Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 606/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 7 oraz art. 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 72 § 1 pkt 1, art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. N. (dalej: skarżący, strona, beneficjent) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie wypłaty kwoty 325,46 zł oraz oprocentowania od kwoty potrącenia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Kierownika ARiMR z [...] października 2013 r. nr [...] ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 190.802,20 zł. Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 479/14 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1777/15 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR.

W międzyczasie wobec skarżącego Kierownik ARiMR wydał 2 decyzje: z [...] maja 2014 r. nr [...] o płatnościach rolnośrodowiskowych na 2013 r. w kwocie 20.386,70 zł oraz z [...] stycznia 2015 r. nr [...]o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2014 r. w kwocie 23.907,38 zł, w tym 23.581,92 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 325,46 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Następnie Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2137, dalej: ustawa o Agencji), dokonał dwukrotnie potrącenia kwoty zadłużenia, wynikającego z ostatecznej decyzji z [...] lutego 2014 r. o ustaleniu stronie nienależnie pobranych płatności, z przysługujących beneficjentowi środków finansowych, tj. [...] czerwca 2014 r. kwoty 20.386,70 zł oraz [...] stycznia 2015 r. kwoty 23.907,38 zł.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do Kierownika ARiMR wpłynął prawomocny wyrok NSA z 14 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1777/15, a [...] czerwca 2017 r. wniosek skarżącego o zwrot potrąconych kwot wraz z ustawowymi odsetkami.

Pismem z 7 lipca 2017 r. Prezes ARiMR wycofał "Oświadczenie o potrąceniu'' kwoty 23.907,38 zł z [...] stycznia 2015 r., wskutek czego na rachunek bankowy strony została wypłacona [...] lipca 2017 r. kwota 23.581,92 zł, a [...] sierpnia 2017 r. kwota 20.386,70 zł.

Pismami z [...] września 2017 r. oraz [...] października 2017 r. strona wystąpiła do ARiMR o wypłatę kwoty 325,46 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą potrąconą [...] stycznia 2015 r. a kwotą faktycznie zwróconą [...] lipca 2017 r. na rachunek bankowy skarżącego, a także odsetek ustawowych od kwot wynikających

z dokonanych potrąceń. Roszczenia strony zostały jednak uznane za bezzasadne (pisma z: [...] października 2017 r. i [...] listopada 2017 r.).

W dniu [...] grudnia 2017 r. do Prezesa ARiMR wpłynęło pismo strony, datowane na [...] grudnia 2017 r., zatytułowane: "Wniosek o załatwienie sprawy

w drodze decyzji administracyjnej", które następnie zostało przekazane Kierownikowi ARiMR jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] organ I instancji:

1) odmówił określenia nadpłaty w kwocie 325,46 zł,

2) określił nadpłatę w kwocie 43.968,62 zł, która została zwrócona stronie

w dniach: [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r.,

3) odmówił wypłaty oprocentowania nadpłaty w kwocie 43.968,62 zł.

Na skutek odwołania skarżącego decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w punktach 1 i 3, przekazując sprawę

w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik ARiMR zastosował jednocześnie dwa tryby postępowania w przedmiocie nadpłaty wzajemnie się wykluczające, a mianowicie

z art. 74a oraz art. 75 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm., dalej: O.p.). Ponownie rozpoznając sprawę organ

I instancji winien wyznaczyć właściwy tryb postępowania w przedmiocie nadpłaty

i ustalić pojęcie nadpłaty w świetle O.p., w tym art. 59 § 1 oraz art. 72 § 1 O.p., gdyż to od nadpłat naliczane i wypłacane są odsetki.

Następnie Dyrektor ARiMR [...] września 2018 r., działając na podstawie art. 157 § 2 ustawy z 14 grudnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR nr [...] z [...] marca 2018 r. w zakresie punktu 2 o określeniu nadpłaty w kwocie 43.968,62 zł, która została zwrócona stronie w dniach: [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r. Decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. Dyrektor ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność ww. decyzji w powyższym zakresie uznając, że potrącenie nie jest uznane za nadpłatę, co wynika z zestawienia art. 59

§ 1 i art. 72 § 1 O.p. Na skutek uchylenia decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych ARiMR została zobowiązana do zwrotu skarżącemu nie kwoty nadpłaty, tylko wypłaty płatności określonych w decyzjach administracyjnych przyznających uprawnienie do ich otrzymania. Organ odwoławczy uznał więc, że Kierownik ARiMR, ustalając w punkcie 2 decyzji z [...] marca 2018 r. nadpłatę, która została zwrócona stronie w dniach: [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r., rażąco naruszył prawo, tj. art. 72 § 1 w związku z art. 59 § 1 O.p.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z 11 grudnia 2017 r. Kierownik ARiMR decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nadpłaty oraz odmówił wypłaty oprocentowania od kwoty potrącenia dokonanego przez Prezesa ARiMR w dniach: [...] czerwca 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r. Podstawą powyższego było ustalenie, że kwota potrącenia nie stanowi nadpłaty, dlatego nie przysługuje oprocentowanie od tych kwot. Na skutek odwołania skarżącego Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wówczas uznał, że na podstawie art. 75 O.p. nadpłaty są stwierdzane na wniosek podatnika. Analizując wnioski skarżącego, a szczególnie odwołanie,

w którym stwierdził, że organ I instancji błędnie zastosował art. 75 § 1 O.p., należy przyjąć, że strona nie zgłosiła wniosku o stwierdzenie nadpłaty podatku z art. 75 § 1 k.p.a. Żądaniem strony jest orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej wypłaty 325,46 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą potrąconą [...] stycznia 2015 r.

a kwotą faktycznie zwróconą na rachunek bankowy [...] lipca 2017 r. oraz odsetek ustawowych od kwot wynikających z dokonanych potrąceń, naliczonych przez skarżącego w oparciu o art. 410 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: k.c.).

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 10a ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania (...) (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) w związku z art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2094 z dnia 19 listopada 2015 r. w sprawie zwrotu środków przeniesionych z roku budżetowego 2015 r. (...) (Dz.U.UE.L.2015.303.7, dalej: rozporządzenie wykonawcze 2015/2094) i art. 498 § 1 i 2 k.c., odmówił wypłaty w kwocie 325,46 zł, która stanowi różnicę między kwotą potrąconą [...] stycznia 2015 r. a kwotą faktycznie zwróconą na rachunek bankowy strony [...] lipca 2017 r., oraz odmówił wypłaty oprocentowania od kwoty potrącenia dokonanego przez Prezesa ARiMR w dniach: [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie jest między innymi § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174 poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Tym samym dla dokonania prawidłowej oceny poprawności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach podjętego przez producenta rolnego zobowiązania konieczne jest ustalenie tego zobowiązania,

w odniesieniu do którego stwierdzono uchybienia z określeniem jego ram czasowych. Skarżący, składając [...] czerwca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005, zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązanie to zostało określone w decyzji Kierownika ARiMR nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wskazującej jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania dzień [...] marca 2005 r.

Dlatego organ I instancji na podstawie postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej miał prawo do wydania decyzji nr [...] z [...] października 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz dokonać potrącenia, które na podstawie art. 29 ustawy o Agencji uznano za nienależne. Następnie na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o Agencji dokonano potrącenia kwoty zadłużenia z przysługujących beneficjentowi środków finansowych określonych w decyzjach administracyjnych, które kształtowały jego uprawnienie do otrzymania od ARiMR kwot wskazanych w tych decyzjach, tj. [...] czerwca 2014 r. kwoty 20.386,70 zł oraz [...]stycznia 2015 r. kwoty 23.907,38 zł.

Organ I instancji uznał, że zastosowanie instytucji potrącenia skutkuje umorzeniem wzajemnych wierzytelności do sumy wierzytelności niższej. Zatem

w przypadku potrącenia o różnej wielkości jedynie ta niższa ulegnie całkowitemu umorzeniu, co spowoduje wygaśnięcie danego zobowiązania, a tym samym i brak możliwości naliczania odsetek od umorzonej kwoty.

W odniesieniu do żądań skarżącego, zawartych w pismach z [...] grudnia 2017 r. i [...] września 2017 r., Kierownik ARiMR podkreślił, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia wykonawczego 2015/2094 oraz art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię Europejską jedynie w przypadku, gdy odpowiednie kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2015 r. W związku z tym kwota 325,46 zł nie może zostać zwrócona.

W konkluzji organ I instancji uznał, że na podstawie przedstawionych przepisów miał prawo dokonać potrącenia 2 wierzytelności, które jako niekwestionowane przez beneficjenta są bezsporne, jak również wymagalne.

Z uwagi na fakt, że wierzytelność uległa umorzeniu do wysokości wierzytelności niższej, a tym samym wygasła, brak jest postawy do żądania od niej jakichkolwiek odsetek. Potrącenie ma bowiem charakter ustawowy, dlatego nie ma możliwości modyfikacji skutków jego dokonania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie

i orzeczenie o wypłacie na jego rzecz kwoty 325,46 zł, stanowiącej różnicę między kwotą należną do wypłaty a kwotą faktycznie wypłaconą na podstawie cofnięcia przez Prezesa ARiMR oświadczenia o potrąceniu z [...] stycznia 2015 r., wraz

z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od [...] stycznia 2015 r. do dnia zapłaty oraz kwoty 9.843 zł, stanowiącej część (poza faktycznie zwróconą kwotą potrącenia) nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 410 § 2 k.c. (tj. świadczenie uboczne), naliczonej jako oprocentowanie zgodnie z mechanizmem objętym wnioskiem z [...] września 2017 r. od całkowitej kwoty potrącenia, czyli 44.294,08 zł

z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, liczonymi od dnia otrzymania przez ARiMR wniosku z [...] września 2017 r.

Skarżący zarzucił decyzji nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na braku wyjaśnienia odmowy wypłaty kwoty 325,46 zł, chociaż żądanie w tym zakresie wynika wprost z wniosku z [...] września 2017 r. czy pisma z [...] października 2017 r., zaś powołane przez organ I instancji przepisy aktów prawnych Unii Europejskiej nie znajdują zastosowania do przedstawionych tu okoliczności oraz odmowy wypłaty oprocentowania od kwot objętych potrąceniami. Podniósł, że aktualnie tylko on posiada wymagalną wierzytelność wobec Agencji, której nie przysługuje wobec strony żadna wierzytelność z tytułu złożenia oświadczenia o potrąceniach. Dlatego błędna jest ocena, jakoby wierzytelność wygasła i w związku z tym nie podlega oprocentowaniu. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), błędne ustalenie stanu faktycznego oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtórzył wywody organu I instancji w zakresie podstawy i zasad rozstrzygnięcia o płatności rolnośrodowiskowej, o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tego tytułu, zasadności potrącenia i jego skutków oraz braku podstaw do wypłaty kwoty 325,46 zł i oprocentowania.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił:

- błędne uznanie, że podstawa rozstrzygnięcia tej sprawy wynika

z przepisów art. 31 i art. 29 ustawy o Agencji oraz art. 16 i art. 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż przedmiotem wniosku beneficjenta z 18 września 2017 r., zmodyfikowanego w kolejnych pismach w tej materii, nie jest ustalenie

i przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, lecz żądanie wypłaty niezasadnie zatrzymanej części kwoty potrąconej w 2015 r. oraz żądanie wypłaty oprocentowania ustawowego z tytułu opóźnienia w wykonaniu zobowiązania pieniężnego ARiMR

z 2014 r. (art. 481 § 1 k.c.);

- błędną wykładnię przepisów art. 2 rozporządzenia wykonawczego 2015/2094 i art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ powołane regulacje odnoszą się stricte do niewykorzystanych środków finansujących wydatki na płatności bezpośrednie, przeniesionych na kolejny rok budżetowy i jako takie nie dotyczą zwrotu potrąceń dokonanych w ramach szczególnej procedury, o której mowa w art. 29 i następnych ustawy o Agencji;

- nierozpoznanie istoty sprawy w przedmiocie odmowy wypłaty oprocentowania i w konsekwencji tego błędne uznanie, że w przedstawionych okolicznościach "brak jest możliwości naliczenia odsetek od umorzonej kwoty", podczas gdy oświadczenia o potrąceniach złożone skarżącemu przez Prezesa ARiMR w dniach: [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. nie wywołały żadnych skutków, w tym nie doprowadziły do umorzenia jakiejkolwiek wierzytelności wzajemnej, jako że [...] marca 2017 r. decyzja ustalająca nr [...] została prawomocnie i ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a to oznacza, że należności objęte tą decyzją przedstawione skarżącemu do potrąceń w dniach [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. nie istniały. Stąd nie mogły w tym trybie wygasnąć czy ulec umorzeniu wzajemne wierzytelności beneficjenta wynikające

z decyzji o płatnościach za 2013 r. i 2014 r., tj. decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. oraz nr [...] z [...] stycznia 2015 r.;

- sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, że beneficjent "nie ma podstawy prawnej do dochodzenia ewentualnych odsetek" z uwagi na brak właściwej decyzji administracyjnej, podczas gdy potrącenia (obarczone sankcją bezskuteczności ex tunc) dotyczyły wierzytelności wynikających z płatności przyznanych beneficjentowi na gruncie decyzji nr [...] z [...] maja 2014 r. oraz nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Wbrew stanowisku ARiMR, w tej sprawie obecnie nie chodzi o przyznanie płatności, lecz o wykonanie przez organ obowiązku zwrotu przyznanych już beneficjentowi płatności, ustalonego w szczególnym trybie przewidzianym w ustawie o Agencji;

- rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wypłaty oprocentowania bez podstawy prawnej z jednoczesnym naruszeniem prawa beneficjenta do rzetelnego załatwienia jego sprawy, sprowadzającym się do ogólnego kwestionowania możliwości domagania się przez niego wypłaty oprocentowania od płatności rolnośrodowiskowej, która nie została wypłacona na jego rzecz w ustawowym terminie wobec zastosowania instytucji potrącenia do należności ARiMR, objętych deklaratoryjną decyzją administracyjną - decyzją ostatecznie uchyloną w ramach postępowania przed sądem administracyjnym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wskazanie od kiedy i za jaki okres stronie przysługuje oprocentowanie od zatrzymanych przez ARiMR [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. kwot oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności zaskarżonych aktów z prawem i stosują środki określone

w ustawie. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego spór między stronami powstał na skutek wydania przez organ I instancji decyzji z [...] października 2013 r. nr [...] o ustaleniu beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności

z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 190.802,20 zł, która następnie stała się ostateczna na skutek utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 29 ust. 1 i 8 ustawy o Agencji.

Decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji podlega wykonaniu, dlatego organ ARiMR, działając na podstawie art. 31 ustawy o Agencji, w dniach: [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. dokonał potrącenia kwot 20.386,70 zł oraz 23.907,38 zł, należnych skarżącemu na podstawie ostatecznych decyzji Kierownika ARiMR z [...] maja 2014 r. i [...] stycznia 2015 r., z kwotą 190.802,20 zł, wynikającą

z decyzji z [...] października 2013 r. W późniejszym czasie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r. w sprawie II GSK 1777/15 oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 479/14, uchylającego decyzje organów obu instancji. Pozostała więc kwestia zwrotu skarżącemu kwot pobranych nienależnie (bo na podstawie wadliwej decyzji) i ustalenie jej kwalifikacji prawnej.

W ocenie Sądu należy w tym celu oprzeć się na przepisie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, zgodnie z którym do należności, o której mowa w ust. 1 (ustalona

w decyzji kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych

w ramach płatności pomocowych), stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p.:

1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 O.p., wynosi 60 dni;

2) przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie.

Należy zauważyć, że ww. przepis nakazuje w tym wypadku "odpowiednie" stosowanie O.p., tzn. że niektóre z przepisów znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc

z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/1, publ. LEX nr 1250770, wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, publ. CBOSA).

Dział III O.p. traktuje ogólnie o zobowiązaniu podatkowym, podczas gdy ustawa o Agencji w art. 29 mówi o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 59 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe wygasa m.in. wskutek zapłaty lub potrącenia (pkt 1 i 3). Z kolei realizacja ustalonego decyzją obowiązku zwrotu nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności następuje, zgodnie z treścią art. 31 ust 3 ustawy o Agencji, poprzez zapłatę przez zobowiązanego ustalonej w decyzji kwoty, a jeżeli to nie nastąpi w terminie określonym w decyzji, poprzez potrącenie na podstawie art. 31 ust 1 lub 2 ustawy o Agencji, z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy.

Wskazane powyżej porównanie nie wykazuje szczególnych odmienności, które nakazywałyby odmienne traktowanie obowiązku zwrotu nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności. Instytucja potrącenia, jako forma wygaśnięcia tego obowiązku, nie wykazuje także zasadniczych odmienności od potrącenia, które prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. W obu ustawach, tj.

w O.p. i ustawie o Agencji, określone zostało potrącenie jako forma wygaśnięcia zobowiązania. W każdym wypadku dochodzonej przez Agencję należności publicznoprawnej przy potrąceniu dokonywanym przez jej Prezesa, dochodzonemu obowiązkowi zwrotu przeciwstawiana jest wymagalna i niesporna wierzytelność dłużnika, co w konsekwencji zwalnia go z obowiązku zapłaty, ale też pozbawia możliwości dysponowania środkami wynikającymi z przysługującej mu wymagalnej wierzytelności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 163/19, publ. CBOSA).

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie do kwot nienależnie (nadmiernie) pobranych płatności, a więc także do ustalenia konsekwencji błędnego orzeczenia ich zwrotu, mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p., który obejmuje również rozdział 9 "Nadpłata". Jako jeden z klasycznych przypadków nadpłaty określa się stan, gdy w chwili dokonania świadczenia istniał wprawdzie tytuł prawny, lecz został następnie uchylony. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką nadpłatą, zdefiniowaną w art. 72 § 1 pkt 1 O.p. (nadpłacony lub nienależnie zapłacony podatek), która to instytucja ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu z mocy art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji. Poprzez potrącenie przez Prezesa ARiMR kwoty, wynikającej z wadliwej decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, wyeliminowanej następnie z obiegu prawnego, z niespornymi

i wymagalnymi wierzytelnościami beneficjenta (decyzje z [...] maja 2014 r. i [...] stycznia 2015 r.) doszło do sytuacji, że został on pozbawiony możliwości korzystania

z należnych mu środków, co stanowi istotę nadpłaty.

Niewątpliwie więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy nadpłatę stanowią nie tylko kwoty zwrócone skarżącemu w dniach: [...] lipca 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r., ale i kwota 325,46 zł przyznana skarżącemu z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej decyzją Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kwota ta została skarżącemu przyznana na podstawie art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz § 14g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r.

w sprawie realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz.U. Nr 22 poz. 121 ze zm.). Jak wynika z ww. decyzji przyznana skarżącemu jednolita płatność obszarowa w kwocie 23.581,92 zł została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, ale jednocześnie przyznano mu kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 325,46 zł. Obie te kwoty stanowiły wymagalną i bezsporną wierzytelność, którą organ ARiMR jednostronnie zadysponował [...] stycznia 2015 r., kiedy dokonał potrącenia z należnością wynikającą z decyzji z [...] października 2013 r., następnie uchylonej, a więc uznanej za wadliwą. Dlatego należy uznać je za nadpłatę, do której zastosowanie mają przepisy art. 72 ust. 1 pkt 1 O.p. w związku

z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji.

Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie w tym zakresie podają, że kwota 325,46 zł nie może zostać skarżącemu zwrócona, ponieważ zgodnie z art. 2 rozporządzenia wykonawczego 2015/2094 oraz zgodnie z art. 26 ust 5 rozporządzenia nr 1306/2013 wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię Europejską jedynie w przypadku, gdy odpowiednie kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2015 r. W ocenie składu orzekającego ww. przepisy miały zastosowanie do przyznania beneficjentowi kwoty 325,46 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, co nastąpiło przed datą 16 października 2015 r., tym samym nie są podstawą do zwrotu nadpłaty. W obecnym stanie faktyczno-prawnym nie ma znaczenia podstawa prawna przyznania kwoty 325,46 zł.

Rację w tym zakresie ma skarżący, że powołane przez organy ARiMR regulacje prawne odnoszą się do niewykorzystanych środków finansujących wydatki na płatności bezpośrednie, przeniesionych na kolejny rok budżetowy i nie dotyczą zwrotu potrąceń dokonanych w ramach procedury, o której mowa w art. 29 i art. 31 ustawy o Agencji. Jeśli natomiast kwota 325,46 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej została przyznana skarżącemu, a następnie potrącona na podstawie decyzji wyeliminowanej z obiegu prawnego, to należy uznać, że organ potraktował ją w taki sam sposób jak i inne wierzytelności skarżącego. Poprzez potrącenie strona de facto została pozbawiona możliwości korzystania z przyznanych jej płatności, ale w okolicznościach przedmiotowej sprawy ostatecznie kwoty będące przedmiotem potrącenia stały się uiszczone przez skarżącego nienależnie, co kwalifikuje je jako nadpłatę, która podlegała zwrotowi (art. 72 § 1 pkt 1 i art. 77 ust. 1 O.p. w związku

z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji). Zresztą Prezes ARiMR po otrzymaniu wyroku NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1777/15, nie miał wątpliwości co do konieczności zwrotu kwoty 325,46 zł w związku z prawomocnym uchyleniem decyzji z [...] października 2013 r. o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, czemu dał wyraz w piśmie kierowanym do skarżącego z [...] lipca 2017 r.

Przepis art. 77 O.p. wskazuje na terminy zwrotu nadpłaty, a z treści art. 78 O.p. wynika, że nadpłata podlega oprocentowaniu. Skoro natomiast przepisy te stosuje się poprzez art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji odpowiednio również do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, to organy orzekające w tej sprawie nie miały racji wskazując, że brak było podstaw prawnych do żądania przez skarżącego odsetek od kwot będących przedmiotem potrącenia. Kwoty ściągnięte na podstawie decyzji, które następnie zostały uchylone, są nadpłatą podatkową, która podlega oprocentowaniu (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1726/10, publ. CBOSA).

W tym miejscu należy zauważyć, że zastosowanie instytucji potrącenia przez Prezesa ARiMR nie skutkowało, jak twierdzą organy, umorzeniem wzajemnych wierzytelności do sumy wierzytelności niższej, bowiem do skutecznego potrącenia ostatecznie nie doszło z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji

o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. W tym zakresie organy niezasadnie powołują się skutki cywilnoprawne potrącenia.

Niezasadne jest również stanowisko skarżącego, że środki zostały mu bezpodstawnie potrącone, ponieważ Prezes ARiMR mógł dokonać potrącenia

z chwilą wydania decyzji ostatecznej, możliwej do wykonania, wobec której nie wstrzymano jej wykonalności. Podstawa prawna świadczenia odpadła i powstała nadpłata dopiero wówczas, gdy NSA prawomocnie orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR od wyroku o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z 29 października 2013 r. (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1726/10, publ. CBOSA).

Niezasadne jest stanowisko skarżącego, że kasatoryjna decyzja Sądu odnosi skutki ex tunc. Taki skutek (od początku) wywiera dopiero wyrok o stwierdzeniu nieważności decyzji, a nie jej uchyleniu (skutek ex nunc). To rozróżnienie ma istotne znaczenie przy ustalaniu przez organ, od jakiej daty i w jakiej wysokości należy się skarżącemu ewentualne oprocentowanie.

Kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Sąd zauważa, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy. Wprawdzie w pismach i poprzednich decyzjach wydanych w toku administracyjnym organy ARiMR wskazywały, że kwota potrącona z tytułu nienależenie pobranych płatności staje się nadpłatą po uchyleniu decyzji będącej podstawą potrącenia, to ostatecznie w ostatnich kontrolowanych przez Sąd decyzjach nieprawidłowo odeszły od tej konstrukcji prawnej, do zastosowania której odsyła odpowiednio art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji. Organ I instancji, a za nim organ odwoławczy ostatecznie stanęły na stanowisku, że skarżący nie zgłosił wniosku o stwierdzenie nadpłaty podatku, o którym mowa w art. 75 § 1 O.p., a to oznacza, że organy nie mają prawa wyjść poza żądanie strony.

Takie ujęcie przedmiotowej sprawy nie jest jednak uzasadnione, ponieważ od pierwszego wniosku skarżącego jego żądania dotyczą zwrotu dokonanych potrąceń

i wypłatę odsetek od tych kwot. Zdaniem Sądu to żądanie powinno być przez organy ARiMR rozpoznane na podstawie przepisów działu III O.p. w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania tych przepisów. To rolą organów administracji jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, zastosowanie prawidłowych przepisów prawa w celu załatwienia wniosku skarżącego oraz takie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, aby nie było wątpliwości, że sprawa została załatwiona zgodnie z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego: zasadą legalności (art. 6 k.p.a.), zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) czy zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd administracyjny jedynie kontroluje, czy organ administracji nie naruszył właściwych przepisów procedury administracyjnej, czy w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Organy nie powinny więc uzależniać swojego rozstrzygnięcia od złożenia przez skarżącego wyraźnego "wniosku

o stwierdzenie nadpłaty" w trybie art. 75 § 1 O.p.a., tylko rozpoznać jego żądanie – jak już wyżej wspominano – na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p., a nie wprost.

W ocenie Sądu organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę orzekły na nieprawidłowej podstawie prawnej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia nie mogą być bowiem przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego (§ 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 2), ani przepisy prawa cywilnego. Bez znaczenia są wywody organów

w kontrolowanych decyzjach dotyczące okoliczności wydania decyzji z 29 października 2013 r., jeśli została ona prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Tak samo w okolicznościach tej sprawy zbędne było przekonywanie, że wskutek potrącenia doszło do skutecznego umorzenia wzajemnych wierzytelności do wysokości wierzytelności niższej.

Poza tym uzasadnienia decyzji obu instancji zostały sporządzone sprzecznie

z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie winno bowiem czynić zadość zasadzie przekonywania z art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, tzn. że w istniejącym stanie prawnym

i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Rzeczą Sądu nie jest bowiem wyręczanie organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Tymczasem organ I instancji w swojej decyzji lakonicznie odniósł się do żądania skarżącego, a organ odwoławczy powtórzył jego argumentację, nie doniósł się do zarzutów odwołania, wskazując jedynie, że są one całkowicie niezasadne. Natomiast zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko Dyrektora ARiMR w odniesieniu do zarzutów dotyczących wypłaty oprocentowania (strona 9-10 decyzji). Organ odwoławczy naruszył więc przepis art. 15 k.p.a., który przewiduje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozumianą nie tylko formalnie, ale polegającą na rzeczywistym rozpoznaniu całości sprawy przez dwa organy administracji.

Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które doprowadziło do naruszenia również prawa materialnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie podstawy prawnej żądania, które w oczywisty sposób miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.

z 2015 r. poz. 1800), uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis (200 zł) oraz należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł plus opłata od pełnomocnictwa 17 zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie zobowiązany przez art. 153 p.p.s.a. uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności pogląd, że zarówno kwoty zwrócone skarżącemu w dniach: 6 lipca 2017 r. i 2 sierpnia 2017 r., w związku z prawomocnym wyrokiem NSA z 14 marca 2017 r. w sprawie II GSK 1777/15, jak i kwota 325,46 zł stanowią nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 O.p. W konsekwencji obowiązkiem tego organu będzie ponowne rozstrzygnięcie w kwestii pozostałej kwoty do zwrotu oraz określenie, czy skarżącemu należy się oprocentowanie, o którym mowa w art. 78 § 1 O.p., a jeżeli tak, to za jaki okres. Sąd nie zastosował przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. dotyczącego wskazania w wyroku, od kiedy i za jaki okres przysługuje skarżącemu oprocentowanie, ponieważ w tym zakresie winien w pierwszej kolejności wypowiedzieć się organ I instancji. Zasadne przy tym, zdaniem Sądu, będzie zwrócenie się do skarżącego o jednoznaczne stanowisko, od jakiej kwoty i daty żąda przyznania oprocentowania w tej sprawie, ponieważ na etapie skargi zmienił on sposób jego naliczenia.