Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 568/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., J. P., J. P., R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 440/17 w sprawie ze skargi M. K., J. P., J. P., R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 568/18

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. oddalił skargę M. K., J. P., J. P., R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta P. decyzją z [...] lipca 2016 r. orzekł o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz: M. K., J. P., J. P. i R. P. w 1/4 części każdemu z nich. W punkcie drugim przedmiotowej decyzji organ orzekł, że osoby uprawnione do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej mają obowiązek zwrócić Miastu P., tytułem należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej: u.g.n.), razem kwotę [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Miasto P. oraz Spółka O.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., po rozpoznaniu odwołań Miasta P. oraz O. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej położonej w P., przy ulicy S. [...], stanowiącej działkę numer [...]. arkusz mapy [...], obręb K., zapisanej w księdze wieczystej numer [...], jako własność Miasta P.:

1. umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do O.,

2. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wobec tego:

a. umorzył postępowanie I instancji w części w jakiej prowadzone było w odniesieniu do O. i P.;

b. odmówił M. K., J. P., J. P. i R. P. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], ark. m. [...], obr. K., zapisaną w księdze wieczystej nr [...], jako własność Miasta P..

Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a., obejmujące zapoznanie się i analizę dokumentów związanych z realizacją zamierzenia o nazwie "[...]" w Urzędzie Miasta P., jak i akt wywłaszczeniowych, pozyskał dokumenty z ewidencji gruntów i budynków, z których mogło wynikać szczegółowe przeznaczenie terenu w przeszłości, jak również dokumenty, będące podstawą podziałów. Do akt sprawy włączono dokumenty z utworzenia w 1988 r. państwowej jednostki organizacyjnej o nazwie P., T. w P. i jej późniejszym przekształceniem w przedsiębiorstwo państwowe P. (dalej: p.p. P.) oraz spółkę T. Wyjaśniono, że działania te zmierzały do odnalezienia dokumentacji archiwalnej, która miała przyczynić się do konkretyzacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem PRN z [...] sierpnia 1966 r. na rzecz Skarbu Państwa, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm., dalej: ustawa z 1958 r.), które to orzeczenie stało się ostateczne w części dotyczącej wywłaszczenia w dniu [...] listopada 1966 r. Organ wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja budowy osiedla domków jednorodzinnych oszczędnych dla Spółdzielni. W decyzji wywłaszczeniowej powołano się na decyzję PRN o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1965 r. oraz wskazano, że cel publiczny jest zgodny z planem P. z 1962 r. Zgodnie z decyzją lokalizacją na działce nr [...] przewidziano osiedle domków jednorodzinnych oszczędnych. Załącznik graficzny do tej decyzji nie konkretyzuje co i gdzie dokładnie miało się znaleźć. Z treści decyzji wynika jednak, że inwestycja miała być zrealizowana w oparciu o wcześniejsze wytyczne z [...] lipca 1965 r., znak [...] (nie odnaleziono) oraz winna uwzględniać konieczność zapewnienia terenu pod usługi handlowe i rzemieślnicze. Wojewoda wyjaśnił, że pomimo podejmowanych starań nie zdołano odnaleźć dokumentów, które powstałyby przed wywłaszczeniem i czyniłyby możliwym konkretyzację celu wywłaszczenia. Stosownych dokumentów nie znaleziono: 1) wśród materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) w dokumentacji archiwalnej związanej ze S. w Urzędzie Miasta P. (dalej: UMP; 3) w aktach wywłaszczeniowych znak [...] w UMP. Wskazano, że przed wywłaszczeniem L. P. dążył do uzyskania zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału działki nr [...]. Z akt archiwalnych sygn. [...] wynika, że chciał wydzielić liczne parcele budownictwa mieszkaniowego na swojej działce, w tym na terenie odpowiadającym działce nr [...]. Z ówczesnego projektu wynika, że na obszarze działki nr [...] miały znaleźć się parcele mieszkaniowe o pow. i wymiarach analogicznych, co pozostałe. Nie uzyskał on na to zgody, chociaż teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową indywidualną, to projekt podziału nie był przewidziany w aktualnym planie etapowym. Wskazano, że "ze sprawą można wrócić w 1965". Wojewoda przedstawiając kolejno wszystkie etapy podziału wywłaszczanej działki nr [...] wskazał, że finalnie przedmiotowa działka nr [...] powstała w następstwie podziału działki nr [...] (z wniosku Zarządu Dróg Miejskich w P., w toku postępowania zwrotowego celem wydzielenia działki drogowej nr [...] – ul. S. i pozostałą część w postaci przedmiotu niniejszego postępowania).

Następnie Wojewoda stwierdził, że z jego ustaleń wynika, że barak znajdujący się na działce [...] powstał w toku budowy osiedla mieszkaniowego niskiego "Smochowice", początkowo, z zamiarem późniejszego wyburzenia. Nie mógł on stanowić sam w sobie celu publicznego. Był to tymczasowy budynek wzniesiony, aby umożliwić realizację celu publicznego - jako baza logistyczna dla pracowników budowlanych. Zaznaczono, że w piśmie Spółdzielczego Zrzeszenia "[...]" z dnia [...] lipca 1980 r. wskazano, że "w wyniku likwidacji Zrzeszenia ulegnie rozbiórce zaplecze (budynek), w którym zlokalizowana jest centrala telefoniczna". Dalej Wojewoda wskazał, że na początku lat 80-tych XX w. dostrzeżono jednak, że obiekt jest w dobrym stanie i zamiast likwidacji postanowiono o jego modernizacji i przystosowaniu do potrzeb T.. Ta urządziła w północnej części obiektu centralę telefoniczną, a w pozostałych pomieszczeniach magazyny dla materiałów związanych z budową, remontem i konserwacją sieci telekomunikacyjnej, jak i pomieszczenia socjalno-biurowe dla pracowników magazynowych. Następnie (na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1980 r. i później sporządzonych dokumentów, m.in. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] lipca 1981 r.) obszar odpowiadający działce nr [...] oddano w użytkowanie - w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce terenami z 1961 r.") – T.. Ta urządziła w baraku centralę telefoniczną obsługującą teren "[...]". Po uzyskaniu tej decyzji, budynek zmodernizowano i przystosowano do potrzeb centrali telefonicznej. Z kolei w 1992 r. środkową część budynku "wynajęto" p.p. P. pod lokalizację U. nr [...]. Południową część budynku przeznaczono pod magazyn dla T..

Organ II instancji ustalił, że ów budynek, pod względem technologicznym, to murowany barak, otynkowany i pokryty papą. Przed nim od strony wschodniej znajduje się część parkingowa, a od zachodniej niewielki fragment utwardzonej powierzchni (zaplecza baraku), wykorzystywanej też jako parking, otoczonej ogrodzeniem z siatki drucianej. Wokół budynku rośnie zieleń (trawa, krzewy i drzewa). Z formalnego punktu widzenia zmiana sposobu użytkowania tego budynku z magazynowego na administracyjno-usługowy, nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. (z dnia [...] grudnia 1998 r.).

Podsumowując organ odwoławczy wyjaśnił, że poczynając od lat 80-tych XX w. terenem dysponowali: T., państwowa jednostka organizacyjna "P., T." (od [...] stycznia 1989 r.), a po jej przekształceniu T. wraz z p.p. P. (od [...] września 1992 r.), która utworzyła tu placówkę U.

Dalej wskazano, że w latach 1966-1975 działka była objęta ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała Nr [...] z 9 września 1966 r. - Dz. Urz. RN m. Poznania Nr 11, poz. 80, dalej: "plan z 1966 r."). Obszar należał do jednostki bilansowej [...] i oznaczony był symbolem [...] - teren mieszkalnictwa o niskiej intensywności, dla którego przewidziane były tzw. "usługi podstawowe". W latach 1975-1994 r. teren objęty był ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego m. P., zatwierdzonego przez Wojewodę Poznańskiego w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Poznańskiego (uchwała Nr [...] w Poznaniu z [...]10.1977r. - Dz. Urz. WRN w Poznaniu Nr 14, poz. 110, dalej: "plan z 1975 r."). W planie tym grunt ten oznaczono symbolem MN - teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa o niskiej intensywności. W okresie od wejścia w życie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej Poznania z dnia [...] grudnia 1994 r. - Dz. Urz. Woj. Pozn. z 1994 r., Nr 22, poz. 246) grunt objęty był ustaleniami dla symbolu "[...]" - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej, położony w rejonie o przewadze osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności w II strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego. Dla tego terenu plan dopuszczał lokalizację usług nieuciążliwych, jak handel oraz biura, jako uzupełnienie dla mieszkalnictwa. Wojewoda wyjaśnił, że plan z 1962 r., obowiązujący przed planem z 1966 r. zaginął i nie można go odnaleźć. Jednocześnie wskazał, że w międzyczasie "funkcjonował" też w obrocie niezatwierdzony projekt szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego "[...]". Obszar "[...]" był jednym z fragmentów całego osiedla "[...]", Osiedle to składało się z sektorów, wśród których w ramach sektora [...] znajdowała się przedmiotowa działka. Ów plan co do sektora [...] był tylko projektem, a mimo to był podstawą niektórych rozstrzygnięć (np. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 1985 r. o pozwoleniu na budowę pawilonów handlowych na północ od przedmiotowej działki). Wedle tegoż projektu planu przedmiotowa działka miała być objęta ustaleniami symbolu "[...]", - usługi administracji.

Organ odwoławczy przedstawił przebieg restrukturyzacji państwowej jednostki organizacyjnej T., które doprowadziło do powstania spółki T. Podano następnie, że aktem przekazania nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. Pełnomocnik Generalny ds. podziału majątku PPTT przekazał "na własność" T.. część działki numer [...] o pow. [...] m2, zabudowaną budynkiem techniczno-magazynowym, przy czym w uwagach wskazano, że "na rzecz p.p. P., ustanawia się prawo użytkowania [...] m2 pow. tzn. parter budynku. Organ wskazał, że następcą prawnym T,. jest O,., zaś p.p. P., jest P. Wskazano, że choć p.p. P. miało otrzymać część nieruchomości w użytkowanie (na mocy powołanego aktu przekazania) i tak zawarło w późniejszym czasie z T. umowy dotyczące: warunków korzystania z tytułu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego i najmu.

Wojewoda stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zgodne z celem wywłaszczenia było wybudowanie na terenie objętym inwestycją baraku służącego jako pomieszczenie magazynowo - biurowe dla robotników w procesie budowy osiedla, który w dacie złożenia podania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej był przystosowany do potrzeb oraz wykorzystywany przez T. oraz p.p. P.. Zdaniem organu II instancji, zaskarżona decyzja Starosty w zakresie skutku w postaci zwrotu działki nr [...] jest nieprawidłowa, ponieważ na gruncie zrealizowano cel wywłaszczenia - usługi podstawowe dla budownictwa mieszkaniowego. Z kolei jeśli chodzi o odwołanie O. uznał za konieczne umorzenie postępowania odwoławczego, uznając, że ów podmiot nie ma przymiotu strony.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy u.g.n., albowiem przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie m.in. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wojewoda wskazał, że zasadniczym elementem sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia należy określać z jednej strony realizując wymóg ścisłej interpretacji ustalonego ("zrekonstruowanego") w toku postępowania celu wywłaszczenia, z drugiej strony dopuścić należy, iż pod ustalonym celem wywłaszczenia nie mieści się tylko dosłownie przewidziana inwestycja, ale również obiekty jej towarzyszące (nieodzowne elementy np. infrastruktury technicznej). Podstawowym dokumentem przesądzającym o celu wywłaszczenia jest inwestycja wskazana w akcie wywłaszczenia. Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować według zasady "od ustaleń szczegółowych do ogólnych", albowiem najpierw bada się cel wskazany w akcie wywłaszczenia, a w razie niemożności poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie sięga się np. do zapisów obowiązujących w momencie wywłaszczenia szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, potem zaś planów ogólnych. Dopuszczalne jest, aby cel wywłaszczenia uległ zmianie po akcie wywłaszczenia. Odróżniać należy jednak niedozwoloną zmianę celu wywłaszczenia - jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia, od dopuszczalnej modyfikacji tego celu - obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora. Zmiana jakościowa celu wywłaszczenia jest niedozwolona w tym znaczeniu, że skutkuje uznaniem nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i restytucją przymusowo odebranego prawa. Ostatnim aspektem sprawy jest stwierdzenie zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Badanie powyższej przesłanki jest kluczowe dla sprawy zwrotowej, gdyż: 1) polega na sprawdzeniu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych wart. 137 pkt 1 i 2 u.g.n.; 2) pozwala przyjąć, iż nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, niezależnie od tego kiedy doszło do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, o ile została ona wywłaszczona przed [...] maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, lecz nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok TK z [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], Dz. U. poz. 376). Ostatni z argumentów dotyczy nieruchomości, które zostały skomunalizowane z dniem [...] maja 1990 r., a zatem stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do odwołania O. organ uznał, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółka ta nie nabyła tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, to praw takich nie ma sukcesor uniwersalny – O., ze względu na zasadę nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet . W rezultacie O. nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skoro więc odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną postępowania Wojewoda uznał za konieczne umorzenie postępowania odwoławczego względem O. (pkt I decyzji).

Następnie wyjaśnił, że z aktu przekazania z [...] kwietnia 1992 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość został przekazana T., a nie p.p. P. Ta okoliczność wyłączała możliwość zastosowania w przeszłości art. 2g noweli z 1990 r.- żadnych praw w stosunku do nieruchomości z mocy prawa nie mógł nabyć poprzednik prawny P. Z kolei zawarte w akcie przekazania ustanowienie użytkowania co do części budynku o pow. [...] m2 na rzecz p.p. P. nie wywarło skutków prawnych. Ustanowienia użytkowania mógł dokonać jedynie właściciel rzeczy. Właścicielem od [...] maja 1990 r. jest Miasto P.. Przedsiębiorstwo państwowe P. nie mogło zatem nabyć użytkowania na podstawie aktu przekazania z dnia [...] kwietnia 1992 r., bowiem nie był ów akt oświadczeniem woli Miasta P.. Analogicznie skutków prawnych pozbawione są umowy najmu (z [...].10.1998r. i z [...].01.2011r.). Wojewoda stwierdził, że nie wiadomo na jakiej podstawie T. wynajmowała p.p. P. nieruchomość, której nie jest, ani nie była właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym. Skoro ani O. ani P. nie mają tytułów prawnych do nieruchomości, to są co najwyżej jej współposiadaczami samoistnymi. Wojewoda zauważył, że w judykaturze odrzuca się interes prawny posiadacza samoistnego w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W tym stanie rzeczy postępowanie I instancji względem wymienionych podmiotów, mylnie uznawanych za strony postępowania, umorzono (pkt 2.A. decyzji).

Przechodząc do istoty sprawy organ odwoławczy przypomniał, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja budownictwa mieszkaniowego oszczędnego. Z planu realizacyjnego powołanego w decyzji wywłaszczeniowej nie wynika co i gdzie dokładnie miało się znajdować na gruncie. Nie jest możliwe dysponowanie bardziej szczegółowym planem zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości niż plan zatwierdzony decyzją z 1965 r., gdyż owa decyzja z załącznikiem graficznym, powołana w decyzji wywłaszczeniowej, była zgodnie z prawem, ogólna w swych ustaleniach. Chociaż zasadniczym celem było budownictwo mieszkaniowe oszczędne to znajdował zastosowanie - przy projektowaniu tego osiedla i jego późniejszej budowie - § 1 ust. 7 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M. P. z 1962 r. Nr 86, poz. 408), zgodnie z którym na terenie budownictwa mieszkaniowego niskiego przewiduje się także urządzenia usługowe związane z obsługą mieszkańców. Nadto zapewnia się urządzenia usługowe ogólnomiejskie, które ustalane są w wytycznych z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do części II Głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych w latach 1961-1965, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 15 Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych: w latach 1961-1965. Zarządzenie nr [...] z [...] lutego 1961 r. zostało uchylone mocą zarządzenia nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 15 czerwca 1964 r. w sprawie wskaźników wykorzystania terenów zainwestowania miejskiego (Dz. Bud. z dnia 22 sierpnia 1964 r. Nr 14, poz 119.). Zarządzenie nr [...] wprowadzało nowe standardy co do tego, jakie usługi podstawowe należy zapewnić na terenie każdego osiedla mieszkaniowego niskiego. W ust. 3.1.1. w części "[...]" zarządzenia wskazano, że program usług podstawowych każdego osiedla obejmuje: zespół urządzeń dziecięcych, sklepy, podstawowe zakłady usług dla ludności (np. rzemieślnicze), zakłady gastronomiczne, przychodnie rejonowe zdrowia, apteki, biura administracji osiedla, a nawet kotłownie. Ponadto w § 7 ust. 4 pkt 1 tiret 12. uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia 13 września 1961 r. w sprawie zasad opracowania szczegółowych planów miejskiego budownictwa mieszkaniowego oraz zasad planowania i finansowania tego budownictwa i urządzeń towarzyszących na okres lat 1961-1965 (M.P. 1961 nr 78 poz. 325) znajduje się definicja "usług podstawowych" dla osiedla mieszkaniowego. Mogły to być w szczególnych przypadkach małe placówki pocztowe, a także telekomunikacyjne w zamian za zrezygnowanie z realizacji innego urządzenia kubaturowego o równorzędnej powierzchni.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że w istocie bezpośrednio po zrealizowaniu osiedla mieszkaniowego cel wywłaszczenia nie został spełniony. Budowa baraku (tymczasowego obiektu) dla robotników nie mogła być celem publicznym. Tym celem było budownictwo mieszkaniowe, a zatem osiedle mieszkaniowe wraz z usługami podstawowymi. Organ wyjaśnił, że czym innym jest realizacja celu wywłaszczenia wraz z obiektami jemu współtowarzyszącymi, a czym innym realizacja obiektu służącemu procesowi realizacji celu wywłaszczenia (baraku gospodarczego). Zatem do 1980 r. cel wywłaszczenia nie był zrealizowany. Dopiero po tej dacie budynek został "przejęty" przez T., a następnie w 1992 r. w części przez p.p. P.. Przejęcie obiektu przez te podmioty spowodowało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zgodne z celem wywłaszczenia było bowiem, że na obszarze odpowiadającym działce nr [...] pozostał budynek wykorzystywany pod placówkę pocztową, a także przez następcę prawnego Spółki T., który ma tam urządzoną centralę telefoniczną.

Wojewoda wskazał, że wokół budynku znajduje się parking i zieleń. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości, oceniając rzecz z punktu widzenia momentu złożenia podania zwrot nieruchomości wywłaszczonej - powoduje, że odmowa jej zwrotu jest uzasadniona. Nie ma bowiem dowodów na to, że na działce nr [...] planowano budowę domków jednorodzinnych. W taki sposób cel publiczny został nazwany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz uczyniono to poprzez odesłanie do ustaleń decyzji lokalizacyjnej, która z kolei nie miała obowiązku dokładnie określać, gdzie znajdą się "usługi podstawowe". Sama decyzja lokalizacyjna, jak i koncepcja tego fragmentu osiedla S. musiała uwzględniać przedstawione powyżej unormowania (zarządzenie Przewodniczącego KBUA, zarządzenie MBiPMB, jak i uchwałę Rady Ministrów). Z aktów tych wynika, że każde osiedle mieszkaniowe musiało składać się z infrastruktury towarzyszącej, tj. usług podstawowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że inaczej rzecz by się przedstawiała, gdyby odnaleziono jakikolwiek dokument, świadczący o tym, że na przedmiotowej działce miało znaleźć się w istocie coś innego. Nie odnaleziono takiej dokumentacji, mimo podejmowanych starań. Może oznaczać to, że albo dokumentacja nie powstała, albo też wskutek upływu lat zaginęła.

M. K., J. P., R. P. i J. P., składając skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r., wnieśli o jej uchylenie w pkt [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest roszczenie skarżących o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ul. S. [...], stanowiącej działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb K., zapisanej w księdze wieczystej numer [...] – stanowiącej własność Miasta P., pozostającej w zarządzie O. oraz P. Powyższa działka powstała z dawnej działki nr [...], karta mapy [...], obręb K., kw nr [...], będącej przed wywłaszczeniem przedmiotem współwłasności małżonków L. i I. P.. Działkę tą, decyzją PRN z [...] sierpnia 1966 r. znak [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm., dalej: ustawa z 1958 r.). Okoliczności te Sąd uznał za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Nadto w sprawie okolicznościami niekwestionowanymi przez strony i co za tym idzie bezspornymi są:

- aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki,

- termin zmiany sposobu użytkowania budynku istniejącego na przedmiotowej działce już w dacie wywłaszczenia,

- fakt bycia przez skarżących spadkobiercami małżonków L. i I. P. oraz

- określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia.

Sąd wskazał, że przedmiotowa działka zagospodarowana jest w części środkowej parterowym murowanym budynkiem użytkowanym w części jako placówka pocztowa P. wraz z częścią magazynową (pomieszczenia wykorzystywane przez O.). Wokół budynku znajduje się: na jego zapleczu parking, z frontu zaś przejścia piesze, zieleń i parking dla klientów placówki pocztowej. Uprzednio ów obiekt, stanowiący obecnie budynek placówki pocztowej wraz z pomieszczeniami magazynowymi, był barakiem powstałym w toku budowy osiedla mieszkaniowego niskiego "[...]", początkowo z zamiarem późniejszego wyburzenia (likwidacji). Był to tymczasowy budynek wzniesiony po to, aby umożliwić zrealizowanie celu publicznego – jako baza logistyczna dla pracowników budowlanych. Z uwagi na dobry stan techniczny, w latach 80-tych XX wieku, zrezygnowano z jego likwidacji, postanowiono go zmodernizować i przystosować do potrzeb Urzędu T., który urządził w jego północnej części centralę telefoniczną, a w pozostałej części magazyny dla materiałów związanych z budową, remontem i konserwacją sieci telekomunikacyjnej, a także pomieszczenia socjalno-bytowe dla pracowników magazynowych. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1980 r. i późniejszych dokumentów (m.in. protokół zdawczo-odbiorczy z 1981 r.) obszar odpowiadający dzisiejszej działce nr [...] oddano w użytkowanie Urzędowi T. w P.. Urząd ten urządził w budynku centralę telefoniczną obsługującą teren "[...]". Z kolei w 1992 r. środkowa część budynku została wynajęta przez przedsiębiorstwo państwowe P., celem zlokalizowania tam Urzędu P. nr [...]. Południowa część budynku została zajęta pod magazyn dla T., obecnie O.

Sporu nie budzi fakt, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek administracyjno-usługowy P. – Rejonowemu Urzędowi P. w P..

W ocenie Sądu, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowy budynek, znajdujący się na działce nr [...], od roku 1981 wykorzystywany jest na potrzeby centrali telefonicznej, zaś od roku 1992 dodatkowo na potrzeby urzędu pocztowego, przy czym formalna zgodna na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek administracyjno-usługowy wydana został dopiero w roku 1998 r.

Nadto wskazano, że działka nr [...] należąca do L. i I. P. została wywłaszczona pod cel publiczny – budowę osiedla domków jednorodzinnych – oszczędnych dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w P.. Przy czym w decyzji wywłaszczeniowej powołano się na decyzję PRN z 24 grudnia 1965 r. o lokalizacji szczegółowej oraz wskazano, że cel publiczny jest zgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. Poznania z 1962 r. (Dz. Urz. RN m. Poznania z 1962 r. Nr 5, poz. 71, dalej: plan Poznania z 1962 r.). Przywołana decyzja lokalizacyjna poza zaplanowaniem w obrębie działki nr [...] osiedla domków jednorodzinnych oszczędnych, nie skonkretyzowała (również na załączniku graficznym) jakie obiekty i na jakich działkach miałaby zostać posadowione w ramach planowanego osiedla.

Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: "u.g.n."). Powyższe wynika z art. 233 u.g.n. stanowiącego, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Natomiast zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy, regulującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 cytowanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości 1958 r.

Zgodnie zatem z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

WSA w Poznaniu podkreślił, że spór w sprawie dotyczy problemu, czy na przedmiotowej działce został zrealizowany cel publiczny, określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy może – jak twierdzą skarżący – działka ta stała się zbędna na ten cel, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Konkretyzując, spór między organem odwoławczym a skarżącymi dotyczy kwestii, czy realizacja na przedmiotowej działce budynku użyteczności publicznej placówki pocztowej P. (Urząd P. nr [...] w P.) wraz z pomieszczeniami magazynowymi służącymi przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu O., wypełniają cel wywłaszczenia, określony w decyzji PRN z dnia [...] sierpnia 1966 r., jako budowa osiedla mieszkaniowego domków jednorodzinnych – oszczędnych.

Sąd w omawianym zakresie podzielił ocenę organu odwoławczego, ponieważ aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., został spełniony, w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Zdaniem Sądu, bezspornym jest, że w decyzji wywłaszczeniowej PRN z dnia [...] sierpnia 1966 r. cel wywłaszczenia został jasno określony - budowa osiedla domków jednorodzinnych – oszczędnych dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w P.. Wymaga równocześnie zaznaczenia, że na mocy tej decyzji wywłaszczeniu uległa część nieruchomości położonej w P. między ul. D. a Sianowską o znacznej pow. równej [...] m2 (przeszło [...] ha). W decyzji tej wskazano, że inwestycja została zlokalizowana decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PRN z dnia [...] grudnia 1965 r., wydaną zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym uchwałą PRN Nr [...] z [...] lipca 1962 r. Zważywszy na znaczną powierzchnię terenu, którą objęto ww. decyzją wywłaszczeniową i w tym kontekście ogólnie określony cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe), w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo podjął się ustalenia na podstawie istniejącej i zebranej dokumentacji oraz obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, czy wybudowanie na działce objętej niniejszym postępowaniem budynku (baraku) służącego pracownikom budowlanym jako logistyczne zaplecze budowy osiedla, który to budynek został następnie w latach 80-tych zmodernizowany i przystosowany do potrzeb centrali telefonicznej Wojewódzkiego Urzędu Telekomunikacyjnego w Poznaniu dla potrzeb osiedla [...], stanowiło realizację celu wywłaszczenia, względnie jego dopuszczalną modyfikację. Słusznie zatem Wojewoda, by ustalić ów cel wywłaszczenia dla przedmiotowej działki, trafnie w pierwszej kolejności sięgnął do zapisów normatywnych, w oparciu o które wydano decyzję wywłaszczeniową. Wyjaśnił mianowicie, że decyzja lokalizacyjna z [...] grudnia 1965 r., jak i jej załącznik graficzny nie konkretyzują, jakie obiekty i w jakich lokalizacjach miałyby znaleźć się w ramach niniejszej inwestycji budowy osiedla domków mieszkalnych oszczędnych. Organ wyjaśnił, że choć decyzja ta miała być zrealizowana w oparciu o wcześniejsze wytyczne z [...] lipca 1965 r., to nie zdołano ich odnaleźć. Ponadto wskazał, że z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, że powinno uwzględnić się konieczność zapewnienia terenu pod usługi handlowe i rzemieślnicze. Już zatem z treści decyzji lokalizacyjnej będącej bezpośrednim (po samej decyzji wywłaszczeniowej) źródłem wiedzy o celu publicznym wywłaszczenia, wynika, że przewidziano w ramach zaplanowanego osiedla mieszkaniowego, funkcję uzupełniającą w postaci usług handlowych i rzemieślniczych.

Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że przy projektowaniu osiedla oraz późniejszej jego budowie znajdował zastosowanie § 1 ust. 7 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M. P. z 1962 r. Nr 86, poz. 408), zgodnie z którym na terenie budownictwa mieszkaniowego niskiego przewiduje się także urządzenia usługowe związane z obsługą mieszkańców. Nadto zapewnia się urządzenia usługowe ogólnomiejskie, które ustalane są w wytycznych z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do części II Głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych w latach 1961-1965, stanowiących załącznik do zarządzenia nr [...] Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1961 r. w sprawie głównych wskaźników do projektowania osiedli mieszkaniowych: w latach 1961-1965. Zarządzenie nr [...] z [...] lutego 1961 r. zostało uchylone mocą zarządzenia nr 118 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 15 czerwca 1964 r. w sprawie wskaźników wykorzystania terenów zainwestowania miejskiego (Dz. Bud. z dnia 22 sierpnia 1964 r. Nr 14, poz 119.). Zarządzenie nr [...] wprowadzało nowe standardy co do tego, jakie usługi podstawowe należy zapewnić na terenie każdego osiedla mieszkaniowego niskiego. Wskazywało w ust. 3.1.1. w części "[...] Tereny mieszkaniowe", że program usług podstawowych każdego osiedla obejmuje: zespół urządzeń dziecięcych, sklepy, podstawowe zakłady usług dla ludności (np. rzemieślnicze), zakłady gastronomiczne, przychodnie rejonowe zdrowia, apteki, biura administracji osiedla, a nawet kotłownie. Ponadto w § 7 ust. 4 pkt 1 tiret 12. uchwały nr 363 Rady Ministrów z dnia 13 września 1961 r. w sprawie zasad opracowania szczegółowych planów miejskiego budownictwa mieszkaniowego oraz zasad planowania i finansowania tego budownictwa i urządzeń towarzyszących na okres lat 1961-1965 (M.P. 1961 nr 78 poz. 325) znalazła się definicja "usług podstawowych" dla osiedla mieszkaniowego. Wśród takich usług wymieniono też w szczególnych przypadkach małe placówki pocztowe, a także telekomunikacyjne w zamian za zrezygnowanie z realizacji innego urządzenia kubaturowego o równorzędnej powierzchni.

Zdaniem Sądu I instancji, mając na względzie powyższe normy techniczno-prawne i ustalony stan faktyczny sprawy, uprawnione było stwierdzenie przez organ II instancji, że w istocie bezpośrednio po zrealizowaniu osiedla mieszkaniowego cel wywłaszczenia nie został spełniony, albowiem budowa baraku (tymczasowego obiektu) dla robotników nie mogła być tym celem. Jednakże zważywszy, że celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami podstawowymi, to przejęcie budynku przez Urząd T., a następnie od 1992 r. w części przez p.p. P. i urządzenie w nim odpowiednio centrali telefonicznej i urzędu pocztowego, spowodowało, że cel wywłaszczenia w tych datach, choć z wieloletnim opóźnieniem i niejako "na raty", to jednak został zrealizowany. Nieruchomość wykorzystano bowiem pod placówkę pocztową (P.), a także pod centralę telefoniczną (T.). Jednocześnie podniesiono, że zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Nadto zasadności celu wywłaszczenia nie podważa jego modyfikacja, dlatego Sąd uznał, że realizacja – nawet w późniejszym terminie - na terenie przeznaczonym wedle decyzji wywłaszczeniowej pod budowę osiedla mieszkaniowego (domków jednorodzinnych oszczędnych) infrastruktury służącej powstałemu w otoczeniu osiedlu (placówka pocztowa i centrala telefoniczna) w żaden sposób nie niweczy celu wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, ale i jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Bez wątpienia zaś, w szczególności placówka pocztowa, jest obiektem użyteczności publicznej służącym lokalnej społeczności.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku zaplecza budowy osiedla (co nie stanowiło celu wywłaszczenia, a jedynie jego środek) na budynek użyteczności publicznej – placówki pocztowej wraz z częścią przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, za datę zrealizowania celu wywłaszczenia uznać należy datę faktycznego jego zrealizowania, to jest w realiach niniejszej sprawy daty umieszczenia w przedmiotowym budynku centrali telefonicznej i urzędu pocztowego, a nie jak postulują skarżący, datę formalnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku z magazynowego na administracyjno-usługowy, co nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 1998 r., co oznacza, iż zarówno realizacja centrali telefonicznej, jak i placówki pocztowej nastąpiła przed dniem złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Tak więc zmiana sposobu użytkowania z magazynowego na administracyjno-usługowy nastąpiła już po złożeniu przez współwłaścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii uznania przez Wojewodę realizacji celu wywłaszczenia za przeszkodę zwrotu nieruchomości pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. , WSA w Poznaniu wyjaśnił, że dla odczytania treści normatywnej tego przepisu konieczne jest uwzględnienie przywoływanego już powyżej, a zupełnie pomijanego przez stronę skarżącą, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, gdzie wprost wskazano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku powyższego wynika zaś, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Co za tym idzie nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy wywody skarżących dotyczące realizacji celu wywłaszczenia po upływie kilkunastu, względnie kilkudziesięciu lat od daty odjęcia własności, w sytuacji gdy do realizacji tegoż celu faktycznie doszło i miało to miejsce przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W dniu [...] grudnia 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli M. K., J. P., R. P. i J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili oni WSA w Poznaniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym decyzji wywłaszczeniowej, uznać można, iż faktyczne zagospodarowanie działki na cele związane z usługami pocztowymi i telekomunikacyjnymi stanowiło cel wywłaszczenia decyzji wywłaszczeniowej z 1966 r. - doprowadzając w ten sposób do wydania wyroku utrzymującego w mocy decyzję organu administracyjnego odwoławczego opartą na błędnie ustalonym stanie faktycznym;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, tj. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., polegającą na uznaniu, że realizacja celu wywłaszczenia może wynikać z korzystania z nieruchomości w sposób faktyczny, który jest nielegalny, w szczególności bez zmiany sposobu użytkowania nieruchomości.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną O. oraz Miasto P. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości z powodu niespełnienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały wprawdzie oparte na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., lecz ich uzasadnienie dotyczy wyłącznie błędnej interpretacji art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), polegającej na "uniemożliwieniu skarżącym uzyskania zwrotu części nieruchomości w wyniku uznania, że skarżący wnoszą o zwrot udziału w przedmiotowej nieruchomości". Natomiast zarzuty procesowe zostały sprecyzowane, jako naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a., przy czym nie zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zostało tym samym skutecznie podważone stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Należy również przypomnieć, że art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. W kontekście wyżej przytoczonych przepisów podnoszona przez skarżących okoliczność, że zagospodarowanie spornej nieruchomości przez wzniesienie budynku na potrzeby usług pocztowych nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z ustaleń poczynionych przez organy administracji i z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że sporna działka nr [...], stanowiąca arkusz mapy [...], obręb [...], zapisana w księdze wieczystej numer [...], jako własność Miasta P., powstała w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie, z której zostali wywłaszczeni orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] sierpnia 1966 r. na rzecz Skarbu Państwa, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), pod budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]". We wniosku o zwrot nieruchomości oznaczanej pod numerem [...] M. K., J. P., J. P. oraz R. P. wskazali, że na powyższej działce nie został nigdy zrealizowany cel wywłaszczenia, ponieważ znajdował się na niej najpierw barak tymczasowy, stanowiący zaplecze biurowo-magazynowe na czas budowy osiedla, który następnie został przekształcony w budynek o charakterze usługowym.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, budynek ten w latach osiemdziesiątych XX wieku został przeznaczony na potrzeby centrali telefonicznej, a następnie w 1992 r. przekazany w części na utworzenie placówki pocztowej. Obok budynku znajduje się natomiast parking i obszar zieleni. Taka sytuacja powoduje, że należy uznać, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia, ponieważ - jak słusznie podniósł to Sąd I instancji - cel wywłaszczenia, określony jako budowa osiedla domków jednorodzinnych, obejmuje również – oprócz samej realizacji domków - realizację niezbędnej infrastruktury potrzebnej dla funkcjonowania takiego osiedla, jaką są także budynki gwarantujące mieszkańcom osiedla dostęp do niezbędnych w realiach współczesnej Polski usług. Takimi usługami są także usługi pocztowe i telekomunikacyjne.

Wskazać również należy, że do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy - Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. Nr 15, poz. 247).

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1981/11).

W tym przypadku, nie można zatem ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu, stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych - normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem określonym w sposób wynikający z aktualnej treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie obowiązywały również żadne przepisy, które wyznaczałyby termin rozpoczęcia lub zakończenia prac, służących realizacji celu wywłaszczenia. Nie można zatem oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. doprowadziło do ostatecznego ukształtowania stosunku prawnego wynikającego z wywłaszczenia, polegającego na przysługiwaniu prawa własności ówczesnemu podmiotowi publicznoprawnemu, który nie był już zobowiązany do zwrotu nieruchomości nabytej dla realizacji tego celu. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. wykluczało bowiem skuteczność ubiegania się o zwrot nieruchomości nawet wtedy, gdy następnie zmieniono sposób jej zagospodarowania, odstępując od dalszego wykorzystywania jej na cel wywłaszczenia. Pogląd ten był jednolicie przyjmowany w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 2 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 661/99 oraz z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1725/07) i Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów z 13 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 3/95).

Przyjęcie poglądu o retroaktywnym działaniu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., wobec stanów faktycznych ukształtowanych przed wejściem w życie tego przepisu lub jego noweli z 2004 r., skutkowałoby koniecznością zwrotu nieruchomości, a więc zmianie dotychczasowego stanu własnościowego nieruchomości wszędzie tam, gdzie cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., ale po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia, mimo, iż realizacja tego celu nastąpiła w zaufaniu do prawa obowiązującego w chwili tej realizacji, które nie wyznaczało terminu zrealizowania tego celu.

Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac, związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. W chwili bowiem realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. nie istniała normatywna przesłanka wyznaczająca termin, którego upływ skutkował koniecznością zwrotu nieruchomości, traktowanej jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera bowiem normy materialnoprawne, dlatego znajduje on zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Jeżeli natomiast w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany, to okoliczność, iż nastąpiło to po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nie ma już znaczenia prawnego.

Uznać zatem należy, że zachodziły podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie została spełniona - określona w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. - przesłanka "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia, a cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Pełnomocnikom uczestników postępowania nie zasądzono od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ przepisy art. 204 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.