Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 990/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Grzegorz Antas (spr.) WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. G. - Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. G. - Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania K. G. - [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej w [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2003 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z 11 lipca 2000 r. Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] października 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenie na budowę garażu czterostanowiskowego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...].

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa 29 listopada 2002 r. zgłosiła zakończenie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku garażowego.

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2003 r. nr [...] na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: p.b., wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową garażu czterostanowiskowego wolnostojącego przy ul. [...] w [...].

Pismem z 24 lipca 2018 r. K. G. jako [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej (dalej: syndyk [...]SM) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] nr [...], zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 54 ust. 1 p.b. wynikającym z przekroczenia przez organ 14-dniowego terminu, w jakim może zostać zgłoszony sprzeciw.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z [...] października 2019 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2003 r., przyjmując, że nie jest ona dotknięta żądną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania podważanej decyzji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Biorąc pod uwagę datę wniesienia zawiadomienia o zakończeniu budowy (29 listopada 2002 r.) oraz datę wydania decyzji wnoszącej sprzeciw ([...] lutego 2003 r.) nie ulega wątpliwości, że powyższa decyzja została wydana po upływie terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 p.b., a tym samym z oczywistym naruszeniem tego przepisu. Jakkolwiek objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta [...] została wydana z oczywistym naruszeniem art. 54 ust. 1 p.b., to jednak z uwagi na ponad piętnastoletnie pozostawanie jej w obrocie prawnym powyższego naruszenia, jak wyjaśnił [...]WINB, nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego domaga się wnioskodawca. W niniejszym przypadku na mocy badanej decyzji powstał bowiem stosunek prawny, który nieprzerwalnie istnieje do dnia dzisiejszego. Ponadto, przez cały ten okres stosunek ten nie był podważany przez inwestora, czyli jedynego adresata decyzji. Tym samym należy uznać, że wola organu państwowego wynikająca z badanego rozstrzygnięcia była akceptowalna przez cały ten długi (ponad 15-letni) okres czasu. W związku z powyższym, dokonując oceny wystąpienia w niniejszym przypadku rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze, jakie decyzja wywoływała przez te lata, [...]WINB doszedł do przekonania, że pomimo wystąpienia naruszenia prawa, tj. art. 54 p.b., naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Odwołanie od powyższej decyzji [...]WINB złożył syndyk [...]SM, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...]. Odwołujący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na dowolnej interpretacji przepisu i nieprawidłowym przyjęciu, że naruszenie prawa, jakim jest wniesienie sprzeciwu ze znacznym, rażącym przekroczeniem terminu (ponad dwumiesięcznym) nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo braku przesłanek, w tym braku odwołania się w tym przepisie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która w sposób jednoznaczny jest sprzeczna z prawem i stanowi jego rażące naruszenie oraz narusza słuszny interes obywateli.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 2019 r. GINB stwierdził, że powoływaną przez odwołującego przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odnosząc się do podstawy prawnej podważanej decyzji, GINB zauważył, że wskazany w art. 54 ust. 1 p.b. czternastodniowy termin jest terminem prekluzyjnym dla organu, którego bieg liczy się od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. O zachowaniu terminu decyduje moment wydania decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r. sygn. II OSK 1514/08). Chociaż art. 54 ust. 1 p.b. nie definiuje, z jakich powodów może nastąpić zgłoszenie sprzeciwu, to z art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. wynika, że może to nastąpić, gdy organ uprzednio stwierdził, iż zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 71 ust. 3 p.b. decyzję nakazującą dokonanie określonych zmian lub przeróbek w takim obiekcie (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 25 stycznia 2000 r. sygn. II SA/Lu 1630/98; wyrok NSA z 24 maja 2001 r. sygn. IV SA 661/99). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] lutego 2003 r. Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zawiadomienia z uwagi na to, że nie zostało zakończone przez PINB dla [...] postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego i udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Po upływie terminu określonego w art. 54 ust. 1 p.b. organ w sposób oczywisty traci uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. Ustawodawca nie przewidział również jakiejkolwiek formy zawieszenia tego terminu. GINB równocześnie zauważył, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Unormowanie wynikające z tego przepisu powinno stanowić kompromis między zasadą trwałości decyzji (rozumianą jako ograniczenie środków, które mogą wyeliminować decyzję z obrotu) a zasadą praworządności (rozumianą w tej sytuacji jako nakaz uchylenia decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa). Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 694/17). W ocenie GINB, stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 17 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok SN z 26 lipca 1991 r. sygn. I PRN 34/91; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 r. sygn. I PA 5/92). Z uwagi na powyższe, jak wyjaśnił GINB, pomimo wydania decyzji nr [...] z naruszeniem prawa, zasadna wydaje się odmowa stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Ponadto, biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w sprawie, należało zdaniem organu zauważyć, że Prezydent [...] zasadnie wniósł sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego garażu (pomimo uchybienia terminu). Inwestor dokonał bowiem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Skutki ekonomiczne i społeczne sytuacji usunięcia z obrotu prawnego ww. decyzji - mając na uwadze udokumentowany stan faktyczny niezgodny z przepisami p.b., jako te, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, są więc jasne do wskazania i polegają na ochronie pewności porządku prawnego i zasad funkcjonowania praworządnego Państwa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożył [...]SM, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]WINB.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 54 ust. 1 p.b. poprzez nieuwzględnienie jego treści i dopuszczenie zajęcia stanowiska przez organ z przekroczeniem zawartego w tym przepisie terminu 14 dni od dnia zawiadomienia przez inwestora.

2) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym mieszkańców, spółdzielców i masy upadłości służącej zabezpieczeniu wierzycieli spółdzielni, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która w sposób jednoznaczny jest sprzeczna z prawem i stanowi jego rażące naruszenie oraz narusza słuszny interes obywateli;

b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, nakazującej prowadzenie postępowania, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

c) art. 16 k.p.a. poprzez nadużycie zasady trwałości decyzji wobec decyzji obarczonej wadą i która powinna być usunięta z obrotu prawnego;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa i tym samym powinny być uchylone;

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na dowolnej interpretacji przepisu i nieprawidłowym przyjęciu, że naruszenie prawa, jakim jest wniesienie sprzeciwu ze znacznym, rażącym przekroczeniem terminu (ponad 2-miesięcznym) nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na upływ czasu od dnia wydania przedmiotowej decyzji, mimo braku przepisu określającego cezurę czasową na skorzystanie z jego zastosowania;

f) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie mimo braku przesłanek, w tym braku odwołania się w tym przepisie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Nie można przypisać wadliwości temu poglądowi zamieszczonemu w treści zaskarżonej decyzji, który dotyczy wskazania charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i sposobu rozumienia przesłanek decydujących o ujawnieniu się w badanej decyzji jednej z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Trafne pozostają również ogólne wyjaśnienia, które GINB zawarł w odniesieniu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa". O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).

W konsekwencji, jak się przyjmuje i co Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości aprobuje, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Tak rozumianą ocenę GINB zestawił z poglądem, że w toku prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru nie może z pola widzenia usuwać tych uwarunkowań danej sprawy, które mają również związek z rozważeniem czasu, jaki upłynął od dnia wydania weryfikowanej decyzji. W tym zakresie GINB odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 oraz orzecznictwa sądowego, w którym formułowany jest słuszny, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, pogląd, zgodnie z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019/6/107).

O ile ogólny sens normatywny pojęcia rażącego naruszenia prawa GINB w rozpoznawanej sprawie określił w pełni poprawnie, co oznacza, że Sąd w tym działaniu nie dostrzega jakiejkolwiek wadliwości polegającej na dokonaniu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, o tyle ocena ta nie mogła objąć wniosków, które pozostają w sferze zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odniesienia tego przepisu do konkretnych okoliczności sprawy badanej przez organ nadzoru.

Za niesporne Sąd uznaje traktowanie art. 54 ust. 1 p.b., którego treść w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...] organ w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył, jako podstawy kompetencyjnej do wydania decyzji w ściśle wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych. Upływ 14-dniowego terminu biegnącego od dnia doręczenia organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy znosi kompetencję organu do wniesienia sprzeciwu, a więc rozpatrzenia sprawy w formie załatwianej decyzją administracyjną. Uwzględnienie tego faktu jest zaś kluczowe o tyle, że w rozpoznawanej sprawie GINB powinien był poddać ocenie oczywiste naruszenie, którego dopuścił się organ, wydając decyzję z [...] lutego 2003 r. względem zgłoszenia z 29 listopada 2002 r., przede wszystkim z punktu widzenia istnienia w ogóle podstawy prawnej do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

W tym kontekście wymaga zauważenia, że w piśmiennictwie ta przyczyna nieważności, która w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, jest odnoszona nie tylko do takich jednoznacznych przypadków, jak wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem administracyjnym, ale również do przypadku wydania decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków następuje z mocy prawa (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1077).

Nie może budzić zaś wątpliwości, że procedura zawiadomienia przez inwestora organu o zakończeniu budowy służy umożliwieniu przeprowadzenia kontroli zgodności obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę i niewydanie w wymaganym terminie decyzji zgłaszającej sprzeciw prowadzi do przyznania inwestorowi ex lege uprawnienia do przystąpienia do użytkowania tego obiektu. Sąd zauważa, że uprawnienie to ma charakter materialnoprawny i jest wynikiem posłużenia się konstrukcją tzw. milczącej zgody organu. Jest ono nabywane z mocy prawa w momencie upływu czternastodniowego terminu i ewentualny sprzeciw zgłoszony po tym terminie na istnienie uprawnienia inwestora do legalnej eksploatacji obiektu nie może mieć wpływu. Zaniechanie zgłoszenia sprzeciwu nie sanuje, bo nie może ewentualnych nieprawidłowości, których dopuścił się inwestor, realizując roboty w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, niemniej ustawodawca w sposób wyraźny zróżnicował przedmiot i funkcję postępowania naprawczego (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.) oraz procedury przyjęcia zawiadomienia, przypisując tej ostatniej wyłącznie cel wyrażający się w reglamentacji czynności faktycznych sprowadzających się do podjęcia użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o zakończone roboty budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela ten pogląd T. Kiełkowskiego, który wskazuje, że przy analizie przywołanej wyżej przyczyny nieważności istotne znaczenie przypisanie być powinno wyróżnieniu dwóch hipotetycznych stanów faktycznych, a mianowicie stanu faktycznego, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia. Zazwyczaj stany te pokrywają się z uwagi na to, że jedna i ta sama okoliczność podlega niejako podwójnej kwalifikacji prawnej i jako przesłanka podjęcia czynności jurysdykcyjnych i jako podstawa konkretyzowanych decyzją uprawnień lub obowiązków. Przy braku przesłanki pierwszej, nawet jeżeli można mówić istnieniu w systemie prawnym określonej normy kompetencyjnej, to pozostaje ona niezaktualizowana i jako taka nie może stanowić podstawy prawnej decyzji.

Przyjmując ten punkt widzenia, GINB powinien był w sprawie poddać ocenie kwestię całkowicie przez siebie pominiętą, a wiec to, czy kwestionowana przez [...]SM decyzja nr [...] została wydana w stanie faktycznym, który mógł być traktowany jako aktualizujący kompetencję organu określoną w art. 54 ust. 1 p.b. do wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw. Dopiero pozytywne przesądzenie tejże kwestii mogło bowiem powodować, że przekroczeniu terminu organ mógł przypisać znaczenie wadliwości podlegającej ocenie pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż ustalenia odnośnie do tej przyczyny nieważności niewątpliwie powinny zostać przyjęte dopiero po uznaniu, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej w weryfikowanej sprawie nie zaistniała.

Powyższemu wnioskowi mającemu charakter kształtujący wynik sprawy równocześnie towarzyszy ocena, że wyjaśnienia GINB, które organ zamieścił w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do możliwości przypisania decyzji nr [...] cechy wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, nie mogą być uznane za poprawne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowisko GINB nawiązujące do skutków, które wywołuje decyzja z [...] lutego 2003 r. w zbyt dużym stopniu opierało się na uwzględnieniu upływu czasu, jaki nastąpił od jej wydania. Tymczasem, okres 15 lat dzielący wydane rozstrzygnięcie od zgłoszenia żądania stwierdzenia jego nieważności nie mógł być traktowany jako potwierdzający "znaczny upływ czasu". Niewątpliwie zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego. Jednakże sam upływ czasu, jeżeli ustawodawca nie zdecydował się na dokonanie nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., nie powinien być istotnym wyznacznikiem kształtującym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy decyzja ta nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Niesporne zaś pozostaje, że decyzji nr [...] zgłaszającej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych i zamiaru przystąpienia do użytkowania garażu takiego charakteru przypisać nie sposób. Nie rzutowała ona bowiem bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów niż inwestor.

Ujawniona przez wnioskodawcę wola wyeliminowania z obrotu decyzji z [...] lutego 2003 r., której formalnym wyrazem było żądanie stwierdzenia jej nieważności, implikowała przede wszystkim potrzebę wypowiedzenia się przez organ nadzoru, czy skutki prawne wadliwej, albowiem, jak przyjął GINB wydanej z przekroczeniem terminu, decyzji wpływają w dacie prowadzenia postępowania nieważnościowego na zakres przysługującego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej uprawnienia do użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], co strona skarżąca, jak należy przyjąć, zdecydowanie neguje. Ograniczenie się przez organ do wskazania "znacznego upływu czasu" oraz tego, że wniesiony przez organ sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego garażu był zasadny, albowiem budynek miał zostać zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie mogło w tych warunkach zostać zaaprobowane jako potwierdzenie wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wnoszącej sprzeciw z uchybieniem terminu - jeżeli chcieć kierować się wskazanym punktem widzenia organu - mogłoby być postrzegane jako odpowiadające społeczno-gospodarczym skutkom obowiązywania decyzji nr [...] (korzystnym z punktu widzenia interesu publicznego) jedynie przy założeniu, że wniesionemu sprzeciwowi należało przypisać zdolność wywołania skutku prawnego (odbierającego inwestorowi prawo do eksploatacji budynku garażu). Podzielić sformułowany przez GINB pogląd należałoby również wtedy, gdyby zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 p.b., wywołującej właściwe jej skutki prawne, nie stała w wyraźnym konflikcie z interesem prawnym strony będącej adresatem oczywiście wadliwej decyzji. Taki warunek niewątpliwie byłby spełniony zaś w przypadku, gdy następstwa decyzji nr [...] "wyczerpały się", albowiem sytuacja prawna [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jako inwestora w zakresie prawa do użytkowania garażu została już rozstrzygnięta przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu, którego prowadzenie miało zaważyć na zgłoszeniu przez Prezydenta [...] sprzeciwu. W takiej sytuacji epizodyczność błędnego ukształtowania praw inwestora odnośnie do możliwości zgodnego z prawem użytkowania przez niego budynku w okresie pomiędzy wydaniem podważanej decyzji naruszającej termin określony w art. 54 ust. 1 p.b. a rozstrzygnięciem o statusie budynku wydanym w ramach postępowania naprawczego, z perspektywy kilkunastu lat, które upłynęły od wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, zasadniczo trudno byłoby zaliczyć za skutek niemożliwy do zaaprobowania, nakazujący stwierdzić nieważność decyzji ze względu na dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tymczasem, jeżeli poddać analizie treść zaskarżonej decyzji, GINB uznając decyzję [...]WINB za prawidłową, w żaden sposób nie odniósł się do przywołanych wyżej zagadnień o znaczeniu kluczowym dla wyniku sprawy, a więc tych, które mają związek z wymogiem przesądzenia, czy zaskarżony akt mógł przełamać i faktycznie zniósł materialnoprawny skutek nabycia przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową prawa do użytkowania garażu, a także wymogiem określenia, jaki jest aktualny status budynku zrealizowanego na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę w warunkach odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie wynika, by GINB uznał tę ostatnią kwestię za nieistotną, ponieważ, jak można wywieść z treści pisma z 10 lutego 2020 r. znak: [...], GINB podjął się próby jej wyjaśnienia, jednakże, zdaniem Sądu, ustalenia, jakie w efekcie w tym kontekście powinien był przyjąć na potrzeby toczącego się postępowania nadzorczego, nie znalazły odzwierciedlenia w wydanym rozstrzygnięciu.

Ustalenie, że przekazane przez PINB akta sprawy dotyczącej budynku garażowego są kompletne (pismo PINB z 14 lutego 2020 r. znak: [...]) prowadzi bowiem do niewysłowionego wniosku, iż po podjęciu zawieszonego postępowania w 2004 r. jego następczy zastój spowodował, że właściwy organ nadzoru budowlanego odstąpił od załatwienia sprawy w ramach trybu opisanego w art. 50-51 p.b. W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że to postępowanie pozostające we właściwości rzeczowej PINB, a w istocie jego wynik, powinno mieć rozstrzygające znaczenie dla możliwości zgodnej z prawem eksploatacji przez [...]SP wykonanego z odstępstwami budynku garażowego, skoro sprawa załatwiana przez organ na podstawie art. 54 ust. 1 p.b. jedynie doraźnie rozstrzyga o uprawnieniach inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu budowanego, a docelowa wypowiedź rzutująca na tę sferę dozwolonego działania inwestora jest wynikiem rozstrzygnięcia o losach obiektu zrealizowanego z odstępstwami kształtowanego możliwością doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Stąd podjęta przez Prezydenta [...] z oczywistym przekroczeniem terminu decyzja, inaczej niż uznał to organ nadzoru, nie powinna być traktowana jako służąca "ochronie pewności porządku prawnego i zasad funkcjonowania praworządnego Państwa", jeżeli udokumentowany stan faktyczny wskazywał na to, że przez okres kilkunastu lat organ, w którego kompetencji rozważane wyżej zagadnienie pozostawało, odstąpił od doprowadzenia do procesowego jego rozstrzygnięcia. Zamieszczona przez GINB w zaskarżonej decyzji analiza poszczególnych przesłanek składających się na pojęcie rażącego naruszenia prawa, jakkolwiek odpowiadała prawu odnośnie do warunku oczywistości naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony, to pozostawała tym samym niepełna w zakresie, w jakim na organie nadzoru spoczywał obowiązek przekonującego wykazania, że skutki, które wywołuje niewyeliminowanie z obrotu decyzji podjętej na podstawie art. 54 ust. 1 p.b., powinny być postrzegane jako zgodne z wymaganiami praworządności, a przy tym ocena tychże skutków ma charakter wielopłaszczyznowy, a więc odnosi się do wzięcia pod uwagę każdego aspektu, który ma związek z obowiązywaniem podważanej decyzji.

Konsekwencją powyższego jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, GINB uwzględni ocenę prawną dotyczącą zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 p.b., a następnie przedstawi swoje wnioski w uzasadnieniu decyzji, której rozstrzygnięcie będzie odpowiadało zebranemu materiałowi dowodowemu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.