Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 126/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8,  art. 9,  art. 10,  art. 77,  art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę zjazdów z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika Przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. oprotestowało skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów z drogi publicznej. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne dokumentują następujący przebieg przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zjazdów z drogi publicznej. Prezydent W. pismem z dnia 11 marca 2016 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, do czego ów ustosunkował się przedkładając w dniu 23 marca 2016 r. sporządzone na formularzu uzupełnienie wniosku. W dniu 1 kwietnia 2016 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, by następnie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej – k.p.a.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) nałożyć na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Na wniosek inwestora złożony w dniu 29 kwietnia 2016 r. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie, które zostało następnie, (także na jego wniosek), podjęte o czym organ I instancji orzekł postanowieniem z dnia [...] r.

Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A. Sp. z o.o. wystąpiło do organu I instancji o uznanie za stronę postępowania wykazując przy tym własny interes prawny. Przy piśmie z dnia [...] udzielono informacji o uznaniu wnioskującej spółki za stronę postępowania. Działając przez pełnomocnika spółka A. przy piśmie z dnia 1 lipca 2016 r. wniosła o dopuszczenie dowodu z projektu koncepcyjnego branży drogowej oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przedmiotowy projekt został przesłany pełnomocnikowi inwestora celem zaopiniowana. Pełnomocnik inwestora pismem z dnia 8 lipca 2016 r. wyjaśnił, że nie ma możliwości dokonania modyfikacji wniosku bez wyrażenia jednoznacznego stanowiska odnośnie harmonogramu i planu inwestycji, podziału kosztów i partycypacji w pracach nad inwestycją oraz wniósł o oddalenie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

W dniu [...] r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę zjazdów z drogi publicznej ul. K. na działkę nr 2/5, AM - 14, obręb K.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przyjął, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane. Podano, że brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś względem złożonych przez stronę uwag i wniosku organ I instancji uznał, iż uwzględniając wyjaśnienia inwestora uwagi te są bezzasadne, a przeprowadzenie rozprawy nie przyczyni się do przyspieszenia ani uproszczenia postępowania.

W dniu 20 lipca 2016 r. wpłynęło do organu I instancji pismo Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A. Sp. z o.o. złożone w urzędzie pocztowym w dniu 15 lipca 2016 r. zawierające m.in. wnioski dowodowe, zaś w terminie prawem przewidzianym spółka złożyła odwołanie od decyzji. Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej odwołująca się strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Żądania odwołania i podniesione zarzuty szeroko uzasadniono.

W odpowiedzi na pismo Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A. Sp. z o.o. z dnia 14 lipca 2016 r. Prezydent W., pismem z dnia 26 lipca 2016 r. poinformował pełnomocnika o wydaniu decyzji w sprawie i uznaniu, że przeprowadzenie rozprawy ,,nie wpłynie na wynik decyzji ze względu na fakt, iż sprawy współdziałania pomiędzy stronami nie dotyczą przepisów wynikających z ustawy Prawo budowlane.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przytoczeniu rozstrzygnięcia Prezydenta W. oraz twierdzeń odwołania organ II instancji w ramach własnych rozważań wyjaśnił, że wynikający z wniosku zakres robót budowlanych obejmuje budowę dwóch zatok autobusowych z przystankami i dojściami chodnikowymi, przebudowę nawierzchni w rejonie zjazdu na działkę 2/5 polegającą na zmianie geometrii jezdni wraz z wprowadzeniem stałej wyspy dzielącej z azylem dla pieszych, budowę ścieżki rowerowej wzdłuż istniejącego chodnika, zarurowanie części rowu przydrożnego w rejonie zatoki autobusowej i przebudowywanej jezdni, budowę sygnalizacji świetlnej na zjeździe do zakładu B., budowę wyspy dzielącej na zjeździe do zakładu B., przebudowę linii kablowej oświetlenia drogowego i ustawienie nowych latarni, przebudowę sieci elektroenergetycznych SN, przebudowę sieci teletechnicznej ziemnej. Następnie zacytowano zakres weryfikacji projektu dokonywanej przez organ administracji architektonicznobudowlanej wynikający z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wynikającą z art. 35 ust. 4 ustawy konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy spełnione zostaną wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4.

Rozwijając zasadność udzielenia pozwolenia na budowę Wojewoda D. podał, że przedstawiony projekt budowlany zgodny jest z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy, zachowana została funkcja terenu obejmująca zjazdy, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, inwestor przedłożył uzgodnienie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 23 kwietnia 2015 r., projekt budowlany został uzgodniony pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i w zakresie obsługi komunikacyjnej placu budowy, przebudowy linii SN, przebudowy oświetlenia drogowego, zarurowania rowu przydrożnego oraz odnośnie trasy przebudowy sieci telekomunikacyjnej, a także został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz sprawdzony w wymaganym zakresie. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożono prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do odwołania organ II instancji podkreślił brak uznaniowego charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony odwołującej się nie naruszono art. 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż przepis ten dotyczy jedynie zjazdu projektowanego, który przewiduje dodatkowy pas skrętu, a nie nieistniejącego zjazdu z ul. K. który ewentualnie miałby prowadzić na działkę odwołującej się spółki. Przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przytoczył podgląd, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe A. Sp. z o.o. zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- przepisów procedury administracyjnej, a to:

- art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 13, art. 77 § 1, art. 80, art. 89, art. 107 § 3, art. 114, art. 136 k.p.a.,

- prawa materialnego, a to:

- art. 4 pkt 8, art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440),

- § 3 pkt 12, § 77, § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124),

- art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W obszernej skardze szczegółowo uzasadniono podniesione zarzuty. Autor skargi w szczególności negował możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na przepisy prawa materialnego, z których wyprowadzał dokonanie nieprawidłowej oceny przedłożonego projektu na gruncie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz przywołanych rozporządzeń. Wskazując na konkretne normy ustawy Prawo budowlane strona skarżąca zaprezentowała pogląd o wadliwej ocenie zakresu zamierzenia oraz braku oceny istnienia i naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich, co wiązane jest z brakiem badania wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią i dostępu do drogi publicznej. Z kolei z zapisów rozporządzeń wywiedziono, że winny być one uwzględnione w sprawie, co nie miało miejsca, gdyż realizacja zjazdu z drogi publicznej wymaga uwzględnienia wymogów bezpieczeństwa ruchu. Wskazane przepisy Konstytucji i kodeksu cywilnego naruszono poprzez brak uwzględnienia, że wydane pozwolenie na budowę w sposób nieuzasadniony narusza prawo własności.

Najbardziej rozbudowane zarzuty skargi dotyczyły jednak naruszenia norm procesowych. Strona skarżąca wyartykułowała bowiem szereg twierdzeń wiążących się z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, w tym zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli, zasady informowania stron i zasady czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca szeroko opisuje i uzasadniania nieuwzględnienie składanych przez nią wniosków dowodowych, twierdzi, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Organ II instancji według strony skarżącej nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu, oparł się na niepełnym materiale dowodowym, nie uzasadnił i nie wyjaśnił przesłanek wydanego rozstrzygnięcia oraz w ramach postępowania odwoławczego nie rozpoznał sprawy co do jej istoty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte, zaś pełnomocnik inwestora wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrola oprotestowanego skargą rozstrzygnięcia doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do stwierdzenia konieczności jego eliminacji z obrotu prawnego jako godzącego w obowiązujący porządek prawny.

Na wstępie rozważań potwierdzić należy słuszność i jednoznaczność podkreślanej przez organy obu instancji zasady wynikającej z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy sprawdzenie przedłożonej dokumentacji prowadzi do uznania, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalnoprawne. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przybiera formę decyzji, czyli aktu wydanego w toku postępowania administracyjnego. Fakt przypisania przez ustawodawcę rozstrzygnięciu organu cech aktu administracyjnego obliguje tym samym do przestrzegania w trakcie rozpoznawania sprawy wszelkich zasad przewidzianych dla postępowania administracyjnego. Ewentualne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji skutkuje koniecznością ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji, przy czym także i ten organ nie może pominąć konieczności przestrzegania norm procedury administracyjnej.

Podkreślić bowiem należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Z całą pewnością rola organu odwoławczego nie sprowadza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności ma swoje źródło w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mający w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

W realiach niniejszej sprawy organ I instancji ocenił ziszczenie się wszelkich wymogów prawnomaterialnych i uwzględnił wniosek strony wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Od decyzji złożone zostało obszerne odwołanie gdzie strona kwestionująca rozstrzygnięcie zarzuciła szereg naruszeń prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zauważyć należy, że Wojewoda D., co prawda ocenił przedłożony przez inwestora projekt budowlany i podał, że po jego sprawdzeniu na gruncie art. 35 Prawa budowlanego spełnia on wszelkie wymogi, nadto jest on zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, inwestycja jest uzgodniona w zakresie komunikacji i spełnione zostały wszelkie wymogi w sensie technicznym. Jednak w uzasadnieniu decyzji w części poświęconej odwołaniu, poza ponowieniem wskazywanych już wcześniej reguł wynikających z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ II instancji jedynie zauważył, iż ,,(...), wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, nie naruszono art. 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż przepis ten dotyczy jedynie zjazdu projektowanego, który przewiduje dodatkowy pas skrętu, a nie nieistniejącego zjazdu z ul. K. który ewentualnie miałby prowadzić na działkę odwołującej się spółki".

Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest to, że skarżąca spółka nie od początku była uznawana za stronę postępowania lecz została, zresztą na jej wniosek, dopuszczona do postępowania już w jego toku. Spółka inicjowała postępowanie dowodowe w znacznym zakresie składając wnioski dowodowe, które jak potwierdza materiał dowodowy nie zostały uwzględnione przez organ I instancji. W odwołaniu podniesiono szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak też procedury administracyjnej. Pełnomocnik Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego A. Sp. z o.o. pismem z dnia 14 lipca 2016 r, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 20 lipca 2016 r., a zatem już po wydaniu decyzji, wnioskował o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego ze wskazanych dokumentów. Prezydent W. ustosunkował się do tego pisma, w ten sposób, że pismem z dnia 26 lipca 2016 r. poinformował wnioskującą spółkę o wydaniu w dniu 19 lipca 2016 r. decyzji w sprawie oraz ocenił, że przeprowadzenie rozprawy nie wpłynie na wynika decyzji. Trudno zresztą było oczekiwać aby Prezydent W. w sposób wiążący wypowiadał się do dowodów z dokumentów, skoro w sprawie już merytorycznie orzekł. Na kanwie tego zdarzenia w odwołaniu poczynione zostały m.in. zarzuty związane z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, niepoinformowania strony o tzw. gotowości decyzyjnej oraz uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Faktycznie w aktach administracyjnych próżno doszukiwać się zawiadomienia z art. 10 k.p.a., ale co najbardziej istotne próżno także w decyzji Wojewody D. doszukiwać się jakiejkolwiek oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów w tym względzie. Z całą pewnością ważna jest ocena zgodności projektu budowlanego z warunkami wynikającymi z art. 35 Prawa budowlanego i faktycznie w przypadku ustalenia tego rodzaju okoliczności organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Niezależnie jednak od tego czy sprawa jest na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego czy odwoławczego spełnienie wymogów wynikających z prawa materialnego zarówno organ I jak i II instancji zobligowane są sprawdzić zgodnie z zasadami procedury administracyjnej.

Mimo, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego we wnioskowanym zakresie, z przyczyn które także nie zostały ocenione w żaden sposób przez organ II instancji, skoro w odwołaniu podnoszono szereg zarzutów, w tym min. wspomniany już zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., oraz zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 czy art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda D. w sposób nieuprawniony pominął tę cześć odwołania koncentrując się wyłącznie na ocenie projektu budowlanego przez pryzmat art. 35 Prawa budowlanego. Samo odwołanie zawierało także szereg odniesień do aspektów materialnoprawnych rozpoznawanej sprawy z czym wiązano precyzyjnie wyartykułowane zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzeń. Odwołująca się strona kwestionowała uznanie projektu za kompletny, wykazywała nieprawidłowe zastosowanie przez organ I instancji przepisów szczegółowo wskazanych rozporządzeń oraz podawała, że niemożliwe będzie wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, gdyż planowana inwestycja uniemożliwi właściwe skomunikowanie jej nieruchomości z drogą publiczną. W przekonaniu Sądu poruszane zagadnienia są istotne na tyle, że nie istnieje możliwość pominięcia związanych z nimi zarzutów i twierdzeń w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym zaskarżona decyzja nie odnosi się do większości zarzutów odwołania sformułowanych w sposób obszerny i wielowątkowy. Naruszona została, zatem norma prawna zawarta w art. 107 § 3 k.p.a. i w art. 80 tej ustawy. W skardze zasadnie znajdują się odwołania do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego dyskredytujących akty administracyjne nieodnoszące się do twierdzeń strony postępowania, co należy zakwalifikować wprost jako nieuwzględnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niepełne czy niewłaściwe uzasadnienie decyzji organu II instancji.

W tych okolicznościach rozstrzygnięcie organu II instancji nie przybrało jak oczekuje tego ustawodawca wymiaru merytorycznego lecz sprowadziło się do orzeczenia stricte kontrolnego. Analizując decyzję Wojewody D. nie sposób przyjąć, aby organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano decyzję organu I instancji i przytoczono obowiązujące przepisy wraz z ich wykładnią. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Z jednej strony organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Jest to tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny i dotyczyły istotnych zagadnień dla sprawy.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Z dotychczas powiedzianego wynika, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda D. nie odniósł się w ogóle do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Skutkiem ograniczenia się przez organ II instancji do omówienia wyłącznie bodaj dwóch przepisów prawa materialnego z całkowitym pominięciem obszernych, bo zawartych w trzydziestosześciostronicowym odwołaniu, twierdzeń strony jest konieczność uznania, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć w tym miejscu wypada, ze reguły procesowe gwarantujące dwukrotne rozpoznanie sprawy przez organy administracyjne w ramach państwa prawnego zostały dodatkowo ujęte w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej w grudniu 2000 r. w Nicei, gdzie zawarto prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. (Na temat prawa do dobrej administracji i zasady efektywnej dobrej administracji zob.: Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego. Warszawa 23-25 września 2002, red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, Warszawa 2003; S. Hambura, M. Muszyński, Karta Praw Podstawowych z komentarzem, Bielsko- Biała 2001, s. 174-179; Jerzy Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2002.

W ramach wspomnianych reguł nie można pominąć ciążącego na organach, (w tym na organie II instancji), wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązku prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji, tj. takiego, które spełnia szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się nie tylko wyjaśnienie okoliczności wskazujących na zasadność wydania decyzji o konkretnym kształcie, ale też nie można pominąć milczeniem zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Takie działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, musiały spowodować jej wyeliminowanie z porządku prawnego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 15 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd stwierdził przy wydawaniu decyzji naruszenie wskazanych wyżej przepisów nie jest możliwa na obecnym etapie ocena zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, tym bardziej nie sposób merytorycznie ocenić decyzję organu I instancji.

W ramach zaleceń wskazać należy na konieczność przeprowadzenia postępowania odwoławczego z poszanowaniem obowiązujących w tym względzie zasad procesowych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.