Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2322/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], o odmowie uchylenia (po wznowieniu postępowania) ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. znak: [...].

Tą ostatnią z dnia [...] października 2014 r., organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] wraz z budową wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] oraz niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszo - rowerowych, realizowanej pod nazwą: "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] - węzeł z DK [...]".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., przedstawiając przebieg postępowania organ wskazał, iż działając na podstawie 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), Wojewoda [...] wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...], znak: [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...]wraz z budową wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] oraz niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszo - rowerowych, realizowanej pod nazwą: "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] - węzeł z DK [...]", nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosła [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...].

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2887/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. wniosła [...]. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...]od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z dnia 15 listopada 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 listopada 2015 r. oraz pismem z dnia 15 stycznia 2016 r., [...]wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]października 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Minister wznowił na wniosek [...], działającej osobiście oraz reprezentowanej przez r. pr. [...], postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją.

Następnie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Minister wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r.

Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. [...]wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] maja 2016 r.

Pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. skarżąca, działająca przez pełnomocnika - r. pr. [...], uzupełniła swój wniosek z dnia 1 czerwca 2016 r., zarzucając decyzji Ministra:

naruszenie przepisu art. 151 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w sytuacji zaistnienia podstaw do jej uchylenia,

naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego w postaci ujawnienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a nieznanych organowi, który wydał decyzję,

naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organ nadzoru w decyzji Ministra motywów rozstrzygnięcia, które doprowadziły do odmowy uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz brak wskazania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną i prawną wydania przedmiotowej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra w całości i rozpoznanie istoty sprawy, tj. uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

W pierwszej części uzasadnienia do przedmiotowego wniosku skarżąca przytoczyła rys historyczny niniejszej sprawy, który został przedstawiony wyżej.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, iż Minister "prawidłowo zidentyfikował przesłanki" przesądzające o konieczności uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Jednak w ocenie skarżącej zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej pn. "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] - węzeł z DK [...]" zostało wydane bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w jej przekonaniu była wymagana na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej: rozporządzenie). Skarżąca zgodziła się również z zaprezentowaną przez Ministra interpretacją przepisów co do zakresu i zastosowania wznowienia postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niemniej jednak w ocenie skarżącej organ błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wskazana w ww. przepisie, która warunkowałaby uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Skarżąca wskazała, iż "droga krajowa o nr DK [...]na odcinku pomiędzy miejscowością [...] a skrzyżowaniem ulicy [...]z ulicą [...] w [...], tj. na odcinku, na którym realizowana była przedmiotowa inwestycja drogowa, posiada cztery pasy ruchu i łączną długość ponad 12 km". Okoliczność ta istniała w dniu 14 października 2014 r., tj. w dniu wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak również nie była znana Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. W dalszej części wniosku skarżąca wyjaśniła, iż okoliczności, "które warunkują konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia mogącego zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie sposób uznać za nieistotne", jak uczynił to organ nadzoru w uzasadnieniu decyzji Ministra. Nieuwzględnienie przez organy administracji ujawnionych parametrów drogi krajowej DK [...] w odcinku, na którym realizowana była inwestycja drogowa, doprowadziło do sytuacji prawnej, w której "pominięto przepisy prawa administracyjnego regulujące konieczność poprzedzenia realizacji inwestycji drogowej, stanowiącej przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uzyskaniem uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

Skarżąca wskazała, iż powzięła wiedzę na temat długości drogi krajowej o nr DK [...] dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. po wydaniu ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, o czym powiadomiła ten Sąd. W ocenie skarżącej analiza akt przedmiotowej sprawy, jak również treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/15, pozwala na przyjęcie, że okoliczność długości drogi krajowej nr DK [...] na odcinku, na którym realizowana była inwestycja drogowa, nie była znana zarówno Wojewodzie [...], jak i Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju na etapie wydania decyzji. Kwestia ta nie była także przedmiotem analizy pod kątem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem konieczność uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, uzyskanej bez wcześniejszego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynika wprost z literalnego brzmienia przepisów prawa. Na potwierdzenie tego faktu przytoczyła przepis art. 11a ust 4 specustawy drogowej, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 poz. 353 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 32 i § 3 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe przepisy skarżąca podniosła, iż przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest rozbudowa, przebudowa drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. Jeżeli przedsięwzięcie polega na rozbudowie, przebudowie realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie musi to przedsięwzięcie spełniać wymogów § 2 ust. 1 pkt 32 ww. rozporządzenia, aby być uznanym za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla takich przedsięwzięć, mocą decyzji organu wydającego decyzję środowiskową, może być zastosowana uproszczona procedura oceny oddziaływania na środowisko, nie zwalniająca jednak z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca wskazała także, iż Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i przyjął, że co do zasady jest związany oceną prawną sprawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2140/15. Skarżąca wskazała, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, wznowionym (wszczętym) na innej podstawie niż postępowanie zwykłe, które znalazło swój finał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się na odrębność postępowań nadzwyczajnych od postępowania zwyczajnego, między innymi tkwiącą w enumeratywnie wyliczonych przesłankach, których ziszczenie umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznej. Na potwierdzenie swoich twierdzeń skarżąca powołała się na literaturę przedmiotu.

