Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 368/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 lipca 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. kwotę 997 (słownie : dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. W., dalej skarżąca, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 lutego 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 29 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] obr.[..] przy ul. P. w G.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Na wniosek M. A.-P. oraz M.P. organ ustalił wskazane wyżej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalając przedmiotowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określił funkcję jako funkcję mieszkaniową jednorodzinną; rodzaj zabudowy - mieszkaniowa jednorodzinna. Dokonał ponadto ustaleń linii zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy według załącznika graficznego do decyzji (od ul. M.-6m od krawędzi jezdni oraz ul. P. - 16m od krawędzi jezdni); wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,23; szerokość elewacji frontowej - od ul. P. - od 11,5m z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - dla rozbudowy jak wysokość istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [..] tj. 8m (dwie kondygnacje nadziemne); geometria dachu - dach płaski. Ponadto dokonał ustaleń dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wskazując, iż teren inwestycji położony jest na terenie III obszaru strefy ochronnej pośredniej ujęć wód podziemnych "[..]" oraz "[..]" utworzonych rozporządzeniem Nr [..] z dnia 30 czerwca 2009r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i inwestycja nie może naruszać zakazów określonych w tym rozporządzeniu. Dokonał ustaleń w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków dóbr kultury współczesnej a także ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, iż planowana inwestycja położona jest poza obszarami terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Określono konieczność uzyskania opinii i uzgodnień projektu budowlanego z odpowiednim zarządcą drogi, gestorami sieci, jeżeli będzie to wymagane.

Wyjaśnił organ I instancji, że aktualnie teren inwestycji nie jest objęty żadnym planem miejscowym. Oceniając spełnienie warunków, które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ doszedł do wniosku, iż spełnione zostały warunki określone w art.61 ust. 1 u.p.z.p.. Organ na wyznaczonym obszarze przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalił, iż możliwe jest ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle ustalonych w obszarze analizowanym wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym.

Wobec wniesienia odwołania przez skarżącą sprawę rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując w pierwszej kolejności na regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując akta sprawy i obowiązujące w materii złożonego wniosku przepisy Kolegium doszło do przekonania, iż zaistniały, wynikające z art.61 ust. 1- 5 u.p.z.p. przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż teren inwestycji stanowi częściowo zabudowaną, podlegającym rozbudowie budynkiem mieszkalnym, działkę budowlaną. Działka zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej, wobec czego spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji. Za spełnione uznało też Kolegium pozostałe przesłanki wynikające z dyspozycji art.61 ust. 1-5 ustawy. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,21, przy czym najniższy wskaźnik kształtuje się na poziomie 0,12, a najwyższy 0,31; dla wnioskowanej inwestycji ustalono ten wskaźnik na poziomie 0,23 uzasadniając, iż ustalony na 0,23 wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki mieścić się będzie w wartościach występujących w obszarze analizowanym.

Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,5m; ustalona dla nowej inwestycji szerokość to 11,5 z tolerancją 20%, co przy wnioskowanej przez inwestora szerokości 9,75m sprawia, iż wnioskowana szerokość mieścić się będzie w zakresie tolerancji ustalonej średniej szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to 8m, zgodnie z wnioskiem inwestora w nawiązaniu do wysokości budynku istniejącego na działce nr [..] i do wysokości budynków krytych dachem płaskim. Geometria dachu - w obszarze analizowanym są budynki pokryte dachami spadzistymi i płaskimi, budynek podlegający rozbudowie pokryty jest dachem płaskim i taki dach ustalono dla części rozbudowywanej. Działka ma dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, co zostało potwierdzone stosownymi pismami, w których gestorzy zapewniają o możliwości podłączenia do istniejącego uzbrojenia terenu. Analizując powyższe stwierdził organ odwoławczy, że ustalone w oparciu o sporządzoną analizę warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż zapis w punkcie 6 w zakresie dotyczącym usunięcia kolizji planowanej inwestycji z infrastrukturą techniczną na warunkach i w uzgodnieniu z gestorami sieci, stanowi zalecenie dla inwestora, że gdyby na etapie realizacji inwestycji zaistniała jakakolwiek kolizja z istniejącym uzbrojeniem terenu, zobowiązany będzie do usunięcia jej na warunkach i w uzgodnieniu z gestorem sieci. Nie oznacza to jednak absolutnie, że nie istnieje możliwość podłączenia planowanej inwestycji do już istniejącego lub planowanego uzbrojenia technicznego. Kwestia ewentualnej kolizji i konieczności jej usunięcia może zaistnieć wyłącznie w toku prowadzonych robót budowlanych, po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

Zaznaczyło Kolegium, że niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym bada się wyłącznie możliwość realizacji inwestycji pod kątem jej zgodności z art. 61 ust.1 u.p.z.p., a możliwość taka istnieje, co wyżej zostało wykazane. Wszelkie techniczne aspekty realizacji inwestycji badane są w postępowaniu zmierzającym do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, które to postępowanie stanowi kolejny etap procesu inwestycyjnego.

W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego nieposiadania przez inwestora umowy z gestorami sieci Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych dla spełnienia warunku wynikającego z art.61 ust.5 ustawy na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagana zgoda gestorów sieci, a za wystarczające uznaje się zapewnienie gestorów o możliwości podłączenia inwestycji do infrastruktury technicznej.

Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 893/16, w którym orzekł, iż "Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Wśród tych dokumentów jest pismo A. z dnia 6 marca 2014 r. gwarantujące podłączenie planowanych budynków do istniejącej sieci elektroenergetycznej. Takim dokumentem będzie między innymi pismo dystrybutora energii elektrycznej gwarantujące podłączenie planowanych budynków do istniejącej sieci elektroenergetycznej".

We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącej sformułował zarzuty naruszenia:

- przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w - sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz 1588), dalej rozporządzenie, poprzez określenie parametrów zabudowy w sposób niezgodny z wnioskiem inwestora;

- przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia przez wadliwe określenie granic obszaru analizowanego i ustalenie szerokości elewacji frontowej z pominięciem wymogu, że powinna ona być określona od strony frontu działki;

- przepisu prawa materialnego tj. art. 54 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy elementów, które nie są przewidziane jako elementy struktury treści tej decyzji, a jedynie stanowią zalecenie na wypadek zdarzeń przyszłych;

- przepisu prawa materialnego tj. art. 54 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w treści decyzji liczby miejsc parkingowych mimo, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają podstawy prawnej do ich określania;

- przepisu prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego podczas, gdy inwestor nie przedstawił wymaganych umów z właściwą jednostką organizacyjną;

- przepisu prawa materialnego tj. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak wskazania osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która powinna zostać uchylona w ramach administracyjnego toku instancji.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 29 lipca 2019 r.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, który planuje zrealizować określone przedsięwzięcie to organ wydający decyzję w tym przedmiocie jest związany wnioskiem inwestora i nie może modyfikować parametrów inwestycji, której realizację planuje inwestor (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2018 r., II SA/Rz 1117/17, Legalis). Zwraca się także uwagę, że organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Po 1254/17, Legalis). Z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika wprost, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem, to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Prezydent Miasta w decyzji z 29 lipca 2019 r. określił wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej na 11,5 m z tolerancją do 20%. Wniosek inwestora dotyczył określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej w wielkości 9,75 m.

Zestawienie wartości omawianego wskaźnika zawartej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w treści decyzji prowadzi do wniosku, iż organ I instancji ustalił ją niezgodnie z wnioskiem inwestora. Z brzmienia przywołanych przepisów u.p.z.p. oraz orzeczeń sądów jednoznacznie wynika, że organ administracji publicznej orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora. Oznacza to, że wiążą go także zawarte we wniosku parametry dotyczące poszczególnych wskaźników zabudowy. Organ administracji publicznej nie może zatem ustalać ich dowolnie, niezależnie od tego czy parametry te zwiększa czy zmniejsza. Ustalenie jakichkolwiek parametrów planowanej zabudowy w odmienny sposób niż wskazał wnioskodawca powinno być kwalifikowane jako naruszenie prawa.

Kwestionując ustalenie szerokości elewacji frontowej wskazał pełnomocnik, że działka nr [..] obręb [..] położona w G. przy ul. P. jest działką narożną tj. położoną przy skrzyżowaniu ulic P. i M. Na załączniku graficznym do tej decyzji wjazd na teren inwestycji (działki) wskazano od strony ul. M. Określenie wjazdu na działkę ma doniosłe znaczenie dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Stanowi bowiem podstawę dla określenia tzw. frontu działki tj. tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Front działki jest tym elementem według którego ustalane są granice obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a także szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Według § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że skoro wjazd na działkę ustalony został od strony ul. M. to należało przyjąć, że od strony tej ulicy znajduje się front działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Innymi słowy, według granicy działki przyległej do ul. M. należało ustalić obszar analizowany oraz szerokość elewacji frontowej.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji (s. 5) wynika, że obszar analizowany ustalono według fragmentu nieruchomości przylegającej do ul. P., z której nie ma wjazdu na działkę.

Szerokość elewacji frontowej również ustalono od ul. P. (s. 2 i s. 5) mimo, że powinna ona być ustalona od ul. M.

Działanie organu I instancji, który wyznacza obszar analizowany niezgodnie z przepisami rozporządzania - w zasadzie dowolnie, bo nie wyjaśniono tego w żaden sposób - jest działaniem realizowanym z oczywistą obrazą przepisów prawa materialnego. Wobec okoliczności błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego nie ma możliwości określenia warunków zabudowy. Ponadto, brak wyznaczenia szerokości elewacji frontowej zgodnie z przepisami rozporządzenia tj. od strony frontu działki oznacza, że decyzja organu I instancji nie zawiera jednego z elementów formalnych jakim jest określenie szerokości elewacji frontowej.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 54 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. strona skarżąca wskazuje, że ustawa precyzyjnie określa elementy struktury treści decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej wydający taką decyzję nie może dowolnie kształtować jej treści wprowadzając elementy, które nie są przewidziane w prawie materialnym.

Za naruszające prawo uznać należy sformułowania zawarte w punkcie 6 decyzji organu I instancji utrzymane w mocy przez organ odwoławczy dotyczące: usunięcia kolizji planowanej inwestycji z infrastrukturą techniczną na warunkach i w uzgodnieniu z gestorami sieci oraz określenie ilości (raczej: liczby) miejsc postojowych na terenie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja.

Kwestia usunięcia kolizji planowanej inwestycji z infrastrukturą techniczną była podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że ten fragment decyzji stanowi cyt.: "zalecenie dla inwestora, że gdyby na etapie realizacji inwestycji zaistniała jakakolwiek kolizja z istniejącym uzbrojeniem, zobowiązany będzie do usunięcia jej na warunkach i w uzgodnieniu z gestorem sieci".

Podkreślić należy, iż charakter decyzji administracyjnej wyklucza możliwość zamieszczania w jej treści zaleceń. Skoro przepisy prawa materialnego na podstawie których decyzja jest wydawana nie przewidują by tego rodzaju element był w niej zamieszczany uznać należy, iż jest on niedopuszczalny.

Elementem treści decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków i szczegółowych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 ust. 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Nie ma jednak podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r., II OSK 2580/17, Legalis).

Określenie w treści decyzji organów administracji publicznej ilości (liczby) miejsc parkingowych nie ma podstaw prawnych, a zatem stanowi kolejną kwalifikowaną wadę.

Z treści przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że możliwość wykonania uzbrojenia powinna być wykazana odpowiednimi umowami zawartymi między właściwymi jednostkami (gestorami sieci) a inwestorem. Zdaniem strony skarżącej nie można uznać, że spełnienia tego warunku dowodzi korespondencja między organem wydającym decyzję, a gestorami sieci.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie spełniającej warunki określone w art. 5 u.p.z.p. albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Podkreślić należy, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu dnia 20 kwietnia 2016 r., IV SA/Po 87/16, Legalis). Wymóg udokumentowania autorstwa projektu decyzji o warunkach zabudowy rozumieć należy w ten sposób, że w treści decyzji powinna znajdować się wzmianka o tej osobie ze wskazaniem rodzaju jej uprawnień zawodowych.

Kolegium nie dostrzegło wskazanych błędów i utrzymało decyzję I instancji w mocy - rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który przepis w ogóle nie powinien być zastosowany w okolicznościach rozstrzyganej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO z 13 lutego 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy zaakceptować.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. to zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora, a mająca dopiero nastąpić zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna.

W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na działce nr [..], obręb [..], położonej w G. na rogu ulicy M. i ul. P.

Wyjaśniając przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji zauważyć należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich w określonym układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji, a obszar analizowany wyznaczony został w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr [..] przy ustaleniu, że frontem działki jest bok przylegający do ul. P Przy tym, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przy czym zasadnie podnosi skarżąca, że wadliwie zostało przyjęte jakoby frontem działki był jej bok graniczący z ulicą P., bowiem z mapy stanowiącej załącznik do wniosku jednoznacznie wynika, że główny wjazd na działkę odbywa się od strony ul. M.

Usytuowanie głównego wjazdu na działkę jest okolicznością obiektywną, której istnienie organ administracji zobowiązany jest ustalić w toku postępowania administracyjnego. Organ rzeczywiście powinien wziąć pod uwagę twierdzenia wnioskodawcy odnośnie usytuowania głównego wjazdu jednakże nie są one dla tego organu wiążące i w tym zakresie skarżąca pozostaje w wadliwym przekonaniu o związaniu organu tym wnioskiem. Organ administracji może dokonać ustaleń odmiennych od twierdzeń wnioskodawcy, jeśli wynika to z okoliczności sprawy. Takiej weryfikacji twierdzenia, od której strony odbywa się faktycznie główny wjazd na działkę organy nie dokonały. Zdaniem Sądu organ administracji niezasadnie przyjął, że główny wjazd na działkę, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, usytuowany jest od strony ulicy P., nie zaś od strony ul. M., jak to zostało zadeklarowane we wniosku. Zauważyć należy, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor załączył mapę mającą obrazować sposób zagospodarowania działki o nr ew. [..]. Z mapy tej wynika, że inwestor nie przewidywał w ogóle wjazdu od strony ul. P. i oświadczenie złożone w piśmie z 2 kwietnia 2019 r., że elewacja frontowa będzie ustalona od ul. P. winno zostać zweryfikowane przez orzekające organy pod kątem ustalenia, od której ulicy faktycznie odbywa się główny wjazd na działkę. Na mapie dołączonej do wniosku złożonego w dniu 6 marca 2017 r. wyraźnie zaznaczono czerwoną strzałką, że wjazd na działkę usytuowany jest od ul. M. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że frontem działki jest jej bok przylegający do ul. P. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji właściwie ustalił obszar analizowany w celu określenia funkcji i cech planowanej zabudowy.

Sąd uznał, że obszar analizowany został wyznaczony wadliwie, co miało bezpośrednie przełożenie na prawidłowość sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. W tym stanie rzeczy organy naruszyły nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd doszedł również do przekonania, że nieprawidłowość analizy architektoniczno-urbanistycznej powoduje, iż inne przywołane okoliczności wymykają się kontroli, z uwagi na niemożność ich weryfikacji podyktowaną niewystarczającym materiałem dowodowym. W konsekwencji Sąd odstąpił od oceny zarzutów związanych z ustalonymi parametrami dla planowanej inwestycji w świetle wyeliminowania obu wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu związanego z umieszczeniem w decyzji zapisu "usunięcia kolizji planowanej inwestycji z infrastrukturą techniczną na warunkach i w uzgodnieniu z gestorami sieci" to w ocenie Sądu zapis taki nie stanowi naruszenia przepisu prawa. Oznacza on, że sposób usunięcia ewentualnych kolizji pomiędzy zamiarami inwestycyjnymi, a istniejącymi sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej, w razie potrzeby, należy uzgodnić z odpowiednimi administratorami tych systemów. Zapis tego typu stanowi wskazówkę dla działania inwestora i mieści się w przesłance przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - dokonanie weryfikacji czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zwłaszcza, że dołączana do wniosku mapa zasadnicza nie zawsze uwzględnia wszystkie media zlokalizowane w gruncie. Konieczność usunięcia kolizji uzbrojenia nie stanowi przesłanki negatywnej do ustalenia warunków zabudowy albowiem te kwestie podlegają rozwiązaniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Bezpodstawnie skarżąca na etapie ustalania warunków zabudowy domaga się precyzyjnego określenia przez gestorów sieci warunków podłączenia inwestycji do poszczególnych systemów. To nastąpi dopiero na etapie postepowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w toku postępowania planistycznego organ ma jedynie ustalić czy w bliskości planowanej inwestycji istnieje możliwość jej podłączenia do poszczególnych sieci. Stosowne uzgodnienia z gestorami sieci i ustalenie warunków podłączenia wraz z zapewnieniami podłączenia wymagane jest dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i projekt budowlany będzie zawierał konkretne rozwiązania w tym względzie.

Natomiast słuszny jest zarzut bezpodstawnego umieszczenia w decyzji zapisu o ilości miejsc parkingowych planowanych na działce bowiem przepisy rozporządzenia nie dają organom uprawnień, aby w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy określać liczbę miejsc parkingowych. W tym zakresie przepisy rozporządzenia są jednoznaczne i wprost wskazują jakie parametry planowanej inwestycji mają zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast kwestia miejsc parkingowych i ich sytuowanie może zostać określone dopiero na kolejnym etapie inwestycji, w pozwoleniu na budowę i zatwierdzanym tam projekcie budowlanym.

Odnosząc się do zarzutu jakoby nie zostało wykazane w sprawie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła uprawniona osoba to jest on całkowicie chybiony. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji sporządziła mgr. inż. arch. A. G. nr upr. [..],. Informacja ta zawarta jest na ostatniej stronie projektu decyzji, gdyż autorem projektu ma być osoba uprawniona. Natomiast już w decyzji takiej informacji nie ma bowiem z żadnego przepisu nie wynika, aby sama decyzja doręczana stronom taką informację miała zawierać.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy obu instancji uwzględnią uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ I instancji powinien po ustaleniu, który bok działki stanowi w istocie jej front dokonać prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i sporządzić kompletną analizę architektoniczno-urbanistyczną.

Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy winna się składać z czterech części – decyzji w postaci tekstowej i części graficznej, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. Decyzja organu I instancji z 29 lipca 2019 r. nie zawiera w analizie stosownych wyliczeń, które doprowadziły do ustalenia parametrów zabudowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm.).

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.