Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2147/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] zatwierdzającej zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz projekty architektoniczno-budowlane i udzielającej Przedsiębiorstwu "[...]" S. K. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych 2 i 3 z instalacjami wewnętrznymi wraz z przebudową sieci: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i drenażu, wodociągowej, elektrycznej, cieplnej i teleinformatycznej zlokalizowanych w P. przy ul. [...]na działkach o numerach gruntów [...]i [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Następnie, dokonując kontroli decyzji przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi, iż inwestor złożył wymagane przepisami oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wskazał, że badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności projektowane obiekty (budynki mieszkalne wielorodzinne nr 2 i nr 3) usytuowane są na działce w taki sposób, że spełniają wymogi określone w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia odnośnie wymaganych odległości w stosunku do sąsiednich działek. Sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia.

Dalej, organ II instancji podał, że działki, na których realizowana jest sporna inwestycja, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...]z dnia [...]grudnia 2003 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Obszar na którym znajdują się ww. działki inwestycyjne oznaczony został w akcie prawa miejscowego symbolem 21 MW. Paragraf 8 ust. 1 pkt 1 lit. a wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem 21 MW przewiduje się jako przeznaczenie podstawowe - budownictwo wielorodzinne. Ponadto § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P., stanowi, że na terenie objętym inwestycją przewidziano utrzymanie maksymalnej wysokość budynków - 5 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe.

Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r., na najniższym poziomie ("podpiwniczenie") projektowanych budynków przewiduje pomieszczenia garażowe i piwniczne, natomiast nad "podpiwniczeniem" zaprojektowano pięć kondygnacji oraz nieużytkowe poddasze (TOM 1 i 2: Opis techniczny - str. 7, Przekrój A-A i B-B, Elewacja północno - wschodnia budynku nr 2 i Elewacja zachodnia budynku nr 3).

Zgodnie z definicją znajdującą się w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie, bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Stosownie do definicji kondygnacji podziemnej znajdującej się w § 3 pkt 17 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., należy przez nią rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Natomiast przez kondygnację nadziemną zgodnie z definicją znajdującą się w § 3 pkt 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., należy rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną.

Mając na uwadze powyższe definicje, po przeprowadzeniu analizy projektu budowlanego (przekroje A-A, B-B), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r., zakłada realizację budynków liczących sześć kondygnacji nadziemnych oraz nieużytkowe poddasze, co nie spełnia warunku określonego § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P.. Najniższa bowiem kondygnacja ("podpiwniczenie") nie jest zagłębiona ze wszystkich stron poniżej poziomu przylegającego do niej terenu. Z analizy projektu budowlanego budynku nr 2 (przekrój A-A - Nr rys. A-9, elewacja północno-wschodnia - Nr rys. A- 12, elewacja południowo-zachodnia - Nr rys. A-13, elewacja północno-zachodnia - Nr rys. A-14 i elewacja południowo-wschodnia - Nr rys. A-15 oraz elewacje - kolorystyka - Nr rys. A-16) oraz projektu budowlanego budynku nr 3 (przekrój B-B - Nr rys. A-9, elewacja zachodnia - Nr rys. A-10, elewacja południowa - Nr rys. A-11, elewacja wschodnia - Nr rys. A-12 i elewacja północna - Nr rys. A-13 oraz kolorystyka - elewacje - Nr rys. C-1) wynika, że elewacja północno-wschodnia budynku nr 2 i elewacja zachodnia budynku nr 3 znajduje się powyżej poziomu przylegającego do niej terenu.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że sporne budynki nie spełniają warunku określonego § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P.. Zaprojektowano bowiem budynek liczący sześć kondygnacji nadziemnych oraz nieużytkowe poddasze, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P. dopuszczał pięć kondygnacji, w tym poddasze użytkowe.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ nadzoru wyjaśnił, że przepis § 3 pkt 17 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest jednoznaczny, zaś z projektu budowlanego wynika bezsprzecznie, że najniższa kondygnacja ("podpiwniczenie") nie jest zagłębiona ze wszystkich stron poniżej poziomu przylegającego do niej terenu.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r., rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P.. Wskazał przy tym, że rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]w P., są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Stwierdził także, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Pozostawienie w obiegu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby bardzo poważne zakłócenie istniejącego oraz wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego. W szczególności podkreślenia wymaga, co wynika z posiadanej dokumentacji, że w okolicy spornego przedsięwzięcia przeważa zabudowa stosunkowo niska - jednorodzinna do dwóch kondygnacji oraz wielorodzinna trzy lub czterokondygnacyjna. Ponadto teren inwestycyjny sąsiaduje m.in. z terenem oznaczonym w miejscowym planie symbolem 6MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową o maksymalnej wysokości zabudowy - 12 m, w najwyższym punkcie kalenicy i ograniczeniem wysokości do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe (§ 9 ust. 1 ww. uchwały). Akceptowanie więc tego rodzaju naruszeń, w sytuacji tak dalece posuniętego zaburzenia stosunków przestrzennych, jest całkowicie niedopuszczalne. Byłoby ono wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia innych przepisów. Jednocześnie nie stwierdzono innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie jest wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., organ nadzoru zauważył, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Wskazane przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. W szczególności organ pierwszej instancji zawiadomił skarżących pismem z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: [...] i z dnia 26 maja 2015 r., znak: [...] , o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia stosownych wyjaśnień. Tym samym zarzuty S. K. dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

Dodał, także, że zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej.

Nadto, wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonują kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, opierając się na danych, wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej oraz ewentualnie, z innych dokumentów, którymi dysponował organ wydający kontrolowaną decyzję. Ocenie podlega to, czy organ mógł wydać kontrolowaną decyzję w świetle materiału dowodowego, który zgromadził. Tak więc "uzupełnianie" materiału dowodowego na etapie postępowania nieważnościowego jest, co do zasady, niedopuszczalne. Zgromadzony materiał dowodowy organ ocenił jako wystarczający do dokonania kontroli decyzji w trybie nieważnościowym.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) nieważność decyzji (również w stosunku do decyzji organu I instancji) polegającą na skierowaniu ich w stosunku do składników majątku O. i R. małżonków S. oraz I. i T. małżonków B., będących współwłaścicielami stanowisk garażowych nr. G-9 i G-10 w budynku nr [...] przy ul. [...] w P. - i działek na których, budynek ten się znajduje, w sytuacji gdy nie byli oni stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżone decyzje – art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 lub pkt 2 k.p.a.

2) mający istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa formalnego, a mianowicie:

a) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. - poprzez nie zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej i poprzez uniemożliwienie stronie zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszenia wyjaśnień,

b) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji organu I instancji jej podstawy prawnej oraz sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji, ze wskazywaną podstawą prawną;

3) mający wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wydanie przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2011r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 28 k.p.a. - poprzez nie uznanie za strony postępowania O. i R. małżonków S. oraz I. i T. małżonków B. i nie dopuszczenia ich do udziału w sprawie;

c) art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten stanowi podstawę do nie stwierdzania nieważności decyzji, która to przesłanka nieodwracalności skutków prawnych decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w istocie istnieje;

d) § 8 ust. 1 pkt 5 lit. "d" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2003 r. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędną wykładnię;

e) § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez błędną jego wykładnię;

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., że nieodwracalność skutków prawnych - o jakiej mowa jest w art. 156 § 2 k.p.a. - nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnych czynności prawnych, w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (vide: M. Wincenciak, Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie K.p.a., red. J.Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901-902, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, publ. LEX/el, 2015; wyrok NSA z dnia 24.11.2010 r., sygn. akt I OSK 148/10, LEX nr.745041). Kolejnymi czynnościami są, w tym przypadku: decyzje administracyjne o pozwoleniu na użytkowanie obu tych budynków (tj. decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] .01.2012 r. oraz decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2013 r.), decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...]z dnia [...].09.2012 r. o zmianie pozwolenia na budowę, zaświadczenia o samodzielności poszczególnych lokali oraz czynności prawne polegające na wyodrębnieniu w tychże budynkach odrębnych lokali mieszkalnych oraz garaży, i przeniesienie prawa własności do nich na inne osoby. Fakt ten był znany organom obu instancji i stanowił podstawę do dopuszczenia nieomal wszystkich tych osób (jako nowych właścicieli lokali i garaży oraz współwłaścicieli gruntu) na prawach strony do postępowania administracyjnego, w którym wydane zostały obie skarżone decyzje. Wskazują na to także załączone do niniejszej skargi odpisy dwóch aktów notarialnych dotyczących małżonków S. i małżonków B., a także załączone decyzje o pozwoleniu na użytkowanie budynków.

S. K. podniósł także, że w dacie wydawania decyzji nr [...] przez Prezydenta Miasta [...], a więc w dniu [...] kwietnia 2011 r. dokumentacja projektowa przewidywała w odniesieniu zarówno do budynku nr [...], jak i w odniesieniu do budynku nr [...] - ostatni, najwyższy poziom (kondygnację), jako poddasze z funkcją użytkową. Zmiana tej funkcji, w odniesieniu do budynku nr [...], nastąpiła dopiero w roku 2012, poprzez wydanie w dniu [...]września 2012 r. przez Prezydenta Miasta [...]decyzji nr [...], natomiast w odniesieniu do budynku nr [...] w roku 2013 w drodze wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]zaświadczenia z dnia 4 października 2013 r., w przypadku, gdyby uznać, iż w tym trybie nie mogło to nastąpić, to zmiana tej funkcji nie została dokonana do chwili obecnej.

W ocenie strony również możliwości zmiany funkcji poddasza z funkcji użytkowej, na funkcję mieszkalną w kontekście sprzeczności tego rodzaju decyzji z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. "d" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P., jest kwestią interpretacji tegoż prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z utrwaloną wykładnią i interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez komentatorów oraz przez sądy administracyjne i NSA, wśród przyczyn nieważności decyzji administracyjnych nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. O tym, że w sposób właśnie taki były interpretowane zapisy § 8 ust. 1 pkt 5 lit. "d" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P., świadczą zmiany funkcji użytkowej na mieszkalną w kilkunastu innych budynkach, których adresy skarżący wskazywał organom I i II instancji w sprawie niniejszej. Strona powołała się w tym zakresie na: wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.06.1997 r., sygn. akt III SA 422/96 (publ. Glosa z 1998 r., nr 10, poz.101), wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.11.1997 r., sygn. akt III SA 1134/96 (publ. ONSA z 1998r., nr 3, poz.101), wyrok NSA z dnia 6.02.2006 r., sygn. akt I FSK 439/05 (publ. OSP z 2007 r., z. 9, poz. 100), wyrok NSA z dnia 30.05.2008 r., sygn. akt II OSK 404/08 (publ. LEX nr 505307).

Zdaniem również skarżącego ocena dokumentacji technicznej na gruncie zapisów § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest także kwestią interpretacji tegoż przepisu prawa. Przepis ten będący przepisem o charakterze techniczno-budowlanym (art. 7 Prawa budowlanego) definiuje - dla potrzeb tego rozporządzenia, definicję "kondygnacji podziemnej". Z definicji tej jednak, wcale - w sposób oczywisty i jednoznaczny - nie wynika, iż zagłębienie ze wszystkich stron budynku ma być zagłębieniem na całej długości tychże ścian.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzorczy przeanalizował i ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], zatwierdzającą zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz projekty architektoniczno-budowlane i udzielającą Przedsiębiorstwu "[...]" S. K. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych 2 i 3 z instalacjami wewnętrznymi wraz z przebudową sieci: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i drenażu, wodociągowej, elektrycznej, cieplnej i teleinformatycznej zlokalizowanych w P. przy ul. [...]na działkach o numerach gruntów [...]i [...]. , uznając, iż dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego (także projektu budowlanego zmiennego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2003 r., Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie miasta P.. Dlatego uregulowania w nim zawarte mają charakter bezwzględnie wiążący. Miastu czy gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, w którym ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają miasto (gminę) do wprowadzenia na jego obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z tych właśnie względów projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne nr [...] i [...]przy ul. [...] w P. oznaczony został w akcie prawa miejscowego symbolem 21 MW – dla tego terenu przewidziano jako przeznaczenie podstawowe – budownictwo wielorodzinne. § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d planu zagospodarowania przestrzennego stanowi: "minimalna wysokość budynków - 3 kondygnacje, maksymalna wysokość – 5 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe".

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany, który przewiduje na najniższym poziomie części projektowanych budynków pomieszczenia garażowe i piwniczne, nad nimi pięć kondygnacji oraz nieużytkowe poddasze. Zatem zaprojektowany budynek liczy 6 kondygnacji nadziemnych oraz nieużytkowe poddasze.

Co należy rozumieć przez kondygnację wyjaśnia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 3 pkt 16 – jest to pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzania techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłowania gazowa. Definicję kondygnacji podziemnej zawiera przepis § 3 pkt 18, a kondygnacji nadziemnej § 3 pkt 17 wymienionego wyżej rozporządzenia.

W ocenie sądu projekt budowlany, który przewiduje budynki liczące sześć kondygnacji nadziemnych oraz poddasze nieużytkowe zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r. jest ewidentnie niezgodny z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie zatem stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że decyzja z [...] kwietnia 2011 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu, § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. czy też art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Choć niewątpliwie zwrot "rażące naruszenie prawa" zalicza się do pojęć niedookreślonych, a w nauce nie stworzono jednej uniwersalnej i zamkniętej definicji tego pojęcia, to od lat doktryna i orzecznictwo są zgodne, że, jak wskazano na wstępie uzasadnienia o rażącym naruszeniu prawa, decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

W niniejszej spawie oczywistość naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w P. jest bezdyskusyjna. Przepisy te są jasne, nie wymagają skomplikowanego procesu wykładni i są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Naruszenie przepisów, które gwarantują ład przestrzenny jest wysoce naganne i nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Zauważyć należy, że z analizy akt sprawy wynika, że w sąsiedztwie inwestycji zabudowa jest niska – jednorodzinna do dwóch kondygnacji, a wielorodzinna trzy lub czterokondygnacyjna. Teren, w którym zatwierdzono budynek sześciokondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym jako kolejną kondygnacją nadziemną sąsiaduje z terenem w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o maksymalnej wysokości zabudowy – 12 m i ograniczeniem wysokości do 3kondygnacji, w tym poddasze użytkowe (§ 9 ust. 1 planu teren oznaczony symbolem 6 MN).

Działania inwestorów, którzy kierując się chęcią zysków ewidentnie łamią przepisy związane z zagospodarowaniem terenu są nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Z tych względów decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...]z [...]czerwca 2015 r. odpowiada prawu.

Skarżący podnosi w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.pa. – poprzez jego: "wadliwą wykładnię i zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten stanowi podstawę do niestwierdzenia nieważności decyzji, która to przesłanka nieodwracalności skutków prawnych decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia[...]kwietnia 2011 r. w istocie istnieje".

Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, ż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,2,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podobnie jak przy "rażącym naruszeniu prawa" ustawodawca nie określił i nie sprecyzował pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wywołanych decyzją jako ujemnej przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Nauka prawa i orzecznictwo sądowe ustaliło jednak zgodnie znaczenie tego pojęcia. Podkreślić należy, że wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego , nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1884/12 czy wyrok NSA z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2220/12).

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 103 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej i poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wyjaśnień. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...]pismami z dnia 31 grudnia 2014 r. i 26 maja 2015 r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień. Ponadto, jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 103 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał o jakie konkretnie czynności chodzi.

Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Zatem tylko podmiot, który uznaje, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. S. K. nie może się skutecznie na tę okoliczność powoływać w imieniu O. i R. małżonków S. oraz I. i T. małżonków B.. Dotyczy to także sądu rozstrzygającego sprawę, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym.

Nietrafny zdaniem sądu jest także zarzut nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2015 r., polegający na skierowaniu ich w stosunku do "składników majątku O. i R. S.i T. i I. B.".

Adresatem obu decyzji jest skarżący, dlatego nie można mówić, że zostały one skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W tym stanie rzeczy wobec braku przesłanek do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.