Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1504/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. A. i M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/20 w sprawie ze skargi K. A. i M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2020 r. znak DOA.7110.316.2019.KAW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 746/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. A. i M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. A. i M. A. (dalej: skarżący) pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym, na dz. nr ewid. [..], obr. ewid. [..], przy ulicy K. w T.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że pozostaje związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17, którym uchylono decyzję GINB z [...] marca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2002 r. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (24 czerwca 2002 r.) upłynął termin ważności decyzji z 4 maja 2001 r. dotyczącej warunków zabudowy, a tym samym decyzja Prezydenta Miasta T. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Poza tym GINB wskazał, że w wyroku z 2 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że realizację zamierzenia inwestycyjnego (budowę pawilonu - II etap inwestycji) uzależniono od wykonania I etapu inwestycji określonej w decyzji z [...] lutego 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skarżącym dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę parkingu wraz z modernizacją wjazdu od ul. K. do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej, budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz przełożenie istniejącego przyłącza wodociągowego do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenia gazociągu do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenie - podwieszenie kabla teletechnicznego do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [..] obręb [..] przy ul. K. w T. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej pozwolenia na modernizację wjazdu na działce nr [...] obręb [..] w T. od ul. K. do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lutego 2002 r. w powyższej części uczyniło brak możliwości realizacji II etapu inwestycji.

Podsumowując GINB stwierdził, że skoro związany był ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17, w którym wyrażono stanowisko, że decyzja Prezydenta Miasta T. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego też należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem uczestnika postępowania P. S. (posiadającego tytuł prawny do działki nr [..], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ww. inwestycji), zawartym w piśmie z 6 czerwca 2016 r., i prowadzone było w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. Przy czym od początku w postępowaniu tym sporne było wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, m.in. z tej przyczyny, że decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] maja 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która to (jak wywodzono) straciła ważność 4 maja 2002 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy orzekające podzieliły m.in. to stanowisko, eliminując z obrotu prawnego wymienioną decyzję o pozwoleniu na budowę wskazały bowiem na jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Co istotne, decyzje te, w tym zaskarżona decyzja GINB z [...] lutego 2020 r., zapadły po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek prawomocnego wyroku z 2 marca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1083/17, którym WSA uchylił kontrolowaną wówczas decyzję GINB z [...] marca 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z [...] września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2002 r. Dlatego też Sąd stwierdził, że w ww. wyroku WSA nie tylko wskazał na uchybienia organów popełnione przy ocenie - w uruchomionym trybie nadzorczym - wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale na podstawie analizy akt administracyjnych (którą przeprowadził) stwierdził, że badana decyzja z [...] lipca 2002 r. dotknięta jest wadą nieważności. Analizując akta administracyjne z wniosku o pozwolenie na budowę Sąd wskazał jednoznacznie na to, że ww. decyzja z [...] lipca 2002 r. wydana została z wniosku inwestora z 24 czerwca 2002 r., a w dacie składania tego wniosku upłynął termin ważności decyzji z [...] maja 2001 r. dotyczącej warunków zabudowy. Na tej podstawie WSA stwierdził, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 (w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej oceny WSA nie pozostawił w sprawie żadnych wątpliwości co do konieczności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i unieważnienia w oparciu o ten przepis, z przyczyn powyżej przedstawionych, badanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zawarł więc, wbrew stanowisku skarżących, żadnych wytycznych w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, i nie uzależnił prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. od dodatkowych ustaleń. Wskazał na naruszenie prawa i dokonał jego kwalifikacji, wiążąc tą oceną organy w przyszłym postępowaniu – na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej "p.p.s.a." Poza tym WSA w ww. wyroku wskazał na jeszcze jedną kwestię, którą to wzmocnił konieczność eliminacji z obrotu prawnego spornego pozwolenia na budowę - skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lutego 2002 r. uczyniło brak możliwości realizacji II etapu inwestycji.

Sąd stwierdził, że działając ponownie w sprawie na skutek tego wyroku organy obu instancji zastosowały się do wskazań w nim zawartych. Będąc związane tym wyrokiem, obowiązane były do stwierdzenia nieważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Czyniąc w ten sposób nie dopuściły się więc naruszenia prawa. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, jak i te - związane z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły okazać się skuteczne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, wskutek których nastąpiło uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w tym przypadku decyzji organów nadzoru budowlanego uznał i zaakceptował stanowisko, że:

1) w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2002 r. – czego skutkiem było stwierdzenie jej nieważności,

2) brak było podstaw do zastosowania środka określonego w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., tj. niestwierdzenia nieważności ww. decyzji, skoro decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki nie tylko w sferze faktycznej, ale także nieodwracalne skutki prawne, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy,

3) związanie wskazaniami sądu administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku, o jakich mowa w art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", miało charakter bezwzględny, bez konieczności wyjaśnienia okoliczności sprawy, które nastąpiły po dniu wydania wyroku

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że przepis ten, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że zarzut jego naruszenia powinien zostać sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1, a nie pkt 2 p.p.s.a.

Niezależnie od tego uchybienia natury formalnej, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Elementem sine qua non odstępstwa od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest nie samo tylko naruszenie prawa - nawet oczywiste. Niezbędnym bowiem jest - zgodnie z hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - aby to naruszenie prawa było rażące. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy nie tylko ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny, a przepis prawa nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni. Stwierdzane naruszenie musi mieć także znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 356/19, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. Dla określenia stopnia istotności naruszenia prawa i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i z powodu kardynalnego naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18). Nie można zaprzeczyć argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie w jakim zwraca uwagę na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej oraz fakt, że w istocie problem dotyczy decyzji funkcjonującej od wielu lat w obrocie prawnym, na podstawie której zrealizowana została inwestycja budowlana.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., poz. 1126, ze zm.), dalej: "Pr. bud." według stanu na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że "ważną" decyzją o warunkach zabudowy inwestor powinien dysponować w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Sformułowanie "okres ważności decyzji" zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że po jego upływie zarówno inwestor, jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Chodzi nie tyle o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. W przypadku, gdy wniosek o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę złożony został po "okresie ważności decyzji" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ architektoniczno-budowlany zobligowany jest odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2002 r. polegała na budowie pawilonu handlowego branży przemysłowej wraz z przyłączem wodno - kanalizacyjnym. Z uwagi na zakres inwestycji, nie ulega wątpliwości, że jej realizacja musiała być poprzedzona wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 39 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415, ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez wątpienia w aktach sprawy znajduje się wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 17 kwietnia 2002 r. nr 1660/2002 (data wpływu do organu w dniu 17 kwietnia 2002 r.), wniesiony przez K. A., w którym jako przedmiot inwestycji określono budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej na działce nr ewid[..], obręb [..] przy ul. K. w T. Z analizy wniosku nie wynika wprost, które wymagane dokumenty inwestor dołączył wraz z wnioskiem. Chronologiczne oznaczenie kart administracyjnych wskazuje, że są to: 1) protokół Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 12 grudnia 2001 r. nr 454/2001 dotyczący usytuowania projektowanego przełożenia wodociągu i gazociągu oraz przyłącza gazowego i wodn.-kan. na działce nr [..]; 2) akt notarialny – umowa sprzedaży z dnia [..]. sierpnia 2001 r., Rep. A nr [..] niezabudowanej działki nr [..], przez G. K.-Ż. małżonkom K. i M. A. (w akcie tym została zamieszona informacja, że działki nr ewid. [..] powstały z podziału działki nr [..], pierwotnie oznaczonej jako działka nr ewid. [.].); 3) kopia mapy zasadniczej z dnia 23 sierpnia 2001 r.; 4) decyzja o warunkach zabudowy z dnia 4 maja 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2018 r. zaznaczył, że wbrew twierdzeniu GINB, z akt nie wynika jednak, aby do tego wniosku została złożona dokumentacja projektowa, o której mowa w pkt 1 i 4 wniosku. Niesporne jest również i to, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się drugi wniosek inwestorów – K. i M. A. - z dnia 24 czerwca 2002 r. nr 2905/2002 o pozwolenie na budowę dotyczący zamierzenia inwestycyjnego - pawilon handlowy branży przemysłowej na działce nr ewid. [..], przy którym odznaczono jakie dokumenty zostały załączone. Do wniosku zostały dołączone: 1) projekt budowlany budynku handlowego branży przemysłowej (karta 15); 2) projekt budowlany – część konstrukcyjna; 3) projekt techniczny. Z daty uwidocznionej obok pieczęci projektanta wynika, że został on przekazany inż. L. C. (celem uzyskania opinii pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych) w dniu 3 czerwca 2002 r. Projekt został przez nią zatwierdzony w dniu 11 czerwca 2002 r. Wobec powyższego, w wyroku z dnia 2 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastrzegł, że nie można było zgodzić się z organem, iż dokumentacja projektowa wraz z wymaganymi opiniami została złożona w dacie 17 kwietnia 2002 r., skoro w dacie tej pełna dokumentacja jeszcze nie istniała. Ponadto, znaczenie w sprawie ma także to, że w treści decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2002 r. organ ten wyraźnie wskazał, że wydaje decyzję na skutek wniosku inwestora z dnia 24 czerwca 2002 r. (uzupełnionego w dniu 11 lipca 2002 r.), nr rej. 2905/2002. Ze znajdującej się w aktach decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 maja 2001 r. wynika, że decyzja ta traci ważność po upływie 1 roku, tj. 4 maja 2002 r., a zatem w dacie uzupełnienia dokumentacji projektowej przy wniosku z 24 czerwca 2002 r., na podstawie którego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadził Prezydent Miasta T., decyzja ta straciła już ważność.

Przy rozpoznaniu zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga uwzględnienia ocena prawna sformułowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/17. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. W wyroku z 2 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że z uwagi na powyżej przytoczone okoliczności faktyczne, tj. braki dokumentacji projektowej oraz jednocześnie utratę - na dzień złożenia drugiego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 24 czerwca 2002 r. - ważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 maja 2001 r., które to ustalenia, co w sprawie istotne, nie zostały w żaden sposób zakwestionowane w skardze kasacyjnej, decyzja Prezydenta Miasta T. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, wydana - co wynika z niej expressis verbis - po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 24 czerwca 2002 r., jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 Pr. bud. Ocena ta jest wiążąca w tej sprawie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzależnił jej od dalszych czynności wyjaśniających, które należałoby w sprawie przeprowadzić. Wskazania wymaga, że jakkolwiek Sąd powinien był jednak uniknąć "automatyzmu" argumentacyjnego polegającego na kwalifikacji naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 Pr. bud. jako rażącego bez uwzględnienia specyfiki i charakteru inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę oraz innych przesłanek rażącego naruszenia prawa niż tylko oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, tj. także charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków, które wywołuje orzeczenie jako niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to słusznie Sąd zwrócił uwagę na występujące w sprawie dodatkowe okoliczności faktyczne i prawne, które wpływają na kwalifikację dostrzeżonych naruszeń prawa jako rażących. Uwzględnić należy, że inwestor nie jest zobowiązany realizować jednorazowo całej inwestycji budowlanej, którą może podzielić na części realizowane etapami zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 33 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lutego 2002 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta T. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę M. i K. A. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę parkingu wraz z modernizacją wjazdu od ul. K. do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej, budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz przełożenie istniejącego przyłącza wodociągowego do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenia gazociągu do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenie - podwieszenie kabla teletechnicznego do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [..] obręb [..] przy ul. K. w T. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej pozwolenia na modernizację wjazdu do projektowanego pawilonu handlowego. Skoro w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. stwierdzono, że zakres inwestycji w niej określony stanowi wstępny etap planowanej inwestycji, po wykonaniu którego możliwa będzie dalsza realizacja inwestycji rozstrzygniętej odrębnym pozwoleniem na budowę, powyższe oznacza, że skuteczne wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2002 r. w powyższej części spowodowało brak możliwości realizacji II etapu inwestycji.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzeniu nieważności decyzji w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie fakt zrealizowania inwestycji, nie stanowi on bowiem nieodwracalnych skutków prawnych, o który mowa w dyspozycji ww. przepisu. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję tę realizowano/zrealizowano. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy więc ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Tymczasem skarżący kasacyjnie oceniają nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się bowiem wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Dodać przy tym można, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki (zob. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2139/16; z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3010/17).

Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, jakoby wskutek nieodstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji nastąpił "pat prawny". W stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego (por. np. wyr. NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1182/19).

W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, TK stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględnienia wymaga jednak w sprawie niniejszej, że w wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stanowisko, że wobec nieostrości zwrotu normatywnego: "znaczny upływ czasu" pod tym pojęciem należy rozumieć upływ kilkudziesięciu lat, stojący na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta T. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K.A. i M.A. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej została wydana [...] lipca 2002 r., około kilkanaście lat temu. Tym samym ww. ocena jest w niniejszym postępowaniu wiążąca.

Również i zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na tle tego przepisu zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano koncepcję, zgodnie z którą ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Przepis art. 153 p.p.s.a. nie dotyczy sytuacji, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny jest inny (uległ zasadniczej zmianie) i jest odmienny od przyjętego przez sąd w poprzednim orzeczeniu. W takiej sytuacji ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy. Tylko taka zmiana okoliczności faktycznych, która czyni wyrażony w wyroku sądu administracyjnego pogląd nieaktualnym może zatem uzasadniać odstąpienie od wiążącej oceny prawnej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, ponieważ powołane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne dotyczące zmiany statusu własnościowego nieruchomości położonych w rejonie inwestycji, które skutkują pozbawieniem skarżących dojazdu do swojej nieruchomości, a także zapewnienia miejsc postojowych, a które, w ocenie skarżących, mogłyby utrudnić odwrócenie skutków wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę ze skutkiem ex tunc, nie stanowią zmian determinujących odstąpienie od oceny rażącego naruszenia prawa, którym dotknięta była decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lipca 2002 r., nie wpływają bowiem na zniesienie stwierdzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu występowania kwalifikowanej wady materialnoprawnej w ww. decyzji. Na marginesie podnieść należy, że budowa parkingu stanowiła I etap inwestycji, na realizację której uzyskano odrębne pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2002 r., podczas gdy przedmiotem postępowania nieważnościowego w tej sprawie była decyzja o pozwoleniu na budowę II etapu inwestycji – polegającego na budowie pawilonu handlowego branży przemysłowej wraz z przyłączem wodno - kanalizacyjnym

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.