Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 36/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Burmistrza Miasta Nowy Targ o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21, którym uwzględniono skargę kasacyjną E. T. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/20, w sprawie ze skargi E. T. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w planem zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę o wznowienie postępowania; 2. zasądza od Burmistrza Miasta Nowy Targ na rzecz E. T. i B. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą o wznowienie postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną E. T. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/20, w sprawie ze skargi E. T. i B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w planem zagospodarowania przestrzennego i w pkt 1 wyroku uchylił pkt II i III zaskarżonego wyroku, w pkt 2. stwierdził, że Burmistrz Miasta Nowy Targ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 wymierzył Burmistrzowi Miasta Nowy Targ grzywnę w wysokości 500 złotych, w pkt 4 orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2021 r. Burmistrz Miasta Nowy Targ wystąpił ze skargą o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r., w której domaga się wznowienia tegoż postępowania sądowego, uchylenia ww. wyroku NSA z 26 sierpnia 2021 r. oraz rozpoznania sprawy i oddalenia skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie. Wystąpił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powołując podstawy wznowienia wskazuje na art. 273 § 2 P.p.s.a. tj. późniejsze wykrycie takich okoliczności faktycznych i środków dowodowych , które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, oraz na art. 273 § 3 P.p.s.a. tj. późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy.

W uzasadnieniu skarżący organ wskazuje, że zaskarżony wyrok NSA dotyczył przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego. Uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim rozstrzygnięciu stwierdził, że wprawdzie Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednakże nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta do wydania aktu lub dokonania czynności, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Organ wskazał, że w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Burmistrza Miasta w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego toczyła się także sprawa zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 625/21. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2020 roku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 58/20 i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ww. rozstrzygnięciu WSA w Krakowie stwierdził, że Burmistrz Miasta Nowy Targ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę i zasądził od Burmistrza Miasta na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Organ mając na uwadze treść art. 273 § 3 P.p.s.a. stwierdza, że zgodnie z komentarzem do ww. przepisu pod redakcją Bogusława Dautera podstawa wznowienia postępowania określona w art. 273 § 3 P.p.s.a. związana jest z istnieniem bezwzględnej negatywnej przesłanki procesowej, jaką jest powaga rzeczy osądzonej przysługująca prawomocnym orzeczeniom. Organ nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której istniało już prawomocne orzeczenie przy zaistnieniu tożsamości merytorycznej jak i podmiotowej co do przedmiotu orzekania. Organ podkreślił, że zapadłe rozstrzygnięcia mają charakter sprzeczny w identycznym stanie faktycznym, wykluczają się, sprawy różnią się wyłącznie znakami spraw. Po wtóre w składzie orzekającym w obu postępowaniach uczestniczyła sędzia Anna Żak, która w orzeczeniu NSA wydanym dnia 26 sierpnia 2021 roku, a więc chronologicznie późniejszym pełniła funkcję sędziego sprawozdawcy, co jeszcze dobitniej wskazuje na sprzeczność obu orzeczeń NSA. Dodatkowo wszelkie czynności w obu postępowaniach dotyczących tej samej sprawy administracyjnej były podejmowane w tym samym czasie.

Dalej organ wskazuje, że zgodnie z dyspozycją art. 273 § 2 P.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Decyzją z dnia 2 listopada 2021 roku numer 1296/21 w sprawie o sygn. akt BA.6740.1.1216.2021.BB Starosta Nowotarski udzielił pozwolenia na budowę schodów wewnętrznych wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego i pomieszczenia garażu na pomieszczenia warsztatowe w budynku gospodarczo-garażowym oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatowych na salę pożegnań i pomieszczenie przechowywania zwłok w budynku istniejącego warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski), zlokalizowanych na dz. ewid. nr [...], [...]. [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N. przy ul. [...]-obręb ewid. N., jednostka ewid. N.. Burmistrz miasta z urzędu został powiadomiony przez Starostę Nowotarskiego o wydaniu tej decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę o takiej treści został złożony jeszcze przed doręczeniem wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 roku co nastąpiło w dniu 30 września 2021 roku. Zatem organ nie mógł przedstawić tej okoliczności Sądowi. Wobec wydania takiej decyzji przez Starostę postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 roku Burmistrz Miasta umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany użytkowania opisanego przez wnioskodawców obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone, a tym samym stało się ostateczne. Z powyższego wynika, że całe postępowanie na skutek działania skarżących pozostało finalnie bezprzedmiotowe, a organem właściwym dla załatwienia całej sprawy administracyjnej nie był Burmistrz Miasta Nowy Targ, co potwierdza decyzja wydana przez Starostę Nowotarskiego. Zatem po stronie Burmistrza Miasta nie mogło dojść także do rażącego naruszenia prawa, co powoduje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego surowego i niewspółmiernego orzeczenia NSA z dnia 26 sierpnia 2021 roku, sprzecznego z wyrokiem NSA wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 625/21, prawomocnego postanowienia SKO z dnia 14 lutego 2020 roku, w którym uprzednio zakreślono termin dla organu do wydania zaświadczenia. Wobec umorzenia postępowania o wydanie zaświadczenia jako bezprzedmiotowego niedopuszczalnym jest, aby w obrocie prawnym istniał wyrok NSA stwierdzający, że to postępowanie (które zostało zniesione w całości i to na skutek działania strony) mogło być uznane za przewlekłe, a co najistotniejsze w stopniu rażącym. Już samo działanie strony potwierdzone ostateczną decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 2 listopada 2021 roku jasno prowadzi do wniosku, że organ, to jest Burmistrz Miasta od samego początku postępowania działał w granicach prawa. Burmistrz w niniejszej sprawie dochował terminów wskazanych przez SKO w ww. postanowieniu, które nota bene samo procedowało nad rozpatrzeniem odwołania przez okres przeszło 6 miesięcy. Powyższe twierdzenia organ wywodzi z judykatów tj. m.in. Postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt III SPP 63/17 wydanego w oparciu o podobne przesłanki prawne, jak też uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt WZP 2/10, w której stwierdzono, że "wypowiedzi, zarówno doktryny, jak i praktyki różnych gałęzi prawa, wskazują na prawomocność orzeczenia jako kryterium warunkujące dopuszczalność skargi na przewlekłość postępowania".

Organ stwierdził, że wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 roku został doręczony do Urzędu Miasta N. w dniu 30 września 2021 roku. Tym samym zgodnie z dyspozycją art. 277 P.p.s.a. termin dla wniesienia skargi o wznowienie postępowania wynosi trzy miesiące, od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie pełnomocnik E. T. i B. S. wniósł o oddalenie skargi o wznowienie postępowania w całości, utrzymanie w mocy wyroku NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 124/21 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Pełnomocnik wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Burmistrzowi Miasta Nowy Targ grzywnę w wysokości 500 zł, przyznał skarżącym solidarnie od Burmistrza Miasta Nowy Targ sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, oraz zasądził od Burmistrza Miasta Nowy Targ na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Burmistrza Miasta Nowy Targ w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego toczyła się także sprawa zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 625/21, w której NSA oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2020 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: II SAB/Kr 58/20, w którym to wyroku WSA stwierdził, że Burmistrz Miasta Nowy Targ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak według WSA nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do twierdzeń organu, pełnomocnik zauważa, że wbrew błędnej ocenie organu brak jest jakichkolwiek podstaw do wznowienia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt: II OSK 124/21 zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. W momencie jego wydania nie istniało prawomocne orzeczenie dotyczące tej samej sprawy i nie doszło do sytuacji, w której zachodziła negatywna przesłanka procesowa, jaką była powaga rzeczy osądzonej prawomocnego orzeczenia.

Obydwa postępowania nie różniły się jak twierdzi organ jedynie znakami spraw, ale stanem faktycznym, który w każdej z tych spraw był odmienny. Wprawdzie przedmiotowe postępowania dotyczyły wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego jednakże nie tylko toczyły się one odrębnie z dwóch różnych wniosków, złożonych w różnych datach, ale przede wszystkim w ich toku podejmowane były odmienne czynności i działania przez Burmistrza Miasta Nowy Targ, różny był przebieg tych postępowań. Nadto różne były także terminy podejmowania przez organ poszczególnych czynności w każdym z tych postępowań, w wyniku czego w jednym z tych postępowań przewlekłość, której dopuścił się Burmistrz Miasta Nowy Targ, jak stwierdził NSA, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w drugim postępowaniu już nie.

Jednocześnie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia (jedno z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt: II OSK 625/21, a drugie z 26 sierpnia 2021 r. sygn, akt: II OSK 124/21) nie dotyczyły tego samego stanu faktycznego, a okoliczność że ww. postępowania toczyły się równolegle nie przesądza o tym, że wydane rozstrzygnięcia mają charakter sprzeczny. Również fakt, że w wydaniu ww. rozstrzygnięć uczestniczyła ta sama sędzia sprawozdawca nie przesądza o sprzeczności tych orzeczeń.

Skarżący do Burmistrza Miasta Nowy Targ z pierwszym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr XLIII/373/2014 Rady Miasta Nowy Targ z 12 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego NOWY TARG 24" wystąpili w dniu 9 maja 2019 roku. Następnie wniosek ten został uzupełniony 22 maja 2019 roku.

Natomiast w dniu 28 sierpnia 2019 r. skarżący złożyli kolejny wniosek i został on zarejestrowany jako nowy wniosek - od tej pory w sprawie tej toczyły się dwa równoległe, ale odrębne postępowania pierwsze pod sygn.: RuiGN.6724.8.2019, drugie pod sygn.: RuiGN.6724.17.2019.

W pierwszym postępowaniu sygn.: RuiGN.6724.8.2019 Burmistrz Miasta Nowy Targ - mimo ustawowego 7 dniowego terminu na załatwienie sprawy, dopiero postanowieniem z 9 sierpnia 2019 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2019 r., i było to pierwsze postanowienie w tym zakresie. Burmistrz argumentował, że przyczyną wydłużenia terminu jest skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność szczegółowej analizy akt sprawy i zwrócenia się do innych organów (brak było takiej potrzeby, przepisy takiej procedury nie przewidują, a do innych organów jednak się ostatecznie Burmistrz nie zwracał).

W dniu 12 sierpnia 2019 roku wnioskodawcy wystąpili z pierwszym ponagleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: SKO). Zostało ono przekazane 19 sierpnia 2019 roku. Tą samą datą opatrzone jest postanowienie Burmistrza o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia - które Burmistrz wydał po ponad 3 miesiącach. Natomiast 30 września 2019 r. (po ponad miesiącu od wpływu wniosku) Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia również w drugiej sprawie (RuiGN.6724.8.2019 powinno być RuiGN.6724.17.2019). Na postanowienia te zostały złożone zażalenia do SKO.

SKO postanowieniami z 7 października 2019 roku (SKO-Z-410 0-14/19 dot. RuiGN.6724.8.2019) i z 21 listopada 2019 r. (SKO-Z-4100-16/19 dot.RuiGN.6724.17.2019) uchyliło odpowiednio oba postanowienia Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Burmistrz dokonał błędnego rozstrzygnięcia, odmawiając wydania zaświadczenia.

Burmistrz zaskarżył oba rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA), który jednak postanowieniem z 14 stycznia 2020 roku w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 1380/19 oraz postanowieniem z 14 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 89/20 skargi w obu sprawach odrzucił z uwagi na brak uprawnienia organu pierwszej instancji do zaskarżania rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Brak uprawnień Burmistrza do złożenia skargi był oczywisty - na co uwagę zwrócił Sąd, mimo to Burmistrz prawdopodobnie w celu przeciągania postępowań, takie skargi wywiódł.

Mimo wniesienia bezzasadnych skarg, Burmistrz w związku z postanowieniem o uchyleniu, był zobowiązany do orzekania w sprawie (zostało to szczegółowo opisane w uzasadnieniach wyroków WSA stwierdzających przewlekłość postępowania). Wbrew obowiązkowi prowadzenia postępowania w odpowiedzi na kolejne ponaglenie skarżących (z 7 stycznia 2020r.) Burmistrz 13 stycznia 2020 r. wydał postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2020 roku, w którym zaznaczył, że podstawą rozstrzygnięcia będzie wyrok WSA i dopiero po jego otrzymaniu sprawa zostanie załatwiona.

Pełnomocnik stwierdziła, że zapoznała się z treścią postanowienia WSA odrzucającego skargę Burmistrza przeglądając akta tej sprawy w Sądzie i w celu przyspieszenia postępowania 29 stycznia 2020 r. skierowała, w imieniu skarżących do Burmistrza pismo, w którym zawarli oni wezwanie do niezwłocznego rozpoznania sprawy i wydania zaświadczenia, wskazując, że podstawą dla jego wydania jest stanowisko SKO, zawierające wskazówki, jakie organ ma wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy oraz załączając postanowienie WSA z 14.01.2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 1380/19. Treść postanowienia była zatem Burmistrzowi znana, a mimo to wciąż nie rozstrzygał on sprawy.

W dniu 18 lutego 2020 r. wpłynęło do pełnomocnika pismo, które stanowiło kolejną próbę pozorowania dokonywania czynności i wypaczenia stanu faktycznego, w którym Burmistrz wzywał (blisko po roku) do wyjaśnienia wniosku w zakresie przedmiotu i zakresu projektowanej zmiany sposobu użytkowania - chociaż wcześniej ani dla Burmistrza, ani dla SKO ta treść nie była wątpliwa. Burmistrz nagle podniósł, że z wniosku skarżących wynika, że na działce jest jeden budynek, a z akt sprawy, że dwa. Taki wniosek jest całkowicie sprzeczny z przedłożoną w sprawie dokumentacją i stanowiskiem SKO, które wprost wskazało, że budynki są dwa.

Treść ww. pisma Burmistrza, jest o tyle zaskakująca, że pokazuje jak Burmistrz w niniejszej sprawie manipulował stanem faktycznym - przekraczając swoje uprawnienia, tylko i wyłącznie w celu niewydania zaświadczenia. W postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia Burmistrz dokonał zakwalifikowania budynków, których inwestorami są skarżący (wbrew decyzjom o pozwoleniu na budowę i o pozwoleniu na użytkowanie), jako jednego, a nie dwóch budynków i na tej podstawie stwierdził niezgodność sposobu zmiany użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

SKO w uzasadnieniu postanowienia z 7.10.2019 r. podkreśliło, że decyzje organów budowlanych (Starostwa Powiatowego) są wiążące w tej sprawie i one przesądzają o tym, że na nieruchomości skarżących stoją dwa budynki, a Burmistrz nie może wbrew tym decyzjom interpretować stanu faktycznego. Mimo to w piśmie z 14 lutego 2020 roku wskazuje on nagle, że z akt sprawy faktycznie wynika, że budynki są dwa, a to niby z wniosku skarżących wynika, że budynek jest jeden. W ten sposób Burmistrz kolejny raz podważył wytyczne SKO.

W dniu 27 marca 2020 roku (po ponad 5 miesiącach od pierwszego uchylającego postanowienia SKO) Burmistrz wydał w obu sprawach powtórnie, ale w oparciu o nową argumentację, nie biorąc pod uwagę wytycznych organu II instancji, postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na postanowienia te zostały złożone zażalenia, które wpłynęły do Urzędu 8 kwietnia 2020 r., a które to Burmistrz przekazał do SKO dopiero 8 czerwca 2020 r. - po dwóch miesiącach, chociaż powinien to zrobić w ciągu 7 dni (art. 133 K.p.a.) i to dopiero po interwencji pełnomocnika i wezwaniu Burmistrza przez SKO do przekazania sprawy.

W związku z licznymi ponagleniami 24.02.2020 r. pełnomocnik złożyła w imieniu skarżących w obu sprawach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania 3 lipca 2020r. (sygn. akt: II SAB/Kr 58/20 dotRuiGN.6724.17.2019) oraz 6 lipca 2020 roku (sygn. akt: II SAB/Kr 57/20 dot.RuiGN.6724.8.2019) WSA w Krakowie wydał wyroki w tych sprawach, w których stwierdził że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik co do zasady zgadza się z tymi wyrokami w części, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, to jednak nie zgadza się z tym że nie miało ono rażącego charakteru, dlatego od tych wyroków wywiodła w imieniu Państwa S. skargi kasacyjne do NSA, które zakończyły się ww. wyrokami.

