Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 888/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: Art.  5 pkt 4, art. 28 ust. 2 pkt 8, art. 30 b ust. 1, art. 30 c ust. 1 , ust. 2 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: Art. 32
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest również negatywna ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, dokonana przez instytucję wdrażającą, kończąca postępowanie odwoławcze w tej sprawie.

TEZY

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest również negatywna ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, dokonana przez instytucję wdrażającą, kończąca postępowanie odwoławcze w tej sprawie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Andrzej Kuba NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. D. S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1047/09 w sprawie ze skargi D. D. S.A. w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowania projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 1047/09 odrzucił skargę D. D. S.A. z siedzibą w Warszawie na informację zawartą w piśmie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [...] dotyczącą oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 16 lutego 2009 r. D. D. S.A. złożyła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej PARP, jako Instytucji Wdrażającej, wniosek o dofinansowanie projektu w ramach konkursu objętego Działaniem 4.2 "Stymulowanie działalności B-R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (w skrócie: PO IG), lata 2007-2013, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa. Wnioski o dofinansowanie miały być składane w okresie od dnia 16 lutego 2009 r. do dnia 31 marca 2009 r. Jednocześnie, w ogłoszeniu o konkursie zaznaczono, że nabór wniosków o dofinansowanie może zostać zamknięty przed dniem 31 marca 2009 r. w przypadku, gdy kwota dofinansowania w ramach złożonych wniosków osiągnie 150% budżetu wyznaczonego na daną rundę aplikacyjną. W związku z osiągnięciem określonego pułapu, nabór wniosków został zamknięty w dniu 19 lutego 2009 r.

W dniu 9 marca 2009 r. PARP wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie.

W odpowiedzi D. D. S.A. złożyła w dniu 10 marca 2009 r. skorygowany wniosek o dofinansowanie. Poprawiony wniosek nie zawierał jednak zmian dotyczących wsparcia odnośnie szkoleń oraz pokrycia kosztów przeniesienia prawa własności budynku lub budowli i ceny nabycia robót i materiałów budowlanych. Spółka podniosła, że zmniejszenie wskaźnika intensywności pomocy na część szkoleniową z 35% na 25% oraz wprowadzenie 50% limitu wydatków dla kategorii: "cena nabycia robót i materiałów budowlanych" nie ma do niej zastosowania. Zmiany te zostały bowiem wprowadzone rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 lutego 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. Nr 19, poz. 103, dalej: rozporządzenie zmieniające), opublikowanym w dniu 5 lutego 2009 r., które najwcześniej weszło w życie w dniu 20 lutego 2009 r.

Pismem z 19 marca 2009 r. PARP poinformowała spółkę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku.

W dniu 2 kwietnia 2009 r., spółka wniosła do PARP protest, w którym zwróciła się o wydanie nowej decyzji potwierdzającej poprawność formalną wniosku i skierowanie go do oceny merytorycznej. Spółka podkreśliła, że ocena złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem przepisów § 21 i § 22 ust. 3 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 -2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414), art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu protestu spółka podtrzymała stanowisko w sprawie wyrażone w piśmie z dnia 10 marca 2009 r., a dotyczące wejścia w życie przepisów nowelizujących wymienione rozporządzenie opublikowane 5 lutego 2009 r.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. PARP poinformowała spółkę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. PARP podkreśliła, że nabór wniosków o dofinansowanie odbył się w dniach 16-19 lutego 2009 r., a zatem w terminach, w których obowiązywało rozporządzenie PO IG w brzmieniu po nowelizacji (czyli po zmianie wprowadzonej w dniu 5 lutego 2009 r.). Tak więc uwagi zgłoszone do wniosku o dofinansowanie były zgodne z obowiązującymi przepisami, a spółka niezależnie od własnej opinii w tej sprawie, była zobowiązana do stosowania znowelizowanego rozporządzenia PO IG.

W dniu 13 maja 2009 r. spółka złożyła do Ministra Gospodarki odwołanie od negatywnego wyniku rozpatrzenia protestu. Minister Gospodarki w piśmie z dnia 10 czerwca 2009 r. poinformował spółkę o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania i skierował wniosek do ponownej oceny formalnej. Minister Gospodarki w pierwszej kolejności zaznaczył, że spółka była zobowiązana stosować rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 lutego 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, weszło ono w życie z dniem ogłoszenia, tj. dnia 5 lutego 2009 r. Z tą datą został również ogłoszony konkurs. W ocenie Ministra Gospodarki brak więc było podstaw prawnych do uznania, że w konkursie obowiązywało rozporządzenie w brzmieniu sprzed nowelizacji. Minister Gospodarki nie podzielił natomiast stanowiska Instytucji Wdrążającej, że problemy wynikające z niemożliwości edytowania wniosku nie mają wpływu na zapewnienie zgodności wniosku z kryteriami formalnymi. Zdaniem Ministra Gospodarki PARP nie uzasadnił, że elementy Generatora Wniosków, które nie działały prawidłowo, nie wpływały na możliwość spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów formalnych wniosku.

W ramach ponownej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie przeprowadzanej przez PARP, skarżąca została wezwana do jego korekty w zakresie łącznej wartości wydatków kwalifikowanych na pokrycie kosztów przeniesienia prawa własności budynku lub budowli i ceny nabycia robót i materiałów budowlanych oraz w zakresie intensywności wsparcia na szkolenia specjalistyczne.

W piśmie z dnia 25 czerwca 2009 r. spółka odmówiła uwzględnienia przekazanych uwag.

Pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. PARP poinformowała spółkę, że z uwagi na nieusunięcie uchybień formalnych, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony. Jednocześnie PARP pouczyła wnioskodawczynię o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odrzucił skargę na pismo PARP z dnia 30 czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu skarga na pismo PARP jest niedopuszczalna, ponieważ PARP działająca jako Instytucja Wdrażająca nie może być stroną w postępowaniu przed Sądem. W ocenie Sądu, kontroli sądowej spółka powinna była poddać pismo Ministra Gospodarki z dnia 10 czerwca 2009 r., informujące o wyniku rozstrzygnięcia odwołania. Wprawdzie pismem tym Minister Gospodarki jako Instytucja Pośrednicząca poinformował stronę o pozytywnym załatwieniu odwołania i przekazał projekt do ponownej oceny do Instytucji Wdrażającej, to jednak nie uwzględnił głównego zarzutu przedstawionego w tym odwołaniu, a wcześniej prezentowanego w proteście. Zarzut ten związany był ze stosowaniem w sprawie rozporządzenia zmieniającego. Minister Gospodarki uznał w tym zakresie stanowisko skarżącej za błędne podkreślając, że przy ocenie wniosku należało uwzględnić rozporządzenie PO IG ze zmianą wprowadzoną w dniu 5 lutego 2009 r. Zdaniem Sądu trudno uznać, że odwołanie zostało uwzględnione. Tym samym, po rozpatrzeniu odwołania nie należało kierować wniosku spółki do Instytucji Wdrażającej w celu dokonania ponownej oceny lecz postępowanie należało zakończyć na tym etapie. Przedmiotem zaskarżenia powinno być wobec tego stanowisko Ministra Gospodarki, a nie zaskarżone pismo PARP.

Dodatkowo Sąd I instancji zaznaczył, że Instytucją Wdrażającą dla tego działania był podmiot prywatny. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucją Wdrażającą jest podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach program u operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do rozpoznawania spraw spornych pomiędzy dwoma podmiotami prywatnymi, dlatego wniesienie skargi było niedopuszczalne.

Sąd dostrzegł również, że spółka przy składaniu skargi do Sądu na pismo PARP z dnia 30 czerwca 2009 r. zastosowała się do pouczenia w nim zawartego co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że w takiej sytuacji spółka powinna na podstawie art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w celu skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na pismo Ministra Gospodarki z dnia 10 czerwca 2009 r.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. D. S.A. wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 30 c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) w zw. z załącznikiem 4.4. Procedura odwoławcza w ramach PO IG do Szczegółowego opisu priorytetów programu Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz § 9 ust. 4 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsiębiorstwa, Działanie 4.2: Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego, poprzez przyjęcie, że wniesiona przez D. D. S.A. skarga na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w zakresie oceny projektu objętego wnioskiem D. D. S.A. o dofinansowanie realizacji projektu nr [...], tj. rozstrzygnięcie z dnia 30 czerwca 2009 r. o odrzuceniu wyżej wymienionego wniosku z przyczyn formalnych, jest niedopuszczalna z tej przyczyny, że wniesiona została od rozstrzygnięcia PARP, która działająca jako Instytucja Wdrażająca nie może być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podkreśliła, że nie można zaakceptować poglądu, zgodnie z którym w toku prowadzonego przez PARP postępowania co do oceny wniosku o dofinansowanie, skarżąca spółka złożyłaby skargę do WSA na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki. Nawet jeśli postępowanie odwoławcze zakończyło się rozstrzygnięciem Ministra Gospodarki, to jednak ocena projektu D. D. S.A. wciąż nie została zakończona. Prowadziłoby to do dualizmu postępowania w zakresie oceny wniosku o dofinansowanie. Zdaniem spółki regulacja art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyklucza rozpoznania skargi na rozstrzygnięcie PARP. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez instytucję zarządzającą czy pośredniczącą może bowiem ograniczyć się do przekazania sprawy do oceny przez właściwą instytucję odpowiedzialną za ocenę projektów, w tym projektu PARP.

Skarżąca zauważyła, że gdyby przyjąć pogląd WSA co do tego, że brak było podstaw do przekazania projektu do ponownej oceny Instytucji Wdrażającej, to konsekwencją takiego stanowiska powinno być wyeliminowanie rozstrzygnięcia PARP, które zostało wydane bez podstawy prawnej, a nie odrzucenie skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stanowisko Sądu I instancji co niedopuszczalności skargi na negatywny wynik postępowania odwoławczego ustalony przez Instytucję Wdrażającą (w tym przypadku Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości), kończący postępowanie odwoławcze w sprawie o dofinansowanie projektu w ramach wspomnianego wyżej Działania 4.2 "Stymulowanie działalności B - R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego" jest całkowicie bezzasadne. Sąd oparł je na dwóch ustaleniach - przesłankach. Pierwsza to przyjęcie, że zaskarżeniu do sądu podlega tylko wynik procedury odwoławczej, będący czynnością Instytucji Pośredniczącej lub Instytucji Zarządzającej i druga - stanowiąca dodatkowe uzasadnienie pierwszej - że czynność Instytucji Wdrażającej nie może być przedmiotem skargi, ponieważ w tej roli może wystąpić również podmiot prywatny, sąd administracyjny rozpatruje natomiast skargi na akty lub czynności organu administracji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oba te założenia, stanowiące podstawę wnioskowania Sądu, nie mają prawnego uzasadnienia.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach - określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów (art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30 b ust. 1).

W systemie dotyczącym Działania 4.2 przewidziano, że wyniki oceny projektu ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia odwołania są wiążące i nie przysługuje od nich dodatkowo żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym tego Programu Operacyjnego (§ 18 pkt 1 a). Procedura odwoławcza na poziomie tego Programu, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania - ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu (§ 18 pkt 1 b). Z tej regulacji proceduralnej wynika, że ponowna ocena projektu przez Instytucję Wdrażającą, dokonana po przekazaniu jej projektu przez Instytucję Pośredniczącą w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania, jest ostateczna. Wobec tego zaskarżeniu do sądu podlega, w myśl art. 30 c ustawy ten właśnie końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej. Trzeba podkreślić, że ustawa dopuszcza skargę na negatywny wynik procedury odwoławczej, co oznacza, że skarga nie przysługuje od pozytywnego dla strony, "kasacyjnego" rozstrzygnięcia organu odwoławczego, polegającego na skierowaniu projektu do ponownej oceny instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów. Taka wykładnia art. 30 c ust. 1 i 2 nie koliduje z treścią art. 30 c ust. 3 pkt 1, który przewiduje, w razie uwzględnienia skargi, przekazanie przez sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej, pomija natomiast instytucję wdrażającą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można traktować wskazania organów, do których sąd kieruje sprawę po uwzględnieniu skargi, jako regulacji szczególnej, wyłączającej stosowanie art. 32 p.p.s.a. określającego strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepis art. 30 c ust. 3 pkt 1 jest niewątpliwie regulacją niepełną w tym sensie, że nie uwzględnia specyficznych rozwiązań procedury odwoławczej, przewidujących, jak w rozpatrywanym przypadku, dla organu odwoławczego (instytucji zarządzającej lub pośredniczącej) wyłącznie kompetencje "kasacyjne" i oddających ostateczną, merytoryczną cenę projektu instytucji odpowiedzialnej za taką ocenę, czyli m. in. instytucji wdrażającej. Chcąc zatem rozumieć treść art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy dosłownie, należałoby całkowicie odrzucić przyjęty w systemie realizacji programu operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Działanie 4.2. model postępowania odwoławczego, który, jak wyżej podkreślono, nie jest niezgodny z art. 30 c ust. 1 i 2 ustawy i wydaje się racjonalny przy założeniu, że istotną wartością w tym postępowaniu jest szybkość postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również prawidłowy wniosek Sądu I instancji, wyprowadzony z treści art. 5 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zawierającego określenie instytucji wdrażającej (podmiot publiczny lub prywatny), że przedmiotem zaskarżenia nie może być ocena projektu dokonana przez instytucję wdrażającą, będąca podmiotem prywatnym. Jest oczywiste, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości nie jest podmiotem prywatnym, lecz państwową osobą prawną (art. 1 ust. 2 ustawy z 9 listopada 2000r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 ze zm.). Ponadto w myśl wspomnianego art. 5 pkt 4 ustawy, instytucja wdrażająca to podmiot, który realizuje zadania odnoszące się do beneficjentów, związane z realizacją programu, w tym organizuje konkursy i wyłania projekty do dofinansowania, a więc podmiot, któremu powierzono wykonywanie zadań i czynności o charakterze publicznoprawnym. Działając w tej roli jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, niezależnie od jej ustrojowego usytuowania.

Za dopuszczalnością skargi na ocenę projektu, dokonaną przez instytucję wdrażającą, i co za tym idzie - za legitymacją instytucji wdrażającej jako strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przemawia również treść art. 32 p.p.s.a., według którego stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 30 e).

Na tej podstawie można stwierdzić, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest również negatywna ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie, dokonana przez instytucję wdrążającą, kończąca postępowanie odwoławcze w tej sprawie.

Sąd I instancji wydaje się dostrzegać tę kwestię i z tego chyba powodu przyjął, że przedmiotem kontroli powinno być stanowisko Instytucji Pośredniczącej - Ministra Gospodarki, zawierające rozstrzygnięcie odwołania. Fakty są jednak takie, że Minister Gospodarki uwzględnił odwołanie i skierował projekt do ponownej oceny i PARP dokonała ponownej oceny projektu i od tej oceny nie przysługuje już, w myśl obowiązującej w tych sprawach procedury, żaden środek odwoławczy.

Wobec przyjęcia takich właśnie rozwiązań procesowych trudno doprawdy zaakceptować stanowisko, w myśl którego nie jest dopuszczalna skarga na ostateczną merytoryczną ocenę Instytucji Wdrażającej, natomiast zaskarżone może być wyłącznie stanowisko organu odwoławczego (w tym przypadku Instytucji Pośredniczącej) uwzględniające odwołanie i przekazujące projekt do ponownej oceny.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.