Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2719/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz B. R. kwotę 460 zł (słownie czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011r., znak [...]Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku B.R.–z dnia 5 października 2010 r., (data wpływu 15 października 2010 r.), o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję znak: [...], na mocy której wycofywał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi (pkt 1 decyzji) oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1 (pkt 2 decyzji). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ stwierdził, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalacz. Wynikało to, ze zgłaszanych, przez oddziały toksykologiczne szpitali, przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania takich preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Postępowanie organów ścigania uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

W tych warunkach, Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie, jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ podkreślił, że decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów.

Decyzja była dostarczona do punktu sprzedaży, należącego do B.R., tj. do prowadzonego przez niego punktu sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich" [...], ul. [...] w L.

W dniu [...] października 2010r. w ww. punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich, po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich zabezpieczono te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu.

B.R.złożył w dniu 15 października 2010 r. wniosek do Głównego Inspektora Sanitarnego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że prowadzi legalną działalność gospodarczą, W sprzedaży nie były oferowane produkty o nazwie "[...]", i nie zna powodów, dla których produkty oferowane w sprzedaży zostały zakwalifikowane jako "wyroby podobne". Stwierdził, że brak jest dowodów. aby produkty oferowane w sprzedaży były spożywane i powodowały skutki zdrowotne. Strona podkreśliła także, że nie jest producentem oferowanych w sprzedaży wyrobów, które dodatkowo przechodzą odpowiednie testy laboratoryjne na obecność w składzie substancji wymienionych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani oraz, że produkty te były przedmiotem kontroli inspekcji sanitarnej oraz handlowej.

Powyższy wniosek był także poprzedzony pismem B.R.z dnia 4 października 2010 r., w którym zwrócił się on z prośbą o wycofanie zakazu prowadzenia działalności w sklepie [...], mieszczącego się przy ul. [...] w L. Do pisma dołączono także oświadczenie zarządu spółki S. sp. z o.o., w którym zarząd oświadczył, iż zarówno S. Sp. z o.o., będąca operatorem sieci sklepów [...], jak też ww. sklepy nie są stroną decyzji z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. W asortymencie tych sklepów nigdy nie znajdowały się produkty o nazwie "[...]", a sprzedawane produkty zostały błędnie zakwalifikowane do kategorii "wyrobów podobnych". Dodatkowo, zarząd Spółki podnosi, iż nie znane mu są przypadki spożycia produktów, które były przedmiotem obrotu w ramach prowadzonej przez spółkę działalności oraz związane z tym następstwa zdrowotne, podkreślając jednocześnie, że produkty opatrzone były odpowiednią informacją na opakowaniu, iż nie nadają się do spożycia, zaś S.Sp. z o.o. nie jest producentem żadnego z oferowanych wyrobów.

Kontynuując argumentację zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę wobec wniosku B. R., nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska zawartego w pierwotnym rozstrzygnięciu.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Inspektor Sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ww. ustawy), a przez art. 31 a - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego jego działanie w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Należy bowiem podkreślić, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi".

W przepisie tym jest mowa o zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny (wyrok WSA z dnia 3 marca 2009 r., II S.A./Kr 64/09), przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób.

Organ podkreślił, że ustalenia w niniejszej sprawie, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Ponadto informację taką przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet.

Organ podkreślił, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 ww. ustawy jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej realizują szczególną funkcję ochroną. Mają one na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych. Brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po wtóre, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

W tych warunkach organ podkreślił, że decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia. Państwowa Inspekcja Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli. Stosuje ona przy tym władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. Jednym z elementów tych przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 3la ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 ww. ustawy służą ochronie zdrowia ludzkiego. Dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia.

Zdaniem organu, konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w §1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organ stwierdził, też, że odjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Należy także stwierdzić, że interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 k.p.a.). Stanowisko takie jest zasadne w świetle przyjętej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego. I tak : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z we Wrocławiu 23 czerwca 1995 r. (S.A./Wr 2744/94) - " Nie można uznać, iż interes strony jest słuszny, jeżeli godzi on w interes społeczny.". Podobnie, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r. (II S.A. 1835/93) - "Korzystanie z uprawnień w sposób niezgodny z prawem, przez prawo zabroniony, w tym zwłaszcza zagrażający konstytucyjnie chronionym dobrom innych obywateli, zarówno narusza interes społeczny jak i powoduje, że interes naruszającego nie może być uznany za słuszny.", a także wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93) - "Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem nie jest wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.".

Zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów, których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 62 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a. gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna (tożsama) pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Za sprawy tożsame należy uznać takie, które mają taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W niniejszej sprawie można stwierdzić, że zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a organem właściwym jest ten sam organ administracji.

Zdaniem organu, zastosowanie instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania . W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych. Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. /wyrok z dnia 25 listopada 2009 r. - III OSK 1418/07/ stwierdza, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". W wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdził, że wskazanie stron postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu prawnego (II OSK 1067/07).

W przypadku gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. Ponadto, w odniesieniu do decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. Wówczas, gdy występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znaczniej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej ilości danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie również dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. W postanowieniu z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I SAB 2/01 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie". Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03 podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)". Doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Zdaniem organu, konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wynikła także z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, nie zastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działali organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Organ podkreślił, że w treści decyzji z dnia [...] października 2010 r. wyraźnie wskazano, że wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez Ministra Zdrowia, który, w związku z tym, zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego - organu administracji wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, o wszczęcie stosownego postępowania. Jednocześnie, decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego była skierowana do podmiotów, które zajmowały się wytwarzaniem oraz wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych, zatem fakt, że strona nie jest producentem tych wyrobów nie stanowi podstawy do nie objęcia jej decyzją z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony należy oceniać z perspektywy obowiązków nałożonych w decyzji administracyjnej. Zaskarżoną decyzją nakazano wycofanie wyrobu z obrotu, a zatem decyzja musiała dotyczyć każdego podmiotu, który wprowadza! do obrotu wyrób, tj. udostępniał osobom trzecim.

Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że nie może również stanowić podstawy do uchylenia decyzji fakt, iż produkty wprowadzane do obrotu przechodziły wcześniejsze testy laboratoryjne, które nie wykazały obecności w tych środkach substancji zakazanych ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii.

Organ wskazał, że ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje odpowiednie środki służące wycofaniu z obrotu produktów zawierających w swoim składzie substancje o działaniu psychoaktywnym, wymienione w jej załącznikach. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej muszą iść dalej - muszą gwarantować ochronę dalej idącą, tj. stwarzać możliwość wycofania z obrotu wyrobów zalegalizowanych lecz stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Instrumentem zabezpieczającym w tym zakresie nie jest ustawa (jak w przypadku wyrobów zdelegalizowanych), lecz decyzja administracyjna wydawana przez inspektora sanitarnego na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponieważ w składzie produktów, tzw. "dopalaczy" znajdowały się substancje wykazujące działanie psychoaktywne, które nie były zawarte w wykazie środków psychotropowych oraz substancji odurzających ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, powodowało to konieczność podjęcia działań, zmierzających do usunięcia wywołanego w ten sposób zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzi. W tym kontekście, zdaniem organu, w pełni uzasadniały było wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r.

Organ stwierdził także, że zakwalifikowanie oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie "[...]" wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo to należałoby oceniać uwzględniając cechy i charakter a przede wszystkim właściwości danego wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji, właściwością tą będzie psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "[...]". Treść decyzji w zakresie wyrobów podobnych musiała być w ten sposób skonstruowana, albowiem z praktycznych powodów niemożliwym było zidentyfikowanie wszystkich nazw tzw. dopalaczy. Środowiska zajmujące się wytwarzaniem takich produktów (wyrobów) charakteryzują się dynamicznością działań. Natomiast decyzja dla swej skuteczności i celu, któremu miała służyć, musiała pragmatycznie i efektywnie w swej treści ująć wszystkie wyroby, które w sposób niekorzystny działały na organizm człowieka, wywołując w nim pobudzenie, aktywne i często nieświadome reakcje. Ocena podobieństwa jest dokonywana nie tylko przy porównaniu właściwości, lecz również przy porównaniu składu i zawartości substancji używanych do wyrobu produktów. Przed przeprowadzeniem badań nad zawartością, taka ocena podobieństwa może być dokonywana z perspektywy miejsca sprzedaży tych wyrobów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł B. R.. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dochodził stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 135 p.p,s.a. - dochodził stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji z uwagi na to, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa (arŁ. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.). Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów.

Zaskarżonej decyzji zarzucił nieważność określoną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa): w zw. z art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) - poprzez utrzymanie w mocy pierwszej decyzji pomimo nie rozpoznania nią sprawy wobec skarżącego, w zw. z art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 107 §1 k.p.a. - poprzez uznanie skutków pierwszej decyzji wobec skarżącego pomimo iż nie została w niej oznaczona żadna strona postępowania , w zw. z art. 27 ust 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o przesłanki w ogóle nie wymienione w powołanym przepisie, w zw. z art. 40 §1 oraz 109 §1 k.p.a. poprzez uznanie skarżoną decyzją skuteczności doręczenia pierwszej decyzji w sytuacji, gdy stronie doręczono jedynie - przy czynnościach egzekucyjnych w siedzibie jej działalności - poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię niekompletnego dokumentu decyzji, pozbawionego wskazania jakiejkolwiek strony (brak rozdzielnika, wskazania strony na wstępie skarżonej decyzji), w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ponadto skarżący zrzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów: art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art.156 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku uchylenia pierwszej decyzji w sytuacji, gdy ta ostatnia jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, art. 10 §1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym (brak zawiadomienia w trybie art. 10 §1 przed wydaniem decyzji) oraz zaakceptowanie braku jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu w I instancji, art. 107 §1 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia dotyczącego stosowanego trybu (wywody nie dotyczą w ogóle zastosowanej podstawy prawnej ani zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada legalizmu), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa).

Skarżący zarzucił pierwszej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego nieważność określoną w ar. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) w zw. z: art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia strony pierwszej decyzji,, art. 40 § 1 oraz 109 §1 k.p.a. poprzez brak doręczenia pierwszej decyzji, (doręczona kopia dokumentu bez adresata i rozdzielnika), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez wydanie skarżonej decyzji w oparciu o przesłanki w ogóle nie wymienione w powołanym przepisie, art. 7 k.p.a. poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art.10 §1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu w I instancji, art. 107 § 1, § 3 - brak uzasadnienia dla trybu z art. 27 ust 1 1 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (to znaczy jakie wymogi zdrowotne i sanitarne zostały naruszone); sprzeczność wskazanych przesłanek z przesłankami z art 27 ust 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez obejście trybu określonego w tym przepisie, terminów i ograniczeń tam przewidzianych.

Ponadto, pierwszej decyzji organu zarzucił nieważność określoną w art. 156 §1 pkt 5 stwierdzając, że decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały, ponieważ nie określa produktów objętych zakazem, w konsekwencji nie określa obiektów, których działalności zakazuje; posługuje się niezrozumiałą kategorią "inne podobne produkty" co uniemożliwia jej legalne wykonanie i skutkuje dowolnością przy egzekucji; decyzja nie określa indywidualnych praw i obowiązków, tak aby nadawała się do egzekucji, w konsekwencji o prawach i obowiązkach skarżącego rozstrzygał dowolnie organ egzekucyjny, który powinien się jedynie zajmować wykonaniem skonkretyzowanych obowiązków.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny orzekł pierwszą decyzją mimo, iż skarżący nie został wcześniej zawiadomiony wszczęciu postępowania w jego sprawie. Pracownicy organu weszli do pomieszczeń, w których skarżący prowadził swoją działalność, wręczyli mu nie adresowaną kopię decyzji bez żadnego dodatkowego dokumentu (w tym rozdzielnika) zarekwirowali zgromadzone wyroby i wydał protokół z tej czynności. Następnie zaplombowali pomieszczenia i zakazali do nich wchodzić. Tym samym uniemożliwiając mu dalszą działalność.

Zdaniem skarżącego obie decyzje w sprawie są dotknięte nieważnością, w związku z naruszeniem przepisu art. 107 k.p.a., który wymienia elementy decyzji, charakteryzujące akt prawny będący decyzją administracyjną. Choć nie wszystkie mają jednakowe znaczenie to w utrwalonym już orzecznictwie jak i doktrynie za minimum elementów, przy występowaniu których można mówić w ogóle o decyzji administracyjnej, traktuje się cztery składniki decyzji administracyjnej. Są nimi: określenie organu który wydał decyzję administracyjnej, określenie adresata decyzji administracyjnej, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej osoby reprezentującej organ. Brak któregokolwiek z tych elementów wyklucza ustalenie, iż mamy do czynienia z objawem woli organu czy inaczej, że mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera, aż dwóch z powyższych elementów - brak jest wskazania adresata decyzji brak jest podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji organu.

Zdaniem skarżącego, zarówno decyzja z dnia [...] października 2010r. otrzymana przez skarżącego, jak i znajdująca się w aktach sprawy (choć w tej drugiej został dopisany adres) nie zawiera oznaczenia strony. Słusznie organ stwierdza, że art. 107 § 1 k.p.a. nie wskazuje w którym miejscu decyzji winny być określone strony postępowanie. Skarżący jest nawet w stanie przyznać, że rozdzielnik do decyzji, jako element pierwszej decyzji i właściwie doręczony stronie zachowałby wymogi wskazane w art. .107 § 1 k.p.a. Rozdzielnik nie został jednak nigdy stronie doręczony, na co pośrednio sam, w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wskazuje organ odwoławczy powołując się, o czym niżej, na ochronę danych osobowych. Tym samym twierdzenia organu jakoby decyzja zawierała adresata, indywidualnie oznaczonego mija się, z prawdą.

Zdaniem skarżącego kuriozalny i niezrozumiały jest argument organu zawarty w skarżonej decyzji zgodnie którym, nie mógł on powołać w decyzji jej adresatów, gdyż złamałby w ten sposób ustawę o ochronie danych osobowych, jest to twierdzenie wprost sprzeczne z art. 107 §1 k.p.a. , który nakazuje stronę w decyzji oznaczyć. Skoro organ nie oznaczył strony w decyzji, to skąd w ogóle wiadomo, że decyzja ta go dotyczy. W świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz orzecznictwa dane osobowe skarżącego (oraz innych podmiotów, które prowadzą jednoosobową działalność gospodarczą) nie podlegają jej ochronie, a tym samym mogły być bez żadnych obaw ujawnione przez organ.

Kolejny zarzut skarżącego dotyczył braku podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji organu, ponieważ decyzja z dnia [...] października 2010 roku nie została opatrzona oryginalnym podpisem osoby upoważnionej do reprezentowania organu. Stronie została doręczona jedynie nieuwierzytelniona kopia decyzji.

Gdyby nie fakt, że w oparciu o tą wątpliwą kopię zniszczono mu działalność gospodarczą prowadząc egzekucję, w zasadzie nie byłoby podstaw aby ją skarżył, trudno bowiem przyjąć w oparciu o jej treść, iż dotyczy konkretnie jego. Skoro jednak stała się podstawa szeregu bezprawnych działań władzy publicznej wobec niego, zatem w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wymaga jej wyeliminowania z obrotu w postępowaniu sądowym.

Ponadto, zdaniem skarżącego w postępowaniu nie zostało wykazane, iż decyzja została podpisana przez osobę do tego uprawnioną. Jak stwierdza art. 8 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Główny Inspektor Sanitarny.

Skarżący odnosząc się do zarzutu braku doręczenia stronie decyzji, podniósł, że zasada ogólna zapewnienia stronie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wymaga doręczenia jej wszystkich pism w danej sprawie, bez względu na ich formę (decyzja, wezwanie etc.). Przede wszystkim stronie w ogóle nie doręczono w pierwszym rozpoznaniu sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani zawiadomienia w trybie art. 10 §1 k.p.a. .

Wskazał, że pierwszej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie można również uznać za skutecznie doręczoną z dwóch powodów; Decyzja administracyjna kierowana jest do strony imiennie tj. powinna określać stronę jako indywidualnie określonego adresata. Strona może być wówczas podmiotem w stosunku do którego dokonywana jest czynność doręczenia. Tym samym aby można było mówić o tym iż doszło do czynności doręczenia jako takiej należy najpierw ustalić do kogo decyzja była kierowana. W przypadku braku adresata nie można tym samym mówić, iż doszło do wypełnienia dyspozycji art. 40 k.p.a. oraz art. 109 k.p.a. które wyraźnie wskazują, iż pisma doręcza się stronie. Stronie doręcza się decyzję administracyjną, a jak zostało to już wywiedzione powyżej pismo organu nie posiada elementów niezbędnych do tego aby uznać ją za decyzję. Tym samym trudno mówić o spełnieniu dyspozycji art. 109 k.p.a. , który wyraźnie wskazuje, iż doręczeniu podlega decyzja (a nie podpisana kopia bez jakiegokolwiek oznaczenia strony).

Skarżący podniósł, że w postępowaniu nie zachowano zasady dwuinstancyjności, co skutkuje rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Główny Inspektor Sanitarny zaakceptował w skarżonej decyzji, że stronie nie była w ogóle doręczona pierwsza decyzja, a jedynie dokument, który nie nosi cech decyzji administracyjnej, a ponadto w którym to dokumencie skarżący nie został oznaczony jako strona. Co prawda w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazuje że istnieje jakiś bliżej nieokreślony rozdzielnik w którym wskazane są strony decyzji to jednocześnie organ potwierdza, że rozdzielnik nie został dostarczony tłumacząc fakt nie doręczenia stronie rozdzielnika pierwszej decyzji tajemnicą danych osobowych. Organ przyznaje się w ten sposób do uchybienia przepisom postępowania polegającego na nie doręczeniu skarżącemu rozdzielnika do decyzji, jednocześnie twierdząc jakoby rzekomo ten brak był nieistotny, jednocześnie organ wskazuje że możliwe jest doręczenie stronie kopii, a nie oryginału decyzji, co uzasadnia, iż doręczenie zgodnie ze wszystkimi wymogami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego byłoby uciążliwe technicznie. Organ sam przyznaje więc że działał z pominięciem obowiązującego go prawa.

Wreszcie zdaniem skarżącego w sprawie brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji zgodnie z art.107 § 1 i 3 k.p.a. I tak, uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2010r. nie wskazuje, wręcz całkowicie je przemilczając, podstawy zastosowania trybu z art. 27 ust 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a ten wybrany przez organ tryb postępowania jest całkowicie bezpodstawny. Także uzasadnienie skarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwotną niewiele w tej sprawie wnosi do sprawy., mimo że organ administracji odwlekał wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwotną ponad 10 miesięcy. Uzasadnienie decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwotną jest wyłącznie bardziej przemyślanym uzasadnieniem decyzji z dnia [...] października 2010 r, która w świetle dziesięciomiesięcznego przedłużania wydania decyzji wygląda na rozmyślne przewlekanie sprawy, które jak pragnie zauważyć skarżący narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazaną w art. 8 k.p.a. .

Zdaniem skarżącego, zachowanie organu stoi w sprzeczności z zasadą nakazującą takie postępowanie organu, które budzi u strony zaufanie. Brak jest dokumentów wskazujących na przeprowadzenie postępowania epidemiologicznego. Organ w dniu w którym miał otrzymać pismo Ministra Zdrowia wydaje decyzję z dnia [...] października 2010 roku. Oznaczać może to iż albo organ w przeciągu kilku godzin był w stanie przeprowadzić postępowanie dowodowe, zweryfikować informację wskazane w piśmie Ministerstwa Zdrowia, zlecić i otrzymać wyniki skomplikowanych badań klinicznych, oraz stwierdzić istnienie związku przyczynowego wskazującego na ujemny wpływ "dopalaczy" na zdrowie i życie ludzie albo, co bardziej prawdopodobne, nie zrobił nic w celu weryfikacji otrzymanej informacji.

Skarżący wskazał, że nie jest uzasadnione zastosowanie w sprawie trybu z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tryb ten, znajduje on zastosowanie w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli to naruszenie, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi wtedy inspektor sanitarny może zastosować nakazy wskazane w ust. 2. Przesłanki tego przepisu w sprawie w ogóle nie zachodzą. Co więcej, to nie stwierdzenie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych uzasadniało zamknięcie lokalu skarżącego, a jak można wyczytać z lakonicznego uzasadnienia. Uzasadnieniem zamknięcia lokalu było stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia łudzi po użyciu wyrobu o nazwie "[...]". Nie ma więc mowy o naruszeniu jakichkolwiek wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Zdaniem skarżącego, postępowanie organu wskazuje na celowe obejście prawa. Organ w ocenie skarżącego jeśli miałby jakiekolwiek rzeczywiste podstawy do wszczynania postępowania z uwagi na zagrożenie dla zdrowia, powinien wszcząć postępowanie w trybie wskazanym w art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jednak przy zastosowaniu ust 3 pkt 2) wyżej wymienionego artykułu, organ mógłby zakazać prowadzenia działalności wyłącznie na 3 miesiące. Obchodząc właściwy tryb, całkowicie bezprawnie, uniemożliwił skarżącemu bezterminowo prowadzenia działalności.

Uzasadniając zarzut nieważności ze względu na naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2010r., jest trwale niewykonalna. W pkt 1 decyzja wycofuje z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony dla celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Organ nie określił cech charakterystycznych wyrobu o nazwie "[...]", Na rynku istnieje wiele wyrobów o tej nazwie m.in.: odsysacz spalin [...], środek chwastobójczy [...] zgrabiarka karuzelowa [...], inhalatory szpitalne [...]. Ponadto, organ zakazał również dystrybucji wszystkich wyrobów "podobnych" mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazuje jednak już z większą precyzją, iż może chodzić o tzw. "dopalacze". Ponieważ organ nie precyzuje jaki związek ma środek "[...]" z "dopalaczami" i na czym polega podobieństwo między nimi, nie wyjaśnia czy są to także produkty kolekcjonerskie wiadomo jedynie, że mogą mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia łub zdrowia ludzi. Wykładnia językowa jest bezużyteczna ponieważ w słowniku języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.) pod pojęciem "dopalacz" widnieją znaczenia: urządzenie w układzie wydechowym silnika samochodowego redukujące szkodliwe składniki w spalinach w siniku turboodrzutowym: urządzenie do spalania dodatkowego paliwa w celu zwiększenia siły ciągu silnika. Pojęcie "dopalaczy" pojawiło się oczywiście w świadomości społecznej i środkach masowego przekazu jednak nigdy nie zostało zdefiniowane, a poza pewnym środowiskiem ich odbiorców jest raczej nieznane. Wprowadzona w trybie nadzwyczajnym ustawa z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wymienia terminu "dopalacz". Tym samym ani organ, ani ustawodawca, a już tym bardziej skarżący, nie są w stanie określić, co kryje się pod pojęciem wyrobów podobnych czy "dopalaczy". A skoro nie można określić przedmiotu zakazu, to nie można również określić na podstawie wydanej decyzji treści skierowanego do skarżącego nakazu czyli jego praw i obowiązków.

Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnia również, ani nie wskazał jakie konkretnie zagrożenia dla życia i zdrowia stworzyły wycofane środki. Oprócz bowiem wiedzy czerpanej z publikacji medialnych na temat zatruć rzekomo dopalaczami skarżący nie otrzymał żadnych ustaleń w tym temacie od organu. Organ nie powiązał w żaden sposób, ani nie zbadał przypadków zatruć tzw. "dopalaczami". Nie jest więc jasne w jaki sposób doszedł do przekonania bliżej nieokreślone przez organ "dopalacze" są niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego.

Wreszcie, w ocenie skarżącego, w sprawie doszło do naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Przedsiębiorcą wyselekcjonowanym i wybranym przez organy państwowe nie dano szans na zajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. Nie mieli oni żadnych szans do odniesienia się do stawianych im w trakcie postępowania, bezpodstawnych zarzutów. Akcja zorganizowana przez organ w asyście Policji przypominała raczej akcję wymierzoną w bezwzględnych przestępców. Zapomniano przy tym, iż przedsiębiorcy ci byli legalnie działającymi do tej pory podmiotami. Skarżącemu nie dano szansy na wyjaśnienie sprawy. Skarżący w wyniku tych działań został pozbawiony jedynego źródła utrzymania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja nie odpowiada jednak przepisom prawa i tym samym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej –tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w postaci decyzji lub postanowienia, może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji decyzji lub postanowienia ale zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a.

Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i nie podlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nie akceptowane skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. W świetle ww. argumentacji, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie podzielił również zarzutu kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania.

Indywidualizacja adresata decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona.

Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju.

W tym zakresie, organ zasadnie wskazał, że decyzja, choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem.

Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 k.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a.

Nie każde naruszenie przepisu prowadzi do konieczności uchylenia decyzji wydanej przez organ. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że konieczne jest dodatkowe wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 15/08).

Niezasadny jest sformułowany przez pełnomocnika skarżącego zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 ww ustawy.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym nie można oczekiwać od Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną zastosowania ww. przepisu i stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]. Skoro postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 kpa stanowi niewątpliwie odrębne postępowanie administracyjne to niedopuszczalne jest połączenie elementów tego trybu z trybem zwykłym, niezależnie od tego, czy sprawa podlega rozpatrzeniu w toku instancyjnym przez organ I i organ II instancji, czy też w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 1 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa, należy zauważyć, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. został skarżącej doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. W tym kontekście Sąd ponownie podkreśla - nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. , które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez Przemysława Bilińskiego będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącej został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącą w terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. , wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ww. okolicznościach sprawy stałoby – w ocenie Sądu – w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. .

Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Jak wskazano na wstępie, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)."

W ocenie Sądu w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Słusznie zauważył organ, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów.

Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ( "dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również to, że z dyspozycji przepisu art. 27 ww. ustawy, wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a ww. ustawy) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. . Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

Organ administracji państwowej to nie tylko pojęcie teoretyczne i prawne, ale także zespół osób, które charakteryzują się odpowiednim poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie mogą ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 ww. ustawy znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować również przepis art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z tym przepisem, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji Głównego Inspektora Sanitarnego służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a.

Sąd, jak stanowi sentencja wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdza, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej.

Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. .

W ocenie Sądu organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu.

Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącą zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach. Główny Inspektor Sanitarny, który – jak wskazano wyżej – mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do konkretnego podmiotu nie wyjaśnił ww. kwestii, czym naruszył art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa i 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

Rozpoznając sprawę ponownie, Główny Inspektor Sanitarny będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Zobowiązany będzie do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącego i na tej podstawie ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy, zaś ustalenie braku szkodliwości konkretnych produktów skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).