Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 416/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 141 § 4 i 149 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 402/13 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. S.A. w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w Warszawie przy ul. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 23 listopada 2011 r., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n) poprzednik prawny F. SA w W. – P. S.A złożył do Prezydenta m. st. Warszawy wniosek o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...].

Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. z Prezydent m. st. Warszawy poinformował P. o bezzasadności żądania wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji odrębnej o odszkodowaniu za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]ha, stanowiącej cz. ul. [...], położonej w Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy.

Pismem z 15 maja 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował stronę o niemożności rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i w związku z tym, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., wyznaczył maksymalny termin rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania na dzień 30 grudnia 2012 r.

Wnioskodawca pismem z dnia 18 maja 2012 r., złożył do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia 23 lipca 2012 r. P. S.A zawiadomił Prezydenta m.st. Warszawy o sprzedaży na rzecz P. S.A z siedzibą w W. przysługujących mu w stosunku do Miasta Stołecznego Warszawy wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego działki [...]. Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 roku Bank zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika. W dniu 7 lipca 2012 r. strona skierowała do organu propozycję umożliwiającą rozłożenie spłaty wierzytelności Miasta w czasie oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego wraz z przedstawieniem jej ogólnych założeń. Kolejne spotkanie pomiędzy przedstawicielami Miasta Stołecznego Warszawy, P. oraz Banku, odbyło się w dniu 23 sierpnia 2012 r. i zostało poświęcone uzgodnieniom na temat powołania ze strony Miasta Stołecznego Warszawa komisji, której przedmiotem działania byłyby negocjacje dotyczące ogółu wierzytelności przysługujących Bankowi wobec Miasta Stołecznego Warszawy.

Prezydent m.st. Warszawy w dniu 12 października 2012 r. wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Zespołu Negocjacyjnego dla potrzeb ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy, które przeszły z mocy prawa na własność Miasta Stołecznego Warszawy, należnego Skarżącemu. Powyższy Zespół Negocjacyjny spotkał się tylko raz w dniu 24 października 2012 r., a następnie zaniechał prac, uznając je za zakończone.

Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Skarżący złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. W odpowiedzi Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 20 marca 2013 r. poinformował, że w przedmiotowej sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia i zasadne jest wniesienie skargi na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. F. S.A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżącego opisany stan faktyczny świadczy, że zaistniała w sprawie bezczynność organu jest rażąca. Przedmiotowa sprawa nie należy do spraw skomplikowanych. Ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie wymaga długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego. Dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania wystarczy dokonanie ustaleń, co do stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek ustawowych oraz oszacowanie wartości nieruchomości. Skarżący podkreślił, że podjęte przez strony rozmowy z Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie wypłaty odszkodowania prowadzone były poza trybem administracyjnym, a w szczególności nie były tożsame z trybem rokowań określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., który został - jak wskazano wyżej - zakończony. Rozmowy pomiędzy powołanym przez Prezydenta m.st. Warszawy Zespołem Negocjacyjnym i Skarżącym miały na celu znalezienie satysfakcjonującej obie strony formy i warunków wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] wydanym w dniu 19 kwietnia 2012 r. właścicielem spornej nieruchomości jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa z siedzibą w Warszawie, a użytkownikiem wieczystym P. S.A. z siedzibą w G. Umową sprzedaży wierzytelności spółka P. zbyła roszczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. S.A, który z kolei przejął F. S.A w trybie art. 492 §1 pkt 1 KSH poprzez przeniesienie całego majątku F. S.A. jako spółki przejmowanej na rzecz P. S.A., spółki przejmującej.| Aktualna nazwa firmy to F. S.A. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności, gdyż nadal pomiędzy stronami toczy się postępowanie negocjacyjne, które wyklucza możliwość wydania decyzji odszkodowawczej. Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji. Ponadto w ocenie Prezydenta, skarżący jest nową spółką z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania, tj. etap uzgodnień. Prezydent wskazał także, że nową okolicznością w sprawie jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Pismem z dnia 29 października 2013 r. skarżący uznał powyższe argumenty organu za bezpodstawne i sprzeczne z faktami, w szczególności zwrócił uwagę na kwestię stanowiska organu w przedmiocie niezakończenia negocjacji. Strona wskazała, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej, co było jednoznaczne z zakończeniem etapu negocjacji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona uzasadniona.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez stronę skarżącą stanowił przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Ponadto z treści art. 98 ust. 3 u.g.n jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Oznacza to, że obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący i organ prezentują odmienne stanowisko, co do faktu, czy negocjacje pomiędzy nimi zostały zakończone, czy też nadal są w toku. W ocenie Sądu w sporze tym rację ma skarżący. Jak wynika z akt sprawy, organ w odpowiedzi na wezwanie strony z dnia 23 listopada 2011 r. o podjęcie negocjacji odszkodowawczych, poinformował poprzednika prawnego skarżącego o braku podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania, a co za tym idzie bezzasadności żądań strony. W odpowiedzi wnioskodawcza przeszedł z trybu cywilnego do trybu administracyjnego i wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n o wypłatę odszkodowania za sporną nieruchomość. Postępowanie odszkodowawcze zostało zatem wszczęte.

