Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 183/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: Do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3- letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

TEZY

Do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3- letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G.z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. S. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów sadowych; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Wójt Gminy G. z urzędu ustalił opłatę adiacencką dla T. i J. małżonków S. w związku z wybudowaniem drogi gminnej z płyt ażurowych we wsi W., osiedle L.. Protokołem z dnia [...] listopada 2005 r. przekazano ją do użytkowania z dniem [...] listopada 2005 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wójt Gminy G. z urzędu ponownie ustalił opłatę adiacencką dla T. i J. małżonków S..

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wójt Gminy G. ponownie ustalił opłatę adiacencką dla T. i J. małżonków S. w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi, we wsi W., geodezyjnie obręb W., dla nieruchomości oznaczonej geodezyjnie na arkuszu mapy nr [...] jako działka/ki nr [...] i [...] o powierzchni [...] i [...]m2, zapisanych w księdze wieczystej KW [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż protokołem ostatecznego odbioru w dniu [...]listopada 2005 r. przekazano do użytkowania drogę z płyt ażurowych na podbudowie tłuczniowej. Organ wyjaśnił, iż z treści zapisu art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj, Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) wynika, że po stworzeniu warunków do korzystaniu z wybudowanej drogi w okresie 3 lat od tego momentu Wójt Gminy G. może wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką, co też w rozpatrywanej sprawie nastąpiło.

Dalej organ podniósł, iż z opracowanego dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że wartość nieruchomości opisanych wyżej przed wybudowaniem drogi wynosiła odpowiednio dla działki [...] - [...] zł przed wybudowaniem drogi oraz [...] zł po jej wybudowaniu; natomiast dla działki nr [...] -[...] przed wybudowaniem i [...] po jej wybudowaniu, wynikła stąd różnica wartości stanowiła podstawę obliczania opłaty w wysokości [...] zł. W ocenie organu operat szacunkowy opracowany został przez Rzeczoznawcę Majątkowego i w sposób zgodny z postanowieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. nr 207, poz. 2109) i określa on prawidłowo wartość działek nr [...] i [...], położonych we wsi W., os. L. zarówno przed wybudowaniem drogi jak i po jej wybudowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów będących podstawą prawną decyzji oraz naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dot. terminu wystąpienia z roszczeniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie już uchyliło decyzję organu I instancji. W ocenie skarżącego Wójt naruszył również art. 145 par. 2 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, ponieważ doręczenie decyzji nastąpiło po upływie 3 lat. Odwołujący zwrócił uwagę, iż decyzja Wójta z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] maja 2010 r. zostały uchylone przez SKO i wyeliminowane z obrotu prawnego, a to dodatkowo oznacza, że obecnie zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2011r. została wydana po trzech latach od oddania drogi do użytku (2005 rok).

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r.,nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...]listopada 2005 r., stworzono Skarżącym warunki do korzystania z ww. drogi. Od dnia odbioru drogi stworzono właścicielowi nieruchomości warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decydującą datą przy ustalaniu opłaty adiacenckiej jest dzień końcowego odbioru urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyroki w sprawach I OSK 767/10 oraz I OSK 680/10). Należy zaznaczyć, iż wystarczy by wydana decyzja była nieostateczna, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W tej sytuacji, uznać należy że zaistniały okoliczności wymienione w przepisie art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego, spowodowany budową drogi i oceniony przez Organ I instancji, możliwe było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej zapłaty. Organ zauważył, iż opłata adiacencka ma charakter daniny publicznej i jest dochodem gminy. Gminie w świetle przytoczonych powyżej przepisów przysługuje roszczenie w stosunku do właścicieli nieruchomości, którym stworzono możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej.

Zaistnienie przewidzianych prawem okoliczności faktycznych - w tym przypadku wybudowanie drogi i stworzenie właścicielowi nieruchomości możliwości korzystania z niej otwiera Gminie Gniezno możliwość dochodzenia od tego właściciela środków na częściowe pokrycie kosztów inwestycji w formie opłaty adiacenckiej. Głównym dowodem w niniejszej sprawie, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej w stanie przed jak i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej - w tym przypadku drogi. SKO podniosło, iż organ I instancji dokonał analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Operat sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z póżn. zm.) także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości (wielkość, możliwość zagospodarowania) i terenu, na którym jest położona (otoczenie, sąsiedztwo, jakość dróg dojazdowych i dostęp do uzbrojenia).

Operat szacunkowy z sierpnia 2008 r. sporządzony został w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. S. zarzucając jej złamanie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, zastosowanie błędnej wykładni prawa, istotne naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przedmiotowe grunty były gruntami rolnymi zwolnionymi z opłaty adiacenckiej. Ponadto skarżący wskazał, iż Wójt naruszył art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ do dnia dzisiejszego decyzja nie jest decyzją ostateczną oraz iż doręczenie decyzji nastąpiło po upływie 3 lat. Skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie uniemożliwiono mu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2012 r. skarżący podniósł, iż organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do zarzutów w niej postawionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy ustalającej opłatę adiacencką w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi.

Podstawę materialno prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgonie z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Natomiast w myśl art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Może się on okazać różny w zależności od rodzaju urządzenia wpływającego.

Podkreślić przy tym także należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi".

Wprawdzie w art.148b ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znalazł się zapis, iż: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ", co oznaczać mogłoby, że wyjaśnienie tej kwestii znajduje się w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), lecz i przepisy tej ustawy nie wyjaśniają tego pojęcia.

Jednakże, w ocenie Sądu, powyższej regulacji nie można odnosić wprost do niniejszej sprawy, z tej to przede wszystkim przyczyny, że ustawodawca w cyt. wyżej przepisie art.145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przyznając organowi możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ograniczył możliwość jej wydania nie tylko w określonym czasie, lecz uzależnił możliwość jej wydania, jedynie od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż chodzi o techniczną - a nie formalną - możliwość skorzystania z drogi.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej tj. datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1648/99, LEX nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000r., sygn. akt I SA1684/99, LEX nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 273/99, LEX nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05, LEX nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1315/06, LEX nr 374411) jest data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Oczywiście, nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo warunków do korzystania z wybudowanej drogi nie będzie pokrywał się z dniem odbioru końcowego sieci (drogi).

W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że dniem tym, czyli dniem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - był dzień [...] listopada 2005 r., tj. dzień sporządzenia protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu (k. 140 akt).

Powyższe ustalenia prowadzą zatem do wniosku, że w niniejszej sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu [...] listopada 2005 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem [...] listopada 2008 r.

Wobec powyższego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2011 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd dokonując powyższej oceny miał na względzie, iż organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenkckiej z tytułu wzrostu wartości działek [...]i [...] wydawał już trzykrotnie decyzję określającą J. S. oraz T. S. wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzje organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. jak i z dnia [...] maja 2010 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest z urzędu pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, niepubl.).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OSP 4/09) w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu cytowanej uchwały zawarte zostało również stanowisko Sądu wraz z uzasadnieniem odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną, w którym Sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Wskazuje się bowiem, że przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Podkreśla się przy tym, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por. E. Mzyk /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z.R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana m.in. w powołanym wyżej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenkiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkującego możliwość jej wydania.

Podkreślić należy, iż termin prawa materialnego nie ulega przedłużeniu, a wniesienie odwołania od decyzji nie sprawia, że termin ten rozpoczyna bieg na nowo. Natomiast wydanie decyzji przez organ I instancji nie powoduje przerwania terminu prawa materialnego ani zawieszenia jego biegu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji czy też przez Sąd. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne.

Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi , iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej mówiąc, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Ponadto wskazać należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. (...) Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. (...) W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

W ocenie składu orzekającego 3 leni okres określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie winien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3- letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego tj. traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji tj. uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu.

Jeżeli ustawodawca chciałby aby funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań administracji wprowadziłby odpowiednią regulację ku temu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 70 § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż gdyby ustawodawca miał zamiar aby jakakolwiek czynność strony tj. wniesienie odwołania czy też wniesienie skargi miała wpływ na bieg terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziłby w tym zakresie stosowną regulację, choćby poprzez odwołanie się do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Natomiast brak takiej regulacji w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do wykładni, iż wydanie decyzji przez organ I instancji przerywa bieg terminu do określenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Za zaprezentowaną powyżej wykładnią przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia również wyrażona w przepisach Kpa zasada szybkości i prostoty postępowania nakazująca organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12). W doktrynie wskazuje się, iż powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, jest "zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 10 - ). Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Niezasadne powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy narusza art. 12 § 1 Kpa (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011).

Wobec powyższego wskazać należy, iż nie do pogodzenia z zasadą szybkości i prostoty postępowania jest wykładnia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadząca do wniosku, iż dla przerwania terminu określenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wystarczające wydanie jakiejkolwiek decyzji. Taka wykładnia może prowadzić do sytuacji, iż organ w obawie przed upływem 3 – letniego terminu wyda decyzję nawet bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i należytego wyjaśnienia sprawy aby tylko przerwać bieg terminu.

W ocenie składu orzekającego 3-letni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wystarczająco długi do określenia należnej opłaty nawet biorąc pod uwagę, że strony będą korzystały ze swoich uprawnień. Ponadto wskazać należy, iż to organ realizujący inwestycję ma wiedzę na temat zakończenia inwestycji, a co za tym idzie informację odnośnie początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki winien w sprawie działać starannie tak aby w zakreślonym terminie skorzystać ze swoich uprawnień.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana po upływie 3 – letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie co wskazano już wyżej 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu [...] listopada 2005 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem [...] listopada 2008 r.

Na marginesie Sąd zauważa, iż organ postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczął dopiero we wrześniu 2008 r., a więc dopiero na dwa miesiące przed upływem terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na ocenę powyższego nie ma wpływu fakt, iż organ wcześniej prowadził postępowanie i wydał decyzje w stosunku do osoby, która nie była obowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej. Organ prowadząc postępowanie powinien w sposób należyty w pierwszej kolejności ustalić podmiot obowiązany do poniesienia stosownej opłaty, a następnie na podstawie zgromadzonych dowodów winien ustalić opłatę adiacencką w należytej wysokości. Jakiekolwiek uchybienia organu w tym zakresie winny obciążać ten organ, a nie osobę obowiązaną do uiszczenia opłaty, której sytuacja prawna na skutek tych błędów dalej pozostaje w niepewności.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 Ppsa.