Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2806/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2806/18

UZASADNIENIE

Rada Powiatu [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2017r. uchwałę [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017r., poz. 1260 z późn. zm.) m. in. uchwaliła:

§1.1. Za usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustala się opłatę w wysokości:

1) rower lub motorower - 109,00 zł,

2) motocykl - 216,00 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 475,00 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,51 - 594,00 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t- 842,00 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1 239,00 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1 509,00 zł.

2. Wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało ich powstanie, ustala się w wysokości 50% opłaty jak za usunięcie danego rodzaju pojazdu określonego w ust. 1.

3. Za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym ustala się opłatę za każdą dobę przechowywania w wysokości:

1) rower lub motorower - 19,00 zł,

2) motocykl - 25,00 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 38,00 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,51 do 7,5 t - 50,00 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 71,0 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 131 zł

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 195,00 zł.

W uzasadnieniu chwały wskazano, że wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu [...]. Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu przy podejmowaniu uchwały w sprawie wysokości opłat ma obowiązek uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem na parkingu strzeżonym.

Są to jedyne przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1916/16) wskazał, że niedopuszczalne jest kierowanie się przy ustalaniu wysokości opłat dodatkowymi przesłankami nie wymienionymi w treści przywołanego przepisu, jak chociażby przesłanką zapewnienia dodatkowych wpływów budżetowych. Tego rodzaju pozaustawowe przesłanki nie były jednak brane pod uwagę przy tworzeniu przedłożonego projektu uchwały. Uwzględnione zostały natomiast przesłanki określone w delegacji ustawowej, czyli:

1) koszty usuwania i przechowywania pojazdów,

2) konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem na parkingu strzeżonym.

Zgodnie z pierwszą wytyczną w 2017 r. został wyłoniony podmiot wykonujący na zlecenie Powiatu [...] usuwanie pojazdów z dróg. Jest to firma [...] Sp. z o.o. z [...], Oddział w [...], która jako jedyna złożyła swoją ofertę na tego typu usługę. Stawki wynagrodzenia określone dla tego przedsiębiorcy w zawartej z nim umowie są nieznacznie niższe od proponowanych obecnie stawek.

Przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi zajmuje się jednostka organizacyjna powiatu, czyli Powiatowy [...] Dróg w [...], który został do tego celu wyznaczony przez Starostę [...] w dniu [...].10.2015 r. Część terenu tej jednostki została wydzielona na potrzeby parkingu strzeżonego, co jest faktycznie kosztem rzeczowym powiatu, gdyż ogranicza zasoby terenowe [...] na cele statutowe.

Przedstawione w projekcie koszty stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, bowiem przyjęcie ich na niższym poziomie oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów i to niezależnie od występującego deficytu na realizację przedmiotowego zadania jako całości, a wynikającego z prawdopodobnego braku możliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów nieodebranych w terminie przez ich właścicieli.

Z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji tego zadania, a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym.

W 2018 r. będą obowiązywały stawki określone w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Stawki te wzrosły o wskaźnik 1,9 % wynikający z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w I półroczu 2017 r. (M. P. z 2017 r., poz. 697). Proponuje się podwyższenie dotychczasowych stawek określonych w uchwale nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 28 września 2015 r., również o taki sam wskaźnik. Umożliwi to niewielki wzrost wpływów z tego tytułu przy jednoczesnym zachowaniu wysokości opłat poniżej stawek maksymalnych.

Uwzględniając zatem przesłanki zawarte w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i korzystając z przyznanego prawa do elastycznego kształtowania ww. opłat, zostały one zaproponowane w wysokości zgodnej z przedłożonym projektem uchwały.

Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2018r., poz. [...].

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 130a ust. 6 ustawy z dn. 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1260 ze zm.) polegające na ustaleniu zbyt wysokich opłat za usuwanie pojazdów z dróg oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego.

Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...].

W uzasadnieniu podał, że uchwała ustaliła wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg powiatu [...] i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym na rok 2018 w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wysokość opłat mieści się w granicach stawek przyjętych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

W celu realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg, Powiat [...] zawarł stosowną umowę z przedsiębiorcą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 1597 ze zm.). W umowie z podmiotem, któremu powierzono wykonywanie czynności związanych z usuwaniem pojazdów przyjęto niższe stawki niż opłaty ustalone w ww. uchwale.

Różnica między ustalonymi opłatami w uchwale Rady Powiatu a kosztami, jakie ponosi Powiat na mocy umowy z przedsiębiorcą wynosi w przypadku roweru lub motoroweru z tytułu usunięcia - 9,37 zł, w przypadku motocykla - 46 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. - 85 zł, pojazdu o masie od 3,5 t. do 7,5 t. - 94 zł, pojazdu o masie od 7,5 t. do 16 t. - 92 zł, pojazdu o masie powyżej 16 t. - 39,75 zł.

Powyższe różnice między stawkami określonymi w uchwale, a cenami usług określonymi w umowie z przedsiębiorca stanowią dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała określa wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia spowodowało ich powstanie w wysokości 50 % opłaty jak za usunięcie danego rodzaju pojazdu.

Zaskarżona uchwała narusza art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 160 ust. 1-2 powołanej ustawy oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w art. 160 ust. 5c ustawy oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 160 ust. 2a ustawy. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 160 ust. 2a ustawy, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 160 ust. 6a ustawy.

Powyższy przepis określa materialnoprawne przesłanki, którymi powinien kierować się organ administracji samorządowej przy realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Są to: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brak jest innych podstaw materialnoprawnych do kształtowania uchwał organów samorządu w przedmiotowym zakresie.

Ustalone w uchwale opłaty za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie w wysokości przewyższającej stawki przyjęte w umowie z przedsiębiorcą wykonującym czynności związane z pojazdami. Tym samym wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym wysokość przedmiotowych opłat nie może przekraczać rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a ww. ustawy są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Odczytanie treści art. 130a ust. 6a ustawy w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1916/16). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 stycznia 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 791/17 oraz Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 lutego 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz. 1314/17.

Wysokość opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu nie odzwierciedla faktycznych kosztów usuwania pojazdów z dróg na obszarze powiatu, przez co wymienione opłaty stanowią nieuzasadniony, niemający oparcia w ustawie dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz jawią się jako nadmierne dolegliwości finansowe dla obywateli.

Powiat [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podnosił, że art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jako przesłankę wskazuje konieczność sprawnej realizacji ustawowych zadań. Opłaty uwzględniające obie przesłanki z art. 130a ust. 6 wypełniają wymóg ustawowy i stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e ustawy).

Przy ustaleniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym na rok 2018 w powiecie [...] uwzględniono wysokości tych kwot wynikające z umowy z przedsiębiorcą wyłonionym do wykonywania powyższych czynności na drodze postępowania o zamówieniach publicznych oraz skalkulowano koszty niezbędne na zapewnienie sprawnej realizacji tych zadań, tj. wynagrodzenia części etatu pracownika Wydziału Komunikacji i Transportu w Starostwie Powiatowym w [...] oraz wydatków rzeczowych niezbędnych do wykonywania w/w zadań. Zostały więc wypełnione przesłanki materialnoprawne przy podejmowaniu uchwały na podstawie Prawa o ruchu drogowym.

Koszty wykonywania zadań z art. 130a Prawa o ruchu drogowym oszacowano na podstawie analizy kosztów ponoszonych w 2017r. W powiecie [...] z dróg usunięto wówczas na parking strzeżony 5 pojazdów. W tej liczbie nie znalazły się pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,51, od 7,5 t do 16 t, powyżej 16 t oraz pojazdy przewożące materiały niebezpieczne. Opłaty, które wpłynęły do budżetu powiatu dotyczyły holowania i przechowywania samochodów osobowych o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Kwota różnicy między wpływem opłat od właścicieli pojazdów za usunięcie i przechowywanie pojazdów a kwotą zapłaty dla przedsiębiorcy za wykonaną usługę na podstawie umowy wyniosła 1095,25 zł, która jest zdecydowanie niewystarczająca na pokrycie kosztów sprawnej realizacji przedmiotowego zadania. Koszty, które musiał uiścić Starosta wykonawcy za usunięcie pojazdów z dróg w 2017 r. wyniosły bowiem 1752,75 zł.

Analiza ww. kosztów pokazuje, że uchwała uwzględniła przesłanki wskazane w delegacji ustawowej, tj. koszty usuwania i przechowywania pojazdów wynikające z umowy zawartej z przedsiębiorcą oraz koszty sprawnej realizacji zadań przez Starostę.

Na sprawność działania w tym zakresie składają się skuteczność oraz ekonomiczność wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu. Z aspektem ekonomiczności wiąże się więc ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c, jak i zwroty kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10 h Prawa o ruchu drogowym.

Korzystając z przyznanej elastyczności kształtowania opłat i biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów wg. umowy z przedsiębiorcą oraz kalkulację kosztów poniesionych na realizację zadań, Rada Powiatu [...] ustaliła opłaty za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w kwotach jak w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 p.p.s.a.,

Przy czym tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Ustawodawca nie określił bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne. Zatem odwołać się należy do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11).

Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Uwzględniając wskazane zasady kontroli legalności - Sąd nie stwierdził, aby uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 rok, została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017r., poz. 1260). Przepis upoważniający stanowi, że Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2 (tj. usuwania pojazdu z drogi), oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (tj. wydania dyspozycji usunięcia pojazdu). Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (tj. za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu).

Art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, odnoszący się wprawdzie do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zawiera wytyczne, które wyznaczają treść uchwały rady powiatu.

Zakres spraw przekazanych w przepisie upoważniającym do uregulowania w uchwale rady powiatu obejmuje :

1) wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c);

2) wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące wysokości ustalanych opłat, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Pierwsza wytyczna dozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem.

Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do takich kosztów na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy.

Z tych powodów w kontekście tej wytycznej muszą być uwzględnione inne współobowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zamieszczone w art. 130a.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podkreśla, że nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 130a ust. 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym uprzednio wyznaczonym przez starostę. Nadto art. 130a ust. 5f ustawy - Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że realizacja zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia: sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, przy zapewnieniu ciągłości usług.

Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów.

Wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

Ponadto, rada powiatu jest związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.

Ustalenie stawek opłaty powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi jest zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek.

Nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ustalona w uchwale Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r., poz. 772).

Sąd nie stwierdził, aby Rada Powiatu [...], podejmując Uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. kierowała się przesłanką zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu.

Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym powołane zostały przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeń wykonawczych – Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, stanowiących podstawę prawną do jej wydania.

Przedstawia w uzasadnieniu oraz w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca analizy rynku usług świadczonych przez podmioty komercyjne w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...], wskazuje na konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjęciem stawek w wysokości określonej w uchwale.

W aktach sprawy znajduje się umowa zawarta w dniu [...] października 2017 r. pomiędzy Powiatem [...], a [...] spółka z o.o. w [...] oddział w [...]. Wobec powyższego, przed podjęciem ww. uchwały Rada dokonała rozpoznania rzeczywistych kosztów usług usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg, świadczonych przez podmioty komercyjne, co musiało mieć wpływ na treść podjętej uchwały.

Choć wysokość stawek określonych w ww. umowie odbiega od wysokości opłat wskazanych w uchwale Rady Powiatu [...], to nie są one jednak znacząco wyższe, nie odbiegają rażąco od faktycznych kosztów ponoszonych przez powiat.

Ponadto, koszty, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu) zostały ustalone przez Radę w wysokości 50% opłaty określonej w § 1 tej uchwały uwzględniając rodzaj pojazdu (zob. § 2 Uchwały).

W odpowiedzi na skargę wskazano, że w 2017r. w powiecie [...] usunięto z dróg na parking strzeżony 5 pojazdów. W tej liczbie nie znalazły się pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,51, od 7,5 t do 16 t, powyżej 16 t oraz pojazdy przewożące materiały niebezpieczne. Opłaty, które wpłynęły do budżetu powiatu dotyczyły holowania i przechowywania samochodów osobowych o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Kwota różnicy między wpływem opłat od właścicieli pojazdów za usunięcie i przechowywanie pojazdów a kwotą zapłaty dla przedsiębiorcy za wykonaną usługę na podstawie umowy wyniosła 1095,25 zł, która jest zdecydowanie niewystarczająca na pokrycie kosztów sprawnej realizacji przedmiotowego zadania. Koszty, które musiał uiścić Starosta wykonawcy za usunięcie pojazdów z dróg w 2017 r. wyniosły bowiem 1752,75 zł.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...], uwzględniała przesłanki wskazane w delegacji ustawowej tj. realne koszty usuwania i przechowywania pojazdów wynikające z umowy zawartej z przedsiębiorcą oraz koszty sprawnej realizacji zadań przez Starostę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2017r., sygn. I OSK 1916/16 zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę, daje radzie elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, okoliczność ustalenia w uchwale wyższych stawek opłat, niż wynikające z zawartej przez powiat umowy z podmiotem zewnętrznym, w żadnym razie nie może być uznana za istotne i oczywiste naruszenie prawa.

Ustalenie opłat z podmiotem komercyjnym na niższym poziomie nie przesądza samo w sobie o tym, że organ podejmując uchwałę nie uwzględnił materialnoprawnego kryterium, jakim są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Podnoszone przez Prokuratora zarzuty, nie mogą być uznane w realiach niniejszej sprawy za podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.