Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2451/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 359/11 w sprawie ze skargi E.P., J.P., I.R., U.D. i W.D. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 6 października 2010 r. nr 323/10/V w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 359/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E.P., J.P., I.R., U.D. i W.D. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 6 października 2010 r., nr 323/10/V, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. E.P., J.P., I.R., U.D. i W.D. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 6 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Puszczykowie dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: Kościelnej, Poznańskiej, Słonecznej - etap B. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2010 r. Nr 248, poz. 4583). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r.,

- art. 17 pkt 9 ustawy,

- art. 3 ust. 1 ustawy,

- § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, Dz. U. Nr 120, poz. 826, (zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.).

Wskazując na powyższe uchybienia, w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Puszczykowa.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za naruszeniem ww. przepisów oraz przesłanki uzasadniające ich legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puszczykowa wniosła o jej oddalenie, względnie o jej odrzucenie. Wskazano, iż skarżący podnoszą, że w związku z podjętą uchwałą komfort życia mieszkańców ulegnie tak znaczącemu pogorszeniu, że stanowić to będzie zakłócenie normalnego korzystania z prawa własności. Powołano się przy tym na art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Twierdzenia te, w ocenie Rady Miasta Puszczykowa, uznać należy za niezasadne. Choć zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do naruszenia prawa własności, to w przypadku skarżących nie ma to miejsca. Nie można bowiem, zdaniem organu, z samego faktu zmiany zagospodarowania sąsiednich gruntów wnioskować naruszenia prawa własności.

W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów podniesionych przez skarżących.

Pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. Prokurator Okręgowy w P. zgłosił swój udział w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z powodu naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisu art. 17 pkt 8 od dnia 21 października 2010 r. i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy od dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodu nieuzyskania w formie decyzji administracyjnej zgody Marszałka Województwa Wielkopolskiego na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne - części działki o nr ew. [...], z której obszar o powierzchni 1.20 ha stanowi grunt leśny.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że treść uchwały nie wymienia numerów geodezyjnych działek nią objętych, natomiast analiza mapy załączonej do uchwały oraz równoległa analiza wypisu z rejestru gruntów Starostwa Poznańskiego, na którym przedstawiono teren objęty uchwałą z oznaczeniem numerów geodezyjnych działek, wskazuje na to, że teren objęty uchwałą graniczy z działkami skarżących oraz obejmuje między innymi działkę o nr [...] i graniczącą z nią działkę nr [...]. Obie działki ujęte natomiast zostały na mapie planu jako teren oznaczony symbolem "US" - teren zabudowy usługowej - usługi sportu i rekreacji i pod tym symbolem opisano je w treści planu. W dalszej kolejności Prokurator zauważył, że działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków opisana została jako teren o powierzchni łącznej 1.5790 ha obejmująca użytki: a) inne tereny: (Bi) o pow. 0.6020 ha zabudowane, b) lasy: (Ls) o pow.: 0.0862 ha oraz c) grunty orne: RVI o pow. 0,8908 ha. Zauważono także, że wydruk mapy tego terenu z bazy danych Starostwa Powiatowego w P., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej obrazujący granice działki nr [...], przedstawiony został bez konturów oddzielających powierzchnie użytków o różnym przeznaczeniu, znajdujących się w granicach tej działki. Wydruk ten przedstawia jedynie przebieg granicy użytku oznaczonego w ewidencji jako Las (Ls), teren [...]

Podkreślił także, że cała korespondencja prowadzona z organami opiniującymi i uzgadniającymi, a dotycząca terenu objętego granicami planu, w części dotyczącej terenów leśnych, dotyczyła w istocie tej części działki nr [...], która w momencie uchwalania planu od daty podjęcia procedury do daty jej zakończenia była i jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako teren leśny: "Ls" o powierzchni 0,0862 ha. W ocenie Prokuratora pominięto natomiast w korespondencji z tymi organami fakt objęcia planowaną zabudową usługową części działki oznaczonej w ewidencji jako grunty orne RVI o powierzchni 0,8908 ha oraz inne tereny zabudowane (Bi) o pow. 0,6020 ha, które do 2006 r. były terenem leśnym.

Nadto Prokurator wskazał również na zapisy znajdujące się w uchwale Nr 229/01/III Rady Miasta Puszczykowa z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług oświaty, kultury, administracji, sportu, turystyki i rekreacji oraz terenów zabudowy mieszkaniowej w Puszczykowie w rejonie ulic: Wysokiej, Podgórnej, ks. Posadzego, Poznańskiej i Kościelnej (opubl. Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 147, poz. 3049), gdzie odnosząc się do przedmiotowej działki podkreślono, że w ramach tej procedury konieczne było uzyskanie przez organ planistyczny zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze gruntu leśnego - lasu ochronnego o powierzchni 5100 m² na działce nr ew. [...] oraz, iż teren działki nr ew. [...] objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu, obowiązującym od dnia 1 stycznia 1997 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Z tego powodu dla pozostałej części działki nr [...], nieobjętej zgodą na zmianę przeznaczenia, prowadzona będzie gospodarka leśna (§ 17 ust. 1 i 2).

Prokurator zauważył, że "wypis z rejestru gruntów", sporządzony według stanu na dzień 8 lipca 2004 r., określał działkę nr [...] jako obejmującą użytki: 1) grunty orne: RVI o pow. 0,0777, 2) inne tereny zabudowane: Bi-Ls o pow. 0,0862 ha, 3) grunty orne pod zalesienie: RVIz o pow. 0,8131 ha oraz 4) inne tereny zabudowane: Bi-RVIz o pow. 0,6020 ha. Zdaniem Prokuratora zapis "grunt orny VI klasy przeznaczony pod zalesienie mógł być związany z treścią obowiązującego od 1997 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego tę działkę. Zaś w opisie ogólnym planu lasu Miasta P. zamieszczono opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia. Wg stanu na dzień 1 stycznia 1997 r. działka nr [...] wykazana została jako powierzchnia 1,20 ha zarośnięta: sosną, akacją, brzozą i dębami.

Również w "Rejestrze działek leśnych i gruntów do zalesienia" działkę nr [...] ujęto z opisem "zalesiona", powierzchnia: 1,20 ha z gatunkiem głównym: sosną i wiekiem drzew: 25 lat, a w rubryce nr 12 zestawienia wykazano "powierzchnię lasów" na działce nr [...] jako: 1,20 ha. Podkreślono, że działka nr [...] ujęta została również w uproszczonym planie urządzenia lasu w wykazie "szczegółowy wykaz zmian powierzchni, gdzie pod poz. "10" (m. P.) zaznaczono, że na działce nr [...] przybyło: 1,11 ha powierzchni leśnej ze stwierdzeniem, że istnieje las na RzVI".

W ocenie Prokuratora wypis z ewidencji gruntu obrazujący stan na dzień 8 lipca 2004 r. nie odzwierciedlał stanu faktycznego na terenie tej działki oraz zapisów z ustaleń znajdujących się w uproszczonym planie urządzenia lasu, skoro powierzchnia 1,20 ha działki była lasem, który "przybył" w tej części. Do zmiany wpisów w ewidencji, zgodnie z planem urządzenia lasu nie doszło ani z urzędu, ani na wniosek właściciela, mimo, że organy te dysponowały dokumentem z którego wynikało, że 1,20 ha działki nr [...] jest lasem. Dokumenty planistyczne, jak to podnoszą skarżący, nie wykazują by organ wyjaśniał czy stan faktyczny na działce nr [...] zmienił się od końca 2006 r.

Nadto Prokurator przyznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę twierdzenie, iż w takim zakresie w jakim ewidencja wykazuje użytek w postaci lasu o pow. 0,0862 ha, zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian przeznaczenia tego terenu, jest niewątpliwie zgodne z prawdą. Nie odniesiono się jednak w żaden sposób do pozostałej powierzchni tej działki, jej stanu faktycznego oraz nie wskazano przesłanek, które pozwoliły na uznanie, że tylko ta powierzchnia jest gruntem leśnym, a przestała nim być powierzchnia 1 1138 ha (różnica 1,20 ha i 0,0862 ha).

Podniósł także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami organ planistyczny w zakresie rodzaju użytków, które zamierza objąć uchwałą o planie miejscowym, wiążą zapisy wynikające z ewidencji gruntów. Zapisy te jednak, jak podkreślił Prokurator, rejestrują wyłącznie stan faktyczny i prawny na gruncie, a nie mają cechy konstytutywności. Natomiast obowiązkiem właściciela nieruchomości jest przekazywanie do ewidencji informacji o zmianach w zakresie danych, które ewidencja obejmuje, a więc to na gminie P. ciążył obowiązek złożenia wniosku w 1997 r. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczących rodzaju użytków objętych granicami działki nr [...], albowiem stwierdzony w jej granicach planem urządzenia lasu, stan faktyczny - istnienie lasu o pow. 1,20 ha taki wniosek uzasadniał. Prokurator podkreślił, że do końca 2006 r. działka ta była terenem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach i to przynajmniej na powierzchni 1,20 ha, przy całej powierzchni tej działki ok. 1,5 ha. Utrata mocy obowiązującej planu spowodowała również brak związania jego treścią w zakresie granic i powierzchnią lasów - organu ewidencji: Starosty Poznańskiego, który do czasu jego obowiązywania nie mógł wprowadzić zmian w ewidencji niezgodnych z treścią planu urządzenia lasu. W dalszej kolejności podkreślono, że w dokumentacji planistycznej brak jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej tych okoliczności, poza przedstawieniem w "prognozie skutków oddziaływania na środowisko" tego terenu jako "zadrzewionego" - jak wskazał Prokurator - wbrew stanowi faktycznemu, co - jak również zauważył Prokurator - w korespondencji z organem podkreślało Nadleśnictwo Konstantynowo, pierwotnie odmawiające pozytywnego uzgodnienia (art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Prokuratora, w niniejszej sprawie istotna jest interpretacja pojęcia lasu zaprezentowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sprowadzająca się do twierdzenia, że o charakterze użytku gruntowego jako lasu – "Ls" decyduje przede wszystkim wielkość powierzchni porośniętej roślinnością leśną. W ocenie Prokuratora, w tej konkretnej sprawie stan faktyczny na gruncie, w momencie prowadzenia procedury planistycznej, był niezgodny z wpisem w ewidencji, a to obligowało organ, który miał tego świadomość, do podniesienia i ujawnienia tej kwestii w dokumentacji planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazano, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż postępowanie sądowe zostało zainicjowane na skutek skargi złożonej przez E.P. i J.P. - współwłaścicieli dz. nr [...] (k. 116, 130), I.R. – jednego ze współwłaścicieli dz. nr [...] (k. 129) oraz U.D. i W.D. – legitymujących się tytułem własności do dz. nr [...] (k. 131). Jak wynika z akt sprawy, wszystkie wymienione działki położone są w P. przy ul. S. Kwestią bezsporną pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazane działki znajdują się na obszarze nieobjętym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miasta Puszczykowa z dnia 6 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Puszczykowie dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: Kościelnej, Poznańskiej, Słonecznej - etap B. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2010 r. Nr 248, poz. 4583 ). Poza sporem pozostaje również, iż wszyscy skarżący swojego interesu prawnego upatrują "w fakcie, iż są oni właścicielami nieruchomości (ul. [...] w P.) położonych bezpośrednio przy terenie objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że kwestią bezsporną pozostaje również treść informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki nr [...], ark. [...], obręb P. (k. 16 akt sądowych). Natomiast, jak zauważył Sąd I instancji, kwestią sporną pozostaje legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył także, że zaskarżona uchwała w jej całokształcie została poddana kontroli sądowej wyłącznie z uwagi na fakt udziału w postępowaniu administracyjnym Prokuratora, którego udział w sprawie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, musi prowadzić do badania naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Zaś w przypadku braku udziału Prokuratora w niniejszej sprawie, jak zaznaczono, Sąd obowiązany byłby w pierwszej kolejności zbadać czy skarżący mają legitymację do wniesienia skargi, a w razie jej braku oddalić skargę. Stosownie bowiem do art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone tą uchwałą, jeżeli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzuconego naruszenia i to wezwanie okaże się bezskuteczne. Taka konstrukcja i treść w/w art. 101 zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd zobligowany jest do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Bowiem ocena kwestii merytorycznych i procesowych związanych ze skarżoną uchwałą dopuszczalna jest dopiero po ustaleniu, iż skargę na taką uchwałę wniósł uprawniony do tego podmiot.

W niniejszej sprawie Sąd ustalił, że złożona przez skarżących skarga spełnia wymogi formalne, zatem przystąpiono do zbadania legalności zaskarżonej uchwały, uznając, iż kwestia legitymacji skarżących pozostaje bez wpływu na obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy.

Nadto w związku ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nastąpiła w dniu 21 października 2010 r., Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie prowadzona procedura planistyczna musiała następować z poszanowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r.

Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wskazał, że procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści obowiązujących przepisów uchwała o przystąpieniu przez Radę Miasta Puszczykowa do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Puszczykowie dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: K., P., S. w dwóch etapach: A i B, została ogłoszona przez obwieszczenie i w prasie lokalnej. Następnie, stosownie do wymogów określonych w art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz Miasta Puszczykowa po podjęciu przez Radę Miasta Puszczykowa ww. uchwały zawiadomił o tym fakcie właściwe instytucje i organy.

Następnie, działając w oparciu o art. 17 pkt 3 ww. ustawy Burmistrz Miasta Puszczykowa rozpatrzył wnioski dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Puszczykowie dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: Kościelnej, Poznańskiej, Słonecznej w dwóch etapach: A i B i sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 ww. ustawy). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla opisanego wyżej terenu, co odpowiada wymogom art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ww. ustawy, projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony, a do projektu planu miejscowego wprowadzono zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu (art. 17 pkt 9 powyższej ustawy). Następnie, stosownie do "art. 17 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz Miasta Puszczykowa ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Termin, o którym mowa w art. 17 pkt 11 ww. ustawy wyznaczono prawidłowo. Następnie, działając na podstawie jej art. 17 pkt 12, Burmistrz Miasta Puszczykowa rozpatrzył uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - etap B. Projekt planu miejscowego odpowiadał wymogom określonym w art. 17 pkt 13 powyższej ustawy.

Zdaniem Sądu czynności wykonane w trybie art. 17 przedmiotowej ustawy zostały rzetelnie udokumentowane sporządzoną dokumentacją prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wraz z aktami sprawy Sądowi przekazano wykaz uzgodnień projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto Sąd zauważył, że przekazane Sądowi materiały planistyczne obejmują wykaz materiałów planistycznych sporządzonych na potrzeby przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do wymogów § 10 ust. 1 w zw. z § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazał także, że projekt ten został przedstawiony do uzgodnienia i zaopiniowania właściwym organom, szczegółowo wymienionym w treści uzasadnienia. Sporządzony również został protokół z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu przestrzennego rozwiązaniami, na którą mimo prawidłowego ogłoszenia, nie stawił się nikt.

Podniósł także, że jedyną osobą, która zgłosiła uwagi do projektu planu była D.K. (uwaga została uwzględniona).

W świetle powyższego, za pozbawiony zasadności Sąd uznał zarzut skarżących, iż na skutek umyślnych działań organu, dopiero po zakończeniu procesu planistycznego powzięli oni wiadomość o pracach prowadzonych w celu podjęcia spornej uchwały. Zdaniem Sądu, stosownie do wymogów ustawowych, organ rzetelnie podawał do publicznej informacji przystępowanie do kolejnych etapów procesu planistycznego, a fakt ten dokumentują załączone do akt kserokopie obwieszczeń i ogłoszeń prasowych. Fakt, że procedura planistyczna była prowadzona jawnie, potwierdza m.in. także okoliczność, iż uwagi do planu zgłoszono, co również znajduje potwierdzenie w przedłożonej Sądowi dokumentacji.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi w kwestii naruszenia art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 zaskarżonej uchwały, Sąd uznał go za nieuprawniony. Nadto podniósł, że oprócz wskazanego w skardze pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 23 lutego 2010 r., stanowiącego w istocie odmowę uzgodnienia projektu kwestionowanego planu miejscowego, w aktach sprawy znajduje się również, wydane przez działającego na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Starostą Poznańskim, a Wojewodą Wielkopolskim, postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, pomimo, że pierwotnie odmówiono uzgodnienia miejscowego planu w omawianym zakresie i nawet określono warunki na jakich do uzgodnienia może dojść, ostatecznie gmina przygotowała projekt uchwały odpowiadający wymogom prawa w zakresie ochrony konserwatorskiej. Jakkolwiek słusznie zauważyli skarżący, że w uchwale nie powielono postulowanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r. zapisu wskazanego w tirecie 3 (dotyczącego prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków), to zasadnicze znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonej uchwały ma fakt, że gmina w dniu 14 czerwca 2010 r. po raz drugi zwróciła się o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym razem, z uwagi na treść porozumienia z dnia 24 marca 2009 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim, a Starostą Poznańskim w sprawie powierzenia Staroście Poznańskiemu spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 85, poz. 1212), skierowała projekt spornej uchwały do Starostwa Poznańskiego – Powiatowego Konserwatora Zabytków. Sąd dodatkowo zwrócił uwagę, że porozumienie powierzające Staroście Poznańskiemu sprawy z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków obowiązywało już w dacie, w której Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. orzekł o odmowie uzgodnienia miejscowego planu. Natomiast działający na mocy porozumienia Starosta Poznański postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: K., P., S. - etap B wskazując, iż "nie wnosi się zastrzeżeń do uchwały". Stąd też nie sposób - jak oczekiwaliby tego skarżący - zasadnie zarzucić Radzie Miasta Puszczykowa naruszenia art. 17 pkt 9 ww. ustawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. dotyczących hałasu, Sąd także uznał je za niezasadne, albowiem z załącznika do tego rozporządzenia wynika, iż dopuszczalny poziom hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej (MN/U), a także rekreacyjno-wypoczynkowej (US), jak również dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) wynosi tyle samo, tj. - dla pory dziennej 55 dB i nocnej 45 dB.

Nadto, zdaniem Sądu, skoro przeznaczenie terenów pod mieszkalnictwo i usługi wynika ze studium, to określenie przeznaczenia przedmiotowego terenu, m. in. jako teren zabudowy usługowej (usług sportu i rekreacji, oznaczony na rys. planu symbolem US) nie narusza wymogów art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, w ocenie Sądu, dla tak opisanego w studium przeznaczenia terenów, dopuszczalny poziom hałasów zawsze będzie nieco wyższy, niż dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Niezależnie bowiem od tego, jaką gmina podjęłaby decyzję o przeznaczeniu spornego obszaru, np. pod zabudowę wielorodzinną (MW), czy też zabudowę mieszkaniowo – usługową (MN/U), czy – jak w rozpoznawanej sprawie usługową – usługi sportu i rekreacji (US), to i tak w świetle przepisów powoływanego w skardze rozporządzenia, dopuszczalny poziom hałasu na takim terenie mógłby być wyższy, niż dla terenu zabudowy jednorodzinnej (czyli dla pory dziennej 55 dB, a dla pory nocnej 45 dB).

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej naruszenia art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego zarówno Prokurator, jak i skarżący upatrują w fakcie objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów leśnych, zdaniem Sądu, zarzut ten również uznać należy za nieuprawniony. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje treść wpisu do ewidencji gruntów, dotyczącego działki nr [...] w dacie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości nie budzi również fakt, że – jak wskazał sam Prokurator – organ planistyczny w zakresie rodzaju użytków, które zamierza objąć uchwałą o planie miejscowym wiążą zapisy wynikające z ewidencji gruntów. Bez wątpienia też, jak wskazał Prokurator, zapisy te rejestrują wyłącznie stan faktyczny i prawny na gruncie, a nie mają cechy konstytutywności, natomiast obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest przekazywanie do ewidencji informacji o zmianach w zakresie danych, które ewidencja obejmuje. Niezależnie jednak od powyższego, pod względem faktycznym treść wpisu do ewidencji w toku procesu planistycznego nie budzi wątpliwości stron. Oznacza to, że stosownie do treści przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków musiały stanowić podstawę planowania przestrzennego.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności zaskarżonej uchwały i w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami tej sprawy. Oznacza to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dlatego też rozpoznając in meriti wniesioną w przedmiotowej sprawie skargę, Sąd nie może wypowiadać się co do poprawności, bądź wadliwości innych prowadzonych postępowań. Zaś podnoszoną w skardze i w piśmie procesowym Prokuratora kwestię wpisu do ewidencji gruntów nie sposób uznać za sprawę prowadzoną w granicach rozpoznawanej sprawy. W toku przeprowadzonej procedury planistycznej dane ujawnione w ewidencji gruntów miały dla organu wiążący charakter. Zwrócić bowiem należy uwagę na szczególny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz walor zawartych w niej danych – tj. walor dokumentów urzędowych. Sąd podkreślił przy tym, że prowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie pozwoliła na poczynienie ustaleń, aby na jakimkolwiek etapie postępowania planistycznego podnoszono zarzuty przeciwko autentyczności lub wiarygodności tych danych. Zaskarżona uchwała podlegała uzgodnieniom i opiniowaniu przez właściwe organy i uzyskała akceptację m.in. Nadleśnictwa Konstantynowo, które pismem z dnia 6 lipca 2010 r. oświadczyło, że po przeanalizowaniu treści przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zgłasza uwag i zastrzeżeń do projektu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Okręgowy w P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że organ planistyczny związany jest bezwarunkowo zapisem w ewidencji gruntów i budynków obejmującym dane wykazywane w czasie prowadzenia prac planistycznych, jako danymi mającymi moc bezwzględnie wiążącą mimo, że wykładnia systemowa i celowościowa uregulowań ewidencji gruntów i budynków - w szczególności przepisu art. 21 ust. 1 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dotyczących sposobu prowadzenia ewidencji, w szczególności zapisy wymagające jej utrzymania w stanie aktualnym wskazują na to, że przepis ten odwołuje się do ewidencji prowadzonej zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, a więc prowadzonej w sposób niewadliwy, ewidencji rzetelnej i niewadliwej wobec czego dane w ewidencji jako mające odpowiadać rzeczywistemu charakterowi gruntu powinny być traktowane jako mające charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i z uwagi na to niekształtujące stanu prawnego ani faktycznego, a przysługujący im jedynie walor dokumentu urzędowego umożliwia podważenie ich treści;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, tj. przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, wobec wydania orzeczenia oddalającego skargę wskutek niedopuszczenia przez sąd z urzędu dowodów w postaci dokumentów załączonych do skargi i stanowiska pisemnego Prokuratora celem wyjaśnienia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości czy działka nr [...], zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków, w dacie prowadzenia prac planistycznych była "gruntem rolnym" czy "lasem", a więc gruntem o powierzchni większej niż 0,10 ha porośniętym roślinnością leśną, jako konsekwencji przyjęcia poglądu o konstytutywności wpisu danych do ewidencji i bezwzględnego nimi związania organu planistycznego, który jako wynik postępowania administracyjnego odrębnego od procedury planistycznej uchylał się spod kontroli sądu wobec zasady związania sądu granicami sprawy sądowoadministracyjnej, co doprowadziło do wydania orzeczenia opartego na niepełnym materiale dowodowym uznającego zgodność z prawem zaskarżonej uchwały mimo, że wpis w ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny co umożliwia zwalczanie jego treści innymi dowodami w celu ustalenia, czy dane nim objęte są zgodne z rzeczywistym stanem na gruncie, a w konsekwencji stwarza możliwość badania jego wiarygodności w sprawie sądowoadministracyjnej, której celem jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego badanie to mieści się w granicach sprawy co umożliwia przeprowadzenie przez sąd postępowania dowodowego z dokumentów, także w drodze dopuszczenia ich z urzędu w celu wyjaśnienia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu wskazano, że - w ocenie Prokuratora - stanowisko Sądu I instancji wyrażone w przedmiocie zarzutów naruszenia przepisu art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuprawnione. Nadto podkreślono, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy działka nr [...] mogła zostać objęta procedurą planistyczną, bez uzyskania w formie decyzji administracyjnej uprzedniej zgody na zmianę jej przeznaczenia.

Zdaniem Prokuratora Sąd I instancji pominął jego stanowisko co do charakteru przedmiotowej działki, poparte załączonymi materiałami planistycznymi. Wadliwe jest bowiem stanowisko Sądu, że dane z ewidencji musiały stanowić podstawę miejscowego planu, bo organ planistyczny w zakresie rodzaju użytków jest związany zapisami wynikającymi z ewidencji, w sytuacji gdy dane te nie są zgodne ze stanem faktycznym. Z załączonych materiałów planistycznych wynika niezbicie, że na powierzchni łącznej 1.5790 ha znajdował się obszar o powierzchni 5.100 m2 będący "lasem ochronnym", na zmianę przeznaczenia którego na cele "nieleśne", konieczna była zgoda w formie decyzji administracyjnej zgodnie z zapisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z dokumentów tych, zdaniem Prokuratora, wynika również bezspornie, że pozostała powierzchnia działki była także objęta obowiązującym uproszczonym planem urządzenia lasu, którego zapisy dodatkowo wskazywały, że w 1997 r. badając stan faktyczny na tej działce stwierdzono "przybycie" 1,11 ha lasu na gruncie oznaczonym jako użytek "RzUI". Ten stan faktyczny, zdaniem Prokuratora, istnieje od 1997 r., co zostało potwierdzone treścią skargi i załączonymi do niej dokumentami.

Okoliczności te zostały przez Sąd I instancji pominięte, a w szczególności nie wyrażono stanowiska w przedmiocie wpływu na moc prawną zapisów w ewidencji gruntów i budynków, definicji "lasu" wynikającej z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) oraz linii orzecznictwa sądów.

Nadto podniesiono, że w ustawie o lasach brak zapisów, w których ustawodawca uzależniałby uznanie gruntu za użytek leśny od wprowadzenia takich danych do ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego kasacyjnie o istnieniu lasu decyduje rzeczywisty stan na gruncie. Zaś grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha porośnięty roślinnością leśną jest "lasem" w rozumieniu tej ustawy.

Powołując się zaś na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt IV OSK 353/08, LEX Nr 527250), Prokurator wskazał, że w konsekwencji, w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, należy przyjąć, że lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c. W takiej sytuacji zapis w ewidencji gruntów i budynków należy traktować jako spełniający wyłącznie funkcję informacyjną. Zapisy w ewidencji mają być na bieżąco aktualizowane, co jednak nie zawsze następuje. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż zapisy w ewidencji jako nieuaktualniane, nie mogły decydować o charakterze spornego gruntu, jeżeli z innych dowodów wynika, że był on w rzeczywistości lasem.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, skarżący kasacyjnie podniósł, że kluczowym zagadnieniem w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organ planistyczny związany był danymi z ewidencji gruntów i budynków opisującymi rodzaj użytków składających się na powierzchnię terenu spornej działki, jeżeli dane te nie odpowiadały stanowi faktycznemu.

Nadto Prokurator ponownie wskazał na stanowisko, że dane z ewidencji gruntów winny odpowiadać rzeczywistemu charakterowi danego gruntu, co wynika z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zwrócił także uwagę na występujące w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dwie linie argumentów dotyczące mocy obowiązującej danych z ewidencji - pierwsza, opierająca się na literalnym brzmieniu przytoczonego przepisu ustawy wskazuje, że dane mają moc bezwzględnie wiążącą, a druga wskazująca, że dane z ewidencji mają jedynie walor dokumentu urzędowego, którego treść może być podważona na rzecz obiektywnej rzeczywistości. Podniósł także, że wykładnia systemowa przepisów ustaw, które mają zastosowanie przy procedurze planistycznej, obliguje organ planistyczny - mimo braku takich regulacji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do działania opartego na prawdzie materialnej, a więc do działania zgodnie z prawem, ale także do działania zgodnie z przepisami dotyczącymi sposobu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a więc uwzględniania rzeczywistego stanu gruntu, jeżeli dane z ewidencji są niezgodne ze stanem rzeczywistym na działce. Zatem przepis odwołujący się do danych z ewidencji gruntów i budynków przywołany przez Sąd I instancji, tj. art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ocenie skarżącego kasacyjnie, odwołują się jedynie do niewadliwej ewidencji tj. zgodnej ze stanem faktycznym i prawnym. Zaś w niniejszej sprawie Sąd orzekający w I instancji kierował się jedynie prawdą formalną. W niniejszej sprawie istniała możliwość zweryfikowania danych pochodzących z ewidencji, czego Sąd zaniechał i zaaprobował oparcie wydanej uchwały na nierzetelnym materiale dowodowym. Nie zmienia tej oceny, zdaniem Prokuratora, fakt zawarcia w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia dotyczącego rzetelności udokumentowania prac planistycznych, przeprowadzonych w trybie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podniesiono również, że treść stanowiska pisemnego złożonego do akt wykazuje, że teren działki nr [...] do końca 2006 r. był pokryty roślinnością leśną, objęty z tego powodu przez 10 lat uproszczonym planem urządzenia lasu, z którego wynikało, że powierzchnia tej działki o obszarze 1,20 ha w 1997 r. była terenem leśnym.

Nadto wskazano, że trudno zgodzić się z twierdzeniem, iż fakt podniesienia niezgodności zapisu widniejącego w ewidencji, a stanem faktycznym, po zakończeniu procedury planistycznej pozostaje poza oceną legalności uchwały. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega również żadnej sprzeczności w przeprowadzeniu postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy stan rzeczywisty terenu objętego zaskarżoną uchwałą był zgodny z danymi wynikającymi z ewidencji dołączonej do dokumentacji planistycznej. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, że taka kontrola sprowadzałaby się do kontroli legalności odrębnego postępowania i prowadziła do naruszenia zasady z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Konkludując Prokurator podniósł, że zaskarżone orzeczenie powinno zostać uchylone jako wydane z powodu błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 § 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegającej na przyjęciu, że jego treść stanowi podstawę prawną związania organów planistycznych danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków, w konsekwencji przyjęcia poglądu o konstytutywności wpisu uniemożliwiającego podważenie wiarygodności danych w niej zawartych innymi dowodami, które jako wynik odrębnego od procedury planistycznej postępowania, uchyla się spod kontroli sądu administracyjnego wobec treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. obligującego Sąd do rozpoznania sprawy w jej granicach, w wyniku czego do wydania zaskarżonego orzeczenia doszło z naruszeniem przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a., wobec zaniechania przez Sąd przeprowadzenia przedstawionych dowodów kwestionujących wiarygodność wpisu w ewidencji i poczynienia na ich podstawie ustaleń pozwalających na rozstrzygnięcie istniejącej w tej sprawie istotnej wątpliwości, wskutek czego mimo ich niewyjaśnienia doszło do wydania orzeczenia oddalającego skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Puszczykowo wniosło o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego reguluje art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 1 tej ustawy nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi: jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skargę na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa nr 323/10/V z dnia 6 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Puszczykowie dla terenu położonego w centrum miasta w rejonie ulic: Kościelnej, Poznańskiej, Słonecznej – etap B, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) wywiedli E. i J.P., I.R. oraz U. i W.D.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).

Niespornym pozostaje w tej sprawie, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonywał oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie badał na rozprawie legitymacji skargowej w tym zakresie. Natomiast w motywach zaskarżonego wyroku w istocie przyznał, że skarżący, których plan nie dotyczy, gdyż ich nieruchomości nie są objęte jego postanowieniami, nie mają w sposób oczywisty bez dalszego badania uprawnienia skargowego do kwestionowania przedmiotowej uchwały Rady Miasta Puszczykowa. Taki sposób oceny legitymacji skargowej winien w niewątpliwy sposób doprowadzić w rozpoznawanej sprawie do odrzucenia skargi w/w skarżących w trybie art. 58 § 1 p.p.s.a. Natomiast jedynie informacyjnie podnieść należy, iż gdyby Sąd I instancji zbadał na rozprawie legitymację skargową w/w w kontekście określonych przepisów prawa i w tym zakresie przedstawił stosowne rozważania (czego w zaskarżonym wyroku jednak brak), to wówczas zmuszony były oddalić skargę, gdyż dokonanie oceny naruszenia interesu prawnego na rozprawie i rozważenie go w kontekście określonych przepisów prawa materialnego, prowadziłoby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do oddalenia skargi, ale już bez potrzeby merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów co do poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sprawie oczywistość braku legitymacji skargowej wnoszących skargę potwierdza dodatkowo stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała została poddana w jej całokształcie kontroli sądowej wyłącznie z uwagi na fakt udziału w postępowaniu administracyjnym Prokuratora Okręgowego w P. i na okoliczność tego stanowiska powołano się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07 - (str.16 uzasadnienia Sądu I instancji). Tym samym w zaskarżonym wyroku uznano, że udział prokuratora obliguje Sąd do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w jej całokształcie, zaś kwestia legitymacji skarżących pozostaje bez wpływu na obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednakże z tym stanowiskiem nie można się zgodzić w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim stanowisko w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, wyrażone zostało w orzeczeniu zapadłym w innym stanie prawnym i faktycznym, dlatego też nie może być automatycznie przenoszone na każdą sprawę rozpoznawaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w której swój udział zgłosił prokurator, jako rzecznik praworządności. Jednakże najistotniejsze jest to, że w powołanym wyżej wyroku, udział prokuratora dotyczył sprawy, w której w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie odmówił skarżącemu legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej, a więc niezależnie od udziału prokuratora w sprawie nakazano poddać zaskarżoną uchwałę merytorycznej ocenie w jej całokształcie. Tym samym skoro w powołanym wyżej wyroku wyprowadzono legitymację skarżącego do zaskarżenia uchwały, to dawało to podstawę do kontroli zaskarżonej uchwały przez Sąd. W takiej sytuacji bez znaczenia jest rola prokuratora dla zakresu kontroli sądu administracyjnego – (porównaj: wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1623/08).

Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mimo, że jak wykazano w zaskarżonym wyroku, skarżący nie posiadali w sposób oczywisty legitymacji skargowej by kwestionować przedmiotową uchwałę, to Sąd I instancji uznając, że nie ma to żadnego wpływu na wynik sprawy, rozpoznał ich skargę wyłącznie z uwagi na udział prokuratora, który zgłosił w tej sprawie swój udział.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w myśl art. 8 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela, w takim przypadku przysługuje mu prawo strony.

Prokurator zatem ma samodzielną legitymację na podstawie w/w normy do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, a wówczas nie prowadzi to do badania naruszenia interesu prawnego, gdyż występuje on jako rzecznik praworządności. Również i złożenie takiej skargi nie jest ograniczone stosownym terminem, a więc prokurator może realizować swoje prawo w każdym czasie. Zatem podkreślić należy, że legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikająca z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 i 50 tej ustawy) nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego – (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 385/07 publikowany w zbiorze LEX nr 468747).

W rozpoznawanej sprawie Prokurator nie złożył skargi na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 6 października 2010 r. nr 323/10/V, lecz jedynie poparł skargę wywiedzioną przez E.P. i pozostałych skarżących wskazanych w wyroku z dnia 17 sierpnia 2011 r. Tym samym zgłaszając udział w tej sprawie prokurator przyłączył się jedynie do skargi wniesionej przez inne podmioty, a więc nie była to skarga Prokuratora Okręgowego w P., którą należało bez dodatkowych warunków rozpoznać. Zatem merytoryczne rozpoznanie skargi z jednoczesnym badaniem zarzutów zgłoszonych również przez Prokuratora Okręgowego w P. uzależnione było przede wszystkim od rozpoznania skargi osób ją wnoszących. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymagała od Sądu dokonania wnikliwej i obszernej oceny legitymacji skargowej tychże skarżących czego w tej sprawie nie uczyniono, zaś brak oczywisty tej legitymacji (co potwierdzają motywy zaskarżonego wyroku) uzasadniał odrzucenie skargi. Zgłoszenie udziału w takiej sytuacji przez prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym przez inny podmiot nie konwaliduje braku legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i nie uzasadnia merytorycznego rozpoznania skargi z pominięciem badania takiej legitymacji skargowej osób, którzy wystąpili w tej sprawie ze skargą do sądu administracyjnego.

Powyższe rozważania pozwalają uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że skoro Sąd I instancji po wstępnym jej rozpoznaniu w sposób oczywisty uznał, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej w tym postępowaniu, to rozpoznając sprawę merytorycznie w jej całokształcie tylko dlatego, że udział zgłosił Prokurator Okręgowy w P., pozwala uznać, iż w tej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., albowiem droga sądowa była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych.

Uznanie, iż w sprawie wystąpiła nieważność postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powoduje, że wyrok ten podlega uchyleniu, zaś sprawa musi być przekazana do ponownego rozpoznania przez ten Sąd stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Nie ma w związku z tym możliwości ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w P.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.