Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1131/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 art. 40 art. 42
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły(spr.), Protokolant ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. R. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie.

Orzeczenie to zapadło po rozpatrzeniu odwołania E. i F. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...]udzielającej E. M. i F. M. pozwolenia na użytkowanie garażu typu blaszak zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ulicy [...] w [...]. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek ww. odwołania, uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji na wstępie organ odwoławczy wskazał na tryb, w jakim orzekał, uregulowany w art. 156 k.p.a. Podał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, ponieważ stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji (z obrotu prawnego) ze skutkiem ex tunc. Podkreślił, że organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą te przesłanki, uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie prowadzone we wskazanym trybie nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, o rażącym naruszeniu prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Wywiódł następnie, że badana w tym postępowaniu decyzja z dnia [...] lipca 1994 r. nie jest dotknięta taką wadą, ani żadną inną uregulowaną w ww. art. 156 § 1 Kodeksu. Organ odwoławczy nie podzielił w konsekwencji oceny w tym zakresie dokonanej w sprawie przez organ I instancji.

Przedstawiając własną ocenę sprawy podał, że jak wynika z akt, na działce nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...], F. M. około [...] października 1993 r. ustawił na płytkach chodnikowych garaż blaszany na samochód osobowy. Na powyższą inwestycję uzyskał pozwolenie. Dotyczyło ono ustawienia tymczasowego garażu blaszanego na samochód osobowy i zostało objęte decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...]. W toku oględzin, przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Rejonowego w [...] w dniu [...] grudnia 1993 r. ustalono, że inwestor samowolnie zmienił lokalizację garażu w stosunku do określonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r., tj. garaż został usytuowany w granicy z działką nr [...], a dodatkowo - nad kablem energetycznym, stanowiącym przyłącze do budynku F. M.. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nakazał E. M. i F. M. wykonanie zabezpieczenia kabla energetycznego. Na skutek odwołania, wniesionego przez M. R., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w celu zabezpieczenia właściwych warunków użytkowych dla obiektu projektowanego, jak też istniejących w sąsiedztwie należy sporządzić plan sytuacyjny w zakresie ukształtowania dróg dojazdowych do bram wjazdowych na działkach o nr [...]oraz [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]nałożył na E. M. i F. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu oraz przedłożenie oświadczenia o stanie technicznym oraz powykonawczego namiaru geodezyjnego garażu.

I dalej, organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na datę powstania samowoli budowlanej ([...].10.1993 r.), zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli przed dniem 01.01.1995 r.) nie stosuje się art. 48 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane, dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Do takich obiektów stosuje się, w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej, przepisy art. 37-42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Podstawą prawną weryfikowanej decyzji jest art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu jest podstawą do wydania pozwolenia na jego użytkowanie.

Organ podał, że w wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1251/03 WSA w Krakowie wskazał, iż stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu jest podstawą do wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Ustalenia w tym zakresie winny obejmować zbadanie, czy dany obiekt został wzniesiony zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami prawa. Uwzględnić się przy tym powinno cel pozwolenia na użytkowanie. Jest on inny niż w przypadku wydawania pozwolenia na budowę. O ile przy wydawaniu pozwolenia na budowę chodzi o wyznaczenie dozwolonego w ramach obowiązujących norm kształtu planowanej inwestycji, to przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie chodzi o sprawdzenie, czy zrealizowana już inwestycja spełnia wymagania prawa.

Organ wskazał przy tym, że Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki, określonych w art. 37 tejże ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju, zabudowę. Warunkiem zastosowania przez organ administracji-publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w tym przepisie jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia, po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nieprzewidzianym - w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju. Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje. W sytuacji, gdy okoliczności przewidziane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzą organ wydaje decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast do użytkowania nielegalnie wybudowanego obiektu można przystąpić dopiero z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził w efekcie, że podstawową kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i obowiązującym prawem lokalnym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. wskazano, że "zgodnie z m.p.o. zagospodarowania przestrzennego miasta [...] działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu [...]-tereny osiedleńcze dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła w związku z czym dopuszcza się lokalizację garażu jako uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej". Z akt sprawy wynika, że F. M. dokonał zabezpieczenia kabla energetycznego, zgodnie z wymogami Zakładu Energetycznego jak również, że lokalizacja garażu nie utrudnia prawidłowego korzystania z dojazdu do działki nr [...] od strony ul. [...], ponieważ odległość od bramy wjazdowej na posesję M. R. do drzwi garażu F. M. wynosi 3,65 m, co potwierdza notatka służbowa, sporządzona przez Urząd Rejonowy w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz pismo Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994 r., znak: [...]. Zgodnie z § 156 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, ze zm.) minimalne odległości wolno stojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczone od ścian garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych określa się według tabeli, z której wynika, że w przypadku garaży z materiałów niepalnych oraz garaży o powierzchni do 20 m włącznie z materiałów palnych odległość garażu od budynków sąsiednich wykonanych z materiałów niepalnych powinna wynosić 3 m. Z akt sprawy wynika, że sporny garaż jest położony w odległości ok. 4,00 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] i ok. 6,00 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], co potwierdza szkic sytuacyjny, stanowiący załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] grudnia 1993 r. W związku z powyższym należy wskazać, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 42 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane oraz nie narusza art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na to, że organ przeprowadził właściwie postępowanie wyjaśniające oraz dokonał analizy warunków technicznych, obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji.

Na koniec organ odwoławczy zaznaczył, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenia prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z dnia [...] marca 2015 r., skarżący – M. R. wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że zestawienie decyzji WINB z przepisami prawa materialnego nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego;

-art. art. 7, 12, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

-§§ 13, 156 ust. 1 oraz 156 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie) poprzez: nieuzasadnione niezastosowanie § 13 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa analiza niniejszej sprawy uzasadnia jego zastosowanie; błędną interpretację § 156 ust. 1 i przyjęcie, iż wymogi wynikające z zaskarżonego przepisu zostały spełnione; nieuzasadnione niezastosowanie § 156 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa analiza niniejszej sprawy uzasadnia jego zastosowanie;

-art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że postawienie spornego garażu nie narusza ówcześnie obowiązujących przepisów o drogach publicznych;

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa, w szczególności - brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów stanowiących podstawę dla wydania decyzji co uniemożliwia, a co najmniej utrudnia, kontrolę zgodności z prawem wydanej decyzji.

Skarżący podnosząc powyższe wniósł o dopuszczenie dowodu z miejscowego planu szczegółowego dla Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] września 1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), na okoliczność zaniechania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyjaśnienia zgodności decyzji badanej z ww. planem miejscowym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z orzeczeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić. Nie podzielił bowiem oceny jakiej dokonał ww. organ w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podniósł, że błędnie wskazano w zaskarżonej decyzji, iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do ustaleń GINB w zakresie zachowania warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] w związku z wykonaną samowolą budowlaną skarżący zauważył, że w chwili wydawania badanej decyzji "obowiązywał Miejscowy plan szczegółowy zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...].09.1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) (uwierzytelniona kserokopia załącznika graficznego dotyczącego ul. [...] w [...] wraz z opisem w załączeniu), na podstawie której obszar ul. [...] w [...], którego dotyczy sprawa został sklasyfikowany symbolem [...] (podkreślenie własne kolorem zielonym na załączniku graficznym; kolorem czerwonym zaznaczono lokalizację garażu). [...]WINB słusznie przyjął, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] winien był uzyskać część opisową i graficzną przed wydaniem Decyzji KUR. W chwili wydawania Decyzji KUR plan miejscowy, na który powołuje się Kierownik nie obowiązywał, co bezsprzecznie potwierdza stanowisko [...]WINB, że Decyzja KUR została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeznaczenie spornego obszaru opisanego symbolem [...], które Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przyjmuje za prawidłowe, a za Kierownikiem bez zweryfikowania z dokumentami źródłowymi GINB dotyczy Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...].11.1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...])."

Ponadto, zdaniem skarżącego - wbrew twierdzeniom GINB – "organ wydający pierwotną Decyzję KUR nie zweryfikował lokalizacji garażu z w/w m.p.o." Organ dokonał jedynie ustaleń w zakresie działki [...]pomijając działkę [...], na której także został częściowo zlokalizowany garaż, a także fakt, że garaż stoi bezpośrednio w granicy z działką [...] stanowiącą drogę publiczną oraz, że wyjazd z garażu wychodzi bezpośrednio na drogę publiczną.

Skarżący zarzucił dalej, iż GINB pominął w całości znaczenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Podał przy tym, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] całkowicie zignorował całość treści art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 r. Z kolei organ (GINB) skupił się jedynie na treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

Na szczególną uwagę zasługuje zdaniem skarżącego fakt, że "ani z treści uzasadnienia Decyzji KUR, ani z treści uzasadnienia Decyzji nie wynika, aby organy oceniały, czy garaż Państwa M. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Zarówno GINB, w przeciwieństwie do [...]WINB, a wcześniej Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ograniczył się do ustalenia, czy zostały zachowane wymagane prawem odległości pomijając fakt, iż wjazd do garażu Państwa [...] stoi w kolizji nie tylko z ówczesną bramą wjazdową na posesję skarżącego, ale także z wjazdem do garażu skarżącego. Odległości między oboma wjazdami sprawiają, że wyjazd samochodów z garażu powoduje ryzyko kolizji, a także zagraża osobom wychodzącym z domu na ówczesnej działce [...] (obecnie [...]) - wejście (wyjście z domu wychodzi bezpośrednio pod wyjazd z garażu Państwa [...]). Ponadto, samochody parkujące przed wjazdem do garażu Państwa [...] blokują dostęp do działki [...] (obecnie [...]). Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], a także GINB (w przeciwieństwie do [...]WINB) nie wypowiedział się, czy samowolnie postawiony garaż spełnia wymagania § 13 rozporządzenia, w szczególności, czy w tym zakresie postawienie garażu jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, zarówno Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], a także GINB w całości pominęli fakt, że wjazd do garażu Państwa [...] wychodzi bezpośrednio na drogę publiczną (działka [...], obr. [...] w [...]). Tymczasem zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania badanej decyzji, inwestor (Państwo [...]) ani nie zachował wymaganej prawem odległości od drogi publicznej wynoszącej 6 m, ani też nie uzyskał zgody zarządcy drogi na usytuowanie garażu w odległości bliższej niż 6 m od drogi publicznej. Także Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] przed wydaniem badanej decyzji nie dokonał analizy przedmiotowej inwestycji pod kątem, w pierwszej kolejności, czy wymagane jest stanowisko zarządcy drogi do już istniejącego samowolnie postawionego obiektu budowlanego (nawet jeśli taka analiza została przeprowadzona, to w aktach sprawy brak jest takiego stanowiska, szerzej - brak jest jakiegokolwiek dowodu, że organ, na którymkolwiek etapie postępowania - tak o pozwolenie na ustawienie garażu typu blaszak, jak i później w ramach postępowania o pozwolenie na użytkowanie - w ogóle rozważał tę kwestię). Tym samym organ wydając badaną decyzję nie zbadał usytuowania obiektu względem drogi publicznej, czego GINB nie rozważył - co także świadczyć musi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji skarżący wywiódł, iż zarówno Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], jak i GINB nie zbadali wnikliwie okoliczności sprawy. GINB w ogóle nie ustosunkował się do kwestii podniesionych w decyzji WINB, tj.: wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.; konieczności uzyskania części opisowej i graficznej planu miejscowego oraz uchwały zatwierdzającej go, a to celem weryfikacji ustaleń zwartych w badanej decyzji; zgodności badanej decyzji z § 13 rozporządzenia. Ponadto, GINB: nie uzasadnił na jakiej podstawie przyjął, że badana decyzja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego (skoro w istocie nie miał wglądu w ten plan), a garaż Państwa [...] stoi także na działce [...], o której w ogóle nie ma mowy tak w badanej decyzji, jak i w aktach sprawy; nie wyjaśnił zastosowania bądź braku podstaw do zastosowania do powstałej samowoli budowlanej przepisów ustawy o drogach publicznych; w całości pominął analizę przepisu § 156 ust. 4 rozporządzenia. Tym samym zaskarżona decyzja, pomimo swej pozornie obszernej treści, w praktyce nie zawiera uzasadnienia, jakie niewątpliwie powinna zawierać w świetle art. 107 § 3 decyzja, od której służy stronom skarga do WSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zdaniem Sądu, rację ma bowiem skarżący podnosząc, iż decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nie została poprzedzona prawidłowym i wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym. W efekcie co najmniej przedwcześnie przyjęto w niej, iż badana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] uchylająca decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z dnia [...] lipca 1994 r. (udzielającej na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie garażu typu blaszak zlokalizowanego na działce nr [...]przy ul. [...] w [...]).

Zatem, jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego orzeczenia. Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego tak, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Niemniej ma obowiązek (wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym - dowodowego w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ustalenia, czy weryfikowany akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w ww. art. 156 § 1. W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu ma obowiązek poczynić ustalenia stanu faktycznego sprawy z daty wydania weryfikowanej decyzji (na podstawie akt postępowania zwykłego), jak i stanu prawnego wówczas obowiązującego, a w razie konieczności – również w zakresie skutków stwierdzonego naruszenia.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż Główny Inspektor miał na uwadze tryb postępowania w jakim orzekał, a wydając decyzję – kierował się stanem faktycznym z daty wydania spornego aktu. Pomimo to argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje na bardzo pobieżną analizę sprawy i nie przemawia za wydanym rozstrzygnięciem, a więc - za zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Nie wynika z niej bowiem, aby organ ten dokonał wszystkich potrzebnych ustaleń (m. in. w zakresie stanu prawnego, w tym – prawa miejscowego) oraz, aby dokonał należytej oceny badanego orzeczenia.

To zaś, w ocenie Sądu, świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Rozwijając powyższe wskazać trzeba, że niniejsze postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało z wniosku skarżącego, który zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1994 r. Kwestionowana decyzja wydana została w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu typu blaszak zlokalizowanego na działce nr [...]przy ul. [...] w [...]. Zapadła ona na wniosek F. M., a w jej sentencji przywołano przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Badając to orzeczenie w kontekście zwłaszcza przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało wziąć pod uwagę przebieg postępowania zakończonego tą decyzją, jak i okoliczności w niej podane. Tymczasem, w ocenie Sądu, pełnej analizy w tym zakresie zabrakło. Brak poczynienia niezbędnych ustaleń skutkował w efekcie co najmniej przedwczesnym przyjęciem przez organ odwoławczy, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W tym to zakresie podnieść trzeba, że postępowanie zakończone ww. orzeczeniem o pozwoleniu na użytkowanie, zostało uruchomione w grudniu 1993 r. Dotyczyło ww. garażu, który jak wówczas ustalono (v. protokół z oględzin z dnia [...] grudnia 1993 r.), został zrealizowany w warunkach odstąpienia od uzyskanego pozwolenia na budowę (objętego decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] października 1993 r.), albowiem zmieniono jego lokalizację zbliżając go do granicy działki nr [...] (tj. działki drogowej), a dodatkowo wykonując na kablu energetycznym. Stąd też w decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 1994 r. Wojewoda [...], uchylając decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] grudnia 1993 r. wydaną w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazał na konieczność zastosowania trybu z art. 32 ust. 2 tej ustawy. Zatem, przepisy ustawy z 1974 r. nie znajdowały zastosowania na podstawie odesłania zawartego w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., jak błędnie wskazał na to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a z racji ich obowiązywania w dacie wydawania ww. rozstrzygnięć, w tym decyzji badanej w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem wówczas ustalono inwestor odstąpił od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej zaś sytuacji, w ww. art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca przewidział możliwość orzeczenia o utracie ważności pozwolenia na budowę oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli – wydania decyzji na podstawie art. 37 lub 40. Tym samym w stosunku do przedmiotowego garażu należało wszcząć procedurę z art. 37, a to z uwagi na brzmienie ww. art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. To też oznacza, iż w stosunku do ww. obiektu mogła zostać wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. (kończąca postępowanie legalizacyjne), o ile na wcześniejszym etapie postępowania wykluczono wystąpienie przesłanek z art. 37, których stwierdzenie obligowało organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części zrealizowanego niegodnie z przepisami z okresu jego budowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tej kwestii. Nie tylko wadliwie wskazał na ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (nie obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji i decyzji ją poprzedzających), ale też ograniczył się w sprawie do przedstawienia treści zawartych w uzasadnieniu badanej decyzji, tak w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym, jak również w zakresie zgodności usytuowania tej inwestycji z warunkami technicznymi. W konsekwencji nie sprawdził, czy ustalenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] (zawarte w badanym akcie) były pełne i prawidłowe, a przy tym znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy, a w konsekwencji, czy okoliczności sprawy umożliwiały wydanie decyzji na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r. (legalizującej sporny obiekt).

Niesporne przy tym pozostaje, iż w uzasadnieniu badanej decyzji z dnia [...] lipca 1994 r. organ wskazał, że garaż znajduje się na terenie objętym planem miejscowym miasta [...] oznaczonym symbolem [...]– tereny osiedleńcze dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła, w związku z czym (jak wskazał organ) lokalizacja garażu jako uzupełnienie tej zabudowy jest dopuszczalna. Przywołując powyższe organ nie podał jednak pełnej nazwy uchwały w sprawie planu miejscowego, ani jej publikatora, czy chociażby daty, w jakiej akt ten został podjęty. Akta sprawy nie zawierają zaś wypisu i wyrysu z planu miejscowego, dotyczącego działki nr [...]. Co równie istotne, pełnej oceny w tym zakresie nie dokonano w żadnej z decyzji wydanych w sprawie. Organ wojewódzki w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. (wydanej w sprawie w I instancji) stwierdził z tego powodu, iż badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, taka ocena jest zbyt rygorystyczna. Nie wykluczone bowiem, iż ustalenia zawarte w badanej decyzji co do zgodności inwestycji z planem miejscowym są prawidłowe. Niemniej stwierdzenie to wymagało zweryfikowania. Dlatego też nie sposób zaakceptować stanowiska GINB przytaczającego treść badanej decyzji, bez żadnego sprawdzenia okoliczności w niej przywołanych. W ocenie Sądu, należało wyjaśnić, jaki plan miejscowy obowiązywał w dacie wydania badanej decyzji na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...], a w konsekwencji – czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z ww. przepisem art. 37 nie nadawały się do legalizacji obiekty, które zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie były przeznaczone pod zabudowę albo były przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Należy też dostrzec, iż wprawdzie (jak ustalono) dla przedmiotowego garażu wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, niemniej inwestor zmienił sposób usytuowania tego obiektu, a odstępując w ten sposób od warunków pozwolenia na budowę naraził się na procedurę z art. 37 lub 40 ww. ustawy z 1974 r. (v. art. 32 ust. 2). Tym samym należy przyjąć, iż w sprawie przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. (o pozwoleniu na użytkowanie), należało wykluczyć wystąpienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a tego właściwie na żadnym etapie w postępowaniu zwykłym nie uczyniono. Stąd też braki w tym zakresie należało rozważyć w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i ocenić, czy stanowią one o zwykłym naruszeniu prawa, czy też mają charakter kwalifikowany. W tej zaś kwestii niezbędne było poczynienie dodatkowych, powyżej podniesionych ustaleń, których w sprawie ewidentnie zabrakło. Wątpliwości dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym nie zostały usunięte także po przeprowadzeniu przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. (v. protokół z rozprawy), w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Upewniły jedynie Sąd, iż w tej kwestii konieczne jest poczynienie dodatkowych ustaleń.

Zarzut braku należytego wyjaśnienia sprawy przez GINB podniesiony w skardze jest zdaniem Sądu zasadny nie tylko w związku z ww. art. 37 ust. 1 pkt 1, ale też w związku z pkt 2 tego artykułu. Ten ostatni przepis uniemożliwiał legalizację obiektu w przypadku, gdy obiekt ten powodowałaby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkowało wykonaniem garażu w granicy z działką drogową stanowiącą ul. [...] oraz na kablu energetycznym. O ile ta druga okoliczność została w postępowaniu zwykłym uwzględniona, o tyle ta pierwsza na żadnym etapie sprawy nie została poddana stosownej ocenie. I tak, z akt postępowania zwykłego bezspornie wynika, że jedną z kwestii badanych w toku postępowania było usytuowanie garażu na kablu energetycznym. Z akt tych wynika jednocześnie, że choć doszło do uchylenia decyzji organu wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładającej obowiązek wykonania zabezpieczenia kabla energetycznego na odcinku obecnej lokalizacji garażu, to obowiązek ten został zrealizowany. Inwestor uzgodnił nadto nową lokalizację garażu z zakładem energetycznym. Nie sposób wobec tego w związku z takim sposobem usytuowania garażu (i wobec wykonanych przez inwestora zabezpieczeń zaakceptowanych przez zakład energetyczny) dopatrywać się przeszkody w jego legalizacji w kontekście treści ww. art. 37 ust. 1 pkt 2, jak również wskazywać na konieczność (w istocie) ponownego wydania decyzji z art. 40 tej ustawy. Niemniej należało jeszcze rozważyć w świetle tych przepisów lokalizację garażu w ostrej granicy z drogą, a tego w sprawie zabrakło.

Podsumowując, zastosowanie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do obiektu wykonanego -jak to miało miejsce w tym przypadku- w warunkach odstąpienia od pozwolenia budowlanego, mogło mieć miejsce jedynie po rozważeniu przesłanek z art. 37 i art. 40 ww. ustawy z 1974 r. Badana decyzja do tych przepisów wprost nie nawiązuje. Tym samym należało ocenić w sprawie, czy organ bez dokładnej analizy przesłanek z ww. art. 37 i art. 40, mógł orzec na zasadzie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli nie, to czy uchybienie tego rodzaju należy w tym przypadku zakwalifikować jako rażące. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, iż przed wydaniem orzeczenia na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., konieczne było rozważenie ww. przepisów i wykluczenie konieczności ich zastosowania.

Brak rozważenia ww. kwestii świadczy -w ocenie Sądu- o istotnym naruszeniu w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., i w konsekwencji - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., a to uzasadnia przyjęcie, że co najmniej przedwcześnie GINB orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Tym samym należało uznać, iż postępowanie w sprawie miało charakter niepełny i niewyczerpujący. Dlatego też Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, a kluczowy zarzut skargi dotyczący błędnej oceny w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje na tę chwilę "otwarty".

Co do podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie prawa materialnego, a to poprzez realizację obiektu w sposób naruszający warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (z 1980 r.) oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (wg stany z daty wydania badanego aktu), stwierdzić trzeba, iż są one o tyle niezasadne, że nawet w przypadku wykonania inwestycji w sposób sprzeczny z tymi przepisami, na gruncie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowiło to wystarczającej przeszkody w legalizacji obiektu.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie przeprowadzić w sposób dokładny i rzetelny analizę sprawy, i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie.

Czyniąc ponownie rozważania w sprawie organ winien przy tym wziąć pod uwagę, iż została ona poprzedzona decyzją nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a ta mogła zapaść tylko w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności w niej wskazanych, nadto – iż decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne, a to oznacza, iż inwestycja, której dotyczy musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania, jak i nie może powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Reasumując, organ winien rozważyć jeszcze raz sprawę z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, jak i art. 40, a także art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przesłanek z nich wynikających.

Winien także mieć na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)". Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.