Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 752/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 2, 3, 15 i 23
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A., R. A., B. A., M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 450/12 w sprawie ze skargi M. A., R. A., B. A., M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu odszkodowania 1) odrzuca skargę kasacyjną R. A., B. A. i M. B.; 2) oddala skargę kasacyjną M. A.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 450/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. A., R. A., B. A. i M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K., decyzją z dnia [...] kwietnia 1985 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, 2, 3, 15 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 101, poz. 64 ze zm.), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na rozbudowę odkrywki węgla brunatnego "[...]", zabudowaną nieruchomość położoną w L. gmina S., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 16/1, o powierzchni 5,97 ha, objętą księgą wieczystą KW nr [...] i będącą własnością M. i M. A. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...], ten sam organ przyznał M. i M. A. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 6.149.314 zł, w tym 1.801.314 zł za grunt rolny oraz 4.348.000 zł za składniki budowlane. Decyzja ta stała się ostateczna.

M. i M. A. wystąpili o zmianę decyzji odszkodowawczej w trybie wznowieniowym. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r. wydał w tym trybie decyzję nr [...] o uchyleniu wskazanej wyżej decyzji i przyznaniu byłym właścicielom odszkodowania w kwocie 17.907.616 zł, w tym: 6.523.517 zł za grunt, 10.720.156 zł za składniki budowlane oraz 663.943 zł za utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej, przy jednoczesnym potrąceniu kwoty 6.149.314 zł wypłaconej stronom na podstawie uchylonej ostatecznej decyzji odszkodowawczej z dnia 20 lipca 1985 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 1988 r. M. A., w związku ze zmianą ceny żyta w okresie od sporządzenia wyceny do wydania decyzji w sprawie, zwrócił się z prośbą do Urzędu Wojewódzkiego w K. o dostosowanie wysokości odszkodowania za grunt do przeliczników obowiązujących od dnia 1 lipca 1988 r., pismem z dnia 22 maja 1989 r. wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r.

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zmienił za zgodą stron decyzję własną z dnia 30 sierpnia 1988 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt, podwyższając je (z powodu zmiany cen żyta na dzień 1 lipca 1988 r.) do kwoty 9.221,13 zł, przy równoczesnym potrąceniu wypłaconej wcześniej za grunt kwoty 6.523.517 zł. W punkcie II organ orzekł, że w pozostałej części decyzja z dnia 30 sierpnia 1988 r. nie ulega zmianie.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1989 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 1990 r., sygn. akt. IV SA 1169/89, uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1989 r., wobec wątpliwości, czy przy ustalaniu odszkodowania za grunt przyjęto ceny aktualnie kształtujące się w obrocie gruntami.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1990 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] czerwca 1989 r. w punktach 1 i 2 w części przyznającej odszkodowanie za grunt i orzekł o przyznaniu M. i M. A. za ten składnik majątkowy odszkodowania w kwocie 203.577.000 zł, przy potrąceniu kwoty 6.523.517 zł wypłaconej za grunt na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

M. A. zmarła dnia 14 marca 1991 r., a – jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Kole z dnia 10 lutego 1998r. sygn. akt I Ns 10/98 – spadek po niej nabyli po 1/4: mąż M. A. oraz dzieci R. A., B. A. i M. A.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1990 r. w punkcie 3, to znaczy w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 1989 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności pkt I i II.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 1989 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie drogi dojazdowej oraz siedliska.

Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1 i 2. art. 132 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), ustalił odszkodowanie za składniki budowlane i utwardzenie siedliska oraz drogi dojazdowej w wysokości 115.861,73 zł.

Pismem z dnia 20 stycznia 2002 r. zwrócono się o zmianę decyzji z dnia z dnia 14 lutego 2000 r. w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Starosta Powiatu K. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., a Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja powyższa oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia [...] marca 2002 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1543/02.

Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2000 r., orzekającej o ustaleniu i wypłacie ze środków Skarbu Państwa odszkodowania dla M. A., R. A., B. A. i M. A. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skarga na powyższą decyzję została następnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 553/05), a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 976/06.

Na wniosek z dnia 27 kwietnia 2006 r. Starosta K. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2000 r. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2008 r. Na tę decyzję M. A., R. A., M. B. z domu A. i B. A. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 400/08, oddalił skargę. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została następnie oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt I OSK 228/09.

Pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. M. A. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...].

Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2000 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2000 r. Minister wskazał, że skutkiem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. było uchylenie punktu II decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] czerwca 1989 r. Wobec tego pozostał nierozpoznany wniosek M. A. o zmianę, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sierpnia 1988 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej. Jednocześnie, skoro w obrocie prawnym istniała decyzja ostateczna w tym przedmiocie, to Starosta K. wydając decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. po raz drugi orzekał w sprawie.

Starosta K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 104 w związku z art. 155 k.p.a., odmówił zmiany decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sierpnia 1988 r., nr [...] w zakresie ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej, siedliska oraz krzewy ozdobne i drzewa owocowe.

Organ wyjaśnił, że ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja, mocą której rozpoznano wniosek dotyczący zmiany decyzji w zakresie odszkodowania za wywłaszczony grunt, przedmiotem oceny mogła być wyłącznie zmiana decyzji z 30 sierpnia 1988 r. w zakresie odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej, a ponadto o ustalenie odszkodowania za drzewa owocowe i krzewy ozdobne. Jednakże, zdaniem Starosty, biorąc pod uwagę wszystkie fakty, ustalone przez organ na podstawie zgromadzonego w trakcie trwania postępowania administracyjnego materiału dowodowego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku w powyższym zakresie.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r., w zakresie odszkodowania należnego wnioskodawcom, została oparta na opiniach biegłych: K. G., W. N., sporządzonych na potrzeby toczącego się wówczas postępowania odszkodowawczego. Rozstrzygnięcia, które dotyczyły ustalenia wysokości odszkodowania uwzględniały podnoszone zarzuty dotyczące wadliwości decyzji z dnia [...] kwietnia 1985 r., co spowodowało, że w decyzji z sierpnia 1988 r. przyznano wnioskodawcom odszkodowanie za utwardzenie drogi dojazdowej oraz utwardzenia podwórza.

Odnosząc się do braku ustalenia odszkodowania za drzewa owocowe i krzewy ozdobne, które znajdowały się na terenie jego nieruchomości w dniu zajęcia jej przez przedsiębiorstwo kopalniane wskazano, że wynagrodzenie za te składniki wnioskodawcy otrzymali od Kopalni Węgla Brunatnego "[...]" jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Fakt ten znajduje potwierdzenie w dokumentacji, ponadto podczas rozprawy administracyjnej w dniu 25 maja 1988 r. M. A. przyznał, że odszkodowanie za drzewa owocowe i krzewy ozdobne, oraz mateczniki, otrzymał już raz od inwestora i nie wnosi zastrzeżeń do jego wysokości.

Starosta wskazał, że analiza opinii biegłych pozwala uznać, że zasadnym było zamieszczenie przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. stwierdzenia, iż biegli dokonali wyceny budynków i urządzeń zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W aktach sprawy znajduje się także aktualizacja, datowana na sierpień 1988 r., operatu szacunkowego wykonanego przez K. G., dotycząca oszacowania wartości składników budowlanych, zlokalizowanych na wywłaszczonej nieruchomości. Organ podniósł też, że również zarzut wnioskodawców dotyczący niewłaściwego zaliczenia "siedliska budowlanego" do gruntów rolnych i błędnego wspólnego rozliczenia odszkodowania za te dwa rodzaje gruntów jest bezzasadny. Grunty stanowiące wywłaszczoną nieruchomość wnioskodawców nie zostały przed wywłaszczeniem wyłączone z produkcji rolnej, w związku z tym w całości nadal stanowiły grunty rolne, na których posadowiono budynki należące do gospodarstwa.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji z dnia 30 sierpnia 1988 r. w trybie art. 155 k.p.a. Nie przemawia za tym ani interes społeczny, ani słuszny interes strony.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. A., R. A., B. A. i M. B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta K. wszechstronnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo doszedł do przekonania, że za zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że potrącenie kwoty 6.149.314,00 zł z tytułu wypłacenia odszkodowania ustalonego decyzją z 20 lipca 1985 r. należy ocenić z perspektywy ówczesnego stanu sprawy. Organ zaliczył na poczet odszkodowania kwotę z tego tytułu już wypłaconą, nie dysponował wówczas wiedzą, że kwestia odszkodowania będzie w przyszłości przedmiotem kolejnych wniosków strony.

Zdaniem Wojewody, wypłacone odszkodowanie jest godziwe i sprawiedliwe, zostało ustalone w granicach określonych przez obowiązujące wówczas normy prawne, z zachowaniem pełni praw w zakresie możliwości jego kształtowania w zwyczajnym toku instancji, czego strona nie wykorzystała.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli M. A., R. A., B. A., M. B. reprezentowani przez radcę prawnego.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 450/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wskazując, że sprawa wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczony grunt została już ostatecznie zakończona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1990 r. W konsekwencji przedmiotem oceny organów administracji publicznej mogła być wyłącznie zmiana decyzji z dnia 30 sierpnia 1988 r. w zakresie odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej. Sąd wskazał, że skutkiem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. było uchylenie decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] czerwca 1989 r. w zakresie rozstrzygającym o ustaleniu odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie drogi dojazdowej oraz siedliska co spowodowało, że nierozpoznany pozostał wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] sierpnia 1988 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej.

Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 155 k.p.a., który to przepis otwiera możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub też prawidłowych decyzji uznaniowych, pozwalających organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Sąd podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Zatem w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Natomiast ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. może mieć miejsce tylko i wyłącznie wtedy, gdy w określonym uprzednio stanie faktycznym sprawy, za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają względy celowościowe w postaci słusznego interesu strony lub interesu publicznego. Sąd podkreślił, że wydając decyzję, o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. organ administracyjny działa w ramach tzw. ograniczonego uznania, a więc dokonuje oceny zasadności wzruszenia decyzji ostatecznej, jednak wyłącznie pod kątem dwóch wskazanych przez ustawodawcę i wymienionych już wyżej przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Samo zatem ewentualne zaistnienie niekwalifikowanych wad nie uzasadnia wyczerpania przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd I instancji wskazał, że rolą Wojewody wydającego zaskarżoną decyzję było rozstrzygnięcie, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. w części ustalającej odszkodowanie za składniki budowlane oraz za utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej na wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. gmina S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 16/1, o powierzchni 5,97 ha, powinna zostać zmieniona z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozważenie zasadności wystąpienia powyższych przesłanek winno odbywać się wyłącznie w zakresie objętym decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 r.

Sąd podał, że jak wynika z akt sprawy, w szczególności z wniosku z dnia 10 grudnia 1988 r., żądanie dotyczące zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. zostało oparte na twierdzeniu, że z uwagi na dokonaną zmianę ceny żyta, wysokość wypłaconego odszkodowania mogła być wyższa. Dodatkowo podniesiono, że odszkodowanie winno być zwiększone o równowartość drzew owocowych i krzewów ozdobnych, a także winno uwzględniać fakt pozbawienia skarżącego użytkowania rolniczego za okres trzech lat, tj. za 1986 r., 1987 r. i 1989 r. Skarżący zażądał nowej wyceny składników budowlanych według aktualnych stawek.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczony grunt została już ostatecznie zakończona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1990 r., stąd też badaniu podlegała wyłącznie legalność rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do argumentacji związanej ze zmianą cen żyta Sąd wskazał, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie odszkodowania należnego za budowle i środki trwałe.

Sąd I instancji przypomniał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. w zakresie odszkodowania należnego wnioskodawcom została oparta na opiniach biegłego K. G. W ocenie Sądu operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. przepisami prawa, w szczególności art. 63 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jako takie mogły stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie podwórza oraz utwardzenie drogi dojazdowej na nieruchomości wywłaszczonej. Tym samym brak było podstaw do uznania, jakoby wypłacone odszkodowanie zostało obliczone na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Wywodzenie przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a. z wadliwości operatu w tym względzie Sąd uznał za chybione.

W ocenie Sądu I instancji dopuszczalności zmiany, bądź uchylenia decyzji nie sposób dopatrzyć się w kolejnych podwyżkach cen materiałów. Zgodnie bowiem z art. 56 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się na datę wydania decyzji w tym przedmiocie. Z kolei w świetle art. 155 k.p.a., możliwe jest zastosowanie tej instytucji jedynie w niezmienionym w sposób prawnie istotny stanie faktycznym.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii nieustalenia odszkodowania za drzewa owocowe i krzewy ozdobne, które znajdowały się na terenie wywłaszczonej nieruchomości w dniu zajęcia jej przez przedsiębiorstwo kopalniane Sąd uznał, że brak było podstaw do zmiany decyzji odszkodowawczej w żądanym trybie. W istocie bowiem za wymienione składniki majątku zostało wypłacone odszkodowane przez Kopalnię Węgla Brunatnego "[...]" jeszcze przed wszczęciem postępowania, co potwierdza dokumentacja sprawy.

