Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 890/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. i Gminy Ł. - po rozpatrzeniu wniosku M. i Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2020 r. - decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], położonych w mieście Ł., obręb M. Ł., gmina Ł..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. zarzucając wadliwość uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności wyznaczenie granic obszaru analizowanego w ten sposób, że przecinają one działki ewidencyjne położone na wschód i zachód od terenu objętego wnioskiem oraz brak informacji, co do parametrów zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich. Podniosła jednocześnie, że w jej ocenie określenie parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w załączniku graficznym nie jest dopuszczalne.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wątpliwości i nieprawidłowości dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w warunkach przedmiotowej sprawy. Podkreślił, że ze sporządzonej analizy, ani z załącznika graficznego nie wynika jaki przyjęto front działki objętej wnioskiem, ile on wynosi, a tym samym na jakiej podstawie został ustalony obszar analizowany. Podniósł, że przebieg granic obszaru analizowanego został zaznaczony jedynie w załączniku graficznym i nie został w żaden sposób omówiony i uzasadniony. W ocenie SKO błędne określenie granic obszaru analizy czyni w rezultacie również wadliwą sporządzoną w sprawie analizę. Ponadto SKO wskazało, że organ I instancji w części tekstowej analizy nie dokonał analizy parametrów zabudowy z obszaru analizowanego oraz nie zawarł w niej żadnych szczegółowych danych dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, stwierdzając jedynie, że parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego do niniejszej analizy. Sporządzona w sprawie analiza, zdaniem SKO, zbyt lakonicznie odnosi się zatem do istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Ilość uchybień zawartych w analizie w ocenie SKO w sposób oczywisty zdyskwalifikowało ją jako dowód w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów prawa właściwych do ustalenia warunków zabudowy, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. SKO podkreśliło również, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji i wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien w szczególności dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz należycie uzasadnić wydane rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie od powyższej decyzji M. K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa w związku z błędną interpretacją przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp") poprzez uznanie, że zabudowa usługowo-handlowa jest dopuszczalna dla terenu objętego inwestycją. W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że z decyzji SKO nie wynika dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Podniosła, że SKO nie zawarło w decyzji jednoznacznych wskazówek dla organu I instancji, wymagających uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie M. K. organ II instancji powinien w sprawie uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne ma priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym. Jednocześnie podkreśliła, że SKO nie wskazuje uchybień o charakterze procesowym, lecz stoi na odmiennym stanowisku w zakresie możliwości oceny kontynuacji funkcji, co nie zostało poprzedzone żadnymi czynnościami wyjaśniającymi. Podniosła również, że w jej uznaniu lokalizacja inwestycji o charakterze handlowo-usługowym na terenie objętym planowaną inwestycją nie jest możliwe.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podnosząc, że wbrew podniesionym zarzutom, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jakie konkretne okoliczności wymagają zbadania i uzupełnienia przez organ I instancji. W szczególności wskazano, że Wójt winien dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Wniesiony w sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja SKO z dnia [...] lipca 2020 r. o uchyleniu w całości decyzji Burmistrz M. i Gminy Ł. z dnia [...] czerwca 2020 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Mając na uwadze ww. przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w upzp. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, a więc wadliwość, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Należy przy tym wskazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o którym także mowa w art. art. 138 § 2 kpa, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to także w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Tego rodzaju oceny SKO dokonało w tej sprawie, wykazując że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem przepisów właściwych do ustalenia warunków zabudowy, tj. w szczególności § 3 rozporządzenia MI, o czym poniżej.

I tak w przedmiotowej sprawie SKO słusznie wskazało na istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji, tj.:

- nieprawidłowości dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego,

- wadliwości wynikające z niewskazania konkretnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.

