Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2596/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku H. Z. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], nakazującej H. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego o pow. 9,6 m2, w którym funkcjonuje gabinet lekarski bez uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], nakazał H. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego o pow. 9,6 m2, w którym funkcjonuje gabinet lekarski, bez uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Strony nie odwołały się od powyższej decyzji, zatem stała się ona ostateczna. Natomiast pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. H. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa - art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Organ podkreślił, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą wskazaną przez wnioskodawczynię tj. art. 156 § 1 pkt 7, ani inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., co upoważniłoby organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez żadnego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wnioskodawczyni powoływała się na to, że omawiana decyzja nie była decyzją ostateczną, gdyż w dniu [...] września 2005 r. (w terminie do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2005 r.) W. Z. - mąż zobowiązanej, wystosował do organu I instancji pismo z powiadomieniem organu II instancji, w którym podnosił, iż nie zgadza się z omawianą decyzją i wnosił o jej ponowne przeanalizowanie. Zdaniem wnioskodawczyni organ I instancji winien pismo powyższe potraktować, jako żądanie strony co do uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Natomiast organ II instancji po otrzymaniu ww. pisma z dnia [...] września 2005 r. pismem z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] przesłał go do organu I instancji, aby organ ten rozpatrzył go w trybie art. 132, lub odesłał wraz z aktami sprawy zgodnie z art. 133 k.p.a. W dniu [...] października 2005 r. pełnomocnik skarżącej W. Z. w odpowiedzi na ww. pismo poinformował zarówno organ I jak i II instancji, że pismo z dnia [...] września 2005 r. nie jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2005 r., jednakże nie wskazał jednoznacznie, iż jest to żądanie jej uzupełnienia.

Zdaniem organu, w związku z powyższym, wobec braku odwołania się stron, decyzja powyższa stała się ostateczna. Organ podkreślił, że w żadnym piśmie dotyczącym omawianej decyzji W. Z. nie powoływał się na przepis art. 111 k.p.a. Natomiast aktualnie wobec jego śmierci organ I instancji nie ma możliwości wyjaśnienia tej kwestii.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodziła się H. Z. wnosząc w ustawowym terminie odwołanie. Skarżąca w odwołaniu zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 k.p.a., oraz zasadę informowania strony, wyrażoną w art. 9 k.p.a., a nadto naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., przez przyjęcie tezy o braku wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa, podczas gdy prawidłowe wnioskowanie na podstawie treści wniosku i załączników powinno skutkować uznaniem, że w toku procesu decyzyjnego nie zachowano wymogów art. 111 k.p.a. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r., lub też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła, iż pismem z dnia [...] października 2005 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wysłane zostało pismo strony, zawierające wyraźnie sprecyzowany wniosek o uzupełnienie wydanej decyzji w niezbędnym do zaskarżenia zakresie. W późniejszych pismach strona nadal domagała się uzupełnienia decyzji wskazując, iż nie są odwołaniami od decyzji. Po przekazaniu tego pisma [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, organ ten zdaniem strony uznał całkowicie bezzasadnie i przedwcześnie, że skoro pisma pełnomocnika nie są odwołaniami od decyzji, to nie należy nadawać biegu trybowi odwoławczemu i zakończył sprawę odsyłając akta do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z takim zaleceniem. W ocenie skarżącej, w tym momencie nastąpiło rażące naruszenie prawa w postępowaniu administracyjnym w procedurze wydawania decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył bowiem przepis art. 137 k.p.a. zdanie drugie, gdyż powinien pisma pełnomocnika potraktować jako żądanie strony do uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a., co w konsekwencji obligowało organ do doręczenia stronie odpowiedzi i dopiero od dnia doręczenia tej odpowiedzi rozpocząłby biegu termin do wniesienia odwołania. Działanie takie doprowadziło do uprawomocnienia się decyzji i pozbawiło stronę możliwości odwołania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organu wojewódzkiego, z uwagi na brak przymiotu strony odwołującej się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1467/11, oddalił skargę H. Z. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.

Natomiast, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 370/12, uchylił powyższy wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja organu powiatowego z dnia [...] września 2005 r., została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego - do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 51 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r., została prawidłowo wydana na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż była konsekwencją nie wykonania przez H. Z. obowiązku, wynikającego z poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, natomiast zgodnie z art. 51 ust. 2 - w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rażące naruszenie prawa ma miejsce tylko wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że nie może być ono zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy państwa praworządnego. Decyzja organu powiatowego nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania.

Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowiący o stwierdzeniu nieważności decyzji, zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt VII SAAA/a 271/12), co w tej sprawie nie miało miejsca.

Konkludując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r., nie jest obarczona żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego koniecznym jest utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiającej stwierdzenia jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], złożyła H. Z., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności zasad wyszczególnionych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania oraz uwagi poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wcześniej w tej sprawie wyroku. Podkreśliła, że nie zgadza się z zawartymi w zaskarżonej decyzji twierdzeniami, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa, które skutkować powinno jej unieważnieniem. Zdaniem skarżącej, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nie była decyzją ostateczną. Skarżąca podniosła, że jej mąż W. Z., będący stroną w sprawie, w dniu [...] września 2005 r., czyli w ostatnim dniu uprawniającym do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wystosował do organu I instancji, pismo którym powiadomił organ I instancji z zawiadomieniem organu II instancji, że nie zgadza się z omawianą decyzją i wnosił o ponowne jej przeanalizowanie, gdyż jest ona niezrozumiała. Skarżąca wraz z mężem uważała, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wymaga co najmniej uzupełnienia w takim zakresie, aby była dla nich na tyle zrozumiała, aby mogli oni złożyć od niej odwołanie. Zdaniem skarżącej pismo W. Z. spełniało wszelkie wymogi przewidziane w dyspozycji art. 111 k.p.a. i organ I instancji był zobowiązany do interpretacji tego pisma jako żądania strony do uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że w związku z pismem W. Z. oczekiwała na reakcję organu I instancji w postaci uzupełnienia decyzji z dnia [...] września 2005 r. Tymczasem organ II instancji przesłał przedmiotowe pismo do organu I instancji w dniu [...] października 2005 r., aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rozpatrzył je trybie art. 132 k.p.a., lub odesłał je wraz z aktami sprawy w trybie art. 133 k.p.a. Organ II instancji w tym piśmie nie wspomniał o trybie z art. 111 k.p.a., ale wyraźnie wskazał na możliwość potraktowania pisma W. Z. jako odwołania od decyzji z dnia [...] września 2005 r. O piśmie organu II instancji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skarżąca została poinformowana, a jej mąż w odpowiedzi na to zawiadomienie, pismem z dnia [...] października 2005 r., stwierdził, że jego pismo z dnia [...] września 2005 r. nie jest co prawda odwołaniem, ale podtrzymał swoje zastrzeżenia do niezrozumiałego dla nich uzasadnienia decyzji. W piśmie tym W. Z. nie wskazał wprost artykułu 111 k.p.a. jako podstawy pisma, ale zdaniem skarżącej, z jego treści wynikało, że podtrzymuje żądanie uzupełnienia decyzji. Natomiast interpretacja organu I instancji pism pełnomocnika skarżącej polegała na ich zignorowaniu, uznaniu za nieistotne i w konsekwencji uznaniu, że decyzja z dnia [...] września 2005 r., wobec braku odwołania w terminie, stała się ostateczna.

Zdaniem skarżącej, organ I instancji, a więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie tylko zignorował treść pisma jej pełnomocnika, ale również nie próbował, chociażby z ostrożności procesowej, zastosować trybu z art. 133 k.p.a. W ten sposób organ I instancji wykorzystał brak doświadczenia prawnego stron i uznał decyzję z dnia [...] września 2005 r. ostateczną.

Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, czyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję na jej niekorzyść, nie rozpoznając meritum sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., nr PINB [...], wydana w oparciu o art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nakazująca H. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego o pow. 9,6 m2, w którym funkcjonuje gabinet lekarski bez uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jak wskazał organ nadzoru, a Sąd ta ocenę podziela, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r., została wydana prawidłowo na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż była konsekwencją niewykonania przez H. Z. obowiązku wynikającego z poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W toku postępowania przed organem powiatowym ustalono, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, zgodnie z oświadczeniem H. Z. nastąpiła w 1984 r., a więc gdy obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229). Artykuł 44 Prawa budowlanego stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej.

Art. 2 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. nr 93, poz.888) stanowi, że przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym organ wydał decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące przed zmianą ustawy, tj. przed dniem 31 maja 2004 r.

Art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją stanowił, że: "1. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.

2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne;

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

3. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".

Natomiast, przepis art. 51 Prawa budowlanego stanowił, że: 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub

3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

2. Inwestor zawiadamia właściwy organ o wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, i występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

3. Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepisy art. 35, z wyjątkiem przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się odpowiednio.

4. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

5. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie wydaje się.

6. Przepisów niniejszego artykułu dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa lub przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

W przypadku zmiany części lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski zachodziły okoliczności wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Z tego względu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], w oparciu o art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego, w której nałożył na H. Z. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem użytkowania części lokalu mieszkalnego, który użytkowany jest jako gabinet lekarski bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wydanego przez właściwy organ.

W sytuacji nie wywiązania się przez H. Z. z nałożonych obowiązków, organ zobligowany był do wydania, w oparciu o powyższą regulację, rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego o pow. 9,6 m2, w którym funkcjonuje gabinet lekarski bez uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Nie można także uznać, aby weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

( zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa ). Wskazać należy, iż rozwiązanie takie zostało wprowadzone ze względu na to, iż przepisy ustaw odrębnych mogą, w pewnych określonych przez nie sytuacjach, przypisywać szczególnym wadom decyzji istotne znaczenie i przewidywać zastosowanie sankcji nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może stanowić więc podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim

wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 503/04; z dnia 22 marca 2012 r" sygn. akt VII SA/Wa 271/12).

Zaznaczyć można, że klauzule nieważności decyzji administracyjnych pojawiały się rzadko w przepisach ustaw odrębnych i stopniowo były z nich usuwane. Przykładem może być klauzula nieważności decyzji sprzecznych z wymaganiami ochrony środowiska zamieszczona w art. 11 ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, który wprost stanowił, że "decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna", ale i ona przestała obowiązywać po wejściu w życie (15 listopada 2008 r.) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), w której przyjęto inne rozwiązanie prawne, stosowane w przypadku nieprawidłowości przy wydawaniu niektórych decyzji dotyczących środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięć o charakterze m.in. inwestycyjnym (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 13, C.H. Beck).

Wskazać należy, iż H. Z. nie wskazała takiego przepisu prawa materialnego, który mógłby być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nie stwierdził jego istnienia także organ nadzoru, jak i Sąd obecnie rozpoznający sprawę. Z całą pewnością za przepis taki nie można uznać powoływany przez skarżącą przepis art. 111 k.p.a. Wystąpienie z wnioskiem o uzupełnienie decyzji, w trybie art. 111 k.p.a., jest uprawnieniem strony, a nie bezwzględną przyczyną, której niezachowanie skutkuje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Ponadto, jak wyżej zaznaczono, organ nadzoru rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. w niniejszym przypadku na dzień [...] września 2005 r. i kontroluje ją poprzez pryzmat wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Bez znaczenia więc dla weryfikacji w tym nadzwyczajnym trybie pozostaje okoliczność, czy strona składała wniosek, po wydaniu decyzji, o jej uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a., czy też intencją strony było złożenie takiego wniosku.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.