Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1527/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Eugeniusz Wasilewski, , , Protokolant referent stażysta Aleksandra Olczak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy P. 1. stwierdza nieważność § 91 ust. 4 Statutu Gminy P. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Gminy P.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz skarżącego A. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania


UZASADNIENIE

A. T., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy P. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy P.

Skarżący zarzucił ww. uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego niezgodnego z przepisami prawa powszechnego i ograniczeniu dostępu obywateli do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe uchybienie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 91 ust. 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy P. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zapis zawarty w § 91 ust. 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy P. który stanowi, że "informację niewymagającą wyszukiwania, która może być przekazana w formie ustnej udostępnia się bez pisemnego wniosku", w istotny sposób ogranicza dostęp do informacji publicznej, gdyż wprowadza dodatkowe zaostrzenia w dostępie do tej informacji w postaci wymagań, czy informacja wymaga wyszukiwania oraz, że może zostać udzielona tylko w formie ustnej. Podczas, gdy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej stwierdza, że "informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku". W praktyce dostęp do informacji publicznej w Gminie P. jest zatem znacząco ograniczony, ponieważ niemalże każda informacja wymaga wyszukiwania, a więc nie jest udostępniana niezwłocznie obywatelom.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 26/04.

Skarżący poinformował jednocześnie, że w dniu 31 maja 2012 r. złożył do Rady Gminy P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zapisami ww. uchwały oraz, że do dnia złożenia skargi, czyli do dnia 17 lipca 2012 r., nie otrzymał żadnej odpowiedzi od Rady Gminy P. na powyższe wezwanie.

Rada Gminy P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zapis § 91 ust. 4 Statutu Gminy P. ma na celu jedynie sprecyzowanie, jaka informacja publiczna może być udzielana ustnie. Zawiera on szczególny przypadek informacji, która może być "niezwłocznie udostępniona", czyli informację niewymagającą wyszukiwania, która może być przekazana w sposób ustny. W Statucie Gminy P. nie ma jednocześnie zapisu, który oznaczałby, że tylko taka informacja jest udostępniana na ustny wniosek, więc nie zachodzi tu ograniczenie ustawowego prawa wynikającego z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że termin "niezwłocznie" nie jest ostro zdefiniowany w ustawie, ani w orzecznictwie. Z pewnością "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", a raczej "bez zbędnego opóźnienia", z czego wynika, że wnioskujący musi czasem na informację poczekać, szczególnie, jeśli ma być ona przekazana w formie pisemnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi z kolei, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a).

W świetle przytoczonego wyżej przepisu, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Cytowana norma ustanawia zatem generalną regułę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest prawo każdego obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej - państwowej i samorządowej, a także osób pełniących funkcje publiczne (np. posłów, senatorów czy radnych). Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem życia publicznego i kontroli opinii publicznej nad działalnością organów i władz. Jest ono nierozerwalnie związane z zasadą jawności życia publicznego. Obywatele korzystający z przysługującego im prawa wyborczego mogą być bowiem niejednokrotnie zainteresowani działaniami podejmowanymi przez wybrane organy, ale także i uzyskiwanymi w tym zakresie rezultatami podejmowanych działań.

Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulamin. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie".

W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych wyżej regulacji ustawowych, A. T. był legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy P. Nr [...] z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy P., gdyż uchwała ta jako akt prawa miejscowego ingeruje władczo ograniczając przysługujące mu z mocy ustawy jego obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej.

W sytuacji, gdy dostęp obywateli do informacji publicznej jest zagadnieniem podlegającym regulacji ustawowej, przepisy stanowione przez gminę w ramach jej ustawowo gwarantowanej samodzielności w tworzeniu prawa mogą w kwestii dostępu do informacji publicznej zmierzać jedynie do doprecyzowania zagadnień unormowanych w ustawie bądź też do uzupełnienia jej regulacji w zakresie, w jakim ustawodawca się nie wypowiedział. Za niedopuszczalne uznać należy natomiast jakiekolwiek ograniczanie praw obywateli wynikających z ustawy. Odmienne niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej określenie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi możliwe jest wyłącznie w drodze innych ustaw (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), w przypadkach w nich wskazanych, zaś ograniczenie dostępu do informacji publicznej udzielanej na podstawie i zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - tylko w zakresie wskazanym w art. 5 tej ustawy.

Mając powyższe na względzie należy zgodzić się ze skarżącym, że zapis § 91 ust. 4 Statutu Gminy P. w sposób istotny ogranicza dostęp obywateli do informacji publicznej poprzez zaostrzenie określonych ustawowo warunków uzyskania informacji bez pisemnego wniosku.

Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że "informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku".

W § 91 ust. 4 Statutu Gminy P. zawarto natomiast zapis, że "informację niewymagającą wyszukiwania, która może być przekazana w formie ustnej udostępnia się bez pisemnego wniosku".

Zapis statutowy, uzależniający uzyskanie informacji bez pisemnego wniosku od tego, czy informacja ta wymaga wyszukiwania i czy możliwe jest jej udzielnie w formie ustnej, nie jest - wbrew argumentom Rady Gminy - jedynie sprecyzowaniem, jaka informacja publiczna może być udzielona ustnie, ale wprowadza dodatkowe ograniczenia w zagwarantowanym ustawowo dostępie obywateli do informacji publicznej. Zapis ten wyklucza bowiem spośród sytuacji uprawniających do uzyskania informacji bez pisemnego wniosku takie sytuacje, gdy informacja, która nie wymaga formy pisemnej, natomiast wymaga wyszukania, może być udzielona niezwłocznie. Nie można bowiem zakładać, że każda konieczność wyszukania informacji pociąga za sobą niemożność udzielenia jej niezwłocznie (tj. bez zbędnej zwłoki).

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 26/04 (opubl. LEX nr 296011) "wyszukiwanie" jest pojęciem szerokim, obejmującym swoim zakresem wszelkie sytuacje, w których zdobycie informacji wymaga odwołania się do innych źródeł niż własna wiedza. Bezsprzecznie wyszukiwanie informacji może być czasochłonne, zwłaszcza jeśli wiąże się z koniecznością sięgania do różnych zbiorów danych, sporządzania zestawień, uzyskiwania dodatkowych dokumentów lub informacji od innych organów. Proste wyszukiwanie polegające na sprawdzeniu podręcznych wykazów lub danych w dostępnym programie komputerowym nie zawsze musi jednak uzasadniać zwłokę w udzieleniu informacji.

Tym samym należy stwierdzić, że zapis § 91 ust. 4 Statutu Gminy P. istotnie narusza prawo tj. przepis art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zawęża możliwość udostępnienia informacji bez pisemnego wniosku, którą ustawodawca uzależnił w ww. przepisie jedynie od oceny tego, czy w konkretnym przypadku może być ona udzielona niezwłocznie - nie wykluczając z góry pewnej kategorii informacji, jako nienadających się do niezwłocznego udzielenia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.