Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 891/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. ([...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora – A.F. obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z wykonywaniem robót budowlanych obejmujących rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż w toku postępowania, w tym w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. ustalił, iż na w/w nieruchomości, oprócz wykonania robót budowlanych związanych z rozbiórką, na która inwestorka posiadała decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., wykonano również rozbiórkę części budynku nie objętego projektem budowlanym zatwierdzonym w/w decyzją, co wynikało ze złego stanu technicznego oraz wystąpienie zagrożenia. Organ wskazał, iż decyzję w tym zakresie podjął Kierownik budowy -.o czym uczyniono wzmiankę w dzienniku budowy w/w inwestycji. Jednocześnie organ wskazał, iż uwzględniając okoliczność, iż roboty budowlane wykonane samowolnie wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną pod kierownictwem kierownika budowy, nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność zobowiązania inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż podstawę wydania przedmiotowego orzeczenia stanowi okoliczność, iż przystąpienie do dalszych robót budowlanych rozbiórkowych lub odbudowy rozebranej części budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w organie administracji budowlanej.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła M.O. – M. podkreślając, iż inwestorka nie posiada pozwolenia na rozbiórkę w zakresie budynku jednorodzinnego należącego do niej, posadowionego na działce nr [...]. A.F. złożyła wniosek o rozbiórkę części domu mieszkalnego pozostawiając kawałek budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] i kawałek budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]. Budynek gospodarczy wchodzący na działkę nr [...] znajduje się blisko głównego wejścia do domu mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] należącego do M.O. – M.. W konsekwencji wykonanych samowolnie robót powstało zagrożenie dla życia i zdrowia jej rodziny. Powołując się na te okoliczności, odwołująca wniosła żądanie, aby nakazano dokończenie rozbiórki budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy, powołując się na treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. u. nr 98 poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż dyspozycja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie działań naprawczych. Sytuacja taka dotyczy robót wykonanych niezgodne z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi, w sposób nie dający możliwości naprawy, to jest usunięcia występującej w takim przypadku niezgodności z przepisami. Zdanie organu odwoławczego oznacza to, że zgodnie z intencją ustawodawcy nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w sytuacji, gdy nie zostało wykluczone istnienie przesłanek do legalizacji wykonanych z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego robót budowlanych poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych.

W dalszej kolejności, organ II instancji wyjaśnił, iż w uzasadnieniu decyzji organu l instancji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie wskazał wprost, jakie okoliczności stanowiły podstawę do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych dotyczących rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, iż w jego ocenie, z treści uzasadnienia zaskarżonej odwołaniem decyzji można wnosić, że podstawą do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych było wcześniejsze wydanie postanowienia wstrzymującego roboty rozbiórkowe w przedmiotowym obiekcie oraz okoliczność, że przystąpienie do dalszych robót rozbiórkowych oraz odbudowy rozebranej części budynku wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej. Zdaniem organu kontrolnego takie okoliczności nie mogły jednak stanowić dostatecznej podstawy do wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazu zaniechania dalszych robót. Wskazany przepis uprawnia do wydania nakazu zaniechania robót, gdy roboty budowlane związane z rozbiórką obiektu budowlanego wykonano w sposób niezgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a przy tym w sposób nie dający możliwości naprawy ewentualnego naruszenia obowiązujących przepisów, jeśli takie wystąpiło w związku z realizacją robót. Tymczasem decyzja PINB nie zawiera stanowiska, z którego wynikałoby, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji wydanie decyzji nakazującej zaniechanie robót bez wskazania przepisu prawa materialnego, który określałby niezgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, należy uznać za rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotową rozbiórkę wykonano zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. W związku z tym, w sytuacji, gdy organ nie stwierdzi żadnych nieprawidłowości związanych z wykonaniem samowolnych robót budowlanych, istnieje możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych.

Wojewódzki Inspektor podkreślił także, że zarówno w protokole oględzin jak i w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji brak jest jednoznacznego stanowiska organu co do zgodności przedmiotowych robót rozbiórkowych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Wbrew nakazom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, organ l instancji nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych, a w motywach wydanej decyzji nie zawarł wszystkich niezbędnych elementów.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A.F.. W treści skargi, podkreśliła ona, iż cała decyzja sama w sobie jest zrozumiała, zaś zawiłe i niezrozumiałe jest uzasadnienie tej decyzji. Podkreśliła, iż organ odwoławczy uwzględnił twierdzenia M.O. – M., pomimo ich nieprawdziwości i nierzetelności. Pokreśliła, iż sporny budynek znajduje się jedynie na działce nr [...], nie zaś na działce [...], jak wskazała odwołująca się. Nakreślając kontekst sprawy, skarżąca wskazała na intencje odwołującej się. Wyjaśniła, iż M.O. – M. nie wyraziła zgody na wejście na jej nieruchomość w celu wykonania niezbędnych prac budowlanych. Jednocześnie Skarżąca pokreśliła, iż niezrozumienie działań organu odwoławczego. Konkludując zaś wniesioną skargę wskazała, iż jej wolą jest jedynie wyjaśnienie wszystkich istniejących i już złożonych dokumentów o pozwolenie na budowę. Decyzja Sądu w sprawie pozwoli jej natomiast na podjęcie właściwej decyzji w sprawie budowy upragnionego domu.

W odpowiedzi na skargę organ - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. uczestnik postępowania M.O.M. odniosła się do treści skargi, podkreślając brak możliwości porozumienia się z inwestorską – A.F.. Wskazała także, że zasadniczy konflikt między stronami dotyczy przebiegu granicy działek nr ewid. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, zatem nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. nazywanej dalej: ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna i z tej racji należało ją oddalić.

Przedmiotem rozpoznania Sądu stała się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2010 roku w spr. [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 roku znak [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) nazywaną dalej "kpa". Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ l instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy.

W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostawałoby zatem wydanie- decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdyby zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak również w przypadku, gdyby postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003 roku w spr. IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999 roku w spr.l SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999 w spr. l SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

Podstawą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało wydanie decyzji przez organ l instancji z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane oraz kpa. Wbrew nakazom wynikającym z przepisów procedury administracyjnej organ l instancji nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych, a w motywach podjętej decyzji nie zawarł wszystkich niezbędnych elementów. W szczególności PINB nie dokonał niebudzących wątpliwości ustaleń, czy roboty budowlane związane z rozbiórką przedmiotowego budynku wykonano w sposób niezgodny z przepisami, a przy tym w sposób nie dający możliwości naprawy ewentualnego naruszenia obowiązujących przepisów, jeśli takie wystąpiło w związku z realizacją robót. Kwestia zasadności nakazu zaniechania dalszych robót lub ich doprowadzenia do stanu poprzedniego podlega ocenie właściwego organu, a decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego organ l instancji był zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w celu sformułowania rozstrzygnięcia odpowiadającego zarówno prawdzie obiektywnej, jak i uwzględniającego interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tak zatem obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 1-1 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Uzasadnienie decyzji, które nie pozwala ustalić motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia organowi odwoławczemu kontrolę poprawności stanowiska organu l instancji w tym zakresie. Stwierdzając błąd w ocenie stanu faktycznego, organ odwoławczy powinien bowiem wskazać jakich uchybień dopuścił się organ l instancji w swoich ustaleniach oraz jakie dodatkowe ustalenia w tym zakresie powinien przeprowadzić ( vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 roku w spr II OSK 915/06).

Organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa).

Ponadto, stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

W ocenie Sądu słuszne jest ocena Wojewódzkiego Inspektora, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa ) albowiem nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia właściwej decyzji. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostanie wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, co wynika z dyspozycji zawartej w art. 80 kpa, i to na podstawie zgromadzonego, i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, co nakazują powołane wyżej art. 7, 77 § 1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 roku w spr. akt l SA 1768/99).

Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji lub postanowień (art. 107 § 1 i 3 kpa). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że kwestia zasadności nakazu zaniechania dalszych robót lub ich doprowadzenia do stanu poprzedniego podlega ocenie właściwego organu, a decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Zatem wydanie decyzji powinno poprzedzić wnikliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, zaś sama decyzja wskazać kryteria oceny, na podstawie których organ dokonał rozstrzygnięcia aby uniknąć zarzutu dowolności. Zasadnie organ ten ujawnił brak w decyzji organu l instancji nie wskazał stanu faktycznego jaki uznał za udowodniony, dowodów na których się oparł, ewentualnie dowodów, którym odmówił wiarygodności, że uwzględnił interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Zasadnie Wojewódzki Inspektor wykazał, że organ l instancji nie powołał żadnych przesłanek, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia spośród kilku możliwych ewentualności. W ocenie Sądu decyzja taka faktycznie nie może się ostać albowiem uniemożliwia zupełnie dokonanie oceny jej trafności.

Jako podstawę prawną decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten upoważnia organ do nakazania w drodze decyzji zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do poprzedniego stanu. Jak powiedziano wyżej organ instancji nie wskazał kryteriów wyboru jednej z trzech możliwych ewentualności. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza bowiem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 902/07 - LEX nr 439893). Aby wydać w tym trybie decyzję organ nadzoru budowlanego musiałby stwierdzić, że wskutek samowolnej rozbiórki doszło do naruszenia prawa ( podobnie wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 roku w spr. II SA/Wr 277/09 ).

Sprawę w postępowaniu naprawczym może zakończyć wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednak dla prawidłowego wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 konieczne jest wykazanie, iż stan faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia. Wydanie takiego rozstrzygnięcia wchodzi w rachubę, jeżeli nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Brzmienie tego przepisu wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu wykończonego. Jednakże w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych, których nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze ( podobnie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku w spr II OPS 2/10 oraz wyroku z dnia 8 sierpnia 2009 roku w spr. II OSK 510/08 oraz Zygmunt Niewiadomski i nn. -Prawo budowlane. Komentarz . C.H. Beck, wydanie 3. Rok wydania 2009.- uwagi do art. 51 ).

W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy zasadnie wskazał, że organ i instancji zobowiązany był ustalić czy w sprawie istnieją warunki dla doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zaś dopiero gdy nie jest to możliwe zastosować przepis art. 51 ust 1 pkt 1 tej ustawy. Przesłanki wyboru właściwego rozstrzygnięcia muszą wynikać z uzasadnienia decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Sądowi administracyjnemu nie przysługuje upoważnienie do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taką decyzję w całości albo w części, tylko wtedy gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie zaistniały. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał naruszenie przez organ l instancji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego w rozmiarze wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W takich warunkach Sąd oddalił skargę z powołaniem się na przepis art. 151 ppsa.

Wobec uznania trafności zaskarżonej decyzji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ l instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.