Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 776/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części umorzono postępowanie sądowoadministracyjne
Powołane przepisy: article: art.149 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 109/19 w sprawie ze skargi W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie wyrównania uposażenia 1) uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w B. do załatwienia wniosku W. F. z dnia 29 września 2015 r. w zakresie dotyczącym wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 16 kwietnia 2015 roku – 31 lipca 2015 r., 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

,UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. (sygn. akt II SAB/Bk 109/19), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie wyrównania uposażenia:

1) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 29 września 2015 r. w zakresie dotyczącym wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 16 kwietnia 2015 r. – 31 lipca 2015 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi;

2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1500 złotych.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Raportem z 29 września 2015 r. W. F. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. m. in. o wypłatę kwoty stanowiącej wyrównanie uposażenia, tj. wypłatę środków stanowiących różnicę między otrzymanym wynagrodzeniem w wysokości 80% a wynagrodzeniem należnym w wysokości 100% za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich od 16 kwietnia 2015 r. do 31 lipca 2015 r. i od 17 sierpnia 2015 r. do 21 sierpnia 2015 r. Wniósł również o uznanie zwolnień jako pozostających w związku ze służbą.

2 października 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę o konieczności dołączenia dokumentów potwierdzających związek ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby z przedmiotowymi zwolnieniami oraz skierował wnioskodawcę do komisji lekarskiej celem ustalenia związku chorób ze służbą.

24 listopada 2015 r. do organu wpłynęło orzeczenie z 3 listopada 2015 r. Komisji Lekarskiej, w którym stwierdzono zdolność wnioskodawcy do służby na obecnie zajmowanym stanowisku, zaś z przeciwwskazań wskazano służbę patrolową wymagającą dłuższego chodzenia i biegania. W rozpoznaniu wskazano: 1. osobowość narcystyczna, typ nadwrażliwy; 2. przebyte skręcenie prawego stawu kolanowego z podejrzeniem uszkodzenia łąkotki przyśrodkowej. W pkt 13 orzeczenia dotyczącym ustalenia związku schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby stwierdzono, że taki związek istnieje odnośnie choroby z pkt 2, nie istnieje zaś odnośnie choroby z pkt 1.

25 listopada 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że jeśli zamierza nadać dalszy bieg sprawie wyrównania uposażenia w związku z orzeczeniem lekarskim z 3 listopada 2015 r. "należy postępować zgodnie z obowiązującymi zasadami". W piśmie z 23 grudnia 2015 r. ustosunkował się do raportu strony i wyjaśnił, że zwrot "postępowanie zgodnie z obowiązującymi zasadami" oznacza skierowanie do organu raportu o wyrównanie uposażenia do 100% wraz z załączoną kserokopią orzeczenia lekarskiego oraz kserokopiami zwolnień lekarskich za okres podlegający wyrównaniu. W piśmie tym doprecyzowano, że w orzeczeniu stwierdzono związek ze służbą tylko odnośnie zwolnienia lekarskiego z okresu 17 – 21 sierpnia 2015 r. (uraz łąkotki). Natomiast w przypadku choroby – osobowość narcystyczna typ nadwrażliwy – komisja uznała, że nie istnieje związek ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

18 lutego 2016 r. do organu wpłynęła decyzja Centralnej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych umarzająca postępowanie odwoławcze od orzeczenia Komisji Lekarskiej z 3 listopada 2015 r.

Pismem z 22 lutego 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje jego aktami osobowymi w związku z wniesionym odwołaniem od protokołu powypadkowego (akta przesłano do sądu) oraz pouczył, że należy zwrócić się do organu z raportem o wyrównanie uposażenia, do którego należy dołączyć kserokopię orzeczenia lekarskiego oraz kserokopię zwolnień lekarskich za okresy wskazane w raporcie. Jednocześnie poinformowano, że orzeczenie lekarskie jest prawomocne.

30 października 2018 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie, w którym wskazał, że organ nie rozpatrzył jego raportu w zakresie zwolnienia za okres od 17 do 21 sierpnia 2015 r. Organ II instancji stwierdził, że zaniechanie organu miało charakter bezczynności bez rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał organ do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy do 29 listopada 2018 r.

Pismem z 19 listopada 2018 r. organ przekazał raport wnioskodawcy celem wyrównania uposażenia do 100% za okres 17 sierpnia – 21 sierpnia 2015 r., gdyż zdarzenie z udziałem strony z 16 sierpnia 2015 r. zostało uznane przez Komisję Lekarską za wypadek przy pracy. W piśmie tym jednocześnie poinformowano, że zwolnienie lekarskie z okresu od 16 kwietnia do 31 lipca 2015 r. nie ma związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby a tą chorobą.

Na skutek skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wyrokiem z 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SAB/Bk 132/18):

1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 29 września 2015 r. o wypłatę wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 17 sierpnia 2015 – 21 sierpnia 2015 r.

2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1.000,00 złotych.

27 września 2019 r. wnioskodawca wniósł kolejne ponaglenie, w którym zarzucił organowi, że nie rozpatrzył jego raportu w zakresie zwolnienia od 16 kwietnia do 31 lipca 2015 r. Postanowieniem z 10 października 2019 r. organ II instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia wydania postanowienia.

Następnie wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od 16 kwietnia do 31 lipca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu pismo z 19 listopada 2018 r. zakończyło sprawę wyrównania uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego w sierpniu 2015 r. i załatwiało sprawę zwolnień lekarskich z okresu 16 kwietnia – 31 lipca 2015 r. Ponadto nie wykonywano czynności niepotrzebnych i nie prowadzono sprawy opieszale.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podkreślił na wstępie, że kwestia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie zwolnienia od 17– 21 sierpnia 2015 r. została rozstrzygnięta wyrokiem z 28 lutego 2019 r. Następnie w oparciu o poglądy wyrażone w orzecznictwie Sąd pierwszej instancji uznał swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność funkcjonariusza Policji o wyrównanie uposażenia. Odnosząc się zaś do przedmiotu niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zwolnienie za okres od 16 kwietnia do 31 lipca 2015 r., bezsporne nie było związane z warunkami służby, na co wskazuje prawomocne orzeczenie komisji lekarskiej z 3 listopada 2015 r. Następnie Sąd przytoczył przepisy regulujące kwestię uposażenia funkcjonariusza Policji w razie choroby (art. 121b i art. 121f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), podkreślając, że nie normują one rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie wysokości uposażenia za czas choroby. Jak wskazał jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt P 18/03) "(n)ie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Tym samym zdaniem Sądu, czynność wypłaty uposażenia funkcjonariusza Policji jest czynnością materialno - techniczną określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), zaś odmowa wypłaty tego uposażenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego).

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ w drodze czynności materialno – technicznej dokonał wypłaty wyrównania uposażenia za okres zwolnienia od 17 sierpnia – 21 sierpnia 2015 r., z uwagi na co w wyroku z 28 lutego 2019 r. umorzono postępowanie sądowe w tym zakresie. Odnośnie natomiast wypłaty wyrównania za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim objętej sporem w sprawie (od 16 kwietnia do 31 lipca 2015 r.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w tym wypadku Komisja Lekarska nie stwierdziła związku pomiędzy zwolnieniem a warunkami służby. Organ po ustaleniu powyższego nie wydał jednak do dnia rozpoznawania skargi przez sąd decyzji o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia, w związku z czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania. Organ otrzymał wniosek o wypłatę wyrównania 20 września 2015 r., zaś w dniu 18 lutego 2016 r. wpłynęło do organu orzeczenie o umorzeniu postępowaniu odwoławczego od orzeczenia Komisji Lekarskiej z 3 listopada 2015 r. Już wówczas, zdaniem Sądu, organ powinien załatwić wniosek w spornym zakresie, bowiem dysponował wystarczającymi ku temu dokumentami (przede wszystkim prawomocnym orzeczeniem Komisji Lekarskiej o braku stwierdzenia związku między zwolnieniem a warunkami służby). Nie uczynił tego do dnia rozpoznawania skargi, tj. do dnia 10 grudnia 2019 r. Zatem w tym okresie pozostawał w bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy, bowiem przekroczył wszystkie ustawowe terminy wynikające z art. 35 K.p.a. Nawet jeśli przyjąć, że istotnie organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że sprawę załatwiła odpowiedź zawarta w piśmie z 19 listopada 2018 r. poprzez umieszczenie w nim informacji dotyczącej braku związku choroby ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, to już po rozstrzygnięciu ponaglenia postanowieniem z 10 października 2019 r. organ miał pełną świadomość co do tego jak ma sprawę rozstrzygnąć. Organ II instancji wyraźnie wskazał, że sprawę odmowy wypłaty wyrównania uposażenia należy załatwić w formie decyzji oraz że przedmiotowe pismo nie stanowi takiej decyzji, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Takie zachowanie organu zdaniem Sądu bezspornie świadczy o jego bezczynności, a mając na uwadze wezwanie wnioskodawcy przez organ do przedłożenia dokumentów uprawniających do wypłaty wyrównania Sąd uznał, że należy również mówić o pozorności działania organu polegającej na przerzuceniu własnych obowiązków na stronę postępowania. Wypełnia to znamiona przewlekłości postępowania, która polega na podejmowaniu czynności pozornych, nieprowadzących do załatwienia sprawy, a mających sprawiać wrażenie dążenia do jej załatwienia. Stwierdzona bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a.) z uwagi na długotrwałość okresu niezałatwiania wniosku skarżącego w spornym zakresie, przy istnieniu już w lutym 2016 r. wszelkich podstaw do załatwienia sprawy i braku przeszkody uniemożliwiającej organowi działanie. Jeżeli nawet taką przeszkodą było błędne przekonanie co do formy rozstrzygnięcia sprawy, to wątpliwości te zostały usunięte w postanowieniu z 10 października 2019 r. Sam organ zadeklarował wydanie stosownej decyzji, czego jednak nie uczyniono. Takie zachowanie organu cechuje się kwalifikowaną bezczynnością.

Powyższe okoliczności uzasadniały również zdaniem Sądu wymierzenie grzywny, której celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne z uwagi na szczególnie naganną sytuacją, jaka zaistniała w sprawie. Grzywna w wysokości 1.500 zł, a więc zdecydowanie w dolnych granicach możliwości jej wymierzenia, oprócz działania represyjnego, będzie miała w ocenie Sądu również działanie mobilizujące na przyszłość. Tym bardziej, że sprawa w spornym zakresie nie została załatwiona na datę wydania wyroku, a wyrok został wydany miesiąc po upływie terminu, w którym sprawa zgodnie z postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji miała być załatwiona. Z tych przyczyn orzeczono jak w pkt 4 wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a., zaś sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Miejski Policji w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione zobowiązanie organu do załatwienia wniosku W. F. z 29 września 2015 r. w sytuacji gdy zaszły podstawy do umorzenia postępowania w tym zakresie w związku z wydaną w dniu [...] listopada 2019 r. przez Komendanta Miejskiego Policji w B. decyzją nr [...] rozpoznającą przedmiotowy wniosek,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a poprzez wydanie orzeczenie na dowolnych ustaleniach Sądu, dotyczących niezałatwienia wniosku W. F. na dzień wydania wyroku, tj. 10 grudnia 2019 r., nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy,

3) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że Komendant Miejski Policji w B. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z raportem W. F. z 29 września 2015 r. o wyrównanie uposażenia do 100% za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 16 kwietnia – 31 lipca 2015 r., co skutkowało stwierdzeniem, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1500 zł.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd bezpodstawnie uznał, że na datę wyrokowania nie została wydana decyzja rozstrzygająca istotę sprawy. Nadto organ nie wykonywał czynności niepotrzebnych, nie prowadził sprawy opieszale. Niezwłocznie skierował skarżącego do komisji lekarskiej, podjął kroki do stwierdzenia, iż choroba nie ma związku z pełnioną służbą, po czym powiadomił o tym fakcie stronę. Organ robił zatem wszystko, by sprawa wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza psychiatrę w 2015 r. była załatwiona bez zbędnego przedłużania. Niezakończenie sprawy nie wynikało ze złej woli organu ani ze świadomego działania, a z przekonania o zakończeniu postępowania. Forma odpowiedzi skierowanej do strony była spowodowana brakiem doświadczenia oraz prowadzeniem sprawy pod kątem wyrównania uposażenia za okres zwolnienia związanego z wypadkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, wyjaśnić na wstępie należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Jak podkreśla się w orzecznictwie, skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania "skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma zatem prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 K.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1426/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie miał jakiejkolwiek wiedzy o wydaniu przez Komendanta Miejskiego Policji w B. decyzji z [...] listopada 2019 r., którą odmówiono skarżącemu wyrównania uposażenia za okres od 16 kwietnia do 31 lipca 2015 r. do 100% oraz odmówiono uznania zwolnienia lekarskiego w ww. okresie za związane ze szczególnymi warunkami służby. Decyzja ta została załączona do akt sprawy dopiero wraz z wniesieniem przez organ rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wniosek skarżącego z 29 września 2015 r. w części dotyczącej ww. okresów został rozpoznany, a więc że na dzień orzekania ustał stan bezczynności organu. Ponieważ taką informację organ ujawnił dopiero, składając skargę kasacyjną nie można było Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., podobnie jak i nie można było wymagać od Sądu, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację, czy ustał stan bezczynności (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Z tego też względu jako bezzasadny należało ocenić zarzut opisany powyżej w punkcie 2. Ponieważ jednak brak jest podstaw, by utrzymywać w obrocie prawnym zobowiązanie organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tej części należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. W tej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, zaś zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zarzut 1) odnośnie tego zagadnienia okazał się być zasadny.

Jako niezasadny należało ocenić z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 i art. 36 § 1 K.p.a. (zarzut 3). Zauważyć trzeba, że jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny miało cechy rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym pozostaje to, że od 18 lutego 2016 r., kiedy to do organu wpłynęła decyzja Centralnej Komisji Lekarskiej umarzająca postępowanie odwoławcze od orzeczenia Komisji Lekarskiej z 3 listopada 2015 r., organ ten dysponował materiałem wystarczającym do zakończenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Tym samym, skoro wydanie decyzji nastąpiło niemalże po 3,5 roku, to organ wielokrotnie uchybił terminowi do załatwienia sprawy, czym rażąco naruszył art. 35 K.p.a. Nie przekonują przy tym takie okoliczności jak brak akt sprawy przesłanych sądowi. Nie jest to przyczyna niezależna od organu, a rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi lub sądowi. Podobnie należy ocenić wątpliwości organu co do sposobu zakończenia sprawy. To bowiem organ prowadzi postępowanie, stojąc na straży praworządności i podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). Nawet zatem podnoszony w skardze kasacyjnej argument o braku doświadczenia w tego typu sprawach nie może uzasadniać braku prawidłowego zakończenia sprawy. Odnośnie z kolei wymierzenia grzywny organowi Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się wadliwości w działaniu Sądu pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że już tylko samo stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu administracji uprawnia sąd administracyjny do wymierzenia temu organowi grzywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1252/19). Natomiast, skoro w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. zastosowanie środka w postaci wymierzenia organowi grzywny zostało pozostawione uznaniu sądu, to oceniając całokształt działań organu oraz funkcję represyjną i prewencyjną, służącą zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, Sąd pierwszej instancji, wymierzając grzywnę w dolnych granicach, nie naruszył ww. przepisu, miarkując przy tym jej wysokość.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 189 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie orzeczono, jak w punkcie drugim na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu z uwagi na niewielki nakład pracy pełnomocnika organu włożony w rozpoznanie sprawy i zakres uwzględnienia skargi kasacyjnej.