Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 931/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 10, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 5 § 2 pkt 5, art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji ... z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2015 r. Nr ... w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2015 r. nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę ...,- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia ... 2015 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku Fundacji A. z siedzibą w W. (dalej: A.) o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia ... 2007 r. nr ... w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża T., rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2015 r. nr ... o odmowie dopuszczenia do udziału, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wydając postanowienie z dnia ... 2015 r. Kolegium uznało, że fundacja nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: kpa), w związku z czym nie zachodziły podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia postanowień art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: udiś), organ – cytując ów przepis – wskazał, że znajduje on zastosowanie jedynie w tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z punktu widzenia procesowego jest oddzielnym postępowaniem. W tej kategorii postępowań ustawodawca nie przewiduje możliwości udziału społeczeństwa. W związku z tym odwoływanie się do postanowień art. 44 ust. 1 udiś w przedmiotowej sprawie jest nieuprawnione. Kolegium powołało się przy tym na stanowisko sądów administracyjnych. Wskazano też, że przeciwko dopuszczeniu wnioskodawcy do udziału w postępowaniu przemawia fakt, że w piśmiennictwie uznaje się, że niezbędnym elementem uznania za organizację społeczną jest posiadanie przez nią substratu osobowego, gdyż organizacja ze swej istoty jest korporacją osób fizycznych. Tam gdzie działalność podmiotu koncentruje się wokół substratu rzeczowego – najczęściej majątku, jak w przypadku fundacji, w tym i nowej ich kategorii, a mianowicie fundacji prawa publicznego, nie można mówić o organizacji społecznej. Zdaniem SKO ustawa nie pozwala zaliczyć fundacji do organizacji społecznych, gdyż stanowi ona swoistą wyodrębnioną prawnie masę majątkową, która jako osoba prawna powołana jest do życia przez tak zwany akt fundacyjny, stanowiący oświadczenie woli osoby fizycznej wyrażony w formie aktu notarialnego. Stanu tego nie zmienia zaś uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05, bowiem nie ma ona charakteru wiążącego w postępowaniu administracyjnym, a i sam NSA może od niej odstąpić w kolejnej uchwale abstrakcyjnej. Biorąc zaś pod uwagę upływ czasu oraz fakt, że jej odbiór był stanowisko w niej zaprezentowane mogło ulec dezaktualizacji. Dlatego uznano, że fundacja nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa i w tej sytuacji zagadnienia związane z wystąpieniem interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu stały się zdaniem Kolegium bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Fundacja A. zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 5 § 2 pkt 5 kpa, art. 28 kpa, art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 2, art. 12 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, gdy posiada ona status organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa i może zgłosić swój udział w postępowaniu administracyjnym na każdym etapie postępowania administracyjnego, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i wykaże w tym interes społeczny,

- art. 15 § 1 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 264 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05 nie wiąże organu, podczas gdy uchwały mają tzw. ogólną moc wiążącą w indywidualnych sprawach, przedmiotowa uchwała jednoznacznie rozstrzygnęła problematykę statusu fundacji jako organizacji społecznej.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia ... 2015 r., o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z wyroku NSA z dnia 7 października 2014 r. II OSK 637/13 wynika, że przedmiotowa sprawa ma zasięg ogólnokrajowy i jest przedmiotem sporu między EU a Polską oraz dotyczy zasadniczego zagadnienia prawnego. NSA wskazał na istotne niedostatki postępowania przed SKO w K. przy pierwotnym rozpoznawaniu sprawy, co oznacza, że aktualne postępowanie przed Kolegium w oczywisty sposób wiąże się z interesem społecznym i niezbędną kontrolą społeczną powołanych do tego organizacji, do których należy skarżąca. Kolegium przytoczyło istotne fragmenty powołanego wyroku NSA na uzasadnienie powyższej tezy. Następnie wskazano, że Fundacja wykazała, iż jest organizacją społeczną, której celami statutowymi są ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka oraz pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska. Powyższe cele statutowe zbieżne są zaś z interesem społecznym wyrażonym w zasadach ochrony środowiska określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: poś) w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 kpa i art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 2 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, co oznacza, że posiada także interes prawny w dopuszczeniu jej do udziału w sprawie na prawach strony. Przypomniano, że we wniosku o dopuszczenie do udziału podniesiono, iż udział Fundacji w postępowaniu spowodowany jest dążeniem do minimalizacji negatywnych oddziaływań, z jakimi może wiązać się realizacja przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża T. Działania na rzecz ochrony środowiska są zaś podstawowym celem statutowym Fundacji A.. Ponadto wskazano, że Fundacja współpracuje z najlepszymi specjalistami w zakresie nauk przyrodniczych, architektury krajobrazu, a także dysponuje zapleczem eksperckim w zakresie prawa ochrony środowiska. Zatem udział Fundacji w postępowaniu zagwarantuje przejrzystość procesu decyzyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia w kwestii skutków prawnych, jakie wiązać należy z ignorowaniem przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. Dodano, że realizacja zasady kontroli społecznej w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska bez żadnych wątpliwości leży w interesie społecznym. Zdaniem skarżącej Kolegium nie zakwestionowało celów statutowych Fundacji i wykazanego interesu społecznego w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, a zatem należy uznać, że spełnione zostały przesłanki określone art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Organ ograniczył się tylko do uznania, że fundacja nie posiada statusu organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa, co jest sprzeczne z tezą uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05. Podała też, że w orzecznictwie ostatnich lat sądy jednoznacznie dopuszczają możliwość uznania fundacji za organizację społeczną, a ewentualne postanowienia o niedopuszczeniu konkretnej fundacji do postępowania wiążą się z brzmieniem statutów lub innymi brakami, nie zaś z ogólną niedopuszczalnością uznania fundacji za organizację społeczną.

W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2015 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej A. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności, gwoli wyjaśnienia istotnym jest przypomnienie, w jakim postępowaniu administracyjnym udziału domaga się skarżąca Fundacja A.. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. II OSK 637/13 oddalił skargę B. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2012 r. II SA/Po 344/12 uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia ... 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia ... 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "T." w granicach gm. W.. Wskutek tego SKO w K. ponownie prowadzi postępowanie o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy W., a w toku tego postępowania – wnioskiem z dnia 18 marca 2015 r. Fundacja A. – zwróciła się do Kolegium o dopuszczenie jej w charakterze organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu.

Zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu z dnia ... 2015 r. SKO w K. uznało, że fundacja nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa i z tego powodu w oparciu o przepis art. 31 § 2 kpa odmówiło dopuszczenia Fundacji A. do udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na to skarżąca Fundacja zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 5 § 2 pkt 5, art. 28, art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a. poprzez odmowę dopuszczenia Fundacji A. do udziału w niniejszym postępowaniu i błędne uznanie, że Fundacja nie posiada statusu organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa, co potwierdza pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II OPS 4/05 (Dz. U. z 2012 poz. 270).

Wymaga wyjaśnienia, iż w powołanej przez skarżącą i dostrzeżonej również przez organ uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 p.p.s.a. zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby.

Należy zatem dostrzec, że uchwała ta dotyczy możności zgłoszenia udziału fundacji jako organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie innych osób (art. 33 § 2 p.p.s.a.), nie zaś dopuszczenia fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 31 § 1 pkt 2 kpa). Odmiennie zaś jest uregulowana sprawa udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym i dalszy udział takiej organizacji w postępowaniu sądowym, jeżeli organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, a inaczej uregulowana jest sprawa udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Zasadnicza różnica dotyczy przesłanek, które powinna spełniać organizacja społeczna, aby brać udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób (według art. 31 § 1 kpa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a według art. 33 § 2 i art. 25 § 4 p.p.s.a., jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności), ale także tego, że organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu administracyjnym bierze udział w postępowaniu sądowym (ma również prawo do wniesienia skargi stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. , bez potrzeby dopuszczania jej przez sąd do udziału w sprawie), podczas gdy organizacja, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może jedynie zgłosić udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania i być dopuszczona do udziału w sprawie przez sąd. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zostały określone w art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O dopuszczeniu do udziału organ administracji, jak stanowi o tym art. 31 § 2 k.p.a., rozstrzyga postanowieniem, na które nie służy zażalenie.

Jednocześnie należy zważyć, że uchwała odnosi się do pojęcia "organizacja społeczna" w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że inne jest znaczenia pojęcia "organizacja społeczna" w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przemawia za tym nie tylko związek postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Istotne jest bowiem także to, że to samo pojęcie w ustawach procesowych, takich jak Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być interpretowane odmiennie, jeżeli nie wynika to z przepisów ustawy. Oznacza to, że pojęcie "organizacja społeczna" w art. 31 kpa obejmuje także fundację, przy czym warunki dopuszczenia fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym są takie jak dla organizacji społecznej (jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny) [vide: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r. II OSK 2099/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym nie ma usprawiedliwionych podstaw, by lekceważyć treść powołanej uchwały NSA w zakresie w jakim uznaje ona fundację za organizację społeczną. Jednocześnie Sąd pragnie podkreślić, iż stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA jest dla sądów administracyjnych wiążące. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Wyjaśnienia wymaga, iż wykładnia dokonywana w uchwałach NSA ma charakter indywidualnie wiążący, gdy dotyczy to podjętych w następstwie wniesienia tzw. konkretnych pytań prawnych. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA, ma obowiązek przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi NSA. Do czasu zmiany stanowiska zawartego w uchwale NSA ma ono charakter wiążący zarówno dla wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych jak i dla NSA. Pośrednio zaprezentowana wykładnia prawa ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2005 r., FSK 2283/04, Lex nr 154590).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż choć nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, że Kolegium przy wydaniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia dopuściło się naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska zawartego w uchwale NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05, albowiem to sądy administracyjne, a nie organy administracji publicznej są adresatami norm zawartych w tym przepisie, to uznać należy, że w świetle tej uchwały Kolegium błędnie, z naruszeniem art. 5 § 2 pkt 5 kpa uznało, że fundacja jako taka (a priori) – bez badania jej celów statutowych - nie jest organizacją społeczną.

Obowiązkiem SKO w K. była ocena, czy Fundacja A., z przyjętym przez nią celami statutowymi, wypełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 kpa do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Takiej oceny zaś zabrakło, co były wynikiem błędnej wykładni art. 5 § 2 pkt 5 kpa i przyjęcia, że fundacja w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) nie jest organizacją społeczną.

W ocenie Sądu Kolegium odmawiając skarżącej Fundacji dopuszczenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia ... 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "T." w granicach gm. W., jednocześnie przyjęło, że w ocenie możliwości dopuszczenia niniejszej Fundacji do udziału w tym postępowania nie znajduje zastosowania przepis art. 44 ust. 1 udiś. Zdaniem SKO ów przepis znajduje zastosowanie jedynie w tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział możliwość udziału społeczeństwa, a postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z puntu widzenia procesowego jest oddzielnym postępowaniem. W tej zaś kategorii postępowań ustawodawca nie przewiduje możliwości udziału społeczeństwa.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 44 ust. 1 udiś organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 10 udiś definiuje zaś organizację ekologiczną jako organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Przez ochronę środowiska należy rozumieć zaś - zgodnie z art. 3 pkt 13 poś podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:

a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,

b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,

c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.

W kontekście powołanych przepisów, jak i wcześniejszych rozważań Sądu w przedmiocie definicji organizacji społecznej, a także statutu skarżącej Fundacji, Sąd stwierdził, iż razi nieuznanie przez SKO w K. Fundacji A. za organizację społeczną, będącą organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 udiś.

Jak wskazuje K. Gruszecki (komentarz do art. 44 udiś, źródło: Lex Omega) zestawiając postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 10 udiś, art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 udiś, można przyjąć, że organizacja ekologiczna, będąc rodzajem organizacji społecznej, jest podmiotem spełniającym następujące warunki:

1. jest wyodrębniona organizacyjne – podmiot podejmujący działalność w omawianej dziedzinie, aby mógł być uznany za organizację ekologiczną, musi działać w określonych ramach organizacyjnych; pojęciem tym nie mogą zostać objęte luźne grupy społeczne podejmujące działalność ad hoc;

2. działa legalnie – jest to podmiot funkcjonujący na podstawie przepisów prawa i w granicach przez nie określonych;

3. prowadzi działalność w zakresie ochrony środowiska – statut organizacji (lub inny akt założycielski) powinien w sposób niebudzący wątpliwości definiować cele przez nią realizowane, które z kolei będą określały granice przedmiotowe spraw pozostających w kręgu zainteresowania konkretnej organizacji.

Ze statutu Fundacji A. wynika, że posiada ona odrębny byt prawny od podmiotu, który ją ustanowił – A. ... stowarzyszenia prawa austriackiego; posiada osobowość prawną; została zarejestrowana w KRS w dniu ... 2003 r., działa na podstawie i w granicach polskiego prawa i prowadzi działalność w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem Sądu za wiedzę notoryjną należy uznać fakt, że A. jest powszechnie znaną organizacją ekologiczną. Ze statutu wynika zaś, że jej celami statutowymi są: ochrona i zachowania środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka, a także rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska (zgodnie z jej § 4 statutu). Realizujące te cele - co powszechnie wiadomo – A. występuje na różnych polach aktywności (np. działania dotyczące ochrony Puszczy Białowieskiej, ochrony pszczół, żywności GMO, promowaniu odnawialnych źródeł energii itd., http://www.greenpeace.org/poland/pl/...... ). Ponadto, zgodnie z celami statutowymi, A. prowadzi działalność nieodpłatną upowszechniania informacji o istniejących zagrożeniach w dziedzinie ochrony środowiska, organizację publicznych prelekcji, wystaw, spotkań, festynów, związanych z problematyką ochrony środowiska oraz działalność popularyzatorską i publicystyczną w tym zakresie. Fundacja prowadzi zaś działalność na terytorium całego kraju (§ 3 statutu). Wszystko to wskazuje w sposób oczywisty, na co zwrócono uwagę w skardze, że skarżąca Fundacja ma nie tylko przymiot organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 2 kpa, lecz i organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 udiś.

Pomimo tego należy zauważyć, iż jedną z podstaw odmowy dopuszczenia Fundacji w przedmiotowym postępowaniu (poza wyżej opisaną kwestią nieuznania fundacji za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa) było (jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), uznanie, że postępowanie, do którego dopuszczenia udziału żądał A. jest – w świetle art. 44 ust. 1 udiś – postępowaniem odrębnym od postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Zdaniem Kolegium postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym ów udział był zapewniony, jako oddzielnie, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w którym mogą na prawach strony brać udział organizacje ekologiczne

Sąd pragnie zaznaczyć, że na tym tle w judykaturze i w doktrynie pojawiły się różne stanowiska. Przykładowo wskazuje się, że organizacje ekologiczne (organizacje społeczne) uczestniczą na prawach strony jedynie w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a więc nie w każdym postępowaniu prowadzonym przez organ (B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 119).

Z kolei w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r. II OSK 949/14 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes społeczny w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybach zwykłych i nadzwyczajnych należy interpretować podobnie i nie ma podstaw do jego różnicowania w zależności od trybu w którym toczy się postępowanie środowiskowe, co jednak nie oznacza zasadności żądania w rozpoznawanej sprawie (od autora: dot. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji). Wskazano, iż art. 44 udiś znajduje zastosowanie we wszystkich postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa prowadzonych zarówno w trybach zwykłych, jak i nadzwyczajnych, jednak przewidziane w nim zwolnienie organizacji ekologicznej z obowiązku wykazania przesłanki interesu społecznego odnosi się wyłącznie do jednego rodzaju aktywności tej organizacji społecznej określonej w art. 31 kpa, a mianowicie do żądania dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania w sprawie zawisłej przed organem, a nie do żądania wszczęcia tego postępowania z urzędu. Z art. 31 kpa wynika, że inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby może przybrać następujące formy: żądania tylko wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby; żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; żądania dopuszczenia do postępowania już toczącego się w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym w każdej instancji i w każdym trybie; ubiegania się o zgodę organu administracyjnego na przedstawienie swojego poglądu w sprawie stosownie do § 5 (por. A. Adamiak, B. Borkowski, KPA Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2013, s. 224-225). Zestawienie treści art. 31 kpa i art. 44 udiś wskazuje jednoznacznie, że zwolnienie z przesłanki wykazywania interesu społecznego obejmuje, oprócz możliwości przedstawienia poglądu, wyłącznie tę formę inicjatywy procesowej organizacji, która dotyczy żądania dopuszczenia do już toczącego się postępowania, co wynika ze sformułowania zawartego w art. 44 ust. 1 "zgłoszenie chęci uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa". Nie obejmuje natomiast żądania wszczęcia postępowania z urzędu, ani żądania wszczęcia z jednoczesnym dopuszczeniem do udziału w sprawie, gdyż w tym drugim przypadku dopuszczenie warunkowane jest zasadnością żądania wszczęcia. Reasumując NSA stwierdził, że błędny jest pogląd organu, że art. 44 udiś dotyczy wyłącznie postępowań prowadzonych w trybie zwykłym i nie miał w sprawie istotnego znaczenia, gdyż rozpatrywane w sprawie żądanie dotyczyło właśnie wszczęcia postępowania środowiskowego w trybie nadzwyczajnym, co stosownie do art. 31 § 1 kpa wymagało wykazania, że za jego wszczęciem przemawia interes społeczny.

W innym wyroku z dnia 2 października 2015 r. II OSK 3299/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że nie można uznać, że bez względu na to, czy zmiana decyzji dotyczyła istotnej zmiany instalacji czy też nieposiadających takich kwalifikowanych cech, to przepis art. 185 ust. 2a poś nie będzie miał zastosowania albowiem ma on zastosowanie jedynie do postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub decyzji o zmianie takiego pozwolenia dotyczącego istotnej zmiany instalacji, nie dotyczy zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydane w takim postępowaniu. NSA wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, jednakże wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz decyzji wydanej w trybie zwykłym. Obowiązkiem zatem organu w takim postępowaniu jest ocena, czy decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie zawiera cech wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przyjęcie, a priori, że organizacja ekologiczna nie posiada prawa do żądania wszczęcia takiego postępowania czyniłoby rolę takiej organizacji iluzoryczną. Gdyby bowiem organy administracji przeprowadziły postępowanie nawet wbrew jasno brzmiącym przepisom bez udziału społeczeństwa, to nie uprawniałoby to organizacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy w zakresie dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w tym także w zakresie żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie, które toczy się przed Kolegium, a w którym udziału domaga się A., jest postępowaniem nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji) wobec zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia ... 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "T." w granicach gminy W.. Bezsporne jest, że do postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy W. miały zastosowania – w ówczesnym brzmieniu przepisy art. 31-39 ustawy Prawo ochrony środowiska, gwarantujące społeczeństwu udział w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska (powyższe wynika wprost z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2012 r., http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym postępowanie to było postępowaniem, które w aktualnym stanie prawnym zostało wymienione w art. 44 ust. 1 udiś, jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Nie zmienia to faktu, że literalna wykładnia przepisu art. 44 ust. 1 udiś nie pozwala określić do jakich postępowań ów przepis się odnosi. Jak wskazuje B. Rakoczy (komentarz do art. 44 udiś, źródło: Lex Omega, LexisNexis 2010) w systemie polskiego prawa nie ma ani definicji, ani katalogu postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Trudno zatem ustalić, o jakie postępowania chodzi.

Chcąc zatem ustalić, czy takim postępowaniem jest również postępowanie nadzwyczajne, w tym wypadku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa należy sięgnąć do regulacji międzynarodowych, w szczególności prawa europejskiego, będących częścią obowiązującego porządku prawnego.

Po pierwsze należy zważyć, że istotne w tym zakresie jest odwołanie się do Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska} (Dz. U. UE.L. 2005.124.4). Konwencja ta, jako wiążąca Polskę umowa międzynarodowa stała się, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i musi być stosowana w polskim porządku prawnym. Trzeba mieć też na względzie, że organizacje ekologiczne w oparciu o art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6. Również dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE.L.2012.26.1) wymaga zapewnienia organizacjom ekologicznym dostępu do procedur odwoławczych przed sądami pozwalających zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, a wymóg ten odnosi się do postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa (są to w istocie postępowania, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko – art. 11 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 2-4 dyrektywy 2011/92/UE).

Na kanwie tego przepisu Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. (C-137/14 w sprawie Komisja Europejska v. Republika Federalna Niemiec, www.eur-lex.europa.eu) i przepisów o postępowaniu administracyjnym (niemieckim) uznał, że niezgodne z powołanym art. 11 dyrektywy 2011/92/UE jest m.in.:

- ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na uchybienia proceduralne do wypadków braku oceny oddziaływania na środowisko lub braku oceny wstępnej oraz do wypadków, w których skarżący udowodni, że uchybienie proceduralne pozostaje w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji,

- ograniczenie czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń ochrony środowiska naturalnego do przepisów, które przyznają prawa jednostkom, a także

- ograniczenie zakresu kontroli sądowej środków prawnych wnoszonych przez stowarzyszenia ochrony środowiska do przepisów, które przyznają prawa jednostkom.

Sąd ma na uwadze, że ugruntowana w prawie europejskim zasada lojalnej współpracy wynikająca z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (wcześniej art. 10 TWE) oraz będąca jej emanacją zasada efektywności, wymagają, aby Sąd - w ramach dopuszczalnej interpretacji prawa krajowego - podjął możliwe środki w celu uniknięcia poważnej kolizji, jaka może powstać pomiędzy orzeczeniem sądowym a działaniami podejmowanymi przez Komisję Europejską (szerzej na temat zasady lojalnej współpracy i odniesienia jej do władzy sądowej zob. W. Czapliński [w:] A. Wróbel (red.), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Komentarz, Warszawa 2008, s. 298; zob. też postanowienie z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt I FZ 169/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić należy, iż w kontekście powołanego wyroku ETS przyjęcie, że z brzmienia art. 44 ust. 1 udiś nie wynika, by postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w którym należy zapewnić udział organizacjom ekologicznym było postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podjętej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, zamykałoby drogę organizacji ekologicznej Fundacji A. do kwestionowania - ze względu na istnienie wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym oceny oddziaływania na środowisko, wymagającym udziału społeczeństwa. Prowadziłoby to do sytuacji, którą ETS uznał za naruszającą art. 11 dyrektywy 2011/92/UE, ograniczenie czynnej legitymacji procesowej stowarzyszenia ochrony środowiska naturalnego do przepisów, które przyznają prawa jednostkom. Należy bowiem pamiętać, że niniejsze postępowanie zainicjowane zostało przez mieszkańców Gminy W. posiadających czynną legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia ... 2007 r.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przepis art. 44 ust. 1 udiś przyznaje organizacjom ekologicznym, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia prawo udziału w każdym postępowaniu - rozumianym jako mogącym doprowadzić do wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Innymi słowy nie jest istotne, w jakiego rodzaju postępowaniu administracyjnym (a jak wynika z powołanego wyroku ETS również sądowoadministracyjnym) organizacja ekologiczna zgłasza chęć udziału, lecz należy badać, czy w ramach tego postępowania możliwe jest doprowadzenie do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, przy wydaniu której wymagany był udział społeczeństwa.

W przeciwnym razie – posługując się argumentacją ad absurdum – możnaby wykluczyć udział organizacji ekologicznej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego przykładowo na budowie instalacji do wytwarzania lub wzbogacania paliwa jądrowego (§ 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), będącej przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a przy wydaniu której np. pominięto ocenę oddziaływania na środowisko oraz nie zapewniono udziału społeczeństwa.

Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia SKO w K. doszło do naruszenia prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów art. 5 § 2 pkt 5 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 44 ust. 1 udiś), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium – kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

W pkt II. wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 18 ust. 1 lit. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 357 zł (240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 100 z- wpis od skargi i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa).