Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 703/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] w R. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminnej Spółdzielni [...]" w R. Z. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Nowotarski decyzją z dnia 14 listopada 2014 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1. art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) na wniosek Firma A zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budynek pawilonu handlowo-usługowego (obiekt wolnostojący, niepodpiwniczony, konstrukcja szkieletowa, stalowa, ściany z płyt systemowych, warstwowych oraz murowane, 2 kondygnacje nadziemne: parter – handel z zapleczem sanitarno-technicznym, piętro – pomieszczenia biurowo-socjalne), wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej: instalacja energetyczna z projektowanej kontenerowej stacji transformatorowej, instalacja oświetlenia terenu, instalacja wodociągowa i przeciwpożarowa od projektowanej studni wodomierzowej, instalacja kanalizacji sanitarnej do istniejącej studzienki kanalizacji sanitarnej, sieć kanalizacji deszczowej z terenów utwardzonych i z dachów do gruntu poprzez system rozsączający Funke Raintank, instalacja gazu na zewnątrz budynku, przebudowa istniejącego zjazdu z drogi powiatowej (działka ewid. nr [...]) na zjazd publiczny wraz z komunikacją wewnętrzną i parkingiem dla samochodów osobowych (64 miejsca parkingowe), na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości R. , ul. [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że wniosek w sprawie wpłynął w dniu 31 lipca 2014 r. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. wyłączono z wniosku przyłącza, które będą realizowane w oparciu o przyjęte zgłoszenie robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Burmistrza Rabki Zdroju ustalająca warunki zabudowy, znak: [...], z dnia 14 marca 2014 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 maja 2014 r. Zgodnie z tą decyzją o warunkach zabudowy nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę. Projekt wnioskowanej inwestycji został uzgodniony z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pismem z dnia 30 września 2014 r. z uwagi na lokalizację w sąsiedztwie obiektu objętego gminną ewidencją zabytków. Inwestor przedstawił oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją i w czasie postępowania dostarczył określone przepisami dokumenty. Do projektu budowlanego dołączono także oświadczenia projektantów oraz sprawdzających stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listy właściwych izb samorządu zawodowego. Projekt budowlany posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Odnosząc się do wniosku strony postępowania Gminnej Spółdzielni "[...]" w R. o nieudzielanie pozwolenia na budowę z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji SKO w Nowym Sączu o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji do sądu administracyjnego – organ wskazał, że rozstrzygnięcie skargi na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy przez sąd nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, więc nie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. E. W. z kolei wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy Rabka Zdrój obejmującego rejon ul. [...] i ul. [...] w R. . Organ postanowieniem z dnia 18 września 2014 r. odmówił zawieszenia postępowania. Również złożenie wniosku Gminnej Spółdzielni "[...]" w R. Zdroju o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia wodnoprawnego, znak: [...], z dnia 13 czerwca 2014 r. (zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych – skrzynek rozsączających i wprowadzanie wód opadowych do gruntu) nie ma, w ocenie organu, wpływu na bieg prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Do dokumentacji dołączono ostateczną decyzję Starosty Nowotarskiego – pozwolenie wodnoprawne opisane wyżej.

Od decyzji Starosty Nowotarskiego odwołali się: Gminna Spółdzielnia "[...]" oraz E. W.. Gminna Spółdzielnia "[...] [...] zarzuciła udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...], która nie była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie została wymieniona w oświadczeniu posiadaniu przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane, zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego (brak podziemnego zbiornika przeciwpożarowego, brak przyłącza wodociągowego i odpowiednich parametrów i ilości wody dla celów gaśniczych dla hydrantów wewnętrznych), brak projektu na budowę i przebudowę zjazdów z drogi nr [...], [...]. Zarzuciła ponadto, że wykonany projekt zjazdu z drogi publicznej i drogi wewnętrzne nie są przewidziane dla samochodów dostawczych, a projekt ten został wykonany przez projektanta o specjalności konstrukcyjnej i brak jest dla tej części projektu osoby sprawdzającej o specjalności drogowej. Odwołująca się zakwestionowała bilans terenu w zakresie powierzchni zabudowy, który nie uwzględnia powierzchni obiektów pomocniczych takich jak wiaty, kontenerowa stacja transformatorowa, agregat prądotwórczy itp., jak również niezgodną z decyzją o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej. W ocenie odwołującej się, decyzja o pozwoleniu na budowę narusza art. 38a ust. 2 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, który zabrania wycinki drzew leśnych i parkowych. Nieuprawnione również było przyjęcie przez organ l instancji decyzji o pozwoleniu na wycinkę drzew, która nie była decyzją ostateczną. Podniosła również wątpliwości związane z możliwością segregacji odpadów dla tak dużego obiektu, jak również to, że wytwarzane odpady nie będą tylko odpadami komunalnymi (rozbieralnia półtuszy), oraz że lokalizacja i wielkość zaprojektowanego boksu narusza przepisy higieniczno-sanitarne. Zarzuciła nadto, że odprowadzenie wód opadowych do gruntu naruszy stosunki wodne. Wreszcie wskazała, że decyzja SKO z dnia 8 maja 2014 r. została uchylona wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1269/14.

