Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 105/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi G. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżących kwotę 1.536,00 zł (jeden tysiąc pięćset trzydzieści sześć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 105/09

Uzasadnienie

G. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [....]r., Nr [....] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej:

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta W. na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zatwierdził podział nieruchomości położonej we W. przy ul. K. stanowiącej własność G. i M. P.

W dniu 4 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 98a oraz art. 147 i art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowa administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z Uchwałą Rady Miasta Włocławka Nr 6/XIV/2008 z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7.980 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego dokonaniem podziału nieruchomości położonej we W. przy ulicy K., dla której na etapie podziału prowadzono księgę wieczystą KW nr 35362, stanowiącej w dniu podziału własność G. i M. P., oznaczonej ewidencyjnie jako działki: nr 25/5 km 80 o pow. 1,8958 ha i nr 27/3 km 80 o pow. 0,1814 ha, po podziale której powstały działki nr: 25/6, 25/7, 25/8, 27/9, 27/10 i 27/11.

Jednocześnie organ zobowiązał G. i M. P. do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od niezapłaconej w terminie opłaty adiacenckiej miały być naliczane odsetki ustawowe za opóźnienie.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezydent wskazał, że na wniosek właścicieli nieruchomości położonej we W. przy ul. K., oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: 25/5 km 80 o pow. 1,8958 ha i 27/3 km 80 o pow. 0,1814 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr 35362, ostateczną decyzją z dnia [...] r., zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki ewidencyjne nr 25/6, 25/7, 25/8, 27/9, 27/10 i 27/11. Podział miał na celu wydzielenie działek przeznaczonych na utworzenie nowych nieruchomości.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Prezydent wskazał, że Uchwałą Nr 6/X1V/2008 z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia procentowej opłaty adiacenckiej Rada Miasta Włocławek ustaliła stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, w wysokości 30 % wzrostu wartości.

Opinia dotycząca oceny nieruchomości wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego wykazała zasadność wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W przypadku analizowanego podziału nieruchomości nie ma zastosowania art. 98a ust. 2, zgodnie z którym "nie pobiera się opłaty adiacenckiej przy podziale nieruchomości dokonywanych niezależnie od ustaleń miejscowego planu". Wyszczególnienie podziałów nieruchomości, które mogą nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego zawiera art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wnioskiem G. i M. P. podział nastąpił w celu sprzedaży działek i zależnie od ustaleń planu miejscowego. W trakcie postępowania w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydana została opinia o zgodności wstępnego projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w formie postanowienia z dnia [...] r.

Jak argumentował organ, rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem zasad wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dokonali wyceny nieruchomości przed i po podziale. Zgodnie z § 41 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 w/w ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale, a ceny - na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Pobieranie opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami, która ustala pobieranie opłaty niezależnie od faktu, czy właściciel sprzedał wydzieloną nieruchomość, czy był to przejściowy interes właściciela, czy też związane to było z konsekwencjami podatkowymi. Organ uzasadnił, że Rada Miasta Włocławka przez podjęcie Uchwały Nr 6/XIV/2008 z dnia 25 lutego 2008 r. ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenkiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% nałożyła na Prezydenta Miasta obowiązek ustalania takiej opłaty. Pobieranie opłaty dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie miasta Włocławka, o ile ich wartość w wyniku podziału wzrosła. Odstąpienie od pobrania opłaty naruszałoby zasadę równości obywateli wobec prawa.

Według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Urzędu Miasta wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 1.697,100 zł. Po dokonaniu podziału wartość nieruchomości wynosi 1.723.700 zł. Różnica wartości przed i po podziale wynosi 26.600 zł. Zatem wysokość opłaty adiacenckiej stanowi 30 % różnicy tj. kwotę 7.980,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. i M. P. i wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...]r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego, w szczególności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne uznanie, iż w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości;

2. zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego przez pominięcie obowiązku określonego w art. 7 k.p.a., obligującego organ rozpatrujący sprawę do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także art. 77 k.p.a. obligującego organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego oraz art. 6 k.p.a. - obligującego organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa m.in. - przez dopuszczenie się nadinterpretacji prawa i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na okolicznościach odpowiadających założeniom administracji miejskiej, przy pominięciu słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu odwołania skarżący twierdzili, iż zaskarżona decyzja nie spełnia warunków ustawowych, gdyż wzrost wartości nieruchomości nie został spowodowany jej podziałem, ale obserwowanym od dawna, systematycznym wzrostem cen nieruchomości we W. Wskazali, że wobec kształtującej się wokół przedmiotowej nieruchomości funkcji handlowej z lokalizacją obiektów wielkopowierzchniowych, fakt jej podziału nie ma najmniejszego wpływu na wartość nieruchomości. Realne zainteresowanie potencjalnych inwestorów, którzy chcą zakupić wszystkie działki rzutuje na wartość gruntów na tym obszarze. Zdaniem skarżących te okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organ I instancji. Wszczęcie postępowania w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 jest możliwe jedynie wówczas, gdy w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Nieobiektywny, powodowany relacjami rynkowymi wzrost cen nieruchomości nie uprawnia organu do ustalania opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżących organ I instancji nie tylko dokonał błędnego zastosowania przepisu prawa, ale czynił to z góry założonym zamiarem osiągnięcia korzystnego dla finansów Gminy rezultatu. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. - obligującego organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa m.in. polegał na nadinterpretacji i oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na okolicznościach odpowiadającym założeniom administracji miejskiej przy pominięciu słusznego interesu strony.

Nadto skarżący podnieśli, iż dokonana wycena wartości nieruchomości przed i po podziale budzi wątpliwości. W zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie wyceny nie doszło do rzeczywistego porównania transakcji, bowiem operat nie zawierał adekwatnego materiału porównawczego. Użyte do porównania działki były znacznie mniejsze niż nieruchomości skarżących. Brak rzetelności operatu szacunkowego ujawnił się również w kontekście wyceny 1 m2 gruntu. Gdy w 2001 r. skarżący zakupili nieruchomość, cena wynosiła 148,80 zł, a wycena dokonana przez biegłego oscyluje na poziomie 82,98 zł. za 1 m2.

Zdaniem skarżących praktyka wymierzania opłat adiacenckich ma charakter powszechny i oderwany od występowania przesłanek ustawowych.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił ustalenia prawne i faktyczne dokonane przez organ I instancji.

Zdaniem organu analiza opinii rzeczoznawcy majątkowego prowadzi do wniosku, że spełnia ona wszystkie wymogi określone treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) W ocenie Kolegium, rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowej sprawie zastosował zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskanoby za nieruchomości podobne, które byłyby przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny podlegały korekcie ze względu na różnice nieruchomości podobnych.

Wartość wycenianej nieruchomości rzeczoznawca określił w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, takich jak położenie ogólne, dostęp do infrastruktury, funkcja w planie, powierzchnia nieruchomości, kształt i wielkość, co czyni zarzut skarżących dot. nieadekwatnego materiału porównawczego w operacie niezasadnym. Za nieuzasadnione organ uznał przekonanie skarżących, że dokonano błędnego zastosowania przepisu prawa - art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby możliwe było naliczenie opłaty adiacenckiej muszą zaistnieć łącznie wszystkie przesłanki: określona w drodze uchwały stawka procentowa opłaty adiacenckiej, zatwierdzony ostateczną decyzją podział nieruchomości, wzrost wartości nieruchomości z tytułu dokonania podziału geodezyjnego. Przesłanki te zostały zdaniem Kolegium spełnione. Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że wartość nieruchomości przed i po podziale określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Za chybiony uznało też zarzut, że nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej, bowiem przeczy temu decyzja podziałowa.

Organ stwierdził też, że nie doszło do naruszenia prawa procesowego, albowiem organ I instancji pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. wyjaśnił stronom zasady postępowania. Strony zawiadomiono skutecznie o przeprowadzonej wizji w terenie, a następnie pismem z dnia 9 września 2008 r., na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomiono pełnomocnika stron o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do nich przed wydaniem decyzji.

Przyjęcie operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie stanowi wymóg ustawowy dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej w sprawie. Strony nie zgłosiły żadnych wniosków dowodowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W dniu 13 stycznia 2009 r. G. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.

Skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, w szczególności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne uznanie, iż w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości,

2. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.)

← zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.) - obligującego organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa m.in. - przez dopuszczenie się nadinterpretacji prawa,

← art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez nieuprawnione sanowanie w zaskarżonej decyzji naruszeń przez organ I instancji przepisów kpa, a także art. 80 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na okolicznościach odpowiadających założeniom administracji miejskiej, przy pominięciu słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi skierowanej do WSA w Bydgoszczy skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie wad operatu szacunkowego i nie uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego uwag zgłoszonych do operatu. Nadto wskazali, że organ II instancji usankcjonował w decyzji ustalenia dokonane przez biegłego, a dotyczące różnic w wartości 1 m2 gruntu z 2001 r., a wartości 1 m2 po dokonanym podziale nieruchomości.

W dniu 6 lutego 2009 r. odpowiedź na skargę G. i M. P. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Organ II instancji odwołując się do stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, przytaczając szczegółowo stan faktyczny sprawy i sposób prowadzenia postępowania administracyjnego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej, organy rozpoznające przedmiotową sprawę, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego poprzedzającego ustalenie opłaty adiacenckiej.

Podstawą prawną decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej jest art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Od 22 października 2007 r., wskutek zmiany ustawy przez ustawę z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) powołany przepis otrzymał następujące brzmienie: jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepis art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Dodano też ust. 1a stanowiący, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wprowadzona przez ustawodawcę nowelizacja nie stanowi w istocie zmiany stanu prawnego, lecz doprecyzowanie treści przepisu wyrażającego wolę ustawodawcy w tym zakresie. Przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta, przewidzianej w art. 96 u.g.n, decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz wzrost wartości nieruchomości. Z treści art. 98a ust. 1 u.g.n wynika nadto, iż koniecznym wymogiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest istnienie uchwały rady gminy określającej stawkę procentową tej opłaty. Istotnym jednak elementem nowelizacji było wprowadzenie ust. 1a stanowiącego, że ustalenie spłaty może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adaicenckiej. W sytuacji, gdy rada gminy nie uchwali uchwały określającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej, opłata ta nie może być wymierzona. Jest to element, który organ pominął wskazując tylko na uchwałę z 25 lutego 2008 r., podczas gdy podział nastąpił 8 grudnia 2005 r.

Zmiana wskazanego przepisu podyktowana była koniecznością uwzględnienia zastrzeżeń Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, które dotyczyły treści art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy wskazać, że treść art. 98 ust. 4 w podobnym brzmieniu została przeniesiona do art. 98a ust. 1 przed podaną powyżej zmianą. W związku z wprowadzoną nowelizacją ustawy, nieaktualne jednak stały się zarzuty skarżących zawarte w uzasadnieniu wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 98a w związku z art. 145 ust. 2 ustawy. Po pierwsze, podstawą ustalenia opłaty nie był przepis art. 145 ust. 2 ustawy, który odnosi się do ustalenia opłaty po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, czy korzystania z wybudowanej drogi. Formułowanie wniosku w tym zakresie wykraczało zatem poza przedmiot rozstrzygnięcia. Po drugie, obawy skarżących, że przyjęcie trzyletniego okresu, w którym może być ustalona opłata w kontekście niepewności co do sytuacji prawnej i narażenia na powstanie skutków, których obywatel nie jest w stanie przewidzieć przy podejmowaniu decyzji o podziale nieruchomości stają się nieaktualne przy obecnym zapisie art. 98a ust. 1a, wymagającym obowiązywania uchwały rady w chwili, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie w tym przedmiocie prawomocne. Pomijając te okoliczności można zwrócić uwagę, że dopuszcza się wsteczne działanie uchwał rady miasta i wcale nie oznacza to naruszenia konstytucyjnego zakazu retroakcji prawa. Niewątpliwie to ustawa wyznacza granice przedmiotowe i czasowe reaktywnego działania rady gminy (por. uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06).

Ewentualnie obawy odnosiły się do sytuacji, gdy w chwili podziału nie obowiązywała uchwała o stawce procentowej opłaty. Taka sytuacja została wyeliminowana w związku z wprowadzeniem do art. 98a ustępu 1a. Usunięto też tym rozwiązaniem stan niepewności obywateli co do obowiązku uiszczania opłat, a tym samym podnoszone przez skarżących obawy co do naruszenia zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Istota obowiązku uregulowanego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

2) obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Warunki do ustalenia opłaty, zdaniem organów orzekających w sprawie zostały spełnione, choć z akt nie wynika by w chwili podziału obowiązywała uchwała rady. Powołana przez organ uchwała uchwalona została w 2008 r.

Skarżący w odwołaniu od decyzji jak i w skardze wniesionej do Sądu kwestionowali ustalenia organu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, który w ich mniemaniu spowodowany jest systematycznym wzrostem cen nieruchomości we W., a nie podziałem działki. O cenie gruntów decyduje ich usytuowanie, i przeznaczenie terenu. W ocenie skarżących zasadniczy błąd zaskarżonej decyzji, to założenie, że każdy podział powoduje wzrost wartości nieruchomości. Należy jednak zwrócić uwagę, że przedział czasowy od momentu podziału do ustatecznienia decyzji w tym przedmiocie lub wydania prawomocnego orzeczenia nie jest długi, a w niniejszej sprawie decyzja podziałowa nie była nawet skarżona, zatem argumentacja o systematycznym wzroście cen nie znajduje żadnego odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy.

Wartość rynkowa nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego, który jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednocześnie wskazać, iż przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłoszonych, co do niej przez stronę.

Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a.

Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego.

Tymczasem organy ograniczyły się do stwierdzenia, że analiza opinii rzeczoznawcy majątkowego spełnia wszystkie wymogi określone treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a rzeczoznawca majątkowy zastosował zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W rozpoznawanej sprawie oceniono skutki podziału dwóch nieruchomości. Jedna o pow. ok. 2ha, druga ok. 0,2ha. Opinia nie zawiera odpowiedniego wielkościowego porównania wartości. Dla wyceny stworzono jeden zbiór wartościowo – wielkościowy zawierający wykaz nieruchomości od największej do najmniejszej przed i po podziale dla obu nieruchomości bez bliższego uzasadnienia takiej formuły. Niezbyt zrozumiałe są też uwagi zawarte w opinii, że do porównania przyjęto transakcje zawarte w ciągu ostatnich lat, podczas gdy jednocześnie stwierdza się, że była wystarczająca ilość zawieranych transakcji ale nie wiadomo w jakim horyzoncie czasowym. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Z opinii nie wynika czy w przybliżonym okresie była wystarczająca ilość transakcji dot. nieruchomości podobnych. W tych okolicznościach pojawiają się istotne wątpliwości dotyczące prawidłowości ustalenia wartości rynkowej nieruchomości.

Zasady i tryb ustalania opłaty adiacenckiej regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone normatywnie w art. 151 ust. 1 ustawy, przy czym w doktrynie wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej: użyteczność, rzadkość i zbywalność (por. J. Szachułowicz, (w:) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod redakcją J. Szachułowicza, wydanie 3 zmienione, Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 396- 388). Sposoby natomiast określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy).

Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy, a sam proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego nie ma jednak charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego.

W niniejszej sprawie organy orzekające jako podstawę ustalenia wartości nieruchomości przyjęły opinię rzeczoznawcy majątkowego, który dokonując wyceny przedmiotowych nieruchomości zastosował podejście porównawcze.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy z kolei rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji wynika, że w wyniku przedmiotowej analizy rynku ze względu na znaczną ilość transakcji porównawczych, zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a chwilę później, że transakcje przyjęte do porównania zawierane były w ciągu ostatnich lat. Prowadzi to do wniosku, że skoro podobnych transakcji było wiele, to w ocenie Sądu nie było konieczności dokonywanie analizy na przestrzeni kilku ostatnich lat, bez bliższego określenia, jaki był to czas. Niewątpliwie ceny nieruchomości w ostatnich latach kształtowały się rosnąco.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, który stanowi jedyną podstawę dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej o ile w ogóle istnieją podstawy do nałożenia opłaty, co zresztą zależy od tego czy w chwili podziału obowiązywała stosowna uchwała.

Za właściwe ustosunkowanie się do treści zawartych w operacie nie można uznać ogólnikowej oceny operatu szacunkowego, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a sprowadzającej się do stwierdzenia, że wzrost wartości nieruchomości znalazł potwierdzenie w operacie szacunkowym uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, a strona nie przedłożyła przeciwdowodu np. z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. To, że strona nie złożyła przeciwdowodu nie oznacza jeszcze, że organ administracji jest zwolniony od rzetelnej, merytorycznej oceny operatu i od konieczności wykazania, że wzrost wartości nieruchomości faktycznie, a nie tylko potencjalnie nastąpił, na skutek podziału geodezyjnego.

Przyjąć należy, iż prawidłowo działający organ odwoławczy winien był rozpatrzyć podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące przeznaczenia i funkcji nieruchomości. Dopiero po dokonaniu niezbędnych ustaleń organ winien był przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów skarżącej czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie spowodowało to, iż wbrew art. 7 i 77 § 1 k.p.a. orzekł w sprawie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych jej okoliczności oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Ustalenie zaś wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, czego organy w niniejszej sprawie nie poczyniły.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, bowiem organ I instancji pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a z kolei pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. wyjaśnił stronom zasady postępowania. Ponadto zawiadomił skutecznie o przeprowadzonej wizji w terenie zarówno strony, jak ich pełnomocnika, a następnie pismem z dnia 9 września 2008 r. na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomił pełnomocnika stron o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do nich przed wydaniem decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzi do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 98 ust. 1a ustawy oraz. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 wymienionej ustawy.