Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1313/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 10
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1537/14 w sprawie ze skargi B. A.-W. i R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od B. A.-W. i R. W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 2194 zł (dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1537/14, po rozpoznaniu skargi B. A.-W. i R. W, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W wyniku czynności kontrolnych w terenie [...] września 2013 r. stwierdzono, że pas drogowy drogi krajowej nr 7 Kraków - Chyżne w miejscowości Mogilany został zasypany gruzem i ziemią przy drodze serwisowej na wysokości przyległej do drogi działki nr [...]. Sporządzona dokumentacja zdjęciowa potwierdziła, że na całej działce nr [...] prowadzone były roboty polegające na nawożeniu gruzu i ziemi z wyrównywaniem nawożonego materiału. Teren robót objął fragmentami obszar pasa drogowego drogi krajowej. W celu określenia zakresu zajęcia pasa drogowego sporządzono operat geodezyjny, w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego na łącznej powierzchni 61 m2. Na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego nie wydawano zezwolenia

Pismem z [...] września 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także Gidia) zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował o planowanej na [...] września 2013 r. wizji lokalnej. Zawiadomienie skierowane do B. A.-W. i R. W. zwrócono do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie".

W dniu [...] września 2013 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której został sporządzony protokół i dokumentacja zdjęciowa. Ustalenia z wizji potwierdziły stan zajęcia pasa drogi krajowej

Skarżący R. W., po zapoznaniu się [...] listopada 2013 r. z aktami sprawy, oświadczył, że gruz poremontowy, śmieci i inne materiały wyrzucają niezidentyfikowane osoby, które często wykonują to w nocy. Teren pasa drogowego, leżący przy działce, skarżący sprzątają często na swój koszt.

Z notatki sporządzonej [...] listopada 2013 r. wynika, że podczas objazdu drogi krajowej nr 7 pracownicy Oddziału GDDKiA w Krakowie stwierdzili, że na działce nr [...] prowadzone są roboty polegające na wyrównywaniu gruzu o różnym asortymencie. Na okoliczność prowadzenia robót na działce nr [...] wykonano dokumentację fotograficzną.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mając na uwadze, że na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi nie udzielił zezwolenia, oraz przyjmując, że sprawcami zajęcia byli właściciele działki nr [...] bezpośrednio przyległej do drogi, decyzją z 10 grudnia 2013 r., na podstawie art. 36, art. 40 ust. 12 pkt. 1 i art.40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. Nr 148, poz. 886) oraz art. 104 k.p.a. nakazał B. A.-W. i R. W. przywrócić stan poprzedni pasa drogowego oraz nałożył na nich solidarnie karę pieniężną w wysokości 26 230 zł.

GDDKiA nie wykluczył, że na działkę wyrzucane są różnego rodzaju śmieci przez osoby nieznane, jednakże za bezsporne uznał, że w obrębie całej działki prowadzone są roboty polegające na utwardzaniu i wyrównaniu terenu. Tego rodzaju prace musiały być zlecone przez właścicieli terenu. Zajęcie pasa drogowego zostało spowodowane brakiem należytej staranności przy robotach, którymi objęto teren większy niż sama działka przyległa do pasa drogowego. Organ zaznaczył, że poza oświadczeniem strony, nie znalazł dowodów potwierdzających wyrzucanie gruzu i śmieci przez osoby nieznane. Naturalne wydawałoby się zgłoszenie takiego faktu na Policję lub choćby prowizoryczne wygrodzenie terenu.

B. A.-W. i R. W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przebieg granicy pasa drogowego na odcinku objętym postępowaniem został jednoznacznie ustalony, jako wyodrębniona działka drogowa nr [...], uwidoczniona na mapach znajdujących się w zasobach geodezyjnych i w rejestrze gruntów, jako działka Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Krakowie. Wykonany przed wszczęciem postępowania operat geodezyjny potwierdził, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Czynności geodety nie dotyczyły ustalenia przebiegu granic działek, lecz ustalenia zakresu naruszenia działki drogowej w stosunku do granic ustalonych geodezyjnie, w oparciu o dokumenty z ośrodków geodezyjnych, a więc dokumenty urzędowe i istniejące punkty osnowy geodezyjnej. GDDKiA uznał za chybiony zarzut strony o bezpodstawnym utożsamieniu przez organ granicy pasa drogowego z granicą działki, na której znajduje się droga. Granica działki ewidencyjnej wyznacza obszar terenu zajętego wyłącznie przez elementy drogi i jej wyposażenia. Organ stwierdził również, że zlokalizowana na działce [...] droga o nawierzchni bitumicznej, równoległa do jezdni głównej drogi krajowej nie stanowi zjazdu tj. bezpośredniego połączenia nieruchomości z drogą publiczną, lecz stanowi drogę serwisową zapewniającą możliwość obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi krajowej.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że doszło do zajęcia pasa drogowego w następstwie niezachowania należytej staranności przy prowadzeniu robót na działce nr [...], za które odpowiedzialni są jej właściciele na prawach małżeńskiej współwłasności ustawowej. Charakter robót i użycie sprzętu budowlanego wskazuje, że roboty musiały być zlecone przez właścicieli działki. Pośrednio wskazuje na to oświadczenie R. W. złożone [...] listopada 2013 r., z którego wynika, że wykonywanie robót zlecają współwłaściciele działki.

Organ uznała za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, stwierdzając, że podjęto wszelkie czynności dla wszechstronnego zbadania sprawy łącznie ze zleceniem dokładnego rozpoznania przez geodetę zakresu zajęcia pasa drogowego. Skarżący byli informowani o podejmowanych czynnościach i mieli zapewnioną możliwość wypowiedzenia przy zapoznawaniu się z aktami sprawy.

GDDKiA podkreślił, że skarżący chociaż utrzymywali, że to nie oni byli sprawcami zajęcia pasa drogowego, to nie przedstawili żadnych dowodów, które potwierdzałyby działanie osób trzecich np. w postaci zgłoszenia zdarzeń na Policji. Stan faktyczny na działce i dalsze prowadzenie prac w jej obrębie stały w całkowitej sprzeczności z twierdzeniami skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią, wymagającą ustalenia, jest przebieg granic pasa drogowego. Dokumentem obrazującym przebieg pasa drogowego, na odcinku istotnym w sprawie jest mapa sytuacyjna dla celów poglądowych tzw. operat geodezyjny, sporządzony na zlecenie organu, przez uprawnionego geodetę. Operat geodezyjny nie jest więc dokumentem źródłowym mogącym stanowić dowód przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu skróconego z rejestru gruntów, pochodzący ze Starostwa Powiatowego w Krakowie wynika, że działka stanowiąca własność skarżących nr [...], graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, której zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie. Z dokumentacji tej nie wynika jak przebiega granica pasa drogowego, w związku z czym, nie można stwierdzić na tej podstawie, czy pokrywa się ona z granicą ewidencyjną działki nr [...]. Zestawiając wspomnianą dokumentację oraz operat geodezyjny, można stwierdzić jedynie, że w sprawie doszło do zajęcia części działki o nr [...], graniczącej z działką o nr [...], nie można natomiast stwierdzić, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu, organ nie przedstawił pełnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie przebiegu granic pasa drogowego na spornym odcinku, a w konsekwencji przyjęcie, iż pokrywa się ona z granicą ewidencyjną działki nr [...]. WSA stwierdził, że "(...)W aktach sprawy brakuje choćby książki drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), na podstawie której można ustalić szerokość pasa drogowego na spornym odcinku, a poprzez to określić na mapie geodezyjnej przebieg granicy tego pasa."

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto GDDKiA nie przedstawiając dowodów uznał za udowodniony fakt pokrywania się granicy pasa drogowego z granicą ewidencyjną działki nr [...], poprzez co dokonana w tej kwestii ocena ma charakter dowolny, naruszający art. 80 k.p.a.

Wymienione naruszenia standardów procedury administracyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przebieg granicy pasa drogowego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego, co przekłada się na wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Sąd podkreślił, że organ w decyzji z [...] grudnia 2013 r. nałożył solidarnie na skarżących karę pieniężną, nie wyjaśnił jednak w tej decyzji, ani w zaskarżonej decyzji podstaw solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Odpowiedzialność solidarna nie wynika z przepisów prawnych przywołanych przez organ jako podstawa prawna wydania decyzji. Brak wskazania podstawy prawnej solidarnej odpowiedzialności skarżących i brak wyjaśnień w tej kwestii w uzasadnieniach decyzji, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istnienie materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyduje o jego prawidłowości.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. polegający na uwzględnieniu skargi i uchylenie kwestionowanej przez skarżących decyzji, w sytuacji, gdy wbrew ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, pozwalający na wszechstronne ustalenie przebiegu linii granicznej pasa drogowego na odcinku istotnym ze względu na przedmiot niniejszego postępowania, zaś przepisy nie zawierają zamkniętego katalogu dowodów lub katalogu dowodów wyłącznych, w oparciu o które organ może w sposób stanowczy i pewny określić przebieg linii granicznej pasa drogowego;

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 34 pkt 1 u.d.p. polegający na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie zgromadził w sposób pełny dowodów, zaś ocena dowodów zgromadzonych w aktach sprawy ma charakter dowolny, w sytuacji, gdy z załączonego wypisu skróconego z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz mapy sytuacyjnej do celów poglądowych wprost wynika, że działka nr [...] stanowi działkę drogową obejmującą drogę wraz z niezbędną infrastrukturą do prowadzenia, zabezpieczenia, obsługi oraz zarządzania ruchem drogowym i zarządzania drogą;

3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, w sytuacji, gdy organ zgromadził pełny materiał dowodowy pozwalający w sposób wszechstronny wyjaśnić i ustalić okoliczności faktyczne sprawy, czemu - wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji - dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

4) art. 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez pominięcie w ocenie dotyczącej prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego oceny faktu, że skarżący mieli możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a skarżący R. W. składając oświadczenia odnośnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności mających relewantne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie kwestionował przebiegu linii granicznej pasa drogowego oraz okoliczności, kto i na czyje zlecenie dokonywał prac ziemnych związanych z wyrównaniem terenu, tj. okoliczności faktycznych skutkujących finalnie bezprawną ingerencją w pas drogowy prowadzonymi robotami;

5) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku, z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 370 k.c. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił podstawy solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, pomimo, że organ wyjaśnił jakie okoliczności faktyczne i prawne skutkowały przypisanie skarżącym odpowiedzialności na zasadzie solidarnej.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji GDDKiA nie przedstawił pełnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie przebiegu granic pasa drogowego na spornym odcinku, a w konsekwencji przyjęcie, że pokrywa się ona z granicą działki nr [...]. Sąd stwierdził, że "W aktach sprawy brakuje choćby książki drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom i tunelom (...), na podstawie której można ustalić szerokość pasa drogowego na spornym odcinku, a poprzez to określić na mapie geodezyjnej przebieg granicy tego pasa." W ocenie WSA brak w aktach sprawy książki drogi oznacza, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, tym samym ocena niekompletnego materiału dowodowego ma charakter dowolny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji.

W postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi niewątpliwie niezbędne jest ustalenie, czy i w jakim zakresie doszło do takiego zajęcia. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że istotne znaczenie w sprawie ma w związku z tym określenie granic pasa drogowego, który w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji nie zostało przeprowadzone prawidłowo, gdyż organ nie ustalił przebiegu granic pasa drogowego. Sąd uznał za konieczne załączenie do akt sprawy książki drogi i ustalenie na jej podstawie szerokości pasa drogowego, a następnie określenie na mapie geodezyjnej przebieg granicy tego pasa. W związku z tym należy zauważyć, że w powołanym przez WSA rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582, dalej: rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r.) określony został wzór książki drogi (załącznik nr 1). Według wzoru książki drogi, w dziale VIII umieszczane są szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi, w tym w tabeli 8 w kolumnie 35 dane dotyczące pasa drogowego. Z objaśnień do działu VIII, zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. wynika, że w kolumnie 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Z powyższego wynika, że szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Szerokość pasa drogowego ujawniana w książce drogi nie uwzględnia bowiem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, które zgodnie z definicją legalną pasa drogowego stanowią jego część. Już tylko z tego powodu książka drogi nie jest dokumentem, który może być pomocny przy ustalaniu granic pasa drogowego. W związku z tym pogląd Sądu pierwszej instancji o potrzebie wykorzystania w postępowaniu książki drogi należało uznać za nietrafny.

Mając na uwadze, że Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego wyłącznie o książkę drogi, co z przyczyn wyżej podanych okazało się niecelowe, należy stwierdzić, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego było co najmniej przedwczesne.

Podkreślenia wymaga, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego, GDDKiA zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie operatu pomiarowego, w celu ustalenia terenu zajętego pasa drogowego. W ramach przeprowadzonych czynności geodezyjnych, uprawniony geodeta wykonał bezpośrednie pomiary w terenie. Ponadto wykorzystał wyrys z mapy ewidencyjnej przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wypis skrócony z rejestru gruntów. Na mapie opracowanej przez uprawnionego geodetę zostały zaznaczone: granice pasa drogowego, granice działki [...] oraz powierzchnia pasa drogowego zajęta bez zezwolenia zarządcy drogi. Wszystkie wymienione dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych i powinny być przez Sąd poddane wszechstronnej analizie i ocenie, podobnie jak pozostałe dowody zebrane w sprawie. W dotychczasowym postępowaniu Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do twierdzeń organu, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...], ustaloną na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego i na jakiej powierzchni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że GDDKiA nie wyjaśnił w decyzji podstaw solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego i naruszył w ten sposób art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że na stronie 3 zaskarżonej decyzji organ przedstawił swoje stanowisko w omawianej kwestii stwierdzając, że: "Solidarna odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z pasem drogowym wynika z ustaleń podjętych przez organ w trakcie postępowania. Organ ustalił, że nieruchomość działka nr [...] w m. Mogilany stanowi współwłasność małżeńską ustawową. Na całej działce nr [...] przyległej do drogi prowadzone były roboty polegające na nawożeniu gruntu i ziemi z wyrównywaniem nawożonego materiału. Charakter robót i użycie sprzętu budowlanego wskazuje, że roboty musiały być zlecone przez właścicieli działki. Zapoznając się z aktami sprawy w dn. [...].12013 r. Pan R. W. oświadczył, cytuję: "Często sprzątamy teren pasa drogowego na swój koszt, ponieważ to jest przy naszej działce..." i dalej oświadcza: " jesteśmy tak umówieni z właścicielem koparki, że jeżeli przejeżdża do jakiejkolwiek pracy w tym obrębie to uprząta pas drogowy". Z tego oświadczenia wynika, że zlecenia robót dokonują współwłaściciele działki. Pani B. A.-W. i Pan R. W. zawiadomieni dwukrotnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie wskazywali, jakoby roboty były organizowane na wniosek jednego z nich." Przytoczony fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ wyjaśnił podstawę solidarnej odpowiedzialności skarżących, a więc wbrew stanowisku WSA nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Inną kwestią, która dotychczas nie została rozważona przez Sąd pierwszej instancji, jest trafność poglądu przyjętego przez GDDKiA.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko, powinien przeprowadzić ponowną pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490). Koszty postępowania należne GDDKiA obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe - wpis od skargi kasacyjnej (394 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego organ (1800 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym).