Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 507/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 60 uust.4, art.64, art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. S., R. S. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2013 nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. S., R. S. i D. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy W. (dalej Zarząd Dzielnicy bądź organ I instancji) decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) ustalił na rzecz M. S., R. S. i D. W. (wspólników spółki cywilnej; dalej skarżący bądź inwestorzy) warunki zabudowy dla budowy obiektu mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...] w obrębie [...], położonych przy ul. M., na terenie Dzielnicy W.

Odwołanie od decyzji z [...] września 2013 r. wniósł G. P., podnosząc, że w decyzji nie określono obowiązującej linii zabudowy, a sprecyzowano jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy planowanego budynku wielorodzinnego na [...] m od granicy działki od drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (określane dalej jako "Kolegium") decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] (wskazywaną dalej jako "decyzja z [...] listopada 2013 r.") uchyliło w pkt 1.1.1. tiret 1 decyzję z [...] września 2013 r., w którym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 w odległości [...] m od granicy działki od strony drogi publicznej ul. M. W tym zakresie orzekło o ustaleniu obowiązującej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego wskazując, że załącznik ów stanowi jej integralną część. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2013 r.

Skargę na decyzję z [...] listopada 2013 r. wywiedli inwestorzy, podnosząc naruszenie prawa materialnego:

- art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej upzp) przez uchylenie pkt 1.1.1. tiret 1 decyzji z [...] września 2013 r. i ustalenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego, który nie został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów;

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.), przez jego błędne zastosowanie i § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. w wyniku jego bezpodstawnego niezastosowania, w konsekwencji czego bezzasadnie zmieniono linię zabudowy na działkach nr ew. [...], która została prawidłowo ustalona decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy:

- zabudowa w sąsiedztwie jest nieregularna, a w szczególności:

a) budynki położone na działkach nr ew. [...] wykraczają poza linię zabudowy ustaloną zaskarżoną decyzją i są zgodne z linią zabudowy ustaloną w decyzji organu I instancji;

b) budynek na działce nr ew. [...] wykracza poza linię zabudowy, ustaloną zaskarżoną decyzją;

c) ułożenie budynków położonych na działkach nr ew. [...] nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy zgodnej z innymi działkami w sąsiedztwie;

- istniejąca obecnie zabudowa na nieruchomości do zabudowy (działce nr ew. [...]) wykracza poza linię zabudowy ustaloną zaskarżoną decyzją;

- projekt planowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada granicę obszaru zabudowy zgodnie z linią zabudowy ustaloną w decyzji z [...] września 2013 r.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji z [...] listopada 2013 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przedstawiciel uczestnika postępowania - M. - poparł skargę i oświadczył, że gdy budowany był dom należący do niego, jako członka Spółdzielni, linia zabudowy była równa dla wszystkich budynków, jednak budując dom wnosił o cofnięcie linii zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, 152, 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., określanej dalej jako ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że trafnie wskazano w skardze, że wydając decyzję o charakterze reformatoryjnym, uchybiono wymaganiu wskazanemu w art. 60 ust. 4 upzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego są ustalane decyzjami administracyjnymi, w tym o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp), a projekt rozstrzygnięcia sporządzany jest przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym deklaruje wprawdzie pewne zasady, jakie należy mieć na uwadze ustalając warunki zabudowy, definiowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, czy upoważnienie do wskazania szczególnych warunków określania nowej zabudowy - art. 61 ust. 7, w zw. z ust. 6, którego wykonaniem jest rozporządzenie z 2003 r. Sąd zwrócił uwagę, że regulacje te operują pojęciami nieostrymi, np. "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji" w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp czy zadeklarowanie możliwości istnienia przypadków, gdy dopuszcza się odstąpienie do ścisłych kryteriów ustalania warunków zabudowy, wyrażonych równolegle w rozporządzeniu o warunkach zabudowy. Gdy chodzi o linię zabudowy, warunki odstępstw zakreślono w § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z instytucją analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w rozumieniu § 3 rozporządzenia 2003 r.

Podał, że formułując pewne zasady ogólne, mając na uwadze, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest realizacja przy gospodarowaniu przestrzenią m.in. zasady ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 2 pkt 1), ustawodawca uznał za niezbędne, by np. w procesie ustalania warunków zabudowy uczestniczyła osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną i umiejętnościami z zakresu urbanistyki bądź architektury. Dał temu wyraz w art. 60 ust. 4 upzp. W myśl ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r., poz. 932) chodzi o osobę, którą cechuje odpowiednie wykształcenie i zdobyte doświadczenie bądź ma generalnie uprawnienia budowlane, w myśl regulacji odrębnych, co także odzwierciedla spełnienie tego rodzaju kryteriów (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy). Obligatoryjność powierzania zadania przygotowania projektu decyzji osobie dysponującej wiedzą specjalistyczną dowodzi, że - w ocenie prawodawcy - prawidłowe ustalenie warunków zabudowy nie wymaga w pierwszym rzędzie umiejętności jurydycznych (właściwego zastosowania konkretnych przepisów prawa). Ustawodawca przypisał zadanie przygotowania projektu rozstrzygnięcia osobom dysponującym wiedzą fachową z zakresu architektury bądź urbanistyki, zakreślając jedynie ogólne wymagania dotyczące potrzeby uwzględnienia ładu przestrzennego, a urzeczywistnienie tej zasady wymaga posłużenia się określoną dziedziną wiedzy.

WSA w Warszawie zaznaczył, że przygotowanie projektu decyzji przez urbanistę lub architekta, którzy potwierdzają swym podpisem pod projektem orzeczenia, że odpowiada ono zasadom sztuki, stanowi element procedury ustalania warunków zabudowy, analogiczny do ewentualnej potrzeby zasięgnięcia opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej kpa).

W ocenie Sądu uchybienie wymaganiom w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, jak wywodzono w skardze.

W sytuacji, gdy - wobec kluczowej roli precyzyjnego ustalenia, które rozwiązania należy uznać za spełniające wymagania ładu przestrzennego - w spornym przypadku powstaje spór w tym zakresie, podstawowe znaczenie ma stanowisko osoby dysponującej wiedzą specjalistyczną, które w świetle postanowień procedury ma postać akceptacji proponowanych rozwiązań (przygotowanie projektu decyzji).

Dalej Sąd wskazał, że w myśl § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2003 r., załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy stanowi jej integralną cześć, będąc elementem rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast w rozpoznawanej sprawie decyzją reformatoryjną wyznaczono linie zabudowy w większym oddaleniu od granicy drogi niż w decyzji organu I instancji, a w kwestii tej nie wyraziła stanowiska w ogóle (choćby przez aprobatę sporządzonego rysunku w formie opatrzenia własnym podpisem), osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną. Na załączniku graficznym nie ma adnotacji osoby uprawnionej, a z odpowiedzi na skargę wręcz wynika, że zdaniem organu odwoławczego, nie było takiej konieczności.

Brak takiego stanowiska w sprawie oznacza, że kwestia właściwego ustalenia linii zabudowy nie została prawidłowo wyjaśniona. Naruszając wymagania proceduralne ustalone w art. 60 ust. 4 upzp uchybiono równocześnie obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa). Sąd zaznaczył, że wadliwość ta nie może być konwalidowana na etapie postępowania przed Sądem Administracyjnym, badającym jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia, brak bowiem w sprawie stanowiska biegłego (urbanisty lub architekta) stanowiącego obligatoryjny element oceny stanu faktycznego sprawy.

Ponadto Sąd I instancji uznał za trafne twierdzenie organu, iż z regulacji normatywnych polskiego sytemu prawnego nie sposób wywieść pierwszeństwa prawa do zabudowy własnej nieruchomości przed ochroną własności nieruchomości przyległych, w znaczeniu możliwości swobodnego z nich korzystania, bez konieczności znoszenia nadmiernych uciążliwości, których granice zakreśla m.in. zasada "dobrego sąsiedztwa". Zasada równowagi wyrażona art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp wymaga, by każdorazowo ustalić, jakie parametry zabudowy dla danego terenu (w tym linia zabudowy) mieszczą się w kryterium "dobrego sąsiedztwa", definiowanego brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jeżeli, wobec specyfiki dotychczasowej zabudowy, możliwe są w istocie różne rozwiązania przy zapewnieniu realizacji tej zasady, to nie ma przeszkód, by w maksymalnym zakresie uwzględnić interes inwestora, lecz jedynie do granic, gdzie naruszałoby to zasadę "dobrego sąsiedztwa". Stanowisko biegłego w tym zakresie (urbanisty bądź architekta), wyrażone w formie akceptacji projektu decyzji, której elementem jest analiza wskazująca na zasadność konkretnych konkluzji, co do warunków zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.) podlegać może z kolei stosownej ocenie, tak jak dowód w sprawie (art. 80 kpa).

Sąd I instancji zaznaczył, że wobec wskazanych uwarunkowań, przedwczesne są zarzuty skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego, w kontekście uchybienia szczegółowym zasadom ustalania warunków zabudowy, gdy chodzi o wyznaczenie linii zabudowy i przedwczesne byłoby także zajęcie przez Sąd I instancji stanowiska, czy w istocie prawidłowo ustalono uwarunkowania faktyczne sprawy, w tym w jakim stopniu i które elementy istniejącej zabudowy należało uwzględnić.

Nadto WSA w Warszawie wskazał, że nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy kwestie:

- warunków zabudowy wynikających z projektu planu zagospodarowania przestrzennego – planem mogą być bowiem zmieniane dotychczasowe standardy zagospodarowania terenu – nie istnieje w tym przypadku obowiązek uwzględnienia kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy;

- sposób określenia wymagania zabudowy w decyzjach, na postawie których realizowano wcześniej obiekty na danym terenie (argumenty sformułowane na rozprawie przez uczestnika postępowania) – ocenie, pod kątem kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp podlegają bowiem aktualne cechy zagospodarowania terenu, nie zaś wcześniejsza koncepcja przestrzenna, według której dopuszczano realizację pewnych inwestycji.

Nadto wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę, że przepisy nie dopuszczają sytuacji, by warunki zabudowy dla jednego przedsięwzięcia były określone szeregiem odrębnych decyzji, co do poszczególnych parametrów zabudowy, co powodowało, że Sąd uchylił zaskarżony akt w całości, a nie wyłącznie w zakresie kwestionowanym w skardze (co do kwestii linii zabudowy). Jednocześnie Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych wadliwości w zaskarżonej decyzji (w kontekście innych warunków zabudowy) niż wskazane wyżej.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, w zw. z art. 60 ust. 4 upzp, § 9 ust. 1 i 3, § 3 i 4 rozporządzenia z 2003 r.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł także uczestnik G. P., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 61 ust. 1 upzp w wyniku uznania spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w konsekwencji, że możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy;

2. § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób lakoniczny i wybiórczy oraz w oderwaniu od założeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] mimo, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy znana była treść tego projektu (w dniu [...] sierpnia 2013 r. projekt opublikowano na stronie internetowej), zgodnie z którym przeznaczeniem terenu była zabudowa jednorodzinna - § 4 ust. 2 projektu planu;

3. § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r., w zw. z art. 7 kpa przez wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce na podstawie ust. 4, zamiast ust. 1-3, które winny zostać zastosowane w pierwszej kolejności;

4. art. 60 ust. 4 upzp wskutek błędnej wykładni i uznania, że w stanie sprawy organ II instancji nie miał prawa wydać decyzji reformatoryjnej;

II. przepisów postępowania, o charakterze istotnie wpływającym na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i art. 51 ppsa przez nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c i pkt 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi mimo, że w danej sprawie winien to uczynić;

3. błędnym zastosowaniu art. 134 § 2 zamiast art. 135 ppsa, skutkiem czego uchylono zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie uchylono, tym samym pozostawiono w obrocie prawnym, wadliwą pierwotną decyzję z [...] września 2013 r. nr [...] znak [...] Zarządu Dzielnicy W. o warunkach zabudowy;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez:

a. nieprzedstawienie zwięzłego stanu sprawy, wskutek czego nie dostrzeżono naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 29 w zw. z art. 28 kpa), tj. dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony spółki cywilnej, a pominięcie jej wspólników, prowadzące do naruszenia art. 3 § 2 ppsa definiującego zakres kognicji sądu administracyjnego i precyzujące, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg;

b. brak wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu decyzji, mimo uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji z [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...];

5. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 9, 10, 28-29, 61 § 1 i 4, art. 61a § 1, art. 64 § 1; art. 77 i 107 § 1; art. 109 § 1; art. 138 § 1 pkt 2 kpa, którego nie dostrzegł Sąd I instancji, tym samym popełnieniu zasadniczego błędu, polegającego na uznaniu, że spółka cywilna ma przymiot strony, gdy tymczasem nie można na wniosek spółki cywilnej skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego i być adresatem decyzji administracyjnej, tym samym niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, powodujące sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w aktach sprawy materiału, w wyniku czego doszło do wydania wadliwego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1743/14 zarówno ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i G. P. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej G. P., stwierdził, że trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4, w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, w zw. z art. 29 w zw. z art. 28 kpa i art. 3 § 2 ppsa.

Podał, że przepisy upzp bądź rozporządzenia z 2003 r. nie dają podstaw do przyjęcia, że przepisy administracyjne stanowią podstawę do uznania, że spółka cywilna ma w tym postępowaniu zdolność administracyjnoprawną. Jednakże wbrew stanowisku G. P., skargę z 2 grudnia 2013 r. do Sądu I instancji wywiedli wszyscy trzej wspólnicy spółki cywilnej: M. S., R. S. i D. W. (ci ostatni reprezentowani przez M. S.). Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i art. 51 ppsa przez nieodrzucenie skargi, okazał się nieusprawiedliwiony.

Za trafny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1, w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Podał, że decyzja z [...] września 2013 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – spółki cywilnej [...], na co wskazuje zarówno komparycja decyzji, jak i wykaz stron postępowania, gdzie Zarząd Dzielnicy jako wnioskodawcę wskazał jednoznacznie: [...] (nie zaś M. S., R. S. i D. W. – jako wspólników spółki cywilnej), a jako strony postępowania pod poz. 4 "S. M.", a pod poz. 5 "S. J." co skutkuje nieważnością decyzji z [...] września 2013 r. (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Za tym, że organ I instancji nie dostrzegł, że wniosek pochodzi od podmiotu pozbawionego zdolności administracyjnej, wskazują pierwotne oznaczenia osoby, od której wniosek o udzielenie warunków zabudowy (wyłącznie M. S. – bez wskazania, że reprezentuje R. S. i D. W.), jak i pismo zmieniające wniosek pierwotny, gdzie skreślono odręcznie nazwisko M. S., przystawiając w nagłówku wniosku pieczęć płaską "[...]". Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej – mimo, że Zarząd Dzielnicy dysponował odpisem pełnomocnictwa notarialnego R. S. i D. W. dla M. S., nie dysponował odpisem umowy spółki, a adresatem decyzji z [...] września 2013 r. uczynił błędnie spółkę cywilną [...], nie zaś wszystkich wspólników tej spółki cywilnej (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, nie zauważył, że Kolegium w decyzji z [...] listopada 2013 r. tej wady decyzji z [...] września 2013 r. nie dostrzegło.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uznał, że jest on niezasadny. Zwrócił uwagę, że autor skargi kasacyjnej zarzut z punktu 2, z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) stawia niekonsekwentnie, podnosząc z jednej strony "błędy skutkujące nieważnością decyzji z [...] września 2013 r. wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b-c i pkt 2 ppsa; z drugiej strony wskazując że pominięcie udziału wspólników spółki cywilnej "stanowi jednocześnie samodzielną podstawę do uchylenia decyzji z powodu naruszenia praw dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa".

Podniósł, że tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne. Zwrócił także uwagę, że uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje uczestnikowi G. P., bowiem na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 kpa.

Następnie uznał, że trafnie G. P. podniósł, że na skutek nieuchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji z [...] września 2013 r., wyrok ten naruszył art. 135 w zw. z art. 134 § 2 ppsa (lecz nie zamiast, bowiem Sąd I instancji nie stosował art. 134 § 2 ppsa).

Podał, że zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 upzp oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa okazały się w części usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że G. P. trafnie podniósł, iż w aktach administracyjnych brak jest analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 upzp), a stanowiący załącznik nr 2 do decyzji z [...] września 2013 r. dokument o nazwie "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru" (określany dalej jako "Wyniki analizy") nie spełnia wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 2003 r. W "Wynikach analizy" brak bowiem jest wskazania jakichkolwiek konkretnych numerów działek, w oparciu o które autor dokumentu dokonywał ustaleń. Bez właściwych ustaleń i bez należytego uzasadnienia, organy obu instancji nie mogły skutecznie dokonać wyboru właściwej normy z ust. 1-4 § 4 rozporządzenia z 2003 r., tym bardziej, że zarówno skarżący, jak i uczestnik G. P. wskazywali konkretne działki, przemawiające za wyborem norm wyprowadzonych z różnych ustępów § 4 rozporządzenia z 2003 r. Polemika w kolejnych pismach skarżących i uczestnika G. P. tym bardziej wyrazistym czyni brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, pobieżność i zdawkowość "Wyników analizy", wadliwość decyzji z [...] września 2013 r. i [...] listopada 2013 r., w których organy obu instancji pominęły precyzyjne przywołanie numerów i adresów działek, które w wyniku analizy prowadzić miały do rozstrzygnięć (w zakresie wyznaczenia odmiennych linii zabudowy), przyjętych w każdej z tych decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni to stanowisko zaprezentowane w decyzji z [...] września 2013 r., jak i w decyzji z [...] listopada 2013 r. (w której przywołano jedynie działkę nr [...] jako pozwalającą na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem z [...] października 2009 r., a w pozostałym zakresie ograniczając się do ogólnikowych sformułowań), wymykającymi się kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponadto stwierdził, że niezasadnie G. P. upatruje wad decyzji "przez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy... w oderwaniu od założeń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego...mimo, że na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy znana była treść ww projektu". Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) i nie może wiązać organu w orzekaniu o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że Sąd I instancji, mimo że uchylił decyzję z [...] listopada 2013 r. w całości, błędnie nie dopatrzył się innych wadliwości zaskarżonej decyzji niż wskazane w uzasadnieniu wyroku. W szczególności brak jest w aktach administracyjnych analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i oparcie się na pobieżnych i nieprecyzyjnych "Wynikach analizy", błędnie doprowadziły Sąd I instancji do poglądu, że organy w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo uznały, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp).

Za trafny uznał zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 upzp przez przyjęcie, że w stanie sprawy organ II instancji nie miał prawa wydać decyzji reformatoryjnej. Podał, że art. 60 ust. 4 odpowiada art. 50 ust. 4 upzp. W doktrynie trafnie wskazuje się na obowiązek przynależności autora projektu decyzji o warunkach zabudowy do samorządu zawodowego architektów lub urbanistów Niezachowanie obowiązku przewidzianego w normie art. 50 ust. 4 (odpowiednio - art. 60 ust. 4) upup, jako rażące naruszenie prawa, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Co do zasady – mając na uwadze normatywną treść znowelizowanego art. 138 § 2 kpa - Kolegium władne jest wydać decyzję reformatoryjną, jednakże w kontrolowanej sprawie naruszyło prawo, nie powierzając sporządzenia projektu tej decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, bowiem w warunkach kontrolowanej sprawy zachodziła przeszkoda natury urbanistycznej.

Przechodząc do rozważenia zarzutu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie Kolegium zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 60 ust. 4 upzp jako norm prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] uchylająca w pkt 1.1.1. tiret 1 decyzję ustalającą na rzecz M. S., R. S. i D. W. (wspólników spółki cywilnej) warunki zabudowy dla budowy obiektu mieszkalnego wielorodzinnego (na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. M. na terenie Dzielnicy W.), w którym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 w odległości [...] m od granicy działki od strony drogi publicznej ul. M. i w tym zakresie orzekło o ustaleniu obowiązującej linii zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu odwoławczego, wskazując że załącznik ów stanowi jej integralną część. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2013 r.

