Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2683/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 167
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Śląskiego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 737/13 ze skarg A. K-N., M. H. i Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Śląskiego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 21 marca 2013 r., nr 606/XXXVI/2013 w przedmiocie likwidacji gimnazjum oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 marca 2014 r., IV SA/Gl 737/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi A. K-N., M. H. i Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Śląskiego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z 21 marca 2013 r., nr 606/XXXVI/2013 w przedmiocie likwidacji gimnazjum.

W uzasadnieniu, Sąd I instancji podkreślił, że na wyżej wymienioną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia złożyła Rada Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (OPZZ) Województwa Śląskiego w Katowicach. Ponadto do Sądu zostały wniesione skargi pracowników Zespołu Szkół Specjalnych Nr 1 w Sosnowcu, w skład którego wchodziło Gimnazjum objęte zaskarżoną uchwałą oraz skarga M. H. – rodzica ucznia likwidowanego Gimnazjum. Skargi pracowników, poza skargą A. K-N., zostały cofnięte a postępowanie sądowe w sprawie tych skarg umorzone.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają zatem przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; zwanej dalej u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 606/XXXVI/2013 w sprawie likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr 20 z siedzibą przy ul. Teatralnej 3 w Sosnowcu. Podstawę prawną tej uchwały stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej również u.s.o.).

Niewątpliwie skarga Rady OPZZ Województwa Śląskiego z uwagi na jej przedmiot, mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została złożona w terminie, po wcześniejszym wezwaniu Rady Miejskiej w Sosnowcu do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Jednocześnie Rada OPZZ jest organem terytorialnej struktury OPZZ reprezentującym OPZZ (art. 19 Statutu OPZZ). Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione. Powyższe dotyczy również skarg wniesionych przez M. H. oraz A. K-N.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie cyt. wyżej art. 101 ust. 1 może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, co oznacza, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do dokonania merytorycznej oceny uchwały.

W ocenie Sądu brak przedstawienia związkowi zawodowemu uchwały w sprawie likwidacji szkoły do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, Dz. U. z 2014 r. Nr 167 (bez rozstrzygania w tym miejscu, czy taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) nie stanowi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest to bowiem jedynie ewentualna wada procesowa przy podjęciu uchwały. Wprawdzie w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych określono, że organizacja związkowa (...) ma prawo opiniowania założeń i projektów, jednakże pomimo takiego zapisu udział w procesie legislacji nie jest "prawem", "uprawnieniem" związku zawodowego, lecz kompetencją związku zawodowego, wobec czego pominięcie go w procesie legislacji nie jest zdarzeniem świadczącym o naruszeniu jego interesu prawnego lub obowiązku.

Naruszenia interesu prawnego można natomiast upatrywać w fakcie, że OPZZ w imieniu którego działa Rada, jest organizacją związkową związków zawodowych, które są powołane do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych), a likwidacja szkoły wpływa na stosunki prawne nauczycieli zlikwidowanej szkoły w zakresie ich zatrudnienia (rozwiązanie stosunku pracy bądź zatrudnienia ich w innych szkołach). W tej sytuacji należy uznać, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

W ocenie Sądu także skarżący M. H. posiada interes prawny wynikający z przepisów ustawy o systemie oświaty, gdyż jest ojcem dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły. Natomiast skarżąca A. K-N. jako pracownik Zespołu Szkół Specjalnych nr 1 w Sosnowcu, w skład którego wchodzi likwidowane Gimnazjum a także Szkoła Podstawowa Specjalna oraz Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna w skardze nie wskazała w czym upatruje swój interes prawny, a także jego naruszenie. Skarżąca również nie wskazała takich przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikałyby jej prawa (obowiązki), a które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego nie można natomiast wywodzić z naruszenia uprawnienia rodziców do otrzymania zawiadomienia o likwidacji szkoły, a tylko na ten aspekt wskazano w skardze. W tej sytuacji skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu ze względu na niewykazanie naruszenia interesu prawnego, a tym samym brak legitymacji do wniesienia skargi. Wobec powyższego Sąd rozpoznał pozostałe skargi, uznając je za bezzasadne.

W pierwszej kolejności, Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, przez nieskierowanie do OPZZ tak przedmiotowej uchwały, jak również uchwały o zamiarze likwidacji szkoły celem ich zaopiniowania, a tym samym wadliwość jej podjęcia.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

Przepis art. 19 ust. 1 stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Sprawa Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (...). Z kolei z art. 19 ust. 2 tej ustawy wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Jednocześnie z przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że prawidłowym działaniem jest przedstawienie władzom statutowym związku zawodowego do zaopiniowania albo projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, albo uchwały o likwidacji szkoły, bądź też projektu obu tych uchwał. Należy zatem stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawienie do zaopiniowania projektu obu uchwał nie jest konieczne.

W sprawie nie jest sporne, że organ nie przedstawił do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji przedmiotowej szkoły. Do zaopiniowania przedstawiono natomiast projekt zaskarżonej uchwały o likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr 20 Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w Sosnowcu oraz Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Sosnowcu. Sporną kwestią jest natomiast czy zaskarżona uchwała została przedstawiona OPZZ do konsultacji. Skarżący stoi na stanowisku, że wymóg konsultacji z OPZZ nie został zachowany, gdyż Oddział ZNP w Sosnowcu nie jest organizacją reprezentatywną. Udzielone Zarządowi Oddziału ZNP w Sosnowcu upoważnienie w ocenie skarżącego należy rozumieć jedynie jako wyrażenie zgody na informowanie zarządów ZNP, a nie realizację ustawowego obowiązku.

Natomiast zdaniem organu obowiązek przedstawienia projektu przedmiotowej uchwały został dopełniony. Wskazano przy tym na upoważnienie udzielone w dniu 9 stycznia 2013 r. przez przewodniczącego OPZZ zarządom oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego.

W treści upoważnienia z 9 stycznia 2013 r., znajdującego się w aktach sprawy, zamieszczono również wyjaśnienie, że upoważnienie oznacza, że zarządy oddziałów ZNP pełnią funkcję odpowiednich władz statutowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Zgodnie z brzmieniem tego uregulowania obowiązek zasięgania opinii dotyczy odpowiednich władz statutowych organizacji związkowych. Z przepisu tego wynika, że uprawnienia do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w tych sprawach mają na podstawie powyższego przepisu "odpowiednie" władze statutowe danego związku zawodowego, czyli – zdaniem Sądu - uprawnione w statucie lub upoważnione do takiego działania przez władze statutowe.

Zgodnie z art. 1 statutu Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, OPZZ jest ogólnokrajową organizacją związkową, utworzoną przez ogólnokrajowe związki zawodowe i zrzeszenia związków zawodowych. Do OPZZ należy Związek Nauczycielstwa Polskiego (ZNP), który jest jednocześnie częścią (główną) jednej ze struktur branżowych OPZZ "Oświata i Nauka". ZNP jest organizacją związkową ukierunkowaną na kwestie oświaty i warunków pracy pracowników oświaty. Zarządy poszczególnych oddziałów ZNP powinny mieć więc najlepszą orientację w kwestiach dotyczących funkcjonowania konkretnej placówki oświatowej położonej na terenie swojego działania. Wobec powyższego wydaje się jasny cel udzielenia przez Przewodniczącego OPZZ (uprawnionego do reprezentowania OPZZ - art. 17 ust. 1 statutu) zarządom oddziałów ZNP upoważnienia z 9 stycznia 2013 r. – że w sprawach objętych zadaniami ZNP opiniowaniem projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gminy powinny zajmować się zarządy oddziałów ZNP, działające na lokalnym obszarze i najlepiej zorientowane w kwestiach funkcjonowania konkretnych placówek oświatowych. Sąd tym samym podzielił stanowisko pełnomocnika organu, że legitymacja zarządu oddziału ZNP do występowania w imieniu OPZZ wynika z upoważnienia przewodniczącego OPZZ oraz z faktu, że ZNP jest częścią struktury branżowej OPZZ, natomiast zaskarżona uchwała mieści się w zakresie statutowych zadań ZNP. Natomiast przedmiotowe upoważnienie dokonało niejako swoistego podziału obowiązków w OPZZ, nakładając na zarządy oddziałów ZNP (wchodzącego w skład OPZZ) obowiązek uczestniczenia z ramienia OPZZ w procesie legislacji, jakim jest podejmowanie uchwał w sprawach objętych zadaniami ZNP, do których niewątpliwie należą te dotyczące likwidacji szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec tego skoro OPZZ upoważniło zarządy oddziałów ZNP do uczestniczenia w procesie legislacji, jakim jest podejmowanie uchwał w sprawie likwidacji szkoły a organ zgodnie z treścią upoważnienia przesłał projekt zaskarżonej uchwały do zaopiniowania, to – w ocenie Sądu – nie może takiego działania organu obecnie skutecznie kwestionować, zarzucając brak konsultacji projektu uchwały o likwidacji szkoły z OPZZ. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, zarzuty skargi w kwestii braku konsultacji projektu zaskarżonej uchwały z OPZZ za bezzasadne. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Ponadto, analiza akt przedstawionych sądowi wskazuje, że podjęcie uchwały o likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr 20 w Sosnowcu nastąpiło zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty po uzyskaniu wymaganej opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły oraz po dokonaniu zawiadomienia rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły o zamiarze likwidacji szkoły, a więc do 28 lutego 2013 r. Zawiadomienie takie zostało także dwukrotnie przesłane M. H. – ojcu ucznia D. H. na adres obojga rodziców tego ucznia figurujący w dokumentach szkoły, zgodnie z listą przedstawioną przez dyrektora szkoły. Przesyłki, po dwukrotnym ich awizowaniu, nie zostały podjęte w terminie i zwrócone organowi bez jakiejkolwiek adnotacji wskazującej, że adresat pod wskazanym adresem nie zamieszkuje. Na tej podstawie, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że doszło do skutecznego zawiadomienia, a tym samym nie miał podstaw weryfikowania danych adresowych. Także zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest nieuzasadniony, zważywszy, że Kodeks ten nie ma w tych sprawach wprost zastosowania (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., I OSK 3048/12). Natomiast zgłoszenie w szkole aktualnych danych adresowych przez skarżącego już po upływie terminu do powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, nie niweczy skutków dokonanego zawiadomienia.

