Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 957/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1a, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. F. na na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania K. F., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] ([...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia odwołującemu się pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową i instalacją wentylacji mechanicznej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka [...], ark. [...], obręb W.).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. K. F. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie mu pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji instancji).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b.") zobowiązał wnioskodawcę, między innymi, do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 4 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta P. [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (dalej "plan miejscowy «[...]»"). Organ wskazał, że przyjęte rozwiązania projektowe nie wskazują na zabudowę mieszkalną jednorodzinną (k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wraz z pismem z dnia [...] maja 2017 r. pełnomocnik K. F. przesłał poprawiony projekt, w którym wymieniono część rysunków architektonicznych (A.1, A.2, A.3 i A.4) oraz konstrukcyjnych (K02, K03 i K04), skorygowano zestawienia powierzchni oraz charakterystykę energetyczną (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2a P.b., odmówił K. F. zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (k. 59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że projektowana zabudowa ma znamiona zabudowy innej aniżeli zabudowa jednorodzinna przez co jest ona niezgodna z planem miejscowym "[...]".

Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z danymi zawartymi w projekcie budowlanym na stronie 29, pkt 1.2 zaprojektowano budynek mieszkalny z dwoma lokalami, trzykondygnacyjny o powierzchni zabudowy 285 m2, kubaturze 2853 m3, powierzchni użytkowej 665,04 m2 oraz powierzchni całkowitej 842,82 m2. W ocenie organu analiza układu pomieszczeń wskazuje jednak na rozbieżność funkcji planowanego budynku (jednorodzinny z dwoma lokalami) z rzeczywistym stanem rzeczy. W lokalu A w parterze znajduje się obszerna jadalnia z przyległą kuchnią, gabinetem, pomieszczeniami technicznymi i sanitarnymi. Kondygnacja przyziemia posiada nierozwieralne okna oraz rozległą wentylację mechaniczną. Na położone wyżej 2 kondygnacje prowadzi z parteru obszerna klatka schodowa dwubiegowa ze spoczynkiem. Kondygnacja 1 i 2 zaprojektowana została w układzie powtarzalnym 20 pomieszczeń (po 10 na każdej kondygnacji), o zmiennym nazewnictwie, z czego 6 stanowią pomieszczenia sanitarne (łazienka, toaleta, sauna). Zdaniem Prezydenta z układu funkcjonalnego i konstrukcyjnego budynku możliwe jest dla lokalu A wydzielenie 6 samodzielnych lokali mieszkalnych bez żadnej ingerencji budowlanej poprzez wstawienie stolarki drzwiowej oraz lokalu w przyziemiu. Podobnie w lokalu B, w projektowanym układzie, można wydzielić w ten sam sposób 3 samodzielne lokale mieszkalne. Dodatkowo w budynku przewidziano znaczną ilość szachtów kominowych i instalacji sanitarnych.

Prezydent wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Określając, czym jest "lokal" organ odwołał się z kolei do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 – dalej "u.w.l."). Według art. 2 ust. 2 u.w.l. jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Prezydent podkreślił, że ocena, czy mamy do czynienia z lokalem koncentrować się powinna przede wszystkim na weryfikacji, czy ma on cechę samodzielności. Przedstawione stanowisko organ poparł także odwołaniem się do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "r.w.t.").

Przenosząc wskazane regulacje na grunt sprawy Prezydent jeszcze raz przypomniał, że z poszczególnych lokali projektowanego budynku można wydzielić odpowiednio 6 i 3 samodzielnych lokali.

Organ dodał też, że także sposób ukształtowania elewacji projektowanego budynku nie nawiązuje do rozwiązań charakterystycznych dla zabudowy jednorodzinnej. Zaproponowane gabaryty budynku i powtarzalność kondygnacji wynikająca z rozwiązań funkcjonalnych nie korespondują z zabudową jednorodzinną, a charakterystyczne są dla zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego.

Odwołanie od decyzji wniósł K. F.. W licznych zarzutach i ich obszernym uzasadnieniu skoncentrował się na wykazaniu, że decyzja odmowna opiera się na bezpodstawnych dywagacjach i przypuszczeniach co do funkcji projektowanego budynku. Podkreślił, że sposób jego użytkowania podlega weryfikacji na etapie postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. K. F. opisał także szczegółowo układ obiektu wyjaśniając, że został on zaprojektowany w celu zamieszkiwania w nim dwóch rodzin z dziećmi.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przytoczył ponownie regulacje powołane w decyzji Prezydenta i podzielił ocenę, że projektowany budynek może zostać zakwalifikowany odmiennie jak uczynił to inwestor w projekcie. Wojewoda przyznał, że wprawdzie żaden przepis nie ogranicza możliwości zaprojektowania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym kilkunastu pomieszczeń sanitarno-higienicznych czy pomieszczeń pomocniczo technicznych, to jednak doświadczenie życiowe wskazuje, iż w ten sposób projektuje się budynek, który w niedalekiej przyszłości może zostać przekształcony – poprzez wydzielenie kolejnych lokali – w budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek zamieszkania zbiorowego.

Skargę od decyzji Wojewody złożył K. F. domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. K. F. (reprezentowany przez pełnomocnika) uzupełnił skargę (dla uproszczenia wywodu Sąd przyjmuje, że pismo to wyraża treść skargi, a sformułowane w nim zarzuty określa dalej jako "zarzuty skargi"). Przedstawił przy tym zarzuty naruszenia:

- art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. WSA, dalej "K.p.a.") poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania zawartych w punktach 2, 3, 4, 6 i 7 (zarzut 1 skargi);

- art. 35 ust. 3 P.b. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego poinformowania skarżącego o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków (w szczególności nie wskazanie jakie naruszenia powinien usunąć w projekcie i na czym polegają) (zarzut 2 skargi);

- art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego pominięcie (zarzut 3 skargi);

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1, 2 4, i 5 oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 71a P.b., a także § 4 ust. 1 planu miejscowego "[...]" poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego, podczas gdy zaprowadzenie w budynku innej funkcji aniżeli przewidziana (przez wydzielenie większej ilości lokali bądź nadanie mu charakteru budynku zamieszkania zbiorowego) wymaga zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o planowanej zmianie, a ten jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu (zarzut ten w różnych słowach powtórzono w punktach 4, 5 i 7 skargi).

- art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez ocenę projektu w zakresie wykraczającym poza ustawowo określone granice sprawdzenia (zarzut 6 skargi);

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zarzut 8 skargi);

- § 4 planu miejscowego "[...]" w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że projektowany budynek posiada gabaryty charakterystyczne dla zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego (zarzut 9 skargi);

- art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 7 K.p.a. poprzez nie wskazanie podstaw uznania przez Prezydenta, dlaczego sposób kształtowania elewacji nie nawiązuje do rozwiązań charakterystycznych dla zabudowy jednorodzinnej oraz wyjaśnienie, w których miejscach projektowanego budynku miałaby zostać wstawiona stolarka, aby możliwe było utworzenie więcej niż dwóch samodzielnych lokali (zarzut 10 skargi);

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta (zarzut 11 skargi).

W motywach pisma przedstawiono stanowisko i wyjaśnienia powielające treść odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Osią sporu pomiędzy skarżącym a organami w niniejszej sprawie jest zagadnienie sprowadzające się do pytania:

- czy organ architektoniczno-budowlany władny jest dokonywać oceny przedłożonego mu projektu budowlanego pod kątem rzeczywistej funkcji obiektu budowlanego, w szczególności, czy może budynkowi w projekcie opisanemu jako "mieszkalny jednorodzinny" i formalnie posiadającemu cechy takiego obiektu (dwa lokale), przypisać funkcję budynku wielorodzinnego lub budynku zamieszkania zbiorowego?

Wskazanego tu problemu dotyczą bezpośrednio lub pośrednio wszystkie w istocie zarzuty podniesione w skardze.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że przedstawione wyżej zagadnienie było już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności zostało ono w sposób bardzo wnikliwy i wyczerpujący rozważone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 15 października 2015 r., IV SA/Po 617/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok ten wydano w kontekście podobnych jak w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych stąd Sąd obecnie orzekający – podzielając w dużej mierze przedstawioną tam argumentację – wykorzysta ją po części w niniejszym uzasadnieniu jako swoją. Stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku stanowi także nawiązanie do trafnych rozważań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., I OSK 3103/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 4 P.b. – statuującego tzw. prawo zabudowy – "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Z cytowanego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 K.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP), wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę powinien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

W orzecznictwie wskazuje się, że jedną z takich regulacji jest art. 35 ust. 1 P.b., określający zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2342/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi: (pkt 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz (pkt 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. – potwierdzającym wyżej przedstawiony sposób interpretacji art. 4 P.b. statuującego "prawo zabudowy" – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatni przywołany przepis stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: (1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; (2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpoznawanej sprawie inwestor zaprojektował zabudowę na działce [...] znajdującej się w granicach obszaru 11MN – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które to przeznaczenie nadane zostało planem miejscowym "[...]". Zatem zgodnie z planem, co akcentowały w sprawie organy obu instancji, nieruchomość inwestycyjną można było zabudować budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a nie budynkiem innej kategorii.

Aby ustalić znaczenie pojęcia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej należy odwołać się do przepisów P.b. Zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku".

Z treści przywołanej definicji wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy dojść należy do konstatacji, że gdyby więc ustalone zostało w sposób jednoznaczny, że inwestor realizuje budynek mieszkalny posiadający faktyczne parametry inne aniżeli budynek jednorodzinny, to nie można byłoby udzielić pozwolenia na jego realizację z uwagi na niezgodność z przepisami planu miejscowego "[...]" dla terenu 11MN (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia stycznia 2009 r., II OSK 1727/07, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazuje się, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Należy zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.). W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Odzwierciedlając powyższą myśl za pomocą skrajnego przykładu wskazać można, że gdyby administracja budowlana nie mogła weryfikować zamierzenia pod kątem jego funkcji, to hipotetycznie zmuszona byłaby dopuścić każdy budynek, np. budynek hotelowy na obszarze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli tylko projektant opisałby go jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Trzeba jednak w tym miejscu zastrzec, że kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa.

Zakres sprawdzeń organu w zakresie złożonego wniosku, projektu budowlanego i wymaganych dokumentów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, został określony w art. 35 ust. 1 P.b. i przepisu tego nie można interpretować drodze wykładni rozszerzającej. Analiza przywołanej regulacji prowadzi do wniosku, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest zasadniczo związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Sam art. 35 P.b. nie uprawnia organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant.

W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły własny punkt widzenia na to jakiego obiektu budowlanego dotyczy projekt budowlany. Zdaniem Prezydenta i Wojewody dotyczy on budynku wielorodzinnego, względnie zamieszkania zbiorowego, a nie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b., jak twierdzi inwestor i jak wynika z opracowanego przez projektanta projektu budowlanego. I przy takim założeniu, że projekt budowlany dotyczy budynku innego aniżeli mieszkalny jednorodzinny (dopuszczony planem miejscowym "[...]") zostało wydane też postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] nakładające na inwestora obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości w dokumentacji. Naturalną konsekwencją przyjęcia przez organy takiego założenia była niezgodność załączonego projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, do sprawdzania czego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., organ miał prawo.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że organ nie miał jednak prawa do zmiany przedmiotu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i własnej interpretacji tego czego dotyczy załączony projekt budowlany, jeżeli jego założenia mieszczą się w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a P.b. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony w budynek mieszkalny wielorodzinny, nie stanowią kryteriów określonych w art. 35 P.b., które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kontynuując powyższy wątek i nawiązując do wcześniejszych rozważań należy jednak z całą stanowczością podkreślić organy administracji architektoniczno-budowlanej, chociaż nie mogą czynić domysłów co do przyszłego wykorzystania obiektu przez inwestora, mają prawo badać projekt budowlany pod kątem jego zgodności z ustawowym określeniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartym w art. 3 pkt 2a P.b. Przepis ten jest jedynym, który zawiera jednoznaczne kryteria pozwalające różnicować cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od innych (wielorodzinnych, ewentualnie zamieszkania zbiorowego). Z kolei pomocniczych kryteriów oceny, czy mamy do czynienia z wieloma lokalami w budynku dostarczają art. 2 ust. 2 u.w.l. zawierający określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego , natomiast definicja lokalu użytkowego wynika z § 2 pkt 14 r.w.t.

W niniejszej sprawie organy powołały i oparły się na wymienionych wyżej przepisach. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające o obu instancjach administracyjnych, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, nie zostało jednak wyczerpująco wnikliwie przeprowadzone. Zarówno w motywach rozstrzygnięcia Prezydenta jak i Wojewody skoncentrowano się na takich cechach projektowanego budynku, jak choćby jego wielkość oraz ilość i układ pomieszczeń, co – jak wyjaśniono powyżej – nie może stanowić samodzielnego kryterium innej kwalifikacji projektu, aniżeli założona przez projektanta. Z kolei w kwestii najistotniejszej, to jest w zakresie postawionego inwestorowi "zarzutu", że projektuje budynek z wieloma, a nie tylko z dwoma, odrębnymi lokalami mieszkalnymi, organy wypowiedziały się w gruncie rzeczy zdawkowo, ograniczając się do wyjaśnienia, że w lokalu projektowym A można wydzielić sześć samodzielnych lokali, a w lokalu B trzy. W ocenie Sądu, skoro organy zdecydowały się do dążyć do uargumentowania przyjętej kwalifikacji obiektu jako wielolokalowego, powinny udowodnić, które konkretnie grupy pomieszczeń i dlaczego stanowić mogą – ich zdaniem – samodzielne lokale (to jest pozwalające na stały pobyt ludzi, zob. art. 2 ust. 2 u.w.l.).

Sąd zaznacza, że zapoznał się z rzutami 1 piętra (rysunek A.2) i 2 piętra (rysunek A.3) i powziął wątpliwości, czy w lokalu B można wyodrębnić trzy lokale, jak sugeruje organ. Przykładowo, rodzi się pytanie, w jaki sposób można potraktować jako samodzielny lokal (względnie do jakiego lokalu przypisać) pomieszczenie [...] (pokój/sypialnia), czy pomieszczenie [...] (pokój/sypialnia) zważywszy, że są one komunikacyjnie obsługiwane bezpośrednio z korytarza i klatki schodowej ([...] i [...]), a dostęp do łazienki zapewniony jest także przez ten sam korytarz. Podobne wątpliwości rodzą się, gdy chodzi o umiejscowienie gabinetu [...] na drugim piętrze.

Podsumowując powyższe Sąd nie kwestionuje prawa organów do oceny projektu w kontekście art. 3 pkt 2a P.b., a co za tym idzie przypisania budynkowi stosownej kwalifikacji w świetle tej regulacji. Uznanie przez organy, że obiekt ma inną kwalifikację, aniżeli zakłada inwestor, powinno jednak być poparte szczegółową analizą istotną z punktu widzenia tej regulacji, a więc analizą zmierzającą do wykazania, że w budynku zaprojektowano więcej niż dwa samodzielne lokale. To z kolei wymaga precyzyjnego wskazania, gdzie konkretnie te lokale miałyby się znaleźć, z jakich składać pomieszczeń oraz czy posiadają stosowne wyposażenie pozwalające wykorzystywać je jako przeznaczone na stały pobyt ludzi. Stwierdzenie zawarte w decyzji Prezydenta, że możliwe jest wydzielenie w budynku 9 lokali mieszkalnych "bez żadnej ingerencji budowlanej poprzez wstawienie stolarki drzwiowej" nie jest wystarczające.

Powyższe wątpliwości doprowadziły Sąd do przekonania, że organy uchybiły art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie przeprowadzając dostatecznie wnikliwie postępowania dowodowego (zarzut 8 skargi). Stało się do podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji. Kwestii tej wprost dotyczył także zarzut 10 skargi K. F., który odnosił się do naruszenia art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 7 K.p.a. w części dotyczącej nie wyjaśnienia, w których miejscach projektowanego budynku miałaby zostać wstawiona stolarka, aby możliwe było utworzenie więcej niż dwóch samodzielnych lokali.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że od strony proceduralnej zasadny okazał się zarzut (1) naruszenia art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., który dotyczył nie odniesienia się Wojewody do części treści odwołania.

Dodać można, że inwestor trafnie wskazał też, iż bezpodstawnie organy próbowały motywować kwalifikację obiektu przez pryzmat takich cech jak "charakterystyczne rozwiązania dla zabudowy jednorodzinnej" (zob. zarzut 10, dotyczący naruszenia art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 7 K.p.a.).

W kontekście całości sprawy jako zasadny jawi się także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 9 K.p.a. Prezydent już na etapie nakładania na K. F. obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie powinien inwestorowi wyjaśnić, dlaczego i ze względu na jakie konkretnie rozwiązania projektowe wnętrza budynku uznaje go za posiadający więcej niż dwa lokale. Skarżący ma rację, że żądanie "doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 4 ust. 1 miejscowego planu [...]" nie pozwalało mu dostatecznie zorientować się, jakich zmian powinien dokonać w projekcie.

Gdy chodzi o merytoryczne aspekty sprawy, których dotyczą zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1, 2 4, i 5 oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 71a P.b., a także § 4 ust. 1 planu miejscowego "[...]" Sąd nie podziela stanowczej argumentacji skarżącego, że sam fakt, iż odrębne przepisy reglamentują zagadnienie zmiany sposobu użytkowania budynku wyłącza jakąkolwiek możliwość kwalifikacji projektowanego budynku na etapie zatwierdzania projektu.

Jak zostało już wyżej wyjaśnione, zakres sprawdzeń, które może dokonywać organ architektoniczno-budowlany jest ograniczony przepisami prawa. Trzeba jednak pamiętać, że istnieje przepis prawa (art. 3 pkt 2a P.b.) określający kryteria uznania budynku za mieszkalny jednorodzinny albo alternatywnie – inny. Skoro tak, to w tym zakresie projekt może być zweryfikowany, zwłaszcza jeżeli ma to znaczenie z punktu widzenia badania zgodności inwestycji z planem miejscowym – co jest już niewątpliwe domeną organów administracji i znajduje dostateczne oparcie w art. 35 ust. 1 P.b. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1a u.w.l. Sąd wskazuje, że przepis ten wszedł w życie po wydaniu decyzji Wojewody. Organ nie mógł więc tej regulacji uchybić. Tylko ubocznie wyjaśnić należy, że konieczność zapewnienia zgodności z planem miejscowym ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu nie wyklucza kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, na początkowym etapie procesu inwestycyjnego, do weryfikacji kwalifikacji obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zwłaszcza jeżeli tylko taki może powstać zgodnie z planem miejscowym. Pamiętać trzeba, że nie każdy budynek o funkcji mieszkalnej nie posiadający odrębnych lokali z rozumieniu art. 2 pkt 1a P.b., z definicji będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Może on być przecież projektowany także pod kątem funkcji zamieszkania zbiorowego (zob. § 3 pkt 5 r.w.t.).

Zarzut naruszenia § 4 planu miejscowego "[...]" w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Sąd ocenił jako nietrafnie skonstruowany i nieadekwatny do przedmiotu sporu. W sprawie nie jest sporne między organami a skarżącym jaką zabudowę dopuszcza plan na obszarze objętym inwestycją. Nie można więc mówić o jego naruszeniu "poprzez uznanie, że projektowany budynek posiada gabaryty charakterystyczne dla zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego".

Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter ogólny, gdyż dotyczy przepisu blankietowego wskazującego na jeden z rodzajów decyzji, które wydać może organ odwoławczy (utrzymanie decyzji w mocy). Zastosowanie tego przepisu stanowiło prostą konsekwencję uznania przez Wojewodę, że stanowisko Prezydenta jest prawidłowe. Sąd stwierdził, iż w sprawie doszło jednak do pewnych uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego (zob. wyżej), stąd można uznać, że pośrednio organ naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji.