Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2453/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1027
law: Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych
Teza: 1. Skoro w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 195 ze zm.) nie przewidziało środka zaskarżenia przysługującego w razie bezczynności konsula, to wymóg wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a., w przypadku wniesienia skargi na bezczynność konsula w sprawie wydania paszportu, nie ma zastosowania.

2. Art. 53 § 2b p.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność konsula w sprawie wydania paszportu nie ma zastosowania, co oznacza, że skarga w takiej sprawie może być wniesiona w każdym czasie.

TEZY

1. Skoro w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 195 ze zm.) nie przewidziało środka zaskarżenia przysługującego w razie bezczynności konsula, to wymóg wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a., w przypadku wniesienia skargi na bezczynność konsula w sprawie wydania paszportu, nie ma zastosowania.

2. Art. 53 § 2b p.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność konsula w sprawie wydania paszportu nie ma zastosowania, co oznacza, że skarga w takiej sprawie może być wniesiona w każdym czasie.


SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 39/19 w sprawie ze skargi B. R. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego paszportu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. R. na rzecz Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 39/19, uwzględniając skargę małoletniego B. R., reprezentowanego przez ojca, na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...], zobowiązał Konsula do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 sierpnia 2018 r. o wydanie paszportu w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że Konsul dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Konsula na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Rodzice skarżącego 29 sierpnia 2018 r. wystąpili do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] o wydanie skarżącemu paszportu. Konsul pismem z 30 sierpnia 2018 r., doręczonym 9 października 2018 r., wezwał rodziców skarżącego do złożenia w terminie 14 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku o wydanie paszportu bez rozpoznania do przedłożenia odpisu aktu urodzenia skarżącego uzupełnionego o dane osobowe ojca skarżącego (z podaniem imienia i nazwiska ojca). Pismem z 25 listopada 2018 r., doręczonym Konsulowi 6 grudnia 2018 r., rodzice skarżącego złożyli za pośrednictwem Konsula do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie. Konsul nie przekazał ponaglenia Ministrowi i pismem z 7 grudnia 2018 r. poinformował rodziców skarżącego, że w prowadzonym przez konsula postępowaniu w sprawie o wydanie dokumentu paszportowego stronie nie przysługuje ponaglenie jako środek prawny określony w przepisach art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący reprezentowany przez ojca 9 grudnia 2018 r. wniósł skargę na bezczynność Konsula.

Konsul w odpowiedzi na skargę przede wszystkim wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. Twierdził, że skoro w postępowaniu przed konsulem nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to w razie bezczynności konsula nie przysługuje ponaglenie, co oznacza, że nie przysługuje także skarga na bezczynność. Wywodził, że ewentualnie przysługuje skarga na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Wówczas jednak, jak twierdził, zgodnie z powołanym przepisem, skarga powinna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęcia czynności. W ocenie Konsula w rozpoznawanej sprawie wskazany termin do wniesienia skargi należy liczyć od doręczenia skarżącemu pisma Konsula z 30 sierpnia 2018 r., czyli od 9 października 2018 r.

Ponadto Konsul alternatywnie wniósł o oddalenie skargi wywodząc, że żądanie uzupełnienia wniosku zawarte w piśmie z 30 sierpnia 2018 r. było zasadne, co powodowało, że wobec nieuzupełnienia wniosku w żądany sposób, na podstawie art. 77 Prawa konsularnego, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, przy czym nie było wymagane dodatkowe informowanie skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając dopuszczalność skargi wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych paszporty w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia za granicą konsul, zaś w myśl art. 39 ust. 1 powołanej ustawy unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 6 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych wynika, że do tych postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, "(j)ednak art. 6 ust. 2 stanowi, iż do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych, należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.)". Następnie wywiódł, że "(z) art. 31 ust. 2 tej ustawy [ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej] wynika, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko te przepisy K.p.a., które dotyczą skarg i wniosków. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. przepisów Kodeksu nie stosuje się do postępowań w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. W myśl art. 5 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z kognicji sądów administracyjnych wyłączone są tylko sprawy procedowania przed konsulem w kwestii wydawanych wiz i zezwoleń w małym ruchu granicznym cudzoziemcom. Wyklucza to przyjęcie, że przedmiotem skargi nie może być bezczynność konsula w kwestii wydania paszportu, gdzie sprawa jest załatwiana przez dokonanie czynności technicznej – wydanie paszportu bądź wydanie decyzji odmownej. Stąd bezczynność każdego organu (także konsula) może być w tym zakresie objęta skargą, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 bądź 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Ponadto Sąd pierwszej instancji, jak wskazał, wobec wyłączenia stosowania w postępowaniu przed konsulem Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z wymogiem wskazanym w art. 52 p.p.s.a., rozważał "jaki tryb musi być wyczerpany przed wniesieniem skargi". W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że "warunkiem wniesienia skargi [na bezczynność] jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 ust. 4" p.p.s.a. Następnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie rolę tego wezwania spełniło "pismo wnioskodawcy z 14 kwietnia 2013 r., gdzie wskazano, że żąda on wydania decyzji i nie przedłoży dodatkowego dokumentu" oraz że "wnosząc skargę 14 czerwca 2013 r. zachowano termin 60 dni, zakreślony w art. 53 ust. 2" p.p.s.a.

Oceniając zasadność skargi na bezczynność Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro nie jest kwestionowane, że do wniosku o wydanie paszportu dołączono dokumenty wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. nr 152, poz. 1026 ze zm.), to w razie nieprzedłożenia żądanych przez konsula dokumentów powinna być wydana decyzja o odmowie wydania paszportu, jeżeli organ administracji uważa, że żądany dokument był niezbędny. Sąd pierwszej instancji uznał przy tym, że sprawa powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] przytoczył następujące podstawy kasacyjne.

1. Naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a., mimo że przepis ten został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r., i uznania, że rolę środka określonego w tym przepisie spełniło pismo skarżącego z 25 listopada 2018 r.; w ocenie organu administracji spowodowało to, że Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu służył w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia, że skarżący ten środek zaskarżenia wyczerpał oraz że w związku z tym uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu.

2. Naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że skarga została złożona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.; zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w art. 53 § 2 p.p.s.a. mowa jest o terminie sześćdziesięciu dni, gdy w rzeczywistości mowa jest w nim o terminie trzydziestodniowym; w ocenie organu administracji spowodowało to przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga została wniesiona w terminie.

3. Naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 77 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne przez niezastosowanie; w ocenie organu administracji stosownie do art. 77 Prawa konsularnego był on uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania i w związku z tym nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie wydania paszportu.

4. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych przez przyjęcie, że wobec niezłożenia żądanych dokumentów organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie wydania paszportu oraz że nie wydając takiej decyzji od listopada 2018 r. organ był bezczynny, mimo że w listopadzie 2018 r. nie toczyło się postępowanie w sprawie wydania skarżącemu paszportu, gdyż 23 października 2018 r. bezskutecznie upłynął termin złożenia żądanej przez organ administracji dokumentacji, co stosownie do art. 77 Prawa konsularnego spowodowało pozostawienie wniosku o wydanie paszportu bez rozpoznania i jednocześnie brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie wydania paszportu.

5. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych polegające na zastosowaniu powołanego przepisu w brzmieniu nieobowiązującym od 1 listopada 2015 r. i w konsekwencji przyjęcie, że do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych należących do właściwości konsulów stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej oraz niezastosowanie art. 77 Prawa konsularnego.

6. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych poprzez przyjęcie, że powołany przepis rozporządzenia nie stanowił podstawy żądania uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie paszportu, lecz mógł stanowić jedynie podstawę żądania przedstawienia dalszych dokumentów na skutek merytorycznej oceny wniosku.

7. Błędną wykładnię i zastosowanie nieobowiązującej od 1 listopada 2015 r. ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej.

8. Błędną wykładnię i zastosowanie nieobowiązującego od 1 czerwca 2017 r. art. 52 § 4 p.p.s.a.

9. Błędną wykładnię i zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. i przyjęcie, że termin wniesienia skargi wynosi 60 dni, gdy zgodnie z powołanym przepisem termin ten wynosi 30 dni.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z 15 lipca 2020 r. organ administracji zgodził się na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z 10 sierpnia 2020 r. skarżący zgodził się na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 617) od 1 listopada 2015 r. stanowi się, że do postępowań uregulowanych tą ustawą należących do właściwości konsula stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne. Takie brzmienie powołanego przepisu zostało ustalone w art. 143 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (Dz.U. poz. 1274), w której także postanowiono, że z dniem 1 listopada 2015 r. traci moc ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (art. 152 i art. 153). Poza przepisem derogacyjnym oraz określającym dzień wejścia w życie nowej ustawy w prawie konsularnym nie określono żadnych reguł intertemporalnych. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, wszczętej w 2018 r., zastosowanie miała ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne, a nie ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej.

Paragraf czwarty art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Jednocześnie zmieniono paragrafy drugi i trzeci tego artykułu (art. 9 ustawy nowelizującej).

Ponadto ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 czerwca 2017 r. przyjęto nowe brzmienie art. 53 p.p.s.a. Między innymi paragraf drugi powołanego artykułu otrzymał brzmienie: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę", w miejsce dotychczasowego brzmienia: "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa".

W art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ustanowiono reguły intertemporalne, z których wynika, że co do zasady w sprawach wszczętych przed sądem administracyjnym po 1 czerwca 2017 r. stosuje się zmienione przepisy w nowym brzmieniu. Wyjątek od tej zasady przewidziano dla art. 52 i art. 53 p.p.s.a., stanowiąc, że te przepisy w nowym brzmieniu "stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy".

Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej bezczynności organu administracji, a nie aktu lub czynności, wszczętej w 2018 r. nie miały zastosowania przepisy uchylone lub zmienione z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że podstawy kasacyjne w zakresie, w jakim zarzuca się, że Sąd pierwszej instancji powołał się na nieobowiązujące przepisy są zasadne.

Jednakże, mimo że w podstawach kasacyjnych trafnie zarzuca się, iż Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy, które z powodu zmiany stanu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania, skarga kasacyjna w zakresie, w jakim twierdzi się w niej, że skarga na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] powinna być odrzucona nie jest zasadna.

Stanowisko organu administracji zawarte w skardze kasacyjnej, według którego skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu, sprowadza się do tezy, według której skoro przepisy prawa, w szczególności Prawo konsularne, nie przewidują w razie bezczynności konsula ponaglenia albo innego środka zaskarżenia bezczynności, to skarga na bezczynność konsula jest niedopuszczalna.

Stanowisko to jest błędne. Sąd pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, trafnie stwierdził, że co do zasady o dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że jeżeli organ administracji w określonej sprawie jest zobowiązany do wydania decyzji, to na bezczynność organu w tej sprawie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że w sprawie wydania paszportu konsul wydaje decyzję wówczas, gdy odmawia wydania paszportu (art. 39 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych). Wskazanej zasady nie zmienia fakt, że przepisy regulujące postępowanie przed konsulem – Prawo konsularne – nie przewidują żadnego środka zaskarżenia bezczynności tego organu administracji. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z powołanego przepisu wynika, że wyczerpanie środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego jest warunkiem dopuszczającym skargę, gdy taki środek zaskarżenia jest przewidziany przez prawo. Według słów ustawy – "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie". Zatem, jeżeli skarżącemu nie przysługiwał środek zaskarżenia, ponieważ ustawa takiego środka zaskarżenia nie przewiduje, to skarżący może skargę do sądu administracyjnego wnieść bez wyczerpania środka zaskarżenia. W obecnym stanie prawnym brak przy tym przepisu, z którego można by wywodzić obowiązek wezwania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w postępowaniu, w którym nie przewiduje się żadnego środka zaskarżenia bezczynności. Taki obowiązek wywodzono niekiedy z art. 52 § 4 p.p.s.a., który - jak już powiedziano – w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Przykładem tego rodzaju wykładni art. 52 § 4 p.p.s.a., której NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela, jest stanowisko przedstawione w zdaniu odrębnym zgłoszonym w sprawie o sygn. akt I OSK 601/05.

Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że skoro w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 195 ze zm.) nie przewidziano środka zaskarżenia przysługującego w razie bezczynności konsula, to wymóg wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a., w przypadku wniesienia skargi na bezczynność konsula w sprawie wydania paszportu, nie ma zastosowania.

W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin wniesienia skargi na bezczynność organu administracji jest uregulowany jedynie w art. 53 § 2b, w którym stanowi się, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z przepisu tego wynika, że termin do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji ma charakter terminu minimalnego, a nie – jak w przypadku skarg na akty i czynności – terminu maksymalnego. Wbrew temu, co zdaje się proponować Konsul w skardze kasacyjnej, brak podstaw, aby termin do wniesienia skargi na bezczynność konsula wywodzić z art. 53 § 2 p.p.s.a. Powołany przepis według jego wyraźnego brzmienia odnosi się do czynności i aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie do bezczynności organu administracji. W ocenie NSA skoro skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b p.p.s.a. w takim przypadku nie ma zastosowania. Oznacza to, że wówczas skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie.

Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że art. 53 § 2b p.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność konsula w sprawie wydania paszportu nie ma zastosowania, co oznacza, że skarga w takiej sprawie może być wniesiona w każdym czasie.

Niezależnie od przedstawionej argumentacji NSA zauważa, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w innych podobnych sprawach w skargach kasacyjnych nie kwestionował dopuszczalności skargi na bezczynność w sprawie wydania paszportu - sprawy o sygn. akt II OSK 353/20 i II OSK 96/20.

Mając wskazane okoliczności na uwadze NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność Konsula na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6 p.p.s.a. W związku z tym podstawy skargi kasacyjnej Konsula, w których przedstawia się argumentację mającą na celu doprowadzenie do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi są niezasadne.

W ocenie NSA zasadne są natomiast te podstawy kasacyjne, w których kwestionuje się uwzględnienie skargi na bezczynność w powiązaniu z zarzutem błędnego odczytania art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych i w konsekwencji pominięcia mających w sprawie zastosowanie przepisów Prawa konsularnego. Szczególnie istotne jest to, że organ administracji powołał się na art. 77 Prawa konsularnego i stwierdził, że stosownie do powołanego przepisu doszło do skutecznego zakończenia postępowania w sprawie wydania skarżącemu paszportu. Sąd pierwszej instancji mimo powołania się na wskazany przepis przez organ administracji w odpowiedzi na skargę w ogóle się do jego zastosowania nie odniósł. Mało tego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca, mianowicie na pismo skarżącego (wnioskodawcy) z 14 kwietnia 2013 r. i skargę wniesioną 14 czerwca 2013 r. (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz wezwanie przez organ administracji do przedłożenia decyzji potwierdzającej posiadanie polskiego obywatelstwa (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Powyższe wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie brał pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy. Ponadto, Sąd pierwszej instancji pomijając Prawo konsularne w oderwaniu od przepisów tej ustawy przyjął, że termin do załatwienia przez konsula sprawy dotyczącej wydania paszportu nie powinien przekroczyć miesiąca. Tymczasem zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa konsularnego termin załatwienia sprawy przez konsula wynosi 30 dni, przy czym w przypadku określonym w art. 60 ust. 1 Prawa konsularnego ulega on przedłużeniu do 3 miesięcy.

W ocenie NSA szczególnie istotne jest pominięcie przez Sąd pierwszej instancji art. 77 Prawa konsularnego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wniosek nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa właściwych dla danej czynności lub nie załączono do niego niezbędnych dokumentów, konsul wzywa pisemnie składającego wniosek do usunięcia braków w terminie czternastu dni od daty wezwania, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w przypadku analogicznej instytucji prawnej przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a., że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji sąd administracyjny ocenia, czy organ administracji zasadnie twierdzi, iż doszło skutecznie do pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania (tak m.in. w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Zatem, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć, czy trafne jest stanowisko organu administracji, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie paszportu zakończyło się z uwagi na pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 77 Prawa konsularnego. W tym celu Sąd pierwszej instancji powinien był w pierwszej kolejności rozważyć, jakiego dokumentu w kontekście art. 77 Prawa konsularnego dotyczyło wezwanie Konsula z 30 sierpnia 2018 r. W szczególności czy był to dokument, którego brak powodował, że wniosek nie czynił zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa właściwych dla danej czynności, czy też był to dokument, którego dołączenie do wniosku było niezbędne. W ramach tych rozważań Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych (Dz.U. nr 152, poz. 1026 ze zm.). Nierozważenie sprawy w wyżej określonym zakresie powoduje, że nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wyjaśnił istotę sprawy.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że sprawa ze skargi na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w sprawie wniosku skarżącego z 29 sierpnia 2018 r. o wydanie paszportu powinna być ponownie rozpoznania z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

To mając na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 ze zm.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż strony postępowania zgodziły się na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.