Odnośnie granic obszaru analizowanego wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć, zgodnie z definicją tego określenia zawartą w słowniczku pojęć w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia MI wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, tak by granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki, rozumianego jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie mniej jednak niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest działka, na której planowana jest inwestycja. Choć niewykluczone jest w konkretnych okolicznościach przyjęcie obszaru analizowanego o odmiennym kształcie niż regularny okrąg otaczający działkę inwestycyjną - co powinno zostać jednak umotywowane poprzez wskazanie przyczyn takiego stanu rzeczy, to jednak użyty w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wyraz "wokół" należy rozumieć jako otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego. To granice działki inwestora są zatem miejscem odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skoro więc obszar analizowany wyznaczać należy wokół działki inwestora poczynając od jej granic, to użyte § 3 ust. 2 rozporządzenia MI sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odnosić należy do odległości od granic (wszystkich) działki inwestora (patrz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgodnie ze wskazanymi przez Sąd wymogami wynikającymi z treści przepisów § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 pkt 1 rozporządzenia MI), zaś wyniki przeprowadzonej analizy w obrębie wyznaczonego obszaru analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia MI).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jak już wskazano powyżej granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), przy czym odległość tę liczy się od granic działki inwestora. Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania wskazanych w tym przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Taka potrzeba może wynikać właśnie z okoliczności, iż granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy, a zatem z potrzeby włączenia do obszaru analizowanego co do zasady całych działek geodezyjnych, a nie ich części (zwłaszcza gdy granica obszaru analizowanego przebiegająca przez część działki obejmuje teren zabudowany danej działki). To natomiast oznacza, że nie zawsze odległość granic wyznaczanego dookoła obszaru, będzie bezwładnie z każdej strony działki taka sama. Niemniej od wymogu zachowania określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI minimalnych odległości od granic działki inwestora ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno w treści decyzji o warunkach zabudowy, jak i w stanowiącej do niej załącznik części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazano jaki przyjęto front działki objętej wnioskiem, ile on wynosi, a tym samym na jakiej podstawie został ustalony obszar analizowany. Przebieg granic obszaru analizowanego nie został we wskazanych dokumentach w żaden sposób omówiony i uzasadniony. Granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone w załączonej do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja przyjętych rozwiązań w zakresie wyznaczenia obszaru analizy opartych na treści decyzji o warunkach zabudowy i wskazanych załącznikach do tej decyzji nie pozwala na ustalenie w jaki dokładnie sposób został wyznaczony w sprawie obszar analizy o kształcie prostokąta, i to przecinającego część działek geodezyjnych, w wymiarach uwidocznionych na załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tego załącznika graficznego nie potwierdza i nie wskazuje, że organ wyznaczył obszar analizowany w sposób zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, a więc że wyznaczył jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując jako punkt odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizy we wskazanych odległościach - granice (ze wszystkich stron) działek inwestycyjnych, wokół których zakreśla się obszar analizy. Skoro więc w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z prawem, tj. wokół działek inwestycyjnych w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, liczonej od granic tej działki, to tym samym nie można bezsprzecznie stwierdzić, że w sprawie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W tym zakresie ustalenie organu nie powinno budzić żadnych wątpliwości, a brak wyznaczenia obszaru analizy w sposób pozwalający na stwierdzenie, że jest on zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, nie pozwala na poczynienie jednoznacznego ustalenia co do spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Sąd podziela stanowisko SKO, że błędne określenie granic obszaru analizy czyni w rezultacie również wadliwą sporządzoną w sprawie analizę.

W przedmiotowej sprawie nie sposób również nie zauważyć, że część tekstowa analizy nie wskazuje konkretnych parametrów analizowanej zabudowy i nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Tak jak wskazało SKO, część tekstowa analizy stwierdza jedynie, że "parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego do niniejszej analizy". Załącznik graficzny nie pozwala jednak na ustalenie konkretnych parametrów cech analizowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, jak np. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy geometria dachu. Brak sporządzenia w części tekstowej analizy zestawienia poszczególnych działek objętych analizą, ich powierzchni, powierzchni zabudowy znajdującej się na tych działkach w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, czy też jak wskazano wskaźników dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz cech geometrii dachów obiektów na tych działkach – czynią iluzoryczną możliwość kontroli sporządzonej analizy pod kątem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu MI. Celem analizy, stanowiącej główny dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że określenie tych wymagań ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu nieruchomości w obszarze analizy) oraz przyjętych wyliczeniach parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizy. W sporządzonej w sprawie analizie nie wskazano parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizy i nie dokonano wyliczeń co do badanych parametrów, co uniemożliwi zweryfikowanie prawidłowości ustalenia wymagań dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że samo określenie wymagań nowej zabudowy, jest prawidłowe gdy polega na podaniu konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, ale też może polegać na podaniu konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), lub na określeniu konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). W sprawie w ramach określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości obiektu do głównej kalenicy dachu odwołano się do wielkości maksymalnych. Takie określenie wymagań dla nowej zabudowy, choć nie jest w wyjątkowych sytuacjach wykluczone, może dotyczyć jedynie sytuacji szczególnych, dokładnie wyjaśnionych i uzasadnionych w sporządzonej analizie specyficznymi okolicznościami konkretnej sytuacji faktycznej. Tego jednak również w znajdującej się w aktach sprawy analizie zabrakło.

Powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna ma zasadnicze wady. Tę istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa.

Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu I instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak jak bowiem wyżej wskazano – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża organ I instancji.

Z przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Należy podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu MI analizy urbanistyczno – architektonicznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że koniecznym w sprawie było, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczno – architektoniczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Zdaniem Sądu prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 kpa, uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wbrew zarzutom M. K. organ odwoławczy w objętej sprzeciwem decyzji nie przesądził, że przedmiotowa inwestycja stanowiąca zabudowę usługowo-handlową jest dopuszczalna dla terenu objętego inwestycją, lecz wskazał na naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy bezpośrednio powiązane z nieprawidłowym zastosowaniem rozporządzenia MI. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na konkretne nieprawidłowości i naruszenia prawa organu I instancji oraz wskazał okoliczności, jakie organ I instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności dotyczące prawidłowego wyznaczenia obszaru analizy oraz dokonania pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że prawidłowe jest stanowisko SKO odnośnie konieczności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 kpa

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 ppsa, wniesiony w sprawie sprzeciw oddalił.