Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1280/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77,art. 80, art. 107 § 3 i art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2016 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z.K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...]w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB lub organ I instancji) prowadził postępowanie w sprawie remontu i przebudowy budynku inwentarskiego posadowionego na działkach o nr ewid. 1224/6 i 2546 w L., gm. [...].

Na podstawie oględzin z 16 maja 2016 r. stwierdzono, że na ww. działkach znajduje się budynek inwentarski, parterowy, niepodpiwniczony, o konstrukcji tradycyjnej murowanej, dachu wielospadowym o konstrukcji drewnianej z poszyciem połaci dachowych z blachy trapezowej. Odprowadzenie wód opadowych poprzez rynny metalowe i rury spustowe z PCV wprowadzone do gruntu przy budynku. W budynku wydzielono dwie części: pierwszą po stronie środkowo zachodniej budynku (położoną na działce nr 2546), w której znajdują się m. in. pomieszczenia socjalne, sanitariaty i kotłownia (strona północno-wschodnia) oraz drugą, położoną na działce nr 1224/6, główną pod względem zajmowanej powierzchni (od strony północnej do południowej), w której skład wchodzą trzy pomieszczenia aktualnie przystosowywane do chowu trzody chlewnej.

W części socjalnej przeprowadzono remont i przebudowę, w wyniku których wykonano: nowe tynki, posadzkę, okładziny ścian z płytek, nowe instalacje (elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, centralnego ogrzewania), w otworach osadzono nową stolarkę okienną i drzwiową, zamurowano dwa otwory drzwiowe po stronie zachodniej, wykonano nowe otwory okienne i drzwiowe oraz zmieniono wymiary istniejących wcześniej innych otworów okiennych i drzwiowych, przemurowano ścianę zewnętrzną kotłowni i przebudowano kominy. W kotłowni o wymiarach wewnętrznych 2,60 x 2,50 x 2,80 m zainstalowano kocioł grzewczy o nominalnej mocy 12 kW z odprowadzeniem spalin przez komin murowany.

W części głównej o wysokości pomieszczeń 3 m, również wykonano roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie obiektu, tj. wykonano wewnątrz nowe tynki na ścianach, osadzono w zmniejszonych z 1,60 x 1,15 m na 0,80 x 1 m otworach nową stolarkę okienną i w zmniejszonych z 3 x 3 m na 1 x 2 m otworach nową stolarkę drzwiową. W zamurowanej części otworów okiennych pozostawiono otwory o wymiarach 0,5 x 0,5 m. W dwóch pomieszczeniach od strony północnej zamontowano izolację podwieszaną (płyty poliuretanowe z okładziną z laminatu) tworzącą strop. Nad wyremontowanymi zbiornikami (kanałami/wannami gnojownicowymi) o konstrukcji betonowej ułożono ruszty żelbetowe o wymiarach 0,4 x 1,6 m. W trzecim pomieszczeniu po stronie południowej o długości 10,30 m znajdują się zbiorniki (kanały/wanny gnojownicowe) o głębokości 0,75 m. Wykonano izolację pionową przeciwwilgociową zewnętrzną ścian fundamentowych (folia kubełkowa). Instalacje w budynku: elektryczna (w trakcie wykonywania), wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, wentylacyjna (w trakcie wykonywania), odgromowa (niekompletna). Zlikwidowano lukarny na połaci dachowej po stronie zachodniej oraz wywietrzniki dachowe.

Organ I instancji ustalił, że zgodnie z danymi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej , najdalej wysunięta w kierunku zachodnim część kontrolowanego budynku (około 7 x 7,90 m) znajduje się na terenie działki sąsiedniej nr 2546 (stanowiącej własność Skarbu Państwa), a jej odległość do granicy z działkami sąsiednimi nr 2467/23, 2467/14 i 2467/15 (będących własnością Z.K.) wynosi ok. 6 m. Odległość od najdalej wysuniętej części budynku od strony zachodniej (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) do najbliższego budynku znajdującego się na działce nr 2467/15 wynosi ok. 23,5 m. Odległość od najdalej wysuniętej części budynku od strony wschodniej do granicy z działką sąsiednią nr 1224/5 wynosi ok. 15 m.

PINB wskazał, że w dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone, ale i nie zostały zakończone. W trakcie kontroli inwestor nie okazał dokumentów i nie udzielił innych informacji mogących potwierdzić uzyskanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych lub dokonanie zgłoszenia.

W tak ustalonych okolicznościach PINB postanowieniem z dnia[...] czerwca 2016 r. Nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 260, dalej: "P.b.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnym remoncie i przebudowie przedmiotowego budynku inwentarskiego, po czym decyzją z dnia [...] lipca 2016 r.

Nr [...]– stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - nałożył na J.J.(inwestora robót i właściciela działki nr 1224/6) obowiązek dostarczenia w terminie do 31 stycznia 2017 r. odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących wykonanych robót budowlanych, z uwzględnieniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe rozstrzygnięcie, WINB decyzją z dnia [...] września 2016 r.

Nr [...]uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia (wskazano w nim, że żądanie przedłożenia dokumentów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest nieuzasadnione, gdyż takie żądanie nie jest nakazaniem wykonania określonych czynności i nie może być utożsamiane z nakazaniem wykonania określonych robót budowlanych (w przypadku zasadności nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz zastosowanie powinien mieć art. 81c ust. 2 P.b.).

PINB kolejną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., stwierdził brak podstaw do działania organu:

1) w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego,

2) w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał na przedstawioną opinię techniczną w dniu 4 sierpnia 2016 r. wykonanych robót i stwierdził, że samowolne roboty budowlane dotyczące remontu i przebudowy budynku inwentarskiego posadowionego na działkach nr 1224/6 i 2546 wykonano prawidłowo i nie zachodzi potrzeba nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem lub nakazu rozbiórki obiektu, bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego czy też zaniechania dalszych robót budowlanych.

Z.K. w odwołaniu podniósł, że okoliczności uzasadniające brak podstaw do wydania stosownych zakazów są chybione i sprzeczne ze sobą. Prowadzone przez inwestora roboty na zabytkowym obiekcie były i są samowolą budowlaną realizowaną na działce nr 1224/6 własności inwestora oraz na działce nr 2546 własności Skarbu Państwa, do której nie ma tytułu prawnego. Wniósł o uchylenie bądź zmianę zaskarżonej decyzji.

WINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. - uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2016 r. w całości i jednocześnie nakazał J.J. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku inwentarskiego posadowionego na działkach nr 1224/6 i 2546 w miejscowości L., gm. [...].

Organ odwoławczy uznał, że postępowanie dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego. Wskazał także, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie

z dnia 3 czerwca 2016 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy samowolnym remoncie i przebudowie obiektu, gdyż przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia organ wydał decyzję z [...] lipca 2016 r. Cytując treść art. 51 ust. 1 P.b. wskazał, że w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że wykonane samowolnie roboty budowlane naruszają przepisy, w tym techniczno-budowlane, wydaje jedną z decyzji przewidzianych tym przepisem.

Z opinii technicznej wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane w budynku inwentarskim są zgodne ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Wymienione elementy wykonano z nowych materiałów dopuszczonych do powszechnego stosowania w budownictwie. Roboty budowlane przyczyniły się do poprawy ogólnego stanu technicznego budynku oraz jego zabezpieczenia przed dalszą degradacją. Te okoliczności powodują, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

WINB podał, że rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji organu I instancji może dotyczyć robót budowlanych zakończonych. Natomiast w ustalonym stanie faktycznym zasadnym jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych. Taka decyzja powoduje zalegalizowanie dotychczasowych robót, jako wykonanych zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi. Natomiast rozpoczęte roboty budowlane nie mogą być dalej kontynuowane w warunkach samowoli budowlanej. Wydany nakaz nie przesądza o tym, że inwestor nie będzie mógł wykonywać żadnych robót budowlanych, jednak tych, które rozpoczął, nie może dokończyć bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Powyższe ustalenia uzasadniają uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do działki nr 2546 będącej własnością Skarbu Państwa, WINB wyjaśnił, że postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku inwentarskim, polegających na remoncie i przebudowie. W wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podczas wykonanych robót, usytuowanie budynku będącego pozostałością z zespołu folwarcznego z drugiej połowy XIX wieku, nie uległo zmianie.

Skargę na powyższą decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Z.K. wnosząc o nakazanie J.J. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem

i przebudową budynku inwentarskiego posadowionego na działce nr 1224/6

w L. i nakazanie rozbiórki tej części budynku, która posadowiona jest na działce nr 2546.

Kwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2 P.b. Podkreślił, że decyzja nie wyeliminowała samowoli budowlanej tej części budynku usytuowanej na działce Skarbu Państwa nr 2546. Działka ta stanowi drogę publiczną, którą dojeżdża do swoich nieruchomości rolnych i budynków. Zlokalizowanie części obiektu na tej działce uniemożliwia bezpieczne dojechanie do jego gruntów i zabudowań. Końcowo podkreślił, że posiada interes prawny by żądać rozbiórki dobudowanej części budynku, który zawęża drogę do 4 m szerokości.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 477/17 oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.K.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 62/18 uchylił wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło w warunkach nieważności postępowania z uwagi na błędnie zapisany skład sędziowski w protokole rozprawy.

Działający imieniem skarżącego fachowy pełnomocnik jak i sam skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczął zawiadomieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]w sprawie samowolnego remontu i przebudowy budynku inwentarskiego, posadowionego na działce nr ewid. 1224/6 położonej w miejscowości L. gmina [...]. Z treści zawiadomienia, którym wyznaczono również termin rozprawy administracyjnej oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie wynika, czy postępowanie jest prowadzone na wniosek czy z urzędu.

Postanowieniem organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazano wstrzymanie robót budowlanych przy samowolnym remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego, posadowionego na działkach nr 1224/6 i 2546 położonych w miejscowości L. gmina [...], stanowiących własność J.J.(dz. nr 1224/6) i Skarbu Państwa użytkownik Gmina [...] (dz. nr 2546). Wszystkie wydane decyzje w sprawie dotyczą obydwu ww. działek, pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte tylko do działki nr 1224/6 i w toku postępowania nie rozszerzono zakresu przedmiotowego o działkę Skarbu Państwa o nr ewid. 2546. Zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania tylko w stosunku do działki nr 1224/6 wynika też z treści uzasadniania zawartego na str. 3 postanowienia.

Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wynika, czy postępowanie prowadzone jest z urzędu, czy też na wniosek strony. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma istotne znaczenie dla określenia granic przedmiotowych postępowania. Niespójność, wynikającą z zakresu przedmiotowego sprawy, potwierdza też sentencja zaskarżonej decyzji oraz treść uzasadnienia, że postępowanie dotyczy tylko budynku inwentarskim, który jest pozostałością z zespołu folwarcznego z drugiej połowy XIX wieku (str. 4 uzasadnienia).

Stwierdzenie tego naruszania, należy uznać już za wystarczającą okoliczność dla uchylenia decyzji obydwu instancji i postanowienia organu I instancji z dnia 3 czerwca 2016 r. wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazującego wstrzymanie robót budowlanych.

Ponadto Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, czym naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie podlega weryfikacji kwestia legalności budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr 1224/6.

Z akt administracyjnych sprawy pośrednio wynika, że poprzednik prawny inwestora nabył kontrolowany obiekt w drodze przetargu publicznego, który należał do "I." w D.. W aktach administracyjnych brak jest oferty przetargowej oraz aktu notarialnego, na podstawie którego J. J. nabył budynek objęty niniejszym postępowaniem. Na podstawie tej dokumentacji można byłoby określić przeznaczenie tego obiektu, a także skontrolować granice nabytej nieruchomości.

Ponadto organy nie wyjaśniły, kiedy i kto wybudował przybudówkę, nazywana przez organ II instancji częścią socjalną, zlokalizowaną częściowo na działce nr 2546 oraz kiedy nastąpiło wydzielenie działki nr 2546. Zestawienie tych dat może mieć istotne znaczenie dla określenia konfiguracji nieruchomości w dacie, gdy została wzniesiona przybudówka i ustalenia warunków jej realizacji. Stan na dzień wydania zaskarżonej decyzji wskazuje, że część przybudówki położona na działce nr 1224/6, będąca własnością J.J., a część na działce nr 2546 stanowiącej własność gminy [...]. Podział nieruchomości nie wpłynął na zmianę funkcji tej przybudówki, tak przynajmniej można wywieść z dokumentacji fotograficznej, ani też nie doprowadził do wyodrębnienie tej części przybudówki, która pełniłaby samodzielną funkcję użytkową i nie była związana z obiektem głównym. Wyraz temu dał Sąd Rejonowy w [....] Wydział II Karny w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. o sygn. akt [...]. Ze względu jednak na odmienny stan własnościowy i dysponowanie prawem własności do stosownych części przybudówki może to mieć wpływ na treść podjętej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym.

W zaskarżonej decyzji na str. 2 uzasadnienia organ II instancji zawarł szczegółowy opis kontrolowanych obiektów tak z zewnątrz jak i wewnątrz oraz stan obiektów jak i zakres robót wykonanych przez inwestora, który nie jest kwestionowany.

Organ II instancji stwierdził, że przedmiotem prowadzonego postępowania są samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie budynku inwentarskiego posadowionego na działkach nr 1224/6 i nr 2546 w L. i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania według art. 50 i art. 51 P.b. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, które z wykonanych robót wymagały pozwolenia na budowę, a które zgłoszenia. Przedstawienie prawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przy kontrolowanym obiekcie pozwoliłoby na ich weryfikację z obowiązującymi przepisami prawnymi. Tymczasem organ II instancji poprzestał na jednozdaniowym stwierdzeniu, które nie poddaje się kontroli i nie wyczerpuje zasady przekonywania stron o prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego ze względu na brak jakichkolwiek argumentów tym bardziej, że zaskarżona decyzja jest decyzją reformatoryjno - merytoryczną, w wyniku której doszło do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że wykonane dotychczas roboty budowlane w budynku inwentarskim posadowionym na działkach nr 1221/6 i 2546 w L. naruszają przepisy techniczno - budowlane, wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 P.b., aczkolwiek nie jest wykluczone działanie na dwóch podstawach prawnych podanych w art. 51 ust. 1 P.b. Uznał też, że w zaistniałym stanie faktycznym zasadnym jest rozstrzygnięcie nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiący podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi, co do możliwości zalegalizowania samowoli (por. Prawo Budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2009, str. 556-556, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 510/08, wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1483/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 177/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 926/11- dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konstrukcja prawna tego przepisu skłania do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę w ww. trybie winien rozważyć w pierwszej kolejności czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z kolejnymi nowelizacjami ustawy Prawo budowlane - przepisy art. 50 - 51 należy stosować w brzmieniu aktualne obowiązującej ustawy, bez względu na czas wykonania robót budowlanych podlegających dyspozycji art. 50 - 51 P.b. (patrz: wyrok WSA w Krakowie z 2.10.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 530/18).

Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych (wyrok WSA w Krakowie z 19.12.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/18 dostępny na str. cbosa).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Takiej oceny nie zawiera zaskarżona decyzja, a równocześnie orzekając reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ II instancji nie podważył opinii technicznej biegłego z dnia 3 sierpnia 2016 r. Z opinii tej wynika, że wykonane dotychczas roboty budowlane w budynku inwentarskim posadowionym na działkach nr 1224/6 i 2546 położonych w L. gm. [...] wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót. Wymienione elementy wykonano z nowych materiałów posiadających dokumenty dopuszczające do powszechnego stosowania w budownictwie. Autor opinii wskazał też, że wszystkie wykonane roboty budowlane korzystnie przyczyniły się do poprawy ogólnego stanu technicznego budynku oraz jego zabezpieczenia przed dalszą degradacją.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W podsumowaniu organ II instancji raz jeszcze stwierdził, że prace przy budynku inwentarskim polegały na remoncie i przebudowie nie definiując ich według definicji użytych w art. 3 P.b. Organ II instancji stwierdził, że podczas wykonanych robót, usytuowanie budynku, będącego pozostałością zespołu folwarcznego z drugiej połowy XIX wieku, nie uległo zmianie.

Dodać należy, że z opinii biegłego wynika, że roboty budowlane polegały na wymianie elementów i ta okoliczność to jest zakres robót i ich kwalifikacja w kontekście definicji remontu i budowy musi zostać jednoznacznie określona i zawarta w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wątpliwości organu II instancji nie budził prawidłowy sposób wykonanych robót budowlanych, a przecież decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. dotyczą takich robót budowlanych wykonanych w obiekcie, w stosunku do których nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Przyjąć więc należy, że organ dokonał błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego, wykluczając możliwość podjęcia dalszych prac wykończeniowych przez inwestora.

W ostatnim akapicie uzasadnienia, organ II instancji podał, że bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest brak tytułu prawnego przez inwestora do działki nr 2546 będącej własnością Skarbu Państwa, bo niniejsze postępowanie dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku inwentarskim polegających na remoncie i przebudowie. Kwestia ta była już przedmiotem oceny Sądu we wstępnej czyści uzasadnienia i Sąd wyjaśnił rozbieżności pomiędzy zakresem przedmiotowym wszczętego postępowania tylko do działki nr 1224/6, podczas, gdy organy obydwu instancji wydawały rozstrzygnięcie w stosunku do budynku inwentarskiego i przybudówki zlokalizowanej częściowo na działce nr 2546. Sentencja zaskarżonej decyzji jednoznacznie potwierdza naruszenie przepisów prawa procesowego, gdyż dotyczy całego obiektu zlokalizowanego na działkach nr 1224/6 i 2546. Trudności orzecznicze organów w postępowaniu naprawczym wynikają z lokalizacji obiektu na dwóch działkach, do których tytuł prawny mają różni właścicieli.

W podsumowaniu powyższego, i nie przesądzając o treści przyszłej decyzji, Sąd zwraca uwagę, że prawnie dopuszczalnym jest wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że wykonane w warunkach samowoli roboty budowlane są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, co nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której wszczęto postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.09.2017 r. sygn. akt II OSK 135/16 teza nr 2, dostępny na str. cbosa).

Skarżący J. K. w skardze zarzuca decyzji organu II instancji, że nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dopuszczającej do legalizacji samowoli budowlanej tej części budynku, która posadowiona jest na działce Skarbu Państwa to jest 2546. Działka ta, jak twierdzi, jest drogą publiczną, którą dojeżdża do swoich nieruchomości. To uzasadnia interes skarżącego do żądania rozbiórki przybudówki, która zawęża drogę o 4 m. W aktach administracyjnych brak jest wypisu dla działki nr 2546, na podstawie którego można byłoby ustalić, czy istotnie działka ta jest drogą publiczną. Kwestia została zupełnie pominięta przez organ II instancji. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z powyższej definicji wynika, że droga ma istnieć fizycznie, gdyż stanowi obiekt budowlany, aby podlegała przepisom tej ustawy. Kwestia ta będzie wymagała szczegółowego wyjaśnienia łącznie z wykazaniem kiedy powstała działka nr 2546. Dołączone do skargi zdjęcia pokazują, że na działce nr 2546 nie ma urządzonej drogi (karta akt sądowych nr 26). Z wyjaśnień udzielonych przez J.J.na rozprawie wynika, że komunikacja odbywa sie pasem jezdnym wyłożonym płytami betonowymi.

W ocenie Sądu naruszono art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż nie ustalono w wystarczającym wszystkich okoliczności faktycznych - warunkujących działanie organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.- zgodnie z zasadą prawdy materialnej i ochroną praw własnościowych poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych na przyszłość. Ponadto nie bez znaczenia są interesy ekonomiczne inwestora, który nabył budynek do prowadzenia działalności gospodarczej. Przekroczono też zakres orzekania ze względu na granice wszczętego postępowania wynikające z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co Sąd szczegółowo przedstawił w motywach uzasadnienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, działające w sprawie organy powinny kierować się oceną i zaleceniami Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

Sąd pominął oceną prawną dokumentu przedłożonego przez skarżącego przy piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r., które wpłynęło do Sądu 30 stycznia 2019 r., czyli po zamknięciu rozprawy, co miało miejsce 24 stycznia 2019 r. Stosownie do art. 113 § 2 P.p.s.a. Sąd nie zastrzegł przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów znanych stronom po zamknięciu rozprawy.