Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2301/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 108 ust. 1, art. 109 pkt. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1778/13 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przydzielającej lokal mieszkalny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Z. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. II SA/Wa 1778/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przydzielającej lokal mieszkalny.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej Szef ABW) decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., nr 267, dalej kpa) w związku z art. 108 ust. 2, art. 109 pkt 1, art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm., dalej uABW bądź ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. przydzielającej J. Z. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2013 r. Szef ABW wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2009 r. J. Z. (dalej skarżący) został oddelegowany do pełnienia służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na stanowisko Zastępcy Dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego. Po złożeniu wniosku o przyjęcie do służby w ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Szef ABW mianował skarżącego funkcjonariuszem ABW na dotychczasowym stanowisku. Z dniem [...] października 2009 r. mianowano skarżącego na stanowisko Dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego, a z dniem [...] lipca 2011 r. na stanowisko Dyrektora Biura Logistyki, powstałe wskutek reorganizacji jednostek organizacyjnych ABW.

Dnia 14 września 2012 r. J. Z. wniósł do Szefa ABW o przydzielenie mu w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, tj. w Warszawie. We wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z 2003 r., funkcjonariusz zawarł informację, że przysługują mu cztery normy zaludnienia, tj. po jednej normie dla niego i dla jego żony, i dwie normy zaludnienia z tytułu zajmowanego stanowiska służbowego. Oświadczył, że wraz z żoną E. Z. jest właścicielem domu położonego w Korczynie przy ul. [...], w którym jest zameldowany od 1980 r.; poinformował o posiadaniu przez niego lub jego współmałżonka 1/3 udziału w lokalu mieszkalnym położonym w Krakowie przy ul. [...] udziału w lokalu mieszkalnym położonym w Krakowie przy ul. [...]. Odpowiadając na pytanie nr 8 wniosku o treści: "Czy wnioskodawca lub jego współmałżonek korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, albo tego samego rodzaju świadczenia na podstawie innych przepisów", funkcjonariusz odpowiedział: "tak Policja - 1980 r."

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 102 ust. 1 i art. 112 uABW, § 2 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 1 i § 8 ww. rozporządzenia z 2003 r., przydzielił J. Z. lokal mieszkalny nr 10 położony przy ul. [...] w Warszawie o pow. użytkowej 59,17 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 27,73 m2. Na mocy art. 107 § 4 kpa odstąpiono od uzasadnienia ww. decyzji jako uwzględniającej w całości żądanie strony.

Dnia 10 kwietnia 2013 r. J. Z. złożył do Szefa ABW raport o zrzeczenie się przez ABW dyspozycji lokalem przydzielonym mu decyzją z [...] grudnia 2012 r. celem wykupienia go na własność.

Pismem z 9 maja 2013 r. nr [...] Szef ABW zawiadomił J. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Szef ABW, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa w związku z art. 108 ust. 2, art. 109 pkt 1, art. 112 uABW, stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2012 r. przydzielającej J. Z. lokal mieszkalny nr 10 przy ul. [...] w Warszawie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Z., działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 109 pkt 1 uABW , przez stwierdzenie nieważności decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego z uwagi na przyznanie stronie w innej formacji mundurowej pomocy finansowej, podczas gdy strona będąc funkcjonariuszem ABW nie otrzymała pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 102 ust. 1 i 2 uABW, a zatem spełniała przesłanki do jego przydziału;

2. art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 2 uABW przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomocą finansową, o której mowa w art. 108 ust. 1 uABW jest również pomoc finansowa przyznana w innej formacji mundurowej, co stanowi w ocenie organu negatywną przesłankę do uzyskania lokalu mieszkalnego w ABW, podczas gdy ww. przepisy odnoszą się wyłącznie do pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszom UOP, ABW oraz AW.

