Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1266/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K., J. K., A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1140/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1140/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) marca 2007 r., nr (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda W. decyzją z dnia (...) lutego 1993 r. nr (...), na podstawie przepisu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), art. 38 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo (...), którego następcą prawnym jest (...) S.A. w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 289914 m2 , położonego w W. w rejonie ul. (...) oraz orzekł o nabyciu własności budynku, budowli i urządzeń położonych na działce nr (...).

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2005 r. Z. K., F. K., W. K., M. K. i K. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji, w części dotyczącej gruntu o łącznej powierzchni 5446 m2 (KW ...), w obrębie (...), stanowiącego działki o nr (...) (działki te weszły w skład późniejszych działek nr (...)), położonego przy ul. (...), podnosząc, że orzekając o uwłaszczeniu organ pominął okoliczność, iż w dacie wcześniejszej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości - na zasadzie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), który nie został rozpoznany.

Decyzją z dnia (...) marca 2007 r., nr (...), Minister Budownictwa, stwierdził, że decyzja Wojewody W. z dnia (...) lutego 1993 r., dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa (...) nieruchomościami położonymi w W. w rejonie ul. (...), została wydana z naruszeniem prawa - w części odnoszącej się do działek nr (...), położonych przy ul. (...), ale nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w tej części z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne.

Rozpatrując po raz drugi sprawę, na skutek wniosku spółki (...) Sp. z o.o. w W., Minister Budownictwa decyzją z dnia (...) maja 2007 r., nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.

Organ wskazał, że przedmiotowe działki przeszły na własność Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa (...), na podstawie aktu notarialnego z dnia (...) października 1974 r., przy powołaniu się na przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie zaś część byłych jej współwłaścicieli, to jest F. K. i Z. K. wystąpili z wnioskiem z dnia 12 czerwca 1991 r. (data wpływu 13 czerwca 1991 r.) o zwrot części nieruchomości "(...)". Ponadto ustalono, że pozostałymi, dawnymi współwłaścicielkami spornego gruntu były B. K., która zmarła w dniu (...) lipca 1993 r., w miejsce której weszli obecnie jej spadkobiercy mąż F. K., syn W. K., syn M. K. i syn W. K. i L. K.. Organ stwierdził też, iż wniosek o zwrot nieruchomości, o którym mowa powyżej, nie został załatwiony (załatwiono inny, późniejszy wniosek z dnia 27 lipca 1999 r., umarzając postępowanie).

Minister Budownictwa, powołując się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego sygn. akt III ZP 14/99 z dnia 27 stycznia 2000 r., podniósł, że skoro w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej pozostawało w toku postępowanie o zwrot przedmiotowych działek, to miało ono pierwszeństwo, w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego.

Organ podkreślił przy tym, że żądanie zwrotu nieruchomości nie może być traktowane jedynie jako roszczenie, bowiem jest to prawo osoby trzeciej i z tego powodu postępowanie uwłaszczeniowe winno być w takim wypadku zawieszone. Pominięcie tego obowiązku oznaczało zaś, ze decyzja uwłaszczeniowa w przedmiotowym zakresie rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Budownictwa wskazał jednak, że z uwagi na okoliczność, iż prawa rzeczowe do przedmiotowych działek zostały zbyte aktem notarialnym z dnia 1 czerwca 2005 r. przez (...) S.A. w W. (poprzednio (...) S.A. w W.) na rzecz spółki (...) Sp. z o.o. w W. – po zmianie nazwy (...) Sp. z o.o. w W. – organ uznał, iż w tym przypadku zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. bowiem skutków tych organ administracji nie jest władny, we własnym zakresie, odwrócić.

Na wskazaną wyżej decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła (...) Sp. z o.o. w W., podnosząc między innymi, że ponieważ uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99, na którą powołał się w uzasadnieniu swej decyzji Minister Budownictwa, została podjęta po dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, pogląd wyrażony w tej uchwale nie mógł odnosić się do przedmiotowej sprawy. W dacie bowiem wydawania decyzji o uwłaszczeniu istniała rozbieżność w interpretacji wzajemnego związku pomiędzy art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co przy braku jednoznaczności przepisów wykluczało przyjęcie, iż decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1140/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) maja 2007 r., nr (...) oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) marca 2007 r., nr (....), przyznał, że wywód prawny przedstawiony w uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji, opierający się na treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt III ZP 14/99, nie był adekwatny do przedmiotowego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu uszła bowiem uwadze organu okoliczność, że przedmiotem rozpoznania niniejszego postępowania było stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji wydanej w roku 1993 r.

Sąd podkreślił, że przesłanką uzasadniającą wzruszenie prawomocnej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest ustalenie, że nie tylko narusza ona prawo, ale również i to, że naruszenie ma charakter rażący. Natomiast w trybie postępowania nadzorczego opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa nie można eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy wykładni prawa.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie podlegają badaniu przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli L. K., J. K., Z. K. i A. K., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata E. U. – J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi (...) Sp. z o.o. w W.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. .464 z późn. zm.),

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uchylone tym wyrokiem decyzje Ministra Budownictwa naruszają ten przepis.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że dysponują wiedzą, iż w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym nieruchomości sąsiednich, także ze skargi "(...)" Sp. z o.o. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 261/07, oddalił tę skargę.

W związku z tym, zdaniem skarżących, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza zarówno art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jak i w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1140/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną L. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że przedmiot postępowania przed Sądem pierwszej instancji stanowiła ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Natomiast w postępowaniu administracyjnym wydając decyzję na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. organ nadzorczy ograniczony był jedynie do ustalenia, czy weryfikowana w tym trybie decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie zadaniem Ministra Budownictwa było zatem zbadanie, czy nie doszło do rażącego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym podkreślić należy, że decyzja wydana w tym trybie nie rozstrzyga o wolności i prawach człowieka lub jego prawie własności lecz jedynie stwierdza nieważność decyzji, gdy istnieje ku temu przesłanka ustawowa lub odmawia stwierdzenia nieważności jeżeli nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, kognicja sądu pierwszej instancji ograniczona była, również z racji uregulowania zamieszczonego w art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do zbadania, czy decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym jest zgodna z prawem.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

W odniesieniu powyższych rozważań do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Przedsiębiorstwo (...), posiadające w dniu (...) grudnia 1990 r. w zarządzie sporną nieruchomość spełniało warunki do uwłaszczenia. Zatem z mocy prawa nastąpiło z dniem wejścia w życie ustawy przekształcenie prawa zarządu w prawo wieczystego użytkowania do gruntu oraz w prawo własności budynków, a decyzja Wojewody stan taki tylko potwierdzała.

Stwierdzenie zamieszczone w art. 2 ust.1 powołanej ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż przekształcenie to "nie narusza praw osób trzecich", powodowało początkowo trudności interpretacyjne, lecz w orzecznictwie sądowym, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego przyjęte zostało, że zgłoszenie roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed uwłaszczeniem przedsiębiorstwa, bądź w trakcie postępowania o uwłaszczenie na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu powoduje, że postępowania uwłaszczeniowe powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości.

Z uwagi wiec na to, że uwłaszczenie w świetle art. 2 ust.1 powołanej ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, następowało na dzień 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, to aby nie nastąpiło przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste w odniesieniu do gruntów niegdyś wywłaszczonych a będących w zarządzie przedsiębiorstwa, roszczenie byłych właścicieli powinno być zgłoszone właściwemu organowi do prowadzenia postępowania uwłaszczeniowego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia konieczny był jeszcze wniosek byłego właściciela lub jego spadkobierców. Dopiero więc złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1990 r. Taki stan powoduje konieczność zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowanie o zwrot nieruchomości prowadzone jest przez inny organ, a jego wynik uzależnia czy organ uwłaszczeniowy potwierdzi nastąpienie skutku o którym mowa w art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy.

W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, wniosek o zwrot nieruchomości skarżący złożyli w dniu (...) lipca 1999 r., to jest już po wydaniu przez Wojewodę W. decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) lutego 1993 r. Skarżący powołują się także na wcześniejszy wniosek z (...) czerwca 1991 r., z którego nie wynika, że dotyczy on działek nr (...). Wniesiono bowiem o "zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Państwa (...) działki o powierzchni 1149m2 w obrębie (...), działki o powierzchni 2555m2 w obrębie (...), działki o powierzchni 2378 m2 w obrębie (...) objęte własności aktami (...) (...)".Tymczasem akt własności ziemi znajdujący się w aktach niniejszej sprawy ma nr (...), a więc nie jest tym samym aktem, na który powołują się skarżący w swoim wniosku.

Natomiast w drugim wniosku skarżących znajdującym się w aktach niniejszej sprawy, datowanym również na dzień (...) czerwca 1991 r. wniesiono "o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Państwa: działki o pow. 5446 m2, podstępnie wykupionej przez (...). Akt własności nr (...), obręb (...), pow. 776m2, obręb (...), pow. 4670 m2. Działka znajduje się przy ul. (...)". Tu z kolei numer aktu własności ziemi zgadza się z aktem własności figurującym w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, lecz za to nie wskazano, o jakie konkretnie numery działek chodzi.

Z akt sprawy wynika, że uczestniczy postępowania byli właścicielami, oprócz nieruchomości sprzedanych aktem notarialnym, również innych nieruchomości, które były wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. W tej sytuacji, gdy nie zostało jednoznacznie ustalone, że nierozpoznany wniosek o zwrot dotyczył nieruchomości objętych decyzją Wojewody W. z dnia (...) lutego 1993 r., nie było podstaw do stwierdzenia przez organ, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie mimo, że nie podniósł tej kwestii w uzasadnieniu wyroku, uchylił obie wskazane decyzje. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie, że złożony przed uwłaszczeniem wniosek o zwrot dotyczył nieruchomości objętych podlegającą nadzorowi decyzją, pozwoli na ocenę, czy nastąpiło naruszenie prawa osób trzecich decyzją uwłaszczeniową.

W tej sytuacji nie można uznać zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.