Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 272/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1374/09 w sprawie ze skargi O. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od O. C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 4.180 (cztery tysiące sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 października 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 1374/09, po rozpoznaniu skargi O. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił decyzję Ministra Finansów z [...] maja 2009 r. nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] lutego 2009 r., odmawiającą przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

Minister Finansów decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [...] udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych w W. w Hotelu "G." przy ul. K. [...] na okres trzech lat. Zezwolenie decyzją Ministra Finansów z [...] września 2002 r. nr [...] zostało przedłużone na okres kolejnych sześciu lat.

W dniu [...] maja 2008 r. O. C. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach na okres następnych sześciu lat.

Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2009 r. odmówił przedłużenia zezwolenia z [...] listopada 1999 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w W., przyjmując za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 24 ust. 1 w związku z art. 36 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej: ustawa o grach). Organ wyjaśnił, że instytucja przedłużenia określona w art. 36 ust. 3 ustawy o grach odnosi się do samego zezwolenia i uprawnia beneficjenta zezwolenia do jednokrotnego ubiegania się o jego przedłużenie. W związku z powyższym podmiot, który uzyskał zezwolenie Ministra Finansów na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub zakładów wzajemnych i następnie uzyskał jego przedłużenie nie może ubiegać się o nie po raz kolejny.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z wykładnią językową art. 36 ust. 3 ustawy o grach nie jest możliwe wielokrotne przedłużanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach. Podkreślił, że zezwolenie takie można przedłużyć tylko jeden raz. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2001 r., sygn. akt K 28/01, stwierdził, że wykładnia językowa ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią celowościową. Organ nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Stwierdził, że art. 22 Konstytucji wprost wskazuje na dopuszczalny sposób ograniczenia wolności działalności gospodarczej podmiotu. W rozpatrywanej sprawie ustawowe ograniczenia dotyczą ubiegania się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Jednym z ustawowych ograniczeń w przypadku udzielania takich zezwoleń, wynikającym z treści art. 36 ust. 3 ustawy o grach, jest możliwość ich przedłużenia tylko jeden raz, na okres sześciu lat.

O. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 ustawy o grach i art. 22 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 107 ust. 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że Minister Finansów dokonał błędnej interpretacji art. 36 ust. 3 ustawy o grach uznając, iż powołany przepis zezwala tylko na jednokrotne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. W ocenie Sądu pierwszej instancji zezwoleniem jest nie tylko zezwolenie wydane po raz pierwszy, ale również określone rodzajowo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych, bez względu na to, czy zostało udzielone po raz pierwszy, czy po raz kolejny. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie reguluje odrębnych zasad i trybu przedłużania zezwoleń na prowadzenie gier, w tym gier na automatach. W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o grach, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Z kolei z art. 36 ust. 3 ustawy o grach wynika, że podmiot któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Zdaniem Sądu, oznacza to, że ustawa przewiduje samą możliwość przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wymienionych gier, natomiast nie określa zasad i trybu takiego przedłużenia. W sytuacji gdy ustawa nie reguluje odrębnie treści zezwolenia "przedłużanego" to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 35 ust. 1 ustawy o grach, określający treść (zakres) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier, stosuje się zarówno w przypadku udzielania zezwolenia po raz pierwszy, jak i w przypadku przedłużania go. Zezwolenie "przedłużane" wydaje się zatem tak samo jak zezwolenie nowe, wydawane po raz pierwszy. Zdaniem Sądu, jeżeli podmiot posiadający zezwolenie składając wniosek o jego przedłużenie winien wskazać we wniosku takie same dane jak przy ubieganiu się o nowe zezwolenie lub wykazać, że nie uległy one zmianie od wydania pierwotnego zezwolenia, to brak jest logicznego uzasadnienia do ograniczenia w czasie prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej.

W ocenie WSA, organ dopuszczając możliwość jednokrotnego przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach ograniczył się tylko do wykładni językowej art. 36 ust. 3 ustawy o grach, dokonując w ten sposób niezasadnej, zawężającej interpretacji powołanego przepisu. Powołując się na stanowisko doktryny Sąd pierwszej instancji podniósł, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno całkowicie ignorować wykładnię systemową czy funkcjonalną. Może bowiem okazać się, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny będzie wątpliwy, gdy skonfrontuje się go z innymi przepisami lub weźmie pod uwagę całą regulację. Sąd zauważył, że założenie racjonalnego prawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie same znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań. U podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić winno założenie racjonalności prawodawcy a interpretator powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by stworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd strony skarżącej, że Minister Finansów stosując zawężającą wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach, naruszył konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP. Za niezgodne z wymogiem ustawowego ograniczenia swobody działalności gospodarczej należy uznać ustanowienie takiego ograniczenia w drodze interpretacji przepisów ustawy. Wymóg ustawowego źródła ograniczenia swobody działalności gospodarczej nie polega wyłącznie na tym, aby ograniczenie tej swobody miało swoje źródło w ustawie, ale również na tym aby było w niej jednoznacznie wyrażone.

Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 o grach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy o grach. Zdaniem Ministra Finansów, uprawnienie wynikające z powołanego przepisu, daje możliwość tylko jednokrotnego przedłużenia zezwolenia. Trafność takiego stanowiska potwierdza sposób zredagowania art. 36 ust. 3 ustawy o grach, zgodnie z którym "podmiot (...) może wystąpić o jego przedłużenie". Gdyby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie dokonywania przedłużenia zezwolenia wielokrotnie, zapis ten brzmiałby: "Podmiot (...) może występować o jego przedłużenie". Prawidłowość takiej wykładni potwierdza również wykładnia celowościowa. Działalność w zakresie gier na automatach nie jest w pełni objęta konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu. Działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że interes publiczny wymaga, aby urządzanie najróżniejszego hazardu było ograniczane i kontrolowane. Jednocześnie dla ochrony interesu społecznego ustawodawca przewidział zasadę limitowania ośrodków gier (art. 29 ustawy o grach) oraz uwzględnienie opinii przedstawicieli społeczności lokalnych co do lokalizacji ośrodka poprzez wprowadzenie wymogu przedstawienia opinii rady gminy co do lokalizacji ośrodka gier (art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach). Limitowanie możliwości prowadzenia salonów gier na automatach w danej miejscowości wprowadzają ograniczenia możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie. Z tendencji spadkowej liczby mieszkańców poszczególnych miast w Polsce wynika, że ustawowo ograniczony rynek gier na automatach ulega dalszemu zawężeniu. W tej sytuacji przyjęcie możliwości wielokrotnego przedłużania zezwoleń na działalność w tym zakresie skutkowałoby znacznym zawężeniem i tak już ograniczonego rynku dla nowych podmiotów. Zaakceptowanie takiego rozwiązania mogłoby prowadzić do zamknięcia rynku gier na automatach dla tych podmiotów.

W ocenie Ministra Finansów, przyjęcie tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 36 ust. 3 ustawy o grach stanowi podstawę wielokrotnego przedłużania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, byłoby daleko idącym ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, które nie znajduje uzasadnienia i umocowania w przepisach ustawy o grach.

W odpowiedzi O. C. Sp. z o.o. wniosła o odrzucenie, względnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić należy, że wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Według O. C. Sp. z o.o., powodem odrzucenia skargi kasacyjnej miała być jej wada, polegająca na podniesieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego czy naruszenia przepisów postępowania, a w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podać konkretne przepisy procesowe naruszone przez sąd oraz uzasadnić na czym polega wpływ naruszenia na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55 oraz wyrok NSA z 28 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 194/04 niepubl.).

W skardze kasacyjnej Ministra Finansów wskazano konkretne przepisy prawa materialnego, które zostały naruszone oraz określona została forma naruszenia, co oznacza, że spełnia ona warunki formalne określone w art. 176 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że podniesienie zarzutu nienawiązującego do stanu sprawy stanowić może podstawę oddalenia skargi kasacyjnej, a nie jej odrzucenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest ona zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Jak już wspomniano, poza wskazaniem w petitum skargi kasacyjnej jako naruszonych przepisów art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach, Minister Finansów w uzasadnieniu środka odwoławczego podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 3 ustawy o grach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z art. 174 i 176 p.p.s.a. nie wynika, by o zachowaniu ustawowych wymogów skargi kasacyjnej decydowało ich ulokowanie w konkretnym miejscu tej skargi. O ile zatem skarga kasacyjna odpowiada warunkom formalnym, określonym w powołanych wyżej przepisach, to samo miejsce umieszczenia w niej zarzutów nie uzasadnia odstąpienia od oceny ich zasadności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach poprzez jego błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę kasacyjną trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie analizował ustawy o grach w zakresie powołanych przepisów. W związku z tym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię odnoszący się do unormowań, które nie były przedmiotem wykładni Sądu, nie mógł przynieść skutków oczekiwanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Podkreślenia przy tym wymaga, że Minister Finansów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie nawiązał do zarzutu podniesionego w jej petitum.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, które spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą tego Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

Wskazany brak skargi kasacyjnej sprawia, że w tym zakresie jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36 ust. 3 ustawy o grach przez jego błędną wykładnię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że Minister Finansów odmawiając skarżącej spółce ponownego przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach zastosował zawężającą wykładnię art. 36 ust. 3 ustawy o grach, ograniczając się do wykładni językowej z pominięciem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Według Sądu, organ wadliwie przyjął, że powołany przepis zezwala na jednokrotne przedłużenie zezwolenia. Zdaniem WSA, zezwoleniem jest nie tylko zezwolenie udzielane po raz pierwszy, ale również określone rodzajowo zezwolenie na prowadzenie działalności np. w salonie gier na automatach, bez względu na to czy zostało udzielone po raz pierwszy, czy po raz kolejny, albowiem ustawa o grach nie reguluje odrębnych zasad i trybu przedłużania zezwoleń. Sąd pierwszej instancji uznał, że w ustawie o grach brak jest podstaw do ograniczenia w czasie prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 36 ust. 3 ustawy o grach przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest błędna.

Należy zgodzić się z WSA, że ustawa o grach nie reguluje, jako odrębnej kwestii, zasad i trybu przedłużania zezwoleń na prowadzenie gier na automatach. Jednocześnie z art. 36 ust. 1 ustawy o grach wynika, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Z kolei art. 36 ust. 3 ustawy o grach stanowi, że podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Analiza przytoczonych regulacji prowadzi do wniosku, że w ustawie o grach jako zasadę przyjęto udzielanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opisanym w art. 36 ust. 1 ustawy o grach na czas określony, wynoszący 6 lat. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przedłużenia zezwolenia na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o grach. Należało w związku z tym rozważyć, czy możliwe jest wielokrotne przedłużanie zezwolenia pierwszorazowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle regulacji ustawy o grach brak jest argumentów przemawiających za traktowaniem przedłużenia zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, jako decyzji będącej prostą konsekwencją wydanego przez organ zezwolenia pierwotnego, podejmowanej niejako automatycznie w efekcie związania poprzednio podjętym rozstrzygnięciem. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika bowiem, że udzielenie zezwolenia po raz pierwszy zobowiązuje organ do jego przedłużenia. Ustawa przewiduje samą możliwość przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier, natomiast nie określa zasad i trybu takiego przedłużenia. Brak unormowania w ustawie o grach, odrębnego trybu przedłużania zezwoleń i odesłanie w art. 36 ust. 4 ustawy o grach do odpowiedniego stosowania art. 32 tej ustawy, a więc przepisu określającego warunki jakie powinien spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie poszczególnych rodzajów działalności w zakresie uregulowanym w ustawie, nie jest równoznaczne z traktowaniem zezwolenia przedłużonego jak zezwolenia pierwszorazowego. Mając na uwadze szczególny rodzaj omawianej działalności, należy uznać za uzasadnione stawianie takich samych wymagań przedsiębiorcy, który ubiega się zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach po raz pierwszy, jak i wówczas, gdy chodzi o przedłużenie takiego zezwolenia. Postępowanie w obu przypadkach powinno być prowadzone analogicznie, w tym samym trybie, albowiem wynikiem postępowania w obu przypadkach jest uzyskanie zezwolenia nowego bądź kolejnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia gramatyczna art. 36 ust. 3 ustawy o grach prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział możliwość jednokrotnego przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Należy bowiem zauważyć, że art. 36 ust. 3 ustawy o grach dopuszcza przedłużenie zezwolenia, "o którym mowa w ust. 1", a zezwolenie to jest niewątpliwie zezwoleniem pierwszorazowym. Nawiązanie w art. 36 ust. 3 ustawy o grach do art. 36 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że możliwość przedłużenia odnosi się do zezwolenia udzielonego na okres 6 lat. W przypadku ubiegania się o ponowne przedłużenie zezwolenia, wniosek nie będzie dotyczył zezwolenia pierwotnego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o grach, lecz zezwolenia przedłużonego na podstawie art. 36 ust. 3 tej ustawy.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków do wielokrotnego przedłużania zezwolenia z pewnością pominąłby w art. 36 ust. 3 ustawy o grach sformułowanie "o którym mowa w ust. 1". W takim przypadku art. 36 ust. 3 ustawy o grach stanowiłby, że "Podmiot, któremu wygasa zezwolenie może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat". Przy takim założeniu możliwość przedłużenia zezwolenia dotyczyłaby zarówno zezwolenia pierwszorazowego jak i kolejnego. W wiążącym w sprawie stanie prawnym taka możliwość nie była jednak dopuszczalna.

Podkreślenia wymaga, że za przyjętą wykładnią art. 36 ust. 3 przemawiają także rezultaty wykładni celowościowej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w tym zakresie przytoczoną już wcześniej argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa, że dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości przedłużenia zezwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o grach, jest swoistym przywilejem dla przedsiębiorcy, który już dysponuje zezwoleniem. Jest on uprawniony do ubiegania się o zezwolenie na okres kolejnych 6 lat bez konieczności konkurowania z innymi podmiotami zainteresowanymi prowadzeniem działalności objętej zezwoleniem. Dopuszczenie możliwości wielokrotnego przedłużania zezwolenia doprowadziłoby do stworzenia sytuacji, w której praktycznie wykluczone byłoby podjęcie tego rodzaju działalności przez inne, nowe podmioty. Dodać należy, że w stanie prawnym wiążącym w sprawie przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, a następnie skorzystał z możliwości jego przedłużenia, po upływie terminu ważności zezwolenia mógł ponownie ubiegać się o nie, ale na zasadach ogólnych obowiązujących wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem danego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że Minister Finansów dokonał zawężającej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy o grach i w ten sposób naruszył konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej stanowi jedną z podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 22 Konstytucji RP "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Jedną z ustaw ograniczających swobodę działalności gospodarczej jest ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 3 ustawy o grach "Urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie". Działalność gospodarcza w zakresie regulowanym w ustawie nie może być zatem prowadzona jako wolna, a uchylenie zakazu prowadzenia tej działalności następuje w drodze indywidualnego aktu (zezwolenia), wydawanego w trybie i na zasadach określonych w ustawie o grach.

Odnosząc się do kwestii naruszenia konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej przez niewłaściwą interpretację art. 36 ust. 3 ustawy o grach, należy mieć na uwadze treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, ograniczenie jej jest więc dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Pełna, niczym nieograniczona swoboda działalności gospodarczej we wszelkich dziedzinach zagrażać mogłaby wartościom, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) wprowadzając generalną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, określa jednocześnie te dziedziny aktywności, w których podjęcie działalności wymaga uzyskania koncesji lub zezwolenia. Samo ograniczenie zasady wolności gospodarczej w postaci wymagania uzyskania koncesji czy zezwolenia na jej prowadzenie jest uznane za konstytucyjnie dopuszczalne, o ile wprowadzone zostało z uwagi na ważny interes publiczny.

Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych, a w szczególności bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. Te bowiem wartości dookreślają ogólne pojęcie interesu publicznego.

Niewątpliwie do kategorii "interesu publicznego" należy zaliczyć te wartości, które są wskazywane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w tym też ochronę wolności i praw innych osób (por. wyrok TK z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 212).

Konkludując należy uznać, że zarówno reglamentowanie działalności gospodarczej polegającej na wydawaniu zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, jak i uprawnienia Ministra Finansów z tym związane nie naruszają zasady wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA niesłusznie zarzucił Ministrowi Finansów, że w rozpoznawanej sprawie doszło do ograniczenia swobody działalności gospodarczej w drodze interpretacji przepisów ustawy. Jak już wspomniano działalność gospodarcza w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach jest poddana reglamentacji. Dopuszczalność ograniczenia w tym zakresie swobody działalności gospodarczej nie była co do zasady kwestionowana. Według Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie doszło do dalszego ograniczenia swobody działalności gospodarczej, niż wynika to z ustawy o grach, albowiem Minister Finansów uznał, że w zakresie omawianej działalności istnieją ograniczenia czasowe jej prowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważa, że WSA zarzucając Ministrowi Finansów dokonanie "zawężającej" wykładni art. 36 ust. 3 ustawy o grach, w istocie nie wykazał na czym polegał błąd w rozumowaniu organu. W szczególności Sąd nie odniósł się do przyjętej przez organ wykładni gramatycznej, ograniczając się do jej zanegowania. WSA odwołując się do wykładni celowościowej w istocie nie skorzystał z tej metody interpretacji art. 36 ust. 3 ustawy o grach, stwierdzając jedynie, że przepisy ustawy nie zakazują wielokrotnego przedłużania zezwoleń. W konsekwencji nie jest znany powód odrzucenia przez Sąd rezultatów wykładni językowej i odwołanie się do wykładni celowościowej.

W tym stanie rzeczy należy jeszcze raz podkreślić, że wykładnia gramatyczna art. 36 ust. 3 ustawy o grach prowadzi do wniosku, że podmiot posiadający zezwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, może jednokrotnie ubiegać się o jego przedłużenie. Wynik wykładni językowej, jak już wspomniano, potwierdziła wykładnia celowościowa. Powyższe prowadzi do wniosku, że ograniczenie w czasie prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej jest wyrazem woli ustawodawcy i wbrew twierdzeniom Sądu nie nastąpiło w drodze decyzji Ministra Finansów.

W związku z tym, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego – art. 36 ust. 3 ustawy o grach okazał się trafny, a stan faktyczny sprawy był bezsporny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skierowaną do Sądu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).