Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 512/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 i 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 922/06 w sprawie ze skarg M. C. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz M. C. i innych solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 922/06 w sprawie ze skargi M. C., A. C., M. Z., J. Z., B. J. i A. J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2006 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie zwrot kosztów postępowania: solidarnie na rzecz M. i A. C. kwotę 755 zł, solidarnie na rzecz M. i J. Z. kwotę 755 zł oraz solidarnie na rzecz B. i A. J. kwotę 500 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 3 lutego 2004 roku G. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta Zawiercie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wolnostojącego oraz budowie urządzeń infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej, w tym parkingu na około 360 miejsc. Inwestycja przewidziana została do realizacji w Zawierciu na terenie obejmującym działki nr [...],[...],[...]. Planowaną powierzchnię sprzedaży inwestor określił na 2000m2.

Decyzją z dnia [...] września 2005 roku nr [...] Prezydent Miasta Zawiercie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazując, że uchwałą Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 29 października 2003 roku nr XII/142/03 wprowadzono ograniczenia funkcji usługowo-handlowej na terenie, na którym usytuowana ma zostać przedmiotowa inwestycja, poprzez dopuszczenie jedynie obiektów handlowych o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 600m2.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez G. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wskazana w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna uchwała Rady Miejskiej w Zawierciu nie stanowi "przepisów odrębnych" w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.). Nadto brak jest informacji o tym czy uchwała ta została ogłoszona w poprawnym trybie, a tym samym czy istotnie weszła ona w życie.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji zlecił ponowne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...] Prezydent Miasta Zawiercia podtrzymał w mocy wydaną wcześniej decyzje i odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej obiektu oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Prezydent Miasta Zawiercie stwierdził, że wydanie decyzji pozytywnej "naruszałoby przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. T., zarzucając jej naruszenie art. 61 u.p.z.p.. Do odwołania inwestor dołączył, wykonaną na jego własne zlecenie przez, mgr inż. arch. A. D., analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, formułującą wniosek, iż planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację sposobów zagospodarowania terenu występujących na analizowanym obszarze. Dodatkowo w trakcie postępowania odwoławczego inwestor, pismem z dnia 5 lipca 2006 roku, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o rozszerzenie "obszaru rozpatrywania wniosku" i wydanie decyzji z uwzględnieniem dodatkowo działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W wydanej decyzji uwzględniona została również działka nr [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wskazało, iż sporządzona na zlecenie inwestora analiza opracowana została w oparciu o istniejący stan faktyczny i w zgodności z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził zasadność uznania wiarygodności powyższej analizy i przyznania jej mocy dowodowej, za błędne uznało natomiast wnioski zawarte w analizie sporządzonej na zlecenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należało ustalić linię zabudowy w odległości 22 m od krawędzi jezdni ulicy Sikorskiego oraz z odległości 40 m od ulicy [...], w związku z szeroko rozumianym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Organ II instancji wskazał iż jego zdaniem, wyrażane przez właścicieli sąsiednich nieruchomości obawy co do zagrożenia dla środowiska nie znajdą odzwierciedlenia w rzeczywistości. Zdaniem Kolegium, dotrzymanie wymogów prawnych wynikających z decyzji właściwych organów oraz przepisów wykonawczych spowoduje bowiem, że projektowane przedsięwzięcie nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska, w tym na zdrowie ludzi, a wpływ projektowanej inwestycji zamknie się w dopuszczalnych granicach norm środowiskowych określonych w obowiązujących przepisach. W decyzji podkreślono, że jej projekt został sporządzony przez wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów mgr inż. arch. A. M., a w charakterze załącznika do decyzji dołączono podpisaną przez mgr inż. arch. A. M. analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

M. i A. C., M. i J. Z. reprezentowani przez radcę prawnego G. D. oraz B. i A. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) w związku z art. 81, 84 i 131 k.p.a., poprzez oparcie się na prywatnej opinii wykonanej na zlecenie inwestora i podważającą opinię biegłego powołanego w postępowania oraz brak powiadomienia stron o złożeniu tej opinii, co uniemożliwiło stronom czynny udział w postępowaniu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.. W skardze podniesiono, że organ II instancji dokonał ustaleń w zakresie działek sąsiadujących w oparciu o analizę wykonaną na zlecenia inwestora. Analiza ta, zadaniem skarżących, została wykonana w sposób dowolny oraz nie znajduje oparcia w rzeczywistych zamiarach inwestora. Skarżący wskazali także, że w ich opinii nie można odmówić uchwale Rady Miejskiej Zawiercia z dnia 2003 roku przymiotu przepisu odrębnego, w związku z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że w toku postępowania wszystkie strony zostały poinformowane przez organ pierwszej instancji o wniesionym odwołaniu. Przeprowadzona także została rozprawa administracyjna, o której poinformowano wszystkie strony postępowania. Nie można więc zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej sformułowane. Podjęte bowiem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie rozstrzygnięcie dotknięte jest uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem Sądu, decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjna zgodnie z art. 104 k.p.a. a w konsekwencji do zasad i trybu załatwienia sprawy warunków zabudowy zastosowanie mają przepisy k.p.a., chyba że przepisy u.p.z.p. wprowadzają w tym zakresie wyjątki. W związku z powyższym postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), czyli sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i zbadana. Niedopuszczalne jest rozpoznanie przez organ II instancji wniosku strony który nie był przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Częstochowie objęła teren wnioskowany pierwotnie i rozstrzygnięty w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz działkę [...], co do której wniosek o wydanie warunków zabudowy inwestor złożył bezpośrednio do organu II instancji już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach działanie organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności, a tym samym zaskarżona decyzja musiała podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności również w odniesieniu do części zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem postępowania przed Kolegium, które dotyczyło wniosku inwestora w jego pierwotnym brzmieniu (tj. działek [...],[...] i [...]). Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W sytuacji gdy organ odwoławczy, uzna że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości, powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zlecając A M. dokonanie ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza została dołączona do decyzji organu w charakterze załącznika, odrzuciło wcześniejsze ustalenia dokonane w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji. Dokonane przez Kolegium rozstrzygnięcie zostało, zdaniem Sądu, oparte na poczynionych przez organ nowych ustaleniach, a nie na ocenie zebranych wcześniej dowodów. Działanie te doprowadziły do naruszenia procedury administracyjnej oraz naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p.. Zgodnie z przytoczonym przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, o której mowa powyżej, nie ma zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, na ile to jest możliwe, iż merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i zasugerowane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. W niniejszej sprawie architekt przygotowujący analizę sporządził także projekt decyzji, na podstawie którego wydano decyzję o warunkach zabudowy oraz o uchyleniu decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu ,ocena dokonana przez organ odwoławczy była przedwczesna i nieuprawniona.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zarówno treść dołączonej do decyzji pierwszoinstancyjnej analizy, jak też wyprowadzone z niej przez organ I instancji wnioski (w tym zawarta w analizie, o której mowa, informacja, iż na terenie całego miasta nie ma obiektu o powierzchni sprzedaży do 2000m2) mogą budzić wątpliwości. Pomimo wskazanych wyżej zastrzeżeń Sąd ograniczył się do uchylenia jedynie decyzji drugoinstancyjnej nie eliminując z obrotu prawnego decyzji organu I instancji albowiem rozstrzygnięcie takie byłoby niekorzystne dla strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżając go w całości podniosło następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu tezy, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów winien ograniczać się jedynie do zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej,

2. naruszenia przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ odwoławczy naruszyło art. 136 k.p.a. w ten sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut Sądu o naruszeniu art. 136 k.p.a. jest niezasadny, bowiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku kilkakrotnie wskazało, że załącznik nr [...] sporządziło w oparciu o analizy wykonane w ramach postępowania administracyjnego na zlecenie organu I instancji, jak też na zlecenie inwestora. Z uzasadnienia jednoznacznie wynika, że ustalenia poczynione przy okazji sporządzanych analiz są zbieżne. Jedynie osoby je sporządzające dochodziły do różnych wniosków. W takiej sytuacji nieuzasadnionym byłoby sporządzanie kolejnej czwartej już w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W ocenie Kolegium, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Zawiercia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie podjęło rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, bezsporną jest wynikająca z art. 138 k.p.a. zasada merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wyjątek od wymienionej zasady. Jednocześnie, ze względu na stosunek istniejący między przepisami art. 136 i 138 § 2 k.p.a. w przypadku zaistnienia pomiędzy dopuszczalnością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w uzupełniającym (dodatkowym) wymiarze i w konsekwencji wydania decyzji merytorycznej, a koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części i w konsekwencji wydaniem decyzji o charakterze kasacyjnym, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować przepis art. 136 k.p.a. czyli przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Prawidłowa wykładnia art. 136 i 138 § 2 k.p.a. nie może abstrahować od celu i istoty postępowania odwoławczego. Postępowanie przed organem II instancji zmierza do ponownego całościowego zbadania sprawy rozpatrzonej i rozstrzygniętej uprzednio przez organ I instancji. Tym samym organ odwoławczy jest objęty co najmniej takim samym zakresem obowiązków co organ I instancji i - zgodnie z zasadą dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności w celu jej ustalenia, nawet tych polegających na przeprowadzeniu dowodów celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W skardze podniesiono ponadto, że art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nakłada na organy administracji publicznej rygor powierzania sporządzania projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobom wpisanym na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Uregulowania tej ustawy nie wyłączają kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie było zobligowane do zwrócenia się do osoby spełniającej wymagania wynikające z art. 60 ust. 4 i.p.z.p. o sporządzenie projektu decyzji. Osoba ta sporządzając projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinna zawrzeć w nim rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., będącym podstawą wydania decyzji przez organ odwoławczy. Projekt ten jest jednym z wymogów formalnych mających gwarantować poprawność decyzji między innymi co do ustaleń technicznych i jak każdy projekt decyzji zawiera rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Tak wydana decyzja nigdy nie była w tym zakresie kwestionowana przez Sąd. Przyjęty przez Sąd tok rozumowania prowadzi do stwierdzenia, że urbanista czy architekt winien w projekcie odnieść się jedynie do kwestii wymagających wiedzy specjalistycznej nie będąc zobowiązanym do uwzględnienia dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, chociażby uzgodnień uzyskanych w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p..

Odnośnie zarzutu, iż Kolegium uwzględniło wniosek inwestora o objęciu inwestycją również działki nr [...], naruszając zasadę dwuinstancyjności Kolegium wskazało, że użytkownik wieczysty tej działki nie składał skargi do Sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu pełnomocnik M. i J. Z. oraz M. i A. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Jako naruszony przez błędną wykładnię wskazany został w skardze kasacyjnej przepis art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprawdzie z powołanego przepisu nie wynika wprost że projekt decyzji sporządzony przez uprawnione osoby winien ograniczać się do zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej ale jest to oczywista konsekwencja regulacji zawartej w ust. 1 art. 60 upzp zgodnie z którym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust.3, wójt , burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu ... i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r.,II SA/Kr 740/06), podkreślającym iż osoby o których mowa w art. 60 ust. 4 pow. ustawy nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, bowiem organami właściwymi są podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3. Sporządzenie projektu decyzji nie oznacza prawa do ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez inne uprawnione osoby projektów decyzji I instancji oraz analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to kompetencja właściwego organu . Warunki których określenie należy do osób sporządzających projekt decyzji określa art. 61 ustawy i rozporządzenie wykonawcze , są to kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej .Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej był niezasadny.

Niezasadny jest także zarzut natury procesowej. Wbrew bowiem argumentom skargi kasacyjnej przepis art. 136 k.p.a. został w postępowaniu odwoławczym naruszony i to w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. O tym naruszeniu przesądza nie tylko zakres podjętego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego ale także objęcie postępowaniem odwoławczym sprawy w zakresie rozszerzonym w stosunku do zakresu rozstrzygnięcia I instancji. Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie nie może być rozumiane tak szeroko jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym wynika wprost z powołanego przepisu, jest to "dodatkowe " postępowanie a nie postępowanie prowadzone w istocie od początku.

Także i ten zarzut w świetle akt sprawy nie może być uznany za uzasadniony .

Zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tym przypadku nie zachodzi a podstawy kasacji nie mogły być uznane za usprawiedliwione – na mocy art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.