Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 11/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art.151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2 i art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu B. Sp. z o.o. w D. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, mocą której udzielono pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne i szczególne korzystanie z wód i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Regionalny) decyzją z dnia [....] grudnia 2020 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu w O.) z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak:[...], mocą której udzielono B. Spółce z o.o. w D. pozwolenia wodnoprawnego na:

a) usługę wodną w zakresie piętrzenia wód powierzchniowych rzeki Ł. za pomocą jazu głównego w km 117+470 zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] obręb 4 D. oraz piętrzenie wody rzeki M. za pomocą jazu rozrządowego w km 4+000 zlokalizowanego na działce o nr geod. [...[, obręb 4 D., gm. D., pow. O., woj. w.,

b) usługę wodną w zakresie korzystania z wód rzeki Ł. do celów energetyki wodnej w związku z funkcjonowaniem małej elektrowni wodnej,

c) szczególne korzystanie z wód rzeki M. w km 4+000 w zakresie zapewnienia wody dla funkcjonowania urządzeń umożliwiających migrację ryb,

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzja Dyrektora Regionalnego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Dyrektor Zarządu w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], udzielił B. Sp. z o. o. w D. powyższego pozwolenia wodnoprawnego.

Odwołanie od tej decyzji wniosło stowarzyszenie Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w O. reprezentowane przez Dyrektora Biura Okręgu PZW w O. T. B. (dalej: stowarzyszenie).

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Regionalny decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr[...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę od powyższej decyzji wniosło stowarzyszenie Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w O.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 751/19, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w całości, zaś w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że z akt sprawy nie wynika legitymacja skarżącego do bycia stroną postępowania. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kwestia braku legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia była oczywista i wymagała od organu odwoławczego wydania postanowienia, o którym mowa w ar. 134 k.p.a. Jeżeli zaś organ ten powziąłby jakiekolwiek wątpliwości co do statusu OPZW jako strony postępowania, winien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i dopiero po uzyskaniu negatywnego wyniku, postępowanie odwoławcze umorzyć decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd odstąpił od merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu w O. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak:[...] , Dyrektor Regionalny decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że z mocy art. 153 p.p.s.a. był związany argumentacją przedstawioną przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 751/19. Wskazał też, że ponowna analiza materiału dowodowego odbywa się niezależnie od treści wcześniejszej decyzji z dnia 29 sierpnia 2019 r., znak: BI.RUZ.424.27.2019.KB, albowiem po jej uchyleniu przez Sąd ww. wyrokiem została ona usunięta z obrotu prawnego i jej ustalenia należy uważać za nieistniejące.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zbadał status stowarzyszenia jako strony niniejszego postępowania. W piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. stowarzyszenie wykazało swój status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia niniejszego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie wezwano pełnomocnika stowarzyszenia do wykazania jego umocowania do działania w imieniu odwołującego – stosowne pełnomocnictwo zostało złożone w dniu 27 lipca 2020 r. Jednocześnie do akt prowadzonego postępowania administracyjnego dołączono kopie umów dzierżawy obwodów rybackich (poświadczone za zgodność z oryginałem), z których wynika, iż stowarzyszenie jest użytkownikiem rybackim w miejscu korzystania z wód w związku z czym jest stroną postępowania o której mowa w art. 401 ust. 1 ustawy, tym samym wypełniając zalecenia zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Bk 751/19.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy obwieszczeniem z dnia 23 października 2020 r., znak: [...] zawiadomił strony o zebraniu niezbędnego materiału dowodowego do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Uwagi wniósł inwestor załączając jednocześnie nowe dowody w postaci: faktury zakupu urządzeń wytwórczych, wpisu do rejestru wytwórców energii, warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz opinię prawną z dnia [...] października 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego stwierdzić należy, że są uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji, które powodują, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. I tak w postępowaniu przed organem I instancji stowarzyszenie było reprezentowane przez Dyrektora Biura Zarządu OPZW w O. mgr inż. T. B., jednak jego umocowanie do reprezentowania organizacji nie zostało wykazane w aktach sprawy: nie wynika z odpisu z KRS OPZW, a także brak stosownego pełnomocnictwa udzielonego mu zgodnie zasadami reprezentacji OPZW. W konsekwencji należy stwierdzić, że w postępowaniu przed organem I instancji nie zostało wykazane umocowanie T. B. do działania w imieniu stowarzyszenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest wniosek, do którego załącznik stanowi m.in. operat wodnoprawny (art. 407 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt. 1 ustawy). Treść operatu wodnoprawnego została szczegółowo uregulowana w art. 409 ustawy, zaś w ocenie organu odwoławczego organ I instancji był uprawniony i zobowiązany do samodzielnej oceny tego operatu. Analizując przedłożony operat wodnoprawny pod kątem wymogów z art. 409 ustawy organ odwoławczy stwierdził w nim następujące nieścisłości i braki: 1) brak rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, opisano tylko stan prawny nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania (art. 409 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy), 2) w przedłożonym operacie wodnoprawnym podano jedynie wielkość przepływu nienaruszalnego, natomiast w przedłożonych wyjaśnieniach z dnia 27 listopada 2018 r. nawiązano do sposobu jego obliczenia, jednocześnie zdaniem organu, z zebranej dokumentacji nie wynika źródło ustalenia di s 3,64 m3/s jako NNQ- wartość najniższego niskiego przepływu dla przekroju obliczeniowego (nie podano na podstawie jakich materiałów, badań ustalono NNQ w miejscu korzystania z wód), 3) brak w przedstawionym operacie wodnoprawnym w pkt 8 sposobu postępowania w przypadku rozruchu oraz zatrzymania działalności Małej Elektrowni Wodnej (w przedłożonym operacie odniesiono się jedynie do rozruchu i zatrzymania działalności jazów, zdaniem tut. organu w przedstawionym operacie należy obligatoryjne wskazać również rozruch i zatrzymanie działalności MEW (art. 409 ust. 1 pkt 10 ustawy), 4) przedłożony operat wodnoprawny na stronie 5 nie zawiera pełnej treści, 5) przedłożona wersja papierowa operatu wodnoprawnego nie jest tożsama z załączoną wersją operatu wodnoprawnego w wersji elektronicznej (inny układ, liczba stron, inne strony postępowania wskazane w tabeli pt. Wykaz właścicieli działek w zasięgu cofki jazu głównego w D. - brak poz. 34-36, 6) część graficzna operatu wodnoprawnego w zakresie zasięgu zamierzonego korzystania z wód (rys. nr 4) nie zawiera naniesionego zasięgu oddziaływania zgodnego z legendą wskazaną na przedłożonej mapie (nie wiadomo, jaki jest zakres zasięgu oddziaływania na rzece M. (działka nr [...]), czy sięga do jazu rozrządowego, czy obejmuje dalszy bieg (za jazem) rzeki, podobnie rzeka K. (działka nr 44) jest w zasięgu cofki ale na wiadomo na jakiej długości, jednocześnie oznaczenie zasięgu oddziaływania na poszczególnych mapach nie jest tożsame (rys. nr 4 niebieski kolor w pełni, natomiast na rys. 5 jako niebieskie obramowanie bez wypełnienia). Jednocześnie sugerując się jedynie obramowaniem, w zasięgu oddziaływania powinny być wskazane działki np. 86, czy [...] wskazane na rys. nr 6.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że kolejnym dokumentem, na którym bazował organ udzielając pozwolenia wodnoprawnego, była instrukcja gospodarowania wodą, którą zgodnie z art. 409a ustawy zatwierdza się w pozwoleniu wodnoprawnym na korzystanie z wód i doręcza się wszystkim zakładom, których dotyczy ta instrukcja, oraz właścicielowi wód. W dacie orzekania przez tutejszy organ nie obowiązuje już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. z 2006 r. Nr 150 poz. 1087), a zastąpiło je rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2019 r. poz. 1725). Z uwagi na fakt, iż organ wydający decyzję - w braku odmiennych przepisów przejściowych - powinien bazować na aktualnym stanie prawnym i faktycznym, ocena tego dokumentu jest przeprowadzana w oparciu o aktualnie obowiązujące regulacje prawne. Organ odwoławczy zauważył następujące nieprawidłowości w załączonej do wniosku instrukcji gospodarowania wodą: 1) brak zapisów dotyczących okresu remontu, zatrzymania działalności i wystąpienia awarii (§ 3 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia), 2) braki w części opisowej instrukcji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia): a) brak minimalnego poziomu energetycznego, nadzwyczajnego poziomu piętrzenia, należy przeanalizować, (§ 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) rozporządzenia), b) brak przepływów: katastrofalnego (§ 6 ust. 1 pkt. 4 lit. c) rozporządzenia), c) brak opisu zagrożeń i uwarunkowań w gospodarowaniu wodą występujących przy obniżeniu poziomu piętrzenia poniżej minimalnego poziomu piętrzenia (§ 6 ust. 1 pkt. 4 lit. f) rozporządzenia), d) brak określenia sposobu postępowania w przypadku wystąpienia awarii lub zaprzestania korzystania z wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym (§ 6 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia), e) brak określenia sposobu postępowania w okresie występowania zjawiska suszy (§ 6 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia), 3) w instrukcji są widocznie pewnie nieścisłości, a mianowicie: a) treść na stronie 8 urywa się i brak kontynuacji na stronie 9, w pkt. 2 zaczynającym się na str. 8 jest ppkt 2.1., a na stronie 9 ppkt 2.3. - brak ppkt 2.2.; b) ppkt 2.3. jest powtórzony i w całości opisany na stronie 10, zatem na uprzedniej stroni 9 instrukcji był ppkt 2.2., c) numer strony 9 został naniesiony ręcznie, podczas gdy pozostałe numery stron są wydrukiem komputerowym Ponadto pismo wnioskodawcy z 27 listopada 2018 r., stanowiące uzupełnienie i zmianę wniosku, z którego niezbędne parametry zostały wzięte do treści sentencji decyzji, zawiera powtórzoną pierwszą stronę i odręczne dopiski bez opatrzenia ich datą i (w części) podpisem osoby upoważnionej.

W ocenie organu wszelkie poprawki w takich dokumentach muszą zawierać datę i podpis osoby uprawnionej, a ponadto w piśmie tym powtórzona została pierwsza strona i treści obu pierwszych stron różnią się z uwagi na ich odręczne uzupełnianie i przedrukowywanie. Wszystkie te okoliczności powinny spowodować wątpliwości po stronie organu I instancji i powinien on wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania jednoznacznie zakresu żądania.

Zdaniem organu odwoławczego z analizy akt sprawy wynika również naruszenie przez organ I instancji zasady pisemności z art. 14 § 1 k.p.a. Osoba prowadząca sprawę do uzupełnienia braków formalnych wniosku wezwała wnioskodawcę telefonicznie, z czego sporządziła jedynie notatkę służbową. Tymczasem w myśl art. 64 § 2 w związku z art. 14 § 1 k.p.a. powinna to uczynić w formie pisemnego wezwania, zawierającego pouczenie o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia braków w terminie - z uzasadnienia decyzji nie wynika powód do odstąpienia od zasady pisemności.

Dalej organ zauważył, że analiza zapisów decyzji organu I instancji oraz akt postępowania prowadzi do wniosku, iż na etapie prowadzonego postępowania nie badano kwestii, czy wnioskodawca rzeczywiście wykonał (i w jakim miejscu) urządzenia zapobiegające szkodom (brak takiego zabezpieczenia był m.in. powodem cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego Starosty O. z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...] przez Dyrektora Regionalnego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] z powodu podtapiania działki sąsiedniej). Powyższe ma zasadnicze znaczenie na etapie prowadzonego postępowania, gdyż w przypadku jego braku należy zobowiązać wnioskodawcę do realizacji powyższych robót.

Jednocześnie, zadaniem organu, z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, brak: a) terminu w jakim okresie będzie następować piętrzenie wód (art. 403 ust. 2 pkt. 10 ustawy) - czy przez okres 365 dni w roku; b) sposobu postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków (art. 403 ust. 2 pkt. 14 ustawy); c) brak sposobu postępowania w przypadku uszkodzenia urządzeń pomiarowych - łat wodowskazowych w niniejszym przypadku (art. 403 ust. 2 pkt. 15 ustawy); d) prawidłowego określenia okresu obowiązywania zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego poprzez sformułowanie "na czas nie dłuższy niż 30 lat", zdaniem tut. organu pozwolenie wodnoprawne winno być udzielone na 30 lat od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (ustawa zawiera maksymalny termin w ramach którego organ ma obowiązek ustalić konkretny okres zgodnie z przedłożonym wnioskiem).

W ocenie organu odwoławczego, wydanie decyzji z powyższymi naruszeniami przepisów obliguje organ II instancji do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji jako niespełniającą wymagania ustawy i obowiązujących dla niej przepisów wykonawczych. Jednocześnie organ podkreślił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien: 1) wezwać pełnomocnika OPZW w O. – T. B. do wykazania umocowania do reprezentowania OPZW w O. w niniejszym postępowaniu, 2) wezwać wnioskodawcę do naniesienia poprawek do operatu wodnoprawnego, instrukcji gospodarowania wodą oraz kwestii poruszonych w w/w uzasadnieniu niniejszej decyzji, 3) przy ponownym wydawaniu decyzji uwzględnić zawartą wyżej w uzasadnieniu analizę odnośnie stwierdzonych w niej nieprawidłowości.

Organ odwoławczy odniósł się także (szczegółowo uzasadnił) do pozostałych zarzutów odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. Dotyczyło to w szczególności braku przepławki na jazie głównym w km 117+470 biegu rzeki Ł. oraz nierzetelnej (zdaniem skarżącego stowarzyszenia) opinii ichtiologicznej sporządzonej przez osobę nieuprawnioną,

Sprzeciw od powyższej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła B. Sp. z o.o. w D. (dalej: spółka, skarżąca), w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniła, że u podstaw wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 751/19, legło przyjęcie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony albo uczestnika postępowania na prawach strony. W konsekwencji organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.) albo - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego -umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Sąd Administracyjny wskazał bowiem wprost, iż kwestia braku legitymacji skarżącego stowarzyszenia była oczywista, zaś brak dostrzeżenia przywołanych wyżej okoliczności został oceniony jako wręcz rażące naruszenie przepisu art. 402 prawa wodnego. Sąd ten nie zakwestionował prawidłowości decyzji organu I instancji (a w konsekwencji także II instancji), w zakresie prawidłowości udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem więc skarżącej, dokonana wówczas przez organ odwoławczy merytoryczna ocena pozwolenia wodnoprawnego doprowadziła do konkluzji, iż orzeczenie organu I instancji jest prawidłowe. Odcinanie się od tego stanowiska na obecnym etapie postępowania jest co najmniej niezrozumiałe.

Dalej skarżąca zarzuciła, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został złożony w 2018 r. i po upływie ponad 2 lat wraca niemal do punku początkowego i to po ponad 4-miesięcznym funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Taki sposób procedowania jest biegunowo odmienny od zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 6-16 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżącej, WSA w Białymstoku w motywach wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. jasno wskazał kierunek dalszego postępowania, które w gruncie rzeczy winno było sprowadzać się do wydania postanowienia w trybie przewidzianym w przepisie art. 134 k.p.a., natomiast Dyrektor Regionalny nie uwzględnił tego wskazania, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a.

Skarżąca nie zgodziła się z organem odwoławczym, że okoliczność nieprawidłowej reprezentacji stowarzyszenia na etapie postępowania przed organem I instancji, jest objęta dyspozycją przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mogła ona bowiem być wyjaśniona na etapie postępowania odwoławczego.

Skarżąca nie zgodziła się też z zarzutem organu odwoławczego dotyczącym naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Problem ten dotyczy m.in. przepisów prawa wodnego, znowelizowanych m.in. ustawą z dnia 11 września 2019 r. ustawą o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170), w tym dodanego przepisu art. 409a Prawa wodnego. Zdaniem spółki, w świetle przepisu art. 8 noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się (co do zasady) przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji Dyrektor Regionalny dokonał oceny prawnej decyzji organu I instancji przez pryzmat niewłaściwych przepisów prawa materialnego. Analogicznie jawi się problem stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą z dnia 21 sierpnia 2019 roku (Dz. U. z 2019 r., poz. 1725). W tej sytuacji zdaniem skarżącej, wskazany przez Dyrektora Regionalnego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest sprzeczny z wymogami przepisów prawa materialnego, znajdującymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2020 r. skarżąca podniosła ponadto, że: 1) Dyrektor Regionalny będąc związany prawomocnym wyrokiem Sądu (wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA Bk 751/19), nie wykonał jego wskazań, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. W efekcie tego, zamiast art. 138 § 1 pkt 3, organ błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.; 2) tym samym organ II instancji podważył własną decyzję, wydaną dn. 30 sierpnia 2019 r., podpisaną przez tę samą osobę i noszącą ten sam numer. Zatem organ wykorzystał wyrok Sądu z dnia 23 stycznia 2020 r. jako swoisty pretekst do ponownej analizy zgromadzonej już wcześniej dokumentacji, dodając do niej nowy element w postaci umów użytkowania rybackiego wód rzeki Ł. zawartych ze stowarzyszeniem, dostarczonych już po zamknięciu postępowania i wydaniu powołanego wyroku. W ocenie skarżącej okoliczności uwzględnione przez organ w jego decyzji kasatoryjnej powinny były być podniesione podczas postępowania przed Sądem ze skargi stowarzyszenia, zakończonego prawomocnym wyrokiem z dn. 23 stycznia 2020 r.; 3) jednakże, korzystając niejako z pretekstu uchylenia przez Sąd decyzji z dnia 30 sierpnia 2019 r., organ II instancji odnalazł cały szereg rzekomych uchybień i nieścisłości w dokumentacji przedłożonej przez skarżącą oraz w postępowaniu organu I instancji, które pominął, wydając swą ostateczną decyzję z dnia 30 sierpnia 2019 r. W większości są to drobne uchybienia lub pomyłki pisarskie, jak np. odręczna numeracja stron. Druga grupa rzekomych uchybień wynika z wejścia w życie dnia 25 września 2019 r. nowego brzmienia Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą, które nie mogło być znane skarżącej, ani organowi I instancji w czasie trwania postępowania zakończonego ostateczną decyzją; 4) w zaskarżonej decyzji organu II instancji, wśród rzekomych uchybień postępowania organu I instancji, znalazło się stwierdzenie, "iż na etapie prowadzonego postępowania nie badano kwestii, czy Wnioskodawca rzeczywiście wykonał (i w jakim miejscu - pismo z dnia 17 października 2018 r.) urządzenia zapobiegające szkodom (...) z powodu podtapiania działki sąsiedniej". W rozwinięciu tego zarzutu napisano: "Powyższe ma zasadnicze znaczenie na etapie prowadzonego postępowania, gdyż w przypadku jego braku [urządzenia zapobiegającego szkodom] należy zobowiązać Wnioskodawcę do realizacji powyższych robót". Otóż wybudowanie przedmiotowego zabezpieczenia, własnym staraniem i na własny koszt przez skarżącą, było niezbędnym warunkiem wycofania wszelkich protestów wobec funkcjonowania małej elektrowni wodnej przez właścicieli sąsiedniego budynku. Pełna dokumentacja przedsięwzięcia, w tym operat wodnoprawny, pozwolenie wodnoprawne i protokół wykonania zabezpieczenia, zostały przedłożone w Zarządzie Zlewni O. i były wymagane jako warunek sine qua non dalszego procedowania wniosku. W oczekiwaniu na ukończenie budowy przedmiotowego umocnienia skarżąca spółka została zobligowana do wycofania swego pierwotnego wniosku o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych z dnia 28 czerwca 2018 r. i złożenia go ponownie w dniu 17 października 2018 r. Brak prawidłowego obiegu dokumentów pomiędzy organami obu instancji nie może stanowić przesłanki do uchylenia pozwolenia wodnoprawnego; 5) decyzja Dyrektora Zarządu w O. została poprzedzona wnikliwą i długotrwałą analizą wniosku oraz wielokrotnymi wezwaniami spółki do udzielenia dodatkowych wyjaśnień oraz uzupełnienia dokumentacji. Wniosek o wydanie pozwoleń wodnoprawnych złożony był w terminach 28 czerwca 2018 r. (wycofany dn. 5 lipca 2018 r. do czasu ukończenia budowy ścianki zabezpieczającej i umorzenia postępowań odwoławczych) i 17 października 2018 r., a wydanie decyzji nastąpiło w dniu 26 czerwca 2019 r., a zatem po 12 miesiącach od złożenia pierwotnego wniosku. W toku rzetelnie prowadzonego postępowania organ I instancji zasięgnął m.in. opinii L. O., uznanej specjalistki w zakresie orzecznictwa administracyjnego dotyczącego gospodarki wodnej, współautorki obowiązującego Prawa wodnego i przepisów wykonawczych oraz interpretacji tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu, chociaż część zarzutów jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z mocy art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr[...] , która uchyliła w całości decyzję Dyrektora Zarządu w O. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] , mocą której udzielono B. Spółce z o.o. w D. pozwolenia wodnoprawnego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że dla prawidłowej oceny zaskarżonego sprzeciwem rozstrzygnięcia organu odwoławczego potrzebna była analiza przepisów prawa materialnego. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1291/20, rozpoznając sprzeciw, istotą działania sądu administracyjnego nie jest wykładnia prawa materialnego. Niemniej jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Tym samym kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane, gdyż ocena przesłanek zastosowania przepisu k.p.a. możliwa jest dopiero z perspektywy stosowanego przepisu prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268; dalej: P.w.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. z 2006 r. Nr 150, poz. 1087; dalej: rozporządzenie stare). Natomiast dla organu odwoławczego przepisami tymi były przepisy ustawy Prawo wodne również w brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U. z 2019 r., poz.1725; dalej: rozporządzenie nowe). W przypadku bowiem ustawy Prawo wodne, z mocy art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W przypadku natomiast rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 2006 r., zostało ono zastąpione rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2019 r., które weszło w życie w dniu 25 września 2019 r. i nie zawierało przepisów intertemporalnych.

