Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 330/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust 1 i art. 34 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 513/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/20 oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia 17 lipca 2019 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru obejmującego teren działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że ustalenia projektu planu mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Dolina [...] ([...]), w szczególności na siedliska przyrodnicze: 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Arrhenatherion elatioris) oraz 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska (przeważnie z roślinnością z Scheuchzerio-Caricetea nigrae). Organ stwierdził, że przedłożony projekt zmiany planu wprowadza zagospodarowanie służące turystyce i rekreacji, poprzez lokalizowanie obiektów budowlanych oraz przebudowę i modernizację wraz z udrożnieniem kanałów i cieków wodnych bezpośrednio na terenie gdzie znajdują się ww. siedliska przyrodnicze. Zdaniem organu I instancji wprowadzenie zainwestowania na siedliska przyrodnicze 6510 i 7140 doprowadzi do ich bezpośredniego lub pośredniego, nieodwracalnego zniszczenia, uszczuplenia powierzchni tych siedlisk lub pogorszenia ich stanu zachowania, może też spowodować brak integralności siedlisk poprzez ich fragmentację lub izolację.

W wyniku rozpoznania zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.), art. 17 pkt 6 lit. b oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej jako u.p.z.p. ) w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U z 2018 r. poz. 1614, ze zm.; dalej jako u.o.p. ), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że przedmiotowy teren położony jest w granicach obszaru Natura 2000 Dolina [...] ([...]). Klasyfikuje się do terenów zielonych - łąk trwałych. Jest to obszar wolny od zabudowy, położony w środku rozległego kompleksu leśnego. Łąki te stanowią obszar śródleśnej polany, położonej nad rzeką [...], z którą graniczą od zachodu. Teren łąk porozcinany jest kilkoma rowami melioracyjnymi. Dopuszczono na tym terenie działania takie jak wykonywanie prac pielęgnacyjnych, tj.: wykaszanie, zgrabianie pokosu czy wypas zwierzyny. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 1,1 km w miejscowości [...] i w odległości ok. 2 km w miejscowości [...]. Organ wskazał, że w granicach przedmiotowego obszaru obowiązuje plan miejscowy z 2005 r., który przeznacza ten teren głównie pod funkcję rolniczą. Powołano, że procedowany aktualnie projekt zmiany planu miejscowego podtrzymuje zachowanie funkcji rolniczych uzupełniając je jednocześnie o możliwość wprowadzenia w ich obrębie usług związanych z obsługą wód śródlądowych. Planowane zagospodarowanie wynika z potrzeb rozwojowych gminy, potrzeb wyznaczenia nowych terenów inwestycyjnych związanych z turystyką i rekreacją, a także wniosków zgłoszonych przez osoby fizyczne. Powołano, że zgodnie z ustaleniami projektu planu, w granicach grupy terenów rolniczych, na których znajdują się cieki wodne (wszystkie tereny) dopuszcza się wykonanie prac modernizacyjno-udrażniających, a także wprowadzenie inwestycji mających na celu stworzenie warunków do uprawiania aktywnej, rekreacyjnej turystyki wodnej, przy zachowaniu warunków wynikających z odpowiednich przepisów - inwestycje nie mogą powodować zniszczenia istniejących siedlisk objętych ochroną. Dopuszcza się m.in. lokalizację pola biwakowego, ciągów pieszych oraz pieszo-jezdnych skomunikowania terenu 6.4 RM z drogą publiczną istniejąca poza obszarem planu, lokalizację nowego rowu i pochylni związanych z obsługą turystyki wodnej, lokalizację obiektu technicznego do obsługi ruchu turystycznego o powierzchni nie przekraczającej 25 m2, lokalizację ciągów pieszych oraz pieszo-jezdnych w celu skomunikowania terenów 7.10.U oraz 7.11.U z drogą publiczną istniejącą poza obszarem planu. Wskazano, że na terenach rolniczych i wód śródlądowych dopuszcza się lokalizację zbiornika retencyjnego o powierzchni ok. 1 ha, dopuszcza się realizację inwestycji związanych z gospodarką rybacką (stawy rybne) oraz dopuszcza się wykonanie prac modernizacyjno - udrażniających, a także prowadzenie inwestycji mających na celu stworzenie warunków do uprawiania aktywnej, rekreacyjnej turystyki wodnej, przy zachowaniu warunków wynikających z odpowiednich przepisów - inwestycje nie mogą powodować zniszczenia istniejących siedlisk objętych ochroną.

Podano, że w obrębie terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, leśnych i rybackich oraz wód śródlądowych dopuszcza się renaturyzację zbiornika wodnego o powierzchni ok. 0,8 ha, przy czym należy możliwie maksymalnie oddalić jego lokalizację od znajdującego się na terenie torfowiska przejściowego/trzęsawiska zajmującego powierzchnię 0,3 ha. Ustala się lokalizację zabudowy dla potrzeb gospodarki rolnej, leśnej. Dopuszcza się realizację inwestycji związanej z gospodarką rybacką (stawy rybne), dopuszcza się lokalizację nowego kanału oraz dopuszcza się wykonanie prac modernizacyjno-udrażniających, a także wprowadzenie inwestycji mających na celu stworzenie warunków do uprawiania aktywnej, rekreacyjnej turystyki wodnej, przy zachowaniu warunków wynikających z odpowiednich przepisów - inwestycje nie mogą powodować zniszczenia istniejących siedlisk objętych ochroną.

Organ wskazał również, że na terenie lasów ustala się zakaz zabudowy i dopuszcza się realizację ścieżek i innych elementów infrastruktury rekreacyjnej i turystycznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto na terenie infrastruktury technicznej - elektroenergetyka przewiduje się przeznaczenie podstawowe - elektrownię wodną, ustala się zabudowę wolnostojącą, dopuszcza się lokalizację kanałów, toru kajakowego. Na tym obszarze znajdują się urządzenia melioracji podstawowej, dopuszcza się ich modyfikację, a także zastąpienie systemem melioracji podziemnej. Na ciekach wodnych dopuszcza się wykonanie prac modernizacyjno-udrażniających, a także wprowadzenie inwestycji mających na celu stworzenie warunków do uprawiania aktywnej, rekreacyjnej turystyki wodnej, przy zachowaniu warunków wynikających z odpowiednich przepisów - inwestycje nie mogą powodować zniszczenia istniejących siedlisk objętych ochroną.

Wyjaśnił, że na obszarach z przeznaczeniem dla zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych hodowlanych, ogrodniczych ustala się zabudowę zagrodową wolnostojącą, dopuszcza się lokalizację ujęcia wody do 5 m3/dobę. Na istniejących ciekach wodnych dopuszcza się wykonanie prac modernizacyjno-udrażniających, a także wprowadzenie inwestycji mających na celu stworzenie warunków do uprawiania aktywnej, rekreacyjnej turystyki wodnej, przy zachowaniu warunków wynikających z odpowiednich przepisów - inwestycje nie mogą powodować zniszczenia istniejących siedlisk objętych ochroną.

Organ odwoławczy wskazał, że większość z wymienionych terenów objętych projektem planu znajduje się częściowo w obrębie obszaru szczególnego zagrożenia powodzią.

Dalej organ dokonał weryfikacji zgodności ustaleń projektu planu z art. 33 ust. 1 u.o.p. Organ wskazał, że zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych, obszar Natura 2000 Dolina [...] obejmuje doliny rzek [...] i [...] od wypływu z jez. [...]. W granicach obszaru występują: naturalne, głębokie koryta rzeczne [...] i [...]; źródliska i niewielkie potoki (dopływy); rozległe obszary łęgu o podgórskim charakterze Carici remotae-Fraxinetum na zboczach doliny, jak również grądy dębowo-grabowe Stellano-Carpinetum w wielu wąwozach oraz buczyny Luzulo-Fagetum i Asperulo-Fagetum, podmokłe łąki, torfowiska przejściowe i wysokie, oraz dystroficzne jeziora w bezodpływowych obszarach. Przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Dolina [...] są m.in. siedliska przyrodnicze: 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Anrhenatherion elatioris) oraz 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska (przeważnie z roślinnością z Scheuchzerio- Caricetea nigrae). (Arrhenatherion elatioris), natomiast we wschodniej części terenu opracowania (północno-wschodnia część działki nr [...]) znajduje się płat siedliska 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska (przeważnie z roślinnością z Scheuchzerio-Caricetea nigrae).

Zdaniem organu II instancji zgodnie z ustaleniami projektu planu planowane zainwestowanie będzie ingerowało w obecny układ hydrologiczny poprzez przekształcanie, odbudowę, przebudowę jak również budowę nowych kanałów, rowów melioracyjnych, zbiornika retencyjnego, budowę stawów rybnych. Zmiany w zakresie gospodarki wodno-glebowej, uwilgocenia gleb i przepływu wód gruntowych będą wpływały na siedlisko 6510, a w konsekwencji pogorszą jego stan i doprowadzą do jego zaniku. Ponadto część siedliska zostanie zagospodarowana pod zabudowę usługową służącą obsłudze ruchu turystycznego. Pojawią się zabudowania takie jak: budynki noclegowe, gastronomiczne, węzły sanitarne, obiekty związane z rekreacją, pole biwakowe, budynki gospodarcze i magazynowe, parkingi. Zabudowa wraz z towarzyszącą infrastrukturą będzie stanowiła bezpośrednią ingerencję w płat siedliska 6510.

Organ ustalił także, że zgodnie z ustaleniami projektu planu w północno-wschodniej części działki nr [...] planuje się utworzyć zbiornik wodny o powierzchni 0,8 ha (tj. przeprowadzić "renaturyzację zdegradowanego zbiornika wodnego"). Powołano, że z analizy map topograficznych (dostępnych pod adresem www.geoportal.gov.pl) wynika, że w pobliżu planowanej renaturyzacji znajduje się zagłębienie terenowe. Zgodnie z dokumentacją planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 Dolina [...], w miejscu ww. zagłębienia terenowego występuje płat siedliska przyrodniczego 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska o powierzchni 0,3 ha. Budowa zbiornika wodnego w pobliżu miejsca występowania płatu siedliska 7140 spowoduje zmianę stosunków wodnych. W związku z tym powierzchnia, na której dojdzie do przekształceń i degradacji może być znacznie większa. Organ podkreślił, że przedmiotowe siedlisko cechuje się wybitną wrażliwością na wszelkie zmiany stosunków wodnych. Przekształcenie charakteru jego otoczenia w szczególności zmianę (zakłócenie) warunków wodnych (jak np. osuszenie, obniżenie poziomu wód gruntowych, niszczenie obszarów podmokłych związanych z ich układem hydrologicznym), może skutkować zainicjowaniem procesów degradacji. Zmiana stosunków wodnych (obniżenie poziomu, zmiana kierunku i intensywności przepływu) na obszarze alimentacji torfowisk zawsze powoduje reakcję roślinności. Przejawia się ona wkraczaniem gatunków krzewiastych i drzewiastych, zahamowaniem procesu torfotwórczego, w skrajnych przypadkach murszeniem i mineralizacją torfu, co powoduje inwazję gatunków nitrofilnych.

Analizując charakter ustaleń projektu planu i uwarunkowania przyrodnicze rejonu inwestycji, organ za główne negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji uznał trwałe przekształcenie terenu (poprzez wprowadzenie zabudowy na niezabudowanych terenach otwartych stanowiących płat siedliska 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie) oraz zmianę stosunków wodnych (budowa zbiorników wodnych, przebudowa rowów melioracyjnych i cieków wodnych, budowa stawów rybackich), która wpłynie negatywnie na ww. siedlisko 6510 oraz zniszczy płat siedliska 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska. Ponadto wśród negatywnych oddziaływań ustaleń planu wskazano wzrost antropopresji związanej z wprowadzeniem usług turystycznych. Powołano, że zostanie dopuszczony ruch samochodowy, który będzie źródłem hałasu i emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, a teren będzie udostępniony dla turystów co będzie się wiązało w dłuższej perspektywie czasu ze wzrostem ilości odpadów i wytwarzanych ścieków. Organ ocenił, że czynnikiem nasilającym niekorzystny wpływ ustaleń planu na obszar Natura jest fakt, że planowane zainwestowanie byłoby jedynym kompleksem usługowym na tym odcinku rzeki [...] (odcinku do tej pory wolnym od jakiejkolwiek zabudowy).

GDOŚ uznał również, że ustalenia planu miejscowego wpłyną także na integralność obszaru Natura 2000 Dolina [...]. Powołano, że jednym z najważniejszych elementów wpływających na zaburzenie integralności obszarów Natura 2000 jest wpływ na czynniki warunkujące występowanie siedlisk przyrodniczych. Planowane zamierzenie znacząco ingeruje w istniejący na obszarze inwestycji układ hydrologiczny, tym samym może prowadzić do zmian ww. czynników oraz procesów warunkujących występowanie danych siedlisk przyrodniczych w obszarze Natura 2000. Budowa zbiorników wodnych, budowa i przebudowa rowów melioracyjnych i cieków wodnych oraz budowa śluz i zastawek będą wpływać na zmianę funkcjonowania obecnego układu wodnego.

Organ uznał, że istnieją racjonalne przesłanki do stwierdzenia, iż przedsięwzięcie wynikające z ustaleń projektu planu może znacząco wpływać na siedlisko przyrodnicze 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Arrhenatherion elatioris) oraz siedlisko 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska (przeważnie z roślinnością z Scheuchzerio-Caricetea nigrae), będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Dolina [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000.

Organ stwierdził, że realizacja ustaleń projektu planu wprowadzającego zagospodarowanie służące turystyce i rekreacji poprzez lokalizowanie obiektów budowlanych, przebudowę i modernizację wraz z udrożnieniem kanałów i cieków wodnych oraz budowę zbiorników wodnych bezpośrednio na terenie gdzie znajdują się ww. siedliska przyrodnicze może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 Dolina [...], co oznacza, że ww. projekt narusza art. 33 ust. 1 u.o.p. Powyższe stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu planu.

W konkluzji organ wskazał, że ustalenia projektu planu mogą znacząco negatywnie oddziaływać na siedliska przyrodnicze, będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Dolina [...], oraz wpłyną na integralność tego obszaru.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu opracowanego przez dr L. R. i K. S.-K. oraz R. K., w sierpniu 2019 r., tj.: "Inwentaryzacji florystycznej wraz z oceną zbiorowisk roślinnych (dla dz. [...],[...],[...],[...],[...] - obręb [...])" na okoliczność stanu faktycznego siedlisk (6510 i 7140) oraz pominięcia przez organ II instancji argumentów naukowych w ocenie czy planowane zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego mogą znacząco negatywnego oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Dolina [...]. Skarżący podniósł, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie jest zasadna, a zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, przeanalizowały możliwość realizacji planowanej inwestycji w kontekście wystąpienia ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 33 u.o.p. Organy dokonały szczegółowej analizy przepisów projektu planu, jak również przenalizowały okoliczności faktyczne dotyczące nieruchomości objętych proponowaną zmianą planu. Organy ustaliły planowane przeznaczenie i sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu w świetle projektu zmiany, aktualne przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości wynikający z obowiązującego aktu prawa miejscowego, jak również dokonały ustaleń odnośnie stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości, jej położenia, występowania siedlisk przyrodniczych.

Sąd I instancji podzielił w całości ustalenia organu i przyjął je za własne, wskazując, że czyni to zbędne ich ponowne przytaczanie.

Sąd I instancji podzielił także w całości ocenę organu, co do istnienia ryzyka znaczącego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych znajdujących się na terenie przedmiotowych nieruchomości i ryzyka znaczącego negatywnego wpływu na gatunki, dla ochrony których został utworzony dany obszar Natura 2000.

Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, że istnienie przyłącza energetycznego i fakt zlokalizowania w pobliżu drogi przeciwpożarowej wykonanej na zlecenie Lasów Państwowych przesądza o zagospodarowaniu terenu, bowiem jest to obszar wolny od zabudowy, położony w środku rozległego kompleksu leśnego.

Sąd wojewódzki podzielił ocenę organu, że istnieją racjonalne przesłanki do stwierdzenia, że przedsięwzięcie wynikające z ustaleń projektu planu może znacząco wpływać na siedlisko przyrodnicze 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Arrhenatherion elatioris) oraz siedlisko 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska (przeważnie z roślinnością z Scheuchzerio-Caricetea nigrae), będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Dolina [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000.

Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że ww. Projekt planu narusza art. 33 ust. 1 u.o.p. Istnieje bowiem ryzyko znacznego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 z uwagi na planowane trwałe przekształcenie terenu polegające na wprowadzeniu zabudowy na niezabudowanych terenach otwartych stanowiących płat siedliska 6510 oraz zmianę stosunków wodnych będących konsekwencją budowy zbiorników wodnych, przebudowy rowów melioracyjnych i cieków wodnych, budowy stawów rybackich, która wpłynie negatywnie na ww. siedlisko 6510 oraz zniszczy płat siedliska 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska. Ponadto, jednym z negatywnych oddziaływań ustaleń planu będzie wzrost antropopresji związanej z wprowadzeniem usług turystycznych, gdyż ustalenia projektu planu dopuszczają ruch samochodowy, który będzie źródłem hałasu i emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, a teren będzie udostępniony dla turystów, co będzie się wiązało w dłuższej perspektywie czasu ze wzrostem ilości odpadów i wytwarzanych ścieków. W ocenie Sądu, istotne w sprawie jest to, że na podstawie obecnie obowiązującego planu, na terenie nieruchomości można byłoby realizować usługi w formie jedynie agroturystyki, natomiast projekt planu dopuszcza realizację całego kompleksu usługowego z zakresu turystyki na tym odcinku rzeki [...]. Odcinek ten jest do tej pory wolny od jakiejkolwiek zabudowy, stanowi łąkę leśną w kompleksie leśnym, a najbliżej położone zabudowania znajdują się w odległości ponad 1 km. To, że planowane przedsięwzięcie nie zostało ujęte w przepisach wykonawczych nie oznacza, że można wykluczyć znaczące oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, a w szczególności poprzez pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych, siedlisk gatunków roślin i zwierząt oraz negatywnego wpływu na gatunki, dla których obszar ochrony został wyznaczony.

Nie budzi wątpliwości Sądu wojewódzkiego, że organ przeprowadził również analizę planowanego zamierzenia w kontekście ingerencji w istniejący układ hydrologiczny. Sąd w całości podzielił ocenę organu, że proponowane zmiany znacząco ingerują w istniejący na obszarze inwestycji układ hydrologiczny, co prowadzi do zmian ww. czynników oraz procesów warunkujących występowanie danych siedlisk przyrodniczych w obszarze Natura 2000. Budowa zbiorników wodnych, budowa i przebudowa rowów melioracyjnych i cieków wodnych oraz budowa śluz i zastawek będą wpływać na zmianę funkcjonowania obecnego układu wodnego. Zdaniem Sądu zmiany w zakresie gospodarki wodno-glebowej, uwilgocenia gleb i przepływu wód gruntowych będą wpływały na siedlisko 6510, a w konsekwencji pogorszą jego stan i doprowadzą do jego zaniku. Ponadto część siedliska zostanie zagospodarowana pod zabudowę usługową służącą obsłudze ruchu turystycznego. Pojawią się zabudowania takie jak: budynki noclegowe, gastronomiczne, węzły sanitarne, obiekty związane z rekreacją, pole biwakowe, budynki gospodarcze i magazynowe, parkingi. Zabudowa wraz z towarzyszącą infrastrukturą będzie stanowiła bezpośrednią ingerencję w płat siedliska 6510. W odniesieniu do płatu siedliska 7140 budowa zbiornika wodnego w pobliżu jego miejsca występowania spowoduje zmianę stosunków wodnych. Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie wskazał że zmiana stosunków wodnych (obniżenie poziomu, zmiana kierunku i intensywności przepływu) na obszarze alimentacji torfowisk zawsze powoduje reakcję roślinności, co przejawia się wkraczaniem gatunków krzewiastych i drzewiastych, zahamowaniem procesu torfotwórczego, w skrajnych przypadkach murszeniem i mineralizacją torfu, co powoduje inwazję gatunków nitrofilnych, a zatem istnieje ryzyko pogorszenia integralności obszaru Natura 2000. Sąd nie podzielił twierdzeń skargi, że planowane działania hydrotechniczne będą służyły bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu i poprawią stan siedlisk poprzez powrót do stanu poprzedniego, co nie jest zjawiskiem negatywnym, nie podzielił także twierdzeń, że przepisy projektu planu nakazują zachowanie biologicznie czynnych ok 19 ha, a dopuszczono zainwestowanie na powierzchni poniżej 20 % całego terenu opracowania (przy czym planowana powierzchnia zabudowy nie przekroczy 2 ha), skoro projekt planu obejmuje działki, na których zlokalizowane są siedliska przyrodnicze. Sąd podkreślił, że okres sezonu turystycznego nie ma nic wspólnego z trwałymi zmianami sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez jej zabudowę i budowę nowych urządzeń wodnych, które niewątpliwie doprowadzą do trwałego przekształcenia terenu i zmiany stosunków wodnych ingerując w obecny układ hydrologiczny.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Organy ochrony środowiska są wyspecjalizowane i kompetentne w sprawach związanych z ochroną przyrody, a w sprawie nie przedłożono żadnych dowodów mogących podważyć prawidłowość ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ.

Dalej Sąd wojewódzki podniósł, że z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Łupawy PLH220036 (Dz. Urz. Pomor. 2019 r. poz. 6017). Załącznik nr 6 przedmiotowego zarządzenia określa wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, w tym m. in. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarna Dąbrówka Uchwała nr VI/56/2015 Rady Gminy Czarna Dąbrówka z dnia 27 kwietnia 2015 r. oraz Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu Mikorowo Leśnictwo Uchwała Nr XXVII/225/05 Rady Gminy Czarna Dąbrówka z dnia 9 września 2005 r. (Dz Urz. Woj. Pom. z 2006 r. Nr 6, poz. 87 z pózn. zm.). Zdaniem Sądu, plan zadań ochronnych przewiduje ochronę siedlisk przyrodniczych 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Arrhenatherion elatioris) oraz 7140 torfowiska przejściowe i trzęsawiska (przeważnie z roślinnością z Scheuchzerio-Caricetea nigrae) oraz potwierdza występowanie ich na terenie działki nr [...] wymieniając ją w celach działań ochronnych (utrzymanie niezmienionych powierzchni siedliska 7140 na wszystkich stanowiskach: w tym m.in. nr 8 część działki [...], obręb [...]) oraz działaniach ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania.

Na zakończenie Sąd wojewódzki uznał, że nie wykazano istnienia żadnego nadrzędnego interesu publicznego, czy też o charakterze społecznym lub gospodarczym uzasadniającym udzielenie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000. Zdaniem Sądu nie może zostać uznany za taki interes, nadrzędny ekonomiczny interes właściciela nieruchomości, który chce czerpać zyski z zainwestowania w działalność usługową na swojej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1.) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 u.o.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], objęte wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia 17 lipca 2019 roku, znak [...], mogą znacząco negatywnego oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Dolina [...];

2.) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie wskutek uznania za zgodne z prawem skarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] pomimo nierozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, czy możliwe jest udzielenie zezwolenia na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], zgodnie z wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia 17 lipca 2019 roku, znak [...];

3.) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., wskutek oddalenia skargi pomimo nieustalenia należycie przez organ stanu faktycznego sprawy, w szczególności wskutek dokonania wadliwej oceny załączonej do wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 17 lipca 2019 roku, znak [...] Prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze sporządzoną przez mgr. A. Ż. - Ł. oraz załączonego do akt sprawy postępowania sądowo-administracyjnego dokumentu - opracowanej przez dr L. R. i K. S.-K. oraz R. K., w sierpniu 2019 roku, "Inwentaryzacji florystycznej wraz z oceną zbiorowisk roślinnych (dla dz. [...],[...],[...],[...],[...] - obręb [...])".

W oparciu o powyższe zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 33 ust. 1 u.o.p., zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że proponowany zakres zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w ocenie organów znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, poprzez pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych występujących na tym terenie oraz pogorszyć integralność wyznaczonego obszaru Natura 2000. W toku postępowania administracyjnego organy ochrony środowiska wykazały jednoznacznie zagrożenie wynikające z dopuszczalnego zagospodarowania terenu objętego ochroną w ramach obszaru Natura 2000. W szczególności na występujące siedliska z uwagi na zmiany istniejącego układu hydrologicznego, który to układ kształtuje czynniki i procesy warunkujące występowanie danych siedlisk przyrodniczych. Powyższe ustalenia zostały wystarczająco wykazane przez organy administracyjne i słusznie Sąd I instancji uznał powyższe ustalenia za prawidłowe. Podkreślić przy tym trzeba, że art. 33 ust. 1 u.o.p. wymaga jedynie ustalenia, że podejmowane działanie osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, może - a zatem nie musi - znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, organy administracyjne nie przyjęły, że planowana zmiana miejscowego planu będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a jedynie, że może na ten obszar znacząco negatywnie oddziaływać. Hipotetyczny charakter ustaleń w tym zakresie jest więc zgodny z art. 33 ust. 1 u.o.p.

Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie zarzucając, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest jednoznaczne wykazanie, że planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób znacząco negatywny oddziaływać będzie na środowisko. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15, publ. Lex nr 2330223; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/17, publ. CBOSA). Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17, publ. CBOSA). Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące. Takie właśnie stanowisko merytoryczne zajęły organy orzekające w tej sprawie, dlatego nie był zasadny zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zaakceptował Sąd I instancji stanowisko organów ochrony środowiska obu instancji, że planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Doliny [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ szczegółowo wyjaśnił, stosując tzw. zasadę przezorności, dlaczego planowana zmiana planu miejscowego w negatywny sposób mogłaby wpłynąć na występujące na jej terenie siedliska przyrodnicze, dla ochrony których został utworzony ww. obszar Natura 2000 Dolina [...]. W tym też kontekście wskazał, że planowane zagospodarowanie terenu będzie ingerowało w obecny układ hydrologiczny, poprzez przekształcanie, odbudowę, przebudowę jak również budowę nowych kanałów, rowów melioracyjnych, zbiornika retencyjnego oraz budowę stawów hodowlanych. Zmiany w zakresie gospodarki wodno-glebowej, uwilgocenia gleb i przepływu wód gruntowych będą wpływały na siedlisko 6510, a w konsekwencji pogorszą jego stan i doprowadzą do jego zaniku. Ponadto budowa zbiornika wodnego w pobliżu miejsca występowania siedliska 7140, na które składają się torfowiska przejściowe i trzęsawiska, spowoduje zmianę stosunków wodnych na tym terenie, która z kolei doprowadzi do przekształceń i degradacji siedliska cechującego się wyjątkową wrażliwością na zmiany stosunków wodnych. Zajęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy istniejących uwarunkowań przyrody w obszarze Natura 2000 Doliny [...].

Powyższe ustalenia wskazują na to, że - wbrew zarzutom skargi - organy dokonały właściwej oceny projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Odniosły się do wpływu planowanego zagospodarowania terenu na obszar Natura 2000, wskazując konkretne przyczyny, dla których przyjęcie postanowień planu w przedłożonym projekcie nie jest możliwe. Zatem ocena materiału dowodowego zebranego przez organy nie uzasadniała zarzutu kasacyjnego, że stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym został ustalony nieprawidłowo, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organy prawidłowo dokonały oceny przedłożonego wraz z projektem planu prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze. Nie zmienia tej oceny przedłożona przez stronę wraz ze skargą inwentaryzacja florystyczna wraz z oceną zbiorowisk roślinnych.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zarówno RDOŚ jak i GIOŚ dokonując oceny przedłożonego wraz z projektem planu prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz innych dokumentów dotyczących ochrony środowiska na obszarze Natura 2000 Dolina [...], kierowały się wynikającą z art. 6 p.o.ś. zasadą zapobiegania i przezorności. W myśl tego przepisu, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), a gdy to negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Zasada ta zakłada więc prewencyjne przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom określonych zamierzeń na środowisko także wtedy, gdy brak pewności, czy skutki te wystąpią. Istota zasady przezorności sprowadza się do tego, by w sytuacji, gdy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie na środowisko jest nieznaczące, można uznać, iż może być ono znaczące. Oczywiście, hipoteza ta nie może być dowolna i musi być wywiedziona z racjonalnych przesłanek, które powinny dać się zweryfikować, niemniej nie musi być pewna w stopniu wykluczającym odmienną możliwą wersję wydarzeń (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15 oraz wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2297/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu sygn. akt II OSK 1177/07 z dnia 16 września 2008 r., ETS wielokrotnie określał treść i zasięg tej zasady wspólnotowej jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska (por. np. wyroki ETS: z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee i Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Zb. Orz. (2004), s. I-7405; z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-117/03 Societ- Italiana Dragaggi SpA i inni przeciwko Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, Zb. Orz. (2005), s. I-167; z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 Bund Naturschutz in Bayern e.V., Johann Märkl i in., Angelika Graubner-Riedelsheimer i in., Friederike Nischwitz i. in. przeciwko Freistaat Bayern, Zb. Orz. (2006), s. I- 8445). W wyroku w sprawie C-244/05 ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92//43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów. Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni - określają przepisy ustawy o ochronie przyrody, a w niej art. 33 wprowadzający szczególną formę ochrony terenów należących do sieci Natura 2000 (wprowadzający zakaz podejmowania działań, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony tych obszarów), a także stanowiący o implementacji dyrektywy siedliskowej, wprowadzającej obowiązek podejmowania działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków, dla których te obszary zostały wyznaczone, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów dyrektywy. Istotą ochrony obszarów Natura 2000 nie jest bezwzględny zakaz prowadzenia jakiejkolwiek działalności, ale poddanie jej rygorystycznym warunkom mającym na celu zapewnienie, że nie doprowadzą one do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i gatunków. Jak wynika z art. 33 ust. 1 zakaz dotyczy działań mogących nie tylko osobno, ale w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Organ odniósł się również do braku podstaw do wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000 wskazując, że planowane wprowadzenie funkcji turystycznej w granicach obszaru opracowania nie stanowi przedsięwzięcia, które nosi znamiona nadrzędnego interesu publicznego, bowiem nie przyczynia się do zapewnienia wzrostu bezpieczeństwa publicznego i nie przynosi znaczących korzystnych efektów ekologicznych w skali kraju i regionu, a nadto jest działaniem w interesie prywatnym a nie publicznym. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, a podnoszone w tym zakresie argumenty skargi kasacyjnej nie dostarczyły podstaw do jego zakwestionowania.

W tej sytuacji nie sposób Sądowi I instancji zarzucić również błędnej oceny działalności organów w kontekście naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 u.o.p.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a., obejmuje zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Do kosztów takich zostało w art. 205 § 2 p.p.s.a. zaliczone między innymi wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika. W niniejszej sprawie nie można jednak przyjąć, że odpowiedź na skargę została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika.