Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1353/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust 1 pkt   1 , art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 w zw. z art. 77 , art. 28 , art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z.H. , R.H. i M.R. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących Z.H. , R.H. i M.R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 6 września 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania M.R. , R.H. oraz Z.H. z dnia 7 czerwca 2016 r., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 24 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazano M.D. , Z.H. , Z.H. , R.H. i M.R. wykonanie robót o charakterze zabezpieczającym w stosunku do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. (dz. nr ew. gr. [...] ), poprzez:

- rozebranie zapadniętej więźby dachowej wraz z pokryciem,

- rozebranie spękanych i odchylonych od pionu ścian zewnętrznych pierwszego piętra budynku do stropu nad parterem wraz z balkonem zlokalizowanym w elewacji północnej (od strony ul. [...] ),

- podstemplowanie stropu nad zlokalizowanym w parterze obiektu przejściem (sienią) prowadzącym na wewnętrzny dziedziniec budynku i zapewniającym jednocześnie dostęp do dz. nr [...] i nr [...] ,

- usunięcie odspajających się fragmentów tynków na elewacjach zewnętrznych bezpośrednio zagrażających odpadnięciem,

- wygrodzenie budynku zarówno od strony ul. [...] , jak też od strony podwórza przed dostępem osób trzecich,

- umieszczenie na budynku tablic ostrzegających o niebezpieczeństwie w związku ze złym stanem technicznym obiektu,

- wygrodzenie ciągu pieszego wzdłuż budynku przy ul. [...] przed dostępem osób trzecich,

utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r., nr [...] (znak: [...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. [...] , na dz. nr ew. gr. [...]

Następnie celem ustalenia aktualnych właścicieli ww. obiektu budowlanego organ I instancji dokonał analizy pozyskanych z Sądu Rejonowego w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych określonych dokumentów, w tym umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych, zaświadczeń, postanowień dotyczących ww. nieruchomości.

W dniu 1 lutego 2013 r. uprawnieni inspektorzy organu I instancji przeprowadzili kontrolę w terenie ww. budynku usytuowanego przy ul. [...] w W . W protokole kontroli wskazano, że w trakcie przedmiotowej kontroli stwierdzono, iż strop nad zlokalizowanym w parterze obiektu przejściem (sienią) prowadzącym na wewnętrzny dziedziniec budynku i zapewniającym jednocześnie dostęp do dz. nr [...] i nr [...] uległ w części zarwaniu, a ponadto zaznaczono, że obecny stan techniczny budynku zagraża mieniu i życiu osób przebywających w pobliżu oraz wskazano, iż w dniu kontroli dokonano zabezpieczenia przedmiotowego obiektu poprzez wygrodzenie taśmą biało-czerwoną od strony ul. [...] i podwórza oraz oznakowanie budynku stosownymi tablicami ostrzegawczymi.

W dniu 14 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kolejną kontrolę ww. budynku mieszkalnego stwierdzając wykonanie dodatkowych zabezpieczeń obiektu, tj. wygrodzenie płotem drewnianym przejścia pod balkonem od strony ul. [...] zdemontowanie masztu antenowego z balkonu, usunięcie wszystkich przedmiotów, które dodatkowo obciążały płytę balkonową oraz obcięcie zwisających części stropu w przejściu przed budynkiem.

Następnie w dniu 10 grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , po wcześniejszym zawiadomieniu określonych przez siebie stron prowadzonego postępowania, przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w W. W protokole przedmiotowych oględzin wskazano, że żadna z zawiadomionych stron postępowania nie stawiła się na oględziny. Ponadto stwierdzono, że oględziny budynku przeprowadzono na zewnątrz nie wchodząc do środka z uwagi na to, że budynek jest zamknięty, zaś stan obiektu jest taki jak w dniu 1 lutego 2013 r., a ponadto, że teren wokół budynku został zabezpieczony przed dostępem dla osób trzecich.

W dniu 19 lutego 2015 r. organ I instancji, bez udziału stron przeprowadził rozprawę administracyjną na okoliczność prowadzonego postępowania administracyjnego nr [...] w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w W. przy ul. [...].

Następnie w dniu 22 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kontrolę z urzędu ww. obiektu budowlanego jako uzupełnienie materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W protokole przedmiotowej kontroli organ I instancji szczegółowo opisał stan techniczny poszczególnych elementów kontrolowanego obiektu stwierdzając, iż powoduje on bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia. Za pismem z dnia 27 października 2015 r. (znak: [...] ) organ I instancji przesłał stronom prowadzonego przez siebie postępowania kserokopię protokołu z ww. kontroli budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W.

Pismem z dnia 28 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował strony o przysługujących im prawach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a.

W dniu 19 listopada 2015 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 16 listopada 2015 r. (znak: [...] , w którym wskazano, iż z uwagi na katastrofalny stan techniczny rozbiórkę budynku przy ul. [...] uważa się za dopuszczalną ze stanowiska konserwatorskiego pod warunkiem wykonania inwentaryzacji architektonicznej.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...] (znak: [...], na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Z.H. , M.R. , R.H. , Z.H. , M.D. dokonać rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. [...] , na dz. nr ew. gr. [...], wskazując przy tym, że roboty rozbiórkowe należy rozpocząć w terminie od dnia 25 lutego 2015 r., a zakończyć w terminie do dnia 30 maja 2016 r., zaś po dokonanej rozbiórce teren działki uporządkować do dnia 30 czerwca 2016 r.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), po rozpatrzeniu odwołań M.D. , M.R. , Z.H. oraz R.H. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 18 grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 13 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kolejną kontrolę nieużytkowanego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W. mającą na celu sprawdzenie aktualnego stanu technicznego budynku, a także jego postępującą degradację, celem wydania decyzji zabezpieczającej obiekt przed katastrofą budowlaną. W trakcie przedmiotowej kontroli potwierdzony został katastrofalny stan ww. obiektu budowlanego zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Następnie, mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , korzystając z prawa wynikającego z treści art. 10 § 2 k.p.a. odstąpił od zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i w dniu 24 maja 2016 r. wydał zaskarżoną decyzję nr [...] (znak: [...] ).

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli Z.H. , R.H. oraz M.R.

Za pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przesłał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ww. odwołanie wraz z aktami przedmiotowej sprawy, wskazując jednocześnie, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego oraz dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej przez niego decyzji, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom k.p.a. i u.p.b. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy nieprawidłowego stanu technicznego nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości W. . Organ II instancji podał, że na podstawie pozyskanych z Sądu Rejonowego w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych określonych dokumentów (umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych, zaświadczeń, postanowień) organ I instancji prawidłowo ustalił, że ww. obiekt stanowi aktualnie współwłasność Z.H. , Z.H. , R.H. , M.R. , M.D. , a także nieustalonych do chwili obecnej następców prawnych po zmarłej w 2013 r. T.S. (córka i następca prawny po zmarłym w 2009 r. J.D. ). Organ odwoławczy podkreślił również, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. po kilkukrotnych kontrolach i oględzinach w terenie na ww. nieruchomości (2 listopad 2012 r., 1 lutego 2013 r., 14 lutego 2013 r., 10 grudnia 2014 r., 22 października 2015 r., 13 maja 2016 r.) stwierdził, iż nieużytkowany budynek mieszkalny zlokalizowany na dz. nr [...] w W. znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ulegającym także ciągłemu pogarszaniu się wraz z upływem czasu) i w związku z tym zobligowany jest do podjęcia natychmiastowych działań mających na celu likwidację istniejącego zagrożenia. W związku z powyższym, mając na uwadze, że nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu w oparciu o treść art. 67 ust. 1 u.p.b. możliwy będzie dopiero po jednoznacznym ustaleniu wszystkich jego współwłaścicieli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 24 maja 2016 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b., wydał zaskarżoną decyzję nr [...] (znak: [...] , nakazując znanym z imienia, nazwiska i miejsca pobytu współwłaścicielom ww. budynku mieszkalnego wykonanie określonych robót budowlanych o charakterze zabezpieczającym, mających na celu przede wszystkim likwidację istniejącego zagrożenia, związanego z niewłaściwym stanem technicznym przedmiotowego obiektu. Z uwagi na istniejące zagrożenie, organ I instancji nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a także skorzystał z prawa wynikającego z art. 10 § 2 k.p.a. i odstąpił od ustalenia pełnego prawidłowego kręgu stron prowadzonego przez siebie postępowania (wszystkich współwłaścicieli nieruchomości) i zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. nie jest decyzją uznaniową, gdyż stosownie do tego przepisu właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co zdaniem organu II instancji oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu mają charakter związany. Ponadto, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , o ile w ocenie właściwego organu nadzoru budowlanego, mającej swoje oparcie w zebranych dokumentach i wiedzy fachowej pracowników państwowego nadzoru budowlanego, obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, to organ nadzoru władny jest do wydania natychmiastowego rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. W ocenie organu odwoławczego wydanie takiej decyzji (w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b.), mającej na celu doprowadzenie do usunięcia stanu zagrożenia jakie dla życia, zdrowia, bezpieczeństwa lub środowiska powoduje obiekt budowlany, nie zamyka organowi drogi do ewentualnego dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego tego obiektu, w tym wynikających z art. 67 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że procedury związane z doprowadzeniem obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego (oparte na przepisie art. 66 u.p.b.), czy też związane z jego rozbiórką (oparte na przepisie art. 67 u.p.b.) są często długotrwałe, a organ nadzoru budowlanego stwierdzając realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, jakie niesie za sobą stan techniczny dowolnego obiektu budowlanego zobligowany jest do podjęcia natychmiastowych działań, które w pierwszej kolejności przedmiotowe zagrożenie zlikwidują. Dlatego też mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, po dokładnej analizie akt sprawy, organ I instancji miał uzasadnione podstawy do wydania w dniu 24 maja 2016 r. zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w protokole kontroli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] przy ul. [...] w W. dokonanej w dniu 2 listopada 2012 r. wskazano m.in., że na ww. nieruchomości od strony ulicy zlokalizowany jest budynek mieszkalny nieużytkowany, o konstrukcji murowanej z kamienia i cegły, nienadający się do użytkowania oraz że znajduje się tam strop drewniany nad wspólnym przejściem do nieruchomości Państwa C. i Pani M. , przegnity, z widocznym ugięciem, o którym to zagrożeniu bezpieczeństwa i konieczności zabezpieczenia stropu poinformowano użytkowników. Dalej organ odwoławczy podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2013 r. organ I instancji stwierdził, że stan budynku mieszkalnego uległ pogorszeniu, bowiem strop nad przejściem (parter) uległ w części zerwaniu, a nadto, że obecny stan techniczny budynku zagraża mieniu i życiu osób przebywających w pobliżu. Natomiast w protokole kontroli z dnia 22 października 2015 r. zapisano m.in., że budynek będący przedmiotem kontroli położony jest w ciągu zabudowy mieszkaniowej (południowa strona ul. [...] ), aktualnie jest nieużytkowany oraz pozbawiony dostępu do mediów. Ponadto organ odwoławczy podał, że w dalszej części protokołu szczegółowo opisano stan budynku wskazując, że jego dach jest zapadnięty ze zniszczonym pokryciem oraz kominem, brak rynien i rur spustowych, który to stan grozi całkowitym zawaleniem, ściany zewnętrzne są na dużych fragmentach niepokryte tynkami zewnętrznymi, pozostałe fragmenty są zaś spękane i wykazujące odspojenia, a przy tym sama konstrukcja ścian jest mocno spękana i wykazująca ubytki. Dodano przy tym, że pęknięcia ścian prowadzą do wybrzuszenia ściany północnej oraz ściany zachodniej, co może prowadzić do utraty ich stabilności, a ponadto wskazano, że na odkrytych fragmentach widoczne jest wylasowanie i rozmrożenie zaprawy wapiennej prowadzące do wypadania elementów ścian (kamień, cegła). W odniesieniu do stropów wskazano, że nad parterem ich stan jest nieznany, zaś nad piętrem widoczne jest prowizoryczne podparcie oraz fragmenty pouginane, grożące zawaleniem, w tym w przechodniej sieni. Organ odwoławczy dodał również, że w protokole podkreślono zły stan techniczny stolarki, balkonu oraz sieni przechodniej, który może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia. Organ II instancji wskazał na koniec, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podał, iż stan ogólny budynku oceniony został jako bardzo zły i stwarzający bezpośrednie zagrożenie zawaleniem (możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej), a w związku z tym istnieje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w dniu 13 maja 2016 r., organ I instancji ponownie skontrolował przedmiotowy obiekt potwierdzając jego katastrofalny stan techniczny.

Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację i zasadnie wydał zaskarżoną decyzję w celu likwidacji w pierwszej kolejności istniejącego stanu zagrożenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ocenił również pozytywnie nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.) oraz skorzystanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z prawa wynikającego z art. 10 § 2 k.p.a., na mocy którego organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję odstąpił od ustalenia kompletnego, prawidłowego kręgu stron prowadzonego postępowania oraz zapewnienia im możliwości czynnego udziału w każdym jego stadium. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i skierowanie rozstrzygnięcia zmierzającego do usunięcia zagrażającego życiu ludzkiemu stanu obiektu budowlanego do tego podmiotu (współwłaściciela lub zarządcy obiektu), który najskuteczniej może wykonać nałożony obowiązek, a w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. słusznie za podmiot taki uznał ustalonych przez siebie znanych z imienia, nazwiska i miejsca pobytu współwłaścicieli nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w W. , tj. Z.H. , Z.H. , R.H. , M.R. oraz M.D. . Niemniej jednak organ odwoławczy zauważył, że stosownie do treści art. 10 § 3 k.p.a. skorzystanie w niniejszym przypadku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z praw wynikających z treści art. 10 § 2 k.p.a. obligowało organ I instancji, do utrwalenia w aktach sprawy w drodze stosownej adnotacji przyczyn odstąpienia od ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, czego organ ten nie uczynił, a co niewątpliwie uznać należało za uchybienie, nie mające jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu i dotyczących nieustalenia przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji następców prawnych po zmarłym J.D. i tym samym pominięcia tych osób wśród adresatów przedmiotowego rozstrzygnięcia, a także przeprowadzenia samodzielnej (bez udziału stron) kontroli stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego, organ odwoławczy wskazał, że odpowiedź na ten zarzut została zawarta w treści uzasadnienia niniejszej decyzji (w zakresie zasadności zastosowania w niniejszym przypadku art. 10 § 2 k.p.a.). Organ II instancji podkreślił przy tym, że za bezzasadny uznać należało również zarzut kwestionujący ustaloną samodzielnie przez organ I instancji okoliczność, że stan techniczny budynku na dz. nr [...] jest zły. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał bowiem, że dokumentacja fotograficzna przedmiotowego budynku wykonana przez organ I instancji w trakcie licznych kontroli obiektu jakie organ I instancji przeprowadzał, jednoznacznie potwierdza ustalenia o katastrofalnym stanie kontrolowanego budynku, zagrażającym życiu i zdrowiu ludzi przebywających w jego najbliższym otoczeniu. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że podobne spostrzeżenia w ww. zakresie poczynił także Urząd Miasta i Gminy W. , który w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. (znak: [...] ) skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zwrócił się o pilne przyspieszenie działań zmierzających do zabezpieczenia zruderowanych budynków mieszkalnych zlokalizowanych w W. przy ul. [...] i [...] . Organ II instancji wskazał również, że katastrofalny stan ww. obiektu budowlanego potwierdził także Wojewódzki Konserwator Zabytków w K , który w związku z powyższym, pismem z dnia 16 listopada 2015 r. (znak: [...] ) wyraził zgodę na rozbiórkę budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w W. z uwagi na katastrofalny stan techniczny, pod warunkiem wykonania inwentaryzacji architektonicznej.

Z kolei zarzut niepozostawania przez odwołujących następcami prawnymi F.O. , a w następstwie tego braku przymiotu strony w sprawie, organ odwoławczy również uznał za bezzasadny, ponieważ przymiot strony Z.H. , R.H. oraz M.R. w niniejszej sprawie (jako współwłaścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w W. nie wynikał z następstwa prawnego po zmarłym F.O. , ale z następstwa prawnego po zmarłym K.H. , który z kolei był jednym ze spadkobierców M.H. – współwłaściciela w 1/2 części ww. nieruchomości.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego faktu, iż w pozyskanych z Sądu Rejonowego w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych zbiorze dokumentów, na podstawie których organ I instancji dokonał ustaleń dotyczących aktualnych współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w W. (będącego przedmiotem niniejszego postępowania) pojawiają się dokumenty odnoszące się do obiektu oznaczonego nr [...] , a nie nr [...] , organ odwoławczy wskazał, że oba ww. numery dotyczą tego samego obiektu budowlanego, gdyż w znajdującym się w aktach sprawy akcie notarialnym (umowie sprzedaży) z 1955 r., Nr repertorium [...] podano, że na mocy dwóch aktów, zawartych w tamtejszym Biurze, F.K. kupiła od A.H. , J. i J.H. , trzy czwarte części nieruchomości położonej w mieście W. przy ul. [...] (dawniej pod nr [...] ).

Dlatego też zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , organ I instancji prawidłowo ocenił zebrane dowody, a wydana przez niego w dniu 24 maja 2016 r. zaskarżona decyzja nr [...] odpowiada prawu.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – Z.H. , R.H. i M.R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa procesowego poprzez nieustalenie właściwego kręgu stron postępowania odwoławczego,

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3. art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o miejscu i terminie czynności dowodowych,

4. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 66 u.p.b.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie dochował podstawowych wymogów postępowania administracyjnego, gdyż nie ustalił on w sposób należyty kręgu stron postępowania. Skarżący podkreślili bowiem, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji zmarła M.D. , a tym samym w ich ocenie organ powinien był zawiesić postępowanie w celu ustalenia następców prawnych zmarłej. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że niezasadnie organy obu instancji podały, że dla zastosowania art. 66 u.p.b. nie jest konieczne ustalenie wszystkich stron postępowania i że takie uprawnienie wynika z art. 10 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących nałożenie obowiązków opisanych w art. 66 u.p.b. wymaga ustalenia prawidłowego kręgu stron i uniemożliwia uznanie, że obowiązki te mogą zostać nałożone na niektórych (ustalonych) współwłaścicieli, zaś dalsi współwłaściciele zostaną ustaleni w późniejszym terminie. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie nie wystąpił również stan opisany w art. 10 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślili przy tym, że to organy prowadziły postępowanie w sposób przewlekły i niedbały (od ponad 4 lat), co zdaniem skarżących nie może przekładać się na odmawianie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podnieśli, że skoro w sprawie występuje niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia, to organ tym bardziej zobowiązany jest do szybkiego i sprawnego oraz rzetelnego załatwienia sprawy, nie poprzez ograniczanie uprawnień stron do czynnego udziału w postępowaniu, ale przez dochowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, które według skarżących nie zostały dotrzymane. Ponadto skarżący wskazali, że nie byli należycie informowani przez organ o prowadzonym postępowaniu dowodowych (w tym terminie i miejscu oględzin oraz rozprawy administracyjnej), a przede wszystkim nie zostali oni zawiadomieni o zebranym materiale dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie. W ocenie skarżących, organy obu instancji nie zebrały i nie oceniły całego materiału dowodowego w sprawie, bowiem dokonywały one ustalenia kręgu stron na podstawie zbioru dokumentów, z których ostatni pochodził z 1967 r. i na ich podstawie ustaliły, że współwłaścicielami nieruchomości są M.D. , Z.H. , Z.H. , R.H. i M.R. oraz następcy prawni J.D. , podczas gdy według skarżących w aktualnym odpisie z ewidencji gruntów jako jedyny właściciel nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] widnieje F.O. . Zdaniem skarżących, również porównanie parametrów ww. działki z danymi zawartymi w zbiorze dokumentów, na które powoływały się organy obu instancji nasuwa wątpliwości, czy zbiór ten odnosi się do ww. nieruchomości, czy też do działki sąsiedniej (nr [...] ).

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto w uzupełnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska obiektu, organ nadzoru budowlanego nakłada na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. obowiązki mające na celu usunięcie stwierdzonego zagrożenia, a w związku z tym, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym kontrole i oględziny dokonane przez pracowników organu wykazano, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność nałożenia określonych w decyzji obowiązków i są one niezbędne dla osiągnięcia celu. Organ odwoławczy podkreślił także, że adresatami nałożonych obowiązków są znani organowi współwłaściciele, a ich nałożenie nie było zależne od przyczyn powstania nieprawidłowego stanu technicznego budynku oraz od stopnia zawinienia właściciela w zaistnieniu takiego stanu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji (Dz.U.2016.290 t.j. z dnia 2016.03.08):

"1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

1a. W przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie".

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, prawną podstawą jego wydania jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, zgodnie podnoszony jest pogląd stanowiący, że w treści omawianego art. 66 Prawa budowlanego zawarta jest norma kompetencyjna do wydawania decyzji związanej, co oznacza, że z chwilą ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające skorzystanie z treści ww. art. 66 Prawa budowlanego, właściwy organ ma zarazem prawo i obowiązek wydać decyzję, o której stanowi art. 66 Prawa budowlanego. Wszystko wskazuje na to, że w kontrolowanej sprawie zaistniał stan faktyczny przedmiotowego budynku stwierdzony przez organ, a to zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi.

Sad zwraca uwagę, że zarazem przepis ten nie wypowiada się o kwestiach proceduralnych i materialnoprawnych związanych z ograniczeniem stron postępowania prowadzonego w celu zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Sąd stoi na stanowisku, że treść art. 10 § 2 k.p.a. na który powołuje się organ, nie może być stosowany w takiej wykładni i przy takim stopniu ustalenia stanu faktycznego i prawnego w zakresie stron postępowania, jakiej dokonał dla potrzeb kontrolowanej decyzji organ I i II instancji, w związku z czym w sprawie została naruszona zasada udziału strony w postępowaniu, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przebieg postępowania administracyjnego nie zabezpieczył praw i zakresów obowiązków wszystkich stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu: "§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1".

Przywołany przepis formułuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawnym obowiązkiem organu jest ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu. W przekonaniu Sądu wyjątek, o którym jest mowa w art. 10 § 2 k.p.a. dotyczy tych sytuacji, w których strony postępowania są ustalone, wiedzą o toczącym się postępowania, w tym znaczeniu, że co najmniej zostały poinformowane o jego wszczęciu, tylko z uwagi na wartości wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. organ nie może zapewnić tym podmiotom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w drodze wykorzystania wszystkich kodeksowych instytucji związanych z tym czynnym udziałem. W wersji skrajnej o wszczęciu postępowania strony mogą się dowiedzieć z chwilą otrzymania lub ogłoszenia decyzji, ale jest bezsprzeczne, że i w takim przypadku musimy mieć do czynienia ze stronami postępowania lub ich przedstawicielami procesowymi, a nie z przypuszczalnymi stronami tego postępowania. Z uwagi na ww. omawiane wartości chronione przez omawiany przepis, pewne strony mogą także ew. nie być wzięte pod uwagę w postępowaniu, jednak – tak jak w poprzednio omawianych wyjątkach - przy zachowaniu przesłanek, o których stanowi art. 10 § 3 k.p.a.

W związku tym, Sąd jest zdania, że decyzja powinna być adresowana z zasady, mogą być uzasadnione wyjątki, do wszystkich bezsprzecznie prawidłowo ustalonych współwłaścicieli, a w przypadku wątpliwym, tj. braku jednoznacznej wiedzy o następcach prawnych poprzednich właścicieli, organ powinien rozważyć ew. wykorzystanie kompetencji, o których stanowi art. 30 § 5 k.p.a. Jednocześnie organy administracyjne, w przypadku uznania, że budynek stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia, co szczególnie podkreśla Sąd, powinny wykorzystać wszystkie posiadane w kompetencje i przepisy prawne przeciwdziałające wynikającemu stąd zagrożeniu istniejące w systemie prawa, w tym z uwzględnieniem współdziałania organów administracyjnych, a nie ograniczać się jedynie do wydawania decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, w sytuacji kiedy nadto organ wie, że nie wszystkie potencjalne strony biorą w ogóle udział w tym postępowaniu, a nadto te ustalone, w zasadzie kwestionują swój tytuł prawny do nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją, w której skarżący kwestionują tytuł prawny do nieruchomości przypisany im przez organ w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Kwestie te powinny być ponownie zbadane przez organ I instancji przy rozważeniu zasadności skorzystania z instytucji rozprawy administracyjnej w zakresie zarzutów co do tytułu prawnego względem przedmiotowego budynku, wniesionych w skardze do Sądu I instancji. Sąd uchylił kontrolowane decyzje, także z tego powodu, że decyzja organu II instancji została zaadresowana do osoby nieżyjącej tj. do M.D. , co zostało wykazane w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto na rozprawie w dniu 24 stycznia 2016 r, w WSA w Krakowie pełnomocnik zawodowy skarżącej M.R. przedłożył do akt kserokopię aktu notarialnego z dnia 2 czerwca 1967 na okoliczność ustalenia, że M.D. sprzedała przedmiotową nieruchomość przed wydaniem kontrolowanej przez Sąd decyzji. Okoliczności te podważają ustalenia dowodowe organu, które powinny być zweryfikowane, przy jednoczesnym ew. rozważeniu przez organ wykorzystania treści 30 § 5 k.p.a.

Długi czas prowadzenia postępowania administracyjnego, w trakcie którego stan budynku stale się pogarszał, nie uzasadnia zdaniem Sądu działania organu polegającego na adresowaniu decyzji administracyjnej do podmiotów nieżyjących, a także do takich, które kwestionują wynik ustaleń organu administracyjnego w przedmiocie prawa własności.

Sąd postrzega pewną niekonsekwencję skarżących, polegającą na tym, że z jednej strony kwestionują ustalenia co do wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie prawa własności przedmiotowego budynku, z drugiej podnoszą, że nie uczestniczyli w postępowaniu wyjaśniającym, w tym w kontrolach, ustalającym stan faktyczny przedmiotowego budynku. Jak to już było powyżej powiedziane, z uwagi na te kwestie Sąd uchylił kontrolowane decyzje, uznając, że w sprawie została naruszona zasada prawdy materialnej, obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 28 k.p.a.) w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć na uwadze stanowisko Sądu I instancji odpowiednio systemowo zsynchronizowane z kwestią zabezpieczenia życia i zdrowia z uwagi na stan przedmiotowego budynku.

Jednocześnie zupełnie na marginesie sprawy (a zatem poza kontrolowaną sprawą) Sąd zauważa, że w myśl powszechnie obowiązujących postanowień prawa cywilnego, zgodnie z art. 415 Kodeksu Cywilnego, "kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia". (Odpowiedzialność ex delicto). W związku z tym, już sam fakt zaniechania przez właściciela prawidłowej realizacji obowiązków właściciela obiektu budowlanego wynikających z norm powszechnych np. wskazanych w art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego może uzasadniać odpowiedzialność właściciela na podstawie art. 415 k.c. jeżeli właściciel nie dopełnił aktów należytej staranności, dla bezpiecznego użytkowania obiektu a skutkiem adekwatnym zaniechania naruszenia obowiązków jest uszczerbek w dobrach chronionych danego podmiotu np. lokatora. Odpowiedzialność ta jest niezależna od tego czy na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzono, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd orzekł na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt II i III sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a.