Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2311/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi H.TK. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani H. T.-K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także "PINB [...]" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r., nr [...], którą nakazano H. T.-K. rozbiórkę rozbudowanej części piwnicy, rozbudowanej części tarasu oraz przedsionka od strony południowej w budynku przy ul. [...] w W. – utrzymał ww. decyzję organu powiatowego w całości w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[...]WINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu 19 czerwca 2018 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia 13 czerwca 2018 r. w sprawie samowolnie prowadzonych prac budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w W., dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Z ww. pisma wynikało, że inwestor przedmiotowych robót nie zgłosił zamiaru ich wykonywania, ani też nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto wskazano, że ww. nieruchomość znajduje się na obszarze "[...]" wpisanego do rejestru zabytków pod numerem rej. [...] decyzją z [...] września 1980 r.

W związku z powyższym w dniu 26 czerwca 2018r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził kontrolę na terenie ww. nieruchomości, podczas której ustalono, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] trwają roboty budowlane o charakterze przebudowy, remontu. Stwierdzono usunięcie części ścianek działowych, wykonywanie robót na zewnątrz obiektu, które mogły świadczyć o rozbudowie wejścia do budynku.

Pismem z 2 lipca 2018 r. PINB [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W. oraz poinformował o planowanym terminie kolejnych oględzin.

W dniu 24 lipca 2018r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził ponowne oględziny na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., na które nie stawiła się żadna ze stron postępowania. W trakcie oględzin ustalono natomiast, że " (...) na terenie nieruchomości prowadzone są roboty budowlane. Na zewnątrz budynku widoczne wykonane prace: wykonano nadproże nad powiększonym otworem bramy garażowej, poszerzono - zwiększono szerokość biegu schodów zewnętrznych, ustawiono ściankę zewnętrzną na podeście schodów wydzielającą przedsionek wejściowy, od strony ogrodu widoczny taras - prawdopodobnie powiększony (nowy beton). Wstawiono nową stolarkę okienną w budynku. Na terenie widoczne zgromadzone materiały budowlane".

Upoważniony pracownik PINB [...] w dniu 13 listopada 2019 r. przeprowadził ponowne oględziny, podczas których stwierdzono, że ww. budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany został na podstawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z 8 stycznia 1958 r. sposobem gospodarczym. Budowę zakończono w 1966 r., a wydanie pozwolenia na użytkowanie poprzedzono kontrolą w dniu 21 listopada 1966 r. W archiwum znajduje się, prawdopodobnie dołączony do pozwolenia na użytkowanie, plan inwentaryzacyjny ww. budynku. Porównując stan obecny z inwentaryzacją jw. stwierdzono, że w budynku wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty wykonywano od czerwca do września 2018 r. Roboty w poziomie piwnic: wykonano rozbudowę poza obrys budynku w części podziemnej wyburzając ściany fundamentowe od strony południowej, zachodniej oraz poszerzono otwór drzwi garażowych powiększając zjazd do garażu. W miejscu wyburzonych ścian wykonano belki żelbetowe od strony zachodniej, częściowe zmniejszenie wysokości. Wyburzono ściany konstrukcyjne wewnętrzne zastępując konstrukcją żelbetową, słupy przy ścianach i podciągi. Na całej powierzchni piwnicy znajduje się garaż. Roboty w poziomie parteru: wyburzono wszystkie ściany działowe, wykonano WC, od strony zachodniej poszerzono - powiększono taras. Wykonano rozbudowę o przedsionek od strony południowej. Roboty w poziomie piętra: powiększono otwory okienne - strona wschodnia, południowa i zachodnia, tworząc portfenetry. Wydzielono z pokoju (strona zachodnia) garderobę i łazienkę. W całym obiekcie wymieniono okna. Zagospodarowanie: wymieniono ogrodzenie, poszerzono zjazd. Wykonano ogrodzenie o wysokości 1,53 m i 2,18 m - strona zachodnia. Stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia z powodu braku dokumentacji projektowej konstrukcji rozbudowy poziom piwnic (wyburzono części ścian) i braku balustrad tarasu i schodów zewnętrznych.

Z uwagi na powyższe, PINB [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z rozbudową, przebudową i remontem budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...] i nałożył na inwestora – H. T.-K. obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, organ powiatowy decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] nakazał H. T.-K. rozbiórkę rozbudowanej części piwnicy, rozbudowanej części tarasu oraz przedsionka od strony południowej w budynku przy ul. [...] w W., poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z planem inwetaryzacyjnym ww. budynku jednorodzinnego, złożonym w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej wraz z dokumentacją do pozwolenia na użytkowanie budynku z [...] listopada 1966 r.

Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła H. T.-K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, że podstawową formą realizacji władztwa państwowego na gruncie ustawy - Prawo budowlane jest decyzja administracyjna, w tym decyzja o pozwoleniu na budowę, o której jest mowa w art. 28 ww. ustawy. Uproszczoną formą załatwienia sprawy jest natomiast instytucja zgłoszenia, w przypadku której załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia przez właściwy organ. Organ ten przyjmuje zgłoszenie, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów.

Według ustaleń organów, inwestor przeprowadził roboty budowlane, w wyniku których zwiększyła się kubatura budynku, oraz powierzchnia jego zabudowy poprzez rozbudowę piwnic poza obrys budynku i realizację przedsionka. W niniejszym przypadku inwestor dokonał zatem samowolnej rozbudowy budynku, wobec czego [...]WINB uznał, że zastosowanie w sprawie ma tryb legalizacji przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie organu II instancji, PINB [...] słusznie postanowieniem z [...] listopada 2019r. nr [...] wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Inwestor nie dopełnił powyższego obowiązku i nie przedłożył żadnego z żądanych dokumentów. Tym samym zaistniały przesłanki z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązujące organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

[...]WINB wskazał, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest możliwe przy łącznym spełnieniu przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Legalizacja zostaje przeprowadzona skutecznie jeśli inwestor zastosuje się do rozstrzygnięć organu nadzoru budowanego w tym przedmiocie. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym nie jest bowiem obowiązkiem inwestora, lecz jego prawem, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Jednakże w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji zauważył, że jego uzasadnienie ogranicza się jedynie do wskazania, że "dokumentacja budowlana wymagana postanowieniem [...] z dnia [...] listopada 2019 r. zostanie złożona niezwłocznie w toku postępowania odwoławczego." Niemniej jednak, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego skarżąca nie przedłożyła żadnego z wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, w tym nawet oświadczenia (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedstawienie tego rodzaju dokumentu ani nie jest związane z koniecznością uzyskania rozstrzygnięcia organu administracyjnego, ani sporządzeniem specjalistycznego dokumentu przez architekta czy projektanta.

[...]WINB zwrócił przy tym uwagę, że postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ I instancji żądał przedłożenia dokumentów związanych z inwestycją polegającą na rozbudowie, przebudowie i remoncie obiektu budowlanego, zaś skarżona decyzja nakazuje rozbiórkę jedynie rozbudowanych części budynku mieszkalnego, a zatem zakres przedmiotowy sprawy prowadzonej w trybie art. 48 uległ zmianie. Niemniej – zdaniem [...]WINB – powyższe nie miało wpływu na sposób załatwienia sprawy, gdyż inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów, a nakaz rozbiórki ogranicza się do rozbudowanych części obiektu budowlanego, a nie dokonanej również przebudowy i remontu.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że decyzji PINB [...] nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym [...]WINB uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2020 r. o nakazie rozbiórki nielegalnie zrealizowanej inwestycji budowlanej.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się H. T.-K. (dalej także "skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca brak tożsamości przedmiotowego orzeczenia z wydanym w tej sprawie postanowieniem PINB [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], którym organ wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane oraz nałożył obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji budowlanej. Decyzja dotyczyła natomiast rozbudowanej części piwnicy, rozbudowanej części tarasu oraz przedsionka od strony południowej. Organy administracji w sposób całkowicie nieuprawniony pozostawiły zatem bez rozpoznania część postępowania, które pierwotnie było prowadzone w znacznie szerszym zakresie. Zasadą postępowania administracyjnego jest zakończenie go jedną decyzją, w której określone zostaną prawa lub obowiązki strony, na której rzecz została wydana. Tymczasem niniejsze postępowanie zostało rozstrzygnięte w sposób niekompletny i wadliwy bez rozstrzygnięcia kwestii związanych z pozostałym zakresem postępowania. Jeżeli prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego postępowanie w określonym aspekcie było wadliwe i organ miał tego świadomość, o czym świadczą różnice między treścią sentencji postanowienia i decyzji, to winien w pierwszej kolejności zmienić własne postanowienie dowodowe na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., dostosowując je do nowego przedmiotu postępowania objętego dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie w pozostałym zakresie umorzyć je lub przekwalifikować według odrębnej procedury. Na podstawie zmienionego postanowienia, którego zakres winien być odpowiednio zredukowany, strona skarżąca mogła przedłożyć stosowną dokumentację. Skala obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], którego zakres jak się okazało był zbyt szeroki, przerosła możliwości strony.

Ze względu na przestawione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...]WINB z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB [...] z [...] czerwca 2020r., nr [...], którą nakazano H. T.K. rozbiórkę rozbudowanej części piwnicy, rozbudowanej części tarasu oraz przedsionka od strony południowej w budynku przy ul. [...] w W..

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której przepisy weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 25 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, organ II instancji prawidłowo uznał za zasadne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego we wcześniejszym brzmieniu, skoro postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte jeszcze przed wejściem w życie unormowań ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r.

Stosownie do treści powołanego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten obliguje więc organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 ww. ustawy.

W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych obowiązków, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wspomnianych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że Prawo budowlane określa zasadę, zgodnie z którą obiekty wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce, z tym zastrzeżeniem, że organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozważyć możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Przepis art. 48 ust. 1 ma bowiem wprawdzie charakter restytucyjny, czyli ma na celu przywrócenie do stanu pierwotnego terenu, na którym doszło do tzw. samowoli budowlanej, czyli robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, jednakże ustawodawca umożliwił legalizację w przypadku, gdy wzniesiony lub budowany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Postępowanie legalizacyjne - w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB [...] - zakładało więc przeniesienie na stronę obowiązku aktywności procesowej, polegającej na uzyskaniu i przedstawieniu organowi w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.

W skardze podnoszony jest zarzut braku tożsamości sprawy zakreślonej postanowieniem organu I instancji z [...] listopada 2019 r. i zakresem decyzji tego organu o nakazie rozbiórki. Innymi słowy skarżący wskazuje, że zakres postanowienia PINB [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów był zbyt szeroki i przerósł możliwości skarżącej, gdyby zaś był odpowiednio zredukowany, to być może strona przedłożyłaby wymaganą dokumentację.

Mając to na uwadze wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach: 26 czerwca 2018 r., 24 lipca 2018 r. i 13 listopada 2019 r. ustalono, że na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W., należącej do skarżącej, prowadzone są roboty budowlane przy znajdującym się tam budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Co istotne, z ustaleń dokonanych podczas ww. oględzin jednoznacznie wynikało, że realizowane roboty budowlane mają zarówno charakter remontu, jak i przebudowy (m.in. usunięcie części ścian konstrukcyjnych w piwnicy, poszerzenie otworu drzwi garażowych i otworów okiennych na piętrze) oraz rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. O fakcie prowadzonej rozbudowy świadczyło stwierdzenie, że na poziomie piwnicy wykonano jej rozbudowę poza obrys budynku w części podziemnej wyburzając ściany fundamentowe od strony południowej i zachodniej; w poziomie parteru roboty obejmowały powiększenie (poszerzenie) tarasu od strony zachodniej budynku, a także rozbudowę wejścia do obiektu poprzez zwiększenie szerokości biegu schodów zewnętrznych oraz wykonanie przedsionka od strony południowej. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2019r. stwierdzono ponadto zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia z powodu braku dokumentacji projektowej konstrukcji rozbudowy poziomu piwnic, w sytuacji wyburzenia części ścian oraz braku balustrad tarasu i schodów zewnętrznych.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas przedmiotowych kontroli oraz szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2019 r., które to dokumenty znajdują się w aktach sprawy.

Z uwagi na tak szeroki zakres prowadzonych robót, PINB [...] ustalając, że ich realizacja nie była poprzedzona zgłoszeniem bądź uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane polegające tak na rozbudowie, jak i przebudowie oraz remoncie ww. obiektu i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia – w terminie trzech miesięcy – dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W tych okolicznościach, w odniesieniu do zarzutów skargi, tutejszy Sąd wyjaśnia, że wziął pod uwagę fakt, iż orzeczenie tak drastycznego środka prawnego, jak nakaz rozbiórki, powinno być traktowane, jako ostateczność prawna, spowodowana brakiem woli i działań strony wymaganych prawem i orzeczeniem organu nadzoru budowlanego, niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, ale jednocześnie stronie znanych. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał jednak wątpliwości, że przedmiot obowiązków nałożonych na skarżącą w zakresie nielegalnych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku, był skarżącej wiadomy. W tym względzie należało zatem uwzględnić zarówno brak jakichkolwiek przejawów ze strony skarżącej woli poddania się zasadom i obowiązkom postępowania legalizacyjnego, jak również to, że ich nałożenie przez organ I instancji w zakresie rozstrzygniętym następnie decyzją o nakazie rozbiórki nie było wynikiem wadliwego działania organu administracji nadzoru budowlanego.

Jak bowiem podkreślono na wstępie niniejszych rozważań, w sprawie nie budzą najmniejszych wątpliwości Sądu ustalenia faktyczne organów administracji, dotyczące zakresu i kwalifikacji prawnej robót budowlanych prowadzonych przy budynku przy ul. [...] w W., jako remontu, którego definicja zamieszczona została w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przebudowy – art. 3 pkt 7a ustawy, a przede wszystkim rozbudowy tego obiektu, stanowiącej w istocie budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy, a wywodzonej a contrario z definicji legalnej "przebudowy", o której mowa w powołanym art. 3 pkt 7a. Tak pojmowana rozbudowa polega na zmianie charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudowę stanowi zatem np. dobudowa ganku do obiektu mieszkalnego (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 124/08, LEX nr 495749). W konsekwencji, zakres robót budowlanych obejmujących – jak w rozpoznawanej sprawie – m.in powiększenie piwnicy poprzez wyburzenie dotychczasowych ścian zewnętrznych i wyjście poza obrys budynku, powiększenie tarasu czy wykonanie zabudowy schodów zewnętrznych (przedsionka), został prawidłowo zakwalifikowany przez powiatowy organ nadzoru budowlanego jako rozbudowa budynku skarżącej. Organ ustalił przy tym, że przedmiotowa rozbudowa budynku skarżącej realizowana jest bez dokonanego uprzednio zgłoszenia lub wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane dotyczy właśnie tego rodzaju sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do takiego zgłoszenia. Zakres przedmiotowy regulacji art. 48 ust. 1, a tym samym również ust. 2 i ust. 3, wyznacza zatem i obejmuje przedmiotem swojego zastosowania pojęcie budowy (art. 3 pkt 6) obejmujące odbudowę, rozbudowę (jak w niniejszej sprawie) i nadbudowę obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy, postanowienie PINB [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakazujące przedłożenie wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim odnosi się ono do rozbudowy budynku przy ul. [...] w W., musi zostać uznane za prawidłowe i skuteczne.

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że jak wynika z akt sprawy, powyższe postanowienie zostało w dniu [...] listopada 2019 r. prawidłowo doręczone do rąk - ustanowionego w postępowaniu przed organem I instancji - profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. Przedmiotowe postanowienie – pomimo zawarcia w nim stosownego pouczenia – nie zostało objęte skutecznym środkiem zaskarżenia. Skarżąca w terminie określonym w ww. postanowieniu nie przedłożyła jakiegokolwiek ze wskazanych tam dokumentów. Tym samym w sprawie doszło do wypełnienia hipotezy prawnej przepisów art. 48 ust. 4 i ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Niesporne jest, że zakres przedmiotowy decyzji PINB [...] o nakazie rozbiórki z [...] czerwca 2020 r., nr [...] zawiera się w ramach zakreślonych postanowieniem tego organu z [...] listopada 2019 r. nr [...]. Dla prawidłowości ww. decyzji organu I instancji nie ma natomiast znaczenia to, że jej przedmiot ograniczony został wyłącznie do kwestii dotyczących samowolnych robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego skarżącej, skoro zakres tego orzeczenia jest zgodny z horyzontem przedmiotowym normy prawnej wyrażonej na gruncie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie może mieć tu również żadnego znaczenia okoliczność, czy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego było uzasadnione w odniesieniu do pozostałych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku skarżącej, czy też nie. Z punktu widzenia oceny decyzji PINB [...] istotne jest bowiem tylko to, że zakres obowiązków nałożonych w drodze ww. postanowienia był w pełni uzasadniony i prawidłowy, a w konsekwencji także skuteczny w stosunku do robót budowlanych, które stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań wypada w tym miejscu zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, w zakresie w jakim prowadzone roboty stanowią przebudowę obiektu budowlanego, organ powiatowy podejmował jednocześnie odrębne czynności procesowe, m.in. wydając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...].

Z przedstawionych powodów, przedmiot decyzji PINB [...] o nakazie rozbiórki z [...] czerwca 2020 r., zawężony w stosunku do postanowienia tego organu z [...] listopada 2019 r. wyłącznie do robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu skarżącej, w żadnym wypadku nie może świadczyć o wadliwości rozstrzygnięcia powiatowego organu nadzoru budowlanego.

W sprawie nie jest sporne, że budynek mieszkalny jednorodzinny, przy ul. [...] w W.wybudowany został na podstawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z [...] stycznia 1958 r. Z akt sprawy wynika również, że jego budowę zakończono w 1966 r., a wydanie pozwolenia na użytkowanie poprzedzone było kontrolą w dniu 21 listopada 1966 r., w trakcie której sporządzono plan inwentaryzacyjny ww. budynku. Ze względu na fakt, iż według ustaleń organów nadzoru budowlanego dokonanych w sprawie, jest to ostatni prawnie zatwierdzony stan obiektu, organy te zasadnie uznały, że nakaz rozbiórki przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych powinien być odnoszony do stanu rzeczy, jaki wynika z powyższej dokumentacji. Stąd zakres nakazu rozbiórki orzeczony przez organy Sąd również uznał za prawidłowy, jako ograniczony wyłącznie do robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Badając sprawę Sąd uznał, że w toczącym się postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.