Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 147/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149, art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, art. 35-37, art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim do rozpoznania wniosku S. P. z dnia 21 lipca 2017 r., z wyłączeniem sprawy wykonania tarasu z murem ogrodzeniowym od strony ulicy [...] w [...] - działka nr a, w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. P. (zwanego dalej skarżącym) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (zwanego dalej również PINB) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 21 lipca 2017 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący wystąpił do PINB w związku z samowolnie rozbudowanym budynkiem na terenie działki a w [...], zmianą jego sposobu zagospodarowania oraz samowolnym zajęciem działki nr b, o rozpoczęcie procedury samowoli budowlanej i wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów oraz przywrócenie właściwych stosunków wodnych. Wnioskodawca wskazał, że jego interes prawny wynika z prawa współwłasności działki nr c, zarządu działki nr d i prawa przechodu oraz przejazdu przez działkę nr e.

Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. PINB wezwał skarżącego do doprecyzowania przedmiotu wniosku o wszczęcie postępowania, w którym uważa się za stronę.

W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z dnia 10 sierpnia 2017 r. wyjaśnił, że wniosek dotyczy całego budynku na działce nr a, który został przebudowany. Skarżący szczegółowo opisując prace, które - jego zdaniem - zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, wskazał na przesunięcia ścian, dobudowę przybudówki i drugiego piętra, przebudowę dachu, wybicie otworu okiennego, zmianę sposobu użytkowania parteru (części) i 1 piętra (części), wykonanie otworów okiennych, kotłowni z kominem, szamba, źle zamontowane rynny, brak studni chłonnych dla wód opadowych, budowę parkingu oraz wykonanie tarasu z murem oporowym.

Pismem z dnia 9 września 2017 r. PINB poinformował skarżącego o badaniu sprawy pod kątem wystąpienia naruszeń przepisów Prawa budowlanego oraz o kompletowaniu dokumentacji. Zapowiedział również, że na październik 2017 r. zaplanowana została kontrola budynku usługowego położonego na działce nr a w [...] w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Wyjaśnił też, że w przypadku wystąpienia przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego i uznania skarżącego za stronę postępowania, zostanie on na bieżąco informowany o dalszym stanie sprawy w ramach prowadzonego postępowania w zakresie nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ zakreślił termin przekazania skarżącemu informacji o podjętych czynnościach do dnia 31 października 2017 r.

Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. PINB poinformował skarżącego o dokonanych ustaleniach i wskazał, że sprawa budynku usługowego była przedmiotem postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi. Dodał, że inwestor na budowę komina i kotłowni, a także parkingu posiada decyzje Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Podniósł, że budynki na działce podłączone są do kanalizacji. Wody opadowe nie są faktycznie odprowadzane na drogę, ponieważ otwór rynny jest zaczopowany, jednak pełnomocnik właściciela nieruchomości oświadczył, że doprowadzi rurę spustową do zgodności z przepisami. Natomiast sprawa budowy tarasu z murem oporowym wymaga szczegółowego postępowania, o czym organ zawiadomi odrębnym pismem.

Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu prowadzonym przez PINB o numerze [...], wskazując, że naruszono zasady określone w K.p.a.

Pismem z dnia 5 grudnia 2017 r. organ powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania tarasu z murem od strony ul. [...] w [...] - działka nr a. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że w postępowaniu tym nie przysługuje mu przymiot strony, dlatego nie będzie na bieżąco informowany o dalszym stanie sprawy w ramach prowadzonego postępowania w zakresie nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że ponaglenie skarżącego z dnia 3 listopada 2011 r. jest niedopuszczalne, ponieważ PINB nie wszczął postępowania w sprawie zgłoszonej przez skarżącego, a więc nie naruszył terminów określonych w art. 35 K.p.a. Ponadto tylko organ powiatowy jest właściwy do ustalania stron postępowania.

Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. skarżący, reprezentowany przez żonę – B. P., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę na bezczynność PINB w powiecie strzeleckim. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 73, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o:

1) zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 tej ustawy;

6) zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że do chwili jej złożenia PINB nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że złożony wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji, określoną w art. 8 K.p.a. i zasadę szybkości postępowania, przewidzianą przepisem art. 12 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę, PINB uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. Organ zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że nie przekroczono terminów załatwienia sprawy, ponieważ skarżący otrzymał wyczerpującą odpowiedź na zgłoszoną interwencję. PINB podniósł, że po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania skarżący otrzymał pełne pisemne wyjaśnienie w zakresie podniesionych zarzutów. Wobec natomiast niestwierdzenia naruszenia prawa, zdaniem organu, nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i ustalania stron postępowania. Ponadto w sprawie zarzutu naruszenia art. 73 K.p.a. organ wyjaśnił, że skarżący nie jest stroną wszczętego z urzędu postępowania dotyczącego wykonania tarasu z murem, o czym został pisemnie poinformowany.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 147/17, starszy referendarz sądowy zwolnił skarżącego od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dokonano nowelizacji P.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać również trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, że regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. Wedle tego przepisu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia.

W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił powyższego wymogu. W ocenie Sądu, pismo skarżącego z dnia 3 listopada 2017 r., złożone do OWINB, należy uznać za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W piśmie tym skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na naruszenie zasad określonych w K.p.a. wobec bezczynności i przewlekłości w prowadzonym przez PINB postępowaniu o nr [...].

Stosownie do powyższego, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując do oceny zasadności skargi, odnotować trzeba, że przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., wprowadzoną sygnalizowaną wyżej nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Stosownie do powyższego, podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Wykładając natomiast treść pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd zyskał akceptację również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Ponadto opisane powyżej rozumienie omawianego pojęcia pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., wprowadzoną nowelizacją przepisów K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Według tego przepisu, przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, Sąd miał na uwadze, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością oraz przewlekłym prowadzeniem przez PINB postępowania dotyczącego wykonania robót w budynku na terenie działki nr a w [...], należało ocenić od momentu złożenia przez S. P. wniosku z dnia 21 lipca 2017 r. Przypomnienia wymaga, że w przedmiotowym wniosku domagał się wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Ponadto wskazał na swój interes prawny, wynikający z prawa współwłasności działki nr c, zarządu działki nr d i prawa przechodu oraz przejazdu przez działkę nr e. Natomiast po doprecyzowaniu wniosku na wezwanie organu, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2017 r. skarżący nie powtórzył zarzutu zmiany stosunków wodnych, lecz szczegółowo opisał prace wykonane w budynku na działce nr a, które - jego zdaniem - zostały zrealizowane w sposób wadliwy lub bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, przy tak określonym żądaniu skarżącego, w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy jest to wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie wnioskodawcy. W sytuacji bowiem, gdy organ nadzoru budowlanego ma do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zobowiązany jest ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca posiada interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania oraz czy postępowanie w ogóle może być wszczęte. W przypadku zaś ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje status strony lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, organ powinien skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61a § 1 K.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast w razie pozytywnej oceny w powyższym zakresie, organ powinien przeprowadzić właściwe postępowanie zakończone decyzją merytoryczną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umarzającą postępowanie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę organu, że przepisy Prawa budowlanego regulujące kwestie samowoli budowlanej nie wskazują jednoznacznie, czy postępowanie w tym zakresie wszczyna się z urzędu czy na wniosek. Ograniczenie zatem w takiej sytuacji możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 K.p.a. Jeśli bowiem ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 K.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. W niniejszej sprawie, jak wynika z rodzaju czynności przeprowadzonych przez PINB, nie podjęto działań nakierowanych na ocenę dopuszczalności wszczęcia postępowania i jego zakończenia poprzez wydanie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy podmiot zwraca się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania, to załatwienie tego wniosku zwykłym pismem procesowym informującym o dokonanych ustaleniach, czy też o braku przymiotu strony, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., naruszając jednocześnie te przepisy. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, takie postępowanie zamyka bowiem wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawia go praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w toku instancji, i następnie ewentualnego zaskarżenia go na drodze sądowej. Natomiast ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz w art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1936/16, niedostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien był więc zbadać wniosek skarżącego z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 61a § 1 K.p.a. bądź ewentualnie przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, w tym z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Za usprawiedliwiony należy zatem uznać zarówno zarzut bezczynności PINB w załatwieniu sprawy dotyczącej robót wykonanych w budynku na terenie działki nr a w [...], jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy przedstawionych Sądowi bezspornie wynika, że organ z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2017 r. poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, poza żądaniem wnioskodawcy dotyczącym wykonania tarasu z murem ogrodzeniowym od strony ulicy [...] w [...] - działka nr a, co do którego PINB wydał decyzję nr [...] umarzającą w całości - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - postępowanie administracyjne w tym zakresie. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że organ powiatowy w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpoznania wniosku skarżącego we wskazanym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, opisane działania organu świadczą nie tylko o naruszeniu terminów załatwienia sprawy, ale także o ograniczeniu prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). Pozostają one również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ nie podejmował bowiem takich czynności, które zmierzałyby do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że PINB dopuścił się również przewlekłego prowadzenia postępowania.

W przekonaniu Sądu, stwierdzona bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - wbrew stanowisku skarżącego - nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa" będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Słusznie akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu powiatowego, ponieważ nie zlekceważył on skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. Ponadto informował skarżącego o podejmowanych czynnościach, czyniąc to jednak w niewłaściwym trybie. Zdaniem Sądu, zachowanie organu nie świadczy o braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, oddalając skargę w tym zakresie (pkt 3 wyroku). Sąd miał bowiem na uwadze całokształt okoliczności sprawy oraz charakter zaistniałej bezczynności i przewlekłości nienacechowanej rażącym naruszeniem prawa oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż do takiego orzeczenia brak jest podstaw prawnych w przepisie art. 149 P.p.s.a.