Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 363/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprzeciwu J. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...], ustalił - na wniosek J. S. - lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:" Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] i część działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. [...] w Krakowie" oraz umorzył postępowanie dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na części dziatki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. [...] w Krakowie " położonego na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe -Tetmajera" zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa LIX/813/12 z dnia 24 października 2012 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek J. S. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:"Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na dziatkach nr [...], [...] obr. [...] przy [...] w Krakowie ". Organ powołał przepisy znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie podkreślając, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). Część terenu objętego wnioskiem znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera", przyjętego Uchwałą Rady Miasta Krakowa LIX/813/12 z dnia 24 października 2012 r. Wobec powyższego w odniesieniu do tego fragmentu terenu zamierzonej inwestycji nie zachodzi możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji w drodze decyzji, a zatem w tym zakresie postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji jest bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone. Pozostała część terenu określonego we wniosku nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Ponadto organ odniósł się do uwag E. M..

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła E. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] i część działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. [...] w Krakowie" stanowi inwestycję celu publicznego w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, bowiem służyć ma wyłącznie doprowadzeniu sieci kanalizacji sanitarnej do działki nr [...] i części działki nr [...];

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w tym niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego;

naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności przez niewskazanie, dlaczego organ uznaje zamierzenie inwestycyjne za inwestycję celu publicznego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można kategorycznie stwierdzić, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć jakiejkolwiek społeczności. Istotnym jest publiczny charakter celu inwestycji, czyli taki, który jest związany z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium. Z akt sprawy wynika natomiast, że planowana inwestycja służy wyłącznie doprowadzeniu sieci do mających powstać w przyszłości dwóch budynków na działkach nr [...] i [...]. W takiej sytuacji nie można wyrazić poglądu, aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie choćby lokalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 17 lutego 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1, 2 i 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak stanowi art. 50 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w przepisie art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 6 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu - na wniosek J. S. - inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] i część działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. [...] w Krakowie ". Ponadto zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na części dziatki nr [...] obr. [...] przy [...] w Krakowie" z uwagi na obowiązywanie na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" przyjętego Uchwałą Rady Miasta Krakowa LIX/813/12 z dnia 24 października 2012 r.

Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie zbadał w dostateczny sposób, czy wnioskowana inwestycja jest w rzeczywistości inwestycją celu publicznego. Organ powołał jedynie art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

SKO zważyło, że jak wskazuje się w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego, ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizacje celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1449/18).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2020r. w sprawie II OSK 567/18, w piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że regułą powinno być, że rozstrzygnięcie decyzyjne w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego następuje w formie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki. Nie wolno interpretować ich w sposób rozszerzający (por. Planowanie i zagospodarowania przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 482). Inwestycja celu publicznego składa się z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisania inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego RP. Jest to kategoria interesu publicznego, ale tylko takiego, który mieści się w przedmiocie celów publicznych. Następuje to przez ustalenie kwalifikowanego interesu publicznego, którego realizacja, w razie braku planu miejscowego, wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Tymczasem w złożonym wniosku wskazano jedynie ogólnie, że za pośrednictwem planowanej sieci kanalizacyjnej będą odprowadzane ścieki bytowo-gospodarcze z istniejących i przyszłych zabudowań. Wskazano również, że długość sieci ma wynosić 25 m. Organ I instancji w toku postępowania nie wyjaśnił, czy w rzeczywistości można uznać, że planowana inwestycja będzie miała przynajmniej lokalny charakter, a więc będzie służyć jakiejś - choćby ogólnie określonej - społeczności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym powyżej wyroku z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Kr 1449/18, w doktrynie przyjmuje się, że nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób (Ewa Bończak - Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). W rozpoznawanej sprawie brak takich ustaleń, które w sposób jednoznaczny pozwalałyby uznać, iż realizacja wnioskowanych sieci służyć będzie społeczności lokalnej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji oraz zaleciło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić, czy planowana inwestycja będzie miała przynajmniej lokalny charakter.

J. S. wniósł od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 lutego 2020 r. znak: [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa, jakie miały zostać naruszone przez Prezydenta Miasta Krakowa w związku z wydaniem decyzji z dnia 26 listopada 2019r. nr [...];

2. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Krakowa nie naruszył przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego powyższe naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż spowodowały wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy powinna zostać wydana decyzja orzekająca o istocie sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz kwoty 17 zł poniesionej na opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że rozpoznając odwołanie organ II instancji winien wydać decyzję reformatoryjną, rozstrzygającą istotę sprawy. Wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej możliwe jest jedynie wyjątkowo, w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a.: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.".

Organ II instancji nie wskazał, jakie przepisy prawa zostały naruszone. W sytuacji gdy organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie podaje, jakie przepisy zostały naruszone przez organ I instancji, rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania należy uznać za wadliwe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje żadnego przepisu, ani materialnego ani proceduralnego, który miałby zostać naruszony przez organ I instancji podczas wydania zaskarżonej decyzji. Wyraźne określenie przepisu prawa jaki miał zostać naruszony przez organ I instancji jest szczególnie istotne w wypadku uzasadnienia decyzji kasatoryjnej, gdyż organ II instancji może wydać taką decyzji jedynie w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Skarżący stoi na stanowisku, że uzasadnienie decyzji kasatoryjnej winno zawierać wyraźne określenie przepisu postępowania, jaki miał zostać naruszony przez organ I instancji. Brak określenia takiego przepisu postępowania stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Brak stwierdzenia przez Kolegium naruszenia przepisów postępowania (z wyraźnym podaniem, który przepis został naruszony) wyklucza wydanie decyzji kasatoryjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odwołał się do przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ nie analizował dopuszczalności wydania decyzji kasatoryjnej, nie wytłumaczył dlaczego nie została wydana decyzja reformatoryjna. Kolegium nie analizowało możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. Zdaniem skarżącego przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały spełnione i brak było podstaw do wydania decyzji uchylającej.

Polemizując z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji skarżący podał, że Kolegium w istocie zgłasza zastrzeżenia co do prawidłowości rozumowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa, które doprowadziło go do wniosku, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Skarżący zauważył, że zastrzeżenia co do prawidłowości rozumowania organu I instancji nie stanowią podstawy do uchylenia jego decyzji. Organ odwoławczy rozpoznając merytorycznie sprawę samodzielnie ustala stan faktyczny, prawny i dokonuje subsumpcji, jest kompetentny do przeprowadzenia procesu myślowego skutkującego wydaniem decyzji merytorycznej. Wszelkie zastrzeżenia jakie Kolegium zgłosiło w stosunku do rozumowania Prezydenta Miasta Krakowa przedstawionego w uzasadnieniu decyzji I instancji mogą być wyjaśnione poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji własnego rozumowania. Dokonanie subsumpcji i przeprowadzenie właściwego rozumowania jest obowiązkiem organu II instancji, jako organu merytorycznie rozpoznającego sprawę. Jeśli Kolegium ma zastrzeżenia do procesu myślowego organu I instancji lub stwierdza nieprawidłowości w jego rozumowaniu, powinno samodzielnie przeprowadzić właściwe operacje myślowe i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne - co nie miało miejsca. Zamiast tego Kolegium zleciło przeprowadzenie ponownej subsumpcji organowi I instancji. W razie wykrycia błędów w rozumowaniu organu I instancji, organ II instancji winien błędy te naprawić i wydać decyzję odpowiadającą prawu. Co istotne, już same wskazania organu II instancji co do dalszego biegu sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu wskazują, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało, aby organ I instancji wykonać miał jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, przeprowadzić dowody czy podjąć jakiekolwiek czynności, które zostały wykonane wadliwie, lub których mimo takiego obowiązku organ I instancji nie wykonał.

Ustalenie "czy planowana inwestycja będzie miała przynajmniej lokalny charakter" oznacza polecenie organowi I instancji dokonania ponownej subsumpcji pojęcia "inwestycji celu publicznego". Przeprowadzenie tego procesu leży w kompetencji organu II instancji, który jest organem merytorycznym.

Wskazać trzeba, że co do kwestii publicznego celu inwestycji Prezydent Miasta Krakowa odniósł się dokładnie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazując, że; "Nie można również postawić planowanej inwestycji zarzutu braku cechy ogólnej dostępności, a zatem braku wspomnianego w cyt. wyżej wyroku "pierwiastka publicznego". Niniejsze zamierzenie, które inwestor zamierza realizować – należy zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej gminy. Zresztą zazwyczaj inwestycja tego rodzaju zaspokaja potrzeby jedynie części mieszkańców. Infrastruktura techniczna stanowi bowiem sieć miejską, z której korzysta społeczność lokalna, a zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, bezzasadne jest twierdzenie, że rozbudowa nitki miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej mająca na celu doprowadzenia wody choćby do jednego budynku nie jest inwestycją celu publicznego (por. wyrok NSA z 29.10.2013 r. II OSK1280/13).". Wyjaśnienia te znajdują się na stronach 4 i 5 uzasadnienia decyzji z 26 listopada 2019 r., rozpoczynają się od słów: "Pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (...)" Wyjaśnienia te zawierają odwołania do tez zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również przytoczenie stanu faktycznego ustalonego przez Prezydenta Miasta Krakowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

W myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest nieprawidłowa, a sprzeciw od niej zasadny.

W niniejszej sprawie SKO uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wytknęło, że organ I instancji w toku postępowania nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a w szczególności nie wyjaśnił, czy można uznać, że będzie miała przynajmniej lokalny charakter, a więc będzie służyć jakiejś - choćby ogólnie określonej - społeczności. Z tego powodu Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji oraz zaleciło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić, czy planowana inwestycja będzie miała przynajmniej lokalny charakter.

Sąd stwierdził, że to stanowisko SKO nie zasługuje na akceptację. Zdaniem Sądu uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji było nieuzasadnione, dowolne i naruszające normę art. 138 § 2 K.p.a., choć nie ma podstaw, by negować prawidłowość przedstawionych przez SKO rozważań związanych z materialnoprawną kwestią rozumienia pojęcia inwestycji celu publicznego.

Jednakże przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W niniejszej sprawie nie zaszły wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, dlatego decyzję organu odwoławczego należy uznać za wadliwą, jak słusznie podnosił skarżący w prawidłowo uargumentowanym sprzeciwie.

W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie stan faktyczny został wyczerpująco ustalony przez organ I instancji, organ odwoławczy nie był uprawniony do uniknięcia podjęcia decyzji merytorycznej. Zatem Kolegium winno było, zamiast uchylać zaskarżoną decyzję, dokonać we własnym zakresie oceny prawnej co do kwestii, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, w tym czy będzie miała przynajmniej lokalny charakter, co winno uczynić Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym.

Trafny był więc zarzut sprzeciwu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie, gdy organ nie wykazał do tego podstawy, czyli jakoby decyzja I instancji miała zostać wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy organ odwoławczy nie wykazał, by zaistniała potrzeba ponownego wyjaśniania sprawy w I instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o sposobie rozstrzygnięcia. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez SKO normy art. 138 § 2 K.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu.