Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 446/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1873/10 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 11 maja 2009 r. nr BO1u/782-WP-175/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1873/10 oddalił skargę K. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 11 maja 2009 r. nr BO1u/782-WP-175/09 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Infrastruktury powołaną decyzją z dnia 11 maja 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku K. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 marca 2009 r. nr BO1o/782-R-133/08 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2007 r. nr WG. III/ŁB/7724-84/07 (w decyzji ostatecznej błędnie podano: "nr WG. III/ŁB/7224-84/07") utrzymującej w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 23 lutego 2007 r. nr GG.V/CJ/7014/10/2007 orzekającą o odmowie ustalenia, w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr (...) położoną w obrębie O., Gmina O..

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Starosta Starogardzki decyzją z dnia 23 lutego 2007 r. orzekł o odmowie ustalenia na rzecz K. F. odszkodowania za oznaczoną wyżej nieruchomość z uwagi na to, że wniosek złożyła z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Po rozpatrzeniu odwołania K. F. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 16 kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego, zaś skarga K. F. na tę decyzję postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 385/07 została odrzucona.

Decyzją z dnia 30 marca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia, na wniosek K. F., nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2007 r. Organ podkreślił, że nie zachodzą wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 30 marca 2009 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowaną decyzją z dnia 16 kwietnia 2007 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 23 lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ wskazał, że określony w tym przepisie termin na złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.) nie może być przywrócony bez względu na okoliczności wskazane przez stronę, gdyż ma on charakter terminu zawitego, a jego niedochowanie skutkuje wygaśnięciem roszczenia. K. F. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania w dniu 2 lutego 2007 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. W związku z tym nie można uznać, aby decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 23 lutego 2007 r. orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania była obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. F. przedstawiła swoją trudną sytuację życiową. Wniosła o przyznanie jakiegokolwiek odszkodowania za działkę po nieżyjących rodzicach. Stwierdziła, że odszkodowanie jej się należy, "tylko wniosek został złożony z opóźnieniem". Wyjaśniła, że wniosku nie złożyła w terminie, bo nie wiedziała o ustawie dającej jej takie uprawnienie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem K. F. jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi bowiem wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nadzoru nie był przez skarżącą kwestionowany. Istota sporu sprowadzała się natomiast do określenia prawnego znaczenia faktu złożenia przez skarżącą, w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, dopiero w dniu 2 lutego 2007 r. Sąd wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa, co oznacza, że po upływie tego terminu roszczenie o odszkodowanie już nie przysługuje i nie może być dochodzone. Ze względu na materialny charakter tego terminu nie mają do niego zastosowania przepisy o przywróceniu terminu. Nie ulega wątpliwości, że wniosek o ustalenie odszkodowania K. F. złożyła dopiero w dniu 2 lutego 2007 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tej sytuacji, niezależnie od przyczyn złożenia wniosku po terminie, wniosek ten dotyczył roszczenia, które z dniem 31 grudnia 2005 r. wygasło i dlatego odmowa jego uwzględnienia była zasadna. Fakt, że skarżąca nie posiadała wiedzy o terminie, w którym mogła skutecznie złożyć wniosek o odszkodowanie, jak również jej trudna sytuacja życiowa, w ocenie Sądu, nie mogły mieć znaczenia prawnego. Sąd podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02.

W przedstawionej sytuacji brak było, zdaniem Sądu, podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2007 r., a zatem prawidłowo Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi przez Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej "P.p.s.a.".

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. F., reprezentowana przez adwokata z urzędu, wniosła skargę kasacyjną.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w części oddalającej skargę K.F., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu jego wykładni celowościowej i nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że termin wprowadzony powołanym przepisem z datą końcową 31 grudnia 2005 r. powinien być również wiążący dla organów administracji dla uregulowania sytuacji prawnej nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego przez ujawnienie tytułu prawnego w księgach wieczystych;

b) art. 9 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 21 Konstytucji przez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego ustalenia prawnego, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt, że skarżąca nie wiedziała o możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną z mocy prawa nieruchomość, nie ma żadnego znaczenia prawnego i niewyciągnięcie konsekwencji prawnych z okoliczności, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycznia 2007 r. nr WG VI/MK/7723 -DR-17/7/06/07 stwierdzająca przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Województwa Pomorskiego została wydana po upływie ustawowego terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, tj. po dniu 31 grudnia 2005 r.;

c) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez naruszenie zasady praworządności i proporcjonalności wobec wybiórczego stosowania prawa przez organy administracji;

d) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 o Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175), przez oddalenie skargi skutkujące pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej, czego skutkiem jest usankcjonowanie wywłaszczenia skarżącej bez słusznego odszkodowania, pomimo rażącego naruszenia przepisów gwarancyjnych przez organy administracji wobec skarżącej i brak uwzględnienia tego naruszenia w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz powstanie szkody majątkowej po stronie skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił całości stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadził wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do skutków prawnych decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycznia 2007 r. pomimo tego, że wskazana decyzja jest elementem warunkującym treść rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wobec przyjęcia, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy administracyjnej, pomimo że żaden z organów administracyjnych w sprawie nie zastosował przepisu art. 9 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z art. 21 Konstytucji, a brak jego zastosowania wyrządził skarżącej szkodę w postaci pozbawienia możliwości ustalenia na jej rzecz odszkodowania ze względu na upływ terminu zawitego z art. 73 ust. 4 i wygaśnięcie roszczenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec przyjęcia, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji i brak uwzględnienia w podstawie rozstrzygnięcia i jej wyjaśnieniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycznia 2007 r. wydanej w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za czynności podjęte w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, nie opłacone ani w całości ani w części oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych dla skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. pomijając cel jego wprowadzenia i nie dostrzegając jego ścisłego związku z art. 73 ust. 3 tej ustawy. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., który to przepis stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym (wywłaszczenie ex lege), jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. Zatem odjęcie prawa własności na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała uszczerbku.

Deklaratoryjna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy, jest dokumentem stwierdzającym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia prawa własności (wyrok SN z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/2000 oraz wyrok WSA z dnia 8 czerwca 2004 r. I SA 2398/2002). Należy zatem w pełni zaaprobować i przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 2/2009 (Lex Polonica 215104), zgodnie z którym: "Niewątpliwie ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005 r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane są do dnia dzisiejszego."

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględnił jedynie wykładnię literalną tego przepisu w zakresie związania właściciela nieruchomości przewidzianym w nim terminem, nie dostrzegając związku pomiędzy dwoma decyzjami z ust. 3 i ust. 4 art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. i wpływem tego powiązania z obowiązkami wojewodów wydawania decyzji, które stanowią podstawę dokonania wpisów w księgach wieczystych w przedmiocie przejścia prawa własność nieruchomości.

Zarówno postępowanie z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., w którym orzekł Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 23 stycznia 2007 r., jak i postępowanie z art. 73 ust. 4, w którym orzekł Starosta Starogardzki decyzją z dnia 23 lutego 2007 r. dotyczą praw i obowiązków skarżącej. Oba te organy działające w ramach jednej sprawy administracyjnej wywłaszczeniowej miały zatem obowiązek poinformowania skarżącej o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie art. 73 ust. 4 ustawy wraz z pouczeniem o terminie końcowym jego złożenia. Niedopełnienie tego przez organy administracji spowodowało szkodę majątkową skarżącej poprzez nieotrzymanie słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a przede wszystkim przez wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego. Stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 9 K.p.a. Tym samym oddalenie skargi na decyzję organu administracji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Starogardzkiego z dnia 23 lutego 2007 r. stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 i 8 K.p.a.).

Postępowanie takie w sytuacji, gdy w analogicznych stanach faktycznych wojewoda wydawał decyzje stwierdzające przejście własności nieruchomości z mocy prawa na uprawnione podmioty wraz z pouczeniem właścicieli o sposobie i trybie składania wniosków o ustalenie odszkodowania, stanowi rażące naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji i prowadzi do naruszenia prawa własności gwarantowanego przez art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Argumentując naruszenie przepisów postępowania skarżąca wskazała, że wobec tego, iż na sprawę wywłaszczenia w trybie przepisów ustawy z 13 października 1998 r. składają się dwa ściśle ze sobą powiązane postępowania uregulowane w art. 73 ust. 3 i art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., przy czym przeprowadzenie postępowania z art. 73 ust. 3 stanowi element konstytutywny zakończenia postępowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy, to nie sposób analizować prawidłowości postępowania z art. 73 ust. 3 (chodzi chyba o ust. 4) bez uwzględnienia postępowania z art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku ograniczył analizę prawną jedynie do faktu wniesienia przez skarżącą wniosku w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. z uchybieniem terminu. Skarżąca w żadnym ze swoich pism do organów administracji, ani przed Sądem pierwszej instancji nie zakwestionowała tego faktu, zatem nie była to istota "sporu". Istotą sprawy skarżącej był fakt niepowiadomienia jej przez organy administracji o przejściu własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Województwa Pomorskiego. W celu rozstrzygnięcia znaczenia prawnego tego faktu Sąd pierwszej instancji winieni był dokonać analizy całej sprawy skarżącej, z uwzględnieniem postępowania w wyniku którego została wydana decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycznia 2007 r., a następnie wyjaśnić skarżącej podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Brak w ww. zakresie przesądza o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wyrok Sądu pierwszej instancji należy uznać za wadliwy z uwagi na niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., co obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów postępowania; skontrolowanie poprawności wykładni oraz zastosowania norm prawnomaterialnych jest bowiem możliwe dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd pierwszej instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

W oparciu o podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 tej ustawy strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., kwestionując ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, pomimo naruszeń prawa w działaniu organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie. Zarzucono ponadto naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tej sprawy w zakresie odnoszącym się do skutków prawnych decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycznia 2007 r. stwierdzającej przejście własności gruntu zajętego pod drogę publiczną na właściwy uprawniony podmiot, co – zdaniem strony – nieuwzględnienie całości stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutów procesowych należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde więc naruszenie przepisów postępowania może być podstawą zarzutu procesowego, w związku z czym, powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarczy samo stwierdzenie autorki skargi kasacyjnej, że naruszenie objętych zarzutami przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wykazać, w jaki sposób zarzucane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć taki wpływ na wynik sprawy, iż gdyby do nich nie doszło, rozstrzygnięcie sądu byłoby inne. Takiego istotnego związku przyczynowego pomiędzy zarzucanymi Sądowi I instancji uchybieniami a wydanym przez ten Sąd rozstrzygnięciem sprawy skarga kasacyjna nie wykazuje.

Niezależnie od tego, wobec faktu, iż zarzucane Sądowi I instancji uchybienia procesowe powiązane zostały ściśle z wytkniętymi w skardze kasacyjnej naruszeniami prawa materialnego, ich merytoryczna ocena zależeć będzie od wyniku kontroli zasadności zarzutów odnoszących się do prawa materialnego.

W tym zakresie podstawa skargi kasacyjnej oparta została na zarzucie naruszenia art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez wadliwą wykładnię nie uwzględniającą, że przewidziany w tym przepisie termin na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną powinien być wiążący również dla wojewody zobowiązanego do wydania decyzji o przejściu z mocy prawa własności zajętego gruntu na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Pominięcie związku pomiędzy decyzjami wydawanymi na podstawie art. 73 ust. 3 oraz uregulowaniem zawartym w ust. 4 ustawy - w ocenie pełnomocnika skarżącej - prowadzi do naruszenia prawa własności gwarantowanego przez art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji oraz Artykuł 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także naruszenia zasady równości (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Oceniając trafność tych zarzutów należy zauważyć, iż niewątpliwie w rozważaniach dotyczących wykładni uregulowań zawartych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie sposób pominąć, że odnoszą się one do praw podmiotowych objętych ochroną konstytucyjną, a mianowicie prawa własności oraz prawa do słusznego odszkodowania za odjęcie własności, dokonane przez organ władzy państwowej na cele publiczne. Przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 1 mechanizm przewłaszczenia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne oraz sposób uregulowania w ustawie realizacji prawa do odszkodowania z tego tytułu, był kilkakrotnie przedmiotem kontroli przez Trybunał Konstytucyjny w aspekcie zgodności tych uregulowań z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Ze względu na moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przy badaniu zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, należy wziąć pod uwagę, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wprowadziło do praktyki stosowania tego przepisu istotne wskazania, które w niniejszej sprawie nie mogą być pominięte. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. o sygn. P 33/07, a także w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09 (OTK-A, 2011/4/35) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 oraz Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny oceniał zatem konstytucyjność rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pod kątem zasad i wartości wpisanych w treść zasady demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjnych gwarancji wolności i praw obywatelskich. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło m. in. dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3). Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania zawarte art. 73 ust. 4 odpowiada ww. kryteriom zgodności z Konstytucją. Trybunał dostrzegł znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4, a przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa. Zwrócił jednak uwagę, iż ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie z uwagi potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także z uwagi na związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się także naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym, że na skutek niewydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, część właścicieli nie złożyła wniosków o odszkodowanie w terminie określonym w ustawie. Trybunał zwrócił uwagę, że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Samo wywłaszczenie nastąpiło bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja wojewody ma charakter jedynie dowodowy. Nie jest ona konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Decyzja wojewody niewątpliwie stanowi element konieczny dla ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty, natomiast dla realizacji przez osobę uprawnioną prawa do odszkodowania, brak decyzji wojewody nie miał znaczenia. Wszyscy zainteresowani uzyskaniem odszkodowania mieli bowiem prawo do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W omawianych uregulowaniach nie można się zatem dopatrywać zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli.

W konsekwencji powyższych rozważań Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie zawarte w art. 73 ust. 4 w związku z ust. 3 nie narusza standardów demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasad; jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Za zgodny z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny uznał art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W świetle przytoczonych ustaleń i ocen dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny należy stwierdzić, że wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości znajduje umocowanie w przytoczonych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co tym samym wyklucza przyjęcie jakiejkolwiek odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał.

W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 73 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jest nietrafny. Nie znajdują uzasadnienia także zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad i norm zawartych w art. 21, w zw. z art. 64, jak również w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia Artykułu 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Podstawowych Praw i Wolności. Z treści Artykułu 1 tego aktu jednoznacznie wynika odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie własności. Taką też normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dodać wypada, iż w pozostałej treści Artykułu 1 postanowiono, że ochrona własności, o jakiej mowa w części wstępnej, nie narusza prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania. Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w Artykule 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej - zarówno odnoszące się do prawa materialnego, jak i wskazujące na uchybienia procesowe – okazały się niezasadne, a wobec tego skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) ustanowiony z urzędu pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie.