Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1265/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
658
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 w zw. z art. 36(1) ust. 1, art. 32(1) ust. 4, art. 60 pkt 11a, pkt 6, pkt 8 lit. c, art. 47, art. 59 ust. 4, art. 23, art. 33 ust. 5, ust. 8, ust. 7, art. 38 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1870
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 161/17 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w przedmiocie podjęcia uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 lutego 2018r., sygn. akt II SAB/Sz 161/17 zobowiązał Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. (w skrócie: ROIRP, Rada, organ) do rozpoznania wniosku W. S. (dalej: wnioskodawca, zainteresowany, skarżący) z [...] sierpnia 2017 r. o zwolnienie w całości z opłaty rocznej za szkolenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wnioski skarżącego o wymierzenie ROIRP grzywny oraz przyznanie mu sumy pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nadesłanym drogą internetową i uzupełnionym o podpis w dniu [...] października 2017 r., W. S., powołując się na § 1 ust. 1 uchwały Nr 43/VIII/2011 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania jej na raty (dalej: uchwała KRRP Nr 43/VIII/2011), zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. o zwolnienie w całości z opłaty rocznej za szkolenie, ewentualnie o zwolnienie z części tej opłaty w stopniu najwyższym z możliwych.

W dniu [...] listopada 2017 r. zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność ROIRP w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie złożonego przez niego wniosku o zwolnienie z opłaty rocznej. W przypadku braku uwzględnienia skargi przez organ w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania skarżący wystąpił o: orzeczenie o istnieniu uprawnienia, gdyż pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; stwierdzenie, że ROIRP dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem oraz o przyznanie na jego rzecz od ROIRP sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że m.in. wobec braku reakcji organu na złożony [...] października 2017 r. wniosek o zwolnienie z opłaty rocznej za aplikację, wezwał ROIRP do usunięcia naruszenia prawa wobec pozostawania w bezczynności w zakresie podjęcia uchwały. W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący ponownie ponaglił organ do załatwienia sprawy.

Odpowiadając na skargę, ROIRP zażądała jej oddalenia. Zdaniem organu dopiero z dniem [...] października 2017 r. doszło do skutecznego złożenia wniosku, bowiem wniosek został przez skarżącego podpisany i jego skan przesłany w formie korespondencji elektronicznej. Wniosek został rozpoznany na najbliższym posiedzeniu po jego skutecznym złożeniu, tj. [...] listopada 2017 r. W tym celu przeprowadzono dwa głosowania. W pierwszej kolejności poddano pod głosowanie uchwałę w przedmiocie zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty za aplikację. Uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości głosów. Dlatego organ przystąpił do rozpatrywania uchwały negatywnej, tj. o odmowie udzielenia zwolnienia. Wynik głosowania przedstawiał się następująco: 0 głosów za, 8 głosów przeciwko, 3 głosy wstrzymujące. Wobec takiego wyniku głosowania prowadzący obrady Dziekan Rady stwierdził, że i ta uchwała nie została podjęta.

Organ nie miał wątpliwości, że ROIRP, jako organ kolegialny samorządu zawodowego, podejmuje swoje rozstrzygnięcia w formie uchwał, także i w kwestii wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację. Przepisy samorządowe nie przewidują rozstrzygnięcia zastępczego organu w sytuacji, gdy nie ma możności podjęcia uchwały w sprawie. Nie ma zatem innej, zgodnej z prawem formy załatwienia sprawy niż przeprowadzenie głosowania nad zawnioskowaną uchwałą. Wynik głosowania jest jednak wypadkową oświadczeń woli poszczególnych członków organu. Są oni w swej decyzji nieskrępowani. Dlatego możliwym jest, tak jak w niniejszej sprawie, niepodjęcie ostatecznie uchwały, zarówno zgodnej z wnioskiem skarżącego jak i uchwały negatywnej. Wobec tego, zdaniem ROPIRP, w toczącym się postępowaniu wyczerpano wszelkie możliwości działania w odniesieniu do wniosku skarżącego. Organ nie pozostawał więc w bezczynności i skarga powinna być oddalona.

Sąd rozpoznając skargę, odwołał się do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiącego, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Przedmiotem skargi pozostawała bezczynność ROIRP w sprawie podjęcia uchwały, którą miałby być rozpoznany wniosek zainteresowanego o zwolnienie go z opłaty rocznej za aplikację radcowską. Sąd nie miał wątpliwości, że rozpoznawanie spraw z zakresu zwolnienia aplikanta z obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację radcowską podlega właściwości sądów administracyjnych i znajduje potwierdzenie w rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 i z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1649/14). Sąd I instancji przyjął, że uchwała o zwolnieniu aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty albo o odroczeniu jej płatności lub rozłożeniu jej na raty stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone

w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tak też orzeczono w innej sprawie - postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/16, zainicjowanej skargą wnioskodawcy. Podstawa prawna żądania skarżącego znajduje zatem odzwierciedlenie w przywołanych wyżej przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w art. 321 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870, dalej: u.r.p.).

Sąd wyjaśnił, że obowiązek uiszczania przez aplikantów opłat rocznych za aplikację radcowską nałożony został przez art. 321 ust. 1 u.r.p., stanowiący, że aplikacja radcowska jest odpłatna. Prawo uzyskania przez aplikanta radcowskiego zwolnienia od ponoszenia tej opłaty wynika natomiast wprost z art. 321 ust. 4 u.r.p. Zgodnie z tym przepisem, rada okręgowej izby radców prawnych może zwolnić aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 3, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty.

Sąd zauważył, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie określają formy zwalczania bezczynności organu w przedmiocie podjęcia uchwały i trybu zaskarżenia uchwały organu w tym zakresie. Nie odwołują się również do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie procedowania wniosku aplikanta opartego na art. 321 ust. 4 u.r.p., choć przy podejmowaniu innych, wyraźnie wskazanych w ustawie rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego, takie odesłanie zostało jednoznacznie przez prawodawcę wyrażone.

Sąd I instancji zauważył, że na podstawie art. 60 pkt 11a u.r.p. Krajowa Rada Radców Prawnych jako organ właściwy do uchwalania zasad zwalniania aplikantów od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty, podjęła w dniu 21 maja 2011 r. cytowaną wyżej uchwałę KRRP Nr 43/VIII/2011. W myśl § 4 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 tejże uchwały, w sprawach wniosków o zwolnienie aplikanta radcowskiego z całości albo części opłaty rocznej za szkolenie, rada okręgowa izby radców prawnych właściwa dla miejsca odbywania aplikacji radcowskiej, podejmuje uchwałę na posiedzeniu najbliższym po złożeniu wniosku, nie później jednak niż po upływie 30 dni od dnia złożenia wniosku.

Z przedstawionych przepisów Sąd wywiódł, że uprawnienie aplikanta do zwrócenia się do rady okręgowej izby radców prawnych o zwolnienie od ponoszenia opłaty jest ustanowione ustawą, a rozstrzygnięcie rady winno przybrać formę uchwały, podjętej w terminie nie późniejszym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten ma charakter instrukcyjny dla organu, podobnie jak ustawowe terminy załatwiania spraw o charakterze administracyjnym wynikające z innych przepisów prawa procesowego określonych np. w art. 35 k.p.a., czy art. 139 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Stwierdził, że stanowisko Rady w sprawie rozpatrzenia wniosku aplikanta o zwolnienie go z opłaty rocznej ma charakter uznaniowy i powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały. Brak takowej uchwały, czyli brak stanowiska organu nie pozwala na uznanie, że wniosek aplikanta został przez Radę rozpatrzony.

W przedmiotowej sprawie ROIRP rozpatrywała wniosek skarżącego na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2017 r. Jak wynika z protokołu tego posiedzenia, analizowała ona wniosek strony, który nawet został poddany pod głosowanie. Odrębnie głosowano nad projektem uchwały o zwolnieniu oraz projektem o odmowie zwolnienia aplikanta z obowiązku uiszczania opłaty. Żadna z ww. uchwał nie została jednak przez organ podjęta. Zdaniem Sądu, taki stan rzeczy oznaczał, że pomimo rozpatrywania wniosku skarżącego, organ nie zajął stanowiska w formie uchwały o zwolnieniu, czy też o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczania opłaty. Dlatego za usprawiedliwiony WSA uznał zarzut skargi o bezczynności ROIRP w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Sąd przyjął wyjaśnienia zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że wynik głosowania członków organu jest wypadkową ich oświadczeń woli, którzy są nieskrępowani przy podejmowaniu decyzji. Zauważył, że konsekwencją opisanego stanowiska członków RIORP jest to, że Rada nie podjęła żadnej uchwały, którą można by uznać za rozstrzygnięcie (załatwienie) sprawy wniosku aplikanta radcowskiego. Wniosek ten do dnia wyrokowania nie został rozpatrzony przez ROIRP (pozytywnie albo negatywnie), co oznaczało, że organ nadal pozostawał w bezczynności. Za bezsporny Sąd przyjął fakt, że od dnia otrzymania wniosku do dnia złożenia skargi na bezczynność, upłynął okres 30 dni, w którym organ winien był załatwić sprawę.

Przyjmując, nawet jak organ, że dopiero z dniem [...] października 2017 r. doszło do skutecznego złożenia przez skarżącego wniosku, którego brak formalny poprzez jego podpisanie został uzupełniony, zarówno na moment wniesienia skargi,

tj. [...] listopada 2017 r., jak i w dniu wyrokowania, organ pozostawał bezczynny. Skutkować to musiało zobowiązaniem ROIRP do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt I wyroku.

Będąc obowiązanym do jednoczesnego orzeczenia co do charakteru bezczynności organu, Sąd stwierdził, że nie przybrała ona postaci rażącej. Sąd bowiem uwzględnił czas trwania bezczynności organu, jak i fakt, że podjęła Rada działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego, o czym świadczy protokół posiedzenia ROIRP z [...] listopada 2017 r., pozostając jednak w niewłaściwym przekonaniu, że negatywny wynik głosowań nad podjęciem uchwał co do wniosku skarżącego stanowi załatwienie sprawy. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub orzeczenia o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu należało uwzględnić, że jest to pierwsza stwierdzona bezczynność ROIRP oraz okoliczności sprawy. Stąd brak było podstaw do uznania rażącego lekceważenia obowiązków organu, którego zaniechanie wymagałoby zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie wniosku poprzez przyznanie sumy pieniężnej, czy też wymagałoby zdyscyplinowania organu grzywną.

Ze stanowiskiem Sądu nie zgodziła się Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. i złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze tej podniosła zarzuty przepisów postępowania, tj.

1) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy administracyjnej i jako taka podlega kognicji sądów administracyjnych, co stosowanie do dyspozycji art. 58 powinno skutkować odrzuceniem skargi i umorzeniem postępowania;

2) art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania, podczas gdy ROIRP wyczerpała wszelkie prawnie dopuszczalne możliwości działania w sprawie.

W uzasadnieniu środka odwoławczego przedstawiła obszerne argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów. We wnioskach zawarła żądanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi z uwagi na brak bezczynności organu,

Skarżący nie zajął stanowiska w związku ze skargą kasacyjną ROIRP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie istotnego wpływu naruszenia tychże uregulowań na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności. Nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdził z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się zaś do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie można uznać ich za usprawiedliwione.

Mającym zasadnicze znaczenie jest zarzut niedopuszczalności drogi sądowej w odniesieniu do uchwał w sprawie zwolnienia w całości bądź w części, odroczenia płatności lub rozłożenia na raty opłaty rocznej za szkolenie jako aktów wewnętrznych samorządu zawodowego regulujących kwestię omawianej opłaty rocznej, która wynika z umowy zawartej z aplikantem i ma charakter cywilnoprawny.

Należy zauważyć, że kwestia odpłatności za aplikację radcowską uregulowana jest przede wszystkim w ustawie o radcach prawnych - w jej art. 321. Regulacje doprecyzowujące i uzupełniające zasady art. 321 u.r.p. znajdują się także w uchwałach Krajowej Rady Radców Prawnych: Nr 43/VIII/2011 z 21 maja 2011 r. w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania na raty, wydanej na podstawie art. 60 pkt 11a u.r.p. oraz Regulaminie aplikacji radcowskiej stanowiącej załącznik do uchwały KRRP Nr 90/VII/2009 z 17 października 2009 r., wydanej na podstawie art. 60 pkt 8 lit. c) u.r.p.

Powołane uchwały mają charakter generalny i ich zaskarżanie może nastąpić jedynie w trybie art. 47 u.r.p.

Natomiast z art. 321 ust. 4 u.r.p. (Okręgowa rada radców prawnych może zwolnić aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 3, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty.) w powiązaniu z ust. 5 tego art. (mówiącym o uchwale o zwolnieniu aplikanta z ponoszenia opłaty rocznej) oraz § 3 i § 4 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011 i § 3 ust. 4 uchwały KRRP Nr 90/VII/2009 wynika obowiązek podjęcia uchwały w indywidualnej sprawie. Uchwała taka podlega zaskarżeniu do Prezydium KRRP na podstawie

art. 60 pkt 6 w zw. z art. 59 ust. 4 u.r.p. (do Prezydium KRRP należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych), tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 i z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1649/14 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słuszność tego stanowiska znajduje oparcie w przepisach regulujących aplikację radcowską. Na mocy art. 23 w zw. z art. 33 ust. 5 u.r.p. prawo do wykonywania zawodu aplikanta radcowskiego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich i złożenia ślubowania. Kwestie wpisu na listę aplikantów radcowskich rozstrzygane są uchwałą rady okręgowej izby radców prawnych (art. 33 ust. 3 u.r.p.), od której przysługuje stronie odwołanie do Prezydium KRRP (art. 33 ust. 7 u.r.p.) bądź, w przypadku - dokonującej wpisu, sprzeciw Ministrowi Sprawiedliwości (art. 312 ust. 1 u.r.p.). Zarówno uchwała Prezydium KRRP, jak i decyzja Ministra Sprawiedliwości w formie sprzeciwu są zaskarżalne do sądu administracyjnego (art. 33 ust. 8 i art. 312 ust. 2 u.r.p.). Aplikant radcowski obowiązkowo przynależy do samorządu radcowskiego na mocy art. 40 ust. 2 u.r.p. Aplikacja trwa 3 lata i jej odbycie potwierdza zaświadczenie (art. 32 ust. 2 w zw. z art. 361 ust. 1 u.r.p.). Ponadto aplikant w trakcie aplikacji może być skreślony na podstawie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych na podstawie art. 37 u.r.p., która także ma charakter decyzji. Z opisanych uregulowań wynika, że aplikacja jest stosunkiem publicznoprawnym, a nie cywilnoprawnym. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że izba zawiera z aplikantem umowę określającą jego prawa i obowiązki związane z odbywaniem aplikacji (§ 2 ust. 4 uchwały KRRP Nr 90/VII/2009), a nie - samym statusem aplikanta jako takiego. Podstawą do zawierania tychże umów jest art. 38 ust. 1 u.r.p., mówiący, że aplikację radcowską organizują i prowadzą okręgowe izby radców prawnych oraz art. 38 ust. 4 u.r.p., stanowiący, że aplikant radcowski odbywa aplikację radcowską pod kierunkiem patrona wyznaczonego przez radę okręgowej izby radców prawnych.

Nie można podzielić stanowiska ROIRP, że w ramach umowy cywilnoprawnej zawartej z aplikantem radcowskim Rada rozstrzyga kwestie zwolnienia tego aplikanta z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania na raty. Okręgowa rada radców prawnych podejmuje czynności w omawianej sprawie (art. 321 ust. 4 u.r.p.), ale w formie uchwał (ust. 5 art. 321 u.r.p. i § 4 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011). Uchwały te są odrębnymi aktami, nie mieszczącymi się w omawianych umowach cywilnoprawnych. Przede wszystkim, zasadą jest odpłatność za aplikację, z mocy art. 321 ust. 1 u.r.p. Wysokość opłaty rocznej określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości (art. 321 ust. 3 u.r.p.), a termin jej wnoszenia uchwała właściwej rady okręgowej izby radców prawnych (§ 3 ust. 3 uchwały KRRP nr 90/VII/2009), czyli akty o charakterze generalnym. Natomiast kwestia zwolnienia aplikanta radcowskiego z całości albo części opłaty rocznej, odroczenia terminu jej płatności oraz rozkładania na raty jest sprawą indywidualną rozstrzyganą wskutek wniosku aplikanta (§ 3 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011) na podstawie uchwały rady (§ 4 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011). Opłata za szkolenie wnoszona jest corocznie podczas odbywania aplikacji. W tej sytuacji kwestia zwolnienia aplikanta radcowskiego z całości albo części od ponoszenia opłaty rocznej w całości lub w części, odroczenia terminu jej płatności oraz rozkładania na raty nie może być uregulowana w umowie dotyczącej odbywania aplikacji, skoro jest związana z obowiązkiem wnoszenia opłaty rocznej, czyli cyklicznej. Aplikant musi za każdym razem złożyć wniosek i wykazać, że nie jest w stanie wnieść opłaty w pełnej wysokości (§ 3 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011), co jest związane z wniesieniem opłaty za szkolenie zawsze w konkretnym roku.

Należy również wskazać na różnorakie skutki nieuiszczenia rocznej opłaty za szkolenie, nie tylko cywilnoprawne, ale i na odpowiedzialność dyscyplinarną

(art. 64 ust. 1 u.r.p. w zw. z art. 35 w zw. z § 5 uchwały KRRP nr 90/VII/2009), czy odpowiedzialność administracyjną (np. art. 37 ust. 1, 2 u.r.p. skoro za niepłacanie składki na rzecz samorządu aplikant jest skreślany z listy na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 pkt 4a w zw. z § 5 pkt 7 uchwały KRRP Nr 90/VII/2009).

Ponadto za dopuszczalnością drogi sądowej przemawiają postanowienia NSA: z 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12 i z 17 lipca 2017 r., sygn. akt

II GSK 1649/14, wyroki WSA w Warszawie w sprawach: z 26 października 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3493/14; z 30 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2148/13;

z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1531/14 odnoszące się do odpłatności za aplikację adwokacką i z 17 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3920/14 dotyczący z kolei odpłatności za aplikację notarialną. W przypadku wspomnianych aplikacji uregulowania dotyczące odpłatności za aplikację są tożsame (art. 76b ustawy z dnia 26 maja 1982 - Prawo o adwokaturze, opubl. Dz. U. z 2016 r., poz. 2016, poz. 1999 z późn. zm. i art. 72a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, opubl.

Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 z późn. zm.).

Należy też zauważyć, że w odpowiedzi na skargę, ROIRP nie miała wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowej w sprawach. Uważała też, że w sprawach zwolnienia aplikanta radcowskiego z całości albo części od ponoszenia opłaty rocznej, odroczenia terminu jej płatności oraz rozkładania na raty stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, gdy chodziło o kwestię formy i daty złożenia przez skarżącego podania o zwolnienie od opłaty rocznej za szkolenie. Ponadto WSA w Szczecinie w postanowieniu z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/16 uznała uchwałę Rady w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia opłaty rocznej za szkolenie za jednostronne i władcze rozstrzygnięcie.

Dlatego prawidłowe było stanowisko Sądu, który rozpoznał skargę na bezczynność ROIRP, nie mając wątpliwości co do swojej kognicji.

Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu drugiego z petitum skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie powiązała naruszenie art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 p.p.s.a. ze stwierdzeniem przez WSA przewlekłości postępowania, chociaż przedmiotem sporu była bezczynność organu. Jednakże w uzasadnieniu środka odwoławczego już prawidłowo określiła przedmiot postępowania i przedstawiała argumentację mającą podważyć orzeczenie sądowe stwierdzające bezczynność Rady. Uznała, że dopełniła czynności, tj. poinformowała wnioskodawcę o najszybszym z możliwych terminie skierowania wniosku na jej posiedzenie, podczas którego wyczerpano możliwość działania tego organu.

Generalnie stanowisko Sądu I instancji należało zaakceptować.

Sąd przyjął, że skarżący złożył wniosek o zwolnienie w całości z opłaty rocznej za szkolenie, ewentualnie z jej części w stopniu najwyższym z możliwych w dniu

[...] sierpnia 2017 r., choć też rozważał sytuację, opartą na twierdzeniach Rady, że takowy wniosek został skutecznie złożony przez skarżącego dopiero [...] października 2017 r. Brak jest jednoznacznego wyjaśnienia przez Sąd czy pismo wnioskodawcy z [...] października 2017 r. stanowiło uzupełnienie wcześniejszego wniosku z [...] sierpnia 2017 r. (złożonego poprzez internet, ale nie spełniającego formy dokumentu elektronicznego i tym samym niepodpisanego przez skarżącego), czy też, jako uzupełnione z przekroczeniem zakreślonego przez ROIRP siedmiodniowego terminu, było nowym wnioskiem. Naruszenie to, jak już zaznaczono, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet oceniając zachowanie ROIRP od daty pisma z [...] października 2017 r. do daty wyrokowania WSA (1 lutego 2018 r.) i tak ten organ pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił stan sprawy na moment wyrokowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 621/18, Lex nr 2494929).

Na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2017 r. Rada zajęła się wnioskiem skarżącego. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że nie została wówczas podjęta uchwała, powodująca rozpatrzenie żądania zainteresowanego. Rada podejmowała czynności, gdyż analizowała wniosek, poddała go pod głosowanie w dwóch odrębnych głosowaniach: nad projektem o zwolnieniu oraz nad projektem o odmowie zwolnienia aplikanta z obowiązku uiszczania opłaty rocznej. Słusznie Sąd I Instancji uznał takie zachowanie Rady za przejaw bezczynności. Nie można podzielić argumentacji ROIRP, że podczas omawianego posiedzenia wyczerpała możliwości działania w sprawie omawianego wniosku, a wyrok WSA jest niemożliwy do wykonania, gdyż nie można zmusić członków Rady do głosowania w określony sposób. Należy podkreślić, że Rada bardzo szczegółowo przeanalizowała wniosek W. S., co wynika z wyciągu do protokołu z posiedzenia Rady w dniu [...] listopada 2017 r., znajdującego się w aktach adm., a potem nastąpiło głosowanie, z niczym nie wyjaśnionych przyczyn nad dwiema uchwałami co do tego samego żądania. Zdaniem organu wyczerpanie możliwości działania ROIRP miało wynikać z niemożliwości podjęcia uchwał: w sprawie zwolnienia od opłaty i odmowy zwolnienia od opłaty. W obu głosowaniach bowiem większa część członków Rady głosowała przeciw. Należy zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały KRRP

Nr 43/VIII/2011 ROIRP powinna była podjąć w tej sprawie uchwałę na posiedzeniu najbliższym po złożeniu wniosku i w jego granicach, nie później jednak niż po upływie 30 dni od dnia złożenia pisma. Skarżący został poinformowany, że jego wniosek zostanie przez Radę rozpatrzony [...] listopada 2017 r.(s. 2 skargi). Mając na uwadze zapisy art. 321 ust. 4 i 5 u.r.p. oraz § 4 ust. 1 uchwały KRRP Nr 43/VIII/2011 Rada miała obowiązek podjęcia uchwały w sprawie. Natomiast podjęła w taki sposób czynności, że jej zdaniem nie doszło do uchwalenia żadnej z proponowanych uchwał. W ocenie Sądu kasacyjnego opisane zachowanie organu stanowiło nadużycie prawa. Jak słusznie zauważył organ w skardze kasacyjnej, na mocy art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zastosowanych zaś przez Radę środków nie można uznać za najprostsze, prowadzące do załatwienia sprawy. Organ zresztą nie może podejmować takich działań, które nie zakończą się rozstrzygnięciem, jeżeli przepisy nakładają nań taki obowiązek, jak wyżej cytowane uregulowania.

Bez względu na ocenę czynności Rady podjętych na jej posiedzeniu w dniu [...] listopada 2018 r., tj. że nie podjęto uchwały albo że też podjęto dwie wykluczające się uchwały, w związku z wnioskiem W. S., do dnia wyrokowania przez WSA, opisywany wyciąg z protokołu posiedzenia ROIRP nie został skarżącemu doręczony (bezsporne, bo Sąd pisze w uzasadnieniu, a ROIRP nie podważa tej okoliczności). Nawet jeżeliby przyjąć, że stanowiska Rady stanowiły uchwały rozpoznające wniosek skarżącego czyli zostały podjęte, to i tak nie weszły do obrotu, bo nie zostały przesłane skarżącemu. Zatem w chwili wyrokowania ROIRP pozostawała w bezczynności. Jak słusznie Sąd I instancji zauważył, Rada nie załatwiła sprawy w zakreślonym przez przepisy 30-dniowym terminie od daty złożenia wniosku. Następnie nie zachowała się zgodnie z wymogami art. 36 k.p.a., według którego § 1 - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a

(Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności), należało uznać za zasadny. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa), gdyż Sąd tego uregulowania nie stosował, skoro zastosował pkt 1 art. 149 § 1 p.p.s.a.

Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., choć WSA nie powołał go w podstawie rozstrzygnięcia, to mając na uwadze przedmiot postępowania – bezczynność organu oraz pkt I i II wyroku WSA, przepis ten został zastosowany, gdyż rozstrzygnięto o bezczynności organu i w sposób prawidłowy.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.