Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1260/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1260/18

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał WC (skarżącemu) wstrzymać roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej, zlokalizowanego na działce nr 203 w [...], nakazał trwale zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji obiektu.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2018 r. kontroli ustalono, iż na działce nr 203 położonej w miejscowości [...], znajduje się stanowiący własność skarżącego obiekt budowlany, konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję handlową. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 3,05 m x 1,62 m oraz oparte na słupie zadaszenie o wymiarach 1,62 m x 1,28 m. Od strony deptaku obiekt został wyposażony w ladę podawczą oraz dwa okna wystawowe. Obiekt obity jest z obu stron deską szalunkową, posiada dwuspadowy drewniany dach pokryty blachą oraz został posadowiony na płytkach betonowych ułożonych luźno na gruncie, służy do sprzedaży pamiątek. W dniu kontroli obiekt wyposażony był w funkcjonującą instalację energii elektrycznej.

Podczas przeprowadzonej kontroli skarżący oświadczył, że poprzedni obiekt, który uległ częściowemu spaleniu, wybudowany został w 1997 r. Po jego rozebraniu, skarżący w tym samym miejscu wybudował nowy obiekt, który istnieje do chwili obecnej i obiekt ten zrealizował, jak podał - na podstawie zgłoszenia dokonanego do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] maja 2013 r. pod nr [...],

Organ wskazał, że w zarówno w latach 2006-2014, jak i na dzień wydania postanowienia, działka nr 203 nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych publicznych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] listopada 1987 r. nr [...]. Ponadto droga została ujęta w wykazie dróg gminnych publicznych pod nazwą drogi "[...], nadanym zmianą uchwały Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Zdaniem organu I instancji, sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), a jego realizacja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie spełnia on warunku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy - nie jest obiektem przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przeprowadzone postępowania wykazało zaś, że sporny obiekt został zrealizowany przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej. Wprawdzie skarżący w dniu 28 maja 2013 r. zgłosił Staroście [...] zamiar umiejscowienia gotowego, tymczasowego i nietrwale związanego z gruntem obiektu handlowego wykonanego w technologii drewnianej, jednakże wobec stwierdzonej przez organ konieczności uzupełnienia braków formalnych wycofał swoje zgłoszenie, zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Starosta umorzył postępowanie w ww. sprawie. To z kolei obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, celem umożliwienia skarżącemu dokonania ewentualnej legalizacji obiektu.

Zażalenia na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...] oraz skarżący.

Gmina podniosła, że umożliwienie skarżącemu legalizacji obiektu jest działaniem, które ma na celu wyłącznie przedłużenie prowadzonej sprawy. W obowiązującym stanie prawnym nie jest bowiem możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr 203, ponieważ teren ten ma status drogi gminnej publicznej. Skarżący z kolei zakwestionował dokonaną przez organ nadzoru kwalifikację spornego stoiska handlowego jako obiektu budowlanego. W konsekwencji, skoro przedmiotowy obiekt nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, to nie może stanowić również tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu tej ustawy. W ocenie skarżącego istotny jest też fakt, że co najmniej od 2001 r. skarżący pozostaje podatnikiem podatku od nieruchomości, a w decyzjach organu podatkowego przedmiot opodatkowania został określony nie tylko jako grunt ale również budynek związany z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Tymczasowe obiekty budowlane mogą zaś podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości tylko wówczas, gdy równocześnie spełniają kryteria uznania je za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obiekt budowlany nie może równocześnie podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości a jednocześnie zostać uznany za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W jego motywach wskazał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Obiekt skarżącego nie posiada fundamentów, co oznacza, że nie jest on trwale połączony z gruntem i okoliczność ta stanowi element, którzy przesądza o tymczasowości obiektu. Zasadnie przyjęto też, że realizacja obiektu, z uwagi na czas jego istnienia, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś skarżący pozwolenia takiego nie uzyskał, to prawidłowo organ I instancji wdrożył procedurę naprawczą określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane i przyjął, że istnieje możliwość legalizacji obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Gminy wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie może od razu przesądzać, że nie da się zalegalizować spornej samowoli budowlanej i inwestor nie uzyska wymaganej przepisami prawa dokumentacji.

W skardze złożonej na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WC wniósł o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 3 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż budowlą jest każdy tymczasowy obiekt budowlany, niewłaściwe zastosowanie w stosunku do obiektu stanowiącego własność skarżącego, w sytuacji gdy dla możliwości kwalifikacji obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany konieczne jest jednoczesne zakwalifikowanie tego obiektu jako obiektu budowlanego, zaś uznanie obiektu jako budowli stanowi jednie rezultat uproszczenia i uogólnienia niedostatecznych ustaleń faktycznych organów obu instancji, co w ocenie skarżącego przesądza o wadliwości ich subsumpcji do wskazanych norm prawa materialnego;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w związku z art. 15 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, brak rozpoznania istoty sprawy w wyniku nieodniesienia się przez organ odwoławczy do wskazanych w treści zażalenia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego;

3. art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków jakie nałożył na skarżącego organ I instancji, co zdaniem skarżącego doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a co z kolei ma znaczenie dla skarżącego w zakresie możliwych negatywnych skutków braku wypełnienia tak określonego zobowiązania organu I instancji;

4. art. 7, art. 7a, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie okoliczności, iż skarżący co najmniej od 2001 r. pozostaje podatnikiem podatku od nieruchomości, zaś w kolejnych decyzjach organu podatkowego przedmiotem opodatkowania pozostaje grunt i budynek związany z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą, co ma bezpośrednie znaczenie dla opisywanego postępowania ponieważ ewidencja podatkowa nieruchomości jest oparta m.in. na danych z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez uprawniony organ administracji publicznej, a w efekcie również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia w części dotyczącej opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził ww. wad i naruszeń prawa, co skutkowało oddaleniem skargi.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który to przepis przewiduje możliwość zastosowania takiego trybu, jeżeli przedmiotem skargi jest m. in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

W sprawie tej bezsporne jest istnienie obiektu budowlanego na działce nr ewid. 203 w [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Organy ustaliły, że jest to obiekt wolnostojący, wykonany w konstrukcji szkieletowej, drewniany, o wymiarach zewnętrznych 3,05 m x 1,62 m i maksymalnej wysokości 2,60 m. Obiekt ten pełni funkcję handlową, posiada podwieszoną ladę podawczą na całej swej długości. Jest posadowiony na płytkach betonowych luźno ułożonych na gruncie i zlokalizowany ok. 0,20 m od krawędzi asfaltowej jezdni. Działka nr ewid.203 w [...] stanowi drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych.

W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały ww. obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, biorąc pod uwagę jego charakterystykę i zestawiając ją z treścią art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, który definiuje tego rodzaju obiekty.

Zgodnie z tym przepisem przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Niewątpliwie występujący w przedmiotowej sprawie obiekt, niepołączony trwale z gruntem odpowiada tej definicji, a dodatkowo, jak słusznie podkreśla organ w zaskarżonej decyzji, został w niej wymieniony jako przykładowy obiekt tego rodzaju. Nie może być bowiem jakichkolwiek wątpliwości, że obiekt na działce nr 203, stanowiący własność skarżącego jest w istocie "kioskiem ulicznym", czy też "pawilonem sprzedaży ulicznej".

Należy przy tym podkreślić, że skarżący sam uznawał ww. obiekt jako tymczasowy, występując w 2013 r. ze zgłoszeniem jego budowy do Starosty [...]. Kwestia natomiast kwalifikacji tego obiektu przez inne organy np. podatkowe nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, które samodzielnie dokonują takiej kwalifikacji.

Budowa tymczasowych obiektów budowlanych poza nielicznymi wyjątkami nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Lektura akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że takiego skutecznego zgłoszenia budowy nie dokonał, wycofując wcześniej złożone zgłoszenie z dnia 28 maja 2013 r., co skutkowało umorzeniem postępowania.

Taki stan faktyczny obligował organy orzekające w sprawie do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 P.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia.

W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo zatem wdrożył I etap legalizacji, wydając postanowienie z dnia 26 lipca 2018 r. Nietrafny jest przy tym zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy osnowa wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 postanowienia – w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożenia obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów szczegółowo opisanych – została sformułowana w sposób dostatecznie precyzyjny. Nieprawidłowe było jedynie wstrzymanie robót budowlanych, pomimo ich zakończenia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogło podważyć legalności zaskarżonego postanowienia.

Nieskuteczne także okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy jak już Sąd wskazał organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny i dokonały prawidłowej kwalifikacji obiektu oraz zastosowały prawidłowy tryb postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Uzasadnienia postanowień organów obu instancji spełniają dostatecznie wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Część faktyczna uzasadnienia zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Część prawna uzasadnienia zawiera natomiast konieczne rozważania wyjaśniające podstawę prawną postanowienia, w tym wykładnię i sposób zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ I instancji wyjaśnił ponadto podstawę prawną ewentualnego nałożenia opłaty legalizacyjnej oraz jej wysokość, jak jednak słusznie podkreśla organ II instancji, samo ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje w drodze odrębnego postanowienia wydanego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o ile oczywiście dojdzie do tego etapu postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji rozważania na temat opłaty legalizacyjnej zawarte w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. mają jedynie charakter informacyjny.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.