W dniu 11 września 2020 r. SKO w obu sprawach ponownie uchyliło postanowienia Burmistrza o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie wytyczne, którymi powinien kierować się przy jej ponownym rozpoznaniu. Tymczasem pomimo jasno i wyraźnie określonych wytycznych Burmistrz 30 listopada 2020 r. po raz kolejny wydał postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia, powołując się na te same, co poprzednio argumenty, które wcześniej już były uznane za bezzasadne. Oczywiście postanowienie to zostało wydane dopiero po wniesieniu kolejnych ponagleń 20 listopada 2020 r. w związku z niezałatwieniem przez Burmistrza sprawy w terminie.

Burmistrz 23 października 2020 r. wydał postanowienie o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do 15 listopada 2020 r. - tymczasem 15 listopada 2020 r. Burmistrz, nie tylko nie wydał zaświadczenia i nie załatwił sprawy w terminie, ale nawet nie poinformował o nowym terminie jej załatwienia, gdyż jak wynika z akt sprawy dopiero 16 listopada 2020r. wydał postanowienie o przesunięciu terminu jej załatwienia do 30 listopada 2020 r. Nie sposób również pominąć, że ponaglenie złożone 20 listopada 2020 r., które Burmistrz powinien był przekazać do SKO w terminie 7 dni, przesłał dopiero po 12 dniach tj. 2 grudnia 2020 r.

Wobec powyższego pełnomocnik stwierdziła, że przedmiotowe sprawy różniły się od siebie, co wprost wynika chociażby z opisów ich stanów faktycznych. Gdyby zachodziła tożsamość merytoryczna tych spraw to zostałyby one połączone do wspólnego prowadzenia i rozpoznania, a tak się nigdy nie stało. Zarówno organ, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawały te sprawy oddzielnie.

Wbrew błędnym twierdzeniom organu nie można przyjąć, że decyzja Starosty Nowotarskiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr 1296/21 w sprawie o sygn. akt; BA.6740.1.1216.2021.BB jest okolicznością faktyczną lub środkiem dowodowym, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, gdyż zostały wykryte po zakończeniu postępowania. Nie ma racji organ twierdząc, że organem właściwym dla załatwienia tejże sprawy nie był Burmistrz Miasta Nowy Targ, a zatem że po jego stronie nie mogło dojść do naruszenia prawa.

Zaświadczenie, o które ubiegali skarżący było wymagane zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego w celu przedłożenia go w Starostwie Powiatowym w Nowym Targu w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaświadczenie to jest wydawane na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego. Zgodnie z tym ostatnim przepisem jest one wydawane przez organ wykonawczy gminy - w tej sytuacji Burmistrza, a zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. - organ ten zobowiązany był je wydać na żądanie strony i to, jak stanowi art. 217 § 3 K.p.a., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni.

Mimo jasnego wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wydaje Burmistrz - wniosku złożonego na formularzu funkcjonującym w Urzędzie Miasta N., Burmistrz całkowicie bezzasadnie i wbrew art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego oraz art. 65 § 1 K.p.a., stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał go 27 czerwca 2019 r. do Starosty Powiatowego w Nowym Targu jako rzekomy wniosek o pozwolenie na budowę.

W tamtym czasie wnioskodawcy dysponowali już decyzją nr 121/18 Starosty Powiatu Nowotarskiego z 9.02.2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego inwestycję pn.: przebudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowo - ekspozycyjno - magazynowego na budynek gospodarczo - garażowy oraz budowa budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną z wewnętrznymi instalacjami (znak: BA.6740.1.1327.2017.BB], oraz decyzją nr 68/2-19 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski] oraz rozbudowanej części budynku gospodarczo - garażowego wraz z infrastrukturą techniczną (znak: PINB.5121.NT.6.2019).

Przedmiotowe zaświadczenie było im niezbędne do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski] oraz rozbudowanej części budynku z częścią gospodarczo - garażową na pomieszczenia sali pożegnań i zaplecza sali pożegnań w trybie art. 71 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane. Bez tego zaświadczenia nie mogli dokonać skutecznego zgłoszenia i dokonać zmiany sposobu użytkowania.

Starosta Powiatu Nowotarskiego w odpowiedzi na pismo Burmistrza o przekazaniu wniosku wprost stwierdził, że do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym jest Burmistrz i zwrócił je Burmistrzowi do rozpoznania. Wobec czego organem właściwym do wydania ww. zaświadczenia był Burmistrz Miasta Nowy Targ, a nie jak twierdzi organ Starostwo Powiatowe w Nowym Targu.

Pełnomocnik wskazuje, że decyzja Starostwa Powiatowego w Nowym Targu z dnia 2 listopada 2021 r. dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 19.08.2021 r., obejmującego inwestycję budowa schodów wewnętrznych wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego i pomieszczenia garażu na pomieszczenia warsztatowe w budynku gospodarczo-garażowym, oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatowych na salę pożegnań i pomieszczenie przechowywania zwłok w budynku istniejącego warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną.

Stan faktyczny w niniejszym postępowaniu przedstawiał się zatem całkowicie odmiennie niż jak przedstawia go organ, gdyż właśnie budowa schodów wewnętrznych w obiekcie skarżących spowodowała, że musieli oni zmienić projekt budowlany i wystąpić z wnioskiem o nowe pozwolenie na budowę, w ramach którego to postępowania Starostwo Powiatowe z automatu zbadało kwestię zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało że organ umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.

W momencie złożenia wniosków przez skarżących o wydanie ww. zaświadczeń przedmiotowe postępowania nie były bezprzedmiotowe, bowiem jak wynikało z powyższych przepisów konieczne było zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z zapisami mpzp, które mógł wydać jedynie Burmistrz, a co wprost wskazało Starostwo Powiatowe w Nowym Targu w odpowiedzi na pismo Burmistrza z dnia 27 czerwca 2019 r., oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w postanowieniach z dnia 7 października 2019 r. sygn, SKO-Z-4100-14/19, postanowieniu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. SKO-Z-4100-16/19, czy w postanowieniu z dnia 11 września 2020 r. sygn. SKO-Z-4100-12/20.

Niniejsza sprawa wbrew temu co twierdzi organ nie dotyczy rozstrzygnięcia merytorycznego procedury, ale przewlekłości prowadzenia przez organ postępowania. Bowiem to w trakcie rozpoznawania przez Burmistrza Miasta Nowy Targ sprawy skarżących doszło do przewlekłości postępowania i fakt, że równolegle toczyła bądź zakończyła się inna sprawa nie znaczy, że w tej sprawie organ nie działał przewlekle, nawet gdyby w jakiś sposób prowadzenie przez niego postępowania było bezprzedmiotowe.

W związku z powyższym pełnomocnik podkreśla, że brak jest jakichkolwiek podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej P.p.s.a.), w przypadkach przewidzianych w dziale VII tej ustawy można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.

Poza podstawami wznowienia postępowania z art. 271, art. 272 podstawy wznowienia wskazuje się w art. 273 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia na tej podstawie, że:

1. orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym;

2. orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (§ 1).

Ponadto można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu (§ 2).

Natomiast w § 3 tego przepisu wskazuje się, że można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy.

Wyjaśnić należy, że NSA przystępując do rozpoznania skargi o wznowienie w pierwszej kolejności ocenia czy odpowiada ona wymogom formalnym z art. 279 P.p.s.a. oraz czy została oparta o jedną z podstaw wznowienia wskazanych w ustawie a nadto czy dochowano terminu do jej wniesienia z art. 277 P.p.s.a. Jest to tzw. wstępne badanie dopuszczalności skargi o wznowienie, o którym mowa w art. 280 § 1 P.p.s.a. Jak stanowi ten przepis Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę.

Zdaniem NSA, nie ma wątpliwości, że w skardze o wznowienie Burmistrz Miasta Nowy Targ wskazał podstawy wznowienia postępowania z art. 273 § 2 i § 3 P.p.s.a. i skargę tą wniósł w terminie przewidzianym w art. 277 P.p.s.a. w dniu 30 grudnia 2021 r. tj. 3 miesiecy od doręczenia wyroku NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 124/21 co miało miejsce 30 września 2021 r. Wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu organ upatruje w wydaniu przez Starostę Nowotarskiego decyzji z dnia 2 listopada 2021 r. numer 1296/21 w sprawie o sygn. akt BA.6740.1.1216.2021.BB, którą udzielił on E. T. i B. S. pozwolenia na budowę schodów wewnętrznych wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego i pomieszczenia garażu na pomieszczenia warsztatowe w budynku gospodarczo-garażowym oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatowych na salę pożegnań i pomieszczenie przechowywania zwłok w budynku istniejącego warsztatu rzemieślniczego z salą ekspozycyjną (zakład kamieniarski), zlokalizowanych na dz. ewid. nr [...], [...]. [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N. przy ul. [...]-obręb ewid. N., jednostka ewid. N.. Natomiast podstawy wznowienia z art. 273 § 3 P.p.s.a. organ upatruje w wydaniu przez NSA zaskarżonego wyroku kiedy wcześniej NSA wydał w takiej samej sprawie wyrok z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 625/21, którym oddalono skargę kasacyjną E. T. i B. S. od wyroku WSA w Krakowie z 3 kwietnia 2020 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 58/20 dotyczącego ich skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ uważa, że zaistniała negatywna przesłanka procesowa w postaci powagi rzeczy osądzonej prawomocnego orzeczenia bowiem w sprawie doszło do sytuacji, w której istniało już prawomocne orzeczenie tożsame merytorycznie i podmiotowo odnośnie przedmiotu orzekania. Zapadłe rozstrzygnięcia mają charakter sprzeczny, w identycznym stanie faktycznym wykluczają się, a różnią się wyłącznie znakami spraw. Wszelkie czynności w obu postępowaniach dotyczących tej samej sprawy administracyjnej podejmowane były w tym samym czasie.

Rozpatrując niniejszą sprawę w granicach podstaw wznowienia zgodnie z art. 282 § 1 P.p.s.a. NSA stwierdza, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 124/21. Organ błędnie przedstawił okoliczności sprawy, które doprowadziły do wszczęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowań w sprawach ze skarg E. T. i B. S. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego w planem zagospodarowania przestrzennego.

Z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie 3 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/20, kontrolowanego wyrokiem NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 625/21 wynika jednoznacznie, że sprawa ta dotyczyła przewlekłości postępowania Burmistrza Miasta Nowy Targ w sprawie wywołanej wnioskiem skarżących z 2 września 2019 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wniosek z 28 sierpnia 2019 r. wpłynął do urzędu 2 września 2019 r.). Treścią wniosek ten odpowiadał poprzedniemu wnioskowi skarżących z 9 maja 2019 r., który został zarejestrowany jako sprawa znak: RUiGN.I.6724.8.2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny a za nim NSA kontrolował więc przewlekłość postępowania Burmistrza w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżących z 2 września 2019 r. nie zaś ich wnioskiem z 9 maja 2019 r. o tym samym przedmiocie. Zatem wyrok WSA jak i NSA dotyczył rodzajowo podobnej sprawy ale zainicjowanej przez skarżących odrębnym wnioskiem, który został zarejestrowany jako RUiGN.I.6724.17.2019. Organ zatem prowadził dwa równoległe postępowania z dwóch wniosków skarżących o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowiły one przedmioty skarg z dnia 24 lutego 2020 r. (II SAB/Kr 58/20, II OSK 625/21) oraz z 26 lutego 2020 r. (II SAB/Kr 57/20, II OSK 124/21) na przewlekłe postępowanie Burmistrza. Wobec powyższego nie sposób uznać za zasadne twierdzenia Burmistrza, że w niniejszej sprawie prawomocnie oceniono jego przewlekłość postępowania najpierw wyrokiem NSA z 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 625/21) a następnie NSA wydał kolejny wyrok w tej samej sprawie tj. wyrok z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 124/21. Fakt, że wskazane wyżej postępowania sądowe toczyły się niemal równolegle nie prowadzi do wniosku, ze dotyczyły tego samego stanu faktycznego. Jest niewątpliwym, że dotyczą przewlekłego postępowania organu w sprawach z dwóch odrębnych i złożonych w znacznych odstępach czasowych, odrębnie zarejestrowanych wniosków o wydanie zaświadczenia.

Należy podzielić stanowisko pełnomocnika skarżących zawarte w odpowiedzi na skargę o wznowienie, że gdyby zachodziła tożsamość merytoryczna w ww. sprawach, to sprawy te zostałyby połączone do wspólnego prowadzenia i rozpoznania, a takiego działania nie podjął ani Sąd I instancji czy NSA ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Sprawy te rozpoznawano oddzielnie.

Wbrew twierdzeniom skargi o wznowienie wydanie przez Starostę Nowotarskiego decyzji z 2 listopada 2021 r. nr 1296/21 znak: BA/6740.1.1216.2021.BB nie jest okolicznością o jakiej mowa w art. 272 § 2 P.p.s.a. Wydanie przez Starostę ww. decyzji w żaden sposób nie powoduje, że Burmistrz Miasta Nowy Targ nie był organem właściwym do wydania wnioskowanych przez skarżących zaświadczeń.

Jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżących zaświadczenie, o które wnioskowali skarżący było wymagane zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w celu przedłożenia go w Starostwie Powiatowym w Nowym Targu w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaświadczenie takie wydawane jest w trybie art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. przez organ wykonawczy gminy - w tej sytuacji Burmistrza, na żądanie strony bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni.

Wskazywana decyzja Starosty Nowotarskiego jest decyzją rozstrzygającą merytorycznie sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę schodów wewnętrznych wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego i pomieszczenia garażu na pomieszczenia warsztatowe w budynku gospodarczo-garażowym zainicjowaną ich wnioskiem z 19 sierpnia 2021 r., uzupełnionym 7 września 2021 r. i 25 października 2021 r. Podstawę prawną jej wydania stanowiły art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane. Zatem w żaden sposób nie wynika z niej, że właściwym do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane był Starosta Nowotarski co czyniłoby ocenę przewlekłości postępowania Burmistrza w niniejszej sprawie bezprzedmiotową. Decyzja ta rozstrzygnęła o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydanie zaświadczenia przez Burmistrza wówczas stało się bezprzedmiotowe jednak w chwili składania wniosków o wydanie zaświadczenia inny kształt inwestycji wymagał jego uzyskania i organem właściwym do jego wydania był Burmistrz.

Słusznie zauważa pełnomocnik skarżących, że to właśnie budowa schodów wewnętrznych w obiekcie skarżących spowodowała, że musieli oni zmienić projekt budowlany i wystąpić z wnioskiem o nowe pozwolenie na budowę, w ramach którego to postępowania Starostwo Powiatowe z automatu zbadało kwestię zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas dopiero zaistniała podstawa aby Burmistrz umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.

W istocie w momencie złożenia wniosków przez skarżących o wydanie ww. zaświadczeń przedmiotowe postępowania nie były bezprzedmiotowe, bowiem jak wynikało z powyższych przepisów konieczne było zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z zapisami mpzp, które mógł wydać jedynie Burmistrz. O właściwości rzeczowej mówiło Starostwo Powiatowe w Nowym Targu w odpowiedzi na pismo Burmistrza z dnia 27 czerwca 2019 r., oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w postanowieniach z dnia 7 października 2019 r. sygn, SKO-Z-4100-14/19, postanowieniu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. SKO-Z-4100-16/19, czy w postanowieniu z dnia 11 września 2020 r. sygn. SKO-Z-4100-12/20.

Wobec tego, uznać należało, że okoliczności wskazane jako podstawy wznowienia postępowania sądowego w istocie nie czyniły wadliwym wyroku NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 124/21 i należało skargę o wznowienie oddalić stosownie do art. 282 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania ze skargi wznowienie orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 276 w zw. z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.