Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2733/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 , art. 3 pkt 5, art. 6 ust. 1 i 2 , art. 40 a ust. 1 pkt 3, art. 40 a ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: 2 ust. 1 i par. 5 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 137 poz 966
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] lutego 2012r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. S.A. w W. (dalej "Skarżąca" "Spółka", Strona") uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] lutego 2012 r. i wymierzył Skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej polegającej na nieprawidłowym oznakowaniu koncentratów spożywczych: "[...]" oraz "[...]".

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniach [...],[...] i [...] października 2011 r. upoważnieni pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości oznakowania koncentratów spożywczych u Skarżącej.

W toku postępowania kontrolnego dokonano kontroli produktów:

- "[...]", a'65 g, numer partii: [...], data produkcji: [...].10.2011 r., wielkość partii produkcyjnej: 1501,5 kg (23100 szt. opakowań a'65 g), wartość partii (brutto): 46902,24 zł,

- ekspresowa zupa "[...]" a'60 g, numer partii: [...], data produkcji: [...].10.2011 r., wielkość partii produkcyjnej: 105600 szt. a'60 g (6336 kg), wartość partii (brutto): 176774,40 zł,

- "[...]" a'49 g, numer partii: [...], data produkcji: [...].10.2011 r., wielkość partii produkcyjnej: 57300 szt. a'49 g (2807,7 kg), wartość partii (brutto): 95920,20 zł, -

- "[...]" a'50 g, numer partii: [...], data produkcji: [...].10.2011 r., wielkość partii produkcyjnej: 81780 szt. a'50 g (4089 kg), wartość partii (brutto): 242886,50 zł,

- "[...]" a'34 g, numer partii: [...], data produkcji: [...].10.2011 r., wielkość partii produkcyjnej: 58860 szt. a'34 g (2001,24 kg), wartość partii (brutto): 174814,20 zł.

Kontrola obejmowała pobranie próbek ww. wyrobów do oceny prawidłowości oznakowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ I instancji stwierdził wprowadzenie konsumentów w błąd przez umieszczenie w oznakowaniu "[...]", ekspresowej zupy "[...]", "[...]", "[...]" napisów: "Bez konserwantów". Wprowadzenie konsumentów w błąd przez umieszczenie w oznakowaniu "[...]" przez umieszczenie napisu: "Bez konserwantów zgodnie z prawem". Za nieprawidłowe uznano również umieszczenie w oznakowaniu określenia składniki mineralne bez wymienienia ww. składników w "[...]".

Skarżąca w uwagach do protokołu kontroli wskazała, że nie zgadza się z interpretacją przyjętą przez organ kontroli w zakresie dotyczącym stwierdzonych nieprawidłowości. W piśmie z dnia [...] i [...] października 2011 r. stwierdziła, iż określenie składniki mineralne na liście składników "[...]" dobrze odzwierciedla charakter surowca, który jest mieszaniną składników otrzymanych z mleka, odpowiadających składowi mleka. Zdaniem Skarżącej, dodatek tego składnika nie stanowi wzbogacania, gdyż nie służy podwyższeniu zawartości soli mineralnych. Sama mieszanina nie stanowi składnika złożonego. W zakresie umieszczania w oznakowania informacji: "Bez konserwantów zgodnie z prawem" - producent uważa, że takie określenie jedynie informuje konsumentów o obowiązującym prawie. Podnosi on dodatkowo, iż przepisy o znakowaniu nie zakazują stosowania tego typu stwierdzeń.

Organ I instancji w dniu [...] listopada 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzonymi naruszeniami.

Skarżąca dostarczyła do akt sprawy stanowisko Polskiej Federacji Producentów Żywności oraz Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumenta przy Komisji Europejskiej. Z pisma Polskiej Federacji Producentów Żywności z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r. wynika, iż komunikat "Bez konserwantów" ma charakter informacyjny i może zostać użyty w przypadku, gdy produkt gotowy w ogóle nie zawiera konserwantów. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Ochrony Konsumenta przy Komisji Europejskiej, znak: [...] skierowanym do Dyrektora Departamentu Rynków Rolnych w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz w piśmie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych decyzją z [...] lutego 2012 r. wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych koncentratów spożywczych będących przedmiotem kontroli, tj. : "[...]", a'65 g, ekspresowa zupa "[...]" a'60 g, "[...]" a'49 g, "[...]" a'50 g, oraz "[...]" a'34 g.

W uzasadnieniu stwierdził, iż oznaczenie zakwestionowanych produktów przez umieszczenie napisu "Bez konserwantów" wprowadza konsumenta w błąd. Ocenił, iż ww. produkty należy uznać, za artykuły rolno -spożywcze o niewłaściwej jakości handlowej.

Dodatkowo organ I instancji uznał, że umieszczenie w składzie produktu "[...]" określenia składniki mineralne bez doprecyzowania, o jakie składniki chodzi narusza przepisy prawa żywnościowego.

Wymierzając karę pieniężną wzięto pod uwagę stopień szkodliwości popełnionego naruszenia (średni). Stopień zawinienia producenta został oznaczony jako najwyższy, tj. jako wina umyślna. Natomiast zakres dokonanych naruszeń został oceniony na średni.

Organ I instancji wziął pod uwagę również wielkość obrotów strony oraz okoliczność dotychczasowej działalności przedsiębiorcy.

Skarżąca w odwołaniu wniosła o uchylenie ww. decyzji. Podniosła, iż określenie składniki mineralne na liście składników "[...]" odzwierciedla charakter surowca, który jest mieszaniną składników otrzymanych z mleka, odpowiadającą składowi mleka. Dodatek tego składnika nie stanowi wzbogacania (gdyż nie służy podwyższeniu zawartości soli mineralnych), a sama mieszanina nie stanowi składnika złożonego.

W zakresie umieszczania w oznakowaniu informacji: "Bez konserwantów zgodnie z prawem", stwierdziła, że takie określenie jedynie informuje konsumentów o obowiązującym prawie. Ponadto przepisy o znakowaniu nie zakazują stosowania tego typu stwierdzeń.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych uchylił w całości decyzję organu I instancji i wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej polegającej na nieprawidłowym oznakowaniu koncentratów spożywczych - "[...]" oraz "[...]".

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych co do wadliwości oznakowania pozostałych produktów oraz produktu "[...]" w zakresie umieszczenie na nich napisu "Bez konserwantów". Odnośnie kwestii umieszczenia przez producenta określenia "Bez konserwantów zgodnie z prawem" w oznakowaniu produktu "[...]" oraz umieszczenia składników mineralnych jako składników środka spożywczego "[...]" stwierdził, że producent wprowadzając do obrotu zakwestionowane produkty naruszył przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914; dalej: u.o.b.ż.ż), oraz art. 8 ust. 1 i art. 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 (tzw. ogólnego prawa żywnościowego), które ustanawia podstawowe zasady prawa żywnościowego wspólne dla wszystkich Państw Członkowskich.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, określił stopień szkodliwości czynu producenta jako średni i przyjął, że producent działał umyślnie. Zakres naruszenia dokonanego przez producenta ocenił jako średni. Dokonał również ponownej weryfikacji obrotu osiągniętego przez producenta odnosząc go do całości obrotu, a nie tylko obrotu zakwestionowanymi produktami i w związku z tym wymierzył karę w takiej samej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej ww. decyzji w części dotyczącej nałożenia kary za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanego produktu "[...]" a'49 g, jako wydanej z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.b.ż.ż oraz art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późń. zm.).

Ponadto zarzuciła naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 ze zm.) przez zakazanie umieszczenia w wykazie składników złożonych znajdujących się w produkcie wbrew nakazowi przepisów. W składzie zakwestionowanego produktu znajduje się bowiem zarówno mleko odtłuszczone w proszku, jak i proszek mleczny, w którego skład wchodzi laktoza, białka mleka, tłuszcz mleczny oraz składniki mineralne.

Zdaniem Skarżącej, organ odwoławczy w sposób błędny ustalił wysokość kary pieniężnej. Kara orzeczona w decyzji I instancji wynosiła 10.000 zł za wprowadzenie do obrotu 5 produktów. Zaskarżona decyzja również nakazywała zapłatę kary w wysokości 10.000 zł, pomimo, że zakwestionowano jedynie dwa produkty.

Do skargi dołączono specyfikację surowcową odtłuszczonego mleka w proszku i preparatu mlecznego, schemat wyjaśniający pochodzenie składników mineralnych na liście składników produktu "[...]" oraz deklarację fabryki zawierającą listę składników surowcowych produktu "[...]".

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując poglądy i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

W wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1386/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącej.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego określenia wysokość wymierzonej kary pomimo zmiany ilości zakwestionowanych produktów z pięciu do dwóch i braku odpowiedniego obniżenia uprzednio wymierzonej kary, Sąd wskazał wysokość ta odpowiadała podwyższeniu wysokości obrotu.

Oceniając zaś zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 2007 r. przez przyjęcie, że producent powinien usunąć określenie składniki mineralne ze składu produktu "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż oznakowanie tego produktu wprowadza konsumenta w błąd przez wywołanie wrażenia, że składniki mineralne zostały dodane do produktu celem wzbogacenia ilości składników mineralnych występujących w składnikach środka spożywczego, m.in. w mleku odtłuszczonym.

Sąd I instancji wskazał na brak jednoznacznego wskazania przez Skarżącą, że dodaje do zakwestionowanego produktu dwa osobne produkty o identycznym składzie (mleko w proszku i proszek mleczny). Natomiast załączony do skargi schemat i specyfikacja mleka w proszku nie został udostępniony na etapie postępowania kontrolnego, przez co organy nie mogło dokonać na etapie postępowania administracyjnego analizy stanu faktycznego w tym zakresie.

W konsekwencji zarzuty skargi uznał za niezasadne.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła Skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 653/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazany przez Sąd I instancji stan sprawy wykracza poza ustalenia przyjęte przez organ. W sytuacji zmiany klasyfikacji naruszenia, obejmującego oznakowanie produktów, w aspekcie skutków niewłaściwego oznakowania wprowadzających nowy element materialnoprawny – wprowadzenia konsumenta w błąd poprzez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, o czym stanowi art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.b.ż.ż, WSA zobligowany był rozważyć i ocenić, czy ustalony w sprawie stan faktyczny był wystarczający do dokonania jego subsumcji, w zakresie wszak odmiennym niż ustalony w toku najpierw kontroli, a następnie w postępowaniu przed organem I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego skoro w toku postępowania administracyjnego, nie kwestionowano umieszczenia w składzie produktu oznakowania składniki mineralne, lecz niedostateczność tego oznaczenia poprzez niewskazanie konkretnych składników mineralnych, o niedopuszczalności których przesądził dopiero organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie mogło stanowić negatywnej oceny dołączenia przez Skarżącą schematu i specyfikacji odtłuszczonego mleka w proszku sporządzonej po zakończeniu kontroli przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania oceny przedłożenia wraz ze skargą schematu i specyfikacji mleka w proszku, które to dowody miały wykazywać, w ocenie Skarżącej, że w skład produktu wchodzą m.in. dwa osobne składniki – mleko odtłuszczone w proszku oraz odtłuszczony preparat mleczny w postaci proszku, zawierającego w swym składzie laktozę, białka mleka, tłuszcz mleczny oraz składniki mineralne, a to obliguje ją do umieszczenia w składzie produktu wszystkich składników składnika złożonego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma fakt, że została ona przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 653/13, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1386/12.

W myśl zaś art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Samo zaś związanie sądu administracyjnego, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd wyższej instancji poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Tak więc sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

I tak, w ślad za wiążącym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że w toku kontroli poprzedzającej wszczęcie postępowania administracyjnego kontrolujący uznał, że wadliwość oznakowania produktu [...] polega na umieszczeniu w składzie określenia składniki mineralne bez wymienienia ww. składników mineralnych. Po wszczęciu postępowania organ I instancji przyjął, że zaniechanie to stanowiło naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych. Natomiast organ odwoławczy uznał, że umieszczenie w wykazie składników mineralnych, jako składników produktu było niedopuszczalne, gdyż wchodzą one w skład mleka odtłuszczonego w proszku i są jego naturalnymi komponentem, nie są zatem substancją występującą w środku spożywczym samodzielnie.

Najogólniej rzecz ujmując - jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny - według organu I instancji wadliwość oznakowania produktu polegała na niepodaniu nazwy konkretnych składników mineralnych wchodzących w jego skład, czyli na niepełnym wykazie składników wykorzystanych do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecnych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych). Według zaś organu odwoławczego w ogóle nie można było w składzie produktów wymienić składników mineralnych, a bezpodstawne uczynienie tego stanowiło naruszenie zakazu wprowadzenia konsumentów w błąd co do składu produktu, o którym stanowi art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności i art. 16 rozporządzenia nr 178/2002.

Zarówno uchybienie przyjęte przez organ I instancji, jak i to, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji były uchybieniami obejmującymi prawidłowość oznakowania środka spożywczego i sąd kasacyjny stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia tezy, że dokonana przez organ odwoławczy zmiana oceny uchybień skutkowała naruszeniem art. 15 k.p.a. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji zmiany klasyfikacji naruszenia, obejmującego oznakowanie produktów, w aspekcie skutków niewłaściwego oznakowania wprowadzających nowy element materialnoprawny – wprowadzenia konsumenta w błąd poprzez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, o czym stanowi art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o bezpieczeństwie żywności – należało rozważyć i ocenić, czy ustalony w sprawie stan faktyczny był wystarczający do dokonania jego subsumcji, w zakresie wszak odmiennym niż ustalony w toku najpierw kontroli, a następnie w postępowaniu przed organem I instancji.

Konieczność dokonania takiej oceny - jak dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny - wzmacnia jeszcze okoliczność przedłożenia wraz ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego schematu i specyfikacji mleka w proszku, które to dowody miały wykazywać, w ocenie Skarżącej, że w skład produktu wchodzą m.in. dwa osobne składniki – mleko odtłuszczone w proszku oraz odtłuszczony preparat mleczny w postaci proszku, zawierającego w swym składzie laktozę, białka mleka, tłuszcz mleczny oraz składniki mineralne, a to obliguje ją do umieszczenia w składzie produktu wszystkich składników składnika złożonego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że działanie Strony w ww. względzie nie było spóźnione. W toku postępowania administracyjnego nie kwestionowano bowiem umieszczenia w składzie produktu oznakowania składniki mineralne, lecz akcentowano niedostateczność tego oznaczenia poprzez niewskazanie konkretnych składników mineralnych. O niedopuszczalności umieszczenia w składzie produktu składników mineralnych przesądził dopiero organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Nie sposób zatem w takiej sytuacji zarzucić stronie, że specyfikacja odtłuszczonego mleka w proszku sporządzona została po zakończeniu kontroli przez organ I instancji i "stąd nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy".

Powyższe uprawnia Sąd orzekający do przyjęcia stanowiska, że organy nie wyjaśniły okoliczności faktycznych sprawy na tyle, aby dokonać prawidłowej ich subsumpcji do normy prawa materialnego. Tymczasem z zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 K.p.a. wynika obowiązek dla organu administracji "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (v. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 108). Tak więc dla właściwiej realizacji zasady prawdy obiektywnej konieczne jest zarówno ustalenie okoliczności zgodnych ze stanem rzeczywistym, jak również prawidłowa ich kwalifikacja. Organ jest zobligowany do podjęcia działań, które są niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W przypadku zaniechania czynności o charakterze obligatoryjnym - organ dopuszcza się uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej.

Wobec powyższego skargę należało uwzględnić.

Należy bowiem wskazać, że Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że składniki mineralne umieszczone przez Stronę w składzie produktu wchodzą w skład mleka i są jego naturalnym komponentem na równi z tłuszczami, białkami itp. Następnie powołując się na treść przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych zauważył, że za składnik złożony może zostać uznana substancja użyta do produkcji środka spożywczego i nadal w nim obecna. W związku z tym składniki mineralne wchodzące w skład mleka nie stanowią składników środka spożywczego. Składnikami środka spożywczego - jak wywodzi dalej - mogą być substancje występujące samodzielnie, czy to naturalnie, czy uzyskane sztucznie.

W konsekwencji Organ uznał, że umieszczenie składników mineralnych jako składników środka spożywczego nie jest dopuszczalne w przedmiotowej sprawie. Takie oznakowanie byłoby jednak – zdaniem Organu – dopuszczalne w hipotetycznej sytuacji, w której producent dodawałby osobno wyodrębnione składniki mineralne, tak, że łączna zawartość składników mineralnych w gotowym produkcie byłaby większa niż suma składników mineralnych występujących w innych składnikach środka spożywczego.

Strona zaś w skardze argumentowała, że jednym ze składników produktu [...] jest preparat mleczny otrzymywany z mleka odtłuszczonego złożony z 4 wyizolowanych składników (tj. laktozy, białek mleka, składników mineralnych oraz tłuszczu mlecznego) zmieszanych w proporcjach innych, niż w mleku. Preparat mleczny jest więc innym składnikiem niż - również występujące w składzie przedmiotowego produktu - mleko odtłuszczone w proszku. Na tę okoliczność Skarżąca załączyła do skargi, jako dowody, specyfikację odtłuszczonego preparatu mlecznego oraz mleka odtłuszczonego w proszku, recepturę produktu oraz schemat wyjaśniający pochodzenie składników mineralnych.

Uznając, że w sprawie nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego Sąd orzekający wskazuje, że w ponownym postępowaniu administracyjnym należy ustalić, czy składniki mineralne stanowią samodzielny składnik (surowiec) w spornym produkcie, inny niż również występujące w jego składzie mleko odtłuszczone w proszku, i - w konsekwencji - czy prawidłowe jest wykazywanie tychże składników mineralnych jako składnika [...].

Odnosząc się zaś do skargi, w tej części, w której Skarżąca kwestionuje wysokość kary nałożonej na nią przez organ odwoławczy w takiej samej wysokości jak organ I instancji, w sytuacji, gdy stwierdził jedynie naruszenia w oznakowania dwóch produktów, gdy tymczasem kara w tej samej wysokości została nałożona przez organ I instancji za niewłaściwe oznakowanie pięciu produktów, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielokrotnie powoływanym już tu wyroku stwierdził, że nie można mówić o naruszeniu zakazu orzekania na niekorzyść strony w sytuacji, gdy organ II instancji orzekając co do istoty w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymierzy karę pieniężną w takiej samej wysokości, w jakiej wymierzył organ I instancji w uchylonej, na skutek odwołania, decyzji. Zauważyć przy tym należy, ze przesłanki ustalenia wysokości kary określa art. 40 a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Należą do nich m.in. zakres naruszenia oraz wysokość obrotu. Nie można jednak w sytuacji takiej, jak zaistniała w tej sprawie, prawidłowości ich zastosowania zwalczać poprzez zarzut naruszenia art. 139 k.p.a.

Zaskarżona decyzja administracyjna nakładała karę pieniężną w oparciu o art. 40 a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych za wprowadzenie do obrotu dwóch nieprawidłowo oznakowanych produktów. O tym orzekał także organ I instancji. To, że w stosunku do jednego z tych produktów doszło do odmiennej oceny stwierdzonej nieprawidłowości w oznakowaniu nie oznacza, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wobec takiej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazać należy, że w sprawie nie zakwestionowano stanowiska, jakie w przedmiotowym zakresie wyraził tut. Sąd w wyroku VI SA/Wa 1386/12, a które to stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela zauważając, że organ II instancji wyraźnie wskazał motywy wymierzenia identycznej kary co organ I instancji, mimo uchylenia części zarzutów. Uchylenie zarzutów w stosunku do trzech zakwestionowanych w decyzji organu I instancji produktów nakazywałoby odpowiednie obniżenie wymierzonej uprzednio kary, jednak organ II instancji wymierzył karę w takiej samej wysokości ze względu na znaczne podwyższenie wysokości obrotu, który należało wziąć pod uwagę. Organ I instancji, bowiem błędnie wskazał wysokość obrotu osiągniętego przez stronę na 6.830.924 zł zamiast na 2.686.402.000 zł, co spowodowało proporcjonalne obniżenie kary w stosunku do wziętych pod uwagę obrotów. W związku z powyższym organ odwoławczy wymierzył karę w takiej samej wysokości, co organ I instancji. Co za tym idzie, zarzut wymierzenia kary w nieodpowiedniej wysokości nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle przestawionych naruszeń prawa o charakterze formalnym, tj. przede wszystkim art. 7 i 77 § 1 K.p.a., Sąd uznał, że dalej idąca wypowiedź w rozpoznawanej sprawie byłaby przedwczesna.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie ogranicza zakresu postępowania dowodowego, ani inicjatywy organów i strony w zakresie ustalania istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Z uwagi na zasadniczy charakter ustaleń, których należy dokonać w sprawie Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma swoją podstawę w treści art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia.

Wbrew wnioskowi skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary za wprowadzenie do obrotu nieprawidłowego oznakowania produktu [...] – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (i decyzję ją poprzedzającą) w całości, jako że kończąca postępowanie jurysdykcyjne decyzja, którą nałożono karę pieniężną za dwa różne naruszenia przez Skarżącą wynikających z przepisów obowiązków lub warunków, kończy jedną sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. Rozstrzygnięcie decyzji jest więc niepodzielne. Sąd nie wypowiedział się jednak w przedmiocie prawidłowości zaskarżonej decyzji w części niekwestionowanej przez Skarżącą. Ponieważ w znacznej części - tej niekwestionowanej w skardze - stanowisko organu było korzystne dla Skarżącej (bo, uznające, że określenie "Bez konserwantów" jest dozwolone w oznakowaniu produktów) Sąd miał również na względzie zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony skarżącej), wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd zobowiązuje organy do utrzymania w wydanych ponownie decyzjach korzystnego dla Strony stanowiska ww. zakresie wynikającego z zaskarżonej decyzji.

W tych okolicznościach na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd, na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł o niewykonalności uchylonej decyzji do daty uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.