Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 420/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z  art. 3 pkt 2 i  art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę budynku hotelu wraz z przyłączami oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego złożonych przez P. P. oraz E. M. i A. W., umorzył wznowione postanowieniem (z dnia [...] r. nr [...])) postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hotelu wraz z przyłączani, na posesji przy ul. Św. A. [...] we W., zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując jednocześnie oba złożone wnioski w trybie art. 62 k.p.a., najpierw poddano analizie argumenty wnioskodawców w zakresie regulacji prawnej pojęcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Analizując zarzuty i argumenty wskazane przez wnioskodawców, organ architektoniczno-budowlany ustalił w oparciu o odpisy z ksiąg wieczystych Kw nr [...] Sądu Rejonowego dla W. K. i Kw nr [...] Sądu Rejonowego dla W. K., że wskazany we wniosku P.P. interes prawny w postaci prawa służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość nr 39/30 (podlegającą zainwestowaniu w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r.) – znajduje potwierdzenie w zapisach ww. ksiąg wieczystych. Świadczą one o istnieniu nieodpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości działki nr 39/29 na działce objętej pozwoleniem na budowę ( nr 39/30) oraz w granicach działki nr 39/1. Organ wskazał, że działka nr 39/29 i inne działki sąsiednie – będące we władaniu Gminy W., zostały umieszczone w obszarze oddziaływania projektowanego budynku, co oznacza możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Gmina W. jako strona postępowania zabezpieczyła interesy prawne wszystkich kolejnych właścicieli działek, korzystających ze służebności gruntowych zapisanych "piętrowo" wobec działki inwestora, poprzez przyjęcie do wiadomości faktu zaprojektowania w przedmiotowym budynku hotelowym przejazdu bramowego. Zaprojektowany przejazd bramowy, choć nie jest przejazdem pożarowym, spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, gwarantując "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej".

Dostęp dla straży pożarnej zapewniają inne tereny przylegające do nieruchomości P. P. i do innych nieruchomości. Podobnie istnieje możliwość Przechodu i przejazdu przez inne nieruchomości, a szczególnie przez dużą działkę gminną nr [...], przylegającą do działki nr 39/29, dla wielu budynków w rejonie ul. Św. A..

Ustalenie przymiotu strony należy opierać na analizie definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zamieszczonej w art. 3 pkt 20 w kontekście zasady art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji za obszar oddziaływania projektowanego budynku hotelowego uznał następujące nieruchomości: działka nr 39/30(teren inwestycji), działka nr 39/29, działka nr 39/13 oraz działka nr 39/58 (jako strefa oddziaływania pożarowego), działka nr 39/46 oraz działka nr 39/11 (jako działki z oddziaływaniem posadowienia fundamentów oraz przepisów pożarowych), a także działka drogowa nr 35 ze względu na budowę zjazdu i przyłączy. Wszystkie wymienione działki objęte są tym samym arkuszem mapy nr [...] i znajdują się w obrębie S..

Organ powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyjaśnił, na które działki i w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać. W obszarze tym, stwierdził organ, nie występują nieruchomości wnioskodawców. Zatem uznał, że zarówno co do wniosków o wznowienie postępowania jak i w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest przekonany o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania. Ponadto sygnalizowane przez pełnomocników problemy komunikacyjne z wieloma działkami oddalonymi od ulicy Św. A., w szczególności, te które występują w trakcie wykonywania robót budowlanych noszą cechy roszczeń cywilnych, które kierowane winny być do sądu powszechnego.

Organ dodał także, że "jeśli postępowanie administracyjne z jakiegokolwiek powodu jest bezprzedmiotowe, również postępowanie wznowieniowe celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, kwalifikuje się ono do umorzenia."

Od powyższej decyzji wniesione zostały odwołania zarówno przez P. P. jak i E. M. i A. W..

W odwołaniu P. P. zarzucono zaskarżonej decyzji:

1) wydanie decyzji przed rozstrzygnięciem zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. udzielającej pozwolenia na budowę,

2) odmówienie odwołującemu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę objętej decyzją z dnia [...] r.

Odwołujący przede wszystkim podkreśla, że zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, ponieważ trwa postępowanie zażaleniowe w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] r. nr [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto, nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę spornej inwestycji hotelowej. Działka nr 39/30 przy ul. Św. A., na której realizowana jest budowa hotelu jest obciążona służebnością przejazdu i Przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 39/1 – aktualnie P. P.. Jest to wniosek zasadny już chociażby w kontekście zaprojektowanego przejazdu bramowego nie spełniającego, zdaniem odwołującego, wymaganych prawem parametrów technicznych ( szerokość 2,30 m, wysokość 3, 76 m), który to przejazd uniemożliwi dojazd do działki nr 39/1 pojazdom straży pożarnej, samochodom ciężarowym i dostawczym ( a przecież według organu budynek ma przeznaczenie biurowo-magazynowe), co narusza ustanowioną służebność przejazdu i przechodu zagwarantowaną działce nr 39/1. Stanowisko organu I instancji o możliwości korzystania z przejazdu i przechodu przez inne nieruchomości, jest co najmniej krótkowzroczne, pomijając jego bezprzedmiotowość i brak odpowiednich warunków technicznych, ponieważ stan zabudowy sąsiednich działek może w każdej chwili ulec zmianie, a ich właściciele nie mają obowiązku uwzględniać ani obecnie, ani w przyszłości potrzeby przejazdu i Przechodu przez swoje nieruchomości dla użytkowników działki nr 39/1, ponieważ ich działki nie są obciążone jakąkolwiek służebnością. Ponadto powołana w decyzji możliwość przejazdu straży pożarnej do działki nr 39/1 przez "inne działki przyległe" (nr 39/29 i 39/58) nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości. Działka nr 39/58(Gmina W.) dysponuje jedynym drożnym połączeniem z drogą publiczną przez przejazd bramowy w budynku mieszkalnym przy ul. Św. A. [...] (dz. nr 39/25) lecz ww. przejazd nie spełnia wymogów dot. dróg pożarowych z uwagi na wysokość 3,20 m. Nadto działki nr 39/29 i nr 39/58 są oddzielone murem (prawdopodobnie zabytkowym) a brama przejazdowa w tym murze ma wysokość 3,50 m i tym samym również nie spełnia ww. wymogów.

Odwołujący P. P. odnosząc się z kolei do rozważań organu na temat "obszaru oddziaływania" w kontekście odmowy uznania działki nr 39/1 stanowiącej jego własność za tenże obszar oddziaływania, podniósł że obszar oddziaływania w rozumieniu Prawa budowlanego, to teren, który po wybudowaniu budynku lub innego obiektu może być narażony na pewne niedogodności, w tym także może powodować ograniczenia w sposobie użytkowania lub zagospodarowania działek sąsiednich. Za koniecznością uznania P. P. za stronę postępowania, a działkę nr 39/1 za "obszar oddziaływania obiektu"przemawiać winien choćby aktualny sposób realizacji inwestycji na działce nr 39/30, gdzie pomimo wcześniejszych uzgodnień stanowiących integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor odciął i zniszczył działce nr 39/1 instalacje-przyłącza wod.-kan., które przebiegały miedzy innymi przez teren inwestycji, pozbawiając działkę nr 39/1 z dnia na dzień dostaw wody i odbioru ścieków z/do sieci miejskiej. W uzgodnieniach do decyzji zawarto zastrzeżenie o obowiązku rozwiązania kolizji z istniejącymi na terenie nieruchomości przyłączami oraz zapewnienia ciągłości dostawy wody i odbioru ścieków dla użytkownika zabudowy korzystającego z istniejących przyłączy wod.-kan. Z powyższego ewidentnie wynika, że działka nr 39/1 znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego spornym pozwoleniem na budowę. W związku z powyższymi nieprawidłowościami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych na terenie działki nr 39/30 a P. P. jest stroną tego postępowania.

W odwołaniu E. M. A. W. podniesiono argumenty podobne jak we wniosku o wznowienie postępowania i wskazano na ograniczenia, jakie wprowadza realizacja projektowanej inwestycji na działce nr 39/30.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przede wszystkim organ I instancji po wznowieniu postępowania nie przesądził, czy wniosek jest merytorycznie uzasadniony, tzn. czy istotnie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska organu I instancji, który rozpatrując wspólnie oba wnioski o wznowienie postępowania uznał, że sytuacja prawna i faktyczna wnioskodawców jest taka sama.

Skarżący P. P. wywodził swoje uprawnienie do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu jako strona z faktu ustanowienia na działce nr 39/30 służebności gruntowej na rzecz działki nr 39/1, której jest właścicielem, co potwierdza zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, ustalony w oparciu o treść ksiąg wieczystych.

Natomiast E. M. i A. W. nie są objęci prawem służebności, ustanowionym na działce nr 39/30. Zatem sytuacja prawna właścicieli działki nr 39/1 i właścicieli działki nr 39/35 w odniesieniu do działki nr 39/30 nie jest taka sama.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę strony postępowania określa się na podstawie art. 28 § 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Według Wojewody D. , sposób zagospodarowania nieruchomości, na której ustanowiono służebność, może mieć wpływ na zagospodarowanie terenu, na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową. W przypadku działek nr 39/30 i 39/1 fakt zabudowy działki nr 39/30 i realizacja służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki nr 39/1 , poprzez przejazd bramowy, niewątpliwie, zdaniem organu II instancji, stanowić może ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki nr 39/1. Zatem jej właściciel jest stroną w sprawie o pozwolenie na budowę obiektu, usytuowanego na działce nr 39/30.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że P. P. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dlatego też decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. oparta na tej przesłance, winna być usunięta z obrotu prawnego.

Stwierdzenie zatem przesłanki wznowienia postępowania powinno spowodować przystąpienie do rozpoznania sprawy(art. 149 § 2 k.p.a.). Na tym etapie możliwe jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy o pozwolenie na budowę i w ramach tego postępowania badanie, czy dokumentacja projektowa spełnia wymagania, wynikające z przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez rozpatrzenie sprawy wznowionego postępowania przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie Prezydenta W. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] r. Zażalenie na postanowienie nie wstrzymuje bowiem jego wykonania.

Inny ma natomiast status E. M. i A. W., właściciele działki nr 39/35. Działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Na rzecz tej nieruchomości ustanowione są służebności: drogi koniecznej na działce nr 39/1(przejazdu i przechodu przez przejazd bramowy) oraz przechodu i przejazdu przez działkę nr 39/29. Właściciele działki nr 39/ 35 nie mają więc ustanowionego prawa służebności na działce nr 39/ 30, korzystając dotychczas z tej działki mieli interes faktyczny nie zaś interes prawny. Nie można wymagać od inwestora, aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntów, z których korzystają w sposób faktyczny.

Wobec różnego statusu wnioskodawców nieprawidłowe było, zdaniem Wojewody, załatwienie obu wniosków jedną decyzją. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić różny status wnioskodawców.

W skardze na powyższą decyzję, pełnomocnik inwestora P. D. zarzucił:

1) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy poprzez błędną icj wykładnię i przyjęcie, że P. P. przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę budynku hotelu na posesji przy ul. Św. A. [...] we W.,

2) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w zakresie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

3) naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, wynikające z faktu przyjęcia, że inny jest status P. P. oraz E. M. i A. W. w ramach prowadzonego postępowania.

Skarżący podnosi, że błędnie organ II instancji status strony przyznaje P. P.. P.P. nie wykazał, że powinien być stroną przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie wskazał bowiem normy prawnej, z której wynika, iż przedmiotowa inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na sferę jego interesu prawnego ( a nie faktycznego). W ocenie skarżącego działka P. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, natomiast korzystanie z nieruchomości w ramach ustanowionej służebności gruntowej ( bez wskazania jakiegokolwiek zakresu czy określenia rozmiaru tej służebności) nie uprawnia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nawet jeżeli nieruchomość obciążona służebnością znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

Uwzględniając brzmienie art. 28 § 2 Prawa budowlanego, określającego pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy definiujący obszar oddziaływania obiektu, pełnomocnik skarżącego podkreślił, że to na organach prowadzących postępowanie ciążą obowiązki polegające na ustaleniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości itp. W sytuacji, gdy inwestor projektuje obiekt i prowadzi budowę, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji.

W ocenie skarżącego należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było oparcie interesu prawnego właściciel, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne, czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Takich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 39/1, stanowiącej własność P. P. nie można wywieźć z ewentualnych utrudnień w wykonywaniu uprawnień z tytułu służebności przechodu i przejazdu. W projekcie budowlanym ujęto bowiem powstanie bramy, która uwzględniając wszelkie obowiązujące przepisy prawa, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej pozwala na wykonywanie prawa służebności na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 39/1. Skarżący wskazuje, że przepisy ustawy Prawo budowlane traktują tego typu zobowiązania jak służebność – na które powołuje się P. P. – jako zobowiązania cywilne w grupie zasad wymienionych w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który to przepis stanowi generalną zasadę obowiązującą projektanta i inwestora. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do rozszerzania ustawowej definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego na inne nieruchomości, gdyż nie wprowadza ograniczeń w ich zabudowie. Przepis ten określa obowiązek zapewnienia poszanowania praw cywilnych innych osób, których nieruchomości występują w obszarze oddziaływania obiektu (projektowanego).

W ocenie skarżącego, wszelkie spory i roszczenia związane z korzystaniem z ograniczonego prawa rzeczowego należą do właściwości sądów powszechnych, gdyż są sprawami z zakresu prawa cywilnego. W związku z tym pozostają poza kontrolą organów administracji oraz sądów administracyjnych. Jeśli więc w ocenie osób występujących z wnioskami o wznowienie postępowania, realizacja inwestycji na działce nr 39/30 spowoduje, że służebność nie będzie mogła być wykonywana zgodnie z treścią, to mogą one dochodzić swych roszczeń w zakresie jej ochrony na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Służebność przechodu i przejazdu zapewniona jest poprzez zaprojektowany przejazdu bramowy w obrębie bryły obiektu, a dodatkowo przejazd i przejście do działki nr 39/1 możliwe jest przez inne działki do niej przylegające. Prawo cywilne zapewnia ochronę tego prawa, a zatem, zdaniem skarżącego, w trybie administracyjnym P. P. nie korzysta z ochrony służebności.

Skarżący zwraca także uwagę na uprawnienia organu I instancji określone w art. 35 ust.1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie uprawnia, w jego przekonaniu, organu do analizy dokumentów znajdujących się w Księgach wieczystych ani treści aktów notarialnych. Prawodawca ograniczył zakres dokumentów cywilnych do sprawdzenia oświadczenia inwestora, świadomego odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy. Decyzja kasacyjna Wojewody D. wkracza i usiłuje zmusić organ I instancji do wkroczenia w sferę wiedzy i kompetencji "sądowo-cywilnej".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów i stwierdzeń zawartych w skardze, strona przeciwna zwróciła uwagę, że w przypadku umorzenia wznowionego postępowania z powodu nieposiadania przez wnioskodawców statusu strony w postępowaniu, nie ma podstaw do badania innych aspektów kwestionowanej decyzji. Dlatego też organ odwoławczy badał tylko status wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu.

Aby uznać kogoś za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę ten ktoś musi mieć tytuł prawny do nieruchomości ( ten warunek wnioskodawcy spełnili) i nieruchomość ta musi się znajdować w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, zdefiniowany został w art. 3 pkt 30 Prawa budowlanego. W definicji tej nie ma mowy o "oddziaływaniu", lecz o związanych z tym obiektem ograniczeniach w zagospodarowaniu tego terenu tzn. pretendującego do uznania za znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyznaczając zatem obszar oddziaływania obiektu należy zbadać, czy obiekt ten wprowadzi lub może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu badanego terenu. Organ odwoławczy, wbrew podniesionemu zarzutowi, nie powoływał się na fakt zlokalizowania na działce nr 39/1 szkoły wyższej. Kwestie te (legalności użytkowania obiektu) nie należą do przedmiotu sprawy o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a.").

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody D. (z dnia [...] r. nr [...]) uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, celem odrębnego rozpatrzenia wniosków P. P. i E. M. oraz A. W., z uwagi na różny status procesowy wymienionych podmiotów. Organ odwoławczy uznał przy tym, że P. P. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hotelu na działce nr 39/30 przy ul. Św. A. we W.. Zatem jego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego winien być rozpatrzony merytorycznie.

W niniejszej sprawie kwestią kluczową do rozstrzygnięcia było ustalenie, czy organ odwoławczy słusznie uznał, że wnioskodawcy postępowania wznowieniowego P. P. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Wskazać należy, że słuszny jest pogląd, iż art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) określa jakie podmioty są stronami postępowania o pozwolenie na budowę. Z przepisu tego wynika, że stronami takiego postępowania są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wiec lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., niemniej jednak podkreślić należy, że podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zostały wskazane w tym przepisie w oparciu o kryteria interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Zamiarem ustawodawcy, na co słusznie zwrócił uwagę w skardze pełnomocnik P. D., było ograniczenie podmiotowe kręgu stron postępowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Zaskarżona decyzja Wojewody D. nie narusza jednakże prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, co zarzucił skarżący w skardze do Sądu.. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego winien podlegać wykładni celowościowej, zgodnie z którą ustawodawca udziela ochrony występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 128-129). Zaskarżona decyzja nie narusza normy określonej przepisem art. 3 pkt 20 ustawy, wskazującej na konieczność objęcia ochroną prawną uzasadnionych interesów osób trzecich, a zwłaszcza właścicieli nieruchomości, występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Celem ustawodawcy nie było bowiem wyjęcie ochrony interesów osób trzecich ( art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20) spod regulacji publicznoprawnej i przeniesienie jej tylko i wyłącznie pod rządy prawa cywilnego, na co wskazuje wyraźnie pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi. Za celowościową wykładnią tych przepisów przemawia konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji, orzeczeń do organu wyższej instancji i wiążącej regulacji prawa międzynarodowego w zakresie ochrony praw człowieka ( red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 130). Tak więc ograniczenia podmiotowe wynikające z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ingerują niewątpliwie w sferę praw i wolności chronionych konstytucyjnie( art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64, art. 78 Konstytucji RP), pomimo że zakres tych ograniczeń nie znajduje uzasadnienia w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym kontekście interpretacja przepisów zaprezentowana przez organ odwoławczy na str. 4-5 zaskarżonej decyzji, jest zatem prawidłowa.

Ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazuje, ze obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. "Przepisy odrębne" to pojęcie nieostre, niewyraźne i niedookreślone, a więc przyjąć należy, że ustawodawca miał na uwadze wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z Prawa budowlanego (zatarte w innych ustawach i przepisach wykonawczych do nich oraz w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane).

Dlatego też organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić na podstawie projektu budowlanego – również przy udziale właściciela nieruchomości władnącej jako strony postępowania - czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ( art. 5 ust. 1 pkt 9), ze szczególnym uwzględnieniem praw wynikających z ustanowionej na działce nr 39/30 służebności gruntowej przechodu i przejazdu ( nieruchomości obciążonej) dla właściciela działki nr 39/1 ( nieruchomości władnącej). Konieczność zapewnienia w sferze oddziaływania obiektu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej odnosi się tylko do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, nie tylko faktyczny. Służebność gruntowa jest prawem na rzeczy cudzej ( iura in re aliena), polegającym na wykonywaniu niektórych uprawnień na tej rzeczy, przysługujących jej właścicielowi. Służebność gruntowa jaka przysługuje P. P. do nieruchomości inwestora jest prawem podmiotowym związanym z prawem własności nieruchomości władnącej (dz.nr 39/1). Osobą uprawnioną do wykonywania tej służebności jest nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości władnącej, ale również każda inna osoba, która wykonuje prawa własności w imieniu właściciela nieruchomości władnącej, np. domownicy właściciela, najemca, dzierżawca, pracownicy właściciela (tak J. Szachułowicz(w), K. Pietrzykowski(red.), Prawo cywilne.Komentarz, t. I, 2008, s. 833, E. Gniewak(w) System Prawa Prywatnego t. 3, 2007, s. 462-463). Zatem nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że P. P. winien mieć przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę hotelu na działce nr 39/30, gdyż planowana inwestycja może ograniczać korzystanie w dotychczasowy sposób z nieruchomości władnącej stanowiącej własność P. P.. Natomiast pozostali wnioskodawcy postępowania wznowieniowego nie legitymują się żadnym prawem ograniczonym do nieruchomości inwestora, jak również ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego planowaną inwestycją, zatem jeśli korzystali dotychczas z przechodu i przejazdu przez nieruchomość nr 39/30, to wyłącznie w ramach zaspokojenia swojego interesu faktycznego, który nie jest objęty ochroną prawną. W tych okolicznościach słusznie organ odwoławczy uznał, że postępowanie wznowieniowe winno być prowadzone oddzielnie z wniosku P. P. i z wniosku E. M. oraz A. W., ponieważ w niniejszej sprawie, prawa wymienionych stron nie wynikają z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (art. 62 k.p.a.).

Możliwość ochrony służebności gruntowej na gruncie prawa cywilnego, nie może zastąpić i wykluczyć udziału właściciela nieruchomości władnącej jako strony w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Ochrona petytoryjna jak i ochrona posesoryjna nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości władnącej w trakcie trwania postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, pełnej i równoczesnej z tym postępowaniem ochrony prawnej.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że właściciel nieruchomości władnącej nie może w dążeniu do rozwoju gospodarczego własnej nieruchomości zwiększać bez żadnych konsekwencji niedogodności nieruchomości służebnej. Nie może w szczególności oczekiwać, że gdy będzie tego wymagał rozwój gospodarczy jego nieruchomości, właściciel nieruchomości służebnej będzie dostosowywał się do jego rozwoju i brał na siebie ciężar związanych z tym niedogodności dla swojej nieruchomości. Służebność, zgodnie z art. 288 k.c., powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej.

Tak więc obowiązkiem właściwego organu I instancji, winno być przeprowadzenie postępowania wznowieniowego z udziałem P. P. i wydanie, w zależności od poczynionych ustaleń, decyzji merytorycznej stosownie do któregoś z rodzaju rozstrzygnięć zawartych w przepisie art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w stosunku do P. P., wszczęte postępowanie wznowieniowe nie jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. W tych okolicznościach nie można zarzucić organowi II instancji naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 10 k.p.a. poprzez jakoby brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej co do zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadzał bowiem postępowania uzupełniającego, a zatem nie zebrał nowych dowodów poza tymi, które zgromadził organ I instancji, a które znane były niewątpliwie stronie skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa na skutek wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.