Z kolei E. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z brakiem zawieszenia postępowania w sytuacji toczącego się postępowania przed sądem administracyjnym w odniesieniu do wydanej w sprawie warunków zabudowy decyzji SKO; art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo nieuzupełnienia przez inwestora nieprawidłowości w wyznaczonym terminie; art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 poprzez wydanie decyzji niezgodnej z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez wyznaczenie stronom zbyt krótkiego czasu na zapoznanie się z aktami sprawy; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji analizy planowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem obowiązujących przepisów i decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zawartych w punkcie I na stronie 2 decyzji i w tym zakresie ustalił na nowo te warunki, także w sposób zgodny z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami, w pozostałym zakresie tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nałożonego obowiązku ustanowienia nadzoru na budowie oraz ustalonego obszaru oddziaływania obiektu – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, uzupełniony w ramach postępowania odwoławczego – i uznał, że jest on prawidłowy i wystarczający do udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, że korekta zaskarżonej decyzji związana była z koniecznością doprecyzowania szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, tak aby wskazać warunki, które winny być uwzględnione podczas realizacji robót. Ich określenie w decyzji organu l instancji było częściowo nieprawidłowe i niewystarczające. W ocenie organu odwoławczego, zakres uzupełnień i korekt w decyzji nie naruszał zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a. i nie dawał podstaw do uchylenia decyzji. Również zgromadzony w sprawie w ramach postępowania odwoławczego dodatkowy materiał dowodowy pozostaje bez wpływu na charakter inwestycji, zakres jej oddziaływania, jak i prawem chronione interesy osób trzecich. Mógł być zgromadzony w ramach postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa wart. 15 k.p.a. W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Ograniczenie zakresu oceny przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło, między innymi, przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, wprowadzającą zmianę w art. 35 ust. 2. Nowe brzmienie przepisów wprowadziło zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli, istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego winni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W sprawie oświadczenia te zostały złożone. Ponadto osoby projektujące i sprawdzające posiadają stosowne uprawnienia i przynależą do właściwej izby samorządu zawodowego.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ wyjaśnił, co następuje. W sprawie zarzutu dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...], która nie jest objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie jest ujęta w oświadczeniu o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane – wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę obejmował przebudowę istniejącego zjazdu z drogi powiatowej – ulicy [...], znajdującej się na działce nr [...]. Droga ta ma nr [...] Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane w odniesieniu do tej działki. Prawo to wynikało z decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Targu z dnia 30 maja 2014 r., znak: [...] Decyzją tą zarządca drogi zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny oraz wyraził zgodę na wejście w pas drogowy ww. drogi powiatowej, na cele przebudowy zjazdu. W ocenie organu odwoławczego wyrażona zgoda jest wystarczająca do uznania, iż inwestor legitymuje się prawem do dysponowania terenem w celu przebudowy wjazdu.

W odniesieniu do zarzutu związanego z niekompletnością projektu budowlanego w związku z brakiem podziemnego zbiornika przeciwpożarowego, brakiem przyłącza wodociągowego i odpowiednich parametrów i ilości wody dla celów gaśniczych dla hydrantów wewnętrznych organ II instancji wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje zbiornika przeciwpożarowego, bowiem brak jest takiej potrzeby. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że do projektowanej inwestycji został zapewniony dojazd pożarowy wzdłuż ściany budynku bez potrzeby cofania. W budynku zaprojektowano instalację wodociągową przeciwpożarową (hydrantową) i instalację sygnalizacji pożaru. Realizacja przyłącza wodociągowego zasilającego instalację przeciwpożarową wykonana będzie w oparciu o procedurę zgłoszenia (na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia znak: [...]). Instalacja wody zasilającej hydranty ppoż. będzie oddzielona od instalacji wody pitnej za pomocą zaworu antyskażeniowego typu BA. Również lokalizacja projektowanego budynku w stosunku do granic działki i sąsiedniej zabudowy jest zgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził, bez uwag, zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Znajdujący się w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 marca 2014 r. zapis określający rodzaj inwestycji, uwzględniający budowę zbiornika ppoż., wynikał ze wstępnych planów inwestycyjnych na etapie składania wniosku o decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy w swoich ustaleniach nie wskazywała na konieczność uwzględnienia w projekcie budowlanym zbiornika ppoż.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu braku w projekcie budowlanym części obejmującej budowę i przebudowę zjazdów z drogi nr [...], [...], organ odwoławczy podał, że w ramach obecnej inwestycji nie jest przewidziana ich realizacja. Wniosek o pozwolenie na budowę nie przewiduje tych elementów. Natomiast zapis w decyzji WZ, określający rodzaj i zakres inwestycji, w tym między innymi zjazdy z dróg, nie jest wiążący dla inwestora i daje jedynie możliwość do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, w nie większym niż tu określony, zakresie. Również zgłaszane zastrzeżenia wskazujące, iż wykonany projekt zjazdu z drogi publicznej i drogi wewnętrzne nie są przewidziane dla samochodów dostawczych, a ponadto zawierający zarzut, że projekt ten został wykonany przez projektanta o specjalności konstrukcyjnej i brak jest dla tej części projektu osoby sprawdzającej o specjalności drogowej – nie są zasadne. Jak wynika z treści projektu architektoniczno-budowlanego dotyczącego części drogowej, projektowany zjazd będzie zapewniał dostępność komunikacyjną z drogi powiatowej Nr [...]K [...] na teren działki, na której projektowany jest budynek handlowo-usługowy. Wewnętrzny układ komunikacyjny służył będzie pojazdom klientów obiektu oraz pojazdom dowożącym towar, a także zapewni niezbędną powierzchnię dla ruchu wozów straży pożarnej. Ta część projektu budowlanego jest podpisana przez osobę sprawdzającą branży drogowej. Natomiast projektant części drogowej posiadający uprawnienia konstrukcyjno-budowlane bez ograniczeń, uzyskane w 2001 r. jest uprawniony do wykonania projektu budowlanego w tym zakresie. W tym okresie nie były nadawane odrębne uprawnienia w specjalności drogowej.

Jako niezasadny organ odwoławczy ocenił zarzut dotyczący nieuwzględnienia w bilansie terenu dotyczącym powierzchni zabudowy powierzchni zajętej przez obiekty takie jak wiaty, kontenerową stację transformatorową, agregat prądotwórczy itp. Zgodnie bowiem z Polską Normą PN-ISO 9836, pod pojęciem powierzchni zabudowy rozumie się powierzchnię terenu wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni zajmowanych przez wydzielone obiekty pomocnicze do jakich należy zaliczyć wiaty, szopy i stacje transformatorowe, czy też inne obiekty służące temu budynkowi. Również zgodna z warunkami decyzji o warunkach zabudowy jest szerokość elewacji frontowej od strony drogi powiatowej. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki, w najszerszym miejscu szerokość elewacji, z uwzględnieniem części cofniętych, wynosi 35,88 m, a więc tyle ile dopuszczono w decyzji WZ. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza art. 38a ust. 2 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, który zabrania wycinki drzew leśnych i parkowych, oraz że nieuprawnione było przyjęcie przez organ l instancji nieostatecznej decyzji o wycince drzew. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie orzeka o wycince drzew. Natomiast decyzje Burmistrza Rabki Zdroju z dnia 25 czerwca 2014 i z dnia 3 maja 2014 r. zezwalające na usunięcie drzew nie są przedmiotem oceny organu odwoławczego. Ponadto z zapisów decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 marca 2015 r. wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 24 września 2013 r. stwierdził, że teren objęty wnioskiem jest położony poza zasięgiem jakichkolwiek obszarów chronionych.

Z kolei w odpowiedzi na zgłoszone w odwołaniu wątpliwości związane z możliwością segregacji odpadów dla tak dużego obiektu, jak również uwagi, że wytwarzane odpady nie będą tylko odpadami komunalnymi (rozbieralnia półtuszy), jak i zastrzeżeń, że lokalizacja i wielkość zaprojektowanego boksu narusza przepisy higieniczno-sanitarne – organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowana inwestycja została uzgodniona bez zastrzeżeń pod względem wymagań higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych. Projekt budowlany obejmuje opis technologii produkcji zawierający opis poszczególnych etapów produkcji, w tym również opis sposobu postępowania z odpadami z pomieszczeń produkcyjnych, które będą wynoszone do oznakowanych pojemników, umieszczonych w chłodniach do czasu ich wywozu. Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 9 października 2014 r. uzgodnił projekt technologiczny zakładu przetwórstwa mięsa. Nie są także słuszne zastrzeżenia związane ze sposobem odprowadzenia wód opadowych do gruntu i wynikającej z tego możliwości naruszenia stosunków wodnych. Inwestor uzyskał decyzję z dnia 13 czerwca 2014 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie wód opadowych z dachów, terenów zielonych oraz terenów utwardzonych wchodzących w skład budynku handlowo-usługowego do gruntu własnego, poprzez zestawy skrzynek rozsączających. Ścieki z terenów utwardzonych będą do gruntu odprowadzone po oczyszczeniu przez separatory substancji ropopochodnych.

