Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 937/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 12 ust. 4b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1936/14 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1936/14, oddalił skargę Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość położona w gminie G., obrębie M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0146 ha, decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (odc. ref. nr [...]) do km [...] (odc. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.). Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski ustalił odszkodowanie w wysokości 4 704,00 zł na rzecz H. P. i A. P. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego, do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. – Ś., Zamiejscowy XVIII Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M., organ ustalił, że według stanu na dzień wydania przedmiotowej decyzji nieruchomość ta stanowiła własność H. P. i A. P. w całości na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. W ocenie organu Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Zarządu Województwa Małopolskiego, nie uprawdopodobnił przesłanek do uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (strona 4 decyzji).

Od decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie wniósł Zarząd Województwa Małopolskiego zarzucając, że Wojewoda nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się nieruchomość ta spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu Minister powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego nieruchomości położonej w gminie G., obrębie M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0146 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. W..

Biegła wskazała, że wyceniana działka znajduje się bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Położona jest w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej, niezabudowanych i zabudowanych. Działka jest niezabudowana i nieogrodzona. Nieruchomość uzbrojona jest w energię elektryczną, wodę oraz gaz. Na działce znajdują się samosiejki drzew i krzewów, nie posiadające zdaniem rzeczoznawcy majątkowego wartości użytkowej.

Ustaliła także, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniania nieruchomość położona była na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Gołcza Nr XLIV/285/06 z dnia 29 czerwca 2006 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest na terenach oznaczonych symbolem 01 KD-GP 783 – tereny dróg publicznych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...].

Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśniła, że na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi na terenie gminy G. i powiatu [...]. Ze względu na niewystarczającą ilość transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi na badanym rynku biegła rozszerzyła rynek lokalny o powiat [...], gdzie wystąpiły transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi w gminach: M., W., T., K., B. i B.

Do ostatecznej analizy biegła wybrała 15 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości ustaliła na kwotę 4704,00 zł.

Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym do wycenianej działki. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. – Ś., Zamiejscowy XVIII Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność H. P. i A. P. w całości na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, a zatem byli oni uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Ponadto nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że Wojewoda Małopolski prawidłowo ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. stała się przedmiotem skargi Województwa Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił:

- naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie, na podstawie art. 73 tej ustawy w stosunku do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania;

- naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym, wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.;

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie G., obrębie M., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0146 ha. Okolicznością niekwestionowaną jest, że powyższa nieruchomość - decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (odc. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania. Zasadnie organ przyjął, że operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W przekonaniu WSA w Warszawie prawidłowe było również ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz H. P. i A. P. Należy mieć bowiem na uwadze, że jeżeli na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonało się wywłaszczenie, ponieważ z jego mocy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeszło prawo własności nieruchomości zajętych, bez żadnych formalności prawnych, pod drogi publiczne, niejednokrotnie bez wiedzy osób, którym prawo przysługiwało i było ujawnione w księgach wieczystych, to pomimo tego podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tego prawa jest ostateczna decyzja wojewody, o czym stanowi art. 73 ust. 3 tej ustawy. Wprawdzie wywłaszczenie dokonało się z mocy prawa, jednak musi być ono potwierdzone ostateczną decyzją wojewody i dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r., możności występowania w obrocie prawnym jako właściciel nieruchomości. Figuruje on w księdze wieczystej jako właściciel i nie można odmówić mu prawa do odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1185/10 – LEX nr 1082585).

Zdaniem Sądu I instancji samo przekonanie skarżącego Województwa, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wystarcza, aby można było mówić w niniejszej sprawie o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego wszczętego i prowadzonego w trybie specustawy drogowej.

Pojęcie zagadnienia wstępnego zostało sformułowane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", zwanego też zagadnieniem prejudycjalnym, rozumie się sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Sąd I instancji wskazał, że na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie tego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawie brak było wskazanej zależności.

Wbrew twierdzeniom skargi zagadnienia wstępnego nie stanowi bowiem samo stwierdzenie, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, bowiem w autorytatywny sposób potwierdza nastąpienie skutku określonego w ustawie, to jest – przejście konkretnej nieruchomości, pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogi publiczne, na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Autorytatywny charakter takiej decyzji przejawia się w tym, że dopiero na podstawie takiej decyzji podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.

Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko i jego argumentację wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., I OSK 2083/10 – CBOSA,ież wydanie przez właściwy organ ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do wyniku postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Pogląd ten odnosi się również do postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 4g tej ustawy. Skoro pomiędzy tego rodzaju rozstrzygnięciami nie zachodzi tego rodzaju relacja prawno-procesowa, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organy prowadzące postępowanie w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przedmiotowej działki nr [...] o pow. 0,0146 ha na rzecz Województwa Małopolskiego na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie naruszyły prawa nie zawieszając postępowania w sprawie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4g w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio - z pewnymi wyjątkami - przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W przekonaniu WSA w Warszawie nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale powinnością organu było dopełnienie obowiązku ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Alme-ida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosło Województwo Małopolskie, domagając się jego uchylenia w całości i podnosząc, że wydany został z naruszeniem:

- art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z póżn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez pominięcie tego przepisu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z mocy prawa w oparciu o ten przepis z dniem 1 stycznia 1999 r.;

- art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ww. ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi, dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zawiesił on postępowania w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 i w zw. z art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenie postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt. 4.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. jako jednostka samorządowa podległa Zarządowi Województwa Małopolskiego, wykonuje zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontów, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich zlokalizowanych na terenie Województwa Małopolskiego, na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednym z prowadzonych zadań inwestycyjnych jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M., realizowana w oparciu o wydaną w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Wojewodę Małopolskiego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne określone tym przepisem, bezpodstawnie przyjmując, że pomimo twierdzeń strony skarżącej wskazujących na uprzednie nabycie części działki objętej postępowaniem, nie zachodzą żadne przeszkody do orzekania o odszkodowaniu w oparciu o treść art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a tym samym nie występuje w sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w treści art. 97 § 1 pkt. 4.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie taka zależność istnieje Jej ustalenie nie skutkowało jednakże zawieszeniem postępowania przez organ w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie stanowi to naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia wydanej w takich warunkach decyzji, jako wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie gwarantuje wydanie decyzji zgodnej z prawem. Takiego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji orzekający w sprawie.

Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej powołał się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1458/10, oraz z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/13.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił także stanowiska Sądu i instancji, że fakt, iż nie toczy się równolegle postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutkuje brakiem przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia ani w literalnej wykładni przepisów k.p.a., dotyczących zawieszenia postępowania, ani w doktrynie. Przeciwnie - z treści art. 100 k.p.a. wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. Tym samym ustawodawca nie uzależnia zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. od ustalenia, że postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest w toku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak i istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a.

Kluczowym zagadnieniem jest jednak kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m.in. treść samej skargi kasacyjnej..

W związku z powyższym należy stwierdzić, że co do zasady nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., był wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu [...] stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.), a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działka nr [...]), Wojewoda Małopolski winien - na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji, opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sytuacji, gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy, a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.).

Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd, w szczególności należy stwierdzić brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W przekonaniu składu orzekającego NSA trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała.

Kontrolowane przez NSA w Warszawie postępowanie miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestniczka postępowania utraciła w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O jej tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej dla niej prowadzonej. Z ustaleń faktycznych nie wynikało natomiast, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. Natomiast w sytuacji, w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2016 r. poz. 790).

W związku z powyższym, jeśli - zdaniem skarżącego kasacyjnie - byłej właścicielce tej nieruchomości Angelice Stochel, jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego nie mógł on poprzestać wyłącznie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej, tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie w takim przypadku winien do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji, jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg.

Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana [...] stycznia 2013 r., a zaskarżona decyzja ponad rok później, bo 19 marca 2014 r., skarżące kasacyjnie Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych, mających na celu wykazanie, że - zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. - część nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego przekraczało natomiast jego granice.

Z tych względów nie można było zgodzić się ze skarżącym, że WSA w Warszawie naruszył przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uwzględnić skargi, bowiem stosownie do art. 151 P.p.s.a. prawidłowo ją oddalił.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.