Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 807/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1 i 2, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 4 pkt 1, art. 39a,
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno-edukacyjnego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej [...]; II. zasądza od Gminy O. na rzecz B. C. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje ściągnąć od Gminy O. na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwotę [...](sto) złotych tytułem części wpisu sądowego od skargi, którego nie uiściła skarżąca.


UZASADNIENIE

Pismem z 6 sierpnia 2021 r., skierowanym do B. C. (matki dziecka niepełnosprawnego) Burmistrz Miasta i Gminy, w odpowiedzi na wniosek o zwrot pokrycia kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego – M. C. do Ośrodka Rehabilitacyjno - Edukacyjnego "[...]" w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r. w łącznej kwocie [...]zł, poinformował, że odmawia dokonania zwrotu ww. kwoty.

W treści pisma organ wskazał, że w dniu 16 lipca 2021 r. wpłynął wniosek w powyższym zakresie, do którego zostały dołączone faktury wystawione przez "ATS" Auto Transport S. A. Koseła z 31 maja 2021 r. opiewająca na kwotę [...]zł oraz z 30 czerwca 2021 r. na kwotę [...]zł.

Burmistrz podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażane w skierowanych do skarżącej we wcześniejszych terminach pismach, w zakresie realizacji przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, na podstawie których Gmina O. zapewnia dowóz i opiekę w czasie przewozu córki skarżącej do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego – [...], jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu.

W skardze na powyższą [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, B. C. zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej [...], w tym niewykazanie, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy – [...] spełnia zalecenia lekarskie zespołu orzekającego wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego M. C. z 27 sierpnia 2018 r.;

b) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 39 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i zinterpretowanie kryterium "bliskości" bez odniesienia się w sposób należyty do ww. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. C., a w konsekwencji przyjęcie, że Gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka skarżącej do wskazanego we wniosku z 15 lipca 2021 r. Ośrodka;

- art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawną odmowę zapewnienia córce skarżącej - niepełnosprawnej M. C., bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Ośrodka oraz przez brak zorganizowania przez Gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu córki skarżącej do ww. Ośrodka, a przede wszystkim przez odmowę zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącą w związku ze zorganizowaniem przez nią transportu córki do Ośrodka.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie bezskuteczności ww. [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r.;

- stwierdzenie na zasadzie art. 146 § 2 p.p.s.a., uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dowozu córki z miejsca zamieszkania do Ośrodka w S. i z powrotem, uznanie obowiązku organu do zwrotu kosztów dowozu M. C. z miejsca zamieszkania do Ośrodka w S. i z powrotem - za miesiące maj i czerwiec 2021 r. – na rzecz skarżącej oraz uznanie obowiązku Burmistrza do regularnego zwrotu kosztów poniesionych w związku z takim dowozem organizowanym przez rodzica z miejsca zamieszkania do Ośrodka i z powrotem - do końca roku szkolnego, w którym ukończy ona 21 rok życia;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz podejmując zaskarżoną [...] nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie został uwzględniony wniosek skarżącej o zwrot kosztów przewozu do Ośrodka niepełnosprawnej córki skarżącej za miesiące maj oraz czerwiec 2021 r. Wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Burmistrz kierował się przy załatwieniu sprawy, stanowi natomiast obowiązek organu administracji publicznej.

