Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1535/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/16 w sprawie ze skargi V. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2 zasądza od V. S.A. z siedzibą w P. na rzecz V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/16 po rozpoznaniu skargi V. S.A. w P. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz V. S.A. w Poznaniu kwotę 697,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następstwie ustalenia, iż ww. decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. na czasowe zajęcie nieruchomości i prowadzenie robót związanych z budową magistrali ciepłowniczej na odcinku od ulicy S. do S. [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w P. stanowiącej działkę nr [...] będącą własnością S. K. i stwierdził nieważność tejże decyzji. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło wskutek pisma z dnia 17 grudnia 2014r. V. Sp. z o.o. w P. wnioskującego o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako skierowanej do S. K., a więc osoby zmarłej. Ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Wojewoda W. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wskazując, że skierowanie decyzji do S. K. należy tratować jako przesłankę do wznowienia postępowania. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez V. Sp. z o.o. w P., Minister Infrastruktury i Budownictwa, który na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz.U. z 2015r. poz. 1907) stał się właściwym do rozpoznania odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, iż adresatem decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980r. był m.in. S. K. – wskazany jako właściciel nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...]. S. K. zmarł natomiast w dniu 20 października 1939r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a spadek po nim na mocy postanowieniem Sądu Powiatowego dla miasta Poznania z dnia 2 maja 1951r. sygn. akt III Sp 627/50 nabyło w częściach równych jego pięciu braci. Ugodą z dnia 21 sierpnia 1950r spadkobiercy S. K. przenieśli na rzecz Kościoła Parafialnego pod wezwaniem [...] w P. własność powyższej nieruchomości. Następnie umową darowizny z dnia 30 czerwca 2003r. ww. Parafia zbyła tę nieruchomość na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w P., która z kolei umową sprzedaży z dnia 30 maja 2012r. zbyła ją na rzecz V. Sp. z o.o. w P. W następstwie powyższych ustaleń uznano, iż w dacie wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] kwietnia 1980r. właścicielem działki nr [...] był Kościół Parafialny pod wezwaniem [...] w P., co potwierdza dokonany w dniu 4 czerwca 1982r., a więc już po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1980r., wpis w dziale II księgi wieczystej [...] prowadzonej dla tejże nieruchomości. Organ uznał, iż powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Dalej organ odwoławczy, powołując art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", wywiódł, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie miała już przymiotu strony, a zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jest wadliwością nie podlegającą konwalidacji. Taka decyzja jest obarczona wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nadto organ uznał, iż w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art 156 § pkt 2 K.p.a., a w związku z tym należało stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła V. S.A. w P. zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy była spełniona co najwyżej przesłanka wznowieniowa, natomiast brak było podstaw do wydania przez organ zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na nie konkurencyjność oraz bezwzględną rozłączność przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego oraz stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

- art. 2 Konstytucji RP oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy do wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą do nabycia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną i uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie bada merytorycznie decyzji (postanowienia) tzn. nie ocenia argumentacji jaką posłużył się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie a jedynie ogranicza się do badania spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a więc ustala czy przy wydawaniu kwestionowanego aktu administracyjnego nie dopuszczono się naruszeń o jakich mowa w tym przepisie. Sąd wskazał, iż przedmiotem rozważań w powyższym zakresie była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980r., a powodem do wnioskowanego stwierdzenia nieważności decyzji miała być śmierć osoby wskazywanej w toku postępowania wywłaszczeniowego jako właściciel działki na [...]. Oceniając tę przesłankę Sąd I instancji – podobnie jak organ I instancji – stwierdził, że jest to co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia noszącego cechy rażącej wadliwości. Jakkolwiek Sąd I instancji uznał, iż w orzecznictwie wskazuje się, że na ocenę czy istnieją wady, o których mowa w art. 156 K.p.a. nie ma wpływu to czy organ wiedział czy nie o śmierci strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 27 października 2011r. sygn.. akt I OSK 1876/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak uznał, iż samo naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej to za mało, aby stwierdzić nieważność orzeczenia tylko z tego powodu, bowiem dla stwierdzenia nieważności bierze się także pod uwagę oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja. Sąd wskazał, iż o ile należy zgodzić się, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości, to należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nieważna jest bowiem decyzja, która w sposób rażący narusza prawa, a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Sąd wskazał dalej, iż stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest ten kogo interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania decyzji z dnia 16 kwietnia 1980r. właścicielem tej nieruchomości był Kościół Parafialny pod wezwaniem [...] w P., który powinien być stroną tego postępowania i to on mógłby powołać się na pominięcie go jako strony postępowania. Natomiast S. K. zmarł w 1939r. Sąd wskazał dalej, iż skierowanie decyzji do podmiotu, który nie był właścicielem nieruchomości w dacie decyzji wywłaszczeniowej nie wywołało żadnych skutków prawnych. Rodziło natomiast prawo aktualnego na datę wydania decyzji właściciela, do którego decyzji nie skierowano, do wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd podkreślił, iż przesłanka niebrania udziału w postępowaniu nie może być jednocześnie podstawą do wznowienia tego postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym istotnie postępowanie nieważnościowe, jako niosące dalej idące skutki ma pierwszeństwo przez postępowaniem wznowieniowym. Obecnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości przysługuje wyłącznie prawo rzeczowe do nieruchomości natomiast nie jest następcą prawnym poprzedniego właściciela tj. S. K.. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie S. K., a następnie jego spadkobiercy, nie byli już właścicielami nieruchomości w dacie wszczęcia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego, a nieruchomość była już przedmiotem własności zupełnie innego podmiotu. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej lub do podmiotu, który nie powinien brać udziału w postępowaniu pozostaje bez wpływu na sytuację prawną podmiotów mających interes prawny w sprawie administracyjnej.

Sąd podkreślił także, że spadkobiercy S. K., a i później kolejni nabywcy nie zadbali o to aby ich prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej. Ma to znaczenie w kontekście oceny skutków jakie wywołała decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i to zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym kontekście Sąd wskazał, iż na przedmiotowej działce została wybudowana w 1982r magistrala cieplna, która do chwili obecnej służy zasilaniu w energię cieplną odbiorców ze S., a urządzenia te spełniają cel publiczny związany z zapewnieniem dostawy ciepła mieszkańcom.

Ponadto Sąd I instancji – w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, stwierdzającego, że art. 156 § 1 K.p.a. w zakresie w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji R.P. – stwierdził, iż uzasadnione jest przekonanie, że skoro od wydania decyzji upłynęło blisko 40 lat, to przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady praworządności (legalizmu, bezpieczeństwa prawnego, zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P. i skutków jakie niesie ta decyzja, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji z dnia 16 kwietnia 1980r. z obrotu prawnego. Decyzja ta nie pozbawiała właściciela nieruchomości prawa do władania nią, a jedynie ograniczyła sposób korzystania poprzez posadowienie urządzeń przesyłowych. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wywoła skutku w postaci ich usunięcia, a konieczność pozostawienia tych urządzeń wynika z racji ogólnospołecznych, które w tym wypadku stanowią cel nadrzędny.

Jednocześnie Sąd I instancji nie uznał zasadności wniosku o odrzucenie skargi i w tym zakresie wskazał, iż fakt posadowienia magistrali ciepłowniczej na działce wnioskującego o stwierdzenia nieważności decyzji jest niewątpliwy. Żadna ze stron temu faktowi nie zaprzecza. W ocenie Sądu podstawą interesu prawnego skarżącej Spółki jest art. 352 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016r. poz. 380 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.c." w związku z art. 4. ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012r. poz. 1059 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.P.e.". Sąd podkreślił, iż podstawą materialnoprawną interesu prawnego nie musi być norma prawa administracyjnego, a skarżąca Spółka jest przedsiębiorstwem energetycznym i zgodnie z art. 4 ust. 1 u.P.e. ma obowiązek utrzymania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły, niezawodny przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek ten istnieje bez względu na to czy jest ona właścicielem tych urządzeń czy też nie, a nie było kwestionowane w toku postępowania, iż Spółka jest dysponentem tych urządzeń. Poza tym Sąd uznał, iż skarżąca Spółka jest posiadaczem służebności odpowiadającej treści służebności przesyłu (art. 352 K.c.), bowiem korzysta w sposób ciągły od wielu lat z urządzeń (magistrala ciepłownicza) znajdujących się na przedmiotowej działce, a tym samym jest posiadaczem służebności niezależnie od tego czy jest w stanie wylegitymować się tytułem prawnym do tych urządzeń. Posiadanie służebności wywodzone z przepisów u.P.e. i K.c. kreuje interes prawny związany z nieruchomością, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, a to czyni niezasadnym wniosek o odrzucenie skargi jako pochodzący od podmiotu nie posiadającego legitymacji skargowej.

Sumując Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiodła V. Sp. z o.o. w P., która zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego tj.:

a) art. 4 ust. 1 u.P.e. oraz art. 352 §1 i 2 K.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powyższych przepisów wynika interes podmiotu aktualnie korzystającego z urządzeń posadowionych na nieruchomości objętej decyzja wywłaszczeniową, do wniesienia skargi na decyzję stwierdzająca jej nieważność; również pierwotny beneficjent decyzji i podmiot aktualnie korzystający z owych urządzeń posadowionych na cudzej nieruchomości to dwa różne podmioty, podczas gdy ww. przepisy dotyczą praw i obowiązków nie związanych z decyzją wywłaszczeniową i nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, a w konsekwencji naruszenie ww. przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy ocenie interesu prawnego skarżącej Spółki prowadzące do naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 u.P.e. i art. 352 § 1 i 2 K.c. skutkujące uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji zamiast jej oddaleniem;

b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania wskutek wydania decyzji wobec osoby zmarłej stanowi przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takiej relacji ww. przepisów;

c) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa o określonych niepożądanych skutkach ekonomicznych i społecznych, podczas gdy w istocie o rażącym naruszeniu prawa decyduje stopień uchybienia normom prawa materialnego obowiązującym w chwili wydania decyzji;

d) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest upływ czasu od jej wydania, podczas gdy ww. przepis de lege lata nie formułuje takiej przesłanki, a w konsekwencji naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a., a także w związku z art. 25, art. 26 i art. 27 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia 1980r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

e) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 151, a także art. 134 §1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niestwierdzeniu, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1980r. w części dotyczącej działki na [...], w stosunku do osoby zmarłej, stanowiło wypełnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji jako trwale niewykonalnej już w chwili jej wydania, a w konsekwencji bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w związku z art. 50 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi podczas gdy pochodziła ona od podmiotu nie posiadającego interesu prawnego w jej wniesieniu i tym samym podlegał oddaleniu;

b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi podczas gdy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1980r., a tym samym skarga winna zostać oddalona;

c) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 158 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakazu stwierdzenia przez organ, w razie uznania niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1980r., w części dotyczącej działki na [...], że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

d) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał kontrolowana decyzję naruszającą art. 7, art. 77 oraz art. 107 §3 K.p.a. i uwzględnił skargę z powołaniem się na art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a., przez co zaskarżony wyrok w tej części nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi z powołaniem się na ww. przepisy, podczas gdy ze stanu faktycznego przywołanego w zaskarżonym wyroku jako podstawa orzekania nie wynikało aby Sąd I instancji dostrzegł uchybienia tyczące ustaleń faktycznych lub uzasadnienia decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano w skardze kasacyjnej wniosek o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, w szczególności jako wniesionej przez podmiot nieposiadający interesu prawnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę V. S.A. w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek w sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy wypada dostrzec, iż zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego wyroku mają zarzuty naruszenia prawa materialnego, z którymi w ścisłym związku pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Tym samym poszczególne grupy zarzutów wypada ocenić łącznie.

Na wstępie uznać wypada, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.P.e. oraz art. 352 §1 i 2 K.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącej Spółce przysługuje interes prawny w związku z wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo Spółki urządzeń posadowionych na nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową. Natomiast podnoszona przez skarżącą kasacyjnie Spółkę okoliczność, iż pierwotny beneficjent decyzji z dnia 16 kwietnia 1980r. i podmiot aktualnie korzystający z urządzeń posadowionych na nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie, to dwa różne podmioty, nie jest wystarczająca dla uznania, iż Spółce V. S.A. w P. nie służy interes prawny w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie podkreślono, iż kwestionowana decyzja z dnia 16 kwietnia 1980r. wykreowała po stronie przedsiębiorcy przesyłowego prawo do zajmowania przez jego urządzenia cudzej własności. Decyzja ta, będąc wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70 ze zm.) wywołała trwałe skutki w postaci konkretnego ograniczenia prawa własności nieruchomości, a to oznacza, iż na uprawnienie w stosunku do wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości może się powołać nie tylko przedsiębiorca wykorzystujący urządzenia przesyłowe, który jej instalował w związku z wydaniem decyzji, ale także każdy kolejny podmiot, który uzyskał do nich tytuł i w związku z tym jest odpowiedzialny za ich utrzymanie i eksploatację (vide: uchwała 7 sędziów SN z dnia 8 kwietnia 2014r, sygn. akt III CZP 87/13, OSNC 2014, nr 7-8, poz. 68). Z okoliczności sprawy wynika natomiast, iż magistralę ciepłowniczą zrealizowaną wskutek wydania kwestionowanej decyzji z dnia 16 kwietnia 1980r. użytkuje Spółka V. S.A. w P., co nie było kwestionowane na żadnym etapie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 49 § 1 K.c. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Przez fizyczne połączenie z siecią przedsiębiorstwa, opisane w art. 49 § 1 K.c. urządzenia przestają być częścią składową nieruchomości i stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być odrębnym przedmiotem własności i obrotu (vide: wyrok SN z dnia 22 stycznia 2010r. sygn. akt V CSK 195/09, OSNC 2010/7–8, poz. 116; G.Bieniek, Jeszcze w sprawie statusu prawnego urządzeń przesyłowych, MoP 2008/20, s. 1071). Powyższe rzecz jasna nie przesądza o rodzaju tytułu prawnego przedsiębiorstwa do tych urządzeń, ale kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem nie determinuje posiadania przez przedsiębiorstwo interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zakładanie i przeprowadzanie na cudzej nieruchomości owych urządzeń przesyłowych. Dla oceny interesu prawnego kluczową pozostaje kwestia wykorzystywania przez przedsiębiorstwo urządzeń przesyłowych stanowiących jego część składową i związana z tym odpowiedzialność owego przedsiębiorstwa za ich utrzymanie i eksploatację, co aktualnie reglamentuje art. 4 ust. 1 u.P.e., a także odpowiedzialność za powszechną dostępność do paliw i energii (art. 4 ust. 2 u.P.e.). Obowiązki przedsiębiorstwa w tym zakresie - wskazujące na istnienie interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację infrastruktury przesyłowej na cudzym gruncie - istnieją niezależnie od ewentualnego sporu o prawo własności owych urządzeń. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega także wątpliwości, iż przedsiębiorstwo przesyłowe wykorzystując od wielu lat urządzenia przesyłowe znajdujące się na nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjne Spółki w zakresie odpowiadającym treści służebności przesyłu, jest posiadaczem owej służebności (art. 352 §1 i 2 K.c.). Jakkolwiek trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż nie jest to prawo, a co najwyżej stan faktyczny do prawa mogący prowadzić, to jednak zachowanie skarżącej Spółki wypełniające dyspozycję powyższej regulacji, wskazuje na stałość wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 4 u.P.e. Powyższe pozwala zgodzić się z konkluzją Sądu I instancji, uznającą V. S.A. w P. za podmiot posiadający interes w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a., umożliwiający zaskarżenie do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji zezwalającej na realizację na cudzym gruncie infrastruktury przesyłowej, przy użyciu której podmiot ten wykonuje obowiązki, o których mowa w art. 4 u.P.e.

W konsekwencji nie jest także trafny zarzut procesowy naruszenia art. 151 w związku z art. 50 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1a i 1c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, postawny w związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego (art. 4 u.P.e. i art. 352 §1 i 2 K.c.) Skoro skarga inicjująca postępowanie przed Sądem I instancji pochodziła od podmiotu posiadającego interes prawny w jej wniesieniu w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a., to winna podlegać merytorycznemu zbadaniu, nie zaś a limine oddaleniu z uwagi na brak przymiotu strony, co bezzasadnie postulował skarżący kasacyjnie.

Przechodząc do analizy zasadniczego zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wypada na wstępie zauważyć, iż powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J.Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r. sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: A.Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast.; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem zmarłego właściciela nieruchomości i skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej. Oceniając ów zarzut należy jednoznacznie wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone pozostaje stanowisko wskazujące, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy czym powszechnie przyjmuje się, iż jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983r. sygn. akt II SA 261/83 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 20 września 2002r. sygn. akt I SA 428/01 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1429/08; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 140/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru owych skutków Sąd I instancji wadliwie skoncentrował się na interesie społecznym w funkcjonowaniu infrastruktury powstałej w następstwie wydania wadliwej decyzji wywłaszczeniowej, bezzasadnie pomijając skutki, które owa decyzja wywołała z punktu widzenia interesów właściciela wywłaszczonej nieruchomości i jego następców prawnych. To zaś owe skutki, aktualne w dacie wydawania decyzji obarczonej kwalifikowanym wadami, mają decydujące znaczenie dla uznania, iż skutki społeczne i ekonomiczne wywołane decyzja wydaną w stosunku do osoby zmarłej są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Na kanwie powyższych rozważań uznać należy zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje na brak tożsamości sytuacji, w której strona postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, a więc sytuacji mogącej stanowić podstawę wznowienia postępowania, z sytuacją prowadzenia postępowania z udziałem osoby zmarłej i skierowanie decyzji rozstrzygającej sprawę do takiej osoby. Wyraźne wyodrębnienie wady w postaci skierowania decyzji do osoby zmarłej, znacząco różnej od wadliwości opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazuje na zachowanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, powodującej niemożność ich wymiennego stosowania przy eliminowaniu wadliwych rozstrzygnięć.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Przymiot "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie tylko nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń, ale także, że orzeczenia wydane w stosunku do zmarłych są niemożliwe do wykonania. Trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, iż decyzja z dnia 16 kwietnia 1980r. ograniczała prawo własności, co w odniesieniu do praw osoby zmarłej jest trwale niewykonalne. Powyższa wada kwestionowanej decyzji została pominięta przez Sąd I instancji, podczas gdy zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, iż zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny gdy sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z sytuacją tego rodzaju mamy do czynienia w niniejszej sprawie - na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej - bowiem w postępowaniu nieważnościowym zarówno organ, jak i kontrolujący wydane rozstrzygnięcie sąd administracyjny, musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie może ograniczyć się do zbadania wadliwości sygnalizowanej przez stronę postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 27 października 1999r. sygn. akt IV SA 1715/97, Lex nr 48731; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 1889/97, Lex nr 47887).

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wadliwe jest w szczególności powołanie się w tym zakresie przez Sąd I instancji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ww. wyrok ma charakter zakresowy i wskazuje na pominięcie prawodawcze. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu sprzecznego z norma konstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z obowiązku tego ustawodawca dotychczas się nie wywiązał. Ponadto wypada dostrzec, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, iż skutkiem ww. wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego (vide: wyrok NSA z dnia 1 marca 2016r. sygn. akt I OSK 2632/15; wyrok NSA z dnia 16 marca 2016r. sygn. akt I OSK 2631/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zasadnie dostrzeżono, iż Sąd I instancji uznał kontrolowaną decyzję za naruszającą art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co dało asumpt do uwzględnienia skargi z powołaniem się na przepis art. 145 §1 pkt 1c P.p.s.a. Jednakże motywy zaskarżonego wyroku pozbawione są wskazania na czym polegało naruszenie ww. przepisów, przy jednoczesnym niekwestionowaniu przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek powyższa wadliwość nie prowadzi w okolicznościach niniejszej sprawy do braku możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, to jednak motywy wyroku uniemożliwiają ustalenie przyczyn stwierdzonej przez Sąd I instancji wadliwości ww. przepisów. W tym zakresie zaskarżone orzeczenie nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Czyni to uzasadnionym zarzut naruszenia w powyższym zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

W niniejszych motywach pominięte zostało odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 158 § 2 K.p.a. polegającego na nie zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakazu stwierdzenia - wobec uznania niemożności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1980r., że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zarzut ten podniesiony został przy założeniu braku możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na brak podstaw do stosowania w sprawie przepisu art. 156 § 2 P.p.s.a. - o czym była mowa powyżej - bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do argumentacji skargi kasacyjnej zakładającej taka możliwość.