Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1875/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej L. C. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Wa 1875 /18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), odmówił wyłączenia stosowania wobec L.L.(dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca L.L. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca, powołując się na brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - uznała, że jeśli chodzi o pojęcie "krótkotrwałej służby", którym posłużył się ustawodawca w tym przepisie, to nie zostało zdefiniowane. Wobec tego skarżąca uznała, że dla zastosowania tego przepisu "krótkotrwałość" powinna być oceniana poprzez porównanie okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. z okresem służby po tej dacie, przy czym - jak zaznaczyła skarżąca - okres służby przed 1990 r. powinien być krótszy od okresu służby w późniejszych latach.

Skarżąca wskazała we wniosku, iż pełniła służbę w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], jako referent w sekcji [...], w okresie od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] sierpnia 1988 r. Następnie, jak podniosła, po złożeniu w 1988 r. rezygnacji z pełnienia dalszej służby, zatrudniona była w [...] w [...] (od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] stycznia 1991 r.) na stanowisku [...] oraz przez spółkę [...] w [...] na stanowisku [...] (od dnia [...] listopada 1991 r. do dnia [...] sierpnia 1992 r.). Następnie, jak zauważyła skarżąca, w 1993 r. złożyła wniosek o zatrudnienie w Komendzie Rejonowej Policji w [...], jako pracownik cywilny na stanowisku referenta [...]. W tym charakterze zatrudniona była w okresie od dnia [...] sierpnia 1993 r. do dnia [...] sierpnia 1994 r. Strona skarżąca wskazała, że służbę w Policji pełniła od dnia [...] sierpnia 1994 r. do dnia [...] lutego 2009 r., informując jednocześnie, iż wraz z uzyskaniem uprawnień emerytalnych została zwolniona ze służby w Policji w 2009 r.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca stwierdziła, że przed dniem 31 lipca 1990 r. pełniła służbę przez okres 3 lat 11 miesięcy i 24 dni, natomiast po tej dacie okres jej służby w charakterze funkcjonariusza Policji wyniósł 14 lat, 6 miesięcy i 1 dzień. Ponadto wnioskodawczyni przez okres 1 roku i 14 dni, jako pracownik cywilny, była zatrudniona w Komendzie Rejonowej Policji w [...].

Zdaniem skarżącej, z powyższego wynika, że pełniła ona służbę, jako funkcjonariusz przez okres w sumie 18 lat 5 miesięcy i 25 dni.

W tej sytuacji, skarżąca uznała, że mając na uwadze przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w postaci "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", uzasadnionym jest stwierdzenie, że przesłanka ta w jej przypadku została spełniona, albowiem okres służby przed 1990 r., wynoszący 3 lata, 11 miesięcy i 24 dni jest znacząco krótszy niż okres służby pełnionej po tej dacie (14 lat, 6 miesięcy i 1 dzień).

Strona skarżąca stwierdziła jednocześnie, iż spełnia także przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W tym zakresie, skarżąca zauważyła, iż w trakcie służby była regularnie opiniowana przez swoich przełożonych. W opiniach służbowych wskazywano, że skarżąca była osobą pracowitą, systematyczną i zdyscyplinowaną, a także w sposób sumienny i należyty wykonywała powierzone jej obowiązki. Ponadto, skarżąca wskazała, iż jej przełożeni nigdy nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń co do wykonywanej przez nią pracy. Podniosła również, że nie toczyło się wobec niej żadne postępowanie dyscyplinarne. Wskazała także, iż nie była karana. Skarżąca podkreśliła, iż wielokrotnie wskazywano również na jej wysokie kwalifikacje do pełnienia służby, w tym zwłaszcza w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach o wydanie [...]. Skarżąca zauważyła jednocześnie, że w czasie służby po 1989 r. była wielokrotnie nagradzana za swoją pracę, zaś w 1995 r. została wyróżniona nagrodą pieniężną w związku ze szczególnym zaangażowaniem wykazanym w czasie operacji policyjnej "[...]". Jednocześnie, skarżąca podniosła, iż otrzymywała również dodatek służbowy za wzorową służbę.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej L.L. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca L.L. została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] z dniem [...] lutego 2009 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stwierdził, że w sytuacji skarżącej uznać należy za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, okres służby od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] sierpnia 1988 r., tj. okres 3 lat, 11 miesięcy i 24 dni. Jednocześnie, organ zauważył, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 18 lat, 5 miesięcy i 25 dni.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] października 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ wskazał również, że z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] wynika, że strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Zdaniem organu, wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto, jak zauważył organ, w materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec strony skarżącej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie, Minister stwierdził, że Komendant Główny Policji poinformował, że brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister zauważył, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ zauważył ponadto, że warto podkreślić, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ wskazał, że - w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że skoro całkowity okres służby skarżącej L. L. wynosi 18 lat, 5 miesięcy i 25 dni, zaś służba skarżącej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 11 miesięcy i 24 dni, co stanowi około 21% całego okresu służby, to - zdaniem organu - nie można w tej sytuacji mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony, jako krótkotrwały. Zdaniem Ministra, prawie 4-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego.

Z kolei, jeśli chodzi o analizę spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą L. L. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ zauważył, że w opinii Komendanta Głównego Policji skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej. Jednakże, Minister podniósł jednocześnie, że brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Przy czym, jak zaznaczył organ, sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, skarżąca zarzuciła Ministrowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1.1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ administracji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

1.2. naruszenie art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania strony skarżącej do władzy publicznej,

1.3. naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. - poprzez niewskazanie stronie skarżącej przez organ zależnych od niej przesłanek, niespełnionych lub niewykazanych przez nią w toku postępowania administracyjnego, których brak skutkować miał wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej wnioskodawczyni, co stanowiło brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, podczas gdy obowiązkiem organu było w takiej sytuacji poinformowanie strony skarżącej o możliwości złożenia dalszych wyjaśnień lub dowodów celem wykazania przesłanek koniecznych do wydania decyzji zgodnie z jej wnioskiem,

1.4. naruszenie art. 12 k.p.a. - poprzez brak niezwłocznego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy brak było konieczności przeprowadzania długotrwałego zbierania dowodów i wyjaśnień, bowiem wszelkie dowody w postaci akt osobowych udostępnionych przez Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej i Archiwum Policji zostały przedłożone organowi przez stronę skarżąca wraz z jej wnioskiem, a mimo to organ wystąpił ponownie do ww. organów o te same dowody i jednocześnie nie występował o żadne inne dowody poza przedłożonymi przez stronę skarżącą,

a w konsekwencji:

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co miało miejsce poprzez odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przy jednoczesnym zaniechaniu przez organ zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia, czego skutkiem była odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącej ww. przepisów cyt. ustawy, podczas gdy - przy należytym rozpoznaniu sprawy - należało uznać, że ziściły się określone w nim przesłanki wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Ponadto, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wydruku ze strony internetowej Państwowej Agencji Prasowej zawierającego wypowiedź Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 października 2017 r. odnoszącą się do motywów wydania przez niego decyzji odmowej w stosunku do wszystkich osób, które złożyły wnioski o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - na okoliczność wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że Minister, wydając sporną decyzję, naruszył przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący i nierzetelny rozpatrzył materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło organ do poczynienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej, ocena dowodów w niniejszej sprawie została ograniczona jedynie do wyliczenia okresów pełnienia przez skarżącą służby przed 1989 r. i po tej dacie, a także do stwierdzenia przez organ, że z posiadanych przez niego dokumentów nie wynika, by skarżąca pełniła służbę po 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia. Jednocześnie, skarżąca zauważyła, że obowiązkiem organu było przeprowadzenie dowodów celem ustalenia, czy wnioskodawczym rzetelnie pełniła swoje obowiązki po tej dacie oraz czy odbywało się to z narażaniem życia i zdrowia, przy czym - zdaniem skarżącej - samo ustalenie, że takie zagrożenie w czasie jej służby nie wystąpiło, nie było wystarczające do odmowy wydania w stosunku do niej decyzji pozytywnej. Skarżąca uznała, że pominięcie przez Ministra ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., zaś brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego zbadania skutkował niemożnością dokonania rzetelnej oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż Minister wydał zaskarżoną decyzję po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, czym naruszył art. 8 k.p.a. Skarżąca uznała jednocześnie, iż zarzut ten wiąże się z dalszymi naruszeniami przepisów postępowania, a to w szczególności z naruszeniem art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. miało miejsce poprzez niewskazanie stronie skarżącej przez organ zależnych od mej przesłanek, niespełnionych lub niewykazanych przez nią w toku postępowania administracyjnego, których brak skutkować miał wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem wnioskodawczyni, mimo że zgodnie z art. 79a k.p.a., organ - dochodząc do przeświadczenia, że wprawdzie zgromadzone dowody nie wskazują na nierzetelność pełnienia przez skarżącą służby po 1989 r., jednakże z uwagi na brak dowodów na pełnienie prze nią tej służby z narażeniem życia i zdrowia wyda decyzję niezgodną z jej wnioskiem - powinien był poinformować stronę skarżącą o tym i wyznaczyć jej termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także przedłożenie dodatkowych dowody celem wykazania spełnienia przesłanek niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej. Tymczasem, jak zarzuciła skarżąca, Minister poprzez zaniechanie w tym zakresie nie tylko naruszył dyspozycję art. 79a k.p.a., ale naruszył również szerszy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, ustanowiony w art. 9 k.p.a.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 k.p.a., strona skarżąca stwierdziła, iż Minister nie załatwił sprawy w sposób niezwłoczny, pomimo, iż brak było konieczności przeprowadzania długotrwałego zbierania dowodów i wyjaśnień. Skarżąca zauważyła, że od daty złożenia przez nią wniosku do wydania decyzji upłynął ponad 1 rok i 4 miesiące, mimo, że skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła dowody w postaci całości akt osobowych.

Strona skarżąca uznała, że powyżej opisane działania Ministra polegające na braku należytego i wyczerpującego informowania wnioskodawczyni o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na jej prawa i obowiązki oraz przewlekłe prowadzenie postępowania świadczyć mogą o tym, iż Minister jeszcze przed rozpoznaniem wniosku skarżącej i przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego, mógł założyć jego negatywne załatwienie, bez względu na indywidualne okoliczności dotyczące strony skarżącej. Zdaniem skarżącej, o powyższym mogą świadczyć publiczne wypowiedzi osób pełniących funkcję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Strona skarżąca zauważyła bowiem, że jak wynika z komunikatu Polskiej Agencji Prasowej z dnia [...] października 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] miał powiedzieć, że nie skorzystał z uprawnień i nie wyłączył żadnego byłego funkcjonariusza SB spod działania "ustawy dezubekizacyjnej", gdyż wychodzi z założenia, że "(...) wszyscy ci, którzy przystępowali do SB, wiedzieli do jakiej organizacji przystępują, w związku z tym nie mogą być uprzywilejowani". Według strony skarżącej, w sprawie zachodzą więc istotne wątpliwości co do zgodności zaskarżonego aktu z prawem, uzasadniające przeprowadzenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodu uzupełniającego z dokumentów. Ponadto, skarżąca uznała, że przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wydruku ze strony internetowej Państwowej Agencji Prasowej, zawierającego wypowiedź Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnoszącą się do motywów wydania przez niego decyzji odmowej w stosunku do wszystkich osób, które złożyły wnioski o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - ze względu na swój charakter nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, strona skarżąca zauważyła na wstępie, że pomimo, iż decyzja wydawana na podstawie art. 8a cyt. ustawy ma charakter uznaniowy, to organ nie jest jednak w takim przypadku zwolniony od obowiązku wydania tej decyzji zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Według strony skarżącej, tego warunku organ jednak nie dochował.

Skarżąca uznała, że posiada oczywisty interes w pozytywnym załatwieniu jej wniosku, albowiem wyłączenie stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy skutkowałaby zachowaniem przez nią prawa do emerytury w dotychczasowej wysokości. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, nie sposób uznać, że prawidłowo pojmowany interes społeczny przemawia przeciwko wydaniu wobec niej pozytywnego rozstrzygnięcia. Strona zauważyła, że sam Minister wskazał, że wnioskodawczyni rzetelnie pełniła swoją służbę po 1989 r. Ponadto, skarżąca uznała, że z przeprowadzonych przez organ dowodów nie wynikało, by służba przed tą datą wykonywana była przez nią w sposób zasługujący na negatywną ocenę, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż nie popełniła w tym czasie żadnych czynów na szkodę innych osób. Strona podkreśliła, że jej praca przed 1989 r. w sekcji [...] miała charakter biurowy, administracyjny. Skarżąca stwierdziła, że nie podejmowała żadnych decyzji merytorycznych i nie miała żadnych uprawnień władczych. W tej sytuacji, skarżąca uznała, że objęcie jej odpowiedzialnością zbiorową za czyny popełnione przez inne osoby przed 1989 r., tylko z uwagi na zatrudnienie skarżącej w Urzędzie Spraw Wewnętrznych, bez dokonania indywidualnej oceny jej działalności, godzi w zasady sprawiedliwości i nie może być uważane za zgodne z interesem społecznym. Wobec powyższego, skarżąca stwierdziła, iż prawidłowe przeprowadzenie przez Ministra postępowania administracyjnego powinno było doprowadzić do konkluzji, że wyważenie obu interesów, pozwala na wydanie wobec wnioskodawczyni decyzji pozytywnej.

Mając powyższe na względzie, skarżąca zarzuciła, iż Minister wydał zaskarżoną decyzję negatywną przekraczając granice uznania administracyjnego, a więc w sposób dowolny.

