Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 43/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2, art. 80
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 91 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 492/09 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały dotyczącej wydatków budżetu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. na rzecz Miasta i Gminy C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 492/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta i Gminy C. uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały dotyczącej wydatków budżetu w części.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 30 marca 2009 r. Miasto i Gmina C. zawarło międzygminne porozumienie samorządowe z Gminą P., Gminą R., Gminą K., Miastem i Gminą D. oraz Gminą Miejską C. w sprawie wspólnej realizacji projektu pod nazwą "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn" w Powiecie C. - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach C., miejskiej C., wiejskiej C., D., K., R. i P. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007– 2013.

W dniu 30 marca 2009 r. Parafia pod wezwaniem W. N. w C. i Gmina C. zawarły umowę, na mocy której Gmina zobowiązała się do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację i konserwację kościoła, zaś Parafia przekazała Gminie prawo do dysponowania nieruchomością oraz zabytkami ruchomymi zgromadzonymi w kościele na czas nieoznaczony w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych, promocyjnych oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich, a także robót budowlanych przy kościele.

Uchwałą z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Rada Miejska w C. dokonała zmian w budżecie gminy na 2009 r., które dotyczyły zwiększenia dochodów budżetu o kwotę 121.200 zł z dotacji celowej na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu i kwota ta zwiększyła jednocześnie wydatki gminy planowane na 2009 r. W uchwale sprecyzowano, że z dotacji będzie sfinansowany projekt "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie C.".

Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., działając w trybie nadzorczym określonym w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych, stwierdziło w uchwale Rady Miejskiej w C. istotne naruszenie prawa polegające na nieprawidłowym finansowaniu wydatków przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła, wobec czego wstrzymało wykonanie powyższej uchwały w tej części i nakazało usunąć wskazaną nieprawidłowość w terminie do dnia 18 maja 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że z godnie z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej: ustawa o ochronie zabytków, do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Gmina C. nie posiada żadnego z wymienionych tytułów do kościoła pod wezwaniem W. N. w C., w związku z czym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uznało, że zaplanowanie wydatku na remont tego kościoła narusza prawo. Kolegium nakazało Gminie doprowadzić budżet do zgodności z obowiązującym prawem albo poprzez całkowite usunięcie kwestionowanego wydatku, albo zaplanowanie go w formie dotacji celowej dla podmiotu faktycznie władającego obiektem w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W dniu 13 maja 2009 r. Gmina i Parafia zawarły umowę użyczenia, na mocy której Parafia zobowiązała się zezwolić Gminie na bezpłatne używanie nieruchomości oraz zabytków ruchomych kościoła do takich samych celów, jakie wcześniej określono w porozumieniu – zaś Gmina, analogicznie jak poprzednio, do podjęcia starań o uzyskanie środków na renowację, konserwację i roboty budowlane przy kościele oraz do utrzymywania przedmiotu umowy w stanie zgodnym z przepisami ustawy o ochronie zabytków i innych ustaw.

Uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, działając w trybie art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, orzekło o nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej wydatków budżetu przeznaczonych na remont kościoła pod wezwaniem W. N. w C.. W ocenie Kolegium z treści umowy użyczenia z dnia 13 maja 2009 r. nie wynika, aby miasto C. stało się faktycznym dysponentem zabytkowego kościoła w C., ponieważ w umowie tej zawarto postanowienia, zgodnie z którymi budynek kościoła zostanie udostępniony Gminie co najmniej 5 lat po zakończeniu przez Gminę prac remontowych i konserwatorskich oraz robót budowlanych w obiekcie, w wyznaczonych dniach tygodnia, w celach: turystycznych, edukacyjnych i promocyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną uchwałę wskazał, że organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., ponieważ lakoniczne uzasadnienie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wyjaśnia w istocie przyczyn, dla których stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w C., a przyczyny te zostały wskazane dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] maja 2009 r. nie zawarto analizy użytego w art. 71 ust. 2 pojęcia posiadania tytułu prawnego do zabytku wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego. Ponadto nie wyjaśniono dlaczego niezawarcie w umowie postanowienia dotyczącego faktycznego dysponowania kościołem przez Gminę dyskwalifikuje tę umowę jako źródło stosunku prawnego, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Zdaniem Sądu I instancji użyte w art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków pojęcie posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego należy rozumieć tak szeroko, jak zezwala na to zasada swobody umów zawarta w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Tym samym ustalenie, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną skutecznie zawartej i ważnej umowy, której przedmiotem jest określony zabytek, w świetle art. 71 ust. 2 daje jej nie tylko możliwość, ale obliguje do sprawowania opieki nad zabytkiem, również poprzez finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych w ramach zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji uznał, że z odpowiedzi na skargę, sporządzonej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, wynika, że organ ten zakwestionował posiadanie przez stronę skarżącą tytułu prawnego do zabytkowego kościoła stwierdzając, że zawarta przez Gminę i Parafię umowa nie jest umową użyczenia. Zdaniem Sądu I instancji organ nadzoru nie powinien ograniczać się do zbadania umowy z dnia 13 maja 2009 r. jedynie pod kątem tego, czy stanowi ona umowę użyczenia, powinien zaś rozważyć, czy wynika z niej jakikolwiek wiążący Gminę i Parafię stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest kościół pod wezwaniem W. N. w C., oraz czy zawarta przez strony umowa odpowiada warunkom przewidzianym w art. 3531 – Kodeksu cywilnego.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., polegającą na przyjęciu, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., jako organ nadzoru, po uchyleniu jego uchwały będzie mogło ponownie dokonać oceny uchwały Rady Miejskiej w C.;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, polegającą na przyjęciu, że zawarcie każdej umowy przez jednostkę samorządu terytorialnego nie tylko umożliwia, ale i obliguje do sprawowania opieki nad zabytkiem;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. nie zawiera wszystkich wymienionych w tym przepisie elementów, ponieważ lakoniczne uzasadnienie nie wyjaśnia w istocie przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C..

W uzasadnieniu zarzucono, że Sąd potraktował Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. jako organ administracyjny, a zaskarżoną uchwałę Kolegium jako decyzję (postanowienie) wydaną w drugiej instancji, a wskazują na to sformułowania, które nakazują dokonanie konkretnych ustaleń "przy ponownym rozpoznaniu sprawy". Wyrok w tej części jest niewykonalny z uwagi na istotę postępowania nadzorczego, które nie przewiduje możliwości ponownego orzekania w przedmiocie nieważności uchwały organu stanowiącego gminy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podało, że uchylony akt nadzoru traci moc wiążącą z chwilą wydania wyroku przez sąd administracyjny (ex nunc). Oznacza to, że z tą datą odzyskuje moc wiążącą zakwestionowana aktem nadzoru uchwała lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zastosowanie zasady swobody umów w sytuacji, w której stroną umowy jest gmina, może budzić poważne wątpliwości.

Z umowy zawartej pomiędzy Gminą a Parafią wynika, że Parafia zobowiązała się znosić wykonywanie przez Gminę określonych w umowie uprawnień, jednakże faktyczne sprawowanie władzy nad zabytkową nieruchomością nadal będzie pozostawało w gestii Parafii. Zamiarem stron nie było użyczenie Gminie kościoła (w istocie nie przekazano nawet posiadania kościoła, na co wskazują postanowienia umowy), a raczej znalezienie możliwości, aby prace remontowe i konserwatorskie wykonała Gmina, a nie właściciel kościoła. Celem takiego działania było obejście regulacji zawartej w art. 81 ustawy o ochronie zabytków.

Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła, że Parafia przekazała Gminie tylko pewne ograniczone uprawnienia do korzystania ze swojej nieruchomości kościelnej w ściśle określony sposób, a Miasto C. nabyło prawo do finansowania planowanych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych wykonywanych przy tym zabytku. Udzielone Gminie zezwolenie na używanie kościelnej nieruchomości w celu przeprowadzenia przy niej prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych w rzeczywistości jest nałożonym na nią obowiązkiem. Z art. 713 k.c. wynika, że w wypadku umowy użyczenia, biorący do używania zobligowany jest do ponoszenia zwykłych kosztów utrzymania rzeczy użyczonej, jeżeli zaś poczyni inne wydatki lub nakłady na rzecz, to wówczas, stosownie do przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, może żądać zwrotu uzasadnionych wydatków i nakładów wraz z ustawowymi odsetkami oraz zwolnienia od zobowiązań, które zaciągnął przy prowadzeniu sprawy (art. 753 § 2 k.c). Skoro koszty poniesione w związku z pracami konserwatorskimi, restauratorskimi, czy robotami budowlanymi przy zabytku trudno byłoby uznać za tożsame ze zwykłymi kosztami utrzymania rzeczy użyczonej, to w takim wypadku Gminie przysługiwałoby w stosunku do Parafii roszczenie o zwrot nakładów poczynionych na rzecz stanowiącego jej własność zabytku.

Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w uchwale z dnia [...] maja 2009 r. znajdują się wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 91 ust. 3 u.s.g., zawiera ona uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a w uzasadnieniu wskazano, że z treści załączonej do akt "umowy użyczenia" nie wynika jednak, aby Miasto C. stało się faktycznym dysponentem zabytkowego kościoła wraz ze znajdującymi się w nim zabytkami ruchomymi.

Gmina i Miasto C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie koszów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2.

Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię, tymczasem przepis ten nie został powołany w podstawie prawnej wyroku, a zatem nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji w zarzucanej przez skarżącego formie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków nie może być również uznany za uzasadniony, ponieważ uchybienie takie nie zaistniało. Zgodnie z tym przepisem sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego tytuł prawny, określony w ust. 1, posiada jednostka samorządu terytorialnego, jest zadaniem własnym tej jednostki. W myśl ust. 1 tytuł prawny do sprawowania opieki nad zabytkiem może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego.

Użyte w ust. 1 art. 71 ustawy o ochronie zabytków pojęcie "stosunku zobowiązaniowego" nie zostało przez prawodawcę ograniczone przez wskazanie rodzaju zobowiązań, w wyniku których może powstać tytuł prawny do zabytku, dlatego pojęcie to powinno być interpretowane szeroko z uwzględnieniem treści i celu jakiemu służy regulacja zawarta w art. 71 ustawy o ochronie zabytków. Przy wykładni tego przepisu, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, nie ma znaczenia to, czy tytuł prawny do zabytku wynika z umowy nazwanej, czy też nienazwanej lub jednostronnie lub dwustronnej zobowiązującej. Istotne jest by treść stosunku zobowiązującego do sprawowania opieki nad zabytkiem była zgodna z art. 71 ustawy o ochronie zabytków i interpretowana z uwzględnieniem postanowień art. 3531 i art. 65 § 2 k.c.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nadzoru oceniając treść umowy zawartej przez Gminę i Parafię w zasadzie ograniczył się do zbadania, czy stanowi ona umowę użyczenia (art. 710 i nast. k.c.) i zajmując w tej kwestii negatywne stanowisko nie ocenił, czy z umowy tej nie wynika stosunek zobowiązaniowy stanowiący tytuł prawny do zabytku w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Negatywnej oceny wynikającego z tej umowy stosunku zobowiązaniowego nie może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zawarcia tej umowy z obejściem art. 81 ustawy o zabytkach. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że przepisy art. 71 i art. 81 ustawy o zabytkach regulują zakres i sposób finansowania ochrony zabytków w sposób odmienny. Przepis art. 81 tej ustawy stanowi wyłącznie podstawę do finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku w drodze dotacji udzielonej wnioskodawcy w trybie określonym odrębnymi przepisami, natomiast przepis art. 71 umożliwia jednostce samorządu terytorialnego sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Sprawowanie opieki umożliwia niewątpliwie szerszy zakres ochrony zabytku, ponieważ zapewnia jednostce samorządu terytorialnego w ramach posiadanego tytułu do zabytku, w tym np. tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, do korzystania z zabytku w sposób określony w umowie. Taki właśnie cel przyświecał Gminie i Parafii przy zawarciu umowy, dlatego brak jest podstaw do kwalifikowania tej umowy, jako zawartej z zamiarem obejścia art. 81 ustawy o ochronie zabytków.

Wzruszenia zaskarżonego wyroku nie uzasadniają również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, ponieważ Sąd I instancji zgodnie z zakresem działalności sądów administracyjnych, ustalonym w przepisie art. 3 § 1 p.p.s.a. wykonał kontrolę zaskarżonej uchwały organu nadzoru i wobec ustalenia, że została ona podjęta niezgodnie z prawem uwzględnił skargę i uchylił tę uchwałę, jak stanowi przepis art. 148 p.p.s.a. Przepis ten nie określa podstaw uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru, należy jednak przyjąć, że podstawą tą powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialny lub procesowy charakter naruszenia prawa. Oznacza to, że naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanej aktem nadzoru, a więc tak jak w sprawie niniejszej, błędnej interpretacji przez organ nadzoru przepisu art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przy ocenie stosunku zobowiązaniowego zawartego pomiędzy Gminą i Parafią.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały nie było prawidłowe.

Należy natomiast zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji nieprawidłowo zamieścił w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, ponieważ organ nadzoru nie mógłby wykonać tych zaleceń, albowiem uchylony akt nadzoru utracił moc wiążącą z chwilą wydania wyroku przez Sąd I instancji (ex nunc) i w konsekwencji odzyskała moc wiążącą zakwestionowana aktem nadzoru uchwała jednostki samorządu terytorialnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 466).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej zaleceń co do dalszego postępowania, odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.