Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 659/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4 , art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i c, art. 200 i art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B.K., C.K., T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta U. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1031 (tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta U. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257- dalej "K.p.a.") ustalił na rzecz "A" Sp. z o.o.: Sp.K. (dalej "spółka") warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla: inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej jako część działki nr ewid. 1 oraz działka nr ewid. 2, obręb [...], położonej w U. w rejonie ulicy [...].

W rozstrzygnięciu tym w pkt 1 określono rodzaj inwestycji. W pkt 2 tej decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W poszczególnych podpunktach określono, że dla terenu wyznaczonego w części graficznej decyzji liniami rozgraniczającymi, ustala się funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sposób użytkowania obiektów budowlanych, związane z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, nadto wskazano na ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego; ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zdrowia ludzi; ochronę dziedzictwa kulturowego oraz zabytków i dóbr kultury współczesnej; obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrona interesów osób trzecich. W podpunkcie 2.7 rozstrzygnięcia dotyczącym ustalenia granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie przedstawiono warunki wynikające z przepisów odrębnych i wymieniono akty normatywne, które muszą być uwzględnione przy realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. W pkt 3 określono linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione w części graficznej rozstrzygnięcia. Załączniki do decyzji to część graficzna decyzji w skali 1:500 oraz analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu- część tekstowa i graficzna w skali 1: 2000. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na wniosek spółki z dnia [...] r. zmienionego pismem z dnia [...] r. oraz uzupełnionego pismem z dnia [...] r., w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, nr [...] z dnia [...] r., wszczęto postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku gospodarczego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Wskazano, że dla terenu, na którym znajduje się działka nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem rozpoznanie złożonego wniosku wymaga wydania decyzji administracyjnej. Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588- dalej "rozporządzenie") wykazała, iż wymieniona w decyzji działka, w obszarze określonym liniami rozgraniczającymi, może być zagospodarowana z zachowaniem warunków ustalonych decyzją.

Organ I instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] r., została wydana w dniu [...] r. decyzja nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, nr [...] z dnia [...] r.

W następstwie powyższego organ I instancji przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem uwag decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W toku prowadzonego postępowania strony wniosły zastrzeżenia do planowanej inwestycji.

W piśmie z dnia [...] r. strona skarżąca wniosła uwagi co planowanej inwestycji związane z istniejącą drogą dojazdową. Dołączyła opinię rzeczoznawczy w sprawie poprawności przyjętych rozwiązań oraz oznakowania w rejonie skrzyżowania ulic [...] z drogą dojazdową. Ponadto pismem z dnia [...] r. strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P.K., w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej, znak: [...] z dnia [...] r. przedstawiła dodatkowe zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Pełnomocnik zakwestionował zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji w odpowiedzi na powyższe poinformował, iż przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie jest instytucją odpowiedzialną za rozstrzyganie sprawy z 2006 r. dotyczącej kwestii czy inwestycja ta miała prawidłowy dostęp do drogi publicznej. Wyjaśnił, że podjęto konieczne analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego terenu m.in. czy przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Stwierdził, iż planowana inwestycja posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej ul. [...], spełniając wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dodał, że przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia tym samym wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w związku z powyższym możliwe stało się wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zostały też, spełnione wymogi wynikające z postanowień art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa Budowlanego, które stanowią przedmiot postępowania kolejnego etapu procesu Inwestycyjnego, tj. postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Dodatkowo, odnosząc się do decyzji SKO z dnia [...] r. organ I instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego z punktu przepisów prawa, wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast o możliwości realizacji inwestycji. Kwestia spełnienia określonych warunków techniczno-budowlanych stanowić będzie przedmiot szczegółowych rozważań na kolejnym etapie procesu Inwestycyjnego, a mianowicie postępowania budowlanego. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. projekt decyzji został uzgodniony z wymienionymi szczegółowo organami.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wniosła strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. W odwołaniu tym zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a, art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 2 i 3 K.p.a.; podjęcia jej na podstawie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim organ I instancji przyjął, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem utwardzonej drogi dojazdowej o szerokości około 5 m podczas, gdy utwardzony dojazd ma zaledwie 3 m szerokości oraz naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia RM poprzez brak przeprowadzenia analizy zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej usługowej i niemieszkalnej co doprowadziło do błędnego wyznaczenia warunków zabudowy. Wystąpiła o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania podniesiono zarzuty dotyczące błędnych ustaleń w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W tym zakresie wskazano na dokumentacje fotograficzną oraz opinię dr inż. B.M.. Strona skarżąca powołując się na opinię biegłego stwierdziła, że dojazd nie spełnia parametrów wynikających z przepisów prawa i nie pozwala na użytkowanie wlotu drogi dojazdowej. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji bezpodstawnie odstąpił od analizy zabudowy w pkt III. Analizy funkcji, cech zabudowy i gospodarowania terenu. Brak przeprowadzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i niemieszkalnej doprowadził do błędnego wyznaczenia warunków zabudowy, gdyż nie uwzględnia całości analizowanego obszaru. Natomiast uzasadnienie organu I instancji jest zbyt lakoniczne i nie sposób odnieść się do motywów, którymi kierował się organ.

W piśmie z dnia [...] r. spółka reprezentowana przez prezesa zarządu – T.B. wniosła o utrzymanie zaskarżonej decyzji bowiem decyzja ta odpowiada prawu, a wniesione odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu odniosła się zwłaszcza do zarzutów odwołania dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. uznając je za bezpodstawne. Ponadto jak wynika protokołu z dnia [...] r. obecni w siedzibie Kolegium wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zleciło organowi I instancji uzupełnienie dowodów w niniejszej sprawie poprzez wykonanie i przesłanie (wraz z aktami sprawy) analizy przestrzennej wszystkich obiektów objętych jej granicą. Organ I instancji w załączeniu do pisma z dnia [...] r. przesłało kserokopię analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną dla wszystkich obiektów położonych w obszarze analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zleciło organowi I instancji- ponowne - uzupełnienie dowodów w niniejszej sprawie poprzez przesłanie analizy przestrzennej wszystkich obiektów objętych jej granicą, spełniającej warunki określone przepisami prawa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że załączona do decyzji organu I instancji analiza obarczona jest błędem, bowiem w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego poza kilkoma działkami objętymi analizą znajduje się jeszcze wiele działek zabudowanych, które zostały pominięte.

Organ I instancji w załączeniu do pisma z dnia [...] r. przesłało analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną dla wszystkich obiektów położonych w obszarze analizy, spełniającą warunki określone przepisami prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżyło treść odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. Przytoczyło dalej przepisy prawa mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdziło, że dla rozstrzygnięcia w sprawie kluczową rolę odgrywa spełnianie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium prawidłowo wyznaczony został obszar, na którym przeprowadzono stosowną analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (promień obszaru analizowanego ok. 579,0 m (co stanowi 3-krotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem - 193,0 m, i więcej niż 50,0 m). Zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie wskazał, iż ze względu na rozpiętość wyznaczonego w powyższy sposób obszaru, który wykracza poza strefę spostrzegania oraz obejmuje tereny niezabudowane lub tworzące inny układ urbanistyczny, obiekty o cechach już reprezentowanych lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej (np. inny sposób użytkowania), obszar ten ograniczono. Stwierdziło, że wyznaczona granica obszaru analizowanego swym zasięgiem obejmuje zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zabudowę wokół wnioskowanego terenu. Uznało, że organ w sposób prawidłowy uzasadnił granice terenu przeznaczonego do analizy. Jednakże z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie objął analizą przestrzenną całości istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowy, a ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia analizy istniejącej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - z uwagi na tożsamość funkcji i cech zabudowy z inwestycją wnioskowaną - Kolegium zleciło uzupełnienie przedmiotowej analizy, co też ostatecznie organ I instancji uczynił. Dalej Kolegium przytoczyło obszerne fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/17, w którym wskazano, że analizą objąć należy cały obszar analizowany, w szczególności wszystkie budynki tam zlokalizowane i dopiero po ustaleniu "średniej" poszczególnych parametrów, określić stosowne parametry dla planowanej inwestycji.

Kolegium wskazało, że w efekcie takiego podejścia wyniki analizy przeniesione do decyzji o warunkach zabudowy, są niewłaściwe i dlatego wystąpiło o uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie. Podkreśliło dalej, że wszystkie strony postępowania zostały zapoznane z materiałem dowodowym uzupełnionym o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nikt nie skorzystał z tego uprawnienia. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy i określił poszczególne parametry planowanej budowy, uzasadniając to w sposób szczegółowy. Mając za podstawę art. 61 u.p.z.p., stwierdziło, że określone w zaskarżonej decyzji parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Zauważyło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego.

W opinii Kolegium wnioskowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie utrzymania ładu przestrzennego w odniesieniu do kontynuacji parametrów istniejącej (w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym) zabudowy. Podkreśliło, w ślad za organem I instancji, że wprawdzie dominującą funkcją na obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednakże – w uzupełnieniu - występuje także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, magazynowa oraz budynki inne - niemieszkalne. Nadto planowana zabudowa zlokalizowana będzie w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia m.in. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie poszczególnego parametru planowanej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dostępu terenu inwestycyjnego do drogi

publicznej tj. brak spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło,

iż jest on bezpodstawny, a tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. Brak jest podstaw prawnych do weryfikacji prawidłowości ustaleń organu I instancji ujętych w zaskarżonej decyzji, a dotyczących warunków technicznych drogi dojazdowej stanowiącej dostęp do drogi publicznej. Ustalenia takie nie mają wpływu na wynik postępowania o warunki zabudowy terenu. Zwróciło uwagę na treść punktu 2.5.a) zaskarżonej decyzji, gdzie przedstawiono m.in. warunki wynikające z uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do uznania, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, sporządzonych dla potrzeb sprawy mapach i analiz urbanistycznych. Zdaniem Kolegium organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosownie do postanowień rozporządzenia. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez osobę uprawnioną (członek Śląskiej Okręgowej Izby Architektów). Załączniki do decyzji organu I instancji to analiza, co jest prawidłowe wobec zapisu § 9 rozporządzenia oraz mapa, która spełnia wymogi obowiązujących w tej materii przepisów. Mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym, w wymaganej skali, zaliczona do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uwzględniając charakter, zakres i przedmiot inwestycji ocenić należy, iż organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia wymaganych warunków zabudowy. Podejmowane działania znalazły oparcie zarówno w materiale sprawy, jak i w uzasadnieniu samej decyzji. W ocenie Kolegium planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, uznało odwołanie za nieuzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł w imieniu strony skarżącej radca prawny P.K.. W skardze tej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zasady obsługi w zakresie komunikacji oraz okoliczności sprawy w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej: art. 8 K.p.a. przez prowadzanie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegające na błędnym uznaniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy: art. 107 w zw. z art. 126 K.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania dowodów, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie dlaczego określenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, która odbiega w stopniu większym niż 20% od średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań na obszarze analizowanym, czyli sprzecznie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości, dla których została wydana zaskarżona decyzja, posiadają dostęp do drogi publicznej, podczas gdy przedmiotowe nieruchomości nie posiadają zgodnego z prawem, prawnego i faktycznego dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej, a w szczególności takiego, który umożliwiałby zgodne z prawem zrealizowanie inwestycji budowlanej, o której mowa w zaskarżonej decyzji; art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 tego artykułu w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy parametry techniczne istniejącej drogi nie są wystarczające dla takiej realizacji, a ponadto nie jest projektowane zarówno przebudowanie istniejącej drogi, jak i wybudowanie nowej, a ostatecznie wykonanie uzbrojenia przedmiotowego terenu w wskazanym wyżej zakresie nie zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości, dla których została wydana zaskarżona decyzja, stanowią działkę budowlaną, podczas gdy dostęp do drogi publicznej tych nieruchomości nie spełnia wymogów realizacji obiektów budowlanych, które wynikają z odrębnych przepisów; § 3 rozporządzenia poprzez brak przeprowadzenia analizy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i niemieszkalnej, co doprowadziło do błędnego wyznaczenia warunków zabudowy; § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie w pkt 2.2. lit. d) decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej w oderwaniu od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oraz z przekroczeniem tolerancji do 20%, co polegało na przyjęciu górnej granicy elewacji budynku do 29,8 m, podczas gdy średnie szerokości elewacji frontowych wynoszą 17,1 m, a zatem przy przyjęciu dopuszczalnej przez przepis tolerancji do 20% szerokość elewacji frontowej dla ustalonego budynku powinna zostać ustalona do 20,60 m (17,1 m + 20%); § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przy przyjęciu średniej wysokości budynków 10,3 m podczas gdy z analizy funkcji, cech zabudowy (załącznik nr 2 do decyzji WZ) wynika, że średnia wysokość budynków wynosi 8 m, co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w pkt 2.2. lit e) decyzji o warunkach zabudowy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi po przedstawieniu stanu faktycznego zamieszczono rozwiniętą argumentację przemawiająca za uwzględnieniem wniesionej skargi. Wskazała, że organ I Instancji bezpodstawnie odstąpił od analizy zabudowy, a decyzja organu II instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż określenie parametrów zabudowy dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. Zauważyła, że analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takich a nie innych wielkości, co doprowadziło to do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów uznało, że nie zasługują na uwzględnienie.

Pismem z dnia [...] r. uczestnicy postępowania odnieśli się do zarzutów sformułowanych w skardze i co do zasady uznali je za bezpodstawne. Wskazali, że art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. Odnosząc się do zarzutów w zakresie parametrów zabudowy uczestnicy podkreślili, że analiza została dokonana przez uprawnionego architekta lub urbanistę posiadających kwalifikację biegłego i posiadających wiadomości specjalne. Podkreślili, że zarówno skarżący jak i pełnomocnik w trakcie postępowania mieli możliwość zarówno zapoznania się z wynikami uzupełnionej analizy, nie wnieśli zastrzeżeń, nie wnioskowali o jej uzupełnienie, a w chwili obecnej nie mają podstaw do kwestionowania wyników rzetelnej analizy. Stosowne wartości wyznaczone zostały prawidłowo, to znaczy zgodnie z prawem, zasadą ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa.Uznali za bezpodstawne zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia.

Na rozprawie pełnomocnik uczestników postępowania wnosił i wywodził, jak w piśmie z dnia [...] r. Akcentował, że utrzymana jest kontynuacja funkcji, a wskaźniki określone decyzji, choć odbiegają od średniej przyjętej w analizie, charakterystyczne są dla sąsiadującej zabudowy wielomieszkaniowej. Po okazaniu załącznika w postaci obszaru analizy pełnomocnik wraz z uczestnikiem postępowania wskazali położenie działek przeznaczonych do zabudowy. Wyjaśnili również, że po niewidocznej stronie mapy nie została ujęta istniejąca na tym obszarze zabudowa jednorodzinna..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 zm. - dalej "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ naruszył także przepisy prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji zostały poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczajacy do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588- dalej "rozporządzenie"). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do § 3 pkt 1 w związku § 9 pkt 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., przy czym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 2 rozporządzenia).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że odniesieniu do terenu, na którym miała zostać zlokalizowana inwestycja, tj. w odniesieniu do wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działek nr 1 oraz 2, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji wydawanej po wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji zasługiwała na uwzględnienie bowiem spełnione zostały warunki określone w art. 61 u.p.z.p. Kolegium uznało w szczególności, że dokonana analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona dla wszystkich obiektów położonych w obszarze analizy, spełnia warunki określone przepisami prawa.

W ocenie strony skarżącej organ I instancji błędnie przyjął, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem utwardzonej drogi dojazdowej o szerokości około 5 m, a nadto organy nie wyjaśniły istotnych w sprawie okoliczności zwłaszcza, iż organ I Instancji bezpodstawnie odstąpił od analizy zabudowy. Zdaniem strony skarżącej decyzja organu II instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a określenie parametrów zabudowy dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. Analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjęcia takich, a nie innych wielkości, co doprowadziło to do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Sąd zauważa, że w państwie prawa fundamentalne znaczenie ma prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zatem okoliczności związane decyzją o warunkach zabudowy, a zwłaszcza stanowiące do niej załączniki nie mogą być ani sporne, ani też nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Okoliczności z nimi związane, muszą być należycie udokumentowane, tak ażeby poddawały się kontroli - jak w niniejszej sprawie - Sądu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Zasada ta oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.

Sąd wskazuje nadto, że z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 u.p.z.p. mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie zarówno projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak i będące jego załącznikiem część graficzna oraz analiza funkcji , cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zostały sporządzone przez osobę legitymującą się uprawnieniami, o których mowa w powołanych wyżej przepisach. Na dokumentach tych widnieje jedynie pieczęć Zastępcy Burmistrza i jego podpis. Brak jest natomiast pieczęci i podpisu osoby, o której mowa w art. 60 ust. 4 w związku z art. 5 u.p.z.p. a Zastępca Burmistrza nie wykazała, że posiada kwalifikacje określone w art. 5 u.p.z.p. Kolegium nie dostrzegło tej zasadniczej wady i rozpoznało odwołania w oparciu o "analizę" sporządzoną przez osobę nieuprawnioną, co oznacza, że wszystkie rozważania tego organu są również wadliwe. Okoliczność ta przesądza o naruszeniu wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uznania wadliwości analizy urbanistycznej, która na skutek sporządzenia przez nieuprawnioną osobę nie zyskała waloru dokumentu urzędowego ani środka dowodowego w kontrolowanym postępowaniu, jest wadliwość wszelkich ustaleń poczynionych w postępowaniu. W rezultacie całe postępowanie dotknięte jest wadą, która obligowała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja, dotknięte jest wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, odnoszących się do kwestii gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Organy nie dopełnił bowiem obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powierzy sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną osobie legitymującej się stosownymi uprawnieniami, która sporządzając projekt decyzji podpisze ją i załączniki. Dopiero tak sporządzone dokumenty będą mogły stanowić podstawę do oceny zamierzenia inwestycyjnego pod kątem spełnienia wymagań przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Przy czym uzasadnienie decyzji winno być sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a w punkcie drugim sentencji wyroku.