Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 306/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 c ust. 4 a, art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Jan Kacprzak Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. Spółki jawnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 145/07 w sprawie ze skargi B. S. Spółki jawnej w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; II. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz B. S. Spółki jawnej w W. kwotę 3.665 (trzy tysiące sześćset sześćdziesiąt pięć) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., sygn. V SA/Wa 145/07 oddalił skargę B. - S. S. B., M. B.-M. Spółka Jawna w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] odmawiającą wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

B. - S. S. B., M. B.-M. Spółka Jawna w W. w dniu [...] lipca 2005 r., złożyła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, (dalej określany: Fundusz), wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 26 c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), za okres obejmujący maj i czerwiec 2005 r..

Fundusz decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., odmówił skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany okres, z uwagi na stwierdzone zaległości w wymagalnych zobowiązaniach na rzecz Funduszu, co zgodnie z art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, uniemożliwiało wypłatę świadczenia.

Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekając na skutek odwołania strony decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Funduszu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę spółki stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 26 a ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych miesięczne dofinansowanie przysługuje pracodawcy, który nie posiada zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Na dzień złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za okres obejmujący maj i czerwiec 2005 r. skarżąca nie spełniała tego warunku. Po stronie B. - S. Spółki Jawnej, istniały zaległości w wymagalnych zobowiązaniach wobec Funduszu, wynikające z tytułu obowiązku wnoszenia opłat, o których mowa w art. 31 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Zobowiązanie, w tym zaległość za listopad 2004 r., w kwocie 15.324,73 zł wraz z odsetkami, zostało określone decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zdaniem WSA, toczące się z wniosku pracodawcy postępowanie w sprawie rozłożenia tej należności na raty, ani jego przebieg, nie miało wpływu na istnienie samego zobowiązania. Zarzuty dotyczące nieprawidłowości występujących w tym postępowaniu nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za maj i czerwiec 2005 r. Zaległość w zobowiązaniach pracodawcy wobec Funduszu nie została zapłacona w terminie określonym w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych to jest do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania za dany okres. Skarżąca uregulowała zadłużenie w dniu [...] września 2005 r.. W związku z tym Sąd I instancji, podzielił stanowisko organów obu instancji, że pracodawca nie może mieć zaległości w dniu faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania. Dniem tym jest dzień przesłania pracodawcy przez Fundusz informacji o uzgodnieniu salda przysługującego dofinansowania. Sąd I instancji podniósł, że czynność uzgodnienia jest podstawą przekazania uzgodnionej kwoty na rachunek bankowy pracodawcy, o czym przesądza § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.). W ocenie WSA, mimo że pismo zawierające informacje, że saldo przysługującego dofinansowania za okres maj - czerwiec 2005 r., było zerowe, skierowano do skarżącej w dniu [...] stycznia 2006 r., kiedy strona nie miała już zaległości, to dotyczyło ono stanu na dzień ustalenia salda przysługującego dofinansowania. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych procedura uzgadniania salda jest ograniczona czasowo. Ostatni dzień miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku jest zatem ostatnim dniem w którym może dojść do uzgodnienia salda, zarówno wobec skutecznego wykazania przez pracodawcę, że zaległość nie istnieje, jak i wobec jej uiszczenia przez pracodawcę. Jeżeli w ostatnim dniu miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku zaległość w zobowiązaniach wobec Funduszu nadal istnieje, Fundusz powinien wydać decyzję o odmowie wypłaty dofinansowania. Ewentualne późniejsze uiszczenie zaległości przez pracodawcę nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji odmownej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. - S. S. B., M. M. - B., Spółka Jawna domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji przy wszechstronnym rozważeniu całego materiału zgromadzonego w sprawie i nie odniesienie się do zarzutów skargi;

- § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - poprzez niewłaściwe zastosowanie, które uniemożliwiło uzgodnienie salda.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd I instancji rozpoznając skargę nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących zaległości skarżącej w zobowiązaniach wobec Funduszu. Zdaniem skarżącej, istnienie tych zobowiązań było wynikiem bezczynności organu, który przez kilka miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie należności, o której mowa w art. 33 ust. 4 a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Gdyby wspomniany wniosek został załatwiony w terminie kwestia zaległości nie istniałaby, gdyż albo zobowiązanie skarżącej zostałoby umorzone albo uregulowane. Fundusz nie rozpoznał w terminie także drugiego wniosku skarżącej o rozłożenie wspomnianej należności na raty. Decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2008 r. została wydana [...] września 2005 r.. Skarżąca podkreśliła, że niezwłocznie po zapoznaniu się z tą decyzją uregulowała swoje zadłużenie i na dzień rozpoznawania wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania tj. [...] października 2005 r., nie posiadała zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Naruszenie przez Fundusz procedury uzgadniania salda, o której mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r., w szczególności zaniechanie wezwania skarżącej do wyjaśnienia niezgodności salda uniemożliwiło to uzgodnienie i wypłatę dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty w sposób opisowy i dopiero w ich uzasadnieniu, wskazał konkretne przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił WSA. Mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy, mimo nie w pełni doskonałego zredagowania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że może być ona rozpoznana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę stanął na stanowisku, że nieuzgodnienie salda w terminie, o którym mowa w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w każdym wypadku prowadzi do wydania decyzji odmawiającej wypłaty dofinansowania. Formułując powyższy pogląd, na tle konkretnej sprawy, WSA nie dokonał jednak pełnej oceny stosowania przez organy orzekające regulacji dotyczącej uzgadniania salda, zawartej w art. 26 a powołanej ostatnio ustawy i § 4 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 26 c ust. 3 Fundusz w terminie 7 dni od dnia przekazania przez pracodawcę wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania, przekazuje informacje o saldzie przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia. W przypadku gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest równa kwocie dofinansowania wykazanej we wniosku pracodawcy, Fundusz przesyła pracodawcy informację o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o uzgodnieniu salda (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r.). Natomiast gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Fundusz przesyła pracodawcy informację o ustalonej przez siebie kwocie dofinansowania wraz z dokładną informacją o sposobie ustalenia tej kwoty oraz wzywa pracodawcę do wyjaśnienia niezgodności w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r.). Dopiero uzgodnienia salda kreuje po stronie Funduszu obowiązek przekazania w terminie 7 dni miesięcznego dofinansowania na rachunek bankowy pracodawcy. Z przytoczonych regulacji wynika, że uzgadnianie salda jest istotnym etapem procesu przyznawania miesięcznego dofinansowania. W wypadku, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, uzgodnienie salda nie nastąpi w terminie do końca miesiąca następującego po miesiącu złożenia wniosku konieczne staje się rozważenie przyczyn takiego stanu rzeczy, w szczególności czy nastąpiło to na skutek działań pracodawcy, czy też Funduszu.

Niewątpliwie inicjatywa wszczęcia procedury uzgadniania salda należy do Funduszu i jest związana z weryfikacją wniosku złożonego przez pracodawcę. Zaniedbanie Funduszu w zakresie zainicjowania tej procedury nie może w związku z tym niekorzystnie wpływać na sytuację pracodawcy. W rozpoznawanej sprawie po otrzymaniu wniosku skarżącej Fundusz nie podjął czynności związanych z uzgodnieniem salda. W związku z tym nie doszło do jego uzgodnienia w terminie określonym w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stało się to przyczyną uchylenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., decyzji Funduszu z dnia [...] października 2005 r., którą odmówiono wypłaty miesięcznego dofinansowania. Procedura ta została wszczęta pismem z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym Funduszu powiadomił skarżącą, że saldo przysługującego dofinansowania za okres obejmujący maj i czerwiec 2005 r. nie wykazuje kwoty należnej (jest zerowe), wskazując jednocześnie na zadłużenie skarżącej w zobowiązaniach wobec Funduszu, które zostało uregulowane w dniu [...] września 2005 r. Chodziło o zaległość za listopad 2004 r. w kwocie 15.324,73 zł wraz z odsetkami, we wpłacie 30% środków funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wykorzystanych niezgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jednocześnie skarżąca została wezwana do wypowiedzenia się co do ustaleń Funduszu w terminie 7 dni. We wskazanym terminie skarżąca złożyła pismo, w którym obszernie przedstawiła swoje stanowisko, wywodząc, że zaległość wobec Funduszu była przedmiotem wniosku o jej umorzenie a następnie wniosku o rozłożenie jej na raty. Fundusz nie rozpoznał jednak tych wniosków w terminie co w powiązaniu z zaniechaniem uzgodnienia salda bezpośrednio po złożeniu wniosku o miesięczne dofinansowanie za maj - czerwiec 2005 r. doprowadziło do pozbawienia skarżącej miesięcznego dofinansowania.

W skardze kasacyjnej, a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca szczególnie eksponowała okoliczności związane z zaległościami w zobowiązaniach wobec Funduszu, wskazując, że powstały one i istniały w dacie składania wniosku o dofinansowanie za okres obejmujący maj i czerwiec 2005 r. z powodu opieszałego działania Funduszu. Z twierdzeń skarżącej wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. zwróciła się do Funduszu o umorzenie wpłaty, którą była zobowiązana uiścić na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wniosek skarżącej nie został przez Fundusz rozpatrzony do dnia wystąpienia o miesięczne dofinansowanie za maj-czerwiec 2005 r. Skarżąca utrzymuje, że na skutek sugestii pracownika Funduszu, który poinformował, że wniosek z [...] listopada 2004 r. nie będzie uwzględniony, cofnęła go w dniu [...] sierpnia 2005 r. i jednocześnie złożyła wniosek o rozłożenie zaległości na raty. W tym stanie sprawy Fundusz decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. określił wysokość zobowiązania z tytułu przekazania środków, o których mowa w art. 33 ust. 4 a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r. odmówił rozłożenia na raty ustalonej kwoty. Jak już wspomniano w tym czasie Fundusz nie podjął żadnych czynności zmierzających do uzgodnienia salda. Wbrew stanowisku WSA podane okoliczności nie mogą pozostawać bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie uregulowała zobowiązań wobec Funduszu, między innymi dlatego, że procedura uzgodnienia salda nie została we właściwym czasie podjęta. Zaniedbanie Funduszu we wskazanym zakresie nie może obciążać skarżącej. Nie można wykluczyć, że gdyby wspomniana procedura została wszczęta bezpośrednio po złożeniu wniosku o dofinansowanie za maj - czerwiec 2005 r., skarżąca uregulowałaby zobowiązania wobec Funduszu w terminie określonym w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a tym samym miałaby możliwość uzgodnienia salda. Sąd I instancji uznał, że procedura uzgodnienia salda, chociaż przeprowadzona w styczniu 2006 r., odnosiła się do stanu na dzień ustalania salda. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było wystarczających podstaw do przyjęcia przez WSA takiego stanowiska. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, według stanu na jaki dzień zostało ustalone saldo. Biorąc pod uwagę, że procedura uzgodnienia salda była przeprowadzona ze znacznym opóźnieniem, już po upływie terminu określonego w art. 26 c ust. 4 a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i po uregulowaniu przez skarżącą zobowiązań wobec Funduszu, dokładne określenie dnia, do którego odnosiło się ustalanie stanu salda miało istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane okoliczności powinny być przedmiotem rozważań WSA także z tej przyczyny, że były one podnoszone przez skarżącą w pismach procesowych i środkach odwoławczych składanych w toku postępowania administracyjnego i w skardze do tego Sądu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. W każdym jednak wypadku obowiązkiem sądu jest odniesienie do tych zarzutów, które w skardze zostały podniesione. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by WSA rozpatrzył wnikliwie wszystkie zarzuty skargi. Dotyczy to zwłaszcza tych aspektów skargi, które odnoszą się do kwestii uzgadniania salda i istnienia zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Lakoniczne stwierdzenie, że to ostatnie zagadnienie było przedmiotem postępowania w innej sprawie i występujące uchybienia nie mają wpływu na rozpoznawaną sprawę nie uwzględnia w sposób należyty ścisłego związku między brakiem zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu a wypłatą miesięcznego dofinansowania. Zauważyć także należy, że zdaniem WSA, dniem faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie dofinansowania, jest dzień przesłania pracodawcy przez Fundusz informacji o uzgodnieniu salda przysługującego dofinansowania. W tym dniu pracodawca nie może mieć zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że w dacie przesłania pracodawcy informacji o stanie salda to jest [...] stycznia 2006 r. skarżąca nie miała żadnych zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Zobowiązania obejmujące listopad 2004 r. zostały bowiem uregulowane w dniu [...] września 2005 r. Powinno to doprowadzić Sąd do wniosku, że w dniu faktycznego rozstrzygnięcia o wypłacie - [...] stycznia 2006 r. skarżąca nie miała zaległości w zobowiązaniach wobec Funduszu. Tymczasem WSA zaakceptował odmowę wypłaty miesięcznego dofinansowania, co wskazuje, że stanowisko Sądu jest wewnętrznie sprzeczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena legalności zaskarżonej decyzji nastąpiła bez wszechstronnego rozważenia przez WSA wskazanych okoliczności, zwłaszcza czy istniały podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie spełniła warunków koniecznych do otrzymania miesięcznego dofinansowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).