Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1118/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: Art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. O. oraz A. O. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 listopada 2007 r. nr : [...] w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2010r.

W dniu 27 listopada 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy A w latach 2007-2011". Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1051 z późn. zm.) oraz art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266).

Pismem z dnia 25 sierpnia 2008r. S. O. i A. O. wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały Nr [...] z dnia 27 listopada 2007r. W uzasadnieniu wezwania stwierdzili, że uchwała Nr [...] uchyla uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem A w latach 2005-2009, co jest niezgodne z art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zdaniem S. O. i A. O., wieloletni program gospodarowania zasobem mieszkaniowym powinien być opracowany na co najmniej kolejnych pięć lat, a więc obowiązywać przez okres pięciu lat.

Podnieśli również, że uchwała Nr [...] z dnia 27 listopada 2007r. reguluje między innymi zasady sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz dotychczasowych najemców, a upoważnionym do tego jest Burmistrz Miasta. Najemcom oferuje się nabycie lokalu pod warunkiem wyrażenia zgody na cenę równą wartości rynkowej lokalu. Art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala na zastosowanie bonifikaty (jest to praktykowane w całej Polsce) jednak Burmistrz nie może tego uczynić. Zgodnie z uchwałą Nr [...], brak wyrażenia zgody na cenę rynkową upoważnia Burmistrza do wypowiedzenia najmu najemcom lokali mieszkalnych i często są to długoletni mieszkańcy, których nie stać na tak wysoką cenę. Jest to naruszeniem prawa najemców w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem wzywających, naruszeniem prawa jest też traktowanie najemców lokali mieszkalnych w budynkach, w których doszło do wyodrębnienia lokalu na równi z najemcami lokali, gdzie nie doszło do wyodrębnienia lokalu, a budynek jest do zbycia w całości razem z mieszkaniami. W tym ostatnim przypadku najemcy mają prawo wystąpić z roszczeniem do zbywalnej nieruchomości to jest w całości. Nie można zmuszać najemców lokali mieszkalnych do rezygnacji z prawa do tego roszczenia pod groźbą wypowiedzenia najmu. W wielu przypadkach nabycie udziału w nieruchomości jest korzystniejsze od wyodrębnienia lokalu z tej nieruchomości. Budynki przeznaczone do sprzedaży w całości podlegają wyłącznie przepisom obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie jak to uchwaliła Rada Miejska. Uchwała Nr [...] z dnia 27 listopada 2007r. jest próbą obejścia prawa mającą na celu ułatwienie Burmistrzowi Miasta sprzedaży budynków w całości.

Wzywający podnieśli również, że przedwcześnie uchylona uchwała Nr [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem A w latach 2005-2009, odnosiła się do bonifikat udzielanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych. Burmistrz Miasta udziela wprawdzie bonifikat i to wynoszących 95%, jednak jest to praktykowane przy sprzedaży nieruchomości nie podlegających pod uchwałę Nr [...] z dnia 27 listopada 2007r.

Uchwałą z dnia [...] 2008r. Nr [...] Rada Miejska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznała powyższe wezwanie za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutów w nim zawartych Rada Miejska stwierdziła, że art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 32, poz. 266 z późn. zm.) stanowi, iż wieloletni program powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat, co nie jest równoznaczne, iż musi obowiązywać przez 5 lat i nie podlegać zmianom bądź uchyleniu przy uchwaleniu nowego programu.

Rada wyjaśniła również, że uchwała Nr [...] z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie uchwalenia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy A na lata 2007-2011" nie reguluje zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz dotychczasowych najemców, w tym oferowania najemcom nabycia lokalu pod warunkiem wyrażenia zgody za cenę równą wartości rynkowej lokalu, ani nie wskazuje organu uprawnionego do tego. Stosownie do ustaleń § 9 pkt 9 lit. a w/w programu stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały, wszyscy najemcy, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego, tj. posiadający zawarte umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, bez względu na to czy lokal jest wyodrębniony czy znajduje się w budynku przeznaczonym w całości do sprzedaży, traktowani są tak samo, a w/w unormowania nie naruszają odrębnych przepisów w zakresie zbywania nieruchomości.

Ponadto Rada Miejska stwierdziła, iż poprzednio obowiązujący "Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem A na lata 2005-2009" uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2005r. zawierał jedynie informacje o bonifikatach stosowanych do cen nabycia lokali mieszkalnych. Materia udzielania bonifikat od ceny rynkowej regulowana jest przepisami ustawowymi i w tym zakresie Rada nie mogła i nie dokonała odrębnych unormowań prawnych.

W dniu 12 listopada 2008r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego skarga S. O. i A. O. W części wstępnej skargi skarżący napisali wprawdzie, iż jest to skarga na uchwałę z dnia [...] 2008r. Nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale w kolejnym piśmie z dnia 5 stycznia 2009r. wyjaśnili, że jest to skarga na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie uchwalenia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy A w latach 2007-2011". Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały Nr [...] z dnia 27 listopada 2007r. oraz o przywrócenie następujących uchwał Rady Miejskiej: Nr [...] z dnia [...] 2005r., Nr [...] z dnia [...] 2004r., Nr [...] z dnia [...] 2004r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, iż w dniu [...] 2007r. Rada Miejska uchyliła dwie uchwały: Nr [...] oraz Nr [...], które w swojej treści odnosiły się do udzielania bonifikat przy sprzedaży mieszkań oraz nieruchomości. W opinii skarżących, Rada Miejska działała w sposób umyślny, aby ułatwić Gminie A sprzedaż w drodze przetargu lokali mieszkalnych oraz budynków w całości. Pozbawiono w ten sposób najemców lokali prawa do bonifikat, co było niezgodne z prawem, ponieważ obowiązująca w tym czasie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2005r. w sprawie uchwalenia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem A w latach 2005-2009 odnosiła się do udzielania bonifikat na podstawie tych uchwał.

Skarżący zarzucili ponadto, że podjęcie zaskarżonej uchwały Nr [...] nastąpiło pomimo obowiązującego w tym okresie "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem A w latach 2005-2009", a obowiązujące zasady wykonywania uchwał przy sprzedaży lokali mieszkalnych na podstawie uchwały Nr [...] nie zezwalają Burmistrzowi Miasta na udzielanie bonifikat. Burmistrz może wyłącznie oferować cenę rynkową wykonując tym samym uchwały Rady Miejskiej.

Zdaniem skarżących, uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2008r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie uchwalenia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy A w latach 2007-2011", świadczy o wzrastającej liczbie mieszkańców lokali komunalnych w A niepewnych własnego jutra.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Rada Miejska stwierdziła, że zawarte w skardze żądanie przywrócenia wymienionych w niej uchwał Rady jest w sensie formalnym jak i merytorycznym niedopuszczalne i chybione. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż zaskarżoną uchwałą pozbawiono najemców lokali bonifikat od ceny sprzedaży lokali w sytuacji zbycia lokalu mieszkalnego na rzecz jego najemcy, Rada Miejska stwierdziła, że nie odpowiada to prawdzie, gdyż w tym zakresie zachodzi regulacja ustawowa wynikająca z art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), której to przepis daje podstawę, przy indywidualnej ocenie przesłanek udzielenia bonifikat, do jej zastosowania.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. Sąd zobowiązał skarżących do pisemnego wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 22 czerwca 2009r. skarżący odpowiedzieli na powyższe wezwanie Sądu. Oświadczyli, że mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Nr [...] ponieważ zamieszkują lokal mieszkalny nr 1 w nieruchomości budynkowej Rynek [...] w A. Nieruchomość ta została przeznaczona do sprzedaży w 2008 roku (tabela 11 w załączniku zaskarżonej uchwały). Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2008r w sprawie sprzedaży nieruchomości Rynek [...] i wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta. Zgodnie z zasadami zawartymi w uchwale Nr [...] (rozdział IV § 9 pkt 9 lit. a) Burmistrz zaproponował skarżącym nabycie lokalu nr 1 za cenę równą wartości rynkowej tego lokalu. Z kolei zgodnie z § 9 pkt 9 lit. b rozdziału IV zaskarżonej uchwały Nr [...] jeżeli najemca nie wyrazi zgody na cenę rynkową gmina wypowiada umowę najmu. Burmistrz stosując się do tych zasad wydał zarządzenie Nr [...] z dnia 16 maja 2008 r. w sprawie wypowiedzenia najmu, a Miejski Zarząd Zasobów Komunalnych w A powołując się na uchwałę Nr [...] wypowiedział skarżącym umowę najmu. Skarżący wyjaśnili, iż zwrócili się do Burmistrza o zmianę zarządzenia Nr [...]. W odpowiedzi Burmistrz powołując się na zaskarżoną uchwałę Nr [...] poinformował ich, że zasady tej uchwały nie zezwalają na zmianę zarządzenia oraz udzielenie bonifikaty. Burmistrz powołał się przy tym na uchwałę Nr [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali dotychczasowym najemcom, która to uchwała została uchylona. Burmistrz podkreślił, że najemcy mają prawo nabycia lokalu wyłącznie za cenę rynkową lokalu, w związku z tym brak było podstaw do zastosowania bonifikaty.

