Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2292/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11 ust 9, art. 16 ust 6, art. 57,
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 145  pae 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18, art. 57, art. 19 ust 4,
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 122a, art. 35par 1, par 3, art. 7a par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z "(...)" września 2018 r. nr "(...)" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm., dalej: "u.s.s.e.") w związku z art. 40 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1162), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z "(...)" kwietnia 2018 r., odmawiającą zmiany zezwolenia Nr "(...)"z "(...)" października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego "(...)"sp. z o.o. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący").

Spółka 11 października 1999 r. uzyskała zezwolenie nr "(...)" na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie zostało udzielone do "(...)" listopada 2017 r. Pismem z 4 września 2017 r. Strona zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o zmianę zezwolenia w zakresie nadania pkt I ww. zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie kostrzyńsko-słubickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1266, z późn. zm.)". Zdaniem Strony art. 19 ust. 4 u.s.s.e, nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie, a wnioskowane wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej umożliwi jedynie wykorzystanie już przyznanej przedsiębiorcy wysokości pomocy publicznej.

Decyzją z "(...)" kwietnia 2018 r., Nr "(...)", Ministra Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany zezwolenia Nr "(...)" z "(...)" października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego Stronie.

W zaskarżonej decyzji, organ rozpatrując wniosek Strony o po ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z "(...)" kwietnia 2018 r., odnosząc się do zarzutów Strony, w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie nie miała miejsca fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Zdaniem organu Strona błędnie przyjęła, że w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia ma zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: "u.s.d.g."), zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba ze przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Zdaniem organu, treść tego przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Minister powołał się na wyroki NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12 oraz z 13 maja 2014 r., sygn. akt GSK 1936/12. W ocenie organu nie jest możliwe rozciągnięcie zastosowania regulacji przewidzianych w u.s.d.g., w zakresie postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorcy, których przedmiotem jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Wprawdzie przepis art. 18 u.s.s.e., odsyła do u.s.d.g., tj. do przepisu art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej, oznacza to jednak, że tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, u.s.d.g. znajduje zastosowanie. Przepis ten nie daje natomiast podstawy do uznania, że u.s.d.g., może być stosowana w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia, tym bardziej, że w przypadku tego typu postępowań istnieje zamknięty zbiór przepisów. Zastosowana przez Spółkę wykładnia dotycząca stosowania przepisów u.s.d.g. jest, zdaniem Ministra, nieracjonalna i oparta na domniemaniu. Brak wyraźnego odesłania w u.s.s.e. do przepisów u.s.d.g. w zakresie ww. postępowań pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów u.s.d.g. w przedmiotowym zakresie. Postanowienia u.s.s.e. stanowią lex specialis w stosunku do u.s.d.g., co potwierdzają przepisy obu ustaw w częściach poświęconych zakresowi ich zastosowania.

Organ wskazał następnie, że 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja u.s.s.e. z 2014 r. i zgodnie z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. W związku z tym, że w u.s.s.e., brak jest definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", art. 19 ust. 4 pkt 2 należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy, wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Oznacza to więc brak możliwości wydłużenia terminu ważności zezwolenia, skoro bowiem wnioskowana zmiana umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie.

Organ wyjaśnił również, że Spółka uzyskała zezwolenie pod rządzami u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Obowiązujący wówczas art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia Nr "(...)"do 15 listopada 2017 r. Organ wskazał następnie, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Zgodnie z obowiązującym w czasie negocjacji prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły te negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m in. w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm., dalej: "ustawa o zmianie u.s.s.e. z 2003 r."), który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia "(...)" listopada 2017 r. Decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr "(...)" polegająca na wskazaniu, że zezwolenie obowiązuje do upływu okresu, na który została ustanowiona "(...)"SSE skutkowałaby wydłużeniem terminu ważności zezwolenia, a w konsekwencji - zwiększeniem pomocy publicznej.

Zdaniem Ministra, uznanie, że wnioskowana przez Spółkę zmiana nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej prowadziłoby do konkluzji, że art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., jest niemal martwy. Organ wyjaśnił, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy, jaką można uzyskać w strefie wynika z trzech czynników, tj. wielkości kosztów kwalifikowanych (kosztów inwestycji lub dwuletnich kosztów pracy), intensywności pomocy w regionie, w którym realizowana jest inwestycja (tzw. mapy pomocy regionalnej) i wielkości samego przedsiębiorcy. Maksymalna intensywność pomocy, dla danej inwestycji nie jest określana w zezwoleniu lecz wynika ona z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 465, z późn. zm. ), a w przypadku przedsiębiorców dużych działających na podstawie zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r., z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy o zmianie u.s.s.e. z 2003 r. Wielkość przedsiębiorcy także nie jest określana w treści zezwolenia. Przedsiębiorca ustala ją w oparciu o odpowiednie przepisy unijne. Ostatni czynnik mający wpływ na ustalenie maksymalnej dopuszczalnej pomocy, czyli koszty kwalifikowane inwestycji, został wprowadzony jako obligatoryjny element zezwolenia na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), a zatem tylko zezwolenia wydane po tej dacie zawierają warunek dotyczący maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Oznacza to, że maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych (zawarta tylko w części zezwoleń na działalność w s.s.e.) jest jedyną składową, która wynika z treści zezwolenia i co za tym idzie teoretycznie mogłaby być zmieniona w drodze decyzji administracyjnej. Gdyby intencją ustawodawcy było jedynie uniemożliwienie zmiany zezwolenia powodującej zwiększenia limitu dopuszczalnej pomocy, a więc praktyce kosztów kwalifikowanych określonych w zezwoleniu, to w regulacji art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., byłoby odwołanie do jednostki redakcyjnej definiującej ten element zezwolenia, tzn. do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.s.s.e. Ustawodawca posłużył się jednak sformułowaniem "(...) zmiana nie może (...) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", co w ocenie organu należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia powodującej skorzystanie z większej kwoty pomocy niż pomoc wynikająca z zezwolenia przed ewentualną zmianą, w tym także zmiany polegającej na zwiększeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji. Wnioskowana zmiana skutkowałaby zwiększeniem stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego niż to, które Spółka uzyska w obowiązującej obecnie dacie ważności zezwolenia.

Organ wyjaśnił również, że w wyniku negocjacji akcesyjnych, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r. Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z 2003 r. i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Jest to jednocześnie przepis, który wprowadza odstępstwo od zasady, że do przedsiębiorców działających w strefie na podstawie zezwolenia zastosowanie znajdują przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwolenia. Na mocy art. 5 ust. 2 ustawy zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z 2003 r, dla dużych przedsiębiorców wprowadzono nowe zasady korzystania ze wsparcia, uzależniając jego wielkość od wartości zrealizowanej inwestycji oraz daty uzyskania zezwolenia. Duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r. mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 ., przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów.

Odnosząc się do kwestii wolności działalności gospodarczej, organ podkreślił szczególny charakter zezwolenia "strefowego" wskazując, że nie jest to zezwolenie reglamentujące działalność gospodarczą, jak inne zezwolenia, koncesje czy licencje, lecz stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego. Organ nie zgodził się zatem ze stanowiskiem, że określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania na podstawie konkretnego przepisu u.s.s.e., stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z "(...)" września 2018 r. w całości, wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej, a co za tym idzie, na gruncie wskazanego przepisu wykluczona jest zmiana zezwolenia polegająca na wydłużeniu jego terminu,

2) art. 19 ust. 1 u.s.s.e., poprzez nieuwzględnienie powołanego przepisu w rozstrzygnięciu sprawy, a w związku z tym nieprzedłużenie zezwolenia, mimo że po dokonanych nowelizacjach przepisów zezwolenia należy traktować jako wydane na okres na jaki została ustanowiona strefa (brak jest obecnie podstaw prawnych do wcześniejszego wygaśnięcia zezwolenia),

3) art. 8 w związku z art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dowolne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności pominięcie odniesienia się do opinii Zarządzającego "(...)"Specjalną Strefą Ekonomiczną, w której zajęto stanowisko przeciwne w stosunku do zawartego w zaskarżonej decyzji,

4) art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 122a § 2 K.p.a., w związku z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji w całości i nieumorzenie postępowania, mimo faktu że decyzja wydana w pierwszej instancji pozostaje nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), albowiem postępowanie pierwszoinstancyjne zostało rozstrzygnięte już wcześniej milcząco na podstawie art. 122a § 2 K.p.a.,

5) art. 122a § 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. i art. 11 ust. 9 u.s.d.g., poprzez wydanie decyzji drugoinstancyjnej w sytuacji, w której sprawę będącą przedmiotem postępowania odwoławczego załatwiono milcząco w związku z nierozpoznaniem w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Stronę, co stanowi na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., przesłankę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Sąd uznał słuszność zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w związku z art. 122a K.p.a., poprzez przyjęcie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania do postępowań administracyjnych w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Zgodnie z art. 11 ust. 9 u.s.d.g., obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego wnioskiem z 4 września 2017 r., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W powołanym przepisie została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, polegająca na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. W piśmiennictwie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę fikcja rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy jest definitywnie fałszywa, gdyż warunkiem jej przyjęcia jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s.89).

Należy zauważyć, że w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w u.s.d.g., konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

Omawiany przepis – ust. 9 w art.11 u.s.d.g., został dodany przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 z późn. zm.). W związku z tą nowelizacją, zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego wyłączające stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., np. w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232).

Regulacji wyłączającej stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., nie unormowano w u.s.s.e., co oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów u.s.s.e., jak bowiem wynika z tego przepisu nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania omawianego przepisu adresowana jest natomiast do ustawodawcy, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12.

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że brak wyraźnego odesłania w u.s.s.e. do przepisów u.s.d.g. w zakresie postępowań, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, jak np. w art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do przepisów K.p.a., pozwala na stwierdzenie o niedopuszczalności stosowania przepisów u.s.d.g. w przedmiotowym zakresie, ponieważ postanowienia u.s.s.e. stanowią lex specialis w stosunku do u.s.d.g. Organ podkreślił, że wprawdzie art. 18 u.s.s.e. odsyła do u.s.d.g., tj. do art. 57 tej ustawy dotyczącego kontroli gospodarczej, oznacza to jednak, że tylko w wąskim zakresie związanym z kontrolą przez ministra właściwego do spraw gospodarki działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, u.s.d.g. znajduje zastosowanie.

Należy jednak podkreślić, że regulacja zawarta w art. 18 u.s.s.e., odnosi się jedynie do kwestii związanych z przeprowadzaniem kontroli działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy, w żadnym razie nie jest natomiast równoznaczna z wyłączeniem zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., do postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie u.s.s.e.

W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta regulowała podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcie "wniosek", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., i pojęcie "sprawa przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez Skarżącą działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej, stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. Ustawodawca natomiast w art. 11 u.s.d.g., uznaje za równoważne pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.), co oznacza, jak w skazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1167/12, że podane rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g., znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. cyt. wyrok z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12 i wyroki z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17, z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 441/17).

Dlatego też, zdaniem Sądu, wniosek Skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a brak jego rozpatrzenie w terminie rodzi skutek określony w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tj. skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy.

Jak wynika z art. 16 ust. 6 u.s.s.e., do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W przedmiotowej sprawie, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Spółki o zmianę zezwolenia z "(...)"października 1999 r., pismem z 4 września 2017 r. Decyzja I instancji została wydana natomiast po prawie ośmiu miesiącach – "(...)" kwietnia 2018 r., co niewątpliwie oznacza, że wniosek Spółki nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i znalazł w niniejszej sprawie zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W związku z powyższym, należy uznać, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii, odmawiając Skarżącej zmiany zezwolenia Nr "(...)" z "(...)" października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie "(...)"Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej terminu jego obowiązywania naruszył art. 11 ust. 9 u.s.s.e., poprzez jego niezastosowanie.

W konsekwencji doszło również do naruszenia przez Ministra zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a. Należy zauważyć, że w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83). W państwie prawa oczekuje się, że przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 27/97, czy też wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 95/95). Znalazło to swój wyraz w treści art. 7a § 1 K.p.a., w postaci ogólnej zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

Należy również podkreślić, że przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni. Prowadzi to do dwóch wniosków: po pierwsze, wskazanego już wcześniej – że organ byłby uprawniony do niezastosowania normy prawnej wyrażonej w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jedynie wówczas, gdyby odpowiedni przepis zawarty w u.s.s.e., wyłączał jego zastosowanie, w niniejszej sprawie takiej podstawy jednak nie było, po drugie – że niewłaściwe jest stanowisko organu, zgodnie z którym treść art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wskazuje, na przesądzenie przez ustawodawcę, że warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Ustawodawca jednoznacznie bowiem wskazał w przedmiotowym przepisie na brak rozpatrzenia wniosku w terminie, jak warunek uznania, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, a nie na brak rozpatrzenia wniosku w ogóle.

Dlatego też, Sąd stwierdza, że Minister utrzymując w mocy decyzję I instancji, w istotny sposób naruszył art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Jest to wystarczająca podstawa do uwzględnienia skargi, pomimo podnoszonych przez Skarżącą innych zarzutów w tym zarzutu naruszenia art. 19 ust. 4 u.s.s.e., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydłużenie terminu zezwolenia stanowi zwiększenie pomocy publicznej.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została już ukształtowana w miarę jednolita linia, zgodnie z którą błędna jest wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., zrównująca pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Zmiana bowiem terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych (por. wyroki z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17, z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 441/17).

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby Sąd zgodził się z argumentacją organu, że wydłużenie terminu korzystania z pomocy publicznej umożliwiłoby Skarżącemu skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie większej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, co skutkowałoby zwiększeniem pomocy publicznej, stanowiącym negatywną przesłankę zmiany przedmiotowego zezwolenia, określoną w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e., nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, w związku z niewłaściwym niezastosowaniem w niniejszej sprawie przez Ministra Przedsiębiorczości i Technologii art. 11 ust. 9 u.s.d.g. i konicznością uwzględnienia przez Sąd z tego powodu skargi.

Organ rozpatrując ponownie sprawę, uwzględni omówione powyżej stanowisko Sądu dotyczące konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. i przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej o zmianę spornego zezwolenia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.