Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 341/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 153, 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 2, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 72
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 72 ust. 1, art. 78 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. – opiekuna prawnego małoletniej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 459/09 w sprawie ze skargi W. P. – opiekuna prawnego małoletniej W. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 459/09 oddalił skargę W. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2009 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania W. W. z miejsca pobytu stałego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postępowanie w sprawie wymeldowania małoletniej W. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. S. [...] we W. wszczęte zostało na wniosek R. W., najemcy przedmiotowego lokalu.

Decyzją z [...] października 2006 r., nr [...], Prezydent Wrocławia orzekł o wymeldowaniu W. W. uznając, że zostały spełnione przesłanki wymeldowania określone w treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Od powyższej decyzji opiekun prawny małoletniej W. W. –W. P. wniosła odwołanie. Skarżąca podała, że zameldowała swoją podopieczną u siebie w mieszkaniu, tj. we W. przy ul. D. [...] na pobyt czasowy. Jednakże uważa, że W. W. po uzyskaniu pełnoletniości powinna mieć zagwarantowany stały meldunek w lokalu przy ul. S. [...] we W.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wymeldowania małoletniej W. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. S. [...] we Wrocławiu.

Na powyższą decyzję pełnomocnik R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skutkiem wniesionej skargi był wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2007 r., sygn. akt III SA/WR 21/07, uchylający decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że okoliczności sprawy wskazują, iż małoletnia poprzez umieszczenie w rodzinie zastępczej spełniła przesłanki do wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku wniesiona przez opiekuna prawnego W. W., została oddalona jako nieuzasadniona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 174/08.

W związku z wyrokiem WSA we Wrocławiu, organ odwoławczy wezwał strony postępowania do złożenia wyjaśnień, a w szczególności do podania, czy, uległ zmianie stan faktyczny przedmiotowej sprawy.

W dniu 10 kwietnia 2009 r. zeznania do protokołu złożyła R. W.. Podała, że małoletnia W. D. (W.) nadal nie zamieszkuje w lokalu przy ul. S. [...] we W. Cały czas przebywa w rodzinie zastępczej u W. P. i nie utrzymują kontaktów.

Dnia 14 kwietnia 2009 r. oświadczenie do protokołu złożyła W. P. Podała, że nadal jest opiekunem prawnym małoletniej W. D.. W. nadal mieszka w lokalu przy ul. D. [...] we W. i chodzi do szkoły.

Po ponownej analizie materiału dowodowego postępowania organ II instancji Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] października 2006 r. orzekającą o wymeldowaniu W. W. (obecnie D.) z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. S. [...] we W.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt niezamieszkiwania małoletniej W. D. (W.), w lokalu przy ul. S. [...] we W., od stycznia 2001 r. Natomiast od listopada 2001 r. małoletnia przebywa w rodzinie zastępczej u W. P.. W lokalu przy ul. S. nie posiada swoich rzeczy i nie utrzymuje z nikim kontaktów. Faktu tego nie kwestionuje także W. P. W oświadczeniu z 2 października 2006 r. podała, że W. W. zamieszkuje w lokalu przy ul. D. [...] we W. Od grudnia 2001 r. małoletnia jest zameldowana w ww. lokalu na pobyt czasowy. Podała, że nie jest spokrewniona z W. W. i nie zamelduje jej na pobyt stały.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym o opuszczeniu miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 cyt. ustawy można mówić wówczas, gdy osoba, której postępowanie dotyczy, fizycznie nie przebywa w lokalu, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe oraz gdy nieprzebywanie w tym lokalu jest wynikiem woli tej osoby. Przez termin "wola" w przypadku – opuszczenia miejsca pobytu – należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności.

W rozpatrywanej sprawie oczywistym jest, że obowiązek meldunkowy za osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych powinien wykonać jej przedstawiciel ustawowy. W ocenie organu odwoławczego umieszczenie małoletniej W. W. (D.) w rodzinie zastępczej prowadzi do uznania, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Miejscem zamieszkania małoletniej stało się miejsce jej faktycznego zamieszkiwania, tj. miejsce zamieszkania jej opiekuna prawnego.

Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem sądów administracyjnych, zamiar opuszczenia lokalu przez osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych należy oceniać głównie przez ocenę zachowania ich przedstawicieli ustawowych, ewentualnie osób, które sprawują nad nimi faktyczną opiekę. Opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę małoletnią, będące następstwem orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu jej w rodzinie zastępczej należy uznać za równoczesne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy.

Celem postępowania meldunkowego jest zapewnienie zgodności zapisów w ewidencji ludności z rzeczywistym stanem faktycznym. Skoro zatem małoletnia W. W., nie przebywa w miejscu zameldowania na pobyt stały od 2001 r. to utrzymanie w rejestrach ewidencji ludności zapisu o stałym zameldowaniu jej pod powyższym adresem prowadziłoby do fikcji meldunkowej, naruszającej cytowaną ustawę.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego pełnomocnik W. P. – opiekunki prawnej małoletniej W. D. (dawniej W.) podkreślił, że opuszczenie miejsca stałego pobytu jako przesłanka wymeldowania winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Trudno w przedmiotowej sprawie mówić o niebudzącym wątpliwości wyrażeniu woli przez małoletnią W. Opuszczenie mieszkania nie miało w żaden sposób charakteru dobrowolnego. To dobro dziecka kierowało rozstrzygnięciem sądu opiekuńczego z dnia 22 listopada 2001 r. (sygn. akt RIII Nsm 279/00) o ustanowieniu opieki prawnej sprawowanej przez W. P., a nie pozbawienie małoletniego dziecka miejsca stałego zameldowania. Zdaniem skarżącej trudno mówić też o dobrowolności opiekuna prawnego w podjęciu decyzji o zamieszkaniu wraz z małoletnią w lokalu przy ul. D. we W. skoro inna forma sprawowania opieki prawnej byłaby niedopuszczalna i szkodliwa dla dziecka. Jako osoba upoważniona do spełnienia obowiązku meldunkowego w imieniu podopiecznej, W. P. zameldowała W. W. w swoim mieszkaniu, uznając jednak, że jej podopieczna, po osiągnięciu pełnoletniości wróci do miejsca swojego stałego pobytu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przywołana w skardze argumentacja nie podważa zasadności wydanej decyzji, gdyż jak wynika z akt sprawy, umieszczenie przez Sąd Rodzinny małoletniej W. W., obecnie D. w rodzinie zastępczej, jest przesądzające zatem dla uznania, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, skoro nastąpiła równoczesna zmiana Jej miejsca zamieszkania. Dodał, że zamiar opuszczenia lokalu przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych należy oceniać głównie przez ocenę zachowania ich przedstawicieli ustawowych. Osoby te są bowiem zobowiązane do wykonania obowiązku meldunkowego za osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych. Zatem opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę małoletnią, będące następstwem orzeczenia Sądu Rodzinnego o umieszczeniu tej osoby w rodzinie zastępczej należy uznać za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy.

Rozpoznając skargę na ww. rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 459/09 skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 października 2007 r., sygn. III SA/Wr 21/07, uchylono decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2006 r. uchylającą decyzję pierwszej instancji z 5 października 2006 r. i orzekającą o odmowie wymeldowania małoletniej W. W. (D.) z przedmiotowego lokalu.

W przywołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że materialnoprawną podstawą rozpoznania żądania strony był przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w świetle którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd przy tym wyjaśnił, że sprawy meldunkowe należące do kategorii zagadnień prawa administracyjnego, służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczą uprawnień w zakresie ich przyznawania tudzież pozbawiania.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. Opuszczenie lokalu, w którym dana osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Artykuł 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Przesłanki te (dobrowolność i trwałość opuszczenia, zamiar zamieszkania w innym miejscu i tam skoncentrowanie swych spraw) winny być stwierdzone na podstawie obiektywnie istniejących okoliczności faktycznych, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić, nie jest tu zatem wystarczające subiektywne formułowanie woli przez osobę zainteresowaną. Sąd uznał, że w świetle art. 9a ustawy, o ewidencji ludności i dowodach osobistych – za osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Okoliczności dotyczące zamiaru muszą być więc oceniane w kontekście zachowania tejże osoby (przedstawiciela ustawowego), nie zaś z punktu widzenia osoby małoletniej.

Odnosząc przedstawiony wywód do sprawy wymeldowania małoletniej W. W. (D.) Sąd stwierdził, że w sprawie bezsporny jest fakt opuszczenia przez małoletnią dotychczasowego miejsca pobytu stałego, najpierw z racji umieszczenia jej w domu dziecka, a następnie – wskutek ustanowienia dla niej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia Sądu Rodzinnego z 22 listopada 2001 r., sygn. akt R III Nsm 279/00, opiekuna prawnego i rodziny zastępczej w osobie W. P.

