Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2205/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2383/12 w sprawie ze skargi K. B. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz T. B. i K. B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz na rzecz T. B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2383/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Łososina Dolna z mocy prawa własności nieruchomości o powierzchni 0,02 ha położonej w obrębie Tęgoborze, zajętej pod fragment drogi gminnej nr K 292695 o nazwie Tęgoborze Krawczyk Bocheński, oznaczonej jako działka nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. B. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ wskazał, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność M. B.

W dniu 31 grudnia 1998 r. działka znajdowała się w granicy pasa drogi publicznej, która na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr [...] z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr [...] poz. [...] z dnia 31 grudnia 1998 r.) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (jako droga nr 2535270). Zgodnie z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., droga ta stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999 r.

Minister wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu czynności dokonywane na drodze przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew jego woli.

Minister wskazał, że w dniu 24 września 2009 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W jej trakcie przesłuchano świadków, którzy potwierdzili, że Urząd Gminy w Łososinie Dolnej sprawował władztwo publiczne na przedmiotowej nieruchomości przed dniem 31 grudnia 1998 r. Z oświadczeń świadków (w tym także pracowników SKR w Tęgoborze) złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań wynika, że w latach 70 i 80 ubiegłego wieku na zlecenie Urzędu Gminy Łososina Dolna wożono żwir na utwardzenie drogi, która istniała od 1983-1984 r. Zatem wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy 13 października 1998 r. zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7,8,77 § 1 k.p.a., a ponadto przepisu art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że brak jest przesłanek do ustalenia nabycia własności przez Gminę Łososina Dolna.

Skarżąca wskazała, że ocena jakoby informacja podana przez świadków stanowiła wystarczający dowód by wywłaszczyć skarżącą jest jaskrawym naruszeniem zasad procesowo - administracyjnych określonych w przepisach art. 7, 8 i 77 k.p.a. Już samo porównanie podawanych przybliżonych dat (lata siedemdziesiąte) wożenia żwiru z ustaleniem, że droga istniała od 1983 r. obrazuje rażące naruszenie zasad logicznego rozumowania wymaganego od organu administracyjnego, a nadto nasuwa wątpliwości, co do prawdziwości przekazu informacji od świadków.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokument - protokół wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządzony w dniu 7 kwietnia 2008 r., z którego wynika, że w dniu oględzin nie stwierdzono, aby na przedmiotowej działce były w przeszłości wykonywane jakiekolwiek roboty Do dowodu tego oba organy zupełnie się nie odniosły. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, ustalenie przejścia własności nieruchomości w trybie art. 73, wymagało jednoznacznego udowodnienia faktycznego władztwa jednostki samorządu terytorialnego, a zatem Gminy Łososina Dolna w latach 27 maja 1990 r. do 31 grudnia 1998 r. Skarżąca podkreśliła, że przed datą 27 maja 1990r. nie istniała jednostka samorządu terytorialnego. Wobec tego jakiekolwiek akty władania przed tą datą są dla rozstrzygnięcia sprawy nieistotne, władanie bowiem (choć zdaniem skarżącej, miejsca nie miało) w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku przez były terenowy oddział administracji państwowej, nie może być "zaliczone" na rzecz jednostki samorządowej, a ustawa wymaga udowodnienia aktów władania przez tę jednostkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca M. B. zmarła w dniu [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z postanowieniem Sadu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] spadek po niej nabyli synowie T. B. oraz K. B., którzy poparli wniesioną przez M. B. skargę.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W rozumieniu przepisu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Podobnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością". Dlatego podstawowe znaczenie w świetle art. 73 ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

W omawianej sprawie bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ale osoby fizycznej M. B. Z kolei na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Zdaniem sądu przesłanka władania nieruchomością i zajęcia jej pod drogę publiczną została spełniona w przedmiotowej sprawie. W trwającym wiele lat postępowaniu administracyjnym organy administracji w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, że działka nr [...] (która została wydzielona z działki nr [...]) figurowała w ewidencji gruntów jako droga od chwili założenia ewidencji gruntów dla Gminy Łososina. Jako władający był wpisany Urząd Gminy w Łososinie Dolnej. Dopiero na wniosek M. B. w październiku 2007 r. została dokonana na podstawie decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] zmiana w ewidencji gruntów odnośnie działki nr [...]. Zmiana ta polegała na zmianie konfiguracji działki nr [...] o pow. 0,09 ha na działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,07 ha oznaczoną dr (właściciel Urząd Gminy Łosina Dolna) oraz działkę ewidencyjna nr [...] o pow. 0,02 ha oznaczoną dr (właściciel M. B.). W dniu 24 września 2009 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W jej trakcie przesłuchano świadków, którzy potwierdzili fakt, że Urząd Gminy w Łososinie Dolnej sprawował władztwo publiczne na przedmiotowej nieruchomości przed dniem 31 grudnia 1998 r. Z oświadczeń świadków wynika, że w latach 70 i 80 ubiegłego wieku na zlecenie Urzędu Gminy Łososina Dolna wożono żwir na utwardzenie drogi, która istniała od 1983-1984 r. Stan taki istniał w dniu 31 grudnia 1998 r., co oznacza spełnienie tej przesłanki w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.. Należy jeszcze w tym miejscu przypomnieć, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Sporna nieruchomość była zatem we władaniu publicznoprawnym i nie władali nią skarżący. Władztwo to przejawiało się nie tylko przez wykonywanie na nieruchomości działań porządkujących i konserwujących w postaci nawożenia gruntu żwirem, ale również przez fakt nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez mieszkańców w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej. Reasumując powyższe, na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych – M. B., była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu gminy. Zostały więc spełnione wszystkie warunki, z którymi ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa.

