Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1121/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie szeregowej na terenie działki ew. nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r., uzupełnianym w dniach [...] kwietnia 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. P.J. wystąpił o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie szeregowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...], użytek gruntu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z [...] stycznia 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli Z.D. i A.D., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa), § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie); a także art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W szczególności odwołujący się zarzucili organowi I instancji, iż wydając zaskarżoną decyzję, naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa oraz zasadę kontynuacji funkcji i cech zabudowy poprzez ustalenie podstawowych parametrów planowanej inwestycji opierając się na nieprecyzyjnych, arbitralnych i błędnych działaniach oraz obliczeniach. Odwołujący się zakwestionowali również prawidłowość przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, podnosząc m.in. błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz nienależyte wyjaśnienie podstaw ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji.

W następstwie rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść istotnych dla sprawy przepisów prawa. Następnie, odnosząc się do meritum sprawy oraz zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie szeregowej jest kontynuacją tej funkcji. SKO w [...] podkreśliło dalej, że parametry planowanej inwestycji zostały określone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy. Prawidłowo ustalono linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,38, który nawiązuje do wskaźników znajdujących się na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie; wskaźnik szerokości elewacji frontowej (12,30 m) jest zgodny z przepisami i obejmuje wskazaną w nich tolerancję w stosunku do średniej w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy nie miał również zastrzeżeń do kwestionowanych przez odwołujących się parametrów wysokości górnej elewacji frontowej oraz kąta nachylenia połaci dachowych uznając, że przyjęte w sprawie mieszczą się w stosownych wielkościach wynikających z analizy urbanistycznej. W konkluzji SKO w [...] przyjęło, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, wobec czego należało ustalić dla niej warunki zabudowy.

Skargę na decyzję SKO w [...] z [...] lutego 2020 r. wywiodła Z.D., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji. Skarżąc wniosła nadto o przeprowadzenie dokumentów uzupełniających wymienionych w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie następujących przepisów:

- art. 6, 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2 i § 7 ust. 1 - 3, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto skarżona decyzja miałaby także naruszać zasadę kontynuacji funkcji i cech. Objęte nią ustalenia, co do podstawowych parametrów planowanej inwestycji (wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość, etc.), miały zostać bowiem określone w sposób nieprecyzyjny.

Zdaniem skarżącej, w sprawie nieprawidłowo, tj. niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczono granice obszaru analizowanego. Miałoby to polegać na tym, że organ wyznaczył je w odległości 90 metrów odpowiadającej trzykrotnej szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie wskazał, jakie działki ewidencyjne wziął pod uwagę, a które pominął dokonując analizy, uniemożliwiając weryfikację dokonanych w konsekwencji obliczeń. W ocenie skarżącej, analiza załącznika graficznego do decyzji wskazuje, że nie wskazano parametrów zabudowy dla działek ewidencyjnych: [...], [...] znajdujących się w analizowanym obszarze. Nie można zatem dowiedzieć się, czy działki te wzięto pod uwagę i jakie mają parametry zabudowy.

Następnie skarżąca zaoponowała przeciwko stwierdzeniu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ w analizowanym terenie nie istnieje ani jeden obiekt w zabudowie szeregowej, więc nie można mówić o kontynuacji czegoś, czego nie ma.

Skarżąca poddała także w wątpliwość ustalony w postępowaniu wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (0,38), podnosząc, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,20. Ponadto nie zgadza się z argumentacją organów, że przyjęcie innego wskaźnika było dopuszczalne, i że możliwość taka wynikała z przeprowadzonej analizy. Ponadto skarżąca wskazała, że przyjęcie maksymalnego wskaźnika na podstawie analizy selektywnie przyjętej zabudowy domu bliźniaczego, który został w całości zrealizowany na dwóch działkach: [...] i [...] jest dużym nadużyciem, a możliwy do zaakceptowania wskaźnik zabudowy to 0,3.

W dalszej kolejności zarzucono, iż organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii mniejszego niż średnia w obszarze analizowanym wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie.

Zwrócono dalej uwagę, że szerokość elewacji frontowych budynków wzdłuż ulicy [...] nie przekracza [...] m i taka powinna być określona w decyzji, chociaż średnia dla obiektów wzdłuż ulicy [...] jest znacznie mniejsza.

Podniesiono również, że już w odwołaniu wskazywano na nieprawidłowości odnoszące się do wysokości budynku i wysokości elewacji frontowej, zarzucając niesolidne przeprowadzenie analizy i fikcyjne przyjęcie górnej krawędzi elewacji frontowej do 10 m. Przywołano nadto m.in. wysokości elewacji dla nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co miałoby świadczyć o błędnym ustaleniu ww. parametru w decyzji głównej, stwierdzając, że organ II instancji nie odniósł się do przedstawionych przez odwołujących się informacji i nie odpowiedział na merytoryczne zarzuty w tej kwestii.

Skarżąca zaprotestowała następnie przeciwko ustaleniom związanym z geometrią dachu, tj. że tego parametru nie określono, wskazując jednocześnie, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej argumentacji zawartej w tym względzie w odwołaniu.

Skarżąca podniosła również zarzut, iż wskazane w decyzji podstawowe parametry planowanej inwestycji zostały wyznaczone wyłącznie w wielkości maksymalnej, a jej zdaniem, takie ustalenie jest wadliwe i dokonane z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia, gdyż poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być ustalane precyzyjnie, w sposób uniemożliwiający dowolność interpretacji w dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

W złożonej skardze, jej autorka zwróciła także uwagę na to, że w jej przekonaniu doszło do naruszenia procedury wydawania skarżonych decyzji. Podkreśliła, że z powodu lakoniczności uzasadnienia trudno wskazać, czy zarzuty odwołania zostały w ogóle przez organ II instancji rozważone. Odwołanie ma bowiem dziesięć stron, a uzasadnienie decyzji organu – cztery, z czego dwie merytoryczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, mimo że z większością podniesionych w niej zarzutów nie można było się zgodzić.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi, czy ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji, będącej przedmiotem wydanych w sprawie decyzji, odbyło się w sposób prawidłowy, tj. z poszanowaniem przepisów wspomnianych wcześnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi przede wszystkim kwestie dotyczące nieprawidłowości analizy urbanistycznej i ustalonych w jej rezultacie, również błędnych – zdaniem skarżącej, parametrów planowanej inwestycji, które następnie przeniesiono do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W pierwszej kolejności skarżąca stanęła na stanowisku, iż w sprawie błędnie wyznaczono obszar analizowany. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów, wbrew twierdzeniom skargi, nie można wywieść, że obszar analizowany w sprawie został wyznaczony z naruszeniem ww. wytycznych. Zawartość przedłożonej z analizą mapy wskazuje, że biegły urbanista określił właściwą minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie dostrzegając przy tym potrzeby czy konieczności poszerzenia tego obszaru. Nie jest natomiast wadą przeprowadzonej analizy, że nie wymienia ona taksatywnie wszystkich nieruchomości ujętych w obszarze analizowanym wraz ze szczegółowymi parametrami znajdujących się na nich zabudowań. Żaden z przepisów ustawy lub rozporządzenia nie kreuje bowiem takiego wymogu. Dodać nadto trzeba, że jakkolwiek analizę sporządza profesjonalista, to w razie powzięcia wątpliwości odnośnie do jej treści, organ może zwrócić się do biegłego o doprecyzowanie określonych kwestii. Motywem do skierowania takiego zapytania mogą być oczywiście także uwagi zgłaszane przez strony, w tym również w postępowaniu odwoławczym. Jakkolwiek zatem SKO w [...] powinno było zająć stanowisko odnośnie do opisywanego wyżej problemu, wskazując na ewentualny brak zastrzeżeń dotyczących sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, to samo przez się brak takiego sformułowania nie dyskwalifikuje wydanej w sprawie decyzji, jeśli stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż pominięto okoliczności mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Takie uchybienie świadczy więc co najwyżej o formalnej wadliwości decyzji organu odwoławczego w zakresie sporządzonego uzasadnienia. Co więcej, skarżąca wywodzi wadliwości w powyższym zakresie głównie z braku możliwości zweryfikowania, czy do analizy wzięto pod uwagę działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] oraz parametry znajdującej się na nich zabudowy. Skarżąca pomija jednak oczywistą kwestię, wynikającą z załącznika graficznego (mapy), że choć granice obszaru analizowanego obejmują w części ww. nieruchomości, to znajdujące się na ich terenie zabudowania znajdują się już poza tym obszarem, a więc ich parametry nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez biegłego urbanistę.

Nietrafne w ocenie Sądu były zarzuty kwestionujące, iż planowana zabudowa szeregowa nie stanowi kontynuacji w zakresie funkcji. Skarżąca opiera swoje stanowisko w tej kwestii na stwierdzeniu, że w sąsiedztwie ten rodzaj zabudowy nie występuje, a więc nie można kontynuować czegoś, czego nie ma. Skarżąca myli jednak w ten sposób funkcję od formy zabudowy. Tymczasem z akt sprawy bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Jakkolwiek forma obecnej zabudowy mieszkaniowej ma charakter wolnostojącej lub bliźniaczej, to okoliczność ta nie stoi w sprzeczności z tym, iż planowana zabudowa realizuje warunek kontynuacji zastanej funkcji, skoro jej przedmiotem jest osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mimo iż realizowanych w formie zabudowy szeregowej. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza bowiem ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (vide: wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12). Z tego względu dla przyjęcia kontynuacji funkcji nie jest konieczne zachowanie tożsamej formy architektonicznej, gdyż istotne jest przeznaczenie zabudowy oraz sposób jej wykorzystania. Niezasadne jest zatem twierdzenie, iż w powyższej kwestii doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego proponowany decyzją wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (do 0,38), skarżąca ponownie odwołuje się do braku w analizowanym terenie domów w zabudowie szeregowej, podkreślając jednocześnie, że średni wskaźnik dla tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 0,2 i taki mógł pozostać. W jej ocenie przyjęcie ostatecznie odmiennego wskaźnika niż średni nie wynika z analizy, a więc naruszono tym sposobem § 5 ust. 1 i 2 rozporządzania. Z tak sformułowanym zarzutem zgodzić się nie można, ponieważ motywy ustalenia powyższego wskaźnika znalazły odbicie w analizie. Jej autor wskazał bowiem, że podstawą ku ustaleniu innej wartości niż średnia była okoliczność, iż na działce ew. nr [...] wskaźnik ten wynosi 0,39. Tym samym wskaźnik 0,38 jest większy od średniego w obszarze analizowanym, ale nie większy od maksymalnego występującego na działkach ew. nr [...] i [...] wynoszącego 0,40. W ocenie Sądu kontestowanie tych ustaleń i proponowanie własnych, które skarżąca gotowa byłaby zaakceptować, nie znajduje należytych podstaw i ma wyłącznie charakter polemiczny wobec prawidłowo przyjętej metodyki ustalenia spornego parametru dla planowanej inwestycji. Niezależnie od powyższego, organy naruszyły ww. przepis rozporządzenia, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań.

Chybione są także zarzuty skargi w zakresie ustaleń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji. Skarżąca wskazuje, że przyjęty w decyzji organu I instancji wskaźnik [...] % jest mniejszy od średniej w obszarze analizowanym, ale zmniejszając do 0,3 współczynnik zabudowy, umożliwiono by wykorzystanie nieczynnej biologicznie powierzchni do wprowadzenia wewnętrznej komunikacji na działce z normatywnymi dojazdami oraz zawrotką i miejscami parkingowymi. Należy jednak zauważyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wprost, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała wytyczne dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Wymóg taki zastrzeżono wyłącznie w odniesieniu do obligatoryjnych składników miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). Wymogów w powyższym zakresie nie przewiduje także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznie pośrednio o takim składniku w decyzji o warunkach zabudowy wspomina § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589), zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z przepisu tego nie można jednak wywodzić sposobu ustalenia powyższego wskaźnika, jeśli w ogóle miałby on się znaleźć w decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym bardziej nie podstaw ku temu, aby wiązać go ze średnią w obszarze analizowanym, skoro żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa wprost tego nie wymaga.

Skarżąca zakwestionowała następnie parametry dotyczącego szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynku, podważając w obu przypadkach metodykę ich ustalenia. W jej ocenie obliczenie tych wskaźników powinno nastąpić przy uwzględnieniu parametrów budynków z działek przylegających i dostępnych do ul. [...]. Odnosząc się do powyższego nie można pominąć treści § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...] % (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). W świetle powyższego niesłuszne jest oczekiwanie, aby wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej ustalać w oparciu o parametry działek przylegających, skoro z powołanego przepisu wprost wynika, że wskaźnik ten określa się w oparciu o średnią w obszarze analizowanym. Niezależnie od tego można mieć zastrzeżenia dotyczące ostatecznego sposobu ustalenia tego parametru, o czym mowa w dalszej części rozważań Sądu.

Co się zaś tyczy wskaźnika wysokości, to w tym przypadku przychylić należy się do stwierdzenia, że analiza w niniejszym zakresie jest niejasna i nie tłumaczy w dostateczny sposób wyznaczenia spornego parametru. Wprawdzie z jej treści wynika, że w analizowanym obszarze wysokość zabudowy jest zróżnicowana i wynosi od [...] do [...] m, niemniej jednak trudno zrozumieć, jakie to ma przełożenie na wniosek urbanisty, iż zachodzi w związku z tym przesłanka do zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi wszak, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wyznacza on więc wyłącznie metodykę pomiaru, która jest niezależna od stwierdzonych wcześniej wysokości. Sąd, m.in. po analizie zarzutów skargi, z których wynika, że przylegające do terenu planowanej inwestycji zabudowania mają wysokość [...] m oraz [...] m, może jedynie domyślać się, że w związku z występowaniem uskoku wysokości na działkach sąsiednich zastosowano § 7 ust. 3 rozporządzenia, umożliwiający odstąpienie od zasady wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza dla nowej zabudowy jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich na rzecz średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wniosek taki powinien wynikać jednak wprost z analizy urbanistycznej i decyzji organów, i nie może być skutkiem snucia w tym względzie jakichkolwiek domysłów. Organy obu instancji powinny były tę nieścisłość wyeliminować w zakresie prowadzonego przez nie postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim wzywając biegłego urbanistę do doprecyzowania tej kwestii. Powyższe uchybienie świadczy o naruszeniu przez organy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena sprawy dokonana w oparciu o nie w pełni wyjaśniony stan faktyczny obarczona jest ryzykiem błędu subsumpcji, a w konsekwencji ryzykiem wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących ustalonego w sprawie parametru geometrii dachu. Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji oraz analizy urbanistycznej, parametr ten ustalono następująco: dachy spadziste o kącie nachylenia połaci dachu 15º do 50º, wskazując na tę okoliczność, że w obszarze analizowanym występują dachy spadziste o kącie nachylenia połaci dachu właśnie takim, jak wyżej wskazano, a kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nie jest cechą charakterystyczną zabudowy w analizowanym obszarze, dlatego kierunku tego nie określono. Wyjaśnienie to wydaje się spójne i wbrew twierdzeniom skargi nie narusza obowiązującego prawa. Skarżąca konsekwentnie bowiem przyjmuje argumentację, iż ww. parametr powinno się ustalać w odniesieniu do budynków w sąsiedztwie, zwłaszcza zaś wzdłuż ul. [...]. Tymczasem dla takiego sposobu określenia spornych wskaźników brak jest stosownej podstawy prawnej. Jak wynika bowiem wprost z § 8 rozporządzenia, to nie budynki sąsiednie stanowią punkt wyjścia do ustalenia powyższych parametrów, gdyż zgodnie z jego treścią, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W całej rozciągłości Sąd zgodził się natomiast z zarzutem skargi, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w sposób niedopuszczalny prawem ustalono jej parametry, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wadliwości tej nie tylko nie dostrzegło, ale i nie wyeliminowało. Co więcej, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11).

Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać albo konkretnie wskazanego parametru, albo wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). Sąd zgadza się bowiem z poglądem, że w takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 listopada 2013 r., II SA/Łd 854/13). Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie i dotyczyła: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który został określony nieprecyzyjnie, przy pomocy zwrotu "do 0,38"; szerokości elewacji frontowej budynku – określonego poprzez nieprecyzyjny zwrot "do [...] m"; określonych nieprecyzyjnie wskaźników maksymalnej wysokości elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki oraz maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu budynku – w obu przypadku poprzez zwrot "do [...] m".

Nieokreślenie w odniesieniu do powyższych parametrów jakichkolwiek wartości minimalnych może w rezultacie prowadzić do absurdalnych i niejednoznacznych sytuacji, kiedy inwestor mógłby zrealizować przykładowo budynek o szerokości elewacji frontowej zarówno [...], [...], jak i [...] m, czy wysokości [...] albo [...] m. Dlatego też, w celu uniknięcia takich przypadków, konieczne jest precyzyjne wskazanie parametrów nowej zabudowy. Kwestie te powinny przy tym wynikać jednoznacznie z przeprowadzonej analizy, wszak jak wcześniej wskazano, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie, aniżeli wynika to właśnie z analizy.

Podsumowując, stwierdzone wyżej błędy procesowe popełnione przez organ I instancji, nie zostały dostrzeżone i konwalidowane w toku postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Organy obu instancji uchyliły się od rzetelnego przeanalizowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy, ustalając parametry nowej zabudowy w sposób umożliwiający ich manipulację na etapie projektowania obiektu. W rezultacie więc Zarząd Dzielnicy [...] m. [...], a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyły, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy § 5, § 6, § 7, rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Prowadząc ponownie postepowanie administracyjne Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określi parametry nowej zabudowy konkretnie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie organ będzie zobowiązany do tego, aby nowa analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę ustalenia parametrów planowanej inwestycji, była jasna i zawierała informacje umożliwiające weryfikację zawartych w niej wniosków końcowych. Organ będzie również zobligowany do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, gdyż zawartość akt ujawniła, iż ani organ I instancji ani też organ odwoławczy nie dołożyły w tym zakresie należytych starań, czego dowodem jest istnienie w aktach korespondencji kierowanej przez organy do osób uznanych za strony postępowania z adnotacją zwrotną: zmarła / nie ma takiego adresu, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, dostrzegając konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od wniesionej skargi, orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.