Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1868/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Roman Ciąglewicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 740/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia i odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz J. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2006 r. IV SA/Wa 740/06 oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Gospodarki z [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia i odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa Młyn [...], L. S. na własność Państwa. W uzasadnieniu Sąd uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez Ministra Gospodarki zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji własnej, a co za tym idzie stwierdził, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Podkreślił, iż zaskarżone decyzje zostały wydane - w rezultacie ponownego rozpoznania sprawy - po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2004r. (sygn. akt IV SA 1070/03), którym uchylono decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z [...] listopada 1945 r. (pkt 1) i niestwierdzającą nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...]. W powołanym wyroku Sąd uznał, iż decyzje te wydano z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organ odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu powinien w szczególności rozważyć, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy nacjonalizacyjnej do wydania orzeczenia o przejęciu młyna na własność Państwa. Za nieprawidłowe uznał stanowisko Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, iż przesłanką przejęcia młyna na własność Państwa przewidzianą w cytowanym artykule jest teoretyczna a nie faktyczna zdolność przemiałowa młyna przekraczająca 15 ton na dobę. Stwierdził, iż przy ocenie zdolności przemiałowej młyna należy mieć na uwadze rzeczywistą zdolność przemiałowa młyna. Zatem organ ponownie orzekając w sprawie powinien pod takim właśnie kątem przeprowadzić kompleksową ocenę dowodów zebranych w sprawie, w tym złożoną przez skarżącego w trakcie postępowania sądowego ekspertyzę prof. K. B., mając na uwadze treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa

Kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego powinno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z [...] listopada 1945 r. i orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...], korzystających z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 Kpa), toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Idzie tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

W niniejszej sprawie organy - stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przedstawionym orzeczeniu Sądu Administracyjnego, i sprawę tą prowadziły w trybie nieważnościowym. W aspekcie powyższych wywodów Sąd w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył się, aby organ rozstrzygający sprawę w trybie administracyjnymi "zwyczajnym" - jak słusznie też uznały organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności - wydał decyzję dotkniętą wadą nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w tym z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Podstawę materialnoprawną orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] o przejęciu Młyna [...] w W. na własność państwa stanowił art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17), zgodnie z którym [...] Państwo przejmuje na własność [...] młyny motorowe o zdolności przemiałowej powyżej 15 ton zboża na dobę, obliczonej na podstawie długości walców lub powierzchni kamieni młyńskich. Mając na uwadze brzmienie zacytowanego przepisu należało w szczególności rozważyć, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Przy czym ustalenia - stosownie do wytycznych cytowanego wyroku Sądu Administracyjnego - miano prowadzić pod kątem "rzeczywistej zdolność przemiałowej" przejętego młyna mając na uwadze treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa

Według twierdzeń skarżącego (popartych aktualną ekspertyzą prof. K. B.) zdolność przemiałowa młyna nie przekraczała 15 ton zboża na dobę. Tymczasem ustalenia organu nadzorczego, rozpoznającego przedmiotową sprawę, są odmienne. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ - i według Sądu słusznie - przyjął właściwe rozumienie pojęcia "rzeczywistej zdolności przemiałowej", w istocie jako zdolność technicznie osiągalną w konkretnym młynie, tzn. nie mogącą być "teoretyczną", tj. określoną w oderwaniu od rzeczywistych - technicznych parametrów danego młyna (np. odgórnie wyznaczoną w instrukcji, zarządzeniu, czy uchwale jakiegoś organu administracji), a do tego zgodnie z brzmieniem normy ustawowej obliczaną na podstawie długości walców młyńskich lub powierzchni kamieni młyńskich. Według poczynionych przez organ nadzorczy ustaleń - mając za podstawę przyjętą wykładnię pojęcia "rzeczywista zdolność przemiałowa" sporny młyn zbożowy w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. miał rzeczywistą zdolność przemiałową ponad 15 ton zboża na dobę, co oznacza, że podpadał pod działanie art. 3 ust. 1 lit. A pkt 13 powołanej ustawy. Odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia organ administracji oparł się w szczególności na następujących dowodach z dokumentów: protokole z posiedzenia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w B. z [...] czerwca 1947 r. w części zawierającej wypowiedź właściciela młyna - L. S., piśmie Państwowego Zjednoczenia Przemysłu Młyńsko-Piekarnianego - Rejon P. z [...] sierpnia 1946 r., w części w jakiej wskazuje, że "zdolność faktyczna to około 60% zdolności przemiałowej teoretycznej, czyli 24 tony na dobę", jednocześnie popartych aktualną opinią biegłego dr T. S.. Wykonanie przedmiotowej opinii zlecił mając za podstawę do orzekania diametralnie różne stanowiska ekspertów i szereg dokumentów wskazujących odmienne zdolności przemiałowe, jak i wytyczne wyroku Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2004 r., tym samym słusznie uznał, iż pełna ocena w sprawie materiału dowodowego wymaga dodatkowych wiadomości specjalnych. Wymienione wyżej dowody uznał za wiarygodne, zaś - zdaniem Sądu - ich ocenę przeprowadził w sposób przekonywujący, pozbawiony dowolności i gołosłowności twierdzeń, w zasadzie każde z ustaleń przekonywująco uzasadnił, przy tym uczynił to w granicach zasady swobodnej oceny dowodów, stosownie do wytycznych wyroku, którego oceną był związany. Również w ramach swobodnej oceny dowodów odmówił waloru wiarygodności: "Kwestionariuszowi" (bez daty) sporządzonemu przez Wydział Aprowizacji i Handlu Urzędu Wojewódzkiego P., pismu Państwowego Zjednoczenia Przemysłu Młyńsko-Piekarnianego - Rejon P. z [...] sierpnia 1946 r. w części wskazującej na wartość teoretyczną przemiału, protokołowi z posiedzenia Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w B. z [...] czerwca 1947 r. w części obejmującej wyjaśnienia L. S. odnoszących się do zdolności przemiałowej młyna w okresie powojennym, która jakoby spadła do 12 ton 316 kg na dobę, a nawet do około 10 ton na dobę, "Oświadczeniu" młynarzy i Rady Zakładowej z [...] stycznia 1946 r., protokołowi Komisji wyznaczonej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej powiatu [...] w A. K. z [...] stycznia 1946r, "opinii" prof. K. B. oraz opinii biegłych ze Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Przemysłu Spożywczego w W. - mgr inż. W. G. i mgr inż. J. H.. Przeprowadzając ocenę tychże dowodów, poprzez zestawienie ich treści z pozostałymi dowodami naświetlającymi okoliczności sprawy w sposób odmienny, dokonał prawidłowego wyboru dowodów, którym dał wiarę i na których oparł ustalenia faktyczne.

Oznacza to, iż organ nadzorczy po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, dążąc do ustalenia prawdy materialnej, w oparciu o art. 80 Kpa, według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenił wartość poszczególnych środków dowodowych, zarówno z dokumentów, jak i opinii biegłych oraz podjęte stanowisko prawidłowo uzasadnił, wskazując dowody na których się oparł i dowody którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie można odmówić słuszności w szczególności twierdzeniom organu, iż część z dowodów, na które powołuje się skarżący wskazuje na "teoretyczną zdolność przemiałową", określa wydajność młyna mniejszą poniżej 15 ton zboża na dobę z uwagi na mylne kwalifikowanie m. in. dziennej zdolności przemiałowej lub faktycznego przemiału jako dobowej zdolności przemiałowej i że był to młyn pszenny, kombinowany. Dowód z dokumentu w postaci ekspertyzy prof. K. B. nie może też stanowić - wbrew innym dowodom - podstawy do przyznania słuszności twierdzeniom skarżącego, chociażby już z powodu samego przyjęcia, że był to młyn pszenny, bo jak trafnie zauważył organ większość zapisów w dokumentach dowodowych przemawia za aprobatą tezy, jaką postawił biegły dr T. S., tzn. że był to młyn żytni. W ten sposób Minister Gospodarki dowiódł zasadności przejęcia spornego młyna, odpierając tym samym skutecznie zarzut wydania orzeczenia o jego przejęciu na rzecz Państwa z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie nie dopatrzył się oczywistej (rażącej) sprzeczności materiału dowodowego zebranego w sprawie z kwestionowanym orzeczeniem, mogącej prowadzić do uznania, iż w momencie wydawania orzeczenia nastąpiło naruszenie prawa o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, czyli noszącym cechy rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa

Podsumowując Sąd uznał, iż w postępowaniu administracyjnym - zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2004 r. - podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa Wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy stosownie do treści art. 77 § 1 Kpa i w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów z art. 80 Kpa oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji - zgodnie z zasadą przekonania unormowaną w art. 11 Kpa - dokonano uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa

Wyrok ten został zaskarżony w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności przez J. S., poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4, 153, art. 145 § l ust. l pkt. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § l i 156 § l pkt. 2, 7,77 § l i 107 § 3 kpa oraz § 14, § 41, § 43 ust. l, § 45 ust. l pkt. 2, § 47 pkt. b oraz § 41, § 43 ust. l, § 44, § 45 ust. l pkt. e w zw. z § 57, § 65 ust. l pkt. d rozporządzenia Rady Ministrów z 30. 01. 1947.r. w sprawie trybu przejmowania przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16 poz. 62), z tym, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § l ust. l lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. l lit. A pkt 13 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej przez jego błędne zastosowanie i na mocy art. 185 § l p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, co do obrazy przepisów prawa procesowego, że:

a) Organy administracji prowadząc postępowanie nieważnościowe przeprowadziły całe postępowanie co do istoty sprawy łącznie z oceną wiarygodności dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym, co jest rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu nadzorczym nie można przeprowadzać nowego postępowania dowodowego i zastąpić organ, który wydał decyzję w postępowaniu zwykłym. I tak w wyroku NSA OZ Gdańsk z 28 XlI 2000 II SA Gd 542/99 Lex Nr 46454 stwierdza się, że celem postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności jest ustalenie czy decyzja obarczona jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § l kpa. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Tak samo w następujących wyrokach NSA: NSA OZ Gdańsk z 6 stycznia 1994 r. SA/Gd 2026/93 OSS 1994 Nr, 2 poz. 7, NSA z 06.09.1999 IV SA 787/98 Lex Nr 47874, NSA z 21 czerwca 1999 r. IV SA 1944 / 98 Lex Nr 48646, NSA z 21 czerwca 1999 r. IV SA 935/96 Lex Nr 47863, oraz wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996r. III ARN 70/95 OSNAPiUS 1996 r. Nr. 18 poz. 258. W wyroku NSA z 2.X. 2003 III SA 3370/01 stwierdzono, że w postępowaniu dotyczącym nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach art. 156 § l kpa. Nie może natomiast jej rozpatrywać co do istoty. W wyroku NSA z 28.05.1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985 Nr 1, poz. 30 stwierdzono: ocenę legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. W komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego 3 wydanie Warszawa 2000 teza 8 do art. 156 str. 647 stwierdza się, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

W sprawie niniejszej organ przeprowadził postępowanie co do istoty sprawy, dokonał oceny wiarygodności dowodów co do których organy w trybie zwykłym w ogóle nie wypowiedziały się, przeprowadził nowe dowody i w oparciu o ten nowy materiał dowodowy orzekł co do istoty sprawy. W ten sposób organy administracji rażąco naruszyły art. 156 § l kpa. WSA akceptując to naruszenie przepisów procesowych przez organy administracji rażąco naruszył art. 145 § l ust. l pkt c p.p.s.a., gdyż nie uchylił decyzji mimo rażącego naruszenia przepisów procesowych. To naruszenie prawa miało istotny i zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA oddalił skargę mimo rażącego naruszenia przepisów kpa przez organy administracji.

b) W skardze skierowanej do WSA wskazano, że wprawdzie Główna Komisja zatwierdziła postanowienie Wojewódzkiej Komisji, ale w uzasadnieniu stwierdziła, że "zdolność przemiału wynosi 15 ton na dobę". 15 ton na dobę nie wypełnia dyspozycji art 3 lit. A pkt. 13 ustawy z dn. 03.01. 1946 r. Z obrazą art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił tego zarzutu i co ważniejsze nie ustosunkował się do niego, co jest naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo w istocie wskazywało, że z postanowienia Głównej Komisji wynika, że nie zachodziły przesłanki do nacjonalizacji młyna.

c) Postępowanie administracyjne dotyczące nacjonalizacji młyna zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dn. 3 stycznia 1946 r. zostało uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r, w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr. 16 poz. 62). § 14 tego rozporządzenia stwierdza, że Wojewódzka Komisja właściwa jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego m.in. nacjonalizacji młynów. To postępowanie w zasadzie nie zostało przeprowadzone. Jak wynika z protokołu posiedzenia Wojewódzkiej Komisji ograniczyło się ono do wyjaśnień właściciela młyna, który określił urządzenia młyna i stwierdził, że przed wojną przemiał wynosił 22 tony, a obecnie 12 ton i 316 kg na dobę. Postanowienie Wojewódzkiej Komisji ograniczyło się do stwierdzenia, że na podstawie danych Wojewódzkiego Urzędu (nie wiadomo jakich) oraz teoretycznych ustaleń opartych na urządzeniach młyna przyjęto, że posiada on zdolność przemiału powyżej 15 ton. Pomimo istnienia innych dowodów w sprawie w ogóle ich nie rozpatrzono i nie ustosunkowano się do nich.

l. I tak "oświadczenie" z [...] stycznia 1946r. zatwierdzone przez Zarząd Gminy, w którym młynarze i Rada Załogowa Młyna [...] w W. stwierdzają, że młyn "przemiela na dobę maksymalnie 12 ton" lub zależnie od rodzaju zboża 10 ton, a to wskutek zużycia wszystkich maszyn i złego stanu motoru, gdyż młyn został wybudowany w [...] r. To stwierdzenie zawarte w oświadczeniu znajduje potwierdzenie w piśmie Wojewódzkiego Przemysłu Zbożowego z [...].02.1991 r. t. II k. 42 (30 podwójna numeracja akt), z którego to pisma wynika, że po przejęciu młyna całkowicie go przebudowano i z młyna motorowego zrobiono młyn elektryczny. Wskazuje to, że w dacie przejęcia dotychczasowe urządzenie było bardzo zniszczone.

2. Protokół z przeprowadzonej [...] stycznia 1946 r. przez komisję powołaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w powiecie [...] na polecenie vice ministra Aprowizacji i Handlu badania faktycznej zdolności przemiałowej w Młynie W. - stwierdzający, iż maksymalna zdolność przemiałowa Młyna W. wynosi 12 ton i 316 kg zboża.

3. Stanowisko Starosty Powiatowego N., który stwierdza, że zdolność przemiału młyna na dobę wynosi 12 ton i 316 kg. Tak więc istniały dokumenty świadczące o tym, że zdolność przemiałowa nie przekracza 15 ton na dobę. Wojewódzka Komisja w ogóle do tych dokumentów się nie ustosunkowała chociaż miały one zasadnicze znaczenie w sprawie. W tej sytuacji Wojewódzka Komisja naruszyła rażąco § 34, § 41 oraz § 45 ust l pkt e rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r., a nadto § 43 nie przeprowadzając dowodu z opinii biegłego, o co wnosił właściciel młyna (protokół komisji) zastępując opinię biegłego przez samodzielne ustalenie, że urządzenia młyna pozwalają na przemiał ponad 15 ton. Było to więc czysto teoretyczne wyliczenie nie uwzględniające faktycznej możliwości przemiału. W postępowaniu nieważnościowym organy administracji państwowej nie oceniły postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w postępowaniu zwykłym, a same przeprowadziły postępowanie dowodowe, orzekając co do istoty sprawy, co jak wyżej wskazano jest niedopuszczalne. W tej sytuacji organy administracji prowadząc postępowanie nieważnościowe dopuściły się obrazy art. 156 § l kpa i art. 7, 77 § l, 80 i 107 § 3 kpa. Przeprowadziły bowiem same postępowanie dowodowe, nie oceniły prawidłowości działania w postępowaniu zwykłym, nie oceniły całokształtu postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym i nie oceniły w uzasadnieniu decyzji braku oceny dowodów postępowaniu zwykłym.

WSA naruszył w istotny sposób art. 141 § l ust l lit. c p.p.s.a., gdyż mimo tak rażącego naruszenia przepisów, które nie tylko mogło, ale miało wpływ na wynik sprawy nie uchylił zaskarżonych decyzji. Te same uwagi dotyczą postępowania przed Główną Komisją Weryfikacyjną z tym, że w zw. z § 57 powołanego rozporządzenia wskazane wyżej przepisy mają i do niej zastosowanie. Potwierdzeniem tej tezy jest notatka służbowa podsekretarza stanu [...] z [...].04.2002r. znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy z której wynika, że analiza materiału sprawy nie daje podstaw do przyjęcia jaka jest zdolność przemiałowa młyna i należy powołać biegłych celem ustalenia potencjalnych zdolności młyna.

4. Podstawą wydania decyzji o nacjonalizacji jak wynika z wstępu do decyzji str. [...]. w którym zamieszczona jest decyzja Ministra Przemysłu i Handlu są postanowienia Wojewódzkich Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw i Głównej Komisji. Wyżej wskazano, że Komisje te rażąco naruszyły przepisy wyżej wskazanego Rozporządzenia Rady Ministrów i nie mogły być w tej sytuacji podstawą do wydania decyzji nacjonalizacyjnej. Główna Komisja Weryfikacyjna stwierdziła nadto, że możliwość dobowego przemiału młyna wynosi 15 ton, a więc nie daje to podstaw do nacjonalizacji. W tej sytuacji postanowienia tych Komisji nie mogły stanowić podstawy do nacjonalizacji, gdyż naruszyły art. 2 pkt. 7 drugie zdanie ustawy z 03.01.1946. Organy administracji z obrazą art. 156 § l, 7, 77 § l, 80 i 107 § 3 kpa w ogóle się tym zagadnieniem nie interesowały. WSA z obrazą art. 145 § 1 ust. l lit. c p.p.s.a. nie uchylił zaskarżonych decyzji mimo rażącego naruszenia prawa i to naruszenie prawa przez WSA miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 23.06.2004 r., IV SA 1070/03 uchylając decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej wyraźnie stwierdził, że w oparciu o dowody archiwalne należy ustalić rzeczywistą zdolność przemiałową, a nie teoretyczną, Tymczasem organy administracji w oparciu o opinię biegłego, która nie jest dowodem archiwalnym w dalszym ciągu ustaliły teoretyczną zdolność przemiałową młyna, co rażąco narusza art. 153 p.p.s.a.. Biegły bowiem aktualnie wobec całkowitej przebudowy młyna nie mógł ustalić faktycznej możliwości przemiału w roku 1948. WSA mimo naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie uchylił zaskarżonych decyzji naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a.. Z dowodów archiwalnych wynika, że młyn nie miał zdolności przemiału ponad 15 ton, a jedyny dowód świadczący o takiej możliwości mówił o teoretycznej zdolności, bo opierał się nie na faktycznym przemiale a na teoretycznych rozważaniach i to bez udziału biegłego sprzecznych z dowodami dotyczącymi faktycznego przemiału.

II. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym wynika, że decyzja Ministra Przemysłu i Handlu o nacjonalizacji młyna rażąco naruszyła art. 3 ust. l lit. A pkt. 13 ustawy z 03.01.1946 r. Postanowienie Głównej Komisji Weryfikacyjnej stwierdza, że przemiał dobowy przedmiotowego młyna wynosi 15 ton, co nie odpowiada dyspozycji art. 3 ust. l lit. A pkt. 13 ustawy z 03.01.1946r. Wprawdzie Główna Komisja utrzymuje w mocy postanowienie Wojewódzkiej Komisji, która mówi o dobowym przemiale powyżej 15 ton. Jednakże uzasadnienie jest stanowcze - przemiał dobowy 15 ton. Postanowienia obu Komisji, o czym była już mowa pomija dowody dotyczące faktycznej możliwości przemiału. Oparcie się na tych postanowieniach przy wydaniu decyzji nacjonalizacyjnej jest rażącym naruszeniem art. 3 ust. l lit A pkt 13, bo fakt, iż przemiał dobowy młyna przekracza 15 ton jest zasadniczym elementem wydania decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z [...]. Jedynym dowodem mającym stanowić podstawę decyzji nacjonalizacyjnej jest teoretyczna ocena (teoretyczna, bo oparta na ustaleniu przemiału w oparciu o wyliczenia oparte na urządzeniach młyna bez ustalenia ich rzeczywistego stanu) wbrew powołanym wyżej dowodach które powstały przy badaniu rzeczywistej możliwości przemiału, do których ani Wojewódzka ani Główna Komisja w ogóle się nie odniosły. Z powołanego już wyroku WSA z 23 czerwca 2004 r. wynika, że teoretyczne rozważania dotyczące przemiału nie mogą w ogóle mieć znaczenia. Dla oceny decyzji nacjonalizacyjnej Ministra Przemysłu i Handlu, jak to wyżej omówiono nie mogą mieć znaczenia dowody przeprowadzone w postępowaniu nieważnościowym i ocena dowodów dokonana w postępowaniu nieważnościowym, która ma zastąpić postępowanie dowodowe prowadzone w postępowaniu zwykłym. Tak więc trzeba stwierdzić, że decyzja nacjonalizacyjna Ministra Przemysłu i Handlu rażąco narusza art. 3 ust. l lit A pkt. 13 ustawy z 03.01.1946 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bo oparto tę decyzję na art. 3 ust l lit. A pkt. 13 ustawy z 03.01.1946 r., a przepis ten nie miał zastosowania w sprawie niniejszej, bo nie zostało ustalone, że faktyczna zdolność przemiału przedmiotowego młyna wynosi ponad 15 ton, a wręcz przeciwnie dowody istniejące w sprawie wskazują, że zdolność dobowa przemiału była niższa. W tej sytuacji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...] z [...] przez organy administracji rażąco narusza art. 156 § l pkt 2 kpa w zw. z art. 3 ust. l lit. A pkt 13 ustawy z 3 stycznia 1946 r. WSA z obrazą art. 145 § l ust l lit a p.p.s.a. mimo obrazy art. 156 § l pkt 2 kpa oraz art. 3 ust. l lit A pkt. 13 przez organy administracji nie uchylił zaskarżonych decyzji.

III. Organ, który zastosował nacjonalizację rażąco naruszył zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. l pkt. 13 ustawy z 03.01.1946 r., a więc organy działające w postępowaniu nadzorczym miały obowiązek stwierdzić nieważność tej decyzji. W sytuacji bowiem gdy istnieją przesłanki z art. 156 § l kpa organ administracji ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub wydanie decyzji stwierdzającej rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji wobec naruszenia tego przepisu w zw. z art. 3 ust. l lit. a pkt 13 ustawy z 03.01.1946 wobec niestwierdzenia nieważności przez organy administracji, WSA powinien zgodnie z art. 145 § l ust. l lit. a i c p.p.s.a. uchylić obie zaskarżone decyzje, a nie czyniąc tego naruszył wyżej wskazane przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Istotnie w skardze skierowanej do WSA w Warszawie wskazano, że wprawdzie Główna Komisja Weryfikacyjna zatwierdziła postanowienie Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w B., ale w uzasadnieniu stwierdziła, że "zdolność przemiału wynosi 15 ton na dobę". Taki przemiał na dobę nie wypełnia dyspozycji art. 3 lit. A pkt. 13 ustawy z dn. 03.01. 1946 r. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji przedstawienia tego zarzutu i co ważniejsze nieustosunkowanie się do niego stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie wyjaśniono istotnej rozbieżności w stanie faktycznym sprawy.

Co prawda, w orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej - wyr. NSA z 8 grudnia 2005 r., II FSK 25/05, LEX nr 190352.

Niemniej skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Fakt, że uzasadnienie następuje już po wydaniu orzeczenia oznacza tylko, że sama czynność uzasadnienia nie może wpłynąć na treść orzeczenia. Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie - rozumiane jako rezultat tej czynności - sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 nie może stanowić naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przemawiają za tym co najmniej dwa ważkie argumenty natury systemowej. Po pierwsze, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta, która może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, jest zawarta właśnie w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. Jeśli tak, to jest rzeczą oczywistą, że ma ona pierwszoplanowe znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Po drugie, dostrzegł to sam ustawodawca, stwierdzając w art. 184, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu również w przypadku, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozumując a contrario należy zatem dojść do wniosku, że co do zasady błędne uzasadnienie powoduje, że obarczone nim orzeczenie nie odpowiada prawu.

W tym też kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. Konkludując należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Taka sytuacja właśnie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Bez wyjaśnienia rozbieżności zawartych w postanowieniu Głównej Komisji Weryfikacyjnej nie można bowiem ustalić, czy orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] zapadło z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.