Za nie znajdujący podstaw prawnych Sąd uznał wniosek w zakresie konieczności uwzględnienia w kwocie przyznanego odszkodowania wynagrodzenia za użytkowanie rolnicze wywłaszczonych gruntów za okres trzech lat, tj. za lata 1986, 1987 i 1989. W istocie bowiem wskutek decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] kwietnia 1985 r. właścicielem działki o nr 16/1 o pow. 5,97 ha stał się Skarb Państwa w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. w dniu [...] maja 1985 r., a więc wnioskujący w latach 1986–1989 nie był już jej właścicielem. Sąd wskazał przy tym, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1988 r. nie obejmowała w swym rozstrzygnięciu ani kwestii związanych z wynagrodzeniem za użytkowanie rolnicze w powołanym okresie ani kwestii związanych z odszkodowaniem za drzewa i krzewy. Tymczasem decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych.

W ocenie Sądu również kwestia potrącenia z sumy ustalonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. odszkodowania kwoty 6.149.314,00 zł z tytułu wypłacenia odszkodowania ustalonego decyzją z [...] lipca 1985 r. nie może wskazywać na zasadność zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. Wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 r. organ miał bowiem obowiązek zaliczyć na poczet przyznawanego odszkodowania kwotę już wypłaconą na mocy wcześniejszego orzeczenia. Tego rodzaju działania w żadnym razie nie sposób uznać za naruszające słuszny interes strony, czy też interes społeczny. Sąd podkreślił, że z decyzji Wojewody K. z dnia [...] lipca 1985 r. wynika precyzyjnie, jaką część zaliczanej dnia [...] sierpnia 1988 r. kwoty 6.149.314,00 zł stanowiło odszkodowanie za grunt (1.801.314,00 zł), jaką zaś za składniki budowlane (4.348.000,00 zł). Z kolei ewentualne wadliwości związane z wykonaniem decyzji nie mogą mieć wpływu na późniejszą ocenę jej zasadności ani tez stanowić o zaistnieniu przesłanek z art. 155 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 155 k.p.a., które uzasadniałyby zmianę decyzji z dnia 30 sierpnia 1988 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 450/12. skargę kasacyjną wnieśli M. A., R. A., B. A. i M. B., reprezentowani przez radcę prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ten wyrok decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. i decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazanie sprawy Staroście K. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a., polegające na odmowie zastosowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje odmową zmiany decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i z uzasadnienia decyzji organu II instancji, nie wynika, dlaczego odmawia się stronom uprawnienia do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, podstawowym błędem było uznanie za prawidłową opinii biegłego K. G. Podkreślono, że rozliczanie za grunt oraz "siedlisko" powinno następować odrębnie, odrębnie należało także dokonać potrącenia wcześniej wypłaconego odszkodowania. Następnie przedstawiono szczegółowe uwagi dotyczące ustaleń wartości odszkodowania, zarówno za grunt, jak i pozostałe składniki, kwestionując przede wszystkim opinie biegłego K. G. Zdaniem skarżących, z opinii tej nie wynika, czy odszkodowanie ustalone za budynki położone na wywłaszczonej nieruchomości oraz za utwardzenie drogi dojazdowej do siedliska i utwardzenie podwórza, odpowiada treści art. 63 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zarzucono ponadto, że żaden z organów rozpoznających wniosek w trybie art. 155 k.p.a., poza schematycznym odwoływaniem się do zasady trwałości decyzji administracyjnej i ogólnikowym wskazaniem na brak podstaw do zaistnienia przesłanek "interesu społecznego" i "słusznego interesu stron", nie dokonał merytorycznej analizy podstaw wniosku Sąd powielił jedynie stanowisko organów. Tymczasem w sprawie wystąpiły w ewidentny sposób przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a., a interes indywidualny koresponduje wprost z interesem społecznym. Decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast potwierdziły, że w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za "siedlisko" naruszono prawo i odszkodowanie to powinno być ponownie ustalone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. W przypadku, gdy wstępna kontrola skargi kasacyjnej dokonana w trybie wskazanym w tym przepisie nie spowodowała odrzucenia tej skargi, to w dalszym postępowaniu ujawnienie się braków w zakresie zachowania terminu lub wymagań formalnych powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest odrzucić skargę kasacyjną na podstawie art. 180 p.p.s.a. Dokonując w sprawie niniejszej ostatecznej kontroli skargi kasacyjnej w omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł wady formalne skargi wniesionej przez R. A., B. A. i M. B., które spowodowały, że koniecznym stało się odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej przez tych skarżących.

Jedną z przyczyn niedopuszczalności skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie jest wniesienie tej skargi przed doręczeniem stronie odpisu wyroku z uzasadnieniem. Strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej, nawet w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia zostało sporządzone na wniosek innej strony i jej doręczone. Zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z brzmienia tego przepisu wynika, że skarga kasacyjna nie może być skutecznie wniesiona bez uprzedniego wniosku strony o sporządzenie uzasadnienia, jeżeli wniesiona jest w sprawie, w której oddalono skargę. W takich bowiem sprawach, zgodnie z art. 141 § 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku.

W sprawie niniejszej uzasadnienie wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r. sporządzone zostało na wniosek złożony w dniu 10 grudnia 2012 r. przez radcę prawnego T. R. jako pełnomocnika M. A. Pełnomocnictwo do występowania w imieniu tego skarżącego przed sądami administracyjnymi zostało udzielone radcy prawnemu do protokołu rozprawy z dnia 16 listopada 2012 r. i potwierdzone pełnomocnictwem z tej samej daty, które wpłynęło do Sądu 27 listopada 2012 r. (k. 39 akt). Skarga kasacyjna w imieniu M. A. została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a.

Pozostali skarżący nie występowali o sporządzenie uzasadnienia wyroku, dlatego wniesioną w ich imieniu przez radcę prawnego T. R. skargę kasacyjną należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić na podstawie art. 180 p.p.s.a.

Po merytorycznym rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. A. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, bowiem skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, jakie wskazane zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W art. 174 tej ustawy przewidziane zostały dwie odrębne podstawy – naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1) i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Sporządzając skargę kasacyjną, która jest sformalizowanym środkiem prawnym, radca prawny lub adwokat winien mieć na uwadze konieczność zachowania wymagań formalnych, jakie określone zostały w art. 176 p.p.s.a. Warunki tam przewidziane nie zostały w pełni w sprawie niniejszej dochowane, jednak wadliwość ta nie uniemożliwiła rozpoznania skargi kasacyjnej.

Wadliwie jako podstawę zaskarżenia wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdy tymczasem zarzut dotyczył art. 155 k.p.a., a więc przepisu, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter normy prawa materialnego. Przepisy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie których prowadzone jest postępowanie przed sądami administracyjnymi. Należało więc, zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a., jako podstawę zaskarżenia wskazać art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut "odmowy zastosowania" przez Sąd art. 155 k.p.a. – ogranicza zakres postępowania kasacyjnego do tej tylko kwestii. Takie sformułowanie skargi kasacyjnej nakazuje przyjąć, że strona nie kwestionuje dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych, które następnie przyjął za podstawę wyrokowania Sąd I instancji, a także uznaje za prawidłową wykładnię art. 155 k.p.a., jakiej dokonał ten Sąd w zaskarżonym wyroku.

W powyższej sytuacji wszelkie uwagi krytyczne przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie odniesione zostały do prowadzonego przez organy postępowania pozostać musiały poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Także sugerowana przez skarżącego nieprawidłowość w zakresie sporządzenia uzasadnienia wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r., wobec braku zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mogła być poddana formalnej ocenie w postępowaniu kasacyjnym. Zauważyć jednakże trzeba, że z obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew przekonaniu skarżącego, wynika z jakich przyczyn Sąd podzielił stanowisko organów co do braku możliwości zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. w zakresie ustalenia odszkodowania za składniki budowlane, utwardzenie podwórza i drogi dojazdowej, siedliska. Mając na uwadze materiał dokumentacyjny sprawy, w oparciu o który zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydał wyrok, w pełni akceptując wykładnię art. 155 k.p.a., jakiej dokonano w zaskarżonym wyroku należało uznać, że zasadnie zostało uznane za prawidłowe stanowisko organów co do braku przesłanek przewidzianych w art. 155 k.p.a., aby w uwzględnieniu wniosku strony zmienić decyzję z dnia 30 sierpnia 1988 r. we wskazanym zakresie. Przypomnieć trzeba, że postępowanie z wniosku o zmianę tej decyzji w zakresie odszkodowania za wywłaszczony grunt zostało ostatecznie zakończone decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lipca 1990 r., co- jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – pomija skarżący.

Sąd I instancji szczegółowo ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżących. Wyjaśnił zarówno w odniesieniu do podstawy faktycznej, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że organy prawidłowo uznały, że nie wystąpiły przesłanki, by dokonać na podstawie art. 155 k.p.a. wnioskowanej przez skarżącego zmiany decyzji odszkodowawczej z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony.

Mając powyższe na uwadze oddalono skargę kasacyjną M. A. na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.