Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 407/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 61 § 1; art. 63 § 2; 64 § 2;  art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 128
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W.R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 8 marca 2017 r., nr [...], którym odmówiono przyznania W., wspólnikowi rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W., na wniosek z dnia 10 kwietnia 2014 r., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w sprawie samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. W., będący wspólnikiem rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W., zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także samochód marki [...], numer rejestracyjny [...]. Pojazd ten został usunięty z drogi w dniu 7 czerwca 2004 r.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że stanowi on żądanie jednego ze wspólników (W.) rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W., w której skarżący posiadał 50% udziałów, o przyznanie mu połowy wynagrodzenia należnego wspólnikom rozwiązanej spółki cywilnej za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami objętymi załącznikiem do wniosku. Nominalna wysokość żądania zapłaty należności objętych wnioskiem w ogóle nie została określona odnośnie żadnego ze wskazanych w załączniku do wniosku pojazdów.

Starosta [...] przekazał pismo według właściwości Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...].

W wyniku wszczętego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy - rozpoznania wniosku wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami.

Postanowieniami z dnia [...] września 2015 r., nr [...], dnia [...] marca 2016 r., nr [...] oraz dnia [...] listopada 2016 r., [...] Starosta [...] odmawiał wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...]. Postanowienia te w wyniku zaskarżenia zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta [...] na podstawie art. 17 § 1 oraz art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 265) odmówił przyznania W., wspólnikowi rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W., na wniosek z dnia 10 kwietnia 2014 r., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w sprawie samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Organ pierwszej instancji wskazał, że pojazd został usunięty z drogi w dniu 7 czerwca 2004 r., a w dniu [...] marca 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wydał decyzję stwierdzającą przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Odwołując się do treści art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ stwierdził, że skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania wysokości tych kosztów, jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny. Co za tym idzie, rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W przypadku zaś, gdy wniosek strony nie obejmuje żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, brak jest podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie przez organ, albowiem orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony.

Niezależnie od powyższego Starosta [...] podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest wskazania właściwej jednostki zobowiązanej do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów w trybie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, przy czym należy zgodzić się z poglądem, iż w tym zakresie istnieje luka prawna, wymagająca uzupełnienia. Jednocześnie z powołanego przepisu nie można wywieść kompetencji Starosty [...] do uwzględnienia wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdów, w tym samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...]. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej.

W ocenie organu brak podstawy prawnej wskazującej starostę jako statio fisci Skarbu Państwa właściwego do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa skutkuje tym, że żądanie strony nie może być uwzględnione.

W. wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji.

Utrzymując to postanowienie w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi w dniu 7 czerwca 2004 r. W tym dniu wnioskodawca był podmiotem wyznaczonym przez Starostę [...] do wykonywania zadań o charakterze publicznym polegającym na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133) obowiązek wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów strzeżonych celem przechowywania takich pojazdów został nałożony na właściwego miejscowo starostę. Pismem z dnia 20 czerwca 2003 r. Starosta [...] wyznaczył spółkę cywilną [...] M. i W. jako jednostkę do powyższych czynności.

Organ drugiej instancji wskazał, że składający zażalenie domaga się zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu za okres od przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru z parkingu, chociaż dokładnie nie precyzuje, o jakie wynagrodzenie chodzi. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 1/10 wskazuje, że dozorcy należy przyznać wynagrodzenie za cały okres dozorowania pojazdu. Należy jednak zwrócić uwagę, że za okres od dnia przejścia pojazdu na własność Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu wnioskodawcy otrzymali wynagrodzenie na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt I C 969/03. Wobec tego wniosek strony powinien być jasno i precyzyjne sformułowany.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesiony w zażaleniu zarzut niedopełnienia przez Starostę obowiązku ustalenia kosztów wynagrodzenia za usuwanie i parkowanie pojazdu nie jest w pełni uzasadniony, skoro sama strona nie precyzuje dokładnie, za jaki okres należy się jej wynagrodzenie w stosunku do przedmiotowego pojazdu.

Nadto organ drugiej instancji podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest wskazania właściwej jednostki zobowiązanej do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów przewidzianych w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, wobec czego istnieje luka prawna wymagająca uzupełnienia. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji o braku podstaw do stwierdzenia kompetencji Starosty [...] do załatwienia wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdu. Zdaniem Kolegium analiza zmian obowiązujących w tym zakresie ustaw i rozporządzeń wykonawczych potwierdza, że żadne z nich nie wskazują wprost, iż organem tym jest starosta, lecz Skarb Państwa. Dlatego z uwagi na brak jednoznacznej wykładni prawa w tej kwestii oraz niepełny wniosek strony w zakresie sprecyzowania żądania wysokości należnych kosztów, Kolegium uznało za zasadne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy.

W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone;

2. naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3. naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., a także art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wysokości wynagrodzenia i kosztów usunięcia, przechowywania oraz dozoru pojazdu, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty;

4. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w wymienionym przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy;

2. naruszenie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w wymienionym przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy;

3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek zmiany przepisów brak jest uregulowań prawnych w kwestii odpowiedzialności organu za ponoszenie kosztów dozoru za usunięcie i parkowanie pojazdu, podczas gdy uzasadnionym jest stwierdzenie, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu, to w przypadku nieustalenia właściciela pojazdu starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu;

4. naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja o odmowie wypłaty środków nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...], a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Po dokonaniu według opisanych zasad kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 8 marca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...].

Z ustaleń organu drugiej instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikami pozostawali M. oraz W., była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu 7 czerwca 2004 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 z późn. zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane z usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Natomiast w dodanym z dniem 1 stycznia 2002 r. art. 130a Prawa o ruchu drogowym przewidziano, że pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (ust. 5), a usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu (ust. 6).

[...] spółka cywilna M. i W., jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym została wyznaczona przez Starostę [...] na wniosek strony w dniu 20 czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało charakter terminowy, na okres 12 miesięcy, to jest do dnia 20 czerwca 2004 r.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w dniu usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia pojazdu na parkingu [...] spółka cywilna M. i W. była jednostką wyznaczoną przez właściwego starostę do usuwania pojazdów z drogi oraz umieszczania pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę.

Jak przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu - droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

W sprawie nie budzi także wątpliwości, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę, jest Starosta [...].

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, którym w związku ze wszczętym sporem kompetencyjnym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] M. i W. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak stronę, jak i organ administracji - Starostę [...].

Podkreślić należy, że postanowienie to przesądza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcą stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny to Starostę [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. Organ ten jest zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie. Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów nie zwalnia jednak organu administracji od obowiązku ich stosowania. Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm.).

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust. 10h prawa o ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokości należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nie ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W przedmiotowej sprawie organy całkowicie zaniechały wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 8 marca 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym samochodem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

W pierwszej kolejności organ podejmie jednakże czynności mające na celu należyte sprecyzowanie przez wnioskodawcę treści żądania objętego pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r.

Jak wynika z akt, niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek z dnia 10 kwietnia 2014 r., w którym skarżący domagał się "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku".

Treść wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. zawiera zatem jedynie ogólnikowe i niedostatecznie sformułowane żądanie zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia, w tym w szczególności nie zawiera jednoznacznie określonego okresu, za który wynagrodzenia i zwrotu wydatków domaga się wnioskodawca w przypadku konkretnych pojazdów. Okoliczność tę dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które jednakże z faktu tego nie wyciągnęło właściwych wniosków.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, przy czym warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący musi wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2188/00).

Organy administracji publicznej nie są uprawnione w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony do arbitralnego, uznaniowego kształtowania przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony.

Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu.

Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Dopóki takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopóty rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego.

Tymczasem z treści wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie, jaki jest zakres żądania skarżącego, co do okresu, za który skarżący domaga się zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny. Nie można zatem przesądzić na tym etapie, że pozostający w obrocie prawnym wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt I C 969/03, którego odpisu nie dołączono nadto do akt administracyjnych niniejszej sprawy, rozstrzyga co do tego samego okresu sprawowania dozoru nad pojazdem, co okres objęty wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Okoliczność ta budzi istotne wątpliwości albowiem wniosek strony z dnia 10 kwietnia 2014 r. jest w swej treści niejednoznaczny.

Niewątpliwie to na stronie spoczywa obowiązek dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. W sytuacji jednak, gdy żądanie zawarte w podaniu nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, obowiązkiem organu jest wezwanie strony do usunięcia tego rodzaju braku formalnego podania.

Skoro zatem treść żądania zawartego we wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. nie została jasno i jednoznacznie określona, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. co do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 8 marca 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego również i z tego względu wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).