Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 35/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 182 § 2 i 3, art. 183 § 1 i 2 art. 184 art. 189 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 i 4 art. 10 ust 2 art. 15 ust 1 art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: § 4 ust 1 pkt 2 ust 6 pkt 1 i ust 7 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. R.i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 279/19 w sprawie ze skargi L. R. i A.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. R .i A. M. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 września 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 279/19, oddalił skargę L. R. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził m.in., że nie zasługiwał na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wskazał, że przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej a nie konkretnej działki ewidencyjnej. W związku z tym prawie zawsze dochodzi do sytuacji, w której nie na wszystkich działkach ewidencyjnym dla danej jednostki terenowej będzie występować przewidziany w studium sposób przeznaczenia, tj. przeznaczenie dominujące bądź uzupełniające. Takie zapisy studium nie gwarantują zatem każdemu właścicielowi możliwości zabudowy w pełnym zakresie w odniesieniu do każdej z działek ewidencyjnych. Plan jest tego rodzaju dokumentem, który ma przestawiać obraz zagospodarowania przestrzennego całego, objętego postanowieniami planu, obszaru. Oznacza to, że na danym terenie muszą występować różne formy zagospodarowania (budynki mieszkaniowe, usługowe, zieleń urządzona, tereny rolnicze czy drogi). Mając na uwadze powyższe, Sąd zaznaczył, że nie jest możliwe zagospodarowanie każdej działki na terenie obszaru objętego planem 6.1. (w tym działek skarżących) jednakowo w sposób jaki przewiduje studium, tj. np. jako funkcję dominującą uznać zabudowę mieszkaniową a uzupełniającą rolniczą czy usługową. Przedmiotem oceny organu planistycznego jest dany obszar (tj. obszar 6.1.) a nie konkretna działka ewidencyjna. To obszar w warunkach określonych w planie musi być zagospodarowany w sposób gwarantujący ład przestrzenny na danym terenie, a nie każda działka z osobna. To także, w ocenie Sądu, uzasadnia wprowadzony zakaz zabudowy na terenach rolniczych, które stanowią określony kompleks rolny, na co wskazał też Minister Rolnictwa i Rozwoju w decyzji wyrażającej zgodę na częściowe przeznaczenie zawnioskowanych terenów na cele nierolnicze. Nie zasługiwał także zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzut dotyczący niezgodności zapisów Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]- Uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015r. (Studium) z m.p.z.p. w zakresie w jakim przeznaczona została część terenu działek skarżących pod drogę publiczną (teren oznaczony symbolem KDZ4). Kwestionowana przez skarżące droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem KDZ4, wyznaczona w zaskarżonym planie częściowo przez nieruchomości skarżących, jest zgodna z ustaleniami Studium. Wbrew twierdzeniom strony przebieg drogi, jej klasa zostały określone, zarówno w treści tekstowej, jak i graficznej studium. Jako drogi tworzące układ drogowy gminy [...], tj. drogi istniejące i planowane - została wskazana droga klasy zbiorczej, wymieniona jako zachodni odcinek [...](planowany), stanowiący połączenie gminy [...] z ul. [...]. Zadaniem tej drogi – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę - będzie odciążenie ruchu samochodowego ul. [...] oraz zapewnienie dostępu do planowanej drogi ekspresowej [...] poprzez węzeł w [...]. Takie też wyjaśnienie zostało przedstawione Zarządowi Dróg Powiatowych, który nie zgłosiło zastrzeżeń do przesłanych wyjaśnień. W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w m.p.z.p. przeznaczenia znacznej części działki o numerze ewidencyjnym [...], jako terenów rolniczych (R1 i R2), a w konsekwencji wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść należy, iż organ planistyczny sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać nie tylko wymogi ładu przestrzennego, lecz również prawo własności. Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, że w związku z tym, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze tylko części wnioskowanych gruntów rolnych (klasy IIIa i IIIb) przeznaczonych w planie pod drogi publiczne, a dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził, organ nie mógł ustalić innego przeznaczenia gruntu niż rolnicze. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń Studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez Studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, mimo iż te grunty położone są w strefie, dla której Studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji zmieniającej przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze - co jest istotne w sprawie - zwrócił uwagę, iż przedmiotem ochrony powinien być nie tylko kompleks gleb III klasy, ale również otaczające je użytki klasy IV, ponieważ łącznie stanowią one zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. W odniesieniu do działki skarżących nr [...]plan nie przewiduje przeznaczenia rolniczego. Natomiast na działce skarżących nr [...]występują grunty klasy IIIa i IIIb, które stanowią 84% jej powierzchni i grunty nie uzyskały zgody Ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Poza tym cała gmina [...] położona jest w otulinie [...], z czego wynika obowiązek ochrony m.in. systemu przyrodniczego gminy, którego istotnym komponentem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Ochrona gruntów rolnych i leśnych wynikająca z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 217 r., poz. 1161 ze zm.) zakłada, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). W treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że postanowieniami planu doszło do naruszenia przez organ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrażona bowiem w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony własności i możliwość jej ograniczania wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa nie oznacza, że organy gminy nie mogą postanowieniami planu pozbawić niektórych z właścicieli nieruchomości ich prawa. Organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie proporcje te zostały należycie wyważone i zachowane. Pozostawienie w rolniczym użytkowaniu części nieruchomości skarżących wynika z przepisów rangi ustawy jako przesłanka do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Przeznaczając część nieruchomości skarżących pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy, organ sporządzający plan działał na podstawie i w graniach przysługującego mu prawa. Zdaniem Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie m.p.z.p. wszystkich obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W momencie uchwalenia Studium wszystkie wyznaczone w nim obszary gruntów rolnych wskazanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, były objęte projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla wszystkich wyznaczonych obszarów gruntów rolnych miało miejsce wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W toku wydawania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi każdorazowo badał istniejącą strukturę użytków rolnych, terenów zabudowanych oraz terenów przeznaczonych do zabudowy, w odniesieniu nie tylko do obszaru objętego projektem planu, ale do obszaru całej gminy. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących w zakresie niewłaściwego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do m.p.z.p. Wskazał, że organy uchwalając plan nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Skarżące podczas wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu złożyły jedną uwagę zawierającą 15 postulatów, która była przedmiotem analizy i głosowania. Organ bardzo szczegółowo wypowiedział co do ich zakresu, co znajduje aprobatę Sądu. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ponadto stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, omówienie wszystkich złożonych uwag wraz z wyjaśnieniami powodu ich uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zawiera uzasadnienie do uchwały w sprawie planu. Oprócz tego wszystkie uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza (ujęte w załączniku nr 2 do uchwały) zostały szczegółowo omówione podczas posiedzenia Komisji Rady Miejskiej ds. Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego poprzedzającej sesję, na której uchwała w sprawie planu miała zostać poddana pod głosowanie. Skarżące wykazały, iż są współwłaścicielkami nieruchomości położonych w granicach m.p.z.p., jednakże samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej do kwestionowania wszystkich zapisów planu. W ocenie Sądu skarżące nie wykazały naruszenia uprawnień właścicielskich, w zakresie zarzutów dotyczących uzgodnień bądź definicji znajdujących się w m.p.z.p. Ponadto, zdaniem Sądu, nawet jakby przyjąć, że miałyby one interes prawny w skarżeniu kwestii "uzgodnienia" to w sprawie wszystkie organy, do których Burmistrz [...] skierował pismo z prośbą o uzgodnienie, uzgodniły projekt planu. Tym samym pozytywnie ustosunkowały się do ustaleń projektu m.p.z.p. Dotyczy to także uzgodnienia Dyrektora [...], który mimo wskazanych modyfikacji, uzgodnił projekt planu. Podobna sytuacja odnosi się do kwestii maksymalnej intensywności zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej, która nie dotyczy bezpośrednio skarżącego. W zaskarżonym planie nie została dokonana modyfikacja definicji terenu biologicznie czynnego, a także nie sformułowano definicji sprzecznej z istniejącą w § 3 pkt 22 rozporządzenia o warunkach technicznych definicją terenu biologicznie czynnego. Tym samym stawiany przez skarżące zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu Sąd uznał należy za niezasadny. Natomiast wskaźnik intensywności zabudowy dla wszystkich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny oznaczone symbolami MN1, MN2, MN3, MN4 i MN5) w zaskarżonej uchwale określony został w tym samym przedziale, a na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego wartość tego wskaźnika ustalona była na tym samym poziomie. Ciężko zatem doszukać się przesłanek, które udowadniałyby, że pomyłka pisarska występująca w § 20 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit. c, § 22 pkt 2 lit. c, § 23 pkt 2 lit. c, wpłynęła na ustalenie minimalnej i maksymalnej wartości wskaźnika intensywności zabudowy. Strona skarżąca takich przesłanek nie przedstawiła, zatem zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w tym zakresie Sąd uznał również za bezzasadny.

Skargą kasacyjną L. R. i A.M. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy m.p.z.p. [...] jest w sposób oczywisty sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...]z [...] sierpnia 2015 r.);

2) art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że sposób przeznaczenia terenów przyjęty i skonkretyzowany w treści Studium może być bez żadnych ograniczeń zmieniony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie m.p.z.p. [...]w całości w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...]i [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie do skarżących na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skarżący zarzucili naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 1 i 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez błędną wykładnię tych przepisów, przy czym skarżący nie wskazali jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd pierwszej instancji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Przed wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie.

Chybiony jest także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w którym zarzuca się sprzeczność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]z ustaleniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]i - Uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015r.

Przechodząc do oceny tego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie.

Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (publik. CBOSA), zaznaczył, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę i pod warunkiem – w przypadku gruntów rolnych klas I-III – uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a), na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze – art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak stanowi art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, iż zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiej zgody organ gminy nie może w m.p.z.p. przeznaczyć grunty rolne klas I-III na cele nierolne.

Jak już wyżej wskazano, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Z tego względu przy rozpoznawaniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego konieczne jest rozważenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium.

W niniejszej sprawie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały są zgodne z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]- w zakresie obszaru, na którym znajdują się działki skarżących.

Zgodnie z tekstem ww. Studium, w strefie 6 - mieszkaniowo ekstensywnej i średnio intensywnej (w tym na obszarze oznaczonym jednostką 6.1, na którym zlokalizowane są działki [...] i [...]) przewidziano jako przeznaczenie dominujące zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą, jako przeznaczenie dopełniające natomiast: zabudowę pensjonatową; zabudowę usługową - obiekty użyteczności publicznej; zabudowę usługową - usługi podstawowe; zabudowę zagrodową, w tym gospodarstwa agroturystyczne; istniejącą zabudowę mieszkaniową: wielorodzinna, jednorodzinna szeregowa; tereny sportu, rekreacji; tereny rolnicze (w przypadku braku zgód rolnych); tereny leśne; tereny zieleni urządzonej (w tym izolacyjnej). Z powyższych ustaleń wynika zatem, że w przypadku, gdy znajdujące się w strefie 6 grunty rolne nie uzyskają zgody odpowiedniego organu na ich przeznaczenie na cele nierolnicze, studium przewiduje pozostawienie tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntów o przeznaczeniu rolnym. Będzie to zgodne z ustaleniami Studium - będzie bowiem stanowić przypadek dopuszczonego w Studium przeznaczenia tego terenu.

Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem - co nie było kwestionowane przez stronę skarżącą - że część nieruchomości rolnych skarżących, znajdujących się na terenie oznaczonym w Studium jednostką 6.1, nie uzyskała na etapie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgody odpowiedniego organu (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) na jej przeznaczenie na cele nierolnicze. W tej sytuacji Rada Miejska w [...] - związana ustaleniami Studium - nie miała innego wyjścia jak ustalić w uchwale z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]przeznaczenie rolnicze tych terenów (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym części nieruchomości skarżących na cele rolnicze - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie niweczy założonych w Studium kierunków zagospodarowania i nie jest sprzeczne z podstawowymi ustaleniami Studium dla terenu położonego w strefie 6 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza), bowiem teren ten obejmuje znacznie większy obszar niż działki skarżących. Kwestionowane przez skarżące ustalenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są zatem sprzeczne (a tym bardziej w sposób oczywisty sprzeczne) z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] dnia [...][...] sierpnia 2015 r. nr [...]w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Nie można bowiem uznać, że w zaskarżonym planie dla działek stanowiących współwłasność skarżącej kasacyjnie ustalono przeznaczenie terenu odmienne od przyjętego w Studium.

W tych okolicznościach podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.