Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 691/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1889/21 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2021 r., znak: KOC/3165/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1889/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium" lub "SKO") z dnia 26 lipca 2021 r., znak: KOC/3165/Ar/21, w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

H. Sz. (dalej: "inwestor"), wystąpiła w dniu 23 października 2020 r. do Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowego z funkcją usługowo-handlową w parterze wraz z parkingiem podziemnym, budową niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr ew. A, B w obrębie [...], przy ul. D. [...] i ul. D. [...], w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr 40/WZ/ŚRÓ/2021 Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ I instancji") na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota reprezentowana przez adwokata.

Decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., znak: KOC/3165/Ar/21, Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Organ odwoławczy zauważył, że z treści załącznika do decyzji organu I instancji, nie wynika, jaka odległość została ostatecznie przyjęta za szerokość frontu

działki. Kolegium zaznaczyło również, że w dokonanej analizie organ I instancji wskazał, że z wniosku inwestora w sposób jednoznaczny wynika, że główne wejście i wjazd na teren działki istnieje od strony ul. Z. i w związku z tym za front działki budowlanej w niniejszej sprawie przyjęto część terenu inwestycji przylegającą, wzdłuż linii rozgraniczenia, do ul. Z. Organ odwoławczy podkreślił, że z analizy graficznej wynika jednak, że organ I instancji ustalając długość frontu działki, wziął pod uwagę tylko jej część oznaczoną nr od 11 do 9 podczas gdy powinien uwzględnić szerokość całej działki.

Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie analiza nie spełnia warunków wskazanych w rozporządzeniu. Nie spełnia ona wymogów w zakresie analizy warunków. Podniosło, że jak wynika zarówno z części tekstowej jak i graficznej analizy, nie została ona przeprowadzona na wszystkich działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że ani analiza tekstowa, ani graficzna, nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie tekstowej organ I instancji wskazał jedynie rodzaj istniejącej zabudowy oraz średnie szerokości elewacji frontowych, średnie wysokości zabudowy, jak i średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyłącznie dla kilku działek z obszaru analizowanego. Brak jest jednak konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ wskaźniki. W związku z tym, nie jest możliwa ocena prawidłowości dokonanych w zaskarżonej decyzji ustaleń co do parametrów inwestycji. Z analizy nie wynika, na jakiej podstawie organ wyznaczył takie, a nie inne wielkości dla nowej zabudowy. Zarówno analiza tekstowa jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji są bardzo ogólne i nie zawierają szczegółowego uzasadnienia ustalonych warunków zabudowy. Ponadto podkreślił, że przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalone dla nowej zabudowy wskaźniki nie znajdują odzwierciedlenia ani uzasadnienia w przeprowadzonej analizie.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej jej uzasadnienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przedmiotową decyzję zaskarżono w części dotyczącej jej uzasadnienia zarzucając, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej;

3. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.

Przytaczając treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia, Sąd wskazał, że konieczne jest precyzyjne wyznaczenie stosownie do treści § 2 pkt 5 rozporządzenia frontu działki, a więc tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W ocenie Sądu, Kolegium słusznie oceniło, że front działki przyjęty w decyzji organu I instancji, nie spełnia powyższych kryteriów. Z treści załącznika do decyzji organu I instancji, nie wynika bowiem jaka odległość została ostatecznie przyjęta za szerokość frontu działki. Organ I instancji wskazał, że z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednoznacznie wynika, że główne wejście i wjazd na teren działki istnieje od strony ul. Z. i w związku z tym za front działki budowlanej w niniejszej sprawie przyjęto część terenu inwestycji przylegającą, wzdłuż linii rozgraniczenia, do ul. Z. Jak wynika jednak z analizy części graficznej, organ I instancji ustalając długość frontu działki wziął pod uwagę tylko jej część oznaczoną nr od 11 do 9 podczas gdy powinien wziąć pod uwagę szerokość całej działki. Uniemożliwia to w konsekwencji prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Sąd wskazał, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część [...] położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11). W związku z tak rozumianym pojęciem terenu sąsiedniego, konieczne było dokonanie analizy wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Temu wymogowi nie sprostał organ I instancji, bowiem jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy, nie została ona przeprowadzona dla wszystkich działek, które znajdują się w obszarze analizowanym. Przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie parametry zabudowy nie zostały ustalone dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego lub czy ewentualnie uzasadnione jest ustalenie parametrów w innej wysokości niż średnie z obszaru analizowanego.

Sąd podzielił ocenę Kolegium, że ani analiza tekstowa, ani graficzna nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie tekstowej organ wskazał jedynie rodzaj istniejącej zabudowy oraz średnie szerokości elewacji frontowych, średnie wysokości zabudowy, jak i średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyłącznie dla kilku działek z obszaru analizowanego. Brak jest jednak konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ wskaźniki i umożliwiały weryfikację przyjętej średniej wielkości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do wniosku, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uchybienia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium w sposób przekonujący wykazało, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. nie będzie możliwe merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy, nie mógł bowiem dokonać oceny decyzji o warunkach zabudowy, nie dysponując niezbędnymi do tej oceny parametrami.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że co zasady dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji organu. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. Nie jest natomiast możliwe nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia, uchylenie decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja SKO narusza art. 138 § 2 K.p.a. w z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji SKO, a w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, a w szczególności niewyjaśnienie, czy działki ewidencyjne objęte treścią decyzji Prezydenta m. st. Warszawy stanowią jedną nieruchomość i czy w konsekwencji stanowią jedną działkę budowlaną oraz nieustalenie stanu prawnego poszczególnych działek ewidencyjnych objętych treścią decyzji Prezydenta m. st. Warszawy tj. czy stanowią one przedmiot prawa własności czy użytkowania wieczystego, a tym samym nieustalenie czy realizacja wydanej decyzji będzie możliwa;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja SKO narusza art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. - poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji SKO oraz brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy skarżona decyzja SKO narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji SKO z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

4. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieuchylenie decyzji SKO, podczas gdy decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej (chyba chodziło o sprzeciw), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Orzeczenia w przedmiocie sprzeciwu normuje art. 151a P.p.s.a., a nie art. 151 P.p.s.a., jak to wskazywano w zarzutach procesowych skargi kasacyjnej. Niezależnie od tej wadliwości, możliwe jest rozważenie prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wnosząca kasację powołała w opisach naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., należy zatem poddać analizie zastosowanie tego przepisu.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia, postepowania wyjaśniającego, co do istotnych okoliczności sprawy, przed organem pierwszej instancji.

Stanowisko to jest prawidłowe. Analizę, która pozwala na sformułowanie takiej oceny rozpocząć można od stwierdzenia, że wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2011, s. 515, 517).

Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich [...] układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznały, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium słusznie wskazało, że analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona na wszystkich działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Ani analiza tekstowa, ani graficzna nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. Z treści załącznika do decyzji nie wynika, jak odległość została ostatecznie przyjęta za szerokość frontu działki. Analiza graficzna wskazuje zaś na to, że ustalając front działki organ wziął pod uwagę tylko część oznaczoną od nr 11 do 9, podczas gdy powinien uwzględnić szerokość całej działki. Należy zaakcentować, w ślad za SKO i Sądem pierwszej instancji, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, prawidłowe wyznaczenie szerokości frontu działki jest podstawowym warunkiem prawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

Jest oczywiste, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a analiza powinna być przeprowadzona ponownie. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno przecież mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen. O konieczności powtórzenia czynności procesowych polegających na przeprowadzeniu analizy urbanistycznej świadczą także pozostałe stwierdzone przez SKO wadliwości. W razie zdyskwalifikowania przez organ odwoławczy analizy urbanistycznej, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, niezależnie od pozostałych wadliwości, dowód ten, co do zasady, powinien być przeprowadzony przed organem pierwszej instancji.

Działania tej reguły w niniejszej sprawie, w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Zaaprobować należy zatem stanowisko, według którego, zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

W takiej sytuacji procesowej zarzuty skargi kasacyjnej ocenić należy jako nieskuteczne. W sprawie ze sprzeciwu kwestie materialnoprawne są możliwe do zbadania tylko w niewielkim, określonym powyżej zakresie, tj. co do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej.

Natomiast rozstrzygnięcie innych kontrowersji dotyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego jest możliwe w ponownie prowadzonym postepowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy oraz w trakcie ewentualnej kontroli sądowej prowadzonej w trybie rozpoznania skargi na decyzję ostateczną, niestanowiącą decyzji kasacyjnej opartej na art. 138 § 2 K.p.a.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że kwestionując uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji, z uwagi na pominięcie charakteru terenu przedstawionego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz niedoniesienie się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, odnotować trzeba, że w zarzutach nie wskazano żadnego naruszonego przepisu materialnoprawnego. Ewentualne naruszenia procesowe podnoszone w skardze kasacyjnej mogą prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej tylko w razie wykazania, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.