Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2446/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 109 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 198/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w L. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności wymaganych ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 maja 2013 r., III SA/Lu 198/13 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności wymaganych ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu Lubelskim z dnia [...] listopada 2012 r. nakazującą skarżącej spółce prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] opracowanie analizy lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej, opracowanie procedury mycia i dezynfekcji powierzchni dotykowych, zapewnienie środków przeznaczonych do dekontaminacji dużych powierzchni przychodni, uzyskanie oświadczeń pracowników o zaznajomieniu się z dokumentami zawierającymi opis sposobu postępowania w przypadku podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych. Wymienione wyżej obowiązki zostały nałożone, ponieważ w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. stwierdzone zostały nieprawidłowości udokumentowane w protokole kontroli. Organ pierwszej instancji wskazał, że według art. 11 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.), kierownicy podmiotów leczniczych i inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych są obowiązani do podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych między innymi przez wykonanie analizy lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej oraz opracowanie, wdrożenie i nadzór nad procedurami zapobiegającymi zakażeniom i chorobom zakaźnym związanym z udzielaniem świadczeń, w tym dekontaminacji wyrobów medycznych oraz powierzchni pomieszczeń i urządzeń w celu zapobieżenia przeniesieniu na inne osoby biologicznych czynników chorobotwórczych. Podczas kontroli stwierdzono brak wspomnianej analizy oraz procedury mycia i dezynfekcji powierzchni dotykowych, a także środka do dezynfekcji dużych powierzchni. Ponadto brak było oświadczeń pracowników o zapoznaniu się z dokumentami zawierającymi opis sposobu postępowania w przypadku podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych wymaganych według § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie sposobu dokumentowania realizacji działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych oraz warunków i okresu przechowywania tej dokumentacji (Dz. U. Nr 100, poz. 645). W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka zarzuciła, że powołany jako podstawa wydanej decyzji art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada wymienione w nim obowiązki na kierowników podmiotów leczniczych oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych, a nie na podmioty lecznicze. Odnosząc się do tego zarzutu organ drugiej instancji wskazał, że wprawdzie w myśl art. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych na kierownika jednostki nałożone zostały określone obowiązki, to jednak dotyczy to jedynie przypisania odpowiedzialności danej osobie jak również ma znaczenie organizacyjne dla funkcjonowania podmiotu, natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.) określone prawa i obowiązki dotyczą podmiotów leczniczych, a są jedynie wykonywane przez kierowników podmiotów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) przez przyjęcie, że właściwym adresatem decyzji jest podmiot leczniczy, a nie kierownik tego podmiotu, a ponadto nieważność decyzji z uwagi na niewykonalność obowiązków w niej nałożonych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez pominięcie części argumentów podnoszonych w odwołaniu przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wywodząc, że wbrew twierdzeniom skargi decyzja jest wykonalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. Sąd wskazał, że organ prawidłowo nałożył obowiązki na podmiot leczniczy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kierownicy podmiotów leczniczych oraz inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych są obowiązani do podejmowania działań zapobiegających szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych. Wskazał na art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy. Stwierdził też, że przepis art. 11 ust. 1 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także inne przepisy rozdziału 3 tej ustawy zatytułowanego "Zakażenia związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz innych czynności, w trakcie wykonywania których dochodzi do naruszenia ciągłości tkanek ludzkich" są tak skonstruowane, że wskazują osoby, które są odpowiedzialne za poszczególne działania (kierownicy podmiotów leczniczych – art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, inne osoby udzielające świadczeń zdrowotnych – art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, dyrektorzy zakładów karnych i aresztów śledczych – art. 14 ust. 3, osoby inne niż udzielające świadczeń zdrowotnych – art. 16 ust. 1.) Nie oznacza to jednak, że osoby te są wyłącznymi adresatami obowiązków administracyjnoprawnych, jeżeli omawiane działania wynikają z działalności podmiotu leczniczego. W tym zakresie przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie mogą być odczytywane w oderwaniu od rozwiązania systemowego wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 217). Według tego przepisu określone ustawą prawa i obowiązki podmiotu leczniczego są wykonywane przez kierownika tego podmiotu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem kierownik podmiotu leczniczego jedynie wykonuje obowiązki, które obciążają sam podmiot leczniczy. Zwrócić należy uwagę, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera własnej definicji kierownika podmiotu leczniczego, ani samego podmiotu leczniczego. Zatem pojęcia te należy rozumieć tak jak rozumiane są one w systemie prawa, to jest z uwzględnieniem innych przepisów regulujących obszar działalności leczniczej. Według art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej kierownikiem jest także zarząd spółki kapitałowej. W związku z tym organ prawidłowo uczynił adresatem decyzji zobowiązanym do wykonania nakazanych działań skarżącą spółkę, która jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. Wykonanie tych obowiązków, ale już w ramach działania podmiotu leczniczego, należy do kierownika tego podmiotu.

Od tego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj uznanie, że art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada na kierownika podmiotu leczniczego możliwy do wykonania obowiązek opracowania analizy lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej, opracowanie procedur mycia i dezynfekcji powierzchni dotykowych, zapewnienie środków do dekontaminacji dużych powierzchni przychodni;

- naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 109 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji podmiotowi nie będącemu stroną w postępowaniu; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ obowiązek został nałożony na podmiot niebędący stroną postępowania.

Wniosła o uchylenie wyroku oraz umorzenie w całości postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów procesowych. Zarzut dotyczący naruszenia art.109 §1 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji podmiotowi nie będącemu stroną jest niezasadny. Przypomnieć należy treść powołanego przepisu, która jest następująca, decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie doręcza się li tylko wypis lub odpis decyzji. Zasady doręczania uregulowane są w rozdziale VIII k.p.a. Jest rzeczą bezsporną, że decyzja została doręczona adresatowi decyzji, czyli stronie określonej w decyzji. Przepis ten mógłby zostać naruszony wówczas, gdyby decyzja została doręczona innemu podmiotowi, niż określony w decyzji adresat, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art.109 §1 k.p.a. nie reguluje innych zagadnień, a naruszenia innych przepisów nie wskazano, w szczególności nie podnoszono zarzutu dotyczącego naruszenia art.156 §1 pkt 4 k.p.a. , tym samym zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania jest bezprzedmiotowy. Mając na uwadze, że był to jedyny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował tym samym poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, które następnie stały się podstawą wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj błędnej wykładni art. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, że nakłada na kierownika podmiotu leczniczego określone obowiązki, należy stwierdzić, że zarzut ten został niepoprawnie sformułowany, co uniemożliwia pełne odniesienie się do niego. Nie jest bowiem rolą sądu korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ogólnie powołany art.11 ustawy składa się z kilku jednostek redakcyjnych w których uregulowane zostały różne zagadnienia. Ponadto sformułowany zarzut jest niezasadny dlatego, że nie tylko powołany art.11 ustawy, ale cała ustawa nie definiuje takich pojęć jak: kierownik podmiotu leczniczego, czy podmiot leczniczy. Natomiast pojęcia te są częściowo definiowane w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej, to do przepisów tej ustawy odwoływał się miedzy innymi Sąd w uzasadnieniu wyroku, lecz przepisy tej ustawy nie są przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Powoływany zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010r. sygn..akt VII SA/Wa 764/10, który ma wskazywać na interpretacje art.11 ustawy zgodną z stanowiskiem skarżącego, dotyczy innego zagadnienia, albowiem podstawę prawną sprawy rozpoznawanej w powołanym wyroku stanowiła ustawa z dnia 21 grudnia 2000r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, a nie ustawa z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych.

Ponadto nie można zgodzić się z podniesionym w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego twierdzeniem, że nałożone obowiązki w zakresie: opracowania analizy lokalnej sytuacji epidemiologicznej w celu optymalizacji profilaktyki i terapii antybiotykowej, opracowanie procedur mycia i dezynfekcji powierzchni dotykowych, zapewnienie środków do dekontaminacji dużych powierzchni przychodni są nieprecyzyjne z uwagi na brak definicji ustawowych. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku odniósł się szczegółowo do powyższej kwestii, wskazując i wyjaśniając treść powyższych obowiązków, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym stanowiskiem. Dodatkowo zwraca tylko uwagę, że pierwszy z tych obowiązków został w ten sposób sformułowany wprost w art.11 ust.2 pkt 5 ustawy, zaś pozostałe obowiązki wynikają z art.11 ust.2 pkt 3 lit b ustawy, w którym to przepisie jest między innymi mowa o obowiązku wdrożenia procedur zapobiegających zakażeniom i chorobom zakaźnym związanym z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w tym dekontaminacji m.in. powierzchni pomieszczeń i urządzeń. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że ocena działań zapobiegających się szerzeniu zakażeń i chorób zakaźnych oparta jest o ogólnodostępne standardy i wytyczne ośrodków referencyjnych, zasady współczesnej wiedzy medycznej, a wiedza o takich środkach może być wymagana od skarżącej jako profesjonalisty.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i dlatego naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.