Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 335/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 17 pkt 4 i 12, art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

SygnSygn. akt II SA/Po 335/11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 02 lutego 2010 r. Nr LXVII/916/V/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2007 r. T. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego z garażem, którą zamierzał zlokalizować na działce nr [...] ark. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ulicy [...].

W dniu 18 stycznia 2008 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr XXXI/299/V/2008 w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania.

W dniu 10 czerwca 2008 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr XXXVIII/398/V/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

Obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Poznania poinformował, że w związku z powyższą uchwałą zainteresowani mogą składać wnioski do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia 31 lipca 2008 r. W powyższym terminie skarżący nie zgłosił wniosków w tym przedmiocie.

Obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta Poznania poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakreślając termin do złożenia uwag do dnia 27 lipca 2009 r. oraz podając termin i miejsce dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami (16 czerwca 2009 r.). Z powyższego uprawnienia skorzystał między innymi skarżący, który pismem z dnia [...] lipca 2009 r. złożył swoje uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał między innymi, iż jego działka nr [...] ostatecznie definitywnie zatraciła charakter rolniczy w 198[...] r. w wyniku budowy swarzędzkiego kolektora ścieków, co spowodowało ekologiczną dewastację tego terenu. Powołał się także na klasyfikację gruntów oraz uzgodnienia gminnych jednostek organizacyjnych ([...]) w zakresie lokalizacji na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. W konsekwencji, powołując się także na Studium, nie wyraził zgody na traktowanie jego własności jako terenów zielonych i wyłączenia ich z prawa zabudowy.

Obwieszczeniem z dnia [...] września 2009 r. Prezydent Miasta Poznania poinformował o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakreślając termin do złożenia uwag do dnia 6 listopada 2009 r. oraz podając termin i miejsce dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami (6 października 2009 r.).

Po przeprowadzeniu dyskusji publicznej w dniu 6 października 2009 r., na której stanowisko skarżącego nie zostało uwzględnione, pismem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący złożył swoje uwagi (uwagi i wnioski) do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym odniósł się do przebiegu dyskusji publicznej z dnia 6 października 2009 r. nad przyjętymi w planie rozwiązaniami i podniósł, że inne działki w sąsiedztwie działki nr [...] są zabudowane; jako przykład wskazane zostały działki nr [...], [...] oraz [...]. Ponadto skarżący podniósł, że działka nr [...] zlokalizowana jest w dużej części na glebach sklasyfikowanych w większości jako nieużytek oraz że wnioskowany budynek zajmowałby jedynie 7,[...] % całej powierzchni działki objętej wnioskiem, właśnie na tym nieużytku. Skarżący w oparciu o przedstawione uwagi wniósł o zmianę założeń Studium, a w konsekwencji projektu planu miejscowego.

Rada Miasta Poznania w dniu 2 lutego 2010 r. podjęła uchwałę Nr LXVII/916/V/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Poznaniu. W uchwale wskazano, że rozwiązania w nim przyjęte są zgodne z ustaleniami uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. Nr XXXI/299/V/2008 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. Integralnymi częściami uchwały z dnia 2 lutego 2010 r. są: rysunek planu zatytułowany Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w Poznaniu, rozstrzygnięcie Rady Miasta Poznania o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz rozstrzygnięcie Rady Miasta Poznania o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz zasad ich finansowania.

Zgłoszone przez skarżącego pismami z dnia [...] lipca i [...] listopada 2009 r. uwagi do projektu planu miejscowego, dotyczące przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zostały rozstrzygnięte negatywnie przez Prezydenta Miasta Poznania (pisma z dnia [...] sierpnia i [...] listopada 2009 r. wraz z wykazami uwagi i rozstrzygnięć). Powyższe stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie w treści załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie planu miejscowego. Jak wskazano w § 3 tego dokumentu, zgodnie z zapisami Studium na działce nr [...], znajdującej się na terenie wyłączonym z zabudowy oznaczonym w Studium symbolem ZKO, istnieje zakaz lokalizacji budynków. W projekcie planu, który musi być zgodny z zapisami Studium, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako KZ-ZO/WS - jest to teren zieleni naturalnej i wód śródlądowych, w klinie zieleni. Zakłada się tu m. in. zakaz lokalizacji budynków.

Kolejnymi decyzjami z dnia [...] 2008 r., [...] 2009 r. oraz [...] 2010 r. Prezydent Miasta P. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem, to jest dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego z garażem na działce nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] (z dostępem do drogi publicznej po drodze koniecznej na działce nr [...]). Skarżący w toku postępowania administracyjnego składał odwołania od powyższych decyzji. Zaskarżone decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu [skarżący podał, iż uchylając decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2008 r. oraz [...] 2009 r. organ odwoławczy między innymi stwierdził, że decyzja odmowna oparta została na Studium planu, które nie mogło stanowić podstawy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ nie stanowi ono prawa miejscowego].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem oraz umorzyło postępowanie z uwagi na wejście w życie w dniu 13 czerwca 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 2 lutego 2010 r. nr LXVII/916/V/2010 (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 maja 2010 r. nr 95, poz. 1817) , co spowodowało, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Powyższa decyzja SKO była przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 753/10 oddalił skargę T. K., argumentując, iż zaskarżone rozstrzygnięcie było prawidłowe.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., doręczonym organowi dnia [...] lutego 2011 r., skarżący wezwał Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia interesu prawnego spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie takiego rozwiązania, które umożliwi mu realizację budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego (inwestycji objętej jego wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy). Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał przebieg postępowania administracyjnego toczącego się z jego wniosku z dnia [...] września 2007 r. oraz wskazał, że w toku tego postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, w szczególności w zakresie terminów procesowych, co spowodowało że w toku tego postępowania doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i doprowadziło do bezprzedmiotowości wskazanego wyżej wniosku skarżącego z dnia [...] września 2007 r. Skarżący wskazał, że w związku z powyższym naruszony został jego interes prawny.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta Poznania w odpowiedzi na wezwanie skarżącego wskazał, że podniesione przez niego zarzuty są bezpodstawne, albowiem sprowadzają się do kwestionowania uprawnień gminy do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi wskazano także, że zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami prawa administracyjnego, które kształtują granice prawa własności w związku z czym nie sposób mówić o naruszeniu interesu skarżącego. Odwołując się do zapisów Studium obowiązujących dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość wzywającego, organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skargą z dnia [...] marca 2011 r. T. K. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 2 lutego 2010 r. o nr LXVII/916/V/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Poznaniu oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części w jakiej obejmuje nieruchomość gruntową skarżącego, oznaczoną jako działki nr [...] i [...], położoną w [...] przy ulicy [...], ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała we wskazanej części została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2007 r. toczyło się postępowanie administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego z garażem w ramach którego wydane były 3 decyzje odmowne, które następnie uchylane były przez SKO w Poznaniu. Skarżący wskazał, że w chwili złożenia przez niego wniosku nieruchomość nim objęta nie była objęta Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania, ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że Rada Miasta Poznania podjęła po dniu złożenia przez niego wniosku uchwały w sprawie Studium, a następnie w sprawie Planu. W skardze podkreślono, że w toku procedury uchwalania Planu skarżący składał swoje uwagi do niego, które nie zostały uwzględnione pomimo tego, że nie przemawiały za tym żadne rzeczowe argumenty, a decyzja o ich nieuwzględnieniu dotknięta była dowolnością. Skarżący podkreślił, że postępowanie administracyjne prowadzone na jego wniosek prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów w okresie od dnia [...] września 2007 r. do dnia [...] 2010 r., czyli przez okres około 3 lat. Wskazał, że szczególnie dowolne oraz bezprawne było zachowanie organu przy okazji wydawania trzeciej decyzji, który zdaniem skarżącego celowo opóźniał jej wydanie w oczekiwaniu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadziło do bezprzedmiotowości jego wniosku i konieczności umorzenia postępowania w tej sprawie. Skarżący podniósł, że odmowne decyzje Prezydenta Miasta P. były uchylane przez SKO w Poznaniu, a zatem były one bezprawne, wydane bez podstawy prawnej, z drastycznym naruszeniem terminów procesowych i zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad praworządności. Konkludując wywody skarżący stwierdził, że w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego toczącego się z jego wniosku z dnia [...] września 2007 r., z powołaniem się na opisane nieprawidłowości, upatruje on naruszenie swojego interesu prawnego poprzez uchwalenie w trakcie tego postępowania administracyjnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod zabudowę domem jednorodzinnym.

W odpowiedzi na skargę, Miasto Poznań – Rada Miasta Poznania, pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu wskazano, iż w pierwszej kolejności należy ustalić czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło doprowadzić do naruszenia prawa własności. Podkreślono, że ustawodawca dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, między innymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe wywody podkreślono, że rada gminy wyposażona została przez ustawodawcę we władztwo planistyczne rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, a plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wiążące są dla organów gminy ustalenia studium. Podkreślono, że dokonywanie oceny zgodności projektu planu ze studium jest obligatoryjnym elementem uchwalania planu, a nadto, że studium jest aktem, który wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

Dalej wskazano, że w obowiązującym studium nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako C3/ZKO, co oznacza teren wyłączony z zabudowy i jednocześnie teren otwarty.

Podkreślono też, że w momencie składania wniosku przez skarżącego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomość objęta wnioskiem – inaczej niż wskazał skarżący – była objęta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z 1999 r. Nadto stwierdzono, iż w zakresie terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, Studium z 2008 r. kontynuuje kierunki wyznaczone w Studium z 1999 r. W związku z powyższym podkreślono, że sposób planowanego zagospodarowania działek skarżącego jest od wielu lat jednolity. W powołaniu się na taką argumentację wskazano, że w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały nie zmienił się w żaden sposób dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, które od lat są wykorzystywane w sposób wskazany w opisanych aktach planistycznych.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie braku konsekwencji i dowolności rozwiązań przyjętych w planie, poprzez wyłączenie nieruchomości skarżącego z zabudowy, a dopuszczenia takiej możliwości w odniesieniu do innych nieruchomości w sąsiedztwie, podkreślono, że działki o nr [...], [...] oraz [...] w Studium zlokalizowane są na obszarze oznaczonym innym symbolem niż nieruchomości skarżącego. Znajdują się one bowiem (zgodnie z treścią odpowiedzi na skargę) w obszarze C3/M2n, co oznacza, że stanowią teren zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi. Zatem dla wskazanych przez skarżącego nieruchomości sąsiednich przewidziano inne zapisy niż dla nieruchomości skarżącego, co nie może prowadzić do wniosku o dowolności postępowania Rady Miasta Poznania, która jedynie stosowała się do obowiązujących ją zapisów Studium.

W odpowiedzi podkreślono także, że w skardze nie wykazano przekroczenia kompetencji władztwa planistycznego, w szczególności poprzez naruszenie przepisów prawa. Wskazano, że skarżący kwestionuje sposób prowadzenia procedury będącej konsekwencją złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, która to procedura nie jest bezpośrednio związana ze sporządzeniem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako taka nie powinna stanowić przedmiotu przedmiotowego postępowania, skoro przedmiotem postępowania jest plan miejscowy i procedura jego sporządzania.

Na koniec podkreślono w odpowiedzi na skargę, iż zarzuty skarżącego sprowadzają się do stwierdzenia, że poprzez samo przyjęcie projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiono mu korzystanie z prawa własności i z tych powodów zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Samo ograniczenie korzystania z prawa własności, jak zauważono w odpowiedzi – bez wskazania naruszenia powszechnie obowiązującego przepisu prawa – nie jest argumentem wystarczającym do stwierdzenia w całości lub w części nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie organu, mając na uwadze, że procedura, która doprowadziła do wejścia w życie uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Poznaniu, była zgodna z obowiązującymi przepisami, a nadto zgodna z zapisami Studium, zasadne jest oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności tutejszy Sąd przystąpił do oceny, czy zaskarżona uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 2 lutego 2010 r. Nr LXVII/916/V/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Poznaniu narusza interes prawny T. K. jako właściciela między innymi działki nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z konstrukcji omawianego przepisu wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe (por. stanowisko wyrażone w orzeczeniach NSA: wyrok z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1429/10 Lex nr 746533 oraz postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 703/10Lex nr 743861; dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w wyżej przywołanym przepisie i wniósł skargę w przewidzianym ustawowo terminie. Równocześnie nie budzi wątpliwości, że zaskarżony (w części dotyczącej działki T. K.) plan miejscowy obszaru [...] w [...] narusza interes prawny wnoszącego skargę, bowiem swym zakresem obejmuje grunt będący własnością skarżącego i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z gruntu. Jak stwierdził NSA w tezach wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 226/09 (dostępne w bazie orzeczeń jw.), "jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza strefę i w jej granicach ustanawia ograniczenia w wykorzystaniu działek - to legitymacja skargowa do zaskarżenia ustaleń planu dotyczących tej strefy przysługuje każdemu właścicielowi i współwłaścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, dzierżawcy działki położonej w granicach takiej strefy."

Oceniając merytorycznie zarzuty skargi należy najpierw przypomnieć, że o powodzeniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza wykazanie naruszenia przez gminę konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Nie każde naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony jest bowiem równoznaczne z naruszeniem prawa przez gminę. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej u.p.z.p.). Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała, iżby badany akt planistyczny naruszał prawo w zaskarżonej części i w ten sposób wpływał negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 525/09; dostępne w bazie orzeczeń jw.).

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy (art. 4 i 14 u.p.z.p.). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Należy zatem na początku stwierdzić, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia. Inaczej rzecz ujmując, nie zawiera tego rodzaju uchybień formalnych, które już tylko z tej przyczyny wykluczałyby tezę o zgodności planu z prawem.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega przede wszystkim kwestia dopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanym planie miejscowym ograniczeń co do zakresu i sposobu korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości.

Skontrolowanie zaskarżonego Planu w zakwestionowanej przez skarżącego części prowadzi do wniosku, że jest on zgodny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania przyjętego uchwałą Nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008 r. Rady Miasta Poznania (w § 1 Planu stwierdzono zgodność przyjętych rozwiązań z ustaleniami Studium).

Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, lecz aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy, jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać przy tym trzeba, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium.

Obowiązujące w okresie uchwalenia kwestionowanego planu na terenie Poznania Studium obejmuje nieruchomość skarżącego (działki nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...]), bowiem zlokalizowana jest ona na terenie oznaczonym w Studium jako C3/ZKO, które to oznaczenie dotyczy terenu wyłączonego z zabudowy i jednocześnie terenu otwartego. Przedmiotowa nieruchomość w części graficznej studium zaznaczona jest kolorem zielonym, oznaczającym "tereny zieleni otwartej". W Studium określenie przeznaczenia tego terenu, jak i kierunków ochrony środowiska przyrodniczego i jego zasobów zostało sformułowane w części dotyczącej strefy C3 [...], [...], [...], [...], [...], (IV. Część szczegółowa). Określając kierunki i zasady ochrony terenów otwartych współtworzących klinowo-pierścieniowy system zieleni ZKO (3.3.2) Studium wymaga zachowania terenów otwartych z jednoczesnym podnoszeniem ich walorów przyrodniczych i estetycznych; ochrony istniejących i realizacji nowych powiązań terenów otwartych, zapewniających ciągłość korytarzy ekologicznych; wprowadza także zakaz lokalizowania nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów budowlanych [z opisanymi w Studium wyjątkami].

Rozwiązania szczegółowe rozwijają zawarte w części ogólnej Studium (III. Część ogólna) kierunki kształtowania i ochrony systemu zieleni (3.2.) oraz kierunki zmian w przeznaczenia terenów dla terenów wyłączonych z zabudowy (5.1.1.). Tereny te, zgodnie z postanowieniami części ogólnej Studium (5.1.1.), oznaczone symbolem ZKO obejmują tereny otwarte: lasy, doliny rzek i strumieni, jeziora, tereny rolnicze - współtworzące klinowo - pierścieniowy system zieleni. Studium przewiduje, iż na tych terenach, zgodnie z uszczegółowieniem w strefach, dopuszcza się utrzymanie istniejącego zainwestowania, z możliwością przebudowy i rozbudowy, z zachowaniem istniejącego procentu zabudowy; szczegółowe warunki zagospodarowania należy określić na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omawiając kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta Studium w III. Części ogólnej (6.2.), iż strukturalny szkielet przestrzenno - funkcjonalny Poznania kształtują niezmienne, bazowe elementy zagospodarowania, takie jak [między innymi] układ klinowo - pierścieniowy zieleni otwartej, uzupełniany i wzbogacony o nowe elementy.

Należy zgodzić się z organem gminy, iż co do terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, Studium z 2008 r. kontynuuje kierunki wyznaczone w Studium z 1999 r. Teren ten znajduje się na obszarze uprzednio oznaczonym w Studium z 1999 r. symbolem "zo" (III.zo - kolor czerwony z ukośnymi pionowymi pasami na wyrysie - części graficznej), który oznacza tereny wyłączone z zabudowy, a preferowane funkcje, które tworzą i mogą tworzyć te tereny, to rejony o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni (rodzaj wyłączenia - uzależniony od przestrzennego kontekstu).

Plan miejscowy z kolei, obejmując nieruchomość skarżącego, w § 5 ustala dla obszaru oznaczonego symbolem Kz-ZO/WS, na którym znajdują się działki nr [...] i [...], przeznaczenie pod zieleń naturalną i wody powierzchniowe śródlądowe w klinie zieleni (ust. 1). W § 5 Plan stanowi, iż dla przedmiotowego obszaru w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zachowanie naturalnego charakteru strumienia [...] jako rowu otwartego wraz z zachowaniem ukształtowania terenu doliny, z uwzględnieniem pkt 3 lit. d (ust. 2 pkt 1); wprowadza się między innymi zakaz lokalizacji budynków (ust. 2 pkt 2 lit. a). Z kolei w ust. 3 zostały szczegółowo określone zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, między innymi w zakresie ochrony zieleni naturalnej i wód (pkt 1).

Należy także podzielić stanowisko Rady Miasta, iż zarzucany przez skarżącego brak konsekwencji i dowolność rozwiązań przyjętych w planie, poprzez odstąpienie od zapisów Studium i wyłączenie nieruchomości skarżącego z zabudowy, a dopuszczenia takiej możliwości w odniesieniu do sąsiednich działek, nie mógł doprowadzić do zakwestionowania rozwiązania planu przyjętego dla terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...]. Sąsiednie działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w Planie symbolem 2MN, z kolei - oddzielone od działki skarżącego działkami nr [...] i [...] (położonymi, tak jak działki nr [...] i [...] - na terenie oznaczonym w Planie symbolem Kz-ZO/WS) - działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w Planie symbolem 1MN; symbole te odnoszą się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei działki nr [...] i [...] - również oddzielone od działki skarżącego działkami nr [...] i [...] - znajdują się na obszarze oznaczonym w Planie symbolem 1 Kz-MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w klinie zieleni.

Plan w zakresie działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...] (1MN, 2MN) wprost odzwierciedla przewidziane w Studium przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem C3/M2n (1.1.3, 2.1.2, 2.3.3) - tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi (Studium w odniesieniu do terenów M2n położonych wzdłuż ul. [...], [...] i [...] przewiduje, iż zabudowę należy kształtować zachowując strukturalną zieleń wzdłuż cieku [...] - 2.1.3 IV. Część szczegółowa). Również na terenie oznaczonym symbolem 1Kz-MN, na którym - przeciwnie niż na działce nr [...] - istnieje zabudowa, Plan wprowadza w § 3 ust. 2 pkt 2 ochronę klina zieleni, bowiem przewiduje zakaz rozbudowy i nadbudowy zabudowy istniejącej [nowa zabudowa jest dopuszczalna tylko w miejsce istniejącej zabudowy, pod warunkiem zastąpienia tej zabudowy zabudową o takich samych parametrach (§ 3 ust. 2 pkt 4 lit. a)]. Rozwiązania z § 3 ust. 2 pkt 2 służą realizacji polityki przestrzennej Miasta Poznania względem omawianego terenu.

Należy dodać, iż skarżący nie wykazał przekroczenia kompetencji władztwa planistycznego przez Radę Miasta w stosunku do jego nieruchomości, w szczególności poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego. Wprawdzie kwestionuje sposób prowadzenia procedury będącej konsekwencją złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jednak tego rodzaju postępowanie nie jest bezpośrednio związane ze sporządzeniem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również inne są organy gminy, w których kompetencjach leży wydanie warunków zabudowy (organ wykonawczy gminy: wójt, burmistrz, prezydent) i uchwalenie planu miejscowego (rada gminy/rada miasta). Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] zostało ostatecznie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, której zgodność z prawem została prawomocnie oceniona przez tutejszy Sąd. W związku z tym kwestie dotyczące wcześniej toczącego się postępowania w sprawie warunków zabudowy nie mogły stanowić przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy planu miejscowego i procedury jego sporządzania.

Z przedstawionych wyżej ustaleń wynika, iż kierunek polityki przestrzennej dla nieruchomości skarżącego, objętej kontrolowanym planem miejscowym, został określony w ustaleniach Studium i znajduje swoje rozwinięcie i ostateczny kształt w planie miejscowym. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Plan w zaskarżonej części - jako uwzględniający potrzebę dalszego rozwoju przestrzennego nakierowanego na ochronę klina zieleni w okolicy strumienia [...] - realizuje cel wyznaczony w Studium dla obszaru, na którym znajdują się między innymi działki nr [...] i [...].

Utworzenie na omawianym obszarze objętym planem miejscowym terenów zieleni otwartej niewątpliwie stanowi realizację polityki przestrzennej Miasta Poznania określonej w Studium, o czym była już mowa wyżej. Przyjęte rozwiązania znajdują swoje szerokie uzasadnienie w Studium, w Prognozie oddziaływania na środowisko (dotyczącej projektu planu miejscowego) z lutego/września 2009 r. i uzasadnieniu do uchwały zatwierdzającej Plan.

Dodać należy, iż zagospodarowanie przestrzenne terenu [...] - wprowadzające ochronę tego terenu poprzez zachowanie naturalnego charakteru strumienia [...] jako rowu otwartego wraz z zachowaniem ukształtowania terenu doliny - z wyłączeniem (niezabudowanej) nieruchomości skarżącego niewątpliwie spowodowałoby uszczuplenie terenu przeznaczonego dla realizacji tak określonego celu (potrzeby interesu publicznego) i w istocie kolidowałoby z założeniami Studium.

Warto także zauważyć, iż wprowadzone rozwiązania Planu, kontynuujące założenia polityki przestrzennej Miasta, nie stanowią naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącego oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżącego.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że własność nie jest prawem absolutnym, bowiem prawo własności doznaje szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 kc.

Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw - a w tym prawa własności - mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Należy pamiętać, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko i nie przede wszystkim prawo własności, ale również inne dobra, jak między innymi wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 9 u.p.z.p.). W istocie chodzi zatem o wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego.

Reasumując Sąd stwierdza, że wprowadzone na obszarze kwestionowanego planu miejscowego ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącego prawa własności są proporcjonalne do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej - w szczególności polegającej na ochronie tzw. wschodniego klina zieleni na obszarze Miasta Poznania - na tym terenie i nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu procedura planistyczna regulowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została dochowana. Organy Miasta Poznania nie pozbawiły też skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do projektu planu, ponieważ rozpatrzyły uwagi zgłoszone przez skarżącego do projektu planu (zgodnie z art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast fakt, że uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione, co pozostawało w gestii organów gminy i zostało przez organy gminy uzasadnione, nie może uzasadniać tezy o pozbawieniu skarżącego uprawnień w procedurze planistycznej ani też o naruszeniu jego praw przez zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego.

Skarżący, którego prawo własności w wyniku uchwalenia planu miejscowego dozna uszczerbku nie wykazał, aby sporządzenie i przyjęcie Planu w zaskarżonej części - co do przeznaczenia działek nr [...] i [...] - nastąpiło z naruszeniem obowiązującego prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, w niniejszej sprawie wprawdzie zaszły pozytywne przesłanki z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego (dopuszczalność wniesienia skargi), jednakże nie było podstaw do wyeliminowania uchwały, w zaskarżonym zakresie, z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.