Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2694/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 §1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] ; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz "[...] " spółka jawna z siedzibą w [...] kwotę 2497 (dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako kpa, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" spółka jawna, z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "[...]WIOŚ") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną, w wysokości 239 475 zł, za stwierdzone 11 kwietnia 2019 r. przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne, niż wymienione w 03 01 04), bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701, ze zm.), w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 110 901 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od 2 kwietnia do 11 kwietnia 2019 r. przeprowadził kontrolę "[...]" spółki jawnej, w związku z wnioskiem Marszałka Województwa [...] o wyrażenie opinii w sprawie uznania trocin, wiórów, ścinek i kawałków drewna za produkt uboczny wytwarzanych przez tą Spółkę w zakładzie, zlokalizowanym w miejscowości [...] (działki nr ew.: [...], [...] i [...]). Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli nr [...] o sygnaturze [...] W trakcie kontroli organ ustalił, że kontrolowany prowadzi działalność polegającą na obróbce surowego drewna, w trakcie której wytwarzany jest odpad o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno oraz 03 01 01 - odpady kory i korka. Część wytworzonych odpadów o kodzie 03 01 05 kontrolowany spala w zakładowej kotłowni, tj. poddaje je odzyskowi w procesie R1 Wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii - zgodnie z klasyfikacją zawartą w załączniku 1 do ustawy o odpadach - Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku. Z ustaleń [...]WIOŚ wynika, że w trakcie kontroli spalane były trociny w piecu grzewczym o znamionowej mocy cieplnej 750 kW. Kontrolowany w trakcie prowadzonej kontroli nie posiadał zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 01 01 05, a także decyzji uznającej ich za produkt uboczny. Masę odpadów poddanych przetworzeniu w kotłowni grzewczej organ I instancji ustalił na podstawie kart ewidencji odpadów oraz zbiorczego zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat, które stanowią załącznik do protokołu kontroli. Jak wynika z kart ewidencji odpadów strona poddała przetworzeniu we własnym zakresie w 2018 r. - 639,5 Mg odpadów oraz w 2019 r. do dnia zakończenia kontroli – 158,75 Mg. Ze względu na rozbieżności pomiędzy danymi, zawartymi w kartach ewidencji odpadów oraz w zbiorczym zestawieniu informacji o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat za 2018 r. kontrolowany przedstawił pisemne wyjaśnienia, które stanowią załącznik nr 7 do przedmiotowego protokołu kontroli, z których wynika, że faktyczną masę odpadów poddaną przetworzeniu stanowią dane zawarte w kartach ewidencji odpadów.

[...]WIOŚ decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną, w wysokości 239 475 zł, za stwierdzone 11 kwietnia 2019 r. przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04), bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy odpadach. Strona od przedmiotowej decyzji wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2019 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 110 901 zł. Organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska słusznie wskazał, iż strona dokonywała przetwarzania odpadów, bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Niemniej jednak organ odwoławczy, uwzględniając art. 189c kpa stwierdził, że zaistniała podstawa do zastosowania rozstrzygnięcia, zgodnie z katalogiem, określonym w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił w części zaskarżoną decyzję, zmieniając w części naruszenia podstawę prawną, a co za tym idzie również wysokość wymierzonej kary. Naruszenie w zakresie przetwarzania odpadów bez zezwolenia zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...] znak: [...], podpisanym przez [...]WIOŚ oraz stronę bez zastrzeżeń w dniu 11 kwietnia 2019 r. Przedmiotowy protokół kontroli należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń.

Organ odwoławczy wskazał, że działalność prowadzona przez stronę, polegająca na przetwarzaniu odpadów w postaci trocin, wiór, ścinek i kory drzewnej, poprzez ich spalanie w piecu grzewczym w kotłowni zakładowej, co stanowi proces odzysku R1, obligowała ją do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Istotne jest, że strona na żadnym etapie postępowania, a także w toku kontroli prowadzonej przez [...]WIOŚ nie zakwestionowała naruszenia stwierdzonego przez organ I instancji, polegającego na odzysku odpadów w procesie R1. Jednoczesnym potwierdzeniem powyższego było podpisanie przez kontrolowanego protokołu kontroli nr [...] a także klasyfikacja wytworzonych trocin, wiór, ścinek i drewna jako odpadów o kodzie 03 01 01, o czym świadczy chociażby fakt prowadzenia ewidencji odpadów. Również we wniesionym do organu II instancji odwołaniu strona wskazała, że zarówno w okresie obejmującym kontrolę, jak i w dacie orzekania zaskarżonej decyzji nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie trocin, wiórów, ścinek, drewna. W związku z powyższym, zdaniem GIOŚ, wątpliwości nie budzi zasadność wymierzenia niniejszej kary pieniężnej.

W odniesieniu natomiast do kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu, dotyczących nieprawidłowości w zakresie przyjęcia niewłaściwej podstawy prawnej naruszenia przez organ I instancji, organ odwoławczy dokonał ponownego ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, z uwzględnieniem zmian legislacyjnych, jakie miały miejsce w okresie popełnienia naruszenia przez stronę, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 11 kwietnia 2019 r. Organ podniósł, że zgodnie ze stanem prawnym na dzień 1 stycznia 2018 r. zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41, zgodnie natomiast z art. 194 ust. 3 tej ustawy kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W dniu 18 sierpnia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), która zmieniła art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w zakresie wymiaru kary, nadając mu następujące brzmienie administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 5000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Następnie w dniu 5 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592). Na mocy art. 1 pkt 15 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zmienione zostało brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami, poprzez dodanie ust. 4: administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł oraz ust. 6: wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Zarówno w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479) Jak i w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), nie zawarto przepisów przejściowych, co wskazywałoby na konieczność stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Niemniej jednak mając na względzie art. 189c kpa, zgodne z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony w niniejszej sytuacji konieczne jest zastosowanie przepisów korzystniejszych dla strony. GIOŚ wskazał, że przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 5 września 2018 r. określały niższy, dolny wymiar kary, a także konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości tej kary. Natomiast w przepisach ustawy o odpadach zmienionych nowelizacją ustawy, które weszły w życie z dniem 5 września 2018 r., wysokość kary obliczana jest ze wzoru ściśle związanego z masą oraz rodzajem odpadów poddanych przetworzeniu bez zezwolenia. Organ II instancji w rozpatrywanej spawie zobligowany był więc do uchylenia w części zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie przepisów art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2018 r.) oraz wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w części w oparciu o przepisy w brzmieniu obowiązującym w trakcie popełnienia naruszenia. Biorąc pod uwagę powyższe, a także ze względu na fakt, iż naruszenie miało miejsce w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia 11 kwietnia 2019 r., GIOŚ dokonał rozbicia w sposobie obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Ze względu na fakt, iż dowód w niniejszej sprawie stanowią karty przekazania odpadów, prowadzone przez stronę w ujęciu miesięcznym, karę za okres do dnia 31 sierpnia 2018 r. orzeczono na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 20 lipca 2018 r .o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479), ze względu na fakt. iż są one korzystniejsze dla strony, natomiast za okres od dnia 1 września 2018 r. na podstawie przepisów zmienionych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592). W okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. strona poddała przetworzeniu 369,83 Mg. Organ przytoczył relewantne przepisy wskazując, że zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W związku z powyższym GIOŚ wskazał, że strona dopuściła się naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów o kodzie 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04), poprzez poddawanie ich odzyskowi w procesie R1, tj. spalanie w piecu w zakładowej kotłowni, bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Naruszanie prawa przez stronę wzięte pod uwagę przy analizie przesłanek wynikających z art. 199 ustawy o odpadach trwało co najmniej od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., tj. 8 miesięcy. W ww. okresie strona poddała przetworzeniu znaczną ilość odpadów, tj. 369,83 Mg. W niniejszym przypadku istotne jest, że strona poddawała przetworzeniu odpady surowego drewna, niezanieczyszczone dodatkowymi środkami, takimi jak: kleje czy impregnaty. Z związku z powyższym stwierdzone naruszenie nie miało istotnego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Powyższe potwierdza również postanowienie [...]WIOŚ z [...] maja 2019 r. znak: [...] pozytywnie opiniujące zgłoszenie uznania za produkty uboczne trocin i wiórów drewna powstających w procesie obróbki mechanicznej drewna wykorzystywanych do celów energetycznych. Niemniej jednak organ odwoławczy zauważył, że strona poddając przetworzeniu odpadów o kodzie 03 01 05 działała świadomie, o czym świadczy przede wszystkim fakt ich klasyfikacji jako odpady, a także wypełnianie wobec nich obowiązków wynikających z ustawy o odpadach, takich jak prowadzenie ewidencji odpadów. Ponadto strona nie kwestionowała, że dopuściła się naruszenia prawa nie posiadając stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W związku z powyższym organ II instancji za naruszenie stwierdzone w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. wymierzył stronie karę pieniężną, w wysokości 30 000 zł. Następnie w okresie od 1 września 2018 r. do dnia zakończenia kontroli strona poddała odzyskowi w procesie R1 269,67 Mg. Zgodnie z art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2019 r.) wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. Zgodnie z powyższym wysokość administracyjnej kary pieniężnej oblicza się zgodnie z następującym wzorem:

K = O x S, gdzie:

K - oznacza wysokość administracyjnej kary pieniężnej,

O - oznacza domyślną objętość bryły zgromadzonych odpadów [m3] obliczoną z uwzględnieniem długości, szerokości i wysokości bryły zgromadzonych odpadów, przy czym długość i szerokość bryły zgromadzonych odpadów stanowią boki prostokąta, które są styczne do podstawy bryły nagromadzonych odpadów, natomiast wysokość mierzona jest w najwyższym punkcie bryły,

S - oznacza stawkę za 1 [m3] zgromadzonych odpadów, gdzie:

1) za odpady niebezpieczne stawka wynosi 600 zł;

2) za odpady inne niż niebezpieczne i obojętne stawka wynosi 300 zł;

3) za odpady obojętne spełniające wymagania dotyczące dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 118, stawka wynosi 100 zł.

Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do ust. 3 załącznika 6 do ustawy o odpadach w przypadku braku odpadów, które były zbierane lub przetwarzane bez wymaganego zezwolenia, wartość "O", o której mowa w ust. 1, ustala się na podstawie dokumentów ewidencji odpadów lub innych dowodów stwierdzających ilość odpadów, w stosunku do których stwierdzono naruszenie, przy czym stosuje się przelicznik masy odpadów wyrażonej w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi 1. W przypadku zgromadzenia odpadów na danym terenie w kilku bryłach, wartość "O" oblicza się, sumując domyślną objętość wyliczoną osobno dla każdej bryły zgromadzonych odpadów. Obliczając wysokość administracyjnej kary pieniężnej na podstawie załącznika 6 do ustawy o odpadach przyjęto dane o masie odpadów, ujęte w kartach ewidencji odpadów za okres od września 2018 r. do marca 2019 r. W okresie tym strona poddała przetworzeniu 269,67 Mg, co po przeliczeniu na wartość wyrażoną w m3 stanowi 269,67 m3. Uwzględniając stawkę w wysokości 300 zł za 1 m3, wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi:

K = 269,67 m3 x 300 zł = 80 901 zł

Organ zauważył też, że w przypadku przepisu sankcyjnego za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia (art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach), w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2018 r., zastosowania nie znajduje art. 199 ustawy o odpadach. Art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach w sposób wyraźny precyzuje wysokość administracyjnej kary pieniężnej, poprzez konieczność obliczenia jej na podstawie wzoru, określonego w załączniku 6 do ustawy o odpadach, nie dając możliwości organowi na miarkowanie jej wysokości, również uwzględniając przesłanki określone w art. 199 tej ustawy. Powyższe dotyczy również braku możliwości zastosowania art. 189d kpa, co strona zarzuciła w odwołaniu wniesionym do organu II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę łączna wysokość kary za naruszenie stwierdzone w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia zakończenia kontroli wynosi 110 901 zł.

W odniesieniu do argumentów podniesionych w odwołaniu GIOŚ podniósł, że bez znaczenia w niniejszej sytuacji jest fakt wystąpienia przez stronę w dniu 8 lutego 2019 r. do Marszalka Województwa [...] z wnioskiem, dotyczącym uznania przedmiotów wytwarzanych na terenie zakładu za produkty uboczne, a także wydanie przez [...]WIOŚ postanowienia z [...] maja 2019 r., pozytywnie opiniującego zgłoszenie uznania za produkty uboczne trocin i wiórów drewna, powstających w procesie obróbki mechanicznej drewna, wykorzystywanych do celów energetycznych. Bezsprzeczny jest bowiem fakt naruszania przez stronę prawa w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia zakończenia kontroli.

Zdaniem GIOŚ, w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 189f kpa, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Naruszenie popełnione przez stronę, polegające na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli nr [...], wynika, że poddawanie przez stronę wytworzonych odpadów procesom odzysku R1 miało charakter ciągły i trwało co najmniej od stycznia 2018 r., tj. w okresie objętym kontrolą, co wynika również z ewidencji przedłożonej przez kontrolowanego.

W ocenie GIOŚ nie zachodzą również fakultatywne przesłanki, umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, z uwagi na brak możliwości usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w przeszłości, nawet w przypadku zaprzestania przez stronę naruszania prawa, bądź uzyskania decyzji Marszałka Województwa [...] uznającą korę, trociny, wióry i ścinki drewna, wytwarzane przez stronę podczas obróbki mechanicznej drewna za produkty uboczne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" spółka jawna, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 189f § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie jest znikoma, ponieważ poddawanie przez stronę wytworzonych odpadów procesom odzysku R1 miało charakter ciągły i trwało co najmniej od stycznia 2018 r., mimo że w ocenie strony taka argumentacja nie uzasadnia braku przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, a jednocześnie nie została poparta przeprowadzeniem stosownej analizy oraz pomija fakt zaprzestania naruszania prawa przez skarżącą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa;

- art. 189f § 2 i 3 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, tj. uznanie przez organ, że w sprawie nie zachodzą także fakultatywne przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na brak możliwości usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce w przeszłości, mimo zaprzestania przez stronę naruszania prawa i uzyskania decyzji Marszałka Województwa [...] uznającą korę, trociny, wióry i ścinki drewna, wytwarzane przez stronę podczas obróbki mechanicznej drewna za produkty uboczne oraz w sytuacji, gdy art. 189f § 2 kpa nie nakłada na organ obowiązku wyznaczenia stronie terminu usunięcia naruszenia prawa jako warunku odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a jednocześnie przepis ten uprawnia organ do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w innych przypadkach, których nie wskazano wprost w ustawie i pozostawiono ocenie organu w oparciu o kryterium oceny, tj. gdy odstąpienie od wymierzenia kary pozwoli na osiągnięcie celu, dla którego miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa;

- art. 189c kpa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że począwszy od 5 września 2018 r. należało zastosować w niniejszej sprawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, mimo że art. 189c kpa nakazuje stosowanie przepisów obowiązujących poprzednio, jeżeli są względniejsze dla strony, co oznacza, że w niniejszej sprawie organ powinien zastosować art. 194 ust, 1 pkt. 4 w zw. z art. 194 ust. 3 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach;

- art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zasady poszanowania gwarancji zobowiązanego, tj. wymierzenie przez organ administracyjnej kary pieniężnej za okres od 1 do 4 września 2018 r. na podstawie przepisów, które weszły w życie dopiero z dniem 5 września 2018 r. (ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2018 r. poz. 1592);

- art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady zaufania strony do władzy publicznej i proporcjonalności poprzez dowolne ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej na kwotę 30.000,00 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. oraz ustalenie kary w kwocie 80 901 zł za okres od 1 września 2018 r. do dnia zakończenia kontroli, bez uwzględnienia przesłanek z art. 199 ustawy o odpadach, mimo że organy administracji publicznej są zobligowane do dążenia do stosowania względem obywateli środków, które nie są nadmiernie dolegliwe, a zatem są: przydatne do realizacji danego celu, konieczne w danej sytuacji oraz proporcjonalne w ścisłym znaczeniu, co oznacza, że utrzymana jest właściwa relacja między celem działania a ciężarem i dolegliwościami;

- art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach w znowelizowanym brzmieniu, obowiązującym od 5 września 2018 r. poprzez zastosowanie tego przepisu jako podstawy do obliczenia kary za okres od 1 do 4 września 2018 r., mimo że organ powinien zastosować art. 194 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 194 ust. 3 przy ewentualnym wymierzeniu kary za ten okres w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r. włącznie;

- art. 199 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie przy ustalaniu administracyjnej kary pieniężnej za okres od 1 września do 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r., mimo że znowelizowane przepisy ustawy obowiązujące od 5 września 2018 r. nie wyłączają stosowania tego przepisu przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach; ewentualnie - w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie art. 199 ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania - naruszenie art. 189d kpa poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika nakaz brania ich pod uwagę przez organ administracji publicznej przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której wymierza skarżącej administracyjną karę pieniężną w kwocie 110 901 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy dokonał rozbicia w sposobie obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej o łącznej wysokości 110 901 zł na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. (30 000 zł) oraz okres od 1 września 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r. (80 901 zł).

Podstawą wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, w wysokości 30 000 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. był między innymi art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Z kolei przy określeniu wysokości kary pieniężnej za okres od 1 września 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r. (80 901 zł) organ zastosował przepisy ustawy o odpadach obowiązujące od 5 września 2018 r. Przepisy tych ustaw nie zawierają norm intertemporalnych, co oznacza stosowanie przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organ. Stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 143/16 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, CBOSA). Niemniej jednak, ze względu na treść art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony – który powinien znaleźć zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, ponieważ postępowanie dotyczy naruszenia prawa w czasie od 1 stycznia 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r., w którym przepisy określały niższy dolny wymiar kary, uprawniało organ do zastosowania przepisów dotyczących kar w brzmieniu dotychczasowym, czyli przepisów mających charakter względniejszy dla strony. Słusznie więc organ postąpił stosując się do dyspozycji tego przepisu. Czas wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej to czas od daty wszczęcia postępowania administracyjnego do daty wydania ostatecznej/prawomocnej decyzji. Czas naruszenia prawa to czas, w którym osoba obowiązana nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku lub naruszyła zakaz. Naruszenie prawa może polegać na działaniu lub zaniechaniu działania, do którego osoba była obowiązana. Czasem naruszenia prawa polegającego na działaniu jest chwila ostatniej czynności osoby działającej, natomiast czasem naruszenia prawa polegającego na zaniechaniu działania nakazanego jest ostatnia chwila, w której działanie nakazane mogło być skutecznie podjęte. Komentowany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje inna ustawa niż ustawa obowiązująca w czasie naruszenia prawa.

Przy wydawaniu decyzji GIOŚ wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 189c kpa, jednak dokonał jego niewłaściwej wykładni. Organ pominął fakt, że w niniejszej sprawie, "czasem" naruszenia prawa polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia nie jest konkretna data, a czasookres (od 1 stycznia 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r.). Stosując zatem art. 189c kpa organ nie mógł dokonać rozbicia w sposobie obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. oraz okres od 1 września 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji organ powinien zastosować przepisy obowiązujące według stanu na dzień 1 stycznia 2018 r., jako względniejsze dla strony niż obowiązujące w dacie wydawania decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 189c kpa i wymierzyć administracyjną karę pieniężną za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na podstawie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o odpadach, t.j. art. 194 ust. 1 pkt. 4, w zw. z art. 194 ust. 3, z uwzględnieniem miarkowania kary administracyjnej w oparciu o przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach. Zatem zarzut naruszenia przez organ art. 189c kpa zasługuje na uwzględnienie.

Według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o odpadach, jaki organ powinien przyjąć w przedmiotowej sprawie, z uwagi na rozpoczęcie popełnienia naruszenia przez stronę, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Wysokość tej kary określono w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł (wspomniane wyżej nowelizacje z 2018 r. zwiększyły kolejno minimalną wysokość kary do odpowiednio 5000 i 10 000 zł). Decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy. Uznaniowy charakter ma natomiast wysokość kary, jednakże nie ma ona charakteru dowolnego, bowiem musi się ona mieścić w granicach określonych przez ustawodawcę w tym przepisie. Podstawą zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia lub gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W tym zakresie w okolicznościach tej sprawy uzyskano stosowny materiał dowodowy na podstawie przeprowadzonej kontroli na terenie Przedsiębiorstwa należącego do strony skarżącej. Ustalenia te nie były zaś kwestionowane przez stronę skarżącą, co do faktu wykonywania takiej działalności, jak i braku ważnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W takiej sytuacji do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy ma zastosowanie przepis art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o odpadach, co oznacza, że nie wchodziły w grę jakiekolwiek wyłączenia od obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów. Organy prowadzące postępowanie słusznie więc zastosowały sankcję bezwzględnie określoną. Samo zakwalifikowanie danych rzeczy jako odpadu, niezależnie od kodu tego odpadu, powoduje bezwzględny obowiązek uzyskania zezwolenia na ich przetwarzanie.

Z protokołu kontroli skarżącej przez [...]WIOŚ w dniach od 2 kwietnia do 11 kwietnia 2019 r. nr [...] o sygnaturze [...] wynika, że kontrolowany prowadzi działalność, polegającą na obróbce surowego drewna, w trakcie której wytwarzany jest odpad o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno oraz 03 01 01 - odpady kory i korka. Część wytworzonych odpadów o kodzie 03 01 05 kontrolowany spala w zakładowej kotłowni, tj. poddaje je odzyskowi w procesie R1 Wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii - zgodnie z klasyfikacją zawartą w załączniku 1 do ustawy o odpadach - Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku. Z ustaleń [...]WIOŚ wynika, że w trakcie kontroli spalane były trociny w piecu grzewczym o znamionowej mocy cieplnej 750 kW. Kontrolowany w trakcie prowadzonej kontroli nie posiadał zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 01 01 05, a także decyzji uznającej ich za produkt uboczny. Masę odpadów poddanych przetworzeniu w kotłowni grzewczej organ I instancji ustalił na podstawie kart ewidencji odpadów oraz zbiorczego zestawienia informacji o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat, które stanowią załącznik do protokołu kontroli. Jak wynika z kart ewidencji odpadów strona poddała przetworzeniu we własnym zakresie w 2018 r. - 639,5 Mg odpadów oraz w 2019 r. do dnia zakończenia kontroli – 158,75 Mg. Ze względu na rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w kartach ewidencji odpadów oraz w zbiorczym zestawieniu informacji o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat za 2018 r. kontrolowany przedstawił pisemne wyjaśnienia, które stanowią załącznik nr 7 do przedmiotowego protokołu kontroli, z których wynika, że faktyczną masę odpadów poddaną przetworzeniu stanowią dane zawarte w kartach ewidencji odpadów.

Taka okoliczność wyczerpuje zatem hipotezę art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o odpadach, co uzasadnia wymierzenie kary. Przesłanką wymierzenia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej jest zatem naruszenie warunków gospodarowania odpadami, określonymi w stosownej decyzji – w tym przypadku naruszenie, polegające na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia – a nie stworzenie zagrożenia dla środowiska czy też życia lub zdrowia ludzi. W niniejszej sprawie przeprowadzona w Przedsiębiorstwie skarżącej kontrola wykazała, że skarżąca naruszyła przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia. Okoliczności braku zezwolenia na przetwarzanie odpadów skarżąca nie kwestionuje w ramach podniesionych zarzutów. Wskazać należy, że podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadów, powinien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego oraz ochrony życia i zdrowia ludzi. Dlatego należało uznać, że zarzuty skargi dotyczące wymierzonej kary pieniężnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej jego oceny w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, realizując tym samym konstytucyjne postulaty wynikające z zasad demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Gospodarowanie odpadami dotyka bowiem problematyki, dotyczącej ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska, a więc interesów ogółu społeczeństwa. Stąd w prawie administracyjnym ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu do życia nieuchronnych środków sankcyjnych celem zapewnienia realizacji tej ochrony nawet w sytuacji pojawienia się potencjalnego zagrożenia w tym zakresie. Sąd nie widzi zatem możliwości odstąpienia w tym przypadku od wymierzenia kary administracyjnej dla skarżącej przez organ w trybie art. 189f k.p.a.

Przesłanki ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach wynikają z art. 199 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach). Z powyższego wynika, że znikomy wpływ naruszeń, a nawet tylko potencjalny wpływ naruszeń na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko nie mógł uzasadniać odstąpienia od wymierzenia kary.

Należy też zwrócić uwagę, że wskutek dokonania przez organ drugiej instancji nieuprawnionego rozbicia w sposobie obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej na okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2018 r. i od 1 września 2018 r. do 11 kwietnia 2019 r., za okres od 1 do 4 września 2018 r. organ błędnie obliczył karę na podstawie przepisów po nowelizacji, co słusznie zauważyła skarżąca. Nowelizacja weszła w życie z dniem 5 września 2018 r. Zatem za okres od 1 do 4 września 2018 r. organ powinien ustalić wysokość wymierzanej kary na podstawie przepisów sprzed nowelizacji.

Ponadto organ nie uzasadnił wymierzenia kary w wysokości 30.000,00 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. za naruszenie stwierdzone w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r., polegające na przetworzeniu 369,83 Mg odpadów. GIOŚ stwierdził jedynie, że jest to znaczna ilość odpadów, jednak taka forma uzasadnienia jest zdaniem Sądu niewystarczająca. Organ powinien odnieść się jakie ilości odpadów i dlaczego są uznawane za znaczne oraz wskazać dlaczego wymierzona kara pieniężna w konkretnej kwocie jest właściwa, mając również na względzie nieszkodliwą dla życia i zdrowia działalność oraz dużą rozpiętość "widełek" kwotowych i możliwość miarkowania wysokości kary. Żaden z organów nie wskazał podstawy prawnej, z której miałoby wynikać, że nie można przy wymierzeniu kary stosować art. 199 ustawy o odpadach.

Jednocześnie jeszcze raz podkreślić trzeba, że wymierzenie kary z art. 194 § 1 pkt 4 ustawy o odpadach w przedmiotowej sprawie jest niezbędne. Przetwarzając odpady bez wymaganego zezwolenia Spółka winna była się liczyć z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na nią kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego. Obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, do przestrzegania których zobowiązany jest każdy z mocy art. 83 Konstytucji RP.

Sąd stwierdził zatem, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ponownych wyliczeń wysokości wymierzonej kary pieniężnej.

Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200, w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz Skarżącej ich zwrot, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 2000 zł, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804, ze zm.) - (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).