Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1092/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a i c;
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art.39;
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 79a i 81;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 i 4, art. 21 ust. 3;
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 23/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2020r. sygn. akt III SA/Po 23/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 z późn. zm., obecnie: Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Dyrektor WOR ARiMR", "Dyrektor") z [...] listopada 2019r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowie Wielkopolskim z [...] września 2019r., nr [...] (dalej też: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji", "Kierownik"), w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarżąca [...] czerwca 2016r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2016 rok., do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie zachodniopomorskim, powiat [...], gmina [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha. W wyniku decyzji z [...] marca 2019r., którą uchylono decyzję z [...] listopada 2018r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, skarżąca [...]czerwca 2019r. złożyła wyjaśnienia dotyczące samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego w latach 2016 i 2017. Organ I instancji zwrócił się z wnioskiem do burmistrza Gminy i Miasta [...] o udzielenie informacji dotyczącej płatnika podatku rolnego od ww. działki nr [...] w latach 2016 - 2017. W odpowiedzi otrzymał wyjaśnienie, że właścicielem wskazanego obszaru jest [...] ([...]). Kierownik zatem zwrócił się do [...] o wskazanie osoby, która w latach 2016 - 2017 dzierżawiła działkę nr [...].

Pismem z [...] lipca 2019r. [...] odpowiedział, że działka ewidencyjna o numerze [...] o powierzchni [...] ha położona w obrębie [...], w 2011 roku uległa podziałowi, w wyniku którego powstała działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Dzierżawcą działki nr [...] o powierzchni [...] ha w okresie od [...] kwietnia 2014r. do [...] grudnia 2017r. był [...]. Organ I instancji zwrócił się z prośbą do KOWR o potwierdzenie bądź sprostowanie informacji zawartych we wcześniejszym piśmie, skoro w systemie ARiMR działka [...] istniała do 2019r., a w roku 2018 [...] wnioskował o otrzymanie płatności obszarowych na ww. działkę. Następnie pismem z [...] lipca 2019r. [...] potwierdził wcześniejsze wyjaśnienia dotyczące zarówno dzierżawy omawianego obszaru jak i jego podziału w 2011r., wskazując na względy techniczne w aplikacji eWniosek i ograniczony czasowo dostęp do tej aplikacji.

Decyzją z [...] września 2019r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowie Wielkopolskim wskazując art. 20, art. 18 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 173, z późn. zm., dalej: ’’ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich 2007-2013"), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361, z późn. zm., dalej: ’’rozporządzenie") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił przyznania wszystkich płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013 na rok 2016.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2019r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji okazało się, że działka wskazana we wniosku stanowi własność [...], a strona nie posiada na dzień 31 maja 2016 roku tytułu prawnego do jej użytkowania. Organ ocenił, że stronie nie przysługuje płatność do zadeklarowanej działki [...] podzielonej na dwie działki ewidencyjne na 2016 rok, ponieważ nie przedłożyła ona żadnego dowodu potwierdzającego jej tytuł prawny do omawianej działki na dzień 31 maja 2016r. Zauważył również, że w treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wyrokiem z 11 marca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że organy prawidłowo uznały, że w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa warunkiem koniecznym przyznania płatności jest posiadanie tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, natomiast skarżąca nie wykazała, że takim tytułem prawnym się legitymuje. WSA wskazał, że strona nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny, do gruntu więc organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności. Podniósł, że w treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię. Dopiero w uzupełnieniu odwołania, przesłanym już po wydaniu zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącej twierdził, że [...] odpłatnie poddzierżawił działkę [...], w ramach ich wzajemnych rozliczeń finansowych, których szczegóły nie są bliżej znane stronie skarżącej, zaś [...] poddzierżawiła w formie ustnej umowy działkę skarżącej. Sąd I instancji zauważył, że do uzupełnienia odwołania nie dołączono żadnych dokumentów których treść potwierdzałaby twierdzenia zawarte w piśmie. Tym samym nadal strona skarżąca nie udokumentowała prawdziwości twierdzenia zawartego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntu. Co więcej, skarżąca nie rozwiała wątpliwości, że [...] odpłatnie poddzierżawił działkę [...] , że w 2011r. odbył się podział działki nr [...] na działki nr [...]i [...], że działki od kilku lat miały inne powierzchnie. WSA stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że legitymuje się tytułem prawnym do gruntu, natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji było lakoniczne i nie wskazywało jakichkolwiek elementów dodatkowych, nowych zarówno w aspekcie materiału dowodowego, jak i wniosków dowodowych.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a poprzez nie zastosowanie środka przewidzianego w tym przepisie, mimo iż w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących norm prawa procesowego, o których mowa w pkt. 2.,

alternatywnie:

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a - poprzez pomięcie przez Sąd, mającego jak najbardziej wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie norm art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79a § 1 i § 2 k.p.a. w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło z kolei do nieuwzględnienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji wniesionych przez stronę wniosków dowodowych w rozumieniu art. 75 k.p.a. na okoliczności mające zasadnicze i fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania, tj. na okoliczność, iż strona - pomimo braku posiadania umowy dzierżawy, zawartej bezpośrednio z osobą prawną Skarbu Państwa, będącą właścicielem zgłoszonej działki - posiadała, jako kolejny poddzierżawca, tytuł prawny do użytkowanej działki, oraz:

3. art. 3 ust. 1 ustawy p.p.s.a. zgodnie z którym Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, podczas gdy Sąd w sprawie niniejszej oparł swój wyrok bezpośrednio na własnej ocenie treści pisma wniesionego przez stronę po wydaniu przez organ decyzji a przed otrzymaniem przez nią informacji o której mowa w art. 10 oraz art. 79a k.p.a. oraz zgłoszonego w tym piśmie wniosku dowodowego, a więc dokonał czynności z zakresu postępowania administracyjnego, której to czynności nie dokonał organ będący autorem zaskarżonej decyzji, na skutek oczywistego i bezspornego naruszenia przez organ norm postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła zarzuty sformułowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 jest ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich 2007-2013, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Zgodnie z ust. 2-3, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę, przy czym zgodę dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy. Z kolei, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny (ust. 4). Zatem uzyskanie płatności dla działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o płatność na rok 2016, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa musi być połączone z potwierdzeniem posiadania tytułu prawnego, na dzień 31 maja 2016r. W wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji okazało się, że działka wskazana we wniosku stanowi własność [...], a strona nie posiada na dzień 31 maja 2016 roku tytułu prawnego do jej użytkowania. Art. 18 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich 2007- 2013, w dniu składania wniosku o płatności stanowił, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie miał ten przepis, dodany do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich 2007-2013, mocą ustawy z dnia 9 marca 2016r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016r. poz. 337, dalej jako ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274) wskazano, że (...) przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że "...Stwarza to pole do nadużyć polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie". W przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany tj. właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. W niniejszej sprawie strona wydzierżawiała działkę [...] od [...] (protokół nr [...] z [...] czerwca 2019r.) natomiast z wyjaśnień uzyskanych od sekcji zamiejscowej [...] (pismo z [...] lipca 2019r.) wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha obrębu [...] gmina [...], w 2011 roku uległa podziałowi, w wyniku podziału powstały: działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha. Dzierżawcą działki nr [...] w okresie od [...] kwietnia 2014r. do [...] grudnia 2017r. był [...]. Prawidłowo zatem wskazano, że stronie nie przysługuje płatność do zadeklarowanej działki [...] (podzielonej na dwie działki ewidencyjne) stanowiącej własność Skarbu Państwa na 2016r. ponieważ nie przedłożyła ona żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do omawianej działki ewidencyjnej na dzień 31 maja 2016r. Również, w treści odwołania nie powołano się na żaden dokument mogący wyjaśnić powyższą kwestię.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, uzależniający przyznanie płatności do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, warunkuje legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do tej działki na dzień 31 maja danego roku. Tytułu ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie przepis ten należy interpretować ściśle. Jak stanowi bowiem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach: płatność do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W związku z powyższym dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną regulację stanowi, mający w tej sprawie zastosowanie art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z treścią tych przepisów z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust.2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust.3). To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (zob. wyrok NSA z 25 października 2011r., sygn. akt II GSK 1075/10). W sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organy te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192), (zob. wyrok NSA z 11.04.2019r. sygn. akt. I GSK 913/18 , wyrok NSA z 15.06.2016r., sygn. akt II GSK 158/15). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 21 ustawy jest ugruntowana w orzecznictwie. Obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania nie przedłożyła dowodów warunkujących ustalenie jej tytułu prawnego do spornych działek. Przeciwnie organy ustaliły, że na dzień 31 maja 2016r. tytułu prawnego do działek skarżąca nie posiadała.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA przytoczył też uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX), gdzie wskazano, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."

Wynika z powyższego, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów. Z tych powodów nie można uznać za trafny pogląd skarżącej kasacyjnie że Sąd I instancji błędnie przyjął, że uprawniony do płatności jest tylko i wyłącznie podmiot, który "tytuł prawny", o którym mowa w ustawie o płatnościach bezpośrednich. Takie rozumienie ww. przepisu nie zawęża terminu "tytuł prawny" i nie dyskwalifikuje części podmiotów dysponujących i uprawiających ziemię oraz pozostających w dobrej wierze. Przepis art. 18 ust 4 ustawy celowo wprowadza zawężające rozumienie terminu "tytuł prawny", które nie jest sprzeczne z art. 4 ust 1 lit. m) rozporządzenia nr 1307/2013. Ten ostatni przepis definiuje "dzierżawę". Ta zaś jeżeli zostałaby wykazana przez warunkowałaby uznanie posiadania tytułu prawnego do spornych działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust 4 ustawy nie można rozumieć jako bezumownego korzystania w działek. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro w art. 18 ust. 4 ustawy mowa jest o gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy tym samym sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustaw ANR gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8. Zawarty w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach. Zawsze musi być to zatem stosunek obligacyjny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt tej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji, miały pełne podstawy do przyjęcia co trafnie zaakceptował Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała, że na dzień 31 maja 2016r., legitymowała się tytułem prawnym do zadeklarowanych do płatności działek, wchodzących w skład ZWRSP. Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd i instancji trafnie skonstatował, że skarżąca w dniu 31 maja 2016r., nie dysponowała tytułem prawnym uprawniającym do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), należy wskazać, że jest on niezasadny.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. 70/12, LEX nr 1166069).

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości [...] zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu nie występującego w I instancji, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm).