Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 526/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16, art. 17, art. 105, art. 107
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 53, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Parku Krajobrazowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 866/16 w sprawie ze skargi [...] Parku Krajobrazowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] Park Krajobrazowy w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie z dnia 18 października 2016 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku K. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym 16 - [...],[...], obszar wiejski. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania do organu wpłynęło pismo strony - [...] Parku Krajobrazowego, negatywnie opiniujące lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku wyraził opinię, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczony został obszar specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] PLB280008 oraz nie naruszy spójności sieci Natura 2000,

a tym samym nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Po stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, organ wystąpił na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]

o uzgodnienie projektu decyzji, co jest wymagane w związku z lokalizacją planowanej inwestycji w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którego obszarze obowiązują przepisy rozporządzenia nr 9 Wojewody [...] -

z dnia 26 stycznia 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]nr 20 poz. 5060) oraz obszaru Natura 2000 - Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Puszcza [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska otrzymał projekt decyzji w dniu [...] stycznia 2016 roku i skorzystał z możliwości określonej w art. 53 ust. 5 c u.p.z.p. Pozostałe organy, tj. Starosta [...] oraz Marszałek Województwa [...] wydały stosowne postanowienia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego, żądając jej uchylenia. Podał m.in., że inwestycja dotyczy terenu poza zwartą zabudową wsi [...]. W związku z tym planowane jest utworzenie nowego siedliska budowlanego, wychodzącego na otwarty obszar pastwisk i łąk, co naruszy historyczny układ przestrzenny [...] wsi [...] o dobrze zachowanej architekturze regionalnej i charakterystycznym kulturowym krajobrazie niwy polnej tej miejscowości. Nadto podniesiono, że przedmiotowa działka znajduje się poza linią ciągłej zabudowy wsi [...], która ma charakter ulicówki i nie posiada bezpośredniego dostępu do głównej drogi publicznej, a dojazd prowadzi przez trzy inne działki. Podniesiono również, że sporządzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla stanu faktycznego. Organ I instancji błędnie wyznaczył linię zabudowy. Zakwestionowano także ustalony wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że

w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a. Podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a także - w zależności od okoliczności - właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Podano przy tym, że za stronę - ze względu na okoliczności - może być uznana także osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem, a zatem nie można wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Podano, że w niniejszej sprawie działka objęta wnioskiem położona jest

w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000. Kolegium w trakcie postępowania odwoławczego ustaliło, że Park Krajobrazowy

w obrębie geodezyjnym [...] nie posiada nieruchomości i nie jest właścicielem czy też użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w tym obrębie. Nadto Kolegium nie dopatrzyło się interesu prawnego [...] Parku Krajobrazowego w art. 105 i 106 ustawy o ochronie przyrody, w których określono zadania dyrektora parku krajobrazowego.

W skardze na powyższą decyzję [...] Park Krajobrazowy zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1, art. 105 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku

o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651), § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, § 6 Statutu [...] Parku Krajobrazowego, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672) i art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że [...] Parkowi Krajobrazowemu nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy legitymacja Parku wynika wprost z powołanych przepisów prawa materialnego, nakładających na Park szereg obowiązków w zakresie ochrony przyrody i walorów krajobrazowych uzasadniających udział Parku w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy,

- art. 59 i art. 60 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu uczestników postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyłącznie do właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, podczas gdy u.p.z.p. nie zawiera takiego ograniczenia;

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez dokonania ustaleń niezbędnych do oceny legitymacji strony, tj. bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w innych sprawach, która to wykładnia nie jest adekwatna w niniejszej sprawie, jak również zaniechanie analizy przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie przy ocenie legitymacji Parku Krajobrazowego i tym samym naruszenie przepisów zobowiązujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 października 2016 roku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a więc decyzji wydawanej na podstawie u.p.z.p., której przepisy nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych

(por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). Zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym można wywodzić wyłącznie z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu

z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

Następnie Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a także nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli pozostaje ona w zasięgu oddziaływania inwestycji (np. wyrok NSA z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13), jak również podmiot wykazujący się takimi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13) Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają natomiast legitymujące się prawami obligacyjnymi w stosunku do nieruchomości, takimi jak najem czy dzierżawa, ani też osoby korzystające z gruntu bez tytułu prawnego.

Zdaniem Sądu skoro w niniejszej sprawie Park Krajobrazowy nie posiada żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, tym samym słuszne jest stanowisko Kolegium, że skarżący nie jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślił, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 roku (sygn. akt II OSK 2292/15) wyraźnie stwierdzono, że przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. W orzeczeniu tym wskazano, że Park Krajobrazowy jako podstawę swego interesu prawnego nie może upatrywać swoje interesu prawnego

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w przepisach ustawy o ochronie przyrody tj. art. 105 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 2 pkt 2 i 4. Normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych, jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego, lecz normy te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to stanowisko podzielił Sąd I instancji nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniają one bowiem jedynie przyjęcie, iż ten podmiot w procesie inwestycyjnym rozpoczętym przedmiotowym postępowaniem ma tylko interes faktyczny, gdyż jest zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyrokach z dnia 13 lipca

2016 roku, sygn. akt II OSK 771/15; z dnia 27 listopada 2015 roku, sygn. akt II OSK 779/14; z dnia 30 listopada 2015 roku, sygn. akt II OSK 639/14.

Wskazane przez skarżącego przepisy ustawy o ochronie przyrody nakładają na ten podmiot szereg obowiązków, ale nie generują po jego stronie interesu prawnego w niniejszej sprawie. Obowiązki te dotyczą bowiem realizacji zadań

z zakresu ochrony dobra publicznego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych parku. Nie dotyczą one zaś bezpośrednio interesów samego skarżącego, tj. Parku Krajobrazowego. Zachodzi tu jedynie relacja o charakterze faktycznym, w której ze względu na swoje zadania, skarżący zainteresowany jest treścią zaskarżonego aktu administracyjnego. Akt ten nie oddziałuje jednak bezpośrednio na indywidualne prawem chronione uprawnienia lub obowiązki skarżącego. Wywołuje on jedynie skutki w sferze zewnętrznej, które mogą zwiększyć lub zmniejszać efektywność działań skarżącego w zakresie wykonywania jego zadań wynikających z ustawy (dotyczących ochrony interesu o charakterze publicznym).

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze, zainicjonowane przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Park Krajobrazowy w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]:

a) art. 28 k,p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1, art. 105 ust. 1 i 4,

art. 107 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 26 stycznia 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, § 6 Statutu [...] Parku Krajobrazowego (załącznika do Uchwały nr IX/225/15 Sejmiku Województwa [...]z dnia 26 sierpnia 2015 roku w sprawie nadania statutu [...] Parkowi Krajobrazowemu), art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2016.672) i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że [...]Parkowi Krajobrazowemu nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu

w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, podczas gdy legitymacja Parku wynika wprost

z powyższych przepisów prawa, nakładających na [...] Park Krajobrazowy obowiązki w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zakresie ochrony przyrody i walorów krajobrazowych i uzasadniających udział Parku w postępowaniach w sprawie,

b) art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu uczestników postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyłącznie do właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, podczas gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera takiego ograniczenia,

c) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez dokonania ustaleń niezbędnych do oceny legitymacji strony - tj. bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach sygn. akt II OSK 779/14 i II OSK 639/14, która to wykładnia nie jest adekwatna

w niniejszej sprawie, jak również zaniechanie analizy przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie przy ocenie legitymacji [...] Parku Krajobrazowego i tym samym naruszenie przepisów zobowiązujących organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 28 k.p.a. przymiot strony postępowania posiada każdy, kto spełnia co najmniej jedną

z poniższych przesłanek tj.: a) postępowanie dotyczy interesu prawnego tego podmiotu, b) podmiot ten żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, c) postępowanie dotyczy obowiązku podmiotu, d) podmiot żąda czynności ze względu na swój obowiązek.

Ze sposobu sformułowania powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że dla posiadania przymiotu strony postępowania wystarczające jest wystąpienie chociażby jednej z wymienionych przesłanek. WSA w zaskarżonym wyroku przyjął natomiast całkowicie bezpodstawnie, że strona musi legitymować się łącznym spełnieniem dwóch przesłanek z art. 28 k.p.a., aby mogła zostać uznana za stronę postępowania. Uzależnienie przez WSA przymiotu strony skarżącego od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek z art. 28 k.p.a. tj. związania sprawy

z interesem prawnym, a jednocześnie z obowiązkiem, stanowi niedopuszczalne zawężenie kręgu stron postępowania w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Wadliwe jest również, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko WSA, w którym Sąd ten stwierdził, że obowiązki ustawowe Parku wynikające

z art. 105 ust. 1 i 4 i art. 107 ust. 1 i 2 nie są obowiązkami w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ nie odnoszą się do sfery bezpośrednich, "prywatnych" interesów Parku,

a jedynie do sfery interesu publicznego, który w tym przypadku polega na podejmowaniu przez Park działań w celu zachowania walorów krajobrazu, co jest obowiązkiem ustawowym skarżącego. Zastosowana przez Sąd I instancji wykładania pojęcia obowiązku jest nie do zaakceptowania. Jednym z podstawowych "narzędzi" [...] Parku Krajobrazowego służących realizacji jego obowiązku ustawowego jest uczestniczenie w postępowaniach o ustaleniu warunków zabudowy i wpływanie w ten sposób na dostosowywanie tych warunków do potrzeb zachowania walorów przyrodniczych krajobrazu [...]. W jaki inny bowiem sposób Park mógłby realizować swoje obowiązki ustawowe, gdyby odmówiono mu prawa uczestniczenia w tego typu postępowaniach. Oczywiście, w takiej sytuacji, nie miałby żadnych możliwości realizacji swojej funkcji.

Uszło uwadze WSA, że racjonalny ustawodawca nie tworzyłby tego typu podmiotu, aby jednocześnie pozbawić go jego podstawowej prerogatywy

tj. możliwości uczestniczenia w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy

i wpływania w ten sposób na kierunek zmian krajobrazu na terenie Parku. Odmowę przyznania Parkowi przymiotu strony w tego typu postępowaniach należałoby zatem odczytać jako zamierzony brak racjonalności ustawodawcy, co jest absurdalne.

Z powyższych względów dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładania art. 28 k.p.a. jest ewidentnie wadliwa, a Sąd I instancji oceniając legitymację [...] Parku Krajobrazowego jako strony postępowania, w sposób bezpodstawny zlekceważył zupełnie wskazane w dalszej części skargi kasacyjnej odrębne przepisy prawa materialnego, nakładające na park krajobrazowy obowiązki z zakresu ochrony przyrody i krajobrazu terenu parku, które przesądzają o posiadaniu przez Park przymiotu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy park krajobrazowy reprezentowany przez dyrektora parku może być stroną postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak wynika z ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] potwierdzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie kwestionowanych również przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, bezspornym jest, że park krajobrazowy nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem, ponadto - jak wynika ze skargi kasacyjnej - zarządzanie parkiem krajobrazowym nie ma cech określonych przepisami prawa podobnych do trwałego zarządu czy też użytkowania wieczystego, które to tytuły pozwalają na władanie nieruchomością jak właściciel.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi interes prawny parku krajobrazowego

z przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 16, 105 i 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), które nakazują dyrektorowi parku podejmowanie wszelkich działań o charakterze ochronnym wyznaczonych przez przepisy tej ustawy oraz przepisy szczególne w celu zapobieżenia negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania planowanych inwestycji, jeżeli mają one być realizowane na terenie parku.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8, 77, 80 k.p.a. Stan faktyczny w tej sprawie w zakresie niezbędnym do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości. Bezsporne jest, że park krajobrazowy nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z akt sprawy jednocześnie wynika, jaka inwestycja była przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co jednocześnie pozwalało na ustalenie obszaru jej oddziaływania. Podnosząc powyższy zarzut kasacyjny strona nie wskazała, które z istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych strona podważa.

Za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne

i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju, na terenie którego można wprowadzić nakazy i zakazy określone w art. 17 ustawy. Zgodnie jednak z art. 16 ust. 6 ustawy grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Oznacza to, że właściciele nieruchomości położonych w granicach parku krajobrazowego mogą wykorzystywać je na cele gospodarcze zgodnie z ich przeznaczeniem

z uwzględnieniem ograniczeń obowiązujących na terenie parku.

Zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody parkiem krajobrazowym kieruje dyrektor parku krajobrazowego. Przepis art. 105 ust. 4 tej ustawy wymienia zadania dyrektora parku, do których należą: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych (pkt 1); organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej (pkt 2); współdziałanie

w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (pkt 4); składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (pkt 5). Dodatkowo wskazać należy, iż w celu kierowania parkami krajobrazowymi mogą być tworzone zespoły parków krajobrazowych, jako jednostki budżetowe w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego (art. 106 ust. 1 i 2 ustawy). Przepis art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż zadania z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych oraz działalności edukacyjnej na terenie parku krajobrazowego wykonuje Służba Parku Krajobrazowego. Katalog tych zadań określa art. 107 ust. 2 ustawy.

W odniesieniu do uprawnień dyrektora parku krajobrazowego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powołane przepisy ustawy o ochronie przyrody, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 roku

w sprawie II OSK 218/15, a które to stanowisko podziela skład orzekający

w niniejszej sprawie, należy odczytywać łącznie z przepisami ustawy z dnia 25 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu

z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny oraz z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że kompetencje do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się w granicach parku krajobrazowego przyznano regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, a nie dyrektorowi parku krajobrazowego. Odrębną kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy posiada tylko dyrektor parku narodowego w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku i jego otuliny, gdyż są to tereny objęte najdalej idącą obszarową formą ochrony przyrody. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego może jedynie - współdziałając w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi (art. 105 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody) - przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska swoje stanowisko w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które nie ma jednak charakteru wiążącego.

Zauważyć należy, iż również w przypadku projektów studiów uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, dyrektor parku krajobrazowego może - w zasadzie jak każdy inny podmiot - jedynie składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego (art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody). Uzgodnień z organem planistycznym dokonuje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego jako zarządzający parkiem krajobrazowym, z uwagi na nałożone na niego obowiązki wynikające z art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie parku, w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących

się w granicach tego parku może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest państwową jednostką budżetową, oraz przy współpracy

z dyrektorami parków krajobrazowych lub zespołów parków krajobrazowych. Jedną

z takich form może być zwrócenie się przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska do dyrektora danego parku krajobrazowego o zajęcie stanowiska odnośnie dopuszczalności realizacji na terenie parku inwestycji objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy.

W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 105 i 107 ustawy z o ochronie przyrody, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z przepisów tych nie wynika interes prawny parku krajobrazowego, który dawałby podstawę do uznania go za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości znajdującej się w granicach tego parku. Dyrektor parku krajobrazowego ma ustawowy obowiązek dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku (art. 105 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Z obowiązku tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku. Ustalenie warunków zabudowy na rzecz innego podmiotu na nieruchomości znajdującej się w granicach parku nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną samego parku jako jednostki organizacyjnej samorządu województwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy parkowi przysługuje jakieś prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Status prawny parków krajobrazowych w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu znajdującego się w granicach parków został ukształtowany w powołanych przepisach w ten sposób, że dyrektor parku nie jest organem uzgadniającym projekty planów miejscowych czy decyzji o warunkach zabudowy, lecz jest podmiotem, z którym organ uzgadniający (regionalny dyrektor ochrony środowiska) powinien współpracować przy uzgodnieniu tych projektów

(art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko). Udział parku krajobrazowego

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości znajdującej

się w granicach parku jest więc możliwy poprzez przedstawienie opinii organowi uzgadniającemu projekt decyzji co do możliwości realizacji inwestycji na terenie parku, które - jak wynika z obowiązujących obecnie przepisów - nie mają charakteru wiążącego. Takie stanowisko zostało również zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 771/15 oraz z dnia 27 listopada 2015 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 779/14. Nadto należy stwierdzić, że przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (np. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 roku, sygn. akt IV SA 1285/98; postanowienie NSA z dnia 13 lipca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2292/15).

W rozpoznawanej sprawie jak wynika z treści skargi kasacyjnej [...] Park Krajobrazowy w [...] wskazuje jako podstawę swego interesu prawnego przepisy ustawy o ochronie przyrody – art. 105 ust. 1 i 4 i art.107 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody [...]z dnia 26 stycznia 2006 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz § 6 Statutu [...] Parku Krajobrazowego. Normy te określają zadania dyrektora parku krajobrazowego w zakresie ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych, jak też określają zadania Służby Parku Krajobrazowego, lecz normy te. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającej na uznanie [...] Parku Krajobrazowego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniają natomiast przyjęcie tezy, iż ten podmiot

w procesie inwestycyjnym rozpoczętym przedmiotowym postępowaniem ma tylko interes faktyczny, gdyż jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie to nie wpływa bowiem na realizację obowiązków wynikających

z art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, do realizacji których strona skarżąca kasacyjnie została powołana.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U.

z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody m.in. parku krajobrazowego. Przepis ten jest adresowany głównie do organów gminy, na terenie której uchwalany jest plan miejscowy oraz do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również do organów uzgadniających plan lub decyzję w tym zakresie, czyli w niniejszej sprawie regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.