Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2681/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7a par. 1, art. 16 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 378/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia z [...] listopada 2020 r., znak: [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz A. Sp. z o.o. w I. 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Inowrocławiu działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Inowrocławskiego, zezwolił A. Sp. z o.o. w I. (dalej "skarżąca") na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] ul. [...] w [...] w związku z przejęciem kanalizacji sanitarnej w związku z przebudową ul. [...] w [...] – na czas nieoznaczony. Za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym organ ustalił opłatę uwzględniającą stawkę dla drogi powiatowej, określoną w uchwale VI/48/2011 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu Inowrocławskiego (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 124, poz. 1060).

Na mocy uchwały Nr XVIII/174/2020 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. droga, której dotyczyło to zezwolenie została pozbawiona kategorii drogi powiatowej i stała się drogą gminną.

W związku z tym skarżąca wniosła o zmianę decyzji Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z [...] lutego 2016 r. w zakresie opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym i ustanowienie jej według stawek obowiązujących dla dróg gminnych.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Prezydent Miasta Inowrocławia odmówił zmiany decyzji w zakresie objętym żądaniem. Wskazał, że zmiana decyzji, o której mowa w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.") dotyczy tylko decyzji uznaniowych. Decyzja w części ustalającej opłatę należy zaś do decyzji związanych, dlatego nie można do niej zastosować zmiany wnioskowanej przez skarżącą.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. SKO w Bydgoszczy utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność zmiany decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym (inna kategoria drogi publicznej, wynikająca ze zmiany kategorii drogi publicznej). Zaznaczył, że zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano tę decyzję.

WSA w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższą decyzję, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Sąd stwierdził, że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skarżąca jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazała art. 155 k.p.a., który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada zatem, jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w tym znaczeniu składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o postanowienia właściwej uchwały. Zmiana kategorii drogi oznacza zmianę zarządcy drogi – zarządcą drogi stał się z mocy prawa Prezydent Inowrocławia w miejsce Zarządu Dróg Powiatowych. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że droga podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego. W ocenie WSA, ustalenie opłaty dla innej kategorii drogi (mającej innego zarządcę drogi i inne stawki opłat) stanowi inną sprawę, a to oznacza brak tożsamości sprawy. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu.

WSA wskazał również, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe.

Ponadto, Sąd uznał za niezasadne stanowisko skarżącej, wyrażone w uzasadnieniu skargi co do możliwości zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. przy zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. Po pierwsze zasada "przyjaznej interpretacji przepisów", wyrażona w art. 7a § 1 k.p.a., odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem sprawa o zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. nie jest taką sprawą. Nadzwyczajne postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone w oparciu o art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w pełni samodzielnym i nowym w stosunku do postępowania zwykłego, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją, lecz ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej przemawiają wymienione w tym przepisie przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Po drugie – zasada wyrażona w art. 7a § 1 k.p.a. ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, przy czym kierując się wykładnią autentyczną ww. normy dokonanej w uzasadnieniu projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw należy przyjąć, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść stron odnosi się jedynie do przepisów prawa materialnego. Nie może zatem mieć zastosowania w procesie wykładni art. 155 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., a także art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji;

b) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Podnosząc te zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Bydgoszczy.

Mając na względzie treść motywów i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu pozwalają przyjąć, że spór w rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania kasacyjnego dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zaaprobował przyjęcie przez organy administracji obu instancji, że decyzja Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z [...] lutego 2016 r. w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie może być zmieniona w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał ku temu dwa zasadnicze powody – związany charakter ww. decyzji i brak tożsamości sprawy. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wskazane przeszkody do zastosowania art. 155 k.p.a. nie wystąpiły, z czym – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy się zgodzić.

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań trzeba przypomnieć, że w kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty, wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2085/21, II GSK 2094/21 i II GSK 2095/21).

W wyroku z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 180/21 NSA wskazał, że z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji – aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 4224/17, "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania – ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej – zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie – jak wynika z art. 40 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej "u.d.p.") – stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne.

Gdyby nawet idąc tokiem rozumowania organów administracji i Sądu pierwszej instancji ograniczyć zakres stosowania art. 155 k.p.a. wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy – z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter – obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie. Zwłaszcza, gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić, że regulacji art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 6, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.

Skoro więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni zgadza się Sąd w obecnym składzie.

Z omówionych względów stanowisko organów administracji odnośnie do charakteru decyzji, o zmianę której wystąpiła strona skarżąca, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji nie jest prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również tak, że zmianie decyzji z [...] lutego 2016 r. w zakresie, o który wnioskowała strona skarżąca, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. powołane wyroki NSA z dnia 27 lipca 2021 r., wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak, art. 155, t. 4, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 2018 r. z. 9 poz. 96).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji z [...] lutego 2016 r. przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Tezy przeciwnej nie sposób jest – wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Sądu pierwszej instancji – wywodzić z okoliczności zmiany kategorii drogi wynikającej z uchwały Nr XVIII Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. Zmiana ta nie wpływa bowiem w żadnym istotnym stopniu na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego ww. decyzją ostateczną, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentalia negoti, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego, pozostają nie tylko, że bez istotnych zmian – gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych uchwałą. W dalszym ciągu bowiem w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, że zmiana kategorii drogi – w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną – nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. powołane wyroki NSA z dnia 27 lipca 2021 r., jak również uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09).

Jakkolwiek więc w uzasadnieniu prezentowanych racji Sąd pierwszej instancji odwołał się do argumentów o zmianie zarządcy drogi i istotnej różnicy między wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i drogi gminnej, to jednak z przedstawionego punktu widzenia argumenty te nie mogły być uznane za przydatne, a co za tym idzie nie mogły służyć temu, aby z ich pozycji skutecznie podważać możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na brak tożsamości sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Przemawiają za tym wspomniane wcześniej zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II GW 12/14 oraz postanowienia z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17 i II GW 2/18).

W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że – pomimo zmiany kategorii drogi, a przez to organu nią zarządzającego oraz wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego – decyzja nadal kształtuje treść praw i obowiązków jej adresata związanych z pozostawaniem urządzeń w pasie drogowym. Tak też przyjęły organy administracji publicznej obu instancji, twierdząc, że obowiązuje opłata za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej tą decyzją.

Całkowicie chybiona jest więc argumentacja Sądu pierwszej instancji, że żądanie ustalenia opłaty w związku z kontynuowaniem zajęcia pasa drogowego (przez te same urządzenia, w niezmienionej lokalizacji) według stawki przewidzianej dla dróg gminnych mogłoby być realizowane wyłącznie w odrębnej sprawie – po zainicjowaniu nowego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty.

Oczywiste jest, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka, w stanie prawnym ukształtowanym uchwałą Nr XVIII/174/2020 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r., organ zobowiązany jest uwzględnić nowe stawki opłaty – właściwe dla dróg gminnych. W tej sytuacji wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad – demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Z omówionych względów zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. W konsekwencji, za naruszone należało uznać pozostałe powiązanie z nim przepisy k.p.a. i p.p.s.a.

Nie dotyczy to jednak zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który jest chybiony. Przepis ten ustanawia ogólną regułę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni (zob. A. Wróbel, art. 7a k.p.a., t. 5, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021). Sytuacja taka – jak wskazano – nie wystąpiła w obecnie rozpatrywanej sprawie.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ związany będzie stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, dokona oceny spełnienia poszczególnych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 155 k.p.a. i przedstawi tę ocenę w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.