Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 802/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia 6 sierpnia 2010 r. , nr [...]; 2. określa, że uchylone w punkcie 1 wyroku decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących G. M. i A. M. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 listopada 2004 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), wstrzymał skarżącym A. i G. M. prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ulicy [...] w S. Następnie decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał skarżącym sporządzenie inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego dotyczących robót budowlanych wykonanych w tym budynku.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2005 r., natomiast decyzja z dnia 24 stycznia 2005 r. została na skutek odwołania skarżących uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 4 marca 2005 r.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 244/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia z dnia 26 stycznia 2005 r. i z dnia 5 listopada 2004 r., zaś wyrokiem z tego samego dnia w sprawie II SA/Gd 383/05 Sąd uchylił decyzję z dnia 4 marca 2005 r. i decyzję z dnia 24 stycznia 2005 r.

Niezależnie od postępowań toczących się przed sądem administracyjnym w sprawach II SA/Gd 244/05 i II SA/Gd 383/05 organ I instancji prowadził postępowanie będące skutkiem uchylenia decyzji z dnia 24 stycznia 2005 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2005 r., w uzasadnieniu której wskazano m.in., że rozbudowa budynku polegająca na wykonaniu belek balkonowych i otworu na drzwi balkonowe została wyłączona do odrębnego postępowania, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał skarżącym zamurować otwór w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy [...] oraz rozebrać okap dachu wystający poza lico tej ściany, a także przedłożyć inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym robót budowlanych wykonanych w budynku przy ulicy [...].

Decyzją z dnia 24 maja 2006 r., powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i twierdząc, że decyzja z dnia 6 kwietnia 2005 r. nie została przez skarżących wykonana, nakazał im zlikwidować otwór okienny w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy [...], rozebrać okap dachu wystający poza lico tej ściany, rozebrać balkon i drzwi balkonowe zlokalizowane w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy [...], zlikwidować podłużne okno w tej ścianie, zamurować otwory drzwiowe od strony nieruchomości przy ulicy [...] i od strony nieruchomości przy ulicy [...], rozebrać schody wewnętrzne, rozebrać ściany wewnętrzne za wyjątkiem ściany konstrukcyjnej z kominem i piecem kaflowym, rozebrać drewniane zadaszenie nad drzwiami wejściowymi do budynku od strony wschodniej oraz rozebrać wszystkie instalacje wewnętrzne i przyłącza wykonane bez wymaganych pozwoleń.

Decyzja z dnia 24 maja 2006 r. została uchylona na skutek odwołania skarżących decyzją z dnia 10 października 2006 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając jedną ze skarg G. i A. M. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2006 r., w sprawie II SAB/Gd 24/06 zobowiązał ten organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie [...] prowadzonej w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego i wszczętej zawiadomieniem z 29 marca 2005 r.

Po otrzymaniu prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Gd 24/06 postanowieniem z dnia 27 listopada 2006 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzone przez skarżących roboty budowlane polegające na wysunięciu belek, wykuciu otworu na drzwi i przebudowy otworu okiennego w ścianie od strony nieruchomości przy ulicy [...] i nakazał im złożenie w terminie 60 dni od chwili doręczenia tego postanowienia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczeniem, o którym mowa

w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący dwukrotnie występowali do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w postanowieniu z 27 listopada 2006 r. i dwukrotnie (postanowieniami z 12 lutego 2007 r. i 18 czerwca 2007 r.) wydania takiego zaświadczenia im odmawiano wskazując, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 27 stycznia

2006 r. i ogłoszonego w dniu 26 lipca 2006 r. wynika, iż budynek przy ulicy [...] jest objęty ochroną konserwatorską w zakresie kształtu bryły, formy i detalu elewacji, pokrycia dachowego oraz formy stolarki.

Decyzją z dnia 12 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał skarżącym rozbiórkę "części obiektu budowlanego, wykonanej jako rozbudowa budynku polegająca na wysunięciu belek i wykuciu otworu drzwiowego oraz przebudowie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] w S. od strony posesji przy ul. [...] w S. wraz z wykonanym balkonem drewnianym opartym na wyżej wymienionych belkach".

Rozpoznając odwołanie G. i A. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nakazał skarżącym rozbiórkę "belek balkonowych wraz z opartym na nich balkonem drewnianym, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jako rozbudowa budynku mieszkalnego".

W wyniku skargi G. i A. M. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 359/07, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 marca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że nie można balkonu, którego dotyczy postępowanie, uznać za część domu na tyle wyodrębnioną, aby mogła ona podlegać rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 albo 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż jak ustalono to w decyzji z 24 stycznia 2005 r. i co potwierdzają wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r., balkon ten opiera się na wysuniętych poza obrys budynku belkach stropowych.

Niezależnie od postępowania dotyczącego balkonu, okna i drzwi balkonowych toczyło się postępowanie dotyczące przebudowy budynku przy ulicy [...], W tym postępowaniu w dniu 23 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez skarżących i polegających na przebudowie tego domu oraz o zobowiązaniu skarżących do złożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej określającej ich zgodność z przepisami prawa.

W dniu 14 maja 2007 r. skarżący złożyli inwentaryzację wykonanych robót budowlanych i ich ocenę techniczną, sporządzoną przez mgr inż. arch. I. W. Pismem z dnia 18 maja 2007 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżących do uzupełnienia złożonej inwentaryzacji i oceny technicznej. Pismem z dnia 1 czerwca 2007 r. ponownie wezwano skarżących do uzupełnienia inwentaryzacji i oceny technicznej. W dniu 18 czerwca 2007 r. skarżący złożyli szereg dokumentów mających spełniać żądanie Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 25 czerwca 2007 r. wpłynęło do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z dnia 18 czerwca 2007 r., będące odpowiedzią na pismo Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2007 r., w którym tenże organ zwrócił się o wyrażenie opinii, co do zgodności wykonanych przez skarżących robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym, sporządzonym, jak napisano, w porozumieniu z Konserwatorem Zabytków Miasta, poinformowano, że nieruchomość przy ul. [...] w S. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 stycznia

2006 r., który został ogłoszony w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w dniu 26 lipca 2006 r. Cytując niektóre ustalenia tego planu stwierdzono, że wynika z nich zakaz budowy wiaty oraz balkonu, a także dobudowy daszka nad wejściem, podwyższenia dachu oraz wymiany okien drewnianych na plastikowe. W tym samym dniu wpłynęło też do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego postanowienie Prezydenta Miasta z 18 czerwca 2007 r., wydane na wniosek skarżących, którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parterowej drewnianej wiaty przylegającej do budynku przy ul. [...] oraz balkonu w tym budynku.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 czerwca

2007 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek wykonania do 30 października 2007 r. następujących czynności: zlikwidowanie pionowego otworu wypełnionego szklanymi pustakami w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego na granicy z nieruchomością przy ul. [...], rozebranie drewnianego okapu dachu wystającego poza lico tej ściany i poza tą granicę oraz odtworzenie w poprzednim kształcie rozebranego muru ogniowego, rozebranie drewnianego dwuspadowego daszku, opartego na dwóch drewnianych słupach nad drzwiami wejściowymi do budynku od strony budynku przy ul. [...], odtworzenie rozebranego okna w elewacji od strony budynku przy ul. [...], zlikwidowanie drzwi balkonowych w ścianie od strony nieruchomości przy ul. [...], przywrócenie pierwotnych podziałów okien oraz odtworzenie ściany zewnętrznej w miejscu styku z budynkiem gospodarczym od strony nieruchomości przy ul. [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania G. i A. M., decyzją z dnia 21 sierpnia 2007 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy, że dostarczona przez skarżących ocena techniczna może być uznana za wystarczającą. Zaznaczył jednakże, że "wymóg sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych nie został opatrzony warunkiem dołączenia stanowiska miejskiego konserwatora zabytków w zakresie ich wpływu na formę architektoniczną obiektu w chronionej zabudowie". W tej sytuacji, jak wskazał, "decyzja restrykcyjna nie ma podstawy faktycznej". Zaznaczył przy tym, że gdyby tak było, podstawę prawną stanowiłby art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Dalej stwierdził, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy będzie możliwe dopiero po uzyskaniu stanowiska konserwatora zabytków i zaznaczył, że obecnie powinien o nie wystąpić Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania stwierdzając, że organ I instancji wydał decyzję przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia z 23 kwietnia 2007 r. W tym zakresie powołał się na art. 57 § 1 i 3 k.p.a., i wskazał, że początkiem dwumiesięcznego terminu był dzień 24 kwietnia 2007 r., co powoduje, iż jego koniec przypadał na dzień 24 czerwca 2007 r., który był w niedzielę, co z kolei sprawiło, iż ostatecznie termin ten upływał w następnym dniu.

Powyższa decyzja organu odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 23 czerwca 2007 r. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 listopada

2007 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 621/07, w uzasadnieniu którego zawarto następujące rozważania:

Sąd zwrócił uwagę na różnicę w określeniu terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (dwa miesiące od dnia doręczenia – art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane) oraz terminu wydania decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy (dwa miesiące od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót – art. 51 ust. 1 zdanie wstępne ustawy). Wskazał też, że art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie określa jedynie terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale także pośrednio termin wydania m.in. decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Stanowi się bowiem w tym przepisie, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie traci ważności, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego doręczenia zostanie wydana decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, z czego wynika, że winna ona być wydana w tym terminie. Tymczasem w art. 51 ust. 1 ustawy termin wydania takiej decyzji jest określony inaczej, przy czym tak, że z reguły będzie on krótszy niż termin określony w art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z 23 kwietnia 2007 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2007 r., zaś skarżącej w dniu 26 kwietnia 2007 r. Traciło ono zatem ważność w dniu 26 czerwca 2007 r. Natomiast termin do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, upływał w dniu 23 czerwca 2007 r.

Sąd po wyjaśnieniu kwestii dotyczących liczenia omawianego terminu ważności postanowienia i terminu do wydania decyzji zajął stanowisko, że w niniejszej sprawie decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a więc decyzja z dnia 23 czerwca 2007 r. została wydana zarówno w terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i w terminie dwóch miesięcy od jego wydania.

Oceniając zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że trafnie organy nadzoru budowlanego stosują do robót budowlanych prowadzonych przez skarżących w budynku przy ul. [...] przepisy zawarte w art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, w szczególności wobec tego, że skarżący mimo wezwań Sądu nie przedłożyli dowodu zgłoszenia robót budowlanych, iż zgłoszenia robót budowlanych nie dokonali. Nie ulega też wątpliwości, w szczególności w świetle złożonej przez skarżących inwentaryzacji, że w wyniku tych robót budowlanych nie powstał nowy budynek, ani taka jego część, która mogłaby podlegać rozbiórce. Oznacza

to, że nie można w sprawie stosować art. 48 lub 49b ustawy - Prawo budowlane, lecz właśnie art. 51 tej ustawy. Przy czym skoro nie ulega wątpliwości, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę, to ściślej rzecz ujmując można w ich sprawie stosować art. 51 ustawy z wyłączeniem tych jego przepisów, które odnoszą się do usunięcia samowoli polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Sąd podniósł, że istotą art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane samowolnie roboty budowlane są zgodne z prawem. Przy czym przez zgodność z prawem nie należy rozumieć sytuacji wykonania ich po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po zgłoszeniu ich właściwemu organowi, gdyż jest oczywiste, że w tym zakresie zgodne z prawem one nie są. Przez zgodność z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych należy rozumieć zgodność tego, co w ich wyniku powstało z przepisami techniczno-budowlanymi, czyli przepisami określonymi w art. 7 ustawy - Prawo budowlane oraz zgodność z zasadami wiedzy technicznej w zakresie wskazanym w art. 5 ust. 1 tejże ustawy. Jeżeli wykonane samowolnie roboty budowlane nie są w tym znaczeniu zgodne z prawem a istnieje możliwość doprowadzenia ich do takiego stanu, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora lub właściciela albo na zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą do tego, że obiekt budowlany będzie zgodny z prawem. Podstawą do takiego działania jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Aby taką decyzję podjąć trzeba ustalić, co w obiekcie budowlanym wykonano i jaką to ma wartość z punktu widzenia wiedzy technicznej oraz czy jest to zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym celu organ nadzoru budowlanego musi przeprowadzić czynności dowodowe, które będą dla niego źródłem wiedzy o tych istotnych dla rozstrzygnięcia faktach. Postępowanie organów nadzoru budowlanego jest uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Może więc stosować tam przewidziane środki dowodowe, a więc dowód z zeznań świadków, oględziny, dowód z opinii biegłego. Nadto szczególne uprawnienia dowodowe dla organów nadzoru budowlanego przewidziane są w przepisach Prawa budowlanego. Na podstawie art. 50 ust. 3 może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub obowiązek przedstawienia oceny technicznej bądź ekspertyzy tych robót budowlanych. Na podstawie art. 81c ust. 2 może nałożyć w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Na podstawie art. 81a ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a organ nadzoru budowlanego lub osoby działające z jego upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego lub na teren budowy. Na podstawie art. 81a ust. 2 i 3 osoby te mogą wykonywać czynności kontrolne nawet pod nieobecność inwestora lub właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego. Udaremnianie tych czynności zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, co do zgodności z prawem we wskazanym wyżej znaczeniu wykonanych robót budowlanych. Jego decyzja oparła się na ustaleniu, że mimo nałożenia takiego obowiązku w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, nie złożono ekspertyzy technicznej. Jednakże żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 3. Jak wykazano obowiązki, które można nałożyć na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego są jednym z wielu środków dowodowych służących poczynieniu ustaleń koniecznych do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie można zatem nie złożenia ekspertyzy utożsamiać z ustaleniem, iż wykonane roboty budowlane nie są zgodne z prawem. Jeżeli obowiązki nałożone w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie zostaną wykonane organ nadzoru budowlanego musi innymi dostępnymi środkami dowodowymi ustalić istotne w sprawie okoliczności faktyczne.

W ocenie Sądu nie jest też zrozumiałe w jaki sposób na wynik sprawy w pierwszej instancji wpływa pismo Urzędu Miasta z 18 czerwca 2007 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta z tego samego dnia. Poza stwierdzeniem, że dokumenty te były podstawą rozstrzygnięcia nie wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu dokumenty te żadną podstawą decyzji administracyjnej nie mogły być.

Sąd wskazał, że przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do konstruowania instytucji opinii o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z tym jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy, której organy go uchwaliły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wobec tego musi być stosowany przez organy administracji publicznej, które stosując go są zobowiązane samodzielnie interpretować jego ustalenia, a nie wyręczać się w tym zakresie innymi organami, nawet tymi, które biorą udział w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył też, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego są ogłaszane w dzienniku urzędowym województwa. Z tych wszystkich względów nie jest dopuszczalne opieranie się zamiast bezpośrednio na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na pismach (opiniach) innych organów o jego treści, czy sposobie zastosowania w konkretnej sprawie.

Jeżeli chodzi o postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 18 czerwca 2007 r., to Sąd zauważył, że z okoliczności sprawy wynika, iż zostało ono podjęte w sprawie prowadzonej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W tym artykule znajduje się przepis (art. 48 ust. 3 pkt 1), który pozwala na ustalanie zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wprost w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz poprzez zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Brak natomiast analogicznego uregulowania w art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto postanowienie to dotyczy kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dwóch szczegółowych elementów robót budowlanych prowadzonych przez skarżących, które jednakże formalnie nie są objęte niniejszym postępowaniem.

W ocenie Sądu można domyślać się, że powołując się na pismo i postanowienie z 18 czerwca 2007 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji miał na myśli ocenę wykonanych samowolnie przez skarżących robót budowlanych w aspekcie ochrony konserwatorskiej, wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym bowiem od 26 sierpnia 2006 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części S., uchwalonym w dniu 27 stycznia 2006 r. (Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), ustalono m.in. ochronę konserwatorską obiektu położonego przy ul. [...] (§ 5 pkt 4 lit. c uchwały w sprawie planu). Konsekwencją objęcia ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest konieczność uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Pozwala to organom administracji architektoniczno-budowlanej na objęcie kontrolą pod względem ochrony zabytków także tych robót budowlanych, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę i mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może po zgłoszeniu mu zamiaru wykonywania robót budowlanych, które nie wymagają pozowania na budowę, zgłosić w drodze decyzji sprzeciw i nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jedną z podstaw takiej decyzji o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest powodowanie pogorszenia stanu zabytków (art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego). W ten sposób organ administracji architektoniczno-budowlanej może doprowadzić do tego, że nawet przy robotach budowlanych, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę, z uwagi na potrzebę ochrony zabytków będzie wymagane pozwolenie na budowę, co pociągnie za sobą obowiązek uzgadniania na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie to jest dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., czyli organ załatwiający sprawę zwraca się do wojewódzkiego konserwatora zabytków albo do właściwego organu gminy, jeżeli zawarto porozumienie na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), o zajęcie stanowiska, zawiadamiając o tym strony postępowania. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej był pozbawiony możliwości uruchomienia wskazanej procedury, gdyż skarżący roboty budowlane rozpoczęli samowolnie, a więc bez wymaganego zgłoszenia. Dlatego obecnie organy nadzoru budowlanego są uprawnione, jeżeli uznają, iż wymaga tego ochrona zabytków, nałożyć na skarżących obowiązek uzyskania uzgodnienia dokonanych robót budowlanych w budynku, który jest objęty ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą nałożenia tego obowiązku jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w którym stanowi się, że organ nadzoru budowlanego poza obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych może nałożyć też obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie przewiduje on wprawdzie wprost, aby stosując ten przepis można było wymagać od samowolnego inwestora robót budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiska właściwego konserwatora zabytków. Jednakże wskazanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, aby samowolni inwestorzy byli w lepszej sytuacji niż osoby stosujące się do wymogów prawa. Wobec tego należy przyjąć, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć na podstawie

art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na samowolnych inwestorów obowiązek uzyskania tych uzgodnień, które należałoby uzyskać, gdyby inwestorzy dokonali zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku wynika z tej części powołanego przepisu, w której mowa jest o nałożeniu obowiązku "wykonania określonych czynności". Jak się wydaje nie bez przyczyny ustawodawca użył bardzo pojemnego określenia, tak aby można było nim objąć wszystkie sytuacje, które wymagają doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym zwrócić należy uwagę, że ochrona zabytków jest jednym z elementów, które według art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego należy uwzględniać podczas działalności inwestycyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego). Przedstawiona wykładnia zakłada też, że organy zobowiązane do uzgodnienia nie mogą się od tego obowiązku uchylić z tego powodu, że roboty budowlane zostały wykonane. Ponadto uzgodnienie musi być dokonane w takiej formie, jaka byłaby wymagana, gdyby było one dokonywane w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych i następnie decyzją zobowiązującą do uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że także samowolny inwestor będzie miał prawo kwestionować stanowisko konserwatora zabytków przed organem drugiej instancji i ewentualnie przed sądem administracyjnym. W ten sposób z jednej strony zapewnia się ochronę zabytków, zaś z drugiej stwarza się możliwość realnej ochrony uprawnień samowolnego inwestora przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w decyzji organu odwoławczego nie wskazano jakie były rzeczywiste uchybienia organu pierwszej instancji. Nie dostrzeżono bowiem, iż organ pierwszej instancji nie poczynił koniecznych do wydania decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustaleń. Stwierdzenie, iż ocena techniczna jest wystarczająca, gdyż odpowiedzialność za nią ponosi jej autor niczego nie wyjaśnia. Ocena ta jako dowód w postępowaniu administracyjnym jest podstawą dokonania określonych istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. W tym przypadku, mając na uwadze przedstawiony cel art. 51 Prawa budowlanego winna ona być podstawą ustaleń, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, ściślej, czy są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Należało też konkretnie wyjaśnić jakie postępowanie wyjaśniające winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Nie można było ograniczyć się do bardzo nieprecyzyjnego sformułowania, iż "prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy będzie możliwe dopiero po uzyskaniu stanowiska konserwatora zabytków." Co do zasady prawidłowe jest wskazanie istotnej roli konserwatora zabytków w niniejszej sprawie. Jednakże należało szczegółowo przedstawić tryb uzyskania tego stanowiska, tak jak przedstawione to zostało przy ocenie decyzji organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszono art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzje organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia bez wyraźnego wskazania zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast podejmując decyzję organu pierwszej instancji w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszono art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmując, że podstawą do wydania tej decyzji jest fakt, iż nie wykonano właściwie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Nadając takie znaczenie dla decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązkom nałożonym w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, naruszono też w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera bowiem szczególne uprawnienie dowodowe, a nie uprawnienie do nałożenia obowiązków, które będą sankcjonowane decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto nie dokonując ustaleń, które są istotne dla wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sposób istotny dla wyniku sprawy naruszono też

art. 7 k.p.a. Nie można bowiem wykluczyć, że po dokonaniu koniecznych ustaleń okazałoby się, że niektóre lub wszystkie roboty budowlane wykonane przez skarżących, mimo że wykonane samowolnie, to są zgodne z prawem w znaczeniu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej w zakresie określonym w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Te wszystkie uchybienia sprawiły, że Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania nakazując, aby przy tym ponownym rozpoznaniu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uwzględnił przedstawioną wykładnię

art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W związku z tym, aby przy pomocy wskazanych wyżej środków dowodowych ustalił jaka jest wartość z punktu widzenia zasad wiedzy technicznej i przepisów techniczno-budowlanych wykonanych przez skarżących robót budowlanych, w szczególności, czy z tego punktu widzenia można je uznać za zgodne z prawem. Następnie, aby w zależności od wyniku tych ustaleń nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych lub określonych czynności, przy czym pod pojęciem "określonych czynności" można rozumieć także nałożenie obowiązku uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków albo Prezydentem Miasta (Miejskim Konserwatorem Zabytków), jeżeli w chwili podejmowania decyzji na podstawie odpowiedniego porozumienia przekazano mu kompetencje do uzgadniania decyzji o pozwoleniu na budowę przy obiektach budowlanych objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji będzie miał też na uwadze, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można stosować także do robót już wykonanych (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Oznacza to, że wówczas może wydać także postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, ale bez części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych, gdyż jest ona w takiej sytuacji zbędna.

Sąd wskazał ponadto, aby organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uwzględnił wskazania sformułowane w sprawie II SA/Gd 359/07, z których wynika, aby budowę balkonu od strony nieruchomości przy ul. [...] włączyć do postępowania w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...]. W związku z tym, że na skutek wyroku w sprawie II SA/Gd 375/07 nie jest zakończona sprawa przebudowy budynku gospodarczego oraz że podstawa prawna prowadzenia tej sprawy też zasadza się na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także dlatego że ten budynek gospodarczy łączy się z budynkiem przy ul. [...] można tą sprawę również połączyć z niniejszą sprawą.

W końcu Sąd zwrócił też uwagę, że fakt, iż Miasto jako właściciel działek nr [...] i [...] nie sprzeciwia się prowadzeniu robót budowlanych na granicy swych nieruchomości, co wynika z pisma z dnia 11 lipca 2007 r. dołączonego do odwołania skarżących od decyzji z 23 czerwca 2007 r., nie sprawia, że Miasto nie jest stroną postępowania w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...]. Sąd przyjął w niniejszej sprawie, iż Miasto brało udział w tym postępowaniu, gdyż doręczano mu decyzje administracyjne, jednakże uwaga ta jest konieczna, gdyż istnieje prawdopodobieństwo, iż decyzje doręczano Gminie nie z uwagi na to, iż jest stroną postępowania, w związku z czym Sąd uznał za konieczne zwrócenie na to uwagi, aby nie zachodziły w przyszłości uchybienia przepisom postępowania stanowiące podstawę do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2009 r. w sprawie II OSK 436/08 oddalił skargi kasacyjne od powyższego rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu decyzją z 6 sierpnia

2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na G. i A. M. obowiązek wykonania do 30 listopada 2010 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu pokrycia materiałem nierozprzestrzeniającym ognia dachu dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego oraz dachu przylegającej parterowej części budynku (dawniej budynku gospodarczego), usytuowanego na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w S. - np. blachą stalową ocynkowaną o grubości >0,5 mm zgodnie z opinią rzeczoznawcy ds.. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. R.. O wykonaniu tych robót należy zawiadomić inspektorat. Organ nałożył też obowiązek wykonania czynności polegającej na przedłożeniu decyzji Konserwatora Zabytków Miasta o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku przy ul. [...] w S. w zakresie robot budowlanych dotyczących balkonu, zadaszenia nad drzwiami w elewacji wschodniej, okien, przemurowania fragmentów ścian przy zastosowaniu pustaków szklanych, nadmurowania ścian oraz włączenia do budynku mieszkalnego części uprzednio istniejącego budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że aktualnie wykonane elementy budynku przy ul. [...], jak wysunięty nad posesję przy ul. [...] dach, nie spełniają warunków technicznych w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ustalił także, iż balkon od strony posesji przy ul [...] jest nową częścią budynku przy ul. [...]. Inspektor stwierdził również, że przedmiotowy teren znajduje się pod ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym istnieje konieczność uzgadniana pozwolenia na budowę z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Przedmiotowy budynek jest także wpisany do rejestru zabytków i dlatego prowadzenie robót budowlanych wymaga pozwolenia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Skarżący w odwołaniu do powyższej decyzji zarzucili między innymi przewlekłość postępowania przed organem I instancji, nieprawidłowe uznanie za stronę postępowania właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nałożenie obowiązków przekraczających zakres opinii biegłego d/s pożarnictwa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 września 2010 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podzielił w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, iż czas trwania postępowania był następstwem złożoności jego przedmiotu. Co do kwestii uznania za stronę postępowania właściciela nieruchomości przy ul. [...], organ uznał, że przymiot strony przysługuje na mocy art.28 K.p.a.

Skarżący w skardze do sądu zarzucili decyzji organu II instancji obrazę:

1. art. 7 Konstytucji poprzez niestosowanie do zasad i przepisów prawa i nie działanie w granicach prawa,

2. zasad postępowania administracyjnego przez złamanie zasad ogólnych k.p.a. od art. 6 do art. 16,

3. złamanie zasad wymienionych w art. 77 - 80 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego z brakiem poszanowania dla obowiązującego porządku prawnego,

4. art. 177 p.p.s.a. z uwagi na niewykonanie prawomocnego orzeczenia WSA w Gdańsku,

5. art. 50 Prawa budowlanego z uwagi na uznanie, że zebrany materiał dowodowy w sprawie, nie ma żadnego znaczenia dla poczynionych przez sąd ustaleń, w tym opinia biegłego ds. pożarnictwa, co skutkowało nakazaniem zabudowy nowego dachu,

6. przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, przez dowolne nakazanie wykonania obowiązku położenia nowego dachu, bez uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

Skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że organ I instancji dowolnie zinterpretował opinię biegłego ds. pożarnictwa, który jednoznacznie określił, że tylko elementy wystające poza budynek, po stronie posesji [...] należałoby ewentualnie obłożyć blachą lub zabezpieczyć materiałem niepalnym. Ponadto obowiązek dokonania uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków nie wynikał z prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku.

Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należało, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie mógł zatem dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku.

Sąd miał na uwadze, że organy nadzoru budowlanego, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r., zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane, jako podlegające procedurze określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jednakże wytyczne co do dalszego postępowania wyrażone w tymże wyroku zawierały nakaz dokonania oceny wartości dokonanych robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to także jednoznacznie z brzmienia ww. przepisu, który wymaga od organów nadzoru budowlanego ustalenia, jakich niezgodności z prawem dopuścili się inwestorzy wykonując samowolnie roboty budowlane. Ustalenie tychże niezgodności winno skutkować nałożeniem sprecyzowanych i nie pozostawiających wątpliwości, czy też swobody w wyborze, obowiązków mających na celu niezgodności te usunąć. Podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 72/08, Lex nr 569237; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r. , sygn. akt IV SA 2262/03Lex 164663). Mieć bowiem należy na uwadze, że konsekwencją wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest konieczność rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 3 tejże ustawy, a mianowicie wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku

albo – w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Brak prawidłowego określenia czynności lub robót budowlanych w decyzji nakładającej obowiązek ich wykonania uniemożliwia zatem zakończenie procedury naprawczej w sposób określony w art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto, wymóg zawarcia w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia, został określony w art. 107 § 1 k.p.a., przy czym przez rozstrzygnięcie należy rozumieć m.in. nałożenie na stronę obowiązku określonego zachowania, który to obowiązek winien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, co jest niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Opisanych wyżej wymagań nie spełnia rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym decyzji organu I instancji poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Nakaz wykonania pokrycia dachów budynków, poprzez wskazanie przykładowego materiału pokryciowego (w przedmiotowej sprawie blachy stalowej ocynkowanej o grubości >0,5 mm), nie precyzuje w sposób dostateczny nałożonego obowiązku. Pozostawia bowiem stronie możliwość wyboru sposobu, w jaki nałożony obowiązek wykona. Nie można także uznać, aby sprecyzowanie nałożonego obowiązku nastąpiło poprzez odniesienie do opinii z dnia 13 czerwca 2007 r. rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. R. (k. 124 akt organu I instancji, t. III). W istocie bowiem z opinii tej nie wynika, jaki rodzaj materiału winien zostać użyty przy pokryciu dachowym. Opinia zawiera wyłącznie szkic budynku oraz adnotację wskazującą, że dach winien zostać pokryty "materiałem NRO (np. blacha)". Określenie NRO oznacza materiał nierozprzestrzeniający ognia, lecz jest to pojęcie zbyt ogólne, aby mogło stanowić odniesienie dla formułowania w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w szczególności gdy tak jak w niniejszej sprawie, obiekt jest objęty ochroną konserwatorską. W tej mierze trafny jest zarzut skarżącego o nałożeniu tego obowiązku bez uzgodnienia z konserwatorem zabytków.

