Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4108/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2658/17 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2658/17 oddalił skargę S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją GDDKiA na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – zwanej dalej ustawą o drogach oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obr. [...]) do działki nr [...] obr. [...] - utrzymał w mocy decyzję własną.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że działki nr [...] i [...] zostały połączone w wyniku czego powstała działki o nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...],[...], o powierzchni [...] ha, należąca do S. W., stanowiąca przedmiot wniosku o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...].

Droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła taka wyjątkowa sytuacja, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działce objętej wnioskiem za pośrednictwem zjazdu indywidualnego do działki nr [...] w porozumieniu z jej właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia w ww. działce na rzecz działki nr [...], służebności drogi koniecznej, przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Działka nr [...] powstała z połączenia działek nr [...] i [...]. Z kolei działki nr [...],[...],[...] powstały z podziału nieruchomości nr [...], która stanowiła gospodarstwo rolne złożone z zabudowy zagrodowej oraz terenu upraw rolnych. Działka nr [...] została zaś wydzielona z działki nr [...]. Działka macierzysta nr [...] posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], który aktualnie obsługuje wszystkie powstałe z podziału działki. Skoro zatem działka nr [...] powstała z połączenia działek nr [...] i [...], które z kolei powstały z podziałów działki macierzystej nr [...], która posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], to zasadnym jest, żeby obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się przez istniejący zjazd do działki nr [...] (przed podziałem działka nr [...]). Organ powołał się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3510/01, zgodnie z którym nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a droga krajowa utraciłaby swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lokalną. Sytuacja występująca w rozpatrywanej sprawie jest często obserwowaną praktyką zmierzającą do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wbrew dyspozycji § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia, na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do nowo wydzielonych działek, które po podziale zostały pozbawione jakiegokolwiek zjazdu. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej wymaga tego, aby dojazd do nowo wydzielonej działki zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) wynika, że dojazd do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę S. W. na tę decyzję wyjaśnił, że nie narusza ona prawa. Sąd podzielił ustalenia i argumentację GDDKiA, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące. Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 tej ustawy. Sąd zwrócił uwagę na art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić", wyraźnie wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jak wskazał organ, droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Poprawnie też wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Słuszne było także stwierdzenie GDDKiA, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Wskazane i omówione przez organ uregulowania prawne miały istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one zasadnie przez organ przytoczone i prawidłowo zinterpretowane oraz zastosowane, w wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rzeczywistą przyczyną braku dostępu do drogi publicznej działki o obecnym nr ewid [...] nie jest odmowa GDDKiA lokalizacji zjazdu indywidualnego, ale wadliwie dokonany podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], w wyniku którego utworzone zostały nowe działki o nr ewid. [...] i [...] (obecnie połączone i stanowiące działkę nr ewid. [...]) – nie posiadające zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W wyniku dokonanego podziału dostęp do drogi publicznej uzyskała jedynie działka [...]. Zjazd ten istniał już wcześniej i komunikował z drogą publiczną nieruchomość przed podziałem, oznaczoną nr ewid. [...].

Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121) - dalej "u.g.n." podział nieruchomości w ogóle nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Gdyby podział działki nr ewid. [...] został dokonany prawidłowo, skarżąca nie miałaby obecnie problemu z dostępem do drogi publicznej. Co więcej, rację ma w tym zakresie GDDKiA wskazując, że podstawowym sposobem uzyskania dostępu do drogi publicznej z nieruchomości nr ewid. [...] powinno być ustanowienie - w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze orzeczenia sądowego - na rzecz nieruchomości skarżącej stosownego prawa rzeczowego ograniczonego (służebności drogi koniecznej) poprzez działkę nr ewid [...], jako nieruchomość służebną. Kolejną możliwością jest dokonanie wydzielenia geodezyjnego z części działki nr ewid. [...] działki pod drogę wewnętrzną; tym niemniej i w takim wypadku skarżąca musiałaby uzyskać tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości (niekoniecznie w postaci służebności, ale np. tytułu wynikającego z prawa zobowiązaniowego).

Jak ponadto wynika z akt sprawy, prawdopodobnym powodem dla którego skarżąca wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego, okazała się niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którą wniosła skarżąca w odrębnym postępowaniu. Z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. wynika, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr [...] – jako powstała w wyniku podziału działki nr [...] – nie uzyskała dostępu do drogi publicznej na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania podziałowego. Prawidłowe jest stwierdzenie organu, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), to dla zaistnienia owej "wyjątkowości" niezbędnym jest uprzednie, bezskuteczne wykorzystanie przez skarżącą innych prawnych możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej. Tymi innymi możliwościami są przyznane przez przepisy prawa cywilnego uprawnienia skarżącej do żądania ustanowienia drogi koniecznej lub możliwości związane z obligacyjnym uregulowaniem takiego dostępu poprzez nieruchomości sąsiednie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej co do braku ustaleń dotyczących dopuszczalności i możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej na drodze cywilnoprawnej. Nie leży bowiem w kompetencji i kognicji organu administracji publicznej (jakim jest GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej) badanie i rozstrzyganie kwestii z zakresu prawa rzeczowego lub zobowiązaniowego. Zarządca drogi nie może prowadzić ustaleń w zakresie zastrzeżonym dla sądu powszechnego lub podlegającym kontroli notariusza sporządzającego akt co do ustanowienia drogi koniecznej. Podobnie, organ taki nie jest kompetentny w zakresie geodezyjnego wydzielenia części nieruchomości pod drogę wewnętrzną. Organ może jedynie wskazać, co uczynił, jakie strona ma możliwości prawne, aby dostęp do drogi uzyskać.

Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu, trafnie organ uznał, że zasadne jest, aby dojazd do wydzielonej działki zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed dokonanym podziałem). W konsekwencji, w sprawie trudno doszukać się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącej. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie innego sposobu dojazdu (§ 9 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia). Dopiero w przypadku braku możliwości uzyskania dostępu do drogi w inny sposób (a więc na drodze cywilnoprawnej) strona może skutecznie żądać i oczekiwać od GDDKiA zezwolenia na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej lub próby podjęte w celu utworzenia drogi wewnętrznej i uzyskania uprawnienia do korzystania z niej przez skarżącą lub też próby nawiązania stosunku zobowiązaniowego z właścicielem działki sąsiedniej nr. ewid. [...] powinny poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. GDDKiA nie ma bowiem uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10).

W ocenie Sądu organ nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, wyważył słuszny interes skarżącej i zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się bezpodstawne. Sąd podkreślił, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 77 i art. 80 k.p.a., ani do naruszenia art. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił także, że przyjęcie przez organ w sprawie indywidualnej stanu średniego ruchu drogowego, wyliczonego na podstawie okresowego pomiaru jest wystarczające dla ustalenia średniego natężenia ruchu na określonej drodze i organ nie jest zobowiązany w żaden sposób prawnie do przeprowadzania takich pomiarów każdorazowo, rozpoznając wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem zaskarżono wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczyły:

1) art. 151 p.p.s.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji;

- nie przeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym nie uwzględnienie przy orzekaniu faktów powszechnie znanych, jak również znanych organowi z urzędu, tj. istnienia i funkcjonowania autostrady A2 i A4, tras ekspresowych S8 i S3, które to spowodowały znaczne zmniejszenie ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...], a w konsekwencji wyeliminowały przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu na tej drodze, wskutek wybudowania zjazdu indywidualnego do działki nr [...] w [...],

- oparcie orzeczenia o badanie pomiaru natężenia ruchu drogowego z 2015 r. w sytuacji, gdy pomiar ten jest obecnie nieaktualny, a dodatkowo nie wiadomo z jakiej odległości od działki nr [...] został on wykonany oraz czy pomiędzy miejscem wykonywania pomiaru a planowanym zjazdem indywidualnym na działkę nr [...] znajdują się skrzyżowania z innymi drogami chociażby klasy L i D które w sposób naturalny odciążają natężenie ruchu na trasie nr [...],

- brak ustaleń co do tego, czy działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowanym, na którym istnieje zakaz przekraczania dopuszczalnej prędkości 50 km/h, jak kształtuje się sytuacja działek sąsiednich w związku z dostępem do drogi publicznej, tj. czy posiadają one bezpośrednie zjazdy z drogi nr [...], jaka jest częstotliwość zjazdów z drogi nr [...] na inne nieruchomości bezpośrednio graniczące z działka nr [...], czy droga ta jest jedno czy dwupasmowa, jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu ma wykonanie zjazdu z drogi na terenie zabudowanym z prędkością ograniczoną do 50 km/h, co doprowadziło do rozpoznania sprawy w sytuacji braku pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy i oparcie orzeczenia o błędnie ustalony stan faktyczny,

2) art. 151 p.p.s.a., art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do jednoznacznego stwierdzenia, że zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na przedmiotowym odcinku drogi nr [...], w pobliżu działki nr [...], należy przedłożyć nad interesem strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności w sytuacji, gdy nie stwierdzono, czy zagrożenia te są istotne, czy rzeczywiście istnieją, czy są wyłącznie potencjalne, co doprowadziło do wydania niekorzystnej dla strony decyzji w sytuacji nie ustalenia pełnego stanu faktycznego,

3) art. 151 p.p.s.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji braków w postępowaniu wyjaśniającym które powinno pozwolić ustalić, czy możliwe jest ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich i czy służebność taka możliwa jest do zrealizowania bez naruszenia istoty prawa własności przysługującemu właścicielowi tej działki, co doprowadziło do rozpoznania sprawy w oparciu i niepełne dane.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi wobec braku jakichkolwiek ustaleń dotyczących wpływu lokalizacji prywatnego zjazdu z drogi nr [...] na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w sytuacji istnienia szeregu innych zjazdów do sąsiednich nieruchomości, a także posłużenia się przez organ nieaktualnymi danymi dotyczącymi natężenia ruchu drogowego.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej "p.p.s.a." skarga kasacyjna może być oparta o naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a., oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Wobec nie zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku, należało poddać ocenie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego podniesione w skardze kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, tj. nie wziął pod uwagę istnienia i funkcjonowania autostrady A2 i A4, tras ekspresowych S8 i S3 które to spowodowały znaczne zmniejszenie natężenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], a w konsekwencji wyeliminowały przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym spowodowaną wybudowaniem projektowanego zjazdu. Przepisy te zostały także naruszone, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, poprzez oparcie orzeczenia o pomiar natężenia ruchu drogowego z 2015 r., który to pomiar jest nieaktualny i nie wiadomo w jakiej odległości od działki nr [...] został wykonany. Organ nie wziął także pod uwagę czy między miejscem wykonania pomiaru a projektowanym zjazdem indywidualnym na działkę nr [...] znajdują się skrzyżowania z drogami chociażby klasy L i D które w sposób naturalny odciążają natężenie ruchu na trasie nr [...]. Organ nie ustalił także, czy działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowanym, jak wygląda sytuacja zjazdów do działek sąsiednich, czy droga jest jedno czy dwupasmowa, jaki wpływ na bezpieczeństwo na drodze ma ograniczenie prędkości do 50 km/h na tym obszarze.

Zarzuty te nie są uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ uprawiony do wydania decyzji zebrał wystarczający materiał dowodowy w sprawie, mając na względzie treść przepisów prawa materialnego na podstawie których zaskarżone orzeczenie zostało wydane. Treść przepisów prawa materialnego zakreśla bowiem ramy także postępowania dowodowego w sprawie. Organ administracji nie jest zobowiązany do zbierania wszelkich dowodów powiązanych ze sprawą, ale jedynie takich dowodów, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w świetle w norm prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie Sąd pierwszej przyjął, że ustalenia organu były prawidłowe i wyczerpujące, mając na względzie treść § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonego wyroku, bowiem skarga została oddalona. Sąd nie mógł naruszyć przepisu którego nie zastosował. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a okoliczności istotne dla wydania decyzji zostały ustalone.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że organ wydał decyzję w oparciu o nieaktualne pomiary natężenia ruchu drogowego z 2015 r. Zarządca drogi nie ma bowiem obowiązku badać natężenia ruchu drogowego dla każdej sprawy indywidualnie. Zgodnie z art. 20 pkt 15 ustawy o drogach publicznych, do zadań zarządcy drogi należy dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż organ administracji nie zbadał, czy możliwe jest ustanowienie służebności drogowej na działkach sąsiednich bez naruszenia istoty prawa własności tych działek. Również ten zarzut ten nie jest uzasadniony, ponieważ ocena tego, czy zachodzą przesłanki do ustanowienia drogi koniecznej zastrzeżona jest do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Skoro skarżąca nie przedłożyła prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, to ani organ administracji ani sąd administracyjny, nie mogli badać, czy w sprawie zachodzi przesłanka ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 952/16, Legalis nr 1759427).

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi wobec braku jakichkolwiek ustaleń dotyczących wpływu lokalizacji projektowanego zjazdu z drogi nr [...] na bezpieczeństwo ruchu drogowego należy wyjaśnić co następuje. Art. 29 ust. 1 i 4 ustawy drogach publicznych, w powiązaniu z przepisami szczególnymi, stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na zjazd. W wyroku z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". Zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym służy § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zgodnie z którym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Droga klasy GP to droga klasy głównej ruchu przyśpieszonego zaliczana do dróg krajowych (§ 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Z zaskarżonego wyroku wynika, że działka nr [...] powstała z połączenia działek nr [...] i [...]. Z kolei działki [...],[...] i [...] powstały z podziału nieruchomości nr [...], która stanowiła gospodarstwo rolne złożone z zabudowy zagrodowej oraz z terenu upraw rolnych. Działka macierzysta [...] posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...] i zasadnym jest aby obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się także przez ten zjazd. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela, ponieważ nie sposób przyjąć aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa utraciłaby swój charakter, stałaby się w dużej mierze drogą lokalną (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3510/01). Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności w ruchu drogowym na drodze krajowej, zasadnym jest, aby dojazd do nowo wydzielonej działki odbywał się w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej – stwarza po stronie właścicieli działek istotne problemy - ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej.

W kontrolowanej sprawie nie zaistniała sytuacja wyjątkowa o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ obsługa działki nr [...] może zostać zapewniona poprzez zjazd, który istniał przed podziałem działki nr [...]. W konsekwencji nie został naruszony art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ponieważ odwołuje się on do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a warunki te zostały uwzględnione.

Ponieważ skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.