Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1367/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 20 i art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D., Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Po 835/09 w sprawie ze skargi D. D., Z. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Po 835/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. D. i Z. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Poznania, decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na rzez inwestorów J. S.-S. i P. S. budynku usługowego – "Chirurgia plastyczna P. S.", na działce o numerze ewidencyjnym 13, ark. 41, obręb J., położonej w Poznaniu przy ul. [...], z jednoczesnym zachowaniem szczególnych warunków zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz 42 ust. 2 i 3 Prawa budowanego. Obszarem oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowanego objęto przedmiotową nieruchomość. Prezydent wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją z dnia [...] października 2006 r. o warunkach zabudowy. Projekt został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bhp i wymaganiami ergonomii oraz zaopiniowany pod względem zgodności z wymaganiami przeciwpożarowymi. Zawarto w nim oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił projekt budowlany (drogowy) zjazdu z ulicy [...] w zakresie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 2009 r.

Prezydent wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2009 r. D. D. i Z. D. złożyli pismo, w którym domagali się kontynuowania ich wcześniejszego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Na wezwanie do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w świetle przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowanego, wnioskodawcy krytycznie odnieśli się do ustaleń zawartych w decyzji wydanej w toku postępowania urbanistycznego, w trakcie którego byli uznani za strony. Zgłosili uwagi dotyczące nieprawidłowości w zakresie wymogów przesłaniania i nasłonecznienia nieruchomości przy ul. [...] 3, co zostało wykluczone w analizie zawartej w projekcie budowlanym. W ocenie organu, autorzy nie wykazali swojego interesu prawnego w sprawie, zatem nie mogli otrzymać przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Odwołanie złożyli D. D. i Z. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że projekt budynku usługowego nie spełnia wymagań określonych w tych przepisach. Następnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 6, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 15, art. 76, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z uwagi na pominięcie odwołujących się jako strony postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta, brak poinformowania o przebiegu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, skutkujący brakiem możliwości składania wniosków i zastrzeżeń w tej sprawie. Odwołujący się zarzucili, iż wydano decyzję z dnia [...] maja 2009 r. pomimo prowadzenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Nadto podnieśli, że nie przeprowadzono pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego.

Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] września 2009 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a. i art. 104 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy ustalony przez Prezydenta Miasta i następnie w oparciu o te ustalenia uznał, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, z których wnioskodawcy mogliby wywodzić swój interes prawny. Wojewoda wskazał, że przedmiotowy budynek został zlokalizowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy działki wnioskodawców, co wyczerpuje dyspozycję przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie zgodności odległości zabudowy od granicy działek z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia lokalizacja projektowanego budynku nie przekreśla zamiaru skarżących odnośnie ewentualnej budowy garażu z tarasem. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu zagospodarowania działki Wojewoda wskazał, że przepis art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Nadto Wojewoda ustalił, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Oznacza to, że w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostawała wiążąca decyzja o warunkach zabudowy. Nadto Wojewoda ustalił, że uzyskano wymagane przepisami szczególnymi pozwolenia, uzgodnienia lub opinie. Wniosek został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w wiążącej decyzji o warunkach zabudowy, zakres i treść projektu budowlanego jest dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu. Podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia ustaleń dotyczących warunków zabudowy w zakresie m. in. ilości miejsc parkingowych nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z treścią przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powoduje wystąpienie w sprawie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 §1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli D. D. i Z. D.. Zaskarżyli decyzję Wojewody w całości i domagali się uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania spawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazali na naruszenie:

- art. 6 K.p.a. poprzez poważne naruszenie przepisów prawa w wyniku nieprawidłowego i niezgodnego z prawem zastosowania przepisów prawa materialnego i formalnego,

- art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie jej nie licząc się z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela,

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie spraw w sposób nadużywający zaufanie obywateli do organów Państwa poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej,

- art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz poprzez niedostateczne udzielenie stronie wyjaśnień i wskazówek,

- art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w wyniku czego doszło do przeoczenia istotnych faktów mających wpływ na legalność decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art.138 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu mimo zachodzących przesłanek,

- naruszenie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 105 §1 K.p.a., poprzez błędne i bezzasadne zastosowanie przepisu, gdy skarżących należało uznać za stronę postępowania,

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak uznania skarżących za stronę postępowania oraz błędne określenie obszaru oddziaływania,

- naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędne zlokalizowanie inwestycji w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, ze względu na istniejące otwory okienne i drzwiowe,

- naruszenia art. 64 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie spornej inwestycji za inwestycję celu publicznego, w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki,

- art. 97 §1 ust. 4 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w czasie rozstrzygania przez NSA istotnego zagadnienia wstępnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie wyrażonej w nich zasady ochrony własności.

W uzasadnieniu skarżący przytoczyli stan faktyczny sprawy, a następnie podkreślili, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego który należy interpretować zgodnie z brzmieniem definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, więc objęte są nim przynajmniej działki sąsiadujące z działką, na której będzie powstawać planowana inwestycja. Zdaniem skarżących wejście w życie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowanych uzależnione jest od istniejących na sąsiedniej nieruchomości budynków. Nadto za obszar oddziaływania uznaje się również obszar, w którym inwestycja będzie ujemnie oddziaływać na otaczające nieruchomości. Zdaniem skarżących taki duży obiekt o przeznaczeniu usługowo-gospodarczym negatywnie odbije się nie tylko na wartości nieruchomości sąsiednich, ale i na komforcie życia ich mieszkańców, w szczególności zważywszy na fakt, że będzie to obiekt funkcjonujący całodobowo.

Dalej skarżący podali, że inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, gdyż nie mieści się w enumeratywnie wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami przedsięwzięciach. Pojęcie inwestycji celu publicznego obejmuje realizację celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko przez podmioty, których ustawowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym i wojewódzkim) oraz krajowym, realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego, państwo bądź w ramach prawem dopuszczalnego współdziałania w ramach ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Pośród takich podmiotów nie mogą występować przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak inwestorzy w niniejszej sprawie, gdyż nie realizują celów publicznych, nawet gdy świadczą usługi powszechne i przez to mające charakter publiczny.

W dalszej części skarżący zakwestionowali fakt prawidłowego zlokalizowania obiektu w wymaganych prawem odległościach od granicy z działką sąsiednią. Wskazali, że błędnie przyjęto, iż planowany budynek może być umieszczony w odległości 3 m od granicy działki skarżących, skoro na ich działce od tej strony znajduje się budynek ze ścianą zawierającą otwory okienne i drzwiowe, zatem planowany budynek winien znajdować się w odległości 4 m od granicy działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powołując się argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Nadto odnosząc się do konkretnych zarzutów wskazał, że w świetle treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zaprojektowany budynek nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki skarżących, nie wystąpiła więc przesłanka umożliwiająca uznanie skarżących za strony postępowania. Projektowany budynek jest zlokalizowany w odległości 4,37 m od granicy działki sąsiedniej, a nie w odległości 3 m jak podnosili skarżący. Wojewoda wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy oraz ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia bowiem przepis art. 28 K.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie tak, aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny. Sąd pierwszej wywodził, że obecnie organ administracji architektoniczno - budowlanej nie bada interesu prawnego wszystkich podmiotów, które zgłoszą swój udział w tym postępowaniu w charakterze stron, ale ustala krąg stron, ograniczając się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiąc, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie definiuje wprost pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", lecz zawiera odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące planowanej zabudowy. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za stanowiskiem, według którego znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, czy ochrony środowiska, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06, Lex nr 319183; "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck W-Wa 2006, str. 325 i nast.). Według Sądu pierwszej instancji, o obszarze oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. W konsekwencji obszar oddziaływania obiektu to teren gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa materialnego, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Nie sposób, zdaniem Sądu, zaaprobować stanowiska, że w celu ochrony interesu faktycznego (ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących), czy niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim dla skarżących miejscu na nieruchomości w postaci budowy garażu z tarasem, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami prawa budowlanego. Nawet zatem w sprawach inwestycji stwarzających uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który na tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej (wyrok NSA z 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04; wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., IV SA 1355/99; "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck W-Wa 2006, str. 327).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko zajęte w postępowaniu administracyjnym, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów materialnych skutkujących przyjęciem, iż zakres oddziaływania inwestycji wykracza poza granice nieruchomości inwestorów. W konsekwencji prawidłowo przyjęto, iż skarżący nie mają interesu prawnego skutkującego przyznaniem im przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nadto Sąd ocenił, iż prawidłowo przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Bezspornie decyzja o warunkach zabudowy aktualnie jest ostateczna i mimo prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Brak zatem podstaw do wstrzymania kolejnych czynności związanych z procesem budowlanym, także poprzez zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono, że z projektu budowlanego, w szczególności z mapy zasadniczej dotyczącej projektu zagospodarowania działki (k. 118, 120 projektu, k. 22 zał. 1 akt adm.), wynika, iż odległość projektowanego budynku od granicy z działką 14/3 wynosi 4,37 m (1,00 m + 3,37 m = 4,37 m), zatem w odległości przekraczającej minimalną, wymaganą prawem odległość od budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę tej granicy. W takim przypadku nie można mówić o naruszeniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z mapy zasadniczej dotyczącej linijki słońca i przesłaniania obiektów dołączonej do projektu budowlanego oraz jej opisu wynika zaś, że projektowana inwestycja jest tak zlokalizowana, że nie ma żadnego wpływu na zacienienie działki skarżących i tym bardziej pomieszczeń znajdujących się w budynku usytuowanym na ich działce (k. 119 projektu). Z analizy wykresu cienia rzucanego przez projektowany budynek wynika, że nieruchomość skarżących jest położna od strony południowej działki inwestorów, więc planowana inwestycja nie ma możliwości zacienienia działki skarżących. Projektowany budynek nie spowoduje pogorszenia nasłonecznienia nieruchomości skarżących, zatem słusznie uznano, że nie dojdzie do ograniczenia dopływu światła dziennego do istniejących pomieszczeń w budynku, a nawet terenu samej nieruchomości. Według opinii projektanta, inwestycja spełnia wymagania § 13 rozporządzenia. Brak zatem naruszenia § 13 rozporządzenia, co skutkuje niemożnością wyprowadzenia interesu prawnego skarżących z tej okoliczności.

W toku postępowania administracyjnego prawidłowo przyjęto, że z treści projektu budowlanego wielobranżowego planowanej inwestycji wynika także, że projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 412,93 m², co stanowi 29,64% ogólnej powierzchni terenu działki (k. 11-12 projektu budowlanego). To zestawienie z kolei jest zgodne z wymogami obowiązującej decyzji z dnia 5 maja 2006 r. o warunkach zabudowy, która wskazując na wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przywiduje 10% - 30 %, co zostało w projekcie budowlanym zachowane. Nadto, wbrew temu co podnosili skarżący w kwestii braku odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, projekt budowlany przewiduje 10 takich miejsc dla planowanej powierzchni usługowej do 988,15 m², przy czym uwzględniono potrzeby osób niepełnosprawnych poprzez zaprojektowanie jednego miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych i to od frontu budynku (k. 11 projektu budowlanego). Ustalenia w tym zakresie są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, która przywiduje 10 miejsc postojowych na każde 1.000 m² (pkt 2 tiret 7 decyzji). Z opinii projektanta wynika, że powyższe ustalenie dotyczące miejsc postojowych jest zgodne z treścią § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co skutkuje przyjęciem, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać zabudowa i zagospodarowanie działki w kwestii miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Brak więc przesłanek skutkujących przyznaniem skarżącym przymiotu strony w sprawie z powyższych powodów.

Według Sądu, prawidłowo także przyjęto, iż zgodnie z odrębnymi przepisami uzyskano uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla projektowanej inwestycji oraz opinię o zgodności z przepisami bhp i wymaganiami ergonomii, a także przepisami przeciwpożarowych. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja narusza przepisy materialne obowiązujące w tym zakresie i narusza interes prawny skarżących. W konsekwencji także z tych powodów brak przesłanek do przyjęcia, że planowana inwestycja szkodliwie wpływa na zagospodarowanie działki skarżących, co skutkuje przyjęciem, że nie są właścicielami nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że uwzględniając indywidualne cechy obiektu, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje jedynie nieruchomość, na której projektowana jest sporna inwestycja.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów art. 20, art. 21 i art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie wyrażonej w nich zasady ochrony własności. W konsekwencji Wojewoda prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania (art. 6-9 K.p.a., art. 77 K.p.a.), które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną wnieśli D. D. i Z. D.. Zaskarżyli wyrok w całości oraz wnieśli o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżoną decyzję oraz uchylenie lub zmianę w całości decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego i utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2009 r. zarzucając zaskarżonej decyzji rażącą niezgodność z prawem i na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

ewentualnie

2) zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżone decyzje poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w całości polegające na wydaniu zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wydaniu zaskarżonych decyzji zawierających wadę prawną i na tej podstawie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

ewentualnie

3) zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżoną decyzję oraz uchylenie w całości decyzji Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego i utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2009 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zarzucając jej rażącą niezgodność z prawem oraz ewentualnie przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania w celu uchylenia zaskarżonych decyzji w całości,

ewentualnie

4) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w całości do ponownego rozpoznania,

5) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1) naruszenie art. 64 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie przepisu w decyzji, poprzez uznanie spornej nieruchomości – "Chirurgia plastyczna P. S." za inwestycję celu publicznego, w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki;

2) naruszenie art. 20, art. 21 ust.1 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie wyrażonej w nich zasady ochrony własności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów prawa proceduralnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z następującymi przepisami:

1) naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez poważne naruszenie przepisów prawa, w wyniku nieprawidłowego i niezgodnego z prawem zastosowania przepisów prawa materialnego i formalnego wymienionych w petitum pisma;

2) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz załatwienie sprawy nie licząc się z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, albowiem nie uwzględniono w decyzji słusznego stanowiska skarżących oraz powszechnie znanej opinii właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze sporną inwestycją jako stron w obrębie oddziaływania inwestycji w prowadzonym postępowaniu;

3) naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób nadużywający zaufanie obywateli do organów Państwa, poprzez działanie w sposób sprzeczny z zasadą równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, w wyniku zaakceptowania decyzji obarczonej wadami prawnymi i naruszającej interesy innych uczestników postępowania;

4) naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, poprzez niedostateczne udzielanie stronie wyjaśnień i wskazówek, które mogłyby wpłynąć na skuteczność argumentacji prawnej strony;

5) naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do przeoczenia przez Wojewodę Wielkopolskiego istotnych faktów mających wpływ na legalność wydanego zatwierdzenia projektu budowlanego;

6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu w decyzji mimo zachodzących ku temu przesłanek, albowiem w przedmiotowym stanie faktycznym organ powinien był zastosować przepis i uchylić zaskarżoną decyzję, czego nie uczynił;

7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne i bezzasadne zastosowanie przepisu w rozstrzygnięciu, ponieważ w przedmiotowej sprawie skarżących należało uznać za stronę postępowania, a tym samym nie można było umorzyć postępowania odwoławczego;

8) naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) poprzez nieuznanie skarżących za stronę postępowania oraz błędne określenie obszaru oddziaływania obiektu. Organ powinien był uznać skarżących za stronę, gdy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a ten określany jest zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa przynajmniej jako nieruchomości sąsiadujące, a ponadto jako obszar negatywnego oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, co zachodzi w przedmiotowym przypadku;

9) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji pomimo rozpatrywania istotnego zagadnienia wstępnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny – sygn. akt II SA/Po 773/08.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli zarzuty podniesione w podstawach kasacji i w skardze do Sądu pierwszej instancji. Nadto wywodzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał sprawy co do jej istoty i pominął szereg okoliczności mających dla sprawy zasadnicze znaczenie. Według skarżących, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i interesu społecznego znajduje odzwierciedlenie w piśmie Przewodniczącego Rady Osiedla J., wyrażającym poparcie dla mieszkańców Osiedla w sprawie oprotestowania wydania warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Argumentowali, że jeśli projektowany obiekt może ujemnie oddziaływać na nieruchomość, to należy uznać, że jest ona położona w zasięgu oddziaływania obiektu. Projektowany, duży obiekt o przeznaczeniu usługowo-gospodarczym negatywnie odbije się nie tylko na wartości nieruchomości sąsiednich, ale i na komforcie życia mieszkańców, w szczególności zważywszy na fakt, że będzie funkcjonował całodobowo.

W trakcie postępowania kasacyjnego zmarł skarżący Z. D.. O postępowaniu zawiadomiono jego następców prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw..

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacji.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu z wniosku J. S.-S. i P. S. o pozwolenie na budowę. W pierwszej kolejności należy zatem ocenić prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ocenę te należy poprzedzić opowiedzeniem się za poglądem, według którego, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Decyzja ta jest podejmowana w wyniku rozpatrzenia odwołania. Badaniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia interesu prawnego odwołującego się. Przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków jest weryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (patrz: uzasadnienie przywołanej uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., ONSA 1999/4/119 – s. 135; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 521; Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2010, teza 8 do art. 138).

Umorzenie postępowania odwoławczego nie jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, podejmowanym bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Jest ono wydawane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ograniczonego do zbadania przesłanek stanowiących o dysponowaniu przez odwołującego się przymiotem strony. Odmienny charakter ma postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych (np. wniesienie odwołania przez podmiot niemający zdolności do czynności prawnych) wydawane, w oparciu o art. 134 K.p.a., we wstępnej postępowania odwoławczego (patrz: uzasadnienie przywołanej uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., ONSA 1999/4/119 – s. 136-137). Dodać jeszcze warto, że instytucja umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., z powodu braku interesu prawnego po stronie odwołującego się, nie pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a., odzwierciedlającą na gruncie procedury administracyjnej konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 84). Zakres rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji jest więc zależny od okoliczności związanych z wniesionym odwołaniem. W razie niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydawane jest postanowienie oparte o art. 134 K.p.a., które nie jest poprzedzone ponownym rozpoznaniem sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Nie stanowi to jednak naruszenia zasady określonej w art. 78 Konstytucji RP, czy też w art. 15 K.p.a. Podobnie, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy postępowanie odwoławcze w razie wniesienia odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., jakkolwiek w zakresie okoliczności decydujących o interesie prawnym jest prowadzone postępowanie wyjaśniające. Również ta instytucja procesowa nie narusza więc zasady dwuinstancyjności. Niezależnie od tego odnotować można, że w niniejszej sprawie posiadanie przez skarżących przymiotu strony było weryfikowane w obu instancjach administracyjnych. Ocena organu pierwszej instancji w tym zakresie, po przedstawieniu stanowiska przez skarżących i zbadaniu przez organ okoliczności mających świadczyć o interesie prawnym skarżących, została wyrażona w uzasadnieniu decyzji tego organu, niezależnie od przedstawienia okoliczności dotyczących merytorycznych przesłanek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaś, po przeprowadzeniu postępowania w zakresie legitymacji odwołujących się, przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Taka forma odniesienia się do zagadnienia legitymacji strony, tj. decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wraz z wyczerpującym uzasadnieniem stanowiska organu, opartego o wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, stanowi wystarczającą gwarancję praw podmiotu wnoszącego odwołanie w oparciu o przekonanie o posiadaniu przymiotu strony, a w rzeczywistości niemającego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12 – s. 132).

W konsekwencji, dalsza analiza zaskarżonego wyroku powinna skoncentrować się na zagadnieniu merytorycznej zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie został określony jako zarzut proceduralny, podczas gdy powołane przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) są przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 634/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 325255). Tego rodzaju niedokładność, w ocenie składu orzekającego, nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust.2 Prawa budowlanego.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze jest trafne. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (patrz: powołany wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma więc podmiot, który ma tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wbrew temu co wyartykułował skarżący w podstawie kasacji, położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1082/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320883; wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 530045). Znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć jako położenie nieruchomości w takim otoczeniu planowanego obiektu, w którym w związku z realizacją planowanego obiektu, z przepisów odrębnych wynikać będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 479/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597626). Tylko te normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, czy też przepisy z zakresu ochrony środowiska, świadczą o interesie prawnym dającym osobie mającej tytuł prawny do nieruchomości przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (por. uzasadnienie w/w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12 s. 131; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 318183).

Skoro oddziaływanie zaskarżonej inwestycji ogranicza się do nieruchomości inwestora, to z żadnych przepisów nie będą wynikały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Odnosząc się do uzasadnienia omawianej podstawy kasacji, zauważyć jeszcze trzeba, iż okoliczności powoływane przez skarżących: zmniejszenie wartości nieruchomości sąsiednich i komfort życia mieszkańców, świadczą o interesie faktycznym. Nie są to okoliczności z których można wywodzić interes prawny, wymagany do uzyskania statusu strony w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego.

Dalsze rozważania dotyczące statusu strony poprzedzić należy uwagą, iż skarżący nie zakwestionowali skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Zgłosili w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, ale nie wskazali konkretnie, jakie fakty zostały pominięte, jakie okoliczności nie zostały ustalone, jakie dowody należało jeszcze przeprowadzić oraz na czym polegało błędne rozpatrzenie materiału dowodowego. Taka ogólnikowość zarzutu skutkuje jego bezskutecznością. W związku z tym można jednak dopowiedzieć, że ustalenia wskazujące na zachowanie przepisów § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) potwierdzają ocenę o braku po stronie skarżących interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. W szczególności podkreślić należy, wobec podawania w trakcie postępowania administracyjnego różnych danych o odległości planowanego obiektu od granicy działki, że skarżący nie podważyli ustalenia Sądu, opartego o akta sprawy (projekt budowlany, mapa zasadnicza dotycząca projektu zagospodarowania działki k. 118, 120 projektu, k. 22 zał. 1 akt adm.), że odległość projektowanego budynku od granicy z działką 14/3 wynosi 4,37 m. Warto przy tym odnotować, że decyzja organu drugiej instancji została wydana już po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz.461). W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał już zatem przepis § 12 ust.4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 12 ust.4, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust.2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skoro sporny budynek nie został usytuowany na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust.2 i 3, to, a contrario w stosunku do hipotezy § 12 ust.4, należy przyjąć, że planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej nie skutkowało objęciem sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na uwagę zasługują nadto szczegółowe ustalenia Sądu wskazujące na brak naruszeń norm sformułowanych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ocena o braku naruszeń uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6-9 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów w stopniu skutkującym uwzględnienie skargi. W myśl art. 6 K.p.a., organy działały na podstawie przepisów prawa. Żadna z kwestii rozstrzyganych w sprawie pozwolenia na budowę nie była oderwana od podstawy prawnej. W związku z art. 7 K.p.a., należy przypomnieć, że skarżący nie wykazali, na czym miało polegać niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i na czym polegały zaniechanie organów w tym zakresie. Ewentualne przypisanie przez organy przesądzającej roli protestom mieszkańców i pismu Przewodniczącego Rady Osiedla Janikowo, nie tylko nie czyniłoby zadość zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ale w sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy, byłoby działaniem naruszającym regułę z art. 6 K.p.a. Ogólnikowe i bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 8 i 9 K.p.a.

Rozpatrzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 773/08, oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla budowy domu usługowego "Chirurgia plastyczna P. S.", nie było rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ocena legalności obejmowała stan z chwili udzielenia pozwolenia na budowę. Wówczas zaś decyzja o warunkach zabudowy miała walor ostateczności. Na uboczu można odnotować, że wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 837/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA w Poznaniu.

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi skargi kasacyjnej. W zakresie lokalizacji inwestycji organy i Sąd pierwszej instancji były związane ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 35 ust.4 w związku z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust.1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Niezależnie od tego wskazać trzeba, że lokalizacja spornej inwestycji została rozstrzygnięta decyzją o warunkach zabudowy, a nie decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołanie się przez Prezydenta Miasta Poznania, w decyzji z dnia [...] października 2006 r., ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku usługowego, na art. 54 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje jedynie na zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przepisu art. 54, z mocy odesłania zawartego w art. 64 ust.1, a nie na uznanie budowy za inwestycję celu publicznego.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia norm konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności. Po pierwsze, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych. Zarzut taki powinien opierać się na niewłaściwym zastosowaniu przepisu sprzecznego z Konstytucją RP, chyba ze sąd wprost zastosował przepis konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 547/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 187605). Skarżący nie podali, jaki przepis stosowany w sprawie jest sprzeczny z powołanymi przepisami art. 20, art. 21 ust.1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nie stosował zaś tych przepisów wprost. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności przepisów art. 28 ust.2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z jakimikolwiek normami konstytucyjnymi. Dotyczy do także wyroku TK z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09, OTK-A 2011/3/26. Warto zauważyć, ze w uzasadnieniu tego orzeczenia (Uzasadnienie prawne. Pkt 2.1) Trybunał Konstytucyjny przyjął, analizując normy art. 28 ust.1 i 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi istotną gwarancję praw osób trzecich. Nie ma także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kwestionującego regulację art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Po trzecie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowane przepisy art. 28 ust.2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie naruszają konstytucyjnych norm o ochronie własności. Przywołane przepisy nie są w oczywisty sposób sprzeczne z Konstytucja RP, nie zachodzą przypadki tzw. wtórnej niekonstytucyjności i nie ma podstaw do przedstawienia pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

16


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Alicji Plucińskiej-Filipowicz

do wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/10

Naczelny Sąd Administracyjny wymienionym wyrokiem oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oddalającego skargę wniesioną od decyzji Wojewody Wielkopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sprawa administracyjna wszczęta wnioskiem inwestora

W motywach wyroku NSA wskazano, że sprawa administracyjna została wszczęta wnioskiem inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego pod nazwą "chirurgia plastyczna".

Postępowanie administracyjne przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji

Organ orzekający w pierwszej instancji stwierdził, że inwestor uzyskał dla tej inwestycji decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, przedstawił spełniający wymagane warunki projekt budowlany, jak też legitymował się wymaganymi uzgodnieniami pod względem przepisów bhp, ppoż. ergonomii i higieniczno-sanitarnymi a także zarządu drogowego. W toku postępowania pierwszo instancyjnego właściciele działki sąsiedniej zgłosili pisemnie uwagi w danej sprawie uznając, iż mają w jej rozstrzygnięciu interes prawny, zwłaszcza iż kwestionowany przez nich obiekt budowlany ma być zrealizowany blisko ich granicy /około 3 m, na co wskazuje się w analizie zawartej w projekcie budowlanym/. Organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji uznał jednak, że ustalony przezeń obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora, bowiem odległość projektowanego obiektu jest zgodna z przepisami w sprawie warunków techniczno-budowlanych, nie wykazano też żadnego oddziaływania obiektu na sąsiednią działkę, a zatem właściciele działki sąsiedniej nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sprawa w tym postępowaniu zakończyła się decyzją pozytywną dla inwestora.

Odwołanie właścicieli działki sąsiedniej

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli właściciele działki sąsiedniej, wykluczeni z postępowania już na etapie wydawania tej decyzji, zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy - Prawo budowlane i kodeksu postępowania administracyjnego a zwłaszcza podnosząc, że z naruszeniem ich praw właścicielskich zostali pominięci w postępowaniu /potraktowani jako podmiot, który nie może być uznany za stronę/.

Orzeczenie organu odwoławczego

Wojewoda Wielkopolski, jako organ II instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji nie naruszono przepisów prawa materialnego, z których wnioskujący o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwołujący się mogliby wywodzić swój interes prawny. Zlokalizowanie obiektu w odległości 3 m od granicy działki odwołujących się "wyczerpuje dyspozycję przepisu ( 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie zgodności odległości zabudowy od granicy działek z obowiązującymi przepisami prawa". Ponadto zostały spełnione inne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie zaś, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego "powoduje wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 ( 1 kpa", co zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga właścicieli działki sąsiedniej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Właściciele działki sąsiadującej z działką inwestora wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc szereg zarzutów procesowych, a w tym naruszenie art. 8 i 9 kpa, art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jak też ( 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a ponadto naruszenie art. 20, 21 ust. 1 i 64 Konstytucji poprzez uchybienie zasadzie ochrony własności. Podkreślili, że wprowadzenie regulacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zakwestionowali przy tym prawidłowość zlokalizowania obiektu z wymaganymi prawem odległościami od granicy z działką sąsiednią.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że faktycznie przedmiotowy budynek jest zlokalizowany w odległości 4,37 m od granicy działki skarżących.

Stanowisko WSA w Poznaniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Jednocześnie zauważył, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, co jednak nie oznacza, że art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stanowisko WSA wyraża się w przekonaniu, iż Sąd ten uznaje, że obecnie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada interesu prawnego wszystkich podmiotów, które zgłoszą swój udział w tym postępowaniu w charakterze stron, ale ustala krąg stron ograniczając się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym definicję tego obszaru zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje wprost pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", lecz zawiera odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące planowanej zabudowy. Zdaniem WSA oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to oddziaływanie powodujące naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, np. przepisów techniczno-budowlanych czy ochrony środowiska, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania /por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 75/06, Lex nr 319183, "Prawo budowlane, Komentarz" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa, 2006 r. str. 325 i nast./. W ocenie tego Sądu o obszarze oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar oddziaływania to teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. "Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę". Jeżeli więc "decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa materialnego, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich /art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego". Może bowiem w sprawie chodzić nie o naruszenie interesu prawnego, lecz interesów faktycznych innych osób. Skarżący nie mogą więc np. skutecznie w ramach powołanego przez siebie interesu prawnego domagać się niejako "rezerwacji" możliwości realizacji swoich przyszłych zamierzeń budowlanych, blokując zamierzenia inwestycyjne właściciela działki sąsiedniej /inwestora/. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że planowana inwestycja nie narusza przepisów materialnych skutkujących przyjęciem, że zakres oddziaływania inwestycji wykracza poza granice nieruchomości inwestora a zatem w konsekwencji prawidłowo przyjęto, iż skarżący nie mają interesu prawnego skutkującego przyznaniem im przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji ocenił pod względem legalności ustalenia w kwestii istnienia wiążącej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, prawidłowości stwierdzenia, że nie została naruszona regulacja przepisu ( 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wobec właściwego przeprowadzenia w tym względzie postępowania wyjaśniającego /zwłaszcza zgodna z prawem odległość inwestycji od granicy działki/. Uzyskano w tym względzie "opinię projektanta". Została też zachowana wymagana powierzchnia zabudowy dla "projektu budowlanego wielobranżowego planowanej inwestycji". Ustalono także odpowiednią liczbę miejsc parkingowych, przy czym wynika to "z opinii projektanta" w kwestii zgodności z treścią ( 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Mając to na uwadze Sąd uznał, że "brak więc przesłanek skutkujących przyznaniem skarżącym przymiotu strony w sprawie z powyższych powodów." Zgodnie z odrębnymi przepisami uzyskano ponadto wymagane uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, bhp i ergonomii oraz ppoż. co powoduje, że brak podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja "narusza przepisy materialne obowiązujące w tym zakresie i narusza interes prawny skarżących, brak bowiem przesłanek do uznania, że planowana inwestycja szkodliwie wpływa na zagospodarowanie działek skarżących, co skutkuje przyjęciem, że nie są oni właścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji". Sąd stwierdził, że w jego ocenie prawidłowo przyjęto, iż uwzględniając indywidualne cechy obiektu, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie nieruchomość, na której projektowana jest sporna inwestycja.

Skarga kasacyjna

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, którzy domagali się bezskutecznie zapewnienia im uczestnictwa w postępowaniu przed organem I instancji, pomimo iż podnosili, że przedmiotowy obiekt stanowiący dużych rozmiarów komercyjny, całodobowy zakład opieki zdrowotnej, przewidziany do lokalizacji w znacznym zbliżeniu do granicy ich nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, organ odwoławczy po otrzymaniu ich odwołania umorzył postępowanie odwoławcze uznając prawidłowość stanowiska wyrażonego w pierwszej instancji, iż nieruchomość do nich należąca nie pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego, zaś Sąd I instancji skargę oddalił, podzielając stanowisko wyrażone w sprawie administracyjnej, co w ocenie wnoszących skargę kasacyjną przede wszystkim narusza ich prawa właścicielskie chronione przepisami Konstytucji RP, to jest art. 64, 21 ust. 1 i 64 statuującymi zasadę ochronny własności. Z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z nieuwzględnieniem w zaskarżonym wyroku naruszenia zaskarżoną decyzją szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 6, 7, 8, 9, 77, 138 ( 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 105 kpa, 97 ( 1 pkt 4. Zarzucono także naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania obiektu i w konsekwencji nieuznanie skarżących jako strony postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, iż w sprawie chodzi o duży obiekt, który będzie funkcjonował całodobowo, przeznaczony do celów usługowo-gospodarczych, lokalizowany w bliskiej odległości od granicy ich nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie trzech sędziów, przy zdaniu odrębnym jednego sędziego, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W uzasadnieniu wyroku NSA podkreśla się, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Mając to na uwadze NSA uznał, że "w pierwszej kolejności należy zatem ocenić prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa". W tym zakresie Sąd powołał się na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/95, ONSA 1999/4/119/. Z uzasadnienia tej uchwały wynika w ocenie NSA, iż przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, że zaskarżona decyzja dotyczy jej praw i obowiązków jest weryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, podejmowanym bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, lecz jest wydawane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ograniczonego do zbadania przesłanek stanowiących o dysponowaniu przez odwołującego się przymiotem strony, w odróżnieniu do orzekania o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych /np. wniesienie odwołania przez podmiot nie mający zdolności do czynności prawnych, wydawanego na podstawie art. 134 kpa. Instytucja umorzenia postępowania odwoławczego nie pozostaje przy tym w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP/.

W rozpoznawanej sprawie według NSA "posiadanie przez skarżących przymiotu strony było weryfikowane w obu instancjach administracyjnych." Ocena organu I instancji została wyrażona po przedstawieniu stanowiska przez skarżących i zbadaniu przez organ okoliczności mających świadczyć o interesie prawnym skarżących, niezależnie od przesłanek dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy również, po przeprowadzeniu postępowania w zakresie legitymacji odwołujących się, przedstawił swoje stanowisko w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Taka forma odniesienia się do zagadnienia legitymacji strony /decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wraz z wyczerpującym uzasadnieniem tego stanowiska/ w ocenie NSA stanowi "wystarczającą gwarancję praw podmiotu wnoszącego odwołanie w oparciu o przekonanie o posiadaniu przymiotu strony, a w rzeczywistości nie mającego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym" /por uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i WSA 2008/1/12-s. 132/.

Koncentrując się na analizie zagadnienia merytorycznej zasadności "umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie" NSA stwierdził, że nieprawidłowo w skardze kasacyjnej podniesiono jako zarzut procesowy naruszenia art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż są to przepisy prawa materialnego, skonstatował jednak, iż tego rodzaju "niedokładność" nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Stanowisko NSA w zakresie tego zarzutu sprowadza się do potraktowania jako zasadnej oceny przedstawionej w wyroku WSA w Poznaniu przy jednoczesnym odmówieniu słuszności twierdzeniom skarżących. Przenosząc treści uzasadnienia dotyczącego tej kwestii z wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "Tylko te normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, czy też przepisy z zakresu ochrony środowiska, świadczą o interesie prawnym dającym osobie mającej tytuł prawny do nieruchomości przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego". Skoro więc według NSA "oddziaływanie zaskarżonej inwestycji ogranicza się do nieruchomości inwestora, to z żadnych przepisów nie będą wynikały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących". Niesłuszne są w ocenie NSA także takie zarzuty jak naruszenie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa i innych przepisów kpa, wobec ich ogólnikowości a w konsekwencji bezskuteczności. Niejako z własnej inicjatywy NSA "dopowiedział", że ustalenia wskazujące na zachowanie przepisów ( 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 202 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ potwierdzają o braku po stronie skarżących interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Skarżący nie podważyli w szczególności ustaleń organu co do odległości planowanego obiektu od granic z ich działką, wynoszącej 4,37 m. NSA zawarł ponadto w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia o następującej treści: "W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał już zatem przepis ( 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl ( 12 ust. 4, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skoro sporny budynek nie został usytuowany na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, to a contrario w stosunku do hipotezy ( 12 ust. 4, należy przyjąć, że planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej nie skutkowało objęciem sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego". Chodzi przy tym o usytuowanie względem granicy z działką wnoszących skargę kasacyjną. NSA wziął też pod uwagę "szczegółowe ustalenia Sądu" pierwszej instancji w kwestii nie naruszenia ( 13 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w kwestii oceny braku naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie został także według NSA naruszony art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. ze wskazanymi przepisami kpa, to jest art. 6 i 7 kpa, szczególnie zaś zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i 9 kpa są ogólnikowe i bezpodstawne. W związku z zarzutem dotyczącym lokalizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie "domu usługowego" "Chirurgia plastyczna..." NSA stwierdził, że "w zakresie lokalizacji inwestycji" zarówno organy budowlane jak Sąd były związane ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, co wynika z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia norm konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności, bowiem jest on zbyt ogólny, gdyż nie skonkretyzowano, który konkretny przepis stosowany w sprawie jest sprzeczny z konstytucją /por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 547/05, LEX 187605/. Skarżący aby możliwe było rozpoznanie tego zarzutu, powinni byli w ocenie NSA wskazać przepis zastosowany w sprawie jako sprzeczny z powołanymi przepisami art. 20, 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP, natomiast "Sąd pierwszej instancji nie stosował tych przepisów wprost". Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził ponadto niezgodności przepisów art. 28 ust. 2 i 3 pkt 20 Prawa budowlanego "z jakimikolwiek normami konstytucyjnymi". Przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09, OTK-A 2011/3/26 analizując normy art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjął, że "decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi istotną gwarancję praw osób trzecich". Nie ma także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kwestionującego regulację art. 138 ( 1 pkt 3 Kpa. Zdaniem NSA przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 138 ( 1 pkt 3 kpa nie naruszają konstytucyjnych norm o ochronie własności. Przepisy te "nie są w oczywisty sposób sprzeczne z Konstytucją RP, nie zachodzą przypadki tzw. wtórnej niekonstytucyjności i nie ma podstaw do przedstawienia pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP".

Stanowisko sędziego, który zgłosił zdanie odrębne

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w uzasadnieniu powyższego wyroku NSA nie dostrzeżono, iż w rozprawie przed tym sądem uczestniczyła wnosząca skargę kasacyjną właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką objętą przedmiotową inwestycją, która poza tym, iż podtrzymała zarzuty i wnioski podniesione w tej skardze dodatkowo wyjaśniła, że gdyby jako osoba mająca prawa właścicielskie do nieruchomości została dopuszczona jako strona w postępowaniu administracyjnym i prawidłowo pouczona, przez organy administracji sprawę rozpatrujące /a więc zastosowano by zasady gwarantujące prawa strony/, chciałaby składać wnioski dowodowe, gdyż nie zgadza się z tym, że przedmiotowy obiekt /komercyjny całodobowy zakład o dużych rozmiarach/, lokalizowany blisko granicy jej nieruchomości, na której ma dom mieszkalny z otworami skierowanymi w stronę tego obiektu, nie oddziałuje na jej interes prawny. Podstawowym przy tym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie wskazanych w niej przepisów Konstytucji RP statuujących ochronę własności, w szczególności takich jak art. 21 ust. 1 i 64.

Naczelny Sąd Administracyjny w istocie zbagatelizował zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych przyjmując, że zostały one sformułowane zbyt ogólnikowo, a poza tym w zaskarżonym wyroku nie zastosowano "wprost" przepisów Konstytucji wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nie mogę się zgodzić z takim stanowiskiem, bowiem już tylko z części tzw. "historycznej" wyroku NSA, przedstawiającej przebieg postępowania przed organami administracji publicznej oraz przed WSA, a także treść skargi kasacyjnej /jej podstaw i uzasadnienia/, jednoznacznie wynika, że faktycznie ani na etapie orzekania przez organy w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowo-administracyjnym w pierwszej instancji, pomimo podnoszenia przez skarżących kwestii naruszenia przepisów Konstytucji chroniących własność na każdym etapie postępowania w sprawie, do tej kwestii się nie odniesiono. Fakt ten nie może być potraktowany jako "niezastosowanie Konstytucji wprost" skutkujące brakiem możliwości kwestionowania skutecznego w skardze kasacyjnej tak głęboko właśnie naruszającego Konstytucję zachowania. Już tylko z rozdziału I Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej /art. 2/ natomiast w rozpoznawanej sprawie przez wszystkie jej etapy, łącznie z NSA twierdzi się, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, który blisko granicy realizuje poważną inwestycję budowlaną nie ma interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na budowę. Jakie to ma być zachowanie prawne i jaka sprawiedliwość społeczna, akceptowana na każdym etapie. Z tym w żadnym razie nie można się zgodzić. Argument w tej sytuacji, że wnoszący skargę kasacyjną "zbyt ogólnie" powołali zarzut naruszenia przepisów Konstytucji chroniących w tym przypadku ich własność budzi poważne zaniepokojenie. Oczywiście powinno się uznać, że faktycznie Konstytucja RP nie tylko jest znana "organom władzy publicznej", o których mówi art. 7 Konstytucji obligujący do działania na podstawie i w granicach prawa, a które sprawą się zajmowały, jednakże to niezastosowanie jej "wprost" polegało na zlekceważeniu wielu zasad, a nie tylko zasady chroniącej własność.

W tej sytuacji trzeba moim zdaniem przypomnieć, że przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji przywołany w skardze kasacyjnej stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś art. 64 w ust. 1 przewiduje, że każdy ma prawo własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, w ust. 2 statuowana jest ochrona prawna własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia na zasadach równości dla wszystkich, zaś w ust. 3 zawarty jest warunek, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulacji art. 64 ust. 3 w takim zakresie, iż ograniczenia własności są możliwe, ale jedynie w drodze ustawowej a także pod warunkiem, że nie narusza to istoty prawa własności, odpowiada zasada wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowiąca, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i to pod określonymi w tym przepisie warunkami.

Należy mieć także na uwadze, że wedle regulacji art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, w myśl art. 8 Konstytucji jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej /ust. 1/, zaś jej przepisy "stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej" /ust. 2/.

Taka regulacja wręcz zdaniem sędziego zgłaszającego zdanie odrębne wymusza, aby każdy sąd administracyjny, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w ramach swojej kompetencji zakreślonej przepisem art. 1 ( 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ a więc sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /( 2/ stosował Konstytucję, nawet jeżeli tego "wprost" nie wyrazi w podejmowanym rozstrzygnięciu. Twierdzenie więc w uzasadnieniu wyroku NSA, iż Sąd I instancji "wprost" Konstytucji nie stosował, dlatego też nie może być uznany za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia jednoznacznie wyrażonych w Konstytucji zasad wskazanych w skardze kasacyjnej jest co najmniej niezrozumiałe. Takie stanowisko NSA, które określam bardzo delikatnie jako "niezrozumiałe", ma jednak jeszcze dużo dalej idące konsekwencje dla rozstrzygniętej omawianym wyrokiem sprawy.

Otóż sądy obu instancji, tak WSA w Poznaniu, jak i NSA nie dostrzegły głębokiego naruszenia statuowanej wymienioną zasadą konstytucyjnej ochrony prawa własności, a w tym także właścicieli działki sąsiadującej z działką inwestora /a nie tylko inwestora/, kwestionowanego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec przyjęcia, że właściciel działki sąsiedniej nie ma prawa jako strona uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, a niekiedy wręcz twierdząc, że postępowanie administracyjne w zakresie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu przez właściciela sąsiedniej działki jest "bezprzedmiotowe" w rozumieniu ar. 105 kpa. Podkreślano przy tym, że ma on jedynie interes faktyczny, który nie jest chroniony ani art. 28 kpa ani też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, których to regulacji nie uznał Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, całkowicie zapominając o konstytucyjnej ochronie własności. Muszę stwierdzić, że takie rozumowanie wprawia mnie w poważne zaniepokojenie. Czy aż potrzebne jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usuwające jednoznacznie z obrotu prawnego wymienione przepisy, aby uznać żądania właściciela działki sąsiedniej o uznanie go za stronę, czyli podmiot mający interes prawny w postępowaniu budowlanym gdy chodzi o duży, komercyjny obiekt ochrony zdrowia /placówkę chirurgii plastycznej i to prawdopodobnie, jak to podnosi się w sprawie, funkcjonującą całodobowo/, w bezpośredniej bliskości działki sąsiedniej /około 4 m/ i twierdzi, że ma on wyłącznie interes faktyczny? Przynajmniej dla NSA powinno być oczywiste, że przepisy prawa należy w ramach obowiązującego prawa i przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego interpretować prokonstytucyjnie a więc przy dostrzeżeniu o jaki to faktycznie w sprawie obiekt chodzi, że ma on być blisko granicy z działką stanowiącą własność innego podmiotu, którego prawa są chronione konstytucyjnie na równych prawach, jak inwestora. Nie do pogodzenia z zasadą konstytucyjną ochrony własności jest wykluczenie właściciela działki sąsiedniej z postępowania w takim przypadku i to poprzez uznanie, że nie ma on interesu prawnego, bowiem nie dopatrzono się naruszenia przepisów prawa materialnego, które statuowałyby jego interes jako pozwalający na umiejscowienie w "obszarze oddziaływania obiektu" /art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego/.

Naczelny Sąd Administracyjny poszukując przepisów techniczno-budowlanych, które mogłyby być w sprawie wskazówką dla określenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu stwierdził, że w tym przypadku ma rację Sąd I instancji, /aprobujący zresztą zaskarżone orzeczenie administracyjne o umorzeniu postępowania odwoławczego/, iż są to wymienione wyżej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w aspekcie lokalizacji projektowanego budynku względem granicy z sąsiednią działką. Okoliczność, że przepisy te należą do przepisów techniczno-budowlanych jak się wydaje, NSA wywiódł wyłącznie na podstawie ich zamieszczenia w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał jednak niezbędnej analizy w takim zakresie, czy regulacja ww. rozporządzenia dotycząca warunków budowy względem granicy działki mieści się w upoważnieniu ustawowym zamieszczonym w art. 7 ustawy - Prawo budowlane, a zatem, czy pozostaje w zgodzie z wymogami Konstytucji RP. Nie przeprowadzając odpowiedniego w tym zakresie badania nie dostrzegł, iż przepis art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do przepisów techniczno-budowlanych zalicza: warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przy czym muszą one uwzględniać wymagania, o których mowa w art. 5, oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W art. 7 ust. 1 zawarte jest więc odesłanie do art. 5 bez jednoczesnego wskazania, która z norm zawartych w tym artykule umożliwia wywiedzenie, że chodzi o przepis o charakterze techniczno-budowlanym. W art. 5 ust. 1 stanowi się przy tym, że projektując i budując obiekt budowlany należy uwzględniać wskazane kwestie, jak też w sposób określony w przepisach "w tym techniczno-budowlanych". Treść art. 5 nie daje więc jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, która z norm w nim zawartych daje się jednoznacznie ustalić jako regulacja o charakterze techniczno-budowlanym. Art. 5 ust. 1 pkt 2a-10 wprowadza różnego rodzaju wymagania dotyczące projektowania i budowania, m.in. dotyczące dostępu do usług telekomunikacyjnych czy też obiektów użyteczności publicznej, warunków bhp, wymogów obrony cywilnej, ochrony dóbr kultury, ale też wskazuje na "odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej", czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W przepisie art. 5 ust. 1 mowa jest nie tylko o projektowaniu i budowaniu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz w ogóle z przepisami, a w tym z przepisami techniczno-budowlanymi a także przy uwzględnieniu przewidywanego okresu użytkowania obiektu i zasad wiedzy technicznej. Niektóre z norm art. 5 bez wątpienia odnoszą się do wszystkich obiektów budowlanych i mają ścisły związek z przepisami techniczno-budowlanymi, takie jak warunek zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego, użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony przed hałasem i drganiami czy usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Do takich warunków można by zaliczyć zapewnienie możliwości dostępu dla niepełnosprawnych, ewentualnie zapewnienia dostępu do drogi publicznej, zaś dla obiektów przeznaczonych do wykonywania pracy - zapewnienia warunków BHP. Odrębną kwestią natomiast jest usytuowanie obiektu na działce budowlanej.

Wyrażam przekonanie, iż jako techniczno-budowlane mogą, a nawet powinny być traktowane wyłącznie te przepisy, które pozostają w centrum zainteresowania prawa publicznego /administracyjnego/, a więc takie, które są związane z kwestią zabezpieczenia dóbr chronionych tym prawem, a w tym mienia, zdrowia, bezpieczeństwa publicznego, bezpieczeństwa pożarowego. Nie jest natomiast celem art. 7 Prawa budowlanego, a za jego pośrednictwem także art. 5, ochrona interesu prywatnego /zapewnienie wymaganych prawem stosunków prywatno-prawnych. Może o tym świadczyć w szczególności wskazanie w art. 5 ust. 1 pkt 9, iż należy przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych zapewnić "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Taka regulacja jednoznacznie przemawia za tym, że "uzasadnione interesy osób trzecich" to nie interesy prywatne, chronione prawem prywatnym /cywilnym/, lecz publiczno-prawne, leżące w sferze zainteresowania prawa publicznego. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 wymaga zatem zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-budowlanych, wiążących się z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże tylko w znaczeniu publiczno-prawnym. Również kwestia odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej /art. 5 ust. 1 pkt 8/ odnosi się wyłącznie do warunków o charakterze publiczno-prawnym, a nie do warunków prywatno-prawnych, do których należy usytuowanie obiektu budowlanego względem granicy z nieruchomością sąsiednią.

Kwestią, czy art. 7 Prawa budowlanego uprawnia do określenia w przepisach wykonawczych /rozporządzeniu wykonawczym/ regulacji odnoszącej się do usytuowania obiektu budowlanego względem granicy z nieruchomością sąsiednią zajmował się już Trybunał Konstytucyjny w trzech wyrokach, to jest z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/99, z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt P 12/99 oraz z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00, wskazując, że materia ta nie należy do przepisów techniczno-budowlanych, a więc publiczno-prawnych, lecz jest to dziedzina prawa sąsiedzkiego /cywilnego/ i z tej przyczyny podlega wyłącznie unormowaniu ustawowemu. Tym samym obecnie zamieszczone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane przepisy dotyczące sytuowania budynków względem granicy z nieruchomością sąsiednią, wprawdzie dotychczas nie poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jednakże nie mogą być uznawane przez sąd za mieszczące się w upoważnieniu ustawowym /art. 7 Prawa budowlanego/, co w istocie poczynił NSA w ogóle nie dostrzegając omawianego problemu. W kwestionowanym zdaniem odrębnym wyroku NSA nie tylko, iż niezgodnie z Konstytucją RP uznał, że kwestia konstytucyjności rozstrzygnięcia wprost nie była badana, ale wręcz poczuł się w istocie związany niezgodnymi z upoważnieniem ustawowym przepisami rozporządzenia wykonawczego a tym samym niezgodnymi z Konstytucją, podczas gdy stosownie do art. 178 Konstytucji obowiązany był odmówić ich zastosowania, uchylić zaskarżony wyrok i wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji w pierwszym rzędzie powinien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie zasad wynikających z Konstytucji. Taka bowiem sytuacja wynikająca ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, iż w bliskiej odległości od granicy nieruchomości będącej własności innego, niż inwestor podmiotu ma powstać duży obiekt komercyjny /usługi chirurgii plastycznej powoduje, że podmiot ten ma w pełni wynikające z przysługującego prawa własności /chronionego Konstytucją/ prawo do uczestnictwa w charakterze strony w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę. Nie można uznać za usprawiedliwiające takich okoliczności, jakie przywołuje się w uzasadnieniu wyroku NSA, że przecież w istocie faktycznie właściciel działki sąsiedniej uczestniczył w "badaniu", czy sporny obiekt wpłynie negatywnie na jego nieruchomość. Taki stan rzeczy nie może być uznany za konstytucyjne zachowanie praw sąsiedzkich, skoro stosuje się niekonstytucyjne przepisy /rozporządzenia wykonawczego do ustawy/, nie dopuszczając skarżących jako stronę postępowania nie spełnia obowiązku należytego informowania wynikającego z art. 9 kpa; nie dopuszcza do składania wniosków dowodowych, gdyż prawo to służy tylko stronie /art. 7 kpa/, gwałci zasadę budzenia zaufania do organów Państwa /art. 8 kpa/, na co w pełni zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, jak też narusza inne przepisy gwarantujące prawa strony do prawidłowego zapewnienia jej udziału w każdym stadium postępowania. Takie działanie WSA, a następnie NSA nie może być zwłaszcza potraktowane jako spełniające wymóg /a zarazem kompetencję/ sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego /art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych/.

Niezależnie od tych, najważniejszych w istocie kwestii, należy też zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku NSA znalazło się stwierdzenie, że o rozstrzygnięciu akceptowanym przez ten Sąd decyduje też ustalenie lokalizacji obiektu w decyzji o warunkach zabudowy, którą organ architektoniczno-budowlany był związany, podczas gdy w takiej decyzji nie ma miejsca na ustalenie o konkretnym usytuowaniu obiektu względem granicy. Ta kwestia podlega rozstrzygnięciu wyłącznie organu architektoniczno-budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że jest ona wydawana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzającego o usytuowaniu obiektu przy granicy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Również powołanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny na cyt. uchwałę powiększonego składu NSA z 1999 roku w żadnym razie nie usprawiedliwia w niniejszej sprawie zaakceptowanie niekonstytucyjnego stanowiska, że właściwą formą załatwienia wniosku właścicieli nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę określonego obiektu budowlanego w zbliżeniu do ich nieruchomości jest ustalenie, że nieruchomość do nich należąca nie pozostaje w "obszarze oddziaływania obiektu" a w konsekwencji zgodna z prawem jest decyzja o "umorzeniu postępowania odwoławczego", gdyż umożliwiono "wyjaśnienie" w postępowaniu, w jakim stopniu inwestycja mogłaby oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Aby można było przyjąć, że prawa konstytucyjne właścicieli sąsiedniej nieruchomości rzeczywiście zostały zachowane, niezbędne jest potraktowanie ich jako strony postępowania i umożliwienie skorzystania ze wszystkich gwarancji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, zawarowanych tym Kodeksem dla stron postępowania. Uznanie, że umorzenie postępowania odwoławczego /a nie administracyjnego, jak to w pewnym zakresie mylnie wskazuje się w uzasadnieniu wyroku NSA/ m. in. nastąpiło wobec przyjęcia, że skarżący mają w sprawie interes faktyczny, zaś "uzurpują sobie bez podstawy prawnej prawo do żądania dopuszczenia do postępowania", w ocenie wnoszącego zdanie odrębne sędziego jest nie do pogodzenia z ukształtowanym konstytucyjnie porządkiem prawnym.

NSA w swoim wyroku odniósł się przy tym wąsko do podstaw kasacji, nie zauważając, że w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 stanowiącej odpowiedź na pytanie: Czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 ( 1 ppsa wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych? - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada stosownie do wskazanych przepisów ppsa dotyczących podstaw kasacji, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Ten obowiązek wyrażony w tezie uchwały został niejako uściślony poprzez zawarcie w uzasadnieniu uchwały stwierdzenia, że instytucja skargi kasacyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowo- administracyjnym jest zgodna z przywołanymi konstytucyjnymi standardami przewidzianymi dla tego środka zaskarżenia.

Uchwała pełnego składu NSA stosownie do ogólnej, wyrażonej w art. 269 ppsa zasady mocy wiążącej wszelkich uchwał NSA, dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zajętego w uchwale, musi stanowić kierunek działania wszystkich sądów, które mają obowiązek respektować tę uchwałę. W tym kontekście ustosunkowanie się przez NSA w niniejszej sprawie w sposób zawężający w kwestii rozumienia podstaw skargi kasacyjnej, poprzez przyjęcie poglądu, jaki przeważał przed podjęciem powyższej uchwały i to z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 547/05, a więc wydany na kilka lat przed podjęciem przez NSA wymienionej uchwały pełnego składu NSA, zdaje się świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie nie dostrzeżono istotnego znaczenia tej uchwały w aspekcie konstytucyjnego rozumienia podstaw kasacji. Kolejnym nie do przecenienia problemem, jaki jawi się na tle niniejszego wyroku jest ten, iż wprawdzie NSA zauważa, że "istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący posiadali przymiot strony" w sprawie o pozwolenie na budowę wszczętej wnioskiem innego podmiotu /inwestora/, co przełożyło się w sprawie na wydanie przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec uznania, że skarżącym przymiot strony nie przysługuje, to poza tą kwestią, która determinowała zakres kontroli legalności sądu sprawowanej w ramach wymiaru sprawiedliwości, zarówno w wyroku Sądu I instancji, jak i wyroku NSA poddano w istocie kontroli legalności nie tylko rozstrzygnięcie w aspekcie zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, ale również wykroczono poza te ramy i kontrolowano prawidłowość rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę, na co wskazuje w szczególności dość obszerne odniesienie się do takich kwestii jak kompletność i prawidłowość projektu budowlanego a w tym przyznanie projektantowi prawa do składania "opinii" w postępowaniu wyjaśniającym /dowodowym/, czy też np. spełnienie warunku co do wskaźnika zabudowy oraz zabezpieczenia miejsc postojowych. Problem czy tylko w I instancji, która przecież co do meritum nie mogła być kontrolowana przez Sąd, gdyż nie doszło do dwuinstancyjnego postępowania co do istoty /II instancja umorzyła postępowanie odwoławcze/, skoro twierdzi się, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną. Działano więc oceniając dowody /w tym "opinie" projektanta, zarówno w II instancji administracyjnej jak i w wyroku I i II instancji w istocie "z urzędu", do czego przecież nie było żadnych podstaw prawnych/. Konstatując, że "z żadnych przepisów nie będą wynikały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących", jak to według NSA prawidłowo ocenił WSA w Poznaniu, co stwierdzono analizując ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jak też wszystkie zgromadzone w sprawie materiały /w tym opinie projektanta/ wskazujące na prawidłowość wydania pozytywnej decyzji dla inwestora, bez żadnej wątpliwości NSA uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, bowiem skarżący prawidłowo nie zostali uznani za stronę postępowania.