Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 435/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12 , art. 59  ust. 1 , 52 ust. 2 pkt 1 , art 61 ust. 1 , art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: par 2 pkt 5 par 3 , par 4 ust. 4 par 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19.10.2015 r., znak [...] Burmistrz Miasta T. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku D.W. dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "rozbudowa, nadbudowa, zmiana konstrukcji dachu i adaptacji poddasza na pomieszczenia mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym na działkach numer [...] ,[...] ,[...] itd... i części działki nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym P".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K.B. wskazując w pierwszej kolejności na błędnie ustalony obszar analizowany. Podniesiono też, że dostęp działek nr [...] i [...] do ul. [...] przebiega przez pozostałe działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym oraz przez teren działki przylegającej do tej ulicy, co spowodowało przyjęcie za front działki terenu inwestycji znajdującego się od strony ul. [...] , mimo że działki nr [...] ,[....] na których znajduje się budynek przeznaczony do rozbudowy, nie przylegają do ul. [...] Mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa oraz fakt, że dostęp do ul. [...] mają również działki zabudowane domami o nr [...] ,[...] nie jest to działanie prawidłowe. Ponadto podniesiono, że dokonując analizy parametrów zabudowy w zakreślonym obszarze analizowanym organ I instancji pominął działkę zabudowaną budynkiem położonym przy ul. [...] i ul. [...] oraz dwoma budynkami garażowymi, co w ocenie odwołującej wpływa na wadliwe ustalenie parametrów zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji o treści analogicznej jak K.B. złożyła również S.B. , niemniej jednak strona ta zmarła w dniu 3.01.2016 r. Pismem z dnia 27.01.2016 r. (data wpływu do Kolegium) K.B. oświadczyła, że jest spadkobiercą po zmarłej S.B. , przywołując wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania K.B. wydało w dniu 17.02.2016 r. decyzję znak [...] , którą na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U z 2016 r. poz. 23) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

Uzasadniając tę decyzję Kolegium wskazało, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Nadto do analizy dołączono dokumentację fotograficzną na płycie CD, obrazującą stan zagospodarowania w obszarze (akta sprawy k. nr [...] ). Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust.1 ustawy. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W odniesieniu do zarzutu odwołania w przedmiocie błędnie ustalonego obszaru analizowanego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany, zgodnie z brzmieniem wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia, przyjmując za front działki część przyległą do pasa drogowego ul. [...] Autor analizy uzasadnił dlaczego przyjęto front działki od ul. [...] a także wskazał na szerokość działki w tym miejscu oraz wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że front działki ma 15 m, a jego trzykrotność 45 m należało poszerzyć granice obszaru analizowanego do 50 m.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności map oraz załączonych projektów rozbudowy wynika że rozbudową objęty będzie budynek nr [...] , który położony jest przy ul. [...] , stąd nie budzi wątpliwości, że frontem będzie część działki przylegająca do ul. [...] . Nadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że wszystkie działki objęte terenem inwestycji stanowią współwłasność D.W. co przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. zapewnieniu dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji. Nadto Kolegium zweryfikowało spełnienie warunków w zakresie uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Przechodząc do weryfikacji ustalonych zaskarżoną decyzją wskaźników planowanej zabudowy organ I instancji odstąpił od ustalenia linii zabudowy z uwagi na lokalizację inwestycji w głębi terenu zabudowanego wydzielonego ul. [...] ,[...] ,[...] a także fakt, że rozbudowa będzie zlokalizowana od zachodniej strony budynku istniejącego, co w ocenie Kolegium znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, mając na uwadze stan zagospodarowania terenu. Jakkolwiek co do zasady linia zabudowy winna być wyznaczona to świetle ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie dopuszczalne jest odstąpienie od jej wyznaczenia.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono na poziomie 32%, czyli na poziomie średniego wskaźnika, jaki występuje w obszarze analizowanym. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 9m do 11,25 m, a zatem w nawiązaniu do wskaźników w obszarze analizowanym. Jednocześnie w uzasadnieniu wyjaśniono, iż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 11,25 m. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 7,5 m do 9 m (liczona od średniego poziomu przy głównym wejściu do budynku do górnej krawędzi ściany tej elewacji mierzonej po stronie zewnętrznej), wysokość kalenicy od 8m do 9,5m, przy jednoczesnym ustaleniu kąta nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, które to parametry nie przekraczają parametrów występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, co wykazane zostało w sporządzonej analizie. W treści analizy - mając na uwadze ukształtowanie parametru wysokości w całym obszarze analizowanym - wskazano w szczególności na ukształtowanie tego parametru w najbliższym sąsiedztwie do działki przeznaczonej pod inwestycję, tj. między innymi na zabudowę przy ul. [...] , gdzie budynek posiada wysokość do kalenicy 9,5 m, [...] nr [...] wysokość - 9 m, przy ul. [...] - wysokość 9 m. W odniesieniu do geometrii dachu po przeanalizowaniu jak kształtuje się geometria dachu w obszarze analizowanym uznano za celowe nawiązanie do geometrii dachów w sąsiedztwie inwestycji tj. budynku przy ul. [...] ul. [...] oraz ul. [...] (dotychczasowa geometria dachu) i stwierdzono, że najbardziej odpowiednie będą następujące cechy geometrii dachu: dach dwuspadowy z kalenicą położoną na osi budynku o symetrycznym układzie głównych połaci dachowych, o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 45°.

Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób prawidłowy. W świetle wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym.

W odniesieniu do przedstawionego zarzutu odwołania w przedmiocie pominięcia przy sporządzaniu analizy działek zabudowanych budynkiem położonym przy ul. [...] i ul. [...] Kolegium wskazało, iż w treści analizy jej autor odniósł się do parametrów budynku położonego przy ul. [...] nr [...] (akta sprawy k. nr [...] w odniesieniu do wskaźnika wysokości oraz powierzchni zabudowy. Nadto Kolegium zauważyło, iż sporządzona w sprawie analiza jest rzetelna i szczegółowo opisuje stan zagospodarowania w obszarze analizowanym, a więc fakt pominięcia wskazanej działki przy ul. [...] nie determinuje nieprawidłowości sporządzonej analizy i ustalonych parametrów planowanej zabudowy.

Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego też utrzymano ją w mocy.

K.B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając oparcie jej na błędnych założeniach prowadzących do naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

a/ błędnym zinterpretowaniu przy opracowaniu Analizy funkcji oraz cech zabudowy definicji terminu "działka budowlana" podanej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., które doprowadziło do uznania, że za działkę budowlaną należy uznać cały teren objęty wnioskiem inwestora złożony z dziesięciu działek, podczas gdy w zgodzie z treścią wniosku inwestora oraz w zgodzie z powołanym przepisem za "działkę budowlaną" należało uznać tylko teren odpowiadający działkom nr [...] i [...] wskazany jednoznacznie jako teren zamierzonej inwestycji,

b/ w następstwie błędu opisanego wyżej przyjęcie w sposób prawnie wadliwy w tekście Wyników Analizy ust. 2, że "szerokość terenu od strony drogi /strona wschodnia/ stanowi front "działki" i wynosi 15,0 m"; a dokładnie, czego nie sprecyzowano w tekście, chodzi o granicę wschodnią działki nr [...] styczną z ul. [...] , zamiast prawidłowo o wschodnią granicę działek nr [...] i [...] , będących jednoznacznie wskazanym we wniosku inwestora terenem zamierzonej inwestycji czyli terenem "działki budowlanej" w znaczeniu podanym w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.,

c/ w następstwie błędnych założeń opisanych wyżej, wyznaczenie w graficznym opracowaniu Wyników analizy przebiegu granic analizowanego terenu w odległości minimum 50 m od skrajnych granic całego terenu złożonego z dziesięciu działek - błędnie wskazanego na mapie załączonej do wniosku inwestora jako teren inwestycji, zbliżony wyglądem do litery "T" - zamiast wyznaczenia tej granicy w odległości minimum 50m od granic działek nr [...] ,[.,..] , faktycznie będących terenem zamierzonej inwestycji, tak aby znajdowały się one w centrum obszaru analizy,

d/ w konsekwencji błędów opisanych wyżej, bezpodstawne rozszerzenie obszaru analizy daleko na wschód od ul. [...] oraz na północ od ul. [...] i włączenie do niego budynków znajdujących się przy ul.[...] oraz ul. [...] / strona wschodnia/ jak też budynków przy ul. [...] /strona północna/ które z uwagi na oddzielenie ich ulicami [...] i [...] od działek nr [...] i [...] nie pozostają w jedności urbanistycznej ani z tymi ostatnimi działkami ani z przyległym do nich terenem; w konsekwencji dokonanie ustaleń co do "wielkości powierzchni zabudowy", "udziału powierzchni biologicznie czynnej", "szerokości elewacji frontowej", "wysokości elewacji frontowej" i "geometrii dachu" /ust. 3 decyzji I instancji/ - w oparciu o wyliczenia powiązane z ustalonym niezgodnie z prawem obszarem analizy,

e/ pominięcie w Analizie kwestii formy architektonicznej przedmiotowego budynku przedstawionej na rzutach załączonych do wniosku w myśl których długość elewacji południowej i północnej budynku po dobudowaniu nowej jego części, miałaby wynieść 24,35mb / 14,25m + 10 m + 1,76m=24,35mb/, w efekcie czego nastąpiłoby zakłócenie harmonii i ładu urbanistycznego otoczenia bowiem powstałby olbrzymi budynek nie mający odpowiednika na żadnej z działek sąsiednich, szpecący widok i zasłaniający dostęp światła do budynków skarżącej położonych przy ul. [...] nr [...] i nr [...] czyli naruszający zasadę dobrego sąsiedztwa unormowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

f/ nie znajdujące oparcia w przepisie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. /Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm./ powołanym w Analizie, odstąpienie w decyzji od wyznaczenia dla planowanej inwestycji "linii nowej zabudowy", co stawia pod znakiem zapytania dopuszczalność prawną realizacji inwestycji usytuowanej w głębi działki i nie mającej odpowiednika w zabudowie na działce sąsiedniej,

g/ przygotowanie opracowania graficznego analizowanego terenu / Zał. nr 2.1/ nie odpowiadającego wymogom przepisu art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego czyli umieszczonego na innej mapie niż wymagana według tego przepisu kopia mapy zasadniczej, w konsekwencji czego opracowanie nie ujawnia numerów ewidencyjnych poszczególnych działek czyniąc je niekompletnym i nieprzejrzystym co do położenia działek i ich granic.

Brak wnikliwości i dbałości o poczynienie w sprawie prawidłowych ustaleń doprowadziło organ II instancji do błędnego uznania, że decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu, podczas gdy decyzja ta została wydana z obrazą art. 2 pkt 12 i 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z naruszeniem § 2 pkt 3, 4 i 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz obrazą art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 140 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu 1 instancji z dnia 19 października 2015 r., określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2016r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w postępowaniu nie brała udziału D.P. , która od sierpnia 2015r. jest właścicielką działki wchodzącej w skład terenu inwestycji, na dowód czego przedłożył wydruk z księgi wieczystej nr [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778).- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została przez organy przeprowadzona prawidłowo. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej.

Główny zarzut skargi sprowadza się do zarzutu niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego – jest on zdaniem skarżącej zbyt duży. Wskazuje, że jest to konsekwencja uznania za "działkę budowlaną" wszystkich wskazanych przez wnioskodawczynię działek w obrębie jej nieruchomości zamiast wyłącznie działek nr [...] i [...] . Doprowadziło to do błędnego określenia frontu działki jako granicy wschodniej działki nr [...] , zamiast prawidłowego przyjęcia, że są to wschodnie granice działek nr [...] i [...] . W następstwie powyższego błędnie określono granice analizowanego terenu w odległości minimum 50 m od skrajnych granic całego terenu złożonego z dziesięciu działek, zamiast wyznaczenia tej granicy w odległości minimum 50m od granic działek nr [...] i [...] , faktycznie będących terenem zamierzonej inwestycji, tak aby znajdowały się one w centrum obszaru analizy. Zbyt duży obszar analizowany w konsekwencji prowadzi do nieprawidłowego wyliczenia wszystkich parametrów obliczanych w ramach obszaru analizowanego.

Wskazać zatem należy, co następuje.

Przywoływana przez skarżącą definicja działki budowlanej, zawarta w art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu (jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego), użyta została w art. 15 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 15 ust. 3 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa obligatoryjne i fakultatywne elementy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawową rolą planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W przypadku przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele budowlane, konieczne jest przyjęcie takich ustaleń w zakresie kształtowania zasad zabudowy, aby możliwe było na podstawie jego treści wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, bez odrębnego ustalania zasad i możliwości zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu przywołane wyżej przepisy posługują się terminem "działka budowlana" – dla określenia maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy (jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej) czy minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej (w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej).

Natomiast odrębny rozdział ustawy (rozdział 5) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie związane z ustalaniem lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalaniem warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji. Art. 59 ustawy znajdujący się w tym rozdziale stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika zatem, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie "działek budowlanych". Równocześnie zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, co oznacza, że to inwestor wyznacza teren inwestycji i określa jego granice. Nie musi być to działka budowlana, rozumiana jako działka ewidencyjna. W niniejszej sprawie nieruchomość wnioskodawczyni składa się z szeregu działek ewidencyjnych. Nieruchomość ta (teren), jak wynika z analizy architektoniczno – urbanistycznej, choć jest nieregularnego kształtu, w całości jest ogrodzona i stanowi gospodarcza całość.

Równocześnie przepis § 3 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia, ustalający zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego, niekonsekwentnie posługuje się zarówno pojęciem terenu jak i działki budowlanej. Przepis ten w ust. 1 z jednej strony stanowi o zabudowie i zagospodarowaniu "terenu" a równocześnie wskazuje że obszar analizowany wyznacza się "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy"; w ust. 2 również znajduje się sformułowanie odnoszące się do "frontu działki objętej wnioskiem" - choć oczywistym jest, że wniosek nie zawsze będzie dotyczył jednej działki ewidencyjnej. Jest oczywistym również i to, że jeżeli teren objęty wnioskiem obejmuje kilka działek, to nie wyznacza się obszaru analizowanego dla każdej działki z osobna, ale jeden wspólny obszar analizowany obejmujący "teren inwestycji", określony jak już wyżej wskazano, przez wnioskodawcę.

Dalej wskazać należy, że przywołany § 3 rozporządzenia określa jedynie minimalne wielkości obszaru analizowanego – "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Z unormowania tego wynika, że przy ustalaniu granic obszaru analizowanego bierze się pod uwagę szerokość frontu działki inwestora, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum. Granice zaś obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż 50 m. (drugie minimum). Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady i to od warunków konkretnej sprawy zależy, czy ta norma minimalna okaże się wystarczająca, czy zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego.

W orzecznictwie podkreśla się, że z unormowania zawartego w § 3 ww. rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Jednocześnie zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia przez front działki rozumie się tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie, główne wejście do istniejącego i planowanego do rozbudowania budynku, jak i wjazd na teren nieruchomości odbywa się od strony ul. [...] . Do ulicy tej przylega działka ew. nr [...] o szerokości ok. 15 metrów. Suma szerokości działek [...] i [...] na których posadowiony jest budynek objęty planami rozbudowy to ok. 17 metrów. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. Zatem nawet gdyby przyjąć, jak chce skarżąca, że obszar analizowany winien być wyznaczony nie wokół terenu inwestycji wskazanego przez wnioskodawczynię jako cała jej nieruchomość, ale wyłącznie wokół dwóch działek ewidencyjnych, na których posadowiony jest budynek planowany do rozbudowy i przebudowy, to obszar analizowany wyznaczony jako minimalny nie byłby dużo mniejszy. Nadto analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie może obejmować tylko zabudowy na działkach bezpośrednio graniczących z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Skoro obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, to nie można ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem.

Nie zawsze bowiem jest tak (nie jest tak w niniejszej sprawie), że droga publiczna oddziela dwa zupełnie różne rodzaje zabudowy, tworzące dwa zupełnie odrębne porządki urbanistyczne.

W orzecznictwie i judykaturze wskazuje się, że powołany przepis § 3 rozporządzenia umożliwia w pełni dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy i to w takim zakresie, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do państwa (art. 8 K.p.a.). Odstępuje się też od wąskiego rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa". Przyjmując szerokie rozumienie "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. u.p.z.p.) wskazuje się nawet, że należy dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela co prawda tego poglądu, niemniej jednak w niniejszej sprawie analiza załączników graficznych zarówno do analizy architektoniczno – urbanistycznej, jak i samej decyzji organu I Instancji wskazuje, że dla planowanej inwestycji (rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego) nie było żadnej potrzeby dokonywania szczególnych "poszukiwań", aby odnaleźć w szeroko rozumianej okolicy podobne rodzaje i funkcje zabudowy. Nieruchomość wnioskodawczyni położna jest pośród dość gęstej zabudowy jednorodzinnej. Jak wynika z analizy architektoniczno – urbanistycznej, obszar analizowany położny jest we wschodniej części wsi, jest obszarem o głównej funkcji mieszkaniowej, bliskie sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudowaniami garażowo – gospodarczymi. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że organy administracji publicznej i sądy administracyjne winny dążyć do takiej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych, która nie prowadziłaby do nadmiernego, nieuzasadnionego naruszenia prawa własności inwestora. Tym samym trudno uznać, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Skoro zaś obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to zarzuty dotyczące błędnego wyliczenia parametrów wynikających z analizy zabudowy w tym obszarze, nie znajdują uzasadnienia.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez odstąpienie od wyznaczenia dla planowanej inwestycji "linii nowej zabudowy".

Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu.

Pojęcia "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" rozumiane są odmiennie, choć pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. W niektórych sytuacjach, szczególnie w przypadku gdy w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, istnieje już lub kształtuje się zabudowa pierzejowa, niezbędne jest dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. W innych przypadkach – szczególnie w przypadku zabudowy jednorodzinnej, rozproszonej – wystarczające może być wyznaczenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej. W każdym jednak z tych przypadków wyznaczenie linii zabudowy musi uwzględniać odległość planowanej zabudowy od pasa drogowego, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych, określającymi położenie obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. W niniejszej sprawie rozbudowa budynku zaplanowana została w głąb działki względem zarówno istniejącego budynku jak i drogi publicznej, co oznacza, że odległość istniejącego budynku względem drogi publicznej nie zmienni się (obecnie to 47 m), zatem wyznaczanie linii zabudowy względem ulicy [...] (drogi publicznej) jest bezprzedmiotowe. Natomiast konkretne posadowienie budynku na działce inwestora określone zostanie na etapie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem przepisów dotyczących odległości budynków od granic nieruchomości sąsiednich.

Nie jest również uzasadniony zarzut sporządzenia "opracowania graficznego analizowanego terenu" w sposób naruszający art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez zastosowanie niewłaściwej (nieczytelnej) mapy.

Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, a więc na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zgodnie z art. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

W niniejszej sprawie załączniki graficzne do decyzji organu I Instancji sporządzone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co zostało potwierdzone przez starostę – powiatowy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Mapa ta obejmuje teren, którego wniosek dotyczy, obszar analizowany oraz jego otoczenie, a zatem obejmuje obszar na tyle duży, że jest możliwa merytoryczna ocena sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego (zał. Nr 2- wyniki analizy). Natomiast załącznik nr 1 (warunki zabudowy) obrazuje teren objęty wnioskiem. Jeśli zaś chodzi o analizę architektoniczno – urbanistyczną, to obszar analizowany został wyznaczony na kserokopii tejże mapy zasadniczej w skali 1-1000, dodatkowo również na mapie ewidencyjnej w skali 1:2280 oraz poglądowo granice działek ewidencyjnych naniesione zostały na zdjęcie lotnicze (lub satelitarne). Mapa zasadnicza w skali 1:1000 nie zawiera numerów działek, z tego względu jednak - jak się można domyślać - dołączono mapę ewidencyjną, która numery te zawiera. Łączne odczytanie tych map nie pozostawia wątpliwości, co do numerów działek wchodzących w skład terenu inwestycji jak i obszaru analizowanego. Skoro do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęta została mapa zasadnicza jak w załączniku nr [...] do decyzji organu I Instancji, to nie można w tym zakresie czynić zarzutu organowi, że taką a nie inna mapę wykorzystał w prowadzonym postępowaniu. Przepis art. 52 ustawy o planowaniu mówi bowiem o mapie "przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", nie nakazuje natomiast organowi wydającemu decyzję lub inwestorowi dokonywać aktualizacji czy uzupełnień tych map na potrzeby postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Opracowania mapowe zawierają wszystkie elementy, które dają pełny obraz planowanej inwestycji w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zatem braki mapy zasadniczej nie miały ostatecznie wpływu na wynik sprawy.

Nie jest też zasadny zarzut dotyczący błędnego zaakceptowania długości elewacji południowej i północnej budynku jako zbyt długich i zakłócających harmonię i ład urbanistyczny otoczenia, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazać należy, że forma architektoniczna planowanej zabudowy nie jest i nie może być przedmiotem badania przez organy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotem analizy architektoniczno – urbanistycznej w zakresie formy architektonicznej jest wyłącznie szerokości elewacji frontowej (od strony tej części działki która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Brak jest zatem podstaw prawnych do badania i ustalania innych parametrów planowanych inwestycji. Wymiary budynku ustalane są wyłącznie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ingerencja organów administracyjnych w te ustalenia ogranicza się do kontroli czy planowana inwestycja mieści się w granicach wynikających z treści przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Nie mógł również odnieść skutku zarzut sformułowany na rozprawie tj. zarzut naruszenia art. 28 Kpa poprzez pominięcie jako strony postępowania D.P. , pomimo że od sierpnia 2015 r. jest właścicielką działki wchodzącej w skład terenu inwestycji. Wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (tak np. NSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II OSK 2276/11).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że D.P. jest córką uczestniczki D.W. co wynika z pełnomocnictwa do zapoznania się z aktami sprawy, znajdującego się w aktach sprawy organu II Instancji (karta nienumerowana), które D.W. udzieliła D.P. w dniu 8 kwietnia 2016 r. Na kolejnej karcie znajduje się dokument podpisany przez D.P. zatytułowany "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , oświadczenie do akt sprawy", z którego wynika że w dniu 11 kwietnia 2016 r. zapoznała się ona z aktami sprawy. Oznacza to, że D.P. o postępowaniu wiedziała, znała podjęte rozstrzygnięcia organów obu instancji oraz nie zgłosiła żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym ani też sądowoadministracyjnym.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.