Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 610/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 2, 2a, art. 6k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr VI/35/19 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 17 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Knyszynie (dalej powoływana również jako: "Rada Miejska") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 – dalej u.s.g.) oraz art. 6j ust. 2 i 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm. – dalej u.c.p.g.) podjęła uchwałę nr VI/35/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie gminy Knyszyn.

W § 1 ust. 1 ww. uchwały Rada Miejska ustaliła, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jako metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyjmuje się metodę określoną w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., tj. od gospodarstwa domowego. Następnie, w § 1 ust. 2 Rada Miejska wprowadziła definicję gospodarstwa domowego na potrzeby uchwały. W § 2 ww. uchwały Rada Miejska ustaliła stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, przypisując określoną stawkę w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Kolejno wymienione stawki opłat zostały ukształtowane w ten sposób, że większa liczba osób w gospodarstwie domowym wiąże się z wyższą opłatą, z wyjątkiem gospodarstw domowych "5 osobowych i więcej", do których przypisano stawkę opłaty w jednej wysokości bez względu na liczbę osób większą niż pięć. W sposób analogiczny, w § 3 ww. uchwały, Rada Miejska ustaliła stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Nie zgadzając się z zapisami ww. uchwały w zakresie § 2 i § 3, Prokurator Rejonowy w B. (dalej powoływany również jako: "Prokurator") wniósł skargę do tutejszego sądu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 i § 3 dot. sposobu ustalania miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny oraz nieselektywny.

Prokurator podniósł w uzasadnieniu skargi, że dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., tj. od gospodarstwa domowego, Rada Miejska nie była uprawniona do zróżnicowania stawek opłat w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Zdaniem Prokuratora, podstawy do takiego zróżnicowania nie może stanowić art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Swoje przekonanie oparł na tym, że katalog przewidziany w tym przepisie, upoważniający gminę do różnicowania stawek opłaty, nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Prokurator dodaje przy tym, że pojęcia liczby osób w gospodarstwie domowym nie można utożsamiać z pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące ze sobą nie muszą tworzyć gospodarstwa domowego.

Prokurator wywiódł następnie, że w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., Rada Miejska powinna ustalić jedną opłatę od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Prokurator wskazał również, że w stanie prawnym obowiązującym do 1 lutego 2015 r. dopuszczalne było różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym, w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Myśl tę rozwinął, wskazując, że w aktualnym stanie prawnym upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawek opłat wynika wyłącznie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który nie przewiduje przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym.

Prokurator podniósł na koniec, że dokonanie przez Radę Miejską wyboru metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawki tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym było sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, Rada Miejska podniosła, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej, która nie stwierdziła jej niezgodności z prawem. Ponadto wskazała, że uchwała ta nie obowiązuje od kilku miesięcy. Zdaniem Rady Miejskiej, była ona uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty m.in. z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Argumentowała to tym, że taki był cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Dodała, że taki wniosek wynika z analizy art. 6k ust. 1 ustawy, w którym mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. W związku z tym, według Rady Miejskiej mogła ona zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a ustawy, zarówno w przypadku metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 ustawy. Zdaniem Rady Miejskiej, za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat.

Oprócz tego, Rada Miejska podnosi, że w stanie prawnym obowiązującym w okresie od 6 marca 2013 r. do 31 stycznia 2015 r. różnicowanie stawki było dopuszczalne. Powołała się również na zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż według Rady Miejskiej zasada ta nie pozwala na obciążanie w ten sam sposób gospodarstwa zamieszkiwanego przez 1 mieszkańca i gospodarstwa domowego składającego się z większej liczby osób. Zdaniem Rady Miejskiej niezrozumiałe jest wyłączenie możliwości różnicowania stawek w przypadku przyjęcia takiej stawki od "gospodarstwa domowego", skoro ustawodawca wprost dopuszcza możliwość różnicowania stawek w zależności od liczby mieszkańców. Według Rady Miejskiej intencją przyświecającą określonemu ostatecznie brzmieniu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. było dopuszczenie możliwości różnicowania stawek zależnie od liczebności gospodarstwa domowego.

Pismem z dnia 15.10.2020 r. Prokurator dokonał rozszerzenia skargi poprzez zaskarżenie § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej nr VI/35/19. Zarzucił przy tym istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6k ust. 1 u.c.p.g., a także § 135 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione sformułowanie w § 1 ust. 2 definicji "gospodarstwa domowego" w sytuacji, gdy ustawa nie przekazała kompetencji Radzie Miejskiej do tworzenia definicji legalnych. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do okoliczności wskazanej w odpowiedzi na skargę dotyczącej uchylenia zaskarżonej uchwały – kolejną uchwałą z dnia 4 lutego 2020 r. Sąd zauważa, że uchylenie skarżonej uchwały nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14, LEX nr 2033656, postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712).

Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. Prokurator zarzucił również, że w uchwale doszło do przekroczenia delegacji ustawowej i nieuprawnionego sformułowania definicji "gospodarstwa domowego". W sprawie należało też rozstrzygnąć, czy naruszenia te mają cechę "istotności", uzasadniającą stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 17 kwietnia 2019 r. Nr VI/35/19 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty na terenie gminy Knyszyn. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.c.p.g. i na tej podstawie została ona podjęta.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Dopuszcza się stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę,

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych,

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d,

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

Konieczne wydaje się w tym miejscu poddanie analizie zmian art. 6k u.c.p.g.

W ustawie z dnia 25 marca 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228) dodano ust. 4 do art. 6k. Stanowił on, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) znowelizowała brzmienie przepisu art. 6k ust. 4 stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) Mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1793), art. 6k ust. 4 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (...) lub rodziny wielodzietne o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny (...).

Przedstawione powyżej brzmienie przepisy pozwala na konstatację, iż w stanie prawnym od 1 lutego 2015 r., ale także w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat brak jest podstaw do różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem. Jest więc zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe.

Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty.". W orzeczeniu z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, NSA podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31.01.2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela.

Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2, 2a i 3b oraz art. 6k ust. 1, 3 i 4 a ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (gospodarstwa domowe: 1 osobowe, 2 osobowe, 3 osobowe, 4 osobowe, 5 osobowe i więcej), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ gminy. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od 1 lutego 2015 r.

Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.

Podnieść należy, że w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. II FSK 3231/15. W tym kontekście podać trzeba, że w szczególności w wyroku o sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy, "w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat" i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji Sąd zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013 r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. Z kolei w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu, jak zauważył NSA w wyroku sygn. akt II FSK 16/16.

Należy przy tym zauważyć, że w orzeczeniu NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3267/18, Sąd podkreślił, że o ile w okresie do dnia 31.01.2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe.

Nadto w zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 2 sformułowano definicję "gospodarstwa domowego".

Jak zasadnie podnosi Prokurator, przepisy obowiązujące w dacie podjęcia uchwały nie zawierały upoważnienia do tworzenia definicji "gospodarstwa domowego" na potrzeby uchwalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa w art. 6j ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Przepisy u.c.p.g. posługują się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez dalszego jego różnicowania na jedno i wieloosobowe. U.c.p.g. nie zawiera definicji gospodarstwa domowego, ale nie zawiera też delegacji do utworzenia takiej definicji przez radę gminy. Rada gminy nie ma uprawnienia do objaśniania pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań – w rozumieniu potocznym (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 1008/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., VIII SA/Wa 148/20). Zawarcie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały definicji "gospodarstwa domowego" zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej.

W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem wskazane przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie.

Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Ze względu na zakres unormowań dotkniętych nieważnością, zaskarżona uchwała nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym.