Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1285/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 185 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 189, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10, art. 15, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2,3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy S. oraz A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1393/15 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1393/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy [...]: stwierdził nieważność § 9 pkt 8 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] i działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził nieważność § 108 zaskarżonej uchwały i jej części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 11- O (pkt 2 wyroku) i stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 i 2 wyroku nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 3 wyroku), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4 wyroku) oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W skardze na powyższą uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] A. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, a z ostrożności procesowej wskazał, że zarzuty dotyczą przede wszystkim: § 7 ust. 3 części tekstowej planu miejscowego w zakresie, w jakim dopuszcza na obszarach, o których mowa w § 7 ust. 1 (tj. obszarach prawnie chronionych) realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego; § 7 ust. 4 tiret 4 części tekstowej planu miejscowego, który dopuszcza na terenach chronionych przyrodniczo rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000m od istniejącej lub planowanej zabudowy (przewidzianej na stały pobyt ludzi) lub w odległości 500m w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny; § 9 ust. 8 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem dopuszcza lokalizację nowych ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, poza terenami prawnie chronionymi, wyłącznie z zachowaniem 1000m odległości od zabudowy istniejącej lub projektowanej, przeznaczonej na stały pobyt ludzi lub w odległości 500m w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny; § 9 ust. 9 części tekstowej planu miejscowego, który na terenach objętych planem wprowadza zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 8 planu; § 9 ust. 10 części tekstowej planu, który na terenach objętych planem wprowadza ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy na wyznaczonych w planie terenach zabudowy zagrodowej do 40 sztuk DJP w jednej zagrodzie, a w miejscowości [...] i [...] ograniczenie do 20 sztuk DJP; § 9 ust. 11 części tekstowej planu, zgodnie z którym na terenach objętych planem ograniczenie dotyczy nowopowstających zagród, zaś w istniejących zagrodach, w których obsada zwierząt przekracza wielkości podane w p-kcie 10, dopuszcza się modernizację, rozbudowę, przebudowę, budowę nowych obiektów z możliwością zachowania dotychczasowej obsady zwierząt, bez możliwości jej zwiększania; § 87 ust. 2 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów gospodarstw specjalistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 9RP-1 przeznacza się do adaptacji istniejące obiekty fermy hodowlanej z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy, budowy nowych obiektów, lub zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem utrzymania przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego bez możliwości powiększenia obsady zwierząt; § 101 ust. 2 pkt 3 części tekstowej planu miejscowego, zgodnie z którym dla terenów gospodarstw specjalistycznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 11RP-1 przeznacza się do adaptacji istniejące obiekty fermy hodowlanej z dopuszczeniem ich modernizacji, przebudowy, budowy nowych obiektów, lub zmiany sposobu użytkowania pod warunkiem utrzymania przeznaczenia podstawowego lub dopuszczalnego bez możliwości powiększenia obsady zwierząt; § 108 ust. 1 pkt 1 i 3 części tekstowej planu miejscowego dopuszczający jako przeznaczenie podstawowe teren gospodarki odpadami i lokalizację składowiska odpadów niebezpiecznych o kodach 17 06 01 i 17 06 05 i pojemności [...]m³ dla terenu oznaczonego symbolem 11O; oznaczenia jako 11O w załączniku do uchwały – części graficznej planu miejscowego działek o numerach ewidencyjnych:[...]-[...], [...], [...], [...] i [...] – Teren Gospodarki Odpadami. Skarżący zarzucił także przedmiotowej uchwale naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, bez zważenia interesu skarżącej i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie; art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że dopuszczono w § 7 ust. 3 planu miejscowego realizację przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej poprzez rozbudowę zakładu [...] oraz inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu i inwestycje celu publicznego, a równocześnie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8-11 planu miejscowego wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej, pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej, które mogą pogorszyć stan środowiska naturalnego, w szczególności inwestycje wskazane w § 7 ust. 3 planu miejscowego i hodowlę innych rodzajów zwierząt; art. 17 pkt 6b i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie uzgodnienie ostatecznego projektu planu z Wojewodą Mazowieckim; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób sprzeczny z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz niepodjęcie przez Radę Gminy [...] stosownej uchwały w przedmiocie stwierdzenia sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium, m.in. poprzez ustalenie w § 7 ust. 4 tiret 4 i § 9 ust. 8 planu miejscowego terminu "zabudowa istniejąca lub projektowana, przeznaczona na stały pobyt ludzi", podczas gdy Studium posługuje się znacznie węższym terminem "istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową"; § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523) oraz art. 15 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie składowiska odpadów niebezpiecznych na obszarach ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także niewyznaczenie granic inwestycji polegającej na lokalizacji składowiska odpadów niebezpiecznych oraz granic stref ochronnych powyższej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Rada odniosła się do zarzutów skargi i wniosła o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu kwestionowane zapisy § 7 planu nie dotyczą interesu prawnego skarżącego. Ustalają one zasady zagospodarowania na obszarach prawnie chronionych. Jednocześnie plan w § 7 ust. 1 stwierdza, że w granicach gminy [...] występują następujące obszary prawnie chronione: obszar [...], [...], Rezerwat przyrody [...], [...]Obszar Chronionego Krajobrazu oraz Obszary [...]. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał, że działki oznaczonych numerami: [...], [...],[...], [...], [...], [...] i [...], [...] znajdują się w całości albo w części w którymkolwiek z wyżej wymienionych obszarów prawnie chronionych. Z analizy części graficznej planu (w tym legendy) wynika, że działki te znajdują się poza obszarami prawnie chronionymi wyznaczonymi w § 7 ust. 1 planu. Skoro zarzut naruszenia § 7 planu nie mieści się w granicach interesu prawnego skarżącego Sąd nie był władny dokonać jego oceny. Warunkiem kontroli sądowej jest bowiem stwierdzenie interesu prawnego skarżącego, a dalej jego naruszenie. Natomiast możliwe było zbadanie zakwestionowanych zapisów § 9 planu, bowiem nie ogranicza on terytorialnie swoich regulacji, lecz obejmuje wszystkie tereny objęte planem, poza prawnie chronionymi. Sąd podkreślił, że jako cel podjęcia uchwały została wskazana ochrona środowiska ze względu na jego postępującą degradację spowodowaną nadmiernym zainwestowaniem w gminie działalności rolniczej polegającej na chowie drobiu i trzody chlewnej. Stosowne zapisy znalazły się w tej części planu, które dotyczą ochrony środowiska rozumianego szeroko, w tym jako oddziaływanie na człowieka jako elementu tego środowiska. Zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ miał obowiązek wyważyć zarówno indywidualny interes skarżącej, jak też potrzebę ochrony okolicznych mieszkańców przed skutkami ubocznymi prowadzonej działalności, a także potrzebę ochrony przyrody i środowiska naturalnego. Odnośnie działki skarżącego nr [...] położonej we wsi [...] decydujące znaczenie ma zapis § 87 zaskarżonego planu, który dotyczy obszaru oznaczonego w planie symbolem 9RP-1 jako teren gospodarstwa specjalistycznego, zaś w przypadku działek skarżącego położonych miejscowości [...] analogiczne znaczenie ma zapis § 101 planu, który dotyczy obszaru oznaczonego symbolem 11RP-1. Zapisy tych norm prawa materialnego należy traktować jako lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w § 9, co oznacza, że w tym obszarze nie istnieje w ogóle możliwość zwiększenia obsady hodowanych zwierząt, w przeciwieństwie do pozostałych terenów, gdzie dopuszcza się zarówno nowe inwestycje tego rodzaju, jak również możliwość powiększenia obsady drobiu i trzody chlewnej, o ile zostaną zachowane wprowadzone tym przepisem odległości. W przypadku natomiast działek skarżącego oraz innych działek znajdujących się w obszarze 9RP-1 i 11RP-1 plan definitywnie zakazuje powiększania obsady zwierząt niezależnie od zachowania odległości od miejsc pobytu ludzi. Ponadto wydzielenie tych obszarów jako gospodarstw specjalistycznych zyskuje szczególny wymiar jeśli chodzi o postanowienia planu. W § 2 pkt 17 planu definiuje się gospodarstwo specjalistyczne jako fermę hodowlaną, wydzieloną specjalistyczną jednostkę organizacyjną, wyizolowaną i odpowiednio zabezpieczoną sanitarnie. Ze względu zatem na skalę produkcji prawodawca zdecydował się nadać takim obszarom specjalny charakter. W ocenie Sądu takie rygorystyczne stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości wobec prawa. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje przeznaczenie nieruchomości skarżącej, umożliwiając jej prowadzenie hodowli na dotychczasowym poziomie. W celu natomiast ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie możliwości zwiększenia obsady hodowanych zwierząt w obszarze, gdzie istnieje większa ilość budynków przeznaczonych do hodowli (kurniki i chlewnie) – vide część graficzna planu. Utrzymuje zatem istniejący stan rzeczy, nie zezwalając na zwiększenie skali prowadzonej obecnie działalności hodowlanej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska. Właściciel zachowuje dotychczasowe uprawnienie w zakresie obsady zwierząt, jedynie zostaje mu odebrane potencjalne prawo do rozwoju prowadzonej działalności ze względu na najbliższe zagospodarowanie działki. Nie można wywieść w tym wypadku, że interes inwestora będzie miał pierwszeństwo przed potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska. Oznacza to, że ograniczenia wprowadzone planem co prawda naruszają prawo własności, ale w sposób zgodny w przepisami prawa. Władztwo planistyczne gminy nie zostało naruszone. W tym kontekście jako w pełni zasadne Sąd uznał stanowisko Rady Gminy co do warunków zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rada w odpowiedzi na skargę przedstawiła spójną argumentację, którą Sąd w pełni podzielił. Przywołana regulacja rozporządzenia nie wpływa na ograniczenia zakresu władztwa planistycznego, gdyż wprowadzając w miejscowym planie ograniczenia związane z ochroną środowiska organ samorządu gminnego nie zastępuje w tym zakresie organów ochrony środowiska, lecz realizuje ustawowy obowiązek zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Jako zasadny natomiast Sąd uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób naruszający ustalenia studium. Sąd podniósł, że zapisy Studium są tak szczegółowe, że w istocie byłyby one adekwatne dla zapisów planu miejscowego. Ze względu na tę szczegółowość stopień związania nim przy uchwalaniu planu należy zakwalifikować jako silniejszy, a właściwie powinien on się ograniczyć do powtórzenia zapisów Studium. A to dlatego, że w Studium zawarto wskazania co do ochrony środowiska m. in. tego rodzaju, że realizację nowych ferm oraz rozbudowę istniejących można podjąć przy zachowaniu stosownych odległości od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Zapis Studium jest precyzyjny i nie budzący wątpliwości. Zapis ten dotyczy wyznaczonego w Studium obszaru R-1 (strefa intensyfikacji produkcji rolnej i ograniczeń w zainwestowaniu pozarolniczym w oparciu o wykorzystanie gleb wysokiej wartości bonitacyjnej), w którym leży wieś [...] i [...] - str. 30 znajdującej się w aktach uchwały nr [...]Rady Gminy w [...] z dnia [...]maja 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium. Tymczasem w planie zastąpiono tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową sformułowaniem "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi". Plan nie definiuje, jak również u.p.z.p. oraz rozporządzenie wykonawcze pojęcia "zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi". Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby pomocniczo sięgnąć do przepisów regulujących następny po procedurze planistycznej etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest wydawanie pozwolenia budowlanego. Przywołując treść § 4 u § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Sąd podniósł, że pojęcie "pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi" nie jest równoznaczne z użytym w studium pojęciem "terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", ani też nie stanowi rozwinięcia tego, co zostało zastrzeżone w studium. Pomieszczeniem na stały pobyt ludzi – w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bowiem także zabudowa usługowa, wyspecyfikowana w § 4 ust. 1 pkt 8 planu, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (§ 4 ust. 1 pkt 9 planu), a także choćby zabudowa produkcyjno-usługowa (§ 4 ust. 1 pkt 10 planu), co stanowi odmienne przeznaczenie terenu. Choćby z systematyki przyjętej w § 4 planu taka teza jest uprawniona. Prowadzi to do wniosku, że pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi może mieścić się znaczeniowo zarówno w zabudowie terenów mieszkaniowych, jak i usługowych czy produkcyjnych. Z tego względu trafnie w ocenie Sądu zarzuca skarżący, że omawiane zapisy planu w § 9 pkt 8 wyznaczają znacznie szerszy zakres ograniczeń, niż ten przewidziany w Studium. Plan narusza zatem przywołane zapisy Studium. Ponieważ zostały naruszone zasady sporządzania planu konieczne było stwierdzenie nieważności w tej części zaskarżonej uchwały na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu również za niezgodne ze Studium należy uznać ustalenia planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem 11-O, zawarte w § 108 zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że możliwość zlokalizowania na terenie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek składowiska odpadów niebezpiecznych, jak też ustalenie przeznaczenia jako teren gospodarki odpadami, uprawnia do stwierdzenia, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu w tym zakresie, a sytuacją prawną skarżącego jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, pomimo, że nie jest ona objęta ustaleniami tego planu. Składowisko odpadów azbestowych w sposób bezpośredni narusza interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, na których skarżący prowadzi i zamierza prowadzić hodowlę drobiu. Ustalenia zawarte w § 108 zaskarżonej uchwały wpływają na możliwość korzystania przez skarżącego z należących do niego nieruchomości. Zgodnie z zapisami Studium istniejące na terenie oznaczonym w planie symbolem 11-O składowisko odpadów komunalnych przewidziane jest do zrekultywowania w kierunku leśnym. Natomiast rozwiązaniem alternatywnym jest utrzymanie istniejącego gminnego składowiska oraz jego rozbudowa. Z kolei na str. 38 Studium znajdują się ustalenia dotyczące obszarów do objęcia ochroną, do których zaliczono zbiorniki wód podziemnych bez izolacji i ustanowiono zakaz lokalizacji ferm hodowlanych. Bezsporne jest, że teren 11-O leży w obszarze najwyższej ochrony OO- głównych zbiorników wód podziemnych. W świetle przytoczonych ustaleń Studium odnoszących się do przedmiotowego obszaru 11-O nie można uznać, że dopuszczenie do składowania odpadów niebezpiecznych na tym terenie jest zgodne z ustaleniami Studium. Powyższa sprzeczność została również wskazana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w piśmie z dnia 5 listopada 2014 r., jednak uwaga ta nie została uwzględniona w toku prac nad projektem miejscowego planu. Opinia sanitarna z dnia 5 listopada 2014 r. pozytywnie opiniuje projekt planu z wyraźnym zastrzeżeniem: dla terenu gospodarki odpadami – likwidacji i rekultywacji istniejącego składowiska odpadów, oznaczonego symbolem 11-O, należy usunąć zapis o dopuszczeniu lokalizacji składowiska odpadów niebezpiecznych.

Odnośnie zarzutu naruszenie trybu uchwalenia planu Sąd wskazał, że jedynie istotne naruszenie tego trybu może skutkować jego nieważnością. Gdyby zatem skarżący wykazał, że zostały do projektu planu wniesione takie poprawki, które dotyczą jego działek, a tak zmieniony projekt nie został przedstawiony do uzgodnienia Wojewodzie [...] wówczas możliwe byłoby stwierdzenie istotnego naruszenia trybu uchwalania planu. Skoro taka sytuacja nie miała miejsca Sąd stanął na stanowisku, że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 u.p.z.p. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie mieściły się one w granicach interesu prawnego skarżącego i z tego względu podlegały oddaleniu.

Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1 i 4, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 584) oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że przyjęcie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych w § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 8-11 oraz w § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa, prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji i konstytucyjnych wymogów dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z ich normatywnym charakterem poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności skarżącego stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, iż uchwala nie zawiera analogicznych ograniczeń prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na środowisko naturalne, w tym między innymi hodowli innych gatunków zwierząt niż drób i trzoda chlewna wskazane w uchwale;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przyjęcie przez organ ustaleń zawartych w § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa, prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji i konstytucyjnych wymogów dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z ich normatywnym charakterem poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności skarżącego stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do innych terenów objętych uchwałą, do których stosuje się § 7 ust. 3 i 4 tiret 4 lub § 9 ust. 1 pkt 8-11 uchwały, a brak jest w stosunku do nich ograniczeń, które wynikają z § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały w stosunku do działek skarżącego;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych w § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 8-11 oraz w § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały nie powoduje takiego ograniczenia prawa własności skarżącego, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie okoliczności, iż uchwała narusza prawa nabyte skarżącego i istotę prawa własności nieruchomości poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności skarżącego, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości z zakresu ochrony środowiska uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo twierdzeń organu i Wójta Gminy [...], iż to właśnie ochrona środowiska stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art.140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych w § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 8-11 oraz w § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały nie powoduje takiego ograniczenia swobody działalności gospodarczej skarżącego, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie okoliczności, iż uchwała narusza prawa nabyte skarżącego i istotę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie tego prawa skarżącego, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości z zakresu ochrony środowiska uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo twierdzeń organu i Wójta Gminy [...], iż to właśnie ochrona środowiska stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń;

- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu § 7 ust. 4 tiret 3 i 4 planu ponieważ przepis ten ustala zasady zagospodarowania na obszarach prawnie chronionych, zaś skarżący nie wykazał, że działki oznaczone numerami [...], [...],[...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...] znajdują się w całości albo w części w którymkolwiek z wyżej wymienionych obszarów prawnie chronionych, zaś z analizy części graficznej planu (w tym legendy) wynika, że działki te znajdują się poza obszarami prawnie chronionymi wyznaczonymi w § 7 ust. 1 planu, podczas gdy właśnie część graficzna planu wskazuje, iż działki należące do skarżącego o nr [...], [...],[...], [...], [...] i [...], [...]i [...]położone w miejscowości [...] są położone na terenie oznaczonym jako "obszar najwyższej ochrony [...]", a okoliczność ta wynika bezpośrednio z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej (tj. załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały) oraz jest potwierdzona znajdującym się w tych aktach załącznikiem graficznym do uchwały Rady Gminy [...] w sprawie przyjęcia Studium obowiązującego na terenie tej gminy.

II. przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesów skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego przy ustaleniu przez organ treści § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały, będące konsekwencją błędnej interpretacji tych postanowień uchwały i stwierdzenia, iż w stosunku do skarżącego § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały wyłącza stosowanie § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 (oraz w domyśle również § 7 ust. 4 tiret 3 i 4) uchwały, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu istotną część zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały, nie wyjaśniając powodów, dla których Sąd pominął te zarzuty i ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności tych postanowień uchwały z treścią obowiązującego studium. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącego do motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesów skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego przy ustaleniu przez organ treści § 9 ust. 1 pkt 10 i 11 uchwały, będące konsekwencją błędnej interpretacji postanowień uchwały i stwierdzenia, iż w stosunku do skarżącego § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały wyłącza stosowanie § 9 ust. 1 pkt 10 i 11 uchwały, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu istotną część zarzutów zawartych w skardze nie wyjaśniając powodów, dla których Sąd pominął te zarzuty i ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności tych postanowień z treścią obowiązującego studium. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącego do motywów rozstrzygnięcia Sądu i kontrolę instancyjną w tym zakresie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zawartych w skardze zarzutów dotyczących pominięcia interesu prawnego skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego przy ustaleniu przez organ treści § 7 ust. 4 tiret 3 i 4 uchwały, będące konsekwencją uznania, iż żadna z działek skarżącego wskazanych w skardze złożonej w niniejszej sprawie, nie jest położona na terenach prawnie chronionych w rozumieniu § 7 ust. 1 uchwały, podczas gdy z załącznika graficznego do uchwały wyraźnie wynika, iż działki skarżącego o nr [...], [...],[...], [...], [...] i [...], [...] i [...]położone w miejscowości [...] znajdują się na terenie oznaczonym jako "obszar najwyższej ochrony [...]", które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu istotny zarzut zawarty w skardze, mimo iż brak było merytorycznych podstaw do pominięcia tych zarzutów, w szczególności skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu § 7 ust. 4 tiret 3 i 4 uchwały;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie, na jakiej podstawie Sąd dokonał ustaleń, iż przyjęcie uchwały, w tym przede wszystkim § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 8-11 oraz § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały, zostało poprzedzone wyważeniem przez organy Gminy [...] interesów zainteresowanych stron, w szczególności nie wskazania dokumentów, z których miałoby wynikać dokonanie tego rodzaju rozważań przez organy Gminy [...], określenie jakie interesy były przedmiotem rozważań organów Gminy [...], czym uzasadnione było przyjęcie odległości określonych w § 9 ust. 1 pkt 8 (a w domyśle także § 7 ust. 4 tiret 4) uchwały oraz ustaleń, iż żadna z działek należących do skarżącego wskazanych w skardze nie znajduje się na terenach prawnie chronionych w rozumieniu § 7 ust. 1 uchwały, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uniemożliwiają skarżącemu polemikę z ustaleniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniając podstaw ustaleń dokonywanych przez Sąd, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i częściowe oddalenie skargi skarżącego, a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności przez Sąd uchwały we wskazanym przez skarżącego zakresie, tj. w szczególności § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 9 oraz § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały, pomimo stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 pkt 8, którego treść jest zbliżona do § 7 ust. 4 tiret 4 i do którego odwołuje się § 9 ust. 1 pkt 9 oraz pośrednio § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie Sądu prowadzi to do pozostawienia w uchwale przepisów wprowadzających zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wymienionym w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały, mimo iż to ostatnie postanowienie zostało uznane przez Sąd I Instancji za nieważne. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ analiza wzajemnej zależności wskazanych wyżej ustaleń zawartych w uchwale w świetle dokumentów znajdujących się w aktach planistycznych prowadzi do wniosku, iż kwestia zachowania odległości, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały jest zbliżona do § 7 ust. 4 tiret 4 oraz wpływała bezpośrednio na treść § 9 ust. 1 pkt 9 uchwały oraz pośrednio na treść § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały, a zatem również te postanowienia powinny zostać uznane przez Sąd I Instancji za nieważne.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej punktem 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia przez NSA, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w części objętej punktem 1 poprzez stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały oraz w punkcie 4 poprzez stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 tiret 3 i 4, § 9 ust. 1 pkt 9-11 oraz § 87 ust. 2 pkt 3 i § 101 ust. 2 pkt 3 uchwały. Równocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także Gmina [...], która zaskarżyła ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 i 5, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. :

1) art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 9 ust. 8 uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] i działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] w wyniku ustalenia, że sformułowanie użyte w przedmiotowym studium tj. "od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową" jest sprzeczne z postanowieniem zawartym w § 9 ust. 8 części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazującym lokalizacji nowych ferm i powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w przypadku, gdy nie zostały zachowane określone odległości od "zabudowy istniejącej lub projektowanej przeznaczonej na pobyt stały ludzi", w konsekwencji czego doszło do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 8 uchwały z dnia [...] grudnia 2014 r. w opisanym zakresie, podczas gdy postanowienia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie naruszają ustaleń przyjętych w studium, bowiem zakres pojęciowy postanowień zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest tożsamy;

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 9 ust. 4 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Gminy [...] naruszyła zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niezgodny ze studium, w wyniku uznania, że zastąpienie zapisu "tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową" sformułowaniem "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi" jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, powodującym nieważność § 9 ust. 8 ww. uchwały w odniesieniu do działek nr ew. [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] i działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...];

3) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, tj. wadliwe uznanie, iż możliwość zlokalizowania na terenie położonym w bezpośrednim sąsiedztwie działek należących do A. K. składowiska odpadów niebezpiecznych narusza w sposób bezpośredni interes prawny A. K., będącego właścicielem tych działek oraz że ma wpływ na korzystanie z należących do niego nieruchomości;

4) art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i stwierdzenie, że dopuszczenie do składowania odpadów niebezpiecznych na terenie oznaczonym w uchwale numer [...] jest niezgodne z ustaleniami studium.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Gmina wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wbrew twierdzeniom Sądu przy sporządzaniu przedmiotowego planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności za takie naruszenie nie może zostać uznane użycie w § 9 pkt 8 uchwały terminu "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi" jako zamiennik pojęcia "pod zabudowę mieszkaniową". Podkreślono, że celem organu określonym zarówno w Studium jak i planie miejscowym była ochrona mieszkańców Gminy poprzez wyznaczenie odpowiednich odległości od lokalizacji nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących od miejsc przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Uchwalony plan nie narusza zawartych w Studium ustaleń polityki przestrzennej Gminy [...] oraz ma ścisły związek z treścią Studium. Odnośnie natomiast stwierdzenia nieważności § 108 uchwały i jej części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 11-O organ wskazał, że postanowienia planu odzwierciedlają założenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki odpadami na lata 2012-2023, którego uchwalenie zostało poprzedzone wykonaniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w zakresie m.in. wpływu inwestycji na wody powierzchniowe i podziemne. Ponadto z § 19 ust. 7 rozporządzenia w sprawie składowiska odpadów wynika, że składowiska azbestowe nie stanowią zagrożenia dla gleby, wód podziemnych i wód powierzchniowych, co wymaga potwierdzenia w raporcie oddziaływania na środowisko dla konkretnego składowiska. Także w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej da planu został zamieszczony specjalny rozdział dotyczący wpływu tej inwestycji na środowisko i zapobieganiu negatywnym skutkom oddziaływania na środowisko. Sam plan zawiera również liczne procedury zabezpieczające przed negatywnym wpływem lokalizacji składowiska na środowisko (§ 108 ust. 1 pkt 4 i 9). W tych okolicznościach brak jest przesłanek do tego aby uznać, iż interes prawny właściciela sąsiedniej działki był naruszony. Ponadto odpady, które mogą być składowane w ramach przedmiotowego składowiska, są odpadami suchymi i nie powodują odcieku. Zakres ochrony przewidziany na s. 38 Studium odnosi się przede wszystkim do ograniczenia ingerencji w grunt. Ingerencja taka nie zachodzi natomiast w przypadku składowisk azbestowych. Z postanowienia Studium nie wynika też niedopuszczalność lokowania składowiska odpadów niebezpiecznych.

A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie mają uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Trafnie podnosi skarżący A. K., że postanowienia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 7 ust. 4 tiret 4 planu wprowadzają ograniczenia, co do lokalizowania nowych oraz zakaz powiększania istniejących ferm wyłącznie w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej. Można zauważyć, że plan nie tylko nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej na terenie objętym uchwałą, ale wręcz wyraźnie je dopuszcza na obszarach prawnie chronionych. Zgodnie z § 7 ust. 3 planu na obszarach prawnie chronionych należy zaniechać realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej, za wyjątkiem inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego oraz rozbudowy zakładu [...]. Tym samym należy przyjąć, że organ planistyczny z jednej strony deklarując dbałość o stan środowiska naturalnego wyklucza możliwość prowadzenia na terenie Gminy [...] działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej, nie wprowadzając równocześnie analogicznych regulacji w zakresie innych rodzajów działalności, które zawsze lub potencjalnie mogą negatywnie oddziaływać na środowisko.

Analiza treści planu wskazuje, że dopuszczalna jest lokalizacja na terenach chronionych nie tylko inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, czy inwestycji celu publicznego, ale także rozbudowa konkretnego zakładu, należącego do prywatnego przedsiębiorcy, pod nazwą [...]. Tego rodzaju sformułowanie § 7 ust. 3 planu samo w sobie narusza także zasady prawidłowej legislacji, ponieważ postanowienia uchwały jako aktu prawa miejscowego powinny być formułowane w odniesieniu do jego adresatów w sposób generalny i abstrakcyjny i nie mogą przesądzać o tym, jakie konkretne podmioty zwłaszcza niepodporządkowane administracji, mogą korzystać z danego terenu i jednoznacznie ich wskazywać. Zgodzić się więc należy ze skarżącym A. K., że plan miejscowy, dopuszczając w § 7 ust. 3, na terenach chronionych, inwestycje o nieoznaczonym charakterze, wykonywane przez nieokreślony krąg podmiotów, wprowadził postanowienia, które de facto wykluczają możliwość rozwijania działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie całej Gminy [...].

Podkreślić trzeba, że w zakresie gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych) zdefiniowanych w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały, tylko hodowla drobiu i trzody chlewnej spotyka się z ograniczeniami przewidzianymi w § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 7 ust. 4 tiret 4. Należy zatem uznać, że zarówno interes prawny skarżącego A. K., jak też obowiązujący w polskim porządku prawnym obowiązek równego traktowania podmiotów przez organy władzy publicznej oraz zakaz dyskryminacji zostały naruszone w drodze przyjęcia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 7 ust. 4 tiret 4, będącego konsekwencją postanowień § 162 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ograniczenia co do rodzaju prowadzonej działalności mają być uzasadnione ochroną środowiska ze względu na jego postępującą degradację spowodowaną nadmiernym zainwestowaniem w gminie działalności rolniczej polegającej na chowie drobiu i trzody chlewnej. Nie można jednak uznać, że ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko, w sytuacji gdy uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływającej na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych, o których mowa w § 7 Uchwały. Gdyby rzeczywiście tak było to, wówczas należałoby się spodziewać, że plan zawierać będzie zakaz lokalizacji i powiększania produkcji (obsady zwierząt) innych przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie negatywnie wpływających na środowisko, bez różnicowania o jaki rodzaj działalności, w tym hodowli zwierząt, chodzi. Ponadto, gdyby rzeczywiście chodziło o dobro środowiska, logiczna wydaje się konstatacja, że postanowienia uchwały zawarte w § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 powinny zawierać regulacje mniej restrykcyjne, niż te wynikające z § 7 ust. 3 i 4. Tymczasem odnoszący się do obszarów chronionych przyrodniczo § 7 wyraźnie wskazuje w ust. 3 rodzaje przedsięwzięć, które mimo, że istotnie naruszają środowisko, to jednak w wyraźny sposób zostały dopuszczone na tych terenach. Także wymagania w zakresie lokalizacji nowych ferm drobiu i powiększania obsady istniejących zawarte w § 9 ust. 8 i 9 nie odbiegają od regulacji dotyczących terenów chronionych zawartej w § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały. Porównanie treści § 7 ust. 3 i 4 tiret 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 8-11 planu prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów Gminy [...] ze względu na ich walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska będą dozwolone na terenach Gminy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sprzeczności we wskazanych postanowieniach uchwały wykluczają możliwość przyjęcia, że wyłącznie wymogi ochrony środowiska leżały u podstaw ograniczeń nałożonych Uchwałą na hodowców drobiu i trzody chlewnej. Zaznaczyć trzeba, że ważnym elementem zasady przyzwoitej legislacji jest przestrzeganie wymogów spójności logicznej i aksjologicznej systemu prawnego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "Niezgodne z tą zasadą byłoby więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów (nawet jeśli celowość takich przepisów mogłaby się wydawać słuszna), które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i niedające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa. (...) Dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest zatem złamaniem zasady poprawnej legislacji, która stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18; por też wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 106.).

Należy również podnieść, że żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie dają przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Pozwalają one natomiast na wskazanie terenów i sposobów ich zagospodarowana. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację skarżącego A. K., że ograniczenia przewidziane w § 162 ust. 2 pkt 3 są wynikiem zastosowania do konkretnego terenu objętego uchwałą postanowień o charakterze ogólnym wynikających z § 9 ust. 1 pkt 8-11. Co oznacza, że organ planistyczny, wprowadzając do uchwały § 162 ust. 2 pkt 3, dokonał konkretyzacji zasad ogólnych wynikających z § 9 ust. 1 pkt 8-11 uchwały w stosunku do poszczególnych terenów. Jednakże zakres przedmiotowy § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz analogicznego § 7 ust. 4 tiret 4, który odnosi się do obszarów chronionych, a także § 162 ust. 2 pkt 3 i innych tego rodzaju postanowień zamieszczonych w uchwale, jest identyczny, tzn. wszystkie te postanowienia dotyczą właśnie ferm hodowlanych (gospodarstw specjalistycznych), a zatem § 162 ust. 2 pkt 3 nie może mieć charakteru lex specialis w stosunku do § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz analogicznego § 7 ust. 4 tiret 4, ponieważ oznaczałoby to, że te ostatnie przepisy mają pusty zakres znaczeniowy. Rację zatem ma skarżący kasacyjnie A. K., że przepis § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 uchwały, a w konsekwencji również § 162 ust. 2 pkt 3 godzi w konstytucyjne prawo własności i równą jego ochronę (art. 64 ust. 1 i 2) oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (Wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1510/08, LEX nr 597314; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1468/08, "Wspólnota" 2009, nr 19, s. 44).

Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec organów samorządu, żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy, jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów nastąpiło wyważenie interesów publicznych i prywatnych. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Odnosząc powyższe uwagi się do treści § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz analogicznego § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m, jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowę istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, wskazać należy, że w świetle art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie jest dopuszczalne ograniczenie możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie dają także przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Przepisy te pozwalają natomiast na wskazanie terenów i sposobów ich zagospodarowania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów. Wprowadzenie do treści planu miejscowego, który w przypadku gminy [...] obejmuje obszar całej gminy, ograniczeń posługujących się wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy, o ile uznać je za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, wymaga szczegółowego i złożonego uzasadnienia, wobec treści art. 15 u.p.z.p. Uzasadnienie takie winno wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli przez wprowadzenie wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy, jako bardziej właściwego, niż wskazanie konkretnych terenów, na których istnieje możliwość lokalizowania nowych ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, przy czym wskazanie tych terenów w planie i w studium powinno być skonfrontowane z oczekiwaniami zainteresowanych, zgłaszanymi w postaci wniosków, uwag i w trakcie dyskusji publicznych. Wtedy dopiero można mówić o prawidłowo przeprowadzonym procesie ważenia interesów w trakcie sporządzania studium i planu miejscowego. Konfrontacja ta, a w konsekwencji uzasadnienie przyjętego rozwiązania, wymaga udokumentowania polegającego na wskazaniu argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w procesie planistycznym.

O braku ważenia interesów świadczy fakt, że sporządzając plan miejscowy dla obszaru całej gminy, nie można przyjąć jednakowych zasad lokalizacji nowych ferm hodowli drobiu, czy trzody chlewnej i to na terenach prawnie chronionych (§ 7 ust. 4 tiret czwarty uchwały), jak i na pozostałych terenach gminy (§ 9 ust. 1 pkt 8 uchwały), albowiem oznaczałoby to, że nowe obiekty będą znajdować się w tym samym położeniu w stosunku do innych nieruchomości czy obiektów chronionych ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, a także że faktyczne uwarunkowania ich realizacji są takie same (skoro wprowadza się analogiczne zasady ich lokalizacji). Jest to założenie całkowicie fałszywe, bowiem, co wynika z treści planu, uwarunkowania lokalizacji tych przedsięwzięć na poszczególnych fragmentach gminy są zasadniczo odmienne. Przyjęcie zatem w przepisach uchwały dla obszaru całej gminy jednego wskaźnika odległości, świadczy o mechanicznym wprowadzeniu tego kryterium, a tym samym braku uwzględnia uwarunkowań w zagospodarowaniu konkretnych terenów. Można przyjąć, że przepis § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz analogiczny § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały mają charakter represyjny, nie zostały przyjęte z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a zatem są sprzeczne z wymogami określonymi art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W zakresie, w jakim § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz § 7 ust. 4 tiret 4uchwały naruszają art. 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, są one także sprzeczne z art. 1 do Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W niniejszej sprawie organy Gminy [...] nie tylko nie dokonały wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych uchwałą, ale nawet nie zidentyfikowały tych interesów. Z jednej strony odwołują się do interesów mieszkańców, a równocześnie przewidują, że nowe fermy hodowli drobiu i trzody chlewnej nie będą mogły być lokalizowane w odległości nie od “zabudowy mieszkaniowej", jak to zostało określone w obowiązującym dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Pojęcie zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi jest jakościowo odmienne od zabudowy mieszkaniowej i prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków. Posługiwanie się bowiem pojęciem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi rodzi pytanie, czy analizowane przez organ były interesy właścicieli innych obiektów produkcyjnych znajdujących się na terenie Gminy [...]. Czy na przykład inwestycja firmy [...], która została wyraźnie przewidziana w uchwale powinna być rozumiana jako “zabudowa przeznaczona na stały pobyt ludzi", a jeżeli tak, to czy organ przygotowując projekt uchwały dokonał analizy interesu właściciela tego terenu. Analizując tę kwestię powstaje również pytanie dlaczego organ nie podjął się analizy oddziaływania innych inwestycji przewidzianych uchwałą, np. w odniesieniu do inwestycji firmy [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził co prawda nieważność § 9 pkt 8 uchwały (winno być § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały), ale rozstrzygnięcie to wynikało wyłącznie z porównania treści odpowiednich ustaleń uchwały i obowiązującego na tym terenie studium. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena sprzeczności tych postanowień jest zasadna, jednak nie uwzględnia dalej idących wątpliwości dotyczących wyważenia interesów stron. Wątpliwości te dotyczą przy tym nie tylko interesu mieszkańców, w imieniu których organ wprowadził ograniczenia w hodowli drobiu i trzody chlewnej, ale również interes hodowców, co do których organ nie dokonał analizy wielkości hodowli. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach uchwały mają charakter całkowicie automatyczny i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy [...] (takie same ograniczenia ilościowe i odległościowe). W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Trzeba też zgodzić się ze skarżącym A. K., że Sąd pierwszej instancji błędnie potraktował wszystkie ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 pkt 8-11, jako dotyczące tego samego przeznaczenia, gdy tymczasem pkt 8 i 9 dotyczą ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, zaś pkt 10 i 11 hodowli zwierząt na terenach zabudowy zagrodowej.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że tylko treść § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały narusza zasady sporządzania planu poprzez sprzeczność tego postanowienia z obowiązującym studium. Równocześnie Sąd nie stwierdził nieważności pozostałych postanowień uchwały. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Oba te przepisy w sposób bezpośredni odnoszą się do § 9 ust. 1 pkt 8, którego nieważność została stwierdzona zaskarżonym wyrokiem. W przypadku § 9 ust. 1 pkt 9 odesłanie to ma charakter bezpośredni wprowadzając zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej w istniejących fermach, które nie odpowiadają warunkom wym. w § 9 ust. 1 pkt 8. Jeżeli zatem Sąd stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały, to okoliczność ta powinna skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności również pkt 9. W przeciwnym wypadku postanowienie to będzie miało pusty zakres treściowy wprowadzając zakaz powiększania obsady w odniesieniu do ferm, które definiowane są przy użyciu wskaźnika uznanego za naruszający prawo w stopniu, który skutkował jego nieważnością. Skoro wymóg określony w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały uznany został przez Sąd pierwszej instancji za nieważny, to w konsekwencji należało uznać, że nie obowiązuje również zakaz powiększania obsady przewidziany w punkcie 9. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku prowadzi do niespójności wewnętrznej aktu prawa miejscowego, tworzy luki w prawie i w konsekwencji utrudnia proces podejmowania konkretnych rozstrzygnięć.

Należy zauważyć, że Sąd uznał § 162 ust. 2 pkt 3, jako lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w § 9 ust. 1 uchwały. Tego rodzaju stwierdzenie nie znajduje jednak oparcia w dokumentach prac planistycznych, które jako jedyne kryterium ograniczeń wprowadzanych w uchwale odnośnie ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej wskazują odległość od miejsc przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Teza postawiona przez Sąd polegająca na uznaniu terenu oznaczonego w uchwale jako 20RP-1 za tak intensywnie zagospodarowany jednym profilem produkcji, że organ zdecydował się wydzielić dla niego odrębną strefę terenów gospodarstw specjalistycznych nie znajduje jednak podstaw w dokumentacji planistycznej, ani w postanowieniach obowiązującego dla tego terenu studium. Postanowienia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 również odnoszą się właśnie do gospodarstw specjalistycznych (ferm hodowlanych). Obok uregulowania zawartego w § 162 ust. 2 pkt 3, niemal wszystkie inne tereny oznaczone symbolem RP (fermy hodowlane) posiadają własne odrębne postanowienia dotyczące zakazu powiększania obsady zwierząt. Przyjęcie stanowiska Sądu powoduje, że zakres normowania § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 jest sprzeczny logicznie, ponieważ zakaz lokalizacji nowych ferm i powiększania obsady istniejących wynika z przepisów szczegółowych zawartych w rozdziale III i kolejnych. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż analiza wzajemnej zależności wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że kwestia zachowania odległości, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały wpływała bezpośrednio na treść § 9 ust. 1 pkt 9 uchwały oraz pośrednio na treść § 162 ust. 2 uchwały. Pominięcie tej zależności doprowadziło do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., mimo że prawidłowa interpretacja wzajemnych zależności pomiędzy postanowieniami uchwały powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności nie tylko § 9 ust, 1 pkt 8, ale również § 9 ust. pkt 9, jak nie § 162 ust. 2 pkt 3 uchwały.

Natomiast pozbawiony jest doniosłości prawnej podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej Uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącej. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Skarga kasacyjna sformułowana przez Gminę [...] opiera się na zarzucie błędnej wykładni art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, że pojęcie “zabudowy istniejącej projektowanej przeznaczonej na stały pobyt ludzi", którym posługuje się zaskarżona uchwała ma odmienny zakres pojęciowy, niż pojęcie: “istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", którym posługuje się obowiązujące dla terenu gminy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Gmina zarzuciła także niewłaściwe zastosowanie art. 28 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu skutkującego nieważnością w § 9 pkt 8 uchwały.

Jak już wyżej wskazano pojęcia te nie są synonimami. Pojęcie zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi jest jakościowo odmienne od zabudowy mieszkaniowej i prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków. Jednocześnie jednak zauważyć należy, iż dla prawidłowej oceny zarzutów konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium. Zważywszy na uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]maja 2011 r. nr [...]w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wyrażanie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesne. Aby bowiem móc ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych Gminy [...] - w tym także w aspekcie jej zgodności ze Studium - konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium.

Trzeba mieć na względzie, że kwestia sposobu obliczania odległości na potrzeby zaskarżonej uchwały, tj. miejsca, od którego odległości te będą liczone, dotyczy nie tylko lokalizacji nowych ferm, ale również powiększania obsady istniejących. Nieważność § 9 pkt 8 uchwały stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji z powodów wskazanych w wyroku wpływa również na stosowanie § 9 pkt 9 uchwały, który wyraźnie odnosi zakaz powiększania obsady drobiu i trzody chlewnej do warunków wymienionych w punkcie poprzedzającym. Należy też wskazać na stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. II OSK 51/17 oraz w wyroku o sygn. akt II OSK 858/17, że regulacje zawarte w studium są tak szczegółowe, że w istocie przeczą funkcji tego aktu planistycznego, jako określającego kierunki polityki przestrzennej na terenie gminy. Okoliczność, że studium zawiera uregulowania o tak szczegółowym charakterze podważa zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej w zakresie skutków prawnych wynikających z uchwalanych aktów prawnych.

Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu z tekstem studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Od oceny legalności Studium uzależniona jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Także ocena legalności § 108 zaskarżonej uchwały dotyczącego składowiska odpadów. Po dokonaniu kontroli zgodności z prawem Studium możliwa będzie ocena § 108 zaskarżonej uchwały w aspekcie art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Sąd w świetle tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania NSA kierował się, przede wszystkim tym, że uwzględnił obie skargi kasacyjne.