Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 525/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 57 par. 3, art. 160, art. 147 par. 1, art. 26 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 28aa ust. 10 i ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miasta na rzecz A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

A. K., działając w imieniem własnym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy K.. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co nie pozwala na ocenę jej legalności;

- art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28 aa ust. 4 w zw. z ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, będące konsekwencją wykorzystania instytucji wotum zaufania wyłącznie jako instrumentu stricte politycznego, a tym samym niewskazanie rzeczywistego motywu nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi K. , podczas gdy wyłączną przyczyną nieudzielenia wotum zaufania może być negatywna ocena działalności organu wykonawczego w raportowanym okresie, niekorzystna ocena samej treści raportu (np. gdy nie spełnia on wymogów określonych w uchwale rady lub nie zawiera obligatoryjnych elementów), czy niedopełnienie terminu do jego przedstawienia;

- § 35 ust. 3 i § 63 ust. 2 statutu Miasta i Gminy K., poprzez nieprzedłożenie radnym projektu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania i braku uzasadnienia i zredagowanie treści uchwały i uzasadnienia do niej przez Przewodniczącą Rady po terminie sesji i niepoddanie zaskarżonej uchwały o charakterze deklaratoryjnym, w szczególności uzasadnienia pod głosowanie radnym, a jedynie ogłoszenie o wyniku głosowania nad projektem uchwały w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za rok 2019 i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z: uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., protokołu i nagrania audio-video z sesji Rady Miejskiej z dnia 14 sierpnia 2020 r., pisma Burmistrza z 2 września 2020 r. do Wojewody Ś. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania wraz z treścią wystąpień radnych dotyczących raportu o stanie Gminy za 2019 r., stanowiska Wojewody Ś. z 18 września 2020 r., w którym nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i odmówił stwierdzenia jej nieważności, opinii RIO z wykonania budżetu za 2019 r., opinii Komisji Rewizyjnej Rady Miasta z [...] lipca 2020 r., uchwały Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi.

Odnośnie wykazania interesu prawnego skarżąca podniosła, że jako Burmistrz [...] przedłożyła Radzie raport o stanie gminy zgodnie z art. 28 aa ust. 2 u.s.g. Jednak Rada Miasta nie skorzystała ze swoich uprawnień i nie uchwaliła wymogów jakimi był obowiązany kierować się burmistrz sporządzając raport. Instytucja wotum zaufania stanowi konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie gminy za sporządzenie którego, odpowiedzialność ponosi burmistrz. Fakt braku udzielenia wotum - w razie wyrażenia takiej samej oceny w roku następującym - jest podstawą do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza. Skarżąca zauważyła, że o ile podjęta uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania nie jest jeszcze jednoznaczna z pozbawieniem funkcji, to jednak stanowi ona pierwszy etap w procedurze odwołania burmistrza. Otwiera to drogę do ewentualnego podważenia mandatu wyborczego burmistrza zmniejszając gwarancję sprawowania jego mandatu. Osoba sprawująca tę funkcję na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym nie ponosi odpowiedzialności przed Radą Miasta, lecz przed wspólnotą samorządową Gminy K.. Brak udzielenia wotum zaufania stanowi dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu Burmistrza. Skarżąca zatem uznała, że ma interes prawny do wniesienia skargi.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podała, że w porządku obrad sesji Rady Miasta zwołanej na [...] sierpnia 2020 r. znalazł się punkt przewidujący przeprowadzenie debaty nad raportem o stanie Gminy za rok 2019 i głosowanie nad projektem uchwały pt.: w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za rok 2019 i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. Po odbyciu debaty nad raportem Rada nie podjęła tej uchwały. Przewodnicząca Rady ogłosiła, że wobec braku bezwzględnej liczby głosów za "uchwała nie została podjęta". Następnie 2 września 2020 r. Przewodnicząca Rady zwróciła się do pracownika Urzędu Miejskiego w K. o przygotowanie i przedłożenie do podpisania uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Ostatecznie zaskarżoną uchwałę osobiście sporządziła Przewodnicząca Rady. Radni nie byli w posiadaniu projektu uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, jak też jej uzasadnienia. Zaskarżoną uchwałę Przewodnicząca Rady przesłała do Wojewody Ś., który nie dopatrzył się nieprawidłowości przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

W wyniku głosowania nad projektem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, Rada Miasta nie udzieliła Burmistrzowi K. wotum zaufania. Uchwała nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady. Głosowało 9 radnych przeciwko udzieleniu wotum, 5 radnych głosowało za udzieleniem, nikt nie wstrzymał się od głosu. Przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia wotum zaufania, Burmistrz przedstawiła szczegółowy raport o stanie gminy K.. Rada Miejska otrzymała ten raport. Skarżąca podkreśliła, że nie istnieje uchwała Rady Miasta, która regulowałaby zasady przygotowania i sporządzania raportu o stanie gminy. Raport podlegał ocenie we wszystkich komisjach. Na wszystkie pytania i wątpliwości, które zapadały w komisjach udzielane były szczegółowe odpowiedzi. Komisje nie wnosiły zastrzeżeń do przedstawionego raportu. Pomimo uzyskania wyjaśnień radni, którzy nie byli przeciwni raportowi w komisjach i uzyskali szczegółowe odpowiedzi, w debacie o stanie gminy zgłaszali te same uwagi, które już były wcześniej wyjaśnione. Skarżąca zauważyła, że te same pytania co na komisjach zadawali radni opozycyjni w stosunku do Burmistrza, co wskazuje na przygotowanie zarzutów przeciw Burmistrzowi przed dyskusją nad raportem i które nie uległy zmianie po przeprowadzeniu debaty. Oznacza to, że przeciw wotum byli radni opozycyjni zgrupowani wokół Przewodniczącej Rady. Wnosząca skargę stwierdziła, że żaden mieszkaniec lokalnej wspólnoty nie złożył pisemnego zgłoszenia do Przewodniczącej Rady w kwestii zabrania głosu nad przedstawionym przez Burmistrza raportem o stanie Gminy. Co najważniejsze, również Radni Rady Miasta nie skorzystali ze swojej ustawowej kompetencji do określenia wymogów, które Burmistrz musiałby uwzględnić w opracowywanym raporcie.

Skarżąca szczegółowo przedstawiła przebieg dyskusji nad raportem o stanie Gminy. Jej zdaniem z dyskusji tej wynika, że Rada Miasta nie sprostała obowiązkowi rozpatrzenia i debaty nad tym raportem. Co oznacza też, że nie dokonała oceny przedłożonego raportu, jak też w trakcie debaty nie postawiła konkretnych zarzutów co do działalności Burmistrza.

Skarżąca podkreśliła, że po zakończeniu debaty Przewodnicząca Rady Miejskiej nie dokonała podsumowania debaty i nie przedstawiła Radnym i mieszkańcom zarzutów. Również po głosowaniu nad wotum zaufania Przewodnicząca Rady nie uzasadniła motywów, którymi kierowała się Rada nie udzielając wotum zaufania. Zarządzona dyscyplina głosowania wskazuje, że opozycyjni Radni jeszcze przed przeprowadzeniem debaty wykorzystując rachunek matematyczny przygotowali się do nieudzielenia wotum zaufania. To wskazuje również na brak merytorycznych zarzutów i działanie z motywów czysto politycznych. Ponadto, Przewodnicząca nie ogłosiła treści zaskarżonej uchwały, a jedynie stwierdziła, że uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie została podjęta. Skarżąca zaznaczyła, że instytucja raportu o stanie Gminy i wotum zaufania nie może być podstawą do politycznego rozliczania Burmistrza przez radnych. Radni Gminy K. w zupełności pominęli, iż raport o stanie Gminy ma za zadanie służyć zaznajomieniu mieszkańców Gminy, w tym radnych z bieżącą kondycją Gminy. I to na tej podstawie po rozpatrzeniu raportu ma zostać podjęta decyzja o udzieleniu bądź nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, iż instytucja raportu oraz wotum zaufania stanowią skuteczne narzędzie dla ukształtowania w Radzie Gminy układu politycznego.

Ustawodawca nie pozostawił wątpliwości, że po przedstawieniu raportu o stanie gminy - radni mają obowiązek wziąć udział w dyskusji, a w szczególności radni, którzy mają wobec jego treści uwagi i zastrzeżenia. Dlatego 9 radnych, którzy opowiedzieli się przeciwko udzieleniu wotum zaufania powinni podać swoje uwagi czy zastrzeżenia, a nie bezrefleksyjnie głosować przeciw udzieleniu wotum zaufania. Analiza wystąpień tych 9 radnych w debacie wskazuje, że posiadali oni już określone stanowisko co do głosowania i jedynie z powodów czysto formalnych zabrali głos bez odniesienia się do treści raportu, czym pozbawili się prawa do udziału w debacie. Co więcej, sama czynność rozpatrywania raportu o stanie gminy jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność biorących w niej udział. Czynnościom rozpatrywania raportu o stanie gminy, powinna niewątpliwie towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie podsumowania działalności Burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii.

Autorka skargi zwróciła także uwagę, że kluczowe znaczenie dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ma fakt, że nie zawiera ona uzasadnienia. Niejednokrotnie w orzecznictwie zostało przesądzone, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący taką uchwałę. Takie działanie radnych nie daje burmistrzowi nawet w minimalnym stopniu możliwości poznania przesłanek, którymi kierowali się radni opozycji oddając głos przeciwny udzieleniu wotum zaufania. W jednym z wyroków WSA w Olsztynie wskazał, że: "nie sposób uznać, aby Rada Gminy, realizując w/w kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna". Reguła ta należy do samej istoty tej zasady w praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii uchwał Rady Gminy i budżetu obywatelskiego (wyrok WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r. sygn. akt: II SA/01785/19). W wyżej wymienionym wyroku Sąd wskazuje również, że "uzasadnieniem dla podjęcia uchwały w przedmiocie nie udzielenia wójtowi wotum zaufania nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole sesji Rady Gminy".

Wnosząca skargę zaznaczyła na koniec, że głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi z tytułu wykonania budżetu za 2019 r. wykazało, że działalność Burmistrza za 2019 r. znalazło akceptację wszystkich radnych. Uchwała o udzieleniu absolutorium z wykonania budżetu za 2019 r. uzyskała wymaganą większość do udzielenia Burmistrzowi absolutoriom. Tym samym, nie mając merytorycznych podstaw do głosowania przeciwko udzieleniu wotum zaufania Rada Miasta wykazała się niekonsekwencją. Powyższe świadczy o instrumentalnym i stricte politycznym wykorzystaniu instytucji wotum zaufania bez uzasadnionej przyczyny.

W odpowiedzi na skargę, udzieloną w imieniu Rady Miasta przez Przewodniczącego Rady Miasta, organ wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: uchwały Rady Miasta nr [...] na okoliczność, że Przewodniczący Rady Miasta został upoważniony do przekazania skargi, sporządzenia odpowiedzi na skargę i jej przekazania, jak również reprezentowania Rady Miejskiej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pisma do pracownika ds. obsługi Rady Miasta na okoliczność wskazania faktu sporządzenia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi przez Przewodniczącego Rady Miasta, wyjaśnień Przewodniczącej Rady Miasta udzielonych Wojewodzie Ś., projekt uchwały w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie gminy K. za rok 2019 i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania na okoliczność wskazania faktu braku uzasadnienia w uchwale przedłożonej przez Urząd Gminy. Organ podkreślił, że pisząc "Rada Miejska/w imieniu Rady Miejskiej/zdaniem Rady Miejskiej" należy rozumieć większość radnych Rady Miejskiej tj. 9 osób, co zostało potwierdzone stosownymi oświadczeniami radnych.

W uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi organ wskazała, że 14 sierpnia 2020 roku odbyła się sesja Rady Miasta w trakcie której uchwała w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie gminy K. za 2019 rok i udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania, nie uzyskała bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady tj. 8 głosów "za", w związku z czym nie został spełniony warunek zawarty w art. 28aa ust.9 u.s.g. Uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania została więc podjęta ex lege.

