Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1920/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust 3 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 91 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność załącznika do uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1-3, § 9 ust. 3,4,5,6,7, § 10, § 12 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 25 ust. 1 i 3 oraz § 26 Regulaminu.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Warszawie (dalej: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy I. nr [...]z dnia [...] września 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy I. wraz ze stanowiącym załącznik do niej "Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy I." (dalej: Regulamin), w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1-3, § 9 ust. 3, 4, 5, 6, 7, § 10, § 12 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 25 ust. 1 i 3 oraz § 26 Regulaminu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: u.z.z.w.), w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) polegające na nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez brak uregulowania w § 3 ust. 1 pkt. Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków;

2) art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach oraz określenie w § 3 ust. 3 Regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców, w sytuacji gdy rada gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii w akcie prawa miejscowego;

3) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez zawarcie w § 5 i § 6 ust. 1-3 Regulaminu wymogów dotyczących formy i treści umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, powinności zamieszczenia w stosownej umowie określonych obowiązków odbiorców oraz przesłanek i trybu zmiany warunków przedmiotowej umowy, w sytuacji gdy Rada Gminy upoważniona była jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów, a kwestia treści, formy, postanowień umownych i przesłanek jej zmiany podlega uregulowaniu bezpośrednio w umowie pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym;

4) art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art, 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez uregulowanie w § 9 ust. 3,4, 5,6, 7 Regulaminu uprawnień przedsiębiorstwa w stosunku do odbiorców usług w zakresie informowania o cenach i stawkach opłat wynikających z nowych taryf oraz określenie zasad obliczania wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków, w sytuacji gdy Rada Gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii;

5) art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 194 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w powyższych przepisach poprzez uregulowanie w § 10 załącznika do uchwały sposobu wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług i sposobu ich udokumentowania, w sytuacji gdy powyższe kwestie winny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy kontrahentami;

6) art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w powyższych przepisach poprzez wskazanie w § 12 ust. 1 pkt 4 Regulaminu przesłanek których spełnienie umożliwia odmowę wydania przez przedsiębiorstwo wodno — kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, w sytuacji gdy rada gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii;

7) art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 14, § 15, § 16, § 17, § 18 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej, w sytuacji gdy Rada Gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego;

8) art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze wprowadzenia w § 25 ust. 1 i 3 oraz § 26 Regulaminu obowiązku zawarcia umowy pomiędzy Gminą, jednostką straży pożarnej i przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, regulującej kwestie dostawy wody na cele przeciwpożarowe, a także określenie sposobu obliczania ilości zużytej na ww. cele wody i dokonywania za nią opłat o treść takiej umowy, w sytuacji gdy rada gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały nr [...] w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, § 3 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1-3, § 9 ust. 3, 4, 5, 6, 7, § 10, § 12 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 25 ust. 1 i 3 oraz § 26 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o oddalenie skargi w zakresie zarzutów dot. nieważności § 3 ust. 1 pkt 5, § 5 oraz § 6 ust. 1-3 i § 9 ust. 4 i 6 Regulaminu. Rada Gminy uznała za zasadne zarzuty w zakresie nieważności § 3 ust. 3, § 9 ust. 3, 5, 7, § 10, § 12 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 25 ust 1 i 3, § 26 Regulaminu. Jednocześnie wskazując, że organ rozpoczął czynności zmierzające do wyeliminowania ww. nieprawidłowych przepisów z obrotu poprzez przyjęcie nowego regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna .

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. i 152 ze zm.), który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

W konsekwencji wadliwe są również postanowienia aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie i stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora dotyczące nieważności § 3 ust. 3, § 9 ust. 3, 5, 7, § 10, § 12 ust. 1 pkt 4, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 25 ust 1 i 3, § 26 załącznika do kontrolowanej Uchwały.

Należy podkreślić, że Uchwała w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji, co skutkuje tym, że mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. LEX nr 2467900).

W tym kontekście, stwierdzić należy, że na uwzględnienie w szczególności zasługuje zarzut istotnego naruszenia art. 19 ust 3 i ust 5 pkt 1 u.z.z.w. w § 3 ust 1 regulaminu polegający na niewykonaniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Analiza treści upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że dla wyczerpania delegowanej materii konieczne jest co najmniej określenie poziomów minimalnej ilości, jakości i ciśnienia dostarczanej wody oraz ilości i jakości odprowadzanych ścieków. Nieustalenie tych poziomów i odwołanie się do treści umowy, albo innych aktów nie tylko nie realizuje delegacji, ale pozostaje w sprzeczności z celem tej regulacji. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma bowiem wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13, publ. LEX nr 1466238; wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 231/18, publ. LEX nr 2534282).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w § 3 ust 1 pkt 5 regulaminu określono co prawda minimalną ilość odprowadzanych ścieków, ale nie uregulowano kwestii ich jakości.

Uzasadnionym jest także zarzut naruszenia art. 19 ust 3 i 5 u.z.z.w. polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 ust 3 regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wprowadzania ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców. Stwierdzenie, że " przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do wprowadzania ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w przypadku niedoboru będącego następstwem katastrofy naturalnej lub awarii technicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 2002r. o stanie klęski żywiołowej ( Dz.U. z 2017r., poz.1897) , stanowi w istocie podstawę do jednostronnego ograniczenia możliwości korzystania z wody przez dostawcę. Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że w regulaminie ma być określony sposób postępowania, gdy ciągłość usług jest przerwana, a nie przypadki tego typu ograniczeń. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie zawiera delegacji do określenia powyższej materii w regulaminie. Ustawa nie upoważnia wiec Gminy do określenia okoliczności dotyczących wystąpienia przerw w dostawie wody czy tez przesłanek wstrzymania lub ograniczenia dostępu wody i ograniczenia konsumpcji wody.

Zdaniem Sądu, zapisy § 5 i § 6 ust 1-3 Regulaminu ( Rozdział 3 Warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług), jak słusznie wskazał Prokurator, podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Rada Gminy nie dostrzegła bowiem, że w art. 6 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W ww. przepisie jako jedyny wymóg dotyczący wniosku o zawarcie umowy wskazano obowiązek zachowania jego formy pisemnej. Nie jest zatem dopuszczalne, by Gmina w regulaminie powtarzała zapisy ustawowe, a także by wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast przywołane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, by strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści umowy o dostarczenia wody lub odprowadzanie ścieków. W związku z tym należy stwierdzić, że regulacja § 5 i § 6 ust 1-3 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 122/20; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 54/21, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 217/20; https://cbois.nsa.gov.pl). Co więcej, określenie w Regulaminie treści umowy stanowi jednocześnie ingerencję Gminy w treść stosunków umownych między odbiorcą usług z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Przywołany przepis art. 19 ust 5 pkt 2 ustawy jednoznacznie nakazuje natomiast określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy, a więc sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu, z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Należy przez to rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Przytoczone regulacje Regulaminu nie uwzględniają więc w żaden sposób stanowiska odbiorcy usług, np. poprzez umożliwienie wnoszenia uwag, proponowania innych rozwiązań lub negocjacji. Zdaniem Sądu, w konsekwencji zaproponowane zapisy Regulaminu pozwalają przedsiębiorstwu na władcze rozstrzyganie w kwestii warunków zawierania umów, co jest w sposób jednoznaczny sprzeczne z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd, zgodnie z którym wskazanie w Regulaminie, co należy określić w treści umowy wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków umowy, a więc treści samej umowy (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19). Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku, że takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W myśl art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. mowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Natomiast z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w Regulaminie. Próba ich uregulowania w Regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a gminą, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. Należy podkreślić, że zasada swobody umów, która zawarta jest w art. 353 k.c. stanowi, iż strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tutejszy sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18), że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności § 5 i § 6 ust 1-3 Regulaminu, jako rażąco naruszających art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy.

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora w zakresie istotnego naruszenia prawa przez § 9 ust 3,4,5,6,7 Regulaminu , polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 3 i 5 ustawy poprzez uregulowanie uprawnień przedsiębiorstwa w stosunku do odbiorców usług w zakresie informowania o cenach i stawkach opłat wynikających z nowych taryf oraz określenie zasad obliczania wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków, w sytuacji gdy Rada Gminy nie jest upoważniona do uregulowania powyższych kwestii. Kwestie te należą do wyłącznej materii umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą co wynika z art. 6 ust 3 u.z.z.w. Regulacja zwalniająca przedsiębiorstwo z obowiązku informowania odbiorców usług o rodzajach i wysokościach cen i stawek opłat wynikających z nowych taryf, stosowanych przez przedsiębiorstwo i podanych do publicznej wiadomości nie mieści się w delegacji ustawowej , a nadto wkracza w regulacje ustawową określoną przepisami art. 24e – 24j u.z.z.w. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych nie mogą także wykraczać poza przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustaw. Rada gminy nie jest przy tym uprawniona do regulowania kwestii rozliczeń za wodę w sposób odmienny niż wynika z przepisów wykonawczych. W konsekwencji przyjąć należy, że w 9 ust 3,4,5,6,7 regulaminu uregulowano kwestię zastrzeżoną z woli ustawodawcy do regulacji na poziomie rozporządzenia, co stanowi nie tylko naruszenie Zasad techniki prawodawczej, ale przede wszystkim przekroczenie delegacji ustawowej do wydania przedmiotowej uchwały.

Należy także podkreślić, że jak wynika z treści art. art. 27 (ust. 4-6) u.z..z.w. ustawodawca ustalił metody i ich kolejność w odniesieniu do ustalania ilości pobranej wody. I tak w ust. 4 wskazano, że Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych; zgodnie z ust. 5 w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, a zgodnie z ust. 6 w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usługi. Regulacja ta jest wyczerpująca, a Rada Gminy nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzanych ścieków.

Również jako nieuprawnione i dokonane z naruszeniem delegacji ustawowej należy uznać określenie w § 10 ust 1-3 regulaminu, sposobu wzajemnych rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług oraz sposobu ich dokumentowania. Określenie w Regulaminie, że termin, forma i sposób zapłaty są określone w fakturze, która jest podstawą obciążenia odbiorcy usług należnościami za usługi dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków jak również dyspozycja ust 3 § 10, stanowią nieuprawnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy przedsiębiorcą , a odbiorcą usług, podczas gdy ustawodawca pozostawił te kwestie do rozstrzygnięcia w umowie zgodnie z zasadą swobody umów. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że art. 19 ust 5 u.z..z.w., nie upoważnia Gminy do określenia przesłanek stanowiących podstawę omowy wydania warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, które zostały określone w § 12 ust 1 pkt 4 Regulaminu. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ustawy, Regulamin, który uchwalany jest na podstawie upoważnienia ustawowego, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych ( ust 5). Określając zakres zagadnień, które mają być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 892/21, LEX nr 3288523). Jednocześnie, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Z treści ustawy nie wynika więc upoważnienie do kreowania negatywnych przesłanek dla przyłączenia nieruchomości do sieci, lecz obowiązek określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość do sieci została przyłączona. Stąd uzasadnionym pozostaje twierdzenie, że § 12 ust 1 pkt 4 Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 19 ust 5 u.z..z.w.

Sąd podziela także stanowisko skarżącego co do istotnego naruszenia art. 19 ust 3 i 5 u.z..z.w. polegającym na naruszeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 14, 15, 16, 17 i 18 Regulaminu na odbiorców usług szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej w sytuacji braku takiego uprawnienia po stronie Gminy. to jest m.in. obowiązek utrzymywania i zabezpieczania instalacji wodociągowych, powiadamianie o własnych ujęciach wody, awariach, stwierdzonych uszkodzeniach, umożliwiania pracownikom przedsiębiorstwa prawa wstępu, odpowiedniego zabezpieczenia wodomierzy , ich uszkodzeń itp. Przepis art. 19 u.z.z.w. nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie te, winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą, a nie w regulaminie ( vide wyrok WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19).

Zasadnym jest także zarzut istotnego naruszenia § 25 ust 1 Regulaminu poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust 3 i 5 u.z..z.w., wynikający z kreowania obowiązku zawierania umowy pomiędzy Gminą, jednostką straży pożarnej, a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w zakresie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Tymczasem warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, bowiem obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z..z.w.. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy ,stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego. Nadto zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami. Nie ulega także wątpliwości, że do zadań gminy należy zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego na własnym terenie, a Regulamin ma jedynie konkretyzować warunki ustawowego obowiązku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Konsekwencją przyjęcia, że regulamin nie może statuować obowiązku zawierania umowy pomiędzy Gminą, jednostką straży pożarnej, a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym w zakresie dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, jest uznanie, że przepis § 25 ust 3 oraz § 26 Regulaminu, które odnoszą się do treści takiej umowy w zakresie obliczania ilości wody zużytej na cele przeciwpożarowe i rozliczania należności związanej z jej poborem, również istotnie wykraczają poza upoważnienie ustawowe i w sposób istotny naruszają art. 19 ust 3 i 5 pkt 9 u.z..z.w.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w wyroku.