Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 309/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. T. sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza na rzecz Skarżącego R. T. sp. z o.o. w P. od Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 309/11

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 roku (wpływ pisma 23 kwietnia 2010 r.), R.T. Sp. z o.o. w P. z siedzibą przy ul. W. [...] (dalej spółka, odwołująca albo skarżąca), wniosła do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu (dalej Dyrektor Izby Celnej albo organ administracji), o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2008 r.), zezwalającej spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, przez zastąpienie określonego w punkcie II decyzji z [...] lutego 2008 r. dotychczasowego składu rady nadzorczej, nowym składem wynikającym z załączonego wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (dalej KRS) spółki. Z załączonego do wniosku protokołu z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników R.T. Spółki z o.o., odbytego dnia 3 marca 2010 r. wynika, że Zgromadzenie Wspólników odwołało: A.D-Z. z funkcji członka Rady Nadzorczej; A.M. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej; Z.P. z funkcji Przewodniczącego Rady Nadzorczej i powierzyło jemu funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej. Zgromadzenie Wspólników powołało w skład Rady Nadzorczej M. A. R. B. i powierzyło jemu funkcję Przewodniczącego Rady Nadzorczej. Do wniosku spółka dołączyła nadto potwierdzony "za zgodność" odpis odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorstw KRS według stanu na dzień 21 kwietnia 2010 r., z którego wynika, że w skład Rady Nadzorczej Spółki wchodzą: Z.R.P., A.M., A. J. W. H. L. i M. A. R. B.

Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. Spółka uzupełniła wniosek prezentując pogląd, że brak jest podstaw prawnych dla wyrażania zgody na zmianę składu rady nadzorczej spółki posiadającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Tym bardziej nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stanowisko uzależniające zmianę treści takiego zezwolenia od wyrażenia zgody przez inny organ. Spółka nie wystąpiła do tej pory do żadnego organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w składzie Rady Nadzorczej. Przez wzgląd na ekonomikę postępowania i minimalizację utrudnień w prowadzeniu działalności objętej zwolnieniem, Wnioskodawca oświadczył, że pismo z 20 kwietnia 2010 r. należy traktować zarówno jako wniosek o zmianę decyzji z 22 lutego 2008 r., jak i wniosek o wyrażenie zgody na określoną w nim zmianę w składzie Rady Nadzorczej Wnioskodawcy. W piśmie z 17 czerwca 2010 r. spółka podała dane osobowe M. A. R. B. Do pisma dołączyła: poświadczony notarialnie odpis informacji z Krajowego Rejestru Karnego o tym, że M. A. R. B. nie figuruje w kartotece karnej KRK i oświadczenie M. A. R. B., że nie toczy się przeciwko niemu postepowanie przed organami wymiaru sprawiedliwości w sprawach o przestępstwa z art. 299 kk.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2010 r.) Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, działając na podstawie art. 208 § 1, art. 210 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz U. 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm., dalej op), art. 8, art. 53 w związku z art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540, dalej ugh bądź ustawa o grach hazardowych), po rozpatrzeniu wniosku spółki o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w składzie Rady Nadzorczej określonym w punkcie II zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń procesowych. Organ wskazał, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy istnieje podmiot sprawy, natomiast brak jest jego przedmiotu, którego rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno dotyczyć, to należy stwierdzić, że brak jest w tym momencie jednego z elementów stosunku materialnoprawnego i w związku z tym postępowanie jako takie podlega umorzeniu.

Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1 ugh). Zezwolenia o których mowa w art. 129 ust. 1 ugh, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3 ugh przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (art. 135 ust. 1 ugh).

Skoro ustawodawca zobligował, by dokonywanie zmian zezwoleń dot. urządzania gier na automatach o niskich wygranych realizowane było na podstawie ww. przepisów, to w przypadku zmiany w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółki prowadzącej działalność w zakresie automatów o niskich wygranych, zastosowanie powinny mieć art. 53 i 54 ugh. By dokonać zmiany składu Zarządu lub Rady Nadzorczej spółki, określonego w zezwoleniu, podmiot prowadzący działalność w zakresie gier hazardowych, w tym również gier na automatach o niskich wygranych, powinien uzyskać wcześniejszą zgodę organu, który udzielił jemu zezwolenia (art. 53 ugh). Organ przytoczył brzmienie art. 54 ust. 1 i 2 ugh.

W rozpoznawanej sprawie spółka postąpiła wbrew art. 53 i 54 ugh, gdyż w pierwszej kolejności dokonała zmiany w składzie Rady Nadzorczej, rejestrując ją następnie w KRS i dopiero potem zwracając się do organu koncesjonującego o dokonanie odpowiedniej zmiany w punkcie II decyzji z dnia 22 lutego 2008 r. Skoro zatem przedmiotem prowadzonego postępowania jest wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w składzie Rady Nadzorczej spółki określonym w punkcie II decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., a czynność ta miała miejsce jeszcze przed złożeniem wniosku do właściwego organu, to brak jest w tej sytuacji jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, a w związku z tym, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.

W odwołaniu z dnia 13 września 2010 r. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z [...] sierpnia 2010 r. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 208 § 1, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4, 120, art. 121 § 1 op; art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1, art. 53 i art. 54 w związku z art. 8 ugh, przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i uznanie, że powodem umorzenia postępowania jest zarejestrowanie zmian w składzie rady nadzorczej przed dniem złożenia przez spółkę wniosku o zmianę zezwolenia w tym zakresie.

W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że powodem umorzenia postępowania powinien być brak podstawy prawnej do jego prowadzenia, a więc brak kompetencji organu do udzielenia zgody na dokonanie zmian w składzie rady nadzorczej spółki. Żaden z przepisów zarówno ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jak i obecnie obowiązującej ugh, nie wprowadza obowiązku uzyskania zgody na zmianę składu Rady Nadzorczej spółki. Odwołująca stoi na stanowisku, że art. 135 ust. 1 ugh odnosi się jedynie do niektórych przepisów i zasad zmiany zezwoleń, a konkretnie tylko tych, o których mowa w art. 56 i 57 ugh. Przytaczając art. 129 ust. 1 ugh wywodzi, że w sprawie z wniosku spółki powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a w odniesieniu do konkretnej zmiany nakaz zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych winien wynikać wprost z tej ustawy. Skoro w art. 135 ust. 1 ugh jest mowa wyłącznie o przepisach i zasadach dotyczących zmian zezwoleń, więc brak podstaw do rozszerzania jego zakresu o kwestie udzielania zgody na takie zmiany. Na prawidłowość argumentacji odwołania, nie ma wpływu art. 135 ust. 3 ugh, ponieważ dotyczy on jedynie technicznego wycinka postępowań organu i w żadnym razie nie może stanowić samodzielnej podstawy udzielania kompetencji do wyrażania takiej zgody na zmianę w składzie Rady Nadzorczej spółki, czy prowadzenia w tym przedmiocie postępowań. Regulacja w nim zawarta jest zbyt uboga, by mogła stanowić uzasadnienie dla stanowiska przeciwnego.

Dodatkowo odwołująca zarzuciła decyzji z [...] sierpnia 2010 r. naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 op, gdyż nie zawiera ona prawidłowego i zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym sprawy uzasadnienia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.) Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 op, art. 8, art. 53 w związku z art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1 ugh, utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r.

Dyrektor Izby Celnej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że jego przedmiotem było wyrażenie zgody na dokonanie zmiany składzie Rady Nadzorczej spółki. Bezsporne jest, że spółka dokonała zmian w składzie Rady Nadzorczej jeszcze przed datą złożenia wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie takiej zmiany. Przedmiotem postępowania – według organu – "powinna być prośba o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany w składzie Rady Nadzorczej spółki, czyli sytuacja, która jeszcze faktycznie nie zaistniała, a jedynie jest planowana i uwarunkowana uzyskaniem zgody organu zezwalającego." W przedmiotowej sprawie nie można było dokonać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ponieważ nie można było wyrazić zgody na "coś", co już zostało dokonane, zanim w ogóle wystąpiono o wyrażenie takiej zgody. Zatem Dyrektor Izby Celnej słusznie wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego organ administracji wskazał, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1 ugh).

Z kolei art. 135 ugh poświęcony został zagadnieniom zmiany wcześniej wydanych zezwoleń. Ust. 1 tego artykułu wskazuje, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Słusznie wskazano w decyzji z 25 sierpnia 2010 r., że skoro ustawodawca zobligował, by dokonywanie zmian zezwoleń dotyczących urządzania gier na automatach o niskich wygranych realizowane było na podstawie ww. przepisów, to w przypadku zmiany w składzie zarządu lub rady nadzorczej spółki prowadzącej działalność w zakresie automatów o niskich wygranych, zastosowanie mają przepisy art. 53 i 54 ugh. Dyspozycja dla tego typu działań wynika wprost z treści art. 135 ust. 1 ugh. Stanowisko Odwołującej w zakresie powinności zastosowania w odniesieniu do zmiany zezwolenia w zakresie składu Rady Nadzorczej, przepisów starej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jest nieprawidłowe. Art. 129 ust. 1 nie odnosi się do zmian zezwoleń, a jedynie do prowadzenia działalności w ramach udzielonych pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwoleń. Oznacza to, że dopuszcza on prowadzenie działalności w oparciu o zezwolenia, których wydawania nie przewiduje już obecnie obowiązująca ustawa, do czasu ich wygaśnięcia, z zachowaniem wszelkich praw wynikających z tego zezwolenia. Uprawnienia te są uwarunkowane od regulacji zawartych w ustawie o grach hazardowych, o czym świadczy zawarte w tym artykule sformułowanie "(...) o ile ustawa nie stanowi inaczej". Przepis ten nie decyduje natomiast o możliwości dokonywania zmian w oparciu o przepisy starej ustawy. Kwestię tę reguluje art. 135 ust. 1 ugh, który jak już wskazano, nakazuje w tej materii stosować przepisy ustawy o grach hazardowych. Bezspornym jest, na co wskazuje strona w uzasadnieniu odwołania, że instytucja zgody na dokonanie zmiany w organie spółki, nie może być utożsamiana ze zmianą zezwolenia, gdyż są to dwie różne kategorie zdarzeń prawnych. Niewątpliwie jednak zdarzenia te są uzależnione od siebie wzajemnie. Punkt II zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zawiera w swej treści m. in. skład Rady Nadzorczej beneficjenta takiego zezwolenia. Ustawodawca w odniesieniu do osób wchodzących w skład "organizacji" [winno być "organu"] spółki legitymującej się zezwoleniem na prowadzenie reglamentowanej działalności, zawarł w ustawie o grach hazardowych katalog kryteriów, jakie winny one spełniać. Zatem każdy nowy członek Zarządu lub Rady Nadzorczej, musi zostać poddany przez organ zezwalający weryfikacji pod kątem tych kryteriów. Dopiero pozytywna decyzja w tym zakresie uprawnia spółkę posiadającą ważne zezwolenie, do wprowadzenia takiej osoby do organu, a co za tym idzie, do dokonania stosownych zmian w KRS. Z tego względu, ustawodawca w art. 54 ugh uzależnił dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie składu zarządu lub rady nadzorczej m. in. od uprzedniego uzyskania przez podmiot zgody organu na dokonanie takiej zmiany. Z tego powodu dla celów zarejestrowania przez podmiot posiadający ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zmian w KRS w części dotyczącej składu Rady Nadzorczej podmiotu, niezbędna jest wcześniejsza zgoda organu celnego, właściwego według miejsca siedziby wnioskodawcy.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia odwołującej, że art. 135 ust. 3 ugh nie może stanowić samodzielnej podstawy udzielania kompetencji do wyrażania takiej zgody na zmianę w składzie Rady Nadzorczej spółki, czy prowadzenia w tym przedmiocie postępowań, Dyrektor Izby Celnej uznał, że twierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej do wszczęcia postępowania, ani do rozstrzygnięcia w tej sprawie. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, a decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 8, art. 54 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1 ugh.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 op Dyrektor Izby Celnej wskazał, że w uzasadnieniu decyzji dokonano szczegółowej analizy przytoczonych przepisów, wskazano powody zastosowania konkretnych norm prawnych oraz powołano orzeczenia sądów administracyjnych. Odnośnie naruszenia art. 120 i 121 op, w odwołaniu nie wskazano w jaki sposób organ pierwszej instancji dopuścił się uchybienia w tym zakresie. Powoduje to zatem, że zarzut ten ma charakter ogólnikowy, a ustosunkowanie się doń, jest niemożliwe.

Wyrażona w art. 120 op zasada praworządności nie została w żaden sposób naruszona. Jak wyjaśniono w treści niniejszej decyzji, jak i aktu będącego przedmiotem odwołania, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o grach hazardowych, które regulują sposób postępowania w przypadku zmian zezwoleń. Zgoła odmienne postępowanie, tj. dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o nieobowiązujące przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, stanowiłyby właśnie naruszenie dyspozycji wskazanego przepisu. Z kolei postępowanie budzące zaufanie, o którym mowa w art. 121 § 1 op, to przede wszystkim postępowanie staranne i merytorycznie poprawne, w którym dopuszcza się wnioskowane dowody, traktuje się równo interes strony postępowania i Skarbu Państwa, nie zmienia się ocen tych interesów, a materialnoprawnych wątpliwości nie rozstrzyga się na niekorzyść Strony. Nie sposób dopatrzyć się uchybień w tym zakresie tym bardziej, że pismem z 30 lipca 2010 r. wyznaczono stronie termin do zapoznania się z materiałem dowodowym. Pismo to zostało odebrane przez spółkę dnia 4 sierpnia 2010 r., jednakże Podmiot nie skorzystał z uprawnień wynikających z jego treści i nie wniósł żadnych uwag do zgromadzonego materiału dowodowego.

Z tych względów, brak podstaw prawnych do kwestionowania zasadności wydanej przez Dyrektora Izby Celnej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W skardze z dnia 28 lutego 2011 r. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Decyzję powyższą spółka zaskarżyła w całości i zarzuciła jej naruszenie:

- art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 208 § 1, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4, art. 120, art. 121 § 1 op;

- art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1, art. 53 i 54 w związku z art. 8 ugh;

przez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i uznanie, że powodem umorzenia postępowania jest zarejestrowanie zmian w składzie rady nadzorczej przed dniem złożenia przez skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia w tym zakresie.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżąca opisała szczegółowo stan faktyczny sprawy wskazując, że równolegle z niniejszą skargą odrębnym pismem złożyła także skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję o odmowie zmiany decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia.

Skarżąca podkreśliła, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie kwestii, czy dokonanie zmian w składzie rady nadzorczej przepisy uzależniają od uprzedniego uzyskania zgody Dyrektora Izby Celnej. Mimo że samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach obu instancji w niniejszej sprawie skarżąca uznała za prawidłowe, wykładnia dokonana przez organ administracji, wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, narusza owe przepisy. Stała się ona jednocześnie bezpośrednią przyczyną wydania decyzji w sprawie odmowy zmiany zezwolenia skarżącej, mając istotny wpływ na jej prawa i obowiązki.

Bezspornym jest, że przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie przewidywały obowiązku uzyskania zgody jakiegokolwiek organu na dokonanie zmian w składzie osobowym rady nadzorczej spółki posiadającej zezwolenie. Żaden z przepisów ustawy o grach hazardowych, wskazanych przez Organ w zaskarżonej decyzji, nie wprowadza obowiązku uzyskania takiej zgody.

W myśl wspomnianej normy wyrażonej w art. 129 ust. 1 ugh, jej przepisy należy stosować do działalności oraz do zezwoleń w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wyjątkowo i tylko wówczas, gdy nakaz takiego zastosowania wyraźnie wynika z jej przepisów. W pozostałym zakresie, zastosowanie znaleźć winny przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Powołany przez organ art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest jednym z przepisów, które wyznaczają zakres zastosowania tego aktu prawnego do działalności prowadzonej przez skarżącą. Jako wyjątek od zasady stosowania przepisów poprzedniej ustawy wyrażonej w art. 129 ust. 1, winien on zatem być interpretowany ściśle i w granicach językowego znaczenia użytych przez ustawodawcę słów. Wskazać należy zatem, iż przepis ten nakazuje dokonywać zmian zezwoleń w oparciu o przepisy zawarte w Rozdziale 5 ustawy. Nie przewiduje on, jak usiłuje to wykazać Organ w zaskarżonej decyzji, nakazu stosowania wszystkich przepisów tego Rozdziału, lecz jedynie wyrażonych tam zasad dotyczących zmian zezwoleń. Prócz nich w Rozdziale 5 ustawy uregulowane są także inne kwestia, w tym tryb składania, rozpatrywania oraz treść wniosków o udzielenie nowego zezwolenia lub koncesji, dokumenty niezbędne do ich uzyskania, terminy załatwiania spraw, treść decyzji o udzieleniu zezwolenia lub koncesji, warunki przedłużenia oraz przesłanki cofnięcia zezwolenia lub koncesji, wreszcie obowiązki koncesjonariusza lub beneficjenta zezwolenia w przypadku dokonywania zmian w składzie osobowym jego organów oraz przesłanki i tryb dokonywania zmian udzielonych zezwoleń i koncesji.

Skarżąca podkreśla, że art. 135 ust. 1 ugh odwołuje się wyłącznie do zasad dotyczących zmian zezwoleń i koncesji. Wyrażonego w art. 53 ustawy wymogu uzyskania zgody na zmianę w składzie rady nadzorczej nie sposób uznać za zasadę regulującą zmianę zezwolenia lub koncesji. Jest to po prostu dodatkowy obowiązek nałożony na podmioty posiadające zezwolenie lub koncesję na prowadzenie działalności określonej w art. 6 ustawy, a więc nie na Skarżącą. Fakt, że po spełnieniu owego obowiązku ustawa obliguje takie podmioty do zgłoszenia dokonanej zmiany organowi koncesyjnemu, a ten z kolei do dokonania zmiany zezwolenia, w żadnym razie nie może wpływać na ocenę, czy obowiązek ten objęty jest odesłaniem zawartym w art. 135 ust. 1 ustawy. Zmiana zezwolenia, o której mowa w art. 54 ustawy, jest bowiem w tym wypadku jedynie konsekwencją, pochodną nałożenia i wykonania przez podmiot obowiązku uzyskania zgody na zmianę w składzie organu. Zasady zmiany zezwolenia określone w art. 54 ustawy należy stosować tylko wtedy, gdy ustawa ustanawia dla danego podmiotu obowiązek uzyskania zgody. Nie można tej argumentacji odwracać i twierdzić, że ponieważ art. 54 ustawy reguluje kwestię zmian zezwolenia, to na podmiocie, w tym wypadku na Skarżącej, spoczywa również dodatkowy, nigdzie wyraźnie na nią nienałoźony, obowiązek uzyskania zgody. Tylko taki sposób rozumienia tej regulacji jest zgodny z językowym brzmieniem przepisów, w szczególności art. 135 ust. 1 ugh.

Ustawa o grach hazardowych nie wskazuje, który organ miałby być właściwy do wyrażenia zgody na zmiany w składzie rady nadzorczej. O ile w przypadku podmiotów posiadających zezwolenie lub koncesje na prowadzenie działalności określonej w art. 6 ustawy, ustawodawca wskazał taki podmiot (Minister Finansów - art. 53 ust. 1 ugh), o tyle brak analogicznego przepisu odnoszącego się do spółek prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ustawie brak jakiegokolwiek przepisu wyznaczającego w sposób ogólny właściwość, w tym właściwość miejscową, organów w sprawach dotyczących zezwoleń na prowadzenie takiej działalności. W szczególności ustawa nie formułuje jakiejś ogólnej kompetencji w tym zakresie dyrektora izby celnej właściwego ze względu na siedzibę spółki, w tym wypadku Skarżącej. Zamiast tego ustawodawca w kilku rozproszonych przepisach Rozdziału 12 (art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139 ust. 3 i ust. 4), wyznaczył organy właściwe w wybranych rodzajach spraw. Wśród tych przepisów brak wskazania organu właściwego w sprawie udzielania zgody na zmianę w składzie rady nadzorczej.

Charakteru takiego nie ma - z przyczyn wskazanych wyżej - także art. 135 ust. 1 ugh. Wyznacza on bowiem jedynie organ właściwy w sprawach zmian zezwolenia, nie zaś udzielania zgody na zmiany w składzie organów spółki.

W konsekwencji ustalenie właściwości miejscowej w tej ostatniej kategorii spraw z konieczności polegać musiałoby na domniemywaniu kompetencji tego czy innego organu. W świetle zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji i art. 120 op, domniemanie w tym zakresie uznać należy za niedopuszczalne. Tak też traktowane jest ono w orzecznictwie i doktrynie.

Uznanie, jak to czyni Dyrektor Izby Celnej, tylko w oparciu w wspomniane przepisy ustawy o grach hazardowych, że dla skutecznego przeprowadzenia zmian w składzie rady nadzorczej skarżącej konieczne było wyrażenie na te zmiany zgody przez dyrektora izby celnej właściwej dla siedziby spółki, stanowi wykładnię rozszerzającą tych przepisów i jest równoznaczne z domniemaniem kompetencji tego organu. Nie ulega wątpliwości, że w ustawie brak przepisu: wyraźnie upoważniającego jakikolwiek organ do wyrażania zgody na zmiany w składzie organu nadzoru spółki prowadzącej działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych; w jednoznaczny sposób nakładającego na taką spółkę obowiązek uzyskania takiej zgody i wreszcie w konsekwencji; uzależniającego dokonanie zmiany zezwolenia od uprzedniego uzyskania zgody.

Stosowanie wykładni rozszerzającej na gruncie prawa administracyjnego czy podatkowego, i to do odczytywania treści i zakresu przepisów o charakterze kompetencyjnym, uznawane jest jednolicie, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, za niedozwolone. Określoność kompetencji stanowi bowiem gwarancję zachowania zasady praworządności wyrażonej w art. 2 i 7 Konstytucji, a także w art. 120 op.

W niniejszej sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 op. Jednak jego bezprzedmiotowość nie była spowodowana zbyt późnym, dokonanym już po zarejestrowaniu zmian w radzie nadzorczej skarżącej, wystąpieniu z wnioskiem o wyrażenie zgody na te zmiany, lecz brakiem przepisów, które regulowałyby obowiązek uzyskania takiej zgody.

Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji naruszył zatem art. 208 § 1 op oraz wskazane w decyzji przepisy ugh, poprzez ich błędną wykładnię. Ponadto, podając tę błędną wykładnię jako przyczynę wydania decyzji, organ naruszył również wymogi w zakresie prawidłowego uzasadnienia prawnego, wyrażone w art. 210 § 4 op (art. 27-33 akt sądowych).

Pismem z [...] marca 2001 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej, ustosunkowując się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie (k. 15-17 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w części z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd obowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Art. 208 § 1 op reguluje obligatoryjne umorzenie postępowania podatkowego, którego przesłanką jest bezprzedmiotowość postępowania. Występuje ona wówczas, gdy organ administracji stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przyczyny tak pojmowanej bezprzedmiotowości mogą stanowić zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy albo przedmiotowy. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić ów przedmiot (A. Kabat, w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2011, s. 853-855. Zob. też J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2011, s. 873). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że umorzenie postępowania podatkowego z powodu jego bezprzedmiotowości jest przypadkiem szczególnym zakończenia postępowania odpowiadającym pojęciu innego sposobu jego zakończenia, a więc bez zrealizowania celu głównego jakim dla art. 207 § 2 op jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W związku z tym przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości muszą być traktowane jako wyjątki od zasady, co oznacza, że mogą podlegać wyłącznie wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, a w żadnym razie nie podlegają wykładni rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 446/09, lex nr 593997, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1771/08, lex nr 595949). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w błędny sposób umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem o dokonanie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, dopatrując się bezprzedmiotowości postępowania w uprzednim dokonaniu zmiany składu Rady Nadzorczej skarżącej w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W ramach stanu prawnego sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447, zm. nr 239, poz. 1593, nr 182, poz. 1228; dalej usdg), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o grach hazardowych wymaga uzyskania zezwolenia. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 ugh ustawodawca wskazał, że działalność z zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 ugh, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych [...] na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ugh, zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia.

Niebudzącym wątpliwości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy był fakt wydania przez Dyrektora Izby Skarbowej dnia [...] lutego 2008 r. decyzji zezwalającej spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Decyzja ta została wydana na podstawie nie obowiązującej już ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.; dalej ustawa z 1992 r.). Ustawa z 1992 r. utraciła moc – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - z dniem 31 grudnia 2009 r. (art. 144 i art. 145 ugh). Od dnia 1 stycznia 2010 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach określone są w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która zmieniła szereg warunków obligujących podmioty, zamierzające podjąć bądź prowadzić działalność w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach (art. 1 ugh). W szczególności ustawa o grach hazardowych wskazała, że działalność w zakresie [...] gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 ugh). Koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. W sprawach dotyczących udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany i cofnięcia koncesji na prowadzenie kasyna gry nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.; art. 32 ust. 1 i 6 ugh). W doktrynie trafnie wskazuje się, że intencją ustawodawcy było zaostrzenie reglamentacji działalności tego typu, choć poszczególne przepisy ustawy o grach hazardowych tego nie potwierdzają (Andrzej Nałęcz "Uznanie administracyjne a reglamentacja działalności gospodarczej" Wyd. Sejm. 2010 s. 176).

Skarżąca pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. wniosła do Dyrektora Izby Celnej o zmianę udzielonego jej zezwolenia, w części dotyczącej punktu II terminu, przez zastąpienie dotychczasowego składu Rady Nadzorczej Spółki, nowym składem wynikającym z załączonego do wniosku odpisu aktualnego z Rejestru Przedsiębiorców KRS Wnioskodawcy. Z odpisu KRS i przedłożonego przy wniosku protokołu z Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników skarżącej wynika, że w miejsce dotychczasowego członka Rady Nadzorczej Spółki – A.D. – Z. powołano M. A. R. B.

Organ I instancji, dopatrując się zachodzącej bezprzedmiotowości w zainicjowanym powyższym wnioskiem postępowaniu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., umorzył postępowanie w sprawie, a organ II instancji utrzymał tę decyzje w mocy.

Orzekający WSA jest zdania, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości. Przesłanką taką nie jest bowiem, jak przyjmują organy, fakt zarejestrowania w rejestrze przedsiębiorców KRS nowego składy rady nadzorczej przed złożeniem wniosku o stosowną zmianę zezwolenia uzyskanego na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że obowiązujące w dniu orzekania przez organ I i II instancji przepisy nie określają organu kompetentnego do wyrażania zgody na zmiany w składzie rady nadzorczej i zarządu spółki prowadzącej działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w oparciu o takie, jak wyżej wskazano zezwolenie, a zatem że brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiotowej sprawie. Rzecz w tym, że skarżący, a także organy, określając stan prawny sprawy, nie uwzględniły art. 135 ust. 3 ugh.

Ponieważ zadaniem Sądu jest ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji, wobec tego podniesiona kwestia zostanie wyjaśniona w kontekście podstaw prawnych tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Należy stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji pominęły w akcie subsumcji normę prawną wywiedzioną z art. 8, art. 54 ust. 1 w z. z art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 i 3 ugh, ograniczając się jedynie do wykładni art. 8, art. 54 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i art. 135 ust. 1 ugh. Zdaniem Sądu, skoro w postępowaniach w sprawie udzielenia zgody na zmianę w składzie rady nadzorczej spółki prowadzącej działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, dyrektor izby celnej może nie weryfikować spełnienia warunków określonych w ustawie [o grach hazardowych], jeżeli ich spełnienie zostało stwierdzone przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w związku z ubieganiem się wnioskodawcy o udzielenie zezwolenia lub zgody przez tego ministra (art. 135 ust. 3 ugh), to a contrario, dyrektor izby celnej musi weryfikować te dane na zasadach określonych w art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 i 2 ugh. Termin 7 dni z art. 54 ust. 1 ugh nie jest terminem materialnoprawnym – istotne jest jedynie, by spółka poinformowała organ, który udzielił zezwolenia, o dokonaniu zmiany w składzie rady nadzorczej, dołączyła odpis aktualny z KRS, przedłożyła dokumenty potwierdzające dokonanie tych zmian i spełnianie przez nowego członka rady nadzorczej wymogów z art. 11 pkt 1-3 ugh.

Odnosząc się do argumentacji organu, stwierdzić należy, że zmiana członka organu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (w tym rady nadzorczej), jest zagadnieniem wewnątrzkorporacyjnym. Członków rady nadzorczej powołują i odwołują uchwałą wspólnicy (art. 215 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych Dz. U nr 94, poz. 1037 ze zm.; dalej ksh), przy czym umowa spółki może przewidywać inny sposób powoływania lub odwoływania członków rady nadzorczej (art. 215 § 2 ksh). Uchwałą wspólników członkowie rady nadzorczej mogą być odwołani w każdym czasie (art. 216 § 2 ksh) – bez udzielenia zgody przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia. Jest rzeczą oczywistą, że konieczność powołania nowego członka rady nadzorczej może wynikać z wygaśnięcia mandatu dotychczasowego członka rady nadzorczej (np. w wyniku śmierci dotychczasowego członka rady nadzorczej).

Zgoda, o której mowa w art. 135 ust. 1 i 3 ugh, nie jest warunkiem dokonania zmiany w składzie osobowym rady nadzorczej (czy zarządu spółki). Nie sposób wykluczyć, że spółka, która dotychczas prowadziła działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, może po dokonaniu zmian w składzie osobowym organów spółki, z takiej działalności zrezygnować. Tym bardziej, że z aktualnego odpisu wpisu do KRS wynika, że spółka swój przedmiot działania w dziale 3 w rubryce zatytułowanej " Przedmiot działalności określiła" w dziesięciu punktach. Tylko w punkcie pierwszym zgłosiła zamiar prowadzenia gier losowych (z wyłączeniem gier liczbowych, loterii pieniężnych, wideoloterii i gry telebingo) oraz prowadzenie gier na automatach i salonów gier. Tym samym więc, mogłaby prowadzić pozostałe - wpisane do KRS - rodzaje działalności gospodarczej, które nie wymagałyby zezwolenia opartego o przepisy ustawy ugh. Na zasadach ogólnych więc, spółka ma ustawowy obowiązek wystąpić do KRS o dokonanie zmiany stosownego wpisu w rejestrze odnośnie zmiany składu członków rady nadzorczej, pod rygorem odpowiedzialności odszkodowawczej i nałożenia grzywny, a nawet rozwiązania spółki (art. 163 pkt 5 ksh; art. 18 ust. 1, art. 24 ust. 1, 2, art. 25, art. 38 pkt 8, art. 39 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym j.t. Dz.U. z 2007 , nr 168, poz. 1186 ze zm., dalej uKRS).

Norma dekodowana z art. 135 ust. 3 ugh wskazuje, że jeśli spółka chce nadal prowadzić działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, musi wystąpić z wnioskiem opartym na art. 135 ust. 3 ugh. Uprzednie dokonanie zmian w rejestrze KRS nie stanowi przeszkody dla skutecznego złożenia wniosku w trybie art. 135 ust. 3 ugh i nie zwalnia dyrektora izby celnej od weryfikowania spełnienia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych. W przypadku pomyślnego zweryfikowania przesłanek z art. 11 pkt 1-3 w zw. z art. 53 ust. 3 ugh, właściwy organ powinien dokonać zmiany zezwolenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1 art. 54 w zw. z art. 135 ust. 3 ugh. Natomiast dokonanie zmiany w rejestrze KRS miało w niniejszej sprawie charakter deklaratoryjny, gdyż sama skuteczność powołania nowego członka Rady Nadzorczej nie zależy od samego wpisu w rejestrze przedsiębiorców, tylko od wypełnienia szczegółowych warunków określonych w ugh (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, sygn. akt I ACa 140/06, lex nr 278421, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Bd 219/05, lex nr 182210).

Wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji narusza nadto zasadę proporcjonalności. Jeśli właściwy organ w wyniku weryfikacji spełnienia warunków określonych w ustawie dojdzie do wniosku, że nowy członek rady nadzorczej spółki, prowadzącej działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie spełnia wymogów z art. 11 ugh (art. 135 ust. 3 i art. 131 w z. z art. 11 i 12 ugh), wówczas powinien odmówić zmiany dotychczasowego zezwolenia i ewentualnie cofnąć dotychczasowe zezwolenie. By zapobiec takiemu działaniu organu właściwego, spółka powinna na etapie uchwały o powołaniu nowego członka rady nadzorczej (art. 215 § 1 ksh) zadbać, by spełniał on przesłanki ustawowe, zawarte w ustawie szczególnej – w szczególności wynikające z art. 11 i 12 ugh.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie 1 wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 25 sierpnia 2010 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien w sposób merytoryczny odnieść się do złożonego przez skarżącą wniosku o zastąpienie określonego w punkcie II decyzji z [...] lutego 2008 r. dotychczasowego składu Rady Nadzorczej, nowym składem wynikającym z załączonego wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS skarżącej, mając na uwadze wymogi jakie powinni spełniać poszczególni członkowie Rady Nadzorczej określone w art. 11 pkt 2 ugh. Z uwagi na to, że organ administracji nie dołączył do akt administracyjnych decyzji z dnia 22 lutego 2008 r., Sąd nie mógł ustalić, czy w dalszym ciągu pozostaje ona w obrocie prawnym. Rozpoznając wniosek skarżącej należy mieć w związku z tym na względzie powyższą okoliczność. Ewentualne wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. powinno skutkować możliwością zmiany składu Rady Nadzorczej do dnia, kiedy decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym. W pozostałym zakresie postępowanie podlegałoby wówczas umorzeniu.

W punkcie 2 Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.