Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 554/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 173 ust. 5, art. 179, art. 182,  art. 188 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 59, art. 60 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 52
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: 1.	Organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw. Uchwała taka nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować.

2.	Wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej przysługujące organowi wykonawczemu oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy.

TEZY

1.	Organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw. Uchwała taka nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować.

2.	Wyłączne prawo do inicjatywy uchwałodawczej przysługujące organowi wykonawczemu oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta B. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z [...] września 2008 r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. uznało, iż uchwała Rady Miasta B. z [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W związku z tym Kolegium RIO postanowiło stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zmniejszenia planu wydatków w dz. 758, rozdz. 75818, § 4810 o kwotę 70 000 zł oraz zwiększenia planu wydatków w dz. 851, rozdz. 85195, § 4280 o kwotę 70 000 zł.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO stwierdziło, że w dniu 14 sierpnia

2008 r. Burmistrz Miasta B. złożył wniosek o uchylenie przedmiotowej uchwały ze względu na naruszenie przez Radę Miasta art. 173 ust. 5 ustawy

z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.f.p.". Burmistrz zakwestionował dokonanie zmian w budżecie, polegających na zmniejszeniu rezerwy ogólnej o kwotę 70.000 zł

i przeznaczeniu jej na realizację Programu pierwotnej profilaktyki raka szyjki macicy, bez zgody organu wykonawczego, przy "wyartykułowanym" sprzeciwie Burmistrza.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Kolegium RIO wskazało, że obowiązujące przepisy nie wskazują na możliwość dysponowania rezerwami przez organ stanowiący przy wyraźnym sprzeciwie organu wykonawczego. Delegacja dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dysponowania rezerwami, wynikająca z art. 173 ust. 5 u.f.p., jest poważnie "wzmocniona" przez jednoznaczne zapisy art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r.

Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.". Ustawodawca przekazał tam zarządowi wyłączne prawo do dysponowania rezerwami, w ramach wykonywania budżetu. Zmiana planu wydatków, polegająca na zmniejszeniu planu rezerwy i jednoczesnym zwiększeniu planu wydatków w innej podziałce klasyfikacji budżetowej jest elementem wykonywania budżetu. Zarząd, po to żeby móc wykonać wydatek do tej pory nieprzewidziany w budżecie lub określony tylko w zarysie

w postaci rezerwy celowej musi najpierw stworzyć podstawę (limit - art. 34 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) do dokonania wydatku, w postaci planu. W tym celu niezbędne jest dokonanie zmian w budżecie. Zatem dysponowanie rezerwą jest procesem rozpoczynającym się na etapie zmian w budżecie, a kończącym się na wykonaniu wydatku -przekazaniu środków z rachunku. Ustawodawca wskazał na organ wykonawczy, jako podmiot posiadający wyłączne prawo do zarządzania tym procesem i przeprowadzania go. Zapisy art. 173 u.f.p., stanowiące o fakultatywnym charakterze rezerw budżetowych określiły rolę organu stanowiącego w procesie tworzenia rezerw i dysponowania nimi. Organy stanowiące, jako jedynie właściwe do uchwalania budżetu mogą zdecydować o utworzeniu rezerwy ogólnej bądź celowej w budżecie lub nie. Jeśli rada utworzy rezerwy, tym samym pozostawia decyzję o tym na co wydatkować pewną pulę środków w budżecie (rezerwa ogólna) organowi wykonawczemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Rada Miasta B. zarzuciła powyższej uchwale Kolegium RIO naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 182 u.f.p. i art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez uznanie, iż organ stanowiący nie może dokonywać przeniesienia środków z rezerwy ogólnej na planowane wydatki, które faktycznie są zmianami w budżecie,

2. art. 188 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że przenoszenie środków z rezerw budżetowych do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych jest tylko

i wyłącznie wykonywaniem budżetu, nie stanowi natomiast instytucji uchwalania jego zmian.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w B.

W uzasadnieniu skargi Rada Miasta B. wskazała, że umiejscowienie podstawy prawnej (art. 173 ust. 1 u.f.p.) do tworzenia przez organ stanowiący rezerw budżetowych, a także dysponowania przez organ wykonawczy tymi rezerwami w rozdziale pierwszym "Podstawowe definicje i zasady", uprawnia do twierdzenia, że problematyka związana z rezerwami odnosi się zarówno do rozdziału drugiego "Opracowywanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego", jak i rozdziału trzeciego " Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego". W świetle art. 188 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przenoszenie wydatków z rezerw budżetowych jest dokonywaniem zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast zmiany w planie dochodów i wydatków dokonywane są w formie zarządzenia (burmistrz, wójt) lub uchwały (zarząd, rada),

w zależności od organu podejmującego w tym zakresie decyzję. Rezerwy

są "szczególnego rodzajem planowanym wydatkiem" budżetu jednostek samorządu terytorialnego, tworzonym w związku z brakiem możliwości dokonania szczegółowego podziału pewnych wydatków według klasyfikacji budżetowej na etapie opracowywania budżetu. W związku z tym ustawodawca uzależniając od stopnia szczegółowości wydatków "nie do końca sklasyfikowanych" wskazał podstawę prawną (art. 173 ust. 1 u.f.p.) do tworzenia przez organ stanowiący w budżecie rezerw, dzieląc je na rezerwę ogólną i rezerwę celową. W art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g.

i art. 173 ust. 5 u.f.p. przyznano organowi wykonawczemu upoważnienie

do samodzielnego przenoszenia wydatków z rezerw budżetowych, bez potrzeby występowania do rady gminy o podjęcie uchwały w sprawie zmian w budżecie. Przeniesienie środków z rezerw budżetowych powoduje zmiany w planie wydatków, będące wynikiem ujęcia ich w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej. Upoważnienie organu wykonawczego w tym zakresie doznaje ograniczenia np. w art. 188 ust. 3 u.f.p. Nadto organy wykonawcze, w tym Burmistrz Miasta B., powszechnie stosują praktykę, akceptowaną przez regionalne izby obrachunkowe, polegającą na przedstawianiu radzie do uchwalenia projektu uchwały w sprawie zmian w budżecie polegających np. na przeniesieniu środków z rezerw do odpowiedniej klasyfikacji budżetowej planowanego wydatku, mimo iż ustawodawca dał im uprawnienie w zakresie samodzielnego dysponowania rezerwami. Jest ona zgodna z prawem, bowiem wynika z fakultatywności skorzystania przez organ wykonawczy ze swoich uprawnień wskazanych przez ustawodawcę w art. 188 ust. 1 u.f.p., lub w przypadku ich nadania przez radę (art. 188 ust. 2 u.f.p.), lub uzyskania pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu (art. 188 ust. 3 u.f.p.). Rada podejmuje również decyzję w sprawie przeniesienia środków z rezerwy ogólnej do właściwej klasyfikacji budżetowej planowanego wydatku majątkowego, dotacji, lub planowanych wydatków na nowe zadanie, bowiem dysponowanie rezerwami przez organ wykonawczy jest w tym wypadku ograniczone zakresem upoważnień określonych w art. 188 u.f.p. Przeniesienie środków z rezerw do odpowiedniej klasyfikacji wydatków budżetowych polega na uchwalaniu budżetu, a w tym przypadku dokonywaniu zmian w budżecie, o czym sygnalizuje ustawodawca w art. 188 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Skarżąca wskazała, iż podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła art. 179 u.f.p., bowiem Burmistrz wystąpił z inicjatywą zmian w budżecie. Rada Miasta zgodnie z 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jako uprawniona do uchwalania budżetu dokonała zmian treści uchwały, lecz w granicach unormowań zawartych art. 183 ust. 2 u.f.p. Ponadto zdaniem skarżącej, w tym wypadku ma zastosowanie wnioskowanie argumentum a maiori ad minus.

Po zapoznaniu się ze skargą Kolegium RIO w B. wydało uchwałę Nr [...] z [...] listopada 2008 r. o, utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały. Podtrzymało w niej swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Regionalne izby obrachunkowe, sprawując nadzór nad działalnością uchwałodawczą rad gmin w sprawach budżetowych, badają uchwały pod względem ich zgodności z prawem. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały budżetowej możliwe jest więc wówczas, gdy badana uchwała narusza prawo, przy czym naruszenie to musi być czymś więcej niż naruszeniem nieistotnym - art. 11 ust. 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.).

W ocenie Sadu zaskarżona uchwała Kolegium RIO jest zgodna z prawem, albowiem uchwała Rady Miasta B. z [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w sprawie dokonania zmian w budżecie miasta na 2008 r., w zakresie w którym stwierdzono jej nieważność została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie podziela poglądu,

iż przyznanie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wyłącznej kompetencji do dysponowania rezerwami budżetowymi wyłącza kompetencję rady gminy

do dokonywania zmian uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego w zakresie tychże rezerw.

Proces tworzenia i wykonywania budżetu powierzono organom gminy dokonując rozgraniczenia ich kompetencji. Tworzenie budżetu poprzez podejmowanie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 182 u.f.p.). Należy też zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 1999 r., III SA 2201/99 (ONSA 2001/2/7), że wyłączna kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia budżetu tej jednostki obejmuje także prawo do dokonywania w nim zmian już po jego uchwaleniu. Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należy natomiast do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta, art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.). Wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje budżet gminy, co obejmuje szereg czynności faktycznych

i prawnych, polegających ogólnie na zapewnieniu realizacji dochodów i wydatków oraz, co istotne, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie budżetu (art. 60 ust. 1 u.s.g.). Ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane zawężające. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zamian w treści uchwały budżetowej. W szczególności nie można domniemywać takiego ograniczenia z przepisu przyznającego zarządowi wyłączne prawo do dysponowania rezerwami budżetowymi (por. A. Niezgoda, Glosa

do wyroku NSA w Warszawie z 09 października 2002 r., III SA 1799/02, OSP 2003/6/73). Zgodnie art. 173 ust. 5 u.f.p. rezerwą ogólną oraz rezerwami celowymi dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja ta jest powtórzeniem przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g. przyznającego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetowymi. Pojęcie "dysponowanie rezerwami budżetu zostało zdefiniowane w art. 188 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przepis ten stanowi, iż polega ono na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. Niewątpliwie dysponowane rezerwami jest elementem wykonywania budżetu. Punktem odniesienia dysponowania rezerwami, podobnie jak innych czynności zarządu polegających na wykonywaniu budżetu, jest treść uchwały budżetowej. Treść tę zaś określa rada gminy, która jak wskazano powyżej podejmuje uchwałę budżetową oraz dokonuje jej zmian w ciągu roku budżetowego. Takie rozumienie przepisów potwierdza również wykładnia systemowa. Przepis art. 173 u.f.p. zawarty jest w rozdziale pierwszym działu IV "Podstawowe definicje i zasady", natomiast art. 188 w rozdziale trzecim "Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego", z kolei uprawnienia rady gminy w zakresie uchwalania budżetu regulują przepisy zawarte w rozdziale drugim "Opracowywanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego". Stąd czynność podejmowana przez radę polegająca

na zmianie uchwały budżetowej w zakresie rezerw ma charakter stanowiący

i uregulowana jest w rozdziale drugim, natomiast dysponowanie rezerwami odbywa się w toku wykonania budżetu. W konsekwencji takie działania rady gminy powinny być oceniane, co do ich zgodności z prawem na podstawie przepisów zawartych

w rozdziale drugim (por. wyrok NSA w Warszawie z 9 października 2002 r., III SA 1799/02, OSP 2003/6/73).

W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego także w zakresie utworzonych rezerw. Uchwała taka nie narusza uprawnień organu wykonawczego do dysponowania rezerwą ogólną, lecz określa kwotę, jaką może on dysponować. Stanowisko to jest akceptowane zarówno

w orzecznictwie (przywołane powyżej wyroki NSA w Warszawie z 22 grudnia 1999 r., III SA 2201/99 i z 9 października 2002 r., III SA 1799/02), jak i w doktrynie

(J. M. Salachna, w: E. Ruśkowski i J. M. Salachna (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2007, s. 513, a także pod pewnymi warunkami

R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2007, s. 324).

Warunkiem korzystania przez radę gminy z kompetencji do uchwalania

i zamian budżetu jest jednak zachowanie procedury przewidującej określoną rolę organu wykonawczego. Jak już wskazano powyżej, do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego należy przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywa zmian tej uchwały (art. 52 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 179 u.f.p.). Wskazuje się, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Uzasadnieniem dla ustawowego zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian jest pozycja prawna tego organu i jego odpowiedzialność

za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie budżetu jednostki (por. uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 19 września 2007 r., 76/2007, OwSS 2008/1/21). W ocenie Sądu, wyłączne prawo

do inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może niejako "przy okazji" zgłoszonych w projekcie zmian wprowadzać własnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Zmiany takie są dopuszczalne jedynie w przypadku wyrażenia na nie zgody przez organ wykonawczy. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Zgodzić się należy z poglądem, iż inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia

go możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów (por. wyrok WSA

w Białymstoku z 10 lipca 2007 r., l SA/Bk 361/07, OwSS 2007/4/100). Należy jednak odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, oczywiście

w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 u.f.p. na gruncie przedstawionego projektu uchwały, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa. Przyjęcie stanowiska, iż w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały budżetowej, organ stanowiący uzyskiwałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały prowadzałoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego odnośnie wyłączności inicjatywy uchwałodawczej. Trzeba też podkreślić, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, który odpowiada za realizację uchwały budżetowej nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale.

W niniejszej sprawie Rada Miasta B. dokonała zmian w uchwale budżetowej (w części dotyczącej zmniejszenia planu wydatków w dz. 758, rozdz. 75818, § 4810 o kwotę 70 000 zł oraz zwiększenia planu wydatków w dz. 851, rozdz. 85195, § 4280 o kwotę 70 000 zł), wykraczających poza przedstawiony przez Burmistrza projekt uchwały (k. 110-118 akt adm.) i wbrew jego stanowisku (k. 121 akt adm.). W konsekwencji działania Rady Miasta naruszyły postanowienia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 179 u.f.p. Wobec faktu, iż przedstawionych naruszeń prawa nie można uznać za nieistotne, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w tym zakresie jest zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.