Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 262/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 , art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. R. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz P. R. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.R.(dalej: "skarżący", "strona") jest czynność objęcia kwarantanną na podstawie informacji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej również jako "organ") z [...] stycznia 2022 r..

[...] stycznia 2022 r. skarżący został poinformowany telefonicznie o obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] stycznia 2022 r.

W piśmie z 15 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] o doręczenie decyzji o skierowaniu na kwarantannę.

W odpowiedzi na powyższe, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej również jako "organ") poinformował stronę, że w sprawie podlegania przez skarżącego obowiązkowej kwarantannie zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne. Dochodzenie to zostało przeprowadzone na skutek zgłoszenia z uczelni, w której studiuje skarżący (zgłoszenie z [...] stycznia 2022 r.), w którym poinformowano o funkcjonowaniu w szkole osoby zakażonej SARS-CoV-2, wraz ze wskazaniem osób, które zostały narażone na chorobę zakaźną COVID-19 lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (SARS-CoV-2). Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu zgłoszenia dokonano weryfikacji zakażenia SARS-CoV-2 u wskazanej osoby, co skutkowało dokonaniem wpisu do systemu teleinformatycznego, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie RM", w zakresie obowiązku odbycia kwarantanny przez osoby, które zostały narażone na chorobę zakaźną COVID-19 lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego SARS- CoV- 2. Organ podał, że sprawa prowadzona była w całości poprzez system teleinformatyczny SEPIS funkcjonujący na podstawie § 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 października 2014 r. w sprawie systemów wymiany informacji w zakresie dotyczącym zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 226). W tym też systemie zostało dokonane ww. zgłoszenie przekazujące wszelkie niezbędne dane osobowe. Zaznaczono, że wpis obowiązku kwarantanny został wprowadzony poprzez SEPIS. Uwzględniając wskazaną przez zgłaszającego datę ostatniej styczności z osobą zakażoną w środowisku szkolnym (11 stycznia 2022 r.), skarżący został objęty kwarantanną od [...] stycznia 2022 r. do [...] stycznia 2022 r. Jednocześnie wyjaśniono, że nie istnieją przepisy, które nakładają obowiązek stosowania ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przy dochodzeniu epidemiologicznym.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o nałożeniu obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] stycznia 2022 r. Zaskarżonej czynności zarzucił:

1. rażącą sprzeczność z prawem, tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069), dalej: "ustawa o zapobieganiu", które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej – podczas gdy w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny;

2. naruszenie art. 32 ustawy o zapobieganiu, poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego;

3. objęcie skarżącego kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na SARS-CoV-2 w czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz powzięciu informacji w dniu 14 stycznia 2022 r. przez przedstawiciela organu o posiadania statusu ozdrowieńca zgodnie z ustawą o zapobieganiu i art 2 pkt 19 i definicją ozdrowieńca która stanowi, że ozdrowieńcem jest osoba, u której ustąpiły objawy choroby zakaźnej, nie miała wcześniej stwierdzonego zakażenia testami ale obecnie w jej krwi wykrywa się przeciwciała przeciw wirusowi SARS-CoV-2 w klasie IgG (metoda ilościowa) bez wykonywania badań wymazu z nosogardzieli metodą PCR.

Strona podniosła, że nie wydano w stosunku do niej decyzji administracyjnej o objęciu go kwarantanną, podczas gdy z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wynika, że nałożenie kwarantanny lub jej przedłużenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Strona podniosła, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, co najmniej w zakresie w jakim stanowi, że: "Decyzji nie wydaje się", wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wobec powyższego nałożenie kwarantanny w drodze czynności materialno-technicznej stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto, według skarżącego nałożenie kwarantanny było efektem arbitralnych i prowadzonych bez namysłu, chaotycznych działań organu. Nie ustalono bowiem, czy strona miała – istotny epidemiologicznie, co do czasu oraz okoliczności – kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na SARS-CoV-2. Skarżący zarzucił także, że organ nie uwzględnił statusu ozdrowieńca strony skarżącej. Zdaniem skarżącego skoro kwarantanna nie została nałożona poprzez wydanie decyzji administracyjnej lecz w drodze czynności materialno-technicznej to w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wskazał, że osoba upoważniona z placówki oświatowej dokonała zgłoszenia faktu funkcjonowania w placówce osoby zakażonej SARS-CoV-2, wskazując osoby (m.in. skarżącego), które zostały narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Podano, że po uzyskaniu zgłoszenia osób do objęcia kwarantanną z placówki, w tym m.in. skarżącego, organ dokonał sprawdzenia w systemie teleinformatycznym faktu istnienia zakażenia SARS-CoV-2 u podanej osoby. Potwierdzenie tego faktu skutkowało dokonaniem oceny sytuacji oraz zasadności nałożenia kwarantanny na zgłoszone osoby. Organ wyjaśnił, że celem kwarantanny jest odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, jaką niewątpliwie jest COVID-19 (art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu). Dochodzenie epidemiologiczne ma zaś doprowadzić do ustalenia osób, które mogły być narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności (jakiejkolwiek) ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Wyjaśniono, że chodzi o styczność w rozumieniu art. 2 pkt 25 ustawy o zapobieganiu, czyli bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu (ocenianego z uwzględnieniem art. 32 ust. 1 ustawy o zapobieganiu) zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych. W dochodzeniu epidemiologicznym nie dąży się zatem do ustalenia (ze 100% pewnością) zaistnienia stanu zakażenia biologicznym czynnikiem chorobotwórczym, a jedynie do ustalenia zaistnienia możliwości ekspozycji na biologiczny czynnik chorobotwórczy, co skutkuje uznaniem, że dana osoba mogła (ale nie musiała) zostać zakażona. Zdaniem organu drobiazgowe rozpatrywanie sytuacji panującej w pomieszczeniach zamkniętych pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu i w istocie zaprzeczało celowi kwarantanny, którym jest dążenie do ograniczenia możliwości transmisji biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie ustalanie zaistnienia zakażenia. Organ powołał się na treść art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i wyjaśnił, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż nałożenie obowiązku kwarantanny jest obligatoryjne i następuje w sytuacji spełnienia jednej z dwóch przesłanek: 1) zaistnienia stanu narażenia na chorobę zakaźną (w danym przypadku COVID-19); 2) pozostawania w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (w danym przypadku z osobą, u której potwierdzono zakażenie SARS-COV-2). Organ zwrócił uwagę, że obligatoryjność podlegania kwarantannie powtórzona została w § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. 2021 r. poz. 351 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie MZ". Organ wyjaśnił, że konsekwencją art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu są przepisy rozporządzenia RM, które czynności Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie obowiązku odbywania kwarantanny sprowadzają do czynności materialno-technicznej, polegającej na wprowadzeniu danych do odpowiedniego systemu teleinformatycznego. Wskazano, że zgodnie z art. § 5 ust. 1 rozporządzenia RM, "w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się." "Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon" (§ 5 ust. 2 rozporządzenia RM). Organ wskazał, że podstawą prawną do nałożenia kwarantanny nie był § 5 rozporządzenia RM, tylko art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Przepis § 5 rozporządzenia RM ma charakter jedynie techniczny, nie stanowi zaś samoistnej podstawy do nałożenia kwarantanny. Według organu bezpodstawny jest zarzut niezastosowania przepisów k.p.a., ponieważ przy obowiązku odbycia kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu przepisów k.p.a. nie stosuje się, o czym jednoznacznie przesądza literalne brzmienie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu (obligatoryjność nałożenia kwarantanny) oraz § 5 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM (wyraźne wskazanie, że decyzji w tych sprawach nie wydaje się). Zdaniem organu analiza pozostałych przepisów ustawy o zapobieganiu pozwala uznać, że ustawa o zapobieganiu odnosi się do decyzji administracyjnej (tym samym k.p.a.) w miejscach wyraźnie wskazanych. Brak jest w ustawie o zapobieganiu normy ogólnej, która w zakresie spraw nieuregulowanych w ustawie o zapobieganiu pozwalałaby stosować przepisy k.p.a. Zdaniem organu nie musi być wyraźnego umocowania w ustawie do stwierdzenia w rozporządzeniu, że "decyzji organu administracji sanitarnej nie wydaje się", skoro przepis, który stanowił podstawę prawną do poddania się obowiązkowi kwarantanny ustanawia ten obowiązek w sposób obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z przepisu prawa, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, nie wprowadzając obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Organ podał, że skarżącemu nie przysługiwał status ozdrowieńca. W ocenie organu żądanie stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności nałożenia kwarantanny jest nieuprawnione, ponieważ stanowiłoby naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Z kolei uchylenie czynności organu administracji publicznej podjętych w trybie § 5 rozporządzenia RM w żaden sposób nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżącego, ponieważ obowiązek odbycia kwarantanny wynika bezpośrednio z mocy prawa, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Natomiast wpisanie strony do właściwego systemu teleinformatycznego oraz poinformowanie o obowiązku odbycia kwarantanny nie stanowią przesłanek koniecznych do obowiązku odbycia samej kwarantanny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu lub czynności administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa , z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Objęcie osoby kwarantanną przez organy inspekcji sanitarnej, któremu to objęciu stosownie do § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny zawiera ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu, kwarantanna jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wynika wymóg orzekania w formie decyzji w przypadku nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, w tym kierowania na kwarantannę. Obowiązek stosowania trybu decyzyjnego wynika też z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, w myśl którego osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W wyroku z 8.09.2021 r. sygn. akt II GSK 793/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny i obowiązek ten wynika z ustawy. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawa o zapobieganiu wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także treść art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy o zapobieganiu. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Tę argumentację potwierdza brzmienie art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu, który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej wprowadzenia do obrotu prawnego (doręczenia/ ogłoszenia adresatowi). Dalsze uproszczenie wprowadzone w art. 25 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112) również nie wyłączyło trybu decyzyjnego w przedmiocie objęcia kwarantanną. Przepis ten stanowi, że do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepisu art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy zmienianej w art. 15 nie stosuje się. Oznaczało to, że decyzje o objęciu kwarantanną nie musiały być doręczane na piśmie, co jednak nie zwalniało organu z utrwalenia w aktach sprawy faktu: wydania decyzji, powiadomienia o tym strony i pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji, co ma na celu umożliwienie weryfikacji prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ nie dochował tych obowiązków. Nie wiadomo kto dokładnie zdecydował o objęciu skarżącego kwarantanną, kto go o tym poinformował, nie można też stwierdzić, aby skarżący został pouczona o prawie do wniesienia odwołania. Przedłożone sądowi akta administracyjne składają się z wydruku z systemu EWP o objęciu skarżącej kwarantanną oraz z wydruków zgłoszeń o osobie zakażonej, podmiocie zgłaszającym i osobach, które miały bliski kontakt, wystosowanego przez skarżącego wezwania do doręczenia mu decyzji i negatywnej odpowiedzi organu. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które pozwalałyby uznać, że organ wydał w sprawie decyzję administracyjną. Zamieszczenie na stronie EWP informacji o objęciu skarżącego kwarantanną nie może być uznane samo w sobie za wydanie decyzji. EWP jest systemem informatycznym przeznaczonym do wsparcia działań podmiotów powołanych do walki z pandemią. Adresatem informacji nie był więc skarżący. Samo zamieszczenie w systemie informatycznym informacji o objęciu kwarantanną nie może zastąpić wydania decyzji w tym przedmiocie, jest to bowiem czynność wtórna względem decyzji i powinna zostać dokonane na podstawie decyzji.

W oparciu o art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zwalczaniu zakażeń, wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia RM stanowił, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia RM, informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Zgodnie z art. 46a ustawy o zwalczaniu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 46b ustawy o zwalczaniu stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) [uchylony]; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko szeroko prezentowane w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Poznaniu z 25.02.2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21 i z 24.03.2022 r., sygn. akt IV SA/Po 53/22; wyroki WSA w Olsztynie z 20.04.2022 r. sygn. akt II SA/Ol 192/22 i 5.04.2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1051/21 i z dnia 20 kwietnia 2022 r.; wyroki WSA w Łodzi z 27.04.2022 r., sygn. akt III SA/Łd 8/22 i sygn. akt III SA/Łd 44/22), że wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie użytego w art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu. Przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie o zapobieganiu, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów zawarte w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu do wydania rozporządzenia, wprowadzającego m.in. obowiązek poddania się kwarantannie na podstawie informacji o objęciu kwarantanną przez organy inspekcji sanitarnej, bez konieczności wydawania przez te organy decyzji administracyjnej, określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b). Przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu, oraz że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza zatem, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

Ponadto przepis § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia RM naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności, w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm. - dalej EKPCz). W myśl art. 5 ust. 1 tej Konwencji, każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: (...) e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi; (...). Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Regulację analogiczną do cytowanych przepisów EKPCz zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 41 ust. 1 stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Należy podzielić pogląd doktryny, w myśl którego również z punktu widzenia opisanych w art. 41 ust. 1 Konstytucji RP form ingerencji w wolność osobistą (pozbawienie wolności ograniczenie wolności) obowiązek poddania się kwarantannie należy zaliczyć - ze względu na skumulowane zakazy i obowiązki, którym podlega osoba poddana temu obowiązkowi, świadczące o znacznej dolegliwości ingerencji w sferę wolności osobistej - do pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 44).

Wadliwa regulacja wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM skutkowała nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny i wydania w tym przedmiocie decyzji, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.).

Wobec uznania, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por.m.in. wyroki NSA z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21; z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2050/21; z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1454/21). Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa, gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi – 200 zł.