Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6717/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 578/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. IV SA/Wr 578/20, (I) oddalił skargę R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego [...] z 5 października 2020 r. nr A-061-110/20 w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej oraz (II) przyznał wynagrodzenie radcy prawnemu ustanowionemu w ramach prawa pomocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.S. Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (pkt I) zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: u.d.i.p.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja publiczna we wniosku z 15 czerwca 2020 r. jest informacją publiczną przetworzoną, do której dostęp jest możliwy jedynie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznej prostej, co doprowadziło do uznania, że organy zasadnie wydały decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej;

2. przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że żądana przez skarżącego informacja publiczna nie miała charakteru informacji publicznej przetworzonej, co powinno doprowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę w całości.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej skarga została oddalona oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej skarga została oddalona i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w podwójnej wysokości oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostały powielone. Powielenie zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej i dodatkowe powiązanie ich z art. 151 p.p.s.a. nie świadczy o tym, że zmienił się ich charakter na procesowy. Istota zarzutów sprowadza się do tego, czy żądaną informację publiczną można było uznać za informację przetworzoną, czy też nie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bo że była to informacja publiczna (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nie jest okolicznością sporną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r. I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13, 17 października 2006 r. I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r. I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13, 3 października 2014 r. I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13 I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r. I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r. I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r. I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23 września 2009 r. II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r. I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r. I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r. I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r. I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r. I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r. I OSK 140/14, 21 września 2012 r. I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r. I OSK 426/11, 17 października 2006 r. I OSK 1347/05).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r. I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06 października 2011 r. I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r. I OSK 416/12). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r. I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r. I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r. I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r. I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r. I OSK 1526/16). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Pogląd ten prezentuje również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zatem ustalenie charakteru wnioskowanej informacji – prostej czy przetworzonej, wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji żądanej przez wnioskodawcę. Z niepodważonego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w Sądzie Rejonowym [...] w 2018 r. pod symbolem 56s wydano 6 wyroków i nie sporządzono uzasadnień w tych sprawach, natomiast pod symbolem 56 wydano 22 wyroki, w tym w dwóch sprawach nie sporządzono uzasadnień. W sprawach, w których nie sporządzono uzasadnień wyroki zostały udostępnione. W pozostałym zakresie, Prezes Sądu Rejonowego uznał, że żądana informacja nie jest informacją prostą lecz przetworzoną, wskazując, że udzielenie informacji publicznej w tym zakresie wymaga zanonimizowania 20 orzeczeń wraz z uzasadnieniami, na co potrzeba znacznej ilości czasu, a to z kolei spowodowałoby paraliż w pracy Wydziału I Cywilnego. Ponadto, z uwagi na wielość bieżących zadań, czynności te nie mogłyby być wykonane w godzinach pracy, a zatem wymagałyby również nakładów finansowych w postaci opłacenia nadgodzin lub zatrudnienia dodatkowego pracownika. Z kolei, według organu II instancji, które to ustalenia Sąd I instancji zaaprobował, na dzień złożenia przez skarżącego wniosku podmiot zobowiązany nie dysponował żądaną informacją, a program komputerowy nie jest w stanie tak szczegółowo wyfiltrować informacji wskazanych przez skarżącego i wymagane byłoby podjęcie takich czynności jak: przejrzenie 20 akt wskazanych spraw w systemie "Sędzia 2" oraz w archiwum zakładowym, przygotowania kserokopii wyroków wraz z uzasadnieniami, a następnie zanonimizowania, wykonanie skanów tak przygotowanych dokumentów, w celu przesłania ich w żądanej formie.

Jeśli takie ustalenia faktyczne nie zostały w żaden sposób podważone (skarga kasacyjna nie zawiera bowiem zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych), to uprawniona była ocena, że w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji żądana informacja publiczna była informacją przetworzoną. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że wykonanie wskazanych wyżej czynności stanowi o przetworzeniu szeregu informacji prostych, nie narusza przyjętej w orzecznictwie, a wskazanej na wstępie rozważań, możliwej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (taką postać naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie także zarzucił). Jeśli zaś chodzi o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, zauważyć należy, że "Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (wyrok NSA z 9.12.2022 r., III OSK 4403/21, LEX nr 3441580). Ponadto, "Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Mając przywołane orzecznictwo na uwadze i fakt, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazał się nieusprawiedliwiony, co przy zastrzeżeniu poczynionym na początku rozważań, że stanowił on o istocie zarzutów, powoduje, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzec o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego kasacyjne, ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż może to uczynić tylko Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.