Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1198/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 272 ust. 5 i 17, art. 552 ust. 2 i 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości P. S.A. w upadłości na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za I kwartał 2019r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1.025,- (jeden tysiąc dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej też jako "Dyrektor Zarządu Zlewni" lub "Organ"), który to organ określił P. w T. S.A. za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] PLN za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. (dalej jako "PGWWP Zarząd Zlewni"), na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.wod."), ustaliło w formie informacji kwartalnej P. w T. S.A. (zwanemu dalej "Spółką" lub "Stroną") za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w kwocie [...]zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

W ustawowym terminie S. ci (zwanego dalej "Skarżącym" lub "Syndykiem") złożył reklamację, w której nie zgodził się z zasadnością ani z wysokością opłaty zmiennej ustalonej w ww. informacji wskazując, że nieruchomość została sprzedana w dniu [...] grudnia 2018 r.

Następnie decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił P. w T. S.A. za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości [...] PLN za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres I kwartału 2019 r. w wysokości [...] PLN za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż reklamacja Spółki nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni.

Na skutek odwołania z dnia [...] marca 2020 r. wydana została przez organ odwoławczy decyzja z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił – odnosząc się do stanowiska Skarżącego w zakresie pojęcia strony, w aspekcie zmian organizacyjnych i podmiotowych po stronie Spółki – że wbrew twierdzeniom Skarżącego sprzedaż nieruchomości nie skutkuje następstwem prawnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne oraz ustawy Kodeks cywilny, czyli nie skutkuje uznaniem, że nastąpiło wejście w ogół praw i obowiązków zbywcy objętych pozwoleniem wodnoprawnym. Dalej organ wskazał, że adresatem niniejszej decyzji jest P. S.A. z siedzibą w T. , co wynika z prawomocnej i wiążącej decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r. (znak: [...]) udzielającej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu objętego działalnością wnioskodawcy (P. S.A. z siedzibą w T. ), zmienionej przez ww. Starostę decyzją z [...] czerwca 2013 r. (znak [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wniósł syndyk masy upadłości P. w T. S.A. w upadłości, reprezentowany przez pełnomocnika, który decyzji tej zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnieniu faktu, iż P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej w skrócie "PGKiM") dysponuje odrębnymi pozwoleniami wodnoprawnymi w zakresie zlewni nr 1 i 2 oraz regulowało opłatę zmienną za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za rok 2019 r., oraz faktu, że w dniu [...] grudnia 2018 r. została sprzedana nieruchomość wchodząca w skład masy upadłości Spółki. Nowymi nabywcami nieruchomości stali się: M. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "W. " M. P. oraz R. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A. " R. K., co oznacza, że ze strony Skarżącego nie dochodzi do faktycznego odprowadzania wody, a tym samym korzystania z usług wodnych oraz niezweryfikowania rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych,

b) art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, niewyjaśnienie i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia Skarżącemu niezasadnie opłaty,

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego (dalej w skrócie "pr.upadł.") przez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty pomimo tego, iż adresatem ewentualnej decyzji winien być przedsiębiorca w upadłości, a nie P. w T. S.A., co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia w odniesieniu do tego samego terenu podwójnej opłaty zarówno P. w T. S.A., które nie powinno być stroną postępowania, jak i PGKiM, i to w zawyżonej wysokości,

d) art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez Organ uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do całościowego rozpoznania sprawy, w szczególności poprzez zwrócenie się do PGKiM o przedłożenie:

– pozwolenia wodnoprawnego dla zlewni nr 1 z [...] lipca 2012 r. (nr [...]) wydanego przez Starostwo Powiatowe w T. na PGKiM, objętej informacją ustalającą i zaskarżoną decyzją,

– pozwolenia wodnoprawnego dla zlewni nr [...] z [...] lutego 2009 r. (nr [...]), objętej informacją ustalającą i zaskarżoną decyzją,

– informacji oraz decyzji ustalających wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych [za] 2019 r. w zakresie zlewni nr 1 i 2,

– dowodów uiszczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za 2019 r. w zakresie zlewni nr 1 i 2,

– pozwolenia wodnoprawnego dla zlewni nr 2 z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) wydanego przez PGWWP dla PGKiM;

2) naruszenie prawa materialnego, a w tym:

a) art. 268 ust. 1 pkt 3 "ppkt a" [powinno być: "lit. a" – uw. Sądu] oraz art. 272 pkt 5 w zw. z art. 298 pr.wod. w zakresie, w jakim Organ przedwcześnie zastosował tę normę do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu,

b) art. 411 ust. 1 w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 418 ust. 1 pr.wod. w zakresie, w jakim Organ nie wziął pod uwagę, że przepis wskazuje wyraźnie, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza już w tym momencie zmianę podmiotu zobowiązanego bez względu na to, czy następca prawny wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz.

Wskazując na powyższe, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od Dyrektora Zarządu Zlewni kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o załączenie w poczet materiału dowodowego i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów stanowiących pozwolenia wodnoprawne, na które powołuje się Skarżąca w skardze, na okoliczność ustalenia, że pozwolenia te obejmują usługi wodne – szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych przez inne podmioty niż Skarżący, z innych terenów niż teren objęty działalnością Skarżącego, z wykorzystaniem innych wylotów i do innych odcinków wód powierzchniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji – mającej za przedmiot określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (za okres I kwartału 2019 r.) – Sąd doszedł do przekonania, że skarga Syndyka zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Tytułem wstępu podkreślenia wymaga, że tut. Sąd rozpoznawał już skargę na decyzję Organu w analogicznym stanie prawnym (dot. III kwartału 2019 roku) w sprawie IV SA/Po 275/20. Rozważania tam poczynione Sąd uznaje za aktualne i czyni je własnymi.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadności naliczenia takiej opłaty podmiotowi, który – tak jak w kontrolowanej sprawie – wprawdzie w okresie, za który naliczono opłatę, posiadał stosowne pozwolenie wodnoprawne, ale wyzbył się już nieruchomości, do terenu której pozwolenie to się odnosiło.

Rozważając tę kwestię należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że opłata zmienna ustalona zaskarżoną decyzją została nałożona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod.").

Wejście w życie tej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego m.in. Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako "Dyrektywa ramowa" lub "Dyrektywa"). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy, a także zapewnienia odpowiedniego wkładu różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, przy uwzględnieniu prognoz długoterminowych dotyczących zaopatrzenia i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji. W analizie winny się znaleźć także informacje mające na celu dokonanie oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania ustalonym na mocy art. 11 Dyrektywy ramowej, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków. W związku z tymi postanowieniami wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Jednym z takich instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są – zgodnie z art. 267 pkt 1 pr.wod. – opłaty za usługi wodne.

W myśl art. 35 ust. 1 pr.wod. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 pr.wod.). Opłata z tego tytułu składa się z opłaty stałej, ustalanej w sposób określony w art. 271 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pr.wod., oraz opłaty zmiennej, wymierzanej na podstawie art. 272 ust. 5 pr.wod. Do uiszczania tych opłat zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 pr.wod.).

Podstawę ustalenia wysokości opłaty zmiennej zakwestionowanej w niniejszej sprawie stanowił art. 272 ust. 5 pr.wod., zgodnie z którym wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Sposobu ustalenia ilości odprowadzonych wód dotyczą przejściowe unormowania art. 552 ust. 2 i 2a pr.wod. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów (tj. ust. 2) ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Natomiast zgodnie z art. 552 ust. 2a pr.wod. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.

W świetle cytowanych przepisów zasadą jest, że naliczona opłata zmienna powinna odzwierciedlać ilość odprowadzonych wód, skoro ten parametr – zgodnie z art. 272 ust. 5 pr.wod. – jest jednym z czynników iloczynu służącego wyliczeniu takiej opłaty.

W ocenie Sądu stworzona przez ustawodawcę możliwość (a niekiedy konieczność) oparcia się przy wymierzaniu opłat za usługi wodne na danych (parametrach) określonych w odnośnym pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym podmiotowi korzystającemu z takich usług (tu: na danych co do maksymalnej ilości odprowadzanych wód), nie oznacza dopuszczalności naliczania takich opłat w sytuacji, gdy adresat pozwolenia nie ma możliwości korzystania z odnośnej usługi wodnej.

Wręcz przeciwnie, Sąd w niniejszym składzie podziela te poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których fakt, że opłaty uiszcza się "za usługi wodne" (poszczególne ich rodzaje) oraz że zobowiązanymi do ich ponoszenia są podmioty "korzystające z usług wodnych", oznacza, że podmiot uprawniony do korzystania z danej usługi wodnej, aby móc zostać obciążonym opłatą z tego tytułu, musi mieć co najmniej potencjalną (prawnie zagwarantowaną) możliwość wykonywania swych uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (por. wyroki WSA: z 21.08.2018 r., II SA/Wr 389/18; z 20.09.2018 r., II SA/Sz 507/18; z 10.11.2020 r., III SA/Gd 390/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W świetle powyższych uwag za błędne należy uznać stanowisko Organu, że opłata za usługi wodne (w tym przypadku: opłata zmienna za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych) przysługuje niezależnie od okoliczności faktycznych sprawy determinujących możliwość korzystania z takich usług (w tym przypadku: niezależnie od dysponowania prawem do nieruchomości) – do czasu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ewentualnie przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia przez następcę prawnego zakładu (na podstawie art. 411 pr.wod.) albo przez inny podmiot (w trybie art. 411a pr.wod.). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie ma już możliwości realizacji swoich uprawnień z niego wynikających – bo np. utracił tytuł prawny i posiadanie nieruchomości, z terenu której wody te są odprowadzane – brak jest podstaw do ustalenia opłaty za ww. usługę wodną. Obowiązek ponoszenia opłaty wiąże się bowiem z faktem korzystania (a przynajmniej: z faktyczną możliwością korzystania) z danej usługi wodnej, a nie z samym posiadaniem pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego tej usługi. Zgodnie z art. 9 ust. 3 pr.wod. gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W tym kontekście brak jest dostatecznego uzasadnienia dla pobierania opłat za usługi wodne, które z przyczyn obiektywnych nie mogą być świadczone na rzecz danego podmiotu. W takim przypadku przeciwko pobieraniu opłaty, zwłaszcza za usługę polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych (a więc w istocie za sui generis zanieczyszczanie środowiska), od podmiotu, który już z takiej usługi nie korzysta (tj. nie odprowadza wód z terenu danej nieruchomości, gdyż się jej wyzbył), przemawia także kardynalna zasada prawa ochrony środowiska (w tym ochrony zasobów wodnych) –"zanieczyszczający płaci" (por. zwłaszcza art. 9 ust.1 Dyrektywy ramowej).

Oceny tej nie zmienia brzmienie art. 271 ust. 4 pr.wod., zgodnie z którym: "Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód:

1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast

– ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód", i użyte w tym przepisie wyrażenie "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym [...] maksymalnej ilości wód".

Pomijając bowiem nawet fakt, że cytowany przepis odnosi się wprost do ustalania opłaty stałej, a nie opłaty zmiennej, to należy zauważyć, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podnosi się, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec powyższego użyte przez ustawodawcę ww. wyrażenie ("określonej w pozwoleniu wodnoprawnym [...] maksymalnej ilości wód") pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat na podmiot, który rzeczywiście ma możliwość odprowadzania wód – tak rozumieć należy bowiem określenie "za odprowadzanie do wód – wód..." (art. 271 ust. 4 ab initio pr.wod.). Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni – tzw. regułą harmonizowania kontekstów – w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym, ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Dokonując zatem analizy art. 271 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 pr.wod. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, uwzględnić należy nie tylko brzmienie ww. przepisów, ale również przepisów je "otaczających", w tym art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 270 ust. 3 oraz art. 298 pkt 1 pr.wod.

Wobec powyższego – wbrew stanowisku Organu, opartemu na błędnej, zdaniem Sądu, wykładni przepisów normujących ustalanie opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, w tym zwłaszcza wytkniętych w skardze: art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 272 ust. 5 i art. 298 pkt 1 pr.wod, – sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego uprawniającego do odprowadzania wód opadowych i roztopowych nie upoważnia organu Wód Polskich do naliczania opłat z tego tytułu, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że podmiot, który uzyskał to pozwolenie, nie ma realnej możliwości wykonywania swoich uprawnień z niego wynikających. Samo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza jeszcze automatycznej możliwości realizacji uprawnień zakładu wynikających z tego pozwolenia, dlatego samo posiadanie pozwolenia nie upoważnia organu do naliczania opłat za usługi wodne objęte tym pozwoleniem.

W konsekwencji za zasadny należało również uznać zarzut istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w zakresie ustaleń, czy podnoszony przez Skarżącego fakt zbycia w dniu [...] grudnia 2018 r. nieruchomości Spółki, której dotyczyło udzielone Spółce pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (decyzja Starosty [...] z [...].09.2012 r. znak: [...], zmieniona decyzją tego organu z [...].06.2013 r. znak: [...]), rzeczywiście skutkował brakiem możliwości dalszego wykonywania przez Spółkę (w upadłości) uprawnień wynikających z ww. pozwolenia wodnoprawnego, pozbawiając Spółkę (w upadłości) posiadania tej nieruchomości, choćby zależnego.

Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanego w skardze naruszenia "art. 411 ust. 1 w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 418 ust. 1" pr.wod., gdyż w okolicznościach kontrolowanej sprawy Skarżący nie wykazał, że zbycie ww. nieruchomości wchodzącej w skład masy upadłości Spółki – i to, jak wynika z treści skargi, zbycie na rzecz dwóch różnych przedsiębiorców (działających pod firmami, odpowiednio, "W. " M. P. oraz "A. " R. K.) – skutkowało zaistnieniem "następstwa prawnego zakładu" w rozumieniu art. 411 ust. 1 pr.wod.

Podobnie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy pozbawiony istotnego znaczenia okazał się fakt posiadania przez PGKiM odrębnych pozwoleń wodnoprawnych dla zlewni nr 1 i 2, a także (ewentualnego) zawarcia przez PGKiM ze Spółką "umowy na przyjmowanie ścieków opadowych i roztopowych" – z powodów przekonująco wyłożonych przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, a zwłaszcza z uwagi na to, że PGKiM jest odrębnym podmiotem korzystającym z usług wodnych, posiadającym osobne pozwolenia wodnoprawne uprawniające do określonego korzystania z wód i odprowadzającym wodę z innych terenów niż teren przedmiotowej nieruchomości Spółki (zbytej przez Skarżącego). W konsekwencji nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. Tym bardziej że przepis ten normuje kompetencje organu odwoławczego (w zakresie prowadzenia tzw. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego), tymczasem w kontrolowanej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni przy wydaniu zaskarżonej decyzji działał jako organ pierwszej instancji.

Za zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 498, z późn. zm.; w skrócie: "pr.upadł.") przez błędne określenie adresata decyzji.

Dyrektor Zarządu Zlewni skierował zaskarżoną decyzję z [...] marca 2020 roku do podmiotu (w sensie: określił sporną opłatę zmienną podmiotowi) pod firmą: "P. w T. S.A." i tak też, jak wynika z rozdzielnika, zaadresował ją do ("Otrzymuje:") "P. w T. S.A.".

W tym kontekście Skarżący zarzucił, że stwierdzenie przez Organ, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest P. w T. S.A. stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 pr.upadł. W ocenie autora skargi zaskarżona decyzja powinna zostać wydana dla P. w T. S.A. w upadłości, natomiast doręczona syndykowi masy upadłości. Tymczasem decyzją tą Organ ustalił wysokość opłaty w stosunku do P. w T. S.A., uznając ją za stronę postępowania. Wobec powyższego, skoro postępowanie zostało wszczęte przez Dyrektora Zarządu Zlewni przeciwko P. w T. S.A. i w sentencji zaskarżonej decyzji Organ błędnie wskazał P. w T. S.A. jako stronę postępowania, a nie P. w T. S.A. w upadłości, to – zdaniem Skarżącego – ww. decyzja winna zostać uchylona. Dopiero w decyzji z [...] lipca 2021 r. oznaczenie strony uzupełniono o dopisek "w upadłości".

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Organu, kluczowe znaczenie dla właściwego określenia adresata zaskarżonej decyzji ma w kontrolowanej sprawie nie treść udzielonego Spółce pozwolenia wodnoprawnego (sposób określenia adresata tego pozwolenia), lecz odnośne przepisy ustawy - Prawo upadłościowe, na czele z jej art. 144 ust. 1 i 2.

W myśl tych przepisów po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowo-administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu (art. 144 ust. 1 pr.upadł.). Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (art. 144 ust. 2 pr.upadł.). Tę ostatnią regulacje dopełnia art. 372 ust. 1 pr.upadł. – w brzmieniu: "Zmiany stosunków prawnych dokonane na podstawie przepisów ustawy obowiązują upadłego i drugą stronę również po umorzeniu lub zakończeniu postępowania upadłościowego, chyba że przepisy odrębnej ustawy stanowią inaczej" – z którego wynika, że wszystkie czynności, których dokona syndyk w czasie postępowania upadłościowego w odniesieniu do masy upadłości, mają skutek dla majątku upadłego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne znaczenie ma również przepis art. 60(1) pr.upadł., w myśl którego po ogłoszeniu upadłości przedsiębiorca występuje w obrocie pod dotychczasową firmą z dodaniem oznaczenia "w upadłości".

Zdaniem Sądu nie powinno ulegać wątpliwości, że "występowaniem w obrocie" w powyższym rozumieniu jest także występowanie przez dany podmiot w charakterze adresata konkretnej decyzji administracyjnej. Dlatego już w świetle cytowanego art. 60(1) pr.upadł. w żadnym przypadku nie do obrony jest stanowisko Organu, według którego zaskarżona decyzja powinna być skierowana do "P. w T. S.A." (bez dodatku "w upadłości").

Wbrew sugestiom stron, w kontrolowanej sprawie dylemat co do właściwego oznaczenia adresata zaskarżonej decyzji nie sprowadza się do alternatywy:

– "P. w T. S.A." czy "P. w T. S.A. w upadłości",

lecz do alternatywy:

– "P. w T. S.A. w upadłości" czy "Syndyk Masy Upadłości P. w T. S.A. (w upadłości)".

Powyższa kwestia, czy po ogłoszeniu upadłości przedsiębiorcy (tu: "P. w T. S.A.") adresatem decyzji dotyczącej – tak jak w kontrolowanej sprawie – jego masy upadłości powinien być ów przedsiębiorca (w upadłości), czy syndyk masy upadłości, nie jest w doktrynie i orzecznictwie rozstrzygana jednolicie.

Zwolennicy kierowania decyzji do upadłego przedsiębiorcy bazują na rozróżnieniu pojęć: "strony postępowania w znaczeniu materialnym" oraz "strony postępowania w znaczeniu formalnym (procesowym)", rozumianych w ten sposób, że:

– stroną w znaczeniu materialnym jest podmiot prawa, obowiązku albo innej sytuacji prawnej, o jakim (jakiej) mowa w powództwie;

– stroną w znaczeniu procesowym jest ten, kto jest oznaczony jako strona danego procesu, a więc przede wszystkim ten, kto we własnym imieniu wytoczył powództwo oraz ten, przeciwko komu powództwo zostało wytoczone, a także ten, kto imiennie stał się stroną w wyniku podmiotowego przekształcenia procesu.

Na ogół strona w znaczeniu materialnym jest jednocześnie stroną w znaczeniu procesowym. Jednakże niekiedy następuje rozdzielenie tych ról, co w szczególności ma miejsce w postępowaniu upadłościowym, w którym:

– stroną postępowań dotyczących masy upadłości, w znaczeniu materialnym, jest upadły, gdyż pomimo ogłoszenia upadłości właścicielem całego majątku wchodzącego w skład masy upadłości jest upadły, a więc to jego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie;

– stroną w znaczeniu procesowym postępowań dotyczących masy upadłości jest syndyk, gdyż upadły nie może, zgodnie z art. 144 ust. 1 pr.upadł., samodzielnie występować w postępowaniu sądowym lub administracyjnym.

Sąd zauważa, że trafne, co do zasady, rozróżnienie na stronę w znaczeniu formalnym (procesowym) oraz materialnym może być rozumiane jeszcze inaczej – a mianowicie w taki sposób, że stroną procesu jest podmiot, który we własnym imieniu występuje w postępowaniu cywilnym celem ochrony prawnej praw podmiotowych własnych lub cudzych, natomiast stroną w znaczeniu materialnym jest podmiot, którego dotyczą skutki prawne tego postępowania (J. Jodłowski [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 203, cyt. za: D. Chrapoński [w:] Prawo upadłościowe. Komentarz, pod red. A. J. Witosza, Warszawa 2017, teza 2 do art. 144). W tym ujęciu fakt bycia stroną postępowania tyko w znaczeniu formalnym (tu: syndyk masy upadłości) nie wyklucza możliwości bycia także adresatem rozstrzygnięcia zapadłego w takim postępowaniu, w sytuacji gdy istnieje przepis – w kontrolowanej sprawie: art. 144 ust. 2 i art. 372 ust. 1 pr.upadł. – z którego wynika "przypisanie" skutków takiego rozstrzygnięcia stronie w znaczeniu materialnym (tu: upadłemu).

W tym też kierunku podążyło dominujące orzecznictwo sądów cywilnych, mierząc się od dawna z zagadnieniem, czy w postępowaniach sądowych z udziałem syndyka świadczenie zasądza się na rzecz syndyka jako formalnej strony procesu, czy też na rzecz upadłego jako strony procesu w rozumieniu materialnoprawnym. Jak zauważa D. Chrapoński: "Zagadnienie to było w zasadzie jednolicie pojmowane już pod rządem pr. upadł. Z 1934 r. i przyjmowano, że świadczenie podlegało zasądzeniu na rzecz syndyka. W ostatnim czasie jednak pojawiły się orzeczenia, że świadczenie należy zasądzić na rzecz upadłego, gdyż ten jest stroną materialnoprawną procesu (zob. wyrok SN z 7.10.2004 r., IV CK 86/04, LEX nr 143176; postanowienie SN z 21.07.2011 r., V CZ 37/11, LEX nr 898281; wyrok SA w Poznaniu z 14.09.2012 r., I ACa 600/12, LEX nr 1220592; a także A. Hrycaj [w:] System Prawa Handlowego, t. 6, s. 215). Ze skądinąd słusznego poglądu, że upadły jest stroną materialnoprawną postępowań cywilnych dotyczących masy upadłości, nie można wyciągnąć wniosku, że świadczenie podlega zasądzeniu na jego rzecz w postępowaniu z udziałem syndyka (zob. S. Cieślak, Wpływ postępowania upadłościowego na postępowania w sprawach gospodarczych, "Palestra" 2008/9–10, s. 2, a także P. Feliga, Oznaczenie w orzeczeniu syndyka jako strony procesu. Brak legitymacji formalnej upadłego, MPH 2013/2 s. 52). Nie można tracić z pola widzenia faktu, że syndyk jest zastępcą pośrednim upadłego, którego legitymacja w postępowaniu dotyczącym masy upadłości została przez ustawodawcę wyłączona. Oznacza to, że uprawnionym do odbioru świadczenia zasądzonego orzeczeniem jest wyłączenie syndyk, tylko on jest uprawniony do żądania nadania na swoją rzecz klauzuli wykonalności i wyegzekwowania świadczenia od dłużnika (zob. szerzej D. Chrapoński [w:] Prawo upadłościowe. Komentarz, pod red. A. J. Witosza, Warszawa 2017, teza 12 do art. 144; por. też S. Gurgul, Prawo upadłościowe. Komentarz, Warszawa 2020, art. 144 Nb 1-2).

W ocenie Sądu powyższe rozważania, dotyczące postępowań sądowych (cywilnych) i wydawanych w nich wyroków, należy odpowiednio odnieść także do postępowań administracyjnych oraz zapadających w nich rozstrzygnięć (decyzji administracyjnych), i to nie tylko przyznających określone świadczenia (szerzej: uprawnienia), ale także – jak w kontrolowanym postępowaniu – nakładających określone obowiązki. W konsekwencji należy przyjąć, że adresatem takiej decyzji powinien być nie upadły, lecz syndyk masy upadłości, który – inaczej niż twierdzi Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 4) i w odpowiedzi na skargę (s. 4), z oczywistą obrazą art. 144 ust. 2 pr.upadł. – nie działa "w imieniu upadłego", lecz "w imieniu własnym", a jedynie "na rzecz upadłego".

W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie podziela ten nurt w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jako właściwego adresata rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących masy upadłości wskazuje się syndyka, a nie upadłego (por. m.in. wyroki NSA: z 09.06.2016 ., II GSK 243/15; z 24.02.2015 r., II FSK 1910/14; z 22.06.2010 r., I GSK 989/09; z 14.09.2007 r., II FSK 996/06; a także wyroki WSA: z 31.01.2019 r., IV SA/Po 631/18; z 11.12.2018 r., II SA/Kr 1165/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W szczególności Sąd podziela pogląd wyrażony w ostatnio przywołanym, prawomocnym wyroku WSA w Krakowie, w myśl którego: "Adresatem zaskarżonej decyzji [w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód – uw. Sądu] powinien być Syndyk masy upadłości, jako strona postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących masy upadłości a nie sam upadły. Wszelkie należności publicznoprawne przypadające za okres po ogłoszeniu upadłości są, bowiem należnościami w stosunku do masy upadłości."

W przywołanym nurcie orzeczniczym nie są jednolicie oceniane skutki błędnego określenia, jako adresata decyzji, upadłego, zamiast syndyka masy upadłości. W myśl poglądu najdalej idącego, w konkretnym (skrajnym) przypadku taka decyzja może być obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (por. wyrok WSA z 31.01.2019 r., IV SA/Po 631/18, CBOSA, dotyczący sytuacji skierowania decyzji, zamiast do syndyka masy upadłości, do upadłego przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną i działającego w postępowaniu "obok" syndyka, we własnym imieniu). Natomiast w innym wyroku błędne określenie adresata decyzji zostało uznane za naruszenie art. 144 pr.upadł. uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA z 11.12.2018 r., II SA/Kr 1165/18, CBOSA). Z kolei w wyroku z 22 czerwca 2010 r. o sygn. akt I GSK 989/09 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, zgodnie z którym: "bezsporne naruszenie art. 144 ust. 1 i 2 Prawa upadłościowego i naprawczego w postępowaniu podatkowym nie było naruszeniem obligującym Sąd I instancji do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyrazem skrajnego formalizmu procesowego byłoby bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji tylko po to, aby wydać decyzję, której adresatem byłby syndyk, będący reprezentantem upadłego, którego obciążą i tak wynikające z tego aktu administracyjnego konsekwencje".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego, ucieleśniony w zaskarżonej decyzji, może mieć wpływ na stan masy upadłości i, w konsekwencji, na możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego – skoro Spółka, na mocy zaskarżonej decyzji, zobowiązana została do uiszczenia określonej kwoty opłaty, co finalnie może skutkować uszczupleniem masy upadłości – a więc że jest to postępowanie administracyjne "dotyczące masy upadłości" w rozumieniu art. 144 ust. 1 pr.upadł. W konsekwencji jako adresata zaskarżonej decyzji należało wskazać Syndyka, a nie Spółkę. Zarazem jednak, jeśli się zważy, że Syndyk miał zapewniony udział w postępowaniu prowadzonym przez Dyrektorem Zarządu Zlewni oraz że decyzja, choć formalnie skierowana do "P. w T. S.A.", ale już zaadresowana (vide rozdzielnik) została do "P. w T. S.A. w upadłości" i doręczona Syndykowi, to należy stwierdzić, że decyzja ta nie jest obarczoną wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (wadą nieważności), lecz "zwykłą" (niekwalifikowaną) wadą, polegającą na nieprecyzyjnym określeniu adresata decyzji, z naruszeniem art. 144 ust. 1 i 2 pr.upadł.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (108 zł), wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego obliczone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości 900 zł, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 1025 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z zawartymi wyżej ocenami prawnymi i wytycznymi, Organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy na skutek zbycia nieruchomości Skarżący miał w okresie, którego dotyczyła zaskarżona decyzja (I kwartał 2019 r.), rzeczywistą – acz choćby tylko potencjalną, ale prawnie zagwarantowaną określonym tytułem prawnym do nieruchomości, umożliwiającym jej posiadanie (choćby zależne) – możliwość wykonywania uprawnień wynikających z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, tj. odprowadzania wóda opadowych i roztopowych z terenu ww. nieruchomości. Następnie na podstawie poczynionych ustaleń wyda stosowną decyzją, pamiętając, że jej adresatem, bez względu na treść rozstrzygnięcia, winien być Syndyk Spółki, a nie Spółka.

Należy jeszcze zaznaczyć, że ponieważ w kontrolowanej sprawie nie zostało prawidłowo wyjaśnione, czy istnieją w ogóle podstawy do naliczenia spornej opłaty – a więc czy jej wymierzenie było usprawiedliwione "co do zasady" – przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących wysokości tej opłaty.