Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 16/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr III/11/10 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy I. stwierdza nieważność § 2, § 3 ust.1, § 4, § 6, § 7, § 8, § 9, § 11 zaskarżonej uchwały, II. oddala skargę w pozostałej części, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku. .


UZASADNIENIE

Rada Miejska podjęła w dniu [...] grudnia 2010 r. uchwałę nr III/11/10 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy. W podstawie prawnej uchwały powołane zostały między innymi przepisy art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm.).

Na uchwałę tę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, zarzucając istotne jej naruszenie prawa, tj.:

1) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm.) poprzez ustalenie w § 3 zaskarżanej uchwały w sposób niejasny i budzący wątpliwości interpretacyjne sposobu mierzenia odległości od punktów sprzedaży napojów alkoholowych kościołów i placówek oświatowo- wychowawczych polegający na tym, że odległość 50 metrów winna być mierzona wzdłuż ciągów komunikacyjnych, od drzwi wejściowych obiektów do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych, a nadto zawarciu wymogu, że sprzedaż alkoholu może odbywać się w lokalu gastronomicznym, w którym znajduje się toaleta dostępna dla klientów,

2) art. 12 ust.2 oraz art. 14 ust.6 w/w ustawy poprzez wyodrębnienie w § 4 zaskarżanej uchwały zakazu spożywania napojów alkoholowych przeznaczonych poza miejscem sprzedaży, w punktach sprzedaży i w obrębie 10 metrów od tych punktów, a nadto wskazanie w § 6 uchwały miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych,

3) art. 12 ust.2 w/w ustawy poprzez ustalenie w § 7 zaskarżanej uchwały zasad tworzenia i funkcjonowania ogródków piwnych i budzący wątpliwości interpretacyjne sposobu mierzenia odległości 100 m od placówek oświatowo- wychowawczych, kościołów i jednostek policji,

4) art. 12 ust. 1 i 2 w/w ustawy oraz art. 181 w/w ustawy, poprzez wskazanie w § 8 że burmistrz może wyrazić zgodę na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań wskazanych w § 3 uchwały dla imprez o charakterze społecznym i charytatywnym, a nadto uregulowanie w § 9 wskazanie zasad i warunków do ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu, w czasie organizowania imprez odbywających się na wolnym powietrzu,

5) art 12 ust. 1 i 2 w/w ustawy poprzez ustalenie w § 11 kwestionowanej uchwały zapisu, że "zezwolenia wydane w oparciu o akty prawa miejscowego obowiązujące przed wejściem w życie niniejszej uchwały, zachowują swoją ważność do końca okresu na który zostały wydane", który to zapis przekracza delegację ustawową zawartą w tym przepisie dotyczącą określenia przez gminę liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i dotyczy reguł intertemporalnych uregulowanych w ustawie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że § 2, § 3,§ 4, § 6 § 7, § 8, § 9 oraz §11 zaskarżonej uchwały rażąco naruszają art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również art.14 ust. 6 w/w ustawy.

Wywodził, iż przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę miejską jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada miejska uzna za zasługujące na szczególną ochronę, działając w tym zakresie na podstawie art. 14 ust.6 ustawy. Przepis art. 12 ust. 2 nie przewiduje odstępstw od zachowania odległości od w/w obiektów.

W § 3 kwestionowanej uchwały wskazano że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 50 m od placówek oświatowo-wychowawczych i kościołów. Nadto, że pomiaru odległości dokonuje się wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych, miejsc określonych w ust. 2, od drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Prokurator podkreślał, że minimalne odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednimi obiektami winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywnie mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty. W ocenie skarżącego zapis § 3 uchwały jest więc nieprecyzyjny i rodzi trudności interpretacyjne. Powyższe niejasności związane z wykładnią § 3 uchwały - mogące w praktyce skutkować arbitralnością rozstrzygnięć organu stosującego ten przepis uchwały - prowadzą zdaniem skarżącego, do wniosku, iż analizowana regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji (art, 2 Konstytucji) określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak tego wymaga przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Powyższe argumenty Prokurator odniósł również do zapisów § 7 uchwały tj. zasad tworzenia i funkcjonowania ogródków piwnych. Przede wszystkim wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w § 7 wychodzi poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy. Za całkowicie niezrozumiały skarżący uznał zapis wskazujący, że ogródek piwny, który może być usytuowany przy sklepie, nie może być usytuowany bliżej niż 100 metrów od placówek oświatowo-wychowawczych, kościołów i jednostek policji. Kwestia dokonywania sprzedaży alkoholu w ogródkach piwnych została uregulowana w ustawie, a art. 12 ust. 2 ustawy nie daje kompetencji radzie gminy do regulowania w/w kwestii. Co do zasad usytuowania ogródków piwnych wskazanych w uchwale zawartych w §7 pkt 3 i 4 organ uchwałodawczy powielił błąd taki sam jak co do zasad usytuowania określony w § 3 uchwały.

Podnosząc, iż § 2 i 3 pkt 1 uchwały Rada Gminy wskazała jakim warunkom sanitarnym i budowlanym winny odpowiadać lokale, w których prowadzona jest sprzedaż alkoholu, Prokurator wywodził, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły,

przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów.

Następnie Prokurator wskazał, że w § 4 uchwały Rada Gminy zakazała spożywania napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punktach sprzedaży i w obrębie 10 m od tych punktów. Zarzucał, iż przedmiotowe uregulowanie również wychodzi poza delegację ustawową wskazaną w art. 12 ust. 2 ustawy, a kwestie zakazów spożywania alkoholu uregulowane są w art. 14 ust. 2a ustawy. Również zapisy § 6 uchwały stanowią w ocenie skarżącego wyjście poza delegację ustawową wyrażoną w art. 12 ust. 2 ustawy, a przedmiotowe kwestie reguluje sama ustawa w art. 12 ustawy oraz art. 96, który wskazuje tylko miejsca, gdzie odbywa się sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Art. 12 ust. 2 ustawy nie daje również Radzie Miejskiej kompetencji do regulowania kwestii zawartych w § 8 i 9 uchwały, które zostały już określone przez samą ustawę. W § 8 uchwały wskazano, że burmistrz może wyrazić zgodę na zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań określonych w § 3 dla imprez o charakterze społecznym i charytatywnym. Przedmiotową kwestię reguluje art. 181 ustawy, a zapis § 8 uchwały pozostaje w rażącej z nim sprzeczności.

Ponadto w § 11 kwestionowanej uchwale zapisano, że "zezwolenia wydane w oparciu o akty prawa miejscowego obowiązujące przed wejściem w życie niniejszej uchwały, zachowują swoją ważność do końca okresu na który zostały wydane". Zapis ten, zdaniem skarżącego, również przekracza delegację ustawową z art. 12 ustawy i dotyczy reguł intertemporalnych uregulowanych w ustawie.

W oparciu o powołane zarzuty na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie doszukał się nieprawidłowości w jej podjęciu i nie stwierdził jej nieważności. Pełnomocnik wskazał, że zaskarżona uchwała realizuje podstawowe założenia o wychowaniu w trzeźwości, sprowadzające się przede wszystkim do przeciwdziałania alkoholizmowi poprzez ograniczenie dostępności alkoholu i tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Nadto przepisy zaskarżonej uchwały stosowane były w praktyce i zostały zaakceptowane przez adresatów zawartych w niej norm. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalane przez Radę Miejską w ramach realizacji art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przyjęły nieco szerszą interpretację określenia "usytuowanie", które, zdaniem pełnomocnika, jest pojęciem nieostrym.

Poza tym pełnomocnik organu wywodził, że § 11 zaskarżonej uchwały został dodany jedynie w celu poinformowania podmiotów posiadających zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, iż nowa uchwała nie pozbawia ich aktualnie posiadanych zezwoleń, zgodnie z zasadą zawartą wart. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a."

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ) - zwanej dalej "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Natomiast w

przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 201 Or. podjęta między innymi na podstawie art 12 ust. 1 i 2 oraz art 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( w dacie jej podejmowania - Dz.U z 2007 r., poz. 70 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 1356), powoływanej dalej jako "ustawa".

Kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Miejskiej, reguluje art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii już zawartej w ustawie i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Jedynie wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Stosownie zaś do ustępu 2 tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy ( vide: L Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112).

Innymi słowy, swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94;wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy wynika, iż kompetencje rady gminy zostały w tym przepisie ograniczone do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkoholu. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej ( vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2012r., sygn. akt II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396).

Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej warunków budowy takich punktów, czy też określenia wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, Lex nr 707361; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt IlI SA/GI 353/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora kierowane pod adresem § 2 i § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w których organ uregulował wymogi sanitarno-higieniczne oraz budowlane, jakie powinny spełniać punkty sprzedaży napojów alkoholowych. Wskazane przepisy, jako podjęte bez podstawy prawnej, istotnie naruszają obowiązujące prawo, co uzasadniało konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Ocena ta odnosi się również do zasad lokalizacji "ogródków piwnych" na wolnym powietrzu uregulowanych w § 7 zaskarżonej uchwały. Jak już bowiem wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej, W konsekwencji należy stwierdzić, iż Rada Miejska w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 powołanej ustawy nie miała kompetencji do ustalenia zasad tworzenia "ogródków piwnych" i określenia warunków i wymogów ich prowadzenia, wykraczających poza ich usytuowanie czyli położenie ( vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007r., sygn. akt lI GSK 81/07; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, www. orzeczenia. nsa.gov.pl).

Nadto, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, co do tego, iż nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy, możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym obowiązku uzyskania zgody określonego podmiotu, czy grupy podmiotów. Przepis ten nie daje bowiem radzie kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2007r., sygn. akt III SA/Po 584/07; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Go 876/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje bowiem ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej takie regulacje zawiera. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany Intencji ustawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aspekcie powyższych zasad, podjęcie przez Radę Miejską uchwały przewidującej w § 8 warunki zmiany miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz wprowadzającej w § 9 dodatkowe warunki wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych należy uznać za ich naruszenie, ponieważ szczegółowe zasady wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu określa art. 18 ustawy. Również § 4 i § 6 uchwały należy uznać za naruszające obowiązujące prawo, ponieważ kwestie zakazów spożywania alkoholu reguluje art. 14 ustawy, a miejsca sprzedaży napojów alkoholowych

- art. 96 ustawy. Uregulowanie tych kwestii w uchwale jest, w ocenie Sądu, naruszeniem delegacji ustawowej i naruszeniem zasad legislacji.

Zasadny jest także zarzut skargi, że § 11 uchwały, w którym przewidziano, że zezwolenia wydane w oparciu o akty prawa miejscowego obowiązujące przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, zachowują swoją ważność do końca okresu, na który zostały wydane. Zapis ten bez wątpienia wykracza poza granice upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy. Wyartykułowana w tym przepisie niezmienność warunków sprzedaży określonych w dotychczas wydanych zezwoleniach stanowi powtórzenie reguł wynikających z ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przewidzianej w art. 16 § 1 Kpa. Przepis § 11 uchwały w istocie nie ma charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny, co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania.

W ocenie Sądu nie jest natomiast zasadny zarzut skargi

nieprecyzyjnego określenia przez Radę Gminy sposobu mierzenia odległości pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi. W § 3 ust 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rada

wskazała, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą

być usytuowane bliżej niż 50 metrów od placówek oświatowo-

wychowawczych i kościołów, a nadto pomiaru odległości dokonuje się wzdłuż ciągów komunikacyjnych od drzwi wejściowych, miejsc określonych w ustępie 2, do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych.

Zgodzić się należy z tezą, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma istotne znaczenie z punktu widzenia jego stosowania w praktyce tj. m.in. w postępowaniach o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu. Chodzi bowiem o to by organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być

w swej treści komunikatywne i jednoznaczne oraz odpowiadać zasadom redagowania tekstów prawnych. Dokonywana z punktu widzenia wskazanych wymogów sądowa kontrola legalności aktu prawa miejscowego musi jednakże uwzględniać różne możliwe zasady określenia sposobu obliczania odległości miejsc sprzedaży i podawania alkoholu od miejsc chronionych. Postulowane

w skardze stanowisko w tym zakresie należy bowiem traktować jedynie jako jeden ze sposobów, który mógłby umożliwić skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów, pomiędzy którymi ma nastąpić obmiar odległości pomiędzy tzw. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślić należy, że w uchwale powinien być zawarty poddający się weryfikacji sposób mierzenia odległości, uwzględniający także sytuację gdy między wskazanymi miejscami nie ma dróg publicznych czy wewnętrznych.

W ocenie Sądu użycie w § 3 ust 3 zwrotu "ciąg komunikacyjny" odpowiada wskazanym powyżej wymogom. Wprawdzie pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie zostało zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również jest nieznane innym aktom prawnym, w tym także ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak też ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jednak mimo braku definicji legalnej, zdaniem Sądu, można odwołać do powszechnego językowego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie bowiem z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy". Przy wyjaśnianiu tego pojęcia możliwe tez jest odniesienie się do określeń użytych przez ustawodawcę w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak choćby "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych"- oznaczająca, zgodnie z art 21 pkt 1 tej ustawy, obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, użyte w zaskarżonej uchwale pojęcie "ciągu komunikacyjnego" wydaje się być dostatecznie jasne na potrzeby ustalania dopuszczalnych lokalizacji miejsc sprzedaży czy też podawania alkoholu, W tej kwestii Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Rz 858/10 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż pod pojęciem "ciągu komunikacyjnego" w rozpoznawanej sprawie należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego lub granic nieruchomości, na której takie obiekty się znajdują bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie dystans ten liczony powinien być przy tym od drzwi wejściowych miejsc chronionych do drzwi wejściowych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2, § 3 ust. 1, § 4, § 6, § 7, § 8, § 9 i § 11 kontrolowanej uchwały. Mimo bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych w pkt l wyroku jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały, pozostała jej część realizuje zakres delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W pozostałym zakresie Sąd, z przyczyn wskazanych już uprzednio, skargę oddalił ( pkt II wyroku ). Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. nakładającego na sąd administracyjny obowiązek określenia, czy i w jakim zakresie zakwestionowany akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, sąd orzekł jak w pkt III wyroku uznając, iż motywy uwzględnienia skargi stanowią jednocześnie przesłanki wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu we wskazanej części.

-----------------------

Sygn. akt II SA/Go 16/14

Sygn. akt II SA/Go 16/14

2

Sygn. akt II SA/Go 16/14

Sygn. akt II SA/Go 16/14

6

5

Sygn. akt II SA/Go 16/14

Sygn. akt II SA/Go 16/14

Sygn. akt II SA/Go 16/14

Sygn. akt II SA/Go 16/14

10

13