Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 406/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję A sp. z o.o. we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od A sp. z o.o. we W. na rzecz strony skarżącej K. W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. W. (zwany dalej stroną lub skarżącym) wnioskiem z dnia 20 października 2014 r. zwrócił się do Przedsiębiorstwa A. (zwanej dalej podmiotem zobowiązanym lub Spółką) o udostępnienie pełnej umowy koncesji na roboty budowlane dla zamówienia pod nazwą: "Budowa parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z częścią naziemną w poziomie terenu, niezbędną infrastrukturą na terenie Zespołu...", zawartej w dniu 23 kwietnia 2012 r. z w W. (zwanej dalej koncesjonariuszem) lub wydania decyzji o odmowie dostępu do pełnej wersji umowy.

Podmiot zobowiązany decyzją z dnia [...]r., nr[...], odmówił skarżącemu udostępnienia zawartej umowy w zakresie: § 1 ust. 1 (w części wyliczonych definicji pojęć), § 2 ust. 2, § 4, § 5 ust. 2-4 oraz ust. 6-8, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 1, 3, 6-10, § 9¹, § 9², § 11 ust. 3-4, § 11¹, § 12 ust. 1-2, § 14 ust. 3, ust. 7, ust. 8 zdanie drugie, ust. 13, ust. 14, § 14¹, § 17 ust. 1, § 18 ust. 1, § 18¹, § 20 ust. 2, § 21, § 22, § 23, § 25, § 26 (w części szczegółowych postanowień dotyczących skutków wystąpienia siły wyższej, z wyłączeniem postanowienia, w myśl którego jeśli do rozwiązania umowy dojdzie wskutek utrzymującego się działania siły wyższej, uniemożliwiającego w istotnym zakresie należyte wykonywanie umowy w całości lub w części przez którąkolwiek ze stron wówczas strony dokonają odpowiedniego wzajemnego rozliczenia), § 28 ust. 1 pkt (xii), ust. 2 pkt (i), (ii), (iv), ust. 3 oraz ust. 4 oraz załączników nr: 1, 4, 5, 7, 13, 15 i 16.

Jednocześnie w dniu 14 listopada 2014 r. Spółka udostępniła skarżącemu kopię żądanej umowy w pozostałym zakresie.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu Spółki decyzją z dnia [...] r., nr[...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu podmiot zobowiązany podał, że umowa, której udostępnienia domagał się skarżący, zawiera zapisy niepodlegające ujawnieniu, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa koncesjonariusza lub objęte prawami autorskimi jego bądź kancelarii doradczej, z której usług korzystał.

W efekcie rozpoznania skargi wniesionej przez stronę skarżącą na powyższe rozstrzygnięcie Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 39/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 13 listopada 2014 r.

W zasadniczych motywach orzeczenia Sąd wskazał, że poza sporem pozostawał publiczny charakter żądanej informacji, jak i status Spółki jako podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Problematyczna okazała się natomiast kwestia ujawnienia pełnej treści zawartej umowy. W ocenie Sądu, do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej z uwagi na wystąpienie tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wystarczające samo przekonanie o tym podmiotu zobowiązanego. Muszą istnieć bowiem obiektywne okoliczności, które pozwolą na ocenę, czy sprawa dotyczy w istocie informacji poufnej, niepodlegającej ujawnieniu oraz mającej wartość gospodarczą. Ponadto znaczenie tajemnicy przedsiębiorcy musi być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. W niniejszej sprawie zabrakło zaś rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji. Spółka nazbyt ogólnie odniosła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do postanowień umownych mających stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, bez wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa koncesjonariusza. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte wskazanymi brakami okazało się więc wadliwe.

Sąd podkreślił również, powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t. jedn. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej u.f.p.), że Spółka nie wykazała, aby tajemnicę przedsiębiorstwa koncesjonariusza uzasadniał istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Sąd dostrzegł także, że objęcie informacji publicznej ochroną prawa autorskiego, nie mieści się w zakresie żadnej z przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2314/15, oddalił skargę kasacyjną Spółki na wskazane wyżej orzeczenie WSA we Wrocławiu.

NSA podkreślił, że stwierdzenie wystąpienia w konkretnej sprawie tajemnicy przedsiębiorcy nie stanowi jeszcze samoistnej przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej z tego powodu. Konieczne jest bowiem określenie zakresu tego ograniczenia poprzez wyważenie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie Spółka nie dokonała stosownej analizy w tym kierunku, przedwcześnie więc odmówiła udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej. Sąd drugiej instancji uznał przy tym za trafne wskazania WSA we Wrocławiu co do dalszego postepowania, obligujące adresata wniosku do zweryfikowania podstaw udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie i zaprezentowania swojego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.).

W toku ponownego rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący w dniu 28 marca 2017 r., powołując się na zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych, wystąpił do Spółki z wezwaniem do przekazania kompletnej umowy koncesji na roboty budowlane.

W dniu 10 kwietnia 2017 r. Spółka udostępniła skarżącemu umowę w części podlegającej jej zdaniem ujawnieniu oraz wyjaśnienia koncesjonariusza otrzymane w toku badania treści postanowień umowy w ramach testu proporcjonalności.

Jednocześnie podmiot zobowiązany decyzją z tego samego dnia o numerze DI/09/101/2017, wskazując na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej przez niego umowy w zakresie: § 7-8, § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 6-10, § 91, § 92, § 14 ust. 13, § 18 ust. 1, § 181, § 20 ust. 2, § 23, § 25, § 26 (w części szczegółowych postanowień dotyczących skutków wystąpienia siły wyższej, z wyłączeniem postanowienia, w myśl którego jeśli do rozwiązania umowy dojdzie wskutek utrzymującego się działania siły wyższej, uniemożliwiającego w istotnym zakresie należyte wykonywanie umowy w całości lub w części przez którąkolwiek ze stron wówczas strony dokonają odpowiedniego wzajemnego rozliczenia) oraz załączników nr: 1, 5, 7, 13, 15 i 16.

W uzasadnieniu Spółka podała, że na potrzeby prowadzonego postępowania przyjęła szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej uznając, że jest nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dane, których udostępnienia odmówiono skarżącemu, opisują strukturę komercyjną przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego i stanowią know-how organizacyjne oraz techniczno- technologiczne koncesjonariusza. Regulują one bowiem w sposób kompletny i całościowy:

1) zasady wynagrodzenia za wybudowanie i prowadzenie parkingu podziemnego oraz warunki rozliczeń z udziałem podmiotów kredytujących inwestycję, stanowiące efekt negocjacji z instytucjami finansującymi tego typu projekty i wypracowania niestandardowych rozwiązań;

2) zdarzenia odszkodowawcze i procedurę ich rozstrzygania, będące nową formułą prawną, polegającą na zapewnieniu prowadzenia inwestycji zgodnie z przyjętymi założeniami, poprzez wcześniejsze zidentyfikowanie możliwych do wystąpienia ryzyk i wskazanie sposobów ich rozwiązania celem zapewnienia trwałości realizowanego projektu;

3) zasady postępowania w przypadku wcześniejszego rozwiązania umowy w części obejmującej szczegółowe postanowienia dotyczących skutków wystąpienia siły wyższej, z wyłączeniem postanowienia, w myśl którego, jeśli do rozwiązania umowy dojdzie wskutek utrzymującego się działania siły wyższej, uniemożliwiającego w istotnym zakresie należyte wykonanie umowy w całości lub w części przez którąkolwiek ze stron, wówczas strony dokonują odpowiedniego wzajemnego rozliczenia.

Wskazane zapisy umowy stanowią autorskie rozwiązanie, know-how koncesjonariusza, na realizację projektów w trybie koncesyjnym, poprzez umiejętne ukształtowanie założeń i ram komercyjnych przedsięwzięcia, w tym przejęcie wybranych praw i obowiązków łącznie z uzgodnieniem warunków i kosztów jego finansowania. Zostały one w całości i w sposób indywidualny opracowane w zakresie komercyjnym (biznesowym, handlowym) oraz sporządzone jako propozycja, na potrzeby przygotowania i realizacji przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego przy .... O ich unikalności świadczy zaś fakt, że pomimo upływu 5 lat od dnia zawarcia umowy koncesji oraz upływu 8 lat od wejścia w życie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, nie powstał w Polsce żaden inny płatny parking publicznie dostępny, zrealizowany w modelu koncesji, na obszarze poza strefą płatnego parkowania w ciągu dróg publicznych. Wiedza (know-how) w zakresie odpowiedniego ustrukturyzowania projektu koncesyjnego, a zatem opartego w zasadniczej mierze na ryzyku przychodowym od użytkowników, stanowi istotną wartość i tajemnicę przedsiębiorstwa koncesjonariusza.

Wyjątkowością odznaczają się także indywidualne rozwiązania w zakresie finansowania inwestycji, które zostały zastosowane w Polsce po raz pierwszy w odniesieniu do inwestycji realizowanej przez podmiot spoza sektora finansów publicznych. W tym zakresie podmiot zobowiązany podkreślił, że koncesjonariusz zobowiązał się względem instytucji finansowych do zachowania w poufności zarówno umowy kredytowej, jak i pozostałych dokumentów finansowych. Udzielenie przez Spółkę pełnej, żądanej informacji w tym zakresie doprowadziłoby zatem do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy, co jednocześnie nie jest niezbędne dla skarżącego, który i tak otrzymał już zdecydowaną większości treści postanowień umowy koncesyjnej (w tym zarówno nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy, jak i objętych tajemnicą, w odniesieniu do których przeprowadzony przez Spółkę test proporcjonalności wykazał, że podlegają one ujawnieniu). Uzyskanie wnioskowanych treści nie jest też niezbędne do wypełnienia usprawiedliwionych celów, ani dla realizacji dobra publicznego przez skarżącego.

Spółka zaznaczyła, że skarżący korzystając z przysługującego mu uprawnienia do domagania się pełnej treści umowy koncesji, może w ramach realizacji zasady jawności porządku prawnego uzyskać informacje know-how przedsiębiorcy stanowiące wysoką wartość ekonomiczną. Ujawnienie i upublicznienie rozwiązań zastosowanych przez koncesjonariusza oraz ujętych w umowie koncesji w sposób oczywisty wpłynęłoby negatywnie na jego interes gospodarczy, osłabiając jednocześnie jego pozycję konkurencyjną.

Zatem, zdaniem Spółki, działanie skarżącego polegające na żądaniu udostępnienia pełnej treści umowy koncesyjnej zmierza wprost do naruszenia porządku publicznego rozumianego jako pewien normalny stan funkcjonowania społeczeństwa we wzajemnej zgodzie wynikającej z zasad współżycia społecznego, norm społecznych oraz innych norm pozaprawnych. Może się ono też przejawiać w postępowaniu niezgodnym z normami prawnymi, wynikającymi z ustaw szczególnych np. kradzieży cudzego know-how – art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm., dalej u.s.d.g.), czy też czynu nieuczciwej konkurencji – art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej u.z.n.k.).

Poza tym – w ocenie Spółki – udostępnienie pełnej umowy wbrew woli przedsiębiorcy w zakresie zastrzeżonych przez niego informacji, w tym informacji wypracowanych z podmiotem trzecim, godzi w ważny interes gospodarczy Państwa, bo podważa sens stworzonej przez ustawodawcę instytucji partnerstwa publiczno - prywatnego, która zakłada współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym i korzystaniem z jego know-how, przy realizacji przedsięwzięć, których celem jest nie tylko osiągnięcie przez podmiot prywatny założonego rachunku ekonomicznego z danej inwestycji, ale także realizacja przez podmioty publiczne celów ustawowych, w tym w szczególności gospodarowanie mieniem publicznym przy jednoczesnym osiągnięciu najlepszego efektu w stosunku do poczynionych nakładów. Podmioty prywatne nie będą jednak zainteresowane tym modelem działania, gdy wiązać się on będzie z każdorazowym udostępnieniem innemu podmiotowi wszelkich danych na temat realizowanej inwestycji, jej modelu ekonomicznego, struktury finansowania pozyskanego przez podmiot prywatny, w tym również takich informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Koszty wytworzenia tych informacji, które dotychczas pokrywane są z funduszów podmiotów prywatnych musiałyby zostać w takiej sytuacji wkalkulowane w ich wynagrodzenie. Stałoby to jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który zmierzał do zrealizowania inwestycji z ograniczeniem środków publicznych.

Podmiot zobowiązany podkreślił, że powyższą konstrukcję można porównać do regulacji prawa autorskiego oraz obowiązujących na jego gruncie umów licencji i przeniesienia autorskich praw majątkowych do utworu. W przypadku oprogramowania komputerowego nabycie licencji do danego oprogramowania jest związane z najmniejszym kosztem koniecznym do poniesienia przez nabywcę. Z kolei przeniesienie autorskich praw majątkowych do oprogramowania byłoby związane z koniecznością poniesienia niewspółmiernych nakładów. Porównując powyższe do przedmiotowej inwestycji można sformułować podobny wniosek, gdyż udostępnienie podmiotowi publicznemu na potrzeby tej inwestycji pewnego niezbędnego zakresu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy oraz niepodlegających ujawnieniu, można uznać jako swoisty rodzaj licencji. Skoro bowiem informacje te podlegają ochronie, to znaczy, że podmiot prywatny planując ich wykorzystanie w przyszłych projektach partnerstwa publiczno-prywatnego, założył w rachunku ekonomicznym pokrycie poniesionych przez siebie kosztów wytworzenia tych informacji w dalszej perspektywie działalności operacyjnej. Spółka nie została zatem obciążona całkowitymi kosztami z tego tytułu.

Podmiot zobowiązany dostrzegł również, że żądanie przez skarżącego udostępnienie informacji publicznej nie jest celem samym w sobie, ale posiada w sobie cechy nadużycia prawa. Skarżący działając bowiem w ramach Stowarzyszenia..., już raz usiłował uzyskać pełną wersję umowy koncesyjnej na budowę przedmiotowej inwestycji, co jednak nie nastąpiło z przyczyn formalnych. W niniejszej sprawie próbuje on zatem ponownie podjąć analogiczne działania.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Spółka stwierdziła, że nie może udostępnić pełnego tekstu umowy koncesyjnej z uwagi na istnienie zapisów stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy Spółki, które w wyniku przeprowadzenia testu proporcjonalności nie podlegają udostępnieniu.

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2017 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższego rozstrzygnięcia.

Podmiot zobowiązany decyzją z [...] r., nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu Spółka podała, że w toku postępowania dokonano ważenia kolidujących ze sobą wartości przy zastosowaniu zasady proporcjonalności prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej oraz zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W następstwie przeprowadzenia opisanego powyżej testu proporcjonalności udostępniono skarżącemu postanowienia umowy koncesyjnej w szerszym zakresie, niż uprzednio.

W ocenie Spółki test proporcjonalności w odniesieniu do poszczególnych zapisów umowy koncesyjnej został przeprowadzony z zachowaniem najwyższej staranności i w najszerszym możliwym zakresie, zaś jego wynik w żaden sposób nie naruszył praw skarżącego, a jednocześnie ochronił prawa koncesjonariusza. Spółka wskazała również, że uzasadnienie decyzji z dnia 10 kwietnia 2017 r. zostało przedstawione w sposób wyczerpujący, w oparciu o najwyższy możliwy do zachowania stopień szczegółowości (w tym także w zakresie zapisów niepodlegających ujawnieniu), przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności zagwarantowania poufności zapisów niepodlegających udostępnieniu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podmiot zobowiązany stwierdził, że w treści przedmiotowej decyzji zawarte zostały postanowienia opisujące rzeczywistą złożoność oraz stopień skomplikowania procesów właściwych dla prawidłowego funkcjonowania obiektu parkingu. Były to więc niewątpliwie rozwiązania unikalne, o wysokiej i wymiernej wartości ekonomicznej.

W takiej sytuacji Spółka podtrzymała swoje stanowisko w zakresie odmowy udostępnienia wyszczególnionych postanowień umowy koncesyjnej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP) w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, że:

← umowa koncesji może zawierać informacje, które ograniczają prawo do informacji publicznej, w szczególności, że udostępnienie umowy koncesji w pełnym zakresie zmierza wprost do naruszenia porządku publicznego; będzie godzić w ważny interes gospodarczy Państwa oraz podważy sens stworzonej przez ustawodawcę instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego; naruszy art. 6 u.s.d.g. i art. 3 ust. 1 u.z.n.k.;

← w niniejszej sprawie ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa przeważa nad ochroną prawa każdego obywatela do uzyskiwania informacji publicznej.

2) art. 2 u.d.i.p. poprzez bezzasadne pozbawienie skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że Spółka niewłaściwe przyjęła, że w analizowanym stanie faktycznym może nastąpić ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa podmiotu gospodarczego. Przeprowadzony test proporcjonalności w żaden sposób nie wykazał, że ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa przeważa nad prawem dostępu do informacji. Spółka, jako podmiot komunalny niewątpliwie gospodaruje środkami publicznymi m.in. poprzez zawartą umowę koncesyjną. Wobec tego przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwestii finansowych muszą być nadzwyczajne i wysoce uprawdopodobnione okoliczności. Zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania majątkiem publicznym oraz prawa dostępu do informacji publicznej bezsprzecznie przewyższa w niniejszej sprawię ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Decyzja z dnia 10 kwietnia 2017 r. zawierająca test proporcjonalności nie pozwala, aby obiektywnie uznać, jakoby utajnione postanowienia umowy koncesji na roboty budowlane zawierały informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony proporcjonalnie większą, niż racja przemawiająca za jej udostępnieniem. Przedstawione przez Spółkę okoliczności, odnoszące się do potencjalnych zagrożeń dla koncesjonariusza mają charakter wyłącznie subiektywny i nieznajdujący logicznego uzasadnienia.

Skarżący zwrócił uwagę, że Spółka odmawia ujawnienia tylko i wyłącznie informacji związanych z finansowaniem przedsięwzięcia oraz gospodarowaniem majątkiem publicznym, natomiast ujawnia rozwiązania szczegółowe dotyczące budowy i funkcjonowania parkingu. Nie sposób zatem uznać, że to właśnie rozwiązania finansowe są najbardziej wartościowe pod względem m.in. pozycji konkurencyjnej koncesjonariusza, a jednocześnie wpływają na unikalność tego przedsięwzięcia, wobec czego zasługują na ochronę ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie wykazano przy tym, w jaki sposób dokonano oceny rozwiązań prawnych umowy, jako unikalnych, czy wysoce niestandardowych o wymiernej wartości ekonomicznej. Nie sposób bowiem wnioskować o wysokiej wartości ekonomicznej wypracowanych zapisów umowy, tylko z uwagi na okoliczność, że liczna grupa podmiotów zwracała się o udostępnienie przedmiotowej umowy.

Skarżący nie zgodził się również z przyjętą oceną, że udostępnienie pełnej treści umowy koncesyjnej zmierza wprost do naruszenia porządku publicznego. Przepisy jakie według Spółki miałyby ulec naruszeniu w konsekwencji udostępnienia pełnej treści umowy koncesyjnej (tj. art. 6 u.s.d.g., czy art. 3 ust. 1 u.z.n.k.) mają charakter generalny i abstrakcyjny i nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Strona nie podzieliła także przewidywań Spółki w przedmiocie podważenia sensu partnerstwa publiczno-prywatnego, ani uznania za zagrożoną konkurencyjność koncesjonariusza względem innych podmiotów działających na rynku. Nie miało również podstaw stwierdzenie, że działania skarżącego stanowią nadużycie prawa do informacji, albowiem tylko dostęp do pełnej treści umowy koncesji gwarantuje kontrolę oraz przejrzystość gospodarowania majątkiem publicznym.

Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 kwietnia 2017 r., zobowiązanie Spółki do wydania w określonym terminie decyzji o udostępnieniu pełnej treści umowy koncesji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości. Ponadto wskazał, że dokonana przez skarżącego ocena wyniku testu proporcjonalności nie jest trafna, choćby z tej przyczyny, że nie były mu znane informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, których ostatecznie postanowiono mu nie udostępnić. Opisują one bowiem strukturę komercyjną przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego i stanowią know-how organizacyjne oraz techniczno-technologiczne koncesjonariusza. Wyczerpująco wyjaśniono również skarżącego ich wyjątkowość i unikalność z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy, który w niniejszej sprawie przeważył nad prawem skarżącego w dostępie do tych zapisów umowy koncesyjnej. Spółka jednocześnie podkreśliła, że o rzetelności dokonanych ustaleń w zakresie proporcjonalności ograniczenia dostępu do informacji publicznych świadczy fakt ujawnienia części zapisów umowy, objętych tajemnicą przedsiębiorcy, które na wcześniejszym etapie postępowania nie zostały skarżącemu udostępnione.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r. skierowano sprawę do mediacji, a następnie po informacji mediatora, iż skarżący nie wyraził zgody na udział w postępowaniu mediacyjnym, wyznaczono rozprawę na dzień 14 marca 2018 r. W trakcie tej rozprawy pełnomocnik Spółki oświadczył, że przeprowadzenie testu proporcjonalności, w toku którego zwracano się do koncesjonariusza o udzielenie odpowiedzi na zadane mu pytania, nie zostało udokumentowane odrębnym protokołem. Jego wynikiem była zaś decyzja z dnia 10 kwietnia 2017 r. Dodał on także, że nie jest w stanie wskazać jacy konkretni pracownicy Spółki wskazany test proporcjonalności wykonali.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podano.

W pierwsze kolejności należało zwrócić uwagę, że przedmiotowe orzeczenie jest kolejnym, które zostało wydane w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 39/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił bowiem uprzednio wydane decyzje odmawiające udostępnienia skarżącemu pełnego tekstu zawartej umowy koncesyjnej. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2314/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zaś skargę kasacyjną wniesioną przez Spółkę od powyższego orzeczenia.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji nakazał Spółce przeprowadzenie rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji. Jego wynik winien bowiem pozwolić na przekonujące stwierdzenie, czy konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym mogą doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Ponadto w powołanym orzeczeniu podkreślono również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało sporządzone w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Zabrakło w nim bowiem wyczerpującego odniesienia się do wszystkich przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikających właśnie z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, czy też z przepisów regulujących zawieranie umów z jednostkami sektora finansów publicznych. Bez znaczenia pozostawała natomiast argumentacja Spółki odnosząca się do kwestii naruszenia przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, czy też przepisów o prawach autorskich, albowiem nie znajdowały one zastosowania w niniejszej sprawie.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż zastosowanie znajdzie tutaj art. 153 u.p.p.s.a. stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (podobnie NSA w wyrokach z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 u.p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie wyroku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).

Równie istotne jest to, iż ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Podsumowując ten wątek uzasadnienia stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, że: "przepis art. 153 u.p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 u.p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 u.p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są ściśle ze sobą związane. Wskazania bowiem stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia poprzez wskazania co do kierunku postępowania organów.

Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności nakierowana jest więc na zbadanie, czy organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku i podporządkował się wytycznym. Jest to podstawowe kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Mając na względzie powyższe wskazania wynikające z oceny prawnej przyjętej w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2015 r. i podtrzymanej następnie przez NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. należało uznać, że ponownie rozpatrując sprawę Spółka nie uwzględniła ich w pełnym zakresie, przez co naruszyła art. 153 u.p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzony przez nią test proporcjonalności, mający potwierdzić, że w niniejszej sprawie ujawnienie niektórych postanowień umownych żądanych przez skarżącego ma mniejszą wartość niż ochrona tajemnic koncesjonariusza, został wykonany w sposób wadliwy. W aktach sprawy nie można bowiem odnaleźć żadnego dowodu, aby nałożony na Spółkę obowiązek został zrealizowany. Poza pismem koncesjonariusza z dnia 5 kwietnia 2017 r., w którym udzielił on odpowiedzi na zadane przez Spółkę pytania, nie ma śladu podjęcia jakichkolwiek czynności, czy zabiegów mających na celu choćby zestawienie okoliczności przemawiających za ograniczeniem dostępu do informacji publicznych. Dodać przy tym należy, że wskazane pismo koncesjonariusza w ogóle nie odnosiło się do ważenia wartości związanych z dostępem do danych publicznych, jak i ich ograniczeniem. Obejmowało ono bowiem wyłącznie jego stanowisko na temat określenia wpływu udostępnienia pełnej treści umowy na interesy handlowe i w znacznej części w ogóle nie nawiązywało do kwestii ochrony informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy.

W takiej sytuacji Sąd nie miał realnej możliwości dokonania merytorycznej weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia wskazanego testu, a tym samym także i oceny z tego punktu widzenia wydanej decyzji. Jak podkreślił to bowiem na rozprawie pełnomocnik podmiotu zobowiązanego, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, było wyłącznie wynikiem czynności podjętych przez Spółkę w związku z przeprowadzanym testem proporcjonalności. Zatem aby móc skontrolować wydaną decyzję, należało przede wszystkim porównać zawarte w niej stanowisko z materiałem bazowym, dokumentujący nie tylko sam fakt wykonania testu proporcjonalności, ale także i jego zakres. Tylko wówczas byłoby możliwe stwierdzenie, że test proporcjonalności został realnie przeprowadzony, a jego wyniki znalazły potwierdzenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W tym miejscu należy zwrócić również uwagę, że akta sprawy przekazanej do tutejszego Sądu okazały się niekompletne nie tylko w zakresie dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie testu proporcjonalności. Nie znalazł się bowiem w nich wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r. Choć było to uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż dokument ten został ostatecznie dołączony do akt sądowych przez stronę skarżącą, tym niemniej Spółka winna dołożyć należytych starań, aby prowadzony przez nią zbiór dokumentów był kompletny, a więc obejmował wszystkie wytworzone dokumenty w toku prowadzonego postępowania, a nie tylko niektóre z nich, subiektywnie uznane przez Spółkę za najistotniejsze.

Kolejną kwestią, której podmiot zobowiązany nie zrealizował zgodnie z wymogami wynikającymi z uprzednio wydanych orzeczeń był sposób rozpatrzenia środka odwoławczego wniesionego od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a także kształt sporządzonego uzasadnienia decyzji ostatecznej.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Jak wynika natomiast z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że rozstrzygnięcie wydawane przez podmiot zobowiązany w efekcie ponownego rozpatrzenia sprawy jest w istocie rozwiązaniem zbliżonym do unormowanej na gruncie postępowania administracyjnego i stosowanej odpowiednio w niniejszej sprawie instytucji odwołania, która z kolei jest realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1266/15, z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 261/15, z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1217/14 oraz z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/19 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszym przypadku, decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę środka odwoławczego, tak naprawdę przedmiotowej sprawy ponownie nie rozstrzyga. Stanowi ona jedynie syntetyczne i nad wyraz oszczędne przedstawienie argumentacji zawartej w decyzji wydanej w pierwszej instancji, a także wybiórcze odniesienie się zarzutów strony skarżącej, na których podmiot zobowiązany skoncentrował całą swoją uwagę. Stąd też ze sporządzonego przez niego uzasadnienia nie wynika, aby dokonał on ponownego przeanalizowania argumentów przemawiających, czy to za udostępnieniem skarżącemu żądanych przez niego informacji, czy też za ograniczeniem jego konstytucyjnego uprawnienia. Na tym etapie postępowania podmiot zobowiązany miał także możliwość ponownego przeprowadzenie testu konkurencyjności, którego odpowiednio udokumentowane wyniki, mogły stanowić wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Decydując się jednak na taki sposób załatwienia sprawy, jak miało to ostatecznie miejsce w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany niewątpliwie naruszył art. 15 k.p.a.

Z tego powodu również i ocena treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być krytyczna. Stosownie bowiem do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto należy podkreślić, że dodatkowym składnikiem uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno być wskazanie osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra chronione wydano decyzję odmowną (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

Kontrolowana decyzja, poza wskazaniem podmiotu chronionego, nie zawiera w wystarczającym stopniu żadnego ze wskazanych elementów, przez co niewątpliwie narusza ona przywołane przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując należało zatem stwierdzić, że podmiot zobowiązany nie uwzględnił w pełnym zakresie wskazań zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 39/15, podtrzymanych następnie przez NSA, gdyż w dalszym ciągu nie przeprowadził w sposób prawidłowy rzetelnego testu proporcjonalności, biorącego pod uwagę kryteria podane w tych orzeczeniach, którego zmaterializowany rezultat znalazłby się w aktach sprawy. Nie dochował on również należytej staranności przy sporządzeniu uzasadnienia decyzji odmawiającej skarżącemu udostępnienia żądanych przez niego informacji publicznych. W takiej sytuacji Sąd pozbawiony został możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięć podjętych w toku postępowania prowadzonego zarówno na etapie pierwszej, jak i drugiej instancji (w tym także w kontekście powołanych przez skarżącego zarzutów) i zobowiązany był do wyeliminowania obu wydanych decyzji z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku oraz wyroków go poprzedzających i sprowadzają się do prawidłowego przeprowadzenia testu proporcjonalności, jego należytego udokumentowania, a następnie – w razie podtrzymania stanowiska o konieczności ochrony tajemnicy koncesjonariusza – do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie będzie zawierało wszystkie niezbędne elementy wynikające z przepisów k.p.a. i u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 kwietnia 2017 r. Przy czym zauważyć trzeba, że rodzaj podjętego rozstrzygnięcia oraz okoliczności sprawy wykluczały na tym jej etapie możliwość zastosowania art. 145a § 1 u.p.p.s.a. i zobowiązania Spółki do udostępnienia skarżącemu w określonym terminie pełnej treści umowy koncesyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.