Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1060/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 147, art. 149 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego - oddala skargę. m.ch.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą przy ul. A Nr 13 w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, planowanej do realizacji na działce nr 646 przy ul. A Nr 13 w Ł.

W dniu 18 grudnia 2007 r. wpłynął wniosek mieszkańców bloku przy ul. A Nr 13 w Ł. - Z. K., B. G., Z. W., H. K., K. I., J. N., E. W., J. B., P. B., P. W., L. D., A. G., J. S. oraz R. S., w treści którego - z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej objętej inwestycją działki - zawarto żądanie wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na skutek odwołania B. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że badanie przyczyn wznowienia możliwe jest w toku wznowionego postępowania.

W związku z powyższym Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...], a następnie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia badanej ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie można uznać, iż podnoszone przez wnioskodawców okoliczności wskazują na istnienie fałszywych dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez przebudowany zjazd z ulicy, co znajduje potwierdzenie

w postanowieniu zarządcy drogi, uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od tej powyższej decyzji złożyła B. G., wnosząc o jej uchylenie na podstawie przesłanek (okoliczności i faktów) podanych w pismach mieszkańców bloku. Jak wskazała strona, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od drogi publicznej oddzielają ją inne działki, stanowiące własność gminy, a powołane we wnioskach okoliczności faktyczne i dowody są nowe i istotne, co skutkować powinno uchyleniem decyzji I instancji, jak i ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 147 k.p.a. uchyliło decyzję z dnia [...] i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w zakresie wznowienia.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Także wskazywana przez wnioskodawców okoliczność, iż teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Powyższa okoliczność nie ma też charakteru fałszywego dowodu, na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W konkluzji organ wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia. Jeśli jednak organ takiego postępowania nie wszczyna, to czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. W tej sytuacji postępowanie organu I instancji polegające na wznowieniu postępowania i w jego wyniku wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, jest bezprzedmiotowe, a wobec tego postępowanie takie podlega umorzeniu. Za wystarczającą w tym zakresie organ uznał informację zawartą w piśmie z dnia 18 stycznia 2008 r. skierowaną do mieszkańców bloku podpisanych pod żądaniem wznowienia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. G., wnosząc o jej uchylenie

i zarzucając jej naruszenie art. 139 zdanie pierwsze w zw. z art. 141 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 127 § 1 i art. 142 k.p.a. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania przed organami nie kwestionowała postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do umorzenia postępowania. W pozostałej części skargi strona wywodziła, że zachodziła w sprawie podstawa do wznowienia postępowania, bowiem teren inwestycji nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną przez B. G. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten w zakresie kosztów został uzupełniony postanowieniem Sądu z dnia 15 marca 2011 r.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż

w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zwrócił uwagę Sąd, w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], uchylająca wcześniejszą decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, w której wprost organ odwoławczy napisał, że organ I instancji powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Ocenę, czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania i jakie są tego skutki zawarto w decyzji, o której stanowi art. 151 k.p.a. Wykonując powyższe zalecenia organ I instancji, postanowieniem z dnia [...], wznowił postępowanie, a następnie wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Następnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając ponownie sprawę, wycofało się ze swojego wcześniejszego stanowiska w sprawie zawartego w przywoływanej powyżej ostatecznej decyzji z dnia [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie takie stanowi naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., który to przepis ustanawia ochronę decyzji ostatecznych, przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałość. Decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Innymi słowy dopóki decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego zawarte w niej rozstrzygnięcie i stanowisko w niej zaprezentowane jest wiążące dla organów administracji. W kontekście opisanego powyżej stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie,

w kontekście art. 16 § 1 k.p.a., nie miało podstaw do zmiany własnego stanowiska uprzednio wyrażonego w tej sprawie w ostatecznej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów skargi, w aspekcie wskazanego naruszenia przepisów prawa, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że argumenty te będą przedmiotem zainteresowania organu odwoławczego, który będzie musiał ponownie rozpatrzyć odwołanie, a więc wypowiedzenie się przez Sąd, co do zasadności zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił skarżoną decyzję organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy, a więc stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

a w konsekwencji dokonano oceny niepełnej i wadliwej,

2. przepisów postępowania, tj.

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 135 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej, bowiem:

- po pierwsze, w postępowaniu administracyjnym nie ma związania poglądem prawnym wyrażonym w "decyzji kasatoryjnej",

- po drugie, ostateczność "decyzji kasatoryjnej" nie uniemożliwia dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego i stanu prawnego, niż to miało miejsce w takiej decyzji,

- po trzecie, "decyzja kasatoryjna" nie przesądza treści rozstrzygnięcia,

- po czwarte, "decyzja kasatoryjna" nie tworzy stanu rzeczy osadzonej, która to wartość jest chroniona zasadą trwałości decyzji administracyjnej;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy,

c. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, jak i do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, schematyzm i lakoniczność uzasadnienia,

d. art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez brak dokonania pełnej oceny sprawy w jej granicach.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący organ wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. wniosła o "oddalenie skargi

z dnia 9 lutego 2010 r. do WSA, bez podania podstaw o odniesienie się do treści tej skargi".

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., ponieważ treść pierwszego ze wskazanych wyżej przepisów odnosi się jedynie do elementów formalnych, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku sądu, z kolei drugi z wymienionych przepisów odnosi się do mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Kontrolowany w niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Poza granicami tego zarzutu pozostaje kwestia prawidłowości samego wyroku, nie mieści się ona bowiem, ani w zakresie normy art. 141 § 4 p.p.s.a., ani art. 153 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny podstawowej kwestii niniejszej sprawy, dotyczącej związania organu odwoławczego wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego (w decyzji kasacyjnej) stanowiskiem, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił opinię skarżącego kasacyjnie organu o braku podstaw do formułowania twierdzeń o istnieniu takiego związania.

Odwołując się do orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak

i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania. Skoro bowiem poprzednia decyzja organu, a więc decyzja organu I instancji, została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i ocena prawna tego stanu będzie od niego uzależniona. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706). Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. wprost stwierdzał, że organ odwoławczy nie może ingerować

w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10, LEX nr 1121198; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08, LEX nr 595687; z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06, LEX nr 339485).

NSA stwierdził wobec tego, że organ odwoławczy nie jest związany swoimi wcześniejszymi poglądami wyrażonymi w sprawie, w ten sposób, iż poglądy te muszą zostać ściśle zrealizowane w ponownie prowadzonym postępowaniu, zaś organ odwoławczy winien ograniczyć się do kontroli wcześniejszych zaleceń. Stanowisko to wynika zarówno z charakteru decyzji kasacyjnej, jak i istoty postępowania jurysdykcyjnego. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi. Nie sposób również doszukiwać się substytutu tej regulacji w art. 16 § 1 k.p.a. Za zupełnie innym zakresem i mocą obowiązującą wskazań organu odwoławczego świadczą również zwroty, jakimi posługuje się ustawodawca

w przypadku art. 138 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., a które oddają zakres związania

w czynnościach następnie dokonywanych. Mianowicie, o ile w przypadku art. 153 p.p.s.a ustawodawca wprost przesądza, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu "wiążą", o tyle w przypadku art. 138 § 2 k.p.a. stwierdza się jedynie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dodatkowym argumentem wspierającym zasadność powyższego rozważania jest to, iż ustawodawca zapewnił bezpieczeństwo obrotu prawnego i praw strony nawet w sytuacji zmiany stanowiska organów zajmowanych w sprawie poprzez możliwość poddania kontroli tych decyzji przez sąd administracyjny, rozszerzając możliwości orzekania zgodnie z normą art. 135 p.p.s.a. Z tego zresztą też powodu, w przedmiotowej sprawie, zasadnym okazał się być zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w zakresie,

w jakim została przeprowadzona kontrola przez Sąd pierwszej instancji.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach NSA za zasadne uznał wskazane w kasacji zarzuty naruszenia skarżonym wyrokiem dyspozycji art. 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych

w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.

NSA wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien dokonać powtórnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, uwzględniając powyższe uwagi.

Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach NSA oparł na treści art. 207 § 2 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią.

Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając w rozpoznawanej sprawie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] zobligowany był kierować się dyspozycją art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. i uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11. Wspomnianym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 czerwca 2010 r. uwzględniający skargę B. G. na decyzję Kolegium z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, argumentując że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest jednak dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. Nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuację prawną strony w sposób mniej korzystny, niż uchylona uprzednio decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Zatem skoro dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] bez znaczenia pozostaje wcześniejsze stanowisko tego organu zaprezentowane w ostatecznej decyzji kasacyjnej z dnia [...] Sąd skoncentrował się wyłącznie na ocenie prawidłowości ustalonego w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego stanu faktycznego i zastosowanych doń przez organ norm prawnych, dochodząc do konkluzji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaskarżoną decyzją Kolegium w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, planowanej do realizacji na działce nr 646, przy ul. A nr 13 w Ł. i umorzyło postępowanie wznowieniowe przed organem I instancji. Według organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro jednak organ I instancji błędnie postanowił o wszczęciu postępowania wznowieniowego z urzędu i w rezultacie wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, to jedynym sposobem na konwalidowanie tychże błędów jest uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Kolegium podkreśliło przy tym, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia. Jeżeli jednak organ takiego postępowania nie wszczyna, to czyni to w formie zwykłego pisma. W tej sprawie SKO za wystarczającą w tym zakresie uznało informację zawartą

w piśmie z dnia 18 stycznia 2008 r. skierowaną do mieszkańców bloku podpisanych do żądaniem wznowienia postępowania z urzędu.

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej

w przypadkach, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było dotknięte jedną

z wad enumeratywnie wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednak na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 145a § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Mówiąc

o stronie postępowania wyjaśnić trzeba, że chodzi tu o osobę, która brała udział

w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub też osobę, która winna być uznana za stronę postępowania, lecz bez własnej winy nie brała w nim udziału. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji) następuje w formie decyzji, którą organ wydaje, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła strona lub gdy wszczęcia postępowania z urzędu domaga się podmiot na prawach strony.

Wszczęcie postępowania z urzędu w wyniku działania organu właściwego do wznowienia postępowania powinno być poprzedzone czynnościami wewnętrznymi, ustalającymi dopuszczalność wznowienia postępowania. W razie ich wyniku negatywnego, organ nie wszczyna postępowania, a w razie gdy w wyniku wadliwej oceny wszczął postępowanie, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (vide. Komentarz postępowania administracyjnego. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 576).

Wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu tym różni się od postępowania wszczynanego na wniosek, że organ może podjąć takie działanie zarówno z własnej inicjatywy, jak i z inicjatywy innych podmiotów, w tym także stron, prokuratora, organizacji społecznej czy wskutek skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią, na zasadach określonych w art. 235 § 1 k.p.a. W omawianych przypadkach nie chodzi o złożenie wniosku w sprawie wznowienia postępowania przez te podmioty, bowiem wniosek taki mogą zgłaszać wyłącznie strony lub podmioty działające na prawach strony. Chodzi tu jedynie o zwrócenie uwagi, czy też inaczej mówiąc - zasygnalizowanie organowi administracyjnemu wątpliwości co do prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej. W takim bowiem wypadku organ powinien rozważyć możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

W orzecznictwie, które zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2791/00 – Lex nr 83816, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 – Lex nr 1088235, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2246/10 – Lex nr 1128142, 20 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1299/07 – Lex nr 357475).

Nieskorzystanie przez organ administracyjny z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wynikiem kontroli, umyka

w zasadzie kontroli legalności decyzji (postanowień), dokonywanej przez Sąd administracyjny, ponieważ w tego rodzaju sprawach nie może być wydany jakikolwiek akt administracyjny. Co istotne, Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje również żadnych środków procesowych pozwalających stronie czy też innemu podmiotowi na zmuszenie organu do podjęcia takich działań z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w dniu 18 grudnia 2007 r. wpłynęło do organu I instancji pismo mieszkańców bloku przy ul. A Nr 13 w Ł. - Z. K., B. G., Z. W., H. K., K. I., J. N., E. W., J. B., P. B., P. W., L. D., A. G., J. S. oraz R. S. zatytułowane "wniosek", w którym żądali oni wznowienia z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który miał zostać zrealizowany na działce nr 646 przy ul. A 13 w Ł. Wnioskodawcy twierdzili bowiem, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Prezydent Miasta Ł., jak zostało to już wcześniej podniesione, nie był zobligowany do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, skoro podnoszone przez wnioskodawców okoliczności nie wyczerpywały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

W takiej sytuacji stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego winno ostatecznie zakończyć się pisemnym powiadomieniem podmiotów wnioskujących o tym fakcie. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie uznało Kolegium, wystarczającą formą było skierowanie przez organ I instancji do mieszkańców bloku pisma z dnia 18 stycznia 2008 r. z informacją o braku podstaw do wznowienia postępowania z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji jest zapewniona z przebudowanego istniejącego zjazdu z ul. A.

Zatem późniejsze wznowienie postępowania w dniu 15 stycznia 2009 r.,

a następnie wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...]

o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] z uwagi na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium trafnie oceniło jako wadliwe, uznając, że w tej sprawie zachodzą podstawy do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzającej postępowanie wznowieniowe, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Umarzając postępowanie organ odwoławczy nie rozstrzygał

o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, bowiem brak jest podstaw do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki decyzji umarzającej mają jedynie charakter procesowy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne

z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 555/11 - Lex nr 1086559).

Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są one

w zupełności chybione i brak jest jakichkolwiek przesłanek do ich uwzględnienia.

Przede wszystkim twierdzenie skarżącej, iż nie kwestionowała ona postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania, wobec czego Kolegium nie miało podstaw do umorzenia postępowania, należało ocenić jako błędne, ponieważ organ odwoławczy zobowiązany był ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej (oraz postanowienia wznowieniowego) i prowadzonego przez ten organ postępowania nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę,

a nie odwołanie. Także kwestia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej nie wymaga komentarza wobec ustalenia, iż obsług komunikacyjna inwestycji została zapewniona poprzez przebudowany zjazd z ulicy A (postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]). W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 139 w zw. z art. 141 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 127 § 1 i art. 142 k.p.a. Sąd ocenił jako wadliwe.

Reasumując, skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] odpowiada prawu, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zostały podniesione zarzuty, które obligowałyby Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego, skargę należało oddalić.

O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

LS