Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 164/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 67 a par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 49 c ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz [...]S.A. z siedzibą we [...]kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. oraz art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b. w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), dalej: o.p., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...]S.A. z siedzibą [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. znak: [...] odmawiającą umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000,00 zł ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] stycznia 2020 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: MFFiPR) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. ustalił [...]S.A. opłatę legalizacyjną w wysokości 200.000,00 zł jako inwestorowi budowy fragmentu napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV od istniejącego słupa na działce nr ew. [...] , obręb [...], do istniejącego słupa na działce nr ew. [...], obręb [...]wykonywanych bez pozwolenia na budowę.

[...]S.A. pismem z 3 lutego 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej w całości. Spółka wskazała, że w sprawie robót budowlanych obejmujących budowę odcinka linii napowietrznej 100 kV inwestor wystąpił o udzielenie wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazane roboty dotyczyły powiązania pomiędzy stacjami [...],[...]i Hutą Miedzi [...], które umożliwia gwarancję bezpieczeństwa i niezależności energetycznej Huty, poprawę jakości transmisji pomiędzy poszczególnymi stacjami, zabudowę urządzeń teletransmisyjnych oraz zwiększenie niezawodności oraz przepustowości łączy. Inwestor miał na uwadze, że przeprowadzenie robót z uwagi na zasady pracy zakładu (konieczność wygaszenia procesów technologicznych) nie mogło odbywać się w dowolnym terminie, wobec czego oczekując na decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, w momencie jednodniowej przerwy w procesach technologicznych zdecydował o przeprowadzeniu zaprojektowanych prac, kierując się chęcią ochrony interesu publicznego. Zdecydowało o tym uwzględnienie zakresu koniecznego powiązania liniowego (roboty de facto ograniczały się do rozwieszenia przewodu o długości 50 m pomiędzy istniejącymi słupami [...] i [...]) oraz okoliczności, że ponowna możliwość przeprowadzenia prac mogła nastąpić nie wcześniej niż po upływie roku lub nawet w okresie późniejszym (uzależnionym od harmonogramu przewidywanego przez Hutę Miedzi [...]). Spółka wskazała, że ustalona opłata legalizacyjna w znaczący sposób przewyższa wynagrodzenie uzyskane przez nią z tytułu realizacji inwestycji, wobec czego, jeżeli wnioskowana ulga nie zostanie jej udzielona, nie chcąc ponieść nieuzasadnionych kosztów działania w interesie publicznym, zrezygnuje z legalizacji samowoli budowlanej.

Wojewoda [...]decyzją z [...] września 2020 r. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB z [...]stycznia 2020 r. Organ przywołał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia treść art. 67a § 1 o.p., stwierdzając, że udzielenie ulgi wnioskowanej przez stronę jest determinowane występowaniem w sprawie przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Zdaniem organu, w przypadku wniosku [...]S.A. o umorzenie w całości lub w części ustalonej opłaty legalizacyjnej za jego uwzględnieniem nie przemawia przesłanka ważnego interesu podatnika. Spółka nie wskazywała, aby w ostatnim okresie wystąpiła okoliczność nadzwyczajna, losowa, która uniemożliwiałaby uregulowanie należności. Zdaniem Wojewody, sytuacja ekonomiczna strony nie uzasadnia przyznania wnioskowanej ulgi. Spółka reguluje zobowiązania cywilnoprawne. Wysokość tych zobowiązań jest nieporównywalnie większa od ustalonej opłaty legalizacyjnej. Skoro spółka posiada środki na spłatę zobowiązań zaciągniętych dobrowolnie, powinna również uregulować opłaty o charakterze publicznoprawnym. Wojewoda [...]wskazał również, że spółka realizowała inwestycję z pełną świadomością, że nie posiada wymaganego prawem pozwolenia w tym zakresie. W jego ocenie nie ma znaczenia okoliczność, że wykonanie prac mogło być przeprowadzone wyłącznie w okresie wygaszenia działalności Huty Miedzi [...], gdyż spółka jest podmiotem gospodarczym profesjonalnie zajmującym się pracami w zakresie wykonywania instalacji i sieci elektrycznych i okoliczność ta powinna być przez nią wzięta pod uwagę zanim rozpoczęły się prace budowlane. Zdaniem Wojewody fakt, że jakakolwiek inwestycja w jakimś zakresie służy dobru publicznemu, nie zwalnia w sposób automatyczny inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów powszechnie obowiązującego prawa i nie daje mu w żaden sposób prawa przeprowadzania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Postępując w ten sposób, inwestor w sposób świadomy naraził się na konsekwencje przewidziane w p.b. i wbrew interesowi publicznemu będzie zwolnienie go w całości lub w istotnej części z nałożonej sankcji, jaką jest obowiązek uregulowania opłaty legalizacyjnej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...]S.A. składając odwołanie. Spółka zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 67a § 1 o.p. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkiem czego wydana decyzja nosi cechy dowolności; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołująca wniosła o uwzględnienie odwołania i częściowe umorzenie nałożonej opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem nr [...]z dnia [...]stycznia 2020r., tj. umorzenie tej opłaty do kwoty 10.000,00 zł. Odwołująca podniosła, że w złożonym wniosku swoje stanowisko w sprawie uzasadniła przesłanką "interesu publicznego", gdyż podjęte przez spółkę działania przed uzyskaniem stosownego pozwolenia służyło właśnie temu interesowi. Okoliczność ta nie została wyczerpująco przez organ rozpatrzona. Odnośnie do twierdzenia, że charakter inwestycji nie zwalnia w sposób automatyczny inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów powszechnie obowiązującego prawa strona wskazała, że nie kwestionuje tego poglądu, co potwierdza, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę linii napowietrznej, niemniej szczególne okoliczności, a nie zła wiara, stały za decyzją o zrealizowaniu prac. Odwołująca podkreśliła, że w przypadku braku częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej Skarb Państwa nie uzyska wpływu z tytułu nałożonej opłaty legalizacyjnej, zaś interes publiczny związany z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego Huty Miedzi [...]dzięki wykonanej dodatkowej linii napowietrznej zostanie wyraźnie naruszony. Powoływanie się przez Wojewodę [...] w treści decyzji na "interes fiskalny Skarbu Państwa" powinno mieć na uwadze tę okoliczność.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2020 r. MFFiPR utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] września 2020 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 67a § 1 o.p., organ rozpatrując wniosek strony o udzielenie ulgi w spłacie zaległości podatkowych zobowiązany jest do przeanalizowania występowania w sprawie przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Przepis nie reguluje jednak pojęcia ważnego interesu podatnika (strony) i interesu publicznego, przerzucając ciężar konkretyzacji tych terminów na organy administracji publicznej. Każdorazowo zatem w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną organ zobowiązany jest do indywidualnego rozpatrzenia i ustalenia, czym jest ważny interes publiczny oraz interes strony. MFFiPR podkreślił, że instytucja udzielania ulg w spłacie zaległości podatkowych stanowi wyjątek od zasady powszechności opodatkowania, niemniej jednak, pojęcia ważnego interesu strony nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych i uwzględnić również należy normalną sytuację ekonomiczną. Ważny interes strony musi być rozpatrywany w kontekście wszelkich danych, które obrazują jego sytuację finansową. Organ odwoławczy w tym kontekście stwierdził, że w związku z nałożeniem opłaty legalizacyjnej [...]S.A. znalazła się w potencjalnie trudnej sytuacji, na co wskazuje złożony wniosek, a także przedłożone w toku postępowania administracyjnego dokumenty i oświadczenia, jednakże sytuacja ta, zdaniem organu, nie zagraża funkcjonowaniu spółki. W ocenie MFFiPR, dysponuje ona potencjałem umożliwiającym uiszczenie nałożonej opłaty legalizacyjnej. Posiadanie przez spółkę wielomilionowych zobowiązań kredytowych, których spłata przebiega bez zakłóceń, pozwala stwierdzić, że skarżąca jest w dobrej kondycji finansowej. Organ odwoławczy przyjął, że odmowa udzielenia ulgi nie doprowadzi do pogorszenia się sytuacji finansowej lub majątkowej [...]S.A. Zdaniem MFFiPR, takich skutków nie wywoła również przywrócenie stanu zgodnego z prawem w przypadku braku zapłaty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego, tym samym nie zachodzi przesłanka do umorzenia nałożonej na [...]S.A. opłaty legalizacyjnej w postaci ważnego interesu podatnika, gdyż sytuacja finansowa spółki jest stabilna. Umożliwia ona stronie spłatę nałożonej opłaty legalizacyjnej np. w systemie ratalnym (niezbędne jest jednak złożenie stosownego wniosku). Organ odwoławczy równocześnie wskazał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie było związane z sytuacją nadzwyczajną. Należy zauważyć, że przepisy regulujące proces budowlany obligowały skarżącą do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie spółka musiała liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych. W świetle powyższego wykonane prace uznano za naruszenie przepisów p.b. i nałożono opłatę legalizacyjną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję MFFiPR z [...]grudnia 2020 r. złożyła [...]S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 67a § 1 o.p. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkiem czego wydana decyzja nosi cechy dowolności;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że ważny interes społeczny nie uzasadnia umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości, jak i w części;

3) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz (w szczególności) przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy z tego przepisu wynika bezwzględny obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji ww. elementów.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że organ odwoławczy w swojej decyzji skupił się przede wszystkim na analizie wystąpienia przesłanki ważnego interesu podatnika i możliwości finansowych skarżącej, nie dokonując - w jej ocenie - wnikliwej analizy drugiej z przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 o.p., tj. "interesu publicznego". Ma ona związek z przyczynami zrealizowania robót budowlanych przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, o które wystąpił i utrzymaniem funkcjonującej infrastruktury. Spółka zwróciła uwagę, że organ nie odniósł się w żaden sposób do przedłożonego przez stronę w toku postępowania pisma [...]S.A. z [...] lipca 2020 r. analizującego znaczenie inwestycji dla interesu publicznego. Jak wskazano w treści ww. pisma - zrealizowana inwestycja miała znaczenie dla rozwoju północno-zachodniego regionu województwa [...], jak również dla ościennych powiatów województw: [...]i [...], a także była ważna w skali całego kraju. Spółka podała, że nie kwestionuje, iż decyzja ma charakter uznaniowy, a więc pozostaje w dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej, to jednak organ zobowiązany był do przeanalizowania występowania w sprawie obu przesłanek wskazanych w treści art. 67a § 1 o.p., tj. istnienia ważnego interesu podatnika (do którego to skarżąca się jednak nie odwoływała) oraz interesu publicznego (co de facto stanowi istotę w przedmiotowej sprawie).

W odpowiedzi na skargę MFFiPR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MFFiPR narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Stosownie do art. 49c ust. 1 p.b., do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 p.b., w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Powyższe oznacza, że przy zastosowaniu względem opłaty legalizacyjnej przepisów regulujących problematykę zobowiązań podatkowych, na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty legalizacyjnej możliwe jest odroczenie terminu jej płatności, rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, udzielenie ulgi w jej spłacie, a wreszcie – umorzenie w całości lub w części tejże opłaty, co skutkuje możliwością legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych bez konieczności poniesienia z tego tytułu przez inwestora ciężaru finansowego, którego sposób ustalenia reguluje art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydawanego w tym zakresie przez organ stanowi odpowiednio stosowany art. 67a § 1 pkt 3 o.p., zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy MFFiPR w toku instancji rozpatrzył wniosek skarżącej spółki o umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 200.000,00 zł ustalonej postanowieniem PINB z [...] stycznia 2020 r., przyjmując, że rozstrzygnięcie odmowne Wojewody [...]odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny tak formułowanego przez organ odwoławczy wniosku jednakże nie podziela, dostrzegając, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ w sposób niedostateczny rozważył podniesione przez stronę argumenty mające, jej zdaniem, decydować o zasadności zgłoszonego żądania. Należy przypomnieć, że w myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się rzeczowo do faktów istotnych dla danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że w szczególności decyzje negatywne dla strony, oparte na szerokim luzie decyzyjnym przyznanym organowi powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, co odnosi się zarówno do okoliczności faktycznych wziętych przez organ pod uwagę, jak i do sposobu rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie wnioski wywiedzione przez organ zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności lub nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści.

W ocenie Sądu, MFFiPR do tak rozumianego wymagania nie zastosował się, co dotyczy tak właściwego zidentyfikowania znaczenia argumentów powołanych we wniosku z 3 lutego 2020 r., a następnie zaakcentowanych w odwołaniu, jak i nadania prawidłowego rozumienia regulacji prawnej, w świetle której organ był zobowiązany orzec o zasadności wniosku spółki. Jeżeli mieć na uwadze ten pierwszy element ustaleń, które powinny były w sprawie zostać wzięte pod uwagę, to nie może budzić wątpliwości, że wniosek strony zorientowany został na wykazanie, iż umorzenie opłaty legalizacyjnej powinno wynikać z uwzględnienia szeroko pojmowanego interesu publicznego, a nie ważnego interesu podatnika odnoszonego do możliwości finansowych poniesienia przez spółkę spornego zobowiązania.

Jakkolwiek w świetle argumentacji podnoszonej przez stronę nie da się wyznaczyć ścisłego pola ocen pozwalających rozróżnić interes spółki jako inwestora uzasadniający umorzenie opłaty legalizacyjnej oraz interes publiczny nakazujący zaaprobować takie żądanie, to treść odwołania ściśle odwołująca się do pojęcia "interesu publicznego", o którym mowa w art. 67a § 1 o.p., nakazywała MFFiPR wyczerpująco i wnikliwie rozważyć tę właśnie przesłankę umorzenia opłaty.

Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by działanie takie organ odwoławczy przeprowadził, albowiem kluczowe wyjaśnienia zamieszczone w decyzji odnosiły się do wskazania, jakie znaczenie powinno być przypisane "ważnemu interesowi podatnika", analizie sytuacji majątkowej i finansowej spółki jako wnioskodawcy, a jedyne wyjaśnienia, które można odnosić do drugiej, traktowanej przez ustawodawcę jako odrębna podstawa umorzenia zobowiązania, przesłanki (interes publiczny) w zasadzie koncentrowały się wyłącznie na potwierdzeniu jej niewystąpienia w sprawie. Za potwierdzenie, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone nie może zostać uznana tego rodzaju deklaracja, jeżeli nie szło za nią wyjaśnienie, jakie konkretne przyczyny nie pozwalały organowi podzielić stanowiska strony. Argument opierający się na uogólnionej tezie, zgodnie z którą "[...] przepisy regulujące proces budowlany obligowały Wnioskodawczynię do wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Naruszając prawo w powyższym zakresie Spółka musiała liczyć się z ryzykiem poniesienia określonych konsekwencji prawnych", razi powierzchownością. Argument ten jest oczywiście formalnie w pełni trafny, niemniej w żaden sposób organ nie wskazał, dlaczego przyjął jego adekwatność do okoliczności, w jakich doszło do wykonania robót budowlanych polegających na budowie odcinka linii napowietrznej 110 kV stanowiącej powiązanie pomiędzy stacjami [...],[...]i Hutą Miedzi [...], jeżeli istotą ujawnionych we wniosku powodów odstąpienia od dyspozycji art. 28 ust. 1 p.b., miało być konkretne zdarzenie o charakterze szczególnym.

W świetle treści normy art. 28 ust. 1 p.b. oraz pozostałych przepisów p.b. regulujących postępowanie legalizacyjne (art. 48-49a p.b.) jego ekscepcjonalna natura nie mogła kształtować rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, niemniej skarżąca trafnie uznała, że możliwość tę dają otwarte znaczeniowo zwroty normatywne zawarte w art. 67a § 1 o.p. i obowiązkiem organu było w ramach złożonego przez stronę wniosku podejmowane rozstrzygnięcie oprzeć na wypowiedzi, która swoją treścią dostosowana byłaby do szczegółowych okoliczności przedstawionych przez stronę skarżącą. Spółka podkreśliła bowiem, że jej zachowanie, które MFFiPR powinien mieć na uwadze, wskazywało na zamiar prowadzenia procesu budowlanego z poszanowaniem przepisów prawa (inwestor wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji), niemniej niespodziewana przerwa w procesach technologicznych w Hucie Miedzi [...]miała zdecydować o bezzwłocznej potrzebie wykonania prac ujętych w projekcie wykonawczym. Jako niezrozumiały postrzegać należy pogląd Wojewody [...]wskazujący, że to, iż "[...] inwestycja w jakimś zakresie służy dobru publicznemu, nie zwalnia w sposób automatyczny inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów powszechnie obowiązującego prawa i nie daje mu w żaden sposób prawa przeprowadzania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej". Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że zaprezentowane rozumowanie pozostaje w sprzeczności z art. 67a § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 p.b., jeżeli dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej stanowi warunek konieczny ubiegania się o umorzenie opłaty legalizacyjnej i to w okolicznościach dopuszczenia się tejże samowoli, czy też w jej przedmiocie, jak się wydaje, można właśnie ewentualnie odnajdywać podstawę uzasadniającą zaistnienie interesu publicznego w odstąpieniu od obarczenia sprawcy samowoli budowlanej obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wnioskodawca jako sprawca samowoli budowlanej pozostanie podmiotem, który naruszył przepisy p.b., także w sytuacji uwzględnienia jego wniosku. Chodzi tym niemniej o to, by między innymi niezniesienie obowiązku uiszczenia opłaty nie doprowadziło do skutków niepożądanych z punktu widzenia społecznego. Tym różni się sprawa umorzenia opłaty legalizacyjnej od sprawy umorzenia zobowiązania podatkowego, że uiszczenie opłaty jest dobrowolne i nie może podlegać egzekucji.

Za niesporne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że na gruncie stosowanej regulacji prawnej (art. 67a § 1 pkt 3 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 p.b.), w swojej decyzji opartej na posłużeniu się tzw. uznaniem administracyjnym MFFiPR jest uprawniony do nieznalezienia wystarczających powodów, by akcentowanym przez stronę okolicznościom, tak jak i następstwom wynikającym z, jak to określono, "przywrócenia stanu zgodnego z prawem" nadać znaczenie wpływające na kierunek rozstrzygnięcia. Organ powinien tym niemniej, na co wskazują poczynione wcześniej wyjaśnienia, dać wyraz temu wnioskowi, przedstawiając w decyzji tok rozumowania stojący w opozycji do argumentacji zamieszczonej we wniosku strony skarżącej, który Sąd mógłby rozważyć w ramach kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uznaniowy charakter decyzji podejmowanej przez organ sprowadza się do wyboru konsekwencji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Z przyznanej kompetencji organ nie mogą jednakże korzystać w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że użyte w art. 67a § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 p.b. przy określeniu przesłanek umorzenia opłaty legalizacyjnej zwroty normatywne nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa. Są one swoistymi klauzulami generalnymi odsyłającymi do ocen pozaprawnych (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. II FSK 1589/18). Nie sposób zatem nadać im konkretnej treści bez sięgnięcia do zasad o charakterze normatywnym wspólnych dla systemu prawnego, kontekstu etycznego i uwarunkowań społeczno-politycznych i gospodarczych.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że wnioskodawca w uzasadnieniu odwołania, dostrzegając niedostatek argumentacyjny decyzji organu I instancji dotyczący płaszczyzny rozważań odnoszącej się do przesłanki związanej z pojęciem "interesu publicznego", swoją ocenę stanu faktycznego czytelnie powiązał z tą podstawą umorzenia opłaty legalizacyjnej i celami wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem spółki, za które uznał "zabezpieczenie bezpieczeństwa i niezależności energetycznej Huty [...]". Ujawniona w odwołaniu i powtórzona przez spółkę w skardze ocena sytuacji, w jakiej się ona znalazła, zgodnie z którą tak sankcjonowane działanie strony, jak i wystąpienie przez nią o umorzenie opłaty legalizacyjnej oraz ewentualne konsekwencje faktyczne nieumorzenia tejże opłaty (rozebranie wybudowanej linii napowietrznej) pozostają w ścisłym powiązaniu z ochroną interesu publicznego, powinna była zostać przez MFFiPR z tego względu wnikliwie zweryfikowana. Zdaniem Sądu, jakkolwiek stanowisko skarżącej opiera się - co odpowiada naturze złożonego wniosku - na subiektywnym (korzystnym) oglądzie wskazanych okoliczności, to nie można mu jednakże odebrać zobiektywizowanych podstaw, jeżeli uwzględni się wyjaśnienia zamieszczone w pominiętym przez organ piśmie [...]S.A. z [...] lipca 2020 r. znak [...] (k. 73), nawiązujące do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833) i wskazujące znaczenie wybudowania przez spółkę fragmentu linii napowietrznej jako kluczowego dla regionu elementu dystrybucyjnej linii elektroenergetycznej. Szybkość realizacji spornych robót w określony (pozytywny) sposób, jak podkreślono, oddziaływała na zwiększenie zatrudnienia i wpływy budżetowe wynikające z uruchomienia nowych mocy produkcyjnych zakładu, niebagatelna miała być również stabilizująco-optymalizująca rola wykonanej linii dla systemu elektroenergetycznego. Z tego powodu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie mógł od tych kwestii abstrahować, jak też nadawać im na tyle ogólnego znaczenia, że zatracały one przez to w całości swoją doniosłość.

W tych warunkach Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja MFFiPR z powodów wyżej przedstawionych narusza powołane przepisy prawa procesowego i materialnego, co skutkować musi jej uchyleniem.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu, a następnie po przeprowadzeniu z jej zastosowaniem postępowania wyjaśniającego da wyraz swoim wnioskom w nowo wydanej decyzji, o której mowa w art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67b § 1 o.p. w zw. z art. 49c ust. 1 p.b., spełniającej wymagania w zakresie uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.