Skargą kasacyjną od omówionego wyżej wyroku wniosła Rada Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Śląskiego oraz A. K-N. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ustawy o związkach zawodowych, poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że nie doszło w sprawie do naruszenia uprawnienia skarżącego, a w konsekwencji nie przysługuje mu uprawnienie do wniesienia skargi,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji dochował wymogu powiadomienia rodziców uczniów w ustawowym terminie.

Z uwagi na podniesione zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wymóg dokonania konsultacji projektu uchwały nie mógł zostać prawidłowo spełniony poprzez przedłożenie projektu Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Sosnowcu, gdyż nie stanowi on statutowego organu związku w myśl art. 17 Statutu OPZZ. Projekt powinien zostać skierowany do prezesa lub wiceprezesa OPZZ.

Skarżący nie podzielają stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie zachodzi naruszenie uprawnienia w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przede wszystkim niewątpliwie przywołany powyżej art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nadaje związkom reprezentatywnym określonym w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych uprawnienie do opiniowania założeń i projektów aktów sprawnych administracji rządowej i samorządowej znajdujących się w zakresie zadań konkretnych związków zawodowych.

Rada Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa Śląskiego podkreśliła, że posiada samodzielną legitymację do zaskarżenia uchwały rady miasta po wcześniejszym wezwaniu do zaniechania naruszenia prawa.

Odnośnie natomiast interesu prawnego do wniesienia skargi po stronie A. K-N. (pracownika likwidowanej szkoły) podniesiono, że w wyniku likwidacji jej miejsca pracy zostały naruszone jej prawa wynikające z zatrudnienia w szkole. Takie rozumienie jest zgodne z literalnym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., który nie dookreśla, jakiego rodzaju prawa stanowią podstawę istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. W tej sytuacji, skoro ustawodawca nie dokonał ograniczenia podstaw do poszukiwania interesu prawnego to należy go rozumieć w sposób jak najszerszy.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd słusznie stwierdził, że skarżący - Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Wadliwie natomiast przyjął, że upoważnienie z 9 stycznia 2013 r. udzielone zarządom oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych stanowiło podstawę do skutecznego dopełnienia obowiązku konsultacji projektu uchwały poprzez przedstawienie go Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Sosnowcu.

Skarżący podtrzymuje jak już wcześniej podnosił, że istotą udzielonego upoważnienia było informowanie oddziałów ZNP, a nie jak przyjął Sąd scedowanie na nie uprawnienia do opiniowania aktów prawnych przysługującego skarżącemu. Nie powinno mieć w tej mierze znaczenia przyjęte przez Sąd rozumowanie, że terenowe oddziały ZNP są lepiej zorientowane w lokalnej sytuacji co przemawia za sprawowaniem przez nie skuteczniejszej ochrony interesów członków tych organizacji. Przymiot odpowiednich władz statutowych mają w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych te z nich, które na mocy statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego. Zgodnie z art. 17 statutu Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych jego statutowymi organami są przewodniczący i wiceprzewodniczący. Zgodnie więc z tym postanowieniem statutowym projekty uchwał o rozwiązaniu zespołu szkół oraz likwidacji szkol powinny zostać skierowane bezpośrednio do właściwego organu OPZZ, którym jest przewodniczący i wiceprzewodniczący.

Za przyjęciem stanowiska skarżącego przemawia również fakt, że prawodawca w treści art. 19 ustawy o związkach zawodowych posługuje się niekonsekwentnie różnymi zwrotami mającymi określić podmiot właściwy ze strony związku do zaopiniowania projektu aktu prawnego (por. art. 19 ust. 1 - organizacja związkowa, ust. 2 - odpowiednich władz statutowych związku, ust. 21 - właściwy organ statutowy związku, ust. 3 - związek, ust. 4 - związek zawodowy). Stąd też istotne jest ustalenie intencji prawodawcy oraz jednoznaczne określenie, który organ związku jest właściwy w sprawie. skoro w treści ust. 2 zawierającego nakaz skierowania przez organy administracji projektów aktów prawnych ustawodawca wskazał jako adresata "odpowiednie władze statutowe związku", to kompetentnymi będą te organy, które zgodnie ze statutem danego związku zawodowego są właściwe (odpowiednie) do działania w jego imieniu. Szersze określenia zawarte w pozostałych ustępach art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie powinny być brane pod uwagę, gdyż nie zostały one użyte w kontekście wskazania organu, do którego kierowany jest wniosek o zaopiniowanie, a ich użycie wynika jedynie z pewnej konwencji językowej. W tej sytuacji odwołując się do art. 17 Statutu OPZZ będą to niewątpliwie prezes i wiceprezes. W ocenie skarżących, wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd, nie doszło do prawidłowego wykonania obowiązku zawiadomienia rodziców uczniów uczęszczających do szkoły o zamiarze likwidacji na co najmniej 6 miesięcy zanim ma to nastąpić, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.s.o. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że konieczne jest zawiadomienie obojga rodziców jeśli sprawują oni władzę rodzicielską jak również, że niezawiadomienie chociażby jednego z rodziców skutkuje nieważnością uchwały o likwidacji. W niniejszej sytuacji zdaniem skarżącej zachodzi taka właśnie sytuacja niepowiadomienia w terminie jednego z rodziców M. H., co powinno spowodować nieważność podjętej uchwały.

Za niezasadne skarżąca uznaje stanowisko Sądu orzekającego, że obowiązek powiadomienia rodziców został dopełniony przez wysłanie na ich adres listu poleconego, który po powtórnym awizowaniu został zwrócony nadawcy. Przede wszystkim istotą zawiadomienia rodziców uczniów o planowanej likwidacji szkoły jest zapewnienie im właściwego czasu do znalezienia innej placówki oświatowej, w której ich podopieczni będą mogli kontynuować naukę jak i dokonanie zmian organizacyjnych, które umożliwią im właściwe wykonywanie swoich obowiązków w tym kontakt ze szkołą oraz możliwość bezpośredniego stawiania się w szkole celem dowiedzenia o aktualnych postępach ucznia oraz, o czym nie należy zapominać, czas ten ma umożliwić rodzicom i opiekunom uczniów, którzy nie są pełnoletni zorganizowanie dla nich bezpiecznego sposobu dotarcia na zajęcia i powrotu do domu. W tej sytuacji przyjęcie stanowiska o wystarczającym dla spełnienia ustawowego wymogu wysłaniu zawiadomienia listem poleconym zdaniem skarżących jest wnioskiem przedwczesnym.

Szczególnie ważne dla niniejszej sprawy jest, że w obecnych czasach, gdy istnieje wiele środków komunikacji i są one łatwo dostępne, szkoła pomimo zwrotu listu poleconego nie zawierającego żadnej adnotacji o przyczynie niepodjęcia nie podjęła telefonicznej próby kontaktu z rodzicami celem wyjaśnienia sprawy. Taka czynność nie wymaga szczególnego nakładu sił i jest możliwa, gdyż standardowo wśród informacji zbieranych od rodziców uczniów znajduje się ich numer telefonu. Skarżący stoją na stanowisku, że szkoła nie dochowała należytej staranności podczas prób poinformowania rodziców, co powinno skutkować stwierdzeniem, że wymóg wynikający z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie został dopełniony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami procesu, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna A. K-N. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 września 2014 r., IV SA/Gl 737/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, upoważnienie z 9 stycznia 2013 r. udzielone zarządom oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego (w tym oddziałowi ZNP w Sosnowcu) przez Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych stanowiło podstawę do skutecznego dopełnienia obowiązku konsultacji projektu uchwały poprzez przedstawienie go Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Sosnowcu. W treści tego upoważnienia zawarto wyraźne wskazanie, że w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego zarządy oddziałów są uprawnione do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin, a upoważnienie oznacza, że zarządy oddziałów ZNP pełnią funkcję odpowiednich władz statutowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W statucie OPZZ określono sposób jego reprezentacji. Stosownie do art. 17 statutu, do reprezentowania OPZZ upoważnieni są: 1) przewodniczący OPZZ lub wiceprzewodniczący OPZZ; 2) inne osoby, w granicach określonych upoważnieniem udzielonym przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego OPZZ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawie tego przepisu przewodniczący OPZZ może udzielić upoważnienia do reprezentowania OPZZ na zewnątrz w określonym w upoważnieniu zakresie. Udzielenie upoważnienia przez przewodniczącego OPZZ określonym związkom zawodowym wchodzącym w skład struktury OPZZ do działania w ściśle określonym zakresie spraw należących do kompetencji OPZZ należy uznać za dopuszczalne. Udzielenie takiego sprawie upoważnienia, jest dopuszczalne w ramach samodzielności OPZZ, określonej w Statucie, jak i uzasadnione względami praktycznymi (por. też wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., I OSK 714/14). Ponadto, z art. 18 statutu OPZZ wynika, że OPZZ ma struktury branżowe tworzone przez organizacje członkowskie OPZZ, których organy reprezentują OPZZ wobec tych organizacji oraz właściwych organów państwowych, organów samorządowych, pracodawców i odpowiednich organów ich organizacji, a także wobec odpowiednich organów i jednostek organizacyjnych organizacji politycznych, społecznych i zawodowych. Do struktury branżowej OPZZ "Oświata i Nauka" należy Związek Nauczycielstwa Polskiego. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, uprawniony jest pogląd, że udzielenie upoważnienia przez przewodniczącego OPZZ określonym związkom zawodowym wchodzącym w skład struktury OPZZ, w tym oddziałowi ZNP w Sosnowcu do działania w ściśle określonym zakresie spraw należących do kompetencji OPZZ, było dopuszczalne.

Skoro OPZZ skutecznie udzieliło upoważnienia oddziałowi ZNP w Sosnowcu, to nie może wykazywać naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji dochował wymogu powiadomienia rodziców uczniów w ustawowym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że przepis ten pozostawia organowi prowadzącemu szkołę swobodę wyboru sposobu zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, pod warunkiem, że umożliwia ona rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazaną informacją. Dopuszczalne jest zatem przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty, również w drodze "podwójnego awizowania", jeżeli ten typ doręczenia zastępczego został dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, bo ten tryb doręczenia stwarza adresatowi wystarczające gwarancje procesowe. Adresat może zdecydować o nieodebraniu przesyłki, co jednak nie powinno mieć negatywnych skutków dla ważności procedury likwidacji szkoły. W takim wypadku to wybór sposobu doręczenia zawiadomienia przez organ, a nie decyzja o braku odebrania korespondencji ma znaczenie w sprawie. Doręczanie zawiadomień za pośrednictwem operatora pocztowego należy uznać za wystarczający sposób informowania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Z tego względu należy uznać, że skarżący został skutecznie powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.