Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3193/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 29/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Marszalka Województwa [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2020 r. (sygn. akt II SAB/Ke 29/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania prze WSA Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zobowiązał Marszałka Województwa [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 28 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżące Stowarzyszenie w dniu 2 marca 2020 r. skierowało do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w postaci skanów całych kart do głosowania (z obydwu stron, choćby na odwrocie nie było żadnej treści), oddanych przez radnych Sejmiku Województwa [...] podczas głosowania tajnego 20 grudnia 2019 r. nad projektem uchwały w sprawie wyboru Wicemarszałka Województwa [...]. W odpowiedzi, w piśmie z 6 marca 2020 r., Sekretarz Województwa [...], z upoważnienia Marszałka, wskazał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podając między innymi, że karty z przeprowadzonego głosowania tajnego nie stanowią dokumentów urzędowych, do których dostęp zarówno w zakresie ich treści jak i postaci gwarantują przepisy tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie domagało się zobowiązania Marszałka Województwa do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie w całości.

Uwzględniając skargę na bezczynność organu WSA wskazał, że marszałek województwa jest podmiotem co do zasady obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy użyte karty do tajnego głosowania stanowią przedmiot informacji publicznej, a w szczególności ze względu na treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez ich obustronne zeskanowanie czy są one dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdefiniowanym w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem WSA będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej karty do głosowania w wyborach na Wicemarszałka Województwa posiadają wszystkie wymienione w tym przepisie cechy dokumentów urzędowych. Wskazano, że stosownie do zapisów Statutu Województwa część treści kart do głosowania stanowi oświadczenie wiedzy członków komisji skrutacyjnej, będących - jako radni - funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, co do zgodności treści tych kart z przepisami, a część treści tych kart wypełniana przez głosującego radnego, zawiera jego oświadczenie woli co do oddania głosu na konkretnego kandydata na wicemarszałka. Obie części tej karty są utrwalone w formie pisemnej, a pierwsza z nich niewątpliwie powinna być podpisana przez funkcjonariusza publicznego w osobie radnego wybranego na funkcję przewodniczącego komisji skrutacyjnej, który podpisuje ją działając w ramach swych kompetencji. Odnośnie do części wypełnianej przez głosującego radnego to nie może ona zawierać podpisu. Zdaniem WSA nie przesądza to jednak o braku omawianej cechy takiej karty do głosowania, gdyż art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wymaga podpisu w dowolnej formie. Potwierdzeniem, że oświadczenie woli w głosowaniu pochodzi od uprawnionego radnego, jest protokół komisji skrutacyjnej stwierdzający, kto otrzymał kartę do głosowania i kto wziął udział w głosowaniu. Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, że oświadczenia wiedzy i woli radnych, będących funkcjonariuszami publicznymi, są składane w ramach ustawowych kompetencji tych funkcjonariuszy, co przesądza o spełnieniu kolejnej przesłanki uznania karty do głosowania za dokument urzędowy w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie WSA spełniona jest także ostatnia z przewidzianych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przesłanek, gdyż treść oświadczenia wiedzy i woli radnych, utrwalana na piśmie na karcie do głosowania, jest kierowana do innych podmiotów, a nadto jest składana do akt odpowiednich spraw (jako załącznik do protokołu komisji skrutacyjnej). Zatem karty do głosowania użyte w wyborach wicemarszałka województwa spełniają wszystkie cechy dokumentu urzędowego, a nadto zawierają informację publiczną. W związku z tym podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. WSA wskazał, że nawet w razie niepodzielenia poglądu co do urzędowego charakteru dokumentów, informacje publiczne mieszczące się w kartach do głosowania w wyborach wicemarszałka województwa, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż karty do głosowania mieszczą w sobie informację o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności o trybie ich działania i sposobie załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) u.d.i.p.). Informacja publiczna dotycząca treści przedmiotowych kart do głosowania, a w szczególności tego, czy zawierają one jakieś dodatkowe, nieprzewidziane w Statucie Województwa znaczniki, niewątpliwie podlega przepisom u.d.i.p. Jeśli zatem organ uważał, że takiej informacji nie może udostępnić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, tj. skanów tych kart, to powinien był w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja ta może być udostępniona. Wskazano, że wybór wicemarszałka województwa to wykonywanie zadania publicznego, którego celem jest ukonstytuowanie składu zarządu, a informacją publiczną są także informacje i dane związane z aktywnością radnych, którzy uczestniczą w wyborach wicemarszałka województwa, gdyż radni są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a ich działalność w sferze wykonywania zadań publicznych również jest informacją publiczną. WSA rozważał także, czy tajny charakter głosowania w wyborach wicemarszałka województwa i konieczność zabezpieczenia tej tajności również po przeprowadzeniu samego aktu głosowania, nie kłóci się z przyjęciem, że karty te są podlegającym udostępnieniu dokumentem urzędowym, wskazując że obawa złamania tajności głosowania jest pozorna. Wskazano, że jeśli na kartach do głosowania w wyborach przeprowadzonych 20 grudnia 2019 r. znalazły się jakieś cechy pozwalające na identyfikację części, czy wszystkich głosujących radnych, organ mógłby ewentualnie rozważyć możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji, co jednak wymagałoby wydania stosownej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii braku możliwości odbezpieczenia koperty i umożliwienia wglądu w jej zawartość, wskazano, że nie jest to argument, który mógłby zostać uwzględniony w sprawie ze skargi na bezczynność. Nieuzasadnione jest także zdaniem WSA odwoływanie się przez organ do regulacji zawartych w Kodeksie wyborczym, skoro jego przepisy nie dotyczą wyborów w organach jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do oceny, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podano, że już po 4 dniach od wpłynięcia wniosku organ poinformował skarżącego, że jego zdaniem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a stwierdzona bezczynność wynika z odmiennej oceny charakteru żądanych dokumentów.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Marszalek Województwa [...], zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że karta do głosowania w głosowaniu tajnym użyta przez radnego sejmiku województwa stanowi dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, podczas gdy zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym stanowi ona tzw. dokument wewnętrzny;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że żądane karty do głosowania użyte przez radnych wojewódzkich w głosowaniu tajnym stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w sposób określony w złożonym przez to Stowarzyszenie wniosku podczas gdy zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym stanowią one tzw. dokumenty wewnętrzne;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie środka kontroli legalności działalności administracji publicznej do rzekomej bezczynności Marszałka Województwa poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia, będące wynikiem nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji okoliczności faktycznej i przyjęcia, że użyta przez radnego wojewódzkiego w głosowaniu tajnym karta do głosowania jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w sposób określony we wniosku Stowarzyszenia;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej oddalenia, a w konsekwencji zobowiązanie Marszałka Województwa do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z 28 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi w związku z dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że karty do głosowania nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., gdyż nie są podpisywane przez poszczególnych radnych oddających na nich swoje głosy, zaś teoria o niejednorodnym charakterze kart do głosowania obejmujących podpisane oświadczenie wiedzy przewodniczącego komisji skrutacyjnej oraz niepodpisane oświadczenie woli radnego oddającego swój głos nie wydaje się być przekonująca. Podpis przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie stanowi jego oświadczenia wiedzy, lecz element formalny osnowy karty do głosowania. Z kolei zawarte na karcie do głosowania oświadczenie woli radnego oddającego swój głos jest niepodpisane z uwagi na tajność głosowania. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wynika zaś jasno, że dokumentami urzędowymi są jedynie oświadczenia woli podpisane przez funkcjonariuszy publicznych. Karta do głosowania w głosowaniu tajnym stanowi zatem dokument wewnętrzny, nie wyrażający jeszcze oficjalnego stanowiska organu władzy samorządowej. Dokumentem oficjalnym wyrażającym to stanowisko jest bowiem uchwała w sprawie wyboru wicemarszałka oraz protokół z sesji podpisany przez przewodniczącego sejmiku, a także protokół komisji skrutacyjnej. Sam fakt, że dany dokument mieści w sobie informację o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej nie przesądza jeszcze o jego zakwalifikowaniu do kategorii informacji publicznej - w tym celu ta aktywność organu musi zostać jeszcze przypisana do realizacji określonych zadań publicznych. Zdaniem skarżącego wybór wicemarszałka nie należy do sfery zadań publicznych, a jedynie do sfery konstytuowania się organów ustrojowych samorządu województwa, które dopiero będą wykonywać zadania publiczne. Poza tym dokumenty urzędowe obejmują oficjalne stanowisko organów władzy publicznej, a karty do głosowania w głosowaniu tajnym nie zawierają takiego oficjalnego stanowiska. Stanowiskiem tym jest uchwała podjęta przy pomocy wszystkich kart do głosowania. Prawidłowość tego poglądu potwierdza, zdaniem skarżącego kasacyjnie, praktyka stosowana przez inne samorządy regionalne, co do której WSA nie podjął polemiki. Wyjaśniono, że stanowisko odnośnie do braku podstaw do udostępnienia kart do glosowania z uwagi na obawę o udaremnienie kontroli sadowej miało wzmocnić argumentację. Natomiast brak wydania decyzji wynikał z uznania, że żądane karty nie stanowią informacji publicznej. Podkreślono, że po zakończonym głosowaniu dostęp do kart do głosowania powinny mieć jedynie organy ścigania, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa pozostającego w związku z przeprowadzonym głosowaniem oraz wojewoda i sąd administracyjny realizujący kompetencje z zakresu nadzoru nad uchwałami. Wskazano, że uchwała podjęta przy użyciu wskazanych kart do głosowania nie została jak dotąd zweryfikowana przez sąd administracyjny, ale w każdym czasie może zostać poddana takiej weryfikacji, zwłaszcza że aktualnie toczy się pozakarne postępowanie prokuratorskie w przedmiocie rozważenia zasadności wniesienia skargi do WSA na uchwałę w sprawie wyboru Wicemarszałka Województwa. Tym bardziej należyte zabezpieczenie tych kart w obliczu możliwej do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej wydaje się celowe. Ponadto karty są zabezpieczane przez komisję skrutacyjną w zamkniętej kopercie, którą potem członkowie tejże komisji opieczętowują i podpisują. Po zabezpieczeniu koperty z kartami do głosowania komisja skrutacyjna ulega rozwiązaniu, w związku z czym brak jest organu, który mógłby odbezpieczyć zabezpieczoną kopertę i umożliwić wgląd w jej zawartość. Wskazano, że na kartach do głosowania nie powinny znajdować się żadne cechy pozwalające na identyfikację radnych, którzy dany głos oddali, ale to co radny uczyni z kartą w zakresie jej wypełnienia pozostaje w jego gestii. Z kolei ujawnienie opinii publicznej treści i postaci tych kart może doprowadzić do złamania tajności głosowania. Wskazano, że Marszałek Województwa nie dysponuje kompetencją do inicjowania postępowania nadzorczego w odniesieniu do treści użytych przez radnych kart do głosowania, gdyż nie jest dysponentem tych kart, a jedynie ich depozytariuszem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Zarządzeniem z 2 września 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośrednio z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów u.d.i.p. Stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się kwestii poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie przede wszystkim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądane karty do głosowania stanowią dokument urzędowy. Należy zatem zauważyć, że stosownie do powołanego przepisu dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle tej definicji należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że karta do głosowania nie stanowi dokumentu urzędowego. Wprawdzie zawiera ona oświadczenie woli funkcjonariusza publicznego, jakim jest radny sejmiku wojewódzkiego, gdyż stanowi wyraz jego woli oddania głosu na konkretnego kandydata, ale nie zawiera (bo nie może) jego podpisu, a tym samym nie spełnia jednego z elementów powołanej definicji. Z kolei podpis na karcie do głosowania członka lub przewodniczącego komisji skrutacyjnej nie stanowi oświadczenia jego woli, a jedynie spełnienie formalnego wymogu wynikającego – jak wskazał Sąd I instancji – z zapisów Statutu województwa. Jednakże okoliczność, że przedmiotowej karty do glosowania nie można zdefiniować jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy u.d.i.p. definiują jedynie pojęcie dokumentu urzędowego. Natomiast definicja dokumentu wewnętrznego została wypracowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach: z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17) Jednak kwalifikacja żądanego dokumentu jak wewnętrznego powinna mieć miejsce wyjątkowo i nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Jak wskazano w wyroku NSA z 7 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 2265/11) definicja dokumentu urzędowego, zawarta w ustępie 2 art. 6 u.d.i.p., nie stanowi podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, definiowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w tym do przykładowego katalogu, zawartego w ustępie 1 art. 6 u.d.i.p.

Należy bowiem podkreślić, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. ,sygn. akt I OSK 1277/08, wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Prawo do informacji publicznej jest przy tym zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak NSA w wyroku z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). W związku z tym dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe jak i nieposiadające waloru oficjalności. Udostępnieniu nie podlegają jedynie dokumenty (dokumenty wewnętrzne), które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (tak np. NSA w wyrokach z 14 września 2012 r. I OSK 1203/12 i z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10).

W związku z tym nie sposób uznać, że karta do głosowania ma charakter dokumentu wewnętrznego. Z całą pewnością nie służy ona bowiem gromadzeniu i wymianie informacji, czy też uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie ma także charakteru organizacyjnego czy też porządkowego. Natomiast podkreślić należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21). Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy bowiem wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". W związku z tym ograniczeniem prawa do informacji nie jest to, że nośnik nie jest dokumentem urzędowym, a jedynie to, czy dany nośnik zawiera w sobie informacje o sprawach publicznych.

Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że karty użyte do głosowania na wicemarszałka województwa stanowią informację publiczną. Niewątpliwie są one bowiem nośnikiem informacji jako element procedury wyborczej. Taka procedura z całą pewnością mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż dotyczy wyboru władzy publicznej. Udostępnienie żądanej informacji ma także wpływ na społeczną ocenę transparentności działania władzy publicznej, co – jak wskazano wyżej – jest zgodne z głównym celem wprowadzenia u.d.i.p., jakim jest zagwarantowanie prawa do jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę charakteru żądanej informacji, dokonaną przez Sąd I instancji.

W tych okolicznościach niezasadny jest powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis ten określa katalog dokumentów urzędowych, podlegających udostępnieniu. Jednakże użycie w nim sformułowania "w szczególności" oznacza, że nie ma on charakteru zamkniętego. Ponadto – jak wskazano wyżej – podstawą do ograniczenia dostępu do informacji publicznej nie może stanowić przykładowy katalog informacji publicznej, zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek udostępniania informacji publicznej przez organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że takim organem jest marszałek województwa, co jednoznacznie wynika z treści art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.).

Skoro Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego, to nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 8, art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował żądnie skarżącego jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, wobec niezałatwienia wniosku stosownie do przepisów art. 10 u.d.i.p., art. 14 ust. 2 lub art. 16 ust. 1 u.d.i.p., słusznie Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).