Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 828/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: Art. 10
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Par. 5,  par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w W na akt Starosty z dnia 19 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, II. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej A z siedzibą w W kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. (data wpływu 17 lutego 2016 r.) Burmistrz Miasta wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na ul. P w Z.

W dniu 19 lutego 2016 r. (znak pisma [...]) Starosta działając na podstawie art. 10 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. nr 177, poz. 1729) zatwierdził przedłożony projekt organizacji ruchu.

Podał organ, że wzory i kolorystyka znaków drogowych winny odpowiadać przepisom Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220 poz. 2181). Natomiast zgodnie z §12 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729) o terminie wprowadzenia oznakowania wnioskodawca winien powiadomić Starostę oraz Wydział Ruchu Drogowego KPP z wyprzedzeniem 7 dni.

Pismem z dnia 23 lutego 2016 r. ([...]) Burmistrz Miasta zawiadomił, że od dnia 1 marca 2016 r. zostanie wprowadzona organizacja ruchu na ul P w Z zatwierdzona pismem z dnia 19 lutego 2016 r., polegająca na zmianie treści tabliczek umieszczonych pod znakiem B-1. Podał, że powyższa zmiana nie dotyczy komunikacji regularnej i taxi, pojazdów służb miejskich, mieszkańców i właścicieli nieruchomości bez prawa do parkowania i postoju w pasie drogowym ul. P i na placu K; pracowników dojeżdżających do pracy bez prawa do parkowania i postoju w placu K; dojazdu do posesji nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] na ul. P; pojazdów z serwisu urządzeń technicznych cateringu, ochrony bez prawa parkowania i postoju w pasie drogowym ul. P; pojazdów zaopatrzenia w godzinach od 18.00 do 10.00; pojazdów zaprzęgowych, postój wyłącznie w miejscach wyznaczonych.

Pismem z dnia 8 marca 2016 r. A wystąpił z wnioskiem o dokonanie oceny organizacji ruchu na ul. P w Z i nakazanie jej zmiany do Wojewody, w szczególności o dokonanie oceny organizacji ruchu na ul. P w Z i nakazanie zmiany organizacji ruchu poprzez zastąpienie dotychczasowej treści tabliczki T-22 umieszczonej pod znakiem B-1 w sposób umożliwiający dojazd do posesji przy ul. P, tak jak to ma miejsce w przypadku wszystkich innych posesji, sąsiadujących z nieruchomością należącą do A.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. Wojewoda negatywnie ocenił przedmiotową zmianę organizacji ruchu.

Pismem z dnia 14 marca 2016 r. A wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zatwierdzeniu organizacji ruchu na ul. P w Z w ten sposób, że tabliczka T-22 pod znakiem B-1 umieszczonym przy rondzie J uległa zmianie w postaci zastąpienia zapisu o treści: "dojazdu od nr [...] do nr [...] ul. P" na zapis: "dojazdu do posesji nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]" na skutek czego ograniczono możliwość dojazdu do posesji zlokalizowanej przy ul. P. Usunięcie naruszenia prawa powinno nastąpić poprzez dokonanie zmiany aktualnej organizacji ruchu na ul. P w Z w sposób przywracający możliwość dojazdu do posesji przy ul. P na zasadach analogicznych, jak to miało miejsce w przypadku posesji nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ww. ulicy.

Wyjaśniono, że należąca do A działka nr ewid. [...] obr. [...], położona w Z przy ul. P, jest działką budowlaną, posiadającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. P, z której prowadzą na działkę dwa zjazdy. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość położona jest na terenie usług komercyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "S", uchwalony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 27 lutego 2014 r. opisuje teren działki symbolem U-19 i jako podstawowe jego przeznaczenie wskazuje usługi komercyjne związane z obsługą ruchu turystycznego, a dopuszczalne (realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego) - miejsca postojowe oraz obiekty budowlane infrastruktury technicznej.

Strona wskazała, że organizacja ruchu na ul. P jest określona znakiem drogowym ustawionym przy wjeździe od strony ronda J, tj. znakiem B1 z umieszczoną pod nim tabliczką T-22, która informuje użytkowników drogi, kogo zakaz nie dotyczy. Znak B-1 jest powtórzony powyżej skrzyżowania tej ulicy z ul. K. Przedmiotowa tabliczka T-22 uległa zmianie w postaci zastąpienia zapisu o treści: "dojazdu od nr [...] do nr [...] ul. P" na zapis: "dojazdu do posesji nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]", na skutek czego ograniczono możliwość dojazdu do posesji zlokalizowanej przy ul. P. Podjęta przez Starostę czynność - jako nieposiadająca żadnego racjonalnego uzasadnienia, a nadto uniemożliwiająca prowadzenie na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z działalności gospodarczej - stanowi naruszenie prawa, a to art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) w zw. z pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a także art. 22 i 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Podniesiono, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne winny być więc ogólnodostępne, a wszelkie ograniczenia ich dostępności mogą być dokonywane jedynie na zasadzie wyjątku i tylko w przypadkach uzasadnionych. Wprowadzone ograniczenie dostępności drogi winno być dla obywateli transparentne i nie może bazować wyłącznie na uznaniowości jednostek samorządu terytorialnego. Potwierdza to również załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zgodnie z którym "znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie". Ponadto należy pamiętać o konstytucyjnych zasadach równości wobec prawa (art. 32 i 22 Konstytucji RP).

Podniesiono, że wprowadzona od dnia 1 marca 2016 r. tabliczka T-22 pod znakiem B-1 tabliczka T-22 pod znakiem B-1, umieszczonym przy rondzie J, uległa zmianie w ten sposób, że zapis: "dojazdu od nr [...] do nr [...] ul. P" został zmieniony na zapis: "dojazdu do posesji nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]". O przygotowywanej zmianie organizacji ruchu oraz o powodach takiego działania nie powiadomiono A, natomiast z momentem wprowadzonej zmiany działalność gospodarcza prowadzona przy ul. P a straciła rację bytu.

Co istotne, przed podjęciem działań mających na celu umożliwienie dojazdu klientów do posesji przy ul. P, zakaz ruchu obowiązywał także osoby niebędące właścicielami lub mieszkańcami posesji nr [...] (Ośrodek Wypoczynkowy "K"), nr [...] (Centrum Formacyjno-Szkoleniowe K), nr [...] (Straż Graniczna), nr [...] (dom jednorodzinny), nr [...] (posesja niezabudowana) i nr [...] (hotel M). Stanowiło to ewidentne niedopatrzenie zarządcy drogi oraz organu zarządzającego ruchem, bo oprócz posesji nr [...] (dom jednorodzinny) i nr [...] (posesja niezabudowana, a więc trudno dokładnie ustalić, gdzie właściwie się znajduje) wszystkie pozostałe posesje są od lat zabudowane budynkami usługowymi(w tym budynkiem usług publicznych), a więc generującymi znaczący ruch samochodowy i wymagającymi możliwości dojazdu do nich klientów bądź petentów (placówka Straży Granicznej).

Zatwierdzona przez Starostę ostatnia zmiana omawianej tabliczki dopuściła dojazd do wszystkich posesji (posiadających numery ewidencyjne) przy ul. P pomiędzy rondem J, a skrzyżowaniem z ul. K, pozbawiając tego dojazdu jedynie posesję nr [...]. Dokonana czynność nie ma żadnej logicznej przyczyny, a co najwyżej może mieć ona charakter podmiotowy, wprowadzający nierówność podmiotów gospodarczych w dostępie do drogi publicznej.

Wedle strony wzywającej do usunięcia naruszenia prawa trudno znaleźć argumenty, które uzasadniałyby dopuszczenie do ruchu na drodze klientów i auta transportowe dojeżdżające do Gospodarstwa Rybnego, a także gości hotelu M (zlokalizowanego bezpośrednio za posesją nr [...] w kierunku K i dysponującego własnym parkingiem podziemnym), a już nie osoby chcące skorzystać z parkingu zorganizowanego przy ul. P. Dotychczasowy dojazd do posesji ani nie wpłynął niekorzystnie na bezpieczeństwo ruchu, ani nie spowodował utrudnienia przejezdności drogi, ani też nie odbił się negatywnie na wprowadzonej ochronie krajobrazu K. Możliwość dojazdu do nieruchomości przy ul. P od nr [...] do nr [...] (w tym do posesji nr [...]) - a zatem do skrzyżowania z ul. K - w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie ilości pojazdów wjeżdżających do K. Znak B-1 ustawiony przy rondzie J organizuje bowiem ruch samochodowy wyłącznie na odcinku ul. P do skrzyżowania z ul. K, tj. w terenie zajętym pod zabudowę usługową, a nie w samych K (ograniczenia ruchu w tym obszarze reguluje znak ustawiony za skrzyżowaniem z ul. K).

Starosta nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Określając akt Starosty z dnia 19 lutego 2016 r. jako czynność, A złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., póz. 1137 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu pomimo tego, że nie było przesłanek dla wprowadzenia zakazu wjazdu na drogę publiczną wyłącznie dla wybranego podmiotu, prowadzącego działalność gospodarczą przy tej drodze publicznej;

- 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o ruchu drogowym (w zw. z § 3 ust. 1 i § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz w zw. z art. 1 i art. 20 ustawy 2 dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181) poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do drogi publicznej bez uprzedniego przeprowadzenia analizy istniejącej organizacji ruchu drogowego, w tym bez wykonania pomiaru ruchu drogowego oraz bez zweryfikowania bezpieczeństwa użytkowania drogi publicznej;

- art. 22 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu, która uniemożliwia prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej, pomimo okoliczności, że zakaz wjazdu nie obowiązuje innych podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością należącą do Skarżącego.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 ppsa dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność przebiegu zmiany organizacji ruchu na ul. P w Z, powodów dokonanej zmiany oraz oceny tej czynności Starosty; uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania.

W dalszej części skargi powtórzono w zasadzie argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skargę należało uznać za uzasadnioną.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012.1137 ze zm.) dalej p.r.d., drogami gminnymi i powiatowymi zarządza starosta. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm.), dalej rozporządzenie. Legitymację do jego wydania stanowił przepis art. 10 ust. 12 p.r.d. zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności :

1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego,

2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych,

3) potrzeby społeczności lokalnej,

określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem."

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, do czynności organizacyjno technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem zalicza się: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór na zarządzaniem ruchem. Działania te realizują odpowiednio do kompetencji organ zarządzający ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.

Stosownie do § 3 rozporządzenia starosta jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych :

1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;

2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;

3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;

4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji;

5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję;

6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych;

7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu;

8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami."

Z kolei § 6 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi:

"§ 6. 1. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi".

Z powyższego wynika, że Starosta jako organ zarządzający ruchem na terenie Z - ma kompetencje do zatwierdzenia organizacji ruchu na ulicy P, na podstawie projektu organizacji ruchu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się różne stanowiska co do kwalifikowania aktu polegającego na zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drogach publicznych, czego konsekwencją był odmienny sposób, terminy i tryby jego zaskarżania. W dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę do sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2, LEX nr 1476996) w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych, która stwierdza: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)".

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Prawo zatem do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów."

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2016.814. j.t. ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdził, że skarżący A zachował termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego w dniu 14 marca 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (k. 7 akt adm. wezwanie, koperta zawierająca przesyłkę). W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się koperta, w której nadano wezwanie z dnia 14 marca 2016r., zaś z prezentaty organu na w/w piśmie wynika, że wpłynęło ono do Starostwa w dniu 21 marca 2016 r. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należało uznać, że termin 60 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 ppsa rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu 21 marca 2016 r., zatem skarga nadana w dniu 17 maja 2016 r. została wniesiona do sądu w terminie przewidzianym tym przepisem.

Nadto warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt Starosty z dnia 19 lutego 2016 r. było w niniejszej sprawie – poza dochowaniem terminu i trybu jej wniesienia, wykazanie przez skarżącego zaistnienia przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. wykazanie, że zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem został naruszony interes prawny wnoszącego skargę.

Sąd uznał, że skarżący A ma interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty o zatwierdzeniu organizacji ruchu na ul. P w Z. Skarżący jest właścicielem działki nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. P w Z, przylegającej do drogi (okoliczność niesporna) i posiadającej dwa zjazdy (jak twierdzi organ jeden legalny, drugi nielegalny).

Sąd orzekający podziela w całości pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 170/16, oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn.. akt II SA/Gl 1496/14, zgodnie z którym "właściciel czy posiadacz gruntu położonego przy danej drodze, mając lub mogący mieć urządzony na nią wjazd w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia" (obydwa wyroki dostępne w bazie orzeczeń orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Jak stwierdził WSA w Poznaniu, właściciel czy posiadacz nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Dlatego źródłem interesu prawnego w sprawie mającej za przedmiot kontrolę aktu polegającego na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wówczas katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że skarżący A ma interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty o zatwierdzeniu organizacji ruchu na ul. P w Z. Skarżący jest bowiem właścicielem działki położonej przy drodze, działka ta posiada co najmniej jeden zjazd (kwestia ew. legalności drugiego zjazdu podnoszona przez organ nie ma znaczenia przy ocenie naruszenia interesu prawnego) i oczywiste jest, że organizacja ruchu zatwierdzona zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem uniemożliwia skarżącemu dojazd jakimkolwiek pojazdem do posesji.

Ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu poprzedzić winno wskazanie na istotę pojęć "zarządzanie ruchem" i "organizacja ruchu". Z treści przytoczonych na wstępie art. 10 ust. 12 ustawy p.r.d., oraz § 1 i § 2 rozporządzenia wynika, że organizacja ruchu to mające wpływ na ruch drogowy geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast zarządzanie ruchem to ogół czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych przez podmiot zarządzający ruchem, w szczególności wymienionych w cyt. wyżej § 2 ust. 1—3, oraz w § 3 rozporządzenia. Wszystkie działania podejmowane przez uprawnione organy zarządzające ruchem mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywne wykorzystanie dróg publicznych, oraz potrzeby społeczności lokalnej. Cele tych działań wynikają wprost z art. 10 ust. 12 ustawy p.r.d.

Z treści przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia wynika także, że zatwierdzenie organizacji ruchu może nastąpić na podstawie projektu organizacji ruchu uwzględniającego wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 6 ust. 1). Z kolei § 5 rozporządzenia wskazuje, jakie elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu. Zatem sąd administracyjny kontrolując konkretny akt zatwierdzenia organizacji ruchu powinien dysponować dokumentacją stanowiącą podstawę wydanego aktu.

Jednocześnie, jak jednolicie podkreśla się w orzecznictwie, żadne działania władzy publicznej nie mogą mieć cechy arbitralności, dlatego wymagają uzasadnienia bądź przez bezpośrednie podanie motywów, bądź przez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą ich podjęcia.

Zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie zawiera uzasadnienia, co samo przez się nie stanowiło podstawy do negatywnej jego oceny przez sąd. Podstawą tą jest jednak negatywna ocena dokumentacji doń załączonej, poprzedzającej jego wydanie, oraz nowa organizacja ruchu polegająca na wyeliminowaniu skarżącemu możliwości dojazdu do posesji nr [...], stanowiącej jego własność. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt, zatwierdzenie organizacji ruchu na ul. P w Z nastąpiło na wniosek Burmistrza Miasta z dnia 16 lutego 2016 r. (k. 2 akt adm.). Wniosek ten nie zawierał żadnego uzasadnienia. Dołączono doń "projekt organizacji ruchu" z lutego 2016 r., oraz pismo Burmistrza Miasta z dnia 8 stycznia 2016 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kopię fragmentu części graficznej MPZP "S" i dokumentację fotograficzną sprawy "wybudowania i użytkowania na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. P parkingu bez wymaganych prawem zezwoleń". W w/w piśmie do PINB Burmistrz wnosił "w związku z zaistniałą sytuacją o podjęcie zgodnie z właściwością czynności określonych w ustawie prawo budowlane". Z fragmentu Projektu organizacji ruchu : "Opis projektowanego oznakowania" – pkt. 4 Projektu wynika (zdaniem sporządzającego projekt), że celem zmiany organizacji ruchu jest zmiana treści tabliczki umieszczonej pod znakiem B-1 tak aby uniemożliwić dojazd do wybudowanego niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego parkingu na dz. ew. 112 obr 167 posesja o nr. 3a. Sporządzający projekt stwierdza, że działalność usługowa na w/w działce jest prowadzona z naruszeniem ustaleń MPZP "S", nadto bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej Projekt przytacza w tym punkcie fragmenty MPZP "S" oraz zawiera stwierdzenia: "zdaniem tut. organu z uwagi na liczbę miejsc postojowych parking wymagał uzyskania pozwolenia na budowę", oraz "lokalizacja parkingu powoduje natężenie ruchu na drodze o wprowadzonych ograniczeniach dla ruchu indywidualnego".

Stwierdzić należy, że treść przedstawionego Staroście projektu zmiany organizacji ruchu stoi w rażącej sprzeczności z regulacją wynikającą z powołanych przepisów rozporządzenia, które w § 5 wskazuje enumeratywnie na elementy, jakie winien zawierać projekt organizacji ruchu. Z regulacji tej, jak i z pozostałych przepisów rozporządzenia nie wynika, aby projekt organizacji ruchu zawierać mógł jakiekolwiek oceny dotyczące legalności przedsięwzięć prowadzonych przez podmioty korzystające z drogi publicznej celem dojazdu do posesji stanowiących własność tych podmiotów. Kompetencji do takiej oceny nie posiada podmiot sporządzający projekt organizacji ruchu, czego nie dostrzegł organ zatwierdzając przedłożony projekt. Kompetencji do oceny legalności prowadzonej na nieruchomościach przyległych do drogi publicznej nie posiada także organ zarządzający ruchem, zatem Starosta jako taki organ nie miał kompetencji do oceny legalności prowadzonej na posesji skarżącego działalności, pod kątem wymagań MPZP i przepisów prawa budowlanego. Organ ten nie posiadał więc kompetencji do dokonywania wiążącej oceny, czy urządzony przez skarżącego plac postojowy wymagał pozwolenia na budowę i czy jest zgodny z postanowieniami MPZP. Legalność prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi przesłanki wprowadzenia ograniczenia korzystania z drogi publicznej. Fakt ten został jednak przez ten organ zignorowany, pomimo, że z przedłożonego projektu wynikało jednoznacznie, że zmiana organizacji ruchu w stosunku do organizacji istniejącej polegać ma na całkowitym uniemożliwieniu dojazdu do posesji nr [...] przy ul. P, z pozostawieniem możliwości dojazdu do pozostałych posesji. Z tych zasadniczych przyczyn Starosta powinien był rozważyć, czy wobec treści § 8 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia nie zachodzą przesłanki uzasadniające odrzucenie projektu, czego jednak nie uczynił. Poza bowiem ogólnikowym stwierdzeniem w projekcie o "wzroście natężenia ruchu na drodze o wprowadzonych ograniczeniach dla ruchu indywidualnego", nie zawiera on żadnych danych wskazujących na realizację celu i istoty zarządzania ruchem. Co prawda w rozporządzeniu nie określono jakie przesłanki decydują o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu, ani o jego odrzuceniu jednak biorąc pod uwagę treść art. 10 ust. 5 ustawy p.r.d., oraz § 8 rozporządzenia, należy wskazać, że przedłożony organowi do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu powinien być oceniony w sposób wszechstronny – tak pod względem formalnym jak i merytorycznym.

Zaskarżonym aktem naruszony został nie tylko przepis art. 10 ust. 5 ustawy p.r.d. i wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. z przyczyn podanych wyżej akt ten nie realizuje celów, dla których staroście powierzone zostało zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 p.r.d.). Akt ten jest także sprzeczny z treścią art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia sygn. akt I OSK 79/13 (dostępny https://sip.lex.pl) : "Wszystkie podmioty mogą swobodnie przemieszczać się po drogach publicznych, chyba, że ze względu na stan drogi, zagrożenie bezpieczeństwa, wpływ na środowisko konieczne są jakieś ograniczenia. Nie mogą one jednak dotyczyć tylko wybranych podmiotów i muszą mieć charakter przedmiotowy a nie podmiotowy". Zaskarżony akt skutkujący całkowitym uniemożliwieniem dojazdu drogą publiczną do posesji stanowiącej własność skarżącego stoi także w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, oraz narusza art. 22 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niekwestionowanym bowiem przez organ faktem jest, że skarżący prowadził na działce ew. nr 112 obr. 167 stanowiącej jego własność działalność gospodarczą – wypożyczalnię sprzętu sportowego.

Należy nadto wskazać, że nie mogło mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu stanowisko Starosty wynikające z pism sporządzanych przez ten organ po dacie zatwierdzenia projektu i kierowanych do skarżącego i do Wojewody. Motywy podjęcia zaskarżonego aktu winny wynikać bądź z jego uzasadnienia, bądź z dokumentacji zgromadzonej przed jego wydaniem. Ubocznie więc tylko zauważyć należy, że również z tych pism wynika, iż ani organ ani wnioskujący o zatwierdzenie projektu Burmistrz Miasta nie dostrzegały konieczności przeprowadzenia analizy istniejącej organizacji ruchu, a jedynym motywem podjętych działań skutkujących wydaniem zaskarżonego aktu było zablokowanie dojazdu do posesji skarżącego z uwagi na wykonanie parkingu niezgodnie z zapisami MPZP "S" oraz bez stosownego zezwolenia. Z pisma Burmistrza Miasta do Urzędu Wojewódzkiego z dnia 12 kwietnia 2016r. wynika, że "wprowadzenie nowej organizacji ruchu zostało poprzedzone wnikliwą analizą wspólnie z Naczelnikiem Wydziału Ruchu Drogowego KPP oraz funkcjonariuszami Straży Miejskiej. Brak natomiast w dokumentach poprzedzających wydanie zaskarżonego aktu jakichkolwiek danych o prowadzonej, wnikliwej analizie oraz jej wynikach istotnych dla parametrów decydujących o możliwości ograniczenia ruchu, które jednak w żadnym razie nie mogło polegać na uniemożliwieniu skarżącemu dojazdu do posesji stanowiącej jego własność a mogło mieć charakter wyłącznie przedmiotowy.

Stwierdzić więc należy, że zaskarżony akt, jako wydany z naruszeniem art. 10 ust. 5, ust. 12 Ustawy prawo o ruchu drogowym, § 5, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, art. 1 Ustawy o drogach publicznych, oraz naruszający zasady wynikające z art. 22 i 32 Konstytucji RP nie mógł funkcjonować w obrocie prawnym.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdzono jego nieważność.

Na podstawie 200 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa Sąd zasądził od organu – Starosty na rzecz strony skarżącej koszty postępowania – jak w pkt II wyroku.