Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 959/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2  w zw. z art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 44
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu (...)r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji , dalej zwaną: uchwałą.

W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono, że w budowa kanalizacji i oczyszczalni na terenie poszczególnych sołectw w Gminie M. będzie realizowana przy współudziale właścicieli oraz wieczystych użytkowników nieruchomości gruntowych. Udział tych podmiotów w budowie urządzeń o których mowa w ust. 1 miał polegać , zgodnie z ust. 2 § 1 , na wnoszeniu kwot pieniężnych na konto inwestycyjne Gminy. Udział ten podlegał zaliczeniu na poczet opłaty adiacenckiej po zakończeniu inwestycji ( § 2 ust.1 ) . Wysokość udziału oraz sposób jego rozliczenia miał zostać określony w umowach zawieranych z właścicielami nieruchomości przez Zarząd Gminy (ust. 2 § 2 w zw. z § 3 uchwały).

W dniu (...)r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. , Dz.U. Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) , dalej : u.s.g. , wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały złożył I. P. W uzasadnieniu podniósł , iż uchwała jest aktem prawa miejscowego, ze względu na generalny i abstrakcyjny charakter. Określa wiążąco udział zainteresowanych mieszkańców Gminy w realizacji zadania inwestycyjnego oraz sposób , w jaki udział ten ma być wykonywany. W ocenie skarżącego uchwała została wydana bez podstawy prawnej . Jak podkreśla , nakładanie obowiązków na obywateli musi znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Powołanie art. 18 ust. 1 u.s.g. , jako podstawy uchwały jest całkowicie chybione , bowiem przepis ten zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy w e wszystkich tych sprawach, kiedy ustawa nie stanowi inaczej. Nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków. Tym samym uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt. II SA2320/00) , zgodnie z którym " nie ma przepisów ustawowych , które upoważniałyby gminę do wprowadzenia drogą regulacji prawnych powszechnie obowiązujących , opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodno-kanalizacyjnej".

Uchwałą z dnia (...)r. Nr (...) Rada Gminy M. odmówiła uwzględnienia wezwania , uznając go za bezzasadne. W uzasadnieniu tej uchwały Rada podnosi , iż uchwała nie wprowadziła obowiązku wnoszenia opłat związanych z budową kanalizacji , w tym przyłączy. O tym czy dany członek wspólnoty samorządowej powierzy Gminie wykonania przyłącza i wniesie zryczałtowaną opłatę decydowała umowa cywilnoprawna zawierana przez właściciela nieruchomości z reprezentującym Gminę Wójtem. Zawarcie umowy zależało od woli stron , nie miało charakteru przymusowego. Wielu mieszkańców do umowy nie przystąpiło , bądź też złożyło oświadczenie o odstąpieniu , otrzymując zwrot wniesionej opłaty. Osoby , które umowy takiej nie zawarły wykonywały przyłącza we własnym zakresie. Przyjęte rozwiązanie wynikało z przekonania Gminy oraz jej mieszkańców, iż w ten sposób zostanie przyspieszony i ujednolicony proces inwestycyjny budowy sieci kanalizacyjnej. Inwestycje te były prowadzone w ramach programu ISPA , dla których prawidłowego rozliczenia niezwykle istotny był efekt ekologiczny mierzony liczbą gospodarstw przyłączonych do sieci. Stąd Gmina była zainteresowana w podłączeniu jak największej liczby gospodarstw. Uchwała została podjęta zgodnie z prawem , co stwierdził m.in. Wojewoda sprawujący nadzór nad działalnością uchwałodawczą Gminy , nie eliminując jej z obrotu prawnego.

W dniu (...) r. I. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę , żądając stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według stosownych norm. W skardze podnosi przede wszystkim , podobnie jak w wezwaniu z dnia (...) r. , zarzut o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego . Dodatkowo wskazuje na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt III SA/Kr 467/06) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r. podjęty w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej na to orzeczenie (sygn. akt II OSK 1902/06).

Podnosi także , iż ustawa z dnia (...) r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72 , poz. 747 ze zm.) zobowiązuje osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci do realizacji przyłączenia na własny koszt (art. 15 ust. 2 tej ustawy).Rada gminy , stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy , uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. W regulaminie tym określa się m.in. "warunki przyłączania do sieci". Przepisy te nie dają radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kwestie dotyczące pobierania przez gminę opłat adiacenckich związanych z uczestniczeniem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego , zwiększających wartość nieruchomości regulują przepisy art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tekst jednolity z 2004 r. , Dz.U. Nr 261 , poz. 2603 ze zm.).Jest to jedyna legalna droga uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminu z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podtrzymuje w niej swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie skarżącego . W szczególności kwestionuje uznanie uchwały za akt prawa miejscowego , jak i wydanie jej bez podstawy prawnej. W ocenie Rady , zarzut o ustaleniu uchwałą opłat za podłączenie do istniejącej sieci wodno-kanalizacyjnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż z treści uchwały nie wynika obowiązek ich wnoszenia , nie jest także określona ich wysokość za przyłączenie do istniejącej sieci. Uchwała określa tylko zasady , jakie w przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej przez właścicieli nieruchomości będą obowiązywać w rozliczeniach związanych z wybudowaniem przez Gminę przyłączy , których wybudowanie obciąża właściciela nieruchomości. Umowa decydowała o tym czy właściciel powierzył Gminie wybudowanie przyłącza i w związku z tym wniósł zryczałtowaną opłatę za jego wykonanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków , inne niż określone w pkt. 5 , podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. , uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. , każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała Rady Gminy M. z dnia (...)r Nr (...)w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie kanalizacji jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego.

Również termin do wniesienia skargi został zachowany.

W następnej kolejności konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na akt prawa miejscowego oraz uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.s.a. (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). . Przepis art. 101 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi , którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie) , ale o stan dalej idący , polegający na takim oddziaływaniu , które powoduje jego naruszenie. Dokonując oceny tej kwestii należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, z których interes prawny, uprawnienie oraz ich naruszenie może zostać wywiedzione. Takimi przepisami w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. , Nr 123 , poz. 858 ze zm.), dalej: u.z.z.w.. Zgodnie z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy na gminie ciąży obowiązek zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne , realizujące to zadanie własne gminy, jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (art. 15 ust. 1 u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo to ma obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości zainteresowanego, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art.15 ust.4 u.z.z.w.). Osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust.3).

Kwestie związane z ponoszeniem przez osobę dokonującą przyłączenia nieruchomości do sieci regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. , Nr 102 , poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n. w dziale III , rozdział 7: "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej" , art. 143 – 148 b . Przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę taką ustala wójt ( burmistrz albo prezydent miasta), w drodze decyzji, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 144 ust. 1 u.g.n.).

Zatem uprawnieniem właściciela nieruchomości jest domaganie się od gminy (przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) zawarcia stosownej umowy w przedmiocie zaopatrzenia w wodę bez wstępnego warunku w postaci udziału w kosztach budowy sieci. Skoro tak, to każda ingerencja organu gminy w sferę tego uprawnienia może prowadzić do jego naruszenia, co przesądza w niniejszej sprawie o istnieniu legitymacji skargowej po stronie skarżącego.

Skarżący w dniu (...)r. zawarł z Gminą M. umowę w sprawie udziału w budowie inwestycji gminnej o nazwie : "Kanalizacja sanitarna w Gminie M.". Przedmiotem umowy był jego udział w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w obrębie pasa drogowego w miejscowości L. w wysokości 2 000,00 zł.

Biorąc powyższe pod uwagę, a ponadto badając z urzędu pozostałe warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one spełnione, co stanowi o dopuszczalności skargi, a tym samym brak jest przeszkód do jej merytorycznego rozpoznania.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należało dokonać analizy jej charakteru, a w szczególności ustalić, czy nosi ona cechy aktu prawa miejscowego. To ustalenie ma bowiem zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Gdyby okazało się, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, to w przypadku istnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności można byłoby jedynie orzec o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, albowiem od daty jej podjęcia upłynął ponad rok (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym).

Akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Oznacza to, że krąg jego adresatów nie jest określony a sama uchwała nie wyczerpuje się poprzez stosowanie. Skład orzekający stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała nosi cechy aktu prawa miejscowego i jest aktem o takim właśnie charakterze. Stwierdza ona stanowczo , że budowa kanalizacji i oczyszczalni na terenie poszczególnych sołectw w Gminie M. będzie realizowana przy współudziale właścicieli oraz wieczystych użytkowników nieruchomości gruntowych (§ 1 ust. 1). Udział tych podmiotów w budowie tych urządzeń miał polegać na wnoszeniu kwot pieniężnych na konto inwestycyjne Gminy (§ 1 ust. 2) . Wniesiony udział podlegał zaliczeniu na poczet opłaty adiacenckiej po zakończeniu inwestycji ( § 2 ust.1 ) . Wysokość udziału oraz sposób jego rozliczenia miał zostać określony w umowach zawieranych z właścicielami nieruchomości przez Zarząd Gminy (ust. 2 § 2 w zw. z § 3 ).

Przyjdzie zauważyć , iż zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie kwestia zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie są aktami prawa miejscowego, wydanymi bez podstawy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) . Ani w dacie podejmowania uchwały, ani też obecnie nie ma w systemie prawa administracyjnego przepisu , który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. Podstawy takiej stanowić nie może art. 18 ust. 1 u.s.g. , jak również art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. , Nr 30 , poz. 127 ze zm.), dalej: u.g.w.n., oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. Nr 138 , poz. 622 ze zm.), dalej: u.cz.p.g. , przywołane we wstępie uchwały. Żaden ze wskazanych przepisów ustawowych nie ma charakteru normy delegacyjnej , upoważniającej radę gminy do podejmowania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. przewiduje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy. Należą do niej wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.g.w.n., w dacie podejmowania uchwały , właściciele gruntów byli obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń (opłaty adiacenckie). Wartość świadczeń wniesionych w czynie społecznym, w gotówce lub w naturze na rzecz realizacji określonego urządzenia podlegała zaliczeniu na poczet opłat adiacenckich (art. 44 ust.3). Rada Ministrów została upoważniona do określenia szczegółowych zasady ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń , sposobów ich pokrywania oraz zasad stosowania obniżek. Poza zakresem rozważań pozostawiono pozostałe akty normatywne powołane w podstawie prawnej uchwały ( , bowiem ze względu na swoją pozycje w systemie źródeł prawa nie mogły kreować delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego).

O braku znamion aktu prawa miejscowego , zdaniem Sądu , nie może decydować fakt nie ogłoszenia uchwały w organie promulgacyjnym. Rzeczywiście uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia, ale wówczas w stanie prawnym obowiązującym w (...) r. nie było wymogu ogłaszania aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 42 ustawy o samorządzie terytorialnym przepisy gminne ogłaszało się poprzez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej i takie przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r. , II SA/Kr 1241/10 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W dacie podjęcia uchwały (jak również w dacie jej wejścia w życie) przepis art. 94 ust.1 ograniczał możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy do jednego roku od jej podjęcia. Został on zmieniony przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 48, poz. 552) z dniem 15 lipca 2000 r. , który dopuścił możliwość orzekania o nieważności w stosunku do aktów prawa miejscowego bez żadnych ograniczeń czasowych. Wobec tego zachodzi pytanie , czy w stosunku do uchwały należy stosować przepisy obowiązujące w czasie jej podejmowania , czy też przepisy obecnie obowiązujące. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2006 r., I OSK 1336/05 (LEX nr 194876): "Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 u.s.g. Jeżeli więc uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym), to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności". Podobnie w wyroku z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (ONSA 2002, z. 3, poz. 114), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż znowelizowany ustawą z 12 maja 2000 r. art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia.

Biorąc pod uwagę ustalenia co do charakteru zaskarżonej uchwały, Sąd w pełni podziela te zarzuty skarżącego, które dotyczą braku podstaw prawnych do jej wydania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa. Podjęcie zaskarżonej uchwały, jak wykazano wyżej , nie znajdowało bowiem podstaw ani w art. 18 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym, ani też w art. 44 ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przywołane wyżej przepisy nie zawierają wprost podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego, a domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa. Zauważyć też należy, że wymaganej podstawy dla przedmiotowych opłat nie może stanowić ogólna norma kompetencyjna art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ustalanie opłat, o których mowa, nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06, NZS z 2006 r., Nr 5, poz. 92; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, OSP z 2002 r., Nr 6, poz. 75).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzekł o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku kierując się faktem, że kontrolowana uchwała pomimo, iż stanowi akt prawa miejscowego, to nie weszła w życie, a jedynie w takiej sytuacji istniałaby przeszkoda do wstrzymania jej wykonania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego