Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 402/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 60 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 326
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.
article: art. 11 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2137
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant specjalista Agnieszka Górecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Świętochłowice na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 19 stycznia 2021 r., nr 25/II/2021 w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną Uchwałą Nr 25/II/2021 z 19 stycznia 2021r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach stwierdziło nieważność uchwały Nr XXXlII/288/20 Rady Miejskiej w Świętochłowicach z 30 listopada 2020 r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Miasta Świętochłowice z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r., poz. 75) polegającego na nieuprawnionym:

- uzależnieniu wysokości dotacji od dochodu brutto na członka rodziny oraz od wniesienia przez rodzica opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w placówce;

- określeniu terminu składania wniosku o dotację;

- określeniu wzorów wniosku o udzielenie dotacji oraz wzoru sprawozdania z wykorzystania otrzymanej dotacji.

W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że 30 listopada 2020 r. Rada Miejska w Świętochłowicach podjęła uchwałę Nr XXXIII/288/20 w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Miasta Świętochłowice.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2020 r. poz. 326 z póżn. zm.).

Zgodnie z § 1 uchwały, której nieważność została stwierdzona:

"Ustala się wysokość dotacji celowej udzielanej przez Miasto dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Miasta, na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym zamieszkałe na terenie Miasta w kwocie:

1. 350.00 zł na dziecko, gdzie dochód brutto zaokrąglony do pełnych złotych na członka rodziny nie przekracza kwoty 1.000,00 zł,

2. 200,00 zł na dziecko, gdzie dochód brutto zaokrąglony do pełnych złotych na członka rodziny mieści się w przedziale między 1.001.00 zła 1.500.00 zł,

3. 100.00 zł (słownie sto złotych) na dziecko gdzie dochód brutto zaokrąglony do pełnych złotych na członka rodziny wynosi 1.501,00 zł i więcej oraz dziecko, którego rodzice/opiekunowie prawni odmówią złożenia oświadczenia o dochodach i przedstawienia dowodów, na wysokość uzyskanego dochodu brutto na członka rodziny we wspólnym gospodarstwie domowym, o którym mowa w §2."

"§3. Warunkiem przyznania dotacji w pełnej wysokości wskazanej w §1 ust. 1- 3 jest wniesienie przez rodzica opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w placówce nie niższej niż 500,00 zł. Jeżeli po uwzględnieniu wszystkich zniżek wynikających z dofinansowania pobytu dziecka w placówce wysokość opłaty będzie niższa niż 400,00 zł, wysokość dotacji celowej z budżetu miasta będzie proporcjonalnie obniżona.

§4. 1. Wniosek o przyznanie dotacji podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy w Mieście jest zobowiązany złożyć nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok, na który ma być przyznana dotacja, na druku stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

3. Podmiot, który otrzymał dotację składa roczne sprawozdanie z jej wykorzystania w terminie do 15 stycznia roku następnego. Wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały."

Kolegium Izby uznało, że nieprawidłowe jest założenie, zgodnie z którym prawo do otrzymania dotacji, względnie jej wysokość może być uzależniana od dochodu na członka rodziny dziecka objętego opieką czy też wysokości opłaty wnoszonej przez rodzica za pobyt dziecka w placówce. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały.

Nowelizacja art. 60 tej ustawy, która weszła wżycie 1 stycznia 2018 r., dokonała istotnych zmian tego przepisu, polegających na usunięciu z ust. 1 wyrazu "każde" w sformułowaniu "na każde dziecko" oraz rozszerzeniu ust. 2 o kompetencję rady gminy do ustalania kategorii dzieci w ramach ustalania zasad udzielania dotacji, jej wysokości oraz zasad rozliczenia. Powyższa zmiana, w ocenie Kolegium Izby, pozwala na elastyczne kształtowanie katalogu dzieci, na które będzie przysługiwać dotacja (ale wyłącznie w oparciu o przesłanki podmiotowe dziecka). Przepis art. 60 ww. ustawy nie daje podstaw do różnicowania prawa do dotacji lub jej wysokości wedle innych kryteriów. Z przepisu ustawy nie wynika dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego kompetencja do uzależniania wysokości dotacji od dochodu w rodzinie dziecka objętego opieką placówki ani też wypowiadania się w zakresie opłat, jakie podmiot prowadzący żłobek pobiera od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka uczęszczającego do żłobka, jako warunku otrzymania dotacji. Przepis art. 60 ww. ustawy nie definiuje jakichkolwiek ograniczeń w prawie uzyskania dotacji przez podmiot prowadzący żłobek, jeśli gmina postanowi o jej udzieleniu w drodze uchwały.

Dotacja przyznawana określonym w nich podmiotom z tytułu objęcia opieką - w żłobku, klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna - dziecka w wieku do lat 3 jest dotacją celową. Służy ona dofinansowaniu realizacji określonego zadania publicznego przekazanego jej beneficjentowi, nie zaś współfinansowaniu działalności podmiotu realizującego te zadania, co jest typowe dla dotacji podmiotowej.

Kolegium Izby uznało, że w uprawieniu organu stanowiącego do określenia "zasad ustalania oraz rozliczania dotacji" nie mieści się uzależnienie otrzymania dotacji od dochodu w rodzinie dziecka objętego opieką placówki ani też wypowiadania się w zakresie opłat, jakie podmiot prowadzący żłobek pobiera od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka uczęszczającego do żłobka jako warunku otrzymania dotacji. W przypadku braku ustawowych ograniczeń podmiotowych czy przedmiotowych, ich wprowadzenie w uchwale stanowi przekroczenie kompetencji tego organu. Ustawowe określenie: "zasad ustalania oraz rozliczania dotacji" oznacza wskazanie reguł, którymi należy kierować się przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. Pojęcia te - interpretowane w kontekście celu i założeń ustawowych przyznawania dotacji celowych z tytułu opieki nad dziećmi - obejmują w konsekwencji takie reguły postępowania jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana (np. na podstawie złożonego oświadczenia o liczbie dzieci czy wykazu dzieci), w jaki sposób będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta.

Kolegium oceniło także, że regulacja uchwały dotycząca obowiązku składania wniosku o udzielenie dotacji w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok, na który ma być przyznana dotacja, jak i treści wniosku o dotację, a także wzoru sprawozdania z rozliczenia dotacji wykraczają poza kompetencje przyznane organowi stanowiącemu w art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Celowy charakter dotacji otrzymywanej na podstawie tego przepisu oznacza, że jest ona przyznawana na realizację zadań wykonywanych przez podmioty prowadzące działalność, o której mowa w tej ustawie. Podmioty te nie są zobowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest przekazywana. Podkreślenia wymaga, że art. 60 ust. 1 ustawy przewiduje, że dotacja udzielana jest na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna, bez względu na to, w jakim terminie podmiot złoży wniosek o dotację.

W skardze na powyższą uchwałę, Gmina zarzuciła naruszenie art. 60 ust. ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3:

- poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku czego uznano, za niedozwolone:

1) uzależnienie wysokości dotacji od dochodu brutto na członka rodziny oraz od wniesienia przez rodzica opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w placówce, podczas gdy Rada Miejska w ten sposób określiła kategorie dzieci, na które przysługuje dotacja,

2) określeniu terminu składania wniosku o dotację, podczas gdy stanowi to zasadę udzielania dotacji i jest to uzasadnione obowiązkiem planowania wydatków budżetowych,

3) określeniu wzorów wniosku o udzielenie dotacji oraz wzoru sprawozdania z wykorzystania otrzymanej dotacji, podczas gdy stanowi to zasadę udzielania dotacji wskazując pomocniczo, że wzór zawiera elementy, które docelowo muszą znaleźć się w umowie o dotację.

- a także poprzez ograniczenie swobody decyzyjnej stanowiącego organu gminy poprzez uchylenie uchwały w całości zamiast w zakwestionowanej części.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że orzecznictwo, na które powołuje się RIO zapadło w poprzednim stanie prawnym, natomiast w obecnym brzmieniu wprowadzonym przez art. 12 ustawy z 7 lipca 2017o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. 2017 poz. 1428) od 1 stycznia 2018r. rada gminy jest wprost upoważniona do kształtowania kryteriów podmiotowych. Podniosła, że Uchwała RIO kwestionuje postulowaną przez ustawodawcę swobodę rady gminy do określenia kategorii dzieci, które gmina chce dotować, a zatem sprzeciwia się celowi wspomnianej regulacji, a udzielenie dotacji nie jest obowiązkiem Gminy, lecz jej uprawnieniem. Decydując się na udzielenie dotacji, nie jest w związku z tym ograniczona, czy zobligowana do udzielenia dotacji w określonej wysokości. Przepis art. 60 bowiem nie zawiera w tym względzie żadnych postanowień, wskazując jedynie, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Na tej podstawie Gmina stwierdziła, że rozstrzygnięcie cechuje się nadmiernym formalizmem, nieuzasadnionym treścią przepisu art. 60 ust. 2 ustawy i celem wprowadzenia ustawy zmieniającej ten przepis. Zdaniem skarżącego organ określił kategorie dzieci - dzieci, w których gospodarstwach domowych osiąga się określony dochód w rodzinie dziecka, objętego opieką placówki i jest to kryterium podmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów skierowanych pod adresem § 3 uchwały, Rada stwierdziła, że wprowadzenie proporcjonalnego obniżenia wysokości dotacji w przypadku obniżenia opłaty uiszczanej za pobyt dziecka w placówce również określa kategorie dzieci, na które przysługuje dotacja.

Gmina wyjaśniła także, że wprowadzenie wymogu złożenia wniosku o dotację w określonym terminie jest uzasadnione koniecznością uprzedniego planowania budżetu i terminami obowiązującymi w toku jego uchwalania.

W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do WSA ewentualnie jej oddalenie. Stwierdziła, że "kategorie dzieci" mają się odnosić do nich, a nie ich opiekunów czy innych osób. W pozostałym zakresie podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko.

21 maja 2021r. strona skarżąca przekazała Sądowi uchwałę Rady Miejskiej z 29 marca 2021r. w sprawie złożenia do WSA skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Czynności nadzoru w sprawach finansowych jednostek samorządu terytorialnego wykonują Regionalne Izby Obrachunkowe. Art. 1 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. Dz. U. z 2019r., poz. 2137) stanowi, że Izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o RIO, w zakresie działalności nadzorczej, właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym, w myśl art. 11 ust. 3 ustawy o RIO, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Z powyższego a contario wynika, że w nieważność uchwały lub jej części może być stwierdzona jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa, jakim jest dotknięta ma charakter istotny.

Wykładni pojęcia istotnego naruszenie prawa dokonało orzecznictwo sądowe.

Na ogół za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt: VIII SA/Wa 147/19, uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku o sygn. akt II SA/Ol 690/17, wskazał, że istotne naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i bezpośrednie.

Poglądy te Sąd orzekający podziela.

Z powyższego należy zatem wywieść tezę, że naruszenie prawa ma charakter naruszenia istotnego, gdy dotyczy określonego przepisu i jest oczywiste, ewidentne. W ocenie Sądu nie może być mowy o naruszeniu prawa o charakterze istotnym, gdy jego istnienie organ wyprowadza w drodze wykładni, podczas gdy inna możliwa wykładnia tego samego przepisu prowadzi do wniosków odmiennych.

Natomiast tak rozumianego istotnego naruszenia prawa Sąd w badanej sprawie nie stwierdził.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchwała ws. określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce na terenie Miasta Świętochłowice z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 326 ze zm.).

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zawarte w uchwale regulacje dot.:

- uzależnienia wysokości dotacji od dochodu brutto na członka rodziny oraz od wniesienia przez rodzica opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w placówce;

- określenia terminu składania wniosku o dotację;

- określenia wzorów wniosku o udzielenie dotacji oraz wzoru sprawozdania z wykorzystania otrzymanej dotacji;

- mieszczą się w ramach delegacji ustawowej, określonej w art. 60 ust. 2 w zw. z ust.1 ustawy o opiece.

W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest twierdząca, zatem uchwała Rady Miejskiej nr XXXIII/288/20 nie jest dotknięta sankcją nieważności.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece:

1. Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy.

2. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały.

Z powyższego wynika, że podjęcie uchwały na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece jest fakultatywne, na co wskazuje sformułowanie zawarte w ust. 1 omawianego przepisu "mogą otrzymać". Udzielanie takiej dotacji, nie jest więc obowiązkiem, ale uprawnieniem gminy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2011 r. sygn. akt I SA/Po 613/11, Lex nr 1085014). W związku z tą fakultatywnością, gmina postanawiając, że dotacje będą udzielane, nie jest ograniczona co do określenia kwoty dotacji. Przepis ten bowiem nie zawiera w tym względzie żadnych postanowień, wskazując jedynie, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego.

W związku z tym, wnioskując a maiori ad minus, skoro w ramach przewidzianego cytowanym przepisem upoważnienia rada gminy może postanowić, czy w ogóle dotacji takich będzie udzielać, to tym bardziej ma uprawnienie do zróżnicowania ich wysokości, byleby tylko zróżnicowanie to opierało się na obiektywnych kryteriach.

W uchwale Rady Gminy, której nieważność stwierdziło RIO w zaskarżonej uchwale, Rada postanowiła, że wysokość udzielonej dotacji będzie odwrotnie proporcjonalna do dochodu w rodzinie dziecka. RIO kwestionuje taki podział twierdząc, że winien on mieć charakter podmiotowy. Zdaniem Sądu taka regulacja ma właśnie taki podmiotowy charakter: nie stanowi niczego innego, niż przewidziany w ust. 2 podział dzieci na kategorie przy uwzględnieniu kryteriów dochodowych w ich rodzinach. Powiązanie wysokości dotacji z dochodem na członka rodziny, w której wychowuje się dziecko jest więc kryterium podmiotowym, powiązanym z dzieckiem, a dodatkowo obiektywnym, mierzalnym, a zarazem celowym, na co zwróciła uwagę Rada Gminy w uzasadnieniu projektu uchwały w przedmiocie dotacji. Wynika bowiem z niego, że części rodziców dzieci, które nie dostały się do placówki miejskiej nie stać na umieszczenie dziecka w placówce prywatnej. Zatem zróżnicowany poziom dotacji sprawi, że dla rodzin z niższym dochodem miejsca opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat staną się dostępne.

Z tego samego powodu za dopuszczalne uznał Sąd powiązanie wysokości uiszczanej opłaty z wysokością dotacji. Jest ona wyższa w przypadku wyższej opłaty wnoszonej przez rodziców lub opiekunów, co pozwala zmniejszyć obciążenie w przypadku opłat wyjściowo wyższych, kiedy mogłyby one dla niektórych rodzin stanowić barierę w posłaniu dziecka do żłobka. Przyjęte w uchwale Rady Gminy rozwiązanie przeciwdziała powstaniu takiej bariery.

Dwa kolejne zastrzeżenia RIO dotyczą określenia terminu składania wniosku o dotację i określenie wzorów: wniosku o udzielenie dotacji i sprawozdania z jej wykorzystania.

Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagą natury ogólnej i znów odwołać się do wnioskowania a maiori ad minus. Skoro Rada Gminy może w ogóle nie podjąć uchwały w przedmiocie przyznania dotacji podmiotom prowadzącym żłobki lub kluby dziecięce, to tym bardziej zachowuje swobodę odnośnie zasad, jakimi będzie się rządzić ich ustalanie i rozliczanie, byleby tylko respektowały one zasady konstytucyjne, np. równość wobec prawa, niedyskryminacyjny charakter itd. Ten wymóg jest zaś zachowany.

W ocenie RIO cytowany wyżej art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, nie daje podstaw do wprowadzenia regulacji dot. terminu składania wniosku o dotację i określenie wzorów: wniosku o udzielenie dotacji i sprawozdania z jej wykorzystania, lecz Sąd orzekający poglądu tego nie podziela. Powołany przepis upoważnia bowiem Radę Gminy do określenia zasad ustalania i rozliczania dotacji.

W ocenie Sądu, określenie terminu złożenia wniosku mieści się w pojęciu zasad ustalania dotacji. W omawianym zakresie Gmina nie działa bowiem z urzędu, lecz na wniosek, zatem jego złożenie warunkuje ustalenie dotacji dla konkretnego podmiotu i jest zasadą jej ustalenia. Zawarcie w tym dokumencie określonych w nim informacji jest celowe także i z tego powodu, że służy zgromadzeniu przez jednostkę samorządu takich danych, które następnie zostaną przeniesione do umowy.

Także określenie granicznego terminu złożenia wniosku z jednej strony nie stoi w sprzeczności z żadnym konkretnym przepisem prawa, (co mogłoby wskazywać na istotne naruszenie prawa), z drugiej jest uzasadnione koniecznością zaplanowania przez Gminę wydatków budżetowych na właściwym poziomie. Wydaje się, że jest to oczywiste także z punktu widzenia podmiotów prowadzących żłobki, które przecież z wyprzedzeniem muszą zatrudnić właściwą ilość odpowiednio wykwalifikowanego personelu i zapewnić stosowną bazę lokalową wraz z wyposażeniem dla określonej liczby małych i bardzo małych dzieci, aby mogły zapewnić im opiekę na właściwym poziomie, gwarantującym im bezpieczeństwo i rozwój. Nie mogą to zatem być działania podejmowane ad hoc. Przy czym ostatni argument ma jedynie charakter dodatkowy i posiłkowy, wspierający prawidłowość prezentowanego wyżej stanowiska Sądu.

Także ustalenie wzoru sprawozdania z wykorzystania dotacji mieści się w ustawowym pojęciu "zasad rozliczania dotacji". Jest to pożądane nie tylko z punktu widzenia podmiotu dotującego, który w jednym dokumencie otrzymuje komplet informacji koniecznych do rozliczenia dotacji, ale jest to także celowe z puntu widzenia podmiotów dotowanych, bo ujednolicenie dokumentu sprawozdania w stosunku do wszystkich podmiotów otrzymujących dotację gwarantuje, że będą one rozliczane na tych samych zasadach.

Wyżej prezentowane wywody prowadzą do wniosku, że zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez RIO art. 60 ust. 2 ustawy o opiece poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

Odnosząc się do stwierdzenia RIO, że art. 60 ww. ustawy nie definiuje jakichkolwiek ograniczeń w prawie uzyskania dotacji przez podmiot prowadzący żłobek, jeśli gmina postanowi o jej udzieleniu w drodze uchwały, Sąd zauważa, że organ stawiając taki zarzut dokonał nieuprawnionego utożsamienia przyznania dotacji w określonym rozmiarze i pozbawiania dotacji. O pozbawieniu prawa można byłoby mówić, gdyby określone prawo podmiotowi przysługiwało, a poprzez działania organu zostało odjęte lub ograniczone. W przedmiotowej sprawie żadne prawo do dotacji podmiotowi prowadzącemu żłobek z mocy ustawy nie przysługuje, zatem Gmina postanawiając, że w pewnych przypadkach dotacja będzie niższa niż w innych, żadnego prawa podmiotu prowadzącego żłobek nie pozbawiła, lecz przyznała je w innym wymiarze.

RIO w rozstrzygnięciu nadzorczym podniosła także, że "Z przepisu ustawy nie wynika dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego kompetencja do uzależniania wysokości dotacji od dochodu w rodzinie dziecka objętego opieką placówki ani też wypowiadania się w zakresie opłat, jakie podmiot prowadzący żłobek pobiera od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka uczęszczającego do żłobka, jako warunku otrzymania dotacji."

Odnośnie pierwszej części cytowanej wypowiedzi zauważyć należy, że ustawa upoważnia Radę do ustalenia wysokości dotacji i zasad jej ustalania. Są to pojęcia szerokie i odnoszą się zarówno do zasad dot. wysokości dotacji, (w tym przy uwzględnieniu podziału dzieci na kategorie wg przyjętego kryterium, które nie może mieć dyskryminacyjnego charakteru tzn. powiązanego z narodowością, przynależnością etniczną, wyznaniem etc.), jak i zasad, wg których przebiega proces ustalenia i rozliczenia dotacji, (w tym np. konieczności złożenia określonego rodzaju dokumentów). Jest to kolejny argument przemawiający za stanowiskiem, że brak jest podstaw do uznania, jakoby w pojęciu "ustalenie wysokości dotacji" nie mieściła się możliwość powiązania wysokości dotacji z dochodem na członka rodziny dziecka.

Odnośnie zaś drugiej części cytowanej ostatnio wypowiedzi RIO dot. opłat pobieranych przez podmiot prowadzący żłobek czy klub dziecięcy, stwierdzić należy, że lektura Uchwały Rady Gminy w oczywisty sposób wskazuje, że takich zapisów ona nie zawiera, gdyż w żaden sposób nie reguluje ani nie ogranicza podmiotów prowadzących żłobki co do wysokości pobieranych opłat. W pewnych sytuacjach ogranicza jedynie wysokość przyznawanej dotacji, której – co należy wyraźnie podkreślić – Gmina może nie przyznawać w ogóle, wobec faktu, że ustawa o opiece daje Gminie jedynie taką możliwość, ale do niczego jej nie obliguje.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony akt nadzoru.