Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 289/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W wyniku pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. poinformował właścicieli obiektu byłej piekarni "B" o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych na ich działce, a po zebraniu materiału dowodowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej też jako ustawa lub Prawo budowlane) wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowalne przy budynku handlowo - usługowym zlokalizowanym na działce nr 1 przy ulicy [...] w U. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów w terminie do dnia [...] r.

Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu, wobec braku przedłożenia żądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej też jako PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną z powołaniem się w podstawie na art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. L. rozbiórkę budynku handlowo- usługowego zlokalizowanego na wymienionej powyżej działce nr 1 przy ulicy [...] w U. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez wymaganego uprzednio pozwolenia na budowę, czyli z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stąd nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, a wobec ich braku zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanej samowoli budowlanej, zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy.

W odwołaniu inwestorzy E. L. i M. L. zarzucili błędną kwalifikację prowadzonych robót budowlanych, które w ich ocenie należy kwalifikować jako remont i dlatego brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w trybie art.48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy. Zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy tj. prowadzenia robót remontowych (art. 3 pkt 8), a nie jak przyjął organ budowy (odbudowy - art. 3 pkt 6), co ma kluczowe znaczenie przy dokonaniu kwalifikacji prawnej i determinuje tryb rozstrzygnięcia sprawy.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej też jako ŚWINB) decyzją z dnia [...] r. uchylił w/w decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uchylając także postanowienie nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wykonany zakres robót wykraczał poza zakres wskazany w skutecznie przyjętym zgłoszeniu "termomodernizacji obiektu budowanego". Dlatego też wykonane roboty powinny być zakwalifikowane do którejś grupy robot przewidzianych w ustawie- tj. według art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - do budowy, pod którą należy rozumieć także "odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego", czy według art. 3 pkt 7 - prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W zależności od dokonanej kwalifikacji zastosowany winien być odpowiedni tryb postępowania legalizacyjnego.

Decyzja ta została zaskarżona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II SA/Gl 1098/15 uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło sprawy w sposób wyczerpujący, niezbędny dla podjęcia jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, iż organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny statusu Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. jako strony postępowania. Dalej Sąd podniósł, iż wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja nie zawierała jednoznacznych wskazań dla organu pierwszej instancji, co mogło spowodować błędne działanie organu pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Wprawdzie zasadnie przyjęto, że pojęcie "termomodernizacja", które pojawiło się w złożonym przez inwestorów zgłoszeniu, nie zostało w przepisach prawa budowlanego wyjaśnione, ale właśnie dlatego niezbędne stało się ustalenie dokładnego zakresu wykonanych robót oraz jednoznaczne wykazanie charakteru wykonanych robót budowlanych, tzn. czy były budową - w tym przypadku odbudową, jak twierdzi skarżąca Spółdzielnia, albo rozbudową (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), czy też wykonane roboty termomodernizacyjne stanowiły inne roboty budowlane wymienione w art. 3 pkt 7 ustawy, m. in. przebudowę - jak stwierdził organ odwoławczy. Wobec definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 7a cytowanej ustawy przebudowa to "wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...)". Danych takich nie zawiera materiał dowodowy sprawy, nie ustalono zatem w sposób niebudzący wątpliwości czy w wyniku obudowy pozostałej konstrukcji po byłej piekarni "B", (nie można bowiem powiedzieć, że obiekt został całkowicie rozebrany, gdyż pozostała stalowa konstrukcja obiektu) powstał obiekt o parametrach odpowiadających staremu obiektowi, tj. nie ustalono kubatury powstałego obiektu, jego powierzchni zabudowy, wysokości czy szerokości. Zgodził się natomiast Sąd ze stanowiskiem organów, że wykonane roboty nie mogą być uznane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy) tego obiektu, jak twierdzą inwestorzy.

Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie ją przeanalizować, jednoznacznie ustalając i wyjaśniając podniesione powyżej wątpliwości, rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji wykonanych robót budowlanych, traktując orzeczenie rozbiórki jako ostateczność.

Rozpatrując sprawę ponownie, ŚWINB postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił uzupełnić postępowanie dowodowe i zlecił PINB przeprowadzenie oględzin obiektu mających na celu ustalenie, zgodnie z w/w zaleceniami Sądu: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości powstałego obiektu usytuowanego na działce nr 1 w U. przy ulicy [...].

Realizując zalecenia organu drugiej instancji PINB w dniu [...] r. przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku handlowo - usługowego i ustalił dokładnie wymagane parametry, tj. szerokość, długość, powierzchnię całkowitą budynku oraz jego kubaturę. Wykonano też dokumentację zdjęciową, która dołączona została do sprawy.

Po takim uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy ŚWINB decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w pkt 1 jej osnowy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, a w pkt 2 - uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu powołując się na związanie, w myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazaniami zawartymi w w/w wyroku Sądu stwierdził, że dla zastosowania prawidłowego trybu postępowania niezbędne są ustalenia dotyczące dokładnego zakresu wykonanych robót budowlanych celem ustalenia czy wykonane roboty były odbudową, rozbudową czy też stanowiły inne roboty budowlane.

Prawidłowa kwalifikacja zrealizowanych robót decyduje bowiem o tym czy ich legalizacja powinna być prowadzona w trybie wskazanym w art. 48 i art. 49, czy też w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Oceniając pod tym kątem cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - organ odwoławczy uznał, iż nie jest on wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i akt sprawy nie jest bowiem w stanie wypowiedzieć się na temat charakteru wykonanych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego działanie organu powiatowego narusza przepisy postępowania w stopniu mającym znaczący wpływ na wynik sprawy, co obliguje do wydania decyzji kasatoryjnej. Stwierdził też, że z uwagi, iż nie jest jeszcze przesądzone czy sprawa winna być rozpatrzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wydane przez organ powiatowy postanowienie z dnia [...] r. uznać należało jako przedwczesne, i stąd konieczne było jego uchylenie.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w U. zarzuciła, że ŚWINB niedostatecznie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jej zdaniem był wystarczający do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jej zdaniem stanowisko organu odwoławczego wynika z niedostatecznego rozważenia wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i braku wyciągnięcia z nich wniosków z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie skarżącej dokonano rozbiórki w zakresie ścian i poszycia dachowego, bocznej nawy o szerokości 12m i długości 4m, tj. o powierzchni 48m², pozostawiając jedynie jej fundament. Z całego budynku pozostały jedynie fundamenty i niekompletne stalowe belki - elementy nośne konstrukcji, co wynika z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt. Organ pominął, że inwestor dokonał montażu nowych elementów stalowych konstrukcji, ścian i dachu obiektu, przy czym wzniesiono ściany wykonane z płyt o innej konstrukcji i nastąpiła całkowita zmiana konstrukcji dachu, w tym jego kształtu. Z uwagi na powyższe nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu (brak nawy bocznej). Skarżąca podkreśliła, że budowa ma miejsce wtedy, gdy roboty budowlane skutkują wykonaniem faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie.

Przedmiotowa skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 185/17.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w jego ocenie przeprowadzone ponownie oględziny, w czasie których ustalono wymiary obiektu nie dają dostatecznych podstaw do czynienia ustaleń czy wykonane prace można zakwalifikować jako budowę (względnie odbudowę, nadbudowę czy rozbudowę) czy też jako inne roboty budowlane (przebudowa). Również na podstawie zgromadzonych w sprawie innych dowodów (dokumentów), organ odwoławczy nie był w stanie wypowiedzieć się w sposób jednoznaczny na temat charakteru wykonanych robót. Konieczne jest bowiem dokładne porównanie obecnie istniejącego obiektu z jego pierwotną dokumentacją budowlaną w celu prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych obecnie robót, zwłaszcza gdy sama skarżąca przyznaje, że obiekt nie został rozebrany w całości.

Załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna dokumentując kolejne etapy prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych zawiera m.in. takie zdjęcia, gdzie wyraźnie widoczne jest pozostawienie przez inwestora stalowego szkieletu - stalowej konstrukcji przedmiotowego budynku wraz z jego fundamentami. Jak twierdzi inwestor przy tak pozostawionej konstrukcji, nastąpiło obudowanie jej nowym materiałem. Wprawdzie, jak twierdzi skarżąca Spółdzielnia, zupełnie przy wykonywaniu tych prac nastąpiło rozebranie bocznej nawy budynku, przy braku obecnie jej odtworzenia, co sugerować może zmianę parametrów przedmiotowego obiektu, ale organ badając sprawę winien rozstrzygnąć, czy fakt ten może przesądzić o uznaniu wykonanych robót za budowę – odbudowę. Przyznano bowiem, iż pozostawiono podstawową konstrukcję obiektu bez zmian. Wprawdzie storna skarżąca twierdzi, że także w tym zakresie inwestor dokonał wymiany stalowych części obiektu, ale to właśnie powinno wyjaśnić ponowne postępowanie, czy faktycznie elementy stalowe zostały wymienione, w jakim zakresie i czy w wobec tego doszło do odbudowy obiektu, czy też nie. Ustalić też trzeba, czy w wyniku przedmiotowych robot budowlanych doszło do zmiany parametrów, czy w żadnym razie nie uległy one zwiększeniu, a zmieniły się jedynie parametry użytkowe i techniczne obiektu. Uwzględnić przy tym trzeba, że nawet ewentualne zmiany czy modyfikacje konstrukcji dachu (np. kierunku spadku) nie mogą wpłynąć na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu i jeśli brak jest np. powiększenia przy tym wysokości obiektu, powinny być zakwalifikowane jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy "B" w U. w piśmie z dnia [...] r. poinformowała PINB, że nie dysponuje dokumentacją budowy obiektu na działce nr 1 w U., nie jest też jego właścicielem lub zarządcą. W piśmie Urzędu Miasta w U. z dnia [...] r. organ ten został zaś poinformowany, że w archiwum tego Urzędu nie odnaleziono ani pozwolenia na budowę, ani pozwolenia na użytkowanie byłej piekarni na osiedlu [...] w U. oraz, iż rejestr pozwoleń jest kompletny, jednakże mogło dojść do częściowego wybrakowania dokumentacji.

W dniu [...] r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną odbierając od M. L. oraz Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "A" ustne oświadczenia co do rodzaju i zakresu objętych postępowaniem robót budowlanych.

Następnie PINB w C. postanowieniem numer [...] z [...] r. (znak: [...]) wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332) roboty budowlane polegające na przebudowie budynku handlowo-usługowego na działce o numerze ewidencyjnym 1 przy ul. [...] w U. oraz nałożył na M. L. obowiązek zabezpieczenia terenu robót budowlanych przed dostępem osób postronnych, a także przedłożenia, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej zrealizowanych robót budowlanych, polegających na przebudowie obiektu, m.in. w zakresie demontażu wypełnienia ścian obiektu, pokrycia dachu i rozbiórki nawy bocznej obiektu, a następnie wykonaniu czterech ścian zewnętrznych pomiędzy istniejącą konstrukcją obiektu wraz z montażem dodatkowych elementów konstrukcyjnych, stężeń i wzmocnień oraz innych robót towarzyszących, z odniesieniem się do zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną oraz przepisami oraz inwentaryzacji budynku, wykazującej jego lokalizację i stan faktyczny, w tym w zakresie dokonanej przebudowy.

W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik SM "A" w U. zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła odbudowa budynku, a nie jego przebudowa, zatem właściwym jest tryb legalizacji przewidziany w art. 48, a nie w art. 50 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowienie PINB uchylił w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w omówionym wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2017 r. stwierdził, że jak wynika z akt, w rejestrach archiwum urzędu miasta nie odnaleziono pozwolenia na budowę ani pozwolenia na użytkowanie rozbudowy piekarni na działce numer 1 w U. (poszukiwania obejmowały lata osiemdziesiąte), natomiast zasoby archiwalne w zakresie rejestrów pozwoleń na budowę są kompletne. Ma to o tyle znaczenie, że organ pierwszej instancji do ustaleń czy inwestor zwiększył powierzchnię zabudowy posłużył się kopią projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego obiektu z [...] r. oraz decyzją Naczelnika Miasta U. numer [...] z [...] r. o warunkach lokalizacji inwestycji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ zobowiązał natomiast inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Kopia przedmiotowego projektu budowlanego zaopatrzona jest wyłącznie w pieczątkę i podpis projektanta. Okoliczności te uzasadniają uchylenie objętego zażaleniem postanowienia o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem ustalenia co do charakteru wykonanych robót budowlanych (że jest to przebudowa, a nie rozbudowa), są w tej sytuacji co najmniej przedwczesne, tym bardziej, iż organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie przed uzyskaniem odpowiedzi z Archiwum Państwowego w kwestii pozwolenia na budowę piekarni. Okoliczności te są zaś zdaniem ŚWINB kluczowe w niniejszej sprawie.

Fakt braku w rejestrach z lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku stanowi nową okoliczność ujawnioną już po wydaniu w sprawie w/w wyroków WSA w Gliwicach.

Skoro zgodnie z ustaleniami rejestry pozwoleń na budowę Urzędu Miasta w U. są kompletne, to pojawiła się uzasadniona wątpliwość, czy przedmiotowy budynek, niezależnie od tego czy aktualny inwestor dokonał przebudowy, rozbudowy czy odbudowy, jest legalny. Jeżeli organ pierwszej instancji ustaliłby, że nie wydano w ogóle pozwolenia na budowę przedmiotowej piekarni, to zasadnym byłoby wdrożenie postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Dalej ŚWINB wskazał, iż postępowanie w trybie art. 50 Prawa budowlanego jest specyficznym trybem, który uniemożliwia organowi odwoławczemu zastosowanie art. 136 lub art. 138 § 2 Kpa. W przypadku niewystarczającego wyjaśnienia sprawy organ odwoławczy może, rozpatrując zażalenie na postanowienie w trybie art. 50 Prawa budowlanego, wyłącznie je uchylić.

Zwrócił nadto organ odwoławczy uwagę, że organ pierwszej instancji stan postępu robót budowlanych po raz ostatni badał podczas oględzin z [...] r., tj. dwanaście miesięcy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Już wtedy stwierdzono, że inwestycja jest prawie skończona, zamontowano ściany zewnętrzne i dach. Istnieje zatem bardzo duże prawdopodobieństwo, że w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia, roboty budowlane zostały zakończone, co organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę prowadząc niniejsze postępowanie, gdyż zakończenie robót budowlanych bezwzględnie wyklucza możliwość wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem prowadząc niniejsze postępowanie organ pierwszej instancji powinien najpierw ustalić, czy aktualnie roboty są jeszcze prowadzone, czy też zostały zakończone. Następnie powinien ustalić, w którym roku powstał przedmiotowy budynek, na przykład za pomocą dokumentacji ortofotomap, i dopiero po ustaleniu daty budowy przedmiotowego budynku, organ pierwszej instancji powinien wystąpić do Urzędu Miasta U. oraz Archiwum Państwowego o ustalenie czy w zasobach archiwalnych jest pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, wskazując ustalony okres budowy budynku.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB z dnia [...] r. M. L. i E. L. reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli o jego uchylenie w całości i o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucili, że zostało ono wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, w postaci:

1. Naruszenia art. 76 Kpa w zw. a art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 Kpa poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej postanowienia tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa zamiast art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kpa oraz powołanie się w treści uzasadnienia na art. 50 oraz art. 136 i art. 138 Prawa budowlanego, który to akt nie zawiera przepisów art. 136 i art. 138.

2. Naruszenia art. 80 Kpa przez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że materiał ten był niewystarczający do dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń, iż wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę.

3. Naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa przez wydanie orzeczenia niemieszczącego się w katalogu orzeczeń, jakie może wydać organ odwoławczy na podstawie art. 138 Kpa w zw. z art. 144 Kpa.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniesiono, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału organ odwoławczy nie miał podstaw do formułowania wątpliwości co do tego czy po oględzinach w dniu [...] r. roboty budowlane nie były kontynuowane i czy nie zostały zakończone. Stwierdził też pełnomocnik skarżących, że przy uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji ŚWINB powinien jednocześnie umorzyć postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Podał, że oczywiste omyłki w uzasadnieniu postanowienia przez powołanie się na treść art. 136 i art. 138 Prawa budowlanego zostały sprostowane postanowieniem. Stwierdził też, że art. 138 Kpa miał w sprawie jedynie odpowiednie zastosowanie (w zw. z art. 144 Kpa). Z tego też powodu wystarczające było jedynie uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji bez jednoczesnego wyrzeczenia o umorzeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2018 r. Sąd odrzucił skargę E. L. jako spóźnioną.

Rozpoznając skargę M. L. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej też dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sformułowane w niej zarzuty mają w zasadzie formalny charakter. Gdy chodzi o błędne powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, to błąd ten został sprostowany jako oczywista omyłka postanowieniem ŚWINB z dnia [...] r. Za oczywistą omyłkę nie mogącą mieć też istotnego wpływu na wynik sprawy należało też uznać powoływanie się przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia na art. 136 i art. 138 Prawa budowlanego, zamiast na art. 136 Kpa i art. 138 Kpa. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 80 Kpa należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego organ odwoławczy nie uznał, że zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do dokonania wiążących ustaleń, iż objęte postępowaniem roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zaskarżone postanowienie podjął bowiem z innej przyczyny.

Nie można podzielić też stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy orzekając prawidłowo powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po uchyleniu postanowienia PINB w C., umorzyć postępowanie w przedmiocie wstrzymania realizowanych robót budowlanych. Należy mieć bowiem w tym względzie na uwadze, że przedmiotem postępowania w którym zaskarżone postanowienie zostało wydane nie było "wstrzymanie robót budowlanych" lecz legalizacja realizowanych robót budowlanych, realizowanych z przekroczeniem zakresu dokonanego zgłoszenia. Postanowienie o ich wstrzymaniu zostało podjęte w toku tego postępowania, nie stanowiło rozstrzygnięcia sprawy i dlatego też nie było podstaw do umorzenia postępowania w zakresie tego wpadkowego zagadnienia (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) nawet gdyby przyjąć, co w sprawie nie zostało przesądzone, że istotnie wstrzymywanie robót budowlanych stało się przedmiotowe (np. gdyby nie zostały w ogóle rozpoczęte lub też zostały zakończone).

Istotnego wpływu na wynik sprawy nie miały też zastrzeżenia organu odwoławczego co do aktualności ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie stanu zrealizowanych robót (z uwagi na datę ich ostatnich oględzin i datę rozprawy administracyjnej), w sytuacji gdy zostały one sformułowane "na marginesie" i nie stanowiły przesłanki wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu brak jest też dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu. W związku z brzmieniem art. 144 Kpa treść art. 138 Kpa ma w przypadku rozpoznawania zażaleń jedynie odpowiednie zastosowanie. Podzielić należy w związku z tym stanowisko ŚWINB, że w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy orzeczenie tego organu mogło ograniczyć się jedynie do wyrzeczenia o uchyleniu postanowienia PINB w C. Postanowienie organu pierwszej instancji, zostało bowiem wydane w toku postępowania i nie może budzić wątpliwości, że po jego uchyleniu w trybie zażaleniowym, postępowanie zasadnicze powinno się toczyć w dalszym ciągu. W jego toku, w zależności od dokonanych ustaleń faktycznych uwzględniających wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i ich oceny prawnej, nie jest wykluczone wydanie ponownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem na inwestora stosownych obowiązków (np. na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 lub art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Również działając z urzędu, w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Podzielić bowiem trzeba stanowisko organu odwoławczego, że PINB w C. nie wyjaśnił kwestii legalności istnienia budynku byłej piekarni "B" w U., w którym realizowane były roboty budowlane objęte postępowaniem w niniejszej sprawie. Nie może ulegać zaś wątpliwości, że ewentualna legalizacja przedmiotowych robót, niezależnie od ich charakteru może dotyczyć jedynie budynku zrealizowanego legalnie. Przyjmując zatem, że został on wybudowany i przebudowany w latach 80-tych ubiegłego wieku (co nie zostało dotychczas dostatecznie przesądzone) należy zatem wcześniej ustalić, że miało to miejsce w oparciu o pozwolenia na budowę. Takich ustaleń organ pierwszej instancji niewątpliwie zaś nie dokonał. Kwestia ta nie była też przedmiotem oceny Sądu przy wydawaniu wcześniejszych w tej sprawie w/w wyrokach.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyjaśnienia w tym względzie będą w pierwszym rzędzie wymagały dwie kwestie, a mianowicie czy było wydane na rzecz "B" pozwolenie na budowę budynku piekarni na ówczesnym osiedlu [...] (obecnie [...]) oraz pozwolenie na jego rozbudowę przez dobudowanie jednego segmentu oraz jego przebudowę. Dopiero przy ustaleniu, że całość lub też część budynku dawnej piekarni została zrealizowana legalnie możliwa będzie ocena charakteru i zakresu robót objętych dotychczasowym postępowaniem w niniejszej sprawie i w konsekwencji ocena możliwości ich legalizacji oraz warunków na jakich może to nastąpić.

Gdy zaś zostało ustalone, że obiekt ten został zrealizowany już w pierwotnym kształcie bez wymaganego zgodnie z Prawem budowlanym z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) pozwolenia, to wymagałby on legalizacji jako całość (przez którą należy rozumieć również istniejące obecnie elementy tamtego budynku), a nie tylko w zakresie prac budowlanych zrealizowanych w związku z dokonanym w [...] r. zgłoszeniem. Gdyby zaś bez wymaganego pozwolenia na budowę została zrealizowana (najprawdopodobniej po [...] r.) jego rozbudowa, to legalizacji podlegałyby również obecnie istniejące elementy obiektu objęte wcześniejszą rozbudową (jeżeli w ogóle istnieją).

Ponieważ konieczną przesłanką legalizacji obecnie realizowanych robót budowlanych jest przesądzenie legalności oraz ewentualnie legalizacja wcześniejszych robót budowlanych (budowa byłej piekarni i ewentualnie jej rozbudowa) to kwestie te powinny być przedmiotem jednego niniejszego postępowania.

Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu organy nie dokonały poddających się ocenie ustaleń co do legalności wcześniejszych robót budowlanych, to kwestia ta nie mogła być przedmiotem bliższej oceny przy wydawaniu niniejszego wyroku, w oparciu o wynikający z akt administracyjnych materiał dowodowy.

Z powyższych względów należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.