W ocenie Sądu zarzut podniesiony w sprzeciwie, że organ odwoławczy zastosował w sprawie nieprawidłowe przepisy prawa materialnego w zakresie rozporządzenia nowego, jest niezasadny. Po uchyleniu przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 751/19, decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr[...] , sprawa wróciła przed ten organ i rozstrzygając ją, musiał on uwzględnić aktualny stan prawny. Wyjaśnienia więc wymaga, że o ile z mocy art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli w brzmieniu Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), o tyle organ odwoławczy nijak nie mógł zastosować w sprawie przepisów rozporządzenia starego. Zauważenia bowiem wymaga, że rozporządzenie nowe zostało uchwalone w dniu 21 sierpnia 2019 r. (weszło w życie w dniu 25 września 2019 r.) na podstawie art. 413 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125, 534 i 1495), czyli przed uchwaleniem w dniu 11 września 2019 r. zmiany ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170) i wejściem w życie dopiero w dniu 23 listopada 2019 r.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut, iż organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 751/19, rzeczywiście wskazano, że "skarżące stowarzyszenie zostało bezpodstawnie uznane za stronę postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego, jako organizacja społeczna, której udział na gruncie art. 402 P.w. został wyłączony ustawowo". W związku z tym Sąd ten stwierdził, że "W stanie faktycznym sprawy, który wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kwestia braku legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia była oczywista i wymagała od organu odwoławczego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Jeżeli zaś organ ten powziąłby jakiekolwiek wątpliwości co do statusu OPZW jako strony postępowania, winien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i dopiero po uzyskaniu negatywnego wyniku, postępowanie odwoławcze umorzyć decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.".

Jak zatem z tego widać, rozstrzygnięcie tego Sądu oparte było na zgromadzonym materiale dowodowym, z którego wynikało, że stowarzyszenie wywodziło swoje uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego jedynie w oparciu o fakt, że jest organizacją społeczną, co w związku z brzmieniem art. 402 P.w. było niedopuszczalne. W razie zaś wątpliwości odnośnie statusu stowarzyszenia Sąd ten nakazał organowi odwoławczemu wyjaśnienie tej kwestii i dopiero po uzyskaniu negatywnego wyniku umorzyć postępowanie odwoławcze. Sąd ten ani nie zakazał zatem badania statusu stowarzyszenia, ani też nie wypowiedział się w kwestii, co ma zrobić organ odwoławczy w sytuacji stwierdzenia pozytywnego wyniku tych wyjaśnień. Tymczasem po wyjaśnieniu dokonanym przez organ odwoławczy okazało się, że przedmiotowe stowarzyszenie jest użytkownikiem rybackim obwodu rybackiego nr [...] obejmującego rzekę Ł. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z PGW Wody Polskie. Wobec tego trafnie organ uznał (przeprowadził pełen wywód prawny), że legitymacja skarżącego stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu nie wynika z faktu bycia organizacją społeczną, a z wykonywania przez niego działalności zarobkowej w zakresie pobierania pożytków z wód znajdujących się w zakresie oddziaływania zamierzonego pozwolenia wodnoprawnego (art. 401 ust. 1 P.w.). Wobec tego zasadnie organ ten przyjął, że stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony i tym samym ma ono legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu niezasadny jest też zarzut, iż organ odwoławczy był związany swoim stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr[...] , która został uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 751/19. Z racji na prawomocne wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, organ odwoławczy uprawniony był do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., na mocy art. 15 k.p.a., na nowo, w pełnym zakresie i na podstawie obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów, w tym rozporządzenia nowego. Nietrafnie też skarżący podnosi w sprzeciwie, że Sąd w wyroku w sprawie II SA/Bk 751/19 wypowiedział się merytorycznie odnośnie prawidłowości obu decyzji. Wręcz przeciwnie, Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że "Z powyższych względów odstąpiono od merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji". Te względy to oczywiście kwestie formalne związane ze statusem stowarzyszenia jako strony postępowania.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisu art. 409a P.w., który został dodany przez art. 1 pkt 77 ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 listopada 2019 r. w brzmieniu: Instrukcję gospodarowania wodą zatwierdza się w pozwoleniu wodnoprawnym na korzystanie z wód i doręcza się wszystkim zakładom, których dotyczy ta instrukcja, oraz właścicielowi wód. Przepis ten oczywiście nie miał zastosowania w sprawie niniejszej, ale zauważenia wymaga, że zastosowanie w sprawie miał przepis art. 407 ust. 2 pkt 3 P.w. (w wersji – Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), w brzmieniu: Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód powierzchniowych budowlą piętrzącą o wysokości piętrzenia powyżej 1 m oraz wyposażoną w urządzenia umożliwiające regulowanie przepływu lub na zależne od siebie korzystanie z wód przez kilka zakładów dołącza się projekt instrukcji gospodarowania wodą zawierający opis sposobu gospodarowania wodą i zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników odnoszących korzyści z urządzeń wodnych, których dotyczy instrukcja, w ilości egzemplarzy uwzględniającej liczbę podmiotów korzystających z wód.

Jak więc z powyższego widać, do wniosku musiał być dołączony projekt instrukcji gospodarowania wodą i został on dołączony. Ponadto organ I instancji ocenił go w pkt 6 swojej decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w ten sposób, że rozstrzygnął następująco: "Zatwierdzić projekt instrukcji zagospodarowania wodą pn. "Instrukcja gospodarowania wodą dla węzła wodnego małej elektrowni wodnej na rzece Ł. i M. w D." opracowany przez pana D. Z. w czerwcu 2018 roku".

Skoro więc w niniejszym postępowaniu administracyjnym musiała być badana kwestia projektu instrukcji zagospodarowania wodą, a organ I instancji rozstrzygnął o niej na podstawia rozporządzenia starego, to organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie musiał to zrobić już na podstawie rozporządzenia nowego, które obowiązywało w dacie wydawania decyzji przez ten organ (o czym była mowa powyżej).

Przechodząc więc do kolejnych zarzutów podniesionych w sprzeciwie i w piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. stwierdzić należy, że są one również niezasadne. Pośród bowiem drobnych uchybień i nieścisłości wykazanych przez organ odwoławczy w stosunku do decyzji organu I instancji (w tym zakresie skarżący ma rację), wykazano szereg naruszeń, których za drobne nie można uznać. I tak m.in. trafnie organ odwoławczy wykazał braki przedłożonego przez inwestora operatu wodnoprawnego pod kątem wymagań przepisu art. 409 P.w. (6 braków szczegółowo opisanych). Również w zakresie nieprawidłowości w załączonej do wniosku instrukcji gospodarowania wodą organ odwoławczy dopatrzył się i szczegółowo je uzasadnił (9 nieprawidłowości). Także zasadnie podniesiono, że w postępowaniu przed organem I instancji nie badano kwestii, czy wnioskodawca wykonał urządzenia zapobiegające szkodom. Brak zaś takich urządzeń powoduje konieczność zobowiązania inwestora do ich budowy. Jednocześnie, jak wskazał organ odwoławczy, z analizy treści decyzji organu I instancji wynika brak kolejnych 4 wymogów, tj.: a) terminu, w jakim okresie będzie następować piętrzenie wód, b) sposobu postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności lub awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków, c) brak sposobu postepowania w przypadkach uszkodzenia urządzeń pomiarowych, d) prawidłowego określenia okresu obowiązywania zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego.

Strona skarżąca w sprzeciwie właściwie nie podważa ustaleń organu odwoławczego w zakresie wykazanych braków i naruszeń, tylko podnosi, że organ ten sam mógł, w zakresie swojej właściwości, uzupełnić wykazane braki i naruszenia. Sąd jednakże tego stanowiska nie podziela. O ile bowiem ma rację skarżący, że organ odwoławczy mógł sam wyjaśnić kwestię prawidłowej reprezentacji stowarzyszenia, czy też drobnych nieprawidłowości dotyczących powtórzeń stron wniosku, ręcznych dopisków bez opatrzenia datą oraz naruszenie zasady pisemności, o tyle nie mógł tego uczynić względem pozostałych naruszeń, w szczególności dotyczących braków operatu wodnoprawnego, czy też braków wynikających z zastosowania w sprawie nowego rozporządzenia. Z art. 15 k.p.a. wynika bowiem zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ II instancji nie może zastępować organu I instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2086/10). Jak słusznie podnosi się w judykaturze, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji. Jeżeli zaś w takiej sytuacji organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 29/08).

W ocenie niniejszego składu orzekającego, omówiona wyżej sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy, z racji na ilość i wagę wykazanych naruszeń, nie był uprawniony do zastąpienia organu I instancji w wyjaśnianiu sprawy i rozstrzygania merytorycznego.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w sprzeciwie zarzuty, mimo częściowej ich zasadności, okazały się niewystarczające do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, gdyż postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zgromadzono także i oceniono materiał dowodowy. Prawidłowo również zinterpretowano, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.