Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 77/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.g, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Związku A na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku Związku A z dnia 12 stycznia 2018 r. w zakresie dotyczącym tiret 10, 11, 12, 16, 17, 18, 22, 24; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy Pracowników Urzędu Miejskiego W. (dalej: Związek, strona lub skarżący) zwrócił się do Prezydenta W. (dalej: organ, podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym naborów zewnętrznych na wolne stanowiska urzędnicze w Wydziale Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. poprzez nadesłanie (oddzielnie do każdego z przeprowadzonych naborów) danych i dokumentów zawierających:

← datę ogłoszenia naboru;

← nazwę stanowiska, którego dotyczył nabór;

← wniosek o wszczęcie naboru, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do Regulaminu naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miejskim W., wprowadzonym zarządzeniem nr K/28/13 Prezydenta W. z dnia 31 października 2013 r. (dalej: regulamin naboru);

← Kartę Opisu Stanowiska Pracy, określoną w załączniku nr 2 do regulaminu naboru, w przypadku gdy nabór dotyczył nowego stanowiska pracy w wydziale;

← ogłoszenie o naborze;

← informację, czy były zmieniane kryteria naboru określone w Karcie Opisu Stanowiska Pracy;

← skład osobowy komisji naboru kandydatów, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji wraz z imieniem, nazwiskiem i funkcją osoby, która wskazywała członka komisji;

← ilość kandydatów łącznie na dane stanowisko, która złożyła dokumenty rekrutacyjne;

← ilość kandydatów, która spełniała wymagania konieczne wskazane w ogłoszeniu o naborze;

← ilość kandydatów, która posiadała wyższe wykształcenie magisterskie oraz wskazanie jakie to było wykształcenie, z podaniem z jakiej dziedziny i na jakiej uczelni;

← ilość kandydatów, która posiadała licencjat, ze wskazaniem z jakiej dziedziny i na jakiej uczelni;

← ilość kandydatów, która posiadała doświadczenie w administracji publicznej i ile lat ono wynosiło w poszczególnych przypadkach;

← harmonogram prac komisji, o którym mowa w § 9 ust. 5 pkt 2 regulaminu naboru;

← listę kandydatów spełniających wymagania, o której mowa w § 10 ust. 2 regulaminu naboru, a której wzór został określony w załączniku nr 4 do regulaminu naboru;

← wskazanie wybranego rodzaju techniki rekrutacji, spośród wymienionych w § 11 ust. 1 regulaminu naboru;

← metodykę wyboru kandydatów, o której mowa w § 11 ust. 2 regulaminu naboru;

← protokół z powiadomienia kandydatów oraz przebiegu rekrutacji, o którym mowa w § 11 ust. 5 regulaminu naboru;

← wskazanie podstawy końcowej oceny kandydatów przez komisję, którą stanowi analiza okazanych dokumentów aplikacyjnych oraz porównanie danych o wykształceniu, doświadczeniu, umiejętnościach i predyspozycjach kandydatów oaz wyniki zastosowanych technik rekrutacji (§ 12 ust. 1 regulaminu naboru);

← protokół, o którym mowa w § 13 ust. 1 regulaminu naboru, zawierający w szczególności:

1) określenie stanowiska urzędniczego, na który był prowadzony nabór;

2) skład komisji;

3) liczbę kandydatów, w tym spełniających wymagania formalne oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania (miejscowość) nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile do przeprowadzenia naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2 ustawy, uszeregowanych według spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze;

4) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;

5) uzasadnienie dokonanego wyboru lub informację o braku rozstrzygnięcia naboru;

← wskazanie osoby, która została zatrudniona w wyniku konkursu.

Ponadto strona skarżąca wniosła o nadesłanie:

← dokumentów źródłowych związanych z przesłankami rozstrzygnięcia konkursu;

← dokumentów, które wykazują proces wypracowywania stanowiska przez komisję dotyczącego wyboru pięciu najlepszych kandydatów;

← protokołów z posiedzeń komisji świadczących o spełnianiu kryteriów;

← dokumentów potwierdzających spełnianie kryteriów przez kandydatów;

← dokumentów świadczących o tym dlaczego poszczególne osoby miały najwyższą punktację;

← dokumentów z postępowania w sprawie naboru oraz kserokopii dokumentów, które pracodawca uzyskał;

← zbiorczego zestawienia kryteriów jakie spełniały osoby, które kandydowały;

← świadectw pracy tych pracowników, którzy wygrali konkurs i dwóch losowo wybranych osób, które znalazły się w gronie najlepszych kandydatów, o których mowa w § 13 ust. 1 regulaminu naboru, oddzielnie dla każdego naboru.

W odpowiedzi z dnia 25 stycznia 2018 r., nr [...] organ poinformował stronę, że:

← w 2011 r. ogłoszono i rozstrzygnięto konkursy na stanowiska: dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych, ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych oraz ds. obsługi użytkowania wieczystego, jednakże dokumentacja z tych postępowań podlegała brakowaniu;

← w 2012 r. nie przeprowadzono naborów zewnętrznych;

← w 2013 r. ogłoszono i rozstrzygnięto nabór na stanowisko ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych;

← w 2014 r. i 2015 r. nie przeprowadzono naborów zewnętrznych;

← w 2016 r. ogłoszono i zakończono nabory na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa nabory na dwa etaty), ds. opłat i ds. ustanawiania prawa do nieruchomości;

← w 2017 r. ogłoszono i zakończono nabory na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (jeden nabór na dwa etaty i jeden nabór na jeden etat) i ds. regulacji prawnych i komunalizacji.

W toku pozostawał natomiast nabór na stanowisko ds. obsługi użytkowania wieczystego.

Organ przekazał również stronie ogłoszenie i wynik naboru z 2013 r. zawiadamiając ją jednocześnie, że odnośnie naborów z 2016 r. i 2017 r. ogłoszenia i wyniki zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Poza tym z uwagi na szeroki zakres danych organ podał, że udzielenie odpowiedzi na pozostałe żądania strony nastąpi do 28 lutego 2018 r.

We wskazanej dacie organ przesłał stronie skarżącej dalsze informacje na temat przeprowadzonych naborów podając nazwę stanowiska, datę publikacji ogłoszenia, ilość ofert, liczbę ofert spełniających wymagania formalne, metodę i technikę naboru, skład komisji, imię i nazwisko kandydata, który wygrał nabór bądź informację, że nabór został nierozstrzygnięty. Podmiot zobowiązany przesłał również stronie listy kandydatów spełniających wymagania formalne i protokoły z przeprowadzonych naborów.

Odnosząc się do pozostałych żądanych dokumentów i informacji organ wskazał, że:

1) wnioski o wszczęcie naborów stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym i nie podlegają udostępnieniu w trybie właściwym dla informacji publicznej;

2) Karty Opisu Stanowisk Pracy w aspekcie procedury naborowej zawierają informacje odzwierciedlone w treści ogłoszenia o naborze i pełnią rolę wewnętrznego dokumentu porządkowego i organizacyjnego dla procesu przeprowadzania naboru;

3) odnośnie informacji o wykształceniu kandydatów i ich doświadczeniu w administracji publicznej organ wyjaśnił, że dane te były analizowane przez komisję w trakcie naboru i wszyscy wybrani kandydaci spełniali wymagania w tym zakresie. W przypadku, gdy kandydat nie kwalifikował się określonym ogłoszeniu poziomem wykształcenia, jego kandydatura nie przechodziła do dalszych etapów postępowania;

4) pytania zadawane przez komisję kandydatom podczas przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej (jeśli taka metoda i technika wyboru została wskazana) są takie same dla wszystkich osób i odnoszą się zarówno do wiedzy merytorycznej, jak i predyspozycji osobowościowych;

5) harmonogram prac komisji nie był tworzony w ramach poszczególnych naborów, a kolejne etapy postępowania były określane przez przewodniczącego na bieżąco;

6) przeprowadzenie określonego konkursu było podyktowane potrzebami zapewnienia ciągłości wykonywania zadań i wiązało się z wolnymi stanowiskami pracy z uwagi na przejście pracowników na emeryturę lub ich śmierć;

7) świadectwa pracy pracowników, którzy wygrali konkurs i dwóch losowo wybranych osób z grona najlepszych kandydatów nie są informacją publiczną i nie mogą zostać udostępnione;

8) dokumenty w postaci: protokołów z posiedzeń komisji świadczących o spełnieniu kryteriów, dokumentów świadczących o tym dlaczego poszczególne osoby miały najwyższą punktację z postępowania w sprawie naboru wraz z kserokopią dokumentów, które pracodawca uzyskał, zbiorczego zestawienia kryteriów jakie spełniały osoby, które kandydowały – nie były tworzone w formie pisemnej, co w przypadku małych naborów byłoby niecelowe, lecz przybierały postać ustnych uzgodnień członków komisji. Ich wynikiem było również telefoniczne informowanie kandydatów o miejscu i terminie rozmów kwalifikacyjnych, co zostało odnotowane w protokole z przebiegu rekrutacji, mającym charakter dokumentu wewnętrznego. Ustalenia tam ujęte są zaś zawarte w protokole z przeprowadzonego naboru, który jest jedynym dokumentem podlegającym udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Związek zarzucił organowi bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 12 stycznia 2018 r. dotyczący naborów zewnętrznych na wolne stanowiska urzędnicze w Wydziale Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego we W. w następującym zakresie:

1) nabory z 2011 r. na stanowiska: dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych oraz ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych oraz ds. obsługi użytkowania wieczystego – poza podaniem daty rocznej rozstrzygnięcia konkursu, nie udzielono żadnej z 28 zawnioskowanych informacji ani nie wskazano podstawy prawnej brakowania dokumentów, jego zakresu i daty;

2) nabór z 2013 r. na stanowisko ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19 i 21 – 28 wniosku;

3) nabory z 2016 r. na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa etaty) – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19, 21 – 23, 26 i 27, ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa etaty), ds. opłat i ds. ustanawiania praw do nieruchomości - nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19 i 21 – 28 wniosku;

4) nabory z 2017 r. na stanowiska: ds. obsługi dzierżaw nieruchomości komunalnych (dwa konkursy łącznie na trzy etaty), ds. obsługi prawa użytkowania wieczystego – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19 i 21 – 28 wniosku, ds. regulacji prawnych i komunalizacji – nie udzielono informacji w zakresie wskazanym w tiret 3, 4, 6, 7, 10 – 13, 15 – 19, 21 – 23, 26 i 27.

Skarżący podniósł, że pozostając w bezczynności organ naruszył:

1) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.), poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudzieleniu pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem;

2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji w sytuacji, gdy organ nie udzielił pełnej zawnioskowanej informacji;

3) art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p., poprzez nieudzielenie pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem;

4) art. 23 ust. 1 oraz art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1881 ze zm., dalej u.z.z.), poprzez uniemożliwienie sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy w zakresie zasad naboru pracowników, w sytuacji gdy zgłaszane są nieprawidłowości w rozstrzyganiu naborów oraz członkowie Związku uczestniczący w rekrutacji nie są zapraszani do udziału w rozmowach kwalifikacyjnych;

5) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez nieudzielenie pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem;

6) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieudzielenie pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, co narusza interes prawny skarżącego;

7) § 9 ust. 5 pkt 2, § 11 ust. 1, 2 i 5, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 regulaminu naboru poprzez nieudostępnienie wskazanych w tych przepisach dokumentów i wynikających z nich danych;

8) przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów w związku z ich brakowaniem.

W uzasadnieniu skargi Związek wyjaśnił, że nieudostępnienie wszystkich wymienionych we wniosku informacji narusza jego interes prawny jako organizacji związkowej albowiem uniemożliwia mu realizowanie celów statutowych związanych z kontrolą i przestrzeganiem prawa pracy oraz ochroną pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim W. Tym samym pośrednio naruszany jest również interes członków Związku biorących udział w rekrutacji na stanowiska urzędnicze, którzy oczekują transparentnych zasad przeprowadzania konkursu. Kierując się tymi zasadami oraz mając na względzie sygnalizowane nieprawidłowości w naborach przeprowadzanych w Wydziale Nieruchomości Komunalnych skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie szeregu informacji dotyczących tych naborów. Podmiot zobowiązany nie odniósł się jednak wyczerpująco do złożonego wniosku i nie udostępnił wszystkich oczekiwanych przez stronę informacji, której charakter publiczny nie budzi – zdaniem strony – żadnych wątpliwości. Udzielenie zaś częściowej informacji nie może stanowić o wyczerpaniu przedmiotu wniosku, zwłaszcza że w pozostałym zakresie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia zawnioskowanych danych.

Z tych powodów skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz zobowiązanie go do udzielenia informacji publicznej w pełnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany stwierdził, że w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności. W ustawowym terminie podjął bowiem czynności zmierzające do udzielenia informacji publicznej, w efekcie których skarżącemu udostępniono informacje i dokumenty w zakresie wyznaczonym przepisami prawa tj. ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm., dalej u.p.s.) oraz regulacjami z zakresu ochrony danych osobowych. Z przepisów tych zaś wprost wynika, że udostępnieniu mogą podlegać jedynie te informacje o kandydatach, które odnoszą się do wymagań związanych ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Choć dokument złożone przez samych kandydatów i odnoszące się do ich wykształcenia, czy stażu pracy są co prawda nośnikiem informacji publicznej, ale same w sobie nie posiadają już takiego charakteru, a tym samym nie mogą zostać uznane za informację publiczną. W ocenie organu podobnie należy zakwalifikować także te dokumenty, które służą przygotowaniu naboru i mają wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy. Stanowią one bowiem dokumenty wewnętrzne, a nie informacje udzielane w trybie dostępu do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany podkreślił również, że część żądanych dokumentów nie została w ogóle wytworzona w toku postępowania rekrutacyjnego, dlatego też organ nie mógł udostępnić skarżącemu informacji, którymi sam nie dysponował.

Przy tym stwierdzenie, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej bądź nie znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego względnie została już udostępniona, nie prowadzi – zdaniem organu – do obowiązku wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Takie działanie ma bowiem uzasadnienie w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udzielenia bądź postępowanie prowadzone w tym przedmiocie podlega umorzeniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ wniósł m.in. o oddalenie skargi, a w zakresie dotyczącym zarzutów określonych w pkt II ppkt 10 i 11 skargi o jej odrzucenie. Organ wystąpił ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Chociaż pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się w zasadzie jednolity pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął wymaganych czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2749/12, z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 348/13, z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 413/14 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność w sprawie udostępnienia przez Prezydenta W. informacji publicznej na wniosek strony skarżącej z dnia 12 stycznia 2018 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji).

Stosownie do odesłania zawartego w ust. 4 przywołanego przepisu Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje – co do zasady – każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).

Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji.

Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Mając powyższe okoliczności na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że Prezydent W. – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena, czy organ rozpatrzył żądanie udostępnienia informacji publicznych w całości i w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Trzeba przy tym podkreślić, że na równi z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 170/17 wraz z powołanym w nim orzecznictwem).

Rozpatrując istotę sporu należało w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na charakter informacji, jakich udostępnienia domagał się skarżący. Trzeba bowiem zauważyć, że wystąpił on o cały szereg danych (informacji i dokumentów) związanych z naborami zewnętrznymi na wolne stanowiska urzędnicze, które nie zawsze odznaczały się walorem publicznym.

Jak wynika z przytaczanego już art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08).

Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog kategorii informacji publicznych wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p.).

Nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest otwarty oraz konkurencyjny i toczy się na podstawie ogłoszenia o naborze, zamieszczanego na tablicy informacyjnej jednostki prowadzącej nabór oraz w jej Biuletynie Informacji Publicznej. W jego treści zawarte są niezbędne informacje o stanowisku pracy, w tym o szczegółowych wymaganiach (niezbędnych i dodatkowych) z nim związanych, a także informacje o wymaganych dokumentach i terminie oraz miejscu ich składania (art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1 – 2a u.p.s.).

Z przeprowadzonego naboru sporządza się protokół, który zawiera: określenie stanowiska, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne, informację o zastosowanych metodach i technikach naboru, uzasadnienie dokonanego wyboru i skład komisji przeprowadzającej nabór (art. 14 u.p.s.).

Niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o jego wyniku jest zamieszczana na tablicy ogłoszeń jednostki prowadzącej nabór oraz w jej Biuletynie Informacji Publicznej przez co najmniej 3 miesiące. Informacja zawiera nazwę i adres jednostki, określenie stanowiska, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania i uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko (art. 15 ust. 1 – 2 u.p.s.).

Z punktu widzenia niniejszej sprawy szczególnie istotna jest jednak treść art. 13 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze.

W świetle wskazanych regulacji przyznać należy rację skarżącemu, że żądane przez niego informacje obejmują zasadniczo dane odnoszące się do funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Niemniej jednak nie do wszystkich z nich organ odniósł się w udzielonych stronie skarżącej odpowiedziach z dnia 25 stycznia 2018 r. i z dnia 28 lutego 2018 r. W ocenie Sądu, organ nie zajął stanowiska względem żądania udostępnienia informacji i dokumentów wskazanych w tiret 10 – 12, 16 – 18, 22 i 24 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r.

W aktach sprawy brak jest bowiem odniesienia się do liczby kandydatów dysponujących określonym poziomem wykształcenia, czy też doświadczenia zawodowego (tiret 10 – 12). Jak podkreśla się zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacja o wykształceniu, stażu pracy i doświadczeniu zawodowym kandydatów ubiegających się o stanowisko w służbie publicznej niewątpliwie odnosi się do wymagań zawartych w ogłoszeniu o naborze. Jest to istotne zwłaszcza wtedy, gdy mają one charakter wymagań niezbędnych do zajmowania określonego stanowiska (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Krakowie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SAB/Kr 158/15 Łodzi z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SAB/Łd 155/16 oraz Warszawie z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 172/16). Niewystarczająca zatem okazała się uwaga organu, że komisja przeprowadzająca nabór przeanalizowała złożone aplikacje pod kątem wymaganego doświadczenia, czy wykształcenia. Okoliczność ta nie była bowiem przedmiotem zapytania skarżącego. Organ winien więc ustosunkować się do żądania skarżącego w tym zakresie.

W udzielonych przez organ odpowiedziach nie zostało także precyzyjnie przedstawione stanowisko względem metodyki wyboru kandydatów (tiret 16), wskazania podstawy końcowej oceny kandydatów przez komisję (tiret 18), dokumentów określających proces wypracowywania stanowiska przez komisję w sprawie wyboru pięciu najlepszych kandydatów (tiret 22) oraz dokumentów potwierdzających spełnianie kryteriów przez kandydatów (tiret 24).

Niezasadnym był również pogląd organu co do wewnętrznego charakteru protokołu z powiadomienia kandydatów oraz przebiegu rekrutacji (tiret 17). Pojęcie dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15 oraz z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15 wraz z powołanym w nich orzecznictwem). Protokół dokumentujący czynność powiadomienia kandydatów o kolejnych etapach konkursu – zdaniem Sądu – nie spełnia przywołanych kryteriów uznania go za dokument wewnętrzny. Już choćby z faktu jego oddziaływania na podmioty zewnętrze, a więc kandydatów biorących udział w konkursie, nie może być uznawany za przejaw wewnętrznej działalności komisji naborowej. Informacje w nim zawarte mają bowiem doniosłe znaczenie dla całej rekrutacji. Są one zwłaszcza istotne dla tych kandydatów, którzy mimo spełniania wymagań konkursu nie zostali z różnych przyczyn poinformowani o dalszych jego etapach. Z tych powodów wskazanego protokołu nie można traktować wyłącznie w charakterze dokumentu pomocniczego, służącego jedynie samej komisji naborowej, a nie osobom trzecim. Organ nie miał zatem podstaw by uznać wskazany protokół za dokument wewnętrzny i z tej przyczyny odmówić stronie jego udzielenia w trybie dostępu do informacji publicznej. W takiej sytuacji, podobnie jak i w pozostałych opisanych powyżej przypadkach (tiret 10 – 12, 16, 18, 22 i 24), należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z dnia 12 stycznia 2018 r. we wskazanym zakresie, dopuszczając się naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. Do dnia wyrokowania organ bowiem nie odniósł się do przedmiotowych żądań, nie udostępnił oczekiwanych przez stronę informacji ani nie załatwił sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Stąd też Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w zakresie dotyczącym tiret 10 – 12, 16 – 18, 22 i 24, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.

Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie pozostawał zupełnie bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2018 r. W znacznym zakresie udzielił on odpowiedzi stronie w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przesyłając jej oczekiwane przez nią informacje i dokumenty w dniach 25 stycznia 2018 r. i 28 lutego 2018 r. względnie informując, dlaczego żądane dane nie mogą zostać udostępnione. I choć jego stanowisko w tym przedmiocie w pewnym zakresie nie było zasadne, co w konsekwencji wiązało się z częściowym uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie, to wynikało ono z przyjętej oceny prawnej, o której strona została poinformowania. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podmiot zobowiązany udzielił bowiem skarżącemu informacji publicznej na większość z 28 jego żądań zawartych we wniosku, przesyłając mu stosowne dane i dokumenty w odpowiedziach z dnia 25 stycznia 2018 r. oraz z dnia 28 lutego 2018 r. Udostępnione informacje zawierały dane na temat ilości przeprowadzonych naborów w latach 2011-2017, składu komisji, liczby kandydatów, w tym kandydatów spełniających wymagania formalne, zastosowanej techniki rekrutacji oraz wskazywały kandydata, który wygrał nabór względnie określały, że nabór pozostał nierozstrzygnięty. Organ udostępnił także stronie skarżącej listy kandydatów spełniających wymagania formalne, protokoły z przeprowadzonych naborów w latach 2013 – 2017, a także ogłoszenie o naborze z 2013 r. i informację o jego wyniku. Zawiadomił również stronę, że pozostałe ogłoszenia o naborze wraz z ich wynikami zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem Sądu, przesłane skarżącemu dane stanowiły o wyczerpaniu przedmiotu wniosku określonego w tiret 1, 2, 5, 8, 7 (wskazanie składu komisji) 9, 13 – 15 oraz 19 – 21.

Poza tym organ poinformował stronę, że informacje i dokumenty wskazane w tiret 3, 4, 6 i 7 (podanie osoby wskazującej członka komisji) stanowiły dokumentację wewnętrzną konkursu. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić, albowiem żaden z wymienionych w tych punktach dokumentów nie wywoływał bezpośredniego skutku na zewnątrz i został sporządzony jedynie w ramach wewnętrznej procedury związanej z organizacją i przeprowadzeniem konkursów na stanowiska urzędnicze. Strona mogła ponadto zapoznać się z częścią danych zawartych w tych dokumentach m.in. w ogłoszeniach naborowych, które były sporządzane w oparciu o Kartę Opisu Stanowiska Pracy.

Odnośnie danych określonych w tiret 23 i 25 – 27 wniosku podmiot zobowiązany zawiadomił stronę, że nie jest dysponentem żądanych przez nią informacji. Zawiadomił ją również, że nie jest w stanie udzielić jej jakichkolwiek informacji o konkursach przeprowadzonych w 2011 r., albowiem dokumentacja wytworzona w tych postępowaniach podlegała brakowaniu. Miało to istotne znaczenie dla oceny spełnienia przez organ nałożonych na niego obowiązków informacyjnych, albowiem jak wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są wyłącznie te podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Skoro organ nie dysponował żądanymi przez stronę danymi i zawiadomił ją o tym fakcie, to nie było podstaw do uznania, że pozostawał on w tym zakresie bezczynny. Poza granicami niniejszej sprawy znajdowała się natomiast kwestia zweryfikowania zaprezentowanego stanowiska organu, czy też ocena prawidłowości dokonania przez organ brakowania dokumentów z naborów przeprowadzonych w 2011 r. Nieudostępnienie informacji publicznej podlega bowiem odpowiedzialności karnej (art. 23 u.d.i.p.), zaś kontrola nad prawidłowością brakowania dokumentacji archiwalnej sprawuje dyrektor właściwego archiwum państwowego (art. 24 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 217 ze zm.).

Podobnie należało ocenić działanie organu w przedmiocie żądania udostępnienia stronie świadectwa pracy pracowników, którzy wygrali konkurs oraz dwóch losowo wybranych osób, które znalazły się w gronie najlepszych kandydatów (tiret 28). Choć informacje na temat stażu pracy kandydatów odnoszą się do spełnienia przez nich wymagań konkursowych i mogą stanowić informację publiczną, o czym była już mowa w treści niniejszego uzasadnienia, to same świadectwa pracy takiego charakteru już nie mają. Należy bowiem wyraźnie odróżnić informację publiczną od jej nośnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ke 36/18 wraz z powołanym w nim orzecznictwem). Wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącego, który domagał się udostępnienia świadectw pracy, a nie zawartych w nich informacji publicznych, organ zasadnie wskazał stronie, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać jej przekazane w trybie dostępu do informacji publicznej.

Wbrew zarzutom strony skarżącej nie udzielając informacji w powyższym zakresie i nie wydając decyzji organ nie naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem konieczność wydania decyzji dotyczy wyłącznie sytuacji, w której podmiot zobowiązany odmawia udzielenia informacji publicznej albo umarza postępowanie prowadzone w tym przedmiocie. W niniejszej zaś sprawie żaden z wymienionych przypadków nie zachodzi. W szczególności trzeba zauważyć, że organ nie odmawia stronie skarżącej dostępu do żądanych przez nią informacji, a jedynie zawiadamia ją, że wskazanych danych nie posiada, bądź że nie stanowią one informacji publicznej.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 16 u.d.i.p. należy odnieść się również co do ewentualnego naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 9 k.p.a. Powołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem podstawę do zastosowania regulacji k.p.a. w toku postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podkreślenia wymaga jednak, że art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazuje stosować przepisy k.p.a. wyłącznie do decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej oraz do decyzji o umorzenie postępowania prowadzonego w tym zakresie. Skoro organ nie miał obowiązku wydania żadnego z wymienionych rozstrzygnięć w odniesieniu do omawianej części żądania skarżącego, to przepisy k.p.a. nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, w tym samym organ nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi. Rozpatrując wniosek strony organ działał na podstawie i w granicach prawa, dlatego nie mógł dopuścić się naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem powszechnym i przysługuje każdemu. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy była zatem okoliczność, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił związek zawodowy. W postępowaniu nie była również istotna motywacja jaka leżała u podstaw wniesionego żądania. Dlatego też twierdzenie strony, że w toku udostępnienia informacji publicznej organ naruszył art. 23 ust. 1 oraz art. 26 pkt 3 u.z.z. nie mogło zostać zweryfikowane w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Jego istota sprowadzała się bowiem jedynie do stwierdzenia, czy organ pozostawał bezczynny w udzieleniu informacji publicznej. Sąd nie mógł zatem przekroczyć granic niniejszej sprawy i oceniać działania organu z punktu widzenia jego zgodności z regulacjami związkowymi.

W ramach niniejszej sprawy nie mieściła się również kontrola bezczynności organu pod względem ewentualnego naruszenia przepisów regulaminu naboru. Akt ten w żaden sposób nie reguluje bowiem kwestii dostępu do informacji publicznej, a jedynie opisuje przebieg postępowania rekrutacyjnego i określa wytwarzane w jego toku dokumenty. Organ nie mógł zatem dopuścić się jego naruszenia przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało zatem oddalić skargę wniesioną w zakresie bezczynności odnoszącej się do tiret 1 – 9, 13 – 15, 19 – 21, 23, 25 – 28 wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r., o czym orzeczono w punkcie III wyroku.

Odnosząc się na zakończenie do żądania zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w razie ich poniesienia –przysługują wyłącznie skarżącemu i tylko w sytuacji kiedy jego żądanie zostało uwzględnione (art. 200 p.p.s.a.).