Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 344/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134 par. 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 89 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonana w części dotyczącej nałożenia na skarżących obowiązku zaprzestania użytkowania budynku na cele produkcyjne oraz obowiązku zamurowania otworu drzwiowego usytuowanego w ścianie szczytowej wschodniej, od strony działki nr [...], a w pozostałym zakresie nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. G. i M. G. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda - decyzją z dnia 20 lutego 2012 roku, nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2012 roku, nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 czerwca 1999 roku, nr [...], udzielającej M. i M. G. pozwolenia na budowę garażu dla samochodu dostawczego na działce nr [...] przy ul. W. [...] w T., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niezgodności z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 1998 roku, nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zmiany usytuowania i zmiany pokrycia dachowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 22 stycznia 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane", nałożył na M. i M. G. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 marca 2013 roku, następujących czynności i robót budowlanych:

- zaprzestania użytkowania budynku na cele produkcyjne,

- rozbiórki pokrycia dachowego z blachodachówki,

- zamurowania otworu drzwiowego w ścianie szczytowej wschodniej, od strony działki nr [...],

w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z murowanym budynkiem o wymiarach w rzucie poziomym 10,06 m x 6,01 m, wybudowanym w odległości 3,5 m od tylnej ściany budynku mieszkalnego nr [...] na działce nr [...] obręb [...] (powstałej ze scalenia działek nr [...] i nr [...]) przy ul. W. w T., z dopuszczeniem możliwości wypełnienia części otworu drzwiowego materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery lub cegła szklana, na powierzchni nieprzekraczającej 10% powierzchni ściany szczytowej wschodniej, od strony działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadził postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ uznał, że przedmiotowy budynek inwestorzy wybudowali niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) - dalej zwanego w skrócie "rozporządzeniem", ponieważ we wschodniej ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w odległości 3,48 m od granicy z działką sąsiada nr [...], inwestorzy wykonali otwór drzwiowy. Organ uznał też, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym pokrycia dachu budynku blachodachówką.

Organ stwierdził, że w decyzji z dnia 4 marca 1998 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta ustalił dla działki nr [...] (tworzącej, po scaleniu wraz z działką nr [...], nową działkę nr [...]) funkcję mieszkaniową jednorodzinną jako funkcję dominującą, natomiast dla planowanej inwestycji ustalił przeznaczenie jako garaż na samochód dostawczy. Natomiast w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. (uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 roku, nr XXVIII/263/2005 - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2005 r., nr 28, poz. 569, ze zmianą wynikającą z uchwały z dnia 29 października 2009 roku, nr [...] - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r., nr 18, poz. 323) dla działek budowlanych położonych w jednostce urbanistycznej UMN1 - "Za parkiem – B.", w tym dla działki nr [...], ustalono m.in. przeznaczenie podstawowe obejmujące zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową, zakaz budowy i dobudowy pawilonów handlowych i usługowych oraz zakaz stosowania materiałów innych niż ceramiczne do pokryć dachowych - każde odstępstwo wymaga zgody konserwatora.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle powyższych ustaleń - zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie faktyczne rozpatrywanego obiektu na cele produkcyjne (produkcja siatki ogrodzeniowej) narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i M. G. sformułowali zarzuty:

1. naruszenia art. 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie:

a. przyjęcia, że na podstawie tego przepisu organ jest uprawniony do nałożenia na inwestorów obowiązku zaprzestania użytkowania budynku na cele produkcyjne, a także badania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

b. ustalenia terminu wykonania obowiązków w sposób nieuwzględniający warunków techniczno-organizacyjnych oraz obiektywnych możliwości skarżących,

c. określenia obowiązków w sposób powodujący dla skarżących znaczną i nadmierną uciążliwość w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa pozostawiają inne możliwości i rozwiązania, których realizacja doprowadzi do osiągnięcia tego samego skutku w postaci doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;

2. naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie:

a. dokonanej przez skarżących w 2011 roku zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na funkcję usługową (warsztat rzemieślniczy),

b. uzyskania przez skarżących zgody W. K. (sąsiada) na posadowienie budynku garażowego w odległości 3 m od granicy z jego nieruchomością sąsiednią,

3. błędnych ustaleń faktycznych - poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz że przeznaczenie faktyczne budynku na cele produkcyjne narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyznanie A. J. przymiotu strony w sytuacji, gdy nieruchomość, której jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania rozpatrywanego obiektu.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdzili, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane musi polegać na określeniu konkretnych czynności, ale związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, a nie ze sposobem użytkowania budowli. Podobnie nie jest zasadnym przyjęcie, że w postępowaniu opartym na tym przepisie organ bada zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący stwierdzili również, że warunki pogodowe panujące w miesiącach od stycznia do marca utrudniają, a wręcz czynią niemożliwym przeprowadzanie robót budowlanych związanych z pokryciem dachowych. Ponadto termin 2 miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków jest zbyt krótki, aby przenieść produkcję w inne miejsce. Zarzucili także, iż organ nie rozważył innych, mniej inwazyjnych czynności, które mogłyby czynić zadość obowiązującej regulacji prawnej.

Skarżący wskazali na swój wniosek z dnia 20 czerwca 2011 roku o zmianę sposobu użytkowania obiektu garażowego na funkcję usługową (warsztat rzemieślniczy) oraz na odpowiedź z dnia 6 lipca 2011 roku, z której wynika, wniosek został uwzględniony, a obecny sposób wykorzystywania budynku jest zgodny z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, co - zdaniem skarżących - stoi w sprzeczności z ustaleniami organy pierwszej instancji.

Stwierdzili nadto, że uzyskanie przez nich zgody W. K. na posadowienie budynku garażowego w odległości 3 m od granicy działki czyni bezzasadnym zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Decyzją z dnia 25 marca 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał się w mocy zaskarżoną decyzję w części obejmującej nałożony obowiązek oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin: do dnia 31 lipca 2013 roku.

Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wyjaśnił, że budowy obiektu na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, której nieważność stwierdzono w późniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, nie traktuje się jako aktu samowoli budowlanej podlegającego rygorom przepisów art. 48 ww. ustawy, jednak dalsze istnienie takiego obiektu zależy od wyniku postępowania naprawczego przeprowadzanego na podstawie art. 50 i art. 51 ww. ustawy. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego jest uprawniony nałożyć obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą zrealizowane roboty budowlane (tu: polegające na zakończonej budowie budynku o zamierzonej funkcji garażu) do stanu zgodnego z prawem. Zakres oceny tej zgodności obejmuje ustalenie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (prawo miejscowe) lub - gdy go brak, z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz z przepisami techniczno-budowlanymi w każdym ich aspekcie, w tym dotyczącymi usytuowania budynku w stosunku do granic z sąsiednią działką budowlaną i co do jakości wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane (inaczej niż w procedurach z art. 48 lub art. 49b tej ustawy) organ nadzoru budowlanego sam bada zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu - bez zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w tej kwestii.

Organ odwoławczy wskazał, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji składa się z trzech punktów, z których dwa eliminują naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: pierwszy nakazuje zaprzestanie użytkowania (czynność) budynku w funkcji produkcyjnej, nieprzewidzianej w planie na tym obszarze; drugi nakazuje rozbiórkę pokrycia dachowego z blachodachówki, której zastosowania plan miejscowy zakazuje (roboty budowlane). Natomiast celem trzeciego jest doprowadzenie do zgodności z przepisem warunków technicznych (rozporządzenia), według którego odległość ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m, poprzez zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie usytuowanej w odległości 3,48 m od granicy z działką nr [...].

Uznając wydanie decyzji organu pierwszej instancji za zasadne, organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje:

– zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane); tym organem jest Starosta, nie zaś Urząd Miejski;

– zaświadczenie Urzędu Miejskiego z dnia 6 lipca 2011 roku, przydatne co do zasady w procedurze zgłoszenia, dotyczy "zmiany sposobu użytkowania części obiektu mieszkalnego /piwnicy/ na funkcję usługową /sklep z wyrobami metalowymi/", a zatem nie garażu na zakład produkcyjny;

– przepisy ustawy - Prawo budowlane nie przewidują uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki budowlanej na jakiekolwiek projektowane usytuowanie budynku na działce inwestora;

– strony postępowania administracyjnego ustala organ, który to postępowanie wszczyna; w przypadku postępowania naprawczego z zakresu nadzoru budowlanego (naruszenie prawa) przymiot strony mogą posiadać również te podmioty, które nie miały go w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę lub w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (w którym w warunkach legalności stroną jest wyłącznie inwestor);

– w postępowaniu odwoławczym wyznaczono racjonalny termin wykonania nałożonego obowiązku; ponieważ termin wykonania obowiązku upłynął w wyniku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w dotyczącej go części i wyznaczył nowy termin.

W skardze na powyższą decyzję M. i M. G. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając:

– naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla działek budowlanych położonych w jednostce urbanistycznej UMN1 - "Za parkiem – B." - Uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 roku, nr [...] w szczególności § 5 ust. 2 pkt 7 w związku z § 5 ust. 5, polegającą na uznaniu, że sposób użytkowania obiektu budowlanego polegający na prowadzeniu w nim działalności usługowej - warsztatu rzemieślniczego, jest niezgodny z zapisami planu,

– naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 12 rozporządzenia w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na zastosowaniu przepisu, który wszedł w życie po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynku garażowego stała się ostateczna,

– naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a w szczególności pominięciu jako dowodu zaświadczenia Urzędu Miejskiego z dnia 6 lipca 2011 roku, jak również braku wyjaśnienia ewentualnej dopuszczalności pozostawienia pokrycia dachowego wykonanego z blachodachówki na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T.,

– naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego uzasadnienia wydanej przez organ odwoławczy decyzji, co naruszyło ogólne zasady postępowania administracyjnego pogłębiania zaufania i wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał dogłębnej analizy treści zaświadczenia z dnia 6 lipca 2011 roku, do czego był zobowiązany na mocy art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Tymczasem ww. zaświadczenie dotyczy nie tylko zmiany sposobu użytkowania części obiektu mieszkalnego /piwnicy/ na funkcję usługową /sklep z wyrobami metalowymi/, ale również określa, że "wnioskowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu garażowego (...) na funkcję usługową (warsztat rzemieślniczy) jest zgodna z ustaleniami planu". Zaświadczenie wydane przez Urząd Miejski jest dowodem w sprawie, choćby z uwagi na kompetencje tego organu co do określania zgodności z planem miejscowym zmiany sposobu użytkowania obiektu. Urząd Miejski, dokonując analizy zgodności wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na funkcję usługową (warsztat rzemieślniczy) na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzekł zgodność takiego przeznaczenia obiektu z planem miejscowym. Jest to ważna okoliczność, którą organy obu instancji winny wziąć pod uwagę analizując i oceniając okoliczności mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji zupełnie pominął ten fakt, co pozwala sądzić, że nie dokonał prawidłowej oceny przedłożonego dowodu.

Skarżący stwierdzili również, że organ odwoławczy nie przeprowadził szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., mimo dostarczonego przez skarżących dowodu w sprawie, jakim jest ww. zaświadczenie, które potwierdza, że przeznaczenie budynku na funkcję usługową (warsztat rzemieślniczy) jest zgodne z planem. W świetle sprzecznych stanowisk dwu organów administracji publicznej, organ odwoławczy winien wnikliwie i szczegółowo przeanalizować materiał dowodowy, czego nie uczynił. Podobnie jak organ pierwszej instancji, który - dokonując analizy zapisów planu, odniósł się jedynie do jego zapisów szczegółowych, ustalających przeznaczenie podstawowe jednostki UMN 1 - "Za parkiem - B.". Tymczasem zgodnie z ustaleniami ogólnymi dla całego obszaru planu zawartymi w § 5 ust. 2 pkt 7 lit. c "dostosowanie zagospodarowania do standardów europejskich oznacza: w strefie przedmiejskiej: zespoły zabudowy o niskiej intensywności zabudowy 0,3 - 0,8 i wyposażeniu w usługi publiczne jak w strefie miejskiej". Z § 5 ust. 2 pkt 7 lit. b miejscowego planu wynika natomiast, że w strefie miejskiej dostosowanie to oznacza: zespoły zabudowy o wysokiej intensywności zabudowy wraz z usługami publicznymi poziomu podstawowego (szkoły, przedszkola, przychodnie zdrowia, obiekty kultury, świątynie, poczty, podstawowe obiekty handlu i gastronomii, rzemiosła, sportu, rekreacji) o wskaźniku intensywności zabudowy 0,5 - 0,9. W oparciu o zapisy § 5 ust. 5, jednostka urbanistyczna UMN1, w obrębie której znajduje się działka nr [...], należy do strefy przedmiejskiej.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z wyżej wymienionymi zapisami planu dopuszcza się w strefie przedmiejskiej, w jednostce urbanistycznej UMN1, usługi poziomu podstawowego, takie jak podstawowe obiekty handlu i rzemiosła. W oparciu o te zapisy planu Urząd Miejski wydał zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu garażowego na funkcję usługową (warsztat rzemieślniczy). Wobec braku definicji działalności usługowej - rzemiosła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T., należy - zdaniem skarżących, poszukiwać tej definicji w przepisach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 roku o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r., nr 112, poz. 979 ze zm.) rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem. O tym, czy dana działalność jest rzemiosłem decydują jej właściwości, charakter, niewielka skala i rozmiar oraz brak cechy uciążliwości środowiskowej oraz społecznej, typowej dla działalności przemysłowej lub też produkcyjnej w znacznym rozmiarze. Nie może zatem pozostawiać wątpliwości, że działalność, do której prowadzenia skarżący chcieli dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, mieści się w katalogu określonym w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, jest zgodna z zapisami planu. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowej oceny zgodności z planem miejscowym przeznaczenia obiektu na funkcję rzemieślniczą, bowiem nie wzięły pod uwagę ustaleń ogólnych miejscowego planu, zawężając ocenę do literalnego odczytania zapisów szczegółowych. Tymczasem plan miejscowy jest dokumentem spójnym, obszernym, wymagającym dosyć szczegółowej wiedzy urbanistycznej, która pozwoli prawidłowo odczytać intencje wszystkich zapisów planu. Z tych przyczyn szczególnie organ drugiej instancji powinien wnikliwie przeanalizować wszystkie zapisy planu, ewentualnie - w przypadku wątpliwości, wystąpić o dodatkowe wyjaśnienie do Urzędu Miejskiego.

Odnosząc się natomiast do wskazanego w obu decyzjach zapisu

§ 8 ust. 10 pkt 2 planu miejscowego, który stanowi, że w strefie ochrony konserwatorskiej "Za parkiem" zakazuje się budowy i dobudowy pawilonów handlowych i usługowych, skarżący podkreślili, że przedmiotowe postępowanie dotyczy nie "budowy lub dobudowy nowego budynku", lecz budynku już istniejącego, zrealizowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia prawa budowlanego inwestycja jest formalnie zakończona jeżeli została oddana do użytkowania. W niniejszej sprawie wskazany wyżej zapis planu miejscowego, zdaniem skarżących, nie ma zastosowania. Uchylenie pozwolenia na budowę nie skutkuje koniecznością zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zatem organy obu instancji, mimo powołania się na wskazany wyżej zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie nakazały dokonania rozbiórki, lecz nałożyły ściśle określone obowiązki, których wykonanie umożliwi prawne sanowanie stanu faktycznego, to uznać należy, że przepis ten, również zdaniem organów, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Odnośnie zapisu planu zakazującego stosowania innych niż ceramiczne materiałów do pokryć dachowych (§ 8 ust. 10 pkt 2 lit. h), skarżący podnieśli, że jeżeli przyjęto, że mamy do czynienia z budynkiem istniejącym, to organy obu instancji powinny dokonać analizy zasadności nałożenia obowiązku rozbiórki pokrycia dachowego z blachodachówki, co (w domyśle jedynie) miałoby prowadzić do pokrycia dachu dachówką ceramiczną (acz obowiązku takiego organy nie nałożyły). Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji powinien, działając zgodnie z powyższym przepisem planu, zwrócić się do Konserwatora Zabytków Miasta T. z zapytaniem o możliwość uzgodnienia odstępstwa od reguły na rzecz istniejącej już blachodachówki. Organy obu instancji obowiązku tego nie wykonały.

Ponadto brak nakazania w obu decyzjach np. wykonania po rozbiórce blachodachówki dachu krytego dachówką ceramiczną, powoduje, że obiekt budowlany pozostanie bez przykrycia dachowego. Konsekwencją tego będą szybko postępujące uszkodzenia budynku a co za tym idzie straty materialne. Jeżeli organ nakłada określony, daleko ingerujący w sferę materialną skarżących, obowiązek, to powinien czynić to po rozpatrzeniu zarówno wszystkich ewentualnych konsekwencji jego wykonania, jak również przeanalizować inne, mniej inwazyjne czynności, które mogłyby czynić zadość porządkowi prawnemu.

Skarżący stwierdzili nadto, że nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest twierdzenie, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestycja została zrealizowana, dostosowanie budynku w postępowaniu naprawczym do wymogów prawa odbywać się musi tylko i wyłącznie w zakresie przepisów obowiązujących w dacie postępowania naprawczego. Jakkolwiek judykatura sądów administracyjnych jest niejednolita w kwestii ustalenia, jakie przepisy prawa powinny być brane pod uwagę w postępowaniu prowadzonym w trybie procedury naprawczej, to rozstrzyganie tej wątpliwości powinno być dokonywane przy zastosowaniu konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na przyjęciu, że przepis § 12 rozporządzenia znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, skarżący wskazali na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., sygn. II OSK 508/10, w którym stwierdzono, że w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, istotne jest dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych związanych z czasem wykonywania obiektu budowlanego z odstępstwami, bowiem od tego zależy ocena prawna i ustalenie przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie i ustalenie obowiązków zapewniających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie odpowiedniej, mającej zastosowanie do ustaleń faktycznych, regulacji prawnej. Przyjęcie takiej wykładni, mimo istnienia poglądów przeciwnych, prowadzić musi, zdaniem skarżących - do wniosku, że przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgoda właściciela działki sąsiedniej, na którą się powołują, miała oparcie w ówczesnym brzmieniu przepisu § 12 ust. 6 tegoż rozporządzenia.

Skarżący zarzucili nadto organowi odwoławczemu, że nie przeprowadził postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie odniósł się do zarzutów wniesionego odwołania oraz nie dokonał wykładni przepisów, na których oparł wydaną decyzję, naruszając rażąco art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił przy tym, że do przedmiotowego budynku o zamierzonej funkcji użytkowej "garażu dla samochodu dostawczego" wprowadzono funkcję przemysłową polegającą na produkcji siatki ogrodzeniowej. Nowo wybudowany budynek tego rodzaju nie jest obiektem publicznych usług rzemieślniczych o cechach przedstawionych w skardze. Organ stwierdził nadto, że genezę sprawy stanowiła informacja skierowana w dniu 4 lutego 2011 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uciążliwościach związanych z zakresem działalności prowadzonej przez skarżących w tym budynku.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 roku, sygn. II OSK 1402/06, Baza Orzeczeń LEX nr 360233).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący - na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 czerwca 1999 roku, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności, wybudowali budynek - garaż dla samochodu dostawczego, w którym w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji prowadzili produkcję siatki ogrodzeniowej - przy użyciu przeznaczonej do tego dużej maszyny, z zakupionego w zwojach drutu (vide akta administracyjne organu I instancji - protokół z przesłuchania skarżącego - k. 26, oraz karta 4. protokołu z oględzin z dnia 19 kwietnia 2011 roku wraz z załączonymi do tego protokołu zdjęciami zwojów siatki i maszyny). Bezsporne również jest, że dach przedmiotowego budynku został pokryty blachodachówką, jak również, że otwór drzwiowy w przedmiotowym budynku został zlokalizowany w jego ścianie szczytowej wschodniej, usytuowanej w odległości 3,48 m od granicy z sąsiednią działką nr [...].

Oceniając zgodność z prawem ww. budynku, organy obu instancji wydały w niniejszej sprawie decyzje na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z przepisu art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy wynika nadto, że obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane można nałożyć również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że co do zasady organy trafnie zastosowały w przedmiotowej sprawie tryb naprawczy przewidziany przepisami art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane albowiem należący do skarżących budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane).

Według utrwalonego już orzecznictwa sądowo-administracyjnego: "Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. (...)." (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 roku,

sygn. IV SA 1399/96 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, OSP z 2000 roku, nr 4, s. 199). Istota unormowania zawartego w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania, gdy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność. Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, inny niż określony w art. 48 tej ustawy. Taka wykładnia uwzględnia funkcję Prawa budowlanego, którą jest ochrona interesu publicznego i indywidualnego w procesie budowy obiektów budowlanych. Interes ten zaś mógłby być zagrożony, gdyby pozostawić poza kontrolą właściwych organów administracji publicznej obiekty budowlane wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, następnie uznanego za nieważne. Poza kontrolą i co za tym idzie poza możliwością naprawy pozostałyby bowiem w szczególności te wady, które spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zasadnie organy przyjęły w niniejszej sprawie jako podstawą prawną orzekania przepisy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu jego rozbiórki (w całości lub w części).

Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w którym stanowi się, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może być bowiem również orzeczony jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Wówczas jednakże taka rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, z dążenia do tego stanu (vide art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Występujący przy takiej wykładni konflikt interesów - publicznego i indywidualnego chronionych przepisami Prawa budowlanego, oraz inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zobowiązanych do rozbiórki obiektu budowlanego, którego wad nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, ale wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę następnie uznanej za nieważną, należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy regulujące możliwość naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej (art. 4171 § 2 k.c.). Istnienie możliwości naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest wystarczające dla przyjęcia wykładni, według której w ramach postępowania naprawczego, prowadzonego dlatego, że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, można nakazać, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozbiórkę obiektu budowlanego. Możliwość naprawienia szkody w takiej sytuacji jest wystarczającą rekompensatą za utratę słusznie nabytych praw.

Kolejną istotną w rozpoznawanej sprawie kwestią jest wyjaśnienie, co należy rozumieć przez stan zgodny z prawem, do którego w postępowaniu naprawczym należy dążyć. W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji, badając - na podstawie

art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać aby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem, uznały, że wymagana "zgodność z prawem" oznacza nie tylko zgodność z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz również zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 roku,

sygn. II OSK 755/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1219261, w którym stwierdzono: "Celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny.").

Jak już powyżej wyjaśniano, celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności, a więc zgodności z wszelkimi przepisami, wykonywanych lub wykonanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też Polskimi Normami (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 1 grudnia 2010 roku, sygn. II SA/Łd 839/10, Baza Orzeczeń LEX nr 755943, oraz z dnia 29 stycznia 2008 roku,

sygn. II SA/Łd 944/07, Baza Orzeczeń LEX nr 510930). Najprościej kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. II OSK 603/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 510794): "Sytuacje, w których przewidziano stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, są to przypadki kiedy zostały naruszone przepisy prawa i nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie stanu zgodnego z prawem jest jedno."

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności (legalizmu). Przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasadą tą powiązana jest merytorycznie i funkcjonalnie przywoływana przez skarżących kolejna konstytucyjna zasada - zasada państwa prawnego. To właśnie z tych zasad konstytucyjnych oraz z treści art. 6 k.p.a. wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zatem realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji (a więc także organ nadzoru budowlanego) wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - jak to powyżej wykazano, jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. II OSK 313/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468749; z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07, Baza Orzeczeń LEX nr 508498).

Co za tym idzie, niezasadnie skarżący zarzucali, że organy błędnie stosują w niniejszej sprawie przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w skrócie "rozporządzenia"), mimo że weszło ono w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Data wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego, nie stanowi żadnej cezury, która wpływałaby na to jakie przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem przepisu, który pozwalałby organom na zastosowanie w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane przepisów innych niż obowiązujące w chwili orzekania, w tym obowiązujących w dacie budowy budynku, czy też w dacie wydania nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również w przepisach rozporządzenia brak jest przepisu przejściowego, który wyłączałby jego stosowanie do budynków wybudowanych przed jego wejściem w życie, co do których toczy się postępowanie naprawcze.

Oceniając zgodność z prawem wybudowanego budynku organy zobowiązane były zatem stosować zarówno aktualnie obowiązujące przepisy warunków technicznych, jak i prawa miejscowego, w tym obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r.,

sygn. VII SA/Wa 1960/12 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 21 czerwca 2011 roku, sygn. II SA/Po 324/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1086526 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 28 stycznia 2009 roku,

sygn. I SA/Ke 673/08, Baza Orzeczeń LEX nr 558409). Organy nie miały żadnych podstaw prawnych aby przy wydawaniu decyzji w tym postępowaniu którekolwiek z tych przepisów pominąć. Gdyby natomiast zastosowanie tych przepisów było mniej korzystne dla inwestorów niż obowiązujących w dacie wydania nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostaje inwestorom wskazana powyżej możliwość dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.

Należy również wyjaśnić, że zgodnie z opisanymi powyżej zasadami,

a w szczególności konstytucyjną zasadą praworządności, organ orzekający obowiązany jest ustalić stan faktyczny, który istnieje w dniu wydania decyzji. Prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy musiały zatem ustalić stan faktyczny sprawy aktualny na dzień orzekania. Przedmiotem postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego po zakończeniu budowy tego obiektu, jest obiekt budowlany o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania. Wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a następnie z art. 51 ust. 3 tej ustawy, w stosunku do inaczej określonego obiektu, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu, aniżeli faktycznie istniejący. Z tych przyczyn organy musiały w niniejszej sprawie uwzględnić również aktualną funkcję - sposób użytkowania przedmiotowego obiektu i zbadać czy jest ona zgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Aby zalegalizować budynek musiały bowiem ustalić - jak już powyżej wykazano, że jest on zgodny z przepisami prawa miejscowego, a te zawarte w planie miejscowym w pierwszej kolejności określają jaka funkcja - sposób użytkowania budynków jest dopuszczalna na danym terenie.

Reasumując, należy stwierdzić, że w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane organy stosują aktualnie obowiązujące przepisy do aktualnego stanu faktycznego sprawy (wyjątek od tej zasady musi wynikać z przepisu szczególnego). Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bowiem, że budynek, którego przedmiotowa decyzja dotyczyła, aby mógł pozostać na danym terenie, musi zostać zalegalizowany poprzez wydanie przez organ decyzji opartej na przepisach art. 51 ustawy - Prawo budowlane, która w istocie zastępuje pozwolenie na budowę. Również z tej przyczyny badanie zgodności z prawem wybudowanego budynku nie może ograniczać się jedynie do ustalenia, że spełnia on wymogi rozporządzenia, ponieważ po wydaniu decyzji przewidzianych w przepisach art. 51 ustawy - Prawo budowlane brak jest miejsca na inne rozstrzygnięcia organów, które badałyby zgodność z prawem przedmiotowego budynku w innych aspektach, np. związanych z zachowaniem przepisów prawa miejscowego. Powyższe potwierdza także konstrukcja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, który - oprócz nakazu wykonania robót budowlanych - przewiduje możliwość nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności. Przy czym obowiązek ten - w ocenie Sądu, tak jak w niniejszej sprawie, może również polegać na tym, że organ zakaże wykonywania określonych czynności w danym budynku, jeżeli w wyniku tego zakazu możliwym będzie doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (w szczególności prawa miejscowego). Taką wykładnię tego obowiązku przyjęły organy w niniejszej sprawie. Sąd wykładnię tę akceptuje również z uwagi na treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stanowiącego, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedstawiona powyżej wykładnia jest niewątpliwie korzystna dla skarżących i nie narusza rażąco prawa. Gdyby bowiem organy dokonały innej wykładni ww. przepisu, niekorzystnej dla skarżących, i przyjęły, że brak jest możliwości wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia o zakazie prowadzenia w przedmiotowym budynku działalności produkcyjnej, ponieważ zakaz taki nie mieści się w pojęciu "czynności" z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, to musiałyby przyjąć, że wybudowany obiekt budowlany, obecnie o funkcji produkcyjnej, jako znajdujący się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza usytuowania na tym terenie obiektów budowlanych pełniących taką funkcję, podlegać musiałby nakazowi rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym aktualny sposób użytkowania przedmiotowego budynku tj. prowadzenie w nim produkcji siatki ogrodzeniowej przy użyciu przeznaczonej do tego specjalistycznej maszyny, jest w świetle zapisów obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego niedopuszczalny. Świadczą o tym zarówno ogólne, jak i szczegółowe zapisy obowiązującego dla działki skarżących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 roku, nr [...] - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2005 r., nr 28, poz. 569, ze zmianą wynikającą z uchwały z dnia 29 października 2009 roku, nr [...] - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2010 r., nr 18, poz. 323) - dalej zwanego w skrócie "planem miejscowym".

Jest bezsporne, że zgodnie z zapisami planu miejscowego działka skarżących znajduje się w strefie przedmiejskiej, jednostce urbanistycznej UMN1 - "Za parkiem - B.", w strefy ochrony konserwatorskiej Osiedle "Z.".

Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu miejscowego - zawartymi

w § 5 ust. 2 pkt 7 lit. b i c - dostosowywanie zagospodarowania do standardów europejskich oznacza:

– w strefie miejskiej: zespoły zabudowy o wysokiej intensywności zabudowy wraz z usługami publicznymi poziomu podstawowego (szkoły, przedszkola, przychodnie zdrowia, obiekty kultury, świątynie, poczty, podstawowe obiekty handlu i gastronomii, rzemiosła, sportu, rekreacji) o wskaźniku intensywności zabudowy 0,5 - 0,9 (lit. b);

– w strefie przedmiejskiej: zespoły zabudowy o niskiej intensywności zabudowy 0,3 - 0,8 i wyposażeniu w usługi publiczne jak w strefie miejskiej (lit. c).

Z zapisu zawartego w § 5 ust. 5 pkt 1 lit. a planu miejscowego wynika, że dla strefy przedmiejskiej z przewagą zabudowy mieszkaniowej o niskim wskaźniku intensywności zabudowy, w której wydzielono dziewięć jednostek urbanistycznych, w tym jednostkę oznaczoną symbolem UMN1, ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową.

Zgodnie zaś z § 8 ust. 9 pkt 2 planu miejscowego, dla strefy ochrony konserwatorskiej Osiedle "Z." ustalono szczegółowe wytyczne i ustalenia konserwatorskie. Między innymi wprowadzono:

- zakaz budowy i dobudowy pawilonów handlowych i usługowych

(§ 8 ust. 9 pkt 2 lit. f),

- zakaz stosowania innych niż ceramiczne materiałów do pokryć dachowych; każde odstępstwo wymaga zgody konserwatora (§ 8 ust. 9 pkt 2 lit. h).

W § 8 ust. 9 pkt 5 i pkt 6 planu miejscowego zapisano natomiast, że dopuszcza się w tej strefie realizację nowych obiektów odpowiednio wkomponowanych w istniejącą zabudowę, kształtowaną pod względem linii zabudowy, gabarytów, geometrii i pokrycia dachów w nawiązaniu do zabudowy historycznej, z zachowaniem ustaleń Planu. Nowa zabudowa winna nawiązać formami współczesnymi i materiałem elewacyjnym do lokalnej tradycji architektonicznej. Nowa zabudowa nie może dominować nad zabudową historyczną (pkt 5). W strefie tej obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich nad wszelką prowadzoną współcześnie działalnością inwestycyjną, gospodarczą i usługową (pkt 6).

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, zgodnie z który prowadzona przez nich w przedmiotowym budynku produkcja siatki ogrodzeniowej przy użyciu przeznaczonej do tego specjalistycznej maszyny jest dopuszczalna zapisami planu miejscowego, ponieważ stanowi działalność usługową - warsztat rzemieślniczy.

Z zapisów zawartymi w § 5 ust. 2 pkt 7 lit. b i c planu miejscowego wynika, że dopuszczalnej na działce skarżących zabudowie mieszkaniowej mogą towarzyszyć jedynie usługi publiczne poziomu podstawowego. Przy czym plan wskazuje, że do takich podstawowych usług należą: szkoły, przedszkola, przychodnie zdrowia, obiekty kultury, świątynie, poczty, podstawowe obiekty handlu i gastronomii, rzemiosła, sportu, rekreacji).

Wprawdzie plan miejscowy nie zawiera definicji użytego w nim pojęcia "podstawowego obiektu rzemiosła", jednak w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że produkcja siatki ogrodzeniowej prowadzona w przedmiotowym budynku przy użyciu specjalistycznej maszyny nie stanowi ani podstawowej usługi towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, ani też nie jest rzemiosłem (i to podstawowym). Co za tym idzie przedmiotowy budynek nie może zostać uznany za warsztat rzemieślniczy i to jeszcze dodatkowo taki warsztat, który można by zakwalifikować jako podstawowy obiekt rzemiosła towarzyszący zabudowie mieszkaniowej. Takim obiektem będzie przykładowo warsztat szewski.

Powyższe potwierdza definicja rzemiosła ze słownika języka polskiego, zgodnie z którą rzemiosło jest to "drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami; umiejętność wykonywania takich przedmiotów; w odniesieniu do dziedzin sztuki: opanowanie techniki, warsztat twórczy" (vide: SJP PWN sjp.pwn.pl).

Plan miejscowy nie odsyła do przywoływanej przez skarżących definicji rzemiosła zawartej w ustawie z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r., nr 112, poz. 979 ze zm.), w której art. 2. stwierdza się, że: "rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem (art. 2 ust. 1); rzemiosłem jest również zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników

(art. 2 ust. 1a). Najprawdopodobniej nie czyni tak dlatego, że jego zapisy dopuszczają jedynie niewielki wycinek tak rozumianego rzemiosła, mówią bowiem o podstawowych obiektach rzemiosła, które mają towarzyszyć dominującej zabudowie mieszkaniowej. Działalność skarżących taką podstawową działalnością rzemieślniczą nie jest, jest to bowiem działalność produkcyjna, która dodatkowo - jak to wynika z akt administracyjnych, jest działalnością uciążliwą dla sąsiadów skarżących. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że są rzemieślnikami w rozumieniu ww. ustawy, a więc, że dysponują dowodami kwalifikacji zawodowych rzemieślnika, o jakich mowa w art. 3 tej ustawy.

Ponadto - nawet przyjmując, że przedmiotowy budynek zostałby uznany przez organy za mający funkcję usługową, to również ta funkcja - zdaniem Sądu, byłaby niedopuszczalna w świetle przywoływanego przez organy zapisu § 8 ust. 10 pkt 2 planu miejscowego, który stanowi, że w strefie ochrony konserwatorskiej Osiedle "Z." zakazuje się budowy i dobudowy pawilonów handlowych i usługowych. W postępowaniu naprawczym organ zawsze bada czy zgodnie z zapisami planu miejscowego na danym terenie możliwe jest wybudowanie budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania, jeżeli zatem budowa danego typu budynków jest zgodnie z zapisami planu miejscowego niedopuszczalna, musi dany zakaz zastosować. Błędne jest zatem stanowisko skarżących, zgodnie z którym ww. zapis planu miejscowego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ich budynek został już wybudowany.

Powyższej oceny nie może zmienić przedłożone przez skarżących zaświadczenie z Urzędu Miejskiego z dnia 6 lipca 2011 roku. Wprawdzie organ odwoławczy istotnie przeoczył, że zaświadczenie to odnosi się również do budynku garażu, jednak z dokumentu tego wynika jedynie, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu garażowego na funkcję usługową (warsztat rzemieślniczy) byłaby według tego urzędu dopuszczalna jako zgodna z planem miejscowym. Zaświadczenie to zatem nie jest ani dowodem na to, że skarżący dokonali zgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania tego obiektu (z pisma Starosty z dnia 23 marca 2011 roku - k. 14 akt administracyjnych organu I instancji, wynika, że do legalnej zmiany sposobu użytkowania nie doszło; kwestię tę wyjaśnił skarżącym prawidłowo organ odwoławczy i - jak należy wnosić z treści skargi - skarżący to wyjaśnienie zaakceptowali), ani również nie poświadcza, że w przedmiotowym obiekcie można prowadzić działalność produkcyjną, jako zgodną z planem miejscowym. Z zaświadczenie tego nie wynika bowiem aby wystawiający je organ akceptował zmianę przeznaczenia garażu (który musiałby być obiektem legalnym) na obiekt produkcyjny, a jedynie poświadcza ono, że organ akceptuje zmianę przeznaczenia istniejącego na danym terenie budynku na warsztat rzemieślniczy, którego istnienie na tym terenie plan miejscowy co do zasady dopuszcza. Treść tego zaświadczenia nie przeczy zatem ani ocenie dokonanej przez organy, ani przez Sąd, ponieważ w obiekcie tym, jak wykazano powyżej, nie ma warsztatu rzemieślniczego, jest to bowiem obiekt o charakterze produkcyjnym.

Wracając do rozstrzygnięcia organu, który - przede wszystkim dążąc do zalegalizowania przedmiotowego obiektu, uznał, że nakaz zaprzestania użytkowania budynku na cele produkcyjne doprowadzi obiekt do zgodności z przepisami planu miejscowego w zakresie funkcji - sposobu użytkowania, Sąd zważył, że dopuszczając takie rozstrzygnięcie organ obowiązany był w decyzji wyraźnie wskazać jaka funkcja w tym obiekcie jest dopuszczalna. Musiał zatem wskazać, Sąd za organ tego uczynić nie może, czy uznaje za możliwy do legalizacji przedmiotowy obiekt jako obiekt garażowy, czy też obiekt o innej dopuszczalnej planem miejscowym funkcji. Nie czyniąc tego organ naruszył przepis art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest bowiem jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zmierza do zalegalizowania obiektu budowlanego, aby mógł on funkcjonować dalej jako budynek zgodny z prawem. Każdy budynek, w chwili uzyskania pozwolenia na budowę, ma określoną funkcję - sposób korzystania (np. mieszkaniowy, garaż, gospodarczy). Skoro zatem decyzje wydawane w trybie postępowania naprawczego zastępują w istocie pozwolenie na budową, musi z ich treści wynikać jakiego obiektu, czyli obiektu o jakiej funkcji dotyczą. W niniejszej sprawie, w wyniku swojego rozstrzygnięcia organ wyeliminował - jako niedopuszczalną, funkcję produkcyjną tego obiektu, obowiązany był zatem jednocześnie wskazać jaką funkcję przedmiotowego budynku akceptuje jako zgodną z prawem i taki zapis zamieścić w decyzji. Jest to niezwykle istotne również z tego względu, że w sytuacji, w której skarżący będą chcieli dokonać legalnej zmiany sposobu użytkowanie przedmiotowego obiektu w przyszłości, to zarówno oni, jak i właściwy organ, muszą wiedzieć jaką legalną funkcję przedmiotowy obiekt posiada. Ponadto rozporządzenie przewiduje szereg wymogów - warunków technicznych dotyczących obiektów budowlanych, przy czym różnicuje je w zależności od ich funkcji (inne wymogi określa dla budynków mieszkalnych, a inne dla budynków garażowych, czy też gospodarczych). W szczególności zawiera cały szereg szczegółowych wymagań, jakie muszą spełniać garaże (np. § 102 rozporządzenia). Aby zatem właściwie ocenić czy dany obiekt budowlany spełnia wszelkie wymogi wskazane w tym rozporządzeniu, należy jego funkcję prawidłowo, wyraźnie określić, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Nie czyniąc tego organ pozbawił Sąd możliwości należytej weryfikacji wydanej decyzji, a także naruszył w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były najpierw ustalić jaki budynek - o jakiej funkcji uznają za możliwy do zalegalizowania, a dopiero po tym ustaleniu przeanalizować przepisy, w tym rozporządzenia, w celu ustalenia czy budynek ten jest z nimi zgodny. Przy czym - dokonując tej oceny, jak to już wykazano powyżej, obowiązane były stosować aktualnie obowiązujące przepisy, w tym aktualne rozporządzenie.

Niezasadnie zatem skarżący zarzucali, że organy błędnie nie wzięły przy rozstrzyganiu sprawy pod uwagę zgody właściciela działki sąsiedniej, dotyczącej przybliżenia obiektu do granicy działek, na którą skarżący się powoływali w sprawie, ponieważ przepisy § 12 rozporządzenia w żadnym przypadku takiej zgody nie przewidują. Nakazują natomiast - co do zasady (vide § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), sytuowanie budynku na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Wszelkie odstępstwa od tej zasady - zawarte w pozostałych przepisach ww. paragrafu rozporządzenia, dotyczą ścian bez otworów okiennych lub drzwiowych Prawidłowo zatem organy - na podstawie

§ 12 ust. 1 rozporządzenia, nakazały zamurowanie otworu drzwiowego znajdującego się we wschodniej ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w odległości 3,48 m od granicy z działką sąsiada nr [...].

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że przywoływany przez skarżących § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.), został - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 17, poz. 207), uznany z dniem 16 marca 2001 r. - w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Sąd uznał nadto, że przedwcześnie organy nałożyły na skarżących obowiązek rozbiórki pokrycia dachowego z blachodachówki. Co do zasady bowiem pokrycie to jest zabronione zapisami planu miejscowego, jednak równocześnie (w tym samym przepisie) plan dopuszcza odstępstwo od tej zasady. Cały zapis planu miejscowego dotyczący tej kwestii brzmi bowiem następująco: "zakaz stosowania innych niż ceramiczne materiałów do pokryć dachowych; każde odstępstwo wymaga zgody konserwatora (§ 8 ust. 9 pkt 2 lit. h planu miejscowego)." W ocenie Sądu organy winny były zatem zbadać czy skarżący posiadają zgodę konserwatora na pokrycie dachu blachodachówką, a jeżeli jej nie mają, zakreślić skarżącym termin dla jej uzyskania, pouczając jednocześnie, że nieuzyskanie tej zgody będzie skutkowało nie tylko nałożeniem obowiązku rozbiórki pokrycia dachowego z blachodachówki, lecz także nałożeniem obowiązku pokrycia dachu ceramicznym materiałem do pokryć dachowych. Dopiero bowiem tak nałożony obowiązek (w przypadku braku zgody konserwatora), a więc w istocie nakaz zmiany pokrycia dachowego na ceramiczne, doprowadzi dach przedmiotowego budynku do zgodności z ww. zapisem planu miejscowego. Nie wyjaśniając sprawy w tym zakresie organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na jej wynik. Nie poczyniły bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń, nie wyjaśniły również w uzasadnieniach decyzji dlaczego nie dopuszczają możliwości zaistnienia w sprawie odstępstwa od ogólnego zakazu przewidzianego w planie miejscowym, naruszając tym samym również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Należy również wyjaśnić, że organem właściwym w sprawie wydania zezwolenia, o jakim mowa w § 8 ust. 9 pkt 2 lit. h planu miejscowego, jak wynika z treści całej regulacji § 8 planu miejscowego oraz art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), jest co do zasady wojewódzki konserwator zabytków. Przed wydaniem stosownego zobowiązania organ winien jednak ustalić, czy nie obowiązuje porozumienie pomiędzy Wojewodą, a Gminą Miejską T., na podstawie którego wydanie zezwolenia w powyższej kwestii zostało powierzone Konserwatorowi Zabytków Miasta T.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane Sąd dodatkowo wyjaśnia, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszym postępowaniu. Stronami postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie, w tym właściciele (użytkownicy wieczyści) działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której znajduje się budynek stanowiący przedmiot postępowania, do których - jak wynika z akt administracyjnych, zalicza się A. J.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając - na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w jakim zakresie zaskarżona decyzja może być wykonana, Sąd zważył, że zarówno nakaz zamurowania otworu drzwiowego, jaki i zaprzestania prowadzenia w budynku działalności produkcyjnej, zostały uznane za zgodne z prawem.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od organu odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 514 zł (wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł i opłata od pełnomocnictw 2x17 zł).

Z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.