Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1721/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 29 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 129 poz 844
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 58/14 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu inspekcji pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 58/14, uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu inspekcji pracy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inspektor pracy Państwowej Inspekcji Pracy w [...] w dniu [...] września 2013 r. wydał nakaz o nr [...], którym nakazał Spółce "B." Sp. z o.o. w [...] zapewnić jadalnię (stołówkę) budynku nowej hali lub umożliwić przejście pracowników zatrudnionych w nowej hali do stołówki znajdującej się w starej hali, obudowanym i ogrzewanym łącznikiem. Termin wykonania obowiązku określono na dzień 31 sierpnia 2014 r. Jako podstawę prawną nakazu wskazano, art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.).

W uzasadnieniu inspektor pracy wskazał, iż pracownicy nowej hali korzystają z jadalni znajdującej się w budynku starej hali oddalonej o około 50 m. W tym celu muszą przejść przez otwartą przestrzeń i narażeni są na oddziaływanie niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "B." Sp. z o.o. podnosząc, iż projekt budowlany, na podstawie którego została posadowiona nowa hala produkcyjna, uzyskał wszelkie wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. Projekt ten przewidywał w miejsce brakującej jadalni, w nowej hali produkcyjnej, zapewnienie pracownikom pomieszczeń szatni na odwieszenie okryć wierzchnich oraz odpowiednie dojście do pomieszczenia jadalni znajdującego się w starej hali produkcyjnej. Dodatkowo pracodawca powiększył istniejącą w budynku starej hali jadalnię w celu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsca przypadającej na jednego pracownika. Projekt budowlany uwzględniający powyższe rozwiązania został bez zastrzeżeń zaakceptowany przez rzeczoznawcę BHP opiniującego ten projekt. Projekt został również uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz zyskał pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych.

Zdaniem strony inspektor pracy nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności pominął kwestie związane z akceptacją projektu budowlanego przez uprawionych rzeczoznawców, którzy zaakceptowali go bez zastrzeżeń, do czego był zobowiązany zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a.

Ponadto w toku przeprowadzonej kontroli inspektor pracy nie uwzględnił też okoliczności, że ewentualny łącznik pomiędzy halami produkcyjnymi musiałby przebiegać pod napowietrzną linią energetyczną wysokiego napięcia. W ocenie strony uzyskanie pozwolenia na budowę łącznika przebiegającego bezpośrednio pod linią wysokiego napięcia będzie bardzo utrudnione i będzie wiązało się ze znacznymi kosztami. Wyjaśniono nadto, iż Spółka nie zakończyła jeszcze procesu inwestycyjnego i planowana jest dalsza rozbudowa zakładu w tym budowa stołówki.

Decyzją z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał daje pełne podstawy do uznania decyzji organu pierwszej instancji za zasadną. Strona wskazała na okoliczności organizacyjne, proceduralno-administracyjne, które mają jej zdaniem uniemożliwiać przebudowę lub modernizację budynku, w którym znajdują się pomieszczenia pracy i pomieszczenia higienicznosanitarne. Pomimo tych trudności rozstrzygnięcia organów Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą stać w sprzeczności z przepisami wprost nakładającymi określone obowiązki. Inspektor pracy stwierdza jedynie istnienie, w konkretnych okolicznościach, określonego obowiązku wynikającego w tych przepisów.

Zdaniem organu wydane pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku, ani tym bardziej opinia rzeczoznawcy BHP, nie przesądza w żaden sposób o spełnianiu bądź nie, wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy, których spełnianie jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy i jest oderwane od przyjętego przez późniejszego użytkownika – pracodawcę sposobu korzystania z niego. Z przyjętych przez ustawodawcę w przepisach prawa budowlanego uprawnień organów zaangażowanych w proces budowlany nie można wywodzić, że czynności tych organów związane z projektowaniem i przyjęciem do użytkowania obiektu budowlanego stwarzały domniemanie o spełnianiu przez obiekt wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Dalej organ wyjaśnił, iż jak wynika z protokołu z kontroli, doszło do naruszenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy zawartych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z §1 ust. 1 załącznika nr 3 do powyższego rozporządzenia pomieszczenia higienicznosanitarne powinny znajdować się w budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Wymóg ten nie dotyczy pomieszczeń higienicznosanitarnych, o których mowa w § 27 ust. 4 i § 44.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wyjaśnił, że do pomieszczeń higienicznosanitarnych zalicza się również pomieszczenia do spożywania posiłków (stołówki i jadalnie). Natomiast z protokołu z kontroli wynika, że pomieszczenia stołówki dla pracowników nowej hali znajdują się w starej hali oddalonej o 50 m. W czasie przerwy śniadaniowej pracownicy zatrudnieni w nowej hali muszą dojść do stołówki przez otwartą przestrzeń (ok. 50 m). Pracownicy działu medycznego znajdującego się w ww. hali muszą przy każdym wyjściu zdejmować i zakładać odzież ochronną, ze względów higienicznych, co nie tylko narusza przepisy BHP ale również uniemożliwia pracownikom efektywne wykorzystanie przerwy śniadaniowej trwającej zgodnie z regulaminem pracy 15 minut.

Organ zauważył nadto, iż każdy przedsiębiorca na etapie planowania swojego zamierzenia inwestycyjnego i planowanej działalności, która ma być prowadzona z wykorzystaniem pracowników najemnych, winien tak kształtować swoje zamierzenia by nie naruszyć przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy. Jeżeli tego nie uczyni w odpowiednim czasie, nie może się zasłaniać trudnościami bądź niemożnością dokonania przebudowy istniejących budynków, by wymaganiom ww. przepisów sprostać. Takimi okolicznościami mogą być podniesione przez stronę przewidywane trudności w dostosowaniu pomieszczeń do stanu zgodnego z przepisami, jak np. przebiegająca linia energetyczna. Nie może to mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie znajdujące oparcie w jasno brzmiących przepisach.

Skargę na powyższa decyzję wniosła "B." Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zdaniem strony skarżącej nałożony na nią obowiązek zapewnienia jadalni (stołówki) w budynku nowej hali lub umożliwienie przejścia pracowników zatrudnionych w nowej hali do stołówki znajdującej się w starej hali obudowanym i ogrzewanym łącznikiem, nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach obowiązujących w dniu wydania decyzji organów obu instancji. Podniesiono, iż rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych zasad bezpieczeństwa i higieny, będące podstawą nałożenia nas stronę określonych obowiązków, zostało wydane w oparciu o treść art. 23715 § 1 Kodeksu pracy. Jako zakres spraw przekazanych do uregulowania powyższym przepisem określono ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące prac wykonywanych w różnych gałęziach pracy. Przepis art. 23715 § 1 Kodeksu pracy nie wskazuje jednak żadnych dalszych wytycznych odnośnie do treści aktu wykonawczego, w szczególności zaś nie zawiera upoważnienia do określenia definicji pojęć ustawowych, czy nałożenia na pracodawcę innych obowiązków niż wynikające z przepisów o randze ustawy. Zdaniem strony oznacza to niezgodność rozporządzenia z Konstytucją RP albowiem jego treść i zakres wykracza poza delegację ustawową wynikającą z treści art. 23715 § 1 Kodeksu pracy. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy prawnej nakładania na pracodawcę obowiązku zapewnienia pracownikom określonych pomieszczeń higienicznosanitarnych (w tym też jadalni).

Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", niedopuszczalne jest formułowania definicji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w akcie niższym rangą niż ustawa. Upoważnienie do definiowana pojęć ustawowych w niższych rangą aktach prawodawczych oznaczałoby bowiem ingerencję w treść samej ustawy. Ewentualne upoważnienie ustawodawcy do zdefiniowana określonych pojęć w niższym rangą akcie prawnym powinno być oddzielne i sformułowane w sposób wyraźny i jednoznaczny. Tymczasem treść rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. narusza powyższe zasady techniki prawodawczej. W Kodeksie pracy brak jest bowiem definicji legalnej pomieszczeń higienicznosanitarnych.

Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że powyższe działania ustawodawcy naruszają zasady przyzwoitej legislacji oraz dostatecznej określoności przepisów prawnych (wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP), a co za tym idzie – rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. nie powinno stanowić podstawy do nakładania przez organy państwa na pracodawcę obowiązków szerzej opisanych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2013 r.

Zdaniem Spółki nałożone na nią obowiązki w zakresie ustalonym w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2013 r., nie mogą zostać wywiedzione z innego aktu prawnego o charakterze ustawowym (chociażby z treści Kodeksu pracy). Przepisy Kodeksu pracy w wielu miejscach odnoszą się do obowiązku pracodawcy zapewnienia odpowiednich warunków pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy (przykładowo art. 214 § 1, art. 233 czy art. 23715 § 1 k.p.), jednakże nie wynika z nich wyraźna definicja pomieszczeń higienicznosanitarnych, ani też delegacja ustawowa do zdefiniowania tego pojęcia w akcie wykonawczym.

Strona skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć, iż przepisy powoływanego rozporządzenia stanowią wystarczającą podstawę prawną dla nałożenia na skarżącą obowiązków, to, w jej ocenie, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów § 1 ust. 1 w zw. z § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia. Niewłaściwa interpretacja tych przepisów sprowadza się do uznania, że każdy pracodawca, który zatrudnia ponad 20 pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić tym pracownikom pomieszczenie do spożywania posiłków (jadalnię), przy czym jadalnia taka powinna znajdować się w każdym budynku, w którym odbywa się praca, względnie w budynku połączonym z nim obudowanym i ogrzewanym przejściem. Taka wykładnia, zdaniem strony, jest sprzeczna z podstawowymi zasadami logicznego rozumowania, jak również praktyką funkcjonowania zakładów pracy. Prowadzi to do absurdalnego wniosku, że przykładowo pomieszczenie portierni zlokalizowane jako osobny budynek przy wejściu na teren zakładu pracy (w którym co do zasady pracę wykonuje jedna osoba), w większych zakładach pracy (zatrudniających na jedną zmianę ponad 20 pracowników), powinno być wyposażone w oddzielną jadalnię spełniającą wszelkie wymagania określone w § 29 i następnych Załącznika nr 3 do rozporządzenia, albo połączone obudowanym i ogrzewanym łącznikiem z innym budynkiem.

W ocenie strony skarżącej przepisy § 1 ust. 1 i 29 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia winny być interpretowane w odmienny sposób uwzględniający wykładnię celowościową. Prawidłowa interpretacja przepisu § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia powinna prowadzić do wniosku, że pracodawca, który na jednej zmianie zatrudnia powyżej 20 pracowników, powinien zapewnić im pomieszczenie (liczba pojedyncza) do spożywania posiłków. Gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby jadalnie znajdowały się w każdym pomieszczeniu, w którym wykonywana jest praca, wówczas, zakładając racjonalność ustawodawcy, przepis § 29 ust. 1 zostałby sformułowany odmiennie (przykładowo "pracodawca zatrudniający powyżej dwudziestu pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić pracownikom pomieszczenia do spożywania posiłków"). W odniesieniu do skarżącej warunek zapewnienia pomieszczenia jadalni został zatem spełniony, co powoduje, że decyzje organów Państwowej Inspekcji Pracy są bezprzedmiotowe. Dodatkowo zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu § 1 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia, w odniesieniu do skarżącej, pomieszczenie jadalni bez wątpienia znajduje się w budynku, w którym odbywa się praca.

Ponadto Spółka podniosła, że planując rozbudowę zakładu pracy, uwzględniła fakt wzrostu zatrudnienia i w związku z tym powiększyła istniejącą w budynku starej hali jadalnię, dostosowując ją do zwiększonej ilości korzystającej z niej osób, jak również zagwarantowała pracownikom wykonującym pracę w nowej hali szatnię na odzież wierzchnią. Z tego względu pracownicy wykonujący pracę w nowej hali mogą całkowicie zabezpieczyć się przed oddziaływaniem niekorzystnych warunków atmosferycznych.

Strona skarżąca wskazała również, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja inspektora pracy z dnia [...] września 2013 r., w błędny sposób określają obowiązek Spółki zapewnienia pomieszczenia higienicznosanitarnego w postaci "jadalni (stołówki)". Z przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika bowiem, że pomieszczenie "stołówki" zostało wyłączone z zakresu definicji pojęcia "pomieszczeń higienicznosanitarnych" ("jadalnie z wyjątkiem stołówek"). Zakres powyższych pojęć, wbrew temu co wynika z rozstrzygnięcia inspektora pracy z dnia [...] września 2013 r., nie jest bowiem jednoznaczny. Według "Słownika języka polskiego" jadalnia oznacza "pomieszczenie, w którym spożywa się posiłki", stołówka zaś "zakład żywienia zbiorowego przy instytucji, sala jadalna takiego zakładu". Z dalszej treści rozporządzenia (Załącznik nr 3) wynikają wyłącznie określone wymagania dotyczące jadalni (a nie stołówek, które zostały wyłączone spod zakresu regulacji rozporządzenia).

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że nie podzielił najdalej idących zarzutów skargi odnośnie niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Upoważnienie ustawowe do wydania tego rozporządzenia zostało zawarte w art. 23715 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym Minister Pracy i Polityki Socjalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej określi, w drodze rozporządzenia, ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące prac wykonywanych w różnych gałęziach pracy.

Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poświęconym problematyce zakresu oraz wymogów ustawowego upoważnienia do stanowienia rozporządzeń podkreśla się, że konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki powyższe oznaczają zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podniósł, że badając zgodność rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. z Konstytucją, należy mieć na względzie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. Dla ustalenia granic wolności gospodarczej konieczne jest łączne odczytywanie art. 20 i art. 22 Konstytucji. Zgodnie z wolą ustrojodawcy, ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Istnienie ważnego interesu publicznego jest materialną przesłanką dopuszczalności ograniczeń działalności gospodarczej, przy czym już samo pojęcie interesu publicznego stanowi klauzulę generalną, a dodatkowy wymóg, by był to interes ważny, skutkuje koniecznością dokonywania ocen o charakterze wartościującym, szczególnie w sytuacji kolizji między różnymi prawem chronionymi wartościami.

W ocenie Sądu I instancji zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń wynikających z potrzeby respektowania innych prawnie chronionych wartości, do jakich zaliczyć można między innymi prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sposób realizacji tego prawa określa ustawa (art. 66 ust. 1 Konstytucji). Uregulowania te (i zawarte w ust. 2 art. 66), stanowią konkretyzację ogólnej zasady ochrony pracy (art. 24 Konstytucji) i prawa do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji). Art. 66 Konstytucji formułuje prawa podmiotowe, ma jednak w znacznym stopniu charakter odsyłający, wskazując, że właściwą treść zapisanych w nim uprawnień określają ustawy.

Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 15 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy, dalej art. 94 pkt 4 stanowi, iż pracodawca jest obowiązany w szczególności zapewniać bezpieczne i higieniczne warunki pracy, zaś w art. 207 tej samej ustawy, iż ponosi on odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy (§ 1) oraz jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (§ 2), przy czym wyłącznie pracodawcę obciążają koszty podejmowanych działań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 21). Wreszcie zgodnie z art. 233 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higienicznosanitarne oraz dostarczyć niezbędne środki higieny osobistej.

Zdaniem Sądu I instancji w kontekście wskazanych powyżej regulacji rangi ustawowej nie sposób uznać by dokonane w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy skonkretyzowanie norm ustawowych z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy co do zasady wykraczało poza zakres delegacji ustawowej i było niekonstytucyjne.

Sąd I instancji zauważył, iż skoro w Kodeksie pracy brak definicji legalnej określenia pomieszczenia higienicznosanitarnego, którym operuje normodawca w § 2 pkt 2 rozporządzenia, to zdefiniowanie tego pojęcia na potrzeby w/w rozporządzenia nie stanowiło naruszenia § 149 Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej jakoby w myśl tego przepisu niedopuszczalne było formułowania definicji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w akcie niższym rangą niż ustawa, regulacja ta wskazuje jedynie brak podstawy prawnej dla definiowania w akcie podustawowym definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych.

Okoliczność, iż w art. 23715 Kodeksu pracy ustawodawca nie zawarł wyraźnego i bezpośredniego upoważnienia do zdefiniowania pozaustawowego pojęcia "pomieszczenia higienicznosanitarne", zdaniem Sądu I instancji, nie ma przy tym istotnego znaczenia, albowiem zawarty w § 2 rozporządzenia wykonawczego tzw. słowniczek nie ma samoistnej treści normatywnej, a służy jedynie odkodowaniu norm zawartych w innych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia. Zdefiniowanie w części wstępnej aktu normatywnego pojęć, którymi następnie w akcie tym prawodawca się posługuje, jest bowiem tylko jedną z możliwych technik prawodawczych, której zastosowanie nie może przesądzać o ocenie zgodności norm zawartych w rozporządzeniu z normami rangi ustawowej. Inaczej rzecz ujmując, nie ma szczególnego znaczenia, czy prawodawca podustawowy w § 2 pkt 2 rozporządzenia definiuje pojęcie pomieszczenia higienicznosanitarnego poprzez enumeratywne wyliczenie jakiego rodzaju pomieszczenia przez to rozumie i następnie posługuje się tym pojęciem w innych jednostkach redakcyjnych (na przykład w § 111), czy też w każdej z jednostek redakcyjnych powtarza to wyliczenie. Obowiązek urządzenia przez pracodawcę jadalni dla pracowników mieści się zaś w zakresie ciążących na nim obowiązków związanych z zabezpieczeniem higienicznych warunków pracy, a jednocześnie obowiązek ten jest niezależny od zaliczenie bądź braku zaliczenia jadalni do pomieszczeń higienicznosanitarnych.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi przy tym jakichkolwiek wątpliwości to, iż z przepisów § 1 ust. 1 i § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia w powiązaniu z § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia wyprowadzić można normę nakładającą na pracodawcę zatrudniającego powyżej 20 pracowników na jednej zmianie obowiązek zapewnienia pomieszczenia do spożywania posiłków (jadalni) w każdym budynku, w którym odbywa się praca, albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane. Norma takowa znajduje zaś pełne uzasadnienie aksjologiczne w nałożonym na pracodawcę ustawowym obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przy czym rodzaj, ilość i wielkość tych pomieszczeń powinna być dostosowana do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana.

Zdaniem Sądu I instancji zasadność nałożenia takowego obowiązku jest wyraźnie widoczna w realiach niniejszej sprawy, bowiem jak wynika z niekwestionowanego przez skarżącą Spółkę protokołu kontroli dnia 12 września 2013 r., skarżąca zatrudnia na podstawie umowy o pracę 413 osób. Z protokołu tegoż wynika także, iż praca wykonywana jest w dwóch halach, przy czym pomieszczenie, w którym pracownicy mogą spożywać posiłki znajduje się jedynie w jednej z nich (tzw. starej hali), oddalonej od drugiej o około 50 metrów, co skutkuje koniecznością pokonywania przez pracowników wykonujących pracę w tzw. nowej hali w czasie przerwy śniadaniowej otwartej przestrzeni.

Sąd I instancji wskazał, że nie może budzić wątpliwości, iż konieczność poświęcenia części przerwy śniadaniowej na przebranie się w odzież wierzchnią (szczególnie w okresie jesienno-zimowym, bądź podczas opadów), udanie się do odległej o 50 metrów jadalni, ściągnięcie tejże odzieży wierzchniej i następnie powtórzenie tej sekwencji w drodze powrotnej na stanowisko pracy nie odpowiada wymogowi zapewnienia pracownikom higienicznych warunków pracy. Wiąże się bowiem z faktycznym zmuszeniem ich do spożywania posiłków w nadmiernym pośpiechu, względnie z narażeniem ich na szkodliwe wpływy atmosferyczne, gdy dla zapewnienia sobie czasu na spożycie posiłku zdecydują się pokonać drogę do jadalni bez odzieży wierzchniej, czy też sprowokowaniem spożywania posiłków w miejscu do tego nieprzeznaczonym, w tym na przykład na stanowiskach pracy.

Za nietrafny Sąd I instancji uznał argument skarżącej Spółki, który sprowadza się do wykazania, iż interpretacja przepisów przyjęta w zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania, że skoro każdy pracodawca, który zatrudnia ponad 20 pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić tym pracownikom pomieszczenie do spożywania posiłków (jadalnię), przy czym jadalnia taka powinna znajdować się w każdym budynku, w którym odbywa się praca, względnie w budynku połączonym z nim obudowanym i ogrzewanym przejściem, to przykładowo pomieszczenie portierni zlokalizowane jako osobny budynek przy wejściu na teren zakładu pracy (w którym co do zasady pracę wykonuje jedna osoba), w większych zakładach pracy (zatrudniających na jedną zmianę ponad 20 pracowników), powinno być wyposażone w oddzielną jadalnię spełniającą wszelkie wymagania określone w § 29 i następnych Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., albo połączone obudowanym i ogrzewanym łącznikiem z innym budynkiem. Zdaniem Sądu I instancji argumentacja ta obarczona jest błędem polegającym na przypisywaniu organowi wniosków i poglądów faktycznie przez niego nie przedstawianych, a następnie zwalczaniu ich poprzez redukcję ich do absurdu.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem nakazu kontrolowanego w niniejszym postępowaniu było zobowiązanie pracodawcy do zapewnienia możliwości spożycia posiłku w higienicznych warunkach nie odnośnie portiera, lecz odnośnie znacznej grupy robotnic i robotników wykonujących pracę w tzw. nowej hali.

WSA w Poznaniu zauważył również, że § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. daje wyraźną wskazówkę interpretacyjną co do wykładni przepisów szczególnych dotyczących wymagań dla pomieszczeń higienicznosanitarnych (w tym jadalni) wskazując, iż pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Określonemu w tym przepisie wymogowi proporcjonalności odpowiada zaś niewątpliwie obowiązek urządzenia jadalni dla znacznej liczby pracowników zatrudnionych w tzw. nowej hali, względnie zapewnienia im obudowanego przejścia do jadalni położonej w innym budynku.

Zdaniem Sądu I instancji oczywiście nietrafny jest argument skarżącej, iż prawidłowa interpretacja przepisu § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia powinna prowadzić do wniosku, że pracodawca, który na jednej zmianie zatrudnia powyżej 20 pracowników powinien zapewnić im pomieszczenie (liczba pojedyncza) do spożywania posiłków, a gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby jadalnie znajdowały się w każdym pomieszczeniu, w którym wykonywana jest praca, wówczas, zakładając racjonalność ustawodawcy, przepis § 29 ust. 1 zostałby sformułowany odmiennie (przykładowo "pracodawca zatrudniający powyżej dwudziestu pracowników na jednej zmianie powinien zapewnić pracownikom pomieszczenia do spożywania posiłków").

W ocenie WSA w Poznaniu argument ten obarczony jest błędem polegającym na utożsamieniu przepisu, czyli jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, z normą prawną, a więc wypowiedzią normatywną nakładającą określone obowiązki na daną kategorię podmiotów. Dla odkodowania normy prawnej dotyczącej ciążącego na pracodawcy obowiązku zapewnienia pracownikom pomieszczenia dla spożywania posiłków (jadalni) konieczne jest bowiem sięgnięcie w procesie wykładni nie tylko do przepisu § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia – jak uczyniła to skarżąca – lecz także do innych przepisów tegoż rozporządzenia.

Jako trafny Sąd I instancji ocenił natomiast zarzut sprowadzający się do wskazania, iż rozstrzygnięcie decyzji inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy w [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją sformułowane zostało w sposób niejasny. Skarżącej Spółce nakazano bowiem zapewnić jadalnię (stołówkę) w budynku nowej hali lub umożliwić przejście pracowników zatrudnionych w nowej hali do stołówki znajdującej się w starej hali. W ocenie Sądu I instancji zakres znaczeniowy pojęć jadalnia i stołówka w języku polskim nie jest zaś tożsamy. Pojęcie jadalni oznacza pomieszczenie, w którym posiłki są spożywane, zaś pojęcie stołówki pomieszczenie, w którym posiłki są nie tylko spożywane, lecz nadto wydawane konsumentom, po uprzednim ich przygotowaniu przez osoby inne niż sami konsumenci, co oznacza, iż każda stołówka jest jednocześnie jadalnią, jednakże nie każda jadalnia może być uznana za stołówkę. Prostą konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż nałożenie obowiązku urządzenia stołówki jest dla adresata nakazu większą dolegliwością ekonomiczną niż nałożenie obowiązku urządzenia jadalni, albowiem wiąże się z koniecznością zapewnienia urządzeń służących wydawaniu posiłków, dostarczania tychże posiłków i zapewnienia obsługi stołówki.

WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że rozróżnienie pomiędzy jadalnią i stołówką poczynił także prawodawca wyraźnie wskazując, w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., iż do pomieszczeń higienicznosanitarnych zalicza się między innymi jadalnie, ale z wyjątkiem stołówek.

Co za tym idzie organ administracji winien jednoznacznie wskazać, iż nakazuje podmiotowi zobowiązanemu zapewnienie pracownikom jadalni, bowiem nakaz zapewnienia stołówki nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że niedostateczna precyzyjność obowiązku nałożonego na skarżącą Spółkę wynikała także z pominięcia przez organ Państwowej Inspekcji Pracy okoliczność związanych z typem jadalni, jaką skarżąca winna zapewnić w budynku nowej hali. W § 30 Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. rozróżniono bowiem trzy typy jadalni, to jest jadalnię typu I przeznaczoną do spożywania posiłków własnych, jadalnię typu II przeznaczoną do spożywania posiłków własnych i wydawania napojów i jadalnię typu III przeznaczoną do spożywania posiłków profilaktycznych. Z regulacji szczegółowych zawartych w § 31 do § 33 ww. Załącznika nr 3 wynikają przy tym zróżnicowane obowiązki pracodawcy, w zależności od typu jadalni. Powyższe oznacza, iż nakładając obowiązek zapewnienia jadalni, organ Państwowej Inspekcji Pracy winien jasno określić jakiego typu jadalni obowiązek ten dotyczy i uzasadnić w tym zakresie swoje rozstrzygnięcie.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającego na wadliwym utożsamieniu pojęć jadalni i stołówki oraz braku wskazania, którego typu jadalni nałożony obowiązek dotyczy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Nadto Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. Sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w całości, przy równoczesnym niepodzieleniu zasadności większości podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w zw. z § 1 ust. 1 Załącznika nr 3 oraz § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia;

2. naruszeniu prawa materialnego w postaci § 1 ust. 1 Załącznika nr 3 do wskazanego wyżej rozporządzenia w zw. z § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 tego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że pracodawca zatrudniający na jednej zmianie ponad 20 pracowników jest zobowiązany zapewnić pomieszczenia higienicznosanitarne w postaci jadalni w każdym budynku, w którym wykonywana jest praca.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie wyrażonej w zaskarżonym orzeczeniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania poprzez uwzględnienie argumentów odnośnie do braku obowiązku skarżącej "zapewnienia jadalni w budynku nowej hali lub umożliwienia przejścia parowników zatrudnionych w nowej hali do stołówki znajdującej się w starej hali obudowanym i ogrzewanym łącznikiem" ze względu na naruszenie konstytucyjnych praw i wolności skarżącej (wolności działalności gospodarczej oraz zasady równego traktowania);

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że celem skargi kasacyjnej nie jest kwestionowanie zasadności uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, a jedynie zakwestionowanie wiążącej oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczących kwestii zgodności rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP i jego poszczególnych postanowień z Konstytucją.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji oceniając kwestię konstytucyjności rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP, pominął całkowicie, sygnalizowaną przez skarżącą kwestię proporcjonalności nakładanych na przedsiębiorcę – pracodawcę ograniczeń (zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji). Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że o ile przyjąć można, iż obowiązek zapewnienia pracownikom odpowiedniego miejsca do spożywania posiłków mieści się w zakresie obowiązków pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i stanowi to uzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to nałożenie na pracodawcę obowiązku zapewnienia odrębnego pomieszczenia jadalni de facto w każdym budynku zlokalizowanym na terenie zakładu pracy stanowi naruszenie zasady proporcjonalności ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie możliwość skrócenia czasu potrzebnego na dojście do pomieszczenia jadalni o 1-2 minuty, bo tyle mniej więcej czasu potrzeba na założenie i zdjęcie odzieży wierzchniej potrzebnej na bezpieczne pokonanie odcinka długości około 50 metrów, w żaden sposób nie uzasadnia nałożenia obowiązku przeprowadzenia wartej kilkaset tysięcy złotych inwestycji polegającej na budowie nowej jadalni względnie ogrzewanego łącznika pomiędzy budynkami.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że zasadniczym celem, jaki ma zostać osiągnięty poprzez zorganizowanie jadalni w budynku nowej hali, względnie budowę ogrzewanego łącznika pomiędzy budynkami, jest zapewnienie pracownikom odpowiedniej ilości czasu na spożycie posiłku, tak aby w niektórych okresach roku nie byli zmuszeni tracić części przerwy na zakładanie i zdejmowanie dodatkowej odzieży wierzchniej. Dla osiągnięcia powyższego celu, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie było jednak konieczne nakładanie obowiązku przeprowadzenia inwestycji wartej kilkaset tysięcy złotych. Ten sam efekt można było osiągnąć np. zobowiązując do wydłużenia przerwy pracownikom zatrudnionym w nowej hali o czas niezbędny na dotarcie do jadalni znajdującej się w budynku starej hali, ewentualnie przedstawiając alternatywę wydłużenia czasu przerwy albo zorganizowania dodatkowej jadalni, względnie budowy łącznika.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że uregulowane w rozporządzeniu obowiązki pracodawców w zakresie zapewnienia pracownikom pomieszczenia jadalni są rozłożone nieproporcjonalnie w zależności od tego, czy pracodawca buduje jeden duży obiekt, gdzie wykonywana jest praca, czy też kilka mniejszych budynków położonych w bezpośredniej bliskości, jeden przy drugim. W konsekwencji dyskryminowani są pracodawcy, przyjmujący drugą z wymienionych możliwości, która z ekonomicznego punktu widzenia jest często korzystniejsza.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż nakładając obowiązek zapewnienia pomieszczenia jadalni organ Państwowej Inspekcji Pracy winien jasno określić, jakiego typu jadalni obowiązek ten dotyczy. W ocenie skarżącej kasacyjnie z treści rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów BHP nie wynikają jednak żadne przesłanki umożliwiające nałożenie na nią obowiązku zapewnienia określonego typu jadalni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uznać za nieusprawiedliwioną.

W myśl przepisu art. 173 §1 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie od wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny wyroków i postanowień kończących postępowanie w sprawie. Z tego względu nie jest dopuszczalne wniesienie skargi kasacyjnej jedynie od uzasadnienia wyroku. W sytuacji zatem, gdy strona nie zgadza się z oceną prawną, dokonaną przez sąd pierwszej instancji i związanymi z nią wskazaniami, co do dalszego postępowania, może domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie, tj. może zaskarżyć całe orzeczenie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04 oraz postanowienia z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OZ 319/06 i z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05).

Z tej przyczyny wniesienie w analizowanej sprawie skargi kasacyjnej od całego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było – pod względem formalnym – prawidłowe. W sytuacji, gdyby bowiem skarżący kasacyjnie dążył do zmiany oceny prawnej, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym, choć korzystnym dla niego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – oddaliłby wprawdzie skargę kasacyjną, ale jednocześnie mógłby, jeśli zarzuty strony okazałyby się skuteczne, zmienić motywy rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 490/10, CBOSA).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zgodności nałożenia na pracodawcę mocą § 29 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 Załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy obowiązku zapewnienia odrębnego pomieszczenia jadalni w każdym budynku, w którym odbywa się praca albo w budynku połączonym z nim obudowanym przejściem, które w przypadku przechodzenia z ogrzewanych pomieszczeń pracy powinno być również ogrzewane, z wyrażoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP zasadą wolności gospodarczej.

W związku z tym należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 27 lutego 2014 r. w sprawie sygn. akt: P 31/13 (OTK-A 2014/2/16), w którym Trybunał przypomina, że wielokrotnie już podkreślał w swoim orzecznictwie, że gwarantowana w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt: U 7/00; z 7 maja 2001 r., sygn. akt: K 19/00 oraz z 2 grudnia 2002r., sygn. akt: SK 20/01). Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trzeba też przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał wyjaśnił, że jeżeli uznać, iż wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że, z jednej strony, każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli "ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Uznał przy tym, że "patrząc z drugiej strony, stwierdzić należy, że w zakresie «ważnego interesu publicznego» mieszczą się również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji". W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest, przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt: SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt: SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2, por. też wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1667/13, Lex nr 1655890).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy prawa pracy nakładające na pracodawcę obowiązek zapewnienia odrębnego pomieszczenia jadalni są przepisami, które ograniczają swobodę działalności gospodarczej w dopuszczalnej przez Konstytucję formie i zakresie. W pojęciu ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji mieści się, według Sądu, niewątpliwie ochrona warunków bezpieczeństwa i higieny pracy. Wzorzec dotyczący działalności gospodarczej określony w art. 20 Konstytucji wymaga w tym przypadku, co oczywiste, korekty przewidzianej w art. 22 Konstytucji. Ustawodawca, wprowadzając kwestionowany nakaz, ma na uwadze ochronę warunków pracy, kieruje się więc ważnym interesem publicznym w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Wspomniany nakaz bowiem ma na celu zagwarantowanie pracownikom realnych możliwości spożywania posiłków w higienicznych warunkach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nakaz ten nie jest sprzeczny z zasadą wolności działalności gospodarczej, podlegającą ograniczeniom przewidzianym w art. 22 Konstytucji.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci § 1 ust. 1 w zw. z § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż pracodawca zatrudniający na jednej zmianie ponad 20 pracowników jest zobowiązany zapewnić pomieszczenie higienicznosanitarne w postaci jadalni w każdym budynku, w którym wykonywana jest praca albo w budynku połączonym z nim obudowanym ogrzewanym przejściem. Brzmienie przywołanych przepisów w tym zakresie jest jednoznaczne i nie budzi żądnych wątpliwości. W takiej sytuacji w pierwszym rzędzie należy brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli bowiem językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 1999 r., sygn. akt SK 12/98, OTK 1999/5/96). Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wynikająca z § 1 ust. 1 i § 29 ust. 1 Załącznika nr 3 norma nakładająca na pracodawcę zatrudniającego powyżej 20 pracowników na jednej zmianie obowiązek zapewnienia pomieszczenia do spożywania posiłków (jadalni) w każdym budynku, w którym odbywa się praca albo w budynku połączonym z nim obudowanym, ogrzewanym przejściem, ma pełne uzasadnienie aksjologiczne w nałożonym na pracodawcę obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 15, art. 94 pkt 4 oraz art. 207 § 1 i § 2 Kodeksu pracy). Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa procesowego a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z przywołanymi przepisami rozporządzenia poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji nie może odnieść zamierzonego skutku.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.