Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1183/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 720/14 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. M. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 720/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M., uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 19 marca 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu wpłynęło pismo J. P. dotyczące nieprawidłowego montażu drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R.

W dniu 15 kwietnia 2013 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalono, że na pierwszym piętrze wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. znajdują się trzy lokale mieszkalne. Drzwi wejściowe do lokalu środkowego, tj. nr [...] o szerokości 0,9 m otwierają się na zewnątrz lokalu, tj. na podest klatki schodowej, ościeżnica jest osadzona w licu zewnętrznym ściany podłużnej klatki schodowej. Drzwi są usytuowane na wprost biegu wejściowego, filarek od strony ściany poprzecznej wynosi 11 cm; szerokość podestu klatki schodowej wynosi 1,87 m przy biegu wejściowym na I piętro i 1,45 m przy biegu wejściowym na wyższy spocznik. Po otwarciu sporne drzwi przesłaniają drzwi wejściowe do lokalu nr [...] na szerokości ok. 0,75 m. Sporne drzwi zostały zamontowane w lutym 2013 r. w istniejącym otworze bez zmiany jego wielkości, montażu drzwi dokonał G. M.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], nakazał G. M. przełożenie skrzydła drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz mieszkania w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. Na skutek odwołania G. M. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ odwoławczy, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, zaniechano bowiem ustalenia stron postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nakazał G. M. przełożenie skrzydła drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz mieszkania, w terminie do dnia 30 grudnia 2013 r. Na skutek odwołania G. M., również ta decyzja została uchylona decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przesłankę powyższego stanowiło zaniechanie prawidłowego ustalenia stron postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radomiu ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), § 242 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), nakazał W. M. przełożyć skrzydło drzwi wejściowych do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...], w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz mieszkania, w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r.

Uzasadniając podjętą decyzję organ I instancji podał, iż właścicielką lokalu nr [...] przy ul. [...], na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2013 r. o nabyciu spadku po zmarłej L. C. jest skarżąca. Natomiast właścicielką lokalu sąsiedniego nr [...] jest J. P. Wobec powyższego przymiot strony w postępowaniu przysługuje skarżącej i J. P., bowiem jako właścicielki lokali mieszkalnych, posiadają one interes prawny w ww. postępowaniu.

Wskazując na dokonane w toku oględzin ustalenia organ podał, iż montaż drzwi wejściowych należy zaliczyć do prac związanych z bieżącą konserwacją lokalu, które nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. Wyjaśnił w tym zakresie, iż w Prawie budowlanym roboty związane z bieżącą konserwacją nie zostały zaliczone nawet do robót budowlanych. Przepis art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane wyraźnie odróżnia pojęcie remontu od pojęcia bieżącej konserwacji. Zgodnie z tym przepisem: przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Konserwacja to wszelkie czynności mające na celu zmniejszenie szybkości procesu zużycia obiektu i jego elementów i związane są z bieżącą eksploatacją budynku. Zatem wykonane prace nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Niemniej, powinny być zgodne z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Organ powiatowy wskazał, iż przepisy rozporządzenia zawarte w rozdziale "wejścia do budynków i mieszkań" (§ 61-64) określają m.in. szerokość drzwi i wysokość progów, lecz nie określają odległości, jaka powinna być zachowana pomiędzy drzwiami zewnętrznymi lokali mieszkalnych, ani też w jakim kierunku winny się one otwierać. Kwestię tę regulują przepisy działu VI "bezpieczeństwo pożarowe" dotyczące dróg ewakuacyjnych. Przepisy § 242 stanowią, że: 1) szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m; 2) dopuszcza się zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób; 3) skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Ponadto zgodnie z § 236 "drogą ewakuacyjną" jest m.in. droga komunikacji ogólnej, w budynku wielorodzinnym jest to klatka schodowa. Drzwi do mieszkania stanowią więc wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną.

Drzwi do lokalu nr [...], po całkowitym otwarciu, przesłaniają drzwi wejściowe do lokalu nr [...] na szerokości ok. 75 cm co oznacza, że praktycznie odcinają drogę ewakuacyjną z tego lokalu, zatem ich usytuowanie w sposób rażący narusza przytoczone wyżej przepisy. Drzwi te winny być przełożone w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz lokalu

Powyższe ustalenia zdaniem organu uzasadniały nałożenie na skarżącą obowiązku przełożenia skrzydła drzwi w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz mieszkania – lokalu nr [...].

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie. Wskazała, iż drzwi zewnętrzne lokalu [...] przy ul. [...] nie blokują przejścia na klatce schodowej, ponadto drzwi posiadają stały ogranicznik pozwalający na częściowe ich otwarcie, dzięki któremu jest zachowana przestrzeń 0,6 m w celu skorzystania z wyjścia z lokalu [...].

Podała, że szerokość schodów w klatce to 1 m, zatem nie może być traktowana jako "pozioma droga ewakuacyjna", gdyż nie można jej zaliczyć do dróg określonych w § 242 rozporządzenia. Przepis ten odnosi się do poziomych dróg ewakuacyjnych, a w rozpatrywanym przypadku chodzi o drogę ewakuacji pionowej, jaką jest klatka schodowa i nie powinien być przywołany przez organ I instancji. W jej ocenie, wymagania dla tego rodzaju dróg regulują przepisy § 236 rozporządzenia, o niewłaściwej kwalifikacji drogi ewakuacyjnej w oparciu o § 242, stanowi zapis zawarty w § 244 tego rozporządzenia.

Wskazała na treść § 239 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, iż drzwi z pomieszczeń zagrożonych wybuchem powinny otwierać się na zewnątrz. Takim zagrożeniem w jej lokalu jest kuchnia i piecyk gazowy. Z informacji jaką uzyskała od przedstawiciela Zakładu Gazowniczego wynika, że w przypadku instalacji gazowej w mieszkaniach, drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne powinny otwierać się na zewnątrz, gdyż zachodzi zagrożenie wybuchem. Zdaniem strony, jeżeli przepisy § 236 pozwalają na zastosowanie drzwi ewakuacyjnych zewnętrznych otwieranych do środka budynku, w miejscu w którym w przypadku paniki może dojść do ich zablokowania to paradoksem wydaje się być zakaz otwierania drzwi na klatkę schodową, gdzie chwilowe otwarcie drzwi ma stanowić zagrożenie dla komunikacji.

Podniosła nadto, iż podobny sposób montażu drzwi wykonany został w wielu mieszkaniach w budynku, a Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na taki montaż drzwi.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy ocenił, że podjęta przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa. Podał, iż niniejsza sprawa dotyczy skrzydła drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, zamontowanie przedmiotowych drzwi miało miejsce w lutym 2013 r. Inwestorem prac był G. M. Właściwie zatem organ powiatowy uznał, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie będą miały przepisy dotyczące robót budowlanych, a zatem tryb art. 51 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy m.in. robót budowlanych wykonywanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi oraz w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, także techniczno-budowlanymi. Wskazał, iż przepisy rozporządzenia wyraźnie określają parametry poziomych dróg ewakuacyjnych, które powinny być zachowane mając na celu zapewnienie bezpiecznego wyjścia prowadzącego na poziome lub pionowe drogi komunikacji ogólnej.

W przedmiotowej sprawie zamontowanie drzwi wejściowych do lokalu nr [...] otwieranych na zewnątrz lokalu powoduje naruszenie przepisów warunków technicznych ponieważ takie usytuowane drzwi po ich otwarciu koliduje z drzwiami z lokalu nr [...], w konsekwencji powodując nie tylko zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej, a także ograniczenie dostępu do niej. Wskutek takiego montażu, drzwi wejściowe do lokalu nr [...] po otwarciu przesłaniają drzwi wejściowe do lokalu nr [...] na szerokości ok. 0,75 m.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje § 242 rozporządzenia, bowiem przedmiotowe drzwi usytuowane są na korytarzu, który stanowi poziomą drogę ewakuacyjną. Odnosząc się natomiast do kwestii zakwalifikowania lokalu nr [...] jako pomieszczenia zagrożonego wybuchem podał, że piece gazowe zamontowane w mieszkaniu powinny spełniać wymagania techniczno-budowlane i przeciwpożarowe, w przypadku zachowania ww. przepisów, lokalu w którym umieszczony jest piec gazowy nie traktuje się jako pomieszczenia zagrożonego wybuchem. Natomiast brak zachowania ww. przepisów winien skutkować usunięciem nieprawidłowego stanu technicznego lokalu.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7-9 i 77 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do jej zarzutów określonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, pozostawiając je bez komentarza oraz dokonał niewłaściwej kwalifikacji drogi pożarowej, zaliczając klatkę schodową budynku do dróg poziomych.

Strona za nieprawidłowe i niezgodne z § 244 i § 245 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, uznała zakwalifikowanie przez orzekające w sprawie organy klatki schodowej w budynku [...] do dróg ewakuacji poziomej. W jej ocenie powołany w decyzjach ww. organów przepis § 242 dotyczy wyłącznie poziomych dróg ewakuacyjnych. Gdyby klatka schodowa mogła podlegać kwalifikacji dróg ewakuacji poziomej, to w rozpatrywanym przypadku, nie spełniałaby wymagań przepisów na które powołują się organy nadzoru budowlanego, bowiem wymiary jej elementów, tj.: biegi posiadają szerokość 1,0 m, natomiast spoczniki 1.4 m. Odniesienie do komunikacji pionowej, jaką jest klatka schodowa, określają przepisy § 248 i § 249 rozporządzenia, co w ogóle nie zostało uwzględnione w rozpatrywanym przypadku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona kontrola podjętych w postępowaniu rozstrzygnięć, wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co spowodowało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd wojewódzki wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ww. przepis stanowi kontynuację regulacji zawartej w art. 50 ustawy Prawo budowlane, który znajduje zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych (ust. 1 pkt 1) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz robót, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska (ust. 1 pkt 2 ), albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa (ust. 1 pkt 4), bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (ust. 1 pkt 3).

Z treści ww. przepisów wyraźnie wynika, iż mają one zastosowanie w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), w sytuacji stwierdzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, w razie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska, istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. W ocenie Sądu, zestawiając ww. przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z przedstawionym stanem faktycznym sprawy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak bowiem prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, wykonane prace polegające na montażu drzwi nie stanowią samowoli budowlanej, nie wymagały bowiem ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wykonane przez G. M. prace w lokalu nr [...], polegały jedynie na montażu skrzydła drzwiowego ze zmianą kierunku otwierania drzwi na zewnątrz, bez zmiany parametrów otworu drzwiowego. Drzwi wejściowe do lokalu o szerokości 0,9 m otwierają się na zewnątrz lokalu, tj. na podest klatki schodowej, ościeżnica jest osadzona w licu zewnętrznym ściany podłużnej klatki schodowej. Drzwi są usytuowane na wprost biegu wejściowego, szerokość podestu klatki schodowej wynosi 1,87 m przy biegu wejściowym na I piętro i 1,45 m przy biegu wejściowym na wyższy spocznik. Po otwarciu sporne drzwi przesłaniają drzwi wejściowe do lokalu nr [...] na szerokości ok. 0,75 m.

Sąd orzekający stanął na stanowisku, że roboty budowlane polegające jedynie na wymianie drzwi wejściowych, bez jednoczesnego wykonywania innych robót mających na celu przywrócenie wartości użytkowej całego obiektu budowlanego bądź jego znacznej części nie stanowią remontu, lecz bieżącą konserwację w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie, że jednorazowa wymiana drzwi wejściowych stanowi bieżącą konserwację, prowadzi zaś do stwierdzenia, że zastosowanie w sprawie mógł mieć przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 51, jak uznały organy. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, niezależnie od tego czy roboty w nim wykonywane wymagały zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę – przepis ten dotyczy zatem również robót stanowiących bieżącą konserwację. Stanowi on, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż organy właściwie oceniły, że zamontowane skrzydło drzwiowe uniemożliwia prawidłową ewakuację. Jak stanowi § 236 ust. 1 rozporządzenia, z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Wyjścia z pomieszczeń na drogi ewakuacyjne powinny być zamykane drzwiami. Drzwi mieszkania w budynku wielomieszkaniowym prowadzące na klatkę schodową stanowią, w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów, wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Łączną szerokość drzwi w świetle, stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać w nim równocześnie, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m (§ 239 ust. 1 rozporządzenia).

Warunki jakim mają odpowiadać szerokości dróg ewakuacyjnych zawarto w § 242 ust. 1 rozporządzenia. Stanowi on, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Zasadniczym zaś przepisem normującym sytuację opisaną w decyzji, stanowiącej przedmiot kontroli Sądu, zawiera § 242 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym skrzydła drzwi, stanowiące drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi.

Jak wynika z powyższych przepisów, prawnym ograniczeniem w montażu drzwi mieszkania prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku, jest zmniejszenie szerokości lub przesłonienie drzwi mieszkania poniżej najmniejszej szerokości drzwi w świetle ościeżnicy podanej w § 239 ust. 1 rozporządzenia (80 cm) lub też zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej, mierzone po całkowitym otwarciu drzwi na zewnątrz poniżej wartości podanej w § 242 ust. 2 rozporządzenia (120 cm). Inaczej mówiąc, nie jest dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, jeżeli te drzwi po całkowitym otwarciu przesłonią drzwi (tj. wyjście ewakuacyjne) innego pomieszczenia mieszkalnego, zwężając szerokość tego wyjścia poniżej szerokości podanej w § 239 ust. 1 ww. rozporządzenia (80 cm), lub też, jeżeli po całkowitym otwarciu, zmniejszą szerokość klatki schodowej (poziomej drogi ewakuacyjnej) opisaną w § 242 ust. 2 rozporządzenia (120 cm).

W niniejszej sprawie, z protokołu oględzin wyraźnie i bezspornie wynika, że drzwi mieszkania skarżącej z lokalu nr [...] otwierają się na zewnątrz mieszkania, na klatkę schodową stanowiącą drogę ewakuacyjną dla mieszkań w przedmiotowym budynku, w tym lokalu nr [...], w sposób przesłaniający po całkowitym otwarciu drzwi z lokalu nr [...], wyjście z mieszkania nr [...]. Szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej po całkowitym otwarciu drzwi lokalu nr [...] ulega zmniejszeniu i wynosi poniżej 120 cm. Przeprowadzone prace naruszyły zatem przepisy § 242 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie otwarcie drzwi lokalu nr [...] zasłaniają wejście – drzwi do lokalu nr [...]. Powyższe w sposób ewidentny blokuje drogę ewakuacyjną dla lokalu nr [...].

Sąd Instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydania w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dokładne wskazanie nakazanych czynności, określając termin wykonania tych obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi W. M. i jej oddalenie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

- art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię w stanie faktycznym niniejszej sprawy polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie roboty budowlane polegające na wymianie drzwi wejściowych nie stanowią remontu, lecz bieżącą konserwację. Podczas gdy wymiana drzwi wejściowych ze zmianą kierunku ich otwierania mieści się w definicji remontu, która została zawarta w ww. przepisie;

- art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jej wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis ma zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi W. M;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że w niniejszej sprawie spotykamy się z wymianą drzwi wejściowych do lokalu nr [...] budynku mieszkalnego oraz ze zmianą kierunku ich otwierania. Tak więc nie mamy do czynienia z bieżącą konserwacją, a z remontem. Zdaniem organu, można by było uznać, że inwestor dokonał montażu (bieżącej konserwacji) wtedy, kiedy zdemontowałby drzwi i w ich miejsce wstawiłby drugie z takim samym kierunkiem ich otwierania, tj. do wewnątrz lokalu. Natomiast wymiana drzwi wraz ze zmianą kierunku ich otwierania stanowi roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale powinny spełniać określone warunki wynikające z przepisów szczegółowych. Wykonanie ww. robót z naruszeniem przepisów szczególnych w tym przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podlegają reglamentacji art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wymiana drzwi wraz ze zmianą kierunku ich otwierania mieści się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane.

Organ zauważył, że zarówno przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jak i przepis art. 66 tej ustawy odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, iż przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane odwołują się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 ww. ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną.

W ugruntowanym w tym przedmiocie orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wręcz, że nie można na podstawie art. 66 nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż sytuacja taka odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1280/04, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1196/09). Do takiego właśnie stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tej kwestii stosują się organy nadzoru budowlanego podczas prowadzenia spraw i orzekania.

W niniejszej sprawie ustalono, że doszło do wykonania robót budowlanych polegających na założeniu nowych drzwi w inny sposób niż były zamontowane poprzednio dodatkowo w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Dlatego też zasadnym zdaje się być twierdzenie, iż sąd pierwszej instancji dokonał błędnego wskazania trybu dalszego postępowania w sprawie tj. trybu art. 66 ustawy Prawo budowlane, gdyż w żaden sposób nie można uznać, iż zaistniały stan faktyczny sprawy (zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych w kierunku korytarza) powstał w wyniku zużycia technicznego obiektu związanego z jego eksploatacją. Jednocześnie należy wskazać, iż na żadnym etapie postępowania nie kwestionuje się istotnych ustaleń faktycznych, dotyczących wykonanych przez skarżącą robót budowlanych, polegających na zamontowaniu drzwi do mieszkania w taki sposób oraz że ich otwarcie ogranicza wyjście z mieszkania sąsiedniego. Sąd uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również wskazał, że organy nadzoru budowlanego właściwie oceniły, że zamontowane skrzydło drzwiowe uniemożliwia prawidłową ewakuację oraz że zostały wykonane z naruszeniem przepisów zawartych w rozporządzeniu dot. drogi ewakuacyjnej. Sąd wskazał, że otwarcie drzwi lokalu nr [...] powoduje zasłanianie wejścia - drzwi do lokalu nr [...]. Powyższe w sposób ewidentny blokuje drogę ewakuacyjną dla lokalu nr [...].

Zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż wykonane roboty, tj. zamontowanie drzwi wejściowych stanowi bieżącą konserwację lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 704/05, zdefiniował pojęcie "bieżącej konserwacji", przyjmując, że "Przez pojęcie "bieżącej konserwacji" o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont". Nie będą nią także w świetle ww. definicji roboty budowlane polegające na przełożeniu drzwi wejściowych i zmiana kierunku ich otwierania co dodatkowo jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, co błędnie przyjął w swoim wyroku Sąd I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis ten stanowi alternatywę dla innych rozwiązań zawartych w pozostałych ust. cytowanego artykułu i dotyczy sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na konieczność nałożenia określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót już wykonanych do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy wykonane roboty je naruszają. Konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie jest zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 3 pkt 2, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nie można uczynić zarzutu organom nadzoru budowlanego z faktu zastosowania przepisów ustawy, które precyzyjnie określają kolejność ich stosowania. Faktem jest, iż doprowadzenie wykonanych robót przy zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 wiązało się z przywróceniem pierwotnego sposobu otwierania drzwi zgodnego z obowiązującymi przepisami poprzez przemontowanie skrzydła drzwiowego, w taki sposób, aby otwierały się do wewnątrz lokalu.

Naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., zdaniem organu, polega na sformułowaniu zaleceń niezgodnych z prawem i okolicznościami sprawy. Wytyczne Sądu co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw, albowiem nie można zgodzić się ze wskazaniem, iż niniejsza sprawa winna być w dalszym jej toku rozpatrywana w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141§ 4 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 141§ 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do argumentów podniesionych w skardze lecz uznał, że skarga jest zasadna z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 66 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie i stanie faktycznym sprawy i art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, został on należycie ustalony przez organy i zaakceptowany przez sąd – drzwi wejściowe do lokalu nr [...] o szerokości 0,90 m w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w R. otwierają się na zewnątrz i po otwarciu przesłaniają drzwi wejściowe do lokalu nr [...] na szerokość 0,75 m. Oznacza to, że odcinają drogę ewakuacyjną z tego lokalu co powoduje naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( § 242 ).

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 66 prawa budowlanego. Artykuł ten określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub użytkownikowi w formie decyzji administracyjnej, doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 prawa budowlanego zatytułowanym – utrzymywanie obiektów budowlanych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można na podstawie art. 66 prawa budowlanego nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja odpowiada jak trafnie podały organy orzekające regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bezpośrednio do procesu budowlanego, a tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku.

Rzeczywiście zarówno przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego jak i art. 66 tej ustawy na który wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica między nimi polega na tym, że pierwsze odwołują się bezpośrednio do procesu inwestycyjnego, a norma zawarta w art. 66 ustawy służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku czyli nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu czy innego czynnika lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.