Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 749/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 206 w zw. z art. 207 § 1 i art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 6 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1947 nr 64 poz 373
law: Dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Miasta P. oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1854/15 w sprawie ze skarg M. S. i K. B. oraz J. S. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje w całości od zasądzenia na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju od skarżących M. S. i K. B. oraz J. S. i K. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. odstępuje w całości od zasądzenia na rzecz Miasta P. od skarżących M. S. i K. B. oraz J. S. i K. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg M. S., K. B., J. S. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części, wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1854/15 uchylił zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. D. i P. m.in. zapisanej w KW nr [...] o powierzchni [...] m kw. stanowiącej własność K. S.. Wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była Wielkopolska Fabryka [...] w P. (Przedsiębiorstwo Państwowe). Z treści wniosku wywłaszczeniowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna Przedsiębiorstwu Państwowemu dla realizacji nałożonych na nią zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych związanych z planowanym przejściem przedsiębiorstwa na produkcję obrabiarek zespołowych i automatycznych linii obróbczych. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Przemysłu Ciężkiego nr 146 z dnia 6 października 1960 r. produkcja agregatów była zadaniem pierwszoplanowym. Szybkie uruchomienie produkcji i wykonanie zatwierdzonego zadania wiązało się z pozyskaniem doświadczonych specjalistów przedmiotowej dziedziny, których Poznań i okolice nie zapewniały w wystarczającej ilości i przedsiębiorstwo musiało ich pozyskać z zewnątrz, co z kolei wiązało się z koniecznością zapewnienia im mieszkań zakładowych. Przedsiębiorstwo Państwowe na realizację powyższego zadania uzyskało dotację budżetową. Przedmiotowa inwestycja została potwierdzona zaświadczeniem lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1961 r. Nr [...] wystawionym przez Prezydium Rady Narodowej Miasto P. - Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego, poprawionym w dniu [...].07.1961 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 1961 r. znak [...] Przedsiębiorstwo Państwowe wystąpiło do Prezydium Rady Narodowej m. P. o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność K. S.. Pismem z dnia [...] lipca 1961 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie do przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania K. S., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania odwołanie częściowo uwzględniła i przyznała dodatkowe odszkodowanie.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. R. S., K. B. i M. S. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1961r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność K. S..

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (KOSW) z dnia [...].03.1963 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej (PRN) w P. z dnia [...] października 1961 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność K. S..

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. J. S., K. S., M. S., K. B. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...][...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w/w decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. narusza art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 5 ust. 1 w/w ustawy.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał zaskarżoną decyzję, podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik procesowy M. S. oraz K. B., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 i ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne było wywłaszczenie na wniosek przedsiębiorstwa państwowego tj. Wielkopolskiej Fabryki Urządzeń Mechanicznych w P. dla celu, jakim była budowa bloku mieszkalnego, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno doprowadzić do wniosku, iż wniosek o wywłaszczenie na cele budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego mógł złożyć tylko "terenowy organ administracji państwowej danego miasta", a zatem wywłaszczenie było niedopuszczalne;

2. naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż wywłaszczenie K. S. było niezbędne dla realizacji celu jakim była budowa domu mieszkalnego, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu winno doprowadzić do wniosku, iż inwestycja mogła być realizowana w dowolnym miejscu w Poznaniu, a zatem nie była "niezbędna" w rozumieniu cyt. przepisu;

3. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez brak dokładnego określenia przedmiotu wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł również w imieniu J. S. oraz K. S. ich pełnomocnik procesowy, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa (materialnego i procesowego) przy wydawaniu decyzji PRN o wywłaszczeniu części nieruchomości oraz decyzji KOSW, co w rezultacie skutkowało bezpodstawną odmową stwierdzenia nieważności decyzji PRN oraz decyzji KOSW;

- art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (ustawa z 1958 r.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji PRN - w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości dokonane decyzją PRN nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że decyzja PRN zapadła bez ustalenia, dokonanego na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, że nieruchomość była Wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia;

- art. 22 ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości dokonane decyzją PRN nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że decyzja PRN określała jedynie wywłaszczaną powierzchnię, bez wskazania, która część nieruchomości jest przedmiotem wywłaszczenia, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji PRN nieruchomość miała łączną powierzchnię 2,091 m kw. i jednolitą strukturę, bez podziału na działki, natomiast przedmiotem wywłaszczenia uczyniono jedynie bliżej nie określoną w treści decyzji PRN część nieruchomości, o powierzchni około [...] m kw.;

- art. 99 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji PRN) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części Nieruchomości dokonane decyzją PRN nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że w decyzji PRN nie wskazano podstawy prawnej uzasadniającej wywłaszczenie ani konkretnego celu wywłaszczenia odpowiadającego tej podstawie prawnej, tylko ograniczono się do powołania ogólnych przepisów ustawy z 1958 r. (tj. art. 1, art. 14 oraz art. 22);

- art. 107 § 3 kpa, polegające na tym, że pomimo ustawowych wymogów dotyczących sposobu sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, argumentacja wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a ponadto sprowadza się do wskazania jedynie ogólnikowych twierdzeń oraz bezkrytycznego i bezrefleksyjnego przyjęcia faktów częściowo wyłącznie na podstawie zupełnie nieuzasadnionych domniemań a częściowo jedynie na podstawie twierdzeń organów prowadzących czynności w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji PRN a następnie decyzji KOSW;

- art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, polegające na tym, że mimo ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania oceny istotnych dla sprawy okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w zaskarżonej decyzji ograniczono się do wybiórczego przyjęcia faktów i twierdzeń na niekorzyść skarżących z jednoczesnym pominięciem faktów i twierdzeń korzystnych dla skarżących;

- art. 7 kpa oraz art. 8 kpa, polegającego na tym, że wbrew ustawowemu obowiązkowi stania na straży praworządności oraz działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, organ wydający zaskarżoną decyzję działał w sposób uzasadniający przekonanie, że kierował się wyłącznie ochroną interesów Skarbu Państwa oraz błędnie pojmowaną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przymykając oczy na liczne i oczywiste uchybienia popełnione w związku z wydaniem decyzji PRN oraz nadając tym uchybieniom pozory zgodności z prawem, co w rezultacie doprowadziło do rażącego naruszenia uzasadnionych interesów skarżących;

2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części nieruchomości dokonane decyzją PRN nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że decyzja PRN została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., gdyż nie została spełniona przesłanka "niezbędności" wywłaszczenia, która to przesłanka "wymagana jest" w każdym przypadku wywłaszczenia, niezależnie od celu, któremu dane wywłaszczenie ma służyć; w rzeczywistości nie zaistniała również którakolwiek z przesłanek dotyczących celu wywłaszczenia wskazanych w tym przepisie;

- art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że wywłaszczenie części nieruchomości dokonane decyzją PRN nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo że wniosek o wydanie decyzji PRN, dokonującej wywłaszczenia na cele budownictwa mieszkaniowego, został złożony przez podmiot nie posiadający legitymacji czynnej do złożenia tego wniosku; wnioskodawca był bowiem przedsiębiorstwem państwowym, natomiast zgodnie z powołanymi przepisami, wywłaszczenie na cele budownictwa mieszkaniowego mogło być dokonane wyłącznie na wniosek właściwego organu administracji prezydium rady narodowej;

- art. 5 ust. 1 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten reguluje jedynie możliwość wywłaszczenia części lub całości nieruchomości, natomiast nie przewiduje konieczności odpowiedniej indywidualizacji wywłaszczanej części nieruchomości oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wywłaszczenie części Nieruchomości dokonane decyzją PRN nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa, mimo tego, że sprowadziło się do podania wielkości wywłaszczanej powierzchni, bez wskazania, która część nieruchomości jest przedmiotem wywłaszczenia; w dacie wydania decyzji PRN nieruchomość miała łączną powierzchnię 2.091 m kw. i jednolitą strukturę, bez podziału na działki, natomiast przedmiotem wywłaszczenia była jedynie bliżej nie określona część tej nieruchomości, o powierzchni około 580 m kw.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na postawie art. 145 § t pkt 1 lit. b i c ppsa "z uwagi na rażące naruszenie prawa" i o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczas reprezentowane stanowisko.

Na rozprawie sądowej w dniu 6 listopada 2015 roku Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzić połączenie spraw o sygnaturach akt IV SA/Wa 1854/15 i IV SA/Wa 1855/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalsze ich prowadzenie pod sygnaturą akt IV SA/Wa 1854/15.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że badając zaskarżoną decyzję Ministra, w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia oraz decyzji utrzymanej nią w mocy.

Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, regulującymi omawianą materię, jak przewidywał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.

Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie przyjęły, iż wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla realizacji celów wnioskodawcy uzasadniających wywłaszczenie. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, owa niezbędność miała wynikać z treści wniosku o wywłaszczenie; zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej oraz treści decyzji PRN, w której odwołano się do rozprawy wywłaszczeniowej, gdzie potwierdzono niezbędność wywłaszczenia. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, z żadnego z tych dokumentów nie wynika, aby taka niezbędność rzeczywiście wystąpiła. Przedmiotowa nieruchomość była bowiem potrzebna dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy. Oceniając spełnienie tej kluczowej dla wywłaszczenia przesłanki ustawowej Minister nie wykazał zaistnienia powyższej okoliczności, ograniczając się jedynie do powołania się na wniosek i wydaną ww decyzję PRN. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że należy mieć na uwadze, iż o niezbędności decydują kryteria obiektywne a nie subiektywne przekonanie wnioskodawcy czy stwierdzenie tego faktu w decyzji lokalizacyjnej lub w decyzji wywłaszczeniowej. Aby stwierdzić spełnienie tej przesłanki, należy wykazać, że z uwagi na charakter przedsięwzięcia, cel wywłaszczenia może zostać zrealizowany wyłącznie na wywłaszczanej nieruchomości. Innymi słowy, nie dałoby się tego celu zrealizować w innym miejscu, na innej nieruchomości. Tymczasem sam organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe (pismo z dnia [...] stycznia 1962 roku [...]) pośrednio przyznał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było wynikiem takiej woli Wielkopolskiej Fabryki Urządzeń Mechanicznych w P., aby na tym terenie wybudować mieszkania zakładowe w celu zachęcenia potencjalnych przyszłych pracowników, specjalistów zajmujących się ww. dziedziną, z terenu całego kraju, aby mogli podjąć pracę w ww. fabryce, a nie, jak wykazywana przez organ, jej niezbędność w znaczeniu ustawowym. W powyższym piśmie podkreślono, że wywłaszczane części nieruchomości są "położone w pobliżu zakładu wnioskodawcy".

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że istniejący plan gospodarczy wnioskodawcy dotyczył zmiany dotychczasowej działalności przez wnioskującą Fabrykę na produkcję obrabiarek zespołowych (agregatów). W ocenie Sądu I instancji organy w sposób nieuzasadniony przyjęły, iż konieczność realizacji przez wnioskodawcę określonego indywidualnego celu w postaci produkcji agregatów, stanowi o niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na ten cel. Tymczasem, z punktu widzenia tak określonego celu, inwestycja polegająca na budowie mieszkań zakładowych mogła być realizowana również w każdym innym miejscu na terenie miasta Poznania, bez konieczności wywłaszczania konkretnej nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżących. Wywłaszczenie nieruchomości mogłoby być bowiem uznane za niezbędne jedynie wówczas, gdyby realizacja konkretnego celu była możliwa tylko na tej nieruchomości, co mogłoby mieć miejsce, gdyby np. realizacja celu gospodarczego w postaci zwiększenia produkcji wymagała rozbudowy zakładu produkcyjnego Wielkopolskiej Fabryki Urządzeń Mechanicznych z wykorzystaniem bezpośrednio sąsiadujących działek. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Konkludując, w ocenie Sądu I instancji, w związku z wydaniem powołanych wyżej decyzji, dopuszczono się rażącego naruszenia prawa albowiem nie wykazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów wywłaszczenia, w myśl w/w przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jak również, z przedmiotowym wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot do tego nieuprawniony, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Niewątpliwie, takich kompetencji wnioskująca Fabryka nie posiadała. Sąd I instancji wyjaśnił również, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że wywłaszczenie nieruchomości nie było niezbędne. Zostało ono przeprowadzone wyłącznie z inicjatywy Wielkopolskiej Fabryki Urządzeń Mechanicznych w P., która kierując się swoim interesem zamierzała wybudować swoim pracownikom lokale mieszkalne znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie zakładu. Powyższa inwestycja nie miała charakteru ogólno-mieszkaniowego, o czym stanowi cyt. ustawa, który miałby zapewnić mieszkania szerokiej liczbie osób ubiegających się o ich otrzymanie, czyli na cel użyteczności publicznej. Treść ww. decyzji PRN wyraźnie wskazywała na konieczność wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomość dla realizacji potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy, a nie dla realizowanych przez niego celów nałożonych planem gospodarczym. Jak wyżej wskazano, wnioskodawca nie był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe, zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż o wywłaszczenie dla celów budownictwa mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla).

Na koniec Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju z mocy art. 153 ppsa, pozostawać będzie związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu jego wyroku oraz wynikającymi z niego wskazaniami. Nadto, oceni stan sprawy z uwzględnieniem przepisu art. 156 § 2 Kpa., jak i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 i w przypadku jego uwzględnienia wyda stosowną decyzję o zaistnieniu przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, ale z uwagi na znaczny upływ czasu, przedmiotowego wniosku nie uwzględni. Dlatego też, mając na uwadze powyższe rozważania organ I instancji winny jest ponownie przeanalizować stan faktyczny sprawy i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz Miasto Poznań, zaskarżając go w całości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił skarżonemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) - [dalej zwana ustawą z dnia 12 marca 1958 r.] polegające na błędnej ocenie dowodów zebranych w sprawie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna do celów wywłaszczenia, lecz była potrzebna dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy, podczas gdy zebrane w sprawie dowody w tym: zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej, rozprawa wywłaszczeniowa oraz decyzja wywłaszczeniowa wykazywały niezbędność wywłaszczenia na cel związany z realizacją zatwierdzonego planu gospodarczego,

b) art. 3 § 2 pkt 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegające na przyjęciu przez Sąd, że wywłaszczana nieruchomość nie była niezbędna dla celów wywłaszczenia, bowiem inwestycja polegająca na budowie mieszkań zakładowych mogła byc realizowana również w każdym innym miejscu na terenie Poznania, bez konieczności wywłaszczania konkretnej nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżących,

c) art. 141 § 4 ppsa poprzez wskazanie w treści wyroku bez uzasadnienia art. 145 § 1 pkt 3 kpa jako podstawy prawnej uchylenia zaskarżonych decyzji.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego tj.

a) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ó zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) - [dalej zwana ustawą z dnia 12 marca 1958 r.] polegającą, na przyjęciu przez Sąd, iż o niezbędności dla celów wywłaszczenia decyduje wyłącznie ocena organu wywłaszczeniowego i dla niej nie ma znaczenia decyzja lokalizacyjna,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) polegające na przyjęciu przez Sąd, iż przepis ten miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. w sytuacji gdy wywłaszczenie miało nastąpić w związku z planowaną budową mieszkań zakładowych dla ubiegającego się o wywłaszczenie, podczas gdy wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].04.2015 n nr [...], a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Druga strona skarżąca kasacyjnie – Miasto P. zarzuciła skarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na uznaniu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy organ wyczerpująco wykazał, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji zadań określonych w planach gospodarczych, a z uwagi bezpośrednią bliskość z zakładem wnioskodawcy zasadna była lokalizacja mieszkań zakładowych na wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazując na powyższe Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne K. S. i J. S. wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie skarg kasacyjnych do weryfikacji podniesionych w nich zarzutów.

Skarga kasacyjna Ministra Infrastruktury i Budownictwa (którego następcą zadaniowym i kompetencyjnym jest aktualnie Minister Inwestycji i Rozwoju) okazała się mieć w zasadniczej części usprawiedliwione podstawy. Również zarzut kasacyjny Miasta Poznań należy ocenić jako usprawiedliwiony.

Przede wszystkim uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

Zarzut ten kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy (podstawy faktycznej wyrokowania) oraz – w konsekwencji – końcową ocenę legalności procesu ustalania tego stanu przez organy orzekające w sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie zasadnie wywodzi, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony ustalił, że wywłaszczona nieruchomość "nie była niezbędna do celów wywłaszczenia, lecz była potrzebna dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy", pomijając wynikające z akt sprawy administracyjnej dowody, z których wynika, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość była niezbędna do realizacji zadań wynikających z zatwierdzonego planu gospodarczego, stanowiących cele publiczne. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z również usprawiedliwionym zarzutem naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że "przepis ten miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie".

Oceniając negatywnie prawidłowość ustaleń kontrolowanego Sądu w zakresie stanu faktycznego sprawy, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na fakt, że wadliwość powyższych ustaleń jest konsekwencją błędnej wykładni art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., braku jednoznacznego wyboru wzorca materialnoprawnego oceny prawnej stanu faktycznego sprawy oraz niespójnych i przedwczesnych ocen co do wykazania przesłanki niezbędności wywłaszczenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika z jednej strony, że Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przesłanka niezbędności wywłaszczenia nie wystąpiła, gdyż przedmiotowa nieruchomość była potrzebna "dla realizacji indywidualnego (prywatnego) celu wnioskodawcy" (przedsiębiorstwa państwowego) (s. 10 uzasadnienia wyroku), z drugiej zaś – zauważa, że w zaskarżonej decyzji "nie wykazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów wywłaszczenia", o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ponadto że z wnioskiem o wywłaszczenie nie wystąpił uprawniony podmiot, "gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego". Sąd stwierdził ponadto, że planowana inwestycja "nie miała charakteru ogólno-mieszkaniowego" (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) i nie była niezbędna na "cel użyteczności publicznej", a treść decyzji Prezydium Rady Narodowej w P. (PRN w P.) z dnia [...] października 1961 r. "wyraźnie wskazywała na konieczność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dla realizacji potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy, a nie dla realizowanych przez niego celów nałożonych planem gospodarczym" (s. 12 uzasadnienia wyroku).

Tak wyrażone stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niespójne i błędne. Wadliwość ta przejawia się co najmniej na kilku płaszczyznach.

Po pierwsze, nie jest prawidłowa taka wykładnia i zastosowanie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która zmierza do równoległej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w świetle celów wywłaszczenia określonych w ust. 1 i 2 art. 3 powyższej ustawy. Nie jest zatem uprawnione równolegle kwalifikowanie – w świetle treści wniosku wywłaszczeniowego i jego załączników (np. decyzji lokalizacyjnej lub zaświadczenia o zatwierdzeniu lokalizacji) oraz decyzji wywłaszczeniowej – planowanego przedsięwzięcia jako jednocześnie niezbędnego "na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych" (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) oraz "dla planowej realizacji (...) budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego" (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Niezależnie bowiem od faktu, że o realizację celów wywłaszczeniowych, o których mowa w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe, a o realizację celów z art. 3 ust. 2 – tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla), trzeba zauważyć, że cele budownictwa ogólnomiejskiego i mieszkaniowego mogły być realizowane tylko przez podmioty, których z zgodnie z regulacjami ustawowymi, statutowymi lub planistycznymi miały realizować tego rodzaju zadania (np. spółdzielnie mieszkaniowe, przedsiębiorstwa budowlane). W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą było przedsiębiorstwo państwowe zajmujące się produkcją urządzeń mechanicznych. Do zadań tego podmiotu nie należała jednak realizacja zadań z zakresu budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W tym zakresie konstatacja Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja "nie miała charakteru ogólno-mieszkaniowego", jest zatem prawidłowa. Wniosek ten powinien był doprowadzić Sąd do dalszej konkluzji, że zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest w przedmiotowej sprawie wyłączone. Tym samym stwierdzenie, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony przez "nieuprawniony podmiot", jest błędny. Wniosek z dnia [...] lipca 1961 r. został bowiem złożony przez legitymowany podmiot – przedsiębiorstwo państwowe, zgodnie z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., natomiast przepis art. 3 ust. 2 powyższej ustawy nie ma zastosowania w sprawie.

Po drugie, niezależnie od wadliwości równoległego stosowania art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na tle wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie może zostać uznana za prawidłową ocena Sądu pierwszej instancji, że w sprawie wywłaszczeniowej "dopuszczono się rażącego naruszenia prawa, albowiem nie wykazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celów wywłaszczenia" z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy. Ocena ta nie uwzględnia bowiem wszystkich elementów materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a w pozostałym zakresie – dokonuje ich wadliwej kwalifikacji prawnej. W pewnym zakresie ustalenia co do stanu faktycznego sprawy wymagają natomiast uzupełnienia.

Treść wniosku przedsiębiorstwa państwowego z dnia [...] lipca 1961 r. o zatwierdzenie przez Ministra Przemysłu Ciężkiego wniosku o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1961 r. wyraźnie wskazują, że nieruchomości objęte wnioskiem (w tym nieruchomość położona w P. przy ul. D. [...]) są niezbędne "z uwagi na Zarządzenie Ministra Przemysłu Ciężkiego Nr 146 z dnia 6.10.1960 r." (§ 9 pkt. 2) w związku z nakazaną w powyższym akcie zmianą technologii produkcyjnej ("przejście" na "produkcję obrabiarek zespołowych /agregatowych/ i automatycznych linii obróbczych") oraz konieczność natychmiastowego pozyskania fachowych pracowników "z zewnątrz", którym należy zapewnić mieszkania. Wnioskujące przedsiębiorstwo podkreśliło jednocześnie, że warunkiem szybkiego pozyskania nowych specjalistów jest zapewnienie im mieszkań zakładowych, natomiast bez ich pozyskania wywiązanie się z założonych planów nie będzie możliwe (zob. s. 2 wniosku z dnia [...] lipca 1961 r. i s. [...] wniosku z dnia [...] lipca 1961 r.). Treść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej PRN w P. z dnia [...] października 1961 r. wskazuje, że wywłaszczenie następuje w związku z "budową bloku mieszkalnego" dla pracowników wnioskującego przedsiębiorstwa państwowego, natomiast dołączone do wniosku wywłaszczeniowego zaświadczenie zatwierdzające lokalizację szczegółową (tzw. zaświadczenie lokalizacyjne, wydane na podstawie § 18 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r.), z dnia 16 lutego 1961 r. (zmienione 5 lipca 1961 r.) potwierdzało, że na wywłaszczonej nieruchomości miał zostać zlokalizowany budynek mieszkalny (blok "B").

Cele wywłaszczeniowe wskazane w powyższych wnioskach ściśle korespondują z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 6 ust. 3 i art. 8 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (dekretu).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 3 dekretu w ramach narodowego planu gospodarczego Rada Ministrów mogła ustalić w drodze uchwały plany szczegółowe, natomiast właściwi ministrowie byli zobowiązani do ustalenia, w porozumieniu z Prezesem Centralnego Urzędu Planowania, tzw. planów odcinkowych, które miały obejmować plany szczegółowe podległych im działów gospodarki (z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 dekretu regulującego procedurę sporządzania projektów planów odcinkowych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 dekretu organizacja wykonania planów odcinkowych i nadzór nad ich wykonaniem należały do właściwych ministrów, którzy celem wykonania planu wydawali zarządzenia podległym im instytucjom, zakładom i przedsiębiorstwom, które ze swej strony były zobowiązane do wydawania dalszych zarządzeń (wykonawczych) jednostkom im podporządkowanym. Wobec powyższej regulacji należy przyjąć, że zarządzenie Ministra Przemysłu Ciężkiego Nr 146 z dnia 6 października 1960 r. (§ 9 pkt. 2), nakazujące realizację określonych zadań produkcyjnych przedsiębiorstwu państwowemu będącemu wnioskodawcą wywłaszczeniowym w przedmiotowej sprawie, było zarządzeniem, o którym mowa w art. 8 ust. 2 dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej.

W przedmiotowej sprawie należy dodatkowo wziąć pod uwagę, że Zjednoczenie Przemysłu Obrabiarkowego w W. (którego członkiem było wnioskujące o wywłaszczenie przedsiębiorstwo państwowe) uzyskało dotację budżetową z Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego na budowę zakładowych domów mieszkalnych dla powyższego przedsiębiorstwa (budynek mieszkalny – Blok "B"), zgodnie z decyzją nr [...]. Okoliczność ta potwierdza, że zadanie w tym zakresie było objęte zatwierdzonym planem gospodarczym.

Skoro zaś jedną z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. była niezbędność nieruchomości "dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych", to ocena realizacji tej przesłanki w świetle podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) musi uwzględniać, że przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją planów gospodarczych była rozumiana w ówczesnym stanie prawnym szeroko. Oznacza to, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (w tym w planach szczegółowych lub odcinkowych), jeżeli bez tej nieruchomości (przy czym należy pamiętać, że w zakresie wyboru lokalizacyjnego właściwy organ wywłaszczeniowy posiadał szeroką swobodę w świetle art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie nie był w tym zakresie dla niego wiążący) plan na określonym odcinku mógł zostać niezrealizowany albo zrealizowany nieprawidłowo (np. tylko w części lub bez realizacji określonych założeń). Nie ma przy tym znaczenia czy wykonanie zadań planu w całości lub w części było związane bezpośrednio (np. w związku z zamiarem realizacji na nieruchomości zadań produkcyjnych), czy też pośrednio (np. w związku z zamiarem realizacji na nieruchomości inwestycji niezbędnej do realizacji zadań produkcyjnych) z nieruchomością objętą wnioskiem wywłaszczeniowym. Konieczne jest jedynie ustalenie, że bez określonej nieruchomości efektywna realizacja zadań wynikających z zatwierdzonego planu nie byłaby możliwa lub byłaby istotnie zagrożona.

Nie jest natomiast uprawniona taka wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którą rażącym naruszeniem tego przepisu jest brak ścisłego wykazania, że "konkretny cel wywłaszczeniowy" mógł być realizowany tylko na danej nieruchomości objętej wnioskiem wywłaszczeniowym (s. 12 uzasadnienia wyroku). Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 pkt. 1-2 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wnioskodawca wywłaszczeniowy był zobowiązany wskazać we wniosku nieruchomość oraz cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności jego realizacji na tej właśnie nieruchomości, dodatkowo załączając do wniosku zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Powyższy wniosek nie był jednak wiążący dla organu wywłaszczeniowego, który po przeprowadzeniu rozprawy i na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy (w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy "rzeczywiście niezbędna" na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne), orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie (art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

Organ wywłaszczeniowy dysponował zatem znaczną swobodą nie tylko w zakresie oceny "niezbędności" nieruchomości na cele wywłaszczenia, lecz także w zakresie ostatecznej lokalizacji przedsięwzięcia. W razie powstania wątpliwości organ wywłaszczeniowy mógł przed wydaniem orzeczenia zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji. Organ ten mógł także wystąpić do właściwego ministra o "oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie" (art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Znaczna swoboda organu wywłaszczeniowego w zakresie oceny przesłanki "niezbędności" wywłaszczenia oraz możliwość weryfikacji zasadności lokalizacji lub zarządzenia zmiany lokalizacji inwestycji przez wnioskodawcę uzasadniają zatem twierdzenie, że dla przyjęcia, że przesłanka niezbędności została zrealizowana nie było konieczne ustalenie, że planowana inwestycja mogła być realizowana tylko w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę wywłaszczeniowego. Wystarczające w tym zakresie było ustalenie przez organ, że lokalizacja inwestycji realizującej cel wywłaszczenia jest w określonym miejscu uzasadniona "na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy" (art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.).

W konsekwencji zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że "wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia" okazał się nie być pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez przyjęcie, że "wywłaszczana nieruchomość nie była niezbędna dla celów wywłaszczenia, bowiem inwestycja polegająca na budowie mieszkań zakładowych mogła być realizowana również w każdym innym miejscu na terenie Poznania, bez konieczności wywłaszczania konkretnej nieruchomości należącej do poprzednika prawnego skarżących", okazał się uzasadniony.

Po trzecie, Sąd pierwszej instancji w toku ponownego postępowania będzie zobowiązany do zajęcia stanowiska w przedmiocie treści pisma nr [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. o zatwierdzeniu wniosku przedsiębiorstwa o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, skierowanego przez Ministra Przemysłu Ciężkiego do Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P.. W powyższym piśmie Minister stwierdza, że budowa domu mieszkalnego przez przedsiębiorstwo została już "rozpoczęta". Konieczne jest zatem wyjaśnienie w oparciu o dodatkową dokumentację, przedłożoną na żądanie Sądu przez skarżone organy lub strony skarżące, czy i w jakim zakresie przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu i niewyjaśnienie bezpośredniej podstawy uchylenia kontrolowanych decyzji, to jest on o tyle usprawiedliwiony, że Sąd pierwszej instancji istotnie wskazał w uzasadnieniu błędne podstawy procesowe rozstrzygnięcia. Najpierw wskazano ogólnie art. 145 § 1 p.p.s.a. bez koniecznej konkretyzacji (s. 9), a następnie stwierdzono, że uchylenie decyzji następuje "na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a." Oczywiście podstawy te są zupełnie nieadekwatne do treści pkt. 1 zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia. Uchybienie to utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia Sądu pierwszej instancji, co – uwzględniając podniesioną wyżej argumentację – uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "o niezbędności dla celów wywłaszczenia decyduje wyłącznie ocena organu wywłaszczeniowego i dla niej nie ma znaczenia decyzja lokalizacyjna". Po pierwsze Sąd pierwszej instancji nie sformułował w uzasadnieniu tak kategorycznie sformułowanego wniosku. Po drugie, Sąd wyraził jedynie stanowisko, że z zalegających w aktach sprawy dokumentów (w tym z zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej) nie wynika, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cele publiczne. Po trzecie, u podstaw konkluzji Sądu co do niespełnienia przesłanki niezbędności znalazły się inne przesłanki, które poddano ocenie wyżej. W związku z powyższym nie można twierdzić, że Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że zaświadczenie lokalizacyjne nie ma znaczenia dla oceny realizacji przesłanki niezbędności (notabene samo zaświadczenie lokalizacyjne było wymogiem formalnym wniosku wywłaszczeniowego), natomiast Sąd ten uznał jedynie, że dokument ten i inne złożone dokumenty nie dowodzą w przedmiotowej sprawie, że przesłanka ta została spełniona. Trzeba ponadto stwierdzić, że wbrew twierdzeniu kasatora, w świetle art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ostatecznie o niezbędności danej nieruchomości decydowała końcowa ocena organu wywłaszczeniowego formułowana na tle "całokształtu okoliczności sprawy".

Uwzględniając powyższe argumenty i przesłanki, które prowadzą do wniosku, że skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy, oraz stwierdzając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł w pkt. 1 o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt. 2 i 3 wyroku, działając na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 oraz art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. oraz mając na względzie skomplikowany charakter sprawy i stwierdzone uchybienia w zakresie ustalania jej stanu faktycznego.