Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3186/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151 w zw. z art. 193 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1662/18 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1662/18, w wyniku rozpoznaniu sprawy ze skargi T.B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2018 r. nr (...) wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2017 r. nr (...). Ponadto zasądził na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister; organ nadzorczy; organ) decyzją z dnia 18 czerwca 2018 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku T.B., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2017 r. nr (...)odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej: Prezes UMiRM) z dnia 20 lutego 1998 r. nr (...) w części, w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 1953 r. nr (...)oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. (dalej: PRN) z dnia 26 listopada 1952 r. nr (...) odmawiającego przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości (...), położonej przy ul. (...), ozn. nr hip. (...)- w części dotyczącej sprzedanych lokali nr (...)w budynku położonym przy ul. (...) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zmiana interpretacji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych nie stanowi przesłanki z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezesa UMiRM z dnia 20 lutego 1998 r. Podniósł, że skarżący nie kwestionuje ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Prezesa UMiRM z dnia 20 lutego 1998 r., gdzie szczegółowo wykazano wady decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a jedynie podnosi, że zbycie lokali nr (...) w budynku położonym w W. przy ul. (...) oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, jak i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego Prezes UMiRM winien stwierdzić nieważność decyzji z dnia 30 listopada 1953 r. w całości. Minister zauważył, że zbycie lokali nr (...) w budynku położonym przy ul. (...) wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego poprzedzone było decyzjami administracyjnymi orzekającymi o sprzedaży tych lokali ich najemcom i zbycie to nastąpiło w trybie dwuetapowym; w każdym bowiem przypadku zawarto także umowę sprzedaży lokalu i ustanowienie wieczystego użytkowania w formie aktu notarialnego, co podyktowane było ówcześnie obowiązującymi przepisami.

Minister zaznaczył, że przy ocenie legalności kwestionowanej decyzji Prezesa UMiRM z 1998 r. organ nadzoru zobowiązany jest zbadać jej prawidłowość względem przepisów i wykładni prawa obowiązującej w dacie wydania tej decyzji; nie dokonuje zaś, ani nie odwołuje się do aktualnie obowiązującej wykładni określonych przepisów prawa. Punktem odniesienia dla oceny decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest stan rzeczy w chwili wydania kwestionowanej decyzji, a zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może odnosić się tylko do sytuacji, gdy treść decyzji w sposób oczywisty jest niezgodna z treścią przepisu prawa.

Minister stwierdził, że analizując ustalenia zawarte w przedmiotowej decyzji, dotyczące wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, należy odnieść się do ówcześnie obowiązującego orzecznictwa sądowego w zakresie rozumienia "nieodwracalnych skutków prawnych", którym posiłkował się wówczas organ nadzoru, gdyż nie ma definicji legalnej tego pojęcia. Dalej zauważył, że prezentowane w czasie orzekania przez Prezesa UMiRM stanowisko sądownictwa oparte było na ogólnym założeniu, że prawo użytkowania wieczystego gruntów (...), ustanowione na rzecz osoby trzeciej, powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów własności czasowej. Organ nadzorczy stwierdził, że interpretacja pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, podlegająca ewolucji tak w praktyce organów orzekających, jak i w orzecznictwie, nie jest wiążąca dla organów administracji; niedopuszczalne jest, aby rozbieżności orzecznictwa i doktryny w przedmiocie oceny wystąpienia lub niewystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych mogły wypełnić przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to jest tym bardziej nie do zaakceptowania, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest eliminacja z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, zakwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest to zatem zbyt poważna i zbyt daleko idąca interwencja w ostateczną decyzję administracyjną, aby wystarczającym powodem dla jej usunięcia z obiegu prawnego była rozbieżność interpretacyjna nieodwracalnego skutku prawnego.

Minister uznał, że nie sposób zakwalifikować jako rażącej wady decyzji Prezesa UMiRM z dnia 20 lutego 1998 r. powołanie się przez organ administracji na jedno z możliwych rozumień instytucji prawnej, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zmiana interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie nie może mieć wpływu na ważność decyzji wydanej w 1998 r., a ponadto, że nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie, nie naruszono obowiązujących przepisów; postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Zdaniem organu nadzorczego, okoliczności sprawy nie pozwalają stwierdzić, aby przedmiotowa decyzja Prezesa UMiRM z dnia 20 lutego 1998 r. w części dotyczącej lokali nr (...) obarczona była jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2017 r.

