Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 983/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3;9;22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. L. i Z. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania M. L. i Z. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r., znak: [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność I. L.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r., znak [...] Prezydent Miasta L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność I. L. Odszkodowanie ustalono na kwotę [...] zł.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r. M. L. oraz Z. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli wniosek o stwierdzenie wydania powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność I. L. oraz stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. w części dotyczącej odszkodowania oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w zakresie wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania M. L. oraz Z. L. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r., znak [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność I. L.

Rozpatrując odwołanie M. L. oraz Z. L. od powyższej decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno - prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...] w L. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego [...] w L. Podstawą do opracowania planu realizacyjnego, na mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1975 r. Nr 38, poz. 229) był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budowa osiedla mieszkaniowego [...] uwzględniona została również w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L., co potwierdza treść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1978 r., zatem przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Organ odwoławczy wskazał również, iż z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jak wynika z akt archiwalnych sprawy, w piśmie z dnia [...] października 1977 r., nr [...] właścicielce wywłaszczanej nieruchomości I. L. została złożona oferta o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż kwota zaproponowana w ofercie tj. [...] zł różniła się od kwoty przyznanej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1978 r., tj. [...] zł, to organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. umowa nabycia nieruchomości mogła być zawarta za cenę nie wyższą, od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o udzieleniu przez I. L. zgody na ofertę, zatem rokowania nie przyniosły pozytywnych rezultatów. Organ wskazał ponadto, że konstrukcja rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przewidziana przez ustawę z 12 marca 1958 r. miała na celu odejście od przeprowadzenia procedury wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości wyrażał zgodę na jej zbycie. Jednocześnie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał, iż w razie zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości umowa nabycia takiej nieruchomości następowała za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Przepis ten wskazuje zatem jedynie górną granicę ceny w przypadku nabycia nieruchomości w drodze umowy. Oznacza to, iż cena zaproponowana w trybie odstąpienia nieruchomości mogła się nawet znacząco różnić od przyznanego odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie mogła jednak przekraczać wysokości odszkodowania obliczonego dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego.

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju został spełniony wymóg z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 16 ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony w organie do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej.

Organ drugiej instancji wskazał, że co prawda, w aktach sprawy brak jest wniosku wywłaszczeniowego, jednakże fakt jego złożenia wynika z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, niemożność odszukania przez organ określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, Lex Polonica nr 396973, który w uzasadnieniu wskazał, że "Jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych.(...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić".

Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju stwierdzić należy, iż z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1978 r., a także zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1978 r. wynika, iż wniosek w trybie art. 16 ustawy z dnia 12.03.1958 r. został złożony przez Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w L. pismem z dnia 13.03.1978 r., nr [...]. Zatem wymóg wskazany w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej został spełniony.

Zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej po przeprowadzeniu właściwy organ wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie, zaś zgodnie z treścią art. 22 powyższej ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Zdaniem organu drugiej instancji z przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 kpa. Organ wskazał, że art. 22 ustawy wywłaszczeniowej stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1219/11). Jak wskazał organ drugiej instancji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09).

W aktach sprawy wywłaszczeniowej znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej odbytej w dniu [...] czerwca 1978 r. Jak wynika z protokołu, na rozprawę stawiła się właścicielka nieruchomości I. L., która oświadczyła, iż znana jest jej cena za grunt. Jednocześnie wniosła o przyznanie normatywu budowlanego, wskazując, iż poza wywłaszczaną nieruchomością nie posiada innych na terenie miasta L. Z treści protokołu z rozprawy wynika, że biegły nie wziął udziału w rozprawie, niemniej jednak biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że rejestr szacunkowy sporządził w dniu [...] stycznia 1978 r. inż. B. K. - biegły z listy Urzędu Wojewódzkiego. Za podstawę obliczenia odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, będący własnością I. L., biegły przyjął ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności art. 8 ust. 8 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, zaś za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że wysokość stawki odszkodowania za grunt przekraczający powierzchnię działki normatywnej ustalał naczelnik powiatu (prezydent miasta) na podstawie wytycznych wojewody. Wojewoda mógł podwyższyć odszkodowanie za 1 m2 gruntu najwyżej do 10-krotnej stawki, przy czym odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej.

Biegły ustalił, iż wywłaszczeniu podlegała całość gruntu I. L. Wartość działki normatywnej biegły przyjął na kwotę [...] zł, czyli 8% od kwoty [...] zł, tj. kosztów wybudowania domu jednorodzinnego, ustalonych w zarządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. Ponadto za grunt ponadnormatywny biegły przyjął, iż wartość 1 m2 tego gruntu, znajdującego się w strefie II śródmiejskiej, wynosi [...] zł zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta miasta L. z dnia [...] grudnia 1976 r. Biegły wskazał, iż działka normatywna wynosi [...] m2, pozostały grunt stanowi różnicę między wywłaszczaną powierzchnią a działką normatywną ([...] m2 - [...] m2 - [...] m2). Następnie tak uzyskaną powierzchnię nieruchomości stanowiącą grunt ponadnormatywny należało pomnożyć przez wartość 1 m, czyli jak już wskazano [...] zł ([...] m x [...] zł = [...] zł). W konsekwencji uzyskano całkowitą kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do zarzutu, iż z akt sprawy nie wynika, z jakiego powodu do wyceny działki normatywnej przyjęto 8% wartości budowy domu jednorodzinnego pięcioizbowego w L., minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że odszkodowanie było przyznawane w wysokości 5-10% kosztów budowy domu jednorodzinnego. Przyjęcie stawki w wysokości 8% mieściło się w przedziale ustawowym, zatem obecnie brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu odszkodowania.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów, iż elaborat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a organ wywłaszczeniowy nie powołał w toku postępowania biegłego, organ odwoławczy wskazał, że nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Z treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka praktyka, mimo że sprzeczna z treścią przepisu nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Należy wskazać, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia i wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego.

Odnosząc się do zarzutu, iż z art. 6 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż opinia powinna być sporządzona przez minimum dwie osoby należy organ drugiej instancji wskazał, że na podstawie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 1960 r. nr D.2000/P/0/60 ustalenie wartości budynków powinno być dokonywane przez dwóch biegłych, natomiast w przypadku gdy przedmiotem szacunku były grunty, ogrodzenia, małe szopy, składniki, komórki itp. obiekty, wystarczający był szacunek jednego biegłego (patrz W. Ramus Opinia biegłego w sprawach wywłaszczeniowych, Wydawnictwo Prawnicze 1973 r., str. 11).

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że z art. 23 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, iż orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 1978 r., znak [...] zawiera wskazanie wywłaszczanych nieruchomości, wnioskodawcy wywłaszczenia, ustalenie odszkodowania dla byłych właścicieli nieruchomości oraz wskazanie ich danych osobowych. Decyzja z dnia [...] czerwca 1978 r. zawiera także szczegółowe uzasadnienie oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

Skargę na decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L. oraz Z. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez Ministra w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia prawa gdyż:

biegły wyceniający wywłaszczaną nieruchomość nie został powołany przez organ administracji;

biegły wyceniający wywłaszczaną nieruchomość działał na zlecenie strony postępowania,

opinia będąca podstawą ustalenia odszkodowania została wydana w dniu 19 stycznia 1978 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego;

biegły nie został przesłuchany na rozprawie;

strona na rozprawie z dnia [...] czerwca 1978 roku, kwestionowała opinię i zgłaszała uwagi co do wyceny,

biegły ani organ administracji nie ustosunkował się do uwag strony, która kwestionowała ustaloną wysokość odszkodowania,

opinia została sporządzona przez jednego biegłego, podczas gdy przepis rangi ustawowej wyraźnie wskazywał na co najmniej dwóch biegłych,

elaborat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, nie zawiera szczegółowego uzasadnienia,

wysokość odszkodowania w sprawie została ustalona nie przez biegłego, ale przez osobę o nieznanych personaliach, która sprawdzała operat pod względem rachunkowym,

istnieje zasadnicza różnica pomiędzy trybem powołanie biegłego, o którym mowa w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a biegłym z listy wojewody, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

2. naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie z czego wynika różnica pomiędzy kwotą zaproponowaną w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości wynosząca [...] zł, a ustalonej w decyzji wywłaszczeniowej w wysokości [...] zł i z jakiego powodu kwota [...] zł była prawidłowa;

3. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się do zarzutów stron zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 roku i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego, dotyczących:

a) uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla p. R. P., tj. osoby która podpisała kontrolowaną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 roku,

b) uzyskania decyzji lokalizacyjnej,

c) ustalenia kto pełnił funkcję kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami,

d) uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami,

e) ustalenia, czy sporządzający elaborat szacunkowy inż. B. K. istotnie był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego;

4. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do:

a) uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla p. R. P., tj. osoby która podpisała kontrolowaną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 roku,

b) uzyskania decyzji lokalizacyjnej,

c) ustalenia kto pełnił funkcję kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami,

d) uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami,

e) ustalenia, czy sporządzający rejestr szacunkowy inż. B. K. istotnie był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego;

5. naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez zaniechanie oceny czy spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia na cele związane z realizacją planu gospodarczego,

a w konsekwencji

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco narusza prawo.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając wskazane zarzuty oraz przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zgodnie z treścią przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści powołanego przepisu wynikają następujące zasady: obligatoryjność rozprawy, obligatoryjność wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, powołanie biegłych przez naczelnika powiatu [Prezydenta], szczegółowe uzasadnienie opinii biegłych.

Tylko łączne spełnienie wszystkich wymienionych powyżej zasad, powodowało zgodne z prawem ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Opinia biegłego w sprawie została sporządzona w dniu [...] stycznia 1978 r., a wniosek o wszczęcie postępowania złożono w dniu 13 marca 1978 r. Powyższe oznacza, że opinia biegłego została sporządzona przed wszczęciem postępowania, a zatem nie może mieć charakteru opinii biegłego w rozumieniu przepisów kpa. Oznacza to również, iż osoba sporządzająca operat nie została powołana przez organ administracji w toku postępowania wywłaszczeniowego. Stanowi to rażące naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał, że odszkodowanie będzie ustalone na podstawie opinii biegłych, którzy zostali powołani przez naczelnika powiatu. Ustalenie wysokości odszkodowania na zlecenie strony, która była zobowiązana do jego wypłaty, przez osobę której kwalifikacje merytoryczne nie zostały w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz nadzorczym w jakikolwiek sposób zweryfikowane, rażąco narusza prawo.

Istnienie formalnych przesłanek powoływania biegłego, winien weryfikować organ administracji, powołując daną osobę. W aktach brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia, że inż. B. K. był rzeczywiście biegłym z listy urzędu wojewódzkiego. Opierając się na dokumentach, można powiedzieć jedynie, iż osoba ta za biegłego się podawała.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 roku powołano orzecznictwo (sygn. akt II SA/Lu 374/12, sygn. akt I OSK 1888/10, sygn. akt I SA/Wa 702/10), które jednoznacznie wskazuje, że opinia sporządzona przez osobę, która zawodowo zajmowała się wyceną nieruchomości, ale nie powołana przez organ administracji, a działająca za pieniądze strony zainteresowanej jak najniższa wycena nieruchomości, stanowi rażące naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Minister przyjął błędnie, że dokonanie wyceny przez biegłego powołanego przez wnioskodawcę wywłaszczenia nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem taka była powszechna praktyka organów wywłaszczeniowych.

Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu, rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, odbyła się w dniu [...] czerwca 1978 roku. Z powyższego protokołu wynika, że na rozprawie nie był obecny biegły. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Jednak czy miało ono charakter rażącego naruszenia prawa, powinno być rozważone w kontekście całości postępowania w danej sprawie.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że I. L. kwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania, a ponadto żądała przyznania jej normatywu budowalnego. Przez nieobecność biegłego na rozprawie, I. L. była pozbawiona możliwości zadawania pytań, a tym samym wyjaśnienia z jakiego powodu i na jakiej podstawie biegły ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nieobecność biegłego na rozprawie miała zatem ewidentny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Stanowisko Ministra, że obowiązek wysłuchania biegłych można zredukować do odczytania ich opinii (str. 4 uzasadnienia) jest całkowicie bezpodstawne. Istotą rozprawy jest konieczność ustosunkowania się do zarzutów zgłaszanych przez stronę. W sytuacji w której nieobecny biegły nie jest w stanie ustosunkować się do zarzutów wywłaszczonego obywatela, bo odczytano tylko jego opinię na rozprawie, rozprawa staje się fikcyjnym przedstawieniem.

Można również zakładać, że skoro w elaboracie szacunkowym, wprowadzono poprawki przez osobę, która jest anonimowa, to być może celowo nie wezwano biegłego na rozprawę.

Zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinie biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu na terenie którego położona jest nieruchomość".

Jak wskazał pełnomocnik skarżących powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że biegłych którzy dokonują wyceny nieruchomości powinno być co najmniej dwóch. Powołany przepis wskazuje na jeszcze jedną istotną zasadę, zgodnie z którą biegli powinni być z listy wojewody.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość oparto na rejestrze szacunkowym sporządzonym tylko przez inż. B. K. z dnia [...] stycznia 1978 r. Ponadto Minister nie podjął nawet próby wykazania, czy inż. B. K. był z listy biegłych wojewody i z jakich dokumentów ten fakt wynika. Minister przyjął wprost, że p. B. K. był biegłym z listy wojewody, mimo że zarówno w aktach postępowania wywłaszczeniowego jak i dokumentach zebranych później, nie znajduje się żaden dokument, który by to potwierdzał, strona zaś podnosiła zarzut braku uprawnień osoby sporządzającej opinię.

Zdaniem pełnomocnika skarżących Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wyjaśnił z jakiego powodu kwota zaproponowana w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości różniła się w sposób znaczący od odszkodowania przyznanego w decyzji wywłaszczeniowej. Kwota [...] zł zaproponowana w ofercie z dnia [...] października 1977 r. obejmowała obszar o powierzchni [...] m2, podczas gdy odszkodowanie w wysokości [...] dotyczyło obszaru [...] m2. Ponadto nie wynika dlaczego przyjęto stawkę 8% wartości budowy domu jednorodzinnego mimo, że art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wskazuje, iż opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przeprowadzona w sprawie analiza prawna oraz poszukiwania dokumentów powinny mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, natomiast Minister zaniechał skutecznego poszukiwania całego szeregu istotnych w sprawie dokumentów, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że stosowanie do art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy "we wniosku należy wskazać; cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycie nieruchomości na ten cel". Natomiast z treści uzasadnienia do decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. wynika, że organ nie zbadał w jakimkolwiek zakresie czy objęta wnioskiem nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia.

Powoływanie się na treść uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej w celu wykazania, że jest ona prawidłowa, jest niedopuszczalne. Podobnie jak niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie dotyczących treści decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego [...] z dnia [...] kwietnia 1978 roku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planów gospodarczych miasta L. wyłącznie na podstawie lakonicznej treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie, nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność I. L.

Oceniane przez Sąd decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, co stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych, które znajdują się w obiegu prawnym i podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Postępowanie takie stanowi formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art.156 - 158 kpa. Przy czym podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji będących przedmiotem postępowania nadzorczego była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w L. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego [...] w L. (k. 164, tom 2/3 akt administracyjnych). Podstawą opracowania planu realizacyjnego, na mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - tj. miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w L., zatwierdzony Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że zwłaszcza w sytuacjach, gdy cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólny jego prawidłowa ocena powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W takim przypadku doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę całej dostępnej dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem. Chodzi tu m.in o przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla na terenie którego działka się znajduje.

Prawidłowo zatem organ ustalił, że nabycie niniejszej nieruchomości, jako niezbędnej i służącej realizacji zadania gospodarczego, stanowiło działanie służące wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym i spełniało przesłankę określoną w powołanym art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

W powyższej ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. ustawodawca wprowadził wymóg, iż ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy (art. 6 ust. 1 ustawy).

Sąd, analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, podzielił stanowisko organu, że wymóg przeprowadzenia rokowań został wypełniony (k. 19, tom 1/3 akt administracyjnych).

Zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie jest również to, czy oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii biegłego niepowołanego przez organ, a zleconej przez wnioskodawcę wywłaszczeniowego biegłemu z właściwej listy, nadto brak wysłuchania biegłego na rozprawie, rażąco naruszają przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Jak wcześniej Sąd wskazał rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę (lista biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L.), zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Co prawda przepis ten wymaga powołania biegłego przez organ, lecz po pierwsze jest to tylko czynność procesowa, po wtóre w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapadła, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Zatem istotne jest czy kwestia ta oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania i jego wysokość. Trzeba tu mieć na uwadze treść opinii, jej podstawę faktyczną i prawną, ale również i to, czy strona ją podważała, jak również czy we właściwym trybie i czasie kwestionowała samą decyzję. W postępowaniu wywłaszczeniowym opinia ta stanowiła dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ. Opinia sporządzona we właściwym trybie ma taki sam charakter, którego nie zmienia tryb powołania biegłego. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, czego wyrazem są przykładowe orzeczenia z dnia: 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13 (publ. jw.).

Podkreślić należy, że sposób ustalenia odszkodowania dokonany został na podstawie przepisu art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. określającego zasady ustalenia odszkodowania za grunt w mieście, które uzależnione było od tego, czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu, czy część i od położenia gruntu, przy czym operuje on nie sztywnymi stawkami, a pojęciami mieszczącymi się w pewnych granicach – "5 -10% kosztów wybudowania domu" (w niniejszej sprawie przyjęto 8%). Zatem wskazuje to na konieczność dokonywania pewnych ocen i wartościowania, co wykluczało stosowanie konkretnych stawek sprecyzowanych w ust. 9 art. 8.

Analizując treść protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1978 r., w której uczestniczyła I. L. wskazać należy, że prowadzący rozprawę poinformował o wysokości ceny wywłaszczonego gruntu po [...] zł. Natomiast z wypowiedzi I. L. wynika, że cena za grunt była jej znana wnosiła ona o przyznanie normatywu budowlanego i wskazał, że jest to jej ostatnia działka na terenie L., niezbudowana. Z powyższego wynika, że strona nie podważała ani ustaleń faktycznych, ani stawek, ani wreszcie wysokości odszkodowania. Za niezasadne i nie mające potwierdzenia w materiale dowodowym należy uznać stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że I. L. nie zgadzała się i skutecznie zakwestionowała wysokość odszkodowania.

W okolicznościach sprawy nie można uznać za rażące naruszenie prawa oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, w oparciu o opinię biegłych.

W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że ocena legalności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie orzeczenia o odszkodowaniu dokonywana jest na tle konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 22 ustawy przewidywał przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu.

Wobec tego, że opisane wyżej okoliczności nie miały miejsca Sąd uznał za niezasadne podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 22 ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 i kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Oceniając prawidłowość wyliczenia stawki odszkodowania wskazać należy, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejawi się w tym, że wówczas nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274). Wskazać należy, że powyższe zagadnienie zostało prawidłowo przeanalizowane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który szczegółowo opisał sposób wyliczenia odszkodowania. W tym zakresie decyzja z dnia [...] czerwca 1978 r. nie jest dotknięta wada nieważności.

Odnosząc się zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się do zarzutów stron zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 roku i podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego (dotyczącego uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla p. R. P., tj. osoby która podpisała kontrolowaną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 roku, uzyskania decyzji lokalizacyjnej, ustalenia kto pełnił funkcję kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami, uzyskania dokumentu pełnomocnictwa dla kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami oraz ustalenia, czy sporządzający elaborat szacunkowy inż. B. K. istotnie był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego) to wskazać należy, że jest on niezasadny. Brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 kpa). Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej, jako dokumencie urzędowym, w rozumieniu art. 76 kpa, korzystającym z domniemania prawidłowości (autentyczności) należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód, celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12, LEX nr 1464730).

Tymczasem jest oczywiste, iż - kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji administracyjnej, której ocena jest dokonywana w trybie nieważnościowym - materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, mógł zaginąć lub jest w znacznej części niekompletny. Jest również powszechnie znany fakt, że na przestrzeni kilkudziesięciu lat następowały zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po kilkudziesięciu latach po jej wydaniu, postawiło organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, choć podkreślić należy, że w niniejszej sprawie większość najważniejszych dokumentów pozwalających organowi na orzekanie była w jego posiadaniu.

Zaprezentowane w skardze liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w różnych stanach faktycznych. W związku z powyższym, choć niejednokrotnie Sąd ten nie wskazywał dokładnie w swoich rozważaniach prawnych na owe odmienności, jednak orzekał mając na uwadze określoną sytuację faktyczną, którą nie zawsze można porównać okoliczności niniejszej prawy.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.