Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1267/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5, art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 2a ust.1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.
article: art. 12, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 100, art. 101, art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2017 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie dopuszczenia O. w W. w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz O. w W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 14 grudnia 2016 r. Okręgowa Izba Aptekarska w [...] (dalej także jako: "OIA") złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu, dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki przy ul. [...]. Wniosek został uzasadniony interesem społecznym polegającym na ochronie zdrowia publicznego, możliwości podejmowania przez OIA działań w celu ochrony praw swoich członków i możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej. Ponadto OIA wskazała, że posiada ustawowe zadanie w postaci funkcji kooperacyjnej z organami administracji w zakresie zadań związanych z ochroną zdrowia publicznego. W ocenie OIA powyższa ustawowa funkcja kooperacyjna wynika z przestrzegania zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, co leży także w interesie społecznym, który ustawodawca definiuje w art. 99 ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez zakaz koncentracji więcej niż jednego procenta aptek w województwie - w rękach jednego podmiotu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił OIA dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu, uznając że nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Rozpoznając zażalenie OIA, Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) ww. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może, w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się zatem na następujących przesłankach: postępowanie dotyczy osoby trzeciej, a udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie. Ustaleń w zakresie ich spełnienia dokonuje każdorazowo, na gruncie konkretnego stanu faktycznego, właściwy organ administracji publicznej.

Dalej organ II instancji podał, że przy badaniu spełnienia powyższych przesłanek niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, co potwierdza w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2011 r. (II OSK 1397/10), w którym sąd stwierdził: "Przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi." GIF zaznaczył, że OIA stanowi zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, w tym także prowadzących własne apteki. Dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. W konsekwencji powyższego dopuszczenie OIA do postępowania dotyczącego przedsiębiorcy konkurującego z jej członkami, mogłoby realnie zagrozić interesom strony. Dopuszczenie organizacji, której członkowie mają własne indywidualne interesy, mogące pozostawać w sprzeczności z interesem strony, zaprzecza celom jej uczestnictwa w postępowaniu.

GIF podzielił wskazywaną przez OIA potrzebę przestrzegania przesłanki z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, dotyczącej zakazu koncentracji, zaznaczył jednak, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie czy za dopuszczeniem OIA do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia przemawia interes społeczny. Zdaniem organu to w kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, a następczo GIF, jest ocena czy podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki spełnia przesłanki wykonywania działalności regulowanej. Organ po przeprowadzeniu postępowania wydaje zezwolenie bądź odmawia jego wydania, a przy wydawaniu decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny oraz Okręgowa Izba Aptekarska współpracują. Nadto okręgowe izby aptekarskie wydają opinię w zakresie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę wyznaczoną na kierownika apteki. Niniejsze zależności stanowią formę współdziałania samorządu aptekarskiego i inspekcji farmaceutycznej w sprawach wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki.

Dalej GIF wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji 5 grudnia 2016 r. złożył wniosek o opinię OIA w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. OIA uchwałą z [...] stycznia 2017 r. zawiesiła postępowanie w sprawie, wskazując że z uwagi na złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu istnieje konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, jako zagadnienia wstępnego. Wobec braku obowiązku zasięgnięcia opinii [...] WIF w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w dniu 9 lutego 2017 r. udzielił spółce C. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie Z., położonej przy ul. [...].

GIF zaznaczył, że z jednej strony OIA zamierza realizować zadania określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429, dalej jako u.i.a.), a więc opiniować w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, dostarczając tym samym WIF dokumentację, którą będzie oceniał przy rozpatrywaniu wniosku przedsiębiorcy i "współtworzyć" rozstrzygnięcie WIF. Nie oznacza to jednak utożsamienia roli organów samorządu aptekarskiego z rolą biegłego (którego opinia mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w kontekście ustawowych uprawnień i zadań OIA, a także wyłącznej kompetencji organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej do oceny przesłanek uzasadniających udzielenie albo odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Z drugiej strony, OIA żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Izba chce zatem występować jako uczestnik postępowania, a jednocześnie współdziałać z WIF w załatwieniu sprawy (poprzez wydanie opinii na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.). GIF wskazał, że pomimo, iż OIA nie działa w trybie art. 106 § 1 k.p.a., "podwójna" rola organów samorządu aptekarskiego nie jest dopuszczalna. Izba nie może występować zarazem jako uczestnik postępowania administracyjnego i zewnętrzny podmiot, opiniujący wniosek przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia. Organ wskazał, że powyższe stanowisko potwierdził WSA w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z 18 października 2016 r. (VI SA/Wa 1428/16) stwierdził, że: "skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona postępowania".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 331/19, oddalił skargę Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. WSA przyjął, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu ww. przepisu. W sprawie spełniony został - zdaniem WSA - także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału w którym dopuszczenia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne. WSA wskazał, że przepis art. 99 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania w tym względzie opinii organu samorządu aptekarskiego, podejmowanej w trybie art. 106 § 1 k.p.a.

WSA podał, że na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. istnieje uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, które stwarza generalną kompetencję w tym zakresie. Wydanie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej polegającą na tym, że jeden z organów przed podjęciem decyzji zasięga opinii innego organu. Jednakże organ zwracający się o opinię nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego.

Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzone jest na zasadach, w trybie oraz w terminach określonych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, k.p.a. oraz u.i.a. w zakresie określającym uprawnienia samorządu aptekarskiego. W trakcie tejże procedury wojewódzki inspektor farmaceutyczny zwraca się do organów samorządu aptekarskiego z prośbą o opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Stosownie do art. 29 pkt 5 u.i.a. opinie w tym przedmiocie wydaje właściwa okręgowa rada aptekarska, a zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki udziela wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie przepisów prawa i mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale także interes społeczny, który nie zawsze musi być zgodny z interesem samorządu aptekarskiego.

WSA stwierdził, że przepisy proceduralne określają rolę okręgowej rady aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jako organu "współdziałającego", który uczestniczy jedynie w postępowaniu zmierzającym do załatwienia wniosku podmiotu zamierzającego prowadzić aptekę. W związku z tym organ samorządu aptekarskiego nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Wyrażając opinię w formie uchwały, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte, nie mają samodzielnego bytu prawnego. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych WSA podkreślił, iż samorząd zawodowy występując w roli organu współdziałającego z organem orzekającym w sprawie koncesji i wydając opinię w tym przedmiocie nie ma przymiotu strony tego postępowania. Dalej Sąd I instancji podał, że uchwale Izby Aptekarskiej, stanowiącej wniosek o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie można przypisać statusu aktu administracyjnego gdyż byłby on dotknięty wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (powołując wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2016 r., VI SA/Wa 2288/15). Obowiązek współdziałania organów inspekcji farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w zakresie związanym z udzieleniem zezwolenia na prowadzenie apteki sprowadza się w tej kategorii spraw do wyrażenia opinii w kwestii rękojmi należytego pełnienia przez kandydata funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej oraz ewentualnego naruszenia zasad określonych w art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego.

Sąd I instancji ocenił, że organy inspekcji farmaceutycznej prawidłowo uznały brak podstaw dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. WSA stwierdził, że skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym była zobowiązana do wydania opinii, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Także mając na uwadze fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestnictwa w tym postępowaniu jako jego strona lub jako organ współdecydujący. WSA wskazał, że organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie Prawa farmaceutycznego, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich lub w oparciu o swoje cele statutowe, do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym - w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 u.i.a. dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia – zdaniem WSA - także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie Aptekarskiej, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy - Prawo farmaceutyczne lub u.i.a. nie wymaga oceny, przez organy samorządu zawodowego aptekarzy, zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia.

Na wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 331/19 skargę kasacyjną wniosła Okręgowa Izba Aptekarska w [...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, poprzez jej uwzględnienie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) w związku z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonych aktów administracyjnych, poprzez zaniechanie zbadania i oceny legalności zaskarżonych aktów i działań organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kontekście przesłanek uzasadniających dopuszczenie OIA w [...], na prawach strony, do prowadzonego postępowania;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze oraz ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do podzielenia poglądów przedstawionych w innym wyroku tego Sądu, niemającego zastosowania w niniejszej sprawie;

d) art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 9 w zw. z art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie w niniejszej sprawie, prowadzące w konsekwencji do podzielenia nieuzasadnionych wniosków organów administracyjnych, że OIA nie wykazała istnienia celów statutowych oraz interesu społecznego, przemawiających za dopuszczeniem jej do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie odniósł się do przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, wynikających z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności do przesłanki interesu społecznego oraz celów statutowych, uzasadniających dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Intencją OIA jest wyłącznie dbanie o to, aby przepisy obowiązującego prawa, w tym w zakresie zakazu koncentracji na rynku aptek (art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego), były przestrzegane przez wszystkich uczestników obrotu produktami leczniczymi w obrocie detalicznym, a zwłaszcza przez organy administracji publicznej, które w ramach posiadanych kompetencji powinny czuwać nad ich przestrzeganiem. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji obowiązujące przepisy u.i.a., zgodnie z ich literalnym brzmieniem, dają możliwość oceny przez uprawnione organy samorządu aptekarskiego również w zakresie podmiotów starających się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 29 pkt 5, art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.).

Po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1457/19 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 15 maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz OIA koszty postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

NSA podkreślił, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania. Podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, jak również jej uzasadnienie wskazują na nieprawidłową - zdaniem strony skarżącej - kontrolę działalności organów administracji publicznej dokonaną przez WSA, zarówno z pespektywy materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, a dotyczącą spełnienia normatywnych przesłanek zawartych zarówno w ustawie o izbach aptekarskich, jak i w k.p.a., w przedmiocie dopuszczenia OIA w [...], na prawach strony, do prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia C. sp. z o.o. z siedzibą w K. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie Z., położonej w [...].

W pierwszej kolejności przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądu tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji i poznanie argumentów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie w pkt c petitum skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że WSA w uzasadnieniu orzeczenia nie dokonał analizy normatywnych przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony.

Sąd kasacyjny podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej przez WSA było postanowienie GIF w przedmiocie odmowy dopuszczenia OIA do postępowania administracyjnego na prawach strony. Dlatego też WSA w uzasadnieniu wyroku powinien ocenić, czy organy inspekcji farmaceutycznej, odmawiając Okręgowej Izbie Aptekarskiej w [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu, prawidłowo uznały, że nie zostały spełnione normatywne przesłanki wskazane w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA zaznaczył, że złożona przez Okręgową Izbę Aptekarską w [...] skarga do WSA w Warszawie została oparta przede wszystkim na zarzucie naruszenia przez organy art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt 1 - 4 petitum skargi z dnia 24 stycznia 2019 r. oraz jej uzasadnienie, k. 2 – 11 akt sądowoadministracyjnych).

NSA przypomniał, że jak wynika z treści przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: (a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków innej osoby, czyli strony (stron) tego postępowania; (b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz (c) gdy przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie NSA uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia WSA o oddaleniu skargi nie zawierł argumentacji odnoszącej się do oceny spełnienia lub braku spełnienia powyższych, normatywnych przesłanek przez Izbę Aptekarską, a wskazywanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia zarówno organu administracji publicznej I instancji, jak i odwoławczego. Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, odnoszące się do przepisów proceduralnych określających rolę okręgowej izby aptekarskiej w zakresie wyrażania opinii w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, występowania skarżącej kasacyjnie w podwójnej roli w razie dopuszczenia do udziału w postępowaniu - nie mają związku z kontrolowanym postępowaniem, które dotyczyło możliwości dopuszczenia Izby Aptekarskiej do postępowania na prawach strony, a nie możliwości występowania przez nią w postępowaniu w charakterze strony lub jako organ współdziałający.

Wobec braku odniesienia się przez Sąd I instancji do dokonanej w zaskarżonym postanowieniu oceny braku spełnienia przez Izbę Aptekarską przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej. Oznacza to, że uzasadniony jest także pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.

NSA zaznaczył, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie zobowiązują - z perspektywy proceduralnej - wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim. Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II GSK 191/17 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA). Według art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również z przepisów u.i.a.- jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 u.i.a. zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w art. 7 ust. 1 tego aktu (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4641/16; z 14 lutego 2017 r., II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., II GSK 3423/15, z 09 sierpnia 2017 r., II GSK 2640/15; z 17 października 2018 r., II GSK 4607/16; CBOSA).

Przewidziane w u.i.a. uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Należy zauważyć, że wspomniana opinia to jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r., II GSK 2926/16). NSA podał, iż akceptuje w pełni pogląd wskazujący, że przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. w zw. z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II GSK 191/17; CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa jest ponownie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co wynika z faktu uchylenia przez NSA wcześniejszego wyroku WSA z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 331/19.

W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny jest na mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi OIA w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Okręgowej Izby Aptekarskiej, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie GIF z [...] grudnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie WIF o odmowie dopuszczenia OIA do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sporna na gruncie niniejszej sprawy kwestia możliwości udziału OIA w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem innego podmiotu o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była już wielokrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (m.in. w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 1080/18, VI SA/Wa 1063/18, VI SA/Wa 1057/18, VI SA/Wa 1056/18, VI SA/Wa 774/18 i VI SA/Wa 773/18, VI SA/Wa 1778/18). Pogląd przejęty przez składy orzekające w ww. sprawach Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania,

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" według art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi bowiem o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cytowanego przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału którego dopuszczenia domagała się OIA, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 Pf (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez spółkę wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, tj. w grudniu 2016 r. z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutycznej, opubl. Dz. U. z 2017 r., poz. 1015, obowiązującej od dnia 25 czerwca 2017 r., mówiącego, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe) stanowił, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i nie ma wymogu uzyskiwania w tej kwestii opinii organu samorządu aptekarskiego. Podstawą do wyrażenia opinii jest art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierający uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie powołanych wyżej przepisów na wniosek WIF prowadzącego postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki jest w tej sytuacji wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 kpa stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa (por. wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 i II GSK 843/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie oznacza to jednak, że opisane uprawnienia samorządu aptekarskiego wykluczają możliwość dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Możliwości takiej nie wyklucza także sam fakt wydawania niewiążących opinii w sprawie przez Izbę, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy Inspekcji Farmaceutycznej w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, bezzasadnie odmawiając skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w wyżej określonej sprawie, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Według przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z uregulowaniem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów lojalnościowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Przepis art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4108/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), zaprzestania niedozwolonej reklamy apteki bądź jej działalności (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Samorząd aptekarski może korzystać z opisywanego uprawnienia także z własnej inicjatywy, a w niektórych sytuacjach - wręcz powinien. W ramach sprawowanej pieczy mieści się także udział na prawach strony w postępowaniach: w sprawie niedozwolonej reklamy apteki lub jej działalności (wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 244/14, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15), zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki przy przejęciu spółki dysponującej zezwoleniem na prowadzenie apteki (por. postępowania w sprawach przed WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 425/16, VI SA/Wa 128/16, VI SA/Wa 3197/15).

Zatem cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim. To bowiem izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 kpa. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Przy tym analizując treść art. 100 i art. 101 Pf dotyczących wymaganych informacji objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 100 Pf) i podstaw niewydania takowego zezwolenia, trudno dopatrzyć się (w kryteriach w tych przepisach określonych) przesłanek, które stanowiłyby tajemnicę, np. przedsiębiorstwa i podlegałyby ograniczeniom swobodnego dostępu do akt.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Dbałość o interesy członków samorządu zawodowego aptekarzy oraz interesy pacjentów sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności dbałość w tym względzie winny wykazywać organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy OIA, był pozbawiony możliwości uczestniczenia w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym OIA wykazuje interes społeczny w dopuszczeniu jej do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Wskazać należy, że uznając - wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - uprawnienie OIA do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien wniosek Izby zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie WIF odmówił OIA dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine kpa, nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 kpa winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 kpa, bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 815/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51). Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Na marginesie należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach: z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 153/16 i z dnia 17 lutego 2017 r., II GSK 4920/16, w których zauważył, że kwestia środków ochrony prawnej przysługujących organom samorządu zawodowego występującym w charakterze organu opiniującego może być różnie postrzegana, przy czym na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym - w odniesieniu do niektórych regulacji korporacyjnych i określonej kategorii spraw - nie przekreśla się możliwości przypisania samorządowi zawodowemu własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

Odmawiając OIA dopuszczenia do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ Inspekcji Farmaceutycznej nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Sąd jednak musi stwierdzić, że realiach niniejszej sprawy nie jest możliwe dopuszczenie OIA do udziału w postępowaniu, które się zakończyło.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na prowadzenie apteki w [...] zostało zakończone wydaniem tego zezwolenia w dniu [...] lutego 2017 r.

Nie jest zatem możliwe dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu ponieważ postępowanie zakończyło się wydaniem stosownego zezwolenia. W chwili obecnej wydane zezwolenie może być kwestionowane jedynie w trybach nadzwyczajnych np. wznowienia postępowania, które jest innym postępowaniem niż postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej.

Uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt. 1 sentencji wyroku) jednak na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku o umorzeniu postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a.