Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2602/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 527/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 527/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę dla budowy budynku usługowego – schroniska dla zwierząt o obsadzie 23 DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego, do realizacji na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., obręb [...], gmina Z., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art.133 § 1 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") w zw. z art. 105 § 1, art. 7, art. 75 art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 140, art. 156 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 8, art. 147, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, "k.p.a.") oraz w zw. z art. 37 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4, art. 32 ust.4a, art. 33 ust. 1,art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej skargą decyzji) w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2, pkt, 3, pkt 4, pkt 6 i pkt 8, § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietni 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, "rozporządzenie z 2012 r."), § 13 i § 14 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030, "rozporządzenie z 2009 r."), art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18, art. 4 ust. 1, art. 106 i art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131) oraz w zw. z art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona skargą decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty Z. o umorzeniu postępowania z wniosku P. S. o udzielenie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego została wydana z naruszeniem oceny prawnej i wykładni zawartej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r. wiążącej Sąd i organy na podstawie art. 153 p.p.s.a. jako odstępstwo od tej zasady przy błędnym przyjęciu stanowiącym z jednej strony błędne, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie, że miała miejsce zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., z przywołaniem okoliczności mających miejsce na blisko dwa lata przed wydaniem tego orzeczenia, a także z powołaniem się na fakt wydania decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest to decyzja dotknięta wadą prawną, która na podstawie art. 147 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 59 Prawa budowlanego powinna zostać z urzędu przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż uchylona została prawomocnie decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w dniu [...] sierpnia 2017 r., nie może stanowić istotnej zmiany okoliczności mającej miejsce po wydaniu prawomocnego orzeczenia, uzasadniającego odstąpienie od oceny prawnej zawartej w prawomocnym orzeczeniu, a ponadto fakt "zakończenia budowy" można odnosić wyłącznie do prawomocnie uchylonego pozwolenia na budowę, nie oznacza to, że będzie można uznać proces inwestycyjny za zakończony, albowiem postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę oraz wymagane w tym postępowaniu uzgodnienia czy też ich brak dla projektu inwestycyjnego mogą rodzić potencjalnie potrzebę zmiany projektu, o ile inwestor będzie nadal zainteresowany wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a uwzględniając powyższe brak było podstaw do odstąpienia od oceny prawnej zawartej w prawomocnym orzeczeniu, a ponadto Sąd, a uprzednio organy, nie uwzględniły, że brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej i wydania pozwolenia na użytkowanie, czy też zatwierdzenia projektu budowlanego objętego wnioskiem i wydania pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że w skargach od tej decyzji i składanych w załączeniu do tychże skarg (składanych w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym) dowodów w postaci m.in. fragmentu kopii dziennika budowy nr [...], koncesji na wydobywanie kruszywa na przedmiotowej nieruchomości w obszarze objętym pozwoleniem na budowę i analiza, jak elementy inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zostały wykonane, i w jakim zakresie i w jakim czasie, w tym w szczególności brak we wniosku o pozwolenie na budowę i w projekcie inwentaryzacji powykonawczej przedmiotu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, ponadto wniosek o pozwolenie na budowę i projekt nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa oraz wymaganych postanowień i uzgodnień, a wobec tego i wobec oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego organ powinien odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a nie umorzyć postępowanie, a w związku z tym Sąd wydał wyrok z naruszeniem powołanych wyżej przepisów w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie w stopniu rażącym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 153 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 i art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 153 p.p.s.a i odstąpienie przez Sąd i organy obu instancji od oceny prawnej i wskazówek dalszego postępowania zawartej w prawomocnym i ostatecznym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2111/17, którym to wyrokiem Sąd dokonał wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, przyjmując, że w niniejszej sprawie niezbędne jest wydanie orzeczenia merytorycznego w przedmiocie pozwolenia na budowę z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, narusza więc powołany przepis wydanie rozstrzygnięcia formalnego, jakim jest umorzenie postępowania i oddalenie skargi na tę decyzję, gdyż zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego organ architektoniczno-budowlany powinien wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i nieuprawnione jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a wobec tego powinna nastąpić odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, tak więc w przypadku umorzenia postępowania i oddalenia skargi na takie rozstrzygnięcie zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga została oddalona zamiast uchylenia decyzji;

3) naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania a mianowicie art. 153 w zw. z art. 151, i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 147 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 i art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a oraz art. 59 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 2111/17 miała miejsce istotna zmiana okoliczności faktycznych uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej i wykładni wyrażonej przez Sąd, mimo że okoliczności wskazane przez Sąd w wyroku z dnia "26.02.201r." miały miejsce na blisko dwa lata przed wydaniem tego orzeczenia, a także z błędnym powołaniem się przez Sąd w wyroku z dnia "26.02.201 r." na fakt wydania decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest to decyzja dotknięta wadą prawną, która na podstawie art. 147 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 59 Prawa budowlanego powinna zostać z urzędu przez Powiatowego Inspektora Budowlanego w Z. uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż uchylona została prawomocnie decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w dniu [...] sierpni 2017 r., nie może stanowić istotnej zmiany okoliczności mającej miejsce po wydaniu prawomocnego orzeczenia, uzasadniającego odstąpienie od oceny prawnej zawartej w prawomocnym orzeczeniu, a ponadto fakt "zakończenia budowy" można odnosić wyłącznie do prawomocnie uchylonego pozwolenia na budowę, nie oznacza to, że będzie można uznać proces inwestycyjny za zakończony, albowiem postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę oraz wymagane w tym postępowaniu uzgodnienia czy też ich brak dla projektu inwestycyjnego mogą rodzić potencjalnie potrzebę zmiany projektu, o ile inwestor będzie nadal zainteresowany wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

4) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4, art. 32 ust.4a, art. 33 ust. 1,art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 34 ust.4, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej skargą decyzji, poprzez ich błędną wykładnię nie uwzględniającą wiążącej wykładni dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r. wydanego w sprawie, a ponadto nie uwzględniającej wyników wykładni systemowej powołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) i nieuwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie (powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy stanu prawnego sprzed 28 czerwca 2015 r. i wniosków składanych przed tą datą, nie może więc mieć zastosowania do niniejszej sprawy, gdzie wniosek został złożony, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie stanu faktycznego, w dniu [...] czerwca 2016 r.), a także pominięcie wyników wykładni historycznej i celowościowej przepisów, w tym doprecyzowania przepisu art. 37 ust. 2 Prawabudowlanego, wskazanych przez prawodawcę w uzasadnieniu nowelizacji ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. - prawo budowlane o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) poprzez błędne przyjęcie, że wybudowanie budynku w oparciu o uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę stanowi przeszkodę w rozpoznaniu merytorycznym wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, odpowiednio starostę jako organ pierwszej instancji i Wojewodę jako organ drugiej instancji;

5) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 59 w zw. z art. 37 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4, art. 32 ust.4a, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 48 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 , art. 147 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie za przesądzające w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, znaczenie decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, mimo iż decyzja ta (o której skarżąca nie wiedziała i nie była uczestnikiem postępowania) została wydana w oparciu o decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2016 r. o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany, która to decyzja z [...] września 2016 r. została prawomocnie i ostatecznie uchylona, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. również ta decyzja powinna zostać wyeliminowana jako dotknięta wadą z obrotu prawnego, a z pewnością nie powinna stanowić aktu prawnego przesądzającego o niezasadności wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie pozwolenia na budowę i odstąpienia od wiążącej Sąd oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku;

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które miało, istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 1 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i § 3 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18 i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędne pominięcie istotnych faktów wynikających ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego i uzupełnionym w toku postępowania sądowoadministracyjnego postępowaniem dowodowym w postaci dowodów z dokumentów i w konsekwencji błędne z naruszeniem powołanych wyżej przepisów pominięcie faktów wskazanych w prawie górniczym, mimo że przedłożono aktualną dokumentację dotyczącą koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej w zakresie kruszywa na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], czyli działka której dotyczy pozwolenie na budowę, działalność ta nadal jest prowadzona, a zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa geologicznego i górniczego obszar, na którym realizowana jest inwestycja to jest obszarem górniczym - jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiomikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji, a terenem górniczym - jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, a wobec tego jest to teren górniczy i znajduje do niego zastosowanie ustawa prawo geologiczne i górnicze oraz związane z tym wymogi w zakresie uzgodnień i opinii projektu budowlanego, a wobec ich braku powinna nastąpić odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, oddalenie skargi nastąpiło więc z naruszeniem tych przepisów postępowania, gdyż skarga winna być uwzględniona, gdyby Sąd dokonał należytej ocenę legalności tych ustaleń;

7) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18 i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i w konsekwencji błędne pominięcie, że w sprawie mamy do czynienia z terenami górniczymi;

8) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne niezastosowanie, a mianowicie art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5, pkt 9, pkt 15, 17, 17a i pkt 18, art. 4 ust. 1, art. 106 i art. 168 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja odpowiada prawu, mimo że wnioskowana inwestycja jest prowadzona na terenach górniczych, a w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a wobec tego decyzja została wydana przez organ rzeczowo niewłaściwy i winna zostać uchylona;

9) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 3 i art. 80, art. 10 § 1, art. 104 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. sporządzenia uzasadnienia, w tym w szczególności pominięcie istotnej okoliczności, że obszar inwestycji jest terenem górniczym, a ponadto pominięcie wyjaśnienia, na jakiej podstawie pominął istotne dowody z dokumentów składane w niniejszej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym w szczególności dotyczące koncesji na wydobycie kopalin oraz fragmentu dziennika budowy, a wobec tego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zatwierdzenie projektu budowlanego powinien być nieuwzględniony i nastąpić odmowa wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że jest ona mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 14), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Na brak czytelności skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wpływa też fakt, że nie koncentruje się ona na meritum sprawy, a zarzuca Sądowi wojewódzkiemu naruszenie wszelkich możliwych trybów postępowania, zarówno na gruncie p.p.s.a., jak i k.p.a.

Podniesione w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej, rozbudowane i chaotyczne zarzuty zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, który uznał za prawidłową wydaną w sprawie decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę dla budowy budynku usługowego – schroniska dla zwierząt o obsadzie 23 DJP z wykorzystaniem stanu istniejącego, do realizacji na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości J., obręb [...], gmina Z. Obie decyzje zapadły po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2111/17, którym uchylono wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2017 r., II SA/Łd 923/16, decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, stanowisko Sądu wojewódzkiego zasługuje na aprobatę.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165). Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., odnosić się może zarówno do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jak i przyjętego przez organy stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2813/18, LEX nr 3442717). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego tę ocenę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II FSK 893/21, LEX nr 3437299). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Jak wskazał Sąd wojewódzki, powołując się na ustalenia faktyczne organu, budowa przedmiotowej inwestycji została w całości zrealizowana na podstawie ostatecznej wtedy decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. Proces inwestycyjny został zakończony uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] sierpnia 2017 r. Jak wynika z zestawienia dat, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie miało miejsce przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2111/17, uchylającego m.in. ww. pozwolenie na budowę. Zakończenie budowy spornej inwestycji i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie oznaczało zatem, że ani organy, ani Sąd wojewódzki nie były związane zapadłym w sprawie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, niedopuszczalne było też orzekanie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego, a więc jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Decyzja taka przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu, [czyniąc] bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3341/18, LEX nr 3309503 i przywołane tam orzecznictwo). Słusznie zatem Sąd wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, że skoro realizacja przedmiotowego obiektu została już zakończona, to merytoryczne rozstrzyganie w zakresie wniosku o pozwolenie na jej realizację w tym zakresie jest niedopuszczalne. Niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który zrealizowany został w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Dzieje się tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe – brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1397/21, LEX nr 3393013). Skoro zatem w niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane nie znalazły przepisu prawa administracyjnego, pozwalającego im na prowadzenie postępowania, to prawidłowo postępowanie to umorzyły, a Sąd wojewódzki słusznie uznał ich rozstrzygnięcia za właściwe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.