Dalej organ podniósł, że znacząca część raportu o stanie gminy K. za rok 2019, bazowała na raporcie za rok 2018, w wielu fragmentach będąc wręcz jego kopią. W ocenie radnych autor nie dołożył należytych starań w jego przygotowaniu pozostawiając w nim błędy natury merytorycznej/formalnej jak również edytorskie, na co została zwrócona uwaga. Zgodnie z zapisem protokołu nr [...] w punkcie 7a porządku obrad sesji została przeprowadzona dyskusja nad przedłożonym raportem. Nikt z mieszkańców nie wyraził chęci uczestnictwa w debacie. Przewodnicząca zaproponowała przeprowadzenie debaty nad raportem w kolejności zgodnie z jego spisem treści. Burmistrz zgłosiła uwagę o zadawanie pytań do raportu i chęć udzielenia na nie odpowiedzi. W takiej też formie została przeprowadzona debata. Zdaniem Rady Miasta debata została przeprowadzona w sposób prawidłowy i merytoryczny.

Organ podkreślił, że przygotowana uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów tj. 8 głosów za. Zatem, zgodnie z obowiązującymi przepisami, została podjęta uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania. Uchwała ta została podjęta na podstawie treści raportu oraz oceny działań podejmowanych przez Burmistrza [...] i Gminy K. w 2019 r., które znalazły w nim odzwierciedlenie.

Dalej organ wskazał, że nie ma jakichkolwiek powiązań decyzji o nieudzieleniu wotum zaufania z poglądami politycznymi. Wiadomym jest, że tylko 2 radnych należy do partii politycznej PiS, z czego jeden z nich głosował za udzieleniem wotum zaufania. Argument o wykorzystaniu instytucji wotum zaufania jako instrumentu politycznego jest więc zupełnie bezzasadny.

Następnie organ stwierdził, że na podstawie art. 28aa ust 9 u.s.g. niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z pojęciem uchwały o jego nieudzieleniu. Taka sytuacja miała miejsce również w tym przypadku. Organ dodał, że Radzie został przedłożony tylko projekt uchwały o charakterze pozytywnym, nie było projektu uchwały o charakterze negatywnym, gdyż ustawodawca nie wskazał takiego wymogu. Z uwagi na to, że organ nadzoru do stwierdzenia zgodności z prawem wymaga podjętej uchwały taka uchwała tj. uchwała o nieudzieleniu wotum została przygotowana. Po odbytych sesjach Rady Miejskiej, pracownik ds. obsługi rady zawsze przygotowuje uchwały do podpisania Przewodniczącemu Rady. Podjęta (ex lege) uchwała o nieudzieleniu wotum nie została przygotowana przez pracownika urzędu. Przewodnicząca Rady zwróciła się 2 września 2020 r., do pracownika najpierw telefonicznie, następnie osobiście, a po odmowie pisemnie. Treść pisma dotyczyła wyjaśnień z jakiego powodu nie została przygotowana do podpisania podjęta uchwała oraz zawierała prośbę o przygotowanie tej uchwały. Poza ustną odmową przygotowania uchwały do dnia dzisiejszego brak pisemnego ustosunkowania się do przedłożonego pisma. W obliczu zaistniałej sytuacji i konieczności przesłania do organu nadzoru uchwały w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, Przewodnicząca Rady samodzielnie przygotowała uchwałę wraz z uzasadnieniem korzystając z wiedzy, którą posiadała w tym zakresie. Organ podkreślił, że w art. 28aa ustawodawca nie zobowiązał Rady Gminy do sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania burmistrzowi, w tym jednak przypadku uzasadnienie zostało przygotowane i obrazuje stan prawny i faktyczny zaistniałych okoliczności.

W piśmie procesowym z 14 lipca 2021 r. skarżąca podniosła, że odpowiedź na skargę udzielona została przez Przewodniczącą Rady Miejskiej i jej treść nie została zatwierdzona przez Radę Miejską. Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 18 maja 2021 r. w sprawie przekazania do WSA w Kielcach skargi na uchwałę nr [...] (oraz upoważnienia do reprezentowania Rady Miasta w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wydana została w oparciu o art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej przepis ten nie stanowi dla Rady Miejskiej podstawy do podjęcia uchwały o udzieleniu odpowiedzi na skargę przez Przewodniczącą Rady Miejskiej. Odpowiedź na skargę powinna być zatwierdzona bądź zaakceptowana przez Radę. Niedopuszczalnym jest upoważnienie przez Radę Miasta, jej Przewodniczącej do udzielenia jednostronnej i niezaakceptowanej przez radnych treści odpowiedzi. Wymogów prawnych z art. 54 §2 p.p.s.a. nie spełnia załączone do odpowiedzi na skargę 14 oświadczeń radnych. O treści odpowiedzi na skargę decyduje stanowisko Rady Miejskiej wyrażone w wyniku głosowania o akceptacji bądź nie akceptacji odpowiedzi na skargę. Skarżąca - Burmistrz nie otrzymała oświadczeń, nie może zatem ocenić czy odpowiedź na skargę jest stanowiskiem Rady Miejskiej wyrażonej w drodze głosowania. O ile upoważnienie do przekazania skargi do WSA i do reprezentowania Rady Miejskiej przez Przewodniczącą Rady jest zgodne z art. 54 p.p.s.a., o tyle samodzielna autorska odpowiedź Przewodniczącej nie mieści się w granicach upoważnienia. Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do podjęcia przez Radę uchwały o udzieleniu odpowiedzi na skargę. Kompetencją Rady jest bowiem udzielenie odpowiedzi na skargę jako organu kolegialnego. Może się to odbyć poprzez zaakceptowanie w drodze uchwały treści odpowiedzi na skargę przygotowaną przez Przewodniczącą lub grupę radnych. W przypadku skargi wniesionej na uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi nie ma też przepisu w innej ustawie, który dawałby podstawy do podjęcia uchwały takiej jak uchwała z 18 maja 2021 r.

Dalej skarżąca zarzuciła, że treść odpowiedzi nie stanowi stanowiska Rady, a jedynie jej Przewodniczącej. Fakt, że Przewodnicząca odebrała oświadczenia od poszczególnych radnych nie wyczerpuje przesłanek prawnych, że odpowiedź na skargę jest stanowiskiem Rady, a stanowi jedynie indywidualną pojedynczą opinię radnego do treści skargi.

Skarżąca podniosła także, że choć przepisy u.s.g. normujące zagadnienia podejmowania uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania nie formułują wprost obowiązku uzasadnienia przez Radę Miejską tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać, aby Rada Miejska realizując ww. kompetencję była niczym nie skrępowana. W niniejszej sprawie Rada Miejska nie sprostała obowiązkowi merytorycznego uzasadnienia przyczyn nieudzielenia wotum zaufania.

Skarżąca podkreślił, że każdy głos to udział w debacie nad raportem, ale nie każdy głos radnego w niniejszej sprawie miał charakter merytoryczny i odnosił się do oceny realizacji przez Burmistrza polityk, programów i strategii, uchwał Rady Miejskiej. Z brzmienia art. 28aa ust. 2 u.s.g. wynika wprost, że ocena raportu, który obejmuje podsumowanie działalności Burmistrza w roku poprzednim, musi odpowiadać w swej istocie zakresowi raportu. W zaskarżonej uchwale brak uzasadnienia, z jakich powodów nie udzielono wotum zaufania, co z kolei uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej podstawą był przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), nie przewiduje obecnie konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ani też dochowania terminu do jej wniesienia.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie, była uchwała Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wydana w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania. Taka kwalifikacja przedmiotu skargi wynikła z wyraźnego wskazania w jej treści tej właśnie uchwały, mającej postać pisemną, jako zaskarżonej. Potrzeba wyjaśnienia tej kwestii wynikła w sprawie ze specyfiki instytucji wyrażania przez radę gminy (również radę miejską) wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wprowadzonej do ustawy o samorządzie gminnym na mocy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130). W dodanym na mocy ww. ustawy do ustawy o samorządzie gminnym, przepisie art. 28aa został przewidziany obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przedstawienia radzie gminy co roku do 31 maja raportu o stanie gminy, który podlega rozpatrzeniu podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Raport, jak stanowi art. 28aa ust. 2 ustawy, obejmuje podsumowanie działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego, przy czym rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę, w której radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, a mieszkańcy gminy mogą zabierać glos, po zgłoszeniu do przewodniczącego rady chęci zabrania głosu, odpowiadającym wymogom określonym w przepisie (art. 28aa ust. 4-7 u.s.g.).

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Jak stanowi art. 28aa ust. 10 w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.

Przedstawiona regulacja pozwala, zdaniem Sądu, na stwierdzenie, że uchwała, o jakiej mowa w art. 28aa ust. 10 u.s.g. ma charakter szczególny, przejawiający się w tym, że źródłem jej powstania i wejścia do obrotu prawnego jest niepodjęcie przez organ stanowiący gminy innej uchwały (tj. uchwały o udzieleniu wotum zaufania), co jest zamierzonym zabiegiem ustawodawcy mającym na celu uniknięcie potrzeby podejmowania uchwały o przeciwstawnej treści. Innymi słowy, niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie oznacza, że została podjęta uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania, lecz jest równoznaczne w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Skoro przy tym skutek ten następuje z mocy art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g., tj. z mocy samego prawa, to nie jest, zdaniem Sądu, ani potrzebne, ani dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie. Potrzeby takiej nie aktualizuje również, zdaniem Sądu, wynikający z art. 90 u.s.g. obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy wojewodzie. Nie może on bowiem dotyczyć takich uchwał, jak ta, o której mowa w art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g., skoro jej specyfika polega na tym, że nie jest ona uchwalana przez radę gminy, lecz tylko jest następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Wbrew przedstawionej wykładni obowiązujących przepisów prawa, w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do zmaterializowania w formie pisemnej skutku niepodjęcia w dniu 14 sierpnia 2020 r. przez Radę Miasta uchwały o udzieleniu skarżącej będącej Burmistrzem Miasta i Gminy K. wotum zaufania, poprzez sporządzenie dokumentu nazwanego [...] Rady Miasta z dnia 14 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania oraz jej pisemnego uzasadnienia. Z niespornych ustaleń wynika przy tym, że dokonała tego osobiście Przewodnicząca Rady Miasta A. O. w dniu 4 września 2020 r., a więc 3 tygodnie po terminie sesji Rady Miasta, na której głosowana była i nie została podjęta z powodu nieuzyskania wymaganej, bezwzględnej większości, uchwała w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. Taki zaskarżony w niniejszej sprawie dokument nazwany uchwałą Rady Miasta i tak też traktowany przez obie strony niniejszego postępowania, w sposób istotny narusza prawo, tj. przepis art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g. , a także interes prawny skarżącej, wynikły z tego, że opisaną w art. 28aa ust. 10 u.s.g. konsekwencją nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, jest możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). To natomiast otwiera drogę do ewentualnego podważenia mandatu wyborczego burmistrza, zmniejszając gwarancję sprawowania jego mandatu mimo tego, że osoba sprawująca tę funkcję na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym, nie ponosi odpowiedzialności przed Radą Miasta, lecz przed wspólnotą samorządową Gminy K..

Należy zauważyć, że nawet gdyby nie podzielić powyższego poglądu co do niedopuszczalności sporządzania w formie pisemnej uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania wraz z uzasadnieniem, to i tak należałoby stwierdzić, że uchwała ta w sposób istotny narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 15 u.s.g. to rada gminy jest organem stanowiącym w gminie, a formą, w jakiej rada wyraża swoje stanowisko są co do zasady uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. To samo dotyczy również uzasadnień tych uchwał, które, stanowiąc konieczną część tych uchwał, muszą być w całości i w pełnym brzmieniu przedstawione i przegłosowane wymaganą większością przez radę gminy na jej sesji, w odpowiedniej procedurze określonej prawem. Za istotnie naruszającą prawo należy w tej sytuacji uznać zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miasta wraz z uzasadnieniem, która nie była przedstawiona na sesji tej rady w dniu 14 sierpnia 2020 r., przez co nie została poddana pod głosowanie i oczywiście nie uzyskała wymaganej większości, a jedynie została odtworzona przez przewodniczącą tej rady 3 tygodnie po zakończeniu sesji rady. Taka uchwała nie może być traktowana jako akt pochodzący od organu uprawnionego do jej podjęcia, co dodatkowo przemawia za stwierdzeniem jej nieważności.

Kolejnym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jest to, że nie została ona ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej gminy K..

Każda uchwała jednostek samorządu terytorialnego powinna zawierać przepis mówiący o jej wejściu w życie. Przepis ten może przybrać między innymi formę przewidzianą w § 2 zaskarżonej uchwały, t.j. stwierdzenia, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Ustawodawca zobowiązuje do publikacji w dzienniku urzędowym tylko uchwały będące aktami prawa miejscowego oraz zawierające przepisy porządkowe (art. 88 Konstytucji RP, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 42 u.s.g.).

Pamiętać jednak należy, że na mocy przepisów ustaw ustrojowych działalność rady gminy, powiatu i sejmiku województwa jest jawna. Oznacza to, że podejmowane przez rady (sejmik) uchwały są jawne. W związku z tym powinny zostać ogłoszone niezwłocznie w Biuletynie Informacji Publicznej danej jednostki samorządu terytorialnego tak, aby każda zainteresowana osoba mogła zapoznać się z tymi uchwałami (por. Tomasz Lewandowski, Zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego, przepisów porządkowych i aktów wewnętrznych. Komentarz do art. 42 u.s.g., Opublikowano: LEX/el. 2012).

Tymczasem, jak wynika z wpisów na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy K. - B. Aktów Własnych (https://prawomiejscowe.pl/UrzadMiastaiGminywKoprzywnicy/tabBrowser/bags//2765/Uchwa%C5%82y-Rady-Miejskiej-w-Koprzywnicy), zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. o numerze [...] nie została tam opublikowana, a we wspomnianej bazie pomiędzy uchwałami o numerze [...] oraz [...], jest luka sugerująca, że zaskarżona uchwała w ogóle nie została podjęta.

Pomijając taką ewentualność i jej konsekwencje prawne należy zauważyć, że potrzeba stwierdzenia nieważności mającej pisemną postać i podpisanej przez Przewodniczącą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, uzasadniona jest wymogami pewności obrotu prawnego i usunięcia wszelkich wątpliwości i sporów co do istnienia i skutków takiej uchwały.

Na koniec należy zauważyć, że rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie nie odnosi się do sprawy ze skargi A. K. w przedmiocie niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały z dnia 14 sierpnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia raportu o stanie Gminy K. za 2019 r. i udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. Ta sprawa bowiem, również, w ocenie Sądu, objęta skargą z 26 kwietnia 2021 r., postanowieniem zapadłym na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. została na podstawie art. 57 § 3 w zw. z art. 160 p.p.s.a. wyłączona do odrębnego rozpoznania. W tamtej też sprawie aktualne będzie odnoszenie się do pozostałych, nieomówionych wyżej zarzutów skargi. W tym miejscu należy jedynie wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12). W sytuacji zaistniałego w niniejszej sprawie konfliktu pomiędzy Radą Miasta, a Burmistrzem Miasta i Gminy K., nie może być wątpliwości co do tego, że to Przewodnicząca Rady Miasta, zwłaszcza dysponująca uchwałą tej rady nr [...] z 18 maja 2021 r. w sprawie przekazanie do WSA w Kielcach skargi na [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania oraz upoważnienia do reprezentowania Rady Miasta w postępowaniu sądowo administracyjnym (k. 55), upoważniona była zarówno do reprezentowania tej gminy jako podmiotu władzy publicznej mającej osobowość prawną, jak również do sporządzenia odpowiedzi na skargę, co wyraźnie zresztą ujęto w § 2 ust. 2 uchwały z dnia 18 maja 2021 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżone uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.