Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1957/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia podmiotu zapewniającego służby meteorologiczne dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., znak: [...] na podstawie art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393), zwanego dalej Prawem lotniczym oraz § 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (Dz. U. z 2013r., poz. 608) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej kpa, w porozumieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego i po zasięgnięciu opinii Ministra Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku

o wyznaczenie Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] lutego 2014r. uzupełnionego pismem z [...] lutego 2014r. oraz pismem z dnia [...] lutego 2014r., wyznaczył Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy jako instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczania danych i informacji meteorologicznych:

1) w przestrzeni niekontrolowanej rejonu informacji powietrznej FIR [...] - dla Służby Informacji Powietrznej (FIS) oraz użytkowników przestrzeni powietrznej wykonujących loty w tej przestrzeni;

2) w całym rejonie informacji powietrznej (FIR) [...] dla potrzeb lotów poszukiwawczo ratowniczych;

3) w całym rejonie informacji powietrznej (FIR) [...] do realizacji zadań Meteorologicznego Biura Nadzoru obejmujących:

a) zadania określone w Rozdziale 3 pkt 3.4.2 Załącznik 3 do konwencji

o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago

7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 i Nr 35, poz.212 z ze zm.);

b) realizację krajowej i międzynarodowej wymiany informacji meteorologicznych;

c) dostarczanie informacji meteorologicznych dla regularnej transmisji radiowej informacji meteorologicznych dla statków powietrznych

w locie;

d) rozpowszechnianie specjalnych meldunków z powietrza;

4) w całym rejonie informacji powietrznej (FIR) [...] dla Służby Kontroli Obszaru (ACC) oraz użytkowników przestrzeni powietrznej wykonujących loty pod nadzorem ACC;

5) w rejonach kontrolowanych lotnisk i węzłów lotnisk (TMA) - dla Służby Kontroli Zbliżania (APP) oraz użytkowników przestrzeni powietrznej wykonujących loty w tych rejonach:

a) [...] (EPWA);

b) [...] (EPKK);

c) [...] (EPGD);

d) [...] (EPPO);

e) [...] (EPSC);

f) [...] (EPRZ);

g) [...] (EPLL);

h) [...] (EPBY);

[...] (EPZG);

strefach kontrolowanych lotnisk (CTR) - dla Służby Kontroli Lotniska (TWR) oraz użytkowników przestrzeni powietrznej wykonujących loty w tych strefach:

[...] (EPWA);

[...] (EPKK);

[...] (EPGD);

[...] (EPPO);

[...] (EPSC);

[...] (EPWR);

[...] (EPRZ);

[...] (EPKT);

[...] ( EPBY)

[...] (EPLL),

[...] (EPZG).

Minister wskazał, że wyznaczenia dokonuje się na czas określony, tj. w pkt. 1 - 4 od dnia 23 kwietnia 2014r. do dnia 31 grudnia 2019r., oraz w pkt 5 - 6 od dnia

23 kwietnia 2014r. do dnia 31 grudnia 2014r., pod warunkiem posiadania

i utrzymywania przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy ważnego certyfikatu instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej

w zakresie służb meteorologicznych odpowiadającego zakresowi wyznaczenia.

W sentencji decyzji Minister wskazał, że wyznaczenie nie obejmuje dostarczania danych i informacji meteorologicznych przekazywanych dla zarządzających lotniskami.

W pozostałej części wniosku Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy odmówił wyznaczenia.

Powyższej decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju mając na względzie interes społeczny oraz wymóg zachowania ciągłości i bezpieczeństwa w żegludze powietrznej w FIR Warszawa na podstawie art. 108 § 1 kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytutu Badawczy zwany dalej "Instytutem" z siedzibą w [...] ([...]), przy ul. [...], wystąpił zgodnie z art. 127 ust. 3 Prawa lotniczego- do ministra właściwego do spraw transportu z wnioskiem z dnia [...] lutego 2014r. nr pisma: [...] o wyznaczenie Instytutu jako instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie na zasadach wyłączności osłony meteorologicznej lotnictwa cywilnego w FIR [...] na czas nieokreślony. Pismem znak: [...] Instytut został wezwany przez Urząd Lotnictwa Cywilnego do uzupełnienia wniosku. Wniosek został uzupełniony przez Instytut pismem z dnia [...] lutego 2014 r. oraz pismem z dnia [...] lutego 2014 r.

Na podstawie art. 161 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (Dz. U. Nr 146, poz. 1421, ze zm.), rozporządzenia (WE) nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004r.

w sprawie zapewniania służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej i rozporządzenia Komisji (WE) nr 2096/2005 z dnia

20 grudnia 2005 r. ustanawiającego wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej, Instytut otrzymał certyfikat Instytucji Zapewniającej Służby Żeglugi Powietrznej nr [...] z terminem ważności do dnia [...] kwietnia 2014r. Certyfikat potwierdza, iż Instytut spełnia warunki i wymagania ustanowione przepisami Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej do prowadzenia działalności w lotnictwie cywilnym w zakresie zapewniania służby meteorologicznej dla żeglugi powietrznej oraz posiada zdolność do ich zapewniania.

Zaznaczono, iż certyfikat wraz ze specyfikacją operacyjną jest niezbędnym dokumentem do prowadzenia przez Instytut działalności w lotnictwie cywilnym

w zakresie zapewniania służb żeglugi powietrznej.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokonał weryfikacji dokumentów dołączonych do wniosku Instytutu, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej oraz przeanalizował stopień realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania, o którym mowa w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 691/2010

z dnia 29 lipca 2010r. ustanawiającego system skuteczności działania dla służb żeglugi powietrznej i funkcji sieciowych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2096/2005 ustanawiające wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej (Dz. Urz. UE L 201 z 03.08.2010, str. 1, ze zm.).

Minister Infrastruktury podał, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (Dz. U. z 2013r., poz. 608) Minister Obrony Narodowej wydał opinię, o której mowa w art. 127 ust. 2 Prawa lotniczego.

Organ I instancji uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podkreślił, iż osłona meteorologiczna warunkuje zapewnienie nie tylko bezpiecznego i ciągłego ruchu, ale w ogóle ruchu w polskiej przestrzeni powietrznej.

Na koniec w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wymienił w punktach przepisy prawne, opinie i argumenty, które uwzględnił w podjętej decyzji. Wskazał m.in. opinię Prezesa ULC w sprawie wniosku o wyznaczenie Instytutu Meteorologii

i Gospodarki PIB jako instytucji zapewniającej służbę meteorologiczną wydaną

w formie postanowienia Prezesa ULC nr [...] z dnia

[...] marca 2014r. oraz pozytywną opinię Ministra Obrony Narodowej przedstawioną pismem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2014r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą

w Warszawie, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] w całości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w wyniku ponownej analizy stanu faktycznego jak i prawnego przedmiotowej sprawy, dostępnych dokumentów oraz podniesionych przez stronę zarzutów stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane w I instancji zasługuje

w całości na utrzymanie w mocy. Minister podkreślił, że przedmiotowe rozstrzygnięcie oparto m.in. na dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 9 Rozporządzenia nr 550/2004 oraz w § 2 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. Podał, że pierwsza z norm stanowi, iż "Państwa Członkowskie mogą wyznaczyć instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczenia całości bądź części danych meteorologicznych na zasadzie wyłączności w całości lub części przestrzeni powietrznej będącej w ich gestii, uwzględniając uwarunkowania bezpieczeństwa". Druga z norm stanowi, że "Minister właściwy do spraw transportu może wyznaczyć instytucję, o której mowa w art. 9 Rozporządzenia nr 550/2004, określając jednocześnie struktury przestrzeni powietrznej i rodzaj danych meteorologicznych, których dostarczenie wymaga uzyskania wyznaczenia."

Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że wyznaczenie instytucji zapewniającej służby meteorologiczne (MET) jest fakultatywne, a decyzja w tym przedmiocie może być podjęta w każdym czasie jako autonomiczne rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw transportu, o ile uzna on za konieczne wyznaczanie służb MET.

Minister ustosunkowując się do podniesionego zarzutu w pkt 1 tj. naruszenia art. 127 ust. 1 Prawa lotniczego w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 14 maja 2013r. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego uznał, że jest całkowicie chybiony. Zaznaczył, iż przy podejmowaniu decyzji nie kierował się dyspozycją normy zawartej w § 2 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 14 maja 2013r., która w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Odnosi się ona bowiem do wyznaczenia instytucji, o której mowa w art. 8 Rozporządzenia nr 550/2004 tj. instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Do wyznaczenia instytucji zapewniających służby meteorologiczne stosuje się § 2 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 14 maja 2013r.

Dalej Minister podkreślił, że wyznaczenie dokonane zostało zgodnie z przepisami prawa UE, w szczególności zgodnie z Rozporządzeniem nr 550/2004/WE oraz Rozporządzeniem nr 2096/2005, które to przepisy nie nakładają na Państwo Członkowskie obowiązku wyznaczenia służby zapewniającej osłonę MET, a tym bardziej nie wskazują okresu takiego wyznaczenia.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju, kierując się w pierwszej kolejności względami bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, postanowił wyznaczyć Instytut jako instytucję zapewniającą osłonę MET, pomimo faktu, iż Polska Agencja Żeglugi Powietrznej ogłosiła przetarg na osłonę MET, do którego Instytut w ogóle nie przystąpił. Wyznaczenie to zostało dokonane dla dostarczania danych meteorologicznych w szerokim zakresie, na zasadzie wyłączności dla całości przestrzeni powietrznej.

Minister zaznaczył, iż wyznaczenie jednego organu na czas nieoznaczony nie byłoby korzystne dla bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. Brak aktualnego Planu Biznesowego Instytutu na okres do 2019 roku oraz brak ostatecznie zatwierdzonych lokalnych celów skuteczności działania służb żeglugi powietrznej na okres od 2015 roku powoduje brak gwarancji realizacji przez Instytut celów Krajowego planu skuteczności działania w kolejnych latach. Tak długi okres wyznaczenia, w świetle braku wiedzy o możliwych zmianach prawnych oraz rynkowych w zakresie dotyczącym zapewnienia i finansowania służb żeglugi powietrznej, może ograniczać możliwość skutecznego reagowania ministra właściwego do spraw transportu na zmieniające się uwarunkowania, na co wskazuje uwagę Prezes ULC w swojej opinii z dnia [...] marca 2014 r. nr[...].

Zdaniem Ministra nieprawdziwym jest twierdzenie strony odnośnie potwierdzenia celowości wyznaczenia Instytutu na czas nieoznaczony przez Prezesa ULC w opinii z dnia [...] marca 2014 r., w której pomimo licznych wątpliwości wskazał, iż uzasadnionym byłoby wyznaczenie Instytutu na czas oznaczony 10 lat. Minister podkreślił, iż przedmiotowy dokument nie posiada rangi aktu normatywnego, przez co nie ma charakteru wiążącego a jedynie charakter opiniodawczy. Dalej Minister wyjaśnił, iż z uwagi na podniesiony przez Instytut zarzut nieuwzględnienia opinii Prezesa ULC przy podejmowaniu inkryminowanej decyzji, Minister wystąpił do Prezesa ULC w piśmie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. o oficjalne stanowisko w przedmiocie wyznaczenia Instytutu jako instytucji zapewniającej osłonę meteorologiczną na okres krótszy niż wskazany w postanowieniu Prezesa ULC z dnia [...] marca 2014r. Pismem z dnia [...] czerwca 2014r. Prezes ULC potwierdził zasadność decyzji Ministra nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. wskazując, iż w całości uwzględnia stanowisko Prezesa ULC wyrażone w powyższym postanowieniu. Jednocześnie Prezes ULC podkreślił, że nie rekomendował wyznaczenia Instytutu na czas nieokreślony.

Minister ustosunkował się do kolejnego argumentu Instytutu w przedmiocie wyznaczenia na czas nieoznaczony (lub co najmniej 10-letni) z uwagi na konieczność zaciągnięcia kredytu na zakup kosztownych urządzeń i instalacji na określonych lokalizacjach systemu AWOS wskazał, że inwestycje te zgodnie

z Krajowym Planem Skuteczności Działania Służb Żeglugi Powietrznej na lata 2012 - 2014 miały zostać rozpoczęte w 2011r. i obecnie powinny one wchodzić w ostatni etap realizacji, tym bardziej, że Instytut miał zagwarantowane środki pieniężne na zakup AWOS z opłat nawigacyjnych.

W kwestii celowości wyznaczenia Instytutu na czas nieoznaczony z uwagi na zapewnienie właściwej współpracy w rozwijaniu Bałtyckiego Funkcjonalnego Bloku Przestrzeni Powietrznej, zwanego dalej "FAB" Minister wskazał, iż kwestia zapewniania służb MET w ramach FAB jest jednym z projektów, które będą poddane analizie w okresie najbliższych lat. Zgodnie z Programem wdrażania Bałtyckiego FAB przyjętym przez Radę Bałtyckiego FAB podczas spotkania w Druskiennikach w dniu 26 listopada 2013r., w okresie 2014-2017 przeprowadzone mają zostać analizy zmierzające do optymalizacji zapewniania służby MET w ramach FAB, oraz opracowany ma zostać docelowy model zapewniania tej służby wraz

z harmonogramem jego wdrażania. Tym samym w chwili obecnej brak jest możliwości jednoznacznego wskazania, czy w dłuższej perspektywie czasowej wyznaczenie instytucji zapewniającej służbę MET będzie zgodne z koncepcją zapewniania osłony MET w ramach FAB.

Minister podał, iż strona w kolejnym zarzucie wskazała, iż organ wydając inkryminowaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. naruszył przepisy Rozporządzenia nr 391/2013, w którym to wprowadzono wymogi merytoryczne i formalne, konieczne do spełnienia, aby ustalić, czy służby żeglugi powietrznej, w tym służby MET funkcjonują w warunkach rynkowych. Ustosunkowując się do powyższego Minister powołał przepis art. 23 rozporządzenia nr 390/2013 z dnia 3 maja 2013r. ustanawiającego system skuteczności działania dla służb żeglugi powietrznej i funkcji sieciowych (Dz. Urz. UE L 128 z 9 maja 2013) i podkreślił, że Rzeczpospolita Polska jako państwo członkowskie UE do chwili obecnej nie podjęła decyzji, o której mowa w art. 23 Rozporządzenia nr 390/2013. Oznacza to, że bez różnicy czy osłona meteorologiczna w polskiej przestrzeni powietrznej jest sprawowana na zasadzie wyznaczenia czy w drodze postępowania konkursowego - koszty MET wchodzą w skład planów skuteczności działania i stanowią część składową opłat nawigacyjnych. Jednakże, jeżeli państwo chce wyłączyć koszty MET z reżimu regulacji 390 i 391 z dnia 3 maja 2013 r. to musi dowieść, że MET działa

w warunkach rynkowych, tak jak zostało to wskazane ww. przepisach i Załączniku nr I do Rozporządzenia nr 391/2013. Zastosowanie takiej procedury ma stanowić gwarancję, że służby osłony meteorologicznej są zapewniane bezpiecznie

i efektywnie pod względem kosztowym. Ponadto Minister podkreślił, że faktem jest, iż jeśli z przyczyn obiektywnych zostanie podjęta decyzja, że niektóre lub wszystkie terminalowe służby żeglugi powietrznej lub służby CNS, MET oraz AIS będą funkcjonować w FIR [...] w warunkach rynkowych, Komisja Europejska zostanie powiadomiona o tym fakcie na 19 miesięcy przed rozpoczęciem okresu odniesienia. Ponadto zostaną przedstawione odpowiednie dowody, o których mowa w Załączniku nr I do Rozporządzenia nr 391/2013.

Minister wyjaśnił, że w obecnej sytuacji formalno-prawnej przepisy te nie mogą mieć zastosowania, gdyż brak w Prawie lotniczym regulacji, które dawałby możliwość finansowania MET z innych źródeł niż obecnie stosowane opłaty nawigacyjne, które oparte są na przepisach Rozporządzenia nr 391/2013. Opierając się na istniejących przepisach prawnych Minister stwierdził, iż niezależnie od tego czy osłona meteorologiczna w polskiej przestrzeni powietrznej będzie sprawowana na podstawie decyzji o wyznaczeniu (którą może wydać minister właściwy do spraw transportu) czy też w drodze postępowania konkursowego, to służba osłony meteorologicznej lotnictwa cywilnego nie będzie funkcjonować w warunkach rynkowych w rozumieniu Rozporządzenia nr 391/2013.

Minister zaznaczył także, iż w swojej decyzji brał pod uwagę występujące tendencje oraz projektowane nowe przepisy UE, w których odchodzi się od idei wyznaczania dostawców służb meteorologicznych. Wskazał, że aktualnie procedowany jest opracowany przez Komisję Europejską pakiet zmian rozporządzeń regulujących ustanowienie Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej SES (Single European Sky) - noszący nazwę SES 2+ (wniosek: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrożenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (wersja przekształcona) CC)M(2013) 410, wraz z towarzyszącym mu Komunikatem Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego i Komitetu Regionów: Przyspieszenie wdrożenia Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, COM(2013) 408), który skupia się na siedmiu obszarach, z których drugi dotyczy tzw. usług wspierających (MET, CNS, AIS). Przedmiotowy pakiet zawiera wymóg stosowania reguł przetargowych jako transparentnego wyboru dostawcy usług oferującego najlepsze warunki finansowe.

Na koniec w uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że dokonanie wyznaczenia na zapewnianie osłony meteorologicznej na potrzeby służb kontroli obszaru (ACC)

w terminie do 31 grudnia 2019 r. związane jest z tzw. drugim okresem odniesienia (RP2) systemu skuteczności działania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, który przypada zgodnie z Rozporządzeniem nr 390/2013 na lata 2015-2019. Dokonanie wyznaczenia na okres dłuższy niż okres referencyjny, zdaniem Ministra, byłoby niewłaściwe i nie dawałoby gwarancji spełnienia celów skuteczności działania ustalonych decyzją Komisji Europejskiej.

Dokonanie wyznaczenia na zapewnianie osłony meteorologicznej na potrzeby służb kontroli lotniska (TWR) oraz służb kontroli obszaru (APP) w terminie do 31 grudnia 2014r. związane jest z zasadnością powiązania tego zakresu wyznaczenia z okresem trwania pierwszego okresu odniesienia (RP1) systemu skuteczności działania instytucji zapewniających służb żeglugi powietrznej (2012-2014), w którym to koszty związane z zapewnianiem tej osłony zostały zapisane w bazie Instytutu.

Mając na uwadze fakt, iż na polskim rynku funkcjonuje więcej niż jedna certyfikowana instytucja mogąca pełnić osłonę meteorologiczną dokonanie wyznaczenia w tym zakresie poza pierwszy okres referencyjny stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie dostępu do rynku dla innych niż Instytut podmiotów świadczących służby MET, zarówno krajowych jak i certyfikowanych w innych państwach UE. Przepisy UE dotyczące SES wprowadzają bowiem swobodę zapewniania służb żeglugi powietrznej na terenie UE przez każdą instytucję posiadającą stosowny certyfikat wydany przez właściwy organ państwa członkowskiego UE.

Reasumując Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że postępowanie prowadzone w I instancji, jak i zaskarżona decyzja nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej- Państwowy Instytut Badawczy wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] kwietnia 2014r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Infrastruktury

i Rozwoju.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 127 ust. 1 Prawa lotniczego w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013r.

w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego

i wyznaczenie Instytutu jako instytucji zapewniającej służbę meteorologiczną jedynie na okres, odpowiednio, do 31 grudnia 2014r. (punkty 5 i 6 sentencji decyzji) i do 31 grudnia 2019r. (punkty 1-4 sentencji decyzji), pomimo iż:

wyznaczenie Instytutu na czas nieokreślony będzie korzystne dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w polskiej i w europejskiej przestrzeni powietrznej,

Instytut jako jedyny podmiot w Polsce posiada zasoby wystarczające do pełnienia osłony meteorologicznej lotnictwa cywilnego w pełnym zakresie,

celowość wyznaczenia Instytutu na czas nieoznaczony (a co najmniej 10-letni) potwierdził organ centralny właściwy do spraw lotnictwa cywilnego - Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w opinii z dnia [...] marca 2014r., oraz Minister Obrony Narodowej;

2) naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z punktem 15 Preambuły do Rozporządzenia nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewnienia służb żeglugi powietrznej Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (dalej "Rozporządzenie 550/2004") w zw. z art. 127 ust. 1 i ust. 2 Prawa lotniczego, art. 3 i Załącznika nr I do Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 391/2013r. z dnia 3 maja 2013r. ustanawiającego wspólny system opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej (dalej "Rozporządzenie 391/2013"), poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań bezpieczeństwa

i niezapewnienie, na skutek wydania decyzji i wyznaczenia Instytutu na okres umożliwiający uwolnienie rynku po dniu 31 grudnia 2014r., ciągłości pełnienia osłony meteorologicznej lotnictwa cywilnego;

3) naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, do czego organ był zobowiązany,

i w konsekwencji błędne uznanie, że umożliwienie wejścia na rynek ewentualnych nowych podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności w lotnictwie cywilnym w zakresie dostarczania danych i informacji meteorologicznych jest w istniejących okolicznościach uzasadnione i służyć będzie interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli, a więc interesowi publicznemu i bezpieczeństwu.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wskazane wyżej zarzuty skargi.

Zdaniem skarżącego organ wykorzystując instytucję uznania administracyjnego dla celów wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia

[...] kwietnia 2014r., wykazał się dowolnością oceny, nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy oraz nie zrealizował celów regulacji, w postaci zapewnienia bezpieczeństwa, czym naruszył przepisy art. 7, 77 i 10 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2014r., znak: [...] , którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] na podstawie której wyznaczył Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy jako instytucję zapewniającą osłonę meteorologiczną w rejonach kontrolowanych lotnisk i węzłów lotnisk (TMA) - dla Służby Kontroli Zbliżania (APP) oraz w strefach kontrolowanych lotnisk (CTR) - dla Służby Kontroli Lotniska (TWR) do dnia 31 grudnia 2014 r. a w zakresie Meteorologicznego Biura Nadzoru, Służby Informacji Powietrznej FIS, lotów ratowniczych oraz kontroli obszaru ACC - do dnia 31 grudnia 2019 r.

Postawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 127 ust 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002r Prawo lotnicze (Dz.U z 2013r., poz.1393) w związku z art. 9 Rozporządzenia Nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004r. w sprawie zapewnienia służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej ( Dz.UE L 2004.96.10), który stanowi, iż "Państwa Członkowskie mogą wyznaczyć instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczenia całości bądź części danych meteorologicznych na zasadzie wyłączności w całości lub części przestrzeni powietrznej będącej w ich gestii, uwzględniając uwarunkowania bezpieczeństwa" oraz § 2 ust 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej ( Dz.U z 2013r. poz. 608), zgodnie z którym "Minister właściwy do spraw transportu może wyznaczyć instytucję, o której mowa w art. 9 Rozporządzenia nr 550/2004, określając jednocześnie struktury przestrzeni powietrznej i rodzaj danych meteorologicznych, których dostarczenie wymaga uzyskania wyznaczenia."

Sformułowania powyższych przepisów wskazują jednoznacznie, iż uprawnienie Ministra w zakresie wyznaczenia ma charakter fakultatywny a wydane przez niego rozstrzygniecie ma cechy decyzji uznaniowej, przy czym kryterium bezpieczeństwa jest podstawowym kryterium podjęcia decyzji o wyznaczeniu.

Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 j.t. ), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w rozdziale 2 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu granic owego uznania organ nie przekroczył, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie narusza art. . 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżący Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytutu Badawczy, wystąpił zgodnie z art. 127 ust. 3 Prawa lotniczego- do ministra właściwego do spraw transportu z wnioskiem z dnia 12 lutego 2014r. o wyznaczenie Instytutu jako instytucji odpowiedzialnej za prowadzenie na zasadach wyłączności osłony meteorologicznej lotnictwa cywilnego w FIR [...] na czas nieokreślony.

Instytut posiadał certyfikat Instytucji Zapewniającej Służby Żeglugi Powietrznej nr [...] z terminem ważności do dnia [...] kwietnia 2014r. , potwierdzający, iż spełnia warunki i wymagania ustanowione przepisami Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej do prowadzenia działalności w lotnictwie cywilnym w zakresie zapewniania służby meteorologicznej dla żeglugi powietrznej oraz posiada zdolność do ich zapewniania.

Zgodnie z art. 127 ust 3 Prawa lotniczego wniosek skarżącego złożony do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, został przez ten organ sprawdzony i zaopiniowany w dniu [...] marca 2014r.. Niewiążąca opinia proponowała wyznaczenie Instytutu w całej polskiej przestrzeni powietrznej oraz na 11 lotniskach użytku publicznego na czas określony 10 lat tj. do 31 grudnia 2024r.

Należy także wskazać, iż Minister wystąpił do Prezesa Urzędu Cywilnego w dniu [...] czerwca 2014r. o zajęcie oficjalnego stanowiska w kwestii wyznaczenia Instytutu jako instytucji zapewniającej osłonę meteorologiczną na okres krótszy niż wskazany w opinii z dnia [...] marca 2014r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014r. Prezes ULC potwierdził ,iż decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2014r. w całości pokrywa się ze stanowiskiem wyrażonym w opinii z marca 2014r.

Należy więc podkreślić, iż zaskarżona decyzja zapadła po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 127 ust 1-3 ustawy Prawo lotnicze .

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wszechstronne , rzetelne i zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem , uzasadnioną interesem skarżącego Instytutu.

Minister wyjaśnił, iż wyznaczenie Instytutu na czas nieoznaczony nie byłoby korzystne dla bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego ze względu na brak aktualnego Planu Biznesowego Instytutu na okres do 2019 roku oraz brak ostatecznie zatwierdzonych lokalnych celów skuteczności działania służb żeglugi powietrznej na okres od 2015 roku. Sytuacja taka powoduje brak gwarancji realizacji przez Instytut celów Krajowego planu skuteczności działania w kolejnych latach.

Co do podnoszonej przez skarżącego, konieczność zaciągnięcia kredytu na zakup kosztownych urządzeń i instalacji na określonych lokalizacjach systemu AWOS organ podkreślił, że inwestycje te zgodnie z Krajowym Planem Skuteczności Działania Służb Żeglugi Powietrznej na lata 2012 - 2014 miały zostać rozpoczęte w 2011r. i obecnie powinny one wchodzić w ostatni etap realizacji, tym bardziej, że Instytut miał zagwarantowane środki pieniężne na zakup AWOS z opłat nawigacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Rozporządzenia wykonawczego ( UE) nr 391/2013, Minister wyjaśnił, iż nie mogło dojść do jego naruszenia, bowiem Rzeczpospolita Polska jako państwo członkowskie UE do chwili obecnej nie podjęła decyzji, o której mowa w art. 23 Rozporządzenia nr 390/2013 ustanawiającego system skuteczności działania dla służb żeglugi powietrznej i funkcji sieciowych( Dz.Urz. UE L 128 z 9 maja 2013r.). W konsekwencji bez różnicy czy osłona meteorologiczna w polskiej przestrzeni powietrznej jest sprawowana na zasadzie wyznaczenia czy w drodze postępowania konkursowego - koszty MET wchodzą w skład planów skuteczności działania i stanowią część składową opłat nawigacyjnych.