W skardze na powyższą decyzję Ministra T.B. zarzucił błędną wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r., stwierdził, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwej odpowiedzi na pytanie, czy decyzja dekretowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wyjściowo Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że obydwa organy, pierwotnie orzekające w sprawie wniosku dekretowego dotychczasowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu - tj. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w decyzji z dnia 30 listopada 1953 r., którą to utrzymane zostało w mocy orzeczenie PRN w m.st. W. z dnia 26 listopada 1952 r. odmawiające przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości (...) – nie dostrzegły faktu terminowego złożenia wniosku przez dotychczasowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W takich warunkach organy, uzasadniając odmowne rozstrzygnięcia, wskazały wadliwie na brak złożenia w zakreślonym terminie wniosku dekretowego, którą to okoliczność Prezes UMIRM w decyzji z dnia 20 lutego 1998 r. uznał za rażąco naruszającą prawo. Sąd podkreślił, że z taką oceną opisanego naruszenia prawa się w pełni zgadza, bowiem w aktach sprawy znajduje się wniosek dekretowy, który został złożony w terminie. Niemniej jednak uznał, że narusza prawo zaskarżona decyzja Ministra, odmawiająca uznania nieważności decyzji z Prezesa UMiRM z dnia 20 lutego 1998 r. w części, w której ta ostatnia decyzja stwierdzała wydanie przywołanych decyzji dekretowych z naruszeniem prawa, w części dotyczącej sprzedaży czterech lokali mieszkalnych w budynku przy ulicy (...). Zdaniem Sądu, organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 lutego 1998 r. błędnie uznał, że decyzja dekretowa wywołała nieodwracalny skutek prawny, który stanowiła sprzedaż lokali mieszkalnych. Sąd uznał, że organ ten wadliwie zinterpretował powołane orzecznictwo, w tym uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 oraz zbędnie przeprowadził analizę interpretacji instytucji "rażącego naruszenia prawa".

W ocenie Sądu, problemu w niniejszej sprawie nie stanowią kwestie interpretacyjne, ale właściwa ocena jej niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego. Sąd wskazał na to, że konwalidacja wad decyzji dekretowej pośrednio legalizuje dalsze akty administracyjne, stanowiące podstawę rozporządzania nieruchomością podlegającą przepisom dekretu (...), w tym wadliwą decyzję lokalową. Jednocześnie zauważył, że dla nabycia prawa odrębnej własności lokali niezbędne było nie tylko zachowanie dwuetapowego trybu (wydanie decyzji administracyjnej i zawarcie umowy cywilnoprawnej obejmującej zbycie prawa do lokalu, udziału w nieruchomości budynkowej i prawie do gruntu), szczególnej formy umowy (akt notarialny), ale i dokonanie konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej. Podkreślił, że judykatura obecnie zgodnie przyjmuje, że uchylenie ostatecznej decyzji organu administracji stanowiącej podstawę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości samo przez się nie powoduje nieważności tej umowy, z tym że okoliczności, z powodu których uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla oceny, w świetle prawa cywilnego, ważności umowy sprzedaży lub dopuszczalności uchylenia się od skutków prawnych zawartego oświadczenia woli.

Sąd podkreślił, że decyzja dekretowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W tym zakresie argumentował, że wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu i budynku w drodze administracyjnej (w niniejszej sprawie [w drodze aktu] obarczonego rażącą wadliwością) nie można było wydać decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracji obowiązku wydania decyzji o sprzedaży lokalu. Innymi słowy, decyzja taka nie musiałby zostać wydana. Z kolei ich byty prawne, w sytuacji istnienia obydwu decyzji w obrocie prawnym – decyzji dekretowej i decyzji o sprzedaży lokalu – choć są współzależne, należy w odniesieniu do wywołania, bądź nie, przez te decyzje nieodwracalnych skutków prawnych - oceniać odrębnie. Nawiązując do przywołanej przez organ uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., Sąd stwierdził, że wnioski w niej zawarte w pełni podziela w niniejszej sprawie, tyle tylko, że powinny być one odniesione do, jak podkreślił Sąd Najwyższy, decyzji administracyjnej poprzedzającej zbycie lokalu na rzecz osoby trzeciej, którą to decyzją nie była decyzja dekretowa, ale decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu mieszkalnego.

W takich warunkach, z uwagi na wadliwą ocenę skutków, które zdaniem organu wywołała decyzja dekretowa, i uznając w pozostałym zakresie zasadność zarzutów skargi, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej: p.p.s.a. uchylił obydwie zaskarżone decyzje w części opisanej w sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej, kwestionującej wyrok WSA w Warszawie w całości, Minister (dalej również: skarżący kasacyjnie) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że kwestia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych sprzedażą lokali mieszkalnych nie dotyczy decyzji dekretowych, lecz decyzji lokalowych, a w konsekwencji uznanie w niniejszej sprawie, iż w stosunku do sprzedanych lokali mieszkalnych nr 1, 7, 9, 10 mieszczących się w budynku położonym w W. przy ul. (...) i udziałów z nimi związanych - nie zaszły nieodwracalne skutki prawne,

b) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że decyzja Prezesa UMiRM z dnia 20 lutego 1998 r. w zakresie, w jakim stwierdza wydanie decyzji dekretowych z naruszeniem prawa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

c) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że odmienna interpretacja pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych stanowi rażące naruszenie prawa;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 13 grudnia 2017 r. w związku z tym, że organ nadzoru błędnie uznał, iż decyzja Prezesa UMiRM z dnia 20 lutego 1998 r. nie naruszyła rażąco prawa,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie podstawą uchylenia nie są kwestie interpretacyjne, ale błędna ocena stanu faktycznego przez organ.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że nie sposób zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa powołania się przez Prezesa UMiRM w decyzji z dnia 20 lutego 1998 r. na jedno z możliwych rozumień instytucji prawnej, o której stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną. Ponadto zarzucił Sądowi I instancji, że mając na uwadze możliwość różnej interpretacji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, nie zweryfikował w tym zakresie linii orzeczniczej z okresu, gdy wydawana była przez Prezesa UMiRM decyzja z dnia 20 lutego 1998 r. W tym względzie powołał się na to, że w latach 90.[XX w.] orzecznictwo sądów w tożsamych sprawach, o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, odmawiających przyznania prawa własności czasowej, wskazywało na nieodwracalne skutki prawne tych decyzji w sytuacji zbycia części lokali znajdujących się w budynku położonym na gruncie (...), co do którego odmówiono przyznania prawa własności czasowej. Nadto podniósł, że pomimo tezy wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, iż "jeśli umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została zawarta na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to powyższe skutki prawne ustanowienia tego prawa (...) związane są z decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego, a nie z decyzją o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu (...)", w czasie, gdy była wydawana w trybie nadzorczym decyzja, "nie sformułowała się jeszcze linia orzecznicza zbieżna z tezą wyrażoną w powyższej uchwale". Na poparcie tego twierdzenia organ odwołał się do stanowiska zajętego w uchwale NSA z dnia 23 lutego1998 r. sygn. akt OPS 6/97, "wydanej 3 dni po badanym w trybie nadzoru rozstrzygnięciu", w którym to orzeczeniu NSA, "odnosząc się do tezy sformułowanej w uchwale z 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96" stwierdził, że "sformułowanie takiej tezy (...) nie oznaczało odejścia od dotychczasowego kierunku orzecznictwa". W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP nr 12, poz. 211 z 1992 r.). Skarżący kasacyjnie przedstawił także inne, późniejsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na uzasadnienie tezy, że również w orzecznictwie z okresu po wydaniu decyzji Prezesa UMiRM z 1998 r. powoływano się na powyższą uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., a zatem błędne jest uznanie Sądu I instancji, że organ wadliwie interpretuje powoływane orzecznictwo w zaskarżonej decyzji. Wobec tego Minister stwierdził, że Sąd niewłaściwie uznał, iż nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły w decyzjach dekretowych w żadnym zakresie, podczas gdy zgodnie z jedną z linii orzeczniczych prezentowanych w czasie wydania badanej w trybie nadzoru decyzji skutki takie wystąpiły.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 13 października 2022 r. – wydanym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, z późn. zm.) –sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została w swej zasadniczej części oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy; Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej – zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem.

Po pierwsze, kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie ocen przez Sąd I instancji nie mogło następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli sądowej.

Mając na uwadze, że kontrola sądowa dotyczy decyzji wydanej w trybie nieważnościowym – a do tego w takim, którego przedmiotem weryfikowania również była decyzja wydana w tym samym trybie, wskazać należy, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego (por. stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2328/21, dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd kasacyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, stanowisko to podziela. Nawet sprzeczność przedstawionej przez organ wykładni, nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, również dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 i 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19 - dostępne jw.).

W kwestii zajęcia przez organ wydający decyzję z 1998 r. stanowiska niezgodnego z przywołaną uchwałą NSA z 1996 r. wskazać trzeba, że zbliżony problem był już rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku, z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09. Pomimo upływu czasu stanowisko wyrażone w tym wyroku jest aktualne, a Sąd odwoławczy, rozpoznający niniejszą sprawę przyjmuje za swoje. Dlatego też jeszcze raz należy podkreślić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. W konsekwencji, dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Trafny jest również, podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Rozbieżność w wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma ona cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przypadku niejednolitej linii orzecznictwa sądowego. Stanowisko judykatury pozostaje konsekwentne w tej kwestii od wielu lat (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 1994 r. sygn. akt III SA 388/94, 19 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 862/18 i 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2034/19 - przywołane w wyroku z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1529/19, dostępnym jw.). Niejednolita linia orzecznicza nie pozwala jednostkom przewidywać skutków podejmowanych przez nie działań, nie służy budowaniu zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a obywatel nie może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07, OTK-A 2008/10/178). Jakkolwiek, jest to stan zdecydowanie niepożądany, to nawet okoliczność, że uchwała NSA wyraża stanowisko odmienne od tego, którym kierował się organ przy wydawaniu decyzji z 1998 r., nie stanowiła przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie chodzi więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 i wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1474/14 - dostępne jw.). Wobec powyższego należało przyjąć, że w świetle zaistniałej rozbieżności orzecznictwa w sprawach dotyczących skutków prawnych decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów nam obszarze m.st. W., trudno byłoby uznać stanowisko przyjęte przez organ w kwestionowanej decyzji z 1998 r. za oczywiście sprzeczne z treścią art. 156 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miało to, że stanowiący podstawę prawną kwestionowanej decyzji przepis art. 156 § 2 k.p.a. dopuszczał możliwość rozbieżnej jego interpretacji, co znalazło wyraz w różnych stanowiskach wyrażanych w judykaturze. W konsekwencji nie było również podstaw do zakwestionowania zastosowania przez Prezesa UMiRM przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Była to bowiem konsekwencja przyjęcia wystąpienia nieodwracalnych skutków kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 listopada 1953 r., co spowodowało, że pomimo uznania, iż decyzja ta (i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) rażąco naruszała prawo, organ nie mógł orzec jej nieważności, i w to miejsce stwierdził wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się końcowo do pozostałych zarzutów kasacyjnych, należało uznać, że niezasadne jednak okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., jak i przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Sąd niewątpliwe orzekł na podstawie akt sprawy, i w tej sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja. Zawarcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania było zaś wymogiem ustawowym. Z kolei to, że przedstawiona przez Sąd i wiążąca organ, na podstawie ar. 153 p.p.s.a., wykładnia prawa okazała się błędna, miało swoją przyczynę w naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. To z kolei finalnie prowadziło do naruszenia przepisu wynikowego (blankietowego), jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O naruszaniu art. 80 k.p.a. przez Sąd I instancji jednak nie mogło być mowy. Sąd ten uznał, że powodem, dla którego uchylił zaskarżoną decyzję (i poprzedzającą ją decyzję) była błędna ocena stanu faktycznego. Istotnie, Sądowi chodziło w tym wypadku o ocenę stanu faktycznego, gdyż stwierdzenie okoliczności w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych należy do sfery ustaleń faktycznych. Niemniej jednak stanowisko Sądu było w tym sensie nieuprawnione, że badana w postępowaniu nadzorczym była decyzja Prezesa UMiRM, a nie decyzja pierwotna z 1953 r. W tym wypadku chodziło o zbadanie, czy wydanie decyzji z 1998 r. przez ten organ w trybie nadzorczym nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w ramach "metapoziomu" nadzwyczajnej weryfikacji. Jak już to zostało powiedziane, postępowanie nadzorcze, prowadzone przez Ministra, było ograniczone do zbadania, czy Prezes UMiRM nie naruszył rażąco art. 156 i art. 158 k.p.a., nie zaś do szczegółowej oceny poglądów prawnych i linii orzeczniczych, dotyczących wzajemnych zależności pomiędzy decyzjami wydawanymi w odniesieniu do tzw. nieruchomości (...) (decyzje dekretowe i dalsze decyzje będące ich konsekwencją) i rozstrzygania, czy wydanie decyzji dekretowej wywołuje nieodwracalne skutki prawne.

Podsumowując wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że finalnie skarga kasacyjna okazała się zasadna, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. były słuszne i niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Natomiast po stronie Ministra do naruszenia tych przepisów w analizowanej sprawie nie doszło. Stwierdzony błąd Sądu I instancji mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, skoro skutkował niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji. Wobec tego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

Rodzaj stwierdzonego uchybienia i okoliczności sprawy uzasadniały nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale również zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi. Decyzji Ministra nie można bowiem przypisać uchybień wskazanych przez Sąd i skarżącego, a w szczególności uznać zasadności poniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy, które zadecydowały o kierunku jej rozstrzygnięcia przez organ nadzorczy, zostały w odpowiedni sposób ustalone, rozważone i wyjaśnione w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. W takiej bowiem sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, nie można było twierdzić, że stanowisko Ministra jako organu nadzorczego w odniesieniu do zakwestionowanej decyzji Prezesa UMiRM z 1998 r. (również wydanej w postępowaniu w sprawie nieważności decyzji) było wadliwe. Okoliczności sprawy pozwalały na wyciągnięcie właśnie tego rodzaju wniosku, jaki ostatecznie przedstawił Minister w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.