Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 304/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 475/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 475/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Starosta Powiatowy w Puławach, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firmie Handlowo-Usługowej "[...]" M. S. pozwolenia na budowę stacji paliw LPG na działkach nr [...] i [...] w miejscowości C., gmina K. D..

W wyniku rozpoznania odwołania, wniesionego przez Spółkę [...], Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], działając na podstawie art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), zwanej dalej w skrócie PrBud, uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem z uwagi na poczynione w toku tego postępowania ustalenia, zgodnie z którymi przedmiotowa stacja LPG została już w całości wykonana.

Na skutek skargi M. S. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 941/07, uchylił decyzję z dnia [...] października 2007 r., stwierdzając, iż organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie podmiotu, co do którego brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest stroną postępowania administracyjnego, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 105 § 1, 136 i 138 § 1 pkt § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], ponownie uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Wskazał, iż Spółka [...] jest właścicielem działek o nr [...], [...] i [...], które stanowią drogę dojazdową z drogi wojewódzkiej do działek o nr [...] i [...], na których planowana jest sporna inwestycja, a to uzasadnia rozpoznanie jej odwołania wniesionego w terminie. W wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy, organ stwierdził, że z uwagi na wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 5 października 2007 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach, podczas których ustalono, że stacja paliw LPG jest wykonana w 100 %, konieczne jest umorzenie postępowania, gdyż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej te roboty, a postępowanie polegające na rozpatrzeniu wniosku dotyczącego wykonanych robót należy uznać za bezprzedmiotowe.

Na skutek skargi wniesionej ponownie przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 532/08, uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., stwierdzając, że organ odwoławczy nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku, naruszając tym samym art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa.

Wojewoda Lubelski, rozpatrując sprawę po raz kolejny, wydał w dniu [...] czerwca 2009 r., decyzję Nr [...], uchylającą ponownie decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie organu w I instancji. W jej uzasadnieniu podniósł, że stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym w oparciu o przesłankę potencjalnego spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie na podstawie indywidualnych cechy projektowanego obiektu i sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 PrBud należy rozumieć przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Organ odwoławczy ustalając status Spółki [...] odwołał się do § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej w skrócie RozpMI, w którym wskazano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej dla działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych. Podniósł, że działki będące własnością Spółki (nr [...], [...] i [...]), ale niebędące drogą publiczną, mają zapewniać działkom objętym inwestycją dostęp do drogi publicznej, co spowoduje, że nowopowstała stacja zwiększy ruch pojazdów na działkach nr [...], [...] i [...]. Dalej, organ wskazał, że dokumentacja stanowiąca załącznik do decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], zawiera informacje na temat studni nr 4, zlokalizowanej na dzierżawionej przez Spółkę działce nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą inwestycją. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka objęta inwestycją, jak i samo miejsce lokalizacji stacji LPG, znajdują się w obszarze leja depresyjnego ujęcia studni nr 4, a tym samym w strefie jego ochrony pośredniej. Powyższe ustalenia przemawiają zatem za tym, aby działki stanowiące własność Spółki [...] zaliczyć do obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie uznać ich właściciela za stronę postępowania. W końcowej części uzasadnienia decyzji, organ przytoczył te same okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania przed organem I instancji co w decyzjach z dnia [...] października 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu sprzeczne z zasadami prawa budowlanego ustalenie obszaru oddziaływania, niewskazanie przepisów prawnych mających zastosowanie przy jego ustalaniu, a także konkretnego przepisu przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu przez Spółkę [...] z nieruchomości w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wskazała również, że na działkach, objętych pozwoleniem na budowę, prowadzi już hurtownię budowlaną i na chwilę obecną korzysta z drogi dojazdowej, której w części właścicielem jest Spółka.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podniósł, iż usytuowanie inwestycji w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podlega ograniczeniom, wynikającym z art. 54 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019), zwanej dalej w skrócie PrWod, i wymaga uwzględnienia przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że zagadnieniem mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia związania wyrokiem z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 532/08. Zgodnie bowiem z art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji wskazał, iż przez ocenę prawną należy rozumieć wytyczne sądu odnoszące się do stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i sposobu ich zastosowania jako podstawy do wydania decyzji w konkretnej sprawie. Ocena prawna określa prawidłowy sposób działania organu w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz daje wskazania co do kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu wyeliminowania popełnionych błędów, czy uchybień procesowych dostrzeżonych przez sąd. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny w tym zakresie Sąd zauważył, iż niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Naruszenie art. 153 Ppsa uzasadnia zaskarżenie aktu lub czynności na tej podstawie i powoduje jej uchylenie przez sąd, stanowiąc gwarancję przestrzegania przez organy orzeczeń sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dwukrotnie już orzekał w niniejszej sprawie. W obu wyrokach z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 941/07, i z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 532/08, podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego stanowiło rozpatrzenie odwołania podmiotu, co do którego organ administracji nie ustalił, czy przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, iż ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 30 października 2008 r. ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, gdyż nie została wyłączona ani z powodu istotnej zmiany stanu prawnego, ani z powodu uchylenia powyższego wyroku w drodze środków nadzwyczajnych.

Stwierdził, iż w niniejszej sprawie, pomimo przesądzenia w wyroku z dnia 30 października 2008 r., w jaki sposób należy ustalić, czy Spółce [...] przysługuje przymiot strony, organ odwoławczy w sposób naruszający wymogi zawarte w art. 107 § 3 Kpa przyznał jej taki status. W dalszym ciągu zatem istotą sporu pomiędzy stronami w przedmiotowej sprawie jest kwestia prawidłowego ustalenia przez organy stron postępowania. Mając to na uwadze, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 PrBud, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczystości lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zauważył, iż ustalenie osoby inwestora nie napotyka w praktyce trudności – jest to osoba która złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, z kolei pozostałe strony muszą spełniać dwa kryteria. Pierwszym z nich jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości na podstawie prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu, drugim zaś – wymóg by nieruchomość ta znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd wskazał, iż obszar oddziaływania zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 PrBud, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oznacza to, że jeśli projektowany obiekt budowlany jest jednym z typów obiektów, których obszar oddziaływania wykracza poza teren nieruchomości, na której ma być realizowany, to właściciel nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, będzie stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższy przepis nakłada na organ obowiązek zidentyfikowania wszystkich przepisów odrębnych wprowadzających powołane w decyzji ograniczenia, a następnie wyznaczenia terenu w otoczeniu budynku na bazie norm prawnych zrekonstruowanych ze zidentyfikowanych przepisów.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy powinien był przede wszystkim określić i ocenić, w jakim zakresie przedmiotowa inwestycja może wpłynąć na sposób zagospodarowania działek, będących własnością Spółki [...] i znajdujących się w ustalonym w postępowaniu administracyjnym obszarze oddziaływania inwestycji. Dopiero wykazanie takiego wpływu, chociażby o charakterze potencjalnym, który ponadto polegałby na ograniczeniu sposobu zagospodarowania tych działek, wypełniałoby ten składnik definicji obszaru z art. 3 pkt 20 PrBud, który wyrażony jest przez słowa: "związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Wykazanie więc ograniczenia (ograniczeń) w zagospodarowaniu działek jest niezbędne dla pełnego określenia cechy strony, wyznaczonej przez art. 28 ust. 2 PrBud, a w konsekwencji także uznania Spółki [...] za stronę i rozpoznanie jej odwołania. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego aspektu normatywnej podstawy wydania decyzji, mimo że zostało to zawarte we wskazówkach wyroku z dnia 30 października 2008 r. W odniesieniu do przepisów odrębnych, Sąd I instancji wskazał, że będą tu miały zastosowanie wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z PrBud, czyli przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych do nich, zawierające normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowania terenu otaczającego obiekt.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ powinien w pierwszej kolejności wyznaczyć obszar oddziaływania w oparciu o przepisy techniczno-budowlane zawarte m.in. w rozpMI, rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063), czy też ustawie z dnia 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), wprowadzającej związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wokół inwestycji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia w tym zakresie, czym narusza art. 107 § 3 Kpa. Sąd stwierdził jednocześnie, iż nie można uznać za wyczerpujące uzasadnienie oceny organu odwoławczego, zgodnie z którą wystarczającym argumentem przemawiającym za przyznaniem Spółce [...] statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest fakt, że działka objęta inwestycją znajduje się w obszarze spływu wód podziemnych, użytkowanego przez Spółkę ujęcia wody, usytuowanego na stanowiącej jej własność działce nr [...], bowiem organ odwoławczy nie wskazał aktu prawnego oraz konkretnych przepisów prawa, które były podstawą przyjęcia takiego stanowiska. Sąd zauważył, iż dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że usytuowanie inwestycji w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podlega ograniczeniom przedstawionym w art. 54 PrWod. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się ponadto na § 14 rozpMI, z którego wynika obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych. W ocenie Sądu, nie wypełnia to jednak wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 30 października 2008 r.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, że w toku ponownie prowadzanej analizy koniecznym będzie zwrócenie uwagi zarówno na lokalizację obiektu w odległościach dopuszczalnych przez przepisy techniczno-budowlane, w tym także te, które związane są z charakterem (rodzajem) inwestycji, jak i na ograniczenia wynikające z realizacji obiektu dla właścicieli działek sąsiednich. W szczególności, co wynika z wcześniejszej argumentacji Sądu, należy ustalić, określić oraz uzasadnić, czy w związku z koniecznością zachowania odpowiednich parametrów dotyczących m.in. bezpieczeństwa, inwestycja wpływa na ewentualną możliwość zagospodarowania działek należących do Spółki [...]. Dopiero te ustalenia, wyczerpująco uzasadnione, umożliwią podjęcie poprawnej decyzji na gruncie wskazanych wyżej przepisów prawnych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 PrBud poprzez przyjęcie, iż nie wyjaśniono kwestii, czy "[...]" Spółce z o.o. w upadłości przysługują prawa strony w toku postępowania administracyjnego,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, poprzez uznanie, iż w toku postępowania przed organem administracji nie doszło do zastosowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 532/08, podczas, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono nowe okoliczności faktyczne i argumenty prawne, które są wystarczające dla uznania "[...]" Spółki z o.o. w upadłości za stronę postępowania w niniejszej sprawie.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż okoliczność, że "[...]" Spółka z o.o. w upadłości posiada przymiot strony została należycie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano w nim, iż poprzez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 ust. 20 PrBud należy rozumieć przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane. Za taki przepis uznano § 14 ust. 1 RozMI, dotyczący obowiązku zapewnienia dojścia i dojazdu do inwestycji umożliwiających dostęp do drogi publicznej, który zdefiniowany został w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie UstPlan, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej jest wymogiem uznania nieruchomości za działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 UstPlan.

W niniejszej sprawie, o tym, w jaki sposób dojazd do działki objętej inwestycją ma być wykonywany świadczy plan zagospodarowania działki oraz pismo skarżącej z dnia 10 maja 2007 r. jako inwestora do "[...]" Spółki z o.o. w upadłości. Dojazd po działkach nr [...], [...] i [...] stanowi najkrótszą trasę pomiędzy drogą publiczną, a terenem inwestycji. Jest rzeczą oczywistą, iż z tych powodów otwarcie stacji paliw zrealizowanej przez skarżącą zwiększy ruch przez działki, do których tytuł prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 PrBud posiada Spółka. Organ odwoławczy podniósł, iż skarżąca nie przedstawiła dowodu, z którego wynikałaby możliwość wykonywania dojazdu do inwestycji przez wskazane wyżej działki. Oświadczenia woli w imieniu Spółki składać powinien zarządca masy upadłości spółki. Służebności drogi koniecznej nie ustanowiono, żadnej umowy mającej charakter obligacyjny nie podpisano. O tym, że możliwość korzystania z dojazdu po działkach Spółki nie została zapewniona i Spółka nie zgadza się na ten dojazd świadczy fakt wniesienia odwołania i argumentacja w nim zawarta. Organ odwoławczy zauważył, iż możliwość skomunikowania działki z drogą publiczną powinna być zapewniona przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, gdyż tylko wtedy działka zyskuje przymiot "działki budowlanej", umożliwiającej realizację określonej inwestycji z możliwością ubiegania się o pozwolenie na budowę włącznie. Podniósł, iż ze wskazanych przepisów rozpMI oraz UstPlan wynika, że realizacja inwestycji ograniczy swobodne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości, a o tym, że wskazanie tych przepisów jest wystarczające do uznania jej za stronę postępowania świadczą wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 743/07 (LEX nr 485888), organ odwoławczy podkreślił, iż posiadanie przymiotu strony dla podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Same zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż zwiększenie ruchu pojazdów mechanicznych z drogi publicznej do inwestycji stacji paliw będzie miało wpływ na prawa właściciela lub użytkownika wieczystego dotyczące nieruchomości, przez których teren dojazd ten będzie wykonywany. Organ dodał jednocześnie, iż nie ma przy tym znaczenia, iż działki nr [...], [...] i [...] wykorzystywane są jako faktyczna droga dojazdowa do innych działek Spółki. Działki te nie są bowiem przeznaczone pod ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Obowiązek zapewnienia skomunikowania działki budowlanej z drogą publiczną ma być wykonany w sposób sformalizowany poprzez urządzenie dojazdu na podstawie instytucji prawa materialnego. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 UstPlan nie można utożsamiać li tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też aktu administracyjnego. Przesłanka zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest spełniona jeśli są spełnione kumulatywnie dwa warunki rozumiane jako dostęp faktyczny i prawny, co potwierdza przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego, organ odwoławczy zauważył, iż w niniejszej sprawie, skomunikowanie działek objętych inwestycją z drogą publiczną odbywa się poprzez działki, do których tytuł prawny posiada Spółka, a skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do korzystania z tych działek. W ocenie organu, wskazane okoliczności faktyczne i przepisy prawa są wystarczającymi do uznania, iż "[...]" Spółka z o.o. w upadłości posiada przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Fakt, iż działki objęte inwestycją znajdują się w strefie spływu wód podziemnych ujęcia wody usytuowanego na działce nr 167/5 może być dodatkowym argumentem uzasadniającym udział Spółki jako strony postępowania. Powyższe okoliczności świadczą natomiast o tym, że organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 30 października 2008 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Syndyk masy upadłości "[...]" Spółka z o.o., podzielając stanowisko organu odwoławczego, powtórzył zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu podkreślił, iż w dalszym ciągu nie zgadza się na poprowadzenie dojazdu do inwestycji przez działki należące do Spółki. Poinformował również, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublinie, XVIII Wydział Gospodarczy do spraw upadłościowych i naprawczych, z dnia 2[...] czerwca 2009 r., został zmieniony tryb postępowania upadłościowego Spółki z upadłości z możliwością zawarcia układu na upadłość likwidacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z powołanych w niej podstaw kasacyjnych nie może być jednak uznana za usprawiedliwioną.

Na wstępie, podkreślić należy, gdyż ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w niniejszej sprawie i zasadności powołanych przez organ odwoławczy podstaw kasacyjnych, iż objęta kontrolą legalności decyzja organu odwoławczego zapadła w następstwie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy przez ten organ w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 532/08, uchylającym poprzednią decyzję tego organu i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd podkreślił brak zastosowania się przez organ odwoławczy do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrażonych w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 941/07, w zakresie zidentyfikowania wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają powołane w definicji obszaru oddziaływania obiektu ograniczenia dla właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiadujących z projektową budową w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego oraz wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu na podstawie tych przepisów. Sąd stwierdził ponadto, że w warunkach niniejszej sprawy nie można przyjąć, iż sam fakt dysponowania przez Spółkę [...] częścią drogi dojazdowej do planowanej inwestycji spowoduje ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości.

Zauważyć należy, iż stosownie do art. 153 Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż dokonując oceny decyzji organu odwoławczego, podjętej po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, Sąd I instancji słusznie zbadał, czy organ ten zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2008 r. Na wstępie, Sąd ten zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, krąg podmiotów, uprawnionych do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony określa art. 28 ust. 2 PrBud. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Poza inwestorem, stronami tego postępowania są zatem podmioty, którym przysługuje określony w tym przepisie tytuł prawny do nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Stosownie do art. 3 pkt 20 PrBud, przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu.

W świetle powyższego, Sąd I instancji słusznie przyjął kierując się poprzednim rozstrzygnięciem Sądu, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien przede wszystkim zidentyfikować przepisy, o których stanowi art. 3 pkt 20 PrBud i wyznaczyć obszar oddziaływania planowanej inwestycji, oceniając w jakim zakresie może ona wpłynąć na sposób zagospodarowania działek Spółki [...]. Zauważyć jednocześnie należy, iż w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ odwoławczy nie zarzuca Sądowi I instancji błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów PrBud, a jedynie ich niewłaściwe zastosowanie. Mając to na uwadze, stwierdzić natomiast należy, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 PrBud. Przytoczenie ich treści oraz wskazanie istoty tych przepisów służyć miało bowiem jedynie wskazaniu kierunku, w jakim powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu, braki tego postępowania w zakresie całościowego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 30 października 2008 r. nie pozwalało bowiem na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy Spółka [...] może być uznana za stronę tego postępowania. W konsekwencji, zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 PrBud, a tym samym również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, uznać należy za nieuzasadnione.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zakresie, w jakim organ odwoławczy zarzucił Sądowi I instancji brak wykazania, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 153 Ppsa, stwierdzić należy, iż Sąd ten w sposób czytelny wskazał, że naruszenie wskazanego przepisu upatruje przede wszystkim w braku określenia przez organ odwoławczy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w oparciu o wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, które znajdowałoby swoje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. W zakresie, w jakim organ odwoławczy odwołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do nieprzytoczonych w podstawach kasacyjnych przepisów, odnoszących się do obowiązku zapewnienia przez inwestora dostępu do drogi publicznej z i do nieruchomości, objętej planowaną inwestycją, wskazać natomiast należy, iż kwestia ta mogłaby stanowić przedmiot oceny organu odwoławczego, jedynie w sytuacji merytorycznego rozpoznawania niniejszej sprawy. W sytuacji natomiast, gdy w sprawie sporne jest, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania kwestia ta nie może mieć wpływu na ocenę legitymacji odwołującej się Spółki. Sam zaś fakt, że jest ona właścicielem działek, stanowiących drogę dojazdową do nieruchomości, objętej planowaną inwestycją, z uwagi na związanie oceną prawną zawartą w tym zakresie w wyroku z dnia 30 października 2008 r., nie może być uznany za wystarczający do uznania jej za stronę postępowania bez wskazania konkretnych ograniczeń, jakie spowoduje realizacja planowanej inwestycji. W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 3 Ppsa uznać należy również za nieusprawiedliwiony.

Tym samym, na podstawie art. 184 Ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.