Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 655/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 4 i 6, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Policji decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] listopada 2019 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: Komendant Powiatowy; organ I instancji) został przyznany A. J. (dalej również: policjantka; skarżąca; strona) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Policjantka nie posiadała takiego lokalu w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. Zamieszkiwała wówczas wraz z rodzicami w [...].

A. J. złożyła [...] sierpnia 2019 r. oświadczenie mieszkaniowe na potrzeby ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu tym podała, że na podstawie umowy ustnej zamieszkuje u R. B. w [...] w gminie [...]. Następnie w toku prowadzonego postępowania policjantka złożyła oświadczenie, że zamieszkuje wspólnie z córką R. B. w jednym pokoju (o powierzchni 11 m kw.) w domu należącym do R. B. i nie korzysta z innych pomieszczeń znajdujących się w tym domu; nie prowadzi również wspólnego gospodarstwa domowego z R. B..

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy cofnął A. J. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej decyzji Komendant powołał m.in. art. 89, art. 92, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.) oraz "§ 6, § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego".

Organ I instancji uznał, że policjantka ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Motywując taki wniosek, organ wskazał na to, że strona pozostaje w nieformalnym związku partnerskim z A. B., mają trzymiesięczne dziecko i prowadzą normalne życie rodzinne, zamieszkując w domu konkubenta i prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Powołując się na art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz.1145, z późn. zm.), Komendant Powiatowy stwierdził, że strona posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, gdyż jest posiadaczem zależnym takiego lokalu na podstawie nieodpłatnej ustnej umowy użyczenia. Organ I instancji uznał, że w takiej sytuacji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi nie przysługuje. Ponadto organ nie dał wiary argumentom strony, że wraz z córką zajmuje tylko jeden pokój o pow. 11 m kw. w 5-pokojowym domu o powierzchni mieszkalnej 89,07 m kw. (z kuchnią, dwiema łazienkami i toaletą) i nie prowadzi wraz z ojcem dziecka wspólnego gospodarstwa domowego.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego i w związku z tym błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do cofnięcia jej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 89 ustawy o Policji – a to poprzez uznanie, że konkubent jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu tego przepisu. Podniosła również zarzut naruszenia art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, argumentując, że ustna umowa użyczenia nie daje podstaw do cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Policji (dalej: Komendant Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy), utrzymując w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] października 2019 r., w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z dnia [...] listopada 2019 r. podzielił w pełni ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji oraz stanowisko co do tego, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego stronie nie przysługuje.

Komendant Wojewódzki stwierdził, że w razie posiadania prawa do lokalu na podstawie nieodpłatnej umowy użyczenia lokalu potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. Podniósł, że policjantka z takiego tytułu nie opłaca właścicielowi lokalu czynszu i w tych okolicznościach nie istnieje żaden uszczerbek, którego doznaje funkcjonariusz w związku z brakiem przydzielenia mu lokalu służbowego. Dodał, że oceny tej nie zmienia okoliczność pokrywania przez funkcjonariusza kosztów związanych z użytkowaniem lokalu. Zdaniem organu II instancji, sytuacja pozostawania przez policjantkę w nieformalnym związku partnerskim nie może być inaczej traktowana od sytuacji, w której policjantka wraz z partnerem pozostawaliby w związku małżeńskim. Organ odwoławczy podniósł, że "traktowanie inaczej (lepiej) takiego związku stanowiłoby uprzywilejowanie w stosunku do rodziny pozostającej w związku małżeńskim" i pozostawanie w konkubinacie nie może stanowić przesłanki zwiększającej zakres uprawnień z tytułu prawa policjanta do lokalu mieszkalnego.

Końcowo Komendant Wojewódzki za bezsporne uznał, że A. J. i R. B. pozostają w konkubinacie, mają wspólne trzymiesięczne dziecko i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe – a zatem prowadzą normalne życie rodzinne. W konsekwencji stwierdził, że jako rodzina zajmują oni dom jednorodzinny o powierzchni mieszkalnej 89,07 m kw., a więc potrzeby mieszkaniowe trzyosobowej rodziny są zaspokojone w świetle przepisów ustawy o Policji.

W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego A. J., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 92 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161, z późn. zm.). Zdaniem pełnomocnika skarżącej, spełnia ona przesłanki do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a decyzja w tej spawie nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Ponadto podniósł, że w przypadku skarżącej nie występują żadne negatywne przesłanki stanowiące przeszkodę do przydziału lokalu mieszkalnego.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1-6 oraz § 6 i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130, z późn. zm. – dalej również: rozporządzenie wykonawcze). Stwierdził w tym względzie, że strona nie posiada żadnego z lokali wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia. Podniósł, że organ Policji nie wskazał, która przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia zaistniała w niniejszej sprawie, przy czym jego zdaniem skarżąca nie spełnia żadnej z tych negatywnych przesłanek.

Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi Policji naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W tym względzie wskazał m.in. na to, że organ nie wyjaśnił wątpliwości i nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony. Pełnomocnik podniósł także zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 i art. 15 k.p.a., wskazując na powierzchowne rozpatrzenie sprawy i arbitralność rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Poza tym zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przejawiające się w braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowania (w tym brak możliwości złożenia wyjaśnień i brak przesłuchania strony, w razie zaistnienia takiej potrzeby). Wskazał również na uchybienie przepisom art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnej podstawy prawnej z § 6 rozporządzenia, a także brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji obydwu organów. Końcowo zaś wytknął naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. przejawiające się brakiem rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Ponadto złożył wniosek o "zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego".

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, poinformowała Komendanta Powiatowego, że zmieniła się jej sytuacja rodzinna i mieszkaniowa, a tym samym wystąpiła przesłanka z § 6 rozporządzenia wykonawczego zobowiązująca organ I instancji do cofnięcia uprawnienia do dotychczas pobieranego świadczenia. Konkretnie, zdaniem organu nastąpiła zmiana stanu rodziny policjantki, czyli zaszła okoliczność wskazana w samej treści § 6, o czym "mówił [...] organ odwoławczy w swojej decyzji". Podniósł, że zmiana stanu rodziny polega na tym, że policjantka żyje w konkubinacie z osobą, która jest właścicielem domu jednorodzinnego, w którym wszyscy razem zamieszkują. Dalej argumentował, że fakt istnienia konkubinatu spowodował także, że dodatkowe wyjaśnianie z jakich pomieszczeń policjantka faktycznie korzysta i co miała na myśli, gdy poinformowała, że z innych pomieszczeń nie korzysta, nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż organy Policji doszły do wniosku, że rodzina policjantki obecnie ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu ustawy o Policji. Organ odwoławczy dodał, że z tego też względu organy Policji nie zastosowały art. 81 a § 1 k.p.a., ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a Komendant Powiatowy zasadnie cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, który pozwolił szczegółowo wyjaśnić wszystkie kwestie dla prawidłowej ich oceny, nie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Końcowo organ II instancji stwierdził, że strona nie jest właścicielem zajmowanego domu jednorodzinnego i – jak twierdzi – zajmuje go tylko na podstawie użyczenia, jednak równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jej nie przysługuje, gdyż zmieniła się sytuacja rodzinna i mieszkaniowa policjantki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek tylko część jej argumentacji okazała się słuszna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Sąd zakwestionował sposób ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji, a także prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięć wydanych w sprawie.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, które nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym – a to w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w danej sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a także być należycie uzasadniona – z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Przepis art. 107 k.p.a., jak i inne reguły postępowania dowodowego znajdują przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ musi – chociażby w sposób dorozumiany – zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (dotyczącego okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji odpowiedniego przedstawienia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia należytego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, jak też odmawiających przyznania im określonych uprawnień czy ograniczających możliwość pełnego korzystania ze swoich praw. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości wydanej przez organ wyższego stopnia decyzji, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa, będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Brak właściwego uzasadnienia decyzji narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 558/09, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. także wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jeżeli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody znajdujące swoje umocowanie w obowiązujących przepisach.

Na koniec rozważań ogólnych trzeba jeszcze podkreślić, że w myśl wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i – co do zasady – merytorycznie rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że na zakres ustaleń faktycznych, niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przede wszystkim wpływ treść prawa materialnego, która określa ustawowe przesłanki i inne warunki sprecyzowane w przepisach wykonawczych, niezbędne dla przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Należy mieć bowiem na uwadze, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (orzeczenie dostępne jw.) stwierdzono, że ustawa o Policji w art. 88 ust. 1 stanowi co do zasady, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zdaniem NSA, wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, co też leży w interesie służby, nie zaś uprzywilejowanie policjanta. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 powołanej ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. W konsekwencji też uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 tej ustawy.

Zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się m.in. policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (pkt 2), albo którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2 (pkt 3). Prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 tej ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 ustawy. W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy. Innymi słowy, tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest on dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 tej ustawy. Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu jest świadczeniem zastępczym i pochodną świadczenia podstawowego (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1375/19, dostępny jw.). Równoważnik ten ma charakter ekwiwalentu z tytułu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Regulacje odnoszące się do pomocy finansowej nie mają na celu wzbogacania funkcjonariusza, czy też przyznania mu dodatkowych świadczeń, lecz służą umożliwieniu mu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt III PK 36/16, LEX nr 2261776). Dlatego też, jeżeli policjant zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie oraz jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W takich warunkach nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji) i w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, a w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowym (por: wcześniej przywołana uchwała NSA sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77 oraz wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2320/19 i 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1741/16 – dostępne jw.), ale wyrażone zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK 2001/4/84). Trybunał podkreślił w tym wyroku, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

Powyższe rozważania, oparte na brzmieniu przepisów ustawy o Policji i stanowisku organów władzy sądowniczej, rzutują również na wykładnię przepisów wykonawczych. Stąd też § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 946) powinny być interpretowane zgodnie z wyżej przywołanymi dyrektywami ustawowymi.

Z miejsca też należy podkreślić, że zdaniem tutejszego Sądu zajmowanie domu lub lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia w ramach pozostawania w nieformalnym związku partnerskim (konkubinacie) jest posiadaniem lokalu w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które stanowi przeszkodę (negatywną przesłankę) do przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego. Wobec tego ustawowa definicja rodziny policjanta (art. 89 powołanej ustawy) nie ma w tym kontekście istotnego znaczenia. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2320/19 i 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2042/12 – dostępne jw.) nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe i swobodne korzystanie z lokalu mieszkalnego należy kwalifikować jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. Posiadanie to należy zaś rozumieć zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten kto nią faktycznie włada, jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Taka sytuacja stanowi negatywną przesłankę do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5, jak i przesłankę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, o której mowa w § 6 rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 6 stanowi bowiem m.in., że decyzję taką wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny.

W ocenie Sądu, w sprawie nie zostały w odpowiedni sposób ustalone i ocenione przez organy Policji wszystkie prawnie doniosłe okoliczności, warunkujące zastosowanie art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i § 6 rozporządzenia wykonawczego. Nastąpiło to przede wszystkim z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a.

Po pierwsze trzeba mieć na uwadze, że strona w odwołaniu jednoznacznie podniosła, iż organ I Instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia m.in. tego, czy skarżąca faktycznie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z R. B.. Strona stwierdziła przy tym, że fakt, iż jest on ojcem ich dziecka o tym nie przesądza. Pomimo tak wyrażonych zastrzeżeń, organ II instancji nie przedstawił odpowiednich ustaleń i wyjaśnień, które wskazywałyby na niezasadność zarzutów strony skarżącej. W takich warunkach dalece niewystarczające było stwierdzenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "bezspornym w niniejszej sprawie jest", że A. J. i R. B. pozostają w konkubinacie, mają wspólne trzymiesięczne dziecko i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

Sąd podkreśla, że stanowisko organu może odpowiadać rzeczywistości co od tego, że skarżąca ze swoim partnerem prowadzą normalne życie rodzinne i jako rodzina zajmują dom o powierzchni mieszkalnej 89,07 m kw., a więc potrzeby mieszkaniowe trzyosobowej rodziny są zaspokojone w świetle przepisów ustawy o Policji. Niemniej jednak tego rodzaju konkluzja powinna być wynikiem przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających, na podstawie których ustalone zostaną wszystkie doniosłe prawnie okoliczności, które mogą pozwalać na taki końcowy wniosek organu.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji brak jest przedstawienia takich dowodów, z których wynikałoby niewątpliwie, że skarżąca pozostaje w nieformalnym związku partnerskim z R. B.. Organy Policji prowadziły postępowanie w kierunku spełnienia przez skarżącą i jej domniemanego partnera w stosunku do ich wspólnego dziecka obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie przeprowadziły jednakże ani dowodu z zeznań świadka (świadków), ani też ewentualnie dowodu z przesłuchania strony, które jednoznacznie potwierdzałyby pozostawanie przez te osoby w konkubinacie. Tymczasem skarżąca w toku postępowania zaprzeczyła, by aktualnie prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z R. B.. Z kolei motywowanie w odpowiedzi na skargę powodów zaniechania przeprowadzenia takich dowodów jest działaniem spóźnionym z perspektywy brzmienia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Treści zawarte w odpowiedzi na skargę w zasadzie nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter pomocniczy i rozważania w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2557/12, dostępnym jw.). O ile bowiem można dopuścić pewne pomocnicze uzupełnienie w odpowiedzi na skargę uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to w żadnej mierze nie można uznać, że odpowiedź na skargę może zastępować uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. W szczególności zaś odpowiedź na skargę nie może sanować takiego braku uzasadnienia, które polega na częściowym pominięciu przedstawienia i rozważenia okoliczności doniosłych dla jej rozstrzygnięcia.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym co do tego, że dowód z przesłuchania strony stanowi środek ostateczny, dopuszczalny jedynie w przypadku braku innych środków dowodowych (art. 86 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym dowód z przesłuchania stron ma charakter subsydiarny, stosowany jest bowiem w sytuacji, gdy przy pomocy innych dowodów nie wyjaśniono okoliczności sprawy. Wprawdzie znaczenie tego dowodu jest z samej jego istoty niewielkie, jednak należy pamiętać, że warunkiem przesłuchania jest uprzedzenie strony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Stąd też nie ma podstaw, by z góry wykluczyć wiarygodność takiego dowodu i tylko z tej przyczyny odmówić jego przeprowadzenia. Formalnie rzecz ujmując, jest to pełnoprawny środek dowodowy, mogący stanowić źródło wiarygodnych ustaleń (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1606/98, dostępnym jw.). Przed wszystkim jednak w postępowaniu pozostały do wykorzystania inne środki dowodowe, jak przesłuchanie świadka (ewentualnie świadków) – przede wszystkim właściciela domu, w którym zamieszkiwać ma policjantka wraz z córką. Przeprowadzenie takiego dowodu może również zostać poprzedzone odebraniem od strony i właściciela domu pisemnych oświadczeń, na podstawie których organ oceni konieczność przeprowadzenia dalszych czynności dowodowych w postępowaniu.

Po drugie, w uzasadnieniach obydwu decyzji w ogóle brak jest wskazania, na podstawie jakich dowodów organ stwierdził, że domniemany partner życiowy skarżącej jest właścicielem 5-pokojowego domu o pow. mieszkalnej 89,07 m kw. (z kuchnią, dwiema łazienkami i toaletą), jak również tego, że jest to dom, który spełnia odpowiednie normy mieszkaniowe dla policjanta i jego rodziny. Wobec tego należy jeszcze raz podkreślić, że uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać weryfikację ustaleń faktycznych organu nie tylko stronie, ale również organowi wyższej instancji czy sądowi administracyjnemu, kontrolującemu zgodność decyzji z przepisami prawa. Ustalenia organów co do wskazanej tu kwestii wynikają zapewne z wiedzy uzyskanej wcześniej czy to od samej skarżącej, czy to od właściciela tego domu, który jest również funkcjonariuszem Policji, zatrudnionym w tej samej jednostce, w której służbę pełni skarżąca. Niemniej jednak brak na to odpowiedniego potwierdzenia w uzasadnieniach obydwu decyzji. Analogicznie brak też jest jednoznacznego wskazania, jaka liczba osób zamieszkuje w tym domu i dowodów, na podstawie których zostałoby to ustalone. Kwestia ta ma istotne znaczenie chociażby ze względu na treść art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji, która nakazuje uwzględniać uprawnienia członków rodziny policjanta dla oceny spełnienia warunku dysponowania lokalem spełniającym odpowiednie normy mieszkaniowe. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sytuacja rodzinna właściciela przedmiotowego domu nie została odpowiednio naświetlona. Co najmniej w tym aspekcie, czy poza skarżącą i ich wspólnym dzieckiem zamieszkują w tym domu jeszcze inne osoby, będące członkami rodziny policjanta w rozumieniu powyższych przepisów (np. jego rodzice).

Po trzecie, w sposób oczywisty za niewiarygodne uznać należałoby twierdzenie skarżącej, że wraz z córką zajmuje tylko jeden pokój o pow. 11 m kw. w wielopokojowym domu o pow. mieszkalnej 89,07 m kw., a nie korzysta z kuchni, łazienki lub toalety. Niemniej jednak strona w skardze wyjaśniła znaczenie swojego oświadczenia, dotyczącego zajmowania tylko jednego pokoju i niekorzystania z innych pomieszczeń. Niezbędny dostęp do pomieszczeń sanitarno-higienicznych nie oznacza jeszcze, że strona może swobodnie korzystać z innych pomieszczeń w sposób pozwalający na uznanie, że jest posiadaczem domu lub mieszkania spełniającego odpowiednie normy zaludnienia. To powinno zostać wyjaśnione przez organy w toku postępowania, a czego w sprawie niewątpliwe zabrakło. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli okazałoby się, że skarżąca pozostaje w związku partnerskim z właścicielem takiego domu, jaki został opisany w zaskarżonej decyzji, a domu tego poza nimi i ich wspólną córką nie zamieszkiwałyby żadne inne osoby będące członkami rodziny policjanta – tj., o ile nie zachodziłyby okoliczności mające istotny wpływ na ocenę spełnienia norm mieszkaniowych – to w pełni uprawniony byłby wniosek, że skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W takich warunkach zastosowanie art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i § 6 rozporządzenia wykonawczego byłoby zasadne.

Po czwarte, organ II instancji w decyzji odwoławczej w ogóle nie omówił przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tymczasem w ramach podstawy prawnej organ I instancji wskazał na przepis § 6 pierwszego z powołanych rozporządzeń, zaś skarżąca w odwołaniu powołała się na § 1 rozporządzenia wykonawczego i jednocześnie kwestionowała zastosowanie przepisu art. 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy powołał się jedynie na normy mieszkaniowe wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170, z późn. zm.). W tej sytuacji uzasadnienie zaskarżonej decyzji istotnie naruszało wymogi art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. Przedstawienie pełnych motywów prawnych rozstrzygnięcia dopiero w odpowiedzi na skargę było spóźnione.

Dodać też trzeba, że Sąd nie ma zasadniczo zastrzeżeń do wykładni prawa, jaka została przez organ II instancji zaprezentowana w odpowiedzi na skargę. Warto jednak zauważyć w zakresie przesłanek z § 6 rozporządzenia wykonawczego, że posiadanie domu lub lokalu mieszkalnego z tytułu użyczenia nieruchomości w ramach związku konkubenckiego wyczerpuje przesłankę zaprzestania spełniania warunków, o których mowa w § 1 ust. 1, czyli dotyczy zmiany sytuacji mieszkaniowej, a nie zmiany stanu rodziny policjanta. W takich okolicznościach zmienia się sytuacja mieszkaniowa policjanta, ale zasadniczo nie w wyniku zmian w zakresie stanu rodzinnego, lecz na skutek wejścia w posiadanie odpowiedniego domu lub lokalu mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia.

Poza tym trzeba jeszcze zauważyć, że zawarte w odpowiedzi na skargę uwagi dotyczące rozważania przez organy Policji kwestii, czy "konkubinat dwojga policjantów, mających odmienną sytuację mieszkaniową, uprawnia ich do pobierania dwóch świadczeń mieszkaniowych wynikających z ustawy o Policji (równoważnik pieniężny za brak lokalu i równoważnik pieniężny za remont lokalu), rozbieżnie alternatywnych względem siebie", sugerują jeszcze inne motywy cofnięcia skarżącej uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Wprowadza to dodatkową wątpliwość co do przyjętej przez organy podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. To zaś tym bardziej potwierdza tezę o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Na koniec zauważyć należy, że niezasadne były zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, a skoro organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, to trudno wymagać, by zapewnił w nim stronie udział. Co się zaś tyczy art. 81a § 1 k.p.a. trzeba podkreślić, że po pierwsze nie znajduje on zastosowania w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (§ 2 pkt 4). Po drugie, przepis ten stanowi zakaz czynienia niekorzystnych domniemań w sytuacji, gdy stan dowodów nie pozwala na ustalenie faktów (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, art. 81a). W niniejszej sprawie nie przeprowadzono wszystkich dostępnych dowodów, zatem w ogóle nie zaszły warunki do zastosowania omawianego przepisu.

Podsumowując, mimo podjęcia przez organy Policji działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały odpowiednio ustalone i przedstawione w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Wobec tego w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz 3 k.p.a. W takich warunkach Sąd uznał, że w szczególności po stronie Komendanta Wojewódzkiego miały miejsce tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowały zaskarżoną decyzję pod kątem uznania jej pełnej zgodności z prawem, co uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Organ II instancji, pomimo sygnalizowania przez stronę określonych wątpliwości w odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego, nie odniósł się należycie do zarzutów odwołania ani nie naprawił uchybień popełnionych na etapie procedowania w pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przedwcześnie podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził zaistnienie przesłanek do cofnięcia skarżącej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uczynił to bowiem bez należytego zbadania tych aspektów sprawy, które zostały omówione w niniejszym uzasadnieniu. W ten sposób organ odwoławczy naruszył również wynikowo przepisy art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w pkt I sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji zobowiązany będzie uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z treści tego uzasadnienia. Kwestie te prima facie nie przekraczają granic uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Dlatego też Sąd nie doszukał się powodów, dla których należałoby uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wszystkie sygnalizowane powyżej kwestie powinny zostać wyjaśnione przez Komendanta Wojewódzkiego, z wykorzystaniem możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto organ odwoławczy zadba o dołączenie do akt odpowiedniego dokumentu, wskazującego na upoważnienie imienne osoby podpisującej decyzję w zastępstwie Komendanta Wojewódzkiego Policji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony wygrywającej spór sądowy. Na koszty te składają się koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).