Odwołać się tu trzeba do oceny prawnej wyrażonej w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 listopada 2007 r., (sygn. akt II SA/Gd 621/07), - skontrolowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną - wiążącej Sąd w rozpoznawanej obecnie sprawie. Otóż Sąd stwierdził, że obiekt podlega ochronie konserwatorskiej, wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Sopotu, uchwalonego w dniu 27 stycznia 2006 r. (Dz. U. Woj. Pomorskiego nr 78, poz. 1607), (§ 5 pkt 4 lit. c uchwały w sprawie planu). Nadto wyraził następujący pogląd prawny: "Konsekwencją objęcia ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest konieczność uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). Pozwala to organom administracji architektoniczno-budowlanej na objęcie kontrolą pod względem ochrony zabytków także tych robót budowlanych, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę i mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może po zgłoszeniu mu zamiaru wykonywania robót budowlanych, które nie wymagają pozowania na budowę, zgłosić w drodze decyzji sprzeciw i nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jedną z podstaw takiej decyzji o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest powodowanie pogorszenia stanu zabytków (art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego). W ten sposób organ administracji architektoniczno-budowlanej może doprowadzić do tego, że nawet przy robotach budowlanych, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę, z uwagi na potrzebę ochrony zabytków będzie wymagane pozwolenie na budowę, co pociągnie za sobą obowiązek uzgadniania na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie to jest dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., czyli organ załatwiający sprawę zwraca się do wojewódzkiego konserwatora zabytków albo do właściwego organu gminy, jeżeli zawarto porozumienie na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), o zajęcie stanowiska, zawiadamiając o tym strony postępowania. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko w formie postanowienia, na które służy zażalenie".

W niniejszej sprawie organ wprawdzie nie wydaje pozwolenia na budowę lecz nakładając na stronę skarżącą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na pokryciu dachu materiałem nierozprzestrzeniającym ognia zobowiązany był – zdaniem niniejszego składu Sądu - do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. z właściwym konserwatorem zabytków zakresu tego obowiązku, gdyż wymogi tej ochrony mogą dotyczyć konkretnych elementów dachu, jak np. materiału jakim dach powinien być pokryty (np. rodzaju dachówki, rodzaju blachy itp.), a także jego kolorystyki itd.

Określone wyżej wady rozstrzygnięcia w części dotyczącej punktu pierwszego decyzji organu I instancji stanowiły o naruszeniu zarówno przepisu art. 106 k.p.a. jak i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Odnośnie zaś punktu drugiego decyzji organu I instancji Sąd miał na uwadze, że ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 listopada 2007 r., wiążące Sąd w rozpoznawanej obecnie sprawie, nałożyły na organy nadzoru budowlanego obowiązek ustalenia zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, zaś w zależności od wyniku tych ustaleń podjęcia rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek wykonania określonych czynności. Sąd wskazał przy tym, że pod pojęciem "określonych czynności" można również rozumieć nałożenie obowiązku uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków albo Prezydentem Miasta (Miejskim Konserwatorem Zabytków). Nałożenie przez organ I instancji obowiązku wykonania czynności polegającej na przedłożeniu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych stanowi o niezastosowaniu się do w/w oceny prawnej. Sąd jednoznacznie wskazał organom nadzoru budowlanego, aby ustalenia zgodności wykonanych prac z przepisami o ochronie zabytków, dokonać w drodze nałożenia na inwestorów obowiązku dopełnienia czynności polegającej na uzgodnieniu tychże prac z właściwym dla przedmiotowego obszaru konserwatorem zabytków, nie zaś w drodze uzyskania i przedłożenia pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych. Nie można wydać pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w odniesieniu do robót już wykonanych, a jedynie uzgodnić z właściwym konserwatorem zabytków czy roboty te zostały wykonane zgodnie z wymogami wynikającymi z objęcia obiektu ochroną konserwatorską.

Z wyżej podanych przyczyn, wskazując na naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i art. 106 k.p.a. należało decyzje obu instancji uchylić.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego zastosują się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 listopada 2007 r., a ponadto będą miały na uwadze, że obowiązki nakładane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, winny być precyzyjnie określone, tak by rozstrzygnięcie spełniało wymogi określone

w art. 107 § 1 k.p.a. i nie budziło żadnych wątpliwości podczas ich wykonywania.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, odnośnie zaś kosztów postępowania, na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od organu administracji publicznej solidarnie na rzecz skarżących kwotę w sprawie wpisu sądowego od skargi.