Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 927/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 720/16 w sprawie ze skargi M. J. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 21 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 720/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a także uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 K.p.a. poprzez ich zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, polegający na wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszeń wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organy orzekły na podstawie pełnego, zebranego właściwie i rozważonego wszechstronnie materiału dowodowego, co nie uzasadniało uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji budowlanej;

2. art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) poprzez wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, co nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

3. art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, iż "organ planistyczny uchylił się od zajęcia stanowiska, czy ten konkretny klub fitness przy ul. [...] stanowi działalność uciążliwą z powodu przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu", w sytuacji gdy w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r., Dyrektor Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Białymstoku przytoczył zapisy planu obowiązującego na terenie inwestycji, wskazując, iż na ww. terenie dopuszczono lokalizowanie usług nieuciążliwych, do których zdaniem organu planistycznego, zalicza się również klub fitness;

4. art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, wobec braku okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby uchylenie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego;

5. art. 174 pkt 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych przyjętych przez organy nadzoru budowlanego, i wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, niezasadnych wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie,

6. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i uwzględnienie przedmiotowej skargi, w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi M. J. K.;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 71a ustawy Prawo budowalne poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż "zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiążąca się z wykonywaniem robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych odpowiednie zastosowania mają przepisy art. 30 ust. 2 – 4 Prawa budowlanego", co stanowi zerwanie z dotychczasową linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażoną m.in. w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 363/15, gdzie Sąd uznał, iż " w sytuacji, gdy zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego związany jest z przystosowaniem obiektu budowlanego samowolnymi robotami budowlanymi do wypełnienia nowej (innej niż dotychczas funkcji), w pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną, a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zamienionego sposobu użytkowania obiektu", a która to linia orzecznicza została zastosowana przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie;

2. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 50 i at. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu połączona z wykonanymi robotami adaptacyjnymi winna być prowadzona w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowalne, a nie przepisy art. 71a ustawy Prawo budowlane;

3. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 50, art. 51 i art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do polepszenia sytuacji inwestora dopuszczającego się samowolnej zmiany sposobu użytkowania połączonej z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, z sytuacją inwestora dopuszczającego się wyłącznie zmiany sposobu użytkowania w ten sposób, iż inwestor dopuszczający się samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co nie obejmuje sytuacji inwestora połączonej z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (w takim przypadku wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest obligatoryjne).

Podnosząc powyższe zarzuty, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., z uwagi na fakt, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględniania;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

ewentualnie z ostrożności procesowej o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku,

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępowania procesowego według norm przepisanych.

M. J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Jakkolwiek w sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, to w realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił bowiem skargę, stwierdziwszy zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Naruszenie prawa materialnego wywiódł zaś z zastosowania niewłaściwej procedury legalizacji samowolnej zamiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego przy ul. [...] [art. 71a w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej powoływana również jako P.b.; stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) zamiast art. 50 i art. 51 P.b.]. Ustalenie, który tryb postępowania organy administracji powinny były zastosować determinowało natomiast zakres niezbędnego do prawidłowego wyjaśnienia sprawy postępowania dowodowego. W konsekwencji, weryfikacja stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii prawidłowości wyboru trybu legalizacji, musiała poprzedzić analizę zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania zmierzających do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, co do naruszenia przepisów postępowania określających obowiązki organów administracji w zakresie podejmowania czynności zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy.

W pierwszej kolejności należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę, legalizacja samowoli budowlanej następuje w trybie przewidzianym w art. 50 i art. 51 P.b. i nie ma możliwości przeprowadzenia wtedy legalizacji wyłącznie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71a P.b.

Wedle art. 71a ust. 1 P.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zgodnie z art. 71 ust. 2 zd. 1 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W konsekwencji, dokonywana przez organ nadzoru budowlanego analiza okoliczności samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna dotyczyć nie tylko ustalenia, czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania, ale także weryfikację, czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, wielokrotnie zajmowane już zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 119/07, z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2378/11, z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1776/13, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinna być prowadzona w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 P.b.).

Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 54 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 55 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a) V, IX-XVI, b) XVII

- z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie, c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego, d) XX, e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów, f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych, g) XXVII

- z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych, h) XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Z kolei art. 57 ust. 7 P.b. przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55, którą stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w wskazanej w przepisach wysokości.

Należy jednak podkreślić, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1061/08 i z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1184/09). W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 P.b. Co za tym idzie, nie można wtedy nałożyć na nią kary na podstawie art. 57 ust. 7 P.b.

Niedopuszczalne będzie także nałożenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 P.b. w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. Przewidziany bowiem przez art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. tryb legalizacji robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu wzajemnie się wykluczają, a tryb określony w art. 50 i nast. P.b. ma pierwszeństwo. Prawnie skutecznie można bowiem zgłosić jedynie wykonanie inwestycji zrealizowanej legalnie, zatem zakończonej zgodnie z projektem.

Jeżeli jednak postępowanie legalizacyjne zakończy się wynikiem negatywnym, poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. (nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego), zastosowanie trybu przewidzianego w art. 57 ust. 7 P.b. będzie uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1155/12).

Należy bowiem uwzględnić, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. co do zasady jest spowodowane działaniami inwestora naruszającymi przepisy prawa lub warunki ustalone w pozwoleniu na budowę. O ile zatem nie dojdzie do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach i wydanie, na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w której nakłada się także obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zrealizowanego z istotnymi odstępstwami, to tryb przewidziany w art. 57 ust. 7 P.b. będzie miał zastosowanie.

Trzeba też jednak zauważyć, że zgodnie z art. 51 ust. 6 P.b. przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. O ile więc w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 P.b. okaże się, że roboty budowlane, które zostały wykonane w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie stanowiły budowy lub przebudowy obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6 P.b.), to nie ma podstaw do nałożenia w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika, że jeżeli postępowanie przeprowadzone w trybie naprawczym doprowadzi do ustalenia braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a następnie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 P.b.), albo decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 P.b.), to zakończenie postępowania naprawczego nie stoi na przeszkodzie – z zależności od tego, czy doprowadzi ono do ustalenia, że wykonane roboty budowlane związane były z samowolną zmianą sposobu użytkowania – wszczęciu postępowania w trybie art. 71a P.b., w tym ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania (por. też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1776/13). Najpierw jednak, dla ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b., należy zakończyć to postępowanie.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 50, art. 51 oraz art. 71a P.b.

- poprzez: 1) błędne uznanie, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiążąca się z wykonywaniem robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, natomiast w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych odpowiednie zastosowania mają przepisy art. 30 ust. 2 – 4 P.b.; 2) błędne uznanie, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu połączona z wykonanymi robotami adaptacyjnymi powinna być prowadzona w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowalne, a nie przepisy art. 71a ustawy Prawo budowlane; 3) "polepszenie" sytuacji inwestora dopuszczającego się samowolnej zmiany sposobu użytkowania połączonej z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę w stosunku do sytuacji inwestora dopuszczającego się wyłącznie zmiany sposobu użytkowania - należało uznać za niezasadne.

W okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodziskiego w Białymstoku najpierw (decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r.) umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania, a dopiero potem (decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r.), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie działanie, z opisanych wyżej względów, było niedopuszczalne. Skoro zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. jest niezbędne dla ustalenia, czy w ogóle dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 71a P.b., bynajmniej nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że w postępowaniu zakończonym decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku organy rozstrzygały na podstawie pełnego, właściwie zebranego i rozważonego materiału dowodowego.

Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Z powołanego przepisu wynika, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. może nastąpić, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzeknie, opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawi stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. To, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena znaczenia dowodu dla rozstrzygnięcia nie jest zbieżna z oceną strony postępowania nie może być jednak podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2376/16, z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1881/17 i z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt I GSK 1095/18).

Jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku na podstawie akt sprawy, w wyniku przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2016 r. kontroli potwierdzono fakt prowadzenia przez [...] klubu fitness w budynku przy ul. [...]oraz ustalono, że obiekt został w tym celu przebudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (str. 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Jak również wynika ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta Białegostoku w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r. wskazał, że zmiana rodzaju świadczonych usług z szycia bielizny na klub fitness była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (str. 1-2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, w rzeczonym piśmie (podpisanym przez Dyrektora Departamentu Urbanistyki UM), przytoczono zapisy planu obowiązującego na przedmiotowym terenie, gdzie dopuszczono m.in. lokalizowanie usług nieuciążliwych, do których (zdaniem organu planistycznego) zalicza się kluby fitness.

W wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, oceniając dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, stwierdził natomiast jednoznacznie, że dokonana przez [...] zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku polegała na jego przebudowie w celu dostosowania go do prowadzenia innej (niż poprzednio) działalności – klubu fitness. Podkreślił również, że zakres przeprowadzonych robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a zmiana jego funkcji nastąpiła samowolnie, tj. bez wymaganych pozwoleń (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Sąd zaznaczył również, odwoławszy się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11, że organ wydający zaświadczenie o zgodności z planem zamierzonego sposobu użytkowania obiektu powinien dokonać wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, czego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zabrakło.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego znajdującego się w aktach. Z przedstawionych wyżej względów dokonana przez ten Sąd ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie może być natomiast skutecznie podważona poprzez zarzut naruszania art. 133 § 1 P.p.s.a. Dlatego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadne.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także pozostałych rozstrzygnięć, objętych zaskarżonym orzeczeniem, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 720/16 narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.

Okoliczność, że stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. O ile bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, to art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, za pomocą której strona może skutecznie podważyć prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, bądź ocenę okoliczności faktycznych przez pryzmat właściwych przepisów prawa materialnego. Bez odniesienia się do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, nie jest zatem możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (zob. uzasadnienie powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.).

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. należy wskazać, że art. 138 § 1 K.p.a. określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Zgodnie z nim organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1), bądź uchylić tę decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2), albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Art. 138 § 1 K.p.a. jest zatem tzw. przepisem wynikowym, zawierającym katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, a zatem sam w sobie nie może stanowić uzasadnionej podstawy wzruszenia rozstrzygnięcia sądu kontrolującego wydany akt. Strona wnosząca skargę kasacyjną, chcąc wykazać naruszenie przez sąd pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. - przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, wobec braku okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego - powinna wykazać z jakich względów, wskutek naruszenia jakich przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, sąd stwierdził brak podstaw do wydania któregoś z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 K.p.a.

Podobnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy stwierdzić, że art. 145 § 1 P.p.s.a. ma charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej decyzji dorowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego wydał wyrok uchylający zaskarżoną decyzją, a w celu usunięcia naruszenia prawa – w oparciu o art. 135 P.p.s.a. – także inne rozstrzygnięcia wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie orzekł w wyroku o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. M. J. K. nie była reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Skarżąca nie poniosła takich kosztów w toku postępowania przed Sądem administracyjnym drugiej instancji.