Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2158/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Oddział w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SO/Ol 23/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie z wniosku [...] Oddział w O. w przedmiocie ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SO/Ol 23/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił wniosek [...] Oddział w O. w przedmiocie ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 22 lipca 2020 r. do Sądu Wojewódzkiego w Olsztynie wpłynął wniosek [...] Oddział w O. (dalej Zakład) o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej V. G., obywatela Ukrainy. W uzasadnieniu wniosku Zakład stwierdził, że decyzją z [...] września 2018 r. uznał, że osoba nieobecna podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu wykonywania umowy zlecenia w [...] sp. z o.o. w E. i stwierdził podstawę wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne za poszczególne miesiące we wskazanym okresie. Po bezskutecznej próbie doręczenia decyzji osobie nieobecnej na adres na Ukrainie, Zakład wystąpił do Sądu Rejonowego w O. z wnioskiem o ustanowienie kuratora. Sąd ten, stwierdzając swoją niewłaściwość miejscową, przekazał wniosek do Sądu Rejonowego dla [...] VI Wydział Rodzinny i Nieletnich. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...] Sąd ten odrzucił przedmiotowy wniosek wobec braku jurysdykcji krajowej. W konsekwencji Zakład uznał, że to Sąd Wojewódzki w Olsztynie jest właściwy do rozpoznania tego wniosku.

Sąd przywołał treść art. 58 § 4 w zw. z art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd administracyjny nie może odrzucić wniosku z powodu tego, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jeżeli sąd powszechny uznał się w tej sprawie za niewłaściwy. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że związanie orzeczeniem sądu powszechnego, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem rozpoznania podlega kognicji sądu administracyjnego. W przeciwnym przypadku sąd administracyjny ma prawo wniosek odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił poglądu wyrażanego niekiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego nawet w przypadku, gdy sprawa należy de facto do właściwości sądu powszechnego.

Zdaniem Sądu, z orzecznictwa sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego wynika, że sprawa z wniosku organu administracji publicznej o ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego nie podlega samodzielnej kwalifikacji jako sprawa z zakresu kurateli, lecz jej kwalifikacja jest tylko pochodną charakteru sprawy rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, dla potrzeb którego ma być ustanowiony kurator. Oznacza to, że w wypadku gdy kurator ma być ustanowiony przez sąd w postępowaniu cywilnym dla potrzeb postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, sprawa o jego ustanowienie nie jest sprawą z zakresu kurateli, lecz elementem sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, czyli sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych na mocy jej art. 123, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawicieli dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.i.o. Normę wyrażoną w tym przepisie pozwala zrealizować art. 601 k.p.c., który stanowi, że dla osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia kuratora na wniosek osoby zainteresowanej sąd opiekuńczy miejsca ostatniego zamieszkania lub pobytu osoby nieobecnej.

Sąd stwierdził, że sprawa w związku z którą wniesiony został wniosek o ustanowienie kuratora stanowi sprawę administracyjną, nie mieści się również w zakresie kognicji sądów administracyjnych, które powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przewidziana w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwość ustanowienia przez sąd administracyjny kuratora na podstawie art. 30 § 1, art. 78 i art. 79 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy konieczność jego ustanowienia w zakresie określonym w tych przepisach wynikła w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – jak w warunkach niniejszej sprawy – postępowania administracyjnego. W konsekwencji ustanowienie kuratora w tym postępowaniu w sposób oczywisty nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych powołanych do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł Zakład, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 79 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a w konsekwencji niezasadne odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniosku w przedmiocie ustanowienia kuratora w sytuacji, gdy w świetle dyspozycji przywołanego wyżej art. 34 § 1 k.p.a. organowi przysługuje prawo wnioskowania do sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej i który to sąd na podstawie art. 79 § 1 p.p.s.a. winien takiego kuratora ustanowić,

- art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie prawa do sądu, a w konsekwencji uniemożliwienie uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 58 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji przez ich niezastosowanie skutkujące odrzuceniem wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej, mimo że sąd powszechny tj. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich Sądu Rejonowego [...] rozpoznał już sprawę i postanowieniem odrzucił wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej, przez co doszło do negatywnego sporu o właściwość, a także naruszono prawo strony do sądu i uniemożliwiono uzyskanie rozstrzygnięcia w sprawie, a skarżący został pozbawiony możliwości dalszego procedowania.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie sprawy i ustanowienie kuratora dla V. G. jako osoby nieobecnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 3225 dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi jednak, że sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeśli w tej samej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi, których skutki mogłyby być szkodliwe dla jednostki i uniemożliwiać jej dostęp do sądu. Zawiera on regułę kolizyjną mającą zastosowanie w przypadku powstania sporu kompetencyjnego pomiędzy tymi sądami. Nakazuje on sądowi administracyjnemu przyjęcie swojej właściwości w sprawie, jeżeli wcześniej sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten jest częścią regulacji proceduralnej rozwiązywania problemów powstałych na tle sporów o właściwość, obok przepisów art. 66 § 4 k.p.a., art. 171 § 3 i 4 o.p. i art. 1991 k.p.c. w brzmieniu ustalonym ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarte w nich reguły postępowania odnoszą się do sporów negatywnych i polegają na wprowadzeniu zakazu możliwości uznania swojej niewłaściwości w sytuacji, gdy wcześniej inny organ lub sąd uznały się za niewłaściwe. Warunkiem koniecznym zastosowania reguły kolizyjnej zawartej w art. 58 § 4 p.p.s.a. jest ustalenie, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w tej samej sprawie, w której wniesiono skargę do sądu administracyjnego (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. J. P. Tarno, System Informacji Prawnej Lex). To rozwiązanie prawne odnieść należy z mocy przepisu art. 64 § 3 p.p.s.a. również do wniosku, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ratio legis tego przepisu jest bez wątpienia zagwarantowanie możliwości realizacji przez jednostkę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji) nawet w tych przypadkach, w których między sądem powszechnym a sądem administracyjnym istnieje spór co do właściwości.

Odrzucając skargę, Sąd I instancji przyjął, że art. 58 § 4 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że związanie sądu administracyjnego orzeczeniem sądu powszechnego, który uznał się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy sprawa będąca przedmiotem rozpoznania podlega kognicji sądu administracyjnego, a art. 58 § 4 p.p.s.a. nie stanowi tym samym szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego w przypadku, gdy sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sprawa w związku z którą wniesiony został wniosek o ustanowienie kuratora stanowi sprawę administracyjną, lecz nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, które powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przewidziana w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwość ustanowienia przez sąd administracyjny kuratora na podstawie art. 30 § 1, art. 78 i art. 79 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, gdy konieczność jego ustanowienia w zakresie określonym w tych przepisach wynikła w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – jak w warunkach niniejszej sprawy – postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa o ustanowienie kuratora na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym i należy do właściwości sądów powszechnych.

Zgodnie z art. 1 k.p.c. kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Artykuł 1 k.p.c. zawiera prawną definicję "sprawy cywilnej" jako przedmiotu sądowego postępowania cywilnego, a więc tego, co jest rozpoznawane (załatwiane) przez sąd w postępowaniu cywilnym. Ustawodawca w sposób wyczerpujący wymienia w treści przepisu rodzaje spraw, które uznaje za "sprawy cywilne", przy czym posługuje się dwoma odrębnymi kryteriami kwalifikacyjnymi. W związku z tym można rozróżnić sprawy cywilne w znaczeniu materialnym, tj. wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz z prawa pracy, a także sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, które nie są ze swej istoty sprawami cywilnymi, jednak uchodzą za takie przez to, że ich rozpoznawanie odbywa się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, np. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz niektóre sprawy administracyjne (por. J. Gudowski [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I, red. T. Ereciński, System Informacji Prawnej Lex). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa z wniosku organu administracji publicznej o ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych jest w istocie sprawą cywilną w znaczeniu formalnym. Tak jak była o tym mowa powyżej, definiując pojęcie sprawy cywilnej ustawodawca w art. 1 k.p.c. nawiązał do dwóch kryteriów - materialnoprawnego i formalnego, w związku z czym rozróżnia się sprawy cywilne w znaczeniu materialnym i formalnym. Przez sprawy cywilne w znaczeniu materialnym rozumie się sprawy, w których ochrona prawna sprowadza się do wywołania skutku w zakresie stosunków cywilnoprawnych, tj. stosunków osobistych, rodzinnych lub majątkowych, których podmioty - w razie sporu - występują jako równorzędni partnerzy. Przez sprawy cywilne w znaczeniu formalnym rozumie się natomiast inne sprawy, które nie są ze swej istoty sprawami cywilnymi, a jedynie uznawane są za sprawy cywilne, dlatego że z woli ustawodawcy są rozpoznawane według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

W uchwale z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt III CZP 50/19 Sąd Najwyższy przyjął, że sprawa z wniosku organu administracji publicznej o ustanowienie kuratora na potrzeby postępowania administracyjnego nie podlega samodzielnej kwalifikacji jako sprawa z zakresu kurateli, lecz jej kwalifikacja jest tylko pochodną charakteru sprawy rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, dla potrzeb którego ma być ustanowiony kurator. Art. 34 § 1 k.p.a., mający zastosowanie w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowi, że organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Sąd Najwyższy w uchwale z 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 wskazał, że wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracji zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.i.o. Twierdzenie to zostało podtrzymane także w uchwale Sądu Najwyższego z 24 listopada 2006 r., sygn. akt III CZP 89/06. Normę wyrażoną w art. 184 § 1 k.r.i.o. pozwala z kolei realizować przepis art. 601 k.p.c., który stanowi, że dla osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia kuratora na wniosek osoby zainteresowanej sąd opiekuńczy miejsca ostatniego zamieszkania lub pobytu osoby nieobecnej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt III CZP 50/19 i stoi na stanowisku, że sprawy o wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracji zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a., mają charakter spraw cywilnych w znaczeniu formalnym. Gdyby sprawy tego rodzaju miały zmienić swój status prawny i stać się sprawami sądowoadministracyjnymi, to znalazłoby to swój wyraz w zakresie przedmiotowym regulacji przyjętej w p.p.s.a., która nie ograniczyłaby problematyki ustanowienia kuratora wyłącznie do postępowania przed sądem administracyjnym (art. 78-79 p.p.s.a.), lecz przewidziałaby także odrębny rodzaj postępowania procesowego, którego przedmiotem byłoby ustanowienie na wniosek kuratora na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego.

Kognicja sądu powszechnego w określonej sprawie nie oznacza jednak, że z mocy art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może stać się właściwy do jej rozpoznania na podstawie art. 58 § 4 p.p.s.a., jeżeli wcześniej sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Zarówno art. 58 § 4 p.p.s.a., jak i art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm., dalej k.p.c.) stanowiący, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe, stanowią uregulowania prawne w pełni realizujące prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Oba przepisy ustaw gwarantują, że odrzucenie skargi (wniosku) czy też odrzucenie pozwu - odpowiednio przez sąd administracyjny czy powszechny - z powodu uznania braku kognicji nie skutkuje zamknięciem stronie możliwości dochodzenia praw przed sądem. Ani art. 58 § 4 p.p.s.a., ani art. 1991 k.p.c. nie czynią z danej sprawy odpowiednio - sprawy administracyjnej czy też sprawy cywilnej, lecz jako przepisy antykolizyjne służą eliminacji sporów kompetencyjnych. Wnioski z nich wypływające pokrywają się z tymi, które należy wyprowadzić z art. 365 § 1 K.p.c. i art. 170 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że prawomocne orzeczenie - odpowiednio - sądu powszechnego czy sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także wszystkie inne sądy oraz inne organy państwowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 58 § 4 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką ustalenia tej szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy (por. post. NSA z 22 stycznia 2016 r., II GSK 2746/15, CBOSA). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1912/10 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że art. 58 § 4 p.p.s.a. stanowi szczególną podstawę do właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku, gdy sprawa należy de facto do właściwości sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni zgadza się z tym stanowiskiem. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że postanowienie wydane na podstawie art. 1991 K.p.c. przyznaje w konkretnej sprawie - odpowiednio - sądowi administracyjnemu czy organowi administracji właściwość do rozstrzygnięcia tej i tylko tej sprawy. Będzie to swojego rodzaju właściwość delegacyjna, stanowiąca jedną z podstaw prawnych rozstrzygnięcia tej sprawy (vide W. Chróścielewski, glosa do uchwały NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSP 1/13, OSP 2013, nr 12, s. 118). Ten pogląd pozostaje w pełni aktualny w odniesieniu do art. 58 § 4 p.p.s.a. Analogicznie, zaistnieniu negatywnego sporu kompetencyjnego między organem administracji publicznej, a sądem powszechnym przeciwdziałają reguły kolizyjne ustanowione w art. 66 § 4 k.p.a. i cytowanym wyżej art. 1991 k.p.c. Zgodnie natomiast z art. 66 § 4 k.p.a. organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Z przyjętych rozwiązań z art. 66 § 4 k.p.a. i art. 1991 k.p.c. wynika, że w razie sporu negatywnego o właściwości do rozpoznania sprawy przesądzi okoliczność faktyczna w postaci tego, kto jako pierwszy otrzymał podania lub pozew.

Zauważyć należy jednak, iż w rozpoznawanej sprawie sąd rejonowy odrzucił wniosek o ustanowienia kuratora w związku z brakiem jurysdykcji krajowej, powołując się na art. 31 ust. 1 umowy między Rzeczpospolitą Polską a Ukrainą o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych, sporządzonej w Kijowie w dniu 24 maja 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 96, poz. 465 z późn. zm., dalej jako: "Umowa") zgodnie z którym w sprawach dotyczących opieki i kurateli właściwe są, jeśli Umowa nie stanowi inaczej, organy i prawo Umawiającej się Strony, której obywatelem jest osoba, dla której jest lub ma być ustanowiona opieka lub kuratela. Sąd powszechny uznał tym samym niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym, a nie brak właściwości sądu powszechnego do rozpoznawanej w ogóle tej kategorii spraw.

Jurysdykcja jest pojęciem z zakresu międzynarodowego prawa procesowego cywilnego. Istnienie jurysdykcji sądu (lub innego organu powołanego do rozstrzygania spraw cywilnych) danego państwa oznacza, że ma on kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, w sytuacji gdy z okoliczności tej sprawy wynika, że występują w niej elementy, które mogłyby wskazywać na to, że właściwy do jej rozpoznania mógłby być także sąd innego państwa, np. strony mieszkają lub mają miejsce zwykłego pobytu albo siedziby w różnych państwach, czy zdarzenie, którego źródłem jest zobowiązanie będące przedmiotem sprawy miało miejsce za granicą (M. Manowska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, Tom II, art. 1097 k.p.c., Lex 2020).

Przez właściwość rozumieć należy zdolność prawną organu lub sądu do rozpoznawania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym lub sądowym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 139 ). Odnoszona jest więc ona do określonej kategorii spraw, czyli przyjmuje wymiar przedmiotowy. Wyróżnia się ponadto właściwość miejscową, instancyjną, które mają charakter wtórny w tym sensie, iż ich ustalanie wchodzi w rachubę w przypadku stwierdzenia istnienia właściwości rzeczowej danego sądu lub organu do załatwienia określonej sprawy. Jurysdykcja i właściwość są więc dwiema odrębnymi kategoriami prawnymi. Uznanie się przez sąd za niewłaściwy ma bowiem miejsce w sytuacji, w której - co prawda - istnieje droga sądowa, ale sąd ten nie jest rzeczowo i miejscowo właściwy do załatwienia sprawy.

Z mocy art. 31 powyższej umowy międzynarodowej jurysdykcja polskich sądów cywilnych została wyłączona. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, aby sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku [...]. Zgodnie zaś z art. 58 § 4 p.p.s.a. znajduje on zastosowanie jedynie do spraw, w których sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Oznacza to także, iż Sąd I instancji nie naruszył także przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznawana sprawa jako sprawa cywilna nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Stwierdzenie podstawy odrzucenia wniosku wymagało ustalenia, iż wniesiona sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (nie jest sprawą sądowoadministracyjną) oraz ustalenie, czy sąd powszechny uznał się niewłaściwym do jej rozpoznania, a tym samym, czy nie zachodzi podstawa do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny w oparciu o przepis art. 58 § 4 p.p.s.a., mimo, iż ex lege dana sprawa nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 1 p.p.s.a. Ustalenie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia stosowego postępowania i zakończenia go w formie prawnie uregulowanej przepisami p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.