Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 935/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. i Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 825/06 w sprawie ze skargi R. i Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi przez organ w sprawie wykonania ścianki działowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 825/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. i Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi E. i W. B. na decyzję utrzymującą w mocy umorzenie postępowania w sprawie ścianki działowej poddasza klatki schodowej w budynku przy ul. [...] w L., przez uchylenie tej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej Kpa) w sprawie wybudowania przez R. i Z. Ł. ścianki stałej (działowej) poddasza klatki schodowej, uznając, że spór między lokatorami budynku ma charakter cywilnoprawny. W odwołaniu od tej decyzji współwłaściciele i właściciel lokali wyodrębnionych E. i W. małżonkowie B. i W. Ł. zarzucili nierozważnie kwestii bezpieczeństwa pożarowego oraz zagrożenia ludzi, gdyż przy ściance nie ma spocznika, a także pominięcie zmiany funkcjonalności budynku i wyglądu klatki schodowej.

Decyzją z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał powyższą decyzję w mocy wyrażając pogląd, że przepierzenie drewniane, stanowiące ściankę na strychu nie stanowi obiektu budowlanego i zmiana jego położenia nie wymaga zgłoszenia. Zatem wykonanie ścianki nie mogło stanowić przedmiotu postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez E. i W. B. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej, jako p.p.s.a) uwzględnił skargę w całości i uchylił własną decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ponowna analiza akt wskazywała, iż realizacja ścianki w istotny sposób wpłynęła na korzystanie z klatki schodowej, uniemożliwia swobodny dostęp do strychu i przewodów kominowych i została zrealizowana niezgodnie ze sztuką budowlaną. Wobec tej decyzji E. i W. B. cofnęli skargę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie sygn. akt II SA/Wr 673/06 na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a umorzył postępowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wydaną w tzw. trybie autokontroli decyzję z dnia [...] wnieśli R. i Z. Ł. zarzucając naruszenie art. art. 6, 7, 8 ,9, 10, 77 § 1 i 3, 110, 138 § 2 Kpa) oraz art. 54 § 3 p.p.s.a

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przeprowadził obszerny teoretyczny wywód w zakresie uprawnień autokontrolnych organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i stwierdził, że przychyla się do przeważających w nauce i orzecznictwie poglądów, że art. 54 3 p.p.s.a stwarza samoistne upoważnienie organu do weryfikacji własnej decyzji, poprzez ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Najistotniejszym kryterium oceny decyzji autokontrolnej zdaniem Sądu powinno być zbadanie, czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, tj. czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez Sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał za zbędne uchylanie decyzji autokontrolnej po to jedynie, aby następnie uchylić trafnie już uchylone decyzje wydane w postępowaniu zasadniczym. Decyzje te w ocenie sądu wojewódzkiego były istotnie wadliwe gdyż w sprawie nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego tj. nieustalono, jaki był stan budynku przed remontem (w czasie remontu przestawiono ścianki działowe), kiedy, przez kogo i czy legalnie wykonany był remont. Nie ustalono zdaniem Sądu, czy przebudowa lokalu nr [...] należącego do skarżących nastąpiła po jego nabyciu przez skarżących oraz przed nabyciem własności lokali odrębnych przez pozostałych właścicieli. W rezultacie w wyniku przebudowy miało nastąpić włączenie do lokalu skarżących części korytarza przeznaczonego do wspólnego użytku przez wszystkich uprawnionych do dostępu do strychu. Sprawa dotyczyła zdaniem Sądu robót budowlanych w obiekcie budowlanym (budynku mieszkalnym), a to oznacza, że wchodziła w zakres stosowania prawa budowlanego niezależnie od tego, czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd stwierdził, że nie przesądzając ocen materialnoprawnych, możliwych w sposób pewny do dokonania w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, można było roboty wykonane przez skarżących zaliczyć wstępnie do przebudowy. Z tego też względu wadliwie zdaniem Sądu I instancji zastosowano w podstawie prawnej badanych decyzji art. 105 1 Kpa, którego prawidłowe powołanie wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego organy orzekające zamiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku odtworzenia pełnego stanu sprawy i ustalenia jej charakteru przyjęły wadliwie wstępne założenie, że sprawa przyłączenia wspólnego korytarza budynku do mieszkania jednego z czterech współwłaścicieli, w drodze wykonania robót budowlanych, ma charakter cywilnoprawny. Z tego też względu Sąd uznał, że nie było podstaw do uchylenia trafnej decyzji jedynie z uwagi na pewne niepełne i niekonsekwentne założenia teoretyczne, towarzyszące próbom ułomnego wyjaśniania instytucji prawnej uprawnień autokontrolnych organu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oznaczała jej adresata w osobach E. i W. B. oraz zawierała dokładny opis uchylonej decyzji, co wraz z treścią rozdzielnika

nie stwarzało jakichkolwiek wątpliwości dotyczących kręgu stron postępowania. Zasadniczym powodem wydania decyzji autokontrolnej było stwierdzenie przedwczesności dotychczasowych ocen, wskutek braku ich oparcia na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Dlatego też organ nie mógł poczynić żadnych odmiennych ustaleń od dotychczasowych, zaś przy poszanowaniu zasady dwuinstancyjności nie mógł też wyrazić ocen materialno - prawnych.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. i Z. Ł. zaskarżyli powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 1, art. 3 pkt 6 i 8, art. 28 ust.1 i ust. 2, art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 1, art. 51 ust.7, art.71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. dalej, jako Prawo budowlane) polegające na przyjęciu bezpodstawnego założenia, że przedmiotowa sprawa dotycząca ścianki działowej (przepierzenia z drewna) usytuowanej na poddaszu podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane.

2) naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) tj.

art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej : p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. - wobec naruszenia przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem i wydaniu w następstwie wadliwego orzeczenia,

art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - z uwagi na oddalenie skargi strony skarżącej mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie w wyniku zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności naruszenie : art. 107 § 1, art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 Kpa, art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 Kpa, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 Kpa., art. 110 Kpa,

art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. - poprzez zaniechanie wyjścia przez Sąd poza zarzuty i wnioski skargi, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien był to uczynić ze względu na uchybienia, jakimi dotknięta była zaskarżona decyzja administracyjna, co w konsekwencji skutkować winno uwzględnieniem skargi,

art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 54 § 3 p.p.s.a. - poprzez zignorowanie przez Sąd, iż wskazane w skardze naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a., a w następstwie przekazanie przez organ sprawy do ponownego rozpoznania, było uchybieniem mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia organu administracyjnego, a w dalszej kolejności zaważyło na wadliwości wyroku Sądu oddalającego skargę,

art. 151 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 54 § 3 p.p.s.a. - wobec faktu, iż Sąd oddalił skargę strony skarżącej na decyzję administracyjną uwzględniającą w całości skargę E. i W. B., mimo iż skarżący ci, najprawdopodobniej nie uiszczając wpisu od tej skargi, cofnęli przed wydaniem zaskarżonego wyroku tę skargę, co spowodowało umorzenie postępowania o sygn. akt II SA/Wr 673/06 wywołanego skargą i na etapie wyrokowania w przedmiotowej sprawie, wobec prawomocności ww. umorzenia wobec skarżących, powinno skutkować uwzględnieniem skargi wobec odpadnięcia (w wyniku cofnięcia skargi) podstawy prawnej uprzednio zaskarżonej przez skarżących decyzji,

art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - wobec faktu, iż poprzez oddalenie skargi doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, albowiem wskutek cofnięcia skargi przez E. i W. B. uprawomocnieniu uległa decyzja Nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] i wskutek oddalenia skargi skarżących przez Sąd w obrocie prawnym funkcjonują dwie krańcowo odmienne decyzje administracyjne o tożsamym zakresie przedmiotowym i podmiotowym,

g) art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - z uwagi na fakt, iż w składzie Sądu wydającego zaskarżony wyrok zasiadał sędzia orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 673/06, toczącej się w następstwie skargi W. i E. B. na decyzję administracyjną, mocą, której ww. skarga została uwzględniona w całości, która to decyzja została następnie zaskarżona i legła u podstaw zaskarżanego obecnie wyroku,

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - wobec bezkrytycznego przyjęcia przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny oraz dokonania jego błędnej oceny, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez ten Sąd wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Wnosząca skargę kasacyjną strona, kwestionująca orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy, które w jej ocenie zostały naruszone (vide wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2/2006, poz. 39). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje ustawowe podstawy zaskarżenia, jednak podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Podstawowym problemem, który należało rozstrzygnąć w niniejszym postępowaniu i który w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji został szczegółowo omówiony, łącznie z poglądami doktryny, jest kwestia zakresu stosowania tzw. instytucji "autokontroli", przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. - zgodnie, z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy - i kompetencji organów administracyjnych w tym zakresie.

Faktycznie, jak to przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rozumieniu instytucji "autokontroli" w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się rozbieżności, co do zakresu działania organów administracyjnych wydających decyzję na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i możliwości rozstrzygnięć, a w szczególności możliwości skorzystania przez organ administracyjny w decyzji autokontrolnej z uprawnień wynikających z art. 138 § 2 Kpa. Przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, które akceptują taką możliwość jak i orzeczenia stwierdzające, iż organ wydający decyzję autokontrolną nie ma uprawnień kasacyjnych zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, więc nie ma potrzeby ich powtarzania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania mające na celu rozstrzygnięcie w/w problemu należy rozpocząć od przedstawienia stanowiska, które zostało zawarte w orzeczeniach: uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. (III AZP 8/83, OSNCP 1985/10/143) oraz w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnegoz dnia 20 marca 2000 r. (OPS 16/99, ONSA 2000/3/94) w których wskazano, że na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. dalej, jako ustawa o NSA), uwzględniające skargę, przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. została wydana w celu ujednolicenia wykładni art. 38 ustawy o NSA, która została uchylona z dniem wejścia w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - w pełni zachowuje ona swą aktualność biorąc pod uwagę, że treść art. 38 ustawy o NSA jest niemal tożsama z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. (inaczej określa jedynie termin, w którym organ może uwzględnić skargę). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 marca 2000 r. stwierdził, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowi samodzielną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone do NSA oraz, że wydana na podstawie powołanego przepisu decyzja nie jest decyzją organu I instancji, lecz decyzją ostateczną, na którą przysługuje skarga do NSA. W każdym działaniu organu administracji publicznej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA chodzi o rozstrzygnięcie uwzględniające skargę w całości i niepogarszające sytuacji procesowej skarżącego, przyjęcie przeciwnego stanowiska, że każde rozstrzygnięcie na podstawie art. 38 § 2 jest decyzją organu I instancji i rozpoczyna nowy tok instancyjny z pominięciem sądu, prowadziłoby do pozbawienia strony dostępu do sądu. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, iż decyzja wydana na podstawie art. 38 § 2 ustawy o NSA uwzględniająca skargę w całości jest decyzją ostateczną wydaną przez organ odwoławczy, jest przyjęcie, iż organowi administracji publicznej wydającemu takie rozstrzygnięcie będą przysługiwały środki prawne przewidziane w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA, a więc: uchylenie decyzji w całości lub w części, stwierdzenie jej nieważności ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem, na podstawie przesłanek określonych w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o NSA.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania, należy stwierdzić, że skarga E. i W. małżonków B. będąca podstawą do wydania decyzji autokontrolnej zawierała wniosek o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości i ponowne rozpatrzenie zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego w zw. z art. 32, tj. uzyskanie pozwolenia na przebudowę części obiektu z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a w razie braku uzgodnień zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, iż decyzje organów nadzoru budowlanego, które zostały uchylone decyzją autokontrolą wydane zostały z uwzględnieniem podstawy prawnej wynikającej z art. 105 § 1 Kpa, a więc były to decyzje formalnoprawne uznające, iż wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania bez merytorycznego wyjaśnienia sprawy. Wydając decyzję w ramach autokontroli organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim "uwzględnić skargę w całości", a więc uznać za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i argumentację skargi. Z przedstawionych wyżej zarzutów zawartych w skardze i jej argumentacji wynika, iż celem wnoszących skargę było merytoryczne rozpoznanie wniosku, a nie umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Dlatego też należy przyjąć, iż organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie mógł, uwzględniając skargę w całości, wydać innej decyzji niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 Kpa. Jak wspomniano wyżej decyzje uchylone decyzją autokontrolą nie wyjaśniały istoty postępowania przyjmując autorytatywnie bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na cywilnoprawny charakter przedmiotu sporu i w związku z tym brak możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego. Nie można mieć zatem wątpliwości, iż do rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części a takiej możliwości organ odwoławczy nie miał nawet przy zastosowaniu wymogów art. 136 Kpa.

Podzielając pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., iż decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest decyzją ostateczną, od której przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz to, że również zachowuje on swą aktualność, co do decyzji wydanych na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 Kpa, a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak takiej możliwości mając na uwadze realia przedmiotowej sprawy uniemożliwiałby organowi odwoławczemu spełnienie podstawowej przesłanki określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. a mianowicie "uwzględnienia skargi w całości", ponieważ organ odwoławczy z uwagi na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie miał możliwości rozpoznania merytorycznego sprawy, a takie właśnie było żądanie skargi. Odnosząc się w tym momencie do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa, stwierdzić należy, że to faktycznie organ odwoławczy wydając decyzję autokontrolą powinien szerzej uzasadnić zgodnie z wymogami powołanego artykułu kwestię dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, iż również na tę kwestię zwrócił uwagę w uzasadnieniu wojewódzki sąd administracyjny. W tym miejscu należy również wyrazić odmienny niż Sąd I instancji pogląd, że najistotniejszym kryterium oceny decyzji autokontrolnej powinno być zbadanie;" czy decyzje nią uchylone były prawidłowe, czy też nie, zatem czy w pierwszej sprawie nastąpiłoby uwzględnienie skargi również przez sąd (w braku decyzji autokontrolnej)". Podstawową przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być uwzględnienie skargi w całości a dopiero następnie skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 138 Kpa, przyjęcie odwrotnej kolejności niweczy sens zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. gdyż w przypadku, kiedy chociaż w niewielkim stopniu organ odwoławczy ma wątpliwości, czy nastąpi uwzględnienie skargi w całości, czy też nie, to powinien zrezygnować z wydania decyzji autokontrolnej i skargę przekazać do rozpoznania sądowi administracyjnemu (tak; Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 581/07 publik. LEX nr 355665), który dopiero oceni prawidłowość tych decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie ocenie przede wszystkim powinna podlegać decyzja autokontrolna, która była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, natomiast rozważania na temat "domniemanych rozstrzygnięć sądu" odnośnie skargi stanowiącej podstawę wydania decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. są przedwczesne, gdyż sąd administracyjny powinien w tej kwestii zająć stanowisko zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. rozpoznając konkretną skargę, jeżeli do takiej sytuacji dojdzie. Natomiast, jeżeli sąd administracyjny stwierdziłby uchybienia w decyzji autokontrolnej, które byłyby powodem skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 145 p.p.s.a. to w takiej sytuacji jak w przedmiotowej sprawie, gdy skarżący cofneli skargę z uwagi na wydanie decyzji autokontrolnej i postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 161§ 1 pkt 1p.p.s.a., sąd administracyjny byłby zobowiązany do wypowiedzenia się na temat prawidłowości poprzednich decyzji organów administracji publicznej i ewentualnie skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie z w/w względów nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt. II OSK 1190/05 (publik. LEX nr 288979) w którym to wykluczono możliwość zastosowania art. 138 § 2 Kpa przy wydawaniu decyzji autokontrolnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, iż skorzystanie przez organ wydający decyzję na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. z art. 138 § 2 spowodowałoby cofnięcie sprawy do etapu postępowania odwoławczego. Należy jednak mieć na uwadze, że jeżeli zostaje spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 Kpa, przecież organ wydający decyzję autokontrolą jest także organem odwoławczym.

Nie jest także trafny zarzut, iż sędzia, który brał udział w wydaniu postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego z powodu cofnięcia skargi, był wyłączony od orzekania w sprawie ze skargi na decyzję autokontrolą, ponieważ takiej podstawy wyłączenia sędziego nie przewiduje art. 18 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne, jeżeli nawet zaistniały uchybienia w uzasadnieniach zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów nadzoru budowlanego, o których wspomniano wyżej to nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego jest przedwczesny, ponieważ organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego ocenią, jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.