Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 742/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy -PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skarg Spółdzielni [...] oraz J Zj, L K i M W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowe ze skargi J Z, L K i M W; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zwraca skarżącym J Z, L K i M W solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego; 4. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni [...]kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...] ("skarżąca Spółdzielnia") oraz J Z, L K i M W ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] stycznia 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] ("Starosta") decyzją nr [...]z [...]listopada 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej Spółdzielni pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego "B9" wraz z infrastrukturą i układem drogowym na działkach o nr. ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...]przy ul. [...]w [...].

Pismem z 16 czerwca 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] działając w imieniu [...] ("wnioskodawca"), wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty wobec jej wydania z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W piśmie tym w pierwszej kolejności podniesiono, że inwestor złożył niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak bowiem wynika z treści księgi wieczystej [...] m.in. działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],,[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...]stanowią własność [...], natomiast działki ew. nr [...][...]i [...]z obrębu [...]nie posiadają urządzonej księgi wieczystej i zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków stanowią własność Skarbu Państwa. Inwestor posiada jedynie do wskazanych wyżej gruntów (a w przypadku działek ew. nr [...]i [...]tylko do ich części) roszczenie o uwłaszczenie w trybie art. 208 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie decyzji lokalizacyjnej Prezydium Rady Narodowej [...]nr [...]z [...] października 1970 r. oraz decyzji wstępnych Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1972 r. i [...] kwietnia 1972 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej Spółdzielni. Roszczenie to nie jest jednak tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani rodzajem stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wskazane wyżej fakty zostały całkowicie pominięte przez organ I instancji w treści kwestionowanego pozwolenia na budowę. Poza tym wnioskodawca w ww. podaniu wskazał na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]w rejonie ul. [...]zatwierdzonego uchwałą Rady [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r., w szczególności z § 5 pkt 1, § 14 pkt 1, § 32 pkt 2 i 5.

Wojewoda [...]decyzją nr [...]z [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), stwierdził nieważność decyzji Starosty, uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten nie dokonał w sposób właściwy sprawdzeń zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]w rejonie ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. ("plan miejscowy"), stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., "Prawo budowlane").

Organ wskazał, że dla terenu objętego inwestycją obowiązywał w dacie wydania przedmiotowej decyzji ww. plan miejscowy oraz, że projektowany budynek usługowo-biurowo-apartamentowy "B9" położony jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 4B MW/U, dla którego przeznaczenie podstawowe ustalono jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług.

I dalej podał, że stosownie do § 32 ust. 2 pkt f planu miejscowego linie zabudowy budynku należy kształtować według rysunku planu, na którym wskazane są obowiązujące linie kształtowania pierzei ciągłych ul. [...]. Zgodnie z § 2 ust. 20 planu miejscowego poprzez obowiązujące linie kształtowania pierzei ciągłej należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu miejsce i zasięg liniowy koniecznego usytuowania lica zewnętrznej ściany budynku, bez uwzględnienia gzymsów, balkonów, wykuszy i loggii wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m, z obowiązkiem stykania się ze sobą fasad sąsiednich budynków i dopuszczaniem cofnięcia lica zabudowy w głąb działki budowlanej na głębokość nie większą niż 3 m na powierzchni nie większej niż 30% powierzchni danej elewacji.

Projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z § 32 ust. 2 pkt f planu miejscowego, gdyż przedmiotowy budynek został zlokalizowany w odległości ok. 7 m od granicy z sąsiednią zabudowaną działką budowlaną nr ew. [...], nie spełniając tym samym obowiązku stykania się fasady projektowanego budynku z fasadą budynku sąsiedniego. Co prawda na działce nr ew. [...] znajduje się budynek, który nie jest zlokalizowany w "ostrej" granicy przedmiotowych działek, jednakże powstał on przed wejściem w życie miejscowego planu. W ocenie organu, by spełnić ww. wymóg konieczne jest zlokalizowanie ściany projektowanego budynku w granicy z sąsiednią działką nr ew. [...], umożliwiając w przyszłości stykanie się fasad budynków znajdujących się w pierzei ul. [...]. Dodatkowo między tymi budynkami zaprojektowano dojazd do miejsc parkingowych, uniemożliwiając tym samym spełnienie powyższego obowiązku.

Następnie organ wskazał, że z powyższych wymogów wynika kolejne ustalenie, dopuszczające cofnięcie lica zabudowy w głąb działki budowlanej na głębokość nie większą niż 3 m na powierzchni nie większej niż 30% powierzchni danej elewacji. Przedmiotowa inwestycja również nie spełnia tego wymogu, bowiem we wschodniej części projektowanego budynku cofnięto lico zabudowy w głąb działki na głębokość przekraczającą 3 m (ok. 3,97 m).

W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty z [...] listopada 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 32 ust. 2 pkt f planu miejscowego, a naruszenie to ma postać kwalifikowaną - rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Ponadto organ uznał, że zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany jest niezgodny zarówno z wnioskiem o pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2010 r., jak i samą decyzją Starosty w zakresie działek objętych inwestycją. Z analizy treści projektu budowlanego, jak i projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar inwestycji obejmuje również działki nr ew. [...],[...]oraz [...]z obr. [...]w [...], które nie zostały ujęte we wniosku o pozwolenie na budowę i zaskarżonej decyzji. W związku z tym Starosta był zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia powyższej kwestii. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości. Starosta winien był wiec wezwać skarżącą Spółdzielnię do usunięcia powyższej nieścisłości, czego nie uczynił, naruszając tym samym art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda nie zgodził się natomiast z pozostałymi zarzutami wnioskodawcy, wskazując, że złożenie przez inwestora niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością cele budowane może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania oraz ewentualnie skutkować pociągnięciem oświadczającego do odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w zakresie, czy inwestor faktycznie ma prawo do terenu na cele budowlane. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, w którym, uwzględniając zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, prowadzi się postępowanie wyjaśniające wyłącznie w takim zakresie, czy występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś okoliczność taka jak brak prawdziwości oświadczenia o prawie do terenu jest traktowana wyłącznie jako przesłanka wznowienia.

Ponadto rozstrzygając kwestię zgodności projektowanej inwestycji z § 14 pkt 1 planu miejscowego organ wskazał, że co prawda projektowana inwestycja obejmuje budowę "dojazdu tymczasowego", jednakże zgodnie z definicją zawartą w § 2 ust. 49 planu poprzez tymczasowe zagospodarowania terenu należy rozumieć istniejące zagospodarowanie niezgodne z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem terenu oraz usytuowaniem, gabarytami i funkcjami budynków i obiektów ustalonymi w planie. A zatem projektowany dojazd tymczasowy nie jest tożsamy z tymczasowym zagospodarowaniem terenu, bowiem nie jest dojazdem istniejącym, tylko projektowanym. Ponadto jego lokalizacja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółdzielni, GINB decyzją z [...]stycznia 2019 r., znak: [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że z akt sprawy (które były w posiadaniu Starosty [...] ) wynika, że tytuł prawny skarżącej Spółdzielni do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją był kwestionowany na etapie postępowania zwykłego – rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę po raz pierwszy. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta [...]odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie skarżącej Spółdzielni. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...]z [...] maja 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przy czym postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] Wojewoda orzekł o wyłączeniu Prezydenta [...]w sprawie i wyznaczał w jego miejsce Starostę [...] .

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2011 r. skarżąca wskazała, że "w roku 1995, wobec spełnienia ustawowych przesłanek z art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego posiadanych nieruchomości. Mimo ponawianych wniosków, właściciel nieruchomości odmawia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach (...) Prawo użytkowania wieczystego nie zostało od 1996 r. ustanowione (...) (pismo SM "[...]" z [...] maja 2011r., s. 3 i 5). Również Prezydent [...]w piśmie z [...] lipca 2011 r., znak: [...] przekazującym odwołanie SM "[...]" z [...]maja 2011 r. stwierdza, że Spółdzielnia "nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Uwzględniając powyższe GINB stwierdził, skoro prawo skarżącej do nieruchomości było kwestionowane na etapie postępowania zwykłego, a ponadto treść oświadczenia wraz z treścią załączonych do niego decyzji administracyjnych (skierowanych do innego podmiotu, nie wskazujących na działki o numerach ewidencyjnych wymienionych w oświadczeniu) budzi wątpliwości co do tego, czy posiada ona tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami inwestycyjnymi, należy ustalić, czy takie prawo posiada, a tym samym, czy organ stopnia podstawowego nie naruszył rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając skarżącej pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

I dalej GINB wskazał, że budynek usługowo-biurowo-apartamentowy "B9" został w całości zaprojektowany na działce nr ew. [...]Z akt sprawy wynika, że działka ta nie ma urządzonej księgi wieczystej, natomiast jej właścicielem jest Skarb Państwa, a władającym – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (informacja z rejestru gruntów wg stanu na sierpień 2017 r.). Powołane w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i znajdujące się w aktach postępowania zwykłego decyzje wstępne Prezydium Rady Narodowej [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie wymieniają nieruchomości (numerów działek ewidencyjnych), których dotyczą, ale odsyłają do decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] ("Prezydium") z [...] października 1970 r., nr [...], znak: [...]. o lokalizacji szczegółowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do ww. decyzji Prezydium wynika, że obejmowała ona jedynie część działki o aktualnym nr ew. [...]Z porównania załącznika graficznego do ww. decyzji Prezydium oraz projektu zagospodarowania terenu (mapa w skali 1:500, rys. nr [...]) wynika, że budynek usługowo-biurowo-apartamentowy został w znacznej części zaprojektowany poza granicami objętymi ww. decyzją Prezydium (punkty graniczne oznaczone symbolami Q I, Q II, Q III i Q IV), a tym samym ww. decyzje wstępne dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego także nie odnoszą się do całej nieruchomości oznaczonej aktualnie nr ew. [...]. GINB wyjaśnił jednocześnie, że ze znajdującej się w aktach postępowania zwykłego kopii decyzji z [...] lutego 1971 r. (pieczęć organu wydającego decyzję nieczytelna) wynika, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1970 r. została uchylona jedynie "we fragmencie obejmującym część terenu przy ul. [...] i [...] (...) obejmującym załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]". Z analizy powyższego załącznika graficznego wynika, że "uchylona część" nie dotyczy działki o aktualnym nr ew. [...].

Organ dodał, że powyższe ustalenia potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach postępowania odwoławczego. Wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przy piśmie z [...] sierpnia 2018 r. przekazała opinie biegłego sądowego S M (powołanego przez Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie z wniosku m. in. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, prowadzonej pod sygn. akt [...]) z [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. oraz sporządzone przez niego dwie mapy do celów sądowych z [...] listopada 2012 r. Z powyższych map do celów sądowych, "określających lokalizację szczegółową nr [...] z dn. [...].10.1970 r. w stosunku do obecnej ewidencji gruntów z uwzględnieniem poszczególnych działek", sporządzonych "na podstawie operatu ewidencji gruntów dla obrębu [...], decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dn. [...] 10.1970 r., załącznika mapowego do decyzji oraz planu geodezyjnego [...] z dn. [...] 06.1971 r.", wynika, że jedynie część aktualnej działki nr ew. [...]objęta była decyzją lokalizacyjną Prezydium oraz decyzją wstępną Prezydium z [...] stycznia 1972 r., nr [...], znak: [...] (dot. użytkowania wieczystego). Powyższa część na mapie sporządzonej przez biegłego sądowego oznaczona została ukośnymi niebieskimi liniami, a jej granica oznaczona została linią brązową. Z porównania powyższych map sporządzonych do celów sądowych z projektem zagospodarowania terenu spornej inwestycji wynika, że projektowany budynek został zaplanowany w znacznej części poza granicami oznaczonymi linią brązową, a zatem poza granicami wynikającymi z powołanych przez skarżącą Spółdzielnię decyzji administracyjnych, z których wywodzi ona prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

GINB zauważył, że Sąd Rejonowy dla [...] nieprawomocnym postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. oddalił wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości w całości (wniosek obejmował m. in. działki wskazane w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...] maja 2011 r.). Z akt sprawy nie wynikało, że postępowanie apelacyjne prowadzone przez Sąd Okręgowy w [...]pod sygn. akt [...]zostało zakończone.

W efekcie GINB stwierdził, że skarżąca Spółdzielnia na dzień [...] listopada 2012 r. nie posiadała i aktualnie nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane całą działką nr ew. [...], na której zaprojektowany został budynek usługowo-biurowo-apartamentowy "B9".

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że sporna inwestycja (w zakresie dotyczącym infrastruktury i układu drogowego) obejmuje również inne nieruchomości, których dotyczy ww. decyzja Prezydium z 20 października 1970 r. i odsyłające do niej decyzje wstępne w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego, GINB wskazał, że należy ocenić, czy ekspektatywa, na którą powołuje się skarżąca (zarówno w odniesieniu do działki nr ew. [...] jak i pozostałych działek inwestycyjnych) jest prawem pozwalającym na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Analizując to zagadnienie organ wskazał, że stosownie do przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wstępnych przywołanych przez skarżącą Spółdzielnię podstawowy tryb ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości składał się z trzech etapów, wskazania przyszłego użytkownika wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, zawarcia umowy i wpisu do księgi wieczystej;; zauważył jednocześnie, że wskazany wpis miał charakter konstytutywny – tworzący prawo użytkowania wieczystego. Podał przy tym, że skarżąca Spółdzielnia nie wykazała, że została zawarta umowa w formie aktu notarialnego czy też został dokonany wpis do księgi wieczystej; nie można więc uznać, że Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania wieczystego, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakwestionowana została skuteczność ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jako prawa, z którego wynika możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB dodał, że ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nawet maksymalnie ukształtowana, nie uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważył jednocześnie, że inwestorowi może przysługiwać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie nienazwanego stosunku zobowiązaniowego, który przewiduje takie prawo. Niemniej jednak ustalenie istnienia takiego prawa jest kwestią oceny zebranych w sprawie dowodów. Nie może być pominięte także aktualne stanowisko właściciela nieruchomości, w szczególności jeżeli zakres planowanych do wykonania robót budowlanych wykracza poza obowiązki wynikające z konieczności utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym, lub oznacza istotną zmianę w zakresie zajętości terenu ponad to co wynika ze zrealizowanej w przeszłości inwestycji (za zgodą właściciela) i treści decyzji o lokalizacji szczegółowej (mogącej stanowić źródło uprawnienia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

GINB podkreślił, że zakres inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-apartamentowego wraz z infrastrukturą i układem drogowym bez wątpienia wykracza poza bieżącą konserwację i utrzymanie dotychczasowych budynków znajdujących się we władaniu skarżącej.

Przyjął w konsekwencji, że prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w kontekście realizacji spornego budynku usługowo-biurowo-apartamentowego oraz infrastruktury towarzyszącej nie wynika z powołanych przez skarżącą decyzji administracyjnych, co pozwala na stwierdzenie, że decyzja Starosty z [...] listopada 2012 r. została wydana z rażącym naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Udzielenie bowiem pozwolenia na budowę dużego obiektu kubaturowego na terenie, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia, należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

GINB podkreślił, że z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] wynika, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[... obr. [..., stanowią własność Miasta [...] Z informacji z rejestru gruntów wg stanu na sierpień 2017 r. wynika, iż dla działek nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] nie została założona księga wieczysta.

Stwierdził przy tym, że naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest regulacją, której stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, udzielenie pozwolenia na budowę na działkach, w stosunku do których inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, godząc jednocześnie w prawo własności. Decyzja godząc w prawo własności Skarbu Państwa i Miasta [...] wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionych interesów właścicieli nieruchomości objętych inwestycją, którzy mają prawo decydować nie tylko o samej inwestycji, ale także o jej usytuowaniu, parametrach.

Odnosząc się do uzasadnienia organu I instancji w części, w jakiej organ ten wskazał, że projekt budowlany jest niespójny z decyzją Starosty z [...] listopada 2012 r., oraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, GINB stwierdził, że sam brak wskazania we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w samym pozwoleniu na budowę wszystkich działek budowlanych, na których przewidziano roboty budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Natomiast zwrócił uwagę, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...]jest Miasto [...], które kwestionuje sporną inwestycję, a ponadto inwestor nie miał w dacie wydawania pozwolenia na budowę i nie ma obecnie prawa do dysponowania tymi działkami. Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego, który obejmował roboty budowlane na ww. działkach stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

W końcu, GINB podniósł, że rozwiązania projektowe planowanego budynku nie naruszają rażąco ustaleń planu miejscowego, w szczególności nie podzielił oceny organu wojewódzkiego o rażącym naruszeniu w sprawie § 32 pkt 2 lit. f tego planu, odnoszącego się do linii zabudowy.

Zauważył, że z analizy załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że dla terenu 4B MW/U, na którym został zaprojektowany sporny budynek, obowiązująca linia zabudowy oraz obowiązująca linia kształtowania pierzei ciągłej od strony ul. [...] pokrywają się. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Dzielnicy [...] z 21 sierpnia 2018 r., znak: [...].

Zgodnie z § 2 pkt 18 planu miejscowego przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu miejsce koniecznego usytuowania lica zewnętrznej ściany budynku, niebędącej ścianą szczytową, bez uwzględnienia gzymsów, balkonów, wykuszy i loggii wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m; z dopuszczeniem cofnięcia tego lica w głąb działki budowlanej na głębokość nie większą niż 6 m na powierzchni nie większej niż 30% powierzchni danej elewacji. Natomiast obowiązująca linia kształtowania pierzei ciągłej, to wyznaczone na rysunku planu miejsce i zasięg liniowy koniecznego usytuowania lica zewnętrznej ściany budynku, bez uwzględnienia, gzymsów, balkonów, wykuszy, i loggii wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m, z obowiązkiem stykania się ze sobą fasad sąsiednich budynków i dopuszczeniem cofnięcia lica zabudowy w głąb działki budowlanej na głębokość nie większą niż 3 m na powierzchni nie większej niż 30% powierzchni danej elewacji (§ 2 pkt 20).

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że znaczna część południowej elewacji projektowanego budynku styka się z powyższymi liniami zabudowy, natomiast pozostała, niewielka część elewacji południowej projektowanego budynku została zaplanowana uskokowo w odległości 3,965 m od pozostałej części budynku (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu, rys. w skali 1:500; Rzut Parteru, rys w skali 1:100).

Uwzględniając powyższe, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa odnośnie powyższych wymogów miejscowego planu, w sytuacji, gdy wymogi dotyczące obowiązującej linii zabudowy oraz obowiązującej linii kształtowania pierzei ciągłej częściowo się wykluczają (np. dopuszczenie cofnięcia lica zabudowy w głąb działki budowlanej - odpowiednio o 6 m i 3 m).

Zdaniem GINB nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany wyłącznie na styku z obowiązującą linią kształtowania pierzei ciągłej, o której mowa w § 2 pkt 20 planu miejscowego, nie można mówić o rażącym naruszeniu powyższego wymogu. Jak bowiem wynika z analizy akt sprawy, działka inwestycyjna nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką o nr. ew. [...], która z kolei graniczy na wysokości projektowanego budynku z działką nr ew. [...]. Tym samym działka nr ew. [...], na którą wskazuje organ wojewódzki, oddzielona jest od nieruchomości inwestycyjnej (działki nr ew. [...]) działką nr ew. [...], a następnie działką nr ew. [...] Uwzględniając powyższe, nie jest możliwe, żeby wschodnia ściana projektowanego budynku usługowo-biurowo-apartamentowego "B9" stykała się z budynkiem usytuowanym na działce nr ew. [...] . Tym samym nie został naruszony "rażąco" § 32 pkt 2 lit. f planu miejscowego.

Organ dodał, że sporna inwestycja nie narusza rażąco rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania analizowanego pozwolenia na budowę, a zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, zaś projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Mając na uwadze powyższe, GINB stwierdził, że decyzję Wojewody z [...] maja 2018 r., należało utrzymać w mocy, ale z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu.

Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 742/19), a także J Z, L K i M W, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 743/19).

Postanowieniem z 10 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i zarządził ich dalsze prowadzenie pod sygn. akt VII SA/Wa 742/19.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. skarżąca Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, względnie do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

- art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie przez organ administracji publicznej, że mimo skutecznego złożenia przez skarżącą oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, Starosta nie był uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i: uznanie, że Starosta, wydając przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę spornego budynku, rażąco naruszył prawo administracyjne, zważywszy, iż w czasie wydawania ww. aktu administracyjnego nie było obiektywnych podstaw do stwierdzenia braku posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co potwierdzał zgromadzony wówczas niesporny między stronami postępowania materiał dowodowy oraz stanowisko Wojewody [...] , ujęte w uzasadnieniu decyzji nr [...] z [...] maja 2012 r.; branie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod uwagę okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji przez Starostę; rozpatrywanie w trybie nadzwyczajnym przesłanek skuteczności i ważności złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a to przez pryzmat aktualnych okoliczności; wydanie decyzji podtrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty, mimo że decyzja Starosty nie jest dotknięta wadą nieważności oraz wywołała już nieodwracalne skutki prawne, bowiem proces inwestycyjny jest w trakcie realizacji,

- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy faktyczną podstawą wydania rozstrzygnięcia, co wynika z uzasadnienia decyzji GINB, były nowe okoliczności, nieznane i niebadane przez Starostę przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 r.,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego,

- art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie przez GINB zasady nierozstrzygania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia wskazała, że GINB zgodził się z treścią odwołania; przyjął, że Wojewoda [...]nie mógł stwierdzić z przyczyn przez niego podniesionych nieważności decyzji Starosty [...]; powołał się jednak na wadliwość złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć Prezydent [...]nie złożył odwołania od decyzji Starosty. Zdaniem skarżącej, GINB nie miał prawa z urzędu prowadzić postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, skoro nie było ono objęte ani wnioskiem [...] o wszczęcie postępowania, ani podaniem o wznowienie postępowania. Tego rodzaju postępowanie w zakresie prawdziwości treści oświadczenia o dysponowaniu gruntem na cele budowlane może prowadzić i to tylko pod pewnymi warunkami organ udzielający pozwolenia, a nie nadzorczy prawie siedem lat po jego wydaniu – w szczególności, że tego rodzaju badanie jest połączone z prowadzeniem nowego postępowania dowodowego, a te nie mieści się w dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a.

Dalej, skarżąca Spółdzielnia zaznaczyła, że już od lat 70 na podstawie decyzji o ustanowieniu na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego budowała kolejne etapy osiedla przy ul. [...] , jak również, że jeszcze niedawno nikt nie kwestionował wskazanego uprawnienia skarżącej do dysponowania i posiadania spornego gruntu. Takich wątpliwości nie miał także Starosta [...], który oceniając oświadczenie skarżącej był pewien co do słuszności i autentyczności tego dokumentu. Skarżąca podkreśliła przy tym, że do 12 listopada 2012 r. żaden podmiot nie kwestionował skutecznie jej uprawnienia do realizacji inwestycji na określonym obszarze przy ul. [...], a to wskazuje na to, że Starosta wydał prawidłową decyzję.

Skarżąca Spółdzielnia wskazała następnie, że oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem jest dowodem w sprawie; organ ogranicza się do jego badania pod względem formalnym, gdy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, i taka też sytuacja miała miejsce w tym przypadku. W rezultacie, jedynym środkiem naprawienia wadliwie przeprowadzonego w ww. materii postępowania dowodowego (wobec wyjścia na jaw nowych okoliczności), zakończonego decyzją ostateczną, jest złożenie podania o wznowienie postępowania. Skarżąca stwierdziła w efekcie, że w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz, że w postepowaniu o stwierdzenie nieważności organ bada tylko zgodność danej decyzji z obowiązującym prawem/stanem faktycznym na dzień wydawania tej decyzji.

Poza tym skarżąca Spółdzielnia podniosła, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze; nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące; dochodzi do niego, gdy decyzja jest w oczywisty sposób sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Wskazała w efekcie, że sankcja nieważności nie powinna być stosowana w przypadku odmiennej kwalifikacji materiału dowodowego. Wskazała przy tym na przebieg postępowania i na ocenę wyrażoną w sprawie w postępowaniu zwykłym przez Wojewodę w decyzji kasacyjnej z [...] maja 2012 r. (potwierdzającą jej prawo do dysponowania gruntem).

W konsekwencji skarżąca Spółdzielnia stwierdziła, że GINB naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty; dodatkowo niewłaściwie przeanalizował materiał dowodowy. Nie zważył, że skarżąca i jej poprzedniczki prawne budując od lat 70-tych ubiegłego wieku całe osiedle przy ul. [...], musiała mieć podstawy prawne do stawiania bloków mieszkalnych. Na przełomie kilkudziesięciu lat nikt nie miał wątpliwości, włącznie z Wojewodą, w tej kwestii. Ewentualne podważenie prawa Spółdzielni do dysponowania spornym gruntem na cele budowlane – prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że budynki mieszkalne, które zostały wybudowane przez skarżącą oraz jej poprzedniczki prawne powstały z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skarżąca sformułowała w efekcie zarzut, iż GINB nie udowodnił w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa, wadliwie m.in. w swej argumentacji wykorzystując podstawy faktyczne, które wynikają z aktualnego stanu faktycznego/prawnego, a nie tego, z którym miał do czynienia Starosta [...]wydając decyzję w 2012 r. Nadto, skarżąca podniosła, iż GINB orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody, ale z innych przyczyn, naruszył art. 139 k.p.a.

Z kolei skarżący J Z, L K i M W zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej oceny dowodów, co doprowadziło do dokonania błędnych, niezgodnych z prawem i stanem faktycznym sprawy stwierdzeń w zakresie braku naruszenia przepisów planu miejscowego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z 4 października 2019 r. (data stempla urzędu pocztowego; data wpływu do Sądu: 9 października 2019 r.) skarżący J Z, L K i M W oświadczyli, że cofają skargę, wskazując, że postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Sąd Okręgowy w [...], sygn. akt [...] oddalił apelację skarżącej Spółdzielni w sprawie o zasiedzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga skarżącej Spółdzielni okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, z przyczyn wskazanych poniżej.

Natomiast odnośnie skargi wniesionej przez J Z, L K i M W, Sąd kierował się art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."), stosownie do których skarżący może cofnąć skargę; cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności; sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W tym przypadku Sąd uznał, że cofnięcie skargi (dokonane pismem z 4 października 2019 r.) jest skuteczne i dopuszczalne, albowiem nie zmierza do sytuacji określonej w cyt. art. 60 p.p.s.a., a jako takie – jest wiążące. Stąd też na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi skarżących, a na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o zwrocie uiszczonego przez nich wpisu od skargi.

Przechodząc do oceny sprawy ze skargi skarżącej Spółdzielni Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], wydaną w postępowaniu nadzorczym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie uruchomione zostało wnioskiem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa działającego w imieniu [...], zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 12 listopada 2012 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej Spółdzielni pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-apartamentowego "B9" wraz z infrastrukturą i układem drogowym na działkach o nr ew. [...][...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...]przy ul. [...]. Wnosząc o unieważnienie ww. decyzji Starosty, wnioskodawca wskazał na dwie kwestie, prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania ww. aktu na terenie objętym inwestycją. Wywiódł w efekcie o wydaniu ww. decyzji Starosty z rażącym naruszeniem prawa.

Organy orzekające w sprawie uznały, że sporna decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale każdy z tych organów wskazał na inne przyczyny uzasadniające zastosowanie tego przepisu; Wojewoda w decyzji z [...] maja 2018 r. stwierdził bowiem rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś GINB utrzymując tę decyzję w mocy oceny tej nie podzielił, niemniej jednak uznał, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to - art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego; z tego też powodu podtrzymał orzeczenie Wojewody.

Dostrzegając taki przebieg postępowania i powody utrzymania przez GINB ww. decyzji Wojewody, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zakazu określonego w art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wprawdzie, GINB podzielił zarzuty rozpatrywanego odwołania, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, rozpatrując sprawę nie mógł ograniczyć się jedynie do kwestii spornej – podniesionej w odwołaniu; jego zadaniem nie było bowiem skontrolowanie decyzji I instancji, a ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie – w tym przypadku ponowne zbadanie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę w kontekście wszystkich przesłanek nieważności; w konsekwencji mógł on (co do zasady) na skutek dokonanej analizy uznać, że wprawdzie badana decyzja jest dotknięta wadą nieważności, ale z innych przyczyn niż wskazane w decyzji I instancji; w żaden sposób takie działanie GINB nie świadczy o naruszeniu prawa, bo nie stanowi o zmianie rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Sąd zauważa bowiem, że zakres zakazu określonego w art. 139 k.p.a. wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się; innymi słowy: strona odwołująca się winna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją. Sąd stwierdza przy tym, że zaskarżona decyzja GINB, utrzymując w mocy decyzję Wojewody (choć w oparciu o odmienne powody uzasadniające stwierdzenie nieważności badanej decyzji), "nie pogorszyła" (w ww. znaczeniu) sytuacji prawnej skarżącej. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego art. 139 k.p.a.

Niemniej jednak biorąc pod uwagę akta administracyjne sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, przebieg postępowania nadzorczego w tym przed organem II instancji, ustalenia GINB oraz argumentację przez niego zaprezentowaną w skarżonej decyzji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB z innych przyczyn nie może się ostać. Zdaniem Sądu, decyzja ta nie uwzględnia w pełni charakteru postępowania nadzorczego, jak i okoliczności sprawy, i co najmniej przedwcześnie przyjęto w niej, że zachodzi podstawa do zastosowania at. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

I tak, Sąd zauważa, że GINB skoncentrował się oceniając decyzję Starosty na zarzucie wniosku o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z tymi przepisami pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Prawidłowo wziął przy tym pod uwagę, że kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była sporna już na tym etapie – w postępowaniu zwykłym, albowiem decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...]Prezydent [...] odmówił skarżącej Spółdzielni pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak prawa do dysponowania gruntem przeznaczonym pod inwestycję, a Wojewoda w decyzji z [...] maja 2012 r. nr [...]poglądu tego nie podzielił (uchylając ww. decyzję Prezydenta i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przy czym w miejsce Prezydenta [...]wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę [...]). GINB słusznie dostrzegł, że już wówczas, tak inwestor jak i Prezydent [...] (reprezentujący właściciela nieruchomości), prezentowali sprzeczne w ww. materii stanowiska. To zaś słusznie doprowadziło GINB do stwierdzenia, że wydając decyzję Starosta nie mógł poprzestać na sprawdzeniu, czy inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego; obowiązany był dokonać weryfikacji tego oświadczenia. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera bowiem organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to winno zmierzać wówczas w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W tej też materii Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez GINB; Sąd uznał więc, że GINB prawidłowo przystąpił dalej do oceny i sprawdzenia, czy Starosta [...]wydając badaną decyzję prawidłowo zweryfikował prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Na skutek analizy dokonanej w tym zakresie GINB wskazał na wadliwość złożonego przez inwestora oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, niedostrzeżoną przez Starostę, w istocie – na brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. To zaś, jak przyjął, musiało skutkować wyeliminowaniem decyzji tego organu z obrotu prawnego wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

W tym też kontekście Sąd uznał, że ocena GINB nie jest właściwa, jako oparta na niepełnych ustaleniach i niedostrzeżeniu wyjątkowości trybu nadzorczego.

I tak, rozwijając to stanowisko Sąd dostrzega, że wskazując na konieczność zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z ww. przepisami Prawa budowlanego GINB wskazał w istocie na dwa zagadnienia.

Przede wszystkim podał, że inwestycja w zakresie w jakim dotyczy budowy budynku usytuowana jest na działce o nr ew. [...], która nie ma urządzonej księgi wieczystej. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powołał się na decyzje wstępne Prezydium Rady Narodowej [...]z [...] stycznia 1972 r., z [...] lutego 1972 r., z [...]kwietnia 1972 r. oraz z [...] maja 1972 r. dotyczące ustanowienia na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (poprzednika prawnego skarżącej Spółdzielni) użytkowania wieczystego terenów (wyszczególnionych w tych decyzjach) położonych w [...], objętych lokalizacją szczegółową z [...] października 1970 r. nr [...]; powołał się także na decyzję Prezydium Rady Narodowej [...]z [...] października 1970 r. nr [...]o lokalizacji szczegółowej. GINB słusznie przy tym dostrzegł, że powołane decyzje wstępne nie wymieniają nieruchomości – nr działek ewidencyjnych, odsyłają jedynie do ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej. I dalej stwierdził, że z porównania załącznika graficznego do ww. decyzji z [...] października 1970 r. i projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek został zlokalizowany poza granicami objętymi ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej. Stwierdził więc, że również ww. decyzje wstępne dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego nie obejmują w takiej sytuacji całości działki oznaczonej aktualnie nr ew. [...] (działka ta tylko w części objęta jest decyzją o lokalizacji szczegółowej).

Organ czyniąc powyższe ustalenia wskazał, że ww. decyzje powołane w oświadczeniu, zostały dołączone do akt oraz, że ich analiza i porównanie z projektem zagospodarowania terenu pozwalało na wyprowadzenie ww. wniosku.

W tej też materii Sąd dopatrzył się wadliwości w działaniu GINB, w konsekwencji – za zasadne uznał zarzuty podniesione w skardze skarżącej Spółdzielni wskazujące na wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w oparciu o "nowe" ustalenia i dowody, tj. nieznane Staroście w dacie wydania badanej decyzji. Sąd nie przesądza tej kwestii, ale wskazuje, że sprawa w tym zakresie powinna być dokładnie wyjaśniona, albowiem wskazanie na rażące naruszenie prawa może mieć miejsce tylko w przypadku oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa.

Przy czym, rację ma GINB wskazując na to, że inwestycję w części zasadniczej/najważniejszej – dotyczącej budynku przewidziano na działce o aktualnym nr ew. [...] jest ona objęta ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej, ale tylko w części; natomiast inwestycję przewidziano (niemalże w całości) na tej części wskazanej nieruchomości, której nie dotyczy ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej. Wynika to nie tyle z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej, co z porównania załącznika w postaci map do tej decyzji i projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego badaną decyzją. Potwierdza to także dokumentacja sporządzona przez biegłego sądowego inż. S M, a złożona przez skarżącą Spółdzielnię w postępowaniu odwoławczym w trybie nadzorczym (v. mapa do celów sądowych określająca lokalizację szczegółową nr [...]z [...] października 1970 r. w stosunku do obecnej ewidencji gruntów z uwzględnieniem poszczególnych działek objętych decyzjami). Niemniej jednak nie wynika z akt sprawy, aby Starosta wydając decyzję dysponował takimi dokumentami, które pozwalały na poczynienie ww. ustaleń. Z akt sprawy nie wynika przede wszystkim, aby wydając decyzję dysponował "pełną" decyzją o lokalizacji szczegółowej, tj. łącznie z jej załącznikiem w postaci map. Taki załącznik został złożony do akt przez wnioskodawcę (wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności); został też złożony do akt przez skarżącą Spółdzielnię przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie przez GINB; nie wynika jednak z akt postępowania zwykłego, aby został on złożony do akt już wówczas, wraz z przedstawionymi w tym czasie przez inwestora decyzjami wstępnymi i ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej.

Okoliczność ta, zdaniem Sądu, powinna być zweryfikowana, albowiem tylko stwierdzenie, iż ww. dokumentacja pozostawała w aktach Starosty uprawniałoby GINB do wskazania na wystąpienie w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki rażącego naruszenia prawa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wobec zaprojektowania zasadniczej części zamierzenia inwestycyjnego na tej części działki o aktualnym nr ew. [...], która nie była objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej, a więc – na tej części, co do której skarżąca Spółdzielnia nie posiadała wówczas żadnego tytułu prawnego (i takiego prawa obecnie także nie posiada), niezależnie od tego jak należałoby ocenić w kontekście art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego powołaną powyżej decyzję o lokalizacji szczegółowej i przywoływane konsekwentnie w postępowaniu przez skarżącą decyzje wstępne z 1972 r. Sąd podkreśla przy tym (zgadzając się w tej kwestii ze skarżącym), że dla stwierdzenia wystąpienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ważny jest stan prawny oraz stan faktyczny z daty wydania badanego aktu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się bowiem – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań; nie rozpoznaje się i nie rozstrzyga sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją; ocenia się wyłącznie legalność samej decyzji, a ocena ta dokonywana jest przez pryzmat akt postępowania/zgromadzonego w nim materiału dowodowego. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy GINB wskazując na rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego winien wykazać, że dokumentacja pozostająca w dyspozycji Starosty pozwalała mu na stwierdzenie, że inwestor - pomimo złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - prawa tego w stosunku do części działki nr ew. [...], która jest przeznaczona pod inwestycję, nie posiada. Choć GINB wywodzi w ten sposób, to jednak - zdaniem Sądu - nie znajduje to odzwierciedlenia w aktach sprawy zakończonych sporną decyzją.

W tym też zakresie i z przedstawionych powodów Sąd uznał, że powyższe stanowisko GINB, mające uzasadniać zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest co najmniej przedwczesne.

Dalej, oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, Sąd dostrzega, że oprócz przytoczonej powyżej argumentacji, GINB uznał, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z ww. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie także w stosunku do tej części decyzji Starosty, która dotyczy infrastruktury i układy drogowego. Wprawdzie inwestycja w tej części została przewidziana na działkach objętych wskazanymi w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzjami administracyjnymi, ale decyzje te nie stanowią o istnieniu po stronie inwestora uprawnienia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tej argumentacji Sąd stwierdza, że nie jest ona w pełni właściwa, albowiem nie uwzględnia wyjątkowego charakteru trybu nadzorczego.

Przy czym, Sąd zgadza się z organem, że powołane w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzje wstępne i roszczenia z nich wynikające nie dawały inwestorowi żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, a jedynie stwarzały podstawę do uregulowania w przyszłości stanu prawnego gruntów, którymi włada inwestor. Jest to też pogląd zgodny z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne, na tle spraw zbliżonych (v. wyroki NSA wskazane w zaskarżonej decyzji, w tym wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 939/15).

Inaczej już jednak należy oceniać decyzję o lokalizacji szczegółowej, z której to wynika uprawnienie do realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1342/16). Decyzja taka wymagała w efekcie analizy w aspekcie tego, czy nie nawiązano nią stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a następnie odniesienia tych ustaleń do zakresu robót budowlanych objętych badaną decyzją. Analiza taka winna być dokonana przez Starostę przed wydaniem badanego pozwolenia. Wprawdzie Starosta orzekał w sprawie na skutek decyzji Wojewody z [...] maja 2012 r. uchylającej decyzję Prezydenta [...]nr [...]z [...]lutego 2011 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w której uzasadnieniu Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń Prezydenta co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej stanowisko Wojewody zawarte w tej decyzji (wobec formalnego jej charakteru) nie zwalniało Starosty od oceny sprawy w pełnym zakresie, w tym także spornym – dotyczącym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Natomiast GINB, zważając na tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, oraz na możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacjach jasnych, niedwuznacznych, wskazujących na wystąpienie wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji i treścią prawa, oceniając decyzję Starosty, winien wziąć pod uwagę całość okoliczności związanych z ww. zagadnieniem. I tak, powinien uwzględnić przebieg postępowania zwykłego, istniejący spór pomiędzy stronami dotyczący prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz stanowisko Wojewody zawarte w tej kwestii w ww. decyzji z [...] maja 2012 r. (w której to Wojewoda stwierdził odnosząc się do decyzji powołanych przez inwestora w oświadczeniu, że "zakres ówcześnie udzielonej zgody całkowicie wpisuje się w zakres pozwolenia na budowę, o które występuje obecnie inwestor"), jak również orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i możliwości wywiedzenia tego prawa z decyzji o lokalizacji szczegółowej. W tym przypadku, zdaniem Sądu, GINB zachował się tak, jak w postępowaniu zwykłym, nie biorąc pod uwagę okoliczności dodatkowych występujących w sprawie na etapie wydania badanej decyzji. Nadto, wadliwie przyjął, bo bez żadnej analizy decyzji o lokalizacji szczegółowej i zakresu inwestycji, że decyzja ta nie kształtowała w tym przypadku stosunku zobowiązaniowego uprawniającego inwestora do wykonania infrastruktury i układu drogowego; dokonał tego w sposób niejako arbitralny, bo bez szczególnej argumentacji stwierdził, że takie uprawnienie z ww. aktu nie wynika. Stąd też, ocena ta - zdaniem Sądu - nie jest prawidłowa, w szczególności jeśli zważy się, że na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej skarżąca wybudowała osiedle budynków mieszkalnych przy ul. [...], nadto – że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, jak również, że nie stanowi tej przesłanki odmienna ocena dowodów.

Sąd dostrzega przy tym, że Starosta wydając pozwolenie na budowę dysponował oświadczeniem inwestora, w którym to wskazano na ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną prawa użytkowania wieczystego wynikającego z decyzji wstępnych o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego z [...] stycznia 1972 r., z [...] lutego 1972 r., z [...] kwietnia 1972 r. i [...] maja 1972 r. oraz na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...]z [...] października 1970 r. O ile ww. decyzje wstępne nie mogły stanowić prawa, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, o tyle wskazana w ww. oświadczeniu decyzja lokalizacyjna mogła być źródłem tego prawa, co jednak wymagało odpowiedniej oceny okoliczności faktycznych.

Stąd też, zdaniem Sądu, zbyt daleko idąca jest ocena GINB wskazująca na to, że choć działki przeznaczone pod inwestycję w zakresie dotyczącym infrastruktury i układu drogowego objęte są ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej, to jednak decyzja ta nie mogła stanowić o omawianym prawie inwestora; należało rozważyć, czy kwestia ta była na tyle oczywista w trybie zwykłym, że może być w efekcie zwalczana obecnie w trybie nadzwyczajnym, a tego nie uczyniono (oceniając sprawę, jak w postępowaniu zwykłym, bez uwzględnienia ww. okoliczności, a nadto – tych związanych z realizacją przez inwestora w oparciu o tę decyzję innych procesów inwestycyjnych). Inaczej natomiast sytuacja wygląda w przypadku działki o aktualnym nr ew. [...] (na której zaprojektowano budynek), która to tylko w części objęta jest ww. decyzją o lokalizacji szczegółowej. Dla wyniku niniejszego postępowania ważne jednak było ustalenie, czy okoliczność ta wynikała z dokumentów pozostających w dyspozycji Starosty, czy też możliwa była do stwierdzenie dopiero na skutek uzupełnienia tych akt w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania nadzorczego. Ewidentnie doszło w tej kwestii do uchybienia (o którym mowa powyżej), ale to w zależności od ww. ustaleń, wada ta mogła być skutecznie zwalczana albo w trybie art. 156 § 1 k.p.a., albo w innym, np. w trybie wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W konsekwencji z ww. przyczyn Sąd uznał, że decyzja GINB nie jest prawidłowa. Sąd nie znalazł jednak żadnych przyczyn, aby zakwestionować ocenę tego organu zawartą w tej decyzji w zakresie zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym; rozważania organu w tej kwestii Sąd uznał za trafne i traktuje za własne.

Orzekając ponownie w sprawie GINB obowiązany będzie wziąć pod uwagę powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz wypowiedzieć się w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 i 3 pkt 11 Prawa budowlanego w oparciu o materiał dowodowy pozostający w dyspozycji Starosty wydającego badaną decyzję.

Winien jednocześnie mieć na uwadze, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Winien także zważyć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto, winien również dostrzec, że orzekając w niniejszej sprawie, z wniosku, był związany tym wnioskiem w zakresie trybu w nim podanego. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim wskazanymi, co oznacza, że ocena jaką w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez wnioskodawcę. Stąd też niezależnie od treści wniosku, po wykluczeniu kwestii formalnych i po wszczęciu postępowania nieważnościowego w ww. sprawie, obowiązany był przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest zawsze ten sam, tj. ustalenie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Przedmiotem tego postępowania jest więc ustalenie, czy którakolwiek z przesłanek nieważności ma miejsce. Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a. W konsekwencji orzekając w sprawie GINB winien odnieść się do wszystkich przesłanek nieważności; m.in. do przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a w tym zakresie winien ocenić, czy Starosta był właściwy miejscowo do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zauważa przy tym, że Starosta [...] orzekał w sprawie na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody [...]nr [...]z [...] maja 2012 r. i wobec postanowienia tego organu nr [...] (z tej samej daty) wyłączającego Prezydenta [...]od postępowania administracyjnego na podstawie "art. 24 § 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a.", a jednocześnie wskazującego ww. Starostę do załatwienia sprawy. Sąd dostrzega przy tym, że art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów o właściwości każdego rodzaju, jak również, że wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Na koniec Sąd stwierdza, że analizując sprawę uznał, iż postępowanie nadzwyczajne mogło być skutecznie uruchomione na żądanie Zastępcy Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa działającego w imieniu [...] z upoważnienia Prezydenta [...] , jako że Prezydent [...] nie działał w tej sprawie jako organ architektoniczno-budowlany (i nie wydał spornej decyzji). Analizując to zagadnienie Sąd wziął pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. o sygn. akt [...], jak również okoliczności sprawy (w tym – wyłączenie Prezydenta [...] od załatwienia sprawy z wniosku inwestora), uznając je za szczególne.

W tej sytuacji, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 2 i 4 sentencji wyroku.