Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 210/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 24 ust. 2a pkt 1-2, ust. 2b
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1, par. 46 ust. 1 pkt 3, par. 47 ust. 1, 3, par. 63 ust. 1 pkt 5, par. 68 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi W. M. i D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] 2016r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z dnia 10 listopada 2015 r., nr GN. [...], działając z urzędu na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d oraz ust. 2b pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), § 45 ust. 1 pkt 3, § 46 ust. 1, § 47 ust. 3, § 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 542) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), orzekł o dokonaniu wpisu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w pozycji kartoteki budynków nr 302807_2.0033.G358 - budynku o identyfikatorze nr 302807_2.0033.29/20.1_BUD położonego w obrębie ewidencyjnym W. na O. N. nr [...], gmina W. i działce o nr identyfikatora 302807_2.0033.29/20, w oznaczeniu klasy wg PKOB "budynek mieszkalny jednorodzinny - 1110.Dj" i w oznaczeniu funkcji głównej "dom letniskowy - 1110.D1".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia funkcji budynku posadowionego na działce nr [...], położonej w obrębie W., a będącej własnością D. i W. M., zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem Wójta Gminy W. z dnia 27.02.2015 r., nr [...], który zasygnalizował błędnie wprowadzoną w ewidencji gruntów i budynków zmianę sposobu zagospodarowania działki nr [...] z Bi na B dla posadowionego budynku.

Organ wyjaśnił, iż w ramach postępowania ustalono, iż działka nr [...] obreb ewidencyjny W. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 30.08.2001r. i przeznaczona jest na tereny zabudowy letniskowej (ZR). W związku z tym dla terenu tej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 11.05.2015 r., nr [...], Wydział Architektury i Budownictwa udzielił informacji, iż w archiwum tutejszego Urzędu (lata 2009-2015) nie odnaleziono akt dotyczących zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W. i D. M. odpowiadając na skierowane do nich wezwanie, pismem z dnia 03.06.2015 r. powołali się na przepisy prawa i załączyli plik dokumentów, w których mowa jest o budynku letniskowym. Do ww. pisma dołączyli m.in. ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2009 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr [...] położonej w obrąbie W.. Nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania powyższego obiektu budowlanego, wydanego na mocy art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia 06.10.2015 r. uzupełnił dokumentację w przedmiotowej sprawie o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...]2012 r., nr [...], o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na działce nr [...]. W. i D. M. po zapoznaniu się z dokumentacją ,pismem z dnia 31.10.2015 r. wnieśli o wydanie decyzji wskazującej funkcję budynku położonego na działce nr [...] jako mieszkalna. Strony argumentowały, iż od chwili wybudowania budynek spełnia funkcję mieszkaniową, wraz z rodziną mieszkają tam cały rok i są tam zameldowani, płacą podatek od nieruchomości za budynek mieszkalny na podstawie nakazu płatniczego wydanego przez Wójta Gminy W. (decyzja nr [...] z [...].2015 r.), jak również, że na mapach zasadniczej i ewidencyjnej, wydanej na dzień 09.10.2015 r. przez Starostę [...], funkcję budynku oznaczono jako mieszkalną.

Organ następnie wyjaśnił, iż w ewidencji gruntów i budynków, w kartotece budynków w odniesieniu do budynku położonego w W., na działce nr [...], figuruje funkcja mieszkalna "m". Funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku została ujawniona na wniosek z dnia 17.10.2014 r. o zgłoszenie zmian danych ewidencji gruntów i budynków, złożony przez D. i W. M. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2013 r. nr II SA/Kr 1471/11, organ wyjaśnił, iż podstawą do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego, może być decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 prawa budowlanego i bez wydania takiej decyzji organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianą sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcją (kategorią) budynku, który z kolei powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organy ewidencji i kartografii. Organy ewidencji nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej.

Starosta następnie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, Jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji, Starosta był zobowiązany przeprowadzić z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ stwierdził, że wpisana funkcja budynku na działce nr [...] w W. jako "mieszkalna" jest błędną informacją, nie potwierdzoną żadnymi dowodami. Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu wyeliminowania danych błędnych. Wobec tego informację o funkcji badanego budynku należało z urzędu zaktualizować i ujawnić właściwą funkcję tego budynku - dom letniskowy - 1110.DI.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. i D. M., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego strony oraz naruszenie przepisów prawa budowlanego, przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Odwołujący wskazali, iż pismem z 22.02.2012 r. dokonali zgłoszenia do Starosty [...] o zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Postępowanie zakończyło się decyzją Starosty o wniesieniu sprzeciwu z uwagi na to, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren jest przeznaczony pod zabudowę letniskową, a nie mieszkaniową. Odwołujący podnieśli, że wykorzystują dom letniskowy całorocznie, na cele mieszkaniowe. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 24 lutego 2009 r. sygn. akt I FSK 1027/07), o zaliczeniu budynku letniskowego do kategorii budynków mieszkalnych decyduje kryterium zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Budynek letniskowy będzie traktowany jak mieszkalny, gdy będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe. Odwołujący podkreślili, że wielokrotnie podnosili i udowadniali, iż przedmiotowy budynek użytkują jako mieszkalny, a budynek letniskowy może podlegać opodatkowaniu według niższej stawki podatku od nieruchomości jako budynek mieszkalny. O tym, jaką stawkę podatku zastosować, decyduje sposób wykorzystywania domu. Odwołujący podnieśli, że oznaczenia budynków na działkach sąsiednich, zgodnie z mapą zasadniczą, wskazują na budynki mieszkalne. Ponadto na mapie zasadniczej i mapie ewidencyjnej wydanej przez Starostwo Powiatowe w W. , funkcja budynku została określona jako mieszkalna. Zdaniem odwołujących działanie organów administracyjnych w niniejszej sprawie jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego (dalej jako Inspektor Wojewódzki) decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) oraz w związku z art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520, poz. 831, poz. 1137, M.P. z 2015 r. poz. 1026, Dz.U. z 2015 r. poz. 2281 i Dz.U. z 2016 r. poz. 65), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki przytoczył stan faktyczny sprawy oraz treść przepisów mających w sprawie zastosowanie. Organ podkreślił, iż ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. Tym samym zmiany w ewidencji, polegające na ich aktualizacji, mogą być dokonane wyłącznie w przypadku przedłożenia jednego z dokumentów określonych w § 35 cytowanego rozporządzenia. W świetle powyższych przepisów ujawnione w ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące funkcji budynku należą do danych przedmiotowych. Aktualizacja w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu następuje na podstawie zgłoszeń, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.

Zgodnie z przepisami powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, albo w drodze decyzji. Organ podkreślił, iż ewidencja gruntów i budynków ma służyć odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego, a nie tworzeniu nowego stanu prawnego. Zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Organem kompetentnym do określenia kategorii budynku w świetle prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że decyzją Nr [...] z [...] 2009 r. Starost W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku letniskowego oraz budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe na działce nr [...], stanowiącej własność W. i D. M.. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w W. nr [...] z 30 sierpnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. w obrębie W., działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy letniskowej (ZR). Właściciele działki nr [...] wystąpili do Starosty [...], na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny położony na przedmiotowej działce. Decyzją Nr [...] z 21 marca 2012 r. Starosta W. wniósł sprzeciw na złożone zgłoszenie z uwagi na fakt, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji wnioskodawcy nie wnieśli odwołania do Wojewody W..

Organ wyjaśnił, iż z dokumentacji dostępnej w sprawie wynika, że budynek wybudowany na działce ma charakter budynku letniskowego, natomiast brak jest innej dokumentacji wskazującej na inny charakter budynku, sporządzonej przez organ architektoniczno-budowlany, który jest organem właściwym do dokonania zmiany funkcji budynku. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na zmianie funkcji głównej budynku na przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że w świetle regulacji przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Starosta był zatem uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wadliwie dokonanego wpisu. Ponadto, wprowadzona 3 listopada 2014 r. zmiana miała charakter czynności materialno-technicznej. Czynność ta nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności, zatem nie było konieczności uruchomienia przez organ nadzwyczajnego trybu postępowania pozwalającego na wyeliminowanie jej z obrotu. Podkreślono, iż ewidencja gruntów i budynków ma charakter rejestrowy. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Rejestr ewidencyjny ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.

W. i D. małż. M. , w imieniu których działa ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik, zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- niezastosowanie art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt a) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku treścią rubryki nr 12 Załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz z treścią Załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - PKOB (Dz. U. z 1999 r., nr 112, poz. 1316 ze zm.) - Sekcja nr 1, Dział 11, Grupa 111, Klasa 1110 budynki mieszkalne jednorodzinne, przez co organy I i II instancji orzekały o dokonaniu zmian w ewidencji gruntów i budynków z naruszeniem prawa,

- niezastosowania § 35 pkt 7) w związku z § 45 ust. 1 pkt 1) ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez nie uwzględnienie wyników oględzin jako podstawy do dokonania aktualizacji - zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,

- niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt f) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zasadne jest wszczęcie procedury określonej w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy nie doszło do zmiany funkcji budynku,

- niezastosowania art. 24 ust. 2b pkt 1 ppkt a) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i dokonanie wpisu odmiennego niż "m", który to wpis był zgodny ze stanem faktycznym i prawnym;

oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

- art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności nie uwzględnienie faktycznej funkcji mieszkalnej budynku znajdującego się na działce nr [...],

- art. 78 § 1 w związku z art. 10, art. 75 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin budynku mieszkalnego,

- art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w osnowie decyzji organu II instancji pełnej podstawy prawnej wydanej decyzji oraz niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ II instancji odmówił wiarygodności dowodom w postaci map ewidencyjnej i zasadniczej z dnia 27.05.2015 r. oraz innych dowodów załączonych do pisma skarżących z dnia 11.01.2016 r.

- art. 36 § 1 w związku z art. 10, art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie,

- art. 6 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie właściwych podstaw prawnych do rozpatrzenia niniejszej sprawy,

- art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów administracji nie budzące zaufania obywateli do organów, tj. zmianę oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków budynku znajdującego się na działce oznaczonej geodezyjnie, które to oznaczenie jako budynek mieszkalny "m" jest zgodne z stanem faktycznym oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego i które to oznaczenie organ I instancji uznał za prawidłowe.

Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania w I instancji jako bezprzedmiotowego, o dopuszczenie dowodu z oględzin przedmiotowego budynku w zakresie funkcji i przeznaczenia budynku, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe stanowisko stron. Podniesiono, iż zgodnie z przedstawionymi przepisami domy letnie są zakwalifikowane do domów mieszkalnych jednorodzinnych, należy je zatem oznaczyć w ewidencji gruntów i budynków znakiem "m", co organ I instancji uczynił w listopadzie 2014 r. Natomiast w odniesieniu gruntów pod budynkiem zlokalizowanym na działce skarżących, w 2014 roku dokonano zmiany z oznaczenia "Bi" na "B". Przedmiotowe zmiany w 2014 roku zostały uwzględnione przez geodetę na podstawie Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 poz. 1551). Wobec wcześniej dokonanych aktualizacji zgodnie z prawem, fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia funkcji budynku posadowionego na działce skarżących narusza przytoczone w skardze przepisy prawa. Skarżący przywołali stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22.09.2009 r., sygn. akt II FSK 542/08 wskazujące, iż "w Klasyfikacji środków trwałych nie wymienia się wprost domów letniskowych, zaś budynki mieszkalne definiuje się jako obiekty budowlane, w których co najmniej połowa powierzchni jest wykorzystywana do celów mieszkalnych i nie są one budynkami krótkotrwałego zakwaterowania. Wymienia się m.in. budynki jednorodzinne, bez wskazania ich definicji. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych klasa budynków mieszkalnych jednorodzinnych obejmuje zaś m.in. samodzielne budynki takie jak domy letnie, budynki wypoczynkowe itp. Tym samym budynek letniskowy uznany jest w ramach tej klasyfikacji jako budynek mieszkalny. Oznacza to, iż nawet gdyby Skarżący nie wykorzystywali budynku posadowionego na przedmiotowej działce, to organ ewidencyjny musiałby uznać go za budynek mieszkalny. Organy błędnie uznały, że w niniejszej sprawie zasadne jest wszczęcie procedury określonej w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wszczęcie postępowania administracyjnego było zbędne, gdyż wszelkie czynności materialno-techniczne zostały dokonane prawidłowo i zgodnie z prawem. Organy nierzetelnie prowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. organ orzeka na podstawie całego materiału dowodowego. Natomiast w niniejszej sprawie nie uwzględniono faktycznej funkcji budynku, która w 2014 roku została jedynie zaktualizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie została zmieniona jak wywodzą organy. Podniesiono, iż zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, domek letniskowy może podlegać opodatkowaniu według niższej stawki podatku od nieruchomości jako budynek mieszkalny. O tym, jaką stawkę podatku zastosować, decyduje sposób wykorzystywania domu. Skoro dom letniskowy służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych podatnika, to podlega opodatkowaniu jak budynek mieszkalny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ przytoczył i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Pełnomocnik skarżących pismem procesowym z dnia 4.08.2016 r. wniósł o dopuszczenie dowodów z mapy ewidencyjnej z dnia 22.07.2016 r. oraz mapy zasadniczej z dnia 22.07.2016 r., na których pomimo postępowania toczącego się przeciwko skarżącym, zmieniono oznaczenia budynków znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżących na funkcję mieszkaniową - działka nr [...] i działka nr [...]. Na planie zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak w sprawie skarżących, jest wskazana inna funkcja tych budynków niż mieszkaniowa, a mimo to organ uznał, iż zachodzą przesłanki do zmiany tej funkcji na mieszkaniową. Oznacza to, że organ wybiórczo traktuje właścicieli działek i znajduje podstawy do zmiany funkcji budynków na sąsiadujących działkach, a skarżącym bezpodstawnie odmówił takiej zmiany.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 19 października 2016 r. Skarżący i ich pełnomocnik podtrzymali skargę i jej zarzuty.

Sąd uwzględnił wniosek skarżących i postanowieniem wydanym na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym dopuścił dowód z kopii map ewidencyjnej i zasadniczej przedłożonych z pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej w skrócie p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 okt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził takich wad i naruszeń, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zakwestionowali dokonanie wpisu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę W. w pozycji kartoteki budynków - budynku położonego w obrębie ewidencyjnym W. na O. N. nr [...], gmina W. i działce o nr identyfikatora 302807_2.0033.29/20, w oznaczeniu klasy wg PKOB "budynek mieszkalny jednorodzinny - 1110.Dj" oraz w oznaczeniu funkcji głównej "dom letniskowy - 1110.D1". Aktualizacja wpisu w ewidencji gruntów i budynków nastąpiła z urzędu, gdy organ ewidencyjny uznał, że zaistniały wątpliwości co do prawidłowości poprzedniego wpisu, dokonanego w 2014 roku czynnością materialno-techniczną na podstawie dokumentacji przedstawionej skarżących, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący wywodzą, iż z racji pełnionej funkcji budynek stanowiący ich własność jest budynkiem mieszkalnym i tak powinien figurować w ewidencji gruntów i budynków. Wywodzą również, że wprowadzona w 2014 roku z ich inicjatywy zmiana w ewidencji w zakresie oznaczenia budynku była prawidłowa i odzwierciedlała istniejący stan faktyczny oraz nie była wówczas przez organ prowadzący ewidencję kwestionowana.

Odnosząc się do tej argumentacji wyjaśnić należy, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W odniesieniu do budynków ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Ewidencja wskazuje także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 ustawy).

Podstawową zasadą dotyczącą prowadzenia ewidencji, wynikającą z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 542), jest zasada utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 § 1) z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Podkreślić także należy, że posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia pojęciem "aktualizacji" a nie "prostowania" nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 381/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 277/09 z 27 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 960/12 z dnia 15 maja 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http//orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Organ wydaje decyzję, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący, na podstawie zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, wybudowali obiekt budowlany określony jako budynek letniskowy. Obecnie skarżący wykazują, że na ich działce powstał dom letniskowy z funkcją użytkową budynku mieszkalnego, a wprowadzona przez organ I instancji zmiana w zakresie oznaczenia funkcji głównej tego budynku "dom letniskowy – 1110.D1, jest nieprawidłowa. Zdaniem skarżących wybudowany przez nich budynek jest budynkiem mieszkalnym, co obligowało organ ewidencji do odnotowania tego stanu w zapisie ewidencji budynku – w oznaczeniu funkcji głównej. Jednocześnie w toku postępowania skarżący nie przedłożyli dokumentów przesądzających o zmianie funkcji budynku, określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako "budynek letniskowy". Podkreślenia wymaga, że o zmianie funkcji budynku nie przesądza stanowisko prezentowane w powoływanym przez skarżących wyrokach sądów administracyjnych, bowiem wyroki te rozstrzygają problem prawny z zakresu prawa podatkowego, uznając, iż sposób użytkowania budynku określa jego funkcję dla zastosowania odpowiedniej stawki podatku od nieruchomości. Należy jednakże podkreślić, iż wyrok wydany w takich sprawach podatkowych, a uznający budynek letniskowy za budynek mieszkalny w ujęciu funkcjonalnym, nie może stanowić podstawy do kategoryzacji budynków w świetle przepisów prawa budowlanego (tak wyrok WSA z dnia 28 maja 2007 r. III SA/Wa 3647/06, LEX nr 338313). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku wydanym w sprawie podatkowej przyjął, że opodatkowanie budynku stawką podatku przewidzianą dla budynków mieszkalnych jest możliwe, jeżeli w ewidencji gruntów i budynków budynek określony został jako mieszkalny. O tym, czy zakwalifikować budynek do kategorii mieszkalnych, czy też pozostałych, przesądzają kryteria prawne, przyjęte w prawie budowlanym. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy budynku niemieszkalnego, wówczas należy go opodatkować według stawki właściwej dla danego rodzaju budynków. Dopiero na podstawie decyzji o zmianie przeznaczenia budynku niemieszkalnego na mieszkalny i gdy zmiana będzie uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków, można będzie go opodatkować według stawki właściwej dla budynków mieszkalnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2010 r. I SA/GL 440/10, LEX nr 737551). Podobne stanowisko prezentowane jest w licznych wyrokach sądów administracyjnych, w tym WSA w Poznaniu.

W opinii Sadu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przez organ I instancji jest przy tym na tyle oczywisty, że daje podstawę do prostowania błędnych wpisów w ewidencji. Wydając decyzję o wprowadzeniu zmian do ewidencji Starosta W. oparł się na zgromadzonej w sprawie dokumentacji, tj. projektu budowlanego, treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała rady Gminy W. nr [...] z dnia 30.08.2001r.), stanowiska Wójta Gminy W. o przeznaczeniu w tym planie obszaru na którym działka skarżących jest położona, pozyskanej decyzji o sprzeciwie do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku oraz informacji, iż nie została ona zaskarżona. Dokumentacja ta ma podstawowe, istotne znaczenie dla oceny, czy Starosta mógł dokonać zmiany wpisu w ewidencji w zakresie budynku na działce nr [...], obr. ewid. W., O. N. nr [...], gmina W..

Podkreślenia wymaga, że podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. W myśl § 47 ust 1 ww. rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W przypadku ewidencji budynków, podstawą aktualizacji zapisów ewidencyjnych są zmiany wynikające z dokumentacji architektoniczno - budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (§ 46 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). A zatem, gdy chodzi o ewidencję budynków, dla oznaczenia funkcji podstawowej budynku (§ 63 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) decydujące znaczenie ma dokumentacja architektoniczno-budowlana w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy prowadzące ewidencję budynków, która powinna w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego, obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno - budowlaną (projekt budowlany), z uwzględnieniem ewentualnych zmian zaszłych w tej dokumentacji. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku. Organ ewidencyjny, aby mógł dokonać zmian w zakresie funkcji podstawowej budynku (§ 63 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) innej niż z projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej, bowiem, jak to już było podkreślane, sam nie może być twórcą stanu prawnego. Podstawę do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być więc decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji budynku. W przeciwnym razie organ ewidencji wykroczyłby poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie rejestratorem zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że na działce nr [...] położonej w obrębie W., będącej własnością skarżących, został wybudowany budynek letniskowy, zgodnie z wydaną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę uwzględniało zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwalą Rady Gminy W. z dnia 30.08.2001 r., Nr [...], zgodnie z którym działka skarżących zlokalizowana jest na obszarze przeznaczonym na tereny zabudowy letniskowej (oznaczonym symbolem ZR). Skarżący nie dokonali skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Trafnie wobec tego organy obu instancji uznały za bezpodstawne twierdzenia skarżących, iż zmiana funkcji użytkowych przedmiotowych budynków została przez nich skutecznie zgłoszona jak również, że nie była wymagana, wobec zaktualizowania w 2014 r. ewidencji zgodnie ze stanem faktycznym. Istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak i pism samych skarżących. Na okoliczność faktycznego użytkowania budynków nie zachodziła więc konieczność przeprowadzania dowodów w postaci oględzin oraz uwzględnienia przedstawianych przez skarżących map ewidencyjnej i zasadniczej na okoliczność kwalifikacji działek położonych w sąsiedztwie nieruchomości będącej ich własnością.

Dokonanie wcześniejszych zmian w ewidencji w oparciu jedynie o dokumentację geodezyjną, bez skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nakazywało uznać, że zachodził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do wprowadzonej w 2014 roku zmiany w ewidencji. Dopóki organ ewidencji nie będzie dysponował rozstrzygnięciem organu administracji budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nie będzie miał podstaw do dokonania w tym zakres zmian w ewidencji budynków.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z § 68 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m. in. na tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B (pkt 1) oraz inne tereny zabudowane oznaczone symbolem Bi. Natomiast § 63 wskazuje jakie dane są danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku (dla budynków prowadzi się kartotekę budynków - § 26), a wśród nich wymienia w pkt 4 ustępu 1 "rodzaj budynku według KŚT". Klasyfikacja Środków Trwałych dzieli budynki m.in. na mieszkalne i niemieszkalne, wśród których wyróżnia się pozostałe budynki niemieszkalne. Na działce skarżących znajduje się budynek sklasyfikowany według KŚT jako "pozostałe budynki niemieszkalne", a teren ich działki to "inne tereny zabudowane - Bi".

Prawidłowo także na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i dokonał aktualizacji operatu w drodze decyzji administracyjnej, niewątpliwie bowiem stan faktyczny sprawy był skomplikowany i wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego i uzyskania wyjaśnień zainteresowanych.

W tej sytuacji za chybione uznać należało zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 24 ust. 2a i 2bustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie stanu istniejącego na nieruchomości skarżących i w konsekwencji dokonanie wadliwej zmiany w ewidencji. W opinii Sądu organom orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, nie można postawić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym, czy też mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również podnoszone w skardze naruszenie przez organy art. 36 § 1 w związku z art. 10, art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a., poprzez nie poinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. Brak było zatem podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji wyroku.

/-/ T. Świstak /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy