Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 458/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 30
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 31 , 87 , 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art 90 , 91 , 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

121Sygn. akt II SA/Kr 458/18

U Z A S A D N I E N I E

Starosta [...] decyzją z 18.09.2017 r., na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości T., złożonego w dniu 29.08.2017 r. przez P. M..

W uzasadnieniu organ podał, że budowa przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T.. Organ zacytował zapisy § 30 ust. 3 pkt 4, 6 i 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z 2.04.2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych.

Odwołanie od decyzji wniósł P. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący argumentował, że konieczność budowy oczyszczalni spowodowana jest brakiem podłączenia do wybudowanej sieci. W okresie kiedy wieś realizowała projekt unijny - budowę sieci sanitarnej odwołujący wyraził chęć budowy i przyłączenia, lecz nie uzyskał zgody sąsiadów do których należą otaczające jego nieruchomość działki rolne. Wywóz nieczystości z istniejącego szamba co 3 tygodnie znacznie obciąża budżet domowy, ponadto jest praktycznie niemożliwy w okresie zimowym, z uwagi na górzysty teren i znaczną odległość od drogi publicznej.

Wojewoda decyzją z 9.02.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zmianami), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę planowania przestrzennego w gminie, określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych (nie może naruszać ustaleń studium, które wyraża politykę przestrzenną gminy).

Cytując § 30 ust. 3 postanowień planu organ odwoławczy wskazał, że wieś T. jest objęta system kanalizacji zbiorczej opartej na głównym kolektorze sanitarnym o śr. 400 mm "[...] - M." sprowadzającym ścieki na oczyszczalnię w M.. W § 30 ust. 3 pkt 7 mpzp napisano, że dla nielicznej, pojedynczej, rozproszonej zabudowy, położonej poza zasięgiem kanalizacji zbiorczej, dla której budowa kanalizacji zbiorczej jest nieuzasadniona ekonomicznie, dopuszcza się odprowadzanie ścieków sanitarnych do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych z wywozem ścieków na oczyszczalnię.

Ze względu na brak zgody sąsiadów na prowadzenie sieci w ich nieruchomości, jak w odwołaniu wskazał inwestor, realizacja sieci kanalizacyjnej do działki nr [...] w T. , jest niemożliwa, zatem prawidłowym sposobem odprowadzenia ścieków jest zgodnie z zapisami § 30 ust. 3 pkt 7 mpzp odprowadzanie ścieków sanitarnych do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych z wywozem ścieków na oczyszczalnię. Jak wynika z załączonej do zgłoszenia mapy do celów projektowych na działce inwestycyjnej istnieje zbiornik na ścieki oznaczony kl, do którego przyłączem kl 100 jest podłączony budynek nr [...]

Organ odwoławczy podkreślił, że w § 30 ust. 3 pkt 10 wprowadzono obowiązek zakazu wprowadzania ścieków do wód i do ziemi, poza oczyszczonymi wodami opadowymi i roztopowymi. Organ przywołał definicje ścieków i ścieków bytowych wynikające z art. 9 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy Prawo wodne (Dz.U.2012.145). Podał, że ścieki bytowo-gospodarcze powstają z wód wykorzystywanych w gospodarstwach domowych do utrzymywania higieny osobistej, spłukiwania urządzeń sanitarnych, przygotowywania posiłków itp. Biologiczne oczyszczanie ścieków bytowo-gospodarczych odbywa się na drodze procesów biochemicznych, które mają na celu zmniejszenie ilości związków azotu, fosforu i zawiesin. W wyniku zastosowania przydomowej oczyszczalni ścieków nie następuje całkowita redukcja zanieczyszczeń. Po oczyszczeniu ścieków w przydomowej oczyszczalni ścieków otrzymuje się ciecz, która nadal jest ściekiem i jest wprowadzana na działce inwestycyjnej drenażem rozsączającym do gruntu, który to grunt jest wykorzystywany do ostatecznego oczyszczenia ścieków.

W świetle powyższego, planowana budowa przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w T. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co uzasadniało, na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane zgłoszenie sprzeciwu.

P. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. oparcie decyzji na akcie prawa miejscowego uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych, który to akt winien zostać uznany za nieważny (o co skarżący niniejszym także wnosi) — w kwestionowanym zakresie- tj. § 30 ustępu 3 pkt 7 i 10, który to akt we wskazanym zakresie, uniemożliwiającym budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie własnej nieruchomości, jest sprzeczny z obowiązującym w Rzeczpospolitej Polskiej prawem wyższego rzędu - zarówno krajowym nade wszystko art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i europejskim; zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji naruszają w sposób doniosły i jednoznaczny konstytucyjne zasady równości wobec prawa wyrażone w art. 32 Konsytuacji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niesprawiedliwe, nieoparte na żadnych przesłanek merytorycznych - różnicowanie przez władzę publiczną obywateli — polegające nade wszystko na uniemożliwieniu skarżącemu skorzystania z dobrodziejstwa jakim jest kanalizacja zbiorowa i zmuszeniu go pod groźbą surowych konsekwencji finansowych do regulacji sytuacji ściekowej najdroższym z możliwych, wymagającym regularnej kontroli, zagrażającym środowisku i niemożliwym do wykonania w dużej części roku sposobem polegającym na budowie okresowo opróżnianego szczelnego zbiornika, w sytuacji kiedy prawa państwowe rangi ustawowej dopuszcza inne, tańsze i bezpieczniejsze uregulowanie tej kwestii.

Ponadto z daleko posuniętej ostrożności procesowej skarżący zarzucił również:

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

(i) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez obrazę przepisu tego prawa i jego niezastosowanie, tj. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na akcie prawa miejscowego — uchwale nr [...] Rady Miejskiej w M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych— w kwestionowanym zakresie - uniemożliwiającym budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie własnej nieruchomości, który to akt jest sprzeczny z konstytucyjnie wyższą w hierarchii powszechnie obowiązującą ustawą, która to ustawa dopuszcza w sposób równorzędny możliwość albo budowy przydomowej oczyszczalni ścieków albo szczelnego zbiornika z obowiązkiem wywozu nieczystości;

(ii) art. 8 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez obrazę tego przepisu polegającą na jego niezastosowaniu i niekierowaniu się przez organ ustanawiający prawo miejscowe wytycznymi zawartymi w tym przepisie, a nade wszystko ustanowienie bezwzględnego nakazu korzystania przed podmioty, które wbrew swojej woli nie zostały objęte dobrodziejstwem kanalizacji zbiorowej z odprowadzania ścieków sanitarnych tylko i wyłącznie do szczególnych zbiorników okresowo opróżnianych z wywozem ścieków na oczyszczalnię, w sytuacji kiedy to rozwiązania — zwłaszcza przy uwzględnieniu położenia nieruchomości skarżącego — jest rozwiązaniem z punktu widzenia ochrony środowiska niebezpiecznym, grożącym okresowymi wybiciami szamba, które to wybicia mogą doprowadzić do szeroko zakrojonych skażeń środowiska, co jest tym bardziej znamienne, że w miejscu tym możliwie jest wybudowanie oczyszczali, która pozwoliłaby uniknąć tego typu zagrożeń i sama przez się jest dla środowiska rozwiązaniem bezpiecznym;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

(i) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji pomimo, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy, nie doprowadził do pojawienia się w sprawie wszelkich potrzebnych dokumentów, opinii i stanowisk, a także nie rozpoznał wszelkich przyczyn przedmiotowego stanu rzeczy i nie dokonał właściwej ich interpretacji, a także nie dokonał oceny i analizy specyfiki położenia zabudowy skarżącego, oraz przesłanek od niego niezależnych, które doprowadziły do niepodłączenia jego nieruchomości do kanalizacji co skutkowało wydaniem decyzji przedwczesnej, nie mogącej się ostać jako godząca w słuszny interes obywateli;

