Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 343/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. - Prywatne Biuro Podróży "K." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1309/10 w sprawie ze skargi A. B. - Prywatne Biuro Podróży "K." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1309/10 oddalił skargę A. B. – P. B. P. "K." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniach od 5 lutego 2009 r. do 20 marca 2009 r. w P. B. P. "K." A. B., przeprowadzono kontrolę w zakresie zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych z przepisami ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – zwanej dalej: u.t.d. oraz przepisami wykonawczymi do niej. Jak wynika z protokołu kontroli, kontrola obejmowała okres od 1 marca 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. W wyniku stwierdzenia szeregu nieprawidłowości, pismem z 20 marca 2009 r. skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie.

Decyzją z [...] maja 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na postawie art. 93 ust. 1 u.t.d., nałożył na A. B. prowadzącą P. B. P. "K." karę pieniężną w kwocie 30.000 złotych. Organ wskazał, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności naruszyła przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92 ust. 1 pkt 8 i art. 92 ust. 4 u.t.d., a mianowicie poprzez:

1. skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę przez kierowcę T. D., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w łącznej wysokości 250 złotych zgodnie z lp. 10.1 lit. a) i b) załącznika do u.t.d..;

2. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej przez kierowcę S. G., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 100 złotych zgodnie z lp. 10.2 lit. a) załącznika do u.t.d.;

3. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, tj. wykresówka zapisywana była za długo przez kierowcę S. G., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 200 złotych, stosownie do lp. 11.2 pkt 2 załącznika do utd.;

4. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego, tj. nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych przez kierowcę D. H., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 100 złotych, stosownie do lp. 11.2 pkt 4 załącznika do u.t.d.;

5. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień przez ośmiu kierowców, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z lp. 11.4 pkt 1 załącznika do u.t.d..;

6. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek nie zawierających wszystkich danych o okresach aktywności kierowców D. H., W. K., R. S. oraz T. D., za co została nałożona kara w wysokości 10.000 złotych zgodnie z lp. 11.4 pkt 2 załącznika do u.t.d.

Organ wobec naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, tj. przez wskazanych w uzasadnieniu decyzji kierowców, odstąpił od nałożenia kary za stwierdzone naruszenie. Podał, że skarżąca zajmując stanowisko wobec zebranych przez organ dowodów i materiałów w sprawie, przesłała wymagane zaświadczenia lekarskie trzech kierowców potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na tym stanowisku i w związku z tym nie można było wobec niej sformułować postawionego wcześniej zarzutu naruszenia określonego lp. 1.8 pkt 1 załącznika do u.t.d.

W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie podnosząc, że pobrane podczas kontroli w przedsiębiorstwie dokumenty, służące ewidencji planów pracy, mają charakter harmonogramów lub szablonów, nie są jednak dokumentami określającymi normy czasu pracy, gdyż podlegają częstym zmianom wynikającym z organizacji działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą. Skarżąca wskazała, że nie można było stwierdzić, jakich dokumentów żądali inspektorzy dokonujący kontroli i których z nich do kontroli nie okazano. Dodała również, że zgodnie z wykładnią art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców, zastosowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, pracodawca przechowuje tylko zapisy z przyrządów kontrolnych i kart drogowych, a obowiązku tego nie można, zdaniem skarżącej, odnieść do zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Skarżąca wskazała także na niezasadność stwierdzenia przez organ naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, gdyż w przypadkach podróży służbowych przedsiębiorca ma wpływ na środek lokomocji oraz czas dojazdu lub powrotu, a do analizy norm czasowych takich podróży dostępne były dla kontrolujących delegacje kierowców. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Argumentowała, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisów wspólnotowych, które – w jej ocenie – umożliwiały wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, czego organ nie wziął po rozwagę.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z [...] marca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji GITD odnosząc się do naruszenia lp. 10.1 załącznika do u.t.d., po analizie wykresówek poszczególnych kierowców, wskazał, że organ I instancji podał wprawdzie błędne okresy rozliczeniowe, jednakże karę pieniężną nałożył w prawidłowej wysokości. W podobny sposób ocenił trafność nałożenia kary pieniężnej określonej w lp. 10.2 lit. a) załącznika do u.t.d. w wysokości 100 złotych, pomimo omyłki pisarskiej odnośnie do imienia kierowcy, który skrócił dzienny czas odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny. Organ dokonując powtórnej analizy wykresówek stwierdził ich nieprawidłowe wypełnianie przez poszczególnych kierowców i odniósł się do każdej z nich, by móc ocenić stwierdzone wcześniej naruszenia, które stały się podstawą nałożenia kar pieniężnych określonych w lp. 11.2 pkt 2 i 4, 11.4 pkt 1 i 2 załącznika do u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił szeroką argumentację świadczącą o zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu wyżej wymienionych naruszeń. Uznał, że dogłębna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o tym, że nałożona na skarżącą kara pieniężna ma oparcie zarówno w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, jak i w stanie prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zarzuciła organom naruszenie:

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe skonstruowanie uzasadnienia prawnego i faktycznego, naruszenie zasady praworządności poprzez lapidarność motywów i przyjęcie bezwzględnej odpowiedzialności za nieokazanie wykresówek bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności faktycznych i ustalenia braku możliwości okazania lub odmowy okazania wykresówek,

- art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez pozorność i lakoniczność odniesienia się do podnoszonych przez kontrolowanego dowodów i niewskazanie przyczyny ich nieuwzględnienia oraz dokonanie ich dowolnej oceny,

- art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów strony dotyczących spornej ewidencji czasu pracy kierowców.

Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji w zakresie kar jednostkowych nałożonych za poszczególne naruszenia i łącznej kary jest niezrozumiałe i uniemożliwia skarżącej ustosunkowanie się do ustaleń poczynionych przez organ. Skarżąca wskazała na rozbieżności w ustaleniach zawartych w protokole kontroli, decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego co do liczby nieokazanych wykresówek. Nadmieniła, iż organ I instancji niesłusznie odmówił włączenia do akt sprawy świadectw działalności i zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, a także nie uwzględnił wyjaśnień strony w przedmiocie utraty części wykresówek kierowcy J. O. na skutek zaistnienia niezależnych od skarżącej zdarzeń. Skarżąca podniosła, iż wskazane wyżej wykresówki zostały skradzione przez kierowcę i są w jego posiadaniu. Jej zdaniem organ powinien był wezwać kierowcę o ich przedłożenie, ewentualnie go przesłuchać i rozważyć zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zdaniem skarżącej, organ nie ustalił w jakim okresie kierowcy wykonywali na jej rzecz przewozy. Ustalenia organu w tym zakresie opierają się na notatkach przedsiębiorcy, a nie wersji ostatecznej ewidencji czasu pracy kierowców. Zdaniem skarżącej organ nieprawidłowo nałożył karę na przedsiębiorcę za brak na wykresówkach wszystkich danych o aktywności kierowcy tylko dlatego, że założył, iż kierowcy przemieszczali się pomiędzy miejscowościami bezpośrednio po i przed wykonaniem zadania przewozowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Jak podkreślił Sąd, skarżąca nie kwestionowała ustaleń kontroli w zakresie naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego, nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem grup czasowych (selektorem).

Sąd przypomniał, że wykresówka jest podstawowym dokumentem stanowiącym podstawę weryfikacji prawidłowości postępowania w zakresie przestrzegania norm czasu pracy i jest ona czytelna zarówno dla profesjonalistów - skarżącej będącej przedsiębiorcą transportowym, jak i dla organu. Twierdzenie, iż podmiot wykonujący zawodowo działalność transportową posiada wiedzę we wskazanym wyżej zakresie, znajduje potwierdzenie w konieczności uzyskania przez takiego przewoźnika, jeszcze przed uzyskaniem licencji na wykonywanie transportu drogowego, certyfikatu kompetencji zawodowych, na który to obowiązek wskazuje art. 5 ust. 3 pkt 2 u.t.d. Certyfikat ten jest dokumentem potwierdzającym posiadanie przez przewoźnika kwalifikacji i wiedzy niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Zdaniem Sądu twierdzenia skarżącej, jakoby okazała organowi do kontroli wykresówki poszczególnych kierowców, nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Tarcze tachografu zawierające informacje o dniach aktywności kierowców, nie zostały bowiem okazane podczas kontroli w przedsiębiorstwie i nie znajdują się w aktach sprawy.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowców, Sąd wskazał, że doszło do naruszeń polegających na niedokonaniu zapisu informacji o okresach aktywności trzech kierowców spośród tych, którzy wykonywali przewóz drogowy w okresie objętym kontrolą przedsiębiorstwa.

Sąd podkreślił, że stosownie do brzmienia art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L z 1985, Nr 370 str. 8-21), przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Sąd wskazał, że przepis ten wyraźnie nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania m.in. wykresówek w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu. Jednocześnie wskazuje, iż celem nałożenia na przedsiębiorcę takiego obowiązku jest, w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazanie lub doręczenie niniejszej dokumentacji upoważnionemu funkcjonariuszowi służb kontrolnych. Jednocześnie przywołany przepis wskazuje, iż art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 doprecyzowuje sposób, w jaki należy przechowywać wykresówki i sporządzać wydruki. Wskazuje wyraźnie na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy. W ocenie Sądu, chodzi o takie zabezpieczenie dokumentów przedsiębiorstwa, aby nie uległy one przypadkowemu zniszczeniu. Zatem, w przypadku ewentualnej kontroli Inspekcji Transportu Drogowego w siedzibie przedsiębiorcy, kwestie winy lub jej braku, szkodliwości czynu, leżą poza zakresem badania i orzekania przez organy. Wymierzenie kary pieniężnej na podstawie załącznika do ustawy o transporcie drogowym w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli naruszeniami nie ma żadnego związku z winą lub jej brakiem po stronie przedsiębiorcy. Kary nakładane są bowiem za naruszenie przepisów administracyjnych i to niezależnie od przyczyn, które leżą u podstawy tych naruszeń. Sąd zwrócił również uwagę na literalne brzmienie lp. 11.4. ust. 1 załącznika do u.t.d., z którego wynika jednoznacznie, iż sankcjonowane jest nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Tym samym kara pieniężna przewidziana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nakładana jest za sam fakt nieokazania dokumentów.

Sąd podkreślił także, że zamiarem ustawodawcy jest, aby wymagane tarcze tachografu zostały okazane podczas kontroli w przedsiębiorstwie, a zatem w toku czynności kontrolnych wykonywanych w siedzibie przedsiębiorstwa, na etapie pobierania dokumentów do analizy, a więc przed sporządzeniem protokołu z kontroli, a tym bardziej przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W konsekwencji przedstawienie dokumentów w terminie późniejszym (w toku postępowania administracyjnego) jest nieskuteczne. Powyższy wniosek można zatem wyprowadzić z literalnego brzmienia przywołanej wyżej normy lp. 11.4. ust. 1 załącznika do u.t.d., zgodnie z którą nieokazanie, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdy dzień. W konsekwencji uznać należy, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego w dniu 30 marca 2009 r. i 4 maja 2009 r. świadectwa działalności i zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, a także wyjaśnienia strony w przedmiocie utraty części wykresówek kierowcy J. O. na skutek zaistnienia niezależnych od skarżącej zdarzeń, nie mogły zostać przez organ uwzględnione.

W ocenie Sądu brak było także podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Strona w toku postępowania ograniczyła się bowiem do zakwestionowania swojej odpowiedzialności, nie przedstawiając dowodów mogących uzasadniać zastosowanie tego przepisu, a okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B. – P. B. P. "K." wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kradzież wykresówek nie stanowi zdarzenia, na które skarżąca nie miała wpływu, lub którego skarżąca nie mogła przewidzieć.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej: P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, przy czym Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o:

a) czynności dowodowe zmierzające do ustalenia winy skarżącej lub

jej braku, wobec nie posiadania przez nią części wykresówek, a w szczególności przesłuchanie kierowcy J. O. oraz zobowiązanie go do zwrotu zajętych przez niego wykresówek, mimo podnoszenia przez skarżącą konieczności takiego działania oraz wskazywania na to źródło dowodowe,

b) czynności dowodowe zmierzające do przyporządkowania obowiązku

okazania wykresówek kierowców i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności wstępnego ustalenia, że kierowca, do którego ten obowiązek się odnosił, był zatrudniony przez przedsiębiorcę lub też świadczył na jego rzecz usługi kierowania pojazdami, co jest warunkiem sine qua non ustalenia obowiązku przechowywania wykresówek lub zaświadczeń dotyczących nie prowadzenia w określonej dacie pojazdu,

c) czynności dowodowe zmierzające do ustalenia przyczyny rozbieżności dotyczącej ustalonej ilości stwierdzonych przypadków nie okazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu w sytuacji, gdy w protokole kontroli stwierdzono 110 naruszeń, w decyzji pierwszoinstancyjnej 122 naruszenia, a w decyzji organu odwoławczego 120 naruszeń,

d) czynności dowodowe zmierzające do ustalenia rodzaju aktywności kierowców w okresach objętych wykresówkami, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowców, w sytuacji, gdy wskazane okresy 3 -28 dniowe, za które wystawione były zaświadczenia o przebywaniu na urlopie, znajdujące się w dokumentacji kontrolnej, nie mogą służyć stwierdzeniu naruszenia lp. 11.4., a wskazane przez organ kontrolny okresy 7-12 dni nie uwzględniają dokładnego przedziału czasowego braku aktywności, która powinna być ręcznie przez kierowcę rejestrowana, jako "inna praca"; organ nie ustalił przy tym miejsca zamieszkania kierowcy, które nie musi być miejscem jego zameldowania oraz nie ustalił okresów i miejsc wypoczynków kierowców, którymi są hotele, mieszkania znajomych i rodziny lub wynajęte przez skarżącą.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że uzasadnienie decyzji organu I i II instancji nie zawierało ustosunkowania się do wniosków i zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz charakteryzowało się brakiem właściwego określenia w uzasadnieniu wydanej decyzji, w jaki sposób została ustalona wysokość kara i jak obliczono jej wymiar.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani zarzutów, a zatem należało ją oddalić.

Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał zarzut materialnoprawny odnoszący się do naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d.

W opinii Sądu nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kradzież wykresówek nie stanowi zdarzenia, na które skarżąca nie miała wpływu lub którego skarżąca nie mogła przewidzieć. Zgodnie z tym przepisem przepisów ust. 1-3 (regulujących nakładanie sankcji administracyjnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio.

Art. 93 ust. 7 u.t.d. wprowadza ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć. Treść wskazanej regulacji uprawnia do zajęcia stanowiska, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie powinien na podstawie całości materiału dowodowego stwierdzić, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Oczekiwane od przedsiębiorcy standardy zachowania mieszczą się w granicach zachowania oczekiwanego od przedsiębiorcy jako profesjonalisty, prowadzącego działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego lub co najmniej wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne (zob. R. Stachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, komentarz do art. 93. Lex).

Z uzasadnienia decyzji organu administracyjnego I instancji wynika, że z przekazanego podczas kontroli przez stronę protokołu policji wynika, że skradzione wykresówki "leżały w miejscach ogólnodostępnych" (str. 11 decyzji organu I instancji). W związku z powyższym organy administracyjne nie miały podstaw do przyjęcia w takim przypadku wystąpienia okoliczności wymienionej w art. 93 ust. 7 u.t.d. Naruszenie przepisów związanych z obowiązkiem przechowywania wykresówek (art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) NR 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.) nastąpiło zatem niewątpliwie wskutek zdarzeń, którym podmiot wykonujący przewozy miał możliwość zapobiec, chociażby poprzez przechowywanie wykresówek w miejscach, które nie byłyby ogólnodostępne.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów procesowych, w pierwszej kolejności należy wskazać, że pierwszy z zarzutów procesowych oparto na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 249/09, LEX nr 744743). Jako przepis postępowania administracyjnego wskazano art. 77 K.p.a., która to regulacja skonstruowana jest jednak z czterech paragrafów. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (np. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 834/10, LEX nr 965128).

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Zauważyć należy, że przedstawionej nieprawidłowości autor skargi kasacyjnej nie wyeliminował poprzez sprecyzowanie zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tego przepisu do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołanie się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i - co szczególnie należy podkreślić - na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia zatem wymaga stanowisko, że uchybienie procesowe "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa, samo zaś pismo pozostaje namiastką środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., II FSK 719/09, opubl. Lex). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.

W skardze kasacyjnej wskazano jedynie, że naruszenie przepisów procedury miało istotny wpływ na treść orzeczenia. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dla skutecznego podania należycie określonej podstawy kasacyjnej nie wystarczy ogólne przywołanie formuły, zgodnie z którą "naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia" lub też, że "naruszenie przepisów miało istotny wpływ na treść orzeczenia". W takim przypadku konieczne jest bowiem wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decydująca w tym zakresie jest przede wszystkim argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej autor w żaden sposób nie wykazał jednak dlaczego w tej sprawie naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. Na marginesie należy zwrócić uwagę na to, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5 - 6 skargi kasacyjnej) w istocie jest powtórzeniem treści zarzutów (s. 2 - 3 skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie NSA przyjmuje się powszechnie, że stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego, ze względu na postanowienia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a. nie jest wystarczające przytoczenie formuły, w myśl której naruszenie określonego przepisu procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieodzowne jest wykazanie, że naruszenie procedury mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej musi zatem wykazać, że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 2070/10, LEX nr 785810).

Sąd nie uwzględnił również zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., co w opinii autora skargi kasacyjnej przejawiało się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że uzasadnienie decyzji organu I i II instancji nie zawierało ustosunkowania się do wniosków i zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz charakteryzowało się brakiem właściwego określenia w uzasadnieniu wydanej decyzji, w jaki sposób została ustalona wysokość kara i jak obliczono jej wymiar.

Przede wszystkim zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania również w tym przypadku nie wykazał, że naruszenie powołanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. Niemniej jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawierało ustosunkowania się do wniosków i zarzutów podnoszonych w odwołaniu. W tym zakresie organ odwoławczy wypowiedział się na s. 16 i 17 uzasadnienia decyzji.

Zgodzić się natomiast można z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu drugiej instancji charakteryzowało się brakiem właściwego określenia w uzasadnieniu wydanej decyzji, w jaki sposób została ustalona wysokość kary i jak obliczono jej wymiar. Rzeczywiście z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika wprost, w jaki sposób ustalono wysokość kary. Należy jednak wskazać, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wykazał, że powołane naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.