Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1613/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Irena Kamińska /spr./, Zbigniew Rausz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 102/06 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje adwokatowi M. S. Kancelaria Adwokacka w Bydgoszczy od Skarbu Państwa kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu oraz ponadto kwotę 39,60 zł (trzydzieści dziewięć 60/100) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Bd 102/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania T. A. z dnia 24 listopada 2005 roku od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]. Znak: [...] w sprawie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W pisemnym uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Ustawa ta nie zawiera natomiast uregulowań wskazujących w jaki sposób należy ustalać dochód w rodzinie. W art. 18 ust. 2 powyższej ustawy znajduje się odwołanie wskazujące, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z ustawą. Definicję dochodu zawiera natomiast ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), której art. 3 pkt 1 wskazuje jakie przychody i dochody mają wpływ na jego określenie.

T. A. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła fakt nieprawidłowego wyliczenia przez organ administracyjny jej dochodu oraz wskazała na nieuwzględnienie tzw. dochodu utraconego. Organ administracyjny, ustalając dochód w rodzinie, oparł się o zaświadczenia urzędu skarbowego informujące o dochodach skarżącej oraz jej syna D. w 2004 roku oraz dochodu z tytułu otrzymanych w 2004 roku alimentów.

W ocenie Sądu I instancji organ administracyjny prawidłowo zaliczył alimenty do dochodów na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten wskazuje bowiem, że do dochodu należy zaliczyć nie tylko przychody podlegające opodatkowaniu, ale również szereg rodzajów dochodów niepodlegających opodatkowaniu m. in. alimenty. Także z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wynika, że przy ustalaniu prawa do zaliczki do dochodu rodziny nie wlicza się otrzymywanej zaliczki, a po wydaniu decyzji o zaliczce alimentacyjnej wyegzekwowane alimenty mają wpływ na wysokość zaliczki. Z przepisów w/w ustaw nie wynika, aby na obliczenie dochodu miało wpływ orzeczenie o niepełnosprawności skarżącej i jej syna.

Zdaniem Sądu I instancji nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania powołana przez skarżącą tzw. utrata dochodu. Definicja "utraty dochodu" zawarta jest w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych wpływa na dochód rodziny przy ustaleniu praw do zasiłku rodzinnego. Ustawodawca nie wskazał natomiast, aby pojęcie to miało wpływ na ustalenie dochodu będącego podstawą przyznania zaliczki alimentacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. A. reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie przedmiotowego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu według załączonego zestawienia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.- zwaną dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej), a w konsekwencji niezastosowanie ich w kwestii dotyczącej tzw. "utraty dochodu", polegającą na przyjęciu, że tzw. "utrata dochodu" nie ma wpływu na ustalenie dochodu będącego podstawą przyznania zaliczki alimentacyjnej tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż z przepisu art. 18 ust. 2 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o zaliczce alimentacyjnej, mówiącego, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są one sprzeczne z niniejszą ustawą, wynika, że przepisy dotyczące tzw. "utraty dochodu" wskazane w treści art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych mają zastosowanie przy obliczaniu dochodu rodziny będącego podstawą przyznania zaliczki alimentacyjnej. W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji nie wyjaśnił na czym polega sprzeczność art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych z ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 roku o zaliczce alimentacyjnej. W ocenie strony skarżącej wyrazem woli ustawodawcy w kwestii zastosowanie w tym przypadku pojęcia "utraty dochodu" w ustawie o zaliczce alimentacyjnej jest wydanie przez Ministra Polityki Społecznej w dniu 7 czerwca 2005 roku rozporządzenia (Dz. U. Nr 105, poz. 882), w którym określił wzór wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Zgodnie z pkt 4.3 załącznika nr 1 do przedmiotowego rozporządzenia wnioskodawca jest uprawniony do tego, aby wykazać tzw. "utratę dochodu". W związku z powyższym, w opinii strony skarżącej, przy obliczaniu dochodu rodziny będącego podstawą przyznania zaliczki alimentacyjnej organy wydające zaskarżoną decyzję również powinny brać go pod uwagę.

Wskazane wyżej uchybienia miały w ocenie strony skarżącej istotny wpływ na treść wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2005 roku, o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do zmiany, uzupełnienia czy też sprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i w związku z tym nawet jeśli doszło do naruszenia prawa, ale nie zostało to prawidłowo wskazane w skardze kasacyjnej, to nie może odnieść się do nich, chyba, że – jak już była mowa wyżej – naruszenia doprowadzają do nieważności postępowania.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), a w konsekwencji niezastosowanie ich w kwestii dotyczącej tzw. "utraty dochodu", która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przed odniesieniem się do zarzutów zgłoszonych przez stronę w skardze kasacyjnej, należy najpierw przywołać art. 7 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, wskazujący kryteria nabycia prawa do w/w zaliczki. Zgodnie z powyższym przepisem zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Zgodnie natomiast z ust. 2 wspomnianego wyżej artykułu zaliczka ta przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł.

W ocenie strony skarżącej art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych mówiący, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, której członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód, powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowanie na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, który w sprawach nieuregulowanych w ustawie o zaliczce alimentacyjnej odsyła odpowiednio do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednak ze stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej rzeczywiście odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o zaliczce alimentacyjnej. Sytuacja taka będzie miała miejsce na przykład w przypadku ustalania dochodu w rodzinie, potrzebnego do określenia prawa do zaliczki alimentacyjnej, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera bowiem definicję dochodu określając przychody i dochody mające wpływ na określenie dochodu.

Należy w tym miejscu zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, który przyjął definicję dochodu ustaloną przez organy administracyjne; tj. poprzez informację uzyskaną z zaświadczenia urzędu skarbowego informującą o dochodach skarżącej i jej syna D. w 2004 roku oraz dochodu z tytułu otrzymanych przez niego w 2004 roku alimentów. W pełni należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, iż do dochodu obliczanego na podstawie art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych jako dochody niepodlegające opodatkowaniu należy zaliczyć także alimenty. Przepis ten wskazuje bowiem, iż do ustalanego dochodu należy zaliczyć nie tylko przychody i dochody podlegające opodatkowaniu, ale również wskazuje on szereg rodzajów dochodów niepodlegających opodatkowaniu, w tym m. in. alimenty.

Natomiast zupełnie inna sytuacja będzie miała miejsce w przypadku próby zastosowania pojęcia wskazanego w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych "dochód utracony" do obliczenia zasiłku alimentacyjnego. W żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż będzie możliwe zastosowanie tego pojęcia na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Wskazany przepis – co wprost wynika z jego treści - będzie miał bowiem zastosowanie, jedynie w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie. Okoliczność taka nie zachodzi jednak w rozpatrywanym przypadku. Tu bowiem wskazany wyżej art. 7 ustawy o zaliczce alimentacyjnej wyczerpująco definiuje przesłanki, które muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się o zaliczkę alimentacyjną. Są to: 1). nieukończenie 18 roku życia albo w przypadku pobierania nauki w szkole lub w szkole wyższej – nieukończenie 24 roku życia oraz 2). dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczający kwoty 583,00 zł miesięcznie. Tak jednoznacznie skonstruowany przepis nie może w żadnym razie stanowić przesłanki do jego dalszej interpretacji w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej.

Słusznie więc zauważył Sąd I instancji, iż pojęcie "utraty dochodu" zawarte w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma wpływu na dochód rodziny przy ustaleniu praw do zaliczki alimentacyjnej. Ma ono wpływ jedynie na ustalenie dochodu będącego podstawą przyznania zaliczki alimentacyjnej.

Ponadto wskazać należy, iż powołany przez skarżącą przepis definiujący pojęcie "utraty dochodu" enumeratywnie wylicza przesłanki oznaczające utratę dochodu. Są one spowodowane:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego,

e) niedotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych,

f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

Należy jednak podkreślić, iż skarżąca zarzucając organom administracyjnym, a konsekwencji także Sądowi I instancji, niezastosowanie w sprawie przedmiotowego pojęcia, nie wskazała jednak, w swojej sprawie, żadnej z wymienionych wyżej przesłanek warunkujących jego istnienie.

W sytuacji takiej powołanie się w skardze kasacyjnej na powyższe przepisy nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 wzmiankowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.