Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2361/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 zwanej dalej k.p.a), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Panią M. M., utrzymało w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., Wójta Gminy [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy na części działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz studni własnej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10m3 .

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 59 ust. 1, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 - dalej u.p.z.p.). Organ przywołał brzmienie tych przepisów.

Ponadto wskazał, że ustawodawca w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, udzielił ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, delegacji ustawowej dla określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego - w szczególności nałożył na ministra obowiązek określenia wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej granicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Tę delegację ustawową zrealizował Minister Infrastruktury, wydając rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie). Stosownie do wymagań w/w rozporządzenia w sprawie została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy.

Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że zamierzeniem inwestora na ww. terenie inwestycji jest funkcja letniskowa, zatem powyższy obszar wyznaczono w celu wykazania i ustosunkowania się do przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy tzw. "dobrego sąsiedztwa". W sprawie wyjaśniono także, że dalsze zwiększanie obszaru analizowanego nie przyczyni się do wykazania zachowania dobra sąsiedzkiego z punktu urbanistycznego, którego głównym celem jest zachowanie ładu przestrzennego. przy czym przy ustalaniu obszaru analizowanego kierowano się szeroko rozumianym sąsiedztwem w celu wykazania obszaru który stworzy urbanistyczną całość pozwalającą na dokonanie oceny możliwości zrealizowania zamierzenia. W przedmiotowej sprawie uznanie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności nie wystąpiło. Zasada państwa prawa została zachowana. Organ analizując ww. obszar miał na uwadze wykładnię systemową uznającą, iż przepisy prawa należy interpretować na korzyść uprawnionego. W przedmiotowej sprawie zwiększenie promienia analizy nie przyczyni się wskazania innego ładu przestrzennego niż na ww. obszarze analizowanym. W dalszym otoczeniu znajdują się grunty wolne od zabudowy (grunty użytkowane rolniczo oraz kompleksy leśne). Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji ustalił w analizie, że działki sąsiednie są zabudowane. Funkcję zabudowy określono jako - zagrodowa (działka o nr ewid. [...], działka o nr ewid. [...], działka o nr ewid. [...], działka o nr ewid. [...], działka o nr ewid. [...]) oraz mieszkaniową jednorodzinną (działka o nr ewid. [...], działka o nr ewid. [...], działka o nr ewid. [...]) wszystkie zabudowy znajdują się w gminie [...], są to działki położone wzdłuż drogi.

W analizie dokonano ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

W powyższym zakresie określono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi ok. 13%. Następnie wskazano, że dla budynków mieszkalnych: średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 9 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. 5,6 m, geometra dachu została zaś opisana jak dachy dwuspadowe dachy dwuspadowe i wielospadowy usytuowane główną kalenicą równolegle lub prostopadle do elewacji frontowej kąt nachylenia połaci dachowych do ok. 45° wysokość w kalenicy od 5 m do 9 m. Wskazane parametry dla budynków gospodarczych zostały określone w następujący sposób: średnia szerokość elewacji frontowej - ok. 8,5 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 3,7 m, geometria dachu: dachy dwuspadowe i jednospadowe usytuowane główną kalenicą prostopadle lub równolegle do elewacji frontowej kąt nachylenia połaci dachowych do ok. 35° wysokość w kalenicy od ok. 2 m do ok. 6 m. Powyższe dane szczegółowo określono dla każdej z zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy i zebrano w tabeli. Organ nie określił ostatecznie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazał natomiast jak ona przebiega na terenach zabudowanych w obszarze analizy.

Na powyższej podstawie organ orzekający w sprawie ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie ani jedna działka nie jest zabudowana funkcją letniskową. Zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym zlokalizowane są tam zabudowy zagrodowe związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na wskazanych działkach znajdują się budynki mieszkalne i budynki będące uzupełnieniem funkcji podstawowej związane z rolniczym użytkowaniem terenu. W związku z powyższym brak zabudowy letniskowej i tym samym budynków rekreacji indywidualnej związanej z okresowym wypoczynkiem ludzi będącej warunkiem koniecznym do spełnienia zasady dobra sąsiedzkiego nie pozwala na wprowadzenie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Mając na uwadze powierzchnię przedmiotowego terenu inwestycji oraz zainwestowanie działek znajdujących się w sąsiedztwie, przyjmując szeroko rozumiane sąsiedztwo, stwierdzono, iż przedmiotowy obszar nie tworzy harmonijnego układu urbanistycznego oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa, nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w otoczeniu znajdują się kompletne siedliska które przylegają całą szerokością do drogi publicznej. Wprowadzenie zabudowy na przedmiotowy teren naruszyłoby aspekt ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój. Organ stwierdził, że wprowadzenie zabudowy letniskowej na przedmiotowy teren inwestycji naruszyłoby zasadę zachowania ładu przestrzennego, który jest głównym celem przy ustalaniu wymaganego prawem dobra sąsiedzkiego. Ww. zabudowa nie tworzy harmonijnej całości, bowiem nowa zabudowa nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), nie tworzy układu urbanistycznego, z uwagi na brak w otoczeniu działek zainwestowanych funkcją letniskową. Na obszarze analizowanym znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa a planowana przez inwestorkę Panią M. M. zabudowa letniskowa (rekreacji indywidualnej) nie wpisuje się w zastany ład urbanistyczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło również, że orzecznictwo sądowe wskazuje, iż zabudowa letniskowa nie koliduje z zabudową mieszkaniową jako funkcją terenu. Kontynuacją funkcji, w rozumieniu art. 61 ust 1 u.p.z.p., nie musi być tylko powielanie prawa do zabudowy tożsamej z już istniejącą. Jest nią także realizacja obiektów o innym przeznaczeniu, które nie koliduje z funkcją istniejącą na danym terenie (por uzasadnienie wyroku II OSK 569/13). Mając to na uwadze taka zabudowa, zdaniem Kolegium, może być traktowana na równi z zabudową mieszkaniową. Powyższe rozumowanie obliguje organ odwoławczy do uwzględnienia stanowiska judykatury w zakresie stwierdzenia, że zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Zajęto bowiem stanowisko, że wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.

W konsekwencji organ uznał, że planowana inwestycja dotycząca budowy budynku letniskowego (rekreacji indywidualnej) nie jest kontynuacją funkcji realizowanej w obszarze analizowanym, którą jest zabudowa zagrodowa.

Odnosząc się z kolei do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ wskazał, faktyczna realizacja zabudowy obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej, studni i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] (na którą Pani M. M. otrzymała decyzję znak: [...] z dnia [...] maja 2017 r zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę - kserokopia załączona do odwołania) może przyczynić się do sytuacji, w której kolejny wniosek odwołującej o ustalenie warunków zabudowy na jej działce, dla planowanej inwestycji, zostanie rozpatrzony pozytywnie. Wówczas bowiem zmianie ulegną kluczowe parametry zabudowy w obszarze analizowanym, stanowiące wzorzec ustaleń do opracowania analizy w sprawie.

Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej, iż treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Wyżej wskazane uchybienie nie skutkowało jednakże taką wadliwością decyzji, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego

Skargę na powyższa decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani M. M., zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym .

Skarżąca wskazała, że w jej ocenie decyzje obu organów wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz zasad współżycia społecznego. Pojęcie "dobrego sąsiedztwa", do którego odnosi się przepis art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy jest pojęciem nieprecyzyjnym . Obecnie w orzecznictwie utrwalił się pogląd , że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w "sąsiedztwie ", o ile sąsiedztwo to tworzy pewną urbanistyczną całość.( wyrok WSA w Warszawie z dn. 21.07.2009 r. IV SA/Wa 2102/08 . WSA stwierdził ,że organ wydający decyzję powinien ustalić, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Postępowanie organu I instancji - Wójta Gminy [...], jak i II instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest niespójne i merytorycznie nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zabudowa letniskowa nie koliduje z zabudową mieszkaniową jako funkcją terenu, ale nie można przyjąć, iż stanowi kontynuację zabudowy zagrodowej , chociaż spełnia te same funkcje - służy realizacji tego samego celu - celu mieszkaniowego. Cel mieszkaniowy budynków letniskowych i budynków mieszkaniowych w budowie zagrodowej jest ten sam. Odmowa więc wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest więc całkowicie nieuzasadniona. Jak stwierdził NSA w wyroku z 3.04.2009 r. II OSK 582/08 ;" Choć z literalnego brzmienia art. 61 ust.1 pkt 1 uz.p.z.p rzeczywiści wynika wymóg ( "działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej II) , to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji. Jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy" . Wydając decyzję w sprawie warunków zabudowy a następnie udzielająca pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej (decyzja nr. [...] z dnia [...].05.2017) na działkę nr ew. [...], w miejscowości [...] nie uznano, iż budowa budynku rekreacji indywidualnej nie stanowi całości urbanistycznej z zabudową zagrodową. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do ww. decyzji stwierdzono ,że: " .... w zakresie istniejącej zabudowy należy stwierdzić, iż spełniona została zasada zachowania dobra sąsiedzkiego. Parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na części działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz studni własnej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10m3 .

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2016 r. poz. 778 ze zm.) – dalej "ustawa".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Dodatkowo, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, planowane przedsięwzięcie musi być zgodne z przepisami odrębnymi.

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w niniejszej sprawie na tle przytoczonych przepisów, dotyczą pytania, czy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę odmowy organy wskazały bowiem brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tj. Organy ustaliły, że w bezpośrednim sąsiedztwie ani jedna działka nie jest zabudowana funkcją letniskową (rekreacyjną). Zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym zlokalizowane są tam zabudowy zagrodowe związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na wskazanych działkach znajdują się budynki mieszkalne i budynki będące uzupełnieniem funkcji podstawowej związane z rolniczym użytkowaniem terenu. W związku z powyższym brak zabudowy letniskowej i tym samym budynków rekreacji indywidualnej związanej z okresowym wypoczynkiem ludzi będącej warunkiem koniecznym do spełnienia zasady dobra sąsiedzkiego zdaniem organów nie pozwala na wprowadzenie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obszar nie tworzy bowiem harmonijnego układu urbanistycznego oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa, nie mieści się także w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w otoczeniu znajdują się kompletne siedliska które przylegają całą szerokością do drogi publicznej. Wprowadzenie zabudowy na przedmiotowy teren w ocenie organów naruszyłoby aspekt ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze, co do zasady Sąd podziela zaprezentowane przez organy stanowisko, iż zabudowa zagrodowa nie jest tożsamą ani pokrewną funkcji rekreacyjnej. Wskazać należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t. ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia.

Tym samym zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych i związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy rekreacyjnej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa rekreacyjna kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Podobny pogląd ale w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej został również zaaprobowany w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12).

Wbrew zarzutom skargi z perspektywy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy istotne są przede wszystkim cechy charakterystyczne danej zabudowy. Cechy te determinują bowiem charakter danych zabudowań, kształtując w konsekwencji ład przestrzenny istniejący na określonym terenie.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wpływ miała jednak inna kwestia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo przedstawionego powyżej stanowiska Sąd nie mógł nie odnieść się do okoliczności, podniesionej przez skarżącą już na etapie odwołania tj. uzyskania przez nią decyzji z [...] maja 2017r. Nr [...]-pozwolenia na budowę zezwalającej na budowę budynku rekreacyjnego na działce [...], która sąsiaduje z działką [...] objętą zaskarżoną decyzją i co więcej znajduje się w obszarze analizowanym.

Uzyskanie przez skarżącą w/w pozytywnej decyzji zezwalającej jej na budowę budynku rekreacyjnego na sąsiedniej działce oznacza, że decyzja ta musiała być poprzedzona również pozytywną decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie ustalił więc w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla rozpoznania sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, w tym w kontekście w/w okoliczności podniesionej w odwołaniu. W konsekwencji tego naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., a w rezultacie także art. 107 § 3 k.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że przepis art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w zakresie postępowania odwoławczego także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w odwołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, do naruszenia której dochodzi w sytuacji braku ustosunkowania się organu do twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

Podkreślić należy, że wskazane wyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił stronie, dlaczego wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. - tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił argumentacji dlaczego wystąpiła taka rozbieżność w orzecznictwie organu w stosunku do rozpoznawania wniosków skarżącej w odniesieniu do budowy na należących do niej sąsiednich działkach nr [...] i [...] budynków o tej samej funkcji tj. rekreacyjnej.

W ocenie Sądu, organy odwoławczy nie wyjaśnił skarżącej motywów, ze względów na które pomimo uzyskania już przez nią decyzji zezwalającej jej na budowę na tym obszarze domu rekreacyjnego, wydał zaskarżoną decyzję odmawiającą realizacji tożsamej inwestycji w zakresie funkcji. W ocenie Sądu organ winien był zbadać przesłanki jakie towarzyszyły wydaniu decyzji pozytywnej i odnieść je do niniejszej sprawy. Mając zaś na uwadze, iż okoliczność ta była jedyną rozważaną przez organ odwoławczy przy orzeczeniu o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wyjaśnienie tej kwestii w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić uwagi przedstawione przez sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.

Z tego też względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.