Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 284/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A.P;. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 grudnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A.P. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [.....] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i art. 104 K.p.a. odmówił wydania na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane [.....] S.A. z siedzibą w K. nakazu rozbiórki linii napowietrznej SN i napowietrznej stacji transformatorowej [.....] zlokalizowanych na działce ewid. nr [.....] w M. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem A.P. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr [.....] w M. słupami i siecią energetyczną. W czasie oględzin stwierdzono, że na działce nr [.....]znajduje się sieć transformatorowa, słupy i sieć energetyczna. Obecny właściciel tych urządzeń spółka [.....] w trakcie prowadzonego postępowania nie przedłożyła dokumentów, na podstawie których można by było udowodnić, że na zabudowę wyżej opisanej działki było wydane pozwolenie na budowę. Z przedłożonych dokumentów wynika, że zabudowa działki nastąpiła w latach 1978-1979. W zasobach Archiwum Państwowego oraz [.....] Urzędu Wojewódzkiego nie odnaleziono dokumentów związanych z budową przedmiotowego obiektu, a zakład energetyczny przedłożył dokumenty, które nie są pozwoleniem na budowę. Faktem niespornym jest, że sieć energetyczna powstała w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z tezą wskazaną w wyroku NSA o/Kraków z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1304/99 właściciel lub zarządca obiektu miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu. Jeżeli inwestor nie przedstawił tych dokumentów nie może skutecznie twierdzić, że pozwolenie było wydane. Należy uznać, że skoro inwestor wiarygodnych dokumentów nie posiada, to przedmiotową inwestycję należy uznać za samowolę budowlaną. Na podstawie zebranych dokumentów stwierdzono, że obiekty posadowione na działce nie naruszają przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedłożonej przez właściciela oceny technicznej wynika, że znajdujące się na działce sieć napowietrzna 15 KV oraz napowietrzna stacja transformatorowa [.....] wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Tak sieć jak i stacja są w dobrym stanie technicznym i nadają się do dalszej eksploatacji.

Od tej decyzji odwołanie wniosła A.P. domagając się jej uchylenia w całości i nakazania rozbiórki linii napowietrznej SN i napowietrznej stacji transformatorowej [.....] ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane, gdyż organ błędnie przyjął za podstawę swojej decyzji art. 40, który z uwagi na istnienie przesłanek z art. 37 nie mógł być stosowany, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organ nie gromadził należycie materiału dowodowego oraz art. 8 K.p.a., art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

[.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 983/2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności wykonanych robót budowlanych związanych z budową sieci energetycznej przebiegającej przez działkę [.....] w M. Przedmiotowa sieć energetyczna powstała w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W trakcie postępowania obecny właściciel stacji transformatorowej, słupów sieci energetycznej na działce [.....] w M. - Spółka Akcyjna [.....] z siedzibą w K. przedłożył następujące dokumenty: decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 10 maja 1978 r. którą ustalono "miejsce i warunki realizacji inwestycji oznaczone w załączniku graficznym nr 1-12 określającym wykorzystanie terenów" oraz zatwierdzono "pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny, objęty załącznikiem 1-12 budowy linii LSN15 kV, NN 380/220 V oświetlenia ulicznego i stacji trafo ST SA 20/250 na działce położonej w [.....] ", decyzję Naczelnika Gminy w D. z dnia 10 lipca 1979 r. zezwalającą "wnioskodawcy: Zakładowi Energetycznemu [.....] w T. ul. [.....] – na wejście w teren celem budowy i eksploatacji linii energetycznych oraz protokół wstępnego odbioru technicznego z dnia 24 lutego 1978 r. w którym znajduje się zapis o istnieniu decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich znak: [.....] oraz decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia 7 maja 1977 r., których kserokopie nie znajdują się w aktach sprawy.

W opinii organu odwoławczego PINB w B. prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 37 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r. Na gruncie wyżej wskazanej ustawy należy dokonać legalizacji samowoli budowlanej, jeśli zgromadzony materiał dowodowy wykluczy okoliczności określone w art. 37 tej ustawy: "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub spowoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Na podstawie dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji można stwierdzić, że przedmiotowa stacja transformatorowa została wykonana zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie z przedłożonej oceny dotyczącej stanu technicznego linii napowietrznej SN i napowietrznej stacji transformatorowej [.....] wynika, że pod względem zgodności ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej wymieniona sieć napowietrzna 15kV została wykonana prawidłowo (...). Konstrukcje stalowe są w niewielkim stopniu skorodowane, co jednak nie powoduje konieczności ich wymiany. Należy przewidzieć konserwacje elementów stalowych. Żerdzie słupów są w dobrym stanie technicznym, bez uszkodzeń powodujących konieczność ich wymiany (...) sieć jest w dobrym stanie technicznym i nadaje się do dalszej eksploatacji. Organ wskazał, że aby przeprowadzić legalizację konieczne jest zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzje nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną można stwierdzić, iż wybudowana stacja transformatorowa nie wymaga prowadzenia żadnych robót opisanych w cytowany przepisie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że sytuację powodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy wykazać w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach to zagrożenie występuje. Na podstawie wyrysu z ewidencji gruntów w skali 1:2000 załączonego do akt sprawy można stwierdzić, iż stacja transformatorowa wraz ze słupami znajdują się przy granicy działki [.....] z działką [.....] i możliwe jest zapewnienie przejazdu i dostępu do pozostałej części działki nr [.....] .

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A.p. domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane gdyż organ błędnie przyjął za podstawę swojej decyzji art. 40, który z uwagi na istnienie przesłanek z art. 37 nie mógł być zastosowany; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a., albowiem organ nie zgromadził należycie materiału dowodowego, a tym samym nie podjął kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszył zasadę słusznego interesu strony i interesu społecznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 8 K.p.a. poprzez wadliwość prowadzonego przez organ postępowania skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji i naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; art. 80 K.p.a., gdyż organ nie udowodnił swoich twierdzeń, a jedynie oparł się na przypuszczeniach i domniemaniach. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że organ niezasadnie przyjął, iż nie nastąpiły okoliczności przesądzające o konieczności nakazania rozbiórki przedmiotowej linii napowietrznej i napowietrznej stacji transformatorowej, wskazując, iż w odwołaniu nie wskazano w dostateczny sposób zagrożeń i niedogodności wypływających z usytuowania na działce wyżej wymienionych obiektów. Sieć energetyczna złożona z czterech słupów energetycznych oraz stacji transformatorowej usytuowana na działce skarżącej przebiega przez środek działki uniemożliwiając swobodne korzystanie z nieruchomości, a nawet powodując niemożność realizacji podstawowych uprawnień właściciela gruntu. Z uwagi na fakt, iż sieć jest na tyle rozbudowana i zajmuje znaczny obszar nieruchomości strona będąca właścicielem działki jest pozbawiona możliwości swobodnego korzystania i rozporządzania swoją własnością. Zatem warunki użytkowe nieruchomości poprzez budowę przedmiotowej linii i stacji zostały niedopuszczalnie pogorszone, pozbawiając właściciela jego podstawowych uprawnień i atrybutów wynikających z wykonywania prawa własności. Skarżąca wskazała ponadto, że organ nie zgromadził należycie materiału dowodowego, a tym samym nie podjął kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszył zasadę słusznego interesu strony i interesu społecznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu rozpatrującego przedmiotową sprawę było ustalenie czy inwestor lub poprzedni właściciel nieruchomości posiadali prawo do dysponowania nieruchomością, a także, czy koniecznym dla wykonania przedmiotowych prac było posiadanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym jeżeli odpowiedź na powyższe będzie negatywna, czy istnieje możliwość dokonania rozbiórki. Organ na podstawie braku dokumentacji, w tym pozwolenia na budowę, jak również orzecznictwa, przyjął, że inwestycja dokonana na działce nr ewid. [.....] w M. została wybudowana ramach samowoli budowlanej, jednakże na podstawie dokumentów przedstawionych przez inwestora stwierdził, że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O ile z ustaleniem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca nie polemizuje, to niewątpliwie uznać należy, iż przesłanka powodowania niebezpieczeństwa oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych została obalona na podstawie jednostronnych oświadczeń. Organ biorąc pod uwagę przesłanki z art. 37 ust. l prawa budowlanego z 1974 r. nie wziął pod uwagę drugiej części zdania pkt 2 a mianowicie "powoduje (...) pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia". Organ nie podjął odpowiednich kroków, by sprawdzić na ile inwestycja ta utrudnia właścicielowi gruntu możliwość swobodnego korzystania z działki nr [.....] . Organ nie wziął również pod uwagę możliwości ewentualnego zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uznając, iż po stronie właściciela gruntu zachodzi ważna przyczyna uzasadniająca dokonanie rozbiórki obiektu.

W odpowiedzi na skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem organów obu instancji brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki w stosunku do przedmiotowego obiektu z uwagi na fakt, iż jego lokalizacja nie jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego a jego stan techniczny nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

W oparciu o przepis art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) ze zm. i na podst. art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) z uwagi na czas realizacji tego obiektu - linii napowietrznej SN i napowietrznej stacji transformatorowej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dz.U. z 1974 nr 38, poz. 229 ze zm. (dalej ustawa). Zgodnie z art. 37 ust 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Samowola budowlana – budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia wyczerpuje hipotezę tego przepisu tego przepisu. Jak słusznie zauważa organ I instancji, przy badaniu legalności obiektu budowlanego dokumentacje potwierdzającą fakt jego legalnej budowy obciąża właściciela – aktualnie [.....] S.A. który dokumentacji takiej (planu realizacyjnego) nie przedłożył pomimo, iż ciążył na nim traki obowiązek w oparciu o przepis § 34 ust 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z dnia 19 marca 1975 r.). Jak zasadnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, w wyroku z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 1304/99 jeżeli inwestor nie przedstawił tych dokumentów, nie może skutecznie twierdzić, że pozwolenie było wydane. W tej sytuacji obowiązkiem organów było zbadanie przesłanek z art. 37 ustawy, co też organy częściowo uczyniły – badając stan techniczny obiektu oraz zgodność jego lokalizacji z ustaleniami planu miejscowego, wadliwie jednak przyjmując, iż fakt budowy przedmiotowego obiektu przez inwestora na nieruchomości należącej do osoby trzeciej jest bez znaczenia w procesie jego legalizacji na podstawie art. 37 oraz art. 40 ustawy, gdyż przepisy te nie wymagają, by inwestor w procesie legalizacyjnym wykazał się dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane.

Wskazać należy, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w art. 29 ust 5 stanowiły, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. Inwestor musiał się zatem wykazywać prawem do nieruchomości związanym z możliwością jej zabudowy. Wprawdzie w art. 37 ustawy nie ma literalnie wyrażonego warunku by w procesie legalizacji inwestor takim prawem się wykazał, ale w ocenie sądu z przyczyn systemowych jest oczywistym, iż brak możliwości zalegalizowania obiektu, który został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej w sytuacji, kiedy inwestor stosownego pozwolenia nie mógł uzyskać z uwagi właśnie na fakt, iż nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie wyrażane jest wprawdzie także stanowisko przeciwne (vide; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r. II SA/Bd 443/10, Baza orzeczeń LEX nr 752053) ale nie podziela je sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Na aprobatę w pełni podziela zasługuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 21 lutego 1989 r. IV SA 1181/88, Baza Orzeczeń LexPolonica nr 299403), zgodnie z którym: "Rozpoczęcie budowy na takiej nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące również skutki określone w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (...), które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1305/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43243, w którym NSA stwierdził, iż "samowolne wybudowanie (...) wiaty w granicy działki, bez zgody sąsiada, w sposób ewidentny uzasadnia nakazanie rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r."). Zdaniem Sądu nie powinno budzić żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż własność należy do wartości szczególnie chronionych prawem. Znajduje ona ochronę zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i w przepisach Prawa cywilnego. Jest również chroniona przepisami Prawa budowlanego.

Art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z art. 64 Konstytucji wynika zaś, iż każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ochronie własności służą także rozwiązania przyjęte w przepisach art. 222-231 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Art. 222 § 1 k.c. stanowi, iż właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, ażeby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela uprawnienie do władania rzeczą. Przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 k.c.).

Jak mowa o tym wyżej także przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane chroniły prawo własności, dopuszczając możliwość zabudowy określonej nieruchomości jedynie w przypadku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (D. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowi zaś, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Z przepisów powyższych wynika, iż ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu, badanie przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany stanowiący samowolę budowlaną, wynika z konieczności respektowania przez nie, wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady ochrony własności, oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne.

Ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 759/96, Baza Orzeczeń LEX nr 43338).

Przeciwna interpretacja treści art. 37 tej ustawy prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwość legalizacji robót - mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało obywateli do nierespektowania jego nakazów, co naruszałoby wartość jaką jest umacnianie poszanowania prawa. Zaniechanie badania przez organy tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby bowiem do wydania decyzji, której legalność - w istotnej kwestii zgodności z przepisami prawa cywilnego dotyczącymi ochrony własności, nie byłaby przez organ administracji oceniana, co z kolei powodowałoby niepewność obywateli co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Takie działanie mogłoby bowiem prowadzić do wydania przez sąd cywilny - na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu, odnośnie którego organ nadzoru budowlanego orzekł o legalizacji samowoli budowlanej. Wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - wyłączająca obowiązek ustalenia przez organ nadzoru prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stawiając w lepszej sytuacji - niż osoba chcąca zrealizować inwestycję w zgodzie z przepisami prawa - podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej, godziłaby także w zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując, nie podlega wątpliwości, iż postępując w zgodzie zarówno z przepisami Konstytucji RP, jak i z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego winien był w niniejszej sprawie zbadać prawo inwestora do dysponowania działką, na której znajduje się przedmiotowy słup, na cele budowlane, czego nie uczynił (analogicznie WSA w Gdańsku II SA/Gd 217/08 Baza orzeczeń LEX 509892).

Jeżeli nawet poglądu wyrażonego wyżej by nie podzielić (zajmując stanowisko jak w przytoczonym wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r. II SA/Bd 443/10, Baza orzeczeń LEX nr 752053) i tak zaskarżona decyzja nie mogła by się ostać w obrocie prawnym. Organy bowiem niedostatecznie przeanalizowały wszystkie przesłanki o których mowa a art. 37 ustawy. Mianowicie przepis ten w procesie legalizacji nakazuje organom badać między innymi czy obiekt zrealizowany w ramach samowoli budowlanej nie powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia jak zasadnie wskazuje. Jak zasadnie przyjmuje WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. II SA/Gl 987/12 baza orzeczeń LEX nr 1296166 - warunki użytkowe otoczenia to także - możliwość swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania swojej nieruchomości przez jej właścicieli lub wieczystych użytkowników. Organ w zaskarżonej decyzji omawiając tą kwestie ograniczył się tylko do stwierdzenia że przedmiotowe obiekty znajdują się przy granicy działki [.....] z działką [.....] i możliwe jest zapewnienie przejazdu i dostępu do pozostałej części działki [.....] . Ustalenia te są niewystarczające. Organ powinien ustalić a następnie rozważyć jak przedmiotowe obiekty z uwagi na ich wielkość, usytuowanie i przy uwzględnieniu kształtu i wielkości działku na której są posadowione ograniczają możliwość zagospodarowania tej nieruchomości i czy te ograniczenia nie należało uznać za niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Tym samym organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem do czego jednak organy obu instancji w niniejszej sprawie nie zastosowały się. Okoliczność tą wytyka sąd, aczkolwiek ma to o tyle znaczenie drugoplanowe, że jak mowa o tym wyżej organy powinny przede wszystkim uwzględnić fakt nie dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowalne czy też nie wykazanie tej okoliczności.

Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą czy inwestor dysponował nieruchomością na cele budowalne a jeżeli ustalenie takie nie zostanie poczynione, uwzględni uwagi o których mowa wyżej.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a