Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1005/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, 34, 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. N. pozwolenia na budowę budynku usługowego (kat. XVII) wraz z infrastrukturą techniczną oraz miejscami postojowymi na terenie działki nr 24, obręb [...] z zachowaniem wyszczególnionych warunków, zgodnie z art. 36 ust.1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził w szczególności, że inwestor dołączył do wniosku wymagane dokumenty, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w tym projekt budowlany, uzgodnienia wynikające z przepisów szczególnych, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia[...], udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W wyniku sprawdzenia projektu budowlanego organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Wskazano również, że w dniu 3 kwietnia 2014 r. firma [...] Sp. z o.o. wniosła o odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, nie wyraziła również zgody na lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy ze swoją nieruchomością (dz. nr 23 KM 36). Zakwestionowała również zasadność udzielonego odstępstwa od zapisów §12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.), umożliwiającego budowę budynku usługowego przy ulicy[...], na terenie działki nr 24 obręb[...], ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio w granicy z działką nr 23 obręb[...]. Ponadto spółka podniosła sprawę zasłaniania przez projektowany obiekt, pawilonu handlowego znajdującego się na działce nr 22 obręb[...].

Odnośnie zasłaniania obiektu na działce nr 22 KM 36 organ I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy regulują wyłącznie sprawy związane z zapewnieniem naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (nie odnoszą się do zacieniania działek lub "zasłaniania" obiektu), a usytuowanie projektowanego obiektu nie spowoduje ograniczenia dostępu naturalnego oświetlenia do pomieszczeń zlokalizowanych w budynku na działce nr 22 KM 36, gdyż odległość pomiędzy budynkiem projektowanym, a istniejącym (działka nr 22 KM 36) wynosi około 35,50 metrów, podczas gdy wysokość projektowanego budynku to 7,42 metrów, zatem wysokość przesłaniania jest mniejsza od odległości między obiektami. Nie występuje więc w tym wypadku zacienianie. Potwierdza to również, "Analiza przesłaniania i zacieniania - linijka słońca", która dołączona została do akt sprawy.

Odnośnie zasadności udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych organ orzekający wyjaśnił, że problematyka ta uregulowana została w zapisach art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Odstępstwo takie dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a udziela go (bądź odmawia na nie zgody) starosta, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane. Występując, pismem z dnia 7 maja 2013r., do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, Prezydent Miasta [...] uznał zasadność wniosku. Podstawą do zajęcia takiego stanowiska był fakt, że cechą charakterystyczną tego obszaru jest zabudowa zlokalizowana przy granicach działek. Większość budynków zlokalizowanych przy ulicy[...], usytuowana jest w granicy działek (są to w większości budynki mieszkalne i gospodarcze). Ponadto Prezydent Miasta [...] uznał, że budowa przy granicy pozwoli racjonalnie wykorzystać i zagospodarować działkę inwestora w zgodzie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr 24 KM 36 ma powierzchnię 351 m² i nieregularny kształt, zbliżony do trójkąta. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia na terenie działki odpowiedniej ilości miejsc postojowych i obowiązek dostosowania się do ustalonych decyzją o warunkach zabudowy linii zabudowy, organ administracji architektoniczno – budowlanej, uznał za zasadne dopuszczenie przedmiotowego odstępstwa. Przyjęto, że projektowana lokalizacja budynku będzie odpowiadać charakterystyce zabudowy na działkach sąsiednich w zakresie funkcji, a także w zakresie sytuowania obiektów, w tym względem granic nieruchomości, gdyż wiele budynków, w tym również handlowych i usługowych, położonych na tym obszarze, usytuowanych zostało w granicach działek.

Zauważono również, że Prezydent Miasta w żadnym z pism nie twierdził, że budynki handlowo - usługowe znajdujące się w pobliżu inwestycji, zlokalizowane są w granicach działek. Niemniej jednak na działkach o nr ewidencyjnych 25, 29, 70/1 znajdują się obiekty handlowe i usługowe, zlokalizowane w granicach nieruchomości. Ponadto ustalone warunki zabudowy dopuszczają sytuowanie obiektu w granicy z działką nr 23 KM 36, jak również Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przychylił się do wniosku Prezydenta Miasta i udzielił upoważnienia (pismo z dnia [...]) do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w związku z czym przyjęto, że minister zakwalifikował wnioskowane odstępstwo jako uzasadnione, bowiem w przeciwnym razie odmówiłby udzielenia stosownego upoważnienia.

Zdaniem organu I instancji podnoszone zarzuty powinny opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Tak więc ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega kwestia, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skoro zaś, wymogi przewidziane tymi przepisami zostały zachowane, względnie w prawidłowym trybie wyrażono zgodę na odstępstwo od nich (jak w sprawie niniejszej), w ocenie organu nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o naruszeniu interesów osób trzecich, a zasłanianie budynków przez inne budynki jest częstym zjawiskiem występującym w zabudowie miejskiej, która charakteryzuje się dużą intensywnością i maksymalnym wykorzystaniem działek budowlanych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., właściciel sąsiedniej nieruchomości - działki nr 23 i działki 22, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie, bądź uchylenie w całości przedmiotowej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Równocześnie zaskarżono także postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji:

• naruszenie przepisów prawa materialnego: § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; dalej "pr.bud."), przez niewłaściwe ich zastosowanie i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do dopuszczenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie minimalnej odległości usytuowania budynku względem sąsiedniej działki budowlanej,

• naruszenie przepisów postępowania: art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu i uzasadnieniu, w oparciu o jakie przesłanki zezwolono na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

• rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 pr.bud., skutkujące nieważnością decyzji, a polegające na wydaniu pozwolenia na budowę w sytuacji braku upoważnienia ministra właściwego do wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz braku wydania takiej zgody przez organ,

• naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 10, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 9 ust. 2 pr.bud., polegające na nieuprawnionym przyjęciu domniemania, iż skoro minister właściwy wydał upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, to wstępnie zakwalifikował wnioskowane odstępstwo jako uzasadnione, a ponadto polegające na niewzięciu pod uwagę faktu, iż upoważnienie ministra oparte było na fałszywej przesłance, jakoby strona nie sprzeciwiała się lokalizacji budynku przy granicy działki,

• naruszenie przepisów postępowania: art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie sposobu zagospodarowania działki należącej do skarżącej i wpływu planowanej inwestycji na tę działkę (z uzasadnienia decyzji nie wynika, że ww. okoliczności zostały należycie zbadane i ocenione),

• naruszenie przepisów postępowania: art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, w tym szczególności na nieuwzględnieniu wskazówek organu odwoławczego co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest bezprzedmiotowe, ponieważ pierwszeństwo ma zastosowanie trybu zwykłego jakim jest postępowanie odwoławcze. Tryb odwoławczy ma w przepisach K.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji. Tok instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a., jest regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw, dlatego jeżeli strona korzysta z toku instancji, to do jego wyczerpania w ocenie organu nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę merytorycznie w jej całokształcie stwierdził, że:

• przedłożony projekt jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy;

• projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

• przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 (decyzja MZD we Włocławku z dnia 10 marca 2014 r., znak: DI.IG.6853,098,2334.2014 na lokalizację zjazdu w odległości 6 m od jezdni ul. [...]; projekt zagospodarowania działki w dniu 24 marca 2014 r. uzgodniono pod względem sanitarno-higienicznym);

• projekt został sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Wskazano, że inwestor uzyskał pozytywną decyzję Miejskiego Zarządu Dróg we [...] z dnia [...] na lokalizację zjazdu w odległości 6 m od jezdni ul. [...], a projekt zagospodarowania działki w dniu 24 marca 2014 r. uzgodniono pod względem sanitarno-higienicznym.

Ponadto zwrócono uwagę, że z załączonej dla inwestycji analizy przesłaniania i zacieniania wynika, że inwestycja nie będzie przesłaniała ani zacieniała żadnych budynków (tym bardziej budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi ani pomieszczeń do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku przedszkolu i szkole (...), o których mowa w § 13 i § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, z późn. zm.), wymaganiami Prawa budowlanego oraz innymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, przy czym projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Tak szeroko zakrojona odpowiedzialność projektanta, zdaniem Wojewody stanowić ma gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno - budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 10.05.2013, sygn. akt II OSK 44/12), a skutkiem tego w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie przez organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w ocenie organu odwoławczego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.).

W kwestii zaskarżenia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) polegające na usytuowaniu budynku usługowego przy ul. [...] we [...] na terenie dz. nr 24, obręb[...]. ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką nr 23, obręb [...] Wojewoda stwierdził, że jest ono niezasadne, ponieważ zgodnie z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Kolejny ust. 3 stanowi m.in., że wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. O czasie, w jakim powinien być złożony wniosek, w którym można uzyskać odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, decyduje stan faktyczny danego procesu inwestycyjnego oraz charakter przepisu, od którego ma nastąpić odstępstwo, przy czym złożenie takiego wniosku musi nastąpić nie później niż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09 stwierdził, że charakter postępowania, o którym mowa w art. 9, w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu ratio legis tego przepisu oraz elementów, jakie powinien zawierać wniosek kierowany do właściwego ministra w sprawie upoważnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 3), nie stoi na przeszkodzie temu, by postępowanie takie mogło być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Postanowienie to w ocenie organu odwoławczego nie było znaczącą podstawą dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż jak wynika z materiału sprawy, zostało ono udzielone w dniu 7 czerwca 2013 r., czyli przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia (co miało miejsce w dniu 11 czerwca 2013 r.), w czasie, gdy w nie było w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy o warunkach zabudowy. W wydanej decyzji, akceptującej projekt budowlany organ I instancji powołał się m.in. na udzieloną zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. Nie było to jednak w przekonaniu organu II instancji konieczne, albowiem mająca w sprawie zastosowanie ww. decyzja o warunkach zabudowy w pkt 2.1 dopuszcza sytuowanie ściany budynku przy granicy z działką nr 23 obręb[...]. Udzielona zgoda na odstępstwo od warunków technicznych dotyczyła zaś wyłącznie kwestii dopuszczalności wykonania ścian bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką nr 23 obręb[...]. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy.

W tej sytuacji Wojewoda doszedł do przekonania, że dla końcowego załatwienia sprawy nie ma znaczenia kwestia weryfikacji postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wyrażającego zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie lokalizacji planowanego budynku w granicach z działkami sąsiednimi (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1716/12), a zatem podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 7, 8, 10, 77 i 107 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego należy uznać za niezasadne, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 32 ust 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę w sytuacji braku upoważnienia ministra właściwego do wydania zgody na odstępstwo od przepisów, ze względu na wskazane powyżej przyczyny.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że wskazana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, zostały złożone wszystkie wymagane art. 35 Prawa budowlanego dokumenty oraz została zweryfikowana zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, ponieważ doprowadziłby w ten sposób do naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

W skardze do sądu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz umorzenie postępowania w sprawie, względnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz umorzenie postępowania w sprawie; wstrzymanie przez organ odwoławczy wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w myśl art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ - o wstrzymanie ich wykonania w myśl § 3 tego samego artykułu przez Sąd, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Równocześnie zaskarżono w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w niniejszej sprawie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, z przyczyn wskazanych w zarzutach skargi oraz z uwagi na nieuprawnione zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez brak dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych i ograniczenie się przez organ II instancji wyłącznie do polemiki z wybranymi zarzutami odwołania strony skarżącej,

1. art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.; dalej "pr.bud "), skutkujące nieważnością decyzji, a polegające na wydaniu pozwolenia na budowę w sytuacji braku upoważnienia ministra właściwego do wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz braku wydania takiej zgody przez organ (rażące naruszenie przepisów postępowania),

2. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu i uzasadnieniu, w oparciu o jakie przesłanki zezwolono na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

3. art. 7, 8, 10, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 pr.bud., polegające na nieuprawnionym przyjęciu domniemania, iż skoro minister właściwy wydał upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, to wstępnie zakwalifikował wnioskowane odstępstwo jako uzasadnione, a ponadto polegające na niewzięciu pod uwagę faktu, iż upoważnienie ministra oparte było na fałszywej przesłance, jakoby strona nie sprzeciwiała się lokalizacji budynku przy granicy działki,

4. art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie sposobu zagospodarowania działki należącej do skarżącej i wpływu planowanej inwestycji na tę działkę (z uzasadnienia decyzji nie wynika, że ww. okoliczności zostały zbadane i ocenione),

5. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, w tym szczególności na nieuwzględnieniu wskazówek organu odwoławczego, zawartych w decyzji uchylającej, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 9 ust. 1 pr.bud., przez niewłaściwe ich zastosowanie i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do dopuszczenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie minimalnej odległości usytuowania budynku względem sąsiedniej działki budowlanej,

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 4 pr.bud. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że złożenie przez projektanta oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - zwalnia organ ze szczegółowego badania projektu budowlanego.

Najistotniejszym zarzutem proceduralnym stawianym przez skarżącą jest naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy, co stanowi konsekwencję braku należytego ponownego rozpatrzenia sprawy, braku rozważenia interesów stron oraz nieprzeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego wskazując przy tym na fakt, iż organ odwoławczy skwitował całą stronę materialnoprawną decyzji pierwszoinstancyjnej krótkim wyliczeniem na stronie trzeciej uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z treści tego uzasadnienia zdaniem skarżącej wynika, że organ odwoławczy główną uwagę poświęcił dwóm kwestiom: 1) oświadczeniu projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz 2) korelacji czasowej postępowania w sprawie udzielenia przez ministra właściwego upoważnienia do udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (i następnie udzielenia tej zgody) oraz postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego w istocie takie postępowanie organu odwoławczego w przekonaniu skarżącej równało się nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie; tym samym organ ten dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wskazano, że decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną wcześniej pierwszą decyzję o pozwoleniu na budowę, udzielając przy tym wiążących wskazówek, co do okoliczności, jakie muszą być brane w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Skoro sprawa miała być ponownie rozpatrzona, niejako "od zera", to w ocenie skarżącej konieczne było - jak w każdej nowej sprawie, gdzie zaistniała kwestia ewentualnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych - ponowne wystąpienie do ministra właściwego o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na takie odstępstwo. Zaistniały bowiem całkowicie nowe okoliczności, istotne z punktu widzenia oceny przez ministra, czy upoważnienie jest w tej sprawie dopuszczalne, bowiem jak wskazano - upoważnienie udzielone na potrzeby pierwotnego postępowania oparte było, z winy organu pierwszej instancji, na fałszywych przesłankach, gdyż wniosek organu z dnia 7.05.2013 r. nie zawierał propozycji rozwiązań zamiennych, mimo czytelnej normy art. 9 ust. 3 pkt 3 pr.bud. i jest to rażące uchybienie treści ww. przepisu, które spowodowane było najwyraźniej zbagatelizowaniem "problemu" istotnych interesów właściciela sąsiedniej działki, o czym poniżej. Zdaniem skarżącej spółki organ I instancji przeszedł do porządku nad wymogami art. 9 ust. 3 pr.bud., najwyraźniej uznając, iż skoro nikt z bezpośrednio zainteresowanych się nie sprzeciwia, to i minister zaaprobuje zgłoszone rozwiązanie bez konieczności m.in. sprawdzania propozycji rozwiązań zamiennych.

Ponadto zwrócono uwagę, że we wniosku znalazła się fałszywa informacja, jakoby właściciele działki nr 23 (poprzednicy prawni skarżącej) nie sprzeciwiali się lokalizacji budynku przy granicy, bowiem brak sprzeciwu skarżącej nie mógł być traktowany jako jej milcząca zgoda, a zgłoszenie przez nią sprzeciwu na etapie wydawania decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie było obiektywnie możliwe (nie była wówczas jeszcze właścicielem działki nr 23).

Zdaniem skarżącej wniosek do ministra nie wspomina w żadnym miejscu o istotnym elemencie zadania inwestycyjnego, tj. infrastrukturze technicznej i miejscach postojowych, gdyż zostały one uwzględnione w projekcie budowlanym dopiero na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, na skutek słusznego wytknięcia tych ewidentnych braków przez organ odwoławczy, a ponadto dokumentacja załączona do wniosku nie zawierała projektu zagospodarowania działki sąsiedniej, należącej do skarżącej spółki. Podkreślono przy tym, że na działce nr 23 należącej do skarżącej, w ostrej granicy z działką nr 24 zlokalizowana została stopa fundamentowa pylonu reklamowego, o wymiarach ok. 1,5 m na 2 m (obrazuje to załączony fragment projektu zagospodarowania - mapy sytuacyjno-wysokościowei). Pylon stanowi zaś istotny element infrastruktury na nieruchomości skarżącej, mający za zadanie przyciąganie klientów do zlokalizowanego tam sklepu. Jakiekolwiek więc ewentualne prace związane z lokalizacją budynku inwestora w ostrej granicy, zdaniem skarżącej w sposób nieunikniony muszą więc prowadzić do naruszenia stabilności pylonu i grożą jego osłabieniem, a nawet zawaleniem m.in. takiej informacji zabrakło we wspomnianym wniosku do ministra. Tym bardziej więc minister właściwy nie dysponował pełnym zasobem danych umożliwiającym rzetelne udzielenie upoważnienia, w efekcie czego został wprowadzony w błąd treścią wniosku z 07.05.2013 r., a więc udzielając wówczas upoważnienia, nie dysponował prawdziwym obrazem sytuacji faktycznej.

Zdaniem skarżącej, decyzję pierwszoinstancyjną wydano zatem z rażącym naruszeniem prawa, co w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności - brak było wymaganego przez prawo upoważnienia ministra oraz wydanej w oparciu o nie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych.

Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w jego fragmencie dotyczącym bezprzedmiotowości ww. żądania, skarżąca spółka wskazała, iż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi m.in. o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawie stwierdzenia nieważności, a rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, skutkiem naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W sprawie niniejszej do wydania decyzji z naruszeniem prawa zdaniem skarżącej niewątpliwie doszło. Kwestia, czy było to naruszenie rażące pozostawiona została do oceny organu odwoławczego, a obecnie przedstawiana jest Sądowi. Jako że naruszenie (licznych przepisów) wystąpiło, należało zdaniem strony rozważyć, czy jest ono rażące i w razie pozytywnego wyniku takiej analizy - zastosować tryb stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto podniesiono, iż organ I instancji, wyjaśniając dlaczego zastrzeżenia skarżącej zostały pominięte ograniczył się do powtórzenia argumentu, iż na obszarze otaczającym nieruchomość objętym wnioskiem występuje również zabudowa usytuowana bezpośrednio przy granicach nieruchomości. Jak wskazał organ, są to przede wszystkim budynki mieszkalne i gospodarcze (a nie użytkowe). Uwadze organu zdaniem skarżącej umknęło jednak, że analizę urbanistyczną odnieść trzeba przede wszystkim do nieruchomości, o które chodzi w niniejszej sprawie, gdyż organ przyjmuje za rozstrzygający argument sam fakt, iż na niektórych sąsiednich nieruchomościach (o przeznaczeniu innym niż przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej) w ogóle występuje zabudowa w ostrej granicy, podczas gdy rzetelna analiza sytuacji na działkach nr 23 i 24 prowadzić musi do wniosku, iż usytuowanie obiektu w ostrej granicy doprowadzi do znacznego zakłócenia funkcji użytkowych działki nr 23, gdyż (jak już zaznaczono w piśmie z 3 kwietnia 2014 r.) dojdzie do zablokowania widoku od strony tej działki na najbliżej położoną ulicę. Nie ma przy tym znaczenia, czy na dalszych leżących w sąsiedztwie działkach występuje zabudowa w ostrej granicy. Możnaby to ewentualnie wziąć pod uwagę, gdyby organ wskazał na istotne podobieństwo sytuacji sąsiadujących właścicieli działek z istniejącą już taką zabudową - do sytuacji stron niniejszego postępowania.

W przekonaniu skarżącej spółki zabudowa w ostrej granicy byłaby kontynuacją istniejącej zabudowy handlowo-usługowej zlokalizowanej na terenach sąsiednich, gdyby chodziło o zlokalizowanie kolejnego obiektu w ciągu znajdującym się przy tej samej ulicy. Tak jednak nie jest, stąd argument o kontynuacji istniejącej zabudowy w niniejszej sprawie uznać należy za całkowicie chybiony, jako ogólnikowy i w istocie nie uzasadniony. Tym samym decyzja pierwszoinstancyjna, a w konsekwencji także decyzja organu odwoławczego, narusza art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., jako że organy nie uzasadniły w należyty sposób, dlaczego usytuowanie budynku w ostrej granicy z działką nr 23 odpowiada istniejącej na tym terenie zabudowie.

Wskazano, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie rozważył, czy projektowany obiekt koliduje ze zrealizowanym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] r. zagospodarowaniem działki nr 23 należącej do skarżącej, w tym usytuowaniem miejsc postojowych - ograniczył się do konstatacji, że lokalizacja projektowanego budynku nie ogranicza dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku usługowo - handlowym.

Skarżącej nie przekonuje też argument organu I instancji, powtórzony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż postulowane przez inwestora posadowienie budynku nie spowoduje zacienienia działki nr 23, jako że potwierdza to "Analiza przesłaniania i zacieniania - linijka słońca" sporządzona przez projektanta tegoż budynku. Przepisy rozporządzenia regulują szereg parametrów budynków, których spełnienie ma zapewnić odpowiednie warunki, w tym użytkowe, korzystania z tych budynków i budynków położonych na nieruchomościach sąsiednich w związku z czym samo porównanie wysokości przesłaniania i odległości między projektowanym budynkiem, a budynkiem istniejącym na działce nr 22 KM 36 nie stanowi wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia, w oparciu o jakie przesłanki zezwolono na odstępstwo.

Niezrozumiały jest dla skarżącej argument organu I instancji o częstym zjawisku występującym w zabudowie miejskiej jakim jest zasłanianie budynków przez inne budynki; ma to wynikać z dużej intensywności tej zabudowy oraz maksymalnego wykorzystania działek budowlanych. Uwadze organu uszedł najwyraźniej fakt, iż przedmiotowe działki znajdują się daleko poza ścisłym centrum miasta (gdzie można ewentualnie mówić o intensywnej zabudowie z maksymalnym wykorzystaniem działek), a ponadto - zabudowa działek o numerach 23 i 24, a także działek leżących w bezpośrednim sąsiedztwie i okolicy - bynajmniej takich cech nie wykazuje.

W ocenie skarżącej kwestię rzetelnego zbadania i rozważenia interesów stron organ I instancji próbował rozwiązać w sposób jedynie formalny, gdyż stronom umożliwiono zapoznanie się z zamierzeniem inwestycyjnym oraz zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń i uwag, jednakże nie zorganizowano rozprawy administracyjnej (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy) w związku z czym umożliwienie wypowiedzenia się w sprawie było jedynie formułą, z której nic nie wynikało.

Ponadto zwrócono uwagę, że pojawiła się w uzasadnieniu decyzji zaskakująca konstatacja: "należy więc przyjąć, że właściwy minister zakwalifikował wnioskowane odstępstwo jako uzasadnione, bowiem w przeciwnym razie odmówiłby udzielenia stosowanego upoważnienia", co jest w ocenie skarżącej niedopuszczalnym uproszczeniem, które nie znajduje oparcia ani w przepisach, ani w stanie faktycznym, bowiem jak wskazuje doktryna i orzecznictwo, organ właściwy nie jest w każdym przypadku związany stanowiskiem ministra. Organ ma obowiązek odmówić wydania zgody na odstępstwo wyłącznie wtedy, gdy minister odmówi wydania upoważnienia. Stanie się tak w przypadkach, w których nie zachodzi uzasadniona potrzeba zastosowania odstępstwa lub zachodzą negatywne przesłanki, określone w art. 9 ust. 1 pr.bud., bądź opinia zainteresowanych organów jest negatywna. W pozostałych przypadkach, to jest w przypadku udzielenia upoważnienia (w szczególności z zastrzeżeniem dodatkowych warunków do spełnienia), właściwy organ może udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo (tak: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2013, komentarz do art. 9, punkt VII nb. 11). Już sama redakcja art. 9 ust. 2 pr.bud. wskazuje, że nie zachodzi automatyzm, który dałby się streścić następująco: upoważnienie ministra oznacza, że organ ma wydać zgodę na odstępstwo. Skoro ustawodawca przewidział, że (po uzyskaniu upoważnienia) organ udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo, to ewidentnym jest, że udzielenie upoważnienia samo w sobie niczego nie może przesądzać.

Również względy czysto praktyczne w ocenie spółki przemawiają przeciwko domniemaniu przyjętemu przez organ I instancji. Minister właściwy jest organem centralnym, nie dysponuje pełną wiedzą (także faktograficzną) o lokalnych uwarunkowaniach i udziela upoważnienia jedynie w oparciu o ściśle określony materiał przedstawiany przez organ we wniosku o udzielenie takiego upoważnienia. Trudno zatem zakładać, że wydaje on w istocie definitywną zgodę na odstępstwo, będąc w pełni poinformowanym o okolicznościach danej sprawy.

Przyjęte w niniejszej sprawie przez organ I instancji (i milcząco zaaprobowane przez organ odwoławczy) uproszczenie - mające, jak należy wnosić z treści uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, uciąć wszelkie dyskusje o zasadności zgody na odstępstwo – zdaniem skarżącej nie daje się obronić także z uwagi na poważne wady, jakimi obarczone było samo postępowanie w sprawie udzielenia upoważnienia

Skarżąca zwróciła tez uwagę, iż odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych następuje w trybie przewidzianym przepisami prawa, ale to nie zmienia istoty rzeczy - budynek ma zostać posadowiony w ostrej granicy, co rodzi istotne, konkretne dolegliwości dla właściciela działki nr 23., dlatego usytuowanie inwestycji budowlanej w granicy, bądź na podstawie dopuszczalnych w przepisach techniczno-budowlanych odstępstw, bądź w wyniku odstępstwa od tych norm wydanego na zasadzie art. 9 ustawy Prawo budowlane, powinno być rozwiązaniem ostatecznym, które zawsze należy szczególnie uzasadnić. Dla rzetelnego ustalenia i uzasadnienia tych okoliczności konieczne zaś jest stwierdzenie, iż inne usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest możliwe, własna ocena organu co do tego, czy i jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właścicieli sąsiedniej działki, a także przeprowadzenie analizy wykazującej, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze wyjątkowy charakter dyspozycji § 12 rozporządzenia, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób znaleźć jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do ww. kwestii niezbędnych dla prawidłowego uzasadnienia odstępstwa.

Wskazano też, że organ I instancji w niniejszej sprawie w znacznej mierze zignorował zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji uchylającej z 05.02.2014 r., czego z kolei organ odwoławczy nie odnotował, wydając zaskarżoną decyzję, bowiem lektura treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, tj. decyzji nr 119/14 z dn. 8.05.2014 r., pozwala ustalić, że jest ono niemal identyczne z treścią decyzji uprzednio już uchylonej (dodano tylko słowa "wraz z infrastrukturą techniczną oraz miejscami postojowymi" - w opisie zadania inwestycyjnego). Co więcej, już na pierwszy rzut oka uzasadnienie nowej decyzji jest nieznacznie tylko dłuższe od tego zawartego w decyzji pierwotnej. Jeżeli dodać do tego, że w większej części uzasadnienie to zawiera jedynie polemikę z pismem skarżącej z 03.04.2014 r., oczywistym w ocenie skarżącej staje się, że tak wybiórcze i skrótowe uzasadnienie nie może oznaczać całościowego podejścia do sprawy i pełnego jej rozpatrzenia.

Wskazując na naruszenie prawa materialnego – brak podstaw do dopuszczenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zwrócono uwagę, że elementem udzielenia pozwolenia na budowę jest odstępstwo od zapisów § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, bowiem organ prowadzący postępowanie uzasadniał -na etapie wydawania pierwszej decyzji w sprawie - zamiar wyrażenia zgody na zastosowanie odstępstwa w postaci dopuszczenia budowy budynku usługowego wprost przy granicy z działką skarżącej twierdzeniem, że projektowana lokalizacja tego budynku będzie kontynuacją istniejącej zabudowy handlowo-usługowej zlokalizowanej na terenach sąsiednich oraz że cechą charakterystyczną zabudowy obszaru jest położenie budynków bezpośrednio przy granicach nieruchomości.

Powyższe założenia były i są w ocenie skarżącej nieprawidłowe, gdyż przedmiotowa działka nr 24 znajduje się na rogu ulic[...]. Po przeciwległej stronie ulicy[...], w odległości kilkudziesięciu metrów od ulicy, znajduje się niewielki pasaż handlowy, który jednak nie jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy nieruchomości, na której się znajduje. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki położona jest ponadto będąca własnością skarżącej nieruchomość, na której znajduje się sklep "[...]". Budynek ten również znajduje się w przewidzianej przepisami odległości od granic nieruchomości, dodatkowo od ul. [...] oddziela go usytuowany z tamtej strony parking przynależący do sklepu. W najbliższym obszarze nie ma innych obiektów handlowo-usługowych poza wymienionymi powyżej. W najbliższej okolicy występuje częściowo zabudowa bezpośrednio przy granicach nieruchomości, odnosi się to jednak wyłącznie do okolicznych domów jednorodzinnych oraz do budynków, które, zbudowane jednym ciągiem wzdłuż granic działki, nie blokują sobie nawzajem widoku na najbliżej położoną ulicę. Podsumowując, w przekonaniu skarżącej spółki nie można w danym przypadku mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy handlowo- usługowej zlokalizowanej na terenach sąsiednich, ani o budowie zgodnej z charakterem okolicznej zabudowy, gdy tymczasem dla organu pierwszej instancji jest to jedyny argument przemawiający za odstępstwem. Jest on nie tylko irrelewantny, ale i nieprawdziwy, co skarżąca wykazuje w niniejszym punkcie. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na to, że dwukondygnacyjny budynek wybudowany zgodnie z zamysłem inwestora zasłoni widok na (jednokondygnacyjny) sklep położony na działce nr 23, co negatywnie wpłynie na prowadzoną tam działalność handlową.

W ocenie skarżącej brak było jakichkolwiek podstaw do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia, ponieważ jak jasno wynika z ww. przepisu zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być udzielona jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 431/07), których w tym przypadku ani nie wskazano, ani nie uzasadniono. Nie uzasadniono także z jakiego powodu odstępstwo będzie spełniało pozostałe przesłanki ww. przepisu, tj. nie będzie powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych.

Podkreślenia zdaniem strony wymaga, że budowa w granicy będzie powodować zagrożenie należącego do skarżącej mienia oraz warunków użytkowych tej nieruchomości o przeznaczeniu handlowym, tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji nie wynika w żaden sposób wyjątkowość sytuacji inwestora, która rodziłaby konieczność wprowadzenia tegoż odstępstwa. Argumentem tym nie może być przecież rzekoma cecha charakterystyczna obszaru w postaci zabudowy zlokalizowanej przy granicy działek czy mała powierzchnia działki inwestora (351 m²) i jej nieregularny kształt.

Zdaniem skarżącej z materiału sprawy nie wynikało i nie wynika, by organ I instancji, ani tym bardziej organ odwoławczy, przeprowadził kompleksową analizę oraz ocenił wpływ inwestycji wnioskodawcy na interes skarżącej spółki. Wbrew stwierdzeniu zawartemu we wniosku do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skarżąca spółka jako właściciel nieruchomości, przy granicy z którą budynek miałby być zlokalizowany, sprzeciwia się planowanej inwestycji, nie wyrażała i nie wyraża zgody na jej umiejscowienie w tzw. ostrej granicy. Należąca do niej nieruchomość jest zagospodarowana i eksploatowana. Inwestycja objęta wnioskiem narusza zatem jej interesy, zarówno na etapie procesu budowlanego jak i korzystania z budynku handlowego. Proces budowy musi wiązać się ze wstępem na teren nieruchomości skarżącej i/lub jej częściowym zajęciem z uwagi na konieczność wykonania robót budowlanych, na co skarżąca nie wyraża zgody. Bezsprzecznie ucierpią na tym więc co najmniej warunki użytkowe (chronione przez przepis art. 9 ust. 1 pr.bud. i szeroko pojęte prawo własności).

Ponadto zwrócono uwagę, że z dokumentów sprawy nie wynika również, by analizie poddano sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej spółki oraz konieczność zachowania innych przepisów rozporządzenia, w szczególności dotyczących odległości nowopowstających obiektów m.in. od parkingów (na nieruchomości skarżącej zlokalizowany jest duży parking), innych obiektów, dojazdów, zbiorników na nieczystości stałe, uzbrojenia technicznego, instalacji do odprowadzania wód powierzchniowych. Do projektu budowlanego dodano, zgodnie z zaleceniem organu II instancji (zawartym w decyzji uchylającej z 05.02.2014 r.), opis istniejącego zagospodarowania działki skarżącej, który budzi jednak istotne zastrzeżenia, gdyż nie jest on kompletny, a ponadto organ I instancji jedynie wyrywkowo poddał ww. zagospodarowanie analizie. Ograniczył się do podania odległości budynku znajdującego się na działce skarżącej od budynku projektowanego, pominął natomiast zupełnie inne obiekty znajdujące się na działce skarżącej (parking, trafostacja, dojazdy, zbiorniki na nieczystości stałe, uzbrojenie techniczne, instalacje do odprowadzania i gromadzenia wód powierzchniowych). Organ bowiem ani ich nie wskazał, ani nie podał żadnych danych (parametry, odległości), nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy w zakresie przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych, czy możliwego wpływu (oddziaływania) na nie planowanego obiektu.

Zdaniem skarżącej nie sposób do ukształtowanego zakresu odpowiedzialności projektanta zaliczyć odpowiedzialności za to, że budynek znalazł się w ostrej granicy, ponieważ projektant winien uzyskać wymagane opinie, sprawdzenia i uzgodnienia. Jeśli nawet zaliczyć do nich zgodę na odstępstwo, to rola architekta ogranicza się do zerojedynkowego sprawdzenia, czy taki dokument istnieje. Nie bada on, czy odstępstwo było uzasadnione i czy nie narusza interesów właściciela działki sąsiedniej. To leży całkowicie w gestii organu, który występuje do ministra właściwego o upoważnienie, następnie udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. W dalszej kolejności weryfikuje to organ odwoławczy - czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Rolą architekta, czy inżyniera w ocenie strony jest więc przede wszystkim zapewnienie, aby zaprojektowany budynek spełniał wymagania dla celu, któremu ma służyć, oraz aby nie zagrażał zdrowiu i życiu użytkujących go osób. Trudno za taką okoliczność uznać lokalizację w ostrej granicy. Ta bowiem przekłada się na obniżenie warunków użytkowych działki sąsiedniej i godzi w prawnie chronione interesy właściciela tejże działki. Nie można jednak oczekiwać od projektanta budynku rozstrzygania na etapie kreślenia projektu budowlanego tak istotnych, ściśle prawniczych kwestii jak słuszny interes stron.

Za całkowicie chybioną uznano więc argumentację organu odwoławczego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że to organ, a nie projektant, prowadzi postępowanie dowodowe i to organ obowiązany był należycie zweryfikować zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, a ucięcie sprawy poprzez oparcie się w całości na oświadczeniu projektanta może sugerować, że organy wcale nie były przekonane o stuprocentowej zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, względnie zaniechały należytej jego weryfikacji.

Zwrócono też uwagę, że organ wywodzi w uzasadnieniu, iż zaskarżenie postanowienia Prezydenta Miasta[...], jest niezasadne, ponieważ wniosek do ministra o udzielenie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo - składany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem skarżąca w odwołaniu wskazywała, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, upoważnienie udzielające zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma charakter doraźnej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie przysługuje zażalenie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie czy też rozstrzygające sprawę co do istoty. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę kończy bowiem dopiero decyzja administracyjna, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, to jest: o wydaniu pozwolenia na budowę, o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora w tej sprawie lub też o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Postanowienie o udzieleniu takiej zgody nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone wraz z decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę

Skarżąca podniosła, że w żaden sposób nie sugerowała, iż uzyskanie upoważnienia ministra i następującej po nim zgody na odstępstwo musi być postępowaniem wpadkowym, prowadzonym już po wszczęciu postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Co innego jest zatem przedmiotem zarzutów stawianych przez skarżącą zaskarżonemu postanowieniu i zaskarżonej decyzji na nim opartej, a o czym innym wypowiedział się organ odwoławczy w swym uzasadnieniu.

W tym miejscu uzupełniająco wskazano, że fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszący się do ww. postanowienia zawiera także rażące błędy w opisie stanu faktycznego, na którym oparł się organ odwoławczy. Mianowicie twierdzi on, iż postanowienie Prezydenta Miasta [...]r. wydane zostało w czasie, gdy nie było w obrocie prawnym decyzji tego samego organu (I instancji) z [...] o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej jest to oczywistą nieprawdą, gdyż decyzja ta została wydana na długo przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, w czasie gdy skarżąca nie była jeszcze właścicielem działki nr 23.

W przekonaniu skarżącej spółki sprzeczna z przepisami prawa materialnego jest interpretacja organu odwoławczego zawarta w kolejnych zdaniach uzasadnienia, jakoby powołanie na udzieloną zgodę na odstępstwo nie było konieczne, gdyż mająca zastosowanie w tej sprawie decyzja o warunkach zabudowy w pkt. 2.1 dopuszczała sytuowanie ściany budynku przy granicy z działką nr 23. Argumentację tę organ oparł na treści § 12 ust. 2 rozporządzenia, jednak samo dopuszczenie sytuowania budynku w ostrej granicy nie może przesądzać o takim jego położeniu w przyszłości w oderwaniu od całokształtu innych przepisów regulujących kwestię posadowienia budynków oraz od okoliczności faktycznych danej sprawy, a ponadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia, na który powołał się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym (wyrok NSA z dn. 18.01.2012, II OSK 2065/10).

Powyższa interpretacja organu odwoławczego zdaniem skarżącej jest tym bardziej zaskakująca, że w decyzji uchylającej z [...] r. nie tylko nie kwestionował on zasadności opierania decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. na zgodzie na odstępstwo, ale wręcz wytknął organowi I instancji brak w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę wyczerpującego uzasadnienia udzielonego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Takie stanowisko organu odwoławczego stoi w sprzeczności ze stanowiskiem obecnie prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co samo w sobie narusza co najmniej art. 8 (zasada pogłębiania zaufania) i 11 (obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek) k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Należy także wskazać, że nawet gdyby Sąd doszukał się jakiegoś naruszenia prawa, to i tak takie naruszenie nie zawsze skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm., dalej jako: "P.b."), a w szczególności art. 35 ust. 1, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor spełni wymagane prawem przesłanki.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, zalicza się w szczególności warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, które zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia inwestor może zostać zwolniony w ściśle określonych okolicznościach.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, który ustanowił przepisy techniczno- budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Postanowienie takie nie jest kończącym postępowanie, ani też rozstrzygającym sprawę co do istoty. Jest ono traktowane jako dotyczące kwestii wynikających w toku postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują na takie postanowienie zażalenia. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądowym i literaturze ugruntowany jest pogląd, iż przepis ten stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju, co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. IV SA 1756/98, OSP 2002, nr 9, poz. 117 i z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1406/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl; T. Asman i Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 173-174).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności powinien rozważyć takie okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Organ zobligowany jest do dokładnej oceny, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, lecz również obiektywnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. VII SA/Wa 431/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Lu 707/08, dostępne w CBOSA).

Konieczne jest, aby organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawił przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1461/11, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., co pozwala w projektowanym budynku usytuować obiekt bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką, należącą do skarżącej.

Wprawdzie organ nie dokonał szerokiej analizy w tym przedmiocie, ale wskazał okoliczności, których charakter pozwala na uznanie, że są wystarczające i uzasadnione dla wydanej zgody.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, na podstawie upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r. dla postanowienia Prezydenta Miasta z 7 czerwca 2013 r. wyraził inwestorowi zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Umożliwia to wykonanie w projektowanym budynku ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy działki. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że wprowadzenie odstępstwa od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. było uzasadnione ze względu na niedużą wielkość działki inwestora oraz jej nieregularny kształt. Wbrew zarzutom skargi organ I instancji w wydanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazał przesłanki, którymi kierował się udzielając pozwolenia na usytuowanie obiektu w granicy działki. W ocenie organu I instancji to trójkątny kształt działki i powierzchnia 351 m² wymusza na inwestorze sytuowanie budynku w granicy działki. Takie usytuowanie nie powoduje jednak naruszenia interesu właściciela sąsiedniej działki nr 23 i nie powoduje zagrożenia życia ludzi czy bezpieczeństwa mienia, nie powoduje również znacznego oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wskazane przesłanki w pełni uzasadniały udzielenie przedmiotowej zgody na odstępstwo od warunków technicznych w opisanym zakresie a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy zauważyć, że lokalizacja inwestycji w pierwszym rzędzie zależy od możliwości zagospodarowania działki a ponadto wskazanie lokalizacji inwestycji należy do uprawnień inwestora. W tej sytuacji ocenie organów podlegać powinna wyłącznie zgodność z prawem lokalizacji wskazanej przez inwestora i możliwości zagospodarowania działki. Jeśli lokalizacja co do zasady nie narusza prawa, to nie ma dostatecznych powodów aby rozważać inną lokalizację obiektu, w szczególności taką, którą wskazują właściciele nieruchomości sąsiednich (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Łd 480/12, dostępny w CBOSA).

Niezasadny jest również zarzut skarżącego odnośnie wydania inwestorowi pozwolenia na budowę na podstawie wadliwiej decyzji o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia[...]. Fakt, że organ błędnie wskazał, że w momencie wydawania zgody na odstępstwo nie było decyzji o warunkach nie zmienia oceny co do prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie zasługują na uwzględnienie inne zarzuty skargi.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i zasadność wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji w warstwie merytorycznej i formalnej. Organ wskazał właściwe przepisy stanowiące o podstawie rozstrzygnięcia, stwierdził zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Ocenił, że projekt jest kompletny i sporządzony przez kompetentne podmioty, oraz że załączono właściwe opinie i uzgodnienia. Organ odniósł się również do zarzutów odwołania oraz ocenił podstawę i zasadność zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych.

W tych okolicznościach nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o braku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy.

Na szczególnie negatywną ocenę zdaniem skarżącej zasługuje zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Skarżąca twierdzi, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 prawo budowlane, skutkującego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organ nie dysponował upoważnieniem właściwego ministra do wyrażenia zgody. Według skarżącej uprzednie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało wydania ponownej zgody. Zabrakło też propozycji rozwiązań zamiennych dla zagospodarowania działki a przy wniosku o zgodę na odstępstwo, niezgodnie z prawdą poinformowano o braku sprzeciwu poprzednich właścicieli działki 23 na lokalizację budynku przy granicy działki. Inwestor nie dysponował też zgodą na odstępstwo przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Składając wniosek do ministra organ nie opisał infrastruktury znajdującej się na działce należącej do skarżącej. Dokumentacja nie zawierała projektu zagospodarowania działki sąsiedniej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że pismo z [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o upoważnieniu Prezydenta Miasta do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych umożliwiło usytuowanie na działce nr ew. 24 bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. 23 budynku ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Nie budzi wątpliwości treść upoważnienia i zgodność decyzji z zakresem wydanego upoważnienia. Nie ma żadnych podstaw do wystąpienia o ponowną zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, gdy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ odwoławczy, organ I instancji ponownie rozpoznaje sprawę. Uchylenie orzeczenia nie powoduje zmiany podmiotowej i przedmiotowej rozpoznawanej sprawy. Nadal istnieje jej tożsamość, stąd zgromadzony materiał dowodowy, o ile nie został podważony, w tym również i konkretne dokumenty zachowują swoją moc i znaczenie procesowe. Zmiana zakresu rozpoznanej sprawy co do miejsc postojowych i infrastruktury technicznej nie pozostaje w związku z usytuowaniem obiektu w granicy. Usytuowanie obiektu nie uległo zmianie i było i jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy oraz wyrażoną zgodą na odstępstwo od warunków techniczno- budowlanych.

Obiekt ma być realizowany na niewielkiej działce. Uniemożliwia to złożenie propozycji rozwiązań zamiennych. Organ uzasadnił powody zgody na odstępstwo wielkością i kształtem działki inwestora. Działka jest w kształcie trójkąta i ma powierzchnię tak niewielką, że jedyny możliwy sposób zagospodarowania działki wiąże się z koniecznością usytuowania obiektu przy granicy (351m²).

W tych warunkach nie można zarzucić organowi, że uwzględnienie wniosku inwestora i zgoda na odstępstwo nie były uzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą lokalizacji inwestycji na danej działce a szczegółowe ustalenia następują w decyzji o pozwoleniu na budowę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy określeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy a jednocześnie mając na względzie prawo inwestora do zabudowy działki budynkiem o funkcji zgodnej z określoną w warunkach zabudowy, zgoda na odstępstwo stanowiła jedyną możliwość wykorzystania działki na cele budowlane. Zgoda musiała zostać wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i ten warunek został spełniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że dokumentacja załączona do wniosku skarżącego do ministra nie zawierała projektu zagospodarowania działki sąsiedniej. Należy podkreślić, że na działce należącej do skarżącej (bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora) nie ma żadnych elementów mogących mieć wpływ na odmienną ocenę warunków zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. Na sąsiedniej działce należącej do skarżącej nie ma żadnego budynku a pylon reklamowy nie ma wpływu na warunki zagospodarowania działki inwestora jak i skarżącej. Obiekt inwestora nie zacienia obiektu skarżącej, który znajduje się na kolejnej działce i nie wpłynie też na zmianę warunków środowiskowych tj. obowiązujące normy hałasu oraz inne ewentualne uciążliwości, którym należy przeciwdziałać w granicach określonych przez obowiązuje przepisy.

Te okoliczności powołały organy, zatem nie można zarzucić, że niedostatecznie wyjaśniono i uzasadniono w oparciu o jakie przesłanki decyzja została wydana.

W tych okolicznościach wobec spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 7,8,19, 77 k.p.a. Dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażona w motywach zaskarżonej decyzji jest prawidłowa, pomimo dość lakonicznego uzasadnienia a pozostałe zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Fakt, iż zajęte przez organ stanowisko nie spełnia oczekiwań skarżącego nie uprawnia do wnioskowania o naruszeniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.).

W odniesieniu do wydanej zgody na odstępstwo skarżąca zakwestionowała też skuteczność wydanego upoważnienia od strony formalnej oraz wskazała, że fakt, iż poprzedni właściciele nie sprzeciwili się odstępstwu na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza że w sposób milczący wyrazili zgodę na odstępstwo.

Sprzeciw właściciela działki sąsiedniej nie jest okolicznością przesądzającą o podstawach do wyrażenia zgody lub jej braku na odstępstwo. Nie ma też podstaw do kwestionowania wydanego upoważnienia. Organ upoważniający został zapoznany z przyczynami, zakresem i rodzajem oczekiwanej zgody na odstępstwo. Zgoda mieści się w zakresie wynikającym z upoważnienia. Skoro organ upoważniający zgodził się na wyrażenie zgody na odstępstwo przez uprawniony podmiot i zgoda mieści się w graniach upoważnienia, nie ma podstaw do zakwestionowania skuteczności upoważnienia i treści oświadczenia, które zostało wyrażone w zgodzie na odstępstwo. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skarżąca podniosła również, że dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mogła brać aktywny udział w postępowaniu. Nie było to możliwe przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jeszcze nie była właścicielem działek sąsiednich wobec działki inwestora.

Ta okoliczność nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Skarżąca nabywając nieruchomość, nabyła ją w określonych warunkach faktycznych i prawnych i to, że nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że decyzja nie obowiązuje a wydana zgoda a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę są wadliwe i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności obu aktów. Decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu, wywiera skutki prawne. Skarżąca nabywając nieruchomości weszła w określony stan faktyczny i prawny i dopóki on nie ulegnie zmianie jest nim związana.

Skarżąca podniosła też, że doszło do naruszenia jej interesów poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do tego zarzuty należy podkreślić, że skuteczny może być tylko taki zarzut, gdy dochodzi do naruszenia interesów prawnych. Takim interesem nie jest ograniczenie widoczności obiektu handlowego należącego do skarżącej ani niewłaściwa, zdaniem skarżącej ocena istniejącej zabudowy czy też brak dostępu inwestora do obiektu od strony nieruchomości skarżącej w związku z istnieniem na działce skarżącej pylonu reklamowego.

Ewentualne naruszenie interesów prawnych wiąże się z koniecznością wykazania, że wskutek zgody na odstępstwo przy budowie obiektu dojdzie do uniemożliwienia bądź ograniczenia zagospodarowania i wykorzystania działki sąsiedniej. Te okoliczności organ miał na względzie. Badając "linijkę słońca" wykazano, że nie dojdzie do niezgodnego z prawem zacienienia budynku należącego do skarżącej. Nie dojdzie też do przekroczenia norm hałasu czy pogorszenia warunków użytkowych działki sąsiadującej, ani innych naruszeń prawa skutkujących uznaniem, że mogą stanowić one naruszenie interesów prawnych skarżącej. Oceniając naruszenie interesu prawnego skarżącej nie można zapomnieć o konieczności respektowania interesów prawnych inwestora, których źródłem jest prawo własności i możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Prawo własności właściciela nieruchomości w zakresie korzystania z niej podlegać może ograniczeniom ze względu na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, ale jeśli nie ma naruszenia interesów prawnych nie może być przeszkodą do realizacji praw inwestora będącego właścicielem działki budowlanej. W przypadku ograniczonych możliwości zabudowy działki ustawodawca przewidział odstępstwa od zasady korzystania z posiadanych praw, aby właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw również korzystać. Realizacji powyższego założenia służy między innymi instytucja wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych określona w art. 9 ustawy Prawo budowlane. W przepisach prawa nie istnieje bezwzględny zakaz budowy w granicy nieruchomości.

Nie jest przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ocena istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ architektoniczny nie zajmuje się ustalaniem ładu przestrzennego. Ustalenia w tym zakresie znajdują się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o ile taki obowiązuje, a jeśli jego nie ma, to w decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można też zgodzić się z zarzutem, że organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie uwzględnił wskazówek i zastrzeżeń organu odwoławczego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo a sam jako organ merytoryczny stwierdził, że nie ma podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy słusznie zajął stanowisko w odniesieniu do zarzutu o istnieniu podstaw do uznania nieważności decyzji organu I instancji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy do trybów nadzwyczajnych, zatem skoro skarżąca może kwestionować decyzję organu I instancji w normalnym toku postępowania nie było żadnych podstaw do wdrożenia nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, gdyż nie była ona ostateczna.

Sąd oceniając zaskarżoną sprawę także nie dostrzega kwalifikowanych wad zaskarżonej decyzji.

W podanych okolicznościach Sąd uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procedury.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej