Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4095/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
journal: Dz.U.UE.L 2010 nr 168 poz 16 art. 1 pkt 3 lit. b, pkt 3 preambuły
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z  jednostek pojazdowych oraz kart kierowców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Śieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 148/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Gl 148/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na [...] (dalej: skarżący, strona) karę pieniężną w wysokości 15.000 zł w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie [...] w dniach od 18 września 2014 r. do 15 października 2014 r. naruszeniami obowiązujących przepisów, w tym w zakresie regulacji czasu pracy kierowców oraz zgodności wykonywania działalności gospodarczej z przepisami regulującymi częstotliwość i pobieranie danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców.

Organ I instancji - powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli - stwierdził następujące naruszenia: 1 skrócenie dziennego czasu odpoczynku, 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, 3. okazanie podczas kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 4. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, 5. naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, 6. nieuzasadnione użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: także GITD) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powinien przeprowadzić wyczerpujące postępowanie w zakresie wyjaśnienia charakteru pojazdu o nr rej. [...]. W stosunku do pozostałych kwestii i naruszeń zawartych w decyzji organu I instancji organ odwoławczy nie stwierdził braków w materiale dowodowym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] ponownie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami, przy czym w zakresie naruszenia dotyczącego okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy odnośnie pojazdu o nr rej. [...] oraz niezgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych w wymaganym terminie – organ umorzył postępowanie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. GITD - działając na podstawie art. 4 pkt 22 lit. a i h, art. 72, art. 92a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 1414 ze zm. – dalej: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym), lp.5.2.1, lp.5.2.2, lp.5.3.1, lp.6.3.1, lp.6.3.8, lp. 6.3.11, lp.6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006 – dalej: rozporządzenie (WE) nr 561/2006), art. 1, art. 13, art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm. .- dalej: rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85), art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), art. 25 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnośnie zarzutu bezpodstawnego nałożenia kary pieniężnej za nieuzasadnione użycie dwóch wykresówek w ciągu tego samego okresu rozliczeniowego organ odwoławczy stwierdził, że twierdzenie strony o potrzebie użycia kolejnej wykresówki podczas tego samego okresu rozliczeniowego z uwagi na wymóg zastosowania wykresówki innego typu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w pojazdach o numerach rejestracyjnych [...] i [...] stale używano wykresówek posiadających identyczne oznaczenia typów tachografów.

Odnośnie zarzutu bezpodstawnego nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę [...] organ II instancji wskazał, że kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 55 minut, w tym czasie nie odebrał przerwy zgodnej z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 co oznacza, że przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci punktu 3 preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE L z dnia 2 lipca 2010 r. – dalej: rozporządzenie 581/2010) organ odwoławczy omówił kolejne regulacje UE. Wskazał, że na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. 2005, Nr 180, poz. 1494 ze zm. – dalej: ustawa o systemie tachografów cyfrowych) Minister Transportu w dniu 23 sierpnia 2007 r. wydał rozporządzenie z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007, Nr 159, poz. 1128 – dalej: rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r.), gdzie w § 3 ust. 1 postanowiono, że: dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera 1) co najmniej raz na 90 dni albo 2) natychmiast: przed trwałym bądź okresowym przekazaniem pojazdu innemu podmiotowi, bądź w sytuacji wadliwego funkcjonowania bądź uszkodzenia tachografu cyfrowego, umożliwiających jednakże pobranie zarejestrowanych w nim danych, oraz w przypadku wycofania pojazdu z tachografem cyfrowym z użytkowania. Z kolei terminy pobierania danych z kart kierowców wskazano w § 4 ust. 1, który stanowi, że dane z karty kierowcy podmiot pobiera: 1) co najmniej raz na 28 dni; 2) przed ustaniem stosunku pracy danego kierowcy; 3) przed upływem terminu rozwiązania umowy, na podstawie której świadczone były przewozy na rzecz podmiotu wykonującego przewozy drogowe; 4) w przypadku utraty ważności karty kierowcy; 5) w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty.

Według organu odwoławczego ustawodawca nie użył żadnych dodatkowych określeń jednostki obliczania terminu, zatem wyraz "dni", oznacza dni kalendarzowe. Takie określenie terminu nie jest sprzeczne z regulacjami wspólnotowymi obowiązującymi w tej sprawie.

Zgodnie natomiast z brzmieniem punktu 3 preambuły rozporządzenia 581/2010 - określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Oznacza to, że Państwo Członkowskie nie może określić okresów wczytywania danych dłuższych niż 28 dni zarejestrowanej działalności dla danych z kart kierowców i 90 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z jednostek pojazdowych. Określony w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. termin pobierania danych z kart kierowców liczący 28 dni kalendarzowych i danych z jednostek pojazdowych liczący 90 dni kalendarzowych, nie przekracza okresów maksymalnych ustanowionych w powołanych uprzednio regulacjach europejskich, ponieważ 28 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z kart kierowców zawsze będą obejmowały 28 lub więcej dni kalendarzowych, a 90 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z tachografów cyfrowych zawsze będą obejmowały 90 lub więcej dni kalendarzowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku analizy plików źródłowych zawierających dane wczytane z karty kierowcy [...] stwierdzono, iż dane z ich kart do tachografu cyfrowego, przedsiębiorca wczytał z naruszeniem ww. maksymalnego okresu na ich wczytanie.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności WSA wyjaśnił, że skarżący zakwestionował jedynie karę za jedno stwierdzone przez organy naruszenie przepisów o transporcie drogowym, stanowiącą część składową wymierzonej decyzją kary sumarycznej, a mianowicie karę w wysokości 1.500 zł za naruszenie w trzech przypadkach obowiązku wczytania danych z karty kierowcy – lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d. Ponieważ jednak kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego, jej wyniki i wymierzone za stwierdzone naruszenia kary składowe, jak również wymierzona, ograniczona ustawowym limitem, kara sumaryczna stanowią jedną, niepodzielną sprawę administracyjną, obowiązkiem Sądu jest skontrolowanie prawidłowości całej decyzji, w tym całego prowadzącego do jej wydania postępowania administracyjnego.

Według Sądu I instancji przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że w zakresie naruszeń przepisów o transporcie i wymierzonych za nie kar nie zakwestionowanych przez skarżącego, nie jest ona dotknięta uchybieniami. W sposób przekonujący, poparty dowodami, orzekające w sprawie organy wykazały stwierdzone w trakcie kontroli ww. naruszenia, a wydane decyzje, obszernie, nader szczegółowo uzasadnione, nie budzą w tym zakresie żadnych wątpliwości co do ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych. Trafnie też obydwa orzekające w sprawie organy oceniły, że skarżący nie wykazał okoliczności mogących, w myśl art. 92b lub 92c u.t.d., uwolnić go od odpowiedzialności. Ustaleń tych i dokonanych ocen skarżący w skardze nie zakwestionował.

Natomiast za uzasadnioną WSA uznał skargę w części, w której kwestionowane jest rozstrzygniecie, co do nałożenia na skarżącego kary za naruszenie w trzech przypadkach obowiązku wczytania danych z karty kierowcy – lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d.

Jak zaznaczył WSA, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na treść § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. Zgodnie z tymi przepisami dane z tachografów cyfrowych podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni (§ 3), a dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni (§ 4).

Zdaniem GITD, skoro ustawodawca nie użył żadnych dodatkowych określeń jednostki obliczania terminu, to znaczy, że wskazana w cyt. rozporządzeniu ilość dni oznacza dni kalendarzowe. Takie określenie terminu, w ocenie GITD nie jest sprzeczne z regulacjami wspólnotowymi obowiązującymi w tej sprawie, ponieważ zgodnie z brzmieniem punktu 3 preambuły rozporządzenia 581/2010 - określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Stąd wynika, że określony w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. termin pobierania danych z kart kierowców liczący 28 dni kalendarzowych, nie przekracza okresów maksymalnych ustanowionych w regulacjach europejskich ponieważ 28 dni zarejestrowanej działalności w przypadku danych z kart kierowców zawsze będą obejmowały 28 lub więcej dni kalendarzowych. Oznacza to że terminy wyrażone w dniach kalendarzowych nigdy nie przekroczą określonych w dniach zarejestrowanej działalności maksymalnych terminów na wczytanie danych, co oznacza, że regulacje prawa krajowego i wspólnotowego są w tym względzie spójne.

Oceniając powstałą w sprawie kontrowersję Sąd I instancji podzielił twierdzenie skarżącego, że zawarty w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. wymóg pobierania danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni jest daleki od precyzji. Wbrew bowiem twierdzeniom organu nie można wywodzić, że jeśli prawodawca posługuje się pojęciem "dni" - to automatycznie oznacza to "dni kalendarzowe", takie bowiem domniemanie stanowi swoistą nadintepretację. Także zwrot użyty w pkt 3 preambuły do rozporządzenia 581/2010 "dni zarejestrowanej działalności" - nie jest oczywisty, wbrew twierdzeniom organu, może być bowiem wykładany dwojako. "Dni zarejestrowanej działalności" w języku polskim mogą bowiem, tak jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, istotnie oznaczać dni zarejestrowanej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. "Dni zarejestrowanej działalności" mogą jednak także, tak jak podnosi skarżący, oznaczać dni, w których na karcie kierowcy zarejestrowano jego działania.

WSA podkreślił, że wątpliwość, o której mowa powyżej, odnosi się do polskiej wersji językowej preambuły ww. rozporządzenia. Natomiast sięgając choćby tylko przykładowo, do angielskiej wersji językowej rozporządzenia 581/2010 można stwierdzić, że odmiennie od wersji polskiej jednoznacznie wskazuje ona czysto techniczne, a nie formalne, rozumienie rejestracji. Rozporządzenie w tej wersji posługuje się bowiem określeniem "only days with a recorded activity should be counted", co wskazuje na wymóg uwzględniania jedynie dni, w których aktywność była rejestrowana (nagrywana).

W konsekwencji WSA przychylił się do poglądu skarżącego, że pod pojęciem dni zarejestrowanej działalności rozumieć należy nie dni kalendarzowe, jak to uczyniły w niniejszej sprawie organy, lecz dni rejestrowanej za pomocą urządzenia rejestrującego aktywności kierowcy.

WSA stwierdził, że w ramach ponownego postępowania odwoławczego organ powinien samodzielnie lub zlecając te czynności organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a., zbadać, czy nie wczytując danych z kart kierowców - skarżący przekroczył tym samym 28 dni rejestrowanej na karcie aktywności, czy też limitów tych nie przekroczył albowiem jak twierdzi w skardze, nie podając w tej mierze szczegółów, w przedmiotowym okresie było tylko kilka dni rejestrowanej na karcie aktywności. W zależności od wyniku ustaleń możliwe będzie, o ile przekroczenie 28 dni rejestrowanej aktywności na karcie jednak nastąpiło, utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W przeciwnym wypadku będzie konieczne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i ponowna ocena naruszeń i wymierzonych za nie kar, umarzając jednak postępowanie w części dotyczącej przewinienia (lp.6.3.11. załącznika do u.t.d.).

Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Pomimo, że Sąd I instancji zakwestionował jedynie ustalenia co do naruszenia wskazanego w lp. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d., akceptując jednocześnie co do meritum pozostałą część rozstrzygnięcia, koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego całej zaskarżonej decyzji. Z uwagi bowiem na podniesiony już powyżej fakt, iż wymierzenie kary za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli stanowi tę samą, niepodzielną sprawę administracyjną oraz fakt, iż w zależności od dalszych ustaleń organu zmianie ulec może łączna kwota wymierzonej przedsiębiorcy kary, rozstrzygnięcie odnoszące się jedynie do części zaskarżonej decyzji nie byłoby, zdaniem Sądu I instancji, prawnie dopuszczalne.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości i żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich elementów stanu faktycznego, które miały w niniejszej sprawie znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, gdyż dla stwierdzonego naruszenia w postaci uchybienia obowiązkowi wczytywania danych z karty kierowcy zasadnym było przyjęcie jedynie dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia 581/2010 r., które nie stanowią wszystkich dni kalendarzowych, jak przyjął to organ orzekający w sprawie, podczas gdy postępowanie organu administracji było prawidłowe i precyzyjnie odniesiono się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ wyjaśnił szczegółowo i dobitnie przyczyny, dla których stosując art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na stronę karę pieniężną wskazując, iż rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 określa maksymalne okresy wczytywania danych, natomiast art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) 561/2006 daje państwom członkowskim kompetencje do określania częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, iż dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych, co zrealizowane zostało przez § 3 pkt 1 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., co znalazło należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchylonej decyzji;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia uchylającego jedynie decyzję GITD z dnia 17 grudnia 2015 r. i brak uchylenia poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r., wobec zakwestionowania przez Sąd I instancji interpretacji przepisów prawa materialnego odnośnie naruszenia w postaci uchybienia obowiązkowi wczytywania danych z karty kierowcy (dokonanej w sposób tożsamy zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy) i dla spójności sentencji orzeczenia z jego uzasadnieniem Sąd I instancji powinien (wobec utrzymania przez organ odwoławczy w całości w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) - uchylić także decyzję organu I instancji, czego zabrakło w sentencji zaskarżonego wyroku;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i przepisów załącznika IB do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a na które to przepisy powoływał się organ administracji, i z których jasno wynika, w jakich okresach dane te powinny być wczytywane.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Sformułowane w punkcie 1 oraz w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, sprowadzają się w swej istocie do kontroli wyroku Sądu I instancji w zakresie przeprowadzonej przez tenże Sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że organ nie uwzględnił treści punktu 3 preambuły rozporządzenia 581/2010 określającego, że za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności przez jednostkę pojazdową i dni zarejestrowanej działalności na karcie kierowcy, przy czym nie stanowią one wszystkich dni kalendarzowych – jak stwierdził organ, skutkiem czego doszło punktu 3 preambuły ww. rozporządzenia 581/2010.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko w tym zakresie jest prawidłowe. Za trafną należy uznać ocenę sprawy, jakiej dokonał Sąd I instancji uznając, że organ niedostatecznie wyjaśnił i rozważył sprawę w zakresie, w jakim na stronę skarżącą nałożono karę sklasyfikowaną w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Jednak dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia 581/2010, który stanowi wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły do rozporządzenia 581/2010.

Wbrew twierdzeniu organu, przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot był obowiązany uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. wyroki NSA z dnia: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16).

Odnosząc się do postawionej w motywach skargi kasacyjnej tezy organu, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w istocie ustanawiają krótsze terminy wczytywania danych, na co zezwala art. 10 ust. 5 lit. a rozporządzenia (WE) 561/2006, należy stwierdzić, że o ile faktycznie ustalone w art. 1 ust. 3 rozporządzenia 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie, może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły do rozporządzenia 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców i dane urządzenia rejestrującego (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14 oraz wyrok z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15).

Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Należy podkreślić, że przywołany w omawianym zarzucie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, lub narusza prawo procesowe, którego naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i naruszenie to stanowi podstawę do uchylenia decyzji (postanowienia). Natomiast powiązany z tym przepisem przez autora skargi kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, wskazując granice jego orzekania. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) umożliwia zaś w granicach danej sprawy usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów we wszystkich postępowaniach prowadzonych w jej granicach, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Tak więc, jak wynika z powyższych przepisów, Sąd I instancji - w przypadku uwzględnienia skargi na ostateczną decyzję - jest uprawniony wydać orzeczenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, ale tylko wtedy, gdy jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II OSK 784/13).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego Sąd I instancji nie uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenia również decyzji organu I instancji. W wytycznych dla organu odwoławczego wskazał bowiem, że w ramach ponownego postępowania odwoławczego organ powinien samodzielnie lub zlecając te czynności organowi I instancji - w trybie art. 136 k.p.a. - zbadać, czy nie wczytując danych z kart kierowców skarżący przekroczył tym samym termin 28 dni rejestrowanej na karcie aktywności, czy też limitów tych nie przekroczył albowiem, jak twierdzi w skardze, nie podając w tej mierze szczegółów, w przedmiotowym okresie było tylko kilka dni rejestrowanej na karcie aktywności. W zależności od wyniku ustaleń będzie możliwe, o ile przekroczenie 28 dni rejestrowanej aktywności na karcie jednak nastąpiło, utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W przeciwnym wypadku konieczne będzie uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i ponowna ocena naruszeń i wymierzonych za nie kar, umarzając jednak postępowanie w części dotyczącej przewinienia (lp.6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Ponadto należy podkreślić, że nawet niewydanie przez Sąd I instancji takiego orzeczenia w stosunku do decyzji organu I instancji - nie stanowi naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na kierunek orzeczenia, bowiem organ odwoławczy rozpoznający sprawę ponownie orzeka w takiej sytuacji w przedmiocie decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.