Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3042/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) - po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] , o odmowie ustalenia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] , położonych w [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

[...] Sp. z o.o. w [...] wnioskiem z 9 sierpnia 1999 r. wstąpiła do Burmistrza Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na terenie działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] , położonych w [...].

Pismem z 27 sierpnia 1999 r. Burmistrz Gminy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

Postanowieniem z [...] września 1999 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, w związku z podjętą przez Radę Gminy [...] uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1993 r., w części dotyczącej terenu przeznaczonego pod zakład utylizacji odpadów na tereny przeznaczone pod drobny przemysł nieuciążliwy dla środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora, postanowieniem z [...] grudnia 1999 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Organu I. instancji z [...] września 1999 r.

Postanowieniem z [...] października 2000 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Następnie, postanowieniem z [...] listopada 2000 r. nr [...], Burmistrz Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia do czasu zakończenia przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania o przywrócenie naruszonego posiadania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora, postanowieniem z [...] stycznia 2001 r. nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Decyzją z [...] lutego 2001 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] , położonych w [...].

SKO, po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2001 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] , położonych w [...] .

SKO, po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z [...] lipca 2001 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji.

Postanowieniem z [...] października 2001 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Organu odwoławczego z [...] lipca 2001 r.

Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2001 r. nr [...] , Burmistrz Gminy [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2001 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

SKO, po rozpatrzeniu zażalenia Inwestora, postanowieniem z [...] lutego 2002 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2001 r. i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Następnie, postanowieniem z [...] maja 2002 r. nr [...] SKO zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Inwestora od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r. do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi na decyzję Kolegium z [...] lipca 2001 r.

Wyrokiem z 26 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2929/01, NSA uchylił decyzję SKO z [...] lipca 2001 r. nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podjęło z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem z [...] maja 2002 r. (pkt 1), uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r. i orzekło o umorzeniu postępowania prowadzącego do jej wydania (pkt 2) oraz akta sprawy przekazało do sprawy [...].

Następnie, decyzją z [...] lipca 2004 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] czerwca 2001 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji, wskazując na daleko idące zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania i konieczność uwzględnienia przepisu art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] , położonych w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Gminy [...] , decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i po raz kolejny przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z [...] marca 2008 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w [...].

Wyrokiem z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/08, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że argumenty zawarte w jej uzasadnieniu nie uzasadniały uchylenia decyzji Organu pierwszej instancji.

Następnie NSA, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , wyrokiem z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 65/12, skargę tę oddalił.

Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] marca 2008 r. i znowu przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Gminy [...] , decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] sierpnia 1999 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu Utylizacji Odpadów. Burmistrz wskazał przy tym, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, analizie programu inwestycji przedstawionego we wniosku z 5 sierpnia 1999 r. oraz zbadaniu ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 1993 r., (Dz.U. Woj. [...] nr [...] z 1993 r., poz. [...]), stwierdzono niezgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami tego planu. Burmistrz wyjaśnił, że zapisy umieszczone w części tekstowej i graficznej planu, dotyczące terenu opisanego we wniosku, pozwoliły stwierdzić, iż dla tego terenu ustalono przeznaczenie oznaczone symbolem [...] (teren lokalizacji projektowanego zakładu utylizacji odpadów komunalnych). Organ podkreślił jednak, że wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może kierować się tylko i wyłącznie nazwą zamierzenia inwestycyjnego, lecz jest zobligowany do zbadania szczegółowej funkcji planowanego przedsięwzięcia. W pkt 4.1 wniosku podano zaś, że "Planowany Zakład Utylizacji Odpadów prowadzić będzie działalność w zakresie termicznego przekształcania odpadów stałych w tym niebezpiecznych (...)". W ocenie Burmistrza, planowana inwestycja będzie więc nie zakładem o zasięgu komunalnym, a wręcz przeciwnie - zakładem o funkcji ponadlokalnej, mogącym wywołać zagrożenie dla środowiska. Poza tym, planowaną na terenie "Zakładu Utylizacji Odpadów" działalność termicznego przekształcania odpadów w tym niebezpiecznych oraz zestalania odpadów mineralnych, należy uznać za działalność stwarzającą zagrożenie dla zdrowia ludzi. Burmistrz podkreślił, że w związku z tym planowana inwestycja nie może być zlokalizowana w granicach administracyjnych miasta, które zostały ustalone na podstawie ewidencji gruntów i budynków miasta i gminy [...] . Organ zwrócił również uwagę, że przeprowadzona 30 sierpnia 2005 r. rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron wykazała negatywne stanowisko w sprawie szeregu uczestników tej rozprawy. Poza tym również ponowna rozprawa administracyjna z udziałem zainteresowanych stron, przeprowadzona 28 listopada 2007 r. też wykazała negatywne stanowisko szeregu jej uczestników. Ponadto Burmistrz podkreślił, że planowana inwestycja jest niezgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zgodnie z którym działki objęte wnioskiem położone są na terenie oznaczonym symbolem UW i opisanym w tekście planu jako:

I. Przeznaczenie podstawowe: usługi rzemiosła, drobne zakłady wytwórcze, usługi budowlane, usługi motoryzacyjne, magazyny z wykluczeniem magazynów wielkoprzestrzennych o charakterze logistycznym, obiekty handlowe o maksymalnej powierzchni sprzedaży 300m2;

II. Przeznaczenie uzupełniające:

1. Zabudowa biurowa, administracyjna;

2. Urządzenia infrastruktury technicznej;

3. Ulice i urządzenia komunikacji kołowej i pieszej;

4. Wyodrębnione tereny zieleni publicznej;

5. Możliwość realizacji zakładu utylizacji odpadów komunalnych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], z zakazem utylizacji oraz składowania odpadów niebezpiecznych. Postulowana rezygnacja z lokalizowania zakładu utylizacji odpadów komunalnych.

Burmistrz podniósł również, że planowana inwestycja jest niezgodna z Gminnym Planem Gospodarki Odpadami dla Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z [...] listopada 2004r. nr [...]), który został zaopiniowany pozytywnie postanowieniem Zarządu Powiatu [...] z [...] lipca 2004 r. oraz uchwałą Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. W ocenie Organu, wykaz odpadów przewidzianych do termicznego przekształcania wyraźnie określa ponadlokalny charakter planowanego zamierzenia. Burmistrz podkreślił przy tym, że zarówno Powiatowy Plan Gospodarki Odpadami dla Powiatu [...], jak i Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami, nie przeznaczają wskazanego terenu pod lokalizację Zakładu Utylizacji Odpadów Niebezpiecznych. Ponadto, planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami międzynarodowej organizacji ICAO (International Civil Aviation Organisation), według której ustaleń "wysypiska śmieci i składowiska odpadów mogą być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 13 km od punktu odniesienia lotniska i to w taki sposób, aby żerujące ptaki nie stanowiły zagrożenia dla ruchu lotniczego", a obecny Port Lotniczy [...] położony jest w odległości około 3 km. W tym stanie rzeczy, Burmistrz Gminy [...] uznał, że nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. Budowa Zakładu Utylizacji Odpadów, dla którego program został określony we wniosku z [...] sierpnia1999 r., gdyż zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem obowiązującym w dacie złożenia wniosku i obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. wniosła [...] Sp. z o.o. w [...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając Organowi I. instancji obrazę prawa materialnego poprzez naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 43 w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] września 2007 r. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] , położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UW, dla którego plan ustala przeznaczenie podstawowe: usługi rzemiosła, drobne zakłady wytwórcze, usługi budowlane, usługi motoryzacyjne, magazyny z wykluczeniem magazynów wielkoprzestrzennych o charakterze logistycznym, obiekty handlowe o maksymalnej powierzchni sprzedaży 300 m2, oraz dopuszcza jako przeznaczenie uzupełniające: zabudowę biurową, administracyjną; urządzenia infrastruktury technicznej; ulice i urządzenia komunikacji kołowej i pieszej; wyodrębnione tereny zieleni publicznej. Ponadto, na terenie działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...] , plan przewiduje możliwość realizacji zakładu utylizacji odpadów komunalnych z zakazem utylizacji oraz składowania odpadów niebezpiecznych. Jednocześnie postulowana jest rezygnacja z lokalizowania zakładu utylizacji odpadów komunalnych. SKO podkreśliło, że z wniosku, do którego załączona została ocena oddziaływania na środowisko wynika, że planowany zakład utylizacji odpadów prowadził będzie działalność w zakresie termicznego przekształcania odpadów stałych, w tym niebezpiecznych oraz zestalania odpadów mineralnych. W pkt. 5.2 oceny oddziaływania na środowisko zawarty został wykaz odpadów przewidzianych do utylizacji metodą termiczną. W ocenie SKO, analiza wniosku z 9 sierpnia 1999 r. wraz z jego załącznikami prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Inwestor w ramach prowadzonego zakładu planuje utylizację metodą termiczną odpadów innych niż komunalne, w tym odpadów niebezpiecznych. W konsekwencji ta konstatacja przesądza o prawidłowości zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. SKO odwołało się do regulacji art. 46 a ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 451/07.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] wniosła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) prawa materialnego, tj. art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 40 ust. 1 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zwrot zawarty w normie art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o treści "stosuje się przepisy dotychczasowe nie obejmuje swym zakresem normatywnym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamiast miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie złożenia wniosku, tj. [...]sierpnia 1999 r., i w konsekwencji do stwierdzenia niezgodności wniosku skarżącej Spółki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezastosowania w sprawie art. 40 ust. 1 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik spraw, oraz

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w sprawie znajdował zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przeto Organ odwoławczy winien uchylić decyzję Organu I. instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga [...] Sp. z o.o. jest niezasadna.

Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Przed przystąpieniem do oceny legalności tego rozstrzygnięcia wskazać należy, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miał fakt, iż była ona uprzednio przedmiotem kontroli NSA, który wyrokiem z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 65/12, oddalił skargę kasacyjną SKO w [...] od wyroku WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/08.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym stanie rzeczy Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę, jako związany wymienionym orzeczeniem, w pierwszej kolejności ustalił, czy wyrażone w nim stanowisko zostało przez Organy uwzględnione.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] , odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] , położonych w [...].

Mając na względzie konstrukcję zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych przez skarżącą Spółkę naruszeń przepisów prawa materialnego, w tym art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), którego jednostka redakcyjna została zamieszczona w Rozdziale 7 – "Przepisy przejściowe i końcowe". Zgodnie zaś z cyt. przepisem, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że według ustaleń stanu faktycznego, za datę wszczęcia postępowania należało uznać datę wpływu wniosku o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. dzień [...] sierpnia 1999 r. Bezsprzecznie również postępowanie wywołane tym wnioskiem nie zakończyło się decyzją ostateczną przed dniem [...] lipca 2003 r., tj. dniem, w którym weszła w życie nowa ustawa - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istota sporu sprawdza się zatem nie do ustalenia, czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wyjaśnienia, czy użyte w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. pojęcie "przepisy dotychczasowe" należy odnosić wyłącznie do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r., czy także do innych aktów prawnych wówczas obowiązujących, nie wyłączając miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnić należy, że zachowanie reguł obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania poprzez nakaz stosowania dotychczasowych przepisów nie oznacza stabilizacji całego porządku prawnego obowiązującego w dacie poprzedzającej wejście w życie zmian, w szczególności dotyczących przepisów prawa materialnego. Taka stabilizacja całego obowiązującego w określonym momencie porządku prawnego musiałaby bowiem zostać wyartykułowana w ustawie nowelizującej w sposób niebudzący wątpliwości. Mając zaś na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy, domniemywać należy, że posłużenie się przy redagowaniu art. 85 ust. 1 u.p.z.p. sformułowaniem "przepisy dotychczasowe" było działaniem zamierzonym, ponieważ dalszemu stosowaniu miałyby podlegać tylko niektóre regulacje ustawy z 1994 r. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobligowane są zaś do działania na podstawie przepisów prawa, tj. przepisów obowiązujących w dacie, gdy wydawane są rozstrzygnięcia tych organów. Poza tym, dokonując wykładni konkretnej normy orany nie mogą ograniczać się do pewnego tylko jej fragmentu (części), lecz muszą uwzględnić wszystkie jej elementy, często wynikające z wykładni różnych przepisów, w tym obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa miejscowego, do których zalicza się m. in. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowywały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. W doktrynie prawa słusznie wskazuje się, że utrata mocy prawnej planów miejscowych uchwalonych przed 1995 r. powoduje, iż po 1 stycznia 2004 r. nie ma możliwości zastosowania ustaleń tych planów miejscowych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli wniosek złożono przed 11 lipca 2003 r.

W ocenie Sądu, zwrócić należy uwagę, że jednostka redakcyjna zawierającą normę wygaszająca obowiązywanie planów miejscowych uchwalonych przed 1995 r. została w Rozdziale 7 – "Przepisy przejściowe i końcowe" ustawy nowelizującej umieszona za art. 85 ust. 1 u.p.z.p. Wspomniana już uprzednio racjonalność ustawodawcy skłania do przyjęcia, że to również był zamierzony zabieg legislacyjny.

Choć, wykładnia językowa art. 85 ust. 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed [...] lipca 2003 r., załatwiane są na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem przepisów ustawy z 1994 r., a także innych przepisów prawa wówczas obowiązujących, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to wykładnia systemowa i celowościowa cyt. przepisu prowadzą do odmiennych wniosków. Przypomnieć należy, że wykładnia językowa jest tylko pierwszym i nie jedynym etapem wykładni przepisu prawa, dlatego należy ją stosować wówczas, gdy literalne brzmienie normy prawnej można pogodzić z kontekstem całej ustawy, jak i całego systemu prawa. Literalna wykładnia cyt. przepisu pozostawia jednak wątpliwości w tym zakresie.

Przedmiotem art. 85 ust. 1 u.p.z.p. są kwestie normowane w ustawie z 1994 r., a nie w innych aktach prawnych. W ocenie Sądu, nie można założyć, że celem ustawodawcy było zakończenie rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa, w tym ówczesnych norm materialnoprawnych. Jak wskazuje się w doktrynie, celem tym było bowiem zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną jedynie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ, procedując zatem w sprawie wniosku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożonego przed 11 lipca 2003 r., po tej dacie, winien wydać stosowną decyzję na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z 1994 r., stosując jednakże przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie 3., str. 573). Sąd pogląd ten w całości aprobuje i przyjmuje, że utrata mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1995 r. nie jest objęta dyspozycją art. 85 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym, nawet jeśli postępowanie wszczęto w okresie obowiązywania planu sprzed 1995 r., ale ostateczna decyzja nie zapadła przed 31 grudnia 2003 r., to powstał – zdaniem Sądu – obowiązek zastosowania w sprawie ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu (...), str. 577-578). Oparcie się więc wyłącznie na wykładni językowej cyt. przepisu prowadziłoby do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z ustaleniami przepisu nieobowiązującego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc) i sprzecznej z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, zastosowanie przez rozstrzygający w sprawie organ przepisów nieobowiązujących (np. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc), stanowiłoby rażące naruszenie prawa, a decyzja w ten sposób wydana dotknięta byłaby wadą nieważności.

Nie jest zatem tak, jak przyjmuje skarżąca Spółka, że dokonana w art. 85 ust. 1 u.p.z.p. stabilizacja stanu prawnego dotyczy również innych aktów prawnych, w tym również miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Choć podkreślić należy, że stanowisko skarżącej Spółki koresponduje z nurtem orzeczniczym (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1842/09), który zdominowany został przez pogląd, że art. 85 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej - obejmuje swą regulacją nie tylko ustawę z 1994 r., ale także wydane na jej podstawie akty, m.in. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyroki NSA z 10 października 2007 r., sygn. II 1330/06; z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1842/09; z [...] lipca 2009 r., sygn. II OSK 1206/08). Sąd w składzie orzekającym, z przyczyn uprzednio wymienionych, stanowiska tego jednak nie podziela.

Z akt sprawy wynika, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wprowadzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2007 r. nr [...]. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., utracił moc ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony przez Radę Gminy [...] uchwałą z [...] maja 1993 r nr [...]. Prawidłowo zatem Organy obu instancji oparły rozstrzygnięcia na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w datach wydania decyzji. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych rozważań brak było bowiem podstaw do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w skardze o konieczności procedowania przez Organy w niniejszej sprawie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r.

Skoro zatem, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r., decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja ta może być oparta wyłącznie na planie miejscowym obowiązującym w dniu jej wydania. Zaskarżona decyzja SKO w [...] z [...] czerwca 2017 r. utrzymała zaś w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lipca 2016 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów - właśnie ze względu na jej sprzeczność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2007 r. nr [...]. W sprawie sporna jest zatem również zgodność planowanego przedsięwzięcia z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomości objęte planowaną inwestycją oznaczono symbolem UW i opisano w tekście planu jako: I. Przeznaczenie podstawowe: usługi rzemiosła, drobne zakłady wytwórcze, usługi budowlane, usługi motoryzacyjne, magazyny z wykluczeniem magazynów wielkoprzestrzennych o charakterze logistycznym, obiekty handlowe o maksymalnej powierzchni sprzedaży 300m2:

II. Przeznaczenie uzupełniające:

1. Zabudowa biurowa, administracyjna;

2. Urządzenia infrastruktury technicznej;

3. Ulice i urządzenia komunikacji kołowej i pieszej;

4. Wyodrębnione tereny zieleni publicznej;

5. Możliwość realizacji zakładu utylizacji odpadów komunalnych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], z zakazem utylizacji oraz składowania odpadów niebezpiecznych. Postulowana rezygnacja z lokalizowania zakładu utylizacji odpadów komunalnych.

Przedstawione ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie wyłączają możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca Spółka w toku postępowania jednoznacznie wskazała, że w Zakładzie Utylizacji Odpadów w Gminie [...] prowadzone będą podstawowe procesy technologiczne termiczne przekształcanie odpadów – w tym niebezpiecznych, oraz zestalanie pozostałości po termicznym przekształceniu odpadów oraz innych odpadów niebezpiecznych. W ocenie Sądu, analiza wniosku z 9 sierpnia 1999 r. wraz z jego załącznikami prowadzi do bezsprzecznego wniosku, że skarżąca Spółka w ramach planowanego zakładu planuje utylizację metodą termiczną odpadów innych niż komunalne, w tym odpadów niebezpiecznych. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażono zaś pogląd, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dopuszczalna jest jedynie przy wykazaniu niezgodności zamierzenia budowlanego z konkretnie wskazanymi ustaleniami planu, a w sytuacji gdy ustalenia planu zawierają zwroty niedookreślone i powstaje konieczność wykładni przepisu gminnego, powinna być ona dokonywana w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności. W ocenie Sądu, zapisy wskazanego planu nie budzą wątpliwości, wobec czego już nawet pobieżna analiza wskazuje, że merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostawałyby w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego.

Plany zagospodarowania przestrzennego, stosowanie do art. 7 ustawy z 1994 r., są przepisami gminnymi tzw. prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na danym terenie. Zgodnie zaś z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej zobligowane są działać na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Sądu, trafne jest więc stanowisko Organów obu instancji, że tylko stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawniało Organ do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki. Uwzględnienie wniosku skarżącej Spółki byłoby bowiem oczywistym naruszeniem wskazanej zasady, a także naruszałoby przepisy zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia braku zgodności inwestycji z planem miejscowym, należy wydać decyzję odmowną. Zgodnie bowiem z art. 43 ustawy z 1994 r., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wówczas, gdy zamierzenie to nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -wbrew ustaleniom planu - z mocy art. 46a cyt. ustawy, wywołałoby skutek w postaci nieważności podjętej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.