Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 76/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 13, art. 5, art. 6, art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Zarządu [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu [...] we W. do rozpoznania wniosku skarżącego J. K. z dnia 7 listopada 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu [...] we W. w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

J. K. w piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r., na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę na bezczynność Zarządu [...] we W. (dalej zwany Z[...]) przejawiającą się w nieudostępnieniu przez ten podmiot informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Skarżący wyjaśnił, że już w dniu 21 sierpnia 2014 r. wspólnie z M. B. wnioskował, między innymi, o udostępnienie przez Z[...] szeregu informacji oraz kopii dokumentów związanych z dalszym wydzierżawieniem terenu komunalnego znajdującego się we W. przy ul. [...]. Z[...] do tych wniosków wówczas się nie ustosunkował, co spowodowało – jak wyjaśnia skarżący – podjęcie przez niego dalszych kroków zmierzających do uzyskania interesujących go informacji. Najpierw w trybie art. 73 k.p.a. wystąpił o udostępnienie mu akt sprawy (żądanie zgłoszone bezpośrednio w dniu 1 października 2014 r.). Wobec odmowy Z[...], wystąpił o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2010r. o dostępie do informacji publicznej, kolejno w pismach: z dnia 3 października 2014 r. (o wydanie instrukcji kancelaryjnej i instrukcji archiwalnej), z dnia 15 października 2014 r. (o rzeczowy wykaz akt stanowiący załącznik nr 3 do regulaminu organizacyjnego Zarządu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2008 r.), z dnia 28 października 2014 r. (o rzeczowy wykaz akt o którym mowa w § 3 ust. 1 instrukcji kancelaryjnej oraz o jednolity rzeczowy wykaz akt o którym mowa w § 1 zarządzenia Dyrektora [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]) z dnia 7 listopada 2014r. (o spisy spraw sporządzone przez wskazane komórki organizacyjne oraz spisy zdawczo - odbiorcze akt do archiwum z podanych lat). Skarżący opisał szczegółowo odpowiedzi jednostki na powyższe wystąpienia oraz udostępnione dokumenty. Reasumując stwierdził, że wskazany podmiot "pozostaje lub pozostawał w bezczynności", gdyż nie uwzględnił i nie udostępnił mu żądanych dokumentów, akt sprawy oraz wnioskowanej informacji publicznej w związku z jego wystąpieniami z dnia 21 sierpnia 2014 r., z dnia 1 października 2014r., z dnia 15 października 2014r. i z dnia 7 listopada 2014 r.

Wobec tak niejednoznacznie sformułowanego zakresu skargi, podczas rozprawy w dniu 7 maja 2014 r., na pytanie Sądu, skarżący oświadczył, że przedmiotem wniesionej przez niego skargi jest jedynie bezczynność Z[...] we W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 7 listopada 2014 r. oraz, że nie wnosi o wyłączenie i zarejestrowanie jako odrębnych spraw, żądań określonych we wcześniejszych pismach opisanych w skardze.

Natomiast w przywołanym wyżej piśmie z dnia 7 listopada 2014 r., skarżący wskazując na przepis art. 3 ust. 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniósł o udostępnienie mu drogą elektroniczną na podany adres e-mail lub skrzynki elektronicznej, informacji publicznej w zakresie:

1/ spisów spraw o których mowa w § 3 ust. 1 instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...] Dyrektora Z[...] z dnia [...] sierpnia 2005r. (zwanej dalej instrukcją kancelaryjną), prowadzonych przez komórki organizacyjne o symbolu: KZ dla spraw oznaczonych hasłem klasyfikacyjnym [...] "Dzierżawy, najem i użyczenie" - obejmujące sprawy zarejestrowane w 2014 r.; WZ dla spraw z zakresu oznaczonego hasłem klasyfikacyjnym [...] wg. rzeczowego wykazu akt, o którym mowa w § 3 ust. 1 instrukcji kancelaryjnej obejmujące sprawy zarejestrowane w 2008 r.; EE dla spraw oznaczonych hasłem klasyfikacyjnym [...] "Roczne sprawozdania z pomocy publicznej" - obejmujące sprawy zarejestrowane w 2013 i 2014 r.; NK dla spraw z zakresu oznaczonego hasłem klasyfikacyjnym [...], [...] i [...] - obejmujące sprawy zarejestrowane w latach 2009-2014;

2/ spisów zdawczo-odbiorczych, o których mowa w § 21 instrukcji archiwalnej wprowadzonej zarządzeniem dyrektora Z[...] z [...] lipca 2009 r. nr [...], dotyczących akt z lat 2010, 2012 i 2013 przekazanych do archiwum zakładowego przez komórkę organizacyjną o symbolu [...].

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 21 listopada 2014 r., pełnomocnik Dyrektora Z[...] poinformował, że spisy spraw prowadzone przez komórki KZ (2014r.), WZ (2008 r.), NK (2009-2014) zawierają w poszczególnych rejestrach i ewidencjach dane chronione, i tym samym nie mogą być powszechnie udostępnione. Wskazane zbiory zawierają informacje, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych, pochodzące ze zbiorów GIODO i nie stosuje się do nich zasady wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej.. W zakresie udostępnienia spisów zdawczo-odbiorczych dotyczących akt z lat 2010, 2102 i 2013 przekazanych do archiwum zakładowego przez komórkę o symboli [...], pełnomocnik dyrektora poinformował, że takie dokumenty nie istnieją. Nadto przekazano skan "Sprawozdania z udzielonej pomocy publicznej" za rok 2013. Odnośnie sprawozdania za rok 2014 poinformowano zaś, że okres sprawozdawczy jeszcze się nie skończył.

Zdaniem strony skarżącej, Z[...] pozostaje w bezczynności w udzieleniu mu informacji publicznej o którą wnosił w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. Wskazana jednostka nie udostępniła mu bowiem wnioskowanych spisów spraw oraz spisów zdawczo-odbiorczych akt przekazanych do archiwum.

W szczególności skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem podmiotu zobowiązanego, że spisy spraw założone przez komórki organizacyjne KZ, WZ i NK podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Zauważa, że o ile można zgodzić się z poglądem, że dane osobowe zawarte w dokumentach - szczególnie spraw z zakresu skarg i wniosków prowadzonych przez komórkę organizacyjną NK - podlegają ochronie, to nie do przyjęcia jest stanowisko, że fakt ten wyłącza obowiązek udostępnienia tych dokumentów. Spisy spraw prowadzonych przez podmiot realizujący zadania publiczne, stanowią bowiem informację publiczną i jako będące w posiadaniu tego podmiotu podlegają udostępnieniu. Jeżeli spisy te zawierają dane chronione, to powinny zostać jedynie poddane anonimizacji przed ich udostępnieniem. Zdaniem skarżącego, trudno zgodzić się z sugestią, że elementami spisów spraw, których zażądał, są jakieś rejestry czy ewidencje, w których występują dane chronione. Znaczenie pojęcia "spis spraw", zostało bowiem wyjaśnione w instrukcji kancelaryjnej Z[...] i nie jest ono prawnie tożsame z pojęciem danych osobowych zgłaszanych do GIODO. Absurdem byłoby więc twierdzenie, że zażądał on dostępu do takich danych.

Skarżący uważa nadto, że zakres ochrony danych osobowych znajdujących się w informacjach i dokumentach dotyczących zawieranych przez podmioty gospodarujące mieniem komunalnym umów dzierżawy terenów, nie powinien dotyczyć ani imion ani nazwisk osób, z którymi umowy te są zawierane, jak też danych pozwalających na identyfikację terenów, których dotyczą. Trudno przypuszczać, aby spisy spraw z tego zakresu zawierały inne dane chronione, więc istnieje obowiązek ich udostępnienia. Autor skargi zauważył także, że nie są jasne intencje, którymi kierował się Z[...] odmawiając mu dostępu do wnioskowanych informacji, gdyż w sprawozdaniu z pomocy publicznej za 2013 r. - który został mu udostępniony - występują imiona i nazwiska oraz nazwy firm będących adresatami tej pomocy. Skoro takie dane zostały udostępnione, to budzi wątpliwości odmowa udzielenia informacji w pozostałym zakresie z powołaniem na ochronę danych osobowych. Jeżeli jednak podmiot zobowiązany uważa, że żądana informacja publiczna jest chroniona i nie może być udostępniona publiczne, to powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia. Inaczej pozostaje w bezczynności ograniczając prawo skarżącego do informacji publicznej lub prawo do złożenia odwołania od decyzji.

Co do informacji Dyrektora Z[...] w przedmiocie spisów zdawczo-odbiorczych akt z lat 2010, 2012 i 2013 przekazanych do archiwum zakładowego przez komórkę [...], o tym, że dokumenty takie nie istnieją skarżący stwierdził, że nie jest w stanie rozstrzygnąć, czy po raz kolejny zignorowano meritum jego żądania, traktując wniosek literalnie i doszukując się w nim nieścisłości, czy też niektóre komórki Z[...] nie stosują się do wewnętrznych regulaminów oraz instrukcji i nie tworzą wymaganych dokumentów. Z[...] w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn nieistnienia dokumentu, którego wniosek dotyczył.

Reasumując, skarżący stwierdził, że Z[...] pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił mu w trybie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowanych w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r spisów spraw, zasłaniając się koniecznością ochrony danych osobowych zamiast dokonać anonimizacji tych danych, oraz nie przekazał mu spisów zdawczo-odbiorczych akt przekazanych do archiwum, nie wyjaśniając przyczyn nieistnienia takich dokumentów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Z[...] jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dzierżawa przez ten podmiot terenów gminnych, podobnie jak załatwianie skarg i wniosków, stanowi realizację zadań publicznych i wszelkie informacje i dokumenty związane z działalnością Z[...] w tym zakresie, są informacją publiczną i podlegają obowiązkowi udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Zarządu [...] we W. wniósł o jej oddalenie wywodząc, że podmiot nie pozostaje w stanie bezczynności w stosunku do wniosków o udostępnienie informacji publicznej – w tym również wniosku z dnia 7 listopada 2014 r. W tym względzie wskazał, że nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące bezczynności jednostki polegającej na nie udostępnieniu w trybie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej spisów zdawczo-odbiorczych spraw przekazanych do archiwum zakładowego. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednostka nie może bowiem udostępnić dokumentów, których nie wytworzyła lub których nie jest dysponentem. Nie jest też trafny zarzut bezczynności polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu informacji w postaci spisu spraw sporządzonych przez komórki KZ, WZ i NK w podanych okresach czasu, ze względu na ochronę danych osobowych. Organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż poinformował stronę (drogą e-mailową) w dniu 21 listopada 2014 r. o braku możliwości udzielenia wnioskowanych informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji podlega ograniczeniu, między innymi, ze względu na prywatność osoby fizycznej. Według orzecznictwa sądów administracyjnych ustawa o ochronie danych osobowych jest lex specialis do ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy w treści informacji zawarte są dane osobowe. Przepisy tej ostatniej ustawy nie mogą więc naruszać przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i winny uwzględniać przetwarzanie danych osobowych na podstawie jej przepisów. Z tych przyczyn skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej u.p.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 u.p.p.s.a.

W piśmiennictwie (jak też w orzecznictwie) przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić, jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć najpierw wypada, że jej przedmiotem jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – zwanej dalej u.d.i.p.).

Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego – jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa - wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji).

Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz, kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Nie ulega wątpliwości, że akt ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji.

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wskazanej ustawy. W świetle zawartych w niej uregulowań, należy bowiem uznać, że Zarząd [...] we W. (dalej Z[...]), jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 wynika wprost, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej.

Z akt sprawy wynika, że Zarząd [...] we W. jest jednostką organizacyjną Gminy W. działającą w formie jednostki budżetowej. Zakład wykonuje zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym i środkami publicznymi, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jedną z kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na podstawie przywołanego art. 4 ustawy są wszak podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. W zakresie podmiotowym wynikającym z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mieści się więc Z[...], jako jednostka organizacyjna gminy, działająca w formie jednostki budżetowej. Dyrektor tej jednostki jest zatem podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia.

W orzecznictwie podkreśla się także, że zakres pojęcia informacji publicznej należy interpretować szeroko uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi, zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń LEX nr 423325).

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 wymienionej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

W powyższym rozumieniu informacje, których udzielenia domaga się skarżący – spisy spraw prowadzonych przez komórki organizacyjne jednostki oraz spisy akt przekazanych do archiwum zakładowego - spełniają warunki informacji publicznej, gdyż dotyczą działania organu wykonującego funkcje publiczne. Dokumenty wymienione w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. stanowią informację publiczną dotyczącą zasad funkcjonowania skarżonego podmiotu, w tym prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów i odnoszą się do majątku publicznego – majątku jednostki samorządu terytorialnego, którym podmiot ten zarządza (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p).

Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl ust. 2 ww. przepisu prawa, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia, oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej można zatem wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, różne działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że żądana przez nią informacja dostępna jest dla niej w innym trybie, który wyprzedza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy);

- odmówić udostępnienia informacji stosownie do treści art. 16 ustawy lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 pkt 1 ustawy.

Dopiero stwierdzenie braku podjęcia przez zobowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Bezczynność na gruncie u.d.i.p. polega zatem na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień, czy w końcu nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (art. 16 ust. 1).

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Z[...] we W. twierdzi, że nie jest bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2014 r., gdyż poinformował stronę o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji z tego względu, że w odniesieniu do części żądania, nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji – nie istnieją, bowiem spisy spraw przekazanych do archiwum zakładowego przez komórkę [...]; w pozostałym zaś zakresie - do wnioskowanych informacji (z wyjątkiem sprawozdań dotyczących pomocy publicznej), nie stosuje się przepisów ustawy o informacji publicznej, lecz przepisy o ochronie danych osobowych, gdyż żądane spisy spraw zawierają w poszczególnych rejestrach dane chronione niepodlegające upowszechnieniu.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, przedstawionej wyżej argumentacji nie można jednak zaakceptować.

Co do zasady ma oczywiście rację strona przeciwna wskazując, że nie można skutecznie postawić zobowiązanemu zarzutu bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, jeżeli ten nie posiada informacji wskazanej we wniosku. Jednak w takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien zawsze powiadomić wnioskodawcę, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku, mając przy tym na względzie, iż wprowadzenie żądającego informacji w błąd przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi, co do faktu posiadania informacji jest przesłanką powodującą powstanie możliwości poniesienia odpowiedzialności w trybie art. 23 u.d.i.p. Co więcej, podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji publicznej wskazanej we wniosku, powinien to twierdzenie uwiarygodnić. Słusznie wskazuje się w orzecznictwie, że samo lakoniczne poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot zobowiązany nie jest w dyspozycji informacji publicznej, nie usuwa stanu bezczynności, jeżeli wiarygodność takiej odpowiedzi nie poddaje się jakiejkolwiek ocenie. Trudno, bowiem w takiej sytuacji skontrolować, czy istotnie zobowiązany nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zatem zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca były faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, pub.: LexPolonica nr 2474778). Jak stwierdził NSA, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy (wyrok z dnia 27 marca 2012 r. I OSK 156/12 dostępny CBOIS nsa.gov.pl). Rolą Sądu jest zaś skontrolowane, czy w świetle udzielonych wyjaśnień prawdopodobne jest, że podmiot nie posiada informacji publicznej. Przy braku takich wyjaśnień prawidłowa kontrola nie jest zaś możliwa. Aby zatem nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, podmiot musi uwiarygodnić (udowodnić), że żądanej informacji nie posiada.

Odpowiedź Dyrektora Z[...] udzielona w niniejszej sprawie na wniosek o udostępnienie spisów spraw przekazanych do archiwum przez komórkę [...] powyższych wymogów nie spełnia. Podmiot, co prawda poinformował skarżącego, że żądany dokument nie istnieje, ale też nie uwiarygodnił w żaden sposób tego stanowiska, przez co twierdzenie to nie poddaje się żadnej ocenie. Tak lakoniczna informacja mogła też wywołać uzasadnione wątpliwości wnioskodawcy podniesione w tym względzie w skardze. W tej sytuacji fakt udzielenia informacji w przedstawionym wyżej takim kształcie nie zwalniał Z[...] z zarzutu bezczynności.

Zdaniem Sądu, nie można też w całości zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Z[...], co do tego, że odnośnie spisów spraw prowadzonych przez komórki organizacyjne KZ (2014), WZ (2008) oraz NK (2009-2014) stosuje się przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, która to ustawa – jak precyzuje odpowiedź na skargę, – jako lex specialis wyłącza w całości stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej nie ma oczywiście charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Ograniczenie takie przewidzianej jest między innymi w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści uregulowania zawartego w ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazać jednak należy, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z obowiązku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji zatem, gdy wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej zawierającej dane osobowe powinien być rozpatrzony przy zastosowaniu przepisów tej ustawy z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w jej art. 5 ust. 2. Prawo do prywatności obywatela – w tym także ochronę jego danych osobowych przed nadmierną ingerencją innych podmiotów - statuują przepisy art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji RP. Rozwinięciem tych przepisów konstytucyjnych, jest ustawa o ochronie danych osobowych. Ustawa ta nie zawiera jednak odrębnej procedury dostępu do informacji publicznej o danych osobowych. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie "z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie, co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. W ustalaniu relacji pomiędzy obiema wyżej wskazanymi ustawami uwagę należy dodatkowo zwrócić na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy"(tak NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13 CBOISA, nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, zatem, że w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych osobowych, podmiot zobowiązany do udzielania informacji, winien zbadać czy w świetle ochrony prawa do prywatności żądana informacja może być udzielona a więc zastosować procedurę określona w u.d.i.p. z odwołaniem do przepisów statuujących ochronę danych osobowych. W tym względzie podmiot powinien rozważyć, czy możliwie jest udzielenie informacji po usunięciu danych wrażliwych (anonimizacja), czy też konieczne jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (por. NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. I OSK 2267/12 CBOSA nsa.qov.pl).

W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że stanowisko Dyrektora Z[...] wyrażone w udzielonej skarżącemu odpowiedzi, że wobec spisów spraw sporządzonych przez komórki KZ, NK i WZ nie stosuje się przepisów u.d.i.p. ze względu na ochronę danych osobowych, nie znosi stanu bezczynności organu. Ochrona danych osobowych powinna stanowić podstawę dla rozważenia możliwości ich anonimizacji lub ewentualnie do wydania decyzji odmawiającej udzielenia takiej informacji. Jeżeli bowiem podmiot odmawia udzielenia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, to ma to uczynić w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p), co uzasadniania zastosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, skarga do sądu. W niniejszej sprawie organ takiej decyzji nie wydał

Reasumując stwierdzić należy, że doszło do bezczynności Z[...] w zakresie udzielania informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 7 listopada 2014 r. Obowiązkiem jednostki było bowiem, albo udzielenie skarżącemu będącej w jej posiadaniu informacji publicznej, albo powiadomienie, że takiej informacji nie posiada z jednoczesnym udowodnieniem (uprawdopodobnieniem) tego stanowiska w sposób poddający się ocenie, lub też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdy podlega ona ochronie prawnej a nie zachodzi sytuacja umożliwiająca udzielenie informacji po usunięciu danych wrażliwych.

Zaniechanie podjęcia czynności w tym zakresie czyni skargę zasadną a w konsekwencji wymaga zobowiązania strony przeciwnej do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni ( art. 149 § 1 u.p.p.s.a.).

W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenie prawa. Zaniechanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie wynikało bowiem z błędnego interpretowania prawa.

Konsekwencją niniejszego orzeczenia jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.