Z pisma Starostwa Nowosądeckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. skierowanego do M. B. wynika, że ona sama potwierdzała niejako spełnienie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. składając wniosek o przyznanie odszkodowania za drogę gminną oznaczoną jako część działki ewidencyjnej nr [...].

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), zwanej dalej ustawą reformującą, poprzez błędne jego zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy ustalono, iż w dniu [...] grudnia 1998r. działka nr [...], położona w miejscowości T. stanowiąca wówczas własność M.B. (zwanej dalej działką), znajdowała się we władaniu Gminy Łososina Dolna i w konsekwencji uznanie, iż Gmina Łososina Dolna z dniem 1 stycznia 1999r. nabyła własność wspomnianej działki z mocy prawa, podczas gdy w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podał okoliczności, które wskazywałyby na to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka znajdowała się we władaniu Gminy Łososina Dolna.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 1 i 2 p.p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącego kwestii dotyczącej protokołu wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2008 r., z którego wynikało, iż w dniu oględzin nie stwierdzono, aby na działce były w przeszłości wykonywane jakiekolwiek roboty, a także nie skonfrontowanie wymienionych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym,

art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych sprawy, polegające na przyjęciu, iż stan faktyczny ustalony w trakcie postępowania administracyjnego dotyczący działki, który miał miejsce na początku lat 80-tych XX wieku, istniał również w dniu 31 grudnia 1998 r. mimo tego, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwala na dokonywanie takich ustaleń.

Zdaniem skarżącego nie może być mowy o spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy reformującej z tego względu, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka znajdowała się we władaniu Gminy Łososina Dolna. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polegało. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, poza rzekomym przypadkiem związanym z utwardzaniem działki żwirem, który miał miejsce na początku lat 80-tych XX wieku, nie wskazano żadnych dowodów potwierdzających wykonywanie przez Gminę Łososina Dolna władztwa nad działką. W szczególności materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje w jaki sposób Gmina Łososina Dolna sprawowała władztwo nad działką w okresie od połowy lat 80-tych XX wieku do 31 grudnia 1998 r. co w niniejszej sprawie jest kwestią kluczową. Oznacza, to iż poza incydentalnym przypadkiem żwirowania działki, które mogło wskazywać na wykonywanie przez Gminę Łososina Dolna władztwa nad działką, nie stwierdzono w późniejszym okresie, a w szczególności w dniu 31 grudnia 1998 r. żadnych przesłanek wskazujących na wykonywanie tego władztwa przez Gminę. Nie można bowiem twierdzić, iż jednorazowy przejaw sprawowania władztwa przez Gminę Łososina Dolna bez względu na moment, w którym wystąpił, trwa nieprzerwanie w przyszłości pomimo braku jakichkolwiek jego przejawów. Dlatego też, zdaniem skarżącego, sąd I instancji, stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nabycia własności działki przez Gminę Łososina Dolna z dniem 1 stycznia 1999 r. naruszył przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie w tym przypadku normy prawnej wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy reformującej pomimo tego, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie dawał ku temu żadnych podstaw.

Skarżący w skardze kasacyjnej podniósł nadto, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do protokołu z wizji lokalnej Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego sporządzonego w dniu 7 kwietnia 2008 r., z którego wynika, że w dniu oględzin działki nie stwierdzono, aby na przedmiotowej działce były w przeszłości wykonywane jakiekolwiek roboty. Dowód ten poddaje w wątpliwość zeznania świadków złożone w trakcie postępowania administracyjnego, a mimo to WSA czyniąc ustalenia w przedmiotowej sprawie dotyczące wykonywania przez Gminę Łososina Dolna władztwa nad działką w dniu [...] grudnia 1998 r. oparł się wyłącznie na zeznaniach świadków, pomijając zupełnie, bez podania jakichkolwiek przyczyn dowód ze wspomnianego protokołu wizji lokalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2000 r., w sprawie sygn. P 5/99 wskazał, że zastosowanie przez ustawodawcę wywłaszczenia z mocy prawa było uzasadnione potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi powoduje nieodwracalny stan i przesądza o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Ustawodawca określił odpowiednią procedurę w celu dostosowania stanu prawnego do ukształtowanej w ubiegłych latach sytuacji faktycznej, jaką stanowiło wybudowanie drogi publicznej na cudzym gruncie, i odpowiedniego odszkodowania dla byłych właścicieli.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w trybie powołanego przepisu powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a więc wykazać, że wykonywała prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, czyli jej konserwacją, modernizacją lub odśnieżaniem. Zatem tylko własność gruntów (zaliczonych do dróg publicznych) nad którymi rzeczywiste władztwo wykonuje gmina może zostać odjęte właścicielowi z mocy prawa. W niniejszej sprawie organy administracji uznały, że wysypanie w latach 70 –tych i 80-tych XX wieku żwiru na działkę stanowiącą wówczas własność M. B. jest aktem władania wystarczającym, by zastosować art. 73 ust. 1 ustawy .

Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Fakt wysypania żwiru w określonym przez świadków okresie odległym czasowo w stosunku do daty istotnej dla zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy nie może być uznany za akt władania trwający w dniu 31 grudnia 1998 r. Władanie w rozumieniu powołanego wyżej przepisu stanowi stan ciągły, a jego przejawami są czynności cyklicznie powtarzalne, oraz noszące znamiona trwałej pieczy nad stanem drogi i zapewnieniem jej dostępności. W aktach administracyjnych, będących podstawą orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających, by Gmina wykonywała tego rodzaju czynności w okresie doniosłym z punktu widzenia zastosowania analizowanej regulacji.

W tej sytuacji uznać należało za w pełni uzasadniony zarzut wadliwego, przedwczesnego zastosowania przez organy administracji art. 73 ust. 1 ustawy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Trudno odnieść się zaś do zarzutu naruszenia prawa procesowego art. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej "...kwestii dotyczącej protokołu wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2008r., z którego wynikało, iż w dniu oględzin nie stwierdzono, aby na działce były w przeszłości wykonywane jakiekolwiek roboty, a także nie skonfrontowanie wymienionych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym".

Art. 1 p.p.s.a. stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 2 p.p.s.a. do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zaś zakres kognicji sądów administracyjnych.

W sytuacji, w której Sąd I instancji nie uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji (czyniąc to jednak zdaniem skarżącego niewłaściwie), nie sposób stwierdzić, by naruszył którykolwiek z powołanych przepisów. Natomiast zarzut odnoszący się do "protokołu wizji lokalnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporządzonego w dniu 7 kwietnia 2008 r." nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w aktach administracyjnych protokołu takiego nie ma. Znajduje się w nich jedynie zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2008 r. kierowane do M. B., w którym wskazano, że [...] kwietnia 2008 r. odbyła się kontrola na działce [...] w trakcie której stwierdzono, że działka ta stanowi istniejącą drogę gminną na której nie są i nie były prowadzone roboty budowlane. Stwierdzono natomiast występowanie miejsc zajeżdżonego żużla na powierzchni drogi. Nie jest to jednak dokument określony w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Nie można Sądowi I instancji skutecznie postawić zarzutu, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odniósł się do dokumentu, którego nie było w aktach administracyjnych, ani nie został złożony przez stronę postępowania.

Nie jest trafny także i zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych sprawy, polegające na przyjęciu, iż stan faktyczny ustalony w trakcie postępowania administracyjnego dotyczący działki, który miał miejsce na początku lat 80-tych XX wieku, istniał również w dniu 31 grudnia 1998 r.

Ustalenia takiego Sąd I instancji nie dokonał. Natomiast dokonał oceny prawnej, polegającej na stwierdzeniu, że wysypywanie żwiru w latach 80-ych było wystarczającą faktyczną przesłanką, by uznać, że gmina władała drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. Ocena ta była wadliwa, lecz wadliwość tę należało potraktować jako przejaw wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego, na co wskazano na wstępie niniejszych rozważań.

W tym stanie sprawy, uznając, że zachodzi istotne dla rozstrzygnięcia naruszenie prawa materialnego, a brak jest naruszeń przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.

Organy administracji, rozpatrując ponownie wniosek Gminy Łososina Dolna o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy pozostaną związane powyższą oceną prawną, która nie wyklucza wszakże przeprowadzenia postępowania dowodowego odpowiadającego wymogom przepisów art. 7 oraz działu II rozdział IV k.p.a. na okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, o ile istnieją jeszcze środki dowodowe dotychczas w postępowaniu niewykorzystane.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a.