Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 105/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35-37 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi A.N., W. S.D. B.A. S., na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania skarg A. N., W. S., D. B. A. S. z dnia [...] marca 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skarg A. N., W. S., D. B. A. S. z dnia [...] marca 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących A. N., W. S., D. B. A. S. kwotę po 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. N., W. S., D.B., A. S. (zwane dalej "skarżącymi"), wniosły skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: "Prezes ULC") w rozpoznaniu ich wniosków o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego – [...]. z siedzibą w [...] ([...]) (dalej także: "przewoźnik lotniczy") – przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE Nr L 46 z 17 lutego 2004 r., s. 1-8, zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 261/2004").

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu) skarżące złożyły na urzędowym formularzu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie skargę na przewoźnika lotniczego – [...]. – zarzucając naruszenie przez ww. podmiot przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Skarżące domagały się zobowiązania przewoźnika lotniczego do wypłaty odszkodowania w związku z opóźnieniem lotu nr [...] na trasie [...] – [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. Złożenie przedmiotowej skargi poprzedzone zostało wyczerpaniem trybu reklamacyjnego, w którym to przewoźnik lotniczy nie uwzględnił żądań skarżących.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł ponaglenie do Prezesa ULC, które pozostało bez odpowiedzi.

W tych okolicznościach, pismem z [...] lutego 2020 r. (wpływ do Prezesa ULC w dniu [...] marca 2020 r.) pełnomocnik skarżących wniósł, opisaną na wstępie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa ULC w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Skarżące wskazują w skardze na naruszenie przez organ przepisów art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 i § 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."),

Mając na uwadze powyższe skarżące wnoszą o:

1) zobowiązanie Prezesa ULC do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ich skarg na przewoźnika lotniczego;

2) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3) przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Już po wniesieniu ww. skargi, pismem z [...] marca 2020 r. Prezes ULC zawiadomił strony postępowania, tj. skarżące oraz [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednocześnie wzywając ww. przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż za takie może być uznane tylko działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne i oczywiste. Organ wyjaśnił, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów, które zostały skierowane na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych interesach.

Organ wskazał, że do Komisji Ochrony Praw Pasażerów przy Prezesie ULC w roku 2018 r. wpłynęło ponad 17 000 spraw. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w roku 2019 do organu wpłynęło ok. 7 200 nowych skarg oraz kolejnych - ponad 3000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - braku kompetencji Prezesa ULC do rozpatrywania skarg, złożonych po tym terminie w trybie k.p.a. załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń. W ocenie organu, jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez ten właśnie organ.

Prezes ULC podkreślił przy tym, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Zdaniem Prezesa ULC, mając na uwadze powyższe okoliczności oraz art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Oceniając całokształt działań organu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC ustawą - Prawo lotnicze. Według organu, z powyżej wymienionych przyczyn za niezasadne należy również uznać zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tytułem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie.

W dniu [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących, w którym poinformowano o cofnięciu skargi w części dotyczącej zobowiązania organu do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skarg na przewoźnika lotniczego, z uwagi wykonanie tej czynności przez Prezesa ULC. Jednocześnie skarżące podtrzymały skargę w pozostałym zakresie.

Z kolei w dniu [...] września 2020 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo organu, w którym Prezes ULC powiadomił o wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] którą umorzono postępowanie prowadzone ze skarg A. N., W.S., D. B. i A.S., z uwagi na jego bezprzedmiotowość wywołaną ugodą zawartą przez skarżące z przewoźnikiem lotniczym w dniu [...] czerwca 2020 r. i dobrowolne wykonanie roszczeń przez ww. przewoźnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej wnioski okazały się zasadne.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącej – wpływ do organu [...] września 2019 r. – w aktach sprawy).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga obejmuje zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa ULC w zakresie niepodjęcia przez ten organ czynności wszczęcia postępowań w sprawach z wniosków skarżących, które wpłynęły do organu [...] marca 2019 r.

Oceniając do jakiego z naruszeń doszło w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód."

Niewątpliwie więc pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wobec tego, aktualność zachowuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone jeszcze w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Wobec powyższego, mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że choć w skardze jej autor wskazuje również na przewlekłe prowadzenie postępowania, to z jej treści i zawartych w niej wniosków niewątpliwie wynika, że w istocie rzeczy skarżący zarzuca Prezesowi ULC bezczynność, która przybiera przy tym postać rażącego naruszenia prawa.

Należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skarg na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku skarżących przez organ.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. W przedmiotowej sprawie strony skarżące złożyły do organu wnioski o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego – [...]. z siedzibą w [...] ([...]) – przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, które wpłynęły do organu w dniu [...] marca 2019 r. Jest to więc także data rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. Skoro w świetle przepisu art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to przepis ten nie uprawnia organu administracji do wydania odrębnego, a tym bardziej odmiennej treści rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tym samym, rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy nie można liczyć od dnia wydania przez organ formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło zatem do bezczynności, gdyż pierwsza czynność organu w sprawach z wniosków skarżących została podjęta przez Prezesa ULC dopiero w dniu [...] marca 2020 r. (wystosowanie formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania do skarżących i przewoźnika lotniczego). Ponadto, na skutek porozumienia zawartego przez skarżące i przewoźnika lotniczego w dniu [...] czerwca 2020 r. i wyrażenia zgody na umorzenie postępowania przez skarżące, sprawa została załatwiona przez organ w sposób przewidziany prawem (decyzja Prezesa ULC z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]) już po upływie terminu ustawowego, wynikającego z treści art. 35 § 3 k.p.a.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC (będąc do tego zobowiązanym) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy z wniosków skarżących (o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004) w ustawowym terminie (pozostając w ten sposób w bezczynności). Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy należy przyjąć, że termin na wydanie decyzji wynosił jeden miesiąc od dnia wpływu do organu wniosków skarżących inicjującego to postępowanie, co nastąpiło [...] marca 2019 r.; gdyby nawet uznać, że sprawa jest szczególnie skomplikowana - załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu organ nie wydał decyzji w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Co więcej, pomimo ponaglenia skierowanego przez skarżące do organu w dniu 20 września 2019 r., organ nie tylko, że nie załatwił sprawy, ale nie podjął nawet żadnych czynności procesowych. Z akt zaś – na podstawie których Sąd orzeka – nie wynika, aby organ wydał decyzję w ww. sprawie przed datą wyroku, a jedynie pismem z [...] marca 2020 r. (a więc już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś dopiero decyzją z [...] lipca 2020 r. umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że choć skarga zasługuje na uwzględnienie w znacznej części, to jednak z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ w sprawie z wniosków skarżących z dnia [...] marca 2019 r., czego skarżące domagały w pkt 1 skargi, oraz skuteczne cofnięcie skargi w tej części, Sąd uznał za zasadne umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Prezesa ULC do rozpoznania skarg ww. stron na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2014 (pkt I wyroku).

Niemniej jednak uznając, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku), gdyż od [...] marca 2019 r. do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy z wniosku skarżących, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało także stwierdzić, że bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku). Organ bowiem nie tylko nie załatwił sprawy w terminie nakazanym ustawą, ale również w stosownym terminie nie powiadomił skarżących o przyczynach uzasadniających niezałatwienie jej w terminie; nie sposób również uznać, że organ podjął jakiekolwiek czynności rzeczywiście zmierzające do załatwienia sprawy. Przez okres blisko roku organ nie podjął w sprawie działań, które można byłoby uznać za uzasadniające wydłużenie postępowania, co narusza art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. Takie zaniechanie organu jest więc sprzeczne z art. 6 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów.

Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej zwłaszcza, że organ całkowicie zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie. Nie poinformował również stron o przyczynach swojej bezczynności. Należy też podkreślić, że nawet pomimo ponaglenia, wystosowanego przez skarżące, organ nie podjął żadnych działań dla załatwienia sprawy i nie wydał decyzji, pomimo, że nie wykazał, aby istniały ku temu jakiekolwiek uzasadnione przeszkody.

W ocenie Sądu, okoliczności podniesione przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrostu liczby spraw, które w latach 2018-2019 wpłynęły do tego organu (w konsekwencji uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004), jak również starań tego organu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do bezczynności organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności – zwłaszcza, że organ bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1-2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a.

Z tych też przyczyn, mając na uwadze tak znaczną, niewątpliwą i nieuzasadnioną bezczynność organu w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał (pkt IV wyroku) za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

Dlatego też tutejszy Sąd uznał, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej, w szczególności za przyznaniem jej w wysokości określonej przez skarżące (pięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia).

Wymaga zauważenia, że wniosek skarżących przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w cyt. art. 149 § 2 p.p.s.a., nie został poparty jakimkolwiek uzasadnieniem. W kontekście roli kompensacyjnej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w skardze nie wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku w tym zakresie.

Ponownie należy wobec tego podkreślić, że zasądzanie wskazanej sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien więc zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Wa 48/19).

Dlatego też tutejszy Sąd stwierdził, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

Ta okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt V wyroku).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt V sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że skarżące są współuczestnikami formalnymi sporu, zatem do zwrotu kosztów na ich rzecz znajdzie zastosowanie art. 202 § 1 p.p.s.a. nakazujący zwrot kosztów odpowiednio do udziału w sprawie. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł o zasądzeniu od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz każdej ze skarżących, tj. A.N., W. S., D. B. i A. S., kwoty po 340 zł. Na każdą z tych kwot traktowanych jako odrębne koszty podlegające zasądzeniu w sprawie na rzecz każdego ze skarżących składają się: uiszczony przez skarżące wpis od skargi (100 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego (240 zł). Jakkolwiek koszt zastępstwa procesowego w świetle § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) w stawce minimalnej wynosi 480 zł, niemniej Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. nakazujący kwotę tę zmniejszyć do 240 zł.

Sąd poddał ocenie zawiłość sprawy, w której nie występowały istotne zagadnienia prawne budzące wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, jak i małą obszerność akt sprawy. Z tymi okolicznościami korespondowała zwięzła treść skargi ograniczona do zarzutów, wniosków i kilkuzdaniowego opisu przebiegu postępowania. Czynniki te miały wpływ na niezbędny nakład pracy pełnomocnika i czas poświęcony na udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypisał równocześnie istotne znaczenie temu, że jakkolwiek A. N., W. S., D.B. i A. S. pozostawały współuczestnikami formalnymi, których uprawnienia związane z przedmiotem zaskarżenia nie były wspólne, to pełnomocnik reprezentujący wszystkie skarżące złożoną w ich imieniu skargę oparł na pełnej zbieżności postawionych organowi zarzutów oraz tożsamej (identycznej) argumentacji odnoszącej się do sytuacji stron przez siebie reprezentowanych. Powyższe oznacza, że reprezentowanie obojga skarżących w postępowaniu prowadzonym pod sygn. VII SAB/Wa 105/20 nie wymagało od pełnomocnika skarżących nakładu pracy odpowiadającego liczbie osób zastępowanych w postępowaniu sądowym. Stosując art. 206 p.p.s.a., Sąd dokonuje oceny opartej na swobodnym uznaniu kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą zaistniałych okoliczności. Przedstawione wyżej względy nakazywały Sądowi w rozpoznawanej sprawie przyjąć, że miarkowane koszty zastępstwa procesowego zasądzone dla każdego ze współuczestników formalnych (4x240 zł), przy zastosowanym uproszczonym trybie rozpoznania sprawy niewymagającym obecności pełnomocnika na rozprawie, stanowią adekwatne wynagrodzenie, nieuchybiające normie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.