(ii) art. 7a k.p.a. polegające na obrazie przepisów prawa i nie skorzystaniu przez organ z zasady przyjaznej interpretacji przepisów prawa w sytuacji, kiedy zachodziły wszelkie przesłanki do jej zastosowania, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, która to obraza przejawia się bezpodstawnym uznaniem, że skarżący miał możliwość podłączenia się do zbiorczej kanalizacji, w sytuacji kiedy pomimo licznych jego starań, takiej możliwości mu nie dano, co powinno skutkować przyjęciem stanowiska, że wobec skarżącego należy mówić o braku istnienia kanalizacji zbiorowej;

(iii) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób ograniczający zaufanie obywateli do państwa, a to obarczający odpowiedzialnością za zaistniały stan rzeczy skarżącego, w oderwaniu od oceny zachowania osób, które bezpośrednio przyczyniły się do zaistniałej sytuacji, nade wszystko do braku możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do kanalizacji zbiorczej, a także z naruszeniem przez organ zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności, które w ocenie skarżącego winny polegać m.in. na ocenie sytuacji skarżącego z uwzględnieniem niezawinionej niemożności podłączenia do zbiorczej kanalizacji, co skutkować powinno założeniem, że odnośnie nieruchomości skarżącego sieć ta nie może być poczytywana za istniejącą;

(iv) art. 8 § 1 k.p.a. z zw. z art. 7b k.p.a., przez jego niezastosowanie bo organ sam powinien się zwrócić do burmistrza z potrzebą wyjaśnienia dotyczącego brzmienia planu oraz jego ważności w kontekście obowiązujących przepisów prawa, do czego uprawniają obowiązujące przepisy prawa budowlanego tj. art. 30 ust. 5c ustawy prawo budowlane, jako do organu władnego interpretować rzeczony akt prawa miejscowego odnośnie przedmiotowej inwestycji, a także poprzez zaniechanie zobowiązania inwestora do przedłożenia m.in. zaświadczenia burmistrza o zgodności planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków z obowiązującymi w gminie aktami prawa i standardami;

(v) naruszenie art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewystarczające wskazanie i wyjaśnienie zasadności w treści zaskarżonej decyzji przepisów prawnych, na których oparł się organ, wydając zaskarżone orzeczenie, a także nade wszystko nie wyjaśnienie przez organ kluczowych dla wydanej decyzji pojęć i ich rozumienia przez organ tj. np. kwestii rozumienia pojęcia: "zabudowa pojedyncza" ani "zabudowa rozproszona" czy też brak wyjaśnienia rozumienia przez organ stwierdzenia, że nieruchomość znajduje się poza zasięgiem kanalizacji, bez wskazania przyczyn przedmiotowego stanu rzeczy oraz jego konsekwencji;

(vi) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez niewyznaczenie mu przewidzianego prawem terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, co uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie dodatkowych argumentów w sprawie oraz rozwinięcie treści jego odwołania o istotne dla sprawy elementy, co niewątpliwie skutkować mogło wpływem na wynik rozpoznawanej sprawy;

(vii) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i nierozstrzygnięcie pojawiających się wątpliwości na korzyść skarżącego, skutkujących wydaniem błędnej decyzji w sprawie, a polegających nade wszystko na braku szczegółowej analizy przyczyn dla których nieruchomość skarżącego bez jego winy i pomimo jego licznych interwencji nie została objęta kanalizacją zbiorową, oraz kompletnym brakiem odniesienia się przez organ do obszaru oddziaływania przydomowej oczyszczalni w przypadku nieruchomości skarżącego, i nieuwzględnienia faktu, że planowana inwestycja nie znajduje się przy żadnym zbiorniku wody, nie może zagrażać żadnym wodom gruntowym i zbiornikom sztucznym, przez co nie narusza prawa wodnego, a także kompletnym przemilczeniu okoliczności, że oczyszczalnia którą na swoim terenie chce wznieść skarżący spełnia wszelkie prawem wymagane standardy, jak również nieuwzględnienie faktu, że nieruchomość skarżącego znajduje się w położeniu geograficznym, które czyni niemożliwym — na skutek niezależny od człowieka — regularne wywożenie nieczystości w okresie zimowym, jak również bez wzięcia pod uwagę nierentowności rozwiązania polegającego na korzystaniu ze zbiorników szczelnych i regularnego ich opróżniania, w sytuacji gdy skarżący nie ponosi żądnej winy za zaistniały stan rzeczy, polegający na niepodłączeniu jego nieruchomości do kanalizacji zbiorczej; W związku z podniesionymi zarzutami:

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych w części, tj. w zakresie zapisu z § 30 ust. 3 pkt 7 i 10, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi ww. zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 9. 02. 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 18.09.2017 r., którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w miejscowości T., złożonego w dniu 29.08.2017 r. przez P. M..

W wyniku dokonanej sądowej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że działka nr [...] w m. T. jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania wsi T. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 23 kwietnia 2014. Zgodnie z treścią § 30 ust.3 pkt 4 planu miejscowego dla terenów obejmujących działkę nr [...] obowiązuje nakaz podłączenia obiektów zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, po jej zrealizowaniu. Zgodnie z § 30 ust. 3 pkt 7 dla nielicznej pojedynczej, rozproszonej zabudowy, położonej poza zasięgiem kanalizacji zbiorczej, dla której budowanie kanalizacji zbiorczej jest nieuzasadnione ekonomicznie, dopuszcza się odprowadzanie ścieków sanitarnych do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych z wywozem ścieków na oczyszczalnię, natomiast zgodnie z treścią § 30 ust. 3 pkt 10 w obszarze tym obowiązuje zakaz wprowadzania ścieków do wód i do ziemi, poza oczyszczonymi wodami opadowymi i roztopowymi.

Poza sporem jest także, iż w m. T. została zrealizowana sieć kanalizacji zbiorczej, jednakże działka nr [...], która jest oddalona o około 0,5 km od głównego kolektora i oddzielona od niego działkami sąsiednimi nie została do niej podłączona. Ustalono też, że na działce skarżącego, co wynika z załączonej do akt administracyjnych mapy do celów projektowych, istnieje zbiornik na ścieki oznaczony,, do którego przyłączem kl 100 jest podłączony budynek nr [...]

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Oznacza to zatem, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż wobec zgłoszonego przedsięwzięcia należało wnieść sprzeciw, ponieważ realizacja zgłoszonej budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] jest niezgodna z ustaleniami ww. § 30 ust. 3 pkt 7 i 10 m.p.z.p. Nie budzi wątpliwości – co wskazano wyżej - że w terenie obejmującym działkę nr nrr.[...] nie tylko nie można zrealizować przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, a w szczególnej sytuacji wskazanej w treści § 30 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników wybieranych okresowo, ale przede wszystkim obowiązuje zakaz wprowadzania ścieków do wód i do ziemi, poza oczyszczonymi wodami opadowymi i roztopowymi. Należy zauważyć, że organy powołując ww. przepisy jako podstawę zgłoszenia zakwestionowanego przez stronę skarżącą sprzeciwu wskazały , że niezależnie od zakazu realizowania przydomowych, biologicznych oczyszczalni, niedopuszczalne jest odprowadzanie jakichkolwiek ścieków do wody i ziemi poza oczyszczonymi wodami opadowymi i roztopowymi, podczas gdy eksploatacja przydomowej biologicznej oczyszczalni generuje pewną ilości ścieków odprowadzanych następnie do gruntu drenażem rozsączającym. Efektem realizacji takiej oczyszczalni jest zatem również odprowadzanie do ziemi ścieków - co prawda oczyszczonych – lecz nie jest oczyszczona woda opadowa lub roztopowa, o której mowa w cyt. § 30 ust. 3 pkt 10 m.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem każdy rodzaj ścieków nawet najbardziej oczyszczonych, które nie stanowią oczyszczonych wód opadowych i roztopowych nie może być odprowadzany do ziemi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych oraz ustawowych, w tym art. 31 Konstytucji i art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 13. 09. 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2017.1289) przez ich niezastosowanie i oparcie sprzeciwu na ustaleniach ww. przepisów planu miejscowego wsi T. w gminie M. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z 23 kwietnia 2014 r. należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, natomiast zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Ponadto w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mają zatem zakres obowiązywania ograniczony pod względem terytorialnym i przedmiotowym, co oznacza, że mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej niezespolonej i jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Nie budzi więc wątpliwości, że ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez Radę Miejska w M. stanowi akt prawa miejscowego, do postanowień którego odsyła ww. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Brzmienie przytoczonej regulacji nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do jej wiążącego charakteru. Co więcej ustawodawca nie przyznał organowi administracji możliwości odstąpienia od zastosowania ww. normy Prawa budowlanego w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczy przedsięwzięcia, co do którego występuje zakaz realizacji w ustaleniach planu miejscowego. W tym zakresie uznanie administracyjne zostało wyłączne. Za budzący zasadnicze wątpliwości uznać należy zarzut wyższości uregulowań ustawowych niespójnych czy nawet niezgodnych z postanowieniami § 30 ust. 3 pkt 7 i 10 planu miejscowego dla wsi T. w Gminie M., a w szczególności zarzut niezakwestionowania przez organy I i II instancji ustaleń planu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W tym miejscu trzeba wskazać, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią odrębne źródło prawa, a organy administracji architektoniczno-budowlanej czy inne organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym. W związku z tym należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r. , sygn. akt II SA/kr 150/18, zgodnie z którym nie jest dopuszczalna ocena zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany w określonym trybie. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z 8. 03. 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U.2018.994) wojewoda orzeka w trybie nadzorczym o nieważności uchwały lub zarządzenia sprzecznego z prawem, natomiast zgodnie z art. 101 każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę klub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 28 marca 2018 r. sygn.. akt II SA/Kr 150/18, zgodnie z którym: "Dopóki jednak w ww. sposób " zapis planu nie został usunięty, dopóty służy mu domniemanie zgodności z prawem. To domniemanie organ, a następnie Sąd rozpoznający sprawę z zakresu prawa budowlanego, w której warunkiem zgody na realizację inwestycji jest brak sprzeczności z planem, muszą uwzględnić. "Rozproszona" sądowa kontrola zgodności z prawem planu zagospodarowania przestrzennego nie jest (...) dopuszczalna. Przeprowadzanie jakiejkolwiek analogii do "rozproszonej" sądowej kontroli przepisów ustaw lub rozporządzeń nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno ze względu na odrębny charakter prawa miejscowego, jak i na wieloraką możliwość jego wyeliminowania z obrotu, w tym przez tenże sam sąd administracyjny. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że treść planu miejscowego, w tym zawarte w nim zakazy, uwarunkowane być mogą wieloma okolicznościami i nie zawsze stanowią tylko wynik wyważenia interesów właścicieli nieruchomości w kontekście władztwa planistycznego". Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy trzeba zatem wskazać, że w szczególności nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych jednoznaczne uregulowanie zawarte w § 30 ust. 3 pkt 10 planu miejscowego uzasadniało wniesienie sprzeciwu od zamiaru zgłoszonego przez skarżącego , dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, ponieważ ani organy obu instancji , ani sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie nie były uprawnione do dokonania wykładni ww. uregulowań planu miejscowego. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut niewyjaśnienia rozpoznawanej sprawy, w tym zaniechanie zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentów dotyczących standardów planowanej inwestycji czy analizowanie przyczyn, dla których skarżący nie podłączył swojej nieruchomości do systemu kanalizacji zbiorczej. Również niezasadny jest zarzut niewystarczającego uzasadnienia skarżonej decyzji, prowadzenia postepowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.pa.) i zarzut nieskorzystania z zasady przyjaznej interpretacji przepisów prawa (art. 7a k.p.a.). Na koniec należy wskazać że ze względu na specyficzny charakter postępowania administracyjnego prowadzonego w wyniku dokonanego zgłoszenia nie mają w nim zastosowania m. in. przepisy art. 10 § 1 k.p.a

Z tych powodów WSA w Krakowie, mając za podstawę art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.


ZDANIE ODRĘBNE

IISA/Kr 458/18

Zdanie odrębne

Zdaniem zgłaszającego zdanie odrębne skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.(dalej; ustawa) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Przepis art. 30 stanowi, iż zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28 tj. budowa między innymi przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Formalnie, sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. Jednakże w ocenie autora zdania odrębnego, kwestia możliwości zgłoszenia legalnego tj. zgodnego z obowiązującym prawem sprzeciwu wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu, mianowicie, czy formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyżej niż tzw. prawo miejscowe. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczność aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy to zakazujące budowy przydomowych oczyszczalni ścieków czy tez rozsączania do gruntu ścieków oczyszczonych należy każdorazowo skonfrontować z przepisami rangi ustawowej. Przepis art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten (rangi ustawowej) wyraźnie wskazuje, iż jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości.

W orzecznictwie, w analogicznych sprawach (sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy przydomowych oczyszczalni ścieków motywowany sprzecznością inwestycji z zapisami prawa miejscowego dopuszczającego jedynie gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych) wielokrotnie podkreślano, iż zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji. Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 49/10 wskazał, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzi do wniosku, iż postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu – rangi ustawy. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany w art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2001 r.Nr 142 poz. 1591 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (podobnie w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2009 II SA/Gd 181/09, WSA Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. IV SA/Po 194/09, WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r. II SA/Op 207/17).

Jeżeli zatem ustawa zawiera wprost regulacje dopuszczającą dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zabierać zapisów negujących możliwość ich realizacji. Dochodzi wtedy bowiem do kolizji norm prawnych. Norma wyższego rzędu (ustawa) dopuszcza urządzenie, norma niższego rzędu zakazuje jego budowy i eksploatacji. W tej sytuacji pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. Organ nie powinien swego rozstrzygnięcia oprzeć o zapis planu miejscowego jawnie sprzecznego z ustawą. Na pewno zaś sąd nie może rozstrzygnięć takich akceptować.

Nieuzasadnionym wydaje się przyjęcie, iż jedynie eliminacja z planu miejscowego zapisu niezgodnego z prawem w drodze skargi na plan, daje na przyszłość możliwość legalnego zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, którą plan ten wyklucza. Dokonując bowiem oceny legalność decyzji, która organ zgłasza sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, sąd ma obowiązek badania nie tylko jej formalnej strony (czy była formalna podstaw do zgłoszenia sprzeciwu) ale merytorycznie ocenia czy podstawa prawna sprzeciwu nie jest sprzeczna z przepisem hierarchicznie wyższym. Jeżeli kontrola dokonana w tym zakresie wykaże, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami planu miejscowego a unormowaniem ustawowym, obowiązkiem sądu jest wydać orzeczeniu w oparciu o zapis rangi wyższej – ustawowej. W przeciwnym razie kontrola ta nie miałaby merytorycznego a jedynie formalny charakter. W sytuacji takiej sprzeciw zgłoszony przez organ należy ocenić jako sprzeciw zgłoszony w oparciu o nielegalną regulację normatywną. Sam sprzeciw zatem także nie ma waloru legalności.

Przenosząc wyżej zaprezentowany wywód na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego organ zgłosił sprzeciw do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jest sprzeczny z art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten bowiem dopuszcza budowę i eksploatacje przydomowych oczyszczalni ścieków, także tych które wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu (co jest normalnym, typowym rozwiązaniem) jeżeli oczyszczalnia taka spełniają wymagania określone w przepisach odrębnych.

Dodać można także, iż zgodnie z art. 33 ustaw z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.) właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie (ust 1). Prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej (ust 2). Zwykłe korzystanie z wód obejmuje wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę (ust 4 pkt 2). Analogiczne zapis (aczkolwiek w inaczej zredagowane) zabierała w art. 36 obowiązująca na datę wydawania decyzji przez organ I instancji a aktualnie już nieobowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Także więc w oparciu o regulacje zawarte w ustawie prawo wodne (aktualnej i poprzednio obowiązującej) wprowadzanie oczyszczonych ścieków do gruntu w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę jest działaniem legalnym – dopuszczalnym ustawowo. Zapisy prawa miejscowego nie mogą zatem legalnie wykluczać czy ograniczać rozwiązań technicznych jakie ustawowo są dopuszczalne. Sprzeciw zgłoszony w oparciu o taki zapis stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym.