Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1177/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 i 17
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 34
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 206 poz 7 art. 4
law: Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory
article: art. 92 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: W związku z tym, iż na etapie wydania zaskarżonych przed sądem I instancji postanowień obszar "Ostoja Popradzka" był obszarem projektowanym, mogłoby doń mieć zastosowanie jedynie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

TEZY

W związku z tym, iż na etapie wydania zaskarżonych przed sądem I instancji postanowień obszar "Ostoja Popradzka" był obszarem projektowanym, mogłoby doń mieć zastosowanie jedynie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2037/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [..] nr [..] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy Muszyna na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 6 września 2006 r. (DLOPiKp-286/3-72/6152/06//tp/js) w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 6 września 2006 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna utrzymał w mocy postanowienie, działającego z upoważnienia Wojewody Małopolskiego, Dyrektora Popradzkiego Parku Krajobrazowego z dnia 24 maja 2006 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu sportowo - rekreacyjnego [..] na terenie wsi Z. i J. na obszarze Popradzkiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska przedstawił następujący stan sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zwrócił się z wnioskiem do Wojewody Małopolskiego o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem dnia 21 września 2005 r. Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej podjęła uchwałę Nr XXX/362/2005 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu sportowo - rekreacyjnego [..] na terenie wsi Z. i J..

Dyrektor Popradzkiego Parku Krajobrazowego działając z upoważnienia Wojewody Małopolskiego w dniu 2 czerwca 2006 r. wydał postanowienie, którym nie uzgodnił w/w projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc kwestię walorów przyrodniczych terenów planowanej inwestycji oraz ich położenia na obszarze Natura 2000 o kodzie PLH 120019 pod nazwą Beskid Sądecki.

Na skutek złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zażalenia Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe z uwagi na to, że planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na walory przyrodnicze rejonu masywu Jaworzyny Krynickiej. Teren obejmuje nowe obszary, jednolite kompleksy leśne, a planowana inwestycja przyczyni się do przerwania naturalnych tras migracyjnych zwierząt oraz naruszenia ciągłości ekologicznej siedlisk, jak również degradacji siedlisk cennych gatunków roślin, dla których został utworzony obszar Natura 2000 o kodzie PLH 120019 pod nazwą "Beskid Sądecki". Obszar ten jest obszarem wspólnotowym, o znaczeniu europejskim, w ramach tworzonej Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Powołując się na przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.) Minister Środowiska wskazał, że na takich obszarach obowiązują ograniczenia w stosunku do podejmowania "działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000". Zdaniem organu drugiej instancji proponowany sposób zagospodarowania terenu wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe obszaru poprzez zmianę jego formy użytkowania oraz zaburzenia w funkcjonowaniu systemu ekologicznego powodowane fragmentacją siedlisk leśnych. Nadto próba zarówno nadmiernego rozlokowania infrastruktury turystycznej, jak również zaplanowana wycinka drzewostanów o dużych walorach ekologicznych miałaby swoje negatywne konsekwencje w postaci nasilonych zjawisk erozyjnych w rejonach wylesionych. Analiza prognozy oddziaływania na środowisko w zestawieniu z projektem planu wskazuje na kolizję zamierzeń projektowych z przyjętymi celami ochrony przyrody oraz zakazami obowiązującymi na terenie Popradzkiego Parku Krajobrazowego, zgodnie z § 2 i § 3 punkt 5 rozporządzenia Nr 5/05 Wojewody Małopolskiego z dnia 23 maja 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa .Małopolskiego Nr 309, poz. 2238). Zgodnie z § 3 punkt 1 rozporządzenia, na terenie parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. przedsięwzięcia takie jak trasy narciarskie, bobslejowe, wyciągi narciarskie czy urządzenia obsługi ruchu turystycznego należą do tego rodzaju przedsięwzięć. Minister Środowiska odniósł się również do zarzutu wskazanego w zażaleniu dotyczącego wcześniejszego pozytywnego uzgodnienia Dyrektora Parku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. Zdaniem organu odwoławczego wcześniejsze pozytywne uzgodnienie nie musi być wiążące, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ponadto jego uzgodnienie nastąpiło przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 23 maja 2005 r. Obecne rozstrzygnięcie Dyrektora Popradzkiego Parku Krajobrazowego było podyktowane nowymi argumentami natury przyrodniczej, a w szczególności okolicznością zgłoszenia przez Ministra Środowiska do Komisji Europejskiej nowych obszarów Natura 2000, w tym obszaru "Beskid Sądecki" w styczniu 2006 r.

Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie w całości postanowienia Ministra Środowiska i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Popradzkiego Parku Krajobrazowego zaskarżył Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna.

Jako podstawę skargi wskazano:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Ministra Środowiska braku możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w oparciu o powołane przepisy;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 33 - 36 ustawy o ochronie przyrody i przyjęcie, że wprowadzenie obszaru Popradzkiego Parku Krajobrazowego do sieci "Natura 2000" jest równoznaczne z zakazem realizacji inwestycji na tym obszarze, gdy tymczasem możliwość taka istnieje;

3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istniejących w sprawie polegających na pominięciu faktu, że projekt planu inwestycji zawiera w swych ustaleniach szereg warunków chroniących środowisko;

4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na obrazie przepisów art. 7 i 10 kpa poprzez niewyjaśnienie szczegółowo stanu faktycznego sprawy oraz nie zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, a nadto art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla Popradzkiego Parku Krajobrazowego do dnia dzisiejszego nie został ustalony plan ochrony, którego ustalenia mogłyby być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego pomimo, że obowiązek taki wynika z ustawy. Nadto podkreślono, że realizacja inwestycji celu publicznego na terenie parku krajobrazowego jest w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody, co do zasady, możliwa bowiem z przepisów art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy o ochronie przyrody wynika, że nawet w sytuacji, gdy na terenie parku krajobrazowego zostałby wprowadzony zakaz realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie będzie on dotyczył realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakaz wynikający z ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powtórzony w § 3 Rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 5/05 z dnia 23 maja 2005 r. nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe. Projektowana inwestycja zespołu sportowo-rekreacyjnego [..] zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. zaliczona została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Skarżąca gmina nie zgadza się z twierdzeniem Ministra Środowiska, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podyktowane było nowymi argumentami natury przyrodniczej związanymi ze zgłoszeniem tego obszaru do Sieci Natura 2000. Wskazuje, że ustawa o ochronie przyrody w art. 33 - 37 przewiduje szczególny tryb kontroli wstępnej przedsięwzięć o potencjalnym bezpośrednim lub pośrednim wpływie na stan obszaru Natura 2000 przed podjęciem decyzji w sprawie lokalizacji celu publicznego. Kontrola ta umożliwić ma ocenę możliwości i warunków realizacji planowanych działań z punktu widzenia ochrony siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Zdaniem skarżącej Gminy właściwy miejscowo wojewoda może wyrazić zgodę na realizację przedsięwzięcia - zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 - jeżeli przemawiają za tym wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym. Skarżąca gmina wskazuje nadto, że przeprowadzenie planowanej inwestycji to dla Gminy i jej mieszkańców szansa na rozwój regionu poprzez zwiększoną liczbę turystów, utworzenie nowych miejsc pracy, wykorzystanie dużej bazy noclegowej, a więc wzrost dochodów dla całej społeczności Gminy. Skarżąca gmina dla poparcia swego stanowiska wyrażonego w skardze powołała się na Dyrektywę Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. oraz Dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. wskazując, że działania podejmowane dla zachowania siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory winny uwzględniać wymogi gospodarcze, społeczne, kulturalne oraz cechy regionalne i lokalne. Zdaniem skarżącej gminy uzasadnienie prawne postanowienia nie spełnia minimalnych wymogów przewidzianych w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę wniesioną do WSA Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo na niekonstytucyjność rozporządzenia Nr 5/05 Wojewody Małopolskiego z uwagi na fakt, że zostało wydane bez stosownej delegacji ustawowej, a nadto wydanie rozporządzenia nie zostało uzgodnione z właściwą miejscowo radą gminy. Wskazał nadto, że wydanie rozporządzenia narusza Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. skargę Gminy oddalił.

W uzasadnieniu sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wydane zostało rozporządzenie wojewody Nr 5/05 z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony Popradzkiego Parku Krajobrazowego. Z treści w/w przepisu wynika, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Tak więc w § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że w parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z zm.). Z treści ust. 8 w/w przepisu wynika, że Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko, określi w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany.

Na podstawie w/w delegacji ustawowej wydane zostało przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz.2573) w sprawie określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zaskarżonym postanowieniem odmówiono uzgodnienia realizacji w zakresie zmian w strukturze przestrzennej i przyrodniczej w związku z projektowanym zagospodarowaniem narciarsko - rekreacyjnym (koleje krzesełkowe, wyciągi orczykowe, tor saneczkowy, narciarskie trasy zjazdowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi). A z powyższego rozporządzenia wynika, że do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, (dla których sporządzenie raportu może być wymagane) zaliczyć należy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia trasy narciarskie, bobslejowe, wyciągi narciarskie oraz urządzenia towarzyszące. Tak więc, wskazane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycje do realizacji są w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, których realizacji na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 1 Rozporządzenia Nr 5/05 Wojewody Małopolskiego w sprawie ochrony Popradzkiego Parku Krajobrazowego w parku zakazuje się.

WSA wskazał, że ustawodawca dokonał jednak art. 17 cyt. ustawy wyłączeń, wskazując w ust. 2 pkt 4, że zakaz ten nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41). Stosownie do definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, s. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Interpretacja pojęcia celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, które przeniesione zostaje także na regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać poszerzona drogą wykładni. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Zdaniem NSA (wyrok z 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/2000, ONSA 4/2001, poz.186) pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ustalił katalog celów publicznych o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że może celem publicznym być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1 - 9 albo, zgodnie z art. 6 pkt 10, cel określony jako publiczny w innej ustawie (komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, str. 386).

Wymienione w § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. inwestycje tj. trasy narciarskie, bobslejowe, wyciągi narciarskie oraz urządzenia towarzyszące nie mogą być uznane za inwestycje celu publicznego bowiem nie mieszczą się w katalogu wymienionych w art. 6 pkt 1 - 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również nie służą zaspokajaniu powszechnych potrzeb. Nie są inwestycją nakierowaną na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości. Realizacja budowy przedmiotowej inwestycji nie należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej.

Sąd I instancji podkreślił nadto, że Rozporządzenie Nr 5/05 Wojewody Małopolskiego zawiera zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych. Z prognozy oddziaływania na środowisko dokonanej dla przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że cały obszar opracowania położony jest na obszarze najwyższej ochrony (ONO) dla współwystępowania wód słodkich i mineralnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych "Magura" Nowy Sącz. Ponadto realizacja tras narciarskich i kolejek spowoduje docelowe usunięcie ok. 23,15 ha drzewostanów leśnych oraz nieodwracalną likwidację pokrywy roślinnej w miejscu budowy obiektów kubaturowych i infrastruktury powierzchniowej. Zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi wskutek realizacji planu zostały wymienione na stronie 23 w/w prognozy. Opierając się na powyższej argumentacji Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody.

Skarżąca gmina powołała się w skardze na możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym: "Jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (...)". Zarzut ten WSA w Warszawie uznał za nieuzasadniony, stwierdzając, że za realizacją przedmiotowej inwestycji nie przemawiają względy nadrzędnego interesu publicznego, a uzasadnieniem swojego stanowiska uczynił poczynioną wyżej argumentację dotyczącą braku uznania przedmiotowej inwestycji za realizację celu publicznego.

Sąd I instancji wskazał, że teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja w Europejskiej sieci ekologicznej ECONET zaliczony został do biocentrów rangi europejskiej jako "Obszar Sądecki" o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania przyrody Karpat. Tworzą go zespoły florystyczne i faunistyczne o największej bioróżnorodności i zdolności do samoodtwarzania, a zarazem ze względu na skład gatunkowy są najbardziej reprezentatywne dla tej części Karpat Zachodnich. Popradzki Park Krajobrazowy jako obszar specjalnej ochrony siedlisk zgłoszony i wyznaczony został dla obszaru Natura 2000 "Ostoja Popradzka", gdzie ze względu na zagrożenia dla siedlisk roślin i zwierząt istnieje konieczność uwzględnienia ograniczeń dla presji urbanizacyjnych w tereny przyrodnicze, ochrona korytarzy ekologicznych oraz ograniczenie fragmentacji wielkich kompleksów leśnych. Stwierdził, że z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że na takich obszarach obowiązują ograniczenia w stosunku do podejmowania "działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000".

Za chybiony sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 7 i 10 k.p.a., ponieważ organy przestrzegały zasady prawdy obiektywnej, podejmując wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dla załatwienia sprawy, a strona nie wykazała pozbawiona jej możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień oraz by wskazywane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada również warunkom określonym w art. 107 k.p.a., ponieważ zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie jest prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Odnosząc się do wskazanego na rozprawie zarzutu dotyczącego braku uzgodnienie z gminą projektu rozporządzenia o utworzeniu Popradzkiego Parku Krajobrazowego WSA wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia 6 września 2006 r., nie zaś Rozporządzenie Nr 5/05 Wojewody Małopolskiego z dnia 23 maja 2005 r.

Nie może w niniejszej sprawie odnieść zamierzonego skutku również wskazanie, że wydanie w/w rozporządzenia narusza Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego, ponieważ jest ona dokumentem odnoszącym się do kwestii statusu prawnego samorządów terytorialnych w skali międzynarodowej. Karta określa ideę autonomii terytorialnej i stanowi zbiór zasad dotyczących statusu samorządności lokalnej, a nadto nie może ona być przedmiotem kontroli sądowej w toczącym się przed sądem I instancji postępowaniu

W skardze kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Muszyna zaskarżono w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. :

1) art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie;

2) art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 16 ust. 3 i w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez oparcie postanowienia o przepisy rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 5/05 z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony Popradzkiego Parku Krajobrazowego wydane bez szczegółowego upoważnienia ustawowego oraz bez konsultacji z właściwą Radą Gminy;

3) art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie;

4) art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną, niezgodną z przyjętym orzecznictwem wykładnię tego przepisu. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie żądania skarżącego i uchylenie postanowienia Dyrektora Popradzkiego Parku z dnia 24 maja 2006 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że podstawowymi wyznacznikami funkcjonowania systemu gospodarki przestrzennej w Polsce są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący zwrócił uwagę, iż zadaniem samorządu województwa jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, realizowanej przez koordynację działań samorządów gminnych i innych podmiotów na podstawie stanowionego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, który zapewnia właściwe relacje między polityką przestrzenną państwa, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będącego wykładnią polityki przestrzennej samorządu gminnego na obszarze jego działania.

Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, pojęcie celu publicznego rozumiane jest jako cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich. Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji posiadają "pierwiastek publiczny".

Przystępując do rozważań dotyczących treści art. 6 należy najpierw, zdaniem skarżącego, wyjaśnić pojęcie interesu publicznego, jego realizacja bowiem następuje przez wykonanie zadań wymienionych w tym przepisie. Działalność podjęta w sferze całej wspólnoty państwowej lub samorządowej na rzecz wszystkich jej członków na równych prawach, przy użyciu środków rzeczowych i finansowych tych wspólnot, daje podstawę do zakwalifikowania gospodarowania w interesie publicznym. Mając na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym art. 6 pkt 10 celami publicznymi w rozumieniu ustawy są także inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. W przedmiotowym przypadku odrębną ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. Art. 2 powołanej ustawy stanowi, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Również art. 166 Konstytucji RP stanowi, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Według art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 9 ust. 4 zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zdaniem skarżącego nie można zanegować faktu, że budowa zespołu sportowo-rekreacyjnego [..] ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym do terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a tym samym z założenia służy zaspokojeniu potrzeb powszechnej działalności publicznej. Ponadto planowana inwestycja ma na celu promocję i rozwój gminy, aktywizację społeczno-gospodarczą i zawodową ludności, powstanie nowych miejsc pracy, rozwój bazy noclegowej i turystycznej, zwiększenie zainteresowania regionem, a przez to korzyści dla Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. Z tych powodów, zdaniem skarżącego, należy tę inwestycję uznać za inwestycję celu publicznego. Skarżący podkreślił, że to właśnie dzięki powołaniu obszarów Natura 2000 otwiera się możliwość rozwoju ruchu turystycznego na terenach postrzeganych wcześniej jako zacofane czy zaniedbane gospodarczo. Władze krajowe źle interpretują możliwości i szanse, jakie niesie ze sobą wprowadzenie tej formy ochrony. Władzom Wspólnoty Europejskiej, wprowadzającym działania ochronne w postaci Natura 2000, nie chodziło o ograniczanie rozwoju terenów i bezwzględne zakazy działalności na tych terenach. Wprost przeciwnie - powinny one służyć regionom objętym tą formą ochrony.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu sportowo-rekreacyjnego [..] na terenie wsi Z. i J. jest zgodny ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. Co prawda z orzeczenia NSA z dnia 25 czerwca 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 608/2002) wynika, że "studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", jednak - zdaniem skarżącego - studium ma charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie gospodarowania przestrzenią. Skarżący zwrócił uwagę, że studium determinuje przyszły plan zagospodarowania przestrzennego o tyle, że plan ten powinien być z nim spójny, tzn. nie tylko nie powinien być sprzeczny, ale jego układ i treść powinna odpowiadać konstrukcji studium. Sąd w zaskarżonym wyroku niesłusznie uznał, że studium nie jest aktem normatywnym i nietrafnie potraktował je jako nie mający znaczenia dla sprawy dokument, pomijając jego kompletność, poprawność i fachowość.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin. Stosownie do ust. 4 projekt rozporządzenia wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Z tego wynikają, zdaniem skarżącego, dwa wnioski. Po pierwsze, brak jest delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia "w sprawie ochrony" parku krajobrazowego. Możliwe jest jedynie uchwalenie rozporządzenia "w sprawie utworzenia" parku, względnie dokonanie zmiany poprzedniego rozporządzenia o jego utworzeniu. Po drugie, każdy projekt rozporządzenia wydanego na podstawie art. 16 ust. 3, w tym także rozporządzenia zmieniającego poprzedni akt wykonawczy wymaga przed jego wydaniem obligatoryjnego uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Rozporządzenie nr 5/05 nie zostało uzgodnione z Gminą Muszyna, ani też nie było konsultowane z gminami, na terenie, których utworzono Popradzki Park Krajobrazowy.

Ponadto w skardze podniesiono, że zgodnie z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Skarżący podniósł, że jego zdaniem sąd administracyjny jest władny do samodzielnej oceny, czy może ostać się indywidualne rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej lub na podstawie aktu sprzecznego z aktem normatywnym wyższego rzędu.

Projektowana inwestycja zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wykonuje kolejno czynności określone w ustawie. Do takich czynności należy m.in. uzgadnianie projektu planu z właściwym wojewodą. Burmistrz może wprowadzić do projektu aktu zagospodarowania miejscowego zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9). W rozpatrywanej sprawie nie było takie sytuacji, ponieważ skarżący nie został poinformowany przez Dyrektora PPK, jakich zmian bądź poprawek powinien dokonać, lub jakie dokumenty przedstawić, aby było możliwe uzgodnienie przedstawionego projektu. Z powyższych względów decyzja Wojewody Małopolskiego, odmawiająca uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego, była co najmniej przedwczesna, gdyż ocena oddziaływania na środowisko może wykazać brak negatywnego wpływu na środowisko. Raport związany z oceną oddziaływania na środowisko jest obecnie sporządzany.

Ponadto, zgodnie z art. 34 § 1 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co jest wystarczającą przesłanką do wyrażenia zgody przez właściwego miejscowo wojewodę na realizację tej inwestycji poprzez uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu sportowo-rekreacyjnego [...] na terenie wsi Z. i J..

Minister Środowiska nie skorzystał z przysługującego mu prawa do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że strona, wnosząca skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest zobowiązana wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 p.p.s.a..

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd orzekający w granicach skargi kasacyjnej, nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tym ostatnim zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku.

Podniesiony jako pierwszy w petitum skargi zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody nie może odnieść skutku z następujących powodów.

Art. 16 ust. 3 w/w ustawy określający zakres przedmiotowy rozporządzenia dotyczącego utworzenia parku krajobrazowego lub powiększenia jego obszaru określa zakazy właściwe dla danego parku spośród zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy.

Skarżący twierdzi, że wobec tego, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, zakaz sformułowany w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy na mocy art. 17 ust. 2 pkt 4 jej nie dotyczy. Twierdzenie to jednak należy uznać za błędne, ponieważ jak słusznie stwierdził Sąd I instancji inwestycja polegająca na budowie tras narciarskich, bobslejowych, wyciągów narciarskich oraz urządzeń towarzyszących nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to stanowi, iż taką jest inwestycja stanowiąca realizacje celów wymienionych enumeratywnie w art. 6 pkt 1 - 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Również na podstawie art. 6 pkt 10 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym inny niż wymienione w art. 6 pkt 1 - 9, cel publiczny może zostać określony w innej ustawie, nie sposób w świetle obowiązujących przepisów zakwalifikować inwestycji jako inwestycji celu publicznego, której nie dotyczyłby zakaz z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy ochronie przyrody.

Mimo powyższych stwierdzeń, należy jednak podkreślić, że ani Sąd I instancji ani też Skarżąca nie zwrócili uwagi, iż przedsięwzięcie przewidziane w przedłożonym do uzgodnienia Dyrektorowi Popradzkiego Parku Krajobrazowego projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zespół sportowo-rekreacyjny [...] może być objęte dyspozycją art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, iż "Zakaz, o którym mowa w [art. 17]ust. 1 pkt 1, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego." Art.. 17 ust. 3 ustawy stanowi samodzielne podstawę odstępstwa od zakazu z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 pkt 47, wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), m.in. "trasy narciarskie, bobslejowe, wyciągi narciarskie oraz urządzenia towarzyszące" zakwalifikowano jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko , dla których może być (ale nie musi) wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 16 ust. 3 i w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez oparcie postanowienia o rozporządzenie Wojewody Małopolskiego nr 5/05 w sprawie ochrony Popradzkiego Parku Krajobrazowego wydane bez szczegółowego upoważnienia ustawowego oraz bez konsultacji z właściwą Radą Gminy, należy uznać zarzut ów za nieusprawiedliwiony i nie mogący odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania. Art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi konstytucyjną podstawę do stanowienia przez enumeratywnie wymienione w ustawie zasadniczej podmioty jedynego na szczeblu centralnym podustawowego aktu wykonawczego o mocy powszechnie obowiązującej - rozporządzenia oraz zawiera jego definicję, wyznaczającą granice jego konstytucyjności i legalności. Powyższy przepis dotyczy jednak rozporządzeń, o których mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Natomiast rozporządzenie wojewody to jeden z rodzajów aktów prawa miejscowego, które jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, acz obowiązujące jedynie na obszarze działania organów, które je stanowią, zostało unormowane przez ustrojodawcę w art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji. Skarżący nie wskazał zatem prawidłowej konstytucyjnej podstawy wadliwego jego zdaniem Rozporządzenia Wojewody Małopolskiego Nr 5/05.

Powołane dalej w omawianym zarzucie przepisy art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody nakazują, by projekt rozporządzenia wojewody w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego był uzgadniany z właściwą miejscowo radą gminy, odnoszą się zatem do trybu legislacyjnego wydania takiego rozporządzenia. Zagadnienie oceny kwestii czy dochowano podczas stanowienia powyższego aktu prawa miejscowego, przewidzianego na mocy w/w przepisów trybu uzgodnienia go z właściwą radą gminy (w niniejszej sprawie z Radą Miasta i Gminy Muszyna) nie może być poddana w istocie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym ze względu na niewłaściwie skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie może sformułowanego nieprawidłowo zarzutu sanować, przyjmując za Skarżącego, iż w istocie nie chodziło mu o zarzucenie sądowi I instancji naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, ale o naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 ustawy zasadniczej w zw. z art. 16. ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody.

Na marginesie należy wskazać, że nie można podzielić zawartego w skardze kasacyjnej twierdzenia Skarżącego, iż brak jest delegacji ustawowej dla wydania w/w rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w sprawie ochrony Parku (...). Wprawdzie przepis art. 16 ust. 3 nie wspomina o rozporządzeniach w sprawie ochrony parku krajobrazowego jako o osobnej kategorii rozporządzeń wojewodów, ale z materialnej treści rozporządzenia Wojewody (...) nr 5/05 należy wywieść, że jest to właśnie akt, wydawany na podstawie upoważnienia zawartego w powołanym wyżej przepisie ustawy. Zgodnie przecież z utrwalonym już orzecznictwem, m.in. Trybunału Konstytucyjnego o charakterze prawnym aktu nie decyduje w istocie jego nazwa, ale materialna treść.

Dodatkowo wskazać można, że wprawdzie § 3 pkt 1 (jak również pkt 2-11) w/w rozporządzenia Wojewody Małopolskiego formułujący zakaz realizacji na terenie Parku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska, stanowi dosłowne powtórzenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, co jest nieprawidłowe w świetle zasad techniki legislacyjnej, w szczególności z § 143 w zw. z § 118 i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), niemniej akt ten został wymieniony jako jedna z podstaw prawnych postanowienia organu administracyjnego I instancji i jako akt prawa miejscowego podlegał ocenie sądu administracyjnego na mocy art. 184 Konstytucji. Jednak, jak już wyżej wskazano, ze względu na związany zakres kontroli sprawowanej przez NSA, nie ma możliwości dokonania kontroli tego aktu, która mogłaby wywrzeć skutki prawne w niniejszej sprawie.

Za chybiony uznać również należy zarzut naruszenia art. 34 ustawy o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie, podczas gdy - zdaniem skarżącego - za realizacją inwestycji - zespołu sportowo-rekreacyjnego [...] na terenie wsi Z. i J., położonych na obszarze Popradzkiego Parku Krajobrazowego i projektowanego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Popradzka", przemawiają względy nadrzędnego interesu publicznego.

Trzeba też wskazać, że Skarżący nie sprecyzował czy zarzuca naruszenie art. 34 ust. 1 czy też ust. 2 tego przepisu, niemniej z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie chodzi o możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 34 ust. 1 ustawy.

Zarówno Skarżąca Gmina, jak i Sąd I instancji nie zwrócili uwagi na okoliczność polegającą na tym, iż w dacie wydania postanowienia organu I instancji (Dyrektora Popradzkiego Parku Krajobrazowego) o nieuzgodnieniu projektu m.p.z.p zespołu [...] (24.05.2006 r.), jak i postanowienia Ministra Środowiska (6..09. 2006 r.) oraz w dacie orzekania przez Sąd Instancji (7.03.2007 r.), zgłoszony do Komisji Europejskiej w styczniu 2006 r. obszar Natura 2000 o kodzie PLH 120019 pod nazwą "Beskid Sądecki" (od 2007 r. pod nazwą "Ostoja Popradzka") był obszarem projektowanym, acz jeszcze przez KE nie zatwierdzonym a zatem trwał wówczas drugi etap postępowania w sprawie wprowadzenia sieci obszarów natura 2000. Trzeba bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 15, t. 2, s. 102); tzw. "dyrektywa siedliskowa") postępowanie powyższe ma charakter trzyetapowy. Pierwszy etap ma na celu inwentaryzację obiektów oraz określenie, które rodzaje siedlisk załącznika nr I dyrektywy oraz które gatunki z załącznika nr II dyrektywy są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym obiekty się znajdują. Podczas drugiego etapu państwa członkowskie przy współudziale Komisji Europejskiej dokonują spisu obiektów uznanych za ważne dla Wspólnoty, określając te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej rodzajów siedlisk albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu pierwszorzędnym. Ostatnim natomiast, trzecim etapem następującym po zatwierdzeniu obiektów ważnych dla Wspólnoty, państwa członkowskie wyznaczają dany obiekt jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych obiektów dla zachowania rodzaju siedliska naturalnego wymienionego w załączniku nr I dyrektywy siedliskowej lub gatunku wymienionego w załączniku nr II (zob. szerzej K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005).

Należy uznać, że obszar "Ostoja Popradzka" został zatwierdzony przez Komisję Europejką poprzez zamieszczenie go w załączniku do Decyzji Komisji z dnia 25 stycznia 2008 r. nr 2008/218/WE przyjmującej na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG pierwszy zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na alpejski region biogeograficzny (Dz. Urz. UE L z dnia 19 marca 2008 r.)

W związku z tym, iż na etapie wydania zaskarżonych przed sądem I instancji postanowień obszar "Ostoja Popradzka" był obszarem projektowanym, mogłyby doń mieć zastosowanie jedynie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Rozstrzygający jednak zdaniem Sądu kasacyjnego dla przedmiotu niniejszej sprawy, tj. dla możliwości podejmowania działań, które według Skarżącej Gminy powinny doprowadzić do zatwierdzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu [...] jako inwestycji celu publicznego i tym samym podjęcia działań inwestycyjnych ingerujących znaczącą w obszar "Ostoja Popradzka" jest kontekst wspólnotowy statusu obszarów Natura 2000.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000 są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi iż polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności (ang. precautionary principle). Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. Odpowiednie działania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny być podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. już wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że powstanie problem ekologiczny

Źródeł powyższej wspólnotowej zasady polityki ochrony środowiska należy szukać w niemieckim prawie ochrony środowiska, które wprowadziło pojęcie Vorsorgeprinzip, oznaczające, iż w przypadku silnego podejrzenia, że określone działania mogą wywołać skutki negatywne dla środowiska, korzystniejszym jest działać "wcześniej, bo będzie za późno", niż oczekiwać na oficjalne potwierdzenie niekorzystnych przypuszczeń.

ETS wielokrotnie określał treść i zasięg tej zasady wspólnotowej jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska (por. np. wyroki ETS: z 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee i Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Zb. Orz. [2004], s. I-7405; z 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-117/03 Societ- Italiana Dragaggi SpA i inni przeciwko Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, Zb. Orz. [2005], s. I-167; z 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 Bund Naturschutz in Bayern e.V., Johann Märkl i in., Angelika Graubner-Riedelsheimer i in., Friederike Nischwitz i. in. przeciwko Freistaat Bayern, Zb. Orz. [2006], s. I- 8445).

W powołanym wyżej wyroku w sprawie C-244/05 ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92//43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów (pkt 47 wyroku) oraz wskazał, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym (pkt 51 wyroku). W sprawie tej ETS pozostawił sądowi krajowemu ocenę, czy organy krajowe podjęły powyższe środki. Odnosząc to niniejszej sprawy, można przyjąć, iż w pewnym zakresie sąd wojewódzki dokonał oceny, iż odmowa uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapobiegnie trwałej i prawdopodobnie nieodwracalnej ingerencji w teren zgłoszony Komisji jako projektowany obszar systemu Natura 2000.

Z kolei we wcześniejszym wyroku w sprawie C-117/03 ETS orzekł, iż "artykuł 4 ust. 5 dyrektywy Rady 92/43/EWG (...) należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. 2-4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które (...) zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję (...) wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty", natomiast gdy "chodzi o tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, znajdujące się na przekazanych Komisji wykazach krajowych, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, Państwa Członkowskie są, na podstawie dyrektywy 92/43/EWG i ze względu na wskazany w tej dyrektywie cel ochrony, zobowiązane do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów" (pkt 30 wyroku).

Ponadto ETS stwierdził też, co ma znaczenie w niniejszej sprawie, że państwa członkowskie powinny chronić obszary od momentu ich zgłoszenia Komisji jako tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty (zob. pkt 26 wyroku), ponieważ w braku takiej ochrony zagrożone może być osiągnięcie celów dyrektywy, jakimi są ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

W odniesieniu zatem do projektowanych obszarów Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej (przepis został implementowany przez art. 33. ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), jednakże niedozwolone jest stosowanie procedury przewidzianej w art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej (przepis ten został implementowany przez art. 34 ustawy o ochronie przyrody) do czasu ich zatwierdzenia przez Komisję Europejską.

Z powyższego wiążącego Rzeczpospolitą Polską orzecznictwa wspólnotowego należy przyjąć, że wobec przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na projektowane obszary Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania, o której mowa w art. 33. ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Jednakże jeżeli w trakcie takiej oceny stwierdzone zostanie znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na dany obszar, nie jest dozwolone wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, nawet jeśli spełnia ono przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody (czyli za jego realizacją przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, wykazano brak rozwiązań alternatywnych, a także zapewnione zostanie wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000). W takim przypadku zgoda może być wydana dopiero po zatwierdzeniu danego obszaru Natura 2000 przez Komisję Europejską.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną, zdaniem Skarżącego, niezgodną z przyjętym orzecznictwem wykładnię tego przepisu, należy stwierdzić, że nie jest on usprawiedliwiony. Nie miało dla oceny legalności kwestionowanych przed sądem I instancji postanowień znaczenia, czy studium uwarunkowań i kontroli zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna jest poprawne, kompletne i fachowe oraz że zostało pozytywnie uzgodnione przez Dyrektora Popradzkiego Parku Krajobrazowego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2005 r. (znak: ZPPK.7045/ZJ-9/05). Ocena poprawności uchwały w sprawie studium nie była przedmiotem postępowania przed sądem I instancji. Gdy chodzi o podnoszoną przez Skarżącego twierdzenie co do normatywnego charakteru studium, należy podnieść, że po pierwsze powołane w skardze kasacyjnej orzeczenie II SA/Kr 608/02 OZ NSA w Krakowie zapadło na tle nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112) a ponadto sąd wojewódzki nie jest zobowiązany podzielać poglądu prawnego wyrażonego w powołanym wyroku. Należy też wskazać, że w świetle orzecznictwa zapadłego na tle obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a ponadto z kategorycznego brzmienia art. 9 ust. 5 powołanej wyżej ustawy można wywieść iż studium nie jest aktem normatywnym, ani aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego (zob. wyrok NSA z 3 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 , wyrok WSA w Białymstoku z 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 46/06, LEX nr 325125).

W świetle powyższego Sąd kasacyjny nie podziela zasadności zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.