Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2312/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 1 i 5, art. 223 ust. 7, art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 303/12 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 303/12, oddalił skargę E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323) mianował E. S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rewidenta w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Odwołanie od powyższego aktu mianowania wniosła E. S. zarzucając niezastosowanie przepisu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej jako podstawy prawnej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne "polecenie" Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] i załączone kryteria punktowe. Zarzuciła również brak wyjaśnienia stanu faktycznego w odniesieniu do okresu jej służby w Służbie Celnej, a także jej doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Funkcjonariuszka wniosła o uchylenie aktu mianowania w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie jej na wyższy stopień rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Szef Służby Celnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję "w zakresie określenia korpusu". W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyporządkowanie funkcjonariuszy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. pełnili służbę do właściwego korpusu określonego w art. 115 ust. 1 ustawy i kryteria uzyskania nowego stopnia służbowego w tym korpusie regulują przepisy art. 223 zawarte w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Kryteria zawarte w art. 223 ust. 2 - 6 precyzyjnie określają sposób ustalenia przynależności funkcjonariuszy do określonego korpusu Służby Celnej. Zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Organ wyjaśnił, że przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., tj. na dzień 30 października 2009 r. E. S. pełniła służbę w stopniu starszego rewidenta celnego, co uzasadniało zastosowanie art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej i określenie jej stopnia służbowego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Odnosząc się do naruszenia art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. organ wyjaśnił, że treść tego przepisu prowadzi do wniosku, że określenie stopni służbowych w ramach danego korpusu uzależnione jest m.in. od okresu służby w Służbie Celnej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Zatem określone wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określony stopień w ramach danego korpusu, ale nie stanowią przesłanki powstania po stronie funkcjonariusza roszczenia o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego podniesione przez odwołującą kwestie dotyczące okresu służby, wykształcenia i doświadczenia oraz wyróżnień, nie mogły być wzięte pod uwagę na tym etapie postępowania, gdyż powyższe nie ma wpływu na przynależność do określonego korpusu. Organ podkreślił, że odwołująca zakwestionowała tylko mianowanie na określony stopień służbowy nie podważając zakwalifikowania do korpusu podoficerów Służby Celnej. Wobec tego jej argumenty dotyczące stosowania kryteriów punktowych w toku przyznawania stopnia służbowego nie miały w tej sprawie znaczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu odnoszące się do niezastosowania art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej oraz dodatkowo zwróciła uwagę na uchybienia procesowe, które w jej ocenie skutkowały błędnym ustaleniem stanu faktycznego i zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej wydanej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz aktu mianowania w całości. Wyjaśniła, że pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, pomimo spełniania przesłanek do awansu, nie otrzymała mianowania na wyższy stopień służbowy. Mianowanie skarżącej według nowych zasad na stopień służbowy starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej usankcjonowało istniejący stan i poprzednie zaniechania, co doprowadziło do naruszenia art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. W ocenie skarżącej jej długi okres służby, doświadczenie i wykształcenie uzasadniają mianowanie jej nie tylko na wyższy stopień w korpusie podoficerów, ale także na stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Zdaniem skarżącej, utrzymanie w mocy decyzji podjętej wyłącznie w oparciu o pisemne polecenie Szefa Służby Celnej, określającego kryteria punktowe mianowania na stopień służbowy z pominięciem dyspozycji art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r., stanowi naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej pełniła służbę w stopniu starszego rewidenta celnego. Dla funkcjonariusza zajmującego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej stanowisko starszego rewidenta celnego przyporządkowano w nowej ustawie pragmatycznej korpus podoficerów Służby Celnej stosownie do art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wobec tego, Dyrektor Izby Celnej w Krakowie nie mógł określić skarżącej stopnia służbowego w innym korpusie niż korpus podoficerów Służby Celnej. Zatem nie ma racji skarżąca domagając się mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej, albowiem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie pełniła ona służby w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego, czy też dyspozytora celnego, które to stanowiska uprawniałyby organ do mianowania skarżącej na stanowisko w korpusie aspirantów (art. 223 ust. 4 w/w ustawy). Sąd podkreślił, powołując się na cel nowej ustawy o Służbie Celnej, że przepis art. 223 niewątpliwie nie służył awansowaniu funkcjonariuszy, którzy w poprzednio obowiązującej pragmatyce zawodowej nie zostali awansowani, o co wnosiła skarżąca.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej Sąd I instancji wyjaśnił, że norma ta nie określa kryteriów przyporządkowywania funkcjonariusza do korpusu Służby Celnej, lecz ustala przesłanki brane pod uwagę przy mianowaniu funkcjonariusza na stopień służbowy. Sąd zajął stanowisko, że rozstrzygnięcie o stopniu służbowym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stwierdził, że nie jest władny oceniać, czy skarżąca zasadnie w okresie ostatnich lat służby nie była awansowana, czy też jej doświadczenie zawodowe, zdobyte wykształcenie, kwalifikacje, przemawiają za mianowaniem na wyższy stopień służbowy. Sąd I instancji odwołał się w tym zakresie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10 (Lex nr 577806), w której stwierdzono, że od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, jednakże tylko w zakresie określenia korpusu, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2-6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

Oceniając zarzuty naruszenia przepisów procesowych Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ bowiem zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej wniesionej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi E. S. zarzuciła:

1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji podjętej z naruszeniem art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej przez przyjęcie, że skarżąca została prawidłowo mianowana na stopień służbowy starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej podczas gdy powinna zostać mianowana na wyższy stopień rachmistrza celnego w tym korpusie, "zaś w przypadku przyjęcia, że powinna być przyporządkowana do korpusu aspirantów Służby Celnej, to powinna zostać mianowana na stopień służbowy młodszego aspiranta, albowiem w chwili wejścia w życie nowej ustawy spełniała kryteria niezbędne do zajmowania stanowiska w takim korpusie służbowym",

2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności, poprzez oddalenie skargi w sytuacji ich niezastosowania przez organy prowadzące postępowanie i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, oraz, poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej,

3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji pomimo iż organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 kpa i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych podobnych sprawach argumentowała, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, mianowanie na stopień służbowy w określonym korpusie jest w sensie materialnoprawnym jedną sprawą administracyjną załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia podlegającego w całości kontroli sądowoadministracyjnej. W związku z tym organ odwoławczy utrzymując w mocy akt mianowania tylko "w zakresie określenia korpusu" nie rozstrzygnął o całości sprawy, a Sąd I instancji pomimo tego uchybienia oddalił skargę. Skarżąca stwierdziła, że kwestionując przypisanie do korpusu zakwestionowała tym samym również stopień służbowy. Ponadto Sąd I instancji oddalając skargę nie zwrócił uwagi na uchybienie zasadzie legalności, którego dopuściły się organy administracji dokonując mianowania skarżącej na określony stopień służbowy w oparciu o pozanormatywny dokument (interpretację Szefa Służby Celnej), który to dokument nie mógł mieć charakteru wiążącego dla Dyrektora Izby Celnej w świetle ustawy o Służbie Celnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zarzuty skarżącej są niezasadne.

Analizując pierwszy z zarzutów odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na cel i przedmiot regulacji zawartej w art. 223 ust. 1- 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Regulacja ta bowiem nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy celnych, ale miała służyć ich "przejściu" spod obowiązywania jednej pragmatyki służbowej pod rządy nowej ustawy. Ustawa o Służbie Celnej wprowadziła nowe rozwiązania w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz na wzór innych służb mundurowych utworzyła korpusy tych stopni. Jej przepisy przejściowe miały zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową pragmatyką służbową. Artykuł 223 ust. 2-6 szczegółowo określił zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, przewidziane w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do nowo utworzonych korpusów. Przypisanie funkcjonariuszy do określonych korpusów, ustawodawca uzależnił nie od okresu służby celników, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". W ustępie 7 art. 223 wskazano z kolei przesłanki określenia stopni służbowych w poszczególnych korpusach. Określenie tych stopni uzależniono od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Całość unormowania łącznie z przesłankami mianowania na stopnie w poszczególnych korpusach miała służyć jednak temu samemu celowi tj. przeniesieniu funkcjonariuszy spod obowiązywania jednej ustawy pod rządy drugiej, ale na stanowiska równorzędne i odpowiadające dotychczas zajmowanym. Z powyższego właśnie tj. celu i sensu uregulowania zawartego w art. 223 wynika stanowisko sądów administracyjnych, że zarówno przydzielenie funkcjonariusza do korpusu, jak i mianowanie go na stopień służbowy w tym korpusie stanowi w sensie materialnoprawnym jedną sprawę administracyjną załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia organu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., I OSK 771/12, Lex nr 1217377).

Rację ma zatem skarżąca wytykając Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że rozstrzygnięcie o stopniu służbowym w oparciu o regulację z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Odwołanie się Sądu w tym przedmiocie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. II PZP 5/10 nie było trafne. Zawarte w uzasadnieniu tej uchwały stwierdzenia Sądu Najwyższego, że "rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego" oraz że "odnośnie mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje roszczenie" zostały wadliwie zinterpretowane przez Sąd I instancji z pominięciem pozostałej argumentacji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu tej uchwały. Tymczasem stanowisko Sądu Najwyższego co do braku po stronie funkcjonariusza celnego roszczenia w przedmiocie mianowania na wyższy stopień służbowy należy odnosić do takich roszczeń, które w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przywołanym zresztą w uchwale Sądu Najwyższego, określane są roszczeniami funkcjonariuszy o awans na wyższy stopień służbowy. Chodzi o sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym, które uznawane są za sprawy z zakresu wewnętrznej sfery działania tzw. służb mundurowych, a w których istotnie prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tymczasem regulacja zawarta w art. 223 nie ma nic wspólnego z tego rodzaju kategorią spraw. Jej celem nie był bowiem awans funkcjonariuszy na wyższe stanowiska służbowe, ale jak wskazano wcześniej ich przyporządkowanie na nowe stanowiska w ramach dokonanej przez ustawodawcę transformacji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2419/11 (https://cbois.nsa.gov.pl kategoryczne brzmienie art.223 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miejsce usytuowania tej normy w przepisach przejściowych oraz cel regulacji zawartych w tych przepisach przejściowych, wskazują, że przedmiotowego aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art.223 ust.1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja wyjątkowa, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów. Funkcja takiego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualny status celnika i aktualne warunki pełnienia przez niego służby. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej. Należy zatem przyjąć, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikuje się ona przy tym do kategorii spraw wymienionych w art.188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art.189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowanie na podstawie art.223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Z powyższego wynika, że stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku kontroli sądowoadministracyjnej mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w ramach przydzielenia go do korpusu w trybie art. 223 ustawy o Służbie Celnej oparte na wadliwej interpretacji uchwały Sądu Najwyższego było błędne. Mianowanie na stopień służbowy w oparciu o w/w normę jest wraz z przyporządkowaniem do korpusu jedną sprawą administracyjną. Nie można przydzielić funkcjonariusza do korpusu nie mianując go jednocześnie na stopień służbowy w tym korpusie. W konsekwencji należy uznać, że określenie stopni służbowych w oparciu o art. 223 ust. 7 ustawy podlega kontroli sądowoadministracynej.

Wadliwy częściowo wywód Sądu I instancji odnośnie braku jego kompetencji do oceny zastosowania art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej nie miał jednak w rozpoznawanej sprawie znaczenia. Skarżąca bowiem, jak wynika z odwołania i skargi, naruszenia tego przepisu przez organ upatrywała w pominięciu jej w awansach służbowych pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy i mianowaniem jej według reguł z art. 223 na stopień służbowy w oparciu o pozaprawny dokument, jakim było "polecenie" Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2009 r., oznaczone [...] i załączone kryteria punktowe. Twierdziła, że pod rządem poprzedniej ustawy spełniała warunki do awansu, została wówczas pominięta, a nowa ustawa ten stan rzeczy usankcjonowała.

Odnosząc się do tej argumentacji skarżącej Sąd I instancji słusznie odwołując się do celu regulacji z art. 223 stwierdził, ze przepis ten niewątpliwie nie służył awansowaniu funkcjonariuszy celnych, którzy pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy nie zostali awansowani. W tym znaczeniu kwestia ta rzeczywiście nie mogła podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Ponownie należy podkreślić, że przepis ten miał na celu przeniesienie funkcjonariuszy pod rządy nowej ustawy i przyporządkowanie im takich stanowisk, jakie odpowiadały stanowiskom dotychczas zajmowanym. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie nowych stopni wraz z pierwszym przydziałem do korpusu następowało w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Przy kształtowaniu treści nowych stosunków służbowych w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników (art. 223 ust. 3 pkt 2), czy awansowanie funkcjonariuszy, którzy w przeszłości zostali w tym pominięci, czego domagała się skarżąca. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

W związku z tym zarzut skarżącej związany z naruszeniem art. 223 ust. 7 nie mógł odnosić się do pominięcia jej w awansach w przeszłości pod rządem poprzedniej pragmatyki służbowej. Skoro przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r. skarżąca zajmowała stanowisko starszego rewidenta celnego to prawidłowo, jak ocenił Sąd I instancji, zgodnie z art. 223 ust. 5 określono jej stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Mianowanie jej z kolei na stopień służbowy w korpusie podoficerów nastąpiło, jak wynika z samych twierdzeń skarżącej, w oparciu o te same kryteria, jakie przyjęte zostały przez kierowników urzędów w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w wykonaniu dyspozycji art. 223 ust. 7 ustawy, a więc w oparciu o kryteria punktowe załączone do pisma Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2009 r.

Nie ma również racji skarżąca zarzucając, że owe kryteria nie mogły być uwzględnione, a ich przyjęcie narusza art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach związanych z zastosowaniem regulacji z art. 223 ustawy o Służbie Celnej oceniał już to zagadnienie i w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 1306/12 (https://cbois.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że zastosowanie owych kryteriów przyporządkowania funkcjonariuszy na określone stopnie służbowe nie narusza w/w przepisów. Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie przepisów ustawy bądź przepisów wykonawczych wydanych w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Takiego umocowania nie mogą natomiast stanowić wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe, gdyż nie należą one do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, iż organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości, bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej. Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu przedmiotowych aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, iż określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria nie zostały zmienione, a jedynie uściślone przez Szefa Służby Celnej działającego na podstawie art.10 ust.3 pkt.1 i 3 ustawy. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Podstawę taką stanowił art. 223 ustawy. Posłużenie się przy mianowaniu skarżącej na stopień służbowy wyjaśnieniami Szefa Służby Celnej i opracowanymi kryteriami punktowymi dowodzi z kolei, że wbrew stanowisku skarżącej art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej miał zastosowanie. Podkreślić należy, że owe kryteria punktowe miały na celu ujednolicenie zasad mianowania na poszczególne stopnie w korpusach przy zastosowaniu przesłanek z art. 223 ust. 7 ustawy w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w Służbie Celnej w dniu wejścia w życie nowej ustawy.

Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł że nie jest władny oceniać czy skarżąca słusznie na przestrzeni ostatnich lat przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej nie była awansowana, ani też czy jej doświadczenie, zdobyte wykształcenie, kwalifikacje przemawiały za mianowaniem na wyższy stopień. Skarżąca nie kwestionowała natomiast, że jej mianowanie na stopień nastąpiło według tych samych reguł (kryteriów punktowych) przyjętych przez organ dla przemianowania wszystkich funkcjonariuszy. Kryteria te z kolei wskazują, że okoliczności z art. 223 ust. 7 zostały uwzględnione i wbrew stanowisku skarżącej przepis ten został zastosowany w jej sprawie i stanowił podstawę jej mianowania.

Niezasadne zatem okazały się zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Również jako niezasadny należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 kpa. Podstawą uchylenia decyzji podjętej z naruszeniem przepisów postępowania może być, stosownie do pierwszego z tych przepisów, tylko takie naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy aktu mianowania "w zakresie określenia korpusu" było naruszeniem, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na jej wynik. Wprawdzie organ odwoławczy przyjął, że zarzuty skarżącej dotyczące niezasadności zastosowania kryteriów punktowych nie miały w sprawie znaczenia, a Sąd I instancji wadliwie uznał, ze nie podlegało to jego ocenie, to jednak mając na uwadze, że skarżąca w istocie nie kwestionowała przypisania jej stopnia służbowego w akcie mianowania Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r. zgodnie z przyjętymi w Służbie Celnej kryteriami, a swoje zarzuty odnosiła do braku awansu pod rządem poprzedniej pragmatyki służbowej należało uznać, że naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy. Pomimo wadliwej sentencji rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.