Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2545/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Polska sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 104/17 w sprawie ze skargi (...) Polska sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon (...) część A" w P. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od (...) Polska sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Miasta P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 104/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę (...) sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestzrennego “Rejon G. – część A" w P.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była wyżej wymieniona uchwała, zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzeie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z póź. zm.) dalej w skrócie jako “u.s.g.". W myśl tego przepisu obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia pozostałe wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy zaliczyć: zaskarżenie uchwały z zakresu administarcji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenaia interesu prawnego lub uprawnienia, zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administarcyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe wymogi formalne w analizowanej sprawie zostały spełnione. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.p.z.p. Pismem z dnia (...) października 2016 r. skarżąca Spółka dopełniła wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, występując z takim wezwaniem do Rady Miasta P. Skarga wpłynęła do organu w dniu (...) grudnia 2016 r., zatem dochowany został termin.

Dalej Sąd pierwszej instancji badał w świetle art. 101 ust. u.s.g. legitymację Spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W myśl powyższego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administarcyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, opub. w ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 2). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. III RN 42/02, opub. w OSNP 2004, nr 7, poz. 114) wskazał, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo członka określonej wspólnoty samorządowej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Spółka posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na ww. uchwałę. Kontrolowany plan obejmuje swymi granicami obszar, na którym znajduje się nieruchomość będąca jej własnością – działka o nr (...).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprowadzenie w planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania, narusza interes prawny skarżącej Spółki wynikający z przysługujacego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 K.c.

Sąd pierwszej instancji jednocześnie podkreśli, że wskazanego naruszenia interesu prawnego Spółki postanowieniami planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (przedmiotowego), skutkującym nieważnością tych postanowień. Samo stwierdzenie interesu prawnego Spółki nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Konieczność powstaje w chwili, gdy naruzszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektyywnego porządku prawnego. Natomiast nie uwzględnia się skargi na plan miejscowy wówczas gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale jest to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11).

W kontrolowanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wymogi z art. 101 u.s.g. zostały spełnione, wobec tego Sąd został zobligowany do kontroli zaskarżonej uchwały w okntekście przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części jest spowodowana istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, a także naruszeniem właściowści organów w tym zakresie. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną legalności planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sprządzenia planu, a skończywszy na samym jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08; wyrok NSA z 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowa uchwała nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjne, co oznacza, że w niniejszej sprawie tryb sporządzania planu podlegał sądowej weryfikacji z urzędu w jego całokształcie (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12).

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie doszło w badanej sprawie do istotnego naruszenia wymogów procedury planistycznej.

Zdaniem Sądu nie doszło także do zarzucanego w skardze naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że mając na względzie treść zarzutów i argumentów zawartych w skardze oraz źródło i zakres legitymacji procesowej skarżącej Spółki, a także zasadę związania sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia, że w niniejszej sprawie Sąd był władny skontrolować postanowienia planu wyłącznie w kwestionowanym przez skarżącą w zakresie, tj. co do określenia przeznaczenia części należącej do niej działki (nieruchomości) jako strefy sportu i rekreacji oraz związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikających z § 11 pkt 1 lit. b planu miejscowego.

W ocenie Sądu postanowienia uchwały w tym zakresie, choć ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżącej Spółki, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, gdyż mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego, legitymującego tego rodzaju ingerencje w prawo własności.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że własność nie jest prawem nieograniczonym, a jej ochrona - gwarantowana w przepisach art. 21, art. 64 w związku z art 31 ust. 3 Konstytucji RP - nie ma charakteru absolutnego, lecz dopuszcza wprowadzanie określonych ograniczeń. Potwierdza to treść art. 140 K.c. z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem. Wprowadzanie takich ograniczeń nie jest jednak dowolne. Przede wszystkim - jak wynika z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu) - projektowane, a następnie uchwalane postanowienia planu miejscowego winny uwzględniać ustalenia zawarte w uchwale Rady Miasta P. nr (...) z dnia (...) września 2014 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zwanej dalej w skrócie "Studium".

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia zapisów Studium przez zaskarżone ustalenia planu. Wręcz przeciwnie, w wyniku dokonanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że - wbrew zarzutom i wywodom skargi - ustalenia planu w kontrolowanym zakresie są w pełni zgodne z postanowieniami studium. Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze Sąd pierwszej instancji nie ma wątpliwości co do tego, że samo posłużenie się przez Radę Miasta instrumentem w postaci wyróżnienia w Studium "wiodących" i "uzupełniających" kierunków przeznaczenia żadną miarą nie wykracza poza granice przyznanej gminom kompetencji i pozostawieniu swobody w kształtowaniu ich polityki przestrzennej, w tym poprzez określenie kierunków przeznaczenia i zagospodarowania terenów.

Po drugie wbrew twierdzeniom skargi określony w Studium dla terenów MW kierunek uzupełniający, w postaci zieleni oraz terenów sportu i rekreacji, nie jest sprzeczny z kierunkiem wiodącym, jakim dla tego terenu pozostaje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Po trzecie, wyznaczenie w planie miejscowym na części obszaru nieruchomości - położonej w całości w granicach terenu oznaczonego w studium symbolem 4MW - "strefy sportu i rekreacji", z jednoczesnym ustanowieniem w przepisie § 11 pkt 1 lit. b planu wymogu zagospodarowania takiej strefy "jako przestrzeni służącej rekreacji, to jest w formie placu zabaw, boiska lub zagospodarowania zielenią, z dopuszczeniem lokalizacji dojść", jest w pełni zgodne z ustalonym w Studium dla terenów MW uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia. Taka regulacja nie może być uznana za sprzeczną z kierunkiem wiodącym przeznaczenia tych terenów w Studium.

Po czwarte wyznaczenie "strefy sportu i rekreacji" w obrębie nieruchomości jest ponadto zgodne z dalszymi jeszcze postanowieniami zapisanymi w studium.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższych względów, nie można uznać, aby w przypadku analizowanej części nieruchomości ("strefy sportu i rekreacji") doszło w planie, zarzucanej przez skarżącą, niedopuszczalnej zmiany określonych w Studium kierunków przeznaczenia terenu.

Sąd pierwszej instancji pozostałe argumenty i zarzuty uznał, za całkowicie nietrafne. Taki stan rzeczy przedstawiony w sprawie nie może być powodem zarzucanego przez skarżącą Spółkę istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyroku zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b., art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 i § 8 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, w tym w szczególności, że zapisy tego planu nie naruszają zapisów Studium, mimo że:

a) wprowadzenie w § 11 pkt. 1 lit. b planu miejscowego na nieruchomości "strefy sportu i rekreacji" z jednoczesnym wyłączeniem prawa do jej zabudowy jest niezgodne z kierunkiem wiodącym nieruchomości określonym w Studium, który to kierunek przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną a w konsekwencji ww. zapisu planu miejscowego realizacja kierunku wiodącego na nieruchomości określona w Studium jest niemożliwa co skutkuje tym, że zapisy planu miejscowego naruszają zapisy Studium;

b) nieruchomość w planie miejscowym nadal znajduje się w strefie oznaczonej symbolem MW z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową nie mniej przeznaczenie to ma charakter wyłącznie pozorny bowiem w konsekwencji wprowadzenia "strefy sportu i rekreacji" (§ 11 pkt 1 lit. b planu miejscowego) zabudowa na nieruchomości została wyłączona, co skutkuje tym, że zapisy tego planu naruszają zapisy Studium, co więcej działania organu sugerują, że organ celowo nie zmienił przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, formalnie zachowując jej oznaczenie jako MW tj. działka budowlana (co stanowi przejaw pozornego braku zmiany przeznaczenia gruntu) chcąc uniknąć odpowiedzialności odszkodowawczej związanej ze zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowanego w art 36 ust 1 u.p.z.p.;

c) wprowadzenie na nieruchomości "strefy sportu i rekreacji" w § 11 pkt 1 lit. b planu miejscowego nie jest uzasadnione kierunkiem uzupełniającym nieruchomości określonym w Studium, bowiem na niemalże całej powierzchni nieruchomości ustanowiona została "strefa sportu i rekreacji" a pozostałe jej części nie nadają się do samodzielnej zabudowy z uwagi na ich kształt, wielkość i położenie, w konsekwencji zapisów planu miejscowego, na całej nieruchomości wyłączona została zabudowa, a tym samym na żadnej części nieruchomości nie jest możliwa realizacja kierunku wiodącego przyjętego dla nieruchomości w Studium, a możliwa będzie realizacja wyłącznie kierunku uzupełniającego, co skutkuje tym, że zapisy tego planu naruszają zapisy Studium z uwagi na niedopuszczalną zmianę określonych w Studium kierunków przeznaczenia dla nieruchomości;

d) nieruchomość w Studium była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną [MW) obok wyodrębnionej w studium strefy terenów sportu i rekreacji (US) co skutkuje tym, że zapisy planu miejscowego naruszają zapisy Studium, a ponadto tym, że nieruchomość tylko pozornie pozostaje w planie miejscowym działką pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową (MW);

e) nieruchomość w Studium nie została uregulowana w zakresie terenów wyłączonych spod zabudowy, określonych w art. 10 ust 2 pkt. 1 lit b u.p.z.p., a mimo to plan miejscowy wprowadzając na niej strefę sportu i rekreacji wyłączył nieruchomość spod zabudowy;

f) zgodnie z art 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określają tereny o różnym rodzaju przeznaczenia podczas gdy w planie miejscowym wprowadzono zapis zgodnie z którym nieruchomość stanowi teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony symbolem MW z jednoczesnym ustanowieniem na nieruchomości nieuregulowanej w ww. przepisie "strefie" sportu i rekreacji, która pokrywa niemal całą powierzchnię nieruchomości i determinuje jej przeznaczenie w całości sprzeczne z tym określonym w Studium oraz tym określonym według rodzaju terenu wskazanego w planie miejscowym;

g) oznaczenie w części graficznej planu miejscowego obszarów "strefy sportu i rekreacji" stanowi w rzeczywistości wprowadzenie w obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako teren zabudowy mieszkaniowej (symbol MW) terenu zabudowy usługowej w postaci terenów zabudowy usługowej, tj. terenu sportu i rekreacji, wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (symbol US), a więc stanowi wprowadzenie w ramach planu miejscowego innego/sprzecznego przeznaczenia nieruchomości, który znacznie przekracza wymagania przewidziane dla terenów zabudowy mieszkaniowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie poprzez:

a) błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie na nieruchomości "strefy sportu i rekreacji" w § 11 pkt. 1 lit. b planu miejscowego a tym samym jej wyłączenie z zabudowy wbrew kierunkowi wiodącemu przyjętemu w Studium dla nieruchomości jest zgodne z porządkiem prawnym i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, podczas gdy tak daleko idące ograniczenia w korzystaniu z prywatnej własności są nadmierne, praktycznie czynią nieruchomość bezużyteczną i faktycznie przeznaczają prywatną nieruchomość skarżącej na cele użyteczności publicznej bez jakiegokolwiek uwzględnienia interesu właściciela, a tym samym organ przekroczył uprawnienia w ramach przyznanego mu władztwa planistycznego, nadmierne ograniczając prawo własności skarżącej Spółki;

b) błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że opisane w zaskarżonym planie miejscowym ograniczenie w zabudowie nieruchomości, znajdującej się na terenie zabudowy mieszkaniowej nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, podczas gdy ograniczenia te są nadmierne w stosunku do chronionej wartości, a wprowadzona strefa sportu i rekreacji nie stanowi funkcji uzupełniającej, lecz wprowadza nową funkcję w postaci terenów sportu i rekreacji. Ponadto biorąc pod uwagę, że powyższe ograniczenia dotyczą całej nieruchomości skarżącej oraz, że ograniczenia te zostały wprowadzone bez rozważenia alternatywnych sposobów rozstrzygnięcia konfliktu interesów tym samym naruszono zasadę proporcjonalności i nadmiernie ograniczono prawa skarżącej w odniesieniu do całej powierzchni nieruchomości;

c) pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby przeznaczenie nieruchomości niemal w całości na cele sportu i rekreacji z całkowitym wyłączeniem prawa do zabudowy nieruchomości; tereny sportu i rekreacji nie stanowią celu publicznego a znaczenie dla sprawy ma możliwość realizacji przez skarżącą roszczeń z art. 36 u.p.z.p., podczas gdy brak terenów sportu i rekreacji w katalogu celów publicznych, powoduje, że realizacja planów gminy może nie dojść do skutku, gdyż gmina nie będzie miała instrumentu do wywłaszczenia nieruchomości a skarżąca nie ma obowiązku urządzać boiska i terenu rekreacji na nieruchomości, ponadto roszczenie z art. 36 u.p.z.p. jest aktualne w przypadku zgodnego z prawem ograniczenia przeznaczenia terenu, a w niniejszej sprawie zachodzi nieważność planu miejscowego i skarżąca Spółka ma prawo podnosić żądania lepiej chroniące jej interesy;

d) pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że nadużycie władztwa planistycznego może nastąpić także przez nadmierne ograniczenie własności co więcej pominięcie, że w wyniku zaskarżonego planu miejscowego doszło do naruszenia istoty prawa własności, podczas gdy wskutek postanowień planu miejscowego skarżąca nie może racjonalnie gospodarować swoją nieruchomością, w tym między innymi nie może jej nawet grodzić;

e) pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja funkcji sportu i rekreacji na terenie objętym planem miejscowym zostanie spełniona i zaspokojona przez inne obszary objęte tym planem tj. tereny - strefy sportu i rekreacji oznaczone w Studium symbolem "US";

f) pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób; ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych, przy czym w niniejszej sprawie brak jest przepisów uzasadniających ograniczenie prawa własności do nieruchomości skarżącej na cele sportu i rekreacji, który to cel nie jest żadnym z ww. celów, co więcej nie ma charakteru celu publicznego co więcej mimo zamierzeń gminy cel ten może w ogóle nie być zrealizowany, gdyż gmina nie będzie miała instrumentu do wywłaszczenia nieruchomości a skarżąca nie ma obowiązku urządzać boiska i terenu rekreacji na nieruchomości a w konsekwencji nie można wykluczyć, że wskutek zaskarżonych uregulowań planu miejscowego nieruchomość pozostanie nie wykorzystana na żaden cel;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji w sposób bezzasadny, że stwierdzone przez niego naruszenia w ww. procedurze planistycznej, jakich dopuścił się organ, nie mają charakteru istotnego;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji i nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu skargi, że doszło do naruszenia przez organ przy sporządzaniu planu miejscowego konstytucyjnej zasady równości, poprzez nierówne traktowanie nieruchomości a tym samym skarżącej jako jej właściciela z uwagi na fakt, że inne tereny na terenie objętym planem miejscowym, którym zmieniono przeznaczenie z terenów mieszkaniowych MW uregulowanym w Studium, zostały oznaczone w planie miejscowym nowym symbolem zgodnie z ich przeznaczeniem tj. odpowiednio oznakowaniem dla terenów zielonych, usługowych, sportowo - rekreacyjnych, przy czym nieruchomość mimo, iż jest działką stosunkowo dużą (1845 m2) i zmieniono jej przeznaczenie, względem tego, które było określone w Studium, poprzez wprowadzenie na niej "terenu sportu i rekreacji" w planie miejscowym nadal pozostaje oznaczona jako działka MW tj. działka budowlana.

II) na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam ponadto następujące naruszenia przepisów postępowania; które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami Sąd uznał stwierdzone przez niego naruszenia procedury planistycznej, przy uchwalaniu planu miejscowego, za nieistotne i nie wyjaśnił swojego stanowiska, co więcej Sąd stwierdzając w uzasadnieniu, że dopatrzył się w postępowaniu kontrolnym naruszeń procedury planistycznej nad uchwalaniem planu miejscowego nie sprecyzował, jakich konkretnie naruszeń organu dopatrzył się w tej procedurze; takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w sposób całkowicie bezzasadny i bezpodstawny uznał stwierdzone w toku postępowania naruszenia wymogów procedury planistycznej za nieistotne, błędnie pomijając je podczas rozpoznawania sprawy, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;

2) naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (powinno być "administracyjnych") z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.) sprowadzający się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo, że w danej sprawie powinien był to uczynić, w tym w szczególności powinien był rozpatrzyć i zbadać prawidłowość przebiegu i spełnienia przez organ wszelkich wymogów procedury planistycznej przy uchwalaniu planu miejscowego, podczas gdy w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez organ wymogów ww. trybu planistycznego przy podejmowaniu planu miejscowego, nie precyzując o jakie naruszenia chodzi, jaki był ich rodzaj i charakter ustalając jednocześnie, iż mają one charakter nieistotny; takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w sposób całkowicie bezzasadny i bezpodstawny uznał stwierdzone w toku postępowania naruszenia wymogów i procedury planistycznej za nieistotne, błędnie pomijając je podczas rozpoznania sprawy, a gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;

3) naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a.oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia w ww. procedurze planistycznej, jakich dopuścił się organ, nie mają charakteru istotnego, takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, natomiast w razie gdyby Sąd ustalił stan faktyczny w sposób prawidłowy, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;

4) naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a.oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania wyroku, polegających na ustaleniu, że “tereny rekreacyjne z boiskiem przy ul. (...)", wskazany w Studium (Tom II Studium, rozdz. 2.3.9, s. 42-43, pkt. 13 p. pkt. 5 tiret dziesiąte) jest boiskiem zlokalizowanym na nieruchomości skarżącej, przy jednoczesnym braku pełnego wyjaśnienia takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji, podczas gdy zwrot użyty w Studium tj. “teren rekreacyjny z boiskiem przy ul. (...)" jest nieprecyzyjny, nie jest jednoznacznym, że odnosi się do nieruchomości, co więcej przy ul. (...) w P. zlokalizowanych jest wiele terenów spełniających funkcję rekreacyjną czy boiska, do której to powyższy zapis może się odnosić i brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że ww. zapis odnosi się wyłącznie do nieruchomości skarżącej, w tym w szczególności brak jest podstaw do ww. ustaleń Sądu pierwszej instancji na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, iż ww. zapis uzasadnia przyjęcie w planie miejscowym zapisów wyłączających zabudowę nieruchomości, wbrew przyjętemu dla niej w Studium kierunkowi wiodącemu; takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, natomiast w razie gdyby Sąd ustalił stan faktyczny w sposób prawidłowy, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;

5) naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 S 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania wyroku, polegających na ustaleniu, że nieruchomość skarżącej zgodnie z faktycznym i obecnym stanem jest wykorzystywana na cele sportu i rekreacji, co miałoby w ocenie Sądu dopuszczać ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu na strefę sportu i rekreacji z wyłączeniem prawa do zabudowy zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, tj. na cele sportu i rekreacji, niezależnie od wiodącego kierunku przeznaczenia w Studium tj, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy zgodnie ze stanem faktycznym i obecnym sposobem użytkowania, przedmiotowa nieruchomość stanowi własność prywatną, wstęp na jej teren jest ograniczony co więcej w księdze wieczystej nieruchomości wpisany jest sposób korzystania - BP - zurbanizowane tereny niezabudowane, brak wobec tego podstaw do przyjęcia, w tym w szczególności na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jak zrobił to Sąd pierwszej instancji, że nieruchomość jest obecnie wykorzystywana na cele sportu i rekreacji; takie naruszenie przez Sąd przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, natomiast w razie gdyby Sąd ustalił stan faktyczny w sposób prawidłowy, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;

6) naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie określonym w zaskarżonym orzeczeniu, plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium podczas gdy wnikliwa analiza zapisów Studium i planu miejscowego prowadzi do konstatacji, że ustalenia skarżonego planu naruszają zapisy Studium, takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, natomiast w razie gdyby Sąd ustalił stan faktyczny w sposób prawidłowy, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogłoby być odmienne;

7) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez iego niezasadne zastosowanie oraz naruszenie art.147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części oraz poprzez błędne oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, w tym w szczególności spełniony został art. 28 ust. 1 u.p.z.p. co miało istotne znaczenie i wpływ dla rozstrzygnięcia Sądu i wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej lub skarg kasacyjnych, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami obu wniesionych skarg. Związanie granicami skarg oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skargach kasacyjnych oraz ich wnioskami.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W tej sprawie wniesiona skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej można pogrupować na kilka węzłowych zagadnień, w oparciu o które skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji.

Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez bezpodstawne uznanie przeznaczenia działki nr (...) zlokalizowanej przy ul. (...) w P. za zgodne z treścią Studium. W związku z tym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b, art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 i § 8 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pomiędzy treścią studium a planem miejscowym musi zachodzić stosunek "braku naruszania". Oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami.

Studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu.

Silniejszy stopień związania ustaleniami studium będzie zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Także w doktrynie zauważono, że ustawodawca posłużył się dwoma pojęciami "zgodności" uchwalonego planu ze studium oraz "nienaruszeniem ustaleń studium", co oznacza właśnie silniejszy stopień związania, niż w używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" (por. H. Izdebski, I. Zachariasz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, s. 193). Pogląd ten zaaprobowało także orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08, opub. w Lex nr 497581; wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07, opub. w Lex nr 384313; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17, opub. w Lex nr 2451196).

Przedkładając te ustalenia na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że zgodnie z treścią Studium obszar działki nr (...) został zaliczony w Studium do kierunkowego przeznaczenia MW, w ramach którego jako wiodący kierunek zagospodarowania wskazano na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jako kierunek uzupełniający: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, domy opieki społecznej, domy seniora, tereny sportu i rekreacji oraz terenu komunikacji i infrastruktury technicznej. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził brak sprzeczności pomiędzy treścią Studium a treścią planu miejscowego, ponieważ przeznaczenie działki nr (...) odpowiada przeznaczeniu uzupełniającemu (Studium, Tom II, s. 29). Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na dalszą treść Studium, zgodnie z którą dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem nawet wówczas gdy jest to niezależne od kierunku przeznaczenia w Studium (Studium, Tom II, s. 40). Taka z kolei treść Studium wprost dopuszcza możliwość ustalenia w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu niż zakłada to treść Studium pod warunkiem, że będzie to stanowiło kontynuację dotychczasowego użytkowania i zagospodarowania danego terenu.

Ma też rację Sąd pierwszej instancji wskazując na treść Studium zawartą na stronie 43 tej uchwały (Studium, Tom II, s. 43), zgodnie z którą na terenie dzielnicy (...) w P. należy uwzględnić nie ujawniony ze względu na skalę rysunku Studium teren rekreacyjny z boiskiem przy ul. (...). Tak jak trafnie wskazuje na to Sąd pierwszej instancji, przy ul. (...) w P. jest tylko jedno boisko, a tym samym to szczegółowa treść Studium przesądziła o konieczności zachowania boiska na działce nr (...) przy ul. (...).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania; które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku polegających na błędnym ustaleniu, że “tereny rekreacyjne z boiskiem przy ul. (...)" wskazane w Studium (Tom II Studium, rozdz. 2.3.9, s. 42-43, pkt. 13 p. pkt. 5 tiret dziesiąte) stanowią boisko zlokalizowane na nieruchomości skarżącej, skoro przy ul. (...) w P. zlokalizowanych jest wiele terenów spełniających funkcję rekreacyjną oraz boisk. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów planistycznych Miasta P., które w toku kontrolowanej procedury planistycznej, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazywały, że przy ul. (...) jest tylko jedno boisko i to właśnie boisko na działce nr (...) zostało objęte treścią Studium jako podlegające zachowaniu. Jeżeli skarżąca kasacyjnie Spółka zamierzała doprowadzić do wykazania trafności swojego zarzutu dotyczącego istnienia wielu boisk przy ul. (...) w P., to powinna przedłożyć dokumenty z których wynikałoby, że przy ul. (...) znajdują się inne jeszcze boiska z podaniem np. numerów działek na których te boiska są zlokalizowane lub chociażby materiałem zdjęciowym. Takich dowodów jednak nie ma.

Nie można uznać za trafnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia, że nieruchomość skarżącej Spółki zgodnie z faktycznym i obecnym stanem jest wykorzystywana na cele sportu i rekreacji, co miałoby w ocenie Sądu dopuszczać ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu na strefę sportu i rekreacji z wyłączeniem prawa do zabudowy zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, skoro stan faktyczny i obecny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z zapisem w księdze wieczystej obejmuje tereny BP-zurbanizowane tereny niezabudowane.

Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie Spółka nie uzasadniła, że sposób wykorzystywania działki nr (...) w dacie uchwalania planu miejscowego stanowiło budownictwo mieszkaniowe (wielorodzinne). Wynika to także z dalszej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której Spółka potwierdza wykorzystywanie tej działki jako boisko lub teren sportu. Wpis w księdze wieczystej co do sposobu użytkowania nieruchomości nie ma charakteru wiążącego lub przesądzającego dla ustalenia kierunku zagospodarowania w planie miejscowym.

Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania; które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie określonym w zaskarżonym orzeczeniu, plan miejscowy nie narusza Studium podczas gdy wnikliwa analiza zapisów Studium i planu miejscowego miałaby prowadzić do konstatacji, że ustalenia skarżonego planu naruszają zapisy Studium. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni treści Studium i szczegółowo opisał, które ustalenia zawarte w Studium determinowały objęcie części działki nr (...) przeznaczeniem określonym w § 11 pkt 1 lit. b planu miejscowego.

Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie, jakoby zaskarżony plan miejscowy w § 11 pkt. 1 lit. b wprowadził na nieruchomości skarżącej Spółki obszar "strefy sportu i rekreacji" odmiennie niż wynikałoby to z treści Studium. Plan miejscowy wprowadza przeznaczenie MW zgodnie z treścią Studium. To Studium przesądziło, że na obszarze MW ma być lokalizowana nie tylko zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale także tereny sportu i rekreacji, a w tym teren rekreacyjny z boiskiem przy ul. (...).

Nie jest sprzecznym ze Studium takie przeznaczenie danego obszaru w planie miejscowym, które odpowiada przeznaczeniu uzupełniającemu.

Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia chęci uniknięcia przez organy Miasta P. odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie jest objęta przedmiotem tej sprawy. Odszkodowanie w przypadku, gdy korzystanie w dotychczasowy sposób albo zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem z nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, podlega odrębnemu trybowi ustalania i dochodzenia łącznie z postępowaniem przed sądem powszechnym.

Nie jest zasadnym zarzut, jakoby naruszało zapisy Studium takie przeznaczenie części działki nr (...) w planie miejscowym, zgodnie z którym znajdująca się w strefie sportu i rekreacji część tej nieruchomości uniemożliwia właścicielowi realizację wiodącego kierunku zagospodarowania terenu MW czyli zabudowy wielorodzinnej. Błędnie skarżąca kasacyjnie Spółka utożsamia w okolicznościach tej sprawy, jakoby przeznaczenie wiodące w obszarze MW zawarte w Studium musiało być realizowane na każdej nieruchomości objętej w planie miejscowym przeznaczeniem MW. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie dostrzega, że treść Studium nie obejmuje jedynie podziału w obszarze MW kierunku przeznaczenia na wiodący i uzupełniający, ale dodatkowo precyzuje, że w ramach zagospodarowania MW należy zachowywać także tereny rekreacji, w tym teren z boiskiem przy ul. (...). Tym samym gdyby organy planistyczne nie uwzględniły w treści zaskarżonego planu miejscowego (a w szczególności jego § 11 pkt 1 lit. b) strefy sportu i rekreacji, to wówczas naruszyłyby zasadę sporządzania planu miejscowego poprzez sprzeczność treści planu z treścią Studium.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc, że dla działki nr (...) plan miejscowy wprowadził obszar (strefę) US (usług sportu) co jest sprzeczne z kierunkowym przeznaczeniem zawartym w Studium, zgodnie z którym na tym obszarze obowiązuje przeznaczenie MW. Działka nr (...) nie znajduje się w obszarze US, tylko MW i warunki jej zagospodarowania nie naruszają ustaleń Studium.

Nie został naruszony art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem

w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Przytoczony przepis dotyczy uwzględnienia w Studium obszaru, w którym w zakresie przeznaczenia planistycznego wyłącza się jego zabudowę, co później będzie skutkowało tym, że także plan miejscowy dla takiego obszaru nie może wprowadzić możliwości zabudowy. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała, ponieważ działka nr (...) znajduje się w obszarze MW co nie oznacza, że także na tej działce będzie można realizować zabudowę wielorodzinną. Studium pozwala na wyłączenie niektórych obszarów w jednostce MW spod zabudowy wielomieszkaniowej i dotyczy to terenu rekreacyjnego wraz z boiskiem przy ul. (...) w P. (czyli właśnie części działki nr [...]).

Nie został naruszony art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Plan miejscowy w przeważającym zakresie dla działki nr (...) określa modyfikację przeznaczenia (kolor brązowy z zielonymi liniami poprzecznymi) co nie oznacza, że jest to inne przeznaczenie obszaru MW. Zostały czytelnie oznaczone odmienne zasady zagospodarowania części tej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, obszar części działki nr (...) w zaskarżonym planie miejscowym nie jest objęty obszarem usług sportu i rekreacji. Jest to obszar MW z przeznaczeniem uzupełniającym, wynikającym z treści Studium.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ponieważ zgodnie z tym przepisem organy planistyczne w tej sprawie będąc związane ustaleniami treści Studium sporządziły plan miejscowy w zakresie objętym tą skargą w sposób nie naruszający ustalenia studium. Nie został naruszony art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, ponieważ w okolicznościach tej sprawy obszar działki nr (...) nie został objęty w Studium obszarem wyłączonym spod zabudowy, a oznaczone na rysunku planu miejscowego linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania są spójne z treścią Studium nakazującą zachowanie terenu rekreacyjnego z boiskiem przy ul. (...) w P.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ zgodnie z tym przepisem w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie objętym tą sprawą i zastosował środek znany ustawie. Również zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Przepis ten nakazuje stosowania kryterium zgodności z prawem w zakresie kontroli administracji i ten obowiązek w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracji prawidłowo wypełnił.

Także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny, ponieważ w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził pełną kontrolę w granicach zaskarżonej uchwały, w tym niezależnie od zarzutów zawartych w skardze skontrolował przebieg postępowania planistycznego.

Nie został także naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Treść zaskarżonej części planu miejscowego nie narusza ustaleń Studium, a tym samym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada Miasta P. miała prawo podjąć uchwałę w zakresie objętym skargą o uchwaleniu planu miejscowego.

Nie został naruszony § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Przepis ten wskazuje na podstawowe oznaczenia, a takie jak w zaskarżonym planie miejscowy (obszar MW – kolor brązowy) jest zgodne z tym załącznikiem. Natomiast oznaczenie dodatkowe takie jak obejmujące część działki nr (...) nie narusza ustaleń rozporządzenia.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 7 i § 8 rozporządzenia jest nieprawidłowo zredagowany, czym uniemożliwiono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tego zarzutu. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest precyzyjne wskazanie, który przepis został błędnie zastosowany przez Sąd pierwszej instancji, a § 7 rozporządzenia zawiera dziewięć punktów, a § 8 dwa ustępy. Poprzez brak doprecyzowania tak w zarzutach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, który z punktów został naruszony, Sąd nie ma możliwości skontrolowania tak sformułowanego zarzutu

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. został nieprawidłowo sformułowany. Art. 1 ust. 1 dzieli się na dwa punkty, a art. 1 ust. 2 zawiera trzynaście punktów. Tym samym jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zamierzała zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ust. 1 lub ust. 2 u.p.z.p., to powinna precyzyjnie wskazać, który przepis został przez ten Sąd naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie zastępuje strony skarżącej kasacyjnie w prawidłowym wskazaniu naruszonego przepisu. Identycznie należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji w sposób bezzasadny, że stwierdzone przez niego naruszenia w ww. procedurze planistycznej, jakich dopuścił się organ, nie mają charakteru istotnego. Art. 17 u.p.z.p. zawiera ponad trzydzieści wewnętrznych jednostek redakcyjnych (dzieli się na litery i tiret). Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyszukiwanie litery lub tiret, który został naruszony w procedurze planistycznej, skoro takiego nie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie. W związku z tym wobec braku wykazania, który lub które przepisy regulujące procedurę planistyczną zostały naruszone w tej sprawie, niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprawy poza zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i brakiem oceny zachowania procedury planistycznej.

Sąd pierwszej instancji opisując procedurę uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego rzeczywiście stwierdził, że nie została ona naruszona w stopniu istotnym. Skarżąca kasacyjnie Spółka zaś nie podnosi w skardze kasacyjne, aby uszło uwadze Sądu naruszenie nieistotne procedury. W przypadku wnoszenia skargi kasacyjnej to strona skarżąca ma obowiązek wskazania, który to przepis został naruszony. Nie budzi wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji oceniając procedurę planistyczną w tej sprawie nie stwierdził żadnego uchybienia w tym zakresie. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zamierzała zakwestionować te ustalenia Sądu, to powinna wskazać w skardze kasacyjnej, który przepis regulujący procedurę nie został dochowany w sprawie przez organy planistyczne, a Sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie należytej kontroli. Takiego zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawiera.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.Tym samym to ten przepis pozwala organom planistycznym na ograniczenie prawa własności. W związku z tym zarzut wprowadzenia w § 11 pkt. 1 lit. b planu miejscowego "strefy sportu i rekreacji" obejmującej nieruchomość skarżącej Spółki jest niezasadny, skoro wskazany przez Spółkę art. 6 ust. 1 u.p.z.p. pozwala na ograniczanie prawa własności. Także zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie może odnieść zamierzony przez stronę skarżącą skutek. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Ochrona prawa własności nie oznacza braku możliwości jego ograniczenia zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Także zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada proporcjonalności nie została naruszona. Ograniczenia w zakresie prawa do nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) nie naruszają istoty prawa. O naruszeniu istoty prawa własności można mówić wtedy, gdy właściciel zostaje pozbawiony prawa do rozporządzania nieruchomością, pobierania pożytków lub korzystania z niej. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka nie została pozbawiona prawa do rozporządzania swoją nieruchomością, a ograniczenia w zakresie możliwości jej zabudowy są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Ustawą pozwalającą na ograniczanie prawa własności jest między innymi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydawane na podstawie tej ustawy akty prawa miejscowego w postaci miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego. Nie został naruszony art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ zaskarżony plan miejscowy nie pozbawił skarżącej prawa własności, ani też zaskarżony plan miejscowy w zakresie objętym tą sprawą nie wprowadzana zapisów dyskryminujących prawa Spółki. Ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania działki nr (...) są zgodne ze Studium wiążącym w tej sprawie organy planistyczne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie można uznać za trafną argumentacji skarżącej kasacyjnie Spółki o bezużyteczności działki nr (...) tylko dlatego, że uchwalając plan miejscowy organy planistyczne objęły znaczącą część tej działki przeznaczenie pod strefę sportu i rekreacji zgodnie ze Studium. Takie przeznaczenie jest w pełni dopuszczalne jako realizacji funkcji uzupełniającej do funkcji podstawowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przy sporządzaniu planu miejscowego konstytucyjnej zasady równości, poprzez nierówne traktowanie nieruchomości skarżącej Spółki polegające na zmianie jej przeznaczenia z terenów mieszkaniowych na tereny sportu i rekreacji. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie Spółka nie podaje, jaki to plan miejscowy wcześniej obowiązujący przeznaczył działkę nr (...) pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Przeznaczenie w Studium działki nr (...) nie pozwala na wskazanie, że ta działka miała zostać w planie miejscowym przeznaczona tylko pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wręcz przeciwnie Studium nakazywało zachowanie dotychczasowej funkcji boiska na działce przy ul. (...), jako funkcja uzupełniająca dla funkcji podstawowej jaką jest MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami Sąd uznał stwierdzone przez niego naruszenia procedury planistycznej, przy uchwalaniu planu miejscowego, za nieistotne i nie wyjaśnił swojego stanowiska, co więcej Sąd stwierdzając w uzasadnieniu, że dopatrzył się w postępowaniu kontrolnym naruszeń procedury planistycznej nad uchwalaniem planu miejscowego nie sprecyzował, jakich konkretnie naruszeń organu dopatrzył się w tej procedurze.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku byłoby pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie oraz naruszenie art.147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zakresie objętym granicami tej sprawy organy planistyczne Miasta P. nie naruszyły zasad i procedury sporządzania planu miejscowego, a tym samym nie było podstaw do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej, strona wnosząca skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ w razie oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji. W związku z tym zasądzono na wniosek Miasta P. od strony skarżącej kasacyjnie kwotę 360 złotych jako zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie kasacyjne obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).