Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 276/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 w związku z  par. 2 pkt 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 129 par. 1, art. 132, art. 133, art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 104 par. 2,  art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu Z. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu ze środków przeznaczonych na dofinansowanie projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r.( [...]) Zarząd Województwa D. - pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013, na podstawie art. 25 pkt. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z ze zm.) (zwana dalej też ufp) oraz § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] ze zm. oraz art. 104 kpa, określił obowiązek zwrotu przez wnioskodawcę - Powiat Z. (dalej także strona skarżąca) - kwoty [...] zł otrzymanej dla projektu nr [...] pt. "Poprawa dostępności komunikacyjnej [...] - przebudowa dróg nr 3174 D i 3183 D (Z. Ś. – H.)" (działanie 3.1 RPO WD).

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, Zarząd Województwa D., na podstawie art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.), decyzją z dnia [...] r. orzekł: "uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, wskazującego wyłącznie na naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, dotyczące ograniczenia możliwości podwykonawstwa w postępowaniu o udzieleniu zamówienie publicznego i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny.

Instytucja Zarządzająca (IŻ) w dniu [...] r. zawarła z wnioskodawcą umowę nr [...] o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Na podstawie tej umowy wnioskodawcy zostało przyznane na realizację ww. projektu dofinansowanie ze środków publicznych, w kwocie nieprzekraczającej [...] zł. Następnie, w dniu [...] r. strony umowy zawarły aneks do ww. umowy o dofinansowanie, na podstawie którego obniżono kwotę dofinansowania do wysokości nieprzekraczającej [...] zł. Umowa (§ 12 ) zobowiązywała wnioskodawcę do stosowania odpowiednich przepisów o zamówieniach publicznych, w tym ustawy z dnia 29 stycznia Prawo zamówień publicznych (PZP). Przewidywała, w przypadku stwierdzenia naruszenia w tym zakresie, możliwość pomniejszenia dofinansowania o określoną kwotę stwierdzonej nieprawidłowości.

W wyniku dokonanej w dniach [...]-[...] r. kontroli stwierdzono naruszenie przez wnioskodawcę przepisów PZP. Nieprawidłowości w realizacji projektu polegały na naruszeniu przez wnioskodawcę (jako Zamawiającego) art. 7 ust. 1 w u z art. 36 ust. 5 PZP, poprzez ograniczenie w postępowaniu o zamówienie publiczne na roboty budowlane możliwości podwykonawstwa (Zamawiający ograniczył podwykonawstwo poprzez oznaczenie w § 5 ust. 2 wzoru umowy z wykonawcą - stanowiącym załącznik nr 5 do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) - zapisu, "Wykonawca zapewnia, że min. 60% robót budowlanych wykona własnymi siłami"). Powyższe naruszenie zostało zakwalifikowane, jako nieprawidłowość pociągająca za sobą skutki finansowe, wysokość korekty finansowej określono na kwotę [...] zł.

W związku z powyższym, wezwano wnioskodawcę do zwrotu tej kwoty lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Wobec nie wyrażenia zgody na powyższe, Instytucja Zarządzająca wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do wydania względem strony skarżącej decyzji określającej wysokość środków przypadających do zwrotu. W konsekwencji, w dniu [...] r., na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, wydana została decyzja administracyjna (nr [...]) określającą kwotę środków przypadających do zwrotu w wysokości [...]zł.

W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, że IZ ograniczyła do wskazania przepisów, które zostały naruszone, natomiast nie uzasadniła, na czym naruszenie zasady równego traktowania oraz nieuczciwej konkurencji w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego polegało. Zdaniem wnioskodawcy, mając na uwadze treść art. 36 ust. 5 PZP nie można uznać, że zamawiający ograniczył dostęp do rynku wykonawcy (bo przecież on jest uczestnikiem postępowania o udzielnie zamówienia nie zaś podwykonawca), a zamawiający nie konkretyzował podwykonawców pod względem podmiotowym ani przedmiotowym.

Wnioskodawca wskazał, że wykonawca, który złożył najkorzystniejszą ofertę, wykonywał przedmiot zamówienia własnymi siłami, bez udziału podwykonawców, natomiast żaden z potencjalnych wykonawców nie wnosił zastrzeżeń, bądź uwag do ogłoszenia o zamówieniu oraz zapisów SIWZ. Zdaniem wnioskodawcy, w sprawie nie ma zastosowania uchwała nr [...] Zarządu Województwa D. w sprawie korekty finansowej, ponieważ brak jest szkody, która musi wystąpić, aby ziściła się konieczność nałożenia korekty finansowej.

Wnioskodawca wskazał także na wszczętą w dniu [...] r. kontrolę ex-ante zamówienia publicznego, w ramach której uprzedniej kontroli poddano projekty dokumentów przetargowych na wykonanie robót budowlanych. W jej wyniku IZ nie wniosła do projektów dokumentów żadnych uwag stwierdzając, że przedmiot zamówienia jest określony w sposób jednoznaczny, wyczerpujący i nieutrudniający uczciwej konkurencji. Powyższe zostało zawarte w piśmie IZ z dnia [...]r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zarząd województwa D., z uwagi na fakt, że kwestie merytoryczne, zawarte w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., w zgromadzonym materiałem dowodowym wymagały szczególnego rozważenia, na posiedzeniu w dniu [...] r. podjął decyzję o konieczności przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa. W konsekwencji Zarząd wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., w której po ponownym rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnął sprawę - w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, wskazującego wyłącznie na naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 5 PZP, dotyczące ograniczenia możliwości uczestnictwa podwykonawców w postępowaniu o udzieleniu zamówienie publicznego i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że naruszenia dotyczyło także: 1. żądania od wykonawców potwierdzenia dysponowania osobami zdolnymi do wykonania zamówienia poprzez dołączenie dokumentów potwierdzających uprawnienia budowlane; 2. żądania od wykonawców udzielenia co najmniej 36 miesięcznej gwarancji na przedmiot umowy.

W skardze wniesionej przez stronę skarżącą, postawione zostały następujące zarzuty:

-naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127, art. 104 § 2, art. 107 § 1, art. 136, art. 139 kpa oraz w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

-naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w zw. z art. 5471 § 2 k.c. oraz w zw. z art. 25 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. L 134 z dnia 30.04.2004, str. 114 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł. oraz kwoty [...] zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W piśmie procesowym z dnia [...]r. strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła ponadto naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 , art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 4 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych, poprzez wydanie decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa, co stanowi również rażące naruszenie prawa. W związku powyższym wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji, lub 3. uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania

W obszernym uzasadnieniu zawartym w skardze i piśmie procesowym podtrzymano zarzut o naruszeniu prawa procesowego, że naruszeniem prawa jest rozstrzygnięcie w którym organ uchyla decyzję w części stanowiącej jej uzasadnienie i w uzasadnieniu swej decyzji "orzeka" o istocie sprawy. Wskazano w tym zakresie, że organ wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ ten nie mógł w ramach dodatkowego postępowania uzupełniającego dokonywać oceny prawnej faktów ustalonych przez organ pierwszej instancji, jak również nie mógł poszukiwać nowych faktów, co właśnie uczynił. Ponadto rozstrzygnięcie sprawy i orzeczenie co do jej istoty nie może nastąpić w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu podkreślono, że całkowicie bezprzedmiotowe, nie na temat, a wręcz chybione są rozważania organu dotyczące możliwości zaskarżenia decyzji w zakresie jej uzasadnienia.

Wskazano w uzasadnieniu, że osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygniecie organu I instancji i zakreśla zakres tego uchylenia (w całości lub w części ), natomiast w drugiej - organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny. Uchylenie "decyzji w części" i w tym zakresie orzeczenie o istocie sprawy dotyczyć może tylko rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji, a nie "części decyzji" w rozumieniu jej elementów (czyli albo osnowy, albo jej uzasadnienia) czego wydaje się nie zauważać organ. Poza tym orzeczenie organu odwoławczego zawiera jeszcze wadę polegającą na braku wypowiedzi w pozostałej - nieuchylonej - części decyzji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca podniosła, że w jej przypadku nie może być mowy o ograniczeniu podwykonawstwa, gdyż wskazana dyrektywa odnosi się do etapu oceny ofert, a nie ma zastosowania na etapie wykonania zamówienia i to w zakresie robót budowlanych. Wskazano, że zgodnie obowiązującym wówczas § 2 pkt 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzaju dokumentów, jakich zamawiający mógł żądać od wykonawców, wnioskodawca mógł żądać od wykonawców dokumentów stwierdzających posiadane uprawnienia, w tym budowlane. Natomiast odnośnie udzielenia okresu gwarancji strona wskazał na konieczność zabezpieczenia interesu publicznego.

Podkreślono w uzasadnieniu skargi, że w ramach prowadzonej kontroli ex-ante przez IŻ, strona skarżąca przedłożyła przygotowaną dokumentację postępowania, t.j. projekt ogłoszenia o zamówieniu, projekt Specyfikacji wraz załącznikami, w tym projekt umowy z wykonawcą. Instytucja Zarządzająca nie wnosi do przedstawionych dokumentów żadnych uwag, stwierdzono: że: przedmiot zamówienia opisany jest w sposób jednoznaczny, wyczerpujący i nieutrudniający uczciwej konkurencji; kryteria oceny ofert zawarte w Specyfikacji są zgodne z zasadami ustawy Prawo zamówień publicznych; warunki udziału w postępowaniu są określone w sposób nieutrudniający uczciwej konkurencji oraz zapewniają równe traktowanie wykonawców. W oparciu o powyższe dokumenty została przeprowadzona procedura przetargowa, a po jej przeprowadzenia powyższe dokumenty stanowią podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Wskazano, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ skonstatował, że przy rozpatrywania sprawy doszło do uchybień proceduralnych, albowiem nie został zebrany i rozpatrzony całokształt materiału dowodowego. W konsekwencji przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, jego wynik doprowadził organ odwoławczy do ustalenia, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dodatkowo dotknięte było nieprawidłowościami polegającymi na naruszeniu: przepisu art. 7 ust. 1 PZP, poprzez uwarunkowanie dopuszczenia do udziału wykonawców udzielających co najmniej 36-miesięcznej gwarancji; przepisu art. 25 ust. 1 PZP, poprzez żądanie dołączenia dokumentów potwierdzających posiadane uprawnienia budowlane. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu uprawnione i konieczne stało się podjęcie przez organ, w wyniku rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżonej decyzji. To rozstrzygnięcie pozostała natomiast bez wpływu na jej sentencję w zakresie określenia wysokości środków objętych zwrotem. Skoro nie można było uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, uchylono decyzję z dnia [...] r. co do jej uzasadnienia prawnego i faktycznego i orzeczono w tym zakresie.

W tym kontekście wskazano, że bezzasadny jest również zarzut strony skarżącej naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 15 oraz 139 kpa. Podobnie naruszenia art. 136 kpa, bowiem przepisy nie zakazują organowi ponowne rozpatrującemu sprawę skorzystania z tego artykułu, ponadto podjęte postępowanie dowodowe miało wyłącznie charakter uzupełniający.

Podniesiono w odpowiedzi, że wbrew treści przepisu art. 36 ust. 5 PZP, strona skarżąca nie zamieściła w Specyfikacji odpowiedniego zapisu, którym ograniczałby dopuszczenie możliwości podwykonawstwa. Ograniczenie to znalazło się wyłącznie w projekcie umowy z wykonawcą. Natomiast jest ono dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach i uzasadnionych specyfiką danego zamówienia oraz powinno być zawarte w Specyfikacji. Wskazano, że postępowanie przetargowe zostało wszczęte po rządami przepisów nie przewidujących żądania przedstawienia dokumentów potwierdzających uprawnienia budowlane. Z kolei wymóg 36-miesięcznej gwarancji został ujęty jako warunek udziału w zamówieniu, co stanowi naruszenie zasady uczciwej konkurencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wypada dodatkowo zauważyć – za postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. – że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie odpowiada ona prawu.

Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja została podjęta w ramach rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznaje się, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine kpa). Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań nie oznacza jednak bezpośredniego ich stosowania. Uznaje się, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie będą miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie i art. 138 § 2 kpa. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio (zob.: wyrok NSA W-wa z 20.10.2011 r., IIGSK 1046/10, LEX nr 1132040; wyrok NSA W-wa z dnia 23.10.2011 r., II GSK 1082/10, LEX nr 1070200).

Zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uznać należy więc w rozpatrywanej sprawie, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań w zakresie wskazanym w art. 136 kpa, nie wyklucza przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, przez Zarząd Województwa D. w ramach ponownego rozpatrywania sprawy.

W przedmiotowej sprawie, po jego przeprowadzeniu organ ten, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zastosowała art. 138 § 1 pkt 2 kpa. I tak: rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. określającą kwotę środków dofinansowania przypadających do zwrotu, Zarząd Województwa D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, decyzją z dnia [...] r. orzekł: "uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, wskazującego wyłącznie na naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, dotyczące ograniczenia możliwości podwykonawstwa w postępowaniu o udzieleniu zamówienie publicznego i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy".

Tymczasem, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest określany jako decyzja merytoryczno-reformacyjna (reformatoryjna); zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2004, s. 281. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Gdy decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2012.07.24).

W sprawie, organ rozstrzygając ponownie miał wątpliwości co do przeprowadzonego postępowania wyjaśniająco – dowodowego i ustalonego w jego wyniku stanu faktycznego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednak, w ocenie Sądu, organ rozpoznając ponownie sprawę winien usunąć tą nieprawidłowość bez zastosowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wskazuje to, że powołana podstawa prawna nie odpowiada wydanemu rozstrzygnięciu.

Podstawą do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części był art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowiący, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że uchylenie częściowe decyzji wiąże się z równoczesnym wydaniem orzeczenia co do istoty sprawy w tym uchylonym zakresie (uchylonej części). Istotą zaś sprawy jest to, co organ załatwia w drodze decyzji (art. 104 § 2 kpa). Niewątpliwie w pojęciu "istoty sprawy" nie mieści się "uzasadnienie rozstrzygnięcia". Istota sprawy jest wyrażana w rozstrzygnięciu decyzji (decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty - art. 104 § 2 kpa), które stanowi kluczowy jej element. W sprawie rozstrzygnięcie dotyczyło określenia obowiązku zwrotu wskazanej kwoty uzyskanego dofinansowania.

W oparciu o wskazany przepis nie można zatem wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, bowiem zawarte w decyzji uzasadnienie nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Zawarcie w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego (wyjaśnienia okolicznościach faktycznych danej sprawy i zastosowania przepisów prawnych), stanowi element składowy decyzji nie zaś rozstrzygnięcie decyzji (art. 107 § 1 kpa). Natomiast decyzja bez rozstrzygnięcia niczego nie załatwia. Skoro zaskarżona do Sądu decyzją Zarządu Województwa D. uczyniła przedmiotem rozstrzygnięcia uzasadnienia, nie załatwia więc istoty sprawy.

Wskazane uchybienie uzasadnia - stosownie do art. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z 6 § rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).