Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2526/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 par. 1, art. 105, art. 126
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 14, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 53 ust. 5, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 29 ust. 1,  art. 29 ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 3 ust. 1 lit. b, art. 25
journal: Dz.U. 2016 poz 2255
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców
article: art. 141 par. 4, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 922/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. znak: KOA/344/Ar/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r., znak: KOA/344/Ar/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 6 marca 2009 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych położonego na działce nr ew. [...] we wsi S., gmina K. oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego od powyższego rozstrzygnięcia SKO w Warszawie postanowieniem z 23 listopada 2009 r., znak: KOA/818/Ar/09, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powyższe postanowienie stało się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/10, uchylił zaskarżone postanowienie SKO w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest wymienionych załączników nr 2 do analizy urbanistycznej. W ocenie Sądu, skoro prawodawca w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określił obligatoryjne składniki decyzji o warunkach zabudowy, to jej projekt przekazany właściwemu organowi do uzgodnienia powinien je zawierać. W sytuacji zaś, gdy organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie przekazał wraz z wnioskiem kompletnego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, to organ powinien wezwać do uzupełnienia wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1421/10, oddalił ww. skargę kasacyjną.

Ponownie rozpatrując sprawę Zarząd Województwa Mazowieckiego postanowieniem z 28 grudnia 2020 r. znak: U2.467.9.2020.1.EM umorzył postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor") wskazując na błędne przyjęcie przez organ I instancji, że postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej [...] dla potrzeb realizacji zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych oraz dojazdu stałego z drogi wojewódzkiej [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...] wszczęte z wniosku inwestora w 2008 roku powinno zostać umorzone wskutek zmiany przepisów, która miała miejsce w dniu 1 stycznia 2017 roku.

Postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r., znak: KOA/344/Ar/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu zażalenia utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał przepisy stanowiące podstawę wydanego postanowienia. Organ wyjaśnił, że uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy są formą wiążącego wpływania organu uzgadniającego na wydawanie aktów administracyjnych przez organ prowadzący postępowanie. Organ wydaje decyzję po uzgodnieniu z organami, które są wyliczone w sposób enumeratywny w ustawie. Uzgodnienie następuje w trybie K.p.a. i dokonywane jest w formie postanowienia, na które inwestorowi przysługuje zażalenie. Dodał, że uzgodnienie stanowi wiążący etap poprzedzający wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z uchwałą składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 1999 r., przez odmowę uzgodnienia decyzji należy rozumieć wydanie postanowienia zawierającego negatywne stanowisko w ocenie zgodności danej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi. Z kolei organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie ocenić zasadności tego stanowiska. Wymaganie uzgodnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy.

SKO w Warszawie wyjaśniło, że w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy w świetle obowiązujących przepisów nie podlega uzgodnieniu przez Zarząd Województwa Mazowieckiego w trybie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1. nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), w której w art. 25 sprecyzowano, że do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 29 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 3.

Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotowy projekt decyzji ustalał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia "dojazdu", jednakże Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 14 ust. 1 wskazuje, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Z kolei dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje organ II instancji uznał, że Zarząd Województwa Mazowieckiego słusznie stwierdził brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). SKO w Warszawie dodało, że umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowe następuje w momencie, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy organ II instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, w trybie art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych, jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może być uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, a zatem nie być przekazany, w trybie art. 65 § 1 K.p.a., do zarządcy drogi.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, bez analizy całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący oraz przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy;

2. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

3. art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

4. art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie organu II instancji, że postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych, położonego na działce nr ew. [...] we wsi S., gm. K. oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...] stało się bezprzedmiotowe a tym samym wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania przez organ I instancji;

5. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przesłany projekt decyzji o warunkach zabudowy w świetle obowiązujących przepisów nie podlega uzgodnieniu przez Zarząd Województwa Mazowieckiego;

6. art. 29 ust. 1 i 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 25 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. 2016, poz. 2255), poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej [...] dla potrzeb realizacji zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych oraz dojazdu stałego z drogi wojewódzkiej [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...] wszczęte z wniosku skarżącej w 2008 roku powinno zostać umorzone wskutek zmiany przepisów, która miała miejsce w dniu 1 stycznia 2017 r., pomimo że nie zostało wydane zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Spółka dodała, że organ II instancji stwierdzając w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że złożony przez skarżącą wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu i wobec tego nie może być przekazany do zarządcy drogi, który jest właściwy do wydania zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pomija fakt, że wniosek inwestora został złożony w 2008 roku. Organ l instancji przez okres ponad 8 lat nie podjął zatem żadnych czynności w sprawie. Wniosek skarżącej został tymczasem złożony zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa do właściwego organu. Fakt, że następnie nastąpiła zmiana przepisów nie uzasadnia automatycznie bezprzedmiotowości złożonego przez skarżącą wniosku, który nie został rozpoznany z uwagi na wieloletnią opieszałość organu administracji. Takie działanie narusza zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 922/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wiąże się konieczność dokonania szeregu uzgodnień, bez których organ prowadzący postępowanie nie będzie mógł wydać decyzji. Uzgodnienie jako forma współdziałania organów i wiążąca się z nią konieczność zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, stanowi odstępstwo od wynikającego z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), domniemania kompetencji organów gminy w kwestii kształtowania polityki przestrzennej. Obowiązek przeprowadzenia uzgodnień w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca ukształtował posługując się odesłaniami do stosowanych regulacji poświęconych decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności obowiązek uzgadniana decyzji przewiduje art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z drugiej strony tożsamy obowiązek wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Przepis art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odsyła również do art. 51 ust. 3 u.p.z.p., przenosząc na grunt decyzji o warunkach zabudowy, regulację dotyczącą lokowania inwestycji celu publicznego na obszarze więcej niż jednej gminy i związanej z tym konieczności wydania decyzji w porozumieniu z organami wykonawczymi gmin, na których obszarze również biegnie inwestycja objęta wnioskiem. Uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień leży w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, który powinien się zwrócić do właściwego organu uzgadniającego o akceptację projektu decyzji i poinformować jednocześnie o tym stronę.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz K. w dniu 17 kwietnia 2008 r. zwrócił się do Zarządcy Drogi – Zarządu Województwa Mazowieckiego, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p w związku z art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p.

Na skutek toczącego się postępowania oraz wyroku Sądu z dnia 22 marca 2010r. w sprawie IV SA/Wa 252/10 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. (II OSK 1421/10), nie zapadło ostateczne i prawomocne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

Skarżący uznając, że organ pozostaje w bezczynności, wystosował w dniu 28 października 2020r. ponaglenie w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 listopada 2020r., wyznaczyło organowi uzgodnieniowemu termin do 28 grudnia 2020r. na załatwienie sprawy.

Następnie w dniu 22 grudnia 2020 r. Burmistrz K. decyzją Nr 213/2020 umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych położonych na działce nr ew. [...] we wsi S., gmina K. oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...], wobec wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2017r. art 29 ust 6 ustawy o drogach publicznych.

Na podstawie art. 3 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych innych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), dodano ust. 6 do art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepis przejściowy zawarty w art. 25 ustawy z 16 grudnia 2016 r. wskazuje, że do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 29 ust. 6 ustawy zmienionej w art. 3.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji toczy się na skutek wniosku inwestora od początku 2008 r. i nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Skoro zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U z 2020 r., poz.470 ze zm.) budowa zjazdu jest możliwa po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie jest konieczne uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020 r., poz.293 ze zm.).

Konsekwencją powyższego, jest uznanie, że toczące się postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stało się bezprzedmiotowe, zaś inwestor winien uzyskać od zarządcy drogi, decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd dostrzegł także, że zgodnie z orzecznictwem "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (v. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1098/17). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Co przy tym istotne, na zasadzie art. 126 K.p.a. (w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą z 3 grudnia 2010 r.), art. 105 znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji – art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dowolną ocenę materiału dowodowego.

Przedstawiona wyżej wykładnia unormowania art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych skutkuje brakiem podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie natomiast stanowiska zaprezentowanego w skardze, że umorzenie postępowania w sprawie wydania postanowienia uzgadniającego do warunków zabudowy jest możliwe wyłącznie w sytuacji gdy inwestor uzyskał decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, wprowadza możliwość nieuprawnionego dualizmu postępowań w tej samej sprawie, rozstrzyganych przez odmienne organy, na podstawie różnych reżimów prawnych.

W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była prawidłowa i zgodna z prawem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 6 lutego 2020 roku, (dalej "upzp" - Dz.U. z 2020 r. poz. 293) poprzez błędne przyjęcie, że przesłany decyzji o warunkach zabudowy w świetle obowiązujących przepisów nie podlega uzgodnieniu przez Zarząd Województwa Mazowieckiego;

2. art. 29 ust. 1 i 6 ustawy o drogach publicznych (tj. z dnia 3 marca 2020 roku, Dz.U. z 2020 r. poz. 470) w zw. z art. 25 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. 2016, poz. 2255) poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej [...] dla potrzeb realizacji zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych oraz dojazdu stałego z drogi wojewódzkiej [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek [...] i [...] wszczęte z wniosku skarżącego w 2008 roku powinno zostać umorzone wskutek zmiany przepisów, która miała miejsce w dniu 1 stycznia 2017 roku, pomimo że skarżącemu nie zostało wydane zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. - poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, bez analizy całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, oraz przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy;

b. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

c. art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie udzielenia należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

d. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez organu II instancji, że postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego przetwórstwa tworzyw sztucznych, położonego na działce nr ew. [...] we wsi S., gm. K. oraz dojazdu stałego z w/w drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek nr ew. [...] i [...] stało się bezprzedmiotowe a tym samym wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania przez organ I instancji;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących braku wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu, a zatem nie może być przekazany do zarządcy drogi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie aktów organów administracyjnych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji doi ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem zawarte w nim rozstrzygnięcie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Organy administracji uznały, że postępowanie uzgodnieniowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż bezprzedmiotowe stało się postępowanie główne. Na skutek zmiany przepisów prawa dla planowanej przez inwestora inwestycji nie jest już konieczne uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki pogląd jest niezasadny. Organ uzgadniający nie ma uprawnienia do dokonywania oceny, że postępowanie główne stało się bezprzedmiotowe. Organ prowadzący postępowanie główne skierował do organu uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i dopóki wniosek organu głównego nie został wycofany organ uzgodnieniowy ma obowiązek wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, to jest uzgodnić projekt decyzji bądź go nie uzgodnić. W sytuacji, gdy na skutek zmiany przepisów prawa dla określonego rodzaju inwestycji nie jest już konieczne uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ uzgodnieniowy może jedynie zwrócić się do organu prowadzącego postępowanie główne z pytaniem, czy w tej sytuacji nadal podtrzymuje wniosek o uzgodnienie projektu decyzji.

Postępowanie uzgodnieniowe może stać się bezprzedmiotowe, gdy organ prowadzący postępowanie główne wycofa wniosek o uzgodnienie lub umorzy prowadzone postępowanie. Postępowanie uzgodnieniowe może też stać się bezprzedmiotowe, gdy na skutek zmiany przepisów prawa zniesiony zostanie obowiązek uzgadniania określonego rodzaju decyzji.

W niniejszej sprawie, jak to zostało już wcześniej wskazane, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r., nr 213/2020 umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zainicjowane wnioskiem M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Decyzją z dnia z dnia 11 marca 2021 r. znak: KOA/1014/Ar/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 921/21 oddalił skargę na ww. decyzję SKO. W sytuacji, gdy postępowanie główne zostało zakończone ostateczną decyzją o jego umorzeniu postępowanie uzgodnieniowe stało się również bezprzedmiotowe. Uchylanie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organu I i II instancji jest niecelowe albowiem w ponownym postępowaniu zapadłoby identyczne rozstrzygnięcie, tylko z odmiennym uzasadnieniem.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 6 lutego 2020 roku stwierdzić należy, że po tym jak umorzone zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie było podstaw do dokonywania przez organ uzgodnieniowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków. Prowadzenie postępowania uzgodnieniowego i wydanie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia jest zależne od tego, czy toczy się postępowanie główne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 6 ustawy o drogach publicznych (tj. z dnia 3 marca 2020 roku, Dz.U. z 2020 r. poz. 470) w zw. z art. 25 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. 2016, poz. 2255) stwierdzić należy, że nie mógł on skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak to zostało już wcześniej wskazane sama zmiana przepisów polegająca na zniesieniu wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zjazdu nie mogła być powodem umorzenia postępowania natomiast umorzenie postępowania głównego z tego powodu dawało podstawy do umorzenia postępowania uzgodnieniowego.

Z analogicznych przyczyn nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Ponownie stwierdzić należy, że mimo błędnego uzasadnienia przez organy administracji wydanych postanowień obiektywnie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania uzgodnieniowego.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących braku wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być uznany za wniosek o udzielenie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnianie przez Sąd I instancji dlaczego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być potraktowany jako wniosek o wydanie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu nie miało żadnego znaczenia dla oceny, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania uzgodnieniowego. Sąd I instancji nie kontrolował prawidłowości postępowania organu, który prowadził postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do którego skierowany został wniosek o wydanie tej decyzji tylko postępowanie organu uzgodnieniowego, który nie był dysponentem wniosku.

Niemniej jednak, skoro w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie w istocie domaga się wyjaśnienia dlaczego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może być potraktowany jako wniosek o wydanie zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe odniesienie się do tego argumentu.

Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skutkuje wszczęciem postepowania administracyjnego, w trakcie którego gromadzony jest materiał dowodowy, który stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę skutkuje wszczęciem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organ administracji gromadzi dowody, które są podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmioty postępowania inicjowane ww. wnioskami są różne, a w konsekwencji nie mogą być one traktowane zamiennie tak jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie Spółka.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.