Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1643/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 87
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 lit. d, art. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata J. C. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...]odmawiającą L.P.(dalej: "Skarżącej") przyznania zasiłku oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko z tytułu rozpoczęcia roku szkolonego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się siedzibą szkoły.

Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w dacie orzekania przez Sad obowiązuje: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.)

Organy obu instancji zgodnie uznały, że Skarżąca – obywatelka Ukrainy nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, o których mowa w art. 1 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Zawarta z Ukrainą w dniu 18 maja 2012 r. umowa o zabezpieczeniu społecznym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1373) w art. 2 nie przewiduje możliwości stosowania w odniesieniu do Ukrainy ustawodawstwa dotyczącego zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, Skarżąca nie ma zezwolenia na pobyt stały organ odwołał się tu do regulacji art. 195 i n. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") , zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – art. 211 i n. ustawy o cudzoziemcach, nie przebywa na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, ani też nie przebywa w Polsce w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy czy ochrony uzupełniającej. Nie posiada również karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" a jedynie z adnotacją "pobyt ze względów humanitarnych".

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podnosi, że posiada kartę stałego pobytu dla siebie i dla dziecka, którego ojcem jest Polak. Od 25 lat przebywa w Polsce i w związku z tym powinna na równi z obywatelami polskim korzystać z uprawnień, tym bardziej, że chodzi o prawo jej syna, który jest obywatelem polskim.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, co przesądza o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Czyniąc konieczne ustalenia w sprawie organy zignorowały fakt, że dziecko skarżącej A. P. może być obywatelem polskim z mocy prawa.

A. P. urodził się 2 marca 1997 r. Jego matką jest L. P. – obywatelka Ukrainy, a ojcem J.P. zd. P. syn J. P. i M. z domu M., urodzony 30 sierpnia 1975 r. w K.. Jego akt urodzenia sporządzono w Urzędzie Stanu Cywilnego w K. za numerem [....]. Sąd Rejonowy Sąd Rodzinny w [...] wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt [...] ustalił ojcostwo J. P. w stosunku do A. P. Powyższe wynika z zalegającej w aktach sprawy decyzji o odstąpieniu od zobowiązania cudzoziemca do powrotu i udzieleniu zgody na pobyt ze względów humanitarnych z dnia 17 marca 2015 r. Najprawdopodobniej J.P. na dzień 2 marca 1997 r. był obywatelem polskim. W dacie urodzenia A. P. obowiązywała ustawa o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962 r. (Dz.U. z 1962 r., Nr 10, poz. 49 ze zm.).

W kwestii nabycia obywatelstwa przez urodzenie przyjęła ona jako zasadnicze kryterium zasadę ius sanginus. Zgodnie z art. 4 i 6 ustawy z 1962r. nabycie obywatelstwa polskiego z mocy prawa następuje przez urodzenie z rodziców, z których przynajmniej jedno jest obywatelem polskim, niezależnie od urodzenia dziecka w kraju czy za granicą.

Urodzenie z rodziców mających różne obywatelstwa pozostaje bez wpływu na nabycie obywatelstwa polskiego, chyba, że rodzice w ciągu trzech miesięcy od urodzenia dziecka złożą stosowne oświadczenie o wyborze dla niego obywatelstwa jednego z rodziców ( art. 6 ust. 1 ustawy).

Przepis art. 7 ustawy określa wyjątki od zasad wyrażonych w art. 4 i 6 ustawy o obywatelstwie polskim, w świetle których nabycie przez dziecko obywatelstwa polskiego przez urodzenie jest następstwem obywatelstwa rodziców w chwili urodzenia dziecka. W art. 7 przewidziano bowiem możliwość uwzględnienia przy określeniu obywatelstwa dziecka zmian w ustaleniu osoby lub obywatelstwa rodziców wyłącznie w dwóch sytuacjach. Po pierwsze w przypadku zmian w ustaleniu osoby lub obywatelstwa jednego lub obojga rodziców, jeżeli zmiany te nastąpiły przed upływem roku od urodzenia się dziecka ( art. 7 ust. 1 ). Po drugie – zmian w ustaleniu osoby ojca wynikających z wyroku zaprzeczającego ojcostwo lub unieważniającego uznanie dziecka, jeżeli zmiany te nastąpiły przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletniości, z tym, że w przypadku gdy dziecko ukończyło 16 lat, konieczna jest zgoda dziecka na zmianę obywatelstwa( art. 7 ust. 2 ustawy).

W sytuacji, gdy zgodnie z zasadą wynikającą z art. 4 i art. 6 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim, nabycie przez dziecko obywatelstwa polskiego przez urodzenie jest następstwem obywatelstwa rodziców w chwili urodzenia dziecka, a art. 7 tejże ustawy określa wyjątki od tej zasady, to uzależnienie ustalenia obywatelstwa danej osoby od udowodnienia, że te wyjątki nie wystąpiły stanowi nadużycie i naruszenie wskazanych przepisów (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 804/11).

Powyższe oznacza, iż mimo posiadania przez A. P. karty pobytu ze względów humanitarnych do 2017 r. (karta 10) wydawanej cudzoziemcom na podstawie art. 245 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1650) o cudzoziemcach materiał dowodowy w aktach sprawy winien był skłonić organy prowadzące postępowanie do uznania wyjaśnienia posiadania przez A. P. obywatelstwa polskiego jako zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Ustalenie bowiem obywatelstwa polskiego A. P. zmieniłoby sytuację prawną w kontrolowanej sprawie.

Oceniając stan faktyczny sprawy należało bowiem rozważyć, czy o prawie do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku powinno decydować obywatelstwo matki i spełnienie przez nią przesłanek z ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako osoby formalnie uprawnionej do świadczeń, czy też obywatelstwo dziecka.

Odpowiadając na to pytanie trzeba mieć na uwadze, że celem zasiłku rodzinnego - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych- jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Wskazane świadczenie stanowi pomoc finansową, której udzielenie ustawodawca wyraźnie powiązał z sytuacją dziecka, któremu rodzice czy opiekunowie nie są w stanie zapewnić utrzymania z uwagi na brak dostatecznych dochodów. Skoro przedmiotowy zasiłek przeznaczony jest na zaspokojenie potrzeb dziecka, to ma służyć jego dobru, choć formalnie, z przyczyn praktycznych, przysługuje rodzicowi lub opiekunowi. Wykładni przepisów ustawy, w tym również jej art. 1 ust. 2, należy dokonywać z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasad konstytucyjnych. Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy poszukiwać w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto w art. 18 Konstytucji RP zastrzeżono, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Na potrzebę stosowania wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wielokrotnie zwrócono uwagę w orzecznictwie sądowym, gdzie trafnie podkreśla się, że interpretacja przepisów ustawy pomijająca fakt polskiego obywatelstwa dzieci, których matka jest cudzoziemką, stawia je w gorszej sytuacji niż ich rówieśników - także obywateli polskich. Takiemu nierównemu traktowaniu małoletnich dzieci posiadających obywatelstwo polskie i zamieszkujących na terytorium Polski, tylko z tego powodu, że ich matka ma inne obywatelstwo, w orzecznictwie zasadnie postawiony został zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2009 r., IV SA/Wr 464/08, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne, a także zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Dziecko, którego dotyczy wniosek, mogło być dyskryminowane z powodu obywatelstwa jego matki. Ponadto, wskutek wydanej decyzji, mogło znaleźć się ono w gorszej sytuacji niż inne, podobne mu osoby. Nie ma przy tym obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia dla takiego odmiennego traktowania, którego nie sposób uznać za pozostające w zgodzie z kolejną konstytucyjną zasadą, wedle której Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie słusznie dostrzega się również, że stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy, świadczenia rodzinne są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa i powinny być przeznaczone do wykorzystania dla obywateli tegoż państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2014 r., IV SA/Po 227/14, powołana strona internetowa) (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 282/15).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w ponownym postępowaniu organy rozważą zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu wyjaśnienia kwestii obywatelstwa polskiego A. P. – najpewniej w trybie potwierdzenia jego obywatelstwa na podstawie art. 55 i następnych ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r., poz. 161) albo w każdy prawnie dopuszczalny sposób.

Wątpliwości Sądu budzi też stanowisko organów administracji, że – nawet przyjąwszy ukraińskie obywatelstwo A. P. – skarżącej przysługiwałoby żądanie świadczenia, gdyby w karcie pobytu ze względów humanitarnych, która się legitymuje istniała adnotacja "dostęp do rynku pracy" na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Posiadanie zgody na pobyt w Polsce ze względów humanitarnych stanowi podstawę do wydania cudzoziemcowi karty pobytu na podstawie art. 240 ustawy o cudzoziemcach. W karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który m.in. jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a takie uprawnienie strona posiada, stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, z późn. zm.). W konsekwencji skarżąca spełnia przesłanki do wydania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Rzecznik Praw Obywatelskich w sprawie II SA/Op 282/15 nadmienił, że uzyskał informację, iż system informatyczny uniemożliwia opatrzenie ww. adnotacją karty pobytu wydawanej osobie posiadającej zgodę na pobyt ze względów humanitarnych. Dalej, argumentował on słusznie, że prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy powinna uwzględniać aspekt celowościowy normy oraz jej zgodność ze standardami wyznaczonymi przez Konstytucję RP i Konwencję o prawach dziecka. Karta służy wyłącznie identyfikacji cudzoziemca, a nie potwierdzeniu jego określonego tytułu prawnego do przebywania na terenie Polski – o tym decyduje treść zezwolenia na pobyt. Słuszności tego stanowiska można dopatrzeć się w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, który zawiera wyliczenie rodzajów zgód (tytułów prawnych) na pobyt cudzoziemca, uprawniających do świadczeń rodzinnych, a zatem przede wszystkim posiadanie określonego rodzaju zgody na pobyt decyduje o przysługiwaniu świadczeń rodzinnych. Powyższa zasada, uzależniająca prawo do świadczeń rodzinnych od posiadania przez cudzoziemca określonego tytułu prawnego do przebywania na terenie Polski, jest respektowana także w kolejnej jednostce redakcyjnej art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli lit. d, pomimo że przepis ten posługuje się odmienną techniką redakcyjną i nie wymienia tytułów do pobytu, a wprowadza obowiązek posiadania karty pobytu. Skoro kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono: a) zezwolenia na pobyt czasowy; b) zezwolenia na pobyt stały; c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; d) zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 240 ustawy o cudzoziemcach), to należy przyjąć, że ustawodawca konsekwentnie przyznaje, iż świadczenia rodzinne należą się cudzoziemcom posiadającym tytuły wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, a ponadto cudzoziemcom posiadającym zgodę na pobyt ze względów humanitarnych.

Wykładnia prawa uznająca obowiązek legitymowania się kartą pobytu przez cudzoziemca posiadającego zgodę na pobyt ze względów humanitarnych, jako warunek przyznania świadczeń rodzinnych, budzi wątpliwości konstytucyjne. Jest to wymaganie nadmierne, zbyteczne, niecelowe, a więc godzące w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Niezgodność skutków obowiązujących przepisów z intencjami prawodawcy (z celem określonych rozwiązań normatywnych) daje natomiast podstawę do wykazania naruszenia reguł prawidłowej legislacji. Rzecznik podkreślił, że żadne racjonalne względy nie wyjaśniają, dlaczego osoba posiadająca zgodę na pobyt ze względów humanitarnych powinna legitymować się kartą pobytu, by otrzymać świadczenia rodzinne w Polsce. Jest to wymóg bezzasadnie i arbitralnie ograniczający prawo do zabezpieczenia społecznego, a zatem sprzeczny z zasadą prawidłowej legislacji i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Wykładnia przepisów w zgodzie z Konstytucją RP wymaga pominięcia tego wymogu przy wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy. Ponadto obowiązek posiadania karty pobytu stanowi także kryterium bezzasadnie różnicujące cudzoziemców uprawnionych do pobytu ze względów humanitarnych w dostępie do świadczeń rodzinnych, co z kolei prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania przez władze publiczne - wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rzecznik dodatkowo podniósł, że przy wykładni spornego przepisu ustawy należy uwzględnić brzmienie art. 71 ust. Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 26 Konwencji o prawach dziecka. Zaprezentowane stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 282/15. Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w całości podziela.

Odmienna wykładnia omawianych przepisów dokonana w kontrolowanych decyzjach przełożyła się na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.