do

wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, niezależnie od tego, czy przytoczona przez organ na poparcie przyjętego stanowiska argumentacja mogłaby być uznana za trafną, dotknięte jest wadą nieważności.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni natomiast bezprzedmiotowym rozważanie zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

5

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań z niego płynących.