Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1800/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 65 poz 594
law: Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego
article: art. 5  ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2002 nr 72 poz 665
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo bankowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1522/12 w sprawie ze skargi B. B. na pisma Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosków w sprawie przyznania premii kompensacyjnej bez rozpatrzenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1522/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę B. B. na pisma Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] oraz z dnia 11 kwietnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wniosków w sprawie przyznania premii kompensacyjnej bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że złożone przez skarżącą wnioski o przyznanie odszkodowania zwanego premią kompensacyjną zostały zwrócone bez rozpatrzenia ze względu na wadliwe zdaniem Banku Gospodarstwa Krajowego zaświadczenia Urzędu Miasta K. Skarżąca twierdzi natomiast, że przedmiotowa "wadliwość" nie ma żadnego umocowania w ustawie, na którą Bank się powołuje (ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów - Dz. U. Nr 223, poz. 1459 ze zm.). Ponadto zaznaczyła, iż jest to odszkodowanie z budżetu państwa i w przypadku braku dokumentów organów administracji państwowej lub terytorialnej, organ rozpatrujący wniosek winien z urzędu zwrócić się o wydanie stosownych zaświadczeń. Skarżąca wskazała także na sprzeczność przepisów zawartych w w/w ustawie z zasadą demokratycznego państwa, dobrej legislacji, równości wobec prawa, ochrony prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy przez właściwy organ II instancji i obowiązku wykonywania wyroków Trybunału Sprawiedliwości.

Według Sądy I instancji skarga B. B. podlegała odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pisma nie mieszczą się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Skarga ta nie dotyczy bowiem sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Bank Gospodarstwa Krajowego, orzekałby w drodze decyzji, czy też postanowienia administracyjnego, lub innego aktu lub czynności, które podlegałby kontroli sądu administracyjnego. Jak zauważył Sąd I instancji Bank Gospodarstwa Krajowego działa na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594 ze zm.), i nie jest organem administracji działającym na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych. W ocenie WSA przyznanie lub odmowa przyznania premii kompensacyjnej jest czynnością bankową w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe i podlega regulacjom tej ustawy. Zatem działalność Banku Gospodarstwa Krajowego nie należy do zakresu działania administracji publicznej kontrolowanej przez sądy administracyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi zgodnie z jej wnioskiem oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a także kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów "art. 10, 16 pkt 1 i art. 24 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termoizolacji i remontów (Dz. U. 223 poz. 1459 z póź. zm.)", pozbawiając wnioskodawczynię prawa odwołania i kontroli prawidłowości decyzji przez sądownictwo administracyjne mimo zagwarantowania takiego prawa w art. 2, 9, 32 pkt 1 i 78 Konstytucji RP.

Jak podnosi skarga kasacyjna do rozpatrzenia wniosków o przyznanie premii kompensacyjnej zobowiązany został Bank Gospodarstwa Krajowego, a nie organ administracji publicznej. Wnioski rozpoznawane są w oparciu o przepisy prawa bankowego, którego decyzje odmowne są ostateczne i nie podlegają żadnemu zaskarżeniu. Fakt ten zdaniem kasatora narusza prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania, pozbawia bowiem stronę możliwości złożenia odwołania w sprawie, do której załatwienia został zobowiązany rząd Polski w trybie administracyjnym. Scedowanie spraw wypłaty odszkodowań pochodzących ze środków budżetowych na instytucję prywatną, działającą w oparciu o własny regulamin bez możliwości odwołania od decyzji i braku jakiejkolwiek kontroli ze strony administracji państwowej prowadzi do naruszenia prawa gwarantowanego art.1 i 13 Konwencji oraz art. 9 ustawy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Bank Gospodarstwa Krajowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego został zatem ukształtowany w rezultacie oceny zarzutów zawartych w przedmiotowym środku odwoławczym.

Ponadto, co wymaga podkreślenie, przedmiotem zaskarżenia konkretną skargą kasacyjną było postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Formalny charakter tego orzeczenia, stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia skargi na pisma Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie zwrotu wniosków w sprawie przyznania premii kompensacyjnej bez rozpatrzenia, nakazuje potraktowanie, jako istotnych przy przeprowadzaniu oceny kształtującej wynik postępowania kasacyjnego - wyłącznie tylko tych wywodów skargi kasacyjnej, które dotyczą zagadnienia dopuszczalności skargi i wykazywaniu wadliwości podjęcia zaskarżonego postanowienia. W żaden sposób przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła być merytoryczna problematyka zawarta w skardze do Sądu I instancji - łącząca się z badaniem legalności podjętych rozstrzygnięć. Należy bowiem wskazać, że Sąd I instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonych czynności pod względem zgodności z prawem, lecz jej dopuszczalność. Skoro zatem Sąd I instancji nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał żadnych zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 2111/11).

Poza tym, w petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzuca naruszenie "art. 10, 16 pkt 1 i art. 24 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termoizolacji i remontów (Dz. U. 223 poz. 1459 z póź. zm.). W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powoływana przez skarżącą ustawa nie istnieje. Niemniej jednak powołany numer i pozycja Dziennika Ustaw wskazuje, że skarżąca faktycznie zarzuca naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów.

W rozpoznawanej sprawie istota skargi kasacyjnej sprowadza się do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa skarżącej (prawa do sądu), poprzez odmowę zbadania działań BGK, którym skarżąca nadaje władczy charakter (sprawy administracyjnej). Wnioskowanie takie jest jednak nieuprawnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej czynność Banku Gospodarstwa Krajowego polegająca na zwrocie wniosków w sprawie przyznania premii kompensacyjnej bez rozpatrzenia, nawet wtedy, gdy Bank ten przyznaje przedmiotową premię ze środków pochodzących w całości bądź w określonej części z budżetu państwa. Uregulowanie jakie przyjął w tym zakresie ustawodawca tj. przekazanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania premii ze środków publicznych w ręce utworzonego w tym celu banku i poddanie oceny w tym zakresie przepisom ustaw szczególnych tj. ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594 ze zm.), dalej: ustawa o Banku Gospodarstwa Krajowego; ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. 223 poz. 1459 z póź. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. 2002 r. Nr 72 poz. 665 ze zm.), dalej: Prawo bankowe - nie może być uznane za naruszające wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy.

Należy podkreślić, że Bank Gospodarstwa Krajowego jest bankiem działającym na podstawie ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 tej ustawy jeżeli przepisy prawa nie stanowią inaczej, do działalności BGK stosuje się przepisy Prawa bankowego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy, do zadań Banku należy obsługa funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych do BGK na podstawie odrębnych ustaw. Premia kompensacyjna jest wypłacana przez BGK ze środków Funduszu termomodernizacji i remontów utworzonego w BGK na podstawie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Natomiast przyznawanie premii kompensacyjnej w oparciu o przepisy ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów jest czynnością bankową w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa bankowego, to jest stanowi wykonywanie innych czynności przewidzianych wyłącznie dla banku w odrębnych ustawach, a zatem stanowi jeden z aspektów działalności bankowej. Żadna ustawa szczegółowa z zakresu działalności Banku nie przewiduje kompetencji dla Banku Gospodarstwa Krajowego do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez Bank w drodze decyzji administracyjnej, bądź stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do rozpatrywania tych spraw. W szczególności takiego nakazu, stosowania procedury administracyjnej, nie zawierają przepisy ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Żaden z przepisów ustawy nie wskazuje, aby czynności BGK miały charakter władczy w stosunku do wnioskodawcy. BGK nie jest ponadto organem administracji publicznej, który jest zdefiniowany w art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. BGK nie spełnia w szczególności przesłanek do uznania, iż jest organem lub podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do premii kompensacyjnej nie dochodzi do wydania tego typu władczego rozstrzygnięcia sprawy przez Bank.

Rozstrzygnięcia Banku nie kwalifikują się także w ramach tzw. innych aktów lub czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej i dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - gdyż kwalifikacja taka implikuje wydawanie aktów lub czynności przez organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97) - którego to przymiotu nie posiada Bank.

Zaznaczyć należy, iż nie każde działanie w sferze gospodarowania środkami publicznymi może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Ocena aktywności państwa na tym właśnie gruncie (tj. gospodarowania środkami publicznymi) wskazuje, iż działania w tym zakresie mogą być realizowane co najmniej w dwojaki sposób. Po pierwsze, państwo może powierzyć ich wykonywanie specjalnie powołanym i wyspecjalizowanym do tego organom, będącym organami administracji publicznej, które będą załatwiać konkretne sprawy w sposób władczy np. w drodze decyzji administracyjnej. Po drugie, z pewnych względów (np. celowościowych - łatwiejsza dystrybucja środków, lepsza nad nimi kontrola), działanie na określonym polu aktywności państwa (np. wspieranie budownictwa) mogą zostać powierzone określonym podmiotom (w drodze przekazania im prawa dysponowania środkami publicznymi), którym nie można w żaden sposób przypisać cech organów administracji publicznej. W ocenie NSA, kwestie przyznawania premii kompensacyjnych - jak wskazano - należą do tej drugiej kategorii, albowiem ustawodawca zdecydował się powierzyć je BGK, działającemu według przepisów prawa bankowego i przy zastosowaniu reguł określonych w tym akcie prawnym. Tym samym ocena czynności BGK polegających na zwrocie wniosków w sprawie przyznania premii kompensacyjnej bez rozpatrzenia musi być widziana jako suwerenna decyzja Banku, który odpowiada za prawidłowość przyznawanych premii w ramach prowadzonej, a określonej w nadanym mu statucie, gospodarki finansowej.

Oceny charakteru tych czynności nie może zmienić fakt, iż w określonym zakresie Bank rozdysponowuje środki pochodzące z budżetu państwa. Przedmiotowa kwestia została potwierdzona postanowieniami NSA z dnia 16 lutego 2010 r. wydanymi w sprawach o sygnaturach akt: II GSK 373/09, II GSK 397/09, II GSK 398/09 oraz II GSK 399/09.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku Banku Gospodarstwa Krajowego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.