Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 634/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], wydana w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która wystąpiła do [...] WINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działkach nr [...] położonych miejscowości [...], gmina [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, przeniesionej decyzją tego organu z [...] listopada 2015 r., znak: [...] (na ww. Spółkę), a następnie zmienionej decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

[...] WINB decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie, jednocześnie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ określił, że pozostałe do wykonania części robót budowlanych związane z oddawaną do użytkowania elektrownią wiatrową wraz z infrastrukturą techniczną polegające na: profilowaniu i humusowaniu terenu w otoczeniu obiektu elektrowni wiatrowej od strony dojazdu do obiektu i wokół obsypanej humusem stopy fundamentowej, wyrównaniu płaszczyzny placu manewrowego i uzupełnieniu kruszywem kamiennym powstałych ubytków, wyrównanie powierzchni płaszczyzny utwardzonego dojścia do obiektu, należy wykonać w terminie do 9 czerwca 2016 r.

Ww. decyzja została doręczona 30 listopada 2016 r. [...], upoważnionemu do reprezentowania inwestora.

[...], [...] i [...] wnieśli odwołania od ww. decyzji organu wojewódzkiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak jw., tj. zaskarżoną w niniejszej sprawie, po rozpatrzeniu odwołań ww. osób, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji na wstępie GINB wskazał, że podmiot, któremu nie doręczono decyzji może wnieść od niej odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. W takim też terminie, jak stwierdził, zostały wniesione odwołania pochodzące od [...], [...] i [...].

Następnie podał, że kwestią zasadniczą w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej decyzji [...] WINB z [...] listopada 2016 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną.

Wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jest to postępowanie wyjątkowe, inicjowane na wniosek inwestora, i jako takie zostało odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 29 ze zm.; dalej: Prawo budowlane). Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a. Jego treść wyłącza z postępowania te osoby, które nie są inwestorem. Zauważył, że jak wskazał NSA w wyroku z 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

I dalej, GINB podał, że jak wynika z akt, Starosta [...] decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił PPHU [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno-pomiarowe zk- sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na dz. nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Ww. pozwolenie na budowę zostało następnie decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., znak. [...], przeniesione na inwestora – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], Starosta [...] zmienił na wniosek inwestora własną decyzję z 5[...] marca 2013 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, w zakresie zmiany w projekcie budowlanym elektrowni wiatrowej: zmiany turbiny wiatrowej, zmiany konstrukcji i wysokości wieży nośnej. [...] WINB decyzją z [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z [...] września 2016 r. oraz przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 12 października 2016 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną.

W takich okolicznościach, jak uznał organ II instancji, nie można podzielić stanowiska skarżących, zgodnie z którym w niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a ich legitymację powinno oceniać się według art. 28 k.p.a.

Organ podał, że z brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika w sposób jasny i czytelny, że ustawodawca określił, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przymiot ten przyznał wyłącznie inwestorowi. Wobec tego podmiotem, który może wnieść skuteczne odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ dostrzegł przy tym, że ww. przepis znajduje zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego. Niemniej stwierdził, że żadna z okoliczności, wyłączających zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi. Pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej elektrowni wiatrowej nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Pozwolenie to nie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej ani też istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Ponadto, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wraz z infrastrukturą techniczną (wraz z decyzją ją zmieniającą) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r. stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. i z [...] czerwca 2016 r. nie jest jeszcze ostateczna. Również wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie uniemożliwia udzielenia pozwolenia na użytkowanie. NSA w uzasadnieniu wyroku z 15 czerwca 2007 r., II OSK 975/06 stwierdził bowiem m. in., że wykonanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, uprawnia inwestora do występowania z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile rozpoczęcie użytkowania obiektu uzależnione jest od uzyskania takiego pozwolenia. Obowiązkiem zaś właściwego organu jest stwierdzenie na miejscu budowy, co winno zostać utrwalone protokołem, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę, a późniejsze wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma znaczenia dla oceny, czy wykonany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia.

W związku z powyższym, organ odwoławczy przyjął, że legitymację prawną skarżących do występowania w niniejszej sprawie w charakterze stron oceniać należy wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponieważ skarżący nie są inwestorami przedmiotowej inwestycji, brak jest podstaw do przyznania im statusu strony w niniejszym postępowaniu. Tym samym, odwołania tych osób jako nie pochodzące od stron postępowania, nie mogły doprowadzić do merytorycznej oceny sprawy w II instancji, z tego też powodu - postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze do Sądu, skarżący [...] nie zgodził się z ww. decyzją GINB. W piśmie procesowym uzupełniającym skargę podniósł natomiast następujące zarzuty, a mianowicie wskazał na naruszenie:

-art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 tej ustawy polegające na bezpodstawnym uznaniu, że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wybudowanej na działkach nr [...] w [...] w sytuacji, w której:

w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego należy interpretować szeroko w przypadku kwestionowania zgodności z prawem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w okolicznościach niniejszej sprawy wydane decyzje o pozwoleniu na budowę były i są kwestionowane, w sprawie tych decyzji toczy się postępowanie o stwierdzenie ich nieważności (w dacie wydania skarżonej decyzji w obrocie funkcjonowała nieprawomocna decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji budowlanych w zakresie budowy elektrowni wiatrowej w [...], a nadto decyzje te nie podlegały wykonaniu z uwagi na wstrzymanie ich wykonania na podstawie postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2016 r.), w efekcie czego krąg stron winien być ustalany w niniejszej sprawie według zasad ogólnych;

jego działka, położona w odległości ok. 700 metrów od elektrowni wiatrowej (a więc mieści się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej ustalonym przez GINB zgodnie z ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jako 1493,8 m od elektrowni wiatrowej) podlega ograniczeniom w zagospodarowaniu w rozumieniu przywołanej ustawy, posiada więc interes prawny w udzieleniu pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działkach nr [...] w miejscowości [...];

-art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że w dacie wydania tej decyzji inwestor nie legitymował się wykonalną decyzją budowlaną;

-art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego zgodnie z projektem budowlanym nie odpowiadało stanowi faktycznemu i prawnemu obowiązującemu w dacie wydania takiego oświadczenia, jak również w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem jedynym projektem budowlanym obowiązującym w zakresie rzeczonej inwestycji jest projekt budowlany zatwierdzony decyzją budowlaną wydaną przez Starostę [...] w marcu 2013 r. (nie zaś zamienny projekt budowlany, który nigdy nie został zatwierdzony), inwestycja zaś została wykonana w oparciu o treść zamiennego projektu budowlanego, a niezależnie od powyższego - nawet gdyby przyjąć, że projekt zamienny został zatwierdzony, to inwestycja i tak została wykonana z odstępstwami od tego projektu.

-art. 59 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami nie odpowiadało stanowi faktycznemu i prawnemu obowiązującemu w dacie wydania decyzji, albowiem planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu objętego budową elektrowni wiatrowej jest plan uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., który zabrania posadowienia elektrowni wiatrowej na działkach [...] w miejscowości [...];

-art. 59a ust. 2 pkt 1, 2a, b i e Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo:

braku zbadania wysokości wybudowanej elektrowni wiatrowej i w konsekwencji bez zweryfikowania, czy wysokość ta odpowiada pozwoleniu na budowę, podczas gdy - jak wynika z kontroli przeprowadzonej w dniach 8-11 sierpnia 2017 r. wieża wybudowanej elektrowni wiatrowej posiada wysokość 78,24 metra, co oznacza, że jest o 21,76 metra niższa niż wysokość określona w projekcie budowlanym zamiennym, a o 28,76 niż w projekcie pierwotnym;

wykonania budowli ziemnej w kształcie pierścienia o wysokości ok. 1,0 metra okalającego wieżę elektrowni wiatrowej, której nie przewidywał żaden z projektów budowlanych, a która wynika ze zmiany konstrukcji stopy fundamentowej.

usytuowania elektrowni wiatrowej w miejscu innym niż określono to w dokumentacji budowlanej - elektrownia w [...] znajduję się 89 cm od miejsca określonego w projekcie budowlanym, czego organ w żaden sposób nie zweryfikował;

powiększenia wymiarów placu manewrowego o plac, który wedle dokumentacji budowlanej miał być elementem wyłącznie tymczasowym, co zmienia sposób zagospodarowania działki;

braku zweryfikowania zgodności rozmiarów stopy fundamentowej z projektem budowlanym i bezkrytyczne przyjęcie przez organy nadzoru oświadczenia projektanta, że zmiana rozmiarów i konstrukcji stopy fundamentowej oraz związane z tym wykonanie budowli ziemnej na stopie fundamentowej wpływające na sposób zagospodarowania działki nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego;

braku zweryfikowania, czy wybudowana elektrownia wiatrowa jest urządzeniem, o którym mowa w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w decyzji o pozwoleniu na budowę;

braku zweryfikowania, czy wybudowana elektrownia wiatrowa nie narusza norm hałasu;

braku zweryfikowania czy wybudowana elektrownia nie narusza ustaleń decyzji środowiskowej;

-art. 107 ust. 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, w której bezwzględnym obowiązkiem organu jest odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania;

-art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 59a Prawa budowlanego poprzez brak podjęcia jakichkolwiek realnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej inwestycji, albowiem, gdyby organ należycie wykonał swoje obowiązki ustaliłby m. in., że:

a) wieża elektrowni wiatrowej posiada inną wysokość od wysokości określonej w dokumentacji budowlanej a dokumentacja geodezyjna nie określa jej wysokości;

b) wybudowano na stałe plac, który według dokumentacji budowlanej miał być tymczasowy;

c) wybudowano budowlę ziemną, której w ogóle nie przewiduje dokumentacja budowlana projektowa i której nie ma w dokumentacji geodezyjnej powykonawczej;

d) wieża elektrowni wiatrowej położona jest w innym miejscu niż określono w projektach pierwotnym i zamiennym a także niezgodnie z dokumentacją geodezyjną;

e) decyzja budowlana, w oparciu o którą udzielono pozwolenia na użytkowanie nie była wykonalna;

f) inwestycja, której dotyczy niniejsze postępowanie, została zrealizowana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez względu na to, czy przyjmiemy, że miejscowym planem obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji był plan z 2003 r., czy plan z 2010 r.;

g) w niniejszej sprawie powszechnie wiadomo, że kwestionowane są wydane decyzje budowlane;

h) działka skarżąca podlega ograniczeniom wynikającym z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł: o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wydruku ze wskazanej (w omawianym piśmie) strony internetowej, opinii biegłego sądowego [...], protokołu kontroli Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu lnspekcji i Kontroli Budowlanej nr [...], sprawozdania technicznego stanowiącego załącznik do ww. protokołu kontroli, w szczególności na okoliczność interesu prawnego skarżącego oraz zaniechań organu nadzoru w zakresie swoich obowiązków kontrolnych; a także: o wystąpienie do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Inspekcji i Kontroli Budowlanej z żądaniem wydania protokołu kontroli Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Inspekcji i Kontroli Budowlanej nr [...] wraz ze wszystkimi załącznikami, a następnie przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność (i) zakresu odstępstw wybudowanej elektrowni wiatrowej w stosunku do projektu budowlanego i decyzji budowlanej, (ii) zaniechań organów nadzoru w zakresie rzetelnego zbadania wybudowanej elektrowni wiatrowej w ramach kontroli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, (iii) interesu prawnego skarżącej do występowania w niniejszej sprawie, (iv) zakresu niezgodności inwestycji z ustaleniami MPZP i ustaleniami decyzji środowiskowej.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB z [...] listopada 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Stosując ten przepis podał, że odwołujący się, w tym [...], nie mają interesu prawnego, a tym samym odwołania pochodzące od tych osób nie mogą podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, i w tych okolicznościach zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie ww. art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu. Przyjął przy tym, że z uwagi na przedmiot sprawy, interes prawny tych osób należało rozważać z uwzględnieniem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przyjął w efekcie, że w niniejszym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem inwestora, stroną jest wyłącznie inwestor – a więc Spółka [...].

Sąd, tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela; organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, nadto - dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w związku z tą normą prawną. W efekcie, organ ten zasadnie orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę dostrzec trzeba, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze.

GINB stosując ten przepis uznał, że odwołujący się nie są stroną w sprawie i przedstawił w uzasadnieniu decyzji analizę w tym zakresie, uwzględniającą -zdaniem Sądu- wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te - istotne dla samych skarżących. W ocenie Sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Wskazuje bowiem na to, że z uwagi na przedmiot sprawy i okoliczności w niej występujące, interes prawny skarżących należało oceniać w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie zachodziły bowiem -w dacie rozpatrywania sprawy przez ten organ- żadne okoliczności, wyłączającego jego zastosowanie.

Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. W tym samym wyroku NSA wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż -poprzez wskazane "zawężenie"- interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z 29 grudnia 2010 r., w którym to przyjął, że omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobne stanowisko na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07, z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08, z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12, a także najnowszych: z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2190/15 czy z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 1989/16.

Podzielając przytoczone poglądy, Sąd stwierdza, że GINB orzekając w sprawie kierował się prawidłową wykładnią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Miał na uwadze, że przepis ten może w niektórych sytuacjach doznawać ograniczeń, również wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą realizowano inwestycję, została zakwestionowana – tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Stąd też wziął pod uwagę, że toczy się odrębne postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności, które dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji zmieniającej, wydanych dla przedmiotowej inwestycji oraz, że decyzją z [...] października 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność tych aktów. Prawidłowo jednak organ ten zwrócił uwagę na to, że ww. decyzja Wojewody [...] nie ma charakteru ostatecznego, a jako taka – nie podlega wykonaniu (v. art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), a więc: nie wywołuje jeszcze skutku w postaci wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. Tym samym, organ ten mógł jedynie stwierdzić, że inwestycja, objęta wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie z [...] września 2016 r., wykonana została legalnie, w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę i zmieniające je, z [...] czerwca 2016 r.; a tym samym, że kwestionowane pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem legalnego zachowania inwestora. Nie miał przy tym żadnych podstaw by przyjąć, że inwestycja ta została zrealizowana w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmienionego następnie decyzją z 2016 r. (skoro wydano dla tej inwestycji decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzoną obowiązkową kontrolą, która tego rodzaju uchybień nie stwierdziła, a przy tym – nie było wówczas prowadzone żadne postępowanie przez organ nadzoru budowlanego dotyczące tej inwestycji i ew. uchybień w jej realizacji; ani nie doszło do skutecznego/ostatecznego zakwestionowania we właściwym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji).

W tej sytuacji, konkluzja organu odwoławczego, że przymiot strony w sprawie przysługuje jedynie inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jest w pełni uprawniona. Akta sprawy nie wskazują bowiem na to, aby kwestionowane przez skarżących pozwolenie na użytkowanie było wynikiem wadliwego postępowania inwestora (które to spowodowało wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 48 czy art. 51 Prawa budowlanego), czy też – dotyczyło inwestycji objętej decyzją wyeliminowaną ostatecznie z obrotu prawnego. W takiej zaś sytuacji, organ nie mógł, kierując się obowiązującym porządkiem prawnym (stosownie do art. 6 k.p.a.), odstąpić od zastosowania ww. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Co istotne, zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest konsekwencją legalnego (zgodnego z prawem) zrealizowania inwestycji, w oparciu o funkcjonujące w owym czasie pozwolenie na budowę, natomiast ewentualne późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uczyni tej inwestycji nielegalną; z pewnością także nie uprawnia GINB na tym etapie, przed ostatecznym zakończeniem postępowania nadzorczego dotyczącego wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji, odstąpienia od zastosowania ww. normy prawnej (por. ww. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 1989/16).

Z wymienionych powodów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zarzuty sformułowane przez skarżącego nie są zasadne.

Odnośnie zarzutów i argumentów podniesionych w piśmie uzupełniającym skargę, Sąd przede wszystkim zauważa, że z uwagi na charakter formalny zaskarżonej decyzji, i problem prawny w niej rozważany, nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty, które wskazują na wadliwe wydanie pozwolenia na użytkowania dla spornej inwestycji. Zarzuty te należało ocenić jako przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Skoro bowiem zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze, nie dokonując w efekcie żadnej merytorycznej oceny w sprawie, to również Sąd kontrolując ten akt mógł jedynie zbadać, czy działanie tego organu (o charakterze formalnym) było prawidłowe; nie mógł natomiast (niejako za ten organ) dokonać oceny merytorycznej, a przy tym - odnieść się do prawidłowości wydanego w I instancji – pozwolenia na użytkowanie.

Z tego też powodu tylko zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego mógł okazać się skuteczny; niemniej ten, z przyczyn powyżej już przedstawionych Sąd uznał za chybiony. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że dla oceny w tym zakresie nie miało żadnego znaczenia, iż skarżący (jak twierdzi) posiada nieruchomość znajdującą się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jeśli tak jest, to jest on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tej inwestycji (prowadzonego we wszystkich trybach, w tym nadzwyczajnych), zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ale to nie stanowi o jego interesie prawnym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wobec jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Nadto, zdaniem Sądu, odstąpienie od zastosowania ww. art. 59 ust. 7 nie może mieć miejsca w każdym przypadku "kwestionowania" decyzji o pozwoleniu na budowę danej inwestycji; ważne w tym kontekście może być natomiast tego rodzaju "kwestionowanie", którego efektem jest ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w dacie orzekania przez GINB, a pozostające wówczas w obrocie prawnym postanowienie Wojewody [...] o wstrzymaniu na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile mogło mieć znaczenie dla możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (w czasie jego obowiązywania), o tyle nie mogło odnieść takiego skutku dla ustalenia stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie – tego rodzaju akt nie czyni bowiem inwestycji nielegalnej, wskazuje jedynie na prawdopodobieństwo wydania decyzji, do której się odnosi z wadą kwalifikowaną powodując czasowe wstrzymanie jej wykonania.

Na koniec Sąd zauważa, że uwzględnienie w części wniosków dowodowych i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma procesowego skarżącego (co miało miejsce na rozprawie w dniu 18 styczni 2018 r.), nie wykazało, aby w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniał inny stan faktyczny, mogący mieć znaczenia dla zastosowania w sprawie ww. art. 59 ust. 7, niż przyjęty przez GINB. Dodać należy, że okoliczności i dokumenty podniesione na tym etapie przez skarżącego pochodzą z okresu po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji GINB, a sekwencja zdarzeń w tym przypadku ma istotne znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł, jak w sentencji.