Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4188/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskrzoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] października 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", po rozpatrzeniu wniosku K. C. z dnia [...] września 2017 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15 c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż K. C. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca wskazał, iż w połowie maja 1989 r. ukończył Szkołę Chorążych Wojsk [...] w [...]. Następnie otrzymał przydział do służby w [...] Brygadzie [...] w [...], a od 1991 r. pełnił służbę w Strażnicy [...] Oddziału Straży Granicznej. Okres zaliczony do służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 1 rok, 2 miesiące i 1 dzień, wg strony jest okresem krótkotrwałym. Odnosząc się do kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia, funkcjonariusz zaznaczył, iż wykonywał swoje zadania i obowiązki w sposób rzetelny, o czym świadczy brak kar dyscyplinarnych i liczne awanse. Podkreślił, że służbę pełnił często w złych warunkach atmosferycznych, w nocy, a także bez żadnego sprzętu zabezpieczającego przed mrozem i deszczem. Ponadto, ze względu na wykonywaną pracę i jej charakter, wnioskodawca był narażony na utratę życia i zdrowia także z uwagi na zagrożenie ze strony osób łamiących prawo. Wskazał, że nabyte przez funkcjonariusza choroby spowodowały, że Komisja Lekarska wydała orzeczenie stwierdzające, iż jest on całkowicie niezdolny do służby w Straży Granicznej, przyznające mu trzecią grupę inwalidzką w związku ze służbą. Podkreślił swoją działalność w strukturach NSZZ Funkcjonariuszy Straży Granicznej. Wymienił otrzymane wyróżnienia, m.in. Brązowy Medal za "Zasługi Dla Obronności Kraju" oraz Odznakę Straży Granicznej.

Mając na względzie opisane okoliczności pełnomocnik strony wniosła o wyłączenie zastosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż K. C. został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2009 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej stanowiącym informację o przebiegu służby wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku, 2 miesięcy i 1 dnia, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 21 lat, 5 miesięcy i 10 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych, zdaniem organu, nie wynika, aby K. C. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Straży Granicznej piśmie z dnia [...] marca 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w dokumentów wynika, że były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych i wnioskach o wyróżnienie. Wielokrotnie przyznawano stronie zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także był on kilkukrotnie wyróżniany, m.in. Odznaką Straży Granicznej oraz Brązowym Medalem za "Zasługi dla Obronności Kraju". W materiałach Straży Granicznej nie odnaleziono dokumentów dotyczących wymierzenia mu kar dyscyplinarnych. Poinformowano również o braku informacji wskazujących wprost, że brał on udział w zdarzeniach z narażeniem zdrowia i życia. KGSG wskazał, iż pełnienie służby w Placówkach Straży Granicznej w [...] i w [...] oraz wykonywanie zadań bezpośrednio związanych z ochroną granicy państwowej może wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Organ podkreślił, iż wnioskujący orzeczeniem komisji lekarskiej został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] organ stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Organ zaznaczył, iż już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość", może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka – o której mowa powyżej – nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Wskazał, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. W tym miejscu należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot, stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, w którym stwierdzono, że:"(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu".

Unormowanie zawarte wart. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby pełnionej przez K. C. wynosi 21 lat, 5 miesięcy i 10 dni, natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku, 2 miesięcy i 1 dnia, co stanowi ok. 5,4% ogółu służby. Mając na względzie powyższe ustalenia, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc do kwestii dotyczącej dokonywania analizy rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r., Minister wskazał, iż z opinii przesłanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej wynika, iż funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Wielokrotnie był wyróżniany oraz niejednokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W materiałach Straży Granicznej nie stwierdzono informacji o wymierzeniu wnioskującemu kar dyscyplinarnych. KG SG poinformował, iż brak jest dokumentów wprost odnoszących się do zdarzeń z narażeniem zdrowia i życia. Z przekazanych informacji wynika, że funkcjonariusz został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Straży Granicznej i orzeczeniem komisji lekarskiej został zaliczony do trzeciej grupy inwalidów, a inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą. Podsumowując, organ stwierdził, iż strona spełniła przesłankę zawartą w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W kwestii sformułowania ostatecznej konstatacji organu co do tego czy sprawę można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, istotny aspekt stanowi fakt, iż funkcjonariusz utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed rokiem 1990 zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co na gruncie przedmiotowej sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości, wpływa na niekorzyść byłego funkcjonariusza.

Zdaniem organu, skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 2 miesięcy i 1 dnia, to z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego kontynuował on swoją służbę w charakterze funkcjonariusza do czasu całkowitej likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Wnikliwa analiza zebranej dodatkowo dokumentacji pozwoliła jednoznacznie skonkretyzować, iż wnioskodawca wykonywał czynności służbowe na rzecz [...], czego odzwierciedleniem jest przypisana zainteresowanemu grupa [...], a także nr specjalności wojskowej ([...]) wyodrębniony dla funkcjonariuszy zaszeregowanych w [...]. Pełnienie przez stronę służby w ww. formacji równoznaczne było z pełnieniem, przez ok. 14 miesięcy służby w jednostce wskazanej w ww. art. 13b, było więc wykonywaniem zadań charakterystycznych dla reżimu komunistycznego. [...] nie był formacją o charakterze czysto policyjnym lub wojskowym, zajmującą się jedynie zwalczaniem przemytu lub kontrolą ruchu granicznego albo ochroną nienaruszalności granic. Był to ważny element w systemie organów bezpieczeństwa, stworzony głównie w celu ochrony totalitarnego reżimu narzuconego Polsce w 1944 r., a jego działalność do 1990. r. – podobnie jak Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego, Służba Bezpieczeństwa, Wojskowa Służba Wewnętrzna – wiązała się z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. [...] podporządkowano w zakresie pracy operacyjnej Departamentowi [...] MSW, a system kontroli ruchu granicznego skonstruowano tak, by przede wszystkim zaspokoić potrzeby operacyjne MSW związane ze zwalczaniem opozycji politycznej, Kościoła i innych związków wyznaniowych oraz działalności wywiadowczej na rzecz NATO czy wykrywaniem przemytu "wrogiej" literatury.

Uwzględniając powyższe rozważania, zdaniem organu, nie sposób zakwestionować faktu, że zadania realizowane przez byłego funkcjonariusza w [...] były zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Celom stawianym [...] nie sposób przypisać standardów demokracji, z perspektywy demokratycznego państwa prawa, że czynności tego typu jednoznacznie wzbudzają konotacje pejoratywne.

Analiza dokumentacji przekazanej przez IPN dowiodła, że funkcjonariusz był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP). W życiorysie z dnia [...] grudnia 1988 r. wnioskodawca wskazał, tu cyt.:"(...) W roku 1988, będąc już w służbie wojskowej, zostałem członkiem ZSMP (...)". Co więcej w opinii za okres od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] maja 1989 r., wydanej na okoliczność ukończenia nauki w Centrum Szkolenia Wojsk [...] można znaleźć stwierdzenie: "W okresie nauki w Szkole Chorążych aktywnie uczestniczył w życiu społeczno-politycznym pododdziału. Interesował się problematyką krajową i międzynarodową. Właściwie interpretował zachodzące zmiany w życiu społecznym i gospodarczym kraju. Światopogląd materialistyczny".

Minister wspomniał, iż ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Jego głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR. ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR, była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Odnotowane przez wnioskodawcę awanse, dobre opinie służbowe, wyróżnienia, podwyższane mu dodatki służbowe do uposażenia, czy też odznaczenie Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju" – zdaniem organu – niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednakże nie są one wystarczające do stwierdzenia, iż służba pełniona przez niego charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych, chociażby którym nadawano wysokiej rangi odznaczenia państwowe, w tym m.in. Krzyże Zasługi. Stanowczego podkreślenia wymaga, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym wnioskodawca otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu.

Konkludując, organ stwierdził, iż strona spełnia przesłanki zawarte w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, jednakże biorąc pod uwagę brak szczególnych osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r. oraz charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...].

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego oraz przyjęcie, że skarżący pracował na rzecz [...], bez ustalenia jak wyglądał przebieg tej służby, zakresu obowiązków, odbytych przeszkoleń, zaszeregowania w korpusie specjalności wojskowej czy opinii służbowych;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami oraz złożenie dalszych wniosków dowodowych.

Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8a, art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, że mimo spełnienia kryterium krótkotrwałej służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, dla zastosowania art. 8a konieczne jest, by służba charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami na tle pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych i by funkcjonariusz nie wykonywał zadań typowych dla państwa totalitarnego oraz wykładania przepisów z pominięciem zasady sprawiedliwości społecznej;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący nadmienił, iż organ ograniczył się jedynie do ustalenia, iż pełnił on służbę na rzecz [...], czego dowodzi przypisany nr specjalności wojskowej ([...]), przytoczył też rolę - jaką jego zdaniem - pełnił ten organ. Organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, a wydana decyzja nosi znamiona dowolnej.

Zdaniem strony brak jest podstaw, aby przyjąć, że skarżący wykonywał zadania charakterystyczne dla reżimu komunistycznego. Organ nie ustalił bowiem przebiegu służby strony, zakresu jego obowiązków, odbytych przeszkoleń, ze szczególnym zwróceniem uwagi na przeszkolenia specjalistyczne w zakresie pracy operacyjnej, decyzji (rozkazów personalnych) przełożonych zawierających zgodę na wykonywanie czynności operacyjnych, zaszeregowania w korpusie specjalności wojskowej, opinii służbowych.

Skarżący podkreślił, że w toku swej służby nie zajmował się zwalczaniem opozycji politycznej czy Kościoła. Wykonywał jedynie zadania typowe dla obecnej Straży Granicznej – chronił nienaruszalności granic, zwalczał przemyt, kontrolował ruch graniczny.

Zdaniem skarżącego organ oparł się jedynie na numerze specjalności wojskowej, a następnie uznał arbitralnie, że strona wykonywała wszystkie zadania charakterystyczne dla reżimu komunistycznego. Podobne ustalenia dotyczą członkostwa w ZSMP, którego w ówczesnych czasach niemal wszyscy byli członkami. Skarżący nie miał wpływu na to, jaka zostanie mu wystawiona opinia po ukończeniu nauki w Centrum Szkolenia Wojsk [...]. Absurdalne są twierdzenia, że kontynuował służbę aż do czasu całkowitej likwidacji i transformacji struktur [...]. Podniósł, iż wykonywał takiego rodzaju czynności jak ochrona granic, czy uniemożliwianie przemytu, zatem nie było powodów, by nie kontynuował pełnionej służby. Dodał też, że w rejonie miejscowości [...], czy też [...] brak było możliwości znalezienia innej pracy.

Podsumowując, skarżący stwierdził, iż rozważania organu są oderwane od realiów społecznych i ekonomicznych tamtych lat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem NSA, w treści art. 8a ust. 1 ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, skoro skutek taki mógłby osiągnąć, rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków "(wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19). NSA wywodzi, że jednocześnie ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1. Spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjmuje też, że definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe dla analizy sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4747/21, z 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21, z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3026/21 i z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 532/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodaje, że dla stwierdzenia rzetelności działania (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej) nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.

Z tego co już powiedziano wynika, że zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej – służbie na rzecz państwa jako takiego.

Zdaniem Sądu okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy nie zostały dostatecznie ustalone i rozpatrzone przez organ administracji, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przypadek skarżącego nie jest uzasadniony, ponieważ K. C. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a przed 1990 rokiem w okresie od [...] maja 1989 r. do [...] lipca 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla tego ustroju. Do takiego wniosku doprowadziła organ analiza zadań [...] oraz fakt, że skarżący wykonywał czynności służbowe na rzecz [...]. Na "niekorzyść" skarżącego świadczy, zdaniem organu, również to, że był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej.

Należy podkreślić, że wywiedzione wyżej rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3815/21, z 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1577/21, z 10 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3267/21).

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące charakteru zadań realizowanych przez [...] nie mogą zatem stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. W szczególności o podejmowaniu takich czynności nie może świadczyć wyznawany światopogląd, czy przynależność do ZSMP. Przepis art. 8a ustawy emerytalnej nie odwołuje się ani do światopoglądu, ani przynależności organizacyjnej. Formalna przynależność do określonych organizacji nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Takich ustaleń organ nie dokonał.

Także okoliczność, że skarżący pełnił służbę na rzecz [...], nie świadczy sama w sobie o tym, że był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jak już wskazywano, służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest zatem ustalenie zadań i rodzaju czynności wykonywanych przez funkcjonariusza w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ administracji nie ustalił dostatecznie istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszył art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez jego błędne zastosowanie.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zadania [...] oraz cele i zadania ZSMP, nie świadczą o tym, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie może pozostawić poza zakresem rozważań okoliczności związanych ze służbą skarżącego po 1990 r., także tych podnoszonych przez niego we wniosku o wydanie decyzji, a dotyczących jego szczególnych zasług. Analiza tych okoliczności w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami dotyczącymi służby skarżącego w [...] może dopiero stanowić podstawę do rozważań, czy w sprawie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.