Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 889/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Natalia Charewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi P. K. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. K. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust 1, art. 92 ust.4 Ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz.1371) oraz na podstawie l.p.1.2.1. załącznika do w/w ustawy nałożył na firmę P. K. S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwaną w dalszej części skarżącą) karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wskazano, że po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego po uchyleniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] organ nakazał jednoznaczne wyjaśnienie, czy skarżąca wykonywała przewóz wahadłowy, czy też przewóz regularny specjalny, oraz ustalenie jakie grupy osób były przewożone oraz czy przedsiębiorca złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że wykonywane przez stronę usługi spełniały definicję przewozu regularnego specjalnego. Dowodem ich regularności są zamówienia M. G. określające godziny odjazdów z B. (4 min 35, 12 min 35) odpowiadające zmianom roboczym w firmie C. zgodnie z posiadanym przez kierowcę dokumentem, który, jak twierdzi strona, nie stanowił rozkładu jazdy, pomimo, że były tam wyszczególnione przystanki wraz z godzinami odjazdów. Oczywistym jest też, że usługi były przeznaczone dla określonej grupy i miały charakter niepubliczny, zamknięty. Tą grupą osób byli pracownicy firmy C.. W świetle powyższego organ uznał, że strona wykonywała przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia naruszając art. 18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 18 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym zwalniający przewóz okazjonalny od wymogów posiadania zezwolenia, przez przyjęcie, że w dniu kontroli odbywał się przewóz regularny specjalny mimo zlecenia najmu autobusu. Naruszenie przepisów art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. przez niewyłączenie od udziału w sprawie pracownika R. K. który przeprowadzał kontrolę, a następnie wydawał decyzję zarówno uchyloną jak i zaskarżoną, przeprowadzając po uchyleniu decyzji dalsze czynności procesowe. W ocenie odwołującej się, decyzja z dnia [...] listopada 2004r. pomija istotne elementy umowy najmu autobusu a mianowicie: najemcami były osoby fizyczne wykorzystujące autobus z obsługą na własne potrzeby, strona zlecającą nie był przedsiębiorca lub inna osoba organizująca przewozy podlegającym im pracownikom według uzgodnionego rozkładu jazdy podanego do wiadomości, najem nie zakładał sprzedaży biletów pasażerom w oparciu o taryfę przewoźnika. Za zgodą wynajmującego, o czym kierowca był informowany, trasę przejazdu, zakres najmu określali najemcy w trybie doraźnym Godziny podstawiania autobusu z obsługą nie są, zdaniem odwołującej się, rozkładem jazdy. Należność za najem była zryczałtowana i regulowana z dołu po upływie okresu rozliczeniowego i nie była zależna od ilości przejechanych kilometrów, czy ilości osób korzystających z autobusu. Osoby korzystające z najmu nie były legitymowane i kontrolowane przez wynajmującego i nie podlegały jego ubezpieczeniu jako pasażerowie, podlegały kierownictwu najemców. W decyzji nie wskazano przepisu uzależniającego najem od statusu najemcy a tym samym podstawy do uznania za przewóz pracowniczy przypadku, gdy najemcy są zatrudnionymi osobami fizycznymi. Wskazano ponadto na brak przepisu określającego uznanie systematycznego podstawiania autobusu według potrzeb najemcy za regularny przewóz najemców. Zdaniem spółki, kwestionowana usługa przewozowa nie spełnia wymogów przewozu regularnego specjalnego zdefiniowanych w art. 4 pkt 9 w zw. z pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, a nawet przy przyjęciu, że świadczone usługi miały taki charakter, to i tak nie podlegałyby obowiązkowi uzyskania zezwolenia.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2005r. numer [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust.1, art. 87 ust.1, 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p.1.2.1.załącznika do ww. ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie organ I instancji należycie dokonał oceny stanu faktycznego i subsumcji przepisów ustawy o transporcie drogowym, a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest prawidłowa. GITD podniósł, że przewóz realizowany w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym, gdyż był to przewóz grupy pracowników firmy C. sp z o.o., był realizowany przez dwa miesiące (styczeń, luty) w oparciu o okresowe zlecenia przewozu, ale bez zmian dotyczących trasy lub godzin przejazdu. Organ zważył, że przewozy miały charakter regularny, co nie wyklucza, iż mogły odbywać się na podstawie ustnej umowy na czas określony, tylko na podstawie comiesięcznego zlecenia przewozu. Istotne jest, iż poprzez swoją powtarzalność dla takiej samej grupy pasażerów, w tych samych terminach, zgodnie z rozkładem jazdy, nabrały cech regularności, co wiązało się z obowiązkiem uzyskania stosownego zezwolenia. Analizowany przewóz nie był przewozem okazjonalnym, gdyż nie miał charakteru jednorazowego, ponadto nie spełniał cech przewozu wahadłowego, ponieważ odbywał się regularnie na trasie B. – O. wg rozkładu jazdy. Ponadto zgodnie z definicją przewozu wahadłowego zawartą w Rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerskiego autokarowego lub autobusowego (Dz. Urz. WE L 074 z 20 marca 1992 r. P.0001-0009), przewóz ten musi charakteryzować się m.in. tym, iż poza miejscem odjazdu i przeznaczenia, grupy mogą być zabierane i wysadzane odpowiednio w najwyżej trzech miejscach, a jak wynika z rozkładu jazdy, przystanków na trasie B.–O. było więcej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77, 80, 104 § 2, 107§ 3 k.p.a. Podniosła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym związanych z naruszeniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 24 i 26 k.p.a. Ponadto zarzucono nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, nie wskazanie przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodom przedstawionym przez skarżącą w toku postępowania. Zwrócono uwagę, na przekroczenie terminów określonych w art. 35 i 36 k.p.a i niezawiadomienie strony o przyczynach przekroczenia. Skarżąca podniosła, że organ, powołując się na przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 684/92, pominął zapis art. 2 pkt 3.3 tegoż rozporządzenia oraz art. 4 pkt 2, który zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację

zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Należy podzielić stanowisko skarżącej, że organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania skarżącej spółki od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004r. Należy zauważyć, że co prawda postanowieniem z dnia [...] maja 2005r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego sprostował swoją decyzję w zakresie wskazania daty i numeru decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zauważyć należy brak w aktach administracyjnych dowodu doręczenia w/w postanowienia stronie), jednakże argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się do zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu datowanym na 23 listopada 2004r.

Co więcej, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby organ zapoznał się z argumentacją i wnioskami strony zawartymi w ww. odwołaniu. W szczególności organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 i § 5 k.p.a przez niewyłączenie z urzędu od udziału w sprawie pracownika, który dokonywał czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2004r., następnie wydał decyzje z dnia [...] marca 2004r. oraz z dnia [...] listopada 2004r. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2004r. pracownikiem kontrolującym był młodszy inspektor transportu drogowego Pan R. K.. Ten sam pracownik wydawał z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzję Nr [...], która została następnie uchylona w całości przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Również w toku ponownego rozpoznania sprawy Pan R. K. dokonywał czynności procesowych, na co wskazuje treść protokołów przesłuchania świadka M. G. oraz prokurenta skarżącej spółki R. L.. Ponadto tenże pracownik, działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2004r. decyzję, która jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. O ile jedna z podstaw wyłączenia wskazana w odwołaniu od decyzji (art. 24 § 1 pkt 5) nie jest prawidłowa, o tyle uzasadnione jest rozważenie przez organ, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi podstawa wyłączenia wyżej wymienionego pracownika od udziału w sprawie z urzędu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. z powodu istnienia okoliczności nie wymienionych w art. 24 §1 k.p.a., które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności pracownika. Bezstronność organu administracji oraz jego pracowników jest jednym z warunków realizacji sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Od organów administracji wymaga się prowadzenia postępowania w sposób rzetelny i uczciwy, zapewniający poszanowanie interesów stron. Instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym odgrywa w procedurze istotną rolę. Służy ona przede wszystkim zapewnieniu obiektywizmu postępowania (por. art. 7 k.p.a.). Jak podkreśla się w doktrynie (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys problemu, Warszawa 1962), osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nie opartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego też k.p.a. przewiduje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż do wznowienia postępowania wobec decyzji ostatecznej (por. art. 145 § 3 k.p.a.).

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do obszernej argumentacji spółki, co do charakteru przewozu, jako "usługi wynajmu autobusu z obsługą", który w ocenie odwołującej się nie podlega przepisom dotyczącym uzyskiwania stosownego zezwolenia. Zdaniem strony, nawet gdyby powyższe zostało potraktowane jako regularny przewóz specjalny (a tak został zakwalifikowany sporny przewóz), to z uwagi na umowę cywilno – prawną zawartą pomiędzy organizatorem, tj. Panią M. G., będącą osobą fizyczną, nie prowadzącą działalności gospodarczej i nie będącej pracodawcą, wynajmującą autobus z obsługą, a przewoźnikiem, tj. spółką nie podlegałby obowiązkowi uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. art.18 ust.1 pkt.1 lit. f ustawy o transporcie drogowym.

Art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przez przepisy normujące postępowanie dowodowe zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAP 1995/7 poz. 83).

Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.(vide .wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany).Tymczasem organ w odpowiedzi na skargę wnosi o przeprowadzenie dowodu z dokumentów "poprzez zobowiązanie świadka M. G. do przedstawienia wypisu z prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oraz wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego w celu ostatecznego wyjaśnienia, kto posiadał w całej sprawie status przewoźnika drogowego". Powyższe wskazuje, że w dacie wydawania decyzji organ nie posiadał wiedzy, kto w rozpatrywanej sprawie posiadał status przewoźnika.

Należy zwrócić uwagę, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona ma prawo do ponownego merytorycznego załatwienia jej sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 k.p.a, bezpośrednio z art. 107 § 1-3 k.p.a. Wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja, gdyż de facto nie rozpatruje odwołania strony z dnia 23 listopada 2004r.

Zasadność zarzutów niniejszej skargi potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r. sygn. III RN 53/96, który wyrażał pogląd, że zbyt lakoniczne uzasadnienie, nie odnoszące się do wszystkich zarzutów i wniosków środka odwoławczego oraz brak rozważenia wszystkich aspektów prawnych tych zarzutów, narusza przepisy postępowania i może mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd administracyjny, na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec wykazania przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie należało na jego podstawie uchylić zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004r., a po rozważeniu aspektów prawnych przedstawionej argumentacji wydać orzeczenie i uzasadnić je zgodnie w wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oddalając wniosek dowodowy zawarty w odpowiedzi na skargę, Sąd miał na uwadze specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego polegającą na tym, że nie dokonuje się w nim ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Z uzasadnienia przedmiotowego wniosku wynika, że w istocie dotyczy on ustalenia stanu faktycznego, a zatem wniosek ten należało oddalić.

O kosztach postępowania, które obejmowały wpis od skargi uiszczony przez skarżącą orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.