Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 860/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Krakowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 197/12 w sprawie ze skargi S. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2004 r. Starosta Krakowski został wyznaczony do załatwienia wniosku S. K. i H. K. w sprawie zwrotu, między innymi, działki nr [...] w granicach byłej parceli gruntowej I.kat. [...] w B.

Starosta Krakowski decyzją z [...] marca 2007 r. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] w granicach byłej parceli gruntowej I. kat. [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] września 2007 r. utrzymał decyzje organu I instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 marca 2008 r. uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niezbędnym jest dokładnie ustalenie, jakie działki są przedmiotem postępowania, zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, nie wyjaśniły organy w sposób wyczerpujący realizację innego celu publicznego niż cel wywłaszczenia i konieczności ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1059/08.

Po zwrocie akt organ I. instancji zgromadził dwukrotnie odpisy z ksiąg wieczystych; zawiadomił o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 2 grudnia 2010 r. i taka rozprawa została przeprowadzona; poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2011 r., a następnie do dnia 30 czerwca 2011 r., do dnia 30 września 2011 r., do dnia 30 grudnia 2011 r., do dnia 30 marca 2012 r., do dnia 29 czerwca 2012 r. i do dnia 31 sierpnia 2012 r.; zwrócił się do Wydziału Skarbu Miasta w Urzędzie Miasta Krakowa o udzielenie informacji, czy działki (w tym działka nr [...]) jest obciążona prawami obligacyjnymi lub rzeczowymi na rzecz osób trzecich; dołączył do akt sprawy mapę obrazująca granice działki nr [...]. Dnia 21 grudnia 2010 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował organ I. instancji, że na działce nr [...] częściowo została urządzona droga publiczna ul. [...] i wydzierżawiono na czas nieoznaczony osobom prywatnym 10 garaży. Takiej treści informację przekazał organowi I instancji także pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. Kierownik Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Krakowa; zgromadził dwie mapy satelitarne obejmujące działkę nr [...]. Pismem z dnia 30 maja 2012 r. organ I instancji zwrócił się do A. w K. o udzielenie wyjaśnień, czy Spółka ta posiada informacje i dokumenty co do realizacji kotłowni osiedlowej A. Organ dołączył do akt sprawy równoważnik zmian gruntowych i wykaz tych zmian obejmujących byłą parcelę I. kat. [...] wraz z mapami.

W tym stanie sprawy Starosta Krakowski decyzją z [...] lipca 2012 r. wydał rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu części działki nr [...] w granicach byłej parceli l. kat. [...].

S. K. wniósł w dniu 5 listopada 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Krakowskiego postępowania w sprawie zwrotu części działki nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna Krowodrza Miasta Krakowa, objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...], byłej gminy katastralnej B. (znak: [...]). Skarżący wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania narusza przepisy prawa a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 35 § 1 i art. 3 k.p.a. bowiem organy administracji winny rozpatrzeć daną sprawę bez zbędnej zwłoki, w ustawowo wyznaczonych terminach. Wniósł o:

1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3) zasądzenie od Starosty Krakowskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 13 sierpnia 2012 r. S. K. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. (znak: [...]) orzekającej o odmowie zwrotu na jego rzecz części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...]. Jednocześnie, w tym samym piśmie S. K. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie miedzy innymi w odniesieniu do postępowania dotyczącego zwrotu części działki nr [...], wskazując na rażące uchybienia ustawowym terminom prowadzenia postępowania administracyjnego.

Wyżej wymienione zażalenie zostało przez Wojewodę Małopolskiego uznane za nieuzasadnione postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. (znak [...]). Wojewoda Małopolski nie odniósł się do kwestii tego, czy przewlekłość w przedmiotowej sprawie miała miejsce, a jedynie stwierdził, że "nie ma (...) przepisu prawa, który uprawniałby organ wyższego stopnia do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości w przeszłości. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości uznania zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji czy też przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione w sytuacji, gdy organ ten zakończył już postępowanie poprzez wydanie decyzji (...), a tym samym odpadła możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy".

W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie można zgodzić się z argumentacją, że przepisy prawa nie dają podstawy do stwierdzenia przewlekłości po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że zmiany w przepisach prawa wprowadzające pojęcie przewlekłości postępowania do Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są powiązane z przepisami ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa może otwierać drogę do dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania od organu, co w konsekwencji może prowadzić do odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w ww. ustawie. Nie można więc uznać, że samo wydanie decyzji w pierwszej instancji uniemożliwia późniejsze stwierdzenie przewlekłości postępowania. Stanowisko przedstawione powyżej znalazło potwierdzenie w jednym z orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, gdzie już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło przewlekłość postępowania przed organem pierwszej instancji, uzasadniając to właśnie możliwością dochodzenia odszkodowania przez stronę.

W odpowiedzi na skargę Starosta Krakowski wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Starosta Krakowski w przedmiotowej sprawie wydał decyzję w dniu [...] lipca 2012 r., natomiast skarżący wniósł skargę w dniu 7 listopada 2012 r., (data pisma to 5 listopada 2012 r.), a więc już po wydaniu decyzji.

Organ uznał zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania za nieuzasadniony. Podano, że w przedmiotowej sprawie podjęto szereg czynności wyjaśniających zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy. W szczególności przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, pozyskano informację na temat obciążenia nieruchomości prawami obligacyjnymi oraz uzupełniono dokumentację geodezyjną. Tym samym nie można mówić o braku należytego zaangażowania organu w załatwienie sprawy. Wyjaśnienia wymaga również okoliczność, że postępowania o zwrot prowadzone na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ze swej natury są skomplikowane, a ich zakończenie wymaga podjęcia wielu czynności. Organ administracji musi bazować na archiwalnej dokumentacji wywłaszczeniowej, która często jest niekompletna, a jej pozyskiwanie jest procesem żmudnym i czasochłonnym.

Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...] na rzecz: S. K. oraz H. K.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. K. z jednoczesnym zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie w odniesieniu do postępowania dotyczącego zwrotu części działki nr [...]. Podkreślono, że powyższe zażalenie zostało złożone już po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] uznał zażalenie dotyczące postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] za nieuzasadnione. W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda Małopolski wskazał, że sens wynikającej z art. 37 § 2 k.p.a. możliwości zwalczania bezczynności organu pierwszej instancji czy przewlekłości prowadzonego postępowania sprowadza się zatem do zobowiązania przez organ wyższego stopnia, organu I instancji do załatwienia sprawy w dodatkowym terminie. Nie ma natomiast przepisu prawa, który uprawniałby organ wyższego stopnia do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że organ I. instancji dopuścił się przewlekłości w przeszłości.

Powyższą argumentację Wojewody Małopolskiego Starosta Krakowski w pełni podzielił. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i brak jest podstaw do uwzględnienia skargi stosownie do art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności.

Powołano również orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt-II SAB/Gl 1/12, w który stwierdzono, że "(...) celem skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności, czy prowadzenia przez niego w sposób przewlekły postępowania lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności".

Starosta podsumowując powyższe rozważania wskazał, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 197/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, stwierdził, że przewlekłość postępowania Starosty Krakowskiego w przedmiocie załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli I kat. [...] prowadzonej z wniosku S. K. i H. K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Staroście Krakowskiemu grzywnę w wysokości 1500 zł (tysiąc pięćset złotych). W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości poglądów co do skuteczności skarg na przewlekłość postępowania w przypadku, gdy w dniu orzekania przez sąd sprawa administracyjna została zakończona wydaniem (nawet nieprawomocnej) decyzji.

Zgodnie z jedną grupą poglądów reprezentowanych, między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/GL 1/12, opubl. w Lex nr 1139099; postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 30/12; postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Po 80/11; postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1291/12; celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest samo stwierdzenie prowadzenia przez organ w sposób przewlekły postępowania lecz w istocie spowodowanie ustania stanu bezczynności.

Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania interpretacji lub dokonania czynności albo też stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przy tym sąd ma obowiązek stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podnosi się w uzasadnieniach orzeczeń sądowych, w postępowaniu toczącym się w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie zajmuje stanowiska dotyczącego merytorycznej treści rozstrzygnięcia, a ocenia jedynie czy rozstrzygnięcie takie zostało wydane. Tym samym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia o treści wskazanej w przytoczonym przepisie podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona, a w przypadku, gdyby wydanie aktu nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi ale przed wydaniem orzeczenia przez sąd – postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Druga grupa poglądów, wyrażona, między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, opubl. w Lex nr 1219576 zajmuje przeciwne stanowisko. Zgodnie z tymi poglądami, celem znowelizowanego z dniem 11 kwietnia 2011 art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i innych związanych z tą nowelizacją przepisów było rozszerzenie środków przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu zaniechań prowadzących do przewlekłości postępowania i wyrządzenia w ten sposób szkody stronie. Podnosi się, że zmiany te pozostają w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu i te cele zawarte w ww. aktach prawa międzynarodowego powinny, wskazywać na prawidłową wykładnię art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym o uwzględnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, ale także wówczas, gdy uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i zgodnie z art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny.

Tym samym uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to również stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko bowiem przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne jedynie w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (bezczynności organu), bowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe.

Sąd w tej sprawie uznał, że prymat należy przyznać drugiemu z ww. stanowisk. Tym samym fakt wydania aktu administracyjnego w postępowaniu nie stanowi a limine podstawy do oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bądź też podstawy do jego umorzenia.

O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas (okres) jego trwania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Niezależnie bowiem od treści art. 35 k.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 2 miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie jednak prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy. Podobnie przewlekłość postępowania rozumie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IIGPP5/10.

Porównując w tej sprawie datę wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1059/08) z datą wydania przez organ I instancji decyzji ([...] lipca 2012 r.) należy stwierdzić, że jest to okres prawie 3 lat. Odliczając termin do przekazania akt sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny do organu I instancji i przyjmując nawet, że ten termin maksymalnie mógł wynieść nawet kilka miesięcy, to i tak postępowanie przed organem I instancji trwało co najmniej 2,5 roku (30 miesięcy). Tak długi okres prowadzenia postępowania, bez jego zawieszania, nie jest niczym uzasadniony. Jak Sąd wyliczył to już w uzasadnieniu, pomiędzy przekazaniem akt Staroście Krakowskiemu a wydaniem przez niego decyzji w lipcu 2012 r., organ ten podjął następujące czynności w sprawie: a) kilkakrotnie gromadził odpisy z ksiąg wieczystych; b) zawiadomił o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 2 grudnia 2010 r. i taką rozprawę w tej dacie przeprowadził; c) zwrócił się do Wydziału Skarbu Miasta w Urzędzie Miasta Krakowa o udzielenie informacji, czy działki (w tym działka nr [...]) jest obciążona prawami obligacyjnymi lub rzeczowymi na rzecz osób trzecich; d) dołączył do akt sprawy mapę obrazująca granice działki nr [...]; e) zgromadził dwie mapy satelitarne obejmujące działkę nr [...]; f) pismem z dnia 30 maja 2012 r. zwrócił się do A. w K. o udzielenie wyjaśnień, czy Spółka ta posiada informacje i dokumenty co do realizacji kotłowni osiedlowej A.; g) dołączył do akt sprawy równoważnik zmian gruntowych i wykaz tych zmian obejmujących byłą parcelę I kat. [...] wraz z mapami.

W ocenie Sądu ww. czynności można było wykonać w ciągu znacznie krótszego czasu niż 30 miesięcy. Istotnym jest i to, że na niektóre pisma organ I instancji otrzymał odpowiedzi już w grudniu 2010 r. (dnia 21 grudnia 2010 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował organ I instancji, że na działce nr [...] częściowo została urządzona droga publiczna ul. [...] i wydzierżawiono na czas nieoznaczony osobom prywatnym 10 garaży) oraz w styczniu 2011 r. (pismo z dnia 18 stycznia 2011 r. Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Krakowa).

Tym samym aż siedmiokrotne przedłużanie prowadzonego postępowania w sprawie (do dnia 31 marca 2011 r., a następnie do dnia 30 czerwca 2011 r., do dnia 30 września 2011 r., do dnia 30 grudnia 2011 r., do dnia 30 marca 2012 r., do dnia 29 czerwca 2012 r. i do dnia 31 sierpnia 2012 r.) świadczy tylko o przewlekłości postępowania bo te przedłużenia nie znajdują uzasadnienia w gromadzonym materialne dowodowym.

Tym samym Starosta Krakowski prowadził postępowanie w tej sprawie w sposób oczywiście przewlekły.

Przyjęcie wykładni art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą w razie wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania staje się nieuzasadniona, prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417 § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 4171 § 3 k.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym.

Tym samym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego dokonuje oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd podzielił pogląd, że art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście art. 4171 § 3 k.c. wynika, że uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że nie byłoby podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu. Fakt wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie ma znaczenie tylko w przypadku skargi na bezczynność organu, a nie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W przeciwnym razie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w istocie powielałaby skargę na bezczynność i miałaby na celu to samo, co skarga na bezczynność – czyli jedynie zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie.

Tym samym przyjął, że w razie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wydanie przez organ decyzji nawet przed wniesieniem tej skargi do sądu nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezprzedmiotowości takiego postępowania.

Sąd stwierdził, że w tej sprawie przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że niczym nie było uzasadnionym prowadzenie postępowania przez okres co najmniej 30 miesięcy, skoro ilość czynności dowodowych podjętych przez organ uzasadniałaby ich wykonanie najdalej w ciągu 2 miesięcy.

Zgodnie z art. 149 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek takiej treści zawarty został w skardze.

Artykuł 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd na dzień 30 stycznia 2013 r. nie dysponuje jeszcze danymi określającymi przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za 2012 r., ale zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r. (M.P. z 2012 r., poz. 63), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 3.399,52 zł. Tym samym kwota 1500 zł stanowi i tak 1/2 wielkości jednego miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia i w ocenie Sądu taka wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Starosta Krakowski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy skarga została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ i powinna zostać oddalona, a także poprzez wyłącznie stwierdzenie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bez zobowiązania organu do wydania aktu, którego to rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy prawa,

2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wymierzenie grzywny Staroście Krakowskiemu, podczas gdy niedopuszczalne jest stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa bez zobowiązania organu do wydania aktu, a więc w sytuacji braku podstaw prawnych do wymierzenia grzywny,

3) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, iż organ przewlekle prowadził postępowanie, przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji nałożenie grzywny na Starostę Krakowskiego.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 197/12, w całości i oddalenie skargi,

względnie,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 197/12 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

S. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sad administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zarzut błędnej wykładni przez uwzględnienie wykładni celowościowej nie może zostać uwzględniony, a to z tego względu, że nie jest dopuszczalne ograniczenie się do formalistycznej wykładni z pominięciem zasadniczej funkcji wprowadzonej regulacji prawnej. Należy w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 26 lipca 2012 r. II OSK 1360/12, które zostało przyjęte w zaskarżonym wyroku. Przepis art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu wprowadzonym po nowelizacji ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego polega na rozstrzygnięciu czy prowadzone w sprawie postępowanie było przewlekłe oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użyte w drugiej normie prawnej zawartej w art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrazy "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ administracji publicznej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd w pełni prawidłowo wykazał stan faktyczny, wywodząc z tych ustaleń rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono tych ustaleń Sądu, przez wykazanie zachowania terminu, zgodnie z zasadą szybkości podejmowanych czynności w prowadzonym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.