Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 603/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 § 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi I. Ł. i D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2015 roku Nr [...]


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] ustalił na rzecz S. i M. G. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę do pięciu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych; dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych; jednego budynku garażowego na działce nr ewid. [...], położonej w Z. .

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w dniu 23 marca 2015 r. wpłynął do organu wniosek [...] i M. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych; dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych; jednego budynku garażowego, na działce ozn. nr ewid. [...], położonej w m. Z. (obręb geod. Z. ), gmina Z.. Po wszczęciu postępowania, w dniu 29 kwietnia 2015 r. wpłynął wniosek strony postępowania, w którym podniosła kwestie miejsc parkingowych i zmiany sposobu zabudowy z wielorodzinnej na jednorodzinną. Wójt uznał przedmiotowe uwagi w części za zasadne zwiększając w miarę możliwości liczbę miejsc postojowych oraz zabezpieczając miejsca postojowe dla samochodów tymczasowo przyjezdnych. Co do zmiany zabudowy organ wskazał, że związany jest wnioskiem inwestora, w związku z czym zmiana nie jest możliwa. Wójt [...] wyjaśnił, że w oparciu o art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p., sporządzono przez uprawnionego urbanistę analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik do niniejszej decyzji, której celem było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Postępowanie prowadzone było zgodnie z wymogami ww. ustawy. Wnioskodawca w toku postępowania przedłożył egzemplarz kopii z mapy zasadniczej w skali 1:1000. Przedłożona kopia mapy została poświadczona przez Starostę Ś. , iż jest zgodna z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wpisane do ewidencji materiałów w dniu 2 stycznia 2014 r.) oraz obejmuje teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (oryginał mapy w aktach sprawy). Organ stwierdził, że działka nr ewid. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem dróg gminnych, położonych na działkach nr ewid. [...] (ul. C. ) i [...] (ul. G. ). Inwestor planuje obsługę komunikacyjną za pośrednictwem działki drogowej nr ewid. [...] (ul. [...] i dróg wewnętrznych, zorganizowanych w ramach własnej działki. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji inwestor proponuje poszerzenie istniejącej drogi publicznej do 8,0 m, kosztem własnej nieruchomości (przedmiotowa droga publiczna ma aktualnie szer. ok. 5,0 m). Wójt wskazał, iż w oparciu o dokumentację załączoną do wniosku stwierdzono, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zasilenia zamierzenia inwestycyjnego. Stwierdził też na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że dla działki objętej wnioskiem nie ma obowiązku uzyskiwania w przedmiotowej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albowiem inwestycja realizowana na gruntach orne i nieużytkach, oznaczonych w rejestrze gruntów jako użytki "RVI" i "N". Jego zdaniem planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Reasumując organ uznał, że spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dodał, że projekt decyzji uzgodniono ze Starostą [...], z Zarządem Powiatu w Ś. W., z Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. - Inspektorat we W., a także wewnętrznie z Zarządcą Dróg Gminnych. W związku zaś ze zmianami w zakresie planowanej inwestycji ponowiono uzgodnienia. Wskazano, że w toku postępowania jedna ze stron nie wyraziła zgody na lokalizację budynku garażowego w granicy z działką nr ewid. [...], wskazując, że narusza to jej interesy jako właściciela tej działki i ogranicza możliwości jej przyszłej zabudowy. Ustosunkowując się do tegoż zarzutu Wójt podał, że w decyzji ustalono lokalizację zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.); w szczególności zachowując odległość 12,0 m od granicy lasu (punkt 2.1. podpunkt i) niniejszej decyzji) - na załączniku graficznym wkreślona jest jedynie postulowana lokalizacja, przy czym dokładna lokalizacja wynika z ww. wymienionych przepisów prawa i jest badana przez organ wydający pozwolenie na budowę. W kwestii zaś sąsiedztwa zabudowy i wynikającego z tego oddziaływania, w przedmiotowej decyzji zawarte zostały ustalenia, które mają na to wpływ, a ponadto jest to element postępowania administracyjnego przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i D. Ł. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podnieśli, iż zaskarżana decyzja dopuszcza m.in. budowę pięciu trzykondygnacyjnych wielorodzinnych budynków wraz z miejscami postojowymi. Każdy z tych budynków ma pomieścić 9 lokali mieszkalnych, co oznacza, że przybędą także co najmniej 73 miejsca postojowe. W sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma działek spełniających kryteria art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W analizowanym terenie znajduje się siedem domów jednorodzinnych jedno- i dwukondygnacyjnych oraz budynki zakładu przemysłowego. Odwołujący zarzucili organowi I instancji, iż w analizie terenu skupił się na uzasadnieniu możliwości kontynuacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, nie uzasadniając zaś kontynuacji np. gabarytów budynków, czy intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W tym kontekście sposób zabudowy mieszkaniowej - jednorodzinna lub wielorodzinna oznacza dwa różne parametry urbanistyczne w rozumieniu ustawy. Zdaniem odwołujących Wójt [...] dopuścił się również naruszenia § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588. dalej: rozporządzenie). Wskazali, iż ustalono maksymalną wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej na poziomie 10 m tj. zdecydowanie większym niż średnia wysokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Jednocześnie zaś w analizie urbanistycznej nie wyjaśniono dlaczego zastosowano tak daleko idącego odstępstwa od ogólnych zasad wyznaczania wysokości projektowanej zabudowy. W obszarze analizowanym występuje zabudowa od ok. 3 m do ok. 9 m oraz maksymalnie dwie kondygnacje. Duże zróżnicowanie wysokości budynków wynika z uwzględnienia w analizie terenu także budynków przemysłowych sąsiedniej fabryki. Odwołujący zaznaczyli, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków jednorodzinnych wynosi ok. 6 m i jest bardzo mało zróżnicowana. Wysokość planowanych budynków ustalona w decyzji jest zatem wyższa niż wynikałoby to z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Określony parametr nie znajduje odzwierciedlenia w rezultatach analizy urbanistycznej. Maksymalna wysokość dopuszczona w decyzji nie tylko znacznie odbiega od średniej w sąsiedztwie (ok. 6 m), ale jest większa niż wysokość maksymalna otaczających budynków. Zarzut ten dotyczy również dopuszczenia w decyzji trzeciej kondygnacji, mimo że w sąsiedztwie są tylko budynki jedno- i dwukondygnacyjne.

Odwołujący powołali przepisy § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, by następnie wskazać, że oczywistym jest fakt, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie, wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Pominięcie zaś parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Zarzucając organowi I instancji naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia odwołujący podnieśli, iż obliczony przez organ średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego terenu wyniósł 29,2 i w decyzji dopuścił udział zabudowy na poziomie 27,6. Jednakże ten sam wskaźnik obliczony tylko dla funkcji mieszkaniowej w analizowanym terenie wynosi 17%. Tak duża różnica wynika z przyjęcia średniej arytmetycznej wskaźników zabudowy dla funkcji przemysłowej i mieszkaniowej. Jeśli powstające osiedle ma być kontynuacją zabudowy mieszkaniowej (abstrahując od problemu zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej), to wskaźnik udziału zabudowy powinien nawiązywać do wskaźnika zabudowy mieszkaniowej, a nie przemysłowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia poza przytoczeniem przepisów prawa, w oparciu o które organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdziło, że w obowiązującym porządku prawnym, co potwierdza także aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, nie ma przeszkód aby istniejąca zabudowa jednorodzinna stanowiła podstawę dla ustalenia warunków zabudowy nawet dla zabudowy wielorodzinnej. Następnie wskazano, że w każdej sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Celem bowiem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Same zaś przepisy rozporządzenia zawierają uregulowania, które pozwalają na ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy w wysokości innej, niż wynikają ze średnich parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Dotyczy to wszystkich parametrów, w tym także i procentu zabudowy a także wysokości planowanej zabudowy.

I. i D. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący podnieśli zarzuty tożsame do powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto zarzucili Kolegium naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 80 i art. 81 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 9, art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. Podnieśli, iż organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie bez wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób nieprawidłowy uzasadnił decyzję, a o postępowaniu nie zawiadomiono właściciela działek sąsiednich - nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Z. .

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2016 r. skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił dlaczego pozbawił przymiotu strony P. J. - właściciela działek sąsiednich. Ponadto wskazali, iż Wójt Gminy Z. zawyżył o ponad 2 m wysokość maksymalną fasady budynków występujących w obszarze analizowanym. Najwyższym bowiem budynek w obszarze tym znajduje się na terenie fabryki mebli "[...]" i mierzy 6,8 m, a nie 9 m jak podano w analizie urbanistycznej. Dopuszczenie zatem zabudowy o wys. 10 m narusza przepisy § 7 ust. 1-4 rozporządzenia.

Na rozprawie przed Sąd w dniu 20 grudnia 2016 r. D. Ł. podkreślił, że sąsiadujące z terenem inwestycji budynki jednorodzinne są wszystkie zbliżonych rozmiarów, mają ok. 4,5 m wysokości i do dwóch kondygnacji. Podał, że w analizie nie wskazano, gdzie ma znajdować się najwyższy budynek w obszarze analizowanym liczący rzekomo 9 m, zaś z dokonanych przez skarżącego osobiście pomiarów wynika, że takim najwyższym budynkiem jest budynek na terenie fabryki mebli liczący 6,8 m. Zdaniem skarżącego wysokość nowej zabudowy winna nawiązywać do najbliższych budynków jednorodzinnych, a nie do oddalonej zabudowy fabrycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 24 sierpnia 2015 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Nie budzi także wątpliwości Sądu posiadanie przez skarżących jako właścicieli działki nr [...] przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę do pięciu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych; dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych; jednego budynku garażowego na działce nr ewid. [...], położonej w Z. .

Działka skarżących położona jest bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, od którego oddzielona jest jedynie kilkumetrowej szerokości działką gruntu nr [...] stanowiącą drogę gminną – ul. [...]. Właściciel tak położonej nieruchomości sąsiedniej ma zaś interes prawny do uczestniczenia jako strona (art. 28 K.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie, bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy wskazać nadto należy na zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zawartego we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, obejmujący budowę zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i jednorodzinnych wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym. Sam, zatem już zakres planowanych prac pozwala na przyjęcie, że właściciel działki choćby pośrednio – przez drogę gminną – graniczącej z inwestycją ma ze względu na jej zakres interes prawny w uznaniu go za stronę niniejszego postępowania, a źródło jego interesu prawnego będzie stanowić w tym przypadku art. 140 Kodeksu cywilnego.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.").

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 – opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 936/12 - publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie.

Zauważyć bowiem należy, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna okazała była oczywiście wadliwa, przy czym wadliwości tej nie zauważyły orzekające w sprawie organy obu instancji, a charakter tej wadliwości czynił przedmiotową analizę zupełnie nieprzydatną dla poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych.

W szczególności zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., albowiem nie objęła ona swoim zasięgiem całego niezbędnego w świetle powyższego przepisu obszaru.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Definicję legalną pojęcia frontu działki zawiera § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowiący, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki rozumieć przez to należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Specyfiką niniejszej sprawy jest, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy graniczy z dwoma drogami publicznymi, to jest z ul. [...] stanowiącą działkę nr [...] i z ul. [...] stanowiącą działkę nr [...].

W tej sytuacji dla ustalenia frontu działki kluczowe znaczenie ma ustalenie, z której z dostępnych z niej dróg publicznych odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę.

We wniosku inwestor wskazał, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać ma się z drogi gminnej – dz. nr [...] poprzez zrealizowanie nowoprojektowanego zjazdu z tej drogi (k. 448 akt administracyjnych - str. 4 wniosku, dołączony do wniosku plan zagospodarowania działki – k. 455 akt administracyjnych).

Wniosek ten nie został przez inwestora w tym zakresie w żaden sposób w toku postępowania zmodyfikowany, zaś w decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] 2015 r., nr [...] ustalono między innymi, że obsługa przedmiotowej inwestycji w zakresie komunikacji odbywać się ma wyłącznie zjazdem z drogi publicznej gminnej usytuowanej na działce nr ewid. [...] (ul. [...] poszerzonej w ramach nieruchomości inwestora do 8 m, zakończonej nawrotną.

Projekt decyzji ustalającej taki sposób warunki obsługi inwestycji w zakresie komunikacji został także pozytywnie zaopiniowany przez zarządców dróg dostępnych przedmiotowej nieruchomości (k. 228 i 233 akt administracyjnych).

Powyższe oznacza, że nie tylko główny, lecz wręcz jedyny wjazd na działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym i główne wejście na tą działkę obywać się będzie z ulicy [...], to jest drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...].

Co za tym idzie to właśnie ta część działki nr [...], która przylega do tej drogi uznana być musi za front działki objętej wnioskiem.

Pomimo tego w analizie za front działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym przyjęto cześć działki przylegającą do drogi powiatowej – ul. [...] i w oparciu o tą wielkość wyznaczono obszar analizowany. Taką też analizę zaaprobowały orzekające w sprawie organy.

Powyższe stanowiło naruszenie § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Powyższe uchybienie uznać należy za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem określenie obszaru analizowanego przesądza o tym, które nieruchomości uwzględniane będą przy ustalaniu, czy zachodzi kontynuacja funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania i intensywności wykorzystania terenu wymagana przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Za tym, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy przemawia okoliczność, że część działki nr [...] przylegająca do ul. [...] liczy 37 m i obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność tej wielkości, zaś część tejże działki przylegająca do ul. [...] jest – jak wynika ze znajdujących się w aktach załączników graficznych do decyzji, wniosku i analizy, co najmniej trzykrotnie dłuższa, co oznacza, że minimalny wymagany przez przepisy prawa obszar analizowany winien zostać wyznaczony w co najmniej trzykrotnie większym wymiarze niż faktycznie miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Skoro zaś kluczowy dla sprawy dowód został sporządzony w sposób niespełniający minimalnych określanych przez prawo (to jest § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) wymogów dotyczących zakresu ustaleń jakie winny lec u podstaw ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie mogą być uznane za zgodne z prawem orzeczenia organów obu instancji wydane w oparciu o taki niepełny, albowiem nieobejmujący całego wymaganego prawem obszaru, środek dowodowy.

Oczywistym bowiem jawi się, iż dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należyte zastosowanie jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony.

Niezależnie od powyższych okoliczności samodzielnie uzasadniających uchylenie zaskarzonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wskazać nadto należy, że przedmiotowa analiza obarczona byłą także innymi wadami, które recypowały do swoich orzeczeń organy obu instancji i które także samodzielnie uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

W szczególności wątpliwości budzi sposób ustalenia dla planowanej inwestycji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodne z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik ten ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W ust. 3 tego paragrafu ustalono, iż w sytuacjach gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W ramach wyjątku od powyższej reguły dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 tego rozporządzenia)

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Dalej wskazać trzeba, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Przez ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozumieć w niniejszej sprawie należy nawiązanie do zabudowy już istniejącej na działkach po przeciwległej względem terenu inwestycji stronie ul. [...] (działkach nr [...], [...], [...], [...]) i bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji działce [...].

Tymczasem w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brakuje podstawowej informacji jak wyglądałaby wysokości planowanej zabudowy, gdyby organ ustalił ją zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 i dlaczego odstąpiono od tak ustalonej wysokości.

Nadto w analizie brak jakichkolwiek informacji co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poszczególnych, konkretnie wskazanych budynków występujących w obszarze analizowanym. W analizie ograniczono się zaś wyłącznie do stwierdzenia, iż na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3,0 do 9,0 metrów, bez wskazania na jakich konkretnie działkach zabudowa ta występuje.

Powyższe uniemożliwia ocenę rzetelności tejże analizy i odniesienie się do zarzutów strony skarżącej jakoby analiza podawała w tym zakresie dane nieprawdzie co do krańcowych wielkości tego parametru dotyczącego już istniejących budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

W tym stanie sprawy przedmiotowa analiza urbanistyczna nie nadawała się zatem w ogóle do poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, albowiem nie zawierała wskazania parametrów zabudowy istniejącej w oparciu o które prawodawca w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia nakazuje ustalać parametry dla zabudowy planowanej.

Przekonanie Sądu o nierzetelności analizy odnośnie parametru dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji dodatkowo wzmacnia okoliczność, że w analizie (k. 308-315 akt administracyjnych) podawane są szczegółowe (to jest określone z rozbiciem na poszczególne dane dotyczące powierzchni działek, powierzchni zabudowy, wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji, a brak jedynie wskaźnika dotyczącego wysokości, a więc parametru budzącego największe obiekcje sąsiadów inwestycji i wątpliwości co do prawidłowości jego ustalenia.

Powyższe braki analizy są tym bardziej istotne, że planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy miedzy innymi zlokalizowania pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o znacznych gabarytach, w sytuacji, gdy zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie, jak i całym (choć należy pamiętać, ze wadliwie wyznaczonym w zbyt małym rozmiarze) obszarze analizowanym brak jest tego rodzaju zabudowy i odnośnie zabudowy o funkcji mieszkalnej występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna o gabarytach zdecydowanie mniejszych niż zabudowa mieszkalna wielorodzinna.

Sąd orzekający w niniejszym składzie pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 556/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), które w pełni podziela, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa (planowana) zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjmiemy definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Jak zauważył Sąd w powołanym wyroku ustawodawca nie wymaga, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć, iż na niezabudowanej działce o większej powierzchni w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie większym parametrze szerokości elewacji frontowej, przy zmniejszonej wielkości pozostałych parametrów, co w konsekwencji pozwoli zachować podobieństwo gabarytów ("sumy" wymiarów zewnętrznych) zabudowy nowej i istniejącej. Tylko w takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów.

Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej gabarytami (najczęściej znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów. Taki proceder w krótkim czasie może bowiem doprowadzić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, gdyż dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry powstających coraz większych budynków.

Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, a ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wyjątku, iż ustalając parametry nowej zabudowy można odstąpić od zasady kontynuacji gabarytów, gdy wynika to z analizy. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Zdaniem Sądu tak interpretacja ww. przepisów jest również zbieżna z wykładnią systemową. Skoro ustawodawca założył, iż w zakresie planowania przestrzennego regułą jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których powinny być właśnie rozstrzygane na przykład – tak istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej - kwestie lokalizacji inwestycji znacznie odbiegających gabarytami od zabudowy już istniejącej, to nie powinno się to odbywać przy pomocy procedury wskazanej w art. 61 u.p.z.p., która w zamyśle ustawodawcy ma charakter wyłącznie pomocniczy i stosuje się ją do czasu uchwalenia na danym terenie planu miejscowego.

Reasumując powyższe uwagi stwierdzić należy, iż na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty planowanego budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie.

Nadto po uzyskaniu prawidłowej im kompletnej analizy organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien także rozważyć czy w realiach niniejszej sprawy, gdzie w okolicy planowanej inwestycji nie występuje w ogóle zabudowa mieszkalna wielorodzinna, tak duża inwestycja obejmująca de facto budowę osiedla mieszkaniowego (5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych) może w ogóle zostać zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jak to już wskazano wyżej, w decyzji o warunkach zabudowy można określić nowy sposób zagospodarowania terenu w zakresie w jakim nie będzie ono istotnie odbiegło od sposobu zagospodarowani terenów sąsiednich. Parametry określone w decyzji nie mogą zakłócać istniejącego aktualnie ładu przestrzennego – muszą nawiązywać do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takich ograniczeń ustawodawca nie nakłada na radę gminy jako organ uchwałodawczy właściwy do kształtowania ładu przestrzennego w gminie. Jeżeli zatem z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie będzie jednoznacznie wynikało, iż inwestycja w kształcie przedstawionym przez inwestora (osiedle mieszkaniowe) będzie kontynuowała ład przestrzenny istniejący w sąsiedztwie tj. nawiązywał nie tylko swoją funkcją ale także parametrami do istniejącej już zabudowy osiedlowej to organ powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Nie bez znaczenia jest też obszar inwestycji. Kształtowanie nowego ładu urbanistycznego dla sporego obszaru gminy (nawet jeśli zamyka się ona w granicach jednej działki ewidencyjnej) winno następować w drodze uchwalenia planu miejscowego. Przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie można odczytywać w oderwaniu od zasad kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej zgodnie, z którymi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2575/10 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, iż zasadnicze wątpliwości sądu budzi także sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji względem drogi publicznej – ul. [...].

Choć bowiem obowiązujące przepisy nie ograniczają wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który – jak w niniejszej sprawie graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron, celem zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego, to jednocześnie pamiętać należy, iż sposób wyznaczania tych linii określony został w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3), przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji.

Użycie zwrotu "przedłużenie" prowadzi nadto do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Za działki sąsiednie uznać zatem należy w realiach niniejszej sprawy działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Analogicznie jak w przypadku parametrów związanych z wysokością budynku oczywistym jawi się, iż linia zabudowy winna być w pierwszej kolejności według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być ona wyznaczona inaczej, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie innego sposobu pozwalają wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wymogom powyższym zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie sprostała odnośnie linii zabudowy wyznaczonej dla planowanej inwestycji względem drogi publicznej – ul. [...].

Z ustaleń faktycznych ujętych w analizie urbanistycznej (k. 312 akt administracyjnych) wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich położonych wzdłuż ul. [...] znajduje się w odległości 10 m od granicy działki z działka drogową (działka nr [...]) i odległości 5 metrów od granicy z działką drogową (działka nr [...], a więc zabudowa ta tworzy uskok, co uzasadniało ustalenie obowiązującej linii zabudowy względem tej ulicy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a więc jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, czyli w realiach niniejszej sprawy w odległości 10 metrów od pasa drogowego ul. [...].

Pomimo takowych ustaleń faktycznych w analizie zaproponowano – powołując się niezasadnie na § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie linii zabudowy względem ul. [...] w odległości 5 metrów od granicy działki drogowej, poprzez kontynuowanie linii zabudowy znajdującej się na działce nr [...].

Na sprzeczność powyższego rozwiązania z prawem wskazuje nadto okoliczność, że działka nr [...] oddzielona jest od nieruchomości wobec której mają być ustalone warunki zabudowy niezabudową działką nr [...] o szerokości kilkudziesięciu metrów, zaś działka nr [...] stanowi w praktyce bezpośrednie sąsiedztwo tejże nieruchomości, albowiem oddzielona jest od niej jedynie działką nr [...] o szerokości kilku metrów stanowiącą drogę gminną, co dodatkowo wskazuje na konieczność nawiązania przy ustalaniu linii zabudowy do zabudowy istniejącej właśnie na działce nr [...].

Sąd nie odniósł się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 5 ust. ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., albowiem wobec wadliwego ustalenia przez organy obszaru analizowanego byłoby to na obecnym etapie postępowania oczywiście przedwczesne, w sytuacji gdy prawodawca w przepisie tym odsyła wprost do średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Sąd z urzędu pragnie jedynie zasygnalizować, że jakiegokolwiek powiązania z wynikami analizy urbanistycznej nie znajduje ustalenie przez organ maksymalnej powierzchni poszczególnych budynków na odpowiednio 250, 120 i 50 m2. Jednocześnie brak w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek dla takiego – to jest w jednostkach powierzchni – określania wielkości parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Prawodawca w § 5 cytowanego rozporządzenia wprost bowiem wskazał, iż parametr ten winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, a nie w liczbach bezwzględnych określających powierzchnię zabudowy. Z wskazania, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wyraźnie bowiem wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jaka część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana. Taki sposób sformułowania § 5 rozporządzenia przesądza o niedopuszczalności ustalania w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni nowej zabudowy w metrach kwadratowych, albowiem zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa na gruncie postępowania administracyjnego doznaje konkretyzacji między innymi w art. 6 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje".

Reasumując stwierdzić należy, iż wobec naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego oraz wyjątkowo dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.

Organ winien nadto ponownie wnikliwie rozważyć kwestie prawidłowego kręgu stron uwzględniając w tym zakresie poglądy sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o postępowaniu P. J. - właściciela działek sąsiednich - nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Z. i pozbawienia go w ten sposób przymiotu strony, zauważyć należy, iż okoliczność ta nawet w przypadku uznania tegoż zarzutu za uzasadniony nie mogła samodzielnie stanowić przesłanki uwzględnienia skargi.

Okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, stanowi bowiem wprawdzie przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, to jednak ta przesłanka wznowieniowa nie jest uwzględniania przez sąd, bez podniesienia w tym zakresie zarzutu przez osobę, której przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania i okoliczności z tym związane podnoszone przez inne, niepominięte w postępowaniu administracyjnym, strony nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji. Powyższe wynika z faktu, iż wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania albowiem strona skarżąca, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy, nie złożyła do chwili zamknięcia rozprawy żądania zwrotu kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.).