Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 849/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 190, 151,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: 7, 77, 107, 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], dalej jako "Stowarzyszenie" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2015 r., znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 21 września 2015 r. Stowarzyszenie zgłosiło zagrożenie szkodą w środowisku w związku z planowanym przez GDDKiA Oddział w [...] niszczeniem siedlisk chronionych gatunków motyli i translokacji gatunków roślin i zwierząt na potrzeby przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granic województwa [...] do węzła drogowo-kolejowego w [...]". Zgłoszenie to zostało uzupełnione pismem Stowarzyszenia z 9 października 2015 r.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ww. decyzją z [...] grudnia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań zapobiegawczych lub naprawczych prowadzonych w związku ze zgłoszeniem dokonanym przez Stowarzyszenie. W odniesieniu do przygotowywanej pod translokację działki nr [...] organ stwierdził, że działania na niej prowadzone stanowią rewitalizację siedliska czyli działania przygotowujące ten teren pod wskazaną w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach translokację chronionych gatunków lub roślin żywicielskich dla chronionych gatunków fauny. Zdaniem organu wypalenie na niej pięciu punktowych miejsc o łącznej powierzchni 15 arów w odniesieniu do jej całej powierzchni czy też pozostawienie niewielkiej warstwy biomasy nie wypełniają definicji bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Nie występuje bowiem wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku. Organ uznał, że w przeciągu około 2 lat środowisko przyrodnicze powróci do stanu początkowego lub zbliżonego do niego.

Dalej organ odniósł się do zastrzeżeń Stowarzyszenia dotyczącego terminu koszenia twierdząc, że nie ma niezgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która w pkt 1.21 dopuszcza odstępstwa od wyznaczonych decyzją terminów. Przygotowanie działki zastępczej, w tym usuwanie drzew odbywało się pod nadzorem przyrodniczym, dlatego organ odrzucił możliwość wystąpienia w związku z tym szkody w środowisku. Podobnie, w ocenie organu, sygnalizowane przez Stowarzyszenie zniszczenie 5 oprzędów przeplatki podczas koszenia łąki nie stanowi o wystąpieniu takiej szkody. W odniesieniu do zagrożeń dla siedlisk przyrodniczych zlokalizowanych w obrębie doliny rzeki [...] organ wyjaśnił, że działka nr [...] przygotowywana była pod translokację osobników z doliny rzeki [...]. Niemniej GDDKiA poinformowała o zaniechaniu w 2015 r. działań zmierzających do przemieszczania osobników. W związku z tym, w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ uznał również, że brak jest możliwości przypisania inwestorowi winy w związku z prowadzeniem działań. Uwzględniając działania minimalizujące negatywne oddziaływanie prac ziemnych w dolinie rzeki [...] zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaniechanie w 2015 r. działalności podmiotu korzystającego ze środowiska oraz brak jego winy, organ uznał, że w sprawie nie wystąpiła szkoda w środowisku, ani bezpośrednie nią zagrożenie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie ustawy szkodowej może mieć miejsce wyłącznie w przypadku prowadzenia działalności, a nie na etapie jej planowania. Część zatem zgłoszenia dotycząca planowanych działań związanych z prowadzeniem inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] do parametrów drogi ekspresowej, w tym wpływu przedsięwzięcia na dolinę rzeki [...], nie może skutkować orzeczeniem o wystąpieniu szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia.

Analizując zakres zgłoszenia dotyczący działań przeprowadzonych przez GDDKiA w obrębie działki nr [...] organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działka ta została wskazana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako miejsce, na które przenoszone będą gatunki chronione oraz ich rośliny żywicielskie. Przygotowując ten teren pod translokację GDDKiA przeprowadziła prace przygotowawcze polegające na wykoszeniu roślinności ze względu na procesy sukcesyjne, które tam wystąpiły. Skuteczne przeniesienie okazów wcześniej wspomnianych gatunków możliwe jest tylko po właściwym przygotowaniu powierzchni działki. Zgłoszone zniszczenie na działce nr [...] nie może być zdarzeniem hipotetycznym. Zdaniem Generalnego Dyrektora jest prawdopodobne, że na przedmiotowej działce występowały oprzędy, ale brak jest dowodów to potwierdzających. Potwierdzenie zaś tego faktu również nie jest wystarczające ponieważ dokonana zmiana musi być zmianą mierzalną, a więc wymagającą ustalenia ilościowego stanu występowania danego gatunku na określonym terenie.

Organ zwrócił uwagę, że prace przygotowawcze pod translokację m. in. określonych gatunków roślin żywicielskich zostały dopuszczone decyzją z [...] stycznia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Podmiot uzyskał zgodę organu ochrony środowiska, który zobligowany był do analizy ewentualnych zagrożeń i odpowiedniego na nie reagowania poprzez umieszczenie w decyzji stosownych warunków. W związku z tym, nie można mówić o winie podmiotu odpowiedzialnego skoro jego działania znalazły akceptację w otrzymanej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła wyłącznie oceny możliwości zastosowania przepisów ustawy szkodowej w odniesieniu do złożonego zgłoszenia. W związku z tym, przedmiotem rozstrzygnięcia nie może być ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, czy postępowania ukierunkowanego na wydanie decyzji derogacyjnej z mocy art. 56 ustawy o ochronie przyrody. Skarżone rozstrzygnięcie nie może również dotyczyć kontroli wykonania uzyskanych przez podmiot decyzji. Podobnie wycięcie drzew, wypalenie fragmentów łąki, którego nawet nie można przypisać GDDKiA, ani występowanie zmulczowanej biomasy na łące, stanowiące co najwyżej o pewnych nieprawidłowościach, czy zaniedbaniach w realizacji posiadanej decyzji, nie świadczą o szkodzie w środowisku i nie podlegają ocenie w toku przedmiotowego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie zarzucając:

1) art. 2 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 6 pkt 11) lit: a) ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.), poprzez uznanie, że działania podmiotu korzystającego ze środowiska nie wyczerpują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku;

2) art. 24 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2) ust. 2 i 3 ustawy, poprzez uznanie zgłoszenia wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku za nieuzasadnione, mimo że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o obowiązku przeprowadzania działań zapobiegawczych lub naprawczych;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe i szczątkowe przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do zagrożenia bezpośrednią szkodą w środowisku, a także niezgodne z prawem uzasadnienie skarżonej decyzji (bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa);

4) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego zagrożenia szkodą w środowisku, mimo że, postępowanie nie stało się przedmiotowe w całości, ani w części;

5) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. (Dz.U. Nr 82, poz. 501) w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, poprzez zaniechanie sprawdzenia spełniania kryteriów oceny, czy wystąpiła szkoda w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliska przyrodniczych - spowodowana działaniami Inwestora;

7) art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec braku ponownego merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1072/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 15, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jako wzorców kontroli poprzez dokonanie błędnej oceny, że mogą być podstawy do zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, dalej: "ustawa szkodowa", podczas gdy organ odwoławczy odniósł się w pełni do kwestii zniszczenia zarówno chronionego siedliska, jak i gatunku, a z kolei nieprawidłowości, czy zaniedbania w realizacji ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, bowiem warunki ustalone taką decyzją winny zostać wyegzekwowane w drodze jej egzekucji,

2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie szkody w środowisku naruszył art. 7, 15, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do zniszczenia chronionego siedliska oraz niezbadanie, czy nieprawidłowości i zaniedbania w realizacji warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spowodowały szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie zagrożenie jej wystąpienia, podczas gdy organ szeroko odniósł się zarówno do zarzutu zniszczenia chronionego siedliska oraz gatunku, a także wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu organy ochrony środowiska nie badają prawidłowości realizacji ustaleń ww. decyzji, której ustalenia podlegają egzekwowaniu w drodze egzekucji.

Wskazując na powyższe zarzuty Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1000/17) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podkreślono, że skoro Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję wskazując na naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., to powinien wykazać na czym polegało naruszenie powołanych norm, a także czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazano, że Sąd powołał jako naruszony, przepis art. 15 K.p.a., ale nie wykazał naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. związane jest z sytuacją procesową, w której organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, koniecznego dla ustalenia stanu faktycznego. Jak dalej podkreślono na sądzie administracyjnym kontrolującym zaskarżoną decyzję spoczywa obowiązek, precyzyjnego określenia stwierdzonego naruszenia z zakresu postępowania wyjaśniającego. Takiej precyzji, w odniesieniu do dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Za niejednoznaczne uznano stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o "niewystarczającym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, gdy chodzi o zniszczenie rodzaju siedliska kwalifikowanego jako zmienno wilgotna łąka trzęślicowa".

Jak dalej zauważono aspekt procesowy ma również wskazanie przez sąd I instancji odniesienia się, w ponownym postepowaniu, do okoliczności wynikającej z inwentaryzacji dołączonej do zgłoszenia, która, jak zaznaczył Sąd – zdaniem skarżącego – ma dowodzić występowania na siedlisku zastępczym, przed podjęciem prac przez inwestora, konkretnej ilości oprzędów przeplatki aurinii. W tym przypadku, niezależnie od tego, że akcent został położony przez Sąd na nieodniesienie się przez organ do materiału, a więc na niewykonanie przez organ obowiązku z art. 107 § 3 K.p.a., nie było jasne, czy Sąd zakwestionował błędne ustalenie faktyczne (art. 80 K.p.a.), czy też Sąd wytknął organowi nieprzeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji (art. 77 § 1 K.p.a.).

Jako główny powód braku aprobaty dla stanowiska sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał to, że Sąd nie dokonał kontroli ustaleń faktycznych organów w kontekście norm prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające powinno zaś doprowadzić do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę rozstrzygania sprawy zakończonej ostateczną decyzją. To, że stan sprawy został wcześniej przedstawiony nie oznacza jednak, że sąd administracyjny jest zwolniony od podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśniania.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek zgłoszenia dokonanego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 954 ze zm.). W myśl tego przepisu, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Przedmiotem postępowania prowadzonego na skutek zgłoszenia dokonanego w trybie art. 24 ust. 1 jest zbadanie, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku. Szkoda jest zaś pojęciem o charakterze prawnym, stanowiącym kwalifikację zdarzeń o charakterze faktycznym.

Stanowisko w zakresie wystąpienia szkody jest zatem skutkiem ustaleń szeregu okoliczności faktycznych wyczerpujących pojęcie szkody wymagającej podjęcia działań określonych w art. 15 ust. 1, 16 lub 17 ustawy. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, wymaga nadto ustalenia sprawcy deliktu.

W świetle natomiast art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 pkt 1 i 11 ustawy, za okoliczność o charakterze wyłącznie faktycznym nie może być uznane zniszczenie siedliska kwalifikowanego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa. W pojęciu tym mieści się także ocena zdarzeń faktycznych. Zadaniem postępowania wyjaśniającego, w sprawie, o której mowa w art. 24 ust. 1, w pierwszej kolejności, uwzględniając pojęcie szkody, o którym mowa w art. 6 pkt 11, jest ustalenie, czy doszło do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenionej w stosunku do stanu początkowego. Ograniczając rozważania do siedliska w postaci łąki trzęślicowej, ustalić należy, czy zmiana wystąpiła w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych (art. 6 pkt 11 lit. a). Należy także ustalić, czy zmiana została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

NSA wskazał, że ustaleniom podlegają zarówno stan, jak i funkcja różnorodnych elementów przyrodniczych. Okolicznościami faktycznymi ustalanymi i ocenianymi w świetle wymagań art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. są zatem poszczególne konkretne fakty związane ze stanem i funkcją elementów przyrodniczych, a nie ocena prawna tych faktów, polegająca na ich kwalifikacji prawnej.

W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji zakwestionował rezultaty postępowania wyjaśniającego organów, to powinien określić, czy ustalenie organów w zakresie wymienionych przez Sąd konkretnych faktów, tj. wycięcia drzew, wypalenia fragmentów łąki, występowania zmulczowanej biomasy oraz zmiany w ilości stanowisk oprzędów przeplatki aurinii zostało powzięte z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a., czy też art. 80 K.p.a.

Biorąc zaś pod uwagę kolejne przesłanki wystąpienia szkody, należy ustalić, czy zmiany te zostały dokonane przez podmiot korzystający ze środowiska. Uwzględniając przesłankę z art. 2 pkt 2 należy nadto ustalić okoliczności faktyczne pozwalające na ocenę, czy szkoda wystąpiła z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Konieczne jest uwzględnienie negatywnej przesłanki odpowiedzialności polegającej na tym, że zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy, szkoda nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie m.in. z decyzją, o której mowa w art. 56 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że Sąd pierwszej instancji przyjmując, że doszło do naruszeń proceduralnych w zakresie stanu faktycznego, nie określił precyzyjnie rodzaju naruszeń z zakresu postępowania wyjaśniającego odnoszących do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadniając zaś tezę o naruszeniach faktycznych zakwestionował w rzeczywistości stanowisko prawne organu odwoławczego w przedmiocie szkody na działce nr [...] (łące stanowiącej stanowisko zastępcze). Uczynił to w sposób fragmentaryczny, nie poruszając kwestii winy podmiotu, kwalifikacji poszczególnych faktów jako szkody, oceny działań w kontekście wymogów określonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionując stanowisko organów w zakresie szkody na łące trzęślicowej, Sąd pierwszej instancji raczej podjął próbę podważenia stanowiska prawnego wyrażonego w decyzji umarzającej postępowanie, niż wykazał naruszenia procesowego w zakresie postępowania wyjaśniającego. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tej sytuacji, było przedwczesne.

Końcowo wskazano, że ponowna ocena ustaleń faktycznych organów będzie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji. Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., nie obejmuje tych ustaleń. Jednocześnie podkreślono, że kwestia wycięcia drzew na działce zastępczej została przez Sąd pierwszej instancji uznana za czynność faktyczną przewidzianą w decyzji środowiskowej. Umieszczanie zatem tego zdarzenia w kontekście "nieprawidłowości czy zaniedbań", które powinny być przez organy ponownie zbadane, wskazuje zaś na brak spójności w stanowisku Sądu pierwszej instancji w tej mierze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja GDOŚ z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, orzeka o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zgłoszenie powinno, w miarę możliwości, zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (ust. 4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo – w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. W orzecznictwie przyjmuje się, że kwestia czy opisane z zgłoszeniu wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku istotnie wystąpiła, bądź czy dany podmiot korzystający ze środowiska spowodował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku winna być wyjaśniana po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W przypadku zaś ustalenia, że ani do szkody ani do zagrożenia szkodą nie doszło, właściwy organ winien umorzyć wszczęte postępowanie. Powyższe oznacza, że prawidłowość zaskarżonej decyzji, jako orzekającej o umorzeniu postępowania, zależy zatem od oceny, czy organy prawidłowo uznały, że w rozpoznanej sprawie nie ma mowy o szkodzie w środowisku bądź o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku. Przy tym ugruntowany jest także pogląd, że jeżeli poczynione ustalenia nie pozwolą na uznanie, że podmiot korzystający ze środowiska jest sprawcą szkody, również prawidłowe będzie umorzenie postępowania. Negatywny wynik ustaleń w powyżej opisanych zakresach, będzie uzasadniał umorzenie postępowania, co jednak nie zwalnia organów od rozważenia, czy zachodzi konieczność podjęcia z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych (patrz wyrok NSA II OSKA 1074/13 z 21 listopada 2014 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego zatem wynika, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że w oparciu o art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej "ppsa", związany jest ocenami wyrażonymi w wyroku NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1000/17, z zastrzeżeniem że ocena tam wyrażona nie obejmuje oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy.

Mając na uwadze powyżej przedstawiony zakres związania Sądu wyrokiem NSA, przypomnieć należy że NSA stwierdził, że przedmiotem postępowania prowadzonego na skutek zgłoszenia dokonanego w trybie art. 24 ust. 1 jest zbadanie, czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku. Stanowisko w zakresie wystąpienia szkody jest zaś skutkiem ustaleń szeregu okoliczności faktycznych wyczerpujących pojęcie szkody wymagającej podjęcia działań określonych w art. 15 ust. 1, 16 lub 17 ustawy. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, wymaga nadto ustalenia sprawcy deliktu. NSA zwrócił również uwagę na definicję szkody w środowisku zawartą w ustawie.

Przypomnieć zatem należy, że art. 6 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawa, przez pojęcie szkody w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska m. in. w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

Z definicji tej wynika zatem, że aby mówić o szkodzie w środowisku należy stwierdzić negatywny charakter zmian, musi to być zmiana mierzalna oceniona w stosunku do stanu początkowego oraz konieczne jest ustalenie że została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zresztą zaakcentował te elementy definicji szkody, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że zadaniem postępowania wyjaśniającego, w sprawie o której mowa w art. 24 ust. 1, w pierwszej kolejności, uwzględniając pojęcie szkody, o którym mowa w art. 6 pkt 11, jest ustalenie, czy doszło do mierzalnej zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenionej w stosunku do stanu początkowego. Dalej NSA wskazał, że należy także ustalić, czy zmiana została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji, a szczególnie organ odwoławczy oceny ww. elementów definicji szkody dokonały i doszły do wniosku, że w rozpoznanej sprawie nie można stwierdzić, że wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą. Sąd rozpoznając sprawę uznał tę ocenę za trafną. Jak zasadnie podniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzenie postępowania uzasadniały dwa względy. Po pierwsze brak możliwości zmierzenia rozmiaru ewentualnej szkody w środowisku z uwagi na brak informacji o stanie początkowym danego gatunku, po drugie zaś brak możliwości jednoznacznego ustalenia sprawcy ewentualnej szkody.

Jak wynika bowiem ze zgłoszenia, Stowarzyszenie zarzuca zniszczenie oprzędów przeplatki aurinii występujących na działce nr [...], spowodowane nieprawidłowym przygotowaniem tej działki do realizacji obowiązków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. do przeniesienia na obręb tej działki gatunków chronionych oraz ich roślin żywicielskich. Prawidłowo organ podniósł, że zgłoszone zniszczenie na działce nr [...] nie może być zdarzeniem hipotetycznym. Sam fakt występowania na tym terenie gatunków chronionych, czego organy zresztą nie kwestionują, nie wystarcza do stwierdzenia że szkoda w środowisku lub zagrożenie nią istnieje. Dokonana negatywna zmiana w środowisku musi być bowiem zmianą mierzalną, a więc wymagającą ustalenia ilościowego stanu początkowego występowania danego gatunku na określonym terenie. Nawet jeżeli uznać przedłożony przez Stowarzyszenie do zgłoszenia "Raport dla gatunku na stanowisku" za wiążący, to nie wynika z niego jaka ilość oprzędów na działce [...] istniała przed podjęciem na niej prac przygotowawczych do translokacji. Stąd prawidłowo organ uznał, że w świetle definicji szkody w środowisku zawartej w ustawie, nie można stwierdzić że w rozpoznanej sprawie taka szkoda wystąpiła. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

Organy dokonując oceny okoliczności faktycznych uwzględniły i tę cześć definicji szkody w środowisku wynikającej z art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, w której ustawodawca wskazuje, że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zniszczenie siedliska kwalifikowanego jako zmiennowilgotna łąka trzęślicowa nie zostało potwierdzone. Jak wynika ze zgłoszenia, chodzi o ustępowanie z terenu działki [...] gatunków szlachetnych roślin. Z uwagi na elementy definicji szkody, stwierdzenie tej okoliczności nie jest możliwe, wobec braku informacji o stanie początkowym. Jeżeli zaś chodzi o termin koszenia traw, to kwestia ta była ujęta w tej decyzji, pozwalającej w pkt 1.21 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na koszenie w terminie innym niż ustalony w pkt 1.17. Zatem zmiana terminu koszenia nie może być rozpatrywana w kategorii szkody w środowisku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów stawianych prze Stowarzyszenie, a dotyczących szkody spowodowanej wycięciem drzew i wypaleniem fragmentów łąki, wskazać trzeba, że trafna jest ocena organów co do braku możliwości ustalenia sprawcy tych działań oraz czy nastąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Brak oceny w tym zakresie wytknął zaś NSA w wyroku zapadłym w sprawie, wskazując, że sąd I instancji dokonał oceny ustaleń czynionych przez organy nie poruszając kwestii winy podmiotu, kwalifikacji poszczególnych faktów jako szkody, oceny działań w kontekście wymogów określonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd ponownie rozpoznając sprawę, Sąd zobligowany był do uwzględnienia tych okoliczności, co doprowadziło Sąd do konkluzji, że organy prawidłowo uczyniły umarzając postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, wobec braku wykrycia sprawcy wypalenia fragmentów łąki oraz wycięcia wskazanych przez Stowarzyszenie drzew.

Z omówionych powyżej względów, Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu nie można również zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania. Organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, poddały analizie całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co odzwierciedla treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszym postępowaniu starannie prowadziły postępowanie, dążyły do uzyskania wyczerpującego i pełnego materiału dowodowego. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 15 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, GDOŚ dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.