Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 315/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.1,art.3,art.64e,art.134 par.1,art.151a par.1-2,art.153,art.170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.61 ust.1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.10 par.1,art.49 par.1-2,art.49a,art.136,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Burmistrz Miasta M. (dalej jako: organ I instancji), - na wniosek "[...]" Sp. z o.o. w P. (dalej jako: inwestor lub skarżąca) – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkaniowo-usługowego złożonego z czterech niezależnych części posadowionych na garażu podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową na działce nr "[...]", w obrębie geodezyjnym m. M. W uzasadnieniu podano, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień wydania decyzji organu I instancji Dz.U. 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Wskazano, że projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Na skutek odwołania wniesionego przez "[...]" sp. z o.o. w W. (dalej jako: Spółka), decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, bowiem nie wykazuje dostatecznie, że planowana zabudowa spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto Kolegium podniosło, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, nie wskazał podstaw odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy, naruszył § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.) w zakresie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy organ I instancji decyzją z "[...]" ponownie ustalił warunki dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji podano, że teren, na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że działka oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem Bi - inne tereny zabudowane. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w strefie funkcjonalnej śródmieście centrum miasta w zabudowie zwartej. Wskazano, że z analizy stanu faktycznego wynika, że obecnie jest to teren niezabudowany, wykorzystywany jako tymczasowy parking, lecz w latach 90-tych ubiegłego wieku znajdował się w tym miejscu dwukondygnacyjny budynek usługowy, którego kontury pokazano na załączniku do decyzji. Wskazano, że z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od decyzji tej ponownie odwołanie wniosła Spółka, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji mimo niespełnienia warunku określonego w tym przepisie; naruszenie przepisów rozporządzenia z 2003 r. poprzez ustalenie obszaru analizowanego niezgodnie z tym rozporządzeniem oraz ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób niezgodny z nakazami wynikającymi z rozporządzenia z 2003 r.; naruszenie art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 1a ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak w decyzji ustaleń dotyczących ochrony zabytku w postaci historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie przyjętej wielkości obszaru analizowanego, brak uzasadnienia przyjętych warunków i wymagań dla nowej zabudowy, jak też sporządzenie analizy urbanistycznej różniącej się w sposób diametralny od analizy tego samego obszaru sporządzonej w innej sprawie, a także od analizy sporządzonej w niniejszej sprawie przy uprzednio wydanej decyzji. W związku z tym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Kolegium, gdyż nie uzasadniono przyjętego obszaru analizowanego, czy też ustalonych wymagań dla planowanej inwestycji, wskazując jedynie, że tym razem wyznaczono obszar "nieznacznie większy niż przyjęta odległości 50 m". Ponadto nie wyjaśniono jakie konkretnie usługi występują na obszarze analizowanym. Spółka podniosła, że istnieją 3 różne analizy dla tego samego terenu, czego organ I instancji nie wyjaśnił, a zdaniem Spółki nie jest możliwe, aby dla tego samego obszaru uzyskano 3 odmienne parametry zabudowy i zagospodarowania. Zarzucono w związku z tym, że analizy zostały sporządzone w taki sposób, aby uzyskać parametry zabudowy oczekiwane przez inwestora. Podniesiono również, że pominięto aspekty ochrony historycznego układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską, nie zawarto ustaleń dotyczących ochrony zabytku i pominięto stanowisko Konserwatora Zabytków z 2017 r. Spółka podniosła, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia skarpy nadjeziornej, co z kolei zagraża sąsiadującym zabytkowym budynkom. Wskazano, że w decyzji nie zawarto szeregu ustaleń co do geometrii dachów, nie wyjaśniono podstaw do ustalenia wysokości kalenicy nowej zabudowy na poziomie 18, wbrew wyraźnym wskazaniom Kolegium. Spółka odniosła się także do rozbieżności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, uchybień w zakresie wyznaczenia linii zabudowy oraz w zakresie wyznaczania powierzchni sprzedaży zarzucając, że organ w ogóle tych rozbieżności nie wyjaśnił.

Postanowieniem z "[...]" Kolegium stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Jednakże prawomocnym wyrokiem z 30 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 325/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie.

W związku z tym decyzją z "[...]" Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem wniosku jest - jak w nim określono - budowa budynku mieszkaniowo-usługowego złożonego z czterech niezależnych części posadowionych na garażu podziemnym. Tymczasem w wydanej decyzji organ I instancji przyjął, że zamierzenie odnosi się do budowy jednego budynku mieszkalno-usługowego, co zdaniem Kolegium nie odzwierciedla istotnego z punktu przepisów u.p.z.p. zakresu zamierzenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że fakt, że obiekty te będą posiadały wspólny garaż podziemny, nie skutkuje koniecznością przyjęcia, że chodzi o jeden budynek złożony z czterech niezależnych części, gdyż posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu, czy też garażu podziemnego nie stanowi przeszkody, aby uznać, że każdy budynek danego zamierzenia inwestycyjnego spełniał warunek samodzielności konstrukcyjnej. W tej sytuacji organ I instancji winien dokonać prawidłowej kwalifikacji planowanego przez inwestora zamierzenia i precyzyjnie określić w decyzji jego przedmiot i zakres. Kolegium podniosło również, że wprawdzie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została uzupełniona w toku ponownego rozpatrywania sprawy, jednakże nadal nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa. Pierwszym etapem analizy funkcji winno być bowiem prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Podniesiono, że organ I instancji zdecydował się na objęcie obszarem analizowanym także fragmentu terenu u zbiegu ulic K. i K. (działki nr "[...]" oraz nr "[...]"), ale uwzględniono jedynie fragment działki nr "[...]", a w konsekwencji jedynie części istniejących tam budynków, zaś w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że należy uwzględniać całość działek geodezyjnych, które znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Jednocześnie zdaniem Kolegium należało wskazać celowość uwzględnienia objęcia tego fragmentu zabudowy miasta, która znajduje się poza zwartą zabudową opisanego powyżej kwartału zabudowy. Ponadto w analizie wskazano poszczególne 25 działek geodezyjnych, które uwzględniono dla oznaczenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, ale z dostępnych materiałów wynika, że działka nr "[...]", której funkcję określono jako usługową, nie jest zabudowana. Przy określaniu poszczególnych wymaganych przepisami parametrów brak jest również charakterystyki zabudowy na działce nr "[...]", którą wcześniej w analizie uwzględniono. Pominięto także działki o nr "[...]" oraz nr "[...]", które są zabudowane i znalazły się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium są to istotne uchybienia analizy, które nie pozwalają na stwierdzenie, że ustalenie parametrów miało miejsce z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym. Odnosząc się do wyznaczonej linii zabudowy, organ odwoławczy podniósł, że co do zasady, uwzględniając specyfikę położenia nieruchomości objętej wnioskiem i sposób jej zagospodarowania (na części tej działki znajduje się ciąg pieszy wzdłuż budynków na działkach "[...]" i "[...]"), można przyjąć słuszność wyznaczenia linii zabudowy od tej strony, jednak organ I instancji winien wyeliminować uchybienia w zakresie określenia numerów działek geodezyjnych. Ponadto zdaniem Kolegium należy przedstawić analizę stanu faktycznego terenu objętego wnioskiem, a także uzupełnić rozważania w zakresie sposobu zagospodarowania terenów w aspekcie istniejących różnic w ukształtowaniu terenu (skarpa nad jeziorem) i ewentualnego wpływu tej okoliczności na sposób określenia parametrów zabudowy. Podniesiono, że ustalenia w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu - przyjęte w decyzji - odbiegają od wyników przeprowadzonej analizy, przy czym nie wyjaśniono z jakich powodów przyjęto inne ustalenia niż to wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na brak w aktach sprawy szczegółowych danych co do powierzchni poszczególnych działek w obszarze analizowanym oraz posadowionych na nich budynków nie sposób zweryfikować przyjętych w analizie danych. Wskazano, że organ I instancji nie odniósł się do wskaźnika powierzchni zabudowy, jaki należy przyjąć na podstawie danych określonych we wniosku i nie wykazał, że w tym zakresie inwestycja spełnia wymóg kontynuacji. Ponadto w ocenie Kolegium ustalenie w zakresie maksymalnej powierzchni sprzedaży przyjęte w decyzji nie jest zgodne z żądaniem wniosku, co nie może mieć miejsca. Organ I instancji nie wyeliminował także uchybień stwierdzonych uprzednio przez Kolegium co do podstaw przyjętych w decyzji parametrów w zakresie wysokości budynku oraz maksymalnej wysokości okapu. Ponownie wskazano, że z rozporządzenia z 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Nie oznacza to jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym, gdyż odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać z przekonywujących przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wykazał i nie uzasadnił wyczerpująco z jakich powodów parametr ten został w decyzji określony zgodnie z żądaniem inwestora, a analiza przedmiotowego zamierzenia największe wątpliwości budzi w zakresie wysokości planowanych budynków. Z treści analizy wynika, że zdecydowano o nawiązaniu w tym zakresie do zabudowy na działce nr "[...]", która charakteryzuje się zbliżonymi parametrami do tych objętych wnioskiem. Jednakże organ nie odniósł się do całokształtu uwarunkowań w tym terenie, a nadto nie przeprowadził analizy dopuszczalności określenia tych parametrów na tym poziomie w aspekcie wpływu na objęte ochroną konserwatorską tereny sąsiednie. Podniesiono, że w ustaleniach co do geometrii dachu organ wskazał na dach wielospadowy, dopuszczając na poszczególnych bryłach zastosowanie dachu jednospadowego, co w ogóle nie ma oparcia ani we wniosku inwestora, ani też w wynikach analizy (brak jest tego typu dachów w obszarze). W aktach sprawy znajdują się co prawda wydruki z korespondencji mailowej z inwestorem, z której wynika, że nanoszono zgłaszane przez niego poprawki, jednak nie wykazano, aby wniosek uległ w tym zakresie modyfikacji. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że rozstrzygnięcie organu I instancji oparto na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, a zatem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł Inwestor, podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 § 2 k.p.a. oraz 129 2 k.p.a. polegający na braku analizy pod kątem formalnym, wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji z "[...]", które doręczone zostało stronom w trybie art. 49 § 2 k.p.a. tj. w formie publicznego obwieszczenia w dniu 15 listopada 2018 r., w związku z czym, za termin doręczenia należy uznać 28 listopada 2018 r., a termin do wniesienia odwołania 12 grudnia 2018 r., podczas, gdy odwołanie w niniejszej sprawie nadane zostało w dniu 13 grudnia 2018 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. polegający na braku zapewnienia stronie, która złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czynnego udziału na każdym etapie postępowania odwoławczego, przez co inwestor nie mógł składać żadnych wyjaśnień/analiz czy opinii, a jednocześnie nie mając żadnej wiedzy o uchylonym postanowieniu Kolegium o stwierdzeniu uchybienia terminu, przez ponad 1,5 roku działała ze świadomością, że wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 § 2 k.p.a. oraz 49 k.p.a. polegający na zawiadomieniu inwestora o wydanej decyzji w formie obwieszczenia, podczas, gdy stronie takiej jako inicjującej postępowanie, decyzja powinna być doręczona przez organ odwoławczy, indywidualnie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu I instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy mógł skorzystać z art. 136 k.p.a., bowiem wykazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji niejasności i uchybienia mogły być niewątpliwie uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego;

- art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie po raz drugi przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia i wyeksponowanie kolejnych zastrzeżeń (nie wskazanych w poprzedniej decyzji) co w konsekwencji powoduje również naruszenie zasady szybkości postępowania, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został 30 listopada 2017 r., w związku z czym sprawa mimo upływu ok. 3,5 roku od dnia złożenia wniosku nie została ostatecznie i merytorycznie rozpatrzona;

- art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, szczególnie w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny faktycznej i prawnej w skarżonej sprawie, a w konsekwencji również brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy wydając skarżone rozstrzygnięcie;

- art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania, w toku postępowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na jej prawa i obowiązki, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiana zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej;

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności inwestora, polegające na uchyleniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wszelkimi przepisami prawnymi.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., wymierzenie Kolegium, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., grzywny w maksymalnej przewidzianej ustawą wysokości, tj. 51 674,7 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniesiono, że termin na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji upłynął 12 grudnia 2018 r., a odwołanie wniesione przez Spółkę zostało nadane w polskiej placówce operatora pocztowego 13 grudnia 2018 r. Ponadto zarzucono naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazano bowiem, że Kolegium od momentu otrzymania akt sprawy 5 sierpnia 2019 r. do czasu wydania decyzji, tj. do "[...]" lutego 2021 r. nie powiadomiło stron postępowania o toczącym się postępowaniu i zamiarze wydania decyzji, a przez to ponad 19 miesięcy inwestor nie miał zatem żadnej wiedzy o toczącym się na jego wniosek postępowaniu. Jednocześnie, mając potwierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ I instancji, jest ostateczna złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Podniesiono, że uchybienie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a w ocenie skarżącego brak jakichkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu spowodował, że inwestor nie miał żadnych możliwości do złożenia stosownych wyjaśnień oraz uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a wyjaśnienia te mogły przyczynić się do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji lub ewentualnie wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego. Kolejnym uchybieniem w ocenie skarżącej był brak doręczenia jej decyzji z "[...]", gdyż zaskarżoną decyzję organ doręczył wszystkim stronom postępowania w trybie art. 49a k.p.a. Zdaniem skarżącej doręczenie decyzji administracyjnej w tym trybie nie może jednak dotyczyć inwestora będącego inicjatorem postępowania administracyjnego i adresatem decyzji. Ponadto wskazano, że Kolegium mogło uzupełnić niewielkie braki w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 k.p.a. Podniesiono, że z przepisów k.p.a., jak i u.p.z.p., nie wynika, aby dowód z analizy urbanistycznej mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do końcowego załatwienia sprawy z wykorzystaniem możliwości ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego oraz poddania analizie istniejącej zabudowy w celu ustalenia, czy spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 i ust. 7 u.p.z.p. Ewentualne uzupełnienie analizy w zakresie zabudowy wokół działki (działek), wskazanej jako teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione, może nastąpić w postępowaniu odwoławczym i nie jest konieczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniesiono przy tym, że Kolegium nie zakwestionowało samego sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a jedynie zwróciło uwagę na nieobjęcie analizą części działki. Zatem nie ma potrzeby tworzenia nowej analizy urbanistycznej z inaczej określonym obszarem analizowanym. Wskazano, że pominięcie fragmentu działki nie ma wpływu na całość analizy. Parametry, jak i wnioski dotyczące zabudowy nie ulegają zmianie, gdy weźmie się pod uwagę całość działki o nr "[...]", gdyż działka ta to funkcjonalnie i przestrzennie wyraźnie dwa odrębne obszary. Przy czym należało niewątpliwie ująć w analizie część usługowo – restauracyjną, gdyż styka się ona bezpośrednio z terenem wchodzącym w skład obszaru analizowanego, zaś część nie ujęta w analizie, to zabudowa apartamentowa przeznaczona na wynajem. Zdaniem Spółki włączenie całej działki do obszaru analizowanego może zatem prowadzić co najwyżej do zmian wielkości błędu statystycznego. Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego określenia funkcji działki o nr "[...]" - jako usługowej, brak parametrów zabudowy na działce o nr "[...]" w innych analizach podawanej jako usługowa, nie ujęcie w analizie działek o nr "[...]" i nr "[...]", wskazano, że różnica w ocenie funkcji działki o nr "[...]" wynika z czasu dokonania tej analizy, gdyż organ odwoławczy dokonał oceny znacznie później niż miało to miejsce w przypadku organu I instancji. Wskazano, że trudne do zaakceptowania, z punktu widzenia zasady zaufania strony do organów państwa, jest działanie Kolegium polegające na uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy po ponad półtorarocznej bezczynności i nakazanie sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sytuacji, gdy bez winy zarówno inwestora, jak i organu I instancji, zagospodarowanie obszaru analizowanego, w tym jego parametry, uległo zmianie. Zwrócono również uwagę, że działka o nr "[...]" nie jest samodzielną działką budowlaną. Zlokalizowany jest na niej fragment budynku, którego główna bryła znajduje się na działce o nr "[...]". Wskazany w analizie współczynnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (0,94) jest prawidłowy, gdyż taki współczynnik wynika z ujęcia w obliczeniach obu działek, na których ten budynek stoi, a więc również działki o nr "[...]". Pominięcie działek o nr "[...]" i nr "[...]" nie ma żadnego wpływu na dokonaną analizę urbanistyczną, bowiem ustalenie parametrów zabudowy nie odbywa się w oparciu o każdy rodzaj zabudowy napotkany w bliższym lub dalszym sąsiedztwie planowanej inwestycji. W przedmiotowym przypadku działka o nr "[...]" zabudowana jest parterowym budynkiem transformatora - obiekt infrastruktury technicznej miasta, który nie ma charakteru zabudowy usługowej lub mieszkalnej, zaś na działce o nr "[...]" zlokalizowany jest budynek portowy Żeglugi "[...]" (obiekt infrastruktury portowej). Żaden z powyższych obiektów tak pod względem funkcji, jak i charakteru zabudowy nie stanowi punktu odniesienia dla wnioskowanej zabudowy i na ich podstawie nie ustala się parametrów zabudowy. Błędne wskazanie numerów działek przy wyznaczeniu linii zabudowy i wykształceniu pierzei stanowi jedynie omyłkę pisarską, nie mającą wpływu na całą analizę urbanistyczną. Wyznaczenie pierzei, poprzez wskazanie na rysunku nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedłużeniu elewacji budynków zlokalizowanych na działkach o nr "[...]" i nr "[...]", nie ma żadnego wpływu na prawidłowość samej analizy, jak i płynących z niej wniosków, a załącznik graficzny do analizy w sposób jednoznaczny pozwala na odczytanie linii zabudowy. Ponadto w ocenie skarżącej decyzja o warunkach zabudowy nie zawsze musi odpowiadać parametrom określonym we wniosku inwestora, gdyż organ nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, a w związku z tym zmiana wniosku w zakresie powierzchni sprzedaży, czy geometrii dachu mogłaby zostać dokonana na etapie postępowania odwoławczego, tj. dostosowana do wykonanej analizy urbanistycznej. Podkreślono także, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki został w decyzji ustalony zgodnie z wnioskiem inwestora (0,49) a średni wskaźnik z analizy wynosi 0,53, lecz w analizie zaakcentowano znaczny przedział pomiędzy wskaźnikiem maksymalnym a minimalnym, a wskaźnik ustalony w decyzji nie odbiega w sposób znaczący od średniego i nie jest większy od ustalonego w analizie. Wyjaśniono, że planowany budynek przyczyni się do stworzenia w tym miejscu pierzei i stworzy zabudowę nawiązującą gabarytami do budynków zlokalizowanych na działkach o nr "[...]" i nr "[...]", a rozszerzenie uzasadnienia do przyjęcia parametrów odbiegających od wyników analizy można było uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego. Wskazano, że w razie wątpliwości co do przedmiotu wniosku o warunki zabudowy organ winien wystąpić do inwestora o wyjaśnienia lub sprecyzowanie tego wniosku. Jednocześnie podniesiono, że dokonana przez organ odwoławczy ocena i wywód w zakresie rozumienia pojęcia "budynek", czy też "wspólny garaż podziemny" wykracza poza ramy postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w zakresie jednego budynku mieszkaniowo - usługowego. Natomiast okoliczność, czy faktycznie będzie to jeden budynek, czy cztery niezależne budynki będzie przedmiotem oceny dokonanej przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, dokonanej na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że rolą organu wydającego warunki zabudowy jest ocena, co może być zrealizowane na wnioskowanym przez inwestora terenie, a nie ocena czy będzie on w przyszłości realizował jeden budynek, czy cztery. Do sprzeciwu załączono opinię urbanistyczną z 25 marca 2021 r. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie Kolegium grzywny wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana ponad 19 miesięcy od zwrotu akt z Sądu, co jednoznacznie stanowi o znacznym przekroczeniu ustawowych terminów. Wskazano, że uchylenie kwestionowanej decyzji leży w szeroko rozumianym interesie społecznym oraz słusznym interesie strony, która w postępowaniu pozbawiona została elementarnych praw do obrony swoich słusznych interesów oraz możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, które zostało wszczęte w oparciu o jej wniosek. Zdaniem skarżącej brak uwzględnienia sprzeciwu, przy tak oczywistych i rażących naruszeniach przepisów prawa, spowoduje olbrzymie straty finansowe po stronie inwestora, który w swoich planach biznesowych na bieżący rok uwzględnił realizację przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na braki i wady sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej nie spełniającej wymogów określonych przepisami prawa. Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podnieść należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1518/11, wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt II OSK 1542/09, dostępne w Internecie). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się – stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma zatem na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem. W związku z tym zarówno prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i właściwie przeprowadzona na tym obszarze analiza, ma decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora, a w dalszej perspektywie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Przy czym dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011r. sygn. akt II OSK 518/10, dostępny w Internecie). W ocenie Sądu ewentualnie można dopuścić skorygowanie analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym, ale tylko w takim przypadku, gdy korekty wymaga błędnie wpisany wynik, uzyskany w oparciu o dane zawarte w analizie. Analiza urbanistyczna wskazuje bowiem na parametry zabudowy, które mają wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Słusznie podnosi Kolegium, że przedmiotowa analiza urbanistyczna zawiera szereg uchybień, które organ odwoławczy szczegółowo opisał w swoim uzasadnieniu. Zarówno pominięcie w analizie określonych działek i sposobu ich zabudowy, uwzględnienie jedynie fragmentu działki, bądź też brak charakterystyki zabudowy działki uwzględnionej w analizie, bądź też w ogóle brak uzasadnienia dla przyjęcia określonych parametrów stanowią istotne uchybienia, które nie mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Przy czym Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że nie miały one wpływu na wyniki analizy. Należy bowiem przede wszystkim wyjaśnić, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 779/18, wyrok WSA w Łodzi z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 184/19, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 769/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1570/16, wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19, dostępne w Internecie). W związku z tym organ nie tylko nie powinien dowolnie ustalać obszaru analizowanego, ale też dokonując analizy istniejącej zabudowy, nie może uwzględniać tylko takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, gdyż musi brać pod uwagę całokształt zastanego ładu przestrzennego. Za nieprawidłowe należy także uznać określenie parametrów niezgodnie z wynikami analizy (wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu), czy też ich ustalenie na poziomie maksymalnym a nie uśrednionym (wysokość budynku i wysokość okapu), bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyn takiego określenia tych parametrów. Wprawdzie przepisy rozporządzenia z 2003 r. przewidują możliwość odstępstw w tym zakresie, ale w każdym wypadku musi to wynikać z treści analizy i musi być w sposób szczegółowy uzasadnione. Podobnie nieprawidłowe jest ustalanie parametrów, które nie tylko nie wynikają z przeprowadzonej analizy, ale także z wniosku inwestora (geometria dachu), czy też są niezgodne z danymi zawartymi we wniosku inwestora (powierzchnia sprzedaży). Przy czym skarżącej należy wyjaśnić, że nie ma znaczenia okoliczność, czy określone parametry odbiegają od wyników analizy w sposób znaczny czy też niewielki. Analiza urbanistyczna winna być prowadzona zgodnie z przepisami prawa i to wyniki tej analizy, a nie żądania, czy też oczekiwania inwestora, winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez organ.

Natomiast odnosząc się do kwestii kwalifikacji planowanej inwestycji wyjaśnić należy, że inwestor we wniosku do organu administracji określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Przy czym organ administracji nie jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, za wyjątkiem rodzaju inwestycji i funkcji. Skoro zatem inwestor wskazuje, że przedmiotem jego wniosku jest budowa jednego budynku, to nawet wątpliwości organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, nie mogą powodować modyfikacji wniosku przez organ I instancji i skutkować ustaleniem warunków zabudowy dla innej inwestycji. Przy czym podkreślić należy, że inwestor uzyskuje zgodę na ściśle określone przedsięwzięcie i zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna w oparciu o wydaną decyzje o warunkach zabudowy. Należy jednocześnie podkreślić, że organ administracji nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku, gdyż określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma zaś charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje zatem "luzem decyzyjnym", uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku. W takiej sytuacji zobowiązany jest zatem wydać decyzję odmowną (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10, dostępny w Internecie).

W ocenie Sądu nie może odnieść skutku podniesiony w skardze zarzut co do wniesienia odwołania przez Spółkę z uchybieniem terminu. Wyjaśnić bowiem należy, że kwestia ta została już rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 325/19). Wyrok ten jest prawomocny, a zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem kwestia ta nie może być przedmiotem ponownego badania przez Sąd w niniejszej sprawie.

Sad nie podziela także zarzutu skarżącej, że Kolegium miało obowiązek doręczenia wydanej decyzji bezpośrednio inwestorowi, a nie w drodze ogłoszenia publicznego. Zgodnie z art. 49a k.p.a. poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. W przedmiotowej sprawie ilość stron postępowania przekracza 20, a pismem z 21 grudnia 2017 r. (k. 39 akt administracyjnych) organ I instancji poinformował strony, w tym także skarżąca, o możliwości dokonywania doręczeń decyzji w trybie art. 49a k.p.a. W związku z tym dokonując doręczenia w tym trybie Kolegium nie naruszyło przepisów prawa. Sąd nie podziela także zarzutu co do naruszenia przez Kolegium art. 10 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że przed rozpoznaniem przedmiotowego odwołania, które zakończyło się wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, profesjonalny pełnomocnik skarżącej był informowany o terminie jego rozpatrzenia. Mimo to skarżąca nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do złożonego odwołania. Gdyby jednak nawet przyjąć, że Kolegium winno ponowie zawiadomić strony o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a., to w ocenie Sądu nie miało to wpływu na treść orzeczenia, gdyż jak wskazano wyżej zarzuty skarżącej nie były zasadne. Przy czym Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że brak powiadomienia jej w trybie art. 10 § 1 k.p.a. spowodował, że skarżąca przez ponad półtora roku działała ze świadomością, że decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna. Należy bowiem zauważyć, że wyrok WSA w Olsztynie, uchylający postanowienie Kolegium z 15 lutego 2019 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, został wydany 30 maja 2019 r. i stał się prawomocny z dniem 20 lipca 2019 r. Zatem od tej daty inwestor nie mógł już legitymować się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż nie zostało jeszcze rozpoznane odwołanie od tej decyzji. Skoro zaś Kolegium tak długo zwlekało z wydaniem decyzji, to skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień w związku z bezczynnością organu. Natomiast obecnie okoliczność ta sama w sobie nie może uzasadniać uwzględnienia sprzeciwu, skoro decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw należało oddalić.