Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 33/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89  ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty numer [...] z dnia [...] marca 2020 r.; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej klas l-VIII z oddziałami przedszkolnymi (zwanej dalej również szkołą w [...]), z dniem 31 sierpnia 2020 r., w Szkołę Podstawową im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałami przedszkolnymi. Ww. uchwałą zapewniono uczniom klas IV-VIII z obwodu szkoły w [...] możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], przy ul. [...] (zwanej dalej również szkołą w [...]). Zobowiązano i upoważniono Burmistrza [...] do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia, w tym do wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o opinię w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego Burmistrz [...] , pismem z dnia 21 lutego 2020 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. Do wniosku załączył ww. uchwałę wraz z uzasadnieniem oraz uzasadnienie Burmistrza [...] do tejże uchwały.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził brak zasadności przekształcenia szkoły w [...].

Na wyżej wskazane postanowienie nr [...] z [...] marca 2020 r., Burmistrz [...] wniósł zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej. W zażaleniu Burmistrz zaskarżył ww. postanowienie w całości i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do zażalenia, a także o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez pozytywne zaopiniowanie zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-VIII z Oddziałami Przedszkolnymi w Szkołę Podstawową im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej klas I-III z Oddziałami Przedszkolnymi.

Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 3, 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

Na wstępie uzasadnienia decyzji Minister, odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Wskazał, że przy wydawaniu opinii o zamiarze przekształcenia szkoły istotna jest ocena warunków nauki oraz pobytu, jakie będą mieli uczniowie szkoły i dzieci w oddziale przedszkolnym po planowanych zmianach.

Zauważył, że od 1 września 2017 r. Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] funkcjonuje jako szkoła ośmioklasowa. Ze względów organizacyjnych na podstawie art. 205 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z póżn. zm.) uczniom, którzy ukończyli kl. VI w tej szkole, wskazano dalszą realizację obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], powstałej z przekształcenia gimnazjum (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie przeniesienia uczniów klasy VI Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] i uczniów klasy VI Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] oraz uczniów klasy VI a Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Sportowymi im. [...] w [...] do Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przeniesienia uczniów klasy VI Szkoły Podstawowej im. ks. [...] w [...] i uczniów klasy VI Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] do Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]). Zgodnie z przywołanym przepisem art. 205 ust. 4 ww. ustawy, takie rozwiązanie może mieć miejsce do roku szkolnego 2022/2023.

Z protokołu kontroli doraźnej z dnia 16 marca 2020 r. wynika, że na terenie Szkoły Podstawowej w [...] znajduje się boisko trawiaste do piłki nożnej i siatkowej, bieżnia i stanowisko do skoków w dal oraz plac zabaw z atestowanymi urządzeniami. Teren szkoły jest ogrodzony. W budynku szkolnym zajęcia dydaktyczne są prowadzone na parterze i na I piętrze. W przestronnym korytarzu w nowszej części budynku odbywają się apele szkolne oraz zajęcia wychowania fizycznego. W starszej części budynku korytarz jest wąski, a schody na I piętro są zabezpieczone poręczami. Szkoła dysponuje 9 salami przedmiotowymi, w tym pracownią językową i komputerową z 10 stanowiskami komputerowymi. Ww. pomieszczenia wyposażone są w pomoce dydaktyczne, w tym jedną tablicę interaktywną, 3 projektory, 12 komputerów, 5 telewizorów, 2 monitory interaktywne, 10 laptopów, 5 odtwarzaczy CD/DVD, podręczniki, słowniki, mapy, plansze itp. Z dokumentacji sprawy wynika, że baza pomocy dydaktycznych jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej, jednak nie jest systematycznie doposażenia. Ponadto szkoła dysponuje: bardzo małym pomieszczeniem, które jest przystosowane do prowadzenia zajęć gimnastycznych - pomieszczenie to pełni również funkcję gabinetu logopedy i pedagoga; stołówką, która pełni również funkcję świetlicy; biblioteką. Do dyspozycji oddziałów przedszkolnych są dwie przestronne sale wyposażone w telewizor, odtwarzacz CD/DVD, radiomagnetofony, tablicę interaktywną oraz odrębna szatnia. Szkoła posiada 2 podjazdy dla osób niepełnosprawnych: do głównego wejścia do budynku oraz wewnątrz - w łączniku między segmentami szkoły. Uczniowie mają zapewnione miejsce do pozostawienia podręczników i przyborów szkolnych w salach lekcyjnych, oraz indywidualne szafki w głównym korytarzu do pozostawienia okryć wierzchnich. W szkole nie działa kuchnia. W roku szkolnym 2019/2020 posiłki były przygotowywane i przywożone do szkoły przez firmę zewnętrzną. Z obiadów korzystało 13 dzieci. Świetlica szkolna była czynna w godzinach 11:45-14:20 i zapewniała opiekę uczniom oczekującym na zajęcia dodatkowe, rodziców lub autobus szkolny. W roku szkolnym 2019/2020 szkoła w [...] prowadziła zajęcia wspierające rozwój uczniów i rozwijające ich zainteresowania muzyczne, organizowała wyjazdy i wycieczki dydaktyczne. Szkoła zapewniała uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną i dostęp do specjalistów (pedagog, logopeda). Wszyscy uczniowie szkoły w [...] uczyli się języka [...], jako języka regionalnego.

Minister zauważył, że w szkole nie ma sali gimnastycznej. Zajęcia wychowania fizycznego odbywają się na korytarzu w nowszej części budynku, boisku trawiastym do piłki nożnej i siatkowej, bieżni i stanowisku do skoków w da. Wyjaśnił, że brak sali gimnastycznej nie jest przeszkodą w kreowaniu prawidłowego rozwoju fizycznego dzieci. Uczniowie Szkoły Podstawowej w [...] mogą korzystać z boiska do piłki nożnej, do piłki siatkowej, bieżni oraz placu zabaw. Jak wynika z analizy treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz. U. z 2017 poz. 356, z późn. zm.), posiadana przez Szkołę Podstawową w [...] baza pozwala na zrealizowanie podstawy programowej z wychowania fizycznego. Z tym że, należy tak ustalić realizację programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły oraz zestawu programów nauczania (w tym programu nauczania przedmiotu wychowanie fizyczne dla klas IV-VIII), aby niektóre treści programowe były realizowane w okresie sprzyjającym aktywności fizycznej na świeżym powietrzu. W szczególności na świeżym powietrzu powinno być realizowane kozłowanie piłki, prowadzenie piłki nogą, podanie piłki oburącz i jednorącz, rozgrywanie "na trzy", zagrywka ze zmniejszonej odległości, rzut i chwyt ringo, rzut i strzał piłki do bramki, odbicie piłki oburącz sposobem górnym, biegi i marszobiegi w terenie, skok w dal po rozbiegu oraz skoki przez przeszkody, mini gry, zabawy lub gry ruchowe.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej w [...] w dniach 6 i 16 marca 2020 r. wynika, że stan techniczny obiektu i urządzeń w szkole gwarantuje uczniom bezpieczeństwo. Budynek szkolny jest objęty nadzorem budowlanym, systematycznie sprawdzany jest stan klatki schodowej, wentylacji kominowych, elementów wyposażenia dachu. Z rejestru wypadków wynika, że w ostatnich latach w szkole nie było żadnego wypadku. Jednak strona podnosi, że drewniana klatka schodowa nie spełnia warunków p.poż. Dlatego Minister wezwał stronę do przedłożenia dokumentacji dotyczącej stanu technicznego budynku szkoły. Z przesłanego przy piśmie z dnia 15 października 2020 r. dokumentu "Założenia technicznoekonomiczne. Koncepcja techniczno-ekonomiczna dostosowania obiektów dydaktycznych gminy [...] do prowadzenia oddziałów przedszkolnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r.", sporządzonego przez specjalistę konstrukcyjno-budowlanego w listopadzie 2019 r. w związku z planowaną przebudową szkoły w celu utworzenia odrębnego oddziału przedszkolnego wynika, że pomieszczenia znajdujące się na poddaszu zostały wydzielone z ww. opracowania ze względu na to, że stanowią oddzielną strefę pożarową oraz z braku możliwości zapewnienia dróg ewakuacyjnych spełniających warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Rozdział 4 rozporządzenia - bezpieczeństwo pożarowe). Klatka schodowa została oddzielona od pomieszczeń znajdujących się na poddaszu budynku za pomocą drzwi pożarowych oraz ściany oddzielenia pożarowego, gdyż nie spełnia wymogów określonych w warunkach technicznych i nie może służyć jako jedyna droga ewakuacyjna z poddasza. Klatka schodowa jest drewniana, szerokość biegu jest mniejsza od 1,20 m, szerokość spocznika mniejsza od 1,5 m a stopnie większe od 0,175 m, schody są ze stopniami zabiegowymi (Rozdział 4. Dział III Budynki i pomieszczenia §68.1.) Na drogach ewakuacyjnych jest zabronione stosowanie schodów ze stopniami zabiegowymi (§244.1. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zgodnie z protokołem nr [...] przeglądu okresowego 5-letniego stanu technicznego obiektu budowlanego i jego przydatności do użytkowania. Budynek Szkoły Podstawowej w [...] "Nowy" z 24 sierpnia 2018 r., ogólnie obiekt w stanie technicznej sprawności i użytkowania należy ocenić na poziomie zadawalającym. Elementy konstrukcyjne sprawne technicznie. Nie stwierdzono uszkodzeń elementów mających wpływ na bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Obiekt nadaje się do dalszej eksploatacji i użytkowania. Zgodnie z protokołem nr [...] - przeglądu okresowego 5-letniego stanu technicznego obiektu budowlanego i jego przydatności do użytkowania. Budynek Szkoły Podstawowej w [...] "Stary" z 24 sierpnia 2018 r. - ogólnie obiekt w stanie technicznej sprawności i użytkowania należy ocenić na poziomie zadawalającym. Elementy konstrukcyjne sprawne technicznie. Nie stwierdzono uszkodzeń elementów mających wpływ na bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Obiekt nadaje się do dalszej eksploatacji i użytkowania. Zgodnie z protokołem nr [...] - przeglądu okresowego 5-letniego stanu technicznego obiektu budowlanego i jego przydatności do użytkowania. Budynek Szkoły Podstawowej w [...] "Łącznik" z 24 sierpnia 2018 r. - ogólnie obiekt w stanie technicznej sprawności i użytkowania należy ocenić na poziomie dobrym. Elementy konstrukcyjne sprawne technicznie. Nie stwierdzono uszkodzeń elementów mających wpływ na bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Obiekt nadaje się do dalszej eksploatacji i użytkowania. Zgodnie z protokołem [...] [...] z okresowego (rocznego) przeglądu stanu technicznego obiektu budowlanego. Budynek użyteczności publicznej - budynek 2-kondygnacyjny (stara szkoła) z 17 sierpnia 2020 r.- ogólnie obiekt w stanie technicznym zadawalającym. Zalecenia są realizowane.

Nadaje się do dalszej eksploatacji i użytkowania Zalecenia i wskazania remontowe: remont pokrycia dachowego, likwidacja omszenia, uszczelnienie obróbek i opierzeni blacharskich, wymiana pękniętych dachówek, uszczelnienie obróbek blacharskich na połączeniach z murami, kominami, oknami dachowymi; wykonanie trwałej nawierzchni ciągów pieszo-jezdnych od strony podwórka (boiska) wraz z parkingiem. Zgodnie z protokołem [...] [...] z okresowego (rocznego) przeglądu stanu technicznego obiektu budowlanego. Budynek użyteczności publicznej - budynek 1-kondygnacyjny ("nowy") z 17 sierpnia 2020 r. - ogólnie obiekt w stanie technicznym zadawalającym. Nadaje się do dalszej eksploatacji i użytkowania. Zalecenia i wskazania remontowe: oczyszczenie północnej części dachu z omszenia. Uszczelnienie opierzeni kominów ponad dachem. Wskazana wymiana pokrycia na nowe; wymiana drzwi drewnianych wewnętrznych wejściowych 1 kpi; remont nawierzchni asfaltowej boiska (placu apelowego). Zgodnie z protokołem [...] [...] z okresowego (rocznego) przeglądu stanu technicznego obiektu budowlanego. Budynek użyteczności publicznej - budynek 1-kondygnacyjny Łącznik z 17 sierpnia 2020 r. - ogólnie obiekt w stanie technicznym zadawalającym. Zalecenia są realizowane. Nadaje się do dalszej eksploatacji i użytkowania. Zalecenia i wskazania remontowe: likwidacja omszenia na dachu; wymiana nawierzchni chodnika od bramy do wejścia głównego do budynku.

Jak wynika z protokołu kontroli z dnia 16 marca 2020 r. przeprowadzonej w Szkole Podstawowej nr [...] w [...], szkoła mieści się w piętrowym budynku i dysponuje 19 salami dydaktycznymi, przy których znajdują się pomieszczenia dla nauczycieli (m.in. pracownia fizyczna, chemiczna, informatyczna, językowa, artystyczna), wyposażonymi w nowoczesne pomoce dydaktyczne, w tym 10 tablic interaktywnych, 22 projektory, 12 odtwarzaczy DVD i 11 telewizorów. Ponadto szkoła dysponuje pełnowymiarową halą widowiskowo-sportową z trybunami, dużą salą gimnastyczną, dwoma świetlicami, biblioteką, gabinetem opieki medycznej, gabinetem pedagoga, salą konferencyjną, stanowiskami komentatorskimi, radiowęzłem, pomieszczeniem do prowadzenia gimnastyki korekcyjnej, stołówką i kuchnią. W 2 pracowniach komputerowych znajduje się po 16 stanowisk, tablice interaktywne oraz projektory. Szkoła posiada windę i 4 toalety dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. W salach lekcyjnych uczniowie mają zapewnione miejsca do pozostawienia podręczników i Przyborów szkolnych. Na parterze budynku usytuowane są szatnie, oddzielne dla oddziałów przedszkolnych, klas I-III i IV-V1II. Toalety są czyste, z zimną i ciepłą wodą, wyposażone w środki higieniczne. Korytarze szkolne są doświetlone i przestronne. Szkoła jest objęta wewnętrznym i zewnętrznym monitoringiem wizyjnym. Na terenie szkoły znajduje się boisko do piłki nożnej, boisko wielofunkcyjne, rzutnia do pchnięcia kulą, skocznia do skoku w dal, bieżnia 200 m, 5 torów bieżni tartanowej 100 m. Teren szkoły jest ogrodzony. W szkole działa kuchnia, z której w roku szklonym 2019/2020 korzystało 215 uczniów. W roku szkolnym 2019/2020 obowiązkowe zajęcia edukacyjne odbywały się w godzinach 8:00-15:45. Szkoła realizowała dwie innowacje pedagogiczne i posiadała bogatą ofertę zajęć pozalekcyjnych, m.in. zajęcia wyrównujące wiedzę, korekcyjno-kompensacyjne, socjoterapeutyczne, koła przedmiotowe, teatralne, sportowe. Szkoła zapewniała uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną i dostęp do specjalistów (pedagog, logopeda). Świetlica szkolna, czynna w godzinach 6:30-16:00, zapewniała opiekę około 80 uczniom m.in. oczekującym na rozpoczęcie zajęć czy autobus szkolny. Nauczyciele zatrudnieni w świetlicy pełnili dyżury na przystanku autobusowym w godz. 15:50-16:30.

Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że zarówno Szkoła Podstawowa w [...], jak i Szkoła Podstawowa nr [...] w [...] dysponują bazą lokalowo-dydaktyczną zapewniającą możliwość realizacji podstawy programowej szkoły podstawowej. Z tym, że budynek Szkoły Podstawowej w [...] wymaga dostosowania do potrzeb klas l-VIII, z uwagi na to, iż od roku szkolnego 2021/2022 do szkoły będą uczęszczali uczniowie klas VII, a od roku szkolnego 2022/2023 klas VII i VIII, którzy obecnie jako miejsce realizacji obowiązku szkolnego mają wskazaną Szkołę Podstawową nr [...] w [...]. Minister podziela opinię [...] Kuratora Oświaty, że w przypadku przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] uczniowie klas IV-VIII obowiązek szkolny realizowaliby w lepszych warunkach lokalowych z nowoczesną bazą pomocy dydaktycznych. Jednak zadaniem Ministra, nowocześniejsza baza materialna szkoły w [...] nie jest wystarczającym argumentem za przeniesieniem do niej uczniów klas IV-VIII szkoły w [...].

Odnosząc się do czynnika demograficznego, wskazywanego jako główna przyczyna przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], Minister zauważył, że w roku szkolnym 2019/2020 do szkoły tej uczęszczało 48 uczniów. Liczba uczniów w poszczególnych klasach przedstawiała się następująco: klasa I - 3 uczniów, klasa 11-5 uczniów, klasa 111-5 uczniów, klasa IV - 4 uczniów, klasa V - 5 uczniów, klasa VI - 6 uczniów. Nauka w szkole odbywa się w systemie jednozmianowym w godzinach od 7:30 - 13:25. Po przekształceniu szkoły podstawowej w [...] w roku szkolnym 2020/2021 uczęszczałoby do niej 10 uczniów. Wówczas liczba uczniów w poszczególnych klasach przedstawiałaby się następująco: klasa I - 2 uczniów, klasa 11-3 uczniów, klasa Ili - 5 uczniów. Natomiast do Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] w roku szkolnym 2019/2020 uczęszczało 317 uczniów w 17 oddziałach, w tym 50 dzieci do 2 oddziałów przedszkolnych. Do najliczniejszego oddziału klasy III a uczęszczało 26 uczniów, a do najmniej licznego oddziału klasy IV a -10 uczniów. Z dokumentacji sprawy wynika, że żaden z uczniów klasy VII i VIII z obwodu Szkoły Podstawowej w [...] nie uczęszczał do Szkoły Podstawowej w [...]. Strona podaje, że obserwując preferencje rodziców uczniów klas VI z obwodu szkoły w [...] wnioskuje, że uczniowie ci będą realizować obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej w [...] (gmina [...] ) i podkreśla, że trudno jest przewidzieć czy ta tendencja ulegnie zmianie. Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska w [...] planuje również obniżenie struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej w [...] i przeniesienie uczniów klas IV-VIII do Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Strona deklaruje, że gdyby doszło do przeniesienia uczniów ze Szkoły Podstawowej w [...] i Szkoły Podstawowej w [...] do Szkoły Podstawowej nr [...] w [...], całe składy osobowe klas IV, V i VI zostaną przydzielone do tych samych oddziałów. Aby zapobiec przepełnieniu w klasach IV i VI planowane jest zorganizowanie dodatkowych oddziałów w Szkole Podstawowej nr [...] w [...] (szkoła dysponuje wolnymi salami lekcyjnymi) w tym 20 dzieci do 2 oddziałów przedszkolnych oraz 28 uczniów do 6 oddziałów szkolnych.

Minister przeanalizował kwestię dowozu uczniów klas IV-VIII po ewentualnym

przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...]. Zgodnie z deklaracją zawartą w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., uczniom klas IV-VIII przekształcanej szkoły zostanie zapewniony bezpłatny transport do Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. Uczniowie po zakończonych zajęciach będą mieli możliwość korzystania ze świetlicy, stołówki oraz dodatkowych zajęć pozalekcyjnych, rozwijających zainteresowania. Strona podała, że po przekształceniu szkoły w [...] zapewni 20 uczniom klas IV-VII tej szkoły bezpieczny i pod nadzorem przewóz do Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]. W zażaleniu strona wskazała, że warunki, które zapewnią stałą opiekę i bezpieczeństwo wszystkich uczniom zostaną określone przy wyłanianiu przewoźnika na rok szkolny 2020/2021. Granice obwodu Szkoły Podstawowej w [...] stanowią miejscowości: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...] . Z materiału dowodowego wynika, że w roku szkolnym 2019/2020 do szkoły w [...] dojeżdżało autobusem liniowym przewoźnika PKS [...] 4 uczniów (oddział przedszkolny - 1 dziecko, klasa IV - 1 uczeń, klasa VI - 2 uczniów). Długość trasy dowożenia uczniów do szkoły w [...] wynosiła: na trasie [...] - [...] - ok. 3 km, na trasie [...] - [...] - ok. 3 km, na trasie [...] -[...] -[...] - ok. 5 km. Czas przejazdu dzieci z domu do szkoły wynosił od 5 do 7 minut. Kurator oświaty ustalił, że organ prowadzący pokrywał koszty przejazdu każdego dojeżdżającego dziecka, jednak nie zapewniał uczniom opieki podczas dowożenia. Dzieci dowożone do szkoły w [...] były odprowadzane do i z autobusu przez pracownika szkoły. Wszyscy uczniowie, którzy kończyli klasę VI szkoły w [...], którym organ prowadzący wskazał miejsce realizacji obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej nr [...] w [...], dojeżdżali do Szkoły Podstawowej w [...] , prowadzonej przez gminę [...] .

Z dokonanej analizy wynika, że droga pomiędzy szkołą w [...] a szkołą w [...] ma długość 15,4 km. Przeniesienie uczniów klas IV-VIII z obwodu szkoły w [...] do szkoły w [...] spowoduje znaczne wydłużenie drogi dla wszystkich uczniów, w niektórych przypadkach niemal do 20 km. Sytuacja ta spowoduje, że koniecznym stanie się zapewnienie opieki świetlicowej uczniom, w konsekwencji wydłuży się czas pobytu uczniów poza domem. Strona nie podaje liczby kursów i trasy dojazdu dzieci do szkoły. W zażaleniu strona podnosi, że czas przejazdu autobusu z [...] do [...] to zaledwie ok. 14 minut, a czas oczekiwania na autobus to kilka minut. Jednak wskazując na czas dojazdu z obwodu przekształcanej szkoły do szkoły w [...] strona milcząco pomija fakt, że nie wszystkie dzieci zamieszkują w miejscowości [...] , jaki i że nie wszystkie miejscowości przekształcanej szkoły są położne przy jednej linii drogowej na trasie [...] -[...] . Zauważyć również należy, że podany w tabeli czas przejazdu dzieci do szkoły w [...] nie uwzględnia czasu potrzebnego na dojazd do punktów zbiorczych (przystanków), na których o ustalonej porze zatrzymują się pojazdy wykonujące przewóz dzieci, wsiadanie/wysiadanie dzieci z autobusu, czas oczekiwania dzieci na autobus. Na podstawie dokonanej za pomocą mapy Google analizy odległości miejsca zamieszkania uczniów do szkoły po planowanym przekształceniu, można stwierdzić, że sam przejazd uczniów z miejscowości [...] do siedziby Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] - bez wliczania dodatkowego czasu potrzebnego na dojazd do innych/ewentualnych przystanków oraz na zatrzymanie się, wsiadanie (wysiadanie) uczniów - trwać będzie 21 minut (tam i z powrotem - 42 minuty). Wobec powyższego Minister stwierdził, że czas, który część uczniów klas IV-VIII przekształcanej Szkoły Podstawowej w [...] musiałaby poświęcić na dojazd do Szkoły Podstawowej w [...], oczekiwanie na autobus, zajęcia w świetlicy, a następnie oczekiwanie na autobus po zajęciach i powrót do domu byłby znacznie dłuższy od czasu wskazanego przez stronę w zażaleniu. Zatem Minister podzielił opinię [...] Kuratora Oświaty, że warunki nauki uczniów przekształcanej Szkoły Podstawowej w [...] zdecydowanie pogorszą się z uwagi na konieczność korzystania z transportu oraz znaczne wydłużenie drogi do szkoły i czasu pobytu poza domem. Istotnym w sprawie jest również fakt, że w roku szkolnym 2019/2020 wszyscy uczniowie, którzy ukończyli klasę VI Szkoły Podstawowej w [...] i którym organ prowadzący wskazał miejsce realizacji obowiązku szklonego w Szkole Podstawowej nr [...] w [...], dojeżdżali do Szkoły Podstawowej w [...] ze względu na znaczne wydłużenie drogi do szkoły.

Reasumując, Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż nie jest zasadne stanowisko wnoszącego zażalenie, że ograniczenie Szkole Podstawowej w [...] struktury organizacyjnej klas z l-VIII do I-III podyktowane jest zmianami demograficznymi w gminie [...] oraz poprawą warunków nauki uczniów. W ocenie Ministra, korzystniejsze dla uczniów klas IV-VIII zamieszkałych w obwodzie szkoły w [...] jest, aby w sieci szkolnej w tej gminie funkcjonowała szkoła w [...] o pełnej strukturze organizacyjnej klas. Minister podkreśla, że główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół. W związku z powyższym, należy uznać, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] jest uzasadniona. Minister Edukacji i Nauki, po analizie i ocenie materiału dowodowego w powyższej sprawie stwierdza, że zażalenie Burmistrza [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2020 r. stało się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Gmina zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy

naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.:

- poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny dowodów - w tym w szczególności dowodów w postaci protokołów kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] i w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w [...], w odniesieniu do realnych możliwości dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczych obu szkół,

- poprzez uchybienie obowiązkom procesowym, dotyczącym uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. nierozpatrzenie w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, w tym brak dogłębnej i wnikliwej analizy z punktu widzenia zapewnienia uczniom szkoły odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki w zakresie liczebności uczniów szkoły, funkcjonowania klas łączonych, struktury osobowej klas w kontekście aspektów dotyczących relacji między rówieśnikami, problemu integracji społecznej oraz kształtowania właściwych postaw społecznych, a także braków w infrastrukturze przekształcanej szkoły.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Ministra Edukacji i Nauki postępowania według norm przepisanych.

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Miejska w [...], w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej klas l-VIII z oddziałami przedszkolnymi, z dniem 31 sierpnia 2020 r., w Szkołę Podstawową o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałami przedszkolnymi. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zapewniono uczniom klas IV-VIII możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...] oraz dowożenie do szkoły wraz z opieką.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że powyższe świadczy o tym, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła bowiem możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Gmina podkreśliła, że szkoła ta dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za przekształceniem szkoły przemawiają nie tylko względy rozwojowe, ale również względy demograficzne i ekonomiczne.

Tut. Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty - w decyzje organu gminy prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

Nie sposób abstrahować również od tego, że w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową ( wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną) fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób zasadniczo wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi z innych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła uczniom klas I-III możliwości kontytuowania nauki w dotychczasowej Szkole Podstawowej (szkole o strukturze organizacyjnej klas I-III z oddziałami przedszkolnymi) a uczniom klas IV-VIII tej Szkoły, możliwość kontynuowania nauki w innej Szkole Podstawowej oraz bezpłatne dowożenie do szkoły wraz z opieką.

Jak już to wcześniej powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że Minister przyznał, że pod każdym względem warunki nauki w szkole w [...] są lepsze niż w szkole dotychczasowej.

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Okoliczności wywiązania się przez Gminę z powyższego obowiązku Minister zaś nie zakwestionował.

Organ szczególnie podkreślił tylko materię transportu dzieci do nowej szkoły, w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem, a w konsekwencji skrócenia czasu na odpoczynek oraz "oddziaływania wychowawczego w rodzinie". Te okoliczności nie mają prawnego znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, możliwość znalezienia zatrudnienia dla wszystkich pracowników dotychczasowej szkoły, opinia lokalnej społeczności czy polityka oświatowa państwa.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust.2). Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich w sposób skuteczny wyprowadzić szczegółowych i wiążących standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. twierdzenia , że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do jej ukończenia danej szkole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego a w szczególności nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia szkoły.

W realiach prawnych niniejszej sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Niezależnie od powyższego, w ocenie tut. Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia merytorycznie wydania negatywnej opinii dla planowanego przekształcenia.

Przede wszystkim należy mieć na względzie to, że budynek szkoły w [...] jest większy i znacznie nowocześniejszy od budynku przekształcanej placówki, oraz nieporównywalnie lepiej wyposażony.

Oczywistym jest zaś, że taka szkoła (tak wyposażona i proponująca możliwość tak rozległego rozwijania u uczniów zdolności i zainteresowań), zapewnia de facto lepsze warunki rozwoju dzieci. Niedostrzeganie przez organy obydwu instancji powyższych pozytywnych skutków nauki w nowej szkole, stanowi już samoistną przesłankę dla uchylenia skarżonych rozstrzygnięć.

W ocenie tut. Sądu za negatywnym zaopiniowaniem zamiaru przekształcenia szkoły nie przemawia też odległość pomiędzy miejscem zamieszkania uczniów a siedzibą szkoły do której miałyby być dowożone. Okolicznością niesporne w sprawie jest bowiem to, ze organ prowadzący wywiązał się ze swoich ustawowych obowiązków i zapewnił wszystkim uczniom bezpłatny transport do i ze szkoły, a także opiekę podczas oczekiwania na przewóz. Wydłużenie czasu pobytu uczniów poza domem, w związku z koniecznością dojazdów, nie jest zaś nadmierne. Nie odbiega bowiem od czasu trwania takich dojazdów w dużych miastach, gdzie trudności komunikacyjne (korki uliczne) sprawiają, że często pokonanie znacznie krótszej odległości trwa niepomiernie dłużej, niż taka droga pokonywana na terenach niezurbanizowanych. Tym samym, omawiana okoliczność oceniana w sposób obiektywny, nie uniemożliwia skutecznie dokonania zamierzonego przekształcenia.

Na marginesie przypomnienia wymaga też to, ze uczniowie klas VII i VIII z obwodu przekształcanej szkoły, już realizują obowiązek szkolny w nowej placówce i brak jest dowodów na to (organ takich nie zaprezentował) by wydłużony czas pobytu uczniów poza domem wpływał negatywnie na ich kształcenie. Podnoszone przez organ w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia uwagi dotyczące możliwych kłopotów z adaptacją uczniów w większej szkole, zdają się więc nieuprawnione – tym bardziej, że organ również tych twierdzeń nie poparł żadnymi dowodami. Na powyższym przykładzie uczniów klas VII i VIII - którzy już zmuszeni są do dojeżdżania do nowej szkoły – nie sposób też oprzeć konkluzji organu, że wydłużenie czasu pobytu uczniów poza domem przekłada się w sposób negatywny na poziom ich nauki.

Nie sposób również abstrahować i pomijać tego, że sam organ w treści uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia przyznał de facto, ze budynek szkoły w [...] nie nadaje się do prowadzenia lekcji w klasach I – VIII. Stwierdził przecież, że : "budynek Szkoły Podstawowej w [...] wymaga dostosowania do potrzeb klas l-VIII". Przez pryzmat tej okoliczności nie ocenił natomiast planowanego przekształcenia, co także należy uznać za uchybienie rzutujące w sposób istotny na całe rozstrzygnięcia.

Dodania wymagało także to, że okolicznością która nie mogła rzutować na rozstrzygnięcie, była materia znalezienia zatrudnienia dla wszystkich pracowników przekształcanej placówki. Oczywiście ta problematyka – z punktu widzenia czysto ludzkiego - ma bardzo dużą wagę dla owych pracowników, nie mniej jednak ustawodawca nie uzależnił możliwości wyrażenia zgody na przekształcenie szkoły od powyższej okoliczności. Powoływanie się więc na nią przez organ jawiło się jako niedopuszczalna nadinterpretacja przepisów prawa, którymi w myśl zasady legalizmu, wszystkie organy państwowe są ściśle związane.

Reasumując uwagi ad. meriti, w ocenie tut. Sądu organ w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nie udowodnił, ani nawet nie zawarł przekonujących argumentów przemawiających za tym, że dla jakości kształcenia uczniów, większe znaczenie będzie mieć fakt krótszego pobytu poza domem (z uwagi na brak konieczności dojazdów)niż możliwość kształcenia się bez konieczności tworzenia klas łączonych, w nowoczesnej placówce doskonale wyposażonej w sprzęt i pomoce naukowe, oferującej nadto wiele ułatwień w przyswajaniu wiedzy i proponującej znacznie szerszy wachlarz zajęć pozalekcyjnych.

Przedstawione wyżej rozważania – zarówno te o charakterze ogólnym jak i merytorycznym - prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia szkoły, zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.