Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 19/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 149 § 1 pkt 3, art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. i D. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 87/20 o odrzuceniu skargi B. W., T. T. i D. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 maja 2021 r., I SAB/Wa 87/20, w punkcie 1. odrzucił skargę B. W., T. T. i D. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, a w punkcie 2. zwrócił skarżącym T. T. i D. J. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy:

Orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej P.-W. tom [...] wkl. [...] oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 2267m2, stanowiącej tabularną współwłasność po połowie J. i W. W. (w pkt 4 orzeczenia). Decyzją z [...] listopada 1959 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie z [...] stycznia 1959 r.

Orzeczeniem z [...] maja 1961 r. nr [...] (dalej: orzeczenie z 1961 r.) Prezydium Rady Narodowej m. P. – Urząd Spraw Wewnętrznych w P., orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczoną orzeczeniem z [...] stycznia 1959 r. nieruchomość (punkt 4 orzeczenia) na rzecz spadkobierców J. i W. W. w kwocie 7.180 zł.

Pismem z 19 marca 2007 r. D. J. i P. W. (spadkobiercy J. i W. W.), reprezentowani przez adw. A. Z., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r. w części dotyczącej przyznania im, jako spadkobiercom ww., odszkodowania za sporną nieruchomość.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył P. W.

Pismem z 26 stycznia 2015 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył również r. pr. A. W. w imieniu T. T., D. J. i B. W., który to wniosek, z racji niedołączenia przez pełnomocnika dokumentów upoważniających go do działania w imieniu ww. stron, został skierowany do rozpoznania odrębnym rozstrzygnięciem.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...](1) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2015 r. Przedmiotową decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżących 26 listopada 2018 r.

W tym samym dniu, decyzją nr [...](2), Minister umorzył postępowanie z wniosku złożonego przez r. pr. A. W., z uwagi na nienadesłanie przez niego (mimo wezwania z 26 września 2017 r.) pełnomocnictw procesowych od T. T., D. J. i B. W.

Pismem z 4 lipca 2019 r. r. pr. A. M. (dalej: pełnomocnik skarżących) wniosła w imieniu T. T., D. J. oraz B. W. (dalej: skarżące) ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na bezczynność Ministra.

W odpowiedzi Minister poinformował, że sprawa dot. oceny legalności orzeczenia z 1961 r. została ostatecznie zakończona decyzjami z [...] listopada 2018 r. Decyzja nr [...](1) została doręczona pełnomocnikowi skarżących, a decyzja nr [...](2) została skierowana jedynie do wnioskodawcy, tj. r. pr. A. W. Powyższe decyzje nie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z 22 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżących wniosła o prawidłowe doręczenie wezwania do złożenia pełnomocnictwa do wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi Minister ponownie poinformował, że sprawa dot. oceny legalności orzeczenia z 1961 r. została ostatecznie zakończona decyzjami z [...] listopada 2018 r., które nie zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co oznacza, że są prawomocne.

Pismem z 21 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżących wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...](2).

Pismem z 2 września 2019 r. pełnomocnik skarżących sprecyzowała, że ponaglenie z 4 lipca 2019 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. Minister odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra z [...] listopada 2018 r. nr [...](2) wskazując, że podmiotem, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2015 r. był r. pr. A. W. Oznacza to, że decyzja ta nie dotyczyła w żaden sposób praw niedoszłych mocodawczyń ww. radcy prawnego. Jedynym podmiotem mającym interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji jest A. W., którego wniosek organ uznał za nieprawidłowy.

Wnioskiem z 26 września 2019 r. pełnomocnik skarżących złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.

Minister Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2019 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 5 maja 2021 r., I SA/Wa 990/20, stwierdził nieważność obu postanowień z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że skoro B. W. zmarła przed wszczęciem przedmiotowego postępowania oraz wydanymi postanowieniami z 2019 r. i 2020 r., to w stosunku do niej Minister nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego, jak również skierować tych postanowień.

W dniu 24 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w rozpoznaniu: wniosku z 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r.; wniosku skarżących z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra z [...] stycznia 2015 r. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o: 1. stwierdzenie, że ówczesny Minister Infrastruktury i Rozwoju przewlekle prowadził w/w postępowania i dopuścił się bezczynności w sprawie wniosków skarżących; 2. stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości dla każdej z nich; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżących, kosztów zastępstwa procesowego. Skarżące opisały stan faktyczny sprawy wskazując, że wniosek z 19 marca 2007 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznał dopiero decyzją z [...] stycznia 2015 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Oznacza to, że organ nie wydawał przez okres ośmiu lat decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie wskazując, że nie pozostaje w sprawie bezczynnym, gdyż wniosek z 19 marca 2007 r., został rozpoznany decyzją z [...] stycznia 2015 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...](1). Ponadto, ponaglenie na bezczynność postępowania wpłynęło do organu po upływie roku od wydania rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania. Tym samym, zdaniem Ministra, strona nie była uprawniona do wniesienia nie tylko ponaglenia, ale przede wszystkim skargi do sądu administracyjnego.

Pismem z 25 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżących uzupełniła braki formalne skargi, podając nr PESEL T. T. i D. J. oraz poinformowała, że B. W. w chwili składania skargi już nie żyła, w związku z czym wniosła o odrzucenie w stosunku do niej złożonej w niniejszej sprawie skargi.

W dniu 25 marca 2021 r. Sąd wyłączył do rozpoznania w odrębnym postępowaniu skargę T. T., D. J. oraz B. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra z wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SAB/Wa 62/21 i odrzucona postanowieniem z 14 maja 2021 r.

W związku z informacją o śmierci B. W., do akt niniejszej sprawy dołączono ze sprawy I SA/Wa 2507/19 (sprawa ze skargi B. W. na decyzję Ministra z [...] listopada 2018 r. nr [...](1)), odpis pisma Urzędu Stanu Cywilnego z 21 listopada 2020 r. wraz z załączonym do niego odpisem skróconego aktu zgonu nr [...], wystawionego na nazwisko B. W., z którego treści wynika, że ww. zmarła w P. 9 listopada 2018 r.

Przedmiotowym postanowieniem z 14 maja 2021 r., I SAB/Wa 87/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżących na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia.

Uzasadniając odrzucenie skargi B. W., na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1 i art. 31 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z ww. odpisu skróconego aktu zgonu skarżąca zmarła 9 listopada 2018 r., tj. przed wniesieniem skargi w jej imieniu przez pełnomocnika. A zatem jeżeli z chwilą śmierci skarżąca utraciła zdolność sądową, to nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie można zatem uznać, że pełnomocnik skarżącej mogła skutecznie wnieść do sądu skargę w imieniu nieżyjącej od 9 listopada 2018 r. skarżącej. Zgodnie z art. 101 § 2 k.c. umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwie skarżącej z 11 stycznia 2013 r., zapisu takiego jednak brak. Tym samym skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w imieniu podmiotu niemającego przymiotu strony i nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia, co czyni tę skargę niedopuszczalną.

Uzasadniając zaś odrzucenie skargi T. T. i D. J., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd I instancji wskazał, że ww. domagały się stwierdzenia stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nadzoru przy rozpatrywaniu wniosku z 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w dacie składania niniejszej skargi (data nadania 19 lutego 2020 r.) sprawa, w której organ miał pozostawać w zwłoce, została już załatwiona ostateczną decyzją Ministra z [...] listopada 2018 r., nr [...](1). Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących. Z kolei wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez r. pr. A. W. został załatwiony ostatecznie decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. nr [...](2). Decyzję tę adresat otrzymał 28 listopada 2018 r. Okoliczności te są przesądzające dla oceny dopuszczalności skargi.

Sąd I instancji podkreślił, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 5/19, w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów. Po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność, stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu bezczynności rozumianego w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pokreślił, że równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność, w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył również, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności". Pogląd zaprezentowany w powyższej uchwale ma również zastosowanie w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19).

W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżące wniosły skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu w dniu [...] listopada 2018 r. przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzji nr [...](1) i nr [...](2), których dotyczył wniosek z 19 marca 2007 r., a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi.

Sąd I instancji podkreślił również, że rozstrzygnięcia objęte przepisami art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., których wydania domagają się skarżące, są ściśle związane z rozstrzygnięciem opartym o art. 149 § 1 p.p.s.a. i nie mogą występować samodzielnie. Dlatego Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mógł rozstrzygać o ich zasadności.

W skardze kasacyjnej T. T. i D. J. zaskarżyły powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że skarga skarżących podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, że jak również błędnie stwierdzono postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku stwierdzenie nieważności orzeczenia, w której skarżące złożyły skargę na przewlekłość i bezczynność, została już załatwiona decyzjami z [...] listopada 2018 r. nr [...](1) oraz nr [...](2);

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a. nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności faktu braku prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi skarżących wezwania do uzupełnienia braków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji, w wyniku tych braków, umorzenia postępowania mocą decyzji z [...] listopada 2018 r. nr [...](2) oraz jej niedoręczenia pełnomocnikowi skarżących oraz błędnego uznania, że decyzja ta została prawidłowo doręczona w dniu [...] listopada 2018 r. r. pr. A. W., podczas gdy winna zostać doręczona na adres pełnomocnika skarżących, czego organ nigdy nie uczynił,

b. niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej postanowienia w zakresie dotyczącym uznania za skutecznie doręczanej korespondencji na adres, który nie jest adresem pełnomocnika skarżących,

c. pominięcie okoliczności, że wyrokiem z 5 maja 2021 r. WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 990/20 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. w sprawie [...] oraz postanowienia z [...] września 2019 r. Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie [...], którymi odmówiono skarżącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2018 r. z uwagi na śmierć strony B. W. w dniu 9 listopada 2018 r.

pkt 1 – 3 – a w konsekwencji błędne uznanie, że sprawa skarżących została załatwiona, a postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia zakończone przed dniem wniesienia skargi na bezczynności i przewlekłość, a w rezultacie jej odrzucenia, podczas gdy postępowanie to, z uwagi na brak prawidłowego doręczenia decyzji z [...] listopada 2018 r. nr [...](2) pełnomocnikowi skarżących, a także z uwagi na śmierć strony przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r., nie zostało zakończone, ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień dzisiejszy, a wydana decyzja w sprawie nie jest ostateczna, ani prawomocna, nadto dotknięta jest nieważnością, zatem skarga skarżącej winna zostać rozpoznana merytorycznie pod kątem bezczynności i przewlekłości postępowania, czego WSA w Warszawie nie uczynił.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismem z 26 stycznia 2015 r. został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] stycznia 2015 r., którą Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Wniosek został jedynie z upoważnienia podpisany przez substytuta – r. pr. A. W. W treści wniosku, w komparycji, wskazano wnioskodawczynie z imienia i nazwiska oraz dokładne dane ich pełnomocnika (r. pr. A. M.). Nadto pismo zostało opatrzone logiem Kancelarii r. pr. A. M. oraz zawierało jej pełny adres. Pismo zostało tylko podpisane z upoważnienia przez pełnomocnika substytucyjnego, przy czym w treści pisma nawet nie wskazano jego adresu. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr "[...](1)" organ wydał rozstrzygnięcie dot. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. W. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżących A. M., jednak nie dotyczyła ona wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku T. T. oraz D. J., gdyż w tym zakresie sprawę wyłączono do odrębnego rozpoznania. Dopiero decyzją z [...] listopada 2018 r. nr "[...](2)" Minister umorzył postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. T. i D. J. Treść tej decyzji ani jej uzasadnienie nie jest skarżącym, ani pełnomocnikowi znana, gdyż decyzja ta nie została doręczona ich pełnomocnikowi. O tym rozstrzygnięciu organ zawiadomił pełnomocnika skarżących, po jego monitach, dopiero pismem z 15 lipca 2019 r., doręczonym w dniu 22 lipca 2019 r. Można z niego wywnioskować, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, zamiast właściwego pełnomocnika, wezwał substytuta do złożenia pełnomocnictwa, ten zaś prawdopodobnie braku nie uzupełnił, a aktualnie na zapytania w tej kwestii nie odpowiada. Nie informował on również r. pr. A. M. o jakiejkolwiek korespondencji w sprawie. Organ wydał decyzję o umorzeniu, którą również prawdopodobnie doręczono wyłącznie substytutowi. O powyższych okolicznościach pełnomocnik może tylko domniemywać, gdyż substytut nigdy takich informacji nie udzielił. W tym miejscu podkreślić należy, że r. pr. A. W. nigdy nie był wnioskodawcą, ani pełnomocnikiem wnioskodawczyń w tej sprawie. Czynności organu, w postaci uznania go za osobę, która złożyła wniosek oraz na której adres należy doręczać korespondencję, z pominięciem umocowanego w sprawie pełnomocnika, dotknięte są niewątpliwie wadą. Naruszenia te doprowadziły do sytuacji, w której wnioskodawczynie oraz ich pełnomocnik bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że organ miał wiedzę, że pełnomocnikiem wnioskodawczyń, na podstawie pełnomocnictw złożonych do sprawy wraz z pismem z 15 kwietnia 2013 r. jest wyłącznie r. pr. A. M. W konsekwencji, jeśli organ uznał, że wniosek wnioskodawczyń dotknięty jest brakiem, w postaci niezłożenia pełnomocnictwa substytucyjnego, powinien wezwać pełnomocnika r. pr. A. M. do jego uzupełnienia, nie zaś korespondować w tym zakresie z substytutem. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do doręczania na adres jego Kancelarii korespondencji kierowanej do wnioskodawczyń, tym bardziej, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie było jego adresu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z uwagi na powyższe za błędne należy uznać ustalenia Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia zostało ostatecznie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania, która nie została przez skarżące zaskarżona. Po złożeniu wniosku pełnomocnika skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy z 26 stycznia 2015 r., ani nie zobowiązano go do uzupełnienia jego braków, ani nie doręczono decyzji z [...] listopada 2018 r. Decyzja nie mogła zatem, stać się ostateczna, ani prawomocna, sprawa nie została zakończona, a postępowanie nadal jest w toku. Skarżące wniosły zresztą w tej sprawie wniosek o wznowienie postępowania, w której to sprawie zapadł w dniu 5 maja 2021 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzający nieważność postanowienia Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. oraz postanowienia z [...] września 2019 r. Ministra Inwestycji i Rozwoju, którymi odmówiono skarżącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2018 r., z uwagi na śmierć strony w dniu 9 listopada 2018 r. Skarżące kasacyjnie podkreśliły, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia całkowicie pominięto fakt, iż B. W. zmarła przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r., którą uznano jednocześnie, jako ostatecznie i prawomocnie kończącą postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o umorzeniu postępowania z [...] listopada 2018 r. skierowana była m. in. do B. W., która zmarła w dniu 9 listopada 2018 r., a zatem skierowano ją do osoby, która zmarła przed jej wydaniem. Mimo, że k.p.a. nie zawiera normy prawnej, która reguluje w sposób bezpośredni tę kwestię, to jednak w doktrynie i orzecznictwie wypracowano stanowisko, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji rozstrzygnięcia stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, zatem postanowienie wydane w dacie, kiedy strona już nie żyła jest dotknięte nieważnością. Powyższe stanowisko zostało zaaprobowane w pełni przez WSA w Warszawie przy wydaniu ww. wyroku z 5 maja 2021 r., I SA/Wa 990/20. Rozstrzygnięcie to jednak, mimo, że istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, zostało w uzasadnianiu zaskarżonego postanowienia całkowicie pominięte, mimo iż Sąd z urzędu miał o jego treści wiedzę. Okoliczność ta jest istotna, gdyż podobnie jak postanowienia organu, co do których stwierdzono nieważność z uwagi na śmierć strony, nieważnością dotknięta jest również decyzja organu o umorzeniu postępowania z [...] listopada 2018 r., skoro również została skierowana do osoby nieżyjącej. W konsekwencji zatem uznać trzeba, że również z powyższego względu postępowanie w sprawie wniosku stwierdzenie nieważności orzeczenia nie zostało zakończone, gdyż postanowienie o umorzeniu postępowania dotknięte jest nieważnością. Wskazano również, że skarżące kasacyjnie zainicjowały także postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o umorzeniu postępowania z [...] listopada 2018 r. wobec skierowania jej w stosunku do osoby nieżyjącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była kwestia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r. W tym miejscu wskazania wymaga, że postępowanie zainicjowane przedmiotowym wnioskiem zakończone zostało decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r., utrzymaną następnie w mocy ostateczną decyzją Ministra z [...] listopada 2018 r. nr [...](1). Już z tego powodu w przedmiotowej sprawie nie mogły mieć znaczenia zarzuty odnoszące się do postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 stycznia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, które zakończone zostało wydaniem decyzji Ministra z [...] listopada 2018 r. nr [...](2). Kwestia bezczynności i przewlekłości tego postępowania była bowiem przedmiotem rozpoznania w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 62/21. Wskazania również wymaga, że ze względu na granice sprawy wyznaczone skargą Sąd I instancji nie był zobowiązany do badania skutków procesowych wywołanych wyrokiem z 5 maja 2021 r., I OSK 990/20. W postępowaniu natomiast nie ustalono, aby w trybie wznowienia doszło do uchylenia dotychczasowych decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1961 r. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Materiał sprawy nie potwierdza tez skargi kasacyjnej, jakoby decyzja nr [...](1) została usunięta z obrotu prawnego, a zarzuty podnoszone pod adresem decyzji nr [...](2) w niniejszym postępowaniu, jak wyjaśniono powyżej, nie mają znaczenia. Sąd I instancji zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia, zaś w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów pozwalających na podważenie stanu faktycznego, jak i nie zostały w niej postawione zarzuty pod adresem adekwatności ustalonego stanu sprawy.

Nie są trafne również zarzuty dotyczące art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., albowiem kontrola sądowa została przeprowadzona we właściwym zakresie, ograniczonym do decyzji [...](1). Jak wyjaśniono powyżej materiał sprawy nie potwierdza, aby decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego. Z tego powodu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych i nie podważono ustaleń, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie nieważności orzeczenia z 1961 r. pozostaje w obrocie prawnym.

Natomiast stanowisko Sądu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania w ustalonych okolicznościach faktycznych jest prawidłowe. Z okoliczności sprawy wynika, że skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania została wniesiona w lutym 2020 r. i poprzedzona ponagleniem z lipca 2019 r., a przedmiotem zarzutu bezczynności i przewlekłości jest postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku z 19 marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r. Postępowanie wszczęte w tym przedmiocie zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] listopada 2018 r. [...](1), która w dacie orzekania przez Sąd I instancji pozostawała w obrocie prawnym. Takiej sytuacji dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, w której stwierdzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zatem pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi.

Wprawdzie powyższa uchwała dotyczy formy pasywności organu administracji publicznej polegającej na bezczynności, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę także w zakresie oceny dopuszczalności skarg na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność), którym jest doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno, bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku, którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a. lub innej ustawy (tak też NSA w postanowieniu z 18 marca 2021 r., III OSK 4162/21). Rozważania prowadzone w uzasadnieniu uchwały dotyczą zarówno kwestii bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem mogą zostać wykorzystane na poparcie argumentacji o niedopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po wydaniu decyzji kończącej to postępowanie (tak też NSA w postanowieniu z 27 maja 2021 r., II GSK 855/21).

Podkreślić przy tym należy, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan bezczynności ani przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone ostateczną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r., to – w kontekście celu przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wskazanej jego wykładni w wyżej przywołanej uchwale – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania, czy organ administracji pozostawał w bezczynności i dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Była to wystarczająca okoliczność uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z argumentacją przywołanej uchwały, kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu omawianej uchwały, wedle, którego istotą skargi na bezczynność jak i przewlekłość jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma, bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia takiej skargi postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy.

Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w związku z wniesieniem przez pełnomocnika skarżących ponaglenia już po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie objęte zarzutem bezczynności i przewlekłości, nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania sądowego ze względu na przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 28 października 2021 r., II OSK 130/21, do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.?".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.