Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 64 § 2, art. 74 § 4, art. 77 § 1, art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 149, art. 141 § 4, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: § 7 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Skoro wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność organu administracyjnego skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie siedmiu dni. W demokratycznym państwie prawnym - a takim niewątpliwie jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) - tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania.

TEZY

Skoro wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność organu administracyjnego skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie siedmiu dni. W demokratycznym państwie prawnym - a takim niewątpliwie jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) - tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. oraz "G. P. R. Ż." Spółki z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt I SAB/Gd 5/10 w sprawie ze skargi "G. P. R. Ż." Spółki z o.o. w Ż. na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności rolnych 1. oddala obie skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 8 września 2010 r., sygn. akt I SAB/Gd 5/10, w sprawie ze skargi Grupy Producentów Rolnych Ż. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w . w przedmiocie niezałatwienia wniosku o przyznanie płatności w ramach działania Grupy producentów rolnych w pkt. 1. zobowiązał Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. do wydania w terminie miesiąca aktu załatwiającego wniosek skarżącej; w pkt. 2. zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu 18 listopada 2009 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wpłynął wniosek Grupy Producentów Rolnych Ż. Sp. z o. o. (dalej: skarżąca lub Spółka) o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 za okres od 19 października 2008 r. do 18 października 2009 r.

Pismem z 26 listopada 2009 r. - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - organ wezwał Spółkę w terminie 7 dni do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez prawidłowe wskazanie osób upoważnionych do reprezentowania Spółki w sposób zgodny z odpisem KRS oraz dołączenie zaświadczenia o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pismo to doręczono skarżącej 4 grudnia 2009 r.

Pierwszy ze wskazanych w wezwaniu braków formalnych uzupełniono 9 grudnia 2009 r. Drugi dopiero 30 grudnia 2009 r., a więc po upływie wskazanego w wezwaniu terminu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. pismem z 30 grudnia 2009 r. poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania z powodu uchybienia terminu.

Skarżąca pismem z 21 stycznia 2010 r. wniosła zażalenie na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Postanowieniem z 16 kwietnia 2010 r. organ wyższego stopnia, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., odmówił uwzględnienia zażalenia skarżącej na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.

W uzasadnieniu postanowienia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że przepis art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: u.w.r.o.w., zwalnia prowadzącego postępowanie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Inicjatywa dowodowa spoczywa bowiem na stronie. Nie mając obowiązku gromadzenia materiału dowodowego w sprawie organ powinien jednak w sposób wyczerpujący go rozpatrzyć, co w opinii Prezesa Agencji w sprawie nastąpiło.

Organ podkreślił, że w sprawie nie można mówić o bezczynności organu, bowiem organ udzielił stronie pisemnej odpowiedzi.

W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Organowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, tj.:

– art. 8 k.p.a. poprzez błędne wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku,

– art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w. poprzez udzielenie przez pracownika organu błędnej informacji,

– art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 u.w.r.o.w. poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania pomimo nieprawidłowego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych winsoku,

– art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przedłożona przez skarżącą decyzja Marszałka Województwa [...] o wpisie do rejestru grup producentów rolnych nie zaświadcza o wpisie do tego rejestru.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania organ dwukrotnie dopuścił się błędnego i niepełnego pouczenia strony odnośnie szczegółowych wymogów, jakie powinno spełniać zaświadczenie Marszałka Województwa o wpisie do grupy producentów do rejestru oraz konsekwencji jego nie złożenia, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i przyczynił się do zaistniałego uchybienia. W jej opinii organ powinien prawidłowo i wyczerpująco, a także w sposób nie budzący wątpliwości oznaczyć sposób usunięcia przez stronę braku formalnego wniosku, a to w sprawie nie miało miejsca. Skoro przedłożoną przez wnioskodawcę decyzję o wpisaniu do rejestru grup producentów rolnych uznano za niewystarczającą organ powinien ponownie wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku, nie można bowiem obciążać obywateli skutkami prawnymi nieznajomości prawa lub niedopełnienia obowiązków służbowych przez organ administracji lub podległych mu pracowników.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G wniósł o jej oddalenie nie podzielając argumentacji skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane przez skarżącą. Sąd wskazał, że wniesione przez skarżącą zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z 21 stycznia 2010 r. w pełni czyni zadość wymogowi wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia.

Sąd podkreślił, że z § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007, Nr 81, poz. 550, dalej "rozporządzenie"), regulującego szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy, wynika między innymi, że składany wniosek powinien zawierać dane osób upoważnionych do reprezentowania grupy – zgodne z aktem założycielskim, a do wniosku powinno zostać załączone zaświadczenie o wpisie grupy do rejestru wydane przez marszałka województwa. Tymczasem, co zauważył Sąd, wniesiony przez skarżącą wniosek o płatność różnił się od przedstawionego odpisu KRS w przedmiocie osób uprawnionych do reprezentowania grupy oraz nie zawierał wymaganego zaświadczenia. Słusznie zatem badający wniosek organ uznał, że zawiera on braki formalne i zasadnie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W opinii Sądu datowane na 26 listopada 2009 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych wystosowane w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie było wadliwe. Organ wymienił w nim dostrzeżone braki formalne i w sposób dostatecznie jasny pouczył stronę o sposobie i terminie ich uzupełnienia. Sąd podkreślił, że uzupełnienie tych braków nie należy do czynności na tyle skomplikowanych, aby mogły przysporzyć wzywanemu szczególnych trudności i wymagały bardziej rozbudowanego uzasadnienia. Zarzuty skarżącej Sąd uznał zatem za bezpodstawne.

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut błędnego, ustnego pouczenia strony o sposobie uzupełnienia braków wniosku, wskazując za podstawę wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a. zasadę pisemności postępowania.

Odnośnie zasadności żądania przez organ właściwego zaświadczenia Sąd podkreślił, że przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wymienia zaświadczenie o wpisie grupy do rejestru wydane przez marszałka województwa jako jeden z dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku.

Sąd uznał także, że dołączona do wniosku decyzja Marszałka Województwa z 19 października 2007 r. potwierdza jedynie, że na dzień wydania decyzji Grupa Producentów Rolnych "Ż." Sp. z o. o. spełniała warunki pozwalające na jej wpisanie do rejestru producentów oraz że wpis ten otrzymała. W momencie rozpatrywania wniosku o płatność decyzja ta nie miała zatem dla sprawy żadnego znaczenia dowodowego. Aktem potwierdzającym określone fakty, bądź stan prawny wedle przepisów k.p.a. jest zaświadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak, że organ błędnie przyjął, że uchybienie wyznaczonemu do uzupełnienia braku formalnego terminowi powoduje bezwzględną niedopuszczalność rozpatrzenia podania strony i konieczność jego pozostawienia bez rozpoznania. Sąd wskazał, że treść art. 64 § 2 k.p.a. nakazująca potraktowanie podania w sposób, w jaki uczynił to organ odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru w/w przepis nie przewiduje. Uzasadnione jest bowiem podjęcie przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, gdy tylko będzie to możliwe. Jeżeli organ jest w posiadaniu podania, które nadaje się do załatwienia wskutek wtórnego uzupełnienia jego braków to powinno ono zostać rozpatrzone merytorycznie zwłaszcza, że strona o to wnosiła pismem z 13 stycznia 2010 r. Należy mieć jednak na względzie, że w przypadku tym data uzupełnienia braku jest datą wniesienia wniosku i to ona wyznacza początek biegu terminu dla załatwienia sprawy.

W konsekwencji Sąd uznał, że, pomimo spóźnionego uzupełnienia braków, należy rozpatrzyć wniosek skarżącej i wydać w tym przedmiocie decyzję, traktując datę 30 grudnia 2009 r. jako datę wpływu przedmiotowego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i zwrócenia sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 6, 8, 9 i 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 u.w.r.o.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracyjny I instancji dokonał prawidłowego wezwania do usunięcia braków,

- art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 u.w.r.o.w. w zw. z art. 74 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przedłożona przez stronę decyzja Marszałka Województwa [...] o wpisie do rejestru grup producentów rolnych nie zaświadcza o wpisie do tego rejestru,

- art. 3 § 1, art. 149 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak rozważenia w wyroku zarzutu braku przeprowadzenia przez organ II instancji rozprawy w celu przesłuchania świadka, oraz

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania wskazując, że organ powinien rozpatrzyć uzupełnienie braków formalnych, jako nowy wniosek.

Skarżąca wskazała także, że w wystosowanym do niej wezwaniu do usunięcia braków formalnych nie zamieszczono żadnej informacji o ważności zaświadczenia Marszałka Województwa o wpisie grupy do rejestru, ani wskazania okresu z jakiego powinno pochodzić owo zaświadczenie. Tym samym organ przedstawiając niepełną informację w wezwaniu do uzupełnienia dostrzeżonego braku wniosku uchybił obowiązkowi prawidłowego wezwania strony.

