Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1472/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 196/09 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od I. M. na rzecz Ministra Infrastruktury w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 196/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), tj. z dniem 22 listopada 1945 r., nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", KW Nr [...], będąca własnością L. R. przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło L. R. przyznania prawa własności czasowej do 2636 m² gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" KW Nr [...]", w części dotyczącej gruntu nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (tj. dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]), wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przeznaczony został pod budowę magazynów spedycyjnych, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie daje się pogodzić z przeznaczeniem wg planu.

W wyniku rozpoznania wniosku I. M. (następczyni prawnej L. R.) o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., podtrzymując w całości dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r., skierowanym do Ministra Infrastruktury, I. M. wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2002 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, podtrzymując w całości swoje wcześniejsze ustalenia, że przedmiotem rozważań zarówno Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2002 r., jak i Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., był przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący przedmiotową nieruchomość na dzień wydania orzeczenia dekretowego. Ustalono, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego przedmiotowa nieruchomość objęta była "Perspektywicznym planem ogólnym, z założeniami do 1965 r.", zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w dniu [...] stycznia 1961 r. uchwałą nr [...], który przewidywał dla tej nieruchomości przeznaczenie pod tereny kolejowe. W aktach sprawy znajduje się wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym cała nieruchomość warszawska, położona przy ul. [...], była przeznaczona pod tereny kolejowe. Zbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia orzeczenia dekretowego i faktem, że dotyczyło ono jedynie części przedmiotowej nieruchomości, a treścią decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1963 r. i załączonym do niej szkicem [...], w ocenie organu nadzorczego może świadczyć o tym, iż organ dekretowy, wbrew treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, analizował nie przeznaczenie nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przeznaczenie nieruchomości według decyzji o lokalizacji szczegółowej. Wskazano, iż organ I instancji odniósł się do sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem orzeczenia dekretowego, w którym jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej wskazano przeznaczenie nieruchomości "pod budowę magazynów spedycyjnych", a przeznaczeniem tejże nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego pod "tereny kolejowe". W ocenie organu I instancji błędne uzasadnienie orzeczenia dekretowego pozostało bez wpływu na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia, a zatem taka wadliwość nie może zostać potraktowana jako rażące naruszenie prawa. W ocenie organu, ze szkicu przebiegu granic nieruchomości z rozliczeniem dawnych działek hipotecznych, sporządzonego w dniu [...] września 2008 r. przez geodetę uprawnionego M. R., wynika, że teren objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej obejmuje m.in. część działek ew. nr [...] i [...], które aktualnie wchodzą w skład dawnej nieruchomości, ozn. nr hip. "[...]" KW Nr [...]". Ponadto zdaniem organu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia są okoliczności, podnoszone przez skarżącą, a dotyczące zmian w granicach nieruchomości jakie zaszły po dacie wydania orzeczenia dekretowego, tj. po dniu [...] lipca 1964 r. Obowiązkiem organu administracyjnego jest bowiem uwzględnienie stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w czasie wydawania decyzji, a zatem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, jak również Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, dokonując kontroli orzeczenia w trybie art. 156 K.p.a., obowiązani byli uwzględnić stan faktyczny istniejący na dzień wydania orzeczenia, tj. na dzień [...] lipca 1964 r. Z powyższych względów organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej jakoby późniejsze przeznaczenie nieruchomości na cele inne niż tereny kolejowe spowodowało, że istniała "prawna możliwość realizacji roszczeń dekretowych" przez dotychczasowych właścicieli.

