Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 739/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.153, art. 200, art. 205 § 1, art. 210 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 3, § 4 ust. 1, 2, 3 i 4, §5, §6, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie: WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2021 r. sprawy ze skarg: M. R., T. A. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących po [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. (nr [...], [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu odwołań T. A., M. R. oraz P. M. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] o warunkach zabudowy (znak: [...]).

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Do Urzędu Miejskiego w O. W. w dniu [...] grudnia 2020 r. wpłynął wniosek K. B. ("inwestor") z [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego w O. W., przy ulicy L. , na działkach o numerach ewidencyjnych nr [...], [...] (obręb [...]).

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta O. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Od tej decyzji odwołania złożyli T. A., M. R. oraz P. M., właściciele sąsiednich nieruchomości, będący stronami postępowania. M. R. wskazał, że w 2020 r. była wydana decyzja o warunkach zabudowy, która różniła się w parametrach od parametrów ustalonych w kwestionowanej decyzji. Odwołujący nie rozumie, jak można w tych samych okolicznościach wydać inną decyzję dla tego samego obszaru, Podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego występuje zabudowa jednorodzinna, a zatem wprowadzenie budynku usługowo-mieszkalnego zaburzy istniejący lad przestrzenny. Zdaniem odwołującego realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na warunki mieszkańców sąsiednich nieruchomości. T. A. wskazał, że planowana inwestycja w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej zaburzy ład, wpłynie na komfort, ciszę i spokój oraz wpłynie na obniżenie wartości jego nieruchomości. Zdaniem odwołującego przywołana zabudowa usługowa, tj. salon płytek ceramicznych czy biuro rachunkowe, nie koliduje z zabudową i nie wpływa na innych. Planowana inwestycja wpłynie na dostęp światła dziennego do jego nieruchomości. P. M. wskazał, że budowa budynku usługowo-mieszkalnego przez prawie całą długość jego działki obniży standard, jakość życia, wpłynie na spokój i ciszę. Inwestycja będzie zakłócać spokój i zacieni jego działkę. Dodał, że planowana inwestycja wpłynie na obniżenie wartości jego nieruchomości.

Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. – SKO w uzasadnieniu wskazało, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji, jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozporządzenie MI"). Szerokość frontu działek inwestycyjnych, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, wynosi 23,0 m (jego trzykrotność: 69,00 m). Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej niż minimalna, głównie zgodnie z granicami nieruchomości, pozwalających wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną". Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, budynki gospodarcze, garażowe, budynki usługowe (salon płytek ceramicznych, biuro rachunkowe). W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowo-mieszkalnego spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Dalej SKO wskazało, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do poszczególnych parametrów, tj.:

- linii zabudowy – w obszarze analizowanym linia zabudowy wynosi od ok. [...] m do ok. [...] m, występują też budynki zlokalizowane bezpośrednio przy granicy pasa drogowego. Organ I instancji wziął pod uwagę występujące zagospodarowanie terenu oraz charakter planowanej inwestycji i ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej – zgodnie z § 4 rozporządzenia MI;

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0 do 53%, a średnia wynosi 25% (891 : 37). W przypadku planowanej inwestycji organ I instancji ustalił intensywność zabudowy na poziomie 35%. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, której wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią wartość, np. działka nr [...] – 40%, działka nr [...] – 53%, działka nr [...] – 42%, działka nr [...] – 47%;

- szerokość elewacji frontowej – w przedmiotowej sprawie zabudowa ma bardzo zróżnicowaną szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. [...] rn do ok. [...] m. Na różnorodność tego parametru ma wpływ przede wszystkim wielkość działek budowlanych, na których zlokalizowane są budynki, oraz jego funkcja. W związku z tym organ I instancji ustalając szerokość elewacji frontowej wziął pod uwagę wielkość działek inwestycyjnych oraz funkcję planowanego budynku. Średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków wynosi [...] Organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej na poziomie [...] m z tolerancją 20%. SKO zgodziło się z organem I instancji, że można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowane w § 6 ust. 2 rozporządzenia MI. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o szerokości zbliżonej lub większej do wartości ustalonej dla planowanego budynku, np. działka nr [...] –[...] m, działka nr [...] – [...] m, działka nr [...] – [...] m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki – istniejąca zabudowa ma zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z tym organ I instancji, uwzględniając zachowanie ładu przestrzennego i istniejące zagospodarowanie terenu, przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale [...], uzasadniając swoje ustalenia wynikami analizy;

- geometria dachu – w obszarze analizowanym występują budynki z każdym rodzajem dachu. Organ I instancji przyjął dla planowanej inwestycji dach płaski z kątem nachylenia do 15ş. W ocenie SKO przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowany budynek wpisze się w istniejący stan zagospodarowania terenu.

Nadto planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez projektowany zjazd. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Na podstawie art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w skrócie "u.o.g.r.l.") przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie stosuje się na terenie miasta O. W.. Organ I instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki.

Z kolei odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, SKO stwierdziło, że nie znajdują one uzasadnienia. Organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia MI. W przypadku takich parametrów, jak intensywność zabudowy czy szerokość elewacji frontowej, zastosował odstępstwo od średniej wartości. SKO zweryfikowało średnią wartość tych parametrów, jak również możliwość zastosowania odstępstwa. Postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy organ rozpoczyna od dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje realizację inwestycji. Jeżeli są spełnione przesłanki z art. 61 u.p.z.p. organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzji w.z."). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji w.z. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Skargi na opisaną decyzję SKO wnieśli, odrębnymi pismami, M. R. (skarga zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 739/21), T. A. (skarga zarejestrowana w tut. Sądzie pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 740/21) i P. M. (skarga zarejestrowana w tut. Sądzie pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 741/21).

M. R. w swej skardze wytknął, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy znacząco różni się od wydanej już [...] października 2020 r. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz K. B. na zabudowę usługową. W związku z tym poprosił o wyjaśnienie, dlaczego warunki i zasady zagospodarowania terenu, które dotyczą cały czas tego samego obrębu, różnią się. Organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie może odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem skarżącego budowa budynku usługowo-mieszkalnego naruszy w sposób oczywisty ład przestrzenny na analizowanym terenie. W bezpośredni sąsiedztwie działek [...], [...] znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Wydana decyzja umożliwiająca budowę o tak znacznie odbiegających rozmiarach od istniejących już na tym obszarze budynków, przyczyni się bezpośrednio do pogorszenia warunków życia mieszkańców sąsiadujących działek. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Natomiast T. A. i P. M. w jednobrzmiących skargach, zarzuciwszy zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji sprzecznej z przepisami prawa i stanem faktycznym sprawy, w szczególności przez:

- bezpodstawne przyjęcie przez organ I instancji, że zostały spełnione łącznie przesłanki wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy organ ten oparł swe rozstrzygnięcie na podstawie wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określając dokładnych granic obszaru analizowanego,

- bezpodstawne przyjęcie przez organ I Instancji, że w niedookreślonym przez ten organ obszarze analizowanym (bez uzasadnienia i wyjaśnienia motywów ujęcia ww. obszaru jako wyodrębniona "całość urbanistyczna") możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy nie zachowano kontynuacji funkcji zagospodarowania przestrzennego,

wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzających wydanych przez organ I Instancji, 2) wstrzymanie przez SKO wykonania w całości skarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania, ewentualnie 3) wstrzymanie przez Sąd wykonania w całości skarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania, a nadto 4) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym wpisu sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg ich autorzy rozwinęli i umotywowali podniesione zarzuty. Ponadto z ostrożności wskazali, że przed tut. Sądem prowadzono tożsamą sprawę pod sygn. akt IV SA/Po 118/20, w której zapadł wyrok w dniu 7 października 2020 r. – te same strony postępowania (dotyczy tej samej nieruchomości inwestycyjnej, zmienione zostały jedynie parametry nieruchomości). Powielona została decyzja organu I instancji, która w ww. postępowaniu została uchylona.

W odpowiedzi na skargi, SKO wniosło o ich oddalenie.

Ustosunkowując się do skarg pismami procesowymi z, odpowiednio, [...] października 2021 r. oraz [...] października 2021 r., uczestnik postępowania K. B., zastępowany przez ad B., wniósł o ich oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania.

Postanowieniem z 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 739/21, tut. Sąd połączył sprawy o sygn. akt: IV SA/Po 739/21, IV SA/Po 740/21 i IV SA/Po 741/21 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając tak połączone sprawy prowadzić dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 739/21.

Postanowieniem z 30 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 739/21, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. (nr [...], [...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] maja 2021 r. (nr [...]) o warunkach zabudowy (zwanej też dalej "Decyzją WZ"), Sąd doszedł do przekonania, że nie mogą się one ostać w obrocie prawnym.

Na wstępie należy stwierdzić, w nawiązaniu do argumentacji skarg T. A. i P. M., że rzeczywiście okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy są w istotnej mierze podobnych do tych, na kanwie których zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 07 października 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 118/20 (dalej jako "Wyrok WSA"). Wyrokiem tym WSA, po rozpoznaniu skarg T. A. i M. R., uchyliło decyzję SKO z [...] grudnia 2019 r. (nr [...], [...]) i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] października 2019 r. (nr [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]), położonych w O. W., przy ul. [...]. Rację mają skarżący, że zarówno tamta sprawa, jak i sprawa obecnie kontrolowana toczyły się pomiędzy tymi samymi stronami postępowania i dotyczyły ustalenia warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości oraz, dodajmy, na rzecz tego samego inwestora.

W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 63 in principio ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Na tle tego przepisu (a także analogicznych regulacji wcześniejszych) nie budziła i nadal nie budzi wątpliwości możliwość wydania w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z.") także temu samemu wnioskodawcy, pod warunkiem, że decyzje te będą dotyczyły różnych inwestycji (por. np. wyroki NSA: z 05.02.1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 141; z 10.12.2008 r., II OSK 1566/07, CBOSA; z 20.10.2017 r., II OSK 267/16; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"; por. też: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, uw. 4 do art. 63; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 373).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której Decyzja WZ odnosi się do inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego, natomiast uchylona Wyrokiem WSA decyzja Prezydenta Miasta z [...] października 2019 r. dotyczyła budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z kolei przedmiotem wzmiankowanej w skardze M. R. decyzji z [...] października 2020 r. (nr [...]) była, jak wynika z treści tej skargi, zabudowa usługowa.

Już z powyższych wywodów wynika, że – wbrew obiekcjom skarżącego M. R. – w odniesieniu do tego samego terenu (tej samej nieruchomości) można uzyskać decyzje ustalające warunki zabudowy dla różnych inwestycji (inwestycji o różnych parametrach). Celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w tym opracowywanej w jego ramach analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie jest bowiem wyznaczenie jakiejś jednej, abstrakcyjnej ("wzorcowej") inwestycji, jak może powstać na danym terenie, lecz sprawdzenie, czy na tym terenie może zostać zrealizowane konkretne zamierzenie inwestycyjne opisane we wniosku inwestora, a więc czy to zamierzenie spełnia wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa oraz pozostałe przesłanki warunkujące wydanie decyzji w.z. Przy tym z uwagi na pewną elastyczność "wpisaną" niejako w procedurę ustalania wymagań (funkcji, parametrów) nowej zabudowy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI") – które to przepisy statuują wprawdzie zasadę ustalania tych wymagań z odwołaniem się do wartości średnich parametrów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, ale zarazem dopuszczają od tej zasady liczne wyjątki – jest jasne, że analizowany w tym trybie wymóg dobrego sąsiedztwa spełniać mogą inwestycje o różniących się (w pewnym zakresie) parametrach, a niekiedy nawet funkcjach.

Wracając do oceny prawidłowości (legalności) kontrolowanych decyzji organów obu instancji należy stwierdzić, że ich materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z tym w pierwszej kolejności należy zauważyć, że ww. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1). Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo to może być wprawdzie ograniczone tzw. władztwem planistycznym j.s.t. (por. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle (nie-rozszerzająco). Ograniczenia prawa własności, czyli wartości chronionej konstytucyjnie, mogą wyłącznie wynikać z ustaw (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Decyzja administracyjna może ograniczać prawo własności, ale jedynie wówczas, gdy u jej podstaw leży regulacja ustawowa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjnie chronione prawo własności. Jednym z jego elementów jest tzw. wolność zagospodarowania terenu, której ustawodawca dał wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzając, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Urzeczywistnieniu ww. prawa służy niewątpliwie art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p., mówiący o tym, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten odpowiednio stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy, która, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("decyzja u.l.i.c.p."), jest wydawana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), ale – inaczej niż decyzja u.l.i.c.p. – służy określeniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycjami celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony m.p.z.p., jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji w.z. musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przeprowadzonym przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – z wyjątkami określonymi w dalszych ustępach: 2–5 – przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia MI.

Trafnie wywiedziono w Wyroku WSA – który, zauważmy, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., jako orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest zasadniczym dowodem w sprawie, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie (por. wyrok NSA z 05.05.2016 r., II OSK 1560/14, CBOSA), a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił przy tym organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Obszar analizowany należy wyznaczyć "wokół" działki, co oznacza, że musi on zostać wyznaczony dookoła, tj. z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyroki NSA: z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07; z 26.04.2013 r., II OSK 2632/11; dostępne w CBOSA). Zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum – trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego, aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku, mogą decydować m.in. takie względy, jak np.: istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość (por. np. wyroki NSA z: 27.09.2017 r., II OSK 141/16; z 26.10.2017 r., II OSK 2711/15, z 22.03.2017 r., II OSK 1840/15; dostępne w CBOSA). Dlatego poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 17.07.2020 r., II OSK 450/20, CBOSA). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji, organ administracji winien wyjaśnić w motywach decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego, zwłaszcza, jeśli wykracza ono ponad ww. prawne minimum. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA z 04.09.2007 r., II SA/Po 334/07, CBOSA). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie umotywowały przekonująco zasadności ustalenia granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej i nietożsamej w każdym kierunku (nie-kolistej). Organ I instancji kwestię tę pominął milczeniem. Z kolei SKO ograniczyło się do zdawkowego stwierdzenia, że "Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej niż minimalna, głównie zgodnie z granicami nieruchomości, pozwalających wyodrębnić tzw. «całość urbanistyczną»". Odwołanie się do "granic nieruchomości" niczego w istocie nie wyjaśnia (granice nieruchomości występują w każdym przypadku sporządzanej analizy); podobnie jak odwołanie się do zamiaru "wyodrębnienia całości urbanistycznej" – bez bliższego wyjaśnienia, w oparciu o jakie kryteria ową całość się wyodrębnia.

W tym miejscu należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.. Poza ogólnikowym odniesieniem się do uwag zgłaszanych przez strony w toku postępowania, zawiera ono w zasadzie jedynie bardziej jeszcze ogólnikową konkluzję, że "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest możliwe", bez przedstawienia argumentów i toku rozumowania do takiego wniosku prowadzącego. Ten brak, w powiązaniu z lakonicznością przytoczonego stanowiska SKO w omawianym zakresie, w istocie uniemożliwia odniesienie się przez Sąd do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie.

Istotne zastrzeżenia budzi również treść załącznika nr [...] do Decyzji WZ, tj. "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (zwanej dalej "Analizą"). W odniesieniu do żadnego z parametrów w niej opisanych nie wskazano bowiem, na podstawie którego z przepisów rozporządzenia MI – czy tego statuującego zasadę, czy może określony wyjątek – ustalono dany parametr planowanej zabudowy. Co więcej, nie sposób tego stwierdzić również w oparciu o treść Analizy. I tak, w szczególności:

- w punkcie 3 Analizy – dotyczącym linii zabudowy – wskazano najpierw ogólnie, że w rejonie analizowanych działek występuje zabudowa odsunięta od granic pasów drogowych dróg gminnych na odległość od [...] m do około [...] m, przy czym występują także budynki zlokalizowane bezpośrednio przy granicy pasa drogowego, by następnie stwierdzić, że: "Biorąc pod uwagę występujące uwarunkowania oraz charakter planowanej inwestycji wydaje się właściwe ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdującej się w odległości [...] m od granicy pasa drogowego drogi gminnej". W efekcie nie wiadomo, czy tak ustalona linii zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (zob. § 4 ust. 1 rozporządzenia MI), czy kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (zob. § 4 ust. 3 rozporządzenia MI), a może została ustalona zgodnie z jakimiś przepisami odrębnymi, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia MI, tudzież w inny jeszcze sposób dopuszczony przez § 4 ust. 4 rozporządzenia MI;

- w punkcie 4 Analizy – poświęconym wskaźnikowi wielkości powierzchni zabudowy – wskazano, że należy przyjąć wskaźnik wynoszący 35%, zaś w obszarze analizowanym wynosi on od 0% do około 53%. Nie podano jednak dla tego obszaru wskaźnika średniego, który, co do zasady, winien być podstawą wyznaczenia wskaźnika dla nowej zabudowy w świetle regulacji § 5 rozporządzenia MI. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, czy omawiany wskaźnik ustalono w oparciu o ust. 1 czy ust. 2 § 5 rozporządzenia MI. Uchybienie to próbowało naprawić SKO, podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że średnia intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 25%, ale ustalenie to, jako nie wynikające wprost z Analizy, nie poddaje się weryfikacji;

- analogiczne uchybienie zawiera pkt 5 Analizy – odnoszący się do szerokości elewacji frontowej – gdyż nie podano wartości średniej tego parametru dla obszaru analizowanego, która to wartość, zgodnie z unormowaniami § 6 rozporządzenia MI, winna być zasadniczo podstawą do ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. Także w tym przypadku uchybienie to próbowało naprawić SKO – podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków wynosi [...] – wszakże z takim samym, jak wyżej, skutkiem. Przy tym nie wiadomo, jaki konkretnie fragment Analizy dał SKO podstawę do stwierdzenia, że "W ocenie organu I instancji (...) można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowane w § 6 ust. 2 cyt. Rozporządzenia", gdyż w Analizie próżno szukać wyrazu takiej oceny.

- podobnie nie wiadomo, na jakiej konkretnie podstawie w pkt 6 Analizy – poświęconym wysokości elewacji frontowej – "zaleca sią na obszarze planowanej inwestycji zabudowę maksymalnie dwukondygnacyjną", ani mocą jakiego to rozumowania owo zalecenie przybrało w Decyzji WZ postać ustalenia: "nie mniej niż 5,0 m i nie więcej niż 9,0 m". Nawet decyzja SKO tej kwestii nie wyjaśnia.

Niezależnie od tego należy podzielić stanowisko wyrażone w Wyroku WSA, że co do zasady nie jest rzeczą organu II instancji uzupełnianie załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, którego projekt, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., winien być sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że o ile przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MI) formalnie leży w gestii "właściwego organu" (choć upowszechnia się dobra praktyka przeprowadzania analizy przez osoby, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), to z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji w.z., ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu takiej decyzji – lege non distinguente: wraz z jej obligatoryjnymi załącznikami, w szczególności z wynikami analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia MI (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy) – powierzono ww. osobom dysponującym określonymi, specjalistycznymi kwalifikacjami (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1218/13; z 06.12.2011 r., II OSK 1827/10; dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji (Decyzja WZ) nie zawiera wymaganych załączników, tj. części tekstowej i graficznej wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej. Do Decyzji WZ dołączono bowiem samą Analizę (jej część tekstową i graficzną), a trudno uznać, że jest to tylko uchybienie terminologiczne, skoro w aktach sprawy brak jest innego dokumentu wykazującego cechy analizy architektoniczno-urbanistycznej a niebędącego załącznikiem do decyzji lub do jej projektu.

Niezależnie od tego załączona do decyzji Analiza nie spełnia wymagań stawianych analizie urbanistyczno-architektonicznej, gdyż nie wyszczególnia w sposób czytelny relewantnych parametrów dla poszczególnych działek położonych w obszarze analizowanym. Wprawdzie można przypuszczać, że parametry te zostały naniesione wprost na mapę stanowiącą część graficzną Analizy (w formie mini-tabelek), ale z uwagi na skalę i jakość wydruku tej mapy odnośne dane nie są wystarczająco czytelne, uniemożliwiając tym samym zapoznanie się z nimi oraz ich weryfikację, a także weryfikację ustaleń na podstawie tych danych poczynionych.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, a jego wyników nie przedstawił w sposób właściwy w uzasadnieniu decyzji – naruszając tym samym unormowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności w kontekście przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia MI. W kontrolowanej sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa i wyczerpująca analiza architektoniczno-urbanistyczna. W konsekwencji organ I instancji wydał Decyzję WZ na podstawie wadliwej analizy, a nadto nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji organ II instancji winien był Decyzję WZ uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Utrzymując zaś Decyzję WZ w mocy, na podstawie art. 138 7 1 pkt 1 k.p.a., w istocie powielił błędy organu I instancji.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez każdego ze skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania prawomocnym wyrokiem Sądu (art.153 p.p.s.a.), organ I instancji uwzględni uwagi, wskazania i oceny prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, oraz w zależności od jej wyników podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.