Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 874/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1522
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. L. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. [...] odmawiającą Gminie L. reprezentowanej przez Wójta Gminy L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę toalety publicznej systemowej na dz. nr [...] w miejscowości L. , obręb [...].

W uzasadnieniu organ wskazał następujące okoliczności sprawy.

W dniu [...] stycznia 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Gminy L. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę toalety publicznej systemowej na działce o nr geod. nr [...] w miejscowości L. , gmina L. . Starosta T. postanowieniem z [...] lutego 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z uwagi na fakt lokalizacji budynku w miejscu, w którym inwestor zgłosił w dniu [...] kwietnia 2020 r. budowę tymczasowego budynku kontenerowego (toalety publicznej Papillio Duo) do realizacji na działce nr [...] w miejscowości L. obręb [...], gmina L. . Zgodnie z przyjętym zgłoszeniem inwestor zobowiązany był do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego nie później niż do dnia [...] listopada 2020 r. Obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego nierozebranego lub nieprzeniesionego w inne miejsce po upływie terminu przyjętego w zgłoszeniu wynika z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dniu przyjęcia zgłoszenia. Przepis ten wskazuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga (ale wymaga zgłoszenia) budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Starosta T. jako organ egzekucyjny obowiązany jest sprawdzić wykonanie obowiązku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego, a zatwierdzenie jego lokalizacji w czasie, gdy na inwestorze ciążył już obowiązek jego rozebrania bądź przeniesienia w inne miejsce stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego Starosta T. przeprowadził w dniu [...] marca 2021 r. kontrolę która wykazała, że inwestor nie dopełnił obowiązku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego, a istniejący obiekt jest tożsamy z obiektem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Po podjęciu zawieszonego postępowania Starosta T., decyzją z [...] marca 2021 r. odmówił Gminie L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę toalety publicznej systemowej na dz. nr [...] w miejscowości L. , obręb [...], gmina L. ze względu na fakt, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu Gmina L. zarzuciła naruszenie: 1) art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na tym, że organ mimo stwierdzenia, że Odwołujący złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę po upływie terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zaniechał powiadomienia Odwołującego o uchybieniu terminu i nie wyznaczył terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie, o czym stanowi art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu Covid-19, 2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu Covid-19, 3) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., 4) art. 7 i 77 ust. 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenia przez organ stanu faktycznego w zakresie daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2020r. Odwołując się Gmina podkreśliła, że zależało jej skorzystaniu z uprawnienia do uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czemu dała wyraz podczas oględzin w dniu [...] marca 2021 r. Obowiązkiem organu było zatem poinformowanie o uchybieniu przez nią terminu i wyznaczenie terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Uchybienie w stosunku do terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nastąpiło przede wszystkim z przyczyn losowych, w tym związanych z występującą pandemią które dotknęły pracownika odpowiedzialnego za realizację inwestycji będącej przedmiotem sprawy. Pracownik ten bezpośrednio przed upływem terminu na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w myśl art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane zachorował na Covid-19, a bezpośrednio po chorobie dotknęła go utrata bliskiej osoby. Odwołująca wskazała, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu [...] grudnia 2020 r., a organ ustalił błędną datę jego złożenia. Organ wstrzymał działalność biura podawczego, składanie pism w tym dniu odbywało się poprzez umieszczenie w skrzynce podawczej usytuowanej wewnątrz budynku Starostwa Powiatowego. Wyłączona została możliwość uzyskania potwierdzenia złożenia pisma na jego egzemplarzu.

Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję. Ustalił, że zgodnie ze zgłoszeniem z [...] kwietnia 2020 r. budowy tymczasowego budynku kontenerowego (toalety publicznej Papillio Duo) do realizacji na działce nr [...] w miejscowości L. obręb [...], inwestor zobowiązany był do rozbiórki lub przeniesienia tego obiektu w inne miejsce nie później niż do dnia 5 listopada 2020 r. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7. Przepisy art. 32- 36 stosuje się. Przepis ten stanowi lex specialis do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który mówi że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem inwestor miał 180 dni czyli prawie pół roku na przygotowanie projektu budowlanego (dość prostej konstrukcji), złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i skorzystanie z dobrodziejstwa art. 37a ustawy Prawo budowlane. Terminowe złożenie tego wniosku zwalnia inwestora z obowiązku rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego. W zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. inwestor przyjął dzień [...] maja 2020 r. jako termin rozpoczęcia robót budowlanych. Zatem od tej daty liczy się 180 dni, o których mowa w art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego inwestor był zobowiązany złożyć wniosek o pozwolenie na budowę w trybie art. 37a ust. 1 P.b. do końca [...] listopada 2020 r. (data końcowa wypadała w niedzielę [...] listopada 2020 r., zatem wniosek można było złożyć w pierwszym dniu roboczym wypadającym po dniu ustawowo wolnym, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a.). Skorzystanie z dobrodziejstwa art. 37a ww. ustawy nie jest obligatoryjne. Inwestor może bowiem złożyć wniosek o pozwolenie na budowę na zasadach ogólnych w dowolnym, dogodnym dla siebie terminie, oczywiście po rozbiórce lub przeniesieniu w inne miejsce obiektu tymczasowego. Także wskazanie w zgłoszeniu terminu [...] listopada 2020 r. jako terminu rozbiórki - wcześniejszego niż przewidziany przez przepisy, pośrednio wskazuje, że obiekt ten ma mieć faktycznie tymczasowy charakter i po tej dacie zostanie rozebrany bądź przeniesiony w inne miejsce.

Wojewoda wskazał, że z analizy akt sprawy, w szczególności złożonego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w żaden sposób nie wynika, że wniosek ten został złożony w związku z art. 37a ustawy Prawo budowlane. We wniosku została zaznaczona rubryka budowa nowego obiektu budowlanego /nowych obiektów budowlanych, co także wskazuje na złożenie tego wniosku na zasadach ogólnych. Zatem organ I instancji rozpatrzył go na zasadach ogólnych i na to też wskazuje uzasadnienie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2021 r. Wniosek był jasno sformułowany przez podmiot profesjonalny, bo za taki podmiot należy uznać inwestora, więc organ I instancji nie miał podstaw do wzywania inwestora o jego uzupełnienie, bądź wyjaśnienie zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ jest związany treścią wniosku, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Skoro więc inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę prawie trzy miesiące po terminie określonym w zgłoszeniu i art. 37a P.b. oraz w żaden sposób nie zasygnalizował, że składa ten wniosek w związku z tym przepisem, organ I instancji nie mógł i nie musiał się domyślić ukrytych intencji inwestora. Zdaniem Wojewody rozpatrując wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, organ I instancji nie miał podstaw do zawiadomienia inwestora o uchybieniu terminu na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu Covid-19, bowiem żaden termin nie został uchybiony. Przepis ten w okolicznościach faktycznych sprawy nie miał zastosowania. W toku postępowania inwestor nie składał żadnych wyjaśnień, które by w jakikolwiek sposób wskazywały, że chciałby skorzystać z dobrodziejstwa art. 37a ustawy Prawo budowlane. Nawet kiedy organ I instancji przeprowadził wizję lokalną w dniu [...] marca 2021 r. i stwierdził, że tymczasowy obiekt budowlany, który powinien być rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce do dnia [...] listopada 2020 r. nadal istnieje, inwestor nie złożył żadnych pisemnych wyjaśnień, ani nie zażądał, aby organ I instancji sporządził pisemny protokół z oględzin, w którym zawarte będą jego wyjaśnienia.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę nierzadko zdarzają się sytuacje, że złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ma na celu zalegalizowanie istniejącej już samowoli budowlanej i często jedynie rzetelność i wnikliwość pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwala na uniknięcie takiej sytuacji. W niniejszym stanie faktycznym, oczywiście nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, ale postępowanie inwestora nasuwa na myśl powyższą analogię, szczególnie, że dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty [...] zawarł wyjaśnienia, które powinny być przedstawione już na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę, a nie na etapie odwołania. Odnosząc się do zarzutu wadliwego ustalenia przez organ stanu faktycznego w zakresie daty złożenia przez Odwołującą wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r., z naruszeniem art. 7, 77 ust. 1 k.p.a. organ drugiej instancji stwierdził, że data złożenia niniejszego wniosku nie ma najmniejszego znaczenia dla sprawy. Zważył, że Starosta T. w wyjaśnieniach z [...] kwietnia 2021 r. stwierdził kategorycznie, że wniosek Gminy L. z [...] grudnia 2020 r. wraz z czterema egzemplarzami dokumentacji wpłynął do Starosty [...] w dniu [...] stycznia 2021 r. Tego samego dnia został wprowadzony do systemu EZD SIDAS oraz systemu RWDZ. Dodatkowo Starosta T. oświadczył, że wniosek nie był uzupełniany ani wypożyczany z siedziby Starostwa Powiatowego w T.. Oświadczenie projektanta o złożeniu wniosku z dokumentacją w dniu [...] grudnia 2020 r. stoi w otwartej sprzeczności z uzgodnieniem projektu w dniu [...] grudnia 2020 r. przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych, co potwierdza pieczęć na stronie 23 i 33 projektu budowlanego. Organ odwoławczy sprawdził twierdzenia Starosty i prosta dedukcja wskazuje, że gdyby wniosek wraz z dokumentacją złożony został w dniu [...] grudnia 2020 r., rzeczoznawca nie mógłby uzgodnić projektu w dniu [...] grudnia 2020 r. Oczywiście istnieje pewne prawdopodobieństwo, że wniosek złożony do urny mógłby się zapodziać i zostać opieczętowany i zarejestrowany w systemie z datą późniejszą, jednakże analiza i ocena zebranych w sprawie dowodów wskazuje, że w niniejszej sprawie, bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie został złożony w dniu [...] grudnia 2020 r. ale znacznie później, po [...] grudnia 2020 r., zatem najpewniej w dniu [...] stycznia 2021 r. Jak wskazuje Starosta T.. Jednakowoż należy zaznaczyć, że złożenie wniosku w Starostwie Powiatowym w dniu [...] grudnia 2020 r. czy [...] stycznia 2021 r. w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej Odwołującej i de facto nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, bowiem, jak wskazano powyżej, aby skorzystać skutecznie z dobrodziejstwa art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor musiałby złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę najpóźniej w dniu [...] listopada 2020 r. Termin złożenia wniosku o pozwolenie na budowę miałby fundamentalne znaczenie, gdyby inwestor składał wniosek o pozwolenie na budowę na podstawie art. 37a ustawy Prawo budowlane i prawidłowe ustalenie tego terminu miałoby istotne znaczenie w sferze prawa materialnego i procesowego, bowiem decydowałoby o możliwości skorzystania z dobrodziejstwa art. 37a, a przy ewentualnym jego przekroczeniu można byłoby rozważać zastosowanie art. 15 zzzzzn2. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, bowiem inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego na zasadach ogólnych. Wobec tego organ odwoławczy odstąpił od polemiki z organem I instancji oraz inwestorem na temat możliwości bądź nie, zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 uCovid-19, bo jest ona niecelowa. Organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe postępowanie organu I instancji w sprawie z wniosku Gminy L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę toalety publicznej systemowej na dz. nr [...] w miejscowości L. , obręb [...], gmina L. i stwierdził, że decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2021 r. odmawiającą Gminie L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należy utrzymać w mocy, zaś zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Gmina L. , reprezentowana przez Wójta, zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego sprawy skutkującej przyjęciem, że Skarżącej nie zależało na złożeniu wniosku w trybie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej również "P.b.") i w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.) - dalej również jako: "uCovid-19",

- art. 7 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dokonanie błędnej oceny materiału polegające na ustaleniu, że Organ nie miał podstaw do zawiadomienia Skarżącej o uchybieniu terminu na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu Covid-19 w sytuacji, gdy zgodnie z art. 9 k.p.a. organ jest zobowiązany do udzielania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień stronie.

W związku z powyższym skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu skargi Gmina L. podniosła, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwróciła się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę toalety publicznej systemowej na działce nr [...] w miejscowości L. , obręb [...], gmina L. i przedstawiła opis okoliczności sprawy. Gmina zakwestionowała stanowisko Wojewody wskazując, że skoro w istocie wniosek o 2 pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. obejmował obiekt tożsamy z obiektem istniejącym (objętym uprzednim zgłoszeniem), w tym samym miejscu, to okoliczność ta, już sama w sobie świadczy o tym, że zależało jej na podjęciu działań mających na celu sprawienie, że tymczasowy obiekt stanie się stałym. Strona skarżąca podobnie jak w odwołaniu podniosła, że podczas oględzin w dniu [...] marca 2021 r. wyraźnie wskazała, że zależy jej na skorzystaniu z dobrodziejstwa przepisu art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z nieznanych jej przyczyn okoliczność ta nie została odnotowana w protokole z przeprowadzonych oględzin. Zdaniem Skarżącej logiczne wskazane przez nią wnioskowanie dostrzegł organ odwoławczy, który w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021 r. nie wskazał, że celem Skarżącej nie było skorzystanie z art. 37a ust. 1 ustawy P.b. Organ w istocie nie neguje podnoszonej przez Skarżącą okoliczności, iż jej celem było skorzystanie z dobrodziejstwa art. 37a ust. 1 ustawy prawo budowlane. Organ stwierdził, że nie ma możliwości skorzystania z w/w instrumentu prawnego ze względu na niezłożenie wniosku w odpowiednim terminie, a nie jak przyjął Wojewoda [...] ze względu na to, że skorzystanie z niego nie było intencją i celem Skarżącej.

Gmina dodała, że w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021 r. organ podkreślił, że nie może ona(a nie, że nie chce) skorzystać z zapisów art. 37a ustawy Prawo budowlane. Z tego skarżąca wywodzi, że sam organ I instancji dostrzegał, iż jej celem było właśnie skorzystanie z instrumentu prawnego przewidzianego w art. 37a ust. 1 P.b., a jedynie upływ terminu uniemożliwił faktyczną realizację uprawnienia, a nie jak twierdzi Wojewoda [...] - brak po stronie Skarżącej takiego zamiaru. Skarżąca zarzuca, iż w zaistniałych okolicznościach Wojewoda błędnie ustalił, że nie zabiegała o skorzystanie z art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym bezpodstawnie uznał, iż brak było podstaw do zawiadomienia jej o uchybieniu terminu na podstawie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu Covid-19.

Zdaniem Skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy, doświadczenie życiowe i logika nakazują uznać, że jej działania były ukierunkowane w celu skorzystania z art. 37a ust. 1 P.b., w konsekwencji zastosowanie powinien znaleźć art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o Covid-19. Wadliwe postępowanie organów w niniejszej sprawie sprawiło, iż Skarżąca nie ma możliwości skorzystania z ułatwień jakie zapewniają przepisy tej ustawy pomimo tego, że właśnie pandemia w dużej mierze sprawiła, iż skarżąca znalazła się w trudnej sytuacji, niepozwalającej na dochowanie terminów ustawowych (art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Skarżąca zauważyła, że ustawodawca w związku z zaistniałą sytuacją pandemiczną, dostrzegając liczne trudności z dochowaniem przez strony terminów ustawowych zdecydował się wprowadzić do porządku prawnego instrumenty pozwalające na złagodzenie skutków niedochowania terminu, jednocześnie nakładając na organy dodatkowe obowiązki. Taki instrument przewiduje art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu Covid-19, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów określonych w pkt 1-6 - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast uprawnienie do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, który wynika z art. 37a ust. 1 ustawy prawo budowlane, wchodzi w zakres katalogu wskazanego przez ustawodawcę w art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 uCovid-19. Skarżąca podniosła, że termin ten stanowi termin prawa administracyjnego do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. W przeciwnym wypadku, tj. niezachowania terminu, o którym mowa powyżej, inwestor zobowiązany jest do rozbiórki obiektu lub przeniesienia go w inne miejsce. Jednocześnie termin, o którym mowa w niniejszej sprawie, tj. termin 180-dniowy na złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy zakwalifikować do katalogu terminów wskazanych w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 uCovid-19, jako termin zawity, z niezachowaniem, którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Takim ujemnym skutkiem jest konieczność rozbiórki bądź przeniesienia obiektu w inne miejsce. W związku z powyższym, nie ma wątpliwości, że Organ zobowiązany był w stosunku do Skarżącej podjąć czynności określone w w/w przepisie. Przede wszystkim w przypadku stwierdzenia uchybienia w zakresie terminu prawa administracyjnego zawiadomić stronę o tym uchybieniu oraz wyznaczyć stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie Organ zaniechał zastosowania ww. przepisu.

Skarżąca zauważyła, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku zawiadomienia strony, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 uCovid-19 od jakichkolwiek przesłanek. Ustawodawca zdecydował, że obowiązek, o którym mowa powyżej ciąży na organie w każdej sytuacji, kiedy doszło do uchybienia terminu przez stronę. W każdym takim przypadku strona ma możliwość skorzystania z instytucji przywrócenia terminu. Organ o takiej możliwości, w myśl w/w przepisu powinien powiadomić stronę w formie zawiadomienia. Wraz z dniem otrzymania takiego zawiadomienia rozpoczyna się bieg 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przewrócenie terminu. Organ w niniejszej sprawie zaniechał zawiadomienia Skarżącej o uchybieniu przez niego terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 P.b. oraz o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Skarżącej zależało na skorzystaniu z uprawnienia do uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 37a ust. 1 P.b., czemu dała wyraz chociażby podczas oględzin w dniu [...] marca 2021 r. Również złożenie do Organu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. samo w sobie świadczy o tym, że wolą strony jest, aby obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania funkcjonował w przyszłości już nie jako obiekt tymczasowy, lecz obiekt który uzyskał pozwolenie na budowę. Powyższy cel możliwy jest do osiągnięcia w myśl art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, że skarżąca w terminie wskazanym w w/w przepisie nie skierowała do właściwego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, doszło do uchybienia w stosunku do terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1. A zatem, obowiązkiem Organu było poinformowanie Skarżącej o uchybieniu przez niego terminu i wyznaczenie terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Dalej skarżąca Gmina stwierdziła, że termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu z uwagi na zaniechanie wystosowania przez Organ do niej zawiadomienia o uchybieniu terminu jeszcze nie rozpoczął biegu. Podniosła jednocześnie, że przedmiotowe uchybienie, tj. w stosunku do terminu, o którym mowa w art. 37a ust. 1 P.b. nastąpiło przede wszystkim z przyczyn losowych, w tym związanych z występującą pandemią, które dotknęły pracownika odpowiedzialnego za realizację inwestycji będącej przedmiotem sprawy - Panią D. P.. Bezpośrednio przed upływem terminu na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w myśl art. 37a ust. 1 ustawy Prawo budowlane zachorowała na Covid-19, a bezpośrednio po chorobie dotknęło ją kolejne nieszczęście, utrata bliskiej osoby. W związku z powyższym, przez dłuższy okres czasu, podczas którego przypadał termin na złożenie pozwolenia na budowę w myśl art. 37a ust. 1 P.b. nie była w stanie wykonywać obowiązków zawodowych. Szczegółowe wyjaśnienia powyższych okoliczności zawarto w oświadczeniu ww. pracownika z [...] lutego 2021 r., które przedłożone zostały wraz z odwołaniem. Skarżąca wskazała, że powyższe okoliczności były również przedstawione organowi I instancji podczas oględzin w dniu [...] marca 2020 r., jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zupełnie nie odniósł się do nich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. w skrócie "uCovid-19"). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, w związku z trwającym stanem epidemii zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 lipca 2021r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronom wypowiedzenie się w sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wymagający usunięcia jej z obrotu prawnego.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przewidzianych w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Zgodnie z art. 37a P.b. (w znajdującym zastosowanie dla sprawy brzmieniu)

1. Inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7. Przepisy art. 32-36 stosuje się.

2. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Niesporne w sprawie pozostaje, że 7 kwietnia 2020 r. Gmina L. dokonała w Starostwie Powiatowym w T. zgłoszenia budowy toalety publicznej systemowej na dz. [...] w miejscowości L. obręb [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] zgłosił sprzeciw do ww. zgłoszenia.

24 kwietnia 2020 r. Gmina L. złożyła do Starosty T. zgłoszenie budowy tymczasowego obiektu budowlanego - tymczasowej toalety publicznej na działce nr [...] w miejscowości L. obręb [...], wskazując datę rozpoczęcia robót – 12 maja 2020 r., a datę rozbiórki - 5 listopada 2020 r. Starosta 28 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 30 ust. 5aa ustawy Prawo budowlane, wydał zaświadczenie znak [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Pouczył w nim, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. inwestor zobowiązany jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż do dnia 5 listopada 2020 r.

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem datowanym na 18 grudnia 2020 r. (wpływ do organu 25 stycznia 2021 r.) Gmina L. wniosła do Starosty [...] na urzędowym formularzu wniosek o pozwolenie na budowę tej samej toalety publicznej systemowej w tym samym miejscu na działce nr [...].

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że zgłoszona (zgłoszeniem z 24 kwietnia 2020 r.) jako tymczasowy obiekt budowlany toaleta publiczna systemowa na działce nr [...] w L. , nie została rozebrana ani przeniesiona w inne miejsce przed złożeniem ww. wniosku o pozwolenie na budowę tożsamego obiektu budowalnego. Nie zostało zakwestionowane, że Starosta [...] potwierdził dalsze istnienie obiektu w tym samym miejscu podczas kontroli w dniu 11 marca 2021 r., stwierdzając niedokonanie obowiązki jego rozbiórki w terminie 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Brak jednak w aktach administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą dokumentów z tej kontroli, w szczególności protokołu (dokumentu urzędowego).

Na podstawie analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy należy wskazać, że Starosta [...]i:

- pismem z 4 lutego 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ww. wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę toalety publicznej systemowej przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w miejscowości L. oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 3 dni od otrzymania zawiadomienia.

- postanowieniem z [...] lutego 2021 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 § 1 k.p.a. z uwagi na wyznaczenie na dzień 11 marca 2021 r. w celu sprawdzenia dopełnienia obowiązku rozbiórki lub przyniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego po 180 dniach od zgłoszenia budowy tego obiektu tymczasowego, co stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (k. 19 akt adm.),

- postanowieniem z [...] marca 2021 r. podjął zawieszone postępowanie wskazując, że przeprowadzona w dniu [...] marca 2021 r. kontrola wykazała, że inwestor nie dopełnił obowiązku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego tj. toalety publicznej przed upływem 180 dni od daty rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu (k. 25 akt adm.).

- decyzją z [...] marca 2021 r. na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2, art. 28 ust. 1i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił Gminie L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę toalety publicznej systemowej na dz. [...] w miejscowości L. .

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta T. po przytoczeniu stanu faktycznego wskazał, że jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego jest ta, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, które mają być dopiero zrealizowane a wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Jednym z wyjątków jest art. 37a Prawa budowlanego który stanowi iż inwestor może, przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 37 ust. 1, inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Inwestor miał możliwość złożenia takiego wniosku do dnia [...] listopada 2020 r. W związku z faktem, że inwestor nie skorzystał z tego uprawnienia z mocy prawa zobowiązany został do jego rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Od dnia [...] listopada 2020 r. budowa toalety publicznej systemowej, na działce o nr geod. 460 w miejscowości L. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, po wcześniejszym usunięciu z tego miejsca obiektu tymczasowego. Zatwierdzenie projektu budowlanego na obiekt który już istnieje (co zostało stwierdzone), w przypadku gdy nie można skorzystać z zapisów art. 37a Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

Uwzględniając przebieg powyższego postępowania jak również treść odwołania Gminy L. od powyższej decyzji, Sąd zważył, że powyższa decyzją została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w konsekwencji Wojewoda [...] przedwcześnie - z istotnym naruszeniem powyższych przepisów w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że doszło do istotnego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zgromadzonego materiału dowodowego i ewentualnego składania wniosków w sprawie. Zważyć w tym miejscu przyjdzie ponownie, że nie wynika z akt sprawy aby w tej sprawie organ dołączył do materiału dowodowego protokół z kontroli z [...] marca 2021 r. dotyczącej zrealizowania obowiązku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowalnego wzniesionego na podstawie zawiadomienia z [...] kwietnia 2020 r. Nie wynika z akt sprawy jaką datę wybudowania obiektu Starosta T. ustalił, ani tym bardziej jakie ewentualnie strona wyraziła stanowisko w toku kontroli, na co zwróciła wyraźnie uwagę w odwołaniu. Także organ odwoławczy nie uzupełnił w tym zakresie postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.).

Po wtóre po podjęciu zawieszonego postępowania (z uwagi na przeprowadzenie wskazanej kontroli), której organ przypisał decydujące znaczenie, nie umożliwił w jakikolwiek sposób wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji z [...] marca 2021 r. rozstrzygającej sprawę z jej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przez Gminę L. postanowienia z [...] marca 2021r. o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 29 akt administracyjnych) wynika, że doręczono je [...] marca 2019 r. to jest dzień przed wydaniem decyzji, a nadto bez pouczenia o prawie wynikającym z art. 10 § 2 k.p.a. po zakończeniu postępowania w sprawie.

Tym samym dopiero w odwołaniu od decyzji Starosty - Gmina L. miała realną możliwość wypowiedzenia się co do istotnych okoliczności sprawy i ewentualnie podnosić dodatkowe argumenty czy też wyjaśnienia/sprostowania, które winny zostać poczynione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że naruszono w tym postępowaniu podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Ponadto jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest również zasada jego dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która oznacza, że w sytuacji gdy strona skorzysta z prawa odwołania się od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia, organ ten ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Zwrócić należy przy tym uwagę, że zasadniczo decyzja organu I instancji nie podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika oczywisty wniosek, że w toku całego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony ma ona prawo zmiany treści wniosku. Wnioskodawca bowiem zakreśla przedmiot postępowania, do którego organ administracji dostosować winien zakres podejmowanych czynności w oparciu o adekwatne normy prawa materialnego.

Wskazać nadto przyjdzie, że wobec stwierdzenia możliwości różnego, czy raczej niejednoznacznego interpretowania intencji strony inicjującej postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, organ w świetle powyższych zasad i przepisów procedury administracyjnej winien podjąć w pierwszej kolejności wszelkie niezbędne czynności celem jednoznacznego sprecyzowania woli strony co do przedmiotu sprawy administracyjnej, której załatwienia ze względy na swój interes prawny lub obowiązek domaga się od organu.

I tak w przypadku wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 12, a od 19.09.2020 r. pkt 7 P.b.), to od inwestora zależy, czy podejmie decyzję o rozbiórce lub przeniesieniu tego obiektu budowlanego w inne miejsce przed upływem 180 dni od jego wybudowania, czy też zamierza pozostawić ten obiekt budowlany w tym samym miejscu na dłuższy czas. Aby umożliwić legalne dłuższe pozostawienie tymczasowego obiektu budowlanego w tym samym miejscu ustawodawca wprowadził w art. 37a P.b. odrębną instytucję prawną – decyzję o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego. Przy czym inwestor nie musi korzystać z tego dobrodziejstwa, lecz może po rozebraniu tymczasowego obiektu budowlanego lub przeniesieniu go w inne miejsce złożyć nowy wniosek o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego nawet tożsamego obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści art. 37a ust. 2 jednoznacznie wynika, że tylko w tym pierwszym wypadku, czyli w przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 (7), inwestor może powstrzymać się od rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego – do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie takiego pozwolenia na budowę.

Sąd zwraca nadto uwagę, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, prawodawca nie wprowadził odrębnych wzorów urzędowych dla "pozwolenia na budowę" oraz "pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego" (por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę Dz.U. z 2016 r. poz. 1493).

W sytuacji zatem gdy w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2021 r. strona wielokrotnie podkreślała, że jej wolą w tej sprawie było złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego (toalety publicznej systemowej na działce nr [...] w L. ), w rozumieniu art. 37a Prawa budowlanego, o czym jak twierdzi zgłosiła podczas kontroli [...] marca 2021 r., organ odwoławczy, na podstawie art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. winien przede wszystkim wezwać stronę do jednoznacznego oświadczenie, czy jej wniosek podpisany [...] grudnia 2020 r., który wpłynął do organu [...] stycznia 2021 r. – jest wnioskiem o pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem z [...] marca 2020 r., w rozumieniu art. 37a Prawa budowlanego, czy odrębnym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla takiego samego obiektu budowlanego. Tylko w przypadku potwierdzenia, że jest to odrębny wniosek – rozstrzygnięcie organu I instancji okazałoby się zgodne z prawem.

W sytuacji jednak, gdyby w wyniku wezwania inwestor sprecyzował, że jego wniosek miał w istocie stanowić wniosek, o którym mowa w art. 37a P.b. organ odwoławczy winien uchylić przedwczesną decyzję Starosty, bowiem postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia w znacznej części. W tym przypadku bowiem, zachodziła konieczność wyjaśnienia szeregu niewyjaśnionych przez ten organ okoliczności i koniecznych elementów stanu faktycznego, jak również podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dla zgodnego z prawem i interesom strony oraz społecznym załatwienia sprawy administracyjnej.

Jeżeli z istoty tymczasowego obiektu budowlanego, w rozumieniu ww. przepisu wynika, który można wznieść na podstawie zgłoszenia wynika właśnie tymczasowy charakter danego obiektu budowlanego w określonym miejscu – nie budzi wątpliwości zasadniczy obowiązek rozebrania tego obiektu lub przeniesienia go w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Upływ tego okresu spowoduje, że obiekt budowlany wybudowany na podstawie zgłoszenia, utraci charakter "tymczasowego". Wyjątkiem jest właśnie procedura uregulowana w art. 37a Prawa budowlanego.

Wobec tego istotne dla rozpoznania sprawy toczącej się z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 37a P.b. będzie ustalenie daty rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, oraz to czy wniosek taki został złożony przed upływem 180 dni od tego dnia. Spełnienie tego warunku skutkuje tym, że inwestor może powstrzymać się od rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 (7)) lub przeniesienia go w inne miejsce, do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie takiego pozwolenia na budowę. Nabiera zatem istotnego znaczenia także to, w jakiej dacie inwestor lub osoba przez niego upoważniona rzeczywiście złożyła do Starosty [...] wniosek inicjujący to postępowanie.

Przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nie ustalał w istocie tych okoliczności, podając datę wniosku (18 grudnia 2020 r.) i datę wpływu do Starosty (25 stycznia 2021 r.) kwestionowaną w odwołaniu. Zwraca uwagę, że są to daty odległe o ponad miesiąc!

Kolejną istotną okolicznością jest to, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, jak również Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Z dniem 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano między innymi art. 15zzr. W ustępie 1 stanowi on, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Przepis ten został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 r. poz. 875). Przy czym terminy zawieszone lub takie które nie rozpoczęły biegu na podstawie art. 15zzr, rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. W świetle bowiem art. 68 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się (uległ zawieszeniu) na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, rozpoczynają bieg (biegną dalej) po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. w dniu 24 maja 2020 r. (por. wyroki NSA 19 stycznia 2021 r., III OSK 3191/21, z 30 listopada 2021 r. sygn. I OSK 1112/21).

Powyższe wstrzymanie (zawieszenie) przez ustawodawcę z mocy prawa biegu terminów materialnego prawa administracyjnego należy niewątpliwie odnosić także do terminu 180 dni określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane dla dokonania przez stronę czynności rozbiórki lub przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego w inne miejsce – jako czynności kształtującej prawa i obowiązki inwestora. Oznacza to również, że 180-o dniowy termin, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu z 24 kwietnia 2020 r. budowy tymczasowego obiektu budowlanego, przed upływem którego inwestor mógł złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tego tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 37a Prawa budowlanego, rozpoczął w okolicznościach tej sprawy swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (podobnie jak termin na rozbiórkę lub przeniesienie obiektu budowlanego w inne miejsce). Upłynął on zatem z dniem 20 listopada 2020 r. (a nie 5 listopada 2020 r. co błędnie ustalił organ).

W odwołaniu skarżąca Gmina L. zarzucała między innymi, że jej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę toalety publicznej inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony w dniu 18 grudnia 2020 r. Taka data widnieje przy podpisie Wójta reprezentującego gminę. Jednak organ I instancji Starosta T. stwierdził, że wniosek ten wpłynął do organu dopiero w dniu 25 stycznia 2021 r. – co potwierdza data na urzędowej prezentacie organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], odnosząc się do tego zarzutu, stwierdził ponad wszelką wątpliwość, że wniosek nie mógł zostać złożony wcześniej niż dzień 31 grudnia 2020 r. Z taką bowiem datą uzgodniła projekt budowlany stanowiący załącznik do wniosku mgr. Inż. A. H. rzeczoznawca ds. sanitarno-higienicznych (str. 23 i 33 projektu budowlanego). W ocenie Sądu, ta ocena organu odwoławczego znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który z kolei podważa wiarygodność dołączonego do odwołania oświadczenia S. Ż. z [...] marca 2021 r. określonego jako "wyjaśnienia osoby składającej do organu wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r.". W skardze na decyzję Wojewody [...] do sadu administracyjnego skarżąca Gmina nie powtórzyła zarzutu odwołania dotyczącego daty złożenia wniosku przy czym nie wynika ze skargi czy strona przyznaje, że w istocie sporny wniosek został złożony dopiero 25 stycznia 2021 r. czy nadal twierdzi, że wcześniej (kiedy konkretnie?) do skrzynki na terenie Urzędu Starostwa bez możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów z uwagi na trwający stan pandemii i związaną z nim kwarantannę dokumentów. Oczywiście w razie dalszego sporu kwestia ta, na zasadzie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., winna zostać w ponownym postępowaniu wyjaśniona przy pomocy wszelkich możliwych środków dowodowych, w szczególności przesłuchania w charakterze świadków osoby składającej wniosek i ewentualnie osób zajmujących się obsługą dokumentów składanych osobiście w siedzibie organu I instancji w spornym okresie ( z zachowaniem przepisów k.p.a.).

W przypadku, gdy jak wskazano strona skarżąca jednoznacznie stwierdzi, że przedmiotowy wniosek miał stanowić wniosek o pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 37a P.b., równie istotne znaczenie, wobec trwającego w tym czasie cały czas stanu epidemii i narastającego zagrożenia epidemiologicznego dla zdrowia i życia obywateli, będzie miał wielokrotnie przywoływany w odwołaniu oraz skardze przepis art. 15zzzzzn2 dodany do uCOVID-19 z dniem 16 grudnia 2020 r. do ustawa nowelizującą z dnia 9 grudnia 2020 r. W ust. 1 stanowi on, że: w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Przepis ten, wbrew stanowisku organu odwoławczego, może mieć w tej sprawie zastosowanie i znaczenie, jeżeli inwestor jednoznacznie (a nie poprzez odwoływanie się do zamiaru i oczywistości, która jak już wskazano tu nie występuje) oświadczy, że złożony w dniu 25 stycznia 2021 r. wniosek stanowił wniosek, o którym mowa w art. 37a ustawy Prawo budowlane. Ten sam wniosek nie może stanowić wniosku o pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego (o którym mowa w art. 37a P.b.) i jednocześnie wniosku o pozwolenie na budowę tożsamego obiektu budowlanego składanego w trybie zwykłym, dla którego konieczne byłoby uprzednie rozebranie obiektu tymczasowego lub przeniesienie go w inne miejsce. W tej drugiej sytuacji nie doszłoby do uchybienia żadnemu terminowi na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, zatem nie miałaby zastosowania instytucja przywrócenia terminu, określona w art. 15zzzzzn2 uCOVID-19.

Z tych powodów, sąd stwierdził, że zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w stopniu który skutkował koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zakres koniecznego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dla prawidłowego jej załatwienia konieczne jest również uchylenie przedwczesnej decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania. W szczególności wezwie inwestora do określenia rzeczywistego charakteru wniosku i ewentualnie innych związanych z tym okoliczności jak również wyjaśnienia i oświadczenia, przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Gminy L. , w jakiej dacie złożony został przedmiotowy wniosek oraz w razie kwestionowania daty 25 stycznia 2021 r, przedstawienia wniosków dowodowych mających wykazać, jakiego dnia wniosek został złożony. W sytuacji gdy zostanie ustalone, że przedmiotowy wniosek stanowi wniosek, o którym mowa w art. 37a P.b., po ewentualnym wezwaniu do uzupełnienia braków takiego wniosku, organ I instancji, zastosuje się do dyspozycji art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przy ocenie ewentualnego wniosku Gminy L. o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego – toalety publicznej systemowej na działce nr [...] w miejscowości L. właściwy organ uwzględni konieczność uprawdopodobnienia ewentualnych twierdzeń wniosku o przywrócenie terminu, stosownymi do podnoszonych okoliczności dokumentami dowodami. Z pewnością dla wykazania tego typu okoliczności jak przeszkody spowodowane chorobą, izolacją, niedziałaniem organów należy uprawdopodobnić, niewystarczające jest samo twierdzenie w tym zakresie. Organ uwzględnić winien także status prawny inwestora w tej sprawie – czyli samorządowej osoby prawnej jako podmiotu dysponującego wyspecjalizowanym aparatem pomocniczym. Wobec czego okoliczności nawet obiektywnie uniemożliwiające wykonanie danej czynności jednej osobie (pracownikowi) bez jej winy, nie oznaczają samoistnie braku winy gminy w uchybieniu terminowi.

O zwrocie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł) w związku z rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym. orzeczono z urzędu na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a.