Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 14/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. ref. Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi T.G. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1) stwierdza bezczynność organu oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień [...] r. T. G. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) złożył – za pośrednictwem Wojewódzkiego Policji w K. – skargę na bezczynność tego organu w załatwieniu jego wniosku z [...] r. w przedmiocie wypłaty różnicy w wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zakwestionował w niej sposób działania organu w załatwieniu jego wniosku. W uzasadnieniu podniósł, że wniosek wszczął skutecznie postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji administracyjnej. Wskazał, że organ rażąco zaniżył wypłacony mu ekwiwalent za niewykorzystany w czasie czynnej służby w policji urlop. W jego ocenie organ, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zobowiązany był, po skutecznym złożeniu wniosku prawidłowo naliczyć i wypłacić mu zaniżony uprzednio ekwiwalent.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w S. (dalej: organ) o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wniósł także o wypłatę należnego mu świadczenia z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych.

Motywując jego zasadność - na wstępie - wskazał, że od [...] 1991 r. do [...] 2008 r. był funkcjonariuszem Policji, którego ostatnim okresem służby była sekcja kryminalna KMP w S.. Po zwolnieniu ze służby został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i za niewykorzystany urlop dodatkowy w wymiarze 31 dni roboczych za rok 2008, którego wysokość ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Podstawą wypłaty, na co zwrócił uwagę, stanowił art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 100, poz. 1084, dalej ustawa o Policji).

Następnie podniósł, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) art. 115a ustawy o Policji, będący podstawą ustalenia i wypłacenia mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w zakresie w jakim ustalił jego wysokość, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Wskazał w nim, że od [...] 1989 r. do [...] 2007 r. pełnił służbę w Policji. Ostatnim miejscem jego służby była Komenda Miejska Policji w S.. Po zwolnienie go ze służby, w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne, na podstawie obowiązującego wówczas art. 115a ustawy o Policji, wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia oraz za niewykorzystany czas wolny przysługujący mu mocą art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zaznaczył także, że skoro wysokość należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy ustalono na podstawie przepisu uznanego przez TK za sprzeczny z Konstytucją, to roszczenie jego jest uzasadnione. Wyjaśnił przy tym, że racjonalnym i sprawiedliwym jest zastosowanie mnożnika 1/21 znanego na gruncie analogicznych uregulowań ustawowych, który może wyrównać poniesioną stratę powstałą wskutek przepisu uznanego za niekonstytucyjny.

Wskazał przy tym, że rozpoznając wniosek i zakreślone w nim żądanie należy uwzględnić motywy orzeczenia Trybunału, iż metoda obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest mniej korzystna niż metoda obliczania ekwiwalentu z zastosowaniem mnożnika 1/22 lub 1/21, jak w innych służbach mundurowych.

Pismem z [...] r., organ poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do realizacji jego wniosku z uwagi na przedawnienie roszczeń. Równocześnie wskazał, że uchylenie decyzji zgodnie z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145a nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, (organ podał: "Kodeksu postępowań administracyjnych", co należy uznać za oczywistą omyłkę, toteż Sąd wskazuje, że organ, co nie może budzić wątpliwości, odwołał się do art. 145a w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa). Na zakończenie pouczył, że o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop strona może biegać się "na drodze powództwa sądowego".

W tych okolicznościach strona, jak wskazano na wstępie, wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność organu, zarzucając nierozpatrzenie wniosku w przedmiocie przyznania wyrównania rażąco zaniżonego ekwiwalentu oraz wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy, stwierdzenie niezasadnej przewlekłości jako z rażącym uchybieniem zasadzie załatwienia sprawy, oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, a także zasądzenie na jego rzecz w wysokości [...] zł - na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), nie motywując powyższego, a także wniósł o zwolnienie go od kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.

Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ppsa, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na Sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Nadto podniesienia wymaga, o czym także powyżej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z [...] r. Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy ppsa (prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi) nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 ppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W tym miejscu podkreślić jednak należy, że oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej z [...] r. Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.

Równocześnie zauważenia wymaga, że w dniu 7 kwietnia 2017 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która wejścia w życie 1 czerwca 2017 r., usunęła ona wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 ppsa) – dotychczas ustawodawca nakładał na obywateli obowiązek skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dot. tzw. innych aktów i czynności, w tym indywidualnych interpretacji podatkowych) oraz aktów prawa miejscowego, a jego wypełnienie warunkuje obecnie możliwość wniesienia skargi w sprawach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa. Zgodnie z nowym rozwiązaniem, w przypadku gdy ustawa nie będzie przewidywała środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, strona, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, może złożyć skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, przypomnieć należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucono bezczynność w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o naliczenie i wypłacenie różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, poinformował skarżącego pismem z [...] r., że:

po pierwsze – nie ma podstaw do realizacji wniosku z uwagi na przedawnienie roszczeń,

po drugie – zgodnie z art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 145a Kpa nie może uchylić decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat,

po trzecie – o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop strona może biegać się "na drodze powództwa sądowego".

Tym samym organ uznaje, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego, to nie pozostaje bezczynny w jego załatwieniu. W ocenie składu orzekającego z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić, albowiem sposób załatwienia sprawy opisanej we wniosku nie odpowiadał prawu. Podjęta czynność, choć dokonana w terminie ustawowym, musi być oceniona jako niewystarczająca.

Jednocześnie mając na uwadze zarówno podejmowane tak przez stronę skarżącą jak i organ czynności oraz treść pisma organu z [...] r. zauważenia wymaga, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) — mocą którego uznano art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm., dalej także ustawa) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP — zainicjowane zostały postępowania - w większości - emerytowanych policjantów, którzy wywodząc zbieżne do strony skarżącej w niniejszym postępowaniu, domagali się ponownego ustalenia wysokości świadczeń wypłaconych im na podstawie art. 115a ustawy o Policji. W następstwie kierowanych wniosków organy policji procedowały różnie i tym samym różnie też kreowały sytuację prawną strony i kształtowały stosunek prawny - zob. przykładowe wyroki WSA w: Łodzi z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 346/19, Olsztynie z 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 315/19, Szczecinie z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/19, we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA. W następstwie odmiennego trybu procedowania przez organy policji inny był przedmiot zaskarżenia ich reakcji na wnioski o wypłatę spornego ekwiwalentu, albowiem raz była to bezczynność - jak w niniejszej sprawie na jego niezałatwienie zgodne z prawem, bądź załatwienie go w sposób nie odpowiadający prawu.

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego o ile można uznać, że brak jest podstawy prawnej wskazującej sposób procedowania organu w zakresie objętym wnioskiem, to już nie można tak ocenić sposobu załatwienia przez organ sprawy strony, która zainicjowała postępowanie administracyjne, nie zwieńczone jednakowoż wydaniem rozstrzygnięcia, które w sposób władczy, w przynależnym mu trybie podlegałaby kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. W drugiej kolejności przypomnienia wymaga, że sposób działania organu na prawnie złożony do niego wniosek został unormowany przez ustawodawcę, niezależnie od sposobu procedowania i wyboru trybu rozstrzygnięcie musi przybrać prawną forma mu przypisaną.

Nie można tym samym nie zauważyć, że organ nie jest konsekwentny w swoim stanowisku zaprezentowanym w piśmie z [...] r., albowiem raz wskazuje na brak podstaw do realizacji wniosku z uwagi na przedawnienie roszczeń, a raz, że zgodnie z art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 145a Kpa nie może uchylić decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Tymczasem nie wiadomo, gdyż ani organ tego nie prezentuje szerzej w piśmie, ani też nie przedkłada wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych, w których znajdowałaby się decyzja, co do której organ uznaje, że nie może jej uchylić z uwag na upływ czasu. Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem albo organ wypłacił stronie z chwilą jej zwolnienia ze służby w policji ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, albo też odmówił jej wypłaty. Inna jest przy tym prawna forma jego działania przy wypłacie ekwiwalentu, a zgoła inna stanowiąca o odmowie jego wypłaty, a w konsekwencji inna będzie podstawa załatwienia przedmiotowego wniosku strony. Przy czym niezależnie od podstawy i okoliczności mających wpływ na wybór trybu procedowania przez organ nie można uznać za zgodne z prawem poinformowanie strony pismem, które po pierwsze nie załatwia sprawy strony w prawem przypisany sposób, a po drugie wskazuje dwie diametralnie różne podstawy ale i sposoby jej załatwienia. Otóż organ wskazuje, jak wskazano powyżej, tak na przedawnienie roszczeń jak i niemożność uchylenia decyzji z uwagi na upływ czasu, tj. art. 146 § 1 Kpa w zw. z art. 145aKpa.

Tym samym należy podkreślić, że zgodnie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona tamże zasada legalizmu działania organów władzy publicznej oznacza stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi.

Stan taki, co wymaga podkreślenia, ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu do:

1) podjęcia działania w danej kwestii;

2) zajęcia się sprawą w danej formie;

3) nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej,

(zob. – tezy w pkt 5 do art. 7 w: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II; Wyd. Sejmowe 2016, przypomniane i podkreślone w wyroku WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Równocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przytoczone w powyżej przywołanym wyroku WSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19 zapadłym w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, że brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania przedmiotowego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Rozpoznanie zatem merytoryczne wniosku stanowiłoby również naruszenie normy art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (formułującego zasadę praworządności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzja podjęta bez podstawy prawnej narusza prawo i jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Przy czym w sytuacji uznania zasadności roszczenia jako załatwienie sprawy czynnością materialno-techniczną okoliczności te byłyby prawnie obojętne, jednakże nie wystąpiły one w sprawie, jak również organ nie załatwił sprawy strony ani postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania ani decyzją o odmowie wypłaty ekwiwalentu z przyczyn w niej podanych.

W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu regulacji unormowanych w art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 Kpa, uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. Zatem "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 Kpa, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony.

Tym samym obowiązkiem organu, w sytuacji uznania braku podstawy do działania po wyroku TK z 30 października 2018 r. było wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 Kpa, a nie informowanie strony pismem, iż zachodzi brak podstawy prawnej. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19 a także z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 16/19.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd , jak wskazano także powyżej, zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a art. 149 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy organ odpowiedział na wniosek skarżącego, działając w błędnym przekonaniu, że informując wnioskodawcę pisemnie załatwił sprawę we właściwej formie. Zważywszy, że jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji przepisów, przyjąć należało, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu kategorii rażącego naruszenia prawa.

Równocześnie Sąd wskazuje, że wobec sformułowania w skardze żądania zasądzenia kwoty pieniężnej od organu, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jakkolwiek mało precyzyjnego – albowiem, jak wskazał jej autor według "uznania sądowego" – należy podnieść, że przepis ten normuje uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Trzeba przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. W konsekwencji, pomimo uznania zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie oraz stwierdzania, że nie miała ona charakteru rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Stanowisko zbieżne z wyrażonym powyżej wyraził tut. Sąd m.in. w wyroku z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 12/19.