Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1415/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący T. S. pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Na podstawie rozkazu personalnego został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2009 r.

W związku z powyższym, skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2008 i 2009 oraz za niewykorzystany urlop dodatkowy za rok 2009 w łącznym wymiarze 38 dni, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W piśmie z dnia [...] października 2020 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wskazując jako podstawę swojego roszczenia treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod poz. 2102.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] - powołując się na przepisy art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) - decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. wszedł w życie zmieniony przez ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. przepis art. 115a ustawy o Policji. Organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z jego treścią ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ pierwszej instancji jednocześnie wyraźnie wskazał, że art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. stanowi, iż przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Ponadto, organ pierwszej instancji podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdują wyłącznie wcześniej obowiązujące przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, tj. uwzględniające wskaźnik ułamkowy w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na względzie, Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że w związku z tym, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] sierpnia 2009 r., nie przysługuje mu wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Natomiast sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Komendant Główny Policji wskazał, że w dniu 6 listopada 2018 r. ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na mocy którego uznano, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego jego część dotyczącą ustalenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Komendant Główny Policji uznał, że w konsekwencji powyższego powstała luka w systemie prawnym w zakresie przepisu prawa, z którego wynikałoby, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikał bowiem sposób jego ustalenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Komendant Główny Policji podniósł, że zgodnie z art. 1 pkt 16 wskazanej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Niemniej, Komendant Główny Policji wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że w konsekwencji powyższego od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, chyba że dana sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Komendant Główny Policji podkreślił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2009 r. W związku z powyższym, wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r.

W tym stanie rzeczy, Komendant Główny Policji stwierdził, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie skarżącej nie przysługuje zatem prawo do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wyższej niż dotychczas wysokości. Zdaniem organu odwoławczego, do sprawy skarżącego nie mają bowiem zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący ustaleniu wymiaru ekwiwalentu.

W związku z powyższym, Komendant Główny Policji uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie może być uznana za wadliwą.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej.

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżący T. S., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2020 r., a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2020 r.;

2. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 - poprzez pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

3. naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez działanie organu uniemożliwiające skarżącemu realizację prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że jej wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie sygn. akt K 7/15, którym wyeliminowano z obrotu prawnego fragment przepisu art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia, jako stanowiący ekwiwalent za urlop.

Skarżący wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, jak zauważył skarżący, sprzecznie z brzmieniem wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, po dwóch latach od daty jego opublikowania, ponownie uregulowano w ustawie niekonstytucyjny zapis, który stał się podstawą wydania w jego sprawie zaskarżonej decyzji.

Skarżący zauważył także, powołując się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, że zgodnie z dominującym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od dnia wejścia tego przepisu w życie. Niesłuszny jest natomiast - zdaniem skarżącego - pogląd jakoby wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywoływał skutki jedynie na przyszłość.

Skarżący podkreślił, że również w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków Trybunału Konstytucyjnego i na potwierdzenie powyższego powołał liczne przykłady z orzecznictwa, m.in. uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06, z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. akt III ZP 30/00, z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 45/03, z dnia 23 stycznia 2004 r., sygn. akt III CZP 112/03).

W konsekwencji, skarżący uznał, że - w świetle powyższej argumentacji oraz stanowiska judykatury - odmowa wypłacenia należnego mu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest pozbawiona podstaw prawnych.

Zdaniem skarżącego, ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw nie może pozbawiać go należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił się do Sądu z wnioskiem o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. w związku z wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 866/20 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. we wskazanym w zapytaniu zakresie nie narusza art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP.

Organ odwoławczy stwierdził, że dopóki w systemie prawa pozostanie przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., to będzie on stosowany przez organy Policji w sprawach tożsamych do sprawy skarżącego. Natomiast, jak zauważył organ odwoławczy, wskaźnik ułamkowy 1/21 będzie dotyczył wyłącznie spraw, które zostały wszczęte po dniu 6 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W świetle przepisów art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb wobec wniosku strony skarżącej oraz braku sprzeciwu Komendanta Głównego Policji.

W ocenie Sądu, analizowana skarga T. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2021 r., jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Skarżący pełnił służbę w Komendzie Wojewódzki Policji w [...] do dnia [...] sierpnia 2009 r. W chwili zwolnienia ze służby, na podstawie art. 115a ustawy o Policji, otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2008 i 2009 oraz za niewykorzystany urlop dodatkowy za rok 2009 w łącznym wymiarze 38 dni.

Jak stanowił art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanym w Dz. U z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, co oznacza, że po jego wydaniu po stronie ustawodawcy zaistniał obowiązek zmiany niekonstytucyjnej części art. 115a ustawy o Policji.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stał się podstawą wystąpienia przez stronę skarżącą z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, został dodany na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Tego dnia nastąpiła też zmiana art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych". Wcześniej art. 82 ust. 1 ustawy o Policji stanowił, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych".

Skutkiem cytowanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Trybunał Konstytucyjny uznał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, jak stwierdził Trybunał, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Rezultat przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie zostało zakwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 cyt. ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. W konsekwencji, stwierdzić należy, że niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny dotyczyła jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 835-853). Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, że wprawdzie akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, to jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie. Potwierdza to zresztą dominujący w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Jednocześnie, zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza zatem, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, czy też wyrok NSA z dnia 10 września 2019r., sygn. akt I OSK 2718/17).

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka na zawsze drogę do stosowania normy w nim zawartej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. W konsekwencji, przepis co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją RP, nie może być zatem podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa.

Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101). Za niedopuszczalne uznać należy w tej sytuacji ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji RP wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Tymczasem, zauważyć należy, że po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie jednak, ustawodawca w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W konsekwencji, literalne brzmienie art. 9 ust. 1 omawianej ustawy wyłącza możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

W ocenie Sądu, należy jednak bardzo wyraźnie podkreślić, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje, że nikt, a w szczególności żaden organ władzy publicznej, nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz. 16; podobnie: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III PK 71/17, LEX nr 2539181; tak również: B. Naleziński /w:/ P. Tuleja (red.), P. Czarny, M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, tezy do art. 190 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu, obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP dotyczy również organów władzy ustawodawczej wprowadzających nową regulację w materii, w której wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny.

W tej sytuacji, nie do zaaprobowania jest - jako rzekomo zgodne z prawem - różnicowanie prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w czasie, tj. odmienne kształtowanie go de facto w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w tożsamych warunkach, a wyłącznie w odmiennym czasie i decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby, czyli przed i po dniu 6 listopada 2018 r.

W związku z tym, uznać należy, że wskazanie, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której winny stać sądy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w pełni stanowisko reprezentowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których uznano, że regulację ukształtowaną w art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. uznać należy za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 307/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 935/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 829/21, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 218/21 i powołane tam liczne wyroki WSA w Rzeszowie, WSA w Gorzowie Wielkopolskim, czy też WSA w Opolu).

Należy zauważyć, że ze zjawiskiem tzw. wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana wcześniej przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie NSA, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 108-109).

Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z wtórną niekonstytucyjnością mamy do czynienia wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a także gdy ustawodawca - po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności danego przepisu - wprowadza regulację identyczną, jak norma prawna objęta już wcześniejszym wyrokiem Trybunału. Taka niekonstytucyjność zachodzi także wtedy, gdy ustawodawca zmienia kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności, stwarzając jedynie pozory restytucji konstytucyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie, nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją RP, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia (por. m.in. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego z 2018 r., nr 2 (42), s. 30 i nast.; podobnie: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010, s. 37; tak również: M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych PAN w dniu 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r. nr 2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; por. także /w:/ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, a także wyroki NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09, z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17, czy też z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16).

Ponadto, warto zauważyć, że zarówno w dotychczasowym piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r., nr 2, s. 73-75; podobnie: M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269).

W tym miejscu, warto zauważyć, że składowi Sądu rozpoznającemu niniejszą sprawę ex officio wiadomym jest, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".

Niemniej, w ocenie Sądu, odpowiedź na tak postawione pytanie prawne nie jest konieczna do rozstrzygnięcia skargi, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, sąd administracyjny może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Nie budzi bowiem wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty. Dlatego nie ma podstaw do uwzględnienia sformułowanego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a.

Należy wskazać, iż zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem powyższej normy prawnej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji RP nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 23 i nast.). Skutkiem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność przepisu jest możliwość dokonania przez sąd administracyjny oceny konstytucyjności przepisu zmienionego, ale nieusuwającego zakwestionowanej niezgodności. Jest to przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. W związku z powyższym, należy wskazać, że sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją RP.

W tej sytuacji, skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, to uznać należy - zdaniem Sądu - że zachodzi podstawa do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., bez potrzeby przedkładania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedstawionym powyżej zakresie.

Sąd podziela także pogląd wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21, w którym wskazano, że skoro art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, to przyjąć należy, że oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1 tej ustawy w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Należy zatem zrekonstruować normę wyrażającą treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy.

W tej sytuacji, Sąd uznał, iż w rozstrzyganej sprawie należy byłemu funkcjonariuszowi wyliczyć należną kwotę ekwiwalentu, której sposób wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ustalić różnicę między kwotą należną, a już wypłaconą i dokonać jej uzupełniającej wypłaty.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku z dnia 30 października 2018 r. jednoznacznie stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, iż ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W tej sytuacji, obliczając wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, należy ilość dni urlopu przemnożyć przez wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Całokształt poczynionych powyżej rozważań prowadzi do konkluzji, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji okazały się zasadne. Organy Policji obu instancji dokonały bowiem interpretacji art. 115a ustawy o Policji pozostającej w sprzeczności z konstytucyjnym standardem wskazanym w art. 66 ust. 2 ustawy zasadniczej, jak i w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod poz. 2102.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może więc unicestwić tej gwarancji nowy stan prawny, który nakazuje stosowanie korzystniejszych zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, tj. zasad wynikających z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. Uznać należy, że przepis art. 9 ust. 1 zd. 2 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie uwzględnia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a zatem należy odmówić zastosowania wynikających z niego niekonstytucyjnych uregulowań.

W związku z powyższym, uznać trzeba, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji zobowiązane będą, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Zaznaczyć należy jednocześnie, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą stronie skarżącej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2020 r., sygn. III SA/Kr 614/20, w którym sąd ten - odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz. 81) - stwierdził wyraźnie, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godziłyby bowiem w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Ponadto, warto zauważyć, że przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem strona skarżąca nie mogła wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero bowiem z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie sygn. akt K 7/15, a więc w dniu 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby z dniem [...] sierpnia 2009 r., roszczenie o wypłatę brakującej części należnego mu ekwiwalentu. Trudno uznać więc, aby przedawniło się roszczenie, które jeszcze nie powstało. Uznać bowiem trzeba, iż termin przedawnienia roszczeń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 7/15 rozpoczął swój bieg dopiero z chwilą wejścia tego wyroku w życie.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw prawnych do tego, aby zgodnie z wnioskiem skarżącego zobowiązać organ pierwszej instancji do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Zgodnie z art. 145a § 1 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ustawy, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy zatem spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przytoczonego wniosku skarżącego sprowadza się natomiast do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego pierwotnie ekwiwalentu pieniężnego, nie zaś wydania decyzji lub postanowienia. Dlatego też w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 145a § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego dotyczącego zasądzenia odsetek od niewypłaconej części ekwiwalentu, wskazać należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi kompetencje do rozstrzygania, w drodze decyzji administracyjnej, sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek jest dopuszczalna tam, gdzie przepis pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. W tej sytuacji, uznać należy, iż żądanie skarżącego o wypłatę odsetek nie ma oparcia w ustawie o Policji, więc nie powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego, a procesowego (odmowy wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie lub też w przypadku jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie).

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.