Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1115/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r., (...), znak: (...) Prezydent Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ulicy K. od ulicy S. do ulicy O. w P. wraz z oświetleniem. Następnie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., znak: (...), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Stowarzyszeniu Zwykłemu Budowy Kanalizacji Deszczowej w ulicy K. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę ulicy K. od ulicy S. do ulicy O. Decyzją z dnia (...) lutego 2009 r., decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...) grudnia 2008 r. została przeniesiona na Zarząd Dróg Miejskich. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi dokonano w dniu (...) września 2009 r., protokołem nr (...).

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r., znak (...) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego ustalił opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej (...) po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. K. i zobowiązał do jej wniesienia właścicieli tej nieruchomości – D. M. i J. M.. Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2012 r., Nr (...), które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) marca 2014 r., znak (...), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działając w oparciu o przepis art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości (...) zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości D. M. i J. M., po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. K. i zobowiązał ich do jej wniesienia.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg inwestycji, a następnie wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wizji przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2010r. na ulicy K. ustalono, że D. M. i J. M., jako właścicielowi nieruchomości położonej w P. przy ulicy K., stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Podkreślono, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego wskazał, iż dokumentem potwierdzającym datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest protokół odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu (...) września 2009 r. Dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót był tym samym dzień, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Podstawą określenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego omówił ten operat szacunkowy przedstawiając sposób oszacowania przedmiotowej nieruchomości przez biegłego i stwierdzając został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Podkreślono, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu (...) sierpnia 2006 r., obowiązywała uchwała, w której jej stawkę określono jako 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, co oznaczało, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. M. i J. M., zarzucając jej naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, natomiast poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 144 art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, akcentując, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Kolegium stwierdziło, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Według organu odwoławczego wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Bezspornym jest, iż na ulicy K. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych. Zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, to jest z dniem (...) sierpnia 2006 r. Nie budziło też wątpliwości organu odwoławczego, że w tej dacie obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium powołało uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09 i podkreśliło, że w świetle art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym trzyletni termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ dodał też, że stosownie do treści art. 145 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Zdaniem Kolegium warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu pierwszej instancji, natomiast bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ który dokonuje uchylenia. W niniejszej sprawie pierwsza decyzja została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w dniu (...) sierpnia 2012 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień (...) sierpnia 2009 r.

Skargę na powyższa decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. M. i J. M., podtrzymując zarzuty naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej pomimo upływu trzyletniego terminu do jej ustalenia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. K., po stworzeniu warunków do korzystania z drogi.

Istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem zweryfikowania stanowiska organów jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie. Stosownie do treści powołanego powyżej przepisu wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że: ustalenie, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przyjmowały dzień (...) września 2009 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego, którym przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżących. Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu (...) września 2009 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem (...) września 2012 r. Również powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez organy, które wprost stwierdziły, iż pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w dniu (...) sierpnia 2012 r., a zatem przed upływem trzyletniego terminu.

Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu.

Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialnoprawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie stanowi, ze organ "może ustalić opłatę adiacencką". Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może bowiem pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona.

Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie (...)sierpnia 2012 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc sześć lat od oddania drogi na ul. K. w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom ma, w ocenie Sądu, przeciwdziałać art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/PO 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu (...) sierpnia 2012 r., a więc na około dwa tygodnie przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty. Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia (...) sierpnia 2012 r. została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie rozstrzygnięcia organu II instancji z dnia (...) grudnia 2012 r.

Wobec powyższego uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji w dniu (...) marca 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym wskazanym w skardze zakresie obejmującym naruszenia przepisów postępowania jako nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 powołanej powyżej ustawy uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu

O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.