Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 297/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 par. 1, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skarg Gminy K. i A. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla decyzję Wojewody oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części, tj. w części orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 632/9; II. stwierdza, że określona w pkt I wyroku decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Wojewody na rzecz A. sp. z o.o. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań J. W., J. W., M. sp. z o.o. w W. oraz Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty K. z dnia [...], orzekającej o zwrocie na rzecz J. W. w 5/8 części, J. W. w 1/8 części, I. W. w 1/8 części i Z. W. w 1/8 części, nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., w obrębie 016 przy ul. Z., i oznaczonej jako działka nr 632/9 o pow. 0,1167 ha, stanowiącej własność Gminy K. oraz o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K., obręb 016, wchodzącej w skład ul. Z., stanowiącej część działki nr 426/8, stanowiącej własność Skarbu Państwa, na podstawie 9a, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004r. poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania tego rozstrzygnięcie doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło na rzecz Państwa, na potrzeby Wojewódzkiego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki, nieruchomość położoną w K. przy ul. W. (obecnie ul. Z.) oznaczoną numerami 3 i 24 o łącznej powierzchni 0,1364 ha, ujawnioną w księdze wieczystej nr 549, stanowiącą własność J. i J. małż. W. Zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 27/61 wywłaszczana nieruchomość była przeznaczona pod budowę Hali Widowiskowo-Sportowej. Stan prawny wywłaszczonej nieruchomości uregulowany został w księdze wieczystej nr KI1L 89709/4, zgodnie z którą właścicielem działki nr 632/4 (w skład której wchodzi obecnie m.in. działka ewidencyjna nr 632/9), ujawnionym w dniu 27 maja 1999r. na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia [...], jest Gmina K. oraz w księdze wieczystej nr 95583, zgodnie z którą prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3/1 (obecnie część działki ewidencyjnej nr 426/8), wpisane na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] w dniu 10 maja 1995r., przysługuje Skarbowi Państwa.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 1999r. Sąd Rejonowy w Wałbrzychu stwierdził, że spadek po J. W. nabyli żona J. W. oraz synowie: J. W., Z. W. i I. W. po 1/4 części.

W dniu 23 września 1999r. zawarta została pomiędzy M. sp. z o.o. w W. a Gminą K. na okres 30 lat umowa dzierżawy m.in. działki nr 632/7 – z przeznaczeniem pod budowę i prowadzenie działalności gospodarczej firmy M. sp. z o.o. w W.

Wnioskiem z dnia 19 lutego 2000r. J., J., Z. i I. W. wystąpili do Prezydenta Miasta K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę K., który decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie części nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., oznaczonej jako działka nr 632/9 o pow. 0,1167 ha oraz odmówił wnioskodawcom zwrotu części nieruchomości, stanowiącej część działki nr 426/8, będącej drogą publiczną. Ponadto decyzją tą ustalona została wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, na kwotę 439.806,00 zł. Decyzją z dnia 20 grudnia 2006r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań Gminy K. oraz M. sp. z o.o. w W., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]

Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Ke 78/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg Gminy K. oraz M. sp. z o.o., uchylił w całości w/w decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K.. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż organy orzekające nie zbadały i nie określiły jednoznacznie, czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo – Sportowej, objęta wnioskiem o zwrot, była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking, jak twierdzą skarżący, a następnie, czy w terminie przewidzianym przepisem art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) został zrealizowany parking.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta K. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o odszukanie i przesłanie kopii decyzji PWRN nr [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji oraz innych dowodów, na podstawie których można ustalić zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. W odpowiedzi na powyższe pismo przesłano kopię części opisu technicznego do projektu urbanistycznego hali wraz z załącznikiem graficznym, otrzymaną od Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K.. Zgodnie z tym załącznikiem na przedmiotowej nieruchomości planowana była m.in. realizacja parkingu od strony toru kolejowego o pow. 1.750m2. W wyniku podjętej przez organ I instancji kwerendy akt odnaleziono m.in. zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej działki nr 27/61, zatwierdzające lokalizację szczegółową na budowę hali sportowej na terenie położonym w K. przy ul. W.. Natomiast w zasobach archiwalnych nie odnaleziono załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji.

Starosta K. przeprowadził kolejne kwerendy, które wykonywano na jego żądanie w Archiwum Państwowym w K., Urzędzie Miasta w K. oraz w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w K.

W dniu 23 marca 2009r. J. W. i J. W. złożyli przed pracownikiem Starostwa Powiatowego w K. oświadczenie, z którego wynika, że na przedmiotowym terenie w latach 1962-1972 nie było parkingu. W ten sam sposób w dniu 2 kwietnia 2009r. oświadczenie złożył I. W. J., stwierdzając, że tereny przy ul. Z. od hali do torów nie były zagospodarowane, rosły tam drzewa owocowe, między którymi prowadziły wydeptane ścieżki, a stan taki pozostawał do połowy lat 70-tych.

Dla potrzeb sprawy na zlecenie Starostwa Powiatowego w K. wykonany został operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia określona została na kwotę 1.141.000 zł, natomiast według stanu na dzień zwrotu na kwotę - 2.510.000 zł.

Decyzją z dnia 14 lipca 2009r. Starosta K. orzekł o zwrocie nieruchomości zabudowanej budynkiem gastronomicznym, położonej w K., oznaczonej jako działka nr 632/9 o pow. 0,1167 ha, stanowiącej własność Gminy oraz odmówił wnioskodawcom zwrotu części nieruchomości położonej w K. wchodzącej w skład ul. Z., stanowiącej część działki nr 426/8 będącej własnością Skarbu Państwa. Ponadto decyzją tą ustalona została wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, powiększona o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu – na kwotę 1.382.084 zł, którą wnioskodawcy zobowiązani są zwrócić Gminie K. w częściach odpowiadających ich udziałom w zwracanej nieruchomości. Stosownie do punktu 4, 5 i 6 w/w decyzji należności te zostały rozłożone każdemu wnioskodawcy na 10 rocznych rat podlegających oprocentowaniu. W podstawie prawnej powołano art. 136 ust. 3, art. 137, 138 ust. 2, art. 139, 140, 142, 216, 217 ust. 2, art. 227 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając orzeczenie o zwrocie działki nr 632/9 organ I instancji stwierdził, że stosownie do art. 137 u.g.n. cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany, co stanowi podstawę do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast jako powód odmowy zwrotu działki nr 426/8 wskazano okoliczność, że stanowi ona część drogi publicznej.

Odwołanie od w/w decyzji wnieśli J. W. i J. W., kwestionując ponad trzykrotny wzrost wartości nieruchomości w okresie wydania obu decyzji Starosty K., co spowodowało zwiększenie wysokości zwaloryzowanej należności.

Od w/w decyzji odwołał się również M. sp. z o.o., kwestionując słuszność zwrotu działki nr 632/9 o pow. 0,1167 ha i wskazując na naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 9 w zw. z art. 81 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniach wnioskodawców, którzy stwierdzili, że na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania "nie było parkingu w latach 1962 – 1972" bez jakiejkolwiek weryfikacji tych oświadczeń. Strona wskazała ponadto, iż przed wybudowaniem obiektu restauracji na terenie spornej działki znajdował się ogólnodostępny parking, przeznaczony na potrzeby użytkowników hali, a określona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości została zaniżona.

Odwołanie wniósł także Prezydent Miasta K. wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia, polegający na wybudowaniu Hali Widowiskowo – Sportowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym ogólnodostępnym parkingiem, został zrealizowany na całej powierzchni objętej wywłaszczeniem i zakończony w połowie lat 60-tych ubiegłego wieki. Sposób zagospodarowania części wywłaszczonej nieruchomości uległ zmianie dopiero z chwilą wybudowania w 2000r. na części ogólnodostępnego parkingu obiektu restauracji McDonald's. Zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez czynienie przez organ ustaleń włącznie na odstawie oświadczeń wnioskodawców i I. J.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Wojewoda ustalił, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr 632/9, przeznaczona była pod budowę parkingu. Wynika to m.in. z załącznika graficznego do opisu technicznego do projektu urbanistycznego hali. Zgodnie zaś z częścią opisową projektowany parking, usytuowany od strony toru kolejowego, miał mieć powierzchnię 1.750 m2. Parking ten uwidoczniony został także w części graficznej projektu techniczno – roboczego garaży przy hali sporządzonego około roku 1968. Z tego ostatniego dokumentu domniemywać można, że w dacie opracowania projektu garaży parking nie został jeszcze wybudowany, tak więc 7 lat po wywłaszczeniu inwestycja nie została zrealizowana. Natomiast okoliczność, iż parking został wybudowany potwierdza mapa podstawowa z 1976r., na której naniesiono asfaltowy parking, trawnik oraz betonowy chodnik. Organ powołał się jednocześnie na opisane powyżej oświadczenia J. W., J. W. oraz I. W. J. Wskazano przy tym, iż twierdzenia Prezydenta Miasta K. w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie zostały w żaden sposób udowodnione. Nie można zarazem uznać, iż realizacja budynku restauracji oraz rozbudowa parkingu jest tożsama z infrastrukturą, która jest ściśle związana z Halą Widowiskowo – Sportową. Cel wywłaszczenia nie może bowiem podlegać wykładni rozszerzającej. Niedopuszczalne jest także powoływanie się na powyższe inwestycje, gdyż ich realizacja nastąpiła 40 lat po wywłaszczeniu. Ustosunkowując się do zarzutów M. sp. z o.o. Wojewoda wskazał, iż próba zebrania dowodów, jakkolwiek opieszała i nie do końca skuteczna, została przeprowadzona w sposób rzetelny i prawidłowy, a zebrany materiał dowodowy potwierdza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co daje podstawę do zwrotu działki nr 632/9.

Odnosząc się do zawarcia umowy dzierżawy spornej działki organ przytoczył art. 138 ust. 2 u.g.n., podnosząc, iż przepis ten nie normuje zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość przez osoby trzecie. Tym samym nakłady osób trzecich mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 12.07.2001r. II SA/Po 874/01). Z kolei rozliczenia, o jakich mowa w art. 140 u.g.n., są dokonywane wyłącznie między Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na rzecz której orzeczony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i nie są one uzależnione, czy też powiązane w jakikolwiek sposób z kwestią, kto dokonał nakładów na wywłaszczoną nieruchomość, które wpłynęły na zmianę jej wartości w chwili zwrotu. To samo należy odnieść do przepisu art. 138 ust. 2 u.g.n.

Analizując operat szacunkowy dotyczący spornej nieruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż zawiera on wszystkie elementy niezbędne do ustalenia zarówno wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, jak też wysokość należności – z uwzględnieniem kwoty o jaką wzrosła wartość nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. Ponadto w/w operat został sporządzony zgodnie z dyspozycją art. 140 i 217 u.g.n. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ze względu na powyższe Wojewoda uznał, iż przedmiotowy operat szacunkowy jest spójny, logiczny oraz wiarygodny i może zostać przyjęty jako dowód w sprawie.

Odnosząc się do zastrzeżeń J. i J. W.ch dotyczących ponad trzykrotnego wzrostu wartości nieruchomości w okresie wydania obu decyzji organ podniósł, iż poprzedni operat został przyjęty jako dowód w sprawie zakończonej decyzją, która została następnie uchylona przez sąd administracyjny. Z tego też względu w niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie dowód z operatu szacunkowego z dnia 4 czerwca 2009r. Ponadto brak jest podstaw do porównywania otrzymanych wyników w obu operatach szacunkowych z uwagi na okoliczność, że poprzedni operat nie został poddany ocenie zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Również zarzut M. sp. z o.o. dotyczący zaniżenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, mającego nie odzwierciedlać wartości odtworzeniowej budynku restauracji uznano za niezasadny. Określenie wartości odtworzeniowej jest bowiem możliwe jedynie w sytuacji, kiedy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej (art. 140 ust. 2 i ust. 5 u.g.n.). Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

Za prawidłowe uznano także orzeczenie w kwestii odmowy zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 426/8 – stosownie do art. 2 i 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Podczas oględzin w dniu 15 kwietnia 2005r. stwierdzono bowiem, że część wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,0197 ha od strony północnej weszła w skład działki nr 426/8 o pow. 0,2239 ha, która znajduje się w pasie drogowym ul. Z.. Na wywłaszczonej części w/w działki znajduje się częściowo betonowy chodnik oraz częściowo jezdnia ul. Z..

Skargi na powyższą decyzję, w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty, orzekającą o zwrocie nieruchomości wniosły Gmina K. i M. sp. z o.o. w W..

Gmina K. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez ich zastosowanie, mimo braku podstaw do przyjęcia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

2. naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a., wskutek czego organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie zbędności zwracanej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wskazała, iż cel wywłaszczenia polegający na wybudowaniu hali widowiskowo – sportowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym ogólnodostępnym parkingiem został zrealizowany na całej powierzchni objętej wywłaszczeniem i zakończony w połowie lat 60-tych ubiegłego wieku. Zrealizowana na części tego parkingu w latach 1999-2000 inwestycja stanowi jedynie uzupełnienie i rozwinięcie infrastruktury towarzyszącej hali, a ponadto jest obiektem tymczasowym. W sprawie nie zostało wykazane żadnymi dowodami w sposób nie budzący wątpliwości, że parking został wybudowany po upływie terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. W związku z tym skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części objętej skargą oraz decyzji Starosty w części orzekającej o zwrocie nieruchomości.

Z kolei M. sp. z o.o. w W. zarzuciła rozstrzygnięciu organu II instancji:

1. rażące naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 137 ust. 1, art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że dopuszczalne jest orzeczenie zwrotu nieruchomości pomimo jej zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia, jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., podczas, gdy prawidłowa wykładnia tej normy każe przyjąć, że zwrot nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie jest możliwy niezależnie od terminu realizacji celu, a zawarte w art. 137 ust. 1 terminy pełnią tylko taką funkcję, że wyłączają możliwość zwrotu nieruchomości niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia przed ich upływem.;

2. rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 86 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:

a) dowolną tj. sprzeczną z zasadami logiki i równego traktowania stron, ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie jako wiarygodnych oświadczeń, zainteresowanych korzystnym dla nich rozstrzygnięciem, wnioskodawców i przez nich zgłoszonego świadka – co do braku zrealizowania celu wywłaszczenia w okresie od wydania decyzji wywłaszczeniowej do roku 1972r., odnośnie którego to okresu nie został zgromadzony żaden inny materiał dowodowy – na tej wyłącznie podstawie, że oświadczenia te nie są sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, więc organ ustalił niesprzeczność wskazanych oświadczeń z materiałem dowodowym, do którego nie odnoszą się przedmiotowe oświadczenia; z drugiej strony, w konfrontacji z tym samym materiałem dowodowym organ uznał za niewiarygodne, bo w żaden sposób nieudowodnione, przeciwne oświadczenie obecnego właściciela nieruchomości;

b) dowolną ocenę materiału dowodowego tj. logicznie nieuzasadnione przyjęcie z faktu istnienia opisu o treści proj.-parking na części graficznej projektu techniczno-roboczego garaży przy hali sporządzonego około roku 1968 domniemania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do roku 1968, w sytuacji, gdy organy nie są w stanie ani ustalić daty sporządzenia przedmiotowego projektu, ani zweryfikować aktualności mapy, na której projekt był sporządzony na dzień jej sporządzenia;

c) ograniczenie postępowania dowodowego do dokumentów urzędowych i w konsekwencji nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz naruszenie zasady oficjalności postępowania poprzez obciążanie strony (Gminy K.) negatywnymi skutkami jej rzekomej bierności w zakresie zgłaszania dowodów;

d) naruszenie zasad postępowania dowodowego polegające na bezzasadnym dopuszczeniu dowodu z pisemnych oświadczeń wnioskodawców i wskazanego przez nich świadka czyli tzw. nienazwanego środka dowodowego w miejsce uregulowanego przepisami postępowania administracyjnego dowodu z zeznań stron i świadka, przez co pozostałe strony postępowania zostały pozbawione możliwości krytycznego ustosunkowania się do informacji zawartych w oświadczeniach, choćby poprzez zadawanie pytań zeznającym;

3. naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie za prawidłowe oszacowania wartości rynkowej nieruchomości, które narusza w ocenie skarżącej obowiązujące zasady wyceny nieruchomości przynoszącej dochód, na której zlokalizowana jest restauracja sieciowa. W uzasadnieniu zarzutu strona przedłożyła dokument zatytułowany "Metodologia wyceny wartości rynkowej nieruchomości na której zlokalizowana jest restauracja sieciowa, dla potrzeb określenia wartości odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości" z wnioskiem o uznanie go za stanowisko skarżącej. W związku z tymi zarzutami Spółka domagała się stwierdzenia nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji – w zakresie orzeczenia w przedmiocie zwrotu działki nr 632/9, zwrotu odszkodowania oraz pkt 4-10, ewentualnie uchylenia tych decyzji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Ke 672/09 ze skargi M. sp. z o.o. ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 673/09 ze skargi Gminy K. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 672/09 i następnie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 672/09 oddalił obie skargi.

Na skutek wniesionych przez obie skarżące skarg kasacyjnych wyrokiem z dnia 24 marca 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 grudnia 2009r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia było ustalenie, że ten sam sędzia brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku oraz wyroku z dnia 26 czerwca 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że ponieważ w sprawie zachodzą przesłanki nieważności, nie mógł odnieść się merytorycznie do zarzutów skarg kasacyjnych.

W toku ponownego rozpoznania sprawy M. sp. z o.o. w W. złożyła pismo, w którym rozwinęła zarzuty podniesione w skardze a nadto zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 w zw. z art. 83 § 3, art. 89 i art. 10 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zauważyć należy, iż ponieważ skarżące zakwestionowały decyzję organu II instancji jedynie w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. w zakresie, w jakim orzeka ona o zwrocie działki nr 632/9, i związaną z tym wysokością zwracanego odszkodowania, tym samym Sąd – z uwagi na treść cyt. art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie był uprawniony do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu działki 426/8.

Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22.03.1999r. sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Są tam bowiem zawarte wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych działań.

Ze względu na powyższe stwierdzić trzeba, iż zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd, związane są prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Ke 78/07 oraz zawartymi w treści jego uzasadnienia zaleceniami co do ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd rozpoznający obecnie sprawę nie jest natomiast związany oceną dokonaną przez WSA w K. w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 grudnia 2009r., bowiem wyrok ten został uchylony. Jeśli natomiast chodzi u wyrok NSA z dnia 24 marca 2011r., zawiera on jedynie wykładnię przepisów dot. wyłączenia sędziego i w tym zakresie stosownie do art. 190 p.p.s.a. wykładnia ta została uwzględniona.

Stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2007r. organy miały obowiązek ustalić, czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo-Sportowej, objęta wnioskiem o zwrot, w decyzji lokalizacyjnej była przeznaczona na parking, a następnie czy w terminie przewidzianym przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n. parking został zrealizowany. Pomimo, że organom nie udało się dotrzeć do decyzji o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji, to w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego (między innymi załącznika graficznego do opisu technicznego projektu urbanistycznego hali) za prawidłowe uznać należy poczynione w zaskarżone decyzji ustalenie, iż na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy w ramach celu, na jaki została ona wywłaszczona, miał być zrealizowany parking, wchodzący w skład infrastruktury Hali Widowiskowo – Sportowej. Z poczynionych przez Wojewodę w oparciu o zaewidencjonowaną w dniu 3 czerwca 1976r. pod nr. ew. 80/76 mapę wynika także, że najpóźniej w tym właśnie roku, to jest w 1976r., parking został zrealizowany.

Decyzja wywłaszczająca nieruchomość została wydana w dniu [...] , z tym, że z pism wnioskodawców oraz postanowienia Wojewody ego z dnia 17 listopada 2004r. zdaje się wynikać, że było od niej złożone odwołanie, skoro ostateczna decyzja w przedmiocie wywłaszczenia pochodzi z daty 28 lutego 1962r. Stąd też, stosując się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2007r., organy usiłowały ustalić, czy w terminach o jakich mowa w art. 137 u.g.n., a więc do roku 1972r. parking został zrealizowany. Zasadnie skarżący zarzucają, że ustalenie, iż parking został zrealizowany z przekroczeniem tych terminów zostało poczynione z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 10, 75, 77 § 1, 79 i 80 kpa. Jedynymi bowiem "dowodami", w oparciu o które organy poczyniły ustalenia w tym przedmiocie były:

- oświadczenie wnioskodawców: J. i J. W.ch, którzy w dniu 23 marca 2009r. zgłosili się do Ref. Urzędu i oświadczyli, że chcą złożyć oświadczenie dotyczące sprawy z ich wniosku i takie oświadczenie, że w latach 1962 – 1972 na terenie działki, której rodzina W.ch była właścicielem nie było parkingu, złożyli,

- oświadczenie osoby o nazwisku I. W. J., która, jak to wynika z notatki służbowej z dnia 2 kwietnia 2009r. tego dnia zgłosiła się do urzędu i "wyraziła chęć złożenia oświadczenia" odnośnie działki, na której obecnie znajduje się restauracja M. i następnie oświadczyła, że tereny działki od 1969 do połowy lat 70-tych pozostawały niezagospodarowane,

- dokumentacja projektu techniczno – roboczego garaży, ze znakiem na okładce "Z – 59/68", dotycząca projektowanych w pobliżu garaży, w której znajduje się szkic, przedstawiający między innymi przedmiotową działkę z opisem "proj. parking".

Odnośnie oświadczeń złożonych przez wnioskodawców wskazać należy, iż chociaż wynika z nich, że osoby je składające zostały pouczone o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, zgodnie zaś z art. 75 § 2 kpa organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, to jednak w ocenie sądu oświadczenie to nie mogło zostać uznane w niniejszej sprawie za dowód odnośnie daty budowy parkingu. Jak wskazano w komentarzu do art. 75 kpa ( B. Adamiak, J. Borkowski wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011) dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia jest uzależnione od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: przepis prawa nie wymaga wprost złożenia zaświadczenia potwierdzającego określony fakt lub stan prawny i wniosek strony o przyjęcie od dniej oświadczenia. Jednak, jak wskazują komentatorzy, tak szerokie określenie granic dopuszczalności ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy na podstawie oświadczenia strony budzi zastrzeżenia co do jego spójności z rozwiązaniem przyjętym w art. 86, dopuszczającym przesłuchanie stron tylko jako dowód posiłkowy. "Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można przyrównać do rozwiązania prawnego przyjętego w postępowaniu cywilnym, dotyczącego faktów przyznanych w toku postępowania przez stronę przeciwną. Fakty przyznane, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, nie wymagają dowodu. Tak też należy sytuować w systemie środków dowodowych postępowania administracyjnego oświadczenie strony. Jeżeli to oświadczenie złożone odnośnie do stanu faktycznego lub stanu prawnego nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to te okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu". Przenosząc powyższe rozważanie do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie sprawy zależało, w świetle wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 6 czerwca 2007r., od ustalenia dwóch okoliczności: czy parking był objęty inwestycją stanowiącą cel wywłaszczenia, a jeśli tak, to kiedy został zrealizowany. Druga z tych okoliczności od początki między stronami była sporna w tym sensie, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 31.10.2006r. Gmina twierdziła, że parking został wykonany w połowie lat 60 - tych, wraz z całą inwestycją, i takie stanowisko podtrzymuje do chwili obecnej. W tej sytuacji organ nie mógł uznać za wystarczający do poczynienia odmiennych ustaleń dowód z oświadczeń wnioskodawców, nawet jeżeli zostały one złożone po uprzedzeniu o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Z kolei jeśli chodzi o oświadczenie złożone przez I. W. J., osoba ta nie jest stroną postępowania. O ile zdaniem organu dysponowała ona wiedzą, przydatną do wyjaśnienia sprawy, organ powinien był dopuścić dowód z jej przesłuchania w charakterze świadka i dowód ten przeprowadzić z zachowaniem wymogów, o jakich mowa w art. 79 kpa. Oświadczenie złożone przez potencjalnego świadka, nawet z pouczeniem go o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie może być uznane za dowód zastępujący przesłuchanie tego świadka zgodnie z wymogami kpa. Poza tym uniemożliwienie stronie zadawania pytań świadkowi, a co za tym idzie pozbawienie jej możliwości podważania wiarygodności osoby składającej oświadczenie, powoduje, że taki sposób przeprowadzenia "dowodu" narusza przepis art. 10 kpa. Co się zaś tyczy dokumentacji dotyczącej budowy garaży, Wojewoda wskazał, że "Zaprojektowany na przedmiotowej działce parking uwidoczniony został także w części graficznej projektu techniczno – roboczego garaży przy hali sporządzonego około 1968. Z tego ostatniego dokumentu domniemywać można, że w dacie opracowywania projektu garaży parking nie został jeszcze zrealizowany, a wiec na 7 lat po wywłaszczeniu parking nie został zrealizowany". Pomijając kwestię, na ile można wiarygodnie stwierdzić, że powyższa dokumentacja była faktycznie sporządzana w 1968r. jak również kwestię, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna ( a co za tym idzie kiedy upływał 7-letni okres), to przede wszystkim zauważyć należy, iż nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na budowę hali widowiskowo-sportowej. Budowa parkingu nie była oddzielną inwestycją, lecz stanowiła jej część w ramach realizacji tak zwanej infrastruktury. Tak więc ustalając, kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, należy mieć na uwadze prace związane z budową całej inwestycji, a nie tylko jej niewielkiego fragmentu, który usytuowany został na działce będącej przedmiotem tego postępowania.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy ustalenia, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 1 u.g.n., poczyniły w sposób dowolny, z naruszeniem art. 80, a także art. 7 i 77 § 1 kpa.

W tym miejscu należy przejść do omówienia podnoszonego przez skarżące zarzutu naruszenia prawa materialnego, którego to zarzutu upatruje się w tym, iż organy orzekły o zwrocie nieruchomości, pomimo ustalenia, że cel wywłaszczenia faktycznie został najpóźniej w 1976r. zrealizowany. W związku z tym ponownie należy się odwołać do zacytowanego na wstępie rozważań art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia 6 czerwca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny między innymi wskazał: "Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23.XII.1999 r. (sygn. IV S.A. 2140/97), że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono.

Do organów orzekających w sprawie należało zatem zbadanie tej istotnej w sprawie okoliczności i jednoznaczne określenie, czy nieruchomość wokół Hali Widowiskowo-Sportowej, objęta wnioskiem o zwrot była w decyzji lokalizacyjnej przeznaczona na parking, jak twierdzą skarżący, a następnie czy w terminie przewidzianym przepisem art. 137 ust. 1 ustawy parking został zrealizowany. Obie wskazane przesłanki zwrotu dotyczą bowiem faktycznej realizacji celu, a nie tylko opracowania dokumentacji inwestycji, a nawet uzyskania decyzji.

Zauważyć należy, że umowa dzierżawy ze skarżącą spółką została zawarta dopiero w 1999 r., budynek gospodarczy (restauracja M.) został zrealizowany przez spółkę w 2000 r., zatem w żadnym wypadku tego budynku nie można zaliczyć do infrastruktury inwestycji, związanej z realizacją celu wywłaszczenia. Przeprowadzony przez organ dowód z oględzin w dniu 15 kwietnia 2005 r., obrazuje zainwestowanie terenu w tym dniu, podczas gdy w sprawie ustalenia organu wymagała okoliczność zrealizowania infrastruktury inwestycji w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przepis art. 137 ustawy określa bowiem, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany,

natomiast, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.

Według art. 137 ustawy o zbędności nieruchomości nie decyduje aktualny sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w ustawie o wywłaszczeniu obejmuje również zakaz rozporządzania nieruchomością w drodze czynności prawnej przed wykorzystaniem jej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu".

Co prawda jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, uchylającego decyzję, Sąd ten wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów postępowania, jednakże dokonana przez ten Sąd negatywna ocena przeprowadzonego przez organ postępowania wynikała z dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 137 u.g.n. i wyciągniętego na jej podstawie wniosku, że aby zachodziła podstawa do uznania, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w świetle tego przepisu, konieczne jest ustalenia, że inwestycja nie została zrealizowana w ciągu 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Potwierdzają to również zawarte w uzasadnieniu, wyżej zacytowane wskazania co do dalszego postępowania. Wykładnią tą Sąd w niniejszej sprawie jest związany, w związku z czym skarżące nie mogą obecnie skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n.

Również skarżąca Spółka nie może zdaniem składu orzekającego skutecznie kwestionować dokonanej wyceny zwracanej nieruchomości, a co za tym idzie wysokości ustalonego na rzecz Gminy odszkodowana, zwłaszcza w sytuacji, gdy sama Gmina nie podważa dokonanej wyceny. Zauważyć bowiem należy, iż Spółka swoje uprawnienie do bycia stroną w niniejszej sprawie wywodzi z treści art. 138 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. O ile można przyjąć, że wynik postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości dotyka bezpośrednio tę skarżącą, jako dzierżawcę nieruchomości, to już bez wpływu na jej prawa pozostaje wysokość odszkodowania, jaką ma obowiązek zwrócić poprzedni właściciel ( jego spadkobiercy) Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego – w tej konkretnej sprawie Gminie K..

Z przyczyn wcześniej wskazanych, w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji w części orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też obie te decyzje podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone od organu kwoty składają się uiszczone przez skarżące wpisy ( w wysokości po 200 zł) oraz koszty związane z wynagrodzeniem reprezentujących je pełnomocników.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zgromadzi i przeprowadzi w sposób przewidziany przepisami kpa dowody, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustali, kiedy został zrealizowany cel wywłaszczenia, a w szczególności jego infrastruktura w postaci parkingu na działce będącej przedmiotem sprawy. Organ winien mieć na względzie, że stosownie do przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa to na nim w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zebrania całego niezbędnego materiału dowodowego i tego obowiązku nie może przerzucać na strony.