Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1356/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 887
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1120/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1120/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik J. S. zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. 133, art. 134 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej ppsa, przez:

a) zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy w oparciu o istniejące

w aktach dokumenty,

b) pominięcie faktu, że skarżąca znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej - jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i pozostaje na utrzymaniu męża, co powinno uzasadniać przyznanie jej świadczenia o jakim mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) przyjęcie błędnego poglądu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że skarżąca nie nabyła świadczenia w drodze zwykłej na skutek szczególnych okoliczności,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przez nieuwzględnienie przez Sąd, że choroba skarżącej w sposób bezpośredni wpływała na jej zdolność do pracy również przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, co doprowadziło do naruszenia reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony,

- prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez bezzasadne uznanie, że świadczenie o jakim mowa w powyższym przepisie nie może być przyznane z uwagi na niemożność podjęcia pracy z uwagi na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz brak niezbędnych środków utrzymania, w sytuacji gdy takie przesłanki zostały bezpośrednio wskazane w treści powyższego przepisu jako warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu tej skargi, na okoliczności szczegółowo wskazane w treści uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie i zupełnie bezrefleksyjnie przyjął pogląd Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie braku szczególnych okoliczności, które wskazywałyby, że skarżąca nie nabyła świadczenia w drodze zwykłej na skutek szczególnych okoliczności. Skoro względem skarżącej orzeczona jest całkowita niezdolność do pracy, to należało przyjąć na skutek jakich przyczyn ona powstała, w tym wypadku kłopotów ze zdrowiem, które uniemożliwiały skarżącej podejmowanie zatrudnienia, a w przypadku prób jego podejmowania, stosunek pracy szybko ulegał zakończeniu. Gdyby skarżąca miała możliwość, a przede wszystkim pozwalałoby jej na to zdrowie zapewne posiadałaby znacznie dłuższy okres składkowy. Skarżąca dysponuje całą kompletną dokumentacją medyczną, która jednoznacznie potwierdza, że ze względu na swój stan zdrowia jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. W wieku trzech lat przeszła operację stawu biodrowego prawego. W 2014 r. przeszła operację założenia implantu [...], podczas operacji skarżącej [...] poprzez wszczepienie implantu o długości 3 centymetrów, co jest znacznym obciążeniem dla jej kręgosłupa. Skarżąca musi także przejść operację [...]. W 2016 r. okazało się, że Skarżąca ma nowotwór [...]. W wyniku operacji usunięto jej część języka oraz wszczepiono mięsień zastępczy. Po tym zabiegu została wykryta u niej cukrzyca oraz niedoczynność tarczycy. W związku z tym skarżąca ma znaczne trudności z porozumiewaniem, co przekłada się również na niemożliwość podjęcia zatrudnienia. Dodatkowo skarżąca coraz częściej odczuwa ból [...] oraz [...]. Sytuacja finansowa skarżącej i jej rodziny jest bardzo trudna, ponieważ cały ciężar utrzymania rodziny spoczywa na jej mężu. Musi on łożyć na utrzymanie skarżącej, jej leczenie, a także na utrzymanie małoletniego syna, który jeszcze się uczy i nie podjął pracy. W wyniku operacji, przebytych zabiegów oraz radiochemioterapii organizm skarżącej jest znacznie osłabiony, co utrudnia jej wykonywanie nawet najmniejszych domowych obowiązków. Skarżąca żyje w ciągłym stresie, obawia się, że nowotwór może powrócić. W wyniku przeżytych wydarzeń skarżąca obawia się, że może popaść w depresję, ponieważ znaczne problemy ze zdrowiem ma od trzeciego roku życia. Jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, co jednoznacznie wynika z dołączonej dokumentacji medycznej. Podjęcie jakiejkolwiek pracy ze względu na zły stan zdrowia jest całkowicie niemożliwe.

Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", występującego w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, przede wszystkim należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Jeśli ustawodawca wprowadza tego rodzaju regulację, to zapewne czyni to dlatego, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń powinno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna do świadczenia pracy pod względem zdrowotnym, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności.

Przepis art. 81 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Wobec powyższego należało uznać, że na gruncie przedmiotowego postępowania bez wątpienia mamy do czynienia ze szczególnymi okolicznościami o jakich mowa w art. 83 ustawy emerytalnej.

Spełnione również zostały pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca niewątpliwie na skutek orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Z uwagi zaś na fakt nie uzyskiwania dochodów i pozostawania jedynie na utrzymaniu męża, który utrzymuje również syna. Skarżąca nie posiada również - co oczywiste - niezbędnych środków utrzymania. Sąd nie zaprzeczył trudnej sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca, co jednak nie przełożyło się na rozstrzygnięcie, które mogłoby tę sytuację poprawić. Sąd naruszył tym samym również słuszny interes strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku, wskazując, że niektóre z ustawowych przesłanek dopuszczalności przyznania takiego świadczenia pozostają w gestii oceny tego organu i dlatego rolą sądu administracyjnego pozostaje jedynie zweryfikowanie legalności skorzystania przez organ z przyznanego mu przez ustawodawcę uznania administracyjnego, a w szczególności, czy organ nie nadużył tego uznania.

Sąd pierwszej instancji w wystarczający sposób, zgodny z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, poddał ocenie zaskarżoną decyzję uwzględniając zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy. Zarzucany w skardze kasacyjnej brak wszechstronności analizy sprawy nie jest zasadny, ponieważ Sąd wyraźnie podkreślił rozważenie przez organ w swojej decyzji wszystkich przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność, że analiza organu nie spełnia oczekiwanej przez skarżącą kasacyjnie wnikliwości i wszechstronności nie oznacza, że analiza ta nie spełnia normatywnych wymagań. Organ rozważył bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, wskazując m.in. na to, że skarżąca kasacyjnie wykazała stosownymi dokumentami ustalenie u niej całkowitej niezdolności do pracy dopiero od dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała natomiast istnienia obiektywnych przyczyn braku podejmowania zatrudnienia z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne przed podaną datą. Skarżąca kasacyjnie była bowiem sporadycznie zatrudniania przed podaną datą, ale bez zgłoszenia tego zatrudnienia do ubezpieczenia społecznego. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła również jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby uznanie schorzeń istniejących u niej przed dniem 20 czerwca 2016 r. za świadczące o całkowitej niezdolności do pracy. Sam fakt występowania u skarżącej określonych schorzeń, potwierdzony stosowną dokumentacją, nie oznacza bowiem, że schorzenia te świadczą o całkowitej niezdolności do pracy.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył wzięcie pod uwagę trudnej sytuacji życiowej skarżącej kasacyjnie, jednocześnie stwierdzając, że nie jest to jedyna okoliczność przemawiająca za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, zwłaszcza, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu męża co oznacza, że nie jest pozbawiona jakichkolwiek środków utrzymania.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 887, ze zm.) w sposób zarzucony w skardze kasacyjnej, ponieważ zastosowanie tego przepisu pozostaje w gestii uznania organu administracji oceniającego wszystkie okoliczności faktyczne sprawy w kontekście wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym na okoliczność, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego, dlatego jego przyznanie nie jest związane z samym faktem niepełnosprawności osoby wnioskującej o jego przyznanie. Funkcję świadczeń socjalnych pełnią inne świadczenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.