W skardze na powyższą decyzję I. M. wniosła o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 113 § 2 K.p.a. wobec odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., również w części dotyczącej wykładni orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 r., polegającej na wskazaniu, że dotyczy ono działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa, mimo, że we wskazanym wyżej zakresie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej; naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. wobec pominięcia zasadniczej części zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym materiału załączonego do pism uzupełniających pełnomocnika skarżącej oraz wobec bezpodstawnego przyjęcia, że ze szkicu przebiegu granic z rozliczeniem dawnych działek hipotecznych, sporządzonego w dniu [...] września 2008 r. wynika, że teren objęty decyzją lokalizacyjną obejmuje m.in. część działek ew. nr [...] i [...] (to zdaniem organu orzekającego dowodzi, że orzeczeniem administracyjnym z 1964 roku objęto nie tylko dawne działki ew. [...] i [...] -obecna działka [...] - ale również działki [...] i [...] -obecna działka [...]). Dokonując tego rodzaju ustalenia organ administracyjny z rażącym naruszeniem przepisów nie wykazał jednocześnie, jaką konkretnie część działek ew. nr [...] i [...] uznał za objętą orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1964 r.; naruszenie przepisów: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w związku z dowolnością oceny, że opinia geodezyjna zawierająca analizę zmian w przebiegu granic i stanu władania przedmiotowej nieruchomości przez "[...]" po roku 1964 i będące podstawą jej wydania załączniki, nie mają żadnego znaczenia dowodowego przy ocenie, jaki był zakres przedmiotowy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 r., mimo, że z powyższych materiałów wynika w sposób bezsporny, że po zakończeniu przez "[...]" budowy magazynów spedycyjnych nastąpiła regulacja (poszerzenie) ul. [...] i ul. [...] oraz urządzenie chodników i trawników przy ul. [...], kosztem powierzchni, do której prawa przyznano "[...]i" (to oznacza, że orzeczenie administracyjne musiało dotyczyć również tej części powierzchni hipotecznej, która w późniejszym okresie znalazła się pod ul. [...] i [...] tj. części obecnych działek ew. [...] i [...]); naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu na skutek uznania przez organ orzekający za dopuszczalne prawnie oparcie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 r. na przesłance nie wynikającej z planu zagospodarowania przestrzennego, mimo, że przepis art. 7 ust. 2 dekretu wymagał rozważenia możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela wyłącznie w nawiązaniu do ustaleń wynikających z planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, zwrócił uwagę, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1964 r. rozstrzygało wniosek dekretowy co do części objętej nim nieruchomości w taki sposób, że nie wskazywało na numery działek bądź też na oznaczone granice nieruchomości objętej orzeczeniem, a jedynie wskazano w nim, że dotyczy ono części gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] róg [...] o powierzchni wynoszącej 2636,60 m². W ocenie Sądu, mało precyzyjne oznaczenie części nieruchomości w orzeczeniu dekretowym, obligowało organ badający to orzeczenie w trybie nadzorczym, do przeprowadzenia postępowania celem ustalenia jakiej konkretnie części nieruchomości, będącej własnością L. R., dotyczyło to orzeczenie. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwala na zbadanie, czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej była zgodna z treścią art. 7 ust. 2 dekretu, czy też naruszała ten przepis i w jakim stopniu. Precyzyjne ustalenia, które z części konkretnych działek składały się na powierzchnię 2636,60 m², wskazaną w orzeczeniu administracyjnym, ma również i to istotne znaczenie, że w pozostałej części wniosek dekretowy do chwili obecnej nie został rozpoznany. Ustalenie więc przedmiotu orzeczenia z dnia [...] lipca 1964 r. jednocześnie określi przedmiot wniosku dekretowego w części nierozpoznanej. Ponadto Sąd odnotował, iż przy kontroli orzeczenia z 1964 r., organ winien poddać ocenie znajdujące się w aktach sprawy: decyzję o lokalizacji szczegółowej magazynu spedycyjnego Przedsiębiorstwa [...][...] S.A. z dnia [...] września 1963 r. oraz decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...], a także pismo z dnia [...] grudnia 1964 r. kierowane do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego i protokół inwentaryzacyjny z dnia [...] lipca 1965 r. W ocenie Sądu, brak rozważań organu nadzoru co do tego, jaka część nieruchomości warszawskiej została objęta orzeczeniem administracyjnym i dowolne uznanie, nieznajdujące potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym sprawy, że orzeczeniem objęto działki oznaczone nr [...] i [...], prowadzi do wniosku, że organ nadzoru nie rozstrzygnął istoty sprawy i decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Sąd uznał, iż organ nadzoru, kontrolując prawidłowość tego postępowania nadzorczego i kończącej je decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., winien był stwierdzić nieważność tej decyzji, czego nie uczynił, naruszając tym samym przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wskazał także, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzje nadzorcze Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zapadłe w tej sprawie, a wydane w wyniku rozpoznania wniosku I. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 1964 r. Następnie organ winien rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, ustalając w pierwszej kolejności precyzyjnie jego przedmiot, a stanowisko swoje uzasadnić stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 1 K.p.a. Sąd powołując się na art. 75 § 1 K.p.a., jako nieprawidłowe uznał stanowisko organu, iż bez znaczenia dla sprawy są okoliczności podnoszone przez skarżącą, a dotyczące zmian w granicach nieruchomości jakie zaszły po dacie orzeczenia dekretowego, tj. po [...] lipca 1964 r. Prześledzenie tych zmian, związanych z kolejnymi podziałami nieruchomości, może być bowiem pomocne dla ustalenia jaką konkretnie część nieruchomości obejmuje przedmiotowe orzeczenie administracyjne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Infrastruktury, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującą nieprawidłowym uznaniem, iż organ nadzoru nie ustalając dokładnie zakresu rozstrzygnięcia organu dekretowego, rażąco naruszył prawo. Skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu również naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1271) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyn nieuwzględnienia ustaleń organu oraz sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnych wskazań co do przyszłego rozstrzygnięcia. Zarzucił również naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy. Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynikające z przyjęcia, iż w sytuacji gdy organ nadzoru wyjaśnia wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dopuszcza się rażącego naruszenia prawa oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Prezesa UMIRM w/w przepisów, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Jako ostatni, w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż organ naruszył w/w przepis, gdyż nie doprowadził do wyjaśnienia sprawy, pomijając okoliczności przedstawiane przez stronę postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, iż organ nie ustalił przedmiotu postępowania, podkreślono, że decyzja nadzorcza Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczy oceny legalności wcześniejszej decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., a zatem przedmiot postępowania jest określony precyzyjnie. Ponadto podniesiono, iż organ nadzoru nie dokonuje ustaleń co do przedmiotu postępowania objętego decyzją dekretową w sytuacji, gdy jego postępowanie dotyczy decyzji nadzorczej. Organ winien zatem ustalić, czy w ramach wcześniejszego postępowania nadzorczego, organ nadzoru nie naruszył przepisów w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności wydanej decyzji. Dalej podniesiono, że znajdująca się w aktach sprawy notatka, sporządzona na podstawie odbitki planu obejmującego całą nieruchomość warszawską, położoną przy ul. [...], potwierdza, że nieruchomość ta była przeznaczona pod tereny kolejowe. Ponadto na odrysie cała nieruchomość pomiędzy ul. [...] i [...] ma to samo przeznaczenie. Tym samym niezależnie od ustalenia dokładnego położenia nieruchomości byli właściciele nie mogliby w sposób zgodny z przeznaczeniem w planie użytkować nieruchomości. Niewątpliwe dodatkowo fakt ten potwierdzała decyzja lokalizacyjna, przewidująca na nieruchomości powstanie magazynów spedycyjnych dla [...] S.A., która była uzupełnieniem postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym w dniu wydawania decyzji Prezesa UMIRM istniały wyłącznie działki nr [...] i [...], które dopiero w późniejszym okresie uległy podziałom. Część działki objętej orzeczeniem dekretowym wchodziła w te działki, a tym samym organ rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] września 2002 r. dokonał prawidłowych ustaleń. Zaakcentowano również, że inne okoliczności uzasadniające zmianę podjętego rozstrzygnięcia, o których organ nie wiedział, a już wówczas istniały, stanowią przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważono również, że ustalanie przedmiotu postępowania dekretowego należy do organu dekretowego, a nie do organu nadzoru. Wskazane przez Sąd braki w tym zakresie nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMIRM, gdyż nie wpływają na rozstrzygnięcia innych organów ani na samo rozstrzygnięcie nadzorcze. Ponadto w sytuacji, gdy orzeczenie dekretowe orzekało jedynie co do części wniosku dekretowego i nie objęło całości nieruchomości, to rozpatrując powyższy wniosek w pozostałej części, Prezydent m.st. Warszawy ustali zakres postępowania tak, aby nie rozstrzygał o sprawie już w części rozstrzygniętej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. podniesiono, iż Sąd I instancji zalecając organowi ustalenie, której części nieruchomości dotyczy orzeczenie dekretowe wykroczył poza granice sprawy, bowiem postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury nie dotyczyło tego orzeczenia, ale decyzji nadzorczej.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2010 r. skarżąca wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając w całości stanowisko Sądu I instancji co do potrzeby dokładnego wyjaśnienia zakresu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 r. z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, w tym także dokumentów powstałych już po wydaniu tego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i na podstawie naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało przeto rozważyć zarzut naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na rozważenie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Podstawowym zarzutem kasacyjnym było wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice sprawy na skutek objęcia rozpoznaniem sprawy zakończonej wydaniem orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] przez byłe Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, którym to orzeczeniem odmówiono poprzednikowi prawnemu skarżącej L. R. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], skutkiem czego było sformułowanie wadliwych zaleceń dowodowych przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niektóre podstawowe zasady regulujące postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

I tak decyzja w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją w nowej sprawie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przyjęte w K.p.a. rozwiązania dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: administracyjnych materialnych i administracyjnych procesowych. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do odrębnego unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" – Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.).

Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie – na co jak się wydaje nie zwrócił dostatecznej uwagi Sąd I instancji – przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej, ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej procesowej (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r.). Tego rodzaju decyzja w sprawie administracyjnej procesowej podlega weryfikacji nie tylko w toku instancji, ale również w trybach nadzwyczajnych (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 729). Należy jednak w takim wypadku ze szczególną wnikliwością oddzielić materię decyzji weryfikowanej od materii decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej (w tym wypadku orzeczenia administracyjnego). Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. podlega w takim wypadku tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Nie ma w takim wypadku jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji administracyjnej materialnej z 1964 r. oraz w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu.

O ile zatem należało zgodzić się z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji bezpodstawnie dokonał oceny zgodności z prawem orzeczenia z 1964 r., stwierdzając występowanie wadliwości w zakresie zbyt mało precyzyjnego oznaczenia przedmiotu tego orzeczenia i na tej podstawie dokonał ingerencji w decyzję dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., to w ślad za tym za trafny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 134 1 P.p.s.a. na skutek wykroczenia poza materię sprawy. Zalecone przez Sąd wyjaśnienie rzeczywistej treści orzeczenia z 1964 r. nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., a sformułowany w uzasadnieniu wyroku zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie był uzasadniony o tyle, o ile nie dotyczył tej ostatniej decyzji. Błędne były zatem także wskazania co do przyszłego merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż przyszłe stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. było wskazaniem co do meritum sprawy zakończonej w trybie nadzwyczajnym. W piśmiennictwie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w odróżnieniu od orzekania w trybie zwykłym w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydana tylko decyzja typu kasacyjnego (stwierdzająca nieważność lub odmowna w tej materii), a nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła co do istoty obalana decyzja (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 724; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz", wyd. Zakamycze 2000, Kraków 2000, str. 931; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. I SA 178/83 – ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87 – ONSA z 1990 r., nr 1, poz. 1).

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należało, iż jakkolwiek przedmiotem skargi była decyzja zapadła w sprawie administracyjnej procesowej, to jednak nie oznacza to, że u jej podstaw nie leżały względy materialno-prawne. Do takich niewątpliwie należą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zawarte w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 – 6 K.p.a.) z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 699). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku materialno - prawną podstawą orzekania był przepis art. 156 § 1 pkt 2 in. fine K.p.a., stanowiący klauzulę ogólną: wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to nie jest definiowane przez przepisy prawa, co zaowocowało pojawieniem się bogatego orzecznictwa, kwalifikującego różnego rodzaju naruszenia prawa bądź to do rzędu rażącego, bądź to do rzędu innego rodzaju naruszenia prawa. Ogólnie przyjmuje się, że naruszenie prawa, które jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jest naruszeniem kwalifikowanym, charakteryzującym się tym, że jest ono "rażące". W wyroku NSA z dnia 20 października 2006 r., sygn. II FSK 113/06 (Samorząd terytorialny z 2007 r., nr 7 – 8, str. 147 i n. z glosą R. Kubackiego), stwierdzono, że "rażący to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym".

W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że zasadniczo chodzi tu o normy prawa materialnego. B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. I FSK 439/05 (OSP z 2007 r., nr 9, poz. 100), przyjmuje, iż wprowadzanie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych pozostaje w sprzeczności z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który ograniczony jest wyłącznie do ustalenia wystąpienia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa bez merytorycznego rozpoznania (...) Dlatego przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Zapatrywanie to znajduje dodatkowe umocowanie w treści przepisu art. 156 § 1 K.p.a. o tyle, że przepis ten wymienia osobno różnego rodzaju naruszenia przepisów procesowych (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji), a zatem a contrario inne naruszenia przepisów proceduralnych nie powinny być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycje przepisu art. 156 § 1 pkt 1 in fine K.p.a. (zob. też wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 600/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 475235).

W końcu z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika, że z określonej przyczyny może być prowadzone postępowanie tylko w jednym z trybów. Kwestia postępowania dowodowego i jego braków jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie art. 145 K.p.a. i nie powinna stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej zgodzić się należało z jej argumentacją, że wskazywane przez Sąd I instancji braki w postępowaniu dowodowym, jako braki nie dotyczące postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do skutecznego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podobnie potrzeba dokonania wykładni rzeczywistego zakresu orzeczenia administracyjnego z 1964 r. dla celów innego toczącego się postępowania administracyjnego, na co szczególny nacisk kładzie strona skarżąca zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 7 września 2010 r., nie stanowi wystarczającej podstawy do uruchomienia trybu weryfikacji decyzji zapadłej - jak już wyżej wywiedziono - w sprawie odrębnej, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w trybie nadzwyczajnym. Zakres tego spornego orzeczenia (całkowicie, względnie częściowo załatwiający wniosek właściciela spornej nieruchomości o przyznanie mu prawa własności czasowej) musi ustalić organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze we własnym zakresie. Nie jest przy tym uprawniony pogląd, że już samo wydanie decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, obejmującej tylko fragment żądania osoby ubiegającej się o ustanowienie własności czasowej, bez ustalenia jaki fragment tego żądania został rozpoznany, stanowi o wadzie kwalifikowanej tej decyzji. Przepisy K.p.a. dopuszczają bowiem możliwość częściowego rozstrzygania o wniosku strony.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona ponownej kontroli legalności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. z uwzględnieniem powyższych wskazań.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.