Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1473/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 i art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 96 i art. 98
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej B. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], znak: [...] przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. P. z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków, studni i budowę pompy ciepła na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. 71 położonej w miejscowości L.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...], znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717), zwanej dalej "ustawą" w zakresie braku zgodności z przepisami odrębnymi wskazanymi w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zwanego dalej RDOŚ, z dnia [...] maja 2014r., nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. podniosła, że wbrew opinii RDOŚ brak jest śladów żerowania czy zalatywania na działkę orlika krzykliwego lub orła przedniego, a zatem można wnioskować, że wymienione działki nie są w chwili obecnej czynnie wykorzystywane jako żerowisko przez te ptaki. Skarżąca podała, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości około 200 m od drogi, sąsiednie nieruchomości są działkami zabudowanymi, a przedmiotowa inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Skarżąca dalej zwróciła uwagę na nieścisłości w opracowaniu RDOŚ w zakresie wpływu spornej inwestycji na stan siedlisk tych. B. P. zarzuciła, iż w postępowaniu pojawiły się również błędy formalne.

Kolegium wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a" art. 4 ust. 2, pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Kolegium wyjaśniło, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy), a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Na obszarze bez planu miejscowego wymogi ładu przestrzennego są wyprowadzane z ogólnej normy art. 61 ust. 1 ustawy, po myśli którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli zachodzą łącznie przesłanki wymienione w cytowanym przepisie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie/wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc.

5) decyzja jest zgodną z przepisami odrębnymi.

Przepis ten, w punktach 1 - 5, enumeratywnie podaje warunki, łączne spełnienie których, pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści wyżej przytoczonego przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, iż w przypadku niespełnienia choćby jednego z wyżej przytoczonych warunków, organ właściwy do wydania decyzji jest zobligowany odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. niezgodność z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należą między innymi przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zmianami), zwanej dalej "U.o.p.". Według przepisu art. 33 cyt. ustawy zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Przepis powyższy stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu stwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Wyjątek, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, gdyż nie można uznać budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego za nadrzędny interes publiczny.

Wobec tego, że działka objęta planowaną inwestycją położona jest w obszarze Natura 2000, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przedłożenia RDOŚ dokumentów określonych w tym postanowieniu, zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej U.d.i ś. Konsekwencją wydania takiego postanowienia było przeprowadzenie przez RDOŚ postępowania wynikającego z przepisów art. 97 i art. 98 cyt. ustawy. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, budowie studni kopanej lub wierconej, budowie pompy ciepła, na działce nr 71 w miejscowości L. W uzasadnieniu tego postanowienia RDOŚ wskazał, że działka, na której planuje się realizację inwestycji stanowi część kompleksu łąkowo- pastwiskowego, który nie jest objęty żadną zabudową, a realizacja inwestycji przyczyni się do rozpoczęcia zabudowy w całym kompleksie łąkowo-pastwiskowym. Działka graniczy z potokiem [...], za którym rozciąga się ogromny, zwarty kompleks leśny, wchodzący w skład korytarza ekologicznego [...] czyli głównego korytarza ekologicznego o znaczeniu międzynarodowym, a potok ten stanowi też korytarz ekologiczny o znaczeniu lokalnym. Przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji w oddaleniu od istniejącej zwartej zabudowy. W promieniu 5 km od miejsca inwestycji stwierdzono 5 rewirów orlika krzykliwego, po jednym w L., R., K., Ż. oraz H. koło C. W promieniu do 10 km znajdują się 2 gniazda orła przedniego, miejsce planowanej inwestycji jak i tereny przyległe są wykorzystywane łowiecko przez obydwa wymienione gatunki ptaków, a zarówno orlik krzykliwy jak i orzeł przedni, należą do gatunków kwalifikujących B. do ostoi ptasiej Sieci Natura 2000, obydwa gatunki są podatne na zmiany zachodzące w ich siedlisku. Wprowadzenie do krajobrazu rozproszonej zabudowy będzie stanowić zagrożenie dla tych gatunków, dla których OSOP [...] została ustanowiona. Ponadto działka nr 71 położona w miejscowości L. znajduje się w obrębie obszaru występowania rysia europejskiego, wilka oraz niedźwiedzia brunatnego, gatunków o znaczeniu priorytetowym dla Wspólnoty, dla których wyznacza się obszary Natura 2000. Największym zagrożeniem dla tych gatunków jest fragmentaryzacja siedlisk poprzez intensywny rozwój infrastruktury drogowej i turystycznej, ułatwiony dostęp do siedlisk zwiększona ich penetracja przez ludzi w tym wykorzystywania pojazdów mechanicznych, niekontrolowany rozwój zabudowy, zabudowa rozproszona oraz brak planowania przestrzennego na znacznym obszarze kraju, powoduje, że obszar zostaje na stałe wykluczony z przestrzeni życiowej osobników ww. gatunków. Dalej w postanowieniu RDOŚ podano, że planowana inwestycja, w związku z jej znacznym oddaleniem od najbliższych budynków, jeśli zostanie zrealizowana, stanowić będzie element rozproszonej zabudowy i spowoduje pogorszenie siedliska ww. gatunków w obrębie obszaru [...], pogorszenie stanu zachowania siedlisk będzie ograniczone do stosunkowo niewielkiej powierzchni i można oddziaływanie tej inwestycji potraktować jako mało istotne, jednakże biorąc pod uwagę fakt, że realizacja przedmiotowej inwestycji całkowicie na stałe wykluczy obszar objęty inwestycją z przestrzeni życiowej ww. gatunków uznaje się ją za istotnie szkodliwą i stojącą w sprzeczności z podstawowym celem, dla którego został utworzony obszar Natura 2000 [...], czyli dla ochrony ważnych dla Wspólnoty gatunków zwierząt i ich siedlisk. W końcowej części uzasadnienia postanowienia RDOŚ w [...] zapisano, że zezwolenie na realizację inwestycji byłoby złamaniem art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Podkreślono też, że odmowa uzgodnienia przedmiotowej inwestycji uwzględnia zapisy art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej mówiącego, iż Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty, opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego.

Zgodnie z przepisem art. 100 U. d. i ś, postanowienie wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, o którym to postanowieniu mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy, a więc postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 tej ustawy, a więc między innymi decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu (art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 U.d.i ś). W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] zobligowany był odmówić ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, budowę studni kopanej lub wierconej, budowę pompy ciepła, na działce nr ewid. 71 w miejscowości L.

Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji wyrażonego w zaskarżonej decyzji jak też w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...].

Skład orzekający Kolegium analizując całość zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, stwierdził wprawdzie, że materiał ten nie jest pełny, a postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zawiera uchybienia, nie mają jednak one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż uzupełnienie tych braków nie doprowadziłoby do podjęcia innego rozstrzygnięcia, niż rozstrzygnięcie podjęte zaskarżoną decyzją.

Zarzuty odwołania są oceną materiału dowodowego dokonaną przez skarżąc i nie zasługują na uwzględnienie.

B. P. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie oraz o ponowne rozpatrzenie tej sprawy przez organ drugiej instancji zarzucając jej nierzetelne podejście do sprawy.

W uzasadnieniu podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pominęło fakt, że RDOŚ wychodził z założenia, że planowana inwestycja będzie inwestycją rozproszoną przyjmując, że w najbliższej okolicy nie ma żadnych innych zabudowań mieszkalnych, co jest niezgodne z prawdą. Podała, że skoro spełnione są pozostałe 4 warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to oczywiste jest, że planowaną inwestycja nie będzie inwestycją rozproszoną, ale kontynuacją istniejącej już zabudowy. Zatem doszło do wysnucia wniosków opartych na błędnych założeniach, co w tym wypadku powoduje bardzo poważną w skutkach decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków, studni i budowę pompy ciepła na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. 71 położonej w miejscowości L. powołując się na przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, powołując przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia prezentuje pogląd, że był związany rozstrzygnięciem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydanym na podstawie art. 100 cyt. ustawy.

Bezspornym jest, że na obszarze objętym planowaną inwestycją obowiązuje obszar ochronny ptaków Natura 2000 [...] oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...].

W myśl art. 96 ust. 1 cyt. ustawy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, która nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Jeżeli zaś, z tej oceny oddziaływania przedsięwzięcia wynika, że może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar i jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 34 ustawy o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia – art. 98 ust. 3 ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia warunków do realizacji przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą.

Analizując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i judykatury przyjęto, że nie można dopuścić do takiej sytuacji, że wydane w postępowaniu akcesoryjnym postanowienie nie będzie podlegać kontroli Sądu, a tym samym nie będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego, jakim jest wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jest związany tym postanowieniem, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 755/10).

Respektując ten kierunek judykatury Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, w której zapadła decyzja główna dotycząca ustalenia warunków zabudowy i na podstawie art. 135 P.p.s.a. podlega kontroli Sądu.

Wydanie postanowienia na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy poprzedziło sporządzenie raportu.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego. W literaturze przyjmuje się, że stanowisko rzeczoznawców przedstawione na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W ocenie W. Radeckiego raport jest nienazwanym w K.p.a. środkiem dowodowym.

Zdaniem G. Dobrowolskiego treści zawarte w raporcie powinny podlegać szczegółowej weryfikacji w trakcie postępowania oraz że mają do niego zastosowanie wszystkie zasady postępowania dowodowego, w tym również zasada swobodnej oceny dowodów.

Organ nie jest związany treścią raportu a powinien dążyć do rozstrzygnięcia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej (patrz opinia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2014 r.).

Z raportu znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że planowana inwestycja obejmuje jedynie 1,5 % siedliska, a położenie inwestycji nie spowoduje fragmentacji tego siedliska.

Część inwestycji planowana jest pod powierzchnią ziemi (ścieki, pompa ciepła). Oznacza to, że po skończonej budowie teren będzie poddany rekultywacji i zostanie przywrócona aktywność biologiczna tej części siedliska.

Dla obszaru natura 2000 bardzo ważne jest nienaruszenie korytarzy ekologicznych. Jest to istotne dla migracji, rozprzestrzeniania się i wymiany genetycznej dzikich gatunków w ramach sieci Natura 2000.

Planowana inwestycja będzie znajdowała się bliżej drogi, na skraju siedliska przyrodniczego. Graniczący z drogą potok [...] może stanowić korytarz ekologiczny.

Potok [....] jest oddzielony od planowanej inwestycji naturalną 2 m skarpą oraz naturalnym pasem zieleni.

Z raportu oraz jego uzasadnienia wynika, że planowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na korytarz ekologiczny.

Inwestorzy po skończeniu budowy planują podjęcie środków ochronnych, a to: zachowanie różnorodności florystycznej łąk świeżych, zachowanie ekstensywnej formy gospodarowania nimi oraz odpowiednią konserwację zbiorowisk łąk świeżych. W uzasadnieniu postanowienia brak odniesienia się do oceny tej części raportu.

W literaturze zwraca się uwagę, że problemy praktyczne związane z treścią raportu dotyczą "wariantowania".

"Obecnie wariant zerowy, czyli polegający na niewykonywaniu inwestycji nie stanowi wariantu alternatywnego w rozumieniu dyrektywy unijnej nr 85/337 zatytułowanej "w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne" – art. 5 ust. 3 tiret 4, co zobowiązuje inwestora do wskazania w raporcie innego racjonalnego wariantu.

Opinia Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana na wstępie zwraca również uwagę na zasadę przezorności, której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska tak nie nazywa lecz wielokrotnie odwołuje się do niej.

Zasad ta została wprowadzona do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w 1992 r. Art. 191 tego Traktatu "o funkcjonowaniu linii europejskiej stanowi "polityka linii w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W polskim prawie zasada przezorności została wprowadzona w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w art. 6 ust. 2. Wg tego przepisu, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany kierując się przezornością podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W dalszym uzasadnieniu tej zasady chodzi o "zwiększony stopień prewencji" (patrz opinia NSA z dnia 22 grudnia 2014 r.). Oznacza to, że każdy kierując się zasadą przezorności planując inwestycję w obszarze Natura 2000 musi podjąć wszelkie środki zapobiegawcze.

Zakładać należy również racjonalność ustawodawcy. Gdyby jego celem było wyłączenie obszaru Natura 2000 zupełnie z możliwości zabudowy, przepis brzmiałby odmiennie.

Ustawodawca mówiąc o obszarze Natura 2000 używa pojęcia "znacząco negatywnego oddziaływana planowanej inwestycji", a więc jest to pojęcie kwalifikowane pojęcia oddziaływanie.

Raport powinien być oceniony zgodnie z treścią zasady przezorności, która oznacza zwiększony stopień przezorności.

W postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] opinie biegłych zawierają oceny bardzo teoretyczne. W sposób niewyczerpujący odnoszą się do odmiennego stanowiska z raportu, bez właściwej argumentacji rozbieżności.

Nawet jeżeli z uzasadnienia postanowienia wynika, że planowana inwestycja w jakimś zakresie "sama w sobie" nie stanowi pogorszenia środowiska lecz ze względu na fakt, że otwarta zostanie droga kolejnym inwestycjom, co w przeszłości spowoduje negatywne oddziaływanie na ten obszar.

Na marginesie dodać należy, że właśnie ze względu na drogocenny obszar Natura 2000, niezbędnym jest opracowanie planu przestrzennego zagospodarowania dla tego terenu. To pozwoliłoby w sposób planowy gospodarować tym cennym obszarem.

Z ustawy nie wynika, że konstytucyjna zasada własności wraz z zasadą proporcjonalności została wyłączona z tych terenów.

W związku z tym, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie spełnia wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. rozstrzygnięcie organu objęte skargą jest przedwczesne.

Prowadząc ponownie postępowanie należy uwzględnić stanowisko Sądu.

Na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627) oraz art. 98 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Sąd uwzględnił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.