Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 630/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 , art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 15 lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej T. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. (nr[...]) Wójt Gminy S. – działając na podstawie art. 2, art. 3 pkt 21, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), a także art. 6, art. 7, art. 76, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") - orzekł o odmowie przyznania T. C. (dalej zwanej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – W. H.-Ł..

W uzasadnieniu decyzji na jej wstępie organ przywołał treść art. 6 i art. 77 k.p.a. i art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wyjaśniając, że z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z niej w związku z koniecznością opieki. Przy czym świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub za rezygnację z zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Sposób i zakres sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty wykluczać możliwość podjęcia zatrudnienia przez opiekuna.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Powyższe jednoznacznie wskazuje na fakt, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością permanentnej opieki nad osobą bliską. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2572/18; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w sprawie należy zbadać czy zachodzi bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką, kiedy wnioskująca o przyznanie świadczenia zrezygnowała z zatrudnienia i czy niepodejmowanie pracy ma realny, faktyczny związek z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2020 r. T. C. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką – W. H.-Ł. (86 lata). Do wniosku zostało dołączone orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 23 sierpnia 2018 r., z treści którego wynika, iż niepełnosprawność W. H.-Ł. nie da się ustalić, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 26 lipca 2018 r., tj. od 83. roku życia, a orzeczenie jest ważne na stałe. Ustalono, że matka skarżącej jest obecnie wdową, dlatego na T. C. ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Skarżąca nie jest aktywna zawodowo, ani też nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego pod kątem sprawowania opieki przez córkę T. C. nad matką - W. H.-Ł. wynika, że matka skarżącej jest osobą starszą, schorowaną; ma problemy z poruszaniem, jednakże nie jest osobą leżącą, dlatego też z pewnością wymaga opieki i pomocy ze strony osób trzecich. Takiej pomocy i wsparcia udziela jej córka - T. C. wykonując niezbędne, codzienne czynności (tj. gotowanie, podawanie posiłków, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich), zaś w ramach czynności związanych bezpośrednio z opieką - podawanie niezbędnych lekarstw, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, zmianę pampersów. W ocenie przeprowadzającego wywiad, wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką w niezbędnym zakresie i adekwatnie do jej potrzeb.

Organ stwierdził natomiast, że w jego ocenie zakres czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą względem matki sprowadzają się do pomocy w ubieraniu, podawaniu leków, kontroli ciśnienia oraz poziomu cukru, pampersowania. Pozostałe czynności opisane w wywiadzie takie jak: sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych to czynności związane z prowadzeniem domu a nie bezpośrednio związane z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i nie można uznać, iż stanowią o sprawowaniu stałej permanentnej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. Wobec czego zdaniem organu czynności opiekuńcze nie absorbują skarżącej w taki sposób, aby uniemożliwić jej wykonywanie aktywności zawodowej. W ocenie organu sprawowana przez skarżącą opieka względem matki umożliwia jej podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż obecnie rynek pracy jest bardzo elastyczny - istnieje wiele form wykonywania pracy w domu w niepełnym wymiarze godzinowym.

Ponadto w ocenie organu w sprawie nie zachodzi żaden związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca zaprzestała aktywności zawodowej z dniem 30 września 1994 r. (wydruk sepi sygnity Urząd Pracy). W okresie od 2009.08.24 do 2012.09.30 była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w K.. Z pozyskanej informacji z platformy PUE-ZUS wynika, że T. C. od 2018 r. (zakres czasowy pytania obejmował 2018-2021) nie została zgłoszona jako pracownik. Ponadto skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów na okoliczność rezygnacji z zatrudnienia. Z oświadczenia wnioskodawczyni wynika także, że nie jest rolnikiem lub małżonkiem albo domownikiem na gospodarstwie rolnym.

W ocenie organu czynności stricte opiekuńcze jakie wykonuje skarżąca względem matki zajmują ok. 2 godzin dziennie (pomoc w ubieraniu, podawanie leków, mierzenie ciśnienia i pomiar cukru). Pozostałe czynności takie jak sprzątanie, pranie, gotowanie, zmienianie pościeli to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, co nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.

Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

Mając na uwadze powyższe organ postanowił odmówić stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad matką - W. H.-Ł. wobec braku przesłanek prawnych zawartych w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Organ wyjaśnił, że niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zostały zmienione w zakresie ustalenia prawa do ww. świadczenia względem daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a jednocześnie w uzasadnieniu podał, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Powyższe oznacza, że organ jest zobowiązany do ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 26 maja 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r., wyjaśniając, że z akt sprawy wynika, iż T. C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką - W. H.-Ł.. W wywiadzie środowiskowym znajduje się informacja, że w sytuacji, gdy skarżąca załatwia sprawy urzędowe jej matką opiekuje się zięć lub inna córka, co oznacza, że nie jest tak, iż wyłącznie skarżąca jest w stanie opiekować się matką.

Jako podstawę odmowy przyznania świadczenia organ I instancji wskazał, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności W. T. H.–Ł., a zakres pomocy jakiej wymaga nie wyklucza podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia. W efekcie nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku przesłanek negatywnych przyznania świadczenia, odmowa przyznania świadczenia wymaga wykazania tylko jednej z nich. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, że taka przesłanka zachodzi, to Kolegium pominęło wywody dotyczące interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), wskazując jednakże, że stanowiska organu I instancji w tym zakresie nie podziela.

Kolegium wskazało, że z brzemienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w ustawie osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji; po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy, a po trzecie - osoba występująca o przyznanie powyższego świadczenia nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20). Jednocześnie też zwraca się uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Oznacza to, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12).

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że W. H.-Ł. wymaga pomocy i opieki w czynnościach życia codziennego (przygotowywanie posiłków, czynności higieniczne). Porusza się samodzielnie o kulach, ale wymaga asekuracji (wywiad środowiskowy - w aktach sprawy). Opieka sprawowana jest niekiedy także przez zięcia czy pozostałe córki. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do września 1994 r., a od sierpnia 2009 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że T. C. zrezygnowała z jakiejkolwiek formy zatrudnienia wiele lat temu, Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy między przesłanką nie podejmowania/rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym bardziej, że opieka ta może być (i jest) realizowana przez innych członków rodziny. Trudno zatem przyjąć, że T. C. nie jest w stanie (chociaż w niepełnym wymiarze czasu pracy) podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.

T. C. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy) a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku skarżącej fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne - był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Organ II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenił zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, a co ważne - czego nie wziął pod uwagę - skarżąca całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Co należy podkreślić organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew temu co twierdzi organ II instancji związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Po pierwsze, skarżąca z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej, a pomoc ta sprawowana jest w sposób prawidłowy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako jej wykonywanie, nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę; ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a wiec koniecznością wykonywania takich a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie.

Jak stwierdził w wydanym wyroku z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 561/19) Wojewódzki Sąd w Gdańsku zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a wiec z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Jak ustalił organ I instancji, czego organ II instancji nie kwestionuje, skarżąca wypełnia opiekę nad osobą niepełnosprawną, a w opiece nad osobą niepełnosprawną sporadycznie pomagają jej inni członkowie rodziny. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie skarżącej i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały i długotrwały. "Punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 637/19).

Istota opieki nad osobą niepełnosprawną była przedmiotem licznych wyroków, zgodnie z którymi m.in. art. 17 ust. 1 u.ś.r., jako przesłankę, od spełnienia której uzależnione jest przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje się sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jej sprawowania nie został w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19 ). Co więcej sądy administracyjne uznają, że nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Przedstawione wyżej stanowisko sądów i doktryny organ II instancji całkowicie pominął. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zakres opieki skarżącej jest stały, permanentny. Organ sam wymienia szeroki zakres opieki, jednakże zdaniem organu - co pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym - ww. czynności są niewystarczające. Raz jeszcze należy wskazać, iż określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osoba niepełnosprawną. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację - art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt. II SA/Rz 753/19).

W ocenie skarżącej, mając na uwadze powyższe, organ I i II instancji nie ustrzegł się również od naruszeń o charakterze procesowym. Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Organ I i II instancji dokonały sprzecznych ustaleń faktycznych; ustalenia organu II instancji również są wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ wymienia szeroki zakres opieki – nie kwestionując jej co do zasady, z drugiej podnosi, że wykonywane przez skarżącą czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy, co powoduje, że decyzja w ww. kształcie nie może się ostać.

Skarżąca zaznaczyła również, że organ odwoławczy jako zasadny uznał zarzut podniesiony w odwołaniu od decyzji, a dotyczący przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 i pkt 2 u.ś.r., co czyni bezprzedmiotowym powoływanie ww. zarzutu w niniejszej skardze.

W ocenie skarżącej przedstawiona i udowodniona przez nią sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zastosowanie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organy winny były zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.).

W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie Państwa. W konsekwencji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, gdyż została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na brak istnienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy związku przyczynowego między nie podejmowaniem/rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zwracając w tym kontekście uwagę na fakt, że skarżąca już na długo wcześniej przed orzeczeniem niepełnosprawności matki zrezygnowała z aktywności zawodowej, jak również na to, że czynności wykonywane przez nią w ramach opieki nad matką - co akcentował organ I instancji - jak też pomoc innych członków rodziny w wykonywaniu tej opieki – co podkreślił organ odwoławczy - nie uniemożliwiają skarżącej podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu. Dodatkowo organ I instancji zwrócił też uwagę na brak spełnienia wymogów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Odnosząc się do stanowiska organów – w szczególności na wstępie do stanowiska akcentowanego w niniejszej sprawie przez organ I instancji (Wójta Gminy S.), dotyczącego stosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. – należy wyjaśnić, że regulacja prawna wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że okoliczność ta ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy. Skutkiem ww. wyroku jest bowiem ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak treść wyroku wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z powyższym, jak w istocie słusznie przyjęło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą do odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu – co należy podkreślić - błędne było w tej mierze stanowisko organu I instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął także okoliczność, że skoro - jak to wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność matki skarżącej istnieje, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 2018 r. (tj. 83. roku życia), to stanowi to okoliczność wyłączającą przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie, jak już powyżej zaznaczono, organy obu instancji stwierdziły natomiast brak podstaw przyznania skarżącej do wnioskowanego świadczenia z powodu nie spełnienia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w szczególności z uwagi na akcentowany brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką z uwagi na dokonaną przez organy ocenę, co do - z jednej strony - momentu podjęcia opieki, a z drugiej strony zakresu sprawowania tej opieki, który – jak przyjęto - nie wyklucza podjęcia lub wykonywania przez skarżącą jednocześnie pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska organów odnośnie braku istnienia związku pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką a rezygnacją z zatrudnienia, wskazującego na brak zaistnienia niejako "koincydencji czasowej" pomiędzy zaniechaniem przez skarżącą aktywności zawodowej a powstaniem niepełnosprawności u matki skarżącej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, iż rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).

Mając to na uwadze kwestionowanie przez organy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jej aktywność zawodowa ustała długo wcześniej przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a także przed momentem powstania niepełnosprawności u jej matki, nad którą – czego zresztą organy nie kwestionowały - sprawuje ona faktyczną opiekę, stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (gdzie istotnie "pokrycie się" momentu powstania niepełnosprawności danej osoby z momentem rezygnacji opiekuna tej osoby z zatrudnienia mogłoby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacja z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną), ale także od faktu niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a więc innymi słowy od faktu powstrzymywania się od wykonywania pracy z uwagi konieczność faktycznego sprawowania nad osobą niepełnosprawną opieki w jej koniecznym - wynikającym ze specyfiki niepełnosprawności tej osoby - zakresie związanym ze wspomaganiem niepełnosprawnego w codziennych (życiowych) czynnościach. Należy więc z całą mocą podkreślić, że to czy skarżąca we wcześniejszych okresach pozostawała w zatrudnieniu (czy rezygnowała z zatrudnienia), pozostaje bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej i tego, czy obecnie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżąca wystąpiła bowiem w listopadzie 2020 r., a zatem wyjaśnienia wymagało, czy obecnie faktycznie sprawowana przez skarżącą opieka nad jej matką uniemożliwia skarżącej w istocie podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie.

Z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego w dniu 2 grudnia 2020 r. wywiadu środowiskowego, wynika, że niepełnosprawna matka skarżącej W. H.-Ł. (ur. w 1935 r.) jest osoba starszą; choruje przewlekle, cierpi na schorzenia narządów wewnętrznych, cukrzycę, nadciśnienie, problemy kardiologiczne i żołądkowo-jelitowe (częste biegunki), zwyrodnienie stawów oraz demencję; ma problemy z poruszaniem się. W codziennym funkcjonowaniu wymaga opieki osób drugich, porusza się o kulach, ale wymaga asekuracji aby nie ulec wypadkowi. Z uwagi na zły stan zdrowia zdecydowała się przeprowadzić do córki (skarżącej). Z wywiadu wynika, że zakres czynności skarżącej wobec matki wygląda następująco: ok. godz. 7 skarżąca pomaga matce, która jest pampersowana przy porannej toalecie, ubieraniu, czesaniu; na czczo mierzy matce poziom cukru; przygotowuje śniadanie i podaje matce posiłek oraz leki do łóżka. Po śniadaniu matka skarżącej odpoczywa (drzemka). W dni, w których nie ma kłopotów z wypróżnianiem (biegunki) skarżąca jeździ po zakupy (leki), kontaktuje się z lekarzem, załatwia sprawy urzędowe; matka skarżącej pozostaje wtedy pod opieką zięcia lub innej córki. Kiedy jest to możliwe skarżąca wykonuje pranie ubrań i pościeli matki - niekiedy 3 x w ciągu doby a również w nocy, ponieważ zdarza się, że matka zdejmuje nieświadomie pampersa i go wyrzuca, co wiąże się z zabrudzeniem całego łóżka czy piżamy i wtedy skarżąca myje matkę, czasami kilka razy w ciągu doby. Około godz. 16 matka skarżącej spożywa obiad, ok. godz. 19.30 kolację, a ok. godz. 21-22 zasypia, przy czym z uwagi na jej problemy trawienne skarżąca czuwa, aby pomóc kiedy matka będzie chciała skorzystać z toalety z obawy, by nie upadła. Matka skarżącej z uwagi na stan zdrowia czynności higienicznych nie jest w stanie wykonać samodzielnie. Większość czasu spędza na leżąco (wstaje tylko wtedy, gdy ma potrzebę wyjścia do toalety), po mieszkaniu porusza się samodzielnie przy pomocy kul i w asyście skarżącej; samodzielnie nie wykonuje żadnych czynności, potrafi jedynie zjeść kanapkę pokrojoną na małe cząstki (wszystkie posiłki spożywa w łóżku). Z uwagi na zwyrodnienie stawów odczuwa bóle, które przeszkadzają jej w poruszaniu się.

W świetle powyższych ustaleń, odnosząc się do wyrażonego stanowiska co do braku podstaw przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad matką, nieświadczący o braku możności podjęcia przez skarżącą aktywności zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (co wskazuje na brak spełnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a koniecznością rezygnacji/nie podejmowania w tym celu pracy), wskazać należy, że stanowisko takie – zdaniem Sądu - jest co najmniej przedwczesne, bowiem z jednej strony nie znajduje w istocie należytego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, a jednocześnie z drugiej strony jest, zdaniem Sądu, wynikiem braku przeprowadzenia pełnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego. Wskazane stanowisko, kwestionujące istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na zakres wykonywanej opieki, zaprezentował de facto organ I instancji, który stwierdził, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą względem matki sprowadzają się do pomocy w ubieraniu, podawaniu leków, kontroli ciśnienia oraz poziomu cukru, pampersowania, natomiast pozostałe czynności opisane w wywiadzie takie jak: sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, to czynności związane z prowadzeniem domu a nie bezpośrednio związane z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego nie można uznać, iż stanowią o sprawowaniu stałej permanentnej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia, natomiast czynności opiekuńcze nie absorbują skarżącej w taki sposób, aby uniemożliwić jej wykonywanie aktywności zawodowej.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie należy na wstępie podkreślić, że z wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności W. H.-Ł. – matki skarżącej, wynika, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm. – dalej w skrócie: "u.r.z.n."), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 u.r.z.n. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 2027 ze zm.), w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Taki zatem kontekst prawny, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, zakwalifikowaną - przez orzekający w jej przypadku zespół lekarski - do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga także to, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a "długotrwała" zaś w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

Wskazać należy, że "konieczność sprawowania opieki" oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, zaś "konieczność udzielania pomocy" oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Cały zakres wymienionych czynności składa się na sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W zakres opieki wchodzą zatem czynności samoobsługowe, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może – co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku (np. przygotowanie posiłków czy podanie lekarstw). Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim cytowanej wyżej normy § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność sprawowania opieki/pomocy nad matką skarżącej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jej samodzielnej egzystencji, a skarżąca – co wynika m.in. z ustaleń dokonanych w ramach wywiadu środowiskowego – wykonuje wskazane czynności, którymi są m.in.:

przygotowywanie posiłków, pomoc w ubieraniu i codziennej higienie, pampersowanie, mierzenie ciśnienia oraz podawanie leków, asysta przy poruszaniu się, kontakt z lekarzem i w sprawach urzędowych, zakupy itp. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką nie może być uznana za na tyle absorbującą, by skarżąca nie mogła podjąć aktywności zawodowej, skoro – jak wskazuje organ - czynności opiekuńcze (sprowadzające się do pomocy w ubieraniu, podawaniu leków, kontroli ciśnienia, pomiaru cukru) zajmują skarżącej ok. 2 godzin, zaś innych czynności "związanych z prowadzeniem domu a nie bezpośrednio z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie można uznać, iż stanowią o sprawowaniu stałej permanentnej opieki uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia". Przede wszystkim, jak to zostało powyżej zasygnalizowane, w pojęciu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., mieszczą się zarówno czynności polegające na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej czy na karmieniu oraz pomocy w wykonywaniu czynności samoobsługowych, jak też prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może – co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do jej codziennego i godnego funkcjonowania w środowisku. W okolicznościach niniejszej sprawy, przy ocenie stopnia zaabsorbowania skarżącej opieką nad matką, obok niepełnosprawności, winno się także uwzględnić wiek osoby, nad którą ta opieka jest sprawowana – matka skarżącej ma 86 lat. Mając to wszystko na uwadze trudno zatem przyjąć za przekonujące w świetle zgromadzonego materiału dowodowego twierdzenie organu, że opieka nad osobą tak wiekową i tak schorowaną, poruszającą się sporadycznie, wyłącznie o kulach i przy asyście, a także cały czas pampersowaną, zajmuje jedynie ok. 2 godzin dziennie i nie jest na tyle absorbująca, by skarżąca nie mogła wykonywać aktywności zawodowej.

O możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (chociaż w niepełnym wymiarze czasu pracy) – na co z kolei zwrócił uwagę organ odwoławczy – nie przesądza także to, że opieka nad matką skarżącej "może być (i jest) realizowana przez innych członków rodziny". Należy bowiem stwierdzić, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że "p. W. H.-Ł. nigdy nie jest sama, większość czasu spędza z nią córka p. T. C., gdy załatwia sprawy urzędowe, zakupy itp. ww. pozostaje pod opieką zięcia lub innej córki" (wywiad środowiskowy). W ocenie Sądu nie sposób jedynie na podstawie takiego stwierdzenia, wskazującego raczej na sporadyczne i związane z wykonywaniem koniecznych sprawunków powierzanie przez skarżącą czasowej opieki nad matką innym członkom rodziny, przyjmować, że skarżąca rzeczywiście dysponuje czasem, w którym mogłaby podjąć zatrudnienie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika zatem, czy istotnie pomoc innych osób z rodziny w opiece nad matką skarżącej jest na tyle duża, że pozwala skarżącej na podjęcie przez nią aktywności zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy).

Mając powyższe na uwadze dokonana przez organy ocena materiału dowodowego w powyższym zakresie nie znajduje koniecznego dla wywodzonych wniosków potwierdzenia w aktach sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcę prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Jednocześnie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po dokonaniu ustaleń dających podstawę do pełnej (faktycznej) oceny możliwości skarżącej do jednoczesnego sprawowania należytej i efektywnej opieki nad niepełnosprawną matką oraz podjęcia aktywności zawodowej, uwzględnią przedstawioną ocenę prawną dotyczącą rozumienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżąca zatrudnienia a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).