Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1020/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 4 pkt. 1, art. 2 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 43
journal: Dz.U. 2017 poz 1065
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1188/17 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1188/17, po rozpoznaniu skargi B. W., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] wydane w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

B. W. była zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. i pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Ostatnią decyzją orzekającą o przyznaniu jej statusu osoby bezrobotnej i przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych była decyzja Starosty R. z dnia [...] marca 2017 r., którą przyznano ww. status i zasiłek od dnia [...] marca 2017 r.

Po uzyskaniu informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o zgłoszeniu B. W. do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] maja 2017 r., Starosta R., po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej: "ustawa") orzekł o utracie przez B. W. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] kwietnia 2017 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ podał, że z dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu wynika, iż B. W. podjęła zatrudnienie, a zatem w myśl przepisów ustawy w takim wypadku nastąpiła utrata statusu osoby bezrobotnej.

B. W. wniosła odwołanie od tej decyzji, argumentując, że w kwietniu 2017 r. nie nawiązała jakiegokolwiek stosunku pracy lub innego zobowiązania, z którego można wywodzić fakt podjęcia zatrudnienia. Wskazała, że wprawdzie w dniu [...] kwietnia 2017 r. zgłosiła się do pracy w "[...]" Sp. z o.o. w R., wykonała wstępne badania lekarskie i wypełniła kwestionariusz osobowy, jednakże z uwagi na przedstawione jej warunki zatrudnienia, których nie zaakceptowała, umowa o pracę nie została przez nią podpisana. Ponadto, nie przedłożyła pracodawcy żadnych dokumentów, jakie były wymagane do zawarcia stosunku pracy. Tym samym nie sposób uznać, że we wskazanym wyżej okresie podjęła zatrudnienie.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej swojej decyzji Wojewoda wskazał art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1, art. 71 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że odwołująca się pozostawała w zatrudnieniu od dnia [...] kwietnia 2017 r. Z okazanego przez nią zaświadczenia ZUS wynika nawet, że podstawa składek na ubezpieczenie społeczne wyniosła w maju 2017 r. [...] zł, a zatem nie była to stawka zerowa. Z kolei jak wynika ze świadectwa pracy z dnia [...] maja 2017 r., stosunek pracy został rozwiązany bez zachowania okresu wypowiedzenia z winy pracownika wobec ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. odwołująca nie spełniała jednego z podstawowych warunków do posiadania statusu osoby bezrobotnej, tj. nie była osobą bezrobotną.

Powyższą decyzję B. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Powtarzając zarzuty sformułowane we wniesionym odwołaniu podniosła, że brak umowy o pracę w formie pisemnej winien skutkować uznaniem, że w spornym okresie nie podjęła zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego i decyzję ją poprzedzającą oraz jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 ppsa.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, kwestia zatrudnienia skarżącej jest kluczowa dla sprawy. Przyjęcie bowiem, że od [...] kwietnia 2017 r. podjęła ona zatrudnienie w firmie "[...]" Sp. z o.o. skutkowało pozbawieniem jej statusu bezrobotnego i pozbawieniem prawa do zasiłku. Sąd wskazał, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają szczególnych regulacji dotyczących dowodzenia faktu zatrudnienia. Wykazanie, że strona postępowania pozostawała czy pozostaje w zatrudnieniu powinno zatem nastąpić na podstawie wszelkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym, uregulowanym w przepisach kpa.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa organ ten zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje natomiast w ścisłym związku z zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 kpa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasada ta została naruszona w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie bowiem, że skarżąca od [...] kwietnia 2017 r. pozostawała w zatrudnieniu nastąpiło wbrew oczywistym faktom stwierdzonym w toku postępowania przed organami. Niezaprzeczalne jest bowiem, że skarżąca zgłosiła się w ww. dacie w sklepie przy ul. [...] w R., po wcześniejszych ustnych ustaleniach, gdzie przedłożyła wykonane wcześniej wstępne badania lekarskie oraz wypełniła kwestionariusz osobowy. Wobec stwierdzenia, że przedstawiono jej inne warunki pracy niż wcześniej uzgodnione i wobec braku ich akceptacji, nie podpisała jednak umowy o pracę i więcej nie zgłosiła się w celu świadczenia pracy. Zdaniem Sądu, można zatem stwierdzić, że była to próba podjęcia zatrudnienia, do którego finalnie nie doszło. Natomiast świadectwo pracy, na które powołuje się organ, stwierdzające, że stosunek pracy został rozwiązany bez zachowania okresu wypowiedzenia z winy pracownika wobec ciężkiego naruszenia przez niego podstawowych obowiązków pracowniczych, jako jeden z dowodów w sprawie, powinno zostać ocenione przez organy prowadzące postępowanie w konfrontacji z innymi dowodami. Przepis art. 76 § 3 kpa dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentów. Ta wadliwa, zdaniem Sądu, ocena dowodów doprowadziła organy do przyjęcia, że zaistniała przesłanka z art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy, podczas gdy w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do jego zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.) poprzez przyjęcie, że brak było podstaw prawnych do zastosowania wyżej powołanych przepisów w przedmiotowej sprawie, ponieważ była to próba podjęcia zatrudnienia przez skarżącą;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, że została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, która oznacza, iż organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie, a organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania odwoławczego.

W oparciu o art. 176 § 2 ppsa Wojewoda Podkarpacki oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono m.in., że organy zatrudnienia przeprowadziły wnikliwe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, a następnie wbrew twierdzeniom Sądu, dokonały swobodnej i obiektywnej oceny zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dowodów. Zdaniem Wojewody, skarżąca wykonywała pracę w dniu [...] kwietnia 2017 r. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w supermarkecie "[...]" w R. przy ul. [...], co potwierdza w szczególności pismo pracodawcy z dnia [...] czerwca 2017 r. (przedłożone przez skarżącą na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r.). Z powyższego pisma jednoznacznie wynika, że świadczenie przez B. W. pracy w dniu [...] kwietnia 2017 r. potwierdza podpis skarżącej na liście obecności oraz zeznania świadków. Z tych powodów "[...]" Sp. z o.o. ponownie w dniu [...] czerwca 2017 r. przesłała na wskazane w kwestionariuszu osobowym konto bankowe skarżącej przelew w wysokości [...] zł tytułem wynagrodzenia za pracę wykonaną w dniu [...] kwietnia 2017 r. Poza tym zaświadczenie z ZUS Oddziału w R. poświadcza, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wynosiła w maju 2017 r. - [...] zł, co oznacza, że z tytułu zatrudnienia strona uzyskała przychód. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. B. W. przyznała, że po wykonaniu badań lekarskich, w dniu [...] kwietnia 2017 r. zgłosiła się do pracy na pierwszą zmianę, przygotowała się do niej, podpisała listę obecności i wykonywała polecenia przełożonych. Skoro skarżąca podpisała się na liście obecności w dniu [...] kwietnia 2017 r., a następnie w tym dniu wykonywała pracę, co sama potwierdziła, to twierdzenia Sądu, że była to tylko próba podjęcia zatrudnienia przez B. W. są nietrafne i pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - starosta pozbawia statusu bezrobotnego tego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do ww. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, bezrobotnym w rozumieniu tej ustawy jest m.in. osoba, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, która ponadto spełnia pozostałe warunki przewidziane w tym przepisie. Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawa "zatrudnienie" określa jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą.

Sformułowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy definicja osoby bezrobotnej jest skonstruowana z przesłanek pozytywnych, a więc wskazujących na warunki, które muszą być spełnione, aby można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego oraz zespołu przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie, czy zachowanie statusu osoby bezrobotnej. Definicja bezrobotnego zawarta w powołanym wyżej przepisie ma szczególne znaczenie dla regulacji prawnej instytucji statusu osoby bezrobotnej. Z tego powodu jej nadmiernie restrykcyjna wykładnia mogłaby w sposób niepożądany eliminować z kręgu beneficjentów świadczeń przewidzianych dla bezrobotnych te osoby, które będąc przymusowo bez pracy, powinny je uzyskiwać. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni przepisów art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przy czym nie chodzi o ich stosowanie w sposób uznaniowy. Celem ww. ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne.

W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie w sprawie B. W. organy administracji dopuściły się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wymaga zatem, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całości materiału dowodowego. Wymieniona wyżej zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 kpa i związaną z nią dyrektywą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego stanowi wszak warunek prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania dowodowego w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, kluczowa dla jej rozstrzygnięcia była kwestia podjęcia zatrudnienia przez B. W. Jak wskazał Sąd bezsprzeczne jest, że B. W. w dniu [...] kwietnia 2017 r. stawiła się w sklepie przy ul. [...] w R. Przedłożyła wykonane wcześniej wstępne badania lekarskie oraz wypełniła kwestionariusz osobowy. Jednak stwierdzając, że przedstawiono jej warunki pracy inne niż uprzednio uzgodnione, nie podpisała umowy o pracę i nie zgłosiła się więcej do pracy w tym sklepie. Tym samym, w ocenie Sądu, była to tylko próba podjęcia zatrudnienia, do którego finalnie nie doszło. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, o podjęciu zatrudnienia przez skarżącą miałyby świadczyć m.in.: jej podpis na liście obecności w sklepie w tym dniu, przelew wynagrodzenia za pracę wykonaną w dniu [...] kwietnia 2017 r. ([...] zł), zgłoszenie przez pracodawcę do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych oraz wystawienie przez niego świadectwa pracy z dnia [...] maja 2017 r. Zwrócić można uwagę na to, że w gruncie rzeczy przytoczone wyżej okoliczności nie były kwestionowane w toku postępowania zarówno przez organ administracji, jak i skarżącą, podobnie również jak sam fakt niepodpisania przez strony umowy o pracę. Odmienna była zaś ich interpretacja oraz znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Właściwy przedmiot sporu stanowi bowiem, czy we wskazanych wyżej okolicznościach można było uznać, że doszło do skutkującego utratą statusu bezrobotnego podjęcia zatrudnienia. W tym zakresie przekonujące jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przyjęcie przez organ, iż B. W. podjęła zatrudnienie było nieuzasadnione, gdyż nie zostało oparte na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w tym przyznania odpowiedniego znaczenia poszczególnym faktom i dowodom, np. niepodpisania umowy o pracę oraz wyjaśnieniom skarżącej. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że istnieje zasadnicza różnica między świadczeniem pracy na podstawie zawartej umowy o pracę, czyli pozostawaniem w stosunku pracy, zakładającym ciągłość tego stosunku, a jedynie faktycznym wykonywaniem pracy w wymiarze jednodniowym, bez zawarcia umowy o pracę. Trzeba przy tym podkreślić, że umowa o pracę jest czynnością prawną wyrażającą zgodny zamiar stron i zawierającą elementy przedmiotowo istotne, co do których strony muszą dojść do porozumienia, aby czynność ta została w ogóle skutecznie dokonana. W szczególności oświadczenie strony powinno w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać na wolę podjęcia pracy w charakterze pracownika. W toku całego postępowania administracyjnego B. W. wielokrotnie zaś podkreślała, że choć stawiła się w dniu [...] kwietnia 2017 r. do pracy w sklepie i wykonywała polecenia, to nie podpisała ostatecznie umowy o pracę, bo jej nie zawarła, gdyż nie zaakceptowała przedstawionych jej warunków zatrudnienia, które okazały się inne od wcześniej uzgodnionych.

Nie zmienia to faktu, że nawet wykonana przez ten jeden dzień praca nie polepszyła na tyle materialnego i społecznego położenia B. W., że powinna ona była przestać być osobą bezrobotną. Nie można pominąć również tego, że wykonywanie pracy przez okres jednego dnia nie skutkowało utratą jej gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy. Praca ta miała bowiem charakter całkowicie incydentalny i docelowo mający dopiero doprowadzić do zawarcia umowy o pracę. Tymczasem ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przyczyną utraty statusu osoby bezrobotnej nie powinno być więc wykonywanie jakiejkolwiek pracy, ale tylko takiej, która koliduje z gotowością do podjęcia pracy w pełnym wymiarze. Z tego powodu należało uznać, że okoliczności związanych z wykonywaniem pracy przez B. W. w dniu [...] kwietnia 2017 r. nie można było potraktować jako podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 43 ustawy, skutkującego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy pozbawieniem statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie powołanego wyżej przepisu nie powinno więc mieć miejsca. Zastosowanie bowiem przewidzianej w nim sankcji wobec bezrobotnej B. W., która mając zamiar podjęcia stałej pracy w oparciu o umowę o pracę, świadczyła ją tylko przez jeden dzień za wynagrodzeniem kilkudziesięciu złotych, gdyż do jej zawarcia nie doszło - byłoby nieadekwatne do wskazanych wyżej celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zauważyć należy, że zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, iż organ ma obowiązek wykazać, że jego ocena oparta jest na przekonujących podstawach, a poczynione ustalenia tworzą logiczną całość. Naruszenie tych reguł stanowi o przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie przekroczenie tych granic nastąpiło, co do faktu zawarcia przez skarżącą a "[...]" Sp. z o.o. umowy o pracę. Podstawowym i jednoznacznym w tym względzie dowodem byłaby sporządzona w formie pisemnej umowa o pracę. Skoro do jej podpisania nie doszło, co jest bezsporne, trudno przyjąć na podstawie pozostałych okoliczności, że świadczą one miarodajnie o jej zawarciu. Skarżąca jednocześnie w całym postępowaniu przed organami administracji wskazywała na przyczynę niezawarcia umowy, której organ nie uwzględnił w swojej ocenie dowodów. Z przepisu art. 80 kpa wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Zasady te, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie zostały przez organ zachowane. Wobec powyższego wskazane w podstawach kasacyjnych zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem, jak już wcześniej wspomniano, stosownie do art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Tym samym poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje pkt 2 zaskarżonego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 3 ppsa, umorzył postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie było bowiem przedmiotem zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego.

Wychodząc z powyższych założeń, skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.