Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 523/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 2, art. 138 par. 2, 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 64e, art. 134 par. 1 w zw. z art. 64b par. 1, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: 1.	Wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

2.	Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako akt polityki przestrzennej, jest w granicach wyznaczonych jednostronnie przez precyzyjne i jasno określone unormowania, pośrednio wiążące dla organu gminy orzekającego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium.

3.	Decyzje o warunkach zabudowy w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być sprzeczne z jego postanowieniami. Stan sprzeczności tego rodzaju decyzji ze studium w zakresie przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej oraz konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.

TEZY

1.	Wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

2.	Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako akt polityki przestrzennej, jest w granicach wyznaczonych jednostronnie przez precyzyjne i jasno określone unormowania, pośrednio wiążące dla organu gminy orzekającego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium.

3.	Decyzje o warunkach zabudowy w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być sprzeczne z jego postanowieniami. Stan sprzeczności tego rodzaju decyzji ze studium w zakresie przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej oraz konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (Spółdzielnia) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w części obejmującej fragment uzasadnienia decyzji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku J. S. (inwestor), organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) – ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym oraz stanowiskami postojowymi na terenie, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 162/10, 163/14 obr. [...] przy ul. [...] w [...]" w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji.

Następnie organ I instancji streścił przebieg postępowania oraz odniósł się do składanych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń do wniosku inwestora. W szczególności organ stwierdził, że jedynie wysokość budynku może być przedmiotem rozważań na etapie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast pozostałe uwagi, nie mogą być przedmiotem rozważań w toku ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji zauważył również, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której rolą jest wytyczenie podstawowego kształtu projektowanej zabudowy na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz zasad ochrony interesów innych osób (osób trzecich), jak stanowi art. 54 pkt 2 lit d ustawy. Natomiast poruszane przez strony postępowania kwestie będą przedmiotem rozważania organu wydającego pozwolenie na budowę, o ile inwestor z takim wnioskiem się zwróci.

Odnosząc się do wysokości zamierzonej inwestycji, która według Spółdzielni nie powinna przekraczać wysokości budynków zlokalizowanych na działce nr 168/4 obr. [...] organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. z sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie"), geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym występują co najmniej trzy budynki, których wysokość w kalenicy wynosi 17,00 m (budynki wielorodzinne: nowopowstający budynek na działce nr 162/7, budynek nr [...] na działce nr 166/1, oraz budynek nr [...] na działkach nr 165/4, 167/4).

Organ I instancji wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy organ stwierdza jedynie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. W decyzji o warunkach zabudowy organ ustala wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z odpowiednimi przepisami określonymi w u.p.z.p. oraz w ww. rozporządzeniu i według tych przepisów wyznacza funkcję, gabaryty (szerokość, wysokość), formę architektoniczną, w tym np. rodzaj, kształt, spadki dachu, ukształtowanie bryły oraz intensywność wykorzystania terenu i linię zabudowy w oparciu o przeprowadzoną zgodnie z w/w przepisami analizę sąsiedniej zabudowy, jako jej kontynuację, określając warunki jakie wnioskowana inwestycja musi spełnić by zachowany był ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Ponieważ wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, oraz w zakresie uzbrojenia terenu i istnienia dostępu do drogi publicznej, organ musiał ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji podał, że zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która wykazała zgodność planowanego zamierzenia z tym przepisem. W szczególności: teren wskazany przez inwestora jest położony na obszarach istniejącej zabudowy o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane obiektami kubaturowymi, w sposób, który pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.); teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ulicy [...], a także z drogi wewnętrznej ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.); istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.); teren inwestycji jest położony w granicach administracyjnych miasta [...] i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.); inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Na podstawie przeprowadzonej analizy organ ustalił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia oraz analizując przedstawioną przez inwestora koncepcję planowanej inwestycji. Natomiast wniosek inwestora o uwzględnienie w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika miejsc parkingowych o wartości 1,4/mieszkanie nie miał wpływu na dokonane uzgodnienia.

Organ I instancji podał, że projekt decyzji uzyskał pozytywną opinię organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (opinia z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]), Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (pismo z dnia [...] października 2019 r., znak: [...]), natomiast Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] i Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie zajęli stanowiska. Organ stwierdził, że projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Spółdzielnia, S. W., D. W., J. R., D. O. wnieśli jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji, w których podnieśli zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 9 i art. 59 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 162/10 i 163/14 sprzecznej i nieuwzględniającej zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...];

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych dla samochodów w sposób sprzeczny z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja o warunkach zabudowy określa min. 1,4 miejsc postojowych na lokal mieszkalny, analiza ustala min. 1,6 miejsc postojowych na lokal mieszkalny), co czyni wydaną decyzję niewykonalną;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez dowolne a nie uzasadnione przekonującymi przesłankami odstępstwo od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia poprzez ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem w sposób sprzeczny z warunkami ww. rozporządzenia;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działce objętej wnioskiem w sposób sprzeczny z warunkami ww. rozporządzenia;

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu na działce objętej wnioskiem w sposób sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ww. rozporządzenia;

7) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która posługuje się niedookreślonymi zwrotami typu "około",

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcia sprzecznego z osnową decyzji (w zakresie ustalenia liczby miejsc postojowych);

2) art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ skąd wynikają odstępstwa od zasad ustalania parametrów dla nowej zabudowy (w stosunku do zasad określonych w rozporządzeniu) oraz brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie - w ramach dokonanego odstępstwa - przyjęto i wyliczono takie a nie inne wartości dla planowanej inwestycji (m.in. w zakresie szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy);

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Natomiast A. R. w swoim odwołaniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonanie nieprawidłowej oceny zalegającej w aktach sprawy analizy urbanistycznej, co skutkowało wydaniem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy pozytywna decyzja na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne inwestora nie mogła zostać wydana, w związku z:

2) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy w części tekstowej analizy urbanistycznej wskazano działki nieistniejące, jak również nie wzięto pod uwagę działek, których parametry zabudowy powinny zostać uwzględnione w analizie urbanistycznej, co skutkowało błędnym wyznaczeniem parametrów nowej zabudowy,

3) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

4) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

5) § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia,

6) wydanie decyzji w sytuacji, gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to przesłanki istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego jako wystarczającego,

7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie, co uniemożliwiło stronie poznanie przesłanek jakimi kierował się organ ustalając warunki zabudowy dla inwestora.

Po rozpoznaniu odwołań organ odwoławczy decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, iż wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza organu odwoławczego do rozpatrzenia jedynie zaskarżonej odwołaniem materii, a nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego kompleksowego i wszechstronnego zbadania całej sprawy administracyjnej, organ dokonał pełnej analizy prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego i wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia pod względem prawidłowości, kompletności i zgodności z przepisami prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku, gdy teren objęty wnioskiem nie leży w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie działki nr 162/10 i 163/14 nie leżą w granicach żadnego planu miejscowego. Jak zaś wynika z Analizy urbanistycznej planowana inwestycja położona jest w obszarze przeznaczonym przez Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalone Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. (dalej w skrócie "Studium") na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przedmiotem zarzutów odwołań jest sprzeczność wydanej decyzji z zapisami powyższego Studium.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia studium, dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Organ odwoławczy uznał więc za chybiony zarzut odwołań o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami Studium. Odnośnie powołanego w odwołaniach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK1250/08 organ odwoławczy nie podzielił wyrażonej w nim opinii, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza urbanistyczna planowanego przedsięwzięcia winna wykazać kontynuację funkcji co oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Wobec ustalenia, że w obszarze analizowanym sąsiednia zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, nie ma wątpliwości co do spełnienia warunku kontynuacji funkcji określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi także warunek w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ odwoławczy uznał za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakazujący posiadanie dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki istnieje, gdyż teren wnioskowanej inwestycji dostępny jest bezpośrednio z drogi publicznej ul. [...], art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi zaś, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest istnienie lub odpowiednie zaprojektowanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, z uwzględnieniem ust. 5. Art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wskazał na istnienie takiego uzbrojenia terenu dostarczając w tym zakresie organowi I instancji właściwe dokumenty, w związku z czym podzielił stanowisko organu I instancji, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu A. R. organ odwoławczy uznał, że brak wyjaśnienia czy teren planowanej inwestycji ma zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci telekomunikacyjnej nie ma wpływu na ustalenie co do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wspomniany w odwołaniu przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nawiązujący do § 56 tegoż rozporządzenia dotyczącego wyposażenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej w instalację telekomunikacyjną, nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Spełnienie spełnienia tych regulacji będzie przedmiotem postępowania przez organem architektoniczno - budowlanym w postępowaniu sprawie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podzielił też ustalenia organu I instancji odnośnie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znaleźć mają odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. W niniejszej sprawie w ramach Analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił dane służące do określenia wymaganych przez przepisy prawa parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie nakazuje ustalenie:

1) obowiązującej linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia),

2) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia),

3) szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia),

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia),

5) geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).

Stosownie zaś do § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w myśl ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ustalił wyznaczoną linię zabudowy w pkt 1.2. Analizy urbanistycznej, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie obowiązującą linię zabudowy należy wyznaczyć wzdłuż drogi gminnej ulicy [...] jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy w nawiązaniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) znajdującego się na sąsiedniej działce nr 161/8 obr. [...], a także wzdłuż drogi wewnętrznej ulicy [...] w nawiązaniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nr [...]) znajdującego się na sąsiedniej działce nr 168/4 obr. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym. Linie zabudowy zostały wrysowane i w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej i w załączniku graficznym do decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji nie wypowiedział się co do linii zabudowy w treści samej decyzji, co czyni ją niepełną. Dokonując zaś oceny ustalonych linii w załącznikach graficznych i analizie urbanistycznej organ stwierdził, że są one niezgodne z § 4 rozporządzenia. Po stronie ul. [...] linia zabudowy przebiega tworząc uskok, zatem wziąć należało pod uwagę budynki na działkach nr 161/8 oraz 168/4 i ustalić, który z nich znajduje się w odległości większej od pasa drogowego. Analiza taka wskazuje, że w dalszej odległości od pasa drogowego znajduje się budynek nr [...] na działce nr 168/4, a więc to on powinien być podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy, a nie budynek na działce nr 161/8. Podobnie jest z linią ustaloną od strony ul. [...]. W tym przypadku, także istnieje uskok co do linii zabudowy; organ wskazał linię zabudowy ustalając ją na podstawie usytuowania budynku nr [...] na działce nr 168/4, podczas gdy dalej od pasa drogowego jest usytuowany budynek nr [...] na działce nr 161/11 i to on powinien stanowić podstawę do ustalenia linii nowej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nawet nie usiłował stosować w niniejszej sprawie rozwiązania przewidzianego przez § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającego inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, przy merytorycznym - właściwym i pełnym uzasadnieniu rozwiązania wyjątkowego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za zasadne zarzuty odwołań w tym zakresie i nakazał aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił linię zabudowy zgodnie z regulacją rozporządzenia w tym przedmiocie.

Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził analizę intensywności wykorzystania terenu (pkt 1.3. analizy urbanistycznej pn. "Analiza sąsiedniej zabudowy w zakresie intensywności zabudowy"), biorąc pod uwagę kształtowanie się tego wskaźnika na sąsiednich działkach, stwierdzając, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi od około 7,30 % do około 73,79 %, ustalając średni wskaźnik jako 40,54% (7,30+73,79):2, czyli jako średnią z wartości minimalnej i maksymalnej.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęty sposób ustalenia średniej wielkości zniekształca wynik. Właściwym sposobem jest ustalenie średniej arytmetycznej opartej na ustalonych wskaźnikach na wszystkich badanych działkach (zgodnie z analizą urbanistyczną - 11 liczb). Średnia wartość uzyskana w taki sposób z danych zamieszczonych w analizie urbanistycznej to 30,44%, a więc znacznie mniej niż przyjął to organ I instancji. Organ zauważył ponadto, że organ I instancji dokonał nieprawidłowego wyboru działek do obliczenia powyższej średniej, pomijając niektóre z nich, jak np. działki nr 177/2, 180 oraz ujmując nieistniejącą w obszarze zabudowanym działkę nr 156/4 (w obszarze występuje działka nr 165/4 lecz nie zmienia to celności zarzutu odwołania). W świetle powyższego ustalenie wskaźnika jako "od 32,17% do 48,25%" jest błędne, a zarzuty odwołań w tym zakresie są zasadne. Organ odwoławczy nakazał, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustali przedmiotowy wskaźnik na każdej zabudowanej działce w obszarze analizowanym i na tej podstawie w sposób podany powyżej ustali średnią wartość, w oparciu o którą ustali prawidłowy wskaźnik nowej zabudowy.

Organ odwoławczy przyznał rację odwołaniu A. R. o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia co do przyjętej wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem organu nie jest jednak prawdą, jak to stwierdza odwołanie, że ustalenie tego wskaźnika nie jest obowiązkowe. Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie m. in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. W świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia nie ma obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizy, co tym bardzie wskazuje na potrzebę właściwego uzasadnienie przyjętej wartości.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia w powyższym zakresie organ I instancji zamieścił w pkt 1.4.a/ analizy urbanistycznej. W zakresie tym organ I instancji uznał, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynoszą - od

7 m (budynek mieszkalny na działce nr 161/8) do

70 m (budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr 166/1 i 164/2), tak więc średnia szerokość elewacji wynosi

38,5 m. Organ odwoławczy uznał, że podana wartość 38,5 m nie jest średnią wartością w zakresie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym; jest to średnia dwóch liczb: 7 i 70. Tak więc aby uzyskać średnią średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym należało ustalić kształtowanie się parametru na wszystkich działkach objętych analizą i obliczyć ich średnią arytmetyczną. W ocenie organu zarzuty odwołań w zakresie nieprawidłowości w ustaleniu szerokości elewacji frontowej są słuszne. Organ odwoławczy nakazał, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy średnią wartość w zakresie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym i na tej podstawie ustalił parametr nowej zabudowy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; w sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Natomiast na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

W ocenie organu odwoławczego, analiza tego parametru w pkt 1.4.b/ analizy urbanistycznej jest całkowicie błędna. Organ I instancji stwierdził bowiem, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, ich gzymsu lub attyki istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wynosi od

6m (budynek mieszkalny jednorodzinny nr [...] na działce nr 186/3) do

15,20 m (wysokość budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 162/7 zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę). Organ I instancji uznał, że proponowane przez inwestora gabaryty wysokości budynku (do 17 m) nie przekraczają parametrów zabudowy w analizowanym terenie, a więc skala wnioskowanego obiektu nie odbiega drastycznie od skali istniejącej zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia te łamią w sposób szczególny zasady ustalania wskazanego parametru wynikające z § 7 rozporządzenia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił danych wymaganych przez § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj. jak kształtuje się parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, czyli nr 161/8 i 168/4. Dopiero ustalenie, że omawiana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, nakazuje przyjęcie jej średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Takiej średniej, opartej na ustaleniach dotyczących wszystkich działek zabudowanych, organ I instancji także nie ustalił. Organ odwoławczy uznał więc, że przyjęta w decyzji wysokość nie znajduje oparcia w żadnych ustaleniach poczynionych przez organ, jest ona pochodną zamierzeń wyrażonych przez inwestora. Stwierdzenie natomiast przez organ I instancji, że proponowane przez inwestora gabaryty wysokość budynku (do 17 m) nie przekraczają parametrów zabudowy w analizowanym terenie, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że najwyższy budynek w obszarze analizowanym ma 15,20 m wysokości (chodzi o górną krawędź elewacji frontowej) jest niezgodne z rzeczywistością.

Organ odwoławczy stwierdził, że za zasadne należy uznać wszystkie zarzuty odwołań dotyczące ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ nakazał, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji najpierw ustalił kształtowanie się parametru na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), w razie stwierdzenia uskoku zastosował w sposób właściwy przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia - i na tej podstawie ustalił omawiany parametr w oparciu o zabudowę sąsiednią a nie tylko zamierzenia inwestora.

Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przepisie tym zamiast regulacji dopuszczającej odmienne określenie danego parametru (jak w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) zastosowano formułę ustalania parametrów "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia "odpowiednio" oznacza, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami, dyktowanymi także w niektórych przypadkach treścią wniosku inwestora bądź specyfiką badanego terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że w pkt 1.4.c/ analizy urbanistycznej organ I instancji szczegółowo opisał geometrię dachów w granicach obszaru analizowanego, w konsekwencji ustalając cechy geometrii dachu w decyzji. Za niezgodne z § 8 rozporządzenia organ odwoławczy uznał ustalenie "układ połaci dachowych: płaski, dwuspadowy, wielospadowy" w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się tylko dachy dwuspadowe i wielospadowe, a nie ma dachów płaskich. Warunek odpowiedniości określony w § 8 został więc naruszony. Organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnienie zawarte w analizie urbanistycznej jest niedopuszczalne, gdyż zabudowa poza granicami obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do uzasadnienia przyjętych rozwiązań, uzasadnieniem takim może być jedynie zabudowa objęta granicami obszaru analizowanego. Podany w analizie urbanistycznej wyrok dotyczy odmiennego stanu faktycznego, ochrona prawa własności nie może być uzasadnieniem przyjmowania rozwiązań sprzecznych z wprost sformułowanym przepisem prawa. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1152/09.

Odnośnie ustalenia wysokości kalenic głównych organ odwoławczy wniósł uwagę analogiczną jak przy badaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, tj. brak ustalenia jak kształtuje się ten parametr w obszarze analizowanym - podanie jedynie wartości minimalnej i maksymalnej jest niewystarczające.

Wobec powyższego za zasadne organ odwoławczy uznał wszystkie zarzuty odwołań dotyczące ustalenia geometrii dachu. Organ nakazał, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji uwzględnił powyższe uwagi, uzupełnił analizę oraz dokonał ustaleń zgodnych z § 8 rozporządzenia.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołań dotyczących określenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych dla samochodów w sposób sprzeczny z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy określa obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w ilości 1,4 miejsc postojowych (w tym garaże) na lokal mieszkalny. Zdaniem organu takie ustalenie stoi w sprzeczności z ustaleniami Analizy urbanistycznej, w której organ I instancji ustalił, że zapewnić należy odpowiednią ilość miejsc postojowych w ilości 1,6 miejsc postojowych (w tym garaże) na lokal mieszkalny. Oczywista sprzeczność w ramach decyzji (zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji) czyni ją niewykonalną i sama w sobie nakazuje jej usunięcie z obrotu prawnego. Organ odwoławczy nakazał, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji usunął sprzeczność biorąc pod uwagę, że wiążące są dla treści decyzji ustalenia zawarte w analizie urbanistycznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazujących na niewłaściwe użycie przez organ I instancji wielkości określonych "około" organ odwoławczy zauważył, że wielkości określone w decyzji jako warunki do spełnienia (np. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, wysokości i szerokości) są określone w formie widełek, co jest dopuszczalne; organ nie używa tu wielkości określanych jako "około". Wielkości niedokładne są podane w analizie urbanistycznej w zakresie ustaleń w przedmiocie kształtowania się zabudowy w obszarem analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego takie podanie wielkości może mieć miejsce wyjątkowo, np. co do kąta nachylenia połaci dachowych, jednakże wielkości wprost odczytywane z właściwych map bądź możliwie do uchwycenia w terenie bez większych trudności, jak np. szerokość elewacji, wysokości budynków, winny być podane jednoznacznie.

Organ odwoławczy uznał za zasadne zarzuty odwołań odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem art. 7 k.p.a. nakazującego dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 8 k.p.a. nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, art. 11 k.p.a. określającego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazującego właściwe uzasadnienie decyzji.

W ocenie organu odwoławczego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest konieczne z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych powyżej przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ nakazał, aby prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji uwzględnił powyższe uwagi organu odwoławczego dotyczące prawidłowego ustalenia parametrów planowanej inwestycji, w efekcie czego w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy, wydał decyzję spełniającą wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

W ustawowym terminie Spółdzielnia wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części obejmującej uzasadnienie decyzji.

Zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie, Spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 i 5 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy i sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 9 u.p.z.p. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej uzasadnienia decyzji w zakresie odmowy uwzględnienia w niniejszej sprawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że:

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być wykładnią dla wydanej przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy,

- zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego znaczenia dla ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy,

- chybiony jest zarzut Spółdzielni o niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

W związku z powyższymi Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie na stronie 5 i 6 - od słów: "Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy." do słów: "Odnośnie powołanego w odwołaniach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 1250/08 z dnia 6 sierpnia 2009 r. Skład orzekający nie podziela wyrażonej w nim opinii". Ponadto Spółdzielnia wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółdzielnia podała, że w zakresie kwestii formalnych związanych z niniejszym sprzeciwem, w tym zakresem zaskarżenia i sformułowanymi wnioskami sprzeciwu, opiera się na tezach orzecznictwa wydanego w odniesieniu do skarg administracyjnych, które - w ocenie Spółdzielni - w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. mają na zasadzie analogii odpowiednie zastosowanie do sprzeciwów od decyzji organów administracji. W orzecznictwie zaakceptowano możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzji organu administracji. Może mieć bowiem miejsce sytuacja, gdy strona zgadza sie z samym rozstrzygnięciem, ale kwestionuje wskazane w uzasadnieniu stanowisko organu, zwłaszcza gdy motywy rozstrzygnięcia mają lub mogą mieć wpływ na dalszy tok postępowania lub sytuację prawną strony. Kwestia dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji była przedmiotem rozważań doktryny prawa, jak i orzeczeń sądów administracyjnych. Spółdzielnia przytoczyła w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 890/18, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97, z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83., z dnia 13 lutego 1984 r., sygn. akt II SA 1790/83, z dnia 29 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 632/14.

Spółdzielnia wyjaśniła, że mając na uwadze dopuszczalność zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji administracyjnej (lub jego fragmentu), a jednocześnie sposób konstruowania sentencji orzeczeń sadów administracyjnych zapadłych w tego typu sprawach, w niniejszej sprawie zaskarża fragment uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. i wnosi o jego uchylenie. Spółdzielnia zaznaczyła, że nie kwestionuje zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, z którym sie zgadza, jak również nie kwestionuje pozostałej części uzasadnienia decyzji. Ubocznie Spółdzielnia wskazała ponadto, że motywy rozstrzygnięcia, w zaskarżonym niniejszym sprzeciwem zakresie, mają niewątpliwie wpływ na dalszy tok postępowania i jej sytuację prawną, bowiem dalsze trwanie uzasadnienia decyzji w zaskarżonym sprzeciwem zakresie będzie miało ten skutek, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę będzie związany wskazaniami organu odwoławczego, z których wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi respektować zapisów Studium (tymczasem według tego Studium działki nr 162/10, 163/14 - czyli te, na których planowana jest inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy - znajdują się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny, co stoi w sprzeczności z zapisami Studium).

Dalej Spółdzielnia wskazała, że w treści odwołania wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...],

2) pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] wraz z załącznikami w postaci wypisu i wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (które zostało dołączone do odwołania i zalega w aktach sprawy). W piśmie tym Urząd Miasta [...] potwierdził, iż zgodnie ze Studium działki nr 162/10, 163/14 - czyli te, na których planowana jest inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy - znajdują się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem planowana inwestycja obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny, co stoi w sprzeczności z zapisami Studium.

Spółdzielnia stwierdziła, że nie podziela argumentacji przedstawionej w wymienionym na wstępie fragmencie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, dotyczącym realizacji zachodzących między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a decyzją o warunkach zabudowy i w tym zakresie wnosi sprzeciw. Na poparcie swojego stanowiska Spółdzielnia przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 676/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 822/11, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 639/11, a także poglądy wyrażone w doktrynie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

W ocenie organu odwoławczego postanowienia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia studium, dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Zdaniem organu orzecznictwo w przedmiocie relacji studium i decyzji lokalizacyjnych jest utrwalone, na poparcie czego organ przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1126/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1011/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 664/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1486/18 i z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 150/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 562/17.

Organ odwoławczy wskazał również, że nie podziela opinii wyrażonej w powołanym w odwołaniach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, podobnie jak np. uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17. Organ odwoławczy podkreślił, że wyroki te są konsekwencją treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od ograniczenia przez stronę skarżącą zakresu zaskarżenia decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jedynie do oceny prawnej wyrażonej w części jej uzasadnienia, Sąd nie będąc związany granicami sprzeciwu (art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.) był uprawniony do oceny nie tylko prawidłowości wskazanego i kwestionowanego w sprzeciwie fragmentu uzasadnienia decyzji odwoławczej, lecz także osnowy decyzji integralnie powiązanej z jej uzasadnieniem w jego całokształcie.

Jakkolwiek Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże – jak już wskazano – zgodnie z treścią art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym zakresem zaskarżenia oraz podniesionymi zarzutami i wnioskami, co oznacza, że uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia i poza granicami zaskarżenia.

Należy wyraźnie podkreślić, że wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji. Stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. lub art. 138 § 2a k.p.a. stanowi zatem podstawę do uwzględnienia sprzeciwu przez uchylenie decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy organowi odwoławczemu celem skorygowania błędnych wskazań proceduralnych lub wytycznych interpretacyjnych. Tylko takie podejście stanowi gwarancję zapewnienia stronie skarżącej efektywnej ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez eliminację naruszeń prawa na jak najwcześniejszym etapie kontroli legalnościowej oraz służy przyśpieszeniu osiągnięcia pośredniego celu zaskarżenia, to jest uzyskania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że dokonana przez skarżony organ wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jest błędna, a ustalona na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ocena prawna nie może być wiążąca dla organu pierwszej instancji. Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia pogląd, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium) nie mają żadnego znaczenia prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy oparł się w tym zakresie na jednostkowym wyroku NSA z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1821/17, w którym zagadnienie wpływu treści studium na ustalenie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków pojawiło się na marginesie rozważań oraz nie zostało właściwie zgłębione. Zagadnienie to zostało natomiast prawidłowo rozważone i ocenione w ciągle aktualnym wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08. Naczelny Sąd trafnie stwierdził w powyższym orzeczeniu, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. "Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy".

Należy zatem przyjąć, że studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych (np. decyzji administracyjnych). Jeżeli więc istnieje merytoryczny lub funkcjonalny związek lub zależność pomiędzy treścią aktu wewnętrznego a wydawaną decyzją administracyjną, to właściwy organ nie jest uprawniony do dowolnego lub swobodnego kształtowania treści decyzji w sposób sprzeczny z tym aktem. O ile bowiem adresat decyzji jako podmiot zewnętrzny względem organu nie jest związany aktem polityki gminnej, o tyle organy gminy są związane tymi aktami co najmniej pośrednio (lub nawet bezpośrednio – zob. np. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że nie mogą podejmować działań (także kompetencyjnych), które stanowią zaprzeczenie aktów kształtowania i realizacji polityki gminnej, np. polityki przestrzennej w gminie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za spójne i prawidłowe kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej ponoszą wszystkie organy gminy, a nie tylko gminny organ stanowiący. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktami konkretyzującymi założenia i zasady gminnej polityki przestrzennej są decyzje o warunkach zabudowy. Decyzje te przede wszystkim w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami studium. Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy oraz błędnych wytycznych interpretacyjnych organu odwoławczego, należy stwierdzić, że nie do pogodzenia ze wskazanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi jest sytuacja, w której dla objętych wnioskiem inwestycyjnym działek nr 162/10 i 163/14 w decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., ustalono, że działki te są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tego rodzaju sprzeczność treściowa przeznaczenia studialnego i decyzyjnego narusza prawo, wprowadzając niedopuszczalną niespójność w zakresie kształtowania i realizacji polityki przestrzennej gminy. Bez zmiany studium decyzja o warunkach zabudowy nie może jednostkowo modyfikować tego rodzaju aktu polityki przestrzennej gminy.

Sąd ponadto stwierdza z urzędu, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały doręczone w sposób sprzeczny z treścią art. 40 § 2 zd. 2 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi z tym, że strona może wskazać takiego pełnomocnika. Przepis ten jest racjonalnie uzasadniony, albowiem pozwala na precyzyjne ustalenie daty doręczenia pisma pełnomocnikowi ze skutkiem dla strony, co w przypadku wielu pełnomocników byłoby utrudnione. W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. (k. 237 akt organu I instancji) oraz decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. (k. 60 akt organu II instancji) zostały doręczone trzem pełnomocnikom inwestora (k. 3 akt organu I instancji).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis uiszczony od sprzeciwu.