Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 14/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 21, pkt 30, art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 666/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w J., G. S.A. z siedzibą w J. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 666/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. w J., G. S.A. z siedzibą w J. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, w punkcie I. umorzył postępowanie w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w J.; w punkcie II. oddalił pozostałe skargi; w punkcie III. zwrócił G. S.A. z siedzibą w J. kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.H.U. E. wystąpił do Burmistrza Miasta J. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod nazwą "Budowa instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów" na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...] położonych w J.

Biorąc pod uwagę, że planowane zamierzenie inwestycyjne zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko Burmistrz Miasta J. postanowieniem z dnia 14 października 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. uzgodnił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. pozytywnie zaopiniował realizację ww. przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta Jasła odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Powyższa decyzja została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] października 2013 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wskazanego uprzednio przedsięwzięcia. Organ w punktach I-VI szczegółowo określił rodzaj przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ nałożył również obowiązek przygotowania i wdrożenia programu monitoringu środowiska po zakończeniu etapu realizacji przedsięwzięcia oraz stwierdził obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stwierdzono natomiast obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z zaleceniami zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwano inwestora o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia oraz w zakresie wzrostu natężenia ruchu samochodowego na analizowanym terenie. Następnie na wniosek organu I instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uzgodnił i szczegółowo określił środowiskowe warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. pozytywnie zaopiniował jego realizację. Burmistrz uznał, iż inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zaś przedstawione w raporcie oddziaływania na środowisko oraz uzupełnieniach informacje i analizy są dostosowane szczegółowością do tego etapu decyzyjnego, pozwalają stwierdzić że realizacja przedsięwzięcia do tego etapu decyzyjnego, nie spowoduje przekroczenia stanu jakości środowiska.

Na skutek odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez Zakład [...] sp. z o.o., G. S.A. z siedzibą w J. i W. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 63 § 1 i § 2, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 80, art. 82 ust 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm. - zwanej dalej "u.u.i.ś.") oraz § 3 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "Gamrat Nr 36" uchwalonym przez Radę Miejską Jasła uchwałą nr XII/94/2003 z dnia 8 września 2003 r. (Dz. Urz. Podk. Nr 179, poz. 2929) zmienionym uchwałą korygującą Rady Miejskiej Jasła nr XV/121/2003 z dnia 1 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Podk. Nr 179, poz. 2931), działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...] - objęte planowanym przedsięwzięciem - położone są na terenach oznaczonych symbolem 27NU tj. teren międzygminnego zakładu zagospodarowania odpadów o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów i urządzeń zapewniających skuteczne unieszkodliwianie odpadów. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] lipca 2013 r. uzgadniającego środowiskowe warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, przedmiotowa instalacja będzie służyła zarówno unieszkodliwianiu, jak również odzyskowi odpadów. Przedsięwzięcie będzie elementem systemu zagospodarowania odpadów komunalnych. Z punktu widzenia wpływu na środowisko obszar realizacji przedsięwzięcia jest optymalny, gdyż jest to teren oddalony od zabudowy mieszkaniowej i z przeznaczeniem w m.p.z.p. na tego typu instalacje. Organ podkreślił, że wykonane obliczenia wpływu instalacji na jakość powietrza wykazały, że poza terenem zakładu nie wystąpią przekroczenia wartości odniesienia, czyli nie będą przekraczane maksymalne dopuszczalne wartości stężeń substancji występujących w powietrzu. Wskazując na sposób odprowadzania ścieków sanitarno-bytowych, ścieków powstałych w instalacji segregacji odpadów (porządkowe i ewentualne odcieki z przywożonych odpadów oraz procesu kompostowania), a także wód opadowych organ stwierdził, że zabezpieczenie wód podziemnych będzie zagwarantowane poprzez odpowiednie technologie wykonania szczelnej i odpowiednio wyprofilowanej posadzki wewnątrz hali oraz utwardzone drogi i place, z odwodnieniem ich poprzez osadniki i separator. Z raportu wynika nadto, że na etapie eksploatacji w otoczeniu instalacji mogą oddziaływać głównie uciążliwości zapachowe (emisja odorów), które ograniczone zostaną poprzez zastosowanie rozwiązań technologicznych i organizacyjnych w instalacji. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż posiadane na etapie wydawania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dane na temat przedsięwzięcia, nie pozwalają wystarczająco ocenić jego oddziaływania na środowisko, stąd też organ I instancji (w ślad za organem uzgadniającym) zasadnie nałożył w pkt IV decyzji obowiązek przygotowania i wdrożenia, po zakończeniu etapu realizacji przedsięwzięcia, programu monitoringu środowiska dotyczącego zanieczyszczeń powietrza i uciążliwości odorowej, ochrony środowiska gruntowo-wodnego, oddziaływania hałasu, ochrony powierzchni ziemi przed odpadami i kontroli parametrów procesu technologicznego oraz zasadnie w pkt V nałożył obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J., W. T. oraz G. S.A. z siedzibą w J.

[...] Sp. z o.o. podniósł zarzuty naruszenia przepisów: ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984), a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gamrat Nr 36" w Jaśle. Z uwagi na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazując na niezgodności przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego podniósł, że podstawowym przeznaczeniem terenu objętego decyzją jest prowadzenie procesów mających na celu unieszkodliwianie odpadów przez międzygminny zakład zagospodarowania odpadów, a nie procesy odzysku, które mogą być realizowane jedynie jako działalność uzupełniająca.

W. T. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma [...] s.c. W. T., M. P. wniósł o umorzenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że w zaskarżonej decyzji pominięto kwestie dotyczące dojazdu, jak i realnego wpływu projektowanej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów na wody gruntowe i czystość powietrza. Nie ustosunkowano się również do kwestii zagrożenia pożarowego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. G. S.A. z siedzibą w J. cofnęła skargę złożoną w powyższej sprawie oraz wniosła o zwrot uiszczonego wpisu sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, że G. S.A. skutecznie cofnęła skargę, w punkcie I. wyroku umorzył postępowanie ze skargi tej Spółki, zwracając stronie uiszczony wpis (punkt III.). Motywując zaś wyrok w części oddalającej pozostałe skargi Sąd podniósł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera wymagane przepisem art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. elementy, a jej uzasadnienie spełnia warunki określone w art. 85 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, jak również w art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzono, że przedstawiona charakterystyka planowanego przedsięwzięcia uzasadniała sklasyfikowanie go do kategorii wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia. Organ I instancji, realizując obowiązki określone przepisem art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., wystąpił do RDOŚ w R. o uzgodnienie warunków realizacji planowanej inwestycji oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. o wydanie opinii w przedmiotowym zakresie; organy te wydały odpowiednio postanowienie uzgadniające z dnia [...] lipca 2013 r. oraz postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii (opina sanitarna z dnia [...] maja 2012 r. oraz pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. o podtrzymaniu tej opinii), na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu z ustaleń będącego w aktach sprawy raportu (wraz z jego uzupełnieniem) wynika w jakim zakresie przedmiotowe przedsięwzięcie potencjalnie zagraża środowisku i zawiera w tym zakresie wytyczne co do eliminacji zagrożeń. Skarżący w żadnym zakresie nie podważyli ustaleń powołanego wyżej raportu sporządzonego przez osoby posiadające wymaganą w tym względzie wiedzę specjalistyczną i kwalifikacje. Szczegółowe rozwiązania kwestii mających wpływ na zagrożenia określone w raporcie będą musiały zostać wzięte pod uwagę w projekcie budowlanym, który będzie podlegał zatwierdzeniu w odrębnym postępowaniu.

Za nietrafny uznano zarzut niezgodności spornego przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP. Sąd wyjaśnił, że inwestycja obejmuje "budowę instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów", co oznacza, iż dotyczy zarówno odzysku, jak i unieszkodliwiania odpadów. Treść raportu wskazuje, że proces w ramach przedsięwzięcia obejmuje: rozdrabnianie, przesiewanie, sortowanie i kompostowanie. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach pod pojęciem przetwarzania odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, zaś pod pojęciem unieszkodliwiania odpadów, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 30 ww. ustawy rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Z załącznika nr 2 do ustawy o odpadach wynika, że jeżeli nie istnieje inny właściwy kod D, do procesu unieszkodliwiania odpadów można zaliczyć procesy wstępne poprzedzające unieszkodliwienie, w tym wstępna obróbka, jak np. sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulacja, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie lub separacja przed poddaniem któremukolwiek spośród procesów wymienionych w pozycjach D1-D12 załącznika. Inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w MPZP symbolem 27 NU – z przeznaczeniem podstawowym pod lokalizację obiektów i urządzeń zapewniających skuteczne unieszkodliwianie odpadów oraz z przeznaczeniem uzupełniającym na usługi pochodne procesu odzyskiwania materiałów i surowców. Mając zatem na uwadze powyższe zapisy oraz treść raportu Sąd stwierdził, że charakter spornego przedsięwzięcia nie narusza przeznaczenia terenu, wynikającego z postanowień MPZP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J., zaskarżając go w części oddalającej skargi. Skarżąca Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do uchylenia zakwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta J.,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego w sprawie, a konsekwencji jego nieprawidłowe rozpatrzenie;

2) naruszenie prawa materialnego w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gamrat Nr 36" w Jaśle nr XII/94/2003 z dnia 8 września 2003 r. oraz przepisów z zakresu ochrony środowiska i ochrony wód, a w szczególności: art. 66 ust. 6 u.u.i.ś., § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzeniu ścieków do wód i do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 i 17 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U.z 2012 r., poz. 145), art. 3 ust. 1 pkt 38 i 38c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) oraz przepisów art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w punkcie II. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia nie zawiera wymaganych przepisem art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. elementów, a jej uzasadnienie nie spełnia warunków określonych w art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, jak również art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Spółki charakter spornego przedsięwzięcia narusza przeznaczenie terenu wynikającego z zapisów MPZP obejmujące lokalizację międzygminnego zakładu zagospodarowania odpadów, który będzie prowadził procesy mające na celu unieszkodliwianie odpadów (§ 5 pkt 17 ppkt 1 i 2). Wskazując na różnice pomiędzy procesem unieszkodliwiania a procesem odzysku, skarżaca stwierdziła, że odzysk odpadów może być realizowany jedynie, jako działalność uzupełniająca, nie zaś samodzielna, gdyż przejąłby funkcję podstawową, co zgodnie z planem nie jest dopuszczalne. Oznacza to, że odzysk odpadów może być realizowany wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie zakładu będzie eksploatowana, jako główna i przeważająca działalność, instalacja do unieszkodliwiania odpadów. Z opisu przedsięwzięcia nie wynika jednak, aby inwestor zamierzał uruchomić instalacje do unieszkodliwiania odpadów, a przedstawiona w raporcie klasyfikacja kompostowni jest w tym zakresie błędna. Odnosząc się do naruszenia przepisów w zakresie ochrony środowiska i ochrony wód stwierdzono, że miejsca magazynowania odpadów na terenie przedsięwzięcia są wyznaczane w taki sposób, iż mają kontakt z wodami opadowymi lub roztopowymi. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że pomimo stwierdzenia organu, iż dane na temat planowanego przedsięwzięcia nie pozwalają wystarczająco ocenić jego oddziaływania na środowisko, Sąd przyjął, że ustalenia i wnioski wynikające z raportu nie budzą zastrzeżeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 P.p.s.a.) oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do zarówno do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. "Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2070/11, LEX nr 1069645). Konieczne jest więc wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone właściwą jednostką redakcyjną (artykuł, ustęp, punkt) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 1588/13, LEX nr 1345088).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżąca nie wskazała naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski pozwalające na dojście do prawdy obiektywnej. Tym samym nie było podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut kasacji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały wyjaśnione. Organy orzekające zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący a ustalony na jego podstawie stan faktyczny pozwalał na dokonanie subsumcji norm art. 66 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm. – dalej powoływania jako "ustawa środowiskowa") oraz norm § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzeniu ścieków do wód i do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 137 poz. 984 z póżn. zm.) w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 i 17 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U.z 2012 r. poz. 145), art. 3 ust. 1 pkt 38 i 38c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232) oraz przepisów art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż w raporcie oddziaływania na środowisko dokonano niewłaściwej klasyfikacji kompostowni. Ponadto, że klasyfikacja procesu unieszkodliwiania odpadów jest błędna oraz, że w raporcie nie dokonano klasyfikacji instalacji do produkcji paliwa alternatywnego.

W sprawie istotne jest to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w R. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. pozytywnie uzgodnili i zaopiniowali środowiskowe warunki realizacji planowanej inwestycji. Należy też wskazać, że z ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, w jakim zakresie przedmiotowe przedsięwzięcie potencjalnie zagraża środowisku i zawiera w tym zakresie wytyczne co do eliminacji zagrożeń. Niewątpliwie raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej.

Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że skarżąca Spółka w żadnym zakresie nie podważyła ustaleń raportu sporządzonego przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i kwalifikacje, stąd też zarzuty skargi odnoszące się do nieuwzględnienia realnego wpływu projektowanej instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów na wody gruntowe, jakie niesie ze sobą realizacja przedmiotowej inwestycji, uznać należy za chybione. Z materiału aktowego wynika, że wody opadowe z terenu zakładu będą odprowadzane do kanalizacji deszczowej, po uprzednim podczyszczeniu w separatorze. Zabezpieczenie wód podziemnych będzie zagwarantowane poprzez odpowiednie technologie wykonania szczelnej i odpowiednio wyprofilowanej posadzki wewnątrz hali oraz utwardzone drogi i place, z odwodnieniem ich poprzez osadniki i separator. Odnotować przy tym trzeba, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu uzgadniającym stwierdził, że: "Przyjęte rozwiązania gospodarki wodno-ściekowej w ramach realizacji przedsięwzięcia pozwolą na wyeliminowanie emisji nieoczyszczonych ścieków do wód i gruntu. Przedsięwzięcie nie będzie czynnikiem negatywnie oddziaływującym na hydromorfologię, charakterystykę fizykochemiczną i elementy biologiczne JCWP. Tym samym należy stwierdzić, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodem nieosiągnięcia celów środowiskowych dla ww. części wód powierzchniowych, o których mowa w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły.". Podkreślić należy, że podważanie treści raportu nie może opierać się na przypuszczeniach strony skarżącej - nieopartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych - lub hipotetycznym wystąpieniu ewentualnych przyszłych zagrożeń (uciążliwości) dla środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, LEX nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje bowiem szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, a orzekające organy uznały, że przedłożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, zaś jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty, jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Należy mieć na uwadze, że decyzja środowiskowa jedynie określa przy zachowaniu jakich warunków może zostać zrealizowana inwestycja, aby nie stanowiła nadmiernego zagrożenia dla środowiska i aby takie zagrożenia zminimalizować. Zgodnie z art. 86 ustawy środowiskowej organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją środowiskową i nie ma możliwości wydania pozwolenia na budowę, jeżeli stwierdzi, że podłożony projekt budowlany odbiega od inwestycji ocenianej w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji określającej uwarunkowania środowiskowe. W realiach przedmiotowej sprawy istotne jest to, że na inwestora nałożono obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w przypadku, gdy na dalszym etapie projektowania inwestycji okażą się konieczne modyfikacje w przyjętych rozwiązaniach, to zmiany te będą musiały znaleźć odzwierciedlenie w raporcie oddziaływania na środowisko, który inwestor będzie zobowiązany przedłożyć w trakcie ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Nietrafny jest także zarzut niezgodności spornego przedsięwzięcia z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Gamrat Nr 36" uchwalonego przez Radę Miejską Jasła uchwałą nr XII/94/2003 z dnia 8 września 2003 r. (Dz. Urz. Podk. Nr 179, poz. 2929) zmienionym uchwałą Rady Miejskiej Jasła nr XV/121/2003 z dnia 1 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Podk. Nr 179, poz. 2931) - dalej zwanym "MPZP". Inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 27 NU – z przeznaczeniem podstawowym pod lokalizację obiektów i urządzeń zapewniających skuteczne unieszkodliwianie odpadów oraz z przeznaczeniem uzupełniającym na usługi pochodne procesu odzyskiwania materiałów i surowców (§ 5 ust. 17 pkt 1 i 2 MPZP). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa instalacja będzie służyła zarówno unieszkodliwianiu jak również odzyskowi odpadów. Zgodnie z przepisem definicyjnym art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.) pod pojęciem przetwarzania odpadów rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, zaś stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach pod pojęciem unieszkodliwiania odpadów rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Z kolei w art. 3 ust. 2 i 3 ustawodawca doprecyzował, za pomocą załączników do ustawy, pojęcia odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zaznaczając przy tym, że wyliczenie tych działań w załącznikach nie jest wyczerpujące. Z załącznika nr 1 do ustawy o odpadach – niewyczerpujący wykaz procesu odzysku - wynika, że: "Jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. R1-R11.". Natomiast z załącznika nr 2 do ustawy o odpadach - niewyczerpujący wykaz procesu unieszkodliwiania - wynika, że: "Jeżeli nie istnieje inny właściwy kod D, mogą tu być uwzględnione procesy wstępne poprzedzające unieszkodliwienie, w tym wstępna obróbka, jak np. sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulacja, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie lub separacja przed poddaniem któremukolwiek spośród procesów wymienionych w pozycjach D1-D12.". Inwestycja polegająca na budowie instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów obejmuje zarówno odzysk, jak i unieszkodliwianie odpadów. Z materiału aktowego wynika, że nie istnieje dla niej jednoznaczny kod "R" i "D". Podstawową grupę odpadów powstających w trakcie eksploatacji stanowić będą odpady związane bezpośrednio z prowadzonymi procesami odzysku i unieszkodliwiania oraz obsługą urządzeń instalacji. Przedsięwzięcie będzie elementem systemu zagospodarowania odpadów komunalnych. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że charakter spornego przedsięwzięcia nie narusza przeznaczenia terenu, wynikającego z postanowień planu miejscowego. Także z punktu widzenia wpływu na środowisko obszar realizacji przedsięwzięcia jest optymalny, gdyż jest to teren oddalony od zabudowy mieszkaniowej i przeznaczony w planie na tego typu instalacje.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.