Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 510/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 50, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, art. 5a, art. 35, art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia NSA Krystyna Kutzner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 listopada 2002 r. nr II/6/2002 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Łętownia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Jordanowie podjęła w dniu 29 listopada 2002 roku uchwałę nr II/6/2002 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Łętownia. Uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, w oparciu

o art. 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 740).

Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu Statutu Sołectwa Łętownia społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z wymogiem określonym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. W dokumentacji gminy, w istniejących rejestrach uchwał i zasobach uchwał z tego okresu czasu nie widnieje uchwała w sprawie sposobu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnośnie nadania Statutu Sołectwu Łętownia. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Analizując treść zaskarżonej uchwały skarżący stwierdził, iż niektóre jej uregulowania (w tym zawarte w § 8 ust. 2, przydające kompetencje Zebraniu wiejskiemu do wybierania Sołtysa i Rady Sołeckiej) naruszają w sposób istotny przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi jednakże na fakt, iż skarga dotyczy naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały i zawarty w skardze wniosek zmierza do stwierdzenia jej nieważności w całości, bez względu na jej treść, skarżący nie podnosił odrębnych zarzutów dotyczących naruszeń prawa w treści zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jordanów wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta prawie 18 lat temu. Przez tak długi okres czasu żaden z uprawnionych podmiotów nie kwestionował trybu uchwalenie uchwały, tj. braku jej konsultacji z mieszkańcami, ani nie wskazywał na jakąkolwiek wadliwość rozwiązań przyjętych w treści uchwały. Co więcej, uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Organ zauważył, iż obowiązkowymi konsultacjami nie są objęte wszystkie kwestie regulowane przez statut sołectwa. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż tylko organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, dlatego niezasadne jest żądanie skarżącego uchylenia uchwały w całości, bowiem nie wszystkie zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Natomiast sprawy nie mieszczące się w zakresie tych pojęć (organizacji i działania) mogą być regulowane przez organ stanowiący gminy z pominięciem konsultacji z mieszkańcami - w powyższym bowiem zakresie konsultacje mają charakter fakultatywny.

Organ wskazał, iż aktualnie prowadzone są prace zmierzające do uchwalenia nowych statutów dla Sołectw Gminy Jordanów, a zatem w najbliższym czasie planowane jest uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy wobec przyjęcia nowego statutu. Reasumując, w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak naruszeń opisanych w skardze, a zwłaszcza naruszenia "istotnego", zdaniem organu należy uznać, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Jordanowie z dnia 29 listopada 2002 roku nr II/6/2002 w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectwa Łętownia.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."):

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w Jordanowie w piśmie z dnia 19 czerwca 2020 r. wskazała, że w dokumentach będących w posiadaniu urzędu, nie ma informacji na temat przeprowadzonych uzgodnień, uzyskanych opinii oraz terminów wykonania tych czynności, nie ma również informacji na temat tego kiedy i w jaki sposób zostały przeprowadzone konsultacje uchwał w sprawie nadania statutów sołectwom Łętownia, Naprawa, Osielec, Toporzysko i Wysoka.

W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 29 listopada 2002 r. przez Radę Gminy Jordanowie statut Sołectwa Łętownia nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Łętownia nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Jordanowie wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.