Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 914/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c , art. 135, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Agata Jakimuik po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na żłobek, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ś. przy ul. [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] r. S. S. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Ś. o pozwolenie na budowę jw., a organ I instancji po dokonaniu sprawdzeń w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją z [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wnioskowaną inwestycję.

W uzasadnieniu decyzji o odmowie Starosta przytoczył ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. , zatwierdzonego uchwałą nr XXX/224/[...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] r. i wywiódł, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu. Podał, że zgodnie z rysunkiem planu inwestowana działka nr [...] znajduje się w obszarze planistycznym A25Uh,g przeznaczonym pod usługi handlu (w tym stacje paliw) oraz usługi gastronomii, tymczasem inwestor przewidział zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu na żłobek. Organ przytoczył również zapisy planu dotyczące funkcji dopuszczalnej, tj. funkcji innych usług wraz z programem komplementarnym (wzajemnie się uzupełniającym) i towarzyszącym funkcji podstawowej, które nie pozwalają na wprowadzenie obiektu o funkcji żłobka, ponieważ przeznaczenie obiektu i parametry terenu A25Uh,g nie pozwalają na zachowanie funkcji podstawowej, o której mowa w § 4 planu. Starosta uznał, że w świetle regulacji planu miejscowego nie można zagospodarować działki w taki sposób, aby przeznaczenie towarzyszące funkcji podstawowej stało się jedynym zagospodarowaniem działki. Starosta wyjaśnił również, że zaświadczenie Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] r. dotyczące zgodności wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na żłobek, nie wiąże organu administracji archi tektoniczno-budowlanej.

W wyniku odwołania wniesionego przez S. S. w sprawie orzekał Wojewoda, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na żłobek, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ś., przy [...].

Wojewoda wyjaśnił, że z opisu do projektu budowlanego przedmiotem opracowania jest przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na żłobek dwuoddziałowy dla 20 dzieci, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] i [...] w Ś.. Istniejący budynek to obiekt parterowy, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym. Projekt obejmuje zmianę układu ścian wewnętrznych, przebudowę instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, ogrzewania c.o. wraz z budową instalacji gazowej zewnętrznej i wewnętrznej z kotłem, przebudowę instalacji elektrycznej w budynku. Do projektu zagospodarowania terenu inwestorka dołączyła zestawienie powierzchni działki uwzględniające różne funkcje przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z opisu do projektu wynika, że działka nr ew. [...] posiada powierzchnię 188 m2, przy czym powierzchnia terenu pod zabudowę mieszkaniową wynosi 23 m2, powierzchnia pod poszerzenie ul. [...] i ul. [...] - 9 m2, a pozostała część działki, tj. 156 m2 to teren przeznaczony pod usługi handlu i gastronomii z dopuszczeniem innych usług wzajemnie się uzupełniających i towarzyszących usługom podstawowym. Tymczasem wniosek o zmianę sposobu użytkowania i przedłożony projekt budowlany przewiduje, że cały istniejący budynek usługowy o powierzchni 81,78 m2, będzie przeznaczony pod żłobek, rozumiany jako usługa zdrowia i ochrony socjalnej.

Jak podkreślił organ poza sporem jest, że tekst § 31 planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa teren usług - "U" wskazując w sposób precyzyjny, pod jakie usługi został przeznaczony wyodrębniony obszar. W tekście i na rysunku planu zostały dodatkowo wskazane tereny oznaczone dodatkowo symbolem z literą A (w analizowanym przypadku jest to teren A25).

O możliwości realizacji danej inwestycji w terenie przesądzają przepisy planu miejscowego i warunków technicznych, dlatego istotna dla niniejszej sprawy jest ocena przedłożonych dokumentów w kontekście wymienionych przepisów. Na inwestowanym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. w Ś., zatwierdzone uchwalą nr XXX/224/[...] Rady Miasta Ś. z dnia [...] r. Zgodnie z rysunkiem będącym załącznikiem do planu miejscowego, w obrębie działki nr [...] o powierzchni 188 m2 występują trzy różne obszary planistyczne:

- teren [...] (156 m2), przeznaczony pod usługi handlu (w tym stacje paliw) i gastronomii,

- teren [...] przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - 23 m2,

- teren [...] pod poszerzenie ulicy [...] - 9 m2.

Natomiast przepis z § 31 ww. uchwały ustala zasady zagospodarowania terenów usług - U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod określone tam obiekty.

Wojewoda podniósł, że działania prowadzone na wyznaczonych terenach U nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej w obszarze których są one położone. Zgodnie z § 4 planu przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć przeznaczenie, które powinno przeważać na obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Z przytoczonego przepisu wynika, że w obszarze planistycznym A25Uh, g podstawowe przeznaczenie stanowią usługi handlu i gastronomii, przy czym plan dopuszcza również inne usługi, które stanowią uzupełnienie lub też towarzyszą ww. funkcji podstawowej. Z § 31 pkt 1 lit. b uchwały wynika, że na terenach usług możliwa jest zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów, jednak pod warunkiem zachowania podstawowego przeznaczenia terenu. W ocenie organu odwoławczego zmiana funkcji całego istniejącego budynku na żłobek nie pozwala na uznanie, że zostanie zachowana możliwość zapewnienia funkcji podstawowej obszaru A25Uh,g to znaczy usług handlowych i gastronomicznych. Usługa świadczona przez żłobek, należąca do kategorii usług zdrowia i ochrony socjalnej bezsprzecznie nie jest komplementarna w stosunku do usług handlu czy też gastronomii, ani też nie uzupełnia ich. Powierzchnia budynku żłobka będzie stanowiła 52% powierzchni całego obszaru A25Uh,g, a tym samym, z uwagi na wielkość działki, stanie się funkcją dominującą, nie pozwalając tym samym na możliwość zapewnienia realizacji funkcji podstawowej. Mając na uwadze przytoczony wyżej przepis § 31 ust. 1 pkt b planu stanowiący o możliwości zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów pod warunkiem zachowania podstawowego przeznaczenia terenu, zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego istniejącego obiektu we wnioskowany sposób kolidowałaby z szczegółowymi ustaleniami planu.

W konsekwencji powyższego organ uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu byłaby niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. w Ś.. Działka nr [...] leży bowiem w terenie usług handlu i gastronomii i to ten rodzaj usług powinien, jako przeznaczenie podstawowe obszaru, dominować na inwestowanej działce. Odmienna interpretacja zapisów planu spowodowałaby, że usługa z zakresu zdrowia i ochrony socjalnej stałaby się jedynym sposobem zagospodarowania działki w sytuacji, kiedy takiej funkcji nie można uznać nawet jako komplementarnej czy też towarzyszącej funkcji podstawowej, określonej planem.

Organ wyjaśnił, że ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują (art. 15 ust. 2), że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania czy też zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako ograniczający wykonywanie prawa własności, powinien być interpretowany w sposób ścisły, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a wykładnia poszczególnych jego przepisów nie może powodować rozszerzania nakładanych na właścicieli gruntów ograniczeń. Wobec powyższego za niezrozumiały i niekonsekwentny należy uznać przepis § 45 ust. 2 planu stanowiący, że "dopuszczalne jest (bez znamion odstępstwa) inne rozmieszczenie usług lokalnych (podstawowych)", na które powołuje się Burmistrz Miasta Ś. w swoim zaświadczeniu z dnia [...] r. czy też możliwość dokonania samodzielnej korekty linii rozgraniczających przez inwestora. Literalne czytanie tak sformułowanego przepisu niweczyłoby i czyniłoby zbędnymi wcześniejsze jednoznaczne ustalenia planu w zakresie usług, dopuszczając np. zamienne wprowadzanie usług oświaty Uo i usług kultu religijnego Ur czy też, poprzez "korektę przebiegu linii rozgraniczających"- zmianę przeznaczenia terenu zatwierdzone uchwałą. W przypadku postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowanie się jedynie wykładnią językową, bez uwzględnienia wykładni logicznej oraz funkcji, jaką dany przepis pełni, zaburza całościowe rozumienie planu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji nie uwzględnił stanowiska przedstawionego w ww. zaświadczeniu Burmistrza Miasta Ś. dotyczącego zgodności wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, Wojewoda stwierdził, że organ architektoniczno - budowlany taką opinią nie jest związany, na co wskazuje treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzja Wojewody została zaskarżona przez S. S. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarzucono decyzji:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w zw. z §7, §31, §45 ust. 2 Uchwały Rady Miasta Ś. nr XXX224/[...] z [...] r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla A. w Ś. (Dz. Urz. Woj. [...]. [...] poz. [...], dalej: "MPZP") poprzez wadliwą (oderwaną i jednostkową) oraz nadmiernie ograniczającą prawa właściciela interpretację zapisu §31 MPZP i uznanie, iż projektowana przebudowa i zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku naruszą ustalenia obowiązujące dla strefy, w której położona jest działka oznaczona nr ewid.[...], w sytuacji, gdy: - planowany obiekt zaprojektowano jako pełniący funkcję usługową - usług edukacyjno- opiekuńczych, a stosownie do §31 MPZP, dla obszaru objętego wnioskiem wyznaczono tereny usług z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty wskazanych usług i innych usług wraz z programem komplementarnym jak też towarzyszącym funkcji podstawowej, zaś w przepisach końcowych MPZP (§45 pkt 2 MPZP) wskazano wprost, iż dopuszczalne jest (bez znamion odstępstwa): inne rozmieszczenie usług lokalnych (podstawowych)", zaś wykładnia zapisów MPZP dokonywana powinna być w kontekście wszystkich norm zawartych w tym akcie prawa miejscowego, a cytowany zapis §45 ust. 2 uznać należy za wiążący przy dokonywaniu oceny zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- katalog sposobu użytkowania budynków usługowych położonych w obszarze oznaczonym symbolem U zawarty w § 31 MPZP jest katalogiem otwartym, z uwagi na użycie w ww. normie sformułowania "... i innych usług" oraz na niewyczerpujący charakter przykładowego wyliczenia rodzaju usług możliwych do lokalizacji na terenie zabudowy usługowej (katalog ten nie obejmuje np. obiektów usług edukacyjno-opiekuńczych, do których zaliczyć należy żłobek);

- zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oznacza brak sprzeczności, bowiem w świetle zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP dopuszczalny w zapisach ustawy zasadniczej, wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza on istoty prawa własności, a zatem wykładnia zapisów planu miejscowego powinna być dokonywana tak, aby zachować dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, gdyż składnikiem chronionego konstytucyjnie prawa własności jest prawo do zagospodarowania terenu;

2) art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. w zw. z art. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") poprzez nieuwzględnienie treści zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] r. nr [...] jako źródła wykładni zapisów MPZP (w tym także §45 ust 1 i 2 MPZP), pochodzącego od podmiotu, który projekt MPZP przygotował i uznany winien być za twórcę polityki przestrzennej gminy w zw. z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz któremu na podstawie §46 MPZP powierzono nadzór nad przestrzeganiem i realizacją ustaleń MPZP, a nadto, który w postępowaniu obejmującym zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w związku art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązany jest do dokonania własnej wykładni postanowień planu miejscowego i oceny czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu;

3) § 45 ust. 1 MPZP w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie - uznanie go za niewiążący (str. 6 uzasadnienia) podczas, gdy:

- pominięty przepis stanowi wiążącą organy normę prawa jako norma wprowadzona w akcie prawa miejscowego co do której Wojewoda, przeprowadzając kontrolę tego aktu w trybie art. 20 ust. 2 nie stwierdził sprzeczności miedzy innymi tej normy z przepisami prawa;

- dopuszczalnym w świetle zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest określenie przeznaczenia terenów jako usługowego (bez szczegółowego wskazania sposobu użytkowania obiektów na takim terenie), zaś katalog obiektów dopuszczalnych do realizacji w obszarze zabudowy usługowej zawarty w § 31 MPZP jest katalogiem otwartym z uwagi na użycie w treści tej normy określenia ,,..i innych usług" (vide: zarzut w pkt. 1), co potwierdza treść pominiętego przepisu MPZP,

- wzorzec sprawdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno- budowlanego zawarty w art. 35 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego zakłada weryfikację jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś wyłącznie z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [jak chce to widzieć organ odwoławczy, vide: str. 6 uzasadnienia], co oznacza, iż ograniczenie badania przeprowadzonego przez organy administracji I i II instancji do ustaleń planu zawartych w rozdziale I, II i III MPZP tenże wzorzec w istotny sposób narusza;

a contrario zastosowanie pominiętego przepisu prowadziłaby do wniosków zgodnych z przedstawionymi w zaświadczeniu Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] r. nr [...] - tj. dopuszczenie zagospodarowania fragmentów terenów nieruchomości o funkcjach innych niż podstawowe przeznaczenie terenów w granicach nieruchomości pod warunkiem zachowania przy odstąpieniu 15% tolerancji w różnicy wielkości terenów zarezerwowanych pod budownictwo mieszkaniowe i usługi;

4) art. 106 §3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez istotne braki uzasadnienia prawnego zaskarżonej polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej pominięcia przez Wojewodę §45 ust. 1 MPZP, który to przepis dopuszcza inne rozmieszczenie usług lokalnych (podstawowych) bez znamion odstępstwa od ustaleń planu i do momentu stwierdzenia nieważności MPZP w części go obejmującej pozostaje przepisem wiążącym.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.").

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na żłobek, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w Ś., przy [...].

Zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną w tym znaczeniu, że jeżeli inwestor spełni warunki opisane w przepisach to organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić jej wydania. Przepis art. 35 ust. 4 p.b. nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków, np. od zgody sąsiadów.

W sprawie organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na żłobek, uznając, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obszar ten przeznacza pod tereny usług handlu oraz usług gastronomi (obszar A25Uh,g).

W obowiązującym na tym obszarze planie miejscowym, analogicznie jak w przypadku wszystkich innych planów miejscowych, określono m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Na działce, na której zlokalizowana jest projektowana inwestycja, występują trzy różne obszary planistyczne: teren A25Uh,g (156 m2) przeznaczony pod usługi handlu (w tym stacje paliw) i gastronomii, teren A41MN przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - 23 m2 oraz teren [...] pod poszerzenie ulicy [...] - 9 m2.

Mając na uwadze, że podlegający przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynek usytuowany jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod usługi handlu (w tym stacje paliw) oraz usługi gastronomii (A25Uh,g) zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt takiego określenia przeznaczenia przedmiotowego terenu.

W obowiązującym planie określenia przeznaczenia zasadniczej części działki nr [...] dokonano, w stanowiącym załącznik i integralną część planu, rysunku planu, podając symbol ustalonego na tym terenie przeznaczenia terenu (Uh,g).

W sytuacji, gdy symbol planistyczny wskazany na rysunku planu posiada swoje odniesienie w tekście planu, rozwiązanie takie należy uznać za dopuszczalne.

Ustalony na rysunku planu symbol Uh,g należy do symboli oznaczających tereny usług z podstawowym przeznaczeniem pod usługi handlu (w tym stacje paliw) oraz usługi gastronomii, które wymieniono wprost w § 31 planu miejscowego.

Z § 2 planu wynika także, że rysunek planu stanowi załącznik i integralną część planu, określając przy tym przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania.

Co do zasady zgodzić należy się więc z organem, że przeznaczenie powyższego obszaru pod tereny usług handlu (w tym stacje paliw) oraz tereny usług gastronomii (Uh,g) wyklucza możność urządzenia tam żłobka.

Niezależnie bowiem od tego czy prowadzenie żłobka zaliczać do szeroko rozumianych usług oświaty, czy usług ochrony socjalnej, to i tak są to usługi inne od usług handlu i gastronomii, które zgodnie z rysunkiem planu mogą być prowadzone na tym terenie.

Co więcej zgodzić należy się także z organem, że odmiennej oceny tych okoliczności nie uzasadnia także odwołanie się do treści § 31 planu miejscowego.

Racja ma przy tym strona skarżąca podnosząc, że katalog rodzajów usług podstawowych wymienionych w § 31 planu ma charakter otwarty, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Postanowienie § 31 planu ma charakter ogólny i w istocie wynika jedynie z niego, że oprócz dziesięciu różnych rodzajów usług wymienionych wprost w tym przepisie, mogą jeszcze występować na obszarze objętym opracowaniem także usługi inne rodzajowo.

Sens § 31 planu jest taki, że dopuszcza on możność występowania na obszarze planu także usług innych niż wymienione imiennie dziesięć usług, o których mowa § 31 planu miejscowego.

Powyższe nie ma znaczenia dla ustalenia przeznaczenia terenu działki nr [...] z tego podstawowego powodu, że przeznaczenia tego nie określa § 31 planu.

Przeznaczenie tego terenu, jak wskazano już wyżej, określa rysunek planu, który teren ten przeznacza pod tereny usług handlu (w tym stacje paliw) oraz tereny usług gastronomii (Uh,g). Powyższe ustalenie nie ma zaś charakteru otwartego albowiem na rysunku planu teren ten przeznaczono wyłącznie pod usługi handlu i gastronomii (Uh,g).

Nie sposób także uznać, że rozwiązania przewidziane w złożonym projekcie budowlanym mogą zostać uzasadnione poprzez odwołanie się do instytucji programów komplementarnych i towarzyszących funkcji podstawowej, o których mowa w § 31 ust. 1 in fine planu miejscowego.

Z rozwiązań przewidzianych w złożonym projekcie budowlanym wynika, że zmianie ulega funkcja całego istniejącego budynku z budynku handlowo-usługowego na żłobek. W sytuacji, gdy w obiekcie nie będzie żaden sposób prowadzona funkcja usług handlu i gastronomii nie sposób jest uznać, że usługi w postaci prowadzenia żłobka mogą być uznane za usługi uzupełniające lub towarzyszące usłudze podstawowej. Brak występowania na tym terenie usług podstawowych wyklucza możność przyjęcia, że jakakolwiek inna usługa towarzyszy lub stanowi uzupełnienie (jest komplementarna) w stosunku do usługi podstawowej. Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że usługi świadczone przez żłobek nie są komplementarne w stosunku do usług handlu czy też gastronomii, ani też nie uzupełniają ich.

Zaskarżona decyzja podlega jednakże uchyleniu albowiem podzielić należy te zarzuty skargi, które dotyczą wadliwej interpretacji i w rezultacie - niezastosowania przez organ - § 45 ust. 2 planu miejscowego.

Z § 45 ust. 2 planu miejscowego wynika, że dopuszczalne jest (bez znamion odstępstwa) inne rozmieszczenie usług lokalnych (podstawowych).

Niewątpliwie rację ma organ podnosząc, że unormowanie to stanowi wyraz dość dużej niekonsekwencji organu uchwalającego przedmiotowy plan miejscowy, którego celem – jak można mniemać - pozostawało określenie przeznaczenia terenu objętego granicami planu.

Nie mniej jednak jest to postanowienie obowiązującego planu miejscowego, które wiąże tak właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i organy administracji publicznej oraz sądy.

Jak trafnie wskazywał to sam organ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Postanowienie § 45 ust. 2 planu miejscowego nie zostało uchylone. Nie została także stwierdzona jego nieważność przez sąd administracyjny. Wprawdzie wojewoda jako organ nadzoru może zaskarżyć akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego, jednak również oczywiste jest, że stwierdzenia nieważności takiego aktu nie można dokonać w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym ze skargi na decyzję z zakresu prawa budowlanego.

Powyższe oznacza, że postanowienie § 45 ust. 2 planu miejscowego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym na tym terenie, który wiąże organy administracji publicznej i musi być przez nie stosowany.

Przedmiotowego § 45 ust. 2 planu miejscowego nie sposób jest zaś zinterpretować w sensie innym od tego wprost w nim wyrażonego.

Nie można więc, jak wskazywał to organ, odwoływać się tu wyłącznie do zasad logiki i wskazań o charakterze celowościowym.

Przeciwnie, jak zauważył to sam organ, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako ograniczający wykonywanie prawa własności, powinien być interpretowany w sposób ścisły, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a wykładnia poszczególnych jego przepisów nie może powodować rozszerzania nakładanych na właścicieli gruntów ograniczeń.

Dokonanie wykładni § 45 ust. 2 planu miejscowego w sposób proponowany przez organ miałoby charakter wykładni contra legem i prowadziłoby w istocie do konieczności zaniechania stosowania obowiązującego na tym terenie przepisu prawa. Do powyższego nie jest uprawniony sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję z zakresu prawa budowlanego, zaś ewentualne wyeliminowanie postanowienia § 45 ust. 2 planu miejscowego z obowiązującego porządku prawnego może nastąpić bądź poprzez uchylenie tego przepisu, bądź stwierdzenie we właściwym trybie jego nieważności.

Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające wykonywanie prawa własności należy interpretować ściśle, odwołując się przede wszystkim do możliwie wąskiej, literalnej wykładni prawa.

Wykładnia językowa (gramatyczna) § 45 ust. 2 planu miejscowego, polegająca na ustaleniu znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu przepisu, pozwala na stwierdzenie, że na obszarze objętym granicami planu dopuszczalne i możliwe jest inne rozmieszczenie usług lokalnych (podstawowych).

Wprawdzie plan miejscowy nie definiuje pojęcia usług lokalnych to jednak zrównuje je z usługami podstawowymi, co pozwala na stwierdzenie, że możność innego rozmieszczenia usług na terenie objętym planem dotyczy w istocie usług podstawowych.

Wynikająca z § 45 ust. 2 planu możliwość innego rozmieszczenia usług od tego określonego w planie dotyczy również działki nr [...], która znajduje się na obszarze objętym planem, w związku z czym skarżąca była uprawniona do zaplanowania w miejsce usług handlu i gastronomii (Uh,g) innych rodzajowo usług podstawowych, do których zaliczyć należy także usługi polegające na prowadzeniu żłobka.

Organ odwoławczy wadliwie interpretując § 45 ust. 2 planu błędnie dokonał w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) prawa budowlanego weryfikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że złożony projektu budowlany sprzeczny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możliwości zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji § 45 ust. 2 planu miejscowego.

W ponowionym postępowaniu organy powinny dokonać oceny spełnienia przez inwestora warunków, o których mowa w art. 35 prawa budowlanego, pamiętając o tym, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na względzie treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania poniesione przez skarżącą składały się kwoty: 500 zł uiszczonego wpisu, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem w kwocie 480 zł, którego wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.).