Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 176/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 pkt 1, art. 104 par. 1, art. 127 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 2, art. 127 ust. 1,  art. 180 pkt 2, pkt 5, art. 182 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 575
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. spraw ze skarg J. Ż. i L. Ż. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2016 r. nr[...]; nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołań w sprawie skierowania do instytucjonalnej pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżone postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. Ż. i L. Ż. 994 (dziewięćset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 18 października 2016 r. (nr [...] oraz nr [...]) Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. skierował małoletnie: S. i W. S. do Centrum Domów dla Dzieci w K. W treści pisma wskazano, że małoletnie zostaną umieszczone w Domu dla Dzieci w R.

Jako podstawę prawną ww. skierowań wskazano art. 93 ust. 1 pkt 1, art. 108 ust. 3, art. 180 pkt 2 i 5 oraz art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 575 – dalej zwanej również jako: "ustawa") oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r., Nr 292, poz. 1720 – dalej również zwanego: "rozporządzeniem").

Opisane skierowania zostały wystawione na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 23 września 2016 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia umieszczenia ww. małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej, rodzinie zastępczej lub pogotowiu opiekuńczym wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S.

Z uzasadnienia tego postanowienia wynikało, że postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt [...]) małoletnie S. i W. S. zostały umieszczone w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej im. [...] w S. Natomiast postanowieniem tego Sądu z dnia 8 czerwca 2015 r. (sygn. akt [...]) ustanowiono opiekę prawną dla małoletnich powierzając funkcję opiekuna prawnego J. i L. Ż.

Następnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. złożyło zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z funkcjonowaniem Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej typu rodzinnego im. [...], które jest prowadzone przez Stowarzyszenie [...]. Wskazano, że na podstawie przedstawionego materiału zachodzi podejrzenie, że wobec małoletnich dzieci przebywających w placówce w S. mogła być stosowana przemoc fizyczna i psychiczna, a co najmniej niewłaściwe środki wychowawcze. Stowarzyszenie [...] prowadzi również Placówkę Opiekuńczo-Wychowawczą im. [...] w S. Z uwagi na podejrzenie, że do nieprawidłowości w opiece nad dziećmi mogło również dochodzić w tej drugiej placówce prowadzonej przez Stowarzyszenie Sąd Rejonowy w S. wszczął z urzędu postępowanie o zmianę postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 29 stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu małoletnich S. i W. S. oraz o zmianę opiekuna prawnego i na czas tego postępowania - ww. postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. - Sąd udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że postanowił umieścić małoletnie: S. S. oraz W. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, rodzinie zastępczej lub pogotowiu opiekuńczym wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S.

W takim stanie sprawy, pismami z dnia 21 października 2016 r. J. i L. Ż. - jako opiekunowie prawni S. i W. S. - złożyli odwołania od wyżej opisanych pism (skierowań) Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia 18 października 2016 r. W uzasadnieniu odwołań wskazywali m.in., że pisma te w ich ocenie stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem zawierają wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."). Treść ich wpływa na zakres praw i obowiązków małoletnich. Skarżący twierdzili, że dzieci powinny być w miarę możliwości umieszczone w pieczy zastępczej na terenie powiatu miejsca ich zamieszkania. Uwzględniając dotychczasowy pobyt małoletnich w S., nawiązane przez nie więzi emocjonalne z opiekunami, rówieśnikami, uczęszczanie do szkoły na terenie powiatu [...], zaskarżone decyzje godzą w ich dobro. Skarżący podkreślili, iż małoletnie wspólnie z innymi wychowankami wystąpiły do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Wojewody o niezmienianie miejsca pobytu i pozostawienie w ośrodku prowadzonym przez skarżących.

Postanowieniami z dnia 15 grudnia 2016 r. (nr [...] oraz nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. - stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołań.

W uzasadnieniu postanowień Kolegium wskazało, że z treści art. 127 § 1 k.p.a. wynika, iż odwołanie służy jedynie od decyzji, a zatem nie można go składać od innych aktów lub czynności organów administracji publicznej, które nie posiadają przymiotu decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis prawa materialnego normujący dane uprawnienie musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie podstawę materialną do działania organów administracji publicznej stanowią przepisy ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz ww. rozporządzenia w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej. W ocenie Kolegium z treści tych przepisów nie wynika, że formą skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej jest decyzja administracyjna wydawana przez właściwego w sprawie starostę. W obecnym systemie prawnym obowiązek zagwarantowania dziecku przez państwo opieki, której z różnych przyczyn nie świadczą mu rodzice, realizowany jest w odpowiednio dobranej formie pieczy zastępczej. Organizacja systemu pieczy stanowi zadanie powiatu. W art. 34 ustawy zostały określone dwie zasadnicze formy wykonywania pieczy: rodzinna i instytucjonalna. Instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego. Jako zasadę przyjmuje się, że podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, w tym w placówce opiekuńczo-wychowawczej, jest orzeczenie sądu (art. 35 ust. 1 ustawy). To sąd decyduje o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, a właściwe w sprawie powiatowe centrum pomocy rodzinie jest zobowiązane jedynie do wykonania tego orzeczenia. Zgodnie z art. 1127 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2082) sąd umieszcza dziecko w instytucjonalnej pieczy zastępczej, jeżeli brak jest możliwości umieszczenia dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej lub z innych ważnych względów nie jest to zasadne. Ze względów organizacyjno-technicznych sąd nie może wskazać konkretnej placówki opiekuńczo-wychowawczej, gdyż nie wiadomo, czy w danej placówce są miejsca, zwłaszcza, że ustawa limituje liczbę wychowanków w poszczególnych placówkach. Dopiero po wydaniu przez sąd orzeczenia o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, właściwe w sprawie powiatowe centrum pomocy rodziny w wykonaniu tego orzeczenia kieruje dziecko do konkretnej wskazanej placówki, mając na uwadze przede wszystkim dobro dziecka. Z tym że skierowanie dziecka do konkretnej placówki opiekuńczo-wychowawczej, dokonywane w oparciu o orzeczenie sądu, nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej skupiają się na organizacyjnym aspekcie jej sprawowania, natomiast materialnoprawne podstawy umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej i doboru właściwej formy pieczy, a także zasady postępowania mające minimalizować negatywne skutki oddzielenia od rodziców zostały zawarte w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i to sądy powszechne decydują o umieszczeniu dziecka w jednej z form pieczy zastępczej.

Ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej określa m.in. zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej, a także zadania administracji publicznej w zakresie wspierania systemu pieczy zastępczej. Stosownie do treści art. 182 ust. 3 ustawy w sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat oraz innych kwot, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 ust. 1, 2 i 4, art. 84, art. 92 ust. 1, art. 140 ust. 1 pkt 1 i art. 193 ust. 1, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni przez starostę na wniosek kierownika. Z treści tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika jakie sprawy określone w przepisach ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej należące do zadań starosty są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Wśród tych spraw przepis art. 182 ust. 3 nie wymienia skierowania do placówki opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w tej placówce przez sąd powszechny.

W ustawie brak jest również analogicznego przepisu, który przewidywałby dla takiego skierowania formę decyzji administracyjnej. Ustawa natomiast zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw rodziny do określenia w drodze rozporządzenia trybu i sposobu kierowania i przyjmowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej (art. 127 pkt 1 ustawy). W oparciu o tę delegację zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Jeżeli powiat nie może skierować dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej z powodu braku odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej lub z powodu braku miejsca w placówce opiekuńczo-wychowawczej na jego terenie, zwraca się do innego powiatu z wnioskiem o skierowanie dziecka do odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej (§ 2 ust. 3 tego rozporządzenia). O skierowaniu dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, a w przypadku dziecka cudzoziemców, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, powiat właściwy ze względu na miejsce pobytu dziecka, informuje niezwłocznie sąd, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (§ 7 rozporządzenia).