W skardze kasacyjnej wskazano także, że fakt wpisania podmiotu do rejestru grup producentów rolnych potwierdza także sama ostateczna decyzja o wpisie. Ma ona, zdaniem skarżącej, tą samą moc co zaświadczenie o wpisie z tego samego dnia. Tym samym, wobec braku określenia przez organ okresu, z jakiego należało przedstawić zaświadczenie, przedstawiona przez skarżącą decyzja Marszałka Województwa [...] czyniła zadość wezwaniu.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że Sąd I instancji niezasadnie nakazał potraktowanie pisma uzupełniającego braki formalne, jako nowego wniosku.

Skargę kasacyjną wniósł także Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił m.in.

- naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rygor pozostawienia pisma bez rozpoznania odnosi się jedynie do nieusunięcia braków pisma, podczas gdy odnosi się on do nieusunięcia braków podania w ustawowym terminie,

- naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, polegające na przyjęciu, że skarżący uzupełnił braki podania,

- naruszenie art. 35 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy z mocy prawa nastąpił skutek pozostawienia pisma bez rozpoznania.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnień co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie jakie przepisy naruszył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że wobec lakonicznego uzasadnienia nie sposób poznać motywów rozstrzygnięcia Sądu, a tym samym uniemożliwia to merytoryczną kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Wskazał także, że art. 64 § 2 k.p.a. pozwala na sanowanie braków podania, a skarżący powinien liczyć się z konsekwencjami nieusunięcia tych braków w terminie. Ponadto był on pouczony o treści tego przepisu. Zdaniem organu skutek w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania nastąpił z mocy prawa po upływie siedmiodniowego terminu. Tym samym nie można mówić o pozostawaniu organu w bezczynności odnośnie braku rozpoznania wniosku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I FSK 939/09, LEX nr 744565). Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

W sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej złożonej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., z uwagi na fakt, że skarga ta jest dalej idąca. Należy jednak wskazać, że obie skargi kasacyjne w swej istocie sprowadzają się do zarzutu błędnej interpretacji art. 64 § 2 k.p.a., a decydujące znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym mogło mieć zastosowanie swoistej sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na skutek nieusunięcia przez skarżącą braków wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty organu administracyjnego, dotyczące naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rygor pozostawienia pisma bez rozpoznania odnosi się jedynie do nieusunięcia braków pisma, podczas gdy odnosi się on do nieusunięcia braków podania w ustawowym terminie, a także naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 7 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że skarżący uzupełnił braki podania oraz naruszenia art. 35 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy z mocy prawa nastąpił skutek pozostawienia pisma bez rozpoznania.

Sąd podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym treść art. 64 § 2 k.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru w/w przepis nie przewiduje. Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z glosą W. Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez brak wyjaśnień co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewskazanie jakie przepisy naruszył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Otóż na stronie 7 uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał zarówno podstawy prawne rozstrzygnięcia, jak również wskazał na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. dokonując jednocześnie jego interpretacji. Odrębną natomiast kwestią jest to, że w tej sprawie – na co wskazano poniżej – z uwagi na wady wezwania, nie mogły zaistnieć skutki wynikające z przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 64 § 2 k.p.a. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania skargi Grupy Producentów Rolnych Ż. Sp. z o.o. należy wskazać, że trafne okazały się zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a w zw. z art. 6, 8, 9 i 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 u.w.r.o.w. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracyjny I instancji dokonał prawidłowego wezwania do usunięcia braków, naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 u.w.r.o.w.) w zw. z art. 74 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przedłożona przez stronę decyzja Marszałka Województwa [...] o wpisie do rejestru grup producentów rolnych nie zaświadcza o wpisie do tego rejestru. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania ze względu na to, że organ powinien rozpatrzyć uzupełnienie braków formalnych, jako nowy wniosek.

Zgodnie z postanowieniami art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie.

Na gruncie regulacji dotyczących przyznawania pomocy finansowej grupom producentów rolnych takim przepisem jest § 7 rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z postanowieniami § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do wniosku dołącza się zaświadczenie marszałka województwa o wpisie grupy do rejestru, wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o płatność.

Przepis ten nakłada zatem obowiązek załączenia do wniosku nie jakiegokolwiek zaświadczenia marszałka województwa o wpisie grupy do rejestru, ale zaświadczenia wydanego nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o płatność. Chodzi bowiem o to, ażeby załączone do wniosku zaświadczenie było aktualne.

Natomiast w wezwaniu z dnia 26 listopada 2009 r. wskazano na brak zaświadczenia marszałka województwa o wpisie grupy do rejestru, jednakże bez zastrzeżenia, że chodzi o zaświadczenie wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o płatność.

Oceniając zaistniałą sytuację należy mieć na względzie gwarancyjny charakter konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Przepis ten chroni bowiem wnioskodawcę, który nie musi mieć rozeznania w przepisach prawa regulujących wymogi, które spełniać powinno w danym przypadku podanie wnoszone do organu. Stwierdzenie, że podanie nie czyni zadość innym wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, po uprzednim ustaleniu wymagań, jakie podanie to musi spełniać, należy do organu administracji publicznej. Wiąże się z tym obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków. W procesie wykładni art. 64 § 2 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż pozostawienie żądania strony bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli żądanie strony inicjuje postępowanie administracyjne, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w istocie oznacza odmowę przeprowadzenia takiego postępowania.

W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. – teza 2).

Ze względu na postanowienia art. 21 ust. 2 i 3 u.w.r.o.w. można dojść do wniosku, że istotnie ograniczono stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże nałożono na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności, co w istocie konsumuje reguły wynikające z art. 6 i 7 ab initio k.p.a. (art. 21 ust. 2 pkt 1 u.w.r.o.w.). Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tej ustawy, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w.) pomijając obowiązek zebrania tegoż materiału, który to obowiązek został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.). Z kolei zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu (art. 21 ust. 2 pkt 3 u.w.r.o.w.). W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 4 u.w.r.o.w.), przy czym jednocześnie wyłączono stosowanie art. 81 k.p.a.

Wskazane powyżej osłabienie pozycji procesowej strony w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w żadnej mierze nie wpływa na sposób interpretacji art. 64 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ administracyjny jest zobowiązany do przestrzegania zasady praworządności, to w tej sprawie wzywając wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku w postaci załączenia zaświadczenia winien wskazać wprost, że zaświadczenie powinno być wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o płatność. Taki wymóg wynika bowiem z postanowień § 7 ust 2 pkt 3 ww. rozporządzenia.

W konsekwencji należy dojść do wniosku, że wezwanie z dnia 26 listopada 2009 r. było wadliwe. Organ nie określił bowiem treści wezwania zgodnie z wymaganiami ustalonymi w przepisach prawa, a konkretnie w § 7 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że wezwanie to nie było wadliwe.

Trafne jest stanowisko skarżącej, że decyzja ostateczna o wpisie do rejestru producentów rolnych ma taką samą moc, co zaświadczenie o wpisie wydane w tym samym dniu. Skoro zatem skarżąca została wezwana do przedłożenia zaświadczenia o wpisie do takiego rejestru, jednakże bez zastrzeżenia, że zaświadczenie powinno być wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o płatność, zasadny jest wniosek, iż wnioskodawca mógł pozostawać w przeświadczeniu, że przedkładając decyzję uczynił zadość wezwaniu organu.

W dalszej kolejności należy dojść do wniosku, że skoro wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie siedmiu dni. W demokratycznym państwie prawnym - a takim niewątpliwie jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) - tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania.

Jak już wskazano, Sąd podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym treść art. 64 § 2 k.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru w/w przepis nie przewiduje. Podzielając przedstawiony pogląd należy jednak wskazać, że w tej sprawie, ze względu na wadliwość wezwania do usunięcia braków, nie rozpoczął biegu termin siedmiodniowy do usunięcia braków. W konsekwencji, w takim stanie faktycznym i prawnym, nie mogły zaistnieć skutki wynikające z przedstawionej powyżej interpretacji art. 64 § 2 k.p.a.

Dokonane dotąd rozważania dają wszelką podstawę do zajęcia stanowiska o zaistnieniu w sprawie bezczynności organu administracyjnego. Skoro, jak już wskazano, nie rozpoczął biegu siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku wniosku, złożenie przez spółkę zaświadczenia spełniającego wymogi § 7 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w dniu 30 grudnia 2009 r. nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia daty wszczęcia postępowania i wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji 30 grudnia 2009 r. nie może być traktowany jako data wpływu wniosku. Postępowanie zostało bowiem zainicjowane wnioskiem skarżącej, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 18 listopada 2009 r.

Nie jest natomiast zasadny zarzut Spółki dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 515/09, LEX nr 744810).

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. jako nieuzasadnioną, a także oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Grupę Producentów Rolnych Ż. Sp. z o.o. z uwagi na fakt, iż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, biorąc pod uwagę fakt, iż obie skargi kasacyjne nie zostały uwzględnione.