Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SAB/Wa 21/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 119 zw par. 1 i 2, art. 144 par. 5, art. 144a par. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Zaorska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Radosław Teresiak, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie w sprawie przedłużenia terminu blokady rachunku bankowego 1. stwierdza, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu blokady rachunków bankowych; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do rozpoznania zażalenia; 4. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej ("Organ", "Szef KAS") dokonał blokady rachunków bankowych należących do D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("Skarżąca", "Spółka") na okres 72 godzin na podstawie art. 119zv § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacji podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: "O.p.").

2. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Szef KAS przedłużył termin blokady przedmiotowych rachunków bankowych na czas oznaczony nie dłuższy niż trzy miesiące, tj. do 11 kwietnia 2019 r. do kwoty 89.040.991 zł.

3. Pismem z 24 stycznia 2019 r. uzupełnionym pismem z 25 stycznia 2019 r. (wysłanymi za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP), Spółka na podstawie art. 119zzb § 1 O.p. złożyła zażalenie na postanowienie Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie uchylenia blokady, ewentualnie o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Przedmiotowe zażalenie wniesione zostało 28 stycznia 2019 r. do Ministerstwa Finansów również za pośrednictwem operatora pocztowego. Natomiast 29 stycznia 2019 r. do Ministerstwa Finansów, także za pośrednictwem operatora pocztowego, wpłynęło uzupełnienie ww. zażalenia.

4. W dniu 7 lutego 2019 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa KAS w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r. i wniosła o:

- zobowiązanie Szefa KAS do wydania rozstrzygnięcia, tj. uchylenie postanowienia Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r., w terminie 7 dni;

- stwierdzenie, że ww. Organ dopuścił się bezczynności;

- stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

- zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Ponadto Strona wniosła o rozważenie przez Sąd, uchylenia ww. postanowienia Szefa KAS z dnia [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 149 § 1b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że postanowienie o przedłużeniu terminu blokady rachunków bankowych Spółki jest niezwykle dotkliwe dla przedsiębiorcy, ponieważ uniemożliwienie dostępu do posiadanych rachunków bankowych codziennie generuje ogromne straty. Wobec zatrudnienia pracowników w Spółce nie jest możliwa terminowa zapłata wynagrodzeń, ani zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca nie może wykonywać zawartych uprzednio zobowiązań cywilnoprawnych, wobec czego jest narażona na dochodzenie wysokich wierzytelności od kontrahentów. Tak dotkliwa sankcja dla przedsiębiorcy, zastosowana w oparciu o subiektywne przekonanie Organu nie może, w ocenie Skarżącej, ostać się w standardach demokratycznego państwa prawnego. Skarżąca wskazała ponadto, że do momentu sporządzenia niniejszej skargi, nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia w sprawie (zarówno za pośrednictwem ePUAP, jak i korespondencji listownej), ani jakiejkolwiek korespondencji w sprawie, zaś zgodnie z art. 119zzb § 2 O.p. zażalenie jest rozpatrywane niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, czyli w niniejszej sprawie maksymalnie do 31 stycznia 2019 r. Ustawodawca celowo zastosował wyłącznie nieprzekraczalny, siedmiodniowy termin na rozpoznanie zażalenia, gdyż ma na uwadze fakt, że w przypadku ewentualnego błędnego wydania rozstrzygnięcia przez Organ, w zasadzie Spółka jest pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a zarząd powinien złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości.

W ocenie Skarżącej, można mówić o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa przy bezczynności wobec ścisłego terminu przewidzianego w art. 119zzb § 2 O.p.

5. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze Organ wskazał, że postanowienie Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r. o przedłużeniu termin blokady przedmiotowych rachunków bankowych Skarżącej na czas oznaczony nie dłuższy niż trzy miesiące, tj. do 11 kwietnia 2019 r., zostało doręczone Skarżącej 17 stycznia 2019 r. Pismem z 24 stycznia 2019 r. wysłanym za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP (wpływ do Organu w dniu 24 stycznia 2019 r.), uzupełnionym pismem z 25 stycznia 2019 r. (wniesionym również za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP 25 stycznia 2019 r.), Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r. Przedmiotowe zażalenie wniesione zostało 28 stycznia 2019 r. do Ministerstwa Finansów również za pośrednictwem operatora pocztowego. Natomiast 29 stycznia 2019 r. do Ministerstwa Finansów, także za pośrednictwem operatora pocztowego, wpłynęło uzupełnienie zażalenia. Zdaniem Szefa KAS Początkiem terminu do rozpatrzenia zażalenia, był dzień następujący po dniu wpływu ostatniego pisma wniesionego przez Spółkę, tj. 30 stycznia 2019 r., zatem końcowym terminem załatwienia sprawy był, w ocenie Organu, 8 lutego 2019 r.

Szef KAS wskazał, że w wyniku rozpatrzenia zażalenia wydał 5 lutego 2019 r. postanowienie o utrzymaniu w mocy swojego postanowienia z [...] stycznia 2019 r., tj. przed upływem końcowego terminu załatwienia sprawy. Organ zauważył przy tym, że Skarżąca zarówno w zażaleniu, jak i w uzupełnieniu zażalenia wniesionego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP zaznaczyła, że "Z uwagi na ryzyko niedoręczenia pisma w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP (profil zaufany), z ostrożności procesowej zostaje złożone w formie elektronicznej oraz papierowej". Spółka wniosła jednocześnie o połączenie tych pism do jednych akt sprawy. Taka informacja powodowała, że Szef KAS nie mógł rozpatrywać zażalenia Spółki wraz z uzupełnieniem przekazanych elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP, bez oczekiwania na wpływ ww. pism w formie papierowej. Wersje te mogły się bowiem od siebie różnić.

Organ podniósł ponadto, że Skarżąca zarówno w zażaleniu, jak i w jego uzupełnieniu zrezygnowała z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 § 1d ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w związku z czym postanowienie Szefa KAS z [...] lutego 2019 r. zostało doręczone Skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego (doręczenie nastąpiło 14 lutego 2019 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

6.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, Szef KAS dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia Skarżącej na postanowienie Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie przedłużenia terminu blokady rachunków bankowych Skarżącej.

6.2. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a.

Jak stanowi natomiast art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

6.3. Nie ulega wątpliwości, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92).

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie.

6.4. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Szefa KAS w zakresie rozpoznania zażalenia Skarżącej na postanowienie Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie przedłużenia terminu blokady rachunków bankowych Skarżącej.

Tytułem wstępu wskazać trzeba, że przepisy zgrupowane w rozdziale 3 działu IIIB (art. 119zv-art. 119zze O.p.) regulują mechanizm blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na żądanie Szefa KAS oraz związane z tym konsekwencje prawne i procesowe. Blokada rachunku podmiotu kwalifikowanego może być skutecznym narzędziem stosowanym wobec nieuczciwych podatników, którzy zamierzając wyłudzić podatek od towarów i usług, wykorzystują tzw. znikającego podatnika, który rejestruje się jako podatnik VAT, wystawia faktury dokumentujące dostawy towarów, ale nie uiszcza podatku wynikającego z tych dostaw. Wprowadzone w art. 119zv O.p. rozwiązanie zapewnia szybkie działanie ukierunkowane na zabezpieczenie środków, które mogą zostać wyprowadzone poza system bankowy, choć faktycznie powinny zostać przeznaczone na zapłatę należnego podatku VAT. Nie ulega wątpliwości, że blokada rachunku daje organom KAS znacznie większe możliwości niż wstrzymanie określonej, pojedynczej transakcji dokonywanej na rachunku bankowym. Ingeruje jednak w sposób istotny w konstytucyjne prawo własności i jest środkiem wysoce dotkliwym. Daje bowiem możliwość zabezpieczenia wszystkich środków znajdujących się na rachunku jego posiadacza, a tym samym zablokowania wszystkich transakcji, co w efekcie może przejściowo doprowadzić do utraty płynności finansowej.

Z tego miedzy innymi względu ustawodawca przewidział bardzo krótkie terminy na rozpoznanie zażaleń od postanowień Szefa KAS wydanych w tym przedmiocie.

6.5. Zgodnie z § 1 art. 119zzb O.p. na postanowienia wydane przez Szefa KAS w przedmiocie przedłużenia blokady rachunku podmiotu kwalifikowanego na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 miesiące (art. 119zw § 1) przysługuje zażalenie do Szefa KAS.

Zażalenie jest rozpatrywane niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (§ 2).

6.6. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca pismem z 24 stycznia 2019 r., uzupełnionym pismem z 25 stycznia 2019 r. (wysłanymi za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP – wpływ do Organu odpowiednio 24 i 25 stycznia 2019 r.) wniosła zażalenie na postanowienie Szefa KAS z [...] stycznia 2019 r. Przedmiotowe zażalenie wniesione zostało również za pośrednictwem operatora pocztowego i w dniu 28 stycznia 2019 r. wpłynęło do Organu w formie "papierowej". Natomiast 29 stycznia 2019 r. do Organu, także za pośrednictwem operatora pocztowego, wpłynęło uzupełnienie ww. zażalenia.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Szefa KAS termin na rozpoznanie zażalenia rozpoczął bieg od wpływu zażalenia za pośrednictwem platformy e-PUAP, a nie od wpływu zażalenia w wersji papierowej. Powyższej oceny nie zmienia okoliczności podania informacji w zażaleniu, że "Z uwagi na ryzyko niedoręczenia pisma w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP (profil zaufany), z ostrożności procesowej zostaje złożone w formie elektronicznej i papierowej". Skoro wniesienie zażalenia w formie elektronicznie było dopuszczalne i skuteczne, to od jego wpływu do Organu należało liczyć termin na rozpoznanie zażalenia. Ponadto, zażalenie złożone w formie papierowej było tożsamej treści, co złożone w wersji elektronicznej. Wbrew argumentacji Szefa KAS, nie było również żadnych podstaw do twierdzenia, że pisma te mogą się od siebie różnić, czym z kolei Organ uzasadniał liczenie terminu na rozpoznanie zażalenia od wpływu uzupełnienia zażalenia w wersji papierowej.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zażalenie powinno być rozpoznane najpóźniej w dniu 31 stycznia 2019 r.

Postanowienie Szefa KAS zostało natomiast wydane dopiero w dniu [...] lutego 2019 r. (wtorek), a zatem z przekroczeniem wyżej wskazanego terminu.

Ponadto, co w sprawie niemniej istotne, postanowienie zostało wyekspediowane do pełnomocnika Skarżącej dopiero w dniu 11 lutego 2019 r. (poniedziałek), czyli dopiero szóstego dnia po wydaniu postanowienia (dodatkowo jak wynika ze śledzenia przesyłki na stronie Poczty Polskiej miało to miejsce w godzinach popołudniowych).

Sąd zauważa, że w istocie postanowienie Szefa KAS datowane jest na 5 lutego 2019 r., a skargę wniesiono 7 lutego 2019 r., co by mogło wskazywać, że na dzień wniesienia skargi Szef KAS nie pozawalał już w bezczynności. Niemniej jednak mając na uwadze wyraźnie określony ustawowo termin na rozpoznanie zażalenia – niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania (art. 119zzb § 2 O.p.), wyjątkowość i dotkliwość stosowanej regulacji (przedłużenie blokady rachunków bankowych), a także niezrozumiałe wysłanie/nadanie postanowienia przez Szefa KAS dopiero po 6 dniach od daty jego wydania, nie można było przyjąć legalności działania Organu.

Sąd stoi również na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie kwestię "załatwienia sprawy" należy postrzegać także przez pryzmat podjęcia próby jej uzewnętrznienia, jak jej "wysłanie", "nadanie". Przyjęcie, że sam fakt wydania postanowienia tj. wyłącznie jego sporządzenie w formie przewidzianej prawem, miałby oznaczać załatwienie sprawy, prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której moment załatwienia sprawy wymykałby się spod jakiejkolwiek kontroli. Samo złożenie do akt sprawy egzemplarza postanowienia bez podjęcia działań technicznych zmierzających do jego doręczenia wyczerpywałoby obowiązek załatwienia sprawy w określonym prawem terminie, a w konsekwencji czyniło iluzorycznymi gwarancje, jakie ustawodawca powiązał z instytucją terminów załatwiania spraw i związanymi z nią środkami prawnymi służącymi zwalczaniu bezczynności organów administracji publicznej. O prawidłowym skorzystaniu z kompetencji do załatwienia sprawy nie można mówić, jeżeli organ poprzestaje wyłącznie na sporządzeniu dokumentu nie podejmując działań zmierzających do jego doręczenia (zob. wyrok NSA z 15.02.2019 r., sygn. akt I OSK 386/17).

Powyższe jest wyjątkowo istotne chociażby na gruncie spraw tak bardzo ingerujących w konstytucyjne prawo własności, jak ta będąca tłem niniejszego sporu.

Stąd też Sąd uznał, że Szef KAS dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia (pkt 1 sentencji wyroku).

6.7. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Podkreślenia wymaga bowiem, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające – nawet znaczne – przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia jego obowiązku. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby uzasadniać ocenę, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W powyższym zakresie należało bowiem uwzględnić, że w odniesieniu do zażalenia na postanowienie Szefa KAS z art. 119zw § 1 O.p. ustawodawca przewiduje wyjątkowo krótki termin na jego rozpoznanie. Nie uzasadnia to oczywiście w żaden sposób przekraczania tego terminu, ale pozwala na łagodniejszą cenę tego, czy mieliśmy do czynienia z kwalifikowanym naruszeniem terminu do załatwienia sprawy. Ponadto nie bez znaczenia była sama postawa pełnomocnika Skarżącej, który decydował się, a następnie wycofywał z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe wprawdzie nie powinno, ale możliwe że powodowało wątpliwości Organu, co do formy komunikacji z pełnomocnikiem.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 144 § 5 O.p., doręczanie pism pełnomocnikowi będącemu adwokatem, radcą prawnym lub doradcą podatkowym oraz organom administracji publicznej następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej albo w siedzibie organu podatkowego. Z kolei przepis art. 144a § 1b O.p. przewidujący możliwość rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie dotyczy profesjonalnych pełnomocników.

6.8. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania Szefa KAS do rozpoznania zażalenia (pkt 3 sentencji wyroku), bowiem w dniu 5 lutego 2019 r. zostało wydane, a w dniu 11 lutego 2019 r. wyekspediowane postanowienie Szefa KAS. Okoliczność rozpoznania zażalenia spowodowała, że w sprawie nie było już podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

6.9. Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie Szefa KAS do wydania postanowienia o konkretnej treści podkreślić należy, że kontrola Sądu w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej ogranicza się wyłącznie badania, czy w sprawie wystąpił stan bezczynności organu zobligowanego do określonego działania na podstawie przepisów prawa. Natomiast kwestie dotyczące żądań objętych wnioskiem Skarżącej i jego merytorycznego załatwienia, podlegają weryfikacji w toku postępowania zażaleniowego, toczącego się przed organami administracji, w ramach którego dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy bądź przez późniejsze zaskarżenie takiego orzeczenia do sądu administracyjnego.

6.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te stanowiły w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (pkt 4 sentencji wyroku).