Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 506/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 11, art. 15, art. 24 par. 3, art. 25 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, 2 i 3, art. 28 ust. 2,  art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 1 pkt 2, par. 13, par. 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. B.-J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]., nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Wojewody na rzecz A. B.-J. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A. B.-J., utrzymał w mocy decyzję z dnia 3 grudnia 2012 r., nr [...], znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na biuro wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz utwardzeniem części terenu na działce nr "x" położonej przy ul. [...] w [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2012 r., wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że P. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A", w dniu 20 lutego 2012 r. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji. W dniu 2 marca 2012 r. inwestor zwrócił się do tego organu o udzielenie opisanego na wstępie odstępstwa od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Pismem z dnia 30 marca 2012 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na to odstępstwo, zawieszając jednocześnie postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii. W związku z pismem Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 kwietnia 2012 r. upoważniającym organ pierwszej instancji do wyrażenia zgody na wskazane odstępstwo, organ w dniu 14 czerwca 2012 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne oraz wyraził zgodę inwestorowi na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, umożliwiające wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. "x", bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. "y" oraz w odległości 2,60 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. "z" przy ul. [...] w [...].

Po usunięcia przez inwestora braków w przedłożonej dokumentacji budowlanej w dniu 11 października 2012 r. organ pierwszej instancji umożliwił pozostałym stronom postępowania zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenie się co do tego materiału, a następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z jego wnioskiem.

Wojewoda [...] ocenił, że zarzuty podniesione w odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w decyzji Prezydenta Miasta [...] jest prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy przeanalizował wniosek inwestora od odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych pod względem dokonanego wyboru lokalizacji rozbudowy, uznając, iż najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest rozbudowa budynku w kierunku zachodnim, która powoduje likwidację tylko części okien w pomieszczeniu istniejącym, racjonalnie wykorzystuje istniejący dojazd, miejsce postojowe oraz istniejące elementy budynku (projektowana nadbudowa garażu), nie powoduje nieuzasadnionego zmniejszenia terenu biologicznie czynnego oraz nie wpływa na ograniczenia światła dziennego w pokojach mieszkalnych. W ocenie organu, projektowane usytuowanie rozbudowy budynku na działce inwestora umożliwia prawidłową zabudowę obu działek sąsiednich, zaś na inne działki budowa ta nie wywiera żadnego wpływu, regulowanego przepisami prawa budowlanego. Z wykonanej przez projektanta analizy naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia wynika, że pomimo rozbudowy budynku na działce "x" zostaną dochowane, zgodnie z § 13 i § 60 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., warunki naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia dla budynków na działkach nr "y" i "z".

Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, zachowania wymaganej powierzchni terenu biologicznie czynnej, dopuszczalnej wysokości zabudowy, zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych w granicach własnej nieruchomości i zakazu dogęszczenia zespołu zabudowy mieszkaniowej. Pomieszczenia planowane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, przeznaczone na biuro należy traktować jako usługi nieuciążliwe mieszczące się w ramach dopuszczalnego przeznaczenia, towarzyszącego podstawowej funkcji mieszkalnej terenu, na jakim położona jest działka inwestora. Usługi te spełniają nadto wymogi sanitarne określone dla podstawowego przeznaczenia obiektu budowlanego i nie są zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Obowiązujący na wskazanym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu lokalizacji obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Jej realizacja nie pozbawi żadnego z właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji elektrycznej i cieplnej ani też środków łączności oraz dostępu światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie ma charakteru uciążliwego, w trakcie jego realizacji nie będą zatem przekroczone wymogi co do dopuszczalnego poziomu hałasu, zanieczyszczenia powietrza, wód i gleby. Inwestor spełnił również warunki bezpieczeństwa pożarowego, o czym świadczy zastosowanie od strony działek sąsiednich nr ewid. "y" i "z" ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Projekt budowlany został zaopiniowany bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców do spraw: zabezpieczeń przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz sanitarno-higienicznych. Inwestor przedłożył wraz z projektem budowlanym również pozostałe wymagane przepisami prawa opinie, uzgodnienia i oświadczenia. Zatwierdzony projekt budowlany, uzupełniony w toku postępowania, został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Zdaniem Wojewody [...] w niniejszej sprawie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, a zatem stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy organy nie mogły odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w prowadzonym postępowaniu. Stronom zapewniono możliwość czynnego w nim udziału, a na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie można stwierdzić, by matka wnioskodawcy M. S., która jest pracownikiem organu pierwszej instancji, była osobą prowadzącą postępowanie w niniejszej sprawie. Sam fakt, że sprawa ta była rozpatrywana przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...], w którym pracuje M. S., nie stanowi przesłanki wyłączenia z urzędu tego pracownika od udziału w postępowaniu w myśl art. 24 § 1 i 3 K.p.a.

Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję organu drugiej instancji złożyła A. B.-J., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia organu pierwszej instancji wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie:

1) art. 24 § 3 K.p.a. poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji przez osobę, co do której istniały uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności i zaakceptowanie tego faktu przez organ odwoławczy;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaś organowi drugiej instancji także art. 136 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 9 ust. 1, 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane, wskutek niedostatecznego rozważenia i niewystarczającego uzasadnienia wyboru wariantu rozbudowy budynku na działce nr "x" w kierunku zachodnim, z zastosowaniem odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych;

3) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozorne zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

4) art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne określenie kręgu stron postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wskazała, iż podtrzymuje wyrażane w postępowaniu administracyjnym stanowisko, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany, w części w jakiej zakłada rozbudowę do granicy działki nr ewid. "y", przy ul. [...] w [...], narusza przepisy prawa budowlanego, a ponadto nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi naruszenie uzasadnionych interesów skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

1. Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze.

2. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że uzasadnione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia w niniejszej sprawie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania.

W myśl art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 tego przepisu, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Stosownie do art. 25 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

3. Jest powszechnie uznawane, że instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (uregulowanej w art. 7 K.p.a.) oraz zasady zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Celem wskazanej instytucji procesowej jest wykluczenie sytuacji, w której na rozstrzygnięcie sprawy miał wpływ fakt osobistego zainteresowania pracownika tą sprawą. W doktrynie podkreśla się, że istotę tej instytucji procesowej oddaje powołany przepis art. 24 § 3 K.p.a., dający podstawę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, gdy zostanie "uprawdopodobnione" (a więc nie wykazane) istnienie jakichkolwiek okoliczności, "które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Postępowanie administracyjne powinno toczyć się w taki sposób i na takich warunkach, by wyeliminować jakiekolwiek sugestie czy podejrzenia, że postępowanie nie prowadzone jest przez podmiot całkowicie niezainteresowany końcowym rozstrzygnięciem sprawy (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137-138).

4. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego, zawarte w art. 25 K.p.a., nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika (art. 24 K.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że organem administracji jest pracownik, który tym się różni od pozostałych pracowników, iż zajmuje stanowisko, z jakim związana jest właściwość do rozstrzygania, a nie tylko załatwiania, określonej kategorii spraw administracyjnych. Skoro tak, to organ administracji podlega wszystkim tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 K.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 135).

5. W przypadku, gdy osoba sprawująca funkcję organu podlega wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 K.p.a., to w konsekwencji brak jest możliwości upoważnienia przez wskazaną osobę do załatwienia tej sprawy jej zastępców oraz pozostałych pracowników organu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym, lecz także obecnie zachowujące aktualność – uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115).

6. Podkreślić należy, że już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wskazała, że podczas pierwszej obecności z mężem (będącym jej pełnomocnikiem) w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...], udostępniono im akta administracyjne "przy biurku p. M. S., matki wnioskodawcy i naszej sąsiadki, która od kilkudziesięciu lat mieszka w domu objętym projektowaną rozbudową i jest osobą bezpośrednio zainteresowaną korzystnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciem. Wskazana nam wtedy przez p. M. S. jako formalny referent sprawy koleżanka zajmowała sąsiednie biurko. Niemniej jednak to p. M. S. odpowiadała na nasze pytania kierowane do p. referent przerywając i jej i nam, bądź je komentowała, wyjaśniając, że ona <> Kiedy wyjaśniliśmy, że przyszliśmy do Urzędu, aby przejrzeć dokumenty na neutralnym - jak zakładaliśmy - gruncie i p. referent poprosiła w końcu p. M. S., aby na chwilę wyszła, oburzona wykrzyczała, że ona <>". Po wyjściu matki inwestora z pokoju pracującą z nią koleżanka próbowała przekonać skarżącą i jej męża, że wydane w 2005 r. odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, na które powoływał się inwestor, przesądza sprawę pozytywnego rozstrzygnięcia jego wniosku o pozwolenie na budowę, przekonywała, iż "trzeba chłopakowi pomóc...", a ponadto podkreśliła, że niektórzy sami "zgadzają się na gorsze rzeczy...".

7. Skarżąca zwróciła również uwagę organu odwoławczego na fakt osobistego zaangażowania matki inwestora w celu szybkiego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy po jej myśli. Osoba ta bowiem samodzielnie, bez pośrednictwa pracowników urzędu poczty, miała doręczać skarżącej i jej mężowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 22 lutego 2012 r. wieczorem, wyjaśniając powody swego udziału w sprawie następująco: "żeby było szybciej, bo to wszystko musi być załatwione do 15 marca". Ponadto, pomimo opisanego wyżej zajścia w siedzibie organu pierwszej instancji, w zawiadomieniu z dnia 15 października 2012 r. organ ten pouczył skarżącą o możliwości zapoznanie się z aktami administracyjnymi w tym samym pokoju, co poprzednio, a zatem tuż przy biurku pracującej tam matki inwestora. W tych okolicznościach skarżąca, co podkreśliła w odwołaniu, poprosiła o kierowanie do niej korespondencji urzędowej "bez pośrednictwa p. M. S.".

8. Oceniając zasadność wskazanych wyżej zarzutów organ drugiej instancji przyznał, że M. S. rzeczywiście pracuje w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...], przy czym Zastępca Dyrektora tego Wydziału wydał, z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzję kończącą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewoda [...] skwitował jednak te zarzuty lakonicznym stwierdzeniem, iż w aktach administracyjnych brak jest dowodów świadczących o tym, by "inspektor M. S. – matka wnioskodawcy była osobą prowadzącą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę czy odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych".

9. Odnosząc się w tak zdawkowy sposób do przedstawionych przez skarżącą zarzutów i uznając je za bezzasadne, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy naruszył nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., zobowiązujące ten organ nie tylko do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia – również z urzędu – wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego stanowiska odnoszącego się do dokonanej przez organ oceny tychże okoliczności oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu odniesienia się przez organ administracji drugiej instancji, w opisany wyżej sposób, do wspomnianego zarzutu i związanych z nim okoliczności, mających dla sprawy istotne znacznie, prowadziło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady praworządności (art. 6 i 7 K.p.a.), zasady zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak też zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

10. Wobec niewyjaśnienia przez organ odwoławczy okoliczności opisanych przez skarżącą, za zasadny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nakładającego na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy bowiem podkreślić, iż działania organu administracji publicznej służące zapewnieniu stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, nie mogą ograniczać się jedynie do formalnie poprawnego umożliwienia stronie podejmowania czynności procesowych w toku rozpoznawania sprawy, ale, mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania, powinny prowadzić do stworzenia stronie warunków pozwalających jej na swobodny i nieskrępowany udział w postępowaniu.

11. Zasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, 1623 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji; dalej: "ustawa"), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2).

W świetle art. 9 ust. 3 ustawy wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki powinien zawierać między innymi: szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (pkt 2) oraz propozycje rozwiązań zamiennych (pkt 3).

Określona w art. 9 ust. 1 ustawy przesłanka udzielenia odstępstwa od przepisów w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" stanowi klauzulę generalną opartą na zastosowaniu pojęcia nieostrego. Treść klauzuli generalnej jest ustalana w procesie interpretacji dokonywanej na gruncie danego stanu faktycznego, przez organ stosujący prawo. Z przepisu art. 9 ustawy wynika, że zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady. Automatyzm w załatwianiu spraw dotyczących odstępstwa jest więc całkowicie wyłączony. Organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności rozważyć takie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, który ma być objęty odstępstwem, proponowane rozwiązania zamienne (art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy), czy istniejące warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości. Konieczne jest więc w każdej sprawie dokładne rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Stanowisko takie koresponduje z treścią art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy, który wymaga, by we wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych podać szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (T. Asman [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 173).

12. Wstępnej oceny w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien dokonać już na etapie sporządzania kierowanego do ministra wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów technicznych obowiązujących w budownictwie. Ostatecznej oceny co do zasadności wniosku inwestora o udzielenie tej zgody organ administracji dokonuje zaś po uzyskaniu wspomnianego upoważnienia, a przed wydaniem postanowienia, o jakim mowa w ustępie 2 artykułu 9 ustawy. O ile bowiem brak zgody ministra na upoważnienie wiąże organ i uniemożliwia mu wyrażenie zgody na odstępstwo, o tyle, w świetle tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany pozytywnym stanowiskiem ministra w postaci udzielenia upoważnienia. Może on bowiem, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. Organ ten winien zatem zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mając na uwadze całość materiału dowodowego w sprawie ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo. Zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. zarówno uzasadnienie postanowienia udzielające zgody na odstępstwo, jak uzasadnienie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę pozwolenia na budowę, powinno zawierać wyczerpującą argumentację, wyjaśniającą stronom w sposób jednoznaczny zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając tę kwestię.

13. W niniejszej sprawie pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wymagało zgody organu na odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

14. Należy wskazać, że z akt administracyjnych nie wynika, by przesłany Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo spełniał warunki wymagane zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy. W pkt 4. wniosku, zatytułowanym "Uzasadnienie wniosku" w sposób bardzo lakoniczny odniesiono się do projektowanych robót budowlanych wskazując, że za uwzględnieniem wniosku przemawia zorientowanie budynku i działki, kształt działki oraz jej niekorzystne położenie, a także fakt, iż obiekt nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie utrudni zagospodarowania działek sąsiednich nr "y" i "z" (k. 94 akt adm.). W ocenie Sądu nie można uznać, że przedstawione w ten sposób motywy wniosku stanowiły "szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa". Uzasadniając zasadność uwzględnienia tego wniosku organ, w części wstępnej wniosku, odwołał się nadto do faktu upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Ministra Infrastruktury do udzielenia zgody na odstępstwo w dniu 13 września 2005 r. Okoliczność ta nie mogła być jednak przez Sąd oceniona, albowiem akta administracyjne sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji dotyczącej złożonego wówczas wniosku organu w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo.

Nie można również uznać, by wspomniany wniosek z dnia 30 marca 2012 r. spełniał wymogi określone w art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy. Część wniosku zatytułowana "Propozycje rozwiązań zamiennych" zawiera wyłącznie następujące sformułowanie: "zaproponowano wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego (trzywarstwowa) w technologii eliminującej uciążliwości wynikające w trakcie jej wznoszenia i późniejszego utrzymania". W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju informacje nie stanowią "propozycji rozwiązań zamiennych", o jakich mowa w tym przepisie. W świetle bowiem tego przepisu konieczne jest wskazanie w treści wniosku rozwiązań technicznych, architektonicznych itp., które stanowią alternatywne, względem przyjętego we wniosku, rozwiązania nie wymagające udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Przepis ten nie dotyczy natomiast szczegółowych zapisów projektu budowlanego regulujących np. sposób spełnienia wymogów przeciwpożarowych w przypadku przyjęcia wnioskowanego przez inwestora sposobu zabudowy działki.

W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie da się także stwierdzić, czy wspomniany wniosek z dnia 30 marca 2012 r. spełniał wymogi z art. 9 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy. W uzasadnieniu tego wniosku zawarta została charakterystyka obiektu istniejącego na działce nr "x", krótki opis zagospodarowania tej działki oraz działek sąsiednich nr "y", "z", [...] oraz bardzo lakoniczna charakterystyka projektowanych robót budowlanych. Wskazano w nim także, iż przedłożony przez inwestora projekt uzyskał pozytywną opinię [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i bhp. Z akt sprawy nie wynika, by do wniosku, zgodnie z zapisami zawartymi w końcowej części wniosku, dołączono projekty zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy oraz kopie "pozytywnych opinii innych zainteresowanych organów".

15. Niezależnie od powyższych uchybień wadliwa była ocena organu pierwszej instancji co do konieczności udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od powołanego § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] wynika, że działka inwestora znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], to jest tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o maksymalnej wysokości budynku 2 kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego (§ 2 ust. 4 pkt 1). Podstawowym przeznaczeniem gruntów na tym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a wyjątkowo jedynie plan dopuszcza wprowadzenie usług nieuciążliwych do budynku mieszkaniowego z zachowaniem dodatkowych warunków określonych w planie (§ 27 ust. 3 pkt 1 lit. a). Na obszarze tym plan wprowadza obowiązek ochrony funkcji mieszkaniowej, co wyraża się w tym, iż wprowadzenie funkcji usługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "musi być każdorazowo uzasadnione analizą wpływu przewidzianego do realizacji programu na prawidłowe funkcjonowanie działek sąsiednich i wykazania braku kolizyjności" (§ 82 ust. 1 pkt 2). Konieczne jest również:

- zapewnienie 1 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie w granicach działki lub w zespole zabudowy stanowiącym jedno zadanie inwestycyjne,

- zapewnienie 1 miejsca parkingowego na każde 20 m2 powierzchni użytkowej usług w granicach działki lub w zespole zabudowy stanowiącym jedno zadanie inwestycyjne,

- przeznaczenie co najmniej 50% powierzchni terenu wolnego od zabudowy na zieleń i tereny biologicznie czynne (§ 82 ust. 1 pkt 6-8). ,

Ponadto plan zakazuje wprowadzania dogęszczeń zabudowy zespołów mieszkaniowych oraz zakazuje degradacji funkcjonalnej i przestrzennej istniejących zespołów zabudowy, w tym obniżania warunków środowiskowych zespołów mieszkaniowych przez wprowadzanie funkcji kolizyjnych, znaczącą redukcję dostępu światła słonecznego i eliminację zieleni przydomowej (§ 82 ust. 2 pkt 2, 3).

16. Mając na uwadze nie tylko wymogi określone w art. 9 ust. 1 ustawy, ale również opisane wyżej ograniczenia, wynikające z zapisów planu miejscowego, obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wszechstronnej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz wyczerpujące uzasadnienie dokonanej w tym zakresie oceny. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż udzielając inwestorowi zgody na odstępstwo od wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ pozwolił jednocześnie na kolejne "odstępstwo" polegające na możliwości wprowadzenia niejako "przy okazji" nowej funkcji na działce, która to funkcja – w świetle zapisów planu – jest jedynie "dopuszczalna", a więc możliwa nie z zasady, lecz tylko w określonych, uzasadnionych okolicznościach danej sprawy.

17. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, uznaje się sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel – nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 i z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 765/10, Lex nr 1081889).

Bezsprzecznie sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Działka inwestora jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc zrealizował on przysługujące mu prawo zabudowy nieruchomości. Ponadto, jak wynika z jego wniosku, możliwa jest taka nadbudowa i rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, która nie wymagałaby konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

18. Organy nie wykazały także, by w sprawie zachodził inny przypadek pozwalający na udzielenie inwestorowi zgody, o jakiej mowa w powołanych przepisach art. 9 ustawy. Organ pierwszej instancji, jak zasadnie podniesiono w skardze, w sposób dowolny uznał za słuszne stanowisko inwestora, że dokonany przez inwestora wybór wariantu rozbudowy "najbardziej racjonalnie uzasadniony", zaś pozostałe rozwiązania są "nieracjonalne". Trudno w szczególności zgodzić się z oceną organu pierwszej instancji co do całkowitej "nieracjonalności" pierwszych trzech wariantów rozbudowy (w kierunku południowym), których jedynie realizacja wariantu III wymagałaby konieczności uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem tego organu wspomniane warianty rozbudowy nie mogą być brane pod uwagę, gdyż prowadzą one do likwidacji: dojazdu do garażu, wejścia do budynku, miejsca parkingowego (bez możliwości jego przeniesienia) oraz do likwidacji (lub ograniczenia) dostępu światła od strony południowej w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wbrew twierdzeniom organu, z projektu budowlanego, w tym z treści dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę "Analizy wpływu projektowanego programu usług na funkcjonowanie działek sąsiednich" nie wynika, by zrealizowanie wariantu I lub II łączyło się z koniecznością "likwidacji" wejścia do budynku bądź też "likwidacji miejsca parkingowego bez możliwości jego przeniesienia". Co jest w drugiej z tych kwestii istotne, a na co zwróciła uwagę skarżąca, możliwe jest w tym przypadku usytuowanie dodatkowego miejsca parkingowego przy południowej ścianie rozbudowywanej części budynku.

19. Organ pierwszej instancji podkreślił również, że rozbudowa w kierunku wschodnim (określona w "Analizie..." jako IV wariant) byłaby nieracjonalna z uwagi na: "dobudowę do ściany wschodniej podczas gdy plan dopuszcza rozbudowę budynku" i brak możliwości poprawnego skomunikowania pomieszczeń z budynkiem istniejącym. Pierwsza część tego stwierdzenia jest zupełnie nielogiczna, skoro zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, to nie można przyjąć, że ewentualna rozbudowa (nazwana przez organ "dobudową", co jest terminem nieznanym przepisom ustawy) w kierunku wschodnim tego budynku była niezgodna z planem. Trudno również zgodzić się z drugą częścią tego stwierdzenia, której organ w ogóle nie wyjaśnił. Nie wiadomo w szczególności, jakie faktycznie istnieją, w ocenie organu, przeszkody uniemożliwiające należyte skomunikowanie rozbudowywanej (w tym wariancie) części budynku z pozostałą częścią tego obiektu budowlanego. Organ nie wyjaśnił także, w jakich warunkach zachodziłoby takie "poprawne" połączenie całości budynku.

20. Sąd nie jest także w stanie poddać kontroli prawidłowości toku rozumowania organu pierwszej – z uwagi na brak uzasadnienia w tym zakresie – co do tego, czy rozbudowa w kierunku północnym (wariant V według zapisów "Analizy...") jest nieracjonalna "z tych samych powodów, co rozbudowa w kierunku wschodnim i południowym". Twierdzenie to jest niezrozumiałe, albowiem, jak wskazano wyżej, nieracjonalność wariantów rozbudowy w kierunku południowym organ uzasadniał m.in. likwidacją dojazdu do garażu, likwidacją wejścia do budynku oraz likwidacją miejsca parkingowego, bez możliwości jego przeniesienia. Z jakich powodów organ pierwszej instancji uznał, że takie same wątpliwości budzi rozważany w "Analizie..." wariant V nie wiadomo, gdyż stanowiska tego nie uargumentował w żaden sposób.

21. Całkowicie dowolne jest zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenie, że rozbudowa w kierunku wschodnim i północnym jest "nieracjonalna z uwagi na brak możliwości uniknięcia zbliżenia do granicy działki". Słusznie zarzuciła skarżąca, że opisany "brak możliwości uniknięcia zbliżenia do granicy działki" nie stanowił natomiast przeszkody w akceptacji jako "najbardziej racjonalnie uzasadnionego" wariantu VI, który wymagał "zbliżenia do granicy działki".

Z powyższego wynika, iż przyjęta przez organ pierwszej instancji ocena proponowanego przez inwestora wariantu zabudowy, w kontekście konieczności uzyskania przez niego zgody na odstępstwo od warunku określonego w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., została dokonana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszył nie tylko powyższe przepisy i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a., nakładający na ten organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, w tym – co wynika art. 136 K.p.a. – także obowiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego.

23. Wątpliwości budzi również spełnienie przez inwestora w niniejszej sprawie wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z "Analizy wpływu projektowanego programu usług na funkcjonowanie działek sąsiednich" wynika, że jej autor uzasadniając spełnienie wymogu określonego w powołanym § 82 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, ograniczył się do stwierdzenia, że "ochroną funkcji mieszkaniowej jest spełnienie obowiązku wynikającego z art. 3 pkt 2a ustawy", to jest wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (s. 75 akt adm. I inst.). Podkreślić należy, że samo spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 3 pkt 2a ustawy świadczy o tym, iż dany obiekt stanowi "budynek mieszkalny jednorodzinny" w rozumieniu przepisów ustawy. Nie daje to jednak podstaw do stwierdzenia, że inwestor uzasadnił wprowadzenie "programu usługowego" pozwalającego na prawidłowe funkcjonowanie działek sąsiednich i "wykazał" brak kolizyjności tego "programu". Wymaga przy tym podkreślenia, że zawarte w dalszej części "Analizy..." stwierdzenie, że "inwestycja [...] nie będzie kolizyjna, nie będzie źródłem hałasu" (k. 73-74 akt adm. I inst.) nie zostało w żaden sposób wykazane. Planowany przez inwestora zakres usług, określony jako prowadzenie "biura", nie został precyzyjnie opisany w projekcie budowlanym, nie można zatem prawidłowo ocenić, czy usługi te można uznać za "nieuciążliwe" w rozumieniu zapisów planu miejscowego (§ 3 ust. 1 pkt 19), a tym samym, czy rzeczywiście wykluczone jest w tym przypadku negatywne, to jest "kolizyjne" oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości. Nie da się bowiem wykluczyć, na co zwraca uwagę skarżąca, że w zależności od rodzaju prowadzonej działalności usługowej, możliwe jest zwiększeniem natężenia ruchu i rzeczywistych potrzeb parkingowych pracowników, klientów, a także dostawców, zwłaszcza że projekt budowlany zakłada budowę magazynu.

24. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia warunek określony w § 82 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Trafnie zarzuca skarżąca, że przyjęte w projekcie rozwiązania prowadzą do istotnego ograniczenia dostępu światła słonecznego do nieruchomości skarżącej oraz niewątpliwie do utrudnienia warunków kultywacji zieleni przydomowej. Organy administracji obu instancji nie oceniły należycie tej okoliczności, albowiem, co należy podkreślić, przyjęły one w istocie, iż spełnienie przez inwestora wymogów określonych w przepisach § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. świadczy jednocześnie o nienaruszeniu określonego w § 82 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego zakazu "znaczącej redukcję dostępu światła słonecznego".

Przepis § 13 powołanego rozporządzenia określa szczegółowe warunki sytuowania obiektów budowlanych w celu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zaś przepis § 60 tego rozporządzenia wskazuje m.in. minimalny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Należy zatem podkreślić, że spełnienie powyższych wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych nie jest równoznaczne z wykazaniem braku negatywnego oddziaływania planowanej rozbudowy i nadbudowy na działkę skarżącej, o jakim mowa w § 82 ust. 2 pkt 3 planu. Wskazany zapis planu nie odwołuje się wprost ani pośrednio do przesłanek określonych w tychże przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ogranicza on bowiem "znaczącej redukcji dostępu światła słonecznego" wyłącznie do nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, w tym pomieszczeń mieszkalnych. Tym samym ocenę spełnienia tego warunku odnosić należy do wszystkich nieruchomości sąsiednich, niezależnie od tego, czy spełnione zostały wymogi co do dostępu światła słonecznego, określone w przepisach § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

25. Podnieść także należy, że projekt zagospodarowania działki nie wskazuje wyraźnie usytuowania miejsca parkingowego, koniecznego dla obsługi planowanej funkcji usługowej. Lokalizacja tego elementu infrastruktury nie wynika również z "Opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki". Informacji na ten temat nie zawiera w szczególności pkt 6.3 "Opisu..." dotyczący "Istniejącego zagospodarowania działki (terenu)" oraz pkt 6.4 dotyczący "Projektowanego zagospodarowania działki" (k. 81-83 projektu budowlanego – projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego).

W tym zakresie można zatem mieć wątpliwości co do spełnienia przez inwestora wymogów planu miejscowego dotyczących minimalnej ilości miejsc parkingowych, zgodnie z § 82 ust. 1 pkt 7 planu.

26. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika również, że zawarte w piśmie "B" Sp. z o.o. z dnia 23 lutego 2012 r., warunki techniczne dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych, utraciły ważność w dniu 23 lutego 2013 r., to jest przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a inwestor posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy).

27. Podkreślić należy również, że organ odwoławczy nie odniósł się należycie do podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącej co do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Skarżąca zarzuciła, że w jej ocenie "kolizyjność planowanej działalności usługowej powinna być rozpatrywana w szczególności w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, do których wjazdy znajdują się na końcu /ślepej/ ulicy [...]". Tym samym, jej zdaniem, stronami postępowania w niniejszej sprawie winny być nie tylko inwestor, skarżąca (właścicielka działki nr "y"), współwłaściciele działek nr "x" oraz nr "z", lecz również właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) działek nr [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ odwoławczy nie ocenił należycie tych zarzutów, ograniczył się bowiem w tym zakresie do oczywistego – w świetle akt sprawy – stwierdzenia, że przymiot stron postępowania w tej sprawie posiadali właściciele działek nr "y" i "z" (s. 7 zaskarżonej decyzji).

Taki sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji świadczy o niedochowaniu wymogów określonych w powołanym art. 107 § 3 K.p.a.

28. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" P.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 grudnia 2012 r., nr [...], znak: [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2012 r., nr [...], w oparciu o art. 135 P.p.s.a., albowiem niewątpliwie było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie w szczególności zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania oraz wyważenie interesu indywidualnego inwestora w uzyskaniu odstępstwa oraz interesu publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że inwestor może korzystać z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, do czego zobowiązuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniał art. 152 P.p.s.a.