Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1440/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 3, art. 16 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156 § 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2971/13 w sprawie ze skargi M. P.-Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygn. I OSK 1440/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2971/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] września 1973 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] września 1973 r.), Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonej na planie geodezyjnym z dnia [...] października 1972 r. nr [...] jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność M.P.

M.P. (spadkobierca byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości) pismem [z [...] października 2009 r.] wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] września 1973 r.

Decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.), Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1973 r.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2011 r.), Minister Infrastruktury uchylił swoją decyzję z [...] października 2010 r. i umorzył postępowanie przed tym organem.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 526/11 (dalej wyrok I SA/Wa 526/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku z [...] października 2009 r. jest Wojewoda [...].

M.P. pismem z [...] lipca 2011 r. ponowiła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] września 1973 r.

Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2012 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1973 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z akt spraw nie wynika, by badane orzeczenie było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, gdyż zachowano materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia a odszkodowanie ustalono zgodnie z przepisami prawa.

Pismem z [...] października 2012 r. M. P.(dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) - podtrzymując zarzuty przedstawione Wojewodzie [...] - wniosła odwołanie od decyzji z [...] września 2012 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) decyzją z dnia [...] października "2014" [winno być "2013"] r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej na planie geodezyjnym z dnia [...] października 1972 r. nr [...] jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność M.P.(dalej właścicielka bądź dawna właścicielka).

Minister rozpoznając odwołanie stwierdził, że Wojewoda prowadząc postępowanie nadzorcze prawidłowo ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało zgodnie z celami określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.)

Na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 uztwn, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla celów budownictwa mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla).

Minister, powołując art. 3 ust. 3 uztwn wskazał, że w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe - budowa osiedla mieszkaniowego, zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] czerwca 1972 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]", wydaną po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Łodzi i informacją o terenie inwestycji.

Z wnioskiem [z [...] maja 1973 r. o wywłaszczenie] wystąpił Zarząd Gospodarki Terenami w [...] (dalej Zarząd), w związku z wystąpieniem Centralnego Związku Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego Oddziału w [...], a więc organ uprawniony, stosownie do art. 3 ust. 3 uztwn. Minister stwierdził, że wywłaszczenia dokonano zgodnie z treścią omawianego przepisu. Brak jest podstaw do uznania, że w sprawie nie zaistniały przesłanki interesu państwowego i społecznego uzasadniające wywłaszczenie stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z 1958 r., gdyż wywłaszczenie owej nieruchomości na spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe służyło zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 uztwn, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Z akt archiwalnych niniejszej sprawy wynika, że spełniono wymóg przeprowadzenia rokowań odnośnie umownego nabycia nieruchomości, gdyż wnioskodawca - Zarząd Gospodarki Terenami w [...] - złożył stosowną ofertę właścicielce nieruchomości, co wynika z protokołu pertraktacji. M. P. nie wyraziła zgody na sprzedaż nieruchomości za cenę ustaloną przez biegłych.

Minister uznał, że wniosek z [...] maja 1973 r. Zarządu o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego owej nieruchomości był uzasadniony i spełnił wymogi określone w art. 15 uztwn.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 uztwn, o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości prawa rzeczowe ograniczone. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto zawiadomieniem z [...] maja 1973 r.

W zawiadomieniu - zgodnie z przepisami ustawy – wskazano: termin rozprawy odnośnie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2; właściciela i podmiot zgłaszający wniosek o wywłaszczenie.

Minister odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania zauważył, że zgodnie z art. 22 uztwn, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych.

W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się dnia [...] czerwca 1973 r. i [...] września 1973 r.

Z protokołu rozprawy nie wynika, by brał w nich udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, jednakże zgodnie z orzecznictwem - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Biegli brali udział w postępowaniu przez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Na rozprawie dnia [...] czerwca 1973 r. M. P., działająca w imieniu M.P., wniosła o zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Do zawarcia umowy w wyznaczonym terminie nie doszło, gdyż - jak wynika z orzeczenia wywłaszczeniowego - właścicielka ostatecznie nie wyraziła zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Na rozprawie dnia [...] września 1973 r. M. P. w imieniu matki wniosła o wydanie orzeczenia w trybie przepisów ustawy z 1958 r., za ustalonym odszkodowaniem.

Minister podkreślił, że wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt ([...]zł) i naniesienia budowlane ([...]zł) ustalona została przez biegłego rzeczoznawcę ds. szacunków nieruchomości inż. budownictwa lądowego Z.B. (opinia z [...] marca 1973 r., sprawdzona pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym przez rzeczoznawcę ds. szacunków nieruchomości inż. budownictwa lądowego L. T.) na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz. U. nr 42, poz. 198 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu (Dz. U. nr 5, poz. 35 ze zm.). Biegły ustalił wartość części działki mieszczącej się w granicach normatywu ([...] m2) w wysokości 8% kosztów wybudowania pięcioizbowego domu jednorodzinnego o powierzchni [...] m2 ([...]zł), a za pozostałą część działki ([...] m2) jak za grunt rolny klasy 1 w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej okręgu I, tj. [...]zł za 1 m2. Opinia ta stanowiła faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w przedmiotowej sprawie.

Odszkodowanie za rośliny w wysokości [...] zł przyznano w kwocie ustalonej przez biegłego z zakresu rolnictwa inż. J. Z. w opinii z [...] marca 1973 r.

Według Ministra, decyzja z [...] września 1973 r. ma elementy wymagane art. 22 ust. 1 uztwn, tj. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne i pouczenie o środkach odwoławczych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego legitymacji do podpisania orzeczenia z [...] września 1973 r., Minister zgodził się z ustaleniami Wojewody w tym zakresie. Orzeczenie to podpisała osoba upoważniona przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, co potwierdza pieczątka na orzeczeniu.

Zgodnie z art. 59 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1972 r. nr 49, poz. 314 ze zm., dalej urn), wydziały były organami administracji państwowej kierującymi poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych; na czele wydziałów stali kierownicy (art. 63). Fakt niezachowania się po tylu latach dowodu potwierdzającego umocowanie zastępcy kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej do jej podpisania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, Minister wskazał, że ta kwestia nie jest przedmiotem oceny w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, w którym ocenie podlega stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania ocenianej decyzji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. wniosła skargę na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października "2014" [winno być "2013"] r. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zwrot kosztów postępowania sądowego.

Według skarżącej Minister w swej decyzji tylko powierzchownie zbadał zarzut naruszenia art. 21 uztwn. Z analizy akt przeprowadzonej przez skarżącą wynika, w szczególności z protokołów rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] czerwca 1973 r. i [...] września 1973 r., że w trakcie rozprawy nie uczestniczył biegły, tak więc jego opinia nie mogła być wysłuchana. Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym w ogóle nie został powołany. W aktach sprawy znajduje się opinia biegłego, sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i pochodzi z okresu przed złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, tym samym stanowi ona wyłącznie dowód prywatny. Zgodnie z przywołanym przepisem, opinia biegłego w sprawie winna być wydana przez biegłego powołanego przez organ orzekający, czyli Prezydium Rady Narodowej [...], a nie przez wnioskodawcę wywłaszczenia.

Według skarżącej Minister rażąco naruszył art. 10 ust. 1 i 2, i art. 12 uztwn, a w związku z tym zaskarżona decyzja nie wypełnia dyspozycji art. 22 ust. 1 pkt 3 uztwn.

Skarżąca twierdzi, że mimo formalnego przyznania decyzją wywłaszczeniową odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nigdy nie zostało ono wypłacone. Wywłaszczanej nie poinformowano o możliwości żądania nieruchomości zamiennej w związku z wywłaszczeniem warsztatu rzemieślniczego. Do dnia dzisiejszego nie został uregulowany jakikolwiek ekwiwalent w zamian za utratę prawa własności; podmiot na wniosek którego wywłaszczenia dokonano, do dnia dzisiejszego uchyla się od obowiązku zapłaty. Powyższe zachowanie faktyczne nie tylko należy kwalifikować jako powodujące konsekwencje zobowiązaniowe, ale również, wskazujące na konsekwencje związane z pozornością wydanej decyzji.

Skarżąca zarzuca rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 5 uztwn. Jej zdaniem nie w sposób dociec, dlaczego w ocenie Ministra, wywłaszczenie niniejszej nieruchomości realizowało interes społeczny lub państwowy, a przede wszystkim dlaczego uznano, że zachodziła w niniejszej sprawie "niezbędność wywłaszczenia" tej konkretnie nieruchomości. W sprawie brak było jakichkolwiek dowodów przedstawionych przez organ wskazujących na te okoliczności. Decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo, bowiem doprowadziła do arbitralnego i pozbawionego racji merytorycznych pozbawienia prawa własności. W związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia według skarżącej nie doszło następnie, w myśl art. 34 uztwn, do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi, co należy kwalifikować jako poważną nieprawidłowość.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie dnia [...] października 2014 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła, że decyzję z [...] września 1973 r. wydano z naruszeniem art. 2 uztwn.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe jest nowym postępowaniem w sprawie i toczy się wg art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

Kwestia "rażącego naruszenia prawa" była wielokrotnie przedmiotem ocen i poglądów sądów administracyjnych. Ostatecznie w orzecznictwie i w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok SN z 8.4.1994 r. III ARN 13/94, OSNP "1994/3/36" [winno być "1994/5/74"]; wyrok NSA z 18.7.1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 6.2.2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. NSA w wyrokach z: 13.12.1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki SN z: 8.4.1994 r., III ARN 15/94, OSNP 1994/3/36; 20.12.1994 r., III ARN 71/94, OSNP 1995/13/156).

Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organy administracji w niniejszej sprawie oceniły, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wprawdzie pewnymi wadami prawnymi, jednakże wady te nie mają charakteru rażącego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 uztwn w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Takie próby "ugodowego" załatwienia sprawy miały miejsce w 1972 r., przed wszczęciem postępowania, jednakże wobec nie dojścia pertraktacji do skutku i braku porozumienia co [do] wartości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Zarząd wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z akt postępowania wynika, że stosownie do obowiązku wynikającego z art. 16 uztwn organ zawiadomił strony pismem z [...] maja 1973 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, dokonał stosownych obwieszczeń, przeprowadził dwie rozprawy administracyjne z udziałem ówczesnej właścicielki nieruchomości (jej pełnomocnika). Prawidłowo organ ustalił i w tym zakresie twierdzenia skarżącej znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, że z protokołów rozpraw nie wynika, by uczestniczył w nich biegły sporządzający operat. Rację ma skarżąca, że z treści art. 21 uztwn wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych winna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, który stwierdził, że wprawdzie brak obecności biegłych stanowi naruszenie przepisów prawa, jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 10.7.2012 r. I OSK 1042/11).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że z protokołów rozpraw nie wynika, by podczas ich trwania opinia została odczytana. Nie ulega wątpliwości, że celem przeprowadzenia rozprawy i obecności na niej biegłych jest możliwość zapoznania właściciela z treścią tych opinii i wartością odszkodowania za nieruchomość oraz umożliwienia odniesienia się do wskazanych wartości. Maria Pawelska, jak wynika w sposób nie budzący wątpliwości z protokołu rozprawy, znała treść opinii rzeczoznawcy majątkowego. Kwestionowała wprawdzie wysokość zaproponowanego odszkodowania (wbrew twierdzeniom organów nadzorczych), jednak nie podnosiła żadnych zarzutów do opinii rzeczoznawców. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że w okresie wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki nieruchomości opierały się na sztywnych stawkach, nieobecność biegłych na rozprawie i nieoczytanie opinii rzeczoznawców stanowiła niewątpliwie naruszenie art. 20 i 21 uztwn, jednakże naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Skarżąca nie ma racji wskazując, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 22 ust. 1 pkt 3 uztwn przez niewskazanie terminu zapłaty odszkodowania. W sentencji decyzji określono wysokość przyznanego odszkodowania – [...]zł. Organ zobowiązał do wypłacenia tej kwoty wnioskodawcę - Zarząd Gospodarki Terenami m. [...], określając, że wypłata ta ma nastąpić w trybie i na zasadach określonych w art. 12 uztwn. Ten ostatni przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, w ust. 2 stwierdzał, że suma odszkodowania za inną nieruchomość (niż wskazane w pkt 1) płatna była do wysokości kwoty [...] zł w terminie wskazanym w ust. 1; nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w równych ratach rocznych nie przekraczających [...]zł. W ust. 6 wskazano natomiast, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach jest płatne do 30 dni od dnia wydania orzeczenia. Nawet jeśli w decyzji wprost nie wskazano terminu i sposobu wypłaty odszkodowania, to odesłano w tym zakresie do określonych przepisów, co uzasadnia twierdzenie, że decyzja z [...] września 1973 r. nie narusza rażąco art. 22 ust. 3 uztwn.

Za rażącym naruszeniem prawa nie może przemawiać fakt, że odszkodowanie to nie zostało nigdy wypłacone (nawet jeśli okoliczność taka miała miejsce). Fakt wypłacenia odszkodowania nie należy do warunków koniecznych decyzji wywłaszczeniowej. Wyegzekwowanie określonego w decyzji odszkodowania jest kwestią następczą, powstaje po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej i winno być realizowane w postępowaniu egzekucyjnym.

Nie można skutecznie zarzucić, że odszkodowanie określono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie. Rację ma skarżąca, że z literalnego brzmienia art. 21 zd. 1 uztwn wynika, że opinię winien zlecić organ prowadzący postępowanie, a nie podmiot wnioskujący o wywłaszczenie, jednak biorąc pod uwagę, że operat sporządziły uprawnione osoby, brak podstaw do oceny, że opinia ta nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. W omawianej sytuacji, nawet jeśli doszło do naruszenia art. 21 uztwn, to z pewnością nie ma ono charakteru rażącego, biorąc pod uwagę brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby odmienne stanowisko. Nie może ujść uwadze, że podstawą prawną ustalenia wysokości odszkodowania był art. 8 uztwn i rozporządzenia wykonawcze: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz. U. nr 42, poz. 198 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu (Dz. U. nr 5, poz. 35 ze zm.).

Rację ma organ administracji uznając, że nie można skutecznie zarzuć decyzji z [...] września 1973 r. rażącego naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu na obszarze miasta, osiedla lub gromady może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej (...), o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się właściwy organ administracji, prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej (...).

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji i wniosku o wywłaszczenie, nieruchomość przy ul. [...] w [...] była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W aktach sprawy znajduje się także decyzja z [...] czerwca 1972 r. zatwierdzająca plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z załącznikami. Trafnie skarżąca zarzuca, że z decyzji tej nie wynika w sposób jednoznaczny, że nieruchomość przy ul. [...]objęta była tym planem, jednakże powyższe uchybienie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Brak map, które w sposób jednoznaczny określałyby granice obszaru objętego planem nie może stanowić o rażącym naruszeniu omawianego przepisu. Co więcej decyzja z [...] czerwca 1972 r. w swej treści odwołuje się do załączników, co oznacza, że takie zawierała, a to wskazuje na to, że nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że nieruchomość skarżącej nie została tą decyzją objęta. Jeśli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to właścicielowi (następcy prawnemu) przysługuje prawo wystąpienia z stosownym wnioskiem o zwrot takiej nieruchomości w oparciu o art. 136 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej ugn). Okoliczność ta nie ma natomiast żadnego wpływu na prawidłowość wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Rację ma organ nadzorczy, że cel określony w decyzji – budowa osiedla mieszkaniowego jest celem publicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i 3 uztwn.

Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 uztwn. Z treści decyzji z [...] września 1973 r. wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa, a to oznacza, że decyzja ta nie narusza art. 2 ust. 1. Nie można skutecznie zarzucić, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana z naruszeniem i to kwalifikowanym ust. 2 tego przepisu. Z decyzji i z akt postępowania wynika, że postępowanie toczyło się na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami m. [...]. Z wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że wnioskodawca jest jednostką organizacyjną Prezydium Rady Narodowej, a zatem "zainteresowanym organem administracji" w rozumieniu art. 2 ust. 2 uztwn. W konsekwencji Sąd uznał, że powyższy zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie organ administracji, który nie jest związany zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności nie odniósł się do ww. kwestii, jednakże powyższe uchybienie możnaby co najwyżej potraktować jako naruszenie art. 107 § 3 kpa, które jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzeżono takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę oddalił.

Skargę kasacyjną wywiodła M. P., reprezentowana przez pełnomocnika adw. T. S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2971/13 w całości, zaś wydanemu w sprawie rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego tj. art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 "ust." 2 kpa polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów i nietrafnym przyjęciu, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz nieodczytanie ich opinii, a także nie powołanie biegłych przez właściwy organ nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie prowadzi do nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego;

2. prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 "ust." 2 kpa polegające na błędnej wykładni powołanego przepisu i nietrafnym przyjęciu, że spełniona została pozytywna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości w postaci istnienia celu użyteczności publicznej oraz interesu państwowego i społecznego;

3. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji całkowicie dowolnie przyjął, że naruszenie art. 20 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej polegające na posłużeniu się na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opiniami szacunkowymi zleconymi przez wnioskodawcę wywłaszczenia i sporządzonymi jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, podczas której nie byli obecni biegli oraz nie doszło do odczytania opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych powołanych przez uprawniony do tego organ do spraw wywłaszczeń, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut 1 (pierwszy) i 3 (trzeci) wskazują w istocie te same wzorce kontroli (przy czym w zarzucie 3 autor skargi kasacyjnej wskazał dodatkowo normy odniesienia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa), zatem oba te zarzuty wymagały oceny w zbliżonym zakresie kontroli.

Zarzut 3, w zakresie w jakim wskazał jako wzorzec kontroli art. 20 uztwn, został postawiony nie został podniesiony skutecznie w zakresie naruszenia ustępu 2 i 3 tego artykułu. Art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, zm. z 1971 r. nr 27, poz. 249; z 1972 r. nr 11, poz. 77) składa się z trzech ustępów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Analiza petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wskazuje, że skutecznie został podniesiony wyłącznie zarzut naruszenia ustępu 1 art. 20 uztwn (s. 2 pkt 1 i s. 3 akapit 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 ze zm.) okazał się nieusprawiedliwiony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (odpowiednio - E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby (poszkodowanego) przez inny podmiot (dłużnika; M. Kaliński w: red. Z. Radwański, Prawo zobowiązań – część ogólna, C.H. Beck, INP PAN 2014 s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). Ustawodawca przesądził, że obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2 uztwn).

Słusznie Wojewoda uznał (s. 8-9 decyzji z [...] września 2012 r.), a Minister i Sąd w wyroku I SA/Wa 2971/13 trafnie aprobował pogląd, że opinie biegłych sprowadzały się w 1973 r. do prawidłowego zastosowania określonych w ustawie (art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. a uztwn – 8 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, którego koszt przyjęto jak dla miasta kategorii I-szej - dla obszaru równego działce normatywnej [...] m2; nadto po [...] zł za 1 m2 dla pozostałych [...] m2 jak za grunt rolny klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej okręgu I – zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b uztwn; W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, W. Pr. 1968, dalej W. Ramus, Biegły, s. 25-27 – dla stanu faktycznego a). Przy uwzględnieniu właściwej kategorii miasta; właściwej strefy ekonomicznej miasta; właściwych tabel, norm i cenników, znajdujących umocowanie w ówcześnie obowiązujących przepisach ustawy z 1958 r. i wskazanych rozporządzeń, opinie biegłych sprowadzały się w istocie do prostych obliczeń matematycznych. Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak zeznań biegłych na rozprawach dnia [...] czerwca 1973 r. i [...] września 1973 r. nie stanowił rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Biegła w operacie szacunkowym z [...] marca 1973 r. starannie, w sposób opisowy wskazała na przyjęte założenia, podstawę ustalenia parametrów i przedstawiła sposób wyliczenia odszkodowania (k. 41-47 akt wywłaszczeniowych). Wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, podnoszonego na rozprawie dnia [...] kwietnia 2017 r., biegła prawidłowo ustaliła wartość kurnika drewnianego, bowiem był on naniesieniem na gruncie. Przedmiotem wywłaszczenia nie był w szczególności warsztat rzemieślniczy (art. 10 ust. 2 uztwn), bowiem właścicielka mogła bez trudu zabrać wszystkie narzędzia i urządzenia, stanowiące wyposażenie zakładu stolarskiego, przechowywane w drewnianym kurniku. Podobnie biegły rzeczoznawca wojewódzki do spraw rolnictwa w opinii z [...] marca 1973 r. w sposób prawidłowy określił wartość naniesień roślinnych na przedmiotowej nieruchomości (k. 48-49 akt wywłaszczeniowych). Opinie zostały zredagowane w sposób odpowiadający przyjętym w 1973 zasadom metodyki sporządzania operatów, zgodnie z którym w dokumencie z [...] marca 1973 r. uzasadnienie opinii nie stanowi odrębnej części dokumentu, a poszerzony wywód jest w istocie uzasadnieniem opinii. Opinia z [...] marca 1973 r. zawiera wystarczające uzasadnienie. Właścicielka miała możliwość zgłoszenia wniosku o dokonanie szacunku przez innych biegłych lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości i zwrócić się do organu orzekającego o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności (W. Ramus, Biegły, s. 7), lecz mimo udziału jej pełnomocnika w obu rozprawach, z takiej możliwości nie skorzystała. Nie wniosła także odwołania od orzeczenia z [...] września 1973 r. w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu.

Biegli nie zostali powołani przez właściwy organ, jednakże inż. budownictwa Z. B. rzeczoznawca do spraw szacunku nieruchomości i inż. J.Z. rzeczoznawca wojewódzki do spraw rolnictwa, mieli konieczne uprawnienia dla bycia biegłymi z dziedziny – odpowiednio - wyceny nieruchomości i wyceny naniesień roślinnych. W doktrynie trafnie wskazano, że inwestor po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za ocenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, gdy nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Urząd spraw wewnętrznych po przeprowadzeniu rozprawy w sprawie wywłaszczenia i wysłuchaniu opinii biegłych co do wysokości odszkodowania lub zapoznaniu się z pisemną opinią w tej sprawie wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu i wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (W. Ramus, Biegły, s. 5-7). Prezydium Rady Narodowej m. [...], aprobując obie opinie, sanowało brak odczytania opinii na rozprawie, czyniąc opinie z [...] marca 1973 r. i z [...] marca 1973 r. właściwymi dla ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 8 i 21 uztwn (wyrok NSA z: 10.7.2012 r., I OSK 1042/11; 12.3.2014 r., I OSK 1981/14; 17.10.2014 r., I OSK 532/13; 6.2.2015 r., I OSK 1168/13; 26.8.2015 r., I OSK 2764/13; 9.12.2015 r., I OSK 641/14; 1.6.2016 r., I OSK 2084/14).

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w postępowaniu administracyjnym (w przeciwieństwie do procesu cywilnego), co do zasady dopuszczalne było prowadzenie dowodu z opinii biegłego, który nie był powołany przez organ administracji publicznej (decydenta procesowego) – nie tylko w postępowaniu wywłaszczeniowym na podstawie ustawy z 1958 r., a także np. w prawie budowlanym czy w sprawach ochrony środowiska. Wynikało to z tego, że między udziałem biegłego w wykonywaniu zadań przez organy sprawiedliwości a udziałem biegłego w wykonywaniu zadań przez organy administracji publicznej, istniało – zwłaszcza w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. szereg odrębności. Niektóre z nich miały charakter zasadniczy ze względu na odrębność form działania administracji i wymiaru sprawiedliwości oraz odrębność postępowania sądowego i administracyjnego (W. Dąbrowski, Biegły w postępowaniu administracyjnym, W. Pr. 1968; W. Ramus, Biegły, s. 6). Istotne jest jedynie, czy konkretny dowód z opinii biegłego został prawidłowo oceniony. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie powołanie biegłych przez właściwy organ i nie odczytanie opinii biegłych na rozprawach mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro obie opinie biegłych były właścicielce i jej pełnomocnikowi znane zarówno na etapie pertraktacji, jak i obu rozpraw (k. 39-49, 32, 33, 22, 23, 19 akt wywłaszczeniowych). O tym, że pełnomocnikowi właścicielki znane były obie opinie od dnia protokolarnego przeprowadzenia rokowań, świadczy zapis w protokole rokowań, a także w protokole rozprawy z [...] września 1973 r., z którego wynika, że "Przedstawicielka wnioskodawcy wnosi o wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za nieruchomość budowlaną i rośliny wg szacunków przedłożonych do akt sprawy. Wywłaszczana wnosi o wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wywłaszczana została poinformowana o warunkach wypłaty odszkodowania" (k. 19v akt wywłaszczeniowych). Właścicielka nie kwestionowała sposobu wyliczenia kwoty proponowanej w toku pertraktacji, odpowiadającej kwocie wyliczonej w obu opiniach, a jedynie żądała "zapłaty w sumie [...] zł" (k. 39 akt wywłaszczeniowych) – kwoty znacząco większej, niż kwota wyliczona według wskaźników i parametrów narzuconych normatywnie przez ustawę i przepisy wykonawcze, wiążące w 1973 r. zarówno biegłych, jak i organy w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nie ulega wątpliwości, że ówczesne przepisy w postępowaniu wywłaszczeniowym nie pozwalały na wyliczenie w oparciu o ceny nieruchomości w wolnym, niespekulacyjnym obrocie rynkowym (co mogli ustalać biegli sądowi w procesach cywilnych w latach siedemdziesiątych XX w.), ani w odniesieniu do materiału porównawczego (jak to ma miejsce obecnie; wyrok NSA z: 10.7.2012 r., I OSK 1042/11; 1.6.2016 r., I OSK 2084/14).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 2 kpa polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów. W istocie zarzut ten odpowiada zarzutowi 3 (trzeciemu) petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasasacyjnej jako normy odniesienia wskazał dodatkowo art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów dotyczących zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowo organy nadzoru i Sąd I instancji uznały, że żadne ze wskazywanych w zarzutach uchybień, jak i wszystkie razem, nie stanowiły o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 2 kpa. Trafnie Sąd I instancji aprobował to, że organ nadzoru uznał, że orzeczenie z [...] września 1973 r. nie narusza rażąco art. 3 ust. 3 uztwn. Ustawodawca wskazał – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, że "Na obszarze miasta... może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej..., o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej... . W doktrynie trafnie wskazuje się, że budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze stanowi formę zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na terenie miasta, a podstawę do ubiegania się o wywłaszczenie na cele spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego stanowi art. 3 ust. 3 uztwn (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, W. Pr.: 1970, s. 25, uw. 8; 1975, s. 34-35, uw. 7, 8). Zarówno we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości przy ul. [...]w [...], ja i w uzasadnieniu orzeczenia z [...] września 1973 r. wynika, że owa nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wskazywała na to także decyzja z [...] czerwca 1972 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, zatwierdzająca plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]", wydana po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] i informacją o terenie inwestycji. Wskazuje na to także Plan ogólny zagospodarowania Osiedla "[...]" w skali [...], obejmujący teren położony między ulicami: [...], [...],[...],[...],[...] i ulicą bez nazwy (k. 68 akt Wojewody). Tym samym wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było dopuszczalne jako niezbędnej ubiegającemu się o wywłaszczenie nieruchomości na cel użyteczności publicznej (takim celem była bowiem planowa realizacja na obszarze miasta [...] zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego; art. 3 ust. 1 uztwn).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (odpowiednio - wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Między wydaniem orzeczenia z [...] września 1973 r. a wydaniem decyzji z [...] października 2013 r. upłynęło ponad 40 lat, co czyni niemożność odszukania całości dokumentów – mimo rzetelnych starań ze strony organów obu instancji – usprawiedliwionym. Organy nie przeinaczyły ani nie pominęły żadnego z dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 389/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustalił, że zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej w [...], "wskazana nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wyrok II SA/Łd 389/09 stał się prawomocny na skutek oddalenia skargi kasacyjnej M. P. wyrokiem z 5 października 2010 r., I OSK 1641/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego, co skutkowało prekluzją stanu faktycznego w zakresie ustalenia, że nieruchomość położona w Łodzi przy ul. [...] nr [...], o powierzchni [...] m2 (dawniej oznaczonej na planie geodezyjnym z dnia [...] października 1972 r. nr [...] jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność M. K.), przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Żaden z dowodów zebranych w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1440/15 nie prowadził do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta decyzją z [...] czerwca 1972 r. ani jej załącznikami.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w realiach kontrolowanej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 uztwn w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. M.P. została należycie zawiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (bezsporne; art. 16 ust. 1 uztwn). Art. 16 ust. 2 uztwn nie jest relewantny, bowiem brak było osób zainteresowanych, których miejsce pobytu było nieznane. W ustawie z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z [...] września 1973 r. nie obowiązywał "art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy" (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej). Żaden z argumentów podniesionych w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie prowadził do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że ewentualny brak wypłaty byłej właścicielce bądź jej następcom prawnym odszkodowania przyznanego orzeczeniem z [...] września 1973 r., nie wpływa na ważność kontrolowanego orzeczenia. Wierzyciel mógł bowiem dochodzić swej wierzytelności w drodze egzekucji administracyjnej (W. Ramus, Komentarz 1975 s. 134-137, uw. 3, 8; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2011, s. 350-359). Zagadnienie nie zrealizowania celu wywłaszczenia nie wpływa na ocenę ważności orzeczenia z [...] września 1973 r., bowiem może być przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu. Prawomocnym wyrokiem z 5 października 2010 r., I OSK 1641/09 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną M. P.-Z. od wyroku z dnia 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 389/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, oddalającego skargę M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], o powierzchni [...] m2 (dawniej oznaczonej na planie geodezyjnym z dnia [...] października 1972 r. nr [...] jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność M.P.; cbosa).

Brak pouczenia wywłaszczanej o możliwości ubiegania się o nieruchomość zamienną, nie stanowił rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa podlegała ona oddaleniu.