Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 51/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 15 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku w przedmiocie wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Dziemiany-Lipusz z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...] postanawia: oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku, jaki zaistniał w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D.-L. z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...] w sprawie wygaśnięcia użytkowania przez Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Gdańsku nieruchomości rolnych w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha w L. H.. W uzasadnieniu wniosku Minister wskazał, że wnioskiem z dnia 23 stycznia 2007 r., a następnie z dnia 30 maja 2007 r. B. P., reprezentowany przez M. N., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D.-L. z dnia [...] sierpnia 1983 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 8 października 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało ten wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdzając, iż decyzja z dnia 2 sierpnia 1983 r. została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 7 maja 1986 r., kiedy weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. Nr 17, poz. 90) Z dniem 1 stycznia 1992 r. uchylony został przepis art. 276 Kodeksu cywilnego, stanowiący podstawę wydania powyższego rozporządzenia. Na mocy przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) wykonywanie praw własności i innych praw rzeczowych z stosunku do mienia wskazanego we tej ustawie sprawuje Agencja Nieruchomości Rolnych, a nadzór nad nią sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na przepis art. 217 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. P. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyższego stopnia nad Agencją Nieruchomości Rolnych. Powołany przepis Prawa wodnego stanowi bowiem, że w terminie 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy (co nastąpiło w dniu 1 stycznia 2002 r.), w stosunku do jezior zaliczanych do wód, o których mowa w art. 14 ust. 5, uprawnienia Skarbu Państwa wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie przyjęto, iż działka nr [...] stanowi grunty pokryte wodami powierzchniowymi. Z wpisu ewidencji gruntów i budynków wynika, że stanowi ona nieużytek oznaczony symbolem N, podczas gdy grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznaczone są symbolem Ws. Brak jest zatem podstaw do zakwalifikowania działki nr 1094 do gruntów podlegających regulacji Prawa wodnego. Sprawy, które były regulowane przepisami stanowiącymi podstawę do wydania decyzji naczelnika gminy nie są obecnie regulowane przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepisy tej ustawy nie przewidują bowiem rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o wygaśnięciu użytkowania. Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, która jako podmiot praw i obowiązków dysponuje wyodrębnionym przedmiotem stanowiącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa w stosunku do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencji przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadkach kiedy przepisy szczególne tak stanowią i jedynie w tych przypadkach Agencja może działać jak organ administracji publicznej. Uprawnienia jakie przysługują Agencji to uprawnienia cywilnoprawne. Przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie przewidują obecnie gospodarowania nieruchomościami w formie użytkowania. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalenie właściwości powinno zatem wynikać z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 157 § 1 i art. 17). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r., będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, straciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r., w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz. U. Nr 17, poz. 90), które to utraciło moc wskutek uchylenia przepisu art. 276 k.c., na podstawie art. 59 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ustawa ta nie zawierała żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1986 r., które utraciło moc z dniem 1 stycznia 1992 r. Nie istnieje zatem organ, który wydał kwestionowaną decyzję ani nie obowiązują przepisy materialne, w oparciu o które została ona wydana. Przed utratą mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1986 r. przejście kompetencji na nowo utworzone organy samorządowe lub organy administracji rządowej można ustalić na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Artykuł 1 tej ustawy ustanowił generalną zasadę właściwości organów gminy dla spraw, które uprzednio należały do zadań i kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W tym przypadku takich przepisów nie ma, organem właściwym więc będzie samorządowe kolegium odwoławcze.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego, podnosząc, że to, iż działka w ewidencji gruntów i budynków jest oznaczona symbolem N, nie zmienia faktu, że stanowi ona obszar jeziora K., wobec czego w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku podstawą wskazania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 1983 r. są przepisy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 217 ust. 5 Prawa wodnego.

Jak wynika z przesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego akt Marcin Norek - pełnomocnik B. P. pismami z dnia 23 stycznia 2007 r. i 30 maja 2007 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego za pośrednictwem Wójta Gminy D. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D.-L. w D. z dnia [...] sierpnia 1983 r. Nr [...] w części dotyczącej przekazania działki nr [...] położonej w L. H. o pow. [...] ha na własność Urzędu Gminy D.-L. w D.. Jak wynika z pisma Wojewody Pomorskiego z dnia 12 marca 2009 r. wniosek B. P. skierowany do tego organu, został postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lipca 2007 r. przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku.

Powyższy wniosek wraz z aktami Wójt Gminy D. pismem z dnia 12 lutego 2007 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał do Wójta Gminy L., który następnie przesłał sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gdańsku (data wpływu 13 marca 2007 r.), które postanowieniem z dnia 8 października 2007 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało przedmiotowy wniosek do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jak wynika też z akt sprawy, Wojewoda Gdański decyzją z dnia 22 grudnia 1993 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w imieniu której działa Oddział Terenowej Agencji w Elblągu - Sekcja w Gdańsku, nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni 4,07 ha położone we wsi L. H., w tym również działkę nr 1094 o powierzchni 3,14 ha.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 k.p.a.

Spór pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku podlega rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ spór między samorządowym kolegium odwoławczym a ministrem jest sporem kompetencyjnym w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a., a nie sporem o właściwość, o którym mowa w art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. (postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 43/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 18).

W sprawie wszczętej wnioskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, żaden z organów pozostających w sporze kompetencyjnym (tj. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku) nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D.-L. w D. z dnia [...] sierpnia 1983 r. Nr [...] w części dotyczącej przekazania działki nr [...] położonej w L. H. o pow. 3,14 ha na własność Urzędu Gminy D.-L. w D..

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie i orzecznictwie, właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze organów administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. (J. Borkowski, /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 749 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie ustalając organ właściwy do rozpatrzenia wniosku B. P., należy zwrócić uwagę na następujące aspekty sprawy, na co żaden z organów będących w sporze nie zwrócił uwagi.

Kwestionowana przez ww. decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. została wydana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 1, poz. 1 ze zm.). Rozporządzenie to było wydane na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) oraz art. 276 k.c., było więc aktem wykonawczym do tych ustaw. Wcześniej zasady przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa regulował dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Powyższa ustawa z dnia 12 marca 1958 r. utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. i obowiązywała ze zmianami do dnia 1 stycznia 1998 r. Ustawa ta regulowała między innymi sprawy oddawania gruntów państwowych w zarząd, w użytkowanie i w użytkowanie wieczyste.

Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określanych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 tekst pierwotny) do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym również w sprawach podejmowania decyzji o ustanowieniu, zakresie i warunkach użytkowania nieruchomości oraz orzekania o wygaśnięciu prawa użytkowania.

Zgodnie z art. 3 powyższej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym od 5 grudnia 1990 r.) "Gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów gmin".

Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) i na podstawie art. 241 pkt 1 tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 11 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowił: "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest kierownik urzędu rejonowego, a organem reprezentującym w tych sprawach gminę jest zarząd gminy". Przepisem art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., powyżej cytowanemu art. 11 nadano nowe brzmienie: "Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich zarządy".

Ponadto tą samą ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. dodano w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepis art. 9 lit. a/ w brzmieniu: "Od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przysługuje stronie odwołanie do wojewody", który obecnie obowiązuje (od 22 września 2004 r.) w brzmieniu: "Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda".

Z dniem 27 października 2002 r. przepisem art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) zmieniono po raz kolejny brzmienie omawianego art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zastąpienie wyrazu "zarządy" wyrazami "organy wykonawcze" i w tym brzmieniu pozostaje ten przepis do chwili obecnej.

Poza tym, ponieważ nieruchomość nr [...] położona we wsi L. H., której dotyczy kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy D.-L. z dnia [...] sierpnia 1983 r., decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. została przekazana na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych), ustalając organ rzeczowo właściwy w tej sprawie, należy wziąć również pod uwagę przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Na podstawie przepisów tej ustawy Agencji Nieruchomości Rolnych zostały przekazane nieruchomości rolne położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, stanowiące własność Skarbu Państwa, niezależnie od tego, czy należały do Państwowego Funduszu Ziemi, czy też były w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych, czy w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych lub prawnych albo w użytkowaniu lub faktycznym władaniu osób fizycznych, prawnych lub innych jednostek organizacyjnych. Nieruchomości przekazane Agencji wchodzą w skład tzw. Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym dysponuje i gospodaruje w imieniu Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych, będąca państwową osobą prawną.

Utworzenie Agencji Nieruchomości Rolnych a wcześniej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i przekazanie jej nieruchomości rolnych Skarbu Państwa nie oznacza jednak, że całość zadań i kompetencji związanych z gospodarowaniem nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, została przekazana ww. Agencji i że jedynym aktem prawnym regulującym te sprawy jest ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Gospodarowanie nieruchomościami w Polsce odbywało się zawsze metodami administracyjnoprawnymi i cywilnoprawnymi, w których przejawiały się działania władcze państwa (imperium) i działania oparte na instrumentach cywilnoprawnych wyrażających uprawnienia właścicielskie (dominium). Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa i nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego, znacznie zmalała ilość spraw regulowanych instrumentami administracyjnoprawnymi na rzecz procedur cywilnoprawnych realizowanych w drodze umów regulowanych przepisami Kodeksu cywilnego. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako ustawa mająca podstawowe znaczenie w tym zakresie, określająca zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, zawiera postanowienia określające uprawnienia właścicielskie realizowane metodą cywilnoprawną oraz postanowienia określające kompetencje władcze realizowane w trybie administracyjnoprawnym. "Zarówno Skarb Państwa, jak i jednostki samorządu terytorialnego łączą dwa atrybuty, a mianowicie władczy (imperium) oraz właścicielski (dominium), przy czym oba te atrybuty zazwyczaj skupiają się w tych samych organach administracji rządowej i samorządowej.

Należy zauważyć, że o ile w zakresie takich czynności prawnych jak: sprzedaż, zamiana, darowizna, oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, wniesienie nieruchomości jako aportu do spółki, obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, oddanie w najem, dzierżawę czy użyczenie oraz wyposażenie państwowych lub samorządowych osób prawnych - zastosowano cywilnoprawną metodę regulacji (umowa), o tyle, gdy chodzi o podział nieruchomości, scalenie i podział, wywłaszczenie, zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oddanie nieruchomości w trwały zarząd, ustalenie opłat adiacenckich - zastosowano administracyjnoprawną metodę regulacji" (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 40-41; S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Wydanie 6, Warszawa 2005, s. 19).

Agencji Nieruchomości Rolnych przekazano gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zasadzie tylko w zakresie uprawnień właścicielskich (dominium) realizowanych metodami cywilnoprawnymi z nielicznymi wyjątkami, kiedy upoważniono Prezesa Agencji do wydawania decyzji administracyjnych (art. 24 ust. 7 lit. b/, art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1). W innych przypadkach przewidzianych w przepisach art. 13 ust. 4, art. 16 ust. 3 i art. 24 ust. 4, ust. 7 orzekają w drodze decyzji: starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej lub wojewoda. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych wykonywanie prawa własności i innych prawa rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 6 ustawy określającym zakres zadań Agencji i w art. 24 określającym formy gospodarowania i dysponowania przejętym mieniem Skarbu Państwa. Powierzenie Agencji " wykonywania prawa własności i innych praw rzeczonych" w stosunku do przekazanego mienia, oznacza przekazanie uprawnień ze sfery dominium, a nie uprawnień władczych, regulowanych metodami administracyjnoprawnymi w drodze decyzji.

Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie określa wszystkich działań, jakie mogą mieć miejsce w odniesieniu do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i w tym nieuregulowanym zakresie w tej ustawie, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co wynika z art. 2 pkt 4 tej ustawy (G. Bieniek, A. Hopfer, Z Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, t. I, Warszawa - Zielona Góra 1998, s. 13). Użyty w art. 2 w/w ustawy zwrot: "ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami", należy rozumieć, że przepisy tej ustawy należy stosować równolegle z przepisami ustaw tam wymienionych (odrębnych), przy czym w kwestiach regulowanych tymi ustawami ich przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, op. cit. s. 52;).

J. Szachułowicz ze względu, że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczy tylko nieruchomości rolnych będących własnością Państwa, kwalifikuje tę ustawę jako lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy w tej relacji zakwalifikować jako lex generalia.

( J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999, s.13).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami spełnia funkcję uzupełniającą w stosunku do ustaw tam wymienionych w art. 2. Błędne natomiast byłoby takie rozumienie art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które by całkowicie wykluczało stosowanie jej przepisów w przypadkach, kiedy mają zastosowanie ustawy wymienione w pkt 1-12, w tym również ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Nieruchomości rolne przekazane Agencji Nieruchomości Rolnych i wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie przestają przez to być nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Mają więc do nich również zastosowanie, w kwestiach nieuregulowanych przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe ustalenia należy odnieść do sprawy, która stała się powodem złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Decyzja Naczelnika Gminy z dnia 2 sierpnia 1983 r., którą kwestionuje w postępowaniu nieważnościowym B. P. z uwagi na jej przedmiot, obecnie należy przyjąć, że mieści się w przedmiocie regulacji powyżej omawianych ustaw (o gospodarce nieruchomościami i o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa).

Nie można jednak podzielić żadnego z poglądów organów będących w sporze co do właściwości organów, przedstawianych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Błędny jest pogląd, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. P. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ wyższego stopnia nad Agencją Nieruchomości Rolnych, bowiem Agencja nie jest organem administracji publicznej i tylko w pewnym ściśle określonym w ustawie z dnia 19 października 1991 r. zakresie, wykonuje zadania (zlecone) administracji państwowej w drodze wydawania decyzji administracyjnych, co ustalono wcześniej. Nie ma więc podstaw aby przyjąć, że Agencja wykonuj zadania z zakresu gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jako organ I instancji w związku z czym organem wyższego stopnia będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Sformułowania art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, że "nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi" nie można też rozumieć jako określenia organu wyższego stopnia w znaczeniu przyjętym w art. 157 § 1 k.p.a. Nadzór ministra nad Agencją w tym przypadku, może dotyczyć tylko zadań regulowanych tą ustawą, a jak ustalono na wstępie Agencja nie posiada kompetencji władczych w zakresie orzekania w drodze decyzji administracyjnych z wyjątkiem przypadków określonych w art. 24 ust. 7 lit. b/, art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W takiej sytuacji nie można domniemywać kompetencji Agencji ponad te, które zostały określone w ustawie, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę legalizmu (praworządności) sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP. Zadań jakiegokolwiek organu władzy publicznej nie można utożsamiać z jego kompetencjami, tj. konstytucyjnymi i ustawowymi uprawnieniami do podejmowania decyzji władczych. Nie istnieje domniemanie kompetencji w oparciu o uregulowania dotyczące jedynie zadań danego organu. Każdy organ władzy publicznej zobligowany jest do działania na podstawie i w granicach prawa, w tym w granicach przyznanych mu kompetencji (P. Winczorek, Reprezentacja Polski w Radzie Europy w świetle ekspertyz, PiP 2008, z. 12, s. 32). Należy więc zgodzić się z poglądem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonym we wniosku, że Agencji przysługuje prawo wydawania decyzji administracyjnych jedynie w przypadku kiedy przepisy szczególne tak stanowią. Agencja jak ustalono we wcześniejszych rozważaniach, została upoważniona przez ustawodawcę głównie do działań w ramach gospodarowania i dysponowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w formach cywilnoprawnych, a nie instrumentów władczych, do działania którymi upoważniono właściwe organy administracji publicznej.

Nie można natomiast podzielić poglądu Ministra, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 2 sierpnia 1983 r., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.), bowiem tego typu sprawy dotyczące gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym również nieruchomościami rolnymi, po 1990 r. i po kolejnych reformach administracji, nigdy nie zostały przekazane do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ustalając organ właściwy w niniejszej sprawie, z wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 sierpnia 1983 r., należy przede wszystkim wziąć pod uwagę przepisy art. 4 pkt 9, art. 11 ust. 1, art. 9a, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz inne przepisy tej ustawy i ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, określające kompetencje właściwych organów do orzekania w drodze decyzji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że żaden z organów będących w sporze nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D.-L. w D. z dnia [...] sierpnia 1983 r., należało orzec na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.