Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 587/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skarg R. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2012r. nr [...] z dnia 5 grudnia 2012r. nr [...] z dnia 5 grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji oraz decyzję Starosty z dnia [...] 2012r., znak [...], II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Starosta poinformował R. M. o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wskazał, że wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z art. 226 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym decyzje wydane na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, od dnia 1 stycznia 2012 r. Niniejsze pismo zostało doręczone pełnomocnikowi do doręczeń A. Z. w dniu 23 kwietnia 2012 r.

W dniu 30 kwietnia 2012 r. A. Z. złożyła oświadczenie w którym stwierdziła, iż R. M. przebywa obecnie w Stanach Zjednoczonych. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że nie jest ona w stanie w ciągu dwóch tygodni przekazać korespondencji z uwagi na brak kontaktu telefonicznego.

Starosta:

1/ decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 6, ust. 8, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 40 § 2, art. 104 K.p.a. postanowił ustalić R. M. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej jej małoletniej córki N. M. na okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. w wysokości 460,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt [...] N. M. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej i nadal w niej przebywa. Decyzją Starosty z dnia [...] 2012 r. przyznano rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 460,00 zł Zgodnie z art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W zawiadomieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r. poinformowano R. M. o możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty po wcześniejszym rozeznaniu jej sytuacji osobistej. W tym celu wezwano stronę do stawienia się w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszego zawiadomienia celem złożenia oświadczenia o stanie majątkowym oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację dochodową jej oraz osób prowadzących z nią wspólne gospodarstwo domowe. Po skutecznym doręczeniu w dniu 23 kwietnia 2012 r. niniejszego wezwania R. M. nie stawiła się w PCPR , jak również nie złożyła wyjaśnień na piśmie. W związku z tym pismem z dnia 30 maja 2012 r. powiadomiono stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę, że wyżej wymieniona nie skorzystała z przysługującego jej prawa ubiegania się o odstąpienie od ustalenia opłaty, jak również nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie nie było możliwe zbadanie jej sytuacji osobistej, która mogłaby stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty;

2/ decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 6, ust. 8, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 40 § 2, art. 104 K.p.a. postanowił ustalić R. M. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej jej małoletniej córki G. M. na okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. w wysokości 460,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt [...] G. M. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej i nadal w niej przebywa. Decyzją Starosty z dnia [...] 2012 r. przyznano rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 460,00 zł Zgodnie z art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W zawiadomieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r. poinformowano R. M. o możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty po wcześniejszym rozeznaniu jej sytuacji osobistej. W tym celu wezwano stronę do stawienia się w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszego zawiadomienia celem złożenia oświadczenia o stanie majątkowym oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację dochodową jej oraz osób prowadzących z nią wspólne gospodarstwo domowe. Po skutecznym doręczeniu w dniu 23 kwietnia 2012 r. niniejszego wezwania R. M. nie stawiła się w PCPR, jak również nie złożyła wyjaśnień na piśmie. W związku z tym pismem z dnia 30 maja 2012 r. powiadomiono stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę, że wyżej wymieniona nie skorzystała z przysługującego jej prawa ubiegania się o odstąpienie od ustalenia opłaty, jak również nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie nie było możliwe zbadanie jej sytuacji osobistej, która mogłaby stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty;

3/ decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 6, ust. 8, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 40 § 2, art. 104 K.p.a. postanowił ustalić R. M. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej jej małoletniej córki S. M. na okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do 31 marca 2013 r. w wysokości 460,00 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt [...] S. M. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej i nadal w niej przebywa. Decyzją Starosty z dnia [...] 2012 r. przyznano rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 460,00 zł Zgodnie z art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W zawiadomieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r. poinformowano R. M. o możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty po wcześniejszym rozeznaniu jej sytuacji osobistej. W tym celu wezwano stronę do stawienia się w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszego zawiadomienia celem złożenia oświadczenia o stanie majątkowym oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację dochodową jej oraz osób prowadzących z nią wspólne gospodarstwo domowe. Po skutecznym doręczeniu w dniu 23 kwietnia 2012 r. niniejszego wezwania R. M. nie stawiła się w PCPR, jak również nie złożyła wyjaśnień na piśmie. W związku z tym pismem z dnia 30 maja 2012 r. powiadomiono stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę, że wyżej wymieniona nie skorzystała z przysługującego jej prawa ubiegania się o odstąpienie od ustalenia opłaty, jak również nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie nie było możliwe zbadanie jej sytuacji osobistej, która mogłaby stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty.

W dniu 18 lipca 2012 r. (data prezentaty organu) do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynął wniosek R. M. o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie złożonego przez R. M. wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci: N. M., G. M. i S. M. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu wpłynięcia wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt wyżej wymienionych dzieci w rodzinie zastępczej, były już wydane decyzje kończące postępowanie w przedmiotowej sprawie. Natomiast złożony wniosek dotyczył odstąpienia od ustalenia opłaty, a więc sprawy, która została już rozstrzygnięta. Zatem brak jest podstaw do odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, w sytuacji gdy opłata została już określona w stosownej decyzji. Tym samym sprawę o odstąpienie od ustalenia opłaty uznać należało za bezprzedmiotową.

Od decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. odwołanie wniosła R. M., domagając się zwolnienia jej z opłat na rzecz jej dzieci. Podniosła, że po dwumiesięcznym pobycie w Polsce i po powrocie do Stanów Zjednoczonych okazało się, że jej były pracodawca został umieszczony w domu pomocy społecznej. W miesiącach marzec, kwiecień, maj i czerwiec wykonywała krótkoterminowe prace, a uzyskane z tego tytułu wynagrodzenie pozwoliło jedynie na utrzymanie się i zapłacenie alimentów na sześcioro dzieci w kwocie 400$. W międzyczasie uległa wypadkowi samochodowemu i przebywała w szpitalu, koszty leczenia rozłożono na raty po 200 $ na każdy miesiąc. W konkluzji zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze:

1/ decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, którą ustalono opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej małoletniej N. M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że celem ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest wprowadzenie nowego systemu będącego odrębnym elementem polityki rodzinnej państwa, który w sposób kompleksowy reguluje problematykę wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej w tym: działania profilaktyczne skierowane do rodzin zagrożonych dysfunkcją lub przeżywających trudności, zbudowanie mechanizmów pracy z rodziną dziecka, organizację systemu pieczy zastępczej oraz problematykę usamodzielnień pełnoletnich wychowanków pieczy zastępczej. Ustawa ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Stosownie do art. 226 ust. 4 pkt 2 wymienionej ustawy wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w rodzinie zastępczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletniości ponoszonej przez rodziców, zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. O wynikającej z przytoczonego wyżej przepisu prawa konieczności ustalenia po dniu 31 marca 2012 r. opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, R. M. została poinformowana przez organ i instancji zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2012r. W piśmie tym organ poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty począwszy od kwietnia 2012r. jak i o możliwości odstąpienia od ustalenia tej opłaty i czynnościach jakie należy dopełnić, aby organ rozważył kwestie odstąpienia. W piśmie tym organ zakreślił termin do złożenia stosownego wniosku jak i niezbędnej dokumentacji w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty oraz wyjaśnił stronie, że jeżeli we wskazanym terminie strona nie skorzysta ż przysługującego jej prawa może to skutkować wydaniem decyzji ustalające opłatę za pobyt dziecka w wysokości opowiadającej wysokości świadczenia wypłacanego rodzinie zastępczej.

Przepis art. 193 ust 1 ustawy wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Za ponoszenie opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust.2 ustawy). Natomiast, zgodnie z art. 193 ust 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika , że postanowieniem z dnia 28 marca 2001 r. Sąd Rejonowy zawiesił władze rodzicielską R. M. i M. M. nad ich małoletnimi dziećmi. Decyzją z dnia [...] 2012r. rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – N. M. w wysokości 460 zł miesięcznie, na okres od kwietnia 2012r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Tym samym zaktualizował się obowiązek nałożenia na R. M. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Należy zaznaczyć, że decyzja o umorzeniu w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu w braniu, bądź nie, pod uwagę konkretnych okoliczności, w jakich pozostaje wnioskodawca Wręcz przeciwnie, wobec takiego charakteru przedmiotowej decyzji, gdzie rozstrzygnięcie końcowe zależy od uznania organu, a nie jest wynikiem związania ściśle wytyczonymi ramami ustawowymi, organy obu instancji powinny dołożyć tym większej staranności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz następnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ I instancji nie badał czy w sprawie zachodzą okoliczności odstąpienia od ustalenia opłaty, gdyż organ nie jest zobligowany przepisem prawa do podjęcia takiego postępowania, a strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie wnioskowała o odstąpienie pomimo, że była informowana kolejnymi pismami organu o takiej możliwości. Dopiero na etapie odwołania R. M. wniosła o zwolnienie jej z opłaty. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że kwestia odstąpienia od ustalenia R. M. opłat za umieszczenie jej córek w rodzinie zastępczej była już przedmiotem postępowania przed organem I instancji, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2012 r., od której strona się nie odwołała.

Wobec powyższego orzeczenie o ustaleniu odwołującej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w wysokości przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonej w rodzinie zastępczej N. M., przy ustalonym stanie faktycznym jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

2/ decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, którą ustalono opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej małoletniej G. M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że celem ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest wprowadzenie nowego systemu będącego odrębnym elementem polityki rodzinnej państwa, który w sposób kompleksowy reguluje problematykę wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej w tym: działania profilaktyczne skierowane do rodzin zagrożonych dysfunkcją lub przeżywających trudności, zbudowanie mechanizmów pracy z rodziną dziecka, organizację systemu pieczy zastępczej oraz problematykę usamodzielnień pełnoletnich wychowanków pieczy zastępczej. Ustawa ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Stosownie do art. 226 ust. 4 pkt 2 wymienionej ustawy wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w rodzinie zastępczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletniości ponoszonej przez rodziców, zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. O wynikającej z przytoczonego wyżej przepisu prawa konieczności ustalenia po dniu 31 marca 2012 r. opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, R. M. została poinformowana przez organ i instancji zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2012r. W piśmie tym organ poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty począwszy od kwietnia 2012 r. jak i o możliwości odstąpienia od ustalenia tej opłaty i czynnościach jakie należy dopełnić, aby organ rozważył kwestie odstąpienia. W piśmie tym organ zakreślił termin do złożenia stosownego wniosku jak i niezbędnej dokumentacji w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty oraz wyjaśnił stronie, że jeżeli we wskazanym terminie strona nie skorzysta ż przysługującego jej prawa może to skutkować wydaniem decyzji ustalające opłatę za pobyt dziecka w wysokości opowiadającej wysokości świadczenia wypłacanego rodzinie zastępczej.

Przepis art. 193 ust 1 ustawy wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Za ponoszenie opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust.2 ustawy). Natomiast, zgodnie z art. 193 ust 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika , że postanowieniem z dnia 28 marca 2001 r. Sąd Rejonowy zawiesił władze rodzicielską R. M. i M. M. nad ich małoletnimi dziećmi. Decyzją z dnia [...] 2012r. rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – G. M. w wysokości 460 zł miesięcznie, na okres od kwietnia 2012r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Tym samym zaktualizował się obowiązek nałożenia na R. M. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Należy zaznaczyć, że decyzja o umorzeniu w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu w braniu, bądź nie, pod uwagę konkretnych okoliczności, w jakich pozostaje wnioskodawca Wręcz przeciwnie, wobec takiego charakteru przedmiotowej decyzji, gdzie rozstrzygnięcie końcowe zależy od uznania organu, a nie jest wynikiem związania ściśle wytyczonymi ramami ustawowymi, organy obu instancji powinny dołożyć tym większej staranności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz następnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ I instancji nie badał czy w sprawie zachodzą okoliczności odstąpienia od ustalenia opłaty, gdyż organ nie jest zobligowany przepisem prawa do podjęcia takiego postępowania, a strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie wnioskowała o odstąpienie pomimo, że była informowana kolejnymi pismami organu o takiej możliwości. Dopiero na etapie odwołania R. M. wniosła o zwolnienie jej z opłaty. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że kwestia odstąpienia od ustalenia R. M. opłat za umieszczenie jej córek w rodzinie zastępczej była już przedmiotem postępowania przed organem I instancji, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2012 r., od której strona się nie odwołała.

Wobec powyższego orzeczenie o ustaleniu odwołującej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w wysokości przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonej w rodzinie zastępczej G. M., przy ustalonym stanie faktycznym jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

3/ decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, którą ustalono opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej małoletniej S. M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że celem ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest wprowadzenie nowego systemu będącego odrębnym elementem polityki rodzinnej państwa, który w sposób kompleksowy reguluje problematykę wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej w tym: działania profilaktyczne skierowane do rodzin zagrożonych dysfunkcją lub przeżywających trudności, zbudowanie mechanizmów pracy z rodziną dziecka, organizację systemu pieczy zastępczej oraz problematykę usamodzielnień pełnoletnich wychowanków pieczy zastępczej. Ustawa ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Stosownie do art. 226 ust. 4 pkt 2 wymienionej ustawy wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w rodzinie zastępczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletniości ponoszonej przez rodziców, zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. O wynikającej z przytoczonego wyżej przepisu prawa konieczności ustalenia po dniu 31 marca 2012 r. opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, R. M. została poinformowana przez organ i instancji zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2012r. W piśmie tym organ poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty począwszy od kwietnia 2012r. jak i o możliwości odstąpienia od ustalenia tej opłaty i czynnościach jakie należy dopełnić, aby organ rozważył kwestie odstąpienia. W piśmie tym organ zakreślił termin do złożenia stosownego wniosku jak i niezbędnej dokumentacji w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty oraz wyjaśnił stronie, że jeżeli we wskazanym terminie strona nie skorzysta ż przysługującego jej prawa może to skutkować wydaniem decyzji ustalające opłatę za pobyt dziecka w wysokości opowiadającej wysokości świadczenia wypłacanego rodzinie zastępczej.

Przepis art. 193 ust 1 ustawy wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Za ponoszenie opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust.2 ustawy). Natomiast, zgodnie z art. 193 ust 6 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika , że postanowieniem z dnia 28 marca 2001 r. Sąd Rejonowy zawiesił władze rodzicielską R. M. i M. M. nad ich małoletnimi dziećmi. Decyzją z dnia [...] 2012r. rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – S. M. w wysokości 460 zł miesięcznie, na okres od kwietnia 2012r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej. Tym samym zaktualizował się obowiązek nałożenia na R. M. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Należy zaznaczyć, że decyzja o umorzeniu w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu w braniu, bądź nie, pod uwagę konkretnych okoliczności, w jakich pozostaje wnioskodawca Wręcz przeciwnie, wobec takiego charakteru przedmiotowej decyzji, gdzie rozstrzygnięcie końcowe zależy od uznania organu, a nie jest wynikiem związania ściśle wytyczonymi ramami ustawowymi, organy obu instancji powinny dołożyć tym większej staranności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz następnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ I instancji nie badał czy w sprawie zachodzą okoliczności odstąpienia od ustalenia opłaty, gdyż organ nie jest zobligowany przepisem prawa do podjęcia takiego postępowania, a strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie wnioskowała o odstąpienie pomimo, że była informowana kolejnymi pismami organu o takiej możliwości. Dopiero na etapie odwołania R. M. wniosła o zwolnienie jej z opłaty. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że kwestia odstąpienia od ustalenia R. M. opłat za umieszczenie jej córek w rodzinie zastępczej była już przedmiotem postępowania przed organem I instancji, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 30 lipca 2012 r., od której strona się nie odwołała.

Wobec powyższego orzeczenie o ustaleniu odwołującej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w wysokości przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonej w rodzinie zastępczej S. M., przy ustalonym stanie faktycznym jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Od tych decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. M. domagając się ich uchylenia oraz uchylenia poprzedzających decyzji organu I instancji, a także przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie:

1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na:

a/ niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, w tym nieuwzględnienie okoliczności, że skarżąca zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez PCPR z dnia 19 kwietnia 2012 r. otrzymała dopiero w dniu 15 czerwca 2012 r., wtedy też dopiero skarżąca zapoznała się z ich treścią i złożyła stosowne wyjaśnienia wraz z wnioskiem o zwolnienie od opłat w liście, który z przyczyn od niej niezależnych został zatrzymany w Urzędzie Celnym i dotarł dopiero w dniu 16 lipca 2012 r., a więc 3 dni po wydaniu decyzji;

b/ niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu wiarygodności oświadczeniom i tłumaczeniom pełnomocnika do doręczeń A. Z., że nie ma ona kontaktu ze skarżącą i nie miała możliwości przekazać jej otrzymanych dokumentów i informacji pomimo jej kilkukrotnych wizyt w biurze PCPR, co doprowadziło do wydania przedwczesnych decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej bez rozeznania sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej;

c/ pominięcie wniosku skarżącej o zwolnienie z opłat za pobyt jej dzieci w rodzinie zastępczej z uwagi na upływ terminu, pomimo tłumaczeń skarżącej, że opóźnienie w złożeniu przedmiotowego wniosku dopiero wraz z odwołaniem od decyzji wynikło z przyczyn od niej niezależnych takich jak utrata miejsca zamieszkania i pracy, wypadek samochodowy, brak kontaktu z rodziną, przewlekła depresja skarżącej oraz zatrzymanie jej listu przez Biuro Celne;

2/ art. 193 w związku z art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji w sprawie opłaty bez rozeznania sytuacji osobistej skarżącej, która mogłaby stanowić podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty, którą to sytuację skarżąca opisała w piśmie z dnia 6 lipca 2012 r.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej pełnomocnik do doręczeń w okresie od marca do 15 czerwca 2012 r. nie miał możliwości skontaktowania się z nią i przekazania jej żadnych informacji. W tym okresie skarżąca straciła pracę i mieszkanie. Nie posiadała równie telefonu i nie kontaktowała się z rodziną w Polsce. Nadto skarżąca cierpi na schizofrenię, która nasila się w okresach wiosennych. O toczącym się w PCPR postępowaniu dowiedziała się dopiero w dniu 15 czerwca 2012 r., kiedy to otrzymała pisemną informację wraz z drukami o zwolnienie jej z opłat. Pełnomocnik do doręczeń kilkakrotnie informował PCPR o braku kontaktu ze skarżącą. Pominięcie wyżej opisanych informacji doprowadziło do wydania przedwczesnych decyzji w przedmiotowej sprawie

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. WSA w Krakowie działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) postanowił połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Kr 587/13, III SA/Kr 588/13, III SA/Kr 589/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt III SA/Kr 587/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Kontrolując legalność decyzji organu odwoławczego należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze, wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta stanowiąca konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, stanowi jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr A, poz. 66). Przywołany przepis Konstytucji postrzegany jest jako gwarancja obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX 2012). Ze względu na przywołaną zasadę dwuinstancyjności, przed organem drugiej instancji powstaje zatem obowiązek traktowania otwartego przed nim postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania tej samej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru kontrolnego ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Tym samym, po wstępnej kontroli wymogów formalnych środka odwoławczego, organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jakby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (tak T. Woś, J. Zimmerman, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r.). Ogólnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał przedstawionym wyżej wymogom wynikającym z art. 15 K.p.a. Zaznaczyć należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że jeśli zażąda tego w stosownym terminie strona lub inny podmiot prawny, sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy administracji różnych stopni. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego chroni interesy samej administracji, umożliwiając naprawienie błędów popełnianych przez organy niższych stopni oraz ułatwiając zachowanie jednolitości działania aparatu administracyjnego. Przede wszystkim jednak dwuinstancyjność postępowania stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron i innych uczestników postępowania. Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie, więc powoduje szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności.

Wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie, do czego był zobowiązany procedurą administracyjną. R. M. wniosła w terminie odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. ustalających opłatę za pobyt jej małoletnich córek w rodzinie zastępczej, domagając się zwolnienia jej z opłat na rzecz dzieci. Podniosła, że jej były pracodawca został umieszczony w domu pomocy społecznej. W miesiącach marzec, kwiecień, maj i czerwiec wykonywała krótkoterminowe prace, a uzyskane z tego tytułu wynagrodzenie pozwoliło jedynie na utrzymanie się i zapłacenie alimentów na sześcioro dzieci w kwocie 400$. W międzyczasie uległa wypadkowi samochodowemu i przebywała w szpitalu, koszty leczenia rozłożono na raty po 200 $ na każdy miesiąc. W konkluzji zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę wyłącznie w zakresie ustalenia opłaty, pomijając całkowicie okoliczności dotyczące zwolnienia R. M. od opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Organ odwoławczy decyzjami z dnia 5 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji, którymi ustalono opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej małoletnich N. M., G. M. i S. M. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło, że skoro organ I instancji nie badał czy w sprawie zachodzą okoliczności odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej, to jest zwolniony od rozważań w tym zakresie. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, iż podniesionych argumentów strony nie ma obowiązku rozpatrywać na etapie odwołania. Z treści pisma strony jednoznacznie wynika, że głównym celem odwołania było zwolnienie jej z ponoszenia opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Wszystkie argumenty w nim podniesione powinny zostać wnikliwie przeanalizowane i powinny również znaleźć odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Jeśli przyjęłoby się odmienną koncepcję to trudno wyobrazić sobie jaki cel miałoby składanie odwołania, skoro organ II instancji i tak nie brałby pod uwagę podniesionych w nim argumentów. W niniejszej sprawie strona domagała się w odwołaniu, co było jej uprawnieniem, zwolnienia z opłat za pobyt małoletnich N., G. i S. M. w rodzinie zastępczej, przedstawiła swoje argumenty i to powinno być przedmiotem postępowania odwoławczego. Tymczasem sposób procedowania organu odwoławczego był nieprawidłowy. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w przedmiocie ustalenia opłaty oraz ewentualnego odstąpienia od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ I instancji nie uzyskał materiału dowodowego od strony dotyczącego zwolnienia jej od opłaty, w związku, z czym ustalił stosowne kwoty, które miały pokryć koszty pobytu dzieci w rodzinie zastępczej. Natomiast organ odwoławczy posiadał już taki materiał dowodowy, który stanowił między innymi wypełniony wniosek strony o odstąpienie od opłaty oraz wskazane argumenty strony przedstawione w odwołaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego było, więc odniesienie się do tych argumentów w uzasadnieniu decyzji. Tego organ nie zrobił, w istocie nie rozpoznał odwołania R. M. i tym samym naruszył zasadę wyrażoną w art. 15 K.p.a. Marginalnie należy zauważyć, nieprawidłowość procedowania organu I instancji po wpłynięciu wypełnionego wniosku strony o odstąpienie od opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Organ I instancji powinien zwrócić się do strony, w sytuacji, kiedy wydał już negatywne dla strony decyzje w tym przedmiocie, o sprecyzowanie czy wniosek ten należy traktować, jako odwołanie. Błędem zatem Starosty było wydanie decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie złożonego przez R. M. w dniu 18 lipca 2012 r. wniosku (żądanego wcześniej przez organ w toczącym się postępowaniu) o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci: N. M., G. M. i S. M. w rodzinie zastępczej. Organ błędnie wskazał, że w dniu wpłynięcia wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, były już wydane decyzje kończące postępowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem istotnie były one wydane, ale nie były decyzjami ostatecznymi, co jest niesporne gdyż wpłynęło odwołanie i sprawa trafiła do organu odwoławczego.

Biorąc pod uwagę przestawione wyżej argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 P.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny.