Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 78/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński, Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak, sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant : starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1033/12 w sprawie ze skargi D. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku na rzecz D. K. i M. K. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1033/12 oddalił skargi D. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy Mochowo ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni o pow. 750 m² z przeznaczeniem na chów 600 sztuk tuczników w miejscowości B. w gminie M..

M. K. i D. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, alternatywnie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2011 r.

Po rozpatrzeniu wniosku M. K. i D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.) dotyczy także przepisów prawa procesowego, jednak w tym przypadku takiego naruszenia nie było, ponieważ nie było pominięcia społeczeństwa w postępowaniu. Wójt Gminy Mochowo zapewnił bowiem udział społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), poprzez stosowne obwieszczenia. Organ wskazał, że nawet gdyby społeczeństwo zostało pominięte w postępowaniu, to stanowi to przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiadomienie stron, w tym społeczeństwa), stąd nie może być ona uwzględniona w postępowaniu nieważnościowym.

SKO podniosło, iż teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, a jedynie nie będącym aktem prawa miejscowego studium, stąd nie trzeba było badać zgodności wniosku o wydanie decyzji ze studium. Organ uznał, że raport to dowód przedstawiany przez inwestora na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy i badany przez organ, dlatego jego wartości nie można podważyć gołosłownie. By to skutecznie uczynić należy podnieść przeciwdowód, np. inny raport o odmiennych wnioskach. Raport jest wykonany przez profesjonalistę, stanowi dokument prywatny inwestora badany jako dowód w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie w ocenie organu raport spełnia wymogi z art. 67 ustawy, a skarżący nie przedstawili dowodów wskazujących na jego wady.

W kwestii naruszenia art. 6 ustawy o ochronie środowiska, w kontekście możliwości wydzielania nadmiernych ilości odorów organ wskazał, że zgodnie z raportem, uciążliwości odorowe (amoniak i siarkowodór) nie będą przekraczały dopuszczalnych norm emisji.

Wskazano, że nie doszło do naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. - o nawozach, ponieważ raport zakłada wykonanie szczelnej posadzki betonowej w chlewni i właściwe gromadzenie odpadów, określa bilans obornika i ustanawia wymogi nawożenia obornikiem. W sytuacji, gdy inwestor nie posiada wymaganego areału do nawożenia (21 ha), zobowiązany jest do jego zwiększenia lub odsprzedaży nadmiaru nawozu naturalnego.

M. K. i D. K. wnieśli skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2012 r. zarzucając jej:

I. rażące naruszenie zasad ogólnych k.p.a., w tym zasad dotyczących gwarancji udziału strony w postęp. administracyjnym, czyli art. 8 i art. 10 k. p. a. oraz zasad dotyczących zawartości uzasadnienia decyzji. Wskazali, iż decyzja środowiskowa nie może być wydana bez udziału społeczeństwa, zaś art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a. nie stosuje się, bo dotyczy on strony, a stroną nie jest społeczeństwo, więc nie może ono domagać się wznowienia na podstawie tego przepisu. Decyzja Wójta może więc być wyeliminowana z obiegu jedynie w trybie stwierdzenia nieważności, a skarżący mają w sprawie legitymację podwójną wynikającą ze statusu strony oraz z należenia do społeczeństwa. Skarżący wskazali, iż naruszono szereg przepisów ustawy dotyczących udziału społeczeństwa, m. in. brak ogłoszenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy (art. 3 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 29, 32, 33, 79 i 80 ustawy). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy wskazuje, że chodzi o wszystkie trzy wymienione w nim sposoby. Brak jednego sposobu ogłoszenia powoduje naruszenie udziału społeczeństwa i tym samym rażące naruszenie prawa. Obwieszczenie z dnia [...] lipca 2011 r., od którego biegł termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2011 r., nie zawiera wzmianki o jego umieszczeniu na tablicy ogłoszeń w B. (w B., gdzie jest planowana inwestycja, tablicy ogłoszeń nie ma). Ponadto w obwieszczeniach z dnia [...] czerwca 2011 r., jak i w obwieszczeniach z dnia [...] marca 2011 r., z dnia [...] maja 2011 r., z dnia [...] maja 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r., nie wskazano gdzie (w jakim piśmie albo miejscu) powinno się ukazać obwieszczenie, aby zaczął biec termin 21 dni na składanie uwag i wniosków bądź wniesienie odwołania. Nadto w obwieszczeniu z dnia [...] lipca 2011 r. nie wskazano, kiedy podano do publicznej wiadomości decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., bo na obwieszczeniu tym podano jedynie datę wydania obwieszczenia przez Wójta, a nie datę podania do publicznej wiadomości;

II. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy naruszające przepisy art. 7, art. 77, art. 75, art. 84, i art. 80 k. p. a. poprzez:

1. przerzucenie ciężaru dowodu na wnioskodawców skutkujące naruszającym zasadę oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a.) zaniechaniem przeprowadzenia dowodów, np. z opinii biegłego lub nowego raportu, które zweryfikowałyby raport przedstawiony przez inwestora (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a oraz lit. c ustawy). Zarzuty skarżącego nie są gołosłowne, bo wskazują konkretne naruszenia i są szczegółowo uzasadnione, zaś żaden przepis nie nakłada przedstawienia kontrdowodu w postaci innego raportu. SKO tymczasem bezkrytycznie przyjęło treść wadliwego raportu, błędnie nie sporządzając własnego raportu, rażąco naruszając także art. 6 p. o. ś. poprzez niezweryfikowanie wadliwego raportu pod kątem zachowania zasad prewencji i przezorności;

2. nieprawidłowość raportu polegającą na:

a) błędnej liczbie 600 sztuk tuczników skutkującej błędnym wskaźnikiem 84 DJP, ponieważ rocznie będą trzy czteromiesięczne cykle chowu, każdy po 600 sztuk tuczników. Tuczników rocznie będzie więc 1.800 sztuk ze wskaźnikiem DJP 252. Wszystkie obliczenia, związane m. in. z emisją gazów i ilością obornika (na 1 DJP ilość obornika wynosi 10 Mg/rok, ale jest 2.520 Mg/rok, a nie 840 Mg/rok), są więc trzykrotnie zaniżone. Podobnie z możliwością zagospodarowania obornika: 2.520 DJP x 40 Mg/ha = 63 ha, zaś w raporcie wskazano 21 ha, a inwestor posiada jedynie 10 ha. Brak dowodów wskazujących na możliwość sprzedaży nadwyżki obornika. Ponadto jeden z trzech cyklów chowu będzie kończył się w okresie pozawegetacyjnym, w którym nie można nawozić pól obornikiem. Inwestor nie przewidział płyty czy zbiornika na obornik, co spowoduje konieczność przechowywania nadwyżki obornika w tuczarni. Ponadto brak zbiornika na gnojowicę wydostającą się z obornika. Wszystko to wpłynie na wzrost emisji gazów (amoniaku i siarkowodoru), pogorszenie dobrostanu zwierząt oraz uciążliwości odorowe dla okolicznych mieszkańców;

b) błędnym określeniu odległości planowanej inwestycji od najbliższych budynków mieszkalnych, która wynosi nie 280 m na południowy-wschód i 180 m na północ, lecz odpowiednio 120 m i 150 m;

c) błędnej informacji o braku wód powierzchniowych i lasów w pobliżu terenu inwestycji, podczas gdy w odległości ok. 20 m przebiega rów melioracyjny odprowadzający wody gruntowe i opadowe do rzeki S., zaś w odległości 200 m jest niewielki naturalny zbiornik wodno-błotny stanowiący źródło wody pitnej dla zwierząt leśnych i gospodarskich. Brak informacji na jakiej podstawie ustalono, iż okoliczne studnie nie są używane, a ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie jest las, co udokumentowano fotografiami. Raport na str. 22-23 pomija te okoliczności;

d) braku analizy rodzaju i jakości materiałów, które mają być użyte do budowy tuczarni, w szczególności betonu, i technik zabezpieczania odpadów zwierzęcych;

e) zaniżeniu ilości wody potrzebnej do mycia kojców po zakończeniu cyklu chowu do 2 m³ (str. 30 raportu) oraz braku wskazania podstawy prawnej pozwalającej na możliwość magazynowania ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi;

3. pominięcie studium stanowiącego podstawę do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji z dnia [...] lipca 2011, podczas gdy z treści tej decyzji wynika, że oparł się na studium, na co wskazuje także pismo Wójta z dnia 29 grudnia 2011 r. - a przy tym Wójt powołał się na to, że przedmiotowy grunt jest gruntem rolnym. SKO powinno zbadać czy oparcie decyzji na studium, nie stanowiącym aktu prawa miejscowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Inwestor nie jest zaś rolnikiem, lecz przedsiebiorcą mającym zamiar prowadzić pozarolniczą działalność gospodarczą na terenie rolnym. SKO powinno było dokonać sprawdzenia, jakie przeznaczenie ma grunt (na podstawie wypisu z ewidencji gruntów) i czy inwestor prowadzi działalność rolniczą czy pozarolniczą (na podstawie wypisu z ewidencji działalności gospodarczej).

4. naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach oraz sprzeczność projektu tuczarni z postanowieniem RDOŚ w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., ponieważ nie można magazynować obornika na terenie przedmiotowej inwestycji na nieprzepuszczalnej płycie obornikowej skierowującej obornik do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Natomiast z projektu inwestycji wynika, że nie przewiduje się budowy nieprzepuszczalnej płyty obornikowej ani szczelnego zbiornika bezodpływowego.

5. wadliwe uzasadnienie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana, nie w postępowaniu zwykłym, lecz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym organ bada czy kwestionowana decyzja dotknięta jest, nie jakąkolwiek wadą, ale jedynie wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k. p. a. Innymi słowy, niektóre naruszenia prawa, np. nie będące rażącymi, nie mogą spowodować stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. Naruszenia te mogły być badane w trybie postępowania zwykłego na etapie postępowania odwoławczego, w którym organ dostrzegając taką wadę może uchylić decyzję organu pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu skarżących, że zostali oni pominięci w postępowaniu zwykłym w sprawie wydania decyzji Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano, że zarzut ten nie może być badany w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, do którego prowadzenia właściwy jest Wójt Gminy Mochowo. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mówi bowiem o sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mowa jest więc o stronie, zaś w sytuacji, gdy skarżący mają w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przymiot strony, uznać należy, że właśnie w postępowaniu wznowieniowym może być badana kwestia pominięcia ich w postępowaniu zwykłym. W sytuacji bowiem, gdy skarżący jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli podmiotem mającym swój własny interes prawny w sprawie, nie może już być zaliczony do "społeczeństwa", które własnego interesu prawnego w sprawie nie ma. Nie ma więc znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ewentualne pominięcie społeczeństwa w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście w niniejszej sprawie nie mogą znaleźć uznania Sądu zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), dotyczące udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Głównym zarzutem skarżących jest bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ raportu przedstawionego przez inwestora. Zdaniem skarżących sformułowali oni konkretne zarzuty pod adresem Raportu, które powinny być przez organ zweryfikowane na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, jak i na podstawie sporządzenia odrębnego raportu na zlecenie organu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Aby wyeliminować decyzję Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2011 r. musiałaby być ona obarczona chociaż jedną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W niniejszej sprawie taki obowiązek został stwierdzony.

Skarżący argumentuje, że związku z trzema cyklami chowu tuczników ilość DJP powinna wynosić 252, a nie 84, jak przyjął raport i co zaakceptował organ. W ocenie Sądu argumentu tego podzielić nie można. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia i dla tuczników wynosi on 0,14. Wnioskodawca planuje chów 600 tuczników w jednym czteromiesięcznym cyklu, z czego wynika, iż jednorazowo w tuczarni przebywać będzie 600 tuczników. Zdaniem Sądu prawidłowo więc przyjęto ilość DJP na 84.

Według Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że wszystkie obliczenia, związane m. in. z emisją gazów i ilością obornika, są trzykrotnie zaniżone w związku z trzema cyklami chowu tuczników. Z raportu wynika, że część obornika będzie odsprzedawana i mimo że pozostanie nadwyżka obornika, niewykorzystana w związku ze zbyt małą powierzchnią gospodarstwa, to nie można uznać, aby stanowiło to rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania, z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Podobnie jest zdaniem Sądu z obliczeniem odległości planowanej inwestycji od najbliższych budynków mieszkalnych. Nawet jeżeli uzasadnione są zarzuty, iż wynosi ona nie 280 m na południowy-wschód i 180 m na północ, lecz odpowiednio 120 m i 150 m, to okoliczności tej nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Należy też zauważyć, że podstawą prawną wydania decyzji Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2011 r. nie było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie niezbędne jej elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. K. i M. K., zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a w zw. z art. 3 ust.1 pkt. 8 lit. c, art. 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 11 oraz art. 38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji), polegające na błędnej wykładni i niezastosowaniu ww. przepisów poprzez błędne uznanie, iż zgodnie z art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. strona nie może powołać się na każde naruszenie prawa, którego dopuścił się organ wydający zaskarżoną decyzję, lecz jedynie na naruszenie prawa bezpośrednio i wyłącznie dotyczące tej strony; co skutkowało uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie skarżący jako "strona", a nie jako członkowie "społeczeństwa" nie mogą skutecznie powoływać się na zarzut niedopełnienia/naruszenia procedury udziału społeczeństwa przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem przepisy art. z art. 3 ust. 8, 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji nie mogą stanowić przedmiotu badania Sądu pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i stosowania tego przepisu. Podczas gdy art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie wprowadza ograniczeń co do natury "naruszeń prawa", mogących stanowić podstawę skargi do WSA, przepisy ustawy art. 3 ust. 8, 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji mające charakter norm materialnoprawnych, w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podlegają obligatoryjnemu stosowaniu, zatem prawidłowość/ bądź nieprawidłowość ich zastosowania/ niezastosowania winna podlegać kontroli pod kątem przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. ze względu na szczególnie istotny charakter tych norm dla dopuszczalności lub niedopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

2. W wypadku, gdyby sąd nie uznał, iż wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wskazaną w akapicie powyższym, zwłaszcza dotyczącą niewłaściwej wykładni i niezastosowania art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w powiązaniu z ww. przepisami, skarżący podnoszą zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji, polegający na błędnej wykładni i niezastosowaniu ww. przepisów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" polegającą na uznaniu, iż skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na zarzut niedopełnienia/naruszenia procedury udziału społeczeństwa przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem ewentualne naruszenie ww. przepisów "nie ma znaczenia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji", zastosowanie ww. norm ma charakter fakultatywny, nie zaś obligatoryjny, zatem przepisy art. 3 ust. 1 pkt. 8, 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji nie mogą stanowić przedmiotu badania Sądu pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i stosowania tego przepisu. Podczas gdy z dosłownego brzmienia przepisów ustawy art. 3 ust. 1 pkt 8, 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji w sposób jasny wynika, że przepisy te mające charakter norm materialnoprawnych, w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podlegają obligatoryjnemu stosowaniu i stanowią warunek sine qua non wydania decyzji. Zatem prawidłowość bądź nieprawidłowość ich zastosowania winna podlegać kontroli pod kątem przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność decyzji wydanej z "rażący naruszeniem prawa", nie ograniczając możliwości stwierdzenia nieważności ustaleniem dodatkowych przesłanek.

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegający na błędnej wykładni i niezastosowaniu w/w przepisów, poprzez błędne uznanie, iż zbadanie zarzutu oparcia decyzji środowiskowej na "niezweryfikowanym" prawidłowo Raporcie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż stanowiłoby to przejaw merytorycznego badania sprawy, a nie badania pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, do których weryfikacja raportu środowiskowego się nie zalicza. Jednakże literalne brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji, a zwłaszcza pozostający z nim w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a ww. ustawy, czynią obowiązek weryfikacji raportu warunkiem sine qua non wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy te mają charakter materialnoprawny i obligatoryjny. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z naruszeniem ww. przepisów stanowi zatem rażące naruszenie prawa. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu sprawującego kontrolę administracji publicznej jest ocena czy decyzja została oparta na raporcie prawidłowo zweryfikowanym zgodnie z wymaganiami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stwierdzenie nieprawidłowości w ww. sferze stanowi bowiem rażące naruszenie prawa i winno skutkować jej nieważnością. Oceny takiej organ winien dokonać z urzędu, niezależnie od granic skargi, a w szczególności od powiązania zarzutu z konkretnym przepisem prawa.

II. przepisów postępowania:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i sporządzeniu uzasadnienia zaskarżanego wyroku w sposób nie odpowiadający wymogom prawa ukonstytuowanym w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności poprzez:

- zreferowanie stanu sprawy w sposób niepełny, wybiórczy (z pominięciem licznych zarzutów skarżących oraz dokumentów załączonych do sprawy) i przytaczający niepodniesione przez stronę zarzuty, jako zarzuty skargi do WSA,

- brak wskazania jaki stan faktyczny Sąd uznał w sprawie za ustalony i przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwiający weryfikowanie czy kontrola dokonana przez Sąd była wszechstronna i pełna,

- brak odniesienia się do większości zarzutów strony podniesionych w skardze do WSA, - ograniczone do dwóch zdań, pozbawione jakiekolwiek analizy prawnej i faktycznej uzasadnienie w zakresie odmowy zweryfikowania najistotniejszego zarzutu strony, tj. zarzutu naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji w zakresie regulowanej tą ustawą procedury udziału społeczeństwa w wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

- jednozadaniowe uzasadnienie nieuwzględnienia zarzutu strony dotyczącego wydania decyzji Wójta Gminy Mochowo z rażącym naruszeniem prawa, tj. w oparciu o dokument niemogący stanowić podstawy wydawania decyzji - o studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Mochowo,

- fragmentaryczną, niepełną i nieprawidłową analizę zarzutu oparcia zaskarżonej decyzji o nieprawidłowo zweryfikowany i zawierający liczne uchybienia raport o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. rażące naruszenie art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustaw w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

b) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8, w zw. z art. 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji, zaś materiał dowodowy w sprawie był wystarczający dla dokonania oceny zasadności zastosowania tego środka stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie skarżących, zebrany przez organ materiał dowodowy - w zakresie argumentów rażącego naruszenia prawa, poprzez nie zastosowanie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 8, 30 w zw. z art. 79 w zw. z art. 33 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 11 oraz art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji, dotyczących obligatoryjnego przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach - był wystarczający dla stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Mochowo, z uwagi na niezamieszczenie ogłoszeń o toczącym się postępowaniu na stronie internetowej BIP Gminy Mochowo, nie wywieszenie ogłoszeń o toczącym się postępowaniu w miejscu planowanej inwestycji oraz niepełną treść obwieszczeń uniemożliwiającą skuteczne np. zaskarżenie decyzji. Braki te wynikają wprost z dokumentacji zgromadzonej przez Urząd Gminy w Mochowie w związku z postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tzn. wydruki ze "zwykłej strony internetowej UG Mochowo, a nie ze strony BIP Gminy Mochowo, z treści obwieszczeń), z treści wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skargi do WSA i stanowiących załącznik do skargi wydruków ze strony BIP Gminy Mochowo).

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 2, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustaw w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 59 ust. 1 pkt. 2, art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 102 tego rozporządzenia zaś materiał dowodowy w sprawie był wystarczający dla dokonania oceny zasadności zastosowania tego środka stwierdzenia nieważności decyzji.

d) naruszenie art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 8, art. 80, art. 84 k.p.a., 6 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - tj. zaniechanie zbadania czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w części rozpoznanej błędną ocenę materiału dowodowego - nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a błędnie zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organy administracji publicznej, tj. SKO w Płocku, a w konsekwencji również Wójta Gminy Mochowo. W szczególności błędna kontrola administracji publicznej, tj. brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz błędna jego ocena, polegała na niedostrzeżeniu przez Sąd następujących naruszeń prawa, których przy rozpoznawaniu sprawy dopuścił się organ:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:

- braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy będącego następstwem

niepoczynienia przez organ, rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, własnych ustaleń faktycznych w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia w całości i wyłącznie na błędnych ustaleniach faktycznych SKO rozpatrującego sprawę w pierwszym składzie, zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., który to organ z kolei również zaniechał poczynienia własnych ustaleń faktycznych przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2011 r. i przejął za własne ustalenia faktyczne wskazane w zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Mochowo - co skutkowało przyjęciem błędnych ustaleń faktycznych przez organ wydający zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i ustaleniem, że decyzja Wójta Gminy Mochowo nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego ani procesowego, a w konsekwencji doprowadziło to do nieuwzględnienia słusznego zarzutu naruszenia przez Wójta Gminy Mochowo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie z powodu jego niezastosowania, również naruszenia tego przepisu przez SKO w Płocku wydającego decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło na str. 5, że studium uwarunkowań zagospodarowania terenu nie stanowi aktu prawa miejscowego i w związku z powyższym, nie stanowi przepisu prawa powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą prawną wydania jakiejkolwiek decyzji. Skoro zaś decyzja Wójta Gminy Mochowo oparta została na w/w studium (co wynika z treści uzasadnienia samej decyzji Wójta Gminy Mochowo oraz z pisma Wójta Gminy Mochowo z dnia 29 grudnia 2011 r. skierowanym do SKO w Płocku), z uwagi na przytoczone stanowisko SKO, winna ona zostać uznana na wydaną bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem przepisów prawa,

e) naruszenia art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zapadłej decyzji oraz niewłaściwe jej podpisanie,

f) naruszenia art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia tych przepisów przez Wójta Gminy Mochowo wydającego decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., które to naruszenie polegało na naruszeniu zaufania mieszkańców miejscowości B., do organów samorządu terytorialnego - tj. Urzędu Gminy oraz Wójta Gminy Mochowo, które będąc zobowiązanymi do działania na podstawie i w granicach prawa oraz dla dobra lokalnej społeczności i w jej interesie, obowiązków tych niedopełniały, pozbawiając obywateli słusznie przysługujących im praw do bycia stroną postępowania, a społeczność lokalną do wzięcia udziału w postępowaniu poprzez powzięcie wiadomości o nim oraz zgłoszenia uwag i wniosków, czym zawiodły zaufanie obywateli co do rzetelności, prawidłowości działania, możliwości polegania na wiadomościach płynących z tych organów oraz zaufania do faktu, że wiadomości takie zostaną społeczeństwu przekazane w sposób prawidłowy i skuteczny, z najlepszą wolą, w sytuacjach wymaganych prawem lub zasadami współżycia społecznego.

g) rażącym naruszeniu art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez nieuwzględnienie zarzutu jego naruszenia przez Wójta Gminy Mochowo, polegającego na niedostatecznym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., w szczególności poprzez niewskazanie w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę i przyjęte jako podstawa tej decyzji ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko,

g) naruszenia art. 3 § 1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 8, art. 80, art. 84 k.p.a. w zaw. z art. 134 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, tj. zaniechanie zbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w części rozpoznanej błędną ocenę materiału dowodowego - nie zastosował środka określonego w ustawie w art. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a błędnie zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie, które sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organy administracji publicznej, tj. SKO w Płocku, a w konsekwencji również Wójta Gminy Mochowo. W szczególności błędna kontrola administracji publicznej, tj. brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz błędna jego ocena, polegała na niedostrzeżeniu uchybień jakich dopuściło się SKO w Płocku, w postaci błędnej oceny, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla rozpoznania skargi, podczas gdy było on co skutkowało błędnym nieprzeprowadzeniem przez SKO w Płocku, a wcześniej przez Wójta Gminy Mochowo następujących dowodów:

- zaniechanie powołania niezależnego biegłego specjalisty z zakresu ochrony środowiska w celu sporządzenia opinii oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dotyczącego dopuszczalności lub niedopuszczalności wydania zgody na realizację przedsięwzięcia budowy tuczami w miejscowości B., dla zweryfikowania zasadności zarzutu naruszenia art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska, która mogła być dokonana jedynie poprzez zweryfikowanie prawidłowości raportu środowiskowego sporządzonego przez inwestor na potrzeby postępowania o wydanie decyzji środowiskowej,

- zaniechanie przeprowadzenia wizji lokalnej i oględzin nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz jej otoczenia,

- zaniechania zwrócenia się do Urzędu Gminy w Mochowie oraz innych właściwych urzędów o nadesłanie informacji dotyczących przeznaczenia gruntów objętych decyzją środowiskową, stanu zalesienia, położenia wód gruntowych gęstości zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz odległości ich od planowanej inwestycji,

- zaniechania zweryfikowania rodzaju prowadzonej działalności przez inwestora - pod kątem ustalenia czy jest to działalność o charakterze rolniczym, czy pozarolnicza działalność gospodarcza wykluczająca możliwość jej prowadzenia na gruntach rolnych- a tym samym zweryfikowania czy decyzja środowiskowa została wydana na rzecz podmiotu, który w świetle obowiązujących przepisów prawa był uprawniony do złożenia wniosku o jej wydanie, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie odnośnie wskazanych wyżej okoliczności okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o ww. dowody.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji SKO w Płocku z dnia [...] marca 2012 r. i poprzedzającej jej decyzji SKO w Płocku z dnia [...] lutego 2012 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak prawidłowo przypomniał Sąd wojewódzki - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Rażącej wadliwości decyzji Wójta Gminy Mochowo z dnia [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - polegającego na budowie tuczarni z przeznaczeniem na chów ok. 600 tuczników w miejscowości B., gmina B. - skarżący upatrują w naruszeniu przez organ szeregu przepisów.

Jednym z głównych zarzutów skarżących jest naruszenie zapisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji") poprzez wydanie opisanej wyżej decyzji z pominięciem "społeczeństwa". Organ administracji uznał, iż okoliczność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, albowiem stanowi przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na tę przesłankę, skoro uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Takie stanowisko podzielił Sąd wojewódzki.

A zatem, kluczową kwestią wymagającą oceny są skutki naruszenia przepisów o obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Taki obowiązek został bowiem zagwarantowany ustawą o udostępnieniu informacji. W art. 79 ustawodawca wskazał, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oceny takiej – zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

W świetle powyższych unormowań prawnych nie może budzić wątpliwość, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wymagało udziału społeczeństwa. Zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie tuczarni o powierzchni ok. 750 m2 z przeznaczeniem na chów ok. 600 sztuk tuczników, należy bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). W aktach sprawy znajduje się także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r., który stwierdził konieczność przeprowadzenia takiej oceny. Ustawa o udostępnianiu informacji zagwarantowała "każdemu" prawo do uczestniczenia w postępowaniu wymagającym takiej oceny, przy czym w Dziale III ustawodawca skonkretyzował te prawa. Wymienia się przy tym, że każdy ma prawo do składania uwag i wniosków w zakreślonym terminie, zaś organ ma obowiązek rozpatrzyć je, a w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podać informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 37 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Ustawodawca w art. 33 doprecyzował także obowiązki organu w takim postępowaniu przed wydaniem decyzji.

Analiza wskazanych przepisów nie pozostawia zatem wątpliwości, że udział społeczeństwa, a w szczególności poszczególnych jego członków, nie jest związany z posiadaniem przez nich interesu prawnego, ani nawet faktycznego w takim postępowaniu. Może to być działanie "pro publico bono".

Inne prawa przysługują podmiotom (także członkom społeczeństwa), które posiadają interes prawny w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Te podmioty występują w sprawie w charakterze strony, co oznacza, że mogą m.in. korzystać z przysługujących im praw do składania środków odwoławczych, wniosków o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego itp. Takich uprawnień nie posiada członek społeczeństwa, którego jednocześnie indywidualnych praw i obowiązków nie dotyczy decyzja. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., w sprawie II OSK 2396/11 (LEX 1337355), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela.

Powyższe prowadzi do wniosku, że błędnie Sąd wojewódzki przyjął, że zarzut niebrania udziału społeczeństwa może być badany w postępowaniu wznowieniowym, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. A zatem, jednym z warunków zaistnienia tej przesłanki jest stwierdzenie, że wznowienia postępowania domaga się "strona". "Społeczeństwo", o jakim mowa w ustawie o udostępnieniu informacji, nie jest "stroną" w rozumieniu art. 28 k.p.a. (lub przepisów szczególnych), jego rola w postępowaniu nie jest związana, jak zostało wyżej wskazane, z interesem prawnym, a tylko takiemu podmiotowi przysługuje przymiot strony. Wobec powyższego nie można uznać, że pominięcie społeczeństwa wywiera takie same skutki prawne jak pominięcie strony.

Konkludując, nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko organu administracji, a w konsekwencji Sądu pierwszej instancji, który stanowisko to zaaprobował, że pominięcie społeczeństwa w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a wobec tego nie może być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko Sądu, to pominięcie społeczeństwa w postępowaniu skutkowałoby niemożnością weryfikacji takiego błędnego orzeczenia w żadnym postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro bowiem na przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powoływać się jedynie strona postępowania, która miała prawo w takim postępowaniu uczestniczyć, a społeczeństwu nie przysługuje przymiot strony, to żaden podmiot, z powołaniem się na tę wadliwość, nie mógłby skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania.

Rację mają zatem skarżący kasacyjnie, że przeprowadzenie postępowania wymagającego udziału społeczeństwa z naruszeniem takiego obowiązku winno być przedmiotem oceny przez organy administracji w postępowaniu nieważnościowym.

Jednocześnie należy w tym miejscu przypomnieć, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Przepis art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji, nakładający na organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa, jest jasny w swej treści i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Co za tym idzie, decyzja wydana z naruszeniem ww. przepisu, co do zasady, jest obarczona wadą nieważności. Takie stanowisko zostało wyrażone również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2009 r., w sprawie II OSK 62/08 (LEX 516231), w którym dodatkowo wskazano, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz również procesowego.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie czy czynności, podejmowane przez organ przed wydaniem decyzji, spełniały warunki określone w art. 33 i n. tej ustawy, a jeśli nie to, czy ewentualne naruszenie tych przepisów miało charakter rażący. Dla oceny powyższego niezbędne było przede wszystkim poczynienie ustaleń czy w świetle legalnej definicji pojęcia "podanie informacji do publicznej wiadomości", zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy o udostępnieniu informacji, Wójt Gminy Mochowo, prowadząc postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody, zapewnił udział społeczeństwa poprzez należytą informację o podejmowanych czynnościach, w tym o wydaniu decyzji.

Trafne są zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na błędne zastosowanie przez Sąd wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji nie ocenił w sposób prawidłowy wpływu naruszenia przepisów ustawy o udostępnieniu informacji w zakresie udziału społeczeństwa i w konsekwencji wadliwie przyjął, że kwestia ta nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji oceni czy zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, lub c p.p.s.a. biorąc pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną.

Natomiast nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwie, zdaniem skarżących, dokonanej oceny Raportu oddziaływania na środowisko stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Raz jeszcze należy podkreślić, że zaskarżona do Sądu wojewódzkiego decyzja

została wydana w postępowaniu nieważnościowym, a to oznacza, że zadaniem organu administracji była ocena czy decyzja nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej kontrolowaną w tym postępowaniu decyzją co do istoty. Powyższe oznacza, że w postępowaniu tym organ nadzoru jest zwolniony od oceny Raportu. Co więcej, nawet w postępowaniu zwyczajnym ocena ta jest bardzo ograniczona. Zadaniem Sądu, w tym zakresie jest bowiem sprawdzenie czy Raport spełnia warunki formalne, to jest czy został sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne oraz czy zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 66 ustawy o udostępnieniu informacji lub postanowieniu nakładającym obowiązek sporządzenia takiego Raportu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 (tak m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., w sprawie II OSK 2105/11, Lex 1340187).

W świetle powyższego należało stwierdzić, że podniesione zarzuty, co do wadliwości Raportu, nie mogły być oceniane przez Sąd wojewódzki, tym bardziej, że postępowanie ma za przedmiot stwierdzenie kwalifikowanych wad postępowania.

Tym samym, nie znajduje oparcia w przepisach prawa zarzut nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, będący skutkiem nieprzeprowadzenia szeregu wnioskowanych przez stronę skarżącą, już na etapie postępowania administracyjnego, dowodów, a to m.in.: powołania niezależnego biegłego specjalisty z zakresu ochrony środowiska w celu sporządzenia opinii i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla zweryfikowania prawidłowości raportu, przeprowadzenia wizji lokalnej i oględzin nieruchomości i zwrócenia się do organów o nadesłanie informacji dotyczących przeznaczenia gruntów itp. W świetle powyższych rozważań należy podkreślić, że organ administracji żadną miarą nie był, nie tylko zobligowany, lecz nawet uprawniony do prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Podobnie należało ocenić zarzuty dotyczące nieprawidłowych – zdaniem skarżących, ustaleń co do odległości planowanej inwestycji od najbliższych budynków mieszkalnych. Trafnie Sąd wskazał, iż w tych okolicznościach sprawy, nawet jeśli odległości te zostały ustalone błędnie, to nie może to być ocenione jako kwalifikowana wada prawna decyzji.

I wreszcie, nie mają racji skarżący wskazując, że Raport oddziaływania na środowisko powinien być sporządzony dla trzykrotnie większej liczby tuczników, albowiem cykl chowu tuczników trwa ok. 3 miesięcy, a zatem w ciągu roku tuczników tych będzie nie – jak wskazano w Raporcie ok. 600 sztuk - lecz ok. 1800. Nie negując prawidłowości matematycznych wyliczeń skarżących, wskazać należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Słusznie zauważył Sąd wojewódzki, że zgodnie z treścią § 3 pkt 103 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), przy czym wskazuje się, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. A zatem, prawidłowo Sąd przyjął za prawidłowe stanowisko organu administracji, że Raport oddziaływania na środowisko odnosić się winien do liczby tuczników w danym cyklu, to jest przy maksymalnej obsadzie w tym samym czasie.

Tak samo należało ocenić zarzut nieprawidłowych, tj. trzykrotnie zaniżonych w ocenie skarżących, obliczeń związanych w emisją gazów i ilością obornika. Immisje te winny być wszak oceniane – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do 1 cyklu i maksymalnej obsady tuczników. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że uciążliwości wynikające z nieprzyjemnych zapachów nie mogą uzasadniać twierdzenia o kwalifikowanej wadliwości decyzji, skoro nie można wskazać przepisu prawa, który zostałby naruszony w sposób rażący. Brak bowiem w polskim ustawodawstwie ustawy "odorowej", która regulowałaby powyższe kwestie.

I wreszcie nie mają racji skarżący, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., którego to naruszenia skarżący upatrują w niestwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji Wójta Gminy Mochowo, mimo że ocena tej decyzji winna skutkować takim rozstrzygnięciem. Zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., Sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, jednakże w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w omawianych okolicznościach Sąd wojewódzki był uprawniony, a wręcz zobligowany do rozstrzygania o nieważności omawianego aktu. W świetle przedstawionej wyżej oceny, a w szczególności stwierdzenia, że organ wadliwie zakwalifikował przesłankę braku udziału w społeczeństwa w postępowaniu i konieczności poczynienia w tym zakresie jednoznacznych ustaleń, orzeczenie Sądu byłoby co najmniej przedwczesne. Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, to jest dokonują kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Dokonując tej kontroli sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania za organy administracji publicznej. Spełnienie żądania skarżących przez Sąd pierwszej instancji w tych okolicznościach sprawy stanowiłoby naruszenie art. 135 p.p.s.a.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, choć należy przyznać, że co do części zarzutów Sąd wojewódzki odniósł się w sposób lakoniczny i niepełny.

W świetle przedstawionej wyżej oceny to naruszenie pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.