Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 408/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156par. 1 pkt 2, art. 16 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1, par. 2, par. 3, art. 97 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania dot. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...], nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...], nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł., nr [...] z dnia [...] w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oznaczonego nr ewidencyjnym 1327, położonego w Ł. przy ul. A nr [...] do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

W toku postępowania ustalono, iż Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oznaczonego nr 1327 położonego w Ł. przy ul. A nr [...] do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy powyższej nieruchomości.

W wyniku zażalenia złożonego przez Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji.

W dniu 18 października 2011r. Z. K. wniósł o stwierdzenie nieważność ww. postanowienia z dnia [...]. Wnioskodawca w podstawie prawnej wniosku wskazał art. 157 § 1 i 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 K.p.a., gdyż w jego ocenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność miała charakter trwały z powodu dostarczenia przez Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta Ł. niewłaściwych dokumentów, czym wprowadził organ odwoławczy w błąd.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 18 października 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] stwierdziło, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i odmówiło stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo przedstawiło stan fatyczny oraz prawny sprawy i stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie postanowienia z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej nr 1327, położonej w Ł. przy ul. A nr [...] do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zabudowy przedmiotowej nieruchomości, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium stwierdziło, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji było zawieszenie postępowania. Postanowienia obu organów administracji były wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd organ administracji jest obowiązany zawiesić postępowanie. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku; 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, iż przez zagadnienie wstępne przyjmuje się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W tym konkretnym przypadku właściciel gruntu tj. Gmina Ł. postanowiła rozwiązać umowę o użytkowanie wieczyste gruntu i podjęła działania prawne zmierzające do realizacji tego celu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż decyzją nr [...] z dnia [...] uchylono decyzję Zarządu Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, położonego w Ł. przy ul. A nr [...] i umorzono postępowanie organu l instancji, gdyż z dniem 1 stycznia 1998r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami (Dz.U. nr 115, poz. 741), która nakazywała, by sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, były prowadzone na podstawie jej przepisów. Przepis art. 33 ust. 3 ww. ustawy przewidywał możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzystał z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z umową, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Przepisy nowej ustawy nakazywały, że w przypadku, gdy właściciel gruntu chciał rozwiązać umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (a użytkownik wieczysty nie wyrażał na to zgody) – powinien wystąpić z powództwem do sądu powszechnego, gdyż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. nie przewidywała wydania decyzji o rozwiązaniu umowy notarialnej o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

W tej sytuacji w ocenie organu zasadnym było zawieszenie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu uprawomocnienia się wyroku sądowego w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Kolegium wskazało ponadto, iż w przypadku gdyby umowa o użytkowanie wieczyste nie została rozwiązana przez sąd wówczas możliwe byłoby podjęcie przez organ l instancji zwieszonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Równocześnie wskazano, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydane w dniu [...], nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji prowadziło do wydania postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

Następnie podniesiono, iż wnioskodawca nie wykazał, że niewykonalność ma charakter trwały, a także, że postanowienie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa, czym nie wyjaśnił podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 7 K.p.a..

Po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia 4 stycznia 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, iż stosowanie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności jest więc wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, a zatem musi mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania ustali się w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zachodzą. W ocenie Kolegium postanowienie z dnia [...], nr [...] nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności. Zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było niezbędne, gdyż rozpatrzenie wniosku o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. A nr [...] w Ł. do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy ww. nieruchomości jako zagadnienia wstępnego było zasadne. Kolegium wyjaśniło, iż Gmina podjęła określone działania w celu rozwiązania umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste z obowiązkiem jej zabudowy, o czym świadczyło wydanie decyzji z dnia [...], nr [...]. Decyzja ta musiała być jednak uchylona, a postępowanie umorzone, ale tylko z tego powodu, że zmieniły się przepisy prawa, które wykluczały drogę postępowania administracyjnego, a przewidywały tryb postępowania sądowego. Pozew o rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ul. A [...] został złożony w Sądzie Rejonowym dla Ł., III Wydziale Cywilnym, który wyrokiem z dnia [...], w sprawie sygn. akt. [...] orzekł o rozwiązaniu ww. umowy z uwagi na nie wywiązanie się z warunków umowy o oddaniu gruntu, a następnie Sąd Okręgowy w Ł. wyrokiem z dnia [...], w sprawie sygn. akt [...] oddalił apelację Z. K.

Skargą z dnia 2 kwietnia 2012r. Z. K. zaskarżył do sądu administracyjnego ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, podnosząc jednocześnie, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.

Skarżący wskazał, iż w postanowieniu jest nieprawidłowo podany przedmiot sporu, bowiem nieruchomość położona w Ł. przy ul. A [...] składa się nie tylko z działki o nr 1327 ale jeszcze z dwóch innych. Ponadto zespól orzekający Kolegium w swoich postanowieniach ani razu nie ustosunkował się do jego wniosku o wznowienie postępowania z daty 20 września 2011r. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na pismo uzupełniające, wyłącznie z daty 18 października 2011r..

W ocenie skarżącego Kolegium próbowało mataczyć sprawę wydając postanowienie o sygn. akt [...], z dnia [...] o niedopuszczalności odwołania, od kolejnego postanowienia Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UMŁ uzasadniając tym, że odwołanie nie jest dopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

Zdaniem skarżącego orzekający skład Kolegium zupełnie nie wziął pod uwagę, iż w dniu 17 października 2001r. Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji UMŁ skierował do niego pisma, z treści których wynikało, że istnieje możliwość kontynuowania postępowania wszczętego na jego wniosek o przeniesienie własności prawa wieczystej dzierżawy na własność. Ponadto skarżący zarzucił, iż część dokumentów znajdujących się w aktach sprawy została sfałszowana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze Kolegium wyjaśniło, iż nie kwestionowało, iż nieruchomość przy ulicy A [...] składa się także z dwóch innych działek, jednakże postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło tylko działki o nr 1327, bowiem to właśnie ta działka była przedmiotem użytkowania wieczystego. W kwestii nie ustosunkowania się do pisma skarżącego z dnia 20 września 2011r. Kolegium podniosło, iż ww. pismo dotyczyło wznowienia postępowania, natomiast pismo z dnia 18 października 2011r. dotyczyło stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...]. Tym samym wniosek o wznowienie postępowania nadal pozostaje aktualny i jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Odnośnie zarzutu dotyczącego postanowienia Kolegium z dnia 15 listopada 2011r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]. Kolegium wyjaśniło, iż odwołanie od decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało złożone przez skarżącego jeszcze przed jej doręczeniem, co skutkowało uznaniem, że skoro decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, to odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne.

Kolegium wyjaśniło również, iż nie odniosło się do kwestii skierowanego do skarżącego w 2001r. pisma dotyczącego możliwości kontynuowania postępowania wszczętego na jego wniosek o przeniesienie własności prawa wieczystej dzierżawy na własność, gdyż kwestia ta nie dotyczyła stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Ponadto zdaniem Kolegium w aktach sprawy nie ma żadnego sfałszowanego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie kwestia sporna sprowadza się do oceny, czy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy określona decyzja lub postanowienie są dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia jest zatem sprawa procesowa a więc zbadanie prawidłowości określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (vide: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka nieważności postępowania wskazana w powołanym wyżej przepisie może dotyczyć zarówno prawa materialnego, procesowego, jak i ustrojowego.

Wyjaśnić należy, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje orzeczenie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010r., w sprawie o sygn. akt I OSK 170/10 – publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA).

Ważne jest również, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011r., II OSK 2226/10 oraz z dnia 8 lipca 2010r. I OSK 170/10 – dostępne w CBOSA).

W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się sytuację, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Rozważania na temat możliwości zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania do tego aby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczne rozstrzygnięcie należy uzupełnić również o wyjaśnienie, że fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanawiając ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z ową regulacją decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stosunków prawnych opartych na decyzji administracyjnej, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (vide: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, str. 123).

Zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa (vide: M. Zdyb i J. Stelmasiak; Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem. Lublin 1992, str. 116). Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach K.p.a. i ustaw szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości mają charakter bezsporny i oczywisty. Przy czym ową bezsporność i oczywistość organ przełamujący zasadę trwałości decyzji ma obowiązek wykazać. (vide: wyrok NSA z dnia 19. maja 1989r., w sprawie sygn. akt IV SA 90/89, PiŻ 1989, Nr 35, oraz wyrok NSA z dnia 22. października 1999r. w sprawie sygn. akt I SA 8/98, niepublikowany).

Z kolei przez wadę powodującą nieważność z mocy prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że skutek w postaci nieważności aktu administracyjnego musi wynikać wprost z przepisu prawa zawierającego klauzulę nieważności i musi istnieć już w chwili wydania tego aktu. Należy zatem stwierdzić, iż ww. przepis stanowi normę odsyłającą do innego przepisu, z którego bezpośrednio wynika, że określona w tym przepisie wadliwość bezwzględnie powoduje nieważność aktu administracyjnego (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 271/12 oraz z dnia 20 kwietnia 2007r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 23/07; wyroki NSA z dnia 12 maja 1999r., w sprawie sygn. akt III SA/6366/98 oraz z dnia 21 stycznia 1988r., w sprawie sygn. akt IV SA 941/87 – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż analiza akt administracyjnych nie uprawnia do twierdzenia, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem ich nieważności. Jakkolwiek ww. postanowieniach można dopatrzeć się naruszenia prawa, niemniej jednak nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, iż naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracyjny zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to zatem jedna z okoliczności obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ administracji. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998r., w sprawie sygn. akt II SA 534/98 – dostępne w CBOSA).

Jak słusznie podkreśliło Kolegium zawieszenie postępowania na tej podstawie uwarunkowane jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku; 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W tym celu stosownie do art. 100 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Działanie organu administracji ma bowiem na celu jak najszybsze usunięcie przeszkody uniemożliwiającej załatwienie sprawy co do istoty.

Analizując powyższe uregulowania należy przyznać rację skarżącemu, że postanowienie o zawieszeniu postępowaniu wskazując jako podstawę zawieszenia konieczność zakończenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego zabudowy przedmiotowej nieruchomości, posługiwało się pojęciami nieostrymi i nie odwoływało się do konkretnego postępowania administracyjnego bądź sądowego. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że postępowanie nie może się toczyć, gdyż Gmina podjęła kroki do wyjaśnienia przyczyn nie zabudowania w określonym czasie nieruchomości. Takie lakoniczne powołanie się na bliżej nie określone działania Gminy, których skutkiem miało być rozwiązanie umowy w sprawie użytkowania wieczystego nieruchomości było niewystarczające do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Organ bowiem powinien jednoznacznie wskazać, iż zawieszenie postępowania miało miejsce w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym, a jeżeli takie postępowanie się nie toczyło, to powinien wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Natomiast w przypadku braku działania strony we wskazanym terminie organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie stosownie do art. 100 § 2 i 3 K.p.a.

Tymczasem nie dość, że żadne postępowanie sądowe przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania nie toczyło się, to również po zawieszeniu postępowania organ nie wyznaczył stronom żadnego terminu do ewentualnego wniesienia powództwa do sądu powszechnego. O podjęciu przez Gminę działań w celu rozwiązania umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie mogło również świadczyć wydanie decyzji z dnia [...] nr [...], bowiem decyzja ta na skutek zmiany przepisów musiała być uchylona, a postępowanie zostało umorzone, zatem w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie spornej działki w użytkowanie wieczyste.

Jednakże w przedmiotowej sprawie sam fakt wadliwego zawieszenia postępowania i naruszenia tym samym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie stanowił jeszcze takiego uchybienia, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Skarżący bowiem nie wziął pod uwagę dwóch zasadniczych okoliczności, które w realiach niniejszej sprawy wykluczają stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...].

Po pierwsze wskazać należy, iż byt prawny postanowienia o zawieszeniu postępowania trwa dopóty, dopóki postępowanie to jest zawieszone. W momencie podjęcia zawieszonego postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie jego zawieszenia traci swój byt prawny, a rozstrzyganie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe. Innymi słowy wydanie na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 421/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006r., w sprawie sygn. akt III SA/Wa 3034/05 – dostępne w CBOSA). Zatem z chwilą wydania przez organ I instancji postępowania z dnia 28 września 2011r. o podjęciu zawieszonego postępowania ustał jednocześnie byt prawny postanowienia o jego zawieszeniu i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a..

Drugą okolicznością, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności jest fakt, iż pozew o rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste jednej z działek gruntu położonych w Ł. przy ul. A [...] został złożony w Sądzie Rejonowym dla Ł., który wyrokiem z dnia [...], w sprawie sygn. akt. [...] orzekł o rozwiązaniu ww. umowy z uwagi na nie wywiązanie się z warunków umowy o oddaniu gruntu. Powyższy wyrok – wskutek oddalenia apelacji skarżącego – został utrzymany przez Sąd Okręgowy w Ł. wyrokiem z dnia [...], w sprawie sygn. akt [...].

W związku z powyższym dla postępowania toczonego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności pojawiło się rozstrzygnięcie, które warunkuje skutek tegoż postępowania. Co prawda – jak wynika z akt sprawy – decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia [...] nie jest jeszcze ostateczna, to jednak niewątpliwym jest, że z chwilą rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste przez sąd powszechny przestał istnieć tegoż przedmiot postępowania. W tym zakresie wypada wskazać, iż w wyroku z dnia 16 maja 2002r., w sprawie sygn. akt V CKN 1284/00 (LEX nr 56039) Sąd Najwyższy stwierdził, że jeżeli powództwo o rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zostało wytoczone przez właściciela nieruchomości tj. Gminę przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to uwzględnienie tego powództwa oznacza, iż przekształcenie nie jest możliwe, a zatem postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Oddalenie zaś powództwa skutkuje podjęciem postępowania administracyjnego i merytorycznym rozpoznaniem wniosku o przekształcenie. Powyższa teza znajduje również zastosowanie do sytuacji, gdy rozwiązanie umowy w sprawie użytkowania wieczystego ma miejsce także w trakcie postępowania administracyjnego.

Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że aczkolwiek zawieszenie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nastąpiło w czasie gdy postępowanie mające na celu rozwiązanie użytkowania wieczystego jeszcze się nie toczyło, to jednak postępowanie to zostało ostatecznie wszczęte i zakończyło się rozwiązaniem owej umowy. Co z kolei determinuje losy samego postępowania o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Jednoznacznie pozwala ta wskazać, iż nie mamy w niniejszym postępowaniu do czynienia z takim naruszeniem prawa, które miałoby oczywisty charakter. Jak to bowiem powyżej wskazano przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi podstawę do zawieszenia postępowania nawet wówczas gdy postępowanie mające wykreować prejudycjalne rozstrzygnięcie nie zostało nawet jeszcze wszczęte. Ponadto skutki, które wywołało kwestionowane postanowienie zostały w całości odwrócone wskutek podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym nie można mówić o nich mówić jako o skutkach niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Ponadto Sąd badając sprawę w jej całokształcie nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Działania organów podjęte w niniejszej sprawie uzasadnione były zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności i tym samym nie było prawnego usprawiedliwienia aby w toku niniejszej sprawy odnosić się do kwestii nie związanych z oceną zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia zawieszającego postępowanie. Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie wypada uznać za nieuzasadnione.

Wszystkie te okoliczności spowodowały, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, a tym samym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

j.m.