Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 988/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, stosując art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.):

I. ograniczył K. z siedzibą w W. oraz P. z siedzibą w W. prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez O.S.A. z siedzibą w W. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2015, wszczętym przez Prezesa UKE na wniosek O.S.A. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w zakresie, w jakim materiał ten zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa O.S.A., zawarte w następujących dokumentach, będących załącznikami do pisma O.S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r., tj.: 1) załączniku nr 1 do Instrukcji w zakresie prowadzonej przez O.S.A. rachunkowości regulacyjnej za rok 2013, "Przypisanie procesów modelowych do działalności rachunkowości regulacyjnej" w zakresie: tabeli 1 – "Lista procesów modelowych z przypisanymi im nośnikami kosztów oraz alokacjami do działalności rachunkowości regulacyjnej", tabeli 2 – "Lista procesów modelowych, na podstawie których są obliczane opłaty transferowe"; 2) załączniku nr 2 do Opisu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych (Rynek 12) na rok 2015, "Nośniki"; 3) załączniku nr 3 do Opisu, o którym mowa w załączniku nr 2, "Macierz alokacji kosztów procesowych specjalnych na modelowe elementy sieci"; załączniku nr 4 do Opisu, o którym mowa w załączniku nr 2, "Macierz alokacji kosztów procesów modelowych na usługi"; załączniku nr 5 do Opisu, o którym mowa w załączniku nr 2, "Zależności koszt-wolumen (CVR2)",

II. odmówił K. z siedzibą w W. oraz P. z siedzibą w W. ograniczenia wglądu w zakresie informacji wskazanych w załączniku nr 1 do Opisu, o którym mowa w załączniku nr 2, "Tabele wyników kalkulacji kosztów".

W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa, ze zmianami wynikającymi z ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). W postępowaniu administracyjnym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, o czy stanowi art. 73 § 1 kpa. Prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest więc jednym z uprawnień strony i uczestników postępowania administracyjnego, którymi w niniejszym postępowaniu są K. z siedzibą w W. oraz P. z siedzibą w W., natomiast realizacja tego prawa jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Należy jednak mieć na względzie, że stosownie do art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 przedmiotowej ustawy daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania.

Zdaniem Prezesa UKE, w niniejszej sprawie istnieje przesłanka do ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, bowiem przez wzgląd na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dokumenty stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania nie mogą zostać ujawnione. Organ zwrócił uwagę, że w treści załączników do pisma O. S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r. (załączniki nr 1-5) Spółka przestawiła informacje z zakresu kalkulacji kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi dostępu szerokopasmowego, w tym szerokopasmowej transmisji danych, dotyczące: listy procesów modelowych z przypisanymi im nośnikami kosztów oraz alokacjami do działalności rachunkowości regulacyjnej, listy procesów modelowych, na podstawie których są obliczane opłaty transferowe, nośników, tj. miar odzwierciedlających wykorzystanie aktywów lub powstanie zobowiązań, przychodów lub kosztów w wyniku prowadzenia określonej działalności lub świadczenia usługi, przedstawionych na podstawie danych z ksiąg rachunkowych, a także innych dokumentów i zbiorów informacyjnych operatora, w tym danych statystycznych pochodzących z badań wyrywkowych oraz algorytmów opartych na tych danych, macierzy alokacji kosztów procesów specjalnych na modelowe elementy sieci, macierzy alokacji kosztów procesów modelowych na usługi, zależności koszt-wolumen. Organ wskazał, że O.S.A. oznaczyła każdy z ww. załączników jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.

Mając zatem na względzie poczynione przez O.S.A. zastrzeżenie, Prezes UKE w celu stwierdzenia, czy istotnie informacje zawarte w tych dokumentach zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa, poddał je analizie pod kątem przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności, czy informacje te posiadają wartość gospodarczą, czy mogą być ujawnione do wiadomości publicznej i czy zostały podjęte działania zmierzające do zachowania ich poufności. Oceniając analizowany materiał dowodowy, Prezes UKE stwierdził, że ww. załączniki nr 1-5 m.in. zawierają informacje na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w O.S.A., dane techniczne i technologiczne dotyczące układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej w tej Spółce, informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez Spółkę. Informacje te – zdaniem organu – mają wartość gospodarczą, wszak dotyczą kosztów działalności i sfery finansowej przedsiębiorstwa Spółki. Z kolei dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez Spółkę produkty i usługi, przy uwzględnieniu planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznej efektywności Spółki. Co więcej, udostępnienie do wglądu przedmiotowych załączników mogłoby umożliwić operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których Spółka w sposób bardziej efektywny wykonuje działalność biznesową, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków związanych z niezbędnymi analizami, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w realizowanej działalności – dałoby możliwość zwiększenia zysków kosztem udziałów rynkowych Spółki. Znaczenie gospodarcze tych informacji polega – zdaniem organu – przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni, znający założenia marketingowe O.S.A. odnośnie szczegółów kalkulacji kosztów, mogliby przeprowadzić agresywną akcję marketingową, celem uniemożliwienia Spółce zrealizowania założeń wdrożeniowych (związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi). W ocenie Prezesa UKE, pozyskanie tego rodzaju informacji przez konkurentów O.S.A. mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie warunków konkurencyjnych w ramach ofert detalicznych, a ponadto mogłoby umożliwić wdrożenie przez nich rozwiązań istniejących dotychczas tylko w O.S.A. Zdobycie przez konkurentów przedmiotowych informacji mogłoby prowadzić do uzyskania znacznej i nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej na runku, co w konsekwencji mogłoby naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Organ podkreślił, że jakkolwiek zapewnienie skutecznej i równoprawnej konkurencji jest jednym z celów działania Prezesa UKE, to jednak osiąganie tego celu powinno odbywać się z poszanowaniem przepisów ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Prezes UKE stwierdził ponadto, że przedmiotowe informacje nie były dotychczas podawane przez O.S.A. do wiadomości publicznej, jak również nie zostały wcześniej udostępnione innym podmiotom na prawach strony.

W opinii organu, podjęcie przez O.S.A. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji zostało potwierdzone w piśmie Spółki z dnia [...] grudnia 2013 r., bowiem jej oświadczenie o ograniczeniu prawa wglądu dla pozostałych stron przedmiotowego postępowania świadczy o poczynieniu stosownego zastrzeżenia, co wyklucza możliwość udostępnienia danych będących własnością Spółki, zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jednocześnie Prezes UKE wyjaśnił, że – w jego ocenie – informacje wskazane w załączniku nr 1 do Opisu, o którym mowa w załączniku nr 2, "Tabele wyników kalkulacji kosztów" nie stanowią informacji, które należałoby kwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa O.S.A. Zawartość przedmiotowego dokumentu stanowi bowiem wyciąg z rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.), a przedmiotowe rozporządzenie jest publicznie dostępne. Nie stanowią zaś tajemnicy przedsiębiorstwa informacje, które zostały ujawnione do wiadomości publicznej.

Powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w części ograniczającej prawo wglądu do materiału dowodowego, K. z siedzibą w W. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę przedstawioną przez O.S.A., co doprowadziło do nieprawidłowego ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego; art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 oraz art. 124 § 2 kpa, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia i niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia, nawet co do tych elementów, wobec których organ dokonał kwalifikacji, co w rezultacie uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów postanowienia; art. 31 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 10 § 1 kpa, poprzez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K. z siedzibą w W., czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony; art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, poprzez niezasadne ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez O.S.A. nie zawierają tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia K. z siedzibą w W.możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 listopada 2014 r. O.S.A. z siedzibą w W., będąca uczestnikiem niniejszego postępowania, wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednakże w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, bowiem biorąc pod uwagę niejednolite orzecznictwo sądowe, należy tę kwestię wyjaśnić na wstępie. Skarga dotyczy postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 243), zaskarżonego w części ograniczającej K. z siedzibą w W. prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez O. S.A. z siedzibą w W. instrukcji rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2015.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Analizując powyższy przepis w aspekcie dopuszczalności skargi na postanowienie podejmowane na jego podstawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną, a wobec tego postanowienie ograniczające prawo wglądu do dokumentów zawierających taką tajemnicę, jako kończące postępowanie w tym przedmiocie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. W postanowieniu z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 700/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nieposiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), jak i ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne przysługuje zażalenie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 291/14 i II GSK 292/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie podjęte w niniejszej sprawie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej, jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa i ograniczenie prawa wglądu do materiałów dowodowych zawierających taką tajemnicę. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest przed wniesieniem skargi do sądu skierowanie do organu środka zaskarżenia. Innymi słowy, postanowienie ograniczające prawo wglądu do dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, wydane w trybie art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jako kończące postępowanie w tym przedmiocie, podlega zaskarżeniu wprost do sądu administracyjnego, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zasadności skargi, Sąd uznał, że zaskarżona część postanowienia Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności jej art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 1, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 10 § 1, art. 31 § 3, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 126 i art. 124 § 2 kpa, bowiem organ zasadnie ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego, prawidłowo motywując swoje rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów K. z siedzibą w W., należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ze zmianami wynikającymi z tej ustawy, oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady bowiem – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów (art. 73 § 1 kpa).

W art. 74 § 2 kpa ustawodawca przewiduje jednak możliwość ograniczenia przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, wskazując, że odmowa w tym zakresie następuje w formie zaskarżalnego postanowienia. Różnica pomiędzy przepisem art. 74 § 2 kpa a przepisem art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne polega na tym, że pierwszy z nich dotyczy ograniczenia dostępu do akt sprawy administracyjnej jako całości, natomiast drugi ma zastosowanie jedynie w przypadku ograniczania prawa wglądu do materiału dowodowego, który zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa lub inne tajemnice prawnie chronione w sprawach prowadzonych przez Prezesa UKE. Niezależnie od wskazanych różnic między tymi regulacjami, zasadą jednak jest, by strony lub uczestnicy postępowania mieli zapewniony w nim udział, który obejmuje m.in. rzeczone prawo przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Zarówno art. 74 § 2 kpa, jak i art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne stanowią więc wyjątek od zasady jawności postępowania administracyjnego. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – wyjątek nie może być wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za ograniczeniem w trybie art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne prawa wglądu do materiału dowodowego z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa muszą być rzeczywiste, niewątpliwe i precyzyjnie określone, by mogły uzasadniać ograniczenie.

Tajemnica przedsiębiorstwa nie jest wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma bowiem charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, ale nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie Prezes UKE prawidłowo ocenił, że informacje dotyczące O.S.A. z siedzibą w W., tworzące materiał dowodowy sprawy, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa.

Podejmując postanowienie w trybie art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, konieczne jest wykazanie, że dane zawarte w materiale dowodowym nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu, Prezes UKE w pełni zasadnie uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tę zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa, należy najpierw dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione w powyższym przepisie przesłanki, a więc ustalić, czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, gdy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, wymienić należy m.in.: informacje dotyczące planów operacyjnych, strategie rozwoju działalności, analizy perspektywiczne i szacunkowe, struktury kosztów działalności i jej przychodów, dane dotyczące wymiany informacji handlowych, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki i plany marketingowe, listy klientów, preferencje poszczególnych klientów.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r. o sygn. akt I CKN 304/2000, publ. OSNC 2001/4 poz. 59).

Przepis art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji istnienie zasięgu stanu tajemnicy uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie, chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2001 r. o sygn. akt I CKN 1159/2000, publ. OSNC 2002/5 poz. 67).

Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa, stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 700/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych, w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informacje mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam. Pub. Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam. Pub. Dor. 2006/8/8-9, artykuł).

W świetle powyższego Prezes UKE prawidłowo uznał, że informacje, które zastrzegła O.S.A. z siedzibą w W., są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez Spółkę działalnością i mają dla niej wartość gospodarczą, a także podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć w zwykłym trybie, w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową Spółki czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE trafnie przyjął – wbrew stanowisku strony skarżącej – że załączniki do pisma O.S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r. (załączniki nr 1-5) m.in. zawierają informacje na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w Spółce, dane techniczne i technologiczne dotyczące układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej w tej Spółce, informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia przez nią działalności. Informacje te w rzeczy samej mają wartość gospodarczą, wszak dotyczą kosztów działalności i sfery finansowej przedsiębiorstwa Spółki. Z kolei dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez Spółkę produkty i usługi, przy uwzględnieniu planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania określonych produktów lub usług. Przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznej efektywności Spółki, a udostępnienie do wglądu przedmiotowych załączników mogłoby umożliwić operatorom konkurencyjnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których Spółka w sposób bardziej efektywny prowadzi swoją działalność, co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków związanych z niezbędnymi analizami, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w wykonywanej działalności – dałoby możliwość zwiększenia zysków kosztem udziałów rynkowych Spółki. Znaczenie gospodarcze tych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy konkurencyjni, znający założenia marketingowe O.S.A. odnośnie szczegółów kalkulacji kosztów, mogliby przeprowadzić agresywną akcję marketingową, celem uniemożliwienia Spółce zrealizowania założeń wdrożeniowych, choćby związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi. Pozyskanie tego rodzaju informacji przez konkurentów O.S.A. mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie warunków konkurencyjnych w ramach ofert detalicznych, a ponadto mogłoby umożliwić wdrożenie przez nich rozwiązań istniejących dotychczas tylko w O.S.A. Zdobycie przez konkurentów przedmiotowych informacji mogłoby więc prowadzić do uzyskania znacznej i nieuzasadnionej przewagi konkurencyjnej na runku, co w konsekwencji mogłoby naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę.

W motywach zaskarżonej części postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym, zatem ponowne przytaczanie tej argumentacji przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa Spółki i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Należy wspomnieć, że zarzut dotyczący braku przytoczenia przez Prezesa UKE w części zastrzeżonej punktów obejmujących wyliczenie poszczególnych dokumentów objętych tajemnicą, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Przedmiotowe informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego spełniają bowiem przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UKE prawidłowo również stwierdził, że przedmiotowe informacje nie były dotychczas podawane przez O.S.A. do wiadomości publicznej, jak również nie zostały wcześniej udostępnione innym podmiotom na prawach strony.

Należy także zgodzić się z organem, że podjęcie przez O.S.A. działań niezbędnych w celu zachowania poufności ww. informacji zostało potwierdzone w piśmie Spółki z dnia [...] grudnia 2013 r., bowiem jej oświadczenie o ograniczeniu prawa wglądu dla pozostałych stron przedmiotowego postępowania świadczy o poczynieniu stosownego zastrzeżenia, w rozumieniu art. 9 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, co wyklucza możliwość udostępnienia danych będących własnością Spółki, zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Jak już wyżej wspomniano, przepis ten stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 ust. 1 tej ustawy słusznie podyktowane było koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa O.S.A. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja – w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego – nie nasuwa wątpliwości.

Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, do kompetencji Prezesa UKE, jako organu regulacyjnego, należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu, ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego, przewidziana w art. 207 ust. 1 przedmiotowej ustawy, lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

W ocenie Sądu, Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, właściwie przywołał i zastosował podstawy prawne, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki dla strony skarżącej, co w pełni czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 kpa.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.