Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 741/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

|

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 25 września 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania S. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr [...] Burmistrz G. przyznał S. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką W. N. w kwocie 520 zł miesięcznie od 1 lutego 2011 r.

W związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2013 r. powyższej decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 31 lipca 2013 r. i stwierdziło wygaśnięcie z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzji z dnia 27 kwietnia 2011 r. Następnie w trybie wznowienia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 5 marca 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję własną z dnia 19 sierpnia 2013 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 31 lipca 2013 r. i umorzyło postępowanie w całości. SKO uznało, że brak jest podstawy prawnej do wydawania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 15 maja 2014 r. Burmistrz G. decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. nr [...] przyznał stronie zasiłek dla opiekuna od 1 lipca 2013 r.

W dniu 17 lipca 2017 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. N. Strona złożyła również wniosek o uchylenie decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna na mocy art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr [...] Burmistrz G. odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), ponieważ zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 kwietnia 2011 r. matka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od marca 2010 r. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, organ stwierdził, że ustawodawca nie zmienił treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem z uwagi na datę powstania niepełnosprawności matki wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Natomiast decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr [...] Burmistrz G. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 24 czerwca 2014 r. przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna ze względu na brak zaistnienia przesłanki z art. 155 k.p.a., tj. słusznego interesu strony, albowiem stronie odmówiono przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając:

- zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, stwierdzającego niekonstytucyjność części tej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawniona ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń,

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując że matka skarżącej została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 lutego 2011 r., zaś niepełnosprawność istnieje od marca 2010 r. Zatem niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała w wieku 79 lat. Okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 podkreślił, że istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów i uznał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, pozostawiając ustawodawcy w tej kwestii pewien margines swobody. Jednakże rady i propozycje Trybunału zawarte w uzasadnieniach jego orzeczeń zakresowych nie są wiążące dla ustawodawcy, lecz mają charakter sugestii, wskazówek co do sposobu nowej regulacji prawnej i uwzględnienia w niej zasad, norm i wartości konstytucyjnych, którym prawo powinno służyć. Ustawodawca może wybrać własną drogę przywrócenia stanu konstytucyjności, posłużyć się innymi środkami dostępnymi w prawie, w celu spełnienia treści wyroku. Dlatego w ocenie SKO omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie organu do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając:

- zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, stwierdzającego niekonstytucyjność części tej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawniona ma prawo wyboru jednego z tych świadczeń,

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. stwierdzającego niekonstytucyjność części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Pomimo upływu 3 lat od ogłoszenia orzeczenia Trybunału nie zostały skutecznie podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez TK normy prawnej. Oznacza to, że konsekwencje błędów legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela.

Zdaniem skarżącej brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organ takiej wykładni przepisów, która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b, przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, może stanowić materialno-prawną podstawę rozstrzygnięć. Zastosowanie art. 17 ust. 1b z pominięciem wyroku TK nie może być uznane za prawidłowe i stanowi naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że TK wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Obowiązkiem organu będzie posłużenie się normą z art. 17 ust. 1, bez uwzględnienia zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b. Uzasadnienie wyroku TK zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką stanowił art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego też w ocenie Trybunału art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie omawianego orzeczenia.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w

trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

W powołanym wyroku Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Stosując wskazany wyżej sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy trzeba stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Nie ma przy tym znaczenia prawnego odwoływanie się przez organ odwoławczy do fragmentu uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Uzasadnienie to zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak tego rozstrzygnięcia, ani nie stanowi jego uzupełnienia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16).

Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją, to należało uznać, że zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy art. 17 ust. 1b ustawy w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP mają usprawiedliwione podstawy.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, ponieważ przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny mieć na uwadze stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.