Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1373/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 110 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 616/13 w sprawie ze skargi A.Z. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.Z. w dniu 18 września 2013 r. skierował do Burmistrza Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich aktów notarialnych nieruchomości lokalowych będących własnością Miasta Stołecznego Warszawy położonych w dzielnicy Praga-Południe zbytych na rzecz ich najemców przez zarząd dzielnicy w okresie od 1 stycznia 2010 r. do chwili udostępnienia informacji.

Burmistrz Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy w piśmie z dnia 25 września 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto organ podał, że kwestia udostępniania aktów notarialnych została uregulowana w sposób szczególny w art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.).

A.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy w przedmiocie jego wniosku z dnia 19 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 25 września 2013 r. będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2014 r. podtrzymał skargę i wyjaśnił, dlaczego żądana informacja stanowi informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 616/13 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącego A.Z. z dnia 18 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącego A.Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie kopii aktów notarialnych nieruchomości lokalowych będących własnością m.st. Warszawy położonych w dzielnicy Praga-Południe zbytych na rzecz ich najemców. Informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną podlegająca udostępnieniu. Tak więc skoro doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomość lokalowych stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to treść tych dokumentów – zdaniem Sądu – stanowi niewątpliwie informację o majątku publicznym. Z tego względu WSA w Warszawie wskazał, że skoro żądana informacja stanowi informację publiczną, to organ powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Zarzucił w niej wyrokowi trojakie naruszenie przepisów prawa.

Po pierwsze, naruszenie art. 53 § 2 i art. 52 § 2 i 4 p.p.s.a. przez uznanie, że skarga została wniesiona w terminie.

Po drugie, art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 1991 r. – Prawo o notariacie przez uznanie, że skarżący niebędący stroną ani osobą uprawnioną do otrzymania odpisu aktu notarialnego miał interes prawny w tym, aby otrzymać dokumenty, o które wnosił w trybie u.d.i.p.

Po trzecie, naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przez uznanie, że operaty szacunkowe stanowią informację publiczną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie tryb udostępnienia żądanej informacji określa art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 1991 r. – Prawo o notariacie, wyłączając w tym zakresie stosowanie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za częściowo usprawiedliwione. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna utrwalił się pogląd, że skarga na bezczynność, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie powinna być poprzedzona czynnościami, których mowa w art. 52 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów k.p.a. do faz poprzedzających wydanie decyzji. Ponadto tryb przewidziany w art. 52 § 3 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia, wskazanych norm dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Za nietrafny należy też uznać zarzut dotyczący obrazy art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że akty notarialne stanowią informację publiczną. W literaturze i orzecznictwie odróżnia się pojęcia "informacji" i "nośnika", na którym informacja ta została sporządzona. W przypadku aktu notarialnego "informacją" będzie zatem jego treść, natomiast nośnikiem papier, na którym akt ten został sporządzony.

Ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze muszą być one udostępnione zarówno co do treści jak i postaci. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym. Za trafny uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 110 § 1 i 2 ustawy – Prawo o notariacie, chociaż ten zarzut należy powiązać z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego nie powołano w skardze kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego.

Oznacza to, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zamierzał on ograniczyć dostęp do aktów notarialnych. Przy przyjęciu, że dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej istnienie normy art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie nie miałoby sensu, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do aktu notarialnego byłaby gorsza niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie wykładni systemowej należy ponadto wskazać, że dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie – Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520).

Akty notarialne są częścią akt będących podstawą wpisu w księdze wieczystej. Wpis ten jest jawny i zgodnie z art. 361 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych każdy może przeglądać księgi wieczyste w obecności pracownika sądu. Jednak akta ksiąg wieczystych, w których znajdują się również akty notarialne może przeglądać tylko osoba mająca interes prawny oraz notariusz (art. 361 ust. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Przepis art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Należy w tej sytuacji uznać, że akt notarialny jest chroniony w systemie prawa w sposób komplementarny i nie może być ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym jakim są lokale gminne. Informacja o ilości sprzedanych lokali i uzyskiwanych cenach podlega udostępnieniu, może tylko w zależności od zakresu wniosku stanowić informację prostą lub przetworzoną. W drugim z tych przypadków dla uzyskania informacji konieczne jest wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udostępnienia.

Z tych wszystkich względów zarzut bezczynności adresata wniosku należało uznać za bezzasadny.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.