W ocenie Kolegium również z treści przepisów rozporządzenia nie wynika, iż formą skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej jest decyzja administracyjna.

Kolegium odwołało się także do stanowiska zawartego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1247/14) w sprawie skierowania małoletniego dziecka dla placówki opiekuńczo-wychowawczej na podstawie postanowienia sądu rejonowego udzielającego zabezpieczenia, poprzez umieszczenie dziecka w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. Sąd w tym wyroku stwierdził nieważność decyzji starosty powiatowego orzekającej o skierowaniu dziecka do wskazanej placówki opiekuńczo-wychowawczej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji samorządowego kolegium odwoławczego. W wyroku tym Sąd wskazał, że przepis art. 182 ust. 3 ustawy jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym właściwość starosty w indywidualnych sprawach z zakresu pieczy zastępczej, nie jest natomiast przepisem stanowiącym podstawę do wydania decyzji o skierowaniu do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Sąd podkreślił, iż przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie przewidują możliwości wydania decyzji o skierowaniu do instytucjonalnej pieczy zastępczej, jaką jest placówka opiekuńczo-wychowawczą.

Mając to na uwadze Kolegium stanęło na stanowisku, że od takiego pisma nie przysługuje przewidziany przepisem art. 127 § 1 k.p.a. środek odwoławczy (tj. odwołanie), co z kolei skutkuje wydaniem przez Kolegium na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności złożonego w przedmiotowej sprawie odwołania.

Na ww. postanowienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli J. Ż. i L. Ż. wnosząc o ich uchylenie.

Zaskarżonym postanowieniom zarzucili naruszanie:

art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od skierowań: o nr [...] oraz o nr [...], które zostały wydane przez Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. w dniu 18 października 2016 r. i które dotyczyły skierowania małoletnich – S. i W. S. do Domu dla Dzieci w R., podczas gdy skierowania powyższe stanowią decyzje administracyjne, od których z mocy art. 127 k.p.a. przysługuje odwołanie;

art. 104 k.p.a. poprzez jego błędne pominięcie skutkujące uznaniem, że skierowania nr [...] oraz nr [...], wydane przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. w dniu 18 października 2016 r. w przedmiocie skierowania małoletnich do Domu dla Dzieci w R. nie stanowią decyzji administracyjnych, podczas gdy akty te wypełniają tzw. minimum decyzyjne, tj. zostały wydane przez organ administracji publicznej, zawierają adresata, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis upoważnionego pracownika organu.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że zaskarżone skierowania Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. noszą wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. Organem kompetentnym, wskazanym w ich treści, jest Starosta działający przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, w zakresie jego właściwości wyznaczonym przez ustawę o samorządzie powiatowym. Normę kompetencyjną do działania organu stanowi art. 182 ustawy, natomiast stroną - a zatem osobą, której interesu dotyczy postępowanie - jest osoba małoletnia, albowiem ona jest adresatem obowiązku przeniesienia swojego centrum życiowego, w celu zapewnienia opieki i wychowania, do placówki wskazanej przez organ. Sformułowanie "kieruję" stanowi jednostronne i władcze rozstrzygnięcie odnoszące się do sytuacji prawnej małoletniego, które nakłada na niego obowiązek przeniesienia swojego centrum życiowego do ośrodka wskazanego przez organ administracji czyli Starostę działającego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie. Pod skierowaniem widnieje natomiast podpis upoważnionego pracownika.

Wbrew stanowisku Kolegium wydane przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. skierowanie nie stanowi czynności materialno-technicznej. Brak jest bowiem działania faktycznego administracji, które mogłoby wywołać ewentualny skutek prawny. W istocie bowiem został wydany akt administracyjny, o charakterze indywidualnym, który ukierunkowany jest na określenie obowiązku zmiany miejsca pobytu małoletniego dziecka. Głównym celem, który przyświeca instytucji skierowania na gruncie przywołanej ustawy, jest nałożenie na małoletnie dziecko obowiązku zmiany miejsca pobytu, obowiązku wydania małoletniego z dotychczasowego miejsca pobytu oraz nakazu przyjęcia małoletniego do nowego miejsca pobytu.

Skarżący stwierdzili, że autorytatywne - bo nie wyjaśnione przez Kolegium - ustalenie, że skierowanie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie jest czynnością materialno-techniczną pozbawia stronę możliwości weryfikacji prawidłowości przyjętego przez organ rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, gdyż organ I instancji nie wskazał z jakich względów uznał placówkę, do której skierował małoletnie za najbardziej odpowiednią dla realizacji dobra dzieci oraz ich potrzeb, nie wyjaśnił także dlaczego skierował małoletnie do placówki w obrębie innego powiatu niż dotychczasowe miejsce zamieszkania, doprowadzając do zerwania więzi łączących je z otoczeniem; nie wyjaśniono także dlaczego skierowania wystawiło Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K., podczas gdy zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w S. właściwym do wydania skierowania było Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. Weryfikacja prawidłowości powyższych ustaleń w administracyjnym toku instancji, koreluje z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Skarżący zwrócili także uwagę, że uznanie decyzji, jako właściwej formy prawnej skierowania wydanego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, nie przeciwstawia się też celowi jakim jest zapewnienie szybkości działania organu wobec potrzeby zapewnienia dobra dziecka bądź konieczności uchylenia stanu zagrożenia tego dobra, skoro ustawodawca przewidział możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na stan zagrożenia życia lub zdrowia albo wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 § 1 k.p.a.). Zwrócili też uwagę, że także na gruncie ustawy o pomocy społecznej funkcjonuje instytucja skierowania, tj. art. 51b i art. 59 ustawy o pomocy społecznej, stanowiące o skierowaniu do ośrodka wsparcia dla osoby z zaburzeniami psychicznymi lub do domu pomocy społecznej, które przybierają formę decyzji administracyjnych. Z punktu widzenia metody regulacji, jak i charakteru stosunku prawnego łączącego organ administracji z podmiotem kierowanym nie ma różnic, gdyż zarówno na gruncie ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organ administracji wydaje skierowanie, w oparciu o które osoba kierowana obowiązana jest podporządkować się rozstrzygnięciu organu administracji i skoncentrować swoje centrum bytowe we wskazanej placówce. Mając zatem na względzie podobny mechanizm funkcjonowania instytucji skierowania, nie jest zdaniem skarżących zasadne dywersyfikowanie metod regulacji tej instytucji.

Skarżący podnieśli, że co prawda Kolegium trafnie wskazało, iż podstawą umieszczenia w pieczy zastępczej jest orzeczenie sądu o umieszczeniu dziecka w różnych formach pieczy zastępczej, to jednak odróżnić trzeba decyzję o umieszczeniu w pieczy zastępczej od decyzji o umieszczeniu w konkretnej placówce pieczę tę realizującą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. Sąd, na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Gd 176/17 oraz III SA/Gd 177/17 i prowadzić pod wspólną sygnaturą III SA/Gd 176/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były – wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2016 r. (nr [...] oraz nr [...]), stwierdzające niedopuszczalność odwołań złożonych od pism Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia 18 października 2016 r. (nr [...] oraz nr [...]) kierujących małoletnią S. S. oraz małoletnią W. S. do Centrum Domów dla Dzieci w K. i umieszczenie ich w Domu dla Dzieci w R. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji.

Jak wynika z treści uzasadnień zaskarżonych postanowień organ odwoławczy stwierdził ich niedopuszczalność z "przyczyn przedmiotowych", tj. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia czyli w tym przypadku decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, gdyż – w ocenie organu odwoławczego – pisma (skierowania) Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia 18 października 2016 r. (nr [...] i nr [...]), od których skarżący wnieśli odwołania, to czynności organu administracji publicznej (o charakterze materialno-technicznym), które nie posiadają przymiotu decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja administracyjna – wydaniem której organ administracji publicznej załatwia sprawę (art. 104 § 1 k.p.a.) – dotyczy tylko spraw indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co oznacza, że taka forma działania organów rozstrzygających daną sprawę musi wynikać z prawa materialnego, natomiast będące podstawą działania organów w niniejszej sprawie przepisy zarówno ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jak i rozporządzenia w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej, nie dają podstawy do przyjęcia, że skierowanie przez starostę dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej przybiera formę decyzji administracyjnej. Organ powołał się też na poparcie swojego stanowiska na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1247/14).

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy zauważyć, że w powoływanym wyroku Sąd ograniczył się wyłącznie do analizy przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i na tej podstawie wyraził pogląd o braku materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o skierowaniu małoletniego do instytucjonalnej pieczy zastępczej. Jakkolwiek zgodzić należy się ze stanowiskiem, że przepis art. 182 ust. 3 ustawy jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym właściwość starosty w indywidualnych sprawach z zakresu pieczy zastępczej (w nim określonych) i z tego powodu nie może być przepisem stanowiącym podstawę do wydania decyzji o skierowaniu do placówki opiekuńczo-wychowawczej, to jednak nie można podzielić poglądu Sądu, że do wydania decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie administracyjnej (indywidualnej sprawie z zakresu pieczy zastępczej) niezbędny jest przepis prawa materialnego, który wprost określa formę rozstrzygnięcia.

W doktrynie zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośrednio poprzez użyte w redakcji przepisu czasownikowe znamię wskazujące na kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza, nakazuje, określa, przyznaje itp.). Przyjmuje się także, że gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną, tj. gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zwraca się również uwagę, że za przyjęciem decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej wszędzie tam, gdzie przepisy upoważniają organ administracyjny do załatwienia takiej sprawy, lecz nie określają formy jej rozstrzygnięcia, przemawia zagwarantowanie jak najpełniejszej ochrony interesów strony, gdyż decyzja - jako akt administracyjny w formie procesowej - wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniu drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie zatem domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji zwiększa sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 17-21; a także: M. Romańska [w:] A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015 – System Informacji Prawnej LEX komentarz do art. 104 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że dla załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej nie jest konieczne wyraźne wskazanie tej formy w przepisie prawa, gdyż "o tym, czy stanowisko organu w określonej sprawie powinno przybrać postać decyzji administracyjnej przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu ją załatwiającego. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie «norma prawa administracyjnego», z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988/1/18).

W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy pieczę zastępczą organizuje powiat. Stosownie do art. 180 ustawy do zadań własnych powiatu należy m.in.: zapewnienie dzieciom pieczy zastępczej w placówkach opiekuńczo-wychowawczych (pkt 2) oraz prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych (pkt 5). Zadania powiatu w zakresie pieczy zastępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej, a do zakresu działania powiatowego centrum pomocy rodzinie należą wszystkie sprawy z zakresu pieczy zastępczej niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów (art. 181 ust. 1 i 2 ustawy). Z kolei w art. 182 ust. 3 ustawy ustawodawca w sposób enumeratywny określił sytuacje, w których starosta (lub wymieniona w tym przepisie osoba upoważniona przez starostę) podejmuje decyzje w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, jednakże istota tego unormowania sprowadza się do tego, że nie ma ono zastosowania do innych prawnych form działania, przy wykorzystaniu których starosta realizuje stojące przed nim zadania w zakresie pieczy zastępczej (por. S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 – LEX komentarz do art. 182). Na gruncie ustawy brak jest zatem przepisu, który w sposób bezpośredni nadawałby skierowaniu dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej formę decyzji administracyjnej.

Konstatacja ta nie zwalnia jednak z poszukiwania podstawy prawnej dla decyzyjnego rozstrzygnięcia o skierowaniu dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej na gruncie innych powszechnie obowiązujących przepisów w systemie prawa. Oczywistym jest, że punktem wyjścia do określenia formy załatwienia danej sprawy musi być przepis prawa materialnego, to jednak należy zauważyć, że przepis prawa materialnego może mieć swoje źródło nie tylko w ustawie, ale również w akcie prawnym wydanym z upoważnienia i w wykonaniu tej ustawy.

W niniejszej sprawie – na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 127 ust. 1 ustawy – wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej, w którym zgodnie z ustawowym upoważnieniem określono m.in. tryb i sposób kierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z § 2 rozporządzenia dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka (ust. 1), przy czym w przypadku, gdy powiat nie może skierować dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej z powodu braku odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej lub z powodu braku miejsca w placówce opiekuńczo-wychowawczej na jego terenie, zwraca się do innego powiatu z wnioskiem o skierowanie dziecka do odpowiedniej placówki opiekuńczo-wychowawczej (ust. 3).

W ocenie Sądu redakcja powołanego przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia (czasownikowe znamię: "kieruje") wskazuje na istnienie materialnoprawnej podstawy do podjęcia przez powiat (tj. starostę lub osobę przez niego upoważnioną) rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej w drodze decyzji administracyjnej. Należy wyjaśnić, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej, posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie ani służbowo temu organowi (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 617). Innymi słowy, decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administracji publicznej, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, prowadzące wobec niego do konkretyzacji określonych praw lub obowiązków administracyjnoprawnych.

W ocenie Sądu skierowanie dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej stanowi decyzję administracyjną, gdyż mocą tej czynności organu dokonuje się istotna ingerencja w prawa dziecka, jak również rodziny, z której to dziecko jest przenoszone do podmiotu zapewniającego mu zaspokojenie funkcji opiekuńczo-wychowawczych na poziomie odpowiadającym prawom dziecka. Z tego też względu – na co słusznie wskazują skarżący – przedmiotowe skierowania, a ściślej mówiąc treść podjętych w ww. pismach z dnia 18 października 2016 r. przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. rozstrzygnięć wpływa na zakres praw i obowiązków małoletnich (S. i W. S.) poprzez faktyczne umieszczenie ich w wyznaczonej (konkretnej) placówce, a w konsekwencji zmianę ich dotychczasowego miejsca pobytu (otoczenia, środowiska). Nadanie zatem temu aktowi (skierowaniu) - który w sposób władczy kreuje wobec małoletnich wskazany obowiązek administracyjnoprawny - rangi decyzji administracyjnej gwarantuje jak najpełniejszą ochronę prawną małoletnich, chociażby poprzez konieczność sporządzenia uzasadnienia przez organ podjętego rozstrzygnięcia o skierowaniu, a więc wskazania powodów dla których organy uznały daną placówkę opiekuńczo-wychowawczą za najbardziej odpowiednią dla realizacji dobra ww. dzieci oraz ich potrzeb, a w konsekwencji poprzez możliwość zaskarżenia przez przedstawicieli małoletnich takiego rozstrzygnięcia i poddania go instancyjnej kontroli przez organ wyższego stopnia (samorządowe kolegium odwoławcze).

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargi i w konsekwencji uchylił w całości zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., gdyż zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię – pkt 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania w niniejszej sprawie zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) – pkt 2. sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań, przy czym – z uwagi na ustanowienie kuratora dla ww. małoletnich do czasu zakończenia postępowania o zmianę ich dotychczasowych opiekunów prawnych (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Okręgowego w G. II Wydział Cywilny Rodzinny Sekcja do Spraw Rodzinnych Odwoławczych z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt [...]) – organ obowiązany będzie w pierwszej kolejności rozważyć istnienie nadal po stronie J. i L. Ż. interesu prawnego jako osób wnoszących odwołanie w imieniu małoletnich S. i W. S., a także wziąć pod uwagę aktualną sytuację prawną związaną z reprezentacją małoletnich.