Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 86/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie


UZASADNIENIE

W dniu 5 października 2016 r. [...] złożyła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r. uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ([...]) wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (nr [...]) udzielającej pozwolenia na budowę, wobec sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] – w postępowaniu Wojewody [...] wznowionym 20 kwietnia 2005 r. w związku z wyrokiem NSA z dnia 15 października 2013 r. II OSK 1133/12 oraz prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. VII SA/Wa 2255/14.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania GINB prowadzonego z rażącym naruszeniem art. 12 i 35 K.p.a.; wymierzenie co najmniej 8 tysięcy złotych grzywny; zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 29 marca 2010 r.; zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Dalej podkreśliła, że przewlekłość postępowania oznacza nie tylko brak działania, kiedy wciąż nie upłynął termin na załatwienie sprawy lub sprawa miała być załatwiona niezwłocznie, ale także podejmowanie terminowo działań, ale nieefektywnych, bezcelowych lub w sposób nadmiernie przedłużony w czasie, a niepozwalających uczynić organowi zarzutu bezczynności. Podała, że "Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy; którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. O ile wydanie na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania i oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art.149 § 1 i 2 p. p. s. a.) ".- wyrok NSA z dnia 05.07.2012 r" II OSK 1031/12.

Następnie strona przedstawiła obszernie stan sprawy podając, że pismem z 4 kwietnia 2005 r. Prokurator Okręgowy w [...] sprzeciwił się decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. udzielającej pozwolenia na budowę [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wznowił z urzędu postępowanie i wstrzymał wykonanie decyzji z [...] listopada 2004 r., GINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazał, że właściwym organem do wznowienia postępowania jest Starosta [...]. Wojewoda decyzją z [...] maja 2006 r. umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r.

Starosta [...] wznowił postępowanie [...].06.2006r., które zawiesił [...] czerwca 2006 r.;

GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. umorzył postępowanie wznowieniowe dot. pozwolenia na budowę z odwołania Prokuratora;

Decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Starosta [...] we wznowionym postępowaniu uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2004 r. udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie;

WSA w W-wie wyrokiem z 8 listopada 2006 r. VII SA/Wa 1161/06 uchylił postanowienie GINB z [...] kwietnia 2006 r. wskazując że właściwym organem do wznowienia postępowania a także do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji jest Wojewoda [...].

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. VII SA/Wa 1435/06 WSA w W-wie uchylił decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2006 r. i orzekł, iż Starosta [...] nie był właściwym organem do wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji własnej z [...].11.2004 r. był nim Wojewoda [...]. Wyrok ten Wojewoda otrzymał 2.01.2007 r. Zatem decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. z mocy prawa była nieważna. Wojewoda miał obowiązek wykonać ww. prawomocny wyrok poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].08.2006:

Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2006 r., wydanej we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...] listopada 2004 r.;

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte z urzędu [...] stycznia 2007 r., mimo że posiadał od 22 stycznia 2007 r. prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r. II SA/Wa 1161/06 i VII SA/Wa 1435/06 oraz zawiadomienie NSA o wyznaczonym terminie rozprawy w sprawie II OSK 208/06 ze skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia czerwca 2005 r., II SA/Bk 51/05. Starania stron postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lutego 2007 r. były bezskuteczne, gdyż trwało postępowanie przed [...] WINB w sprawie rozpatrzenia odwołania inwestora od decyzji uchylającej pozwolenie na użytkowanie.

Zdaniem skarżącej, obowiązkiem Wojewody było wykonanie wyroku VII SA/Wa 1435/06 tzn. stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2006 r., przed wyrokiem NSA II OSK 208/06.

Wykonując wyrok NSA II OSK 208/06, Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę, opierając się na wadliwej decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Postanowieniem z [...] października 2007 r po ponownym rozpatrzeniu zażalenia inwestora, po raz drugi uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. dot. wstrzymania wykonania decyzji i umorzył postępowanie. GINB oparł stanowisko na czasowo istniejącej w obrocie prawnym, decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r., uchylającej własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. udzielającą pozwolenia na budowę mając prawomocny wyrok VII SA/Wa 1435, z którego wynikało, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. została wydana przez organ niewłaściwy:

W dniu [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie na skutek wniesienia skargi do WSA w Białymstoku na bezczynność w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania - postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 18.09.2008 r., II SAB/Bk 37/08;

Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2006 r., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., która stała się ostateczną [...] marca 2009 r.

Tym samym postanowienie GINB z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. dot. wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na budowę utraciło podstawę prawną.

Dalej skarżąca wskazała na uzasadnienie wyroku NSA z 15 października 2013 r. II OSK 1133/12 i podniosła, że w prawomocnym postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2008 r. II SAB/Bk 37/08, Sąd zajął stanowisko w sprawie przymiotu strony skarżącej wynikające z uzasadnienia wyroku NSA z 28 marca 2007r. II OSK 208/06 i przytoczyła obszernie wybrane fragmenty. Podobnie WSA w Białymstoku w wyroku o sygn. akt II SAB/Bk 52/08.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] GINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej i [...] z dnia [...] marca 2010 r. (otrzymany 30 marca 2010 r.) w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r., a postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., [...] GINB utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia własnego z dnia [...] lipca 2010 r., oraz postanowienia dnia [...] kwietnia 2010 r. a postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., VII SA/Wa 2475/10 oddalił skargę na postanowienie z dnia 5 listopada 2010 r., który NSA wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. II OSK 1133/12 uchylił oraz postanowienie z dnia [...] listopada oraz z dnia [...] września 2010r..

Wyrok NSA II OSK 1133/12 wraz z aktami GINB otrzymał 20.01.2014 r.

W dniu 3 lutego 2014 r. GINB otrzymał wezwanie skarżącej z dnia 31 stycznia 2014 r. do niezwłocznego rozpatrzenia jej wezwania z dnia 29 marca 2010 r. dot. usunięcia naruszeń prawa poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] października 2007 r. z uwagi na ww. wyrok NSA

GINB udzielił odpowiedzi pismem z dnia 29 kwietnia, 30 maja i 2 czerwca 2014 r., iż wystąpił do organów niższych szczebli o nadesłanie akt.

Skarżąca stwierdziła, że GINB przewlekał i nadal przewleka postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego postanowienia, bowiem 31 marca 2014 r. rozpoczął postępowanie wyjaśniające, które w rzeczywistości nie prowadziło do potrzebnych wyjaśnień, ponad te fakty i dokumenty, które były już organowi znane. W pismach z dnia 31 marca 2014 r. nie wnioskował terminu do załatwienia tych wystąpień. A ta przewlekłość wynosiła ponad 5 miesięcy.

Następnie szczegółowo wymieniła pisma kierowane przez GINB do organów i urzędów.

Dalej wskazała, że 16 czerwca 2914 r, złożyła sprzeciw z dnia 14.06.2014 r. co do prowadzenia następowania wyjaśniającego;

W dniu 23 lipca 2014 r. skarżąca otrzymała postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r., [...], którym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia własnego z dnia [...] października 2007 r.

Zaznaczyła, że w tej dacie przewlekłość trwała 6 miesięcy - od 20 stycznia do 23 lipca 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] (1) GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2014 r.,

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt VIl SA/Wa 2255/14 WSA w Warszawie uchylił postanowienie z dnia [...] września 2014 r. oraz z [...] lipca 2014 r.

Ww. prawomocny wyrok z aktami sprawy, został przekazany przy piśmie z 13 czerwca 2016 r. - data wpływu 15 czerwca 2016 r.

Dnia 27 lipca 2016 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie z dnia 4 lipca 2016 r. o wszczęciu postępowania, kiedy już 15 lipca 2016 r. minął termin do wykonania wyroku VII SA/Wa 2255/14.

W dniu 12 sierpnia 2016 r. GINB otrzymał wezwanie skarżącej z dnia 10 sierpnia 2016 r. do wykonania ww. wyroku. Została zatem wykonana obowiązująca procedura przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania.

Dnia 9 września 2016 r. skarżąca otrzymała następne zawiadomienie z dnia 1 września 2016 r. zastosowaniu art. 36 § 1 K.p.a. z powodu niezakończenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca podkreśliła, że przy wykonywaniu wyroku nie można stosować art. 36 Kpa, ponieważ obowiązuje 30 dniowy termin z art. 35 § 3 Kpa, zwłaszcza, kiedy sprawa nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak w tej sprawie. Wystarczającym jest zapoznać się z aktami wyspecyfikowanymi w niniejszej skardze, a te powinien organ skarżony posiadać.

W dniu 16 września skarżąca otrzymała zawiadomienie z dnia 9 września 2016 r. o zastosowaniu art. 36 § 1 K.p.a. z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające. Nowy termin wyznaczono na 10.10. 2016 r.

Zdaniem skarżącej, jest to ewidentne nadużywanie art. 36 K.p.a., który nie może być stosowany przy wykonywaniu prawomocnych wyroków, zwłaszcza, że sprawa nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Do 30 września 2016 r. wyrok VII SA/Wa 2255/14 nie został wykonany, a tym samym wystąpiła ewidentna przewlekłość postępowania GINB z rażącym naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a.. liczona na dzień 30 września 2016 r. - 2 miesiące i 16 dni po wvroku VII SA/Wa 2255/14. Do 30 września 2016 r. łączna przewlekłość wynosi 8 miesięcy i 16 dni, nie licząc procedury sądowej, której sprawcą był GINB.

Faktem bezspornym jest również to, że organ spowodował przewlekłość wydając wadliwe postanowienia, która nie jest możliwa do jednoznacznego wyliczenia.

Przedstawiając powyższą argumentację skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia, które spowoduje działanie organu zgodne z prawem i będzie wskazówką w działalności organu z poszanowaniem art. 12 i art. 35 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] otrzymaną w dniu 5 października 2016 r. na przewlekłe prowadzenie przez GINB postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że

15 czerwca 2016 r., do GINB wpłynął wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/14, którym uchylono postanowienie GINB z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r.,

W powyższym wyroku Sąd wskazał, że "(...) odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie. Taka oczywista sytuacja (...) nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. (...) Wyjaśnienie sprawy w zakresie interesu prawnego skarżącej wymagało bowiem analizy rozwiązań projektowych przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów, m. in. tych dotyczących oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. (...). Orzekając ponownie w sprawie, GINB (...) obowiązany będzie wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego(...)."

Wypełniając wskazania Sądu, pismem z dnia 4 lipca 2016 r., GINB zawiadomił o wszczęciu, na wniosek Pani [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r., i poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy, z której to możliwości Pani [...] skorzystała w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 1 września 2016 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2016 r.

Następnie pismem z 30 września 2016 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 14 października 2016 r., w celu przeprowadzenia w zasobach archiwalnych GUNB poszukiwań akt dotyczących ww. inwestycji.

Wobec niepozyskania akt i ustalenia, iż akta sprawy winny znajdować się w WSA w Warszawie w związku skargą [...] z dnia 14 lipca 2014 r., na przewlekłe prowadzenie przez GINB postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. pismem z dnia 14 października 2016 r. GINB wystąpił do WSA w Warszawie o wypożyczenie (sygn. akt VII SAB/Wa 54/14) kompletnych akt sprawy dotyczących ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], w tym zwłaszcza zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Do dnia dzisiejszego nie wpłynęła odpowiedź Sadu na to pismo.

Opisane czynności były niezbędne do prawidłowego zrealizowania wskazań w wyroku z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/14, oraz wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że doszło do przewlekłego działania organu prowadzącego do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy.

Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SAB/Wa 120/13).

W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że od 2004r. w GUNB toczyło się kilkadziesiąt postępowań z wniosku [...] w przedmiocie ww. inwestycji oraz kilkanaście skarg na rozstrzygnięcia GINB oraz związanych ze skargami na bezczynność i przewlekłość postępowań prowadzonych przed GINB. Wynikające z tego wielokrotne przekazywanie akt między GUNB a WSA w Warszawie skutkują trudnościami organizacyjnymi związanymi z każdorazową koniecznością skompletowania akt administracyjnych.

Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę o wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty zasądzonej z wniosku nr 2 ww. skargi na podstawie art. 154 § 7 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015r.

W dniu 24 maja 2017r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe, w którym skarżąca wnosi o nie branie pod uwagę odpowiedzi na skargę przy orzekaniu, wskazuje na pokrętne i kłamliwe stwierdzenia w niej zawarte oraz podnosi, że kwestie obszaru oddziaływania na działce nr 25 i kwestią interesu prawnego zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007r. II OSK 208/06. Według skarżącej nie jest rolą GINB określenie obszaru oddziaływania i określenie przymiotu strony, skoro faktycznie były one przedmiotem kontroli NSA w sprawie powyższej oraz w sprawach II OSK 1133/12 i II OSK 2720/12.

Skarżąca ponowiła wniosek o nie rozpoznawanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r. uchylającego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ([...]) wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. (nr [...]) udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a. wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu - w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej.

Należy zauważyć, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, tak w dacie złożenia skargi jak i w dacie wydania niniejszego orzeczenia nie wydał żądanego aktu, jak również prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Niemniej przewlekłość postępowania nie nosiła cech przewlekłości rażącej.

Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Okoliczności te powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej.

Organ jest bezczynny jeżeli nie wydaje aktu w terminach wymienionych w art. 35 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie podkreślenia wymaga przede wszystkim fakt, że uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 2255/14 uchylił postanowienie GINB z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r. To prawomocne orzeczenie ogranicza zatem możliwość dokonania oceny przewlekłości i bezczynności postępowania do okresu następującego po dacie wyrokowania i zwrocie akt do GINB, to jest od dnia 15 czerwca 2016 r., do wydania wyroku w niniejszej sprawie, a zatem do dnia 5 czerwca 2016r.

Analiza nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych wskazuje, że organ po dacie zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. podejmował jedynie czynności w celu pozyskania akt, niezbędnych - w świetle oceny Sądu przedstawionej w ww. wyroku - do zbadania przymiotu skarżącej do skutecznego żądania wyeliminowania z obrotu prawnego opisanego na wstępie postanowienia z dnia [...] października 2007r.

W tym celu GINB pismem z dnia 4 lipca 2016 r., GINB zawiadomił o wszczęciu, na wniosek Pani [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia GINB z dnia [...] października 2007 r., i poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy, z której to możliwości Pani [...] skorzystała w dniu 2 sierpnia 2016 r.

Kolejnymi pismami: z dnia 1 września 2016 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2016 r., a pismem z dnia 30 września 2016 r. przedłużył powyższy termin do 14 października 2016 r., w celu przeprowadzenia w zasobach archiwalnych GUNB poszukiwań akt administracyjnych dotyczących ww. inwestycji.

Natomiast pismem z dnia 14 października 2016 r., wobec ustalenia, iż akta winny znajdować się w WSA w Warszawie w związku skargą [...] z dnia 14 lipca 2014 r., na przewlekłe prowadzenie przez GINB postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie (sygn. akt VII SAB/Wa 54/14) akt dotyczących ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...],[...], a w szczególności projektu budowlanego. Sąd na to pismo nie udzielił odpowiedzi.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2016r. (data wpływu do organu w dniu 11sierpnia 2016r.) skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2255/14 w ciągu 7 dni od daty otrzymania wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu w dniu 2 października 2016r. (data wpływu do GINB 5 października 2016r.) złożyła skargę.

Z powyższego wynika, że GINB wprawdzie poszukiwał bezskutecznie akt administracyjnych, niemniej zaniechał ich pozyskania po 14 października 2016r. i po tej dacie żadnych czynności już nie podjął. Pozostawał zatem w bezczynności, jak i prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Nie rozpoznał bowiem ostatecznie wniosku skarżącej, jak i prowadził postępowanie blisko 8 miesięcy.

Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie jak i ilość powiązanych ze sobą spraw, w tym postępowań zainicjowanych przez skarżącą, w tym w trybach nadzwyczajnych, przed różnymi organami, a z tego względu konieczność przesyłania akt między organami oraz między organami a sądami, należało zakwalifikować bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania w niniejszej sprawie, jako nie noszące znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa. Na ich znaczną ilość wskazuje sama skarżąca tak w skardze, jak i piśmie procesowym z dnia 24 maja 2017r. Na konieczność rozpoznania wniosku skarżącej w oparciu o m.in. akta administracyjne zgromadzone w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2016r., powołując się na wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015r. sygn. akt II OSK 2302/14.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a., a tym samym do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej kwoty. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie bowiem podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - LEX nr 2237160).

Odnosząc się natomiast do braku zgody skarżącej na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym Sąd wyjaśnia, że w przypadku skarg na bezczynność, czy przewlekłość w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Z podanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz 149 § 1a p.p.s.a .orzekł jak w pkt I, II i III sentencji, a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.