Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 41/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na akt Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu samochodu marki SCANIA R124 o numerze rejestracyjnym [...]; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta [....] do dokonania na rzecz A. Sp. z o.o. w [....] zwrotu kwoty 425 zł /słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych/ za wydanie karty w/w pojazdu; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 41/19

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A sp. z o.o. z/s w [...] jest akt Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] dotyczący odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek Spółki z [...] listopada 2018 r. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu łącznej kwoty 3 825 zł (9 x 425 zł) za wydanie 9 kart pojazdu, w tym m. in. dla pojazdu marki Scania R 124 nr rej. [...], Prezydent M. [...] zaskarżonym aktem wskazał, że zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego (art. 118 w zw. z art. 120 § 1) roszczenie o zwrot nadpłaconej opłaty uległo przedawnieniu z upływem 10 lat od daty pierwszej rejestracji w/w pojazdu w kraju ([...] lipiec 2005 r.).

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na opisany wyżej akt Spółka (reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata) zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.),

2. naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990, dalej: u.P.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP,

3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego,

4. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Wobec przytoczonych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta M. [...] dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla w/w pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800) oraz kwoty 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Spółka w związku z rejestracją w/w pojazdu uiściła na rzecz Urzędu Miasta [...] kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu, który to obowiązek wynikał z § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 zastępującego je rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP w wysokości 75 zł.

Podstawą uchylenia rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność jego § 1 ust. 1 z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W ocenie TK, niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Natomiast niezgodność tego przepisu z art. 217 Konstytucji wynika z tego, że opłata pobierana za wydanie karty pojazdu ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów jej produkcji i dystrybucji ma charakter podatkowej daniny publicznej.

Zgodnie z zapadłym wyrok TK, jak również uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 w której wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, przysługuje na nie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) skarga do sądu administracyjnego.

Wg skarżącej Spółki, organ samorządowy pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu dopuścił się również naruszenia art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z treścią tego przepisu, żadne państwo członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe.

W ocenie Spółki, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności takiego działania z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 u.P.r.d. oraz rodzi po stronie Prezydenta M. Rzeszowa który pobrał opłatę w wysokości nienależnej obowiązek zwrotu nadpłaty. Organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Pomimo iż TK odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty - jako pozbawiona podstawy prawnej - narusza prawo. Tak więc organ administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przewyższającej niemal sześciokrotnie faktyczny koszt jej wytworzenia) powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a w konsekwencji liczyć się z obowiązkiem późniejszego - przynajmniej w części - jej zwrotu.

Zdaniem skarżącej, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile sprawa taka może mieć również charakter sprawy cywilnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 oraz uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07a), to w tym rozpatrywanym przypadku ma ona charakter sprawy administracyjnej, załatwianej przez organ w formie aktu lub czynności.

Wg Spółki, chybiony jest oparty o przepisy K.c. zarzut przedawnienia roszczenia. Co prawda SN w w/w uchwale dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczeń o zapłatę, którego podstawę stanowią nienależnie pobrane opłaty za wydanie karty pojazdu określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 29 lipca 2003 r., niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie z uwagi na jej charakter administracyjny, przepisy K.c. nie mogą znaleźć zastosowania, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgłoszonego przez organ samorządowy zarzutu przedawnienia roszczenia, co z pewnością mogłoby nastąpić, ale wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent M. [...] wskazał, że skarżąca Spółka nie przedłożyła dowodu na potwierdzenie, że opłata w kwocie 500 zł została przez nią uiszczona. Organ nie posiada w swoich aktach dowodu zapłaty, a z uwagi na upływ czasu nie może potwierdzić, czy taka opłata została uiszczona.

Wg Prezydenta, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pobranie opłaty za kartę pojazdu jest zaskarżalną do sądu czynnością techniczną. Na taką czynność powinna być złożona skarga, niemniej do jej wniesienia nie doszło. Pismo Prezydenta z [...] listopada 2018 r. zawierające stanowisko co od wniosku o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem nie można go uznać ani za akt, ani za czynność. Skarga jest zatem bezpodstawna.

Wprawdzie opłata za wydanie karty pojazdu jest w myśl obowiązującej od 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym, w związku z czym stosuje się do niej przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłat. Zgodnie jednak z orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisy dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie uprzednio obowiązującego stanu prawnego.

W kwestii zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł Prezydent wyjaśnił, że żądanie to jest bezpodstawne. W sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, zgodnie z § 14 ust. 1 w zw. z § 2 rozporządzenia MS z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, stawka minimalna wynosi 90 zł.

Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, Spółka w piśmie procesowym z [...] stycznia 2019 r. podniosła m.in., że w zaskarżonym akcie organ nie zarzucił stronie braku przedłożenia dowodu potwierdzającego wniesienie opłaty, a uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Pobranie opłaty wg przepisów obowiązujących w dacie wydania karty pojazdu było nieodzowne, a organ powinien posiadać w swoich zasobach potwierdzenie jej uiszczenia. Ponadto, w razie nieuiszczenia opłaty, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie jej uiszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Może przy tym w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest akt Prezydenta M. [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...]dotyczący m.in. odmowy stwierdzenia uprawnienia Spółki do otrzymania zwrotu części opłaty (425 zł) za wydanie karty pojazdu samochodu marki Scania R 124 nr rej. [...] (zarejestrowanego po raz pierwszy w Polsce [...] lipca 2005 r.), uiszczonej w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, tj. 500 zł. Przepis ten wyrokiem TK z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15 poz. 119) został uznany za niekonstytucyjny.

Kwestię dopuszczalności żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w drodze administracyjnej przesądziła uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej i nie stanowi odrębnej sprawy. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Wskazano przy tym, że droga administracyjna jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, gdyż także w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07 Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W wydanej uchwale NSA zaznaczył również, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot wniosku o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie opłaty.

W konsekwencji, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie pozytywne dla strony) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r. I OSK 759/16, LEX nr 2478999).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznając zatem swoją właściwość do rozpoznania skargi, stwierdził również, że zachowane zostały formalne wymogi jej wniesienia. W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten został zachowany, gdyż wobec doręczenia zaskarżonego aktu pełnomocnikowi Spółki [...] listopada 2018 r., skarga została nadana jako przesyłka polecona w placówce pocztowej [...] grudnia 2018 r.

Oceniając zasadność skargi należy zwrócić uwagę na treść regulacji obowiązujących w dacie pobrania opłaty i wydania decyzji o rejestracji pojazdu, tj. 6 lipca 2005 r. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.P.r.d., producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium RP. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu przewidywał ust. 3 tego artykułu, stosownie do którego kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Ust. 4 pkt 2 tego artykułu stanowił zaś delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, z zastrzeżeniem wyrażonym w ust. 5, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W wykonaniu przedmiotowego upoważnienia Minister Infrastruktury 28 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310); jego § 1 ust. 1 stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. TK wskazanym wyżej wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. U 6/04 stwierdził niezgodność tego unormowania z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis niezgodnie bowiem ze wskazanymi przepisami u.P.r.d. dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny także z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. TK wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł nie pozostawało w związku z kosztami świadczonej usługi i dlatego Trybunał uznał to za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji.

Zestawiając powyższe z okolicznościami rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jako naruszające przepisy u.P.r.d. i Konstytucji RP, nie mogło stanowić skutecznej podstawy do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł, w związku z czym opłata ta - przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji karty pojazdu - została pobrana bez podstawy prawnej. Mimo zatem, że w dacie pobierania opłaty przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia obowiązywał i na mocy wyroku TK tracił moc dopiero z dniem 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania (ubocznie należy zwrócić uwagę, że rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, Dz. U. Nr 59, poz. 421 – obowiązującym od 15 kwietnia 2006 r. – opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP ustalono w wysokości 75 zł; taką samą jej wysokość przewiduje obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik, Dz. U. poz. 457).

Odroczenie przez TK utraty mocy w/w przepisu pozostaje zatem bez znaczenia dla oceny legalności działania organu w rozpoznawanej sprawie. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wywodzona jest kompetencja sądu administracyjnego do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego, które nie koliduje z rolą TK, który z mocy art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie TK stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie. Trzeba tu odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako jego pozostawanie w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie (wyrok NSA z 12 lutego 2013 r. I OSK 818/12 - LEX nr 1311431). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego, nie związuje sądu administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA: z 26 maja 2009 r. II OSK 290/09 - LEX nr 505239, z 21 maja 2009 r. II OSK 179/09 - LEX nr 507638 i z 5 maja 2009 r. II OSK 71/09 - II OSK 71/09). Odroczenie zatem przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. nie oznaczało, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu był on zgodny z ustawowym upoważnieniem udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu oraz w zgodzie z Konstytucją RP. W świetle uzasadnienia wyroku TK nie budzi bowiem wątpliwości, że zakwestionowany przepis rozporządzenia stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana zaś przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, a nie do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Nie można bowiem do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli legalności aktu administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA: z 16 lutego 2010 r. I FSK 2075/08 - LEX nr 593807, z 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07 - LEX nr 357511 i z 25 sierpnia 2009 r. I OSK 1242/08 - LEX nr 554868).

W związku z powyższym należało uznać, że skoro pobranie zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, to podmiot od którego taką opłatę pobrano może ten fakt zakwestionować i zażądać zwrotu nadpłaconej części. Niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pobranie daniny publicznej, a taką jest opłata za wydanie karty pojazdu, na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro przepis stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny okazał się być niekonstytucyjny, brak było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą jej rzeczywistym kosztom. Organ który pobrał taką opłatę powinien zatem dokonać jej zwrotu w nienależnie pobranej części, jeżeli podmiot który ją uiścił o taki zwrot wystąpi.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem skarżącej Spółki co do sprzeczności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z treścią art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zgodnie z jego uregulowaniami, postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane a prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa, co znalazło odzwierciedlenie w podpisanym 16 kwietnia 2003 r. przez Polskę z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia przystąpienia Polski do UE (1 maja 2004 r.) normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego, czemu w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 daje także wyraz Konstytucja RP.

Art. 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie

C-134/07 (Dz.U.UE. C 2008/64/15). Trybunał stwierdził w nim, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Sąd nie podziela także wyrażonego w zaskarżonym akcie stanowiska Prezydenta M. [...], że żądanie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu z upływem 10 lat od daty pierwszej rejestracji pojazdu w kraju.

Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) - obowiązującej od 1 stycznia 2010 r., opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Jak wynika z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz /lex retro non agit/, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 13 lutego 2014 r. I OSK 2163/12 - LEX nr 1497294, zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 - LEX nr 1581570 i z dnia 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12 - LEX nr 1449873).

Stanowisko to zaaprobował SN stwierdzając w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12 (OSNC 2013/1/5), że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w u.P.r.d., stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej.

Powyższe poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, uznając, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, a sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Konsekwencją tego jest konieczność zachowania przez organ trybu rozstrzygania w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym też zakresie należy wyraźnie podkreślić, że prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. Skoro u.P.r.d. nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Wobec braku stosownego unormowania, w postępowaniu administracyjnym nie mogą mieć też zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczeń z Kodeksu cywilnego. Wprawdzie jak już wyżej wskazano, SN dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę z tytułu nienależne pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72), niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia mogącej być podnoszoną tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tym samym na gruncie administracyjnoprawnym nie jest zasadny pogląd organu o przedawnieniu się roszczenia na podstawie art. 118 w zw. z art. 120 § 1 K.c.

Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji dotyczącej braku przedłożenia przez skarżącą Spółkę dowodu potwierdzającego uiszczenie opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł oraz niedysponowania takim dowodem przez Prezydenta M. [...] z uwagi na upływ czasu, Sąd wskazuje, że jednocześnie w zaskarżonym akcie organ ten nie zakwestionował okoliczności uiszczenia opłaty za wydanie karty w/w pojazdu. W tym zakresie należy zauważyć, że sam upływ ustawowego terminu przechowywania określonych dokumentów księgowych nie musi oznaczać, że dokumenty te faktycznie nadal nie są w posiadaniu organu. Ponadto, karta pojazdu jest szczególnym dokumentem związanym z konkretnym pojazdem (identyfikującym ten pojazd oraz jego właściciela), wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie. Dokonując bowiem rejestracji pojazdu organ wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana oraz kartę pojazdu (art. 73 ust. 1 i art. 77 ust. 3 u.P.r.d.). Oznacza to, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Właściciel pojazdu składając wniosek o jego zarejestrowanie obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu, co stanowi warunek zarejestrowania pojazdu. Skoro dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu organ może wydać jeżeli dokonuje rejestracji pojazdu, to od wniesienia za nie opłat uzależnione jest wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zarejestrowania pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 K.p.a., a więc wniosek o zarejestrowanie pojazdu podlega zwrotowi, jeżeli opłaty te nie zostaną uiszczone (§ 2 tego artykułu). Warunkiem zarejestrowania przedmiotowego pojazdu i wydania karty pojazdu było zatem uiszczenie tej opłaty, pod rygorem zwrotu wniosku. Z faktu, że pojazd został zarejestrowany wynika więc w sposób nie budzący wątpliwości, że opłata musiała zostać uiszczona. Organ w zaskarżonym akcie nie powołał żadnych okoliczności chociażby uprawdopodabniających dokonanie rejestracji pojazdu mimo niespełnienia ustawowego wymogu uiszczenia opłaty za wydanie kartę pojazdu. W tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania w drodze odpowiedzi na skargę zasadności zgłoszonego przez Spółkę roszczenia.

Podsumowując, Sąd uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. nie mógł mieć zastosowania do pobrania przy rejestracji w/w pojazdu opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł. Prezydent M. [...] błędnie zatem odmówił skarżącej Spółce stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części tej opłaty (w kwocie 425 zł), pomimo że jej pobranie nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, tj. w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 u.P.r.d. Skoro przepis na podstawie którego została uiszczona opłata został uznany za niezgodny z obowiązującymi w dacie jej pobrania art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d., poddany sądowej kontroli akt Prezydenta - polegający na odmowie zwrotu nienależnie pobranej części opłaty - podjęta został bez podstawy prawnej.

Naruszenie to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie, skoro uprawnienie do zwrotu części opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, Sąd uwzględniając zawarty w tym zakresie w skardze wniosek, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. uznał obowiązek Prezydenta M. [...] do dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł, jako odpowiadającej nienależnie pobranej części opłaty za wydanie kary pojazdu (pkt II wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.; na koszty te składa się uiszczony od skargi wpis (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego Spółkę adwokata (480 zł) ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).

Ubocznie – w związku z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę - Sąd zauważa, że przedmiotem postępowania był akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii nie są zaliczane do spraw w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Co za tym idzie, wpis sądowy pobierany jest w takich przypadkach w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.), a w konsekwencji ustalenie wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem następuje w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w rozporządzenia z 22 października 2015 r.

-----------------------

n