Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1418/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 269 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Jastarnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 58/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Jastarnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 58/09 oddalił skargę Gminy Jastarnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Rada Miasta Jastarni, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.), wyraziła zgodę na oddanie w dzierżawę w drodze bezprzetargowej części nieruchomości gruntowej położonej w J., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], karta mapy 4, o pow. 4.650 m2, zapisanej w Kw Nr [...] jako własność Gminy Jastarnia na okres 15 lat z przeznaczeniem gruntu pod zagospodarowanie kompleksu kortów tenisowych.

Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały, gdyż została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 4 u.g.n. Zdaniem organu nadzorczego odpowiednie stosowanie ust. 1 do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 u.g.n., oznacza, że również zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata może nastąpić jedynie przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3 omawianego artykułu. W ocenie Wojewody Pomorskiego, uregulowanie zawarte w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nie stanowi samodzielnej podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na tryb bezprzetargowy, ponieważ tryb ten może być wykorzystany jedynie przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ust. 2 i 3, które określają warunki odstąpienia od obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu.

Na powyższe rozstrzygnięcie wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały podjętej zgodnie z prawem oraz naruszenie przepisów art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przy zawieraniu umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że odpowiednia rada wyrazi, w drodze uchwały, zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest jednak odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n., który nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tegoż artykułu, określające przypadki drogi bezprzetargowej.

Odwołanie się w ust. 4 art. 37 u.g.n. do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje zatem, że do zawierania umów, o których mowa w tymże ustępie, na dłużej niż 3 lata, ust. 1 cyt. artykułu będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., bowiem ust. 1 powołuje się na te ustępy. Przy czym przepisy ust. 2 i 3 będą miały odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4 art. 37 u.g.n. Oznacza to, że wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na czas dłuższy niż 3 lata jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Przedstawiona wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n. została również przyjęta powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 22 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 145/08 oraz wyrok z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 558/08).

Zdaniem Sądu I instancji, na prawidłowość przyjętej w niniejszej sprawie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje również treść art. 37 ust. 3 u.g.n. zdanie drugie, zgodnie z którym wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 25 lat (jak w niniejszej sprawie), mogłoby to spowodować możliwość obejścia przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka mogłaby zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 459/07).

Wojewódzki Sąd wskazał, iż należy mieć na uwadze specyfikę mienia Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a także źródła jego powstania. Mienie, co do zasady, winno służyć celom publicznym i zaspokajać potrzeby wspólnoty lokalnej, zaś o ile jest zbędne na takie cele, wyzbycie się majątku, czy oddanie na długi okres czasu do użytkowania innemu podmiotowi, winno nastąpić przy uwzględnieniu zasady dbałości o interes publiczny i finanse jednostki samorządu terytorialnego. Z tych też względów ustawodawca w istotny sposób ograniczył wykonywanie prawa własności przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a nowelizacja ustawy w zakresie zawierania umów na czas nieokreślony, dobitnie świadczy o takiej woli, bo tego typu umowy w istocie prowadziły do obejścia przepisów ustawy, co również znajduje swoje odzwierciedlenie w zmianach przepisów ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), gdzie ustawodawca uzupełnił art. 37 u.g.n. o dodatkowy ust. 4, który następnie uzyskał nowe brzmienie na mocy art. 1 pkt 12 lit. b powołanej już wyżej ustawy zmieniającej z dnia 24 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz.1218). Ostatnia zmiana wprowadziła wymóg przeprowadzenia przetargu w przypadku zawarcia umowy najmu, użytkowania i dzierżawy nie tylko na czas oznaczony dłuższy niż 3 lat, ale również na czas nieoznaczony. Celem tej zmiany było uniemożliwienie obchodzenia prawa, przez zawieranie kilku następujących po sobie umów zawartych na czas oznaczony do lat 3. Wprowadzono zatem wymóg uzyskania zgody wojewody albo odpowiedniego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w razie gdy po pierwszej umowie zawartej na czas oznaczony zawierane będą z tym samym podmiotem kolejne umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia.

Z powyższych względów stanowisko Rady Miasta Jastarnia, zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Gdyby bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. miał funkcjonować w obrocie prawnym - jak tego chciałaby Rada - jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w jego pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ustępu pierwszego art. 37. Z tych samych względów Sąd nie podzielił poglądu zawartego w glosie M. Hermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05 (Zeszyty Naukowe NSA z 2007 r., z. 6-5, str. 167).

Zdaniem Sądu, bezzasadne jest również twierdzenie Rady Miasta Jastarnia, że przedstawiona przez Wojewodę wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., zaakceptowana przez Sąd w niniejszej sprawie, skutkuje tym, że przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. jest przepisem zbędnym. Przepis ten zbędnym nie jest, ponieważ zawiera normę o charakterze kompetencyjnym, określającą organy właściwe do udzielenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie prawem, albowiem objęta rozstrzygnięciem uchwała jest nieważna (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), ponieważ została wydana z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n., skoro Rada - dokonując błędnej wykładni powyższych przepisów, zezwoliła na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na okres 15 lat nie stosując odpowiednio (co pozostawało poza sporem) ustępu drugiego lub trzeciego art. 37 u.g.n.

Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, w której zarzucono:

1 ) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1,2,3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej,

2) prawa przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 oraz art. 148 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków określonych w art. 148 ustawy o p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, mimo, iż wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami była błędna i sprzeczna z wolą ustawodawcy.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zdaniem skarżącej, przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na przyjęcie bezprzetargowego wydzierżawiania nieruchomości gminnych, w każdej sytuacji, o ile rada gminy wyrazi zgodę na taki tryb, bez konieczności spełnienia dodatkowych warunków. Rada gminy ma więc możliwość uznaniowego wydania tej zgody lub odmowy jej wydania. Natomiast dotychczasowe orzecznictwo bezpodstawnie łączy treść zdania pierwszego ust. 4 art. 37 ze zdaniem drugim tego artykułu, wywodząc z tego argumentacje, która jest sprzeczna z jasno wyrażona wolą ustawodawcy.

Nie sposób łączyć treści zdania pierwszego i drugiego art. 37 z ust. 4 ustawy. Zdanie pierwsze, odwołujące się do treści ust. 1 i pośrednio do treści ust. 2 i 3 art. 37 ustawy, należy czytać w sposób następujący: "Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są dzierżawione/najmowane/użyczane na okres dłuższy niż 3 lata albo czas nieoznaczony w drodze przetargu." Przepis art. 37 ust. 4 zdanie drugie, wyraźnie mówi, iż "wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów."

Przyjęcie wykładni prezentowanej przez sądownictwo oraz wojewodów jest contra legem, albowiem przeciwko takiemu rozumieniu treści art. 37 ust. 4 przemawiają następujące argumenty wynikające z wykładni art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1, 2,3;

Po pierwsze: Treść zdania drugiego ust. 4 art. 37 ustawy, mówi wyraźnie o "zgodzie na odstąpienie od obowiązku", który musi istnieć aby można było od obowiązku tego odstępować. Przepis ust. 2 art. 37, który zgodnie z przyjętą w orzecznictwie wykładnią, należy zastosować przy wyrażaniu zgody, nie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia przetargu - wręcz przeciwnie - Gmina w sytuacjach wymienionych w tym przepisie nie ma obowiązku przeprowadzania przetargu, a więc nie może ona wyrażać zgody na odstępowanie od obowiązku, którego nie ma. W przypadkach określonych w ust. 2 gmina nie stosuje trybu przetargowego na dzierżawę nieruchomości, gdyż ust. 2 przewiduje brak obowiązku stosowania tego trybu, gdyż tak postanowił ustawodawca, a nie dlatego, że taka jest wola gminy. Tak więc, zgoda na odstąpienie od obowiązku (o której mowa w ust. 4 zdanie drugie) ma jedynie sens w przypadku, gdy gmina ma obowiązek stosowania trybu przetargowego a nie gdy i tak takiego obowiązku brak.

Po drugie, nawet przyjmując interpretację, iż skoro art. 37 ust. 4 odwołuje się do treści ust. 1, a ten z kolei wskazuje na wyłączenia określone w ust. 2 i 3, to rada gminy może wyrazić zgodę na dzierżawę bezprzetargową jedynie w sytuacjach określonych w ust. 2 i 3, to nie wiadomo jak odpowiednio należałoby wówczas stosować przepis ust. 3 (do którego także odwołuje się ust. 1 art. 37). Już sama treść ust. 3 wskazuje bowiem na fakultatywne ("rada może") zwolnienie z obowiązku zbycia we wskazanych w tym przepisie przypadkach. Stosowany odpowiednio w przypadku umów dzierżawy, musiałby doprowadzić do tego, że rada gminy wyrażałaby zgodę (w formie uchwały z art. 37 ust. 4) na uchwałę o zwolnieniu z obowiązku zbycia w drodze przetargu (w formie uchwały z art. 37 ust. 3).

Po trzecie, skoro ust. 2 (mający mieć zastosowanie odpowiednio) podaje zwolnienia z obowiązku przetargu, to zwolnienia te mają charakter ustawowy i nieuznaniowy. Rada gminy, aby zastosować zwolnienia określone w ust. 2, nie musi wyrażać zgody na stosowanie prawa przez organ wykonawczy, a odmowa takiej zgody byłaby nieuprawniona. Przyjęcie innej nie wydaje się uzasadnione.

Po czwarte, jako argument funkcjonalny. Przepisy dotyczące zwolnień ustawowych z obowiązku przetargu są bardzo restrykcyjne i służą ograniczeniu samowoli organów w tym przedmiocie. Przy zbyciu nieruchomości ustawodawca pozwolił na wyłączenie trybu przetargu w pewnych enumeratywnie wskazanych okolicznościach. Wyraźnie wskazał bowiem, iż "nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli", co oznacza, iż w przypadku zaistnienia okoliczności tam wskazanych, nieruchomość ma być zbyta bez przetargu (bez dowolności organu w tym zakresie). Nie wiadomo jakie powody miałyby kierować ustawodawcą, aby w przypadku dzierżawy lub najmu dłuższych niż 3 lata, ograniczać możliwość ich bezprzetargowego oddania, poprzez nałożenie obowiązku uzyskania dodatkowo zgody organu stanowiącego jednostki na zastosowanie zwolnień ustawowych, skoro taka zgoda w przypadku zbycia definitywnego nie jest wymagana. Prowadziłoby to do paradoksalnej sytuacji, że w przypadku sprzedaży bezprzetargowej, organ wykonawczy jednostki mógłby to zrobić bez odpowiedniej uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargowy tryb (gdy zaszłyby okoliczności określone w art. 37 ust. 2), a w przypadku najmu czy dzierżawy zgodę taką zobowiązany byłby uzyskać.

Po piąte, skoro wolą ustawodawcy byłoby wskazanie, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowy najem czy dzierżawę jedynie, gdy zaistnieją okoliczności wskazane w ust. 2 i 3, to kwestia ta zostałaby wyraźnie wskazana np. "W sytuacjach o których mowa w ust. 2 i 3 wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia tych umów." Przyjmowanie obecnie, iż skoro zdanie pierwsze ust. 4 odwołuje się do treści ust.1 (a ten wskazuje, iż stosuje się go z zastrzeżeniem ust. 2 i 3), to "ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4" (tak w orzeczeniu NSA z 11 kwietnia 2006 r.), stanowi niczym nieuzasadnioną interpretację rozszerzającą. Zdanie pierwsze ust. 4 mówi "przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy ...."., a treść ust. 1 brzmi " z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są....", co należałoby czytać następująco: ust. 4 - z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 dzierżawa, najem, użytkowanie nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, wymaga trybu przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Żadna treść przepisu nie wymaga zastosowania ust. 2 i 3 do wyrażania zgody.

Po szóste, skoro odpowiednie zastosowanie art. 37 ust. 4 miałoby powodować zastosowanie wprost ust. 1 i ust. 2 i 3 tego artykułu, to zdanie drugie ust. 4 jest zbędne. Argumentacja, iż stanowi ono normę kompetencyjną, nie może się ostać wobec bezspornej treści i wykładni ust. 2 i 3. W ust. 2 mowa bowiem o zwolnieniach ustawowych, co do których rada gminy nie ma żadnych uprawnień, aby wyrażać, a tym bardziej odmawiać wyrażania zgody na wolę ustawodawcy. Jak zaistnieją okoliczności tam wyrażone, przepis należy stosować i stosuje go wójt, burmistrz lub prezydent, co wynika wprost z prawa (a więc znany jest nam organ stosujący to prawo). Co do odpowiedniego stosowania ust. 3 to, wobec fakultatywności zwolnienia wskazano tam organy mające uprawnienie do wyrażenia zgody. Powołany wyrok WSA w Gliwicach z 24.10.2007 r. wskazuje, iż zdanie to nie jest zbędne gdyż zawiera normę o charakterze kompetencyjnym, określającą organy właściwe do wyrażania zgody. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, zwłaszcza wobec braku wskazania przez Sąd do czego owa zgoda miałaby być potrzebna (w przypadku zwolnień ustawowych z ust. 2) oraz wobec dwukrotności wskazania kompetencji w przypadku stosowania ust. 3.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, interpretacja ust. 4 zdanie drugie w sposób podawany powszechnie w orzecznictwie jest nieprawidłowa, prowadzi do zupełnie nielogicznych i sprzecznych z duchem prawa wniosków, w tym również do wniosku o zupełnej zbędności zdania drugiego ust. 4. Natomiast wykładnia gramatyczna art. 37 ust. 4 oraz ust. 1, 2 i 3 prowadzić musi do wniosku, iż przy umowach dzierżawy, najmu, użyczenia dłuższych niż 3 lata oraz umowach na czas nieokreślony, gmina jest obowiązana zastosować tryb przetargowy (stosujemy odpowiednio treść ust. 1 art. 37), chyba, że zachodzi jedna z poniższych okoliczności:

- po pierwsze, gdy istnieje ustawowy obowiązek zastosowania trybu bezprzetargowego (przypadki wskazane w ust. 2), tutaj gmina dzierżawi, najmuje itp. nieruchomość na rzecz podmiotów wskazanych w tym przepisie bez prowadzenia przetargu - jako wynik obowiązku ustawowego, przyjęcie tego trybu (formy bezprzetargowej) nie wymaga zgody rady gminy (zgoda w ust. 2 nie jest wymagana), umowę w tym zakresie podpisuje bez przeprowadzania przetargu organ wykonawczy jednostki, albo

- po drugie, gdy zastosuje fakultatywne zwolnienie określone w ust. 3 art. 37, do którego również odwołuje się art. 37 ust. 1 - wówczas wymagana jest uchwała rady, przy czym zastosowanie zwolnienia uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w tym przepisie, albo

- po trzecie rada gminy, po rozważeniu sprawy, podjęła decyzję o wyrażeniu zgody na tryb bezprzetargowy zawarcia umowy, wówczas konieczna jest uchwała rady (zdanie drugie ust. 4), ale podjęcie uchwały nie jest uzależnione od zaistnienia przesłanek ustawowych. Jest to suwerenna decyzja rady. Za takim rozumieniem opowiada się także Mikołaj Hermann w glosie do wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 756/05.

Dodatkowym argumentem świadczącym o złej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy jest złożony w Sejmie rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw (druk VI kadencja, nr 1891) - projekt po czytaniach w komisjach, zgodnie z którym, nowa treść ustępu 4 otrzymywałaby następujące brzmienie: " Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów." Treść uzasadnienia projektu potwierdza wskazaną argumentację co do błędnej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem stwierdza, iż zawarte w tym przepisie upoważnienie organów stanowiących do podjęcia decyzji o zwolnieniu z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów w intencji ustawodawcy miało stanowić regulację samodzielną. Tym samym do skutecznego odstąpienia od trybu przetargowego nie jest wymagane zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w przedmiotowym zakresie odmiennie odczytał omawiany przepis, niezbędna jest zmiana treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zapewni racjonalność jego stosowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny odmawiając uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Pomorskiego doprowadził do naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym - art. 3 § 1 oraz art. 148 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i nie zastosowanie środków określonych w art. 148 ustawy o p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Dokonana bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.), jest prawidłowa. Należy w całej rozciągłości podzielić wywody Sądu pierwszej instancji uzasadniające taką interpretację w/w przepisu, która stanowi, że do zawierania m.in. umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, będzie miał zastosowanie wprost ust. 1 art. 37 u.g.n., a co za tym idzie również z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż ust. 1 odwołuje się do tych ustępów. Natomiast przy wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku bezprzetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy powyżej 3 lat, będzie miał zastosowanie ust. 2 i 3 powołanego art. 37 u.g.n.

Należy przy tym podkreślić, iż takie stanowisko wyrażał już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach np. z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05, z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 145/08, z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt I OSK 558/08, a które to stanowisko ostatecznie zostało utrwalone w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, w której stwierdzono, iż rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, iż analiza art. 37 u.g.n. prowadzi do następujących wniosków:

Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. określa obowiązek zawarcia w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzania przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Ponadto, skoro przepis ust. 1 art. 37 u.g.n. wprowadza obowiązek zawarcia w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawanie ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że odpowiednio stosuje się także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Z kolei odpowiednie stosowanie ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiana w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n.).

Argumentując zaprezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 u.g.n. w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażenia zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odesłanie do ust. 1 art. 37 u.g.n., który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 u.g.n. określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Wskazał również, iż przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37u.g.n. Natomiast brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby również inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzania przetargu. A zatem przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Natomiast zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy, określa organy właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Stanowisko zajęte w powyższej uchwale w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie występował w trybie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego m. in. w uchwale składu siedmiu sędziów, przedstawia zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, bowiem nie ma podstaw do jego zastosowania.

Ponadto, na marginesie należy wskazać, iż zmiana treści przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n., wprowadzona z dniem 7 stycznia 2010 r., nie może rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku, bowiem Wojewódzki Sąd rozpatrując skargę bierze pod uwagę stan prawny z daty podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 37 ust. 1 i 4 u.g.n. jest prawidłowa, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.