Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 814/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1039/13 w sprawie ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1039/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. J. i M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] maja 2006 r. inwestorzy A. J. i M. J. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...] położonych w Murzasichle, Gmina Poronin.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] znak: [...], wydaną kolejnym ponownym rozpatrzeniu przez Starostę Tatrzańskiego sprawy wszczętej wnioskiem inwestora z dnia [...] maja 2006 r., Starosta Tatrzański orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i M. J. pozwolenia na dokończenie budowy budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr [...] w Murzasichlu. Organ podał, że poprzednia decyzja Starosty Tatrzańskiego wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (dokończenia budowy) z dnia [...] lutego 2010 r. uchylona została decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]. Decyzja Wojewody z dnia [...] września 2012 r. wydana została, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Starosty, na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1275/10. Z kolei decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/08, którym uchylone zostały: decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.J. i M. J. pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego (kat. XIV) wraz z infrastrukturą techniczną. Ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, podlegała wykonaniu i były w oparciu o nią prowadzone roboty budowlane, które przerwane zostały na skutek ww. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2009 r.). Od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2010 r., odwołał się F. Ł. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2010 r. na dokończenie budowy. Jedną z przesłanek, na jakich opierał się organ wydając decyzję, było rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem - decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wszczętej na wniosek F. Ł. o przeprowadzenie kontroli w związku z nieprawidłowościami przy budowie budynku pensjonatowego na działkach nr [...] w Murzasichlu. Z ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało, że organ nadzoru budowlanego nie stwierdził niezgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ujawnione zostało, że ww. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało uchylone decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...]. Wobec ujawnienia się ww. okoliczności, Wojewoda decyzją autokontrolną z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., jako wydaną przedwcześnie i orzekł w trybie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2010 r. Decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 909/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie ze skargi F. Ł. na decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1275/10, wydanym na skutek skargi A. J. i M. J. uchylona została zaskarżona przez inwestora decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. i decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2010r., znak: [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł inwestor, zaskarżając wyrok w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt I wyroku, dotyczącego uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak: [...]). Na skutek tak skonstruowanej skargi kasacyjnej (częściowe zaskarżenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego), inwestor uzyskał wpis o częściowej prawomocności z dniem 4 czerwca 2011 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. Skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1758/11. Z tym dniem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stał się prawomocny, także w pozostałej części tj. w zakresie dotyczącym decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]. Organ odwoławczy, po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, wydał wspomnianą już powyżej decyzję z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], którą w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2010 r.

Od decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2013 r. wniósł odwołanie F. Ł. Odwołujący podważył legalność wykonanych prac budowlanych, wobec ich wykonania w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się, fakt ten potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1758/11. Skarżący twierdzi, że zrealizowana ściana przyziemia o długości 15 m wzdłuż granicy z jego nieruchomością, wykonana została w sposób niezgodny przepisami Prawa budowlanego, z uwagi na niezachowanie warunków techniczno-budowlanych w zakresie zachowania wymaganej odległości, która wynosić winna co najmniej 50 cm od granicy z posesją skarżącego. Organ I instancji nie przeprowadził w tej kwestii wystarczającego postępowania wyjaśniającego, w tym pomiarów i oparł się wyłącznie na autorytecie kierownika budowy. Zdaniem odwołującego się, aby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wydanie decyzji o rozbiórce budynku.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi art. 35 ust. 1, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę do dokonania sprawdzenia: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). W przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do uwzględnienia faktu wejścia w życie uchwały Rady Gminy Poronin Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2013 r., poz. 1823), w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle, który zastąpił poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Murzasichle, przyjęty uchwałą Rady Gminy Poronin Nr [...] z dnia 9 grudnia 1998 r. Zgodnie z § 43 ww. uchwały z dnia 14 lutego 2013r.: W obszarze objętym planem, traci moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle uchwalony Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Rady Gminy Poronin.

Organ odwoławczy zauważył, że ww. uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu weszła w życie z dniem 5 kwietnia 2013 r., a zatem organ I instancji wydał decyzję z dnia 12 lutego 2013 r. w dacie, w której nie obowiązywał jeszcze nowy, obecnie obowiązujący miejscowy plan, opierając się na poprzedniej uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże organ odwoławczy, orzekający jako organ II instancji, działa na podstawie przepisów prawa. Uchwały jednostek samorządu terytorialnego z dniem ich ogłoszenia, (o ile nie przewidują terminu późniejszego, co w niniejszej sprawie zachodzi), wiążą organy administracyjne. Zatem w postępowaniu odwoławczym konieczne było rozpatrzenie sprawy zgodnie z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej, czyli z uwzględnieniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy Poronin Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., z dniem [...] kwietnia 2013r., to jest w dwudziestym ósmym dniu postępowania odwoławczego.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem, jak ustalono na podstawie materiałów publikowanych na stronach internetowych w tym Dziennika Urzędowego Województwa Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. (publikowany elektronicznie), teren objęty inwestycją znajduje się w obszarze 8 MU2 i 1 KDZ. W poprzednim miejscowym planie w obszarze M1 i M1x oraz KZ. Zapisy miejscowych planów dla terenu objętego inwestycją różnią się nie tylko oznaczeniami, ale i wymogami dla zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji stwierdził, że już pobieżna weryfikacja wskazuje na naruszenie określonego w obowiązującym miejscowym planie - § 26 ust. 3 pkt 3 a, warunku wymaganego minimum dla powierzchni czynnej biologicznie - 60 % w obszarze przeznaczonym pod zabudowę (8MU2). Zgodnie z danymi technicznymi zamieszczonymi w opisie do projektu zagospodarowania współczynnik ten wynosi 55 % (co zgodne było z poprzednimi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ odwoławczy stwierdził także naruszenie § 26 ust. 5 pkt 4a, którym zapisano ograniczenie długości elewacji mierzonej w obrysie ścian zewnętrznych parteru na do 25 m. Budynek, którego dotyczy postępowanie ma długość ponad 29 m (odczytano wymiar z rysunku nr 5 - rzut kondygnacji parteru). W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem obowiązującym w dacie postępowania odwoławczego. Z uwagi na wejście w życie nowych zapisów w sprawie miejscowego planu konieczna jest pełna weryfikacja projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dostosowanie projektu do jego wymogów. Powyższe przesądza o konieczności uchylenia wydanej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownym postępowaniu organ I instancji weźmie pod uwagę także ewentualne uwagi wnoszone przez strony postępowania, w tym skarżącego.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu Wojewoda zauważył, że w kwestii legalności wykonanych robót budowlanych wypowiadały się organy nadzoru budowlanego I i II instancji, co opisane zostało szczegółowo w uzasadnieniu decyzji Starosty. Organy te są organami właściwymi co do dokonania sprawdzenia legalności wykonywanych robót budowlanych. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] czerwca 2012 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku pensjonatowego wykonywanego na działkach nr [...] w Murzasichlu, jest decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 57/13 oddalił skargę F. Ł. na ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest organem właściwym do badania zarzutów o nielegalności budowy - wykonania robót niezgodnie z prawem i nie jest uprawniony do podważania oświadczeń i zapisów kierownika budowy zawartych w dzienniku budowy, który stanowi dokument urzędowy. Kierownik budowy i projektant są uczestnikami procesu inwestycyjnego, posiadają stosowne uprawnienia i są członami Izb Samorządu Zawodowego.

Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji musi dokonać także uaktualnienia kręgu stron postępowania. Z przesłanej odpowiedzi organu I instancji, w ramach zleconego uzupełnienia materiału dowodowego, pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wynika, że nastąpiła zmiana właściciela działki nr [...] i jedna ze stron utraciła przymiot strony postępowania na rzecz strony już uczestniczącej w postępowaniu. Ponadto z przesłanych załączników do ww. pisma wynika, że w 2009 r. dokonana została zmiana konfiguracji granic, powierzchni i numerów ewidencyjnych działek: [...]. Wszystkie z ww. działek znajdują się w wyznaczonym przez organ obszarze oddziaływania inwestycji, przy czym działka nr [...] stanowi także teren inwestycji. Z mapy wykazu zmian (karta nr 13 - plik załącznik do ww. pisma) nie można odczytać w jakim zakresie zmianie uległ przebieg granic, można natomiast wywnioskować z zestawienia powierzchni przed i po korekcie, że korekta przebiegu granic nie jest znaczna. W zaskarżonej decyzji Starosty fakt powyższych zmian nie został uwzględniony - w decyzji wyrzeczone zostały stare - nieaktualne numery ewidencyjne działek. W ponownym postępowaniu należy wyjaśnić w jakim zakresie zaszła zmiana przebiegu granic. Jeżeli korekta dotyczy granic terenu inwestycji, należy wprowadzić zmiany ich przebiegu na projekt zagospodarowania i dokonać oceny zgodności projektu z przepisami w odniesieniu do aktualnie obowiązujących granic. Organ odwoławczy uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. J. i M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. w całości oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) obrazę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która miała miejsce po wydaniu przez organ I. instancji decyzji o pozwoleniu na dokończenie rozpoczętej już budowy, stanowi przesłankę do uchylenia decyzji organu I. instancji i powoduje konieczność dostosowania rozpoczętej już inwestycji budowlanej do warunków wynikających z nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wiadomym jest, że dla tej konkretnej inwestycji rozpoczętej przez skarżących (zgodnie z przepisami) niemożliwe jest dostosowanie projektu budowlanego do wymogów wynikających z nowego miejscowego planu przestrzennego, a w konsekwencji - wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego musiałoby oznaczać rozbiórkę dotychczasowych naniesień budowlanych; 2) obrazę przepisów art. 91 ust. 1 (względnie art. 93 ust. 1 zdanie drugie) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez zaniechanie przez Wojewodę Małopolskiego - jako właściwego organu nadzoru - ustaleń co do zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Poronin nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle, podczas gdy uchwała ta narusza prawo co najmniej w tym zakresie, w jakim nie ustanawia jakichkolwiek przepisów przejściowych, regulujących sytuacje takie, jak w niniejszej sprawie, tj. reguły stosowania dotychczasowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do rozpoczętych już (a niezakończonych) inwestycji budowlanych oraz toczących się i niezakończonych postępowań administracyjnych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę; 3) obrazę przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że uaktualnienie kręgu stron postępowania (z uwagi na przeniesienie prawa własności działki nr [...] na rzecz innego podmiotu uczestniczącego już w niniejszym postępowaniu i posiadającego status strony) stanowi przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy ewentualne uaktualnienie w tym zakresie, a także zmiana konfiguracji granic, powierzchni i numerów ewidencyjnych działek: [...], może być dokonana przez organ odwoławczy (tym bardziej, że we wcześniej wydawanych decyzjach kasacyjnych Wojewoda Małopolski nie wskazywał na braki prawne w tym zakresie i nie przedstawiał wytycznych organowi I instancji).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i podkreślił, że zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego musi być dokonywana na datę wydawania w sprawie decyzji obejmującej swoim przedmiotem zatwierdzenie takiego projektu. Taką datą będzie data wydania decyzji przez organ I instancji. Jeżeli jednak od decyzji organu I instancji zostało skutecznie wniesione odwołanie, to wówczas organ odwoławczy ma obowiązek dokonania – i to niezależnie od zarzutów podnoszonych w samym odwołaniu – oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na datę wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie merytorycznego postępowania administracyjnego i organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniania zmiany stanu prawnego w danej sprawie nawet wówczas, gdy zmiana tego stanu prawnego nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Także ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonuje organ odwoławczy na datę swojego rozstrzygania, a nie na datę wydania decyzji przez organ I instancji.

Sąd zaznaczył, że taka zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ I instancji miała miejsce w niniejszej sprawie, w której w chwili wydawania przez Starostę Tatrzańskiego decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. obowiązywał dla terenu inwestycji skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Murzasichle przyjęty uchwałą Rady Gminy Poronin Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r., natomiast po wniesieniu odwołania, a przed jego rozpoznaniem przez Wojewodę Małopolskiego, weszła w życie uchwała Rady Gminy Poronin Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2013 r., poz. 1823) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle, która zastąpiła poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Murzasichle z dnia [...] grudnia 1998 r. Zgodnie z § 43 uchwały z dnia 14 lutego 2013 r. w obszarze objętym planem, traci moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Rady Gminy Poronin.

Sąd stwierdzając, że ustalenia zawarte w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są odmienne od ustaleń wynikających z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, uznał, że Wojewoda Małopolski trafnie wskazał na niezgodność między zatwierdzonym nieostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego projektem budowlanym, a postanowieniami § 26 uchwały Rady Gminy Poronin z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle. Różnice obejmują przede wszystkim odmienne wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 4 pkt 3 lit. a nowego planu miejscowego) oraz maksymalnej długości elewacji budynku (§ 26 ust. 5 pkt 4 lit. a nowego planu miejscowego). Tym samym w stanowisku Wojewody nie chodziło jedynie o wejścia w życie nowego planu miejscowego (wprawdzie przedmiotem uchwały była zmiana istniejącego planu miejscowego, ale dla obszaru sołectwa Murzasichle ta zmiana oznacza wprowadzenie nowego planu), ale o odmienne ukształtowanie nowym planem warunków zabudowy, których nie spełnia przedłożony w sprawie projekt budowlany.

Sąd zauważył, że skarżący w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.) upatrują gwarancji dla ustaleń organu I instancji, który to organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, a skoro tak to takie ustalenia pierwszoinstancyjne - zdaniem skarżących - nie mogą być kwestionowane nawet w razie wniesienia odwołania i dokonania ponownej oceny zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym. Sąd nie podzielił tego stanowiska i wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 65 ww. ustawy nie znajduje zastosowania w tej sprawie, ponieważ dotyczy ważności decyzji ustalających warunki zabudowy. Sąd podniósł, że norma prawna zawarta w art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje swoją dyspozycją tylko te decyzje administracyjne, które mają charakter ostateczny. Strona uzyskuje uprawnienia (lub nakładane są na nią obowiązki) na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja nieostateczna nie przyznaje jeszcze stronie prawa i w związku z tym strona takiej decyzji nie ma możliwości domagania się od organu odwoławczego zachowania jej nabytych praw z decyzji I-instancyjnej. Zasada ta ma zastosowanie także do spraw objętych Prawem budowlanym. W ocenie Sądu nie jest słuszny pogląd inwestorów, jakoby po legalnym wykonaniu części inwestycji i następującym po tym fakcie uchylenia pozwolenia na budowę – wydanie kolejnego pozwolenia na budowę przez organ I instancji (a w istocie pozwolenia na dokończenie budowy) już stanowiło o trwałym nabyciu praw przez takich inwestorów. Co najwyżej tacy inwestorzy mogą oczekiwać wydania decyzji przyznającej im prawo do kontynuowania budowy, ale taka "ekspektatywa" nie znajduje żadnych ochrony na gruncie Prawa budowlanego lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie mają racji skarżący wskazując, że skoro została wzniesiona część obiektu budowlanego legalnie i nowy plan miejscowy nie pozwala nawet na budowę już tak zrealizowanej części inwestycji, to musi to oznaczać rozbiórkę części już zrealizowanego obiektu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosowany jest bowiem tylko do inwestycji, które mają być realizowane po jego wejściu w życie i po wydaniu na jego podstawie pozwoleń na budowę. Wcześniej wybudowane obiekty lub części tych obiektów mogą pozostać jako legalne, o ile w czasie ich budowy inwestor legitymizował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. O tym, czy możliwe jest dostosowanie już rozpoczętej inwestycji do ustaleń nowego planu miejscowego decydują przede wszystkim ustalenia nowego planu miejscowego oraz warunki techniczne realizacji inwestycji. Może to także skutkować i tym, że pierwotny zamiar inwestorów musi ulec modyfikacji w związku z warunkami zawartymi w nowym planie miejscowym. Kwestia technicznego zakresu wykonania robót budowlanych winna być zawarta w projekcie budowlanym i nie może prowadzić do odmowy stosowania planu miejscowego. W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski prawidłowo dokonał oceny projektu budowlanego na datę wydawania swojej decyzji i stwierdzając niezgodność tego projektu z obowiązującym planem miejscowym, uchylił decyzję organu I instancji.

Sąd podniósł, że w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego Sąd nie może badać merytorycznie treści poszczególnych przepisów planu miejscowego i oceniać legalności braku przepisów przejściowym nowego planu miejscowego. W ocenie Sądu także pozostałe zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji, a dotyczące uaktualnienia kręgu stron, prawidłowości doręczania decyzji i podania aktualnych numerów działek, zostały trafnie wyeksponowane przez organ odwoławczy. Sąd zaznaczył, że gdyby tylko te ostatnio wskazane wady zostały zauważone przez organ odwoławczy, to wówczas sam organ odwoławczy mógłby te wady usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Skoro jednak te wady nie miały najistotniejszego znaczenia w sprawie, to nie można czynić zarzutu Wojewodzie, że zwrócił na nie uwagę i w ten sposób wskazał kompleksowo na uchybienia decyzji.

W skardze kasacyjnej A. J. i M. J., reprezentowani przez radcę prawnego T. K., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sytuacji naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w powiązaniu z art. 34 ust. 2 oraz art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), w wyniku czego nie została uchylona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]), która w sposób niezasadny nakazywała dostosowanie projektu budowlanego w zakresie dokończenia inwestycji rozpoczętej przez skarżących do zaostrzonych warunków nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle, obowiązującego od dnia 5 kwietnia 2013 r. na podstawie uchwały Rady Gminy Poronin nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle. Tymczasem, w sytuacji legalnego rozpoczęcia (i niezakończenia) przez skarżących inwestycji budowlanej na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. J. i M. J. pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną, warunki dokończenia tej inwestycji budowlanej powinny być oceniane przez pryzmat postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Poronin Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. (obowiązującą w chwili rozpoczęcia przez skarżących inwestycji budowlanej);

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny, czy - przy uwzględnieniu częściowej realizacji przez skarżących budowy budynku pensjonatowego - jest w ogóle możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia dostosowanie parametrów tej rozpoczętej inwestycji budowlanej do zaostrzonych wymogów zmienionego planu miejscowego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Poronin nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię przepisu art. 34 ust. 2 u.p.z.p., polegającą na uznaniu, że norma prawna tego przepisu obejmuje swoją dyspozycją tylko te decyzje, które mają charakter ostateczny, podczas gdy wniosek taki nie wynika z literalnego brzmienia przepisu, a jego ratio legis świadczy o woli ustawodawcy, zgodnie z którą w razie legalnie rozpoczętego i niezakończonego procesu budowlanego, którego źródłem były określone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i rozpoczęcia inwestycji budowlanej), to punktem odniesienia dla ustalenia warunków dokończenia takiej inwestycji budowlanej powinny być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w chwili rozpoczęcia inwestycji budowlanej. W konsekwencji, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 34 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, również w kontekście bezspornej okoliczności faktycznej, iż skarżący legalnie rozpoczęli inwestycję budowlaną na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. W związku z tym warunki dokończenia tej inwestycji budowlanej powinny być oceniane przez pryzmat postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Poronin Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r.;

2. brak zastosowania przepisu art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. w związku z § 10 ust. 10 uchwały Rady Gminy Poronin nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle, skutkujący wadliwym uznaniem braku możliwości prawnych wykorzystania w dotychczasowy sposób terenu, na którym inwestorzy legalnie rozpoczęli inwestycję budowlaną. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja administracyjna w przedmiocie dokończenia rozpoczętej inwestycji budowlanej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. w całości oraz orzeczenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowo - administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje, według norm przepisanych; alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz orzeczenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodzili się poglądem Sądu pierwszej instancji, iż norma prawna zawarta w art. 34 ust. 2 u.p.z.p. obejmuje swoją dyspozycją tylko te decyzje administracyjne, które mają charakter ostateczny. Zdaniem skarżących wniosek taki nie wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu. Termin "wygaśnięcie decyzji administracyjnych" należy raczej rozumieć w znaczeniu, o jakim mowa w przepisie art. 162 k.p.a., a wygaśnięcie decyzji w trybie art. 162 k.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznej, jak i decyzji nieostatecznej. Przede wszystkim należy jednak odczytać założenia ustawodawcy, wynikające w szczególności z przepisów art. 34 ust. 2, art. 35, a także art. 65 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 u.p.z.p., a które to regulacje miały ze swej istoty gwarantować ochronę praw nabytych inwestorów, którzy rozpoczęli inwestycję budowlaną w zaufaniu do organów państwa, i na których nie można przerzucać ryzyka zmiany prawa miejscowego, po legalnym rozpoczęciu inwestycji budowlanej.

W ocenie skarżących skoro indywidualna decyzja administracyjna ustalająca warunki zabudowy stanowi promesę dokończenia rozpoczętej inwestycji budowlanej, według z góry określonych i znanych inwestorowi parametrów, to tym bardziej gwarancje takie powinny wynikać z aktu prawa miejscowego — tj. planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle z dnia [...] grudnia 1998 r., obowiązującego w dacie legalnego rozpoczęcia przez skarżących inwestycji budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie dokonał błędnej wykładni art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aczkolwiek rozważania Sądu w tym zakresie nie są pełne.

Jak stanowi art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199) - dalej: u.p.z.p.- wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Jednocześnie w ustępie 2 powyższego przepisu ustawodawca zastrzegł, iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę - art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (ochrona praw nabytych). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 65 ust. 3 u.p.z.p.). Powyższe oznacza, że z ochrony przewidzianej w powyższych przepisach ( tj. nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji ) korzystają takie decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskały przymiot ostateczności i w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę, które również przed wejściem w życie planu miejscowego uzyskało przymiot ostateczności. Przypomnieć należy, iż w obowiązującym porządku prawnym decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydawane są w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zaś na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestor przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę nie jest obciążony obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż wówczas organ architektoniczno - budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – dalej: ustawy – Prawo budowlane).

W niniejszej sprawie odnośnie przedmiotowej inwestycji nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy, a więc nie zaistniała sytuacja objęta działaniem art. 65 ust. 2 u.p.z.p.

Nadto zaznaczyć należy, iż jeśli organ administracji architektoniczno – budowlanej w okresie obowiązywania określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydał odnośnie konkretnej inwestycji pozwolenie na budowę, które uzyskało przymiot ostateczności, to utrata mocy obowiązującej tego planu nie pociąga za sobą automatycznie skutku w postaci wygaśnięcia tej decyzji. Norma zawarta w art. 34 ust. 2 u.p.z.p. wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych.

Jeśli zatem inwestor uzyskał ostateczne, czyli podlegające wykonaniu, pozwolenie na budowę, może przystąpić do robót budowlanych. Wejście w życie nowego planu miejscowego nie pozbawia inwestora tej możliwości ( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcja prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie 8, C.H.Beck, s. 558 i n.). Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z tych też względów jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stwarza dla inwestora określone gwarancje.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 35 u.p.z.p. w związku z § 10 ust. 10 uchwały Rady Gminy Poronin nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle. Stosownie do art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Także § 10 ust. 10 uchwały Rady Gminy Poronin nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Murzasichle stanowi, iż za zgodne z planem uznaje się dotychczasowy sposób wykorzystania terenu, do czasu jego zagospodarowania zgodnego z planem. Niemniej jednak kwestie objęte tymi przepisami prawa i możliwość ich zastosowania do przedmiotowej inwestycji winny być przedmiotem rozważań właściwego organu. Ocena tych kwestii przez Sąd pierwszej instancji byłaby przedwczesna.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 34 ust. 2 i art. 35 u.p.z.p. zauważyć należy, iż aczkolwiek Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na przepisy prawa, jakie winny w tej sprawie znaleźć zastosowanie, to wyrok oddalający skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego ( art. 138 § 2 k.p.a.) odpowiada prawu, a to z poniższych względów.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie od 2008 r. były już kilkakrotnie wydawane decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę następnie uchylone przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny. W oparciu o ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę zostały wykonane określone roboty budowlane, co oznacza, że w istocie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę miało dotyczyć wznowienia budowy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę – organy posługują się w tej sprawie pojęciem pozwolenie na budowę na dokończenie budowy budynku pensjonatowego.

W tym stanie rzeczy zauważyć należy, iż w utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podkreśla się, że wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na wznowienie robót budowlanych ( por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 9/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 59; wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 1935/07; z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 490/10, LEX nr 1080322; postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2012 r., II OW 133/12; z dnia 8 lutego 2013 r., II OW 185/12 - CBOSA; Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck, s. 438 i n.; A.Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 532 i n.).

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji ) stanowił, iż rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W przepisie tym jest mowa o stwierdzeniu nieważności bądź uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę bez wskazania podstawy prawnej, na jakiej dochodzi do usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. W tej sytuacji należy przyjąć, że w art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane chodzi o wszelkie rozstrzygnięcia organów administracji i sądów administracyjnych, na mocy których dochodzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Różnica między dwoma decyzjami przewidzianymi w art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane tkwi w podstawie prawnej i dotyczy organów właściwych do wydania tych decyzji.

Decyzja o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane może być wydana jedynie w odniesieniu do sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Po wydaniu takiego pozwolenia i uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności może nastąpić rozpoczęcie budowy. Przepis ten zamieszczony w Rozdziale 4 Prawa budowlanego, zatytułowanym: "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robot budowlanych". jednoznacznie stanowi o rozpoczęciu robót budowlanych. Także według definicji zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Żaden przepis ustawy – Prawo budowlane nie upoważnia organów administracji architektoniczno – budowlanej do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane są w toku lub zostały już częściowo zrealizowane.

Do katalogu zaś przypadków, o jakich mowa w art. 50 ustawy – Prawo budowlane należy zaliczyć sytuację, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wznowienie budowy ( dalsze prowadzenie robót budowlanych ) może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W tym postępowaniu należy mieć na uwadze zakres robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zrealizowanych bez odstępstw od tego pozwolenia na budowę, a więc wykonanych legalnie i rozważyć możliwość kontynuacji robót budowlanych i dokończenia budowy określonego obiektu budowlanego przy uwzględnieniu interesu usprawiedliwionego inwestora i uzasadnionych interesów osób trzecich. Organy winny mieć na uwadze zakres zrealizowanych robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w oparciu o obowiązujący w dacie wydania tej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie należy podkreślić, że przepis art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane został znowelizowany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem biorą pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili podjęcia kontrolowanej decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie w dniu 24 maja 2013 r. Ocena więc, jaki wpływ na dalsze postępowanie ma zmiana po tym dniu art. 37 ustawy – Prawo budowlane, powinna być dokonana przez organy administracji.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić należy, że nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co należy rozumieć możliwość takiego oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego aktu, że gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano – wyrok odpowiada prawu. Z tej przyczyny wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.