Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1021/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 787/20 oddalającego sprzeciw [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 787/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił sprzeciw [...] Spółki z o.o. z/s w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (ŁWINB) z [...] października 2020 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 10 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie A z/s w R. (Stowarzyszenie) wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...] oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2020 r. (nr [...]) organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. gruntu [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie.

W dniu 8 czerwca 2020 r. PINB w trakcie oględzin ustalił, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] użytkuje stację bazową telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. gruntów [...] w [...], gm. [...] na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wydanej przez PINB. Na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], inwestor zamontował na wieży stacji bazowej dwie anteny sektorowe typ ADY 4518R8v06 i typ ATR4518R11V06 i jedną radiolinię w azymucie 260° typ OPTK RTN/HUA WEL. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w kwietniu 2020 r. inwestor i właściciel stacji zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radiolinię. Do sporządzonego protokołu załączono sprawozdanie z badania rozkładu pól elektoromagnetycznych wykonane 28 kwietnia 2020 r. i obejmujące wszystkie 9 anten sektorowych, z którego wynika, że "na podstawie uzyskanych wyników badania pola elektromagnetycznego w obszarze pomiarowym dotyczącym [...] można stwierdzić, iż w otoczeniu obiektu w miejscach dostępnych dla ludności nie występują przekroczenia wartości dopuszczalnej równej 39 V/m (według 3 Tabela nr 2). Wartość wskaźnika WME dla wszystkich pionów pomiarowych jest mniejsza od L".

Pismem z 18 czerwca 2020 r. [...] Sp. z o.o. złożyła również wyjaśnienia w sprawie przyczyn zmiany konfiguracji urządzeń zainstalowanych na telekomunikacyjnym obiekcie budowlanym oznaczonym numerem [...] położonym na dz. nr ewid. [...].

W wyroku II SA/Łd 787/20 przywołano dalej, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (Nr 31/2020) PINB, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.), umorzył "postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. gruntu [...] w miejscowości [...], gm. [...]". W ocenie organu powiatowego wykonanie robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych anten na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest rozbudową tej stacji, lecz wykonaniem - niewymagających pozwolenia na budowę - robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 z późn. zm., uPb), tzn. instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzeń stanowiących z tym obiektem całość techniczno-użytkową. Przedmiotowe roboty budowlane nie zostały również wymienione w art. 30 ust. 1 uPb jako wymagające dokonania zgłoszenia. Ponadto, w dniu 24 czerwca 2020 r. operator [...] Sp. z o.o. z/s w [...] przedłożył właściwemu organowi ochrony środowiska, Staroście [...], aktualizację danych instalacji wytwarzającej pole elekromagnetyczne, dotyczących stacji bazowej [...], dla 9 anten sektorowych i 2 radiolinii. Na podstawie dokumentacji przyjętej przez organ ochrony środowiska ustalono, że wykonana instalacja nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze, bądź mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana jest poza obszarem Natura 2000 oraz nie oddziałuje na taki obszar, nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 uPb. Organ I instancji wskazał, że podczas oględzin stacji bazowej pełnomocnik inwestora przedłożył sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych w jej otoczeniu. Z badania przeprowadzonego 28 kwietnia 2020 r. przez Laboratorium Badawcze [...], posiadające Certyfikat Laboratorium Badawczego nr AB 529 wydany przez Polskie Centrum Akredytacji, wynika, że w otoczeniu obiektu stacji w miejscach dostępnych dla ludności nie występują przekroczenia wartości dopuszczalnej pola elektromagnetycznego. Wobec powyższych ustaleń organ powiatowy uznał, że inwestor, wykonując roboty budowlane polegające na montażu na istniejącej wieży stacji bazowej siedmiu anten sektorowych i jednej radiolinii, nie naruszył przepisów uPb, zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Kolejno w wyroku wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r., Nr [...], ŁWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że z ustaleń PINB wynika, iż inwestor i właściciel stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ewid. [...] - [...] Sp. z o.o. w kwietniu 2020 r. - zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radiolinię. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wojewódzki podkreślił, że w zależności od szczegółowych, technicznych danych, instalacje wykonywane na stacjach bazowych telefonii komórkowej podlegają zgłoszeniu w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb lub pozwoleniu na budowę. Organ wojewódzki stwierdził, że organ powiatowy, dokonując oceny przedmiotowej inwestycji przez pryzmat przepisów uPb, winien zatem ocenić czy zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia.

