Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 947/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt .2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust.1 pkt 2, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. K. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Nr [...]z [...] października 2012 r. (zwaną także: decyzją z [...] października 2012 r. lub decyzją ostateczną), Starosta Powiatu [...] (dalej: Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą, parkingiem i zjazdem na terenie działek nr ewid. [...], obr. [...]

w [...].

Pismem z [...] grudnia 2012 r. współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej

z inwestycją (działki nr ewid. [...]) – E. R., J. M., S. K., U. N., E. M. i S. S. (dalej: wnioskodawcy) zwrócili się do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty.

Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2013r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Na skutek złożonego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2013 r. utrzymał zażalone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/13, po rozpoznaniu skargi wnioskodawców, orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda decyzją nr [...]

z [...] sierpnia 2014 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w zainicjowaniu nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Na skutek złożonego odwołania organ centralny decyzją Nr [...] z [...] listopada 2014 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 67/15 orzekł o uchyleniu zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji.

Decyzją znak [...] z [...] września 2016 r. Wojewoda (dalej: również jako organ I instancji), działając na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej: p.b.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji

z [...] października 2012 r.

Organ I instancji wskazał, iż w wyroku z 15 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 67/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy poprzez udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę istotnie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2002 r.). Przeanalizowania wymagała więc kwestia możliwej niezgodności z przepisami prawa zaprojektowanych i zrealizowanych na działce stanowisk postojowych, obsługujących usytuowany również na tej działce budynek mieszkalny wielorodzinny. Niezgodność ta - według wnioskodawców - polega na zlokalizowaniu zgrupowania zawierającego 27 zewnętrznych miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce sąsiedniej nr [...], a także w budynku mieszkalnym na działce nr [...], co jest niezgodne z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przepis ten przewiduje bowiem, że w przypadku budowania stanowisk parkingowych w ilości od 5 do 60 włącznie, minimalna odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi

w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 10 m.

Wojewoda podał, iż wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek o numerach: [...] oraz [...],[...] i [...]. Oświadczenie to jest niekompletne, ponieważ nie przywołano w nim dokumentu, z którego wynikałoby to prawo dla działek o numerach: [...], [...]i [...] (własność Gminy Miejskiej [...]). Jednakże fakt ten nie przesądza o tym, że inwestor nie posiadał tego prawa, bowiem na każdym etapie postepowania Gmina była zawiadamiana i mogła wnieść w tej kwestii zastrzeżenia. W tym zakresie nie uchybiono więc art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

Wojewoda podniósł, że przedmiotowy projekt budowlany zawiera ostemplowany przez Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] projekt zagospodarowania działki (nr [...]oraz [...]i [...]) oraz projekt budowlany układu drogowego wokół budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], obrazujący lokalizację i usytuowanie obiektów budowlanych, zgodnie z zakresem udzielonego pozwolenia na budowę. Sporny projekt budowlany obejmuje budowę 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (podpiwniczonego w ok. 60%) wraz z drogą, parkingiem i zjazdem, zaprojektowanych na terenie działek o numerach: [...]i [...], obr. [...] w [...].

Z opisu do projektu zagospodarowania działki omawianej inwestycji wynika, że od północy działka nr [...], na której usytuowano budynek mieszkalny, przylega do niezabudowanej działki nr [...]oraz działki nr [...] zabudowanej 3-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, którego południowa ściana (od strony działki nr [...]) nie posiada okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi -

w ścianie tej znajdują się trzy okienka od pomieszczeń łazienek.

W piśmie z [...] maja 2016 r. D. K. i S. K. zawarli rysunek fragmentu projektu zagospodarowania działki nr [...], na którym wrysowano fragment ścian budynku znajdującego się na działce nr [...]. Wynika z niego, że budynek ten posiada dwie ściany prostopadłe do ww. ściany południowej, w których to mieszczą się okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, tj. okna sypialni

i pokoju dziennego. Ponadto, po wrysowaniu okręgów o promieniu 10 m, gdzie środkiem okręgu jest krawędź okna (sypialni i pokoju dziennego) najbliższa granicy

z działką nr [...] wynika, że odległość od ww. pomieszczeń do miejsc postojowych zaprojektowanych na działce nr [...] wynosi mniej niż 10 m.

Z opisu do projektu zagospodarowania obejmującego realizację przedmiotowego budynku mieszkalnego posiadającego łącznie 27 mieszkań wynika, że usytuowano go zgodnie z wytycznymi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na osi wschód - zachód, równolegle do północnej granicy działki

i prostopadle do ul. [...] z wjazdem z tej ulicy. Od strony północnej projekt przewiduje usytuowanie zgrupowania zawierającego 27 miejsc postojowych oraz

2 miejsca postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, usytuowane

w odległości 6 m od granicy z działką [...] oraz plac na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów, który usytuowano w północno - zachodnim narożniku tej działki w odległości 3 m od granicy z działką [...]. Ponadto przewidziano, iż wschodnia część działki nr [...] nadal ma pełnić funkcję rekreacyjno-sportową; na istniejącym placu utwardzonym zaprojektowano 2 boiska: do mini-koszykówki (o wym. 12 m x 22 m) i do kometki (o wym. 6,1 m x 13,4 m) w odległości 10,40 m od najbliżej położonego miejsca postojowego oraz w odległości ok. 6 m od granicy z działką nr [...]. Zaprojektowano także zjazd na działkę z działki nr [...], drogę wewnętrzną o szerokości 5,7 m

z chodnikiem o szerokości 2 m, a częściowo o szerokości 1,5 m oraz dojścia do budynku o szerokości 2,5 m.

Organ podał dalej, iż dla obszaru objętego sporną decyzją obowiązuje uchwała Nr [...]z [...] marca 2010 r. Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, położonego

w północnej części miasta pomiędzy ulicą [...], trakcją kolejową a północną granicą miasta [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. uchwały, działka nr [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 02.MW. Zdaniem wnioskodawców, brak jest zgodności inwestycji z ustaleniami szczegółowymi dla terenu 02.MW (§ 16 ust. 3 pkt 2 uchwały planu) mówiącymi, iż

w granicach terenu elementarnego obowiązuje zakomponowanie zieleni wraz z małą architekturą, placem zabaw, urządzeniami rekreacyjnymi, boiskiem do gier zespołowych i jednolitym oświetleniem o dostępie ogólnym.

W ocenie Wojewody, analiza zapisów planu miejscowego oraz ustaleń zawartych w karcie terenu 02.MW nie wskazuje na niezgodność inwestycji z prawem miejscowym. Ww. ustalenia dotyczą całej jednostki planistycznej, a więc kilku nieruchomości, znajdujących się w obrębie jednostki 02.MW. Przyjęcie więc, że powyższe elementy zagospodarowania muszą zaistnieć na każdej działce jest niezasadne. Pojęcie ogólnodostępności boisk i innych urządzeń rekreacyjnych nie wyklucza możliwości ogrodzenia obiektu w celu np. zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania. Przy czym

z projektu zagospodarowania działki nr [...] nie wynika, aby teren inwestycji czy boiska były ogrodzone.

Zdaniem Wojewody, Starosta dopuścił się uchybień w zakresie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdził bowiem, iż w projekcie brakuje wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem stanowisk parkingowych do najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Starosta nie podjął czynności w sprawie uzupełnienia projektu o brakujące wymiary. Kwestia ta nie została przez ten organ prawidłowo wyjaśniona, przez co może budzić wątpliwości co do oceny

w zakresie właściwej kontroli zgodności projektu z przepisami rozporządzenia z 2002 r., w tym §19.

Organ I instancji ocenił, iż decyzja z [...] października 2012 r. w ww. zakresie nie narusza rażąco przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności §19 ust. 1 pkt 2

i ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Ponadto rażąco nie uchybiono również przepisom:

§ 20 oraz § 21 ust. 1 tego rozporządzenia.

Jak wynika z projektu zagospodarowania działki, zakładał on usytuowanie na działce nr [...] zgrupowania zawierającego 27 miejsc postojowych i 2 miejsc dla osób niepełnosprawnych, z czego 14 miejsc o wymiarach 2,3 m x 5 m usytuowanych jest w odległości 6 m od granicy z działką [...] i ok. 7 m od ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na ww. działce. Według opisu technicznego kontrolowanego projektu zagospodarowania działki, w ścianie tej znajdują się wyłącznie okna pomieszczeń nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi, tj. łazienek. Jednakże w ścianach prostopadłych do powyższej ściany znajdują się okna sypialni

i pokoju dziennego, które są pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi.

Zdaniem Wojewody, projekt zagospodarowania działki uchybia przepisom zawartym w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., poprzez brak wymiarów, które wskazywałyby odległości od zaprojektowanych miejsc postojowych do ścian budynków z oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Na podstawie pomiarów skalówką na przedmiotowym projekcie zagospodarowania działki, sporządzonym na mapie

w skali 1:500, stwierdzono, że: odległość ta od projektowanych miejsc postojowych do wyżej wspomnianych okien sypialni czy pokoju dziennego wynosić może w najmniej korzystnym przypadku ok. 8 m - 8,5 m (dla okien usytuowanych w parterze w ścianie położonej prostopadle do krawędzi parkingu).

Wskazane uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które wywołałoby skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Istotnym jest fakt, że jedynie małe fragmenty miejsc postojowych zbliżone są na odległość mniejszą niż dopuszczalna, co w konsekwencji wskazuje na niską uciążliwość.

Wojewoda podał, że stosownych pomiarów dokonał również w odniesieniu do samego budynku kontrolowanej inwestycji. Z rzutu parteru (rys. 3) projektu architektoniczno-budowlanego wynika, iż najbliżej położonym pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi jest pomieszczenie nr 106, stanowiące pokój (najprawdopodobniej dzienny), a odległość od krawędzi tego okna do najbliżej położonego miejsca postojowego wynosi ok. 10 m. Tak więc w tym zakresie projekt nie uchybia przepisom § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Z projektu zagospodarowania działki nr [...]wynika, że infrastruktura rekreacyjna usytuowana została w odległości 10,40 m, co jednoznacznie stanowi, że nie uchybiono § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia.

W odniesieniu zaś do przepisu zawartego w § 19 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., który określa, że ustalenia dotyczące ust. 1 dotyczą również sytuowania m.in. placu zabaw dziecięcych i boisk dla dzieci i młodzieży, wskazać należy, że na projekcie zagospodarowania działki nr [...] oznaczono, że odległość ta wynosi 10,40 m, co jednoznacznie stanowi, że nie uchybiono ww. przepisowi prawa.

Z akt sprawy nie wynika też, że uchybiono przepisom zawartym w § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, który ustala odległość miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe na co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ta, w odniesieniu do budynku wnioskodawców wynosi ok. 11,62 m do najbliższej krawędzi budynku, a więc jest jeszcze większa w odniesieniu do najbliżej położonych okien.

Nie uchybiono też § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m, natomiast zaprojektowana droga wewnętrzna posiada szerokość równą 5,7 m, co spełnia w tym zakresie wymóg ww. przepisu.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że w pozostałym, niekwestionowanym przez wnioskodawców, zakresie projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania wskazane w art. 35 ust. 1 p.b.

W konkluzji organ I instancji uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można wskazać, aby wystąpiły łącznie wszystkie trzy przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczno-gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda nie stwierdził również, aby decyzja poddana ocenie była dotknięta którąkolwiek inną kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. K. (dalej: skarżący), wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja ostateczna została wydana

z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że celem przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. jest ochrona osób zamieszkujących w sąsiedztwie inwestycji przed uciążliwościami i szkodliwym oddziaływaniem związanym z korzystaniem

z większej liczby miejsc postojowych (emisja spalin, hałas). Przepis ten należy więc zaliczyć do szerszej kategorii norm chroniących zarówno dobra osobiste, jak i prawo własności. Nie można więc przyjąć, że oczywiste naruszenie wymogów w zakresie odległości parkingu od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, przyznane przez Wojewodę, nie dyskwalifikuje decyzji ostatecznej jako aktu wydanego

w demokratycznym państwie prawa. Wskazał na ochronę konstytucyjną takich dóbr, jak: prawo do niezakłóconego odpoczynku, zdrowie, środowisko, prawo własności. Uznając, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną naruszył minimalne normy odległościowe z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. o 15-20%, to każdy metr odległości parkingu od okna powoduje znaczne zmniejszenie zarówno poziomu słyszalnego hałasu, jak i ilości docierających spalin.

Poza tym samodzielną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Starosty powinna być okoliczność, że organ wydał pozwolenie na budowę na podstawie nieprawdziwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Dlatego decyzja ostateczna, zdaniem skarżącego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 32 ust. 4 p.b.

Z ostrożności procesowej skarżący podtrzymał w całości pozostałe zarzuty przedstawione w pismach z dnia [...] maja 2016 r. oraz [...] czerwca 2016 r. i w związku

z tym wnosił o ich ponowne rozpoznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją znak: [...] z [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie, nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., GINB ocenił, że – co do zasady - w postępowaniu zwykłym właściwy organ nie ma obowiązku badania prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości.

W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia

z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w sytuacji, gdy organ, wydając decyzję

o pozwoleniu na budowę, nie posiadał informacji świadczącej o nieprawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, wykluczona jest możliwość badania takiego oświadczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Organ odwoławczy, przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, zauważył, że inwestor wraz z wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, przedłożył Staroście oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami o numerach ewidencyjnych: [...]i [...]

w [...] na cele budowlane z tytułu własności. Jednocześnie GINB wskazał, że Starosta w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dysponował informacją z rejestru gruntów, z której wynika, że inwestor jest właścicielem działki nr [...], zaś właścicielem pozostałych działek inwestycyjnych o numerach: [...] i [...]jest Gmina Miejska [...], co wynika również z treści Ksiąg Wieczystych Nr [...]i Nr [...]. Powyższy podmiot również aktualnie jest właścicielem ww. działek.

GINB uznał, że kontrolowane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wypełnione nieprawidłowo,

a w konsekwencji Starosta powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające

w powyższym zakresie, czego nie uczynił. Oznacza to, że decyzja Starosty z dnia [...] października 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Zważywszy jednak na fakt, że Gmina Miejska [...] - właściciel działek inwestycyjnych o numerach: [...]i [...]- była w dacie wydania decyzji ostatecznej wspólnikiem [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. (KRS Nr [...]), jak również brała udział

w postępowaniu zakończonym kontrolowanym pozwoleniem na budowę i nie kwestionowała go, nie sposób uznać tego uchybienia za kwalifikowane, "rażące" naruszenie prawa. W świetle powyższych okoliczności uchybienie to, zdaniem GINB, nie wywołuje szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za wzruszeniem decyzji ostatecznej.

GINB ocenił, że kontrolowana decyzja z [...] października 2012 r. nie narusza

w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (zgodność projektu budowlanego

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Działki inwestycyjne w dniu wydania pozwolenia na budowę były objęte zakresem obowiązywania uchwały Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą [...], trakcją kolejową a północną granicą miasta [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z 2010 r., Nr [...], poz. [...]). Obszar ten w planie oznaczony jest symbolem 02.MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działki nr ewid. [...]),[...]- droga klasy "L" lokalna (działka nr [...]).

Poza tym nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji, wysokości zabudowy, kształtu dachu oraz ilości miejsc parkingowych (wymagane - 1 miejsce na jedno mieszkanie, projektowane - 27 miejsc parkingowych + 2 miejsca dla osób niepełnosprawnych, przy zaprojektowanych 27 lokalach mieszkalnych).

Kontrolowana decyzja nie narusza rażąco wymogów z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., bowiem analiza dokumentacji projektowej wykazała, że sporny budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany ścianami z otworami w odległości co najmniej 6 m od granicy z działką nr [...], w odległości ok. 22 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości ok. 20 m od granicy z działką nr [...].

Analiza projektu budowlanego wykazała również, że na działce inwestycyjnej nr [...] zaprojektowano skupisko 27 miejsc postojowych w odległości 6 m od granicy działek budowlanych o numerach: [...] i [...]. Tym samym należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja ostateczna nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.

w związku z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego rażącego naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że - jak wynika

z projektu budowlanego – skupisko 27 miejsc postojowych zaprojektowano

w odległości ok. 7,5 m w linii prostej od budynku, znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Przy czym w ścianie szczytowej ww. budynku zwróconej w kierunku granicy

z działką inwestycyjną nr ewid. [...], znajdują się okna łazienek.

GINB podkreślił, że przepis § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. nakłada obowiązek projektowania miejsc postojowych (w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie) w odległości nie mniejszej niż 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zgodnie z dyspozycją § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, za "pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi" uznaje się pomieszczenie,

w którym przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny. Stosownie zaś do treści § 3 pkt 11 tegoż rozporządzenia, do pomieszczeń pomocniczych zalicza się pomieszczenia znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno- sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności.

W związku z powyższym, zdaniem GINB, nie sposób stwierdzić, aby usytuowanie przedmiotowych miejsc postojowych w odległości ok. 7,5 m od okien łazienek miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z rzutu piętra budynku istniejącego na działce nr [...] wynika, że okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym budynku, znajdujące się najbliżej spornych miejsc postojowych, są usytuowane w odległości 1,4 m od narożnika tego budynku (zwróconego w stronę działki inwestycyjnej nr [...]). Analiza projektu budowlanego wykazała, że 2 miejsca postojowe w północno- zachodniej części działki nr [...] (znajdujące się w skupisku projektowanych 27 miejsc postojowych) zostały zaprojektowane w odległości (w rzucie poziomym) około 9 m od najbliżej usytuowanych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się

w elewacji zachodniej budynku usytuowanego na działce nr [...].

W ocenie GINB, powyższe uchybienie jest stosunkowo nieznaczne (przekroczenie około 1 m), obejmuje zaledwie 2 miejsca postojowe (najbliżej usytuowane) spośród projektowanego skupiska 27 miejsc postojowych i dotyczy okien tylko tych pomieszczeń, które znajdują się w odległości 1,4 m od narożnika budynku istniejącego na działce nr [...]. Nie bez znaczenia jest również to, że w aktach sprawy prowadzonej przez Starostę brak było dowodów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przekroczenie wymogów w powyższym zakresie. Z tych względów nie sposób uznać, aby kontrolowana decyzja rażąco naruszała przepisy prawa.

Ponadto GINB ustalił, że sporna inwestycja nie narusza rażąco następujących przepisów rozporządzenia z 2002 r.: § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 24 (miejsca gromadzenia odpadów stałych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych).

Kontrolowana decyzja ostateczna nie narusza rażąco innych przepisów, nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zobowiązanie Wojewody, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że spełnione były określone tam przesłanki, tj. będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa (§ 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.,

a także art. 32 ust. 4 p.b.);

2) art. 138 § 1 pkt 2 poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, pomimo jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżący częściowo powtórzył argumenty zawarte

w odwołaniu. Nadmienił, że organy obu instancji wprawdzie prawidłowo ustaliły, że decyzja z [...] października 2012 r. została wydana z oczywistym naruszeniem prawa, jednak kwalifikacja tych okoliczności na gruncie art. 156 k.p.a. nie może zostać uznana za prawidłową, a dotyczy to zwłaszcza naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia

z 2002 r. Powołany przepis należy zaliczyć do kategorii norm chroniących w ramach procesu realizacji robót budowlanych prawa osób trzecich - zarówno ich dobra osobiste, jak i prawo własności. Na doniosłość znaczenia tego typu regulacji zwraca uwagę ustawodawca, wymieniając "poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich" jako jeden z zasadniczych warunków zgodnego z prawem projektowania i budowy obiektów budowlanych (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Ponadto, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., do podstawowych obowiązków organu wydającego pozwolenie na budowę należy sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

W ocenie skarżącego, w żadnym razie nie można przyjąć, że oczywiste naruszenie wymogów w zakresie odległości parkingu od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie dyskwalifikuje decyzji zatwierdzającej taki projekt budowlany jako aktu wydanego przez ograny demokratycznego państwa prawa. Nie można się też zgodzić, że naruszenie opisanych norm miało charakter niewielki. Ustawodawca w § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. przewidział odległości minimalne, zaś wadliwy projekt budowlany zatwierdzony przez Starostę naruszył je - jak przyznaje organ pierwszej instancji - o około 15%. Rozbieżności co do skali naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia (10-20%) wiązać należy z tym, że sam projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wymiarów pozwalających na ustalenie przedmiotowych odległości (co również stanowi naruszenie prawa).

Argument GINB, oparty na twierdzeniu, że wadliwie zlokalizowane są "tylko" dwa miejsca postojowe, stanowiące część większego parkingu, stanowi o naruszeniu § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Dla skarżącego oraz pozostałych wnioskodawców nie ma znaczenia, jak wiele miejsc postojowych udało się zlokalizować inwestorowi nie łamiąc przepisów prawa. Uciążliwości, które wiążą się z korzystaniem z parkingu wybudowanego wbrew wymogom technicznym nie łagodzi w żadnym stopniu świadomość, że poza miejscami postojowymi wadliwie zaprojektowanymi jest wiele innych miejsc, spełniających takie wymogi. Także dla inwestora nie stanowi żadnej "okoliczności łagodzącej".

Ocena i kwalifikacja popełnionych przez inwestora naruszeń prawa nie może się różnić tylko przez wzgląd na wielkość całej inwestycji i co do zasady musi być oparta na tych samych kryteriach zarówno wtedy, gdy dwa wadliwie zlokalizowane miejsca postojowe stanowią promil całego parkingu, jak i wtedy, gdy - w przypadku mniejszej inwestycji - stanowiłyby 100% wydzielonych miejsc postojowych.

Skarżący w skardze przywołał kilka wyroków WSA w Warszawie (z dnia 21 maja 2013 r., VII SA/Wa 316/13, z dnia 6 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1162/13, z dnia

9 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 1605/13), z których wynika, że naruszenie wymogów

w zakresie usytuowania obiektów budowlanych stanowi co do zasady przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł drugą samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jaką jest okoliczność, że Starosta wydał pozwolenie na budowę na podstawie nieprawdziwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nie chodzi tu tylko o niekompletność złożonego oświadczenia (brak zgody właściciela), ale o to, że poświadcza ono nieprawdę, co jest zagrożone odpowiedzialnością karną.

Nie ulega wątpliwości, że wymóg złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest jednym z trzech podstawowych wymogów, koniecznych dla uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianych w art. 32 ust. 4 p.b. Jego rażące naruszenie musi być więc uznane za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002, IV SA 1092/00).

Zdaniem skarżącego okoliczność, że Gmina Miejska [...] jest udziałowcem inwestora, nie ma znaczenia dla kwalifikacji opisanego naruszenia prawa na gruncie art. 156 k.p.a. Odrębność podmiotowa pomiędzy spółką a jej udziałowcami jest kwestią oczywistą w świetle przepisów kodeksu spółek handlowych.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna o tyle, że skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia

a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszeń, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, publ. cbosa, wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., II OSK 2406/15, publ. Lex nr 2310015, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., II OSK 2454/15, publ. Lex nr 2309939).

Wniosek o stwierdzenie nieważności zarzucał rażące naruszenie prawa przez zaprojektowanie parkingu na działce nr [...] sprzecznie z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., tj. zamiast odległości 10 m od okien budynku położonego na działce nr [...], w rzeczywistości jest 7 m (pismo z dnia [...] grudnia 2012 r.).

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżący i jego żona D. K. wskazali dodatkowe nieprawidłowości w przedmiotowej dokumentacji projektowej, a mianowicie: odległość 8,45 m dla innych okien (pomieszczenia sypialni i pokoi dziennych), zlokalizowanych w ścianie prostopadłej do granicy działek nr [...]i nr [...]oraz mniejszą niż 10 m odległość skupiska miejsc parkingowych od budynku projektowanego na działce nr [...], złożenie przez inwestora nieprawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak prawa własności do działek inwestycyjnych o numerach: [...], [...]i [...]), brak zaprojektowania na obszarze inwestycji objętej projektem budowlanym placu zabaw oraz urządzeń rekreacyjnych, wyłączenie z analizy oddziaływania inwestycji działek nr [...] i nr [...], naruszenie

§ 6 i § 8 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Wodnej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 462).

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił decyzji ostatecznej naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego budowę 29 wydzielonych miejsc postojowych w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi istniejącego boiska dla dzieci i młodzieży, zlokalizowanego we wschodniej części działki nr [...].

Po analizie powyższych zarzutów przez organy nadzoru obu instancji ostatecznie sporne pozostały 2 naruszenia: § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. w związku

z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., które – zdaniem skarżącego – stanowią rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji

z [...] października 2012 r. Poza tymi zarzutami, które wymagają rozstrzygnięcia Sądu, czy stanowią one "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

w pozostałym zakresie słuszne jest stanowisko GINB, że decyzja ostateczna nie jest obarczona żadną z wad nieważności wymienioną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Warunkiem legalnego procesu inwestycyjnego jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej składa inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Legalna definicja tego pojęcia została zamieszczona w art. 3 pkt 11 p.b. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytułem prawnym, który wynika

z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, w którego treści przewidziano uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Inwestor może prowadzić roboty budowlane jedynie na terenie nieruchomości, do której posiada prawo do dysponowania nią na cele budowlane.

Bezsporną okolicznością jest, że inwestor jest właścicielem jedynie działki nr [...], natomiast pozostałe działki inwestycyjne są własnością Gminy Miejskiej [...]. Jak wynika z akt administracyjnych postępowania w sprawie wydania decyzji ostatecznej, Starosta oprócz oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane posiadał informację z rejestru gruntów, z której wynika tytuł prawny (własność) Gminy Miejskiej [...] do działek o numerach: [...], [...]i [...]. Niewątpliwie Starosta nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego podczas kontroli oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane, do czego był zobowiązany w takiej sytuacji, a pomimo tego wydał kontrolowaną decyzję ostateczną, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

W okolicznościach tej sprawy, zdaniem Sądu, powyższe stwierdzone naruszenie przepisów prawa budowlanego nie stanowi "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że Gmina Miejska [...] była stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2012 r.

i na każdym jego etapie mogła wnieść zastrzeżenia co do legalności procesu budowlanego, czego nie uczyniła. Jak wynika z odpisu KRS, Gmina ta posiada 100% udziałów w spółce z o.o. pod nazwą [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego, będącej w przedmiotowej sprawie inwestorem. Wyłączny udział gminy

w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, że majątek tej spółki jest mieniem komunalnym. Budownictwo realizowane przez taką spółkę jest wtedy budownictwem na rzecz samorządu terytorialnego stopnia podstawowego (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11, wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2004 r., I SA/Kr 1288/01, wyrok NSA z 5 lipca 2010 r., II OSK 439/06, wszystkie publ. cbosa).

Tak więc Gmina Miejska [...] zarządza własnymi zasobami mieszkaniowymi przez spółkę gminną – inwestora. Natomiast inwestor, który za zgodą właściciela nieruchomości wybudował na niej budynki mieszkalne, zarządza nimi i jest adresatem obowiązku ich utrzymania i użytkowania w należytym stanie, ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, którym może być m.in. umowa użyczenia nieruchomości lub umowa nienazwana, nieuregulowana w kodeksie cywilnym (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., II OSK 939/15, publ. cbosa, wyrok NSA z 21 października 2016 r., II OSK 103/15, publ. Lex nr 2177578).

Z powyższej analizy wynika, że inwestor, który jest spółką gminną, zarządza całym terenem inwestycyjnym, a więc ma prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane wynikające wobec działki nr [...]z tytułu własności, a wobec działek o numerach: [...] i [...]ze stosunku zobowiązaniowego

w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. W sytuacji więc nieprawidłowo wypełnionego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i braku właściwych działań kontrolnych przez Starostę w tym zakresie, Sąd podziela ocenę GINB, że stwierdzone naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa budowlanego nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Brak natomiast tej przesłanki nie pozwala na zakwalifikowanie powyższego naruszenia prawa jako "rażącego" i w tym zakresie zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest jednak zarzut skargi dotyczący naruszenia przez GINB art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przedwczesne, w ocenie Sądu, utrzymanie decyzji Wojewody

w części dotyczącej kontroli w trybie postępowania nadzwyczajnego naruszenia przez Starostę podczas wydawania decyzji ostatecznej § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia

z 2002 r., przy jednoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przesłanki rażącego naruszenia tego przepisu.

W postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest orzekanie tylko

w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 k.p.a. i tylko w tym zakresie możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego, zgodnie z prawdą obiektywną (art. 7 k.p.a.). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego.

Motywy decyzji powinny odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co z kolei w postępowaniu administracyjnym stanowi realizację zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., II OSK 110/15, publ. Lex nr 2258826, wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2011 r., II SA/Op 403/11, publ. Lex nr 1087290 oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 839/13, publ. Lex nr 1468443).

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają wątpliwości co do prawidłowych i pełnych ustaleń dokonanych przez organy nadzoru w tej sprawie,

a dotyczących stwierdzenia, czy doszło do naruszenia przepisu § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. i w jakim zakresie. Ustalenia organów obu instancji w tym zakresie są rozbieżne, a GINB utrzymał zaskarżoną odwołaniem decyzję Wojewody, nie wyjaśniając tego w sposób jednoznaczny i przekonujący. Tym samym Sąd nie ma możliwości dokonania oceny przeprowadzonego postępowania nieważnościowego pod kątem istnienia (czy też braku) przesłanki rażącego naruszenia prawa przez Starostę, dokonującego sprawdzenia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji

w odniesieniu do usytuowania 29 miejsc postojowych w odległości wymaganej przepisem § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

Zgodnie z treścią ww. przepisu, odległość wydzielonych miejsc postojowych,

w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci

i młodzieży, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie.

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego Starosta powinien sprawdzić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Wojewoda w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym ustalił, że

w spornym projekcie brakuje wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem stanowisk parkingowych do najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a Starosta nie podjął czynności w sprawie uzupełnienia projektu

o brakujące wymiary. Dlatego we własnym zakresie ustalił, na podstawie pomiarów skalówką na przedmiotowym projekcie zagospodarowania działki, sporządzonym

w skali 1:500, że odległość ta od projektowanych miejsc postojowych do okien sypialni czy pokoju dziennego (które są pomieszczeniami na stały pobyt ludzi), usytuowanych

w parterze w ścianie budynku na działce nr [...] prostopadłej do krawędzi projektowanego skupiska miejsc postojowych, wynosić może w najmniej korzystnym przypadku około 8 m – 8,5 m.

Organ odwoławczy natomiast, rozpoznając odwołanie skarżącego, stwierdził, że analiza projektu budowlanego wykazała, że 2 miejsca postojowe w północno-zachodniej części działki nr [...] (znajdujące się w skupisku projektowanych 27 miejsc postojowych) zostały zaprojektowane w odległości (w rzucie poziomym) około 9 m od najbliżej usytuowanych okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących w elewacji zachodniej budynku na działce nr [...]. Jednocześnie GINB ustalił, że w aktach sprawy Starosty brak było dowodów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przekroczenie wymogów z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

W ocenie Sądu ustalenia organu odwoławczego są w tym wypadku dowolne, bowiem nie wiadomo, czy odnoszą się do pomiarów ustalonych przez Wojewodę za pomocą skalówki (wówczas powinien zaakceptować odległości wskazane w decyzji organu I instancji), czy też dokonanych po samodzielnej analizie spornego projektu

(w jaki sposób dokonał tej analizy i skąd ustalenie wymiaru kontrolowanej odległości około 9 m). Poza tym GINB nie odniósł się do stwierdzenia, co to znaczy, że w aktach sprawy Starosty brak było dowodów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przekroczenie wymaganych odległości, podczas gdy Wojewoda stwierdził, że

w projekcie brakuje wymiarów dotyczących odległości między zgrupowaniem stanowisk parkingowych do najbliżej położonych okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Jednocześnie Sąd zauważa, że przy powyższych rozbieżnościach w ustaleniach żaden z organów nie odniósł się do notatki służbowej z dnia [...] października 2012 r. (jest to data wydania decyzji ostatecznej) oraz fragmentu projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej (w powiększeniu), znajdujących się na karcie 11 akt administracyjnych Starosty. Z notatki tej wynika, iż ten rysunek dołączył do akt sprawy projektant A.K. w celu udokumentowania wymaganej odległości 10 m pomiędzy miejscami parkingowymi a oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej.

W aktach Wojewody postępowania nieważnościowego znajduje się podobny rysunek z fragmentem projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej

(w powiększeniu) z adnotacją projektanta architekta uprawnionego A. K.: "wymiar po skosie wynosi 10 m".

Żaden z organów nadzoru nie ocenił powyższych dowodów, mimo że dotyczą stanowiska odpowiedzialnego za projekt architekta, który zobowiązany jest przepisem art. 20 ust. 1 pkt 3 p.b. do wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych

w nim rozwiązań.

Zdaniem Sądu, GINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien jednoznacznie ustalić na podstawie akt postępowania Starosty i analizy projektu budowlanego, czy doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., jeśli tak, to w jakim zakresie. W tym celu należy ocenić ww. dokumenty zawierające stanowisko architekta w odniesieniu do wyrysowanych przez niego wymiarów "po skosie" wynoszących 10 m, a w razie wątpliwości zwrócić się do niego o ich wyjaśnienie. GINB winien również przedstawić, jaki ostatecznie sposób pomiaru odległości między skupiskiem miejsc postojowych na działce nr [...] a oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi

w budynku na działce nr [...] przyjął za prawidłowy i dlaczego.

Powyższe jednoznaczne ustalenie spornej odległości będzie miało znaczenie dla oceny ewentualnego wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa (oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych, tj. skutków, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo). W tym zakresie należy również rozważyć treść przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. i ocenić, czy ewentualne jego naruszenie ma charakter oczywisty (jednoznaczny).

Powyższe uchybienia w ustaleniach faktycznych nie pozwalają na tym etapie dokonać oceny zasadności zarzutu skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo iż w ocenie skarżącego decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r.

w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uznając skargę za częściowo zasadną, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).