Wobec twierdzeń organu o braku możliwości rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania w trybie administracyjnym z uwagi na toczące się w dalszym ciągu negocjacje, wskazać należy, że etap negocjacji, nie musi zakończyć się jakimkolwiek porozumieniem, czy ustaleniami kończącymi, z których wynikałby brak konsensusu pomiędzy stronami, co automatycznie uważane by było za zakończenie etapu cywilnego. Wystarczy bowiem samo złożenie przez stronę wniosku odszkodowawczego. W takim przypadku oznacza to, że wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Sytuacja taka, zdaniem Sądu, miała miejsce w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy wniosek odszkodowawczy z dnia 20 stycznia 2012 r. Oznacza to, że uzgodnienia z organem, czy też powołanym zespołem negocjacyjnym toczą się już w ramach trwającego postępowania administracyjnego i dotyczą decyzji odszkodowawczej. Wskazuje na to chociażby pismo organu z dnia 15 maja 2012 r. informujące, że wniosek o przyznanie odszkodowania miał być rozpoznany do dnia 30 grudnia 2012 r. Poza tym nie ma przeszkód, aby strona w toku postępowania administracyjnego dokonywała pewnych ustaleń z organem, mających chociażby na celu szybsze zakończenie postępowania. Nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania, tj. negocjacje. Podkreślić należy, że F. S.A wszedł w prawa i obowiązki P. jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych. Z kolei P. nabył roszczenia od P. S.A. Obrót wierzytelnością nie oznacza zaś konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności, wchodzi on bowiem w miejsce zbywcy we wszystkie jego prawa i obowiązki.

Powyższe oznacza, że w związku z odpadnięciem etapu negocjacji, organ powinien skupić się na złożonym wniosku odszkodowawczym i wydać w tym przedmiocie rozstrzygnięcie.

Przechodząc do kwestii oceny bezczynności, Sąd wyjaśnił, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia również fakt wznowienie postępowania podziałowego, czy też wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej decyzji, gdyż nie mają one znaczenia dla rozpatrzenia wniosku w przedmiocie odszkodowania.

Z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą z dnia 3 lipca 2012 r. wynika, że od dnia złożenia przez poprzednika skarżącego wniosku z dnia 20 stycznia 2011 r. (powinno być "2012 r.") do dnia wyrokowania organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie.

W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że organ, zasłaniając się faktem prowadzenia negocjacji, celowo uchylał się od wydania decyzji odszkodowawczej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy uznany został za uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 złotych.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji niepozostawania organu w bezczynności i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował czynności w sprawie;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa i wysokości grzywny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i opieszale prowadził postępowanie, albowiem sprawa ma charakter skomplikowany, a czynności w sprawie były podejmowane na bieżąco i miały na celu znalezienie satysfakcjonującej obie strony formy wypłaty odszkodowania. Organ zaprzeczył, jakoby Zespół Negocjacyjny zaniechał prac, skoro odpowiednie służby cały czas analizowały dopuszczalność takiego niekonwencjonalnego rozwiązania. W ocenie organu prowadzenie rozmów, analiz, wywoływanie opinii, prowadzenie spotkań, wymiana pism między stronami powoduje, że bezzasadne jest uznanie, że organ był bezczynny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu kluczowym wydaje się fakt, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania podziałowego, a w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej, będącej podstawą do wypłaty odszkodowania. Inicjatorem postępowania wznowieniowego była Agencja Nieruchomości Rolnych, a wstrzymanie wykonania decyzji podziałowej stanowi przeszkodę do wypłaty odszkodowania. Powyższe okoliczności dowodzą, że organ nie pozostawał w bezczynności, a już w szczególności noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego wymierzenie grzywny.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący F. S.A. w W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Motywując zajęte stanowisko podzielił stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku. Podkreślił dodatkowo, że w chwili wnoszenia skargi na bezczynność, okres bezczynności organu wyniósł 15 miesięcy, zaś w dniu wydania wyroku przez WSA aż 19 miesięcy. Stwierdzenie tak długiego okresu bezczynności było wystarczające do uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia grzywny w wymiarze 1.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu.

W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do ust. 3 - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Z powyższego wynika, że aby można było mówić o bezczynności musi być zakończona pierwsza faza (brak uzgodnień) i musi zostać wszczęte postępowanie administracyjne. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że informację organu o braku podstaw prawnych do wypłaty odszkodowania należy uznać za brak zamiaru organu do podjęcia negocjacji, a zatem możliwe było przejście do fazy drugiej. Zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował P. SA o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania

Postępowanie to powinno doprowadzić do wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, ustalonego na zasadach ogólnych. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, iż strona wystąpiła z propozycją "niekonwencjonalnego" sposobu załatwienia sprawy poprzez utworzenie spółki. Niezależnie bowiem od utworzenia Komisji Negocjacyjnej należy stwierdzić, że skoro zostało wszczęte postępowanie administracyjne to powinno ono co do zasady zakończyć się poprzez wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wobec wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskiem spółki uprawnione jest twierdzenie, że utworzenie Komisji Negocjacyjnej nie spowodowało powrotu sprawy na etap pierwszy, uzgodnieniowy, podczas którego zastosowania nie znajdują zasady i terminy postępowania administracyjnego.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest fakt, że sprawa z wniosku P. SA z dnia 20 stycznia 2012 r. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do dnia 21 listopada 2013 r. nie została załatwiona, co determinowało Sąd I instancji do uznania skargi za uzasadnioną.

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie zasadnie uznał Sąd I instancji za rażąco naruszającą prawo, gdyż istotnie w aktach sprawy brak dowodów czynności zmierzających bezpośrednio do wydania decyzji. Oceny tej nie jest w stanie zmienić twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że sprawa miała charakter skomplikowany, a czynności podejmowane były na bieżąco i miały na celu znalezienie satysfakcjonującej obie strony formy wypłaty odszkodowania. Znaczenia nie ma również fakt wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz wstrzymania jej wykonania.

Po pierwsze, okoliczności faktyczne wskazują, że w toku postępowania aktywność działania co do znalezienia satysfakcjonującego rozwiązania kwestii odszkodowania spoczywała głównie po stronie wnioskodawcy, który niejednokrotnie ponaglał organ do działania. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że powołana zarządzeniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 października 2012 r. Komisja Negocjacyjna powstała po formalnym wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. I chociaż jej działanie, w ocenie NSA, nie ma wpływu na terminowość załatwienia sprawy administracyjnej, to i tak podkreślenia wymaga, że oprócz jednorazowego spotkania w październiku 2012 r. w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek śladów jej merytorycznych działań.

Odnośnie zaś kwestii wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, to poza sporem pozostaje fakt, iż ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Decyzja o zatwierdzeniu podziału działki z dnia [...] kwietnia 2009 r. stała się ostateczna z dniem 24 kwietnia 2009 r. i do dnia orzekania przez Sąd I instancji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Samo natomiast tylko wznowienie postępowania w sprawie podziału nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie wpływa na ważność decyzji podziałowej. Znaczenia dla oceny nieterminowości w załatwieniu sprawy nie ma również fakt, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wstrzymane zostało wykonanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie dość bowiem, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zostało uchylone, to daty zarówno wznowienia postępowania, jak i wstrzymania wykonania decyzji podziałowej w zestawieniu z datą wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania wskazują, że już do czasu wznowienia postępowania podziałowego organ nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia sprawy odszkodowania.

Jeśli zaś idzie o kwestię niewyjaśnienia wysokości grzywny, to oczywiście samo nałożenie grzywny w tej konkretnej kwocie nie zostało umotywowane, jednak uznać należy, iż nie stanowi to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia natomiast wymaga, iż sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie grzywny i ustalenie jej wysokości pozostawione zostało uznaniu sądu, ustawodawca określił bowiem jedynie jej górną granicę. Przyjmuje się, że sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W ocenie tut. Sądu wymierzenie w rozpoznawanej sprawie grzywny w wysokości 1000 zł w kontekście okresu pozostawania w bezczynności i przy uwzględnieniu górnej granicy grzywny nie jest drastyczne i nadmierne dolegliwe.

Również za nieuzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące wyznaczenia przez Sąd I instancji dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, który zdaniem skarżącego kasacyjnie jest terminem nierealnym. Otóż, skład orzekający przychyla się do poglądu, że art. 149 p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu możliwość wyznaczenia terminu dłuższego niż terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., a termin ten powinien uwzględniać stopień zawiłości sprawy, tak aby był terminem realnym. W ocenie NSA dwumiesięczny termin do wydania decyzji jest terminem realnym. Warto bowiem zwrócić uwagę, iż od momentu wniesienia skargi na bezczynność (lipiec 2013 r.) do dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (lipiec 2014 r.) upłynął rok, organ mógł zatem podjąć szereg czynności przybliżających do załatwienia sprawy, a nawet mógł ją zakończyć.

Reasumując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmowały wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone zgodnie z przepisem art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).