Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1193/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 roku sprawy ze skargi H. T. i M. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz H. B. T. i M. T. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na H. B. T. i M. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 38.992,39 złotych, wobec uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...], a wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] nakazującego rozbiórkę budynku gospodarczego położonego w miejscowości D. nr 52, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 119, 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1966 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wezwał jednocześnie zobowiązanych do wpłacenia powyższej kwoty w terminie 7 dni, pod rygorem jej ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nadto do wykonania wymienionego obowiązku rozbiórki, w terminie 7 dni, z zastrzeżeniem zastosowania innego środka egzekucyjnego.

Odpis postanowienia i tytułu wykonawczego, przesłane H. i M. T., zostały zwrócone organowi, z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie przez zobowiązanych.

Na wniosek B. T., organ ponownie wysłał zobowiązanemu odpis rozstrzygnięcia z dnia [...] wraz z tytułem wykonawczym. Odbiór powyższych pism potwierdziła osobiście M. T. w dniu 19 października 2005 roku.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. dotyczące nałożenia grzywny celem przymuszenia, H. i M. T. zaskarżyli w dniu 19 października 2005 roku zażaleniem, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zobowiązani domagali się umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu żalący zakwestionowali słuszność przedmiotowego postanowienia podnosząc, iż nie otrzymali tytułu wykonawczego obligującego do rozebrania budynku gospodarczego. Wskazali, iż budynek jedynie remontowali, natomiast nie budowali go, więc nie powinni stać się adresatami nałożonej grzywny. Powołali się także na brak środków finansowych pozwalających na realizację zastosowanego fiskalnego środka przymusu. Zarzucili także, iż grzywna z art. 199 i nast. k.p.a. nie może być zastosowana wobec dwóch osób jednocześnie. Uzasadniając złożony wniosek o przywrócenie terminu wskazali, iż dopiero 19 października 2005 roku otrzymali zaskarżone postanowienie i tytuł wykonawczy. Celem uzupełnienia wniosku, H. T. złożył zaświadczenie lekarskie dotyczące stanu jego zdrowia w latach 2001 – 2003. Żalący wskazał, iż w roku 2001 doznał skomplikowanego podwójnego złamania prawej nogi oraz uszkodzenia czaszki, w związku z czym nie był zdolny do jakichkolwiek działań prawnych, a do chwili obecnej nadal odczuwa skutki powyższych urazów. Wyjaśnił, iż podniesiona okoliczność stanowiła przyczynę niezłożenia zażalenia w terminie. Podniósł też, iż wraz z żoną są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości D. nr 52 w 1/3, natomiast w pozostałej części współwłaścicielami są synowie skarżących G. T. i Marek T., wobec czego także oni winni być stroną postępowania.

17 października 2005 roku H. T. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji należności pieniężnej z emerytury, powołując się na trudną sytuację materialną oraz okoliczność nieotrzymania tytuł wykonawczego i brak wiedzy o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym.

Pismem z dnia 4 listopada 2005 roku, Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie.

W dniu [...] roku, działając na podstawie art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał postanowienie nr [...], w którym zajął negatywne stanowisko w sprawie wstrzymania wymagalności grzywny nałożonej na H. T.. Jednocześnie organ wyraził podgląd, iż pozytywne załatwienie sprawy mogłoby nastąpić jedynie w razie wykonania decyzji o rozbiórce.

Rozpoznając złożony przez zobowiązanych wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o nałożeniu grzywny, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniami z dnia [...], po pierwsze odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia (postanowienie Nr [...]), po drugie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (postanowienie Nr [...]). Uzasadniając pierwsze z rozstrzygnięć [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oparł na przepisach art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. wskazując, iż żalący nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminowi do złożenia zażalenia. Argumentował, iż H. i M. T. złożyli środek zaskarżenia po upływie ponad roku od dnia, w którym należało uznać postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. za doręczone, a ponadto nieskutecznie powołują się na okoliczność leczenia H. T. w sytuacji, gdy zakończone ono zostało w roku 2003, a postanowienie wydano [...]. Organ przyjął fikcję prawną doręczenia z art. 44 k.p.a. i uznał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] zostało doręczone żalącym w dniu 12 lipca 2004 roku, wobec czego termin 7 dni na złożenie środka zaskarżenia upłynął 19 lipca 2004 roku. Tym samym składając zażalenie w dniu 19 października 2005 roku H. i M. T. zakreślony termin przekroczyli. Organ wskazał jednocześnie, że wnioskodawcy nie dochowali terminu 7 dniowego do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny jego uchybienia. W tej bowiem sytuacji powinni go złożyć w ciągu 7 dni po zakończeniu procesu leczenia H. T.. Wniosek byłby jednak bezprzedmiotowy, gdyż zaskarżone postanowienie nie było jeszcze wówczas wydane. Drugie z postanowień, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oparł na przepisie art. 134 k.p.a. wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia stronie postanowienia. Skoro wiec postanowienie organu I instancji zostało skarżącym doręczone w dniu 12 lipca 2004 roku jak to wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (zwrot do nadawcy z adnotacją z dnia 12 lipca 2004 roku nie podjęto w terminie) zatem termin złożenia zażalenia upływał z dniem 19 lipca 2004 roku.

Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] H. i M. małżonkowie T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym go postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...], a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania wskazanego wyżej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi administracji rażące naruszenie art. 44 k.p.a., wskazując na niewykorzystanie przez osobę doręczającą możliwości doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 43 k.p.a., pozwalającego na zastosowanie fikcji doręczenia przez podwójne awizo. Skarżący wskazali, iż o postanowieniu w przedmiocie nałożenia grzywny dowiedzieli się dopiero 19 października 2005 roku, nie mieli więc możliwości wcześniejszego złożenia zażalenia. Podali nadto, iż wykonanie nałożonej grzywny pozbawi ich środków do życia. Podnieśli także zarzut niedopuszczalności stosowania grzywny w celu przymuszenia wobec dwóch osób jednocześnie. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie postanowienia o nałożeniu grzywny argumentowali, iż w związku z dokonanym przez organ egzekucyjny zajęciem należności z tytułu renty, kwoty potrącane z tego świadczenia na pokrycie grzywny znacznie mniejszą ilość środków pieniężnych pozostałą na utrzymanie rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ).

Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy Sad rozstrzyga na podstawie akt sprawy.

Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem zaskarżonego a w konsekwencji i postanowienia z dnia [...] Nr [...] a nadto postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o przepisy art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia fikcję prawną doręczenia z art. 44 k.p.a., które według organu nastąpiło w dniu 12 lipca 2004 roku wywodząc, że w razie niemożności doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a., poczta przechowuje pismo przez 7 dni w swojej placówce, zaś tak złożone pismo uważa się za doręczone z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego terminu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, kwestionujących prawidłowość i skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. z pominięciem możliwości doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 43 k.p.a. a co za tym idzie naruszenia przez organ wskazanych przepisów, zbadać należało w pierwszej kolejności czy organ należycie ocenił właściwe zastosowanie przepisów regulujących zasady doręczania pism a tym samym czy zachowano skuteczność prawną doręczenia.

Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście tak jak stanowi to art. 42 k.p.a. lub też innej osobie wymienionej w art. 43 k.p.a., pismo takie składa się na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym, w przypadku doręczania pisma przez pocztę, a jednocześnie zawiadomienie o takim złożeniu należy umieścić w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Jedynie ścisłe zadośćuczynienie tym wymogom umożliwia przyjęcie domniemania, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego terminu przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym zakreślonego art. 44 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, który skład orzekający w sprawie w pełni podziela, że brak prawidłowych adnotacji doręczyciela na zwrotnym poświadczeniu odbioru o przyczynach nie doręczenia przesyłki, o sposobie powiadomienia adresata o przesyłce, skutkuje niemożnością uznania, ze rozstrzygniecie zostało doręczone stronie w trybie określonym w art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1997r. I SA/Gd 1215/96 Lex nr 30594, wyrok NSA z dnia 28 maja 1997r. I SA/Gd 23/97 Lex nr 30598, wyrok SN z dnia 12 grudnia 1997r. III RN 94/97 Prok. i Pr. 1998/6/50, postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1998r. III RN 22/98 OSNP 1999/4/114, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998r. I SA 1722/97 Lex nr 45642, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1998r. I SA/Gd 1457/96 Lex nr 34760, postanowienie SN z dnia 9 czerwca 1999r. III RN 17/99 OSNP 2000/10/379, wyrok SN z dnia 22 lutego 2001r. III RN 70/00 OSNP 2001/19/574, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001r. II SA 2871/00 Lex nr 53460, wyrok NSA z dnia 20 marca 2002r. II SA/Gd 2552/99 Lex nr 76110). Jak wynika to z dokumentów zachowanych w aktach administracyjnych, przesyłka zwierająca postanowienie z dnia [...] Nr [...] została wysłana skarżącym przez organ I instancji w dniu 23 czerwca 2004 roku (data stempla pocztowego). Na przesyłce (kopercie) widnieje adnotacja o awizowaniu dnia 25 czerwca 2004r. i ponownym awizowaniu dnia 5 lipca 2004r., natomiast na zwrotnym poświadczeniu odbioru widnieje adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie". Na dokumentach tych brak jest jednak jakichkolwiek informacji doręczyciela o przyczynach nie doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 lub 43 k.p.a. bądź też gdzie i w jaki sposób pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma stosownie do art. 44 § 2 k.p.a. Tym samym nie można, wbrew poglądowi organu przyjąć fikcji prawnej skutecznego doręczenia skarżącym przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] Nr [...]. Wniosek ten skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia a także w konsekwencji również i postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Za wadliwe uznać należało również postanowienie organu I instancji z dnia [...] Nr [...] wydane w toku postępowania odwoławczego na skutek wniosku skarżącego H. T. domagającego się wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 k.p.a. i w sentencji postanowił " zając negatywne stanowisko w sprawie wstrzymania wymagalności nałożonej grzywny(...)" argumentując w uzasadnieniu, że pozytywne stanowisko w sprawie wstrzymania wymagalności nałożonej grzywny mógłby zając jedynie w chwili wykonania powyższej decyzji. Wskazana motywacja jest zupełnie nie zrozumiała szczególnie wobec treści art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiącego, że organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia Tym samym uznać należy, że omawiane postanowienie nie spełnia podstawowych wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i zapadło z naruszeniem wskazanych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. IV SA 1048/97 Lex nr 48189).

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.