Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 782/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 art. 145 §1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust 3 art. 35 ust 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7 art. 8 § 1 art. 12 § 1 art 15 art. 136 § 1 art. 138  § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 635/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonych w B. przy ul. K. [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 25 czerwca 2021 r., nr AB-II.7840.6.10.2020.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 grudnia 2021 r., II SA/Bk 635/21, w wyniku rozpoznania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] położonych w B.przy ul. K. [...], [...], [...], [...] i [...] (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa), uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z 25 czerwca 2021 r., nr AB-II.7840.6.10.2020.PA oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 4 sierpnia 2020 r., nr 686/2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. z 24 lutego 2020 r. decyzją z 4 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr 3 z czterema lokalami handlowymi, garażami wielostanowiskowymi oraz wewnętrzną instalacją gazową, doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami retencyjnymi podziemnymi, instalacją elektryczną, oświetlenia terenu oraz 16 miejscami postojowymi w terenie, trzema murkami oporowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]w obrębie nr [...] [...], przy ul. K. w B.. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Podlaski decyzją z 25 czerwca 2021 r., nie uwzględniając odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt przekazanych wraz z odwołaniem przez organ I instancji nakazywała przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., ponieważ dostrzeżone wadliwości nie uzasadniały zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie organ postanowieniem z 13 stycznia 2020 r. zlecił Prezydentowi Miasta [...] przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, zobowiązał również do uzupełnienia materiału dowodowego inwestora w ramach art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. Oceniając uzupełniony materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Podlaskiego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji, jak również jej zmianę poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 61, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., a także art. 20 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 i 3 p.b., szczegółowo przedstawiając w skardze przyczyny, z powodu których organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały podstaw, by uwzględnić wniosek inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 28 października 2021 r. o oddalenie skargi wniosła również[...] sp. k. z siedzibą w B.. Spółka uznana za uczestnika postępowania do ww. pisma dołączyła kopię ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 13 lipca 2021 r. przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] sp. z o.o. na [...] sp. k.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy dotyczyło art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 p.b. i w zw. z art. 15 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania. Sąd wskazał, że w świetle art. 138 k.p.a. naczelnym obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji w ramach oceny jej prawidłowości, tj. sprawdzenie, czy organ I instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i dokonał właściwej jego oceny. W przypadku posiadania przez organ odwoławczy wątpliwości, może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., ale pod warunkiem, że nie przekracza to granic art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji Wojewoda Podlaski przeprowadził w sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe z rażącym naruszeniem ww. przepisu, albowiem organ odwoławczy nie może gromadzić nowych dowodów poprzez podejmowanie szeregu czynności procesowych, czynić nowych ustaleń faktycznych i ich oceny, jeżeli mają istotny wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do dostrzeżonych uchybień proceduralnych, Sąd I instancji zauważył, że Wojewoda Podlaski postanowieniem z 13 stycznia 2021 r. w trybie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji dokonanie szczegółowej oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska, tj. z decyzją Prezydenta Miasta [...] z 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponieważ ww. decyzja obejmowała przedsięwzięcie składające się z trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą na działkach sąsiednich przy ul. K. w B., przy czym dwa zostały zrealizowane, chodziło o wyliczenie zachowania parametrów ilościowych i jakościowych ujętych w tej decyzji w odniesieniu do obiektów już pobudowanych i obecnie rozpatrywanych pozwoleniem na budowę. Oceny takiej dokonał organ I instancji w piśmie z 25 lutego 2021 r. w oparciu o wyjaśnienia inwestora, Dyrektora Departamentu Architektury UM, decyzję o warunkach zabudowy, jak i decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji wcześniejszych. Postanowieniem z 13 stycznia 2021 r. Wojewoda Podlaski zobowiązał z kolei inwestora do doprowadzenia przedłożonego projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t., w sprawie zabezpieczenia przeciwpożarowego (przebiegi drogi pożarowej), interpretacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 grudnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy. W rezultacie zobowiązano inwestora do przedłożenia ujednoliconego, po poprawkach, projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), dalej: r.s.z.f.p.b. Zastosowując się do ww. postanowienia, inwestor dokonał wyjaśnień w piśmie 15 marca 2021 r., załączając postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 17 lutego 2021 r. rozstrzygające w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści decyzji z 29 grudnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy, a nadto przedkładając opinię techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej z 11 marca 2021 r. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że w kontrolowanej sprawie organ II instancji przejął inicjatywę dowodową, uzupełniając materiał dowodowy w znacznej części, co przekraczało granice "dodatkowego" uzupełnienia, o jakim stanowi art. 136 § 1 k.p.a. Organ I instancji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie dokonał ustaleń jego zgodności z warunkami ochrony środowiska, nie rozstrzygnął wątpliwości co do zgodności z warunkami zabudowy, nie dostrzegł nieprawidłowości w zakresie warunków technicznych. Opinia techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jako nowy dokument, pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Tak szeroki zakres uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji, a polegający na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) uprawniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres materiału dowodowego "uzupełnionego" na etapie odwołania miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

[...] sp. k. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. oraz art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy w całości lub w znacznej części, a także poczynił nowe ustalenia faktyczne, czym wykroczył poza granicę uzupełnienia, o której mowa w art. 136 § 1 k.p.a. podczas, gdy właściwym powinno być uznanie, iż uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego materiał dowodowy nie uprawniał organu II instancji do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem znaczna część dokonanych uzupełnień nie dotyczyła bezpośrednio wymogów związanych z prawidłowością sporządzonego projektu budowlanego, a związana była z odniesieniem się przez inwestora do licznych zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową oraz wyjaśnieniem (interpretacją) organów wydających decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, które to czynności nie miały istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ niezbędne informacje w tym zakresie znajdowały się w aktach sprawy organu I instancji i były przez ten organ oceniane;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że obowiązek usunięcia wskazanych przez organ nieprawidłowości dotyczy fazy wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji, gdy prawidłowym powinno być przyjęcie, iż ww. art. 35 ust. 3 p.b. może być stosowany również przez organ II instancji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, który ma prawo, a nawet obowiązek uzupełnienia zebranego materiału dowodowego w zakresie złożonego projektu budowlanego;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że w skarżonej sprawie organ II instancji wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. i nie uchylił po rozpatrzeniu odwołania decyzji organu I instancji z uwagi na szeroki zakres uchybień proceduralnych polegających na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, podczas gdy zasadą w opisanych okolicznościach sprawy powinno być wydawanie przez organ II instancji orzeczeń reformacyjnych z uwagi na wyjątkowy charakter uprawnień kasacyjnych tego organu, a także poprzez błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy znaczna część dokonanych przez organ II instancji czynności dowodowych nie prowadziła do nowych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, nie poczynionych wcześniej przez organ I instancji, a skupiała się przede wszystkim na żądaniu odpowiedzi na podnoszone w toku postępowania zarzuty strony odwołującej i interpretacji znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (które ten organ ocenił na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego); organ odwoławczy w niewielkim (śladowym) zakresie uzupełnił złożony przez inwestora projekt budowlany, w związku z czym w toku postępowania odwoławczego nie zmienił się przedmiot sprawy, a występujące w tym postępowaniu strony nie poniosły żadnych negatywnych skutków procesowych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że w skarżonej sprawie organ II instancji w sposób kwalifikowany - rażący naruszył art. 136 § 1 k.p.a., a tym samym spełnił przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy dokonane przez ww. organ uzupełnienie materiału dowodowego nie tylko nie miało charakteru rażącego, ale nie wykraczało poza granicę wyznaczoną ww. przepisem, w związku z czym nie spełniało przesłanek warunkujących uchylenie decyzji organu I instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. poprzez niewłaściwe uznanie, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w całości lub w znacznej części, a dokonane czynności dowodowe doprowadziły do nowych ustaleń faktycznych, których nie poczynił organ I instancji, podczas gdy: a) organ I instancji dokonał ustaleń zarówno w zakresie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, jak i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, co znalazło również wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, b) wydane przez organ II instancji postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 p.b., nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego w dużej części opierało się na zarzutach wskazanych w odwołaniu i częściowo (w zakresie interpretacji zapisów decyzji o warunkach zabudowy) nie miało podstaw prawnych wynikających z p.b.;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 12 § 1, a także art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie skarżonych decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy Sąd I instancji przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia powinien również rozważyć inne zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę szybkości postępowania, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia bezwzględnego pierwszeństwa zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie w sytuacji, gdy inwestor w toku postępowania odwoławczego wypełnił wszelkie obowiązki nałożone na niego przez organ II instancji, a sprawa została drobiazgowo rozpatrzona przez organy obu instancji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku zawierającego wady uniemożliwiające jego kontrolę instancyjną, w szczególności poprzez zawarcie w nim ogólnikowych stwierdzeń nieodnoszących się do stanu faktycznego sprawy, w szczególności braku rozważenia przez Sąd potrzeby podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających przez organ II instancji, a także nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do żadnego z powołanych we wniesionej skardze zarzutów.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 138 § 2 k.p.a. prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3092/18; wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., II OSK 2843/18; wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 112/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r., II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Powyższa ocena nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji formalnej organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tym przypadku obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 p.b. oraz art. 15, art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., albowiem zgodzić się należy ze stanowiskiem uczestnika postępowania, że dostrzeżone przez Wojewodę Podlaskiego wadliwości postępowania przed organem I instancji mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakres przeprowadzanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczał art. 35 ust. 1 p.b. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu wyznaczonego datą złożenia przez inwestora wniosku z 24 lutego 2020 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), dalej: u.o.o.ś.; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b p.b., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b.; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 p.b., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b.

Zakres materiału dowodowego rozpatrywanego przez Wojewodę Podlaskiego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uległ w kontrolowanej sprawie istotnej zmianie w stosunku do dokumentacji projektowej, która była podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Okoliczność uzupełnienia materiału dowodowego w następstwie zastosowania się przez organ I instancji i inwestora do obowiązków nałożonych w wydanych przez organ odwoławczy dwóch postanowieniach z 13 stycznia 2020 r. (k. 165 i k. 174 akt adm.) nie oznacza, że w toku postępowania odwoławczego organ ten dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, które zmieniały kryteria merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w B.. Zakres przedmiotowy postępowań przeprowadzonych przez Prezydenta Miasta [...] i Wojewodę Podlaskiego pozostawał bowiem tożsamy co do okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odstąpienie przez Prezydenta Miasta [...] od udokumentowania przeprowadzonej analizy planowanego zamierzenia w zakresie jej zgodności z wymaganiami wydanej przez ten organ decyzji z 4 września 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 28 stycznia 2016 r. znak 408.364/F-1/XIV/15, nie oznaczało, że za niedopuszczalną należało uznać w kontekście dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. weryfikację przez Wojewodę stanowiska organu I instancji odnośnie do spełnienia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W tym zakresie organ zobowiązany był wyłącznie potwierdzić, czy parametry projektowanej inwestycji po zsumowaniu ich z parametrami wcześniej zrealizowanych dwóch innych inwestycji nie uchybiają, zgodnie z deklaracją inwestora, ustaleniom wynikającym z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co ujawniało włączone do akt zestawienie i towarzyszące mu wyjaśnienie. Również mieściło się w uprawnieniu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego wezwanie inwestora przez organ do wypowiedzenia się odnośnie do zgłoszonych przez Wspólnotę Mieszkaniową w odwołaniu kwestii spornych, jak i do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do pełnej zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.).

Także włączenie w skład materiału dowodowego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 17 lutego 2021 r. wyjaśniającego na wniosek inwestora wątpliwości co do treści decyzji z 29 grudnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy trudno traktować jako działanie sprzeczne z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Zakres rozbieżności zaistniałej pomiędzy stanowiskami inwestora i odwołującego, odnoszącymi się do sposobu rozumienia poszczególnych warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy sprawiał, że Wojewoda Podlaski zobowiązał inwestora do przedłożenia stanowiska Prezydenta Miasta [...] dotyczącego spornych zagadnień. Nie wchodząc w ocenę, czy działanie takie było konieczne w świetle treści decyzji z 29 grudnia 2016 r., nie może ulegać wątpliwości, że było ono nakierowane, jak wskazał Wojewoda Podlaski w postanowieniu z 13 stycznia 2021 r. (pkt 2), wyłącznie na niepozostawienie w omawianym przedmiocie "żadnych niedomówień i domyśleń". O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ odwoławczy, wykazując się inicjatywą dowodową, w ramach wydanych 13 stycznia 2021 r. postanowień czynnościami wyjaśniającymi w kontrolowanej sprawie objął szeroki merytorycznie zakres zagadnień unormowanych w art. 35 ust. 1 p.b., o tyle przyjąć trzeba, iż czynności te zasadniczo miały charakter wyłącznie porządkujący, sprowadzając działanie inwestora przede wszystkim do poprawienia i uściślenia części rozwiązań projektowych, jak też uszczegółowienia zamieszczonych w projekcie wyjaśnień celem potwierdzenia jego zgodności z przepisami. Kierując się wymiarem jakościowym a nie ilościowym kwestii, które podlegały na żądanie organu odwoławczego wyjaśnieniu, przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, iż zachodziły w sprawie warunki uzasadniające, by dostrzeżone nieprawidłowości zostały uzupełnione na etapie odwoławczym.

Jakkolwiek postępowanie mające na celu usunięcie wad w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 p.b. powinno być zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. przeprowadzone, co do zasady, przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, to nie powinno się wykluczać możliwości usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy w trakcie postępowania odwoławczego nieprawidłowości obarczających przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. Trafnie zauważa się, że organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości dotyczących zgodności z prawem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności, gdy na tym tle są formułowane odmienne stanowiska przez inwestora i inne strony postępowania (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19).

W tych warunkach, zważywszy na powody uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.