Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 353/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia L. z siedzibą w J., na postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. M. – uchylił to postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] (dalej jako "Starosta", "organ I instancji") ww. postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., powołując się na art. 97 § 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia), instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. M., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy w W. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 13 września 2019 r. do Starosty wpłynęło pismo Gminy M. (dalej jako "strona skarżąca") wnoszące o zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K., gmina M., ze względu na złożony pozew przed Sądem Okręgowym w W. o ustalenie nieważności sprzedaży z dnia 16 września 1999 r. oraz pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem organu I instancji sprawa ustalenia własności nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, z uwagi na fakt, iż konieczne jest właściwe ustalenie stron przedmiotowego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor - L. z siedzibą w J.. Postawił zarzuty naruszenia:

1) art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że samo złożenie pozwu przed sądem powszechnym może stanowić zagadnienie wstępne prowadzące do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zagadnieniem wstępnym może być jedynie postępowanie, które jest w toku (litispendencja) czyli w przypadku postępowania przed sądem powszechnym chodzi o postępowanie w ramach którego pozew inicjujący postępowanie został prawidłowo opłacony oraz doręczony stronie przeciwnej;

2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niedokonanie przez organ weryfikacji zasadności powództw wystosowanych przez Gminę M. oraz nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy postępowania, o których zawiadomiła Gmina M. pozostają w toku, w tym czy pozwy złożone przez Gminę M. zostały należycie opłacone oraz doręczone stronie pozwanej;

3) art. 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne oraz ponowne zawieszenie postępowania i w konsekwencji odstąpienie od zasady szybkości postępowania oraz przekroczenie terminu 65 dni na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Inwestor wskazał, że w ocenie Starosty samo złożenie przez Gminę M. pozwów w przedmiocie ustalenia nieważności sprzedaży z dnia 16 września 1999 r. oraz w zakresie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie materialnoprawne, które rzekomo ma charakter zagadnienia wstępnego. Jednakże starosta nie zweryfikował, czy sprawy zainicjowane przez Gminę M. pozostają w toku (stan zawisłości) przyjmując, że do uznania, że zachodzi przesłanka obligująca organ do zawieszenia postępowania wystarczy samo złożenie pozwów. Tymczasem z informacji uzyskanych przez inwestora wynika, że żaden z pozwów złożonych przez Gminę M. nie został opłacony w żadnej części i na podstawie art. 1302 k.p.c. obydwa pozwy zostały zwrócone. W konsekwencji postępowania na które powołał się organ nie toczą się ani przed Sądem Okręgowym w W. ani przed Sądem Rejonowym w P. Na potwierdzenie powyższego inwestor załączył zarządzenie z dnia 2 sierpnia 2019 r., z którego wynika, że Sąd Okręgowy w W. - Wydział [...] Cywilny na posiedzeniu niejawnym dokonał zwrotu pozwu złożonego przez Gminę M. przeciwko B. S. i L. S. w przedmiocie ustalenia nieważności umowy sprzedaży.

Zdaniem inwestora Starosta nie ustosunkował się do ewentualnych wątpliwości związanych z własnością przedmiotowej nieruchomości, pominął przy tym całkowicie zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, zgodnie z którą prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywisty stanem prawnym.

Starosta [...] pismem z dnia 5 listopada 2019 r. zwrócił się do Gminy M. o przesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających stan faktyczny sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w W. o ustalenie nieważności umowy sprzedaży z dnia 16 września 1999 r. zawartej między L. S. a B. S.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosty Gmina M. przy piśmie z dnia 6 listopada 2019 r. przesłała: pozew o ustalenie, postanowienie Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia oraz zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia 30 października 2019 r. nr [...] w sprawie dokonania zmian w uchwale budżetowej na rok. 2019 Gminy M.

Strona skarżąca wskazała, że zwrot pozwu, na który powołuje się inwestor, nie został jeszcze jej doręczony. Gmina na potrzeby uiszczenia opłaty sądowej od tego pozwu zabezpieczyła w budżecie Gminy środki w wysokości 100 zł co potwierdza nadesłane zarządzenie Wójta Gminy z 30 października 2019 r. W momencie doręczenia zarządzenia Sądu o zwrocie pozwu opłata zostanie wniesiona. Jak wynika z treści art. 1302 § 2 k.p.c. strona może w terminie tygodniowym o dnia doręczenia zarządzenia o zwrocie pozwu uiścić brakującą opłatę i wtedy pismo/pozew wywołuje skutek od daty jego wniesienia.

Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem i doktryną tego rodzaju postępowanie, jak to toczące się przed Sądem Okręgowym w W. z pozwu Gminy M. jest podstawą do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożony pozew z 12 czerwca 2019 r. o ustalenie związany jest z domaganiem się przez Gminę unieważnienia umowy sprzedaży z dnia 16 września 1999 r. Zgodnie z powołanymi w załączonym pozwie przepisami, jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przysługiwało z mocy prawa prawo pierwokupu, sprzeda dokonana bezwarunkowo jest nieważna. Podważenie umowy sprzedaży z 16 września 1999 r. pociągnie za sobą podważenie umów przedwstępnych, na które powołuje się inwestor przy wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor w oparciu o zawarte z B. S. umowy przedwstępne przyjmuje swoje prawo do dysponowania na cele budowlane. Rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej przed Sądem Okręgowym w W. może pociągnąć za sobą podważenie prawa inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. To zaś uzasadnia dopuszczenie Gminy M. do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także uzasadnia zawieszenie postępowania przez Starostę do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Okręgowy. Zdaniem strony skarżącej znajduje to dodatkowo swoje uzasadnienie w udzielonym przez sąd zabezpieczeniu roszczenia Gminy wobec B. S. i L. S., tj. zakazie zbywania lub obciążania przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] (dalej jako "organ odwoławczy", "Wojewoda") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. uchylił powyższe postanowienie Starosty P..

Wojewoda wyjaśnił, że organ powiatowy nieprawidłowo wskazał podstawę zawieszenia, ponieważ nie istnieje art. 97 § 4 k.p.a. Skoro Starosta [...] wskazuje, że zawiesza postępowanie z urzędu z ww. powodu to powinien wskazać art. 97 § 1 pkt 4, w myśl którego "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Odnosząc się z do powodu zawieszenia postępowania w niniejsze sprawie pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego Wojewoda wskazał, że w jego ocenie przedmiotowe postanowienie Starosty P. podlega uchyleniu, ponieważ organ naruszył przepisy dotyczące instytucji zawieszenia postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że z postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt [...] wynika, że sprawa ta dotyczy umowy z dnia 16 września 1999 r., którą L. S. sprzedał na rzecz B. S. nieruchomości położone w K., w gm. M., stanowiące działki o nr ewid. [...], [...], [...] (aktualne oznaczenie działek to [...], [...] i [...]) i [...], dla których Sąd Rejonowy w P., [...] Wydział prowadzi księgę wieczystą nr [...], które to L. S. nabył od Skarbu Państwa w drodze decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Według Gminy M. ww. umowa sprzedaży zawarta została z naruszeniem prawa pierwokupu przysługującego Gminie M. na mocy art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Gmina M. upatrywała swojego interesu prawnego w udzieleniu zabezpieczenia tym że powzięła informację o roszczeniu L. z o.o. Sp. k. o zawarcie umowy przyrzeczonej, ujawnionej w Księgach wieczystych nr [...] i [...].

Zdaniem Wojewody powyższe zagadnienie pomimo, ze niewątpliwie jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Gmina M. wniosła o unieważnienie umowy między L. S. a B. S., a nie zaś między B. S. a Inwestorem (L.).

Organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia kwietnia 2017 r. sygn. akt. I OSK 1909/15, mówiący, iż wzruszalne domniemanie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) istnieje mimo że w księdze wieczystej zostało uwzględnione ostrzeżenie (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności między prawem wpisanym, objętym domniemaniem, a rzeczywistym stanem prawnym (S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010, Komentarz, s. 37-39, uw. 3, 4).

Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 k.p.c.; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 k.p.c.). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych. jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98, Lex 47173).

Zdaniem organu utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z: 20.05.2014 r., II OSK 3004/12, Lex 1766619; 27 sierpnia 2015 r., I OSK 989/14, Lex 1984491; 16 czerwca 2016 r.. I OSK 2205/14, Lex 2082525). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych. jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego.

Zdaniem organu przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 2100/14, Lex 2106421).

Organ stwierdził, że przewidziane w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ostrzeżenie, ujawnione w działach księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 przywołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 tej ustawy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych. W konsekwencji uznaje się, zatem, że organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 3703/18).

