Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2715/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.), a także art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm. - dalej także: "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu odwołania S. P.(dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej także: "Dyrektor OR AMW" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]odmawiającej skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wydana została w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący S. P. złożył do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Skarżący wskazał, że jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego nr [...] wydanego przez Komendanta Regionalnego Centrum Informatyki [...] został wyznaczony do pełnienia służby w Węźle Teleinformatycznym w miejscowości [...].

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż skarżący S. P. przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji.

Z dokumentów zgromadzonych przez Oddział Regionalny Agencji Mienia Wojskowego w [...] wynika, że skarżący pełniąc służbę w Policji od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...], wydanej w oparciu o przepisy art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) oraz stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego przez policjantów (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.), otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] przy ul. [...], w kwocie 9.510 (dziewięć tysięcy pięćset dziesięć) złotych.

Ponadto, jak ustalił organ pierwszej instancji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2019 r. bez nabycia uprawnień rencisty/emeryta policyjnego. Z uwagi na powyższe, jak ustalono, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...], za każdy brakujący rok do nabycia uprawnień rentowo-emerytalnych przypisano skarżącemu do zwrotu pomoc finansową w kwocie 4.976 złotych. Z ustaleń wynikało jednocześnie, że skarżący, jako były już funkcjonariusz Policji, wystąpił z wnioskiem o rozłożenie na raty nadpłaconej pomocy finansowej w dniu [...] czerwca 2019 r., w wyniku czego zarządzono, że spłata wyliczonej kwoty nastąpi w 20 ratach.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] - powołując się na przepisy art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wskazał na wstępie, że prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form:

- przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego,

- przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowe,

- wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Jednocześnie, organ pierwszej instancji zauważył jednak, że uprawnienia do zakwaterowania przysługujące żołnierzom w czasie pełnienia służby ograniczone są przepisem art. 21 ust 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust 10:

1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów obowiązujących od 1 lipca 2004 r.;

3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Z kolei, jak wskazał organ pierwszej instancji, w zakresie odprawy mieszkaniowej w przepisie art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz:

1. skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6;

2. został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego;

3. został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym.

Organ pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując złożony przez skarżącego S. P.wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - wziął pod uwagę ważny interes publiczny, w tym interes Państwa, ponieważ udzielenie przez Państwo pomocy finansowej w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych dwukrotnie, stanowi zaprzeczanie interesu Państwa. Dyrektor OR AMW stwierdził, że naruszenie interesu publicznego to przyznanie jednej osobie z tego samego tytułu pomocy dwukrotnie, a przez to brak środków na pomoc innym, którzy jej nie otrzymali, a również potrzebują wsparcia w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych.

Dyrektor OR AMW zauważył, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przyznawana policjantom obecnie, w porównaniu z pomocą otrzymywaną przez żołnierzy w postaci odprawy mieszkaniowej, jest znacznie mniejsza, co jednak - zdaniem organu pierwszej instancji - nie zmienia faktu, że jedna i ta sama osoba nie powinna otrzymać dwukrotnie pomocy publicznej na ten sam cel, bez względu na to, jaka jest jej wysokość.

Organ pierwszej instancji wskazał, że były policjant, którego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy pomocy państwa (tak finansowej, jak i rzeczowej) w czasie pełnienia służby w Policji, będzie mógł, jako żołnierz zawodowy, skorzystać z bezpłatnego internatu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6, o czym stanowi przepis art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Ponadto, Dyrektor OR AMW zauważył, że w toku postępowania skarżący został - na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. - pouczony o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawo do zgłoszenia żądań.

Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. i wydania decyzji w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W piśmie z dnia [...] września 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OR AMW.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił spornej decyzji Dyrektora OR AMW:

1. naruszenie art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez niewłaściwą subsumpcję wskazywanej normy prawa materialnego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz jej niewłaściwą wykładnię;

2. błąd w ustaleniach faktycznych - polegający na wadliwym ustaleniu, że skoro skarżący otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 9.510 złotych, to nie należy mu się przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, pomimo, iż z ustawy, na którą powołuje się organ pierwszej instancji w swojej decyzji odmownej, nie wynik, że osoba, która uprzednio otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe, nie może ponownie ubiegać się o taką pomoc.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji, powołując się w spornej decyzji odmownej na ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie wziął pod uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14 "(...) z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej, niż raz w życiu [albowiem] Gdyby był taki cel ustawodawcy, to art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP miałby inne brzmienie". W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie sposób zatem trafnie bronić na tle ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, iż tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze środków publicznych. Skarżący stwierdził, że bezsprzecznie prawo do zakwaterowania, czy też pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe - nie jest prawem uniwersalnym, przysługującym w aktualnym porządku prawnym tylko raz, lecz jest samoistnym przywilejem związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju służb (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14).

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że organ pierwszej instancji, powołując się na art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie może podnosić tego, iż "udzielenie przez Państwo pomocy finansowej w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych dwukrotnie, jest zaprzeczeniem interesu Państwa", ponieważ w tym przepisie, ani w całej ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie ma mowy "aby zamiarem ustawodawcy było tworzenie jednorazowego korzystania z pomocy mieszkaniowej ze środków publicznych".

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż chybiona jest argumentacja organu pierwszej instancji wskazująca na to, że z uwagi na uprzednie skorzystanie z jednej z form pomocy finansowej udzielonej przez Państwo w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, skarżący nie nabył skutecznie uprawnienia do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, a także art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]wydanej w przedmiocie odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Prezes AMWzauważył, że bezspornym jest, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego.

Zdaniem organu odwoławczego, istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Prezes AMW wskazał, że wspomniany przepis zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która to określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Organ odwoławczy dodał, że przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania.

Organ odwoławczy podniósł, iż od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnymw zamian za rezygnację z kwatery. Z kolei, jak wskazał organ odwoławczy, przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RPw 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas, jak zauważył Prezes AMW, została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej - odprawa mieszkaniowa.

Prezes AMW stwierdził, że niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt. 4 ww. przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami tej ustawy, uznać należy, że wszystkie służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych.

Z tej przyczyny, zdaniem organu odwoławczego, użyte w tym przepisie pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym.

A zatem, jak wskazał Prezes AMW, jeżeli analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy o Policji), to koniecznym - zdaniem organu odwoławczego - było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane, albowiem - według organu odwoławczego - przyznanie wspomnianej wyżej pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.

Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16 - zauważył, że akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy też żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej tylko jeden raz w rodzinie, jak i w sytuacji, gdy funkcjonariusze pozostają w konkubinacie i kupują lokal mieszkalny na współwłasność, jak i wówczas, gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej.

W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, to ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obie wskazane wyżej ustawy pragmatyczne (a więc ustawa o Policji i ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) traktują pełnienie służby przez funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych jako równorzędne i gwarantują osobom zmieniającym rodzaj wykonywanej służby ciągłość należnych im uprawnień i świadczeń.

Prezes AMW stwierdził zatem, że wszelka fluktuacja, w ramach tych służb, jest traktowana, jak kontynuacja dotychczas pełnionej służby. W tej sytuacji, jak zauważył organ odwoławczy, skoro w rozpatrywanej sprawie droga służbowa skarżącego rozpoczęła się w Policji i jest kontynuowana w Siłach Zbrojnych RP, to okoliczności te mają wpływ na ustalenie prawa do zakwaterowania.

Według organu odwoławczego, istota sprawy polega na tym, iż obie wskazane wyżej ustawy mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18).

Uwzględniając specyfikę sprawy, organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania obok wykładni językowej również wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Prezes AMW stwierdził, że rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia "między służbami" żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Prezesa AMW, nie ulega wątpliwości, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel, jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji, odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ odwoławczy zauważył tymczasem, że w myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 lutego 1997 r., sygn. akt P 4/96, "osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo".

W tej sytuacji, Prezes AMW stwierdził zatem, że wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie, natomiast fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym i pożądanym (stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy) nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, jak w rozpoznanym zakresie, że taka pomoc nie została udzielona.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że również w warunkach ekonomiczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza, tj. raz w wyniku otrzymanej pomocy finansowej jako funkcjonariusz Policji, czy też innej służby mundurowej i drugi raz z tytułu otrzymania lokalu mieszkalnego od organów wojskowych, albowiem naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny.

Mając powyższe na względzie, Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że przyjąć należy, iż kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów, pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza, można wykorzystać tylko jeden raz.

Organ odwoławczy uznał, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już raz skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne.

Według Prezesa AMW, nie sposób pominąć, że ustawodawca - kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem jego dyspozycyjności - zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RPwyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Organ odwoławczy stwierdził, że oznacza to, iż potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 21 ust. 6 pkt 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków służbowych.

Reasumując, Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi i żołnierzowi zawodowemu, co do zasady, analogiczne uprawnienia służące temu samemu celowi, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, w tym wypłatę pomocy finansowej, jako trwałą realizację prawa do zakwaterowania, niemniej raz urzeczywistnione uprawnienie stanowi przeszkodę do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych po raz kolejny.

Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż niezasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a.nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w analizowanej sprawie organ pierwszej instancjirozpatrzył całość materiału dowodowego i odmowę realizacji wniosku strony skarżącej o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł o bezsporną okoliczność wypłaty skarżącemu ze środków z budżetu Państwa pomocy finansowej.

Jednocześnie, Prezes AMW podniósł, że - wbrew zarzutom skarżącego - Dyrektor OR AMW, wydając sporną decyzję, działał zgodnie z art. 8 k.p.a.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, właśnie wzgląd na gwarancję równości podmiotów wobec prawa determinuje również konieczność wydania decyzji odmownej.

W piśmie z dnia [...] września 2019 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] października 2019 r.

Wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła:

1. dowolne i pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka wynika z ustawy z o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz bezprawne pozbawienie skarżącego prawa słusznie nabytego w postaci prawa do zakwaterowania;

2. naruszenie art. 80 k.p.a. - poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów, a przy tym pominięcie orzeczenia NSA wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2439/14, w którym wskazano jednoznacznie, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie formułuje uniwersalnej zasady, że z pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych można korzystać tylko raz.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, całkowicie pomijając przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2439/14. Skarżący stwierdził, że z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika, że żołnierz zawodowy, który w związku ze służbą w Policji otrzymał jakiekolwiek świadczenie, po odejściu z tej służby i po przejściu do służby wojskowej, nie będzie mógł nabyć prawa do zakwaterowania przewidzianego dla członków tej innej służby, czy na przykład z prawa pomocy ze środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego, odwołanie się do ustaw, które regulują uprawnienie innych służb, niż wojsko (np. służby w Policji) ukazuje, że prawo do zakwaterowania, czy też szerzej prawo do pomocy ze środków publicznych na cele mieszkaniowe nie jest prawem uniwersalnym przysługującym w obowiązującym porządku prawnym tylko raz, ale jest samoistnym uprawnieniem (przywilejem) związanym z faktem pełnienia każdego rodzaju wymienionych służb. W tej sytuacji, według skarżącego, niezasadne jest pozbawienie skarżącego prawa słusznie nabytego.

Skarżący zauważył ponadto, że powołany przez niego wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/14, jednoznacznie wskazuje, że istnieją realne podstawy przyznania skarżącemu słusznie mu należnego prawa do kwatery.

Według skarżącego, ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie formułuje generalnej i uniwersalnej zasady, która mówi o jednorazowej możliwości skorzystania z pomocy państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Skarżący stwierdził, że gdyby taki był cel ustawodawcy, to jasno i klarownie sprecyzowałby właśnie takie precyzyjne uregulowanie dotyczące jednokrotnej możliwości korzystania z finansowej pomocy państwa. Tymczasem, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1, 2, 4, i 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jednoznacznie wynika, że brak prawa do zakwaterowania dotyczy ściśle związku z prawem żołnierza do zakwaterowania i jest postacią realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. (por. /w:/ wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt II SA/Wa 919/17). Według skarżącego, powołany przepis nie odnosi się więc do byłych funkcjonariuszy Policji. Skarżący wskazał, że wymienione w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy uprawnienia, z którymi ustawodawca wiąże negatywne skutki w postaci utraty prawa do zakwaterowania, dotyczą świadczeń, które w sposób docelowy i trwały (a nie bieżący czy doraźny) zaspokajają potrzeby mieszkaniowe osób, które z nich skorzystały.

Jednocześnie, skarżący zauważył, że przesłankę z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dotyczącą uzyskania pomniejszenia w cenie nabycia lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego, należy rozważać w kontekście uprawnień żołnierza zawodowego wynikających z pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zdaniem skarżącego, uzyskanie pomniejszenia w cenie nabycia lokalu mieszkalnego przez osobę, która nie była w chwili zakupu lokalu żołnierzem zawodowym i upust cenowy nie był związany z pełnieniem zawodowej służby wojskowej - nie stanowi podstawy do odmowy wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego (por. /w:/ wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt II SA/Wa 919/17). Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że podkreślić należy, iż skarżący w dacie otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] nie był żołnierzem zawodowym. Tymczasem, jak zauważył skarżący, ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP posługuje się pojęciem żołnierza, uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez "żołnierza". W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, należy wnioskować, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy lokal mieszkalny nabyty został przez osobę cywilną, przed powołaniem jej do służby wojskowej, albowiem nie jest to nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza.

Skarżący stwierdził ponadto, że pogląd, iż ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odnosi się także do innych sposobów zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie potrzeb mieszkaniowych, w tym także tych niemających żadnego związku z wojskiem, czy też prawem żołnierza do zakwaterowania, jest całkowicie pozbawione podstawy prawnej i nie uwzględnia uregulowań prawnych dotyczących innych grup obywateli, niż żołnierze, tj. np. funkcjonariuszy Policji.

Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, iż przydzielenie mu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego jest w pełni uzasadnione i zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie wykładnia językowa i znaczenie literalne danego przepisu powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, niemniej podkreślił jednocześnie, że przyjęcie powyższego stanowiska nie powinno jednak oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Prezes AMW stwierdził, że zdaje sobie sprawę z językowego znaczenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, niemniej - w ocenie organu odwoławczego - tworzeniu przepisów prawnych zawsze towarzyszy ratio legis przyjętej regulacji. W tej sytuacji, organ odwoławczy wskazał, że sens art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy wydaje się językowo jasny, ale też jednocześnie wątpliwy w skonfrontowaniu go z innym przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (np. z art. 21 ust. 2, art. 41 ust. 1, 2, 3, czy też art. 47 ust. 1), jak i ustaw poszczególnych służb mundurowych w zakresie celów tych regulacji związanych z zakwaterowaniem (np. art. 94, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 161; art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1499; art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 147; art. 108 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2387; etc.)

Według Prezesa AMW, zestawiając powyższe przepisy stwierdzić należy, iż pomoc finansowa stanowiła i nadal stanowi zamienną formę zakwaterowania funkcjonariuszy cytowanych wyżej służb mundurowych w miejsce przydziału lokalu mieszkalnego. Podobną rolę, jak zauważył organ odwoławczy, odgrywała pomoc finansowa otrzymywana niegdyś przez żołnierzy a obecnie odprawa mieszkaniowa.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym przez skarżącego wyroku NSA, który w orzecznictwie ukształtowanym na tle przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest odosobniony.

Reasumując, Prezes AMW stwierdził, że w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Prezes AMW zauważył, iż również tak uczynił, albowiem treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zrodziła wątpliwość na tle zaistniałego stanu faktycznego.

Organ odwoławczy uznał, że poprzestając wyłącznie na interpretacji językowej powyższego przepisu można dojść do przekonania, że to mundur a nie osoba posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto, Prezes AMW uznał, że przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz zawodowy, czy też funkcjonariusz, co - w ocenie organu odwoławczego - narusza zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażone w art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej- dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, jak i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], wydając obie sporne decyzje, dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia - w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, iż skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje w przedmiocie odmowy przydziału skarżącemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

W ocenie Sądu, uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał wprawdzie na względzie fakt, iż wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Zdaniem Sądu, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.

W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - w ocenie Sądu - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przy czym, jak stanowi przepis art. 21 ust. 4 analizowanej ustawy, żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Warto zauważyć, że wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Ponadto, w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący S. P. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W tej sytuacji, jak uznały organy obu instancji, istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadzać się miała w praktyce do wykładni przepisów art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W konsekwencji, Prezes AMW - powołując się na treść art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy - zauważył, żeustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. W tej sytuacji, jak uznał organ odwoławczy, przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Następnie, wskazując na kolejne zmiany w ustawodawstwie, organ odwoławczy postawił tezę, iż "(...) niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt. 4 ww. przepisu jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r." - uznać trzeba, że wszystkie wspomniane formy pomocy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, Prezes AMW uznał, że użyte w przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli - jak stwierdził organ odwoławczy - "także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym".

Mając na względzie powyższe rozważania, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest - analogicznie, jak w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - to, ażeby policjant mógł zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (vide: art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), to rzekomo koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego S. P. do lokalu mieszkalnego, jako policjanta, zostało już zrealizowane. To, z kolei, spowodowało, iż Prezes AMW przyjął ostatecznie, że skoro na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten (vide: skarżący) traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, to uznać należy, iż charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzeby związane z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej, oznaczają, że należy przyjąć, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy też żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz.

W konsekwencji powyższych rozważań, organy obu instancji, uznały, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że z uwagi na fakt, iż prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.

Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd organów obu instancji nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW, odmawiając skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej- dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 cyt. ustawy.

Sąd uznał wprawdzie, iż wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna), albowiem tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentuma rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. m.in. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, należy również bardzo wyraźnie podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Ponadto, dokonując analizy stanowiska organów obu instancji, Sąd miał również na uwadze to, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych składy orzekające, rozstrzygając podobne sprawy - przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywały składy orzekające sądów administracyjnych - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy te uznawały jednocześnie, że oczywistym też jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, również uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Warto ponadto, wskazać, że również WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, Sąd uznał jednakże, iż nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa AMW z dnia [...] października 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Sąd nie zgodził się z sugestią Prezesa AMW, że jakoby argumenty przywołane przez organy obu instancji przemawiały za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, a w konsekwencji obowiązkiem uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez skarżącego (jeszcze jako policjanta) pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, która to pomoc - jak mylnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy, jako pomoc państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego, pozostającego wówczas w służbie w Policji, która to pomoc rzekomo nie może być ponownie udzielona w innej służbie, po przejściu do niej przez skarżącego.

Otóż, zdaniem Sądu, należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie, przyjąć należy, iż - zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP - niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.

W niniejszej sprawie Sąd uznał jednak przede wszystkim, że powołane przez organy obu instancji przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są jasne i precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).

Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Sąd pominie w tym miejscu już sam fakt tego, iż - wbrew sugestiom organu odwoławczego - w ogóle zachodzi poważna wątpliwość, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej wskazanych wyżej przepisów cyt. ustawy rodzi jakiekolwiek zagrożenie dla przywołanych przez Prezesa AMW wartości konstytucyjnych.

W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, czy też innej służbie mundurowej, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe (podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19, czy też wyrok z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19).

W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej, i - w świetle kryteriów określonych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie - kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP - przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierował się, rozpatrując wniosek skarżącego złożony w trybie przepisu art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.