Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 347/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89a; art. 14a ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 211 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. O. - [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. O., prowadzącą działalność pod nazwą "[...]" w [...] (dalej: Skarżąca, Beneficjent), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego znak [...] z dnia [...] listopada 201 r. , utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP POKL) nr [...] wydaną dnia [...] września 2011 r. w sprawie zobowiązania do zwrotu części dotacji rozwojowej.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr: [...] z dnia [...] marca 2010r. zawartej pomiędzy Instytucją Pośredniczącą Województwa [...] B. O. – "[...]", Beneficjent otrzymał dotację rozwojową na realizację projektu "[...]" w łącznej wysokości 3.680.989,36 zł, Zgodnie z umową dotacja była wypłacana zaliczkowo w transzach, stosownie do harmonogramu płatności.

W dniach 16-18.02.2011 r. IP przeprowadziła u Beneficjenta kontrolę realizacji projektu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż przez cały okres realizacji projektu "[...]" nie posiadało pozytywnej opinii Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na prowadzenie punktu przedszkolnego przy ul. [...] w [...] oraz potwierdzenia wpisu do Ewidencji szkół i placówek niepublicznych jednostki samorządu terytorialnego i tym samym działało z naruszeniem przepisów:

§ 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form i sposobu ich działania (Dz. U. Nr 7, poz.38 z p. zm.)

§ 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 83, poz. 693),

§ 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 z p. zm.) oraz art. 89a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 z p. zm.).

Ustalono podczas kontroli, że Beneficjent nie spełniając warunków przewidzianych we wskazanych przepisach realizował projekt niezgodnie z zapisami dokumentu programowego, jaki stanowi Szczegółowy Opis Priorytetów, zgodnie z którym w ramach Poddziałania 9.1.1 PO KL można otrzymać dofinansowanie na działania związane z utworzeniem lub też wsparciem już istniejącego przedszkola lub innej formy przedszkolnej, prowadzonej zasadach określonych w ww. rozporządzeniach.

W dniu 24.05.2011r. przedstawiono zalecenia pokontrolne dotyczące kontrolowanego projektu, w których IP zobowiązała Beneficjenta do przesłania w ciągu 14 dni od otrzymania zaleceń pokontrolnych pozytywnej opinii Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na prowadzenie punktu przedszkolnego przy ul. Strumykowej w Zielonej Górze oraz potwierdzenia wpisu do Ewidencji szkół i placówek niepublicznych jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Instytucja Pośrednicząca poinformowała Beneficjenta, iż do czasu przedstawienia przez Beneficjenta przedmiotowych dokumentów IP wstrzymuje możliwość rozliczenia i zamknięcia projektu.

Beneficjent był dwa razy wezwany do zwrotu środków w kwocie 362.989,94, jednakże zwrotu tego nie dokonał.

Pismem z dnia 2 września 2011 r. Skarżąca została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu dotacji oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz ustosunkowania się do niego.

Decyzją z dnia [...] września 2011r. Marszałek Województwa [...] zobowiązał B. O., prowadząca działalność pod nazwą "[...]", do zwrotu dotacji rozwojowej w kwocie 362.989,94zł wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że Beneficjent wykorzystał przekazanych mu w formie dotacji rozwojowej środki niezgodnie z przeznaczeniem.

IP uznała niekwalifikowalność wydatków poniesionych na realizację Zadania 3 Zajęcia z edukacji przedszkolnej - mini przedszkole - bowiem, zdaniem IP, Beneficjent sfinansował przedsięwzięcie, które pozostaje w sprzeczności z zapisami dokumentu programowego PO KL jaki stanowi Szczegółowy Opis Priorytetów PO KL, tym samym wykorzystał przekazane mu środki w ramach Zadania 3 niezgodnie z przeznaczeniem.

Organ wskazał ponadto, że odsetki od powyższej kwoty zostały naliczone zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 ustawy o z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240 z p. zm.) w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji rozwojowej na rachunek bankowy Beneficjenta tj. od dnia 09.04.2010r. do dnia zapłaty.

B. O., prowadząca działalność pod nazwą "[...]", złożyła odwołanie na tę decyzję do Ministra Rozwoju Regionalnego, w którym nie zgodziła się ze stawianymi zarzutami i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...].

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że Skarżąca zawarła z Urzędem Marszałkowskim Województwa [...], pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej w Programie, dwie umowy o dofinansowanie projektu w ramach PO KL:

1. Projekt pt. "[...]" nr [...] o wartości 416.752,90 zł (w tym dofinansowanie w kwocie 410.501,61 zł) z okresem realizacji od października 2008r. do 30 września 2009r. oraz

2. Kontynuację ww. projektu - projekt pt. "[...]" nr [...] o wartości 3.737.045,04 zł (w tym dofinansowanie w kwocie 3.680.989,36 zł) z okresem realizacji od 1 października 2009r. do 31 grudnia 2011r.

Minister podniósł, że powodem wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji była niekwalifikowalność wydatków poniesionych w ramach realizacji zadania, zgodnie z którym do kwietnia 2011r. "[...]" nie posiadało dokumentów wymaganych do prowadzenia działalności przedszkolnej w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z p. zm.), tj.:

pozytywnej opinii Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej;

pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego;

potwierdzenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jednostki samorządu terytorialnego.

Tym samym, w ocenie organu II instancji, Marszałek Województwa [...] prawidłowo ustalił, że Skarżąca działała z naruszeniem przepisów prawa krajowego oraz dokumentami programowymi regulującymi wdrażanie Programu, w tym w szczególności Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL 2007-2013, następnie zgodnie z przepisami wezwał Skarżącą do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanej kwoty, a w związku z brakiem zwrotu środków przez Skarżącą, w dniu [...] września 2011r., działając jako organ I instancji, prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji podkreślil przy tym, iż powodem uznania za niekwalifikowalne wydatków w ramach projektu nie była niezgodność podejmowanych działań z obowiązującym prawem, lecz wydatkowanie środków dofinansowania na cele inne, niż założone a następnie zatwierdzone we wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżąca przeznaczyła bowiem otrzymane środki na dofinansowanie działalności gospodarczej (o charakterze opiekuńczym), a nie na utworzenie innej formy wychowania przedszkolnego w rozumieniu zapisów Rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania.

Minister stwierdził tym samym, że twierdzenie Skarżącej zawarte w odwołaniu, iż cele projektu zostały zrealizowane, a zarzucane braki w dokumentach nie miały wpływu na jakość i realizację prowadzonych działań, są sprzeczne ze stanem faktycznym i nie zasługują na uwzględnienie.

Organ II instancji zwrócił również uwagę na fakt, że ocena w zakresie kwalifikowalności wydatków ponoszonych w projektach PO KL dokonywana jest na wszystkich etapach ich realizacji, od oceny wniosku o dofinansowanie, przez weryfikację poszczególnych wniosków o płatność składanych przez beneficjenta, aż po kontrole przeprowadzane w trakcie oraz na zakończenie realizacji projektu. Tym samym zarzut Skarżącej, iż działalność "[...]" była przedmiotem kontroli Instytucji Pośredniczącej w toku realizacji projektu i że nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie formy prawnej jego działania, Minister uznał za bezzasadny.

Podkreślono przy tym w dalszej części uzasadnienia, że stosownie do treści § 2 oraz § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu PO KL pt. "[...]" na warunkach określonych w przedmiotowej umowie oraz we wniosku o dofinansowanie projektu (stanowiącym załącznik nr 1 do umowy). Dofinansowanie udzielone zostało - zgodnie z zakresem wsparcia określonym dla Poddziałania 9.1.1 PO KL oraz opisem celu projektu przedstawionym przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie projektu - na "wsparcie alternatywnej formy edukacji przedszkolnej" w rozumieniu zapisów Rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. A zatem wydatkowanie środków udzielonego dofinansowania na prowadzenie działalności gospodarczej w formie dziennej opieki na dziećmi, tj. na cel odmienny niż wskazany w treści umowy o dofinansowanie projektu, jest wykorzystaniem otrzymanych środków w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem określonym w tej umowie.

Organ podniósł przy tym, że wydatkowanie środków publicznych, jakimi są środki pochodzące z PO KL, obwarowane jest ścisłymi zasadami wnikającymi m.in. z ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z jej zapisami w przypadku wykorzystania środków dofinansowania w sposób niezgodny z przeznaczeniem środki te podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek w terminie 14 dni od doręczenia decyzji.

Na tę decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] .

Obydwu decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała przede wszystkim na fakt, iż organy stwierdziły, iż powodem uznania za niekwalifikowalne wydatków w ramach projektu nie była niezgodność podejmowanych działań z obowiązującym prawem, lecz wydatkowanie środków dofinansowania na cele inne, niż założone, a następnie zatwierdzone we wniosku o dofinansowanie projektu. Organy nie wskazały jednak, z czego wynikają powyższe stwierdzenia. W uzasadnieniu skarżonej decyzji zawartych jest wiele teoretycznych rozważań, z przywoływaniem zapisów z uzasadnienia projektów nowelizacji rozporządzeń, które nie mogą stanowić wykładni prawa, bez wskazania jednoznacznych podstaw prawnych dla ich sformułowania.

Skarżąca podniosła, że z akt sprawy wynika, iż w toku realizacji projektu PO KL, prowadziła działalność jako osoba fizyczna na podstawie wpisu do ewidencji gospodarczej. Wyjaśniła ponadto na marginesie, że ubiegając się o dofinansowanie prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną symbolem PKD 85.10.Z wychowanie przedszkolne. Na podstawie tego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r., nr 155, poz. 1095 z p. zm.), mogła więc prowadzić działalność z zakresu edukacji przedszkolnej. Zatem prowadząc zajęcia z edukacji przedszkolnej w postaci mini przedszkola, przed uzyskaniem wpisu do ewidencji placówek oświatowych, Skarżąca nie działała z naruszeniem przepisów prawa. Z tego względu, uznanie niekwalifikowalności wydatków dokonanych na przedmiotowe zadanie należy uznać jej zdaniem za błędne, podkreśliła przy tym ponownie, że zakwestionowane przez IP wydatki zostały poniesione zgodnie z przeznaczeniem.

Skarżąca, będąca Beneficjentem, zarówno przed uzyskaniem wpisu do ewidencji placówek oświatowych, jak i po uzyskaniu takiego wpisu podejmowała wyłącznie działania założone w harmonogramie i realizowała cele projektu prowadząc, m.in. zajęcia z edukacji przedszkolnej w formie mini przedszkola. Wpis do ewidencji placówek oświatowych nie miał – zdaniem Skarżącej - żadnego wpływu na realizację projektu i osiąganie jego celów.

Skarżąca stwierdziła, że IP błędnie stoi na stanowisku (a organ odwoławczy podzielił takie stanowisko), że do dnia uzyskania przez Beneficjenta statusu punktu przedszkolnego i spełnienia wszystkich warunków określonych w rozporządzeniu MEN Beneficjent nie mógł prowadzić zajęć z zakresu edukacji przedszkolnej - mini przedszkole.

Zdaniem Skarżącej taka interpretacja pozostaje jednak w sprzeczności z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów, który w opisie Poddziałania 9.1.1 nie zawiera żadnych zapisów dzielących wydatki na te, które mogą być ponoszone do momentu utworzenia innej niż przedszkole formy wychowania przedszkolnego oraz na wydatki, które mogą być ponoszone po spełnieniu warunków określonych w Rozporządzeniu MEN .

Opis ten w sposób wyraźny zakłada prowadzenie przez Beneficjentów działalności związanej z upowszechnianiem edukacji przedszkolnej w okresie "przejściowym", w okresie "tworzenia" czy też "uruchamiania". Skarżąca podkreśliła przy tym, że Marszałek Województwa rozpoznając złożony wniosek o dofinansowanie projektu, posiadał pełną wiedzę w zakresie statusu prawnego podmiotu ubiegającego się o dotację rozwojową. Mimo nie spełnienia wymogów określonych przepisami ustawy o systemie oświaty i rozporządzeń wykonawczych, zaopiniował wniosek pozytywnie i przyznał wnioskowaną dotację rozwojową, a w konsekwencji zawarł stosowną umowę na realizację I edycji projektu. Ponadto w chwili podpisywania umowy na realizację II edycji również nie kwestionował istniejących braków, natomiast po spełnieniu nakazanych przepisami wymogów - stwierdził "niezgodne z projektem" wykorzystanie środków i zażądał ich zwrotu.

Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że zarówno przed uzyskaniem wpisu do ewidencji placówek oświatowych, jak i po uzyskaniu takiego wpisu podejmowała wyłącznie działania założone w harmonogramie i realizowała cele projektu, prowadząc, m.in. zajęcia z edukacji przedszkolnej w formie mini przedszkola. Wpis do ewidencji placówek oświatowych, czy też wcześniejszy jego brak, nie miał żadnego wpływu na realizację projektu i osiąganie jego celów.

Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wniósł o oddalenie skargi, albowiem – jego zdaniem - zarzuty przedstawione przez Skarżącą nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej: u.f.publ.), ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 z p. zm.) i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Należy wskazać, że organy prawidłowo określiły, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, gdyż wynika to z treści ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz faktu, iż środki w projekcie uruchomione zostały po 31 grudnia 2009 roku.

Art. 207 ust. 1 u.f.publ. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.publ., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

W sprawie podlegającej oceny Sądu zastosowanie mają, wraz z cyt. ustawą o systemie oświaty, również przepisy szczególne, wydane na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty, stanowiącym, iż minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje innych form wychowania przedszkolnego, warunki tworzenia i organizowania tych form wychowania przedszkolnego, sposób ich działania oraz minimalny dzienny wymiar godzin świadczonego przez te formy nauczania, wychowania i opieki, uwzględniając w szczególności konieczność dostosowania form wychowania przedszkolnego do sytuacji i potrzeb lokalnych, a także możliwość prowadzenia zajęć tylko w niektóre dni tygodnia, a w szczególności rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form i sposobu ich działania (Dz. U. Nr 7, poz.38 z p. zm., obowiązujące do dnia 31 sierpnia 2009r.), rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 maja 2009r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 83, poz. 693, obowiązujące od 1 września 2009r. do 1 września 2010r.) oraz aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 z p. zm.).

Z cyt. przepisów resortowych wynika, iż wychowanie przedszkolne może być prowadzone w innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych formach, a mianowicie w zespołach wychowania przedszkolnego, w których zajęcia są prowadzone w niektóre dni tygodnia oraz w punktach przedszkolnych, w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący.

Przepisy określają też, iż warunkiem utworzenia zespołu lub punktu jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach zespołu lub punktu, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniających warunki, o których mowa w innych przepisach, a ponadto wyposażenie lokalu w sprzęt i pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Ponadto przepis art. 89a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (dodany przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. - Dz. U. Nr 181, poz.1292 - zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2008r.) stanowi, że podjęcie przez osobę prawną lub fizyczną prowadzenia wychowania przedszkolnego w niepublicznych formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie cyt. art. 14a ust. 7, wymaga uzyskania wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostają ustalenia faktyczne, zadaniem Sądu jest tym samym rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo ocenił, iż Skarżącą obowiązywały wskazane przepisy ustawy o systemie oświaty wraz z przepisami wykonawczymi od chwili rozpoczęcia realizacji projektu, czy też - jak chce Skarżąca w skardze - projektem mogły zostać objęte działania zmierzające do uruchomienia formy wychowania przedszkolnego.

Ze wskazanych powyżej przepisów organy administracji prawidłowo – zdaniem Sądu – wywiodły, iż skoro celem projektu (jak i całego Poddziałania 9.1.1.) było zapewnienie dzieciom przebywającym w placówkach wychowania przedszkolnego jakości i bezpieczeństwa, potwierdzeniem i gwarancją tego jest fakt uzyskania przez daną placówkę statusu "innej formy wychowania przedszkolnego" (poprzedzony pozytywnymi opiniami inspektora sanitarnego oraz Straży Pożarnej), który jednocześnie stanowi także pozytywną weryfikację, czy dany podmiot posiada np. pomoce dydaktyczne niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

O charakterze konkursu stanowi już sama nazwa Działania 9.1 PO KL, w ramach którego Skarżąca otrzymała dofinansowanie a następnie realizowała projekt, tj. Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty, gdzie wyraźnie znajduje się odesłanie do przepisów ustawy o systemie oświaty, określających zasady i warunki prowadzenia wychowania przedszkolnego.

W związku z powyższym osoby korzystające z dofinansowania nie miały żadnej dowolności co do sposobu realizacji projektu, a warunkiem koniecznym prawidłowej jego realizacji było spełnienie wymogów wynikający z ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca sama podkreśliła, iż zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL 2007-2013, wsparciem w ramach Poddziałania 9.1.1 Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty w ramach PO KL, mogą zostać objęte następujące typy projektów:

• tworzenie przedszkoli (w tym również uruchamianie innych form wychowania przedszkolnego) na obszarach i w środowiskach o niskim stopniu upowszechnienia edukacji przedszkolnej;

• wsparcie istniejących przedszkoli (w tym również funkcjonujących innych form wychowania przedszkolnego) przyczyniające się do zwiększonego uczestnictwa dzieci w wychowaniu przedszkolnym, np. wsparcie dla przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego zagrożonych likwidacją, wydłużenie godzin pracy, uruchomienie dodatkowego naboru dzieci, zatrudnienie dodatkowego personelu itp.;

• opracowanie i realizacja kampanii informacyjnych promujących edukację przedszkolną.

Faktem jest zatem - na co wskazuje Skarżąca, a co przyznał Minister - że jednym z typów projektów, możliwych do objęcia wsparciem w ramach konkursu, w którym Skarżąca złożyła wniosek było - obok wsparcia istniejących przedszkoli - także tworzenie przedszkoli (w tym uruchamianie innych nowych form wychowania przedszkolnego na obszarach i w środowiskach o niskim stopniu upowszechnienia edukacji przedszkolnej). Jednakże tworzenie przedszkoli musiało odbywać się w formie przewidzianej we wskazanych przepisach oświatowych, a konkretnie zgodnie z odesłaniem do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008r. (i następujących po nim).

W ocenie Sądu organ prawidłowo zatem ocenił, że na moment składania wniosku Skarżąca mogła jeszcze nie spełniać wymogów ustawowych dotyczących prowadzenia edukacji przedszkolnej w innej formie wychowania przedszkolnego, jednakże wniosek Skarżącej w opisie zadań zrealizowanych w projekcie nie dotyczył utworzenia innej formy wychowania przedszkolnego, a odnosił się w całości do świadczenia usług edukacji przedszkolnej w formie innej niż przedszkole. Tym samym, nawet jeżeli na chwilę składania wniosku Skarżąca nie spełniała warunków innej formy wychowania przedszkolnego, to w momencie rozpoczęcia realizacji działań w projekcie, czyli objęcia dzieci edukacją przedszkolną miała obowiązek działać zgodnie z warunkami zawartymi w dokumentacji konkursowej i Szczegółowym Opisie Priorytetów Programu PO KL tj. m.in. przestrzegać przepisów ustawy o systemie oświaty i cyt. rozporządzeń wykonawczych.

Słusznie również stwierdził organ, iż sam fakt realizowania projektu zgodnie z wnioskiem nie miał dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Skarżąca mogła bowiem prowadzić - w imię swobody działalności gospodarczej - działalność w dowolnym obszarze, w tym również w obszarze edukacji przedszkolnej, jednak fakt realizacji projektu w ściśle określonych w konkursie ramach nakładał na Beneficjenta obowiązki określone w zasadach obowiązujących w projekcie.

Ogłoszony przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] konkurs nie dotyczył usług typu edukacja przedszkolna, lecz warunki otrzymania dofinansowania i realizacji projektu były ściśle określone. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wykazał, iż Skarżąca niestety ich nie spełniła tj. w momencie rozpoczęcia prowadzenia edukacji przedszkolnej nie była - zgodnie z ustawą o systemie oświaty - podmiotem uprawnionym do świadczenia tego typu usług. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, momentem decydującym o prawidłowości lub braku zgodności ze wskazanymi przepisami w procesie wydatkowania środków publicznych było rozpoczęcie zadań dotyczących edukacji przedszkolnej tj. rozpoczęcie pracy z dziećmi, nie zaś uzyskanie w dużo późniejszym terminie odpowiednich dokumentów i wpisów.

Tym samym organ prawidłowo stwierdził, iż powodem uznania za niekwalifikowalne wydatków w ramach realizowanego projektu nie były braki formalne w dokumentacji projektu, lecz niewywiązanie się przez Skarżącą z obowiązków, których podjęła się z chwilą otrzymania dofinansowania ze środków publicznych.

Należy przy tym podkreślić za organem, że przepisy obowiązujące w innych formach wychowania przedszkolnego są ściśle określone nie tylko ze względu na bezpieczeństwo dzieci (m. in. co do nadzoru kuratoryjnego, ilości dzieci, obowiązku posiadania przez wszystkie meble i zabawki odpowiednich atestów i certyfikatów, obowiązku przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i sanitarnych), lecz nakładają również na nie zobowiązanie do realizacji podstawy programowej, bowiem pełnią funkcję nie tylko opiekuńcze, lecz przede wszystkim wychowawcze i edukacyjne.

Tym samym przebywając w placówce będącej inną formą wychowania przedszkolnego, dziecko ma zapewnione bezpieczne - określone w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej - warunki pobytu, przy czym nadanie statusu "innej formy wychowania przedszkolnego" przez odpowiednie służby jest swego rodzaju gwarantem jakości i bezpieczeństwa pobytu dzieci.

Ma zatem rację Minister twierdząc, że Skarżąca nie zapewniła dzieciom tego minimalnego standardu nie dopełniając obowiązku przyjętego na siebie w chwili otrzymania dofinansowania ze środków publicznych w postaci prowadzenia edukacji przedszkolnej.

Należy przy tym za organem wskazać, że właśnie dzięki podporządkowaniu przepisom ustawy o systemie oświaty zapewnione zostają odpowiednie standardy i kontrola funkcjonujących placówek (np. nadzór kuratorski), przy czym Priorytet IX PO KL z założenia obejmował rozwój i wsparcie placówek oświatowych, a w dokumentacji programowej na etapie przygotowania i zatwierdzania zarówno samego Programu, jak i Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL sprecyzowano, na co przeznaczone zostaną środki publiczne tj. wsparcie jakich działań będzie możliwe.

Prawidłowo Minister, jak również Marszałek Województwa [...], ocenili, że działalności Skarżącej nie można uznać za nielegalną lub sprzeczną z prawem, jednakże uwzględniając warunki konkursu, w ramach którego otrzymała dofinansowanie należy stwierdzić, że Skarżąca wydatkowała środki publiczne niezgodnie z przeznaczeniem, jakim było prowadzenie edukacji przedszkolnej zgodnie z ustawą o systemie oświaty, co spowodowało wszczęcie postępowania zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych i wydanie decyzji o zobowiązaniu do zwrotu dotacji rozwojowej.

Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez Skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 9, art.77 oraz art. 107 k.p.a.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie można uznać za zasadny z uwagi na fakt, iż właśnie w związku z tym przepisem stwierdzającym, że organy stoją na straży praworządności i mają obowiązek uwzględniać interes społeczny - niedopuszczalnym naruszeniem prawa byłaby sytuacja, gdyby organ zaakceptował niezgodną z warunkami konkursu realizację projektu i wydatkowanie środków publicznych na cel inny, niż przeznaczono w umowie. Należy przy tym uwzględnić fakt, co podkreślały organy, że Skarżąca dobrowolnie zgłosiła się do udziału w konkursie ogłoszonym przez Urząd Marszałkowski i miała obowiązek zapoznania się z jego warunkami określonymi w dokumentacji konkursowej, tak aby w zgodzie z nimi realizować projekt.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. - organ dopełnił obowiązków wynikających z jego treści m. in. wezwał stronę do przedstawienia dowodów, powiadomił o wszczęciu postępowania i poinformował o prawie zapoznania się z aktami, powiadomił o prawie złożenia wniosków i uwag do zgromadzonego materiału.

Należy przy tym podzielić zdanie organu w tym względzie, że skoro Skarżąca jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność na własny rachunek, treść art. 9 k.p.a. nie zwalnia podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą od obowiązku zaznajomienia się z przepisami określającymi wymagania prawne dotyczące prowadzonej działalności.

W tym zakresie skład orzekający podziela przedstawione przez organ stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. (sygn. akt III RN 12/99), potwierdzone orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracyjny o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących wpływać na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie zwalnia przedsiębiorcy prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia (patrz np. wyroki NSA z dnia 20.01.2000r., sygn. akt ISA/Kr 1512/97, z dnia 17.03.2000r., sygn. akt SA/Gd 2072/97).

Należy przy tym wskazać, że - jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa, nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (patrz: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1148/05, LEX nr 209133).

Sądy administracyjne prezentują ponadto pogląd, że podpisanie oświadczenia odnośnie znajomości zasad przyznawania płatności czy dofinansowania w pełni wyczerpuje pouczenie strony o jej prawach i obowiązkach (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 301/07, LEX nr 471107).

Nie można też podzielić ze Skarżącą zarzutu naruszenia art. 77 i art. 107 k.p.a. Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zaskarżone decyzje zawierają wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, a uzasadnienie decyzji organu I i II instancji zawiera szczegółowe wskazanie faktów (których Skarżąca nie kwestionuje), które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.