Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 12/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 759/14 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. w sprawie II SA/Lu 759/14 oddalił skargę oraz przyznał adwokatowi J.P. wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wyrok ten oparł na następujących ustaleniach: decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania P.K. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Kierownika Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], którą to organ odmówił przyznania P.K. dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 100 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 23 października 2012 r. przyznano P.K. świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 sierpnia 2012 r. do 30 września 2015 r. w związku z opieką nad ojcem K.K. Decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. organ odmówił przyznania P.K. dodatku do tego świadczenia, jednak organ odwoławczy uchylił tę decyzję w dniu [...] kwietnia 2013 r. wskazując na konieczność ustalenia, w jakim okresie K.K. uczył się.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że K.K. był uczniem IV Liceum Ogólnokształcącego [...] w okresie od 1 września 1971 r. do 31 sierpnia 1975 r., a w okresie od 1 września 1977 r. do 30 czerwca 1979 r. uczęszczał do 2 - letniego Policealnego Studium [...]. Niepełnosprawność K.K. powstała poprzez pogorszenie stanu zdrowia w czasie pełnienia służby wojskowej w okresie od 4 maja 1976 r. do 10 czerwca 1977 r.

Organ pierwszej instancji uznał że niepełnosprawność K.K. nie powstała w trakcie nauki szkole lub w szkole wyższej, dlatego nie spełnia on przesłanki z art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.; obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 114; zwanej dalej u.ś.r.), a więc dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad nim nie przysługuje.

2. W odwołaniu od tej decyzji P.K. zarzucił błędną interpretację art. 17 ust. 1 b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącego ustawowe pojęcie "w trakcie nauki w szkole" należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem przerwy pomiędzy nauką w poszczególnych szkołach, wynikającą z konieczności odbycia zasadniczej służby wojskowej. Poza tym, jego zdaniem, zasadnicza służba wojskowa jest w rzeczywistości szkołą wojskową typu podstawowego i odpowiednikiem szkoły zawodowej w szkolnictwie cywilnym. Wobec powyższego, skoro jego ojciec stał się niepełnosprawny w wieku 20 lat w okresie pełnienia służby wojskowej, a przed podjęciem dalszej nauki w Policealnym Studium [...] to należy przyjąć, że niepełnosprawność powstała w trakcie nauki w szkole.

3. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podzielając ustalenia i rozważania organu I instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium niepełnosprawność ojca K.K. powstała w okresie zasadniczej służby wojskowej w latach 1976 - 1977, do odbycia której zobowiązany został na mocy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, w wieku 20 lat, po ukończeniu nauki w [...]. Ponieważ zgodnie z art. 39 tej ustawy zasadnicza służba wojskowa realizowana w ramach powszechnego obowiązku obrony kraju podlegała odroczeniu na okres pobierania nauki, nieuzasadnione jest twierdzenie strony, że okres ten należy kwalifikować jako okres nauki. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, że w okresie od 1 września 1975 r. do 31 sierpnia 1977 r. K.K.nie posiadał statusu ucznia placówki oświatowej, a zatem nie przysługuje dodatek od świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad nim.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P.K. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Podobnie jak odwołaniu zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 b pkt 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, a także zasady dwuinstancyjności i zasady przekonywania (art.11 k.p.a.).

Podniósł, że kształcenie kandydatów na szeregowych zawodowych w ośrodkach szkolenia jako jednostkach wojskowych jest nauką (edukacją), a ośrodki te są instytucjami edukacyjnymi (szkołami), co zdaniem skarżącego wynika z art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust.1, art. 12 ust.1, art. 125 ust. 1, art. 127 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz "rozporządzenia", w którym wskazano, że służba kandydacka wojskowa polega na kształceniu w uczelni wojskowej albo szkole podoficerskiej albo na szkoleniu w ośrodku szkolenia.

Skarżący wywodził, że proces uczenia się obejmuje również różnego rodzaju szkolenia. Zasadnicza służba wojskowa odbywająca się ośrodkach szkolenia ma zatem charakter edukacyjny, bowiem jej celem jest kształcenie kandydatów na żołnierzy na potrzeby korpusu. Zdaniem skarżącego, pojęcie "w trakcie nauki w szkole" należy rozumieć szeroko jako "naukę szkolną", która trwa do czasu wejścia na rynek pracy i obejmuje również przerwy pomiędzy poszczególnymi latami nauki.

Podniósł, że wąska interpretacja tej przesłanki jest niezgodna z Konstytucją RP, zasadą równości i zasadą sprawiedliwości, gdyż dyskryminuje te osoby, w tym inwalidów wojskowych, których niepełnosprawność powstała w trakcie nauki szkolnej i przed wejściem na rynek pracy. Z tego względu skarżący złożył wniosek by sąd skierował zapytanie z urzędu do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 17 ust.1 b ustawy z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

5. Uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanej decyzji był art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548; dalej art. 12 ustawy zmieniającej). Zgodnie z tym przepisem, osobom, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.ś.r. (a więc osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych), spełniającym warunki określone w art. 17 u.ś.r., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz osobom, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów u.ś.r., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, za każdy miesiąc w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do dnia 30 czerwca 2013 r., w którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego (ust. 1).

Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie P 33/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunku, określonego w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. - jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b pkt 2 u.ś.r. w brzmieniu nadanym powołaną wyżej ustawą nowelizującą - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych wprowadza jednocześnie - w art. 3 pkt 18 i pkt 19 - definicje legalne "szkoły" i "szkoły wyższej". Zgodnie z pkt 18 – "szkoła" to "szkoła podstawowa, gimnazjum, szkoła ponadpodstawowa i ponadgimnazjalna oraz szkoła artystyczna, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki", natomiast zgodnie z pkt 19 – "szkoła wyższa" to "uczelnia, w rozumieniu przepisów Prawo o szkolnictwie wyższym, a także kolegium nauczycielskie, nauczycielskie kolegium języków obcych oraz kolegium pracowników służb społecznych".

Wyrażenie "w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej", o którym mowa w art. 17 ust. 1 b pkt 2 u.ś.r. należy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, odnosić wyłącznie do tych placówek (szkół i ośrodków, a także uczelni), które zostały szczegółowo wymienione w art. 3 pkt 18 i pkt 19 u.ś.r., z uwagi na to, że ustawodawca wprowadził definicje legalne wskazując, jakie rodzaje placówek należy przez nie rozumieć.

Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca tych pojęć, obejmująca również szkoły wojskowe czy – jak podnosi skarżący - ośrodki szkolenia kształcące kandydatów na szeregowych zawodowych w ramach zasadniczej służby wojskowej. Jedynie uczelnie wojskowe, jako szkoły wyższe objęte są art. 3 pkt 19 u.ś.r., co wynika z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1198 ze zm.).

Sąd Wojewódzki wskazał, że w okresie odbywania zasadniczej służby wojskowej przez K.K. to jest w latach 1975 – 1977 obowiązywała ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 21, poz. 205 ze zm.), która nie przewidywała w ramach pełnienia zasadniczej służby wojskowej nauki w ośrodkach szkolenia, na które wskazuje skarżący – o ośrodkach tych jest mowa natomiast w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm.).

Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przewidywała natomiast w art. 39 ust. 1 pkt 4, 5, 6 odroczenie pełnienia zasadniczej służby wojskowej z tytułu pobierania nauki (w szkole wyższej, w zakładach kształcenia nauczycieli, w szkole ponadgimnazjalnej, w szkole ponadpodstawowej), co oznacza, że pełnienie zasadniczej służby wojskowej wykluczało naukę w tych szkołach. Odroczenie dotyczyło także okresu kształcenia w celu zdobycia kwalifikacji przydatnych w wojsku na podstawie umowy zawartej z wojskowym komendantem uzupełnień albo skierowania określonego w art. 132b ust. 2 - na czas tego kształcenia (art. 39 ust. 1 pkt 7). Zgodnie z przepisem art. 132b ust. 2 cyt. ustawy - poborowi przeznaczeni do odbycia zasadniczej służby wojskowej mogli być kierowani do odbycia szkolenia (kursu) w celu uzyskania kwalifikacji przydatnych w wojsku. Z powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego wynika, że okresu odbywania służby wojskowej nie można traktować jako okresu "nauki w szkole", o którym mowa w art. 17 ust. 1 b pkt 2 u.ś.r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcia "w trakcie nauki w szkole bądź w szkole wyższej" nie można też rozumieć ogólnie, jako etapu edukacyjnego poprzedzającego wejście na rynek pracy. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności w szeroko rozumianym okresie edukacyjnym, nie różnicowałby on (w pkt 1 i 2 art. 17 ust. 1 b) okresów powstania niepełnosprawności. Ustawodawca uzależniając przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności nie miał na myśli jednego ogólnego okresu edukacyjnego, lecz dwa okresy - okres do 18 roku życia (niezależnie od tego czy osoba uczyła się w szkole - pkt 1) oraz okresy nauki w szkole lub w szkole wyższej przypadające najpóźniej do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).

Rozróżnienie tych okresów i wprowadzenie w art. 3 pkt 18 i pkt 19 u.ś.r. definicji legalnych "szkoły" i "szkoły wyższej" prowadzi do wniosku, że przesłanka powstania niepełnosprawności "w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej", o której mowa w art. 17 ust. 1 b pkt 2 u.ś.r., nie odnosi się do okresu nauki przypadającej pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, lecz wyłącznie do okresów nauki w ściśle określonych w art. 3 pkt 18 i 19 u.ś.r. rodzajach placówek, przebiegającej w okresach i na zasadach przewidzianych przez te placówki.

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące błędnej interpretacji przez organy przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Sąd Wojewódzki uznał są niezasadne. Stwierdzając, że organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego uznał w konsekwencji, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.).

Odnosząc się do wniosku skarżącego o powołanie biegłego w celu dokonania wykładni językowej spornego przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie ma on oparcia w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek skarżącego o sformułowanie przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 17 ust.1 b u.ś.r. z Konstytucją RP, gdyż w świetle obowiązujących przepisów wojewódzki sąd administracyjny nie ma takich uprawnień.

6. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył w imieniu skarżącego jego pełnomocnik ustanowiony z urzędu zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 17 i art. 3 pkt 18 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu uzyskanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawność K.K. (ojca strony) powstała w związku z pogorszeniem się zdrowia w okresie pełnienia zasadniczej służby wojskowej (co jest bezsporne) w wieku 20 lat - nie jest okresem nauki w szkole i to pomimo, iż następnie kontynuował edukację;

- art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 17 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro zostało przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne to tym samym nie spełnione zostały przesłanki do uzyskania dodatku do ww. świadczenia pieniężnego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 10 oraz 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowania organów pomocy społecznej były dotknięte wadami, które w sposób niewłaściwy ustaliły stan faktyczny w sprawie.

W oparciu o powyższe podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że niepełnosprawność ojca skarżącego powstała w trakcie odbywania służby wojskowej w latach 1975-1977 - a natomiast naukę zakończył w roku 1979 - ewidentnie przed wejściem na rynek pracy. W tracie dokształcania w maju 1976 r. wnioskodawca został powołany do odbycia służby wojskowej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej słusznie wnioskujący słusznie podnosił, że jednostki wojskowe są instytucjami edukacyjnymi (szkołami) a kształcenie w nich kandydatów (elewów) na szeregowych żołnierzy zawodowych, jest szkoleniem - edukowaniem (nauczaniem) w myśl art. 4, art. 12, art. 125 ust. 1, art. 127 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.ś.r.

W ocenie skarżącego katalog szkół wymieniony w art. 3 pkt 18 u.ś.r. jest katalogiem praktycznie otwartym - z zakresem tak szeroko ustawionym, iż praktycznie każda placówka edukacyjna podlega pod wskazaną definicję. Nie może zatem być zasadne twierdzenie, że skoro ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP przewidywała w art. 39 ust. 1 pkt 4-6 odroczenie pełnienia zasadniczej służby wojskowej z tytułu pobierania nauki (w szkole wyższej, w zakładach kształcenia nauczycieli, w szkole ponadgimnazjalnej, w szkole ponadpodstawowej), to oznacza że pełnienie zasadniczej służby wojskowej wykluczało naukę w tych szkołach.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia obowiązującej zasady nieretroakcji, co w praktyce spowodowało, iż w niniejszej sprawie winna znaleźć zastosowanie nowa norma (to jest ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) do obecnej sytuacji prawnej wnioskodawcy.

Zdaniem skarżącego treść art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r., w zakresie pojęcia "w trakcie nauki szkolnej", wymaga dokonania wykładni celowościowej, której wynik nie eliminuje osób, których niepełnosprawność powstała w takcie nauki szkolnej ale i przed wejściem na rynek pracy. Ojciec skarżącego stał się niepełnosprawny przed zakończeniem nauki szkolnej w wieku 20 lat podczas odbywania zasadniczej służby wojskowej, która to wypadła w przerwie przypadającej między poszczególnymi latami nauki, a konkretnie między szkołą średnią a pomaturalną, którą ukończył w wieku 23 lat po zakończeniu służby wojskowej.

Dokonywanie wykładni zwężającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek, i w jej wyniku uznanie, że żaden skarżący nie ma prawa dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, jest w ocenie skarżącego sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Jest ono krzywdzące i dyskryminuje inwalidów wojskowych czy inne osoby, których niepełnosprawność powstała w trakcie nauki szkolnej przed wejściem na rynek pracy, w stosunku do osób, których niepełnosprawność powstała w trakcie nauki szkole lub w szkole wyższej, których jawnie i bezpodstawnie faworyzuje. Wykładnia przepisu art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r., powinna odpowiadać rozumieniu art. 4 ustawy o rencie socjalnej przyjętemu w wyroku Sąd Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I UK 264/07.

Skarżący podkreślił, że Sądowi Wojewódzkiemu umknęło, iż P.K. przyznano świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia 30 września 2015 r. w związku z opieką nad ojcem K.K. Skoro jednak świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane to tym samym spełnione zostały przesłanki do uzyskania dodatku do tego świadczenia pieniężnego.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a wskazano, że w postępowaniu przed organami nie zostało skarżącemu zapewnione prawo do czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wyniku zaś naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przy ustalaniu stanu faktycznego organ pominął szereg okoliczności świadczących o ciężkiej sytuacji materialnej rodziny, opieki nad jej chorym ojcem – K.K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

7. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast Sąd kasacyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

8. Skarga kasacyjna nie jest zasadna w zakresie obu sformułowanych w niej podstaw. Skarżący kasacyjnie, wskazując na przepisy p.p.s.a., określające podstawy kasacji, zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Formułując konkretne zarzuty, skarżący wskazał odrębnie na naruszenie art. 12 ustawy zmieniającej w zw. z art. 17 u.ś.r., (bez wskazania w petitum skargi kasacyjnej konkretnego ustępu lub punktu tego artykułu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołany został art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r.,) w zw. z art. 3 pkt 18 u.ś.r., poprzez błędną ich wykładnię, godzącą, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w normy konstytucyjne (art. 2 Konstytucji RP).

Skoro skarżący upatruje nieprawidłową interpretację art. 12 ustawy zmieniającej zarzucając wykładnię naruszającą normatywy konstytucyjne wskazać należy, że zgodnie z art. 8 Konstytucji, określającym zasadę nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji, oraz przepisami normującymi system źródeł prawa RP (rozdz. III), szczegółowe kwestie dotyczące m. in. praw i wolności określonych w Konstytucji normowane są w ustawach i aktach wykonawczych, m. in. w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ustawie o pomocy społecznej.

Odnosząc powyższe do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP (wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej), przez nieuzasadnione dokonanie wykładni zawężającej art. 12 ustawy zmieniającej (jak można wywodzić z uzasadnienia skargi kasacyjnej w zw. z art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r.) należy wskazać, że wskazane przepisy ustawowe były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt P 33/13 (OTK-A 2014/7/70) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim uzależnia przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej osobom, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.ś.r., spełniającym warunki określone w art. 17 u.ś.r., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz osobom, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, za każdy miesiąc w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do dnia 30 czerwca 2013 r., w którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku finalną konstatację Trybunał poprzedził analizą instytucji dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego oraz ratio legis jego ustanowienia, jako świadczenia o tymczasowym charakterze. Zdaniem Trybunału, dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego ustanowiony w art. 12 ustawy zmieniającej był nową formą pomocy adresowaną, po pierwsze, do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach, którym świadczenie to zostało przyznane na mocy przepisów dotychczasowych, oraz po drugie, do osób, które uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie już zmienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyłączone z tej formy pomocy zostały osoby, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło po 30 czerwca 2013 r. z uwagi na niespełnienie nowych przesłanek uzyskania tego świadczenia. Osoby te w okresie przejściowym od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. nie otrzymywały dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie zachowały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości.

9. Incydentalny i zarazem szczególny charakter rozpatrywanego uregulowania sprawia, że wykładnia przepisów ustawy zmieniającej nie może być prowadzona w oderwaniu od jej ratio legis i bezpośrednio odnoszona do rozumienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych lub ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567).

Jak podkreślił Trybunał, odwołując się do celów i genezy ustawy nowelizującej rozróżnienie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r. oraz dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 12 ustawy zmieniającej prowadzi do konkluzji, że ustawodawca miał prawo ustanowić inne zasady jego nabycia, różne od zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Celem dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego nie było wsparcie wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko tych, którzy spełniali nowe warunki nabywania świadczenia pielęgnacyjnego. Bezpodstawne jest zatem utożsamianie przesłanek, celu ustanowienia i funkcji tych dwóch, różnych świadczeń. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej jednoznacznie wynika, że ratio legis ustanowienia dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego było utrzymanie stabilnego wsparcia dla osób objętych rządowym programem pomocy finansowej dla osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślić również należy, że świadczenie stanowiące pomoc finansową dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne pozostaje świadczeniem z pomocy społecznej. Nie jest tym samym świadczeniem rodzinnym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. W. Maciejko, Prawny charakter pomocy finansowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, Casus nr 63/2012, s. 60-61). Ten zaś argument przemawia też na rzecz, że przesłanki, do których odwołuje się art. 12 ustawy zmieniającej – określone w art. 17 u.ś.r. mogą być limitowane (zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r.).

10. Przytoczone racje funkcjonalne kierunkują wykładnię przepisu art. 12 ustawy zmieniającej prawidłowo dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd trafnie wskazał, że wyrażenie "w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej", o którym mowa w art. 12 ustawy zmieniającej poprzez odesłanie do art. 17 ust. 1b pkt 2 u.ś.r., należy wyłącznie odnosić do tych placówek, które zostały explicite wymienione w art. 3 pkt 18 i 19 u.ś.r. Trafny jest również pogląd, że przez uczelnie wyższe w rozumieniu art. 3 pkt 19 u.ś.r., należy rozumieć uczelnie wojskowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1198 ze zm.).

Nadto w okresie odbywania zasadniczej służby wojskowej przez K.K., to jest w latach 1975 – 1977, obowiązywała ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 21, poz. 205 ze zm.), która nie przewidywała w ramach pełnienia zasadniczej służby wojskowej nauki w ośrodkach szkolenia, na które wskazuje skarżący – o ośrodkach tych jest mowa natomiast w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1997r., Nr 10, poz. 55 ze zm.).

Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przewidywała natomiast w art. 39 ust. 1 pkt 4, 5, 6 odroczenie pełnienia zasadniczej służby wojskowej z tytułu pobierania nauki (w szkole wyższej, w zakładach kształcenia nauczycieli, w szkole ponadgimnazjalnej, w szkole ponadpodstawowej), co oznacza, że pełnienie zasadniczej służby wojskowej wykluczało naukę w tych szkołach.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organy, stosujące w niniejszej sprawie art. 12 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, zinterpretowały ten przepis w sposób nieuwzględniający zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zaś Sąd Wojewódzki niezasadnie tę interpretację zaaprobował, pomijając również to, że P.K. przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne.

Powyższa konstatacja przemawia również na rzecz, powiązanej z wykładnią art. 12 ustawy nowelizującej, wykładni art. 17 ust. 1 b pkt 2 u.ś.r. przedstawionej w zaskarżonym wyroku Sądu Wojewódzkiego.

11. Mając na uwadze treść uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., (I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010, nr 2, poz. 16) należy odnieść się do wydanego po dniu orzekania przez Sąd Wojewódzki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), którym to wyrokiem Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten, w ocenie niniejszego składu orzekającego, nie znajduje zastosowania w sprawie. Zawarte w art. 12 ustawy zmieniającej odesłanie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest bowiem zabiegiem legislacyjnym polegającym w tym przypadku na odesłaniu do treści innego przepisu, koniecznego do odtworzenia pełnego zakresu normy. Zabieg ten służy osiągnięciu skrótowości tekstu i zapewnieniu jego spójności.

Mając na względzie szczególny i incydentalny charakter ustawy zmieniającej i przemawiające za tym racje (por. pkt. 8 i 9 niniejszego uzasadnienia) należy uznać, że odesłanie zawarte w art. 12 ustawy zmieniającej ma charakter statyczny – czyli odwołujące się do brzmienia art. 17 art. 17 ust. 1b u.ś.r. w wersji obowiązującej w chili odesłania (na temat tego typu odesłania por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 309). Wskazać również należy, że wyrok w sprawie K 38/13 ma charakter zakresowy i zakres w nim wskazany nie dotyczy kwestii szkół, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W świetle powyższych uwag, nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 12 ustawy zmieniającej w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez błędną ich wykładnię, nieuwzględniającą regulacji konstytucyjnych: art. 2; art. 18; art. 31 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1.

Z tych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.