Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1832/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 1art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego K. W. kwotę 5589 (słownie: pięć tysięcy pięćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych z tytuł zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "G." (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2015 r. znak: [...] ustalającą Stronie opłatę dodatkową w wysokości [...] zł za wydobywanie wapieni dewońskich z "części złoża "L.", położonego na gruntach miejscowości L., gmina L., powiat [...], województwo [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 139 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 ze zm., dalej: "P.g.g."), ustalił dla Skarżącego opłatę dodatkową za rażące naruszenie warunków koncesji z [...] grudnia 2009 r. znak [...] na wydobywanie wapieni ze złoża "L." w związku z przekroczeniem dopuszczalnego zakresu eksploatacji południowej części złoża. Naruszenie uznano za rażące z uwagi na duży obszar, celowy, świadomy i długotrwały charakter takiej działalności.

W wyniku wniesionego przez Skarżącego odwołania od ww. decyzji Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał na zbyt ogólnikowe argumenty uzasadnienia decyzji pierwszej instancji w zakresie zakwalifikowania działań przedsiębiorcy jako rażącego naruszenia warunków koncesji, brak analizy skutków społeczno - gospodarczych jakie wywołało stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego zakresu eksploatacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 139 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4 P.g.g., ustalił wobec Skarżącego opłatę dodatkową w wysokości [...] zł, stwierdzając w uzasadnieniu, że podstawą jej ustalenia było rażące naruszenie warunków określonych w koncesji z [...] grudnia 2009 r., na wydobywanie wapieni ze złoża "L.", a także warunków projektu zagospodarowania złoża zaktualizowanego dodatkiem nr 1. Naruszenie koncesji polegało na: przekroczeniu docelowej rzędnej eksploatacji złoża i nie zachowaniu 2 m półki ochronnej między docelowym spągiem wyrobiska i dewońskim poziomem wodonośnym. Naruszenia miały miejsce w południowej części terenu złoża (wyrobiska) na dwóch parcelach, gdzie koncesja oraz projekt zagospodarowania - złoża, a także decyzja środowiskowa, dopuszczały zakres eksploatacji tylko do rzędnej 281,3 m n.p.m. Na parceli zatem, w południowo-zachodniej części wyrobiska o powierzchni 3009 m2 maksymalnie do głębokości 1,5 m, z której wydobyto 4 718 ton kopaliny, zaś na parceli w południowo-wschodniej części wyrobiska o powierzchni 7230 m2 maksymalnie do głębokości 1,9 m, z której wydobyto 22 670 ton kopaliny. Z obszarów dwóch parcel o łącznej powierzchni 10 239 m2 do dnia kontroli [...] czerwca 2014 r. wydobyto łącznie 27 388 ton kopaliny.

Dowody w powyższym zakresie stanowił protokół z kontroli przeprowadzonej na terenie złoża w dniach [...] i [...] czerwca 2014 r., który podpisali przedstawiciele przedsiębiorcy oraz "Operat ewidencyjnych zasobów złoża wapieni dewońskich "L." wg stanu na [...] czerwca 2014 r.," opracowany na zlecenie przedsiębiorcy w wyniku realizacji decyzji pokontrolnej.

Zdaniem organu koncesyjnego przekroczenie docelowej rzędnej eksploatacji w południowej części złoża oraz nie zachowanie 2 m półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym w południowej części terenu złoża (wyrobiska) stanowiło rażące naruszenie warunków określonych w pkt. 5 b, c, e koncesji oraz na stronie 6 i 19 projektu zagospodarowania złoża, zaktualizowanego dodatkiem nr 1, co uzasadnia ustalenie za taką działalność opłaty dodatkowej.

Zdaniem organu koncesyjnego stwierdzone naruszenia kwalifikowały się jako rażące z uwagi na to, że działalność przedsiębiorcy w warunkach naruszeń prowadzona była w sposób świadomy, celowy, długotrwały i w dużej skali. Świadczył o tym fakt, że dopuszczenie eksploatacji wapieni w rejonie L. tylko w warstwie suchej (powyżej zwierciadła dewońskiego poziomu wodonośnego) jest warunkiem szeroko znanym wśród przedsiębiorców eksploatujących kopaliny w gminie L., gdyż wynika z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzji środowiskowych dotyczących działalności wydobywczej. Ponadto, w każdym dokumencie regulującym działalność na złożu "L.", wszystkie ww. warunki są określone, a przedsiębiorca i jego służby (geologiczna, górnicza i geodezyjna) są zobowiązane do ich przestrzegania z chwilą otrzymania lub podpisania dokumentów (koncesji, pzz, plan ruchu). Działalność z naruszeniem warunków miała charakter długotrwały i była prowadzona w dużej skali, gdyż była prowadzona na dużej powierzchni (10239 m ), z której wydobyto dużą ilość kopaliny (27 388 ton). Nie była to więc kwestia jednego czy kilku odstrzałów dla urobienia kopaliny na powierzchni kilkadziesiąt do kilkuset metrów kwadratowych, ale działalność prowadzona w dużej skali, na dużym obszarze, w długim okresie czasu, co najmniej od połowy maja 2014 r. Celem działalności było pozyskanie kopaliny, w sytuacji zaistniałego już braku możliwości pozyskania jej w innych partiach części złoża objętej koncesją, co wynika ze stanowiska przedsiębiorcy zawartego w ostatnim zdaniu pisma z [...] sierpnia 2014 r. O świadomym i celowym działaniu w warunkach naruszeń świadczył również fakt wykonywania otworów strzałowych w celu urobienia kopaliny w południowej części złoża, w obecności kontrolujących - w trakcie kontroli, pomimo widocznego, odsłoniętego w wyrobisku poziomu wodonośnego.

Również w zakresie oceny skutków społeczno-gospodarczych, a także środowiskowych, stwierdzone naruszenia kwalifikowały się, zdaniem organu I instancji, jako rażące. W ich wyniku została zlikwidowana naturalna półka ochronna nad poziomem wodonośnym, której celem jest filtrowanie wód opadowych infiltrujących do poziomu wodonośnego. Likwidacja półki ochronnej sprawia, że zanieczyszczone wody z terenu prowadzonej działalności wprost spływają do dewońskiego poziomu wodonośnego, z którego w wodę sąsiednimi ujęciami zaopatrywani są mieszkańcy L. i okoliczna ludność. Grozi to, jak wskazał organ, skażeniem poziomu wodonośnego produktami ropopochodnymi w przypadku awarii maszyn lub urządzeń w obrębie wyrobiska, co skutkowałoby koniecznością wyłączenia sąsiednich ujęć wód podziemnych oraz potrzebą dostarczania ludności wody z innych źródeł.

W odwołaniu z [...] lutego 2015 r. Strona wskazała, że wprawdzie w czasie wykonywanych w II kwartale 2014 r. robót górniczych doszło do nieznacznego przekroczenia dolnej granicy eksploatacyjnej wynoszącej średnio 0,6 m w parceli S. i 1,2 m w parceli S. Formowanie spągu wyrobiska przy użyciu materiałów wybuchowych jest jednak bardzo trudne ze względu na budowę geologiczną złoża "L." (grube uławicenie oraz zaleganie warstw pod kątem około 60 stopni). W odwołaniu podniesiono tez że pozostawienie półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym wynoszącej 2,0 m jest wielkością nieznaczną w odniesieniu do wysokości pięter eksploatacyjnych wynoszących do 15 m i zboczy do około 50 m. Niezwykle trudne jest więc uchwycenie takiej różnicy, gdyż jest to wielkość niewielka. Ponadto z przedłożonego operatu ewidencyjnego wynikało, że poza obszarem górniczym wydobyto jedynie 27, 4 tysięcy ton wapieni, co stanowiło niecałe 0,5 % wydobytych zasobów od początku eksploatacji do końca 2014 r. i około 1,7 % średniorocznego wydobycia. Przekroczenie dolnej granicy eksploatacji miało zaś miejsce wyłącznie w II kwartale 2014 r. Okres na jaki została udzielona przedmiotowa koncesja to zaś 15 lat. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, opisywane naruszenia koncesji nie można było uznać za rażące w rozumieniu art. 139 ust. 1 P.g.g., zwłaszcza w sytuacji gdy opisane działanie zostało przez przedsiębiorcę niezwłocznie zaniechane. Wysokość kary jaka została nałożona na Stronę była zaś nieproporcjonalnie wysoka w porównaniu ze szkodliwością ww. czynu.

Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania Minister Środowiska nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Minister Środowiska powtórzył ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wskazał następnie, że ustawodawca w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze nie definiuje pojęcia rażącego naruszenia warunków koncesji. Pomocne w tym zakresie są poglądy wyrażane na tle wyrażenia - rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w świetle których takie naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego oraz procesowego, lub wskazuje się na ocenę skutków społeczno-gospodarczych dokonanego naruszenia. Tylko więc wyjątkowe i naganne zachowanie się przedsiębiorcy powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłat, o których mowa w art. 139 ust 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Organ wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym sam fakt świadomego, bezspornego wydobycia kopaliny z naruszeniem warunków koncesji jest wystarczający do uznania, że naruszenie koncesji było rażące.

Minister Środowiska wskazał następnie, że ustalenia faktyczne organu I instancji nie były kwestionowane przez przedsiębiorcę zarówno w toku przedmiotowej sprawy, jak i w samym odwołaniu. Organ podkreślił, że podstawą działalności uprawniającej do wydobycia kopalin jest koncesja, która rozstrzyga o zakresie praw podmiotu, ale także wyznacza obszar górniczy, w granicach którego przedsiębiorca może realizować swoje uprawnienie. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy musi być traktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. W tych okolicznościach organ odrzucił argument strony o specyficznej budowie geologicznej złoża "L", która uniemożliwiała precyzyjne formowanie spągu wyrobiska. Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżący jako doświadczony przedsiębiorca, prowadzący od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, miał obowiązek podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Znane mu powinny być także konsekwencje związane z naruszeniem warunków koncesji. Prowadzona przez niego działalność, zdaniem organu, winna być więc prowadzona w taki sposób, aby nie przekroczyć granic wydobycia ustanowionych w koncesji, której warunków sam nie kwestionował.

Organ odwoławczy uznał, że bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszony fakt krótkotrwałego prowadzenia robót z przekroczeniem dolnej granicy eksploatacyjnej (około miesiąca) i małej ilości wydobytej w ten sposób kopaliny, tj. 27.388 ton co stanowiło, według Strony, jedynie 0,5 % zasobów wydobytych od początku eksploatacji do końca 2014 r. Samo bowiem stwierdzenie wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji (bez względu na okres prowadzonej w ten sposób działalności czy tez ilość wydobytej kopaliny), zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia na podstawie art. 139 ust. 1 P.g.g., opłaty dodatkowej wyłącznie według zasad określonych w art. 139 ust. 3 P.g.g. Jak wskazał Minister Środowiska, ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty dodatkowej, zatem nawet krótkotrwałe naruszenie warunków koncesji nie sanuje wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Minister Środowiska zwrócił również uwagę na negatywne skutki społeczno-gospodarcze działania przedsiębiorcy, stwarzającego realne zagrożenie dla okolicznego środowiska polegające na zanieczyszczeniu dewońskiego poziomu wodonośnego, z którego w wodę zaopatrywani są okoliczni mieszkańcy.

W skardze z 11 czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2015 r., Skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 139 ust. 1 P.g.g. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy Skarżący nie dopuścił się rażącego naruszenia warunków koncesji, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika co najwyżej ewentualne naruszenie warunków koncesji nie mające rażącego charakteru,

2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, naruszającym interes Strony i nieuzasadniającym przyjęciem, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji,

3) art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji na skutek nieuwzględnienia faktu, że Skarżący [...] lipca 2014 r. uzyskał koncesję, która sanuje zarzuty postawione wobec Strony w zaskarżonej decyzji, co potwierdza, że działania Skarżącego nie mogły mieć charakteru rażącego naruszenia,

4) art. 124 K.p.a., poprzez nie uwzględnienie w uzasadnieniu decyzji okoliczności i zarzutów podniesionych przez Stronę w treści odwołania,

5) art. 2, art. 31 ust 3 Konstytucji RP w zw. z art. 139 ust. 1 P.g.g., poprzez jego zastosowanie pomimo, iż nie doszło do wyjątkowego, świadomego, niezwykle nagannego zachowania i uporczywego naruszanie norm przez Skarżącego na skutek czego doszło do przekroczenia konstytucyjnej granicy proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że w czasie robót górniczych wykonywanych przez niego w II kwartale 2014 r., doszło do, co najwyżej nieznacznego przekroczenia dolnej granicy eksploatacyjnej wynoszącej średnio 0,6 m w parceli S. i 1,2 m w parceli S. Skarżący podniósł również, że formowanie spągu wyrobiska wykonywane przy użyciu materiałów wybuchowych, zwłaszcza przy zróżnicowanej głębokości otworów strzałowych, jest w warunkach Kopalni "L" bardzo trudne, z uwagi na to, iż wybuch pomimo stosowania prawidłowych parametrów, często powoduje większą albo mniejszą penetrację górotworu, niż założono przy projektowaniu tych prac. Powyższe, jest związane z budową geologiczną złoża "L.", a w szczególności z występującym grubym uławiceniem (do 2 m) oraz zaleganiem warstw pod kątem ok. 6°. Przedstawione warunki stwarzają duże trudności w prowadzeniu równego poziomu.

W zakresie niezachowania 2 m półki ochronnej między docelowym spągiem wyrobiska i dewońskim poziomem wodonośnym Skarżący wyjaśnił, że pozostawienie półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym wynoszącej 2,0 m jest wielkością nieznaczną w odniesieniu do wysokości pięter eksploatacyjnych (ścian) wynoszących do 15 m i zboczy do około 50 m, mieszczącą się w granicach błędu wzrokowego. Dokładny obmiar wyrobiska może być wykonany tylko przy użyciu właściwych przyrządów geodezyjnych. Natomiast do dnia kontroli (tj. [...] czerwca 2014 r. oraz [...] czerwca 2014 r.) oraz podczas kontroli, takie pomiary (w 2014 r.) nie były wykonywane (nie było takiego obowiązku na co Strona zwracała już uwagę organowi I instancji w składanych wyjaśnieniach), a Marszałek Województwa [...] swoje twierdzenia i wnioski dotyczące przekroczenia zakresu eksploatacji, oparł jedynie na tym, że na spągu wyrobiska występowało zwierciadło wód podziemnych.

W ocenie Strony, wielkość wydobytych wapieni poniżej rzędnej 281,3 m n.p.m (27,4 tysięcy ton) była niewielka, mieszcząca się w granicach 2 % dopuszczalnego błędu przyjmowanego w czasie corocznej kontroli wielkości wydobycia dla naliczenia opłaty eksploatacyjnej w stosunku do wielkości wydobycia ustalonego w operacie ewidencyjnym. W związku z powyższym ewentualne przekroczenia dolnej granicy eksploatacyjnej, do którego mogło dojść podczas robót górniczych w związku z formowaniem spągu wyrobiska końcowego, nie można uznać, zdaniem Skarżącego, za rażące naruszenie warunków koncesji.

Skarżący podniósł, że gdyby każde naruszenie warunków koncesji kwalifikować jako rażące wówczas ustawodawca w art. 139 § 1 P.g.g., nie dookreślałby pojęcia "naruszenia". Tylko wyjątkowe, świadome, niezwykle naganne zachowanie i uporczywe naruszenie norm przez przedsiębiorcę powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 139 § 1 P.g.g. Zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności niezależne od Skarżącego, które spowodowały nieznaczne przekroczenie dolnej granicy eksploatacyjnej.

Zdaniem Skarżącego, wysokość kary jaka została nałożona na Stronę - osobę fizyczną jest nieproporcjonalnie wysoka w porównaniu ze szkodliwością czynu - a w zasadzie z brakiem szkodliwości czynu.

Skarżący podniósł również, że przekroczenie docelowej rzędnej eksploatacji w południowym rejonie złoża, w znacznej części zostało usankcjonowane przez organ koncesyjny w decyzji z [...] lipca 2014 r., zmieniającej koncesję z [...] grudnia 2009 r.

Skarżący wskazał, że organy nie zbadały podnoszonych przez niego kwestii. Wskazał również na brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie co ujawniło się również w stwierdzeniu organu, że naruszenie postanowień koncesji przez Stronę stwarzało realne zagrożenie dla okolicznego środowiska polegające na zanieczyszczeniu dewońskiego poziomu wodonośnego, z którego w wodę zaopatrywani są okoliczni mieszkańcy. Organ w tym zakresie pominął wyjaśnienia Strony zawarte w odwołaniu, w którym Skarżący podniósł, że złoże wapieni nie jest ośrodkiem jednorodnym i litym i posiada naturalne uwarstwienia i spękania (wynika to również z dokumentacji geologicznej złoża). Ponadto, przedmiotowa półka (wymagane 2 m grubości) znajduje się pod wyeksploatowanym wcześniej wyższym piętrem eksploatacyjnym, na którym urabiane było złoże robotami strzałowymi metodą długich otworów strzałowych pionowych. Zatem kolejne spękania powstają od drgań generowanych detonacją materiału wybuchowego. W efekcie nie jest to już "naturalna półka", a jej spękania powodują, że nie spełnia ona funkcji ośrodka o właściwościach filtracyjnych. W żadnym z obowiązujących dokumentów nie ma informacji, że zadaniem półki jest filtrowanie wody. Jest to półka ochronna, zabezpieczająca przed kontaktem eksploatacji z poziomem wodonośnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] w przedmiocie ustalenia Skarżącemu opłaty dodatkowej na podstawie art. 139 P.g.g., za wydobywanie wapieni dewońskich z "części złoża "L.", w sposób rażąco naruszający warunki koncesji na wydobycie tej kopaliny.

Jak wynika z art. 139 ust. 1 P.g.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. W myśl art. 139 ust. 2 P.g.g., opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych. W niniejszej sprawie organem, który udzielił Skarżącemu koncesji z [...] grudnia 2009 r., na wydobywanie wapieni dewońskich z części złoża "L.", jest Marszałek Województwa [...]. Z przepisu art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g. wynika, że opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. W myśl art. 139 ust. 4 P.g.g., natomiast opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia kwestii, czy naruszenie koncesji, do którego doprowadził Skarżący swoją działalnością wydobywczą wapieni dewońskich w obszarze części złoża "L.", miało charakter rażący, jak twierdzą organy w niniejszej sprawie, czy też doszło do nieznacznego naruszenie koncesji, nie dającego podstawy do ustalenia opłaty dodatkowej, jak twierdzi Skarżący.

Podkreślenia wymaga fakt, iż w sprawie doszło do naruszenia przez Skarżącego warunków koncesji. Skarżący, wydobywając wapienie dewońskie na terenie dwóch parceli przekroczył określoną w koncesji rzędną eksploatacji (ustaloną do 281,3 m n.p.m.), oraz nie zachował 2 m półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym, co jest sprzeczne z warunkami zawartymi w koncesji jak i z zapisami projektu zagospodarowania złoża "L." i świadczy jednocześnie o wydobyciu kopaliny poza granicami obszaru górniczego. Skarżący nie kwestionuje powyższych okoliczności.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jedyną przesłanką, w oparciu o którą Minister Środowiska uznał, że naruszenie przez Skarżącego warunków określonych w koncesji miało charakter rażący, była bezsporność naruszenia warunków koncesji. Organ doszedł do wniosku, że prowadzona przez Skarżącego działalność winna być prowadzona w taki sposób, aby nie przekroczyć granic wydobycia ustanowionych w koncesji, bez znaczenia natomiast pozostaje podnoszony przez Skarżącego fakt krótkotrwałego prowadzenia robót z przekroczeniem dolnej granicy eksploatacyjnej i małej ilości wydobytej w ten sposób kopaliny. Zdaniem organu, przekroczenie granic koncesji, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy musi być traktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji, samo natomiast stwierdzenie wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, bez względu na okres prowadzonej w ten sposób działalności czy też ilość wydobytej kopaliny, zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia na podstawie art. 139 ust. 1 P.g.g., opłaty dodatkowej.

Zdaniem Sądu jednak, bezsporność naruszenia warunków koncesji na wydobywanie kopalin jest niewystarczającą przesłanką do uznania rażącego charakteru tego naruszenia. Sąd doszedł zatem do wniosku, iż Minister Środowiska nie wykazał, czy naruszenie przez Skarżącego warunków koncesji na wydobycie kopalin miało charakter rażący, co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jest wadą dyskwalifikującą zaskarżone rozstrzygnięcie w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji jest brak spójności jej uzasadnienia. Organ bowiem, przed dokonaniem konstatacji, iż samo naruszenie warunków koncesji jest równoznaczne z rażącym jej naruszeniem, dokonał analizy "pojęcia rażącego naruszenia warunków koncesji", wskazując na jego rozumienie zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze sądów administracyjnych, co jednak pozostało bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Organ wskazał zatem, że tylko wyjątkowe i naganne zachowanie się przedsiębiorcy powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłat, o których mowa w art. 139 ust 1 P.g.g., a powołując się na utrwalone orzecznictwo wskazał, że sam fakt świadomego, bezspornego wydobywania kopalin z naruszeniem warunków koncesji jest wystarczający do uznania, że naruszenie koncesji było rażące. Podniósł ponadto, że Skarżący jako doświadczony przedsiębiorca, miał obowiązek podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Organ odwoławczy jednak, nie odniósł dokonanych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie do powyższych stwierdzeń. Poprzestając na bezsporności naruszenia warunków koncesji, nie badał, czy naruszenie to było wyjątkowe i naganne oraz świadome, nie przeprowadził także analizy obowiązków jakie ciążyły na Skarżącym, w ramach należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin, w kontekście podnoszonych przez Skarżącego wyjaśnień. Skarżący, na każdym bowiem etapie postępowania podkreślał, że naruszenie warunków koncesji było nieznaczne, że formowanie spągu wyrobiska wykonywane przy użyciu materiałów wybuchowych, zwłaszcza przy zróżnicowanej głębokości otworów strzałowych, jest w warunkach kopalni "L." bardzo trudne i jest to związane z budową geologiczną złoża "L.", a w szczególności z występującym grubym uławiceniem (do 2 m) oraz zaleganiem warstw pod kątem ok. 6°. Odnośnie natomiast nie zachowania 2 metrowej półki ochronnej między docelowym spągiem wyrobiska i dewońskim poziomem wodonośnym Skarżący podnosił, że pozostawienie półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym wynoszącej 2 m jest zadaniem niezwykle trudnym ze względu na nieznaczną wielkość tej półki w odniesieniu do wysokości pięter eksploatacyjnych (ścian) wynoszących do 15 m i zboczy do około 50 m., mieszcząca się w granicach błędu wzrokowego. Skarżący podnosił, że dokładny obmiar wyrobiska może być wykonany tylko przy użyciu właściwych przyrządów geodezyjnych co nie było wykonywane do dnia kontroli oraz podczas kontroli, gdyż nie było takiego obowiązku.

Organ odwoławczy, w ogóle nie odniósł się merytorycznie do powyższych wyjaśnień Skarżącego. W ocenie Sądu natomiast, niezbędne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii rażącego naruszenia warunków koncesji, było m.in. ustalenie, czy istotnie, pozostawienie półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym wynoszącej 2 m było zadaniem niezwykle trudnym ze względu na nieznaczną wielkość tej półki mieszczącą się w granicach błędu wzrokowego oraz czy brak wykonania przez Skarżącego dokładnego obmiar wyrobiska, mieściło się w ramach należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin. Analizy też, w ocenie Sądu, z punktu widzenia należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin, wymagało również przekroczenie dolnej granicy eksploatacyjnej w kontekście wyjaśnień Skarżącego o trudnościach z formowaniem spągu wyrobiska przy użyciu materiałów wybuchowych, wynikających z budowy geologicznej złoża "L.", tj. grubego uławicenia oraz zalegania warstw pod kątem ok. 6º.

Powyższe braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji mają istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ analiza treści decyzji nie pozwala ustalić, czy organ odwoławczy zgodził się z oceną naruszeń warunków koncesji, dokonaną przez organ I instancji, czy też uznał, że właściwa jest ocena podnoszona przez Skarżącego. Marszałek Województwa [...] odniósł się do powyższych kwestii oraz uznał rażący charakter naruszeń warunków koncesji ze względu na to, że działalność Skarżącego, w warunkach naruszeń prowadzona była w sposób świadomy, celowy, długotrwały i w dużej skali. Z treści zaskarżonej decyzji, nie można natomiast wywieść, czy organ odwoławczy nie zgodził się z tą oceną organu I instancji, zgodził się natomiast ze stanowiskiem Skarżącego, co do małej skali naruszenia koncesji, a mimo to utrzymał w mocy decyzją I instancji ze względu na stanowisko, iż każde naruszenie warunków koncesji na wydobycie kopalin jest równoznaczne z jej rażącym naruszeniem. Pod tym względem decyzja w ogóle nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest istotne z tego względu, iż Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem, że każde naruszenie warunków koncesji na wydobycie kopalin jest równoznaczne z jej rażącym naruszeniem.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g., działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Jak wynika z art. 30 ust. 1 P.g.g., koncesja określa: 1) rodzaj i sposób wykonywania zamierzonej działalności; 2) przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność; 3) czas obowiązywania koncesji; 4) termin rozpoczęcia działalności określonej koncesją, a w razie potrzeby - przesłanki, których spełnienie oznacza rozpoczęcie działalności. Podstawą zatem działalności wydobywczej kopalin jest koncesja określająca rodzaj i sposób wykonywania działalności, a także jej granice przestrzenne oraz czasowe. Jak wskazał Minister Środowiska, ustawodawca w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia warunków koncesji". Słusznie też podniósł Minister Środowiska, że w tym zakresie należy odwołać się do poglądów wyrażanych na tle pojęcia - rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na gruncie tej regulacji przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego oraz procesowego, wskazuje się również na ocenę skutków społeczno-gospodarczych dokonanego naruszenia. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość i niedwuznaczność tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2565/10). W komentarzu do art. 139 P.g.g., w "Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz." Rakoczy Bartosz (red.), wskazuje się, że: "(...) oprzeć można się na literalnym znaczeniu przymiotnika "rażący", charakteryzującego stan "dający się łatwo stwierdzić; wyraźny; oczywisty; niewątpliwy; bezsporny; bardzo duży" (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1992). Oznacza to, że naruszenie stanowiące podstawę wymiaru opłaty dodatkowej musi cechować się tymi właściwościami, co z praktycznego punktu widzenia odczytać należy jako wolę ustawodawcy do ograniczenia tej sankcji administracyjnej do najbardziej drastycznych – i tym samym bezspornych – sytuacji." (autor komentarza do art. 139 P.g.g., Karolina Karpus, Lex 2015). Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie wskazuje się przy tym, że o rażącym charakterze naruszeń warunków koncesji powinny rozstrzygać konkretne okoliczności danej sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że nie każde naruszenie warunków koncesji będzie kwalifikowało się jako rażące. Uwzględniając stanowisko doktryny oraz judykatury, jak również rozważania organu odwoławczego dotyczące znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia warunków koncesji", w ocenie Sądu, naruszenie to musi charakteryzować się oczywistością, niedwuznacznością, bezspornością, wyjątkowością i nagannością świadomego działania podmiotu naruszającego warunki koncesji wydobywczej. Ustalenie takiego charakteru naruszenia warunków koncesji może nastąpić tylko poprzez analizę konkretnych okoliczności danej sprawy, a więc przede wszystkim, poprzez uwzględnienie skali naruszenia, tj. długości okresu w którym miało miejsce wydobycie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji i rozmiarów takiego wydobycia, celu w jakim doszło do naruszenia, a także okoliczności towarzyszących naruszeniu w tym okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy.

Tymczasem z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Środowiska uznał powyższe okoliczności za nieistotne sprawie, opierając się wyłącznie na bezsporności faktu, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków koncesji. Z tych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy, który jest zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, przez co argumentacja organu odwoławczego nie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., co z przyczyn, które Sąd przedstawił powyżej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji, w tym m.in. do kwestii zmiany koncesji z [...] grudnia 2009 r., decyzją z [...] lipca 2014 r.

Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, uwzględni przedstawioną przez Sąd interpretację art. 139 ust. 1 P.g.g., w zakresie znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia warunków koncesji" i przeanalizuje pod tym kątem okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a także odniesie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.