Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 694/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 7, lp. 5.7, 5.11
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 248 zł (dwieście czterdzieści osiem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania J. F., dalej jako "skarżący", utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 6200 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniach [...] stycznia 2021 r. – [...] lutego 2021 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy J. F. w P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. J. F.. Jak wynika z protokołu kontroli z [...] lutego 2021 r., [...] kontrolą objęto okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. W okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli skarżący zatrudniał średnio 10 kierowców.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L., dalej jako "organ I instancji", nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 6200 zł, stanowiącą sumę kar za stwierdzone następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym:

1) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny (lp. 5.7. pkt 1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o transporcie drogowym" lub "u.t.d." – 150 zł;

2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – o czas do mniej niż 30 minut (pkt 1), o czas od 30 minut do mniej niż 1 godziny i 30 minut (pkt 2), za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut (pkt 3) (lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – łącznie 6050 zł.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] września 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji", utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Odnośnie do naruszenia określonego w lp. 5.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że analiza danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i tachografu wykazała, że kierowca A. J. w dniu 21 grudnia 2020 r. skrócił dzienny czas odpoczynku o 17 minut. W 24-godzinnym okresie rozliczeniowym kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 43 minuty nieprzerwanego odpoczynku. Przedsiębiorca nie przedstawił podczas kontroli dokumentu (wykresówki/wydruku/karty kierowcy) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 150 zł została nałożona zgodnie z przepisami.

W kwestii stwierdzonego naruszenia określonego w lp. 5.11. załącznika nr 3 u.t.d. organ odwoławczy ustalił, że analiza danych cyfrowych zawartych w karcie kierowcy wykazała, że kierowca A. J. w okresie od 12 maja do 23 grudnia 2020 r. sześciokrotnie przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy: 12 maja 2020 r. o 28 minut, 18 czerwca 2020 r. o 2 godziny i 53 minuty, 11 listopada 2020 r. o 2 godziny i 48 minut, 12 grudnia 2020 r. o 2 godziny i 36 minut, 22 grudnia 2020 r. o 2 godziny i 46 minut i 23 grudnia 2020 r. o 1 godzinę i 1 minutę.

Organ ustalił, że w żadnym z tych przypadków przedsiębiorca nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Organ stwierdził, że odebrane przez kierowcę przerwy nie zostały uwzględnione ponieważ nie spełniają kryteriów wskazanych w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 2006 r., str. 1 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie 561/2006".

Organ odwoławczy stwierdził, że przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy sankcjonowane jest karą pienieżną, której wysokość określa lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie organu II instancji wszystkie kary nałożone zostały prawidłowo. Łączna kara za naruszenia określone w lp. 5.11 wyniosła 6050 zł.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie ustawy o transporcie drogowym i złącznika nr 3 do ustawy oraz rozporządzenia nr 561/2006;

2) prawa procesowego poprzez naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 oraz 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.":, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepoczynieniu ustaleń oraz niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz poczynieniu ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 2 oraz 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez złamanie generalnych zasad postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ignorowanie przepisów prawa wspólnotowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił błędne określenie wysokości kary pieniężnej poprzez nieuprawnione zsumowanie kar. Skarżący na poparcie swojego stanowiska odwołał się do wyroku WSA w Lublinie w sprawie III SA/Lu 284/20.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz.180 z późn. zm.), w skrócie: "u.t.d.". Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej i wiążących Polskę umów międzynarodowych.

W myśl art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 określa załącznik nr 3 do u.t.d., przy czym naruszenia popełnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1 - 9, a naruszenia popełnione przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 (art. 92a ust. 7 u.t.d.).

Z akt sprawy wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, obejmującej okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2020 r. dokonano analizy zapisów urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdów przez kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącego. W wyniku kontroli stwierdzono następujące naruszenia:

- skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej (l.p. 5.7 załącznika nr 3)

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (l.p. 5.11 załącznika nr 3).

Stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia dotyczyły naruszenia obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 2006 r., L 102, s. 1), powoływanego jako "rozporządzenie nr 561/2006".

Okresy odpoczynku uregulowane są w art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie z ustępem pierwszym tego artykułu, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. Dziennego okresu odpoczynku dotyczą ustępy 2,3,4,5. Zgodnie z tymi przepisami, w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku (ust. 2). Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 3). Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku (ust. 4). Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin (ust. 5).

Z ustaleń organu wynika, że w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczętym 21 grudnia 2020 r. kierowca wykorzystał tylko 8 godzin i 43 minuty odpoczynku, zamiast 9 godzin. Skarżący nie okazał podczas kontroli dokumentu (wykresówki /wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania wymaganych odpoczynków.

Maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy uregulowany jest w art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca, co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

Organ I instancji opisał każde z sześciu naruszeń, do których doszło w dniach 12 maja, 18 czerwca, 11 listopada, 12 grudnia, 22 grudnia i 23 grudnia 2020 r., podając, jak długo każdego dnia kierowca prowadził pojazd bez przerwy i ile trwała wykorzystana przez kierowcę przerwa. Organ wyjaśnił, że w żadnym z opisanych przypadków skarżący podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki /wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia, wymaganych przerw lub odpoczynków.

W toku postępowania skarżący w żaden sposób nie podważył ustaleń organów w zakresie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego odpoczynku.

W ocenie sądu stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy prawidłowo. Ustalenia co do przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego odpoczynku znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. Podkreślić należy, że organ II instancji dokonał ustaleń po ponownej analizie wszystkich danych z kart kierowcy. Brak jakichkolwiek podstaw do kwestionowania stwierdzonych w toku kontroli naruszeń. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15, art. 75, art. 81 § 1 przez niezebranie pełnego materiału dowodowego i niepoczynienie ustaleń są więc całkowicie nieuzasadnione.

Uzasadniony jest jednak zarzut skargi, że organ naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym poprzez nieprawidłowe obliczenie łącznej kary za stwierdzone naruszenia, w szczególności zaś przez nieuzasadnione sumowanie kar.

Jak wskazano wyżej wykaz naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Stwierdzone w toku kontroli naruszenia określone zostały w l.p.5 załącznika nr 3, zatytułowanego "Naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców".

W przypadku naruszenia określonego w l.p.5.7 - Skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, w rozpoznawanej sprawie stwierdzono tylko jedno naruszenie, polegające na skróceniu wymaganego okresu odpoczynku o 17 minut, za które l.p.5.7.1 załącznika nr 3 (skrócenie o czas do 1 godziny) przewiduje karę 150 zł. Kara za to naruszenie nałożona została zatem prawidłowo.

Jeżeli natomiast chodzi o naruszenia określone w l.p.5.11 - Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, w rozpoznawanej sprawie stwierdzono sześciokrotne przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, od 28 minut do 2 godzin i 53 minut.

L.p.5.11. różnicuje kary za to naruszenie w zależności od czasu, o jaki przekroczono maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy:

1) o czas do mniej niż 30 minut – kara wynosi 100 zł

2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut – kara wynosi 250 zł

3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut – kara wynosi 350 zł.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że każdy z poszczególnych podpunktów stanowi samodzielną podstawę nakładania kar i niedopuszczalne jest ich sumowanie w przypadku, gdy czas przekroczenia przekracza kolejne progi. Przykładowo, gdy przekroczenie wynosi 30 minut i więcej niedopuszczalne jest wymierzanie kary zarówno na podstawie podpunktu 1 (przekroczenie do 30 minut)) jak i podpunktu 2 (przekroczenie od 30 minut do mniej niż 1 godzina 30 minut), czyli sumowanie kar określonych w tych podpunktach (100 zł plus 250 zł). Podobnie w przypadku, gdy przekroczenie wynosi ponad 1 godzinę i 30 minut, niedopuszczalne jest sumowanie kar określonych w podpunktach 1, 2 i 3.

Stanowisko takie, na tle l.p. 5.1, 5.2, 5.3, 5.5, 5.6, 5.7, 5.8, 5.10 i 5.11 wyrażone zostało przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt 1738/21 oraz wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych w: Rzeszowie z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 701/21, Opolu z 8 lipca 2021 r. , sygn. akt II SA/Op 78/20, Szczecinie z 26sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 359/21, Lublinie z 21 września 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 256/21, z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 204/21 i z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 499/21.

W orzecznictwie podkreśla się, że brak jest w przepisach u.t.d. podstaw do sumowania kar jednostkowych, przewidzianych w poszczególnych pozycjach l.p.5., w tym 5.7. i 5.11., mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sumowania nie można także tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006. Zwraca się uwagę, że państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy naruszeń. Mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego zawiera się w większym jej przedziale. Dlatego w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. Tak więc jedno stwierdzone naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób obliczone zostały kary za poszczególne naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Organ II instancji wskazał bowiem tylko wysokość kary za każde naruszenie stwierdzone w konkretnym dniu, nie wyjaśniając, w jaki sposób kara ta została obliczona. Wysokość poszczególnych kar, określonych w decyzji organu II instancji oraz fakt, że organ nie podawał jako podstawy prawnej nałożenia kary konkretnego podpunktu l.p.5.11. wskazuje jednak na sumowanie kar z poszczególnych podpunktów l.p.5.11. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika natomiast, że organ obliczył łączną karę za wszystkie naruszenia l.p. 5.11, w następujący sposób: l.p.5.11.1 x 6 (600 zł), l.p.5.11.2 x 5 (1250 zł) i l.p. 5.11.3.x 12 (4200 zł), czyli dokonał sumowania okresów naruszeń.

Pomijając już to, że taki sposób obliczania kar nie jest przejrzysty i może być niezrozumiały dla stron postępowania, stwierdzić należy, że nie odpowiada on brzmieniu l.p.5.11., który w poszczególnych podpunktach określa 3 grupy przekroczeń czasu prowadzenia pojazdu o określony czas, przypisując każdej z nich konkretną wysokość kary. Wymierzając karę organ powinien więc do każdego przypadku naruszenia z osobna wskazać podstawę prawną i wysokość kary, podając odpowiedni podpunkt lub – w przypadku sumowania kar – podpunkty l.p.5.11., które w ocenie organu miały w sprawie zastosowanie.

W ocenie sądu, zastosowanie przez organy zasady sumowania kar za poszczególne okresy przekroczenia czasu jazdy w ramach naruszenia określonego w l.p. 5.11., nie jest prawidłowe .

Należy zauważyć, że wskazane naruszenia zostały ujawnione w toku kontroli przeprowadzonej w 2021 r., a kontrolą objęto okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Zatem do naruszeń doszło już w okresie obowiązywania istotnie znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym. Treść omawianego naruszenia określonego w lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w znowelizowanym brzmieniu istotnie różni się od brzmienia obowiązującego przed nowelizacją, dokonaną na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r. Wskazana nowelizacja ustawy o transporcie drogowym w załączniku nr 3, oprócz oznaczenia rodzaju poszczególnych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, wprowadziła również w przypadku niektórych naruszeń oznaczenie numeru grupy naruszeń oraz wagę danego naruszenia, jako: PN – poważne naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie i NN – najpoważniejsze naruszenie, stosownie do treści załącznika I do rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8), dalej jako "rozporządzenie nr 2016/403". Wskazanym rozporządzeniem Komisja dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE, w tym dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z 2009 r., str. 51).

Należy zauważyć, że wskazana wyżej nowelizacja ustawy o transporcie drogowym stanowi istotną zmianę w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego, w którym wysokość kar określona została w sposób uzasadniający ich sumowanie. Zmieniony sposób opisu poszczególnych naruszeń, inna wysokość kar za poszczególne naruszenia oraz powiązanie ich z wagą danego naruszenia świadczy o odmiennym uregulowaniu zasad nakładania kar za poszczególne naruszenia. Wykładnia przepisów powinna uwzględniać omówione wyżej przesłanki wprowadzonych zmian.

Należy podkreślić, że przepis art. 19 rozporządzenia nr 561/2006 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia przepisów dotyczących kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz obowiązek podjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące.

Systematyka przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. wskazuje, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Dlatego w aktualnym brzmieniu lp. 5.11. załącznika nr 3 do u.t.d. wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za przekroczenie maksymalnego czasu jazdy bez przerwy odrębnie dla każdej z niżej wymienionych pozycji:

1) o czas do mniej niż 30 minut

2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut

3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut.

Dodać należy, że pozycjom 2) i 3) przypisana została inna waga naruszeń. Dla pozycji 2) jest to PN (poważne naruszenie), a dla pozycji 3) – BPN (bardzo poważne naruszenie). Każda z tych kar dotyczy zatem innego przedziału czasowego i innego naruszenia, a jej wysokość powinna – z założenia – uwzględniać wagę naruszenia. Czym poważniejsze naruszenie tym kara powinna być wyższa, co jest oczywiste. Można wprawdzie mieć wątpliwości, czy sposób określenia w załączniku nr 3 wysokości kar za poszczególne naruszenia realizuje ten postulat (kara za przekroczenie do 30 minut wynosi 100 zł, za prawie trzykrotnie dłuższe przekroczenie - 250 zł, a za przekroczenie dłuższe czterokrotnie i więcej kara wynosi 350 zł), należy jednak stwierdzić, że okoliczność ta nie daje podstawy do sumowania kar tak, by kary za dłuższy czas prowadzenia pojazdu bez przerwy były rzeczywiście adekwatne do wagi naruszenia. To rzeczą ustawodawcy jest takie sformułowanie przepisów, by przewidziane w nich kary były adekwatne do naruszenia, proporcjonalne, skuteczne i spełniały jednocześnie cel prewencyjny.

Ponadto przepisy zawierające nakazy, zakazy i kary powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nastręczać wątpliwości interpretacyjnych. Strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji niejasnych czy wadliwych sformułowań przepisów, dopuszczających różne interpretacje.

W ocenie sądu, w przypadku kar za naruszenia określone w ustawie o transporcie drogowym, w tym za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, nie zawarto w załączniku nr 3 żadnej podstawy do sumowania poszczególnych kar. Zważywszy ponadto, że załącznik ten odnosi się do naruszeń określonych w załączniku I do rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 zauważyć należy, że przepisy unijne pod poz. 1.14 i 1.15 załącznika I wyraźnie i jednoznacznie określają kategorie naruszeń, wskazując przekroczenie nieprzerwanego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, wynoszącego 4,5 godziny. Prowadzenie pojazdu przez 5 i więcej godzin, ale mniej niż 6 godzin to kategoria PN. Natomiast prowadzenie pojazdu przez czas dłuższy niż 6 godzin to kategoria BPN. Polski ustawodawca wprawdzie wprowadził obie te kategorie, ale odmiennie je określił, nie odnosząc ich do czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, lecz do okresu o jaki przekroczony został 4,5 czas prowadzenia pojazdu bez przerwy. L.p. 5.11.2 i 5.11.3 odpowiadają odpowiednio pozycjom 1.14 i 1.15 załącznika I do rozporządzenia 2016/403. Stanowią więc odrębne kategorie naruszeń, za które powinna być określona odrębna kara. W ten zatem sposób odczytywać należy uregulowania załącznika nr 3 do u.t.d. w zakresie wysokości kar za przekroczenie czasu jazdy bez przerwy. Zaznaczyć należy, że w l.p. 5.11 wyodrębniona została także dodatkowa kategoria naruszenia (l.p. 5.11.1.), której – z uwagi krótki czas przekroczenia, wynoszący mniej niż 30 minut – nie przypisano żadnej wagi, przewidziano jednak karę w wysokości 100 zł. Również i ta kara jest karą za odrębne naruszenie, niepodlegającą sumowaniu z pozostałymi. Każda nieprawidłowość w zakresie czasu pracy kierowcy może być kwalifikowana tylko do jednego odrębnego naruszenia.

Skoro ustawodawca ustanowił odrębne grupy czasowe, przypisując do każdego z przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia. W konsekwencji, za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wynoszące mniej niż 30 minut w dniu 12 maja 2020 r. kara powinna być nałożona na podstawie l.p. 5.11.1. i wynosi ona 100 zł, za przekroczenie od 30 minut, ale mniej niż 1 godzina i 30 minut w dniu 23 grudnia 2020 r. kara powinna być nałożona na podstawie l.p. 5.11.2 i wynosi ona 250 zł, za przekroczenia od 1 godziny i 30 minut w dniach 18 czerwca 2020 r., 11 listopada 2020 r., 12 grudnia 2020 r. i 22 grudnia 2020 r. kara powinna być nałożona na podstawie l.p. 5.11.3, a jej wysokość zależy od długości przekroczenia. W tym przypadku (bardzo poważne naruszenie), sumuje się stawki kar za każde rozpoczęte 30 minut ponad 1 godzinę i 30 minut, co wynika wprost z brzmienia l.p. 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d. W rozpoznawanej sprawie, we wskazanych dniach 18 czerwca 2020 r., 11 listopada 2020 r., 12 grudnia 2020 r. i 22 grudnia 2020 r. przekroczenia wynosiły ponad 2 godziny i 30 minut, czyli każdorazowo wystąpiły trzy rozpoczęte okresy 30 minutowe. Kary wynosiłyby więc w każdym z tych dni 1050 zł (350 zł za każde rozpoczęte 30 minut, czyli 3 x 350 zł).

Zaskarżona decyzja, w której wymierzone zostały wyższe kary, polegające na sumowaniu kar z l.p. 5.11.1 i 5.11.2 oraz 5.11.1, 5.11.2. i 5.11.3. wydana została zatem z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w związku z lp. 5.11.1. i lp. 5.11.2 i lp. 5.11.3 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowo nałożone zostały jedynie kary za naruszenia określone w l.p. 5.7.1, a gdy chodzi o l.p.5.11 za naruszenie, które miało miejsce 12 maja 2020 r., prawidłowo zakwalifikowane jako naruszenie określone w l.p. 5.11.1 i na tej podstawie wymierzona została kara przewidziana w l.p. 5.11.1. wynosząca 100 zł.

Stwierdzone naruszenie prawa materialnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego miało bowiem wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.