Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 455/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 915/15 w sprawie ze skargi G.P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. II SAB/Wa 915/15, oddalił skargę G. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. przesłanym za pośrednictwem ePUAP G. P. (skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. kiedy i w jaki sposób (jaki operator pocztowy, czy też bezpośrednio) ZUS przekazał odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne do Sądu Okręgowego w W.;

2. przekazania dowodu nadania lub dowodu doręczenia odwołania do sądu – kserokopii;

3. w przypadku gdyby odwołanie nie zostało doręczone do sądu, o wskazanie z imienia i nazwiska osoby, która podjęła decyzję o nie wysyłaniu odwołania do sądu.

Jednocześnie wskazał, że wnosi o udostępnienie informacji listem poleconym.

Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. przesłanym drogą elektroniczną wnioskodawca wezwał organ do usunięcia niezgodności z prawem – bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Poinformował jednocześnie organ, że brak odpowiedzi do dnia [...] sierpnia 2015 r. będzie skutkować złożeniem skargi do WSA na bezczynność organu.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wpłynęło do Kancelarii [...] Oddziału ZUS w dniu [...] lutego 2014 r. Uwzględniając nowe okoliczności w sprawie, Oddział w dniu [...] lutego 2014 r. wydał żądane zaświadczenie o niezaleganiu o numerze [...]. Tym samym, działając na podstawie art. 477(9) § 2 Kodeksu postępowania cywilnego organ zaspokoił roszczenie płatnika składek na podstawie wniosku złożonego przez wnioskodawcę i nie nadał biegu złożonemu odwołaniu. Jednocześnie organ zaznaczył, że wskazany przez wnioskodawcę tryb udzielenia informacji pozostaje niewłaściwy.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. G. P. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji (lub ewentualnie wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia), stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że jego skarga dotyczy niezrealizowania wniosku w zakresie punktu 3, na który organ nie udzielił żadnej odpowiedzi. Podniósł jednocześnie, że stanowisko organu, iż stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, stanowi naruszenie prawa. Zaznaczył też, że organ nie zachował terminu ustawowego do udostępnienia informacji. Ponadto zarzucił, że udzielona informacja jest nieprawdziwa, gdyż organ nie doręczył stronie zaświadczenia z dnia [...] lutego 2014 r. Tym samym brak było podstaw do nieprzekazania sprawy do sądu.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż udzielił stosownych informacji wnioskodawcy pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że dane osobowe pracowników organu rentowego nie stanowią informacji publicznej w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji, skarga G. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. nie zasługiwała na uwzględnienie.

WSA podniósł, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Sąd podał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 tej ustawy wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu; nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domaga się bowiem w istocie nie informacji o sprawach publicznych, lecz informacji w dotyczącej go bezpośrednio sprawie indywidualnej.

W ocenie Sądu I instancji, z wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego załączonego do akt sprawy wynika, że G. P. jest wspólnikiem i prokurentem I. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżący działając jako prokurent tej Spółki skierował w jej imieniu odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającej wydania zaświadczenia o niezaleganiu przez I. Sp. z o.o. w opłacaniu składek. Sąd wskazał, że wniosek z jakim G. P. zwrócił się następnie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczył wniesionego przez niego wcześniej odwołaniu. Tym samym – zdaniem Sądu – należy stwierdzić, iż skarżący będąc wspólnikiem i prokurentem I. Sp. z o.o. domaga się udzielenia informacji we własnej sprawie. Wniósł on bowiem odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. i aktualnie żąda informacji o dalszych losach tego odwołania, w tym terminie i sposobie przekazania tego odwołania do Sądu, ewentualnie danych osoby, która zdecydowała o nieprzekazaniu odwołania do Sądu. W takiej sytuacji nie ma jednak zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że należy bowiem odróżnić informacje, które mogą zostać udostępnione w sprawie innych podmiotów, czy też osób od takich, które dotyczą bezpośrednio wnioskodawcy – jako prokurenta osoby prawnej – w postępowaniu toczącym się przed organem. Informacja, która dotyczy danego postępowania toczącego się przed organem, nie ma dla strony tego postępowania charakteru informacji publicznej. Informacja taka jest stronie postępowania dostępna w trybie innym niż przewidują to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując Sąd I instancji podniósł, że, z uwagi na to, iż żądanych przez skarżącego informacji nie można było zakwalifikować jako informacji publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należało, że powyższa ustawa nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a tym samym organ nie pozostaje w bezczynności.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł G. P., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, na skutek uznania, iż informacja objęta wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, w związku z czym brak jej udostępnienia nie spowodował bezczynności organu;

2. art. 73 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie oraz uznanie, iż w niniejszej sprawie określa on prawidłowy tryb dostępu do informacji objętych wnioskiem skarżącego;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia, które wskazuje na pominięcie w rozważaniach Sądu części akt postępowania;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak podania części podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uniemożliwiającej pełne odniesienie się do twierdzeń Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku;

5. art. 9 i 8 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że działanie organu było prawidłowe, pomimo iż organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w związku z czym nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W konsekwencji – zdaniem skarżącego – wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. na skutek naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie dokonane przez Sąd zostało oparte na błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Sąd wskazał, iż skarżący posiada możliwość uzyskania informacji objętej wnioskiem w innym trybie, niż w trybie dostępu do informacji publicznej. Sąd I instancji nie wskazał przy tym trybu jakim jego zdaniem byłby właściwy, w związku z czym w ocenie skarżącego naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Sąd powielił w tym zakresie postępowanie organu, który również wskazał, iż w jego ocenie skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji w nie właściwym trybie nie podając przy tym w jakim trybie tego rodzaju wniosek powinien zostać złożony. Skarżący podniósł, że Sąd I instancji "usankcjonował" postępowanie organu, które było sprzeczne z art. 9 oraz 8 k.p.a. Organ nie wskazując właściwego w jego ocenie trybu uzyskania informacji nie poinformował skarżącego o okolicznościach prawnych mających wpływ na ustalenie i zrealizowanie przysługującego mu prawa czym wzbudził nieufność co do swojego postępowania.

Skarżący podkreślił, że przyjmując założenie, iż organowi oraz sądowi chodziło o przysługujące stronie dostępu do akt postępowania administracyjnego określone w art. 73 k.p.a. należy stwierdzić, iż stanowisko takie jest błędne. Przepis art. 73 k.p.a. określa bowiem tryb dostępu do akt strony postępowania administracyjnego, zaś w aktach postępowania administracyjnego, z którym związany był wniosek skarżącego, brak informacji objętej wnioskiem skarżącego. Skarżący podał, że wniósł o udostępnienie akt w trybie określonym w art. 73 k.p.a. oraz przeglądał akta postępowania, w których nie było informacji objętej wnioskiem. Przeglądał również akta przekazane przez organ sądowi skąd wie, iż również w nich nie było informacji objętej wnioskiem skarżącego.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w aktach postępowania nie ma dokumentu zawierającego informację, o którą zabiegał skarżący. Sąd I instancji twierdząc, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżącemu przysługuje dostęp do informacji objętej wnioskiem w innym trybie, nie dokonał analizy akt sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w nieprawidłowy sposób określił również charakter żądanej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż prawo dostępu do informacji publicznej w zakresie spraw dotyczących postępowania administracyjnego nie przysługuje stronie postępowania, ponieważ ma ona możliwość dostępu do akt sprawy w innym trybie, tj. na podstawie art. 73 k.p.a. Jednakże w wydanym rozstrzygnięciu Sąd I instancji w nieprawidłowy zmodyfikował powyższy pogląd, twierdząc, że stronie postępowania nie przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej związanej z tym postępowaniem, nawet w sytuacji, gdy takiej informacji nie ma w aktach tego postępowania. Skarżący wskazał, że tryb dostępu do akt postępowania na podstawie art. 73 k.p.a. można traktować jako lex specialis w stosunku do trybu dostępu do informacji publicznej jedynie w sytuacji, w której informacja objęta wnioskiem znajduje się w aktach postępowania. Jeżeli informacji objętej wnioskiem nie ma w aktach postępowania, to nie ma podstaw do twierdzenia iż nie można ją udostępnić w trybie dostępu do informacji publicznej ze względu na fakt, iż dotyczy ona strony postępowania. Nie ma natomiast przepisu, który stanowiłby, iż jeżeli informacja dotyczy strony postępowania in abstracto, to nie ma dla tej strony charakteru informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji nie poparł swoich twierdzeń w tym zakresie podaniem żadnego uzasadnienia i podstawy prawnej, na skutek czego również w tym względzie nie dopełnił wymagań dotyczących uzasadnienia wyroku zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nie zbadał czy w swojej istocie informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, lecz uznał jedynie, iż skoro informacja dotyczy postępowania, w którym wnioskodawca jest stroną, to nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W ocenie Skarżącego nie ulega również wątpliwości, iż informacja objęta wnioskiem podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, że informacja objęta jego wnioskiem mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym przez Konstytucję RP oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej. Informacja objęta wnioskiem dotyczy bowiem sposobu wykonywania władzy publicznej w poszczególnych postępowaniach oraz osób wykonujących tę władzę. Wydawanie zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz podejmowanie decyzji co do rozstrzygnięć w tym zakresie stanowią niewątpliwie przejawy sprawowania władzy publicznej oraz wykonywania funkcji publicznych przez Prezesa ZUS, będącego umocowanym do podejmowania decyzji w tej sprawie. W ocenie skarżącego, jest to również informacja dotycząca konkretnego faktu, jakim było podjęcie decyzji o nieprzekazywaniu odwołania do Sądu złożonego w sprawie wydania określonego przepisami prawa zaświadczenia. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie, iż informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy spowoduje negatywne konsekwencje dla osiągnięcia celów dla jakich została przyjęta ustawa o dostępie do informacji publicznej. Będzie bowiem skutkowało tym, że sposób załatwiania spraw w zakresie obowiązków określonych prawem oraz podejmowanie decyzji w ich zakresie przez urzędników publicznego organu zostanie wyłączony z zakresu prawa dostępu do informacji publicznej. Innymi słowy, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku będzie pozwalało ukryć informację o osobie podejmującej konkretną decyzję lub też o osobie, która pomimo obowiązku zaniechała wykonania czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

W konsekwencji w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres kontroli Sądu kasacyjnego zostaje ograniczony do weryfikacji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli kasator sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, w pierwszej kolejności – co do zasady – należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony, albo że nie został przez kasatora skutecznie podważony za pomocą podniesionych zarzutów kasacyjnych, można przejść do oceny zarzutów materialnych, w granicach których kontrolowany jest proces wykładni i zastosowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należało poddać ocenie zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez brak podania części podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uniemożliwiającej pełne odniesienie się do twierdzeń Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku".

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono w szczególności syntetyczne omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej konieczne wyjaśnienie.

Odrębnymi zagadnieniami są natomiast zupełność, adekwatność lub prawidłowość wykładni i subsumpcji zastosowanych regulacji materialnoprawnych. Skarżący kasacyjnie nie może jednak podważać legalności orzeczenia Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni lub stosowania prawa za pośrednictwem zarzutu niepełności określenia lub wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Jeśli bowiem w sensie formalnym tego rodzaju element uzasadnienia został w nim zawarty, to zarzut kasacyjny, że ta część uzasadnienia jest wadliwa w sensie treściowym, nie może bazować na art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość treściowa uzasadnienia może być natomiast zwalczana za pomocą skonkretyzowanych zarzutów naruszenia wyraźnie wyodrębnionych redakcyjnie przepisów prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, które wchodziły lub powinny były wchodzić w skład podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzut skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu kwestii "właściwego trybu" rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji na temat pracownika organu odpowiedzialnego za nieprzesłanie odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, może być zatem weryfikowany tylko za pomocą oceny naruszenia wskazanych pozytywnie w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały zastosowane albo powinny były zostać zastosowane przy rozstrzyganiu sprawy przez Sąd a quo.

W drugiej kolejności należało poddać ocenie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "pominięcie w rozważaniach Sądu części akt postępowania".

W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że akta administracyjne nie zawierają informacji na temat danych upoważnionego pracownika organu, który personalnie podjął "decyzję o nieprzekazywaniu odwołania" do sądu, a zatem skarżący jako strona postępowania nie miał i nie ma możliwości dostępu do tych informacji w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić, że nie może on zostać uwzględniony.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) zostaje spełniony, jeżeli sąd pierwszej instancji – w procesie ustalania stanu faktycznego i prawnego sprawy – opiera się na pełnych i kompletnych aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli legalnościowej żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając materiału procesowego o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego).

Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można także na tej drodze kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone orzeczenie na podstawie kompletnych akt administracyjnych, nie pomijając w ramach oceny prawnej żadnego elementu składowego tych akt, jak również materiałów złożonych przez strony do akt sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd ten nie zanegował i nie pominął również faktu, że w aktach przedłożonych przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znajduje się dokument wskazujący na dane pracownika organu, który osobiście podjął decyzję o nieprzesyłaniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Sąd a quo dokonał jedynie – kontestowanej w skardze kasacyjnej – oceny prawnej, że dane, o których udostępnienie ubiegał się skarżący w pkt. 3 wniosku z dnia [...] lipca 2015 r., nie stanowią informacji publicznej. Legalności tej oceny nie można jednak kwestionować za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

W trzeciej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do weryfikacji zarzutów naruszenia art. 8, 9 i 73 k.p.a.

Zarzuty w takiej postaci, skierowane przeciwko wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, nie spełniają zasadniczej przesłanki prawidłowości konstrukcyjnej i z formalnego punktu widzenia powinny zostać a limine oddalone.

Niepowiązanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego lub innych przepisów regulujących procedury administracyjne z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego skutkuje formalną bezzasadnością tak skonstruowanego zarzutu. Jest bowiem oczywiste, że podstawa kasacyjna, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., odnosi się tych przepisów postępowania, które były lub powinny były być bezpośrednio stosowane przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Podstawa ta jest zatem związana z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut błędnej oceny sądu pierwszej instancji w zakresie legalności proceduralnej zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej powinien zatem mieć charakter złożony, obejmując konieczny związek przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (przede wszystkim stanowiącego element tzw. normy odniesienia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) oraz odpowiednich przepisów regulujących postępowanie administracyjne.

Mając jednak na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) oraz możliwość zrekonstruowania prawidłowej treści zarzutów kasacyjnych, uznano, że kasator zmierza w istocie do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności stosowania przez skarżony organ powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a., trzeba przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w zakresie wyznaczonym przez art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a więc w tylko w postępowaniu, w ramach którego właściwy organ zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że – ze względu na odformalizowany i uproszczony charakter postępowania o udostępnienie informacji publicznej – dopiero decyzyjna forma prawna działania organu przesądza o powstaniu sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz o stosowaniu zasad ogólnych, o których mowa w art. 6-16 k.p.a. Ponieważ przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej było zaniechanie kompetencyjne na tle żądania udostępnienia informacji publicznej, dlatego skarżony organ nie mógł stosować i naruszyć przepisów art. 8 i 9 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji nie mógł dokonać wadliwej oceny prawnej w tym zakresie.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 73 k.p.a. Powyższy przepis nie był stosowany przez skarżony organ. Nie był on również przedmiotem oceny prawnej Sądu pierwszej instancji, o czym przekonuje lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W konsekwencji przepis ten nie mógł zostać – jako zarzuca kasator – "błędnie zastosowany" w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że art. 73 k.p.a. stanowi właściwą i jedyną podstawę do żądania przez skarżącego dostępu do akt sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd ten uznał jedynie, że dane objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (s. 4 uzasadnienia wyroku).

Skarżący kasacyjnie powinien mieć ponadto świadomość, że nie można zwalczać prawidłowości administracyjnej i sądowoadministracyjnej kwalifikacji negatywnej żądanych danych jako informacji publicznej za pośrednictwem zarzutów naruszenia przepisów ustaw szczególnych (np. k.p.a.) regulujących tryb i zasady dostępu do zbiorów dokumentów (np. akt sprawy) lub dokumentów stanowiących ich część bez powiązania powyższych przepisów z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, które wyznaczają zakres podmiotowo-przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej oraz charakter i cechy tego rodzaju informacji.

Wobec oddalenia zarzutów naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił w czwartej i ostatniej kolejności do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że "informacja objęta wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, w związku z czym brak jej udostępnienia nie spowodował bezczynności organu".

Dokonując oceny zasadności tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na brak merytorycznego związku przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z przedmiotem zaskarżenia, to jest ze stanem bezczynności w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, zarzut ten podlega oddaleniu jako bezzasadny.

Należy przyjąć, że brak bezpośredniego związku treściowego przepisu prawa materialnego z podstawą prawną kontrolowanego orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, czyni tego rodzaju przepis nieadekwatnym wzorcem normatywnym kontroli kasacyjnej, prowadząc w konsekwencji do oddalenia zarzutu wskazującego na jego naruszenie. Przedmiotem kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego mogł być bowiem jedynie te przepisy, które – w związku z podstawą prawną kontrolowanego przez sąd pierwszej instancji zachowania kompetencyjnego organu administracji publicznej – zostały przez ten sąd weryfikacyjnie zastosowane albo które powinny były zostać zastosowane.

Jeśli celem strony wnoszącej skargę kasacyjną było zakwestionowanie prawidłowości negatywnej kwalifikacji informacji zawartej w pkt. 3 wniosku z dnia 18 lipca 2015 r. jako informacji publicznej, to w skardze kasacyjnej należało wskazać przepisy odnoszące się do cech konstytutywnych, charakteru lub kategorii informacji publicznych (np. przepisy art. 1-3 lub art. 6 u.d.i.p.), których wykładnia lub zastosowanie albo niezastosowanie, spowodowały błędną ocenę prawną w zakresie istnienia obowiązku załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej wskazano jako wzorzec kontroli art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który – niezależnie od tego, że ma charakter odsyłający – odnosi się do zagadnienia ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak już podkreślono na wstępie rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do modyfikowania, uzupełniania lub dookreślania wzorców kontroli kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia wysoce sformalizowanym oraz poddanym przymusowi sporządzenia przez profesjonalny podmiot prawniczy. Nie jest zatem rzeczą Sądu kasacyjnego zastępowanie tego rodzaju podmiotów w formułowaniu adekwatnych zarzutów kasacyjnych.

Dla porządku, w ramach końcowych uwag, należy jedynie dodać, że w aktach skarżonego organu znajduje się podpisany przez upoważnionego pracownika organu egzemplarz zaświadczenia z dnia [...] lutego 2014 r. o niezaleganiu w opłacaniu składek. Oznacza to, że skarżony organ uwzględnił we własnym zakresie odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania powyższego zaświadczenia. Odrębną sprawą jest natomiast zachowanie wymogów proceduralnych autokontroli w tym przedmiocie (zob. art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych) oraz fakt lub termin prawidłowego doręczenia decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. oraz żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Zagadnienia te nie były i nie są jednak przedmiotem oceny w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.