Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 205/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 , art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 32, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: I.	Istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

II.	Wynikająca z władztwa planistycznego możliwość kształtowania ładu przestrzennego, w tym możliwość ograniczenia realizacji pewnych inwestycji nie musi bezpośrednio korespondować z treścią rozporządzenia wskazującego, które inwestycje są inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Skorzystanie z władztwa planistycznego oznacza, że można zakazać realizacji także takich inwestycji, które nie zostały formalnie uznane za negatywnie znacząco oddziałujące na środowisko.

TEZY

I.	Istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

II.	Wynikająca z władztwa planistycznego możliwość kształtowania ładu przestrzennego, w tym możliwość ograniczenia realizacji pewnych inwestycji nie musi bezpośrednio korespondować z treścią rozporządzenia wskazującego, które inwestycje są inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Skorzystanie z władztwa planistycznego oznacza, że można zakazać realizacji także takich inwestycji, które nie zostały formalnie uznane za negatywnie znacząco oddziałujące na środowisko.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. W. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej B. – P. w B. J. O. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 listopada 2015 r. nr Nr XIV/202/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XIV/202/15 z dnia 23 listopada 2015 r. Rada Miasta Białegostoku dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piasta I i Skorupy w Białymstoku (rejon ulic: Piastowskiej i Ciołkowskiego) przyjętego uchwałą Rady Miasta Białegostoku nr VI/37/11 w dniu 17 stycznia 2011 r. i opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Podl. nr 62, poz. 724. Zmiana polegała na dodaniu do § 20 uchwały zmienianej punktów 4 i 5, co skutkowało powstaniem następującego zapisu § 20 pkt 4 i 5 uchwały z dnia 17 listopada 2011 r.:

"Na całym obszarze objętym planem zakazuje się lokalizacji: [...]

4) spopielarni zwłok (krematoriów);

5) usług pogrzebowych, z wyjątkiem terenów: 1.2 UOS, 5.3P,U,UC, 5.4,U, UC, 11P,U".

Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r. pod pozycją 3864.

S. W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwał Radę Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na:

- ograniczeniu przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem miejscowym na skutek zakazania realizacji inwestycji obejmujących prowadzenie spopielarni zwłok (krematoriów) – w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do ingerowania w jego prawo;

- bezzasadnym nieuwzględnieniu zgłoszonych przez niego w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wniosków do projektu planu miejscowego;

- bezzasadnym nieuwzględnieniu zgłoszonych przez niego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. uwag do projektu planu miejscowego.

Wniósł o uchylenie przepisu § 3 pkt 1 uchwały z dnia 23 listopada 2015 r. w części, w jakiej przepis ten uzupełnia § 20 uchwały z dnia 17 listopada 2011 r. o regulację punktu 4. Uzasadniając zarzuty wezwania S. W. wskazał, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem pewnego konsensusu społecznego i wymaga uprzedniego przeanalizowania nowowprowadzanych zasad kształtowania ładu przestrzennego, to nie może arbitralnie zaspokajać interesów mniejszej grupy społecznej kosztem interesu wspólnoty samorządowej. W jego ocenie, protesty społeczne są niewystarczającym argumentem za wprowadzeniem zmian, zwłaszcza że zmianom tym nie towarzyszy wypracowanie nowej koncepcji ładu przestrzennego. Ogranicza się nadto możliwość realizacji przedsięwzięć nie wpływających znacząco na środowisko, jak spalarnia, a pozostawia się możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko np. składowania odpadów niebezpiecznych.

S. W. złożył następnie skargę na uchwałę z dnia 23 listopada 2015 r. w zakresie jej § 3 pkt 1. Zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1). art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: ustawą planistyczną) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy prowadzącego do nieuzasadnionego ograniczenia praw indywidualnego podmiotu w drodze wydania aktu prawa miejscowego;

2). art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie praw właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym planem miejscowym (przy ul. [...]) w sytuacji, w której nie zachodzi konieczność ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób;

3). art. 64 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wykonywania konstytucyjnego prawa własności w drodze aktu o charakterze podstawowym, o ograniczonym obszarze obowiązywania, w konsekwencji naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa;

4). art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez przystąpienie do procedury planistycznej w celu ograniczenia praw indywidualnego podmiotu, nie zaś w celu kształtowania ładu przestrzennego;

5). art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez nieuzasadnienie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżącego w toku procedury planistycznej.

Wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Uzasadniając skargę wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 uchwały z dnia 17 listopada 2011 r. na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 5.3P,U.UC dopuszczalna jest m.in. funkcja usługowa. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 i 5 tej samej uchwały pod pojęciem funkcji usługowej rozumieć należy usługi z zakresu kultu religijnego, w tym m.in. usługi pogrzebowe. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą powinny być uzasadnione co najmniej jedną ze wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek. Taka sytuacja jednak nie zaistniała, zaś zmiana ma na celu wyłącznie uniemożliwienie Skarżącemu prowadzenia określonej działalności, która była dopuszczalna w świetle treści planu sprzed dokonania zmiany. Tymczasem władztwo planistyczne nie oznacza możliwości arbitralnego ograniczania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Nie może uzasadniać zmiany planu sytuacja, w której właściciel nieruchomości zrealizował określoną inwestycję, a następnie zmienia się plan, by jej użytkowanie wykluczyć. Również uzasadnieniem dla zmiany planu miejscowego nie może być subiektywne przekonanie grupy mieszkańców o szkodliwości inwestycji, niepoparte szczegółową, merytoryczną analizą. Jak wskazał Skarżący, z załącznika nr 2 do zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] (w przedmiocie nieuwzględnienia wniosków) wynika, że zmiana nie miała na celu wprowadzenie modyfikacji przeznaczenia wskazanych terenów. Jeśli tak, to zdaniem Skarżącego nie było podstaw do podejmowania zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie uzasadnienia zarzutów wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniając, że ograniczenia wykonywania prawa własności następujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są prawnie, w tym konstytucyjnie dopuszczalne, wskazał organ, że zaskarżone zmiany nie ingerują w istotę posiadanego przez Skarżącego prawa własności, bowiem nie odbierają mu możliwości dysponowania nią. Nadto zakaz prowadzenia działalności w zakresie spopielania zwłok został wprowadzony na całym obszarze zmienianego planu miejscowego ze względu na duży protest społeczny. Wprowadzona zmiana chroni tereny, na których znajduje się ukształtowana struktura mieszkaniowa, użytkowa, gospodarcza i kulturowa. Uzasadnieniem wprowadzenia zakazu w strefie, w której znajduje się działka Skarżącego, było m.in. bliskość budynków mieszkalnych. Wprowadzenie tego zakazu wynikało z konieczności ochrony interesu publicznego, wolności i praw innych osób oraz ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Jak wskazał organ, Konwencja Sztokholmska w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych, sporządzona w Sztokholmie dnia 22 maja 2001 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 14, poz. 76), którą Polska podpisała w 2001 r., wskazuje krematoria jako możliwe źródło uwalniania szkodliwych substancji. Jednym z postanowień Konwencji jest zobowiązanie do ciągłej minimalizacji lub ostatecznego wyeliminowania uwolnień do środowiska: dioksyn i furanów (PCDD/Fs), heksachlorobenzenu (HCB) oraz polichlorowanych bifenyli (PCBs), które są uwalniane między innymi przez spopielanie zwłok. Nadto organ dysponuje opracowaniem dotyczącym związków chemicznych uwalnianych do środowiska w trakcie spopielania zwłok. Końcowo dodano, że Skarżący uczestniczył w procedurze planistycznej (zgłoszona przez niego uwaga dotycząca zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu nie została jednak uwzględniona), zaś władze samorządowe przy wprowadzaniu zmiany miały też na uwadze, że instalacje do spopielania zwłok – krematoria nie wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też uwzględniono obawy mieszkańców co do szkodliwości emisji z inwestycji oraz sąsiedztwo obiektu budzącego negatywne emocjonalne skojarzenia.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej B.

Podczas rozprawy w dniu 5 maja 2016 r.:

- pełnomocnik Skarżącego złożył dokumenty dotyczące, w jego ocenie, braku szkodliwości spornego budynku krematorium i oświadczył, że inwestycja została zrealizowana, jak też że w świetle obowiązującego prawa we wniosku o pozwolenie na budowę nie ma potrzeby wskazywania konkretnych usług jakie będą prowadzone w budynku;

- pełnomocnicy organu złożyli do akt protest 8 000 mieszkańców przeciwko budowie krematorium oraz informację o wpływie budynków krematoriów na środowisko, jak też wskazali, że Skarżący w dniu [...] marca 2015 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowo – handlowego w kategorii 17 prawa budowlanego, a także w kategorii 8, które to kategorie nie obejmują budynków krematoriów, te bowiem mają kategorię 10;

- Prokurator wskazał, że po raz pierwszy rzeczywisty charakter inwestycji (budynek krematorium) inwestor wskazał w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. stanowiącym wniosek współwłaścicielki o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego o funkcji handlowo – usługowej na budynek o funkcji krematorium - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie toczy się z wniosku Prokuratora postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem uchwały z dnia 23 listopada 2015 r. jest zmiana dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały z dnia 17 stycznia 2011 r.) – w zakresie wprowadzonym w § 3 pkt 1 uchwały zmieniającej. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kluczowym zagadnieniem w sprawie ze skargi opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest ustalenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wystąpienie przedmiotowego naruszenia przesądza bowiem:

- o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego,

- o sposobie załatwienia skargi przez sąd (od dnia 15 sierpnia 2015 r. brak naruszenia interesu prawnego w skardze z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest podstawą jej odrzucenia – art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.,

- o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego; zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza bowiem granice, w jakich zaskarżona uchwała podlega kontroli z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego (sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego).

Uwzględnić też należy, że w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej jako ustawa planistyczna, zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują tylko istotne naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. poz. 1777). Zdaniem Sądu, nowe brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej ma zastosowanie przy kontroli uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej, która została przyjęta po zmianach obowiązujących od dnia 18 listopada 2015 r.

Reasumując dotychczasową część rozważań wskazać trzeba, że uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga takiego wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, które jednocześnie kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa będące jednocześnie istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu lub istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Nie chodzi zatem o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które jednocześnie stanowi istotne naruszenie obiektywnego porządku prawnego obowiązującego przy uchwalaniu planu. Mając to na uwadze trzeba jednak też pamiętać, że w judykaturze wypracowano stanowisko, zgodnie z którym każda regulacja planu miejscowego wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości lub w inny sposób prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować - prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 Kodeksu cywilnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W tym zatem kontekście nie można Skarżącemu odmówić, że uchwalona zmiana ingeruje w jego interes prawny jako właściciela działki nr [...], co do której posiadał konkretne plany inwestycyjne i że ingerencja ta jest istotna, bowiem wyklucza realizację na tej działce usług spopielania zwłok. Pozytywnie zatem należy ustalić kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżącego, a więc i jego legitymację skargową w sprawie niniejszej. Wyklucza to odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a jednocześnie umożliwia przejście do właściwej, merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały tj. ustalenia, czy w granicach naruszenia interesu prawnego Skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując, kontrola ta odbywać się będzie w zakresie, w jakim procedura uchwalania planu i zawarte w nim ustalenia odnoszą się do jego sytuacji prawnej jako właściciela działki nr [...]. Poza kontrolą pozostają tym samym te zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą, które nie dotyczą Skarżącego (np. § 3 pkt 2 zmieniającej uchwały).

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny Skarżącego nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (vide wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, CBOSA).

Z kolei zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (wyrok z dnia 1 października 2015 r., II OSK 235/15, CBOSA). Dotykają one problematyki związanej z zawartością merytoryczną aktu planistycznego, przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego) – vide powoływany wyżej wyrok w sprawie II OSK 1973/14. Zdaniem Sądu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

Zarzuty sformułowane przez Skarżącego w sprawie niniejszej dotyczą zarówno trybu sporządzania planu jak i zasad sporządzania planu. Charakter tych zarzutów i wzajemne powiązanie zagadnień w nich poruszonych wymaga w niektórych przypadkach łącznego ustosunkowania się przez Sąd.

Przede wszystkim nie mogły zostać uwzględnione zarzuty zawarte w punktach 4 i 5 skargi.

Zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej (punkt 4 skargi) motywowany jest niedostatecznym, nieuwzględniającym szerszej wizji przestrzennej uzasadnieniem przystąpienia do sporządzenia planu, a wyłącznie zamiarem ograniczenia praw indywidualnego inwestora (Skarżącego). Zdaniem Sądu, stanowisko to kwestionuje zarówno prawidłowość trybu jak i zasad sporządzania planu.

Ustosunkowując się do tego zarzutu wskazać należy, że według akt administracyjnych przed podjęciem w dniu 22 czerwca 2015 r. uchwały nr X/112/15 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzono analizę zasadności przystąpienia do zmian, w której wskazano, że "Potrzeba sporządzenia zmiany planu wynika z konieczności ograniczenia powstawania zabudowy usługowej o funkcji spopielania zwłok. [...] Przewiduje się wprowadzenie funkcji usługowej z wyłączeniem spopielarni zwłok oraz pozostawienie funkcji produkcyjnej wraz z obiektami handlowymi o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2". Istotnie zatem z akt wynika, że impulsem wprowadzania uchwalonych zmian był zamiar wykluczenia z terenu objętego zmianami możliwości realizacji usług kremacyjnych i stanowiło to de facto uwzględnienie licznych protestów społecznych. Tak sformułowane uzasadnienie przystąpienia do zmian planu miejscowego pozostaje jednak w granicach prawa, zwłaszcza gdy powiąże się je ze stanowiskiem organu planistycznego sformułowanym w odpowiedzi na skargę i pismach procesowych przedłożonych Sądowi w trakcie postępowania (będzie o tym szczegółowo mowa w dalszej części uzasadnienia, przy okazji oceny zarzutów skargi zawartych w punktach 1- 3).

W tym miejscu, odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej, zauważyć natomiast należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego. Jak określił ustawodawca w art. 2 pkt 4 tej ustawy, termin "interes publiczny" należy rozumieć jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Nadto nie może ujść uwadze, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby swoich mieszkańców. Członek wspólnoty samorządowej ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego oznacza to, że konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, a w jak najmniejszym zakresie naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej, w trakcie trwania procedury planistycznej organ gminy dysponował negatywnym, konsekwentnym stanowiskiem społeczności lokalnej zamieszkującej teren objęty zmianami, sprzeciwiającym się realizacji spalarni zwłok. Niewątpliwie rodziło to po stronie władz samorządowych potrzebę uwzględnienia tego stanowiska. Natomiast Skarżący w trakcie trwania procedury planistycznej wskazywał co prawda na rozpoczętą realizację inwestycji w zakresie spopielania zwłok, jednakże nie wykazał się wówczas dokumentem, z którego wynikałoby, że dysponuje formalnie, legalnie zagwarantowanym prawem do realizacji tej inwestycji (nie wskazywał na taki dokument ani we wnioskach zgłoszonych po podjęciu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu, ani w uwagach do projektu planu). Co więcej, analiza całości akt administracyjnych wskazuje, że istnieje spór co do legalności podjętych przez niego prac inwestycyjnych (vide oświadczenie Prokuratora na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r., zgodnie z którym dopiero w dniu [...] listopada 2015 r. współwłaścicielka działki nr [...] wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu o funkcji handlowo – usługowej, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2015 r., na budynek o funkcji krematorium, k. 97 verte). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego mogło być i było motywowane zamiarem uwzględnienia stanowiska społeczności lokalnej, a więc interesem publicznym formułowanym przez tę społeczność (art. 2 pkt 4 ustawy planistycznej). Stanowiska tego Skarżący nie podważył przekonującymi kontrargumentami wskazującymi, że akurat w tej sytuacji jego interes prawny powinien zostać uwzględniony przed interesem społeczności zamieszkującej część osiedla [...]. Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, jak wydaje się sugerować Skarżący w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej, że tworzenie prawa miejscowego przybiera cechy indywidualnej decyzji administracyjnej ukierunkowanej na "storpedowanie" rozpoczętej i pochłaniającej określone środki finansowe realizacji interesów konkretnego inwestora (por. wyrok z dnia 23 maja 2012 r., II SA/Bd 305/12, CBOSA). Jeszcze raz przypomnieć należy, że legalnej realizacji tej inwestycji w owym czasie jeszcze nie rozpoczęto. Uchwalone zmiany były motywowane interesem publicznym społeczności lokalnej (w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy planistycznej), zaś okoliczność, że oddziałały one jednocześnie negatywnie na zamiary inwestycyjne Skarżącego nie oznacza, że były skierowane wyłącznie przeciwko niemu. Stąd też zarzut braku wystarczającej motywacji czy zasadności przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za bezpodstawny, tym bardziej że uchwalona zmiana dotyczy nie tylko działki nr [...], ale całego obszaru objętego zmianami, a więc dotyczy wszystkich przedsiębiorców, którzy na tym terenie mogli zamierzać realizację inwestycji w postaci spopielarni zwłok, nadto – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – okazała się uzasadniona również ze względu na ochronę środowiska. To, że Skarżący prawdopodobnie podjął jakieś działania celem realizacji spopielarni zwłok, którym to działaniom na etapie trwania procedury planistycznej nie był nadany formalny bieg, nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że tylko jemu i wyłącznie ze względu na jego zamiary uchwalono zaskarżoną zmianę.

Tytułem wyjaśnienia dodać należy, że co prawda Skarżący również przedstawił listę podpisów osób opowiadających się za budową spopielarni zwłok, jednakże nawet pobieżna analiza tej listy uprawnia do wniosku, iż znajdują się na niej podpisy osób niezamieszkujących terenu objętego zmianami. Są one zatem także formą zwerbalizowania interesu społeczności lokalnej (interesu publicznego), jednakże nie można zarzucić organowi, iż w tym konkretnym przypadku przedłożył interes mieszkańców terenu bezpośrednio objętego zmianami nad interes mieszkańców spoza tego terenu. Ten wybór wymyka się jednak kategoriom ściśle prawnym, nadto kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć (vide wyrok z dnia 4 listopada 2015 r., II SA/Go 543/15, CBOSA).

Odnośnie zarzutu sformułowanego w punkcie 5 skargi tj. naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej polegającego na nieuzasadnieniu sposobu rozpatrzenia uwag Skarżącego do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (projektu uchwały zmieniającej) wskazać należy, że uwagi te (k. 20 akt adm.) zostały rozpoznane negatywnie zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Zawiera ono uzasadnienie identyczne jak uzasadnienia zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] rozpoznające negatywnie wnioski Skarżącego zgłoszone po opublikowaniu uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Organ planistyczny przyznał, że na podjęcie działań planistycznych co do obszaru osiedli [...]

miały wpływ liczne wnioski i protesty lokalnej społeczności, zaś obowiązkiem władz samorządowych jest zwrócenie szczególnej uwagi przy kształtowaniu polityki przestrzennej miasta na usługi typu spopielanie zwłok. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że rozpatrzenie uwag Skarżącego nie zostało uzasadnione. Dodać też należy, że uzasadnienie zarządzeń Prezydenta Miasta o nieuwzględnieniu uwag i wniosków nawiązuje do argumentacji z dokumentu "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" tzn. odwołuje się do stanowiska społeczności lokalnej i jej braku zgody na funkcjonowanie na spornym terenie spopielarni zwłok.

Nie sposób też nie zauważyć, że Skarżący aktywnie uczestniczył na każdym etapie przeprowadzonej procedury planistycznej (zgłaszał wnioski i uwagi). Świadczy to o zachowaniu wymaganej sekwencji czynności planistycznych, dokonaniu stosownych ogłoszeń i obwieszczeń o przystąpieniu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, co umożliwiło także Skarżącemu udział w procedurze planistycznej. Nadto uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie, z których żadne nie było negatywne, opublikowano prognozę oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzono w dniu [...] października 2015 r. publiczną dyskusję nad projektowanymi rozwiązaniami. Także w zaskarżonej uchwale stwierdzono zgodność przyjętych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku (uchwała nr XX/256/99 z dnia 29 listopada 1999 r.). Na marginesie wskazać należy, że bezzasadnie Skarżący podnosił na etapie procedury planistycznej prowadzenie jej jednocześnie wobec planu i studium. Zmiany Studium uchwalone w dniu 22 czerwca 2015 r. nie dotyczyły ustaleń wprowadzanych zmienianym a zaskarżonym w sprawie niniejszej planem.

Reasumując tę część rozważań wskazać trzeba, że zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, procedura planistyczna – w zakresie w jakim dotyczyła indywidualnego interesu prawnego Skarżącego - nie została naruszona w sposób istotny, będący jednocześnie naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Za bezpodstawne Sąd ocenił także zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu, polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego i uchybieniu normom z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się do wskazania, że przekroczono granice władztwa planistycznego, bowiem bezpodstawnie ograniczono Skarżącego w wykonywaniu jego prawa własności do działki, zaś ograniczenie to ma charakter nieproporcjonalny i narusza zasadę równości wobec prawa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy planistycznej, gmina posiada samodzielność planistyczną zwaną władztwem planistycznym, która umożliwia ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Kluczowym elementem władztwa planistycznego jest uprawnienie do władczej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Wynika to wprost z dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak pełnej swobody gminy w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Niedopuszczalne jest naruszenie norm ustawowych lub konstytucyjnych, jak też nadużywanie władztwa planistycznego. Co prawda prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, to jednak żadna ingerencja w prawo własności nie może godzić w jego istotę, następować na podstawie norm niejasnych i umożliwiających różnorodną interpretację co do sposobu tej ingerencji; norm, które są wynikiem braku należytego wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego; norm wprowadzających ograniczenia nadmierne w stosunku do zamierzonego celu (vide np. wyrok z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, CBOSA). Z takimi normami w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.

Przede wszystkim zauważyć należy, że działka Skarżącego nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 5.3 P, U, UC. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3, 7 i 8 zmienianego planu symbole te oznaczają: P – tereny produkcyjne, w tym lokalizację baz, składów, rzemiosła, warsztatów naprawczych; U – tereny usług, w tym z zakresu, o którym mowa w pkt 4, 5 i 6 (oświata; kult religijny; sport, rekreacja i turystyka); UC – tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Stosownie zaś do § 39 ust. 1 i 2 zmienianego planu, tereny oznaczone m.in. symbolem 5.3 P, U, UC przeznacza się pod zabudowę produkcyjną i usługową oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2; w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się lokalizację funkcji mieszkaniowej. Dodać nadto należy, że teren 5.3 P, U.UC obejmuje fragment obszaru objętego planem.

W tym kontekście zauważyć należy, że wprowadzona zmiana wykluczająca możliwość realizacji spopielarni zwłok i usług pogrzebowych (tych ostatnich z wyjątkiem terenów: 1.2 UOS; 5.3 P, U, UC; 5.4 P, U, UC; 11 P,U) – dotyczy całego obszaru objętego planem tj. części osiedla [...] w B., a więc – tak jak już Sąd w niniejszym uzasadnieniu wskazywał – nie tylko działki Skarżącego, ale wszystkich terenów objętych zmienianym planem, w tym wszystkich przedsiębiorców czy inne osoby posiadające zamiary inwestycyjne na obszarze zmienianego planu. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), skoro wszyscy na obszarze zmienianego planu zostali poddani tym samym ustaleniom niezależnie od ich ujawnionych lub nieujawnionych zamiarów inwestycyjnych związanych z realizacją usług spopielania zwłok.

Nadto nie można przyjąć, że Skarżący charakteryzował się cechą, która uzasadniała jego wyjątkowe potraktowanie i uznanie, że jego sytuacja prawna była inna niż pozostałych przedsiębiorców na terenie objętym zmianami (cecha relewantna uzasadniająca ewentualne odstąpienie od realizacji zasady równości). Jak to już również wyżej wskazano, Skarżący nie legitymował się żadnym dokumentem odróżniającym jego sytuację prawną od sytuacji prawnej innych podmiotów objętych ustaleniami planu. Jak wskazała pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. (k. 97 verte), w dniu [...] marca 2015 r. uzyskał on pozwolenie na budowę budynku handlowo – usługowego w kategorii XVII oraz VIII prawa budowlanego, które obejmują: handel, gastronomię, usługi (kategoria XVII); inne budowle (kategoria VIII). Tymczasem to kategoria X obejmuje obiekty kultu religijnego jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria (vide załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Oznacza to, że Skarżący nie miał prawnie zagwarantowanej możliwości realizacji spopielarni zwłok na działce nr [...], co potwierdza, że nie wyróżniała go istotna cecha uzasadniająca potraktowanie jego sytuacji prawnej w sposób wyjątkowy na tym terenie, inny niż pozostałych przedsiębiorców i uzasadniający odstąpienie od zasady równości. Odnosząc się zaś do stanowiska pełnomocnika Skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. (k. 198) wskazać należy, że skoro krematoria zostały wymienione w kategorii X obiektów budowlanych, a Skarżący na tę kategorię pozwolenia nie posiadał, to nie może tego zmienić stanowisko bazujące na interpretacji pojęcia krematorium jako obiektu sakralnego czy jedynie usługowego. Inaczej rzecz ujmując, interpretacja nie może zmienić jednoznacznej treści regulacji załącznika do ustawy Prawo budowlane.

Niewątpliwie wprowadzona zmiana nie narusza też zasady proporcjonalności w odniesieniu do interesu prawnego Skarżącego, bowiem w żaden sposób nie pozbawia go możliwości wykorzystania działki na cele budowlane lub usługowe. Nie wyłącza ona prowadzenia usług na terenie 5.3 P, U, UC, jak też realizacji funkcji mieszkaniowej, a tym samym nie ingeruje w istotę prawa własności do działki nr [...], co miałoby miejsce np. w sytuacji całkowitego zakazania jej dalszej zabudowy w kierunku usługowym.

W kontekście naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w prawo własności Skarżący wywodzi, że uchwalając zaskarżone zmiany dopuszczono się niekonsekwencji planistycznej. Z jednej strony zakazano usług spopielania zwłok, które nie są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, a z drugiej nie zakazano (a tym samym dopuszczono) realizację przedsięwzięć oddziałujących na środowisko (Skarżący wymienia przykładowo składowanie niebezpiecznych odpadów).

Zdaniem Sądu, powyższy zarzut odwołujący się do przepisów dotyczących ochrony środowiska i nieprawidłowej realizacji tej ochrony naruszającej interes indywidualny Skarżący - pozornie nosi cechy słuszności, bowiem rozpatrywany wyłącznie w oparciu o dokumentację planistyczną sporządzoną przed podjęciem zaskarżonej uchwały faktycznie może wywoływać wrażenie, iż działanie organów planistycznych nie było do końca przemyślane. Zwłaszcza że brak jest wyczerpującego uzasadnienia wprowadzonej zmiany w postaci odrębnego dokumentu stanowiącego uzasadnienie uchwały z dnia 23 listopada 2015 r. (np. w formie załącznika). Ta negatywna ocena byłaby jednak pochopna i przedwczesna, jeśli uwzględniałaby wyłącznie wyżej wskazaną dokumentację, bez sięgnięcia do stanowiska organu z odpowiedzi na skargę oraz z dokumentacji przedłożonej w trakcie postępowania przed sądem. Ta ostatnio wymieniona potwierdza bowiem, że wbrew stanowisku Skarżącego doszło do wyczerpującego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego, zaś przyznanie pierwszeństwa akurat w tej sytuacji interesowi publicznemu społeczności lokalnej zamieszkującej objęty zmianami teren, jest uzasadnione.

Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. (k. 53 i następne), faktycznie w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) nie wymieniono krematoriów (usług spopielania zwłok) – vide § 2 i § 3 rozporządzenia. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) – spopielarnie zwłok (krematoria) były wymienione w § 3 ust. 1 pkt 67 jako urządzenia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak trafnie wskazuje organ planistyczny, aktualnie obowiązujące rozporządzenie wyłączyło zatem formalnie krematoria spod możliwości kontroli środowiskowej przewidzianej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Nawet zatem, jak wskazuje organ, jeżeli prawo unijne takiej kontroli środowiskowej nie wyklucza (vide wskazywana przez organ dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE.L.26 z dnia 28 stycznia 2012 r.), to brak jest bezpośrednio obowiązujących w Polsce podstaw prawnych do wdrożenia takiej kontroli środowiskowej (art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których to przedsięwzięć – jak wyżej wskazano, polski prawodawca krematoriów nie zalicza). Istotnie, podzielić należy stanowisko organu, że taki stan prawny może budzić zastrzeżenia, zwłaszcza w kontekście treści art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. Urz. L. 158 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), który zobowiązuje Państwa Członkowskie do uwzględnienia konieczności stosowania takich urządzeń, które nie powodują powstawania i uwalniania substancji wymienionych w załączniku III do rozporządzenia nr 850/2004 (dioksyny, furany, hekschlorobenzen). Tymczasem, jak wykazał organ, krematoria – według obowiązującej w Polsce od dnia 21 stycznia 2009 r. Konwencji Sztokholmskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. U. z 2009 r, nr 14, poz. 76) – są wymienione jako źródło niezamierzonego uwalniania takich szkodliwych substancji (załącznik C część III d). Nadto dla potwierdzenia własnej argumentacji organ planistyczny przedstawił dwie publikacje naukowe ("Dioksyny", dr hab. Inż. A. Grochowskiego oraz "Trwałe zanieczyszczenia organiczne w środowisku. Niska emisja" Warszawa 2009, Instytut Ochrony Środowiska, Ministerstwo Środowiska) oraz stanowisko Komisji Europejskiej w przedmiocie petycji 0219/2008 dotyczącej budowy krematorium w mieście Bilbao, które wskazują na konieczność zabezpieczenia interesu publicznego przed niekorzystnym oddziaływaniem krematorium na środowisko życia i zdrowia ludzi oraz przyrodę.

W kontekście powyższego wskazać należy, że niezależnie od tego, czy faktycznie doszło, jak twierdzi organ, do zaniechania prawodawczego w polskim porządku prawnym, wskutek czego istnieje luka w prawnym zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i ludzkiego przed emisją zanieczyszczeń wywoływanych przez krematoria, jak też niezależnie od tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jedynym właściwym trybem zabezpieczania interesów społeczności lokalnej przed takimi emisjami - procedura planistyczna przeprowadzona w sprawie niniejszej posiada szerokie i rozbudowane uzasadnienie odwołujące się do argumentów obiektywnych i prawnych. Zaprezentowana przez organ planistyczny dokumentacja dowodzi, iż przeprowadzono proces ważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego Skarżącego. Przyjęte rozwiązanie zostało uargumentowane, a argumentacji tej nie sposób zakwestionować, także i dlatego, że odwołuje się do przesłanek celowościowych, które wymykają się kontroli sądu administracyjnego. Także Skarżący nie przedstawił kontrargumentów o identycznym ciężarze gatunkowym. Nie można zatem zgodzić się z nim, że ingerencji dokonano w sposób nieuargumentowany, bezpodstawny i nieproporcjonalny. Zdaniem Sądu wręcz przeciwnie, zmiana § 20 uchwały przez dodanie punktów 4 i 5 nastąpiła ze wskazaniem na istotną wartość publiczną, jaką jest ochrona środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (społeczności lokalnej), co wyklucza przyjęcie nadużycia władztwa planistycznego.

Tytułem wyjaśnienia dodać należy, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, a zwłaszcza całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (vide wyrok z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, CBOSA). W sprawie niniejszej uzasadnienie uchwały zmieniającej plan miejscowy jest możliwe do wyprowadzenia z całokształtu dokumentacji i bynajmniej nie wskazuje ono na ukierunkowany wyłącznie na Skarżącego zamiar wykluczenia realizacji spopielarni.

Wbrew stanowisku Skarżącego przyjęte rozwiązanie planistyczne wpisuje się także w założenia "Prognozy oddziaływania na środowisko projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z dnia 5 października 2015 r. Na stronie 9 Prognozy wskazano, że "W wyniku realizacji ustaleń planu nie przewidywano zagrożeń względem znaczącego niekorzystnego wpływu na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi". Zdaniem Skarżącego, jest to argument dowodzący kierowania się przez organ planistyczny jedynie argumentami natury emocjonalnej a nie prawnej. Sąd nie podziela tego stanowiska. Skoro bowiem spopielarnia zwłok nie została w aktualnym porządku prawnym zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie znaczy, że organ planistyczny – dysponując opracowaniami naukowymi i powołując się na unijny i międzynarodowy porządek prawny – nie może uznać, że konkretna inwestycja jest przedsięwzięciem negatywnie oddziałującym na społeczność lokalną. Wpisująca się we władztwo planistyczne możliwość kształtowania ładu przestrzennego, w tym możliwość ograniczenia realizacji pewnych inwestycji nie musi bezpośrednio korespondować z treścią rozporządzenia wskazującego, które inwestycje są inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy, skorzystanie z władztwa planistycznego oznacza, że można zakazać realizacji także takich inwestycji, które nie zostały formalnie uznane za negatywnie znacząco oddziałujące na środowisko.

Jeszcze raz podkreślić też należy, że co prawda brak formalnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały będącej prawem miejscowym jest sytuacją niepożądaną z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), jednakże możliwość wyprowadzenia argumentacji przemawiającej za podjęciem uchwały z całokształtu materiałów przedstawionych przez organ planistyczny sanuje tę nieprawidłowość i wyklucza przyjęcie, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Końcowo wskazać trzeba, że powoływane przez Skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych nie dowodzą tez, które Skarżący z nich wywodzi. W szczególności wyrok w sprawie II SA/Łd 297/15 dotyczył decyzji o warunkach zabudowy, przy kontroli której nie stosuje się oceny nadużycia granic władztwa planistycznego; w sprawie II SA/Po 436/14 sąd zakwestionował niejednoznaczność zapisów dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami; w sprawie II OSK 1408/12 problem dotyczył głównie kwestii zgodności planu z ustaleniami studium tzn. problemu nieaktualnego w sprawie niniejszej (jak wskazano, zmiana Studium uchwałą z dnia 22 czerwca 2015 r. nie dotyczyła zmian objętych zaskarżoną uchwałą); w sprawie II OSK 1410/12 zaskarżone zostało studium w zakresie zmiany przeznaczenia terenu usługowego i produkcyjnego na cele mieszkaniowe, która to sytuacja nie ma odniesienia do sprawy niniejszej. Niezależnie od powyższego skład orzekający w pełni podziela stanowisko sądów zawarte w powyższych sprawach odnośnie sposobu rozumienia władztwa planistycznego i roli aktów planowania przestrzennego.

Reasumując, niewątpliwa ingerencja w interes prawny Skarżącego polegająca na wykluczeniu możliwości realizacji na jego działce, znajdującej się na obszarze objętym planem, usług spopielania zwłok nie narusza obiektywnego porządku prawnego. Pozostaje w granicach władztwa planistycznego oraz nie nosi cech istotnego naruszenia procedury planistycznej lub istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Stąd też skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).