Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 316/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2004 r., sprawy ze skargi D. i G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany technicznego sposobu rekultywacji gruntów - oddala skargę


UZASADNIENIE

II S A/Ol 316/04

UZASADNIENIE

Naczelnik Miasta i Gminy w L. decyzją z dnia 13 maja 1975 roku, znak "[...]" wydaną w związku z zagospodarowaniem terenów przeznaczonych pod eksploatację kopalin przez "A" w O. na terenie miasta L. ustalił kierunek zagospodarowania leśny.

Decyzją z dnia 7 czerwca 1999 roku, znak "[...]" Starosta D. wyraził zgodę "B" PPBH G. C. na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu miasta L. jako działka nr 53 z mapy 2 oraz obrębu C. jako działki nr 53, 54, 55 i 56 z mapy 17. Zmiana miała polegać na wypełnieniu wyrobiska po wyeksploatowanym złożu odpadami paleniskowymi w postaci żużli i popiołów pochodzących ze spalania węgla kamiennego przez elektrociepłownie. W przedmiotowej decyzji organ ponadto określił warunki przystąpienia do prac rekultywacyjnych.

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora "[...]" Parku Krajobrazowego z dnia 5 kwietnia 2001 roku dotyczącego stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 września 2001 roku, znak "[...]" stwierdziło nieważność tej decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 156 § l pkt 3 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w sprawie rekultywacji przedmiotowych gruntów została wydana wcześniej decyzja ostateczna Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 13 maja 1975 roku, znak "[...]", skierowana do "A" w O. W tej sytuacji zmiana sposobu rekultywacji przedmiotowych gruntów mogła nastąpić tylko w drodze zmiany tej decyzji. Ponadto G. C. nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę sposobu rekultywacji, ponieważ nie został przeniesiony na niego obowiązek rekultywacji przedmiotowych gruntów, a zatem nie przysługiwał mu przymiot strony w tej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku D. i G. C., decyzją z dnia 13 listopada 2001 roku, znak "[...]" utrzymało w mocy swoją decyzję.

Na powyższą decyzję D. i G. C. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 września 2002 roku, sygn. akt "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 4 września 2001 roku z powodu nie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że nie została należycie wyjaśniona kwestia następstwa prawnego po "A" w O. w zakresie obowiązku rekultywacji przedmiotowych gruntów. Ponadto organ nie rozważył zarzutu niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz czy wydaną decyzję należy traktować jako zmieniającą.

Rozpatrzywszy sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia l sierpnia 2003 roku, znak "[...]" stwierdziło nieważność decyzji wydanej przez Starostę D. w dniu 7 czerwca 1999 roku, znak "[...]"udzielającej zgody "B" G. C. na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów. W uzasadnieniu stwierdzono, że D. i G. C. umową notarialną z dnia 20 września 1991 roku nabyli od "C" w likwidacji prawo użytkowania wieczystego działek gruntu położonych w miejscowościach C., oznaczonych numerami 2/6, 2/7, 2/12, 2/14 (obecnie nr 53, 54, 55, 56) i L. nr 53 wraz ze znajdującymi się na nich budynkami stanowiącymi odrębny przedmiot własności, wchodzącymi w skład majątku Zakładu "D". Grunty, w odniesieniu do których została wydana decyzja Starosty D. w dniu 7 czerwca 1999 roku, są w użytkowaniu wieczystym D. i G. C. Ponadto organowi nie udało się ustalić, czy "C" stało się następcą prawnym "A" w zakresie obowiązku rekultywacji gruntów obrębu L. i C. Jednakże zebrany materiał w sprawie daje podstawę do twierdzenia, że na "C" ciążył obowiązek rekultywacji przedmiotowych gruntów przed ich zbyciem na rzecz skarżących. W tej sytuacji nie można odmówić skarżącym przymiotu strony w sprawach związanych z realizacją obowiązku rekultywacji gruntu, który został przez nich przejęty.

Nie oznacza to, że strona skarżąca miała prawo otrzymać decyzję od Starosty D. zawierającą zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów nabytych od "C".

Jak zauważył organ, koniecznym warunkiem wydania decyzji administracyjnej w określonej sprawie jest istnienie podstawy prawnej, czyli przepisu prawa powszechnie obowiązującego dającego organowi administracji publicznej umocowanie do załatwienia tej sprawy w formie decyzji. Tymczasem według organu analiza treści Ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.), obowiązującej w chwili wydawania decyzji przez Starostę D. z dnia 7 czerwca 1999 roku, wskazuje na brak w niej przepisu przewidującego wymóg uzyskania tego rodzaju zgody. Zatem przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Organ nie znalazł żadnych istotnych argumentów, które pozwoliłyby potraktować decyzję Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku jako zmieniającą wcześniejszą decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 13 maja 1975 roku w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Za przyjęciem przeciwnego stanowiska przemawia fakt, iż żaden z powyższych przepisów nie został powołany jako podstawa prawna tej decyzji, a z treści decyzji nie wynika, że przedmiotem jej rozstrzygnięcia jest zmiana decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 13 maja 1975 roku. Ponadto decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 13 maja 1975 roku nie ustaliła technicznego sposobu rekultywacji. Zatem decyzja z dnia 7 czerwca 1999 roku dotyczy innej sprawy od tej, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z 13 maja 1975 roku.

Ponadto Kolegium nie znalazło w sprawie podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku wywołała skutki prawne, wyłączające w świetle art. 156 § 2 k.p.a. możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją D. i G. C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia powyższej decyzji w całości i rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu podnieśli, że wykonanie decyzji Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku spowodowało nieodwracalne skutki w sensie faktycznym i prawnym. Likwidacja rekultywacji nie jest możliwa, a ewentualne kroki w tym celu mogłyby spowodować odpowiedzialność podmiotu za działania godzące w ochronę środowiska i ochronę gruntów.

Decyzją z dnia 7 listopada 2003 roku, znak "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia l sierpnia 2003 roku stwierdzającą nieważność decyzji Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Organ zwrócił uwagę, że żądanie strony skarżącej zawarte w piśmie z dnia 10 maja 1999 roku dotyczące wyrażenia zgody na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów nie miało charakteru sprawy administracyjnej, gdyż nie miało ono oparcia w przepisach prawa materialnego. Zatem co do przedmiotowego żądania zachodziła niedopuszczalność drogi postępowania administracyjnego i w konsekwencji sprawa ta nie powinna być rozstrzygnięta władczym i jednostronnym aktem odpowiedniego organu administracji przyznającym uprawnienie (nakładającym obowiązek) bądź odmawiającym jego przyznania konkretnej osobie, wydanym w trybie i w formie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję D. i G. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności oraz nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z l sierpnia 2003 roku, znak "[...]".

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 30 Ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 99 Ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające Ustawę - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi i Ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) - przez pominięcie przy rozstrzyganiu przez organ oceny prawnej NSA wyrażonej w wyroku z dnia 10 września 2002 roku, sygn. akt II SA 177/02;

- art. 22 ust. l Ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.) w zw. z art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, iż katalog zawarty w art. 22 ust. l powyższej ustawy zawiera zakaz określania w decyzji elementów precyzujących obowiązki lub uprawnienia, wynikających z okoliczności sprawy i przepisów prawa;

- art. 1; 5 ust. 2; 8 ust. 1; 9 ust. l pkt 3 i art. 11 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7 Ustawy z 27 czerwca 1997 roku o odpadach (Dz.U. nr. 96, póz. 592 ze zm.) -przez stwierdzenie braku podstawy prawnej decyzji z 7 czerwca 1999 roku, pomimo, że przepisy tej ustawy i Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią oczywistą podstawę do wydania decyzji;

- przepisów proceduralnych, w szczególności art. 6; 7; 9; 10; 35; 36; 61 § l i § 4 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- art. 156 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku;

- art. 154 i 155 k.p.a. przez wykluczenie tych przepisów jako jednej z możliwych podstaw wydania decyzji przez Starostę D. z dnia 7 czerwca 1999 roku;

- zasady jednolitości orzecznictwa podnoszonej w art. 11 ust. l pkt 9 Ustawy z 12 października 1994 roku o Samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany jego granicami w tym sensie, że nie wolno mu brać pod uwagę innych przyczyn stwierdzenia nieważności niż wskazane we wniosku. Organ, ze względu na obowiązującą w postępowaniu zasadę prawdy obiektywnej, jest nawet zobowiązany dokonać wszechstronnej kontroli kwestionowanej przez stronę decyzji z punktu widzenia art. 156 k.p.a.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 września 2002 roku uchylił decyzję i stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Sąd nie wykluczył, ani nie potwierdził możliwości, że decyzja jest dotknięta którąś z wad powodującą jej nieważność. Zatem uznając, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, organ nie postąpił niezgodnie z poglądem wyrażonym w powyższym wyroku.

Poza tym organ nie podziela poglądu strony skarżącej, że decyzja Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku została wydana na podstawie art. 22 ust. l Ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis tego artykułu w sposób wyczerpujący wylicza co może być przedmiotem decyzji starosty w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Także podstawa prawna przedmiotowej decyzji nie wynika z Ustawy z 27 czerwca 1997 roku o odpadach. Treść tej decyzji wskazuje, że dotyczy ona obowiązku rekultywacji gruntów, a zatem wyklucza możliwość zakwalifikowania jej do którejś z kategorii decyzji przewidzianych wymienioną ustawą.

Ponadto organ nie podzielił zdania strony skarżącej, że decyzja Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także, że podczas rozpatrywania sprawy zostały naruszone przepisy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu skargi D. i G. C. bardzo dużo miejsca poświęcili temu, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie mogło nastąpić z innych przyczyn niż wskazane we wniosku Dyrektora "[...]" Parku Krajobrazowego. Wszystkie rozważania na ten temat można określić mianem nowatorskich nie sposób jednak od razu powstrzymać się od stwierdzenia, że skarżący w sposób oczywisty rozmijają się z przepisami obowiązującego prawa i ugruntowanym na tym tle orzecznictwem. Granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12 stycznia 1994 roku, II SA 2164/92 (ONSA 1995/1/32) przepisy art. 156 § l i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § l k.p.a., organ nadzoru — niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu -jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § l k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zatem, gdy Kolegium stwierdziło, że zaszła jedna z przesłanek określonych w art. 156 § l k.p.a., było zobowiązane do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku.

Błędne jest także stwierdzenie że organ pominął przy rozstrzyganiu sprawy ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 10 września 2002 roku, sygn. akt II SA 177/02 i tym samym naruszył art. 30 Ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. bo Sąd nie stwierdził żadnych przesłanek nieważności określonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z l sierpnia 2003 roku, a miał taki obowiązek gdyby one zaistniały.

Należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2002 roku, sygn. akt II SA 177/02 stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione. Nie została wyjaśniona kwestia następstwa prawnego po "A" w zakresie obowiązku rekultywacji przedmiotowych gruntów. Ponadto wskazał, że ponownie należy zbadać i rozważyć, czy decyzję Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku należy traktować jako decyzję zmieniającą w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Podniósł, że nie rozważono zarzutu niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). NSA wskazał, że te wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie można zapominać, że oddziaływanie wyroku NSA na ponowne postępowanie administracyjne nie oznacza, że nabiera ono szczególnego charakteru. Rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracyjny dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną NSA. Oznacza to możliwość wydania takiego samego rozstrzygnięcia jak przed uchyleniem decyzji (wyrok NSA z 30 stycznia 2002 roku, II SA 2465/01, niepubl.).

Wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy przez organ. Nie można zapominać o tym, że Sąd nakazał organowi zbadanie wymienionych wyżej okoliczności po to aby można było wydać słuszne rozstrzygnięcie. Żadna z trzech kwestii (następstwa prawnego, nieodwracalnych skutków prawnych i możliwości uznania decyzji za zmieniającą) nie została przesądzona w sposób ostateczny i jednoznaczny, bo wówczas uczynić tego nie było można. Przyznać trzeba, iż zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji starał się wykonać i wykonał, zaś ustalenia te doprowadziły do uznania, iż skarżącym przysługują uprawnienia strony z racji następstwa prawnego po zlikwidowanych zakładach.

Dwie kolejne kwestie tj. możliwość uznania decyzji z 1999 r. za zmieniającą decyzję z 1975 r. oraz ewentualność nieodwracalnych skutków nie zostały rozstrzygnięte po myśli skarżących, jednak dowodzi to tego, że Sąd polecił zbadanie danych zagadnień zaś wynik tych ustaleń mógł być różny. Skarżący winni sobie uzmysłowić, że w sytuacji gdy Sąd nakazuje zbadanie tego czy decyzja administracyjna może być uznana za zmieniającą to jednocześnie nie może przesądzać tego czy istniała podstawa prawna do wydania tej decyzji.

Następnie skarżący podnoszą to, że doszło do naruszenia art. 154 i 155 k.p.a. przez wykluczenie tych przepisów jako jednej z możliwych podstaw wydania decyzji Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku.

W ocenie Sądu nie można uznać decyzji wydanej przez Starostę D. z dnia 7 czerwca 1999 roku za zmieniającą w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia 13 maja 1975 roku w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji i zagospodarowania kopalni piasku - cegielni w L. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z treści decyzji z 7 czerwca 1999 roku nie wynika, aby przedmiotem jej rozstrzygnięcia była zmiana decyzji z 13 maja 1975 roku. Ponadto decyzja z 13 maja 1975 roku nie ustalała technicznego sposobu rekultywacji a jedynie ustalała kierunek rekultywacji i zagospodarowania (leśny), który nie został zmieniony decyzją Starosty D. z dnia 7 czerwca 1999 roku, gdyż obowiązywał już od kilkunastu lat. Zatem decyzja z 7 czerwca 1999 roku dotyczyła innej kwestii od tej, która została rozstrzygnięta decyzją z 13 maja 1975 roku i w żadnym przypadku nie mogła być uznana za decyzję zmieniającą.

Do rozstrzygnięcia pozostaje więc zasadnicza kwestia, tj. czy Starosta D. mógł wydać decyzję, w której wyraził zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów nabytych przez stronę skarżącą od "C". Otóż, organ powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną, czyli przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego organowi administracji publicznej umocowanie do załatwienia tej sprawy w formie decyzji. W przypadku decyzji nakładającej obowiązki lub przyznającej uprawnienia podstawą prawną jej podjęcia może być tylko powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi G. i D. C. wskazują na dwie podstawy wydanej decyzji samoistną i rzeczywistą oparte na przepisach Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na podstawie Ustawy odpadach. Wskazanie przez skarżących zupełnie różnych norm prawnych mogących być podstawą do wydania decyzji w 1999 r. wiedzie do wyprowadzenia następującego wniosku, mianowicie skarżący nie mogą jednoznacznie wskazać podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji i poszukują jej wśród różnych przepisów prawa i tym samym w sposób przynajmniej pośredni przyznają, iż decyzja z 1999 r. nie była decyzją zmieniającą tę z 1975 r.

W ocenie sądu nie było jednak żadnej podstawy prawnej do wydania w dniu 7 czerwca 1999 r. przedmiotowej decyzji, stwierdzenie to ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i będzie przedmiotem dalszych rozważań.

Analiza treści Ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 ze zm.), obowiązującej w czasie wydawania decyzji przez Starostę D. w dniu 7 czerwca 1999 roku, wskazuje na brak w niej przepisu, który mógłby być podstawą prawną tej decyzji. Co może być przedmiotem decyzji starosty w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, zostało enumeratywnie wyliczone w art. 22 ust. l cyt. ustawy. Zmiana technicznego sposobu rekultywacji gruntów nie została w tym artykule ujęta i nie ma żadnych przesłanek ku temu by snuć przypuszczenia jak to czynią skarżący, na temat tego co się może jeszcze w takiej decyzji znajdować, bo to zostało w sposób jednoznaczny określone. Należy podkreślić także to, że określenie leśnego kierunku rekultywacji jest pojęciem całkowicie zrozumiałym i nie wymaga żadnego doprecyzowania również w powiązaniu z ustawą z 27 czerwca 1997 roku o odpadach (Dz.U. nr 96, poz. 592 ze zm.). Analiza przepisów tej ustawy wskazuje jednoznacznie, że nie ma w niej podstawy prawnej do wydania decyzji z 7 czerwca 1999 roku. Art. 8 cyt. ustawy dotyczy zezwoleń na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych lub innych w ilości powyżej jednego tysiąca ton rocznie, które wydaje się w drodze decyzji na wniosek zainteresowanego. Oczywistym jest więc, że zainteresowanym w takim przypadku jest wytwórca odpadów i tylko on może się ubiegać o wydanie takiego zezwolenia, strona skarżąca była odbiorcą odpadów, którego definicja znajduje się w art. 3 pkt 7 cyt. Ustawy.

Dodatkowe obowiązki spoczywają na odbiorcy odpadów niebezpiecznych, jednakże pod pojęciem odpadów niebezpiecznych, zgodnie z art. 3 pkt 2 cyt. ustawy, należy rozumieć odpady, które ze względu na swoje pochodzenie, skład chemiczny, biologiczny, inne właściwości i okoliczności stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska. Tymczasem odpadów paleniskowych w postaci żużli i popiołów pochodzących ze spalania węgla kamiennego nie można zaliczyć do kategorii odpadów niebezpiecznych co w sposób oczywisty wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 11 ust.2 Ustawy o odpadach możliwe jest zlecenie wykonywania obowiązku usuwania i wykorzystywania odpadów ich odbiorcy, nie zwalnia to jednak wytwórcy odpadów od uzyskania stosownych zezwoleń, bo dopiero po ich otrzymaniu może on zlecić odbiorcy wykonywanie określonego obowiązku. Dlatego też rozważania skarżących i w tym przedmiocie należy uznać za błędne, w niczym tego stwierdzenia nie może zmienić to, że decyzja z 1975 r. nie rozstrzygała o wykorzystaniu popiołów paleniskowych, bo to jest rzecz oczywista, lecz ustawa o odpadach nie pozwalała skarżącym jako odbiorcom odpadów na uzyskanie takiego zezwolenia (dlatego żaden jej przepis nie mógł być podstawą do wydania decyzji z 7 czerwca 1999 r.

W tej sytuacji gdy nie było żadnego przepisu pozwalającego na wydanie przedmiotowej decyzji można stwierdzić tylko jedno, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, tym samym doszło do naruszenia art. 156 par. l pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Dlatego też obecnie należy zastanowić się czy decyzja wydana w 1999 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bo w takim przypadku przepis art. 156 par. 2 k.p.a. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie sądu słuszne stanowisko w tym przedmiocie zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bo o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych jakie wywołała decyzja, dotyczy to sytuacji, gdy organ administracyjny nie ma ustawowego umocowania do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji w drodze decyzji administracyjnej.

Pogląd ten jest przyjęty i utrwalony zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.

Przenosząc te stwierdzenia na grunt realiów niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż nie może być mowy o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, bo niby na czym ta nieodwracalność miałaby polegać. W niniejszej sprawie nie zaistniały nawet nieodwracalne skutki faktyczne, gdyż wyrobisko zostało zasypane czy też zrekultywowane w około 50% tym samym nie przestał istnieć przedmiot rekultywacji, a skoro do zasypania wyrobiska potrzeba jeszcze przynajmniej takie samej ilości popiołów jak wwieziona dotychczas to łatwo można sobie wyobrazić sytuację, że zaprzestaje się dalszego wwożenia popiołów. Idąc jeszcze dalej można byłoby stwierdzić, że skoro możliwe jest wwiezienie określonej ilości popiołów to możliwe jest także wywiezienie zbliżonej ilości popiołów, bo przecież teren został zrekultywowany w około 50 %. Te ostatnie stwierdzenia nie dotyczą skutków prawnych i są poczynione jakby na marginesie niniejszej sprawy. Skarżący powinni uświadomić sobie, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji miało na celu ustalenie czy wydana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania było słuszne i prawidłowe, nie oznacza to jednak, że takie rozstrzygnięcie automatycznie zmienia kierunek rekultywacji gruntu, gdyż ten pozostaje niezmieniony od 1975 r. i jest to kierunek leśny.

W ten sposób w niniejszym uzasadnieniu zostały omówione przesłanki, którymi się sąd kierował oddalając skargę D. i G. C. z uwagi jednak na wielość i różnorodność argumentacji zawartej w skardze należy obecnie odnieść się do poszczególnych jej fragmentów, poruszających odrębne zagadnienia od tych omówionych dotychczas.

Przyznać należy skarżącym rację, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję z dnia l sierpnia 2003 r. wydało przed nadejściem odpowiedzi na wezwanie do wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie, bo odpowiedź została przesłana pocztą. Nie może więc budzić wątpliwości to, iż uchybienie proceduralne zaistniało lecz nie mogło ono mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, przecież stanowisko skarżących było oceniane w dalszym toku postępowania administracyjnego po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W sposób bardzo podobny należy się odnieść do zarzutu dotyczącego czasu trwania postępowania po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w zasadzie przewlekłości przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji z dnia 7 listopada 2003 r. w ocenie sądu również to uchybienie nie miało wpływu na treść wdanej decyzji, zaś każdy inny wniosek z pewnością odniósłby jedynie ten skutek, że prowadziłby tylko do dalszego przewlekania trwającego postępowania.

Decyzja S.K.O. z dnia 4 lipca 2001 r. dotycząca uchylenia decyzji Starosty D. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. dotyczyła zupełnie innej kwestii niż te rozpoznawane w niniejszym postępowaniu dlatego też nie mogła mieć znaczenia dla jego rozstrzygnięcia. W sposób bardzo mylny skarżący interpretują zasadę jednolitości orzecznictwa, przecież nie można wydawać orzeczeń sprzecznych z prawem tylko dlatego, aby zachować jednolitość w orzeczeniach danego organu. Bezspornym jest, że pierwotna decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z 7 czerwca 1999 r. w sposób diametralny różniła się od decyzji badanych w niniejszym postępowaniu, jednak zmiana poglądu na sprawę spowodowana była wykonaniem zaleceń wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny .

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był brak podstawy prawnej do jej wydania, a nie jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też nie ma potrzeby rozwodzenia się nad tym kiedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy przez organ administracji nie uchybiono normom prawa materialnego, ani też przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 151 Ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.