Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 228/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak asystent sędziego po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1290/12 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 25 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1290/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."),oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji dotyczących zmiany umowy o połączeniu sieci.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

P. Sp. z o.o. o wystąpiła z wnioskiem do Prezesa UKE o wydanie postanowienia w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji pomiędzy P. Sp. z o.o. a P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), dotyczących zmiany umowy o połączeniu sieci z dnia 8 listopada 2006 r. zawartej pomiędzy P. a P. w zakresie wprowadzenia postanowień ogólnych zobowiązujących do automatycznego i bezpośredniego stosowania przez strony stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej, wynikających ze stosownych decyzji wyznaczających pozycję rynkową i nakładających obowiązki regulacyjne, począwszy od decyzji wydanych w rezultacie zakończenia postępowań administracyjnych nr [...] oraz nr [...], zgodnie z załączonym do wniosku projektem aneksu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: "p.t.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), określił na dzień 10 maja 2012 r. termin zakończenia rozpoczętych negocjacji.

Prezes przyjął, że negocjacje dotyczące zmiany umowy rozpoczęły się między stronami w dniu 29 marca 2012 r., wraz z datą doręczenia P. wniosku P. o zawarcie aneksu do umowy. Kierując się treścią art. 27 ust. 1 p.t., zgodnie z którym Prezes UKE może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp telekomunikacyjny oraz art. 30 p.t., stanowiącego, że do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do zawierania umów, organ przyjął, że wystąpiły podstawy do wydania postanowienia w sprawie. Jak podkreślił, wyznaczając termin zakończenia negocjacji, nie decyduje on o zasadności ich prowadzenia, nie angażuje się w spór, co do istoty sprawy, nie ingeruje też w przebieg ani w rezultat negocjacji. Po upływie wyznaczonego terminu strony mogą kontynuować negocjacje, natomiast upływ terminu i brak pozytywnych rezultatów negocjacji daje ich stronom uprawnienie do wystąpienia do organu o wydanie decyzji zmieniającej umowę. Dodał także, iż określenie terminu zakończenia negocjacji zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w zakresie wprowadzenia do umowy postanowień ogólnych zobowiązujących do automatycznego i bezpośredniego stosowania przez strony stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej, wynikających ze stosownych decyzji SMP, lub do rozstrzygnięcia kwestii spornych w drodze decyzji administracyjnej. Prezes UKE stwierdził, że biorąc pod uwagę cele polityki regulacyjnej wynikające z art. 189 ust. 2 p.t., szybkie rozstrzygnięcie kwestii spornych dotyczących rozliczeń z tytułu świadczonych usług umożliwi sprawną współpracę stron oraz przyspieszenie wykonania ciążących na P. i P. obowiązków wynikających ze stosownych decyzji SMP, co z kolei przyczyni się do poprawy stanu konkurencji na krajowym rynku telekomunikacyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi skarżącej, jak wskazano na wstępie, oddalił ją. W ocenie Sądu Prezes UKE rozpoznając wniosek dotyczący wyznaczenia terminu do zakończenia negocjacji wszczętych przez P. w zakresie zmiany łączącej wnioskującą i skarżącą umowy o połączeniu sieci z dnia 8 listopada 2006 r. prawidłowo oparł rozstrzygnięcie na art. 27 ust. 1 p.t. w zw. z art. 30 p.t., wskazując przyczyny zastosowania tej podstawy prawnej. Zdaniem WSA art. 27 p.t. stanowi realizację postanowień art. 3 ust. 1 Dyrektywy o dostępie, zgodnie z którym państwa członkowskie zapewnią, aby nie istniały ograniczenia, które utrudniałyby przedsiębiorstwom w tym samym państwie członkowskim albo w różnych państwach członkowskich prowadzenie pomiędzy sobą negocjacji w sprawie umów o technicznych i handlowych warunkach dotyczących dostępu lub wzajemnych połączeń, zgodnie z prawem wspólnotowym.

W ocenie Sądu, treść art. 27 p.t. jest jasna i nie wymaga interpretacji. Wskazuje jednoznacznie, iż rozstrzygnięcie organu ma charakter uznaniowy a termin 90 dni jest terminem maksymalnym. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się możliwością wyboru konsekwencji prawnej i ukształtowania w określonym stanie faktycznym i w ramach przewidzianej przepisem prawa materialnego swobody, skutku prawnego. Sądowa kontrola rozstrzygnięć tego rodzaju jest, co do zasady, ograniczona.

Przepis art. 27 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje możliwość określenia przez Prezesa UKE krótszego niż 90 dni terminu na zakończenie negocjacji. Termin ten należy liczyć od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci i może być wyznaczony przez Prezesa UKE na wniosek każdej ze stron prowadzących negocjacje lub z urzędu. Art. 27 ust. 1 nie określa kryteriów, na podstawie, których powinna być podjęta decyzja w sprawie terminu negocjacji. Podzielając stanowisko organu, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że administracyjne ustalenie terminu zakończenia negocjacji ma z natury charakter incydentalny i przejściowy. Na podstawie postanowienia dotyczącego jedynie określenia terminu zakończenia negocjacji strony nie uzyskują uprawnień, nie są też na nie nakładane obowiązki o charakterze materialnoprawnym, następuje jedynie ustalenie przez Prezesa UKE maksymalnego terminu, w ciągu, którego powinny zostać zakończone negocjacje. Kontynuowanie rozmów przez strony po upływie wyznaczonego terminu nie jest bezskuteczne.

Zdaniem Sądu Prezes UKE, uzasadniając swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu nie wykroczył poza ocenę celów polityki regulacyjnej określonej w art. 189 ust. 2 p.t., stwierdzając, iż szybkie rozstrzygnięcie kwestii spornych umożliwi sprawną współpracę stron oraz przyspieszenie wykonania ciążących na P. i P. obowiązków wynikających ze stosowanych decyzji SMP, co przyczyni się do poprawy konkurencji na krajowym rynku telekomunikacyjnym, uwzględnił ogólne cele określone w art. 189 ust. 2 p.t. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalił jedynie, jaki jest przedmiot negocjacji nie angażując się w ocenę treści konkretnych obowiązków nałożonych na strony. Obowiązek ustalenia przedmiotu negocjacji wynikał z obowiązku ustalenia stanu faktycznego.

P. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. lub alternatywnie, uchylenie wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 p.t., poprzez błędne uznanie, że sądowa kontrola rozstrzygnięć Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawartych w postanowieniu administracyjnym określającym termin zakończenia negocjacji pomiędzy stronami umowy o połączeniu sieci "jest co do zasady ograniczona",

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 p.t., poprzez błędne uznanie, że "zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia",

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) błędną wykładnię art. 27 ust. 1 oraz 2 p.t. w zw. z motywem 5 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 polegające na uznaniu, że:

- podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o art. 27 ust. 1 p.t., organ nie musi uwzględnić okoliczności, iż zakończenie negocjacji w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci w skróconym przez Prezesa UKE terminie – z przyczyn obiektywnych, niezależnych od stron negocjacji i niemożliwych do przezwyciężenia – nie wywoła (nie jest w stanie wywołać) skutku w postaci stosowania tychże zmian umowy (zasad rozliczeń wprowadzonych postulowaną przez wnioskodawcę zmianą umowy, której dotyczą negocjacje (90) dni, o której mowa w art. 27 ust. 2 p.t., oraz

- podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o art. 27 ust. 1 p.t., Prezes UKE może nie uwzględnić wynikającego z przepisów prawa unijnego nakazu traktowania swobodnych negocjacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako podstawowego i priorytetowego instrumentu wprowadzania zmian umowy o połączeniu sieci.

b) błędną wykładnię art. 27 ust. 1 p.t. w zw. z art. 189 ust. 2 p.t. oraz art. 124 § 2: k.p.a., poprzez błędna uznanie, że kryteria zastosowania tego przepisu są umiejscowione w art. 189 ust. 2 p.t., czego skutkiem jest zawarcie w uzasadnieniu postanowienia stwierdzeń nieadekwatnych wobec istoty sprawy, a jednocześnie sprzecznych z interesem prawnym strony, tj. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu postanowienia przez organ aprobaty odnośnie do zakończenia negocjacji stron zgodnie z propozycja P. (zmiany umowy o połączeniu sieci w taki sposób, jak to zaproponowała P.), co przejawia się w szczególności w stwierdzeniu, iż zawarcie aneksu do umowy: "przyspieszy wykonanie ciążących na P. i P. obowiązków wynikających ze stosowanych decyzji SMP, co z kolei przyczyni się do poprawy stanu konkurencji na krajowym rynku telekomunikacyjnym oraz "umożliwi sprawną współpracę stron", co nie jest zgodne z prawdą, ponieważ m. in. powyższe "decyzje SMP" nie zostały wydane w chwili wydania postanowienia (również obecnie nie ma ich w obrocie prawnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Strona skarżąca zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 i 2 p.t. w związku z motywem 5 dyrektywy o dostępie, a także w związku z art. 189 ust. 2 p.t oraz art. 124 § 2 k.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 p.t.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże kolejność tę należy zmodyfikować w przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającej na błędnej wykładni przepisu prawa. Przy takim zarzucie należy najpierw ustalić treść przepisu prawa materialnego, gdyż właściwe odczytanie jego treści, wyznacza zakres i granice postępowania wyjaśniającego, a więc sposób stosowania przepisów procesowych. Nadto w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami prawa materialnego, gdyż w skardze kasacyjnej zarzucono, iż nieprawidłowa wykładnia art. 27 ust. 1 p.t., doprowadziła w konsekwencji do braku oceny wniosku w odniesieniu do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Strona skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 27 ust. 1 p.t., zaprezentowała stanowisko, że termin 90 dni na prowadzenie "swobodnych" negocjacji umowy o połączeniu sieci (tj. bez ryzyka ingerencji Prezesa UKE w postaci wydania decyzji administracyjnej zastępującej postanowienia umowy o połączeniu sieci), został ustalony w treści art. 27 ust. 2 p.t. jako zasada. Zatem każde odstępstwo od tej zasady, przejawiające się w wydaniu na podstawie art. 27 ust.1 p.t. postanowienia skracającego termin negocjacji określony w art. 27 ust. 2 powinno być traktowane jako wyjątek, a w tym kontekście – tym bardziej rygorystycznie oceniane. Ocena taka powinna obejmować analizę, czy pomimo wprowadzenia przez ustawodawcę w art. 27 ust. 2 ograniczenia swobody kontraktowej stron w postaci terminu 90 dni na zakończenie negocjacji zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym od daty ich wszczęcia, Prezes UKE powinien jeszcze pogłębiać tę ingerencję, wyznaczając krótszy termin. Użycie słowa "może" w treści przepisu nie oznacza, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że Prezes UKE dysponuje nieograniczoną swobodą w zakresie treści pozytywnego (skracającego negocjacje) rozstrzygnięcia. Wyraz "może" pełni w art. 27 ust. 1 p.t. tę funkcję, że wskazuje wyłącznie na kompetencje Prezesa UKE do wydania postanowienia o skróceniu negocjacji. Wyraz "może" nie oznacza w tym miejscu przyznania organowi przywileju wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Bowiem uznaniowość rozstrzygnięcia na podstawie art. 27 ust.1 p.t. może mieć miejsce na dwóch etapach stosowania tego przepisu. W pierwszym etapie organ powinien rozstrzygnąć, czy powinien skrócić okres negocjacji, zaś w drugim etapie – o ile powinien skrócić te negocjacje. W tym kontekście przepis art. 27 ust. 1 ustawy oraz możliwość ingerencji Prezesa UKE w przebieg negocjacji handlowych należy traktować, jako wyjątek od zasady prowadzenia swobodnych negocjacji. Co oznacza, że liczba 90 dni, o której mowa w art. 27 ust. 1, powinna być traktowana jako termin podstawowy, tak aby zgodnie z motywem 5 dyrektywy o dostępie, spełniać postulat nie tworzenia ograniczeń, które umożliwiałyby wypracowanie swobodnego porozumienia. Każde wyznaczenie terminu krótszego niż 90 dni oznacza, że Prezes UKE powinien tym bardziej przekonywująco uzasadnić przesłanki (przyczyny) wydania postanowienia. W ocenie skarżącej spółki wskazane okoliczności prawne stanowią istotne ograniczenia "uznaniowości" rozstrzygnięcia organu w ramach stosowania art. 27 ust.1 p.t. W rezultacie błędne zapatrywania WSA w W. co do wykładni art. 27 ust. 1 p.t., doprowadziły Sąd do stwierdzenia, iż rozstrzygniecie organu ma charakter uznaniowy, skoro przepis art. 27 ust. 1 nie określa kryteriów na podstawie, których powinna być podjęta decyzja w sprawie terminu negocjacji, to rzekomo należy jedynie uwzględniać ogólne cele określone w art. 189 ust. 2 ustawy. Dalej autor skargi kasacyjnej wywiódł, że w sytuacji gdy WSA nie doszukał się w art. 27 ust. 1 p.t. kryteriów ograniczenia "uznaniowości" tego rozstrzygnięcia, to zaniechał tej analizy w kontekście innych norm prawa, przede wszystkim normy zawartej w motywie 5 dyrektywy o dostępie, która nakazuje ograniczać do minimum ingerencję organu w przebieg negocjacji handlowych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W ocenie strony skarżącej organ nie dokonał ceny wniosku w odniesieniu do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wyznaczając termin zakończenia negocjacji na dzień 10 maja 2012 r., pominął okoliczność, że stawki MTR wynikające ze zmiany umowy nie stanowiłyby podstawy rozliczeń stron jeszcze, co najmniej przez ponad siedem miesięcy, od upływu tego terminu. Sąd również pominął ten aspekt sprawy, powołując się na uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia, wynikający z celów polityki regulacyjnej, o których mowa w art. 189 ust. 2 p.t., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej uzasadnienie postanowienia nie zawiera adekwatnych przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, ograniczając się do rozważań dotyczących ogólnych celów polityki regulacyjnej z art. 189 ust. 2 p.t.

Przechodząc do oceny tak zredagowanych zarzutów należy na wstępie przypomnieć, że prawo telekomunikacyjne wprowadziło instrumenty prawne umożliwiające Prezesowi UKE oddziaływanie na stosunki prawne łączące strony poprzez określenie terminu zakończenia negocjacji o zawarcie umowy.

Bowiem zgodnie z art. 27 ust. 1 p.t.: " Prezes może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia w sieci albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie takiej umowy o dostępie telekomunikacyjnym".

Treść omawianego przepisu przewiduje możliwość określenia przez Prezesa UKE krótszego niż 90 dni terminu na zakończenie negocjacji. Termin ten liczy się od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci. Termin ten może być wyznaczony przez Prezesa na wniosek każdej ze stron prowadzących negocjacje albo z urzędu. Przedmiotem wniosku jest żądanie ustalenia skróconego terminu. Wobec tego Prezes wydaje rozstrzygniecie tylko w kwestii skrócenia terminu negocjacji. Postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy nie ma jakiegokolwiek wpływu na treść umowy. Nadto przepis art. 27 ust. 1 p.t. nie określa kryteriów, na podstawie których powinno być podjęte rozstrzygnięcie w sprawie skrócenia terminu negocjacji. Wobec braku przesłanek materialnoprawnych dotyczących ustalenia tego terminu organ powinien kierować się celami ustawowymi i regulacyjnym wynikającymi z art. 1 ust. 2 oraz art. 189 ust. 2 p.t.

Należy jeszcze raz podkreślić, że z uregulowania art. 27 ust. 1 p.t., wynika, że postanowienie jedynie zobowiązuje strony negocjacji do zakończenia w określonym terminie tych negocjacji. Nadto postanowienie w sprawie skrócenia terminu negocjacji nie wstrzymuje biegu 90-dniowego terminu do zawarcia umowy. Upływ tego terminu wywołuje, bowiem skutki przewidziane w ust. 2 lub 2b art. 27 p.t., niezależnie od przebiegu negocjacji.

Analizując treść art. 27 p.t. należy odwołać się także do skutków, jakie wywołuje skrócenie terminu negocjacji. Przepis ten w ust.1 i 2a mówi jedynie o określeniu terminu zakończenia negocjacji. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ze względu na zasadę umownego określenia warunków dostępu, należy uznać za dopuszczalne, prowadzenie negocjacji za zgodą obydwu stron po upływie terminu określonego w postanowieniu. Jeżeli strony w momencie upływu skróconego terminu ustalonego przez Prezesa UKE uznają, że pomyślne zakończenie negocjacji jest możliwe, wówczas mogą prowadzić je nadal. Umowa zawarta po terminie ustalonym w postanowieniu Prezesa UKE nie będzie z tego powodu obarczona wadą prawną. Za takim rozumowaniem przemawia także charakter uprawnień przysługujących stronom po upływie skróconego terminu. Strony mogą wystąpić do Prezesa UKE o wydanie decyzji, ale nie mają takiego obowiązku. Strony mają możliwość złożenia wniosku o wydanie decyzji przez Prezesa UKE niezwłocznie po upływie skróconego terminu. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub ustalenia warunków współpracy w drodze administracyjnej toczy się niezależnie od czasu trwania negocjacji między stronami (S.Piątek, Prawo telekomunikacyjne, Wydawnictwo C.H.BECK. Warszawa 2013 str. 241).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, iż treść art. 27 jest jasna i nie wymaga interpretacji, tj. wskazuje jednoznacznie na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organu, przy czym termin 90 dni jest terminem maksymalnym. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się możliwością wyboru konsekwencji prawnej i ukształtowania w określonym stanie faktycznym i w ramach przewidzianej przepisem prawa materialnego swobody, skutku prawnego. Innymi słowy zaznaczając, iż uznanie administracyjne oznacza uprawnienie organu stosującego prawo do wyboru rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż sądowa kontrola tego rodzaju rozstrzygnięć jest co do zasady ograniczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych kontrola decyzji uznaniowych, jest co do zasady traktowana jako ograniczona w tym znaczeniu, że sądy mogą badać jedynie ich zgodność z prawem. Pojęcie zgodności z prawem jest jednak rozumiane bardzo szeroko. Obejmuje przede wszystkim istnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. Podczas kontroli podstawy prawnej sąd bada przepisy mające zastosowanie w sprawie i możliwości w nich zawarte. Poza badaniem podstaw prawnych i faktycznych sądy kontrolują przestrzeganie przez organ dyrektyw wyboru, zawartych w przepisach prawnych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem oceny, czy organ zbadał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych i czy jego czynności proceduralne były zgodne z prawem. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony.

Sąd stwierdził bowiem, że na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 27 ust. 1 p.t. następuje jedynie ustalenie przez Prezesa UKE maksymalnego terminu, w ciągu którego powinny być zakończone negocjacje. Organ ustalając termin zakończenia negocjacji nie wywiera jakiegokolwiek wpływu na treść umowy. Kontynuowanie rozmów przez strony po upływie wyznaczonego terminu nie jest bezskuteczne, jeżeli strony w momencie upływu skróconego terminu określonego postanowieniu Prezesa UKE uznają, że pomyślne zakończenie negocjacji jest możliwe. Strony mogą zatem, po upływie skróconego terminu, wystąpić do organu o wydanie decyzji, ale - co należy podkreślić - nie mają takiego obowiązku. Tym samym zasada swobodnego kształtowania stosunków umownych pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi nie doznaje ograniczenia poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 27 ust. 1 p.t. Nadto strona skarżąca nie wykazała, że odpowiednio dłuższy termin na zakończenie negocjacji miałby jakikolwiek wpływ na ich przebieg.

Na podstawie art. 27 ust. 1 p.t. Prezes UKE został wyposażony w uprawnienie do skrócenia terminu do prowadzenia negocjacji na wniosek każdej ze stron negocjacji lub z urzędu. Termin ten nie może być dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Wobec braku w tym przepisie przesłanek materialnych dotyczących podejmowania rozstrzygnięcia o skróceniu terminu negocjacji należy odwołać się do ogólnych celów regulacyjnych wynikających z art. 198 ust. 2 p.t. Negocjacje w rozpoznawanej sprawie toczyły się w przedmiocie rozliczeń międzyoperatorskich i wpływu na nie decyzji regulacyjnych Prezesa UKE, a zatem dotyczyły zasadniczych kwestii we współpracy operatorskiej. Określenie terminu zakończania tych negocjacji zmierza niewątpliwie do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków stron w zakresie wprowadzenia do umowy postanowień ogólnych zobowiązujących do automatycznego i bezpośredniego stosowania przez strony stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej wynikających ze stosownych decyzji SMP, lub rozstrzygnięcia kwestii spornych w drodze decyzji administracyjnej. Szybkie rozstrzygniecie kwestii spornych umożliwia niewątpliwie sprawną współpracę stron oraz wykonanie ciążących na stronach obowiązków wynikających ze stosownych decyzji SMP. Określając termin zakończenia negocjacji na dzień 10 maja 2012 r. organ wziął pod uwagę również stopień zawansowania negocjacji, uznając, iż jest on wystarczający do pozytywnego zakończenia negocjacji.

Za chybiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 124 § 2 k.p.a., gdyż zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne informujące stronę o motywach, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.