Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 434/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 262 § 1, art. 263 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 167/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Starosta Nowotarski zobowiązał Gminę Miasto Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego kwoty 667,76 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,1417 ha, położoną w Nowym Targu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] Starosta Nowotarski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. Z. w wysokości 245 963 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,1417 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Nowy Targ na podstawie decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla inwestycji: "budowa drogi klasy Z – ulica [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przeprawą mostową przez potok [...] oraz budową infrastruktury technicznej dla obsługi projektowanej ulicy". Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 2 umowy z dnia [...] marca 2009 r. koszt sporządzenia operatu szacunkowego wyceny nieruchomości stanowiącej grunt niezabudowany bez ograniczonych praw rzeczowych wyniósł 680 zł. Przedmiotowy operat został sporządzony po terminie określonym w ww. umowie (opóźnienie wyniosło 9 dni). Zgodnie z § 4 umowy została naliczona kara umowna w wysokości 12,24 zł. za nieterminowe przekazanie dokumentacji. Koszt sporządzenia przedmiotowego operatu wyniósł zatem 667,76 zł. Koszty te zostały poniesione ze środków własnych Powiatu Nowotarskiego. Powołując się na brzmienie art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz stanowisko Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. organ pierwszej instancji stwierdził, ż koszty postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Gminy Miasto Nowy Targ winny być ponoszone ze środków własnych Gminy.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody Małopolskiego wniósł Burmistrz Miasta Nowy Targ, domagając się jego uchylenia. Wskazał w nim, że z przytoczonych w postanowieniu przepisów wynika, że do ustalania odszkodowania i jego wypłacania, będącego zadaniem zleconym w zakresu administracji rządowej, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wyraźnie stwierdzono, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny "może" pokryć koszty należności oraz koszty ustaleń tych należności. Zdaniem organu w postanowieniu nie podano konkretnego przepisu prawa, który stanowiłby podstawę prawną zobowiązania gmin w trybie administracyjnym do zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że pojęcia kosztów nabycia, o których mówi art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można utożsamiać z kosztami postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z dyspozycją art. 264 § 1 k.p.a. Wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter szczególny. Tym samym posiada pierwszeństwo w stosunku od innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Odesłanie do przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 oraz Dziale IV Rozdziale 1, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędne jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie, jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi.

Skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Burmistrz Miasta Nowy Targ. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz naruszenie art. 263 i art. 264 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania

W uzasadnieniu organ powtórzył, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są pojęciem tożsamym z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też "kosztami postępowania" w rozumieniu k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.08.193.1194 j.t. z późn. zm.). Zdaniem Sądu zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 omawianej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 2a ustawy "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", w przepisie art.11c określono, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Odesłanie to nie odnosi się zatem do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, gdyż decyzja ta , jak wynika z art.12 ust.4 a ustawy, wydawana jest w odrębnym postępowaniu. W rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został art. 22 ust 1, stanowiący że: "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Zgodnie z przepisem art. 3 ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U.05.267.2251 z późn. zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zdaniem Sądu pierwszej instancji łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Z kolei art.12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, zamieszczonego również w rozdziale zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w postępowaniach dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, odpowiednie zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie tu przepis art.130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz przepis art. 156 ust.1, przewidujący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Sąd uznał, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii nie objętej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. i to jedynie w wyżej wskazanym zakresie. Niewątpliwie, w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie znajdzie przepis art. 4 pkt 3 b) ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Dlatego też, skoro w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, w sformułowaniu zawartym w art. 22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie mieszczą się koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ma bowiem charakter regulacji wyłącznie materialnoprawnej. Ustawa ta w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 k.p.a. na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony, ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony, ani też kosztem poniesionym w interesie strony. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, że koszty postępowania wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) brak przepisu ustawowego, z którego wynika obowiązek organu generujący koszty postępowania. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - dalej P.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w związku z art. 262 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta Nowy Targ kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] położoną w Nowym Targu, co skutkowało uchyleniem postanowienia I Iii instancji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów, co skutkowało uznaniem za błędne zobowiązanie Gminy Miasta Nowy Targ do zapłaty na rzecz Powiatu Nowotarskiego zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] położoną w Nowym Targu.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu podniesiono, że możliwość obciążenia stron kosztami postępowania jest dopuszczalna, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych, kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającą wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zgodnie z art. 22 ust. 1, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast treść art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Posługując się tak szerokim pojęciem - koszt nabycia nieruchomości pod drogi - ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania, ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Ta całość składa się na sfinansowanie inwestycji drogowej. Powyższe pozostaje w zgodzie z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji, przy analizie całości przepisów określających realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, jednak, aby prowadzić inwestycję konieczne jest uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa daje taki tytuł poprzez nabycie prawa własności nieruchomości w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zaistnienie tego skutku prawnego nie zależy od woli organu orzekającego, ale sprowadza się jedynie do oceny prawnej dopuszczalności wyznaczenia pasa drogowego. Skutkiem przekazania gruntu podmiotowi publicznoprawnemu pozostaje odjęcie tego prawa dotychczasowemu właścicielowi, co implikuje konieczność przekazania mu ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Zatem uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo, stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Beneficjentem postępowań prowadzonych w trybie ustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne - w tym wypadku gmina, bo w zakres jej majątku wchodzi prawo własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, a wykonywanie zadań własnych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W związku z powyższym, strona skarżąca nie może zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że przywołane przepisy tj. art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, zostały przez organy administracji błędnie zinterpretowane, albowiem jako regulacje szczególne stanowią one podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę kosztami nabycia nieruchomości, w tym także w kwocie 667,76 zł. za sporządzenie operatu szacunkowego wyceny wartości odszkodowania należnego byłym właścicielom nieruchomości położonej w Nowym Targu, oznaczonej jako działka nr [...].

Wprawdzie nałożenie ciężaru kosztów związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi, wynika bezpośrednio regulacji lex specialis - art. 22 ust. 1 ustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, jednak w braku takich regulacji nałożenie kosztów na Gminę Miasta Nowy Targ pozostawałoby również właściwe na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do jednoznacznego określenia ciężarów nałożonych na organ prowadzący postępowanie, ze względu na konieczność zapewnienia zasady prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w kontekście interpretacji kosztów postępowania nałożonych na stronę, poniesionych w jej interesie lub na jej żądanie, a niewynikających z obowiązków ustawowych organu. Taki automatyzm nie powinien mieć miejsca przy regulacji szczególnej, jaką stanowi niewątpliwie ustawa drogowa, a analiza art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. powinna odbywać się na jej tle, przy uwzględnieniu przytoczonych powyżej kwestii całego procesu nabycia nieruchomości pod drogi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Owe wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej interpretacji przepisów art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawę prawną obciążenia strony kosztami postępowania stanowi przepis art. 262 § 1 K.p.a. Odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 K.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26). Jednakże wskazany przez autora skargi przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a. Nie są to bowiem przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że z przepisów prawa materialnego nie wynika jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. W dodatku, wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto niekwestionowaną zasadę, że racjonalny ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2011 r.: I OSK 1249/10 i I OSK 1482/10 opublikowane [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy. Należy zatem odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.