Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 223/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 2 pkt 2, par. 29
journal: Dz.U. 2004 nr 31 poz 273
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady  fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1396/06 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gliwicach w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., nr 90, poz. 575 ze zm., dalej: u.P.I.S.) oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej (Dz. U. z 2004r., nr 31, poz. 273, dalej: Rozporządzenie) nakazał A. B. w terminie do 31 grudnia 2006r. zapewnić wejście do prowadzonego przez nią zakładu fryzjerskiego, tak aby nie prowadziło ono przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w następstwie przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2006r. kontroli sanitarnej zakładu fryzjerskiego "[...]" w L. ul. [...] ustalono, że wejście do zakładu prowadzi przez pomieszczenie, w którym nie są świadczone usługi, to jest przez sklep odzieżowo-obuwniczy. Nieprawidłowość ta zdaniem organu stanowi naruszenie postanowień § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, a wykonanie obowiązków nałożonych decyzją jest konieczne dla zapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych.

Odwołując się od powyższej decyzji A. B. podniosła, że zajmowany przez nią lokal nie jest jej własnością, lecz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. Zakład ten uniemożliwia taką przebudowę budynku, aby wejście do prowadzonego przez nią zakładu fryzjerskiego nie wiodło przez sklep obuwniczy. Zaznaczyła także, że wypełnia wszystkie wymogi sanitarne związane z obsługą klientów i zapewnia bezpieczeństwo zdrowotne.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył kluczowe w sprawie przepisy. Konkludując stwierdzono, że zakład fryzjerski prowadzony przez skarżącą w L. przy ul. [...], nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, w myśl którego wejście do zakładu stanowiącego wyodrębnioną część budynku lub lokalu nie może prowadzić przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi. Organ II instancji wskazał, że wskazany przepis nie przewiduje możliwości udzielenia przez organ inspekcji sanitarnej zgody na odstępstwa w tym zakresie. Podniesiono również, że nakaz nałożony został zgodnie z § 29 Rozporządzenia, który określa, że wymogi przewidziane tymi przepisami winny zostać spełnione w ciągu 2 lat od dnia wejście w życie Rozporządzenia, czyli do 28 maja 2006r., przy czym o istnieniu takiego obowiązku skarżąca była wcześniej poinformowana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie wymogów formalnych, poprzez błędne wskazanie numeru decyzji I instancji, którą utrzymano w mocy. Nadto zarzucono organom administracji wydanie decyzji w oparciu o niekonstytucyjny przepis Rozporządzenia który – zdaniem skarżącej – stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi i wspólnotowymi przepisami dotyczącymi ochrony praw nabytych oraz wolności gospodarczych. Skarżąca przyznała, że wejście do zakładu fryzjerskiego prowadzi przez sklep obuwniczy, ale gdy zakład był otwierany takiego wymogu nie było tym samym nie liczyła się ona z koniecznością spełnienia takich wymogów. Jednocześnie podniesiono, że w przypadku nie stwierdzenia naruszenia przepisów Konstytucji Sąd winien zwrócić się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym, w zakresie zgodności przepisu polskiego z prawem wspólnotowym. W ocenie skarżącej wydanie rozporządzenia z mocą wsteczną narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Podniesiono także brak technicznej możliwości utworzenia nowego wejścia do przedmiotowego zakładu.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację wyrażoną uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2007r. w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 1396/06 na podstawie art. 145 § pkt lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2006r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., określając że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji uznał, że materialnoprawna podstawa wydanych decyzji znajdująca oparcie w § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, nie jest tak jednoznaczna jak wskazywały organy administracji. Powoływane Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. z 2001r., nr 126, poz. 1384 ze zm., dalej: u.ch.z.z.) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 13 ust. 2. u.ch.z.z. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw zdrowia może określić, w drodze rozporządzeń, szczegółowe wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty produkcyjne, usługowe, handlowe, a także sposoby postępowania, mające na celu zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, uwzględniając w szczególności rodzaje prowadzonej działalności oraz procedury postępowania przeciwepidemicznego. Wobec czego Sąd zauważył, że delegacja ustawowa nie nakłada na właściwego ministra takiego obowiązku, lecz stwarza mu jedynie możliwość wydania aktu podustawowego. Z tego też powodu kluczowe znaczenie posiada treść art. 13 ust. 1 u.ch.z.z., ponieważ stanowi się w nim, że użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń. Jak wynika natomiast z przepisów przejściowych i końcowych tej ustawy weszła ona w życie w zakresie objętym niniejszym postępowaniem z dniem 1 stycznia 2002r., a po myśli art. 38 u.ch.z.z. do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie zachowują moc dotychczasowe przepisy wykonawcze, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż przez rok od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rozporządzenie Ministra Opieki Społecznej z dnia 18 września 1935 r. o przepisach sanitarnych dla zakładów fryzjerskich i golarskich (Dz. U. Nr 78, poz. 483 oraz z 1958 r. Nr 56, poz. 275), utraciło moc prawną z dniem 1 stycznia 2003 r. W tej sytuacji przez okres od 1 stycznia 2003 r. do 28 maja 2004 r., to jest do dnia wejścia w życie Rozporządzenia obowiązywały jedynie postanowienia wyżej wymienionego art. 13 ust. 1 u.ch.z.z.

Przywołanie stanu prawnego, w ocenie Sądu I instancji, było konieczne aby wykazać, że w okresie, kiedy skarżąca uruchamiała swoją działalność ówcześnie obowiązujące przepisy prawa nie stawiały wymogu przewidzianego później postanowieniem § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odniósł się do zasady wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.. Nadto wskazując na zasadę proporcjonalności, podniesiono że obowiązki nakładane na podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie mogą być nadmierne i uniemożliwiać jej prowadzenia.

Zdaniem Sądu unormowania wprowadzone Rozporządzeniem w praktyce uniemożliwiają skarżącej dalsze prowadzenie jej działalności usługowej, ponieważ nakazują spełnianie wymogów w zakresie wejścia do lokalu, których nie jest ona w stanie wypełnić, a zatem faktycznie ograniczają wolność działalności gospodarczej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji uznał, że wprowadzenie przy pomocy aktu rangi podustawowej ograniczeń wolności działalności gospodarczej narusza art. 22 Konstytucji RP. Ponadto Sąd uznał, że takie unormowanie nie gwarantuje zakładanego przez ustawodawcę poziomu ochrony.

Skład orzekający w pierwszej instancji opierając się na zasadzie związania sędziów jedynie Konstytucją i ustawami, uznał że postanowienia § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia są wiążące dla wszystkich tych zakładów fryzjerskich, w przypadku których istnieje możliwość dostosowania do wskazanego wymogu, natomiast unormowanie to nie będzie miało zastosowania do tych zakładów, które funkcjonowały przed dniem wejścia w życie wskazanego przepisu oraz prawnie i faktycznie nie będą mogły dostosować się do jego wymagań.

Podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy wymogów formalnych postępowania administracyjnego sprowadzający się do tego, że utrzymuje w mocy wyłącznie decyzję organu pierwszej instancji oznaczoną nr [...], nie znalazł w ocenie Sądu umocowania w stanie faktycznym. Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych, organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydał decyzję w przedmiocie opłaty za kontrolę oraz decyzję nakazującą zapewnienie wejścia do zakładu przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi. Skarżąca wniosła od obu tych decyzji odwołanie, a tym samym Sąd przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo odczytał intencje skarżącej i rozpatrzył odwołania od obu decyzji. Stanowisko takie znajduje umocowanie w treści art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przepis ten wymaga wyrażenia niezadowolenia z otrzymanej decyzji, a takie niezadowolenie skarżąca wyraziła.

Ustosunkowując się do wywodów skargi, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym o zgodność przepisu prawa polskiego z prawem wspólnotowym, tym bardziej, że wniosek ten był warunkowy, jak również zwierał uchybienie formalne, ponieważ nie wskazywał przepisów prawa wspólnotowego, które w rozpatrywanej sprawie miałyby być brane pod uwagę.

Skargę kasacyjną w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 29 Rozporządzenia. W uzasadnieniu pełnomocnik organu podniósł, że przepisy Rozporządzenia, mają zapewnić realizację woli ustawodawcy którą nie jest ograniczanie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, ale ujednolicenie standardów które winny spełniać działające na rynku zakłady. Dalej wskazano, że w Rozporządzeniu przewidziano dwuletni termin na dostosowanie się do wymagań, co zdaniem organu było wystarczające nawet na ewentualne przeniesienie działalności do pomieszczeń spełniających określone wymogi.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji, prowadziłaby do sytuacji, w której ze względu na czas otwarcia działalności, przepis prawa powszechnie obowiązującego znajdowałby zastosowanie tylko do niektórych osób prowadzących okresową działalność usługową. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadziłoby do stanu w którym to organ administracji publicznej byłby władny ustalać, który z zakładów jest zobowiązany spełnić wymogi Rozporządzenia, a który – zgodnie z wytycznymi Sądu – jest od tego zwolniony. Konkludując wywody skargi kasacyjnej, związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podważałoby zasadę ścisłego interpretowania prawa w stosunku do wszystkich podmiotów objętych danym przepisem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej są naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej nakłada na stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia obowiązek prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd I instancji, jak również uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że zarzucone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, lub pozbawiona tych istotnych elementów uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.

Podstawą zarzutów skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z powołanym na wstępie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie to może przybrać dwie formy – błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Zdaniem pełnomocnika organu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uchybiło § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 29 Rozporządzenia, wskutek błędnej wykładni tych przepisów.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13.09.2005r. w sprawie sygn. akt II OSK 16/05, publ.: LEX nr 192124, wyrok NSA z 23.02.2005r. w sprawie sygn. akt OSK 539/04, publ.: LEX nr 165771, wyrok NSA z 02.02.2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1026/04, publ.: LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy ocenić w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie, jest bezsporny między stronami, nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji, z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotem sporu jest jedynie kwestia wykładni przepisów Rozporządzenia.

Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oparto na wykładni przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, dokonanej w odniesieniu do art. 22 Konstytucji RP, co doprowadziło Sąd do konkluzji, że wymagania stawiane tym przepisem są wiążące dla wszystkich tych zakładów fryzjerskich, w przypadku których istnieje możliwość dostosowania do wskazanego wymogu, natomiast unormowanie to nie będzie miało zastosowania do tych zakładów, które funkcjonowały przed dniem wejścia w życie wskazanego przepisu oraz prawnie i faktycznie nie będą mogły dostosować się do jego wymagań.

Taka wykładnia powołanego przepisu Rozporządzenia pozostaje w sprzeczności nie tylko z ustawą stanowiącą podstawę prawną do jego wydania, ale również z Konstytucją RP i przepisami prawa wspólnotowego.

Powołany przepis art. 22 Konstytucji RP określa, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Rozwinięcie wskazanej w przytoczonym przepisie zasady wolności działalności gospodarczej zwiera ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej: u.s.d.g.). Artykuł 6 ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z przytoczonych przepisów, wolność działalności gospodarczej, znajdująca silną ochronę prawną, nie jest jednak wolnością absolutną i nawet statuujące ją regulacje dopuszczają możliwość jej ograniczenia.

Obowiązująca w dacie orzekania przez Sąd I instancji ustawa o chorobach zakaźnych i zakażeniach z 2001r., w art. 13 ust. 2 upoważniała ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzeń, szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty produkcyjne, usługowe, handlowe, a także sposobów postępowania, mających na celu zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, uwzględniając w szczególności rodzaje prowadzonej działalności oraz procedury postępowania przeciwepidemicznego. Analizując przesłanki wydania takiego aktu podustawowego, jak i jego cele wynikające z powołanej ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach z 2001r., należy w pierwszej kolejności ustalić, czy wprowadzone w ten sposób wymogi sanitarne mieszczą się w pojęciu ograniczania swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ścisłym rozumieniu przedmiotowego Rozporządzenia i art. 13 ust. 2 u.ch.z.z., regulacje te nie odnosiły się do sfery swobody wykonywania działalności gospodarczej, albowiem dotyczyły jedynie warunków sanitarnych jakie spełnić miały pomieszczenia w których wykonuje się określoną działalność gospodarczą. W tym zakresie nie sposób przyjąć, że Rozporządzenie to, z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, ogranicza w sensie prawnym swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wprowadza bowiem konieczności uzyskania zezwoleń, ani koncesji; a jedynie określa wymogi jakie ma spełniać pomieszczenie, w którym prowadzi się określoną działalność.

Można mieć natomiast wątpliwości, czy w sensie faktycznym wprowadzone Rozporządzeniem wymogi nie utrudniają prowadzenia określonej działalności gospodarczej i nie uniemożliwiają świadczenia usług w dotychczasowych pomieszczeniach nie spełniających określonych wymagań. Jednak nawet i w tym zakresie należy uznać, że Sąd I instancji błędnie utożsamił niemożność dostosowania dotychczasowego pomieszczenia do nowych warunków sanitarnych z niemożnością prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność dostosowania pomieszczenia do wymogów sanitarnych określonych w przedmiotowym Rozporządzeniu nie może być rozumiana jako ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Nawet w przypadku skrajnym, gdzie brak możliwości spełnienia wymogów w dotychczasowym lokalu, skutkuje koniecznością zmiany miejsca prowadzenia działalności, zbyt daleko posunięty jest wniosek, że przedsiębiorcy uniemożliwiono, czy też ograniczono swobodę prowadzenia działalności. Należy zauważyć, że działalność gospodarcza może być kontynuowana w takim samym zakresie jak dotychczas, z tym zastrzeżeniem, że w lokalu odpowiadającym określonym standardom. W tym miejscu godzi się wskazać, że na dostosowanie warunków świadczenia usług zakreślono przedsiębiorcom termin 2 lat od dnia wejścia w życie Rozporządzenia. Wprowadzenie tak długiego terminu, dodatkowo wskazuje, że przedmiotowe przepisy nie mają charakteru represyjnego i nie zmierzają do ograniczenia swobody prowadzenia działalności; a zmierzały jedynie do realizacji celów ustawowych określonych w art. 1 u.ch.z.z.

Abstrahując od tych wywodów natury ogólnej, nietrafne są wywody Sądu I instancji dotyczące zakresu obowiązywania przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jasno, dlaczego przyjęto że przepis ten jest wiążący dla wszystkich tych zakładów fryzjerskich, w przypadku których istnieje możliwość dostosowania do wskazanego wymogu, natomiast unormowanie to nie będzie miało zastosowania do tych zakładów, które funkcjonowały przed dniem wejścia w życie wskazanego przepisu oraz prawnie i faktycznie nie będą mogły dostosować się do jego wymagań. Wynik wykładni przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, skutkowałby wprowadzeniem niczym nie uzasadnionego rozróżnienia między zakładami istniejącymi przed wejściem w życie Rozporządzenia, a zakładami powstałymi po tym momencie. Dalej rozróżnienie to dotyczyłoby pomieszczeń które prawnie i faktycznie mogą sprostać nowym wymogom i takich, które nie mogą być dostosowane do przepisów Rozporządzenia. Takie stanowisko Sądu, nie znajduje oparcia nie tylko w jasno brzmiących przepisach Rozporządzenia - § 3 ust. 2 pkt 2 i §29, ale także w przepisach Konstytucji RP i przepisach rangi ustawowej.

Istotnie sędziowie z mocy normy wyrażonej w art. 178 Konstytucji RP i powtórzonej w art. 4 u.s.a. są w sprawowaniu swojego urzędu niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Nie można jednak opierając się na tej zasadzie, dokonywać wykładni aktów podustawowych sprzecznej z oczywistym zamiarem ustawodawcy i prowadzącej do rezultatów naruszających zasady konstytucyjne i zasady wynikające ustaw szczególnych.

Przytoczona konkluzja Sądu I instancji jest nie do pogodzenia z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuującym równość wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ta fundamentalna zasada państwa prawa, znajduje zastosowanie również w dziedzinie działalności gospodarczej – co wynika wprost z powoływanego na wstępie art. 6 ust. 1 u.s.d.g., gdzie wskazano, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Nie ulega wątpliwości, że rezultaty przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, pozostają w sprzeczności z przywołanymi przepisami Konstytucji RP i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Takie rozumienie przepisów Rozporządzenia prowadziłoby do sytuacji, w której na części przedsiębiorców prowadzących określone zakłady ciążyłby obowiązek dostosowania pomieszczeń do wymogów wskazanych w Rozporządzeniu, a część przedsiębiorców prowadząca ten sam rodzaj działalności byłaby z tego obowiązku zwolniona.

Nadto należy wskazać, że Rozporządzenie znajduje swoje umocowanie w ustawie o chorobach zakaźnych i zakażeniach, która poprzez określenie zasad i trybu zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi, a w szczególności rozpoznawanie i śledzenie sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowanie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych celem unieszkodliwienia źródła zakażenia i przecięcia dróg szerzenia (art. 1 u.ch.z.z.), miała chronić nadrzędne dobro publiczne jakim jest zdrowie i życie ludzkie. Zatem ustawa ta obejmowała zakresem swojego zastosowania ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP, a co za tym idzie mogła przewidywać wprowadzenie wymogów sanitarnych dla realizacji określonego w niej celu. Przepisy § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 29 Rozporządzenia jasno określały które zakłady i jakie wymagania sanitarne mają spełniać, a dodatkowo zakreślały termin do którego dostosowanie to miało nastąpić. Nałożono na przedsiębiorców w ten sposób obowiązek dostosowania pomieszczeń do nowych wymagań sanitarnych, z zachowaniem zasady równości wobec prawa. Językowa wykładnia wskazanych przepisów Rozporządzenia, zastosowana przez organy administracji publicznej była trafna i prowadziła do realizacji woli ustawodawcy nie pozostającej w sprzeczności z normami konstytucyjnymi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał że w przedmiotowej sprawie orzeczenie pierwszoinstancyjne zapadło jedynie z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jednoczesny brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodował że zaistniały uzasadnione podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. W tej sytuacji ze względu na trafność zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, należało uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę w oparciu o stan faktyczny ustalony w wyroku pierwszoinstancyjnym.

Kwestia wykładni przepisów §3 ust. 2 pkt 2 i § 29 Rozporządzenia, także w kontekście standardów konstytucyjnych była przedmiotem rozważań w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się do przepisów prawa wspólnotowego, albowiem skarżąca powołała je w postępowaniu przed Sądem I instancji, wskazując że przedmiotowe Rozporządzenie narusza te (bliżej nie określone przez skarżącą) regulacje.

Podstawowym aktem regulującym prawa i obowiązki obywateli Państw Członkowskich Wspólnoty Europejskiej jest Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana Dz.U. UE nr C 321 E/61 z 29 grudnia 2006r., ze zm., dalej: TWE). Tak stanowi art. 17 ust. 2 TWE, zgodnie z którym obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w Traktacie.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej rozumiana jako swoboda przepływu usług, jak i swoboda przedsiębiorczości, jest jednym z filarów konstruujących Wspólnotę Europejską. Jej realizację w praktyce zapewnia przepis art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 TWE który stanowi, że w celu ułatwienia podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251TWE, uchwala dyrektywy zmierzające do koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek. Przy czym należy mieć na uwadze, ze w myśl art. 152 ust. 1 TWE przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.

Powyższe założenia dotyczące swobody działalności gospodarczej doprecyzowuje Dyrektywa nr 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. UE nr L 376/36 z 27 grudnia 2006r., dalej: Dyrektywa), której zadaniem jest stworzenie "ogólnych ram prawnych, które przynoszą korzyści dla szerokiej gamy usług, a jednocześnie uwzględniają specyficzne cechy każdego rodzaju działalności lub zawodu oraz ich system regulacji" (por. uwaga 7 do Dyrektywy), nie ma natomiast wpływu na "na warunki zatrudnienia, w tym na maksymalny czas pracy i minimalne okresy wypoczynku, minimalny wymiar rocznego urlopu wypoczynkowego, minimalne stawki płac oraz na zasady dotyczące zdrowia, bezpieczeństwa i higieny pracy, stosowane przez państwa członkowskie zgodnie z prawem wspólnotowym" (por. uwaga 14 do Dyrektywy).

Istotne dla przedmiotowej sprawy jest to, że Dyrektywa formułuje definicję "nadrzędnego interesu publicznego", w art. 4 pkt 8 wskazano, że na ukształtowanie się tego pojęcia wpływ miało orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące art. 43 i 49 TWE. Zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości obejmuje ono co najmniej następujące elementy: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne, ochronę usługobiorców, ochronę konsumentów i ochronę pracowników. Dyrektywa zawiera także w art. 4 pkt 7 definicję "wymogu", przez który nakazuje rozumieć wszelkie: zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa, praktyki administracyjnej. Wprowadzenie wymogu lub zezwolenia przez Państwo Członkowskie jest dopuszczalne pod warunkiem, że regulacja ta oparta będzie na kryteriach niedyskryminacyjnych, uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym, proporcjonalna, jasna i jednoznaczna oraz podana z wyprzedzeniem do wiadomości publicznej.

Reasumując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw aby uznać, że wymogi wprowadzone Rozporządzeniem naruszają w którymś zakresie regulacje wspólnotowe. Co więcej, to wykładnia przepisów tego Rozporządzenia, dokonana przez organy administracji publicznej, zapewnia realizację założeń aktów wspólnotowych. W szczególności wskazanego tam kryterium niedyskryminacji i ochrony nadrzędnego interesu publicznego w postaci zdrowia publicznego. Wymóg wprowadzony w § 3 ust. 2 pkt 2 zaczął obowiązywać dopiero po upływie 2 lat od daty wejścia w życie Rozporządzenia, został więc podany z odpowiednim wyprzedzeniem i w sposób obiektywny objął swoim zakresem wszystkie podmioty prowadzące tą samą działalność. Nie sposób także przyjąć, aby nałożony w drodze tego aktu obowiązek był nieproporcjonalny do celu ustawy, którym było zwalczanie chorób zakaźnych i zakażeń.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno ustawa o chorobach zakaźnych i zakażeniach z 2001r. jak i Rozporządzenie są reakcją ustawodawcy na narastający gwałtownie problem leczenia zakażeń i chorób zakaźnych. Standardy dotyczące wymogów sanitarnych i higienicznych są stale podnoszone, co jest wyrazem postępu cywilizacyjnego oraz zwiększenia świadomości w zakresie potrzeby zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Zauważyć wypada, że zgodnie z decyzjami Komisji Europejskiej, w ostatnich latach zostały powołane międzynarodowe systemy monitorowania lekooporności i skuteczności antybiotyków. Wyższe normy wprowadzane w prawie wspólnotowym w sposób oczywisty wymuszają na ustawodawcy krajowym realizację tych samych założeń, co widać na przykładzie nowej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2008r., nr 234, poz. 1570). Tym bardziej nie można zaakceptować sytuacji, aby w materii taki istotnej jak zdrowie publiczne, odnosić się do standardów wyznaczanych przepisami rozporządzenia z 1935r.

W przedmiocie wniosku o zadanie pytania prejudycjalnego do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości podniesionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zasadnym jest wskazać skarżącej, że tryb przewidziany w art. 234 TWE stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Uruchomienie tego trybu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku.

Z tych wszystkich względów, mając na uwadze brak naruszeń przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak punkcie 1 wyroku, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę A. B. uznając ją za bezzasadną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie 2 wyroku zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. biorąc pod uwagę okoliczność, że skarga kasacyjna została uwzględniona, ale z uwagi na brak w zaskarżonym wyroku naruszeń przepisów postępowania, rozpoznano też samą skargę i w konsekwencji ją oddalono.