Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1045/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 155 i art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 2/13 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 16 listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie uchylenia rozkazu personalnego o przyznaniu nagrody rocznej za 2010 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A.J. na rzecz Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 2/13, oddalił skargę na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 16 listopada 2012r. nr 16 w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o przyznaniu nagrody rocznej za 2010 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że A.J. wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2012 r. zwrócił się do Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o uchylenie prawomocnego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Staszowie z dnia 3 stycznia 2011 r. nr 3 o obniżeniu nagrody rocznej za 2010 r., ze względu na bezprawne i bezpodstawne działanie organu wydającego w/w decyzję.

Z uwagi na brak podstawy prawnej zawartej w powyższym wniosku, Komendant Powiatowy Policji w [..] wezwał skarżącego do sprecyzowania, czy wnosi on o zmianę, uchylenie czy stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z 3 stycznia 2011 r. nr [..] w trybie art. 154, art. 155 czy art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), czy też o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 K.p.a.

A.J. w odpowiedzi na powyższe wezwanie ograniczył się do stwierdzenia, że zwraca się o uchylenie w całości w/w rozkazu.

Komendant Powiatowy Policji w Staszowie decyzją z 19 października 2012 r., działając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił uchylenia własnego rozkazu personalnego z dnia 3 stycznia 2011 r. nr [..] o obniżeniu nagrody rocznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.J..

Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Staszowie z 19 października 2012 r. o odmowie uchylenia własnego rozkazu personalnego nr [..] o przyznaniu nagrody rocznej za 2010 r. na rzecz – [..].

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Komendant wyjaśnił, że w dniu 21 września 2010 r. Komendant Komisariatu Policji w Połańcu wydał opinię służbową w stosunku do skarżącego na podstawie § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej. Opinia ta obejmowała okres od 30 kwietnia 2010 r. do 21 września 2010 r. i stwierdzała, że opiniowany nie wywiązuje się z obowiązków służbowych, jak również że jest to pierwsza opinia służbowa zawierająca taki zarzut w okresie odbywania służby stałej. Stała się ona prawomocna wobec nie zaskarżenia jej przez policjanta.

W związku z faktem wydania ww. opinii, rozkazem personalnym nr 3 z 3 stycznia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] przyznał skarżącemu nagrodę roczną za 2010 r. w wysokości 50% jednomiesięcznego uposażenia. Za obniżeniem wysokości przemawiał fakt, że w opinii służbowej przełożony policjanta wskazał na cztery kryteria oceny "poniżej wymagań" oraz wskazanie na niski poziom zaangażowania w realizację zadań służbowych. Od rozstrzygnięcia tego A.J. nie odwołał się w ustawowym terminie 14 dni.

W ocenie organu decyzja z 3 stycznia 2011 r. była prawidłowa, a brak kwalifikowanych wad rozstrzygnięcia umożliwiał rozpatrzenie wniosku w trybie art. 155 kpa. Wskazał, że w sprawie wystąpiła tylko jedna przesłanka pozytywna z tego przepisu tj. zgoda strony. Brak było natomiast drugiej przesłanki pozytywnej tj. zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Nastąpił bowiem konflikt tych dwóch interesów – w interesie strony leży uchylenie rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej, natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. O interesie społecznym lub słusznym interesie strony można, w ocenie organu, mówić tylko jeżeli uwzględnienie ich nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących procesu opiniowania służbowego zakończonego wydaniem opinii z 21 września 2010 r. Świętokrzyski Komendant wskazał, że nie mogły zostać one uwzględnione. Zakres postępowania dowodowego organu odwoławczego w tej sprawie wyznaczała norma art. 110 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nakazująca ograniczenie wysokości prawa do nagrody rocznej policjantowi w przypadku otrzymania pierwszej lub kolejnej opinii służbowej, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy tj. w której stwierdzono niewywiązywanie się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku w okresie służby stałej i taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania przez organ I instancji rozkazu personalnego nr 3/10. Zakres postępowania dowodowego był więc ograniczony wyłącznie do sprawdzenia czy opinia służbowa została wydana przez właściwego przełożonego, czy zawiera ww. stwierdzenie o niewywiązywaniu się przez policjanta z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku w okresie służby stałej oraz czy jest ona ostateczna. Organ nie prowadzi natomiast kontroli zasadności wydanej opinii służbowej. Komendant stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie dotyczyły istoty postępowania w sprawie przyznania policjantowi nagrody rocznej za 2010 r. gdyż odnosiły się głównie do kwestionowania treści procesu opiniowania zakończonego wydaniem prawomocnej i ostatecznej opinii służbowej.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A.J..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego na podstawie art. 155 K.p.a., jednakże z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Bezsporną bowiem jest okoliczność, że A.J. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 4 grudnia 2011 r. Decyzja uwzględniająca wniosek strony na podstawie art. 155 K.p.a., czy to uchylająca ostateczną decyzję, czy też ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym może wywierać skutki tylko na przyszłość – poczynając od dnia, kiedy stanie się ostateczna. Poza tym w trybie art. 155 K.p.a. można zmienić bądź uchylić tylko taką decyzję, która nadal obowiązuje. Tymczasem w niniejszej sprawie z wnioskiem o uchylenie rozkazu personalnego z dnia 3 stycznia 2011 r. skarżący wystąpił w dniu 2 sierpnia 2012 r., kiedy nie pełnił już służby w Policji. Zdaniem Sądu I instancji, zwolnienie ze służby wywołało ten skutek, że w/w rozkaz personalny przestał obowiązywać, a w konsekwencji nie jest możliwa jego zmiana, czy też uchylenie w trybie art. 155 K.p.a., zwłaszcza, że skoro A.J. nie pełni już służby w Policji, wszelkie decyzje personalne byłyby niewykonalne jako skierowane do osoby nie będącej policjantem.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji, dotyczące uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów, tj. m.in. art. 110 będący podstawą do przyznania nagrody rocznej, dotyczą policjantów, a więc funkcjonariuszy w służbie czynnej. Zastosowanie art. 155 kpa powoduje natomiast ingerencję w prawa nabyte strony, tj. podmiotu spełniającego przesłanki z art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w niniejszym postępowaniu - wszczętym na podstawie art. 155 kpa - może być zatem tylko taka osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o Policji w tej części, która odnosi się do zasad przyznawania nagrody rocznej. Z oczywistych powodów, nie wymagających szerszej argumentacji, przymiotu strony w takim postępowaniu nie będzie posiadać osoba nie będąca policjantem – tak jak skarżący.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.J., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

a) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i art. 155 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym;

b) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że stosownie do treści art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisu art. 155 K.p.a. jest błędne. A.J. w żadnym z pism kierowanych do organów administracji nie wskazywał, iż żąda uchylenia rozkazu personalnego nr [..] w oparciu o przepisy art. 155 kpa. Z treści jego pism a w szczególności pisma z dnia 24 września 2012 roku, do którego załączył wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskować można, iż zarzuca kwestionowanemu rozkazowi personalnemu nr [..] niezgodność z prawem a w szczególności przepisami ustawy o Policji.

Organ administracji, stosując zasady postępowania administracyjnego ustalone w art. 6 do 8 kpa, winien wnikliwie ocenić treść wniosków a prawidłowa analiza treści kwestionowanej przez decyzji jak i treści jego pism dotyczących wzruszenia decyzji prowadzi do wniosku, iż zastosowanie w tym przypadku art. 155 jest nieprawidłowe. Decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie decyzja konstytutywna, tworząca nowe prawa lub obowiązki. Również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo, bowiem zmiana takiej decyzji może powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony.

Nie można jednak uznać za decyzję, na mocy której strona nabyła prawo decyzji, która ograniczyła prawa strony bądź nałożyła obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie.

W rozpatrywanym przypadku, rozkazem personalnym nr 3 przyznano nagrodę roczną w wysokości 50% wynagrodzenia czyli pomniejszono ją o maksymalną stawkę procentową dopuszczoną w przepisach powołanych w kwestionowanym rozkazie personalnym dlatego też zdaniem skarżącego, kwestionowanego rozkazu personalnego nie można uznać za decyzję, na mocy której A.J. nabył jakiekolwiek prawa, a jego uchylenie bądź zmiana nie mogła w żaden sposób pogorszyć jego sytuacji w zakresie praw do nagrody rocznej.

Nie może budzić wątpliwości, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa organ był również zobligowany do oceny kwestionowanej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, a stwierdzenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepisy 156 kpa uniemożliwiało dalsze stosowanie art. 155 kpa - w takim przypadku organ z urzędu winien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji albowiem uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 kpa mogą podlegać jedynie decyzje niewadliwe.

Stosownie do przepisu art. 156 §1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei przepisy art. 157 § 1 i 2 kpa jednoznacznie stanowią, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wskazanych w art. 156 jest organ wyższego stopnia.

Zauważyć należy, iż pismo datowane na 2 sierpnia 2012 roku, które zainicjowało postępowanie w niniejszej sprawie skierowane zostało do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Kielcach a pomimo tego, iż zawierało wniosek o "uchylenie" rozkazu personalnego nr [..], mając na uwadze treść art. 110 ust. 2 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, organ z urzędu zobowiązany był wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego a nie ograniczyć się jedynie do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 155 kpa.

Przepisy ustawy o Policji w art. 110 ust. 2 w zw. z art. 121 ust. 1 jednoznacznie stanowią, iż wysokość nagrody rocznej policjanta ustala się w relacji do okresów służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, z wyłączeniem okresów niewykonywania zadań służbowych z innych przyczyn niż m.in. choroba, w czasie której policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wobec powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, iż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] został wydany z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i jako taki winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podniesiono również, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [..] nr [..] /[..] kończąca postępowanie w pierwszej instancji prowadzone w oparciu o przepisy art. 155 kpa została wydana wadliwie.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 155 kpa daje możliwość wydania jedynie decyzji pozytywnej dla strony - stwierdzenie przez organ braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa czyni dalsze postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym i wówczas organ administracji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania - z zastosowaniem przepisów art. 105 § 1 kpa.

Umorzenie postępowania nie może być zależne od woli organu administracji bądź pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości a okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Pomimo wadliwości decyzja ta została utrzymana w mocy przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Kielcach.

Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, iż w toku postępowania naruszono przepisy art. 105 § 1 i art. 138 §1 pkt 2 kpa. Przepis art. 138 kpa szczegółowo określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, iż odwołanie zostało wniesione w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy może więc utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę rozpoznać merytorycznie bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji lub wyjątkowo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy winno nastąpić jedynie wówczas, gdy decyzja ta w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowa. Jak wykazano wyżej, decyzja organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie była prawidłowa zarówno ze względów merytorycznych jak i formalnych, co uzasadnia stwierdzenie, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa co najmniej w części, w której wskazują konieczność uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno nastąpić zawsze, gdy nie jest ona zgodna z prawem, jej utrzymanie w mocy i nieusunięcie naruszeń prawa oznacza, iż organ odwoławczy wydaje również decyzję naruszającą prawo.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ogóle nie ustosunkował się do powyższych okoliczności wskazując jedynie, iż zastosowanie przez organy administracji przepisów art. 155 kpa było prawidłowe albowiem jako byłemu funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje obecnie status strony w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazać należy, iż jego istota sprowadza się do zakwestionowania faktu, że skarżący domagał się uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 3 stycznia 2011 r. nr [..] o obniżeniu nagrody rocznej w trybie art. 155 K.p.a., a zatem zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie tego przepisu było błędne. Skarżący uważa bowiem, że skoro w piśmie z dnia 24 września 2012 r., stanowiącym odpowiedź na pisma Komendanta Powiatowego Policji w [..] i Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, zawierające wezwania o doprecyzowanie wniosku z dnia 3 sierpnia 2012 r. poprzez określenie, czy wnosi o zmianę, uchylenie, czy o stwierdzenie nieważności w/w rozkazu personalnego w trybie art. 155, art. 154, art. 156 K.p.a. czy o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 K.p.a., ograniczył się do stwierdzenia, że zwraca się o uchylenie w całości tego rozkazu, nie sprecyzował podstawy prawnej swego żądania, organ powinien wnioskować, że zarzuca rozkazowi personalnemu z dnia 3 stycznia 2011 r. nr [..] niezgodność z prawem, w szczególności z przepisami ustawy o Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów jest niezasadny. Organ, uwzględniając treść udzielonej przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie, był uprawniony do uznania, że żądanie uchylenia przedmiotowego rozkazu personalnego – decyzji związanej i uznaniowej w części dotyczącej obniżenia nagrody rocznej, a więc decyzji na mocy której nabył on prawo, oznacza jego weryfikację w trybie art. 155 K.p.a., a nie w trybie art. 156 K.p.a. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 3 stycznia 2011 r. nr [..] o obniżeniu skarżącemu nagrody rocznej stanowiły przepisy art. 110 ustawy o Policji oraz § 5 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów, a nie przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który nie miał w niej zastosowania. W sprawie zaistniała obligatoryjna przesłanka do obniżenia skarżącemu nagrody rocznej w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki, gdyż w opinii służbowej stwierdzono niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych. Powodem obniżenia nagrody nie był zatem fakt korzystania przez skarżącego ze zwolnień lekarskich.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a przez jego niezastosowanie i zastosowanie art. 155 K.p.a. oraz że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów K.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów opiera na twierdzeniu, że przepis art. 155 K.p.a. uprawnia organ do wydania dla strony jedynie pozytywnej decyzji, a zatem w przypadku stwierdzenia braku przesłanek określonych w tym przepisie powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. naruszył ten przepis, gdyż powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Wyjaśnić należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest jedynie ustalenie przez organ, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zarzut naruszenia prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie tego przepisu. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może bowiem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o ten przepis nie może również zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a podejmowane decyzje mają charakter uznaniowy.

