Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 977/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: par. 118 w związku z par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 27 sierpnia 2001 r. nr XXV/157/2001 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 09 września 2011 r. (sygn. akt Pa 15/11) Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr XXV/157/2001 Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 27 sierpnia 2001 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunków ich sprzedaży (dalej: "Uchwała") – w części obejmującej jej § 2. Powołując się na zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 49 [powinno być raczej: "art. 94"] Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w skrócie "u.w.t.") – poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Środa Wlkp. [powinno być: "Radę Gminy Zaniemyśl"] (dalej: "Rada Gminy") w § 2 Uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określa powołany wyżej przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył na wstępie treść § 2 Uchwały, w którego kolejnych ustępach zostały ustalone następujące zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz warunki ich sprzedaży:

1. Zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być wydawane o ile w pobliżu ich sprzedaży znajdują się – szkoły bądź inne placówki oświatowo-wychowawcze czy opiekuńcze, obiekty kultu religijnego, zakłady opieki społecznej lub zdrowotnej, obiekty sportowe, plaże, baseny, kąpieliska.

2. Wprowadza się zakaz spożywania napojów alkoholowych na terenie:

– na boiskach sportowych w czasie imprez sportowych

– w sklepach oraz na chodnikach przy sklepach prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych,

– w czasie imprez rozrywkowych z wyłącznym udziałem młodzieży do lat 18.

3. Ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów w lokalu na obszarze zwartej zabudowy budownictwa indywidualnego winien do wniosku załączyć opinię sąsiadów zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu. Lokal prowadzący sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych pow. 4,5% alkoholu zobowiązany jest do zabezpieczenia podaży dań gastronomicznych ciepłych oraz do posiadania szatni i sanitariatów.

4. Sprzedaż napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, osobom poniżej 18 roku życia oraz na kredyt lub pod zastaw powoduje natychmiastowe cofnięcie zezwolenia.

5. Zobowiązuje się przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych do wzięcia udziału w szkoleniach w zakresie profilaktyki uzależnień (dotyczy również innych pracowników prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych) oraz umieszczenie w widocznym miejscu w punkcie sprzedaży:

– tabliczki informacyjnej o zakazie sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym i pod zastaw, o zakazie spożywania napojów alkoholowych w sklepach oraz na chodnikach przy sklepach prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych wraz z informacją, że jego złamanie powoduje cofnięcie zezwolenia,

– wywieszki z określeniem numeru zezwolenia oraz daty jego ważności.

6. Placówki gastronomiczne prowadzące sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży winne być przystosowane do konsumpcji zbiorowej – potwierdzonej pozytywną opinią Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej.

7. Dopuszcza się możliwość czasowego wprowadzania zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na wydzielonym obszarze gminy ze względu na ważne uroczystości i wydarzenia. O wprowadzeniu zakazu i jego terminie należy powiadomić strony nie później niż z 3-dniowym wyprzedzeniem.

8. Posiadacz zezwolenia, które wygasło lub zostało cofnięte obowiązany jest bezzwłocznie zwrócić je organowi, który wydał to zezwolenie.

9. Warunki sprzedaży określone w dotychczas wydanych zezwoleniach są ważne do czasu upływu terminu ważności tych zezwoleń.

10. Zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunki ich sprzedaży muszą spełniać wymogi określone w ustawie z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie Prokuratora analiza tych przepisów pozwala na stwierdzenie, iż § 2 Uchwały narusza regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 12 ust. 2 u.w.t., jak również przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. I tak, § 2 ust. 1 Uchwały ustala miejsce sprzedaży alkoholu w sposób sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, gdyż użyte w nim określenie "w pobliżu" jest niejasne, nieprecyzyjne i może skutkować dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego. W szczególności może sprzyjać możliwości dowolnego umiejscawiania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co nie służy realizacji celów ustawy, tj. ograniczaniu dostępności napojów alkoholowych i tworzeniu warunków motywujących do powstrzymania się od spożywania alkoholu, a wręcz przeciwnie – może stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy. Z kolei w § 2 ust. 3–5 i 7–10 Uchwały, Rada Gminy w praktyce uregulowała zasady wydawania i cofania zezwolenia na sprzedaż alkoholu oraz obowiązki podmiotów zajmujących się sprzedażą napojów alkoholowych – do czego nie miała upoważnienia w art. 12 ust. 2 u.w.t.; kwestie te zostały już uregulowane w art. 18 u.w.t. W szczególności w § 2 ust. 3 Uchwały nałożono na podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia nowy, nieznany ustawie wymóg uzyskania pozytywnej opinii sąsiadów oraz zapewnienia ciepłych posiłków, szatni i sanitariatów. Tymczasem warunki, które spełnić musi podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 18 u.w.t.; wśród nich nie ma tych, które wskazano w Uchwale. Art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. upoważnia organ stanowiący gminy jedynie do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania tych napojów na terenie gminy. Natomiast w żaden sposób nie upoważnia organów gminy do nakładania na podmioty zajmujące się tego rodzaju działalnością kolejnych obowiązków, czy też zasad dotyczących wydawania i cofania zezwoleń, jak również obowiązków sanitarno-epidemiologicznych, gdyż kwestie te regulują odrębne przepisy. W odniesieniu zaś do § 2 ust. 2 i 7 Uchwały Skarżący podniósł, iż ustawodawca w treści art. 14 ust. 6 u.w.t. – który to przepis, co podkreślił Prokurator, nie został przez Radę wskazany jako podstawa prawna podjęcia Uchwały – dał organom stanowiącym samorządu terytorialnego kompetencję do wprowadzenia kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź też czasowym w wyznaczonych obszarach gminy ze względu na charakter tych miejsc. Przepis ten nie daje natomiast upoważnienia do wprowadzenia zakazów ze względu na wagę uroczystości czy wydarzeń mających mieć miejsce na terenie gminy, czy też w czasie imprez z wyłącznym udziałem osób poniżej 18 lat, bez jednoczesnego dokładnego sprecyzowania miejsca zakazu sprzedaży alkoholu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że Uchwała była przedmiotem kontroli ze strony organu nadzoru, który nie stwierdził jej nieważności. W ocenie Rady Gminy zaskarżona Uchwała realizuje podstawowe założenia u.w.t., sprowadzające się do wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Gmina jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego, a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie, w granicach ustaw, środków najbardziej odpowiadających potrzebom. W tym kontekście organ uznał za znamienny fakt, że podmioty zainteresowane (adresaci Uchwały) nie wystąpiły z żądaniem jej wzruszenia. Zdaniem Rady Gminy treść § 2 Uchwały zakresowo mieści się w treści art. 14 u.w.t., zaś użyte w Uchwale określenie "w pobliżu" wywołuje "jasne skojarzenia" co do oceny odległości. W praktyce, ze względu na uwarunkowania dróg i ciągów komunikacyjnych, wyznaczenie metrycznej odległości, nawet znacznej, może wywoływać naruszenie ustawy. Organ podkreślił, że Uchwała, jako przepis lokalny, stosowana jest w praktyce, jeżeli więc owa praktyka jest akceptowana przez adresatów norm, to można powiedzieć o osiągniętym przez prawodawcę celu. Sama zaś ocena przepisu na gruncie wyłącznie teoretycznym nie daje gwarancji zachowania praworządności. Przywołane przez Skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych pojawiło się później, dlatego w celu ochrony praworządności winno być stosowane w odniesieniu do skonkretyzowanych przypadków.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Rada Gminy poinformowała, że w przedmiotowej materii obecnie obowiązuje uchwała tego organu nr II/14/02 z dnia 09 grudnia 2002 r. (k. 36 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyrok NSA z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 09.04.2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej Uchwały Sąd ustalił, co następuje.

Jak wynika z części wstępnej badanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4 u.w.t. Jest faktem notoryjnym, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 września 2001 r. (Nr 112, poz. 2174) i weszła w życie z dniem 28 września 2011 r. Moc obowiązującą utraciła na skutek uchylenia przez § 3 uchwały Rady Gminy nr II/14/02, która weszła w życie z dniem 01 stycznia 2003 r.

Godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest to akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok NSA z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142 oraz wyrok WSA w Warszawie z 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, CBOSA), jak i w doktrynie (zob.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji należy stwierdzić, że omawiana uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 08 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Należy zauważyć, że choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie rudymentarny charakter i zakotwiczenie w art. 94 Konstytucji RP ma dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który wcześniej został powtórzony w uchwale, a który później, na skutek swoistej "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

W tym miejscu wypada jednak zasygnalizować, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się niekiedy, iż zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 ZTP (oraz w analogicznym § 137 ZTP, a także w § 4 ZTP) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Jak wskazuje cytowana Autorka, dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32). W rezultacie należy przyjąć, iż nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Co do istoty analogiczne stanowisko zajmował TK w tych orzeczeniach, w których stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy (bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego), a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (zob. G. Wierczyński, op.cit., s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK). Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których tu mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32 i s. 239).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega potrzebę i zasadność dopuszczenia w niektórych – podkreślmy: zupełnie wyjątkowych – sytuacjach, odstępstw od reguły niedopuszczalności powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji aktów prawa powszechnie obowiązującego; wszakże każdorazowo z uwzględnieniem wskazywanych w przytoczonych wyżej wypowiedziach doktryny i orzecznictwa rygorystycznych warunków ich stosowania, tj. szczególnych przesłanek (m.in. co do rodzaju aktu, konieczności zapewnienia jego niezbędnej jasności itp.) oraz obostrzeń (zwłaszcza odnośnie zakazu modyfikacji treści powtarzanego przepisu). Uprzedzając dalszy tok rozważań należy podkreślić, iż w przypadku zaskarżonej Uchwały warunki te nie zostały spełnione.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż fakt jej uchylenia (przez nowo podjętą uchwałę nr II/14/02) nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Sąd w składzie obecnym podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – nawiązujący w swej istocie m.in. do wykładni zaprezentowanej w wyroku TK z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94; OTK 1994, cz. II, poz. 44) – iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np.: wyrok NSA z 04.08.2005 r., OSK 1290/04, CBOSA; wyrok NSA z 01.09.2010 r., I OSK 368/10, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, CBOSA; podobnie w doktrynie, m.in.: W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przypadku zaskarżonej Uchwały, która wszak stanowiła podstawę do wydawania, w okresie jej obowiązywania, zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie zawartych w niej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nigdy nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica pomiędzy istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania sądowoadministracyjnego za bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Lublinie z 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).

Z powyższych względów Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, lecz należy dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalania tego aktu.

Jak to już wyżej wspomniano, podstawę prawną Uchwały, przywołaną wyraźnie w jej treści, stanowiły przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4 u.w.t. Powołane przepisy – w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu – upoważniały radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 u.w.t.), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów (art. 12 ust. 2 u.w.t.), przy czym liczba ww. punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 u.w.t.).

Odnosząc treść zacytowanych wyżej regulacji u.w.t. oraz wcześniejsze uwagi do przepisów Uchwały zakwestionowanych w skardze, należy stwierdzić, iż przepisy § 2 Uchwały naruszają prawo w stopniu implikującym stwierdzenie ich nieważności.

Uzasadniając bardziej szczegółowo tę konkluzję należy wskazać, co następuje:

i) ad § 2 ust. 1 Uchwały

Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.t., podejmowana na podstawie tego przepisu uchwała powinna określać m.in. zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przez w orzecznictwie co rozumie się określenie położenia punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (tak trafnie wyrok NSA z 18.03.1994 r., SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73). Tego wymogu ("określenia położenia") nie spełnia analizowany przepis Uchwały, który zakazuje lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych "w pobliżu" wymienionych w tym przepisie obiektów. Sąd podziela pogląd Prokuratora, iż określenie "w pobliżu" jest w tym kontekście niejasne, nieprecyzyjne i mogło skutkować niedopuszczalną dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego przez organ wydający zezwolenie.

ii) ad § 2 ust. 2 Uchwały

Analizowany przepis Uchwały wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t., który nie przewiduje możliwości wprowadzania miejscowych zakazów spożywania alkoholu. Zakazom tym poświęcony został art. 14 u.w.t., którego przepisy ust. 1, 2a i 5 analizowana regulacja Uchwały w niedopuszczalnym zakresie powtarza i modyfikuje.

iii) ad § 2 ust. 3 Uchwały

Ten przepis Uchwały wyraźnie wykracza poza ramy delegacji uchwałodawczej zakreślone w art. 12 ust. 2 u.w.t. Zdanie pierwsze § 2 ust. 3 Uchwały dotyczy bowiem w istocie procedury uzyskiwania zezwolenia, a w dodatku wprowadza nieznany ustawie, a w orzecznictwie powszechnie uważany za niedopuszczalny, wymóg uzyskania przez ubiegającego się o zezwolenie stanowiska (zgody; tu: opinii) osoby trzeciej (por.: wyrok NSA z 26.02.1999 r., II SA 739/98, LEX nr 35881; wyrok WSA w Rzeszowie z 16.10.2008 r., II SA/Rz 307/08, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach, III SA/Gl 455/09 z dnia 29.07.2009 r., CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 01.09.2010 r., II SA/Go 550/10, CBOSA). Podobnie zdanie drugie tego przepisu Uchwały – abstrahując od jego ewidentnej niezręczności językowej ("lokal prowadzący sprzedaż i podawanie napojów") – wprowadza nieznany u.w.t. obowiązek serwowania w takim lokalu dań ciepłych oraz posiadania przezeń szatni i sanitariatów. Wymogi te, zdaniem Sądu, nie mieszczą się w ustawowym pojęciu "warunków sprzedaży napojów alkoholowych", wkraczając w materię regulowaną odrębnymi przepisami, zwłaszcza z zakresu tzw. prawa żywnościowego i żywieniowego, a w szczególności obowiązującymi w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały: ustawą z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. Nr 63, poz. 634 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dozwolonymi (Dz. U,. Nr 30, poz. 377 z późn. zm.). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, przepisy art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. nie upoważniają rady gminy do określania warunków (zwłaszcza należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 20.05.2008 r., III SA/Wr 204/08, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 18.03.1994 ., SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10.08.2010 r., II SA/Go 549/10, CBOSA).

iv) ad § 2 ust. 4 Uchwały

Analizowany przepis Uchwały – określając jedną z przesłanek "natychmiastowego cofnięcia zezwolenia" – nie mieści się w ramach upoważnienia z art. 12 ust. 2 u.w.t. Przesłanki cofnięcia zezwolenia zostały wyczerpująco uregulowane w art. 18 ust. 6 u.w.t., którego unormowania (pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.w.t.), analizowany przepis Uchwały w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony powtarza, w dodatku niedosłownie.

v) ad § 2 ust. 5 Uchwały

Materia uregulowana w tym przepisie Uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Nałożenie na przedsiębiorcę oraz jego pracowników obowiązku wzięcia udziału w szkoleniach z zakresu profilaktyki uzależnień nie mieści się w pojęciu "określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych" w rozumieniu z art. 12 ust. 2 u.w.t. Z kolei to, jaka informacja powinna być uwidoczniona w punkcie sprzedaży, zostało określone w art. 13 ust. 2 u.w.t.

vi) ad § 2 ust. 6 Uchwały

Ten przepis Uchwały, nakładając wymóg, aby placówki gastronomiczne prowadzące sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży były przystosowane do konsumpcji zbiorowej, określa w istocie wymogi techniczno-sanitarne tych obiektów – co wykracza poza ramy delegacji uchwałodawczej zakreślone w art. 12 ust. 2 u.w.t. (z uzasadnieniem analogicznym jak w przypadku stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 zdanie drugie Uchwały – pkt (iii) powyżej). Ponadto godzi się w tym miejscu przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2004 r. (II SA/Wr 287/03, LEX nr 578764), zgodnie z którym spełnienie warunków sanitarnych, potwierdzone decyzją właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego jest jednym z niezbędnych elementów przy składaniu wniosku o uzyskanie zezwolenia i dlatego wprowadzanie konieczności opiniowania lokalizacji takiego punktu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest bezprzedmiotowe.

vii) ad § 2 ust. 7 Uchwały

Dopuszczalność wprowadzania czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych reguluje wyczerpująco art. 14 ust. 6 u.w.t. Analizowany przepis Uchwały wskazaną regulację ustawową w sposób niezasadny i nieuprawniony powtarza oraz rozszerza. Jak bowiem trafnie zauważył Prokurator, ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 6 u.w.t. dał organom stanowiącym samorządu terytorialnego kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź też czasowym na wyznaczonych obszarach gminy ze względu na charakter tych miejsc, a już nie ze względu na wagę odbywających się tam uroczystości czy wydarzeń. Rada gminy nie może modyfikować istniejących, ani przyznawać sobie dodatkowych upoważnień niż przewidziane w ustawie.

viii) ad § 2 ust. 8 Uchwały

Badany przepis Uchwały wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. Nałożenie na posiadacza zezwolenia obowiązku zwrotu zezwolenia cofniętego lub wygasłego (chodzi tu najpewniej o zwrot "dokumentu" zezwolenia) ewidentnie nie mieści się w pojęciu "określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych". Także z tej przyczyny, że dotyczy etapu, gdy legalna sprzedaż tych napojów przez danego przedsiębiorcę nie jest już możliwa.

ix) ad § 2 ust. 9 Uchwały

Również ten przepis Uchwały wykracza ewidentnie poza granice upoważnienia z art. 12 ust. 2 u.w.t. Na marginesie należy zauważyć, że proklamowana w tym przepisie niezmienność warunków sprzedaży określonych w dotychczas wydanych zezwolenia wynika już z ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, statuowanej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

x) ad § 2 ust. 10 Uchwały

Ten przepis Uchwały w istocie nie ma charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny – co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, oraz z zasadą racjonalnego prawodawcy. Racjonalny prawodawca (tu: uchwałodawca) używa bowiem przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej zasadę tę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada wyrażona w tym przepisie powinna być stosowana również do aktów wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego (por. G. Wierczyński, op.cit., uw. 11 do § 11 ZTP).

Reasumując, Sąd stwierdza, że przepis § 2 Uchwały w sposób istotny naruszał prawo, w szczególności wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 u.w.t., co uzasadniało uwzględnienie skargi w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Z uwagi na to, iż w dacie wyrokowania Uchwała była już aktem nieobowiązującym, nie zachodziła potrzeba zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a.

MZ