Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 101/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D. na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i budynku gospodarczego na działce nr 140/3 gm.D.

Przytaczając brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy organ stwierdził, iż planowane zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w tym przepisie tj. w pkt 4 i pkt 5. Wobec powyższego ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909) co stwierdzono na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. K. zarzucił obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie czy są spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto zarzucił obrazę art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania o tym, że na działce nr 140/3 znajdują się grunty orne klasy IIIb o pow. 28m² oraz o możliwości dochodzenia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie dla części działki, co zdaniem strony stanowiło istotne okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw skarżącego. Dodatkowo strona podniosła naruszenie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i uznanie, że grunty znajdujące się na działce wymagają uzyskania zgody ministra mimo spełnienia przesłanki wyłączającej potrzebę uzyskania takiej zgody oraz obrazę art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w procedurze dotyczącej ustalenia warunków zabudowy teren objęty wnioskiem musi stanowić jedną wyodrębnioną działkę podczas, gdy ustawodawca w żadnym miejscu ustawy nie czyni takiego zastrzeżenia. Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nadto o rozważenie wydania nowej decyzji przez organ I instancji na zasadzie art. 132 k.p.a. Jednocześnie odwołujący cofnął wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części tj. w zakresie w jakim dotyczy on części działki o pow. 28m², na której to części znajdują się grunty orne klasy IIIb, a podtrzymał wniosek w pozostałym zakresie tj. co do części działki o pow. 3072m² na której znajdują się grunty orne klasy IVa. Odwołujący sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane, gdy zamierzenie budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zamierzenie budowlane strony nie wymaga pozwolenia na budowę, ani nie stanowi innej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ustawy, zatem nie ma potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 59 ust. 1 ustawy ze względu na odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przywołując brzmienie art. 50, art. 59 ustawy Kolegium zwróciło uwagę, iż między regulacją art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy a art. 59 ust. 2 ustawy występuje sprzeczność, którą należy rozstrzygać w ten sposób, że art. 50 ust. 2 ustawy obejmuje przypadki wyłącznie dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego, a odniesienie go do pozostałych inwestycji – wymagających wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wnosi żadnej nowej regulacji prawnej poza unormowaniami wynikającymi z art. 59 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem niezbędne jeżeli brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu – inna niż tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu trwającą nie dłużej niż rok – niezależnie od tego, czy taka zmiana wymaga pozwolenia na budowę. Nawet jeżeli planowane zamierzenie budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to jego realizacja na działce nr 140/3, która to działka zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów jest użytkiem rolnym, stanowi zmianę zagospodarowania jej terenu, zatem w myśl art. 59 ust. 2 ustawy wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze wycofanie wniosku w części Kolegium wskazało, iż błędne jest przekonanie strony, że ograniczenie wniosku do tej części działki, która nie stanowi gruntów rolnych klasy III ma znaczenie prawne na gruncie regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podziela w tym zakresie stanowisko judykatury, iż przepis art. 7 ust. 7 ww. ustawy nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, który nakazuje ustalić czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Nawet zatem ograniczenie wniosku do części działki nie będzie zwalniało organów od obowiązku odniesienia się do całej działki.

Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium podzieliło te dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezębnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności niewyjaśnienie, czy są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie tej ustawy do art. 7 dodany został ust. 2a, na co słusznie zwrócił uwagę odwołujący, organ I instancji zupełnie pominął ten fakt. Nadto uzupełniono zawarty w art. 4 ustawy o ochronie gruntów słowniczek - w pkt 28 i 29 zdefiniowano pojęcia "zwarta zabudowa" oraz "obszar zwartej zabudowy" Regulacje wprowadzone nowelą z dnia 10 lipca 2015 r. weszły w życie z dniem 10 października 2015 r. i nie ustanowiono do nich żadnych przepisów przejściowych. Oznacza to, iż mają zastosowanie również do postępowań, które zostały wszczęte i nie zakończone ostateczną decyzją przed dniem 10 października 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] jednak z jej uzasadnienia wynika, że całkowicie pomija kwestie uregulowane w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Tymczasem w aktualnym brzmieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów, w przypadku terenu inwestycji podlegającego ochronie przewidzianej w art. 7 nie jest wystarczające odniesienie się do przesłanki określonej wart. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy lecz konieczne jest również ustalenie, czy nie występują przewidziane w art. 7 ust. 2a okoliczności powodujące wyłączenie koniczności uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntu. Organ I instancji nie zbadał, czy w okolicznościach faktycznych zachodzą podstawy do tego by wykluczyć możliwość zastosowania art. 7 ust. 2a, przez co naruszył w stopniu istotnym przepisy postępowania i rozstrzygnął w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny. Jednocześnie na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, że został naruszony art. 7 ust. 2a tej ustawy, gdyż bez dokonania szczegółowej analizy sąsiedztwa działki nr 140/3 nie jest możliwe przesądzenie, czy określony w tym przepisie wyjątek ma w sprawie zastosowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w procedurze dotyczącej ustalania warunków zabudowy pojęcie terenu jest tożsame z jedną lub kilkoma wyodrębnionymi działkami i wykluczenie, że terenem objętym wnioskiem może być fragment działki, który daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym. Nadto naruszenie art. 59 ust. 1 zdanie 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że w procedurze dotyczącej ustalenia warunków zabudowy odpowiedniego zastosowania nie znajduje norma prawa wyłączająca obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w stosunku do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a to z uwagi na błędną wykładnię art. 59 ust. 2 ustawy polegającą na uznaniu, że pojęciem zmiany zagospodarowania terenu objęte są również roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy regulacja art. 59 ust. 2 ustawy dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień przepisom prawa, które obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji, co uczynił w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., a ponieważ zastosowanie tegoż przepisu przez organ stanowi istotną kwestię procesową, dlatego też rozważania należy rozpocząć od wyjaśnień dotyczących istoty i wykładni wskazanego przepisu a następnie przepisów zastosowanych przez organ I instancji. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn.akt II OSK 2279/13 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej jest wyrazem dążenia do zwiększenia prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania niemniej, co wydaje się być oczywistym, nie może naruszać zasady dwuinstancyjności.

Na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego (wyrok WSA w Opolu z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn.akt II SA/Op 573/14).

W ocenie sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych ustalonych przez organ odwoławczy wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w pełni zasługuje na uwzględnienie. Podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających w ramach postępowania odwoławczego prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwym jest, iż zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia obliguje organ I instancji zaskarżona decyzja, przekracza zakres określony w art. 136 k.p.a.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem wniosku skarżącego, inicjującego postępowanie przed organem I instancji, jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty i budynku gospodarczego na terenie użytkowanym jako rolny. Organ odwoławczy wywodzi w zaskarżonej decyzji, iż nastąpiłaby zmiana zagospodarowania terenu przez budowę obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę, bowiem mają być zrealizowane na gruntach użytkowanych dotychczas rolniczo i opisanych w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii, koncentrując się na treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i w oparciu o nie wywodząc, iż teren inwestycji, na którym występują grunty rolne stanowiące użytki klasy III i IV, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Co za tym nie są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, podczas gdy ustawodawca przewiduje, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy.

Po pierwsze, na co zwrócił uwagę organ II instancji, ale i skarżący w odwołaniu, w aktualnym brzmieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych opisanej w art. 7 tej ustawy, nie jest wystraczające odniesienie się do przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy, konieczne jest również ustalenie, czy nie występują przewidziane w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych okoliczności powodujące wyłączenie konieczności uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale w brzmieniu już nie obowiązującym w dacie wydania decyzji. Jak słusznie zaznaczyło to Kolegium, nowelą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do art. 7 dodany został ustęp 2a. Regulacja ta weszła w życie z dniem 10 października 2015 r. i ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych. A to oznacza, iż organ I instancji wydając w dniu [...] swoją decyzję obowiązany był uwzględnić już nowe uregulowanie, czego nie uczynił. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty odwołującego co do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co podkreśliło Kolegium w swoim rozstrzygnięciu. Niemniej jednak, wbrew stanowisku skarżącego, wyjaśnienie i analiza, czy w sprawie niniejszej będzie miał zastosowanie, i w jakim zakresie, przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykracza poza kompetencje organu odwoławczego, jako że wymaga dokonania ustaleń w szerokim zakresie. Zasadnym zatem było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji celem podjęcia wnikliwej analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W ocenie sądu nie ma wątpliwości, iż dopiero rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, z uwzględnieniem aktualnego brzemienia art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, umożliwi organowi I instancji podjęcie odpowiedniego orzeczenia. A takowe strona skarżąca będzie miała możliwość kwestionować w postępowaniu odwoławczym, tym samym zabezpieczone zostanie prawo strony do dwukrotnej kontroli jej sprawy w ramach postępowania administracyjnego.

Po wtóre, składając odwołanie skarżący zmodyfikował pierwotny wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie, ponieważ to inwestor zakreśla ramy postępowania, wytycza jego kierunek, jako że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora. Nie budzi wątpliwości, iż każda czyniona przez inwestora modyfikacja, która może prowadzić do zmiany zakresu czynności podejmowanych w ramach postępowania, winna być wyjaśniona przez organ. Oznacza to, iż przystępując do ponownej analizy materiałów sprawy i gromadzenia dowodów, organ I instancji w pierwszej kolejności winien zweryfikować zakres wniosku, w oparciu o który prowadzi dalsze czynności w sprawie. Zarówno organ I, jak i II instancji nie są umocowane do dowolnej interpretacji żądań strony, ani do podejmowania określonych czynności w oparciu o domniemanie żądań wnioskodawcy. Dopiero ustalenie, czy modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienia zakres czynności ale i samego postępowania, umożliwi prawidłowe prowadzenie postępowania.

W ocenie sądu, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy wymagają również wyjaśnienia, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Norma prawa materialnego jednoznacznie wskazuje, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust. 2 nie wymienione są tylko dwa przypadki o których mowa w art. 59 ust. 1 tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując, zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2007 r., sygn.akt II OSK 1069/06, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn.akt II OSK 2144/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 lipca 2015 r, sygn.akt II SA/Rz 161/15; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2011 r., s. 484).

Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, a przytoczona w niej argumentacja organu w zakresie opisanym powyżej zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przedwczesne, ale przede wszystkim pozbawione oparcia w faktach i prawie, byłoby wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Sąd nie stwierdził również z urzędu uchybień, które kwalifikowałyby do uchylenia kwestionowane rozstrzygniecie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

k.ż.