Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 630/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 3 par 1 , art. 145 par 1 , art. 134 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 50 par 1  pkt 2,  art. 47 ust. 2 ,3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 123,  art. 143
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), po rozpatrzeniu odwołań Z. R. (dalej: Inwestor) oraz J. R., uchylił w całości decyzję organu I instancji nakazując w to miejsce Inwestorowi: rozbiórkę ocieplenia elewacji ściany szczytowej budynku nr [...], usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K., bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...], obręb [...], powyżej połaci dachu budynku nr [...], usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], na odcinku od osi C do krawędzi ściany szczytowej w osi A, od strony ulicy [...]; przy czym oznaczenie osi C i osi A budynku, jak na załącznikach nr 1 i nr 2 do protokołu z oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu K. z dnia [...] marca 2022 r., stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do decyzji i jej integralną część.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż na skutek wniosku J. R. (tj. właściciela działki nr [...], sąsiedniej w stosunku do działki Inwestora) w dniu [...] marca 2020 r. PINB w K. przeprowadził kontrolę wykonywania robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany szczytowej budynku realizowanego przy ul. [...] w K. Po powyższej kontroli PINB w K. , postanowieniem w formie ustnej, zapisanym w protokole, wstrzymał roboty budowlane związane z dociepleniem ściany szczytowej budynku usytuowanego na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...].

Pismem z [...] maja 2020 r. Inwestor poinformował PINB w K., iż kierownik robót, odnotował w dzienniku budowy ustny zakaz organu nadzoru budowlanego co do prowadzenia robót. Ów zakaz został też odnotowany w odręcznych notatkach wykonawcy robót oraz świadka kontroli. Jak wskazywał Inwestor powyższy zakaz uniemożliwiał zabezpieczenie przyklejonych już płyt z wełny mineralnej poprzez ich kołkowanie.

W dniu [...] maja 2020 r. J. R. poinformował PINB w K., iż nadal prowadzone są roboty polegające na operowaniu wysięgnikiem z materiałami budowlanymi i robotnikami nad należącą do niego działką. Następnie, pismem [...] maja 2020 r., J. R. wystąpił do PINB w K. o wydanie decyzji wstrzymującej wykonywanie ww. robót oraz załączył zdjęcia obrazujące wykonywanie robót z kosza wysięgnika dźwigu oraz postęp robót.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego, postanowieniem z [...] maja 2020 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: Prawo budowalne), PINB w K. orzekł o wstrzymaniu inwestorowi robót związanych z dociepleniem ściany szczytowej usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz ustalił obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń. Organ nadzoru budowalnego wskazał w postanowieniu, że Inwestor ma zabezpieczyć przed oderwaniem i upadkiem skrajny pas płyt dociepleniowych nad dachem budynku na sąsiedniej nieruchomości, które nie zostały przymocowane kołkami.

Na powyższe postanowienie Inwestor złożył zażalenie a dalej, w toku tak zainicjowanego postępowania zażaleniowego, przedłożył decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. w której orzeczono o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], w celu wykonania spornej elewacji budynku usługowego, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzji powyższej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś termin wykonania robót określono jako 7 dni od dnia otrzymania wykonalnej decyzji.

Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., ZWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w K..

Natomiast po przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2020 r. kolejnych oględzin, PINB w K. stwierdził, iż mimo wstrzymania robót budowalnych Inwestor kontynuował roboty budowlane a ich efektem było wykonanie robót na elewacji ściany szczytowej, na całej jej powierzchni poprzez przyklejenie płyt termoizolacyjnych, przymocowanie ich kołkami oraz zabezpieczenie klejem.

W dniu [...] lipca 2020 r. PINB w K., na podstawie art. 50a pkt 2, w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowalnego, wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót związanych z dociepleniem ściany szczytowej przedmiotowego budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, ZWINB uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego PINB w K. nie udokumentował precyzyjnie robót budowalnych kontynuowanych po wydaniu postanowienia je wstrzymującego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB w K. nakazał inwestorowi rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po wstrzymaniu robót związanych z dociepleniem ściany szczytowej przedmiotowego budynku przy czym na stanowiącej załącznik do decyzji fotografii wykonanej w dniu [...] maja 2020 r., organ powiatowy zaznaczył kolorem żółtym część docieplenia objętą nakazem rozbiórki.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli reprezentowani przez pełnomocników Inwestor oraz J. R..

