Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 850/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 12 maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej: k.p.a.); art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 030 str. 16-99 – dalej: rozporządzenie nr 73/2009); art. 32 , art. 33, art. 34, art. 35 ust. 1a, art. 58 akapit 1,2, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65, ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G z siedzibą w O z dnia 13 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 15 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O wpłynął wniosek M H o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na 2012 r. W treści wniosku do przyznania płatności wnioskodawczyni zadeklarowała [...] działek rolnych, znajdujących się na [...] działkach ewidencyjnych położonych w gminie P, obrębie ewidencyjnym P o nr [...],. Wnioskodawczyni do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zadeklarowała powierzchnię [...] ha, w tym jako trwałe użytki zielone - [...]ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) powierzchnię [...] ha.

W okresie od dnia 8 sierpnia do 6 grudnia 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni zostały przeprowadzone kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. W dniu 15 stycznia 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzono kontrolą gospodarstwa metodą foto. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załączniki stanowiły szkice z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz liczna dokumentacja fotograficzna

W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące powierzchni zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działek rolnych: A, B, C, E, F, G, H, L, M. Ponadto w przypadku działek rolnych: E, G, I, L na powierzchnię stwierdzoną miała wpływ nieprawidłowość oznaczona kodem DR 50 "Granice uprawy wykraczają poza działką referencyjną". Na podstawie dokumentacji dołączonej do protokołu z kontroli na miejscu w postaci szkiców do działek rolnych oraz po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, ustalono że granice upraw na działkach rolnych E, G, I, L wykraczały poza działki ewidencyjne deklarowane w ich położeniu.

W związku z tym powierzchnia została ograniczona do powierzchni zmierzonej działki rolnej w granicach działek ewidencyjnych deklarowanych przez rolnika. Ponadto na działce rolnej L stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04.1 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta) na powierzchni [...] ha, zaś na działce rolnej M stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04.1 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta) na powierzchni [...] ha oraz normy N.03.1 (rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych w terminie) na powierzchni [...] ha.

Odnośnie do powierzchni zgłoszonej do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) stwierdzono nieprawidłowości w powierzchniach deklarowanych działek rolnych: C1, E1, F1, G1, L 1, M1. Ponadto w przypadku działek rolnych: E1, G1, I1, L1 na powierzchnię stwierdzoną ma wpływ nieprawidłowość oznaczona kodem DR 50 "Granice uprawy wykraczają poza działką referencyjne". Na podstawie dokumentacji dołączonej do protokołu z kontroli na miejscu w postaci szkiców do działek rolnych oraz po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, ustalono że granice upraw na działkach rolnych E1, G1, I1, L1 wykraczają poza działki ewidencyjne deklarowane w ich położeniu. W związku z tym powierzchnia została ograniczona do powierzchni zmierzonej działki rolnej w granicach działek ewidencyjnych deklarowanych przez rolnika.

Na podstawie powyższych ustaleń, organ pierwszej instancji w dniu 11 czerwca 2013 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, którą przyznał płatność JPO w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności UPO. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia 3 października 2013 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 13 listopada 2013 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której przyznał rolniczce płatność JPO w pomniejszonej wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności UPO. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał powody podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia oraz wskazał przepisy prawa, na których je oparł.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa, m.in. art. 80 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym, na skutek odwołania, rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne i wskazał, że z ustaleń kontrolnych przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych wynikało, że naruszono normy N.04.1 (rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta) na powierzchni [...]ha oraz normy N.03.1 (rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych w terminie) na powierzchni [...] ha, co wynikało z zastanego stanu na działkach wnioskodawczyni. Jak wynikało z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności ze zdjęć z kontroli, wnioskodawczyni na działkach L oraz M nie przestrzegała minimalnych norm, tzn. nie przeprowadziła na powierzchniach odpowiednio [...]ha oraz [...] ha między innym koszenia. Analizując materiał zdjęciowy wykonany podczas kontroli na ww. działkach organ odwoławczy stwierdził, iż przedstawiały one zbiorowiska roślinne z piętrowym układem roślinności będącej w różnych fazach wegetacji. Dolne przyziemne piętro stanowiły rośliny zielone budujące swoją masę wegetatywną, nad tymi roślinami widać ostrożeń polny, łopian, rumian oraz komosę. Na zdjęciach widoczne były rośliny jednocześnie w różnych stadiach wegetacji w okresie wegetatywnym, w okresie generatywnym oraz rośliny obumarłe.

Nadto, w odniesieniu do działek rolnych deklarowanych przez stronę, organ odwoławczy dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż ustalone w toku kontroli powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, określone zostały prawidłowo, w związku z czym nie było podstaw do ich obalenia. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, organy ARiMR dokonały weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie obowiązujących w roku 2013 ortofotomap terenu działek ewidencyjnych wykonanych w dniu 23 września 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że ww. ortofotomapa nie była jedynym dokumentem, na podstawie którego dokonano rozpatrzenia wniosku rolniczki. Wszystkie kontrole (w tym administracyjne) wniosku rolniczki zostały przeprowadzone w sposób przewidziany przepisami prawa unijnego i krajowego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w przypadku działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO, organ pierwszej instancji obowiązany był uwzględnić wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie producentki kontroli na miejscu oraz powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą. Ustalony stopień nieprawidłowości stanowiący różnicę pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną do płatności JPO a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania wyniósł 2,6188%

w związku z czym zgodnie z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, przyznaną pomoc należało obliczyć na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego

o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

Także w przypadku gruntów zadeklarowanych do płatności UPO, organ pierwszej instancji obowiązany był uwzględnić wyniki przeprowadzonej

w gospodarstwie producentki kontroli na miejscu oraz powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą. Ustalony stopień nieprawidłowości stanowiący różnicę pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną do ww. płatności a stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania wyniósł 41,4485% obliczony zgodnie ze stosownym wzorem, w związku z czym zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, słusznie – w ocenie organu odwoławczego - odmówiono przyznania tej płatności.

Jak podkreślił organ odwoławczy, obszar kwalifikowany obejmował wyłącznie grunty zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności, tj. wchodzące w skład zadeklarowanych we wniosku działek rolnych położonych na wskazanych przez wnioskodawczynię działkach ewidencyjnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy uznał je za niezasadne i niemające wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na prowadzeniu postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2) art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, polegające na przyjęciu przez organ pierwszej instancji, iż zakres tego przepisu pozwala na określenie powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o zakres informacji systemowej bez analizy materiału dowodowego stanowiącego podstawę do określenia powierzchni użytków rolnych;

3) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na sporządzeniu przez organ pierwszej instancji niepełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, braku uzasadnienia przyjętego przez organ stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz braku jego logicznego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Spór w sprawie pomiędzy skarżącą a organem administracyjnym dotyczył wykazanych różnic w powierzchni kontrolowanych działek i wielkości upraw oraz ich wpływu na przyznanie płatności skarżącej.

Skarga była niezasadna.

Kwestie związane z przyznawaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały uregulowane, w zakresie przepisów krajowych, w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 rozporządzeń Rady (WE) i Komisji (WE), które są stosowane bezpośrednio, w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. Aktami tymi są odpowiednio: rozporządzenie nr 73/2009 oraz rozporządzenie nr 1122/2009.

Należy podkreślić, że przepisy unijne w zakresie wskazanych płatności zawierają wyłączne i autonomiczne regulacje dotyczące prowadzenia kontroli wniosków o dopłaty w ramach różnorakich systemów wsparcia rolników.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o płatność) rolnikowi przysługuje płatność JPO do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009,

z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatność JPO przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich).

Ponadto art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy wskazuje, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania tej płatności, przysługują płatności UPO: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2); innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) (pkt 3) - do których została przyznana płatność JPO. W art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich określono sposób ustalania wysokości tych płatności. Jest to iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni - po uwzględnieniu art. 132 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z zastosowania modulacji zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w ww. rozporządzeniu nr 1122/2009. Stosownie do art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania

i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Tym samym podkreślić należy, że udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy, tym bardziej, że w omawianej sprawie kontrola nie była związana z oceną kontrolujących, a dotyczyła stanu faktycznego – tj. deklarowanych powierzchni działek.

Co istotne, ustawodawca unijny w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 wskazał, iż system identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Stosownie do art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia ustanawia się system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwalający na weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i systemem identyfikacji działek rolnych. System, o którym mowa w ust. 1, pozwala na bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się, poprzez właściwy organ państwa członkowskiego, z danymi dotyczącymi co najmniej czterech kolejnych poprzednich lat kalendarzowych (ust. 2). Ponadto w art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 przyznano kompetencje państwom członkowskim, zgodnie z którymi mogą one przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy (art. 20 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 73/2009). W myśl art. 22 ust. 1 tego rozporządzenia państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na miejscu w celu zweryfikowania, czy rolnik wywiązuje się z obowiązków, o których mowa w rozdziale 1.

Tak więc, w świetle ww. regulacji nie może budzić wątpliwości, że maksymalny kwalifikowalny obszar do płatności należy łączyć z systemem identyfikacji działek rolnych. System o którym w art. 17 ww. rozporządzenia nr 73/2009, jak wynika z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych (a więc zarejestrowanych w systemie GIS - System Informacji Geograficznej), co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki. Na potrzeby systemu płatności odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych.

Z tych też powodów powierzchnia określona dla danej działki w bazie LPIS jest maksymalnym obszarem kwalifikowanym do płatności. Z ww. przepisów wynika bowiem jednoznacznie, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) jest tą, która wynika z systemu identyfikacji działek rolnych, do którego stosowania Polska została zobowiązana. Co więcej, w preambule rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 podkreślono, że zintegrowany system zarządzania i kontroli przewidziany w tytule II rozdziału 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (którego elementem jest system identyfikacji działek rolnych), sprawdza się jako efektywny i skuteczny sposób wdrażania systemów płatności bezpośrednich.

Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego), i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, iż ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu) zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. W tym zakresie warto przywołać wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie [...] przeciwko [...], w którym nie zakwestionował on możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Tym samym niezasadny był zarzut strony, dotyczący błędnej wykładni art. 18 rozporządzenia nr 73/2009, polegającego, według skarżącej, na przyjęciu przez organ możliwości wykorzystania zdjęć niepochodzących z okresu kontroli gdy, zdaniem strony, powyższy przepis wprowadza jedynie obowiązek przechowywania przez organ zdjęć za poszczególne do czterech lat wstecz. Sąd podzielił pogląd organu, że ww. przepis w sposób jednoznaczny wskazuje, iż system identyfikacji i rejestracji pozwala na weryfikacje działek, o których mowa w art. 17 do czterech lat wstecz. Zatem ortofotomapy wykonane we wrześniu 2010 r. jak najbardziej mogły służyć do weryfikacji powierzchni działek rolnych zgłaszanych we wniosku za rok 2012. Podkreślić należ również, kwestionowana ortofotomapa nie była jedynym dokumentem, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy. Była ona dokumentem, którego treść została przez organ odwoławczy oceniona łącznie z pozostałym materiałem dowodowym zwłaszcza, protokołami z kontroli oraz dokumentacją zdjęciową.

Wskazać także należało, że zgodnie z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 (20). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. Podkreślić należało, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy unijne i krajowe, nie przewidują możliwości przeprowadzenia przez rolnika czynności naprawczych i nie konstytuują mechanizmu prawnego, który pozwoliłby na uchylenie skutków stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli zainteresowany producent rolny dokona ich naprawy w określonym terminie.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej ustalenia organu co do rzeczywistej powierzchni działek kwalifikowanych do płatności są prawidłowo uzasadnione poprzez odwołanie się do zebranego materiału dowodowego, który stanowi obszerna dokumentacja fotograficzna. Na załączonych fotografiach wskazano numery kontrolowanych działek, zaś ich identyfikację umożliwiają załączone szkice obrazujące miejsce i kierunek wykonywania fotografii. Z kolei przedstawione przez organy szkice obrazujące kontrolowane działki są możliwe do zweryfikowania poprzez ich porównanie ze szkicami przedstawiającymi działki skarżącej, przedłożonymi przez samą skarżącą do wniosku o płatność. Tymczasem wpisanie niezgodnych z prawdą danych we wniosku o płatność - w postaci podania wyższej powierzchni działek niż rzeczywista powierzchnia kwalifikowana do płatności - skutkuje daleko idącymi negatywnymi dla wnioskodawcy konsekwencjami. Ich rodzaj uzależniony jest od rozmiarów stwierdzonych uchybień i może polegać albo tylko na pomniejszeniu przyznanej płatności, albo na pozbawieniu jej w ogóle, nawet do działek, które się do tego kwalifikują, albo nawet do zastosowania sankcji.

Sąd zauważył, że źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek skarżącej o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu, obejmującej weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Deklarowane dane powinny być rzetelne i aktualne. Badanie zgodności wniosku o płatność i deklarowanych danych ze stanem rzeczywistym wymaga od organu ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Treść wniosku o przyznanie płatności uregulowana jest w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych z podaniem w szczególności oznaczenia działki rolnej oraz grupy upraw. Odpowiedzialność za treść merytoryczną wniosku ponosi producent rolny, m.in. także za skutki zgłoszenia danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Uzasadnieniem takiego stanowiska jest wzgląd na wykonywanie przez producenta rolnego swojej działalności zawodowo i na własny rachunek. W odniesieniu do aktów staranności wymaganych od producenta rolnego można posiłkować się m.in. art. 355 § 2 k.p.c. W myśl tego przepisu należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Należy również dodać, co zresztą wydaje się oczywiste, iż każdy podmiot zawodowo wykonujący swoją działalność powinien podnosić poziom swojej wiedzy i kwalifikacji zawodowych. Dotyczy to również producentów rolnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1115/08).

Również w zakresie przeprowadzonej kontroli na miejscu należy stwierdzić, że analiza akt sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, że w jej trakcie doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik postępowania. Podkreślić należało, że w niniejszej sprawie kontrola na miejscu odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli określonych w rozporządzeniu nr 1122/2009 (tytuł III). W szczególności w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym, a skarżąca nie wykazała, aby w jej trakcie doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 8 do 13 sierpnia 2012 r. w gospodarstwie skarżącej stwierdzono nieprawidłowości w deklarowanych przez nią we wniosku o przyznanie płatności działkach rolnych. We wniosku o przyznanie płatności JPO skarżąca zadeklarowała łączną powierzchnię [...]ha. W wyniku wspomnianej kontroli na miejscu ustalono powierzchnię kwalifikującą się do płatności wynoszącą [...]ha. Różnica wyniosła [...]ha, co stanowiło 2,6188 %. W tej sytuacji prawidłowo organ zastosował art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/09, pomniejszając początkową kwotę jednolitej płatności obszarowej o kwotę [...]zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Natomiast w związku z nieprzestrzeganiem norm oraz wymogów na działkach rolnych L na powierzchni [...]ha oraz na działce M na powierzchni [...]ha i [...]ha (brak koszenia i usuwania pokrywy roślinnej w terminie) zastosowano 1% sankcji pomniejszając należną płatność o kwotę

[...]zł, co w rezultacie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń dało kwotę [...]zł. Także odnośnie do płatności UPO prawidłowo organ, biorąc pod uwagę stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną ([...]ha), a powierzchnią stwierdzoną ([...]ha), wynoszącą 41,4485 %, stosownie do § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) w zw. z art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 odmówił przyznania tej płatności.

Ponownie należało podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się obszerny materiał graficzny i dokumentacja fotograficzna. Ponadto organ szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skarżącej w treści swojej decyzji, jak również na etapie prowadzonego postępowania. Dokonana przez organ odwoławczy analiza raportów z czynności kontrolnych wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Same kontrole oraz sporządzone na tą okoliczność raporty zostały sporządzone zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią i nie zawierają błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli na przedmiotowych działkach rolnych. Stosownie do art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W ust. 2 ustalono, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustalona została zasada, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Należy wskazać, że w ust 2 art. 3 ustawy o płatnościach istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a. co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

Z treści art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynika, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. Sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności w zakresie dowodzenia została w sposób istotny zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a., według których obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 6/14, LEX nr 1502694).

Powyższe wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania. W praktycznym znaczeniu oznacza to, iż strona, która uznając sposób przeprowadzenia kontroli za nieprawidłowy, winna była przedłożyć dowody potwierdzające tą okoliczność, wykazać na ich podstawie niezgodność przeprowadzonych czynności z obowiązującym przepisem prawa w efekcie wpływających na błędny charakter ustaleń z raportu. W rezultacie organy prawidłowo zastosowały art. 77 i 80 k.p.a. w zw. przepisami ustawy o płatnościach bezpośrednich, regulującą zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych, a w sprawie nie stwierdzono naruszenia wskazywanego w skardze przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

W świetle zgromadzonego materiału, należało podzielić argumentację organu dotyczącą zaistnienia przesłanek wpływających na pomniejszenie płatności JPO oraz odmowę przyznania płatności UPO na rok 2012. Należy w tym miejscu podkreślić, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa musi gwarantować, że sposób dokonywania jakichkolwiek płatności odbywa się przy spełnieniu odpowiednich wymogów wspólnotowych oraz zgodnie z obowiązującym prawem krajowym i unijnym. W związku z powyższym ARiMR jako agencja płatnicza nie tylko przyznaje płatności do gruntów rolnych, ale także w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wnioskach złożonych przez producentów rolnych ma obowiązek stosować odpowiednie sankcje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to w ocenie Sądu, nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Niezasadny był zarzut skargi, dotyczący wykształcenia inspektorów terenowych oraz braku wiedzy w zakresie rolnictwa, sadownictwa i geodezji, itp. ponieważ kontrolę przeprowadzają pracownicy Agencji, posiadający upoważnienie udzielone przez Prezesa ARiMR do wykonywana czynności kontrolnych, wydane po egzaminach zaliczonych z pozytywnym skutkiem. Podnieść należy, na co zwrócił uwagę organ, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 101, poz. 685 ze zm.) określa warunki kadrowe, techniczne jakie należy spełniać aby móc przeprowadzać kontrole, jednakże rozporządzenie te dotyczy wyłącznie zewnętrznych jednostek organizacyjnych, którym może zostać powierzone przeprowadzenie kontroli, a nie pracowników zatrudnionych w Agencji. Okoliczność przeprowadzanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kontroli na miejscu wynika z ze specyfiki prawnego umocowania Agencji oraz wyposażenia w instrumenty pozwalające na dokonanie weryfikacji prawidłowości wniosków składanych przez rolników. Kontrola na miejscu nie jest dowodem zewnętrznym, ale powstającym w ramach struktur Agencji, w oparciu o delegację ustawową (art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011). Zasady przeprowadzania kontroli na miejscu określone są w przepisach prawa krajowego, tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1493 ze zm.). Szczegółowe procedury kontroli na miejscu, określające m.in. zakres prac wykonywanych przez inspektorów terenowych, ich upoważnienia czy wykorzystywany sprzęt, stanowią jeden z elementów audytu realizowanego przez Komisję Europejską, weryfikującego, m.in. ich zgodność z przepisami wspólnotowymi i krajowymi. Brak pozytywnego wyniku takiego audytu stanowiłby podstawę do odebrania Agencji akredytacji, na bazie której ARiMR pełni rolę agencji płatniczej w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej, w tym Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-13. Na co zwrócił organ, Agencja posiada stosowną akredytację, potwierdzającą spełnienie wymogów przewidzianych w treści rozporządzenia Komisji (WE) NR 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. WE nr L 171 z dnia 23 czerwca 2006r., ze zm.), w związku z czym kontrole, w stosunku do których nie wniesiono uzasadnionych zastrzeżeń, należy uznać za odpowiadające odnośnym wymogom, a więc stanowiące dowód w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR. Podkreślić przy tym należało, że skarżąca, ubiegając się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, każdorazowo potwierdza znajomość zasad przyznawania płatności tego rodzaju zaś przysługujące organom ARiMR uprawnienie do przeprowadzenia kontroli na miejscu stanowi jedną z tych zasad. Kwestia ta jest również wprost wskazana na druku wniosku, albowiem zobowiązuje rolnika do umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa osobom upoważnionym do dokonywania kontroli (pracownicy ARiMR posiadają imienne upoważnienia, każdorazowo okazywane rolnikom; nr upoważnienia każdej z tych osób znajduje się na protokole z kontroli na miejscu) oraz okazywania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku. Ponadto skarżąca nie uzasadniła wpływu tego "naruszenia w postaci braku odpowiedniej wiedzy kontrolerów" na sposób i wyniki kontroli w jej gospodarstwie.

Bezzasadny był również zarzut skarżącej, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w treści decyzji wnikliwe przedstawił argumentację dotyczącą podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., III SA 760/99, niepubl.). Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Jak wskazano wyżej, takie działania organ odwoławczy podjął. Z treści cytowanego unormowania nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych, które były podnoszone czy sygnalizowane w toku postępowania administracyjnego przez stronę. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił przyczyny swojego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.