Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 703/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 126, art. 125
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi O. w C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego O. w C. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w związku z art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 wraz z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w C. reprezentowanego przez radcę prawnego A. T., oraz G. L., A. K. i W. R., od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód rz. W. na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej G. orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] września 2009r. A. K. wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na podwyższenie istniejącego piętrzenia i na pobór wody w celu napędu turbin Małej Elektrowni Wodnej G. na rzece W. wraz z ułożeniem kabla niskiego napięcia w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie w km [...] rz. W.; zamknięć ruchomych wys. 95 cm na istniejącym progu przelewowym, budowli Małej Elektrowni Wodnej przy lewym przyczółku oraz robót budowlanych na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią rz. W., jak również na piętrzenie wód rz. W. do [...] -90,00 m n.p.m. i energetyczne ich wykorzystanie w ilości 12 m3/s. Decyzją tą została również zatwierdzona instrukcja gospodarowania wodą dla Małej Elektrowni Wodnej, a okres ważności tej decyzji w zakresie szczególnego korzystania z wód ustalono do dnia [...] listopada 2019r. Ponadto w decyzji zawarto szereg warunków, w tym: zobowiązano wnioskodawcę do uczestniczenia w kosztach zarybiania wód rzeki W. w wysokości 5000 zł. rocznie, realizacji zakresu prac objętych przedmiotowym pozwoleniem po przebudowie istniejącego jazu (na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2008r.), dostosowania przepławki dla ryb do parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na

realizację przedsięwzięcia i zapewnienia dla przepławki wody wabiącej w ilości 1 m3/s, na wlocie do turbin zainstalowania krat o rozstawie nie większym niż 2,0 cm, zapewnienia przepływu nienaruszalnego 1,26 m3/s, zainstalowania łaty wodowskazowej, obniżania piętrzenia do rzędnej 89,80 m n.p.m. w przypadkach wystąpienia długotrwałych podtopień terenów znajdujących się w zasięgu oddziaływania piętrzenia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009r. Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w C. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. T., złożył odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie złożyli również G. L., A. K. i W. R. Okręg PZW w C. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, w tym raportu o wpływie przedsięwzięcia na środowisko, który pomniejsza szkodliwe oddziaływanie o inwestycji na obiekty przyrodnicze. Zwrócił również uwagę, że w wyniku projektowanego piętrzenia wody mogą wystąpić podtopienia na gruntach sąsiednich, a to oznacza naruszenie interesów osób trzecich.

G. L., A. K. i W. R. w swym odwołaniu zwrócili uwagę na możliwość wystąpienia podtopień kilkunastu działek na terenach położonych w zasięgu oddziaływania piętrzenia.

Rozpoznając sprawę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, iż z przedłożonego operatu wodnoprawnego wynika, że piętrzenie wody utrzymywać się będzie w granicach brzegów rzeki, jednakże nie można wykluczyć występowania podtopień terenów przyległych. Wskazał, iż zjawisko to, jako szkodliwe dla osób trzecich zostało podniesione w obu odwołaniach, przy czym żadna ze stron nie udowodniła, iż to szkodliwe oddziaływanie dotyczy ich nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że w toku prowadzonego postępowania inni właściciele nieruchomości wyrażali sprzeciw przeciwko tej inwestycji, lecz żadna z tych osób nie złożyła odwołania co oznacza, że za satysfakcjonujące uznali udzielone im wyjaśnienia, jak również nałożony na uprawnionego obowiązek obniżania rzędnej piętrzenia o 20 cm, w okresie występowania długotrwałych podtopień. Zdaniem organu odwoławczego nie można również podzielić stanowiska Okręgu PZW w C., że organ źle ocenił materiał dowodowy, szczególnie w zakresie negatywnego wpływu na ekosystem rzeki W. Zgłoszone przez PZW zastrzeżenia odnoszą się do raportu

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w odrębnym postępowaniu poddany był ocenie, z zapewnieniem udziału społeczeństwa w postępowaniu. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że w wyznaczonym 21-dniowym terminie do składania uwag

i wniosków, żadne wnioski do tego postępowania nie wpłynęły. Wydana decyzja przyjęła projektowane parametry urządzeń wodnych oraz określiła warunki realizacji tej inwestycji. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził ponadto, iż nie jest uprawnionym do dokonywania ponownej oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązany jest wyłącznie sprawdzić czy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zawiera wymagane załączniki, czy planowane zamierzenie nie narusza zasad gospodarowania wodą oraz ustaleń wynikających z odrębnych przepisów. Organ odwoławczy wskazał, iż do wniosku dołączono dokumenty wymagane przepisami art. 131 ust. 2 i 2a Prawa wodnego. Po ich przeanalizowaniu nie stwierdzono naruszenia ustaleń wymienionych w art. 125, dających podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, stosownie do przepisu art. 126 Prawa wodnego. Z uwagi na powyższe zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jak również do uchylenia przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia [...] marca 2010r. Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 38, art. 63 i art.125 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz - przepisów postępowania tj. art. 7

i art. 77 k.p.a. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej

decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż rzeka W. jest rzeką

o stosunkowo niewielkim spadku poziomu, stąd sztuczne spiętrzenie o planowanej

wysokości spowoduje poważne spowolnienie płynącej wody, co będzie miało

negatywny skutek na środowisko i ekosystem rzeki. Organ odwoławczy zignorował

fakt, że w rzece tej występuje wiele rzadkich i chronionych gatunków zwierząt takich

jak: minogi, strzelba potokowa, głowacz białopłetwy, piekielnica, różanka, śliz, koza.

Realizacja inwestycji zniszczy siedliska różnych gatunków na obszarze

występowania tzw. "cofki". Zdaniem strony skarżącej podczas wydawania

pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne

w tym art. 38, art. 63 ust. 1 oraz art. 125 pkt 3.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia

organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz .Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepub!.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrując odwołanie Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w C. oraz G. L., A. K. i W. R. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji.

Skoro, więc zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powinien rozważyć czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz przepisów ustawy Prawo wodne istnieją podstawy do udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Nie można przy tym uznać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia powyższe wymogi w sytuacji, gdy organ odwoławczy ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, iż po przeanalizowaniu dołączonych do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dokumentów, nie stwierdzono naruszenia ustaleń wymienionych w art. 125 ustawy Prawo wodne, dających podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, stosownie do przepisu art. 126 Prawa wodnego, a zatem brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jak również do

uchylenia przedmiotowej decyzji. Uznać należy, iż uzasadnienie takie nie poddaje się wręcz kontroli Sądu.

Zdaniem Sądu, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, naruszył także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a, zgodnie z którą "organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, iż z zasady wyrażonej w art. 8 wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 wyraził pogląd, iż "spełnienie wynikające z art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody".

W przedmiotowej sprawie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego właściciele działek przylegających do rzeki W. podnosili, iż w przypadku zrealizowania inwestycji wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym z bardzo dużym prawdopodobieństwem możliwe jest występowanie podtopień sąsiednich działek. Organ odwoławczy uznał, iż odwołujący się nie wykazali których działek podtopienia mogłyby dotyczyć. W ocenie Sądu takie stanowisko organu administracji publicznej uznać należy za niedopuszczalne w świetle powołanej

zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. wymagań ochrony zdrowia ludzi. Zadaniem orzekających w sprawie organów jest zatem rozważenie w oparciu o zgromadzoną (a w razie konieczności uzupełnioną) dokumentację, czy zrealizowanie inwestycji w ramach udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie będzie naruszać wymagań w zakresie ochrony zdrowia ludzi.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż powyższego zapisu nie można utożsamiać z kwestią możliwości uzyskania odszkodowania w przypadku powstania szkody w związku z eksploatacją urządzenia wodnoprawnego uregulowanych w dziale VIII ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).