W odwołaniu pełnomocnik Inwestora podniósł, że organ powiatowy rażąco naruszył zasadę praworządności, poprzez nakazanie rozebrania części obiektu budowlanego w sytuacji, gdy ta część obiektu została wykonana na podstawie natychmiast wykonalnej i zakreślającej termin tylko siedmiu dni na wykonanie, decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. Ponadto oświadczył, że powyższe roboty były niezbędne celem zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W ocenie Inwestora żadne zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia z tytułu wykonania przedmiotowych prac nie wystąpiło, zarówno w trakcie ich wykonywania ani w okresie późniejszym. Skarżący zarzucił także organowi powiatowemu, iż w postanowieniu z dnia [...] maja 2020 r. nie zawarł pouczenia, że jest ono natychmiast wykonalne a także, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ani naprawczego, mającego na celu rozstrzygnięcie co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Nadto, w toku postępowania odwoławczego Inwestor zmierzał do wykazania, iż brak ocieplenia stwarza zagrożenie pożarowe i powodował zawilgocenie ściany. W szczególności Inwestor dołączył do akt sprawy wyciąg z dziennika budowy, którego zapis w ocenie inwestora ma świadczyć o konieczności dokończenia ocieplenia ściany szczytowej budynku.

Z kolei J. R. podnosił w swoim odwołaniu, że PINB w K. naruszył jego prawa procesowe, bowiem w dniu doręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym termin wyznaczony do zapoznania się z aktami sprawy już upłynął. Ponadto w ocenie odwołującego w zaskarżonej decyzji błędnie określono zakres nakazu rozbiórki bowiem oprócz wymienionych w tej decyzji prac, Inwestor wykonał również prace budowlane, polegające na położeniu siatki, a na niej kolejnej warstwy tynku — kleju na całej powierzchni położonego wcześniej docieplenia.

Rozpatrując powyższe odwołania ZWINB, po przywołaniu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, wprowadzono do Prawa budowlanego (nowelą z dnia 27 marca 2003 r.) przepis art. 50a. Przepis ten obliguje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przepis ten dotyczy postanowień wydawanych w trakcie procedur legalizujących samowolę budowlaną (art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust. 2) oraz wydanych na podstawie art. 50 Prawo budowlane. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji.

Jak ustalił organ odwoławczy, z akt rozpoznawanej sprawy wynika jednoznacznie, że Inwestor ignorując postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] maja 2020 r. kontynuował roboty polegające na dociepleniu budynku. Powyższe wynika z protokołu z kontroli z dnia [...] maja 2020 r., zgodnie z którym fragment spornej ściany szczytowej nie posiadał żadnego docieplenia, natomiast zgodnie z protokołem z kontroli z dnia [...] lipca 2020 r. badany fragment ściany posiadał już docieplenie. Wskazany postęp robót wynika także z dokumentacji fotograficznej dostarczonej organowi powiatowemu przez J. R.. ZNINB wyjaśnił też szczegółowo w jaki sposób ustalił zakres prac objętych nakazem rozbiórki.

Odnosząc się do stanowiska Inwestora, organ odwoławczy nadmienił, że w postanowieniu z dnia [...] maja 2020 r. PINB w K. jednoznacznie wskazał, że roboty zabezpieczające mają dotyczyć zabezpieczenia przed oderwaniem i upadkiem skrajnego pasa płyt dociepleniowych nad dachem budynku na sąsiedniej nieruchomości. Zatem za roboty zabezpieczające nie można uznać wykonania innych prac, w szczególności polegających na kontynuowaniu robót dociepleniowych, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dostrzegł też, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy prawa budowlanego pozwalają wprawdzie na przeprowadzenie niezbędnych robót budowlanych celem zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony już wybudowanej części przed zniszczeniem, nie może to jednak oznaczać, iż w sytuacji wstrzymania robót budowlanych, pod pozorem przeprowadzenia robót zabezpieczających, inwestor kontynuuje realizację zamierzonej inwestycji.

Odnosząc się zaś do zarzutu, iż Inwestor miał prawo wykonać sporne roboty, bowiem dysponował natychmiast wykonalną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r., wyjaśniono, iż art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem właściwy organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do ewentualnego odstąpienia od jego zastosowania. Nadto przywoływane orzeczenie Prezydenta Miasta K. uprawniało Inwestora wyłącznie do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Natomiast ze względu na wstrzymanie wykonywania robót budowlanych, Inwestor mógł jedynie wykonać niezbędne zabezpieczenia wykonanych robót. Innymi słowy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nie uprawniała Inwestora do wykonywania robót budowlanych, bo do ich wykonania uprawniać nie mogła, gdyż nie dotyczyła ona pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, lecz uprawnienia do wejścia na wskazaną w niej nieruchomość. Tym samym decyzja ta nie dotyczyła robót wynikających z pozwolenia na budowę, które zostały wstrzymane.

Co do zarzutu, iż brak ocieplenia stwarzał zagrożenie pożarowe, zdaniem organu ocena przedłożona przez Inwestora nie została poparta żadnym przepisem prawa, przywołaniem powiązanej normy lub zasadą wiedzy technicznej. Odnośnie zaś zawilgocenia ściany wskazano, że ewentualny nieodpowiedni stan techniczny budynku mógłby być co najwyżej przedmiotem odrębnego postępowania organu nadzoru budowlanego.

Wreszcie co do zarzutu, iż w postanowieniu z dnia [...] maja 2020 r. organ powiatowy nie zawarł pouczenia, że jest ono natychmiast wykonalne wskazano, iż postanowienie z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jako postanowienie - rodzaj orzeczenia administracyjnego - jest co do zasady natychmiast, tj. bezzwłocznie, wykonalne. Wynika to z ogólnej zasady ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.), wskazującej, że wniesienie zażalenia na postanowienie wydane przez organ administracji, nie wstrzymuje jego wykonania (art. 143 k.p.a.).

Pismem z [...] czerwca 2022 r. pełnomocnik Inwestora wystąpił ze skargą na powyższą decyzję organu odwoławczego zarzucając jej:

rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 2 Konstytucji R.P. - naruszenie zasady praworządności oraz naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - poprzez nakazanie Inwestorowi rozebrania części obiektu budowlanego, pomimo że ta część obiektu budowlanego została wykonana na podstawie natychmiast wykonalnej i zakreślającej termin tylko siedmiu dni na wykonanie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2020 r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania właśnie prac,

rażące naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem interesu Inwestora i społecznego, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu, iż prace budowlane objęte nakazem rozbiórki były niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego i zabezpieczenia budynku przed wilgocią;

rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. — naruszenie zasady proporcjonalności i zasady orzekania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej - poprzez nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego ze względu na rzekome zagrożenie w trakcie budowy bezpieczeństwa ludzi i mienia, chociaż prace te zostały wykonane prawie dwa lata temu i ani w trakcie wykonywania, ani potem nie powstało żadne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia;

rażące naruszenie art. 9 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji opartej na art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, pomimo iż we wcześniejszym postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust 1 Prawa budowlanego tj. postanowieniu z [...] maja 2020r. brak było pouczenia, że postanowienie jest natychmiast wykonalne;

rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji opartej na art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, pomimo iż po wcześniejszym postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. postanowieniu z [...] maja 2020 r. nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego ani naprawczego mającego na celu rozstrzygnięcie co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Na podstawie tych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z zaleceniem umorzenia postępowania. Wniósł także o o przeprowadzenie dowodu z akt spraw: II SA/SZ 771/21 , II SA/Sz 1037/20, II SA/Sz 847/21, II SA/Sz 222/22 WSA w Szczecinie - na okoliczność skonfliktowania stron, negatywnej postawy J. R. do przedmiotowej inwestycji, jego postawy roszczeniowej i niemożliwości porozumienia się stron w sprawie ponownego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem ewentualnej rozbiórki i ewentualnej ponownej budowy elewacji; a także na okoliczność, że w dniach [...] i [...] lipca 2020r. skarżący dysponował wykonalną decyzją Prezydenta Miasta K. pozwalającą mu wejść na teren sąsiedni wyłącznie w ciągu siedmiu dni.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, iż Inwestor dostosował się do postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, pomimo, że postanowienie to było nieprawomocne (uprawomocniło się dopiero [...] lipca 2020r.) a roboty podjął dopiero po uzyskaniu decyzji Prezydenta Miasta K., w terminie wskazanym w tej decyzji, i tylko w tym terminie. W ocenie skarżącego dostosowanie się przez Inwestora do legalnie wydanej i wykonalnej decyzji organu architektoniczno — budowlanego nie może powodować po jego stronie ujemnych konsekwencji.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego doszło do kolizji dwóch legalnych orzeczeń: postanowienia z [...] maja 2020r. oraz decyzji z [...] czerwca 2020r. Ofiarą kolizji tych dwóch sprzecznych ze sobą orzeczeń, a także wątpliwości interpretacyjnych, nie może być strona, która buduje legalnie na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego. Która, przy tym, ponosi znaczne koszty na tę budowę, a wstrzymanie prac budowlanych mogło spowodować po jej stronie znaczną szkodę. Żaden z przepisów prawa nie precyzuje jak się ma zachować strona w takim przypadku jak opisany.

Jak dalej wywiedziono, zakres przedmiotowy decyzji Prezydent Miasta K. był znacznie szerszy niż zakres przedmiotowy postanowienia. Decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2020r. orzekała o niezbędności wejścia na teren działki [...] - celem wykonania elewacji. W decyzji tej, jak również w dalszej decyzji Wojewody Z. z [...] września 2020 r., zapadłej w postępowaniu odwoławczym, zwrócono uwagę, że ważny interes inwestora wymaga natychmiastowego dokończenia robót elewacyjnych, gdyż brak elewacji powoduje odpadanie tynku, a w konsekwencji - zawilgocenie, zagrzybienie. I właśnie tylko w tych granicach zmieścił się zakres robót wykonanych przez Inwestora w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. Podkreślenia wymaga zwrot "w granicach", albowiem elewacja nie została zakończona. Wykonano jedynie prace zabezpieczeniowe, tyle że w zakresie większym, niż to wynikało z postanowienia. Z wpisu kierownika budowy w dzienniku budowy (dokument urzędowy) wynika, iż "rozpoczęto zabezpieczanie ściany szczytowej od strony zachodniej". Wpisane jest również zalecenie inspektora nadzoru: "W celu zabezpieczenia wykonać uzupełnienie wełny, zakołkowanie i osiatkowanie"

Podniesiono też, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna odczuciem sprawiedliwości, a także narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. W postanowieniu z [...] maja 2020r. chodziło o bezpieczeństwo robót budowlanych. Roboty te zostały wykonane prawie dwa lata temu. W trakcie robót nie powstała żadna szkoda ani w mieniu, ani wobec osób. Minęły dwa lata, ocieplenie nikomu nie zagraża, spełnia swoją rolę zabezpieczenia przed pożarem i wilgocią (wobec obu uczestników postępowania). Bezsensownym jest zmuszanie Inwestora do rozbiórki części ocieplenia i zmuszanie go do ponownego położenia tego ocieplenia. Jest to nie tylko nieekonomiczne, ale również prawie niewykonalne. Będzie to też ponowna "droga przez mękę" Inwestora, znając stosunek uczestnika J. R. do tej budowy.

W ocenie pełnomocnika skarżącego negatywna postawa sąsiada sprawa, iż nie jest możliwe porozumienie się pomiędzy stronami, co uzasadnia zakończenie badanego postępowania poprzez jego umorzenie.

Wreszcie, w ocenie skarżącego, postanowienia wydawane na podstawie k.p.a. są wydawane w toku postępowania i dotyczą głównie kwestii proceduralnych - art. 123 § 1 i 2 kpa. Postanowienia wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego na pewno nie dotyczą kwestii proceduralnych ani porządkowych. Dotyczą istoty sprawy, gdyż wstrzymują roboty budowlane.

Stanowisko to zostało podtrzymane i rozwinięte w piśmie pełnomocnika skarżącego z [...] października 2022 r.

Natomiast w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja organu odwoławczego na mocy, której nakazano inwestorowi rozbiórkę ocieplenia elewacji ściany szczytowej budynku wobec stwierdzenia, iż powyższe roboty budowalne zostały wykonane przez już po wydaniu postanowienia organu nadzoru budowanego wstrzymującego dalsze roboty i określającego zakres niezbędnego zabezpieczenia wykonanych wcześniej prac.

Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego stanowiącego, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W sprawie nie jest sporne, iż prace objęte aktualnie nakazem rozbiórki zostały wykonane po wydaniu i doręczeniu postanowienia PINB w K. z [...] maja 2020 r., wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane w zw. z art. 123 k.p.a. tj. rozstrzygnięcia nakazującego Inwestorowi wstrzymanie robót związanych z dociepleniem ściany szczytowej budynku oraz ustającego obowiązek wykonania robót zabezpieczających przed oderwaniem i upadkiem skrajnego pasa płyt dociepleniowych nad dachem budynku na sąsiedniej nieruchomości, które nie zostały przymocowane kołkami. Nie ulega też wątpliwości, że powyższe postanowienie po jego doręczeniu, zostało zaskarżone przez Inwestora zażaleniem. Wojewódzki organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Należy mieć na względzie, że postanowienie PINB w K. z [...] maja 2020 r. wstrzymujące roboty budowalne, zostało wydane po stwierdzeniu przez organ administracji, iż inwestycja jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę i dotyczy robót budowalnych związanych z dociepleniem ściany szczytowej budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Prace te wykonywane były z podnośnika dźwigu samojezdnego wysuniętego nad teren nieruchomości sąsiedniej, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia na działce sąsiedniej. Jak ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zdjęciowego, w obszarze wykonywania robót budowlanych z podnośnika, brak było ogrodzenia oraz oznakowania strefy niebezpiecznej. Powyższe, w ocenie organu, stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na fakt, że nieruchomość sąsiednia została objęta terenem budowy, bez wymaganych prawem zabezpieczeń. Roboty budowlane były wykonywane na wysokości, między innymi nad wyjściem z budynku, co stanowiło realne zagrożenie dla ludzi, którzy poruszali się na tym terenie. Przy czym podkreślono, iż w tym budynku znajduje się [...], a wyjście, nad którym wykonywane były nieodpowiednio zabezpieczone roboty budowlane, stanowiło wyjście dla osób niepełnosprawnych.

W ocenie organów nadzoru budowanego w okresie obowiązywania postanowienia wstrzymującego roboty budowalne Inwestor mógł prowadzić jedynie prace zabezpieczone określone w postanowieniu.

Natomiast w ocenie Inwestora mógł on prowadzić prace zabezpieczeniowe i takie prawce przeprowadził, tyle że w zakresie większym niż to wynikało z postanowienia. Podstaw do rozszerzenia zakresu robót budowalnych, pomimo obowiązywania zakazu wydanego przez uprawniony organ nadzoru budowalnego, pełnomocnik skarżącego upatruje w wydaniu, już po wstrzymaniu robót przez PINB w K., decyzji Prezydenta Miasta K. orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej a także w wywodzonej potrzebie ochrony mienia przez wilgocią oraz pożarem.

W tym miejscu, w świetle wywodzonej przez pełnomocnika sprzeczności czy też kolizji mającej zaistnieć pomiędzy postanowieniem oraz decyzją warto zaważyć, iż decyzja wskazywana przez skarżącego została wydana na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego. Przepis ten ten stanowi, że w razie nieuzyskania niezbędnej dla wykonania robót budowalnych zgody na wejście lub nieuzgodnienia zasad wejścia na sąsiednią nieruchomość oraz rekompensaty z tego tytułu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na wniosek inwestora, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

Wbrew stanowisku skargi nie sposób się dopatrzyć kolizji, czy też sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem organu nadzoru budowalnego oraz organu administracji architektoniczno-budowlanej bowiem oba rozstrzygnięcia miały inny zakres przedmiotowy. W pierwszym przypadku organ reagował na powstałe zagrożenie wynikłe z braku prawidłowego zabezpieczenia robót budowalnych. Natomiast rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej ingerowało jedynie w przewidziany ustawą sposób w wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Innymi słowy decyzja Prezydenta Miasta umożliwiała skarżącemu ingerencję w prawo własności sąsiada w toku prowadzonych robót budowalnych w decyzji. Nie sposób jednak uznać, aby organ architektoniczno– budowalny, wykroczył poza swoje kompetencje i rozstrzygał o uprawnieniu inwestora do prowadzenia prac w zakresie wstrzymanym przez inny organ. W istocie decyzja Prezydenta Miasta miała dla Inwestora takie znacznie, że pozwalała mu legalnie wkroczyć na teren sąsiada nawet wbrew jego woli i zabezpieczyć uprzednio wykonane roboty. Przy czym owo zabezpieczenie powinna było następować w zakresie wynikającym z postanowienia PINB w K.. Prowadzenie prac w szerszym zakresie wymagało zmiany lub uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty.

Wobec podkreślanego w skardze sporu sąsiedzkiego uniemożlwiającego realizację robót budowalnych w obszarze nieruchomości stanowiącej własność sąsiada, Inwestor winien był najpierw uzyskać decyzję uprawniająca go do wejścia na nieruchomość sąsiednią na określonych przez organ administracji zasadach. Następnie mógł przystąpić do wykonania niezbędnych robót budowalnych zadbawszy o odpowiednie ich zabezpieczenie także na posesji sąsiada. Owo zabezpieczenie winno było następować w szczególności w sposób przewidziany w przedłożonym przez inwestora "Planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" (k. 39 akt administracyjnych). W razie odpowiedniego zabezpieczenia robót budowalnych, w tym w szczególności nad wejściem do budynku sąsiedniego, brak byłoby podstaw do wstrzymywania robót budowalnych z przyczyn wskazanych w postanowieniu PINB w K.. Skoro jednak skarżący zdecydował się na prowadzenie robót budowlanych bez zgody sąsiada ingerując samowolnie w jego prawo własności bez oczekiwania na stosowną decyzję zastępczą organu administracji a poprzez powstałe z tej przyczyny zaniechania w zakresie bezpieczeństwa prowadzonych robót budowalnych został zobowiązany do wstrzymania robót budowalnych, winien był się zastosować do doręczonego mu postanowienia do czasu jego zmiany, uchylenia lub wygaśnięcia. Przy czym warto dostrzec na marginesie, iż skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dysponując już wydaną na jego wniosek i zgodnie z jego żądaniem decyzją Prezydenta Miasta K., w sytuacji możliwego już zapewnienia prowadzenia robót budowalnych z poszanowaniem zasad bezpieczeństwa, nie tylko nie zawnioskował o uchylenie lub zmianę postanowienia PINB w K. z [...] maja 2020 r. ale jak sam wskazuje w skardze, wykraczając poza zakres w nim przewidziany, przeprowadził w dniach [...] i [...] lipca 2020 r. roboty budowalne.

Należy w tym miejscu odnotować, że w myśl art. 50 ust. 4 Prawa budowalnego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych co do zasady traci ważność dopiero po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. Tym samym niewątpliwie będące przedmiotem decyzji ZWINB prace były prowadzone w okresie, w którym roboty budowalne pozostawały wstrzymane. Inwestor winien był zatem poprzestać jedynie na zabezpieczeniu wstrzymanych robót stosownie do nakazów organu nadzoru budowalnego.

Tymczasem zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja, w tym zdjęciowa, nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż prace wykonanie po wstrzymaniu robót budowalnych miały za przedmiot jedynie "niezbędne zabezpieczenie wstrzymanych robót poprzez zabezpieczenie przed oderwaniem i upadkiem skrajnego pasa płyt dociepleniowych nad dachem budynku na sąsiedniej nieruchomości, które nie zostały przymocowane kołkami". W istocie bowiem doszło do wykonania ocieplenia całej powierzchni ściany, pokrycia jej siatką oraz naniesienia warstwy tynku na całej jej powierzchni. Przy czym wskutek działań podjętych przez skarżącego organ nadzoru budowalnego nie miał możliwości skontrolowania prawidłowości zabezpieczenia kontynuowanych prac, co miało szczególne znacznie wobec wcześniejszego ich prowadzenia z pogwałceniem zasad bezpieczeństwa.

Natomiast wskazane w skardze okoliczności "ważnego interesu inwestora w postaci ochrony budynku przez zagrzybieniem i zawilgoceniem" mogły stanowić co najwyżej podstawę zmiany lub uchylenia postanowienia organu nadzoru budowalnego wstrzymującego roboty budowlane, lecz nie dawały podstawy do samowolnego ignorowania jego nakazu wynikającego z obowiązującego postanowienia.

W zakresie zgłaszanych wątpliwości co do wykonalności postanowienia wydanego przez organ nadzoru budowalnego oraz braku pouczenia o jego natychmiastowej wykonalności, twierdzenia w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Organ administracji trafnie wskazał, że z ogólnej zasady postępowania administracyjnego wynika, że wniesienie zażalenia na postanowienie wydane przez organ administracji, nie wstrzymuje jego wykonania (art. 143 k.p.a.). Skoro ustawodawca przewidział dla działania organu nadzoru budowalnego formę postanowienia a jako właściwą formę jego zaskarżania wskazał zażalenie (art. 50 ust. 5 Prawa budowalnego), nie sposób przyjmować, aby w tym konkretnym przypadku wniesienie zażalenia miało inny skutek niż wynikający z ogólnych i powszechnie znanych zasad prawa administracyjnego. Przy czym, jak wskazano powyżej, w art. 50 ust. 4 Prawa budowalnego ustawodawca wyraźnie określił, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych co do zasady traci ważność dopiero po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia.

Przyjęcie stanowiska w powyższym zakresie skarżącego nie daje się wreszcie pogodzić z istotą rozstrzygnięcia organu nadzoru budowalnego, który miał obowiązek podejmowania działania w celu ochrony zdrowia i życia - w tym przypadku w szczególności z uwagi na potrzebę ochrony przechodniów i osób korzystających z wejścia do budynku, w którym jest delegatura [...] Co zaś do potrzeby "specjalnego" pouczania inwestora takiego obowiązku nie sposób dopatrzyć się w obowiązujących przepisach. Przy czym warto na marginesie dostrzec, iż w skarżący procesie inwestycyjno-wykonawczym był reprezentowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowalne a w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika. Mógł zatem z łatwością powziąć wiedzę o skutkach wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowalne przez organ nadzoru budowalnego.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organy administracji zasady proporcjonalności i zasady orzekania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W świetle obowiązujących przepisów nie do zaakceptowania byłaby bowiem sytuacja, w której inwestor mający wiedzę o wstrzymaniu robót budowalnych z uwagi na zaistniałe zagrożenia życia i zdrowia osób trzecich, kontynuowałby owe roboty ignorując nałożony na niego obowiązek i nie poniósłby określonych jednoznacznie przez ustawodawcę konsekwencji związanych z takim naruszeniem zasad.

Natomiast jeśli chodzi o wywodzoną w skardze wadliwość wydania decyzji przez ZWINB bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania naprawczego nie sposób nie dostrzegać, iż regulacja art. 50a pkt 2 Prawa budowalnego jest kategoryczna i wyraźnie nakazuje wydać decyzję w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem. Wydając powyższą decyzją organ władny jest jedynie wybrać czy bardziej adekwatną jest rozbiórka części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo czy też doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Jak wskazuje się w literaturze przepis art. 50a Prawa budowlanego ma charakter stricte represyjny. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności (por A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2022, art. 50(a).).

Końcowo należy podkreślić, iż wbrew jednemu z zarzutów skargi skarżona decyzja nie została wydana ze względu na "rzekome zagrożenie w trakcie budowy bezpieczeństwa ludzi i mienia", lecz z uwagi na niezastosowanie się do ciążących na inwestorze zakazów i obowiązków. Przy czym wywodzona w skardze "negatywna postawa sąsiada", która ma sprawiać, iż niemożliwe jest porozumienie się pomiędzy stronami w żadnej mierze, nie uzasadnia zakończenia badanego postępowania poprzez jego umorzenie. Zarówno wykonanie skarżonej decyzji jak i zakończenie inwestycji prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę jest możliwe, jednak powinno ono następować z poszanowaniem praw sąsiada. Oznacza to, iż ingerencja w jego prawo własności nieruchomości, w razie ewentualnego braku zgody lub porozumienia, powinna następować na podstawie odpowiedniej decyzji organu administracji lub sądu.

W związku z powyższym Sąd, nie dopatrując się niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem skargę oddalił, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/