Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 343/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: orzeczono o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 36a ust. 13 i ust. 14
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie SO del. Janusz Bociąga WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy J z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2012 r., znak: [...] Wójt Gminy J powierzył stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 września 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 14 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, mgr E. F. na okres 1 roku szkolnego, tj. od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r.

Skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy J złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda, który zarzucił Wójtowi Gminy J, że wydane zarządzenie z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w S naruszyło przepisy art. 36a ust. 13 i ust. 14 ustawy o systemie oświaty w związku z § 1 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

Wojewoda podał, że powołane powyżej przepisy wskazują, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Po upływie okresu, o którym mowa powyżej, organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, może przedłużać powierzenie stanowiska na kolejne okresy wymienione powyżej. Stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zaś zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia m.in. następujące wymagania: uzyskał co najmniej dobrą ocenę pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy.

Strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie przedmiotowe zarządzenie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z normą art. 36a ust. 13 i ust. 14 ustawy o systemie oświaty w związku z § 1 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych palcówek. Z uwagi na brak spełnienia przesłanki posiadania przez nauczyciela, któremu powierzono stanowisko dyrektora przedmiotowym zarządzeniem, co najmniej dobrej oceny pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy, Wojewoda uznał, że zaskarżone zarządzenie jest wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J wniósł o jej oddalenie.

Wskazano, że zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. znak: [...], Wójt Gminy J powierzył stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w S, na podstawie art. 30 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 września 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust 14 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, mgr E. F. na okres 1 roku szkolnego. Powierzenie to zostało uzasadnione szczególną sytuacją Szkoły, która w związku z reorganizacją ma zostać przekazana do prowadzenia organizacjom pozarządowym.

W dniu 29 sierpnia 2012 r. Wójt zwrócił się do Kuratora Oświaty z pismem dotyczącym uzgodnienia przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora ww. Szkoły E. F. Kurator wyraził negatywną opinię uzasadniając ją brakiem uzyskania przez wskazaną osobę oceny pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy przed powierzeniem stanowiska dyrektora, tj. niespełnieniem wymogu zawartego w § 1 pkt 4 przywołanego wyżej rozporządzenia.

Wójt Gminy J wskazał, że przepis § 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. stanowi, że stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia łącznie następujące wymagania: [...] art. 4 a - uzyskał co najmniej dobrą ocenę pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy - przed przystąpieniem do konkursu na stanowisko dyrektora, a w przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jeżeli nie przeprowadzono konkursu - przed powierzeniem stanowiska dyrektora.

W ocenie Wójta powołany wyżej przepis nie dotyczy przedłużenia powierzenia stanowiska dokonanego na podstawie art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, wobec czego Kurator Oświaty uzgadniając negatywnie przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S E. F. działał niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.:Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zwłaszcza stwierdzenie istotnych uchybień procesowych eliminuje konieczność analizowania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z istoty rzeczy bowiem nie można uznać za prawidłowe zrealizowanie norm prawa materialnego stosowanego w procedurze, którą w istotny sposób organ naruszył.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z ugruntowanym aktualnie poglądem orzecznictwa każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a w konsekwencji organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bez względu na to, czy zarządzenie to zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi bowiem, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ.: OwSS 2004/2/43, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2005 r., OSK 1138/04, publ.: LEX nr 175318, wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt 9/02, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., OSK 790/04, publ.: OwSS 2006/1/10). Dla zaskarżalności w tym trybie nie ma również znaczenia okoliczność, czy zarządzenie ma charakter zarządzenia materialnego i czy zostało expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w świetle brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody, a zwłaszcza nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym zarządzenia organu wykonawczego gminy nie podlegają nadzorowi z tego powodu, że nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169). Nadzór wojewody obejmuje także zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).

Ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o systemie oświaty nie określa formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzania" nauczycielowi stanowiska kierowniczego, odwołania go ze stanowiska, powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko kierownicze. Mimo braku określenia tej formy w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Personalny charakter tego rodzaju zarządzeń nie stanowi o ich prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budzi niekiedy kontrowersje, ale jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. OPS 6/96, ONSA z 1997 r., 2/48). Ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w - dotyczącym konstytucyjności zakresu nadzoru nad gminą w świetle art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym pomijającego słowa "podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej" - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (w tej konkretnej sprawie chodziło o zmianę wynagrodzenia burmistrza). Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały (co odnosić należy obecnie także do zarządzeń wójta) jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym, nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków. Odnosząc się do zarzutu, że brakuje przepisu prawa, który tego typu sprawy (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego) wyjmowałby spod jurysdykcji sądów powszechnych i powierzał sądom administracyjnym, Trybunał wskazał przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), który, podobnie jak poprzednio art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA z 1995 r., właśnie sądowi administracyjnemu powierza orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad samorządem terytorialnym. Ten właśnie przepis zawiera konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, LEX nr 186659).

Zaskarżone zarządzenie z dnia 31 sierpnia 2012 r., znak: [...] o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły wydano na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 września 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 14 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Materialną podstawę zarządzenia stanowi art. 36a ust. 14 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdyż art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólny i określa, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 wskazano, że "akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. (...). Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych" (...)". W wyroku z dnia z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169, NSA podkreślił, że "powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody". Mimo że przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają prawnej formy działania organu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, przyjmuje się, że następuje to w formie zarządzenia, tj. formie właściwej dla rozstrzygnięć organu monokratycznego podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Lu 557/10, LEX nr 870434).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał lub zarządzeń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). W wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że powołanie przez wójta gminy zarządzeniem na stanowisko dyrektora szkoły osoby z pominięciem procedury uzyskania na to zgody kuratora oświaty, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego zarządzenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela wyżej zaprezentowane poglądy.

Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Z kolei według art. 36a ust. 14 cytowanej ustawy, po upływie okresu, o którym mowa w ust. 13, organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może przedłużać powierzenie stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13. Wymogu uzgodnienia z kuratorem oświaty nie stosuje się w przypadku szkół i placówek, o których mowa w art. 5 ust. 3b. Niewątpliwie Szkoła Podstawowa w S nie jest szkołą, o której mowa w art. 5 ust. 3b ustawy o systemie oświaty, tj. szkołą założoną i prowadzoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawodawca uzależnia powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres, od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują pojęcia "uzasadnionego przypadku", a ono samo ma charakter pojęcia nieoznaczonego podlegającego wykładni organu na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że o istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01). Tymczasem treść zaskarżonego zarządzenia nie zawiera jakiekolwiek argumentacji wykazującej zaistnienie "uzasadnionego przypadku" dla powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres w trybie art. 36a ust. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jedynie z pisma Wójta Gminy J z dnia 29 sierpnia 2012 r. i z odpowiedzi na skargę wynika, że powierzenie to zostało uzasadnione "szczególną sytuacją Szkoły, która w związku z reorganizacją ma zostać przekazana do prowadzenia organizacjom pozarządowym". Okoliczności te jednak nie zostały w żaden sposób udokumentowane i mają w istocie charakter pewnego ogólnego zamiaru organu, którego realizacja nie była w żaden sposób przynajmniej uprawdopodobniona. Mając na uwadze brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia oraz wskazane wyżej stanowisko organu wynikające z pisma z dnia 29 sierpnia 2012 r. i z odpowiedzi na skargę, nie można przyjąć, że zarządzenie to zostało wydane w "uzasadnionym przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, a z pewnością okoliczność ta nie została przez organ wykazana w zaskarżonym zarządzeniu. Tego rodzaju naruszenie przez organ podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Należy podzielić stanowisko orzecznictwa, że zastosowanie przez organ prowadzący szkołę art. 36a ust. 13 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty wymaga przedstawienia w akcie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki rzetelnej argumentacji, wskazującej na rzeczywiste i obiektywne przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej w zdaniu 1 tego przepisu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Lu 557/10, LEX nr 870434).

Zaskarżone zarządzenie zostało również wydane z istotnym naruszeniem procedury jego podjęcia. Jak wynika z art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, "po upływie okresu, o którym mowa w ust. 13, organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może przedłużać powierzenie stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13. Wymogu uzgodnienia z kuratorem oświaty nie stosuje się w przypadku szkół i placówek, o których mowa w art. 5 ust. 3b". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1436/09, z przepisu art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty wynika, że uzgodnieniu podlega nie tylko sama możliwość przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora danej osobie, ale także okres, na jaki owo przedłużenie ma nastąpić. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że powyższy przepis prawa odwołuje się do pojęcia "w uzgodnieniu", a więc do sytuacji, w której dwie strony w wyniku wzajemnych ustaleń osiągają consensus w przedmiocie dalszego powierzenia stanowiska dyrektora. O ile opinie rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej nie są dla organu prowadzącego wiążące, to uzgodnienie z kuratorem oświaty ma charakter wiążący. Przy braku takiego uzgodnienia organ prowadzący szkołę lub placówkę nie może przedłużyć powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na kolejne okresy wymienione w ust. 13 art. 36a ustawy o systemie oświaty. Postępowanie w sprawie uzgodnienia, o jakim mowa w art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy polegającego na podjęciu przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zarządzenia w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13 art. 36a tejże ustawy. Dodatkowo należy podnieść, że organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uzgodnienie kuratora oświaty podjęte w trybie art. 36a ust. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym "rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. (...) Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (...)". Z kolei w myśl art. 89 ust. 1 cyt. ustawy "jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a". Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym mają w niniejszej sprawie zastosowanie, ponieważ w rozumieniu ustawy o systemie oświaty organem prowadzącym Szkołę Podstawową w S jest Gmina J.

W świetle powyższych regulacji powierzenie stanowiska dyrektora Szkoły w S na kolejne okresy wymienione w ust. 13 ustawy o systemie oświaty i będące przedłużeniem powierzenia tego stanowiska dotychczasowemu dyrektorowi wymagało uzgodnienia z kuratorem oświaty, a kwestionowanie merytorycznej treści stanowiska Kuratora Oświaty wyrażonego w procedurze uzgadniania mogło mieć miejsce wyłącznie w trybie skargi do sądu administracyjnego na to stanowisko. Z pewnością niedopuszczalne było przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły dotychczasowemu dyrektorowi w sytuacji braku uzgodnienia bądź zajęcia przez Kuratora Oświaty stanowiska negatywnego w tej kwestii. Samodzielna krytyczna ocena tego stanowiska przez Wójta Gminy J nie dawała podstaw do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły dotychczasowemu dyrektorowi.

Z akt sprawy wynika, że uzgodnienie, o jakim mowa w art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty nie miało miejsca ani przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, ani po jego wydaniu. Wniosek Wójta Gminy J o uzgodnienie datowany na dzień 29 sierpnia 2012 r. wpłynął na dziennik podawczy Kuratorium Oświaty w dniu 31 sierpnia 2012 r., tj. w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach nie wynika, aby Kurator Oświaty uzgodnił powierzenie funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w S E. F., dodatkowo z pisma Kuratora Oświaty z dnia 4 września 2012 r. wynika, że zaopiniował on negatywnie zamiar przedłużenia E. F. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. W konsekwencji należy stwierdzić, że powołanie przez wójta gminy zarządzeniem na stanowisko dyrektora szkoły osoby z pominięciem procedury uzyskania na to zgody kuratora oświaty, stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Przesądzanie przez Sąd w tym stanie rzeczy poprawności wykładni § 1 pkt 4 lit. a Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek byłoby przedwczesne i nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 i 14 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 i w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia mając na uwadze datę jego wydania. Należy podkreślić, że zachodziła w niniejszej sprawie negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Należy bowiem stwierdzić, że z treści art. 90 cytowanej ustawy wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. A. Matan: Komentarz do art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, teza 5, w: B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2010). Skoro zaskarżone zarządzenie nie podlegało przedłożeniu wojewodzie, to nie może mieć do niego zastosowania wyjątek od ogólnej zasady zakazu stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia określony w art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym. Na marginesie można jedynie zauważyć, że zaskarżone zarządzenie zostało przedłożone Wojewodzie w dniu 18 stycznia 2013 r. w związku z wezwaniami organu nadzoru z dnia 16 listopada 2012 r. i z dnia 5 grudnia 2012 r.

Orzekając o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze treść tego zarządzenia, zgodnie z którym funkcja dyrektora została powierzona do dnia 31 sierpnia 2013 r., a zatem obecnie zarządzenie przestało wywoływać skutki prawne z niego wynikające.