Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1116/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 127 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: par. 34 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 80 poz 563
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony  przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów
article: art. 17 ust. 1, art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1 i art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 58 poz 405
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r.  w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. Z.L.K. w T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 646/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 646/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Wodzisławiu Śląskim nakazał [...] S.A. w Warszawie Z. L. K. w T. G. S. E. R., usunięcie suchych gałęzi, chrustu oraz poszusza występujących na pasie przeciwpożarowym na terenie Leśnictwa S. wzdłuż linii kolejowej nr [...] (trasa S. – P.) w terminie do dnia 30 maja 2011 r. Jako podstawę obowiązku organ I instancji powołał przepisy § 38 i 39 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Organ orzekający wskazał, że w myśl art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 171, poz. 1380 ze zm.) za naruszenie przepisów przeciwpożarowych odpowiedzialność ponoszą właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. w W. Z. L. K. w T. G., Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi, mają obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i w tym kontekście należy interpretować przepis art. 55 ustawy, przewidujący uprawnienia do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach spółka [...] S.A. w W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym, § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 7 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, iż w tej sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne organów obydwu instancji, poczynione w oparciu o protokół kontroli z dnia 26 kwietnia 2011 r., w toku której stwierdzono pozostawienie suchych gałęzi, chrustu i posusza wzdłuż pasa kolejowego przy linii kolejowej nr [...], trasa S. – P., w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska oraz w odległości 30 m od torowiska. Taki stan rzeczy narusza wymogi, jakie powinny spełniać pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowania drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że obowiązek utrzymania takich pasów przeciwpożarowych obciąża podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), które powinny spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m. in. ochronę przeciwpożarową (pkt 3). Sąd stwierdził, że pasy przeciwpożarowe ograniczają prawo własności właścicieli lasów, którymi mogą być także osoby fizyczne. Ich istnienie leży zaś wyłącznie w interesie zarządców i przewoźników kolejowych. Gdyby nie istniała linia kolejowa, nie zachodziłaby obawa o zagrożenie pożarowe lasu. Właściciel lasu nie może czerpać korzyści oraz sadzić drzew i krzewów w odległościach mniejszych niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, zaś tereny pasów przeciwpożarowych muszą być oczyszczone z wszelkiej roślinności. Skoro prawo własności lasu zostało w tak istotny sposób ograniczone, to możliwe to było jedynie w drodze ustawy w ważnym interesie społecznym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa o transporcie kolejowym, przyznając zarządcy na terenach sąsiadujących z linią kolejową, do których nie ma tytułu prawnego, prawo zakładania i urządzania – za odszkodowaniem na rzecz właściciela gruntu – pasów przeciwpożarowych, w istocie ogranicza prawo własności właśnie w drodze przyznania uprawnienia zarządcy infrastruktury kolejowej. Gdyby interpretować przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jedynie w kategoriach uprawnienia, oznaczałoby to, że istnienie pasów przeciwpożarowych i ich szerokość zależałaby wyłącznie od uznania zarządcy. Taka wykładnia podważałaby sens przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Sąd stwierdził, że ustawa o transporcie kolejowym, nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów. Z mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), obowiązek właścicieli lasów w zakresie wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstaniu rozprzestrzenianiu się pożarów, ma zaś na celu zapewnienie powszechnej ochrony lasów. W oparciu o delegację z art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, Minister Infrastruktury Ochrony Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.). Rozporządzenie to nie dotyczy jednak pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych. Kwestia ta została bowiem uregulowana aktem wykonawczym do ustawy o transporcie kolejowym, która nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów, lecz zarządców i przewoźników kolejowych. Regulacja ta koreluje z treścią art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, które to przepisy nakładają obowiązek zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscem zagrożenia m. in. podmioty korzystające z terenu. W tym wypadku podmiotem korzystającym z terenu pasa przeciwpożarowego jest zarządca infrastruktury kolejowej. Pas przeciwpożarowy to teren wylesiony i oczyszczony do warstwy mineralnej w celu ochrony przed zagrożeniem w wyniku ruchu kolejowego (§ 2 ust. 1 pkt 2 i § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w spawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów). Z kolei ust. 2 § 38 tego rozporządzenia odsyła do aktów wykonawczych, wydanych na podstawie ustawy o lasach i ustawy o transporcie kolejowym.

Zdaniem Sądu I instancji, jest oczywiste, że akt rangi podustawowej nie może być sprzeczny z ustawą. Tymczasem delegacja z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, nie obejmuje i nie obejmowała upoważnienia do określenia także kręgu podmiotów właściwych do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Stąd też poprzednio obowiązujące rozporządzenie MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r., a mianowicie § 34 ust. 3 został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie oznacza to jednak że w aktualnym stanie prawnym brak jest regulacji, z której wynikałoby określenie takich podmiotów. Krąg takich podmiotów określa bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy powołał się także na regulację art. 56 ust. 1 tej ustawy. Z mocy tego przepisu to zarządca wykonuje decyzję o usunięciu drzew i krzewów, utrudniających widoczność sygnałów pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych z cudzego terenu. Podobnie, przepis art. 55 ust. 3 ustawy, stanowi o obowiązkach zarządcy, lecz jedynie obciąża kosztami urządzenia pasów przeciwpożarowych właściciela gruntu, który posadził drzewa lub krzewy już po wybudowaniu linii kolejowej.

Sąd stwierdził ponadto, że żadnych obowiązków w tym zakresie na właścicieli lasów nie nakłada też przywołany w odwołaniu art. 13 ust. 1 ustawy o lasach.

W odniesieniu do podniesionego w toku rozprawy zarzutu niewłaściwego określenia adresata nakazu, Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązki z tego tytułu należą do osoby prawnej, czyli [...] S.A. w W. Nie może jednak dyskwalifikować decyzji fakt, że obok wskazania jako adresata tej spółki, oznaczono także jej jednostkę organizacyjną. Tego rodzaju uchybienie nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, a może być podnoszone na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyby w istocie S. E.R. nie była jednostką organizacyjną osoby prawnej.

Sąd I instancji dopatrzył się ponadto nieistotnej dla wyniku sprawy wadliwości w postaci określenia przez organ terminu wykonania obowiązku poprzez wskazanie daty, która nie nawiązywała do uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Takie określenie terminu wykonania obowiązku ma umocowanie w treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W niniejszej sprawie termin wykonania decyzji ustalono do dnia 30 maja 2011 r. Decyzję doręczono stronie w dniu 13 maja 2011 r. i w związku z wniesieniem odwołania, stała się ona ostateczna w dniu 27 czerwca 2011 r. Jednak skarżąca Spółka nie wykonała decyzji, o czym świadczy treść wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Stąd też nie sposób przyjąć, aby wadliwe określenie terminu czyniło decyzję niewykonalną po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w W. Z. L. K. w T. G., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te wskazują na zarządcę infrastruktury kolejowej jako podmiot zobowiązany do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych,

- art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.) przez przyjęcie, że wynikający z tych przepisów obowiązek właścicieli lasów nie obejmuje ochrony przeciwpożarowej lasów.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym wskazuje, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Natomiast przepis art. 55 ustawy daje prawo zarządcy do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a nie zobowiązuje go do urządzenia i utrzymywania tych pasów. Zarządca ma możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lasu z tytułu wykonywania tych czynności.

Strona skarżąca podkreśliła, że to właściciel lasu – na podstawie art. 13 ustawy o lasach - jest zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej lasu. Z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, że każda osoba, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu jest obowiązana zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym. Istnieje możliwość przeniesienia tego obowiązku na podstawie umowy cywilnoprawnej. Gdyby zarządca lub właściciel lasu nie był w stanie spełnić ciążących na nim obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej lasu, to wówczas mógłby zawrzeć umowę, na podstawie której inny podmiot (skarżąca spółka) mógłby wykonywać te obowiązki odpłatnie.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa nie można domniemywać. Przepisy ustawy o transporcie kolejowym są jedynie normami blankietowymi, wyrażającymi ogólne obowiązki dla zarządców infrastruktury kolejowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, czy na właścicielu lasu.

Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wyrażona została jedna z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, tzw. zasada zapobiegania. Przepis ten stanowi, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Z zasady tej wynika przykładowo obowiązek zarządcy drogi czy lotniska wykonania izolacji akustycznych wokół tego rodzaju inwestycji. Na tej samej zasadzie na zarządcy linii kolejowej przebiegającej przez tereny leśne, której użytkowanie może spowodować pożar lasu ciąży obowiązek zapobiegania tego rodzaju klęsce żywiołowej w sposób szczegółowo przewidziany prawem, czyli poprzez urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych.

Szczegółowe regulacje dotyczące ochrony roślin i zwierząt zawiera art. 127 Prawa ochrony środowiska, który w ust. 1 pkt 3 stanowi, że ochrona zwierząt oraz roślin polega na zapobieganiu lub ograniczaniu negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt oraz roślin. Ochrona ta jest realizowana w szczególności poprzez zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed zanieczyszczeniem i pożarami (art. 127 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska). Podmiotami szczególnie obowiązanymi do zapewnienia tej ochrony – zgodnie z zasadą zapobiegania – są podmioty, których działalność może negatywnie oddziaływać na rośliny i zwierzęta w lasach.

Te ogólne regulacje z zakresu prawa ochrony środowiska korelują z przepisami o ochronie przeciwpożarowej zawartymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W myśl art. 1 tej ustawy ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Należy również zauważyć, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja, korzystając ze środowiska, ma obowiązek zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest więc także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:

1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);

2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.

Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2) czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania projektu obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ wskazywało ono wprost podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech ustaw (o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej). Już sama treść tych przepisów przeczy twierdzeniom strony skarżącej, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podmioty te wymienia bowiem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze. zm.), stanowiąc, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Błędne jest stanowisko strony skarżącej, że z przepisu tego wynika jedynie prawo, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.

Reasumując, stwierdzić należy, iż przedstawiona argumentacja prawna przemawia za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów strony skarżącej, iż jest to obowiązek domniemany, niewynikający wprost z przepisów ustawy. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych Prawa ochrony środowiska, jak i ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 12, poz. 59 ze zm.). W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej lasów, lecz są to obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych.

Zauważyć należy, iż na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.

Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jednie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.