Wyrok NSA, sygn. akt I OPS 3/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Teza: Uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.

TEZY

Uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jacek Chlebny Małgorzata Jaśkowska Jan Kacprzak (sprawozdawca) Anna Łukaszewska-Macioch Joanna Runge-Lissowska (współsprawozdawca) Włodzimierz Ryms Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 523/07 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 3) zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego E. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 523/07 oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz E. S., za nieruchomość położoną w obrębie miejscowości C., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 602 m², zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej C.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Starosta S., na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił ustalenia na rzecz E. S. odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie miejscowości C., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 602 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Starosta ustalił, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość, będąca na dzień 31 grudnia 1998 r. własnością E. A. S., stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej C. Umową notarialną Rep. [...] z dnia [...] marca 2000 r. E. S. podarował nieruchomość rolną o powierzchni 7,79 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW [...], położoną w C., w skład której wchodziła działka nr [...], córce E. S. Zdaniem Starosty, akt notarialny obarczony jest błędem w części dotyczącej działki nr [...], gdyż po wydzieleniu działka nr [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miejskiej C. i nie mogła być przedmiotem darowizny. W tym zakresie umowa darowizny jest bezskuteczna. Organ przytoczył treść przepisu art. 73 ust. 4 ustawy, według którego odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. E. S. złożyła wniosek w ustawowym terminie, tj. przed 30 grudnia 2005 r., jednak w dniu 1 stycznia 1999 r. nie była właścicielką działki nr [...], w związku z tym nie może być ustalone odszkodowanie na rzecz wnioskodawczyni. Starosta zauważył równocześnie, iż właściciel działki nr [...] E. S. nie złożył wniosku w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania E. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ustalił, że wniosek został złożony przez E. S. w dniu [...] listopada 2005 r. do Burmistrza C., który przekazał podanie Staroście S. Stwierdził, że użyty w art. 73 ust. 4 tej ustawy zwrot "właściciel nieruchomości" odnosi się do osoby, która pozostawała właścicielem do dnia 31 grudnia 1998 r. Przepis wyraźnie wskazuje, że właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r. staje się Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Właścicielem tych nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. nie mógł zostać kto inny, niż wskazane w art. 73 ust. 1 tej ustawy podmioty publicznoprawne. Powołując się na przepis art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego Wojewoda stwierdził, że czynność prawna dokonana z naruszeniem sformułowanego w tym przepisie zakazu jest nieważna. Nie można więc uznać E. S. za następcę prawnego mającego prawo do wystąpienia o odszkodowanie. Także Wojewoda odnotował, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania mógł wystąpić E. S., który takiego wniosku nie złożył. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzje złożył E. S.

Sąd pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 73 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przytoczył treść tych przepisów. Stwierdził, że ustawodawca nie określił terminu, w którym wojewoda powinien wydać decyzję, o której mowa w ust. 3 art. 73, stwierdzającą przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wskazanej w ust. 1. Wobec braku takiego terminu, przy jednoczesnym określeniu terminu, w którym właściciel mógł domagać się wypłaty odszkodowania, doszło do sytuacji w której znalazł się skarżący, że upłynął mu termin do złożenia wniosku o odszkodowanie przed wydaniem przez Wojewodę decyzji potwierdzającej przejście nieruchomości na własność Gminy. Zdaniem Sądu, wskazany przepis w zakresie ustalenia dla właściciela terminu do złożenia wniosku, gdy w tym okresie nie została wydana decyzja stwierdzająca przejście własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego, wzbudza wątpliwości co do zgodności z Konstytucją. Nawiązując do pytania prawnego wniesionego w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie II SA/Gl 619/06, zarejestrowanego w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 33/07, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ewentualne orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności zakwestionowanego przepisu ustawy z dnia 13 października 1998 r. z Konstytucją otworzy skarżącemu drogę do złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż kontrolą Sądu nie jest objęte ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego, lecz na rzecz jego córki E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał decyzje podjęte w sprawie E. S. za zgodne z prawem. Zaaprobował ustalenia faktyczne organów i ocenił, że prawidłowo zastosowały one przepis art. 73 ust. 4 ustawy. Nadto, w świetle przepisu art. 73 ust. 3 ustawy, decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny. Skutek w postaci nabycia przez podmiot publicznoprawny prawa własności wywołała już sama ustawa. E. S. nie mógł zatem skutecznie rozporządzić nieruchomością należącą do Gminy. Domniemanie określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) ma charakter wzruszalny. Sąd zauważył nadto, że rękojmia działa w sytuacji sporu między rzeczywistym właścicielem, a osobą która nabyła prawo wskutek czynności dokonanej z podmiotem nieuprawnionym. Wreszcie, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni tzw. rozporządzeń nieodpłatnych. Umowa darowizny w części odnoszącej się do działki nr [...] jest, zdaniem Sądu, bezskuteczna. Nie było więc podstaw do uznania E. S. za następcę prawnego skarżącego. Sąd przywołał także unormowanie art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z przepisu tego, stanowiącego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości wynika, w ocenie Sądu, wniosek o prawie do odszkodowania przysługującym osobie będącej właścicielem w dacie wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że wniosek E. S. nie mógł uruchomić postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania należnego skarżącemu. Nie było też możliwości "przekształcenia" w toku sprawy wniosku E. S. na wniosek skarżącego. Z treści odwołania nie wynika, aby skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania na swoją rzecz. Sąd odnotował, iż w niniejszej sprawie odwołanie złożyła wnioskodawczyni, a nie skarżący. Ponadto, taki wniosek zawarty w odwołaniu i tak nie mógłby skutkować zmianą osoby wnioskodawcy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, lecz musiałby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym, wszczętym z wniosku skarżącego. Sąd podsumował, że zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż nie mogły one wpłynąć na przyznanie odszkodowania E. S.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 20007 r. złożył E. S. Jako podstawę kasacyjną wskazał:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 65 § 1 i 2 K.c. i art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż uznanie przez Wojewodę Pomorskiego oraz Starostę S., że wniosek o odszkodowanie złożony przez E. S. pochodził od osoby nieuprawnionej, w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które winno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. ;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 59 K.c. oraz niezastosowanie art. 65 § 1 i 2 K.c., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż umowa darowizny z dnia [...] marca 2000 r., zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy E. S. a E. S. jest bezskuteczna z uwagi na uczynienie niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu osoby trzeciej i nie wywołała skutku w postaci przeniesienia na E. S. roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a w konsekwencji, iż wniosek o odszkodowanie złożony przez E. S. pochodził od osoby nieuprawnionej w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku a priori przyjęły, iż w postępowaniu o ustalanie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy chodzi o byłego ostatniego właściciela, to znaczy takiej osoby, która w sensie prawnym była właścicielem nieruchomości bezpośrednio przed jej przejęciem przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Takie pojęcie "właściciel" zdaje się jednak zbyt wąskie. Celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73, było stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Skoro obywatele dowiadywali się o tym, że ich nieruchomość podpada pod przepis art. 73 z chwilą wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, należałoby uznać, iż pojęcie "właściciel" z art. 73 ust. 4 może oznaczać także osobę wpisaną do księgi wieczystej w chwili wydania takiej deklaratoryjnej decyzji, stwierdzającej przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. E. S. była więc uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przytaczając przepisy art. 65 oraz art. 56 K.c., skarżący stwierdził, iż wolą stron umowy darowizny zawartej między skarżącym i jego córką było całościowe uregulowanie sprawy nieruchomości. Wolą stron było zatem przeniesienie przez ojca na córkę wszystkiego co wiąże się z nieruchomością. Oznaczało to przeniesienie wszelkich ciężarów, pożytków i roszczeń. Odnosi się to, w ocenie skarżącego, także do roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości.

Obydwa zarzuty skargi kasacyjnej pozostają w tak ścisłym związku, że w istocie dotyczą naruszenia prawa materialnego – art. 73 ust .4 ustawy w zw. z art. 59 oraz art. 65 § 1 i 2 K.c.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości prawne, co do wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października

1998 r., w zakresie wskazania osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 313/08, wydanym na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości:

"Czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., czy także osoba, która po dniu 1 stycznia 1999 r., ale przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.)?"

Kontrowersja skutkująca przedstawienie przez skład orzekający zagadnienia prawnego powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do rozumienia pojęcia "właściciela nieruchomości", w sytuacji, gdy mimo przejścia własności nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego z mocy prawa (art. 73 ust. 1), nieruchomość była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Taki sformalizowany, spełniający wymóg art. 158 Kodeksu cywilnego, obrót wywłaszczoną nieruchomością był możliwy, z uwagi na regulację art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Według tego przepisu, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o której mowa w ust.1, jest ostateczna decyzja wojewody. Brak decyzji wojewody, a zauważyć trzeba, iż omawiana ustawa nie zakreśla wojewodzie terminu do wydania decyzji, wyklucza ujawnienie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji, biorąc pod uwagę treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, nie ma podstaw do odmowy sporządzenia przez notariusza aktu notarialnego, w oparciu o art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz.1158 – w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.), jeśli osoba wpisana w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, w umowie składa oświadczenie woli, że przenosi własność nieruchomości na nabywcę. Podkreślić warto, niezależnie od braku skuteczności takiej czynności prawnej, że dochodzi do niej w warunkach nie tylko braku wiedzy notariusza o objęciu nieruchomości działaniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ale także w sytuacji braku wiedzy lub pewności właściciela co do tej okoliczności. W efekcie osoba, określona w akcie notarialnym jako nabywca, spełnia wymogi do ujawnienia jej w księdze wieczystej nieruchomości jako właściciela, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Zdaniem składu przedstawiającego zagadnienie prawne są trzy możliwości rozumienia podmiotowej przesłanki normy zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy.

Możliwe jest dosłowne odczytanie przepisu art. 73 ust. 4 i wywiedzenie, iż w chwili składania wniosku właścicielem jest, od dnia 1 stycznia 1999 r., Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Opowiadając się za stanowiskiem o potrzebie dostrzegania, w procesie interpretacji norm prawnych, racjonalnego ustawodawcy, należy taki efekt wykładni językowej stanowczo odrzucić (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 626/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 368353).

Za właściciela uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie uznać można osobę wywłaszczoną. Za taką wykładnią przemawia redakcja art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przy czym nie chodzi w tym miejscu o odesłanie zawarte w art. 73 ust. 4, gdyż odesłanie to, zdaje się nie mieć znaczenia dla wyjaśnienia zgłoszonej w sentencji postanowienia wątpliwości. Pozbawienie własności nieruchomości w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną należy zaliczyć do przypadków wywłaszczenia nieruchomości (por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 56-57; uzasadnienie wyroku TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, OTK 2000/2/60). Ustawą podstawową, w zakresie dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, stanowiącą legi generali w stosunku do innych szczegółowych uregulowań, jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na powszechny charakter obowiązywania, szeroki zakres przesłanek wywłaszczenia oraz związki, jakie uregulowania szczegółowe przewidują z tą ustawą, należy ją uznać za podstawowe źródło prawa w zakresie wywłaszczania nieruchomości (patrz: T. Woś, op. cit. s. 26). Wykładając przepisy szczególne w zakresie wywłaszczenia należy uwzględnić normę art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu, wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że możliwość odczytania treści art. 73 ust. 4 przy pomocy pojęć użytych w art. 128 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być jedynie zabiegiem interpretacyjnym. Nie ma natomiast podstaw do stosowania tej części przepisu art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do postępowania prowadzonego w oparciu o art. 73 ust. 4. Krytycznie należy odnieść się do stanowiska (wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07), według którego regulacja art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obowiązująca z mocy odesłania zawartego w art. 73 ust. 4, wynikającego ze zwrotu: "odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości". Nie ma wątpliwości, że chodzi o przepisy rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konieczne jest jednak precyzyjne określenie zakresu odesłania. Zdaniem składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, odesłanie to nie dotyczy osoby uprawnionej do odszkodowania. Wynika to wprost z treści art. 73 ust. 4, w którym stosowanie przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości odnosi się tylko do zasad i trybu ustalania i wypłacania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nadto, przepis art. 73 ust. 4 reguluje zagadnienie osoby uprawnionej do odszkodowania, wskazując wprost, iż ustalenie i wypłacenie odszkodowania nastąpi "na wniosek właściciela nieruchomości". Skoro osoba uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie jest określona w art. 73 ust. 4, to nie ma podstaw do stosowania, w postępowaniu dotyczącym dochodzenia tego odszkodowania unormowania wskazującego podmiot uprawniony zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Abstrahując od stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy zaakcentować trzeba, iż w sytuacji gdy nieruchomość nie była przedmiotem obrotu po przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, legitymacja wywłaszczonego właściciela do złożenia wniosku o odszkodowanie zdaje się nie budzić wątpliwości.

Nie można także wykluczyć tezy, iż uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie może być osoba, wobec której, ujawnienie w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego skutkuje obaleniem domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a która była wpisana w miejsce właściciela, na mocy aktu notarialnego dokumentującego umowę przeniesienia własności, zawartą po dacie przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Niewątpliwie ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ma charakter deklaratoryjny. Dopiero jednak po wydaniu takiej ostatecznej decyzji i po ujawnieniu na jej podstawie przejścia nieruchomości na własność podmiotu publicznoprawnego, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego uzyskuje pełnię władztwa nad nieruchomością. Jest to sytuacja faktycznoprawna zbliżona do nabycia mienia komunalnego na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja wojewody, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, miała charakter deklaratoryjny, ale tkwił w niej element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina mogła skutecznie powołać się na swoje prawo (patrz: uchwała SN z dnia 29 lipca 1993 r., sygn. akt III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209). Podobny charakter, deklaratoryjny, ale z elementami konstytutywności, ma decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Biorąc pod uwagę treść art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, "nabywca" nieruchomości dopiero od ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, traci, na rzecz podmiotu publicznoprawnego, możliwość uczestniczenia w obrocie jako właściciel nieruchomości. Nie ma przeszkód do rekompensowania tego rodzaju straty podmiotowi, który ją poniósł, tym bardziej, że podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uzyskał ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży lub satysfakcję niemajątkową leżącą u podstaw umów zawieranych pod tytułem darmym (np. umocnienie więzi rodzinnych, obietnica opieki itp.). Warto zauważyć, iż na element ekwiwalentności, przy rozważaniu przysługiwania odszkodowania "nabywcy", a nie wywłaszczonemu właścicielowi, w orzecznictwie już zwrócono uwagę (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 191265; w/w wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 626/07). Wykładając treść art. 73 ust. 4, w zakresie osoby właściciela uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie, dopuszczalne wydaje się oderwanie się od stanu faktycznego niniejszej sprawy i spostrzeżenie, iż kategoryczne pojmowanie osoby uprawnionej jedynie jako wywłaszczonego właściciela prowadziłoby do pozbawienia odszkodowania spadkobierców osoby wywłaszczonej, w sytuacji braku wniosku tej osoby, który to brak wniosku mógłby być rezultatem okoliczności całkowicie niezależnych od wywłaszczonego. Takie sytuacje, wobec regulacji art. 73 ust. 4, w zakresie chociażby daty początkowej do złożenia wniosku oraz ustalenia daty wygaśnięcia roszczenia bez powiązania z datą wydania decyzji przez wojewodę, skutkowałyby wywłaszczeniem bez słusznego odszkodowania. Art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uzależnia zaś dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy tworzy mechanizm regulujący wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Odroczenie terminu składania wniosku, przewidziane w art. 73 ust. 4, nie zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Nie oznacza to jednak możliwości takiego rozumienia art. 73 ust. 4, które skutkowałoby wywłaszczeniem bez "słusznego odszkodowania" (wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66). W tym kontekście odnotować jeszcze można pytanie prawne, co do zgodności z Konstytucją RP tej części art. 73 ust. 4, która ustanawia termin wygaśnięcia roszczenia (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 619/060), do którego Trybunał jeszcze nie ustosunkował się.

Stanowisko, według którego prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., zostało w orzecznictwie zakwestionowane w jeszcze innej sytuacji. Prawo takie, według przywołanego poglądu, przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to (nie własność nieruchomości) przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej (patrz: wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1981/06, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07 - niepublikowany). Na ten sam aspekt następstwa prawnego w zakresie prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie, z uwzględnieniem regulacji art. 30 § 4 K.p.a., zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06 (niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 348011).

Opowiadając się za wykładnią, według której, w razie, gdy nieruchomość była po dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie może być "nabywca" wywłaszczonej nieruchomości oraz wskazując na istniejące w orzecznictwie rozbieżności, a zwłaszcza na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których zajęto odmienne stanowisko (w/w wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 704/07 i wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 676/07, niepublikowany), skład orzekający uznał, że zagadnienie to budzi poważne wątpliwości. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest zaś istotne dla rozpoznania skargi kasacyjnej.

Według art. 187 § 3 P.p.s.a. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, któremu przedstawione zostało do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne (art. 187 § 1 P.p.s.a.) może przejąć sprawę do rozpoznania.

Niewątpliwie przedstawione zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości na tle rozpoznawanej sprawy, a także wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże w okolicznościach tej sprawy możliwość wyjaśnienia tego zagadnienia prawnego przez skład powiększony zależy od rozstrzygnięcia najpierw kwestii, czy wnoszący skargę kasacyjną E. S. ma interes prawny w znaczeniu materialnoprawnym do wniesienia tej skargi, a zatem czy skarga ta z tego punktu widzenia ma usprawiedliwione podstawy. Dopiero uznanie, że skarżący E. S. ma interes materialnoprawny we wniesieniu skargi kasacyjnej czyni aktualnym rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, mającego najistotniejsze znaczenie dla rozpoznania tej skargi kasacyjnej.

Z tych względów skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowił na podstawie art. 187 § 3 P.p.s.a. przejąć tę sprawę do rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponadto podzielając stanowisko przedstawione w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (publ. ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62) przyjęto, że Sąd drugiej instancji może z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę.

W tym zakresie strony przedstawiły następujące stanowiska:

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że E. S. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja

2007 r. bowiem nie złożył wniosku o wypłatę odszkodowania w terminie określonym w ust. 4 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co spowodowało wygaśnięcie jego roszczenia o to odszkodowanie. A zatem postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody Pomorskiego nie dotyczyło jego praw i obowiązków. Podobne stanowisko zaprezentował prokurator Prokuratury Krajowej.

Burmistrz Miasta C. uznał, że E. S. nie należy do kręgu osób, które w trybie art. 50 § 1 P.p.s.a. mogłyby występować w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, w tej sprawie interesów prawnych E. S. Skarżący nie ma też interesu prawnego w domaganiu się ustalenia odszkodowania na rzecz E. S. za działkę nr [...]. Nie może on również żądać ustalenia na swoją rzecz odszkodowania za przedmiotową działkę, ponieważ wniosku takiego nie złożył w przewidzianym trybie. Natomiast kontrolą Sądu nie jest objęte ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego lecz na rzecz jego córki E. S.

Wojewoda Pomorski stwierdził, że E. S. nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 73 ust. 4 ustawy przez Starostę S., jak też przez Wojewodę Pomorskiego. Nie był więc również uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie miał on własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz E. S. Obie decyzje skierowane zostały do E. S. i rozstrzygały na jej wniosek o braku tego uprawnienia. Była to bowiem "własna sprawa administracyjna" E. S. i tylko ona miała uprawnienie do wniesienia skargi jako podmiot posiadający interes prawny zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącego i uczestniczki postępowania E. S. zaprezentował stanowisko odmienne. Organy administracji publicznej w uzasadnieniu swych decyzji wskazywały jednoznacznie na E. S. jako uprawnionego do dochodzenia odszkodowania, jednocześnie nie przyznając takiego uprawnienia E. S. Stanowisko to opierały na błędnie zawężonej, zdaniem skarżącego, wykładni przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Nie można odmówić skarżącemu posiadania interesu prawnego, którego istnienie wykazały same organy wydające zaskarżone decyzje. Nie można również obarczać E. S. negatywnymi konsekwencjami w razie stwierdzenia, iż organy administracji publicznej były w błędzie, wskazując jego, jako jedynie uprawnionego do odszkodowania. Pełnomocnik skarżącego wywiódł, że interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody Pomorskiego mają zarówno E. S., jak i E. S. bowiem decyzja ta błędnie kształtuje sferę praw i obowiązków obu tych osób. E. S. dąży do tego, aby uznać, że prawo do odszkodowania mu nie przysługuje – nie powiększyło przysługującej mu sfery praw, zaś E. S. dąży do tego, aby uznać, iż prawo do odszkodowania jej przysługuje, powiększając tym samym sferę jej praw. Stanowiska skarżącego i uczestniczki postępowania są zbieżne bowiem czynią starania, aby wydano wyrok o takiej samej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie przychylił się do stanowiska pełnomocnika skarżącego, co do tego, że skarżący E. S. ma interes prawny w tej sprawie, był zatem uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego jego skargę.

Interes prawny skarżącego wynika z istoty norm prawnych zawartych w przepisie art. 73 ustawy. Skarżący był w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości w skład której wchodziła przedmiotowa działka gruntu. Jest zatem oczywiste, że do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługiwało mu z mocy art. 73 ust. 4 ustawy prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt, które mógł realizować przez złożenie wniosku w tym przedmiocie w dacie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Skarżący był wpisany do księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości w dniu, w którym zawarł z córką E. S. umowę darowizny tej nieruchomości na jej rzecz. Na podstawie tej umowy E. S. została wpisana do księgi wieczystej jako nowy właściciel nieruchomości w miejsce E. S. Do dnia 31 grudnia 2005 r. nie została wydana, ani decyzja wydzielająca z tej nieruchomości grunt zajęty pod drogę publiczną, ani decyzja stwierdzająca, że grunt ten stał się z mocy prawa własnością Gminy C.

W takich okolicznościach sprawy należy uznać, że E. S. niezależnie od interesu prawnego E. S. ma swój własny, indywidualny interes prawny w tej sprawie, wyrażający się w wykazaniu skuteczności prawnej zawartej umowy darowizny nieruchomości w zakresie dotyczącym nabycia przez E. S. prawa do żądania odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Trafnie też podnosi się, że w postępowaniu administracyjnym E. S. został wskazany jako ten podmiot, który był jedynie uprawniony do dochodzenia przedmiotowego odszkodowania, a także to, że E. S. dąży do tego, aby uznać, że prawo do tego odszkodowania mu już nie przysługuje, gdyż z jego woli przeniesione zostało skutecznie na E. S. Także z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie zwykłym wynika, że istnienie takiego interesu prawnego E. S. przyjęły z założenia składy orzekające tych sądów.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 523/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwioną podstawę.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że umowa darowizny z dnia [...] marca 2000 r. zawarta w formie aktu notarialnego pomiędzy E. S. a E. S. jest bezskuteczna i nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia na E. S. roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a w konsekwencji, iż wniosek o odszkodowanie złożony przez E. S. pochodził od osoby nieuprawnionej.

Problem prawny kształtujący się na tle przedmiotowej sprawy jest złożony i nie sprowadza się li tylko do wskazania osoby uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Ustawodawca wychodząc naprzeciw pojawiającej się konieczności uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne wprowadził do ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną art. 73. Intencje towarzyszące wdrożeniu tejże regulacji wydają się być zrozumiałe. Unormowanie to jako rozwiązanie incydentalne, polegające de facto na uzgodnieniu stanu prawnego dróg publicznych ze stanem faktycznym, miało w założeniu uporządkować zastałe od wielu lat stosunki własnościowe wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.

Zastosowano więc konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi spowodowało bowiem nieodwracalny stan i przesądziło o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Ten szczególny rodzaj wywłaszczenia z mocy prawa na podstawie art. 73 objął więc właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości w okresie kilkudziesięciu lat.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Powyższy przepis stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości pod drogami publicznymi z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege i nie było zależne, ani od okresu władztwa podmiotu publicznego, ani od sposobu zachowania uprawnionego, przy czym samo zajęcie, jak już wskazano, częstokroć odbywało się z naruszeniem prawa. Wprawdzie legalna definicja wywłaszczenia zawarta w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do fizycznego wywłaszczenia, jednak podstawowym przepisem determinującym wykładnię pojęcia wywłaszczenia w polskim systemie prawnym, nie jest powołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP mówiący, że wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia. W tym miejscu należy wskazać, że już w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90 (OTK 1990/1/2), wydanym jeszcze na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, przedstawiono pogląd, że wywłaszczenie to "wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej)." Natomiast oceniając konstytucyjność art. 73 ust. 1 ustawy Trybunał Konstytucyjny, potwierdzając zgodność tego przepisu z Konstytucją, użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 – OTK 2000/2/60). Potwierdzeniem szerokiej wykładni pojęcia wywłaszczenia jest również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt III CZP 19/06 (OSNC 2006/12/195), w której przejęcie nieruchomości z mocy prawa zostało określone również jako "faktyczne wywłaszczenie".

Ponadto nie można pominąć treści art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61).

Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele.

Jak wcześniej wskazano art. 73 przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia. Zatem odjęcie prawa własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała tego uszczerbku.

Do ustalania i wypłaty odszkodowania za drogi publiczne stosuje się przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomościami (tj. przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) z odmiennościami wynikającym z ust. 4 i 5 art. 73. Co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie, ustawa powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa, z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r.

Takie stanowisko jest w pełni słuszne, o ile nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości po dacie 31 grudnia 1998 r. przez właściciela ujawnionego w księdze wieczystej na rzecz innego podmiotu, jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy oraz przed wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Prezentowane w orzecznictwie poglądy, że skoro przejęcie prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. z dniem 1 stycznia 1999 r., to w tym zakresie wykluczone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych, są trafne co do zasady.

W art. 73 ust. 4 ustawy w związku z ust. 1 tego artykułu niewątpliwie co do zasady chodzi o właściciela nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. Ale jest to zasada i w sytuacjach zwykłych – najczęściej występujących - dotyczy to wprost bezpośrednio tego byłego właściciela. Jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że tym występującym o odszkodowanie właścicielem nieruchomości będą także jego spadkobiercy, w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r. i złożenia przez nich wniosku przed tą datą, gdyż nie ma żadnej normy prawnej w obowiązującym systemie prawa, która wykluczałaby prawo do odszkodowania (art. 73 ust. 1), czy prawo do żądania jego ustalenia i wypłacenia (art. 73 ust. 4 zdanie ostatnie) z masy spadkowej. Jest to niewątpliwie prawo majątkowe także w rozumieniu prawa cywilnego, w tym spadkowego (aktywa, bo ściśle związane z utratą własności nieruchomości), choć bezpośrednio związane z prawem publicznym i jako takie mające postać (formę) żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego na drodze administracyjnej. Zatem przez właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 oraz w zw. z przepisami Kodeksu cywilnego o spadkobraniu, niewątpliwie rozumieć należy także spadkobierców osoby, która utraciła własność nieruchomości, jeśli otwarcie spadku nastąpiło przed datą wygaśnięcia tego prawa. Nie jest więc zawsze tak, że z uwagi na "jednoznaczną" treść przepisu art. 73 ust. 4, tylko osoba, będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. jest legitymowaną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Ponadto w niektórych sytuacjach byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami legitymując się w tej dacie wpisem w księdze wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości. Nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych, gdyż prawo własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie było jeszcze wówczas ujawnione. Zatem dopóki nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (tj. osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele), jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie – wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, że umową darowizny (akt notarialny Rep. A. Nr [...]) z dnia [...] marca 2000 r. E. S. darował córce E. S. nieruchomość rolną o pow. 7,79 ha położoną w C., zapisaną w księdze wieczystej KW [...] obejmującą działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przy czym z późniejszego podziału działki nr [...] została wydzielona działka nr [...] o pow. 602 m².

Dopiero decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Burmistrza Miasta C. zatwierdził z urzędu projekt podziału działki położonej w C. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], dla której jest urządzona księga wieczysta KW nr [...], stanowiącej własność E. S. w ten sposób, że powstały następujące nowe działki gruntu: działka nr [...] o pow. 602 m² (pod ulicę [...]) i działka nr [...] o pow. 51398 m². Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2006 r. na skutek niewniesienia odwołania przez E. S. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wydzielona z działki nr [...] o pow. 52.000 m² działka nr [...] o pow. 602 m² jest zajęta pod drogę publiczną od ok.1970 r.

Okoliczność zawarcia notarialnej umowy darowizny po dniu 31 grudnia 1998 r. jest w sprawie bezspornie ustalona. Bezsporna jest tak samo okoliczność, że do dnia [...] marca 2000 r. i do daty złożenia wniosku o odszkodowanie ([...] listopada 2005 r.) nie została wydana decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa albo Gminy Miejskiej C., a tym samym własność żadnego z tych podmiotów nie była wówczas ujawniona w księdze wieczystej. Decyzja taka na rzecz Gminy Miejskiej C. została wydana dopiero w dniu [...] marca 2007 r. i stała się ona ostateczna wobec niewniesienia odwołania.

Na tle omawianej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości fakt, że E. S. będący właścicielem nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. nie złożył do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, lecz w terminie tym wniosek złożyła E. S., powołując się na wyżej wymienioną notarialną umowę darowizny całego gospodarstwa rolnego, w tym działki wówczas nr [...], z której utworzona została później przedmiotowa działka nr [...], zawartą po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską C., na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zarówno E. S., jak i E. S., będąc w przekonaniu, iż E. S. jest w dalszym ciągu właścicielem nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej zawarł umowę darowizny tej nieruchomości obejmującej między innymi całą działkę [...], której w znikomej tylko części, wówczas jeszcze niewydzielonej, dotyczy przedmiotowe postępowanie. Jak to wyżej wskazano, strony nie miały wówczas wiedzy o działce nr [...] o pow. 602 m² mającej być zajętą pod drogę publiczną, gdyż decyzja podziałowa obejmująca działkę nr [...], została wydana w dniu [...] sierpnia 2006 r. Tym bardziej, że działka nr [...] swoją powierzchnią obejmowała 52.000 m², a wydzielona z niej działka nr [...] zaledwie 602 m². Natomiast dopiero po zawarciu umowy darowizny Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. stwierdził, iż gmina miejska C. nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotową nieruchomość. Podstawą zaś do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust.1 ustawy, jest ostateczna decyzja wojewody. Deklaratoryjna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, jest dokumentem stwierdzającym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 roku, sygn. akt IV CKN 1071/00 opubl. Biul.SN 2003/1/9, wyrok WSA z dnia 8 czerwca 2004 roku, sygn. akt I SA 2398/02).

Zwrócić należy uwagę na niepewność prawną wynikającą z faktu, że pomiędzy dniem 1 stycznia 1999 r., a datą wydania decyzji wojewody potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego – upływał w praktyce i to nierzadko długi okres czasu, nawet kilkuletni, w tej sprawie był to okres ponad ośmiu lat. Zatem w księgach wieczystych figurowali w dalszym ciągu byli właściciele nieruchomości. Związane jest z tym domniemanie prawne zgodności ujawnionego wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostało ujawnione jej przejście na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody, dopóty możliwe było formalnoprawne zawarcie umowy przeniesienia własności takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej oraz wpisanie w jego miejsce osoby, która zawarła z nim taką umowę jako nabywca nieruchomości. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie.

Niewątpliwie ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005 r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane są do dnia dzisiejszego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 orzekł, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Nie może to jednak oznaczać, że w sytuacji wydania takiej decyzji dopiero po dniu 31 grudnia 2005 r., ograniczony jest krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania, które złożyły wnioski w tym przedmiocie do tej daty. Przeciwnie, uznanie konstytucyjności takiej regulacji musi prowadzić także do zgodnej z Konstytucją interpretacji pojęcia "właściciela" zawartego w art. 73 ust. 4 ustawy.

Zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umowy zawartej w powyższych okolicznościach i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej dokonanego w takich okolicznościach – co do nabycia prawa własności takiej nieruchomości nie może być rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy, gdyż przepis ten reguluje sytuację z zakresu prawa publicznego – administracyjnego, a nie prawa prywatnego – cywilnego. Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej.

W zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Osobą tą jest oczywiście były, tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., właściciel nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie może nią być osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, z tym zastrzeżeniem, że ustalenie i wypłata odszkodowania, tj. wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, może nastąpić dopiero po wpisaniu do księgi wieczystej prawa własności do danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 3 ustawy odszkodowanie należy się za odjęcie własności nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przeprowadzonego na podstawie art. 106 P.p.s.a., dowodu z dokumentu, prawo własności Gminy C. dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] zostało ujawnione w dniu [...] października 2007 r., po przeniesieniu do nowej księgi wieczystej Kw [...].

Tak więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, uczestniczka postępowania E. S. w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego była osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jej rzecz jako wieczystoksięgowy właściciel przedmiotowej nieruchomości, objęty zatem pojęciowym zakresem jej właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy.

Na mocy dokonanej czynności prawnej na E. S. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące E. S. w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę C. Do takich wniosków doprowadza powyższa analiza art. 73 ust. 4 ustawy w świetle postanowień konstytucyjnych. W demokratycznym państwie prawa, celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy musiało być bowiem stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie.

Zasadnym jest wskazanie, że strony postępowania dokonały określonej czynności prawnej rozporządzającej nieruchomością, kierując się treścią wpisów w księgach wieczystych. Według konstytucyjnej zasady ochrony własności, nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, a zatem za właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która jak się później okazało z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, może być uznana także osoba, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości z zastrzeżeniem, że wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie tego odszkodowania może nastąpić po wpisaniu do księgi wieczystej tytułu własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Inaczej mówiąc, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia

1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 P.p.s.a.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 523/07) i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz E. S., za nieruchomość położoną w obrębie C., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 602 m².

Na skutek uchylenia decyzji organów administracji obu instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).