Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a pkt st. 1 Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] Wojewoda, działając na mocy art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019r. (znak: [...]) wydaną w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020r., poz. 1363 - dalej powoływanej jako: "specustawa", "specustawa drogowa" lub "ustawa").

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2018r. został złożony wniosek Wójta Gminy L. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] D. (P.) do [...] km na wskazanych działkach ewidencyjnych w obrębie D. oraz w obrębie ewidencyjnym K., gmina L.".

Decyzją z [...] listopada 2018r. Starosta W. udzielił gminie L. zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji. Powyższa decyzja, na skutek odwołania wniesionego przez P. M., została uchylona w całości decyzją Wojewody z [...] marca 2019r. – z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów: art. 11 ust. 5 ustawy (poprzez brak obwieszczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego w BIP i pouczenia o możliwości składania wniosków oraz zastrzeżeń), art. 11a ustawy (poprzez wadliwe określenie wnioskodawcy), art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy (poprzez m.in. wydanie rozstrzygnięcia mimo przedstawienia propozycji przebiegu drogi na nieaktualnych mapach zasadniczych).

W toku ponownego postępowania przed Starostą W. zastrzeżenia do planowanego przebiegu inwestycji podniósł P. M. (właściciel działki o nr ew. [...]), który w piśmie z [...] lipca 2019r. podniósł kwestie szkody, jaką poniesie w związku z realizacją inwestycji (naruszenie ogrodzenia) i przedstawił propozycję alternatywnych rozwiązań.

W odpowiedzi na te zastrzeżenia (przedstawione na wezwanie organu w piśmie z [...] września 2019r.) inwestor (reprezentowany przez biuro projektowe) wyjaśnił, że przyjęte parametry w zakresie szerokości jezdni i pobocza są zgodne z obowiązującymi przepisami technicznymi. Zwrócił również uwagę, że obecnie istniejące ogrodzenie nieruchomości należącej do P. M. zlokalizowane jest w granicach obecnego pasa drogowego – co wymaga uzyskania zgody na lokalizację od zarządcy drogi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta W., decyzją z [...] września 2019r. zezwolił Wójtowi Gminy na realizację inwestycji drogowej określonej we wniosku, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany oraz ustalił lokalizację drogi i wydał pozwolenie na realizację inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. sformułował zarzuty koncentrujące się na naruszeniu prawa własności chronionego art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Zarzucił on nadto naruszenie art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji mimo braku przesłanek do wywłaszczenia działki nr ew. [...], a także nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem uzgodnienia interesów stron.

Zaskarżoną decyzją opisaną na wstępie, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i następnie wyjaśnił, że specustawa drogowa ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Organ odwoławczy stwierdził, że poddana jego ocenie decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wobec tego starosta nie jest upoważniony do ingerowania w lokalizację inwestycji, także w jej przebieg – a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości. Ocenie bowiem podlega wyłącznie zgodność z prawem planowanych inwestycji, w szczególności spełnienie warunków zawartych w specustawie drogowej.

Wojewoda dodał, że art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne na podstawie specustawy nie następuje w drodze postępowania wywłaszczeniowego.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszenia art. 89 § 2 k.p.a oraz norm konstytucyjnych i w tym zakresie podniósł, że podnoszone przez odwołującego zastrzeżenia de facto stanowią próbę wykazania interesu faktycznego, a nie prawnego. Wojewoda podkreślił nadto prymat interesu publicznego nad interesem prawnym jednostki przy realizacji inwestycji drogowej. Uznał, że w zakresie interesu prawnego odwołującego organ I instancji rozważył wszystkie okoliczności sprawy niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia, a zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy i po dokonaniu prawidłowej oceny przesłanek wydania pozwolenia na realizację inwestycji. Wojewoda nie dopatrzył się zatem również naruszenia przepisów proceduralnych.

W skardze na powyższą decyzję P. M., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania.

Skarżąc decyzję Wojewody w całości zarzucił jej naruszenie:

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej mimo istnienia przesłanek,

- art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt lakonicznych twierdzeń – co uniemożliwia dokonanie kontroli rozstrzygnięcia w szczególności względem okoliczności podnoszenia uwag Skarżącego co do przebiegu planowanej drogi,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy – brak weryfikacji zasadności wywłaszczenia działki [...] wobec istnienia rozwiązania alternatywnego dla przebiegu inwestycji drogowej,

- art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

- art. 8 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji naruszającej te przepisy i prawo własności zagwarantowane i chronione przez art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP,

- art. 6 w zw. z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 specustawy drogowej przez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie było przesłanek do wywłaszczenia działki należącej do skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 21 grudnia 2020r.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego Skarżący.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze. Należy również zauważyć, że podniesione przez stronę zarzuty są w znacznej mierze powielonymi z odwołania, do których ustosunkował się Wojewoda, a Sąd orzekający uważa, iż uczynił to w sposób prawidłowy i dlatego w pełni podziela argumentację organu odwoławczego.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm.). Zatem zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W zaskarżonej decyzji odniesiono się do zgłaszanych przez Skarżącego uwag i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia. W trakcie prowadzonego postępowania organ wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień w sprawie i z jego stanowiskiem strony mogły zapoznać się na każdym etapie postępowania. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wystarczające i prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia ze wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów formułowanych przez odwołującą się stronę wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nie podlegały one uwzględnieniu z następujących powodów.

Przede wszystkim za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy.

W toku postępowania administracyjnego, a następnie w treści uzasadnienia skargi Skarżący skoncentrował swoje zarzuty na wykazaniu, że organy administracji publicznej nie rozważyły możliwości zastosowania innych rozwiązań – alternatywnego przebiegu inwestycji drogowej, a także wielkości "uszkodzenia nieruchomości". To miało, zdaniem Skarżącego, doprowadzić do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy (wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich). Nie sposób się zgodzić z takimi argumentami.

Na wstępie należy zauważyć, że specustawa drogowa normuje w sposób szczególny postępowanie i tryb w związku z wnioskiem inwestora o zgodę na realizację inwestycji. Z art. 11c ustawy wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Pominięcie propozycji Skarżącego co do kształtu inwestycji ma swoje źródło w sposobie regulacji specustawy drogowej, która co do zasady przyznaje prymat interesowi publicznemu w miejsce interesu prywatnego poszczególnych właścicieli nieruchomości wydzielonych pod planowaną inwestycję drogową, chyba że naruszenie ich interesu prawnego ma miejsce w sposób niezgodny z prawem – czego nie sposób dopatrzeć się w realiach rozpoznawanej sprawy. Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na treść art. 11d ustawy, w którym mowa jest o elementach, jakie musi zawierać wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację planowanej inwestycji drogowej. W treści tego przepisu, ani także w innych, ustawodawca w żaden sposób nie uregulował kwestii obowiązkowego rozważenia przez inwestora ostatecznego kształtu inwestycji przez poszukiwanie alternatywnych rozwiązań. Wniosek ma spełniać określone wymagania, jednakże pierwotny zamysł nad charakterem inwestycji pozostaje w gestii inwestora. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji określonej we wniosku inwestora narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podobne stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14 (dostępnym na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że "Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo". Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2020r. – sygn. akt II SA/Gr 860/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019r. – sygn. akt II SA/Kr 612/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 580/18, wyrok WSA w Olsztynie z 10 kwietnia 2018r. – sygn. akt II SA/Ol 685/17). Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że to inwestor decyduje o tym, w jakim kształcie ma powstać zamierzona inwestycja, gdyż to on wie jakie są najkorzystniejsze rozwiązania. Organ administracji publicznej rozpoznający sprawę powinien ograniczyć się tylko do tego, aby dokonać weryfikacji czy wniosek wraz z projektem są kompletne i czy odpowiadają wymogom stawianym przez przepisy prawa. Z całą pewnością, prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, organy nie są więc uprawnione do zasięgania opinii biegłego geodety celem poszukania alternatywnego rozwiązania co do przebiegu inwestycji z uwagi na związanie wnioskiem inwestora. Zasięgnięcie opinii biegłego, w zakresie oczekiwanym przez Skarżącego, prowadziłoby do naruszenia art. 11 d-f ustawy.

W ocenie Sądu, który w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko, brak podjęcia się poszukiwania alternatywnych rozwiązań w zakresie przebiegu inwestycji (szerokości pasa drogowego, pasa zieleni) nie może być zatem uznane za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, szczególnie przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż nie ma takiego obowiązku, z uwagi na samodzielne podejmowanie decyzji przez inwestora w zakresie kształtu inwestycji. Jeszcze raz należy podkreślić, że określenie granic terenu objętego żądaniem, a zatem linii rozgraniczających teren inwestycji jest uprawnieniem inwestora, a organ jest tym żądaniem związany. Z tych też powodów organy administracji wydające decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają możliwości uwzględnienia żądań zainteresowanych podmiotów (właścicieli gruntów) co do zmiany przebiegu linii, bądź też ingerowania w projektowaną inwestycję w inny sposób, niż to przewidują przepisy. Przepisy nie przewidują także, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie droga. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności. Nie ma również podstaw prawnych, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów. W tym zakresie niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. polegający na pominięciu wielkości strat finansowych, jakie poniesie Skarżący w związku z realizacją inwestycji. Sąd oczywiście ma świadomość, że w wyniku modernizacji i poszerzenia drogi zajdzie konieczność objęcia infrastrukturą drogową części nieruchomości Skarżącego i konieczność przeniesienia przez niego ogrodzenia – jednakże kwestia ta nie może być przedmiotem rozważań organów administracji w kontrolowanej sprawie. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej organy obu instancji badają wyłącznie zgodność z prawem wniosku inwestora, nie badają natomiast zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych decyzją. Kwestie badania powstałych ograniczeń w prawie własności (poza ustaleniem jaka konkretna nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład inwestycji drogowej), nie obejmują etapu postępowania, w którym udzielane jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Następuje to bowiem w odrębnym postępowaniu o charakterze odszkodowawczym (art. 12 ust. 4a i b ustawy).

W niniejszej sprawie, mając na uwadze treść wskazywanego przez Skarżącego art. 7 i art. 77 k.p.a., a także wypełniając obowiązek przewidziany art. 8 i 11 k.p.a. podjęto kroki mające na celu wyjaśnienie stronie postępowania przyjętych przez inwestora rozwiązań. Nie naruszono też art. 107 § 3 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania Skarżący przedstawiał swoje koncepcje inwestycji objętej wnioskiem (np. zmniejszenie szerokości zaprojektowanego pasa zieleni). Wbrew zarzutom Skarżącego organy obu instancji odniosły się do zgłaszanych uwag, albowiem uzyskały stanowisko inwestora odnoszące się do propozycji Skarżącego i podzieliły przedstawioną przez inwestora argumentację. Co do zaś naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. to Sąd zauważa, że podstawą uwzględnienia zarzutu sformułowanego w tym zakresie może być jedynie przyjęcie, że uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy jego treść - ze względu np. na zbytnią ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja, w ocenie Sądu w sprawie nie zachodzi. Organy bowiem właściwie oceniły cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy. Zastosowały przy tym właściwe podstawy prawne, które prawidłowo zinterpretowały oraz wyjaśniły w niezbędnym zakresie w pisemnych motywach obu zapadłych rozstrzygnięć, które spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy oraz argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy pozwalała przede wszystkim Sądowi na dokonanie kontroli poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie zrodziła wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. (zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin), stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia rozprawy. Po pierwsze jej przeprowadzenia nie wymagał żaden przepis specustawy. W toku postępowania nie mogła być też rozważana kwestia alternatywnego przebiegu inwestycji, ani ocena czy doszło do "uszkodzenia nieruchomości" Skarżącego – na co Sąd zwracał już uwagę powyżej.

Argument o naruszeniu art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy także nie może zostać uznany za zasadny. Podział nieruchomości, jaki nastąpił w związku z wydaniem zaskarżonych decyzji, a w następstwie tego, przejście prawa własności powstałej działki na rzecz gminy nie świadczy o braku ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem te interesy są zabezpieczone konstytucyjnym prawem żądania odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. "Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem" (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19 – dostępny na stronie jw.). Nie jest zatem tak, że w wyniku wydania decyzji, Skarżący pozostanie bez ochrony prawnej mimo poniesienia szkody wynikającej z działalności organu administracji publicznej - co byłoby niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Poza tym, pojęcie nieostre jakim posługuje się ustawodawca "uzasadnione interesy osób trzecich" nie może być wykładane w sposób zaprzeczający ratio legis będącego podstawą ustawy – uproszczenia procedur związanych z realizacją inwestycji drogowych. Cel jaki przyświeca ustawodawcy wynika już z samego tytułu ustawy – "ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Szczególne zasady realizacji inwestycji drogowych podkreślają wyjątkowość, niecodzienność uregulowań prawnych w tym zakresie, co oznacza, że przepisy regulujące daną materię w sposób "klasyczny" nie mają zastosowania. Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki, doznaje naruszenia przez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola Sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu, Skarżący powołał się na treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.n."). Powołanie się na treść art. 112 ust. 3 u.g.n. nie może być jednak skuteczne, bowiem kwestii dotyczących wywłaszczenia na gruncie niniejszej sprawy nie regulują przywołane przepisy. Niezbędne jest w tym miejscu przywołanie art. 2 pkt 10 u.g.n., zgodnie z którym, przepisy u.g.n. nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy będącej podstawą realizacji inwestycji drogowych. Tym samym, zasady i tryb postępowania w sprawie ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę inwestycji drogowej regulowane jest przepisami specustawy, a nie u.g.n. - choć z odpowiednim zastosowaniem tej drugiej w sprawach nieuregulowanych (o czym poniżej). Nie zmienia to faktu, że sytuacja Skarżącego, który w wyniku wydania decyzji doznał uszczerbku w swoim majątku przez przejście własności części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, pozostaje zabezpieczona poprzez regulacje implikujące wypłatę odszkodowania - co czyni zadość art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżący powołuje się na art. 23 specustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest to jednak trafny argument. Podkreślić należy, iż kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy została całościowo unormowana w tej ustawie. I tak:

- przepis art. 12 ust. 1 specustawy (zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi") jednoznacznie stanowi, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości - ust. 2,

- zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna,

- zgodnie z art. 12 ust. 3 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości,

- zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 5 - 6 specustawy postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że kwestii nabywania nieruchomości pod drogi - w świetle powyższych przepisów specustawy drogowej - nie można uznać za nieuregulowaną w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2016r. w sprawie o sygn.. akt II OSK 2844/15 (dostępny na stronie jw.). W tezie sformułowanej do tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jasny wskazał, że "jeżeli nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie drogowej - art. 12 ust. 4 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n."

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. W związku z tym, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w sentencji wyroku.