Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 522/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wojewody z dnia 13 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z dnia 22 maja 2012 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Wojewody z dnia 22 marca 2012 r., nr [...], 3. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym i drugim wyroku postanowienia nie mogą być wykonane, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. M. 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący T. M. wniósł skargę na postanowienie Wojewody z 13 lipca 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty z 22 maja 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [[...]], położoną w G. przy ul. I., której własność przeszła na rzecz Gminy Miasta na skutek decyzji Prezydenta Miasta z 8 grudnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Istotne okoliczności sprawy, jak wynika z jej akt, przedstawiają się następująco.

Decyzją z 8 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził na wniosek skarżącego projekt podziału nieruchomości - działki nr [[...]], stanowiącej własność skarżącego, w wyniku którego została wydzielona pod drogę publiczną działka nr [[...]]. Powołując się na tą decyzję skarżący pismem z 15 lipca 2011 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o ustalenie odszkodowania za działkę gruntu, która została wydzielona pod drogę publiczną. Skarżący we wspomnianym piśmie zaproponował odszkodowanie w wysokości 583.945,74 zł, wyjaśniając, że na kwotę tą składa się 122.500 zł wartości rynkowej działki oraz 461.445,74 zł tytułem kosztów związanych z koniecznością przebudowy obiektów budowlanych położonych przy ul. I. w G. Pismem z dnia 19 września 2011 r. Kierownik Referatu Zarządu Nieruchomości w Wydziale Polityki Gospodarczej i Nieruchomości Urzędu Miasta, powołując się na art. 36 § 1 k.p.a., poinformował skarżącego, że "w związku z dużą ilością spraw oraz czasochłonnością związaną z ich rozpoznaniem nastąpi opóźnienie w rozpatrzeniu (...) wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną". W piśmie tym jednocześnie wskazano, że przypuszczalny termin załatwienia sprawy to koniec pierwszego kwartału 2013 r.

W listopadzie 2011 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie wniosku o ustalenie wysokości odszkodowania. Postanowieniem z 5 stycznia 2012 r. SKO, powołując się na art. 37 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiło wyznaczenia Prezydentowi Miasta dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. SKO uznało, że brak jest sprawy administracyjnej. Wywiodło, że sprawa jest na etapie uzgadniania odszkodowania. Jeżeli ten etap się zakończy to wtedy dopiero właściciel działki wydzielonej pod drogę publiczną będzie mógł domagać się ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zaznaczono przy tym, że etap uzgadniania odszkodowania może się zakończyć niezadawalającym wynikiem z powodu braku porozumienia lub z uwagi na opieszałość organu administracji.

W dniu 9 lutego 2012 r. skarżący wniósł do Prezydenta Miasta podanie o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [[...]].

Na wniosek Prezydenta Miasta Wojewoda postanowieniem z 22 marca 2012 r., powołując się na art. 123 § 1, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 k.p.a., wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [[...]] i wyznaczył do załatwienia tej sprawy Starostę. Wojewoda powołał się na uchwałę NSA z 19 maja 2003 r. w sprawie OPS 1/03 i uznał, że należy ją stosować analogicznie w sprawie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Starosta postanowieniem z 22 maja 2012 r., powołując się na art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną decyzją Prezydenta Miasta z 8 października 2010 r. pod drogę publiczną.

Uzasadniając postanowienie zacytowano art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzono, że z tych przepisów wynika, iż odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne musi być w pierwszej kolejności uzgodnione między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obowiązkowe i musi być udokumentowane. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Dalej Starosta stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie rokowania nie zostały przeprowadzone. W związku z tym wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż została złożona przez skarżącego propozycja podjęcia negocjacji, jednakże Urząd Miasta wyznaczył przypuszczalny termin rozpatrzenia tej propozycji. Ponadto wskazano, że w aktach sprawy nie ma ani protokołu, ani innego dokumentu świadczących o przeprowadzeniu rokowań w sprawie odszkodowania. W tej sytuacji zdaniem Starosty nie można uznać, że przesunięcie terminu rozpatrzenia wniosku skarżącego wyczerpuje przesłankę przeprowadzenia rokowań. W efekcie, w ocenie Starosty, brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania.

Na skutek zażalenia pełnomocnika skarżącego Wojewoda, podzielając ustalenia i wywody organu pierwszej instancji, postanowieniem z 13 lipca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty.

W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., które miało polegać na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, art. 61a § 1 k.p.a., które miało polegać na błędnej wykładni i przyjęciu, że zaszły uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie o wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania nie może być wszczęte oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało polegać na błędnej wykładni i przyjęciu, że pomiędzy skarżącym a organem administracji nie zostały przeprowadzone rokowania w zakresie odszkodowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego etap uzgadniania wysokości odszkodowania zakończył się z uwagi na opieszałość organu administracji i w związku z tym w dniu 9 lutego 2012 r. wniósł do Prezydenta Miasta podanie o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [[...]]. Skarżący podniósł, że organ administracji był zobowiązany zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji, przy czym w razie przekonania o niezasadności żądania powinien był odmówić prowadzenia rokowań. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ administracji nie wyraził wprost braku woli przystąpienia do negocjacji, tylko wyznaczył bardzo odległy termin przystąpienia do rozmów. Zdaniem skarżącego wyznaczenie terminu rozpoczęcia negocjacji, a nie ich zakończenia, na pierwszy kwartał 2013 r. uznać można za odmowę podjęcia negocjacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika zatem, że sąd administracyjny może uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie prawa, które w skardze nie zostało wskazane. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Rozpoznawana sprawa dotyczy odszkodowania za działkę gruntu, która na skutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeszła na rzecz Gminy Miasta. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) odszkodowanie to ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do wydania decyzji o odszkodowaniu jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. organem właściwym miejscowo do wydania takiej decyzji jest starosta właściwy według miejsca położenia nieruchomości, za którą ma być przyznane odszkodowanie, czyli starosta właściwy dla obszaru Gminy Miasta. Funkcję takiego starosty, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.) w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652), w którym wskazano, że G. jest miastem na prawach powiatu, pełni Prezydent Miasta. Zatem w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w sprawie odszkodowania był Prezydent Miasta. Powoduje to, że Gmina Miasta nie była stroną postępowania w sprawie wydania tej decyzji, bez względu na to, że sprawa dotyczy odszkodowania, które będzie musiał zapłacić organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz bez względu na to, że odszkodowanie ma być przyznane za nieruchomość, która stała się własnością tej jednostki samorządu terytorialnego.

Zagadnienie dotyczące tego czy gmina, której organ wykonawczy jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, może być stroną postępowania administracyjnego, w którym ma zostać wydana przez ten organ decyzja, nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie postępowania administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uważa, że więcej argumentów przemawia za tym, iż powierzenie przez ustawodawcę organowi wykonawczemu gminy kompetencji do wydania w sprawie administracyjnej decyzji administracyjnej, pozbawia tą jednostkę samorządu terytorialnego uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej sprawy w charakterze strony postępowania. Tak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 maja 2003 r., sygnatura akt OPS 1/03, opublikowanej w ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115, stwierdzając m.in., że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego." Podobnie przyjęto w uchwale NSA z 9 października 2000 r., sygnatura akt OPK 14/00, opublikowanej w ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 17, w uzasadnieniu której stwierdzono, że "gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela."

Konsekwencją uznania, że gmina nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy tej jednostki jest właściwy do wydania decyzji, jest odpadnięcie podstaw wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu opartych na związkach tego pracownika ze stroną postępowania, którą miałaby być gmina. Wbrew bowiem temu co przyjął Wojewoda w postanowieniu z 22 marca 2012 r., którym wyłączono Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy i wyznaczono do jej załatwienia Starostę, podstawą wyłączenia nie jest żadna z okoliczności wymienionych w będących podstawą tego postanowienia przepisach art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skoro Gmina Miasta nie może być stroną postępowania, bo decyzję w tym postępowaniu wydaje Prezydent tego miasta, to podstawą wyłączenia tego Prezydenta nie może być fakt, że jest on pracownikiem i jednocześnie organem Gminy Miasta.

W związku z tym, że Wojewoda w postanowieniu z 22 marca 2012 r., którym wyłączono Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy i wyznaczono do jej załatwienia Starostę, powołał się praktycznie wyłącznie na uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, którą Sąd, jak wyżej powiedziano, uznaje za argument, że takie wyłączenie nie było dopuszczalne, konieczne jest szersze odniesienie się właśnie do tego orzeczenia.

Sentencja tej uchwały stanowi, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta." Zatem, mimo że uchwała ta dotyczy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a sprawa rozpoznawana odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz miasta na prawach powiatu na skutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to ma ona istotny element wspólny z niniejszą sprawą. W obu sprawach występuje miasto na prawach powiatu, którego interesu prawnego może dotyczyć postępowanie administracyjne, w którym decyzję miał wydawać prezydent tego miasta, wykonujący funkcję starosty. Z tego właśnie powodu, mimo że w uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego", to ostatecznie zdecydował się jednak uznać, iż w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miasto jest stroną postępowania z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dotyczącymi wyłączenia pracownika organu administracji. NSA wskazał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej przedmiotem własności gminy, strona postępowania jest ta gmina. Tym samym ustawodawca gminie wyznaczył w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości role strony tego postępowania. Dalej stwierdził, że "ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty". Ponadto NSA wskazał, że "skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie."

Powołane wywody wskazują, że NSA w drodze wyjątku uznał, iż wcześniej sformułowana reguła ("powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego") nie może mieć zastosowania w jednej szczególnej sytuacji, mianowicie tam, gdzie prezydent miasta wykonuje funkcje starosty, w tym funkcje organu administracji właściwego do wydania decyzji w sprawie, w której mogą być zaangażowane interesy prawne tego miasta na prawach powiatu. Sąd przyznaje, że w takiej postaci uchwała i jej argumentacja mogłyby uzasadniać przyjęcie, iż jej idę należy zastosować także w rozpoznawanej sprawie, w której też prezydent miasta na prawach powiatu wydaje decyzję, do wydania której co do zasady właściwy jest starosta, gdyż pełni funkcje starosty. Jednakże po podjęciu powołanej uchwały zmienił się stan prawny, w taki sposób, że zasadna jest odmienna wykładnia.

Otóż z mocą od 22 października 2007 r. znowelizowano art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawą z dnia z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. nr 173, poz. 1218), w ten sposób, że dodano do tego przepisu ustęp drugi, w którym wprost uregulowano zagadnienie, będące przedmiotem uchwały z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, stanowiąc, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezmiernie istotne jest także to, że tą samą ustawą podobny przepis dodano jeszcze jedynie do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustęp ósmy o treści "w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego"). Obecnie mamy więc do czynienia ze stanem prawnym, w którym ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje na możliwość wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu z tego powodu, że jest on właściwy do wydania decyzji jako starosta, w sprawie w której miasto przez niego reprezentowane jest stroną, jedynie w dwóch sytuacjach, a jednocześnie w tej samej ustawie takiej możliwości ustawodawca nie przewidział w innych sytuacjach, w których też prezydent miasta na prawach powiatu, wykonując funkcję starosty, wydaje decyzje, które potencjalnie mogą dotyczyć interesów prawnych miasta, które ten prezydent reprezentuje. Takiej możliwości ustawodawca przede wszystkim nie przewidział w przypadku wywłaszczenia, gdzie też może przecież dojść do wydania przez prezydenta miasta na prawach powiatu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz miasta, które ten prezydent reprezentuje. Podobnie jest z decyzją o odszkodowaniu, gdy jest ona wydawana odrębnie od decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieuprawnione jest dokonywanie wykładni, według której także w sprawie odszkodowania za działkę gruntu, która przeszła na własność miasta na prawach powiatu na skutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, prezydent tego miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia sprawia bowiem, że wyraźna decyzja ustawodawcy, przejawiająca się w dodaniu przepisu uzasadniającego takie wyłączenie jedynie w niektórych sytuacjach, traci na znaczeniu. Jest to sprzeczne z powszechnie akceptowanym założeniem o racjonalności ustawodawcy i wynikających z tego regułach logicznych wykładni prawa.

Sąd zaznacza, że nie jest wykluczona wykładnia prowadząca do wyniku sprzecznego z regułami logicznymi wykładni prawa. Jednakże musiałyby istnieć ku temu poważne powody, których w tej sprawie Sąd nie dostrzega. Można uznać, że nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegająca na tym, że jedynie w art. 124 i art. 142 dodano przepisy wprost umożliwiające wyłączenie prezydenta miasta nie jest przypadkowa, lecz jest wyrazem tendencji, aby możliwość wyłączenia organu była regulowana wprost w ustawie, gdyż wyłączenie organu prowadzi do zmiany właściwości organu.

W ocenie Sądu w tym kontekście warto zwrócić uwagę na uzasadnienie uchwały NSA z 20 maja 2010 r., sygnatura akt I OPS 13/09, opublikowanej w ONSAiWSA nr 5 z 2010 r., poz. 82. Uchwała ta dotyczy możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Uchwałę tą oraz zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie łączy to, że dopuszczenie stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna funkcji organu, prowadzi do tego, że decyzję administracyjną będzie musiał wydać inny organ, niż wskazany jako właściwy przez ustawę. Rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały mają więc znaczenie dla wykładni prawa w zakresie możliwości wyłączenia organu administracji także w rozpoznawanej sprawie. Istotne jest więc, że NSA w uzasadnianiu powołanej uchwały stwierdził, iż "konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa". Ponadto ważkie są takie stwierdzenia jak te, że "organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego" oraz że "sytuacja organu nie może być przyrównana do sytuacji obywatela, chociażby z tego powodu, że organ nie realizuje ani nie chroni (tak jak obywatel) własnych interesów. Stosuje po prostu prawo, bo do tego został powołany, i to jest jego obowiązkiem, nigdy zaś uprawnieniem na wzór uprawnienia cywilnego (...). Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś z celem samym w sobie (np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości jest podstawą przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego). Nie stanowi to jednak podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego organu administracji publicznej, któremu przyznana jest kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie. Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z ochroną własnego interesu prawnego. Organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne zarówno wszczęte z urzędu, jak i na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz ma status organu powołanego do dokonywania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego, która prowadzi do bezpośredniego kształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki-strony postępowania w sprawie albo może wpływać na ukształtowanie uprawnień jednostki (np. decyzje z zakresu ochrony środowiska)".

W wykładni, której dokonuje Sąd w rozpoznawanej sprawie, nie może zabraknąć rozważań związanych z funkcją instytucji prawa procesowego, jaką jest wyłączenie pracownika i organu administracji. Niewątpliwie ma ona zapewnić bezstronne i sprawiedliwie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zwrócił na to uwagę NSA w powołanej uchwale z 20 maja 2010 r. Jednocześnie jednak wskazał, że w odróżnieniu od procesu karnego i cywilnego władcze działania administracji publicznej wobec jednostki zostało poddane podwójnej gwarancji ochrony praw jednostki, po pierwsze, w drodze prawa do procesu, po drugie, w drodze prawa do sądu. Przy czym przez prawo do procesu należy rozumieć prawo jednostki do obrony interesu prawnego w postępowaniu unormowanym przepisami prawa procesowego, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia, zaś przez prawo do sądu prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły i bezstronny sąd (prawo do sądu). W tym kontekście wyłączenie pracownika organu i organu jest jedną z wielu instytucji procesowych, mających zapewnić bezstronne i sprawiedliwie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, przy czym podstawową jest poddanie rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw przez organy administracji publicznej kontroli sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP). Zatem, w sytuacji konfliktu pomiędzy ustawowo określoną kompetencją organu administracji, a instytucją procesową wyłączenia pracownika organu i organu, bez ryzyka obniżenia standardów ochrony jednostki można się opowiedzieć przeciwko wyłączeniu pracownika organu lub organu, prowadzącego do zmiany ustawowo określonej właściwości organu administracji.

Rozważając funkcję wyłączenia organu administracji nie można pominąć kryjącego się w stosowaniu tej instytucji celu, jakim jest zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego prawa do sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego, wydanej na skutek odwołania od decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego. Zakłada się bowiem, że jeżeli organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zostanie wyłączony od rozpoznania sprawy administracyjnej, to nie będzie żadnych przeszkód, aby mógł wnieść, działając w imieniu tej jednostki, skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Takie było tło zagadnienia prawnego, które zostało rozstrzygnięte uchwałą z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Rozważając tę kwestię przede wszystkim należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygnatura akt K 32/08, opublikowany w OTK-A nr 9 z 2009 r., poz. 139, w którym rozpoznając wniosek Rady Gminy i Miasta Koziegłowy o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 33 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, oraz art. 50 § 1 powołanej wyżej ustawy w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Odmawiając co do zasady gminom ochrony sądowej wówczas, gdy organ wykonawczy gminy wydał w sprawie decyzję administracyjną, Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył możliwości przyznania takiej ochrony. Trybunał stwierdził bowiem, że "wykładnia zaskarżonych przepisów w orzecznictwie sądowym nie jest w pełni jednolita. Zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." Należy więc stwierdzić, że wydanie przez Prezydenta Miasta w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wyklucza dopuszczalności skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody, wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że brak było podstaw prawnych do wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [[...]] i wyznaczenie do załatwienia tej sprawy Starosty. Oznacza to, że Wojewoda, wydając postanowienie z 22 marca 2012 r. naruszył art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 k.p.a. Wydanie tego postanowienia z naruszeniem prawa doprowadziło z kolei do wydania w pierwszej instancji postanowienia przez organ niewłaściwy, gdyż zamiast Prezydenta Miasta postanowienie wydał Starosta. Starosta naruszył zatem przepisy o właściwości, z których wynika, że właściwym w sprawie był Prezydent Miasta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 98 ust. 3 tej ustawy oraz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Te same przepisy o właściwości naruszył także Wojewoda Pomorski, gdyż orzekając jako organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji. W związku z tym w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z 22 maja 2012 r., a nadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane w granicach sprawy, której dotyczy skarga, postanowienie Wojewody z 22 marca 2012 r. Uchylenie także postanowienia Wojewody w sprawie wyłączenia Prezydenta Miasta i wyznaczenia do rozpoznania sprawy Starosty Sąd uznał za niezbędne dla załatwienia sprawy, gdyż pozostawienie tego postanowienia sprawiałoby pozory właściwości Starosty do rozpoznania sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one zasadne. Przede wszystkim rację ma skarżący, gdy twierdzi, że wyznaczenie bardzo odległego terminu rozpoczęcia negocjacji jest w istocie odmową podjęcia negocjacji. Z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji w sprawie odszkodowania za działki gruntu, które na skutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa może być wszczęte jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia tego odszkodowania pomiędzy poprzednim właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Ustawodawca formułując taki wymóg nie określił żadnych warunków uznania, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. W szczególności nie stworzył samodzielnego uregulowania w tym zakresie ani też nie odesłał do stosowania art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który reguluje uznanie za bezskuteczne rokowań poprzedzających wywłaszczenie, co umożliwia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dokonując zatem wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności ustalając, kiedy można uznać, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, należy przyjąć powszechne rozumienie tego zwrotu. Jest oczywiste, że nie dochodzi do uzgodnienia wysokości odszkodowania, gdy na propozycję jednej ze stron, druga odpowiada, że odszkodowania nie wypłaci. Nie dochodzi do uzgodnienia wysokości odszkodowania także wtedy, gdy jedna ze stron w ogóle nie odpowie na propozycję drugiej strony. Przy czym każdy rozsądnie działający człowiek uwzględni czas konieczny do namysłu nad otrzymaną propozycją. Zatem w przypadku braku odpowiedzi na konkretną propozycję wysokości odszkodowania o tym, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania można mówić dopiero wtedy, gdy upłynął czas konieczny do namysłu. Podobnie traktować należy działania pozorne, czyli sytuację, w której udziela się odpowiedzi na otrzymaną propozycję i wprost nie odmawia się wypłacenia odszkodowania, ale robi się wszystko, aby ustalenie i wypłatę odszkodowania odwlec.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że skarżący w piśmie z 15 lipca 2011 r. zaproponował konkretną wysokość odszkodowania, zaś właściwy organ udzielenie konkretnej odpowiedzi odsunął na przeszło półtorej roku, bowiem na koniec pierwszego kwartału 2013 r. Takiego terminu nie sposób uznać za czas konieczny do namysłu, uwzględniając nawet, że sprawa skarżącego nie jest jedyną sprawą, którą ma załatwić Gmina Miasta. Należy zauważyć, że pewną wskazówką, co do tego jaki czas na konkretną odpowiedź uznać za rozsądny jest art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że osoba zagrożona wywłaszczeniem ma maksymalnie dwa miesiące na zajęcie stanowiska w sprawie dobrowolnego zawarcia umowy.

Należy ponadto zauważyć, że z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby rokowania prowadzone w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania miały być w jakiś szczególny sposób udokumentowane, w szczególności w postaci protokołu z przeprowadzonych rokowań. Wystarczy, że stanowiska stron wyraźnie wynikają z ich zachowania. W rozpoznawanej sprawie warunek ten jest spełniony, gdyż skarżący wyraźnie zaoferował kwotę odszkodowania w piśmie z 15 lipca 2011 r., zaś stanowisko drugiej strony wynika z jej działań podjętych po otrzymaniu tego pisma, w szczególności odpowiedzi na nie zawartej w piśmie z 19 września 2011 r.

Wobec uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpoznana, przy czym powinna być rozpoznana przez organ właściwy, który uwzględni także uwagi poczynione co do wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności odnośnie do uznania, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że postanowienia, których dotyczy wyrok, nie mogą być wykonane.

Także wobec uwzględnienia skargi i wniosku skarżącego Sąd na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania, na które złożyły się wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z § 2 ust. 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).