Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2348/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006r., sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2002r., nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana .


UZASADNIENIE

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...].06.1983 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), art. 8, art. 12, art. 14 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej własność J. z B. C. -nieznanej z miejsca pobytu (akta administracyjne sprawy, tom l, karta nr 8).

Decyzją tą ustalono odszkodowanie i polecono jego wypłatę Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że w latach 1970-1977 wykonano remont tej nieruchomości ze środków państwowych, którego wartość przekroczyła 50 % wartości technicznej budynku. Jako osoby otrzymujące tą decyzję wymieniono, między innymi, J. L., a także nakazano jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. W aktach sprawy znajduje się kopia skrócona aktu zgonu, z której wynika, że J. L. zmarł [...] maja 1980 r.

W dniu [...] maja 1990 r. J. S., działając przez ustanowionego pełnomocnika- A. L., wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...].06.1983 r. (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 15). Po rozpatrzeniu tego odwołania Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa decyzją z dnia [...].10.1990 r, stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...].06.1983 r. (akta administracyjne sprawy, tom I karta nr 55). Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...].06.1991 r. uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.1990 r. (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 94).

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa, decyzją z dnia [...].09.1993 r., znak: Koi. Odw. [...], uchyliło decyzję Naczelnika Dzielnicy z [...].06.1983 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (akta administracyjne sprawy, tom IV, karta nr 86).

W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze powołano się na argument o braku uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicielki nieruchomości przejmowanej na własność Skarbu Państwa. Kolegium Odwoławcze ustaliło, że stronami zawiadomionymi o tej decyzji były: Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych, J. L. - pełnomocnik J. C. S. (nieżyjący w chwili przesłania decyzji) oraz Biuro Ogólno - Organizacyjne, które otrzymało ją z poleceniem wywieszenia niniejszej decyzji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń. Ponadto w rozdzielniku decyzji został również pominięty ówczesny zarządca przedmiotowej nieruchomości Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "[...]" oddział Eksploatacji Budynków Zabytkowych. Zdaniem Kolegium Odwoławczego należało przyjąć, że decyzja z [...].06.1983 r. została doręczona stronie - pełnomocnikowi byłej właścicielki nieruchomości dopiero wtedy, gdy żyjący jej pełnomocnik A. L. dowiedział się o jej treści, to zaś nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1990 r. W konsekwencji należało traktować pismo z dnia [...].05.1990 r. jako odwołanie od decyzji z dnia [...].06.1983 r. wniesione z zachowaniem 14- dniowego terminu. Kolegium Odwoławcze podniosło również, iż w aktach sprawy znajduje się adres zamieszkania właścicielki budynku przy ul. [...], który wynikał chociażby z treści umowy najmu zawartej między właścicielką a Towarzystwem Przyjaźni Polsko-Włoskiej.

W dniu [...].11.1993 r. Prezydent Miasta złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.1993 r. (akta administracyjne sprawy, tom V, karta nr 95). W tym wniosku podniesiono, że upłynął w sprawie termin 14-dniowy do wniesienia odwołania, stąd Kolegium Odwoławcze nie mogło rozpatrywać tak wniesionego odwołania, a co najwyżej dopuszczalnym było rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania. Uznano za wątpliwą reprezentację strony skarżącej, skoro ustanowiony pełnomocnik działał poprzez swojego subpełnomocnika.

Rozpatrując ten wniosek, organ wyższej instancji, jakim wówczas był Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, decyzją z dnia [...].06.1994r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.1993 r. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że właścicielka J. S. dowiedziała się o decyzji z dnia [...].06.1983 r. dopiero w dniu [...].04.1990 r. i jej pismo z dnia [...].05.1990 r. zasadnie potraktowano jako odwołanie. Uznano prawidłową reprezentację strony przez A. L. i dopuszczalność udzielenia subpełnomocnictwa (akta administracyjne sprawy, tom V, karta nr 176).

Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa została zaskarżona przez Gminę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20.01.1997 r. uchylił tą decyzję (akta administracyjne sprawy, tom V, karta nr 200). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wyjaśnienia prawidłowości doręczenia decyzji z [...].06.1983 r. do Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytków, który został przez Sąd uznany za stronę postępowania. W przypadku wykazania, iż tej jednostce doręczono decyzję z dnia [...].06.1983 r., pismo strony z dnia [...].05.1990 r. nie można byłoby uznać za odwołanie.

Ponownie prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem Prezydenta Miasta z dnia [...].11.1993 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.1993 r.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwanej dalej w skrócie "SKO" decyzją z dnia [...].03.2002 r. stwierdziło nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia 30.09.1993 r.

Uzasadniając tak podjęte rozstrzygnięcie SKO wskazało, że istotne znaczenie miało ustalenie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].06.1983 r., dotycząca przejęcia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości stała się decyzją ostateczną po zawiadomieniu stron, czy też należałoby uznać jej nieostateczność z uwagi na nieskuteczne zawiadomienie byłej właścicielki nieruchomości i tym samym potwierdzić prawo do skutecznego wniesienia odwołania w zwykłym trybie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. SKO przyznało, że była właścicielka nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].06.1983 r. Organ ten uznał przy tym, że 14-dniowy termin wniesienia odwołania jest terminem prekluzyjnym dla tej strony, która brała udział w postępowaniu przed organem I-instancji i której doręczono decyzję. Natomiast stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i która dowiedziała się o decyzji po upływie 14 dni od jej doręczenia innym stronom, nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. W takim przypadku może ona żądać wyłącznie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO uznało, że skoro decyzja z 20.06.1983 r. została doręczona wyszczególnionym w rozdzielniku stronom postępowania, w tym Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych, zwanemu dalej w skrócie "ZRZZ", będącemu głównym uczestnikiem postępowania, to pełnomocnikowi byłej właścicielki nieruchomości przysługiwało jedynie prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. SKO podkreśliło, iż nie wydaje się być usprawiedliwione składanie odwołania po upływie 7 lat od wydania decyzji w sytuacji, gdy została ona skutecznie doręczona innym stronom.

Stwierdzenie zaś nieostateczności decyzji byłoby możliwe wyłącznie - zdaniem SKO -w sytuacji gdyby J. z B. C. była jedyną stroną postępowania. Tak jednak w tej sprawie nie było, ponieważ była ona jedną ze stron postępowania, obok między innymi ZRZZ, któremu dostarczono decyzję w terminie prawem określonym i który nie złożył odwołania w 14 - dniowym terminie. Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.01.1997 r. oraz treść art. 16 § 1 k.p.a., SKO uznało, że decyzja Naczelnika Dzielnicy z [...].06.1983 r. stała się decyzją ostateczną i nie było podstaw do rozpatrywania odwołania złożonego w dniu [...].05.1990 r. Przepisy k.p.a. nie powodują nieważności decyzji z mocy samego prawa, a jedynie wymieniają przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie wad decyzji, które są przesłankami pozytywnymi, oraz ustalenie, czy nie zachodzą prawne przeszkody stwierdzenia nieważności, będące przesłankami negatywnymi. Stwierdzając nieważność organ administracyjny wskazuje na jej wadliwość od dnia wydania a więc ze skutkiem ex tunc. Tego rodzaju regulacja wyznacza zakres postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny rozstrzyga wówczas wyłącznie o nieważności decyzji (albo jej niezgodności z prawem), a nie jest uprawniony rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Taki pogląd jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym i literaturze. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. To ograniczenie w skutkach rozstrzygnięcia zawarte w decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji powoduje, że z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana jedynie decyzja, której dotyczy stwierdzenie nieważności. Jeżeli jest to decyzja organu odwoławczego, to tylko ta decyzja przestaje istnieć w obrocie prawnym.

Na tej podstawie SKO uznało, że decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.1993 r. była decyzją wadliwą. Wyjaśniło dalej, że wady decyzji wyliczone wyczerpujące w art. 156 § 1 pkt 1-6 mają charakter (co do zasady) materialnoprawny, ale mogą to być również wady o charakterze proceduralnym, chociaż (co do zasady) usuwanie takich wad dokonywane jest głównie na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym są kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej, nie prowadzą zaś one do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, tak jak w przypadku wznowienia postępowania. Ocena legalności decyzji administracyjnych można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu ich wydania, zarówno procesowych (art. 15 i 16 k.p.a.), jak i materialnych (ustawa z dnia 22.04.1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków). SKO uznało, że naruszenie prawa (proceduralnego) przez organ II instancji miało charakter rażącego naruszenia tegoż prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" należy bowiem rozumieć taką sytuację, w której stwierdzone zostanie naruszenie prawa na większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ rozstrzygniecie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości w swoim brzmieniu przepisem prawa, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu "rzuca się w oczy". W analizowanej sprawie rażące naruszenie prawa polegało na rozpatrzeniu podania mimo upływu okresu do jego wniesienia.

W dniu [...].04.2002 r. W. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że decyzja z dnia [...].06.1983 r. w ogóle nie została doręczona którejkolwiek ze stron, w tym ZRZZ. Skierowanie decyzji do Biura Ogólno-Organizacyjnego Urzędu Miasta nie może uzasadniać "uzewnętrznienia tej decyzji". Biuro to nie jest bowiem stroną tego postępowania. Także wywieszenie decyzji z dnia [...].06.1983 r. na tablicy ogłoszeń nie mogło stanowić o skuteczności doręczenia jej stronom. Doręczenie decyzji z dnia [...].06.1983 r. ZRZZ nie można uznać za skuteczne doręczenie, bowiem ten Zarząd nie jest stroną postępowania. Skoro tak, to decyzja z dnia [...].06.1983 r., nie stała się ostateczna i odwołanie wniesione w 1990 r. było złożone z zachowaniem ustawowego terminu. We wniosku podniesiono również, że w przypadku kilku stron termin odwołania dla każdej z nich rozpoczyna swój bieg z datą doręczenia decyzji każdej stronie.

SKO rozpoznając w dniu 26.07.2002 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].03.2002 r.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że J. S. w dniu [...] maja 1990 r. złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...].06.1983 r. W tej sprawie minął termin o wniesienia odwołania i dopuszczalnym było złożenie wniosku o wznowienie postępowania. J. S. w ogóle nie otrzymała decyzji, tak jak i jej pełnomocnik J. L., w który w dacie jej wydania nie żył. Tym samym dla W. G. nie rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, a wniesione podanie należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Decyzja z dnia [...].06.1983 r. nie jest więc bezwzględnie nieważna. W związku z treścią art. 29 ust. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stosowanym na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, dopuszczalnym było wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń, jeżeli miejsce pobytu osób zainteresowanych, w tym właściciela, nie było znane. Była to forma doręczenia zastępczego.

Nie ulega również wątpliwości, że Naczelnik Gminy doręczył decyzję z dnia [...].06.1983 r. ZRZZ, który wykonał tą decyzję składając do depozytu sądowego stosowne odszkodowanie. Rażące naruszenie prawa dokonane przez Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].09.1993 r. polegało na potraktowaniu wniosku o wznowienie postępowania jako odwołania i tym samym naruszono zasadę stabilizacji decyzji administracyjnej określoną w art. 16 k.p.a.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tą decyzję wniosła W. G., reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata A. K., domagając się uchylenia decyzji SKO z dnia 26.07.2002 r. i utrzymanej w mocy decyzji SKO z dnia [...].03.2002 r. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez niezastosowanie się przez organ administracyjny się w toczącym się ponownie postępowaniu do wskazań NSA zawartych w orzeczeniu z dnia 20 stycznia 1997r., IV SA 191/95; a także naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nie przeprowadzenie wszystkich dowodów jakie mogły przyczynić się do wyjaśnienia kluczowego zagadnienia doręczenia decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. ZRZZ, a w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, będących ówczesnymi pracownikami ZRZZ, wywiadu w urzędzie pocztowym i oparcie się na pisemnym oświadczeniu złożonym przez stronę postępowania - ZRZZ. Zarzucono naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez oparcie się na pisemnym oświadczeniu strony - ZRZZ przy zaniechaniu wyznaczenia rozprawy w celu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz przesłuchania strony - ZRZZ co do istotnego faktu, który nie został wyjaśniony (to znaczy daty i sposobu doręczenia ZRZZ decyzji Urzędu Dzielnicowego z [...] czerwca 1983 r.) oraz celem umożliwienia pozostałym stronom zadania przesłuchiwanej stronie pytań.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że NSA w wyroku z dnia 30.01.1997 r., sygn. akt IV SA 191/95 wyraził ocenę prawną wiążącą w tej sprawie. Oznacza to, że organ administracji rozpoznając sprawę powtórnie musi stosować przepisy prawa w znaczeniu nadanym im w orzeczeniu sądu administracyjnego i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych, które zapadły w innych sprawach. W tej sprawie doszło do prawnie niedopuszczalnej polemiki organu z prawomocnym wyrokiem Sądu. Rozważając kwestię dopuszczalności złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji, która została jej doręczona po kilku latach NSA stwierdził, że taki pogląd jest ze wszech miar słuszny i uprawniony, lecz w zależności od konfiguracji stron w danym postępowaniu, muszą być spełnione następujące warunki: 1) gdyby stroną toczącego się przed Urzędem Dzielnicowym w 1983r. była jedynie J. z B. C. "do zaakceptowania byłoby założenie o dopuszczalności złożenia przez nią odwołania od decyzji Urzędu Dzielnicowego wydanej w dniu [...] czerwca 1983r. albowiem jako nie doręczona jedynej stronie decyzja nie stałaby się ostateczna'" 2) gdyby stroną tego postępowania oprócz J. z B. C. było jeszcze Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "[...]", któremu decyzji tej nie doręczono - to także zasadnym byłoby rozpatrzenie odwołania pełnomocnika byłej właścicielki złożonego w dniu [...] maja 1990r.; 3) gdyby zaś uznać, że stroną był także Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych - a takie ustalenie poczynił Sąd - to dla oceny dopuszczalności odwołania należało zbadać, czy decyzja została doręczona tej stronie postępowania, czy też nie.

Negatywną przesłanką rozpoznania odwołania od decyzji jest dowód na to, że decyzja taka została doręczona chociaż jednej z kilku stron postępowania. W skardze podniesiono, że SKO wbrew wyrokowi przyjęło skuteczność doręczenia decyzji z dnia [...].06.1983 r. w stosunku do W. C. Organ administracji znał adres tej strony w związku z tym nie można przyjąć, że było skuteczne zastępcze doręczenie poprzez dokonanie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń.

Jedyną przyczyną, dla której sprawa została ponownie przekazana SKO była konieczność poczynienia ustaleń w przedmiocie doręczenia/niedoręczenia przedmiotowej decyzji ZRZZ, który został przez Sąd uznany za stronę postępowania. SKO nie przeprowadziło w tym zakresie postępowania dowodowego, z akt sprawy nie wynika fakt doręczenia decyzji ZRZZ, ponieważ gdyby tak było, to NSA uczyniłby stosowne ustalenia samodzielnie. Sąd ten nie znalazł jednak w zebranym dotychczas materiale dowodowym dowodów potwierdzających fakt doręczenia Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych decyzji z [...] czerwca 1983r. i datę tejże czynności. Prawdopodobnie, jak podniesiono w skardze, ZRZZ wszedł w posiadanie decyzji z dnia [...].06.1983 r. dopiero po dacie w której stała się ona ostateczna, zaś decyzji nieostatecznej nigdy mu nie doręczono. ZRZZ był jedyną oczywiście zainteresowaną stroną w uprawomocnieniu się tejże decyzji.

W skardze podniesiono również, że nie można było ustalić faktu doręczenia decyzji z dnia [...].06.1983 r. do ZRZZ na podstawie pisemnego oświadczenia złożonego [...] kwietnia 1997 r. przez naczelnego inżyniera, I-go zastępcę dyrektora ZRZZ jako osobę zainteresowaną wynikiem postępowania, dlatego że z tego oświadczenia wcale nie wynika sposób doręczenia ani data doręczenia. Nie ma również żadnego ustawowego terminu doręczenia decyzji. W protokole rozprawy z 1990 r., zawierającym oświadczenie A. L., znajduje się także oświadczenie dyrektora ZRZZ – J. B., który oświadczył, że w ZRZZ znajdowały się jedynie odpisy akt, co oznacza, że zostały one sporządzone z akt znajdujących się z w Urzędzie Dzielnicowym. Tym samym brak jest dowodu na to, że wśród akt "pierwotnie", będących w posiadaniu ZRZZ była decyzja z dnia [...].06.1983 r., czy też decyzja ta znalazła się w "posiadaniu" strony na skutek sporządzenia kserokopii z akt głównych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że doręczenie decyzji z dnia [...].06.1983 r. wynikało z: 1) nadania tej decyzji klauzuli prawomocności, 2) złożenia przez ZRZZ odszkodowania do depozytu sądowego, co mogło nastąpić po otrzymaniu tej decyzji; 3) braku wniesienia odwołania od tej decyzji przez ZRZZ, co wynika z pisma z dnia [...].04.1997 r. Wskazano na zawodność dowodu z zeznań świadków na okoliczność doręczenia pisma sprzed 20 lat. Co do zarzutu braku respektowania oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 20.01.1997 r. SKO podniosło, że ocena wyrażona w tym wyroku dotyczyła Ministra właściwego do spraw gospodarki przestrzennej i budownictwa, a nie SKO. Sąd bowiem rozpatrywał skargę na decyzję ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarżąca w dniu [...] września 2002 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.07.2002 r.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotą sporu, jaki ma miejsce w tej sprawie, jest ustalenie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] czerwca 1983 r. stała się ostateczna przed datą wniesienia odwołania, to jest przed dniem [...] maja 1990 r. Skarżąca stoi na stanowisku, że decyzja ta była nieostateczna i stąd w dniu [...].05.1990 r. wniesienie odwołania było dopuszczalne, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja ta stała się ostateczna przed dniem [...].05.1990 r.

Wyjaśnienie tej okoliczności ma podstawowe znaczenie w sprawie. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ta okoliczność nie została wyjaśniona przez organy administracji. Nie ulega wątpliwości, że decyzję Naczelnika Dzielnicy nie doręczono byłej właścicielce nieruchomości przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w K. – J. z B. C. Nie doręczono tej decyzji pełnomocnikowi byłej właścicielki a to dlatego, że od [...].05.1980 r. J. L. już nie żył.

W sprawie nie wyjaśniono, czy decyzję tą doręczono Zarządowi Rewaloryzacji Zespołów Zabytków. Jednostka ta jest strona w tym postępowaniu. Już NSA w wyroku z dnia 20.01.1997 r. wyraźnie wskazał, iż Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytków miał przymiot strony w tym postępowaniu, ponieważ decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. nakładała na tą jednostkę obowiązki. W świetle art. 29 k.p.a. państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą być stronami w postępowaniu administracyjnym. Art. 29 k.p.a. nie stanowi samodzielniej podstawy przyznania danemu podmiotowi pozycji strony. Art. 28 k.p.a. pozwala na uznanie danego podmiotu jako stronę w postępowaniu pod warunkiem, że ten podmiot posiada interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy dane postępowanie. Nie ulega zaś wątpliwości, że Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytków został powołany w drodze zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1974 r. w sprawie Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych (Dz. Urzęd. Rady Narodowej z 1974r. Nr [...], poz. [...]) i po opublikowaniu tego zarządzenia jednostka ta (Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych) stała się odrębnym w obrocie prawnym podmiotem prawa. W ówcześnie obowiązującym systemie prawnym zarządzenia zaliczane były do podustawowych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jeżeli ich treść zawierała normy abstrakcyjne i generalne. Nie ulega zaś wątpliwości, iż zakres zadań jaki przyznano ZRZZ był szeroki i obejmował podejmowanie czynności zmierzających w szczególności przygotowanie remontu, prowadzenie remontu, nadzór nad remontem i inne działania mające charakter kompleksowej rewaloryzacji zabytków (§ 2 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1974 r. w sprawie Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych).

Tym samym Sąd orzekając w tym składzie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 20.01.1997 r., sygn. akt IV SA 191/95 co do uznania ZRZZ jako podmiotu mającego przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż podstawowym zakresem prowadzenia w tej sprawie postępowania powinno być ustalenie, czy ZRZZ otrzymał decyzję Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. i po pozytywnym ustaleniu tej okoliczności, należało ustalić datę otrzymania tej decyzji przez ZRZZ.

W tym zakresie Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa podejmowało pewne czynności, jednakże nie spowodowały one ustalenia tej przesłanki. Istotnie, w aktach sprawy znajduje się korespondencja kierowana do Urzędu Miasta z dnia [...].10.1990 r. (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 42), z dnia [...].11.1991 r. (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 124), z dnia [...].01.1992 r. (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 126), w której organ administracyjny prowadzący postępowanie zwracał się o odszukanie i przekazanie akt tej sprawy.

Kolegium Odwoławcze w dniu [...].10.1990 r. zwróciło się do zarządcy budynku przy ul. [...] (dawnej [...]) Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej z wnioskiem o przekazanie posiadanych w tej sprawie materiałów i ponowiło swój wniosek w dniu [...].03.1992 r. (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 43, akta administracyjne sprawy, tom IV, karta nr 15). Również poszukiwania w tym zakresie nie spowodowało ustalenia faktu wysłania bądź doręczenia decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. komukolwiek.

Kolegium Odwoławcze w dniu [...].01.1992 r. zwróciło się do ZRZZ o przekazanie posiadanych w sprawie materiałów, ale i poszukiwania w tym kierunku nie spowodowały wyjaśnienia okoliczności doręczenia przedmiotowej decyzji z dnia [...].06.1983 r. do ZRZZ (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 130).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało więc, że za doręczeniem decyzji Naczelnika Dzielnicy ZRZZ. przed datą [...] maja 1990 r. przemawia klauzula prawomocności zamieszona na tej decyzji, brak wniesienia przez ZRZZ odwołania od tej decyzji oraz treść oświadczenia osób zajmujących kierownicze stanowiska w ZRZZ z 1997 r., zgodnie z którą decyzja ta została doręczona tej jednostce (akta administracyjne sprawy, (om V, karta nr 204-205).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przesłanki, na podstawie których uznano doręczenie przedmiotowej decyzji ZRZZ, nie pozwalają na ustalenie tej okoliczności. Klauzula ostateczności (prawomocności) stanowi czynność materialno-techniczną jedynie potwierdzającą ostateczność decyzji administracyjnej i nie jest elementem formalnym decyzji administracyjnej, przewidziane nart. 107 k.p.a. Decyzja staje się ostateczna z mocy prawa z chwilą bądź to upływu terminu do wniesienia odwołania, bądź - co w tej sprawie nie miało miejsca, utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Fakt braku wniesienia odwołania przez ZRZZ można interpretować zarówno jako okoliczność braku wniesienia odwołania od decyzji, jak i sytuację, w której danemu podmiotowi w ogóle nie doręczono decyzji i stąd nie mogła ona wnieść odwołania. Również oświadczenie z dnia [...].04.1997 r. ZRZZ o otrzymaniu decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. przez tą jednostkę nie jest dowodem wiarygodnym. W szczególności z oświadczenia tego nie wynika, kiedy ta decyzja została ZRZZ doręczona. Ponadto w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, dlaczego to oświadczenie uznało za wiarygodne i przekonujące. Należy przy tym podnieść, iż ZRZZ jako strona w postępowaniu powinien być przesłuchany w trybie art. 86 k.p.a., bo tylko wówczas stanowisko tej jednostki stanowiłoby dowód w postępowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ani w aktach sprawy nie ma dowodów doręczenia komukolwiek decyzji z dnia [...].06.1983 r., ani oryginałów dowodów potwierdzających doręczenie tej decyzji nie można było w sprawie odszukać i tym samym spełnione zostały przesłanki stosowania art. 86 k.p.a.

W tym zakresie słusznym są zarzuty zawarte w skardze, wskazujące na nie wykonanie zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 20.01.1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dołożyło staranności w zebraniu materiału dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tej sprawie, w szczególności celem wyjaśnienia kwestii doręczenia decyzji z dnia [...].06.1983 r. ZRZZ.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ustalenia daty, kiedy pełnomocnik strony – A. L. dowiedział się o decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. Co do zasady organ administracji uznał, że o decyzji tej pełnomocnik dowiedział się [...] kwietnia 1990 r., ponieważ tak stwierdził sam pełnomocnik. Na tą okoliczność nie przeprowadzono żadnego dowodu, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się kwestionowało tą okoliczność podnosząc, iż nie można uznać za zasadne wnoszenie odwołania po upływie 7 lat od wydania decyzji. Należy również zwrócić uwagę, że poza wniesieniem w dniu [...].05.1990 r. odwołania ten sam pełnomocnik w dniu [...].06.1990 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].06.1983 r.

Po drugie nie ustalono, skąd Kolegium Odwoławcze w 1990 r. otrzymało akta sprawy, w których znajduje się oryginał decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokładnie dokonało analizy akt sprawy, to natrafiłoby na informacje zawarte w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...].04.1997 r. z którego wynika, że akta sprawy zostały uzyskane właśnie od ZRZZ (akta administracyjne sprawy, tom V, karla nr 209-208). Gdyby istotnie okazało się, że akta sprawy wraz z oryginalną decyzją były w posiadaniu ZRZZ przed dniem [...].04.1990 r., wówczas byłaby to istotna okoliczność pozwalająca na ustalenie otrzymania decyzji przez ZRZZ przed dniem [...] kwietnia 1990 r.

Należy również podnieść, iż w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło dowodu, który mógłby mieć istotne znaczenie. Zaniechano przeprowadzenia dowodu z daty złożenia przez ZRZZ kwoty odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]) do depozytu sądowego. Jeżeli bowiem istotnie ZRZZ po 1983 r., a przed 1990 r. złożył kwotę odszkodowania do depozytu sądowego, to może to oznaczać, iż dysponował decyzją ustalającą wysokość tego odszkodowania. Ponadto nie przeprowadzono analizy co do powołania przez ZRZZ na podstawę prawną przy składaniu kwoty pieniędzy do depozytu sądowego.

Jako jeden z dowodów, które umożliwiają ustalenie daty doręczenia decyzji nie uwzględniono zapisów w księgach dzienników podawczych zarówno w byłym Urzędzie Dzielnicowym (jeżeli takowe jeszcze istnieją), jak i zapisów w księgach dzienników podawczych ZRZZ. W takich księgach zamieszczona jest informacja o korespondencji przychodzącej i wychodzącej z urzędu, stąd na tej podstawie można byłoby ustalić fakt doręczenia decyzji z dnia [...].06.1983 r. do ZRZZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł w postępowaniu sądowym dokonać ustalenia okoliczności doręczenia decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. ZRZZ i daty doręczenia, albowiem stanowiłoby to naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, a ponadto stanowiłoby ustalenie podstawowych okoliczności faktycznych w sprawie. W związku z tym to nie organ administracji, ale Sąd w tej sprawie ustaliłby najistotniejsze okoliczności dotyczące meritum sprawy. To zaś stanowiłoby naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a.

NSA w wyroku z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 40/05, opub. w LEX nr 166068, wprost wskazał, że "przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien być traktowany jako wyjątek od zasady, że organ administracji rozstrzygający w sprawie obowiązany jest, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia i dokonać pełnych ustaleń faktycznych, aby umożliwiało to Sądowi kontrolę legalności decyzji poprzez sprawdzenie, czy zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego".

Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, opub. w ONSA i WSA 2006, nr 2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni akceptuje poglądy wyrażone w przytoczonych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i tym samym nie ma podstaw prawnych do prowadzenia przed tym Sądem postępowania dowodowego w tej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze i złożonym piśmie skarżącej należy wskazać, że art. 39 i następne k.p.a. nie zakazują prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność doręczenia decyzji administracyjnej stronom postępowania. Sam fakt braku zachowania przez organy administracji dowodów potwierdzających doręczenie danej decyzji przez pracowników poczty, pracowników organu lub inne upoważnione osoby/organy nie może prowadzić do konstatacji o braku doręczenia danej decyzji jej stronom. Postępowanie dowodowe może obejmować również ustalenie na podstawie innych dowodów zarówno okoliczności doręczenia decyzji stronie, jak i daty doręczenia.

W związku z uwzględnieniem skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje, iż ponownie rozpatrując sprawę należy przede wszystkim przeprowadzić postępowanie dowodowe co do ustalenia czy Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytków otrzymał decyzję z dnia [...].06.1983 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (dawnej [...]). W tym celu należy przede wszystkim przeprowadzić dowody dotyczące ustalenia daty i podstaw prawnych złożenia przez ZRZZ odszkodowania do depozytu sądowego, przeprowadzenia dowodu z treści ksiąg dzienników podawczych byłego Urzędu Dzielnicowego i ZRZZ na okoliczność wysyłania i przyjmowania korespondencji w sprawie decyzji z dnia [...].06.1983 r., przesłuchanie ZRZZ na podstawie art. 86 k.p.a. na okoliczność otrzymania decyzji z dnia [...].06.1983 r., ustalenia faktu dowiedzenia się pełnomocnika strony A. L. o decyzji z dnia [...].06.1983 r. i źródła otrzymania akt sprawy w 1990 r.

Mając w szczególności wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego zgodnie ze wyżej zawartymi wskazaniami, należy ustalić okoliczność doręczenia decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...].06.1983 r. ZRZZ i daty doręczenia tej decyzji i stosownie do tak ustalonej okoliczności rozstrzygnąć w przedmiocie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa z dnia [...].09.1993 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art.77 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3, art. 127 k.p.a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 152 P.p.s.a. sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 P.p.s.a., stanowi element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest prawomocny, stąd nie wywołuje on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. W tej sytuacji niezbędne jest, aby Sąd określił, czy i w jakim zakresie akt lub czynność mogą być wykonane. Stosownie do tego w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnął w wyroku o nie wykonywaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2002 r. Takie rozstrzygniecie skutkuje bowiem tym, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, już od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

O kosztach nie rozstrzygano, albowiem adwokat będący pełnomocnikiem strony skarżącej nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania. Zgodnie zaś z art. 210 § 1, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Z wykładni art. 210 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. wynika, że stronę działającą z adwokatem jako pełnomocnikiem sąd nie poucza o skutkach nie zgłoszenia wniosku w powyższym terminie.