Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 386/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129, art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 167 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 49 ust 1, 3, 5 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 999/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2019r., sygn. akt V SA/Wa 999/19,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2019r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina [...],

zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369

z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji;

b) art. 151 p.p.s.a. - polegające na oddaleniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia oraz

2) przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 129 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U.

z 2017r. poz. 2077), zwanej u.f.p., w zw. z art. 167 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja RP (Dz.U. z 1997r. nr 78, poz. 483), art. 49 ust. 5 ustawy z dnia

13 listopada 2003r. (t.j.: Dz.U. z 2018r. poz. 1530), zwanej ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, oraz art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2020 poz. 713), zwanej u.s.g., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że wysokość dotacji celowej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej może być ustalana przez dysponentów części budżetowych z pominięciem przepisów, które określają że wysokość tej dotacji powinna być ustalana adekwatnie do rzeczywistych kosztów wykonania zadań;

b) art. 167 ust. 1 Konstytucji, art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.s.g., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość dotacji celowej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej powinna być ustalana w oparciu o nierzetelne współczynniki czasu pracy i stawki roboczogodziny wynikające z wytycznych Ministra Finansów z

dnia 29 lipca 2015r. i z wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 lipca 2015r., podczas gdy stosownie do tych przepisów wysokość tej dotacji powinna być ustalana adekwatnie do rzeczywistych kosztów wykonania zadań;

c) art. 49 ust 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że beneficjent dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej ma prawo wykorzystać ją jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego, podczas gdy sposób wykorzystania tego typu dotacji nie określa dotujący, tylko wynika on z przepisów ustaw regulujących wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej;

d) art 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący miał obowiązek stosować wytyczne Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2015r. i wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 lipca 2015r. w zakresie określonych w nich katalogów czynności, gdy tymczasem brak było podstaw prawnych do wydania wytycznych w tym zakresie;

e) art 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że organ nie miał obowiązku ustalenia, czy metody wyliczenia wysokości dotacji stosowane przez

organy administracji rządowej prowadzą do wyliczenia tej dotacji w wysokości adekwatnej do rzeczywistych kosztów realizację zadań z zakresu administracji rządowej;

f) art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt. 1 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja celowa udzielona skarżącemu w 2016r. na wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w rzeczywistości nie tylko została ona w całości wykorzystana na wykonywanie tych zadań, ale nawet była niewystarczająca.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie

art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny,

wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie

wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym

z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę

nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie

naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli

uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie,

lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia

wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do

jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na

obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych,

a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze

powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień

przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA

z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza,

że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą

A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie

może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich

ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów

kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw

kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. W pierwszej kolejności podnieść jednakże należy ogólną uwagę, odnoszącą się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, tj. zarzutów pkt 1 i 2 petitum

skargi kasacyjnej, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że żaden z nich nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać

przepisy procedury administracyjnej i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz

pośrednio poprzez przyjęcie, ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu. Ponadto wadliwie skarżąca kasacyjnie kwalifikuje przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. do przepisów prawa materialnego, podczas gdy przepisy te mają charakter czysto procesowy, bowiem normują obowiązek organów wyczerpującego zebrania i rozważenia całego postępowania dowodowego. Odnoszą się one zatem do kwestii proceduralnych. Potwierdza to również treść samego zarzutu, kwestionująca ustalenia Sądu I instancji, że organ nie miał obowiązku weryfikacji ustalenia, czy wyliczona wysokość dotacji jest adekwatna do rzeczywistych kosztów realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Z lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie wynika nadto, że pominięte zostały zaoferowane przez Gminę liczne dowody (dokumenty, opinie biegłego) na okoliczność wysokości i przeznaczenia poniesionych przez nią w 2016r. wydatków na wykonanie zadań zleconych z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji na okoliczność wykorzystania dotacji

zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca kasacyjnie Gmina nie wykazała – wbrew wymogowi ustawowemu - wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która uprawdopodabniałaby, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne niż zawarte w zaskarżonym wyroku. Ten brak, uznawany za istotny, uniemożliwia merytoryczną ocenę tak postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz jedynie takie które rzutować mogło na treść rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest też dopuszczalne kwestionowanie za pomocą zarzutu naruszenia prawa procesowego - a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie w zakresie zarzutu naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. - zastosowania prawa materialnego, a to przyjętej w oparciu o wytyczne metody wyliczenia wysokości dotacji celowej i prawidłowości ustalonej w oparciu o tę metodę wysokości dotacji oraz zastosowania

w wytycznych jednolitych stawek dla całego kraju, sprzeczności przyjętego

mechanizmu wyliczenia stawki dotacji z ustawą; jak i uznania wytycznych za wiążące jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem ustawodawca wskazuje w art. 174 p.p.s.a. odrębne podstawy kasacyjne, a to w pkt 1 w zakresie naruszenia prawa materialnego i w pkt 2 w zakresie prawa procesowego, a nadto różnicuje wymogi co

do sposobu ich sformułowania w skardze kasacyjnej, to tym samym rozdziela je, dając wyraźnie do zrozumienia, iż tych podstaw kasacyjnych nie można ani utożsamiać, ani też stosować zamiennie. Skonstruowany we wskazany sposób zarzut kasacyjny naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. nie mógł zatem doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny poprzez taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego został pozbawiony kompetencji do jego merytorycznego rozpoznania.

Jest to tym bardziej niedopuszczalne, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie stawia zarzutu wadliwej interpretacji wytycznych co do ustalania wysokości dotacji, ani nawet ich wadliwego zastosowania do wyliczenia wysokości dotacji. Kwestionuje bowiem sam fakt ustalania wysokości dotacji w oparciu o te wytyczne i określony w

nim mechanizm ustalania wysokości dotacji. Nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku także zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te jako tzw. przepisy wynikowy nie mogą stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać

się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje

w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w p.p.s.a., tj. art. 3 § 1 i § 2, ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej przepis art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a. nie został powiązany z innymi przepisami prawa, co stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera także żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 129 u.f.p.w zw. z art. 167 ust 1 Konstytucji, art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

oraz art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.s.g.; art. 167 ust. 1 Konstytucji, art. 49 ust. 5 ustawy

o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 8 ust 3 w zw. z ust. 1 u.s.g.; art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; art. 6 k.p.a.

oraz art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt. 1 u.f.p., tj. zarzuty pkt 2 lit. a) – d) oraz f) petitum skargi kasacyjnej, nie są zasadne. Zarzuty te z uwagi na pozostawianie w funkcjonalnym związku podlegają łącznemu rozpoznaniu.

Rozważając te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, analogicznie, jak przy ocenie zarzutów naruszenia prawa procesowego, że nie zostały one powiązane z żadnym przepisem p.p.s.a., co czyni je skonstruowanymi wbrew wymogom ustawowym. Niemniej jednak uchybienie to nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako sformalizowanego pisma procesowego, bowiem z uzasadnienia tej skargi wynika, iż została ona skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. W tym zakresie skarga ta polega merytorycznemu rozpoznaniu. Podnieść jednak należy, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sad I instancji i organy za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wręcz, że skarżąca kasacyjnie potwierdza, iż środki z tytułu dotacji celowej wykorzystała w przyznanej wysokości, bowiem wykorzystała je ponad zakres zrealizowanych faktycznie zadań, co było jej zdaniem uzasadnione znacznie wyższymi kosztami ich realizowania niż przyjęte dla potrzeb wyliczenia wysokości dotacji. Uzasadnia to jednakże tym, że wysokość dotacji celowej została ustalona w nieadekwatnej do kosztów realizacji zadań zleconych z zakresu administracji

publicznej, a Minister nie miał podstawy prawnej do wydania wytycznych w zakresie ustalenia wysokości dotacji celowej i przyjęte przez niego czynniki do ustalenia dotacji są nierzetelne, co czyni tę dotacje ustalona dowolnie. W konsekwencji ustalenia faktyczne co do wykorzystania dotacji celowej w zawyżonej wysokości są wiążące w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie gminy w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Przede wszystkim pomija ono istotny fakt, a wynikający z art. 129 u.f.p., że kwota dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej określana jest według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia podobnego rodzaju wydatków. Stosownie bowiem do tego przepisu kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma blankietowy charakter, bowiem ustalenie jego pełnej treści wymaga odwołania się do zasad przyjętych w budżecie dla określenia wydatków podobnego rodzaju oraz wskazania przepisów w inny sposób określających zasady przyznawania dotacji celowych, o których mowa w tym przepisie. Unormowanie tego przepisu w zakresie zasad ustalania wysokości dotacji celowej powiela pominięty w skardze kasacyjnej przepis art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, skoro stanowi on, że "kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, [tj. na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami – dopisek NSA] ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju". Wobec tego nie może być wątpliwości co do tego, że naruszenie przepisu art. 129 u.f.p. – mając na uwadze jego treść – nie może być postrzegane w kontekście sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji celowej wykorzystanej w zawyżonej wysokości (por. np. wyrok NSA z dnia 10

września 2019r., I GSK 1516/18). W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a w istocie zasad przyjętych w budżecie państwa dla ustalania wysokości wydatków podobnego rodzaju, wedle których następnie jest ustalana przez właściwego ministra wysokość dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Co równie ważne z przywołanego w zarzucie kasacyjnym art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika zakres kontroli sądowej wysokości przyznanej dotacji i to sprawowanej przez sądy powszechne, która przysługuje tylko co do tego, czy wysokość przyznanej dotacji celowej wystarcza na pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. Z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że "jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia

wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowy". Oznacza to, że spod kontroli sądowej wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 129 u.f.p.) – tak np. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018r., V CSK 144/17, Lex nr 2475062. Gwarancję ochrony interesów finansowych gmin realizujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej stanowi natomiast przyznane jednostce samorządu terytorialnego w art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – "prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami". W sytuacji bowiem, gdy dla wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań nie wystarczyłyby środki jej przekazane z budżetu państwa może ona na podstawie tego przepisu skutecznie

żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji. Przepis ten stanowi przy tym samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do

pełnego wykonania zadań zleconych. Ma on zastosowanie zarówno w wypadkach przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, jak i przekazania ustalonych w budżecie dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań (zob. np. wyrok SN z dnia 1 marca 2018r.,

I ACa 953/17, Lex nr 2665383, wyrok SN z dnia 28 marca 2019r., I CSK 94/18, Lex nr 2652348, powołany już wyrok SN z dnia 18 stycznia 2018r., V CSK 144/17, Lex nr 2475062, wyrok SN z dnia 20 lutego 2015r., V CSK 295/14, Lex nr 1677176). Dodać należy, że sama skarżąca kasacyjnie przyznała, że z prawa tego skorzystała, a na dowód tego podała sygnaturę zawisłej przed sądem sprawy o sygn. akt [...].

Konsekwencją tej regulacji materialnoprawnej, jak i niezakwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych jest niezasadność zarzutów kasacyjnych wadliwego zastosowania w sprawie prawa materialnego poprzez uznanie przez Sąd I instancji i organ, że skarżąca kasacyjnie gmina wykorzystała przyznaną jej dotację celową na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej niezgodnie z przeznaczeniem. W tej sprawie bezsporne jest, że dotacja celowa dla skarżącej kasacyjnie gminy została przyznana w sposób szacunkowy w oparciu o prognozowaną liczbę załatwionych spraw z zakresu zleconych zadań; jak i to że skarżąca kasacyjnie nie zrealizowała wszystkich prognozowanych zadań z tego zakresu, a mimo to wykorzystała całą przyznaną dotację. Gmina pomija też, że dotacje wykorzystała m.in. na wydatki związane z nieruchomościami nie wykazując związku z zadaniami zleconymi; dwukrotnie wykorzystała dotację na migracje aktów stanu cywilnego, gdyż dotacja ta jako odrębną pozycję wymieniała właśnie migracje aktów; dotację rozliczyła na powtórzenie wadliwie wykonanych zadań; a sporządzone przez gminę raporty obejmowały wszystkie sprawy załatwione przez gminę, a więc i te, na które nie przysługiwała dotacja. W tych okolicznościach żądanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ma podstawę prawną, co czyni zarzut wadliwego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. niezasadnym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.