Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 875/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c oraz art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105, art. 145 par 1 pkt 1, art. 149 par 2, art. 150 par 1 oraz art. 151 par 1 pkt 1, , art. 146 par 2, art. 148 par 1, art. 7,8 , art. 9 , art. 15,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 786/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] (błędnie nazwaną postanowieniem) wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 oraz art. 150 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. G. (działającej z upoważnienia J. W. ) z dnia [...] r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczo–garażowego, położonego w P. na terenie działki nr [...], gmina G. , wydanej dla A. S. –C. i K. C. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie odmówił wznowienia postępowania. Organ podał w uzasadnieniu, że wniosek z dnia [...] r. o wznowienie postępowania oparty jest na zarzucie, iż decyzja ta wydana została w wyniku przestępstwa – tj. w oparciu o sfałszowane dokumenty geodezyjne dotyczące granic nieruchomości, (czyn przestępczy z art. 270 § 1 kk). Z akt sprawy, wynika, że K. G. wiedziała o wymienionych okolicznościach już w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] r. tj. w dniu [...] r. Ponadto przestępstwo, o którym pisze we wniosku K. G. musi zostać stwierdzone w postępowaniu karnym, a złożone przez stronę w [...] r. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa zakończyło się wydaniem postanowienia o umorzeniu śledztwa przez Prokuraturę Rejonową (sygn. akt [...]). W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik J. W. – K. G. podniosła, iż dnia [...] r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – garażowego, zlokalizowanego w P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa. Pierwszy raz wniosek o wznowienie postępowania na tej podstawie napisała dnia [...] r. i do tej pory postępowania nie wznowiono. Również późniejsza jej prośba o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa nie została uwzględniona.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 149 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 148 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę J. W. poprzez przerobienie dokumentacji geodezyjnej oraz poświadczenie nieprawdy K. G. (mąż pełnomocniczki) złożył w Komendzie Powiatowej Policji w dniu [...] r. Postanowienie o umorzeniu śledztwa, Prokuratura Rejonowa wydała w dniu [...] r. Odpis postanowienia został doręczony K. G. w dniu [...] r. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Natomiast postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] (droga) zakończone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w dniu [...] r. W aktach sprawy znajduje się pismo K. G. z dnia [...] r., w którym wnosi ona o unieważnienie decyzji Starosty z dnia [...] r., z uwagi na fakt, iż zalegalizowania obiektu dokonano na sfałszowanych dokumentach. Pismem z dnia [...] r., K. G. - jako pełnomocnik J. W. - wniosła o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] r. podnosząc, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy dojdzie do popełnienia przestępstwa w rozumieniu Kodeksu karnego, popełnienie przestępstwa stwierdzone jest orzeczeniem sądu lub innego organu, a ponadto rozstrzygnięcie pozostaje w związku przyczynowym z tym przestępstwem. Skoro strona już w dniu [...] r. (data doręczenia odpisu postanowienia o umorzeniu śledztwa) wiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 1 pkt 2 kpa, a dopiero pismem z dnia [...] r. wniosła o wznowienie postępowania, to za słuszne należy uznać stanowisko organu I instancji, iż wniesienie podania nastąpiło z naruszeniem terminu z art. 148 § 1 kpa. Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącej dotyczącego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...] r. organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z pisma PINB z dnia [...] r. kierowanego do K. G., w dniu [...] r. do tego organu wpłynął wniosek w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji garażu położonego w P. Załącznikiem do wniosku i podstawą żądania było nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia [...] r. sygn. akt [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] (droga), a nie wydane później postanowienie Prokuratora Rejonowego o umorzeniu śledztwa z dnia [...] r. Postępowanie w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa jest osobnym postępowaniem i nie może być przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

W rozważaniach merytorycznych Sąd wskazał, że przedmiotem sprawy jest zagadnienie procesowe, związane z uregulowaną w art. 145-152 Kodeksu postępowania administracyjnego instytucją wznowienia postępowania. W granicach tej sprawy Sąd ocenił zatem jedynie legalność zaskarżonej decyzji,

w której właściwy organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] r.

o wydaniu pozwolenia na użytkowanie.

Jak wynika z akt, w dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w tej samej sprawie, powołując się na przesłankę z art. 145 § 2 pkt 2 kpa, tj. podnosząc zarzut, że przedmiotowa decyzja z [...] . została wydana w wyniku przestępstwa, polegającego na wydrapaniu granic nieruchomości na mapce geodezyjnej, która stanowiła jeden z dokumentów przyjętych przez organ do wydania przedmiotowej decyzji legalizacyjnej z dnia r [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia, polegającego na wydaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania, organy obu instancji wskazują art. 148 § 1 kpa. Jednocześnie organ II instancji w swej decyzji przyznał, że już w dniu [...] r. do tego organu wpłynął wniosek strony w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji budynku gospodarczego (garażu) położonego w P. , którego podstawą było nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt [...] w sprawie rozgraniczenia działek [...] nie zaś wydane później postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] r., na które powołuje się strona postępowaniu, jako orzeczenie potwierdzające popełnienie przestępstwa, a zatem stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest pisma skarżącej z dnia [...] r., do którego odwołuje się ona w swej skardze. Jak wynika jednak z treści pisma PINB z dnia [...] r. zawierało ono wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. w oparciu o zarzut popełnienia przestępstwa sfałszowania mapy określającej granice między działkami [...], a zatem mógł być oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 2 kpa, co skarżąca podniosła skardze. Ta sama podstawa wskazana została również we wniosku z dnia [...] r. Bezsporne jest, iż wniosek skarżącej z dnia [...] r. nie został dotychczas rozpatrzony. Odrębnie toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 4 kpa. Kwestie związane z tym postępowaniem stanowią odrębną sprawę i nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Rozstrzygając obecnie w przedmiocie wniosku skarżącej dnia [...]r. organ administracji nie miał zaś podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku z [...] r. i stwierdzenia – wbrew twierdzeniu skarżącej - iż nie dotyczył on przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie skarżonego rozstrzygnięcia, dotyczącego wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa i oparcie go na treści art. 148 § 1 kpa przez przyjęcie, że wniosek w tej sprawie skarżąca złożyła w dniu [...] r., bez uprzedniego zbadania i dokonania prawnej oceny jej wniosku z dnia [...] r., Sąd uznał za przedwczesne. Stanowiło to rażące

– zdaniem Sądu - naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wskazanych w art. 7, 8 a także art. 9 i art. 149 kpa, mogące mieć w tym wypadku istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 148 § 1 kpa może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy naruszenie przez stronę żądającą wznowienia postępowania terminu, wskazanego w tym przepisie, jest oczywiste i nie budzące wątpliwości w świetle okoliczności sprawy. W przeciwnym przypadku organ zobowiązany jest w oparciu o art. 149 § 2 kpa przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Podnoszone przez skarżącą i przytoczone wyżej okoliczności wskazują na konieczność przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, a w szczególności zbadania, czy kolejny wniosek skarżącej o wznowienie postępowania z dnia [...] r. oparty jest na tej samej podstawie faktycznej i prawnej co wniosek z dnia [...] r. Od tej kwestii zależy bowiem możliwość odwołania się

w sprawie do treści art. 148 § 1 kpa. Przeprowadzenie takiego postępowania wymaga również oceny, czy rzeczywiście w sprawie istnieje przesłanka określana w art. 145 § 1 pkt 2 kpa, na która powołuje się skarżąca. Zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 kpa oraz z mocy art. 147 kpa organ również

z urzędu zobowiązany jest do rozważenia, czy nie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania.

Po wyroku Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 149 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. G. , wniesionym w dniu r [...]., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku gospodarczo - garażowego w P. w obrębie geodezyjnym P. gmina G. wydanej A. S.

-C. i K. C.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 105, 107, 145 §1 pkt 1, art. 149 § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia powyższej decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. K. G. jako pełnomocnik J. W. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku gospodarczo – garażowego wydanej A. S. –C. i K. C. W uzasadnieniu wniosku K. G. podniosła, że decyzja ta wydana została w oparciu o sfałszowane dokumenty geodezyjne dotyczące granic nieruchomości, do wniosku dołączone zostało postanowienie Sądu Rejonowego sygn.akt [...] z dnia [...] r. w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym P. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] r. o umorzeniu śledztwa w sprawie przerobienia mapy geodezyjnej, polegającego na przesunięciu granic pomiędzy działkami nr [...] po uprzednim wydrapaniu ich na mapie na szkodę K. G. i J. W. tj. o czyn z art. 270 § 1 kk - wobec niewykrycia sprawców przestępstwa - na zasadzie art. 322 1 kpk oraz zaistniałego poświadczenia nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne w dokumencie zgłoszenia pracy geodezyjnej, zarejestrowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...] - wobec braku

w czynie znamion czynu zabronionego - na zasadzie art. 17§ 1 pkt 2 kpk.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek uzyskał opinię stanowiącą, iż jest zdatny do użytkowania. Fakt ten, potwierdza również kontrola przeprowadzona w dniu . [...] podczas której stwierdzono, że obiekt jest w dobrym stanie technicznym, nie zagraża zdrowiu i życiu oraz bezpieczeństwu mienia. Jednocześnie organ ustalił (wg wypisu i wyrysu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej), iż na dzień dzisiejszy budynek gospodarczo-garażowy, leży na granicy działki nr [...] w obrębie geodezyjnym P. A. S.-C. podczas oględzin kontrolnych oświadczyła, że w sądzie cywilnym pod sygnaturą [...] toczy się sprawa o wykup gruntu pod budynkiem, położonym w części na terenie sąsiedniej działki nr [...] , której właścicielem jest J. W.

Organ I instancji podkreślił, że odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku gospodarczo–garażowego wydanej dla A. S.-C. i K. C. ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – zgodnie z art. 146§ 2 Kpa.

J. W. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając w odwołaniu, brak w sprawie protokołu sprawdzenia i badania wentylacji w przedmiotowym budynku, brak w dokumentacji legalizacyjnej projektu zewnętrznej i wewnętrznej instalacji eklektycznej w budynku. W związku z tym nie można było określić czy użytkowanie budynku jest bezpieczne. Ponadto w dokumentacji brak jest wskazania uprawnień budowlanych sporządzającego inwentaryzację i opinię konstrukcyjno-architektoniczna, a w toku legalizacji posłużono się pozytywną opinią organu Gminy co do lokalizacji budynku, podczas gdy [...] r. inwestor miał już wiedzę, że garaż wybudowany został na działce sąsiada. Działania organu w tej sprawie są niezgodne z prawem budowlanym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1, art. 63 § 2 i art. 33 § 2 i 3 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podaniem z dnia r [...]. J. W., reprezentowana przez K. G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia [...] r. zarzucając, że decyzja ta wydana została w wyniku przestępstwa, tj. w oparciu o sfałszowane dokumenty geodezyjne dotyczące granic nieruchomości. PINB, decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 149 § 3Kpa w związku z art. 148 Kpa oraz art. 150 Kpa odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Sz 786/10 uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...]

Organ odwoławczy, powołując się na treść powyższego wyroku Sądu podkreślił, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania i wyrażonymi w tym orzeczeniu.

Dalej organ wskazał, że organ I instancji rozpatrzył wskazany w tym wyroku wniosek z dnia [...] r. i postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 149 § 1 Kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia [...] r. Wniosek z dnia [...] r. został złożony przez K. G. , który w piśmie podał, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia . [...] wnosi o wznowienie postępowania, bo dowody na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a dotyczyły legalizacji garażu w m. P. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby K. G. był stroną w tym postępowaniu. Z pisma inicjującego wznowienie tego postępowania jednoznacznie wynika, że K. G. pismo to wniósł we własnym imieniu (w szczególności w aktach sprawy nie odnaleziono pełnomocnictwa udzielonego K. G. przez którąś ze stron niniejszego postępowania).

W konsekwencji powyższego organ II instancji uznał, że wznowienie przez organ powiatowy postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia [...] r. i wydanie zaskarżonej decyzji, nastąpiło w oparciu o żądanie przedłożone przez osobę niebędącą stroną tego postępowania, co oznacza, iż wznowienie przedmiotowego postępowania było nieuzasadnione. Należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i zgodnie z art. 105 § 1 Kpa umorzyć niezasadnie wznowione postępowanie w całości.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji powinien załatwić przedmiotowe podanie K. G. z dnia r [...]. poprzez wydanie, na podstawie art. 149 § 3 Kpa, postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, jako że podanie o jego wznowienie złożone zostało przez osobę nie będącą - zgodnie z wymogami art. 28 Kpa - stroną tego postępowania.

J. W. reprezentowana przez pełnomocnika K. G. (córka) i pełnomocnika K. G. (zięć) wniosła dwie skargi o identycznej treści na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej w toku postępowania doszło do celowego ukrywania dokumentów mających znaczenie dla sprawy. K. G. i K. G. mieli upoważnienia do występowania przed urzędami w jej imieniu. W dniu składania wniosku z [...] r. oboje stawili się u inspektora budowlanego, a K. G. sporządził własnoręcznie przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania. Wniosek ten pomimo wyroku Sądu nie został rozpoznany. Pismo odnalazło się w aktach, jednak zaginęły wszelkie pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Sąd postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmówił dopuszczenia K. G. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze pełnomocnika skarżącej J. W.

W toku postępowania sądowego w związku z dwoma skargami na tą samą decyzję na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączono niniejszą sprawę II SA/Sz 874/12 ze sprawą o sygn. akt II SA/Sz 875/12, a następnie Sąd ustalił krąg stron tego postępowania określając jako skarżącą J. W. , jako jej pełnomocnika K. G. jako uczestnika postępowania K. G. i pozostałych uczestników A. S. –C. i K. C.

K. G. pismem z dnia [...]. nadesłał pełnomocnictwo procesowe udzielone mu przez skarżącą oraz dokumenty potwierdzające, że w okresie od dnia [...] r. posiadał pełnomocnictwo J. W. do zastępowania jej w sprawach sądowych i urzędowych dotyczących sprawy sfałszowania granic i samowoli budowlanej.

Pismem z dnia [...] r. uczestnicy A. S.

–C. reprezentowana przez pełnomocnika W. S. (ojca) i K. C. wnieśli o zawieszenie postępowania oraz podnieśli zarzut przedawnienia z art. 146 Kpa. W piśmie z dnia [...] r. podali, że "wygrali" sprawę cywilną, w konsekwencji której skarżąca nie jest właścicielką działki na której stoi budynek, skarga jest więc bezzasadna. Natomiast wniosek z dnia [...] r. został sporządzony przez K. G., który nigdy nie był stroną postępowania, dołączone pełnomocnictwo dotyczy sprawy cywilnej, poza tym zarzut oparcia procesu legalizacji na sfałszowanych dokumentach jest nieprawdziwy, a lokalizacja budynku nie ma znaczenia w postępowaniu legalizacyjnym. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. ponownie wskazali, że K. G. składał wniosek z dnia [...] r. we własnym imieniu i nie powinien być stroną postępowania, jego umocowanie do występowania w imieniu J. W. dotyczyło postępowania cywilnego, poza tym akt notarialny pełnomocnictwa został nieprawidłowo sporządzony.

Postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem.

Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna.

W rozpoznawanej sprawie doszło bowiem do naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] r.

o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczo–garażowego, położonego

w P. , na terenie działki nr [...], gmina G. , wydanej dla A. S. –C. i K. C. i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 105 Kpa, 145 § 1 pkt 1 Kpa, art. 149 § 2 Kpa, art. 150 § 1 Kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145 a lub 145b. Z decyzji wynika, że organ I instancji rozpatrzył wniosek J. W. reprezentowanej przez pełnomocnika K. G. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną powyżej ostateczną decyzją Starosty, złożony w dniu [...] r. uznając, iż w sprawie nie zaistniała przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa na której skarżąca oparła swój wniosek o wznowienie.

Z uzasadnienia decyzji wynika również, że organ I instancji odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc w oparciu o art. 146 § 2 Kpa wprowadzający ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W odniesieniu do powyższego, wyjaśnić należy, że art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i art. 146 § 2 Kpa stanowią dwie odrębne od siebie i samodzielne podstawy zakończenia sprawy po wznowieniu postępowania.

Przepis art. 146 § 2 Kpa znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy istnieje którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 Kpa, lecz wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału sprawy przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Warunkiem takiego ustalenia stanu sprawy jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy, a więc w tym przypadku sprawy pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo–garażowego, położonego w P. Natomiast uzasadnienie decyzji organu I instancji

w części dotyczy kwestii pozwolenia na użytkowanie i w zasadzie zawiera informacje co do przebiegu postępowania w tym przedmiocie, a w pozostałej części organ odnosi się do zarzutów skarżącej dotyczących sfałszowanych dokumentów geodezyjnych granic nieruchomości na których zlokalizowano budynek, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Z kolei rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa wymaga rozważenia, czy w sprawie rzeczywiście zaistniały kodeksowe podstawy do uchylenia decyzji objętej wnioskiem. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 768/09 LEX nr 597846).

Wobec powyższego, w sytuacji gdy nie można odczytać z decyzji faktycznej, prawnej jej podstawy, należało stwierdzić, że decyzja organu I instancji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności

z art. 7 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasadę z art. 8 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Sąd stwierdził nadto, że w powyższym zakresie uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom uzasadnienia określonym w art. 107 § 3 Kpa.

Istotnym dla oceny legalności działania organów administracji w tej sprawie, jest również fakt, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 786/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia r [...]. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wydanie skarżonego rozstrzygnięcia, dotyczącego wniosku skarżącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 kpa i oparcie go na treści art. 148 § 1 kpa przez przyjęcie, że wniosek w tej sprawie skarżąca złożyła w dniu 18 lutego 2010 r., bez uprzedniego zbadania i dokonania prawnej oceny jej wniosku z dnia [...]. należało uznać za przedwczesne. Zdaniem Sądu stanowiło to naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wskazanych w art. 7, 8 Kpa, a także art. 9

i art. 149 Kpa.

Tak więc, mając na względzie powyższy wyrok, organ I instancji w pierwszej kolejności winien był dokonać oceny prawnej wniosku z dnia [...] r. w szczególności ustalić, kto był wnioskodawcą. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Prawidłowym więc postępowaniem w zakresie podania o wznowienie postępowania jest wszczęcie postępowania wstępnego mającego na celu zbadanie czy wniosek ten oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia (art. 145 § 1 i nast.), czy został zachowany termin do jego wniesienia (art. 148 Kpa), czy podanie pochodzi od podmiotu będącego stroną (poza przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Dopiero po tych ustaleniach organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, bądź wznawia postępowanie postanowieniem, którym wszczyna "właściwe" postępowanie wznowieniowe umożliwiające zbadanie sprawy co do istoty.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa i 149 § 1 Kpa, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczo–garażowego, położonego w P. Jednakże uczynił to w związku z wnioskiem J. W. reprezentowaną przez K. G. (córkę) wniesionym w dniu [...] r. W zasadzie więc organ nie dokonał wstępnej oceny prawnej i analizy wniosku z [...] r. Takiej też oceny nie przeprowadzono w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sądu, stanowi to naruszenie art. 149 § 1 i § 2 Kpa, a także art. 153 P.p.s.a. który w tej sprawie, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, bezwzględnie obowiązywał organy obu instancji.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy nie tylko powielił wskazane naruszenia organu I instancji, lecz także naruszył konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, realizowaną w postępowaniu administracyjnym w art. 15 Kpa.

Wyjaśnić należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym). Organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i podmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się więc tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Tym samym organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez rozpoznanie wniosku K. G. z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] r. odmiennie niż organ I instancji, który – jak wynika to z decyzji tego organu – rozpoznał wniosek z dnia [...] r. jako wniesiony przez J. W. reprezentowaną przez pełnomocnika K. G.

Organ II instancji nie rozpoznał więc sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym co organ I instancji.

Należy również zwrócić uwagę na przyjęte w obu decyzjach odmienne ustalenia faktyczne. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wniosku z dnia [...] . jako pochodzącego od skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika K. G. Natomiast organ odwoławczy jednoznacznie przyjął, że pismo to pochodzi od K. G. nie będącego stroną postępowania pomijając całkowicie kwestię ewentualnego działania K. G. jako pełnomocnika J. W. Jednakowo w obu uzasadnieniach decyzji brak jest merytorycznego uzasadnienia dla przyjęcia powyższych ustaleń w tej sprawie, tak różnych, a dotyczących tego samego postępowania.

Zdaniem Sądu, źródłem wskazanych uchybień jest przede wszystkim brak formalnej i prawnej analizy wniosku z dnia [...] r., na który wskazał Sąd w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Sz 786/10.

W kwestii zarzutów uczestników postępowania, wskazać należy, że wobec przedstawionych powyżej uchybień organów obu instancji, zarzut przedawnienia z art. 146 Kpa nie mógł być skutecznie podnoszony w tej sprawie i na tym etapie, zwłaszcza sytuacji, że w zasadzie żaden z wniosków o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie został rozpoznany przez organy zgodnie z przepisami procedury administracyjnej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższych rozważań Sądu i dokonanie oceny formalno – prawnej wniosku z dnia [...] r. o wznowienie postępowania, w szczególności należy jednoznacznie ustalić kto złożył ten wniosek czy J. W. reprezentowana przez pełnomocnika K. G. czy też K. G. w imieniu własnym i czy wnoszący wniosek zachował termin do jego wniesienia, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.