Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 500/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "N" Polska Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 4 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "N" Sp. z o.o. w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. postanowieniem z dnia 10 września 2013 r. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek S.B. , K.K. , Z.D. i P.K. w sprawie o zwrot części działek nr [....] o pow. 0,1678 ha i nr [....] o pow. 1,9743 ha, obręb M. , gm. [....] w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [....] o pow. 0,2456 ha b.gm. kat. [....] – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów sprzedaży: 1/ zawartej w dniu 9 kwietnia 2001 r. aktem notarialnym Rep. [....] pomiędzy [....] z siedzibą w W. a [....] S.A. z siedzibą w K. , 2/ zawartej w dniu 9 marca 2007 r. aktem notarialnym, w wykonaniu warunkowe umowy sprzedaży Rep. [....] , pomiędzy [....] S.A. z o.o. z siedzibą w K. a [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. organ wezwał S.B. , K.K. , Z.D. i P.K. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy niniejsze postanowienie stanie się ostateczne do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności wyżej wskazanych umów. W uzasadnieniu organ wskazał, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje obecnie: S.B. , K.K. , Z.D. i P.K. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w K. Wydział I Cywilny z dnia 13 maja 1969 r. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że zawnioskowana do zwrot nieruchomość oznaczona poprzednio jako parcela 1. kat. [....] o pow. 0,2456 ha b. gm. kat. M. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 października 1969 r. Przedmiotowa parcela była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją z dnia 5 sierpnia 1965 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w K. Na wniosek Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo- Budowlanego w ramach regulacji stanu prawnego, decyzją Wójta Gminy W. z dnia 16 lutego 1987 r., działkę nr [....] stanowiącą własność Skarbu Państwa przekazano w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej. Po rozpatrzeniu wniosku Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. z dnia 7 kwietnia 2000 r. Starosta K. decyzją z dnia 19 czerwca 2000 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 25 lipca 2000 r., orzekł o wygaśnięciu z dniem 20 grudnia 1999 r. prawa zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do nieruchomości położonej w M. gm. W. , oznaczonej jako działki: nr nr [....] . Ostateczna decyzja w tej sprawie wydana na podstawie art. 19 ust, 3 ustawy ż dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 1996 r., Nr 90, poz. 405) wraz z protokołem zdawczo - odbiorczym stanowiła podstawę do wykreślenia w księgach wieczystych prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury oraz ujawnienia Agencji Mienia Wojskowego, jako osoby prawnej, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa. Z treści powołanej decyzji wynika, iż z dniem 20 grudnia 1999 r. wszelkie prawa i obowiązki związane z opisaną wyżej nieruchomością przejmuje Agencja Mienia Wojskowego, w tym również sprawy związane z roszczeniami byłych właścicieli lub ich spadkobierców dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, prowadzone w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem to nie na Staroście K. , lecz na [....] ciążył obowiązek poinformowania spadkobierców poprzednich właścicieli o przeznaczeniu nieruchomości na cel inny, niż wskazany jako podstawa wywłaszczenia. W dniu 9 kwietnia 2001 r. umową przeniesienia własności [....] przeniosła własność niezabudowanej nieruchomości składającej się z działek: nr nr [....] na [....] S.A. z siedzibą w K. Następnie operatem pomiarowym zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy W. z dnia 6 października 2001 r., działka nr [....] podzieliła się na działki: nr nr [....] . Z dniem 18 października 2005 r. [....] S.A. z siedzibą w K. została rozwiązana na skutek połączenia się z [....] Sp. z o.o., która przejęła cały majątek należący do rozwiązanej spółki. Z dniem 19 grudnia 2006 r. [....] S.A. w wyniku połączenia przejęła cały majątek [....] Sp. z o.o. W dniu 9 marca 2007 r. umową przeniesienia własności [....] S.A. z siedzibą w K. przeniosła własność nieruchomości składającej się z działek: nr nr [....] na rzecz [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Organ podniósł, że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona. Przesłanka ta nie stanowi jednak samodzielnej podstawy wydania decyzji o odmowie zwrotu. Wydanie takiego orzeczenia musi zostać poprzedzone zbadaniem, czy zachodzą przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości, a w przypadku ich wystąpienia podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przeszkody takiego zwrotu w postaci uniemożliwiającego zwrot stanu prawnego. W związku z powyższym należało przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzając do ustalenie, czy w stosunku do nieruchomości oznaczonej poprzednio jako parcela l. kat [....] , zachodzą przesłanki warunkujące jej zwrot. Cel wywłaszczenia parceli 1. kat. [....] , określony został w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 21 października 1969 r., jako budownictwo. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna na cele budownictwa, zgodnie decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 5 sierpnia 1965 r. Zarówno decyzja wywłaszczeniowa jak i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej pozostają w obrocie prawnym i jednoznacznie odnoszą się do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Dokonane przez organ oględziny wykazały istnienie w terenie obiektów służących do szkolenia kadr wojskowych. Istnienia tego rodzaju obiektów nie stwierdzono jedynie w części zachodniej poligonu, gdyż część tego terenu w planie realizacyjnym inwestycji przeznaczona była dla ćwiczeń jazdy samochodami ciężarowo - terenowymi i gąsienicowymi tzw. autodrom oraz jako plac ćwiczeń taktycznych, które to obszary nie podlegały trwałej zabudowie, a wznoszone nietrwałe elementy budownictwa specjalnego były po zakończeniu ćwiczeń niwelowane. Zlokalizowane na terenie całego poligonu obiekty szkoleniowe jednoznacznie wskazują, że odbywały się tam szkolenia wojskowe. Stwierdzono, iż teren wnioskowanej do zwrotu parceli w części południowej stanowi teren porośnięty wysoką, niekoszona trawą, chwastami, cierniami oraz drzewami. W części północnej nieruchomości, przy jej granicy, znajduje się prowizoryczne boisko sportowe ogrodzone w jego części wschodniej i zachodniej ogrodzeniem z siatki plastikowej. W ocenie organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie parcela 1. kat. [....] w całości znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 5 sierpnia 1965 r. Zatem przedmiotowa parcela od samego początku była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Pomimo powyższych ustaleń zachodzi przeszkoda dla dalszego prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, którą jest jej stan prawny. Przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy jednak zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością.

Na to postanowienie zażalenie wniosła [....] Sp.z.o.o. z siedzibą w W. , zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że toczące się postępowanie winno zostać zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów sprzedaży, pomimo że na gruncie tego samego stanu faktycznego i prawnego, choć z udziałem innych podmiotów po stronie powodowej sąd powszechnych rozstrzygnął to zagadnienie wstępne, podczas gdy zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, w tym przesłanki braku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. nr [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty K. z dnia 10 września 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływana jako u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zatem z przywołanym art. 136 ust. 3 u.g.n., roszczenie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot powstaje z chwilą, gdy nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji zauważyć należy, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a tym samym - czy istnieje (lub nie) ta przesłanka jej zwrotu. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie włada wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia tej nieruchomości we władanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Analiza mapy katastralnej przedstawiającej granice nieruchomości objętych wywłaszczeniem pod budowę magazynów wykazała, iż przedmiotowa nieruchomość nie była objęta tą lokalizacją, lecz znalazła się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją z dnia 21 kwietnia 1965 r. wydanej na potrzeby realizacji m.in. placu ćwiczeń w ramach poligonu wojskowego (tzw. "....."), co pozwala na stwierdzenie za organem I instancji, iż nieruchomość ta od początku była zbędna na cele budowy magazynów. Jednak nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jednocześnie jednak istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 K.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno przepisów art. 7 K.p.a., jak i art. 136 ust. 1i3 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że w przypadku zaistnienia takiej negatywnej przesłanki, wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości winno poprzedzić podjęcie czynności procesowych mających na celu stwierdzenie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych, w wyniku której właściwa jednostka samorządu terytorialnego, utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością. Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości powinno być w takiej sytuacji poprzedzone rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie przez sąd zgodności z prawem urnowy przeniesienia własności nieruchomości podlegającej zwrotowi. Wojewoda Małopolski podziela w tym zakresie poglądy orzecznictwa sądowego wskazujące, iż rozstrzygniecie w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, która to okoliczność stanowi wyłączną przeszkodę do orzeczenia o zwrocie nieruchomości będzie stanowiło rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sadu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego lub wezwie stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Należy natomiast zauważyć, iż w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest - jak w niniejszym przypadku - sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczanie w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 K.p.a. nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Dopuszczalność natomiast takiego wystąpienia jest uwarunkowana istnieniem po stronie występującego z takim powództwem legitymacji procesowej do takiego wystąpienia do sądu cywilnego. Kodeks postępowania cywilnego - w art. 189 reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, przyznając tę legitymację temu, kto ma w tym interes prawny. Zauważyć przy tym należy, iż takiego interesu prawnego nie posiadają organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie i tym samym nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności wskazanych umów. Nie budzi natomiast wątpliwości fakt, iż taki interes posiadają spadkobiercy poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości - wnioskodawcy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] Spółka z.o.o z siedzibą w W. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że kwestia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi materialnoprawnego wymogu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy brak tytułu prawnego przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego do nieruchomości jest negatywną przesłanką uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości i skutkuje a limine koniecznością wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bez konieczności badania zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; ewentualnie podczas gdy brak tytułu prawnego przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego do nieruchomości determinuje bezprzedmiotowość postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w związku czym postępowanie to powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie prawomocnego ustalenia przez sąd powszechny ważności umów sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości za zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia, podczas gdy rozstrzygnięcie kwestii ważności umów sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy i nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozstrzygnięciu o odmowie zwrotu nieruchomości albo umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego i tym samym nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że niepisaną, bezwzględną przesłanką pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest również konieczność zachowania władztwa publicznego nad nieruchomością będącą przedmiotem postępowania. Źródłem wymogu jest samodzielnie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji należy uznać, że utrata tytułu prawnego do nieruchomości jest nie tylko negatywną przesłanką uniemożliwiającą pozytywne przesądzenie o roszczeniu byłego właściciela, ale równocześnie i w konsekwencji, uzasadnioną przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości. W sytuacji bezspornego uznania przejścia własności nieruchomości na podmiot trzeci, organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o roszczeniu wnioskodawców odmownie. Prawidłowym rozstrzygnięciem w przedstawionej w sprawie sytuacji na podstawie art. 136ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinna być decyzja odmowna. W orzecznictwie pojawia się także zapatrywanie, ze w zaistniałym stanie faktycznym prawidłowym rozstrzygnięciem organu administracyjnego orzekającego o zwrocie, powinna być decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Organy administracyjne zarówno I jak i II instancji nieprawidłowo ustaliły istnienie zagadnienia wstępnego, skutkujące koniecznością zawieszenia z urzędu postępowania sprawie aż do prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii ważności umów sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, ponieważ rzekome zagadnienie nie wpływa na możliwość wydania decyzji. Przedstawiona przez organ jako zagadnienie wstępne kwestia opiera się jedynie na przypuszczeniu, że wynik sprawy może zdecydować o treści merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji. Inaczej byłoby w sytuacji, gdyby aktualną i realną była wątpliwość dotycząca prawa własności nad nieruchomością. Tymczasem sam organ stwierdza słusznie, że władztwo przysługujące [....] nad wywłaszczoną nieruchomością, zgodnie z treścią księgi wieczystej nie budzi zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocenia legalności postanowienia organów administracji w przedmiocie zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązania wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będących przedmiotem postępowania, których to własności organ administracji się wyzbył z naruszeniem normy o której mowa w art. 136 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż te wskazane w skardze.

Przede wszystkim wskazać należy na zasady rządzące instytucją procedury administracyjnej jaką jest zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przepisem który reguluje ta kwestię jest art. 97 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) – dalej K.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 100 § 1 K.p.a. przesądza, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Na tle tego przepisu kwestią sporną jest z reguły przesłanka istnienia zależności niekonkurencyjnych postępowań toczących się przed różnymi organami lub przed sądem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zależność tę cechować musi przesłanka bezpośredniości. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07).

Wprawdzie ustawodawca kwestię wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego sformułował tworząc alternatywę rozłączną i nie ustanawiając zasad określających sytuacje w jakich organ ten sam winien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a kiedy może zobowiązać do tego stronę, jednak zdaniem sądu brak podstaw by uznać, iż mamy tu do czynienia z pełną swobodą organu administracji który w każdej sytuacji, dowolnie może decydować czy sam wystąpić o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy zobowiązać do tego stronę. O okoliczności tej każdorazowo powinny decydować ocena prawna i faktyczna zagadnienia wstępnego. Zawieszając postępowanie i nakładając na stronię obowiązek zwrócenia się do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien bowiem kierować się także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ powinien mieć tu na uwadze wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa o której mowa w art. 8 K.p.a. W sytuacji, kiedy na skutek własnych działań, noszących cechy rażącego naruszenia obowiązującego prawa, organ administracji doprowadza do powstania stanu faktycznego, w którym zagadnieniem wstępnym jest sądowe wzruszenie aktów prawnych w oparciu o które ten stan faktyczny zaistniał, zobowiązanie strony do podjęcia środków prawnych, które doprowadzą do stanu w którym organ administracji będzie mógł zadośćuczynić słusznym roszczeniom tej strony tj. przerzucanie na nią wszystkich skutków własnych pozaprawnych działań, literalnie wprawdzie nie kłoci się z dyspozycją art. 100 § 1 K.p.a, ale wykracza znacznie poza zakres uznania administracyjnego i narusza zasady postępowania administracyjnego określone w wyżej przytoczonych przepisach art. 7 K.p.a. i 8 K.p.a. Działanie takie nie może znaleźć aprobaty sądu rozstrzygającego daną sprawę w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przenosząc własność nieruchomości które obecnie są objęte roszczeniem o ich zwrot, w sytuacji kiedy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie pozawalały na rozdysponowanie tymi nieruchomościami, bez zachowania procedury o której mowa a art. 136 tejże ustawy, doprowadziło do powstania stanu faktycznego w którym zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli o zwrot tych nieruchomości uzależniane jest od wcześniejszego odzyskania nad nimi władztwa. Należy jednak mieć tu na uwadze, że do sytuacji tej doszło na skutek bezprawnych działań organu administracji a nie strony. To organ zatem powinien podjąć działania by stan ten zmienić. Powstrzymanie się przez organ od jakichkolwiek działań, które mają na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zobowiązanie strony by ta chcąc odzyskać nieruchomość, wcześniej doprowadziła do stanu w którym organ będzie mógł jej tą nieruchomość zwrócić, stoi w sprzeczności z zasadą praworządności i zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa i jako takie nie może podlegać ochronie. Podkreślić należy także, iż organ administracji wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie winien mieć na uwadze linię orzeczniczą jaką prezentują w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Przytoczyć tu można dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 879/05) w którym orzeczono, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 219/08 oraz w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07 w którym wyraźnie wskazano, iż Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 2 u.g.n., utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (spadkobiercę) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. (...) po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji (...). Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ (...) nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców". Podobnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1477/07 oraz z 10 lipca 208 r. sygn. akt. I OSK 557/07 a także z 10 maja 2012 r. sygn.. akt I OSK 718/11. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku a dotyczącego analogicznej sprawy (zawieszenia postępowania i zobowiązania wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów przenoszących własność nieruchomości będących przedmiotem postępowania) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż "zawieszenie postępowania w sprawie przez organ administracyjny i zobowiązanie skarżącego do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn oraz kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością. Czynności te nie zostały przy tym precyzyjnie określone".

Podzielając te poglądy sąd zwraca uwagę, iż do zasady w sytuacji wyzbycia się władztwa wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje tym, iż to na organie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu odzyskanie władztwa nieruchomości będącej przedmiotem postępowania a nie zobowiązywanie do tego byłego właściciela korzystając z mechanizmu jaki daje organom przepis art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 K.p.a. gdyż działanie takie narusza ogólne zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, o których mowa wyżej tj. art. 7 K.p.a. oraz art 8 K.p.a.

Na marginesie należy wskazać, iż co najmniej wątpliwym jest możliwość skutecznego "podważenia" skutków prawnych rozporządzeń dokonanych przez Skarb Państwa – wyzbycia się własności nieruchomości, w oparciu o powództwo wytoczone na podstawie art. 189 k.p.c , co sugeruje organ II Instancji. W orzecznictwie sądów powszechnych dominującym wydaje się bowiem pogląd, iż brak podstaw do zastosowania powództwa z art. 189 k.p.c. w przypadkach, w których chodzi o podważanie skutków czynności stanowiącej podstawę dokonanego wpisu do księgi wieczystej (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. I ACa 1125/13).

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.