Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 980/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 Ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. H., J. H., A. Ł., S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących: - J. H. i J. H. kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, - A. Ł. i S. Ł. kwotę 500,- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

J. H., J. H., A. Ł. i S. Ł. (zwani dalej: skarżący) wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 września 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia 17 maja 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku usługowego – zespołu gabinetów lekarskich na działce o nr ewid. [...] w miejscowości W. (zwane dalej odpowiednio: Inwestycja; zespół gabinetów).

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r. E. G. i H. K. (zwani dalej: Inwestorzy) wystąpili do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji Inwestycji polegającego na budowie budynku usługowego – zespołu Gabinetów lekarskich. W parametrach wskazano, na maksymalną powierzchnię zabudowy 263 m, powierzchnia zabudowy 263 m co stanowi 37 %, szerokość elewacji frontowej 24m , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 9 m , wysokość głównej kalenicy 9 m

Decyzją z dnia 17 maja 2018 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy wskazując, że zostały spełnione warunki dla takiego zamierzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że chronologia i przebieg postępowania wskazany zostały na wstępie, czego jednak nie uczyniono. Kolejno organ wywodził, że prawidłowo zostały wyznaczone strony postępowania, w szczególności w aspekcie przewidywanego oddziaływania inwestycji. Wskazano także że zgodnie z wnioskiem inwestora planowana Inwestycja nie wpłynie znacząco na środowisko, przez co uznać należy, że będzie znacznie oddziaływała na tereny sąsiednie. W ocenie organu z powyższego wynika, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obejmującego właścicieli bezpośrednio graniczących z terenem Inwestycji jest wystarczające. Jednocześnie organ wskazał, że w sprawie szczegółowe wykazanie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości jest na etapie warunków zabudowy praktycznie niemożliwe , jednakże na uwadze można mieć oddziaływania domniemane lub potencjalne, które w ocenie organu ogranicza się wyłącznie do działki będącej przedmiotem postępowania i działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

Kolejno organ wywodził, że na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie) wyznaczono obszar analizowany, przy czym "ze względu na zachowanie spójnego charakteru urbanistycznego otoczenia, obszar analizowany powiększono ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem".

W następnej kolejności organ omówił podstawy prawne decyzji opisując regulację art. 61 ust. 1 pkt 1-5 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 j.t., zwanej dalej: ustawa). W ocenie organu spełniony został warunek, aby teren miał dostęp do drogi publicznej, albowiem teren posiada taki dostęp – do ul. [...] i ul. [...], dzięki istnieniu działek nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy [...].

Organ argumentował dalej, że w strefie zabudowy znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, a także budynki mieszkalne z częścią usługową oraz zabudowa usługowa.

W ocenie organu planowana Inwestycja częściowo stanowić będzie zatem nawiązanie do istniejącej w tej strefie funkcji zabudowy np. na działkach nr ewid.[...], [...], [...] i [...], a ponadto poza obszarem analizy, jednak w ramach wytworzonej struktury terenów mieszkaniowych - osiedla, występuje budynek usługowy (sklep spożywczy [przyp. Sądu – sklep sieci [...]]), Wskazano, że "Wyżej wspomniana struktura stanowi podstawową jednostkę mieszkalną, która charakteryzuje się zabudową łączącą tereny mieszkaniowe z terenami rekreacyjnymi oraz usługowymi". Zdaniem organu, w związku z powyższym istniejąca zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym i w pozostałej części osiedla mieszkaniowego, stanowi podstawę do uznania, iż spełniony jest podstawowy warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Zabudowa na wskazanych powyżej działkach stanowi bowiem zabudowę tożsamą z wnioskowaną inwestycją, co pozwala na potwierdzenie spełnienia zasady "dobrosąsiedzkiej", albowiem "nowa zabudowa stanowić będzie kontynuację zabudowy już istniejącej w kontekście funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Organ podniósł także, że również "inne strefy zabudowy znajdujące się w dalszej części obszaru analizowanego stanowią zabudowę korespondującą z zabudową wnioskowaną" oraz "planowana zabudowa da się pogodzić z zabudową istniejącą". Ponadto, w ocenie organu, przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także analiza materiałów pozostających w dyspozycji organu pozwoliła stwierdzić, iż spełnione są także pozostałe warunki art. 61 ust. 1 ustawy. I tak - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzone zostało w szczególności poprzez analizę załączonej do wniosku mapy oraz pozostające w aktach sprawy zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków wydane przez Zakład Gospodarki Komunalnej [...] oraz zapewnienie dostawy energii elektrycznej wydane przez E. [...] Sp. z o.o. - Rejon Dystrybucji O.. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ działka objęta wnioskiem stanowi grunty oznaczone w ewidencji jako tereny zurbanizowane tereny niezabudowane - Bp. Projekt decyzji jest również zgodny z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do parametrów zabudowy organ argumentował, że poszczególne wskaźniki wyznaczone zostały stosownie do przepisów rozporządzenia, a ponadto "parametry inwestycji wynikające w pierwszej kolejności z ustaleń przeprowadzonej analizy, nawiązują także do wniosku Inwestora, który wskazał na zamiar realizacji zabudowy o określonych parametrach, które korespondują z zabudową w obszarze analizowanym, w związku z czym wniosek Inwestora winien być uwzględniony". Organ skonstatował również, że "Wszelkie dopuszczalne (wnikające z analizy) parametry zostały ograniczone do wartości wskazanych we wniosku Inwestora." Stwierdzono także, że "planowana zabudowa usługowa nie uwzględnia powiązań funkcji w najbliższym sąsiedztwie, natomiast taka inwestycja stanowi funkcjonalne powiązanie przestrzeni z uwzględnieniem potrzeb mieszkańców".

Według organu w zakresie parametru dotyczącego intensywności zabudowy na działkach sąsiednich Inwestycja kontynuuje wielkość parametru, przy czym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczony został ściśle według parametrów intensywności wynikających z przeprowadzonej analizy. Także pozostałe wskaźniki ustalone w decyzji ściśle korespondują, zdaniem organu, z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co potwierdzone zostało w analizie.

Organ wskazał także, że w toku postępowania wpłynęło pismo od stron postępowania, zawierające zastrzeżenia co do realizacji planowanej inwestycji, które dotyczyły między innymi tego, że inwestor nie zapewnił wystarczającej liczby miejsc parkingowych na swojej działce w stosunku do planowanej tak dużej inwestycji (263 metry kwadratowe zabudowy dwupiętrowej i tylko 4 miejsca parkingowe), wskazano na zagrożenia dla przechodniów, ze względu na zaplanowanie licznych miejsc parkingowych bezpośrednio przy chodniku - wjazd przez chodnik, podkreślono wzrost natężenia immisji przez ruch samochodowy oraz zwiększenie zanieczyszczenia środowiska od spalin pojazdów i poziomu hałasu w całej okolicy, jak również zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu inwestycją w bezpośrednim pobliżu skrzyżowania dróg, przy uwzględnieniu faktu, że okoliczne chodniki stanowią drogi dojścia do placu zabaw, a co za tym idzie zwiększa się zagrożenie dla dzieci na placu zabaw.

Odnosząc się do powyższych zarzutów organ odpowiedział, że "na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, niemożliwe jest z góry uznanie za pewne, że inwestor będzie korzystał ze swojej nieruchomości zakłócając prawa właścicielskie sąsiadów ponad przeciętną miarę". Co więcej zaznaczono, że "znaczna część powyższych zarzutów odnosi się nie do zdarzeń i faktów obiektywnie i aktualnie istniejących, lecz do sfery zdarzeń przyszłych i niepewnych".

Organ wywodził dalej, że ponownie strony postępowania zajęły stanowisko w przedmiotowej sprawie, na etapie możliwości zapoznania się z projektem decyzji, zarzucając, że planowana Inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy już istniejącej w kontekście funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zastrzeżenia zgłoszono także do opracowanej analizy urbanistycznej tj. właściwego doboru nieruchomości, na podstawie których określono parametr dla wnioskowanej inwestycji, wskazując za nieuzasadnione objecie analizą działek o nr [...] i [...].

W ocenie organu nie można było zgodzić się z uwagami i zarzutami, a obszar analizowany został wyznaczono prawidłowo. Wskazano, że działki nr [...] i [...] poddane zostały także analizie, co potwierdza załącznik graficzny do analizy, pomimo że, nie znalazły się one w granicach. obszaru analizowanego. Organ wyjaśnił, że "w tym konkretnym przypadku zaistniała sytuacja, gdzie funkcja tożsama ż wnioskowaną znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie wyznaczonego obszaru analizowanego, dlatego też ww. działki uwzględniono w analizie urbanistycznej". W tej mierze organ wskazał także, powołując się ogólnie na orzecznictwo sądowe, że nie należy zbyt rygorystycznie zawężać obszaru analizowanego, ponieważ mogłoby to doprowadzić do uniemożliwienia realizacji wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdzie wiadomym jest, że funkcja tożsama zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru analizowanego. Podnoszono także, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu dziatki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, jak stwierdził organ, że "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmuje zabudowę w całym obszarze analizowanym", a wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jako "wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1. Na tle tych rozważań organ skonstatował, że "aby ostatecznie nie budził wątpliwości sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjętych do analizy działek, skorygowano załączniki graficzny, zwiększając promień analizy do 300 m."

Odnosząc się do uwagi dotyczącej braku kontynuacji funkcji organ argumentował, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. W ocenie organu w przypadku wnioskowanej inwestycji stwierdzono, że w pełni stanowić będzie ona uzupełnienie wiodącej funkcji występującej w obszarze analizowanym, czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami i zabudowy usługowej (sklep spożywczy [...], a także planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z towarzyszącymi usługami, na działkach [...] i [...] znajdujących się w granicach obszaru analizowanego i przewidzianej w planie miejscowym.

Dalej podano, że sprzeciw właścicieli sąsiednich nieruchomości przeciwko lokalizacji wnioskowanej inwestycji na działce wskazanej przez inwestora, nie stanowi przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a projekt decyzji został uzgodniony .

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli skarżący domagając się jej uchylenia oraz zarzucając, że brak ziszczenia się warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie odwołujących się za ziszczeniem się tej przesłanki nie może przemawiać fakt istnienia w dalekim sąsiedztwie sklepu "[...]", czy też działalność gospodarcza prowadzona w garażu lub w piwnicy. Skarżący wskazali także na istniejący plac zabaw, którego użytkowanie będzie kolidowało z planowaną Inwestycją. Zarzucano również, że parametry istniejącej zabudowy (w szczególności nachylenie połaci dachowych) odbiegają od parametrów planowanej zabudowy. Decyzja Burmistrza nie gwarantuje również pasa zieleni buforowej na działce objętej postępowaniem.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 06 września 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO wywodziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowania zgodnie z normami prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego.

Opisując podstawy prawne wydanej decyzji organ powołał się na regulację ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tej ustawy – tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Organ przytoczył następnie regulację art. 61 ust. 1 ustawy oraz opisał procedurę ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl postanowień rozporządzenia, przywołując w szczególności § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 – 9 rozporządzenia. Wreszcie wskazał na to, że wymagane załączniki do decyzji muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji oraz, że obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną.

Na tle tych rozważań organ wywodził, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami.

Zdaniem Kolegium obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Wskazano, że jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową usługową, to jest ona wystarczającą podstawą do ustalenia parametrów także dla planowanej zabudowy usługowej.

W ocenie Kolegium zamierzenie jest zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy obowiązuje prymat uprawnień właścicielskich do nieruchomości i przywołano obszerny fragment orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podkreślając, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium przepisy prawa pozwalają na ustalenie praktycznie każdej zabudowy, o ile nie jest ona sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym. Jeżeli zatem, w toku postępowania przed organem I instancji, zostało wykazane, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna z usługami lub sama zabudowa usługowa, to brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż tylko wykazanie oczywistej sprzeczności pomiędzy zamierzeniem a istniejącym ładem przestrzennym pozwalałoby na wydanie decyzji odmownej w tej sprawie. Z tego względu argumentacja zawarta w odwołaniu nie mogła zostać, w ocenie Kolegium, uwzględniona.

Organ akcentował, że przede wszystkim należało w sprawie wyjaśnić, czy planowane wybudowanie budynku, gdzie będą zlokalizowane gabinety lekarskie, którego parametry nie będą znacząco odbiegać od parametrów istniejącej zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczne z charakterem zabudowy mieszkaniowej czy nie jest. W tej sprawie, według SKO, odpowiedź jest oczywista, gdyż zarówno zabudowa handlowa, jak i zabudowa obiektami oświatowymi, czy też usługi medyczne jak najbardziej są formą zabudowy uzupełniającej dla zabudowy mieszkalnej i nie pozostają z nią w żadnej sprzeczności, albowiem trudno się doszukać jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy zabudową mieszkalną a zabudowa przeznaczona na usługi medyczne w formie gabinetów lekarskich. Podkreślono, że "nie jest to żaden szpital, który generuje pewne uciążliwości czy też inny obiekt usługowy lub przemysłowy, którego charakter byłby w oczywistej sprzeczności z zabudową mieszkaniową".

Następnie podniesiono, że kwestia parametrów dachu jest kwestią drugorzędną, a przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy pozwalały na ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia w kształcie określonym we wniosku.

Podkreślono również, że w żadnej mierze kwestia zapewnienia bezpieczeństwa dzieci na placu zabaw nie może być powiązana w Inwestycją i mieć jakiegokolwiek wpływu na wydanie lub odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei kwestia ewentualnego wykonania pasa zieleni izolacyjnej na działce objętej wnioskiem może być podnoszona na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Opisaną na wstępie skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) polegające na powierzchownym rozpatrzeniu materiału dowodowego w szczególności: niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, pominięciu istotnych faktów, zaprezentowania wniosków, które nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji sprawy ani oparcia w obowiązujących przepisach, brak uzasadnienia prawnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

2. art. 6 i 8 Kpa ponieważ przywołane przepisy wymagają, aby organ władzy publicznej działał na podstawie przepisów prawa i w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz

3. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ winien zastosować art. 138 § 2 Kpa, a więc uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji,

2. naruszenie art. 54 pkt 2 w związku 64 ust. 1 i 2 w związku z par. 9 ust. 1 ustawy poprzez niezapewnienie w decyzji w sposób prawidłowy ochrony interesów osób trzecich,

3. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków określonych w art. 61 ust 1. pkt 1 ustawy,

4. naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez niezakwestionowanie ustalenia geometrii dachu - kąta nachylenia pomiędzy 10 stopni a 45 stopni.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko

W ocenie Kolegium że osoba sporządzająca analizę urbanistyczną w sposób prawidłowy określiła taki a nie inny zasięg obszaru analizowanego, gdyż także w ocenie Kolegium, w ramach postępowania odwoławczego uznano, że ten zasięg obszaru analizowanego w sposób pełny pokazuje ten fragment gminy [...] i teren przyległy do miasta [...], który tworzy urbanistyczną całość. Charakteryzuje się ona różnorodnością zabudowy, zarówno co do ich przeznaczenia, wielkości zabudowy jak i parametrów zabudowy. Owa różnorodność zabudowy o takich kształtach pozwoliła, w ocenie Kolegium, na ustalenie warunków zabudowy.

Dalej podano, że zabudowa obiektami handlowymi jak i zabudowa budynkami o przeznaczeniu gabinetów lekarskich w sposób oczywisty tworzy zabudową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej i zabudowę mieszkaniową uzupełniającą. Projektowana zabudowa dotyczy usług zdrowotnych i taki charakter zasługuje, w ocenie organu, na aprobatę. Według organu zabudowa taka nie wpływa negatywnie na zabudowę mieszkaniową, w tym także na zabudowę skarżących

SKO argumentowało także, że ochrona interesów osób trzecich polega na tym, iż planowane zamierzenie nie może wpływać na ograniczenie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Zdaniem Organu skarżący nie wskazali na jakiekolwiek zagrożenie możliwości ograniczenia praw właścicielskich skarżących w zagospodarowaniu ich własnych nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi podniesiono, że w przypadku różnorodności istniejącej zabudowy wystarczy wskazanie, że projektowana zabudowa winna posiadać dach płaski lub skośny, a wielkość kątów nachylenia połaci dachowych w zakresie projektowanej zabudowy należy do woli wnioskodawcy, o ile nie odbiega ona od wielkości występujących w obszarze analizowanym.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnik uczestników postępowania wniosła o oddalenie skargi, argumentując, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej kontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia decyzji organów obu instancji.

Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy 27.03.200r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. ( Dz.U. 2017 poz.1073 ). Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do części zarzutów skargi i odwołania podkreślić należy, że dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji (dot. to w szczególności np. immisji). Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (dalej: analiza), której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy . Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza ustalającą warunki zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego- zespołu gabinetów lekarskich na działce nr ewid.[...] obręb W. . W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Uchybieniem organu wyższego stopnia uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest faktyczne uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 Kpa. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Przepisy prawa obligowały zatem SKO do wnikliwej analizy sprawy, a wyniki tego procesu wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie sprostał, ze względów opisanych w dalszej części uzasadnienia. Zdaniem Sądu utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I instancji świadczy o tym, że postępowanie nie został przeprowadzone ponownie, ale też w sposób istotnie wadliwy.

Sąd postanowił bowiem wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Burmistrza. Istota dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez Burmistrza. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 138/15 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem Sądu, miały wpływ na wynik sprawy (co do prawa materialnego) oraz mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co do procedury), Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Burmistrza przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kpa) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

Przechodząc do rozważań dotyczących bezpośrednio wadliwości decyzji organu I instancji oraz – w konsekwencji utrzymania jej w mocy – także wadliwości decyzji drugoinstancyjnej, należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej.

Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowo wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza zawiera szereg uchybień, które uniemożliwiają wydanie na jej podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w sprawie nie wyznaczono prawidłowo obszaru analizowanego. Sąd nie neguje co do zasady możliwości powiększenia obszaru analizowanego ponad obszar minimalny, jednak musi to znajdować uzasadnienie, tak w materiale dowodowym, jak i w samym uzasadnieniu decyzji. Tymczasem argumentacja organu jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony organ wskazuje, że objęto analizą działki spoza obszaru analizowanego, po czym stwierdza, że poszerzono jednak obszar analizowany, aby objąć nim konkretne działki. W świetle art. 8 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zachowanie nie zasługuje na aprobatę. Poszerzenie obszaru analizowanego musi wynikać z konkretnych obiektywnych wskazań znajdujących pokrycie w materiale dowodowym. Sąd stoi zatem na stanowisku, że możliwe było poszerzenie obszaru analizowanego w sprawie, jednak nie wykazano, czy było ono celowe i uzasadnione, poprzestając na stwierdzeniach o bardzo dużym stopniu ogólności, bądź wzajemnie wykluczających się. Przykładowo z pisma z dnia 13 kwietnia 2018 r. wynika, że obszar analizowany powiększono do 300 m, zaś w samej analizie mowa o 250 m. Co więcej z załączników graficznych do decyzji, jak również znajdujących się w aktach sprawy wynika, że analizą objęto jedynie część obszaru analizowanego, albowiem przybrał on kształt okręgu, który z dwóch stron "ścięto" wyłączając "odcięte części" spod analizy. Schemat podziału arkusza (k. [...] akt administracyjnych) nie pozostawia w tej mierze wątpliwości. Sformułowania zawarte w decyzji organu I instancji zdają się także wskazywać na objęcie analizą nieruchomości znajdujących się poza obszarem analizy.

Po drugie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11, LEX nr 1291874), wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zauważyć zatem należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że w sprawie nie przeprowadzono (abstrahując od nieprawidłowego wyznaczenia samego obszaru analizowanego) analizy w formie przewidzianej prawem, a znajdujące się w aktach sprawy "wyniki analizy" wymykają się kontroli sądu, albowiem nie jest możliwe ich skonfrontowanie z analizą i ich ocena, z uwagi na brak informacji (danych) wyjściowych, które winny się w tej analizie znaleźć. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że analiza musi obejmować wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym, co w niniejszej sprawie bezsprzecznie nie miało miejsca. Z sobie tylko znanych powodów organ I instancji objął analizą jedynie niektóre nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, co uniemożliwia uznanie analizy za prawidłową w świetle obowiązujących przepisów.

Po wtóre owa analiza zawiera jedynie dane końcowe wynikające z bliżej nieznanych obliczeń opartych na nieznanych danych wyjściowych. Przykładowo wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest jedynie wartością procentową, z nie są znane wartości wyjściowe – powierzchnia działki i powierzchnia zabudowy, natomiast powierzchnia biologicznie czynna podawana jest w przybliżeniu – "ok". Ocena cech i parametrów nowej zabudowy winna być dokonana w stosunku do wartości ustalonych w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę zawierającą pełną listę zabudowanych działek i ich szczegółową charakterystykę. Dopiero takie zestawienie działek objętych terenem analizowanym pozwoli na prawidłowe określenie cech i parametrów oraz wskaźników istniejącej zabudowy i odniesienie jej wyników do nowej zabudowy.

Podkreślenia wymaga także, że mapy załączone do decyzji o warunkach zabudowy są praktycznie nieczytelne. Dopiero analiza akt sprawy umożliwia ich jedynie częściową identyfikację. Na mapach tych nie są naniesione dane spójne z analizą i jej wynikami, a wyczytać z nich można jedynie ponad wszelką wątpliwość fakt pominięcia większości działek w analizie.

Należy wyraźnie wskazać, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa przywołane na wstępie Rozporządzenie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co musi w sposób wyraźny wynikać z części graficznej wyników analizy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 ust. 1 – 4 Rozporządzenia. Sposób zaś wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i innych wymaganych wskaźników określają kolejno § 5 – 8 Rozporządzenia.

W niniejszej spawie wobec de facto niesporządzenia analizy nie jest możliwa ocena prawidłowości ustalenia warunków zabudowy. Dopiero przeprowadzenie analizy umożliwia weryfikację przyjętych w decyzjach organów obu instancji ustaleń.

Wobec zarzutów skargi kolejno wskazać należy, że Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowią istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. Musi zatem w tej mierze zostać w sprawie prawidłowo przeprowadzona analiza, co nie miało miejsca. Analiza organu w tej mierze cechuje się ogromnym stopniem ogólności i bazuje na gołosłownych stwierdzeniach. W tej mierze nie zostały poczynione, a przynajmniej nie znalazło to odzwierciedlania na piśmie, rzetelne ustalania dotyczące wszystkich poszczególnych działek znajdujących się w obszarze zabudowanym. Tymczasem dla każdej z tych działek winna być ustalona jej funkcja i powinno znaleźć to refleks w konkretnych zapisach analizy i jej wyników. Dane takie nie wynikają z tabelarycznego zestawiania znajdującego się w analizie. Sąd nie może podjąć się oceny twierdzeń organu, czy zachowana jest w sprawie kontynuacja funkcji zabudowy, z uwagi na opisane uchybienia, jednak należy zwrócić uwagę organu na kwestię konieczności przyjęcia do porównania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wymaga również podkreślenia wymóg wnikliwego zbadania zgodności funkcji pomiędzy całkowicie przeznaczonym pod gabinety lekarskie budynkiem z towarzyszącą zabudową o charakterze rezydencjonalnym. Sąd nie przesądza w tej mierze o tym, czy planowana Inwestycja będzie, czy tez nie pełnić funkcję uzupełniającą w stosunku do funkcji mieszkaniowej, ale zwraca uwagę, że wymaga to pogłębionej analizy i musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, w szczególności w analizie i uzasadnieniu decyzji.

Należy również podkreślić, że powoływanie się przez organ w analizie na obiekty mające potencjalnie powstać w przyszłości nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Sąd nie może również ocenić zasadności niektórych zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to z uwagi na opisane braki analizy. Zdaniem Sądu stanowią one jednak dobre wytyczne co do kierunków prowadzenia postępowania organu po uchyleniu decyzji przez Sąd.

Końcowo Sąd stwierdza także, że w aktach sprawy próżno szukać dokumentu potwierdzającego uprawnienia do sporządzenia projektu decyzji przez osobę, która go sporządziła, co jest wymogiem koniecznym w świetle obowiązujących przepisów.

Należy raz jeszcze podkreślić, że – zgodnie z § 9 Rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zaś część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie, o której mowa w art. 5 ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa, a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji naruszyły również przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 - 9 rozporządzenia, opierając swe rozstrzygnięcia na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa (pkt I wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt II wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.