Ponadto, skarżąca zarzuciła, że Minister naruszył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że Minister uznał, iż dla wydania decyzji pozytywnej konieczne jest stwierdzenie pełnienia służby przez wnioskodawcę po 1989 r. z narażaniem życia i zdrowia, podczas gdy okoliczność ta została przez ustawodawcę wskazana, jako przykład rzetelnego pełnienia służby. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, skoro Minister przyjął, że nie sposób uznać, iż służba skarżącej była nierzetelna, to oznaczać to tylko może przyznanie, że wnioskodawczyni pełniła służbę w sposób rzetelny. Według skarżącej, powyższe było więc wystarczające do przyjęcia, że spełniona została przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto, skarżąca zarzuciła, że Minister bezzasadnie uznał, iż obligatoryjne jest spełnienie dodatkowej przesłanki w postaci pełnienia tej służby z narażeniem życia i zdrowia.

W konsekwencji, w ocenie strony skarżącej, prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego powinno było skutkować wydaniem w stosunku do skarżącej decyzji pozytywnej, tj. uwzględniającej jej wniosek o wyłączenie w stosunku do skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

Skarżąca podkreśliła, że art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ustanawia dwie przesłanki wydania przez Ministra decyzji pozytywnej. Pierwszą jest krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. Strona skarżąca uznała, że w jej przypadku służba przed tą datą wynosiła 3 lata, 11 miesięcy i 24 dni w stosunku do 18 lat, 5 miesięcy i 25 dni całej służby, a więc stanowiła nawet mniej niż 1/4 jej okresu służby. Według skarżącej, z uwagi na brak ustawowego określenia, co oznacza sformułowanie "krótkotrwała", już sam fakt, iż wnioskodawczyni pełniła służbę przed 1989 r. pięć razy krócej niż po tej dacie, pozwala na stwierdzenie, że służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Drugą przesłanką, jak zauważyła skarżąca, jest natomiast rzetelne pełnienie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W ocenie strony skarżącej, również ta przesłanka została przez nią spełniona, o czym świadczy przyznanie przez Ministra, że zgromadzone dowody nie wskazują, by pełniła służbę nierzetelnie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dokonując szczegółowej analizy przesłanek zastosowania przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ wskazał w konsekwencji, że skoro służba skarżącej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 11 miesięcy i 24 dni, co stanowi około 21% całego okresu służby (całkowity okres służby skarżącej wynosił 18 lat, 5 miesięcy i 25 dni), to - zdaniem organu - nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony, jako krótkotrwały. Organ uznał, że prawie 4-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego.

Z kolei. Odnosząc się do analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył jednakże, iż brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Niezależnie od powyższego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem Ministra, zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

W konsekwencji, Minister stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w niniejszej sprawie nie został naruszony zarówno żaden z przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. Jednocześnie, organ uznał, iż nie zostały również popełnione błędy w ustaleniach faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również nie została naruszona zasada swobodnej oceny materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga L. L. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, jak i błędną interpretację przepisu prawa materialnego - art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając wspomnianą decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej L. L. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew stanowisku Ministra - ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat, 11 miesięcy i 24 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że L. L. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] sierpnia 1984 r. do dnia [...] sierpnia 1988 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosi 18 lat, 5 miesięcy i 25 dni.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącej wynosi 18 lat, 5 miesięcy i 25 dni, uznać należy, że służba przez 3 lata, 11 miesięcy i 24 dni na rzecz państwa totalitarnego obejmująca wyłącznie okres, w którym skarżąca nie wykonywała żadnych zadań operacyjnych odpowiednich dla macierzystej jednostki, do której była przypisana, była służbą krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżąca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister stwierdził jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew sugestii Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, mylnie uznając w uzasadnieniu decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Zdaniem Sądu, do zastosowania przez Ministra uprawnienia z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, konieczne jest więc ustalenie wyłącznie spełniania przez stronę wnioskującą dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a więc "krótkotrwałości" służby i "rzetelności" służby, które w przypadku wykazania w toku postępowania stanowią właśnie ów "szczególnie uzasadniony przypadek", dający podstawę do zastosowania przez organ wyłączenia na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, że rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie (pomijając podniesiony wyżej zarzut błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 8a cyt. ustawy), organ naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, przyjąć trzeba także, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia istotnych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Uznając zatem, że skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r., mając na względzie przedstawione powyżej wskazania Sądu odnośnie interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie, orzekając o kosztach postępowania sądowego, Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, opierając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W ramach powyższej kwoty Sąd uwzględnił również koszty poniesionej przez skarżącą opłaty skarbowej w wysokości 17 złotych, którą strona zobowiązana była uiścić w związku z udzielonym adwokatowi pełnomocnictwem procesowym.