Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 464/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Spółki A. na czynność Wojewody w przedmiocie wyłączenia cieku wodnego z obwodu rybackiego jeziora w zlewni rzeki postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem uiszczonego wpisu sądowego. WSA/post.1 - sentencja postanowienia


UZASADNIENIE

Pismem z dnia "[...]". Wojewoda poinformował Spółkę A, że w związku z przekazaniem przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej dokumentacji dotyczącej sprawy, z wniosku Spółki w sprawie wyłączenia obwodu rybackiego jeziora "[...]" w zlewni rzeki "[...]", dopływu wraz z wodami odpływu z jeziora "[...]" do drogi w miejscowości "[...]", nie zachodzą przesłanki do wyłączenia tego cieku z obwodu rybackiego. Podniósł, że zgodnie z art. 12 ust 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące dzieli się na obwody rybackie. Stosownie do art. 6 pkt 5 ustawy Prawo wodne, przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zgodnie z pismem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 3 czerwca 2015 r. ciek wodny będący odpływem z jeziora "[...]" do cieku wyszczególnionego w MPHP jako Dopływ ze "[...]" od jez. w "[...]" (włącznie) do ujścia zalicza się zgodnie z art. 22 pkt 1 w związku z art. 16 pkt 5 ustawy Prawo wodne do śródlądowych wód płynących. Przedmiotowy ciek opisany jest również w operacie rybackim jako "niewielki ciek bez nazwy, wypływający z południowo - wschodniego krańca jeziora. Ciek ten niesie znikomą ilość wody i w okresie niskich stanów wód wysycha zupełnie, uniemożliwiając bytowanie i wędrówki ryb". Niemniej, ani okresowość, ani częściowo uregulowany przebieg cieku nie wyłącza go ze śródlądowych wód płynących.

W dniu 23 maja 2018 r. Spółka A (skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na czynność Wojewody z zakresu administracji w postaci odmowy wyłączenia obszaru spornego z obwodu rybackiego jeziora "[...]" w zlewni rzeki "[...]" jako dopływu wraz z wodami odpływu z jeziora "[...]" do drogi w miejscowości "[...]". Zaskarżonej odmowie wykonania czynności wyłączenia i wykreślenia z treści załącznika do rozporządzenia skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj.:

1) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 652 ze zm.) w związku z art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), który określa kategorię śródlądowych wód płynących i wyłącza wody z rowów spod władztwa publicznego określonego w art. 10 ust. 2 ustawy prawo wodne jako wody nie publiczne i w związku z tym naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym ograniczając

i naruszając prawo własności skarżącego do korzystania z nieruchomości i należącej do niego wody w zakresie przezeń zamiarowanym;

2) art. 9 ust 1 pkt 13 prawa wodnego oraz ust. 1 pkt 19 ppkt a prawa wodnego,

który potwierdza, że rów stanowi urządzenie wodne, a wody powierzchniowe

nim płynące stanowią własność właściciela nieruchomości;

3) art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez

uwzględnienie przez organ jedynie faktu posiadania przez dzierżawcę danego

obwodu operatu wodnoprawnego wykonanego na jego zlecenie i przez

pominięcie możliwości przeprowadzenia stosownych oględzin wykonania

opinii biegłego, dokonania ustalenia miejsca i faktycznego przebiegu wskazanego

terenu jako obwód rybacki pominięcia zmiany w atlasie hydrologicznym, który

wprost potwierdza brak istnienie cieków wodnych na terenie działki skarżącego.

Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie bezskuteczności odmowy dokonania wyłączenia wskazanego w Rozporządzeniu zmieniającego rozporządzenie "w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących" cieku wodnego w sposób obecnie w nim ustalonym i opisanym obwieszczeniem, ujętym w tekście jednolitym opublikowanym w Dz. Urz. Woj. oraz powielonym w późniejszych Rozporządzeniach zmieniających, w tym także w ostatnim Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących.

W uzasadnieniu wskazała, że jest właścicielem nieruchomości, w której skład wchodzi działka ewidencyjna nr "[...]" położona w obrębie "[...]". Wpis z Rejestru Gruntów potwierdza, że działkę na obszarze 1,05 ha teoretycznie pokrywa woda. Zgodnie z informacjami uzyskanymi ze Starostwa Powiatowego w "[...]", tj. z dokumentacji tam się znajdującej wynika, że obszar pokryty wodą występuje w miejscach istnienia urządzeń wodnych umiejscowionych na działce - rowów odprowadzających wodę do jeziora "[...]". Wskazała, że w dniu 8 grudnia 2017 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej udzielił informacji, że na obszarze działki nr "[...]" nie występują cieki ani zbiorniki wodne. Zatem sam organ stwierdził brak występowania między innymi na działce "[...]" wód powierzchniowych płynących mogących stanowić obszar obwodu rybackiego. Podniosła, że bardzo jej zależało na właściwym i zgodnym z prawem podziale wód wchodzących w skład obwodu rybackiego jeziora "[...]", tym bardziej, że na swej nieruchomości (działka ew. nr "[...]") założyła stawy hodowlane. Tymczasem w dniu 23 kwietnia 2018 r. została poinformowana, że Wojewoda, w dniu "[...]", wystosował informację, z której wynikało, że ze względu na operat rybacki,

ciek stanowi wprawdzie okresowo płynący ale ciek wodny zdatny do prowadzenia gospodarki rybnej. Stwierdziła, że z takim sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim bowiem organ nie poczynił żadnych ustaleń na własną rękę. Odniósł się w swym postanowieniu do dokumentu sporządzonego przez dzierżawcę i na jego zlecenie. Nie został przeanalizowany przez organ faktyczny

przebieg obwodu w terenie. Nie zweryfikowano przebiegu spornego obszaru i nie wykonano stosownej analizy charakteru cieku wodnego, jego występowania lub nie, nie zbadano okresowości występowania wody. Poza powyższym organ nie dokonał nawet analizy dokumentacji przedłożonej mu przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i odwołał się do treści pisma z dnia "[...]".

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 4 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej podał, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma odbyć się rozprawa ze skargi kasacyjnej skarżącej wywiedzionej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. V SA/Wa 2558/15. Powyższym wyrokiem Sąd oddalił skargę spółki na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że strona może przedstawić swoje racje w postępowaniu administracyjnym, w którym wnioskować będzie o wyłączenie spornego akwenu, z urzędowego wykazu obwodów rybackich zlewni rzeki "[...]". I w takim postępowaniu przedstawić dowody i argumenty, odnośnie zmiany charakteru spornego akwenu, o tym, że nie spełniania on już kryteriów pozwalających na istnienie na nim obwodu rybackiego.

Wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2558/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Postępowanie merytoryczne w przedmiocie rozpatrzenia zasadności skargi jest poprzedzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pismo Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie informacji o braku podstaw do wyłączenia jej działki z obwodu rybackiego.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być - zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.):

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Nadto, w świetle art. 3 § 3 cytowanej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Ubocznie można dodać, że zgodnie z art. 4 tej ustawy rozstrzygają nadto spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Problematyka

Jednakowoż skarżąca nie zaskarżyła żadnego aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, bo nie doszło do wydania przez Wojewodę aktu należącego do jakiejkolwiek kategorii wyżej opisanej. Tymczasem kardynalną, acz generalną tylko, regułą postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności pozytywnej (poza bezczynnością i przewlekłością). Istotny zatem jest tu tzw. substrat zaskarżenia, który może być przedmiotem skargi.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie uczyniono odmowę wyłączenia cieku wodnego z obszaru rybackiego. Problematykę ustanawiania i znoszenia obwodów rybackich reguluje ustawa o rybactwie śródlądowym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 powyższego aktu Wojewoda, w drodze aktu prawa miejscowego, ustanawia i znosi obwody rybackie, kierując się koniecznością zapewnienia warunków do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w istniejących obwodach rybackich. Z lektury skargi można wywieść pogląd, według którego, odmowa wyłączenia cieku z obwodu rybackiego jest równoznaczna z odmową zniesienia takiego obwodu. Tego stanowiska nie można podzielić. Przede wszystkim, w stanie faktycznym, jaki wystąpił w niniejszej sprawie, nie toczyło się w ogóle postępowanie w przedmiocie zniesienia obwodu rybackiego, nie został również przez organ wydany akt, który znosiłby obwód rybacki. Co więcej, przepisy ustawy o rybactwie śródlądowym nie przewidują procedury wyłączenia cieku z obwodu. W konkluzji należy stwierdzić, że jedyną prawną możliwością wyłączenia cieku z obwodu rybackiego jest zniesienie takiego obwodu w formie aktu prawa miejscowego, jednak w sprawie taki akt nie został wydany, a przepisy p.p.s.a. nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktów nieistniejących ani uznania bezczynności za akt, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych, jednak w tej sprawie takich brak.

Konieczne stało się zatem rozważenie, jaki charakter ma informacja w przedmiocie odmowy wyłączenia cieku wodnego z obwodu rybackiego. Jej cechy, tryb i podstawa wydania oraz cel, prowadzą do konkluzji, że nie jest to decyzja, ani postanowienie, nie jest to też akt prawa miejscowego, inny akt z zakresu administracji publicznej podejmowany przez jednostkę samorządu terytorialnego, akt nadzoru. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie czy jest to akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wnikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Pod tym pojęciem rozumie się akty indywidualne o charakterze publicznoprawnym odnoszące się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek; głównie są to działania potwierdzające uprawnienie lub obowiązek dokonywane w formie czynności materialno-technicznych, lecz mogą one też mieć charakter władczy, ale nierozstrzygający (p. A. Kabat w: Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2013, i cytowane tam orzecznictwo oraz doktryna, nadto uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Skoro zatem odmowa ma formę pisemną, zawiera oznaczenie autora aktu, datę wydania, informację i przyczynę odmowy jej udzielenia, to nosi znamiona aktu dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Co prawda te elementy w doktrynie i orzecznictwie powszechnie są traktowane jako minimalne wymogi decyzji, a skoro rozpoznawanie skarg na odmowę następuje przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych, można próbować znaleźć argumenty dla uznania odmowy za decyzję. Nie jest to jednak władcze oświadczenie woli organu, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w jego indywidualnej sprawie. Brak też ku temu wyraźnej podstawy materialnoprawnej, nadto nie załatwia sprawy administracyjnej ani w ujęciu materialnym, ani procesowym, nie ma cech decyzji (p. też J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 1998 r., str. 501 i nast.). Odmowa nie jest postanowieniem, bo nie wypełnia przesłanek z art. 123 § 2 k.p.a., ani też z oczywistych względów innym aktem, określonym w art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że działalność Wojewody - zakwestionowane w sprawie pismo z dnia "[...]" nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a., choć jego przedmiot dotyczy tematyki mieszczącej się w zakresie działania administracji publicznej. Zaskarżone w sprawie pismo organu nie było elementem sprawy administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo z pewnością nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem ani aktem lub czynnością wskazanymi w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.