Skarżąca wskazała, że przepis art. 39a ust. 4 ustawy przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia wskazanym w tym przepisie uczniom, młodzieży niepełnosprawnej transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły lub ośrodka. Odwołując się do przepisów art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP skarżąca stwierdziła, że podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego mu prawa do nauki i wyboru szkoły należy do rodziców, a nie do gminy. Skarżąca zatem mogła wybrać dla swojej córki konkretny ośrodek specjalny, w którym ona będzie kontynuować naukę. Nie musi to być przy tym najbliższy miejscu zamieszkania dziecka ośrodek, w rozumieniu jedynie geograficznym, taki wybór wiązałbym się bowiem jedynie z dalece niepożądanych wzrostem nasilenia poziomu stresu i zaburzeń u córki skarżącej. Podkreśliła, że córce zalecana jest kontynuacja leczenia w obecnym Ośrodku, a także stałość miejsca, które daje jej poczucie stabilności. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie transport dziecka do wybranego Ośrodka, do którego uczęszczało od lat, był zapewniony przez rodzica i w pełni odpowiadał zapotrzebowaniom dziecka wskazanym w ww. dokumentacji. Bezzasadne jest zatem przenoszenie dziecka, które uczestniczy w indywidualnej zaplanowanej i dostosowanej terapii do innego ośrodka, co zaburzy cele i sens terapii wskazanej wyżej oraz w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Dalej w uzasadnieniu skargi podkreślono, że na gminie ciąży obowiązek zapewnienia dowozu ucznia niepełnosprawnego do najbliższej szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej, którą w świetle orzecznictwa prezentowanego przez sądy administracyjne należy scharakteryzować nie tylko jako szkołę najbliższą geograficznie, lecz również taką, która posiada cechy pozwalające w największym stopniu sprostać wymaganiom zawartym w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Skarżąca zarzuciła organowi, że nie wykazał, by najbliższa szkoła podstawowa mogła zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jej niepełnosprawności poprzez analizę indywidualnych potrzeb edukacyjnych, fizycznych i psychicznych dziecka, a następnie zestawienia ich z realnymi, udowodnionymi możliwościami zaproponowanej placówki oświatowej. Powyższe aspekty zostały zupełnie pominięte przy podejmowaniu zaskarżonej [...]. Zdaniem skarżącej, oczywistym jest, że Ośrodek w Niemienicach nie realizowałby w pełni wobec M. C. zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Skarżąca podniosła, że ośrodek przez nią wybrany jest położony w odległości około 30 km od miejsca zamieszkania córki, a jego wybór jest podyktowany treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Ponadto wywołane celowo i pochopnie zmiany w życiu dziecka z orzeczoną niepełnosprawnością negatywnie wpływają na jego rozwój, albowiem wymaga szczególnego traktowania i poszanowania faktu, że z trudnością adaptuje się do zmian otoczenia.

Na tle opisanego zagadnienia przytoczono bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty podniesione przez skarżącą nie posiadają uzasadnionych podstaw.

Organ wskazał, że czyniąc zadość dyspozycji art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe Gmina O. w dniu 18 czerwca 2020 r. zawarła porozumienie o współpracy z Powiatem Opatowskim/Specjalnym Ośrodkiem Szkolno-Wychowawczym – [...] – dalej SOSW. Przedmiotem porozumienia jest m.in. świadczenie na rzecz Gminy usługi dowozu i odwozu dzieci niepełnosprawnych do jej placówki i z powrotem za pomocą własnych środków transportu oraz zapewnienie opiekuna (opiekunów) na czas transportu spośród własnej kadry. Bezpłatny dowóz dzieci, rodziców i opiekunów prawnych ma być realizowany w dniach nauki szkolnej, zgodnie z organizacją roku szkolnego i planem zajęć lekcyjnych ustalonych przez Dyrektora SOSW, co niewątpliwie stanowi realizację dyspozycji przepisu art. 39a ust. 1 ustawy.

Organ wskazał, że jeżeli najbliższa szkoła podstawowa nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod pracy i nauki, dostosowanych do jego stopnia niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice mogą mieć interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły. Dopiero gdy szkoła położona najbliżej miejsca zamieszkania dziecka nie pozwala na realizacje zadań edukacyjnych zawartych w decyzji o potrzebie kształcenia specjalnego, za zasadne należy uznać dowożenie dziecka do szkoły położonej w dalszej odległości od jego miejsca zamieszkania bądź dokonanie zwrotu kosztów przejazdu do tej właśnie placówki. W orzeczeniu z 27 sierpnia 2018 r., wydanym przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w O., rozstrzygnięto o potrzebie kształcenia specjalnego na okres II etapu edukacyjnego.

Organ zauważył, że dyrektor SOSW poinformowała Burmistrza, że po dokonaniu analizy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej, Ośrodek ma możliwość realizacji zawartych w tym zakresie zaleceń. W ocenie organu oczywistym jest, że każda szkoła specjalna musi zrealizować wszelkie zalecania zawarte w konkretnym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, opracowując w oparciu o nie indywidualny program terapeutyczno – wychowawczy. Do organu należy rzeczowe ustalenie, która placówka będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności dziecka.

Odnosząc się do zarzutu, że SOSW nie zatrudniał lekarza logopedy, przez co niemożliwa jest realizacja zaleceń w tym zakresie, organ wskazał, że zgodnie z udzieloną informacją jednym z zajęć prowadzonych w SOSW są zajęcia z logopedii.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącej dotyczącego opinii pedagogicznej z 20 lipca 2020 r., albowiem zawiera ona wyłącznie stanowisko pracownika Ośrodka Rehabilitacyjno – Edukacyjnego "[...]" w S., bezpośrednio zainteresowanego kontynuowaniem edukacji córki skarżących w danej placówce, i jako takie nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Organ działał w pełni transparentnie, odnosząc się do treści posiadanych dokumentów, wobec czego zarzut naruszenia art. 7 i art. 11 k.p.a. jest chybiony.

