Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 438/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Radom-Wschód w Radomiu na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 26 marca 2013 r. nr 507/2013 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Radomia 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 17, § 6 ust. 1, § 6 ust. 3, § 16 ust. 1 pkt 1, § 18 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości u porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) podjęła uchwałę nr 507/2013 z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta [...].

Pismem z 25 kwietnia 2016 r. Prokurator Rejonowy [...] w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") w związku z art. 87, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g.") polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz sprzecznie z prawem poprzez:

- nałożenie w § 16 ust. 1 pkt 3 obowiązku wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu, również w kagańcu;

- nałożenie w § 16 ust. 1 pkt 1 na osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe obowiązku corocznego dokonywania szczepienia przeciwko wściekliźnie;

- uregulowanie w § 5 ust. 14 uchwały z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zasad odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na której organizowane są imprezy masowe;

- nałożenie w § 6 ust. 3 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie przy użyciu piasku lub innych materiałów szorstkich;

- ograniczenie w § 17 pkt 1 uchwały możliwości przeprowadzania napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów;

- powtórzenie w przepisach § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 regulaminu regulacji ustawowych, którymi nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 pkt 1 i ust. 14, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 1, § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...], jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w niniejszej uchwale, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Prokurator zauważył, że do uchwalenia ww. regulaminu rada gminy została upoważniona w podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który szczegółowo określa w ust. 4 jakie elementy powinien zawierać. Zdaniem Prokuratora zawarte w tym przepisie wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 w zw. z art. 87 ust 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego.

Prokurator wskazał, że obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, przewidziane w § 16 ust. 1 pkt 3, zostały uregulowane w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami wspomnianej ustawy, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny, aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator podkreślił, że w polskim prawie powyższe kwestie zostały zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) Z przepisów tych wynika m.in. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tymczasem mocą § 16 ust. 1 pkt 1 spornej uchwały nałożono na osoby utrzymujące psy obowiązek corocznego dokonywania szczepienia przeciwko wściekliźnie. Kwestie obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z dnia 11 marca 2004 r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), gdzie w art. 56 ust 1 i 2 ustawy zawarto obowiązek poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie.

Następnie Prokurator podniósł, że za przekroczenie ustawowej kompetencji należy uznać określone w § 5 ust. 14 zaskarżonej uchwały obowiązki właścicieli nieruchomości, na której odbywają się imprezy plenerowe lub zgromadzenia w miejscach publicznych, w tym dotyczące uprzątnięcia odpadów po zakończeniu imprezy nie później niż w ciągu 12 godzin od zakończenia imprezy. Powyższe kwestie są uregulowane w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2139 ze zm.). W ocenie skarżącego, z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie sposób wyczytać kompetencji Rady Miejskiej do zawarcia regulacji w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości, na których odbywają się imprezy masowe. Tym samym zapis w § 5 ust. 14 regulaminu należy uznać za niedopuszczalną ingerencję w materię regulowaną w ustawie.

Zdaniem Prokuratora, w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest upoważnienia dla rady gminy do sformułowania w § 6 regulaminu dodatkowych obowiązków ewidentnie nie wynikających z przepisów rangi ustawowej. Regulamin, może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli nieruchomości poprzez usuwanie śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym materiałem szorstkim.

Za przekroczenie ustawowe kompetencji Prokurator uznał także wprowadzenie przez Radę Miejską w [...] w spornej uchwale w § 17 pkt 1 zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdów. Zauważył, że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że do kompetencji Rady Miejskiej należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywanych napraw poza warsztatami naprawczymi.

Skarżący podniósł także, że nieuprawnionym powtórzeniem przez Radę Miejską w [...] przepisów powszechnie obowiązujących są wskazane w § 7 ust. 1 spornej uchwały i nałożone na właścicieli nieruchomości obowiązki polegające na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych o określonej wytrzymałości mechanicznej, odpowiadające odpowiednim normom oraz w § 6 ust. 1 zapisy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego z wyłączeniem chodnika w ulicach objętych strefą płatnego parkowania. Obowiązki powyższe zostały zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Nie zgodziła się z zarzutem, że podejmując zaskarżoną uchwałę rażąco naruszyła przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz wprowadzenie zapisów niezgodnych z prawem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zamieszczonego w § 16 ust. 1 pkt 3 obowiązku wyprowadzania psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu w kagańcu, organ za bezpodstawne uznał twierdzenie skarżącego, że Rada Miejska formułując taki zapis w uchwale wykroczyła poza zakres upoważnienia i uregulowała tą materię odmiennie, aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu Rada Miejska doprecyzowała zapisy, które są zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Rada Miejska wprowadzając taki zapis miała na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom w miejscach użyteczności publicznej. W związku z powyższym Rada Miejska wprowadziła również kolejny zapis zakwestionowany przez skarżącego, tj. § 16 ust. 1 pkt 1 nakładający obowiązek osób utrzymujących psy i inne zwierzęta domowe do dokonywania szczepień przeciwko wściekliźnie, jednocześnie zapis ten doprecyzowuje w zakresie psów ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zdaniem organu zapisy regulaminu nie są sprzeczne z ww. ustawą.

Organ za chybiony uznał zarzut dotyczący przekroczenia przez Radę Miejską ustawowej kompetencji w zakresie wprowadzania regulaminu § 5 ust. 14, tj. odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, na której organizowane są imprezy masowe. Podkreślił, że zapis ten nie jest sprzeczny z ustawą z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, a poprzez wprowadzenie zapisu dotyczącego czasu uprzątnięcia odpadów po zakończonej imprezie (12 godzin) stanowi dla mieszkańców gminy (właściciela nieruchomości) mobilizację do uprzątnięcia terenu po zakończeniu imprezy. Zdaniem organu przekroczeniem upoważnienia ustawowego byłoby nałożenie tego obowiązku przez radę gminy na wszystkich niekoniecznie właścicieli nieruchomości.

W ocenie organu zapis § 6 ust. 3 regulaminu wypełnia ustawowe upoważnienie i reguluje zasadę dotyczącą uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nadto organ zauważył, że inny środek usuwający śliskość, tj. sól niszczy system korzeniowy drzewa, co powoduje zamieranie drzew w pasach drogowych. Tak więc wprowadzony został zapis dotyczący stosowania piasku jako najmniej szkodliwej substancji. Jednocześnie inne przepisy prawne nie regulują tej materii.

Za niezrozumiały organ uznał zarzut skarżącego co do naruszenia prawa przez Radę Miejską w § 17 pkt 1 uchwały poprzez ograniczenie możliwości przeprowadzania napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw, podczas gdy w § 17 pkt 1 zakazuje się pozostawania zwierząt na uwięzi w taki sposób, że zagrażają one otoczeniu.

Konkludując organ wskazał, że przedmiotowy regulamin był kontrolowany w ramach nadzoru przez Wojewodę, zaś po wydanym przez niego rozstrzygnięciu nadzorczym został dostosowany do treści jego uzasadnienia, w tym § 7 ust. 1 regulaminu (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] LEX- R.4331.10.2013.PG z dnia 5 lutego 2013 r.).

Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej

w [...] poparł skargę i jej argumentację z tą zmianą, że zarzut dotyczący wymagań uchwały w zakresie napraw pojazdu dotyczy § 5 pkt 17 zamiast wskazanego omyłkowo w skardze § 17. Chodzi o istotne naruszenie prawa, a nie rażące. Dodał, że w § 5 pkt 17 uchwały wprowadzono warunek, że mycie pojazdów możliwe jest tylko na własnej nieruchomości, a granice legitymacji przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwalają tylko na określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, a więc nie pozwalają na ograniczenie możliwości dokonywania napraw pojazdu tylko do terenu własnej nieruchomości. Uzupełniając skargę dotyczącą zarzutu w zakresie imprez plenerowych podniósł, że ustawa o organizacji imprez masowych w art. 5 i 6 przewiduje obowiązki organizatora takich imprez, w związku z tym obowiązki te uregulowane są w ustawie. Podobnie w prawie o zgromadzeniach uregulowane są obowiązki w tym zakresie.

Dodatkowo skarżący wskazał, że istotnie narusza prawo § 18 zaskarżonej uchwały z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Delegacja ta pozwala na określenie wymagań dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Tym samym nie można wprowadzać ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich. Nadto skarżący podniósł sprzeczność z prawem § 20 pkt 4, gdyż w tym zakresie uchwałodawca lokalny wkracza w materię ustawową, odwołując się do innych przepisów.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2017 r. pełnomocnik organu ustosunkowując się do zarzutów skarżącego podniesionych na rozprawie wskazał, że w § 18 uchwały Rada Miejska w [...] wprowadziła zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, natomiast w § 19 uchwałodawca dopuścił jednak możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, określając zasady ich utrzymywania, co jest zgodne z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i do czego rada miejska była uprawniona. Z kolei poprzez zapis w § 20 pkt 4 uchwałodawca nie wkroczył w materię ustawową, a jedynie stwierdził, że usuwanie i unieszkodliwienie padliny następuje zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi.

Pełnomocnik organu wskazał także, że w § 5 ust. 14 nałożono obowiązek ustawienia odpowiedniej ilości pojemników do zbierania odpadów i uprzątnięcia terenu po zakończeniu imprezy (zgromadzenia). Uchwałodawca nie miał na myśli imprez masowych i nie użył takiego sformułowania. Definicja imprez masowych zawarta jest w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. Nadto art. 5 i art. 6 tejże ustawy, nie określa w szczegółowy sposób zasad gospodarowania odpadami, ani nie zawiera obowiązku uprzątnięcia odpadów i terenu po zakończonej imprezie (zgromadzeniu).

Z kolei zapis § 5 pkt 17 uchwały dotyczy mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, które mogą być wykonywane wyłącznie na nieruchomości, do której osoba ma tytuł prawny. Nałożenie na mieszkańców obowiązku dokonywania jedynie drobnych napraw miało na celu wyeliminowanie uciążliwości tychże napraw dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich oraz zmniejszenie zanieczyszczeń środowiska naturalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona, bowiem niektóre z kwestionowanych zapisów uchwały Rady są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego i określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii wymienionych w pkt 1-8 ust. 2 art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy przy tym podkreślić, że wskazany katalog spraw musi być traktowany ściśle. Jest to katalog zamknięty, wyznaczający dokładnie zakres kompetencji organu. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 585/06, LEX nr 243159 podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W niniejszej sprawie Rada Gminy wprowadziła w § 5 pkt 17 regulaminu zapis o następującej treści:

"Mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi mogą być wykonywane wyłącznie na terenie własnej nieruchomości oraz przy spełnieniu wymogów określonych w pkt 1 i 2:

1) naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdów;

2) mycie i naprawy pojazdów mogą odbywać się pod następującymi warunkami:

a) nie powodują uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich;

b) nie spowodują zanieczyszczenia środowiska naturalnego, a powstające ścieki nie będą bezpośrednio odprowadzane do wód i gleby oraz kanalizacji deszczowej".

Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym rada posiadała upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. Rada nie była jednak upoważniona do ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do terenu własnej nieruchomości. W związku z powyższym, zgodzić się należy ze skarżącym, że rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu.

§ 6 zaskarżonej uchwały brzmi:

"1. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego z wyłączeniem chodnika w ulicach objętych strefą płatnego parkowania.

3. Śliskość pośniegową i gołoledź na chodnikach należy usuwać wyłącznie przy użyciu piasku lub innych materiałów szorstkich, które należy uprzątnąć po ustaniu przyczyn jego zastosowania."

Rada wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż obowiązki i zakazy określone we wskazanym powyżej § 6 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały również nie znajdują żadnego upoważnienia ustawowego. W § 6 ust. 3 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości - w przypadku śliskości pośniegowej i gołoledzi - obowiązek jej usuwania wyłącznie przy użyciu piasku lub innych materiałów szorstkich, które należy uprzątnąć po ustaniu przyczyn jego zastosowania. Należy zaś wyjaśnić, że upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do nakazania właścicielowi obowiązku stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Do właściciela należy bowiem wybranie metody usunięcia zalegającego lodu i może on w tym celu zastosować mechaniczne usunięcie zlodowacenia.

Nieuprawnionym powtórzeniem przez radę przepisów powszechnie obowiązujących są wskazane w § 6 ust. 1 spornej uchwały i nałożone na właścicieli nieruchomości obowiązki dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego z wyłączeniem chodnika w ulicach objętych strefą płatnego parkowania. Obowiązki powyższe zostały bowiem zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności rangi ustawowej.

Zgodzić się też należy ze skarżącym, że zapis zawarty w § 16 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, iż osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe są zobowiązane do stałego i skutecznego dozoru nad nimi oraz zachowania środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi poprzez poddanie psa corocznemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie wg zasad określonych w przepisach odrębnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Brak jest bowiem kompetencji rady gminy do wyznaczania w regulaminie utrzymania czystości i porządku terminów regulacji szczepień zwierząt domowych. Słusznie wskazuje skarżący, że kwestie obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z dnia 11 marca 2004 r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), w której to zawarto obowiązek poddawania psów szczepieniom przeciwko wściekliźnie (art. 56 ust 1 i 2).

Sąd natomiast nie podzielił stanowiska skarżącego co do kwestii uregulowanych w § 16 ust. 1 pkt 3 uchwały. Obowiązek zawarty w ww. przepisie, tj. wyprowadzanie psów na tereny użyteczności publicznej i tereny przeznaczone do wspólnego użytku tylko na smyczy, a w przypadku psów ras uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu również w kagańcu nie został bowiem uregulowany w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, w którym stwierdzono, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może doprowadzić do działań niehumanitarnych. Zwrócić jednak należy uwagę, że w kwestionowanym przepisie wprowadzono zróżnicowanie rygorów w odniesieniu do ras psów uznanych za agresywne lub psów w inny zagrażających otoczeniu oraz w stosunku do pozostałych psów. Przy czym w ocenie Sądu w tym zakresie rada nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak zaś wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 (dostępny w Internecie) nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. W tym zakresie skarga nie zawiera więc uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na uwzględnienie zasługuje jeszcze zarzut skargi dotyczący § 18 zaskarżonej uchwały. Zapis ten stanowi: "Wprowadza się zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Zgodzić się należy ze skarżącym, że ww. przepis istotnie narusza prawo z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Delegacja ta pozwala bowiem jedynie na określenie wymagań dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Tym samym nie można wprowadzać ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich.

Sąd nie podzielił zaś pozostałych zarzutów skargi, tj. dotyczących § 5 ust. 14, § 7 ust. 1 oraz § 20 zaskarżonej uchwały.

§ 5 ust. 14 zaskarżonej uchwały brzmi: "Właściciel nieruchomości, na której organizowane są imprezy plenerowe lub zgromadzenia w miejscach publicznych, zobowiązany jest do ustawienia odpowiedniej ilości pojemników do zbierania odpadów oraz usunięcia odpadów i uprzątnięcia terenu niezwłocznie po zakończeniu imprezy (zgromadzenia), lecz nie później niż w ciągu 12 godzin od zakończenia imprezy (zgromadzenia).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ww. przepis wbrew zarzutowi skargi nie stanowi przekroczenia ustawowej kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji w materię regulowaną w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (j.t. Dz. U. z 2015 r, poz.2139), czy też w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. o zgromadzeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1485).

Przede wszystkim zauważyć należy, że w kwestionowanym przepisie uregulowano obowiązki właściciela nieruchomości zapewniające utrzymanie czystości i porządku na terenie miejsca imprezy, a nie obowiązki organizatora imprez masowych czy zgromadzenia. Należy zaś odróżnić właścicieli nieruchomości od osób tylko z nich korzystających, tj. np. organizatorów imprez masowych czy zgromadzeń. Poprzez zaś wprowadzenie zapisu dotyczącego czasu uprzątnięcia odpadów po zakończonej imprezie (12 godzin), ww. przepis stanowi dla właściciela nieruchomości mobilizację do uprzątnięcia terenu po zakończeniu imprezy. Zauważyć również należy, że rada nie użyła sformułowania "imprezy masowe". Nadto, art. 5 i art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie określają w szczegółowy sposób zasad gospodarowania odpadami, ani nie zawierają obowiązku uprzątnięcia odpadów i terenu po zakończonej imprezie (zgromadzeniu).

§ 7 ust. 1 brzmi: "Właściciel nieruchomości ma obowiązek wyposażyć nieruchomość w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych o odpowiedniej wytrzymałości mechanicznej, odpowiadające obowiązującym normom, w ilości zapewniającej ich nieprzepełnianie przy uwzględnieniu częstotliwości odbierania odpadów oraz niżej wymienionych, minimalnych wskaźników wytwarzania odpadów komunalnych w ciągu miesiąca:"

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutu, że powyższy zapis stanowi istotne naruszenie prawa poprzez nieuprawnione a zarazem zdaniem skarżącego zbędne powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązki polegające na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych o określonej wytrzymałości mechanicznej i odpowiadające odpowiednim normom.

Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący § 20 pkt 4 zaskarżonej uchwały, który to stanowi, że utrzymujący zwierzęta gospodarskie zobowiązani są zapewnić usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi. Rada nie wkroczyła bowiem w tym przypadku w materię ustawową, a jedynie stwierdziła, że usuwanie i unieszkodliwienie padliny następuje zgodnie z odrębnymi przepisami weterynaryjnymi.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.