Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 889/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw.  z art. 205 par. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40,  art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw z art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. W. i E. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. W. i E. W. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "K.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. B. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], udzielającej E. W. i R. W. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażowego, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], dz. nr [...], obr. [...], i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wydania ww. decyzji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Organ I instancji przeprowadził w dniu [...] września 2016 r. oględziny zabudowy

ww. nieruchomości i ustalił m.in., iż na jej terenie usytuowany jest m.in. budynek opisany, jako "gospodarczy", wybudowany w latach 1993-1994, bez stosownego pozwolenia właściwego organu. Budynek jest parterowy, ze stropodachem krytym papą, odprowadzenie wód opadowych na własny teren, odległość budynku od ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...] - ok. 1,30 m. Ściana przy granicy posiada okno. Wykonano dokumentację fotograficzną.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1994 r. Obowiązujący w tym okresie, tj. do dnia 24 lipca 1994 r., plan zagospodarowania przestrzennego zakładał dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie: teren budownictwa jednorodzinnego dla adaptacji; zabudowa uzupełniająca (plombowa). Plan obowiązujący od dnia 25 lipca 1994 r. zakładał dla przedmiotowego terenu zabudowę mieszaną o charakterze podmiejskim.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. organ I instancji nałożył na E.

i R. W. (zwani dalej "inwestorami", "skarżącymi"), obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r. dokumentów:

1) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej ww. obiektu;

2) ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją powykonawczą obiektu, sporządzonej przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ekspertyza powinna wskazywać zakres wykonanych robót oraz zawierać ocenę ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości — również wskazanie sposobu ich usunięcia;

3) protokołów badań i sprawdzeń.

Zobowiązani przedłożyli wymagane dokumenty. Sporządzona przez posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane ekspertyza techniczna

z inwentaryzacją stwierdza m.in., że stan techniczny elementów budowlanych jest dobry, odpowiadający obowiązującym przepisom i zasadom wiedzy technicznej. Opracowanie nie zawierało oświadczenia projektanta o zdatności przedmiotowego obiektu budowlanego do użytkowania.

Przeprowadzone w dniu [...] września 2017 r. oględziny wykazały, że stan faktyczny jest zgodny ze złożoną dokumentacją. Stwierdzono, że okno od strony działki nr [...] zostało zamurowane. Wykonano dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., organ I instancji udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania właścicielki nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) D. B., organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując w uzasadnieniu m.in., iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek, opisywany jako "gospodarczy", może być budynkiem garażowym. Świadczy o tym wyposażenie go w szerokie wrota w elewacji frontowej oraz wyłożenie terenu przed budynkiem kostką betonową. W celu jednoznacznego ustalenia czy objęty niniejszym postępowaniem budynek jest budynkiem gospodarczym nie będącym garażem, czy też budynkiem garażowym - co będzie miało wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy, który winien także wezwać autorów przedstawionego przez inwestorów opracowania, w celu jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany nadaje się do użytkowania.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji dokonał oględzin budynku

w dniach [...] kwietnia 2018 r. i [...] lipca 2018 r. Ustalił m.in., iż przedmiotowy budynek pełni funkcję budynku garażowego, wykonany jest w konstrukcji murowanej, dach drewniany kryty papą, oddalony jest od ogrodzenia sąsiedniej działki nr [...]

o ok. 1,46 m. Ściana od strony wskazanej działki nie posiada okna. Wykonano dokumentację zdjęciową.

Odnośnie zarzutu przekroczenia maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy, określonej w planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, organ I instancji uzyskał informację Biura Planowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. Wynika z niej, że w zapisach planów zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1986-2003 dla terenu działki inwestorów, brak było ustaleń dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy i minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego.

W dniu [...] września 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy

z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ponownie wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku inwestorów.

D. B. wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] września 2018 r.

Podniosła, że jej pierwsze odwołanie dotyczyło zarówno budynku gospodarczego, jak również powiększonej powierzchni budynku mieszkalnego. Kolejna decyzja organu I instancji ponownie nie obejmuje budynku mieszkalnego. W dniu [...] kwietnia 2018 r. wnosząca odwołanie była obecna na oględzinach obiektu budowlanego, podczas których właściciel nieruchomości potwierdził, że jest to budynek gospodarczy, przed wybudowaniem którego nie występował o pozwolenie na budowę. Do protokołu oględzin wniosła o obliczenie powierzchni biologicznie czynnej, jednak czynność ta nie została dokonana. Zdaniem odwołującej się, w żaden sposób nie zostało udowodnione, że pokrycie dachu papą zostało zabezpieczone "środkiem ppoż.", o ile taki istnieje. Ponadto uporczywie wmawiano odwołującej się, że okno w budynku gospodarczym zostało po jej odwołaniu zamurowane - nie ma to wielkiego znaczenia, gdyż tego okna nie było tam od czasu, od kiedy wnosząca odwołanie jest właścicielką działki nr [...].

Jej zarzuty dotyczyły okna budynku mieszkalnego od północnej granicy działki.

Tuż po wniesieniu pisma do organu, właściciele dokonali inwentaryzacji budynków

i w dniu [...] kwietnia 2017 r. ujawnili budynki w księdze wieczystej. Odwołująca się wystąpiła do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i otrzymała informację, iż w celu ujawnienia nieruchomości w księdze wieczystej wystarczy inwentaryzacja geodezyjna. Legalność wybudowania ujawnianego budynku należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, czego ów organ nie dokonał.

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy pismem z dnia [...] listopada 2018 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych czynności, w celu zweryfikowania czy odpowiada prawdzie treść inwentaryzacji budynku z sierpnia

2017 r. stwierdzającą: (...) dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokrytej papą zabezpieczoną środkiem p.poż (...). Zarówno w ww. inwentaryzacji, jak w pozostałych aktach sprawy brak było bowiem dokumentu, który wskazywałby na rodzaj środka użytego do zabezpieczenia przeciwpożarowego połaci dachowej (tj. certyfikatu bądź faktury za zakup takiego środka). Powyższe ustalenia miały pozwolić na zbadanie czy usytuowanie obiektu spełnia wymagania obowiązującego w okresie budowy § 156 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r.")

Do organu odwoławczego wpłynęło też pismo inwestorów zawierające deklarację właściwości użytkowych materiału, jakim pokryty został dach budynku garażowego.

Wynika z niej, że papa posiada klasę odporności na działanie ognia zewnętrznego,

tj. jako dach nierozprzestrzeniający ognia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku rozpatrzenia skargi inwestorów, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie, prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt

II SA/Sz 292/19, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż "[...]WINB w S. ograniczył się do przytoczenia treści przepisów oraz stwierdzenia, że uchyla decyzję organu I instancji celem zastosowania powyższych przepisów przez organ I instancji (...) wobec nie przedstawienia przez organ odwoławczy stanowiska w zakresie pełnego zebrania i oceny dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przez wniosek inwestora przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niezasadne było wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej ze wskazaniem zastosowania przytoczonych przepisów. (...) Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien uwzględnić rozważania prawne na temat możliwości zastosowania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz dostosować się do wskazań sądu w kwestii obowiązku organu co do oceny materiału dowodowego sprawy oraz zajęcia merytorycznego stanowiska w kwestiach w sprawie spornych, w tym odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że jak ustalił PINB i czego nie kwestionuje żadna ze stron postępowania, przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został w latach 1993-1994, a zatem przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.

Wskazując na brzmienie art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ stwierdził, że do legalizacji przedmiotowego budynku zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowane z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Według organu odwoławczego, zgromadzone w sprawie dokumenty,

w szczególności przedstawione przez inwestorów: ekspertyza techniczna

z inwentaryzacją oraz deklaracja właściwości użytkowych materiału, jakim pokryty został dach budynku garażowego świadczą, iż przedmiotowy budynek wykonany został zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i znajdującymi zastosowanie w tej sprawie przepisami techniczno-budowlanymi, jednakże z wyjątkiem jego usytuowania.

Przedmiotowy budynek garażowy, o powierzchni około 31 m2, usytuowany jest bowiem w odległości około 3 m od budynku sąsiedniego na działce nr [...], wykonanego z materiałów niepalnych, zatem jego usytuowanie w obecnym kształcie, nie spełnia wymagania obowiązującego w okresie budowy § 156 pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. (jako przepis wykonawczy do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie), gdyż minimalna odległość tych budynków winna wynosić 5 m.

Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony jednoznacznie i nie jest też kwestionowany przez strony. Stwierdził, iż brak jest podstaw do przekazania sprawy organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia, gdyż przepis art. 138 § 2 K.p.a. jednoznacznie stanowi, że wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest tylko w celu uzupełnienia braków dowodowych. Natomiast jednoznacznym jest, iż wobec naruszenia przez przedmiotowy obiekt budowlany warunków technicznych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, poprzez niezachowanie wymaganej tymi przepisami odległości, wydanie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest przedwczesne.

Organ wskazał na art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wyjaśnił, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ powiatowy konieczności wykonania określonych robót budowlanych, które pozwolą na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po spełnieniu przez zobowiązanych określonych obowiązków i doprowadzeniu przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz stwierdzeniu zdatności do użytku wykonanego obiektu, organ I instancji, na podstawie art. 42, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji

i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem zastosowania powyższych przepisów, tj. w pierwszym rzędzie ustalenia możliwości wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych, które pozwolą na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Natomiast podnoszony przez odwołującą się argument, dotyczący nielegalnej rozbudowy budynku mieszkalnego, winien być zweryfikowany przez organ powiatowy w odrębnym postępowaniu.

E. W. i R. W. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia

[...] sierpnia 2019 r. wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 42 ust. 3, art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez błędne zastosowanie,

- § 156 pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.,

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., przez to, że organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego i w ten sposób doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Według skarżących, stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. była prawidłowa. Błędne jest stanowisko organu wskazujące, iż budynek garażowy skarżących nie spełnia wymogów pozwalających na jego zalegalizowanie. Budynek garażowy był wybudowany w latach 90. W tym okresie spełniał wszelkie warunki techniczne, pozwalające na jego wybudowanie zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa (bezsporne).

Skarżący uważają, że nieprawidłowe jest stanowisko organu wyrażone

w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymagania obowiązującego w okresie budowy przepisu § 156 pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.

Podnieśli, że po pierwsze, formalnie na działce nr [...] nie ma usytuowanego żadnego budynku, ponieważ budynek, na którego zbyt bliskie usytuowanie względem garażu skarżących powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, jest w trakcie budowy. W dniu wydania zaskarżonej decyzji na działce nr [...] nie było (i nadal nie ma) żadnego budynku. W konsekwencji brak jest podstaw faktycznych i prawnych do zarzucania skarżącym wybudowania garażu w 1994 r. zbyt blisko budynku, który jest budowany w 2019 r. Dokonując rozpatrzenia sprawy organ winien był prawidłowo ustalić stan faktyczny, ustalając usytuowanie garażu względem budynku istniejącego na działce w 1993 r. (moment rozpoczęcia budowy garażu), a nie względem budynku, który jest budowany w 2019 r., czyli 25 lat po wybudowaniu garażu.

Po drugie, organ winien ustalić, czy obecnie realizowany budynek jest wznoszony prawidłowo, z zachowaniem prawidłowej odległości od już istniejących budynków i obiektów (garażu), czego organ II instancji nie wykonał. Bezsporne pozostaje, że garaż wybudowany w 1994 r. znajdował się w odległości co najmniej 3 m od budynku, który był usytuowany na działce nr [...] w 1994 r.

Skarżący podkreślają, że w okresie w którym budowali budynek garażowy,

na działce nr [...] znajdował się inny budynek, który stanowił punkt odniesienia

dla określenia odpowiedniej odległości, celem wybudowania przez nich budynku garażowego. Właścicielka działki nr [...] wyburzyła przedmiotowy budynek i rozpoczęła budowę nowego domu w innym miejscu, tj. znacznie bliżej garażu skarżących. Uważają, że budynek na działce nr [...] jest budowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, bez zachowania odpowiedniej odległości.

Skarżący argumentowali, że przy ocenie podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu należy wziąć pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili wybudowania przez nich garażu, zatem czy w tamtym okresie spełniał zarówno obowiązujące wówczas warunki techniczne, jak i warunki odnośnie zachowania odpowiedniej odległości od nieruchomości sąsiednich. Niniejszy stan faktyczny należy zbadać w oparciu o stan faktyczny istniejący w chwili wybudowania przez skarżących garażu, a nie stan obecny, jak tego dokonał organ w zaskarżonej decyzji.

Według skarżących, wbrew stanowisku organu, treść § 156 pkt 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., wprost stanowi, że garaże z materiałów niepalnych oraz garaże o powierzchni 20 m2 włącznie z materiałów palnych mogą być usytuowane od budynków sąsiednich wykonanych z materiałów niepalnych w odległości 3 m. Bezsporne jest, że wybudowany przez skarżących garaż, jak i budynek na działce nr [...] (czy to budynek istniejący w 1993 r. czy obecnie budowany), wykonane zostały z materiałów niepalnych. Tym samym odległość garażu skarżących od obiektu na działce sąsiedniej musi wynosić 3 m i co najmniej taka odległość była zachowana w momencie budowy. Podkreślili,

że może chodzić wyłącznie o budynek istniejący w dacie rozpoczęcia budowy garażu, a nie budowany obecnie. Uważają, że fakt usytuowania garażu w prawidłowej odległości od budynku istniejącego w chwili rozpoczęcia budowy garażu pozostaje bezsporny.

Zdaniem skarżących, stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z treścią § 156 pkt 1 ww. rozporządzenia. W konsekwencji nieprawidłowe (niezgodne z prawem i stanem faktycznym) jest również stanowisko organu, że wydanie decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2018 r., było przedwczesne. Wbrew twierdzeniu organu, wydanie tej decyzji było konieczne i prawidłowe, a decyzja winna być utrzymana w całości.

Powołując się na obowiązki organu wynikające z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., skarżący wskazali, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przywołania dotychczasowego postępowania bez dokonania pełnej i szczegółowej analizy materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. skarżący oświadczył, że udziela pełnomocnictwa (stawającemu) pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym,

do reprezentowania przed sądami administracyjnym wszystkich instancji. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości i wniósł o zwrot kosztów, w tym zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Podkreślił, że aktualnie na działce nr [...] nie ma wybudowanego budynku. Jest budynek w budowie, a budynek istniejący w latach 1993-1994 został rozebrany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018, poz. 2107 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sprawy, dokonana według ww. kryterium doprowadziła Sąd

do uwzględnienia skargi, choć nie wszystkie jej wywody okazały się zasadne.

Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji udzielającą skarżącym pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku garażu i umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wydania ww. decyzji.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W myśl art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części,.

Powołane przepisy organ odwoławczy zastosował w niekwestionowanym przez strony ustaleniu, że budynek skarżących został wybudowany przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], w latach 1993 -1994 bez wymaganego pozwolenia właściwego organu.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane

(Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy,

z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skoro przedmiotowy obiekt budowlany skarżących został wybudowany przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo budowalne z 1994 r., to przy uwzględnieniu brzmienia art. 103 ust. 1 tej ustawy, organ prawidłowo przyjął,

że do postępowania w sprawie tego obiektu zastosowanie znajdują przepisy ustawy

z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie z art. 40 ww. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W myśl art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jej stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Należy uwzględnić, że w sprawie legalizacji ww. budynku skarżących toczyło się uprzednio postępowanie administracyjne zakończone wydaniem w postępowaniu odwoławczym decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. uchylającej decyzję organu I instancji

z dnia [...] września 2018 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określanego przez organ jako budynek garażowy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 292/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] lutego 2019 r. Sąd ten wskazał, że organ odwoławczy nie przedstawił stanowiska w zakresie pełnego zebrania i oceny dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przez wniosek inwestora przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niezasadne było wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej – art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ -z mocy art. 153 p.p.s.a. miał obowiązek uwzględnić rozważania prawne Sądu na temat możliwości zastosowania decyzji na podstawie ww. przepisu oraz dostosować się do wskazań Sądu w kwestii obowiązku organu co do oceny materiału dowodowego sprawy oraz zajęcia merytorycznego stanowiska w kwestiach w sprawie spornych, w tym odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także

po wzruszeniu wyroku.

W ocenie Sądu, mając na uwadze sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie można uznać, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa w nim ujęte, uwzględniając wynikające z ww. prawomocnego orzeczenia związanie organu ceną prawną i wskazaniami w tym m.in. zajęcia merytorycznego stanowiska w kwestiach w sprawie spornych.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organ odwoławczy uznając w ponownie toczącym się postępowaniu, że konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez organ I instancji decyzji o udzieleniu skarżącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego garażowego, nie wykazał istnienia w sprawie takich okoliczności, które wskazywałyby na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 K.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu postępowania wymagającego rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

W związku z powyższym, Sąd zauważa, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji zaznaczył, że stan faktyczny sprawy został ustalony jednoznacznie i nie jest kwestionowany przez strony. Organ ten nie stwierdził, że stan faktyczny i prawny uległ w sprawie istotnej zmianie. Ocenił, że budynek garażowy objęty przedmiotem sprawy został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i znajdującymi zastosowanie przepisami techniczno-budowanymi z wyjątkiem jego usytuowania. Odwoławczy w konsekwencji stwierdził, że poprzez niezachowanie wymaganej przepisami odległości, wydanie przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było przedwczesne.

Zdaniem Sądu, ocena organ odwoławczego okoliczności sprawy dokonana została w oderwaniu od przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sensie wyżej przedstawionym, które miałyby wystąpić w sprawie zakończonej wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. W istocie ocena organu odwoławczego zakończyła się wyrażeniem negatywnego stanowiska

co do spełnienia przez inwestycję skarżących wymogów koniecznych do udzielenia zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Należy w związku z tym rozróżnić kwestię bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania.

W przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów prawa budowlanego jeżeli organy nadzoru budowlanego stwierdzą naruszenie przepisów i wykonane roboty nie są zgodne z normami tego prawa, to organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania, ale decyzję merytoryczną o istocie postępowania w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji.

Skoro zatem organ odwoławczy powoływał się w zaskarżonej decyzji na brak przesłanek do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu skarżących to nie był uprawniony do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja została tym samym wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zakresie uznania, że na gruncie sprawy znajdują zastosowanie przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowane z 1974 r.,

tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 17, poz. 62). Skoro za bezsporną okoliczność organ odwoławczy uznał, że budynek skarżących stanowi samowolę budowlaną popełnioną przed dniem 1 stycznia 1995 r., to należy uwzględnić warunki zastosowania trybów i przesłanek z przepisów ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej w obowiązującej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie mają więc art. 37, 38, 39, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego

z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego.

Nie można w związku z tym uznać za zasadne twierdzenia skargi, że do legalizacji przedmiotowego obiektu należy wziąć pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili wybudowania przez skarżących garażu, zatem czy w tym okresie spełniał zarówno obowiązujące wówczas warunki techniczne, jak i warunki odnośnie zachowania odpowiedniej odległości od nieruchomości sąsiednich. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje. Kwalifikacja danego obiektu budowlanego jako obiektu samowoli budowlanej wymaga sięgnięcia do przepisów obowiązujących w momencie realizacji tego rodzaju obiektu budowlanego, natomiast orzekanie o skutkach samowoli, ma odbywać się zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji sankcjonujących te skutki. Oznacza, to że w kwestii spełnienia przez obiekt skarżących wymogów techniczno-budowlanych organ winien dokonać tej oceny także z uwzględnieniem obowiązujących na dzień orzekania przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej będzie uzasadnione np. wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia

24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17).

Należy także wskazać, że organ nadzoru budowlanego orzekając, tak jak

w przedmiotowej sprawie legalizacyjnej, ustalając, czy zachodzą okoliczności określone w art. 37, art. 40 oraz art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane 1974 r. winien zachować chronologię badania przesłanek.

Po pierwsze, należy stwierdzić, czy dany obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (art. 37 ust. 1 ab initio ww. ustawy). Po drugie, w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanki pierwszej należy sprawdzić realizację przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ocenianej co do zasady według stanu z dnia orzekania. Po trzecie, w razie stwierdzenia, że przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest spełniona, należy ocenić istnienie okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Jeżeli okaże się, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane

z 1974 r. nie ma zastosowania, wtedy należy rozważyć zastosowanie art. 40 tej ustawy, o ile organ stwierdzi, że w momencie budowy naruszono inne poza planistycznymi przepisy prawne (w tym przede wszystkim przepisy o warunkach technicznych). Po spełnieniu przez zobowiązanych określonych obowiązków i doprowadzeniu przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz stwierdzeniu zdatności do użytku wykonanego obiektu, organ na podstawie art. 42, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W badaniu przesłanek z ww. przepisów istotne są oczywiście występujące aktualnie (w momencie orzekania organu) przepisy techniczno-budowlane, w świetle których organ ustala istotne okoliczności dla stwierdzenia czy budynek został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, usytuowania obiektu, wymogów w zakresie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Za uzasadnieniem ww. uchwały NSA należy powtórzyć, że analiza przepisów

art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazuje, że samowola budowlana w ich świetle mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Tego rodzaju postępowanie w sprawie likwidacji skutków samowoli podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, wystąpienia tego rodzaju sytuacji w sprawie nie wykazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z ustaleń organu, w obowiązującym w 1994 r. w okresie wybudowania obiektu przez skarżących, do dnia 24 lipca 1994 r. plan zagospodarowania przestrzennego zakładał dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie: "teren budownictwa jednorodzinnego, dla adaptacji" zabudowa uzupełniająca (plombowa). Natomiast plan obowiązujący od dnia 25 lipca 1994 r. zakładał dla przedmiotowego terenu zabudowę mieszaną o charakterze podmiejskim.

Organ skupił się następnie na zagadnieniu wybudowania obiektu zgodnie

z zasadami wiedzy technicznej oraz stwierdził, że przedmiotowy budynek nie spełnia wymogu usytuowania obiektów w świetle przepisów techniczno-budowlanych.

Takie ustalenie winno skłonić organ do wniosku, że w sprawie nie zachodziły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na charakter formalny samowoli budowlanej. Organ winien więc sięgnąć w dalszym badaniu sprawy do obowiązujących na dzień orzekania przepisów techniczno-budowlanych, czego nie uczynił. Organowi odwoławczemu należy postawić zarzut przedwczesności wydania zaskarżonej decyzji wobec nie dających się zaakceptować ustaleń w zakresie wymogów techniczno-budowlanych jakie powinien spełniać budynek skarżących oraz stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji, a w konsekwencji konieczności prowadzenia dalszego postępowania przez ten organ przy zastosowaniu art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazuje, że organ nie poddał ocenie okoliczności sprawy w sposób kompleksowy i chronologiczny z uwzględnieniem zastosowania właściwych na dzień orzekania przepisów techniczno-budowlanych, aby dokonać zgodnego z normą prawną rozstrzygnięcia.

W takiej sytuacji nie sposób uznać, że organ odniósł się do poszczególnych dowodów i dokonał ich dogłębnej oceny, w sposób respektujący zasadę prawdy obiektywnej z uwzględnieniem faktów mających znaczenie prawne dla sprawy oraz przedstawił wynik wyjaśnienia zmierzającego do tego ustalenia w sposób spełniający wymogi pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, czym naruszył art. 7, art. 77

§ 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Podsumowując, stwierdzone przez Sąd wadliwości wskazują na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Kierując się powyższym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c

w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania, zasądzonych na rzecz skarżących od organu, obejmujących koszty poniesionego wpisu od skargi oraz wynagrodzenia ich pełnomocnika, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia ocenę prawną, z której wynika, że w stosunku do budynku skarżących konieczne jest stosowanie aktualnych na dzień orzekania organu przepisów techniczno-budowlanych oraz, że niespełnienie przez przedmiotowy obiekt tego rodzaju przepisów nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W następstwie tak zakreślonej oceny organ winien dokonać ponownej oceny ustalonych w sprawie faktów i ustalić ich znaczenie według właściwych norm prawnych i w następstwie rozstrzygnąć sprawę administracyjną.