W opinii ŁWINB nie jest wiadome, jaki obiekt powstał w wyniku realizacji inwestycji, w szczególności zaś, jakie anteny zostały zamontowane i czy ich zamontowanie wymagało pozwolenia na budowę, czy też jedynie zgłoszenia dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Takie postępowanie, jego zdaniem, musi być ocenione jako prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wobec tego ponownie prowadząc postępowanie organ powiatowy zobligowany będzie w pierwszej kolejności do wyjaśnienia z jakiego rodzaju inwestycją mamy do czynienia, ze szczególnym uwzględnieniem rodzajów i parametrów zamontowanych anten oraz dokonaniem oceny czy taki zakres inwestycji wymagał uzyskania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w decyzji organu II instancji nakazano, aby PINB zwrócił również uwagę, aby stanowiska dotyczące poszczególnych elementów stacji przedstawiały osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Końcowo organ wojewódzki wyjaśnił, że jeśli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem nie może on bowiem przeprowadzić rozpoznania sprawy w całości we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Sprzeciw od powyższej decyzji do WSA w Łodzi wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, a w szczególności, że organ I instancji nie miał materiału dowodowego do ustalenia z jaką inwestycją ma do czynienia w postępowaniu, podczas gdy organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego brak jest podstaw dla prowadzenia przedmiotowego postępowania i winno ono zostać umorzone;

2. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 29 ust. 3 uPb w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozp. RM z 2010) w zw. z art. 122a ust. 1 pkt 1, art. 122 i art. 152 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (uPoś) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (rozp. MŚ z 2003) w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa instalacja urządzeń do 3 metrów może wymagać uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uwzględniając również fakt, że instalacja nie spowodowała konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdzają zarówno zgłoszenia środowiskowe, jak i pomiary promieniowania elektromagnetycznego;

3. art. 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw ŁWINB w Łodzi wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.

WSA w Łodzi podzielił stanowisko, że umorzenie postępowania przez PINB było przedwczesne, ponieważ szczegółowej analizy wymaga kwalifikacja prawna inwestycji z punktu widzenia przepisów uPb, a w szczególności, czy przedmiotowa inwestycja oraz jej późniejsza modernizacja wymagały pozwolenia na budowę. Brak pełnej analizy materiału dowodowego w tym zakresie, w szczególności z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych, stanowił – zdaniem tegoż sądu – naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu II instancji co do potrzeby przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającej celem umożliwienia prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., Ppsa) – naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja ŁWINB została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji PINB umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o., nr [...], zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej numerem [...], w miejscowości [...], gmina [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

2) art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja ŁWINB została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji PINB, umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o., nr [...], zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej numerem [...], w miejscowości [...], gmina [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

3) art. 64e Ppsa poprzez pośrednie wyrażenie przez sąd w uzasadnieniu wyroku oceny co do kwalifikacji przeprowadzanych robot budowlanych, a mianowicie, że jako rozbudowa czy przebudowa nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, oraz w kwestii "kumulowania parametrów anten", czym naruszył obowiązujący go zakres rozpoznania sprzeciwu polegający wyłącznie na badaniu istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym.

Mając na względzie przywołane podstawy kasacyjne, na podstawie przepisu art. 176 Ppsa skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi na podstawie przepisu art. 185 § 1 Ppsa; .

2) zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 Ppsa;

3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że - wbrew tezom zawartym w zaskarżonym wyroku - instalacja dodatkowych anten sektorowych miała charakter montażu, który nie wiązał się z koniecznością dokonania uprzedniego zgłoszenia lub uzyskania stosownego pozwolenia na rozbudowę lub przebudowę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie niezrozumiałe jest dlaczego ŁWINB wydając zaskarżone orzeczenia, akceptuje fakt, że dom jednorodzinny może zostać zbudowany w oparciu o zgłoszenie budowlane, natomiast antenowa konstrukcja wsporcza wraz antenami, wymaga pozwolenia na budowę. Jej zdaniem jest to całkowicie niesystemowa i niecelowościowa wykładnia przepisów prawa, tym bardziej, że zarzut postawiony przez ŁWINB, a podtrzymany przez WSA w Łodzi przez wydanie wyroku oddalającego sprzeciw, nie opiera się na technicznych argumentach, ale odwołuje się jedynie do wątpliwości interpretacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W ocenie Sądu wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego – ŁWINB – wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a.

B. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Zasadność tych zarzutów należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji, zależy to od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawy administracyjnej.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Norma z art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie tej zasadnie sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 Ppsa, aprobując stanowisko organu odwoławczego wskazujące na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji celem ustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 146/20, LEX nr 2825498).

Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2019 r., II OSK 132/19, LEX nr 2645866).

W tej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo – w ślad za ŁWINB – stwierdził, że umorzenie postępowania przez organ I instancji było przedwczesne. W stanie faktycznym sprawy, inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej dwie anteny sektorowe typ ADY 4518R8v06 i typ ATR4518R11V06 i jedną radiolinię w azymucie 260° typ OPTK RTN/HUA WEL, w wyniku modernizacji stacja bazowa została wyposażano w dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radiolinię, znacznie – jak zauważył organ odwoławczy – przewyższających moc anten przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. PINB nie skonfrontował należycie zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją, którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie, nie rozważył wystarczająco, czy roboty budowlane wykonane po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie stanowiły rozbudowy lub przebudowy stacji bazowej. Organ I instancji nie dokonał żadnej analizy, czy zmieniły się parametry techniczne lub użytkowe przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z góry założył, że nie jest to konieczne, bowiem przeprowadzone roboty budowlane polegały, w jego ocenie, wyłącznie na instalowaniu urządzeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki zakres wykonanych robót budowlanych, jak w rozpoznawanej sprawie, bez wątpienia wymagał szerszej analizy.

Zauważyć należy, że w utrwalonym orzecznictwie tutejszego Sądu akcentowane jest, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, LEX nr 573565; z 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09, LEX nr 1613214; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10, LEX nr 1151981). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14, LEX nr 2169135; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15, LEX nr 2292195; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, LEX nr 2468098). Błędne jest takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb, które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2017 r. II OSK 2295/15, LEX nr 2334167; czy z 19 lutego 2021 r. II OSK 286/21, LEX nr 3126596).

Niewątpliwie nastąpił montaż dodatkowych anten o zróżnicowanej mocy, niż te wskazane w pozwoleniu na budowę z 2019 r. przez Spółkę. Organ I instancji powinien ocenić charakter robót wykonanych przez Spółkę i dokonać ich precyzyjnej kwalifikacji. Wobec tego brak takich ustaleń należało ocenić jako brak ustaleń stanu faktycznego istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia bowiem właśnie charakter robót budowlanych (rozbudowa, przebudowa czy instalacja - montaż) przesądzi o tym czy inwestycja w tej postaci wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wypowiadanie się o legalności inwestycji przez organ I instancji bez kwalifikacji tych robót było przedwczesne. Ta istotna okoliczność nie została wyjaśniona przez organ I instancji, a zatem PINB dopuścił się istotnych uchybień w ustaleniach stanu faktycznego. Pomijając kwalifikację robót nie sposób właściwie zastosować przepisy uPb, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Spółki, że organ odwoławczy niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym zarzuty opisane w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

C. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 64e Ppsa dodać trzeba, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2045/18, LEX nr 2530928; z 11 grudnia 2018 r. I OSK 4191/18, LEX nr 2624691). W przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. II OSK 132/19, LEX nr 2645866). A zatem także i ten przepis nie został przez sąd pierwszej instancji naruszony. Zwrócić przy tym należy uwagę, że sąd ten nie przesądził jednoznacznie o kwalifikacji prawnej robót budowlanych, ale przedstawił zasady kwalifikowania tego rodzaju inwestycji z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych rodzajowo sprawach. Niemniej jednak kwestia ta będzie przedmiotem ponownych, pełnych ustaleń przez organ I instancji.

D. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.