Szef ABW nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wymienione na wstępie rozstrzygnięcie organ powołał art. 102 ust. 1, art. 108 i 109 uABW, wskazując, że wobec postanowień zawartych w ww. przepisach przydzielenie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej lub przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu lub domu przesądza o tym, że funkcjonariuszowi nie przysługuje już wobec ABW roszczenie o zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Od tej zasady istnieją wyjątki umożliwiające wydanie nowej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. Winien on jednak wówczas zwrócić otrzymaną pomoc finansową albo zwolnić lokal mieszkalny przyznany decyzją administracyjną (art. 110 ust. 1-3 uABW). Inne przypadki przewidujące zwrot przyznanej uprzednio funkcjonariuszowi ABW pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zawiera art. 108 ust. 3 pkt 1 i 2 uABW, obligujący do zwrotu pomocy w sytuacji, gdy jest ona świadczeniem nienależnym lub gdy funkcjonariusz zwolni się ze służby przed upływem 10 lat służby.

Wykluczona została możliwość udzielenia funkcjonariuszowi dwukrotnie pomocy finansowej nawet w sytuacji zmiany stanu faktycznego wpływającego na wysokość tej pomocy, czy też prawo do jej nabycia. Nawet jeżeli po otrzymaniu pomocy mieszkaniowej wystąpią okoliczności skutkujące nabyciem prawa do większej ilości norm mieszkaniowych lub funkcjonariusz dokona zbycia lokalu, na który pomoc została udzielona, fakt ten nie przywróci funkcjonariuszowi prawa do ponownego ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej lub przydzielenie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji.

Powyższe stanowisko wzmacniają następujące przepisy aktów wykonawczych do uABW:

- § 7 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi ABW za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 98, poz. 1000) wprowadzający negatywną przesłankę do przyznania dodatku pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (a więc świadczenia o charakterze ekwiwalentnym) w przypadku uzyskania przez funkcjonariusza lub jego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu albo tego samego rodzaju świadczenia na podstawie odrębnych przepisów;

- § 4 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom ABW na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. nr 84, poz. 777), w świetle którego lata służby w różnych formacjach uzbrojonych, za wyjątkiem formacji wojskowych, sumuje się przy obliczaniu wysokości zwrotu udzielonej funkcjonariuszowi pomocy finansowej jeśli odejdzie on ze służby przed upływem 10 lat;

- zapisy pkt 8 załącznika do rozporządzenia z 2003 r. wprowadzający wymóg podania informacji o skorzystaniu z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu albo z tego samego rodzaju świadczenia na podstawie innych przepisów.

Analiza owych przepisów, zdaniem organu, pozwala na sformułowanie wniosku, że nawet w przypadku podjęcia służby w innej formacji funkcjonariusz, który raz uzyskał pomoc, nie nabywa prawa do jej ponownego otrzymania od Państwa przy uzyskaniu lokalu mieszkalnego. Odmienne rozumowanie doprowadziłoby do tego, że funkcjonariusz wielokrotnie zmieniający służbę były w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych funkcjonariuszy, co przeczy zasadzie równości wobec prawa. Stanowisko o jednorazowości pomocy udzielonej przez Państwo znajduje uzasadnienie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6.3.2012 r., I OSK 2397/11; 23.3.2012 r. I OSK 2399/11; 6.6. 2012 r. I OSK 2400/11. Organ stwierdził, że decyzja z [...] grudnia 2012 r. wobec uprzedniego otrzymania przez J. Z. w 1980 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego została wydana wbrew zakazowi wynikającemu z art. 109 pkt 1 uABW, w sposób rażący naruszając ten przepis.

Badana decyzja narusza również art. 107 § 3 kpa, bowiem brak uzasadnienia decyzji jest szczególnie rażący z uwagi na reglamentacyjny charakter tego typu rozstrzygnięć i wartość rynkową przydzielanych lokali mieszkalnych, bowiem uniemożliwia jej weryfikację oraz poznanie motywów, jakimi kierował się organ przydzielając przedmiotowy lokal funkcjonariuszowi. Organ wskazał na naruszenie art. 24 § 1 pkt 7 kpa nakazującego obligatoryjne wyłączenie pracownika organu, pozostającego w stosunku podległości ze stroną postępowania administracyjnego, podczas gdy czynności w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2012 r. prowadzone były przez funkcjonariusza Biura Logistyki ABW, pozostającego w podległości służbowej wobec strony postępowania. Organ wskazał na fakt nieodebrania od funkcjonariusza w toku ww. postępowania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przydział lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej mniejszej od tej, jaka przysługiwałaby mu zgodnie z obowiązującymi normami. Obowiązek taki wynika z § 6 ust. 1 z 2003 r. i polega na włączeniu do akt postępowania administracyjnego pisemnej zgody funkcjonariusza na przydzielenie lokalu o mniejszej od przysługującej powierzchni mieszkalnej. W przedmiotowym postępowaniu brak jest stosownego oświadczenia.

Dokonana ocena prawna postępowania w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego J. Z. prowadzi do wniosku, że decyzja z [...] grudnia 2012 r. została wydana wbrew zakazowi z art. 109 pkt 1 uABW, co zważywszy na stwierdzone uchybienia proceduralne stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z., działający przez pełnomocnika, zarzucił decyzji z [...] lipca 2013 r. naruszenie:

- art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 109 pkt 1 uABW przez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego z uwagi na przyznanie skarżącemu w innej formacji mundurowej pomocy finansowej, podczas gdy skarżący będąc funkcjonariuszem ABW nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, jak również nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby oraz w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 102 ust. 1 i 2 uABW, a zatem spełniał warunki do tego przydziału;

- art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 2 uABW przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomocą finansową, o której mowa w art. 108 ust. 1 uABW jest również pomoc finansowa przyznana w innej formacji mundurowej, co stanowi w ocenie organu negatywną przesłankę do uzyskania lokalu mieszkalnego w ABW, podczas gdy powołane wyżej przepisy odnoszą się wyłącznie do pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszom UOP, ABW oraz AW;

- art. 10 § 1 kpa przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przez niezapoznanie strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji, uniemożliwiając skarżącemu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych żądań i wniosków w szczególności, że skarżący ustanowił profesjonalnego pełnomocnika w sprawie dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przyjęcie przez organ za udowodnioną okoliczność, że przyznane skarżącemu 33 lata temu świadczenie finansowe w Milicji Obywatelskiej jest pomocą finansową na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 108 uABW, bez przeprowadzania w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym przede wszystkim zapoznania się z dokumentem stanowiącym podstawę prawną jego przyznania, a zatem nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego i tym samym przedwczesne uznanie, że zachodzi w rozpatrywanej sprawie negatywna przesłanka w rozumieniu art. 109 uABW.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2013 r.; wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości; wystąpienie przez Sąd do organu o przedstawienie dokumentu poświadczającego przyznanie skarżącemu w Milicji Obywatelskiej w 1980 r. pomocy finansowej i dopuszczenie tego dokumentu do materiału dowodowego - na okoliczność charakteru prawnego przyznanego świadczenia; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że art. 109 pkt 1 uABW jest przepisem jednoznacznym w swej treści, lecz wyłącznie w sytuacji, kiedy pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego została przyznana funkcjonariuszowi ABW, AW, a poprzez art. 228 uABW, także funkcjonariuszowi UOP. Zdaje się to potwierdzać art. 48 ustawy zawierający wskazanie kogo rozumiemy pod pojęciem funkcjonariusza w rozumieniu ustawy. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, kiedy funkcjonariusz otrzymał świadczenie finansowe w czasie pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej, którą to służbę pełnił w tym czasie w Krośnie. W tej sytuacji nie można dokonać prostego podstawienia art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 uABW do przedstawionego stanu faktycznego, bowiem przepisy te mają zastosowanie do pomocy finansowej udzielonej funkcjonariuszom ABW, AW oraz UOP. Co więcej, w rozpatrywanej sprawie nie podjęto nawet próby wyjaśnienia charakteru prawnego otrzymanego przez skarżącego w 1980 r. świadczenia finansowego w kontekście jego porównywalności z pomocą finansową przyznawaną funkcjonariuszom w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Mając na względzie, że podstawą zastosowania przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa może być niebudzący wątpliwości stan prawny, to w niniejszej sprawie nie może być mowy o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. o przydziale lokalu mieszkalnego z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie organ co najmniej winien mieć wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu pojęcia "pomoc finansowa" w kontekście przyznania świadczenia finansowego skarżącemu w zupełnie innej formacji mundurowej, niż ta, w której otrzymał lokal mieszkalny na podstawie ww. decyzji administracyjnej. Organ winien dokonać oceny charakteru prawnego dokumentu, w oparciu o który skarżący otrzymał świadczenie i dopiero na tej podstawie określić, czy świadczenie finansowe przyznane wówczas skarżącemu jest porównywalne z pomocą finansową w rozumieniu aktualnych przepisów oraz wobec wątpliwości dodatkowo przesłuchać skarżącego na tę okoliczność. Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na informacji zawartej w pkt 8 wniosku, z której wynika, że pobrał on pomoc finansową w Policji w 1980 r. Już na podstawie tej tylko informacji można powziąć wątpliwość, bowiem w 1980 r. nie istniała jeszcze Policja, tylko Milicja Obywatelska.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 15 listopada 2013 r., II SA/Wa 1778/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na skutek zażalenia Szefa ABW, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. cofnął wniosek zawarty w pkt "c" na stronie 3 skargi, tj. odnośnie wystąpienia przez Sąd do organu o przedstawienie dokumentu poświadczającego przyznanie skarżącemu w Milicji Obywatelskiej w 1980 r. pomocy finansowej i dopuszczenie tego dokumentu do materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to wszczął z urzędu Szef ABW na podstawie art. 61 § 1 i 4 ppa, o czym zawiadomiono skarżącego dnia 9 maja 2013 r.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 kpa wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (wyrok Sądu Najwyższego z 7.3.1996 r., III ARN 570/95, OSNP 1996/18/258). Zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2012 r. Szef ABW wskazał rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8.3.2012 r., I OSK 363/11, Lex 1145109; 20.10.2011 r., II GSK 1056/10, Lex 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia; charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę w szczególności jego skutki. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kpa, Polemiki, PiP 1986/2/s. 104 i nast.). Za takim stanowiskiem opowiadają się również sądy wskazując, że decyzja rażąco naruszająca prawo to taka, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyroki NSA z: 7.10.2011 r., II OSK 1522/10, Lex 965193; 22.2.2013 r., II GSK 2098/11, Lex 1354893).

Sąd uznał za uzasadnione stanowisko organu, że wydając decyzję z [...] grudnia 2012 r. Szef ABW dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu we wskazanym powyżej rozumieniu przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za prawidłową uznać należało ocenę prawną organu, że decyzja o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego zawiera niepełną podstawę prawną, ograniczającą się do przywołania normy ogólnej, tj. art. 102 ust. 1 uABW, abstrahując od treści art. 109 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 102 ust. 1 uABW, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Art. 108 ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansową, o której mowa w ust. 1, przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej (ust. 2). Pomoc finansowa, o której mowa w ust. 2, podlega zwrotowi w przypadku wypłaty tej pomocy jako nienależnego świadczenia oraz w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby przez upływem 10 lat służby. W świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia z 10 maja 2003 r., do okresu 10 lat, z upływem którego funkcjonariusz jest zwolniony z obowiązku zwrotu pomocy finansowej otrzymanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zalicza się także okresy służby w innych formacjach mundurowych, w tym również w Policji.

Art. 109 uABW określa przesłanki negatywne, wykluczające dokonanie przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, któremu wcześniej udzielono pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Stanowi on w pkt 1, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

W ocenie Sądu I instancji, treść powołanego wyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a tym samym nie wymaga dokonywania szczególnych zabiegów interpretacyjnych, przy czym zauważyć należy, że sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w istocie w każdym przypadku zastosowania przepisu.

W ustawie o ABW oraz AW ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "funkcjonariusz". Art. 108 i art. 109 pkt 1 uABW posługują się pojęciem "funkcjonariusz" w ujęciu podmiotowym. Na gruncie wszystkich pragmatyk służbowych funkcjonariusz oznacza bowiem osobę, która związana jest z organem - "pracodawcą" stosunkiem administracyjnoprawnym, pozostaje w służbie na podstawie aktu mianowania, podlega szczególnej dyscyplinie służbowej, realizuje określone obowiązki w ramach służby Państwu i społeczeństwu. Funkcjonariuszowi przysługują określone świadczenia i uprawnienia w czasie pełnienia służby, a także po zwolnieniu ze służby - związane z prawem do zaopatrzenia emerytalnego, przy czym - co należy podkreślić - ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667) w art. 1 obejmuje pojęciem "funkcjonariusz" zwolnionych ze służby członków wszystkich wymienionych powyżej służb mundurowych.

Z tego względu nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, że art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 uABW ma zastosowanie do pomocy finansowej udzielonej wyłącznie funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu oraz Urzędu Ochrony Państwa. Przepis ten odnosi się do funkcjonariusza każdej formacji mundurowej, a zatem prawidłowy jest pogląd organu, że w przypadku podjęcia służby w innej formacji funkcjonariusz, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc na cele mieszkaniowe, nie nabywa prawa do jej ponownego uzyskania od Państwa przez przydział lokalu mieszkalnego. Odmienne rozumowanie doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz wielokrotnie (dobrowolnie) zmieniający służbę, wielokrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Akcentując prezentowany wyżej pogląd, organ zasadnie powołał przepisy nieobowiązującego już zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW nr 3, poz. 40, dalej zarządzenie z 1993 r.). Zarządzenie to w § 1 pkt 4 definiowało "pomoc finansową" jako pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzielaną ze środków budżetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (...); w pkt 5 definiowało podmiot tej pomocy, tj. "funkcjonariusza" - jako policjanta, funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej - w służbie stałej. Następujące w późniejszych latach zmiany organizacyjne w formacjach mundurowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w tym m.in. wyłączenie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego spod nadzoru tego Ministra, nie mogą powodować wypaczenia zasady o jednorazowości pomocy Państwa dla funkcjonariuszy różnych służb mundurowych w zaspokojeniu prawa do lokalu mieszkalnego.

Za prawidłowością przyjętego przez organ stanowiska przemawia jednorodny (co do zasady) charakter pomocy finansowej na cele mieszkaniowe polegający na tym, że w niewojskowych służbach mundurowych świadczenie to jest identyczne co do nazwy, zasad udzielania, podmiotów uprawnionych (funkcjonariuszy pozostających w stosunku administracyjnoprawnym), a nawet kryteriów przyznawania. Oznacza to, że przyznanie pomocy finansowej w jednej z formacji, stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia w innej formacji, która tożsame - co do nazwy, a przede wszystkim celu - świadczenie przewiduje.

Skarżący we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z 18 marca 2003 r., na pytanie nr 8 wniosku o treści: "Czy wnioskodawca lub jego współmałżonek korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, albo tego samego rodzaju świadczenia na podstawie innych przepisów?", odpowiedział: "tak Policja - 1980 r.". Oświadczenie skarżącego jest jednoznaczne w swej treści i nie budzi żadnych wątpliwości co do faktu, że będąc funkcjonariuszem formacji mundurowej skorzystał już raz z pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Skarżący, zajmując stanowisko Dyrektora Biura Logistyki ABW, a więc dysponując określoną wiedzą i praktycznym doświadczeniem w zakresie spraw dotyczących pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy musiał zdawać sobie sprawę z wagi ww. oświadczenia, którego wiarygodności nie sposób podważyć. Jak podniesiono w skardze, skarżący w 1980 r., pełniąc służbę w Krośnie, otrzymał świadczenie finansowe, które przeznaczył na cele mieszkaniowe. Okoliczność, że w tej dacie był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, a nie Policji, która to formacja utworzona została dopiero na mocy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm., dalej uPol), nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Istotna pozostaje okoliczność, że skarżący, będąc funkcjonariuszem formacji mundurowej już raz uzyskał pomoc od Państwa na cele mieszkaniowe.

W świetle wyżej powołanych przepisów, decyzja z [...] grudnia 2012 r. o przydzieleniu skarżącemu lokalu mieszkalnego, pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 109 pkt 1 uABW, a zatem zawiera wadę kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością z przyczyn określonych art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a przeciwne stanowisko strony skarżącej pozbawione jest podstaw faktycznych i prawnych.

Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ oceniając decyzję z [...] grudnia 2012 r. w trybie nadzorczym zasadnie oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Zebrany materiał dowodowy był adekwatny do wydania zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji. Na fakt uprzedniego otrzymania pomocy finansowej wskazał sam skarżący we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, zatem należy uznać, że z racji piastowanego stanowiska znał on uwarunkowania prawne wynikające z potwierdzenia faktu otrzymania takiej pomocy i miał świadomość celu na jaki świadczenie to otrzymał.

Obecnie obowiązujące przepisy dotyczące pomocy mieszkaniowej we wszystkich służbach mundurowych są w zasadzie powieleniem rozwiązań wprowadzonych ustawą z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 38, poz. 181 ze zm., dalej uSBiMO). To właśnie na mocy przepisów zawartych w rozdziale nr 9 "Mieszkania dla funkcjonariuszy i związane z nimi należności", których treść od daty ich wprowadzenia do chwili obecnej zasadniczo nie uległa zmianie, funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej otrzymywali pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 86 ust. 1). Każdorazowo funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu lub domu, tracił możliwość przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 87 ust. 1 uSBiMO). Wcześniej obowiązujące uregulowania prawne związane z prawem do lokalu mieszkalnego także były zbliżone do tych zawartych w ustawie o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. Chodzi tu mianowicie o uchwałę nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M.P. nr 32, poz. 193 ze zm.) wydaną min. na podstawie art. 27a ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. 12, poz. 69 ze zm.). Skoro droga służbowa skarżącego rozpoczęła się w Milicji Obywatelskiej i była kontynuowana w Policji (art. 150 ust. 1 ustawy o Policji), to konsekwencje takiego rozwiązania miały wpływ na szereg uprawnień skarżącego, w tym także związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, zarówno w czasie służby w Policji jak i w ABW.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Organ już w zawiadomieniu z 9 maja 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mając na uwadze uprawnienia strony wynikające z ww. przepisu, wyznaczył skarżącemu termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Pouczył jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia dowodów w sprawie. Skarżący zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego dnia 13 maja 2013 r. (k. 54 akt admin.). Ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego dopiero na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowiło przeszkody w zakresie możliwości składania ewentualnych wniosków dowodowych przez pełnomocnika w toczącym się postępowaniu. W postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, nie może natomiast przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Odnośnie stanowiska organu, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] grudnia 2012 r. miało miejsce naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 7 kpa nakazującego obligatoryjne wyłączenie pracownika organu pozostającego w stosunku podległości ze stroną postępowania administracyjnego, bowiem skarżący zlecił przygotowanie projektu ww. decyzji o treści zgodnej z zawartym w niej rozstrzygnięciem naczelnikowi Wydziału VI Biura Logistyki ABW, Sąd zauważa, że okoliczność ta mogłaby stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 kpa), nie zaś podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek nieważności decyzji (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 17.8.1999 r., II SA/Gd 1704/97, Lex 44092). Owo uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zasadniczym powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] grudnia 2012 r. było stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem art. 109 pkt 1 uABW.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] grudnia 2012 r. jest konsekwencją wadliwej i nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawa praktyki organów orzekających w zakresie przydzielania lokali mieszkalnych funkcjonariuszom służb mundurowych. Zaakceptowanie takiej praktyki byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji rozwiązania i ponownego nawiązania stosunku służby lub zmiany obowiązujących przepisów prawa "odżywają" wszystkie zrealizowane pod rządami wcześniejszych przepisów prawa uprawnienia funkcjonariuszy, w tym konkretnym przypadku prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie przez funkcjonariusza z przyznanych mu przywilejów. Takie rozumienie przepisów prawa stoi w całkowitej sprzeczności z ich treścią i funkcją, którą w tej sprawie miały pełnić, sprowadzającą się do możliwości jednorazowego uzyskania finansowej pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Prowadzi jednocześnie do powstania negatywnych skutków w sferze społeczno-gospodarczej, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. Z., reprezentowany przez r. pr. A. K., zaskarżając ów wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa wyrokowi temu skarżący zarzucił mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa materialnego:

1. art. 109 "ust." [winno być "pkt"] pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 1 i w zw. z art. 48 uABW przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "funkcjonariusza" na gruncie wskazanych przepisów ma charakter uniwersalny tj. odnosi się do funkcjonariuszy każdej formacji mundurowej, podczas gdy przywołana wyżej ustawa reguluje wyłącznie pragmatykę służbową funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, a także poprzez przepisy przejściowe tej ustawy, również funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, pooznacza, że powołane przepisy regulują wyłącznie sytuację prawną funkcjonariuszy wskazanych formacji, a nie jak wskazuje to Sąd w zaskarżonym wyroku, wszystkich formacji mundurowych;

2. nietrafną, ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ocenę prawidłowości zastosowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w postępowaniu administracyjnym, przepisów prawa materialnego będącą wynikiem błędnej ich interpretacji, tj: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 109 pkt 1 i w zw. z art. 108 uABW polegającą na przyjęciu, że decyzja z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec istnienia negatywnej przesłanki w postaci przyznania skarżącemu 33 lata temu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w czasie pełnienia służby w Milicji obywatelskiej, podczas gdy skarżący będąc funkcjonariuszem ABW nie otrzymał pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, jak również nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa przez nieuwzględnienie skargi na decyzję z [...] lipca 2013 r. mimo naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przepisów postępowania tj. art. 80 kpa polegającego na uznaniu przez organ, przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym tj. dotyczącym przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego, za udowodnione, że skarżący otrzymał 33 lata temu w Milicji obywatelskiej świadczenie finansowe będące odpowiednikiem pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, w rozumieniu przepisów) ustawy, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika na jakiej podstawie otrzymał on przedmiotowe świadczenie i czy świadczenie to było odpowiednikiem pomocy finansowej w rozumieniu przepisów ustawy;

2. art. 141 § 4 ppsa przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, reprezentowany przez r. pr. Teresę Rdzanowską, wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa okazał się niezasadny. Sąd I instancji trafnie aprobował ustalenia faktyczne, poczynione w zaskarżonej decyzji. Nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) danie wiary oświadczeniu skarżącego, zawartego we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, złożonego w postępowaniu regulowanym ustawą, według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia z 2003 r., w którym skarżący na precyzyjne pytanie, udzielił jednoznacznej odpowiedzi. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że za wiarygodnością oświadczenia skarżącego przemawiało to, że zajmując stanowisko Dyrektora Biura Logistyki ABW, dysponując wiedzą i praktycznym doświadczeniem w zakresie spraw dotyczących pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy, zdawał sobie sprawę z wagi tego oświadczenia. Organ nadzoru nie przeinaczył dowodu z dokumentu – wniosku z 14 września 2012 r. Oświadczenie nie wymagało wskazania, na jakiej podstawie prawnej skarżący otrzymał w 1980 r. owo świadczenie. Charakterystyczne, że na rozprawie dnia 30 kwietnia 2014 r. profesjonalny pełnomocnik cofnął wniosek o wystąpienie przez Sąd I instancji o przedstawienie dokumentu, poświadczającego przyznanie skarżącemu w 1980 r. przez organ Milicji Obywatelskiej pomocy finansowej i dopuszczenie tego dokumentu do materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd trafne uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 77 § 1 i art. 80 kpa, i starannie to uzasadnił (s. 15-16 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 1778/13). Zagadnienie, czy świadczenie otrzymane w 1980 r. było odpowiednikiem pomocy finansowej w rozumieniu przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jest zagadnieniem prawa materialnego, nie zaś prawa procesowego i nie mieści się w drugiej podstawie kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie stanu faktycznego, ustalonego przez organ nadzoru, trafnie aprobowanego przez Sąd I instancji. Czyni to stan faktyczny, aprobowany wyrokiem Sądu I instancji, wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedynym przepisem, którego naruszenia skarżący kasacyjnie się dopatruje, jest art. 80 kpa (s. 9 akapit ostatni skargi kasacyjnej). Nietrafność zarzutu naruszenia art. 80 kpa, wskazanego jako norma dopełnienia, Naczelny Sąd Administracyjny omówił przy analizie zarzutu II.1. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 109 pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 1 i w zw. z art. 48 uABW.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2012 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Sądy winny stosować Konstytucję wprost - kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r. - SK 18/99- OTK 7/00, s. 1273).

