Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 46/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37, art. 41 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Opolu na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 15 stycznia 2018 r., nr DPO-VI.432.1.52.2017.DL w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Opolu (dalej zwany również skarżącym lub wnioskodawcą) jest negatywne rozpatrzenie protestu skarżącego przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 15 stycznia 2018 r., nr DPO-VI.432.1.52.2017.DL, tj. protestu wniesionego w związku negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu nr RPOP.10.02.00-16-0013/17, złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej w skrócie: RPO WO) na lata 2014-2020.

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 10 kwietnia 2017 r. skarżący, reprezentowany przez Dyrektora J. B., złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego - IZ RPO WO 2014-2020 - Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa stanu technicznego budynku Przychodni SP ZOZ MSWiA w Opolu" w ramach lV naboru wniosków do RPO WO na lata 2014-2020, nr Osi priorytetowej X "Innowacje w infrastrukturę społeczną", nr działania 10.02 "Inwestycje wynikające z Lokalnych Planów Rewitalizacji".

Po dokonaniu - na wezwanie organu - trzech korekt powyższego wniosku i złożeniu wyjaśnień przez wnioskodawcę, pismem z dnia 17 listopada 2017 r., nr DPO-II.432.8.89.2017.JD, Zarząd Województwa Opolskiego poinformował skarżącego, że podczas oceny merytorycznej projektu przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów stwierdzono, że projekt nie spełnienia bezwzględnych kryteriów merytorycznych - uniwersalnego nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu" oraz szczegółowych nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych" i nr 6 pn. "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny". Jednocześnie organ stwierdził, że projekt otrzymał 25 punktów podstawowych na 53 możliwe do osiągnięcia, co stanowi 47,17% maksymalnej podstawowej liczby punktów. Otrzymana suma punktów nie jest wystarczająca do przyznania dofinansowania w ramach przedmiotowego działania, ponieważ projekt nie uzyskał co najmniej 50% maksymalnej podstawowej liczby punktów. W związku z tym projekt został oceniony negatywnie. Organ podał też, że okoliczności przesądzające o powyższej ocenie uwzględnione zostały w uzasadnieniach List sprawdzających wniosek o przyznanie dofinansowania projektu, stanowiących załącznik do pisma.

W proteście złożonym od powyższej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie skarżący podniósł zarzuty do następujących kryteriów merytorycznych: uniwersalnego (bezwzględnego) nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu", szczegółowych (bezwzględnych) nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych" i nr 6 pn. "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny" oraz szczegółowych (punktowanych) nr 4 pn. "Zwiększenie konkurencyjności, atrakcyjności inwestycyjnej oraz tworzenie warunków na rzecz wzrostu zatrudnienia" i nr 9 pn. "Wpływ projektu na niwelację problemów społecznych poprzez poprawę jakości przestrzeni publicznej". W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego kryterium pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych" skarżący wywodził, że oceniający uznał, iż projekt realizuje wprost cel szczegółowy 1 Osi X. Inwestycje w infrastrukturę społeczną: poprawa jakości życia mieszkańców oraz stworzenie warunków do wzrostu zatrudnienia na obszarach miejskich. Ponadto oceniający w ramach kryterium pn. "Aktywizacja środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym" stwierdził, że projekt może przyczynić się do aktywizacji środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym przez wykorzystanie wyremontowanych przestrzeni, które będą służyć do prowadzenia działań "miękkich" dla seniorów i osób niepełnosprawnych o charakterze aktywizacyjnym, włączającym do uczestnictwa w życiu społecznym. Sam oceniający wskazał zatem na społeczny efekt działań inwestycyjnych. Dlatego, zdaniem skarżącego, projekt realizuje zapisy RPO WO 2014-2020 dla przedsięwzięć rewitalizacyjnych, mówiące o tym, że działania infrastrukturalne podporządkowane zostaną celom społecznym ukierunkowanym na redukcję ubóstwa i wykluczenia społecznego. Odnośnie do drugiego z kryteriów bezwzględnych nr 2 skarżący podniósł, że w ramach Analizy finansowo-ekonomicznej i wezwań o uzupełnienie wniosku otrzymał sprzeczne polecenia dotyczące kwestii korzyści społecznych polegających na wzroście uratowanych istnień ludzkich. Dlatego domagał się interpretacji niejasnych oraz wieloznacznych uwag i uzupełnień na jego korzyść, gdyż nie wiedział, jakich tak naprawdę zmian oczekują oceniający. Podkreślił, że metodologia i opis korzyści znajdowały się w tym punkcie projektu od samego początku, a stwierdzenie oceniającego, że "ta korzyść nie mieści w kategorii korzyści społecznych" nie dawało wnioskodawcy możliwości na dokonanie innych zmian niż te, które wprowadził. Ponadto skarżący wyjaśnił, że to sformułowania oceniających spowodowały zmianę sposobu przeprowadzenia analizy ekonomicznej ze złożonej na uproszczoną. Z kolei w kwestii ożywienia gospodarczego w otoczeniu projektu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem oceniających i podał, że w obszarze realizacji projektu nie ma możliwości na powstanie jakichkolwiek nowych podmiotów gospodarczych, czy też wzrost liczby odwiedzających je osób, a więc nie ma możliwości wyliczenia ilościowego korzyści. W dalszej części protestu skarżący przedstawił uzasadnienie pozostałych zarzutów.

Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca (dalej zwana w skrócie: IZ) rozstrzygnięciem z dnia 15 lutego 2018 r., nr DPO-VI.432.1.52.2017.DL, na podstawie art. 57 i art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, rozpatrzyła protest negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko IZ przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i stwierdziła, że w wyniku analizy dokumentacji wniosku, przepisów ustawy oraz zapisów Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020, zakres: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 385/2015 z dnia 19 marca 2015 r. ze zm., wersja nr 18, styczeń 2017 r.), zwanego dalej "SZOOP", Regulaminu Konkursu RPO WO na lata 2014-2020, Oś priorytetowa X "Inwestycje w infrastrukturę społeczną", działanie 10.2 "Inwestycje wynikające z Lokalnych Planów Rewitalizacji Gmina Opole" (wersja nr 1 - styczeń 2017 r., z późn. zm.) wraz z załącznikami, zwany dalej Regulaminem konkursu, Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 (dokument Ministerstwa Rozwoju z dnia 24 października 2016 r.), Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, wersja nr 6 (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 381/2015 z dnia 19 marca 2015 r., z późn. zm.), zwanego dalej Regulaminem Pracy Komisji, ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona częściowo prawidłowo. Dalej IZ omówiła III etap konkursu, tj. ocenę merytoryczną, wskazując na stosowne postanowienia Regulaminu konkursu w tym zakresie oraz opisała tryb pracy komisji oceny projektów. Odnosząc się do kryterium merytorycznego uniwersalnego (bezwzględnego) nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu" IZ wyjaśniła, że oceniający projekt w zakresie całościowym kryterium to uznali za spełnione. Natomiast pod kątem analizy finansowo-ekonomicznej oceniający stwierdzili, że przedmiotowe kryterium nie zostało spełnione. Następnie organ dokonał analizy treść stanowisk poszczególnych oceniających, a także uwag kierowanych do wnioskodawcy, stanowiska skarżącego zawartego we wniosku oraz jego korektach w kontekście zapisów Regulamin konkursu, w szczególności jego załącznika nr 6. Na tej podstawie organ stwierdził, że na zapytanie wnioskodawcy kierowane do eksperta udzielono odpowiedzi, w której niejasno odniesiono się do pytań skarżącego. Natomiast eksperci w ogóle nie odnieśli się do zapytania wnioskodawcy dotyczącego możliwości przeprowadzenia analizy w sposób uproszczony. W związku z tym organ zgodził się z wnioskodawcą, że oceniający przedstawiał sprzeczne uwagi, a wyjaśnienia przekazane drogą elektroniczną niczego nie wniosły do sprawy. Ponadto oceniający wskazali, że wnioskodawca powinien wymienić i opisać wszystkie istotne społeczne, gospodarcze i środowiskowe efekty projektu oraz (jeżeli to możliwe) zaprezentować je w kategoriach ilościowych. Jednakże żaden z oceniających na etapie oceny merytorycznej nie zwrócił się do wnioskodawcy o zaprezentowanie efektów projektu w kategoriach ilościowych, a m.in. z tego powodu kryterium zostało uznane za niespełnione. Ponadto zapis "jeżeli to możliwe" wskazuje, że wnioskodawca w niektórych sytuacjach może założyć, że nie jest w stanie przedstawić tych korzyści w takim wariancie. Dalej organ zauważył, że wnioskodawca nie wyjaśnił dlaczego dokonał zmian w analizie ekonomicznej w przypadku korzyści pn. "Doradztwo dla osób starszych/wykluczonych z zakresu równorzędnego do porad dietetyka/fizjoterapeuty prowadzone w ramach spotkań organizowanych przez Wnioskodawcę i Partnerów w zrewitalizowanym obiekcie". Dostrzegł też organ odnośnie do korzyści pn. "Ożywienie gospodarcze w otoczeniu projektu", że sam wnioskodawca wskazał na taką korzyść, a nadto w bezpośrednim sąsiedztwie przychodni zlokalizowana jest apteka oraz mała cukiernia. W niedalekiej odległości od przychodni znajduje się też dworzec PKP i PKS z wieloma punktami gastronomicznymi, kioskami itp., co wskazuje, że występuje możliwość wzrostu ożywienia gospodarczego w otoczeniu projektu, a co za tym idzie, występuje możliwość wyliczenia ilościowo omawianej korzyści. W kwestii kryterium merytorycznego szczegółowego bezwzględnego nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych" organ przypomniał, że celem projektu jest poprawa stanu zagospodarowania, jakości i dostępu do przestrzeni publicznej oraz usług zdrowotnych dla mieszkańców miasta i potencjalnych pacjentów przychodni. Projekt zakłada termomodernizację ścian zewnętrznych, renowację elewacji, remont klatek schodowych, remont sali konferencyjnej, instalację wentylacji oraz zakup sprzętu i wyposażenia budynku przychodni, a także zagospodarowanie przyległego terenu. W ramach projektu zaplanowano też przeprowadzenie działań aktywizacyjnych, edukacyjnych i profilaktycznych dla seniorów i osób z niepełnosprawnościami. W ramach zadania nr 5, jakie zostało wymienione w Zakresie Rzeczowym wniosku o dofinansowanie zaplanowano 10 spotkań, na które zostanie zaproszonych po 20 uczestników. Zajęcia mają się odbywać w terminie do 1 stycznia 2018 r. do 30 września 2018 r. Średnio po 1 spotkaniu w miesiącu (w jednym miesiącu realizacji zostaną zorganizowane 2 spotkania). Podmioty odpowiedzialne to wszyscy Partnerzy. Natomiast realizacja tego zadania miała odbyć się bezkosztowo. Odnosząc się do tego zadania oraz mając na uwadze zadania pozostałe organ odnotował, że jednym z warunków obowiązkowych w przedmiotowym naborze było to, iż inwestycje w infrastrukturę muszą być elementem uzupełniającym działań społecznych i odpowiadać na zdiagnozowane problemy społeczne. Wskazał również, że oceniający na etapie oceny merytorycznej - pismem z dnia 25 września 2017 r. - wystosowali uwagi do wnioskodawcy w zakresie omawianego kryterium, prosząc o wykazanie, że przedsięwzięcia w infrastrukturę są elementem działań społecznych, a nie że działania społeczne są elementem inwestycji w infrastrukturę (na co wskazują także zestawienia kosztów i planowany przedział czasowy działań społecznych: 9 miesięcy). Natomiast wnioskodawca w odpowiedzi na powyższe wskazał w piśmie z dnia 2 października 2017 r. m.in., że inwestycja w infrastrukturę, której ¾ korzystających stanowią osoby 65+, która przełoży się na ograniczenie społecznych nierówności w zdrowiu, stanowi integralny element działań społecznych. Zdaniem organu, z zapisów dokumentacji projektowej jednoznacznie wynika, że zaplanowane w ramach projektu działania społeczne są uzupełnieniem działań infrastrukturalnych, a nie na odwrót. Zaplanowane przez skarżącego w ramach zadania 5 działania aktywizacyjne - włączające do uczestnictwa w życiu społecznym w postaci 10 spotkań dla 20 osób starszych i niepełnosprawnych każdorazowo, które będą się odbywały średnio po 1 spotkaniu w miesiącu (przez 9 miesięcy), nie można uznać za element główny projektu, a jedynie za element uzupełniający działań inwestycyjnych. Ponadto po zakończeniu realizacji projektu nie będą miały miejsca żadne działania społeczne. Z kolei uznanie przez oceniających w uzasadnieniu kryterium merytorycznego szczegółowego pn. "Aktywizacja środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym", że projekt może się przyczynić do aktywizacji środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym, nie jest to tożsame z tym, iż działania te są głównym elementem projektu, a nie tylko elementem uzupełniającym działań inwestycyjnych, tak jak to ma miejsce w przedmiotowym projekcie. W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że ocena pod kątem spełnienia kryterium nr 4 została przeprowadzona prawidłowo. Dalej organ przedstawił własne stanowisko wraz ze stosowną argumentacją w kwestii przeprowadzenia w sposób nieprawidłowy oceny kryterium merytorycznego szczegółowego (bezwzględnego) nr 6 oraz kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) nr 4 i nr 9. W podsumowaniu stwierdził, że pomimo, iż ocena w zakresie kryterium merytorycznego uniwersalnego (bezwzględnego) nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu" została przeprowadzona częściowo prawidłowo, zaś w zakresie kryteriów merytorycznych: szczegółowego (bezwzględnego) nr 6 pn. "Wpływ projektu na rozwój gospodarczo-społeczny", szczegółowego (punktowanego) nr 4 pn. "Zwiększenie konkurencyjności, atrakcyjności inwestycyjnej oraz tworzenie warunków na rzecz wzrostu zatrudnienia" oraz szczegółowego (punktowanego) nr 9 pn. "Wpływ projektu na niwelację problemów społecznych poprzez poprawę jakości przestrzeni publicznej" została przeprowadzona nieprawidłowo, niezasadne jest kierowanie wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny merytorycznej, gdyż wniosek nadal nie spełnia kryterium szczegółowego (bezwzględnego) nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych", a w konsekwencji wniosek nie ma możliwości otrzymania dofinansowania.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Opolu, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił dokonanie oceny projektu w sposób naruszający prawo, tj. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez brak przejrzystej i rzetelnej oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że operacja skarżącego w ramach kryterium bezwzględnego nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych" ma charakter wyłącznie inwestycyjny, co skutkowało błędną oceną, że wniosek skarżącego nie spełnia tego kryterium, a więc nie ma możliwości otrzymania dofinansowania. Powyższa ocena miała natomiast istotny wpływ na wynik protestu, ponieważ spowodowała niezasadność skierowania wniosku skarżącego do ponownej oceny merytorycznej, co miało bezpośrednie przełożenie na nieotrzymanie dofinansowania. W związku z powyższym zarzutem skarżący, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Ponadto domagał się zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W motywach skargi skarżący ograniczył się do przedstawienia argumentacji dotyczącej kryteriów merytorycznych bezwzględnych: uniwersalnego nr 2 pn. "Wykonalność i efektywność projektu" i szczegółowego nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych". W tym zakresie powielił argumentację protestu, podkreślając odnośnie do kryterium nr 2 okoliczność kierowania do niego niejasnych uwag w kwestii zastosowania odpowiedniej metodologii. Zdaniem skarżącego, niekonsekwencją było też uznanie, że nie spełnia tego kryterium, podczas gdy w karcie oceny zaznaczono jego spełnienie. Sprzeczne i niejasne były też polecenia w kwestii wykorzystania w projekcie korzyści pn. "Wzrost uratowanych istnień ludzkich". Bezzasadny nadto jest zarzut braku przeprowadzenia przez wnioskodawcę analizy efektywności kosztowej. Skarżący stanął na stanowisku, że dochował należytej staranności w konstruowaniu i definiowaniu korzyści opisanych w analizie ekonomicznej w wariancie uproszczonym, które całościowo i kompleksowo opisują efekty realizacji inwestycji w wymiarze zarówno społecznym, jak i gospodarczym (np. wzrost potencjału istniejących stanowisk pracy, co zostało w wielu miejscach zaprezentowane w dokumentacji projektowej). Ponadto - wbrew stanowisku oceniających - w okolicy realizacji projektu, który polega na renowacji klatek schodowych i elewacji przychodni medycznej na ul. Krakowskiej 44 nie ma możliwości na powstanie jakichkolwiek nowych podmiotów gospodarczych, czy też wzrost ilości odwiedzających je osób. W przekonaniu skarżącego, zestawienie korzyści wskazane przez niego w ostatecznej wersji dokumentacji wyczerpuje tą tematykę i nie jest możliwe wyliczenie ich ilościowego wpływu na sytuację ekonomiczno-społeczną w otoczeniu inwestycji, a sam skarżony organ powołuje się na zapis Wytycznych, mówiący o tym, że "jeżeli to możliwe" należy zaprezentować je w kategoriach ilościowych. Oznacza to, że nie ma tutaj obligatoryjności. Odnosząc się natomiast do kryterium nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych", skarżący również powtórzył, że projekt realizuje wprost Cel szczegółowy 1 Osi X. Poza tym oceniający w karcie oceny dla innego kryterium wskazał, że projekt może przyczynić się do aktywizacji środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym. Nadto działania infrastrukturalne podporządkowane zostaną celom społecznym ukierunkowanym na redukcję ubóstwa i wykluczenia społecznego, co potwierdził sam oceniający. Skarżący zauważył też, że tereny zielone przylegające do budynku skarżącego zostaną dostosowane pod funkcjonalność strefy integracji społecznej poprzez wydzielenie wysepek umożliwiających swobodny odpoczynek czy możliwość gry w szachy. Ławki z oparciami oraz podłokietnikami dostosowane do charakteru odnowionej elewacji znacznie usprawnią korzystanie z nich osobom starszym i niepełnosprawnym. Natomiast istniejące poręcze klatek schodowych zostaną odnowione, wymienione zostaną pochwyty, dla poprawy bezpieczeństwa poruszania się osób starszych i niepełnosprawnych, a klatki schodowe zostaną doposażone w dodatkowe poręcze na ścianach, których brakuje. Ta część projektu jest kontynuacją inwestycji przeprowadzonych w budynku przychodni, mających na celu jego dostosowanie m.in. do potrzeb osób niepełnosprawnych. Dalej skarżący analizował definicję rewitalizacji, zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji i w jej kontekście podkreślił istotną rolę, jaką spełnia infrastruktura społeczna, która jest zespołem urządzeń użyteczności publicznej niezbędnych do bezpośredniego zaspokajania potrzeb społeczeństwa i tworzących właściwe warunki życia ludności. Podniósł również, że szeroki dostęp do wysokiej jakości usług medycznych, usług pomocy społecznej i kształcenia na każdym szczeblu przyczynia się do zrównoważonego rozwoju regionalnego, powstania lepiej wykształconych kadr regionalnych, a także zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej regionu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania również wymaga, że ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby ocena projektu złożonego przez skarżącego przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez IZ stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami systemu realizacji programu. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Omawiana kontrola powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest więc uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Stosownie do powyższego odnotować należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. cyt. wyżej Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej, Regulamin konkursu wraz z załącznikami oraz Regulamin Pracy Komisji. Zdaniem Sądu, dokumenty stanowiące podstawę do przeprowadzonej oceny wniosku złożonego przez skarżącego ustanawiają czytelne i precyzyjne zasady, które zachowują wymogi określone w ustawie. W Regulaminie konkursu, stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy, w sposób wyczerpujący określono m.in. warunki konkursu, kolejne jego etapy, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Natomiast w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu szczegółowo opisano każdy z etapów konkursu z podaniem podejmowanych w tym zakresie czynności. Z kolei przyjęte kryteria oceny formalnej i merytorycznej zostały w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przedstawione w Załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu. Podkreślenia wymaga, że wszystkie dokumenty składające się na system realizacji programu zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich wnioskodawców w taki sam sposób. Powyższe stanowi niewątpliwie o zachowaniu wymogów określonych w art. 37 ustawy.

Odnosząc się już do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że skarżący uzyskał negatywną ocenę projektu z uwagi na niespełnienie bezwzględnego kryterium merytorycznego szczegółowego nr 4 pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych". Organ uznał, że z zapisów dokumentacji projektowej wniosku jednoznacznie wynika, iż planowane do realizacji działania społeczne nie stanowią głównego elementu projektu, ale mają charakter uzupełniający działań inwestycyjnych. Dokonując kontroli prawidłowości stanowiska organu należy uwzględnić stosowne postanowienia Regulaminu konkursu. I tak, w pkt 4 Regulaminu - Szczegółowe warunki konkursu w ppkt 5 jednoznacznie określono, że inwestycje w infrastrukturę muszą być elementem uzupełniającym działań społecznych i muszą odpowiadać na zdiagnozowane problemy społeczne. Definicję omawianego kryterium o takiej właśnie treści zawarto również w Załączniku nr 8 do Regulaminu, wyjaśniając przy tym, że oceny spełnienia tego kryterium dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Dostrzec trzeba, że także w RPO WO 2014-2020 w zakresie Osi X. "Inwestycje w infrastrukturę społeczną", Cel szczegółowy 1 pn. "Poprawa jakości życia mieszkańców oraz stworzenie warunków do wzrostu zatrudnienia na obszarach miejskich" wskazano, że w ramach PI realizowane będą kompleksowe projekty wynikające z Lokalnych Programów Rewitalizacji, inicjowane i koordynowane przez władze samorządowe, które będą przyczyniać się do aktywizacji środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym. Dalej podano, że działania rewitalizacyjne będą obejmować zintegrowane przedsięwzięcia rewitalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, na rzecz poprawy w zakresie jakości życia mieszkańców. Natomiast inwestycje w infrastrukturę będą stanowić element uzupełniający celów społecznych i będą odpowiedzią na zdiagnozowane problemy społeczne. Jednocześnie w wymiarze społecznym realizowane będą działania na rzecz aktywizacji środowisk zagrożonych wykluczeniem społecznym i ubogich oraz poprawy dostępu do usług. Przebudowana infrastruktura materialna może służyć m.in. osobom wykluczonym lub zagrożonym wykluczeniem społecznym w ich aktywizacji zawodowej. Może przyczynić się także do rozwoju usług opiekuńczych skierowanych do osób zależnych, w tym starszych i niepełnosprawnych oraz wesprzeć proces usamodzielniania się np. osób opuszczających placówki opiekuńczo-wychowawcze lub pieczę zastępczą. Ponadto przebudowana infrastruktura może doprowadzić do powstania nowych mieszkań chronionych, wspomaganych lub treningowych, dzięki którym osoby mieszkające w nich będą miały możliwość funkcjonowania lub uczenia jak żyć samodzielnie.

Badając zasadność dokonanej przez organ oceny kryterium pn. "Przedsięwzięcia w infrastrukturę jako integralny element działań społecznych", Sąd uznał, że nie nosi ona cech dowolności, ani też nie jest oderwana od celów i kryteriów określonych w Regulaminie konkursu oraz RPO WO na lata 2014-2020. Poza tym stanowisko organu w kwestii uznania, że planowane działania społeczne nie stanowią głównego celu projektu, a jedynie element uzupełniający działań infrastrukturalnych, zostało logicznie i przekonująco umotywowane. W tym zakresie organ zasadnie wskazał, że skarżący w ramach zadania 5 działania aktywizacyjne - włączające do uczestnictwa w życiu społecznym przewidział jedynie 10 spotkań dla 20 osób starszych i niepełnosprawnych każdorazowo, które będą się odbywały średnio po 1 spotkaniu w miesiącu. Trafnie zwrócił też uwagę, że zaplanowane działania społeczne mają charakter okresowy i zamkną się na przestrzeni 9 miesięcy. Nie bez znaczenia dla oceny spełnienia omawianego kryterium pozostaje także podniesiona przez organ okoliczność, że po zakończeniu realizacji projektu nie będą miały miejsca żadne działania społeczne. Ponadto skarżący w ramach wyjaśnień złożonych w odpowiedzi na prawidłowo i przejrzyście sformułowane w piśmie z dnia 25 września 2017 r. uwagi oceniających nie wykazał, że przedsięwzięcia w infrastrukturę są elementem działań społecznych, a nie że działania społeczne są elementem inwestycji w infrastrukturę. Stwierdzić również przyjdzie, że nie mogła skutecznie podważyć stanowiska organu o niespełnieniu kryterium nr 4 argumentacja skarżącego dotycząca tego, iż odnośnie do kryterium pn. "Aktywizacja środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym" oceniający uznał, że projekt może się przyczynić do aktywizacji środowisk ubogich i zagrożonych wykluczeniem społecznym. Jak celnie wywiódł organ, takie stwierdzenie oceniających nie jest tożsame z uznaniem, że omawiane działania są głównym elementem projektu, a nie tylko elementem uzupełniającym działań inwestycyjnych. Ponadto prawidłowość stanowiska organu znajduje dodatkowe potwierdzenie we wnioskach przedstawionych w Listach sprawdzających przez dwóch oceniających, którzy zgodnie uznali, że zakres planowanych działań społecznych w zestawieniu z działaniami w infrastrukturę wskazuje, iż to działania społeczne są uzupełnieniem remontu obiektu i jego otoczenia. Natomiast przedsięwzięcia w infrastrukturę są głównym elementem działań projektu, zaś działania społeczne są dodatkowym, niewielkim elementem założenia projektowego. Stwierdzili także, że działania społeczne (w bardzo ograniczonej formie) są uzupełnieniem zadań modernizacyjnych na obiekcie i w jego otoczeniu. Przemawia za tym niewielka ilość działań społecznych przewidzianych przez wnioskodawcę w projekcie, ich skala i częstotliwość oraz okres realizacji. Ponadto przewidziane działania społeczne nie są kompleksowe i trwałe, a przewidziane działania dotyczące modernizacji obiektu po zakończeniu działań społecznych będą służyć jedynie statutowej działalności wnioskodawcy, nie wnosząc trwałej poprawy w sferę społeczno-gospodarczą obszaru rewitalizacji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było zatem podstaw do zakwestionowania oceny merytorycznej organu w omówionym zakresie. Również zarzuty zawarte w skardze nie podważają tej oceny. Poza tym Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przez organ wymogu przejrzystości i rzetelności oceny projektu. Natomiast stosownie do postanowień Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu, zawartych w pkt 4 Etap III - ocena merytoryczna (obligatoryjna), niespełnienie przez projekt wszystkich kryteriów bezwzględnych - co miało miejsce w niniejszej sprawie - jest jednoznaczne z uzyskaniem oceny negatywnej, a to wyklucza projekt z możliwości otrzymania dofinansowania.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie spełniał wskazanego wcześniej i omówionego merytorycznego kryterium bezwzględnego, co skutkować musiało negatywną oceną projektu. Natomiast trafnie uznał organ, że przekazanie wniosku do ponownej jego oceny merytorycznej wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie innych kryteriów byłoby niecelowe, ponieważ w istocie nie wpłynęłoby na zmianę treści podjętej oceny projektu z uwagi na niespełnienie kryterium nr 4.

Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie protestu jest kompletne i dostatecznie uzasadnione. Instytucja Zarządzająca odniosła się również w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych zarzutów protestu, przedstawiając w tej mierze stosowne stanowisko.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy, Sąd oddalił skargę.