Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2289/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 51,  art. 81,  art. 84
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135 i  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A R na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A R kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A R ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...]z [...] października 2020 r. wydana w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową części nawierzchni działki w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W związku z pismami skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") podjął czynności sprawdzające inwestycję zrealizowaną na działce nr ew. [...]obręb [...]przy ul. [...], a dokładnie na działce nr ew. [...] powstałej na skutek podziału ww. działki. Kontrola przeprowadzona [...] maja 2019 r. budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej usytuowanego na ww. nieruchomości wykazała zmiany w lokalach m.in. w zakresie położenia ścian, a także zmiany w zakresie zagospodarowania działki w kontekście projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...]z [...]września 2015 r. (udzielającą pozwolenia na budowę dla K Z na inwestycję obejmującą dwa zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej po trzy segrmenty w każdym oraz sześć szamb szczelnych). W zakresie zagospodarowania działki stwierdzono następujące zmiany: w szczycie budynku wykonano jedno miejsce parkingowe z kratki trawnikowej, zamiast dwóch; poziom nawierzchni przed budynkiem został podniesiony o około 5 cm (rzędna budynku - 6,54 m, rzędna nawierzchni projektowanej 6,4 m, różnica projektowanych wartości wynosi 14 cm, a wg pomiaru jest około 9 cm). Ponadto stwierdzono, że nawierzchnia części działki o wymiarach 14 m x 4,5 m, stanowiącej dojazd do sąsiednich nieruchomości została utwardzona dodatkowo kostką betonową. Z protokołu kontroli o nr [...] wynika, że zdaniem współwłaścicieli budynku – M S i S W, powyższe utwardzenie wykonane zostało po odbiorze budynku w 2018 r.

W efekcie, pismem z [...] czerwca 2019 r. PINB zawiadomił o prowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia zgodności z wydanym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego na terenie działki ew. nr [...]obręb [...]przy ul. [...]. Dalej, postanowieniem nr [...]z [...] lipca 2019 r. nałożył na M Ś i B Ś oraz P W i S W obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową części nawierzchni działki ew. nr [...] obręb [...]przy ul. [...], w odniesieniu do wymagań obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie odprowadzenia wód opadowych z powierzchni utwardzonych, z uwzględnieniem wymagań przepisów o planowaniu przestrzennym, ze wskazaniem, że w ocenie technicznej należy zamieścić bilans terenu, zawierający zestawienie powierzchni zabudowy budynku, wykonanych utwardzeń terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej, w przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości, należy wskazać sposób doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem. Na postanowienie to zobowiązani złożyli zażalenie wskazując m.in. na to, że nie powinni być adresatami zaskarżonego orzeczenia; adresatem powinien być inwestor – K Z. Dodali, że utwardzenie objęte skarżonym postanowieniem zostało wykonane po odbiorze budynku w 2018 r., tj. na przełomie października i listopada 2018 r., przez ww. osobę realizującą przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej; organ został zawiadomiony o zakończeniu tej budowy, ale inwestor praktycznie do końca 2018 r. prowadziła dalsze prace budowlane.

[...]WINB postanowieniem nr [...]z [...]października 2019 r. po rozpatrzeniu zażalenia B Ś oraz P W utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB, wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, "Prawo budowlane"). Natomiast postanowieniem z tej samej daty o nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe z zażaleń M Ś i S W wobec ich wycofania. We wskazanym orzeczeniu nr [...][...]WINB podał m.in., że decyzją nr [...]z [...]września 2015 r. Prezydent [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił K Z pozwolenia na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (po 3 segmenty w każdym) oraz 6 szamb szczelnych na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]. Działka ew. [...]obręb [...], na mocy decyzji nr [...]z [...]marca 2016 r. Prezydenta [...], została podzielona na 6 działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Następnie decyzją Prezydenta [...]nr [...] z [...]stycznia 2018 r. ww. decyzja o pozwoleniu na budowę przeniesiona została w części dot. segmentu nr 1 znajdującego się na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...]na rzecz M W. Obecnymi współwłaścicielami działki ew. [...] są M i B Śoraz P i S W.

Pomimo kwestionowania przez zobowiązanych ww. postanowienia PINB wydanego w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożony obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej został wykonany poprzez złożenie do akt oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu części nawierzchni dawnej działki ew. [...] z obrębu [...] (obecnie działki ew. nr [...]do [...]).

Dalej, PINB decyzją nr [...]z [...]marca 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową części nawierzchni działki ew. nr [...] obręb [...]w [...], nakazał M Ś, B Ś, P W i SW doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...]z [...] września 2015 r. Prezydenta [...], poprzez usunięcie wszystkich elementów wykonanego betonowego utwardzenia i przywrócenie nawierzchni z kratek trawnikowych geoSystem G4 – w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna.

Odrębne odwołania od tej decyzji wnieśli B Ś i M Ś oraz S W i P W. Po rozpatrzeniu tych odwołań [...] WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...]z [...]października 2002 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, "k.p.a."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję a w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał M Ś, B Ś, P W i S W doprowadzenie - w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji - wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową części nawierzchni działki ew. nr [...]obręb [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie wykonanego betonowego utwardzenia o powierzchni 6,46 m² i przywrócenie w tym zakresie nawierzchni z kratek trawnikowych geoSystem G4.

W uzasadnieniu tej decyzji [...]WINB podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wg art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Zatem objęte przedmiotem postępowania prace zwolnione były z obowiązku uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Nie polegały one również zgłoszeniu organowi, albowiem nie zostały wymienione w wyliczeniu przewidzianym w art. 30 Prawa budowlanego. Niemniej jednak roboty takie winny być zgodne z warunkami technicznymi i przepisami planistycznymi.

[...]WINB zwrócił przy tym uwagę na prawidłowy sposób odprowadzania wód opadowych na terenie powstałego utwardzenia. Powołał się w tej kwestii na złożoną do akt ocenę techniczną z września 2019 r.

Dostrzegł następnie niezgodność opisanego utwardzenia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (którego zapisy dotyczące wielkości minimalnej powierzchni biologicznie czynnej są tożsame z uprzednio istniejącą na tym terenie decyzją o warunkach zabudowy nr [...]z [...] grudnia 2014 r.). Wskazał, że przepis § 27 ust. 1 pkt 2e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Las zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazuje, że dla terenu Jl.l U/MN (na którym położona jest działka ew. nr 22/5) ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce w wysokości 40%. Z oceny technicznej wykonanych robót polegających na utwardzeniu części nawierzchni dawnej działki ew. nr [...]obręb [...] (obecnie działki ew. nr od [...]do [...]) autorstwa mgr inż. G C z września 2019 r. wynika, że po wykonaniu ww. prac powierzchnia biologicznie czynna wynosi 603,54 m², przy powierzchni działki wynoszącej 1525 m² (str. 3 opracowania). Powyższe nie stanowi zachowania wymaganej ww. przepisami planu miejscowego minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na opisywanej działce. Minimalna powierzchnia biologicznie czynna dawnej działki nr [...], na której znajduje się działka ew. nr [...]winna wynosić co najmniej 610 m² (1525 m² x 40%). Przedłożona ocena techniczna wskazuje jednak, że powierzchnia biologicznie czynna po wykonaniu opisywanych prac jest mniejsza, albowiem wynosi 603,54 m² (tj. jest o 6,46 m² mniejsza od wymaganego minimum). W ww. opracowaniu błędnie w tym względzie wskazuje się, że powierzchnia działki 603,54 m² jest równa 40% powierzchni biologicznie czynnej.

I dalej [...]WINB stwierdził, że mając na uwadze wskazaną niezgodność z zapisami planistycznymi, a także brak podania w przedłożonej ocenie technicznej sposobu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (co było przedmiotem zobowiązania zawartego w postanowieniu PINB nr [...]), zasadnym jest nakazanie skarżącym doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez częściowe usunięcie utwardzenia, co pozwoli wyeliminować opisane nieprawidłowości. Wątpliwości budzi jednak zakres nakazanych prac; w skarżonym rozstrzygnięciu nakazano bowiem usunięcie wszystkich elementów wykonanego betonowego utwardzenia, co w świetle powyższych rozważań jawi się (jak przyjął [...]WINB) jako zbyt daleko idące. [...]WINB podkreślił, że "nakazanie doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem tj. z zapisami obowiązującego planu miejscowego pozwoli na zachowanie minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej, której wielkość określona została w nich w wartości mniejszej niż przewidywana w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] (40% w stosunku do 51,4%.)". [...]WINB zaznaczył przy tym, że niewykonanie nakazanych niniejszą decyzją prac celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem może doprowadzić do dalej idących konsekwencji tj. konieczności ich doprowadzenia do stanu poprzedniego, a więc zgodnego z ww. dokumentacją projektową (przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej w wartości 51,4%). Zauważył też, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki nr [...]- jaka zgodnie z zapisami planistycznymi winna zostać zachowana - wynosi 610 m². W wyniku wykonanego utwardzenia terenu powierzchnia ta uległa pomniejszeniu w stosunku do planu miejscowego o 6,46 m² (610 m² - 603,54 m²), co winno rodzić nakazanie usunięcia wykonanego utwardzenia wyłącznie o wskazywaną wartość.

[...]WINB podał nadto, że jak wynika z zapisów ksiąg wieczystych nr [...] oraz nr [...] obecnymi współwłaścicielami działki ew. nr [...]są P i S W oraz M Ś i B Ś (w Księdze wieczystej [...] ). Podkreślił, że adresatem obowiązków nie mógł być inwestor, albowiem jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego ww. utwardzenie wykonane zostało po odbiorze budynku mieszkalnego (segment 1) do użytkowania (co potwierdza oświadczenie obecnych podczas kontroli z [...] maja 2019 r. S W i M Ś), a także dlatego, że poprzez zakończenie prac budowlanych i zbycie nieruchomości utracił on jakiekolwiek prawa do tej działki. M Ś i B Ś stali się współwłaścicielami ww. działki ew. nr [...]z dniem 15 października 2018 r. (umowa o ustanowienie odrębnej własności lokalu i sprzedaży, umowa o podział do korzystania - zapis widniejący w księdze wieczystej nr Kw [...]), P i S W zaś z dniem 2 lipca 2018 r. (umowa o ustanowienie odrębnej własności lokalu i sprzedaży, umowa o podział do korzystania - zapis widniejący w księdze wieczystej nr Kw [...]). Jak wskazano natomiast w treści pism ww. osób utwardzenie wykonane zostało na przełomie października i listopada 2018 r., a więc w czasie, gdy przedmiotowa działka znajdowała się już w ich współwłasności.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB nr [...]z [...] października 2020 r. skarżąca – A R zarzuciła naruszenie:

-art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja (ta) nie była wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna zostać utrzymana w mocy,

-art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia i podstawy faktycznej oraz prawnej wydanej decyzji;

w tym też kontekście wskazała m.in., że organ oparł się na ocenie technicznej, która podaje nieprawdziwe dane co do parametrów zrealizowanej inwestycji, i błędnie wskazuje na zgodność z zatwierdzonym projektem. Dotyczy to powierzchni dojść, parkingów i śmietników, a także danych dotyczących terenu kratki trawnikowej; w tym ostatnim apskecie skarżąca dodała, że w projekcie budowlanym stanowiącym część pozwolenia na budowę znajduje się karta katalogowa geokraty, która została użyta podczas inwestycji i wyraźnie jest podane przez producenta geokraty, iż wskaźnik uzyskania powierzchni biologicznie czynnej przy użyciu tej kraty wynosi 85%; w związku z tym wskazała, że projektant podał nieprawdziwe dane dokonując obliczeń powierzchni czynnej biologicznej w ocenie technicznej z września 2019 r., albowiem wszystkie powierzchnie pomnożył przez wskaźnik 96%. Zdaniem skarżącej organ nie zweryfikował również innych danych podanych przez projektanta w ocenie technicznej, które różnią się z danymi zawartymi w projekcie; dotyczy to powierzchni trawników, powierzchni utwardzonej, powierzchni drogi wewnętrznej z kostki betonowej. Skarżąca zarzuciła nadto pominięcie przez organ faktu przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej segmentu nr 1, tj. działki ew. [...] (wydzielonej z działki [...], obręb [...]przy ul. [...] na rzecz nowego inwestora decyzją nr [...]z [...]stycznia 2018 r., M W, w związku z czym powierzchnia czynna biologicznie powinna być liczona i zachowana w stosunku do powierzchni inwestycji segmentu nr 1; dodała, że skoro powierzchnia działki nr [...]z obrębu [...], zgodnie z danymi podanymi w Kw nr [...]wynosi 0,0297 ha (297 m²), to organ powinien zbadać czy powierzchnia czynna biologicznie jest zachowana na przedmiotowej działce. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, w tym pomiarów rzeczywistych, w zakresie powierzchni całkowitej działki [...]z obrębu [...]i powierzchni zabudowy oraz pokrytej kostką brukową aby prawidłowo ustalić powierzchnię czynną biologicznie. Wskazała też, że organ błędnie ustalił, iż minimalna powierzchnia biologiczna dla działki [...] jaka zgodnie z zapisami planistycznymi powinna zostać zachowana wynosi 610 m², podczas gdy to dotyczy całości inwestycji, a więc działki przed podziałem o nr [...] z obrębu [...] która obecnie składa się z działek od nr [...][...]do [...]z obrębu [...]; zarzuciła błędne ustalenie w związku z tym, iż należy usunąć jedynie 6,54 m² utwardzenia kostki brukowej. I dalej podniosła, że organ błędnie ustalił, że na przedmiotowej inwestycji funkcjonuje prawidłowe odprowadzanie wód deszczowych wskazując, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie i oparł się tylko i wyłącznie na opinii i informacji od inwestora. Pominął jednocześnie ustalenia faktyczne poczynione przez inspektora nadzoru zawarte w protokole z kontroli z [...] maja 2019 r., który stwierdził, że poziom powierzchni został podniesiony o ok. 5 cm. Poza tym organ w ustalaniu stanu faktycznego całkowicie pominął fakt, że pod drogą wewnętrzną, która obecnie jest w całości pokryta kostką brukową a nie geokratą zgodnie z pozwoleniem na budowę, znajdują się wkopane szamba, które nie powinny być pokryte kostką brukową;

-art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego lub biegłych podczas gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne aby prawidłowo ustalić stan faktyczny i parametry inwestycji po jej wykonaniu, a dane te mają znaczenie dla sprawy;

-art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że objęte przedmiotem postępowania prace były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jak również, że nie zostały one wykonane na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] wrzenia 2015 r., albowiem prace polegające na utwardzeniu drogi były wykonane po dokonanym odbiorze w 2018 r., podczas gdy inwestor, który wykonał inwestycje celowo wykonał drogę po odbiorze, aby uniknąć odpowiedzialności za nieprawidłowe wykonanie inwestycji z projektem budowlanym i to inwestor wykonał drogę, co podnosili właściciele nieruchomości w swych pismach złożonych w niniejszym postępowaniu; pominięto w efekcie fakt, że inwestor oddał inwestycję zrealizowaną niezgodnie z projektem albowiem na etapie zgłoszenia odbioru inwestycji powstałej na działce [...]z obrębu [...]przyl. [...] powinna istnieć droga wewnętrzna wykonana z geokraty; droga wówczas nie istniała i nie była wykonana prawidłowo, pomimo to organ dokonał przyjęcia zgłoszenia inwestycji do obioru i nie sprawdził czy jest prawidłowo wykonana a projektant i wykonawca, jak i inwestor i kierownik budowy złożyli nieprawdziwe oświadczenie o wykonaniu inwestycji zgodnie z przepisami prawa i pozwoleniem na budowę;

-§ 3 ust. 22 w zw. z § 39 i § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") poprzez ich błędne wykładnie i w konsekwencji dokonanie błędnych wyliczeń powierzchni czynnej biologicznej zarówno dla inwestycji przed podziałem działek, tj. dla inwestycji pierwotnej na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] jak i dla inwestycji po dokonaniu podziału działek i przeniesieniu pozwolenia na budowę w części dla działki o nr ew. [...]z obrębu [...] przy ul. [...]

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB nr [...]z [...] października 2020 r. o charakterze reformatoryjnym, uchylająca w całości decyzję organu powiatowego i orzekająca co do istoty o nakazaniu - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego - M Ś, B Ś, P W i S W doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową części nawierzchni działki ew. nr [...]obręb [...]przy ul. [...]do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie wykonanego betonowego utwardzenia o powierzchni 6,46 m² i przywrócenie w tym zakresie nawierzchni z kratek trawnikowych geoSystem G4, w zakreślonym terminie.

Orzeczenie to oparte zostało na ustaleniu, że wykonane - po oddaniu inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej - utwardzenie nawierzchni działki jest niezgodne z przepisami planistycznymi i wymaga wobec tego interwencji, tj. wydania decyzji zobowiązującej. Przy czym, stosując art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do robót budowlanych wykonanych jak ustalono w 2018 r., uwzględniono plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady [...]nr [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r., z jednoczesnym wskazaniem także na "dotychczas obowiązującą" na tym terenie decyzję o warunkach zabudowy nr [...]z [...]grudnia 2014 r. i zawarty w niej minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący (tak jak w ww. planie dla terenu o symbolu J1.1 U/MN) 40%. Wzięto także pod uwagę złożoną przez strony postępowania do akt (w wykonaniu postanowienia PINB) ocenę techniczną i zawarty w niej bilans terenu, dotyczący działki ew. nr [...], na której realizowana była inwestycja w oparciu o decyzję Prezydenta [...]nr [...]z [...]września 2015 r. (po podziale której powstała działka ew. nr [...]). W konsekwencji [...]WINB uznał, że skoro powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić min. 40%, a więc co najmniej 610 m² (1525 m² x 40%), a wynosi (zgodnie z ww. oceną techniczną) 603,54 m², to konieczne jest usunięcie dokonanego utwardzenia o powierzchni 6,46 m². Uznał w ten sposób (co też stwierdził), że minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki nr [...]zgodnie z przepisami planistycznymi winna wynosić 610 m².

W oparciu o analizę: akt i zgromadzonych dowodów, zarzutów skargi i treści zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że wskazana decyzja [...]WINB nie może pozostać w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, orzeczenie to jest wadliwe, albowiem nie zostało poprzedzone właściwym postępowaniem dowodowym (spełniającym wymogi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.); to zaś skutkować mogło błędnym ustaleniem przedmiotu niniejszego postępowania i kręgu osób posiadających w sprawie interes prawny; co więcej - doprowadziło do błędnego nałożenia obowiązku na współwłaścicieli działki ew. nr [...] (o pow. 297 m², jak wynika z Kw), w oparciu o bilans terenu odnoszący się do działek ew. nr [...]do [...], powstałych z podziału działki inwestycyjnej o nr [...] (o pow. 1525 m²).

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że owszem, rację ma [...]WINB wskazując, że roboty które objęto postępowaniem (polegające na utwardzeniu nawierzchni części działki budowlanej), zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 Prawa budowlanego w dacie ich realizacji nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru przystąpienia do ich realizacji (i tak też jest obecnie). Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do sprawdzenia takiej inwestycji pod kątem jej zgodności z obowiązującym (w dacie jej realizacji) porządkiem prawnym. Inaczej rzecz ujmując, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagało w 2018 r. pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, nie mogło jednak naruszać obowiązujących wówczas przepisów prawa. Istotne znaczenie z uwagi na charakter/zakres takich robót, mogły zaś mieć przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (regulujące m.in. odprowadzanie wód opadowych) oraz przepisy planistyczne. W sytuacji stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości przy realizacji takiej inwestycji, czy inaczej – jej niezgodności z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, organ nadzoru budowlanego ma nie tylko uprawnienie ale i obowiązek wydania decyzji zobowiązującej, mającej na celu dostosowanie tych robót do stanu zgodnego z prawem (obowiązującym w dacie wydawania decyzji naprawczej), a to - w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym ostatnim (w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie, tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji z września 2020 r., z uwagi na datę wszczęcia postępowania, v. art. 25 ustawy zmieniającej z dnia 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a o możliwości jego zastosowania w takiej sytuacji przesądziła wiążąco uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16. W uchwale tej przyjęto, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Niemniej jednak pomimo prawidłowo poczynionych - w zaskarżonej decyzji - założeń w ww. zakresie, [...]WINB nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny uznał, że postępowanie winno dotyczyć "tylko" utwardzenia nawierzchni działki ew. nr [...]w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że utwardzenie nawierzchni działki kostką betonową zrealizowano również na działkach ew. nr [...] do [...], a odpowiada to powierzchni drogi wewnętrznej inwestycji zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...]z [...] września 2015 r., którą w projekcie przewidziano z kratek trawnikowych geoSystem G4 (v. dokumentacja zdjęciowa, opinia techniczna z września 2019 r. i projekt budowlany). Poza tym, prowadząc postępowanie tylko co do utwardzenia wykonanego na działce ew. nr 22/5 organ ten nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny dokonując ustaleń co do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami planistycznymi na tej działce, wziął pod uwagę powierzchnię wszystkich działek powstałych po podziale działki nr [...], i w ten sposób poczynił obliczenia ważne dalej dla działki ew. nr [...]. Dane, którymi posłużył się [...]WINB, tj. 603,54 m², 610 m², 1525 m², dotyczą bowiem nie tyle działki ew. nr [...]co działki o nr [...], z której następnie na skutek podziału powstała m.in. ta pierwsza. [...]WINB, a przed nim PINB, wykazał się w tej materii pewną niekonsekwencją. Postępując w ten sposób wadliwie nadto ww. organ stwierdził, że powierzchnia biologicznie czynna dla tej działki ([...], v. str. 6 uzasadnienia decyzji) wynosi 610 m², skoro całkowita powierzchnia tej działki to 297 m². To tylko pokazuje, że sprawa nie została poprzedzona koniecznymi i prawidłowymi ustaleniami, i wymaga w konsekwencji uporządkowania tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dlatego też Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja, ale też decyzja ją poprzedzająca (dotknięta w istocie takimi samymi nieprawidłowościami), zapadła z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z ust 7 Prawa budowlanego, co musiało prowadzić do uwzględnienia skargi.

Sąd zauważa przy tym, że niespornie postępowanie wywołane zostało interwencją skarżącej, posiadającej tytuł prawny do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką ew. nr [...]Skarżąca domagała się w postępowaniu sprawdzenia inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Konsekwentnie przedstawiała swoje stanowisko w sprawie, dotyczące całości zamierzenia inwestycyjnego, zrealizowanego w oparciu o decyzję nr [...] (v. choćby pismo z [...] czerwca 2019 r. skierowane do PINB, wskazujące na potrzebę kontroli inwestycji w kontekście jej skomunikowania, wykonania miejsc parkingowych, zachowania powierzchni biologicznie czynnej). Wobec treści żądań skarżącej, ale też kompetencji organu nadzoru budowlanego, postępowanie w sprawie winno więc -zdaniem Sądu- obejmować całość prac prowadzonych na ww. nieruchomości, tj. na działce ew. nr [...], podzielonej następnie na działki nr [...]do [...]. Dokonując takiej oceny Sąd ma bowiem na uwadze, że do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, co obejmuje m. in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (v. art. 81 i art. 84a Prawa budowlanego). Przy takim zakresie właściwości ww. organu (sprawdzającym/nadzorującym), nie budzi wątpliwości Sądu, że organ ten ma obowiązek działania przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a nie skargowości. Nawet więc wówczas, gdy działa na wniosek uprawnionego podmiotu, winien dokonać kompleksowej oceny kwestionowanej inwestycji, a nie na przykład tylko i wyłącznie po myśli załatwianego wniosku (i zawartych w nim "sugestii"). Skoro zaś, choćby na podstawie - złożonej w wykonaniu postanowienia nr [...] z [...] lipca 2019 r. - oceny technicznej PINB miał wiedzę o zmianie sposobu zagospodarowania działki ew. nr [...]poprzez utwardzenie powierzchni drogi wewnętrznej kostką betonową, winien był w pierwszej kolejności rozważyć uruchomienie postępowania w takim też zakresie. Wskazane utwardzenie niewątpliwie wpłynęło bowiem na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony dla tej inwestycji – budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, skoro projekt budowlany przewiduje w tym miejscu kratkę trawnikową geoSystem G4 pozwalającą na uzyskanie powierzchni bilogicznie czynnej na poziomie 85%. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy nr [...]z [...] listopada 2013 r., w oparciu o którą wydano ww. pozwolenie na budowę, ustalono na poziomie minimalnym wynoszącym 40%. W dacie wykonywania ww. utwardzenia (co jak ustalono nastąpiło w październiku i listopadzie 2018 r.), inny wskaźnik na tym obszarze nie obowiązywał. Był on więc wówczas dla tego terenu obowiązujący, a poza tym - jak wynika z obecnie obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego - nie uległ on zmianie dla obszaru oznaczonego w planie symbolem J1.1 U/MN i J1.2. MN. W tym więc kontekście winno być prowadzone postępowanie, poprzedzone ustaleniem co do ewentualnego objęcia inwestycji na działkach ew. nr [...]do [...]ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W zależności od ustaleń dotyczących tej ostatniej kwestii, organ prowadząc postępowanie winien dalej rozważyć konieczność zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 albo art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z ust. 7 tej ustawy. Ten ostatni znajduje zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego; z wyjaśnień współwłaścicieli budynku położonego na działce ew. nr [...]wynika, że choć inwestycja w tej części (segment nr 1 na terenie działki ew. nr [...]z obrębu [...]) została zakończona, o czym inwestor zawiadomił PINB, który to nie zgłosił sprzeciwu, to jednak dalej była ona prowadzona; K Z prowadziła prace m.in. polegające na utwardzeniu terenu, po tym bowiem czasie. Dodać przy tym należy, że przeniesienie pozwolenia na budowę nr [...]z [...] września 2015 r. w części dot. (wyłącznie) segmentu nr 1 położonego na działce ew. nr [...], tj. z K Z na M W (z jednoczesnym zachowaniem pozostałych warunków pozwolenia na budowę), oznacza "jedynie" tyle, że inwestycja obejmująca dwa zespoły budynków w zabudowie szeregowej ma "nowego" w części inwestora. Nie sposób więc tylko na tym opierać ewentualnego "podziału" postępowania przed nadzorem budowlanym związanego z realizacją tego zamierzenia zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Z tych też powodów, zdaniem Sądu, sprawa nie powinna być niejako z góry "ograniczona" jedynie do ustaleń dotyczących działki ew. nr [...]; winna dotyczyć kompleksowej oceny prowadzonych czy wykonanych robót budowlanych, związanych ze zmianami zagospodarowania działki inwestycyjnej - przed podziałem o nr ew. [...], dla której warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania określono w decyzji Zarządu Dzielnicy [...]z [...] listopada 2013 r. nr [...], w oparciu o którą wydano następnie pozwolenie na budowę dla dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W ramach tego postępowania organ winien ustalić inwestora tych prac, tj. podmiot, który prace te faktycznie wykonał, a także czas ich realizacji (weryfikując w tej kwestii dotychczas zgromadzone dowodowy); od tego też m.in. winien uzależnić dalsze działania w sprawie, w tym ustalenie stron postępowania. Określając adresata obowiązku winien zaś kierować się art. 52 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastsowanie w niniejszej sprawie), i przyjąć, że adresatem obowiązku w pierwszej kolejności winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie będzie możliwe, ewentualny nakaz należy skierować do właściciela obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 273/20).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga zawiera uzasadnione zarzuty. Sąd zgadza się bowiem ze skarżącą, że sprawa nie została należycie wyjaśniona a zgromadzony w niej materiał dowodowy nie pozwala na zaakceptowanie wydanych rozstrzygnięć organów obu instancji wskazujących na konieczność doprowadzenia (wyłącznie) działki ew. nr [...] (poprzez parametry dotyczące działek ew. nr [...]do [...]) do stanu zgodnego z prawem. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji zobowiązującej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego w okolicznościach sprawy tylko w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych na ww. działce, wymagałoby dodatkowego wyjaśnienia i poczynienia bilansu terenu odnoszącego się wyłącznie do tej działki; w sprawie nie miało to jednak miejsca.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB uwzględni poczynione uwagi Sądu i uzupełni w zakresie koniecznym materiał dowodowy; rozważy m.in. zasadność/niezbędnoć przeprowadzenia oględzin działek powstałych po podziale działki inwestycyjnej nr 22/4, a także uzupełnienia oceny technicznej wykonanego utwardzenia (złożonej do akt w wykonaniu postanowienia PINB) wobec dostrzeżonych w niej nieprawidłowości w zakresie obliczeń powierzchni biologicznie czynnej, nadto – zastrzeżeń skarżącej dotyczących przedstawionego w niej stanu na nieruchomości i zgodności wykonanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Poza tym PINB uwzględni w sprawie także i to, że z art. 52 Prawa budowlanego wynika pośrednio odpowiedzialność oznaczonych podmiotów za uprzednio wykonywane przez te podmioty roboty budowlane. Innymi słowy, nakazem z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można obciążyć danej osoby w takim zakresie, w jakim to nie ona wykonywała, albo to nie z jej zlecenia były wykonywane oznaczone roboty budowlane, w warunkach ujętych w art. 50 ust. 1 tej ustawy, a jest możliwy do ustalenia inwestor tychże robót. Pogląd ten wyrażony został w ww. wyroku NSA, a Sąd orzekając w niniejszej sprawie stanowisko to w całości podziela. W końcu, organ orzekając w sprawie będzie miał na względzie, że tylko dopuszczenie inwestycyji do użytkowania w oparciu o ostateczne i pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na użytkowanie, stanowi przeszkodę do uruchomienia i prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15).

Z tych przyczyn, nie przesądzając wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.