Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 628/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h, art. 4 ust. 2b pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 36 i par. 37 ust. 1, par. 39 ust. 1-3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 54 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 11 września 2018r. znak: [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 września 2018r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach (zwany dalej: organem odwoławczym, organem II instancji), na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uchylił:

1. w całości własną decyzję z dnia 27 lipca 2018r. znak: WIG.II.7221.77.2018;

2. uchylił decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r. znak: GG-III.6620.1.100.2018, sprostowaną postanowieniem Starosty Skarżyskiego z dnia 14 czerwca 2018r. znak: [...], w części określonej w punkcie 1, 2, 3A, 4, 5 i 6 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części;

3. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem Starosty Skarżyskiego z dnia 14 czerwca 2018r. znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 7 marca 2018r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Skarżysku - Kamiennej został przyjęty, pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], operat techniczny dotyczący ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] z działkami sąsiednimi, położonymi w obrębie 0004-Kamienna miasta Skarżysko-Kamienna oraz wyznaczenia punktów granicznych tych działek.

W dniu 14 marca 2018r. do organu I instancji wpłynęły "Zgłoszenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków" z dnia 23 lutego 2018r. i z dnia 7 lutego 2018r., złożone przez [...].

Przedmiotem złożonych "zgłoszeń" była aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotycząca działek nr [...] położonych w obrębie 4-Kamienna gmina Skarżysko-Kamienna na podstawie załączonych do tych zgłoszeń wykazów zmian danych ewidencyjnych pochodzących z operatu technicznego o identyfikatorze [...].

Pismem z dnia 3 kwietnia 2018r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że na wniosek [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie:

- zmiany powierzchni działek nr: [...] obręb 0004 - Kamienna miasto Skarżysko-Kamienna, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych dotyczącymi tych działek, będących integralną częścią operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...];

- zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków o identyfikatorach: [...] położonych na działce nr [...], zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku, będących integralną częścią operatu technicznego wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...];

- zmiany przebiegu granic działki nr [...], zgodnie z operatem technicznym wpisanym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...].

Następnie decyzją z dnia 23 maja 2018r. znak: [...], Starosta Skarżyski orzekł z urzędu o aktualizacji operatu ewidencyjnego powiatu skarżyskiego miasta Skarżysko-Kamienna obręb ewidencyjny 0004-Kamienna, arkusz mapy numer 30 w przedmiocie :

1. zmiany powierzchni działki nr [...] ujawnionej w jednostce rejestrowej G.171;

2. zmiany powierzchni działki nr [...] ujawnionej w jednostce rejestrowej G.173;

3 A. zmiany powierzchni działki nr [...] ujawnionej w jednostce rejestrowej G.10;

3B. zmiany danych w kartotece budynków KB.10 dla budynku o identyfikatorze [...];

3C. zmiany danych w kartotece budynków KB. 10 dla budynku o identyfikatorze [...];

4. zmiany danych w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]z działkami nr [...], zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 roku, pod identyfikatorem ewidencyjnym [...];

5. zmiany danych w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]z działką nr [...] oraz z działką nr [...], zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 roku pod identyfikatorem ewidencyjnym [...];

6. zmiany danych w zakresie przebiegu granicy działki nr [...]z działką nr [...], zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 roku pod identyfikatorem ewidencyjnym [...].

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018r. znak: [...], na podstawie art. 113 k.p.a., Starosta Skarżyski sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 23 maja 2018r. poprzez wpisanie na stronie 1 w wierszu 9 od góry w miejsce wyrazu: "z urzędu", treść: "z wniosków [...]".

W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 maja 2018r. Starosta Skarżyski wskazał, że w związku z przyjęciem w dniu 7 marca 2018r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Skarżysku - Kamiennej operatu technicznego dotyczącego ustalenia przebiegu granicy działki nr [...]z działkami sąsiadami, zaszła konieczność aktualizacji danych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu 0004-Kamienna miasta Skarżysko-Kamienna w oparciu o ten operat, w związku ze złożonymi wnioskami w tej sprawie przez właścicieli działek nr: [...] - na podstawie art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101).

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył S.D.

Decyzją z dnia 27 lipca 2018r. znak: [...] organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia 14 czerwca 2018r., w części określonej w punkcie 1, 2, 3A i 4 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W dniu 29 sierpnia 2018r. do organu odwoławczego wpłynęła skarga S. D. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję tego organu z dnia 27 lipca 2018r. znak: [...].

W uzasadnieniu skargi S.D. podniósł, że nie jest możliwe ustalenie granic działki nr [...]z działkami nr [...]oraz działki nr [...] z działką nr [...] bez jednoczesnego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] stanowiącej jego własność.

Po zapoznaniu się z treścią skargi i ponownej analizie dokumentacji o identyfikatorze [...] organ II instancji stwierdził, że pkt 4 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r. oraz pkt 5 i 6 tego rozstrzygnięcia w rzeczywistości dotyczą przebiegu tej samej granicy tj. granicy pomiędzy działką nr [...]a działkami nr [...]. Decyzja organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2018r. znak: [...] jest zatem wadliwa, gdyż niemożliwe jest uchylenie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r. w części określonej w punkcie 4 rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji - w tej części przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r. w części określonej w punkcie 5 i 6 rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji.

Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2018r., zarzuty podnoszone w skardze z dnia 27 sierpnia 2018 r. przez S.D. organ odwoławczy uznał za zasadne.

W związku z powyższym, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., organ odwoławczy rozstrzygnął jak w pkt 1 zaskarżonej decyzji.

Natomiast rozpatrując odwołanie S.D. od decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ II instancji stwierdził, że podstawą wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie były zgłoszenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dokonane przez [...] oraz wskazany w tych zgłoszeniach operat techniczny wykonany na zlecenie właścicieli działek nr [...] położonych w Skarżysku - Kamiennej, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Skarżysku - Kamiennej w dniu 7 marca 2018r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...].

Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101.), aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno - technicznej między innymi na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

W pozostałych przypadkach, nie wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 tej ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie o aktualizację ewidencji gruntów i budynków wnioskowali zainteresowani właściciele działek nr [...] wskazując dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], jednak zmiany danych ewidencyjnych wynikające z tej dokumentacji nie dotyczyły wyłącznie nieruchomości znajdujących się we władaniu wnioskodawców, ale również innych nieruchomości. W związku z tym, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, organ I instancji nie mógł wprowadzić wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków, wynikających z dokumentacji o identyfikatorze [...] w drodze czynności materialno-technicznej, lecz miał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w celu wydania stosownej decyzji.

Wykonawca przeprowadził analizę dokumentów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stwierdził, że istnieją rozbieżności współrzędnych punktów obliczonych na podstawie operatów o identyfikatorach [...] w stosunku do miar tzw. "czołówek" pozyskanych ze szkiców zawartych w protokołach załączonych do w/w operatów. Uznał zatem, że zachodzi konieczność ustalenia przebiegu granic działki nr [...]z działkami nr [...] w punktach: 4-2952, 4-2953, 4-2999, 4-3000, 4-2735, 4-2740 w trybie § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym wykonawca zawiadomił zainteresowanych o terminie ustalenia przebiegu granic.

Organ odwoławczy, powołując treść § 36 i § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1034), wskazał, że z przepisów tych wynika, iż ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje się wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest określonych dokumentów lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne. Kolejność czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic, w przypadkach określonych w § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, została szczegółowo opisana w § 39 ust. 1-3 i 5 tego rozporządzenia. Zatem protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych musi nie tylko być spisany w formie określonej we wzorze tego protokołu, ale również wypełniony w sposób określony w tym wzorze. Z treści tego protokołu musi jednoznacznie wynikać, który ze sposobów opisanych w § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przyjął wykonawca do ustalenia granic.

Organ II instancji wskazał, że jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w czynnościach ustalenia granic działki nr [...], będącej własnością [...] położonej w Skarżysku - Kamiennej z działkami sąsiednimi nr [...] , w dniu 7 lutego 2018 r. udział wzięli:

- M.S. pełnomocnik Gminy Skarżysko-Kamienna w odniesieniu do działek nr [...], nr 235 stanowiących własność Gminy Skarżysko - Kamienna, na podstawie Kw nr KI1 [...];

- S.D. w imieniu własnym i E.D. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 29 września 2010 r. Rep A Nr 3028/2010, jako właściciele działki nr [...], na podstawie Kw nr [...];

- W.K. w imieniu własnym i jako pełnomocnik E.K. na podstawie upoważnienia z dnia 5 lutego 2018 roku, jako właściciele działki nr [...] na podstawie Kw nr [...];

- A.T. i E.T. jako współwłaściciele działki nr [...], na podstawie Kw [...];

- H.S. i A.S. jako współwłaściciele działki nr [...], na podstawie Kw [...];

- B.B. i I.T. jako współwłaściciele działki nr[...], na podstawie Kw nr [...].

W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia

7 lutego 2018r., zamieszczonym w opracowaniu o identyfikatorze ewidencyjnym [...], w kolumnie nr 7 zatytułowanej: "Sposób ustalenia przebiegu granic" w odniesieniu do ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], działki nr [...] z działką [...] wpisano: "Na podstawie zgodnych wskazań właścicieli".

W kolumnie nr 9 zawierającej w nagłówku: oświadczenie "My niżej podpisani oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu polowym kopii zdjęcia lotniczego ortofotomapy stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań" widnieją podpisy właścicieli działek: [...] i ich pełnomocników.

W kolumnie nr 10 "Inne oświadczenia osób biorących udział w czynnościach ustalenia granicy" dokonano wykreśleń.

W kolumnie nr 11 "Adnotacje wykonawcy i jego podpis" widnieje podpis geodety uprawnionego i jego pieczątka oraz informacja o udzielonych pełnomocnictwach.

Biorąc pod uwagę treść sprawozdania technicznego i pozostałe dokumenty zgromadzone w operacie technicznym o identyfikatorze ewidencyjnym [...] organ odwoławczy stwierdził, że wykonawca prac dokonał ustalenia granic działki nr [...] - na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. w oparciu o zgodne wskazanie stron, potwierdzone ich zgodnym oświadczeniem.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych działki nr [...]z działami nr [...] załączonym do operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], jest szkic graniczny. Ze szkicu tego wynika, że przebieg granic działki nr [...] z działkami [...] określono jako linię graniczną zawartą pomiędzy punktami [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że S.D. złożył odwołanie od decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r., kwestionując ustalony przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...] opisany w protokole z dnia 7 lutego 2018r. i prawidłowość wykonania przez wykonawcę czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic tej działki. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, że ostatecznie doszło do ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi - w oparciu o zgodne wskazanie stron, potwierdzone ich zgodnym oświadczeniem.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wszczęte przez Starostę Skarżyskiego, zakończone wydaniem w dniu 23 maja 2018r. decyzji znak: [...] stało się bezprzedmiotowe w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi.

Organ odwoławczy podniósł, że pomimo, iż organ I instancji w pkt 5 rozstrzygnięcia orzekł o zmianie danych w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] a w pkt 6 o zmianie danych w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] to, zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018r., na który powołuje się organ I instancji, przedmiotem czynności dokonanych przez wykonawcę tego opracowania było wyłącznie ustalenie położenia punktów granicznych na styku działek nr [...] oraz punktów granicznych wyznaczonych przez narożniki budynków znajdujących się na działce nr [...] a także punktów granicznych na styku działek nr [...], na styku działek nr [...]. Przedmiotem opracowania o identyfikatorze ewidencyjnym [...] był zatem wyłącznie przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Dalszy przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], pomiędzy działką nr [...]oraz pomiędzy działką nr [...] nie został ustalony. Szkic stanowiący załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, załączony do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018r. pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], nie przedstawia dalszego przebiegu granic tych działek.

Zatem zmiana w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] opisana w pkt 4 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 23 maja 2018r., jest tożsama ze zmianą w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] - opisanymi w pkt 5 i pkt 6 rozstrzygnięcia tej decyzji.

W tych okolicznościach, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wszczęte przez organ I instancji, zakończone decyzją z dnia 23 maja 2018r., stało się również bezprzedmiotowe w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz z działką nr [...] z działką nr [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic, a przebieg granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi - na skutek odwołania złożonego przez S.D. - nie został ustalony. Nie doszło także do ustalenia pozostałych granic działek nr [...]. Przedmiotowe opracowanie nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr [...] oraz powierzchni działek nr [...]. Natomiast wycofanie zgody przez S.D. na ustalony przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] nie stanowi przeszkody do aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących budynków, wynikających z opracowania o identyfikatorze [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wywiódł S.D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał na błędy geodety oraz różnice występujące pomiędzy stanem rzeczywistym na gruncie, a wynikającym

z dokumentacji geodezyjnej. Podniósł, że został wprowadzony przez geodetę w błąd.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2019r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 627/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. i w związku z tym podlegała uchyleniu.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Zapis zawarty w ostatnim zdaniu przytoczonego przepisu został dodany ustawą z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r. Nr 34, poz. 173).

Podkreślić należy, że tryb uregulowany w powyższym przepisie jest trybem szczególnym, który uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydany akt spełniał najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. Redakcja powyższego przepisu nie pozostawia przy tym wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest obecnie zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powołany przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Organ, stwierdzając naruszenie prawa, jest przy tym zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

- na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

- rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

- rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6.

Z kolei stosownie do art. 6 pkt 3 tej ustawy, przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ, wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również powinien znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji. Nieodniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła skargi w całości i nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Otóż w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, czy poddana kontroli decyzja wydana została bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, powyższe uchybienie stanowi przy tym samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 2014r., sygn. I OSK 1379/13, z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. II GSK 425/14, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. II SA/Bk 110/12, z dnia 30 lipca 2013r., sygn. II SA/Bk 3/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013r., sygn. II SA/Sz 1043/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. II SA/Gl 955/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r., sygn. II SA/Kr 934/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017r., sygn. II SA/Wa 225/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2017r., sygn. II SA/Gd 229/17).

Podkreślić również należy, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co oznacza, iż organ może skorygować zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony, co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym organ - podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12, LEX nr 12355300; wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1379/13).

Jak wynika z akt sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 627/18, w skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2018r. znak: [...], S.D. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia 23 maja 2018r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie jest możliwe ustalenie granic działki nr [...] z działkami nr [...] oraz działki nr [...] bez jednoczesnego ustalenia przebiegu granic działki nr [...] stanowiącej jego własność.

W ocenie Sądu, już tylko pobieżne porównanie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji z wnioskami i zarzutami skargi pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła skargi w całości, a nadto nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił w całości własną decyzję dnia 27 lipca 2018r., to decyzję organu I instancji uchylił w części i w tym zakresie umorzył postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018r.

Jak już wyżej wskazano na wstępie rozważań, organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a tylko wówczas, jeżeli zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego, a więc akceptuje wskazane w skardze naruszenia jak i zgłoszone żądania. Podkreślenia wymaga, co umknęło organowi, że co prawda autokontrola uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi, to organ - w przeciwieństwie do sądu - związany jest sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. W trybie art. 54 § 3 p.p.s.a niedopuszczalne jest wybiórcze traktowanie skargi jak i niedopuszczalne jest naprawianie błędów, jakie organ popełnił, jeżeli nie prowadzi to do orzeczenia zgodnego z interesem skarżącego - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Nadto zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenia, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak natomiast takiego zapisu w osnowie decyzji skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą.

Powyższe naruszenie prawa obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Końcowo wskazać należy, że skarga S.D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 27 lipca 2018r. znak: [...] została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym postanowieniem z dnia 30 listopada 2018r., sygn. akt II SA/Ke 627/18, przez co w okolicznościach tej sprawy Sąd został pozbawiony możliwości objęcia kontrolą całości sprawy administracyjnej w ramach uprawnień przewidzianych art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że "odżywa" wcześniejsza decyzja ostateczna organu administracji i złożona na nią skarga do sądu administracyjnego, przy czym obowiązek rozpoznania przez sąd administracyjny skargi złożonej na wcześniejszą decyzję ostateczną (tzn. tę uchyloną w ramach autokontroli) aktualizuje się nawet pomimo umorzenia postępowania sądowego z wcześniejszej skargi, do którego to umorzenia zwykle dochodzi po cofnięciu skargi uwzględnionej przez organ w ramach autokontroli. Jak zauważył NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2013r. sygn. II GSK 2367/13 prawomocność materialna postanowienia wydanego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostaje wzruszona wskutek prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na decyzje autokontrolną. W rezultacie uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi się toczyć według zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str.179; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. II FSK 1552/10, wyrok NSA z 11 maja 2011r. sygn. II OSK 810/10).

Sporna sprawa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków stanowiąca przedmiot postępowania organów I i II instancji i przedmiot rozstrzygnięć organu odwoławczego w decyzji ostatecznej z dnia 27 lipca 2018r. i w decyzji autokontrolnej z dnia 11 września 2018r. nie mogła jednak "odżyć", gdyż – jak wynika z akt tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 627/18, z których Sąd dopuścił na rozprawie dowód – skarga S. D. na decyzję ostateczną organu II instancji z dnia 27 lipca 2018r. została odrzucona z powodu nieusunięcia przez skarżącego braku fiskalnego i formalnego skargi (skarżący nie uiścił wpisu sądowego od skargi oraz nie złożył jej odpisów).

Sumując powyższe, skoro postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt II SA/Ke 627/18 nie było umorzone jako bezprzedmiotowe, a skarga S.D. została odrzucona, Sąd został pozbawiony możliwości powrotu do merytorycznej kontroli postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Konsekwencją uchylenia decyzji autokontrolnej jest to, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 27 lipca 2018r. znak: [...]. Nie ma już bowiem możliwości wydania ponownej decyzji autokontrolnej w ramach autoweryfikacji skargi S.D., gdyż jego skarga została formalnie rozpoznana przez Sąd poprzez odrzucenie, a zatem skonsumowana. Podkreślić trzeba, że skorzystanie przez organ administracji z uprawnień autokontrolnych z art. 54 § 3 p.p.s.a. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy wniesiona skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Nadto termin dla wydania decyzji autokontrolnej jest dla organu ograniczony ustawowo i wynosi 30 dni od dnia otrzymania przez organ skargi.

Jedynie ubocznie wskazać należy, że organ II instancji, w ramach prawnie dopuszczalnej kompetencji, powinien rozważyć podjęcie działań mających na celu doprowadzenie zapisów w ewidencji gruntów i budynków do stanu odpowiadającego wymogom prawnym, mając przy tym na uwadze dostępną organowi dokumentację geodezyjno - kartograficzną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.