Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1024/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi I. S. i O. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu działki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Dnia 29 marca 1991 r. K. K., O. K. i I. S. złożyły wniosek o zwrot przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości, obejmujących, między innymi działki nr "1" i "2".

Z akt sprawy wynika, że umową sprzedaży zawartą w dniu [...] grudnia 1977 r., Skarb Państwa działając na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nabył od wnioskodawczyń działki, między innymi działkę nr "1" i "2". Działki te zostały nabyte na cel związany z budowa osiedla mieszkaniowego "[...]".

Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1980 r. ustanowiono na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. prawo użytkowania wieczystego działek, w tym między innymi działek nr "3" i "4".

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta [...] rozpoznał wniosek i orzekł w przedmiocie zwrotu działek w następujący sposób:

- w pkcie 1) orzekł o zwrocie działek nr "5" o pow. 0,0313 ha, nr "6" o pow. 0,1579 ha, objętych [...], nr "7" o pow. 0,1225 ha, nr "8" o pow. 0,0063 ha, objętych [...] i nr "9" o pow. 0,0309 ha, objętej [...], nr "10" o pow. 0,0089 ha, nr "11" o pow. 0,0114 ha, nr "12" o pow. 0,0021 ha, nr "13" o pow. 0,0195 ha, objętych [...] i nr "14" o pow. 0,0017 ha, objętej [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr "3", nr "4", nr "15", nr "16", nr "17" i nr "18", obr. [...] na rzecz następujących osób: O. K. c. M. i K. w ½ części, I. S. c. M. i K. w ½ części;

- w punkcie 2 zobowiązał osoby wymienione w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 34 728,00 zł (słownie złotych: trzydzieści cztery tysiące siedemset dwadzieścia osiem 00/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, a mianowicie: O. K. - do zwrotu kwoty 17364,00 zł i I. S. — do zwrotu kwoty 17 364,00 zł;

- w punkcie 3 ustalił, że należność określoną w punkcie 2 należało wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto Urzędu Miasta [...] w Banku [...] nr konta: [...] lub w kasie Urzędu, al. [...];

- w punkcie 4 orzekł o odmowie zwrotu działki nr "19" o pow. 0,2278 ha, objętej [...], położoną w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr "18’ obr. [...] jedn. ewid. [...] na rzecz: O. K. i I. S.;

- w punkcie 5 orzekł o umorzeniu na wniosek: O. K. i I. S., postępowania o zwrot działek: nr "20" i "21", obr. [...] jedn. ewid. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało w dniu 29 marca 1991 r. na wniosek: K. K., O. K. i I. S., które roszczeniem objęły działki: nr "5", nr "7", nr "10", nr "11", nr "22", nr "23", nr "24", nr "12", nr "13", nr "19", nr "20" i nr "21", obr. [...] jedn. ewid. [...] Wniosek ten został sprecyzowany pismami z dnia: 4 czerwca 1996 r., 5 lipca 2002 r., 24 września 2002 r. i 17 marca 2006 r.

W dniu 17 marca 2006 r. wnioskodawczynie wycofały zgłoszone roszczenie w stosunku do działek: nr "20" i nr "21", obr. [...] jedn. ewid. [...], co spowodowało konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowych działek na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustalono, że umową sprzedaży Rep. A I Nr [...] zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 1977 r., w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki: nr "4:", nr "3" i nr "15", obr. [...], zostały wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 15 kwietnia 1977 r. nr [...] oraz z dnia 24 września 1976 r. nr [...].

W dacie wywłaszczenia (nabycia) działki: "4", nr "3" i nr "15", obr. [...] stanowiły współwłasność: K. K., O. K. i I. S. -po 1/3 części.

Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 27 maja 1981 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa zostały wywłaszczone działki: nr "17" i nr "16", obr. [...], na cele rozbudowy ul. [...] w K., zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 04.09.1978 r.

W sentencji decyzji jako współwłaścicielki działek: nr "17" i nr "16", obr. [...], wskazane były: K. K. w 2/3 częściach, O. K. w 1/6 części i K. S. w 1/6 części.

Natomiast decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 15 sierpnia 1980 r. nr [...] działka nr "18", obr. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 24 września 1976 r. nr [...]. W sentencji tej decyzji jako współwłaścicielki działki nr "18", obr. [...], wskazane były: K. K. w 4/6 częściach, O. K. w 1/6 części i K. S. w 1/6 części.

W trakcie prowadzonego postępowania zmarła jedna z wnioskodawczyń K. K., a na podstawie postanowienia Sądu Rejowego dla [...] w K. Wydział l Cywilny z dnia [...] września 2001 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłej nabyły: I. S. i K. K. - po ½ części.

Ponadto O. K. po rozwiązaniu małżeństwa orzeczonego wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia [...] maja 1999 r. sygn. akt [...], powróciła do nazwiska "K.", co potwierdza odpis skrócony aktu małżeństwa wydany przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. z dnia [...] września 1999 r. nr [...].

Podano, że analiza dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej zgromadzonej w aktach sprawy wskazuje, że operatem nr [...] z dnia 3 marca 1978 r. działka nr "17", obr. [...], podzieliła się na działki: nr "25" o pow. 0,0017 ha i nr "26" o pow. 0,0211 ha, działka nr "3", obr. [...], podzieliła się na działki: nr "27" o pow. 0,0245 ha i nr "28" o pow. 0,1230 ha, działka nr "16", obr. [...], podzieliła się na działki: nr "29" o pow. 0,0080 ha i nr "30" o pow. 0,0128 ha, działka nr "4", obr. [...], podzieliła się na działki: nr "31" o pow. 0,1670 i nr "32" o pow. 0,0062 ha.

Umową użytkowania wieczystego Rep A. I Nr [...] zwartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 1980 r. między innymi działki: nr "4’ i nr "3", obr. [...], zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Następnie operatem modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr [...] z dnia 27 czerwca 1995 r. działki położone w obr. [...] zmieniły oznaczenie i powierzchnie, a mianowicie:

- nr "15" o pow. 0,0383 ha na nr "24" o pow. 0,0309 ha,

- nr "27" o pow. 0,0245 ha na nr "5’ o pow. 0,0318 ha,

- nr "28’ o pow. 0,1230 ha na nr "7" o pow. 0,1225 ha,

- nr "31" o pow. 0,1670 ha na nr "6" o pow. 0,1579 ha,

- nr "32" o pow. 0,0062 ha na nr "8" o pow.0,0063 ha,

- nr "25" o pow. 0,0017 ha na nr "12" o pow. 0,0021 ha,

- nr "26" o pow. 0,0211 ha na nr "13" o pow. 0,0195 ha,

- nr "29" o pow. 0,0080 ha na nr "10" o pow. 0,0088 ha,

- nr "30", o pow. 0,0128 ha na nr "11" o pow. 0,0114 ha.

Z kolei operatem nr [...] z dnia 26 czerwca 1991 r., działka nr "18", obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, podzieliła się na działki: nr "33" o pow. 0,2327 ha i nr "34" o pow. 0,0010 ha. Następnie działka nr "34", obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z innymi utworzyły działkę nr "35" o pow. 0,0798 ha.

Operatem modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr [...] z dnia 27.06.1995 r. działka nr "35’, obr. [...] jedn. ewid. [...], zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr "36" o pow. 0,0806 ha, a działka nr "33", obr. [...] jedn. ewid. [...], zmieniła oznaczenie i powierzchnie na działkę nr "37" o pow. 0,2278 ha.

W dniu 28 lutego 2003 r. przez Urząd Miasta K. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której ustalono, że działki: nr "13" i nr "11", obr. [...] jedn. ewid. [...], stanowiły wąski pas gruntu porośnięty trawą. Z kolei działki: nr "12" i nr "10", obr. [...] jedn. ewid. [...], również stanowiły wąski pas gruntu utwardzony żwirem. Działki: nr "24" i nr "6", obr. [...] jedn. ewid. [...], były porośnięte wieloletnią trawą, dwoma słupami betonowymi telefonicznymi oraz studzienkami wodnymi (podłącza) i kilkoma drzewami. Na przedmiotowym terenie nie stwierdzono żadnych prac inwestycyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

W stosunku do działek: nr "7" i nr "8", obr. [...] jedn. ewid. [...], umową Rep. A [...] zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1998 r. rozwiązano umowę użytkowania wieczystego Rep. A I [...] z dnia 8 stycznia 1980 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K.. Natomiast w stosunku do działek: nr "5" i nr "6", obr. [...] jedn. ewid. [...], zrzeczono się prawa użytkowania wieczystego, co zostało stwierdzone w akcie notarialnym Rep. Nr [...] z dnia 7 października 2005 r.

Z odpisu z ksiąg wieczystych [...], [...], [...] oraz [...] wynika, że działki: nr "7", nr "23", nr "24", nr "10", nr "11", nr "12", nr "13" i nr "6", obr. [...] jedn. ewid. [...], stanowią własność Gminy K..

Natomiast odpis z księgi wieczystej [...] wskazuje, że działka nr "37", obr. [...] jedn. ewid. Podgórze, stanowi własność Gminy K., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", które zostało ujawnione księdze wieczystej w dniu 13 maja 1981 r.

Z odpisu z księgi wieczystej [...] wynika, że objęta nią jest działka nr "35", obr. [...] jedn. ewid. [...], która stanowi własność Gminy K., a jej zmiana oznaczenia na działkę nr "38" nie została ujawniona w księdze wieczystej.

Organ I instancji wskazał, że aktualnie podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1. Stosownie do postanowień powołanych przepisów przesłankami zwrotu nieruchomości są:

po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot;

po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub ich części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wskazano, by nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Następnie organ powołał treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W kontekście wyżej powołanych przepisów ustawy stwierdzono, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei przepis art. 229 ustawy znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) stanowiąc, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdy została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r.

Podniesiono, że do wyłączenia ciążącego na ww. podmiotach obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Powyższe ustalenie odnosi się do działki nr "37", obr. [...] jedn. ewid. [...], która znajduje się w granicach działki nr "18" obr. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 15 sierpnia 1980 r. nr [...]. Działka te, zgodnie ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej [...], stanowi aktualnie własność Gminy K. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie w stosunku do działki nr "37" obr. [...] jedn. ewid. [...], która znajdują się w granicach wywłaszczonej działki nr "18’ obr. [...], spełnione zostały przedstawione wyżej przesłanki art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decydujące o nieprzysługiwaniu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to należało odmówić wnioskodawcom zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Rozpoznając dalej roszczenie o zwrot nieruchomości w zakresie obejmującym działki: nr "5", nr "6", nr "7", nr "8", nr "9", nr "10", nr "11", nr "12", nr "13" i części działki nr ‘36", położone w obrębie [...] jedn. ewid. [...], znajdujących się w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr "3", nr "4", nr "15", nr "16", nr "17" i nr "18", obr. [...], rozważono czy w stosunku do wymienionych wyżej działek, spełnione zostały przesłanki zwrotu, o których mowa wyżej.

Dokonane w sprawie ustalenia, zdaniem organu, bez wątpienia dowodzą, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawczynie są poprzednimi współwłaścicielkami i spadkobiercami, a działki: nr "3’, nr "4’, nr "15", nr "16", nr "17" i nr "18", obr. [...], zostały wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wymienionej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dla stwierdzenia, czy i trzecia przesłanka zwrotu została spełniona dokonano oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 27 maja 1981 r. nr [...], działki: nr "17" i nr "16" obr. [...], zostały wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa po rozbudowę ul. [...].

Natomiast treść planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzjami z dnia 15 kwietnia 1977 r. nr [...] oraz z dnia 24 września 1976 r. nr [...], które były podstawą wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa działek: nr "4", nr "3’, nr "15" i nr ‘39", obr. [...], wskazuje, że były one niezbędnie pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", a w szczególności pod budowę ulicy wraz z chodnikami oraz miejsc parkingowych -140 stanowisk.

W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2008 r. stwierdzono, że część działki: nr "37" obr. [...], w granicach działki nr "39" jest ogrodzona ogrodzeniem wykonanym z siatki drucianej wspartej na słupkach, która porośniętą jest trawą i krzewami ozdobnymi. Na terenie działki nr "36" zlokalizowany jest serwis klimatyzacji "[...]". Pozostałe działki wnioskowane do zwrotu, stanowią teren porośnięty wysoką, nie koszoną trawą, chwastami, samosiejkami drzew i krzewów. Na opisywanym terenie brak jest oznak realizacji celu wywłaszczenia, a obszar ten sprawia wrażenie pozostającego bez opieki.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono dodatkowo postępowanie wyjaśniające w zakresie obciążeń, które wykazało, że wnioskowane do zwrotu działki: nr "5", nr "10", nr "11", nr "22", nr "24", nr "12’ i nr "13’, obr. [...] jedn. ewid. [...], nie są obciążone prawami rzeczowymi oraz nie są objęte umowami dzierżawy, najmu i użyczenia na rzecz osób trzecich, a także nie stanowią przedmiotu postępowania dotyczącego ustanowienia służebności.

Ponadto na wnioskowanych do zwrotu działkach nie ma sieci energetycznych, cieplnych i gazowych.

Natomiast z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 5 sierpnia 2008 r. znak: [...] wynika, że działki: nr "5", nr "7", nr "8", nr "24", nr "13", nr "37", obr. [...] jedn. ewid. [...], nie posiada sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Natomiast na działkach: nr "13", nr "10", nr "11", nr "22" przebiega miejska sieć wodociągowa Ø 110 PCW przekazana do użytku protokołem spisanym w dniu 14 lutego 1995 r., oraz przyłącza wodociągowe, a na działce nr "36", obr. [...] jedn. ewid. [...], znajdują się przyłącza wodociągowe oraz kanalizacyjne do budynku przy ul. [...].

Z treści pisma Telekomunikacji Polskiej S.A. w K. z dnia 14.08.2008 r. znak: [...] wynika, że przez działki: nr "10", nr "22’, nr "12", obr. [...] jedn. ewid. [...] przebiega sieć teletechniczna napowietrzna wybudowana w roku 1998 r.

Analizując dokumentację geodezyjne - kartograficzną zgromadzoną w aktach sprawy ustalono, iż od daty wywłaszczenia do chwili obecnej na wywłaszczonej nieruchomości, w części zawnioskowanej do zwrotu, nie została wybudowana ulica wraz z chodnikami oraz miejsca parkingowe - 140 stanowisk, ani też rozbudowa ul. [...].

Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie, przedstawione wyżej, pozwalają więc na ocenę wniosku poprzednich właścicieli i spadkobierców w świetle powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazują, że należy uznać działki: nr "5’, nr "10’, nr "11", nr "6", nr "25", nr "12" i nr "13" i część działki nr "36", pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...], za zbędne, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o ich zwrocie.

W celu określenia przedmiotu zwrotu projektem podziału nieruchomości sporządzonym przez geodetę uprawnionego A. G., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 04.12.2009 r. nr [...], działka nr "36" o pow. 0,0806 ha pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. podzieliła się na działki: nr "14" o pow. 0,0017 ha i nr "40" o pow. 0,0789 ha. Powstała w ten sposób działka nr "14" o pow. 0,0017 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], odpowiada części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr "39" obr. [...] i stanowi przedmiot zwrotu objęty niniejszą decyzją.

Dalej podano, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania (jak również nieruchomości zamiennej, jeżeli taka została przyznana) stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyliczona kwota odszkodowania została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto wskazano na treść art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że "najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna", co oznacza, że umowa dzierżawy z dnia 16 lipca 2008 r. nr [...] wygaśnie z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...] w zakresie zwrotu działki nr "7’ o pow. 0.1225 ha oraz nr "23’ o pow. 0,0063 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., pismem z dnia 6 września 2010 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., zarzucając w tym zakresie organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na omyłkowym przyjęciu, ze działki nr "7" oraz nr "23" nie znajdują się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., przez co zdaniem odwołującego w odniesieniu do tych nieruchomości organ I instancji błędnie stwierdził, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Równocześnie wskazano, że umową z dnia 1 października 1998 r. Rep. [...] zawartą w formie aktu notarialnego rozwiązano umowę użytkowania wieczystego z dnia [...] stycznia 1980 r. Rep. [...] o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. jedynie w części dotyczącej działek nr "6" i nr "22" obr. [...] jedn. ewid. [...]. Natomiast działki nr "7’ o pow. 0,1255 ha oraz nr "8" o pow. 0,0063 ha Obr. [...] jedn. ewid. [...] nadal pozostają w użytkowaniu wieczystym odwołującej spółdzielni i wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił przed 1 stycznia 1998 r., a tym samym ma do nich zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. w części dotyczącej:

a) pkt 1 w zakresie zwrotu działki nr "7" o pow. 0.1225 ha oraz nr "23" o pow. 0,0063ha obr. [...] jedn. ewid. [...], oraz

b) pkt 2 i pkt 3 dotyczących rozliczeń z tytułu zwrotu działek: nr "5", nr "22", nr "7", nr "23", nr "24", nr "10", nr "11", nr "12", nr "13" i nr "14", pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr "3’, nr "4’. nr "15", nr "16", nr "17" i nr "18" i orzekł w ten sposób, że:

1) odmówił zwrotu działki nr "7" o pow. 0.1225 ha oraz nr "23" o pow. 0,0063 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętych [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr "3" i nr "4" na rzecz O. K. w ½ części i I. S. w ½ części;

2) orzekł o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 24 947,00 zł (słownie: dwadzieścia cztery tysiące dziewięćset czterdzieści siedem złotych 00/100), odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, o których zwrocie Starosta [...] orzekł w części pkt. l decyzji z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...], a to działek nr "5’ o pow. 0,0313 ha, nr "6" o pow. 0,1579 ha. objętych [...], nr "24" o pow. 0.0309 ha, objętej [...], nr "10" o pow. 0,0089 ha, nr "11" o pow. 0,0114 ha, nr "12" o pow. 0,0021 ha. nr "13" o pow. 0.0195 ha. objętych [...] i nr "14" o pow. 0.0017 ha, objętej [...], pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...], a mianowicie:

a) O. K. c. M. i K. w ½ cz. tj. zwrotu kwoty 12 473,50 zł (słownie: dwanaście tysięcy czterysta siedemdziesiąt trzy złote 50/100)

b) I. S. c. M. i K. w ½ cz. tj. zwrotu kwoty 12 473,50 zł (słownie: dwanaście tysięcy czterysta siedemdziesiąt trzy złote 50/100).

W uzasadnień organ wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...] jest nie tylko zaskarżona w część pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...] w zakresie zwrotu działki nr "7" o pow. 0.1225 ha oraz nr "23" o pow. 0,0063 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], ale również pkt 2 i 3 tej decyzji dotyczące rozliczeń z tytułu zwrotu działek: nr "5’, nr "6", nr "7", nr "23", nr "24", nr "10", nr "11", nr "12", nr "13" i nr "14", pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr "3", nr "4", nr "15", nr "16’, nr "17" i nr "18".

W związku z tym w pozostałym zakresie decyzja Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...] stała się ostateczna (dotyczy to części pkt 1 dotyczącego zwrotu działek: nr "5", nr "6’, nr "9’, nr "10", nr "11", nr "12", nr "13" i nr "14", pół. w obr. [...] jedn, ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr "3", nr "4’, nr "15", nr "16", nr "17" i nr "18" oraz w pkt 4 o odmowie zwrotu działki nr "37’, obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej działki nr "18" obr. [...] jedn. ewid. [...] na rzecz: O. K. i I. S. oraz pkt 5 o umorzeniu na wniosek O. K. i I. S., postępowania o zwrot działek: nr "41" i nr "42", obr. [...] jedn. ewid. [...].

Wyjaśniono, że wskazany powyżej zakres postępowania odwoławczego wynika z faktu, że decyzja o zwrocie nieruchomości zawiera dwa elementy: rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania przyznanego stronom z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jest to jednak jedno powiązane wzajemnymi uwarunkowaniami postępowanie, w którym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania.

Podniesiono, że z uwagi na zasadność zarzutów sformułowanych w odwołaniu pozostawienie ww. decyzji w obecnym kształcie w obrocie prawnym nie jest możliwe. Z tego względu również nie jest możliwy brak ingerencji przez organ odwoławczy w pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...], bowiem z uwagi na fakt że działki nr "7" ha oraz nr "23" obr. [...] jedn. ewid. [...] nie mogą podlegać zwrotowi (co poniżej zostanie szczegółowo uzasadnione), prowadziłoby to do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia w kwestii rozliczeń z tego tytułu.

Organ odwoławczy podzielił w większości ustalenia faktyczne organu I instancji.

W toku postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji ustalono, że działki nr "7" i nr "23" obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowią aktualnie własność Gminy K. i pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., a wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił 9 stycznia 1980 r.

Równocześnie ustalono, że powołana przez Starostę [...] umowa z dnia 1 października 1998 r. Rep. A [...] zawarta w formie aktu notarialnego, która miała jakoby dotyczyć rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z dnia 8 stycznia 1980 r. Rep. A I [...] o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. w zakresie działki nr "7" i nr "23" obr. [...] jedn. ewid. [...], w istocie dotyczyła rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z dnia 9 stycznia 1980 r. Rep. A I nr [...] w części dotyczącej prawa wieczystego użytkowania gruntu stanowiącego działki nr "5’ o pow. 0.0313 ha i nr "6" o pow. 0.1579 ha. obr. [...] jedn. ewid. [...].

Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami co uszło uwadze organowi I instancji. W związku z powyższym, należało uznać że Starosta [...] w decyzji z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...] w pkt 1 nieprawidłowo orzekł o zwrocie działki nr "7" o pow. 0.1225 ha oraz nr "23" o pow. 0,0063 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr "3" i nr "4", z uwagi na negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która występuje w przedmiotowej sprawie. W związku z tym należało uchylić ww. decyzję Starosty [...] w zakresie nr "7" o pow. 0.1225 ha oraz nr "23" o pow. 0,0063 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek nr ‘3" i nr "4’ obr. [...].

W związku z powyższym wobec uchylenia części pkt 1 zaskarżonej decyzji w zakresie zwrotu działek nr "7" o pow. 0,1225 ha, nr "23" o pow. 0.0063 ha, z przyczyn wyżej omówionych, zaszła też konieczność uchylenia pkt 2 i 3 tego rozstrzygnięcia rozstrzygającego o rozliczeniach z tytułu zwrotu i wydania w tym zakresie reformatoryjnego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1977 r. Rep. AI Nr [...], zawartą w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki: nr "4’, nr "3’ i nr "15", nr "43", nr "44" i nr "45’ o łącznej powierzchni 2 ha 52 a 98 m2 oraz połowa działek nr "46", "47", "48" o łącznej pow. 6 a 87 m2 , zostały wywłaszczone (nabyte) na rzecz Skarbu Państwa za łączna cenę 472 862 zł, w tym grunt za 461 547 zł, zaś składniki rolne za 11 315 zł (w pkt IV umowy wskazano, że cena zostanie zapłacona w terminie trzech miesięcy od dnia zawarcia umowy). Natomiast decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 15 sierpnia 1980 r. nr [...] działka nr "18" o pow. 2337 m2, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, za łączną kwotę odszkodowania 46 551 zł, w tym za grunt przyznano odszkodowanie w kwocie 42 066 zł, zaś za składniki rolne w kwocie 4 485 zł (w uzasadnianiu decyzji wskazano, iż odszkodowanie za grunt zostanie wypłacone w terminie trzech miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna – ww. decyzja stała się ostateczna 10 września 1980 r.).

Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 27 maja 1981 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa zostały wywłaszczone m.in. działki: nr "17" o pow. 228 m2 i nr "16" o pow. 208 m2, natomiast odszkodowanie za ww. nieruchomości zostało ustalone w łącznej wysokości 389 104 zł, w tym za grunt 204 899 zł, za składniki budowlane 184 205 zł.

Dalej podano, że jak ustalił organ I instancji podczas rozprawy administracyjnej w dniu 27 sierpnia 2008 r. odnośnie działek podlegających zwrotowi: "(...) Pozostałe działki wnioskowane do zwrotu stanowią teren porośnięty wysoką nieskoszoną trawą chwastami samosiejkami drzew i krzewów. Na opisywanym terenie brak jest oznak realizacji celu wywłaszczenia, a obszar ten sprawia wrażenie pozostającego bez opieki".

Organ podniósł, że w decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. w części niezaskarżonej orzeczono o zwrocie działek: nr "32" o pow. 0,0313 ha, nr "22" o pow. 0,1579 ha., nr "9" o pow. 0.0309 ha, nr "10" o pow. 0,0089 ha, nr "11" o pow. 0,0114 ha, nr "12" o pow. 0,0021 ha, nr "13’ o pow. 0.0195 ha, nr "14" o pow. 0.0017 ha, pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr "3", nr "6". nr "15", nr ‘16", nr "17" i nr "18", obr. [...] na rzecz następujących osób: O. K. w ½ części, I. S. w ½ części.

W kontekście powyższego ustalono odnośnie zwrotu działek nr "9" o pow. 0.0309 ha, nr "22" o pow. 0,1579 ha, nr "32" o pow. 0,0313 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], że zwracana łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 0.2201 ha. Do waloryzacji przyjęto cenę nieruchomości o pow. 2.5985 ha z umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1977 r. Rep. A I Nr [...] proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości (0.2201 ha - wywłaszczono 2.5985 ha), która wynosiła za cały grunt 461 547 zł. Wyżej wskazana kwota odszkodowania zwaloryzowana - w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" za okres od marca 1978 r. do kwietnia 2011 r. Uwzględniając powierzchnię nieruchomości zwracanej ustalono, iż zwaloryzowana kwota odszkodowania wyniosła 14 245,00 zł.

Następnie odnośnie zwrotu działek nr 642/7 o pow. 0,0089 ha, nr "11" o pow. 0,0114 ha, nr "12" o pow. 0,0021 ha, nr "13’ o pow. 0.0195 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], zwracana łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 0.0419 ha. Do waloryzacji przyjęto kwotę odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0.0436 ha, ustalonego decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 27 sierpnia 1987 r. nr [...] tj. za grunt 204899,00 zł proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości (0.0419 ha - wywłaszczono 0.0436 ha). Wyżej wskazana kwota odszkodowania zwaloryzowana w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" za okres od września 1987 r. do kwietnia 2011 r. Uwzględniając powierzchnię nieruchomości zwracanej ustalono, iż zwaloryzowana kwota odszkodowania wyniosła 10 595,00 zł.

Z kolei odnośnie zwrotu działki nr "14" o pow. 0.0017 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], zwracana łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 0.0017 ha. Do waloryzacji przyjęto kwotę odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 0.2337 ha ustalonego decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 15 sierpnia 1980 r. nr [...] tj. za grunt 42 066,00 zł proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości (0.0017 ha - wywłaszczono 0.2337 ha). Wyżej wskazana kwota odszkodowania zwaloryzowana w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" za okres od grudnia 1980 r. do kwietnia 2011 r. Uwzględniając powierzchnię zwracanej nieruchomości ustalono, iż zwaloryzowana kwota odszkodowania wyniosła 107,00 zł.

Reasumując ustalono, że łączna kwota zwaloryzowanego odszkodowania, którą winny zwrócić wnioskodawczynie (O. K. w ½ części, I. S. w ½ części) z tytułu zwrotu nieruchomości oznaczonej jako nr "5" o pow. 0,0313 ha, nr "22" o pow. 0,1579 ha., nr "9’ o pow. 0.0309 ha, nr "10" o pow. 0,0089 ha, nr "11" o pow. 0,0114 ha, nr "12" o pow. 0,0021 ha, nr "13’ o pow. 0.0195 ha, nr "14" o pow. 0.0017 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonych (nabytych) działek: nr "3", nr "4’, nr "15", nr "16", nr "17" i nr "18", obr. [...], wynosi obecnie 24 947 ,00 zł.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyły I. S. i O. K., reprezentowane przez pełnomocnika adwokat L. D., w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2010 r. w pkt 1 w zakresie zwrotu działki nr "7’ o pow. 0,1225 ha oraz nr "8" o pow. 0,0063 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] i orzeczenia o odmowie zwrotu działki nr "7" oraz nr "8". Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych zawartej w art. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie art. 229 oraz art. 241 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozbawiło skarżące nabytego już roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz możliwości skorzystania z instytucji rozwiązania użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjne.

Skarżące wniosły o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 229 oraz art. 241 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepisy te nie regulują osobno sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz gdy przed wejściem w życie tej ustawy została wydana już nieostateczna decyzja o rozwiązaniu użytkowania wieczystego w celu umożliwienia zwrotu nieruchomości byłym właścicielom.

Nadto skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzeni oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sporne działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste na ten sam cel, na który zostało dokonane wywłaszczenie. Tym samym, pomiędzy ustanowieniem użytkowania wieczystego a wywłaszczeniem nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżących istniał ścisły związek, polegający na tym, że nieruchomość została wywłaszczona właśnie po to, aby oddać ją w użytkowanie wieczyste podmiotowi, który na nich miał realizować cel wywłaszczenia. Poza sporem pozostaje, że cel ten nie został dotychczas zrealizowany, działki są zaniedbane i porośnięte trawą.

W tym stanie rzeczy, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w dniu 18 grudnia 1997 r. Zarząd Miasta K. wydał decyzję o rozwiązaniu użytkowania wieczystego w zakresie między innymi spornych działek. Decyzja ta została zaskarżona i w związku ze zmianą stanu prawnego z dniem 1 stycznia 1998 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z 12 lutego 1998 r. uchyliło decyzję o rozwiązaniu użytkowania wieczystego i umorzyło postępowanie w sprawie.

Podniesiono, że wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z punktu widzenia skarżących, pozbawiło je zatem istniejącego i ukształtowanego roszczenia o zwrot spornych działek, nie tyle poprzez wprowadzenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale poprzez brak jakichkolwiek przepisów regulujących sytuacje takie, jak wyżej opisana, Poprzez przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa, ustawodawca nie tylko ograniczył prawa właścicieli gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, ale przede wszystkim - jeżeli dokonywano rozwiązania użytkowania wieczystego w celu zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi - pozbawiał byłego właściciela możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet jeżeli - tak jak w omawianym przypadku - została wydana już nieostateczna decyzja o rozwiązaniu użytkowania wieczystego. O ile zatem pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości możliwości wywłaszczenia nieruchomości na cel, który miał być realizowany przez użytkownika wieczystego odpowiadała możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego, jeżeli cel ten nie był realizowany, o tyle pod rządami nowej ustawy ten związek został zerwany. Tym samym, mimo wyjątkowego charakteru wywłaszczenia i przyznania byłym właścicielom roszczenia o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, skarżące, poprzez zmianę przepisów zostały pozbawione zaawansowanego w realizacji roszczenia, co godzi w konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

Co istotne, sądy administracyjne jedynie kontrolują działalność organów administracji, nie mając - co do zasady - żadnych uprawnień do zastępowania administracji przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych.

Po przeprowadzeniu kontroli odwoławczego postępowania administracyjnego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie zawiera uchybień prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu uzasadniających jej uchylenie.

W istocie spór między stronami dotyczy wykładni art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.". W ocenie skarżących przepis ten nie powinien mieć w tej sprawie zastosowania, ponieważ ogranicza on możliwość skutecznego domagania się przez skarżące zwrotu nieruchomości przejętych poprzednio na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego, które to osiedle na działkach nr "7" i nr "8" nie powstało. Skarżące zawnioskowały również, że gdyby sąd administracyjny nie podzielił ich poglądu, to zasadnym powinno być skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 229 u.g.n i art. 241 pkt 1 u.g.n. z art. 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepisy te nie regulują osobno sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i gdy przed wejściem w życie tej ustawy została wydana już nieostateczna decyzja o rozwiązaniu użytkowania wieczystego obejmująca przedmiotowe działki w celu umożliwienia zwrotu nieruchomości byłym właścicielom.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym tą sprawę

stoi na stanowisku, że powołane art. 229 i 241 pkt 1 u.g.n. nie zawierają treści pozwalających na dokonanie ich wykładni zgodnie z żądaniem skarżących, ani też nie są one sprzeczne z art. 2 lub 64 Konstytucji RP.

Przede wszystkim art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (tzn. żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej tej ustawy (czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przepis ten zawiera precyzyjną normę prawną, mocą której generalnie przyznane prawo (roszczenie) domagania się zwrotu wywłaszczone nieruchomości w sytuacji braku realizacji celu wywłaszczenia, zostaje odebrane byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, jeżeli na tak wywłaszczonej nieruchomości zostało przed dniem 1 stycznia 1998 r. ustanowione prawo użytkowania wieczystego wraz z wpisem przed tą datą tego prawa do księgi wieczystej. Tak też przepis ten jest interpretowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, opub. w Lex nr 290617 "Jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy").

Nie ulega przy tym wątpliwości, że obie działki (obecnie oznaczone numerami nr "7" i nr "8") zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" 8 stycznia 1980 r., a wpis do księgi wieczystej nastąpił 9 stycznia 1980 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji ani nie pozbawiono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prawa użytkowania wieczystego ww. działek, ani nie wykreślono tego prawa z księgi wieczystej.

Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. polega na prawnej ochronie osób trzecich, które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, opub. w LEX nr 745124). Nie należy do kompetencji sądów administracyjnych ocena kierunków lub wariantów legislacji bądź ocena wartości, które ustawodawca w danym przepisie uznał za zasadną do ochrony. Niewątpliwie zaś z treści art. 229 u.g.n. wynika przyznanie przede wszystkim ochrony osobom (podmiotom), które uzyskały wpis przysługującego im prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. a tym samym odmowa jakichkolwiek praw podmiotowych osobom w stosunku do tych nieruchomości, które to osoby wcześniej były właścicielami takich nieruchomości i prawo własności utraciły na skutek aktów wywłaszczeniowych lub aktów zrównanych z nimi. Przyznanie prymatu praw jednych osób wobec roszczeń innych stanowi domenę ustawodawcy i wybór przez niego pewnych wartości aksjologicznych. Z kolei art. 241 pkt 1 u.g.n. to typowy przepis derogacyjny, który uchylił moc obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Przepis ten w klarowny sposób określił końcową datę obowiązywania ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Powołane przez skarżące art. 2 i 64 Konstytucji RP nie zawierają norm prawnych sprzecznych z art. 229 lub 241 pkt 1 u.g.n.

Art. 2 Konstytucji RP zawiera podstawową zasadę ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej, mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika przede wszystkim domniemanie konstytucyjności prawa prawidłowo stanowionego i ogłoszonego. Jak podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego kształtowanie treści obowiązującego prawa, odpowiednio do założonych celów politycznych i gospodarczych, należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym względzie znaczna swoboda (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt P 110/08, opub. w OTK-A 2011/4/31). Ustawodawca uznając, że tak samo będzie regulował (w istocie nie wprowadzając zróżnicowania ustawowego) osoby, które do dnia 1 stycznia 1998 r. nie starały się o rozwiązanie stosunku prawa użytkowania wieczystego, jak i te, które takie starania podjęły, ale nie doprowadziły one do uzyskania rozwiązania w drodze ostatecznej decyzji – nie naruszył zakresu przyznanego mu swobody.

Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego pozwala na rekonstrukcję tzw. zasad pochodnych, a jedną z nich jest między innymi zasada lojalności, która zakazuje formułowania obietnic bez pokrycia oraz nieuzasadnionej konstytucyjnie zmiany "reguł gry". Właśnie owa zmiana "reguł gry" jest w istocie podnoszona przez skarżące. Skarżące bowiem na gruncie nieobowiazującej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości uzyskały decyzję organu I instancji o rozwiązaniu prawa użytkowania wieczystego, a na skutek wniesionego odwołania i zmiany stanu prawnego – decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ec tunc, a postępowanie umorzono. Jednak w ocenie Sądu ta "zmiana reguł gry" była w tym zakresie dopuszczalna. Ustawodawca bowiem generalnie wycofał się z trybu administracyjnego regulowania prawa użytkowania wieczystego na rzecz trybu cywilnego. I tak, w art. 220 ust. 1 u.g.n. wprowadzono zapis, zgodnie z którym jeżeli w dniu wejścia w życie tej ustawy nie były ustalone terminy zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego, właściwy organ może, w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, ustalić te terminy w drodze decyzji. Z kolei art. 240 Kodeksu cywilnego pozwala na rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i to przed upływem określonego w tej umowie terminu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń.

Z kolei art. 64 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia i zapewnia równą ochronę tych praw dla wszystkich. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Skarżące w tej sprawie nie posiadają prawa własności do przedmiotowych nieruchomości i w procedurze domagania się zwrotu poprzednio wywłaszczonych nieruchomości konstytucyjna ochrona prawa do tych nieruchomości bardziej odnosi się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" niż samych skarżących.

Ustosunkowując się do poglądu skarżących zawartego w skardze należy wskazać, że nawet w sytuacji, w której pod koniec 1997 r. organ I instancji wydał decyzję o rozwiązaniu prawa użytkowania wieczystego, ale na skutek wniesienia odwołania umorzono postępowanie administracyjne – skarżącym ani nie przysługiwało roszczenie o rozwiązanie tego prawa, ani obecnie nie przysługuje. Wynika to stąd, że akt administracyjny co do zasady wywołuje obowiązujące strony skutki prawne z chwilą, w której staje się ostateczny. Jeżeli więc nawet wydani decyzję o rozwiązaniu prawa użytkowania wieczystego, ale decyzja ta nie stała się ani ostateczna, ani wykonalna – skarżące nie nabyły żadnego prawa do domagania się rozwiązania prawa użytkowania wieczystego. Była to bowiem co najwyżej ekspektatywa przyszłego prawa, ale nie prawo. Ekspektatywy, rozumiane jako przyszłe, jeszcze nie istniejące ale możliwe do zaistnienia żądanie/roszczenie – nie podlega ochronie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (i co do zasady przepisy prawa administracyjnego materialnego takiej ochrony ekspektatywie nie przyznają). Okoliczność zaś, czy na gruncie np. prawa cywilnego dopuszczalnym byłoby rozwiązanie stosunku prawa użytkowania wieczystego między Gminą K., a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]", pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego w tej sprawie.

Należy również dodać i to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP była już badana i tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, opub. w Lex 595463 zawarto tezę, że "regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP." (teza nr 3 do ww. wyroku).

Tym samym wobec ustalenia, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 229 u.g.n., nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wprawdzie nie ma w orzecznictwie sądowym zgodności co do sposobu zakończenia postępowania w przypadku ujawnienia się przesłanki zawartej w art. 229 u.g.n., to znaczy czy w takiej sytuacji organ administracji winien wydać decyzję odmową co do zwrotu danych nieruchomości, czy też samo postępowanie odwoławcze należało umorzyć – to jednak wybór jednego z ww. stanowisk nie jest istotnym naruszeniem prawa. Sąd w tym składzie bardzie przychyla się do stanowiska o potrzebie umorzenia postępowania, ale w tych okolicznościach tej sprawy uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy nie stanowiło istotnego naruszenia prawa zwłaszcza dlatego, że jednocześnie organ ten orzekł w zakresie zmiany wysokości zobowiązania do zwrotu kwoty odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie istotnym, a tym samym skarga została oddalona.