Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1612/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA, organ koncesyjny), na podstawie art. 16 oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy dnia z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm. (dalej ustawa), cofnął E. A. (dalej skarżący, przedsiębiorca) koncesję MSWiA z [...] grudnia 2002 r. Nr [...] ze zm. na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego [...] (jak wynika z akt postępowania – z siedzibą w Z.), w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny podał, że w dniu [...] października 2010 r. upoważnieni pracownicy Departamentu Zezwoleń i Koncesji przeprowadzili kontrolę działalności gospodarczej realizowanej przez skarżącego na podstawie ww. koncesji.

W wyniku kontroli ustalono, iż przedsiębiorca naruszył:

1. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez nieprowadzenie dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, o której mowa w rozporządzeniu MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458),

2. art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez niezachowanie formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej,

3. art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez niepowiadomienie organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej w zakresie objętym koncesją nr [...].

Organ wskazał też, że o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia ww. koncesji powiadomił skarżącego pismem z [...] stycznia 2011 r. W dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący zapoznał się w siedzibie organu z aktami sprawy. Jednocześnie zobowiązał się do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie w terminie 7 dni, co jednak do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie nastąpiło. Ponadto organ koncesyjny, działając na podstawie art. 16 ustawy, wystąpił w dniu [...] stycznia 2011 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] (dalej także KWP) z prośbą o wydanie opinii w sprawie cofnięcia skarżącemu koncesji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. KWP pozytywnie zaopiniował skarżącego, stwierdzając m.in., iż "Wymieniony według zabranych informacji posiada pozytywną opinię środowiskową, nie toczą się przeciwko niemu żadne postępowania karne. Pan A. nie był notowany ani zatrzymywany przez policjantów z Posterunku Policji w C., jak również w stosunku do jego osoby nie były podejmowane żadne interwencje. Nie stwierdzono, żeby opiniowany nadużywał alkohol lub inne środki odurzające. Nie utrzymuje kontaktów z elementem przestępczym lub policyjnie podejrzanym".

Zdaniem organu koncesyjnego, powyższa opinia odnosi się do osoby skarżącego, nie zaś do prowadzonej przez niego koncesjonowanej działalności gospodarczej. Opinia ta nie ma dla organu koncesyjnego charakteru wiążącego i może, lecz nie musi, mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. MSWiA podniósł, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia wymaga od przedsiębiorcy zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa i uzasadnia stosowanie surowych kryteriów jego oceny. Kwalifikacje niezbędne w tym względzie obejmują nie tylko możliwość fizycznego wykonywania oraz organizacji tego typu działalności przez przedsiębiorcę, lecz przede wszystkim jego wiarygodność, która jest kluczowym elementem tej działalności. Chodzi w niej o szczególne uprawnienia podmiotu gospodarczego legitymującego się koncesją, udzieloną przez organ, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego powodu organ koncesyjny nie może być obojętny wobec faktu, iż skarżący rażąco narusza warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa.

Nawiązując do pierwszego ze stwierdzonych naruszeń (nieprowadzenie dokumentacji, tj. brak wykazu zatrudnionych pracowników ochrony, rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umów), MSWiA podniósł, iż skarżący legitymuje się licencją pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, co pozwala sądzić, że posiada wiedzę w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, w tym o nałożonych na przedsiębiorcę obowiązkach wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia. Prawidłowo prowadzona dokumentacja jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. Na jej podstawie możliwe jest dokonanie ustaleń dotyczących m.in. sposobu wykonywania usługi przez pracowników ochrony, sposobu sprawowania nad nimi nadzoru, kwestii ich karalności. W przypadku koncesjonowanej działalności realizowanej przez skarżącego kontrolujący nie dokonali ustaleń w ww. zakresie, gdyż skarżący nie dysponował dokumentacją. Zatem nie można było sprawdzić legalności podejmowanych działań, a okazane kontrolującym akta zatrudnionych pracowników ochrony prowadzone były nierzetelnie, w sposób nieuporządkowany.

W odniesieniu do drugiego naruszenia, polegającego na niezachowaniu formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, MSWiA stwierdził, że przedsiębiorca nie zachował tej formy z trzema zatrudnionymi pracownikami (M. S., Z. S., J. J.), w przypadku których takie dokumenty, tj. kopie umów nie zostały przedstawione. Nadto skarżący wyjaśnił, że J. J. nigdy nie był przez niego zatrudniony.

Według MSWiA stwierdzone naruszenia zasługują na negatywną ocenę "w takiej skali, że pozwala zakwalifikować je jako rażące". Tym samym zostały wyczerpane przesłanki określone w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, MSWiA wydał w dniu [...] maja 2011 r. decyzję, którą na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. cofającą skarżącemu koncesję nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ koncesyjny nie podzielił argumentacji skarżącego (podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w myśl której ww. Komendant Wojewódzki Policji (KWP) nie zaopiniował kwestii cofnięcia koncesji skarżącemu, a jedynie sporządził wywiad środowiskowy o skarżącym jako osobie fizycznej, a nie przedsiębiorcy prowadzącym koncesjonowaną działalność gospodarczą w postaci agencji ochrony osób i mienia. W tej kwestii MSWiA zauważył, że KWP dokonując oceny faktów, miał prawo użyć ustawowych lub subiektywnych kryteriów. Usługi koncesjonowane związane są ze szczególnymi uprawnieniami koncesjonariusza, który powinien charakteryzować się przede wszystkim wiarygodnością. Z uwagi na specyfikę działalności koncesjonowanej przedsiębiorca musi być gwarantem zaufania publicznego, a tym samym powinien odznaczać się szczególną przejrzystością i uczciwością. Dlatego opinia dotyczy stricte osoby skarżącego. Stanowisko wyrażone przez KWP nie rozstrzyga o istocie sprawy, dlatego też opinia nie wiąże organu koncesyjnego co do meritum. Jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie. Nadto zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu KWP z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący miał prawo w oparciu o art. 106 § 5 i art. 141 § 1 i 2 kpa wnieść zażalenie na to postanowienie do Komendanta Głównego Policji. Jednak nie skorzystał z tego prawa.

Ustosunkowując się do twierdzenia, iż skarżący dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów "oczywiście prowadził i przechowywał ją", MSWiA wskazał, że skarżący nie okazał na żądanie kontrolujących wykazu zatrudnionych pracowników ochrony, ksiąg realizacji umów oraz rejestru zawartych umów. Kontrolowany został poinformowany, że przedmiotowa dokumentacja wymagana jest ww. rozporządzeniem MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. W związku z powyższym skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w sprawie. W protokole przyjęcia wyjaśnień stanowiących załącznik nr [...] do protokołu kontroli przedsiębiorca stwierdził, iż nie wiedział o takiej konieczności.

Organ nie uznał też wyjaśnień skarżącego, który podał w toku sprawy, że dokumentacja dotycząca pracowników ochrony oraz zawartych umów znajdowała się przez cały czas w biurze rachunkowym. W wyjaśnieniach z [...] października 2010 r. skarżący napisał: "(...) biuro rachunkowe, które prowadzi mi dokumentację wprowadziło mnie w błąd twierdząc, że wystarczy, jeżeli umowy zawierane z kontrahentami, dla których świadczę usługi będą ewidencjonowane w ewidencji (rejestr) sprzedaży (...). W związku z tym ja tylko prowadziłem grafiki dla osób, które odbywały służbę na danym obiekcie. Natomiast jeżeli chodzi o wykaz pracowników ochrony zatrudnionych nie dostałem nigdy takiego wykazu z biura rachunkowego, a biuro to prowadzi mi dokumentację dotyczącą wypłat dla pracowników i ZUS, a Pani prowadząca tę dokumentację twierdziła, że nie ma takiej konieczności, aby mi drukować ewidencję aktualnie zatrudnionych pracowników". Stwierdzenie, iż biuro rachunkowe utwierdziło skarżącego w przeświadczeniu, że wystarczające będzie ewidencjonowanie umów z kontrahentami w podatkowej ewidencji sprzedaży - według organu - czyni skarżącego przedsiębiorcą niewiarygodnym. Z faktu, że skarżący posiada licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia należy sądzić, że posiada wiedzę dotyczącą nałożonych na przedsiębiorcę obowiązków wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia. Zadania związane z ochroną fizyczną wymagają od przedsiębiorcy odpowiedniego przygotowania potwierdzonego uzyskaniem licencji, która powinna być gwarancją wiedzy i umiejętności w tym względzie. Wprawdzie ustawa nie nakłada obowiązku przechowywania dokumentacji w siedzibie firmy, ale zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy, przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest przedstawić dokumentację na żądanie organu upoważnionego do kontroli. Tymczasem na żadnym z etapów prowadzonego postępowania skarżący nie przedstawił dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów.

Również nie jest przekonywujący argument skarżącego, że brakujące dokumenty zostały odnalezione po kontroli. Pismo zawiadamiające skarżącego o kontroli zostało doręczone [...] października 2010 r., a kontrolę przeprowadzono [...] października 2010 r. Zatem skarżący miał dostatecznie dużo czasu na przygotowanie się do kontroli i odnalezienie wszystkich dokumentów związanych z działalnością. W ocenie organu koncesyjnego należy przyjąć, iż brakujące umowy zostały uzupełnione.

Także argument zmiany siedziby firmy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja "zmieniająca adres siedziby koncesji" została wydana przez MSWiA w listopadzie 2009 r. na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu koncesyjnego w dniu 1 września 2009 r.

Organ koncesyjny zwrócił też uwagę, że przedsiębiorca nie udokumentował wykonania obowiązku powiadomienia organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy), przy czym nieprawidłowość ta w kontekście pozostałych nie ma kluczowego znaczenia, ale dowodzi, iż skarżący nie zna podstawowych obowiązków wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia.

Niewykonywanie przez skarżącego czterech z pięciu ustawowych obowiązków wymienionych w art. 19 ustawy stanowi w ocenie organu koncesyjnego rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Zarówno podczas kontroli, jak i po jej przeprowadzeniu, skarżący nie przedstawił organowi koncesyjnemu dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Dlatego MSWiA dokonał oceny stwierdzonych podczas kontroli uchybień i uznał, iż brak powyższej dokumentacji pozbawia go możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy. Organ nie ma obowiązku, aby w każdym przypadku stwierdzonych naruszeń, wydawać zalecenia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to nie istniałaby w ustawie przesłanka rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności, jako samodzielna podstawa do cofnięcia koncesji.

Reasumując organ podkreślił, że wszystkie ustalenia zawarte w decyzji znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a stwierdzone nieprawidłowości wynikają z protokołu kontroli.

Na powyższą decyzję MSWiA z dnia [...] maja 2011 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 3, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16, art. 19 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż zachodzą warunki do cofnięcia koncesji skarżącemu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 16 ustawy, MSWiA jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności lub formy usług oraz cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Jednakże może tego dokonać wyłącznie po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Tego elementu w skarżonej decyzji zabrakło, gdyż Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] (KWP) w ogóle nie zaopiniował kwestii cofnięcia koncesji skarżącemu, a jedynie sporządził wywiad środowiskowy o nim, jako osobie fizycznej, a nie przedsiębiorcy prowadzącym koncesjonowaną działalność gospodarczą w postaci agencji ochrony osób i mienia. Argumenty podniesione z uzasadnieniu skarżonej decyzji są chybione, gdyż dotyczą sytuacji, gdy opinia taka w rzeczywistości została wydana, czego w przedmiotowej sprawie nie było. Oczywistym jest, iż opinia ta nie wiąże organu koncesyjnego, jednakże organ jest bezwzględnie zobowiązany ją uzyskać.

Skarżący prowadził i przechowywał dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. MSWiA nie wziął jednak pod uwagę wyjaśnień złożonych przez skarżącego w dniu [...] października 2010 r., w których stwierdził on, że przedmiotowa dokumentacja znajdowała się przez cały czas w jego biurze rachunkowym. Ustawa zaś nie nakłada na przedsiębiorcę bezwzględnego obowiązku przechowywania dokumentacji w siedzibie firmy. Powszechną praktyką w toku prowadzenia działalności gospodarczej jest to, iż wiele dokumentów znajduje się w kancelariach podatkowych, biurach rachunkowych czy u księgowych, które to podmioty sporządzają w imieniu przedsiębiorców zeznania podatkowe, naliczają płace dla pracowników czy nawet dokonują przelewów bankowych za przedsiębiorcę. Stąd taka dokumentacja jest im niezbędna. Natomiast nie ma żadnych przeszkód, aby była ona dostępna do wglądu organów kontrolujących agencję. W tym przeświadczeniu skarżącego utwierdziło samo biuro rachunkowe, twierdząc, że wystarczające będzie ewidencjonowanie umów z kontrahentami w podatkowej ewidencji sprzedaży. Wykaz zatrudnionych pracowników ochrony znajdował się w tym biurze, które dokonywało naliczania im wynagrodzenia i wysokości koniecznych do odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Na dowód swoich twierdzeń skarżący załączył stosowne umowy z biurem rachunkowym. Poza tym brakujące umowy zawarte z pracownikami ochrony oraz ich dane o karalności zostały odnalezione po przeprowadzeniu kontroli, o czym skarżący niezwłocznie informował kontrolujących telefonicznie. Podał, iż z powodu wypadku komunikacyjnego siostry (który bardzo przeżył) oraz zmiany siedziby firmy, nie mógł odnaleźć tych dokumentów w trakcie kontroli. Brakujące dokumenty załączył do wyjaśnień z dnia [...] października 2010 r. Osoba o danych "J. J." nigdy nie była u skarżącego zatrudniona, a brak podpisu na jednej umowie spowodowany był omyłkowym zabraniem jednego jej egzemplarza przez pracownika. Zatem nie było takiego przypadku, aby skarżący nie zachował formy pisemnej umów o pracę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a tym samym naruszył normę zawartą w art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zdziwienie skarżącego budzi także "rzekome naruszenie (...) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy (...)". Skoro bowiem skarżący uzyskał w dniu [...] grudnia 2002 r. koncesję MSWiA na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej, to niemożliwym jest, aby organ koncesyjny nie powziął o niej wiadomości przez okres prawie 10 lat. Takie zawiadomienie mogło zaginąć lub omyłkowo zostać dołączone do innych dokumentów, jednakże - jak stwierdził organ koncesyjny w decyzji z [...] maja 2011 r. – okoliczność ta nie ma w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia.

W ocenie skarżącego, jego ewentualnych błędów nie można nazwać rażącymi w rozumieniu przepisu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie MSWiA winien najpierw wezwać go do usunięcia uchybień stwierdzonych przez organ uprawniony do kontroli, a dopiero w sytuacji niepodporządkowania się temu obowiązkowi, zastosować najsurowszą sankcję w postaci cofnięcia koncesji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skargę w tej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] marca 2011 r. nie naruszają prawa.

Działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania przepisów prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Wszak uczestniczy on de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez MSWiA, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Przedsiębiorcy legitymujący się koncesją na wykonywanie usług ochrony osób i mienia, wykonują te usługi posługując się pracownikami ochrony, którzy w określonych w ustawie sytuacjach mają prawo m.in. do stosowania środków przymusu bezpośredniego oraz użycia bron palnej. Dlatego działalność ta podlega wszechstronnej kontroli zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Znalazło to wyraz w przepisach rozdziału 4 ustawy – Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz kontrola tej działalności. Art. 19 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy stanowi, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest:

1) powiadomić organ koncesyjny o podjęciu działalności gospodarczej;

2) prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów;

3) przestawiać powyższą dokumentację na żądanie organu uprawnionego do kontroli;

4) zachować formę pisemną umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Ustęp 2 tego przepisu (art. 19) zawiera upoważnienie dla MSWiA do określenia w drodze rozporządzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (czyli dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów) i czasu jej przechowywania. W oparciu o to upoważnienie MSWiA wydał ww. rozporządzenie z 27 maja 1998 r. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia przedsiębiorca obowiązany jest prowadzić:

1) aktualny wykaz zatrudnionych pracowników ochrony;

2) w zakresie zawieranych i realizowanych umów:

a) rejestr zawartych umów;

b) księgę realizacji umowy, wraz z udokumentowanym w formie oddzielnego protokołu szczegółowym opisem okoliczności użycia przez pracownika ochrony środka przymusu bezpośredniego lub broni palnej.

Dalsze przepisy rozporządzenia określają szczegółowo, jakie informacje powinny być zamieszczone w ww. wykazie pracowników ochrony, rejestrze zawartych umów i księdze realizacji umowy (§ 3 ust. 1, 2 i 3). W § 4 rozporządzenia przewidziano, że dokumentacja ta prowadzona jest w formie pisemnej. Elektroniczne nośniki informacji maja w stosunku do niej charakter pomocniczy i nie mogą jej zastępować.

W oparciu o te informacje – gromadzone w przepisanej formie – organ koncesyjny może ustalić m.in., czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona przez przedsiębiorcę profesjonalnie i zgodnie z zasadami jej wykonywania, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę. Jest to o tyle istotne, gdyż niejednokrotnie chodzi w niej o życie, zdrowie, wolność lub mienie dużej wartości.

Prawidłowo prowadzona dokumentacja, o której mowa w art. 19 ustawy i w ww. rozporządzeniu wykonawczym, jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. W szczególności umożliwia odtworzenie zdarzeń i ich uczestników, w czasie których zastosowano przymus bezpośredni lub użyto broni palnej. Zatem brak omawianej dokumentacji, w tym utrudniony do niej dostęp w stopniu, który faktycznie wyklucza możliwość zapoznania się z nią przez kontrolującego podczas kontroli (w punkcie 3 ust. 1 art. 19 przepis ten przewiduje obowiązek przedstawienia dokumentacji na żądanie organu upoważnionego do kontroli), pozbawia tę kontrolę skuteczności, uniemożliwiając w konsekwencji odpowiedź na pytanie o prawidłowość i zgodność z prawem (legalność) działań przedsiębiorcy w zakresie wykonywania usług ochrony osób i mienia.

Sytuacje, które z winy przedsiębiorcy prowadzą do uniemożliwienia kontroli wykonywania przezeń usług ochrony osób i mienia (czynią ją bezskuteczną) mogą być postrzegane – w ocenie Sądu - wyłącznie w kategoriach rażącego naruszenia przez przedsiębiorcę (koncesjonariusza) warunków wykonywania koncesjonowanej działalności, przede wszystkim ze względu na konsekwencje jakimi może skutkować brak informacji o jego działalności w sytuacji, gdyby pozostawała ona w niezgodzie z prawem. Organ koncesyjny pozbawiony takich informacji mógłby nie podjąć we właściwym czasie, ze szkodą dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, działań nadzorczych względem koncesjonariusza obliczonych na cofnięcie koncesji albo zmianę jej zakresu (por. przepisy art. 16 i art. 22 ustawy).

Z uwagi na znaczenie ww. dokumentacji, od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących problematykę jej prowadzenia i przechowywania (art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy w zw. z przepisami § 2, 3, i 4 ww. rozporządzenia z dnia 27 maja 1998 r.). Odnosi się to również do zachowania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności, o czym mowa w ww. art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Naruszenie dyspozycji wskazanych przepisów powoduje, przez sam fakt jego zaistnienia i wskazane wyżej konsekwencje takiego stanu rzeczy, nieuchronną konieczność eliminacji podmiotu gospodarczego z rynku usług ochrony osób i mienia, a to z racji wadliwości działania/wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej o dużym ciężarze gatunkowym. Wadliwość ta jest wynikiem nieprzestrzegania wskazanych przepisów prawa w toku działalności przedsiębiorcy, stanowiąc zaprzeczenie zasad na jakich działalność ta powinna być wykonywana. Objęte tymi przepisami zasady/warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej są elementarnej, w dziedzinie usług ochrony osób i mienia, natury. Zaniechanie ich przestrzegania oznacza rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa, o którym mowa w ww. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy, skutkujące cofnięciem koncesji na wykonywanie tej działalności. To że chodzi w tym przypadku o rażące naruszenie tych warunków, wynika też z tego, iż dotyczy przepisów, których treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu skutków tego naruszenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań bezpieczeństwa działania przedsiębiorcy na rynku usług ochrony osób i mienia oraz porządku publicznego.

Mając to na uwadze, jak również szczegółową, wyżej przytoczoną, argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu z [...] marca 2011 r.), którą Sąd w całości podziela, nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko organu, który w okolicznościach prawidłowo ustalonego stanu faktycznego tej sprawy cofnął skarżącemu koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, z powodów wskazanych w decyzji o tym cofnięciu. W szczególności należy zaakceptować stanowisko organu akcentujące założenie posiadania przez skarżącego wiedzy w zakresie prowadzonej działalności, w tym o obowiązkach wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia, a konkretnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy i z ww. rozporządzenia wykonawczego. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia powinien znać zasady prowadzenia tej działalności wynikające z ustawy i rozporządzenia wykonawczego oraz posiadać umiejętność właściwej interpretacji i stosowania w praktyce przepisów, z których zasady te wynikają. Winien też wiedzieć, że organ koncesyjny jest uprawniony do kontroli jego działalności m.in. pod kątem przestrzegania warunków/zasad jej wykonywania, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, w tym żądania okazania dokumentów oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli i w miejscu tej kontroli. Art. 19 ust. 1 pkt 3 w zw., z pkt 2 tego przepisu stanowi wyraźnie o obowiązku przedsiębiorcy przedstawiania na żądanie kontrolującego dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, którą przedsiębiorca obowiązany jest prowadzić i przechowywać, jak również zachować formę pisemną w zakresie prowadzonej działalności (pkt 4). Skoro w punkcie 2 ustępu 1 art. 19 obowiązek prowadzenia i przechowywania ww. dokumentacji nałożono na przedsiębiorcę ("przedsiębiorca... obowiązany jest... prowadzić i przechowywać dokumentację..."), wykluczone jest, żeby prowadził ją i przechowywał jakiś inny podmiot niż przedsiębiorca. Przy takim brzmieniu przepisu nie ma też prawnych warunków, żeby przedsiębiorca mógł wykonywanie tego obowiązku zlecić komu innemu, skoro został on wyraźnie zastrzeżony przedsiębiorcy, który dodatkowo obowiązany jest przedstawiać tę dokumentację na żądanie organu upoważnionego do kontroli (kontrolującego). Żeby przedsiębiorca mógł to zrobić musi dysponować tą dokumentacją. W tych warunkach wskazywane przez skarżącego w toku sprawy przed organem i w skardze do Sądu pozostawanie omawianej dokumentacji w biurze rachunkowym nie czyni zadość obowiązkowi i konieczności jej prowadzenia i przechowywania w rozumieniu przepisów art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy i ww. rozporządzenia wykonawczego z 27 maja 1998 r., a więc przez przedsiębiorcę. Zresztą organ słusznie zauważył, że skarżący w wyjaśnieniach do protokołu kontroli przeprowadzonej [...] października 2010 r. stwierdził, że nie wiedział o takiej konieczności, co z jednej strony dowodzi po jego stronie nieznajomości tej w istocie podstawowej zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, a z drugiej podważa jego wiarygodność w sensie zdolności do jej prowadzenia na zasadach przewidzianych w ustawie, które mają skutkować (m.in.) transparentnością tej działalności. Zwraca też uwagę, że o zamiarze wszczęcia kontroli i jej zakresie (m.in. przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych w ustawie) skarżący został zawiadomiony pismem z dnia [...] września 2010 r., zatem z dużym wyprzedzeniem (pismo zawierało prośbę o kontakt w celu ustalenia terminu kontroli). Skarżący miał zatem czas, żeby się do niej przygotować przez m.in. zebranie wymaganej ustawą dokumentacji. Jedynie brakiem stosownej wiedzy na temat ustawowych zasad prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia można tłumaczyć fakt, iż tego nie uczynił, narażając się na zarzut rażącego naruszenia warunków jej wykonywania obwarowany sankcją cofnięcia koncesji. Należy zatem zgodzić się z organem, według którego również nieudokumentowanie wykonania obowiązku powiadomienia organu o podjęciu działalności (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy) dowodzi, że skarżący nie zna podstawowych obowiązków wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia, aczkolwiek – jak organ słusznie zauważa – nieprawidłowość ta w kontekście pozostałych, nie ma w sprawie kluczowego znaczenia.

Poza tym dokumentacja, o której skarżący nadmienia wskazując na biuro rachunkowe nie tylko jako miejsce jej pozostawania, ale też podmiot, który ją prowadzi, nie spełnia kryteriów dokumentacji, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy i ww. rozporządzeniu wykonawczym. Wynika to zarówno z wyjaśnień skarżącego w toku sprawy, cytowanych przez organ w zaskarżonej decyzji, jak i z uzasadnienia skargi. Skarżący ma bowiem w tym względzie na uwadze w istocie dokumentację księgowo-ubezpieczeniowo-podatkową (stąd biuro rachunkowe), podczas gdy kontekst wymagań co do tej dokumentacji, wynikających z ww. przepisów ustawy (art. 19 ust. 1) i rozporządzenia wykonawczego jest inny. W przepisach tych chodzi bowiem o dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów w zakresie prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Dokumentacja ta w szczegółach winna obrazować działania przedsiębiorcy w zakresie wykonywania zadań objętych koncesją, umożliwiając kontrolę tej działalności we wszystkich jej przejawach. Podkreślenia też wymaga, że to skarżący, jako przedsiębiorca działający na rynku usług ochrony osób i mienia, sam winien wiedzieć jak taką dokumentację prowadzić i przechowywać, a nie opierać się na zapewnieniach/twierdzeniach biura rachunkowego, co podnosił w toku sprawy i w skardze, gdyż dla oceny odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zarówno warunków określonych w koncesji, jak i innych warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa, nie mają one istotnego znaczenia.

W podanych wyżej – prawidłowo ustalonych przez organ okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, zważając też na to, że brak ww. dokumentacji pozbawia organ – co podkreślono w zaskarżonej decyzji – możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy, jak również odnotowując niewykonanie przez niego na dzień kontroli pozostałych ww. obowiązków/zasad z art. 19 ust. 1 ustawy, nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko organu, który w stwierdzonych uchybieniach dopatrzył się po stronie skarżącego przedsiębiorcy rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 2, co jest samodzielną podstawą do cofnięcia mu koncesji, bez uprzedniego, obwarowanego tym cofnięciem, wezwania do usunięcia uchybień.

Co do zarzutu niezaopiniowania kwestii (zamiaru) cofnięcia koncesji przez uprawniony organ (KWP) wymaga odnotowania, że MSWiA pismem z [...] stycznia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] (KWP) o wydanie opinii na podstawie art. 16 ustawy w zw. z art. 106 § 3 i 5 kpa "w związku ze stwierdzeniem w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1, 2, 4 ustawy... przesłanek do cofnięcia koncesji Nr [...] udzielonej..." skarżącemu. W ten sposób organ wyczerpał tryb dochodzenia zaopiniowania przez organ współdziałający zamiaru cofnięcia koncesji skarżącemu, który wynika z ww. art. 16 ustawy. Organ współdziałający (KWP) wiedział zatem czego dotyczyć ma opinia i opinię taką na wezwanie MSWiA wydał. To że nadał tej opinii taką a nie inną treść nie może prowadzić do tezy o braku opinii, tylko do jej wykładni w kontekście okoliczności stanu faktycznego tej sprawy i na jej użytek. Przyjmując dla skarżącego wykładnię najkorzystniejszą z możliwych, należy uznać, że w istocie w ten sposób (a więc wypowiadając się pozytywnie o skarżącym) KWP negatywnie zaopiniował zamiar cofnięcia mu ww. koncesji. Stwierdził bowiem w tej opinii m.in., że skarżący posiada pozytywną opinię środowiskową i nie były w stosunku do niego podejmowane żadne interwencje, co należy rozumieć, że organ współdziałający nie widzi powodów, żeby cofnąć skarżącemu przedmiotową koncesję (por. pełną treść opinii cytowaną na wstępie tego uzasadnienia). Zważyć jednak należy, na co słusznie zwrócił uwagę MSWiA, że opinia ta nie wiąże organu koncesyjnego, niemniej organ ten jest bezwzględnie obowiązany ją uzyskać. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania przewidzianego w art. 106 § 1 kpa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, to znaczy, że stanowisko innego organu jest jedynie formalną przesłanką wydania decyzji w sprawie głównej w tym sensie, że organ prowadzący postępowanie obowiązany jest uzyskać to stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający obowiązany jest przed tym dniem je przedstawić.

Opinia wydana w trybie art. 16 ustawy (w zw. z art. 106 § 1 kpa), nie wiążąc organu koncesyjnego, podlega ocenie przez ten organ przed wydaniem decyzji na takiej samej zasadzie jak pozostałe dowody znajdujące się w materiale dowodowym, a będące przedmiotem oceny organu koncesyjnego. Zdaniem Sądu dowody te uzasadniały cofnięcie skarżącemu ww. koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia – z podanych wyżej szczegółowo powodów, właściwie ustalonych i ocenionych przez organ, mimo że w ww. opinii organ współdziałający (KWP) pozytywnie wypowiedział się o skarżącym, czyli zamiar cofnięcia mu koncesji (bo na ten temat miał się wypowiedzieć stosownie do wezwania MSWiA) zaopiniował negatywnie.

Reasumując, zarzuty skargi nie podważają ustaleń na jakich podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, zaś Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego decyzje, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.