Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 387/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z dnia 18 października 2018 r., nr XXXVI/257/18 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Pawłowiczki na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej - u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., - dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę nr XXXVI/257/18 Rady Gminy Pawłowiczki

z dnia 18 października 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej: organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 - dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem Regulamin w sposób niewystarczający określa wymogi dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy).

W opinii organu nadzoru pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw oraz jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16). Tymczasem w § 3 Regulaminu uregulowano zobowiązanie przedsiębiorstwa do dokonywania regularnej wewnętrznej jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zgodnej z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 Ustawy, jednakże w § 3 pkt 4 Regulaminu nie wskazano szczegółowych parametrów jakościowych wody. Określenie w przepisach odrębnych podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Ponadto w ocenie organu nadzoru kwestionowana regulacja - w zakresie, w jakim nakłada obowiązek dokonywania kontroli - powtarza zapisy art. 5 ust. 1a Ustawy, co w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego jest niedopuszczalne. Przy czym zgodnie z § 16 ust. 1 Regulaminu, odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, co w sytuacji braku wskazania w Regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących ilości i jakości dostarczanej wody, czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 879/17, Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru omawiana Uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, wynikających z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co wpływa na legalność całej Uchwały i stanowi podstawę skierowania do Sądu wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Ponadto zdaniem strony skarżącej uchwalony przez Radę Gminy Pawłowiczki Regulamin zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo.

W § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 Regulaminu postanowiono, że we wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków należy podać dane identyfikujące wnioskodawcy, między innymi imię, nazwisko (lub nazwę), nr PESEL (w przypadku osoby fizycznej) lub REGON/NIP (w przypadku prowadzonej działalności gospodarczej) oraz adres zamieszkania lub siedziby wnioskodawcy (lub odpowiednio adres osoby korzystającej z lokalu, co do której składany jest wniosek). W ocenie organu nadzoru zobowiązanie wnioskodawcy do podania numerów PESEL, REGON lub NIP narusza w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 6 Ustawy, gdyż w świetle tych regulacji ustawowych podanie tych numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oznacza, że powinny się w nim znaleźć tylko niezbędne dane konieczne do zawarcia takiej umowy. Jeżeli osoba ubiegająca się o jej zawarcie przedłoży wniosek w tym przedmiocie, wskazując imię i nazwisko oraz adres (lub odpowiednio imię i nazwisko oraz adres osoby korzystającej z lokalu), to już te dane osobowe powinny umożliwić podpisanie stosownego kontraktu, zatem domaganie się dodatkowych danych, jak nr PESEL, nr REGON czy nr NIP, nie jest warunkiem koniecznym do zawierana umów na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt: II OSK 391/17).

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi również zapis § 7 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu, którym nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu: umocowania do złożenia wniosku w imieniu i na rzecz tej osoby (pkt 1), oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń i obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym (pkt 4). Podkreślono, że zasadą wynikającą z art. 6 ust. 5 Ustawy jest to, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi, umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest zawierana z ich właścicielem lub z zarządcą. Zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych może natomiast nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela lub zarządcy takiego budynku, po spełnieniu wymagań określonych art. 6 ust. 6 pkt 1-7 Ustawy. Według skarżącego w przepisach nie ma obowiązku załączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania, choć sam obowiązek informowania o ww. kwestii osób korzystających z lokali przez właściciela lub zarządcę wynika wprost z art. 6 ust. 6a Ustawy. Żaden z przepisów art. 6 Ustawy nie zawiera także obowiązku dołączania do wniosku o zawarcie ww. umowy schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych. Brak jest również podstaw do żądania dołączenia do wniosku umocowania, o jakim mowa w pkt 1 § 7 Regulaminu. W ocenie organu nadzoru żądanie spełnienia pozaustawowych warunków, należy uznać za działanie nieuprawnione (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 212/16).

W § 8 ust. 3 Regulaminu Rada Gminy Pawłowiczki w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyła do postanowień umowy. W ocenie skarżącego Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać także sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach i niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego przynajmniej minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo. W § 8 ust. 2 Rada uregulowała ponadto kwestię sposobu rozliczenia w razie niemożności dokonania odczytu urządzeń pomiarowych, a w § 9 ust. 4 postanowiono, że w ww. przypadku faktura zostanie wystawiona według przeciętnej normy zużycia oraz ilości ustalonej w normie. Powyższe przepisy są ze sobą sprzeczne. Wskazane uchybienia powodują, że zapisy Uchwały w tym zakresie są niejasne, niepełne i pozostawiają niedopuszczalny luz interpretacyjny.

Ponadto w § 10 Regulaminu postanowiono, że obciążenie i rozliczenie za dostarczoną wodę na cele przeciwpożarowe nastąpi na zasadach określonych w umowie. W ocenie organu nadzoru, uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia stosownej umowy jest nieuzasadnione i nie wynika z upoważnienia ustawowego. Także w § 18 ust. 1 Regulaminu odwołano się do tej umowy, co uwagi na zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 9 Ustawy delegację jest niedopuszczalne.

W § 12 Regulaminu w ust. 1 postanowiono, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Zapis ten zdaniem skarżącego nie tylko nie wypełnia dyspozycji z art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy, tj. nie wskazuje technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, ale też - w swojej istocie - stanowi nieuprawnione określenie przesłanek odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, przy czym konieczność istnienia technicznych możliwości świadczenia usług w celu przyłączenia nieruchomości do sieci wynika już z samej Ustawy (art. 15 ust. 4). Podobnie jest w przypadku ust. 2, w którym odesłano do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, bowiem narusza dyspozycję art. 19 i art. 21 Ustawy, gdyż treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych".

W dalszej części skargi wskazano na wadliwy zapis § 13 ust. 3 Regulaminu, w którym postanowiono, że w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza, przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z warunkami technicznymi przyłącza do sieci oraz projektem przyłącza. Przywołana regulacja prowadzi do wniosku, że niezbędne jest posiadanie projektu przyłącza - nie zawiera bowiem żadnych zastrzeżeń, ani wyłączeń w tym zakresie. Powyższy zapis zdaniem skarżącego nie ma podstawy prawnej i w sposób istotny narusza art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Jak podkreślił skarżący ustawodawca w ww. przepisach zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza.

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi również zapis § 13 ust. 1 Regulaminu, w którym postanowiono, że w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza, przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z warunkami technicznymi przyłącza do sieci oraz z projektem przyłącza. Jak podkreślono przepis art. 6 ust. 2 Ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, zatem przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 Ustawy, jak np. sporządzenie projektu przyłącza, czy uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt: II OSK 1309/07).

Z § 11 ust. 6 Regulaminu wynika natomiast, że warunki przyłączenia do sieci (dokument) powinny określać m.in. zakres dokumentacji technicznej, którą opracowuje osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Znajduje to również potwierdzenie w § 13 ust. 2 Regulaminu. Przepisy te, poprzez nałożenie na stronę zbytecznego obowiązku niewynikającego z ustawy, w ocenie organu nadzoru stanowią istotne naruszenie prawa.

Nadto, jako wadliwy skarżący zakwestionował przewidziany w § 14 ust. 6 Regulaminu zapis regulujący przypadki, w jakich przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi a także przyczynami technicznymi. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Organ stanowiący zamiast określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, zwolnił (ograniczył) przedsiębiorstwo - w sytuacji zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych - z ustawowej powinności wynikającej z art. 5 Ustawy do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. W ocenie organu nadzoru art. 19 ust. 5 pkt 7 Ustawy nie pozwala na unormowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania i ograniczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w taki sposób, w jak uczyniono to w zaskarżony akcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 43/19).

Jednocześnie w § 21 Regulaminu w sprawach w nim nieobjętych, odesłano do obowiązujących przepisów Ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, co według skarżącego narusza zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Zastrzeżenia budzi również użyty w § 19 ust. 2 Regulaminu nieprecyzyjny zwrot "niezwłocznie" który może powodować wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne, gdyż przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób jasny i wyczerpujący uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91 LEX 25640).

Końcowo zwrócono uwagę, że rada gminy nie może w uchwale normować kwestii, które zostały już uregulowane w samej Ustawie. Powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja lub uzupełnienie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne. Mając to na uwadze organ nadzoru stwierdził, za niedopuszczalne postanowienia § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 Regulaminu, które regulują kwestię zapewnienia przez przedsiębiorstwo prawidłowej eksploatacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - powtarzając tym samym zapisy art. 5 ust. 1 Ustawy oraz § 5 ust. 1, który z kolei określa podstawę świadczenia usług, przez co powiela zapisy art. 6 ust. 1 Ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ, nie odnosząc się merytorycznie do poszczególnych zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA- strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust.2 (uwaga Sądu- obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarty w § 3 pkt 4 Regulaminu zapis zobowiązujący przedsiębiorstwo do przeprowadzania regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi zgodną z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 Ustawy.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy Regulamin nie określił jednak żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług" w zakresie jakości dostarczanej wody pitnej.

Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to organu stanowiącego z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona Uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy.

Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 Ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić/ lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Istotnym w tym miejscu jest zauważenie, że w Regulaminie, w § 3 pkt 4 przewidziano m.in., że przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi, przy czym jak już wyżej wskazano w zaskarżonej Uchwale nie wskazano jednak tych szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust. 1a samej Ustawy, a zatem jego dodatkowe nałożenie w Regulaminie było nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Ponadto w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 16 ust. 1 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Zasadne jest zatem stwierdzenie, że skoro w Regulaminie nie określono żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług" w zakresie jakości dostarczanej wody pitnej, to świadczy to o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

W skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące innych przepisów, które swoim przedmiotem wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego.

Powyższa uwaga Sądu dotyczy zawarcia w Regulaminie zapisów § 7 pkt 1, 3 i 4, w ramach których nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu umocowania do złożenia wniosku w imieniu i na rzecz tej osoby (pkt 1), oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń i obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4).

We wszystkich ww. kwestiach organ nadzoru zasadnie zarzucił tym regulacjom, brak ich oparcia w delegacji ustawowej. W przepisach Ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, ani obowiązku dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku. Brak jest również podstaw prawnych do żądania dołączenia do wniosku umocowania, o którym mowa w § 7 pkt 1 Regulaminu, albowiem umocowanie to istnieje z mocy prawa i wynika z treści art. 6 ust. 6 Ustawy.

Podobnie jest w przypadku treści § 10 i § 18 ust. 1 Regulaminu, w którym postanowiono, że obciążenie gminy i rozliczenie za dostarczoną wodę na cele przeciwpożarowe nastąpi na zasadach określonych w umowie. Trafnie wskazał organ nadzoru, że zwrot "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 9 Ustawy, stanowiącym delegację ustawową, nie upoważnia rady gminy do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 22 pkt 2 Ustawy przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe, na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Zatem warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe powinny być określone w regulaminie, a nie w umowie, natomiast ceny i stawki ustalone w taryfie.

Natomiast odnośnie podniesionego w skardze, nieuprawnionego zawarcia w § 6 pkt 1, a także w § 7 pkt 1 Regulaminu zapisów, że wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym powinien w szczególności zawierać numer PESEL w przypadku osoby fizycznej, a w przypadku prowadzonej działalności gospodarczej numer REGON/NIP, Sąd wskazuje, że w świetle regulacji ustawowych podanie ww. numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17 jest to wada skutkująca stwierdzeniem nieważności bowiem "określenie, w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oznacza, że powinny się w nim znaleźć tylko niezbędne dane konieczne do zawarcia umowy. Jeżeli właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego przedłoży wniosek o zawarcie umowy o dostarczanie wody lub odbiór ścieków z osobą korzystającą z lokalu w takim budynku wskazując na imię i nazwisko takiej osoby oraz jej adres, to już te dane osobowe powinny umożliwić zawarcie umowy. Domaganie się dodatkowych danych osobowych jak numer PESEL czy NIP nie jest warunkiem koniecznym do zawierana umów na dostawę wody".

Nie ma również oparcia w delegacji ustawowej zapis § 13 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym wykonanie przyłącza uwarunkowano wcześniejszym uzgodnieniem dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Przywołany przepis został wprowadzony bez podstawy prawnej, gdyż brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do uzależnienia zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ust. 2 Ustawy (sporządzenie projektu, uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej). Co do zasady podkreśla się w orzecznictwie, że wszelkie regulacje modyfikujące obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w i brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). Trafne są przy tym uwagi organu nadzoru w odniesieniu do § 11 ust. 6 pkt 3 Regulaminu, w którym wskazano, że przedsiębiorstwo w warunkach przyłączenia do sieci powinno określić zakres dokumentacji technicznej, którą opracowuje osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Słusznie podkreślono, że przepis ten może prowadzić do modyfikacji obowiązków inwestora wynikających z art. 29a i 30 Prawo budowlane.

Jednocześnie zauważyć należy, że w § 13 ust. 3 Regulaminu znalazł się zapis, którym postanowiono, że w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza, przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z warunkami technicznymi przyłącza do sieci oraz z projektem przyłącza. Przywołana regulacja prowadzi do wniosku, że niezbędne jest posiadanie projektu przyłącza - Regulamin nie zawiera bowiem żadnych zastrzeżeń, ani wyłączeń w tym zakresie. Słusznie uznał organ nadzoru, iż zapis normujący kwestię takiego projektu narusza również w sposób istotny powołany wyżej art. 29a i 30 Prawo budowlane. Budowa przyłącza wodociągowego (podobnie kanalizacyjnego) wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku sporządzenia takiego projektu nie ma podstawy prawnej.

Ponadto, z delegacji wynikającej z treści art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy wynika, że Rada powinna określić w Regulaminie warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Analiza treści zapisów Uchwały wskazuje, że Regulamin nie zawiera regulacji we wskazanym zakresie. W § 12 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy wskazała, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Skarżący zasadnie podniósł, że powyższe zapisy nie wypełniają dyspozycji z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., poprzez brak wskazania technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, jak i pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 Ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 Ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, natomiast z art. 15 ust. 4 Ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie posiada zatem kompetencji w zakresie określania przesłanek negatywnych, tj. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

Nie stanowi także realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, odesłanie w § 12 ust. 2 Regulaminu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Niewątpliwie regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a jak słusznie wskazano w skardze, charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja § 12 Regulaminu stanowi zatem nie tylko przekroczenie delegacji ustawowej, ale poprzez zawarte w niej odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, nie zawiera stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut odnoszący się do zapisów zawartych w § 14 ust. 6 Regulaminu, a regulujący kwestię wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Prawidłowo w tej kwestii zauważył organ nadzoru, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, do czego był zobowiązany organ stanowiący, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Rację ma zatem skarżący, że zamiast określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, wskazano na określone sytuacje w przypadku których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług. Do regulowania zaś tej kwestii w ramach prawa miejscowego nie upoważniał organu stanowiącego zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 Ustawy. Natomiast w regulaminie winny być określone obowiązki przedsiębiorstwa informowania odbiorców w konkretnych przypadkach wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług przez przedsiębiorstwo, w przypadku niemożności wywiązania się z realizacji tych usług. I na ten aspekt sprawy, słusznie zwrócono uwagę w zarzutach skargi.

Organ nadzoru zasadnie zarzucił także skarżonemu aktowi prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowych polegające na powtórzeniu w nim regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Nadto, na co również wskazano w skardze w odniesieniu do zapisu § 21 Regulaminu, prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym - ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę skarżący, tą regulacją Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 69/19). Nie można też, na co już wyżej wskazano, traktować zawartego w Regulaminie odesłania w sprawach w nim nieuregulowanych do innych aktów prawnych, jako jedynie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych. Zasadnie też wskazano na sprzeczności wynikające z zapisów § 8 ust. 2 z § 9 ust. 4 Regulaminu.

Końcowo odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi dotyczącego rażącego naruszenia prawa w § 19 ust. 2 Regulaminu mającego według skarżącego polegać na użyciu w tej regulacji zwrotu "niezwłocznie" wskazać należy, że zwrot ten może budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamego pojęcia, ewentualnie zamiennie pojęcia "bez zbędnej zwłoki".

Przykładem, gdy przepisy wymagają "niezwłocznego" działania, jest art. 455 Kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., II CSK 293/06, LEX nr 453147, Sąd Najwyższy stwierdził, że "użytego w art. 455 K.c. terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 K.c. (podobnie w wyrokach SN: z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00 i z dnia 28 kwietnia 2004 r., V CK 461/03).

Niewątpliwie, o czym świadczy wyżej wskazany przykład użycia przez samego ustawodawcę niedookreślonego zwrotu "niezwłocznie", może rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego.

Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia omawianego pojęcia "niezwłocznie" konkretnym terminem określonym w sposób precyzyjny.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego niewypełnienia w ramach § 8 ust. 3 Regulaminu, delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 Ustawy dotyczącej kwestii sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, skoro jak wywodził skarżący, organ stanowiący zamiast w ramach aktu prawa miejscowego określić okresy rozliczeniowe w kwestiach tych odesłał do postanowień umowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że z samej regulacji ustawowej art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. wprost wynika, że sposób i terminy wzajemnych rozliczeń regulować winna pisemna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z przepisu powyższego wynika, że sam ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Wbrew twierdzeniu Wojewody określenie minimalnych okresów rozliczeniowych powinno być zatem częścią regulacji umownej, a nie wynikać z aktu prawa miejscowego – art. 6 ust. 3 pkt 2 Ustawy (zob. wyrok WSA z 3 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/19, z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17).

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, a także ilość istotnych naruszeń przepisów Ustawy, zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).