Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 610/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 610/18

Uzasadnienie

Starosta T. decyzją z dnia [...].03.2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art.35 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej jako p.b.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks stępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) i po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił inwestorowi P. Sp. z o. o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o. nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] grudnia 2017 r. inwestor: P. Sp. z o. o. w W. złożył wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o. nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...]. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową, opłatę skarbową oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydaną przez Wójta Gminy [...].

Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., wg organu obejmuje nieruchomości: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. [...] jednostka ewid. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji oraz o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Spółka z o.o., nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Wojewoda decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części przywołania podstawy prawnej, tj. zamiast: art. 35 ust. 3 p.b. wstawił: art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018r. znak: [...]

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (nr znaku [...]), w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefon komórkowej sieci P. Spółka z o.o., nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...], a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (nr znaku [...]) jedynie w części dotyczącej przywołania podstawy prawnej i zmianę jej w ten sposób, że w miejsce "art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332)" wstawiono "art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332)", i utrzymanie jej w pozostałej części, podczas gdy zaskarżona decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (nr znaku [...]) była w całości wadliwa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

2. naruszenie przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do inwestycji skarżącej, mimo braku ku temu podstaw.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania Koesters i Meyer Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pismem z dnia [...].09.2018 r. wniosła o oddalenie skargi P. sp. z o.o.

W ocenie uczestnika Wojewoda analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy trafnie uznał, że przedłożona przez inwestora "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie uwzględnia właściwej interpretacji uregulowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 19 września 2018 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie do momentu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w zakresie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 14/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 3452/18 z 17.11.2021 r. uchylił ww. wyrok o sygn. akt II SA/Po 14/18 oraz decyzję I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 18 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Kontroli sądu poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody decyzją z [...] maja 2018 r. uchylającą w części przywołania podstawy prawnej (tj. zamiast: art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 1332) wstawiono: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2017r. poz. 1332)), a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018r., znak: [...] odmawiająca inwestorowi P. Sp. z o. o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Sp. z o.o. nr [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w części obejmującej przywołaną przez Starostę podstawę prawną i w tym zakresie zamiast art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) wskazał art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), w pozostałym zaś zakresie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją organu I instancji odmówiono inwestorowi - P. sp. z o.o. w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr. ewid. [...] położonej w obrębie [...]. W ocenie Wojewody z uwagi na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 139) niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Kwalifikacja przedsięwzięcia powinna zatem uwzględniać sumaryczną analizę mocy promieniowania izotopowego dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. Na podstawie posiadanej dokumentacji organ nie mógł dokonać dokładnej analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy wskazać, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 uznano, że w sytuacji gdy organ przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydawanej w przypadku braku miejscowego planu), to decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją zależną.

Z powyższego wynika, że z mocy przepisów prawa rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ściśle zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tu analogicznie o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody dotycząca odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczo spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy planowana inwestycja oddziałuje na środowisko w sposób określony w art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405).

W kwestii tej wypowiedziało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 14/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium.

Na marginesie można wskazać, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził odmienny od zaprezentowanego w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji pogląd, iż brak jest obowiązku sumowania oddziaływania poszczególnych anten w oparciu o przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 139), bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej.

Niniejsza sprawa była zawieszona do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej wniesionej od ww. wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 3452/18 z 17.11.2021 r. uchylił ww. wyrok II SA/Po 14/18 oraz decyzję I i II instancji.

Jest to zdarzenie prawne bardzo istotne dla niniejszej sprawy, ponieważ skutkiem ww. wyroku jest uchylenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co powoduje, że w obrocie prawnym pozostała decyzja o odmowie pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku istnienia niezbędnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ostateczne (prawomocne) wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i odpowiednio decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się również takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Tym samym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą z uwagi na fakt, że poprzedzająca je wymagana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wyeliminowana z obrotu prawnego przez prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o z 17.11.2021 r., sygn. akt II OSK 3452/18.