Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 485/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 6 lit.b, art. 17 pkt 13, pkt 14, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 152, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zduny z dnia 23 stycznia 2014 roku nr XXXI/198/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny obejmującego fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Zduny na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXI/198/14 z dnia 23 stycznia 2014 r. Rada Gminy Zduny na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.z.p." w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.s.g." oraz uchwały Rady Gminy Zduny nr XXXIII/173/06 z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny, obejmującego fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny zmienionej uchwałą Rady Gminy Zduny nr XV/100/08 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/173/06 Rady Gminy Zduny z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny obejmującego fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny - uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny, obejmujący fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny.

W dniu 4 kwietnia 2014 r. Wojewoda Łódzki w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę nr XXXI/198/14 Rady Gminy Zduny z dnia 23 stycznia 2014 r. zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez istotne naruszenie trybu uchwalania aktu planistycznego. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Zduny nr XXXI/198/14 z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny, obejmującego fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny, w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy Zduny nr VI/24/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny, obejmującego fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego było istotne naruszenie trybu, polegające na nieprzeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego. Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została mu przedłożona celem oceny zgodności z prawem w dniu 4 lutego 2014 r. Zdaniem Wojewody uchwała w istotny sposób narusza tryb uchwalania aktu planistycznego określony w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 u.p.z.p. Pismem z dnia 26 lutego 2014 r. Wojewoda Łódzki powiadomił Radę Gminy Zduny o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, w którym sformułowane zostały zarzuty do uchwały oraz wniosek o przekazanie kopii protokołu z sesji z dnia 23 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na zawiadomienie, Przewodniczący Rady Gminy Zduny w piśmie z dnia 5 marca 2014 r. złożył wyjaśnienia, które nie zostały uwzględnione. Jednocześnie z treści wyciągu z protokołu z sesji Rady Gminy Zduny z dnia 23 stycznia 2014 r. wynika, że wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu było więcej niż jedno oraz, że nie rozpatrzono wszystkich uwag do wyłożonego projektu planu. Wojewoda wyjaśnił, że po rozstrzygnięciu nadzorczym Rada Gminy Zduny dokonała istotnych zmian zarówno w treści jak i na rysunku projektu planu. Mianowicie, ustalono nowe zasady i nowy teren o symbolu UU1. Zmieniono dotychczasowe przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla ww. obszaru, w treści planu wprowadzono dodatkowo § 34. Ustalenie nowych zasad zagospodarowania spowodowało konieczność wykonania czynności określonych w art. 17 ustawy, których jednak nie wykonano. Dokumentacja prac planistycznych załączona do przedmiotowej uchwały nie zawiera wszystkich uzgodnień i opinii niezbędnych do prawidłowego uchwalenia nowego aktu planistycznego. Ponadto w dokumentacji planistycznej przesłanej do organu nadzoru brak jest informacji oraz dokumentów dotyczących dodatkowych dwu wyłożeń planu do publicznego wglądu. Organ nadzoru powziął wiadomość o dodatkowych wyłożeniach dopiero podczas wezwania gminy do przesłania protokołu z sesji rady. Z informacji przesłanych przez gminę organowi nadzoru, wynika także, że po ostatnim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, nie przedstawiono wszystkich uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy Zduny, do oceny Radzie Gminy Zduny.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy Zduny wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że zaskarżona uchwała została podjęta po uprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego, stwierdzającym nieważność uchwały Nr VI/24/11 Rady Gminy Zduny z powodu istotnego naruszenia trybu, polegającego na nieprzeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów niewykonania, mimo obowiązku wynikającego z treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 u.p.z.p., czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. Rada podniosła, że ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w brzmieniu aktualnym na dzień sporządzania planu, w nawiązaniu do art. 28 ust. 2 u.p.z.p., nie może być rozpatrywane wybiórczo bez odniesienia się do okoliczności faktycznych, które wynikają z przepisów prawa - tu w szczególności do faktu, że to Wójt jest organem sporządzającym projekt planu. Nie bez znaczenia jest także to, iż procedura planistyczna jest procesem tworzenia prawa miejscowego w szczególny sposób uwzględniającą partycypację społeczną i dającą szerokie możliwości mieszkańcom gminy wpływania na proces tworzenia planu. W tym kontekście ponowienie procedury (nawet w części) określonej w art. 17 u.p.z.p. nigdy nie może być a priori traktowane jako jedynie mechaniczne wykonanie czynności, ponieważ w jej istotę wpisane jest dopasowywanie rozwiązań przyjętych w planie (przez organ sporządzający) do szeregu uwarunkowań, w tym w szczególności wynikających z art. 1 ust 2 u.p.z.p. Zatem, z samym aktem powtórzenia procedury planistycznej wiąże się duże prawdopodobieństwo zmiany stanu faktycznego uchwały, co do której Wojewoda stwierdził nieważność, a chęć zachowana stanu faktycznego za wszelką cenę mogłaby być wręcz naruszeniem przepisów art. 17 u.p.z.p. W przypadku przedmiotowej uchwały, po rozstrzygnięciu nadzorczym, Wójt jako organ sporządzający projekt planu, aby doprowadzić plan do zgodności z prawem wyłożył projekt do publicznego wglądu w kształcie, w jakim został uprzednio uchwalony. W wyniku wyłożenia złożono szereg uwag związanych z przyjętymi w planie rozwiązaniami. Zgodnie z art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. Wójt rozpatrzył uwagi i te, które uznał za zasadne, uwzględnił. Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., poprawił projekt planu i ponownie wyłożył projekt do publicznego wglądu. Po raz kolejny wówczas zostały złożone uwagi do projektu planu. Ich uwzględnienie wymagało wprowadzenia korekt do projektu. Projekt planu po korektach został uzgodniony w niezbędnym zakresie. Mając na uwadze właściwość rzeczową organów, plan został uzgodniony z RDOŚ i PPiS, ponieważ zmiany, które zostały dokonane, dotyczyły jedynie rozwiązań z zakresu ochrony środowiska i wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi. Nie było podstaw merytorycznych do uzgodnienia wprowadzonych zmian z żadną z innych instytucji wymienionych w art. 17 u.p.z.p. Jednocześnie Rada zważyła, iż z brzmienia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wynika, że to Wójt określa jaki jest niezbędny zakres ponawianych uzgodnień. Po uzgodnieniu projekt plan został wyłożony po raz trzeci. Do projektu planu wpłynęła jedna uwaga, która nie została uwzględniona. W takim kształcie plan został przedstawiony Radzie Gminy do uchwalenia. Z przedstawionego toku czynności jednoznacznie wynika, że zmiany dokonane w planie wprost wynikały z przytoczonych powyżej przepisów art. 17 u.p.z.p. oraz z wymogów określonej w ustawie u.p.z.p. partycypacji społecznej. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż w trakcie doprowadzenia do zgodności planu z prawem, co do którego Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, plan ten zmienił kształt. Wynika to bowiem wprost z samej istoty procesu planistycznego określonego u.p.z.p. oraz z okoliczności faktycznych. Nie można podzielić zarzutu, iż dokumentacja planistyczna nie zawierała wszystkich uzgodnień i opinii, bowiem jak wskazano powyżej, plan został uzgodniony w niezbędnym zakresie wynikającym z istoty wprowadzonych zmian. Jednocześnie Wojewoda Łódzki w swojej skardze nie wskazał, ani też nie uzasadnił, jakich uzgodnień ewentualnie brak. Rada potwierdziła, iż w wyniku pomyłki do dokumentacji prac planistycznych nie zostały dołączone dokumenty związane z dwoma dodatkowymi wyłożeniami (pierwszym i drugim wyłożeniem po rozstrzygnięciu nadzorczym). Dokumenty te zostały uzupełnione w dodatkowych wyjaśnieniach składanych przez Przewodniczącego Rady Gminy.

Według Rady nie można także podzielić zarzutu związanego z nie przedstawieniem wszystkich nieuwzględnionych przez Wójta uwag Radzie Gminy do rozstrzygnięcia. Uwagi te, złożone do ostatniego projektu planu wyłożenia zostały bowiem Radzie Gminy przedstawione.

Art. 17 oraz art. 20 u.p.z.p. odnosi się do projektu planu (a nie projektów, czy różnych wersji). Zatem, przedmiotem uchwalania jest dokument w konkretnym kształcie, a nie cała seria jego wersji. Choć wprost nie można tego wyczytać z brzmienia art. 17 pkt 14 u.p.z.p., to jednak założenie, iż to wszystkie nieuwzględnione w toku całego postępowania uwagi mają być przedmiotem rozstrzygnięcia Rady Gminy, mogłoby doprowadzić do sytuacji nierozstrzygalnych i bezprzedmiotowych. Jak bowiem rozstrzygać uwagi, które w wyniku procedury planistycznej stały się bezprzedmiotowe ze względu na zmiany dokonywane w planie w wyniku wyłożeń do publicznego wglądu; lub jak rozstrzygać uwagi, które np. w wyniku tejże procedury, choć pierwotnie przez organ sporządzający projekt planu nieuwzględnione, można byłoby uznać na końcowym etapie za uwzględnione w swej istocie. W związku z powyższym, należy uznać za zasadne stanowisko, iż to tylko uwagi złożone do konkretnie uchwalanego projektu mogą być przedmiotem rozstrzygania przez Radę Gminy.

Wpisana w procedurę planistyczną swoista dwuinstancyjność, związana ze składanymi do planu uwagami, ma na celu ochronę praw właścicieli gruntów i możliwość wpływania na kształt dokumentu planistycznego. W przypadku więc uwagi złożonej do projektu planu i nieuwzględnionej, jeśli plan zmienia kształt i jest ponownie wykładany do publicznego wglądu, osoba taka ma ponownie możliwość zapoznania się z projektem planu i uznania, czy ponowne złożenie uwagi jest zasadne czy też nie - jej interes ze względu na jawność i powszechną dostępność procedury jest więc chroniony.

Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego poparł skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wywiedzionej przez Wojewodę Łódzkiego, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie wspomnianej skargi stanowi realizację jednego z przysługujących Wojewodzie Łódzkiemu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, a mianowicie uchwała Rady Gminy Zduny z dnia 23 stycznia 2014 r. nr XXXI/198/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny obejmującego fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny – przywoływana dalej w tekście jako "uchwała" lub "m.p.z.p".

Zdaniem organu nadzoru poddana kontroli sądu uchwała dotknięta jest wadą nieważności, ponieważ podjęta została z naruszeniem prawa materialnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. (powinno być 26 sierpnia 2013 r.) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – przywoływanego dalej w tekście jako "rozporządzenie", poprzez istotne naruszenie trybu uchwalania aktu planistycznego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd po przeanalizowaniu załączonej do sprawy dokumentacji w świetle obowiązujących tym zakresie przepisów prawa stwierdził, że stanowisko Wojewody Łódzkiego jest w pełni uzasadnione, choć uwzględniając brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a. i fakt, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną doszedł do przekonania, że za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przemawia przede wszystkim naruszenie przez m.p.z.p. ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny przyjętego uchwałą nr XV/101/08 Rady Gminy Zduny z dnia 29 maja 2008 roku.

W rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca pierwotnie wymagał "zgodności" planów ze studium, obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Jeśli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 200 i następne). .

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi (art. 28 ust. 2 u.p.z.p.).

W świetle powyższego unormowania ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części:

1) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu,

2) istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu,

3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Redakcja cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że pierwsza z przesłanek wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowi w tym wypadku każde naruszenie prawa, niezależnie od tego czy było ono istotne, czy też nieistotne. Z kolei w przypadku naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego warunkiem sine qua non stwierdzenia nieważności uchwały jest uprzednie ustalenie, że naruszenie to było istotne.

W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko) określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot – (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Z kolei "tryb sporządzania" aktu planistycznego to nic innego jak sekwencja czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia aktu planistycznego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu miejscowego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Przedmiotowa uchwała inicjuje procedurę planistyczną, jest pierwszym etapem zgodnie z trybem sporządzania planu miejscowego, określonym w u.p.z.p. Kolejne etapy określa art. 17 u.p.z.p., ostatni zaś etap to podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia (zmiany) planu miejscowego na podstawie art. 20 ust. 1 wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 261 i następne).

W świetle powyższych uwag za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie należy uznać naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Taka sytuacja braku zgodności, czy wręcz sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, choć nie została wprost wyartykułowana w skardze Wojewody Łódzkiego miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi więc na to, że podstawą do stwierdzenia nieważności aktu planistycznego jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, sąd odniósł się do poruszonej kwestii w pierwszej kolejności, zaś w drugiej kolejności ustosunkował się do zarzutu skargi o naruszeniu trybu sporządzenia aktu planistycznego, który w istocie był konsekwencją pierwszego ze wspomnianych uchybień.

Zaskarżona uchwała, co wynika z załączonej dokumentacji została podjęta na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 20 maja 2011 r. nr PNK.I-4131.484.2011 stwierdzającego nieważność uchwały nr VI/24/11 Rady Gminy Zduny z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny, obejmującego fragmenty wsi: Jackowice, Szymanowice, Zduny, z powodu istotnego naruszenia trybu polegającego na nieprzeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego. W takiej więc sytuacji zastosowanie miał art. 28 ust. 2 u.p.z.p., który w przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego nakłada na organy gminy obowiązek kontynuowania procedury określonej odpowiednio w art. 17 u.p.z.p. i powtarzania czynności w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawa tak, aby ostatecznie doszło do zakończenia procedury planistycznej przez przyjęcie aktu planistycznego. "Dyspozycja ponowienia czynności jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawnymi oznacza, że zasadą jest uznanie czynności niewymagających powtórzenia. Obowiązek powtórzenia czynności jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem" (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 272).

W realiach niniejszej sprawy Rada Gminy Zduny po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego dokonała istotnych zmian zarówno w treści jak i na rysunku projektu planu, ustalając nowe zasady i nowy teren o symbolu UU1, który co nie budzi wątpliwości nie był przewidziany zapisami planu miejscowego z dnia 7 kwietnia 2011 r., objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 20 maja 2011 r. oraz zmieniła dotychczasowe przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla tego obszaru, wprowadzając w treści planu § 34. Przepis § 34 m.p.z.p. z dnia 7 kwietnia 2011 r. ustalał przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla terenów R1, R2, R3, R4, R5, R6, R7 i R8, zaś § 5 tegoż planu nie przewidywał na terenie objętym planem obszaru o symbolu UU1, jak to czyni obecnie zaskarżona uchwała w § 5 pkt 4 ustalając tereny zabudowy usługowej i tereny składów i magazynów, oznaczone na rysunku planu symbolem UU. Jednocześnie w § 2 zaskarżonej uchwały znalazł się zapis o stwierdzeniu przez Radę Gminy Zduny zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zduny uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zduny nr XV/101/08 z dnia 29 maja 2008 r., z czym z całą stanowczością nie można się zgodzić. Okolicznością nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości pozostaje fakt, że obszar planu miejscowego o symbolu UU1, w studium oznaczony został jako obszar o symbolu B1,PU.

W pkt IV.1. Studium zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" określającym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów na str. 69 zawarty jest zapis, zgodnie z którym dla poszczególnych obszarów gminy przypisane zostały "polityki rozwoju przestrzennego", realizowane w zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie funkcji lub zespołów funkcji tych obszarów (tj. sposobu i formy użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, na warunkach przewidzianych w przepisach prawa). Dla uczytelnienia struktury przestrzennej gminy - wzajemnych związków i relacji terenów o różnych dominujących funkcjach, wyodrębniono następujące typy obszarów: B1, B2, B3, U, PU, R1, R2, R3, R4, R5, RL, Z, W, bezspornie nie przewidując obszarów typu UU. "B1", to według Studium obszary zabudowy o funkcji zabudowy mieszkaniowej i usługowej, z dopuszczeniem zabudowy techniczno-produkcyjnej, zaś "PU" to obszary zabudowy o funkcji techniczno-produkcyjnej, z dopuszczeniem zabudowy usługowej. W tabeli na str. 70 i 71 Studium, określającej politykę zagospodarowania przestrzennego dla symbolu B1 celem polityki jest rozwój zabudowy mieszkaniowej o charakterze miejskim, a także rozwój sfery usługowej i techniczno-produkcyjnej, choć w ograniczeniach lub przeciwwskazaniach w zagospodarowaniu podniesiono, że niewskazana jest realizacja obiektów wywołujących szkodliwe oddziaływania na środowisko, zaś dla symbolu PU celem polityki przestrzennej jest rozwój pozarolniczych miejsc pracy ze wskazaniem jako preferowanych, dopuszczalnych lub wskazanych sposobów zagospodarowania realizacja obiektów produkcyjnych, produkcyjno-usługowych, baz transportu, baz obsługi technicznej, magazynów, składów, hurtowni, z jednoczesnym zakazem realizacji zabudowy mieszkaniowej jako funkcji samodzielnej. Z dalszej analizy tekstu Studium wynika zaś, że wyodrębnione na rysunku studium typy obszarów o określonej polityce zagospodarowania przestrzennego, nie są obszarami przeznaczonymi pod konkretne formy zagospodarowania. Formuły "polityki zagospodarowania przestrzennego" nie określają przeznaczenia terenów, a jedynie generalne zasady jakie muszą być spełnione przy sporządzaniu planów miejscowych. Opisane dla poszczególnych typów obszarów preferowane i dopuszczalne formy użytkowania mogą być uzupełniane innymi funkcjami zagospodarowania, które nie zostały wyżej sprecyzowane. Podstawową zasadą jest, by nie były to funkcje sprzeczne z realizacją założonych celów polityki zagospodarowania przestrzennego i ich rozmieszczenie nie doprowadziło do wystąpienia konfliktów społecznych.

Zwrócić w tym miejscu wypada uwagę na zwrot, którym posługuje się Studium "mogą być uzupełniane innymi funkcjami zagospodarowania", co nie może być – w przekonaniu sądu - traktowane jako swoiste przyzwolenie dla Rady Gminy Zduny do całkowitej zmiany generalnych zasad, celów polityki oraz preferowanych, dopuszczalnych lub wskazanych sposobów zagospodarowania konkretnego obszaru przy sporządzaniu planu miejscowego, z czym mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały. Plan miejscowy nie może wprowadzać zmian z zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie może doprecyzować je, uzupełnić, wzbogacić.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu UU1 (będącego w Studium terenem o symbolu B1,PU) ustala jako podstawowe przeznaczenie tereny zabudowy usługowej i tereny składów i magazynów, wprowadza zakaz lokalizowania przedsięwzięć, których oddziaływanie powoduje przekroczenie standardów ochrony środowiska poza terenem, do którego prowadzący posiada tytuł prawny oraz zakaz lokalizowania przedsięwzięć związanych z sortowaniem i przerobem węgla i produktów pochodnych oraz emitujących pyły zawieszone. W § 34 m.p.z.p. brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących możliwości realizacji obiektów produkcyjnych, produkcyjno-usługowych, baz transportu, baz obsługi technicznej, które z kolei przewidywało Studium, zaś jeśli chodzi o magazyny i składy dopuszczone w Studium, m.p.z.p. zakazał lokalizowania konkretnego rodzaju działalności gospodarczej, a mianowicie związanej z sortowaniem i przerobem węgla, czyli w istocie wykluczył jego składowanie, magazynowanie bądź też prowadzenie jakiejkolwiek działalności produkcyjnej w tym zakresie. Proste zestawienie treści m.p.z.p. z treścią Studium prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, iż w przypadku obszaru oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem UU1 zachodzi brak zgodności z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny. Możliwość uzupełnienia innymi funkcjami zagospodarowania poszczególnych typów obszarów preferowanych i dopuszczalnych form użytkowania nie oznacza, że organy gminy mają "wolną rękę" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie są związane ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Faktem jest, iż Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Powyższe stanowisko ugruntowane zostało w judykaturze sądów administracyjnych i jest w pełni aprobowane przez skład orzekający w tej sprawie. Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2485/12- Lex nr 1358507). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2460/12- Lex nr1351346).

Zatem zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem B1,PU na teren oznaczony w planie symbolem UU1, bez uprzedniej zmiany studium w przewidzianym przepisami prawa trybie, świadczy niewątpliwie o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego – art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Na marginesie powyższych uwag dodać trzeba, że rozważana zmiana przeznaczenia terenu z B1,PU na UU1 nastąpiła dopiero po drugim wyłożeniu projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu, w ramach którego ówcześni współwłaściciele działek, znajdujących się na terenie określonym w Studium symbolem B1,PU (B. Cicha i S. Cichy) złożyli w dniu 26 października 2011 r. uwagi do projektu planu wnosząc o utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Uwaga została uwzględniona przez Wójta Gminy Zduny, a mimo to do projektu planu wprowadzono zmianę przeznaczenia terenu z B1,PU na UU1. Uwzględnienie uwagi wykluczało tym samym z natury rzeczy przedstawienie jej pod rozważania Rady Gminy Zduny.

Wprowadzenie po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego do treści jak i rysunku planu miejscowego terenów o symbolu UU1 oraz regulacji § 34, wymagało, o czym była mowa na wstępie rozważań, kontynuowania na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. procedury określonej odpowiednio w art. 17 u.p.z.p. i powtarzania czynności w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawa, tak aby ostatecznie doszło do zakończenia procedury planistycznej przez przyjęcie aktu planistycznego. Zdaniem Wojewody Łódzkiego ustalenie nowych zasad zagospodarowania terenu UU1 spowodowało konieczność wykonania czynności określonych w art. 17 ustawy, których organ planistyczny nie wykonał, naruszając tym samym w sposób istotny tryb uchwalania m.p.z.p., a mianowicie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia. Stanowisko prezentowane w skardze przez Wojewodę jest co do zasady prawidłowe, jednakże skład orzekający w tej sprawie uważa, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. W tej sprawie, jak wyjaśniła Rada Gminy Zduny, projekt planu po korektach został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, ponieważ zmiany, które zostały dokonane dotyczyły jedynie rozwiązań z zakresu ochrony środowiska i wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi. Nie było tym samym podstaw merytorycznych do uzgodnienia wprowadzonych zmian z żadną z innych instytucji wymienionych w art. 17 u.p.z.p. Powyższy pogląd wobec treści § 34 m.p.z.p. nie zasługuje na aprobatę. Uwadze Rady Gminy Zduny poza rozważaną już wcześniej kwestią kompatybilności pomiędzy planem a studium, umknął niewątpliwe fakt, że w § 34 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p. wprowadzono zapis, zgodne z którym ustala się obsługę komunikacyjną poszczególnych działek poprzez maksymalnie 2 zjazdy z drogi publicznej. Takie rozwiązanie nakładało więc na Wójta Gminy Zduny obowiązek uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządca drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, o czym wprost stanowi art. 17 pkt 6 lit. B u.p.z.p. Brak dokonania wspomnianego uzgodnienia projektu planu, a w rezultacie nieudokumentowanie powyższej czynności w trybie przewidzianym w § 12 rozporządzenia, świadczy bezspornie o istotnym naruszeniu trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi dodatkową przesłankę stwierdzenia jego nieważności.

Odnosząc się następnie do zarzutu skargi, iż w dokumentacji planistycznej przesłanej do organu nadzoru brak było informacji oraz dokumentów dotyczących dodatkowych dwu wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu wskazać trzeba, że jest to uwaga jak najbardziej uzasadniona, niemniej jednak uwzględniając fakt, że w toku postępowania nadzorczego dokumentacja w tym zakresie została uzupełniona, stwierdzone uchybienie należało potraktować jako nie mające decydującego wpływu na wynik sprawy.

Trafny jest natomiast - w przekonaniu sądu - zarzut Wojewody Łódzkiego, że po ostatnim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, Wójt Gminy Zduny powinien przedstawić do oceny Rady Gminy Zduny wszystkie nieuwzględnione uwagi. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaprezentowany w prawomocnym wyroku z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 647/13 (Lex nr 1382486), iż z treści art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 13 i 14 u.p.z.p., jak również obowiązku zagwarantowania praw podmiotowych jednostki, które mogłyby zostać naruszone w wyniku przyjęcia, że tylko nieuwzględnione uwagi zgłoszone podczas ostatniego wyłożenia projektu planu winny zostać przedstawione radzie wynika, że wójt, burmistrz albo prezydenta miasta winien przedstawić radzie listę nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wszystkich wyłożeń projektu planu, bowiem rada jako uprawniony organ do uchwalenia planu jest właściwa do ostatecznego rozstrzygnięcia co do zgłoszonych uwag. W każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu.

Reasumując w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zduny, obejmującego fragmenty wsi Jackowice, Szymanowice, Zduny a także do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, co ostatecznie obligowało sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

O powyższym sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349). W trybie art. 152 p.p.s.a. sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

ms