Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 485/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 43/09 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 43/09 oddalił skargę R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] stycznia 2009 r., którą stwierdzono brak podstaw do nakazania D. i M. H. rozbiórki zabudowy części klatki schodowej w budynku nr [...] przy ul. [...] w Lęborku.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne fakty.

Na skutek wniosku skarżącego, mieszkającego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Lęborku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku decyzją z 7 lipca 2008 r. orzekł o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane sprawy rozbiórki przez D. i M. H. zabudowy części klatki schodowej w tym budynku.

Uzasadniając swoją decyzję organ administracji wskazał, że postępowanie w sprawie zabudowy klatki schodowej wszczęte zostało w dniu 27 kwietnia 2007 r. na wniosek skarżącego. Opisując wykonane roboty budowlane organ nadzoru budowlanego podał, że polegały one na zabudowie części klatki schodowej, między pierwszym a drugim piętrem, ściankami o konstrukcji drewnianej postawionymi wzdłuż biegów schodowych. Czas ich wykonania określono jako 1990-1991 r. Przyjęto, że w tym czasie na podstawie pozwolenia na budowę przebudowano i nadbudowano lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Lęborku, że ta nadbudowa i przebudowa obejmowała strych w tym budynku, że w wyniku tego w budynku nie ma strychu oraz że w związku z tym zabudowa klatki schodowej nie blokuje dojścia na strych. Ustalono też, że stan zabudowy jest dobry, że nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz że roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto stwierdzono, że aktualni właściciele lokalu nr [...] D. i M. H. nie wykonywali żadnych robót budowlanych przy zabudowie klatki schodowej.

Opierając się na obowiązujących w latach 1990-1991 przepisach Prawa budowlanego oraz § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 22 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego stwierdzono, że wykonana zabudowa klatki schodowej nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż takie pozwolenie było wymagane w przypadku wykonywania robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych.

Odnosząc się do żądania zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazano, że zabudowa klatki schodowej stanowi inne roboty niż określone w tym przepisie, a więc dotyczy ich art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący twierdził, że podział budynku przy ul. [...] w Lęborku na trzy części nastąpił w 1993 r., że nadbudowa i rozbudowa lokalu nr [...] w tym budynku nie obejmowała klatki schodowej oraz że klatka schodowa nie jest przynależnością żadnego z lokali, co oznacza, że jest wspólna, zatem jej zabudowa powoduje pozbawienie pozostałych współwłaścicieli dostępu do części wspólnych.

Ponadto podnosił kwestie techniczne, jak to, że drzwi zamykające zabudowę klatki schodowej otwierają się na zewnątrz na drzwi wejściowe do jego mieszkania oraz że próg (stopień) za tymi drzwiami, a także wyprowadzenie rur wentylujących piony kanalizacyjne oraz przewody dymowe i spalinowe są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący podnosił też kwestie bezpieczeństwa pożarowego i sanitarnego, wskazując, że w mieszkaniu nr [...] znajduje się kominek oraz że nie dokonano uzgodnień ze strażą pożarną i Sanepidem.

Ponadto twierdził, że w budynku trzykondygnacyjnym, przy istniejącym 25% spadku dachu musi być stałe wejście na dach w celu dojście do komina i anten RTV.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wydał zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję, którą – powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził brak podstaw do nakazania D. i M. H. rozbiórki zabudowy części klatki schodowej na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wydając tę decyzję organ odwoławczy ustalił, że roboty budowlane polegające na zabudowie klatki schodowej zostały wykonane w trakcie nadbudowy i przebudowy lokalu nr [...] w latach 1990-1991, przy czym pozwolenie na nadbudowę i przebudowę tego lokalu oraz zatwierdzony nim projekt budowlany, wykonania tych robót nie przewidywał. Ponadto ustalono, że nadbudowa i przebudowa lokalu nr [...] zakładała przeznaczenie całego strychu pod zabudowę. Ustalono też, że lokal nr [...] był przedmiotem współwłasności skarżącego oraz J. P., przy czym przebudowa i nadbudowa oraz zabudowa klatki schodowej została wykonana przez J. P.

Organ odwoławczy przyjął w tych okolicznościach, że wykonanie zabudowy klatki schodowej było nieistotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na nadbudowę i przebudowę lokalu nr [...]. Ponadto ustalił, że stan zabudowy jest dobry, zaś związane z jej wykonaniem roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną.

Wyjaśniając treść rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 51 tej ustawy, zaś skoro skarżący wnosił o nakazanie rozbiórki zabudowy, to ustalając, że brak podstaw do nakazania rozbiórki, którą art. 51 Prawa budowlanego też przewiduje, zdecydowano o rozstrzygnięciu o braku podstaw do rozbiórki na podstawie tego przepisu.

W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący zakwestionował ustalenie, według którego cały strych został objęty nadbudową i przebudową lokalu nr [...]. Podniósł, że wejście do tego lokalu od 1937 r. znajdowało się na drugim piętrze, a po zabudowie klatki schodowej dodatkowe drzwi urządzono na półpiętrze. Zakwestionował też ustalenie, że D. i M. H. nie wykonali żadnych robót przy zabudowie klatki schodowej. Twierdził, że samowolnie poprowadzili instalację elektryczną z mieszkania do piwnicy oraz "zdemolowali barierkę schodów". Podniósł, że ustalenie, iż zabudowę klatki schodowej wykonano w latach 1990-1991 nie jest prawidłowe, gdyż oparto je na dokumentacji, która nie dotyczy tej zabudowy oraz na sprzecznych twierdzeniach J. P. i skarżącego. Skarżący zarzucił ponadto, że zabudowa klatki schodowej uniemożliwia dostęp do części wspólnych takich jak komin, dach, strych i anteny RTV. Twierdził również, że organy nadzoru budowlanego winny były wyjaśnić czy zabudowa klatki schodowej nie stwarza zagrożenia pożarem oraz czy rzeczywiście po nadbudowie i przebudowie lokalu nr [...] nie pozostała żadna część strychu. W związku z tym twierdził, że nad tym lokalem znajduje się "stryszek".

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rozpoznaje jedynie sprawę dotyczącą wykonania zabudowy części klatki schodowej ściankami o konstrukcji drewnianej, zamykającej przestrzeń między pierwszym i drugim piętrem budynku przy ul. [...] w Lęborku.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenie organów administracji, że zabudowa ta została wykonana w latach 1900-1991, przy czym zaznaczył, że istotne jest, iż została wykonana pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł, że ta ostania okoliczność nie jest w sprawie kwestionowana. Przyjmując powyższą okoliczność, Sąd pierwszej instancji przeanalizował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, dochodząc do wniosku, iż zabudowa klatki schodowej nie wymagała pozwolenia na budowę. Odrzucił przy tym sugerowaną przez skarżącego podstawę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (§ 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego) wskazując, że przepis ten nie dotyczy robót budowlanych wykonywanych w istniejącym budynku. W związku z tym następnie stwierdził, że nie można było wydać nakazu rozbiórki tej zabudowy ani na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. Za zbędne Sąd pierwszej instancji uznał też prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji odniósł się do przyjętej przez organ drugiej instancji podstawy rozstrzygnięcia i zaakceptował sposób rozumienia art. 51 Prawa budowlanego, który dopuszcza wydanie decyzji o braku podstaw do wydania na podstawie tego przepisu rozstrzygnięcia, kiedy dochodzi do ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane w taki sposób, że nie jest konieczne nakładanie obowiązku dokonywania dodatkowych czynności lub wykonania dalszych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Sąd pierwszej instancji rozważał też kwestię związaną z wykonaniem zabudowy klatki schodowej w części wspólnej domu i w tym względzie stwierdził, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż stosowanie art. 51 Prawa budowlanego nie jest uzależnione od prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem dotyczy przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W efekcie, jak wskazał, może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości. Podkreślił przy tym, że organy administracji publicznej nie mogą rozstrzygać, poprzez wydawanie decyzji, o sporach związanych z korzystaniem z przedmiotu własności lub współwłasności.

Odnosząc się do kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego Sąd pierwszej instancji zauważył, że stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu lub zdrowiu ludzi albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Następnie stwierdził, że wydanie decyzji na tej podstawie nie było przedmiotem postępowania. Powtórzył, że przedmiotem tym była ocena wykonania zabudowy klatki schodowej.

W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wprawdzie, w ocenie Sądu, wykonanie zabudowy, której dotyczy sprawa, w dacie jej realizacji nie wymagało pozwolenia na budowę, a więc domaganie się jej rozbiórki jako wykonanej nielegalnie było pozbawione podstaw prawnych, to ostatecznie jednak w decyzji organu drugiej instancji, również orzeczono o braku podstaw do orzeczenia rozbiórki. Tym samym rozstrzygnięcie organu w zaskarżonej decyzji nie jest sprzeczne z prawem.

Skargę kasacyjną skarżący oparł na obu podstawa wskazanych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił:

a) błędną wykładnię § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten, wskazując na "inne inwestycje budowlane", nie dotyczy robót budowlanych, które były przedmiotem rozpoznawanej sprawy, jako wykonanych w istniejącym budynku,

b) błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, że mimo braku pozwolenia na budowę nie ma zastosowania art.51 ust. 1 pkt 1 i/lub pkt 2 Prawa budowlanego, w tym pominięcie, iż konsekwencją braku pozwolenia na budowę może być tylko albo rozbiórka obiektu lub przywrócenie stanu poprzedniego albo rozbiórka lub przywrócenie stanu poprzedniego i/lub nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jak również pominięcie, iż w przypadku braku pozwolenia na budowę obowiązek doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem polega na wykonaniu określonych czynności niezbędnych przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę,

c) błędną wykładnię art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającą na pominięciu takiego ich znaczenia, że w zakresie legalizacji przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, która to może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia, organ nadzoru jest uprawniony i zobowiązany podjąć czynności wskazane w art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i przyjęciu, iż wyłącznie właściwym do stwierdzania zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia, życia lub mienia jest tryb postępowania przewidziany w art. 66 Prawa budowlanego, który nie jest objęty przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, jak również poprzez błędną wykładnię art. 66 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż może on dotyczyć samowoli budowlanych, a nie tylko utrzymania i to "legalnych" obiektów.

Formułując ten ostatni zarzut wskazano także na naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy skargi kasacyjnej polegającej na naruszeniu przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Wojewódzkiego Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku art. 80 k.p.a., polegającego na dowolnych ustaleniach faktycznych dotyczących daty wykonania zabudowy klatki schodowej, co miało wpływ na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, dotyczących prawnych wymogów wykonywania tego rodzaju robót budowlanych oraz pomimo naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a., polegającego na zaakceptowaniu wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia daty wykonania zabudowy klatki schodowej.

W oparciu o te podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego skarżącego przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Uzasadniając skargę kasacyjną przede wszystkim wskazano, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie jest jasne, gdyż raz stwierdza się, że roboty budowlane polegające na zabudowie klatki schodowej nie wymagały pozwolenia na budowę, po czym przyjmuje się, że stanowiły one samowolę budowlaną. To mając na uwadze wyjaśniono, że w skardze kasacyjnej skarżący odniesie się zarówno do prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., jak również do przepisów aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów podniesionych w ramach podstawy skargi kasacyjnej polegającej na naruszeniu przepisów prawa materialnego skarżący wskazał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji rozumie jako uznanie, że roboty budowlane, których dotyczy sprawa, to roboty budowlane w istniejącym budynku, które jednakże nie są wskazane w § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego i z tego powodu nie ma do nich zastosowania § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d tego rozporządzenia. Tak ujęte stanowisko Sądu pierwszej instancji skarżący uznał za sprzeczne z literalną wykładnią wszystkich punktów § 44 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Twierdził, że również w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w istniejącym budynku może mieć zastosowanie § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Uzasadniając drugi z zarzutów podniesionych w ramach podstawy skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego skarżący twierdził, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie można interpretować, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, mianowicie taki, z którego wynika, że mimo samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nie podejmie żadnych czynności, jeżeli ustali, iż wykonane roboty budowlane są z technicznego punktu widzenia prawidłowe. Następnie obszernie przedstawił dwa możliwe – w jego ocenie - sposoby interpretacji powołanych przepisów, dochodząc do wniosku, iż oba są sprzeczne z tym, co przyjął Sąd pierwszej instancji. Akcentował przy tym zasadę, że stosując wskazany tryb postępowania należy dążyć do nałożenia takich obowiązków, które spowodują uzupełnienie tego, czego z powodu wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie wykonano, w tym uzyskania projektu budowlanego.

Uzasadniając ostatni z zarzutów wypełniających podstawę skargi kasacyjnej dotyczącą naruszenia prawa materialnego skarżący założył, że prawidłowa jest wykładnia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w której dopuszcza się możliwość nałożenia określonych obowiązków, a nie tylko nakazu rozbiórki. Dalej przypomniał, że skarżący na każdym etapie rozpoznawanej sprawy podnosił, iż organy administracji publicznej pomijają kwestie zagrożenia pożarowego wywołanego samowolą budowlaną oraz zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując wykładni art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pominął obowiązki, jakie spoczywają w procesie kontroli samowoli budowlanych na organach nadzoru budowlanego w zakresie sprawdzenia również zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz mienia. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do regulacji wynikającej ze wskazanych przepisów Prawa budowlanego bowiem w tym zakresie powołał się na art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przyjmując, że przepis ten reguluje kwestię bezpieczeństwa obiektu oraz tryb weryfikacji stanu faktycznego w tym zakresie i tym samym skoro art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego dotyczą procesu legalizacji samowoli budowlanych, to w ramach tego postępowania nie weryfikuje się zagrożenia pożarowego.

Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne i pozbawione prawnych oraz racjonalnych podstaw. Odwołał się przy tym m.in. do art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który poprzez art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego winien być w procesie legalizacji samowoli budowlanych stosowany, a który wprost wprowadza kryterium bezpieczeństwa wykonanych już prac. Stwierdził, że tym samym ustawodawca zmusza organy administracji publicznej w procesie legalizacji do analizy i oceny stanu faktycznego nie tylko pod względem stricte technicznym, ale również pod względem zagrożeń, w tym pożarowych, dla życia, zdrowia lub mienia. Zaznaczył przy tym, że jeżeli w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie mają pełnych kompetencji winny zaangażować w sprawę inne, właściwe organy.

Skarżący podniósł też, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, podstawą do uznania za zagrażające życiu ludzi jest niezapewnienie dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego i przypomniał, że wskazywał, iż nieprawidłowości w wykonaniu zabudowy klatki schodowej uniemożliwiają mu korzystanie z wyjścia ewakuacyjnego oraz części wspólnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił, że ustalenie daty wykonania zabudowy klatki schodowej zostało oparte na niewłaściwych dowodach. Między innymi twierdził, że organy administracji przytoczyły sprzeczne w tym zakresie oświadczenia jego oraz Janiny P.. Twierdził, że uchybienie to jest istotne dla wyniku sprawy, gdyż od ustalenia daty wykonania zabudowy zależało zastosowanie właściwego stanu prawnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż skierowany on jest przeciwko ustaleniom faktycznym związanym z czasem wykonania zabudowy klatki schodowej, której dotyczy sprawa, od których z kolei zależy to jaki stan prawny należy stosować do oceny czy na jej wykonanie należało uzyskać pozwolenie na budowę. W związku z tym należy stwierdzić, że skarżący kwestionując w tym zakresie ustalenia sam nie wskazuje w skardze kasacyjnej, jaki jest rzeczywisty stan rzeczy. Natomiast z pism skarżącego złożonych w postępowaniu administracyjnym z dnia 31 lipca 2007 r. oraz 4 sierpnia 2008 r. wynika, że potwierdza, iż zabudowa ta została wykonana przez J. P. w latach 1990-1991. Szczególnie istotne jest to drugie pismo, w którym skarżący wskazuje, że o wykonaniu przez J. P. zabudowy piszą I. i W. B. w piśmie z 21 kwietnia 1991 r. Zatem skarżący potwierdza, że zabudowa istniała już w tym czasie. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem zaakceptował ustalenia organów administracji w tym zakresie. Tym samym prawidłowo ustalono, że wykonano ją pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr [...]8, poz. 229 ze zm.).

Skoro prawidłowe jest ustalenie, że zabudowę klatki schodowej wykonano pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane wyjaśnić należy, że ta ustawa oraz przepisy wykonawcze do niej stanowić winny podstawę oceny czy roboty budowlane związane z wykonaniem tej zabudowy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym odnieść się należy do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.).

Rację ma skarżący twierdząc, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest błędne. Nie sposób przyjąć, że wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku jest w sposób zupełny uregulowane w § 44 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Przede wszystkim przemawia za tym wymienienie w § 44 ust. 1 pkt 4 lit. c rozporządzenia inwestycji budowlanych w obiektach zabytkowych, a więc też w istniejących budynkach. Jednakże uchybienie to nie ma istotnego znaczenia, gdyż zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d powołanego rozporządzenia pozwolenia na budowę wymagało wykonanie robót budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Trudno zaś przyjąć, że wykonanie zabudowy z drewna części klatki schodowej, na ostatniej kondygnacji wprowadza lub zwiększa tego rodzaju uciążliwości. Pogorszenie warunków wykorzystania terenów sąsiednich jest w okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe, gdyż chodzi o roboty budowlane wewnątrz budynku. Jeżeli chodzi o pogorszenie warunków sanitarnych, to zauważyć należy, że skarżący na tego rodzaju okoliczności nie wskazywał. Natomiast przedstawiał stanowisko, że zabudowa ta wpływa na bezpieczeństwo ludzi i mienia w związku z zamknięciem dostępu na dach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jednak przyjąć w okolicznościach sprawy, aby z tego powodu można mówić o wprowadzeniu lub zwiększeniu uciążliwości pogarszających warunki bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zabudowa dotyczy bowiem odcinka schodów prowadzących do ostatniego mieszkania na klatce schodowej, urządzonego na poddaszu. Jej istnienie nie ma więc żadnego znaczenia dla dostępu na dach, skoro za tą zabudową i tak jest mieszkanie D. i M. H.. Inaczej mówiąc, gdyby nie było zabudowy, to i tak istniałyby podnoszone przez skarżącego utrudnienia z uwagi na znajdujące się na poddaszu mieszkanie D. i M. H.. Zaznaczyć przy tym należy, że sam skarżący twierdzi, że "stryszek" jest nad tym mieszkaniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonanie zabudowy, której dotyczy sprawa, nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Na tym zasadniczym stwierdzeniu Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wskazując, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji było wadliwe, jednakże jej rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym wyraźnie, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr [...]43, poz. 1623 ze zm.) było zbędne. Niedopuszczalna była też w ocenie Sądu pierwszej instancji rozbiórka zarówno na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r. Z tymi stwierdzeniami należy się zgodzić, z tym zastrzeżeniem, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. było zasadne w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 tej ustawy, czyli w kontekście zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W związku z tym zastrzeżeniem należy zauważyć, że organy administracji oceniły wykonane roboty budowlane pod kątem zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, stwierdzając, że ich stan techniczny jest odpowiedni, co jest równoznaczne z tym, że nie stwarzają one zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaznaczyć przy tym należy, że pod pojęciem stanu technicznego należy rozumieć wszystkie kwestie rozstrzygane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym także bezpieczeństwa pożarowego, którego to rozporządzenie też dotyczy (Dział VI powołanego rozporządzenia). Dokonana w tym zakresie przez organy administracji ocena nie budzi zastrzeżeń, przede wszystkim z uwagi na okoliczności sprawy, mianowicie to, że zabudowa, której dotyczy sprawa, jest to drewniana konstrukcja, zamykająca odcinek schodów prowadzących do znajdującego się na poddaszu, ostatniego mieszkania na klatce schodowej i w istocie stanowi część tego mieszkania. Jeszcze raz należy powtórzyć, że gdyby tej zabudowy nie było to i tak dalsze przejście jest zamknięte przez drzwi do mieszkania nr [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że rozbudowa i nadbudowa mieszkania nr [...], która spowodowała zajęcie strychu, jak ustalono, została wykonana na podstawie decyzji administracyjnej. Dostęp na dach i znajdujących się tam urządzeń nie jest więc kwestią techniczną, lecz właściwego ułożenia stosunków pomiędzy sąsiadami.

W związku z tym należy też odnieść się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dostępu skarżącego do części wspólnych budynku, przez co należy rozumieć dostęp nie tylko na dach, ale także do zabudowanej części klatki schodowej. Z tym się wiąże także zagadnienie zajęcia tej części wspólnej bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skoro zabudowa ta nie wymagała pozwolenia na budowę, to jest to wyłącznie kwestia cywilnoprawna. Jeżeli skarżący uważa, że jego prawa wynikające ze stosunku współwłasności nieruchomości zostały naruszone, to może skorzystać z cywilnoprawnych środków ochrony prawnej, dopuszczalnych przed sądem powszechnym.

W związku z akcentowaną w podstawach skargi kasacyjnej kwestię ochrony przeciwpożarowej należy zauważyć, że skoro ustalono, iż zabudowanie części klatki schodowej nie wymagało pozwolenia na budowę, to odpadła podstawa prawna realizacji ochrony przeciwpożarowej w związku z projektowaniem i wykonaniem robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. nr 178 z 2009 r., poz. 1380 ze zm.) kontrola przeciwpożarowa w procesie inwestycyjnym związana jest ze sporządzeniem projektu, skoro zaś nie było obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to nie było też obowiązku sporządzenia projektu budowlanego. Nie było zatem podstaw, aby w celu oceny zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego nakładać obowiązek przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji zaopiniowanej przez rzeczoznawcę do spraw ochrony przeciwpożarowej.

Nie oznacza to jednakże, że stan istniejący w budynku, którego dotyczy sprawa, został raz na zawsze wyjęty spod ochrony przeciwpożarowej. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 12 z 2009 r., poz. 68 ze zm.) komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Skarżący, uznając, że w budynku, w którym mieszka, naruszone są przepisy przeciwpożarowe może więc wystąpić do tego organu administracji, a nie do organów nadzoru budowlanego o podjęcie stosownych działań. Nie można natomiast wymagać, aby – jak sugeruje to się w skardze kasacyjnej - organy nadzoru budowlanego w celu oceny kwestii zagrożenia pożarowego zaangażowały inne właściwe organy. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy administracji oceniły stan zabudowy z technicznego punktu widzenia, a więc także obejmującego kwestie ochrony przeciwpożarowej, jako dobry i ocena ta nie budzi wątpliwości. Zgodnie zaś z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tak więc skoro organy nadzoru budowlanego zasadnie oceniły stan techniczny obiektu oraz jakość robót budowlanych jako dobre, to nie było podstaw do żądania oceny technicznej lub ekspertyzy z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wobec nie budzącego wątpliwości ustalenia organów administracji, że wykonana zabudowa jest w odpowiednim stanie technicznym prowadzenie postępowania w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe.

To wszystko prowadzi do wniosku, że wobec prawidłowej oceny co do dobrego stanu technicznego wykonanych robót budowlanych oraz trafnego uznania, że w czasie, w którym były wykonywane, nie wymagały one pozwolenia na budowę, brak było podstaw do wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie o takiej treści, a nie decyzja o umorzeniu postępowania, jest dopuszczalne, gdyż postępowanie toczyło się na skutek żądanie skarżącego, o którym należało stanowczo rozstrzygnąć.

Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania przyznania wynagrodzenia ustanowionemu w ramach prawa pomocy radcy prawnemu wskazać należy, że wynagrodzenie to przyznaje Sąd pierwszej instancji, do którego należy złożyć stosowny wniosek z odpowiednim oświadczeniem.