Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 398/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1270/17 w sprawie ze skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1270/17 oddalił skargę M. M. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...], Wydział [...] do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji, pismem z 26 lutego 2016 r., sygn. akt [...], poinformował Naczelnika Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji o przedstawieniu skarżącemu zarzutów o to, że: w okresie między [...] lutego 2015 r. a [...] kwietnia 2015 r. w [...], [...] oraz innych miejscach na terenie kraju, będąc jako funkcjonariusz Policji obowiązany do przestrzegania przepisów prawa oraz do powstrzymywania się od wykonywania czynności sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy, niedopełniając obowiązku polegającego na wykrywaniu i ściganiu sprawców przestępstw, działając wspólnie i porozumieniu z funkcjonariuszami Policji T. S. i L. L., w ramach czynności służbowych kierował wykonaniem przestępstwa polegającego na uczestniczeniu przez K. G., K. K. i inne nieustalone osoby, wbrew przepisom art. 33-35, art. 40 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, w obrocie znaczną ilością środka odurzającego grupy I-N, tj. 2 kilogramów ziela konopi innych niż włókniste, potocznie określanego marihuaną, w ten sposób, że wspólnie z T. S. nakłonił K. G. do nabycia tego środka odurzającego w określonej przez siebie ilości i cenie, a następnie [...] lutego 2015 r. polecił mu dalsze przekazanie tych środków [...] lutego 2015 r. określonym przez siebie osobom, towarzyszącym K. K. oraz w określonym miejscu na terenie [...], które wskazał K. G. , a za pośrednictwem współdziałającego z nim L. L.. K. K., w następstwie czego K. G. nabył 2 kilogramy ziela konopi innych niż włókniste za [...] zł od D. G., a następnie przekazał tę ilość środka odurzającego co najmniej dwóm nieustalonym osobom towarzyszącym K. K., od których K. G. przyjął [...] zł, które przekazał D. G., czym działał na szkodę interesu publicznego, tj. o przestępstwo z art. 56 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w zb. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.

Postanowieniem z 26 lutego 2016 r., sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w [...], Wydział [...] do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji postanowił o zastosowaniu wobec skarżącego, podejrzanego o dokonanie czynu z art. 231 § 1 k.k. inne, środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych.

Pismem z 31 maja 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej delegowana do Prokuratury Krajowej poinformowała, że śledztwo o sygn. akt [...] zostało przejęte do dalszego prowadzenia przez [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] pod sygn. akt [...].

Pismem z 27 lipca 2016 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji wystąpił do Prokuratora Prokuratury Krajowej [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne o sygn. akt [...], a także o przekazanie kopii materiałów przedmiotowego postępowania.

2 sierpnia 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej delegowana do Prokuratury Krajowej wydała zarządzenie, w którym nie uwzględniła wniosku Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji i odmówiła udostępniania akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przeciwko skarżącemu wskazując, że śledztwo znajduje się w fazie czynienia istotnych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie znamion strony podmiotowej.

Pismem z 5 września 2016 r. ponownie zwrócono się do Prokuratora Prokuratury Krajowej [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] z prośbą o udzielenie odpowiedzi na temat przewidywanego terminu zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu, a także wskazanie, czy w najbliższym czasie zostanie uchylony wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.

Pismem z 13 września 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej delegowana do Prokuratury Krajowej poinformowała, że prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne jest w toku, a środek zapobiegawczy orzeczony wobec niego jest w dalszym ciągu stosowany.

Po dokonaniu analizy stanu faktycznego, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, uwzględniając wniosek Naczelnika Zarządu w [...] tej jednostki, pismem z [...] października 2016 r., poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.).

Wnioskiem z 18 października 2016 r. skarżący wystąpił o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji do czasu rozpoznania złożonego wniosku "o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec Prokuratora Prokuratury Regionalnej [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] (...) oraz funkcjonariuszy Biura Spraw Wewnętrznych KGP Wydział w [...]" prowadzących przeciwko skarżącemu postępowanie. Ponadto wniósł o zwrócenie się do Prokuratury Krajowej z wnioskiem o udzielenie informacji o rozstrzygnięciu.

Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2016 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby.

W związku ze złożeniem zażalenia na to postanowienie, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2017 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi skarżącego 31 stycznia 2017 r.

Następnie realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z [...] października 2016 r. organ pierwszej instancji wystąpił o opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.

27 października 2016 r. Przewodniczący związku zawodowego sporządził opinię, w której wskazał, że udziela poparcia stronie służbowej w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Pismem z 9 listopada 2016 r. ponownie zwrócono się do Prokuratora Prokuratury Krajowej [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] z prośbą o udzielenie odpowiedzi, na jakim etapie znajduje się prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne, kiedy przewidywane jest jego zakończenie i czy w najbliższym czasie zostanie uchylony wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych funkcjonariusza Centralnego Biura Śledczego Policji. Wystąpiono również o przekazanie kopii materiałów przedmiotowego postępowania karnego.

Pismem z 16 listopada 2016 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej delegowana do Prokuratury Krajowej poinformowała, że prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne jest w toku, a środek zapobiegawczy orzeczony wobec niego jest w dalszym ciągu stosowany i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Ponadto zarządzeniem z 16 listopada 2016 r. nie uwzględniła wniosku Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji i odmówiła udostępnienia akt postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...], wskazując, że śledztwo znajduje się w fazie czynienia istotnych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie znamion strony podmiotowej.

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] stycznia 2017 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 45 ust. 1 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z [...] stycznia 2017 r. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast doręczona ona została pełnomocnikowi skarżącego [...] stycznia 2017 r.

Pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Komendant podał, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie tego przepisu było zatem wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. Organ podniósł, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Funkcjonariusz Policji ma obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, a także postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych. Zaznaczył, że funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Traci on również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania.

W ocenie Komendanta Głównego Policji podejrzenie policjanta o popełnienie przestępstwa z art. 56 ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zb. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., które niewątpliwie spotyka się z negatywnym odbiorem społecznym sprawia, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Organ podkreślił, że Policja w odbiorze społecznym musi być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Dlatego też Komendant uznał, że zgromadzone w niniejszym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Organ podniósł także, że nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania przygotowawczego. W szczególności nie musi wykazać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia zarzucanych mu przestępstw. Udowodnienie faktu popełnienia przez podejrzanego zarzucanych mu czynów należy bowiem do organów ustawowo powołanych do ścigania przestępstw i następuje w ramach prowadzonego w konkretnej sprawie postępowania karnego. Natomiast ocena dowodów mających uzasadniać popełnienie przestępstwa należy do organów wymiaru sprawiedliwości - właściwego sądu. W niniejszym postępowaniu organy nie mogły ponadto oceniać okoliczności towarzyszących przedstawieniu skarżącemu określonych zarzutów oraz wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Okolicznością bowiem, która legła u podstaw decyzji nie jest popełnienie przestępstwa przez skarżącego, ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutu popełnienia przestępstwa, dodatkowo ściśle powiązanego z pełnieniem służby. Stąd też nie jest celowym prowadzenie przez organy Policji postępowania dowodowego ukierunkowanego na ustalenie czy wymieniony dopuścił się zarzucanych mu czynów.

Komendant zwrócił również uwagę, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Zwolnienie może nastąpić bowiem także przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych. Podobnie brak było podstaw do badania "szczegółowego charakteru zadań wykonywanych podczas pełnienia służby" przez skarżącego, gdyż w niniejszej sprawie samo pozostawanie policjanta pod zarzutem dokonania przestępstwa umyślnego związanego z wykonywaniem czynności służbowych, jest niewątpliwie zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że rozstrzygniecie Komendanta Głównego Policji jest prawidłowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż okolicznością niesporną w niniejszej sprawie był fakt, że na dzień wydawania skarżonej decyzji skarżący miał postawiony zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenie publicznego. Okolicznością nie wymagającą dowodzenia było również to, iż charakter i rodzaj zarzucanego mu przestępstwa, miał znaczny ciężar gatunkowy, jak również negatywny wydźwięk z punktu widzenia przesłanki nieskazitelności charakteru. Powyższe sprawiło, że skarżący przestał legitymować się przymiotem "nieskazitelności charakteru". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Policji. To zaś sprawiło, iż w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed Policją, leży wydalenie skarżącego z szeregów służby.

Zdaniem Sądu na przeszkodzie powyższym konkluzjom nie stoi konstytucyjna i ustawowa zasada domniemania niewinności. Specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, że powyższa zasada podlega wyłączeniu w postępowaniu pragmatycznym dotyczącym policjanta. Funkcjonariusze, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Samo już zaś objęcie policjanta przez prokuratora zarzutem dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, sprawia, iż traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się z pracą w organach ścigania. Nadto podstawy zwolnienia w omawianym trybie nie stanowi fakt popełnienia zarzucanego funkcjonariuszowi czynu, a sam fakt postawienia mu prokuratorskich zarzutów w tym zakresie. Sąd wskazał także, iż na ustalenia co do istnienia ważnego interesu służby w zwolnieniu z niej skarżącego, nie wpływa okoliczność, że jego zwierzchnicy nie mieli zastrzeżeń do jego pracy przed postawieniem mu zarzutu popełnienia przestępstwa. Nie zmienia to bowiem faktu późniejszego pojawienia się okoliczności, poddających w wątpliwość posiadanie przez skarżącego cech charakteru umożliwiających mu służbę w szeregach Policji.

W ocenie Sądu, w realiach faktycznych niniejszej sprawy brak jest również przesłanek dla uznania, iż w odniesieniu do skarżącego wystarczającym byłoby zawieszenie w czynnościach służbowych. Samo zawieszenie nie ochroniłoby bowiem w sposób wystarczający dobra nadrzędnego, jakim jest dobro służby. Nadto wpływałoby na jej dezorganizację, oraz wiązać by się mogło z demoralizującym wpływem na pozostałych funkcjonariuszy pozostających w służbie.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, aby organ błędnie utożsamiał interes służby z interesem społecznym. Decyzje podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, powinny uwzględniać zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes skarżącego. Interes służby pozostaje w ścisłym związku z szeroko rozumianym interesem społecznym. Na "dobro służby" należy bowiem patrzeć przez pryzmat zadań przed nią stawianych i wyników w zakresie dobra społecznego – jakie ma realizować. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji umożliwia zwolnienie policjanta ze służby niezależnie od wyniku ewentualnego postępowania karnego toczącego się wobec funkcjonariusza. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia. Organ miał zatem możliwość wyboru podstawy prawnej rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W ocenie Sądu organ uzasadnił zaś wyczerpująco zasadność oparcia rozstrzygnięcia o normę art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy pragmatycznej. Wyczerpująco wyjaśnił też powody, dla których zastosował w odniesieniu do skarżącego powyższą normę.

Skarżący na powyższy wyrok wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie, względnie o stwierdzenie jego nieważności, jak i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie:

art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. 2 art. 9 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a., przez ich błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy dowody przeprowadzone w sprawie wskazują, iż istnieją przesłanki takiego rodzaju, że względem skarżącego należy wydać rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji z [...] stycznia 2017 r., choć postępowanie w sprawie prowadzonej z jego udziałem jak dotąd nie zakończyło się wniesieniem aktu oskarżenia, przeprowadzane jest nadal postępowanie dowodowe inicjowane skutecznie przez skarżącego, co uzasadnia pogląd, że rozkaz personalny o jego zwolnieniu wydany został przedwcześnie i na podstawie niezweryfikowanych przesłanek;

art. 41 ust 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 43 ust 3 ustawy o Policji, przez uznanie, że zaistniały przesłanki upoważniające Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji do wydania rozkazu personalnego zwalniającego skarżącego ze służby w Policji z [...] stycznia 2017 r. w sytuacji, gdy postępowanie przygotowawcze w sprawie skarżącego nie zakończyło się, trwa wyjaśnianie okoliczności związanych z zarzucanymi mu czynami, nie został wniesiony w jego sprawie choćby akt oskarżenia, a Sąd nie uznał prawomocnie winy;

art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a., przez jego niezastosowanie w trakcie procedowania z uwzględnieniem konieczności stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności z urzędu zwłaszcza, że wbrew treści przepisu organ w osobie Komendanta CBS nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie zweryfikował podstaw zarzutu oraz samych okoliczności towarzyszących postawieniu zarzutów w kontekście wartości dowodowych pomówień wobec skarżącego oraz szczególnego charakteru zadań wykonywanych podczas pełnienia służby, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia w sprawie w oparciu o nieustalony stan faktyczny,

art 8 k.p.a., z uwagi na jego niezastosowanie i wydanie rozkazu przez Komendanta Centralnego Biura Policji z [...] lutego 2017 r., z pogwałceniem obowiązku prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zwłaszcza, że postępowanie w sprawie prowadzone przez prokuraturę nie zostało jak dotychczas zakończone, natomiast dowodami na popełnienie przestępstwa przez skarżącego są przestępcy, którzy odbywają karę za sprawą postępowań prowadzonych przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty te nie zostały sporządzone z należytą starannością. Zauważyć bowiem należy, że w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego właściwe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Wyszczególnione w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które jednak w skardze kasacyjnej nie zostały podane, co uniemożliwia dokonanie oceny naruszenia tych przepisów.

Zważyć jednak należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się wokół błędnej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej, które – w ocenie skarżącego - niewyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy, wydały decyzję w oparciu o całkowicie nieustalony stan faktyczny, co uniemożliwiło wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ. W rozpoznawanej sprawie nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ zaskarżone rozstrzygnięcie w całości oparł na pozostających w porządku prawnym przepisach ustawy o Policji i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast krytyka dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego nie może być dokonywana przez zarzut naruszenia powyższego przepisu.

Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący kasacyjnie nie określił na czym miałoby w rozpoznawanej sprawie polegać naruszenie powyższego przepisu, wobec czego nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy przekonanie Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Z uwagi na znajdującą zastosowanie w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ w swoich rozważaniach skoncentrował się na przedstawionych skarżącemu zarzutach, jak również na zastosowanym wobec skarżącego środku zapobiegawczym w postaci zawieszenia go w czynnościach służbowych funkcjonariusza Centralnego Biura Śledczego Policji. Były to dla organu materiały wiążące, zważywszy zwłaszcza, że organ nie był uprawniony do oceny wartości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod katem odpowiedzialności karnej skarżącego. Zarówno organ, jak i następnie Sąd pierwszej instancji przedstawiły szczegółową analizę spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki ważnego interesu służby i ocenę tę należy w pełni podzielić. Okolicznością niesporną jest, że na skutek postanowienia Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w [...], Wydział [...] do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji z [...] lutego 2016 r. skarżący stanął pod zarzutem popełnia przestępstw określonych w art. 56 ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zb. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. ("wprowadzanie do obrotu środków odurzających" i działania na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienia obowiązków służbowych w celu przyjęcia korzyści majątkowej). Wobec skarżącego zastosowano środek zabezpieczający w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Charakter zarzucanych skarżącemu czynów, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, zostały dostrzeżone przez organizację związkową, która z istoty swych statutowych celów działania broni interesów funkcjonariuszy Policji, lecz w tym przypadku nie wniosła sprzeciwu co do trybu rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Podkreślenia wymaga, że skarżącemu został postawiony zarzut popełnienia przestępstwa ściśle powiązanego z pełnieniem służby. Czyn, o popełnienie którego skarżący jest podejrzany, miał miejsce w czasie, gdy pełnił on funkcję Naczelnika Wydziału do Zwalczania Przestępczości Narkotykowej Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji. Te wszystkie okoliczności skutkują utratą przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii, który to atrybut jest konieczny do pozostawania w służbie. To z kolei oznacza, że organy Policji były uprawnione do uznania, że skoro skarżący nie może realizować zadań Policji, gdyż te mogą wykonywać jedynie funkcjonariusze spełniający wymagania stawiane przed tą formacją, to w interesie służby leży wydalenie skarżącego z szeregów Policji.

Charakter postawionych skarżącemu zarzutów pozwalał także na dokonanie oceny czy w okolicznościach tej sprawy występuje przewaga interesu społecznego tożsamego z interesem służby nad słusznym interesem skarżącego.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93). Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Skarżący jako policjant był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o to, że w ramach czynności służbowych kierował wykonaniem przestępstwa polegającego na uczestniczeniu przez inne osoby w obrocie znaczną ilością środka odurzającego. W sprawie bezspornym jest, że do czasu wydania decyzji zwolnieniowej nie zostało zakończone śledztwo prowadzone przeciwko skarżącemu. Powyższa okoliczność nie miała i nie mogła mieć jednak w sprawie decydującego znaczenia. Sąd oraz organy Policji nie oceniały winy skarżącego oraz oczywistości popełnienia przypisywanych mu czynów zabronionych ani nie twierdziły by podejrzenie policjanta o popełnienie każdego (jakiegokolwiek) przestępstwa zawsze obliguje do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Na aprobatę zasługuje pogląd Sądu pierwszej instancji oraz organów Policji, że każdy funkcjonariusz tej formacji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstw związanych z obrotem narkotykami i nadużycia stanowiska może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może bowiem wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Podejrzenie o handel narkotykami w trakcie służby świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia uczciwości szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był policjantem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sposób dostatecznie omówionych przez organy Policji i WSA w Warszawie, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W związku z powyższym zarzuty złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za niezasadny, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Mając wszystkie te względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).