Oceniając przedstawione okoliczności Sąd w analizowanym wyroku z 16 października 2007 r. stwierdził dalej, że opuszczenie przez małoletnią mieszkania przy ul. S. [...] we W. ma charakter trwały, gdyż przebywa ona od trzeciego roku życia w rodzinie zastępczej u swej opiekunki prawnej, a więc w tym miejscu znajduje się jej aktualne centrum życiowe. Okoliczność zameldowania małoletniej na pobyt czasowy w nowym miejscu jej pobytu nie jest wystarczająca aby przyjąć, iż małoletnia po ukończeniu pełnoletniości albo po usamodzielnieniu się powróci do mieszkania skarżącej. W ocenie składu orzekającego opuszczenie lokalu nosi także znamiona dobrowolności, ponieważ w przypadku małoletnich – to właśnie osoba sprawująca nad nimi opiekę podejmuje istotne dla ich życia decyzje, także w przedmiocie zapewnienia mieszkania i taki właśnie skutek wynika z prawomocnego orzeczenia Sądu o ustanowieniu opieki prawnej oraz umieszczeniu w rodzinie zastępczej. Umieszczenie przez Sąd Rodzinny małoletniej w rodzinie zastępczej, co stało się faktem, jest przesądzające zatem dla uznania, że doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia dotychczas zajmowanego przez małoletnią lokalu skoro nastąpiła równoczesna zmiana jej miejsca zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na treść przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących miejsca zamieszkania (art. 25-28 k.c). Przepisy art. 26 i 27 k.c. regulują instytucję tzw. pochodnego miejsca zamieszkania (domicilium necessarium). Wynika z nich, iż miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską lub osób pozostających pod opieką jest odpowiednio miejsce zamieszkania rodziców i opiekuna. Podniesiono, że w niniejszej sprawie istotny jest fakt ścisłego powiązania miejsca zamieszkania podopiecznego z miejscem zamieszkania opiekuna, na tej samej zasadzie, co powiązanie miejsca zamieszkania dziecka z miejscem zamieszkania rodziców. Miejsce zamieszkania małoletniej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, powiązane z miejscem zamieszkania W. P. (miasto Wrocław) jest również zgodne z rzeczywistym miejscem pobytu małoletniej w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż w stanie faktycznym tej sprawy od wielu lat zamieszkuje ona wspólnie ze swoją opiekunką prawną w mieszkaniu przy ul. D. [...] we W.

Będąca przedmiotem skargi decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2009 r. orzekająca o wymeldowaniu małoletniej W. W. (obecnie D.) z miejsca pobytu stałego w mieszkaniu przy ul. S. [...] we W. została wydana w wyniku uwzględnienia zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 21/07, zaleceń podzielonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 174/08 oddalającym skargę kasacyjną na wymienione orzeczenie WSA we Wrocławiu.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ ustalił bowiem, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie. Małoletnia W. nadal nie zamieszkuje w lokalu przy ul. S. [...] we W. Cały czas mieszka i przebywa w rodzinie zastępczej u W. P. przy ul. D. [...] we W. Oznacza to, że do jej aktualnej sytuacji faktycznej można w pełni odnieść ocenę prawną sformułowaną przez Sąd w wyroku z 16 października 2007 r. bowiem stan prawny regulujący analizowaną materię nie uległ zmianie.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądowym, prawidłowo uznając, że w sprawie zaistniała przesłanka części pierwszej art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, to znaczy, że nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania, które miało charakter trwały i dobrowolny, a zatem organ administracyjny prawidłowo decyzją orzekł o wymeldowaniu małoletniej.

Skargę kasacyjną na ww. wyrok złożyła W. P. – opiekun prawny W. D..

Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny, czyli błędne ustalenie, że W. D. opuściła miejsce stałego pobytu trwale i dobrowolnie, odpowiada hipotezie określonej normy prawnej,

2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny, czyli błędne ustalenie, że W. D. ma zamiar stale przebywać w miejscu czasowego pobytu odpowiada hipotezie określonej normy prawnej,

3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez błędne ustalenie, że W. D. opuściła miejsce stałego pobytu trwale i dobrowolnie, chociaż w istocie nie zaistniały przesłanki do jej wymeldowania z pobytu stałego oraz błędne ustalenie, że W. D. ma zamiar stale przebywać w miejscu czasowego pobytu, chociaż nie istnieją przesłania do jej zameldowania w tym miejscu,

4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 72 Konstytucji – poprzez niezastosowanie powyższych przepisów i oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Dolnośląski nie załatwił sprawy prawidłowo, nie uwzględniając zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu kasator podniósł, że opuszczenie stałego miejsca pobytu przez W. W. nie było dobrowolne, gdyż o opuszczeniu lokalu zadecydowało dobro dziecka (ustanowienie opieki prawnej). Opuszczenie lokalu przy ul. S. było zatem związane z sytuacją niezależną od W. W.

Dodał, że opuszczenie lokalu przy ul. S. i pobyt przy ul. D. nie są trwałe gdyż z osiągnięciem przez nią pełnoletniości opieka W. P. ustanie (art. 172 k.r.o.). Ponadto elementem obiektywnym, na podstawie którego należy uznać, że pobyt W. D. w mieszkaniu skarżącej ma charakter przejściowy jest fakt, że w mieszkaniu przy ul. D. jest zameldowana jedynie na pobyt czasowy.

Trudno mówić też o dobrowolności opiekuna prawnego w podjęciu decyzji o zamieszkaniu wraz z małoletnią w lokalu przy ul. D. we W. skoro inna forma sprawowania opieki prawnej byłaby niedopuszczalna i szkodliwa dla dziecka. Jako osoba upoważniona do spełnienia obowiązku meldunkowego w imieniu podopiecznej, W. P. zameldowała W. D. w swoim mieszkaniu, uznając jednak, że jej podopieczna, po osiągnięciu pełnoletniości wróci do miejscy swojego stałego pobytu.

Druga podstawa skargi – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego i przekonanie Sądu I instancji, że W. D. opuściła miejsce stałego pobytu trwale i dobrowolnie, chociaż w istocie nie zaistniały przesłanki do jej wymeldowania z pobytu stałego oraz błędne ustalenie, że W. D. ma zamiar stale przebywać w miejscu czasowego pobytu, chociaż nie istnieją przesłanki do jej zameldowania w tym miejscu. Skutkowało to oddaleniem skargi. Gdyby Sąd ustalił prawidłowy stan faktyczny nie mógłby zastosować cytowanych wyżej przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

W opinii kasatora Sąd I instancji naruszył też art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie. Sąd oddalił skargi, pomimo że Wojewoda Dolnośląski nie załatwił sprawy prawidłowo, nie uwzględniając zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, ale także mieć na uwadze interes małoletniego dziecka. W myśl art. 72 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka, a wg ust 2 – dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie nie zastosował cytowanych norm.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom.

Odniesienie się do postawionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić wskazaniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonywał już kontroli decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006r., która to decyzja poprzedzała zaskarżone w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. W wyroku z 16 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 21/07, Sąd, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, dokonał oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy oraz dokonał oceny prawnej objętej przedmiotem sporu. Orzeczenie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną złożoną przez W. W. reprezentowaną przez opiekunkę prawną. Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 174/08.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 72 Konstytucji również dokonał oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz dokonał oceny prawnej objętej przedmiotem sporu. Ocena ta podzielała ocenę wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 16 października 2007 r.

Powyższymi wyrokami został skontrolowany stan faktyczny sprawy polegający na uznaniu, iż małoletnia W. D. (dawniej W.) nie zamieszkuje w lokalu przy ul. S. [...] we W. od stycznia 2001 r., nie ma tam swoich rzeczy, nie utrzymuje z nikim kontaktów. Początkowo przebywała w domu dziecka, a następnie na skutek postanowienia z 22 listopada 2001 r. Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieścia, sygn. akt R III Nsm 279/00 pozbawiającego matkę praw rodzicielskich i umieszczającego W. W. (obecnie D.) w rodzinie zastępczej, zamieszkała u opiekunki prawnej, W. P. w lokalu przy ul. D. [...] we W.. Jest tam zameldowana na pobyt czasowy, tam jest jej centrum życiowe.

Sądy obu instancji uznały, że przesłanką konieczną do wymeldowania z lokalu jest dobrowolne i trwałe jego opuszczenie. Uznały, że opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez małoletnią, będące następstwem orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu tej osoby w rodzinie zastępczej należy uznać za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Wskazały, że decyzja skutkująca zmianą miejsca pobytu dziecka została podjęta przez sąd rodzinny, który umieszczając dziewczynkę w rodzinie zastępczej kierował się jej dobrem. W tym kontekście należy rozumieć element dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sądy przywołały treści art. 26 i 27 kodeksu cywilnego regulujące instytucję pochodnego miejsca zamieszkania. Wynika z nich, że miejscem zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską lub osób pozostających pod opieką jest odpowiednio miejsce zamieszkania rodziców lub opiekuna. Sądy obu instancji wskazały, że miejsce zamieszkania W. W. (obecnie D.) w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, powiązane jest z miejsce zamieszkania W. P. Wskazały, że jest to zgodne z rzeczywistym miejsce pobytu małoletniej w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż w stanie faktycznym sprawy od wielu lat zamieszkuje ona wspólnie ze swoją opiekunką prawną w mieszkaniu przy ul. D. [...] we W.

Został też skontrolowany element trwałości opuszczenia przez małoletnią lokalu przy ul. S. [...]. Uwzględniono fakt czasokresu, w którym małoletnia nie przebywa w tym lokalu, fakt dotyczący innego miejsca koncentracji jej interesów życiowych, fakt nieprzychodzenia do lokalu przy ul. S., ani do ciotki, ani siostry mieszkającej w tym lokalu, co świadczy o zerwaniu kontaktów z dotychczasowym miejscem pobytu. Został wyrażony pogląd, że dla oceny trwałości opuszczenia przez małoletnią lokalu przy ul. S., nie ma znaczenia fakt, iż w aktualnym miejscu zamieszkania jest ona zameldowana na pobyt czasowy. Nie ma pewności, że po osiągnięciu pełnoletniości faktycznie opuści ona mieszkanie rodziny zastępczej. Sądy również uznały, że w sprawie nie ma też żadnej pewności, że małoletnia z dniem ukończenia szkoły powróci do lokalu ciotki, R. W., z którą nie utrzymuje żadnych kontaktów. Dało to podstawę do stwierdzenia wprost w uzasadnieniach orzeczeń obu Sądów, iż stan faktyczny sprawy stanowi, że małoletnia spełnia przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy do wymeldowania jej z lokalu przy ul. O. [...] we W.. Sądy wskazały, że zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy, osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwające ponad 3 miesiące jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W przypadku małoletnich obowiązek ten ciąży na przedstawicielu ustawowym lub opiekunie w myśl art. 9a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

W sprawie została też rozważona treść art. 6 ust. 1 ustawy stanowiąca, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Naruszenie tego przepisu zostało podniesione w skardze kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z 16 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 21/07 ze wskazaniem, że po stronie opiekunki prawnej małoletniej W. W. – W. P. brak jest zamiaru aby dziecko zamieszkiwało z nią po ukończeniu pełnoletniości, oraz że ten zamiar powinien podlegać badaniu w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 174/08 wskazał, iż art. 6 ust. 1 ustawy w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie posiłkowe, dla ustalenia czy opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu miało charakter trwały i dobrowolny. Natomiast ustalenie, czy dana osoba ma zamiar stałego pobytu w innym miejscu niż jej dotychczasowe miejsce stałego zameldowania, a więc czy spełnia ona przesłanki art. 6 ust. 1 ustawy może być przedmiotem postępowania w sprawie zameldowania w tym nowym miejscu, czyli w sprawie ewentualnego zameldowania małoletniej w mieszkaniu W. P. przy ul. D. we W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 13 lutego 2009 r. wymeldowanie małoletniej z lokalu przy ul. S. jest zgodne z jej interesem z uwagi na fakt, że dla dobra dziecka znaczenie ma to, aby miejsce jej stałego pobytu wpisane do ewidencji ludności odzwierciedlało miejsce jego rzeczywistego pobytu, którym jest mieszkanie rodziny zastępczej, będące dla małoletniej domem rodzinnym. Sąd wskazał również, że dobro dziecka jest zbieżne z interesem społecznym przemawiającym w tym przypadku za tym, aby rzeczywiste miejsce pobytu dziecka było zgodne z zapisami w ewidencji ludności, a więc za tym, aby nie tworzyć tzw. fikcji meldunkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w przedmiotowym wyroku, że zaistniałe podstawy do wymeldowania małoletniej W. W. z lokalu przy ul. S. w przedstawionym stanie faktycznym nie naruszają ww. interesów z art. 7 k.p.a. ani art. 72 Konstytucji.

Sądy obu instancji orzekające w sprawie podkreśliły, iż ewidencja ludności służy wyłącznie rejestracji faktów, tego czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Zameldowanie nie przesądza o istnieniu jakiegokolwiek prawa danej osoby do lokalu, w którym jest zameldowana.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wymienionych orzeczeniach. Związanie to wynikało wprost z art. 153 p.p.s.a. W świetle tej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Użyte w przepisie pojęcie "ocena prawna" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie organu oraz Sądu I instancji wymienioną oceną prawną nie obejmuje kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu. Jednak gdy okaże się, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, iż stan faktyczny sprawy, na tle której sąd dokonywał tej oceny prawnej nie uległ zmianie, co Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznaje za stan faktyczny w dalszym ciągu prawidłowo ustalony, to wykładnia dokonana w poprzednim postępowaniu jest wiążąca w oparciu o art. 153 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ustalony stan faktyczny uznał za prawidłowy. Stwierdził, że stan ten nie uległ zmianie, zgodnie z zeznaniami R. W. i W. P., małoletnia nadal zamieszkuje w rodzinie zastępczej, w lokalu przy ul. S. nie posiada swoich rzeczy i nie utrzymuje z nikim kontaktów. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 21/07 uchylał poprzednią decyzję Wojewody Dolnośląskiego uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i orzekającą o odmowie wymeldowania małoletniej W. W. z lokalu przy ul. S. we W. – z uwagi na naruszenie przez organ prawa materialnego z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i uznanie w ustalonym stanie faktycznym, że małoletnia spełniała przesłanki do wymeldowania.

Sąd I instancji wskazał również, że stan prawny nie uległ zmianie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ.

W niniejszej skardze kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podnieść należy, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Jest to podstawa kasacyjna wskazywana przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Dla zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołać się na przepis wymieniający podstawę skargi kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.) ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi (art. 176 p.p.s.a.) przez wskazanie, które przepisy – oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowym zarzucie tego zabrakło. Samo wskazanie odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego (wg kasatora w sprawie nie można przyjąć, iż W. D. opuściła miejsce stałego pobytu trwale i dobrowolnie, oraz że ma zamiar stale przebywać w miejscu czasowego pobytu), bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego zostały naruszone – nie stanowi o skutecznym postawieniu zarzutu kasacyjnego. Sama argumentacja zarzutu też jest nietrafna z uwagi na związanie Sądu I instancji poprzednimi wyrokami zapadłymi w sprawie w myśl art. 153 p.p.s.a.

Nie zasadny też jest zarzut wskazany jako odrębny naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 72 Konstytucji polegający na braku uwzględnienia przez organ zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu małoletniej oraz zaakceptowania tej sytuacji przez Sąd I instancji. Redakcja tego zarzutu też budzi wątpliwości zważywszy, że Sąd kontroluje prawidłowość zastosowania przez organy procedury administracyjnej, a nie stosuje jej (zarzut został postawiony jako brak zastosowania przepisu art. 7 kpa przez Sąd). Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna. Odnosząc się jednak do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że okoliczności rozważenia i uwzględnienia słusznego interesu małoletniej i interesu społecznego z art. 7 k.p.a. w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego w sprawie zostały już rozważone co wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 174/08 i co w swoich wskazaniach co do interpretacji przepisu związało Sąd I instancji oraz organ administracji w myśl art. 153 p.p.s.a.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do art. 72 Konstytucji. Brak naruszenia tegoż przepisu w przedstawionym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w poprzednim wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie, a co Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości.

W tych warunkach nie można uznać zasadności zarzutów związanych z ustaleniami stanu faktycznego, który został przyjęty w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 października 2007 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2009 r. i obecnie przez Sąd I instancji uznany za nadal prawidłowo ustalony, jako że w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu nie uległ żadnej zmianie.

Wojewoda Dolnośląski ponownie rozpoznając sprawę ustalił taki sam stan faktyczny. W tym też zakresie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można uczynić ani organowi, ani Sądowi I instancji zarzutu nieprawidłowego zastosowania prawa.

W świetle powyższych uwag nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku z opisaną wyżej kwestią związania Sądu I instancji oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 października 2007 r. i 13 lutego 2009 r. wskazane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie są zasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.