Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 758/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 134, art. 130, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 785/16 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 785/16 (dalej wyrok II SA/Kr 785/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2016 r.): 1. ustalił wysokość odszkodowania w kwocie 44.612,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] położoną w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...]; 2. orzekł o jego wypłacie na rzecz "A" , z tytułu realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od ul. [...] (...) w zakresie: rozbudowy jezdni ul. [...]; przebudowy ul. [...] w zakresie włączenia ul. [...] do ul. [...]"; 3. zobowiązał Gminę [...] reprezentowaną przez Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Ustalając wysokość odszkodowania Starosta oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym dnia 8 grudnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B. (dalej biegły bądź rzeczoznawca), który oszacował wartość nieruchomości gruntowej położonej w [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0088 ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], przeznaczonej pod inwestycję drogową, na kwotę 44.612,00 zł. Rzeczoznawca dnia 8 grudnia 2015 r. opatrzył ów operat klauzulą aktualizacyjną oświadczając, że operat z 8 grudnia 2014 r. może być w dalszym ciągu wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, a określona w nim wartość jest aktualna na dzień 8 grudnia 2015 r.; klauzula załączona do operatu].

Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. N. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adwokata S. K., zarzucając autorowi wyceny przedmiotowej nieruchomości zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, jak również nieuwzględnienie aktualnego sposobu wykorzystania, stanu nieruchomości, użytkowania, przeznaczenia, a także wartości niniejszej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Skarżąca wskazała na nieuwzględnienie faktu, że "wywłaszczona nieruchomość spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości drogowej stanowiącej własność Gminy", a także, że "wywłaszczona nieruchomość stanowiła istotną część infrastruktury koniecznej do prowadzenia działalności gospodarczej przez najemców nieruchomości głównej", co w związku z wywłaszczeniem części działki na której możliwe było parkowanie pojazdów oznacza dla wywłaszczonego także obniżenie wartości nieruchomości pierwotnej (głównej), która przez wywłaszczenie stała się zdecydowanie mniej funkcjonalna, a korzystanie z niej nie jest możliwe w taki sam sposób jak przed wywłaszczeniem. W ocenie odwołującej się, ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości winno nastąpić także w oparciu o pozostałą część nieruchomości [k. 11-7 akt SKO].

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 [ze zm., poz. 1777; Dz. U. z 2016 r., poz. 65], dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że podstawę nabycia na rzecz Gminy [...] nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0088 ha obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] stanowił art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ([Dz. U. z 2015 r., poz. 2031], dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid).

Na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od ul. [...] (...) w zakresie rozbudowy jezdni ul. [...]; przebudowy ul. [...] w zakresie włączenia ul. [...] do ul. [...] (...)", działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto [...] została nabyta na własność przez Gminę [...] [k. 1-5, 60 akt Starosty].

Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f uzrid). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania [o których mowa w ust. 4a,] stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid).

Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).

Wojewoda wskazał, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2019 ze zm., dalej rozporządzenie]. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Powołano zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości "zasady korzyści". Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn).

Z uwagi na powyższe unormowania prawne, autor sporządzonej wyceny nieruchomości T. B. oraz ze względu na fakt, że przedmiot wyceny w dniu określania stanu tj. [...] października 2014 r. położony był zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem "[...]", a tym samym przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki określił stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 ugn, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Biegły do analizy przyjął piętnaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z terenu jednostki ewidencyjnej [...] miasta [...], co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach: NSA z 19.10.2012 r. I OSK 1255/11; WSA we Wrocławiu z 7.4.2009 r. II SA/Wr 537/08.

Wojewoda wskazał, że § 36 ust. 3 rozporządzenia nie ma w niniejszym przypadku zastosowania, ponieważ przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Powyższe poprzedzone zostało analizą transakcji nieruchomościami drogowymi z analizowanego rynku lokalnego, w wyniku której biegły stwierdził, że zasada korzyści o której mowa w art. 134 ust. 4 ugn nie występuje, ponieważ średnie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych (217 zł/m2 oraz 156 zł/m2 w przypadku nieruchomości drogowych położonych w sąsiedztwie nieruchomości mieszkaniowych jednorodzinnych) są niższe niż średnia cena transakcyjna nieruchomości położonych jak przedmiot wyceny w terenie mieszkaniowym jednorodzinnym (333 zł/m2). W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że wycena została prawidłowo przeprowadzona w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym co przedmiot wyceny.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne, biegły stosując metodę korygowania ceny średniej, dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych i przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Jak stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości".

Wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, i kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (wyrok WSA w Warszawie z 17.10.2011 r. I SA/Wa 835/11). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze winny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, co w niniejszym przypadku na podstawie przedstawionych powyższej informacji nie budzi wątpliwości Wojewody.

Nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości i dostępne dane o cenach, dochodach, i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił dyspozycję art. 154 ust. 1 ugn.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Zarzut skarżącej o nieuwzględnieniu przez biegłego faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości wycenianej, nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Biegły dokonując określenia wartości przedmiotu uwzględnił stan nieruchomości istniejący dnia [...] października 2014 r. - w dniu wydania decyzji o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji drogowej, w zakresie wyceny składników budowlanych znajdujących się na nieruchomości, uwzględnienia w wycenie nieruchomości o podobnym stanie prawnym, techniczno-użytkowym i stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, co przedmiot wyceny. Zarazem wszystkie nieruchomości porównawcze położone były na terenie gminy na obszarze której położona była wyceniania nieruchomość.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego trzykrotnego zaniżenia wycenianej nieruchomości w porównaniu do nieruchomości sąsiedniej, Wojewoda jednoznacznie stwierdził, że przedmiotem wyceny była wyłącznie działka nr [...] ze wszystkimi jej cechami, której wartość może być różna od wartości nieruchomości sąsiednich, charakteryzujących się innymi parametrami. Każda nieruchomość cechuje się indywidualnymi cechami i parametrami, dlatego też nawet nieruchomości sąsiadujące ze sobą mogą posiadać różną cenę jednostkową. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] nie zaś wyjaśnienie, dlaczego sąsiednia działka została wyceniona wyżej (wyrok WSA w Warszawie z 4.6.2009 r. I SA/Wa 248/09).

Na powyższą decyzję skargę do Sądu administracyjnego złożyła E. N., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów WSA doszedł do wniosku, że skarga nie jest usprawiedliwiona. Zarzuty zawarte w skardze stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, co do których ustosunkowano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że stanowisko Wojewody zostało kompleksowo zrelacjonowane w części faktycznej uzasadnienia wyroku, Sąd w niezbędnym zakresie odniesie się do tych zarzutów, w całości podzielając zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację.

Istota sporu w tej sprawie wynika z oceny, czy Wojewoda prawidłowo utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2016 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 44.612,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] obr. [...] położoną w [...].

Podstawą wydania decyzji I instancji był operat szacunkowy z 8 grudnia [2014 r., aktualizowany 8 grudnia] 2015 r. biegłego T. B. Starosta uznał ten operat za sporządzony prawidłowo i takie stanowisko zajął również Wojewoda.

Sąd I instancji, co do zasady, podzielił ten pogląd. Prawidłowe, a więc i słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość to takie odszkodowanie, które jest ustalonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podstawą do oceny prawidłowości odszkodowania są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organy trafnie przyjęły, że w tej sprawie do ustalenia odszkodowania zastosowanie znajduje także ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z "2013 r., poz. 687 ze zm." [winno być "2015, poz. 2031"]). Zgodnie z art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego (np. powiatu), ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Jeżeli na tak wywłaszczonych nieruchomościach jest ustanowione ograniczone prawo rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a uzrid).

Zasady szacowania wartości ww. opisanych nieruchomości reguluje § 36 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, stosuje się ono do ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z "2013 r., poz. 687 z późn. zm." [winno być "2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620"]). Wartość tę określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Art. 154 ugn stanowi, że pierwszeństwo w określeniu przeznaczenia danego terenu mają ustalenia planu miejscowego, a dopiero w razie braku tego planu należy posiłkować się ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie działka nr [...] znajduje się na terenie nie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem organ administracyjny posiłkując się Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (s. 5 uzasadnienia decyzji I instancji) ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce urbanistycznej nr [...] w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn).

W sporządzonym operacie szacunkowym biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o pow. zabudowy 4-20 arów.

Do wyceny przyjęto 15 transakcji nieruchomości podobnych, gdzie cena maksymalna wyniosła 404,41 zł/m2 za [działkę] o pow. 0,0408 ha położoną przy ul. [...]; cena minimalna 281,69 zł/m2 i dotyczyła działki o pow. 0,0781 ha przy ul. [...]. Rzeczoznawca mając na uwadze cel, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie oraz jej stan, a także dostępne dane określił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, natomiast wartość składników budowlanych w podejściu kosztowym, jako koszt odtworzenia, pomniejszony o wartość tych części składowych przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. Wartość rynkową ww. działki oszacowano na kwotę 32.043,00 zł; wartość odtworzeniową składników budowlanych na 12.569,00 zł - łączna kwota odszkodowania 44.612,00 zł.

Wartość rynkową spornej nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej (art. 153 ugn). Operat obejmuje analizę rynku lokalnego na podstawie 15 transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, w okresie ostatnich 2 lat przed sporządzeniem operatu (tj. od grudnia 2012 r. do grudnia 2014 r.). Został on zaktualizowany zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ugn. Mając powyższe na uwadze organy prawidłowo potwierdziły, że operat ten spełnia wymogi § 4 rozporządzenia.

Nie budzą wątpliwości przyjęte przez biegłego do porównania nieruchomości. Nieruchomość podobna to taka nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). W ocenie Sądu trafnie Wojewoda stwierdził, że w operacie szacunkowym prawidłowo zastosowano § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu [,że] nieruchomości przyjęte jako podobne, spełniają wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny.

Trafnie Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy sporządzono poprawnie, rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Nie budzi także wątpliwości określenie wartości odtworzeniowej części składowych gruntu.

Powyższe rozważania stanowią równocześnie odpowiedź na podnoszone w skardze zarzuty, sprowadzające się w głównej mierze do zakwestionowania głównego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego w oparciu, o który organ ustalił wysokość należnego za działkę nr [...] odszkodowania.

Sąd nie podzielił zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi, jakoby organy administracyjne nie dokonały oceny operatu szacunkowego. Operat sporządzony na potrzeby tej sprawy został przez oba organy oceniony i ta ocena jest prawidłowa.

Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji, by podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów winna zgodnie z treścią art. 157 ugn przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W przedmiotowej sprawie skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony wadliwie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 18 uzrid przez nieuwzględnienie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ([...] października 2014 r.). W wyciągu z operatu szacunkowego (s. 2) biegły podał, że datą, w której uwzględniono stan przedmiotu wyceny był [...] października 2014 (data ww. decyzji). Rzeczoznawca majątkowy nie zaniżył wartości szacowanej nieruchomości. Kwestia słusznej wysokości odszkodowania może być oceniania subiektywnie i wówczas tak strona obowiązana do wypłaty odszkodowania, jak i strona uprawniona do jego otrzymania - reprezentując przeciwne interesy - inaczej będą oceniać skalę słuszności odszkodowania. Ustawodawca przyjął, że odszkodowania, jakie będą wypłacane za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, muszą opierać się na sformalizowanej procedurze szacowania wartości praw nabytych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalane odszkodowanie ma przy tym uwzględniać wartość rynkową takich nieruchomości. Wywłaszczenie może dokonać się jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i takie właśnie odszkodowanie ustalono w tej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że stan przedmiotowej nieruchomości został ustalony zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 uzrid i § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia - przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia tej nieruchomości. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego a ustalona na jego podstawie wartość nieruchomości przejętej pod drogę jest prawidłowa. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w zakresie unormowanym w art. 18 uzrid nie mają zastosowania przepisy art. 130 ugn (wyrok WSA w Warszawie z 27.5.2010 r. I SA/Wa 2150/09).

Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko Wojewody w szczególności co do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jest trafne, a sam operat szacunkowy został sporządzony bez istotnego naruszenia przepisów prawa (również tych wskazanych w skardze), a zwłaszcza ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (k. 44, 51-63 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła E. N., reprezentowana przez adw. S. K., zaskarżając wyrok II SA/Kr 785/16 w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 134 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) przez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w szczególności sposobu użytkowania i przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej, gdyż przy wydawaniu decyzji pominięty został fakt, że wywłaszczona nieruchomość w chwili wydzielenia jej z nieruchomości głównej (jak również i wcześniej), stanowiła jedyne miejsce parkowania pojazdów mechanicznych, wykorzystywanych do działalności gospodarczej;

2. art. 134 ust. 3 i 4 ugn, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu faktu, że wywłaszczona nieruchomość spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości drogowej stanowiącej własność Gminy;

3. art. 128 ust. 1 ugn przez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że dokonanie wywłaszczenia nieruchomości zostało dokonane za odszkodowaniem, które odpowiada wartości prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy nie odpowiada ono wartości tego prawa;

4. art. 130 ust. 1 ugn przez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania bez uwzględnienia stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu;

5. art. 130 ust. 2 ugn przez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania wyłącznie w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, zamiast ustalenia go na podstawie opinii, jako jednym z wielu dowodów w sprawie, podlegającemu ocenie jak każdy inny;

6. art. 154 ust. 1-3 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie sposobu użytkowania nieruchomości oraz wszystkich wymienionych w tym przepisie czynników, stanowiących podstawę oszacowania, przy ocenie prawidłowości określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości;

7. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

8. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zmienionego rozporządzeniem RM z dnia 14 lipca 2011 r., Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji oraz przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, podczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

3. art. 106 § 3 ppsa przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mimo że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w szczególności przez przyjęcie stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] lutego 2016 r. wydaną na podstawie opinii biegłego i uznanie jej za jedyną podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, podczas gdy z treści opinii dało się wywnioskować bez posiadania wiadomości specjalnych, że biegły dokonał ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości bez uwzględnienia wszystkich czynników, o których mowa w art. 154 ust. 1-3 ugn;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez nieuwzględnienie skargi i uznanie jej za nieuzasadnioną, mimo że zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przez to, że organ odwoławczy naruszył reguły procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieustalenie lub nienadanie właściwego znaczenia sposobowi wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości aktualnego na datę wywłaszczenia, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w zaniżonej wysokości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych (k. 69-75 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia art. 134 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518) nie został skonstruowany dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 134 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518, który to tekst jednolity przestał obowiązywać dnia 10 czerwca 2015 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. 2015 r., poz. 1774 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 3 listopada 2015 r.), ze zmianami: poz. 1777 oraz Dz. U. z 2016 r. poz. 65 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1) a także decyzji ją poprzedzającej. W tym samym brzmieniu wzorcami kontroli winny być: art. 134 ust. 3 i 4, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1-3 ugn (wszystkie wskazane w zarzutach I.1-6 petitum skargi kasacyjnej). Mimo tych niedoskonałości, owe zarzuty nadawały się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2015 r., poz. 2031] był niezasadny.

Zgodnie z powołanym przepisem wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez Starostę w dniu [...] października 2014 r. i sprostowana postanowieniem z [...] marca 2015 r. (k. 5-1, 60 akt Starosty). Operat szacunkowy został natomiast sporządzony 8.12.2014 r., według stanu nieruchomości na dzień [...] października 2014 r., a wartości - na skutek aktualizacji operatu - na dzień 8 grudnia 2015 r. (s. 1 operatu). Wynika z tego, że operat czynił zadość art. 18 ust. 1 uzrid.

Powyższe wskazuje również na niezasadność zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2019 ze zm.] - rzeczoznawca uwzględnił prawidłowo stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 23 uzrid w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Porównanie art. 18 ust. 1 uzrid z art. 130 ust. 1 ugn prowadzi do wniosku, że obie regulacje normują tę samą materię, co wobec subsydiarnego stosowania ugn czyni z art. 18 ust. 1 uzrid przepis szczególny w stosunku do art. 130 ust. 1 ugn (lex specialis derogat legi generali). Sąd I instancji prawidłowo nie zastosował art. 130 ust. 1 ugn, wskazując, że "w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w zakresie unormowanym w art. 18 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji nie mają zastosowania przepisy art. 130 ugn (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.05.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2150/09)" (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 785/16). Czyni to zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 ugn bezpodstawnym.

Pogląd wyrażony w wyroku I SA/Wa 2150/09 zasługuje na aprobatę jedynie odnośnie art. 130 ust. 1 ugn, bowiem art. 130 ust. 2 ugn ma zastosowanie w sprawach, w których organy orzekały na podstawie ustawy z 2003 r. Także w tych postępowaniach "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości" (verba legis - art. 130 ust. 2 ugn; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2010, s. 248 nb 29). Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie.

W analizowanej sprawie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności wobec potrzeby określenia wartości nieruchomości, wystąpił o sporządzenie operatu szacunkowego do rzeczoznawcy majątkowego (art. 7 ugn). Następnie organ oparł się na zebranym materiale dowodowym, rozważył go i wydał decyzję.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 154 ust. 1-3 ugn. Sąd I instancji odniósł się do zastosowania art. 154 ugn, wskazując że zgodnie z tym przepisem "pierwszeństwo w określeniu przeznaczenia danego terenu mają ustalenia planu miejscowego, a dopiero w razie braku tego planu należy posiłkować się ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie działka nr [...] znajduje się na terenie nie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem organ administracyjny posiłkując się Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (s. 5 uzasadnienia [decyzji] I instancji) ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce urbanistycznej nr [...] w kategorii zagospodarowania terenu o symbolu [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 154 ust. 2 ugn, wobec objęcia przedmiotowej nieruchomości studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten jednoznacznie przesądza, że rzeczoznawca nie był legitymowany do uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 stosuje się tylko w sytuacjach nie objętych hipotezą określoną w ust. 1 lub 2). Sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy czyni zadość ustawowym wymaganiom. Sąd I instancji trafnie wskazał, że "Rzeczoznawca majątkowy mając na uwadze cel, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie oraz jej stan, a także dostępne dane określił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, natomiast wartość składników budowlanych w podejściu kosztowym, jako koszt odtworzenia, pomniejszony o wartość tych części składowych przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej". Ustalenia te pokrywają się z treścią operatu z 8 grudnia 2014 r. Rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie z w/w kryteriów, w szczególności określił rodzaj nieruchomości, jej stan i położenie (s. 4, 6-7 operatu).

Zarzuty naruszenia art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 2 i 3 oraz art. 134 ust. 3 i 4 ugn, z uwagi na ich charakter wymagały łącznego rozpoznania i okazały się niezasadne.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid).

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. nr 7, poz. 36 ze zm. , dalej dawna Konstytucja), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6. 1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4).

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2016 r., poz. 446).

Trybunał słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji. Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (L. Garlicki, M. Zubik w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, uw. 20 do art. 21, s. 550-552; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3 i 4 uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r. I OSK 990/11), gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1; zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962), który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia.

W konsekwencji zmniejszenie wartości pozostałego własnością skarżącej gruntu (w tym przez utratę części gruntu uprzednio wykorzystywanego do parkowania pojazdów mechanicznych, wykorzystywanych do działalności gospodarczej) nie może stanowić elementu wpływającego na wysokość przedmiotowego odszkodowania. Szkoda wynikła z wywłaszczenia części nieruchomości, przejawiająca się zmniejszeniem wartości niewywłaszczonej części nieruchomości, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie jest objęta odszkodowaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 uzrid.

Wykładnia systemowa nakazuje dostrzec, że w ustawie z 2003 r. ustawodawca ma na uwadze nieruchomość wyodrębnioną dla potrzeb realizacji inwestycji drogowej, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 12 ust. 1 uzrid). To wyodrębniona nieruchomość lub jej część, której podział zatwierdza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 uzrid), stanowi nieruchomość, co do której następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. To, że "wywłaszczona nieruchomość spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości drogowej stanowiącej własność Gminy" (zarzut I.2) nie ma wpływu na wysokość odszkodowania należnego skarżącej. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa) należy to, że koszty budowy dróg publicznych i ich utrzymania, stanowią jeden z najwyższych składników budżetów gmin - zwłaszcza wielkomiejskich.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. (wyrok NSA z 3.2.2012 r. I OSK 302/11, Lex 1120672). Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości może być rekompensatą tylko za ten grunt, a nie za spadek wartości pozostałej części. Odszkodowanie nie obejmuje pozostałej części nieruchomości skarżącej, skoro ta część nadal stanowi jej własność (wyrok NSA z 29.12.2010 r., I OSK 296/10, Lex 1095665, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 855, nb 4; dalej Ugn. Komentarz).

Art. 134 ust. 2, 3 i 4 ugn znajdują się w rozdziale "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" w dziale III ugn, który normuje wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości. Natomiast procedury związane z wyceną nieruchomości zostały ujęte w dziale IV ugn. Z powyższego wynika, że określanie wartości nieruchomości winno przebiegać zgodnie z art. 154 ugn. W realiach niniejszej sprawy właściwy będzie ust. 1 i 2 art. 154 ugn. Tym samym wykluczone jest uwzględnienie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (ust. 3 art. 154 ugn), czego niezasadnie domaga się skarżąca. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 19 marca 2015 r. prawidłowo podniósł, że "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości - zasada korzyści nie występuje.... Fakt zwiększenia wartości nieruchomości drogowej będącej własnością gminy jest oczywisty. Dotychczasowemu właścicielowi służy odszkodowanie określone w niniejszym operacie szacunkowym" (k. 57 akt administracyjnych). Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne,..., budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 ugn), a jedną użytkowniczek dróg publicznych również skarżąca. Skarżącej odjęto prawo własności części nieruchomości o powierzchni 88 m2, lecz uzyskała za nie słuszne odszkodowanie wyliczone zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, a które na skutek zaliczenia na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami (art. 18 ust. 1 c uzrid) posłużyło zmniejszeniu obciążenia hipotecznego pozostałej części nieruchomości, będącej własnością skarżącej (s. 2, 5-6 decyzji z [...] lutego 2016 r.). Dobro wspólne wymaga czasem poświęcenia dobra partykularnego. Budowa dróg jest koniecznym elementem funkcjonowania nowoczesnego państwa i społeczeństwa, służy przy tym interesowi publicznemu, w tym skarżącej kasacyjnie.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej mierze pokrywają się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu od decyzji Starosty (k. 11-7 akt Wojewody) i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (k. 3-9 akt sądowych). Skarżąca konsekwentnie dąży do wykazania, że operat szacunkowy zawiera błędy, organy administracji ich nie wyeliminowały, a Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa (zarówno pozostającego w związku z art. 3 § 1 ppsa - zarzut II.1; jak i podniesione samoistnie - zarzuty II.2 i 4), okazały się niezasadne.

Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Art. 3 § 1 ppsa ma charakter regulacji ustrojowej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach - np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa; nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (wyrok NSA z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367). Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Kr 785/16 nie miała miejsca.

Zarzuty postawione w punktach II.1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej zostały skonstruowane wadliwie. Nie wskazują (ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu) naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa procesowego, zawierających normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej), w związku z normą odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, mimo że dla skutecznego podniesienia zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej, jest to konieczne (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 454, uw. 8; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2017, s. 753-754, nb 14-16). Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu (s. 5 akapit 2) niezasadnie podniósł "Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Nie wziął bowiem pod uwagę, że organy te odmówiły rozważenia części dowodów jakie strona skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego..." lecz nie wskazał żadnego dowodu, który miałby zostać pominięty. Tak postawione zarzuty nie nadawały się do rozpoznania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa okazały się niezasadne, bowiem zaskarżony wyrok nie narusza żadnego z przepisów prawa materialnego, wskazanego jako wzorce kontroli - dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych podczas analizy zarzutów I.1-8. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zawierają normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121). Upoważniało to Sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa okazał się niezasadny. Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jest, że w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7.2.2001 r. V SA 671/00, Lex 50129; 7.2.2006 r. II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J. P. Tarno - op. cit., s. 292-293, uw. 6, 7; M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 555-557, nb 2). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J. P. Tarno - op. cit., s. 292, uw. 6). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd I instancji nie był obowiązany czynić własnych ustaleń, w tym przeprowadzać postępowania dowodowego (wyrok NSA z 11.10.2018 r., I OSK 2682/16, cbosa). Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, o przeprowadzenie którego ubiegał się przed Sądem I instancji.

Konstrukcja zarzutu II.3 wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie dopatruje się w istocie naruszenia art. 106 § 3 ppsa, lecz błędnej oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z uwagi na naruszenie przez rzeczoznawcę art. 154 ust. 1-3 ugn. Zarzut ten był przedmiotem badania podczas analizy zarzutu I.6 i z przyczyn wyżej przedstawionych, okazał się niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów Sądu I instancji w tej części, w której Wojewódzki Sąd wskazał, że "Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji, by podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów winna zgodnie z treścią art. 157 ugn przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W przedmiotowej sprawie skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła" (s. 12 akapit 3 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 785/16).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, w świetle którego stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: Ugn. Komentarz, s. 903-904, nb 5).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09), czemu organy w kontrolowanej sprostały. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1068-1069, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1056, nb 7).

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że operat został "przez oba organy oceniony i ta ocena jest prawidłowa" (s. 12 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 785/16). Punktem spornym jest jedynie stwierdzenie, że organy administracji "nie mają kompetencji, aby podważyć ustalenia operatu szacunkowego..., jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne". Powyżej wyłożone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego uwypukliło, w jakich aspektach twierdzenie to jest za wąskie. W realiach kontrolowanej sprawy, kwestia ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ operat odpowiada prawu, organy obu instancji odniosły się do prawidłowości operatu, a w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość podważenia operatu, z którego to prawa korzystała. Fakt, że organ nie podzielił jej zastrzeżeń, nie przesądza o wadliwym postępowaniu organu administracji.

Strona nie ma obowiązku przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub innego operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).

Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).

Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy.

Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa.

Owo uchybienie w zakresie argumentacji Sądu I instancji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skoro mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa), skargę kasacyjną należało oddalić.