Z tym postanowieniem nie zgodziła się Gmina M., która pismem datowanym na 29 stycznia 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Warszawie o ustalenie nieważności umowy z dnia 16 września 1999 r. z pozwu Gminy M. nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 pkt 4 k.p.a., podczas gdy postępowanie to jest zagadnieniem wstępnym, które ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o wydanie pozwolenia na budowę;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy organ miał obowiązek dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, podczas gdy organ nie rozpoznał sprawy wnikliwie z uwzględnieniem treści roszczenia, na które powołuje się Gmina M., a tym samym nie ocenił rzetelnie wpływu toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w W. na postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, ale również nieprawidłowo ocenił kwestię uiszczonej opłaty od pozwu przez Gminę.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r. Dodatkowo podkreśliła, że cyt. "... Wojewoda [...] nie rozumie istoty roszczenia z jakim wystąpiła Gmina M. do Sądu Okręgowego w W. Nie rozumie również, że roszczenie to jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 pkt 4 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że jeżeli umowa pomiędzy L. S., a B. S. zostanie unieważniona to następstwem tego jest unieważnienie umowy między B. S., a Inwestorem (L. sp. z o.o. sp.k.). Będzie to miało wpływ na całe postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, w tym również na oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania gruntem."

Gmina podkreśliła, że opłaciła pozew z dnia 12 czerwca 2019 r. Dodatkowo wskazała, że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu domniemywa, że prawo jawne księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracji nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia prowadzenia przeciwdowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem zagadnieniem prawa cywilnego. Gmina M. złożyła pozew w przedmiocie obalenia domniemania wynikającego z księgi wieczystej (uzgodnienie treści księgi wieczystej - postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w P. pod sygn. [...]), a tym samym, jest to spójne z roszczeniem Gminy o ustalenie nieważności umowy sprzedaży z 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. uchylające postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2019 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia), instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. M.

Wskazać należy, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że inwestor - L. z siedzibą w J. w dniu 27 czerwca 2019 r. złożył do Starosty P. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. M.. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączając odpisy aktów notarialnych oferty raz oświadczenia o przyjęciu oferty zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży prawa własności nieruchomości – działek nr dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. M. pomiędzy B. S. a inwestorem.

W dniu 27 maja 2019 r. Gmina M. wniosła do Sądu Okręgowego w W. o udzielenie zabezpieczenia roszczenia przysługującego jej względem B. S. i L. S. o ustalenie nieważności umowy zawartej pomiędzy L. S. a B. S. w dniu 16 września 1999 r.

Sąd Okręgowy w W., [...] Wydział Cywilny postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt: [...]:

1. udzielił zabezpieczenia roszczenia Gminy M. wobec B. S.i L. S. o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 16 września 1999 r. zawartej między L. S. a B.S. poprzez:

a) ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działki gruntu [...] i [...] ([...]) oraz nakazanie wpisania w księdze wieczystej ostrzeżenia o zakazie zbywania lub obciążania nieruchomości;

b) ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działkę [...] ([...]) oraz nakazanie wpisania strzeżenia w księdze wieczystej o zakazie zbywania lub obciążania nieruchomości,

2. wyznaczył Gminie M. termin 14 dni na złożenie pozwu o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 16 września 1999 r. Rep. A nr [...] pomiędzy L. S. a B. S., pod rygorem upadku zabezpieczenia.

Słusznie wskazał organ, że z powyższego postanowienia Sądu Okręgowego w W. wynika, że sprawa ta dotyczy umowy z dnia 16 września 1999 r., którą L. S. sprzedał na rzecz B. S. nieruchomości położone w K., w gm. M., stanowiące działki o nr ewid. [...], [...], [...] (aktualne oznaczenie działek to [...] [...] i [...]) i [...], dla których Sąd Rejonowy w P., [...] Wydział prowadzi księgę wieczystą nr [...], które to L. S. nabył od Skarbu Państwa w drodze decyzji Starosty Powiatu P. Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Według Gminy M. ww. umowa sprzedaży zawarta została z naruszeniem prawa pierwokupu przysługującego Gminie M. na mocy art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W wykonaniu powyższego postanowienia Gmina M. pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. złożyła do Sądu Okręgowego w W. na podstawie art. 189 k.p.c. pozew o ustalenie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta pomiędzy L.S. a B. S. jest nieważna.

Zarządzeniem Sądu Okręgowego w W. Wydział [...] Cywilny z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt [...] zwrócono Gminie M. ww. pozew na podstawie art. 1302 § 1 k.p.c., gdyż nie została uiszczona opłata sądowa od pozwu.

W niniejszej skardze z dnia 29 stycznia 2020 r. Gmina M., powołując się na art. 1302 § 1 k.p.c. podniosła, że opłaciła pozew z dnia 12 czerwca 2019 r.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy toczące się przed sądem okręgowym postępowanie z pozwu Gminy M. z dnia 12 czerwca 2019 r. złożonego na podstawie art. 189 k.p.c. o ustalenie nieważności umowy z dnia 16 września 1999 r., którą L. S. sprzedał na rzecz B. S. nieruchomości położone w K., w gm. M., stanowiące działki o nr ewid. [...], [...], [...] (aktualne oznaczenie działek to [...]. [...] i [...]) i [...], jest kwestią wstępną w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na ww. działkach. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia.

Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Bez wątpienia w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem inwestora było złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności L. z siedzibą w J. w powołanym oświadczeniu wskazała, że tytułem do dysponowania działkami nr [...], [...], [...] obręb K. jest umowa przedwstępna kupna sprzedaży prawa własności nieruchomości, załączając odpisy aktów notarialnych oferty raz oświadczenia o przyjęciu oferty zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży prawa własności nieruchomości – działek nr dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. M. pomiędzy B. S. a inwestorem. Podkreślić należy, co ważne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Tym samym obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenia oświadczenia – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie. Inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Istota takiego oświadczenia polega na możliwości dokonania przez organ ustalenia w oparciu o oświadczenie strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę sam fakt, że przed Sądem Okręgowym w W. toczy się postępowanie, w którym Gmina M. dąży do ustalenia nieważności mowy z dnia 16 września 1999 r., którą L. S. (poprzedni właściciel) sprzedał na rzecz B. S. nieruchomości położone w Komorowie, w gm. M., na których ma być usadowiona sporna inwestycja, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Samo prowadzenie takiego postępowania przed sądem cywilnym nie stanowi bowiem bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Z całą stanowczością należy stwierdzić, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Jednak z drugiej strony, spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości, co do zasady nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11).

W realiach niniejszej sprawy toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w W. postepowanie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Sformułowanie użyte w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć w przyszłości wpływ na treść stosunku prawnego między tymi stronami nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tym bardziej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, gdyż toczące się postępowanie przed sądem cywilnym może potwierdzić tytuł inwestora do spornej nieruchomości. Bez wątpienia organy mają obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny istniejący na datę orzekania. Tym samym nie mogą uzależniać swojego rozstrzygnięcia od ekspektatywy prawnej. Ponadto wskazać należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że wzruszalne domniemanie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece istnieje, mimo że w księdze wieczystej zostało uwzględnione ostrzeżenie zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności między prawem wpisanym, objętym domniemaniem, a rzeczywistym stanem prawnym. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych. jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Słusznie organ podniósł, że przewidziane w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ostrzeżenie, ujawnione w działach księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 przywołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 tej ustawy.

Podkreślić należy, że dopiero prawomocny wyrok sądu cywilnego, przesądzi o ważności tej umowy; w dniu orzekania przez sąd administracyjny umowa jest więc ważna. Nie leży zaś w kognicji sądu administracyjnego ustalanie kwestii ważności umowy w rozumieniu art. 509 § 2 k.p.c. w zw. z art. 109 ust. 3 z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Poza kognicją tut. Sądu leży ponadto ocena, czy tryb z art. 189 k.p.c., jaki wybrała skarżąca, jest właściwy. Wbrew bowiem stanowczemu twierdzeniu skarżącej, zawartemu w skardze, powództwo wytoczone przed sądem powszechnym jest powództwem o ustalenie, a nie powództwem o stwierdzenie nieważności umowy. Treścią powództwa z art. 189 k.p.c. jest bowiem ustalenie przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa.

W tym miejscu na marginesie wskazać należy, że strona skarżąca nie wyjaśniła w sposób wiążący, czy nadal zawisłe jest postepowanie z jej pozwu z dnia 11 czerwca 2019t., mimo iż z zarządzenia z dnia 2 sierpnia 2019 r., wynika, że Sąd Okręgowy w Warszawie - Wydział [...] Cywilny na posiedzeniu niejawnym dokonał zwrotu omawianego pozwu złożonego przez Gminę M. przeciwko B. S. i L.S. W ocenie Sądu samo wskazanie przez Gminę w skardze, że uiściła opłatę sądową od pozwu jest niewystarczające do uznania, że postępowanie sądowe nadal się toczy.

Reasumując, w świetle powyższego nie można uznać, że w tym konkretnym przypadku organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę był uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że rację ma organ II instancji, że toczące się postępowanie przed sądem cywilnym nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.