Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 44/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 4, art. 146 par 1, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego R. W. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [....] w przedmiocie nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącej – W. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2021 r. (data wpływu skargi do organu) R. W. - przedstawiciel ustawowy małoletniej W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na W. W. obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 8 grudnia 2021 r. do 13 grudnia 2021 r. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nałożenie obowiązku kwarantanny bez uprzedniego zbadania i wyjaśnienia okoliczności rzekomej styczności W. W. z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2;

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2069);

- art. 104 § 1 k.p.a. przez nałożenie na W. W. obowiązku kwarantanny bez wydania decyzji w tym przedmiocie;

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wszystkich wymaganych składników decyzji wymienionych w § 1 w przesłanym zawiadomieniu;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w przesłanym zawiadomieniu,

- art. 109 § 1 k.p.a. poprzez brak bezpośredniego doręczenia decyzji stronie oraz brak bezpośredniego doręczenia zawiadomienia o nałożonej kwarantannie;

- złamanie zapisów oraz idei rozporządzenia z dnia 4 maja 2016 r., nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1), w tym m.in. art. 49 poprzez ujawnienie szczególnej kategorii danych wrażliwych, danych o stanie zdrowia, podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, placówce nieuprawnionej do przetwarzania danych szczególnych, oraz nie posiadającej wystarczających zabezpieczeń do poufnego przesyłania oraz przetwarzania danych wrażliwych;

- art. 2a k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku informacyjnego dotyczącego przetwarzania danych osobowych;

- art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 1-3, Konstytucji RP i art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/2) poprzez bezprawne i nieuzasadnione ograniczenie wolności poruszania się W. W. po terytorium RP;

- art. 32 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych oraz nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19, nieznajdującej się w wykazie szczepień obowiązkowych.

W oparciu o postawione zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia W. W. do swobodnego poruszania się po terytorium RP w okresie od 8 grudnia 2021 r. do 13 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 8 grudnia 2021 r. Dyrekcja [...] Liceum Ogólnokształcącego w Ł., do którego uczęszcza jego córka W. W. poinformowała o nałożeniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. na W. W. obowiązku kwarantanny w związku z tym, że w dniu 3 grudnia 2021 r. rzekomo córka miała kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2. W przesłanym komunikacie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. jako podstawę prawną obowiązku poddania się kwarantannie podał art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 325 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.).

Jednocześnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. poinformował, że osoby zaszczepione podwójną dawką szczepionek Comirnaty firmy Pfizer/BioNTech, Moderna, Astra Zeneca minimum 14 dni po drugiej dawce oraz jedną dawką szczepionki Johnson & Johnson minimum 14 dni po zaszczepieniu nie będą poddane kwarantannie.

W związku z powyższym klasa od dnia 9 grudnia 2021 r. do dnia 13 grudnia 2021 r. włącznie miała nauczanie zdalne.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że organy administracji nie mogą "dowolnie nałożyć kwarantanny w każdej sytuacji, w oderwaniu od stanu faktycznego lub nieustalonego stanu faktycznego w określonym przypadku (...). Organy sanitarne nie zostały zwolnione z przestrzegania podstawowych zasad, wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które bezwzględnie miały w sprawie zastosowanie. Nałożenie na córkę obowiązku kwarantanny wiązało się z faktem niezaszczepienia na COVID-19, gdyż osoby zaszczepione nie zostały skierowane na obowiązkową kwarantannę.

Odwołując się do treści § 5 i § 8 cyt. powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii skarżący wskazał, że powyższe przepisy rozporządzenia nie stanowią wystarczającej podstawy do nałożenia na jego córkę obowiązku kwarantanny oznaczającej zakaz opuszczania miejsca zamieszkania i przemieszczania się. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, podstawą do wydania rozporządzenia, w tym rodzaju i zakresu zastosowanych rozwiązań (tj. określenie zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem strefy oraz rodzaju stosowanych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie epidemii/zagrożeniu epidemicznemu) mogą być dane przekazane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Takich danych jednak nie zebrano, co zostało zweryfikowane w drodze zapytań realizowanych w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem ww. danych nie ma, to wszystkie regulacje wprowadzające ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie w sytuacjach opisanych w rozporządzeniu należy uznać za wydane bez spełnienia przesłanek delegacji ustawowej, a przez to w całości bezprawne.

Zdaniem skarżącego zapis zawarty w cyt. rozporządzeniu, że nie wydaje się decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny nie znajduje żadnego umocowania w ustawie, a co więcej, jest z nią w sposób oczywisty sprzeczny (w tym z art. 33 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz art. 104 § 1 k.p.a.), co już samo w sobie stanowi przekroczenie przez Radę Ministrów delegacji ustawowej i stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, w ocenie skarżącego brak jest podstaw do różnicowania sytuacji osób zaszczepionych i niezaszczepionych przez nakładanie kwarantanny wyłącznie na tych którzy nie przyjęli szczepionki na COVID-19, która to choroba nie znajduje się w wykazie szczepień obowiązkowych uregulowanym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1086 ze. zm.). Różnicowanie takie nie wynika także z delegacji ustawowej zawartej w art. 46a - 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 in principio Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, a zatem nałożenie obowiązku kwarantanny w oparciu rozporządzenie należy uznać za bezskuteczne. W tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny m.in. w wyroku z dnia z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97 wskazując, że odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. (...) W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wyjaśnił, że nie ma uprawnień do badania konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, ich zgodności z aktami wyższego rzędu, ani ich kwestionowania. Jest zobowiązany do ich stosowania dopóki będą funkcjonowały, jako przepisy obowiązujące w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej. Kwarantanna polega na czasowym odizolowaniu osoby, która była narażona na kontakt z osobą zakażoną. Ograniczenie kontaktu osoby podejrzanej o zakażenie z innymi ludźmi ma na celu zminimalizowanie ryzyka rozprzestrzeniania się epidemii.

Obowiązek kwarantanny u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 cyt. ustawy powstaje w przypadku m.in. narażenia na chorobę SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem tego biologicznego czynnika chorobotwórczego (§ 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie okoliczność kontaktu córki skarżącego z osobą zakażoną ustalono w toku prowadzonego postępowania epidemiologicznego. Stwierdzono, że w Liceum Ogólnokształcącym Nr [...] w Ł. w dniu 8 grudnia 2021 r. jeden z uczniów jest zakażony wirusem SARS-CoV-2, a przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne, w tym informacje uzyskane od dyrektora szkoły oraz pracowników sekretariatu wykazały, że z zakażonym uczniem kontakt miało 20 osób, z których 11 było zaszczepionych, a 9 osób było niezaszczepionych, w tym córkę skarżącego objęto kwarantanną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Każdy przypadek nałożenia kwarantanny lub izolacji jest analizowany pod kątem epidemiologicznym, a w szczególności zagrożenia przenoszenia wirusa na inne, zdrowe osoby, a całość postępowania epidemiologicznego prowadzona jest w systemie elektronicznym Państwowej Inspekcji Sanitarnej SEPIS.

Niezasadny i chybiony jest zatem zarzut, że organ nie dokonał wymaganej w art. 32 ustawy weryfikacji otrzymanych informacji, ani samodzielnej ich oceny merytorycznej. Zarzut natomiast, że na kwarantannę kierowano tylko osoby niezaszczepione jest prawdziwy lecz nie zasadny, ponieważ skierowanie osób niezaszczepionych na kwarantannę ma swoje umocowanie w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nie wydania decyzji organ podniósł, że obowiązujący § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii stanowi, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołana wirusem SARS-CoV-2 informację o tym umieszcza się w systemie informatycznym (EWP), a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o kwarantannie może być przekazana objętej nią osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Przepis ten funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem może być stosowany przez organy inspekcji sanitarnej.

Ponadto, analiza przedmiotowego przepisu nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celu rozporządzenia, a także samego mechanizmu nakładania kwarantanny. Organy inspekcji sanitarnej działając w obliczu epidemii, dokonują priorytetyzacji zadań, z uwzględnieniem posiadanych zasobów oraz liczby i wagi podejmowanych czynności. Strategiczne znaczenie w walce z epidemią mają wywiady epidemiologiczne z osobami ze styczności z osobą zakażoną i skierowanie ich na kwarantannę, aby przerwać skutecznie drogi szerzenia się zakażenia. Organ działając w stanie epidemii, w krótkiej jednostce czasu (średni okres wylęgania zakażenia 5-7 dni) musi dokonać wyboru odnośnie alokacji sił i środków między formami korespondowania z obywatelem i rozstrzygania niejednokrotnie niekończących się jego wątpliwości, a podejmowaniem działań mających na celu ratowanie zdrowia i życia ludzi.

Okoliczności pracy w trudnych warunkach stanu epidemii wymagają podejmowania najskuteczniejszych rozwiązań dozwolonych przepisami prawa. Jak wynika z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia" Z kolei art. 14 § 2 k.p.a. przewiduje załatwianie spraw ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.

Praktyka odformalizowania postępowań ww. sprawach jest podyktowana interesem stron, a także priorytetyzacją zadań, realizowanych przez pracowników państwowej inspekcji sanitarnej, tj. w pierwszej kolejności należy podejmować czynności ukierunkowane na przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na W. W. obowiązku poddania się kwarantannie, o której zawiadomiono jej przedstawiciela ustawowego – R. W. w dniu 8 grudnia 2021 r. W dniu 20 grudnia 2021 r. (data wpływu skargi do organu) R. W. – przedstawiciel ustawowy W. W. złożył skargę na powyższą czynność, a zatem termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej czy też w drodze czynności organu administracji.

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy pracownik sekretariatu [...] Liceum Ogólnokształcącego w Ł., przekazał za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej R. W. - przedstawicielowi ustawowemu W. W. komunikat Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. o poddaniu się obowiązkowej kwarantannie od 8 grudnia 2021 r. do 13 grudnia 2021 r. w miejscu zamieszkania uczniom klasy 3c oraz pracownikom którzy mieli ostatni kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 3 grudnia 2021 r. w [...] Liceum Ogólnokształcącym w Ł. Jako podstawę prawną obowiązku poddania się kwarantannie wskazano art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 325 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ w odpowiedzi na skargę sprecyzował, że nie wydał decyzji o obowiązku poddania się kwartantannie, ponieważ działał na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861).

Należy w tym miejscu podkreślić, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi(Dz.U. z 2020r. poz.1845 ze zm.)dalej u.z.z.z., była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego. Sąd jednak podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądowoadministracyjnym, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608, wyroki NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, dostępne; cbois.nsa.gov.pl).

Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 określa; 1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; 2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f cyt. ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (art. 5 ust. 3 ustawy). Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy, kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Stosownie do treści art. 32 ustawy, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną.

Dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie:

1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1;

2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego;

3)danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania;

4)danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy, dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia.

Stosownie natomiast do treści art. 32a ust. 1 ustawy, państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o:

1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie,

2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1,

3)posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną

- od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.

W myśl art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 21 ustawy, podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia, Styczność, z kolei oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 ustawy).

Stosownie do treści art. 33 ust. 3a ustawy, decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy, w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 ustawy). Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 33 ust. 4).

Wykaz chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego został uregulowany w wydanym na podstawie art. 34 ust. 5 cyt. ustawy rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 351). Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-COV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie z § 7 ust. 3 okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 10 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Cytowany powyżej art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa, co nie musi być prawdą, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Nałożenie tego obowiązku winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to z treści art.33 ust.1 u.z.z.z., który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art.5 ust.1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Innymi słowy wymieniony przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art.5 ust.1 ustawy. Dotyczy to także obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art.34 ust.2 ustawy a mianowicie wobec osoby narażonej na chorobę zakaźną lub pozostającej w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego a nie wykazującej objawów chorobowych.

W wyroku z dnia 8 września 2021r., w spr. II GSK 835/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny z art.34 ust.2 u.z.z.z. ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd.

O tym, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wskazuje nadto treść art.35 ust.1 u.z.z.z. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych.

Z wymienionego przepisu wynika, że w sytuacji w nim określonej lekarz jest upoważniony do skierowania danej osoby na kwarantannę także w razie braku decyzji, o której mowa w art.33 ust.1 u.z.z.z. Skoro zatem w art.33 ust.1 ustawy wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określnych w art.5 ust.1 u.z.z.z. w drodze decyzji ( w tym obowiązku poddania się kwarantannie) a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art.35 ust.1 u.z.z.z. to, w ocenie sadu, nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Podkreślić należy, iż z dniem 1 kwietnia 2020r. do art.33 u.z.z.z. dodano ustęp 3a, który upraszcza tryb wydania decyzji, o której mowa w art.33 ust.1. W przypadku bowiem podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób decyzje nie wymagają uzasadnienia i mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata w tym ustnie. Wymienione uregulowanie ułatwia zatem wydawanie decyzji określonych w art.33 ust.1 u.z.z.z. w tym między innymi o nałożeniu obowiązku kwarantanny lecz nie uchyla tej formy prawnej nałożenia obowiązków, o których mowa w art.5 ust.1 u.z.z.z.

Tymczasem zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia).

Powyższe rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., jak wynika z jego treści zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Zasadnicze znaczenie ma zatem interpretacja przepisów upoważniających do wydania cyt. rozporządzenia.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei z treści art. 46b cyt. ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W świetle przytoczonych powyżej regulacji za słuszne należy uznać stanowisko, że wprowadzone w drodze wskazanego rozporządzenia (tj. w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r.) odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008r. Wymienione odstępstwo (tzn. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej) nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art.46b pkt 5 u.z.z.z. W upoważnieniu zawartym w art.46b pkt 5 i 6 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Dodać należy, że zmiana wprowadzona w § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. ("decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się") skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.) – por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1022/21.

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

Reasumując dotychczasowa rozważania sąd uznał, że nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej a nie w formie czynności organu. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art.46b u.z.z.z. Stanowi to naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art.92 ust.1 Konstytucji. W związku z czym sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 5 ust.1 rozporządzenia z 6 maja 2021r. jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą z 5 grudnia 2008r. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona czynność jest wadliwa gdyż nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w formie czynności organu a nie w drodze decyzji administracyjnej. Brak dochowania wynikającego z ustawy wymogu formy prawnej nałożenia obowiązku kwarantanny uzasadnia zatem uwzględnienie skargi.

Zaznaczyć należy, iż pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej zaś przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej wyraził WSA w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022r. w spr. IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022r. w spr. IV SA/Po 53/22 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 5 kwietnia 2022r. w spr. II SA/Ol 1051/21. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

Niezależnie od tego należy podnieść, że przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021r., obok wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszenia art.92 ust.1 Konstytucji, naruszył także wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Zgodnie z treścią art.41 ust.1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do treści art.31 ust.3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z wymienionych przepisów Konstytucji wynika, że warunkiem formalnym ograniczenia praw i wolności obywateli jest ustanowienie ich tylko w ustawie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności bądź prawa. Przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności" (por. wyrok TK z 21 kwietnia 2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202). Oznacza to, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Innymi słowy przepis § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób gdyż jest to zastrzeżone wyłącznie do materii ustawowej.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że sądy administracyjne samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21).

Nadto należy podnieść, że akta sprawy przesłane do sądu przez organ administracji są niepełne. Składają się one z zaledwie kilku kart i brak jest w nich szeregu informacji o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że jak wynika z wyroku NSA z dnia 8 września 2021r. w spr. II GSK 793/21 w przypadku podejrzenia zakażenia lub kontaktu z chorobą zakaźną nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.z.z.z. W wymienionym orzeczeniu wskazano, że w ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje. Źródła pozyskania takich informacji określa art.32 ust.2 u.z.z.z. Podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kwarantanny nie wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w przepisach k.p.a. Jak bowiem wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku w sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna. Uproszczenie dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia jednak organu inspekcji sanitarnej z obowiązku utrwalenia dokonanych przez organ czynności. Chodzi o takie utrwalenie, które pozwoliłoby na weryfikację tego czy zaistniały podstawy do nałożenia kwarantanny. Taką formą utrwalenia stanowiłyby notatki urzędowe. W przypadku braku utrwalenia czynności dokonanych przez organ kontrola legalności czynności skierowania na kwarantannę byłaby wyłącznie pozorna. W ocenie sądu w aktach sprawy winny znajdować się przynajmniej notatki wskazujące na czas i miejsce kontaktu z osobą zakażoną SARS – Cov 2 oraz okoliczności w jakich doszło do takiego kontaktu. Brak takich informacji uniemożliwia praktycznie kontrolę sądową zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim przypadku kontrola taka jest w istocie pozorna a nie rzeczywista.

W niniejszej sprawie organ administracji załączył jedynie komunikat o nałożeniu obowiązku kwarantanny, email o zgłoszeniu zakażenia (z podaniem personaliów osoby zakażonej) oraz wykaz osób narażonych na bliski kontakt z osobą zakażoną (z zaznaczeniem, które osoby podlegają a które nie podlegają obowiązkowi kwarantanny). Z akt sprawy nie wynika natomiast gdzie i w jakich okolicznościach nastąpił kontakt (styczność) skarżącej z osobą zakażoną. Jest to o tyle istotne, że w skardze kwestionowany jest fakt kontaktu W. W. z zakażonym uczniem. Wobec tego, że nadesłane do sądu akta są niepełne (szczątkowe) nie sposób zweryfikować wiarygodność zarzutów skargi w tym zakresie. Nie wiadomo zatem czy i ewentualnie w jakich okolicznościach W. W. miała kontakt z osobą zakażoną bo nie wynika z to z akt sprawy. Już chociażby z powodu braku kompletnych akt administracyjnych uzasadnione było stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna. Nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy a mianowicie w formie czynności organu administracji a nie w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art.92 ust.1 Konstytucji i sąd w obecnym składzie odmówił jego stosowania. Nadto załączone przez organ akta administracyjne są niekompletne. Mając to na uwadze, na podstawie art.146 § 1 K.p.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art.200 w związku z art.205 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

a.k.