Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2309/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g)
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 666/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. oddalił skargę Stowarzyszenia A. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej.

Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 30 października 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wystąpił do Marszałka Województwa Lubelskiego o uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin dla S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Marszałek Województwa Lubelskiego uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy, skorygowanym w toku postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie A. w B., dopuszczone do udziału w postępowaniu na postawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej, jako: k.p.a.).

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (SKA Kolegium, organ odwoławczy), postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, po dokonaniu analizy stanu komunikacji na linii Lublin-Warszawa, Kolegium stwierdziło, że polepszenie stanu komunikacji poprzez rozszerzenie aktualnej oferty komunikacyjnej dla potencjalnych pasażerów odbędzie się w sposób zrównoważony, poprzez rozważne i wyważone wprowadzenie nowych kursów z uwzględnieniem kursów już realizowanych i dotychczasowych rozwiązań w zakresie transportu osób na tej linii.

Organ odwoławczy wskazał, że obecnie na linii Warszawa - Lublin autobusy spółki X. kursują raz dziennie (co stanowi 2,7% rynku), spółki Y. 31 razy dziennie (co stanowi 83% rynku), natomiast spółki S. 5 razy dziennie (co stanowi 13,5% rynku). Po wprowadzeniu nowych kursów przez spółkę S. procentowy udział poszczególnych firm będzie się kształtował następująco: X. (2,5%) Y. (77,5%), S. (20%).

W ocenie SKO nie budzi zatem wątpliwości, że wnioskowana zmiana nie spowoduje zaburzenia stanu komunikacji na przedmiotowej linii komunikacyjnej, ani nie wpłynie w istotny sposób na udział poszczególnych przewoźników w rynku określonym przez wprowadzaną linię komunikacyjną. Organ stwierdził, że przy pozytywnym rozpatrzeniu wniosku S. nie będzie kursów kolizyjnych czasowo, zaburzenia rynku poprzez wprowadzenie nowych kursów oraz zaburzenia popytu na tego rodzaju usługi. Oznacza to, że nie powstanie stan zagrożenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r, poz. 1907 ze zm. - dalej, jako "ustawa o transporcie drogowym" lub "u.t.d.").

Kolegium stwierdziło, że uruchomienie linii komunikacyjnej łączącej bezpośrednio miasta będące siedzibą województw (w szczególności, gdy odbywa się to na zasadach komunikacji ekspresowej, bez przystanków pośrednich w innych miejscowościach) wychodzi naprzeciw zapotrzebowaniem społecznym i gospodarczym. Istnienie zaś komunikacji na danej trasie, złożonej z dwóch lub więcej linii komunikacyjnych, a więc wymagającej od pasażera przesiadki lub przesiadek, stanowi istotne utrudnienie w podróżowaniu, w szczególności wpływa na czas trwania podróży, co przy trasach dłuższych ma istotne znaczenie. Specyfiką przewozu ekspresowego jest dodatkowo fakt, że pasażerowie zainteresowani takim przejazdem nie wyrażają woli korzystania z przejazdów na odcinkach pośrednich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Stowarzyszenie A. wniosło o uchylenie powyższego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji uznał, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2016 r. wskazuje, że nie jest ono dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego, tj. nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić przesłankę do jego uchylenia. Podkreślił, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.

Zdaniem WSA z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawcy oraz zainteresowanych przewoźników. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały w trybie art. 106 k.p.a., w myśl, którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

WSA wyjaśnił, że organ współdziałający, o którym mowa w powyższym przepisie, uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko, jakie zajmuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego, ponieważ związane są ze sprawą główną. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to, bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 142/10, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10).

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin. Z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Lubelskiego.

Według WSA organy obu instancji wniosek ten poddały wyczerpującej i wszechstronnej ocenie. Co więcej organ I instancji wręcz wymusił na wnioskodawcy zmianę godzin odjazdów części proponowanych kursów, w taki sposób, by do minimum ograniczyć ewentualne negatywne skutki związane z wprowadzeniem nowych kursów i tym samym wyeliminować istotne zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych.

W ocenie Sądu I instancji, wprowadzenie dodatkowych kursów nie spowoduje zagrożenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. Jak słusznie zauważył organ, nowy kurs z Lublina o godz. 7:50 Ex będzie następował 10 minut po kursie i 25 minut przed kursem spółki Y. Kurs z Lublina o godz. 12:30 Ex będzie następował 15 minut po kursie i 15 minut przed kursem spółki Y. Natomiast kurs z Lublina o godz. 18:10 Ex będzie następował 40 minut po kursie spółki Y. i 20 minut przed kursem spółki X. W chwili wydania decyzji na linii Lublin – Warszawa autobusy spółki X. kursowały raz dziennie (co stanowi 2,7% rynku), spółki Y. 31 razy dziennie (co stanowi 83% rynku), natomiast spółki S. 5 razy dziennie (co stanowi 13,5% rynku). Jak poniósł organ, poza S. tylko te dwie spółki – spółka X. i spółka Y. – posiadają udzielone przez Marszałka Województwa Lubelskiego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na liniach Lublin-Warszawa. Po wprowadzeniu dodatkowych kursów przez spółkę S. procentowy udział poszczególnych firm będzie się kształtował następująco: X. (2,5%) Y. (77,5%), S. (20%), a więc nie ulegnie istotnej zmianie.

Nie można, zatem uznać, że wprowadzone zmiany spowodują zagrożenie, o jakim mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym. Dokonana przez organ ocena wniosku Spółki S. nastąpiła z uwzględnieniem stanu komunikacji na danej linii w zakresie jej przebiegu, analizy zachowania stabilności komunikacji, ochrony aktualnych przewoźników w okresie udzielonych im zezwoleń oraz warunków bezpieczeństwa z uwzględnieniem innych przewoźników dróg. Wnioskowane zmiany nie wpłyną w istotny sposób na udział poszczególnych przewoźników w rynku na tej linii.

Zdaniem WSA niezasadne jest odwoływanie się przez skarżącego do kursów innych przewoźników niż wskazani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem dotyczą one innych linii komunikacyjnych. Z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 u.t.d. wynika, że pojęcie linii komunikacyjnej należy wiązać z rozkładem jazdy, skoro zgodnie z powołanym przepisem linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. Przepis art. 20 u.t.d. przewiduje natomiast, że obowiązujący rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Rozkład jazdy stanowi, zatem integralną część zezwolenia i jest wydawany, jako załącznik do zezwolenia, doprecyzowując jego treść, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.t.d. zezwolenie określa między innymi przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Powyższe prowadzi do wniosku, że istnienie linii komunikacyjnych, które w sumie pokryją się z linią stanowiącą przedmiot uzgodnienia w niniejszej sprawie nie oznacza, że są to te same linie komunikacyjne. Stwierdzenie przez skarżącego, że oferta przewozowa Spółki S. będzie stanowić zagrożenie dla przewoźników z Chełma i Tomaszowa Lubelskiego, którzy mają przystanek w Lublinie nie jest, zatem uprawnione, bowiem przewoźnicy ci wykonują przewozy na innych liniach komunikacyjnych.

Sąd I instancji uznał, że niezależnie od omówionych wyżej argumentów dotyczących prawidłowego zastosowania przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu słusznie zwróciło uwagę na istotne z punktu widzenia potrzeb społecznych i gospodarczych znaczenie funkcjonowania linii, stanowiącej bezpośrednie połączenie miast wojewódzkich, będącej nadto linią ekspresową, bez przystanków pośrednich, co skutkuje skróceniem czasu trwania podróży, a także na skierowanie oferty przewozu ekspresowego do osób, które nie wyrażają woli korzystania z przejazdów na odcinkach pośrednich.

W ocenie Sądu I instancji nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że Kolegium w sposób wyczerpujący zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy. Organ miał na względzie wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody oraz dokonał oceny zgromadzonych dowodów, w tym w szczególności przeprowadził analizę stanu komunikacji na linii Lublin – Warszawa, w kontekście znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.

Odnosząc się do kwestii nieprzeprowadzenia przez organ obserwacji potoków podróżnych WSA zauważył, że dokonanie takiej czynności nie jest obligatoryjne. Żaden przepis ustawy o transporcie drogowym, ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ takiego obowiązku. Stosownie do art. 106 k.p.a., organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje na fakultatywny charakter przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie nie było jednak potrzeby przeprowadzanie badania potoków podróżnych, ponieważ organ dokonał szczegółowej analizy stanu komunikacji na spornej trasie, co stanowiło wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji chybione są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, iż linia komunikacyjna będąca przedmiotem postępowania nie wpłynie negatywnie na istniejące linie komunikacyjne. Organy obu instancji wyjaśniły, bowiem wszystkie te okoliczności faktyczne, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nieskuteczne jest też powołanie się przez skarżącego na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 416/14, która nie dotyczyła stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Końcowo WSA stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, by zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej, jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie A. zaskarżając go w całości i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie, gdy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 78 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie w sprawie, brak poczynienia własnych ustaleń, co skutkowało wydaniem wadliwego postanowienia;

2. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić;

Ponadto wyrokowi zarzucono naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. poprzez uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego, przy jednoczesnym pominięciu postanowienia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d., który wymaga dokładnego przeprowadzenia badania występowania zawartej w nim przesłanki przed uzgodnieniem wykonywania przewozów regularnych przez przewoźnika.

2) błędną interpretację art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. poprzez przyjęcie, że termin "istniejąca linia regularna" jest tożsamy z terminem "linia komunikacyjna" w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie A. przedstawiło argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia A. złożył pismo procesowe zawierające uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie skorzystało z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co obligowałoby do wydanie postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny kierowane do tego sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, sprawia, że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nie może on uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych – uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednakże sposób sformułowania zarzutów, w ocenie składu orzekającego, powoduje konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do podniesionych przez Stowarzyszenie, jako naruszonych, przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin. Z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Lubelskiego.

Poza sporem jest to, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar, co najmniej jednego województwa.

W kontekście podniesionych zarzutów, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zakres kompetencji Marszałka Województwa Lubelskiego, jako organu uzgadniającego. Zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Treść przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że ma on przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony.

To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa.

Obowiązek współdziałania organów, który wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g u.t.d. oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez Marszałka Województwa Lubelskiego, jako organu współdziałającego stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. Marszałka Województwa Mazowieckiego. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy, co do istoty (zmianę lub odmowy zmiany zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.

Wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, gdyż objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2008 r. II GSK 402/08, z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; Lex nr 340121).

Skoro organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., to zbadanie zakresu kompetencji organu uzgadniającego jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dokonując ustalenia zakresu kompetencji Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie uzgodniono planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy, skorygowanym w toku postępowania, NSA uznał, że organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie tego województwa. W ramach uzgodnień Marszałek Województwa Lubelskiego powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa lubelskiego spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowy (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 18 [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r., IV SA/Po 1439/04, Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 947/18, 948/18, 969/18 i 970/18, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. II GSK 299/17).

W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zmiany zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d.

Zgodnie art. 22a ust. 1 u.t.d., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:

1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa Mazowieckiego, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.

W ocenie NSA nie można zaaprobować poglądu Stowarzyszenia, że "... organ załatwiający sprawę główną, czyli kwestię zezwolenia oraz organ współdziałający mają taki sam zakres uprawnień i zadań.". Gdyby organ uzgadniający przejmował w pełnym zakresie kompetencje organu uprawnionego do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (zatem w przedmiocie zmiany zezwolenia) w istocie doszłoby do "współdecydowania", tymczasem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. jednoznacznie wskazuje jedynie na "współdziałanie" wymienionych w nim organów. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. II GSK 299/17).

Stwierdzić, zatem należy, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie można się zgodzić z zarzutami zawartymi w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji powyższego za niezasadny uznać należy zrzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 78 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania dowodowego, co do zbadania niewystępowania przesłanki z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a u.t.d. Nie można, bowiem skutecznie podnosić zarzuty niewyjaśnienia zaistnienia przesłanek z art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a u.t.d., skoro organ uzgadniający, w tym przypadku Marszałek Województwa Lubelskiego, nie był do tego uprawniony ani zobowiązany, co wyżej wskazano.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z przyczyn konstrukcyjnych. Zgodnie z tym przepisem skarga podlega oddaleniu, gdy zaskarżona decyzja nie narusza tak prawa materialnego, jak i procesowego. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową (podobnie jak art. 145 § 1 p.p.s.a.), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; z 28 sierpnia 2018 r., I GSK 1275/16; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl;). Przepisy te kształtują, bowiem stadium orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane naruszenie tych przepisów przez WSA polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Zarzut ten takich przepisów nie wskazuje. Podkreślić także należy, że orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro, zatem WSA, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.