Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 376/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust.1 i ust. 9, , art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy K.-K. – M.O.P.S. w K.-K. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę K.-K., działającą poprzez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: Skarżąca, Beneficjent, MOPS), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ PO KL) znak [...] z dnia [...] października 2012 r. , utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP PO KL) nr [...] wydaną dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie określenia wysokości środków dofinansowania do zwrotu i zobowiązania do ich zwrotu.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...]sierpnia 2008 r. Wojewódzki Urząd Pracy w O. - pełniący rolę Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) zawarł z Gminą K.-K., w imieniu której działał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.-K. - umowę ramową o dofinansowanie projektu systemowego PN [...]" nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

W dniach [...] lutego 2012 r. oraz [...] lutego 2012 r. Wydział Kontroli Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. przeprowadził kontrolę planową na miejscu u Beneficjenta na zakończenie realizacji czwartego etapu przedmiotowego projektu systemowego.

Podczas kontroli stwierdzono poniesienie przez Beneficjenta wydatków niekwalifikowalnych stanowiących nieprawidłowości finansowe w kwocie 6.200,00 zł poprzez naruszenie zakazu podwójnego finansowania wynagrodzenia dwóch osób spośród personelu projektu, tj. poniesienie danego wydatku dwa razy ze środków publicznych poprzez wykonywanie pracy na podstawie dodatkowych umów w czasie urlopu wypoczynkowego.

Stwierdzono, że Beneficjent naruszył zapis Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. w punkcie 3.1.2 sekcja 2 - Zakaz podwójnego finansowania, zgodnie z którym: "w ramach PO KL niedozwolone jest podwójne finansowanie, tzn. zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych-wspólnotowych lub krajowych".

Ustalono, że w przypadku dwóch osób, tj. P.M. oraz I.M. (zatrudnionych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K.-K.na 1/1 etatu) przeprowadzane przez nie zajęcia w ramach projektu, których podjęły się na podstawie umów - zlecenia odbywały się w czasie przebywania przez P.M. oraz I.M. na urlopach wypoczynkowych udzielonych z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K.-K..

Ustalono, że w dniu [...] maja 2011 r. Beneficjent zawarł umowę zlecenia (nr [...] ) z I.M.zatrudnioną u Beneficjenta na umowę o pracę (pełniona funkcja: kierownik zespołu, zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] lutego 2012 r.). W ramach tej umowy zlecenia (aneksowanej w dniu [...] czerwca 2011 r.), I.M.zobowiązała się wykonać w godzinach pozasłużbowych prace na stanowisku trenera warsztatów Klubu Integracji Społecznej polegające na przeprowadzeniu od dnia [...].05.2011 r. do dnia [...]..05.2011 r. dwóch sześciogodzinnych warsztatów w ramach Klubu Integracji Społecznej dla uczestników projektu zgodnie z ustalonym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.-K.harmonogramem i tematyką. Następnie I.M.przeprowadziła w ramach przedmiotowego projektu na umowę zlecenia zawartą z Beneficjentem łącznie 12 godzin lekcyjnych zajęć, które zostały uznane za niekwalifikowalne z powodu przebywania przez nią w dniach przeprowadzania tych zajęć, tj. w dniach [...].maja 2011 r. oraz [...].maja 2011 r. na urlopie wypoczynkowym udzielonym z tytułu zatrudnienia jej na umowę o pracę u Beneficjenta. Łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych z tytułu przeprowadzenia przez I.M. warsztatów w ramach projektu wynosi 1 200,00 zł (kwota wynagrodzenia netto trenera warsztatów KIS wraz z pochodnymi, na podstawie rachunku do umowy-zlecenia nr [...]., wydatek poniesiony w [...]., warsztaty odbyły się w [...]./2011).

Ustalono ponadto, że w dniu [...].października 2011 r. Beneficjent zawarł umowę zlecenia (nr [...].) z P.M. zatrudnioną u Beneficjenta na umowę o pracę (pełniona funkcja, zgodnie z oświadczeniem z dnia [...]..02.2012 r.: specjalista pracy z rodziną). W ramach niniejszej umowy zlecenia P.M. zobowiązała się wykonać w godzinach pozasłużbowych prace na stanowisku trenera kompetencji i umiejętności społecznych polegające na przeprowadzeniu od dnia [...]..10.2011 r. do dnia [...]..11.2011 r. cyklu sześciu warsztatów w dwóch grupach uczestników (łącznie 72 godziny) w zakresie treningu kompetencji i umiejętności społecznych uczestników projektu. P.M. przebywała na urlopie wypoczynkowym udzielonym z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę u Beneficjenta w dniach [...].i [...].października 2011 r. oraz w dniach [...].[...].[...].[...].listopada 2011 r. W powyższych dniach, w których P.M. przebywała na urlopie wypoczynkowym, przeprowadzała ona warsztaty kompetencji i umiejętności społecznych na umowę zlecenia zawartą z Beneficjentem w ramach przedmiotowego projektu. Ilość godzin niekwalifikowalnych z tytułu przeprowadzania przez P.M. treningów kompetencji i umiejętności społecznych w oparciu o umowę zlecenia zawartą z Beneficjentem w czasie, kiedy przebywała ona na urlopie wypoczynkowym z tytułu zatrudnienia u Beneficjenta na umowę o pracę wynosi:

- w miesiącu październiku 2011 r. - 16 godzin i 30 minut (godziny lekcyjne),

- w miesiącu listopadzie 2011 r. - 33 godziny i 15 minut (godziny lekcyjne), co daje łącznie 50 godzin lekcyjnych.

Obliczono, że kwota wydatków niekwalifikowalnych z tytułu przeprowadzenia przez P.M. 50 godzin lekcyjnych treningów w ramach projektu wynosi 5 000,00 zł (kwota wynagrodzenia netto trenera kompetencji i umiejętności społecznych wraz z pochodnymi, na podstawie rachunku do umowy-zlecenia nr [...].).

Po przeprowadzeniu kontroli, w związku z zaistniałą sytuacją, w dniu [...].kwietnia 2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy w O. przesłał Beneficjentowi pismo nr [...]. zawierające zalecenia pokontrolne, w których podtrzymał swoje stanowisko odnośnie uznania za niekwalifikowalne wydatków stanowiących nieprawidłowość finansową z tytułu naruszenia przez Beneficjenta zakazu podwójnego finansowania wynagrodzenia dwóch osób spośród personelu projektu (wykonywanie pracy na podstawie dodatkowych umów w czasie urlopu wypoczynkowego) w łącznej wysokości 6.200,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjenta, wyznaczając termin 14 dni od daty doręczenia zaleceń pokontrolnych na dokonanie zwrotu przez Beneficjenta.

Beneficjent nie dokonał zwrotu wskazanej kwoty na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. w terminie wyznaczonym w zaleceniach pokontrolnych, zatem pismem z dnia [...].kwietnia 2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych wezwał Beneficjenta (powołując się na § 9 ust. 4 aneksu do umowy nr [...].o dofinansowanie projektu systemowego) do zwrotu nieprawidłowości finansowych wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Na zapłatę łącznej kwoty wydatków niekwalifikowalnych stanowiących nieprawidłowość finansową wyznaczono Beneficjentowi termin 14 dni od daty doręczenia wezwania do zapłaty. Beneficjent nie dokonał w wyznaczonym terminie zwrotu środków dofinansowania.

Tym samym Wojewódzki Urząd Pracy w O. w dniu [...].maja 2012 r., działając na podstawie § 3 ust. 2 Porozumienia z dnia 13 sierpnia 2007 r. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego pomiędzy Zarządem Województwa Opolskiego a WUP w O., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przez Beneficjenta środków dofinansowania nie spełniających kryterium kwalifikowalności i stanowiących nieprawidłowość finansową w łącznej kwocie 6.200,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transz dofinansowania do dnia obciążenia rachunku Beneficjenta, na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a następnie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., zgodnie z którą Skarżący zobowiązany został do zwrotu środków dofinansowania stanowiących nieprawidłowości w kwocie 6.200 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania.

Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku dokonanej przez WUP w O. w dniach [...].[...].oraz [...].lutego 2012 r. kontroli projektu systemowego pn. [...].stwierdzono wydatki niekwalifikowalne "poprzez naruszenie zakazu podwójnego finansowania wynagrodzenia dwóch osób spośród personelu projektu, tj. poniesienie danego wydatku dwa razy ze środków publicznych poprzez wykonywanie pracy na podstawie dodatkowych umów w czasie urlopu wypoczynkowego." W uzasadnieniu swej decyzji organ powołał się na zapis Wytycznych z 22 listopada 2010 r. (podrozdział 3.1 sekcja 2) mówiący, że w ramach PO KL niedozwolone jest podwójne finansowanie, tzn. zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych - wspólnotowych lub krajowych. Wskazał ponadto, że zgodnie z wyjaśnieniami Instytucji Zarządzającej ( tj. Ministerstwa Rozwoju Regionalnego), podwójne finansowanie występuje m.in. w przypadku, gdy w ramach projektu Beneficjent będący jednostką finansowaną z krajowych środków publicznych angażuje do realizacji zadań na podstawie umowy cywilnoprawnej osobę u niego zatrudnioną, która jednocześnie przebywa na urlopie wypoczynkowym.

MOPS w odwołaniu z [...].lipca 2012r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił, że z postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. w pkt. 3.1.2. wynika, że "niedozwolone jest podwójne finansowanie wydatku, tzn. zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych - wspólnotowych lub krajowych". Nie oznaczało to jednak, zdaniem Skarżącej, że w sprawie nastąpiło dwukrotne zrefundowanie tego samego wydatku. Mianowicie jedna kwota została wypłacona tytułem wynagrodzenia należnego na podstawie umowy cywilnoprawnej, za przeprowadzenie zajęć warsztatowych i treningowych ze środków wspólnotowych, natomiast druga kwota została wypłacona tytułem należnego pracownikowi wynagrodzenia z tytułu pozostawania na urlopie wypoczynkowym.

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...].października 2012 r. (nr [...].) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora WUP w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu IZ PO KL wskazał, że jakkolwiek zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji, to jednak zwraca uwagę, że nie każde zaangażowanie do projektu pracownika beneficjenta, który w tym samym czasie przebywa na urlopie wypoczynkowym będzie stanowiło podwójne finansowanie. Jak wynika z Wytycznych, podwójne finansowanie oznacza zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych. Zatem do podwójnego finansowania nie dojdzie, gdy pracownik przebywający na urlopie wypoczynkowym otrzyma od tego samego podmiotu wynagrodzenie ze środków publicznych z tytułu stosunku pracy oraz umowy cywilnoprawnej, lecz umowa cywilnoprawna nie dotyczy jego zadań określonych w umowie o pracę. Organ I instancji całkowicie pominął tę kwestię, przyjmując, że każde zatrudnienie własnego pracownika w czasie urlopu wypoczynkowego na podstawie umowy cywilnoprawnej oznacza podwójne finansowanie.

Jednocześnie IZ PO KL ustaliła, że P.M. była zatrudniona w MOPS na stanowisku specjalisty pracy z rodziną. W zakresie obowiązków miała m.in.:

- pobudzanie społecznej aktywności do działań samopomocowych;

- wspomaganie osób i rodzin, w pierwszej kolejności będących podopiecznymi MOPS wymagających pomocy w poprawie relacji w rodzinie i w otoczeniu oraz w osiągnięciu pełnej aktywności i poprawie swojej sytuacji życiowej, poprzez:

- diagnozowanie problemów rodzin i ich członków,

- poradnictwo - konsultacje oraz pomoc w problemach rozwojowych, wychowawczych, małżeńskich, rodzinnych i zawodowych,

- prowadzenie działań edukacyjnych w zakresie życia w rodzinie,

- rozwijanie umiejętności właściwej komunikacji międzyosobowej,

- informowanie klienta o alternatywnych źródłach pomocy.

Z kolei na podstawie umowy zlecenia nr [...]. P.M. zobowiązała się do przeprowadzenia cyklu 6 warsztatów w 2 grupach uczestników (łącznie 72 godziny) w zakresie treningu kompetencji i umiejętności społecznych uczestników warsztatów. Organ odwoławczy nadmienił, że uczestnikami projektu, zgodnie z pkt 3.2 wniosku o dofinansowanie projektu, były osoby zamieszkałe w Gminie K.-K., w wieku aktywności zawodowej (15-64), korzystające ze świadczeń pomocy społecznej, które są bezrobotne z wykształceniem: podstawowym, gimnazjalnym, ponadpodstawowym, policealnym. Zatem uczestnikami projektu była także grupa osób korzystających ze wsparcia MOPS poza projektem, w ramach podstawowej działalności tej jednostki.

Z powyższego wynika, zdaniem IZ PO KL, że zakres obowiązków P.M. wynikających z umowy o pracę i umowy cywilnoprawnej jest rodzajowo tożsamy. Trening kompetencji i umiejętności społecznych mieści się bowiem w poradnictwie, prowadzeniu działań edukacyjnych oraz rozwijaniu umiejętności właściwej komunikacji międzyosobowej. Podobna była również grupa osób, którym osoba ta udzielała wsparcia na podstawie umowy cywilnoprawnej i umowy o pracę.

W świetle takich ustaleń, zatrudnienie P.M. na podstawie umowy cywilnoprawnej do wykonywania podczas urlopu wypoczynkowego zadań wynikających ze stosunku pracy oraz wypłata wynagrodzeń z obu ww. tytułów stanowi – zdaniem Ministra - podwójne finansowanie wydatków, o którym mowa w podrozdziale 3.1 sekcja 2 Wytycznych. Wskazano przy tym, że podnoszona przez MOPS "świętość" prawa do wypoczynku i do dowolnego rozporządzania w tym okresie swoim wolnym czasem nie może prowadzić do tego, że w czasie płatnego urlopu wypoczynkowego pracownik wykonuje prace na rzecz pracodawcy wynikającą ze stosunku pracy. Powoduje to bowiem de facto, że pracownik otrzymuje dwa razy wynagrodzenie za to samo świadczenie, co z kolei stanowi podwójne finansowanie wydatków.

Odnośnie zatrudnienia I.M. IZ PO KL ustaliła, że była ona zatrudniona w MOPS na stanowisku kierownika zespołu Działu Pomocy Środowiskowej. W zakresie obowiązków miała m.in.:

- koordynowanie pracy pracowników socjalnych wchodzących w skład rejonowego zespołu pracowników socjalnych;

- prowadzenie pracy socjalnej rozumianej jako działalność skierowaną na pomoc osobom i rodzinom mającej na celu:

• wspomaganie osób i rodzin wymagających pomocy w osiągnięciu przez nich potrzebnej aktywności życiowej,

• współdziałanie z grupami i społecznościami lokalnymi, mającymi na celu rozwijanie w nich zdolności do samodzielnego rozwiązywania własnych problemów.

Z kolei na podstawie umowy zlecenia nr [...] I.M.zobowiązała się do przeprowadzenia dwóch sześciogodzinnych warsztatów w ramach Klubu Integracji Społecznej dla uczestników projektu zgodnie z ustalonym przez MOPS harmonogramem i tematyką. Z karty czasu pracy zleceniobiorcy wynika, że warsztaty dotyczyły autoprezentacji i radzenia sobie ze stresem. IZ PO KL zwraciła przy tym uwagę, że Klub Integracji Społecznej działa w MOPS, członkiem Klubu może być m.in. osoba bezrobotna a celem jego działania jest reintegracja społeczna i zawodowa. Wskazuje to na fakt, zdaniem Ministra, że realizacja zajęć w Klubie Integracji Społecznej przez pracowników MOPS nie była czymś nadzwyczajnym i mieściła się w ramach ich obowiązków służbowych wynikających ze stosunku pracy.

Z powyższego wynikało zatem dla organu odwoławczego, że zakres obowiązków I.M. wynikających z umowy o pracę i umowy cywilnoprawnej jest rodzajowo tożsamy. Warsztaty z autoprezentacji i radzenia sobie ze stresem mieszczą się bowiem w prowadzeniu pracy socjalnej poprzez wspomaganie osób i rodzin wymagających pomocy. Ponieważ warsztaty odbyły się w ramach Klubu Integracji Społecznej miały one również charakter współdziałania z grupami i społecznościami lokalnymi, a ze względu na ich tematykę rozwijały w nich zdolności do samodzielnego rozwiązywała własnych problemów.

Minister wskazał, że odnośnie zarzutu MOPS, iż przywołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnienia IZ PO KL nie mają mocy przepisu prawa powszechnie obowiązującego i tym samym nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji, należy przyznać rację Skarżącej. Beneficjent nie dostrzegł jednak, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest podrozdział 3.1 sekcja 2 Wytycznych z 22 listopada 2010 r., zgodnie z którym "w ramach PO KL niedozwolone jest podwójne finansowanie, tzn. zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych - wspólnotowych lub krajowych". Z tego zapisu, w powiązaniu z art. 207 ustawy o finansach publicznych, organ I instancji wywodzi konsekwencje prawne wobec Skarżącej, żądając od niej zwrotu środków wraz z odsetkami.

Minister stwierdził ponadto, że MOPS w swoim odwołaniu na poparcie, że nie doszło do podwójnego finansowania wydatków podniósł, że dopiero w Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. wprowadzono do podrozdziału 3.1 sekcja 2 odrębny punkt 2 o treści: "Podwójnym finansowaniem jest również finansowanie w ramach umowy cywilnoprawnej zadań osoby stanowiącej personel projektu, które mieszczą się w zakresie obowiązków służbowych wynikających ze stosunku pracy tej osoby." Minister podkreślił, że nie ma to znaczenia, gdyż organ I instancji oparł się na zapisach Wytycznych z 22 listopada 2010 r., w których ogólnie sformułowano, że "niedozwolone jest podwójne finansowanie wydatku, tzn. zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy, ze środków publicznych - wspólnotowych lub krajowych (...)." Ponadto, zdaniem Ministra, Skarżący błędnie ocenił zamierzenie autora Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. pisząc, że istotne znaczenie przy wykładni przepisu ma również systematyka aktu prawnego. Zdaniem IZ PO KL bez wątpienia, w obu punktach podrozdziału 3.1 sekcja 2 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. wymienione są przykładowe sytuacje, w których występuje podwójne finansowanie wydatków. Nie ulega jednak wątpliwości, że katalog tych sytuacji nie ma charakteru zamkniętego. Sedno przepisu podrozdziału 3.1 sekcja 2 Wytycznych, zarówno w wersji z 22 listopada 2010 r., jak też 15 grudnia 2011 r. sprowadza się natomiast do zakazu podwójnego finansowania wydatków ze środków publicznych - zarówno tych krajowych, jak też unijnych.

Minister wskazał tym samym, że w związku z podjętymi ustaleniami polegającymi na zawarciu przez MOPS umów zlecenia z własnymi pracownikami w warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umów zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy, w ocenie IZ PO KL doszło do naruszenia zapisów podrozdziału 3.1 sekcji 2 Wytycznych, z kolei naruszenie zapisów Wytycznych stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i zasadnym stało się utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora WUP w O..

Na tę decyzję została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...].października 2012 r. (nr [...].) utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. (nr [...]) z dnia [...].czerwca 2012 r.

Gmina wniosła o uchylenie powyższych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

zakresu czynności służbowych I.M.

zakresu czynności służbowych P.M.

umowy zlecenia I.M.

umowy zlecenia P.M., na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że pracownicy MOPS K.-K.: I.M.oraz P.M. wykonywały czynności w ramach umów cywilnoprawnych dla potrzeb projektu wykraczające poza ich zakres czynności służbowych, a charakter zadań realizowanych podczas prowadzenia zajęć warsztatowych i treningowych w ramach umowy zlecenia w żaden sposób nie pokrywał się z obowiązkami wynikającymi z zajmowanych przez nich stanowisk.

Zakresy czynności dla stanowisk: kierownika zespołu Działu Pomocy Środowiskowej, a także specjalisty pracy z rodziną stanowiące załączniki do umów o pracę I.M. i P.M. zawierają katalog czynności ujętych w sposób ogólny, na tyle szeroki, aby zawierał wszelkie możliwe czynności świadczone na rzecz drugiego człowieka. Praca socjalna, która jest istotą działania obu pracowników: I.M. i P.M. - będących w rzeczywistości pracownikami socjalnymi, tzn. I.M.jako Kierownik zespołu Działu Pomocy Środowiskowej oraz P.M. jako specjalista pracy z rodziną, w codziennej pracy nie prowadzą zajęć grupowych o charakterze treningów i warsztatów, co więcej, żaden z pracowników socjalnych, który posiada w swoim zakresie czynności zapis powoływany jako przykład przez organ II instancji: "wspomaganie osób i rodzin wymagających pomocy w osiągnięciu przez nich potrzebnej aktywności zawodowej" nie wykonuje w ramach obowiązków służbowych zadań polegających na prowadzeniu zajęć grupowych treningowych czy też warsztatowych. Podniesiono przy tym, że ogólność zapisów zawartych w zakresach czynności powoduje możliwość dowolnej interpretacji zadań, jednocześnie określenie zadań pracownika socjalnego, kierownika zespołu, czy też specjalisty pracy z rodziną w sztywnym katalogu czynności jest niemożliwe ze względu na specyfikę zawodu.

Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wniósł o oddalenie skargi, albowiem – jego zdaniem - zarzuty przedstawione przez Skarżącą nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej: u.f.publ.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Należy wskazać, że organy prawidłowo określiły, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, gdyż wynika to z treści ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz faktu, iż środki w projekcie uruchomione zostały po 31 grudnia 2009 roku.

Art. 207 ust. 1 u.f.publ. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.publ., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

W sprawie podlegającej oceny Sądu zastosowanie mają, wraz z cyt. ustawą, zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010r., Skarżąca bowiem – zgodnie z umową zawartą w dniu [...].sierpnia 2008 r. – zobowiązała się do przestrzegania zasad wynikających Wytycznych.

Skarżąca dokonała wydatkowania środków w 2011 r., obowiązywały ją więc Wytyczne z dnia 22 listopada 2010 r., które miały zastosowanie do końca roku 2011. W przedmiotowych Wytycznych jako warunek kwalifikowalności wydatku wskazano zakaz podwójnego finansowania tzn. zakaz refundowania w całości lub w części danego wydatku dwa razy ze środków publicznych - wspólnotowych lub krajowych. Podrozdział 3.1.2. Wytycznych, Sekcja 2 - Zakaz podwójnego finansowania zawiera ponadto otwarty katalog (na co wskazuje słowo w szczególności) przykładów, co może stanowić podwójne finansowanie w rozumieniu Wytycznych.

Zdaniem Sądu należy przy tym podzielić stanowisko organu II instancji, iż wbrew temu, co twierdzi Skarżąca, z cyt. brzmienia Wytycznych z 22 listopada 2010 r. nie wynika, że przypadek, który zaistniał w realizowanym przez nią projekcie nie stanowi podwójnego finansowania na gruncie obowiązujących w 2011 r. Wytycznych. Rację ma również Minister, że w Wytycznych obowiązujących od 1 stycznia 2012 r. dodano jako kolejny przykład podwójnego finansowania już konkretnie opisany przypadek analogiczny, jak w projekcie Skarżącej, natomiast liczba przykładów wskazana w Wytycznych nie zmienia sensu ujętego tam zakazu podwójnego finansowania wydatków ze środków publicznych, zapisanego już w wersji obowiązującej do końca 2011 roku.

Odnosząc się do cyt. przepisu art. 207 u.f.publ. należy stwierdzić, że wskazany tam art. 184 ust. 1 u.f.publ. odsyła w zakresie dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA do procedur określonych w odrębnych aktach, w tym w umowie międzynarodowej. Zasady wydatkowania tych środków określone są ponadto w regulacjach prawa unijnego oraz prawa krajowego. Częściowym odpowiednikiem art. 184 u.f.publ. na gruncie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. był art. 208 ust. 1. (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 184 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011), zważywszy na zbieżną treść art. 184 ust. 1 u.f.publ. i art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Zdaniem Sądu w sprawie ma zatem odpowiednie zastosowanie orzecznictwo wykształcone na tle regulacji zawartej w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., z którego wynika, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania.

W związku z tym należy zauważyć, że istotne naruszenie przez skarżącą procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w Umowie, a polegające na zaprzestaniu realizacji projektu i zaniechaniu rozliczenia wypłaconej zaliczki, stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi (patrz: wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 732/11 , LEX Nr 1216705).

Skarżąca otrzymała wnioskowane dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego na warunkach określonych w umowie cywilnoprawnej z dnia 18 sierpnia 2008 r. W zawartej przez Skarżącą umowie o dofinansowanie zobowiązała się do przestrzegania przy wydatkowaniu przyznanych środków aktualnie obowiązującej treści "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL" (z dnia 22 listopada 2010 r.), gdzie w podrozdziale 3.1 sekcja 2 zapisano, że w ramach PO KL niedozwolone jest podwójne finansowanie, tzn. zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych - wspólnotowych lub krajowych.

Zdaniem Sądu Skarżąca naruszyła procedurę określoną treścią zawartej umowy oraz podrozdział 3.1 sekcja 2 Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r. Naruszenia te stanowią naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (i odpowiednio w art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Spełniona zatem została dyspozycja normy z art. 207 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (i odpowiednio art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.), zgodnie z którą w przypadku gdy, środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur (art. 184 u.f.publ.), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.

Należy stwierdzić, że organ odwoławczy przeanalizował zakresy obowiązków wynikające z umów o pracę i umów cywilnoprawnych i prawidłowo doszedł do przekonania, co zostało szczegółowo określone w decyzji odwoławczej, że zadania powierzone na podstawie umów zlecenia mieszczą się w zakresach pracowniczych.

W tym miejscu należy wskazać, że wnioskowane przez Skarżącą przeprowadzenie dowodu z zakresu czynności służbowych oraz umów cywilnoprawnych zawartych nie jest nową okolicznością w sprawie, bowiem zarówno zakresy czynności służbowych, jak też umowy cywilnoprawne były ujęte w aktach sprawy, na podstawie których rozstrzygały organ I i II instancji, ponadto w uzasadnieniach decyzji obu organów powołano się na wspomniane dokumenty i umowy.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że katalog czynności świadczonych w ramach umowy o pracę jest ujęty w sposób bardzo ogólny, aby zawierał wszelkie możliwe czynności świadczone na rzecz drugiego człowieka.

Należy zgodzić się w tym miejscu z Ministrem, że skoro zakres obowiązków jest tak ogólny (na co wskazuje Skarżąca), tym bardziej mieszczą się w nim zadania objęte umową cywilnoprawną. Zdaniem organu fakt ten potwierdza, i Sąd popiera taką argumentację, że Skarżąca powinna powierzyć wykonanie zadań projektowych pracownikom w ramach umów o pracę, gdyż tak ogólnie określone zakresy obowiązków pozwalały na to i tym samym zadania powierzone pracownikom na podstawie umów cywilnoprawnych mieściły się w katalogu czynności wykonywanych w ramach umów o pracę.

Nie można również odmówić słuszności stanowiska Organu, że argumenty przedstawiane przez Skarżącą a dotyczące prawa do urlopu i wynagrodzenia za ten urlop są chybione w niniejszej sprawie. Istotą problemu nie jest bowiem sytuacja, że pracownikowi nie należy się wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy ani ingerencja pracodawcy, jak swój wolny czas wykorzystuje pracownik.

W ocenie organu – a Sąd tę ocenę podziela - nieprawidłowe działanie Skarżącej polegało na powierzeniu pracownikom w projekcie zadań mieszczących się w katalogu czynności służbowych nie w ramach umowy o pracę (oddelegowanie pracownika na część etatu do projektu) tylko na odstawie dodatkowej umowy cywilnoprawnej. Jednocześnie trzeba wskazać, że prawidłowe zaangażowanie własnych pracowników w ramach umów o pracę do określonych zadań w projekcie nie spowodowałoby konieczności udzielania urlopów na wykonanie tych czynności i w efekcie podwójnego finansowania.

W ocenie Sądu działanie Skarżącej stanowi naruszenie podrozdziału 3.1.2. sekcja 2 Wytycznych z 22 listopada 2010r., co z kolei stanowi naruszenie zapisów Wytycznych i jest naruszeniem procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków publicznych, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych i stanowi podstawę do wydania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich na mocy art. 207 ust. 1 i ust. 9 tej ustawy.

Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zaskarżone decyzje zawierają wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie decyzji organu I i II instancji zawiera szczegółowe wskazanie faktów (których Skarżąca nie kwestionuje), które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.