Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1418/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2021 roku sprawy ze sprzeciwu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą uchylono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej W." oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

RDOŚ w B., na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 18, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i) i art. 82, art. 83 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) i art. 17 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2017 r, poz. 1377; dalej "ustawa ooś"), § 2 ust. 1 pkt 35 i pkt 36, a także § 3 ust. 1 pkt 5, 7, 60, 62, 65, 86 lit. a) i c) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa stopnia wodnego na [...] poniżej W.".

Odwołania od tej decyzji wnieśli: Stowarzyszenie [...], Towarzystwo [...], Fundacja [...], Towarzystwo [...], Ogólnopolskie Towarzystwo [...], Towarzystwo [...] oraz Fundacji [...].

Minister Klimatu i Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaskarżona decyzja nie wyczerpuje wymagań dotyczących oceny wariantowej oraz oceny przyrodniczej i związanej z nią kompensacji, a także została wydana z naruszeniem procedury w zakresie uzyskania opinii innych organów oraz udziału społeczeństwa. Zastrzeżenia Ministra wzbudziły nieprawidłowości w upublicznianiu przez RDOŚ informacji, gdyż w aktach brak jest dokumentów wskazujących na podjęcie działań zmierzających do ustalenia dat wywieszenia, bądź zdjęcia danego obwieszczenia. Minister zwrócił uwagę, że RDOŚ nie dysponował częścią obwieszczeń przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Obwieszczenie RDOŚ z [...] sierpnia 2017 r. nie spełnia także wymogów, o których mowa w art. 33 ustawy ooś, gdyż nie wskazano organu właściwego do rozpatrzenia uwag i wniosków. Obwieszczenie nie zostało uwidocznione w części urzędów przez cały okres wymagany dla tej czynności – Urząd Gminy w O. oraz Urząd Gminy W. nie dotrzymały wyznaczonego terminu. Obwieszczenie uwidoczniono w siedzibie RDOŚ oraz w urzędach współpracujących, z wyjątkiem Urzędu Gminy D. oraz L.. Minister zwrócił również uwagę, że RDOŚ wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o opinię wyłącznie w odniesieniu do raportu OOŚ w wersji ujednoliconej. Błędnie przy tym uznał, po przedłożeniu uzupełnień raportu OOŚ i wyjaśnień do nich, że nie ma konieczności ponownego wystąpienia do tego organu. W ocenie Ministra, oparcie zaskarżonej decyzji na treści opinii organu PWIS, wydanej w stosunku do niekompletnego raportu OOŚ, stanowi o uchybieniu obowiązkowi do wystąpienia o tę opinię. Minister uznał, że nie może samodzielnie naprawić dostrzeżonej wady bez uszczerbku dla dwuinstancyjności postępowania i udziału w nim społeczeństwa. Minister podkreślił również, że zalecenie PWIS inwentaryzacji wszystkich cmentarzy znajdujących się w obszarze prognozowanego podniesienia się poziomu wód gruntowych oraz przeprowadzenia działań naprawczych nie zostało zrealizowane przez RDOŚ. Minister zwrócił uwagę na nieprawidłowości związane ze zmianami dokonanymi w raporcie dotyczącymi zmiany lokalizacji przedsięwzięcia. W raporcie z 2016 r. wskazano gminy, na terenie których zlokalizowane będzie przedsięwzięcie. Wśród nich wymienione są gminy D. oraz L.. Gminy te nie są jednak wymieniane wśród gmin w raporcie ujednoliconym z 2017 r. W ocenie Ministra, prowadzi to do wniosku, że doszło do zmiany lokalizacji inwestycji za czym nic podążyła zmiana wniosku z 2016 r., a więc istnieje brak zgodności pomiędzy wydaną przez RDOŚ decyzją a wnioskiem inwestora. Minister wskazał, że wniosek dotyczył wyłącznie gminy R. oraz C., co nie było zgodne z dołączonym do tego wniosku raportem, w którym jako teren lokalizacji przedsięwzięcia wymienionych zostało 14 gmin. Minister wytknął również, że w aktach sprawy nie ma dokumentu stanowiącego uzupełnienie raportu, co zostało dokonane przez inwestora pismem z [...] października 2017 r. Organ odwoławczy jednak zdecydował o niepodejmowaniu kroków w celu uzupełnienia akt sprawy, bowiem rozliczne uchybienia formalne, które miały miejsce w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, skutkują koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Minister wskazał, że zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 k.p.a. wystosowanie drogą mailową wezwania do strony do złożenia wyjaśnień było niewłaściwe. Nadto w aktach nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego wysłanie tego wezwania. Minister uznał również, że analiza materiału dowodowego, w szczególności raportu, charakterystyki przedsięwzięcia i analizy wariantów dla analizowanych lokalizacji i rozwiązań technicznych inwestycji ujawniła nieścisłości dotyczące uzgodnionego przez RDOŚ wariantu inwestycji. Zdaniem Ministra, wątpliwości budzi stanowisko RDOŚ dotyczące możliwości zastosowania odstępstwa z art. 34 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w stosunku do priorytetowych siedlisk sieci Natura 2000, doznających uszczerbku w wyniku realizacji inwestycji. Minister wskazał więc, że budowa nowego stopnia wodnego nie jest uzasadniana zagadnieniami zabezpieczenia krajowej sieci energetycznej, zdrowia i życia obywateli, bezpieczeństwa powszechnego w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, lecz bezpieczeństwem obiektu hydrotechnicznego znajdującego się we W.. Zastrzeżenia Ministra wynikają również z uproszczeń i niepełności kompensacji przyrodniczej przewidzianej decyzją przy jednoczesnym założeniu bardzo wysokiej udatności zaplanowanych działań kompensacyjnych. Minister zauważył, że szereg działań o charakterze kompensacyjnych przewidziano po zakończeniu przedsięwzięcia, podczas gdy ona sama potrwa około 5 łat w warunkach idealnych i niezakłóconych. W ocenie Ministra, rodzi to obawy o zachowanie integralności obszarów sieci Natura 2000 [...] oraz [...], a także [...]. Ponadto, zastosowanie środków kompensujących powinno co do zasady nastąpić przed rozpoczęciem inwestycji, w drodze ustalenia środowiskowych uwarunkowań przed rozpoczęciem inwestycji, gdyż ich rezultat musi być osiągnięty w chwili pojawienia się szkód na danym obszarze. Natomiast w określonych okolicznościach, kiedy warunek ten nie może zostać całkowicie spełniony, wymagana jest dodatkowa rekompensata za zaistniałe w międzyczasie szkody. Minister odwołał się do regulacji prawnej z tzw. dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG. Minister zwrócił uwagę, że na brak weryfikacji przez RDOŚ zasadności reprezentowania uczestników postępowania przez osoby podpisujące się w ich imieniu, w szczególności Towarzystwa [...] przez W. N.. Zdaniem Ministra, wątpliwości budzi prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego J. G. przez R. K. - p,o. zastępcy Prezesa PGWWP. RDOŚ nie ustalił więc czy wniosek pochodzi od inwestora. W toku postępowania odwoławczego wpłynęły dodatkowe materiały od organizacji uczestniczących w postępowaniu na prawach strony. RDOŚ, rozpoznając ponownie sprawę, powinien: rozpatrzeć wnioski dowodowe złożone w tym postępowaniu; rozważyć kompletność i realną wykonalność i skuteczność przewidzianej raportem kompensacji i ewentualnie ją rozszerzy, kierując się potrzebą zapewnienia integralności obszarów Natura 2000 oraz spójnością sieci Natura 2000; rozpoznać wnioski i uwagi zebrane w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, a także w toku udziału stron i uczestników na prawach stron, przyjmując czytelne stanowisku w kwestiach przez podmioty zgłaszane; zbadać możliwość zastosowania odstępstw, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, pod kątem wykazania nadrzędnego interesu publicznego, w tym związanego z zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego lub ochroną zdrowia i życia ludzi.

Sprzeciw wywiodło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to:

a) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie przez organ odwoławczy w całości decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie takiego rozstrzygnięcia;

b) art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i przewlekłe prowadzenie sprawy;

c) art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., przez brak prawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, a także brak wskazania motywów wydania decyzji, pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy.

PGWWP wniosło o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania od Ministra Klimatu i Środowiska.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Niemniej pozostaje to bez wpływu na ocenę, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja kasacyjna. Natomiast kognicja sądów administracyjnych w sprawach tego rodzaju podlega ograniczeniu, sprowadzając się do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola nie może – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy spraw powraca do merytorycznego załatwienia przez organ I instancji.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. wskazania, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli to organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, to organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, jeżeli sprowadza się to do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim stopniu.

Sąd doszedł do przekonania, że taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Minister Klimatu i Środowiska, jako organ odwoławczy, mógł bowiem postępowanie uzupełnić we własnym zakresie.

Organ odwoławczy niesłusznie uznał, że organ I instancji powinien zasięgnąć opinii [...] PWIŚ w B. po uzupełnieniu raportu i złożeniu wyjaśnień przez inwestora w październiku 2017 r. W orzecznictwie w tym kontekście zwraca się uwagę, że opinia organu współdziałającego jest najsłabszą formą współpracy między organami administracji i nie ma charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie główne. Organ nie jest związany wnioskami wypowiedzianymi przez organy współdziałające w formie opinii.

Organ I instancji mógł nie stosować wniosków sformułowanych w tej opinii, mógł je zmodyfikować lub mógł uznać, że inwestor w uzupełnionym raporcie przedstawił dane wystarczające dla ustalenia środowiskowych uwarunkowań w świetle opinii do raportu w wersji ujednoliconej z lipca 2017 r. Wbrew też twierdzeniom Ministra, nie można przyjąć, że organ I instancji nie podzielił stanowiska organu opiniującego, zwłaszcza, że w treści decyzji wprost wskazał, że zalecenia wynikające z opinii PWIŚ zostały uszczegółowione.

Organ odwoławczy poprzestał ma ogólnikowym stwierdzeniu, w którym zabrakło rozważań merytorycznych odnoszących się do okoliczności, których zbadanie w postępowaniu w I instancji jest niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku. Pomimo, że organ odwoławczy to organ merytoryczny, Minister nie wnikał w żadne szczegółowe rozważania, poprzestając na hasłowym odwołaniu się potrzeby oceny zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, które zasadniczo może zostać wykorzystanie w każdej sprawie tego rodzaju.

W ocenie Sądu, jeżeli Minister miał zastrzeżenia co do sposobu, a właściwie braku, zbadania wpływu podniesienia poziomu wód gruntowych, mógł w tym zakresie poczynić samodzielne ustalenia, ewentualnie zlecić przeprowadzenie inwentaryzacji cmentarzy na podstawie art. 136 k.p.a. i dopiero po jej dokonaniu oceniać, czy może orzekać merytorycznie, czy też powinien wydać rozstrzygnięcie kasacyjne, fakt ten należycie motywując.

Wskazać należy, że udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym nie sprowadza się do uzyskania wiedzy o postępowaniu. Istotą udziału społeczeństwa w tym postępowaniu jest zapewnienie możliwości wpływu społeczeństwa na ochronę środowiska przez składanie uwag i wniosków. Ewentualne uchybienia w zakresie prawidłowości zawiadomień w drodze obwieszczenia dokonanych w sprawie nie przesądza jeszcze braku realizacji ustawowych gwarancji. Co więcej, jeżeli Minister powziął wątpliwości do skuteczności obwieszczeń, mógł w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zwrócić się do właściwych urzędów gmin.

Zawiadomienia o przekazaniu obwieszczenia każdorazowo RDOŚ w B. dokonywał w BIP, podając listę gmin, które zobowiązano do zawiadomienia przez publiczne obwieszczenie, co należy postrzegać jako dodatkowe ułatwienie dla stron w zapoznaniu się z podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi. Z tego względu Minister winien podjąć czynności celem weryfikacji naruszeń procedury z art. 79 ustawy ooś przed uchyleniem decyzji I instancji, mając na względzie, że brak udziału społeczeństwa stanowi przesłankę wznowieniową.

Przypomnieć należy, że w razie stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, określenie środowiskowych uwarunkowań jest uzależnione od ustalenia, że za realizacją przedsięwzięcia przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, a jednocześnie brak jest rozwiązań alternatywnych. Organ nie tylko zobowiązany jest do uwzględniania przy wydawaniu decyzji środowiskowej wariantów przedstawionych przez inwestora, ale przede wszystkim również do samodzielnego poszukiwania przez organ rozwiązań zapewniających przewidzianą przepisami ochronę środowiska.

Podkreślić również należy, że rolą organu odwoławczego jest rozwiązanie sprawy administracyjnej według tej samej metodyki działania, co orzekający przed nim organ I instancji. Minister lakonicznie stwierdził, że założenia w kwestii wariantowania "trudno podzielić, choćby z powody wyników oceny wielokryterialnej". W ocenie Sądu, nie sposób odkodować z wypowiedzi organu odwoławczego, w jakim kierunku szedł tok rozumowania tego organu w przedmiocie wariantowania przedsięwzięcia. Organ odwoławczy powinien dokonać analizy raportu wraz z aneksami pod kątem przedstawionych w nim wariantów, ewentualnie przeprowadzić postępowanie uzupełniające w tym zakresie. Natomiast Minister nie uzasadnił swojego stanowiska, nie wskazał z jakich przyczyn wariant inwestorski nie spełnia tzw. testu racjonalności z uwzględnieniem zasady prewencji, uregulowanej w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2021 r. – Prawo ochrony środowiska, czym po raz kolejny naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego.

Sąd uznał więc za uzasadnione przypomnieć, że organ ma prawo określać samodzielnie zakres raportu, w tym ma prawo żądać od inwestora dodatkowych wariantów przedsięwzięcia (art. 68 ustawy ooś), nie jest związany jego ustaleniami (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b), może wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla wariantu innego niż zaproponowany przez inwestora (art. 81 ust. 1), może zastosować środki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W istocie ustawodawca przyznał organowi szerokie kompetencje w zakresie decydowania o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia, który może modyfikować kształt tego przedsięwzięcia. Przy czym celem tego postępowania jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia, a nie jego zablokowanie.

Jeżeli Minister miał wątpliwości w zakresie tożsamości przedsięwzięcia opisanego we wniosku oraz przedstawionego w raporcie, mógł wezwać inwestora w trybie art. 136 § 1 k.p.a. celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Wbrew założeniom Ministra, zasada dwuinstancyjności postępowania nie doznałaby uszczerbku z tego tytułu.

Co dotyczy nałożenia obowiązku kompensacji przyrodniczej, to wskazać należy, że organ odwoławczy, jeżeli nie zgadzał się ze stanowiskiem organu I instancji, które rzekomo jest za mało precyzyjne w zakresie potrzeby jej wykonania, mógł wydać decyzję reformatoryjną w tym zakresie.

W ocenie Sądu, przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej nie może być wyłącznie krytyczna (odmienna) ocena dokonanej przez organ I instancji analizy dowodów. W stanie sprawy organ odwoławczy posiada wystarczające kompetencje i środki prawne do rozpoznania merytorycznego sprawy.

Minister stwierdził, że nie skorzysta z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia wskazanych wątpliwości (rozbieżności), ani zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, ponieważ postępowanie uzupełniające "w tak szerokim zakresie mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności". Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że wskazane okoliczności nie mogły być wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego.

Sąd uznał, że Minister Klimatu i Środowiska, wydając decyzję kasacyjną nie wskazał organowi I instancji zakresu sprawy, który jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy. Analiza akt potwierdza, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie i zebrał stosowny materiał dowodowy. Natomiast Minister odstąpił od załatwienia merytorycznego sprawy, a nawet ustosunkowania się do pism złożonych w toku postępowania odwoławczego, przerzucając to na barki organu I instancji, rezygnując jednocześnie z kompetencji reformacyjnych (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt II. sentencji.

W następstwie wyroku Minister Klimatu i Środowiska ponownie przeprowadzi procedurę odwoławcza po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy winien pamiętać, że zobowiązany jest rozstrzygać merytorycznie, w przypadku potrzeby uzupełniając dokumentację, a wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego stanowi wyjątek od tej zasady i wymaga dokładnego uzasadnienia, aby organ I instancji otrzymał konkretne (a nie lakoniczne, hasłowe) wytyczne co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy zobowiązany jest pamiętać również, że w przypadku braku zgody z merytorycznym stanowiskiem organu I instancji, powinien wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną.