Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 102/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 3 i 5, art. 29 ust. 1 pkt 18
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 1 pkt 65
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 10 par. 1, art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2022 roku sprawy ze skargi E. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone przez E. I. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB w J.; Inspektor powiatowy; organ I instancji) z [...] listopada 2021 r. znak: [...], wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: K.p.a., wyznaczył PINB w J. w miejsce Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W. (wyłączonego z mocy prawa) do załatwienia sprawy polegającej na sprawdzeniu legalności budowy stawu wraz z okalającymi brzegami-wałami, który jest zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w obrębie M., gm. K., którego właścicielem jest E. I. pełniący funkcję starosty średzkiego.

W związku z tym PINB w J. przeprowadził w dniu [...] września 2021 r. kontrolę na wyżej opisanej nieruchomości, w wyniku czego ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z [...] października 2006 r. (znak [...]) oraz decyzji Starosty [...] z [...] października 2006 r. (znak [...]), a także staw, który zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora postał w 2007 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że powierzchnia stawu wynosi 1682,61 m kw.; przy budowie stawu nie użyto materiałów budowlanych; powstał on w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na wykopaniu oraz wybraniu ziemi i piasku przy użyciu sprzętu mechanicznego.

W trakcie kontroli przedłożono organowi I instancji: 1) operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w trakcie realizacji i zbiornikiem wodnym (stawem), położonej w m. M. , gm. K. sporządzony na dzień [...] czerwca 2007 r. oraz 2) operat wodnoprawny wykonania urządzenia wodnego – stawu, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2007 r. (znak: [...]). Z dokumentów tych wynika, że powierzchnia stawu w chwili ich sporządzania wynosiła 640 m kw. Powiększenie stawu nastąpiło w wyniku wydobycia piasku do akcji przeciwpowodziowej w latach 2010-2011 r. W trakcie postępowania organ I instancji pozyskał dniu [...] września 2021 r. zdjęcia lotnicze przedstawiające stan przedmiotowej nieruchomości.

Następnie w piśmie z dnia [...] października 2021 r. znak [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie legalności budowy stawu wraz z okalającymi brzegami – wałami, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (jedn. ewid. Gmina K., obręb ewid. M. ), położona w m. M. ".

Postanowieniem z [...] listopada 2021 r. (nr rej. 2468), wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), PINB w J.: 1. wstrzymał prowadzenie budowy stawu na działce nr [...] położonej w M. , zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę; 2. poinformował E. I. (właściciela nieruchomości) o: a) możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1), b) konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 2a i 2b) oraz c) zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1).

W zażaleniu na powyższe postanowienie E. I. podniósł, że znajdujący się na jego posesji staw w obecnej wielkości nie jest samowolą budowlaną, gdyż powstał na skutek obywatelskiej postawy zmierzającej do ratowania dobra wspólnego ("mienia, a być może życia wielu osób") poprzez wyrażenie zgody na "pozyskanie piachu z (...) [jego] posesji" na potrzeby działań przeciwpowodziowych w związku z powodzią, jaka miała miejsce na terenie Gmina K. na przełomie maja i czerwca 2010 r., jak i od grudnia 2010 r. do lutego 2011 r. Skarżący nie kwestionował ustaleń powierzchni stawu ani że doszło do zwiększenia powierzchni stawu, jednak podniósł, że nie miał wpływu na ostateczną powierzchnię jaką uzyskał przedmiotowy staw. Wyjaśnił, że po tym, jak "pierwotny staw został rozkopany do obecnych rozmiarów" w celu pozyskania znacznych ilości piasku, zlecił w 2011 r. prace zabezpieczające poprzez "uformowanie, wyrównanie i zabezpieczenie brzegów, tak aby staw był bezpieczny" (co zostało wykonane pod koniec 2011 r.). Dodał, że "prace zabezpieczające zostały wykonane tak, aby nie powiększać już stawu, a tylko go uporządkować". Ponadto stwierdził, że "za znaczne ilości wywiezionego z (...) [jego] posesji piachu nigdy nie żądał[...] i nie otrzymał[...] żadnej zapłaty.

Inspektor wojewódzki, motywując rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z [...] grudnia 2021 r., stwierdził, że PINB w J. wydał zaskarżone postanowienie w sposób prawidłowy. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że staw należy uznać za budowlę ziemną, która mieści się w pojęciu budowli zdefiniowanym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351). W tym zakresie organ II instancji odwołał się do stanowiska orzecznictwa i stwierdził, że utworzony przez człowieka zbiornik wodny – niezależnie od tego, czy będzie służył celom hodowlanym czy innym – będzie budowlą jako obiekt powstały w wyniku robót ziemnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał na to, że art. 14 ust 1 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233) zalicza staw do urządzeń wodnych, którymi są m.in. budowle służące do kształtowania zasobów wodnych. Na tej podstawie Inspektor wojewódzki uznał przedmiotowy staw za budowlę, co z kolei prowadzi do wniosku, że jego powstanie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do treści art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia przedmiotowego stawu wynosiła [pierwotnie] 640 m kw., natomiast w dniu powierzchnia stawu wynosiła 1 682,61 m kw., co było wynikiem dalszych robót wykonywanych przy przedmiotowym stawie przy użyciu ciężkiego sprzętu w okresie 2010-2011 r., znajdujący swoje potwierdzenie w protokole kontroli z dnia [...] września 2021 r. oraz dołączonych do zażalenia pismach właścicieli firm budowlanych, którzy swoim sprzętem te roboty wykonali.

Organ II instancji stwierdził, że powierzchnia stawu znacznie przekracza powierzchnię wskazaną w art. 29 ust 1 pkt 18 Prawa budowlanego (500 m kw.), stąd też budowa (wykonanie) przedmiotowego stawu – zarówno o powierzchni, jaką miał w 2007 r., jak i o powierzchni zastanej w trakcie kontroli – wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Inspektora wojewódzkiego, jak wynika z pisma Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] – w okresie od 1990 r. do dnia sporządzenia tego pisma pozwolenie na budowę stawu na przedmiotowej nieruchomości nie zostało wydane. Zarazem organ odwoławczy zauważył, że operat wodnoprawny zatwierdzony przez Starostę nie jest równoznaczny z uzyskaniem pozwolenia na budowę stawu; dlatego też Inspektor uznał za nieuzasadniony zarzut, że przedmiotowy staw powstał za zgodą właściwego organu. W takich warunkach organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy staw od momentu swego powstania w 2007 r. był samowolą budowlaną.

Przybliżając treść art. 48 ust. 1 (pkt 1), 3 i 5 Prawa budowlanego, Inspektor wojewódzki stwierdził, że postanowienie PINB w J. z dnia [...] listopada 2021 r. zostało ono wydane w sposób prawidłowy, gdyż organ I instancji dochował obowiązków wynikających z tych przepisów i zawarł w zaskarżonym postanowieniu wszystkie elementy rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 48 tej ustawy.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu, organ II instancji wyjaśnił, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym; powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas prowadzenia budowy aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro brak jest dokumentacji potwierdzającej powstanie stawu o pow. 640 m kw. w 2007 r., to należy stwierdzić, że jego powstanie bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej miało charakter samowoli budowlanej. Zdaniem organu, "również późniejsze powiększenie stawu nie ma potwierdzenia co do zgodności z przepisami prawna". Wobec tego uznał, że "w przedmiotowej sprawie stan samowoli budowlanej trwa nieprzerwanie od 2007 r. aż do teraz", a zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obwiązki w przedmiotowej sprawie należy nałożyć na skarżącego jako inwestora stawu w dacie jego powstania w 2007 r. i właściciela działki nr [...]. Organ II instancji dodał, że w późniejszym czasie, piasek na cele przeciwpowodziowe wydobywany był za zgodą właściciela, a jeżeli w tym czasie mieszkał w innym miejscu – miał on możliwość ustanowienia zarządcy dla swej nieruchomości, który by czuwał na powiększeniem stawu. Dlatego też organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że nie miał on wpływu na powiększenie stawu. Poza tym stwierdził, że późniejsze powiększenie stawu, które odbyło się w słusznym celu, jakim jest pozyskanie piasku do ochrony przed powodzią, a także dalsze roboty ziemne przy przedmiotowym stawie nie zlikwidowały stanu samowoli budowlanej, która trwa nieprzerwanie od 2007 r. do chwili obecnej.

Ubocznie Inspektor wojewódzki wskazał również na skutki niezłożenia wniosku o legalizację w ustawowym terminie, wynikające z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a także o sposobie liczenia 30-dniowego terminu (art. 48a ust. 3).

W skardze na postanowienie Inspektora wojewódzkiego z [...] grudnia 2021 r. E. I., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), kwestionując to rozstrzygnięcie w całości, zarzucił:

1. [niekompletność akt sprawy] naruszenie przepisu art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu, działającemu przez ustanowionego do sprawy na etapie sporządzania skargi pełnomocnika, zapoznanie się z aktami sprawy po wydaniu zaskarżonego postanowienia – a to wobec faktu, że w dniu [...] stycznia 2022 r. w siedzibie organu nie znajdowały się akta sprawy organu I instancji, co czyni niemożliwym zweryfikowanie przez skarżącego materiału dowodowego, który był podstawą dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, a nadto stanowi uzasadnione przypuszczenie, że organ orzekał w sprawie na podstawie niekompletnych akt, co zdecydowanie mogło mieć wpływ na poczynione przez organ ustalenia faktyczne w sprawie;

2. [błąd w ustaleniach faktycznych] naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie ustalenia, że skarżący "dokonał zgłoszenia stawu w momencie jego budowy do Starosty [...]".

Ponadto z ostrożności podniósł dalsze zarzuty:

3. [błąd w ustaleniach faktycznych] naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne – co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – w zakresie m.in. pominięcia:

a) ustalenia, że staw został zlokalizowany na gruncie rolnym z zabudową siedliskową (co ma znaczenie dla zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i w konsekwencji ustalenia istnienia samowoli budowlanej,

b) ustalenia, że staw mógłby zostać zakwalifikowany jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (co ma znaczenie dla zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień budowy stawu i w konsekwencji ustalenia istnienia samowoli budowlanej), w szczególności wobec zaistniałych w sprawie wątpliwości co do kwalifikacji stawu jako budowli,

c) ustalenia znaczenia działania skarżącego dla ratowania dobra wspólnego podczas powodzi w Gmina K. w latach 2010- 2011, konieczności tych działań i w konsekwencji braku możliwości przypisania Skarżącemu odpowiedzialności za ewentualnie powstałą samowolę budowlaną;

4. [naruszenie prawa materialnego: art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego] naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – a następnie zastosowanie – a to przepisu art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego przejawiającą się w tym, że:

- nie uwzględniono zmian treści przepisu w okresie od powstania stawu, jego powiększenia i obecnie

- nie ustalono dokładnej treści przepisu, który miałby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (według jakiego stanu prawnego organ powinien orzec w przedmiocie samowoli budowlanej),

- zastosowano normę prawną z pominięciem okoliczności istotnych z punktu widzenia już samej treści przepisu, tj. ustalenia co do posadowienia stawu na gruncie rolnym z zabudową siedliskową,

- ustalono, że pobudowanie stawu wymagało dokonania zgłoszenia;

5. [naruszenie prawa materialnego: art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Prawa budowlanego według stanu z 2007 r.] naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie, a to przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Prawa budowlanego (według stanu na dzień budowy stawu, tj. w 2007 r.) przejawiające się w tym, że uznano, że staw – który mógłby zostać uznany za urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (przy czym organ zaniechał dokonania tych ustaleń) – jest obiektem, którego budowa wymagała zgłoszenia, podczas gdy przywołany przepis "z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zwalnia";

6. [naruszenie prawa materialnego: art. 29 ust. 2 pkt 32 Prawa budowlanego] naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie, a to przepisu art. 29 ust. 2 pkt 32 Prawa budowlanego przejawiające się w tym, że uznano, iż staw o powierzchni do 1000 m kw. "(a więc w sprawie w odniesieniu do stawu w wielkości przede wszystkim pierwotnej)" zlokalizowany na gruncie rolnym jest obiektem, którego budowa wymagała zgłoszenia, podczas gdy przywołany przepis "z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zwalnia";

7. [zasady prawa] naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa, zasady praworządności i sprawiedliwości społecznej, wynikających m.in. z przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez takie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, które nie da się pogodzić z tymi zasadami, skutkującymi "wymierzeniem skarżącemu sankcji w postaci uznania za samowolę budowlaną obiektu powstałego jako skutek ratowania dobra wspólnego, tj. mienia Gmina K., mienia jej mieszkańców, a także uchylenie niebezpieczeństwa realnego zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców tej gminy poprzez udostępnienie materiału do budowy wałów przeciwpowodziowych" – co jednoznacznie wskazuje, że "dobro poświęcone miały znacznie większą wartość niż dobro poświęcone", nawet w przypadku, gdyby w ten sposób miało dojść do naruszenia porządku prawnego poprzez naruszenie określonych przepisów Prawa budowlanego.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Ponadto skarżący domagał się zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ponadto, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ II instancji podkreślił, że zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Natomiast w stosunku do zarzutu nieudostępnienia akt organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że pracownik tego organu podczas rozmowy telefonicznej mającej na celu ustalenie terminu okazania akt poinformował pełnomocnika strony skarżącej, że Inspektor wojewódzki jest w posiadaniu wyłącznie akt postępowania prowadzonego przed tym organem, gdyż akta organu I instancji wraz z egzemplarzem rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały zwrócone do PINB w J. celu umożliwienia kontynuowania postępowania. Przy takiej argumentacji organ odwoławczy uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na przedmiot skargi (zaskarżalne postanowienie) została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: P.p.s.a.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd wyjaśnia, że przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest postanowienie Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2021 r., w którym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone przez E. I. postanowienie PINB w J. z dnia [...] listopada 2021 r., wydane na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 5 Prawa budowlanego, w przedmiocie wstrzymania budowy wstrzymał prowadzenie budowy stawu na działce nr [...] położonej w M. , zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza, że orzeczenie Inspektora wojewódzkiego jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja w swej istocie odpowiada prawu. Organ II instancji miał wszelkie podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia.

Z miejsca też należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu, działającemu przez ustanowionego do sprawy na etapie sporządzania skargi pełnomocnika, zapoznanie się z aktami sprawy po wydaniu zaskarżonego postanowienia nie był słuszny, okazał się bowiem całkowicie gołosłowny.

Przedstawione Sądowi akta administracyjne pozwalają na zweryfikowanie stanowiska organu II instancji i nie ma żadnych uzasadnionych przesłanek do uznania, że organ orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Po pierwsze, w piśmie przewodnim z [...] listopada 2021 r. (k. 107 akt adm. I inst.) Inspektor powiatowy zaznaczył, że w załączeniu przekazuje organowi II instancji zażalenie inwestora (data wpływu: [...] listopada 2021 r.) wraz z kartą przeglądową i aktami sprawy znak [...] Po drugie, Inspektor wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na takie okoliczności, których przedstawienie wymagało zapoznania się z aktami organu I instancji – jak np. fakt zawiadomienia stron postępowania w piśmie z [...] października 2021 r. znak [...] o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego stawu (k. 93 akt adm. I inst.). Okoliczność ta nie została odnotowana w uzasadnieniu postanowienia PINB w J. z [...] listopada 2021 r., zatem wiedzę o tym fakcie organ odwoławczy mógł uzyskać wyłącznie w wyniku analizy akt administracyjnych organu I instancji. Po trzecie, w pkt 4. rozdzielnika zawartego w ostatniej części zaskarżonego postanowienia Inspektora wojewódzkiego z [...] grudnia 2021 r. znajduje się informacja, że decyzję otrzymuje PINB w J. wraz ze zwrotem akt znak [...] (k. 117v). Po czwarte, organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę jednoznacznie wyjaśnił, z jakiego powodu już po wydaniu zaskarżanego postanowienia nie udostępnił pełnomocnikowi skarżącego akt organu I instancji. Rozstrzygnięcie to było ostateczne w toku instancyjnym, zatem przekazanie akt organowi I instancji służyło kontynuowaniu postępowania legalizacyjnego, co z kolei znajduje swoje podstawy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Po piąte wreszcie, skarżący nie wykazał, jak domniemane naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. (w zakresie zapewnienia stronie dostępu do akt sprawy) miałoby się przełożyć na możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy, która została już wcześniej rozstrzygnięta na podstawie akt administracyjnych. Należy podkreślić, że strona za pośrednictwem pełnomocnika skutecznie wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu II instancji. Nie miała miejsca sytuacja, w której doszłoby do faktycznego pozbawienia strony prawa do poddania indywidualnego aktu organu administracyjnego kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponadto Sąd w tym względzie wyjaśnia, że urzędu dostrzegł po stronie organu II instancji naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w innym aspekcie, ale uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Inspektor wojewódzki przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiadomił stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się jednak, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Wprawdzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji powinny one umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale by uczynić skutecznym zarzut oparty na tym przepisie, strona skarżąca winna wskazać, dokonania jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił stronie i wykazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie (por. np. wyroki NSA z 9 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 529/21, 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2046/18, 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 212/21, 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1767/18, 25 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1458/20, 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 53/19, 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 144/19 i 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1454/18 – wszystkie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził nowych dowodów ani nie zgromadził żadnych materiałów procesowych (poza pismem przewodnim organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r.), które nie byłyby znane stronie skarżącej. Inspektor wojewódzki rozstrzygnął sprawę, ustalając stan faktyczny na podstawie akt administracyjnych organu I instancji, który – jak już wspomniano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – zapewnił stronom odpowiedni udział w sprawie.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że ze względu na wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie już pod rządami znowelizowanego Prawa budowlanego, zastosowanie znajdowały przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego w nowym brzmieniu (patrz art. 1 pkt 31 i art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 471, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 19 września 2020 r.). Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zarazem art. 48 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przy tym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5). Z kolei art. 48a przewiduje, że: w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1); wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji (ust. 2) jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).

Niemniej jednak trzeba podkreślić, że zdaniem tutejszego Sądu samą kwestię, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną należy oceniać według stanu prawnego z daty jego pobudowania. Wynika to z podstawowej reguły dotyczącej zagadnień intertemporalnych (zmian stanu prawnego w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego wcześniej) tempus regit actum, oznaczającej, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 979/21, oraz wyroki tegoż Sądu z 9 października 2019 r., sygn. II OSK 2805/17, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17, z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2704/16. z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2563/16 - dostępne jw.).

Skarżący, zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych (pkt 2) – naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie ustalenia, że skarżący "dokonał zgłoszenia stawu w momencie jego budowy do Starosty [...]" – jest zdania, że realizacja stawu o pow. 640 m kw. w 2007 r. została poprzedzona zgłoszeniem jego budowy do Starosty [...]. Zarazem zarzucił organowi nadzoru budowlanego nieuwzględnienie, że obiekt ten mógłby zostać uznany za urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Prawa budowlanego (według stanu prawnego z 2007 r.), zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Organ odwoławczy, rozważając kwestię zwolnienia przedmiotowego obiektu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu. W tym zakresie organ II instancji popełnił błąd, bowiem przywołany przepis obecnie obwiązującej ustawy dotyczy zwolnienia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – a w to miejsce wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 – realizację m.in. stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 500 m kw. i głębokości nieprzekraczającej 2 m od naturalnej powierzchni terenu, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, sytuowanych na obszarze [...]. Tego rodzaju obiektem przedmiotowy staw – nie tylko z uwagi na jego powierzchnię i głębokość, ale przede wszystkim z uwagi na rodzaj gruntów, na jakich się znajduje – nie jest. Działka nr [...] o pow. 0,7219 ha, położona w M. w Gmina K., stanowi bowiem grunty orne (symbol użytku RVI – o pow. 0,6632 ha) i tereny mieszkaniowe (symbol użytku B – pow. 0,0587 ha), należąca do osoby fizycznej (według wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach adm. – k. 24). Zatem, jeżeli organ chciał powołać odpowiedni przepis aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, który mógłby ewentualnie znaleźć zastosowanie w sprawie, powinien był wskazać art. 29 ust. 2 pkt 32 Prawa budowlanego – tak, jak uczynił to (jakkolwiek również błędnie) organ I instancji. Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m kw. i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych. Poza tym art. 29 ust. 2 pkt 14 Prawa budowlanego zwalnia spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia budowę obiektów budowlanych będących urządzeniami melioracji wodnych. Zarzut naruszenia tegoż przepisu został przy tym sformułowany w skardze (pkt 6).

Sąd zauważa jednak, że powyższe uchybienia organów nadzoru budowlanego nie miały wpływu na wynik sprawy. Do kwestii związanych z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub odpowiedniego zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych należało bowiem przed wszystkim odnieść przepisy obowiązujące w dacie realizacji obiektu – w tym wypadku odpowiednio w 2007 r. i 2010-2011 r. Organy nadzoru budowlanego wprawdzie tego nie uczyniły, ale również i to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy – a to z przyczyn przedstawionych poniżej.

W 2007 r. – kiedy to wykonano przedmiotowy staw w pierwotnym kształcie (pow. 640 m kw., głębokość do 3,5 m) – pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem: a) ziemnych stawów hodowlanych, b) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin (art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego). Wykonanie takiej budowy wymagało jednakże zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (według ówczesnego stanu prawnego). Dodać należy, że przepisy art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego miały tożsamą treść w latach 2010-2011. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 tak w 2007 r., jak i w 2010 oraz 2011 r. obejmował m.in. roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 9. Natomiast obowiązująca w wyżej rozpatrywanym okresie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (ostatnia wersja: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w art. 70 ust. 1 przewidywała, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Natomiast art. 70 ust. 2 tej ustawy stanowił urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Przepis art. 73 ust. 1 pkt 4 do urządzeń melioracji szczegółowych zaliczał stawy rybne, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1.

Znajdujący się w aktach sprawy odpis operatu wodnoprawnego z marca 2007 r. dotyczący wykonania urządzenia wodnego – stawu o powierzchni 640 m kw. i głębokości do 3,5 m, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] (k. 31 akt adm. I inst.) udzielającą E. I. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego urządzenia wodnego, dotyczy urządzania wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawa wodnego z 2001 r. Przepis ten do urządzeń wodnych, rozumianych jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, zalicza stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. Przedmiotowy operat, stanowiący podstawę do "uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnoprawnego – stawu ziemnego do retencjonowania wody powierzchniowej" (str. 5 operatu – k. 69 akt adm. I inst.) jednoznacznie charakteryzował projektowany staw jako obiekt spełniający "wielorakie zadanie", gdyż będzie: 1) małym zbiornikiem retencyjnym, 2) wpłynie na poprawę stosunków wodnych na działce, 3) będzie miejscem rekreacyjno-wypoczynkowym, 4) bezie siedliskiem ptactwa wodnego, 5) "będzie zbiornikiem p.poż.". Zarazem operat wskazywał, że obecnie grunty nie są użytkowane rolniczo (str. 7 i 8 operatu – k. 65 i 66 akt adm. I inst.).

Z powyższego wynika, że staw wykonany na działce nr [...] nie był zaprojektowany jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, tj. ziemny staw rybny służący celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., ani też nie udzielono skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie takiego urządzenia melioracyjnego. Również w świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) przedmiotowy staw jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 tej ustawy (do takich urządzeń zalicza się m.in. stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczalni ścieków albo rekreacji – lit. c). Nie jest jednak urządzeniem melioracji wodnych. Zgodnie bowiem z art. 195 tej ustawy melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Zaś art. 197 ust. 1 pkt 5 stanowi, że urządzeniami melioracji wodnych są ziemne stawy rybne, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Zarzuty skargi są w tym względzie chybione.

W następnie kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu niezmienionym od czasu realizacji przedmiotowego stawu) przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych.

Oznacza to, że zachodzi przypadek współstosowania tych ustaw. Łączne stosowanie Prawa budowlanego i Prawa wodnego do urządzeń wodnych oznacza, że w braku szczególnych zwolnień wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok NSA z 22 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1654/09, przywołany w komentarzu A. Despot-Mładanowicza [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 2). W takiej sytuacji w pierwszej kolejności inwestor obowiązany będzie uzyskać pozwolenie wodnoprawne, która to kolejność wynika z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. pozwolenia wymagane przepisami odrębnymi. Stąd też legitymowanie się przez inwestora taką decyzją umożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, względnie dokonanie skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych – a dalej rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego będącego jednocześnie urządzeniem wodnym. Dalszą konsekwencją współstosowania omawianych ustaw jest również możliwość podejmowania przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich działań zmierzających do ustalenia stanu technicznego urządzenia wodnego, jak i prowadzenia odpowiedniego postępowania legalizacyjnego albo naprawczego (por. wyżej przywołany wyrok NSA z 22 października 2010 r.).

Ze względu na przedstawioną zasadę określony obiekt budowlany może podlegać reglamentacji na podstawie przepisów każdej z tych ustaw. Dany obiekt budowlany zatem być na podstawie kryterium funkcjonalnego uznany za określony rodzaj urządzenia wodnego na gruncie przepisów Prawa wodnego. Nie prowadzi to jednak do wyłącznie takiego obiektu spod kategorii obiektów i urządzeń budowlanych, określonych w przepisach Prawa budowlanego. Sztucznie wykonane stawy i zbiorniki wodne są rodzajem obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), a jeżeli konkretnie budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Nie ma znaczenia, czy staw zostanie wykonany przy użyciu materiałów budowlanych, w świetle prawa budowlanego jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1883/20, dostępny jw.). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego termin "roboty budowlane" należy rozumieć jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wszelkie prace polegające na budowie obiektu budowlanego (także bez użycia materiałów budowlanych) traktowane są jako prace budowlane; tym bardziej, jeżeli wykonane są przy użyciu maszyn budowlanych czy szerzej – sprzętu ciężkiego. Poza tym niektóre konstrukcje ziemne są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne". Ustawa nie wyjaśnia wprawdzie, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem malej architektury, wykonane z ziemi. Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (tak NSA w wyroku z 16 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1811/15, dostępnym jw.). Taki obiekt budowlany (sztuczny zbiornik wodny), jaki powstał w niniejszej sprawie na przestrzeni lat 2007-2011, należy zatem uznać za staw ziemny będący rodzajem budowli ziemnej. Został on w swoim stanie pierwotnym wykonany z ziemi, przy użyciu sprzętu ciężkiego – spycharki i koparki, poprzez przygotowanie gruntu, odpowiedni wykop mechaniczny w gruncie i uformowanie jego skarp i dna (tak wynika z założeń projektowych operatu wodnoprawnego, str. 9 – k. 65 akt adm. I inst.). Następnie, po wybraniu piasku z terenu działki nr [...], co doprowadziło w latach 2010-2011 do znacznego powiększenia istniejącego już stawu, zostały w 2011 r. podjęte dalsze działania polegające na wyrównaniu i uformowaniu brzegów i nadaniu zbiornikowi regularnego kształtu (według oświadczenia wykonawcy robót ziemnych z dnia [...] listopada 2021 r. – k. 112 akt adm. I inst.).

Przedmiotowy staw – ani w swym pierwotnym stanie (wynikającym z operatu wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego z 2007 r.), ani tym bardziej w postaci, jaka była wynikiem powiększenia stawu na skutek pozyskania z terenu działki nr [...] piasku na cele związane ze zwalczaniem powodzi w 2010 r. i na przełomie 2010 i 2011 r., a następnie "uformowania, wyrównanie i zabezpieczenia brzegów" tego stawu (co zostało wykonane pod koniec 2011 r.) – nie stanowił urządzenia melioracji wodnych, w związku z tym nie był objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nawet jednak gdyby przyjąć wniosek przeciwny – do czego nie ma jednakże żadnych podstaw faktycznych i prawnych – i uznać, że obiekt w swym pierwotnym kształcie został zaprojektowany jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, to i tak wymagałby w 2007 r. dokonania odpowiedniego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgłoszenie takie w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Akta administracyjne nie wskazują na taki stan rzeczy, zaś skarżący nie przedstawił dowodu ani nawet poszlaki, które by potwierdzały jego twierdzenia. Dlatego też musiał upaść podstawowy, gdyż – jak go odkreślił pełnomocnik w uzasadnieniu skargi – "najdalej idący zarzut", że skarżący (działający poprzez upoważniane osoby) faktycznie dokonał w momencie budowy stawu zgłoszenia do Starosty [...]. Sam pełnomocnik przy tym przyznał, że strona nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów to potwierdzających, jednakże okoliczności te powinny być ustalone przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Strona nie ma w tym względzie racji.

Trzeba zatem wyjaśnić, że każde postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji podejmuje zatem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i art. 77 K.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 K.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. Należy jednakże podkreślić, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie nakłada całego ciężaru dowodzenia na organ administracji. Wprowadzona ustawą z dnia [...] grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.) zmiana treści przepisu art. 7 K.p.a., uzupełnionego o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że powyższa modyfikacja służy zaktywizowaniu stron i ma na celu sprawienie, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie". Nowelizacja ta wprawdzie nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, jednak przenosi również na stronę postępowania część odpowiedzialności za ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego prawy.

Organ II instancji jednoocznie stwierdził, że z pisma Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] wynika, że w okresie od 1990 r. do dnia sporządzenia tego pisma pozwolenie na budowę stawu na przedmiotowej nieruchomości nie zostało wydane. Istotnie, w aktach administracyjnych znajduje się taka informacja (k. 7 akt adm. I inst.). Natomiast skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że stan faktyczny mógł w tym względzie przedstawiać się odmiennie. Co oczywiste, z uwagi na wspomniane współstosowanie przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego, sporządzenie operatu wodnoprawnego i wystąpienie w 2007 r. do właściwego organu (według art. 140 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, był starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej), a nastąpienie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie danego urządzenia wodnego nie zastępuje pozwolenia budowlanego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, ani też nie jest równoznaczne z przyjęciem takiego zgłoszenia. Przewidziane w tych ustawach tryby uzyskiwania określonych pozwoleń, względnie dokonywania zgłoszeń zamiaru wykonania obiektu budowlanego będącego zarazem urządzeniem wodnym, nie są konkurencyjne względem siebie, lecz w istocie komplementarne. Wobec tego dopełnienie obowiązku na gruncie jednej z tych ustaw nie zastępuje ani nie zwalnia z powinności wynikających z drugiej ustawy.

Wobec powyższego już w momencie realizacji robót, w wyniku których w 2007 r. powstał staw ziemny (sztuczny zbiornik wodny służący celom retencyjnym i wypoczynkowo-rekreacyjnym), nastąpił stan samowoli budowlanej w niniejszej sprawie. Tak właśnie należy ocenić budowę przedmiotowej budowli ziemnej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zdarzenia, które miały miejsce w latach 2010 i 2011 tylko ten stan niezgodności zrealizowanego obiektu z Prawem budowlanym pogłębiły i utrwaliły.

Najpierw bowiem za wiedzą i zgodą skarżącego doszło do pozyskania znacznych ilości piasku z terenu działki nr [...] w M. na cele związane ze zwalczaniem klęski żywiołowej w postaci powodzi, a następnie sam skarżący wykonał – tj. zlecił innemu podmiotowi – podjęcie działań, w wyniku których doszło do utrwalenia tego nowego stanu faktycznego, tj. znacznie powiększonego stawu względem jego pierwotnej postaci.

Wykonane w 2011 r. "prace zabezpieczające", polegające na "uformowaniu, wyrównaniu i zabezpieczeniu brzegów, tak aby staw był bezpieczny" w istocie doprowadziły do powstania znacznie powiększonego obiektu o powierzchni 1682,61 m kw. Znamienne jest bowiem, że skarżący – czy to nakładem własnym sił i środków, czy też z wykorzystaniem zasobów podmiotów publicznych, które prowadziły w latach 2010-2011 działania służące zwalczaniu powodzi – nie przywrócił stanu poprzedniego nieruchomości, tj. sprzed wydobycia piasku z terenu działki nr [...]. Przeciwnie, podjął on (zlecił) działania, w wyniku których na terenie tej działki powstał staw o znacznie zwiększonej powierzchni względem stanu poprzedniego. Działania zlecone przez inwestora w roku 2011, a określane przez niego jako "prace zabezpieczające" stanowiły zatem w rozumieniu Prawa budowlanego rozbudowę istniejącej uprzednio budowli ziemnej polegająca na powiększeniu jej rozmiarów, a więc i kubatury i jako takie również wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

W takich warunkach powoływanie się przez stronę w toku postępowania administracyjnego i przez jego pełnomocnika w skardze na działanie w stanie wyższej konieczności jest całkowicie bezpodstawne.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidywały w dacie rozbudowy stawu, jak i nie przewidują obecnie w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego, czy finalnie orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2033/09, dostępny jw.). Dla przykładu warto wskazać, że brak jest w tej ustawie rozwiązania, które wprowadzono w ustawie z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 916), gdzie w art. 89 ust. 7 przewidziano, że w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. W ustawie Prawo budowlane nie ma podobnego rozwiązania, które uzasadniałoby odstąpienie od prowadzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego (robót budowlanych). Odpowiedzialność inwestora (właściciela nieruchomości) za stan zagospodarowania działki jest w tym wypadku oparta na zasadzie obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, a nie odpowiedzialności karnej opartej na zasadzie winy. Przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowi zaś, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2).

Wszystkie zarzuty skargi w tym względzie są zatem nietrafne. O ile też skarżący nie miał wpływu na występie zdarzenia w postaci powodzi, które należy uznać za stan siły wyższej (vis maior), to zdecydowanie miał wpływ na to, czy to z terenu jego działki zostanie pozyskany piasek do budowy wałów przeciwpowodziowych. Trzeba mieć przy tym również na uwadze, że nie doszło do zajęcia czy wykorzystania nieruchomości skarżącego przez służby ratownicze wbrew jego woli. Faktu tego nie zmienia to, że jak utrzymuje – wyrażając zgodę na pozyskanie piasku nie zdawał sobie sprawy z ilości tego materiału sypkiego, jaka zostanie pobrana z działki nr [...]. Poza tym, nawet gdyby tak było – i zostałby z jego nieruchomości przymusowo pobrany materiał sypki na cele przeciwpowodziowe, to późniejsze działania podjęte przez skarżącego były dobrowolne i nakierowane na utrzymanie i wykorzystanie nowo powstałego stanu do powiększenia, w więc rozbudowy uprzednio samowolnie pobudowanej w roku 2007 budowli ziemnej.

Zlecone roboty, które nie stanowiły "zwykłych" robót ziemnych, lecz roboty budowane, w wyniku których doszło do powstania obiektu budowlanego – stawu ziemnego w nowym kształcie, ponad dwa i pół razy większego od dotychczasowego obiektu, jednoznacznie wskazywały na taki stan rzeczy, który żadną miarą nie morze być uznany za działanie w stanie wyższej konieczności. W takiej sytuacji należało przyjąć, że finalnie powstanie stawu ziemnego w nowym kształcie (rozmiarze), wynikającym z wykonania robót pod koniec 2011 r., nie było wynikiem działania siły wyższej (żywiołu, sił natury) ani działania człowieka w stanie wyższej konieczności.

Poza tym takie okoliczności, jak stan wyższej konieczności, zasady współżycia społecznego czy dotkliwość finansowa usunięcia skutków samowoli budowlanej, względnie legalizacji obiektu nie mogą mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sankcja za popełnienie samowoli budowlanej nie jest administracyjną karą pieniężną – jak chociażby ta, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego – i nie jest zasadne odwoływanie się do art. 189e K.p.a. przewidującego, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Argumentację w tym zakresie skarżący może jednak wykorzystać na etapie postępowania legalizacyjnego dotyczącym uiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w postanowieniu, o którym mowa w art. 49 ust. 2-4 i art. 49d Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 49c ust.1 Prawa budowlanego do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie (ust. 1). Z kolei art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje, że złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 do dnia rozstrzygnięcia wniosku, a w przypadku rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty lub odroczenia płatności - do dnia upływu terminu wniesienia całej opłaty. Przywołany przepis art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej wśród ulg, jakie mogą być zastosowane, wymienia również umorzenie należności w całości lub w części (pkt 3). W takim postępowaniu mogą być rozważane wszelkie okoliczności dotyczące ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

Podsumowując, wszystkie niezbędne ustalenia faktyczne zostały w sprawie poczynione. Pomimo wspomnianych błędów w zakresie zastosowania przepisów art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnie obowiązującym, staw ziemny został prawidłowo uznany za obiekt budowlany, który nie był wyłączony spod reglamentacji prawnobudowlanej. Uchybienia organów nadzoru budowlanego, na które częściowo zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego, w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy i nie mogły stanowić przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 P.p.s.a.

Przedmiotowy staw nie był i nie jest urządzeniem melioracji wodnych, którego wykonanie nie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę czy uprzedniego zgłoszenia. Nie jest również innym rodzajem budowli (ziemnej), która ówcześnie, jak i aktualnie byłaby zwolniona ze wspomnianych rygorów reglamentacyjnych. Wobec tego zasadne było wszczęcie postępowania "w sprawie legalności budowy stawu wraz z okalającymi brzegami – wałami, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (jedn. ewid. Gmina K., obręb ewid. M. ), położona w m. M. ", a następnie – wobec niewątpliwego ustalenia, że obiekt ten powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – prawidłowe było wydanie przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 (pkt 1) i 5 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Postanowienie wydane przez organ I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 48 ust. 3 tej ustawy. W szczególności w postanowieniu tym poinformowano inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (pozwalający na wstępne oszacowanie wysokości tejże opłaty). Dalsze losy (możliwość istnienia) spornego obiektu na gruncie skarżącego zależy od jego inicjatywy i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 48a Prawa budowlanego, a dalej dopełnienia obowiązków w procedurze legalizacyjnej.

W takich warunkach Sąd nie doszukał się po stronie organów nadzoru budowlanego takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w szczególności dotyczy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na końcowy wynik sprawy. Jak już wspomniano, pomimo stwierdzonych błędów, organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzygnęły sprawę, gdyż zaistniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1, 3 i 5 Prawa budowlanego. Wobec tego skarga, pomimo częściowo trafnych uwag, ostatecznie okazała się pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż nie mogła doprowadzić do skutecznego zakwestionowania wydanych w sprawie aktów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.