Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 271/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi sporządzonej w dniu 19 maja 2021 r. przez A. O. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020.

Skarżąca zarzucała, że postępowanie toczy się od listopada 2019 r., w dniu 24 września 2020 r. dostała postanowienie o jego zawieszeniu do czasu uzyskania z instytucji zagranicznej informacji niezbędnych do rozpoznania wniosku. Do dnia wniesienia skargi nie podjęto żadnych czynności. W dniu 12 kwietnia 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, bezskutecznie. Zarzucała brak zachowania terminów na rozpoznanie sprawy, oczekuje już rok i siedem miesięcy. Podkreślała, że poprzez opieszałe działanie organu administracji cierpią pozbawione świadczeń dzieci, które wychowuje sama.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Opisując okoliczności faktyczne sprawy wskazał, że w dniu 1 sierpnia 2019 r. Skarżąca złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Świdnicy (MOPS), wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2020 na dzieci D. i L. L. Wniosek w dniu 3 października 2019 r. został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W dniu 6 sierpnia 2019 r. Strona złożyła do MOPS wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci (D. i L. L.) na ten sam okres zasiłkowy. Wniosek przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 19 sierpnia 2019 r.

Wojewoda Dolnośląski wobec braku informacji dotyczących statusu zawodowego ojca dzieci, który zgodnie z oświadczenie Strony przebywał w Niemczech, postanowieniem z dnia 24 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pk 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), zawiesił postępowanie do czasu uzyskania ww. informacji. Tożsame czynności podjęto w sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego.

W tym samym dniu organ administracji wystąpił do właściwej instytucji zagranicznej (w N.) o udzielenie niezbędnych informacji. Wobec braku reakcji czynność tą powtórzono w dniu 13 listopada 2020 r. W dniu 18 marca 2021 r. wpłynęła odpowiedź, z której wynikało, że niemieckie świadczenie na dzieci nie jest wypłacane od listopada 2019 r., gdyż J. L. nie był już zatrudniony na ternie N. Zagraniczna instytucja informowała też, że wypowiedzenie w zakresie wypłaty świadczeń zostało wysłane Skarżącej w dniu 28 stycznia 2020 r., nie wpłynął też nowy wniosek w sprawie świadczeń na dzieci.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Strona wniosła ponaglenie w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, zaś w dniu 27 maja 2021 r. skargę na bezczynność organu administracji.

Organ administracji wskazał również, że w dniu 10 czerwca 2021 r. w związku z uzyskaniem odpowiedzi właściwej instytucji podjął zawieszone postępowanie i wydał decyzję ustalając w niej, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. oraz odmówił świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego wnioskowanego na dzieci Skarżącej. Z przekazanych informacji wynikało, że w okresie objętym koordynacją wypłacane były świadczenia niemieckie przekraczające wysokość świadczenia krajowego.

W tym samym dniu poinformowano MOPS, że na podstawie posiadanych dokumentów nie można ustalić czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego od dnia 1 listopada 2019 r. względem złożonych przez Stronę wniosków: z dnia 1 sierpnia 2019 r. (dotyczy świadczeń wychowawczych) oraz z dnia 6 sierpnia 2019 r. (dotyczy zasiłku rodzinnego). Powyższe powoduje obowiązek rozpoznania wniosku przez właściwy organ gminy na podstawie ustawodawstwa krajowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ administracji wskazał na art. 103 k.p.a. wstrzymujący bieg terminów kodeksowych w sytuacji zawieszenia postępowania, co uchyla zarzut bezczynności organu administracji. Powyższe oznacza, że toku zawieszenia postępowania nie jest możliwie wniesienie skargi na bezczynność.

Wskazał także, że w zakresie bezczynności w przedmiocie świadczenia rodzinnego Strona nie wyczerpała toku instancji, nie wniosła ponaglenia, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Z ostrożności procesowej organ administracji wskazał na zmiany legislacyjne wprowadzające inną organizację rozpoznania spraw w zakresie świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Spowodowało to istotny wpływ spraw do organu administracji, sytuację pogorszyła zmiana przepisów przyznawania świadczeń na pierwsze dziecko. Przełożyło się to na terminowość rozpoznawania wniosków, konieczność zwiększenia obsady kadrowej, ograniczenia finansowe, co nie jest wynikiem opieszałości czy lekceważenia stron.

Ponadto w sprawie decydujący wpływ na sposób procedowania miał brak informacji o miejscu pobytu i statusie zawodowym ojca dzieci i konieczność dwukrotnego występowania o istotne dane, które organ administracji otrzymał po 6 miesiącach. Zaznaczył, że Skarżąca już od stycznia 2020 r. posiadała informacje mające wpływ na bieg sprawy i nie przekazała ich organowi administracji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 29 czerwca 2021 r. skarga została rozdzielona, do odrębnego postępowania pod sygn. akt IV SAB/Wr 271/21 wyłączono skargę na bezczynność organu administracji w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego na okres zasiłkowy 2019/2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uroszczonym.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy.

W opinii Skarżącej organ administracji pozostawał bezczynny, nie rozpoznając jej wniosku. Skarżąca oczekuje na rozpoznanie sprawy rok i siedem miesięcy, a zatem z naruszeniem terminów ustawowych. Skutki opieszałego działania organu administracji obciążają jej dzieci.

W opinii organu administracji, nie pozostawał on w bezczynności, gdyż postępowanie zwieszono z uwagi na konieczność uzyskania niezbędnych dla sprawy informacji od zagranicznych organów administracji. Po ich uzyskaniu, wniosek Strony w zakresie możliwym do rozpoznania został przez organ administracji rozpatrzony. W pozostałym zakresie sprawę przekazano wg właściwości. Zatem w dacie wniesienia skargi organ administracji nie pozostawał bezczynny, trwało zawieszenie postępowania, które zakończono w zakresie właściwości organu administracji przed przekazaniem skargi wraz z aktami Sądowi.

Rozpoznając tak nakreślony spór na wstępie wskazać trzeba, że sprawa poddana kontroli Sądu w tym postępowaniu dotyczy wyłącznie wniosku o ustalenie świadczenia wychowawczego za wskazany okres. Sprawa w przedmiocie ustalenia zasiłku wychowawczego została przekazana do odrębnego rozpoznania pod sygn. akt IV SAB/Wr 270/21.

Oceniając zatem postępowanie organu administracji w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że był on bezczynny, zaś bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest wykładnia powołanego na wstępie przepisu art. 149 p.p.s.a. oraz charakteru i zakresu orzekania przez Sąd administracji w tym trybie.

Zgodnie z jego treścią, powołaną na wstępie rozważań, Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, we wskazanych w tej normie trybach. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania na gruncie postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) definiuje przepis art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy. Stanowi on, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Poza definicjami norma ta określa środek prawny do zwalczania, na gruncie procedury administracyjnej, obu form opieszałości procedowania.

Odczytując ww. zapisy, w razie ujawnienia jednej z form naruszenia prawa do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki, po skutecznym zainicjowaniu skargi na przewlekłość lub bezczynność Sąd powinien, po pierwsze ustalić czy zjawiska te wystąpiły w sprawie, jeśli tak, to czy istnieją i w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń podjąć dalsze środki wskazane w przywołanych normach zapisanych w art. 149 p.p.s.a.

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie istniał spór co do zakresu temporalnego orzekania przez Sąd w przedmiocie stwierdzonych form opieszałości. A zatem, co do charakteru orzeczenia wydawanego w omawianym trybie. Zwracano uwagę na cele tej normy, co wywodzono z otoczenia normatywnego wprowadzanych zmian w zakresie brzmienia przepisu. Wskazując m.in. na ustawę z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173 ze zm.). Ostatecznie na gruncie oceny istnienia bezczynności za przeważający należy przyjąć pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) o deklaratoryjnym charakterze rozstrzygnięcia Sądu, ograniczonym jednak zakończeniem postępowania, co trzeba ocenić na moment wniesienia skargi. Następcze (po wniesieniu skargi) zakończenie postępowania nie wpływa na bezskuteczność orzeczenia w przedmiocie istnienia opieszałości i jej kwalifikacji, jednakże może czynić zbędnym orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490)" (por. ww. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020r.).

Podsumowując tą cześć rozważań trzeba wskazać, że w odniesieniu do skargi na bezczynność Sąd winien oceniać jej istnienie deklaratoryjnie na moment wniesienia skargi, która dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania winna poprzedzać zakończenie postępowania.

Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że organ administracji wskazuje, że na moment wniesienia skargi postępowanie było zawieszone, co w jego opinii wyklucza stan bezczynności, gdyż w istocie na mocy art. 103 k.p.a. wstrzymany jest bieg terminów przewidzianych w kodeksie (k.p.a.).

Nie negując, co do zasady tego twierdzenia wskazać trzeba, że zgodnie z innym zapisem kodeksu postępowania administracyjnego - art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

W tych okolicznościach powstaje pytanie jak ocenić sytuację, w której organ administracji pomimo zaistnienia podstaw do podjęcia postępowania zwleka z tym krokiem, prowadząc do sytuacji trwania w zawieszeniu, choć winien już procedować. W opinii Sądu taka okoliczność, musi być oceniona jako bezczynność. Przyjęcie innego poglądu godziłoby w zasady postępowania administracyjnego: szybkości, zaufania do organów administracji, a nade wszystko zasadę praworządności, reguł, które w znacznej mierze mają umocowanie konstytucyjne. Artykuł 7 Konstytucji RP statuuje zasadę legalizmu, zwaną również zasadą praworządności. Głosi ona, że wszystkie organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 7). Działanie na podstawie prawa – jako zwrot językowy w brzmieniu art. 7 – należy rozumieć szerzej niż przestrzeganie prawa. Wymagania stawiane organom władzy publicznej są bardziej rygorystyczne, zaś towarzyszące im obowiązki – dalej idące, niż nałożone na obywateli. Obywatelom wolno czynić to wszystko, co nie jest zabronione przez prawo, władzom – tylko to, co jest im dozwolone i przez prawo zaliczone do ich kompetencji i zadań (por. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 7).

Natomiast zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w akt 2 Konstytucji RP adresowana jest nie tylko do organów legislatywy, ale także egzekutywy i judykatywy. Przepis ten bowiem, określając podstawowe i szczególnie doniosłe cechy ustroju państwa polskiego, stanowi "niezwykle ważną dyrektywę" w zakresie stanowienia i stosowania prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt Ts 216/04). Funkcjonalnie zasada państwa demokratycznego państwa prawa odnosi się nie tylko do tworzenia wszelkiego prawa, lecz ponadto do jego stosowania. Obywatel ma być bowiem chroniony tą zasadą przed arbitralnością organów władzy publicznej, niezależnie od zaklasyfikowania tak samych organów, jak i form ich działania (zob. E. Morawska, Klauzula państwa..., s. 126; S. Wronkowska, Charakter prawny..., s. 111). Z art. 2 Konstytucji RP wynika nakaz adresowany do wszystkich organów stosujących prawo, by stosowały wykładnię "zgodną z konstytucją", tj. starały się nadawać interpretowanym przepisom sens najbardziej odpowiadający wartościom chronionym konstytucyjnie (co stwierdził Sąd Najwyższy jeszcze w wyroku o sygn. akt III ARN 33/93; zob. J. Mikołajewicz, Zasada demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie NSA, [w:] Zasada demokratycznego..., s. 191). (por. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2).

Zasada demokratycznego państwa prawnego od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (TK – K 27/00) – por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2.

W realiach rozpoznawanej sprawy, przywołane zasady i ich konstytucyjne umocowanie, nakazują takie rozumienie istotnych w tym postępowaniu norm prawnych, które pozostaje w zgodzie z ich brzmieniem, otoczeniem normatywnym oraz celem tych regulacji. Zestawiając te uwagi z okolicznościami faktycznymi sprawy trzeba wskazać, że organ administracji po przyjęciu sprawy do rozpoznania, tj. od 3 października 2019 r. do dnia zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem do organów innego państwa o istotne dla sprawy dane, tj. do dnia 24 października 2020 r. nie zrobił nic. Po otrzymaniu niezbędnych dla procedowania informacji, co nastąpiło w dniu 18 marca 2021 r. również nie podjął żadnych działań. Uczynił to dopiero w dniu 10 czerwca 2021 r., po złożeniu przez Stronę skargi, co miało miejsce w dniu 19 maja 2021 r. Wówczas to podjął postępowanie, wydał stosowny akt i w pozostałym zakresie przekazał sprawę do rozpoznania wg właściwości. Nadto zignorował złożone przez Skarżącą w dniu 12 kwietnia 2021 r. ponaglenie. W odpowiedzi na skargę powołując się na zawieszenie postępowania wskazywał na skutki wynikające z treści art. 103 k.p.a., co miałoby niwelować bezczynność organu.

W opinii Sądu taka wykładnia istotnych dla sprawy norm - co raz jeszcze trzeba podkreślić - w świetle powołanych zasad nie może mieć uzasadnienia. Przepis art. 103 k.p.a. na gruncie tej sprawy winien być bowiem odczytany w związku z art. 97 § 2 i art. 12 k.p.a. Skoro bowiem ustawodawca nakazuje podjęcie zawieszonego postępowania po ustaniu przyczyn jego zawieszenia, zaś zasady procedowania nakazują działanie wnikliwe i szybkie, to nie można za takie przyjąć postępowania, w którym organ administracji pomimo istnienia podstaw do działania milczy. Tym bardziej, że przyczyna zawieszenia nie wynikała z okoliczności leżących po stronie Skarżącej, lecz postępowanie zawieszono z urzędu, a nie na wniosek. Tym samym organ administracji jako gospodarz tego postępowania, dysponent i inicjator działań miał kompletną wiedzę o ich przebiegu istotnym dla zakończenia procedowania. Uprzedzając ewentualne argumenty odnoszące się do możliwości strony postępowania w zakresie żądania podjęcia postępowania, to odczytywać je trzeba z uwzględnieniem przyczyn zawieszenia, a zatem wiedzy o faktach, jeśli ma je strona jej inicjatywa jest pożądana i właściwa, jeśli zaś organ prowadzący postępowania na sytuację tą należy spojrzeć nieco inaczej, zwłaszcza w zakresie oceny istnienia opieszałości organu administracji. Dla jej wystąpienia na tle tych konkretnych zdarzeń nie ma istotnego znaczenia, czy Strona domagała się podjęcia działań. Takie postrzeganie tych regulacji przerzucałoby ciężar prowadzenia postępowania na Stronę ona zaś takich kompetencji nie posiada, są one zastrzeżone wyłącznie dla organu administracji. Strona mogła oczywiście monitować i podjęła takie działania, składając ponaglenie. Pomijając już fakt, że organ obowiązany był do działania z urzędu, to przywołane zasady nakazują aby zostało ono potraktowane jako wniosek o podjęcie czynności w trybie art. 97 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaś organ administracji nie nadał mu żadnego znaczenia, dopuszczając do sytuacji, w której Strona wnosząc skargę Sądu nadal działała w ramach zawieszonego postępowania.

Jak już wskazano przywołane i obszernie uzasadnione zasady postępowania i reguły ich wykładni wykluczają takie odczytywanie spornych w sprawie norm, które wyłączy spod zakresu kontroli Sądu bezczynność w zakresie podejmowania prawem nakazanych działań, tu podjęcia postępowania. Uzasadnieniem dla takiego poglądu byłoby wyłącznie automatyczne i wręcz punktowe zastosowanie art. 103 k.p.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., co w kontekście uprawnień Sądu do badania legalności zaskarżonych aktów i czynności, a zatem zgodności z prawem podejmowanych działań nie może mieć uzasadnienia.

Niewątpliwe zatem w dacie wniesienia skargi organ administracji pozostawał w bezczynności, gdyż mimo istnienia podstaw faktycznych i prawnych nie podjął zawieszonego postępowania. Od dnia ustania przyczyny zawieszenia postępowania do dnia wniesienia skargi upłynęły dwa miesiące, co w zestawieniu z zasadą szybkości i faktem, że przed podjęciem postępowania sprawa zalegała w organie administracji 12 miesięcy nie może wykluczyć istnienia bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku Strony.

Oceniając jej istnienie Sąd wziął pod uwagę pojęcie bezczynności definiowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W zakresie postępowania poprzedzającego zawieszenie postępowania, gdyż ten okres też ma istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy, termin na jej rozpoznanie wyznaczały przepisy art. 35 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Ostatnio powołany przepis opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Jednocześnie oceniając okoliczności strawy, Sąd miał na uwadze art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Jednak wyjąwszy ten okres i tak organ administracji rażąco wykroczył poza terminy rozpoznania spornej sprawy.

Co więcej fakt procedowania w tak długim czasie (a raczej milczenie względem Strony) uzasadnia założenie, że poza materiałami niezbędnymi, o które wystąpiono do instytucji innego państwa, organ administracji dysponował już niezbędnym materiałem dowodowym. Ocena zaś działań po ustaniu przyczyn zawieszenia, dokonywana w aspekcie art. 35 k.p.a. w zw. z art. 12 tejże ustawy nie może prowadzić do innych wniosków niż te, że przekroczono ramy czasowe postępowania.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczyny w rozpoznaniu wniosku Strony na dzień wniesienia skargi.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej w tej sprawie naruszało nie tylko terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ale również powołane na wstępie zasady. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem. Jedyne czasochłonne czynności to wystąpienie o informacje do innych instytucji, co w sprawie uczyniono, zaś okresu od daty zawieszenia postępowania do czasu ustania przesłanek zawieszenia, tj. nadesłania akt i ich analizy (termin wyznaczony art. 35 k.p.a.) Sąd wziął pod uwagę.

Postępowanie organu administracji w tej sprawie, a raczej jego bezczynność, nie miała zdaniem Sądu uzasadnienia w okolicznościach zewnętrznych, wyjąwszy okoliczności związane z zagrożeniem epidemicznymi, co już opisano, to obligowało Sąd do orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do powoływanych w odpowiedzi na skargę powodów zwłoki w rozpoznaniu wniosku Strony, czyli trudności z obsadą kadrową, ograniczeń finansowych organu i napływ dużej ilości wniosków, trzeba stwierdzić, że nie mieszczą się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów wyłączających bieg terminów ustawowych. Problemy kadrowe, finansowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców.

Nie bez znaczenia dla tej oceny ma również okoliczność braku reakcji na ponaglenie Strony, co winno zaowocować, co najmniej podjęciem postępowania i niewątpliwe skróciłoby czas procedowania, być może wyłączając konieczność zaskarżenia bezczynności.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec oceny, że na dzień wyrokowania organ administracji zakończył już postępowanie, wydając w dniu 10 czerwca 2021 r. odpowiednie akty administracyjne oraz przekazując wniosek do rozpoznania wg właściwości orzekanie w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe. Niewątpliwe zniknął już przedmiot procedowania, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalniało jednak Sądu od oceny istnienia bezczynności, co jak wskazano czynione jest na moment wniesienia skargi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie znalazło się w pkt III sentencji wyroku.