Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1279/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 4-6, art. 88
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1067/12 w sprawie ze skargi P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratury Okręgowej w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływanej jako K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] orzekającą o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu sprawowanego przez Prokuraturę Okręgową w Łodzi na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, położonej w Łodzi przy ul. D.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2005r. opisana powyżej nieruchomość została oddana w trwały zarząd Prokuraturze Okręgowej w Łodzi z przeznaczeniem na siedzibę P. W decyzji tej ustalona została opłata roczna z tytułu trwałego zarządu w wysokości 2.895zł, przy zastosowaniu 0,1% stawki, od wartości nieruchomości, określonej w operacie szacunkowym z dnia 24 maja 2005r., na kwotę 2.895.000zł..

W dniu 2 września 2011r. wykonany został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym – uwzględniając cel wyceny i przepisy prawa obowiązujące w zakresie wyceniania nieruchomości – wartość rynkową nieruchomości określono dla aktualnego sposobu jej użytkowania (działka zabudowana budynkiem biurowym o podwyższonym standardzie), według stanu na dzień oględzin tj. 31 sierpnia 2011r. i poziomu cen z daty sporządzenia operatu, na kwotę 12.222.000 zł.. Powyższy operat został uzupełniony o opinię biegłego w zakresie nakładów trwałego zarządcy, sporządzoną w dniu 17 listopada 2011r.. Wówczas nakłady trwałego zarządcy oszacowane zostały na kwotę 6.401.000 zł..

W piśmie z dnia 20 października 2011 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie szacowania nakładów. Postanowieniem także z dnia 20 października 2011 r., na podstawie przepisu art. 84 § 1 K.p.a., organ powołał rzeczoznawcę majątkowego A.Z. w charakterze biegłego w przedmiotowej sprawie.

W dniach 25 i 29 listopada 2011r. trwały zarządca zapoznał się z aktami postępowania i zgłosił uwagi dotyczące nieścisłości w przyjętych stawkach czynszu dla powierzchni parteru i powierzchni pięter I – IV, która wystąpiła między zapisami na stronie 20 i 21 operatu. Na stronie 20 przyjęto: dla powierzchni parteru stawkę 55 zł/m², dla powierzchni pięter I – IV stawkę tę określono na 50 zł/m², zaś na stronie 21 operatu stawka 55 zł/m² została przyjęta jednolicie dla powierzchni parteru i pięter.

Biegły rzeczoznawca wyjaśnił, iż jednorodna funkcja obiektu oraz lokalizacja szczegółowa nieruchomości nie upoważnia do różnicowania stawek czynszu z uwagi na kondygnację budynku. Przyjęta do obliczeń stawka 55 zł/m², jest odzwierciedleniem rynkowych cech przedmiotowej nieruchomości, stwierdzony zapis na str.20 wymaga korekty, która nie skutkuje zmianą oszacowanej wartości.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r. strona zakwestionowała prawidłowość operatu w zakresie przyjętych wielkości nakładów, podnosząc, iż wartość nakładów faktycznie poniesionych znacznie przekracza kwotę uwzględnioną w operacie, zaś przyjęcie tak niskiej wartości nakładów spowodowało wzrost opłaty o ponad 100%. W odpowiedzi na powyższy zarzut biegły rzeczoznawca wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami prawa, dla wskazanego celu wyceny, została określona wartość rynkowa prawa do nieruchomości. Konsekwencją tego jest oszacowanie wartości rynkowej nakładów trwałego zarządcy, nakłady te stanowią udział w oszacowanej wartości rynkowej, poniesione przez zarządcę. Biegły podkreślił, iż faktyczne koszty związane z nakładami nie mogą być porównywane do wartości rynkowej, bowiem są to odmienne kategorie wartości. Porównywaniu z kosztami nakładów mogłaby podlegać wyłącznie oszacowana wartość odtworzeniowa nieruchomości i określony udział nakładów w kosztach budowy. Taka wartość odtworzeniowa dla nieruchomości mogącej być w obrocie rynkowym nie może jednak stanowić podstawy do naliczenia aktualizacji opłaty z tytułu trwałego zarządu.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału, w tym operatu szacunkowego, organ uznał, ze oszacowanie nieruchomości dokonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami, z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, stanu jej zagospodarowania, dostępnych danych o cenach na rynku lokalnym, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Po odliczeniu wartości nakładów, zgodnie z art. art. 87 i art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 650 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako ustawa), decyzją z dnia 9 grudnia 2011r., zaktualizowana opłata roczna została ustalona od kwoty 5.821.000 zł (12.222.000 zł – 6.401.000 zł), przy zastosowaniu dotychczasowej 0,1% stawki, na kwotę 5.821 zł..

W odwołaniu od powyższej decyzji Prokuratura Okręgowa w Łodzi zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na wycenie nieruchomości dokonanej przez biegłego z naruszeniem przepisów regulujących metody, techniki oraz sposoby określania wartości nieruchomości zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej w uzasadnieniu jako rozporządzenie), poprzez niezastosowanie § 35 ust. 3 rozporządzenia do określenia wartości nakładów poczynionych przez stronę z własnych środków na nieruchomość, podczas gdy znana była wartość nieruchomości uwzględniająca jej stan przed dokonaniem tych nakładów. Strona zarzuciła, zastosowanie § 35 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy niespełnione zostały przesłanki do zastosowania wskazanej w nim metody i sposobu obliczenia wartości nieruchomości i poczynionych na niej nakładów, co w konsekwencji spowodowało, iż z naruszeniem art. 88 ustawy, w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia aktualnej opłaty zostały uwzględnione nakłady poniesione przez stronę na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem. Strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu strona wyjaśniła, iż od 2007r. poczyniła ogromne nakłady, w szczególności odbudowano istniejący budynek, wykonując w przeważającej części 100% prac budowlanych, wybudowano nowe przyłącza mediów, zagospodarowano teren grodząc go w całości i utwardzając powierzchnię pod urządzony parking. W ocenie strony w żadnym wypadku zakres nakładów nie mógł być oceniony jako mały, w związku z tym niespełnione zostały przesłanki do zastosowania przez rzeczoznawcę sposobu określenia wartości nakładów wskazanego w § 35 ust. 4 rozporządzenia. Dokonując według tego sposobu oceny szacunkowej wielkości udziału nakładów na budynek (tabela 2 operatu) biegły nie uwzględnił w nim takich robót wykonanych przez stronę, jak izolacja fundamentów, w 100% przypisując je Skarbowi Państwa; nie określił sposobu zużycia wartości robót ziemnych, po ich uprzednim oddzieleniu od elementów, dla których były wykonane np. od fundamentów, jednocześnie przypisując im zawyżoną procentową wielkość w kosztach budowy.

Dalej strona podniosła, iż w sposób nieuzasadniony rzeczoznawca zróżnicował w wielu pozycjach, zawyżając go, stopień zużycia elementów budynku w 100% wykonanych przez stronę. Strona zauważyła, iż wszystkie te elementy były budowane niemal równocześnie, a od oddania ich do użytkowania do dnia sporządzenia operatu minęły 2 lata. Zdaniem strony nie uzasadniało to stopnia zużycia od 1% do 10% przyjętych przez biegłego w ocenie nakładów. W ocenie strony również przyjęcie w operacie, iż strona na urządzenie parkingu i zagospodarowanie zewnętrzne nieruchomości poczyniła nakłady w wysokości 184.000,00 zł jest nieuzasadnione i nie odpowiada rzeczywistości. Strona podniosła, iż przedstawione przez nią rzeczoznawcy, w piśmie z dnia 28 września 2011r. zestawienie nakładów nie jest zupełne. Stanowiło ono tylko odpowiedź na zapytanie biegłego. W końcowej części pisma wskazano biegłemu źródło uzyskania pełnych informacji co do zakresu poczynionych nakładów.

Zdaniem strony w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie § 35 ust. 3 rozporządzenia, czego biegły nie uczynił. Spowodowało to nieprawidłowe, zaniżające określenie wartości poczynionych nakładów, a tym samym uwzględnienie ich z naruszeniem art. 88 ustawy w aktualnej cenie nieruchomości.

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. Prokuratura Okręgowa w Łodzi podtrzymała w całości odwołanie dodatkowo podnosząc, ze biegły sporządzając w formie operatu swoją opinię nie zawarł w niej uzasadnienia metod przyjętych do określenia wartości nieruchomości, nie wskazał w opinii cech nieruchomości wymienionych w tabeli transakcji, mających wykazać podobieństwo do nieruchomości ocenianej, a w szczególności nie uwzględnił, iż wyceniona nieruchomość oddana na czas nieokreślony w trwały zarząd na siedzibę organu wymiaru sprawiedliwości, nie prowadzącej działalności gospodarczej, nie może być wynajmowana i tym samym nie generuje przychodu w postaci czynszu.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 10 września 2012r. Wojewoda Łódzki, nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 9 grudnia 2011r.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości może być aktualizowana nie częściej, niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę ustala się według dotychczasowej stawki procentowej od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Dodał, iż zmiana wartości oznacza proces porównania jej aktualnej wartości oszacowanej przez rzeczoznawcę z wartością nieruchomości ustaloną w chwili oddania jej w trwały zarząd. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 ustawy, jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Dodał, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż organ administracji ma obowiązek dokonania oceny operatu pod względem formalnym, jednak sama metodyka szacowania nie może być przedmiotem rozważań organu, jak i sądu, odnosi się bowiem do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 2 lipca 2012 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o złożenie wyjaśnień w zakresie dokładnego wskazania przepisu z § 35 rozporządzenia, na podstawie którego została określona wartość nakładów. Pismem z dnia 10 lipca 2012r. biegły wyjaśnił, iż dla procedury wyceny i określenia wartości rynkowej zastosowano zapis § 35 ust. 4 rozporządzenia wobec braku możliwości zastosowania zapisów ust. 3, gdyż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nakładami dokonanymi w istniejącym obiekcie bez zwiększania jego powierzchni i kubatury. Istotą sprawy jest zatem wartość tak określonych nakładów w obiekcie stanowiącym własność Skarbu Państwa. Reasumując, określono wartość rynkową nieruchomości, wartość rynkową gruntu, obliczono wartość rynkową naniesień oraz w oparciu o informacje o nakładach określono ich zakres rzeczowy, co sprowadza się do oszacowania udziału poszczególnych robót i ich zakresu w elementach scalonych budynku z uwzględnieniem szacunkowego stopnia zużycia wynikającego z upływu czasu. Oznacza to, iż zarzut strony, iż wycena została dokonana z naruszeniem przepisów regulujących metody, techniki oraz sposoby określania wartości należy uznać za nietrafne.

Wojewoda wyjaśnił również, że biegły w części 3 swojego operatu pt. "Wycena" zawarł rozdział 3.3, w którym opisał wybór podejścia, metody i techniki oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Powyższe zgodne jest z § 56 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz z art. 134 pkt 2 ustawy. Rzeczoznawca przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnił zatem jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami oraz wziął pod uwagę uwarunkowania lokalnego rynku nieruchomości, jak i rodzaj oraz stan wycenianego gruntu, określił zbiór cech rynkowych o charakterze lokalnym mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości, do którego należą: lokalizacja nieruchomości, dostęp do nieruchomości, sąsiedztwo i możliwość zagospodarowania. Cechom tym przypisał procentowe wagi i dokonał ich oceny.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, iż strona ponownie w piśmie z dnia 7 sierpnia 2012r. podtrzymała zarzuty odwołania i uwagi z pisma z dnia 18 kwietnia 2012r., do których organ już się ustosunkował w ramach uzasadnienia decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokuratura Okręgowa w Łodzi zarzuciła naruszenie art. 87 ust. 1 i 2, art. 88 ustawy, § 34 ust. 4, w związku z ust. 3, oraz § 35 ust. 2 i 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że od ceny nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę w operacie podlegają odliczeniu nakłady, które poniosła jednostka na odbudowę, przebudowę i remont obiektu budowlanego oraz budowę innych urządzeń trwale związanych z gruntem w latach 2007 – 2009 w zaniżonej wysokości, ustalonej w operacie na podstawie § 35 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy w cenie nieruchomości ustalonej dla aktualizacji opłaty nie uwzględniono nakładów wyliczonych na podstawie metody określonej w § 35 ust. 3 pkt 1, w związku z § 28 ust. 6 rozporządzenia. Nadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz § 34 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 zdanie drugie oraz § 35 ust. 2 i 3 rozporządzenia, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieokreślenie w zleceniu dla biegłego rodzaju obiektów położonych na nieruchomości, które trwały zarządca z własnych środków odbudował, rozbudował, nadbudował, przebudował lub wyremontował w latach 2007 – 2009 oraz poprzez nieuzupełnienie dowodu w postaci operatu o aktualne wyliczenie wartości nakładów poniesionych w 100% na budowę urządzeń infrastruktury technicznej w postaci instalacji zewnętrznych: wodociągowej i kanalizacji deszczowej i urządzenia parkingu oraz nakładów faktycznie poniesionych na odbudowę i remont budynku, a przez to nieodliczenie tych nakładów z aktualnie ustalonej wartości nieruchomości i mimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie podjęcia zaskarżonej decyzji. Nadto zarzucono naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczność dotycząca wzrostu wartości została udowodniona w sytuacji, gdy cena nieruchomości i aktualna opłata roczna ustalona została na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę z naruszeniem art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy oraz § 34 ust. 3, 4 i 6, § 35 ust. 2 i 3, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 1067/12 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja orzekającą o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością będącą własnością Skarbu Państwa. Zarzuty skargi podważają prawidłowość określenia aktualnej wartości tej nieruchomości wynikającą ze sporządzonego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej.

WSA stwierdził, iż w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uwzględniając opis przedmiotowej nieruchomości, jej jednorodną funkcję użytkową, a także dostępność danych z lokalnego rynku nieruchomości, wartość rynkową przedmiotowej nieruchomość w zakresie wyceny oszacował w podejściu dochodowym przy zastosowaniu metody inwestycyjnej z użyciem techniki kapitalizacji prostej z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość może generować dochód z czynszów. Wysokość dochodu została ustalona na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych czynszów najmu na rynku lokalnym, a w procedurze wyceny dla określenia elementów podejścia dochodowego posługiwano się elementami podejścia porównawczego. Szczegółowy wybór podejścia, metody i techniki oszacowania został określony w operacie wyceniającym nieruchomość. Następnie rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości rynkowej nieruchomości. W pierwszej kolejności wskazał, iż w świetle oceny stanu faktycznego budynek biurowy znajdujący się na nieruchomości nosi znamiona podwyższonego standardu. Następnie określona została powierzchnia zdolna do generowania dochodu oraz jej funkcja. Do obliczeń przyjęto cechy nieruchomości takie jak: lokalizacja, standard lokalu, infrastruktura techniczna, dostęp do nieruchomości, sąsiedztwo i parking, a następnie cechom tym przypisano określone wagi. Dokonując analizy lokalnego rynku najmu biegły przyjął do porównania nieruchomości, mające powierzchnie biurowo – usługowe przeznaczone do najmu oraz stawki czynszu, jakie są pobierane za najem tych nieruchomości, ustalając cenę minimalną, średnią i maksymalną. Po dokonaniu oceny przypisanych cech rynkowych nieruchomości oraz zestawiając ze sobą wszystkie wyżej opisane elementy biegły ostatecznie wskazał stawkę czynszu, która dla powierzchni biurowej wyniosła 55,00 zł/m². W dalszej kolejności oszacowano potencjalny i efektywny dochód brutto, wydatki operacyjne, stopę kapitalizacji i stopę dyskontową. W rezultacie powyższych wyliczeń ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości, która w zaokrągleniu wyniosła 12.222.000,00 zł.

Dalej rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość prawa własności gruntu. W operacie wskazano, jaki danymi posłużono się w procesie wyceny oraz podkreślono, iż dla określenia wartości rynkowej przeanalizowano atrybuty analogiczne, stosownie do treści art. 134 ust. 2 u.g.n., a więc rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Uwzględniając powyższe okoliczności, ale także mając na uwadze uwarunkowania lokalnego rynku nieruchomości, rodzaj i stan wycenianego gruntu określono zbiór cech rynkowych o charakterze lokalnym, mający wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Następnie rzeczoznawca wskazał, iż w wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości na podstawie własnej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego i podobnego przeznaczenia oraz na podstawie obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości powyższym cechom przypisane zostało określone znaczenie, w tym dla cech: sąsiedztwo i możliwość zagospodarowania przypisano wagę 30%, zaś dla lokalizacji i otoczenia oraz dla dostępu do nieruchomości przypisano wagę 20%. Biegły wyjaśnił również, co należy rozumieć pod pojęciem każdej z owych cech. W rezultacie wartość gruntu ustalono na kwotę 2.170.000,00 zł.

Kolejnym etapem było dokonanie rozdziału wartości rynkowej w zakresie wyceny na wartość gruntu i wartość naniesień. Rzeczoznawca majątkowy wartość gruntu określił na kwotę 2.170.000,00 zł, zaś wartość naniesień na kwotę 10.052.000,00 zł..

W uzupełnieniu do operatu szacunkowego biegły określił wartość rynkową nakładów trwałego zarządcy według zakresu rzeczowego owych robót przedstawionego przez zarządcę. Wartość nakładów w budynku oszacowana została na 63%, co stanowiło kwotę 6.217.000,00 zł, zaś wartość nakładów w elementach poza budynkiem oszacowano na 100%, co stanowiło kwotę 184.000,00 zł.. Łącznie wartość nakładów trwałego zarządcy oszacowano na kwotę 6.401.000,00 zł.

Dokonując oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowe źródło informacji o okolicznościach sprawy został sporządzony w sposób przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski są spójne, logiczne, konsekwentne oraz wyczerpująco uzasadnione, w szczególności w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki oszacowania. Nadto operat odpowiada wszystkim warunkom prawnym, w szczególności określonym w § 56 ust. 1 rozporządzenia. Organy administracji nie miały zatem powodów, aby odmówić przedłożonej opinii wiarygodności. Strona skarżąca była zawiadomiona o sporządzeniu operatu szacunkowego, tak w zakresie określenia wartości rynkowej zabudowanej nieruchomości gruntowej, jak i określenia wartości rynkowej nakładów dokonanych na nieruchomość przez trwałego zarządcę – i miała także możliwości zapoznania się z jego treścią, a także składania ewentualnych uwag.

W związku z powyższym za niezasadny WSA uznał zarzut stawiany w toku postępowania administracyjnego, że w omawianej sprawie biegły oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu dochodowym przy zastosowaniu metody inwestycyjnej przy użyciu techniki kapitalizacji prostej netto, co w konsekwencji spowodowało, iż operat szacunkowy nie uwzględnia faktu, że przedmiotowa nieruchomość nie generuje dochodu z uwagi na to, iż oddana jest w trwały zarząd na siedzibę organu wymiaru sprawiedliwości. W powyższym zakresie wskazał, iż zgodnie z powołanym art.. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wynika z operatu na skutek przeprowadzonego procesu wyceny oszacowano wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, jak dla aktualnego użytkowania odpowiadającemu najkorzystniejszemu sposobowi wykorzystania, przy uwzględnieniu opisanych w operacie cech rynkowych. Jak wynika z § 6 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia dochodowego konieczna jest znajomość dochodu uzyskiwanego lub możliwego do uzyskania z czynszów i z innych dochodów z nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny oraz z nieruchomości podobnych. W podejściu dochodowym stosuje się metodę inwestycyjną albo metodę zysków. Metodę inwestycyjną stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód z czynszów najmu lub dzierżawy, którego wysokość można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych tych czynszów (§ 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Zastosowanie podejścia dochodowego z uwzględnieniem metody inwestycyjnej powoduje, że podstawą obliczania dochodu z nieruchomości są wpływy czynszowe uzyskiwane z najmu, dzierżawy i innych praw do nieruchomości oraz wpływy pozaczynszowe. Typowymi nieruchomościami, w przypadku których stosuje się metodę inwestycyjną są w szczególności obiekty: biurowe, magazynowe, handlowe, lokale użytkowe, garaże wielostanowiskowe. Nie ulegało natomiast wątpliwości WSA, iż powierzchnia w budynku pełni funkcję biurową, a więc zasadnie do wyceny porównano transakcje najmu powierzchni o funkcji biurowo – usługowej.

Zdaniem WSA nie można także organom zarzucić naruszenia przepisu § 35 ust. 3 rozporządzenia (poprzez jego niezastosowanie) i ust. 4 tegoż rozporządzenia (poprzez jego błędne zastosowanie). W kwestii tej przepisy omawianego rozporządzenia stanowią, iż na potrzeby określenia wartości nakładów określa się wartość nieruchomości, na której dokonano nakładów, łącznie z tymi nakładami (§ 35 ust. 1). Wartość nakładów odpowiada różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed dokonaniem tych nakładów, przy czym przy określaniu wartości nakładów według zasad rynkowych, dla ustalenia różnicy wartości nieruchomości określa się jej wartość rynkową (§ 35 ust. 1 pkt 1). W przypadku braku danych umożliwiających określenie wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed dokonaniem nakładów albo gdy mały zakres nakładów nie uzasadnia zastosowania sposobu, o którym mowa w ust. 3, wartość nakładów określa się jako równą wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów, pomniejszonej o wartość gruntu jako przedmiotu prawa własności i pomnożonej przez wskaźnik przeliczeniowy dokonanych nakładów. Wskaźnik przeliczeniowy ustala się jako stosunek wysokości nakładów, obliczonych z uwzględnieniem ich zakresu rzeczowego oraz uzyskiwanych na rynku lokalnym cen robót wykonanych w ramach tych nakładów, do kosztów odtworzenia części składowych gruntu, których te nakłady dotyczą, z uwzględnieniem ich stanu po dokonaniu nakładów przy z uwzględnieniem stopnia zużycia technicznego odpowiednio tych elementów części składowych gruntu, których te nakłady dotyczą, oraz części składowych gruntu po dokonaniu nakładów (§ 35 ust. 4 pkt 1).

Przyjęta przez biegłego metoda wyceny nakładów była przedmiotem kontrowersji w toku postępowania wyjaśniającego. Biegły kwestie te wyjaśniał wskazując, iż dla procedury wyceny i określenia wartości rynkowej zastosowano zapis § 35 ust. 4 rozporządzenia, wobec braku możliwości zastosowania zapisów ust. 3 z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nakładami dokonanymi w istniejącym obiekcie bez zwiększania jego powierzchni i kubatury. Przyjęta metoda wyceny generowała dalsze konsekwencje w postaci braku możliwości zastosowania do wyceny nakładów przepisu § 28 ust. 6 rozporządzenia, odnoszącego się do kosztów budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, który to przepis jednoznacznie odwołuje się do treści § 35 ust 3 pkt 1 rozporządzenia. Organy powyższe wyjaśnienie uznały za przekonywujące i z tym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji się zgodził. Skoro bowiem – o czym była już mowa – zgodnie z art.. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, to w ocenie Sądu powyższy wybór dokonany przez biegłego, również jako przekonywująco uzasadniony, wypadało organom zaakceptować. Zarzutom stawianym opinii w powyższym zakresie WSA przyznał jedynie walor polemiki z prawidłowo poczynionymi ustaleniami.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tym samym choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie, w myśl art. 77 § 1 K.p.a. i nie podlega wyłączeniu z oceny materiału dowodowego, stosownie do art. 80 K.p.a., to organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zatem jeżeli strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią wskazanego powyżej art. 157 ust. 1 ustawy, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że powyższe nie zdejmuje z organu obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie nie umniejsza obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny.

W przypadku wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, może także zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ponieważ w realiach niniejszej sprawy organ – na skutek zarzutów strony skarżącej – powziął wątpliwości co do poprawności przedłożonego operatu, więc zażądał od biegłego nie tylko wyjaśnień, ale także uzupełnienia wyceny o elementy, które zostały pominięte przy sporządzaniu pierwotnego operatu. Skoro w wyniku uzyskania wyjaśnień i operatu uzupełniającego organ rozwiał swe wątpliwości, to tym samym nie sposób zdaniem WSA stawiać mu zarzutu, że nie prowadził dalszej oceny przedłożonego operatu. Sąd podkreślił, że art. 136 K.p.a. uprawnia organ administracji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ale tylko wówczas gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie. Jeżeli jednak organ odwoławczy uznał sprawę za wszechstronnie wyjaśnioną, nie miał wobec tego obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że okoliczność, iż strona skarżąca nadal dostrzegała zarówno niepoprawność sporządzonego operatu, jak i jego niekompletność w zakresie wysokości wyceny poczynionych nakładów, nie pozbawiało ją uprawnienia do wnioskowania o zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bądź do samodzielnego przedłożenia operatu określającego wartość nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego wnioski uzasadniałaby zlecenie przez organ oceny prawidłowości sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 ustawy. Skoro strona będąc organem wymiaru sprawiedliwości, a więc podmiotem profesjonalnie stosującym prawo zaniechała korzystania ze swych ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi przez organy administracji w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to tym samym WSA uznał, iż brak jest dostatecznego uzasadnienia dla deprecjonowania okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zarzut strony skarżącej dokonania wyceny nieruchomości z naruszeniem przepisów regulujących metody, techniki oraz sposoby określania wartości należy uznać za nietrafne. Tym samym za chybiony uznał zarzut naruszenia przepisów określających zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy. Zarzucił w niej orzeczeniu naruszenie:

1) art. 87 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 34 ust. 6 w związku z § 28 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niezastosowanie i tym samym błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej przez organy administracyjne, że od aktualnej opłaty z tytułu trwałego zarządu nie odlicza się nakładów, poniesionych przez Prokuraturę Okręgową w Łodzi, po dniu ostatniej aktualizacji, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, podczas gdy skarżąca w latach 2007-2009 wykonując zadanie inwestycyjne, polegające na: adaptacji istniejącego budynku poprzez odbudowę, przebudowę i remont na siedzibę dla dwóch prokuratur rejonowych, wybudowała nadto przewody oraz urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne, a nakłady te o łącznej wartości ponad 960 000 zł winny być zaliczone na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną i miałoby to wpływ na wynik postępowania,

2) art. 88 u.g.n. oraz § 35 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji a wcześniej przez organy administracyjne, że w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia aktualnej opłaty z tytułu trwałego zarządu nie została uwzględniona wartość nakładów poniesionych przez skarżącą na odbudowę, przebudowę i remont obiektu budowlanego oraz na budowę parkingu, a mały zakres tych nakładów i brak danych umożliwiających określenie wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed dokonaniem nakładów, uzasadniał ich określenie w sposób wskazany w operacie szacunkowym, podczas gdy wielkość nakładów kilkakrotnie przewyższająca ustaloną w 2005 roku przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, uzasadniała odliczenie wartości nakładów w wyższej wartości, określonej w sposób wskazany w § 35 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., co ma bezpośredni wpływ na ustaloną dla skarżącej opłatę.

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zarzutu skargi z 12.10.2012 r., dotyczącego naruszenia przepisu art. 87 ust. 4 u.g.n., w związku z § 35 ust. 3 pkt. 1 i § 28 ust. 6 rozporządzenia z 2004 r. oraz nierozpatrzenie tego zarzutu i niewyjaśnienie przyczyn tego stanu, podczas gdy rozstrzygnięcie kwestii błędnego pominięcia przez organy administracyjne dużych nakładów skarżącej na urządzenia infrastruktury technicznej, które na podstawie powyższych przepisów podlegają obligatoryjnemu zaliczeniu na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, mogło mieć wpływ na treść wyroku oddalającego skargę,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału i bez jego właściwej oceny, a w szczególności bez rozpatrzenia przedstawionego przez skarżącą wykazu nakładów poniesionych na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie w zaskarżonym wyroku i przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt.l lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7 kpa i art. 77 § 1 i § 2 kpa, w związku z art. 136 kpa, art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz § 34 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 zdanie drugie oraz § 35 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., polegającego na niezebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym przedstawionego przez skarżącą od początku postępowania wykazu nakładów poniesionych na nieruchomości na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przyłączy wodno-kanalizacyjnego, deszczowego, instalacji elektrycznej i dużych nakładów na odbudowę, przebudowę i remont budynku biurowego, poprzez nieokreślenie w zleceniu dla biegłego rodzaju obiektów budowlanych i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, które skarżąca odbudowała, przebudowała i wyremontowała w latach 2007 — 2009, zaniechaniu ustalenia okresu, w którym dokonano nakładów i ich zakresu rzeczowego oraz na nieuzupełnieniu dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy, co miało wpływ na wynik sprawy,

6) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt.l lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 80 kpa, polegającym na błędnym przyjęciu, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczność dotycząca wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona, podczas gdy cena nieruchomości i aktualna opłata roczna ustalona została na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a to przez nieuwzględnienie w operacie oraz wydanych orzeczeniach wykazu nakładów skarżącej na urządzenie infrastruktury technicznej, a stanowiący główny dowód w sprawie operat szacunkowy, sporządzony z naruszeniem przepisów art. 154 ust. 1 u.g.n., art. 155 ust. 1 pkt 5) i pkt 7) u.g.n. oraz § 34 ust. 3, ust. 4, ust. 6, § 35 ust. 2 i ust. 3 poprzez niezastosowanie, ust. 4 poprzez mylne zastosowanie i § 56 ust. 1 pkt 7), pkt 9) rozporządzenia z 2004 r., błędnie oceniony został jako pełnowartościowy materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną sformułował Wojewoda Łódzki, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organy oparły wydane w sprawie decyzje na prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, stwierdzając, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie § 35 ust. 3 rozporządzenia o wycenie nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego, a zatem czy doszło do naruszenia art. 87 ust. 4 (przez jego niezastosowanie) i art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia tych przepisów prawa materialnego determinowała zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz wydane rozstrzygnięcia, stanowiąc przedmiotu sporu w sprawie.

Stosownie do art. 87 ust. 4-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy aktualizacji opłaty, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, zalicza się wartość nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną, po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaliczenie wartości nakładów poniesionych przez jednostkę organizacyjną na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej następuje również w przypadku, gdy nie zostały one uwzględnione w poprzednio dokonywanych aktualizacjach. Zasady, te stosuje się odpowiednio do nakładów koniecznych wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu, poniesionych przez jednostkę organizacyjną, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej.

Zgodnie zaś z § 35 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wartość nakładów odpowiada różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed dokonaniem tych nakładów, przy czym:

1) przy określaniu wartości nakładów według zasad rynkowych, dla ustalenia różnicy wartości nieruchomości określa się jej wartość rynkową;

2) przy określaniu wartości nakładów według zasad kosztowych, dla ustalenia różnicy wartości nieruchomości określa się jej wartość odtworzeniową.

Z kolei § 35 ust. 4 cyt. rozporządzenia statuuje, że w przypadku braku danych umożliwiających określenie wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed dokonaniem nakładów albo gdy mały zakres nakładów nie uzasadnia zastosowania sposobu, o którym mowa w ust. 3, wartość nakładów określa się jako równą wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów, pomniejszonej o wartość gruntu jako przedmiotu prawa własności i pomnożonej przez wskaźnik przeliczeniowy dokonanych nakładów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji, mały zakres nakładów miał uzasadniać niezastosowanie w sprawie § 35 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Przyjęto bowiem, że wyliczenie nakładów jednostki według tego przepisy stosuje się w przypadku budowy nowych obiektów, nadbudowy lub rozbudowy, a więc tam gdzie jest jednoznacznie określona dodatkowa powierzchnia lub kubatura obiektów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zapatrywanie jest nieprawidłowe i w sposób istotny rzutowało na rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącą kasacyjnie, że obowiązujące przepisy nie różnicują metody obliczenia wartości nakładów od tego, czy poniesione zostały na wybudowanie nowych budynków, czy na odbudowę, przebudowę lub remont istniejącego obiektu budowlanego. W świetle art. 87 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest konieczne, aby nakłady poniesione przez jednostkę organizacyjną, pod dniu dokonania ostatniej aktualizację, na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, były poniesione na zwiększenie powierzchni czy kubatury obiektu. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, wymagane jest jedynie, aby nakłady te zostały poniesione na budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie zaś do art. 143 ust. 2 u.s.g., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Jasne jest zatem, że budowa infrastruktury technicznej nie musi wiązać się ze zwiększeniem powierzchni czy kubatury obiektu. Niedopuszczalna jest zatem, przyjęta tak przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, zwężająca interpretacja art. 87 ust. 4 u.s.g.

Co więcej, w myśl art. 87 ust. 6 u.s.g. na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, zalicza się wartość nakładów koniecznych poniesionych przez jednostkę organizacyjną, po dniu dokonania ostatniej aktualizacji, wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu, o ile w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej. Tym samym nie tylko nakłady poniesione na powiększenie powierzchni bądź kubatury obiektu lub na budowę urządzeń infrastruktury technicznej podlegają zaliczeniu na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną, ale w istocie wszelkie nakłady konieczne podnoszące wartość nieruchomości gruntowej, poniesione przez jednostkę organizacyjną a obiektywnie poprawiające właściwości techniczno-użytkowe tej nieruchomości. Analiza przywołanych regulacji unaocznia wolę ustawodawcy, aby wspierać wszelkie działania jednostek organizacyjnych sprawujących trwały zarząd nieruchomością, jeżeli te prowadzą do wzrostu wartości techniczno-użytkowych tej nieruchomości, co odbywa się z korzyścią dla interesu publicznego.

Mając na uwadze powyższe, wszelkie odstępstwa od preferencji ustanowionych przez prawodawcę w przepisach powinny być skrupulatnie uzasadnione przez organ. Podzielić należy tymczasem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że organy nie wyjaśniły w sprawie, dlaczego zakres nakładów na budynek uznany został przez nie za mały, uniemożliwiający zastosowanie § 35 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że skarżąca kasacyjna określiła poniesione wydatki na nieruchomość na łączną kwotę 21 269 454,92 złotych, szczegółowo przedstawiając poszczególne pozycje (k. 7-10 akt sądowych sprawy). Przeprowadziła ona zadania inwestycyjne polegające na adaptacji istniejącego budynku poprzez odbudowę, przebudowę i remont na siedzibę dla dwóch prokurator rejonowych. W jego toku wybudowała instalacje zewnętrzne: przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne i deszczowe, instalację elektryczną oraz ogrodziła nieruchomość, wykonując również parking o utwardzonej powierzchni wraz z drogami dojazdowymi. Wartość nakładów inwestycyjnych, wyliczonych z uwzględnieniem § 28 ust. 6 ww. rozporządzenia, przekroczyła kwotę 960 000 złotych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nakłady te w żaden sposób nie mogą zostać określone jako małe, w rozumieniu jakie pojęciu "małego zakresu nakładów" nadaje § 35 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

W przedstawionym stanie faktycznym należy też mieć na uwadze art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli jednostka organizacyjna poniosła nakłady na wybudowanie budynków i innych urządzeń trwale związanych z gruntem, położonych na nieruchomości oddanej w trwały zarząd, wartości tych nakładów nie uwzględnia się w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Normę tę stosuje się odpowiednio w przypadku zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Z przedstawionych wcześniej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje powodów, dla których nie miał on zostać zastosowany w sprawie w całej rozciągłości. Nakłady poniesione przez jednostkę organizacyjną na przebudowę i remont budynków oraz budowę parkingu powinny zatem zostać nieuwzględnione w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Zestawienie stosownych nakładów przedstawiła skądinąd w sprawie sama skarżąca, powinno było ono zatem zostać skrupulatnie zweryfikowane przez organy.

Mając na uwadze powyższe, uchylenia wymagał tak zaskarżony wyrok, jak i obie wydane w sprawie decyzje. Wydając je organy obu instancji naruszyły bowiem art. 87 ust. 4-6 i art. 88 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 35 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez ich niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie, zaś Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował postępowanie organów oparte na wadliwe sporządzonym operacie szacunkowym. Stosując zatem art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i wydane w sprawie decyzje.