Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1821/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2, 11 pkt 1, 11a ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2454/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok w części stwierdzającej nieważność § 10 Załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r. nr .... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i oddala skargę w tym zakresie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2454/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdził nieważność § 4 ust. 4 i § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2, 3, 3a i 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter.

Sąd podkreślił, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wszystkie określone przez ustawodawcę elementy programu pozwalają w sposób kompleksowy uregulować prawa obywateli, między innymi poprzez wskazanie jaki konkretnie podmiot, w jakim miejscu będzie realizował konkretne zadanie związane z problematyką opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy.

Sąd uznał, że zasadnie podnosi skarżący, że regulacje zawarte w § 4 ust. 4 i § 10 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy L., stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r., nr ..., przekraczają upoważnienie ustawowe wynikające z dyspozycji przepisów ust. 2 pkt 1 - 8, 3 i 3a art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem Sądu, z żadnego z tych wymienionych przepisów, jak również z żadnego innego przepisu ustawy o ochronie zwierząt nie wynika upoważnienie dla Rady Gminy do określenia w programie opieki terminu odbioru zwierzęcia przez właściciela, po upływie którego zwierzę przeznacza się do adopcji. Sąd podkreślił, że słusznie wskazał Prokurator, że art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt zawiera definicje legalną zwierzęcia bezdomnego, z której jasno wynika, że zwierzę bezdomne to takie, wobec którego nie ma możL.ości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawał. W żadnym przypadku nie chodzi tu o zwierzę, które ma właściciela. Zatem treść § 4 ust. 4 Programu w sposób istotny narusza zarówno art. 4 pkt 16, jak i art. 11a pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt. Sąd zgodził się ze skarżącym, że ustawodawca w ustawie o ochronie zwierząt nie zawarł upoważnienia dla rady gminy do uregulowania w programie zadania dotyczącego upowszechniania wiedzy o ochronie zwierząt, gdyż jego realizację wedle treści art. 8 ustawy o ochronie zwierząt powierzył ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania ( ust. 2) oraz zarządowi województwa (ust. 3). W ocenie Sądu, oznacza to, że § 10 Programu został przyjęty przez Radę Gminy L. bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy, naruszając tym samym w sposób istotny art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 4 ust. 4 i § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej Gmina L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że Gmina zrzeka się przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 176 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2, art. 11 pkt 1 i art. 11a ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.) - przez uznanie, że:

- rada gminy nie jest upoważniona do uregulowania w programie zadania dotyczącego upowszechniania wiedzy o ochronie zwierząt, gdyż jego realizację ustawa powierzyła ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania oraz zarządowi województwa, pomimo iż orzecznictwo sądowe przesądziło o takich uprawnieniach rady gminy,

- z żadnego przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w programie terminu odbioru zwierzęcia przez właściciela, po upływie którego zwierzę przeznacza się do adopcji, oraz że w takiej sytuacji regulacje programu dotyczą zarówno zwierząt bezdomnych i zwierząt mających właścicieli, co nie jest dopuszczalne w świetle ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Postawione zarzuty błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt zostały przedmiotowo związane z zakresem zastosowanej sankcji nieważności uchwały Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

2.1. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt został postawiony w zakresie zastosowania w zaskarżonym wyroku sankcji nieważności § 10 Załącznika do zaskarżonej uchwały zamieszczonego w Rozdziale 3 "Edukacja mieszkańców". Zarzut wadL.ej wykładni art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt jest zasadny. Zgodnie z art. 11a ust. 2 tej ustawy: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności (...)" odszedł od zamkniętej przedmiotowo regulacji, otwierając również na inne materie. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała otwarta przedmiotowo regulacja programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W zakres tej regulacji wchodzi edukacja mieszkańców. Zapis § 10 Załącznika zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Nie było zatem podstaw do zastosowania w tym zakresie sankcji nieważności.

2.2. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 11a ust.1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt przez błędną wykładnię w zakresie zastosowania sankcji nieważności § 4 ust. 4 Załącznika zaskarżonej uchwały nie jest zasadny. Według § 4 ust. 4 Załącznika do uchwały nr ... Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r.: "Zwierzęta bezdomne, nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli, będą przeznaczone do adopcji osób trzecich". Zakres delegacji ustawowej w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt został ograniczony do określenia w programie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wyznaczenie terminu 15 dni właścicielom do odebrania zwierząt ze skutkiem prawnym przeznaczenia do adopcji dla osób trzecich stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zasadnie zatem Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 4 powołanego Załącznika do uchwały nr ... Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r.

3. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty wywiedzione w skardze kasacyjnej w zakresie stwierdzenia nieważności § 10 Załącznika do uchwały nr ... Rady Gminy L. z dnia 18 lutego 2019 r. są zasadne, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, w pozostałym zakresie na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.

4. Na mocy art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając racje podejmowania przez prokuratora kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego.

-----------------------

5