W ocenie skarżącej organ nadzoru nie wyjaśnił w decyzji, dlaczego w jego ocenie inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] wraz z budową wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] oraz niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszo - rowerowych, realizowana pod nazwą: "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] - węzeł DK [...]", nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wyjaśniając tej kwestii Minister nie dał skarżącej możliwości polemiki co do tego stanowiska. Ponadto Minister nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Tym samym dopuścił się oczywistego naruszenia art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po zapoznaniu się z ww. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził (dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), iż nie znajduje przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i dlatego decyzję tę utrzymał w mocy.

Wskazał, iż w zaskarżonej decyzji wyczerpująco odniesiono się do zarzutów skarżącej dotyczących wskazanej przez nią przesłanki wznowienia postępowania.

Odnosząc się natomiast do wniosku [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 151 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r.

Podał, że jak zostało to już wyjaśnione na stronie 6 zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto, te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Natomiast nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Stwierdził dalej, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało podtrzymać stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż przywołany przez [...]fakt, iż droga krajowa nr [...] na odcinku pomiędzy gminą [...]a skrzyżowaniem ulicy [...] w [...], ma cztery pasy ruchu i łączną długość ok. 12 km, co jej zdaniem przesądza o tym, iż dla wydania decyzji zezwalającej na wykonanie ww. inwestycji drogowej konieczne było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stanowi istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Wskazał, że kwestia konieczności uzyskania dla przedmiotowej inwestycji drogowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była oceniana zarówno przez organy administracji, prowadzące postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, jak i sądy administracyjne dokonujące kontroli legalności ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. :

Zauważył, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/15, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w piśmie [...]z dnia 4 listopada 2015 r., w którym skarżąca przytoczyła nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, tj. podniosła, że sporne przedsięwzięcie należy zaliczyć do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ droga krajowa nr [...] jest czteropasmowa i ma łącznię długość około 12 km, a zatem jest to przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia. Wskazał, że jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż tworzące węzeł drogowy drogi serwisowe i łącznice zjazdowe, znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr 92 i nie należy rozpatrywać ich jako osobne drogi, w rozumieniu przepisów § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia.

W konsekwencji organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która warunkowałaby uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] i orzeczenie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ dodał przy tym, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - art. 11a ust. 4 specustawy drogowej. Ustawodawca odnosi się tutaj przede wszystkim do wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa ww. rozporządzenie.

Zgodnie § 2 ust. 1 pkt 32 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia dotyczące drogi innej niż autostrada i droga ekspresowe, o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianie przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu do co najmniej czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. Oznacza to, że przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest takie przedsięwzięcie, które dotyczy co najmniej 10 km odcinka drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu. Wbrew twierdzeniem skarżącej nie można tego przepisu interpretować tak, że jakiekolwiek roboty budowlane dokonywane na drodze o co najmniej czterech pasach ruchu, której długość wynosi więcej niż 10 km, stanowią przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważył, że w niniejszej sprawie planowana inwestycja drogowa polega na przebudowie układu komunikacyjnego w miejscowości [...] - węzeł drogowy z drogą krajową nr [...] na odcinku od km 162+800 do km 163+490, a to znaczy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne sprowadza się do przebudowy drogi o długości 690 m. Z tych względów nie można przyjąć, że inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 60 oraz § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 32 tego rozporządzenia. Tym samym, nie można zgodzić się z zarzutem [...], że doszło do błędnej kwalifikacji rodzaju inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z pominięciem przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, iż decyzje wydane w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej nie były obarczone błędem, w tym wydane z pominięciem przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż organ nadzoru uznał, że jest związany wyrokami sądów administracyjnych zapadłymi w postępowaniach prowadzonych ze skargi [...], organ stwierdził, że zarzuty te są bezpodstawne. W zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie bowiem wskazał, iż orzecznictwo sądowe w polskim systemie prawnym nie ma charakteru precedensowego, tj. nie ma charakteru wiążącego. Równocześnie dla potwierdzenia słuszności swojej argumentacji o braku potrzeby uzyskania przed wydaniem decyzji Wojewody [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Minister powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/15, który zapadł w innej sprawie prowadzonej ze skargi [...]. W wyroku tym bowiem Sąd wypowiedział się, iż brak było konieczności uzyskania przed wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który to zarzut skarżąca podniosła również w niniejszym postępowaniu.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., skarżąca – [...]zarzuciła:

-naruszenie przepisu postępowania administracyjnego to jest: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, w postaci ujawnienia się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. (znak: [...]), a nieznanych organowi, który wydał decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 127 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]), w sytuacji zaistnienia podstaw do jej uchylenia,

-naruszenie przepisu postępowania administracyjnego to jest: art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) motywów rozstrzygnięcia, które doprowadziły do utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. (znak: [...]) oraz brak wskazania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną i prawną wydania przedmiotowej decyzji,

-naruszenia przepisów prawa materialnego to jest: art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 687 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), poprzez ich niewłaściwą wykładnię, która doprowadziła do uznania, iż inwestycja objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...]) nie była przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie było konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko.

Podnosząc powyższe skarżącą wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu skargi wskazane na wstępie zarzuty zostały szeroko rozwinięte, z podtrzymaniem stanowiska prezentowanego w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na żądanie skarżącej, która w piśmie z dnia 15 listopada 2015 r. uzupełnionym pismem z dnia 27 listopada 2015 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. znak: [...]. Kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 2014 r., organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] z ulicą [...] wraz z budową wiaduktu drogowego nad drogą krajową nr [...] oraz niezbędnym układem łącznic, dróg serwisowych i ciągów pieszo - rowerowych, realizowanej pod nazwą: "Zmiana układu komunikacyjnego w miejscowości [...] - węzeł z DK [...]". Wnosząc o wznowienie postępowania skarżąca wskazała na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a uzasadniając wystąpienie przywołanej przesłanki wznowienia podała, że w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż "długość odcinka drogi krajowej nr [...], o przekroju dwujezdniowym, na odcinku [...]- granica m. [...], według aktualnego systemu referencyjnego wynosi: 9,170 km". Z kolei w piśmie z dnia 29 października 2015 r. sporządzonym przez Zarząd Dróg Miejskich Miasta [...] podano, że na opisanym wyżej odcinku (od zachodniej granicy miasta do skrzyżowania z ulica [...]) ulica [...] ma klasę GP (główna ruchu przyspieszonego) o przekroju 2 x 2 (4 pasy ruchu) i długość 2.782,5 km. Zatem, zdaniem skarżącej, zgodnie z informacjami uzyskanymi od Zarządu Dróg Miejskich w [...] oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, droga krajowa o numerze DK [...] na odcinku pomiędzy miejscowością [...]a skrzyżowaniem ulicy [...]z ulicą [...] w [...], tj. na odcinku, na którym realizowana była inwestycja drogowa, posiada cztery pasy ruchu i łączną długość ponad 12 km. Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowi nową okoliczność istniejącą w dacie wydania decyzji ostatecznej a nieznaną organowi, nadto – istotną, albowiem mającą znaczenie dla kwalifikacji inwestycji w kontekście norm środowiskowych, w efekcie – skutkującą koniecznością poprzedzenia decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji decyzją środowiskową, a to uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Procedując w związku z wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania nie sposób było w sprawie pominąć, iż kwestionowana decyzja ostateczna z dnia [...] października 2014 r. o znaku [...], poddana była kontroli Sądu, a to ze skargi [...]. Co istotne, w skardze tej podniesione zostały m. in. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez wadliwe uznanie, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna przy realizacji spornej inwestycji. Po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2887/14 oddalił skargę [...]. W uzasadnieniu tego wyroku tut. Sąd wskazał, iż inwestor nie był zobowiązany do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, "skoro przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona zarówno w § 2 oraz § 3 ust. 1, jak i w § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Tym samym, jak wskazał Sąd, "nie można było zgodzić się z zarzutami skargi, że doszło do błędnej kwalifikacji rodzaju inwestycji, co doprowadziło do wydania decyzji z pominięciem przepisów dotyczących ochrony środowiska". Wskazany wyrok Sądu I instancji stał się prawomocny, albowiem wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...]wniesioną od tego wyroku. Co równie istotne, rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, przedstawione przez skarżącą w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r. Z pisma tego (a następnie – uzasadnienia wyroku NSA) wynika, iż skarżąca podniosła w postępowaniu kasacyjnym te same okoliczności, które następnie przywołała w pismach do organu stanowiących żądanie wznowienia postępowania. Ważne przy tym jest, iż okoliczności te nie tylko były znane Sądowi kasacyjnemu, ale też zostały przez ten Sąd rozważone w uzasadnieniu wyroku. Z powyższego wynika, że pomimo wskazania przez skarżącą na "nowe okoliczności", Sąd kasacyjny uznał, iż wyrok Sądu I instancji oddalający skargę jest prawidłowy. Warto przy tym zaznaczyć, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności.

Należy też stanowczo podkreślić, że powyższe nie mogło pozostać bez znaczenia w sprawie. Fakt wydania ww. wyroków na skutek skarg odnoszących się do decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym, nie oznacza bowiem (wbrew stanowisku skarżącej), iż nie powinny być one brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, a to w celu wyeliminowania skontrolowanego już przez Sądy orzeczenia. Co więcej, wskazane wyroki Sądów obu instancji, zgodnie z normą art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, były wiążące dla organu rozpoznającego niniejszą sprawę, jak i dla Sądu ją kontrolującego. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, "(...) istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo, że wynikający z niej stan związania ograniczony jest, co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, to nie oznacza jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne. Ratio legis art. 170 polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63; Komentarz do art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. Dauter. B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LEX. Wydanie V)."

W efekcie, w ocenie Sądu, słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na to, iż okoliczności podniesione we wniosku o wznowienie postępowania nie wypełniają przywołanej przez skarżącą przesłanki wznowienia, a wobec tego - nie mogły skutkować zastosowaniem w sprawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo bowiem zaznaczono, że kwestia konieczności uzyskania dla przedmiotowej inwestycji drogowej decyzji środowiskowej była analizowana zarówno przez organy administracji (w postępowaniu zwykłym), jak i przez Sądy dokonujące kontroli legalności decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2014 r. Tak w decyzji ostatecznej, jak i w wyrokach wskazano, że przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie układu komunikacyjnego realizowana jest od km 162+800 do km 163+490, czyli na długości 690 m, a wobec tego - dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zważyć przy tym trzeba, że dla dokonania tej kwalifikacji kwestie podniesione we wniosku o wznowienie nie miały charakteru "istotnego" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (czyli – mogącego mieć znaczenie prawne w sprawie). Jak wskazał bowiem NSA w ww. wyroku o sygn. akt II OSK 2146/15 (a to w kontekście okoliczności przywołanych w piśmie skarżącej uzupełniającym skargę kasacyjną, a następnie powtórzonych przez nią we wniosku o wznowienie postępowania i § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), "Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można tego przepisu interpretować tak, że jakiekolwiek roboty budowlane dokonywane na drodze o co najmniej czterech pasach ruchu, której długość wynosi więcej niż 10 km stanowią przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko". Z uwagi zaś na ww. przepis art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie sposób przyjąć, aby organ mógł dokonać w niniejszej sprawie odmiennej w ww. kwestii oceny, niż uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. II OSK 2146/15.

Co więcej, należałoby w okolicznościach sprawy przyjąć, iż wskazany wyrok Sądu kasacyjnego stanowił o niedopuszczalności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, i uzasadniał zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. (z przyczyn przedmiotowych). Prowadzenie weryfikacji decyzji na drodze postępowania przed sądem administracyjnym może bowiem ograniczyć albo wyłączyć dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W sytuacji oddalenia skargi przez sąd administracyjny następuje ograniczenie dopuszczalności wszczęcia ww. postępowania. Wszczęcie postępowania wznowieniowego jest bowiem wówczas możliwe tylko w związku z ujawnieniem takich okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji ostatecznej, które nie były znane zarówno organowi, jak i sądowi kontrolującemu to orzeczenie. W sytuacji więc, gdy we wniosku o wznowienie przywołano okoliczności, które sądowi były znane (a mimo to skarga została prawomocnie oddalona), wznowienie postępowania należy uznać za niedopuszczalne. Powyższe wiąże się ze wskazaną już mocą wiążącą orzeczeń sądowych oraz ich prawomocnością (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 891/87; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86; v. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 541-542). W niniejszej sprawie powyższe zupełnie nie zostało dostrzeżone przez organ orzekający, który to w efekcie wznowił postępowanie z wniosku skarżącej, choć winien był rozważyć kwestię dopuszczalności wszczęcia tego postępowania, a następnie - zastosować przywołany powyżej art. 149 § 3 Kodeksu (wobec treści wyroku NSA i wniosku o wznowienie). Wskazanie na powyższe Sąd uznał za koniecznie, niemniej przyjął, że dostrzeżone w sprawie uchybienie organu, wobec zapadłego w niej rozstrzygnięcia (odmawiającego uchylenia decyzji ostatecznej, z powołaniem się na ocenę NSA zawartą w wyroku oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2014 r.), nie czyniło koniecznym uwzględnienia skargi (z przyczyn innych, niż w niej podniesione). Rozważając to uchybienie organu, Sąd miał także na względzie przepis art. 134 § 2 p.p.s.a.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż badana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W kontekście przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przywołanego w skardze Sąd dodatkowo zauważa, iż przez nową okoliczność istotną dla sprawy w rozumieniu tego unormowania należy rozumieć taką, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Nie stanowi o wystąpieniu tej przesłanki wskazanie na odmienną niż przyjęta przez organ wykładnię przepisu prawa materialnego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.