Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3084/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. i W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017r. poz.1257 - dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania W. G. oraz J. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o pow. 8.619 m2, ozn. hip. "[...]", gminny [...] w [...], zmienionej w zakresie pkt V decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1977r. nr [...]

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Decyzją z dnia [...] marca 1977r. nr [...]Naczelnik Dzielnicy [...]ustalił odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 8.619 m2, ozn. hip. "[...]", gminny [...] w [...] w łącznej kwocie 155.142 zł i przyznał je na rzecz następujących osób:

- J. S. w kwocie 77.571 zł,

- H. G. w kwocie 25.857 zł,

- W. G. w kwocie 25.857 zł,

- A. G. w kwocie 25.857 zł.

Na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia [...] lipca1977 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] zmienił ww. decyzję z dnia [...] marca 1977r. w pkt V dotyczącym podstawy i trybu wypłaty odszkodowania, pozostawiając pozostałą część decyzji bez zmian.

Pismem z dnia 19.03.2012 r. J. S., W. G. oraz A. F. i H. G., wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].03.1977 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...].

Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. odwołania wnieśli pismami z dnia 27 maja 2013r. W. G. oraz z dnia 29 maja 2013r. pełnomocnik J. S. i W. G.

Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu wskazanych odwołań decyzją z dnia [...] września 2017r. (nr wskazany na wstępie ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Sądu [...] w [...] z dnia [...] lutego 1949 r. Nr [...] działka gruntu Nr [...] o pow. 25.975,53 łokci kw. (1 łokieć kw. to 0,331776 m2 zatem 25.975,53 łokci kw x 0,331776 m2 = ok. 8.619 m2) stanowiła własność I. G. Z akt sprawy wynika, iż następcami prawnymi dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości w dacie orzekania przez organ odszkodowawczy byli: J. S., H. G., W. G. i A. M. G. Obecnie następcami prawnymi dawnego właściciela są: J. S. (syn J. S.), H. G., W. G. oraz A. F.(z domu G.), co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty spadkowe.

Kwestionowana przez wnioskodawców decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977r. ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o pow. 8.619 m2, ozn. hip. "[...]", gminny [...] w [...] i przyznająca je J. S., H. G., W. G. oraz A. G. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 – dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958r.), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy trzeba ocenić zaskarżoną decyzję.

W zaskarżonej decyzji podniesiono, że w myśl art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.).

Tym samym dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłane, tj. nieruchomość winna stanowić m.in. gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze oraz poprzedni właściciele lub ich następcy prawni prowadzący ww. gospodarstwo winni zostać pozbawieni po dniu 5 kwietnia 1958 r. możliwości użytkowania gruntu, na którym znajdowało się wspomniane gospodarstwo.

A zatem dopiero ocena kwestionowanej decyzji odszkodowawczej pod kątem wskazanych wyżej przesłanek pozwala w sposób zgodny z prawem stwierdzić, czy podejmując decyzję z dnia [...] marca 1977r. przyznającą odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul [...], Naczelnik Dzielnicy [...] działał w zgodzie z prawem, czy też naruszył przepisy prawa, a jeśli tak, to w jakim stopniu.

Organ odwoławczy uznał, że niewątpliwie organ I instancji prawidłowo uznał, że pierwsza z przesłanek koniecznych dla przyznania odszkodowania w trybie ww. ustawy, została spełniona. Równocześnie druga ze wskazanych powyżej przesłanek przyznania odszkodowania na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została również spełniona bowiem byli właściciele po dniu 5 kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Utrata użytkowania nastąpiła wskutek objęcia nieruchomości decyzjami o lokalizacji szczegółowej tj. w części decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] dla Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] pod bazę transportową - urządzenie terenu manipulacyjnego dla zwiększonego taboru samochodowego wynikającego z przyłączenia Spółdzielni "[...]", a w części decyzją z dnia [...] września 1970 r. nr [...] dla [...] z siedzibą w [...] pod bazę sprzętowo-magazynową (ustalenia o objęciu przedmiotowej nieruchomości ww. decyzjami lokalizacyjnymi potwierdza opinia uprawnionego geodety E. R., sporządzona w dniu [...] sierpnia 2017 r.). A to oznacza, że zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958r., konieczne do przyznania odszkodowania.

Organ wskazał również, że dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1977 r. należało również ustalić, czy wysokość przyznanego odszkodowania odpowiada przepisom prawa, a nadto, czy prowadząc postępowanie odszkodowawcze organ nie naruszył w sposób rażący przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wysokość odszkodowania za grunt stanowiący gospodarstwo warzywnicze, przypadająca J. S., H. G., W. G. oraz A. G. ustalona została w oparciu o przepis art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., dotyczący gruntów rolnych. Organ podkreślił przy tym, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przepisy wskazanej ustawy stosuje się odpowiednio do odszkodowania m.in. za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze, co oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami. Organ stwierdził również, że organ dokonując oszacowania należnego odszkodowania odwołał się do zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1976 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty, przyjmując za 1 m2 - 18 zł. Potwierdza to [...] Komunikat Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty.

Zdaniem organu, analiza wysokości ustalonego przez Naczelnika Dzielnicy [...] w 1977 r. odszkodowania, z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z uwzględnieniem powierzchni gruntu, za który poszczególnym osobom należało się odszkodowanie, prowadzi do wniosku, że wyliczona przez organ odszkodowawczy wysokość odszkodowania odpowiada prawu. Organ zauważył zatem, że wobec wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wobec niezaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie przez wnioskodawców w postępowaniu odwoławczym, a zatem niekwestionowania wysokości odszkodowania, należy uznać, że stawiane zarzuty nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku rozprawy administracyjnej organ uznał, że brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie, nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Należy bowiem wziąć pod uwagę przy tego typu postępowaniach znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia odszkodowawczego, który ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów, które mogły zostać zdekompletowane, bądź zagubione. Organ zauważył również, że przepisy o odszkodowaniu stosowane były wyłącznie odpowiednio.

Zauważono również, że skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt stanowiący gospodarstwo warzywnicze, którego wycena dokonana była w sposób uproszczony, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Tym samym, nie można uznać, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie bez rozprawy, rażąco naruszył prawo.

Odpowiadając zaś na zarzut skarżących, że w sprawie przyznania odszkodowania powinni być powołani biegli i sporządzony operat szacunkowy, organ wyjaśnił, że wysokość odszkodowania za grunt ustalono na podstawie działania matematycznego, tym samym zbędne było sporządzanie opinii przez biegłego oraz organizowanie rozprawy. Opinie takie sporządzane były w sytuacji, jeśli na nieruchomości znajdowały się zabudowania, które były szczegółowo opisywane i wyceniane. Nadto organ zauważył, że w niniejszej sprawie organ administracji w toku postępowania odszkodowawczego dokonał wszelkich niezbędnych ustaleń, a strony, poza [...], nie wnosiły odwołania od decyzji odszkodowawczej i nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania. Organ wskazał również, odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można wprost przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyjaśniono również, że wskazanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, jak podnoszą odwołujący, zamiast art. 157 § 2 k.p.a., uchylonego art. 157 § 3 k.p.a, stanowi jedynie oczywistą omyłkę pisarską i nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Podobnie należy odnieść się do kwestii omyłkowo błędnie wskazanego dziennika ustaw w zaskarżonej decyzji odszkodowawczej z [...] marca 1977r.

Organ odnosząc się do zarzutu odwołujących, iż organ I instancji błędnie określił nr działek ewidencyjnych obejmujących przedmiotową nieruchomość, wskazał, iż w przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie, czy odszkodowanie zostało przyznane za cały obszar zajmowany przez daną nieruchomość, a nie wskazanie, jakie numery mają obecnie działki stanowiące przedmiotową nieruchomość. Organ odszkodowawczy wskazał prawidłową powierzchnię - 8.619 m2, jaką zajmowała przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z przywołanym powyżej zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lutego1949 r. Nr [...]i na tej podstawie wyliczone zostało odszkodowanie.

Reasumując Minister ustalił, iż kwestionowana decyzja odszkodowawcza nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, gdyż działania organu nie prowadziły do nieprawidłowego przyznania odszkodowania lub nieprawidłowego ustalenia jego wysokości i były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Organ zauważył również, że strony, na rzecz których ustalono odszkodowanie, zaakceptowały dokonaną przez organ wycenę nieruchomości, a także przyjęły zaoferowaną kwotę i nie kwestionowały decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], mimo iż organ poinformował w decyzji z dnia [...] marca 1977 r. o możliwości złożenia odwołania. Odwołało się wówczas jedynie [...] wskazując na konieczność sprostowania podstawy prawnej oraz uwzględnienia przy ustaleniu odszkodowania ciążących na nieruchomości kwot, stanowiących należność Państwa i banków. Powyższe kwestie wyjaśnił organ w decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...], zmieniającej we wskazanym w odwołaniu zakresie decyzję z dnia [...] marca 1977 r. nr [...].

Organ wskazał również, że nie stwierdził by decyzja Naczelnika Dzielnicy [...]z dnia [...] marca 1977 r. przyznająca odszkodowanie została dotknięta inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli J. S. i W. G., zarzucając:

1/ Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 roku nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977 roku nr [...], w sytuacji gdy powyższa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego regulujących przyznawanie odszkodowania na mocy przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 jak i norm prawa procesowego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977r. nr [...] nie jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, bez obligatoryjnego przesłuchania biegłych oraz bez uzyskania przez organ opinii biegłych rzeczoznawców, w sytuacji gdy uchybienia te w sposób znaczący wpływają na wynik sprawy powodując, że poddana kontroli w trybie nadzorczym decyzja o przyznaniu odszkodowania wydana przez Naczelnika Dzielnicy [...] w dniu [...] marca 1977r. nr [...] obarczona była kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność (art. 89 § 2 w związku z art. 95 § 1 k.p.a.);

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię przepisu przejawiająca się w uznaniu, że w postępowaniu nadzorczym z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, podczas gdy przedmiotowy przepis ustanawia przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nakazującą organowi kontrolującemu jej legalność zbadanie, czy istniała podstawa prawna decyzji oraz czy jej wydanie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, obligując tym samym do zweryfikowania przez Organ przesłanek materialnoprawnej podstawy decyzji, a tym samym do pośredniego stosowania przepisu prawa materialnego stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 roku., sygn. akt: I OSK 241/12, LEX nr 1789209.

- art. 156 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].03.1977 r. nr [...] według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania zaskarżonego orzeczenia, z uwzględnieniem okoliczności braku protokołu z rozprawy administracyjnej i w konsekwencji błędne uznanie, iż brak przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz błędne przyjęcie, że biegli nie muszą osobiście brać udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność nie skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania;

- rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 roku nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo — odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977r. ustalającej odszkodowanie jedynie w oparciu o dowolne wyliczenia organu administracji nie znajdujące oparcia w opinii biegłych oraz dokonane bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, co skutkowało brakiem wysłuchania biegłych, a także brakiem możliwości zadawania im pytań przez strony, a w konsekwencji brakiem możliwości skorygowania zaniżonej wyceny;

2/ Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 roku nr [...], w sytuacji gdy powyższa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami stanu faktycznego i dowolnym przyjęciem przez organ, iż brak w aktach sprawy protokołu rozprawy administracyjnej oraz zawiadomienia stron o rozprawie nie oznacza, że rozprawa administracyjna się nie odbyła, podczas gdy wyczerpująca i wszechstronna ocena zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonana z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego prowadzi do oczywistych wniosków, iż w toku postępowania przed Naczelnikiem Dzielnicy [...], zakończonego decyzja o przyznaniu odszkodowania z dnia [...] marca 1977r. nr [...] nigdy nie przeprowadzono obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, co stanowiło kwalifikowaną wadę prawną postępowania administracyjnego, skutkującego nieważnością wydanej decyzji.

- art. 7 k.p.a. polegające na legalizacji bezprawia jakiego dopuścił się Naczelnik Dzielnicy [...] w decyzji z dnia [...] marca 1977r. wobec przeddekretowych właścicieli i wyjaśnianie wszelkich wątpliwości na korzyść bezprawnej decyzji.

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu dokładnego wyjaśnienia kwestii ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 (nr wskazany na wstępie) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 roku nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

w uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowe stanowisko w sprawie.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł Minister Infrastruktury i Budownictwa było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977r. (nr wskazany na wstępie) ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o pow. 8.619 m2, ozn. hip. "[...]", gminny [...] w [...], zmienionej w zakresie pkt V decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1977r. (nr wskazany na wstępie).

Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt ISA/Wa 188/05). Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 1999 r" sygn. akt V SA 876/99).

W niniejszej sprawie do takich naruszeń nie doszło. Sąd podziela bowiem ocenę Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzje Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1977r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] lipca 1977r. w zakresie pkt V, są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

Ustalenie odszkodowania decyzją z dnia [...] marca 1977r. dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 – dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958r.) zatem jak słusznie zauważył w zaskarżonej decyzji organ, w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należał ocenić zaskarżone decyzje.

Podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nadzorczym, decyzji stanowił niewątpliwie przepis 53 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1951r. zgodnie z którymi przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust.1), tj. po dniu 5 kwietnia 1958r. Nie ulega wątpliwości, co zresztą nie jest negowane ani przez organ ani przez strony skarżące, że przesłanki określone w tym przepisie do przyznania odszkodowania zostały spełnione. Grunt o powierzchni 8.619 m2 położony w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", gminy [...] w [...] stanowił gospodarstwo warzywnicze. Byli właściciele przedmiotowego gruntu po dniu [...] kwietnia 1958r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Utrata użytkowania nastąpiła bowiem wskutek objęcia nieruchomości decyzjami o lokalizacji szczególnej tj. w części decyzją z dnia [...] listopada 1965r. nr [...] dla Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] pod bazę transportową a w części decyzją z dnia [...] września 1970r. nr [...] dla [...] przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] pod bazę sprzętowo-magazynową (ustalenia co do objęcia nieruchomości ww. decyzjami potwierdza opinii uprawnionego geodety E. R. z dnia [...] sierpnia 2017r.)

Po myśli natomiast art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe"), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Oceniając zatem regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 (podobnie ust.2) ustawy z 12 marca 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale tylko "odpowiednie". Jak przyjmuje się natomiast w doktrynie prawa, "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust.1ww. ustawy jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Istota niniejszej sprawy sprowadza się jednak do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo organy uznały, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Według autora skargi przepis ten został rażąco naruszony, gdyż brak jest opinii biegłych rzeczoznawców powołanych przez organ w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] o powierzchni 8.618 m2 ozn. hip. "[...]", gminny [...] w [...], nie została przeprowadzona obligatoryjna rozprawa, przez co niemożliwym było także faktyczne wezwanie ich na rozprawę celem wysłuchania i ustalania wysokości odszkodowania.

Nie może budzić wątpliwości w świetle art.22 ustawy z 12 marca 1958 r., że ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony następuje na podstawie opinii biegłych, którzy powinni brać udział w rozprawie. Wymieniony art.22 ww. ustawy był przedmiotem wykładni i odmiennych interpretacji, co do tego, czy brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie prawa. Obecnie orzecznictwo wypracowało jednolite już stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawę w całości podziela. Zgodnie z tym stanowiskiem nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejszą do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. przykładowo wyroki NSA z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 1 września 2011 r., sygn. I OSK 1461/10; z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11; z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 985/11; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12; z dnia 9 października 2014 r., sygn. I OSK 800/13; z dnia 10 marca 2015 r., sygn. I OSK 1549/13; z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2084/14; publ. www.nsa.gov.pl).

Sąd w tym miejscu zauważa, że w ocenie Sądu organ odwoławczy, co do zasady, prawidłowo wskazał, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może stanowić podstawy do wnioskowania, iż w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłych. Brak dowodów w tym zakresie nie może stanowić podstawy do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej sformułowanej w art. 16 k.p.a. i przemawiać za stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Stwierdzić nieważność decyzji można bowiem tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego, w sposób niezbity można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Niezależnie jednak od powyższego zakładając, że do wskazanych czynności nie doszło to powyższe niewątpliwie naruszałoby wskazany przepis prawa. Do rozważenia pozostaje wówczas jednak czy to naruszenie mogłoby być uznane za rażące.

Należy zatem w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odszkodowanie za grunty rolne ustala się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. W myśl ust. 9 wskazanego przepisu wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody.

Zauważenia wymaga również, że specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przejawiała się w tym, co słusznie zostało zauważone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017r. sygn. I OSK 1978/15 (cbosa), że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy w tym w szczególności z treści decyzji z dnia [...] marca 1977r. oraz Komunikatu Prezydenta [...] z dnia [...] września 1976r. (Dz.Urz. Rady [...] nr [...] poz. [...]) w sprawie ustalania wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty Naczelnik Dzielnicy [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1976r. ustalił stawkę odszkodowania za wywłaszczone grunty w wysokości 18 zł za 1 m2 . Przy zastosowaniu tej stawki decyzją z dnia [...] marca 1977r. ustalone zostało odszkodowanie na rzecz J. S., H. G., W. G. i A. G. za nieruchomość o powierzchni 8.619 m2 co w rezultacie dało łączną kwotę 155.142 zł.

A zatem wskazana w kwestionowanej decyzji wysokość odszkodowania została ustalona w prawidłowej wysokości wynikającej z obowiązujących ówcześnie przepisów. Tym samym w ocenie Sądu, w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego nie mógł być zatem oceniony jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie organ odwoławczy przyjął, że kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] marca 1977r. zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 1977r. nie można zarzucić, iż odszkodowanie zostało przyznane w niewłaściwej wysokości. Nie można więc stwierdzić, że treść kontrolowanej decyzji nie da się pogodzić z wymogami praworządności i skutkami społeczno-gospodarczymi przez tą decyzję wywołanymi.

Powyższe okoliczności w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazują również na bezpodstawność zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwości zawiązanych z oceną i zgromadzeniem materiału dowodowego przez organ odwoławczy.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.