Zważywszy na brzmienie art. 190 ppsa istotnym jest dla rozstrzygnięcia sprawy, że 4 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w tej sprawie wyrok sygn. akt II OSK 1743/14.

Zgodnie bowiem z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 ppsa, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co powoduje, że w dalszym toku postępowania niezbędne jest wzięcie pod uwagę treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r., jako wyznacznika dalszego działania dla Sądu I instancji pod względem oceny prawnej stanu sprawy oraz konieczne jest respektowanie wskazań zawartych w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotne jest zatem, że w powoływanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w przedmiotowej sprawie:

1. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź rozporządzenia z 2003 r. nie dają podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spółka cywilna ma w tym postępowaniu zdolność administracyjnoprawną. Wniosek o udzielenie warunków zabudowy pochodzi od podmiotu nie mającego zdolności administracyjnej, na co wskazują pierwotne oznaczenia osoby, od której wniosek pochodzi (wyłącznie M. S. – bez wskazania, że reprezentuje R. S. i D. W.), podobnie jak treść pisma zmieniającego wniosek pierwotny, gdzie skreślono odręcznie nazwisko M. S., przystawiając w nagłówku wniosku pieczęć płaską "[...]",

2. decyzja z [...] września 2013 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – spółki cywilnej [...], co wynika zarówno z komparycji decyzji, jak i wykazu stron postępowania, gdzie Zarząd Dzielnicy jako wnioskodawcę wskazał jednoznacznie: [...] (nie zaś M. S., R. S. i D. W. – jako wspólników spółki cywilnej), a jako strony postępowania pod poz. 4 "S. M.", a pod poz. 5 "S. J.". Adresatem decyzji powinni być wszyscy wspólnicy tej spółki cywilnej,

3. trafnie G. P. podnosi, że na skutek nie uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji z [...] września 2013 r., zaskarżony wyrok naruszył art. 135, w zw. z art. 134 § 2 ppsa,

4. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 upzp oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa okazały się w części usprawiedliwione, bowiem w aktach administracyjnych brak jest analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 53 ust. 3, w zw. z art. 64 upzp), a stanowiący załącznik nr 2 do decyzji z [...] września 2013 r. dokument o nazwie "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru" nie spełnia wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia z 2003 r. W "Wynikach analizy" brak bowiem jest wskazania jakichkolwiek konkretnych numerów działek, w oparciu o które autor dokumentu dokonywał ustaleń,

5. na aprobatę zasługuje zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 upzp przez uznanie, że w stanie sprawy organ II instancji nie miał prawa wydać decyzji reformatoryjnej, bowiem w doktrynie trafnie wskazuje się na obowiązek przynależności autora projektu decyzji o warunkach zabudowy do samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, a Kolegium w kontrolowanej sprawie naruszyło prawo, nie powierzając przy uchyleniu decyzji organu I instancji sporządzenia projektu tej decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów,

6. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) i nie może wiązać organu w orzekaniu o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Te obligatoryjne – jak wyżej zaznaczono – wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziły do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy W. z [...] września 2013 r., ze względu na niesporządzenie projektu decyzji I instancji ustalającej warunki zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Ponadto uchylenie decyzji organu I instancji było wynikiem skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną sprawie oraz niespełnieniem przez załącznik nr 2 do decyzji z [...] września 2013 r. o nazwie "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru" wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek nieprecyzyjnego podania numerów działek, będących podstawą wnioskowania m.in. w zakresie spornej między stronami linii zabudowy.

Strony i uczestnik G. P., odwołują się do precyzyjnie wskazanych numerów ewidencyjnych i adresów konkretnych działek na poparcie rozbieżnych twierdzeń dotyczących linii zabudowy, wynikających z wyboru norm wyprowadzonych z różnych ustępów § 4 rozporządzenia z 2003 r. Spór ujawniony w kolejnych pismach skarżących i uczestnika G. P. dotyczy wadliwości przejawiającej się w nadmiernej lakoniczności "Wyników analizy", oraz decyzji z [...] września 2013 r. i [...] listopada 2013 r., w których organy obu instancji pominęły numery i adresy działek, które w wyniku analizy prowadzić miały do odmiennych (w zakresie wyznaczenia linii zabudowy) rozstrzygnięć, przyjętych w każdej z tych decyzji.

Co do możliwości sądowej oceny zasadności rozstrzygnięcia przez organy, to Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku akcentował, że w "Wynikach analizy" i decyzjach z [...] września 2013 r. i [...] listopada 2013 r., organy obu instancji pominęły precyzyjne przywołanie numerów i adresów działek, które w wyniku analizy prowadzić miały do rozstrzygnięć (w zakresie wyznaczenia odmiennych linii zabudowy) przyjętych w każdej z tych decyzji. Czyni to stanowisko zaprezentowane w decyzji z [...] września 2013 r., jak i w decyzji z [...] listopada 2013 r. (w której przywołano jedynie działkę nr [...] jako pozwalającą na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem z [...] października 2009 r., w pozostałym zakresie ograniczając się do ogólnikowych sformułowań), wymykającym się kontroli sądowoadministracyjnej. Owe braki powodują, że sąd, który orzeka na podstawie akt sprawy, nie ma wystarczających danych do oceny czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Dopiero prawidłowo zebrana dokumentacja da podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi zatem podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje zaś przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Niezbędne jest zatem wskazanie jakie działki wchodzą w skład tego obszaru.

Bez właściwych ustaleń i bez należytego uzasadnienia, organy obu instancji nie mogły skutecznie dokonać wyboru właściwej normy z ust. 1-4 § 4 rozporządzenia z 2003 r., tym bardziej, że zarówno skarżący, jak i uczestnik G. P. wskazywali – jak zaakcentował NSA - konkretne działki, przemawiające za określeniem linii zabudowy.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjnej w Warszawie, dysponując takim samym zakwestionowanym ze względu na nadmierną zdawkowość przez Naczelny Sąd Administracyjny materiałem dowodowym nie może wypowiadać się co do prawidłowości rozstrzygnięcia w przedstawionym zakresie. W tym kontekście przedwczesne byłoby zajęcie stanowiska, czy w istocie prawidłowo ustalono uwarunkowania faktyczne rzutujące na warunki zabudowy, w tym w jakim stopniu i które elementy istniejącej zabudowy należało uwzględnić.

Jednocześnie z oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1743/14 wynikają wskazania co do dalszego postępowania przez organ.

Po pierwsze organ do formalnoprawnej oceny złożonego wniosku (w aspekcie jago dopuszczalności) powinien zastosować przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej bowiem zdolność sądową ma każda osoba fizyczna i prawna, co przy braku osobowości prawnej spółek cywilnych oznacza, że zdolność taką posiadają wszyscy wspólnicy.

Po drugie ewentualnie ponownie rozpatrując sprawę ze skutecznie wniesionego wniosku adresatem kolejnej decyzji organ powinien uczynić nie spółkę cywilną [...], lecz wszystkich wspólników tej spółki cywilnej.

Po trzecie organ ewentualnie ponownie rozpatrując sprawę ze skutecznie wniesionego wniosku powinien dysponować analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 53 ust. 3, w zw. z art. 64 upzp), a ponownie wydana decyzja (łącznie z ewentualnymi załącznikami), powinna precyzyjnie powoływać numery działek, na które będzie się powoływać, w tym w zakresie wyznaczenia odmiennych linii zabudowy. Ponadto sporządzenie projektu decyzji powinno być powierzone osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Dopiero te właściwe ustalenia i zachowanie formalnych wymogów co do niezbędnych opracowań umożliwią skuteczne dokonanie wyboru właściwej normy, w tym z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 r.

Odnosząc się do argumentów wskazanych w trakcie rozprawy w dniu 25 marca 2015 r. dotyczących linii zabudowy Sąd wskazuje, że – niezależnie od przedstawionej wyżej wiążącej oceny prawnej - Sąd nie może "zmienić" zaskarżonej decyzji, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie orzeka merytorycznie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie G. P. podnosił, że na skutek nie uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji z [...] września 2013 r., zaskarżony wyrok naruszył art. 135 ppsa. Powyższe względy, przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014 r., spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy W. z [...] września 2013 r., przesądzając o zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 i w zw. z art. 190 ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ppsa.