Na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd dopuścił dowód z akt sprawy sygn. akt II SA/Ke [...] wraz z aktami administracyjnymi. Ustalenia, które legły u podstaw zapadłego w tej sprawie wyroku, poczynione zostały przy uwzględnieniu dokumentacji znajdującej się w sprawach II SA/Ke [...] i II SA/Ke [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cyt. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub [...] z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub [...] wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub [...], o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność [...]. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub [...], o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest [...] Burmistrza Miasta i Gminy, polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego – M. C. do Ośrodka Rehabilitacyjno - Edukacyjnego "[...]" w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r. w łącznej kwocie [...]zł. Jest to druga sprawa dotycząca zwrotu kosztów dowozu tego dziecka do szkoły – Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjnego "[...]" w S., przy czym poprzednia, rozstrzygnięta w sprawie II SA/Ke [...] wyrokiem uwzględniającym skargę, dotyczyła zwrotu kosztów za miesiące październik 2020 r. oraz styczeń – marzec 2021 r. w kwocie [...]zł.

Stanowisko i ocenę prawną wyrażone w sprawie II SA/Ke [...] Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości i przyjmuje jako własne.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju [...], jak objęta skargą jest [...] z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK [...] i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK [...], wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd [...], dostępne na stronie [...]).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej [...] stanowił przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia.

Z powyższego przepisu, jak i z art. 39a ustawy wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły.

Przy interpretowaniu normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy należy uwzględnić stan zdrowia dziecka wynikający z orzeczenia o niepełnosprawności. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka placówka, która pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny jak wyżej).

W sytuacji, w której organ twierdzi, że realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zostanie zapewniona przez inną placówkę, która jest położona bliżej miejsca zamieszkania dziecka, powinien również wykazać, że ta najbliższa (geograficznie) placówka może zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej oceny w świetle, w szczególności, orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Należy przy tym zauważyć, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd [...], wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II Sa/Po [...], dostępne jak wyżej).

Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, [...] materialno-techniczna, inne akty i [...] z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno - edukacyjnego nie oznacza, że odmowa dokonania tej [...] może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. [...] z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku.

W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona [...] - wyrażona w piśmie organu z 6 sierpnia 2021 r., nie jest "klasyczną", a zarazem sformalizowaną – jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" [...] organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów k.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

K.p.a. szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a., ani inne przepisy k.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej [...], gdyż [...] tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. W ocenie Sądu, ocena legalności zaskarżonej [...] winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi, w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami, jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym, pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak: WSA w Poznaniu w wyroku z 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępnym jak wyżej), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek uzasadniania swoich decyzji przez organ. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (dalej w skrócie: "EKDPA"), przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji (tekst EKDPA cyt. za: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, W., marzec 2007 r., s. 34). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), które winny być przestrzegane przez organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (tak: wskazany wyżej wyrok WSA w Poznaniu oraz powołane tam wyroki NSA: z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK [...], z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK [...], z 26 marca 2019 r., sygn. akt I OSK [...] – dostępny jak wyżej).

Sumując, brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej [...] jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Do [...] organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego do ośrodka rehabilitacyjno - edukacyjnego w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a. Wnioskodawca jako rodzic dziecka niepełnosprawnego ma prawo oczekiwać szczególnie wnikliwego rozpoznania jego sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. skierowanym do B. C., a informującym o odmowie zwrotu kosztów dowozu M. C. do Ośrodka Rehabilitacyjno - Edukacyjnego "[...]" w S. za miesiące maj i czerwiec 2021 r., Burmistrz nie dokonał jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego dziecka, tj. M. C., nie odniósł się do dokumentacji dotyczącej jej osoby w kontekście przesłanki "najbliższej szkoły" w przedstawionym powyżej rozumieniu, a jedynie w sposób lakoniczny stwierdził, że Gmina O. zapewnia dowóz i opiekę dziecka do SOSW w Niemienicach "jako placówki najbliższej i spełniającej wymogi realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu". Analogicznej treści pisma – według wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu – organ skierował także do rodziców innych dzieci ubiegających się o zwrot kosztów dowozu do Ośrodka w S., co tym bardziej świadczy o braku indywidualnej i pogłębionej oceny każdego przypadku.

Trzeba zwrócić uwagę, że przy dokonywaniu zaskarżonej [...] organ dysponował nie tylko orzeczeniem nr [...]/2018 z 27 sierpnia 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego M. C., które powinien był – w świetle powyższych wywodów – poddać szczegółowej analizie, ale dysponował także dokumentacją przedłożoną przy piśmie z 12 sierpnia 2020 r. (akta sprawy II SA/Ke [...]), tj. dwoma zaświadczeniami lekarskimi z 22 i 23 lipca 2020 r. Próba odniesienia się do tych dokumentów dokonana w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia zaskarżonej [...]. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe, zaś zgodnie z tym co wyżej podniesiono organ powinien poczynić ustalenia istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku przed dokonaniem [...] i dać im wyraz w jej uzasadnieniu, by umożliwić sądowi kontrolę prawidłowości tej [...] (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd [...], dostępny jak wyżej).

Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia w zapewnieniu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki niepełnosprawnego ucznia pozostają również okoliczności związane z jego adaptacją w danej placówce szkolnej, zwłaszcza przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności i stwierdzonych schorzeń. Nie wystarczają więc w każdym przypadku tylko okoliczności związane z realizacją zaleceń orzeczenia o kształceniu specjalnym, gdyż liczy się także kwestia związana z psychofizycznymi cechami ucznia. Okoliczności zatem związane z pogorszeniem się, najogólniej mówiąc, stanu psychicznego dziecka skarżącej, wynikłe ze zmiany szkoły, nie mogą zostać zbagatelizowane i ocenione jako nie mające znaczenia dla treści podejmowanej w tym względzie [...] w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu niepełnosprawnego dziecka do określonej placówki szkolnej (por. też wyrok WSA w Krakowie z 2 marca 2021 r., sygn. III SA/Kr [...], dostępny jak wyżej). Niewątpliwym jest zaś, że M. C. uczęszczała do klasy VIII do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Jałowęsach i jej matka B. C. złożyła wniosek, aby córka jeszcze jeden rok uczęszczała do tej klasy. W piśmie z 12 sierpnia 2020 r., o jakim mowa wyżej, nadmieniono, że dziecko ma słabą pamięć, wykazuje trudności z zapamiętywaniem treści, czyta w wolnym tempie, jednak nie rozumie przeczytanego tekstu. Popełnia wiele błędów w pisaniu, nie zna tabliczki mnożenia i dzielenia. Natomiast z załączonych zaświadczeń lekarskich wynika, że nie jest w stanie pracować samodzielnie. W oparciu o powyższe stwierdzono w tym piśmie, że każda zmiana otoczenia będzie miała negatywny wpływ na rozwój M. C. i zburzy jej dotychczasowe funkcjonowanie, szczególnie, że na obecnym etapie kształcenia realizowane są specjalistyczne terapie, które należy kontynuować w takiej formie, w jakiej są prowadzone. Zmiana znanego dziecku środowiska nie wpłynie pozytywnie na jej dalszy rozwój psychofizyczny.

Powyższe kwestie nie mogą zostać, w ocenie Sądu, pominięte przy podejmowaniu [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższej szkoły.

Z tych wszystkich powodów jako skutecznie podniesiony okazał się zarzut naruszenia prawa, który zasadzał się na twierdzeniach, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, nie uzasadnił zaskarżonej [...], a zwłaszcza nie wykazał, że Ośrodek w Niemienicach spełnia zalecenia lekarskie wskazane w szczególności w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżących.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dowozu dziecka do Ośrodka w S. (art. 146 § 2 p.p.s.a.), oceniając takie żądanie jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną [...]. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Dostrzeżone naruszenie prawa o charakterze procesowym uniemożliwia na tym etapie rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w S.. To na organie spoczywa bowiem obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu [...], czego w tym przypadku zabrakło.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów postępowania złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – [...] zł. Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że skarżąca domagała się od organu zwrotu kosztów przewozu dziecka do szkoły w konkretnie wskazanej kwocie, skoro organ odmówił zwrotu jakichkolwiek kosztów przewozu, a spór w tej sprawie dotyczył nie wysokości należnego skarżącej zwrotu, ale tego, czy co do zasady ten zwrot należy się skarżącej. Z tych też powodów Sąd ustalił wysokość należnego skarżącej zwrotu kosztów wynagrodzenia reprezentującego ją pełnomocnika według stawki obliczonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za [...] radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) , jak również uznał, że wpis sądowy od skargi w tej sprawie jest stały i wynosi [...] zł, co w świetle art. 232 § 2 p.p.s.a. spowodowało orzeczenie w punkcie III wyroku o nakazie ściągnięcia brakującej części wpisu sądowego od organu - jako strony zobowiązanej do zwrotu kosztów postępowania wobec uwzględnienia skargi.

Przy ponownym podejmowaniu [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu dziecka skarżącej za wskazany wyżej okres, Burmistrz Miasta i Gminy weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd w analizowanej sprawie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności przy zastosowaniu kryterium "najbliższej szkoły" w świetle przedstawionej wykładni art. 39 ust. 4 ustawy uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym, a następnie uzasadni podjętą [...] w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.