Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 626/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 60 ust 1, art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.) oraz art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 23, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosku Z. P. (określanego dalej jako skarżący), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], wydanej przez Wójta Gminy W. (którą Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego przeznaczonego na zakład gastronomiczny i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe we wsi T. gm. W. na północnej części połączonych działek nr ewid. [...], przy drodze krajowej Nr [...] oraz budowie zjazdu z drogi krajowej na części działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę), utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, przeznaczonego na zakład gastronomiczny i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe we wsi T. gm. W. na północnej części połączonych działek nr ewid. [...] przy drodze krajowej Nr [...] oraz budowie zjazdu z drogi krajowej na części działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

Z treści wniosku ww. wynikało, iż z uwagi na położenie projektowanej inwestycji w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy W., przy ustalaniu warunków zabudowy, zobowiązany był do uwzględnienia wszystkich zakazów określonych w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Nr [...], poz. [...]).

W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy W. w pkt II.3 - "Warunki szczególne wynikające z potrzeb ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej" - tiret drugie wskazał, że "przy projektowaniu i realizacji inwestycji inwestor ma obowiązek przestrzegać warunków określonych w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu na terenie powiatów [...] (Dz. Urz. Woj [...] Nr [...] poz. [...])". W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, iż w analizowanym przypadku nie było możliwe spełnienie tych przesłanek. W ocenie Dyrektora lokalizacja inwestycji jest niezgodna z zakazem określonym w § 3 pkt 8 rozporządzenia, tj. zakazem "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Dodatkowo Dyrektor wskazał, iż długość działki nr ewid. [...] w części zachodniej wynosi od ok. 170-205 m. Z uwagi na meandrujący przebieg koryta rzeki [...], cały obszar działki znajduje się w pasie o szerokości do 100 m od koryta rzeki. Tak więc usytuowanie obiektu o wskazanych gabarytach nie mogło być zrealizowane bez naruszania zakazu określonego w rozporządzeniu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Kolegium poinformowało o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanej przez Wójta Gminy W.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja Wójta Gminy W. nie zawierała wymaganego prawem załącznika w postaci analizy z załącznikiem graficznym, z uwagi na co została wydana z naruszeniem § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło również, iż decyzja Wójta Gminy W. została wydana z naruszeniem postanowień art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., bowiem po dokonaniu uzgodnień organ administracji publicznej dokonał znacznych korekt w treści decyzji i to nie tylko w części wynikającej z postanowień uzgadniających decyzję, ale również zmieniając pkt II.2 decyzji, w zakresie maksymalnej wysokości budynku - 11 m od kalenicy (w projekcie 9 m do kalenicy), maksymalnej szerokości elewacji frotowej 36 m (w projekcie 20 m). Poza powyższym Kolegium podniosło, iż w projekcie - określając geometrię dachu - wskazano, że kalenice winny znajdować się w układzie prostopadłym lub równoległym do bocznych granic działek. Spowodowało to - w ocenie Kolegium - że wydana decyzja okazała się sprzeczna z decyzją uzgadnianą. Ponadto sprzeczność ta zachodziła również z jej (wadliwym) załącznikiem, który zawierał wskazane zapisy takie, jak w projekcie decyzji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wyjaśniło, iż decyzja Wójta Gminy W. została wydana również z naruszeniem § 3 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia, gdyż dokument mapowy, uznawany przez Wójta Gminy W. za załącznik do decyzji, w sposób nieprawidłowy określa granice obszaru analizowanego. Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja Wójta Gminy W. określała zaś parametry techniczne planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (wskazując, że maksymalna wysokość budynku wynosi 11m, maksymalna szerokość elewacji frontowej 36 m, kąt nachylenia połaci dachowych min 30°).

Powyższe stało się powodem do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa poprzez niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które polegało na błędnym ustaleniu parametru wysokości budynku w wartości 11 m, w sytuacji gdy z analizy zabudowy sąsiedniej wynikało, że na terenie analizowanym występują budynki o wysokości od 7 m do 10 m, a nadto § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wywodził, że organ pominął ocenę, czy stwierdzona wada postępowania miała wpływ na ostateczną konkluzję zawartą w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie wzięło pod uwagę, iż sąsiednia działka jest zabudowana budynkiem o powierzchni kilkakrotnie większej i wyższym o jedną kondygnację, co oznacza, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana. Co do odległości od linii brzegowej rzeki Z. P. wskazał, iż dotychczas Wójt Gminy W. przyjmował zasadę pomiaru odległości od linii brzegowej rzeki zgodnie z granicami geodezyjnymi działki. Taką samą interpretację przyjął planista przygotowujący projekt decyzji. Nigdy wcześniej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie miał zastrzeżeń do takiej interpretacji, a wybór jednej z dostępnych możliwości, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Dalej wskazano, że organ nie podjął nawet próby oszacowania wagi podważenia prawomocnej decyzji i jej skutków, a uznanie wydanych warunków zabudowy przez Wójta Gminy W. wiele lat temu za nieważne narusza konstytucyjne podstawowe zasady zaufania do praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2016 r.

Stwierdziło, że Wójt Gminy W. dopuścił się rażącego naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Konkluzję tę oparło na następujących argumentach.

Po pierwsze SKO zauważyło, że z treści "analizy" wynika, iż w analizowanym terenie występują budynki o wysokości od 7 do 10 m. Ponadto w analizie wskazano, iż dla planowanej inwestycji należy ustalić maksymalną wysokość budynku - 9 m, maksymalną szerokość elewacji frontowej (wydłużona część budynku) od strony drogi - 20 m. Obowiązkiem osoby sporządzającej analizę obszaru jest dokonanie oceny i ustalenie parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry budynków występujących na terenie objętym analizą. Z wyników przeprowadzonej analizy wynikało bezsprzecznie, iż na przedmiotowym terenie występują budynki w wysokości do 10 m. Wójt Gminy W. przyjął natomiast w decyzji ww. parametr na poziomie 11 m, zaś szerokość elewacji frontowej od strony drogi - 36 m. Z treści sporządzonej analizy wynika zatem bezspornie, iż inwestycja objęta wnioskiem, w kształcie określonym w decyzji Wójta Gminy W. nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem wprowadza do terenu objętego analizą budynek, który narusza zasadę dobrego sąsiedztwa - to jest budynek o parametrach, które nie wynikają z analizy terenu sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania.

Po drugie SKO wskazało na naruszenie przez Wójta Gminy W. § 3 ust. 2 przywoływanego powyżej rozporządzenia, gdyż dokument mapowy, uznawany przez Wójta Gminy W. za załącznik do decyzji, w sposób nieprawidłowy określa granice obszaru analizowanego. W tym zakresie Kolegium wskazało, iż decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu - art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który nakazywał uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i wydanie decyzji po dokonaniu uzgodnień. W aktach sprawy przesłanych przez Wójta Gminy W. znajduje się projekt decyzji (str. 14-18), który podlegał uzgodnieniu z organami: Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w S., Starostą Powiatu G., Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w G. oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w W. W przedmiotowym projekcie organ ustalił dla inwestycji objętej wnioskiem maksymalną wysokość budynku na 9 m oraz maksymalną szerokość elewacji frontowej od strony drogi - na 20 m. W takim też kształcie ww. projekt został uzgodniony z organami, o których mowa w treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p., to jest organami wymienionymi powyżej. Następnie Wójt Gminy W., po dokonaniu ww. uzgodnień, wydał decyzję, w której w sposób odmienny, niż w uzgodnionym projekcie, ustalił parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to jest dla wysokości budynku przyjął parametr na poziomie 11 m, zaś dla elewacji frontowej - 36 m. SKO wywodziło, że skoro zatem organ wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy po jej uzgodnieniu z uprawnionymi do tego organami, to niedopuszczalnym było dokonywanie po uzgodnieniach zmian w treści decyzji, które to zmiany w sposób odmienny formułowałyby kształt i treść uprzednio uzgodnionej decyzji.

Po trzecie przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.

Po czwarte jako dodatkową przesłankę stwierdzenia nieważności podało, że doszło do rażącego naruszenia przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przepis określa, iż w decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany jest ustalić wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. SKO podało, że z analizy treści przedmiotowej decyzji wynika, iż w punkcie 1.1 - Ogólna charakterystyka inwestycji według wniosku inwestora, Wójt Gminy W. nie określał parametrów ustalonych dla przedmiotowej inwestycji, a jednie przedstawił okoliczności wynikające z treści wniosku Z. P., natomiast dopiero w treści punktu II - Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, organ administracji publicznej określił wymogi, które musi spełnić zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem. I tak w treści punktu II.2 - Warunki dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, Wójt Gminy W. wymienił parametry techniczne dla planowanej zabudowy, powołując się w na treść cytowanego uprzednio rozporządzenia. Uwadze organu administracji publicznej uszedł jednakże fakt, iż na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia zobligowany jest do określenia parametru dotyczącego ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wójt Gminy W. nie określił wyżej wymienionego parametru, czym dopuścił się rażącego naruszenia cytowanego przepisu, dopuszczając tym samym możliwość budowy na analizowanym terenie budynku o każdej, dowolnej i niczym nieograniczonej powierzchni.

Po piąte - w ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W zakresie tej przesłanki SKO wyjaśniło, że z treści decyzji Wójta Gminy W. wynika, iż decyzja ta dotyczyła działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], położonymi w miejscowości T., gmina W. Działki objęte wnioskiem Z. P. położone są na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...]. Regulacje dotyczące tego obszaru w dacie wydawania badanej decyzji zawarte są w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...].

W § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...] wprowadzono między innymi zakaz w pkt 8 dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ wywodził, że z treści analizowanej decyzji wynika, iż Wójt Gminy W. w punkcie II.3. przedmiotowej decyzji, określając warunki szczególne wynikające z potrzeb ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, przy projektowaniu i realizacji inwestycji, nałożył na inwestora obowiązek przestrzegania warunków określonych w ww. rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...].

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami są m. in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska stanowiący, że w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu.

Punkt III decyzji Wójta Gminy W. określa linie rozgraniczające teren inwestycji, które oznaczono literami ABCDEFGH na mapie w skali 1:1000, która to mapa stanowi załącznik do decyzji. Treść załącznika mapowego wskazuje, że teren inwestycji obejmuje północną część działek ewid. [...] oraz część działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę krajową Nr [...]. Analiza załącznika mapowego wskazuje, że teren inwestycji oznaczony literami ABCDEFGH znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] - rzeki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazuje, iż na załączniku mapowym do decyzji Wójta Gminy W. uwidocznione zostały dwie granice działki nr ewid. [...] - rzeka [...]. Ponadto, z materiału zgromadzonego w aktach sprawy (pismo Wójta Gminy W. z dnia 20 czerwca 2016 r.) wynika, iż nie wydano decyzji określającej linię brzegową rzeki [...] - tak w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak i na datę udzielania odpowiedzi.

Z analizy załącznika mapowego, stanowiącego załącznik do decyzji Wójta Gminy W. wynika, iż określony w decyzji teren planowanej inwestycji nie znajduje się w całości poza 100-metrowym pasem, o którym mowa w rozporządzeniu Wojewody [...]. Nawet dalej oddalona (południowo-wschodnia) granica działki nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od terenu planowanej inwestycji. Powyższe ustalenia są istotne, zważywszy na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, zaś zabudowa wnioskowana przez inwestora mogła być - zgodnie z treścią przedmiotowej decyzji - lokalizowana na terenie planowanej inwestycji z zachowaniem 15 m nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi krajowej. Stąd też w ocenie organu przedmiotowa decyzja narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...].

Prezentowane przez Wójta Gminy W. i Z. P. stanowisko polegające na pomiarze 100 m odległości wzdłuż granic działek nie zostało zaaprobowane przez SKO, ponieważ takiego sposobu pomiaru § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie Wojewody [...] nie przewiduje. Treść omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do jego interpretacji, a także nie uległ on zmianie.

Kolegium wyraziło pogląd, iż każda część terenu objętego inwestycją winna znajdować się w odległości przekraczającej 100 m od linii brzegowej rzeki [...], a pomiar ten powinien uwzględniać przebieg całej granicy rzeki i każdego z fragmentów inwestowanego terenu. Mając na uwadze fakt, iż nie ustalono linii brzegowej dla rzeki W. na wysokości działek objętych wnioskiem, jedynym możliwym pomiarem było uwzględnienie granic rzeki uwidocznionych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Wynik dokonanych przez Kolegium pomiarów wskazuje, iż odległość z rozporządzenia nie została zachowana.

Nadto, odpowiadając na zarzuty Z. P., postawione w tym zakresie w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczące okoliczności, iż Wójt Gminy W. wydawał inne decyzje administracyjne, dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla terenów położonych w pobliżu rzeki [...], organ wywodził, że wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien mieć priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w przypuszczalnie analogicznych stanach, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności. Powyższe spowodowało nieuznanie za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia zasady zaufania do praworządnego działania organów administracji publicznej, bowiem nie podlega ochronie konstytucyjnej, jak i szeroko rozumianej ochronie prawnej, domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zasady równości.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty Kolegium wskazało, iż nie jest prawdą, iż z akt sprawy zginęły dokumenty przesłane przez Wójta Gminy W., a dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (pozycja 3 karty przeglądowej), bowiem są one załączone do akt sprawy.

Dodatkowo SKO zaznaczyło, iż w decyzji z dnia [...] października 2016 r. Kolegium nie rozstrzygało kwestii nieodwracalności skutków prawnych, bowiem warunki zabudowy nie są decyzją, która wywołuje nieodwracalne skutki prawne, stąd też powyższe zagadnienia nie podlegało analizie Kolegium.

Co zaś się tyczy ustalenia kręgu stron postępowania, to organ podał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie zostało ustalone, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości graniczących z tymże terenem. Dlatego też Kolegium za strony postępowania uznało strony ustalone przez Wójta Gminy W. oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (właściciel drogi przylegającej bezpośrednio do terenu objętego inwestycją) oraz Marszałka Województwa [...] - reprezentującego Skarb Państwa - jako zarządcę rzeki [...] (działka nr [...]).

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznające przedmiotową sprawę w obecnym składzie, wskazało, iż podziela pogląd wyrażony w treści decyzji z dnia [...] października 2016 r., iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838), natomiast decyzja Wójta Gminy W. określa parametry w sposób umożliwiający ich zmianę.

W skardze Z. P. stwierdził, że doszło do naruszenia:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., w zw. z art. 60 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. (znak: [...]) została wydana bez uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż Wójt Gminy W. dokonał stosownych uzgodnień, a wprowadzenie nieznacznych zmian niektórych parametrów związanych z wymaganiami ładu przestrzennego, nie wymaga ponownych uzgodnień, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy t.j.: 27 kwietnia 2010 r. - poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. (znak: [...]) została wydana z naruszeniem w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy nawet przyjąć hipotetycznie naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż na terenie analizowanym (działka sąsiednia) znajduje się zabudowa o większej ilości kondygnacji i parametrach znacznie przewyższających parametry inwestycji ustalone na nieruchomości skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...] - poprzez uznanie, że teren planowanej inwestycji nie znajduje się w całości poza 100 m pasem, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] i stanowi to przesłankę rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy teren planowanej inwestycji znajduje się w całości poza 100 m pasem, a ewentualne naruszenie normy prawnej § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego ustalenie to wywarło wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 8, 77 § 1, 80 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. - poprzez dowolne, a zarazem błędne uznanie, że sposób dokonania pomiaru stosowany przez Wójta Gminy W. przy ustaleniu 100 m pasa od linii brzegu rzeki [...] jest niewłaściwy i z tego tytułu cała inwestycja nie znajduje się w odległości zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sytuacji, gdy pas 100 m od linii brzegu rzeki [...] został prawidłowo ustalony. Sposób jego ustalenia nie jest sprzeczny z przepisami prawa, nie był kwestionowany zarówno w tej, jak również w innych sprawach przez organy uzgadniające projekty decyzji, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Zakwestionowanie przez organ II instancji sposobu ustalenia pasa 100 m bez racjonalnego i przekonującego uzasadnienia stanowi podważenie zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 2, § 3 ust 2, § 4-8 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez uznanie, że hipotetyczne naruszenie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy przepisy ww. rozporządzenia są jedynie środkiem dowodowym do ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa i ich potencjalne naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. — poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wywodził, że organ II instancji przy ustalaniu charakteru potencjalnego naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. przez Wójta Gminy W., bezpodstawnie pominął ocenę społeczno- gospodarczą, w sytuacji gdy inwestycja została w całości zrealizowana na podstawie decyzji nr [...] pozwolenia na budowę Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz udzielonego pozwolenia na użytkowanie decyzja nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do stwierdzenia ich nieważności decyzji lub postanowienie, gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Skarga nie jest zasadna, a sądowa kontrola legalności objętej skargą decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] października 2016 r. nie wykazała naruszeń prawa, o których mowa w skardze.

Spór między stronami ogniskuje się wokół istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], wydanej przez Wójta Gminy W., którą Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego przeznaczonego na zakład gastronomiczny i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe we wsi T. gm. W. na północnej części połączonych działek nr ewid. [...] przy drodze krajowej Nr [...] oraz budowie zjazdu z drogi krajowej na części działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę.

Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyroki NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, Lex nr 2033940). Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis 61 ust. 1 u.p.z.p., ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania, przepisy K.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400). Zauważyć w tym miejscu należy, iż także przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy (§ 4 do 8 rozporządzenia), jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenia).

W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, LEX nr: 1511945). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla każdej inwestycji przeprowadza się odrębną analizę. Organ nie może posiłkować się analizami przeprowadzonymi na przedmiotowym terenie w związku z innymi inwestycjami.

W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu miała być dowodem najistotniejszym i rozstrzygającym, na podstawie którego organ administracji ma prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i sprawę tę rozstrzygnąć.

Naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących przeprowadzenia analizy urbanistycznej, podobnie jak konieczności recypowania do decyzji jej wyniku, powoduje sytuację, gdy organ zastosował przepis prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i merytorycznie rozstrzygnął sprawę, nie przeprowadzając w istocie adekwatnego dowodu na poparcie twierdzenia o kontynuacji funkcji planowanej inwestycji.

Powyższe zasadnie stało się powodem do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa poprzez niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które polegało na błędnym ustaleniu parametru wysokości budynku w wartości 11 m, w sytuacji gdy z analizy zabudowy sąsiedniej wynikało, że na terenie analizowanym występują budynki o wysokości od 7 m do 10 m. Rację ma organ stwierdzając, że po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1203/16 Olsztynie w wyroku z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Il 1333/15, WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3836/15, CBOSA. Uzgodnienie oznacza, że organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji w takim kształcie, w jakim została ona później wydana. Po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji.

Na aprobatę Sądu zasługuje również stanowisko organu o braku dokonania właściwych uzgodnień.

Wbrew twierdzeniom skargi wprowadzone zmiany po dokonaniu uzgodnień nie miały charakteru nieznaczącego. Doszło bowiem m.in. do zmiany pkt II.2 decyzji, w zakresie maksymalnej wysokości budynku - 11 m od kalenicy (w projekcie 9 m do kalenicy), maksymalnej szerokości elewacji frotowej 36 m (w projekcie 20 m). Poza powyższym w projekcie - określając geometrię dachu - wskazano, że kalenice winny znajdować się w układzie prostopadłym lub równoległym do bocznych granic działek. Spowodowało to, że wydana decyzja okazała się sprzeczna z decyzją uzgadnianą. Ponadto sprzeczność ta zachodziła również z jej (wadliwym) załącznikiem, który zawierał wskazane zapisy takie, jak w projekcie decyzji. Takie działanie organu wskazuje, że organ ten popadł w wewnętrzną sprzeczność i pominął de facto tryb niezbędnych uzgodnień, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Niezgodność załącznika z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji można rozważać również pod kątem analizowania załącznika, jako nie tylko formalnej, lecz również materialnej części decyzji (traktując go jako integralna część decyzji). Przy przyjęciu tej ostatniej koncepcji podmiot administrowany (zarówno skarżący jak również inne strony postępowania) mógłby z uzasadnienia decyzji wywodzić swój status prawny, co dodatkowo przemawia za obowiązkiem zachowania jednolitości prawnej obu części decyzji administracyjnej, tj., rozstrzygnięcia i załącznika. Strona z treści decyzji (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie oraz załączniki) winna uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków, nie może być zdana na domyślanie się intencji organu lub poszukiwanie uzasadnienia w zawartości akt administracyjnych. Stąd jako jedną z najistotniejszych wad uzasadnienia należy uznać właśnie niepowiązanie uzasadnienia rozstrzygnięcia z rozstrzygnięciem decyzji oraz z załącznikiem.

Uprawnione jest zatem twierdzenie, że decyzja Wójta Gminy W. została wydana z naruszeniem postanowień art. 60 ust. 1 u.p.z.p., bowiem po dokonaniu uzgodnień organ administracji publicznej dokonał znacznych korekt w treści decyzji i to nie tylko w części wynikającej z postanowień uzgadniających decyzję.

Powyższe uchybienia, w tym brak uzgodnień – wbrew twierdzeniom skargi - nie stanowi li tylko hipotetycznego naruszenia przepisów § 1 pkt 2, § 3 ust 2, § 4-8 oraz § 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji mimo nieponowienia uzgodnień oraz wbrew wynikom analizy stanowiło niewątpliwie rzeczywiste naruszenie przepisów prawa.

Dodać trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które dotyczy przepisów oczywistych w swej treści, wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdy rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Jednocześnie naruszenie to następuje przy niebudzącym wątpliwości stanie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., II FSK 644/09, LEX 755784, z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I FSK 761/10, LEX 989990, z 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 612/09, LEX 745766). Przepisy dotyczące uprzedniego, przed wydaniem decyzji obowiązku dokonania uzgodnień oraz zgodności decyzji z wynikami analizy spełniają to kryterium, a zatem uprawnione było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podziela stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy co do zasady nie rozstrzyga kwestii konkretnego umiejscowienia budynku na nieruchomości (tak wyrok NSA w Łodzi z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 120/13, CBOSA), pomijając np. wyznaczenie linii zabudowy. Z analizy załącznika mapowego, stanowiącego załącznik do decyzji Wójta Gminy W. wynika, iż określony w decyzji teren planowanej inwestycji nie znajduje się w całości poza 100-metrowym pasem, o którym mowa w rozporządzeniu Wojewody [...]. Nawet dalej oddalona (południowo-wschodnia) granica działki nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od terenu planowanej inwestycji.

W związku z tym, biorąc pod uwagę zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...], nie jest wystarczające określenie, czy granice działki oddalone są od rzeki o 100 m.

Przyjęta praktyka, o ile stoi w sprzeczności z przepisami prawa, nie może być traktowana jako wyznacznik działania organ, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady praworządności.

Prezentowane przez Wójta Gminy W. i Z. P. stanowisko polegające na pomiarze 100 m odległości wzdłuż granic działek nie zostało zaaprobowane przez SKO, ponieważ takiego sposobu pomiaru § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie Wojewody [...] nie przewiduje. Treść omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do jego interpretacji, a także nie uległ on zmianie, w związku z czym nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności.

Ponadto nietrafny jest zarzut skargi co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 K.p.a.). Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 K.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1638/10, CBOSA). Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności również decyzji o pozwoleniu na budowę jako decyzji zależnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym nie ma znaczenia to, czy organ w wyczerpujący sposób odniósł się do tej kwestii.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę należy wskazać, że taki stan rzeczy nie stanowi negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Świadczy o tym uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 przyjmująca, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Nie przesądzając wyniku postępowania w innej sprawie administracyjnej, niż będąca przedmiotem rozstrzygnięcia, jedynie na potrzeby odniesienia się do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, iż uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią co prawda źródeł prawa, mają jednak moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych, co wynika z brzmienia art. 269 § 1 P.p.s.a. Uchwały abstrakcyjne podjęte na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jak wskazuje się w doktrynie, mają charakter ogólnie wiążący, co oznacza, iż nie dotyczą konkretnej sprawy, ale wiążą we wszystkich sprawach (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 224, R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, s. 36).

Wobec powyższego, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz niedostrzeżenie podstaw do uchylenia decyzji z urzędu, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.