Wojewódzki Sąd trafnie wskazał, że pojęcie "funkcjonariusza" na tle art. 109 "ust." [winno być "pkt"] pkt 1 w zw. z art. 108 ust. 1 i w zw. z art. 48 uABW, musi być postrzegane w oparciu o wykładnię systemową. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, mimo że ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego reguluje pragmatykę służbą funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, a inne służby mundurowe mają swoje ustawy pragmatyczne, ustawodawca nie wprowadza istotnych odrębności w zakresie regulacji praw do lokalu i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość dla funkcjonariuszy służb mundurowych. Trafnie w szczególności Sąd I instancji odwołał się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667), która w art. 1 obejmuje pojęciem "funkcjonariusz" zwolnionych ze służby członków wszystkich tych służb mundurowych. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest stosunkowo młodą służbą (utworzona została z dniem 14 czerwca 2002 r. na podstawie art. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – Dz. U. nr 74, poz. 676). Rezultaty wykładni systemowej i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem, że zasada jednokrotnego korzystania z pomocy finansowej (art. 109 pkt 1 uABW), uwzględnia uprzednie skorzystanie z pomocy finansowej, udzielonej funkcjonariuszowi w innej służbie mundurowej. Skarżący nie miał w tej materii żadnych wątpliwości, odpowiadając precyzyjnie na pytanie nr 8 we wzorze wniosku.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 109 pkt 1 i w zw. z art. 108 uABW. Trafnie Sąd I instancji aprobował stanowisko organu nadzoru o wydaniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie błędnie zawęża pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu do sytuacji, w której "skarżący będąc funkcjonariuszem ABW", taką pomoc miałby otrzymać. Zasada jednorazowości pomocy udzielonej przez Państwo jest istotą rozwiązań przyjętych w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i we wszystkich innych ustawach pragmatycznych, i ze swej istoty wyklucza możliwość udzielenia na koszt podatnika funkcjonariuszowi, który z takiej pomocy skorzystał, pełniąc służbę w innej służbie mundurowej – w szczególności w Milicji Obywatelskiej czy Policji (wyrok NSA z: 6.3.2012 r., I OSK 2397/11, Lex 1136678; 23.3.2012 r., I OSK 2399/11, Lex 1218860).

Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że przydzielenie funkcjonariuszowi decyzją z 2008 r. lokalu mieszkalnego, w sytuacji uzyskania już w 1992 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, której to pomocy do czasu wydania zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji funkcjonariusz nie zwrócił, bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią 109 pkt 1 ustawy z 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, czyli decyzja z 2008 r. zawiera wadę skutkującą jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; wyrok NSA z 6.6.2012 r., I OSK 2400/11, Lex 1215514).

Wniesienie przez skarżącego po upływie trzech i pół miesiąca (wniosek z 10 kwietnia 2013 r.) od decyzji z [...] grudnia 2012 r. o przydziale lokalu – o zrzeczenie się przez ABW dyspozycji przedmiotowym lokalem wskazuje na chęć nabycia lokalu położonego w atrakcyjnym miejscu i o znacznej wartości, nie zaś o potrzebie zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych jako funkcjonariusza ABW.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 ppsa.