Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1372/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 383/14 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie remontu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 383/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D.J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu budynku oraz rozstrzygnął o kosztach udzielonej skarżącej pomocy prawnej przez pełnomocnika z urzędu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W toku kontroli w dniu 17 września 2013 r. na posesji przy ul. [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że przy ścianie znajdującej się od strony działki nr geod. [...] ustawione zostało rusztowanie do wysokości okapu dachu. Stwierdzono częściowo wymienioną blachę trapezową na dachu budynku oraz zagruntowanie ściany, przy której ustawione zostały rusztowania. Inwestor do protokołu kontroli oświadczył, że prace wykonywane są na podstawie dokonanych zgłoszeń. Remont elewacji odbywa się w długim czasie bez przerw dłuższych niż dwa lata, w oparciu o zgłoszenie z 2008 r.

Nadto organ ten stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż inwestor – Z.G. w dniu 13 czerwca 2008 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w B. zamiar docieplenia budynku mieszkalnego oraz gospodarczego z wymianą blachy trapezowej na dachu, zaś w dniu 22 lipca 2013 r. zamiar wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym oraz na budynku gospodarczym położonych na przedmiotowej działce. Od powyższych zgłoszeń nie zostały wniesione sprzeciwy.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działce nr geod. [...]. W ocenie organu prowadzone przez inwestora roboty nie stanowią samowoli budowlanej. Zakres prowadzonych robót przy budynku mieszkalnym (bliźniak) jest zgodny z robotami wskazanymi w dokonanych zgłoszeniach z dnia 13 czerwca 2008 r. i z dnia 22 lipca 2013 r.

Na skutek wniesionego przez D.J. odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że remont istniejących obiektów budowlanych oraz docieplenie budynku o wysokości do 12 m wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. W przypadku procedury zgłoszenia, inwestor nie ma obowiązku sporządzania stosownego projektu budowlanego. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro inwestor prowadzi prace elewacyjne oraz wymianę pokrycia dachowego przy budynku mieszkalnym na przedmiotowej działce w oparciu o dokonane skutecznie zgłoszenia z 2008 r. i 2013r., wymagane na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, dowodzi to legalności wykonywanych przez niego robót budowlanych.

Ponadto, powołując się na treść art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor ma prawo prowadzić roboty budowlane w oparciu o zgłoszenie dokonane w 2008 r., o ile przerwa w tych pracach nie była dłuższa niż dwa lata i roboty te rozpoczął nie później niż dwa lata licząc od zadeklarowanego terminu na dokonanym zgłoszeniu. Wskazano, że z oświadczenia inwestora wynika, iż prowadzi on roboty budowlane rozciągnięte w czasie, a przerwa w ich wykonaniu nie była dłuższa niż dwa lata.

Skargę na powyższą decyzję wiosła D.J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazując, że organy dokonały szeregu uchybień. Argumentacja skarżącej została uzupełniona pismem z dnia 5 stycznia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że jak wynika z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji kontrolowane w niniejszym postępowaniu roboty budowlane, inwestor wykonuje na podstawie skutecznie przyjętych zgłoszeń. Z materiału dowodowego organu pierwszej instancji wynika, że inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 13 czerwca 2008 r. zamiar docieplenia budynku mieszkalnego oraz gospodarczego z wymianą blachy trapezowej na dachu, zaś w dniu 22 lipca 2013 r. zamiar wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym oraz na budynku gospodarczym na przedmiotowej działce. Starosta Białostocki w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Nadto organy nadzoru budowlanego ustaliły, że zakres robót budowlanych stanowi remont, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i nie odbiega od ww. zgłoszeń. W ocenie Sądu, organu nadzoru budowlanego prawidłowo zatem przyjęły, że skoro inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, to ww. nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. Dlatego zasadnie umorzono postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Dalej Sąd wyjaśnił, że bezzasadny jest zarzut polegający na braku wyjaśnienia przez organy długości przerw w pracach budowlanych oraz przyjęcia, że przerwa ta odpowiada przepisom prawa budowlanego. O ile bowiem z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane należy rozpocząć przed upływem 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, to przepisy ww. ustawy nie precyzują terminu zakończenia robót budowlanych prowadzonych w oparciu o skuteczne zgłoszenie. Zdaniem Sądu w sprawie tej organy, powołując się na oświadczenie inwestora, prawidłowo ustaliły, że prowadzi on roboty budowlane rozciągnięte w czasie w oparciu o zgłoszenie dokonane w 2008 r. oraz, że przerwa w ich wykonaniu nie była dłuższa niż dwa lata. Organy zasadnie podniosły, że zaawansowanie i postęp prac elewacyjnych, jak również charakter wykonywanych robót, wskazują, że inwestor mógł je wykonywać etapowo (nie przerywając ich na czas dłuższy niż 2 lata), do czego miał prawo w myśl art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Trafnie także organy wskazały, że w przypadku procedury zgłoszenia inwestor nie miał obowiązku sporządzania stosownego projektu budowlanego.

W ocenie Sądu prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdza fakt, że organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zgodnie z prawem dokonały kontroli w dniu 17 września 2013 r., co obrazuje sporządzony na tę okoliczność protokół. W protokole zostały zawarte faktyczne ustalenia organu pierwszej instancji, dotyczące zakresu i stanu robót przy budynku mieszkalnym. Zdaniem Sądu kontrola dokonana przez organ została przeprowadzona zgodnie z prawem, tj. na podstawie art. 81 ust. 4, art. 81a i 81c ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd wskazał, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Nie doszło też do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przepisów:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z:

a) art. 29 ust. 2 pkt 1, 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie są zobowiązane do zbadania sprawy i oceny czy istnieją podstawy do stwierdzenia, że wykonywane roboty budowlane nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

b) art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie są zobowiązane do oceny czy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego pierwotnego projektu budowlanego;

c) art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie są zobowiązane do oceny czy miało miejsce nieistotne odstąpienie od tego projektu, jednakże dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, wysokość obiektu;

d) art. 30 ust. 7 pkt 3, 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie są zobowiązane do oceny czy mimo braku obowiązku uzyskania pozwolenia nie zachodzi potrzeba wyjątkowego uzyskania takiego zezwolenia z racji na możliwość pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, ewentualnie prowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich;

e) art. 3 pkt 8 i 7a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie są zobowiązane do posługiwania się takimi dokumentami jak pierwotny projekt budynku i ewentualna dokumentacja dotycząca późniejszych zmian, na podstawie których możliwe jest uznanie, że prowadzone roboty stanowią remont lub przebudowę;

2) art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego mają prawo nie uwzględnić wniosku dowodowego o przeprowadzenie oględzin, mimo że ważne okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione; zarzucane uchybienie uniemożliwiło wypowiedzenie się strony w trakcie wnioskowanych przez nią oględzin i zwrócenie uwagi na zmiany dokonane w stanie pierwotnym, a także w kwestii długości i przerw w prowadzonych robotach (6,5 roku na zmianę elewacji i blachy na dachu);

3) art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego zebrały wystarczający materiał dowodowy aby stwierdzić, że proces inwestycyjny jest legalny i prawidłowo prowadzony; zarzucane uchybienie uniemożliwiło wypowiedzenie się pozostałym stronom co do zmian dokonanych w stanie pierwotnym, a także w kwestii długości i przerw w prowadzonych robotach;

4) art. 7 k.p.a., 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP poprzez uznanie za prawidłowe przyjęcie za pewnik oświadczeń tylko jednej strony, bez dania możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii pozostałym stronom; zarzucane uchybienie uniemożliwiło wypowiedzenie się pozostałym stronom w kwestii długości i przerw w prowadzonych robotach;

5) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie nie wymagało przed wydaniem decyzji aby strona wypowiedziała się co do zmian dokonanych w stanie pierwotnym, a także w kwestii długości i przerw w prowadzonych robotach;

6) art. 77 § 1, 2 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nieczytelnie sporządzony protokół kontroli stanowić może podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego;

7) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 81c ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w trakcie prowadzenia postępowania kontrolnego organy nadzoru budowlanego nie mogły żądać dokumentacji wyjaśniającej wątpliwości dotyczące legalności prowadzonych prac.

Nadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym nieopłaconej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skarżąca zamieściła argumenty, w jej ocenie, na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej, na wstępie zauważyć należy, iż na skutek pisma skarżącej z dnia 4 września 2013 r. kierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o prowadzonych "najprawdopodobniej bez wymaganego zezwolenia" pracach przy wymianie dachu na posesji przy ul. [...] w miejscowości [...], ten organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu w dniu 17 września 2013 r. czynności kontrolnych na ww. posesji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie remontu budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] - patrz zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 24 września 2013 r.

W tak właśnie określonym przedmiocie przeprowadzone zostało właściwe postępowanie i w konsekwencji wydano, jak trafnie przyznał to Sąd pierwszej instancji, prawidłową decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu budynku mieszkalnego na działce nr [...] wykonywanego na podstawie dwóch skutecznie przyjętych zgłoszeń z dnia 13 czerwca 2008 r. oraz z dnia 22 lipca 2013 r.

Nie jest bowiem sporne w tym postępowaniu, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych wskutek pisemnej interwencji skarżącej potwierdzono wykonywanie prac budowlanych przy spornym budynku poprzez jego docieplenie i wymianę poszycia dachu, albowiem przy zagruntowanej ścianie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (od strony dz. [...]) ustawione zostało rusztowanie do wysokości okapu dachu oraz ujawniono, iż dokonywana jest częściowa wymiana blachy trapezowej na dachu budynku. Inwestor do protokołu kontroli oświadczył, że prace wykonywane są na podstawie dokonanych zgłoszeń, przy czym remont elewacji odbywa się w długim czasie bez przerw dłuższych niż dwa lata, w oparciu o zgłoszenie z 2008 r. Następnie w toku postępowania administracyjnego potwierdzono, że inwestor Z.G. w dniu 13 czerwca 2008 r. zgłosił w Starostwie Powiatowym w B. zamiar docieplenia budynku mieszkalnego oraz gospodarczego z wymianą blachy trapezowej na dachu, zaś w dniu 22 lipca 2013 r. zamiar wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym oraz na budynku gospodarczym położonych na ww. działce. Od powyższych zgłoszeń nie zostały wniesione sprzeciwy. Zatem wskazane skuteczne oba zgłoszenia prac budowlanych uprawniały do podjęcia przedmiotowych robót. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje bowiem, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ocena dokonanych prac została przeprowadzona prawidłowo w oparciu o stan prawny właściwy na datę dokonania zgłoszeń.

Przepis art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane stanowił, że przez pojęcie "remontu" należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Zatem istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Tak właśnie w zakresie wymiany poszycia dachu na nowe było w rozpoznawanej sprawie. Tym samym nie można skutecznie kwestionować, iż zakres wykonywanych przez inwestora prac został wadliwie zakwalifikowany do prac remontowych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Również prawidłowo uznano, że roboty polegające na dociepleniu budynku o wysokości do 12 m nie wymagały pozwolenia na budowę lecz dokonania zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Nie było też potrzeby, w ramach dokonanych zgłoszeń robót polegających na dociepleniu budynku o wysokości do 12m i wymianie poszycia dachu, nakładać na inwestora w trybie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót. Przeciwne stanowisko skarżącej wskazujące na potrzebę wydania takiej decyzji w trybie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie tym bardziej, że w tym zakresie nie przedstawiono w motywach kasacji jakiegokolwiek uzasadnienia, co niewątpliwie utrudnia szersze odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Wbrew stanowisku skarżącej nie było również, w okolicznościach tej sprawy, jakichkolwiek przesłanek pozwalających na uznanie, że w spornym obiekcie w opisanym wyżej zakresie robót doszło do przebudowy spornego budynku, gdyż nie zaistniały przesłanki z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane by mówić o takim zakresie prac budowlanych. Przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Z takim zakresem prac jednak nie mamy do czynienia w tym postępowaniu.

Ponadto prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż w przypadku procedury zgłoszenia, inwestor nie ma obowiązku sporządzenia stosownego projektu budowlanego, a jedynie odpowiednie szkice lub rysunki niezależnie od wymaganego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak i pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zatem skutecznie zakwestionowano stanowisko skarżącej przedstawione w skardze, iż w sprawie zaniechano oceny czy w tej sprawie miało istotne czy też nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro w przedmiotowej sprawie projekt budowlany nie był wymagany. Ponowienie tego zarzutu w skardze kasacyjnej jest całkowicie nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak również przedstawioną do tego argumentację. Zatem w tej sprawie wskazywane w kasacji przepisy art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane nie miały zastosowania.

Dotąd powiedziane wskazuje na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego w niej jako pkt 1) a, b, c, d oraz e.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjne oznaczone jako pkt 2), 3), 4), 5) 6) i 7) także nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i właściwie uznał ją za zgodną z prawem, a w konsekwencji trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było w tej sprawie podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i na tej podstawie wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Nie budzi wątpliwości, iż w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Takiego naruszenia prawa procesowego nie ujawniono w tej sprawie, co wyraźnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji i ocena ta zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w jednoznacznie oznaczonym przedmiocie tego postępowania dotyczącym ogólnie remontu spornego budynku mieszkalnego po ustaleniu, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia przedmiotowych robót remontowych i związanych z dociepleniem budynku o wysokości do 12 m, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, zaś wykonywane prace nie naruszają warunków przyjętego zgłoszenia, to zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w tych okolicznościach właściwie umorzono postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec prawidłowo prowadzonych robót.

Postępowanie administracyjne, które zostało przeprowadzone przed organami nadzoru budowlanego, zgodnie z regułami procedury administracyjnej, pozwalało na wydanie decyzji takiej treści. Nie jest usprawiedliwiony zatem zarzut naruszenia w toku tego postępowania art. 7, 10, 77, 78 czy też 81 k.p.a. podniesiony w skardze kasacyjnej.

Jak już wyżej zaznaczono, na skutek przekazanej przez skarżącą informacji o prowadzeniu prac "najprawdopodobniej bez stosownego zezwolenia" na działce nr [...] w [...], organy nadzoru budowlanego w dniu 17 września 2013 r. przeprowadziły czynności kontrolne na działce inwestora, które oparte zostały na podstawie art. 81 ust. 4, art. 81a i art. 81c ustawy Prawo budowlane. Z normy art. 81 ust. 4 omawianej ustawy wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Z kolei z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Tym samym dokonując przedmiotowych czynności kontrolnych przeprowadzono je prawidłowo w obecności inwestora. Podczas tej czynności ustalono, iż wykonywane roboty budowlane wymagały zgłoszenia i że są one właśnie prowadzone na podstawie dwóch zgłoszeń. W odniesieniu do zgłoszenia dokonanego w dniu 13 czerwca 2008 r. wyjaśniono, że prace te prowadzone są w dłuższym czasie, zaś przerwy w pracach budowlanych nie były dłuższe niż dwa lata.

Niewątpliwe w tej sprawie właściwie uznano, iż długość przerw w pracach budowlanych związanych z dociepleniem budynku mieszkalnego inwestora odpowiada przepisom ustawy Prawo budowlane. O ile bowiem z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane należy rozpocząć przed upływem 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, to przepisy ww. ustawy nie precyzują terminu zakończenia robót budowlanych prowadzonych w oparciu o skuteczne zgłoszenie. Właściwie więc uznał Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie tej organy, powołując się na oświadczenie inwestora, prawidłowo ustaliły, że prowadzi on roboty budowlane rozciągnięte w czasie w oparciu o zgłoszenie dokonane w 2008r. oraz, że przerwa w ich wykonaniu nie była dłuższa niż dwa lata. Organy zasadnie podniosły, że zaawansowanie i postęp prac elewacyjnych, jak również charakter wykonywanych robót wskazują, że inwestor mógł je wykonywać etapowo (nie przerywając ich na czas dłuższy niż 2 lata), do czego miał prawo w myśl art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty skarżącej dotyczące niewyjaśnienia kwestii długości i przerw w prowadzonych robotach nie zasługują na uwzględnienie, albowiem skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie wskazała jakiejkolwiek przesłanki, która pozwoliłaby na odmienne ustalenia w tym zakresie. W skardze kasacyjnej również nie zamieszczono jakichkolwiek argumentów, które prowadziłyby do odmiennych wniosków, niż te jakie przyjęto w tym zakresie w niniejszej sprawie.

Nie można również skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenia art. 78 k.p.a. dotyczącego zgłoszenia wniosków dowodowych. W ocenie skarżącej w sprawie nie przeprowadzono oględzin terenu gdzie prowadzone były sporne prace, mimo zgłoszenia takiego wniosku. Dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazać należy, że co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. W tej sprawie zasadnie nie przeprowadzono oględzin o jakich mowa w art. 85 k.p.a., które organ administracji może przeprowadzić w razie potrzeby. W tej sprawie taka potrzeba nie występowała, skoro przeprowadzono czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4, art. 81a i art. 81c ustawy Prawo budowlane w dniu 17 września 2013 r. i czynności te mogły stanowić z dalszymi ustaleniami podstawę do wydania przedmiotowej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, to w takiej sytuacji nieprzeprowadzenie oględzin na wniosek skarżącej nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać, iż w sprawie tej doszło do naruszenia art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nieczytelnie sporządzony protokół kontroli stanowić może podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlanego. Otóż niespornym jest, że z czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 17 września 2013 r. sporządzono wymagany protokół napisany pismem odręcznym. Wbrew stanowisku skarżącej protokół ten, będąc czytelnym, mógł z pewnością stanowić podstawę do wydania decyzji tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się opracowane na maszynie wyjaśnienie treści tego protokołu stanowiące jego odwzorowanie co do zamieszonej w nim treści.

Nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 77 k.p.a. w zw. z art. 81c ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w trakcie prowadzenia postępowania kontrolnego organy nadzoru budowlanego nie mogły żądać dokumentacji wyjaśniającej wątpliwości dotyczące legalności prowadzonych prac. Przede wszystkim podkreślić w tym miejscu należy, że stanowiska takiego nie przedstawił Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, ani też organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania, tym bardziej, że takie uprawnienie organów nadzoru budowlanego wprost wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane. To, że w trakcie czynności kontrolnych dnia 17 września 2013 r. inwestor wskazując na prowadzenie spornych prac budowlanych/remontowych w oparciu o dokonane dwa zgłoszenia nie przedstawił tych zgłoszeń, nie oznacza, że naruszono ww. przepisy, skoro w aktach sprawy znajdują się przywołane wyżej zgłoszenia z dnia 13 czerwca 2008 r. i z dnia 22 lipca 2013 r., które potwierdziły twierdzenia inwestora zawarte w protokole z czynności kontrolnej.

Nie można także skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego by w tej sprawie naruszyły art. 10 k.p.a. odnoszący się do udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Analiza akt przedmiotowej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie potwierdza, że zapewniono skarżącej czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Niewątpliwie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wniesienia uwag, wniosków, zastrzeżeń oraz żądań. Również przed organem odwoławczym, po wniesieniu odwołania przez skarżącą, umożliwiono ww. czynny udział, a na jej wniosek nawet zezwolono stronie na zapoznanie się z aktami w ustalonym przez siebie terminie. W efekcie w dniu 7 stycznia 2014 r. skarżąca podpisała oświadczenie o zapoznaniu się z aktami tej sprawy przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. Trudno tym samym, w tych okolicznościach, uznać, że nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w którym miała zagwarantowane pełne możliwości procesowe dla realizacji swych uprawnień strony.

Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej

jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.