Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1347/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 47
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: Ustalenie warunków zabudowy dla obiektu usytuowanego przy granicy działki może nastąpić tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego taki warunek wyraźnie przewiduje. Jeżeli natomiast plan miejscowy nie zawiera nakazów czy zakazów w zakresie budowy obiektów na granicy, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ powinno się zaznaczyć, że budowa obiektu bezpośrednio przy granicy może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

TEZY

Ustalenie warunków zabudowy dla obiektu usytuowanego przy granicy działki może nastąpić tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego taki warunek wyraźnie przewiduje. Jeżeli natomiast plan miejscowy nie zawiera nakazów czy zakazów w zakresie budowy obiektów na granicy, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ powinno się zaznaczyć, że budowa obiektu bezpośrednio przy granicy może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.


SENTENCJA

uchyla decyzje organu w I i II instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy działki dla inwestycji, polegającej na budowie budynku gospodarczego i garażu przy granicy z działkami sąsiednimi.


UZASADNIENIE

Wyrok został wydany po rozpoznaniu skarg właścicieli sąsiednich działek, którzy podnosili, iż pomimo zaznaczenia w zaskarżonej decyzji, że nie narusza ona praw osób trzecich, w istocie prawa te zostały naruszone.

Budynek, dla którego ustalono warunki zabudowy, ma się bowiem znajdować przy granicy działek, na których istnieją sady, pozbawi się więc do nich dopływu światła słonecznego. Organ orzekający nie wziął ponadto pod uwagę, że inwestor prowadzi uciążliwy zakład produkcyjny, któremu będzie zapewne służył projektowany obiekt.

Konieczne było więc precyzyjne określenie zarówno funkcji, jak i przeznaczenia budynku gospodarczego.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o ich oddalenie, twierdząc, że inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było odmówić wydania zaskarżonej decyzji. Teren, na którym obiekt ma być zrealizowany w obowiązującym w dacie orzekania miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności i usługi nieuciążliwe. Z załączonego do akt sprawy wycinka planu wynika ponadto, że uwzględnia on usytuowanie budynków na tym terenie bezpośrednio przy granicy działek. Kolegium uznało przy tym, iż zarzuty podnoszone w skargach będą brane pod uwagę w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia uciążliwości zakładu produkcyjnego, prowadzonego przez inwestora, nie dotyczy niniejszego postępowania, plan zagospodarowana przestrzennego przewiduje bowiem na danym terenie usługi nieuciążliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi w całości za zasadne. Skargi w pierwszym rzędzie kwestionowały ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana po granicy działek skarżących, jako warunku wynikającego z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz stanowiska zajętego przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rozprawie przed sądem, organy obu instancji orzekające w sprawie uznały, iż z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obiektami budowlanymi położonymi przy granicy działek. Po zapoznaniu się natomiast z wypisem z części opisowej planu obowiązującego w czasie orzekania na danym terenie sąd stwierdził, iż plan ten przewiduje, że działka, której warunki zabudowy w sprawie zostały ustalone, znajduje się na terenie o symbolu A2MN przewidzianym jako teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i usług nieuciążliwych, na którym jest możliwa adaptacja istniejącej zabudowy oraz uzupełnienie zabudowy wzdłuż ulicy i w głębi "poprzez podział wtórny własności". Z takiego przeznaczenia terenu w ocenie orzekającego w sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnie organy administracji orzekające w sprawie wyprowadziły wniosek, że plan zagospodarowania przestrzennego daje możliwość ustalenia jako warunku realizacji inwestycji usytuowanie jej przy granicy działki. Z załączonej do akt sprawy mapy /nie autoryzowanej i opisanej długopisem/ wynika przy tym, iż na danym terenie znajduje się rozproszona zabudowa, nie zrealizowana przy granicy działek. Mapa ta ponadto w odpowiedzi na skargę została potraktowana jako "wycinek planu", podczas gdy nie nosi ona cech umożliwiających przyjęcie, że stanowi wyrys z planu. Z mapy tej wcale nie wynika również możliwość realizacji zabudowy przy granicy działek.

W opisanym stanie faktycznym sąd uznał, iż nie było możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy jako warunku realizacji inwestycji jej usytuowania przy granicy z działkami sąsiednimi. Kwestia ta mogłaby być natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia dopiero na etapie udzielania pozwolenia na budowę, oczywiście z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie warunków i trybu.

Jako zasadny potraktował ponadto sąd zarzut skarg, co do konieczności określenia w zaskarżonej decyzji przeznaczenia przedmiotowego obiektu, uznając za niewystarczające wskazanie, że ma to być budynek gospodarczy. Dany teren jest bowiem przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową oraz pod usługi nieuciążliwe.

Na działce, której warunki zabudowy są przedmiotem niniejszej sprawy, znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa przeznaczona do prowadzenia działalności gospodarczej /jak twierdzą skarżące, co potwierdza organ w odpowiedzi na skargę - istnieje zakład produkcyjny/. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie, czy projektowany budynek ma stanowić gospodarcze uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, czy też zabudowy związanej z działalnością gospodarczą inwestora, bowiem wówczas konieczne byłoby zbadanie, czy prowadzona działalność stanowi usługi nieuciążliwe, gdyż tylko wtedy usytuowanie na danym terenie przedmiotowego obiektu należałoby uznać za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego planu, może na nim powstać wyłącznie zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności oraz przeznaczona pod usługi nieuciążliwe. W tym kontekście twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), że zarzut skarg co do uciążliwości wyżej wymienionego zakładu nie wiąże się ze sprawą niniejszą, nie może być uznane za słuszne.

NSA przypomniał ponadto, iż w wyroku z dnia 28 października 1996 r. IV SA 975/75 /ONSA 1997 Nr 4 poz. 154/ Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się jednoznacznie za tym, iż formułując zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i wymagania, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający decyzję, jeżeli plan miejscowy nie zawiera zakazów czy nakazów w zakresie budowy obiektów na granicy, powinien zaznaczyć, że budowa obiektu bezpośrednio przy granicy może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nie może więc we własnym zakresie ustalić jako warunku zabudowy możliwości realizacji inwestycji po granicy działki.

Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 28 października 1996 r. Sąd miał zwłaszcza na uwadze wynikającą z art. 47 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zasadę, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Błędne jest więc stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż zarzuty skarżących będą rozważane dopiero w postępowaniu dotyczącym wydaniu pozwolenia na budowę, skoro warunek budowy przy granicy został już przesądzony ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedstawiony wyżej wyrok, jak i powołany w jego uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1996 r., zasługują na szczególną uwagę.

Z rozpoznawanych przez sąd spraw wynika bowiem, iż organy orzekające w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zdają sobie w pełni sprawy z tego, iż wprowadzenie możliwości realizacji inwestycji przy granicy działki, jeżeli wyraźnie nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi być obwarowane wyraźnym zastrzeżeniem, że budowa przy granicy może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W razie braku takiego zastrzeżenia, zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunek realizacji zabudowy przy granicy działki jest wiążący dla organu nadzoru budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 47 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.