Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 628/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 131, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. znak [...] ustalającej na rzecz S. L. odszkodowanie w kwocie [...]zł, stanowiące wartość utraconego prawa własności nieruchomości położonej w gm. M., działka nr [...], arkusz mapy 31, obręb M., o pow. [...] ha, zapisanej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...] - wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej - budowy drogi publicznej w P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta P. decyzją z [...] 2017 r., działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 131 ust. 1, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.), ustalił odszkodowania na rzecz S. L. w kwocie [...]zł z tytułu utraconego prawa własności ww. nieruchomości, wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej - budowy drogi publicznej w P., w trybie art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1 i ust. 2 i art. 94 ust. 1 i ust. 2, art. 98 ust. 1 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. M., podnosząc, iż organ I instancji dopuścił się uchybienia art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu operatu szacunkowego, zawierającego nieprawidłowe ustalenia stanu prawnego i faktycznego wycenianej nieruchomości. Zarzucił, że autorka operatu szacunkowego w sposób nieuzasadniony zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, zamiast podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Dodatkowo do zbioru transakcji porównawczych włączono dwie transakcje zawarte przez G. M. dotyczące nabycia nieruchomości w rejonie ul. [...], dokonanych w XI 2014 r. oraz I 2015 r., które będą stanowić fragment obwodnicy M. i połączą drogę wojewódzką [...] M.-P. z drogą wojewódzką [...] M.-G.. Szczególne przeznaczenie tych gruntów wpływa natomiast na ich wysoką cenę. Zdaniem odwołującej odrzuceniu winny również ulec transakcje porównawcze nieruchomościami drogowymi z obszaru miasta P., albowiem nie jest to rynek porównywalny. Średnia wartość nieruchomości w P. jest zdecydowanie wyższa ze względu na willowy i rezydencjonalny charakter, położenie w centrum Wielkopolskiego Parku Narodowego. Zdaniem odwołującej gminy, w operacie pominięto też okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. strefy (pośredniej) ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K.. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wyjaśnił, że Rada Miejska w M. uchwałą nr [...] z 28 czerwca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 3745). zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. [...] i Ł. w M., wedle którego część działki, należąca do S. L., została przeznaczona pod teren dróg dojazdowych.

W związku z tym na wniosek S. L., Burmistrz G. M. decyzją z [...] 2014 r. znak [...] [...] zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości nr [...] na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Część nowopowstałych działek została przeznaczona pod tereny dróg publicznych. Dlatego działka nr [...], jako tereny dróg publicznych, przeszła na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n na własność G. M..

W dniu 3 kwietnia 2015 r. S. L. wystąpił do Burmistrza M. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za utraconą część nieruchomości, proponując stawkę w wysokości [...] zł/m2. Przeprowadzone rokowania nie przyniosły rezultatu. Dlatego wnioskiem z 10 marca 2016 r. wystąpił o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za przejęcie przez G. M. pod drogę publiczną gminną, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Wojewoda wyjaśnił, że po wszczęciu postępowania Starosta P. postanowieniem z 28 czerwca 2016 r. powołał A. S. jako biegłego w celu ustalenia wartości części działki nr [...] przeznaczonej pod drogę. W dniu 5 sierpnia 2016 r. przeprowadzono na nieruchomości wizję terenową z udziałem biegłej i stron.

Następnie biegła sporządziła operat szacunkowy wyceniając wartość działki nr [...] wraz z wartością odtworzeniową nasadzeń roślinnych i nakładów budowlanych na kwotę [...]zł.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 7 października 2016 r. S. L., po zapoznaniu się z operatem szacunkowym oświadczył, że wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania w oparciu o ten operat i nie wnosi żadnych uwag ani zastrzeżeń do wyceny.

Pismem z 7 października 2014 r. Burmistrz M. wniósł o poprawienie lub sporządzenie nowego operatu szacunkowego, wskazując, że aktualne opracowanie jest niewiarygodne. Jego zdaniem rzeczoznawca wybrał metodę wyceny nieruchomości w sposób dowolny, bez szczególnego uzasadnienia. W opinii biegłego nie zawarto logicznych i spójnych argumentów na poparcie zastosowanej metody porównywania parami. Ponadto wzięto pod uwagę nieruchomości nieadekwatne w danym stanie faktycznym.

W odpowiedzi biegła uzasadniła rozszerzenie badanego rynku nieruchomości o tereny gmin sąsiednich, jednocześnie zapewniając, że w analizie rynku uwzględniła wszystkie informacje, mające wpływ na dalszy proces wyceny nieruchomości, w tym: cechy kształtujące ceny nieruchomości oraz ilość zawartych transakcji. Wyjaśniła, że na terenie gm. M. nie znaleziono wystarczającej liczby nieruchomości podobnych, głównie z uwagi na fakt, iż transakcje dotyczyły regulacji stanu prawnego, już zastanego - poszerzenia dróg lub nabycia gruntów pod istniejącymi ulicami.

Podzielając stanowisko organu I instancji Wojewoda powołał znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy art. 98 ust. 1 zd. pierwsze, ust. 2, ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2, at. 175 ust. 1, art. 159 ust. 1-3 u.g.n. oraz przepisy § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). Następnie powołując się na stanowisko judykatury wskazał, że podziela pogląd, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły; powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, zbadać, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dodał, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód stosownie do art. 80 K.p.a. i choć organ nie wkracza w merytoryczną zasadność opinii, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, to zobowiązany jest jednak do jego formalnej oceny.

W tym kontekście Wojewoda zważył, że rzeczoznawca, dokonując wyceny zastosowała metodę wyceny określoną w § 4 rozporządzenia, przyjmując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Organ odwoławczy wyjaśnił na czym polega podejście porównawcze oraz metoda porównywania parami. Dalej zauważył, że biegła wybrała 3 cechy różnicujące nieruchomości: atrakcyjność lokalizacji, rodzaj gruntów otaczających oraz znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym, przy czym przypisała im różne wagi procentowe (cecha atrakcyjności lokalizacji otrzymała wagę 50%, rodzaj gruntów otaczających - 30% oraz znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym - 20%). W wyniku dokonanej analizy operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, iż operat ten zawiera czytelne uzasadnienie, w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej, w tym opisy i oceny nieruchomości podobnych o cenach, maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat jest więc w swojej treści spójny w zakresie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych im wag oraz zawiera opis i charakterystykę nieruchomości porównawczych. P. to organowi prześledzić proces wyceny nieruchomości oraz jej wynik końcowy.

Zdaniem organu odwoławczego, biegła A. S. prawidłowo dobrała nieruchomości podobne, jako nieruchomości o powierzchni zbliżonej do nieruchomości wycenianej. Zaznaczył, że definicja nieruchomości podobnej, zawarta w art. 4 pkt 16 u.g.n., wymienia cechy, jakie należy brać pod uwagę, porównując nieruchomości tj. położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy określaniu, czy dana nieruchomość jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, należy zatem brać pod uwagę cechy wymienione w definicji i wszystkie inne cechy, pod warunkiem że wpływają one na wartość nieruchomości. Do takich innych cech wpływających na wartość nieruchomości można zaliczyć np. powierzchnię lub faktyczny stan nieruchomości.

Zdaniem Wojewody operat szacunkowy wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera on żadnych niejasności, ani pomyłek i posiada wszystkie wymagane elementy. Jest on spójny, logiczny, konsekwentny i wiarygodny. Nie znaleziono podstaw do jego podważenia.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że chybiony jest argument G. M. o dowolnym wyborze metody sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłą. Wybór metody porównywania parami został przez nią szczegółowo uzasadniony. Wskazała, że w obrębie gm. M. tj. w obrębie badanego rynku, nie znaleziono wystarczającej liczby nieruchomości podobnych, dlatego konieczne stało się wzięcie pod uwagę nieruchomości położonych w sąsiedniej gminie -P. . Nietrafiony zdaniem organu II instancji jest też zarzut o braku podobieństwa między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównywanymi, położonymi w okolicy ul. [...]. Ewentualne różnice zostały bowiem skorygowane poprzez cechę wartościującą atrybut pn. "znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym" i nadano tym nieruchomościom najwyższą rangę. Z kolei zasadność doboru transakcji z terenu P. została przez biegłą uzasadniona tym, iż są to nieruchomości, których cenność jest zbliżona do nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. - w szczególności ich sąsiedztwo i otoczenie odpowiada otoczeniu nieruchomości wycenianej.

Wojewoda wskazał, że Gmina na poparcie swych tez powołała się na operat z 18 lutego 2015 r. sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości nr [...], przed podziałem i po podziale dla ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, wynikającym z jej podziału, a więc operat sporządzony ponad rok temu, a zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponadto stwierdził, że tenże operat sporządzono dla działki nr [...], a przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...], stanowiąca jedynie część działki, oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...]. Co też istotne, tamtą wycenę sporządzono w odniesieniu do innego celu niż odszkodowanie z art. 98 ust. 3 u.g.n. i dotyczyła ona nieruchomości, przeznaczonej w planie miejscowym przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a jedynie w niewielkiej części pod tereny dróg publicznych, co w kontekście wyceny całej nieruchomości, wpłynęło na obniżenie jej wartości. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie niezwykle istotne jest, by wycena dotyczyła działki nr [...] jako przeznaczonej pod tereny dróg publicznych.

Wnosząc do tutejszego Sądu skargę w imieniu G. M., Burmistrz zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S.. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem Gminy, pomimo wyraźnej dyspozycji art. 84 § 1 K.p.a. mówiącego o wiadomościach specjalnych, które są w posiadaniu biegłego, nie jest to równoznaczne z swobodnym i uznaniowym sporządzaniem dowodu w sprawie. Tymczasem autorka operatu w sposób nieuzasadniony zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami zamiast podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Jakkolwiek zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, to uwzględniając w cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, nie oznacza to, że biegły może wybierać w obrębie jednego podejścia metodę w sposób dowolny i zamienny bez szczególnego uzasadnienia. Zdaniem skarżącej, biegła nie zawarła w sporządzonej opinii logicznych i spójnych argumentów, które tłumaczyłyby użycie metody porównywania parami. W przedmiotowej sprawie winno być zastosowane podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej, albowiem w przypadku nieruchomości drogowych mamy do czynienia w chwili obecnej z dobrze wykształconym rynkiem transakcji drogowych i jest możliwe kształtowania się typowej, średniej ceny na nieruchomości tego typu. Metoda ta jest efektywna w przedmiotowym przypadku, gdyż istnieje stabilny obrót generowany przez jednostki samorządu terytorialnego, a cechy nieruchomości przeznaczonych pod drogi są dość silnie zestandaryzowane i mało zmienne. Okoliczność występowania licznych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele komunikacyjne potwierdza sama autorka operatu w rozdziale 8 "Analiza rynku lokalnego". Następnie bez szczególnego uzasadnienia dokonuje odrzucenia części transakcji, które osiągnęły wartości skrajne, lecz są to jedynie transakcje o wartościach najniższych, pozostawiono natomiast te o wartościach najwyższych.

Podniesiono, że do zbioru transakcji porównawczych włączono dwie transakcje zawarte przez G. M. dotyczące nabycia nieruchomości w rejonie ul. [...] dokonanych w XI 2014 r. oraz I 2015r., które będą stanowić fragment małej obwodnicy M. i połączą drogę wojewódzką [...] M.-P. z istniejącą ul. [...] i dalej Budzyńską do drogi wojewódzkiej [...] M.-G.. Ś. cena 1 m2 tej nieruchomości wyniosła odpowiednio [...] zł/m2 i [...] zł/m2, zatem znacząco odbiegała od ceny średniej jaka została obliczona na podstawie próbki zaprezentowanej na stronie 16 operatu. Powyższa cena nabycia przez G. M. była wyrazem szczególnego znaczenia tych gruntów dla funkcjonowania i rozwoju układu komunikacyjnego miasta, czego nie można powiedzieć o nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, która zgodnie z planem miejscowym przeznaczona jest pod drogę dojazdową. Ranga przedmiotowej drogi wywłaszczanej oraz drogi obwodnicy miasta to dwie diametralnie różne kategorie. Znacząco różny będzie ich przyszły stopień wykorzystania i ilość pojazdów z nich korzystających. Dlatego należało uznać, że dwie transakcje porównawcze wykorzystane w procesie porównywania parami nie są transakcjami podobnymi, a ich cena rażąco odbiega od ceny średniej. Należało uznać je jako skrajne i spełniające warunek do odrzucenia.

Zdaniem skarżącej odrzuceniu winny ulec też transakcje dot. nieruchomości drogowych z obszaru m. P., albowiem nie jest to rynek porównywalny. Ś. wartość nieruchomości w P. jest zdecydowanie wyższa ze względu na willowy i rezydencjonalny charakter, położenie w centrum WPN. Reasumując wskazano, że dobór transakcji porównawczych w sporządzonym operacie szacunkowym może budzić zastrzeżenia co do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. tj. zastrzeżenia co do podobieństwa nieruchomości porównawczych do przedmiotu wyceny. Rzeczoznawca w złożonych wyjaśnieniach nie podjęła się rozwiania wątpliwości przedstawionych przez stronę.

W tej sytuacji, zdaniem Gminy, Starosta winien był dokonać kontroli przesłanek, na których rzeczoznawca oparł zawartą w operacie szacunkowym konkluzję. Sprawdzeniu powinno się poddać okoliczność, czy wycena jest wiarygodnym dowodem. Organ prowadzący zobowiązany jest bowiem do oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.)

Ponadto skarżąca Gmina podniosła, że autorka operatu pominęła fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. strefy (pośredniej) ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2015r. poz. 3556) Z analizy załącznika nr 2 wynika jednoznacznie, że nieruchomość znajduje się w obszarze strefy ochronnej pośredniej. Dokument ten ze względu na zawarte w nim obostrzenia ma istotne znaczenie dla wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w żadne sposób nie zbadał tej zależności.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd uwzględnił skargę podzielając jedynie w części podniesione w niej zarzuty.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia [...] 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], ustalającej na rzecz S. L. odszkodowanie w kwocie [...]zł, stanowiącego wartość utraconego prawa własności nieruchomości położonej w gm. M., działka nr [...], ark. m. 31, obr. M., o pow. [...] ha, KW nr [...] - wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej - budowy drogi publicznej w P..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Nie budzi sporu, że przedmiotowa działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości nr [...], dokonanego na wniosek S. L. – decyzją Burmistrza G. M. z dnia [...] 2014 r. Działka nr [...] jako przeznaczona w planie miejscowym dla terenów ul. [...] i Ł. w M. (uchwała Rady G. M. z 28.06.2012 r. nr [...]) pod drogę publiczną, przeszła z mocy w powyższego przepisu na własność G. M..

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. określa, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie stwierdził Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pismem z 3 kwietnia 2015 r. S. L. wystąpił do Burmistrza M. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za utraconą część działki proponując stawkę w wys. [...] zł/m2. Rokowania pomiędzy Gminą a byłym właścicielem działki nie zakończyły się pozytywnie. Gmina pismem z 4 lutego 2016 r. poinformowała S. L., że jej ostateczna propozycja opiewa na kwotę [...]zł/m2 tj. łącznie [...] zł odszkodowania.

Nie zgadzając się na tę kwotę wnioskiem z 10 marca 2016 r. S. L. zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenie i wypłacenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W ocenie Sądu organy orzekające, w szczególności Starosta P., w sposób prawidłowy oceniły wartość sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. określa, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych i organów administracji publicznej jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13, Lex nr 1598202).

Zważyć należy, że sporządzająca na zlecenie Starosty operat szacunkowy biegła A. S. zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przepisy § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkoweo określają jakie są dopuszczalne metody szacowania wartości nieruchomości w podejściu porównawczym i kiedy samo to podejście można zastosować. Otóż stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Dalej przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. I tak przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4). Z kolei przy metodzie analizy statystycznej rynku przyjmuje się zbiór cen transakcyjnych właściwych do określenia wartości nieruchomości reprezentatywnych, o których mowa w art. 161 ust. 2 ustawy. Wartość nieruchomości określa się przy użyciu metod stosowanych do analiz statystycznych (§ 4 ust. 5).

Jak prawidłowo uznał organ odwoławczy, rzeczoznawca w operacie, jak i później w piśmie z dnia 24 października 2016 r. wyjaśniła, dlaczego zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wskazała, że na rynku lokalnym, występuje liczny obrót nieruchomościami drogowymi, lecz zasadniczą kwestią jest podobieństwo nieruchomości wycenianej w stosunku do pozostałych, odnotowanych na rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. Po dokonanej na s. 16 operatu analizie rynku nieruchomości drogowych na terenie G. M. biegła uznała, że istnieje wyraźna tendencja zwyżki cen na terenie miasta M. w stosunku do terenów gminy. Dalej sformułowała wniosek, że mając na względzie znaczną rozbieżność cen w zbiorze, dokonała wyboru nieruchomości możliwych do porównania, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., który definiuje pojęcie nieruchomości podobnych. Konkludując biegła podała, że koniecznym było rozszerzenie badanego rynku o teren gmin sąsiednich, przy czym, uwzględniając położenie nieruchomości i jej otoczenie uznała, że możliwym do porównania jest teren miasta P., zwłaszcza rejonów poza ścisłym centrum miasta. Zaznaczyła też, że dalsze zróżnicowanie pod względem oceny lokalizacji dokonane zostało w procesie wyceny, gdzie jako gorsze oceniono położenie nieruchomości na terenie M..

Zdaniem Sądu, wyjaśnienia biegłej potwierdzają, by wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości przyjętych w operacie z dnia 19 sierpnia 2016 r. nie miał cech dowolności, ale został wnikliwie uzasadniony.

Dodać w tym miejscu należy, że wyjaśnienia rzeczoznawcy znalazły odzwierciedlenie w samym operacie. Po pierwsze wykazano w nim (tabela s. 16), jak bardzo zróżnicowane są ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie G. M. (od 3,49 do [...] zł/m2), co dało podstawę dokonania doboru nieruchomości możliwych do porównania. Po wtóre uzasadniono rozszerzenie analizy o transakcje nieruchomości przeznaczonymi pod drogę o transakcje z gmin ościennych. W wyniku wnikliwej analizy transakcji nieruchomościami drogowymi z rozszerzonego rynku (s. 16-17 operatu) biegła wyeliminowała wartości skrajne oraz dokonała doboru podobnych pod względem przeznaczenia gruntów otaczających, formy zagospodarowania gruntu oraz zorganizowania otoczenia. Odnosząc się do zarzutu braku podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania przez biegłą z obszaru m. P., Wojewoda trafnie wskazał, że w operacie przyjęto jako atrybuty waloryzujące o odpowiednich wagach (atrakcyjność lokalizacji, rodzaj gruntów otaczających, znaczenie drogi w układzie komunikacyjnym), przy czym atrybut atrakcyjności lokalizacji uzyskał wagę 50% (s. 18 operatu). Następnie porównując nieruchomości parami (tablica A operatu) biegła uwzględniła korzystniejszą lokalizację nieruchomości położonych w m. P., względem nieruchomości położonych w M. (odpowiednio przyjęto korzystną, przeciętną lub mniej korzystną lokalizację). Podobnie rzecz się miała z kwestią znaczenia drogi w układzie komunikacyjnych. Biegła mając na uwadze, że wyceniana działka przeznaczona jest pod drogę dojazdową przyjęła, że jej znaczenie w układzie komunikacyjnym jest średnie, a nieruchomości położonych w M. w rejonie S. P. duże. Powyższe ważenie poszczególnych atrybutów wobec przyjętych do porównania nieruchomości wpłynęło zasadniczo na końcowe ustalenie wartości wycenianej działki. Sąd uznaje, że wobec tak silnie zróżnicowanego rynku nieruchomości drogowych, rzeczoznawca wyczerpująco wyjaśniła metodologię przeprowadzonej wyceny.

Z powyższych względów zdaniem Sądu uznać należy za chybione zarzuty skargi co do niewłaściwego doboru transakcji do porównania i naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez wybranie nieruchomości, które nie były podobne. Zważyć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość podobną uznaje się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie rzeczoznawca przyjęła zaś nieruchomości, które są przeznaczone pod nowopowstałe drogi publiczne (dojazdowe lub mini obwodnice, ale z uwzględnieniem tej różnicy w operacie), z obszaru podobnego tj. miasta M. i sąsiedniego miasta P., przy czym przyjmując do porównania nieruchomości z P. wzięto pod uwagę, że ich sąsiedztwo i otoczenie odpowiada nieruchomości wycenianej – nowopowstające budynki mieszkalne, inaczej: tereny przyległe: MN (tabela A operatu i pismo biegłej z 24.10.2016 r.). Jednoczenie biegła wskazała na powszechnie akceptowany pogląd w judykaturze, że w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogę wielkość nieruchomości nie stanowi cechy wpływającej na wartość.

Niemniej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie G. M. uchybił przepisom postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) poprzez nieustosunkowania się do zarzutu strony pominięcia w przy wycenie przedmiotowej nieruchomości okoliczności, że jest ona zlokalizowana na obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. strefy (pośredniej) ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 3556). W odwołaniu nie tylko sformułowano ów zarzut, ale i wskazano, że dokument ten ma istotne znaczenie dla wartości nieruchomości, tymczasem rzeczoznawca majątkowy w swym operacie w żaden sposób tego nie zbadała.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto zauważyć należy, iż organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) winien dokonać ponownej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 K.p.a., który na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i z jakich przyczyn odmówił ustalenia określonych faktów zgodnie z twierdzeniami strony, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania podstaw ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażonym w art. 8 K.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody nie spełnia wyżej określonych wymogów w powołanym wyżej zakresie. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie ustosunkował się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu pominięcia, w sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym, okoliczności jej lokalizacji w obszarze ustanowionej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. strefy pośredniej ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K.. Zdaniem Sądu, to uchybienie organu odwoławczego, z uwagi na to, że może mieć wpływ na ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości, a w rezultacie na wysokość ustalonego odszkodowania, mogło też mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. określa, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Na mocy powołanych przepisów wartość odszkodowania dla prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługującego S. L. została ustalona na podstawie wartości nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego A. S.. Biegła przedstawiając stan prawny, faktyczny i użytkowy działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału nieruchomości nr [...]) nie podała, czy działka ta położona jest w strefie pośredniej ujęcia wody M.-K.. W opisie i określeniu stanu nieruchomości zabrakło informacji o powyższym.

Zważyć należy, że przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia Dyrektora RZGW z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. (...) określa, że na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest budowanie nowych obiektów typu: drogi (...) – bez stosowania:

a) szczelnego podłoża uniemożliwiającego przedostawanie się wód opadowych i roztopowych do gruntu;

b) szczelnych systemów ujmowania wód opadowych i roztopowych wraz z urządzeniami oczyszczającymi oraz odprowadzania oczyszczonych ścieków do rzeki W. lub Kanału M. .

Z kolei przepis § 2 pkt 12 tegoż rozporządzenia zabrania na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody stosowania chlorkowych środków zimowego utrzymania dróg w ciągach dróg nie posiadających rozwiązań kanalizacji deszczowej.

Zważywszy, że stosownie do przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowych pod drogę publiczną dojazdową, rzeczoznawca dokonując szacunku wartości nieruchomości powinien był zbadać, gdyby okazało się działka leży w strefie ochrony pośredniej wody M.-K., czy ów fakt wpływa na jej wartość. Operat do okoliczności tej się nie odnosi. Podobnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie zignorował zarzut G. M. w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że powyższe uchybienie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że wyceniana działka przeznaczona pod drogę, za którą poprzedniemu właścicielowi ustalono odszkodowanie, położona jest w strefie ochronnej ujęcia wody, należałoby zbadać – przy pomocy specjalistycznej wiedzy biegłego rzeczoznawcy – czy okoliczność ta wpływa na wartość owej działki, a w konsekwencji na wysokość odszkodowania.

Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda kierując się normą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku tzn. odniesienie się do zarzutu G. M. co do wpływu lokalizacji przedmiotowej nieruchomości w obrębie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K. na jej wartość, korzystając w tym celu – w razie potrzeby - z wiedzy biegłego.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumy poniesionych kosztów sądowych, wynagrodzenia pełnomocnika i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.