W ocenie organu odwoławczego, zmiana stanu prawnego i faktycznego, jaką było wydanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nowej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu – nie prowadzi do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a tylko w takim przypadku istniałby obowiązek uchylenia decyzji l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Decyzja SKO z dnia 18 marca 2015 r., znak [...], jest nową decyzją, lecz wydana została po ponownym rozpatrzeniu odwołania od tej samej decyzji o warunkach, zabudowy Burmistrza Rabki Zdrój. Warunki zabudowy są analogiczne jak w decyzji poprzedniej uchylonej, z przyczyn formalnych, przez WSA w Krakowie. Wszystkie strony postępowania miały możliwość zapoznania się z nową decyzją organu odwoławczego o warunkach zabudowy, również na etapie postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie. Organ z urzędu stwierdził, że treść decyzji w zakresie ustalonych w niej warunków zabudowy jest w zasadzie tożsama z decyzją uchyloną przez sąd, a zatem nie zmienia się zakres oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, w tym w szczególności nieruchomości odwołujących się. Jedyne zmiany związane są z wyłączeniem z terenu inwestycji części działek, które obejmowała decyzja o warunkach zabudowy uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1269/14, oraz z korektą opisu inwestycji wynikającą z jej ograniczenia przez inwestora. Projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 marca 2014 r., skorygowanej decyzją SKO z dnia 18 marca 2015 r. Ponadto decyzja l instancji została wydana, gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy była ostateczna. Projekt budowlany jest zgodny z wymogami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów inwestycji.

Odpowiadając na zarzut związany z nieprawidłowo określonym terenem biologicznie czynnym, do którego został wliczony w 100% teren, na którym ma być składowany odgarnięty śnieg i na którym zastosowano geo-ruszt – organ wskazał, że przy tej ocenie istotne jest przeznaczenie takiego terenu. Jak wynika z projektu budowlanego na tym terenie przewidziane jest w zimie składowanie śniegu. W okresie wegetacji roślin teren ten będzie terenem zielonym zapewniającym naturalną wegetację. Teren ten nie pełni żadnej funkcji użytkowej, np. parking zielony, dojście lub dojazd. Zastosowane wzmocnienie gruntu nie ogranicza możliwości wzrostu roślin zielonych. W kwestii zgłaszanych wątpliwości związanych z możliwym wykorzystaniem terenu na którym ma być odgarniany śnieg, jako miejsca parkingowe, organ wyjaśnił, że działania inwestora, który być może będzie użytkować obiekt w sposób inny aniżeli określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostają poza kontrolą organu. Bez znaczenia na ocenę prawidłowości decyzji ma uzupełnienie przez inwestora braków po terminie wskazanym przez organ. Inwestor mając świadomość, iż nie jest w stanie z przyczyn niezależnych od siebie dokonać uzupełnień we wskazanym terminie, zawnioskował o zawieszenie postępowania administracyjnego. Ten wniosek należy odczytać jako wniosek o prolongatę terminu dokonania uzupełnień. W ocenie organu odwoławczego strony miały możliwość zapoznania się z gromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Gminna Spółdzielnia "[...]" w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego zarzucając wydanym w sprawie decyzjom naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że Starosta Nowotarski wydał decyzję o zezwoleniu na budowę w tym samym dniu, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o warunkach zabudowy, a więc w momencie wydania decyzji o zezwoleniu na budowę przez Starostę Nowotarskiego decyzja o warunkach zabudowy nie była prawomocna, tak więc wydanie tej decyzji o zezwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Zdaniem strony skarżącej, starosta winien zawiesić postępowanie o wydanie zezwolenia, do czasu rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Taki stan rzeczy narusza również art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Istotne jest również i to, że wielokrotnie informowano organ l instancji, że jest uchwalany plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta R. i teren inwestycji ma być terenem zielonym, zatem organ wydający zezwolenie na budowę winien zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu, którego termin przedłuża się. Gminna Spółdzielnia "[...] [...]" w R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Starosty Nowotarskiego.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 808/15, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 maja 2015 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r.

Na skutek skargi firma C o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 183/20: 1) uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17; 2) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 808/15 – i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że firma C – na którą decyzją z dnia 8 lipca 2015 r. przeniesiono przedmiotowe pozwolenie na budowę – została pozbawiona bez własnej winy możliwości działania zarówno w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, jak i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W toku ponownego rozpoznania skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie firma C pismem z dnia 10 września 2021 r. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska Spółka podała w szczególności, że zarówno decyzja Starosty Nowotarskiego z 14 listopada 2014 r., jak i decyzja Wojewody Małopolskiego z 5 maja 2015 roku o pozwoleniu na budowę, zostały wydane na rzecz J. B., która prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą P.T.H.U. [...]" J. B.. W ramach prowadzonej działalności J. B. zawarła z firma C umowę sprzedaży nieruchomości z 24 czerwca 2015 roku oraz umowę o roboty budowalne z 24 czerwca 2015 roku. Na ich podstawie miała ona – najpierw – sprzedać nieruchomość w postaci działki [...] położonej w R. przy ulicy [...], na której później miała powstać inwestycja, realizowana na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a następnie wykonać dla [...] powyższą inwestycję jako generalny wykonawca. Zamierzenie obejmowało wybudowanie pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingiem i infrastrukturą towarzyszącą, który później działał pod szyldem [...]. Wydana na potrzeby tej inwestycji decyzja o pozwoleniu na budowę miała zostać przeniesiona na [...] po sprzedaży nieruchomości. Do zawarcia umowy sprzedaży doszło 24 czerwca 2015 roku. Później [...] złożył stosowny wniosek, a Starosta Nowotarski decyzją [...] z 8 lipca 2015 roku postanowił przenieść przedmiotowe pozwolenie na budowę na [...]. W § 2 ust. 3 tiret 2 umowy sprzedaży (s. 11) sprzedawca zapewnił, że decyzja Wojewody Małopolskiego z 5 maja 2015 roku o zatwierdzeniu projektu budowalnego i pozwoleniu na budowę nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i jest ostateczna. Przez następnych kilka lat strona pozostawała w przeświadczeniu, że powyższe zapewnienie J. B. było zgodne z prawdą i podejmowała działania zgodne z tym przekonaniem. Tymczasem szczegółowa analiza akt postępowania daje powody, by sądzić, że J. B. postępowała w taki sposób, żeby Krokus wcale nie dowiedział się, że decyzja o pozwoleniu budowę została zaskarżona, a w najgorszym razie, żeby dowiedział się o tym fakcie jak najpóźniej. Jako sprzedawca nieruchomości i generalny wykonawca inwestycji w jednej osobie miała w tym niewątpliwy interes. Wszak w § 1 ust. 1 umowy sprzedaży cena nieruchomości została ustalona na kwotę 5.289.000,00 zł brutto. Natomiast w § 19 ust. 1 umowy o roboty budowlane strony ustaliły wysokość całkowitego wynagrodzenia ryczałtowego generalnego wykonawcy na kwotę 4.623.000,00 zł netto, tj. 5.686.290,00 zł brutto. Z kolei powzięcie informacji o zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę zapewne wiązałoby się z niezawarciem przez [...] umowy sprzedaży nieruchomości i umowy o roboty budowalne – a na późniejszym etapie inwestycji – najprawdopodobniej doprowadziłoby do wstrzymania jej realizacji i dalszych, doniosłych konsekwencji dla J. B..

Na podstawie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę wybudowany został pawilon usługowo-handlowy. Pozwolenie na użytkowanie tego obiektu zostało wydane 17 listopada 2015 roku decyzją nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w N. T.. Miało to zatem miejsce ponad półtora roku przed uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt SA/Kr 808/15 z 30 czerwca 2017 roku. W tym czasie pozostająca w nieświadomości o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym spółka [...] użytkowała obiekt zgodnie z przeznaczeniem. Stan nieruchomości nie zmienił się do dzisiaj.

Dalej Spółka nawiązała do argumentacji zawartej w zapadłych w sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego i w tym kontekście podkreśliła, że brak jest jakichkolwiek dokumentów i innych przesłanek pozwalających stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę została podpisana (wydana) już po wydaniu wyroku uchylającego decyzję o warunkach zabudowy. Co więcej, z zasady domniemania, że decyzja administracyjna została wydana zgodnie z prawem, zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz zasady sprawności postępowania administracyjnego jasno wynika, że w przypadku braku pewności, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana już po zapadnięciu wyroku wstrzymującego wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, należy przyjąć, że decyzja została wydana wcześniej. Innymi słowy, brak jest podstaw, żeby uznać, że domniemanie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa, zostało skutecznie obalone. Tym bardziej w przypadku, w którym organ nie wiedział o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Wszak w tym przypadku zasady doświadczenia życiowego wskazują, że gdyby organ znał termin rozprawy z wyprzedzeniem albo znał treść wyroku w chwili wydania decyzji, to odpowiednio: albo wydałby decyzję w przedmiotowym zakresie przed terminem rozprawy, albo wstrzymał się z jej wydaniem aż do czasu zapoznania się z treścią wyroku. Organ nie miał powodów, żeby postąpić inaczej. Decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna w chwili złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę przez inwestora. Wydając decyzję 14 listopada 2014 roku organ miał podstawy, żeby sądzić, że taki stan trwa nadal. Nie ma przy tym żadnych dowodów, czy okoliczności, które wskazywałby, że powyższy stan (dysponowania ostateczną, ważną decyzją o warunkach zabudowy) ustał jeszcze przed wydaniem decyzji, a jedynie, że ustał on tego samego dnia. Wobec powyższego należy uznać, że Starosta Nowotarski nie naruszył przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Odnosząc się zaś do kwestii wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy, Spółka podniosła, że nowa decyzja o warunkach zabudowy znajdowała się w aktach sprawy już w chwili, gdy Wojewoda Małopolski zawiadomił uczestników postępowania w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy przed wydaniem decyzji. Zresztą wszyscy uczestnicy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę brali również udział w postępowaniu w sprawie określenia warunków zabudowy i w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpośrednio doręczyło im decyzję z 18 marca 2015 roku. Wobec powyższego należy uznać, że Wojewoda Małopolski przeprowadził wszystkie czynności wyjaśniające i dowodowe przed wydaniem decyzji i opierał się przy tym na materiałach, z którymi wszyscy uczestnicy postępowania mieli możliwość się zapoznać na odpowiednim etapie postępowania administracyjnego. Żaden z uczestników nie podał, w jaki sposób wskazane wyżej zmiany miałyby powodować niezgodność projektu z warunkami zabudowy, albo stanowić istotną zmianę warunków zabudowy, która powinna skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy w tym zakresie przez organy obu instancji. Ponadto, szczegółowa analiza decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 marca 2015 roku o warunkach zabudowy prowadzi do wniosku, że wprawdzie różni się ona w swej treści od decyzji pierwotnej, ale nie są to różnice istotne. Kwestia ta była przedmiotem wnikliwej analizy Wojewody Małopolskiego, która została przestawiona w pkt. IV. 9. uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że "warunki zabudowy są analogiczne, jak w decyzji poprzedniej, uchylonej z przyczyn formalnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie". Faktycznie, jak wskazano powyżej, zmiany rzeczywiście dotyczą wyłącznie rezygnacji z realizacji dodatkowego zjazdu z drogi wewnętrznej i rezygnacji z podłączenia do stacji trafo zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Przy czym ta druga zmiana jest w pełni zależna od uzgodnień z dostawcą energii elektrycznej. Zmiany zostały rozważone przez organ, który wskazał, że nie wpływają one na zmianę zakresu oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie.

Zdaniem Spółki, zasady dwuinstancyjności nie należy traktować w sposób formalistyczny, ale szczegółowo zbadać, jakie zaszły zmiany w stanie faktycznym ustalonym przez organy obu instancji i rozważyć, czy są to zmiany, które rzeczywiście powodują, iż organ II instancji rozpoznaje inny zakres przedmiotowy, czyli de facto inną sprawę administracyjną. Nader formalne podejście do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprawiłaby, że jakakolwiek zmiana okoliczności faktycznych musiałaby skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w trakcie postępowania odwoławczego organ ma obowiązek ocenić zebrane dowody, usunąć ewentualne naruszenia popełnione przez organ I instancji, a także ustosunkować się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jedynie wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. O tym, czy mamy do czynienia z tą samą sprawą będącą przedmiotem postępowania w I i II instancji, decyduje tożsamość sprawy administracyjnej. Tymczasem sprawę administracyjną należy postrzegać jako sprawę dotyczącą ustalenia sytuacji prawnej podmiotu w wyniku zastosowania powszechnie obowiązującej normy prawnej. A zatem pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Mające natomiast w tej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny podmioty stanowią element podmiotowy sprawy. W świetle tych wskazówek interpretacyjnych orzecznictwa należy uznać, że w warunkach niniejszej sprawy, organy obu instancji rozpoznawały tę samą sprawę administracyjną. Pomimo wydania nowej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, pod względem merytorycznym, powyższa zmiana nie miała żadnego wpływu na treść zatwierdzonego projektu budowlanego, ani na ocenę oddziaływania obiektu na jego otoczenie. W takim razie uchylenie badanej decyzji z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności należy oceniać jako przesadny formalizm i dość do konkluzji, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego nie narusza powyższej zasady, rozumianej właściwie, czyli z uwzględnieniem rzeczywistego zakresu i braku znaczenia zmian w postanowieniach obu porównywanych decyzji o warunkach zabudowy. Z perspektywy postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zupełnie bez znaczenia pozostaje to, jakie nowe kwestie stały się przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z 18 marca 2015 roku.

Spółka podkreśliła też, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miało dla niej doniosłe konsekwencje. Byłyby one bardzo daleko idące z uwagi na fakt, że dla terenu inwestycji od 9 lipca 2015 roku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Został on uchwalony dla części obszaru Gminy Rabka Zdrój obejmującej rejon ul. [...] i ul. [...] w Rabce Zdroju, uchwałą nr VIII/60/15 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z 15 czerwca 2015 roku i opublikowany w dzienniku urzędowym Województwa Małopolskiego 25 czerwca 2015 roku. Zgodnie ze wskazanym planem nieruchomość w postaci działki [...] została przeznaczona pod zieleń urządzoną. Na dodatek, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu znak: [...] z 18 marca 2015 roku o warunkach zabudowy oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Rabki Zdroju znak: [...] z 14 marca 2014 roku, zostały już prawomocnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 września 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 621/15. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku wyrokiem z 31 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 3034/15. W rezultacie, należący do strony obiekt budowalny w postaci pawilonu handlowo-usługowego nie jest zgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jako taki nie mógłby zostać zalegalizowany. Żeby bowiem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b Pr. bud., konieczne jest spełnienie określonych w tym przepisie kryteriów, a w tym zapewnienie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy, która dawałaby takie podstawy, została trwale wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast z całą pewnością nie jest możliwie dostosowanie istniejącego pawilonu handlowo-usługowego z parkingiem do przeznaczenia w postaci zieleni urządzonej. Nadto, zgodnie z normowaniem art. 48 Pr. bud. brak wymaganego pozwolenia na budowę, obliguje organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowalnej. W dalszej konsekwencji ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowalnego byłby zobligowany na mocy art. 48 ust. 1 Pr. bud. do wydania nakazu rozbiórki. Rozbiórka przedmiotowego obiektu wiązałaby się dla strony z poniesieniem szkody majątkowej ogromnych rozmiarów. W ocenie Spółki Sąd winien uwzględnić przedstawioną przez Spółkę argumentację oraz całokształt okoliczności sprawy, a w tym doniosłe skutki ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji po 6 latach od jej wydania, dając przy tym wyraz, ostatnio silnie postulowanego w naszym społeczeństwie, dostatecznego uwzględnienia przy wyrokowaniu słusznego interesu obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako "pr.bud.", przy czym w niniejszej sprawie miarodajne jest brzmienie przepisów tej ustawy w czasie wydania zaskarżonej decyzji) "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Z kolei art. 35 ust. 1 pr.bud. stanowi, że "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7".

W świetle powołanych przepisów sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjne wyznaczone granice faktyczne i prawne, a w zakres rozpoznania organu administracji architektoniczno-budowlanej wchodzi – i jawi się jako fundamentalna dla rozstrzygnięcia sprawy – kwestia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W niniejszej sprawie – wobec braku planu miejscowego – kluczowe znaczenie miała decyzja o warunkach zabudowy. Zauważyć przy tym należy, że nie jest to znaczenie wyłącznie formalne; nie ma ono też wyłącznie natury dowodowej czy faktycznej. Sama decyzja, o której mowa, oraz zgodność z nią projektu budowlanego sytuują się pośród materialnoprawnych przesłanek pozwolenia na budowę. Co więcej, można powiedzieć, że decyzja ta – jako surogat aktu normatywnego (planu miejscowego) – w pewien sposób wpisuje się w determinantę prawną rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę. Nie ulega też wątpliwości, że ocena statusu walidacyjnego decyzji o warunkach zabudowy oraz ocena zgodności projektu budowlanego z tą decyzją – stanowią sedno sprawy pozwolenia na budowę; stanowią też "zakres sprawy", który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie inwestor przedłożył organowi l instancji wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu inwestycji – tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 maja 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. [...] z dnia 14 marca 2014 r. Wspomniana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 8 maja 2014 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w dniu 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1269/14 – tj. w tym samym dniu, w którym została wydana decyzja Starosty Nowotarskiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. w pkt II sentencji Sąd określił, że "zaskarżona decyzja nie może być wykonywana". Wyrok ten stał się prawomocny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. umorzył postępowanie kasacyjne co do niego.

Oceniając powyższy stan rzeczy, stwierdzić należy, że istnieją zasadnicze wątpliwości co do tego, czy w czasie orzekania przez organ I instancji w obrocie prawnym pozostawała obowiązująca ("wykonalna") decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez uczestnika firma C nie ma – zdaniem Sądu – podstaw do przyjęcia pozytywnego domniemania w tej mierze, w szczególności podstawą taką nie jest zasada ochrony praw nabytych. Wszak decyzja nieostateczna nie wykreowała jeszcze takich praw; poza tym decyzja zaczyna się liczyć w przestrzeni prawnej od momentu jej doręczenia (art. 110 § 1 k.p.a.) – w tym zaś momencie decyzja o warunkach zabudowy była już ponad wszelką wątpliwość objęta skutkiem suspensywnym rozstrzygnięcia Sądu. Ponadto, zważywszy na stanowiska stron oraz okoliczności sprawy, przyjąć należy, że organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia powinien był zweryfikować status walidacyjny decyzji o warunkach zabudowy przez pozyskanie informacji o stanie postępowania sądowoadministracyjnego – nieuczynienie zadość tej powinności należy uznać za naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i 8 k.p.a.

Z kolei na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski przyjął za punkt odniesienia inną decyzję o warunkach zabudowy niż ta, którą przedłożono wraz z projektem budowlanym i którą brał pod uwagę organ I instancji – a mianowicie decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 marca 2015 r. Decyzja ta była nie tylko nowym aktem stosowania prawa i nowym zdarzeniem prawnym, ale także w sposób istotny różniła się od decyzji poprzedniej. Odmienności dotyczyły w szczególności terenu objętego ustaleniami o warunkach zabudowy; ponadto ograniczono zakres inwestycji w zakresie budowy i przebudowy zjazdów z drogi publicznej, zmieniono ustalenia dotyczące warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wprowadzono również zmiany w załącznikach do decyzji.

W ocenie Sądu, merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy pozwolenia na budowę przy uwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej w trakcie postępowania odwoławczego i dodatkowo w sposób istotny innej w swej treści od decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą działał organ I instancji – narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Istotą tej zasady, która ma wymiar materialnoprawny i proceduralny, jest prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej – innymi słowy, prawo do powtórzenia procesu stosowania prawa. Ilekroć zaś istotne uwarunkowania tego procesu – faktyczne lub prawne – ulegają zmianie, tylekroć o takim powtórzeniu nie można już mówić.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wadliwa okazała się także decyzja organu I instancji. Stanowi to samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Z twierdzeń uczestnika [...] wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, przy uwzględnieniu której orzekał organ odwoławczy (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 marca 2015 r.) również została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek kontroli sądowej. Okoliczność tę można by rozważać w kategoriach przyczyny wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), jednak w założeniu ma ona charakter następczy wobec zaskarżonej decyzji i nie wiąże się z naruszeniem prawa przez organ. Z tych względów przyczyna, o której mowa, ani jej implikacje nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania Sądu w niniejszej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III FSK 2856/21, COBSA; J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000/1/16).

Nawiązując do zreferowanej wyżej argumentacji uczestnika [...] zawartej w piśmie z dnia 10 września 2021 r., zaznaczyć należy, że Sąd argumentacji tej nie podzielił. W zakresie, w jakim argumentacja ta dotyczy stwierdzenia i kwalifikacji naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w związku z badaniem przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – Sąd uznał ją za niezasadną (motywy odmiennego stanowiska Sądu zostały już przedstawione). Z kolei tę część argumentacji uczestnika, która dotyczy okoliczności następczych wobec zaskarżonej decyzji (okoliczności związane z zawarciem umowy między uczestnikiem a poprzednim inwestorem, wykonanie i oddanie inwestycji do użytkowania, wejście w życie planu miejscowego) tudzież potencjalnych skutków uchylenia pozwolenia na budowę – Sąd uznał za pozbawioną znaczenia z punktu widzenia wyniku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji, dokonywanej przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie orzekania przez organ.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny w myśl art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i wypływające z niej wskazania co do dalszego postępowania, zważając przy tym również na ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, a mogą mieć znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.