Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 493/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne~Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Odmówiono dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu sądowym
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 5, art. 5c pkt 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 77b  ust. 1, 2,3,  art. 79 ust. 3 i 4,  art. 85  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie rozwiązania: - Zespołu Szkół [...] w [...] przy ul. [...] nr [...], - Zespołu Szkół im. [...] w [...] przy ul. [...] nr [...] oraz utworzenia Zespołu Szkół [...] w [...] przy ul. [...] nr [...] I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] numer [...] Wojewoda Z., na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592

z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ś.

z dnia [...] w sprawie rozwiązania:

- Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. przy ul. P. nr [...];

- Zespołu Szkół im. [...] w P. przy ul. S. nr [...]

oraz utworzenia Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. przy ulicy S. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż materialnoprawną podstawę do podjęcia uchwały stanowi wskazany przez Radę art. 62 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn zm.). Na podstawie przywołanego przepisu organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół (art. 62 ust. 1), a organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół za zgodą kuratora oświaty (art. 62 ust. 5).

W przedmiotowej uchwale Rada Powiatu w Ś. dokonała czynności rozwiązania dwóch funkcjonujących zespołów szkół - Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. oraz Zespołu Szkół im. S. w P.- i jednocześnie dokonała czynności utworzenia nowej szkoły - Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty odnośnie utworzenia przez organ prowadzący zespołu szkół ustawodawca wprowadził jeden warunek, a mianowicie obowiązek zaopiniowania aktu założycielskiego przez rady pedagogiczne szkół, które mają ulec połączeniu w zespół (art. 62 ust. 3). Natomiast w odniesieniu do rozwiązania zespołu szkół warunkiem koniecznym jest wcześniejsze uzyskanie zgody kuratora oświaty (art. 62 ust. 5). Przed podjęciem uchwały Nr [...] Rada Powiatu w Ś. otrzymała opinie Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. oraz Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół im. S. w P. do projektu uchwały (aktu założycielskiego) w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P.

W dniu 3 stycznia 2008 r. Starosta Ś. wystąpił również o zgodę do Z. Kuratora Oświaty na rozwiązanie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w P. przy ul. P. nr [...] oraz Zespołu Szkół im. S. w P. przy ul. S. nr [...]. W dniu 19 lutego 2008 r. Z. Kurator Oświaty, pismem znak: [...] , zaopiniował pozytywnie zamiar rozwiązania wskazanych Zespołów Szkół, a następnie w dniu

20 marca 2008 r., pismem znak:[...] , wycofał powyższe stanowisko i na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie wyraził zgody na rozwiązanie

z dniem 31 sierpnia 2008 r. powyższych szkół. Organ nadzoru podał, iż jak wynika

z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Powiatu w Ś. przesłanych w dniu

7 kwietnia 2008 r. (pismo znak: [...]), powyższe pismo Kuratora wpłynęło do Starosty Świdwińskiego za pośrednictwem faksu w trakcie sesji Rady Powiatu w dniu

20 marca 2008 r. Starosta podczas sesji poinformował radnych o treści pisma. Radni, mimo wiedzy o niewyrażeniu przez Kuratora Oświaty zgody na rozwiązanie Zespołów Szkół, nie zdjęli projektu uchwały z porządku obrad, a następnie podjęli przedmiotową uchwałę.

Zdaniem organu nadzoru, uznać należy, iż podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowiącym, iż rozwiązanie zespołu szkół może nastąpić wyłącznie za zgodą kuratora oświaty.

Ponadto, w § 9 uchwały Nr [...] Rada Powiatu postanowiła, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z.", uznając tym samym przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego i uzależniając jej wejście w życie od publikacji w dzienniku urzędowym. Z uwagi na fakt, iż uchwała Nr [...] nie spełnia przesłanek wynikających z art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz nie posiada cech aktu prawa miejscowego, zamieszczenie w § 9 przywołanej wyżej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Konstytucja nie definiuje pojęcia powszechnego obowiązywania, jednak jest to określenie o ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie znaczeniu. Powszechnie obowiązuje zatem akt prawny, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, tj. adresowana do podmiotu określonego rodzajowo: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów, kształtująca ich sytuacje prawne (tzn. wyznacza ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, co pozwala na jej wielokrotne zastosowanie. Uchwała Nr [...] nie posiada ww. cech aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji, przy określaniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały, nie ma zastosowania przepis art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), przewidujący dla skutecznego jej wejścia w życie opublikowanie aktu w dzienniku urzędowym.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało przez Powiat Ś. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w zw. z art. 77b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na przyjęciu przez Wojewodę, że Rada Powiatu podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa (art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) w sytuacji, gdy pismo Z. Kuratora Oświaty z dnia 20 marca 2008 r. informujące o braku zgody na rozwiązanie Zespołów Szkół w P. wpłynęło do skarżącego po upływie ustawowego terminu wynikającego z art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym,

- art. 79 ust 1 i 4 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na stwierdzeniu, że zmieszczenie w uchwale Rady Powiatu zapisu, zgodnie z którym uchwała wejdzie

w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z., stanowi istotne naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały,

- art. 79 ust 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 i art. 155 Kpa polegające na nie ustosunkowaniu się przez Wojewodę do kwestii merytorycznej zmiany stanowiska zajętego przez Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w sprawie rozwiązania zespołów szkół bez wskazania przyczyn uzasadniających zmianę tego stanowiska, przy jednoczesnym braku wnikliwego zbadania i rozważenia jaki wpływ ta zmiana miała na ważność uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze,

- art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 39 Kpa polegające na przyjęciu przez Wojewodę, że Z. Kurator Oświaty skutecznie doręczył skarżącemu pismo z dnia 20 marca 2008r., przed podjęciem uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, w sytuacji gdy pismo to wpłynęło za pośrednictwem faxu.

Skarżący podniósł, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Z. wskazał na istotne naruszenie przepisu art. 62 ust 5 ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że rozwiązanie zespołu szkół wymaga uzyskania zgody kuratora oświaty.

W dniu 19 lutego 2008 r. Z. Kurator Oświaty zaopiniował pozytywnie zamiar rozwiązania wskazanych Zespołów Szkół, a następnie w dniu

20 marca 2008 r. wycofał powyższe i na podstawie art. 62 ust 5 ustawy o systemie oświaty nie wyraził zgody na rozwiązanie z dniem 1 września 2008 r. przedmiotowych zespołów szkół. Pismo Kuratora wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Ś. w dniu 20 marca 2008 r., za pośrednictwem faxu, przed podjęciem uchwały Nr [...], której nieważność stwierdzono.

W ocenie Wojewody Z. powyższe okoliczności wskazują na podjęcie przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 62 ust 5 ustawy o systemie oświaty, ponieważ uchwała została podjęta mimo otrzymania pisemnej informacji

o braku zgody Z. Kuratora Oświaty na rozwiązanie Zespołów Szkół w P. Przepis art. 77b ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Wyrażenie stanowiska w formie zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania może być dokonane przez organ nadzorczy w sposób aktywny lub pasywny. Przemawia za tym wyznaczenie w omawianym artykule terminu ustawowego (o charakterze maksymalnym) do dokonania tej czynności. Upływ terminu powoduje bowiem domniemanie przyjęcia rozstrzygnięcia w brzmieniu przedstawionym przez powiat. Uwzględniając termin na zajęcie stanowiska w sprawie, wynikający z art. 77b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, należy stwierdzić że stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 20 marca 2008 r zostało podjęte z uchybieniem zakreślonego terminu. Ponieważ nie mamy do czynienia z terminem prekluzyjnym, zdaniem skarżącego, należy uznać, że brak zgody na rozwiązanie zespołów szkół w P. nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a Kurator utracił uprawnienie do wyrażania swojego stanowiska w tej sprawie.

Wojewoda wskazał także na istotne naruszenie art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na zamieszczeniu w § 9 uchwały zapisu, zgodnie z którym uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. W ocenie Wojewody Z. przedmiotowa uchwała nie spełnia wymogów prawa miejscowego, a tylko takie akty - zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut istotnego naruszenia art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. Katalog aktów prawa miejscowego ujęty wart. 40 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym, ma charakter otwarty. Zakwalifikowanie danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego może być w niektórych przypadkach trudne. Często też w praktyce organów samorządowych decyzja o podaniu danego aktu do publikacji we właściwym dzienniku urzędowym jest podejmowana intuicyjnie. Umieszczenie w uchwale takiego zapisu nie powoduje jednak nieważności uchwały, ponieważ nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa. Co najwyżej może to stanowić podstawę do wskazania, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Skarżący stoi na stanowisku, że uznanie przez Wojewodę zamieszczenia w uchwale zapisu o publikacji w dzienniku urzędowym, za istotne naruszenie prawa jest zbyt daleko idące i nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zgodnie z przepisem art. 79 ust 5. ustawy o samorządzie powiatowym w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu, w ocenie skarżącego, działania podjęte przez Wojewodę nie mogą być oceniane w oderwaniu od fundamentalnych zasad procedury administracyjnej.

Przepis art. 7 Kpa zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zawarta w art. 8 Kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności.

Omówione powyżej zasady postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem dalszych zasad wynikających z przepisów art. 75, 77, 80 i 155 Kpa, winny być uwzględnione przy instancyjnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Stanowisko zajęte przez Z. Kuratora Oświaty, jego

merytoryczna zmiana bez wskazania podstaw prawnych i faktycznych tej zmiany, winny być przedmiotem szczegółowych rozważań Wojewody. Takich natomiast elementów nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z przepisem art. 79 ust 3 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Posługując się przepisami art. 107 § 3 Kpa brak jest podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest sporządzone prawidłowo i zawiera wszystkie te elementy, na podstawie których strona ma możliwość weryfikacji stanowiska organu.

Wojewoda Z. stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu nie uwzględnił przepisu art. 39 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W świetle tego przepisu należy przyjąć, że dokument przesłany przez Kuratora w dniu 20 marca 2008 r. za pośrednictwem faxu, nie może być uznany za prawidłowo i skutecznie doręczone pismo administracyjne. Oczywiście rozważając tą sytuację na gruncie prawa cywilnego należy stwierdzić, że Starosta powziął informację o treści pisma Kuratora z dnia 20 marca 2008 r. przed podjęciem przez Radę Powiatu uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Zdaniem skarżącego, powyższe nie zmienia jednak faktu, że na gruncie prawa administracyjnego, wadliwym jest stwierdzenie przez Wojewodę, że uchwała została podjęta mimo otrzymania pisemnej informacji Z. Kuratora Oświaty, iż nie wyraża on zgody na rozwiązanie Zespołów Szkół w P.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, w ustawie o samorządzie powiatowym konstrukcja procedury ( art.77b ) podejmowania przez organ powiatu rozstrzygnięcia

w przypadkach, gdy prawo uzależnia je od zgody lub opinii innych organów ma przede wszystkim na celu uregulowanie zasad postępowania w przypadku swoistej bezczynności tych organów, a więc gdy w określonym w ustawie terminie (14 dni) nie podejmują one współdziałania, to jest nie wyrażają zgody lub nie wydają opinii. W razie takiej bezczynności działania organów, o których mowa w art. 77b przywołanej ustawy, organy powiatu mogą, po upływie przewidzianego w ustawie terminu, podjąć działania samodzielnie, a więc pominąć obowiązek owego współdziałania przyjmując, że właściwe organy wyraziły swą zgodę bądź pozytywną opinię. Z regulacji zawartej w art. 77b ust. 1 i 3 należy zatem wnioskować, iż nieudzielenie przez organ współdziałający odpowiedzi w terminie 14 dni upoważnia organ powiatu do samodzielnego podjęcia decyzji co do treści wydanego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odmienną, a mianowicie, wprawdzie Z. Kurator Oświaty nie wyraził swojego stanowiska w terminie 14 dni, jednakże po upływie tego terminu, a przed otrzymaniem stanowiska Kuratora, także Rada Powiatu w Ś. nie podjęła żadnych kroków zmierzających do podjęcia przedmiotowej uchwały, a tym samym nie skorzystała z prawa wynikającego z art. 77b ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, iż organ stanowiący powiatu może skorzystać z prawa wynikającego z art. 77b ust. 3 wskazanej ustawy tylko wówczas jeżeli w sposób oczywisty można uznać, iż mamy do czynienia z bezczynnością organu współdziałającego, tzn. jeżeli w przedmiotowej sprawie do dnia podjęcia uchwały

w sprawie rozwiązania Zespołów Szkół Z. Kurator Oświaty nie wyraziłby w ogóle swojego stanowiska (tak: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2007, str 646). Bezspornym jest jednak fakt, iż wprawdzie w dniu 19 lutego 2008 r. Z. Kurator Oświaty, pismem znak: [...], zaopiniował pozytywnie zamiar rozwiązania wskazanych Zespołów Szkół, jednak opinię swą wycofał w dniu 20 marca 2008 r., pismem znak: [...] i na podstawie art. 62 ust.5 ustawy o systemie oświaty nie wyraził zgody na rozwiązanie z dniem 31 sierpnia 2008 r. zespołu szkół. Bezspornym jest również fakt, iż pismo informujące o niewyrażeniu przez Z. Kuratora Oświaty zgody na rozwiązanie Zespołów Szkół wpłynęło do Starosty Ś. za pośrednictwem faksu w trakcie sesji Rady Powiatu w dniu 20 marca 2008 r., jeszcze przed podjęciem uchwały Nr [...]. Organ stanowiący Powiatu Ś. podjął uchwałę w sprawie rozwiązania Zespołów Szkół w sposób świadomy, nieuwzględniwszy stanowiska Kuratora w przedmiotowej sprawie.

Ponadto Wojewoda podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie jest istotne w jaki sposób do Rady Powiatu w Ś. zostało doręczone pismo Kuratora Oświaty, istotne jest, iż przed podjęciem uchwały Nr [...] radni Rady Powiatu zapoznali się z treścią pisma, a podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu posiadała wiedzę, iż Kurator nie wyraża zgody na rozwiązanie Zespołów Szkół.

W zakresie uprawnień Wojewody nie leży ocena co do słuszności podjętej przez Kuratora decyzji zarówno w odniesieniu do wyrażonej przez niego pozytywnej opinii jak i zajęcia negatywnego stanowiska w sprawie. Nie sposób zatem uznać twierdzenia Skarżącego, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. winno zawierać merytoryczne ustosunkowanie się do zmiany stanowiska przez Kuratora. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, a naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych.

Wojewoda Z. podkreślił także, iż w przedmiotowej sprawie uznanie przez Radę Powiatu w Ś. uchwały Nr [...] za akt prawa miejscowego nie było podstawą do uchylenia uchwały w całości, a jedynie zostało wskazane jako dodatkowe naruszenie prawa występujące w uchwale. Przesłanką uchylenia uchwały w całości było jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto organ nadzoru uznał, iż zarzuty dotyczące niekompletności uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego są nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie aktu nadzoru przez Sąd następuje w przypadku stwierdzenia każdego istotnego naruszenia prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter.

Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.).

Skarga okazała się uzasadniona.

W oparciu o art. 62 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 z późn.zm.) organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół za zgodą kuratora oświaty. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera regulacji szczególnej

w zakresie uzyskiwania zgody kuratora.

Nadzór nad działalnością powiatów regulują przepisy rozdziału 8 ( art.76 – 90a ) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn.zm.), wśród tych przepisów znajduje się więc art. 77b. Zgodnie

z art.77b ust.1 ww. ustawy, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 2 (Termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Natomiast w świetle ust.3 tego przepisu jeżeli organ, o którym mowa

w ust. 1 i 2, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte

w brzmieniu przedłożonym przez powiat, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 2.

W tej sytuacji do współdziałania pomiędzy organem prowadzącym szkołę, w tym przypadku radą powiatu (art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty), a kuratorem zastosowanie ma regulacja przyjęta w art.77b ustawy o samorządzie powiatowym.

Regulacja ta zapewnia skuteczność działania organów samorządowych, które po upływie wskazanych terminów zwolnione są z obowiązku dalszego oczekiwania na odpowiedź organów współdziałających i mogą działać samodzielnie.

Wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w zasadzie prezentowało stanowisko podobne do wyrażonego przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznając, że nawet jeżeli bezskutecznie upłynął wskazany w ustawie o samorządzie powiatowym 14-dniowy termin, lecz kurator przed podjęciem uchwały wyraził swój brak zgody na jej podjęcie, obalone zostało domniemanie wyrażenia zgody na podjęcie uchwały o rozwiązaniu zespołów szkół. Termin ten uważany był bowiem jedynie za termin instrukcyjny, czego skutkiem było uznanie, że jego przekroczenie nie likwiduje możliwości wyrażenia braku zgody.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie takie stanowisko nie pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Zamieszczając przepis art.77b w rozdziale dotyczącym nadzoru nad działalnością powiatu ustawodawca, współdziałaniu organów powiatu z właściwymi organami przy podejmowaniu rozstrzygnięć, nadał charakter prawny merytorycznych środków nadzoru o charakterze prewencyjnym. Równocześnie ustawodawca wprowadził, właśnie dla zapewnienia konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, termin do podjęcia środka nadzoru przez właściwy organ współdziałający ( art.77b ust.1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym), konsekwencje prawne upływu terminu do wyrażenia stanowiska przez organ współdziałający (art.77b ust.3 ww. ustawy) oraz prawo powiatu do zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowiska zajętego w trybie art.77b ( art.85 ust.1 ww. ustawy ).

Powyższe rozwiązania prawne nie zezwalają na kwalifikowanie terminu ustawowego zawartego w art.77b ust.1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym jako terminu instrukcyjnego. Taka wykładnia jest sprzeczna z ust.3 ww. przepisu, który stanowi wprost, że jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez powiat, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 2. Upływ ustawowego terminu powoduje więc wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od propozycji przedłożonej przez powiat.

W powyższym zakresie, skład orzekający, w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1398/06 ( LEX 319933 ).

W niniejszej sprawie, skoro Starosta Ś. w dniu [...] przesłał do Z. Kuratora Oświaty projekt przedmiotowej uchwały z prośbą

o zajęcie stanowiska (pismo zostało doręczone dnia 7.01.2008 r.), a odpowiedź Kuratora wyrażająca pozytywną opinię została sporządzona dopiero 19.02.2008 r., zaś druga wersja stanowiska wyrażająca brak zgody na rozwiązanie zespołów szkół dopiero 20.03.2008 r., stwierdzić należy, że Z. Kurator Oświaty zajął stanowisko po upływie terminu określonego w art.77b ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym (termin upłynął 21.01.2008 r.). Niezależnie więc od błędu popełnionego przy wyrażaniu pierwszego stanowiska, fakt zajęcia stanowiska po upływie terminu ustawowego spowodował, iż Z. Kurator Oświaty utracił kompetencję do uzgadniania uchwały w przedmiocie rozwiązania zespołów szkół.

W świetle powyższego uchwała Nr [...] Rady Powiatu w Ś. z dnia

[...] w sprawie rozwiązania: - Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych

w P. przy ul. P. nr [...], Zespołu Szkół im. S. w P. przy ul. S. nr [...] oraz utworzenia Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych

w P. przy ulicy S. nr [...] nie została podjęta z naruszeniem art.62 ust.5 ustawy o systemie oświaty, bowiem należy uznać, iż - w świetle art.77b ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym - uchwały zostały przyjęte przez Kuratora

w brzmieniu przedłożonym przez powiat.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. przyznał, iż zarzuty dotyczące § 9 uchwały podjętej przez Radę Powiatu Ś. nie stanowiły podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd zauważa jednak, że tego rodzaju uchybienie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a w związku z tym winno być wytknięte w trybie art.79 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru zawartym także w odpowiedzi na skargę, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne zgodnie z art.79 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd przyznaje rację skarżącemu odnośnie do zarzutów dotyczących niekompletności uzasadnienia prawnego tegoż rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia i uzasadnienie odpowiedzi na skargę wskazują na pełne podstawy wydania aktu nadzoru.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 148 w związku z art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), orzekł jak w sentencji.