Jeśli zaś zostanie podjęta decyzja, że niektóre lub wszystkie terminalowe służby żeglugi powietrznej lub służby CNS, MET oraz AIS będą funkcjonować w FIR Warszawa w warunkach rynkowych, Komisja Europejska zostanie powiadomiona o tym fakcie na 19 miesięcy przed rozpoczęciem okresu odniesienia. Ponadto zostaną przedstawione odpowiednie dowody, o których mowa w Załączniku nr I do Rozporządzenia nr 391/2013.

Minister wyjaśnił, że w obecnej sytuacji formalno-prawnej przepisy te nie mogą mieć zastosowania, gdyż brak w Prawie lotniczym regulacji, które dawałby możliwość finansowania MET z innych źródeł niż obecnie stosowane opłaty nawigacyjne, które oparte są na przepisach Rozporządzenia nr 391/2013. Tak więc niezależnie od tego czy osłona meteorologiczna będzie sprawowana na podstawie decyzji o wyznaczeniu czy w drodze konkursu, to służba meteorologiczna lotnictwa cywilnego nie będzie funkcjonować w warunkach rynkowych w rozumieniu Rozporządzenia nr 391/2013.

Należy także wskazać, iż organ wyjaśnił, iż dokonanie wyznaczenia na zapewnianie osłony meteorologicznej na potrzeby służb kontroli obszaru (ACC)

w terminie do 31 grudnia 2019 r. związane jest z tzw. drugim okresem odniesienia (RP2) systemu skuteczności działania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, który przypada zgodnie z Rozporządzeniem nr 390/2013 na lata 2015-2019. Dokonanie wyznaczenia na okres dłuższy niż okres referencyjny, zdaniem Ministra, byłoby niewłaściwe i nie dawałoby gwarancji spełnienia celów skuteczności działania ustalonych decyzją Komisji Europejskiej.

Dokonanie wyznaczenia na zapewnianie osłony meteorologicznej na potrzeby służb kontroli lotniska (TWR) oraz służb kontroli obszaru (APP) w terminie do 31 grudnia 2014r. związane jest z zasadnością powiązania tego zakresu wyznaczenia z okresem trwania pierwszego okresu odniesienia (RP1) systemu skuteczności działania instytucji zapewniających służb żeglugi powietrznej (2012-2014), w którym to koszty związane z zapewnianiem tej osłony zostały zapisane w bazie Instytutu.

Dokonanie zaś wyznaczenia w tym zakresie poza pierwszy okres referencyjny stanowiłoby nieuzasadnione ograniczenie dostępu do rynku dla innych niż Instytut podmiotów świadczących służby MET, zarówno krajowych jak i certyfikowanych w innych państwach UE. Przepisy UE dotyczące SES wprowadzają bowiem swobodę zapewniania służb żeglugi powietrznej na terenie UE przez każdą instytucję posiadającą stosowny certyfikat wydany przez właściwy organ państwa członkowskiego UE.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż zgodnie z pkt 15 Preambuły do Rozporządzenia nr 550/2004 "Państwa Członkowskie, opierając się na własnych analizach oraz uwarunkowaniach związanych z bezpieczeństwem, powinny wyznaczyć jednego lub więcej służb meteorologicznych w odniesieniu do całości bądźŸ części przestrzeni będącej w ich zakresie odpowiedzialności, bez potrzeby organizowania przetargów ".

Jak zostało to już powyżej podkreślone wyznaczenia tego dokonuje się biorąc pod uwagę kryterium bezpieczeństwa , które w sprawie niniejszej zostało w pełni uwzględnione.

Mając na względzie zakres kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do decyzji uznaniowej, nie można skutecznie postawić organowi zarzutu, iż zaskarżona decyzja została wydania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zaś wyznaczenia dokonano respektując kryterium bezpieczeństwa.

Kwestia przygotowania przez Instytut personelu w obszarze MET , obejmującego odpowiednie wyszkolenie z pewnością bardzo kosztowne nie może być okolicznością przesadzającą o zasadności wyznaczenia bezterminowego na rzecz Instytutu.

Za wyznaczeniem terminowym przemawiają także projektowane przez Komisję Europejską zmiany legislacyjne sygnalizowane w dokumencie " Wniosek . Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrożenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej wersja przekształcona".

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).