Skarżący wyjaśnili, iż w tym samym czasie korespondowali z Radą Miejską w sprawie uchwalenia zasad i kryteriów przy udzielaniu bonifikat przez Burmistrza w indywidualnych przypadkach. W odpowiedzi Rada Miejska oddaliła ich wnioski nie uznając za zasadne podjąć jakiejkolwiek czynności w tej sprawie. Zdaniem skarżących, Rada Miejska manipuluje przepisami oraz modyfikuje prawo już istniejące, a dowodem tego jest zaskarżona uchwała Nr [...]. Określając zasady wykonywania uchwał przy sprzedaży lokali lub nieruchomości Rada Miejska wkracza w kompetencje Burmistrza narzucając tym samym postępowanie niezgodne z prawem.

Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 21 ust. 4 obowiązującej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustalenia, o których mowa w ust. 2 pkt 8 lit. b mogą stanowić podstawę wypowiadania umów najmu. W zaskarżonej uchwale w rozdziale IX dotyczącym opisu innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy A § 25 pkt 3 odnosi się do wypowiadania umów w budynkach stanowiących współwłasność Gminy. Natomiast § 25 pkt 7 odnosi się do niesprecyzowanych lokali oraz budynków – zdaniem skarżących należy domniemywać, że chodzi tutaj o pustostany, których w Gminie A nie brakuje. Skarżący stwierdzili również, iż w obowiązującej ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w części dotyczącej wieloletniego planu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy art. 21 ust. 2 stanowi co powinien zawierać taki program w szczególności, przy czym pkt 3 odnosi się do planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach. W zaskarżonej uchwale w rozdziale IV Rada Miejska wyraźnie określiła lokale które planuje sprzedać w kolejnych latach, a zatem, zdaniem skarżących, § 9 pkt 9 tej uchwały jest niezgodny z obowiązującymi przepisami w/w ustawy, a Burmistrz stosując te zasady łamie prawo.

Skarżący stwierdzili, że ponieważ doszło do przedwczesnego powołania zaskarżonej uchwały Nr [...] przez Radę Miejską jak również modyfikowania przepisów, zostali pozbawieni możliwości wykupu swojego mieszkania za odpowiednią cenę, przy ustalaniu której powinny być brane pod uwagę wszystkie okoliczności.

Skarżący powołali się również na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. nr 207, poz. 2109). W § 32 ust 2 tego rozporządzenia wyjaśniono, że określenie wartości lokalu może nastąpić po uprzednim oznaczeniu przez właściciela przedmiotu odrębnej własności lokalu i po wydaniu zaświadczenia wymienionego w art. 2 ust 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.).

Na rozprawie w dniu 15 października 2009r. skarżący S. O. oświadczył, że w Gminie A obowiązywała osobna uchwała w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych, ale według jego wiedzy została ona uchylona, a osobnej uchwały w sprawie zasad sprzedaży nie ma. Natomiast Burmistrz powoływał się na to, że zniesiono uchwałę w sprawie zasad sprzedaży.

W związku z powyższym Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika organu do pisemnego ustosunkowania się do pisma skarżących z dnia 22 czerwca 2009r. dotyczącego naruszenia ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę oraz do uzupełnienia odpowiedzi na skargę poprzez wskazanie, czy oprócz zaskarżonej uchwały w gminie obowiązują osobne regulacje dotyczące zasad wynajmu i zasad sprzedaży lokali gminnych. Ponadto pełnomocnik organu miał wykazać, czy zaskarżona uchwała w § 9 pkt 9 lit. a wprowadza zakaz stosowania bonifikaty, oraz czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Odpowiadając na wezwanie Sądu, pełnomocnik Rady Miejskiej wyjaśnił w piśmie z dnia 27 października 2009r., iż zgodnie z linią orzecznictwa naruszenie interesu prawnego to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska podniosła, iż brak jest podstaw do uznania naruszenia interesu prawnego skarżących, a w sprawie zachodzi wyłącznie ich interes faktyczny związany z dążeniem skarżących do utrzymania najmu lokalu i jego wykupu. Odnosząc się do dalszych zapytań Sądu pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, iż w Gminie A nie obowiązuje odrębna uchwała w zakresie najmu i zasad sprzedaży lokali gminnych. Nadmienił również, iż zasady udzielania bonifikaty regulowane są ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), a w szczególności art. 68 tej ustawy. Regulacja ustawą przedmiotowej materii wyłącza uprawnienie do odrębnej regulacji w trybie prawa miejscowego. Ponadto zdaniem pełnomocnika Rady, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zgodnie ze wskazaniem podstawy prawnej przy jej uchwaleniu.

Pismem z dnia 6 stycznia 2010r. S. O. i A. O. ustosunkowali się do pisma pełnomocnika Rady Miasta z dnia 27 października 2009r. Skarżący wyjaśnili, że w Gminie A obowiązuje odrębna uchwała w zakresie najmu lokali gminnych. Jest to uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] 2001r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy A, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa i jest aktem prawa miejscowego. Natomiast w dniu [...] 2008r., na wniosek Burmistrza, Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany powyższej uchwały Nr [...] z dnia [...] 2001r. Od dnia [...] 2007r., po uchyleniu uchwały Nr [...], w Gminie A nie obowiązuje żadna odrębna uchwała w zakresie zasad sprzedaży lokali gminnych.

Ponadto skarżący nadmienili, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dopełnieniem czynności w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie uchwalenia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy A w latach 2007-2011" zostało złożone w Urzędzie Miejskim w dniu 25 sierpnia 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując oceny dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi ona od podmiotów mających legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżących. Jak bowiem wynika z akt sprawy, zaskarżona uchwała stanowiła podstawę dla organów administracyjnych do ustalenia im ceny sprzedaży zajmowanego lokalu, a następnie wypowiedzenia umowy najmu, wpłynęła zatem w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki skarżących.

W niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymagała uprzedniego rozstrzygnięcia charakteru prawnego kwestionowanej przez skarżących uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 listopada 2007r. Nr [...] w sprawie uchwalenia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy A w latach 2007-2011".

W zaskarżonej uchwale powołano jako podstawę prawną między innymi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1051 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.) oraz art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266). Stanowienie aktów prawa miejscowego, będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego wymienionymi w rozdziale 3 Konstytucji, wymaga każdorazowego wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). Art. 40 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że tzw. wykonawcze akty prawa miejscowego wymagają do ich wydania wyraźnego upoważnienia w ustawie szczególnej. Zdaniem Sądu takiego upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego nie stanowią jednak przepisy art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu uchwalany na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego "Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy" ma charakter aktu planowania, aktu polityki wewnętrznej, któremu podporządkować się powinny organy gminy kształtując swoją politykę gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym (por. m.in. pogląd, że wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego założenia mają charakter hipotetyczny i są wyłącznie programem, postanowienie WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2008r., II SA/Ol 211/08). Tego rodzaju Program nie ma więc cech normatywnego aktu zewnętrznego, nie jest więc aktem prawa miejscowego, co z kolei powoduje, że nie może stanowić podstawy prawnej do przyznawania praw lub nakładania obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem tę część poglądów wyrażanych w orzecznictwie, która przyjmuje, że Program taki nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2009r., II SA/Gl 142/09; wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2008r., II SA/Gl 923/07; por. też Z. Kociński, "Finansowanie mieszkaniowego zasobu gminy", NZS 2007, nr 6, s. 91; por. również rozważania na temat charakteru norm Programu zawarte w wyroku WSA z Białymstoku z 2 lutego 2006r. II SA/Bk 681/05 oraz w wyroku NSA z 18 lipca 2006, I OSK 669/06).

Nadto należy zauważyć, że od 2007r., na skutek podjęcia przez Radę Miejską uchwały nr [...] z dnia [...] 2007r., w gminie A nie obowiązuje osobna uchwała w sprawie zasad sprzedaży lokali gminnych wydana na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, czyli nie uchwalono w tym zakresie ustrojowo-organizacyjnego aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 dotyczącego zasad zarządu mieniem gminy. W istocie zatem w gminie A zaskarżona uchwała w sprawie Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym, wydana na podstawie innej ustawy (o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), w sposób niedopuszczalny łączy w sobie także te treści i wywołuje takie skutki, jakie powinna zawierać i wywoływać wydawana na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwała w sprawie zasad sprzedaży lokali gminnych. Jak bowiem wskazano powyżej, pomimo że formalnie przedmiotem zaskarżonej uchwały było ustanowienie Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym, to uchwała ta funkcjonuje w obrocie jako akt prawa miejscowego i na jej podstawie ustala się w gminie A zasady sprzedaży lokali gminnych, co potwierdza zarówno fakt, że jest ona powoływana przez organy administracyjne jako podstawa dla ustalenia warunków sprzedaży w konkretnych przypadkach (na przykład wobec skarżących), jak i fakt, że w gminie Chrzanów brak osobnej regulacji w tym przedmiocie podjętej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem, jak słusznie zauważa się w orzecznictwie, uchwała w sprawie Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym nie powinna zawierać uregulowań dotyczących zasad sprzedaży mieszkań (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2008r., II SA/Ol 211/08).

Mając na uwadze wskazane argumenty należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1051 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), który został przywołany w jej podstawie prawnej oraz z naruszeniem art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266). Za niezgodne z prawem należy bowiem uznać podjęcie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, ogłoszenie jej na zasadach właściwych prawu miejscowemu oraz wywodzenie z niej skutków prawnych charakterystycznych dla prawa miejscowego, to jest traktowanie jej jako podstawy dla pozbawienia skarżących określonych uprawnień związanych z nabywaniem lokalu od gminy. W ocenie Sądu brak jest bowiem w obowiązującym systemie prawnym podstawy prawnej do łączenia z uchwałą w sprawie Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminnym tego rodzaju skutków. Naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień o charakterze publicznoprawnym podmiotów zewnętrznych.

Dokonana kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła zatem do wniosku, że jest to akt istotnie naruszający prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności, albowiem ze względu na podnoszoną wadliwość przedmiotowej uchwały, zawierała ona normy ogólne zewnętrzne, abstrakcyjne i generalne, wywołując w istocie skutki w postaci uregulowania zasad sprzedaży lokali gminnych, od strony nie tylko formalnej, ale i materialnej była więc aktem prawa miejscowego. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.

W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. w związku z ustaleniem, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego.