Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 979/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 100 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
article: § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 14 poz 137
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAWIEDLIWOŚCI z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia  zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Ol 7/10 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie wypłaty dodatków służbowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 7/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. w przedmiocie wypłaty dodatków służbowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: pismem z dnia 14 stycznia 2008 r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z wnioskiem o wypłatę dodatków służbowych przyznanych wskazanymi przez niego decyzjami.

Pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. poinformował A. Z., że w świetle § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), funkcjonariuszowi przysługuje dodatek służbowy o określonej wysokości obowiązujący w okresie od daty jego przyznania. Wskazano, że przyznany dodatek w nowej wysokości, w myśl przywołanych przepisów, zastępuje dodatek obowiązujący w poprzednim okresie i nie ma możliwości sumowania dodatków za poprzednie okresy. Podniesiono ponadto, że wysokość dodatku służbowego ma wyłącznie charakter uznaniowy i przyznanie dodatku nie jest bezterminowe, przy czym wydanie kolejnej decyzji powodującej zmianę wysokości dodatku o charakterze ocennym powoduje, że poprzednia decyzja traci moc i nie jest wiążąca. Wobec tego, zdaniem organu, nie ma konieczności anulowania poprzedniej decyzji, gdyż przyznany dodatek nie posiada ustalonych ram czasowych. Zaznaczono przy tym, że funkcjonariuszowi przysługuje wyłącznie tylko jeden dodatek służbowy, który w trakcie przebiegu służby może ulegać zmianie.

W piśmie z dnia z dnia 29 grudnia 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podkreślił, że art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761), funkcjonariuszowi przysługuje tylko jeden dodatek służbowy, a jego wysokość ma wyłącznie charakter uznaniowy i zależy od przesłanek określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, który w trakcie przebiegu służby funkcjonariusza może ulegać zmianie.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaznaczył, że wydawane w poszczególnych latach decyzje dyrektora jednostki nie przyznawały kolejnych dodatków służbowych tylko zmieniały wysokość przyznanego wcześniej dodatku.

Pismem z dnia 16 stycznia 2010 r. A. Z. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B., wnosząc o zobowiązanie go do wypłaty dodatku służbowego, bądź do wydania decyzji o odmowie wypłaty takiego dodatku – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 7/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w B. wskazał, że dodatek służbowy musi być dostosowany do indywidualnych uwarunkowań i kwalifikacji funkcjonariusza Służby Więziennej i temu służy dyspozycja § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, pozwalająca na modyfikowanie wysokości takiego dodatku w drodze decyzji uznaniowej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kolejne decyzje modyfikowały tylko na skutek zmieniających się okoliczności faktycznych, dotyczących skarżącego, poprzednie decyzje odnoszące się do wysokości przyznanego mu dodatku służbowego.

Sąd zauważył także, iż zgodnie z § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia, dodatek może ulec obniżeniu, gdy zajdą określone w tym przepisie przesłanki. Z § 4 ust. 2 wskazanego rozporządzenia wynika bowiem jednoznacznie, że jego wysokość jest uzależniona od różnych czynników, takich jak między innymi kwalifikacje, zakres wykonywanych zadań czy powierzenie nowych obowiązków. Sąd wyjaśnił, że dlatego we wskazanych przez skarżącego decyzjach organu nie regulowano daty końcowej przyznania dodatku w określonej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakazywałby organowi wydanie w przedmiotowej sytuacji decyzji o odmowie wypłaty przyznanego wcześniejszymi decyzjami dodatku służbowego, który to dodatek w trakcie pełnionej służby był wypłacany na bieżąco wraz z uposażeniem – czego skarżący nie kwestionuje. Dlatego też Sąd uznał, że zasadnie Dyrektor Aresztu Śledczego w B. w piśmie z dnia 23 stycznia 2008 r. odmówił wypłaty wspomnianych świadczeń.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną złożył A. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych lub dodatkowo przedłożonego spisu kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie były spełnione przesłanki określone w art. 3 § 1, § 2 pkt 1 i 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Wobec tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd wadliwie dokonał kontroli wniesionej do niego skargi pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 w związku z pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 149 tej ustawy oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ich niezastosowanie w ten sposób, że Sąd nie zobowiązał organu do określonej czynności i nie stwierdził bezczynności organu w przedmiocie wydania aktu administracyjnego, o który to skarżący wystąpił w sytuacji spełnienia się przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 100 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 100 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) i art. 110 oraz art. 104 § 1 i 2 i art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 w związku z pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym to jest:

a) nierozpoznanie pierwszego wniosku skargi o zobowiązaniu organu do wykonania wiążących organ administracji decyzji administracyjnych poprzez wypłatę dodatku służbowego lub wydania odpowiedniego aktu prawa o odmowie wypłaty tego dodatku,

b) przyjęcie i rozpatrzenie sprawy tylko przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, podczas, gdy z faktów sprawy oraz decyzji administracyjnych wynika, iż na gruncie sprawy powinny być też zastosowane przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996 r. Nr 36/96/CZSW w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2001 r., Nr 27, poz. 253 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.),

c) rozpoznanie niniejszej sprawy przez pryzmat sprawy o sygn. akt II SA/Ol 120/08, gdy sprawa ta nie jest tożsamą z niniejszą, bowiem w obecnej sprawie skarżona jest bezczynność organu i mają w niej zastosowanie inne fakty i przepisy prawa, niż w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 120/08, którą skarżono nie bezczynność organu lecz legalność decyzji administracyjnej wydanej przez ten organ,

d) nieodniesienie się w sposób należyty, to znaczy wynikający z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 133 § 1 tej ustawy (przez podanie podstaw prawnych) do tezy Sądu, że nie można się zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wcześniejsze decyzje dotyczące dodatku służbowego są nadal wiążące,

e) przyjęcie, że w sprawie brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który pozwalałby i nakazywał organom administracji wydania decyzji o odmowie wypłaty przyznanego wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi dodatku służbowego, gdy z art. 110 w związku z art. 104 § 1 i 2 i art. 157 § 2 w związku z art. 61 § 1 i 3 oraz art. 158 § 1 K.p.a. wprost wynika, iż sprawa z zakresu skargi skarżącego, to jest żądania wypłaty ustalonego wskazanymi decyzjami w ustalonej nimi wysokości dodatku służbowego lub wydania odpowiedniego aktu prawa o odmowie ich wypłaty lub aktu prawa o odmowie wydania wnioskowanego rozstrzygnięcia oraz przytoczonych podstaw prawa, może być uznana na gruncie orzekania przez ten Sąd za właściwą do stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej we wnioskowanym zakresie;

4) art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien i mógł to uczynić, gdyż skarga podlegała jego ocenie w pełnym jej zakresie i wskazywała na to, że organ mimo zakresu obowiązków i przepisów prawa, to jest art. 31 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 101 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), jak i § 3 ust. 1, lub § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2001, Nr 27, poz. 253 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 110 i art. 61 § 1 i 3 w związku z art. 157 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powinnością Sądu, niezależnie od zarzutów skargi, było zbadanie, czy weryfikowane postępowanie organu do zakresu żądania obarczone jest wadą określoną w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 w związku z pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego to ten Sąd nie uczynił należycie,

5) 110 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a z których to wprost wynika, iż sprawa z zakresu skargi skarżącego może być uznana na gruncie orzekania przez ten Sąd w niniejszej sprawie za właściwą do stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej we wnioskowanym zakresie, bowiem jak wynika z art. 110 k.p.a. organ administracji jest związany swoją decyzją do czasu jej obowiązywania;

6) § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 roku w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2001 r., Nr 23, poz. 278), których to Sąd nie zastosował w sprawie,

7) § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14 z 2002r., poz. 137) i § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 roku w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2001 r., Nr 23, poz. 278), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że funkcjonariusz Służby Więziennej nie może otrzymać dodatku służbowego, o jakim mowa powyżej, do jego górnej granicy określonej we wskazanych normach prawa i że wymiar tego dodatku oraz jego górną granicę ustala się i przyznaje tylko i wyłącznie jedną decyzją administracyjną, a nie w kilku decyzjach administracyjnych, jak na gruncie niniejszej sprawy oraz, że ustalenie tego dodatku do górnej jego granicy kilkoma decyzjami administracyjnymi powoduję, iż decyzje te są bezprawne i nieważne z mocy prawa,

8) art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 w zw. z pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego to Sąd nie zastosował w sprawie, zaś z treści wskazanych wyżej przepisów wynika, że mają one zastosowanie do sprawy skarżącego, z których to przepisów wynika, iż pisemne poinformowanie strony stosunku służbowego z zakresu jej żądań o przeszkodach bez końcowego rozstrzygnięcia sprawy zakreślonej podaniem stanowi naruszenie normy prawa i obowiązków ustanowionych organowi zakresem art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i przyczynia się do bezczynności organu administracji publicznej wynikających z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 w zw. z pkt 8 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do podjęcia czynności lub obowiązku wydania odpowiednim aktem administracyjnym rozstrzygnięcia o uznaniu lub nieuznaniu żądanego zakresu podania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że gdy granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu, to sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd pierwszej instancji niezwiązany granicami skargi nie może jednak przekroczyć tych granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, str. 313. Wydanie 4, rok 2010).

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. A więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną.

Takiej oceny w niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał Sąd pierwszej instancji, w związku z czym zarzut naruszenia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest nieusprawiedliwiony. Podkreślić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu nie ustala ponownie stanu faktycznego, a jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, ustaliły ten stan, a następnie, czy prawidłowo zastosowały do poczynionych ustaleń przepisy prawa materialnego. Jedynie wówczas, gdy zdaniem Sądu, uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie (z urzędu lub na wniosek strony) dowodów uzupełniających z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, możliwe jest postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Co zaś się tyczy naruszenia art. 141 § 4 wskazanej wyżej ustawy, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Przepis ten stanowi bowiem, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono bowiem odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, przez co powinno umożliwiać skontrolowanie tak przez strony, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoich rozważaniach. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy. Przy czym zaznaczyć należy, że nie wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie i nie wszystkie zarzuty podnoszone w postępowaniu muszą być omówione w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, lecz tylko te, które są w sprawie istotne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ustawowe wymogi, o których mowa powyżej, natomiast subiektywne poczucie skarżącego kasacyjnie, że jest inaczej, nie może być podstawą do skutecznego wzruszenia zapadłego w sprawie wyroku.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu, zatem nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, co zarzucono w skardze kasacyjnej. Są to bowiem przepisy prawa materialnego określające przełożonych funkcjonariuszy do podejmowania decyzji w sprawach osobowych, Sąd pierwszej instancji nie mógł ich zatem stosować w niniejszej sprawie. Przy rozpoznawaniu bowiem skargi na bezczynność organu, rolą Sądu jest jedynie ocena, czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu o określonej treści.

Wskazać należy, że zgodnie art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) funkcjonariusze otrzymują dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, w tym dodatek służbowy, o czym stanowi pkt 3 tego przepisu. Natomiast tryb i warunki przyznawania dodatków reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137), które jest aktem wykonawczym do wskazanej wyżej ustawy.

Z przepisu § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że przyznanie dodatku w danej wysokości ma charakter uznania administracyjnego, jako że jest uzależnione od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności od powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Z przepisu tego wynika też, że chodzi o jeden dodatek służbowy i że jego przyznanie nie jest bezterminowe. Jak bowiem stanowi przepis § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, dodatek może ulec obniżeniu, gdy zajdą przesłanki określone w tym przepisie. Oznacza to, że wydanie kolejnej decyzji powodującej zmianę wysokości dodatku ma ten skutek, że poprzednia decyzja traci moc i nie jest wiążąca. Tym samym przyznany dodatek w nowej wysokości zastępuje dodatek obowiązujący w poprzednim okresie, przy czym nie ma możliwości sumowania dodatków za poprzednie okresy.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżącemu – czego nie zakwestionował na żadnym etapie postępowania – wraz z uposażeniem wypłacano na bieżąco dodatek służbowy przyznany wcześniejszymi decyzjami. W związku z tym nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w tym zakresie. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy – na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – że kolejne decyzje w przedmiocie dodatku jedynie modyfikowały wysokość wcześniej przyznanych skarżącemu dodatków na skutek zmieniających się okoliczności faktycznych.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.