Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 567/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 lutego 2012 r. nr XVIII/68/12 w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Wądroże Wielkie na lata 2012-2017 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Wądroże Wielkie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 ( słownie: dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 lipca 2012 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie na lata 2012 - 2017 nr XVIII/68/12 (dalej uchwała), zarzucając jej istotne naruszenie art. 21 ust. 1-3 w związku z art. 4 ust. 1 - 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm. dalej ustawa) oraz art. 2 Konstytucji RP, i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy podjęła uchwałę, której podstawę stanowiły art. 21 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2 oraz ust. 3 ustawy, zobowiązująca Radę do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu.

W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 1 - 3 w związku z art. 4 ust. 1 - 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 Konstytucji RP.

Według organu nadzoru w zaskarżonej uchwale - ocenianej jako wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy - brak jest prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne oraz prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w kontekście poszczególnych lat z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy). W zakresie tej części programu Rada Gminy poprzestała na opisie aktualnej wielkości zasobu mieszkaniowego gminy poprzez wskazanie liczby lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność bądź współwłasność Gminy, wyposażenia lokali i budynków komunalnych, oraz aktualnego stanu technicznego zasobu mieszkaniowego (§ 4 i 5 uchwały).

Organ nadzoru wskazuje, że Rada określiła jedynie aktualny stan ilościowy mieszkaniowego zasobu gminy, natomiast nie dopełniła obowiązku przedstawienia prognozy wielkości tego zasobu w rozbiciu na poszczególne lata. Obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest określenie aktualnego stanu zasobu i następnie pomniejszenie lub powiększenie go w kolejnych latach w związku z planowanymi działaniami (np. sprzedaż, budowa, kupno, likwidacja itp.).

Rada w przedmiotowym programie nie zawarła również treści dotyczących prognozy stanu technicznego lokali wchodzących w skład zasobu gminnego w poszczególnych latach obowiązywania planu. Zapisy uchwały dotyczą wyłącznie aktualnego stanu technicznego lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. W takim przypadku regulacja programu nie wypełnia w całości postanowień ustawowych, gdyż ustawodawca we wskazanym przepisie wprost określił, że prognoza wielkości zasobu mieszkaniowego gminy oraz prognoza stanu technicznego tego zasobu powinna zostać ustalona z podziałem na kolejne lata oraz lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne.

Podobne uwagi należy odnieść do niewypełnienia w zaskarżonej uchwale normy kompetencyjnej co do określenia w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wydatków inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem tym zasobem w poszczególnych latach obowiązywania programu (art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy ). W § 11 uchwały prawidłowo zostały określone koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów i modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład gminnego zasobu z podziałem na poszczególne lata obowiązywania programu, oraz koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi. Całkowicie pominięto przy tym konieczność określenia wydatków inwestycyjnych z podziałem na poszczególne lata obowiązywania uchwalanego programu.

Uchwała nie zawiera żadnych danych dotyczących planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach, wymaganych dyspozycją art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie wskazuje również właściwych warunków obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4) przyjmując wadliwą technikę opisu tego zagadnienia.

Uchwała, nie spełniając wszystkich przesłanek ustawowych, nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy.

Uchwala nie spełnia ustawowych wymagań treściowych również w zakresie dotyczącym zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy zasady te powinny obejmować w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle uregulowań wymaganych art. 21 ust. 3 pkt 1-6 ustawy dotyczących określenia:

- kryterium dochodowego dla uzyskania prawa do lokalu socjalnego (limit dochodu uprawniającego do wynajęcia lokalu socjalnego z natury rzeczy powinien być niższy niż limit umożliwiający wynajęcie innego lokalu komunalnego); wysokości dochodu uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu;

- kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego;

- warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

- sposobu poddania kontroli społecznej spraw polegających na rozpatrywaniu i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych (uchwała nie zawiera uregulowań dotyczących składu komisji mieszkaniowej, zasad wyboru jej członków);

- zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym

przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W zakresie wymogu uregulowania kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (art. 21 ust. 3 pkt 7) przyjęte w uchwale rozwiązania są całkowicie niedopuszczalne, co wobec konieczności wyeliminowania tych zapisów z porządku prawnego pozwala stwierdzić, że uchwała nie będzie regulowała również i tego zagadnienia.

Ponadto, w zakresie wymogu określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy uchwała ogranicza się do jednego kryterium, a mianowicie powierzchni lokalu w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego (§ 7 pkt 4b), pomijając zupełnie fakt, że już sam stan techniczny lokalu, niezależnie od jego powierzchni, może powodować bardzo złe warunki zamieszkiwania, a zatem obiektywnie niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z art. 4 ustawy wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód.

W § 7 pkt 4 Rada Gminy postanowiła: "Przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy przysługuje osobom zamieszkującym na terenie gminy przez okres nie krótszy niż 5 lat, które spełniają następujące kryteria (...)"

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Cytowany przepis uchwały bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną mieszkańców, w kontekście uprawnień do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, w zależności od długości okresu zamieszkiwania na terenie gminy. Organ nadzoru podkreślił, powołując się na tezę wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., (I OSK 2021/11), że gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej", nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie gminy krócej niż 5 lat. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma bowiem znaczenia upływ 5-letniego okresu zamieszkiwania na terenie tej gminy. Mieszkańcem gminy jest - co należy podkreślić - każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca nie zakreśla żadnych ram czasowych dla uzyskania statusu mieszkańca.

W § 7 pkt 7 Rada Gminy postanowiła: "W wyjątkowych przypadkach wójt gminy może udzielić zgody na zawarcie umowy z innymi osobami, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej, np. z osobami niezbędnymi dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy zawodowej lub posiadane kwalifikacje".

Takie unormowanie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 2 ustawy, która wskazuje Radę Gminy jako organ uprawniony do określania, warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Z uwagi na nieostrość klauzul generalnych "wyjątkowego przypadku" i "interesu społeczności lokalnej", przywołany przepis uchwały dopuszcza możliwość faktycznego określenia tych warunków również przez Wójta Gminy.

Ścisły podział kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy, przewidziany w rozdziale 3 ustawy samorządowej, oraz wyłączna kompetencja (z wyjątkiem określonym w art. 41 ust. 2-4 tej ustawy) rady gminy do stanowienia przepisów gminnych, w tym uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, pozwalają na sformułowanie wniosku, że odstępstwo od tej zasady byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby przewidywał to konkretny przepis prawa. W rozpatrywanym przypadku przepisu takiego brak. Pozwala to na stwierdzenie, że Rada Gminy nie miała uprawnienia do przekazywania swej władzy prawodawczej Wójtowi Gminy w jakimkolwiek zakresie.

W § 8 pkt 3 uchwały Rada Gminy postanowiła: Czynsz wolny nowo pozyskanych lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2 - ustala się drogą przetargu w zależności od wartości użytkowej lokalu lub drogą negocjacji". Ostateczna zatem wysokość czynszu została uzależniona wyłącznie od wyniku przetargu lub negocjacji.

Tymczasem, zgodnie z art. 7 i art. 8 ustawy, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca,

2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia,

3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan,

4) ogólny stan techniczny budynku.

Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 7 cytowanej ustawy nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości. Ustalenie tych dodatkowych kryteriów nie może jednak nastąpić z pominięciem tych elementów podwyższających lub obniżających czynsz, które ustawodawca uznał za obligatoryjne. Rada Gminy dopuszczając możliwość ustalania wysokości czynszu w lokalach komunalnych w sposób odmienny, niż przewidział ustawodawca, przekroczyła swoje kompetencje.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ustawy tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Analiza podanych przepisów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę mogą stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy.

W związku z tym kwestionowany fragment uchwały należy uznać za wydany z naruszeniem art. 4 ust. 2 oraz art. 7 ust 1 ustawy. Organ nadzoru w tym zakresie przywołał treść wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1467/09, w którym NSA orzekł, że: przyjęcie możliwości przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Jednocześnie nie uwzględnienie czynników wymaganych art. 7 omawianej ustawy przy ustalaniu ceny najmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2 różnicowałoby szansę na uzyskanie lokalu, na niekorzyść osób o niskich zarobkach. Zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Tymczasem ustalenie przetargowego, czy też negocjacyjnego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej, a przy tym brak jest możliwości, aby cena najmu takiego lokalu ustalona w drodze przetargu publicznego (bądź negocjacji) uwzględniała czynniki wymagane przepisem art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W § 8 ust. 2 uchwały postanowiono, że: "Najemcy lokali mieszkalnych opłacają czynsz najmu ustalony według stawki za `1m2 powierzchni użytkowej lokalu, z uwzględnieniem czynników podwyższających i obniżających wartość użytkową lokalu". Uchwała nie wskazuje jednak, w jaki konkretnie sposób ustalić stawkę czynszu; jak poszczególne czynniki mogą różnicować jego wysokość. Postanowiono w niej jedynie, że: "Stawka czynszu obniżanego nie może przekroczyć połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym".

Wskazany brak precyzji regulacji w sposobie ustalenia stawki czynszu skutkuje naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy. Organ nadzoru wskazał, przywołując wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 597/09, że: wynikająca z art. 7 ust. 1 ustawy możliwość uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników, mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali, nie zwalnia rady gminy z obowiązku uwzględniania w każdym przypadku wymienionych przykładowo w art. 7 ust. 1 ustawy czynników, jako przesłanek ustalenia stawki czynszu. Sposób zaś sformułowania poszczególnych postanowień uchwały rady gminy w sprawie wieloletniego, programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jako aktu prawa miejscowego winien być, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą poprawnej legislacji, na tyle precyzyjnie i jednoznacznie sformułowany, by nie nasuwał wątpliwości co jego treści i wykluczał możliwość dowolnej interpretacji poszczególnych jej zapisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

Zdaniem organu stanowiącego gminy w sprawie zaskarżonej przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwały nr XVIII/68/12 z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie na lata 2012-2017, nie zachodzi przypadek istotnego naruszenia prawa.

Rada Gminy niezwłocznie po podjęciu przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania nadzorczego dotyczącego zaskarżonej uchwały, wszczęła procedurę zmierzającą do zmiany opisanej uchwały z dnia 29 lutego 2012 r. i w dniu 27 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę nr XXII/88/12 zmieniającą tę uchwałę w zakresie jaki wynikał z pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 marca 2012 r.

Uchwały zmieniającej organ nadzoru nie wziął pod uwagę w postępowaniu nadzorczym, jak również nie odniósł się do niej konstruując skargę o stwierdzenie nieważności uchwały.

Uwzględniając postanowienia uchwały zmieniającej należy dojść do wniosku, że zarzuty skargi dotyczące braku uregulowania prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy, planowanej sprzedaży mieszkań w poszczególnych latach prognozowanego okresu tudzież szczegółowego planu remontów mieszkań wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy stały się nieaktualne.

Co się tyczy pozostałych zarzutów to zdaniem strony przeciwnej nie są one uzasadnione:

- warunki obniżenia wysokości czynszu zostały w sposób ogólny sformułowane w § 8 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, natomiast szczegółowe określenie czynników obniżających i podwyższających podstawową (bazową) wysokość czynszu zawarto w zarządzeniu nr 63/09 Wójta Gminy Wądroże Wielkie z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie stawek czynszu za lokale mieszkalne- w załączeniu,

- wysokość dochodu w gospodarstwie domowym uzasadniająca oddanie w najem lub podnajem lokalu mieszkalnego uregulowana jest w § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały,

- kryteria wyboru osób z prawem pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego określa § 7 ust.6 zaskarżonej uchwały,

- tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i sposób poddania tych spraw kontroli społecznej reguluje § 7 ust. 8-12 zaskarżonej uchwały,

- ustalanie czynszu najmu lokali mieszkalnych, o powierzchni powyżej 80 m2 w trybie przetargowym lub w drodze negocjacji wydaje się być logiczne. Zakładając racjonalne działanie ustawodawcy nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca zezwalając w art.21 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, na ustalenie odmiennych- niż w przypadku mieszkań o powierzchni poniżej 80 m2 powierzchni użytkowej- kryteriów oddawania ich w najem miał w tym określony cel.

W pierwotnym uregulowaniu tej materii, w ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca wprowadził kategorię "czynszu wolnego" dla najmu mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Przez czynsz wolny rozumiano czynsz ustalany na warunkach rynkowych. Stosowanie zasad wynajmu mieszkań przekraczających 80 m2 powierzchni użytkowej identycznych jak mieszkań o powierzchni poniżej tej wielkości, aby zapewnić prawo ich najmu osobom o niskich zarobkach tak jak to interpretuje organ nadzoru poddaje w wątpliwość sens wyodrębnienia przez ustawodawcę takich mieszkań jako osobnej kategorii rządzącej się odrębnymi kryteriami najmu.

Na marginesie Rada zauważyła, że w zasobie mieszkaniowym gminy Wądroże Wielkie nie występuje ani jeden przypadek lokalu mieszkalnego powyżej 80 m2 powierzchni użytkowej i w okresie prognozowanym nie wydaje się prawdopodobne, aby taki przypadek wystąpił.

Zaskarżona uchwała nie spowodowała żadnych skutków prawnych, albowiem od dnia jej podjęcia do dnia odpowiedzi na pozew nie wpłynął żaden wniosek o zawarcie umowy najmu mieszkania, jak też nie zwolniło się żadne mieszkanie, które mogłoby być przedmiotem procedowania o jego rozdysponowanie.

Pismem z dnia 12 września 2012 r. pełnomocnik Wojewody w związku z odpowiedzią na skargę w sprawie zaskarżonej uchwały podtrzymał zarzuty wskazane w skardze i wniósł jak w skardze.

Zdaniem Rady Gminy Wądroże Wielkie w przedmiotowej sprawie nie zaszła przesłanka istotnego naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że w dniu 27 czerwca 2012 r. podjęła uchwalę nr XXIl/88/12, którą to uchwałą dokonała zmiany zaskarżonej uchwały poprzez jej uzupełnienie o brakujące treści w zakresie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie na lata 2012-2017. Uchwałą zmieniającą Rada wprowadziła do części uchwały stanowiącej w/w program następujące zmiany - dodała zapisy dotyczące prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach, szczegółowego planu remontowego i modernizacyjnego w kolejnych latach.

Odnosząc się do powyższego organ nadzoru zauważył, że pomimo faktu uzupełnienia zaskarżonej uchwały o część brakujących treści, o których mowa w art. 21 ust. 2 ustawy, uchwała w zakresie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nadal nie zawiera wszystkich obligatoryjnych zapisów wynikających wprost z przepisu ustawy. Uchwała bowiem nadal nie zawiera:

- prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w kontekście poszczególnych lat z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, o czym stanowi art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy,

- zasad polityki czynszowej w zakresie określenia czynników z uwzględnieniem których należy ustalać czynsz najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy.

Ponawiając argumenty skargi, gdzie wskazano, że katalog elementów wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy ma charakter zbioru wyznaczającego obligatoryjne elementy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. W związku z czym żaden z elementów wymienionych we wspomnianym przepisie ustawy nie może zostać pominięty w uchwale dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej wymaga stanowienia w zakresie wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 21 ust. 2 ustawy i ich pełnej realizacji. Pominięcie przez Radę któregoś z wymienionych elementów wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. W zakresie zasad polityki czynszowej i czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu Rada w odpowiedzi na skargę wskazała, że szczegółowe określenie czynników obniżających i podwyższających podstawę bazową czynszu zawarto w zarządzeniu nr 63/09 Wójta Gminy Wądroże Wielkie z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie stawek czynszu za lokale mieszkalne. Powyższe zarządzenie zostało wydane przez Wójta Gminy Wądroże Wielkie na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy oraz uchwały nr XXXIX/164/06 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 8 ustawy, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca.

2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia,

3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan,

4) ogólny stan techniczny budynku.

Zarządzeniem ustalono stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu z uwzględnieniem czynników podwyższających i obniżających wartość użytkową lokalu. W treści zarządzenia wskazano na poszczególne czynniki wraz z wartością procentowej zmiany stawki czynszu. Analiza zarządzenia w kontekście uchwały nr XXXIX/164/06 prowadzi do wniosku, że do jego treści przeniesiono wprost zapisy § 7 ust. 6 i 7 w/w uchwały, zatem bezsprzecznie ustalenie stawki czynszu opierało się na podstawie zasad polityki czynszowej ustalonych przez Radę w uchwale nr XXXIX/164/06 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie, co jest zgodne z art. 8 ust. 1 ustawy.

Jednakże w kontekście powyższego należy mieć na uwadze zapis § 14 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że traci moc uchwała nr XXXIX/164/06 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie na lata 2006-2011. W związku z czym w momencie wejścia w życie zaskarżonej uchwały swoją moc obowiązującą utraci uchwała, która aktualnie reguluje zasady polityki czynszowej w gminie Wądroże Wielkie. Jak już wspomniano powyżej wśród zasad polityki czynszowej mieści się także określenie przez Radę czynników podwyższających i obniżających wartość stawki podstawowej czynszu za lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Powyższe stanowisko organu nadzoru Rada potwierdziła regulując wskazane kwestie w uchwale nr XXXIX/164/06 z dnia 28 czerwca 2006 r.

Nie można zatem uznać twierdzenia Rady, że czynniki podwyższające i obniżające wartość stawki podstawowej czynszu za lokal reguluje zarządzeniu nr 63/09 Wójta Gminy Wądroże Wielkie z dnia 25 listopada 2009 r. w sytuacji, gdy § 7 ust. 6 uchwały nr XXXIX/164/06 określający właśnie te czynniki stanowiące podstawę modyfikacji podstawowej stawki czynszu, utraci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W konsekwencji czego uchwalony wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie na lata 2012-2017 nie będzie zawierał obligatoryjnego składnika zasad polityki czynszowej w kontekście realizacji przez organ wykonawczy gminy kompetencji wynikającej z art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 1 ustawy. Z uwagi natomiast na wymóg szczegółowej i pełnej realizacji upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 2 ustawy, brak określenia czynników podwyższających i obniżających wartość stawki podstawowej czynszu za lokal stanowi niepełną regulację zasad polityki czynszowej. Wskazane stanowisko potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 18 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 1416/09), w którym Sąd stwierdza: "Przepis ten w dacie zaskarżonej uchwały stanowił, że w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala sławki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową. Do tych czynników ustawodawca zaliczył w szczególności: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku. Te cztery czynniki z woli ustawodawcy stanowią niezbędne minimum okoliczności mających wpływ na zróżnicowanie stawki czynszu w gminie, które musza być określone w uchwale czynszowej. Pominięcie któregokolwiek z nich w uchwale określającej zasady polityki czynszowej stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ nie respektuje zawartego w ustawie upoważnienia do podjęcia uchwały regulującej określone w ustawie zagadnienia.

W pozostałym zakresie organ nadzoru podtrzymał w całości zajęte stanowisko dotyczące poszczególnych naruszeń wykazanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Należy wskazać, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

W niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wądroże Wielkie na lata 2012 - 2017 nr XVIII/68/12 wniesiona została do Sądu przez Wojewodę Dolnośląskiego, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego, wobec tego skargę uznać należało za skuteczną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zwanej dalej ustawą, który stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego podstawie do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Przedmiotowa uchwała stanowi wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program to plan, układ zamierzonych czynności, założenia, cele działania (por. Słownik języka polskiego pod red. E. Soból, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 753). Wobec tego wieloletni program gospodarowania, to obejmujący okres wielu lat plan zamierzonych czynności, bądź założeń, celów działania. Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym przez organy gminy. Program powinien zatem, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 21 ust. 2 ustawy, zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale przede wszystkim stanowić pewną prognozę na przyszłość - w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy, gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadanie własne. W celu realizacji tego zadania na podstawie art. 20 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednocześnie w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Analiza treści art. 21 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że określając materię, do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy jednak wskazać, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje bowiem istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu do tego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwość wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy dotyczy nieuwzględnienia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 ustawy. Z tej racji uwzględniając konieczność umieszczenia w programie wszystkich elementów z art. 21 ust. 2 ustawy podzielić należy stanowisko Wojewody, że przyjęta przez Radę uchwała nie określa w wymaganym zakresie, wskazanej w pkt 1 przepisu, prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne oraz prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w kontekście poszczególnych lat z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy). W zakresie tej części programu Rada Gminy poprzestała na opisie aktualnej wielkości zasobu mieszkaniowego gminy poprzez wskazanie liczby lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność bądź współwłasność Gminy, wyposażenia lokali i budynków komunalnych, oraz aktualnego stanu technicznego zasobu mieszkaniowego (§ 4 i 5 uchwały).

Zasadnie organ nadzoru podniósł, że Rada określiła jedynie aktualny stan ilościowy mieszkaniowego zasobu gminy, natomiast nie dopełniła obowiązku przedstawienia prognozy wielkości tego zasobu w rozbiciu na poszczególne lata. Obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest określenie aktualnego stanu zasobu i następnie pomniejszenie lub powiększenie go w kolejnych latach w związku z planowanymi działaniami (np. sprzedaż, budowa, kupno, likwidacja itp.).

Rada w przedmiotowym programie nie zawarła również treści dotyczących prognozy stanu technicznego lokali wchodzących w skład zasobu gminnego w poszczególnych latach obowiązywania planu. Zapisy uchwały dotyczą wyłącznie aktualnego stanu technicznego lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. W takim przypadku regulacja programu nie wypełnia w całości postanowień art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż ustawodawca we wskazanym przepisie wprost określił, że prognoza wielkości zasobu mieszkaniowego gminy oraz prognoza stanu technicznego tego zasobu powinna zostać ustalona z podziałem na kolejne lata oraz lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne.

Analogiczne zastrzeżenia należy odnieść do niewypełnienia w zaskarżonej uchwale normy kompetencyjnej co do określenia w programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wydatków inwestycyjnych związanych z gospodarowaniem tym zasobem w poszczególnych latach obowiązywania programu (art. 21 ust. 2 pkt 7 ustawy ). W § 11 uchwały prawidłowo zostały określone koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów i modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład gminnego zasobu z podziałem na poszczególne lata obowiązywania programu, oraz koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi. Całkowicie pominięto przy tym konieczność określenia wydatków inwestycyjnych z podziałem na poszczególne lata obowiązywania uchwalanego programu.

Uchwała nie zawiera żadnych danych dotyczących planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach, wymaganych dyspozycją art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie wskazuje również właściwych warunków obniżania czynszu (art. 21 ust. 2 pkt 4) przyjmując wadliwą technikę opisu tego zagadnienia.

Uchwała nie spełniając wszystkich przesłanek ustawowych, tym samym nie może stanowić podstawy, w oparciu o którą odbywać się będzie gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy.

Uchwala nie spełnia wymagań również w zakresie dotyczącym zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy zasady te powinny obejmować w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zaskarżona uchwała nie zawiera uregulowań wymaganych art. 21 ust. 3 pkt 1-6 ustawy dotyczących określenia:

- kryterium dochodowego dla uzyskania prawa do lokalu socjalnego (limit dochodu uprawniającego do wynajęcia lokalu socjalnego z natury rzeczy powinien być niższy niż limit umożliwiający wynajęcie innego lokalu komunalnego);

- wysokości dochodu uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu;

- kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego;

- warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

- sposobu poddania kontroli społecznej spraw polegających na rozpatrywaniu i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych (uchwała nie zawiera uregulowań dotyczących składu komisji mieszkaniowej, zasad wyboru jej członków);

- zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym

przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.

W zakresie wymogu uregulowania kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (art. 21 ust. 3 pkt 7) przyjęte w uchwale rozwiązania są całkowicie niedopuszczalne (§ 8 pkt 3).

Ponadto, w zakresie wymogu określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy uchwała ogranicza się do jednego kryterium, a mianowicie powierzchni lokalu w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego (§ 7 pkt 4b), pomijając zupełnie, że już sam stan techniczny lokalu, niezależnie od jego powierzchni, może powodować bardzo złe warunki zamieszkiwania, a zatem obiektywnie niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Z art. 4 ustawy wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód.

W § 7 pkt 4 Rada Gminy postanowiła: "Przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy przysługuje osobom zamieszkującym na terenie gminy przez okres nie krótszy niż 5 lat, które spełniają następujące kryteria (...)"

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Powołany przepis uchwały bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną mieszkańców, w kontekście uprawnień do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, w zależności od długości okresu zamieszkiwania na terenie gminy. Stanowisko organ nadzoru potwierdza teza wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., (I OSK 2021/11), że gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej", nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie gminy krócej niż 5 lat. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma bowiem znaczenia upływ 5-letniego okresu zamieszkiwania na terenie tej gminy. Mieszkańcem gminy jest - co należy podkreślić - każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawodawca nie zakreśla żadnych ram czasowych dla uzyskania statusu mieszkańca.

Miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne, wskazujące na zamiar rzeczywisty. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, również nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od czasokresu zamieszkiwania na terenie danej gminy. Do zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie można zatem zaliczyć uzależnienia otrzymania mieszkania z zasobu komunalnego od określonego konkretnie okresu czasu zamieszkiwania na terenie tej gminy. Art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy przyznaje radom gmin uprawnienie do uchwalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Rada Gminy, chcąc preferować mieszkańców "zamieszkujących na terenie gminy przez okres nie krótszy niż 5 lat", może posłużyć się jedynie kryterium wyżej wskazanym (a więc pierwszeństwem), a nie całkowitym ograniczeniem prawa dla pozostałej części mieszkańców, którzy zamieszkują na terenie gminy przez okres krótszy niż 5 lat.

W § 7 pkt 7 Rada Gminy postanowiła: " W wyjątkowych przypadkach wójt gminy może udzielić zgody na zawarcie umowy z innymi osobami, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej, np. z osobami niezbędnymi dla gminy z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy zawodowej lub posiadane kwalifikacje".

Postanowienie takie jest niezgodne z delegacją ustawową art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 2 ustawy, która wskazuje Radę Gminy jako organ uprawniony do określania, warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Z uwagi na nieostrość klauzul generalnych "wyjątkowego przypadku" i "interesu społeczności lokalnej", wskazany przepis uchwały dopuszcza możliwość faktycznego określenia tych warunków również przez Wójta Gminy.

Ścisły podział kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy, określony w rozdziale 3 ustawy samorządowej, oraz wyłączna kompetencja (z wyjątkiem określonym w art. 41 ust. 2-4 tej ustawy) rady gminy do stanowienia przepisów gminnych, w tym uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, pozwalają na sformułowanie wniosku, że odstępstwo od tej zasady byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby przewidywał to konkretny przepis prawa. W rozpatrywanym przypadku przepisu takiego brak. Wobec tego Rada Gminy nie miała uprawnienia do przekazywania swej władzy prawodawczej Wójtowi Gminy w jakimkolwiek zakresie.

W § 8 pkt 3 uchwały Rada Gminy postanowiła: "Czynsz wolny nowo pozyskanych lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 ustala się drogą przetargu w zależności od wartości użytkowej lokalu lub drogą negocjacji". Ostateczna zatem wysokość czynszu została uzależniona wyłącznie od wyniku przetargu lub negocjacji.

Tymczasem, zgodnie z treścią art. 7 i art. 8 ustawy, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca,

2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia,

3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan,

4) ogólny stan techniczny budynku.

Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 7 ustawy nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości. Ustalenie tych dodatkowych kryteriów nie może jednak nastąpić z pominięciem tych elementów podwyższających lub obniżających czynsz, które ustawodawca uznał za obligatoryjne. Rada Gminy, dopuszczając możliwość ustalania wysokości czynszu w lokalach komunalnych w sposób tak odmienny, niż przewidział ustawodawca, niewątpliwie przekroczyła swoje kompetencje.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ustawy tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Analiza podanych przepisów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę mogą stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy.

W związku z tym § 8 pkt 3 uchwały należy uznać za wydany z naruszeniem art, 4 ust. 2 oraz art. 7 ust 1 ustawy. Pogląd analogiczny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1467/09 stwierdzając, że "przyjęcie możliwości przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. Jednocześnie nie uwzględnienie czynników wymaganych art. 7 omawianej ustawy przy ustalaniu ceny najmu lokali o powierzchni przekraczającej 80 m2 różnicowałoby szansę na uzyskanie lokalu, na niekorzyść osób o niskich zarobkach. Zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Tymczasem ustalenie przetargowego, czy też negocjacyjnego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej, a przy tym brak jest możliwości, aby cena najmu takiego lokalu ustalona w drodze przetargu publicznego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1467/09. (bądź negocjacji) uwzględniała czynniki wymagane przepisem art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów".

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko.

W § 8 ust. 2 uchwały określono, że: "Najemcy lokali mieszkalnych opłacają czynsz najmu ustalony według stawki za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu, z uwzględnieniem czynników podwyższających i obniżających wartość użytkową lokalu". Powyższy przepis nie stanowi, w jaki konkretnie sposób ustalić stawkę czynszu i jak poszczególne czynniki mogą różnicować jego wysokość. Postanowiono jedynie, że: "Stawka czynszu obniżanego nie może przekroczyć połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym".

Brak precyzji regulacji w sposobie ustalenia stawki czynszu skutkuje naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy. Stanowisko organu nadzoru potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/09 stwierdzający że: wynikająca z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów możliwość uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników, mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokali, nie zwalnia rady gminy z obowiązku uwzględniania w każdym przypadku wymienionych przykładowo w art. 7 ust. 1 tej ustawy czynników, jako przesłanek ustalenia stawki czynszu. Sposób zaś sformułowania poszczególnych postanowień uchwały rady gminy w sprawie wieloletniego, programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jako aktu prawa miejscowego winien być, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą poprawnej legislacji, na tyle precyzyjnie i jednoznacznie sformułowany, by nie nasuwał wątpliwości co jego treści i wykluczał możliwość dowolnej interpretacji poszczególnych jej zapisów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I wyroku).

O wykonalności uchwały w zakwestionowanej części orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).