Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 419/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. H. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 28 stycznia 2021 r. P. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] nr [...] z [...] lutego 1997 r. w sprawie uchwalenia zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego "[...]" i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1997 r. Nr [...], poz. [...]) w części obejmującej jej postanowienia zamieszczone w § 5 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 9 oraz § 8 ust. 6. Wskazał, że ww. postanowienia uchwały naruszają jego interes prawny oparty o art. 140 i art. 144 k.c., § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: rozporządzenie MI, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz.415 ze zm.), dalej: u.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji wynikający z prawa własności działki nr ew. [...], obręb [...] w związku z dopuszczeniem przez plan zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr ew. [...], obręb [...], graniczącej z jego nieruchomością. Działka ta powstała po połączeniu istniejących uprzednio 3 oddzielnych działek, co umożliwiały kwestionowane postanowienia planu miejscowego. Zaskarżonej uchwale w zaskarżonej części skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 9 oraz w § 8 ust. 6 planu możliwości realizacji na terenie objętym zmianą planu zabudowy (inwestycji) o charakterze wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego w sytuacji, gdy przyjęta uchwała nr [...] Rady Miasta S. nie określa minimalnych, ani maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy, gdy tymczasem wymóg zawarcia w planie miejscowym przedmiotowego ustalenia wynika ze wskazanego art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p.; 2) art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. poprzez niezawiadomienie poprzednich właścicieli nieruchomości stanowiących obecnie własność skarżącego oraz innych właścicieli nieruchomości w kwartałach MN2, w szczególności w kwartale 6MN2, tj. właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu - o terminie wyłożenia projektu planu z racji umożliwienia realizacji na terenie objętym tym kwartałem zabudowy (inwestycji) o charakterze wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego; 3) art. 67 ust. 1 i ust. 2 u.z.p. poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 9 oraz w § 8 ust. 6 możliwości realizacji na terenie objętym zmianą planu miejscowego zabudowy (inwestycji) o charakterze wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego przy jednoczesnym ograniczeniu ustaleń przedmiotowej zmiany planu w zakresie zabudowy wielorodzinnej jedynie do zobowiązania spełnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w przepisach szczególnych - przez co należy również rozumieć ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1992 r. Nr [...], poz. [...]) ; 4) art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 w zw. z art. 67 ust. 2 u.z.p. poprzez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarach MN2, w szczególności 6MN2 (§ 8 ust. 6 w zw. z § 7 ust. 9 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 2) w sposób niezgodny z zasadą ładu urbanistycznego oraz z naruszeniem prawa własności. W oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 5 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 9 oraz § 8 ust. 6.

Powyższą skargę skarżący poprzedził złożeniem do Rady Miasta S. pismem z 30 listopada 2020 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z [...] lutego 1997 r. w sprawie uchwalenia zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego "[...]" i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. w części tekstowej w zakresie § 5 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 9 oraz § 8 ust. 6 tej uchwały. Rada Miasta S. uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2020 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uwzględniła przedmiotowego wezwania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii dotyczącej wymogu określenia minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy w regulacjach planu miejscowego Rada Miasta S. dokonała analizy ustaleń planu w kontekście naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów i wyjaśniła, że w jej ocenie twierdzenie skarżącego uznać należy za niezasadne. Organ wskazał, że to od gminy zależało określenie reguł zabudowy lub stopnia zainwestowania terenu, nie wyłączając intensywności zabudowy. Od gminy zależała w tym zakresie elastyczność ustaleń planu, a w tym uwzględnienie takich rozwiązań, które, przykładowo rzecz ujmując, będą uwzględniały warunki rozwoju gminy, a także tworzyły warunki dla gospodarki rynkowej. W kwestionowanym planie miejscowym z woli Rady Miasta S. nie sformułowano regulacji dotyczącej wyznaczenia dla terenów maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Działanie takie nie pociąga za sobą skutku prawnego stwierdzenia nieważności planu z tego powodu. W ocenie Rady, plan miejscowy "[...]" spełnia wymogi ustawy w tym zakresie i tam gdzie potrzebne, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. organ obiektywnie określił reguły zabudowy, czy stopnia zainwestowania terenu w ramach władztwa planistycznego gminy. W ocenie organu, zarzut dotyczący wprowadzenia w sposób niezrozumiały możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej poprzez normy § 7 ust. 9 oraz § 8 ust. 6 planu, wbrew intencji samej uchwały, nie znajduje potwierdzenia w samej uchwale, jak również w zachowanej dokumentacji planistycznej. Konstrukcja tekstu uchwały pozwala na wyraźne odczytanie regulacji będących formą nakazu, zakazu, dopuszczenia czy ograniczenia. W § 3 ust. 2 uchwały został wskazany zakres ustaleń zmiany planów, który obejmuje m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast treść § 8 uchwały ustala przeznaczenie wyodrębnionych terenów, w tym terenu oznaczonego symbolem 6MN2 w ramach linii rozgraniczających terenu przedstawionych na rysunku planu oraz określa zasady zagospodarowania umożlwiające również dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej o określonych parametrach. Przepis § 8 ust. 6 wyraźnie stanowi, że można stosować na tych terenach (w kwartałach) ustalenia zawarte w $ 7 ust. 8 i 9. Regulacja zatem nie jest "ukryta" poprzez wprowadzenie w odrębnym zagadnieniu, czy też w innej jednostce redakcyjnej. Powyższe sformułowania jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma pełnić teren. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p., Rada Miasta S. wskazała, że z należytą starannością zostały wykonane poszczególne etapy procedury planistycznej, co znajduje potwierdzenie w zachowanej dokumentacji. W aktach znajdują się potwierdzenia faktu pisemnego powiadomienia właścicieli (władających) nieruchomościami. Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Rada Miasta S. nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego, że zobowiązanie spełnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte w przepisach szczególnych należy odnosić do ustaleń wskazanego planu ogólnego z 1992 r. Przypomniała, że w dacie wejścia w życie uchwały z [...] lutego 1997 r. w granicach opracowania został on w części uchylony, a w części znowelizowany przez zapisy stanowiące nowy akt prawa miejscowego. Po 1 stycznia 2004 r. nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1 stycznia 1995 r. W podnoszonym przez skarżącego przypadku przez przepisy szczególne należy rozumieć w szczególności ustawę - Prawo budowlane i przepisy wykonawcze, w tym warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz inne akty wyższego rzędu, gdy wprost dotyczą obszaru objętego planem, tj. ustawę o ochronie przyrody, o ochronie i kształtowaniu środowiska, o lasach, o ochronie dóbr kultury i o muzeach, i inne akty prawa wykluczające stosowanie norm u.z.p. Organ nadzoru zobowiązany do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez Radę uchwały nie stwierdził przypadku naruszenia prawa, w tym w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy wielorodzinnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 w zw. z art. 67 ust. 2 u.z.p. poprzez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarach MN2 w sposób niezgodny z zasadą ładu przestrzennego oraz naruszeniem prawa własności, Rada stwierdziła, że art. 1 ust. 2 pkt 1 u.z.p. nakazującego uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe nie można traktować jako przepisu bezpośrednio zobowiązującego. Organ zauważył, że na wskazanym terenie przeważają budynki mieszkalne jednorodzinne, ale też mieszczą się na nim również obiekty usługowe oraz zlokalizowany na działce nr ew. [...] - na podstawie unormowań tego planu - budynek wielorodzinny. Skarżący wskazując na ww. uregulowania planu jako godzące w jego prawo własności, przedstawia interes faktyczny, lecz nie prawny, tj.: okoliczność niezakłóconej ciszy i spokoju, utrzymanie niewielkiego ruchu samochodowego, co według skarżącego może zostać zaburzone przez budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ podkreślił, że interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak zarzucić naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegają na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem takim jest zaskarżona uchwała Rady Miasta S. Nr [...].

Zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę o samorządzie gminnym oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że przy badaniu skargi Sąd zobowiązany był uwzględnić art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej: u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, co znajduje podstawę w dyspozycji art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nowelizującej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a. taka skarga powinna zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi było uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, złożenie skargi w przypisanym terminie oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżony akt narusza jej indywidualny interes prawny.

Na gruncie niniejszej sprawy niesporne jest, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystosowanym przez skarżącego do Rady Miasta S. i została wniesiona w przewidzianym prawem terminie. W orzecznictwie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. W rozpoznawanej sprawie skarżący warunek ten spełnił. W oparciu o dookreślenie w wyjaśnieniach skargi posiadanego przez skarżącego interesu prawnego w sprawie przyjąć trzeba, że sporna część uchwały Rady Miasta S. została przez skarżącego faktycznie zaskarżona w zakresie, w jakim określa ona przeznaczenie graniczącego z nieruchomością skarżącego terenu oznaczonego symbolem MN2 – kwartału 6MN2 (teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...], obręb [...]), którego przyszła zabudowa ma być źródłem negatywnych oddziaływań na nieruchomość skarżącego. Zgodzić się trzeba z argumentacją skargi, że okoliczność, iż uchwała dopuszcza możliwość stosowania na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN2, w kwartale 6MN2, w obrębie którego usytuowana jest sporna działka nr ew. [...], obręb [...], objęta zamierzeniem inwestycyjnym (zawiadomienie Prezydenta Miasta S. z 8 stycznia 2021 r. znak [...] o wszczęciu na wniosek G. C. postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, k. 84), ustaleń zawartych w § 7 ust. 8 i 9 planu zezwalających na łączenie działek celem realizacji zabudowy (inwestycji) o charakterze wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego oznacza, iż skarżący, będący właścicielem nieruchomości sąsiadującej z tym terenem, posiada legitymację do zaskarżenia wskazanych postanowień kwestionowanej uchwały. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Fakt, iż w planie miejscowym dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze oddziaływania potencjalnej nowej zabudowy. Przyjąć trzeba, że nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonej do realizacji na działce nr ew. [...] znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem MN2 na nieruchomość skarżącego, lecz o samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tego rodzaju inwestycji (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1423/17; wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1213/16). Należy równocześnie zauważyć, że z przepisów u.s.g. nie wynika, aby interes prawny skarżącego oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. Należy uznać, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą może być odnoszony do powodowania przez uchwałę następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2684/12). Oznacza to, że fakt wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. nr [...] z [...] lutego 1997 r. przed nabyciem nieruchomości - działki nr ew. [...] przez skarżącego jako jej aktualnego właściciela nie stanowił przeszkody do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli taka skarga dotąd nie została złożona (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r. sygn. II OSK 1783/16).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd zobowiązany jest stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał analizie przekazane przez Radę Miasta S. akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w u.z.p. w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego i nie stwierdził, aby kwestionowana przez niego uchwała Rady Miasta S. nr [...] z [...] lutego 1997 r. w sprawie uchwalenia zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego "[...]" i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzona została z istotnym naruszeniem trybu i zasad jej sporządzenia. W art. 18 u.z.p. ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej, przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w S. z [...] września 1995 r. Nr [...]). Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie do zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona, co pociągałoby za sobą skutek opisany w art. 27 ust. 1 u.z.p. Dotyczy to również dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p. nakazującego zarządowi gminy zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony jego ustaleniami, co nastąpiło pismem z 8 lipca 1996 r. znak [...] (k. 96) doręczonym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru wskazanym podmiotom. Skarżący nie posiada interesu prawnego do domagania się kontroli tego, czy skutecznie zawiadomieni zostali wszyscy "właściciele nieruchomości w kwartałach MN2", ponieważ nie ma to wpływu na zespół uprawnień składających się na treść prawa własności należącej do niego działki nr ew. [...], która została utworzona wskutek scalenia gruntów po wejściu w życie planu.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi odnoszących się do treści planu, Sąd nie podziela wniosku skarżącego, że skarżona uchwała narusza art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. Dostrzeganą w planie wadliwość skarżący wiąże z wprowadzeniem w § 7 ust. 9 i § 8 ust. 6 planu na sąsiadującym z jego nieruchomością terenie MN2 możliwości realizacji wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego w sytuacji, gdy uchwała nie określa minimalnych, ani maksymalnych wskaźników intensywności takiej zabudowy. Takiego wymagania jednakże nie wprowadza powołany w skardze przepis. Jakkolwiek art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. stanowi bowiem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy, niemniej obowiązek ten ma charakter względny, albowiem nakaz ten został opatrzony zastrzeżeniem, iż podlega zastosowaniu "w zależności od potrzeb". Posłużenie się przez ustawodawcę takim zwrotem uzależnia nadanie wskazanym ustaleniom planu miejscowego konkretnego brzmienia od uwarunkowań faktycznych (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3284/19). Brak obligatoryjności tychże ustaleń uniemożliwia łączenie zarzucanego przez skarżącego zaniechania z naruszeniem przepisu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części, jeżeli w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego Rada nie dostrzegła potrzeby, by na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN2 (w kwartale 6MN2) sprecyzować tenże parametr zabudowy, a równocześnie ocena ta znajduje swoje uzasadnienie w charakterystycę terenu oraz funkcjach i sposobie jego zagospodarowania. Niezależnie od tego, że w przepisach u.z.p., inaczej niż w obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), nie zostało zdefiniowane pojęcie "intensywności zabudowy", co prowadziło do przyznania radzie gminy prawa do nadania mu własnego znaczenia prawnego, zauważenia wymaga, iż racjonalne wykorzystanie terenu w świetle obowiązujących standardów urbanistycznych może zostać posiłkowo osiągnięte poprzez posłużenie się w trakcie opracowywania planu również wskaźnikami urbanistycznymi uzupełniającymi funkcję spornego wskaźnika powołanego przez stronę. Rada Miasta S. to założenie miała na uwadze, albowiem stopień wykorzystania terenu i cechy przestrzenne zabudowy, w sytuacji pominięcia wskaźnika intensywności zabudowy, podlegały kształtowaniu na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez określenie maksymalnej wysokości projektowanych budynków (trzy kondygnacje) oraz przyjęcie, że powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić przynajmniej 50% powierzchni działki. Te same ustalenia dotyczą wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego dopuszczonego na terenie oznaczonym symbolem MN2 na podstawie § 7 ust. 9 w zw. z § 8 ust. 6 planu, wobec czego zakładana przez Radę niska intensywność zabudowy wielorodzinnej nie miała charakteru dowolnego (arbitralnego) i pozostawała spójna z wymaganiem zachowania ładu przestrzennego. Ocenę tę należy odnieść również do pochodnego twierdzenia odwołującego się w skardze do milczenia uchwały odnośnie do wskaźnika powierzchni zabudowy, czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pozostającego wskaźnikiem nieznanym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...], wprowadzonym od 11 lipca 2003 r. przez art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p. na potrzeby określenia w rozporządzeniu wykonawczym do tejże ustawy sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Objęty zarzutem skargi § 7 ust. 9 planu stanowi, że dopuszczalne jest łączenie działek celem realizacji zabudowy (inwestycji) o charakterze np. wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego, z tym że liczba lokali mieszkalnych nie może być mniejsza niż w przypadku realizacji ustaleń rysunku przy spełnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawartych w przepisach szczególnych. Ma rację Rada Miasta S., wskazując w odpowiedzi na skargę, że w świetle brzmienia powołanego przepisu przez przepisy szczególne należy rozumieć w szczególności ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), rozporządzenie MI i pozostałe wymienione przez organ akty normatywne. Zakresem przepisów szczególnych w aspekcie przez skarżącego określonym nie można objąć postanowień miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., wobec czego zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 i ust. 2 u.z.p. w zw. z § 7 ust. 9 oraz w § 8 ust. 6 planu oparty na odmiennym twierdzeniu należy uznać za nieuprawniony. Zdaniem skarżącego, postanowienia zaskarżonej uchwały nie mają samodzielnego charakteru w zakresie, w jakim przewiduje ona na sąsiadującym z jego nieruchomością terenie MN2 zabudowę wielorodzinną. Uchwała Nr [...] wypowiada się bowiem odnośnie do tejże zabudowy jedynie w § 5 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 9 oraz § 8 ust. 6, w pozostałym zakresie odsyłając do obowiązujących przepisów, które określał plan ogólny (uchwała Nr [...]). Stanowisko takie nie znajduje jednakże potwierdzenia w świetle brzmienia zaskarżonej uchwały, która w § 15 ust. 1 w zw. z § 1, § 2 i § 3 ust. 1 i 2 planu w granicach obszaru zawartego pomiędzy ul. P., ul. Z., ul. Ś., terenami wojskowymi, ul. K., ul. A. i ul. G. w S. uchyliła w całości ustalenia tekstu i rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczące dotychczasowego obszaru strefy mieszkaniowo-usługowej o symbolu IIM–U o zabudowie intensywnej, doprowadzając do tego, że podjęta uchwała zaczęła w sposób autonomiczny określać na wyznaczonym obszarze przeznaczenie terenu i regulować sposób jego zagospodarowania w zakresie zasad dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Utrata mocy obowiązującej planu ogólnego na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. nie doprowadziła do wskazywanego w skardze skutku odnoszonego do przyjęcia, że do terenu objętego uchwałą Nr [...], tj. zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną na zasadach określonych w u.z.p. (art. 67 ust. 2 u.z.p.) brak jest wystarczającej regulacji wskazującej przeznaczenie i sposób jego zagospodarowania, jak błędnie utrzymuje skarżący. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, Rada wypowiadając się w § 7 ust. 9 planu o dopuszczeniu łączenia działek w celu realizacji zabudowy o charakterze wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego dopuściła wskazane przeznaczenie terenu, co wskazuje, jaką funkcję w warunkach niesprzeczności ogólnej funkcji mieszkaniowej może pełnić wskazany teren w kwartale 6MN2. Treść § 8 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 2 wyłączająca kierowanie się przy sytuowaniu budynków umieszczonymi na rysunku planu oznaczeniami graficznymi uchwały jest jasna. Wbrew odmiennemu poglądowi strony, plan pozwala wyznaczyć linię zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w przypadku jej realizacji na spornym terenie. W tym zakresie wykładnia planu pozwala przyjąć jednoznaczne wnioski interpretacyjne. Jakkolwiek skarżący może uznawać zaskarżone przez siebie postanowienia, jak wskazuje, za niezrozumiałe, to brak jest powodów, by nadawać tymże zastrzeżeniom zobiektywizowany wymiar wyrażający się w przyjęciu, że nadana § 8 ust. 6 w zw. z § 7 ust. 9 planu treść normatywna nastąpiła również "wbrew intencji samej uchwały". Należy równocześnie w tym kontekście potwierdzić, zdaniem Sądu, derogacyjny charakter uchwały i jej samodzielność normatywną w znaczeniu ujętym w art. 87 ust. 3 u.p.z.p., jako że uchwały Nr [...] nie można traktować jako obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zarzut skarżącego odwołujący się do naruszenia przez Radę Miasta S. art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 u.z.p. poprzez ukształtowanie warunków zabudowy na działce nr ew. [...] znajdującej się w obszarze MN2 (§ 8 ust. 6 w zw. z § 7 ust. 9 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 2) w sposób niezgodny z zasadą ładu urbanistycznego oraz z naruszeniem prawa własności nie zasługuje na uwzględnienie. Władztwo planistyczne stanowi wynikającą z przepisów art. 4 ust. 1 u.z.p. kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów. W zakres władztwa planistycznego wchodzi ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Walory ekonomiczne przestrzeni, do których nawiązuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p., wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r. sygn. II OSK 2987/14). Dokonany przez Radę Miasta S. wybór przeznaczenia terenu MN2 wyrażający się w spornym dopuszczeniu na sąsiadującej działce zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie cechuje się niedopuszczalną dowolnością. Nie można nie zauważyć, że zmiana normatywna wprowadzona wskutek wejścia w życie uchwały Nr [...] polegała na zasadniczym obniżeniu wskaźników wykorzystania terenu przeznaczonego na funkcję mieszkaniową, jeżeli zestawi się brzmienie § 8 planu z przeznaczeniem terenu wynikającym z uchylonego planu ogólnego, który na ww. obszarze przewidywał zabudowę intensywną obejmującą zabudowę wielorodzinną intensywną (wysokość zabudowy powyżej 4 kondygnacji). Sąd nie ma podstaw, by zakwestionować twierdzenie, że nadane zakwestionowanym postanowieniom planu brzmienie pozostawało zgodne z preferencjami społeczności lokalnej, biorąc pod uwagę to, że w toku procedury planistycznej nie były zgłaszane względem zakwestionowanego rozwiązania zastrzeżenia. W tych warunkach zdecydowanie trudniej jest przypisać Radzie za skarżącym zarzut nadużycia władztwa planistycznego i znaleźć racjonalne argumenty ten wniosek wspierające, mając dodatkowo na uwadze fakt, że zaskarżony plan miejscowy i jego postanowienia zamieszczone w § 5 ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 9 oraz § 8 ust. 6 obowiązują ponad 23 lata. Niesporne pozostaje, że funkcja podstawowa (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) z funkcją dopuszczoną, jak należy przyjąć, nie wykluczają się wzajemnie. Zabudowa wielorodzinna, jaka może powstać w zgodzie z postanowieniami planu przy przyjętych w nim parametrach kształtujących wykorzystanie terenu, odznaczać się będzie niską intensywnością, co determinuje jej niewielkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Potwierdza to ocenę wskazującą, że założenia, na których oparła się Rada przy wprowadzeniu § 8 ust. 6 w zw. z § 7 ust. 9 planu, wpisują się w racjonalność urbanistyczną. Nie została bowiem naruszona w sposób niedopuszczalny relacja pomiędzy intensywnością zabudowy i związaną z tym gęstością zaludnienia na wyznaczonym spornymi postanowieniami planu obszarze a udziałem powierzchni zabudowanej i powierzchni biologicznie czynnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.