Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1196/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt II SAB/Op 32/06 odrzucające skargę M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w [...] w przedmiocie oceny osiągnięć służbowych funkcjonariusza Służby Więziennej postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt II SAB/Op 32/06, odrzucił skargę M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr 1 w [...] w przedmiocie oceny osiągnięć służbowych funkcjonariusza Służby Więziennej.

W uzasadnieniu w/w postanowienia Sąd I instancji wskazał, że M. P. wnioskiem z dnia 26 lutego 2003 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w [...] z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w zakresie oceny jego osiągnięć w służbie.

Zdaniem skarżącego otrzymywane awanse i wyróżnienia w służbie odzwierciedlają osiągnięcia dokonane w pracy przy pozytywnych ocenach otrzymywanych od wszystkich przełożonych do maja 2000 r. Podkreślił, że jego żądanie ma dla niego zasadnicze znaczenie, ponieważ w niedługim okresie czasu nastąpi całkowita zmiana jego dotychczasowego statusu. Wniósł o przeprowadzenie postępowania w oparciu o dowody mające znaczenie dla sprawy, prosząc jednocześnie o uwzględnienie wszystkich okoliczności zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 77 i 80 K.p.a. Skarżący wyjaśnił, że wnioski z tego postępowania będą wyczerpywać treść § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby.

Dyrektor Zakładu Karnego nr 1 w [...] pismem z dnia 26 marca 2003 r. poinformował skarżącego, że oceny wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych dokonuje się w opinii służbowej i taką opinię sporządzono w lutym 2002 r. Podkreślił, iż od 18 stycznia 2002 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, zatem nie znalazł podstaw do dokonania nowej oceny wykonywania czynności służbowych i tym samym sporządzenia opinii służbowej.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, według którego mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. powyższe pismo należało zakwalifikować jako decyzję rozstrzygającą sprawę, podtrzymał stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w [...] w piśmie z dnia 8 maja 2003 r.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na skutek skargi wniesionej przez skarżącego, na powyższe pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], postanowieniem z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1142/03 w przedmiocie przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny osiągnięć w służbie, odrzucił skargę. W uzasadnieniu, przytaczając treść art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) uznał, że skarżący złożył skargę na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w przedmiocie przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny osiągnięć w służbie. Zaakcentował, iż wbrew stanowisku skarżącego przedmiotowe pismo nie było decyzją administracyjną, ani innym aktem w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków i nie rozstrzyga merytorycznie żadnych kwestii skarżącego, a jedynie informuje. Wywiódł, że skoro wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy aktów, czynności lub bezczynności, o jakich mowa w art. 16 i 17 ustawy o NSA, to skarga jest niedopuszczalna.

W dniu 17 października 2006 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w [...] w przedmiocie jego wniosku z dnia 26 marca 2003 r. W uzasadnieniu skargi zarzucił rażącą obrazę zasad postępowania administracyjnego ustanowionych w art. 6, 7, 8, 9, 10 § 2, 11, 12 w zw. z art. 35, 36 K.p.a. Przedstawił częściowo przebieg wyżej opisanego postępowania przed organami obu instancji podkreślając, że zarówno na złożony wniosek, jak i zażalenia nie otrzymał od Dyrektora Zakładu Karnego w [...] jakiejkolwiek decyzji ani postanowienia o sposobie i terminie załatwienia sprawy, o którą wnosił. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/ Wa 185/04 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2005 r. sygn. akt SABAA/a. 76/05 stwierdził, że skarga na bezczynność jest w pełni uzasadniona i nie można w żadnym razie usprawiedliwiać organu obowiązanego do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do załatwienia spraw, o które wnosił, zgodnie z zasadami K.p.a. i w terminach określonych w przepisach Kodeksu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego nr 1 w [...] wskazał, że na złożony w dniu 26 lutego 2003 r. wniosek skarżący otrzymał jednoznaczną odpowiedź, natomiast braku korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia nie może traktować jako bezczynności organu, ponieważ - wbrew jego twierdzeniu - na wszystkie złożone wnioski oraz zażalenia - otrzymał odpowiedź, a postępowanie to zostało skontrolowane przez NSA. Wobec takiego stanu rzeczy, mając na uwadze powagę rzeczy osądzonych, Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o odrzucenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2007 r. skarżący nie zgodził się, aby w niniejszej sprawie doszło do powagi rzeczy osądzonej. Zauważył, że prezentowana przez organ argumentacja odnosząca się do trybu sporządzania opinii jest chybiona, bowiem w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U, Nr 138, poz. 643) opinie sporządza się na uzasadniony wniosek funkcjonariusza. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2007 r. i dnia 8 lutego 2007 r. skarżący zarzucił, że organ nie działał zgodnie z prawem i gwarancjami konstytucyjnymi.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Na pytanie Sądu oświadczył, że nie jest w stanie powiedzieć, czy wyczerpał tryb z art. 37 K.p.a. przed złożeniem skargi do Sądu. Dodał, że pismo z dnia 17 kwietnia 2003 r. należałoby uznać za zażalenie z art. 37 K.p.a. Wskazał, że po tym piśmie na pewno składał inne pisma, w których mogło być zawarte zażalenie na bezczynność organu I instancji. Dotyczyło to pism związanych ze skargą w sprawie II SA/Op 121/04. W świetle powyższego stanowiska Sąd zobowiązał skarżącego do złożenia oświadczenia w kwestii wyczerpania trybu zażaleniowego przewidzianego w ww. przepisie ze wskazaniem konkretnych pism bądź pisma. W odpowiedzi na zobowiązanie skarżący wskazał na pismo kierowane do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 23 grudnia 2003 r., na odwołanie od decyzji ( w aktach II SA/Op 121/04), odwołanie w aktach II SA/Wr 19700/03 oraz skargę sygn. akt II SA/Op 121/04.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego nr 1 w piśmie z dnia 12 marca 2007 r. nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego zawartym w piśmie, iż organy Służby Więziennej potraktowały "pisma" skarżącego w sposób niezgodny z przepisami. Wymienione pisma stanowiły odrębne sprawy i w taki sposób były rozpatrywane zarówno przez komórki organizacyjne Służby Więziennej, jak i przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne, każda z wymienionych instytucji rozpatrywała przedmiotowe sprawy w zakresie swoich kompetencji oraz jurysdykcji właściwego sądu administracyjnego ( Warszawa, Wrocław, Opole). Oczekiwania skarżącego, zdaniem organu, zmierzające do uzyskania korzystnego dla siebie rozwiązania nie znajdują podstaw formalnych w toku prowadzonej sprawy. Ponownie wyjaśnił, że w ustawie o Służbie Więziennej - ustawodawca nie przewidział uprawnienia funkcjonariusza do oceny jego osiągnięć w służbie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.) - sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4. Przepis ten wymienia jako przedmiot orzekania sądów administracyjnych:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten, będąc właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy, nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji powinno wynikać z przepisów prawa materialnego, natomiast gdy chodzi o inne akty i czynności to obowiązek taki wynika wprost z art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz.1761 ze zm.-zwaną dalej ustawą) nie wynika, aby ocena osiągnięć w służbie funkcjonariusza następowała w formie decyzji administracyjnej bądź postanowienia. W myśl art. 33 cyt. ustawy, funkcjonariusz podlega opiniowaniu służbowemu nie rzadziej niż co 4 lata. Funkcjonariusz zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia. Funkcjonariusz może w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). W ust. 3 cyt. przepisu zawarto delegację dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego zasady opiniowania funkcjonariuszy, zapoznawania się z opinią, a także tryb wnoszenia oraz rozpatrywania odwołań od opinii służbowych. Realizując delegację ustawową Minister Sprawiedliwości w dniu 21 listopada 1996 r. w wydanym rozporządzeniu w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej ( Dz. U. Nr 138, poz. 643), w § 2 ust. 2 pkt 5 postanowił, że opinię służbową sporządza się, oprócz przypadku określonego w art. 33 ust. 1 ustawy, na uzasadniony wniosek funkcjonariusza. W § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazano, iż opinię służbową sporządza się na podstawie oceny przebiegu służby funkcjonariusza oraz dokumentów znajdujących się w aktach osobowych. Zdaniem Sądu I instancji ocena przebiegu służby, o jaką wnosił skarżący, jest procesem myślowym prowadzącym do sformułowania opinii. Zatem żądanie przez skarżącego przedstawienia tego procesu w formie decyzji (postanowienia) jest nieuprawnione. Organ przeto prawidłowo poinformował skarżącego pismem, na podstawie art. 9 K.p.a., o tej okoliczności.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skoro ocena przebiegu służby funkcjonariusza, o której mowa § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie jest decyzją ani postanowieniem lub też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 ust. 1- 4 P.p.s.a.), to skarga M. P. podlega odrzuceniu - na podstawie art. 58 §1 pkt 6 P.p.s.a. -jako niedopuszczalna.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, iż nawet gdyby przyjąć, jak to wywodzi skarżący w piśmie procesowym skierowanym do Sądu z dnia 17 stycznia 2007 r., iż w omówionym wniosku z dnia 28 lutego 2003 r. domagał się również realizacji uprawnień do dodatku służbowego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby (obecnie rozporządzenie MS z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej - Dz. U. Nr 14, poz. 137), skarga podlegałaby odrzuceniu. Zdaniem Sądu, organ powinien był powziąć wątpliwości, co do jednoznaczności żądania skarżącego i zwrócić się do niego o wyjaśnienie w sposób niewątpliwy treści podania. Rozważając, jednakże ten aspekt sprawy Sąd ustalił, iż skarżący powtórzył w odwołaniu od decyzji personalnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie jego zwolnienia ze służby, wniosek o przyznanie zwiększonej kwoty dodatku służbowego i po wyłączeniu rozpoznania tego wniosku do odrębnego postępowania obydwa organy Służby Więziennej negatywnie go rozpatrzyły w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem tut. Sadu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 121/04 oddalającym skargę w tym przedmiocie. Zatem twierdzenie skarżącego, że w tej kwestii organy są bezczynne jest nieuprawnione. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji dodał ponadto, że pozostałe zarzuty podniesione w skardze i pismach procesowych skarżącego nie zostały rozpatrzone, gdyż nie są związane ze sprawą.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. P., reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

a) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez złamanie zasady pewności prawa i zaufania do organów Państwa

b) art. 30 i art. 32 Konstytucji RP w zw. art. 31 ust. 3 oraz art. 24 Konstytucji RP poprzez nie dostrzeżenie nierównego traktowania i dyskryminacji osoby skarżącego przez organa Służby Więziennej w kwestii otrzymania przyrzeczonego podwyższenia dodatku służbowego

c) art. 153 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie oceny prawnej, wyrażonej w orzeczeniach WSA w Warszawie, zapisanych pod sygn. akt: II SAB/Wa 185/04, II SAB/Wa 76/05

d) art. 61 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnie, jak i błędne zastosowanie, czego konsekwencją było odrzucenie skargi, pomimo iż art. 149 p.p.s.a. nakazuje uwzględnienie skargi

2. naruszenie przepisów postępowania, które wpłynęły na wynik sprawy, a to:

e) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przez błędne przyjęcie, iż wniosek skarżącego z dn. 26.02.2003 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego nie dotyczył podwyższenia dodatku służbowego oraz błędne przedstawienie stanu sprawy, a także nienależyte odniesienie się do treści zarzutów zawartych w skardze i pismach skarżącego

f) art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przedłożonych dokumentów, bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn ich pominięcia.

g) art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a przez nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających, żądanych w Piśmie strony z dnia 17 stycznia 2007 r. i z dnia 8 lutego 2007 r.

h) art. 149 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w wyniku pominięcia naruszonych przepisów k.p.a., jakich w toku wydawania "pism informacyjnych" dopuściły się organa Służby Więziennej tj. art. 6, art. 7, art.8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 § 1 k.p.a. oraz w sytuacji gdy obowiązkiem "sądu było stwierdzenie obrazy art 61 §1 k.p.a. oraz bezczynności.

i) art. 155 §1 p.p.s.a. przez nie poinformowanie o istotnym naruszeniu rygorów KPA , traktowanych przez organa Służby Więziennej w sposób dowolny,

Wskazując na powyższe naruszenia, M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, jakoby domagał się on zmiany opinii służbowej, w istocie bowiem dążył on do uzyskania maksymalnego dodatku służbowego w związku z przejściem na emeryturę. Podkreślił, że jego wniosek z dnia 26 lutego 2003 r. zawierał wszystkie niezbędne elementy do ustalenia zwiększonego dodatku służbowego z chwilą odejścia ze służby. Z powołanej podstawy prawnej w/w wniosku - art 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej i § 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z dnia 31 marca 1999 r.) oraz treści stanu faktycznego sprawy (pkt. 1 do pkt. 4 wniosku), jednoznacznie wynika, iż skarżącemu chodziło o podwyższenie kwoty dodatku służbowego w sytuacji określonej w art. 41 ust. 1 u o Służbie Więziennej.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji pominął również, iż obowiązkiem Służby Więziennej, było zwrócenie się do skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości, jak rozumieć należy treść wniosku, do czego obliguje art. 8 i art. 9 k.p.a. Ponadto, skarżący podniósł zarzut, że Sąd I instancji nie ocenił prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, który "na złożony wniosek wydawały "pisma informacyjne" a odwołanie od decyzji administracyjnej było traktowane przez te organa jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego". Tym samym organ naruszył zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 6, 7 i 11 kpa oraz przepis art. 2 i 7 Konstytucji RP. M. P. zaznaczył, iż złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w [...] w następstwie sprawy II SA/Op 121/04. Jego zdaniem, odrzucenie skargi na mocy art. 58 § 1pkt. 4 p.p.s.a. byłoby prawidłowe, gdyby orzeczenie II SA/Op 121/04 nie zawierało wad prawnych i prezentowanej tam tezy wbrew pełnej treści art. 102 ustawy o Służbie Więziennej oraz nie stanowiłoby usprawiedliwienia bezprawności działania organów administracji publicznej w sprawie , a także nie zachodziłaby kolizja z art. 153 p.p.s.a. w zw. z wyrokami II SAB/Wa 185/04 i II SAB/Wa 78/05. Podkreślił, że nie Sąd I instancji nie zobowiązując Dyrektora Zakładu Karnego do działania na rzecz wyeliminowania wadliwego orzeczenia sądowego sygn. akt II SA/Op 121/04, naruszył także art. 155 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w [...] w przedmiocie oceny osiągnięć służbowych funkcjonariusza Służby Więziennej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy. Podkreślenia jednak wymaga, iż wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zatem Sąd rozpoznając skargę na bezczynność w pierwszej kolejności bada, czy organ administracji, którego skarga dotyczy miał obowiązek podjęcia nakazanych prawem aktów bądź czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy. W sytuacji bowiem, gdy na organie nie ciąży taki obowiązek skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i jako tak podlega odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie rozpatrywał merytorycznie skargi M. P., gdyż po jej wstępnej kontroli stwierdził, iż ocena przebiegu służby funkcjonariusza nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegających kontroli sądu administracyjnego, tzn. nie jest decyzją lub postanowieniem, jak również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a tym samym uznał, iż skarga na bezczynność w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Pogląd taki należy uznać za trafny, gdyż jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wynika aby ocena osiągnięć w służbie funkcjonariusza następowała w formie decyzji administracyjnej. Nie można również uznać, iż jest to czynność lub akt, o których mowa w powołanym przepisie. Ocena służby funkcjonariusza nie reguluje bowiem uprawnienia ani obowiązku. Dopiero na jej podstawie funkcjonariusz może się starać o przyznanie uprawnienia, jakim jest dodatek służbowy. Jednakże sama opinia uprawnienia takiego nie przyznaje.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wniosek skarżącego z dnia 26 lutego 2003 r. dotyczył zmiany jego opinii służbowej, podczas, gdy w istocie, jak podkreślił skarżący, jego zamiarem było uzyskanie maksymalnego dodatku służbowego, należy stwierdzić, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści tego wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w [...] o dokonanie oceny jego osiągnięć w służbie. Na powyższe wskazuje fakt, że powołał w nim szereg dowodów, które uzasadniałyby jego zaangażowanie i osiągnięcia w służbie. Nie zmienia tego wskazana we wniosku podstawa prawna, w szczególności § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 27, poz. 253 ze zm.), w myśl którego dla uzyskania dodatku służbowego w maksymalnej wysokości niezbędne są wybitne osiągnięcia w służbie. Powołana we wniosku podstawa prawna świadczy jedynie, iż opinia, o którą wnosi skarżący jest mu niezbędna do rozpoczęcia starań o przyznanie dodatku służbowego, nie można jednak wniosku o wydanie tej opinii utożsamiać z wnioskiem o zwiększenie dodatku służbowego. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył oceny jego służby, która to ocena, jak wykazano wyżej nie wymaga formy decyzji ani postanowienia, nie jest również innym aktem lub czynnością dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż skarga na bezczynność organu w tym przedmiocie jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Niezależnie od powyższego niezasadny jest zarzut, jakoby Sąd I instancji pominął , iż organ miał obowiązek wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku. Sąd wziął pod uwagę i ten aspekt sprawy wskazując, iż nawet przyjmując, że treść żądania zawartego we wniosku nie była jednoznaczna, co rodziłoby po stronie organu konieczność wezwania skarżącego do sprecyzowania tego wniosku, skarga na bezczynność organu podlegałaby odrzuceniu. Jak bowiem ustalił Sąd I instancji, kwestia podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego została już rozpoznana i rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 121/04, oddalającym skargę M. P.a w tym przedmiocie. Dodać należy, iż wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt IOSK 246/06, oddalającym skargę kasacyjną skarżącego.

Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż Sąd w niniejszej sprawie był związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 185/04 i II SAB/Wa 76/05. Stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślenia jednak wymaga, iż chodzi tu o sprawę tożsamą przedmiotowo i podmiotowo. Przepis ten nie ma więc zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż powołane przez skarżącego orzeczenia, mimo że tożsame podmiotowo, dotyczyły innych stanów faktycznych i prawnych, a więc różniły się przedmiotem postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP, jednakże sposób ich uzasadnienia, w szczególności brak precyzyjnego określenia na czym naruszenie to miałoby polegać uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Jeśli idzie o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to należy stwierdzić, iż w istocie zmierzają one do wykazania nieprawidłowości działań podejmowanych przez organ, których to nieprawidłowości nie uwzględnił Sąd I instancji. Zarzuty te mogłyby zostać rozpoznane jedynie w przypadku, gdyby skarga została rozpatrzona merytorycznie. Biorąc natomiast pod uwagę, ze Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną, prawidłowo uznając iż ocena służby funkcjonariusza nie jest sprawą wymienioną w określonym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych, a tym samym nie badał zasadności działań Dyrektora Zakładu nr 1 w [...], zarzuty te nie mogą zostać uwzględnione.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.