Wskazać należy, iż art. 155 K.p.a. zdanie drugie co do formy rozstrzygnięcia przez organ administracji państwowej w przypadkach w tym przepisie wymienionych odsyła do odpowiedniego stosowania art. 154 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję "w sprawie" uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie oznacza to, że chodzi zarówno o decyzję pozytywną – o uchyleniu lub zmianie decyzji dotychczasowej, jak i o decyzję negatywną – odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przyimek "w" łączący się ze "sprawą" precyzuje zakres możliwości podejmowanej decyzji. Ponadto zauważyć należy, iż charakter decyzji podejmowanej w trybie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. został określony w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143. Podano w niej, że wymieniona w tych przepisach instytucja prawna przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji poza postępowaniem odwoławczym, w trybie odrębnym, a decyzja podjęta m.in. na podstawie art. 155 K.p.a. jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie – w pierwszej instancji, przysługuje więc od niej odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc się do podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej przyjąć należy, iż organ, stwierdzając brak podstaw do zmiany lub uchylenia w/w rozkazu personalnego nr [..] w trybie art. 155 K.p.a. zasadnie odmówił jego uchylenia w formie decyzji administracyjnej, a nie umorzył postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne może być bowiem umorzone jedynie w przypadku, gdy w ogóle nie może być prowadzone. Okoliczność, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji zgodnie z zamiarem skarżącego nie oznaczało niemożności jego prowadzenia i wydania decyzji o określonej treści. Nastąpiło dokonanie oceny merytorycznej sprawy, która byłaby niedopuszczalna przy umorzeniu postępowania administracyjnego.

Ubocznie zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowanie przez organy administracji art. 155 K.p.a. było prawidłowe, gdyż skarżącemu, jako byłemu funkcjonariuszowi nie przysługuje status strony w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy uwzględnieniu treści art. 183 § 1 P.p.s.a., fakt ogólnikowego zakwestionowania przez autora skargi kasacyjnej tego stwierdzenia, bez postawienia konkretnego zarzutu i jego uzasadnienia nie pozwalał na rozważanie tej kwestii. Jeśli nawet wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy z punktu widzenia przepisów postępowania, to Sąd drugiej instancji nie może tej wadliwości usunąć, jeśli nie zostały prawidłowo sformułowane zarzuty naruszenia norm procesowych. Obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie jej podstaw oraz ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt. 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.