Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1337/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 pkt 2, art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2554/13 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1980/12 uchylającym decyzję I i II instancji oraz stwierdzającym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sprawie ze skargi J.H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz J. H. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2554/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1980/12: 1. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1980/12; 2. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 3. stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego opisana w punkcie drugim wyroku nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 15 października 2013 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1980/12 (dalej wyrok I SA/Wa 1980/12), którym Sąd uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku J. H. w sprawie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie, w dzielnicy Bemowo, przy ul. [...], stanowiący działki ewid. nr [...] o pow. 854 m² z obrębu [...] i nr [...] o pow. 845 m² z obrębu [...].

Wyrok I SA/Wa 1980/12 wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. H. (dalej skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2012 r.) odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżącej w sprawie przyznania odszkodowania za grunt położony w Warszawie, w dzielnicy Bemowo, przy ul. [...], stanowiący działki ewid. nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].

Organy obu instancji stwierdziły, że wniosek o odszkodowanie złożono po ustawowo wyznaczonym terminie. Wyjaśniły, że ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2011 r. stwierdzono nabycie przez Gminę Warszawa- Bemowo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w Warszawie, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] o pow. 854 m² i działka ewid. nr [...] o pow. 845 m². Stronami tego postępowania były M. H., D. H., U. S. i J. H.. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za ową nieruchomość zostało wszczęte dnia 2 grudnia 2005 r. wyłącznie na wniosek U. S. (dalej zainteresowana bądź wnioskodawczyni). Z treści tego wniosku jasno wynika, że działała ona we własnym imieniu i wniosła o "...przyznanie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w Warszawie przy ulicy [...] (...)". Zainteresowana we wniosku z 2 grudnia 2005 r. nie wspomniała o roszczeniach pozostałych współwłaścicielek (wniosek podpisała wyłącznie wnioskodawczyni), a tym bardziej nie przedłożyła stosownych pełnomocnictw do występowania w ich imieniu.

Organy wyjaśniły, że roszczenie o odszkodowanie za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, a więc dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Ustawodawca przewidując, że ustalenie i wypłata odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne następuje na wniosek właściciela nie postanowił, jak to ma np. miejsce w przypadku roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że wniosek ten ma być złożony w przypadku współwłasności przez wszystkich współwłaścicieli. Oznacza to tym samym, że każdy ze współwłaścicieli może we własnym imieniu i w odpowiednim zakresie odpowiadającym udziałowi we współwłasności, domagać się należnego odszkodowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Nie wyklucza to podjęcia przez jednego ze współwłaścicieli czynności mających na celu interes pozostałych i działanie w ich imieniu np. na zasadzie pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie we wniosku zainteresowanej z 2 grudnia 2005 r. nie ma żadnej wzmianki, z której by wynikało, że reprezentowała ona innych współwłaścicieli. Dlatego też, zdaniem organów, skarżąca nie jest stroną postępowania wszczętego na wniosek zainteresowanej i prowadzonego pod sygnaturą [...], wobec czego pismo pełnomocnika skarżącej dotyczące przystąpienia do tego postępowania należy zakwalifikować jako nowy wniosek o ustalenie odszkodowania i z uwagi na upływ ustawowego terminu do złożenia wniosku, odmówić jego uwzględnienia.

Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur bądź Przepisy wprowadzające), przez uznanie, że skarżąca nie złożyła w wyznaczonym terminie (między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.) wniosku o wypłatę odszkodowania, podczas gdy taki wniosek został przez skarżącą złożony w ustawowo przewidzianym terminie, tj. 2 grudnia 2005 r.;

2. postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

a) art. 61a kpa przez wydanie przez organ I instancji decyzji rozstrzygającej co do istoty zamiast wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego mimo uznania przez organ administracji, że postępowanie nie może być wszczęte;

b) art. 7, 77 § 1 i 3 oraz art. 136 i 78 § 1 kpa, przez niewyjaśnienie przez organy obu instancji wątpliwości, zarzutów zgłoszonych przez strony w toku postępowania, które mają bezpośredni wpływ na uznanie skarżącej za stronę w przedmiotowym postępowaniu;

c) art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa, przez pominięcie w decyzji Wojewody omówienia i rozstrzygnięcia co do zarzutów stron podniesionych w odwołaniu, tj. co do wskazania złożenia przez skarżącą w ustawowym terminie (tj. dnia 2 grudnia 2005 r.) wniosku o odszkodowanie wraz ze wskazaniem numeru postępowania, w którym oryginał w/w wniosku się znajduje, co doprowadziło do niekompletnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zakresie rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez stronę do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji - brak rozpoznania zarzutów odwołania w całości i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji;

d) art. 15 kpa, przez niedokonanie przez organ odwoławczy, samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w rezultacie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 282 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 w zw. z art. 281 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w sentencji wyroku I SA/WA 2554/13. Sąd I instancji uznał, że skarżąca słusznie zarzuciła organom nieuwzględnienie w trakcie postępowań przed obiema instancjami wniosku, który złożyła 2 grudnia 2005 r., i w którym wniosła w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 pwur, o przyznanie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w Warszawie przy ul. [...]. Skarżąca podnosiła, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że ów wniosek znajduje się w aktach sprawy [...], która toczy się przed Prezydentem m. st. Warszawy.

Sąd uznał, że organy błędnie potraktowały oświadczenie skarżącej o przystąpieniu do toczącego się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowania nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy ul. [...], jako nowy wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 pwur i nie wyjaśniły tej zasadniczej w sprawie okoliczności podnoszonej przez skarżącą.

Wyrok I SA/Wa 1980/12 uprawomocnił się z dniem 11 czerwca 2013 r. wobec niewywiedzenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z 15 października 2013 r. Miasto Stołeczne Warszawa (dalej skarżący), powołując art. 271 pkt 2 i art. 277 ppsa, wniosło skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem I SA/Wa 1980/12. Na tej podstawie wniosło o wznowienie postępowania sądowego, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. H. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania podniesiono, że Miasto Stołeczne Warszawa zostało pozbawione możliwości działania. W ocenie skarżących, Miasto Stołeczne Warszawa, jako strona postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, winno bez wątpienia brać udział w przedmiotowym postępowaniu sądowym, dotyczy ono bowiem jego interesu prawnego. Przedmiotem postępowania jest kwestia odszkodowania za grunt położony w Warszawie, w dzielnicy Bemowo, przy ul. [...], stanowiący działki ewid. nr [...]i nr [...]. Obecnie nieruchomości te stanowią własność Miasta Stołecznego Warszawy. Jako że w dniu 31 grudnia 1998 r. grunty te były zajęte pod drogi gminne, obowiązanym do wypłacenia odszkodowania będzie Gmina m.st. Warszawa. Sąd naruszył zatem art. 33 § 1 i art. 91 § 2 zd. 2 ppsa, gdyż nie zawiadomił Miasta Stołecznego Warszawy, jako uczestnika postępowania, o toczącym się postępowaniu sądowym

Miasto Stołeczne Warszawa dochowało 3-miesięcznego terminu z art. 277 ppsa. Skarżący o wyroku [I SA/Wa 1980/12] dowiedział się 17 lipca 2013 r., tj. w dniu, w którym Wojewoda Mazowiecki zwrócił Urzędowi Miasta Stołecznego Warszawy akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

W skardze o wznowienie postępowania sądowego przedstawiono argumentację dotyczącą merytorycznej części sprawy, która – w ocenie skarżącego – skutkować winna oddaleniem skargi J. H..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego za zasadną. Stosownie do art. 281 ppsa, na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia postępowania. Po rozważeniu stanu sprawy, sąd może – zgodnie z powołanym przepisem – połączyć badanie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania. I tak, w ocenie Sądu, Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o wznowienie postępowania z zachowaniem wynikającego z art. 277 ppsa trzymiesięcznego terminu. Termin ten rozpoczął bieg w dniu, w którym skarżący dowiedział się o wydanym wyroku, co miało miejsce 17 lipca 2013 r., czyli w dniu, w którym Prezydentowi m.st. Warszawy Wojewoda Mazowiecki przekazał akta administracyjne wraz z wyrokiem.

Sąd przyjął, że skarga o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej przesłance wynikającej z art. 271 pkt 2 ppsa. Nie ma wątpliwości co do tego, że w poddanym analizie przypadku Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy, w wyniku naruszenia przepisów prawa zostało pozbawione możności działania. Jest bezspornym, że zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 pwur, to Gmina m.st. Warszawa, jako właściciel nieruchomości, w przypadku ustalenia odszkodowania, zostałaby obowiązana do jego wypłaty. Tym samym Miasto Stołeczne Warszawa, występujące w charakterze gminy, które brało udział w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, winno – jako uczestnik postępowania – wziąć udział również w postępowaniu sądowym (art. 33 § 1 ppsa), bowiem jego interesu prawnego dotyczy to postępowanie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd wznowił powyższe postępowanie, uchylił wydany w jego trakcie wyrok I SA/Wa 1980/12 i ponownie rozpoznał sprawę ze skargi J. H.

Wystąpienie powodów nieważności postępowania skutkuje uchyleniem prawomocnego orzeczenia bez względu na to, czy stanowiące je naruszenie prawa ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jest to bowiem bezwzględna podstawa wznowienia (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 639; H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 667; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2006, s. 548). Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności winno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończanego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Nieważność postępowania stanowi bowiem z jednej strony kwalifikowaną wadę zarówno dotkniętego nią postępowania, jak i kończącego je orzeczenia, a z drugiej bezwzględną podstawę wznowienia postępowania (wyrok NSA z 15.4.2008 r., II OSK 406/07, cbosa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga J. H. zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zarówno Prezydent m.st. Warszawy, jak i Wojewoda Mazowiecki, odmówili skarżącej uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za działki nr [...] uznając, że wniosek złożono po terminie. Tymczasem w oparciu o dokumentacją zgromadzą w sprawie Sąd uznał, że wniosek o odszkodowanie J. H. złożyła 2 grudnia 2005 r., o czym organy obu instancji nie wspomniały. Zarówno z zaskarżonych decyzji, jak i z akt administracyjnych nie wynika, że toczy się postępowanie z wniosku skarżącej o odszkodowanie za w/w działki. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że skarżąca nie wystąpiła w terminie z wnioskiem o odszkodowanie za działki nr [...] . Również organ II instancji nie wspomniał o wniosku skarżącej z 2005 r. Wojewoda uznał, że postępowanie o odszkodowanie za sporne nieruchomości wszczęto wnioskiem z 2 grudnia 2005 r. złożonym wyłącznie przez zainteresowaną. Organy zupełnie pominęły kwestię wniosku z 2 grudnia 2005 r., złożonego przez skarżącą, którego poświadczona za zgodność z oryginałem kopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Sąd przyjął, wbrew stanowisku organów orzekających w niniejszej sprawie, że z pisma z 14 listopada 2011 r. nie wynika, że jest to nowy wniosek o odszkodowanie.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze o wznowienie postępowania sądowego, a dotyczących merytorycznej części sprawy, Sąd uznał, że są one niezasadne. Zarzut, że toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej z 2 grudnia 2005 r. ani nie wynika z akt sprawy, ani z treści zaskarżonych decyzji. Skoro organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącej odszkodowania uzasadniając brakiem wniosku o odszkodowanie złożonego w ustawowym terminie, to decyzje te, z uwagi na błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, należy uchylić, zarzucając organom naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek o odszkodowanie za wymienione w sentencji decyzji działki nie został złożony przez skarżącą w 2011 r., lecz 2 grudnia 2005 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę wskazania Sądu I instancji i wyjaśnią w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w szczególności dotyczące terminowości złożonego przez skarżącą wniosku o odszkodowanie za działki nr [...].

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2554/13 w zakresie punktu 2 i 3 wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego Annę Zwierz, zarzucając naruszenie

1. prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odszkodowanie za drogę przejętą na rzecz m. st. Warszawy przysługuje na rzecz osób, które nie złożyły w terminie wniosku o wypłatę odszkodowania "do nieruchomości" [s. 2 skargi kasacyjnej], której dotyczy przedmiotowe postępowanie;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 152 ppsa, przez uwzględnienie skargi J. H. i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego i decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w sytuacji, gdy decyzje te były zgodne z prawem materialnym i procesowym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (art. 203 pkt 2 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w sprawie nie wystąpiły też okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z § 1 powołanego artykułu.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego kasacyjnie Miasta Stołecznego Warszawy.

Stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.). Miasto stołeczne Warszawa jest gminą miejską, na prawach powiatu (M. Mazuryk, M. Karpiuk, Ustrój miasta stołecznego Warszawy. Komentarz, LEX/el 2012, uw. 1 do art. 1). W sprawie kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 1980/12, decyzję pierwszej instancji z [...] kwietnia 2012 r. wydał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Prezydent m. st. Warszawy realizuje uprawnienia starosty i reprezentuje Gminę m. st. Warszawy na zewnątrz.

W uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dalej uchwała I OPS 2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).

Argumenty prawne przedłożone w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/15, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, są użyteczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15).

Tak było w kontrolowanej sprawie, w której Prezydent m. st. Warszawy orzekał w pierwszej instancji decyzją z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie uwzględnienia wniosku J. H. o przyznanie odszkodowania za grunt, którego właścicielem stało się Miasto Stołeczne Warszawa. Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje TK, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1).

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 kpa), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11.6.1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982/1-2/s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 kpa) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/15 zgodził się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (wyrok TK z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139).

Nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu winno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.

Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, winna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa.

Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 kpa) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 kpa, jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Powyższa wykładnia znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15).

Pod rządem ustawy z dnia ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.; uchwała NSA z: 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; 19.5.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; postanowienie NSA z 15.10.1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7) i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślano szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ppsa, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, by prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2008 r. K 32/08; wyrok NSA z: 5.9.2013 r. II OSK 1971/13; 16.1.2007 r., I OSK 389/06; 10.7.2005 r., I OSK 557/07; postanowienie NSA z: 3.2.2011 r., I OZ 68/11; 2.7.2009 r., I OSK 815/09; uzasadnienie uchwały I OPS 2/15).

Gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania (postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12). W wyroku z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139, w którym stwierdzając zgodność art. 33 i 50 § 1 ppsa z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów.

W niniejszej sprawie wyłącznie Gmina Miasta Stołecznego Warszawy wywiodła skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2554/13 i to jedynie w części dotyczącej punktu 2 (drugiego) i 3 (trzeciego) wyroku I SA/Wa 2554/13. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny mógł orzec jedynie co do zaskarżonej części wyroku.

Z uwagi na brak legitymacji Miasta Stołecznego Warszawy do wywiedzenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.