Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1360/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi I. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na uchwałę nr XCV/2632/2022 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 września 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w Krakowie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 października 2022 r. skarżąca F. S.A. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr XCV/2632/2022 z dnia 28 września 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Swoboda 4 w Krakowie (dalej: "uchwała").

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538; dalej: "specustawa"), przez podjęcie uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pomimo tego, iż wniosek spełniał wymogi wydania rozstrzygnięcia pozytywnego;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez faktyczny brak uzasadnienia ww. uchwały, co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia F. S.A. w K. w zaskarżeniu tego aktu, gdyż nie są jej znane dokładne motywy wydania uchwały;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.; dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącej, która z uwagi na odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może zagospodarować działki nr [...] w Krakowie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca podniosła, że z uwagi na brak uzasadnienia uchwały nie poddaje się ona kontroli sądowej i już tylko z tego powodu winna zostać unieważniona. Na wypadek gdyby Sąd uznał jednak, iż z dowodów zgromadzonych w sprawie można wywieść przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podniesiono również poniższe zarzuty naruszenia:

- art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP przez

nieprzeprowadzenie badań w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy Kraków oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a w konsekwencji nieprzedstawienie motywów, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę;

- art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy przez uznanie, że opinie mogą stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy opinie w tego typu sprawach mają charakter niewiążący;

- art. 7 ust. 9 specustawy przez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku o dokumenty, które wg Rady Miasta Krakowa winny zostać przedłożone wraz z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 września 2022 r., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w trybie art. 7 specustawy F Spółka Akcyjna złożyła wniosek z dnia 13 czerwca 2022 roku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, komunikacyjną wraz z zagospodarowaniem terenu, budową przyłącza elektroenergetycznego na dz. nr [...] obr. 0012 Podgórze; przebudową zjazdu (dz. nr [...]; [...] obr. 0012 Podgórze), budową przyłącza gazowego (dz. nr [...]; [...]), budową przyłącza kanalizacji ogólnospławnej (dz. nr [...]; [...]) przy ul. S. 4 w Krakowie".

Skarżąca wskazała, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze obowiązującego od dnia 17 sierpnia 2006 roku Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Ujście Wilgi" uchwalonego uchwałą CXIII/1127/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ujście Wilgi"; ponadto teren inwestycji jest objęty również Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: "Studium").

Skarżąca podniosła, że zgodnie z przepisami specustawy przygotowała i złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Również w trakcie postępowania zgodnie z wezwaniami Prezydenta Miasta Krakowa wypełniła nałożone na nią zobowiązania. Pomimo wykonania wszelkich obowiązków przez skarżącą, Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 28 września 2022 roku odmówiła ustalenia wyżej opisanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Skarżąca dodała, że uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Skarżąca wskazała, że jej wniosek został złożony na podstawie specustawy, która wprowadziła do systemu prawnego instrumenty prawne mające na celu uprościć i odformalizować proces inwestycyjny związany z budownictwem mieszkaniowym – tj. ustawy, której głównym celem jest uproszczenie procedury, budowa większej liczby mieszkań, a w konsekwencji zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (zgodnie z art. 75 Konstytucji RP).

Skarżąca podniosła, że normy zawarte w specustawie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów znajdujących się w innych aktach prawnych regulujących proces budowlany. Skarżąca przywołała art. 7 ust. 4 specustawy wskazujący przesłanki podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Odwołując się do treści artykułu skarżąca wskazała, że Rada Miasta Krakowa przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej ma obowiązek zbadać dwie przesłanki, które będą stały u podstaw pozytywnej lub negatywnej uchwały, tj.:

1. przesłankę związaną z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy;

2. potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium, przy czym w przypadku tej przesłanki potrzeby i rozwój gminy winny być rozważane w kontekście potrzeb mieszkaniowych, gdyż ustawa dotyczy ułatwień związanych z budownictwem mieszkaniowym.

Skarżąca stwierdziła, że spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca wypełniła ww. przesłanki, a precyzyjniej, czy Rada zbadała kwestię zapotrzebowania na mieszkania w Krakowie oraz tego, czy polityka przestrzenna miasta określona w Studium dopuszcza zaproponowaną przez skarżącą inwestycję na dz. [...] przy ul. S. 4 w Krakowie przy uwzględnieniu zapisów specustawy.

Zdaniem skarżącej Rada Miasta Krakowa nie tylko nie zbadała ww. przesłanek, ale również w żaden sposób nie odniosła się do przyczyn odmowy wydania pozytywnej uchwały.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała argumenty przemawiające za tym, że wypełniła ona przesłanki do wydania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przywoławszy treść przepisu art. 5 ust. 4 specustawy, skarżąca wskazała, że w jego konsekwencji tereny m.in. poprodukcyjne (jak w przedmiotowej sprawie) są w sposób szczególny "uprzywilejowane" do tego, by można było na nim realizować inwestycję mieszkaniową z pominięciem postanowień planu miejscowego oraz zapisów Studium.

Skarżąca przywołała rozważane przez judykaturę stanowisko, wedle którego specustawa odbiera kompetencje kształtowania polityki przestrzennej gminom. Skarżąca uściśliła, że w jej opinii regulacje specustawy odbierają te kompetencje w określonych przypadkach (art. 5 ust. 4 specustawy), które znajdują odzwierciedlenie w przedmiotowej sprawie.

Podniosła, że przypadki wskazane w ww. artykule to sytuacje, w których ustawodawca chce wyjątkowo ułatwić inwestycje, a jednocześnie odformalizować do minimum przepisy, co do obszarów poprodukcyjnych, tj. zdegradowanych (jak w przedmiotowej sprawie), które uda się zrewitalizować, a jednocześnie rozwiązać ważny społecznie problem, dotyczący braku wystarczającej liczby mieszkań na rynku. Skarżąca wskazała, że Rada Miasta Krakowa nie podjęła wątków zgodności inwestycji ze Studium i spełnienia przesłanek art. 5 ust. 4 specustawy.

Skarżąca podniosła, odwołując się do rysu historycznego terenu związanego z przedmiotową inwestycją znajdującą się we wniosku z dnia 13 czerwca 2022 r., że budynki znajdujące się na działce nr [...] od 1885 r. były związane z przemysłem garbarskim, a mniej więcej po 1990 r. podupadły w wyniku przemian ustrojowych, przez co stanowią obszar zdegradowany, który jako jedna z nielicznych enklaw w obszarze planowanej inwestycji nie jest w sposób uporządkowany zagospodarowany. Skarżąca wywiodła, że w opisanej wyjątkowej sytuacji Rada miała obowiązek w pierwszej kolejności zbadać kwestie związane z poprodukcyjnym charakterem terenu.

Odnosząc się do zagadnienia braków mieszkaniowych w Krakowie, skarżąca stwierdziła, że fakt owych braków nie powinien budzić wątpliwości. Bardzo szybki rozwój miasta potęguje zapotrzebowanie na lokale mieszkalne. Rada Miasta Krakowa nie przedstawiła zaś jakichkolwiek argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do twierdzenia, iż potrzeby mieszkaniowe w Krakowie są zaspokojone. Skarżąca wskazała, że brak mieszkań w Krakowie w połączeniu ze szczególnym zakwalifikowaniem terenów poprodukcyjnych przez specustawę powodują, że wniosek skarżącej winien był zostać rozstrzygnięty pozytywnie; nadto uchwała powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie, w którym znalazłaby się analiza obszaru poprodukcyjnego stanowiącego działkę nr [...], jak również szczegółowa analiza sytuacji mieszkaniowej w Gminie Kraków.

Następnie skarżąca przywołała fragment wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 roku, sygn. akt II SA/Kr 777/21, w którym wskazywano na arbitralność analizowanej tamże uchwały Rady Miasta Krakowa w związku z brakiem zbadania potrzeb mieszkaniowych sensu stricto i sensu largo, a co za tym idzie nierozważeniem wszystkich okoliczności wskazanych w hipotezie art. 7 ust. 4 specustawy, co prowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały.

Skarżąca wskazała, że Gmina Miasto Kraków, borykająca się z niedogodnościami związanymi z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu, mogłaby ten problem uregulować właśnie dzięki specustawie. W sprawie nie istnieją bowiem przeszkody planistyczne (wyłączone jest stosowanie zapisów planu i Studium), a to w znaczny sposób ułatwia możliwość zrewitalizowania obszaru Kanału Krakowskiego i jednocześnie daje możliwość zapewnienia kolejnych lokali mieszkaniowych w Krakowie. Skarżąca wciąż wykazuje chęć zagospodarowania tego terenu w taki sposób, który przyczyniłby się do uporządkowania zdegradowanego poprzemysłowo terenu. Skarżąca dodała, iż inwestycja nie budzi kontrowersji wśród mieszkańców Krakowa, bowiem w otwartym 21-dniowym terminie do składania uwag dotyczących inwestycji, nikt takich uwag nie złożył.

Następnie skarżąca podniosła, iż istotnej wadliwości uchwały upatrywać należy również w brakach formalnych zaskarżonego aktu. Sama uchwała jest bowiem bardzo lakoniczna i zawiera jedynie trzy punkty, które nic nie mówią o podstawach, czy to faktycznych, czy prawnych odmowy ustalenia lokalizacji. Co prawda uchwała wymienia przepisy, które miały, jak się można domyślać, stanowić podstawę jej wydania ale bez wyjaśnienia przyczyn ich zastosowania.

Skarżąca powołała się na stanowisko judykatury, wedle którego uchwały organów gminy, pomimo braku przepisu, który wprost zobowiązuje do sporządzenia uzasadnienia, winny wyjaśnić przyczyny takiego, a nie innego stanowiska w sprawie. Uchwała musi wyjaśnić przyczyny rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób, który pozwoli ją skontrolować przez sąd (tak WSA w Krakowie w wyroku z 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1815/12 i z 28 października 2008 r, sygn. akt III SA/Kr 998/07). Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały powoduje, że nie jest możliwe poznanie motywów podjętego aktu, zwłaszcza, że zaskarżona uchwała ogranicza i unicestwia prawa rzeczowe skarżącej.

Skarżąca podniosła, iż nie może być akceptowane niepoddające się z uwagi na brak uzasadnienia kontroli instancyjnej lub sądowej działanie organu gminy. Wynika to wprost z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna - tak WSA w Poznaniu w wyroku z 3 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/20; WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r, sygn. akt II SA/Ol 785/191. Zaskarżona uchwała jest więc sprzeczna z zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 1640/21).

Skarżąca wskazała, że w zaskarżonej uchwale zabrakło jakiegokolwiek uzasadnienia, które pomogłoby zrozumieć przyczyny wydania kwestionowanego aktu; w szczególności zabrakło wywodu co do spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 4 specustawy.

Następnie, wobec braku uzasadnienia uchwały, skarżąca odniosła się do innych dokumentów powiązanych z procesem wydania zaskarżonego aktu. Skarżąca wskazała, iż zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nr 2564/2022 z dnia 13 września 2022 roku, Prezydent Miasta Krakowa postanowił przyjąć i przekazać pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. S. 4 w Krakowie.

Skarżąca podniosła, że działanie Prezydenta Miasta Krakowa budzi w przedmiotowej sprawie zasadnicze wątpliwości. Wskazuje bowiem na to, że rozstrzygnięcie w sprawie treści kwestionowanej uchwały zostało wydane faktycznie nie przez Radę Miasta Krakowa, a więc organ, któremu specustawa nadała specjalne kompetencje w tym zakresie, ale przez organ wykonawczy. W tej sytuacji wątpliwym wydaje się, czy zaskarżona uchwała faktycznie została wydana przez kompetentny organ, jeśli Rada Miasta Krakowa bez żadnej refleksji nad zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w oderwaniu od art. 7 ust. 4 specustawy, wydała kwestionowany akt. Nawet zakładając, że specustawa upoważniła organy wykonawcze gminy do procedowania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w początkowej fazie, proces wydawania uchwały winien być tak przeprowadzony, aby nie budziło wątpliwości to, który z organów gminy faktycznie i autonomicznie wydał rozstrzygnięcie. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika zaś, że rozstrzygnięcie faktycznie zostało wydane przez organ wykonawczy.

Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa podkreśla się dwie przyczyny odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji: po pierwsze, że zarządca drogi tj. Zarząd Dróg Miasta Krakowa (dalej: "ZDMK") pismem z dnia 17 sierpnia 2022 roku, znak: RW.460.9.3.2022 "odmówił uzgodnienia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej objętej wnioskiem" (art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy); po drugie, że została wydana opinia Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, z której ma wynikać, iż: "teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze chronionym przed lokalizowaniem lub zabudową, z uwagi na położenie w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału".

Odnosząc się do powyższego, skarżąca podniosła, że ZDMK nie odniósł się do wniosku skarżącej zgodnie z kompetencją zawartą w art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy. Ww. przepis nie zobowiązuje bowiem do uzgadniania możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy nie jest prowadzone w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 17 ust. 6 b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.). Uzgodnienie ZDMK winno dotyczyć jedynie miejsca włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą. Dlatego też ZDMK nie miał podstaw do badania w przedmiotowej sprawie wydajności układu komunikacyjnego. W konsekwencji powoływanie się przez ZDMK na art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") nie jest uprawnione, gdyż specustawa na to nie zezwala. Jako akt zawierający przepisy z kategorii lex specialis nie może być pod żadnym warunkiem interpretowany rozszerzająco, również w kwestiach kompetencji organów. Co prawda art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy jest zredagowany w sposób nieprecyzyjny i w konsekwencji trudno jednoznacznie odkodować z niego kompetencje zarządcy drogi (ich zakres), jednakże nie daje to podstaw do przypisywania organowi uprawnień, które nie wynikają wprost ze specustawy. Nie jest to dozwolone również z tego powodu, że specustawa zawiera przepisy, które kreują specjalną procedurę, która ma ułatwić i odformalizować, a nie utrudnić i zagmatwać proces uzyskiwania zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej.

Skarżąca stwierdziła, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa, powtarzającego argumenty ZDMK, iż "inwestycja generowałaby znaczne potoki ruchu, które mogłyby zagrozić bezpieczeństwu i płynności ruchu, stwarzając dodatkowe ryzyko wystąpienia kolizji i wypadków'' są gołosłowne i nie poparte stosownym materiałem dowodowym w tym zakresie. Kierując się logiką ZDMK można byłoby podnieść, że powstanie każdego nowego lokalu mieszkalnego powodować będzie zwiększenie ruchu i pieszego i samochodowego, jednakże nie zwiększa ono zagrożenia w ruchu w stopniu, w którym mógłby on zablokować inwestycję. Dotyczy to również przedmiotowej inwestycji, która w wyniku budowy 25 lokali miałaby zdaniem ZDMK zagrozić bezpieczeństwu na przyległych ulicach i to miałoby przyczynić się do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji.

Skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta Krakowa w uzasadnieniu ww. zarządzenia, z uwagi na pominięcie przepisów specustawy, popełnia jeszcze jeden istotny błąd w kontekście analizy planowanej inwestycji, wskazując, że "Zarządca drogi zwrócił także uwagę na fakt, iż zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa teren objęty wnioskiem położony jest w swojej przeważającej części na obszarze przeznaczonym pod planowany Kanał Krakowski. Budowa Kanału Krakowskiego z uwagi na skalę przedsięwzięcia spowoduje konieczność likwidacji ul Z. i części ul T. , zmieniając jednocześnie sposób użytkowania terenów do nich przyległych, co bez wątpienia uniemożliwia zachowanie funkcjonującego obecnie układu komunikacyjnego oraz jego przekształcenie do nadrzędnego układu drogowego".

W odniesieniu do powyższego skarżąca podniosła, że Kanał Krakowski w dzisiejszych realiach nie powstanie z uwagi na stan wody w rzekach i na brak możliwości finansowych po stronie gminy oraz fakt, że projekt Kanału Krakowskiego był dyskutowany na początku poprzedniego wieku przez ówczesną administrację austriacką i jest znacznie przestarzały; niezależnie od powyższego zapisy Studium w przedmiotowej sprawie z uwagi na art. 5 ust. 4 specustawy nie mają zastosowania. Zakładając hipotetycznie, że plany dotyczące budowy Kanału Krakowskiego wciąż pozostają aktualne, to dla ustalenia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą (planowaną inwestycją) nie ma znaczenia inwestycja (Kanał

Krakowski), która jeszcze nie powstała.

Skarżąca odniosła się także do następującego stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa wyrażonego w uzasadnieniu zarządzenia: "teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze chronionym przed lokalizowaniem lub zabudową, z uwagi na położenie w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Inwestor natomiast nie dołączył do wniosku decyzji właściwego organu zwalniającej z powyższego zakazu". Skarżąca wskazała, że ten wątek został podjęty przez Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w opinii z dnia 18 sierpnia 2022 roku. W opinii tej zwraca się przede wszystkim uwagę, iż "Planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 166 ust. 1 Prawa wodnego". Skarżąca stwierdziła, iż stosowne pozwolenie wodnoprawne zostanie uzyskane (przy założeniu, że będzie wymagane) na etapie procedury pozwolenia na budowę. Zgody wodnoprawne bowiem nie są wymagane na etapie podejmowania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – na co wskazuje art. 7 ust. 19 specustawy.

Skarżąca dodała, iż Prezydent Miasta Krakowa w trakcie procedowania ww. wniosku nie zobowiązał skarżącej do uzupełnienia braków wniosku odnośnie pozwolenia wodnoprawnego. Do takich natomiast uzupełnień na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy Prezydent Miasta Krakowa winien wezwać skarżącą w sytuacji stwierdzenia niekompletności wniosku. Prezydent na tej podstawie wzywał skarżącą do uzupełnienia wniosku w innych kwestiach (np. pismem z dnia 22 czerwca 2022 roku). Tak się jednak nie stało w kontekście decyzji wodnoprawnej; nadto skarżąca nie została poinformowana, iż wniosek zawiera jakiekolwiek braki, czym naruszono art. 7 ust. 9 specustawy, ale również zasadę zaufania obywateli do organów publicznych. Dodatkowo stanowisko Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego zostało wyrażone w formie opinii, która w przedmiotowej sprawie nie ma wiążącego charakteru.

Konkludując uzasadnienie skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie obowiązujące przepisy - specustawa - zezwalają na realizację zaplanowanej inwestycji. Tymczasem drugorzędne wątki, które nie powinny być brane pod uwagę na tym etapie procesu inwestycyjnego spowodowały odmowę wydania pozytywnej uchwały. Doszło zatem do sytuacji, w której prawo własności skarżącej zostało istotnie naruszone, pomimo obowiązywania specustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Organ przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały. W części uzasadnienia stanowiącej replikę na zarzuty skargi organ wskazał, co następuje.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy, organ wskazał, iż istota niniejszego sporu nie sprowadza się do ustalenia "czy skarżąca wypełniła przesłanki zawarte w art. 7 ust. 4 specustawy do wydania pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej", które miałyby się sprowadzać do "stanu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozważanych w kontekście potrzeb mieszkaniowych".

W toku postępowania organ zobowiązany jest zbadać szereg okoliczności, warunkujących podjęcie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej. Jedną z nich jest kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy w trakcie procedury lokalizacyjnej inwestycji mieszkaniowej na prezydenta miasta został nałożony obowiązek wystąpienia o uzgodnienie wniosku inwestora z właściwym zarządcą drogi - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego.

Organ wskazał również, że kwestia zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej została uregulowana także w art. 6 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 14 pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 7 pkt oraz art. 7 ust. 8 pkt 6 specustawy, przytaczając treść ww. przepisów.

Organ podniósł, iż szczególności zestawienie dwóch pierwszych z ww. przepisów pozwala zrekonstruować zakres koniecznych ustaleń dokonywanych przez organ na potrzeby podjęcia uchwały lokalizacyjnej w ramach art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 14 pkt 3 i w związku z art. 6 ust. 2 pkt 3 specustawy co do dróg publicznych i wewnętrznych, niezbędnych dla obsługi proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastosowany kontekst nie budzi wątpliwości, iż chodzi o obsługę komunikacyjną. Ta zaś nie ogranicza się wyłącznie do kwestii dostępu do drogi publicznej.

W ocenie organu procedura lokalizacyjna przeprowadzana na podstawie art. 6-8 specustawy, jakkolwiek kończy się uchwałą Rady Miasta Krakowa, to jednak jej charakter prawny bliższy jest decyzji administracyjnej, skoro jest aktem indywidualno-konkretnym, niż aktowi prawa miejscowego z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też uzasadnionym jest w toku wykładni specustawy, posiłkowe odwoływanie się do konstrukcji z zakresu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym do art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.

Organ wskazał, iż zgodnie internetowym słownikiem PWN komunikacja "to tyle, co ruch środków lokomocji między odległymi od siebie miejscami; też: drogi, szlaki i środki lokomocji, a w drugim z podanych znaczeń, należy przez to rozumieć możliwość przedostania się z jednego pomieszczenia lub miejsca do drugiego". Zakres pojęcia komunikacji obejmuje drogę lub układ dróg zapewniające możliwość dotarcia z terenu inwestycji w inny dowolny punkt, który w ramach postępowania lokalizacyjnego można w szczególności utożsamić z punktem połączenia z drogą publiczną. W toku procedowania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ocena w zakresie istnienia obsługi komunikacyjnej obejmuje niewątpliwie ustalenie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego - o której mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Kompetencja zarządcy drogi wynikającego z tego przepisu została sformułowana szeroko, odwołując się w hipotezie normy do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. W konsekwencji przepis ten zazębia się nie tylko z art. 53 ust. 4 pkt 9, ale także z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., stanowiąc wyraz ogólniejszej myśli ustawodawcy, zmierzającej do uwzględnienia w każdej procedurze lokalizacyjnej wymogu adekwatnej obsługi komunikacyjnej, uwzględniającej nie tylko możliwość włączenia do drogi publicznej, ale również jej parametry umożliwiające przeniesienie ruchu drogowego, generowanego przez inwestycję niedrogową.

Organ podniósł, iż za powyższym przemawia także pokrewieństwo sformułowań zastosowanych przez ustawodawcę, odwołującego sią w obu regulacjach do cechy "przylegania":

1) w art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy, gdzie mowa jest o przyleganiu do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego;

2) w art. 35 ust. 3 u.d.p., gdzie mowa jest o terenie przyległym do pasa drogowego.

Uwzględniwszy definicją pasa drogowego, wyrażoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którą pas drogowy stanowi wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga, organ przyjął synonimiczność zastosowanych formuł.

W nawiązaniu do powyższego organ zauważył, iż z samej treści art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy trudno ustalić merytoryczny zakres ww. uzgodnienia. Odwołując się do konieczności systemowej wykładni, uwzględniającej w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 3 specustawy, a więc dokonania oceny przez organ koncepcji urbanistyczno-architektonicznej pod kątem przebiegu dróg publicznych niezbędnych dla obsługi komunikacyjnej inwestycji mieszkaniowej, która stanowi załącznik do wniosku lokalizacyjnego, zgodnie z art. 7 ust. 8 pkt 1 specustawy, ergo poddanej uzgodnieniu w ramach art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy przez zarządcę drogi wraz z samym wnioskiem, merytoryczny zakres uzgodnienia powinien zostać określony z uwzględnieniem art. 19 ust. 1 w związku z art. 20 pkt 5 i pkt 12 w związku z art. 4 pkt 21 u.d.p., a więc przez pryzmat zadań wykonywanych przez zarządcę drogi publicznej. W szczególności do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien zatem rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W postępowaniu uzgodnieniowym inwestycji mieszkaniowej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego działki, dla której ustalane są warunki zabudowy. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego wniosku, podczas gdy stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy jego uzgodnienia.

Celem potwierdzenia takiego kierunku wykładni organ wskazał art. 7 ust. 7 pkt 1 specustawy, zgodnie z którym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 lub większej. Należy przyjąć, iż punkt zetknięcia linii granicznej pasa drogowego winien być odnoszony do granicy obszaru oddziaływania inwestycji mieszkaniowej, a nie do granicy terenu inwestycji. Posiłkując się poglądami wyrażonymi przez judykaturę, można wskazać na brak wątpliwości co do tego, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu "oddziaływanie" mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. Podobny pogląd wyrażony jest w doktrynie prawa gospodarczego. Za wartość prawnie chronioną należy również uznać odpowiedni stan infrastruktury drogowej, zapewniającej wyrażoną w art. 52 ust. 1 in fine Konstytucji RP wolność przemieszczania się.

Organ zwrócił uwagę na konieczność ważenia wartości konstytucyjnych, co w przedmiotowej sprawie odnosi się do również chronionego na gruncie Konstytucji prawa własności (nieruchomości), którego jednym z aspektów jest prawo do zagospodarowania terenu. Ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego, co wynika już z samej konstrukcji tego pojęcia ujętego w art. 140 k.c. odwołującego się do granic określonych przez ustawy. Wykonywanie prawa własności dotyczy wyłącznie prawem określonych granic. Wskazana w art. 64 Konstytucji RP swoboda korzystania z prawa własności, stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może doznać szeregu ograniczeń, które są ustanawiane w drodze ustawowej i w przypadku, gdy dane ograniczenie jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa z uwagi na jego bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochronę środowiska naturalnego, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób. W szczególności w rozpatrywanej sprawie przepisem ingerującym we wskazaną wartość jest przepis ustawowy art. 35 ust. 3 u. d. p., określający zakres ingerencji władzy publicznej w swobodę zagospodarowania terenu, wyznaczony możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego w szczególności budową obiektu budowlanego.

Organ zwrócił także uwagę na instytucję inwestycji towarzyszącej, zdefiniowanej w art. 2 pkt 3 specustawy, obejmującej m. in. budowę dróg publicznych, a której istota polega na kompleksowym zaprojektowaniu, zlokalizowaniu i wykonaniu nie tylko samej inwestycji mieszkaniowej, ale również stworzenia stosownego wyposażenia infrastrukturalnego. Skoro sam ustawodawca stwarza taką możliwość, dając inwestorowi instrument przełamania istniejących w danych przypadku niedostatków infrastrukturalnych, to trudno, w zakresie niewystarczającej infrastruktury drogowej, odmawiać zarządowi dróg uprawnienia do uzgodnienia właśnie w takim zakresie. Racjonalnemu ustawodawcy nie sposób przypisywać cele sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem, a za taki trzeba by uznać powinność bezkrytycznego uzgodnienia realizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym istniejący układ dróg publicznych nie jest w stanie przenieść zwiększonego ruchu drogowego. Zatem negatywne uzgodnienie w tym zakresie może stanowić asumpt do skorzystania przez inwestora z uprawnienia z art. 7 ust. 16 specustawy.

Organ wskazał, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę inwestor nie złożył żadnej modyfikacji wniosku, tak aby organ wykonawczy mógł, zgodnie z przywołanym przepisem, ponownie przeprowadzić procedurę określoną w art. 7 specustawy, a następnie organ uchwałodawczy mógł podjąć uchwałę lokalizacyjną obejmującą również inwestycję towarzyszącą, umożliwiającą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji mieszkaniowej, mającej na celu zwiększenie przepustowości istniejącego układu dróg publicznych.

W świetle powyższego organ uznał, iż uzgodnienie o którym mowa powyżej jest wiążące dla przygotowania pozytywnej uchwały, a w przypadku odmowy uzgodnienia brak jest możliwości przygotowania pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż granic zewnętrznych uznania, jakie przysługuje radzie gminy podejmującej uchwałę lokalizacyjną, należy także poszukiwać w instrumentach wskazanych w art. 7 ust. 10, art. 7 ust. 12 oraz art. 7 ust. 14 specustawy. Instrumenty te mają różną moc oddziaływania na losy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, przy czym dwa pierwsze są niewiążące, natomiast uzgodnienie (brak uzgodnienia) determinuje możliwość pozytywnego załatwienia wniosku. Organy uzgadniające, w odróżnieniu od organów opiniujących, mają obowiązek zajęcia stanowiska w określonym terminie. Konstrukcja uzgodnienia przyjęta w ustawie jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Tym samym odmowa uzgodnienia wniosku determinuje możliwość jego pozytywnego załatwienia. Jak wskazuje się przy tym w doktrynie prawa administracyjnego, uzyskanie zgody (uzgodnienie) na inwestycję proponowaną we wniosku ma całkowicie inne znaczenie aniżeli brak lub też negatywna opinia, o której mowa w ust. 12. Brak zgody bowiem powoduje, że inwestycja nie będzie mogła być zrealizowana. Organ właściwy w sprawie wniosku jest nią bowiem bezwzględnie związany. Opinia nie ma natomiast wiążącego charakteru.

W świetle powyższego organ wskazał, iż odmowa uzgodnienia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przez zarządcę drogi dokonana na podstawie art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy determinowała możliwość pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 12 w związku z ust. 13 specustawy, organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 specustawy, inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących nie lokalizuje się na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Zgodnie z opinią Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 18 sierpnia 2022 r., planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 166 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm., dalej: "u.p.w."). W przedmiotowej opinii zwrócono jednak uwagę, iż zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego oraz mapami ryzyka powodziowego (art. 169 i 170 u.p.w.) zatwierdzonymi przez ministra właściwego ds. gospodarki wodnej na podstawie art. 171 ust. 4 u.p.w. i opublikowanymi na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Klimatu i Środowiska w dniu 22 października 2020 r. działki, na których zlokalizowana jest inwestycja, znajdują się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi od rzeki Wilgi i rzeki Wisły.

Organ podniósł, że Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego zaznaczył także w swojej opinii, iż inwestycja zlokalizowana jest w pasie 50 metrów od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki Wilgi, w którym obowiązują m. in. zakazy kopania dołów i rowów (art. 176 ust. 1 u.p.w.). Z przepisu art. 176 ust. 1 pkt 5 u.p.w. wynika zakaz wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Natomiast w myśl art. 176 ust. 4 u. p. w. jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5. Teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze chronionym przed lokalizowaniem lub zabudową, z uwagi na położenie w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Inwestor natomiast nie dołączył do wniosku decyzji właściwego organu zwalniającej z powyższego zakazu. W świetle odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 7 specustawy z powodu braku możliwości włączenia dodatkowego ruchu drogowego do istniejącej infrastruktury, a także w świetle zlokalizowania planowanej inwestycji w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału oraz brakiem przedłożenia decyzji zwalniającej z powyższego zakazu (art. 176 ust. 4 u.p.w), zasadnym było, zdaniem organu, podjęcie przedmiotowej uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą w trybie art. 7 ust. 12 specustawy. Zdaniem organu zakaz lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie przepisów odrębnych wynika wprost z art. 5 ust. 1 specustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 9 specustawy, organ podniósł, iż art. 7 ust. 7 i 8 specustawy określa zawartość wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej oraz jego załączniki. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 9 ustawy, w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Zgoda, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy nie jest wymieniona w art. 7 ust. 7 i 8, wobec powyższego organ nie ma podstaw prawnych do wezwania inwestora o jej przedłożenie. Niemniej zarówno opinia Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 18.08.2022 r., jak i odmowa uzgodnienia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przez ZDMK z dnia 17.08.2022 r. zostały, pismami z dnia 19.08.2022 r., przekazane pełnomocnikowi skarżącej. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji została ona odebrana w dniu 7.09.2022 r. Zatem od dnia 7.09.2022 r. pełnomocnikowi wnioskodawcy znana była treść opinii oraz odmowy uzgodnienia. Wnioskodawca nie złożył uwag do przedłożonych dokumentów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji, organ stwierdził, że nie neguje on wymogu sporządzania uzasadnienia każdej uchwały, a w niniejszej sprawie przygotowany projekt uchwały zawierał uzasadnienie i został opublikowany na BIP, zatem wnioskodawca mógł się z nim zapoznać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pełnomocnicy stron odpowiedzieli na wezwania i wskazali adresy poczty elektronicznej na platformie ePUAP, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawę zdalną.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.

Przedmiotem skargi wywiedzionej w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., "u.s.g.") - zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego - jest odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. S. 4 w Krakowie. Odmowa ta nastąpiła zaskarżoną uchwałą Nr XCV/2632/2022 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 września 2022 r.

Skarżąca jest właścicielem terenu objętego tym zamierzeniem inwestycyjnym.

Szczególne uregulowanie dotyczące zasad podejmowania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w ramach ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538, dalej "specustawa") polega na tym, że podjęcie uchwały poprzedzone jest postępowaniem, które nie jest postępowaniem stricte administracyjnym, choć ma wiele jego cech. Jednak nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

W dniu 17 czerwca 2022 r. inwestor, tj. F. S.A. w K. z siedzibą w K. złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi usługami, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, komunikacyjną wraz z zagospodarowaniem terenu, budową przyłącza elektroenergetycznego na dz. nr [...] obr. 0012 Podgórze; przebudowa zjazdu (dz. nr [...]; [...] obr. 0012 Podgórze), budowa przyłącza gazowego (dz. nr [...]; [...]), budowa przyłącza kanalizacji ogólnospławnej (dz. nr [...]; [...]) przy ul. S. 4 w Krakowie" ("Inwestycja"), właśnie w trybie art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 21.07.2021 r.

W dniu 29 lipca 2022 r. wniosek zamieszczono na stronie BIP Miasta Krakowa wraz z informacją, że w terminie 21 dni od dnia zamieszczenia wniosku na BIP MK można wnosić do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK uwagi do przedmiotowego wniosku. We wskazanym terminie nie wpłynęły żadne uwagi do wniosku.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że wniosek skarżącej F. S.A. w K. z siedzibą w K. (dalej także "Inwestor"; "Spółka") o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej spełniał wymogi formalne wynikające ze specustawy.

Elementem istotnie i zasadniczo odróżniającym tryb specustawy od dotychczasowego sposobu procedowania lokalizacji inwestycji mieszkaniowych jest przede wszystkim to, że zgodnie z jej art. 5 ust. 3 specustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, przy czym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Jeśli chodzi o procedurę, inwestor składa wniosek odpowiadający wymogom z art. 7 ust. 7 i 8, zaś wójt ( burmistrz, prezydent miasta) zamieszcza go na stronie BIP określając możliwość składania uwag do wniosku, a następnie powiadamia podmioty wymienione w art. 7 ust. 12 o możliwości przedstawienia opinii, zaś podmioty wymienione w art. 7 ust. 14 prosi o uzgodnienie. Następnie organ przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z opiniami, uwagami i wynikiem uzgodnień. W przypadku, gdy wniosek dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ przedkłada również opracowanie fizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego planu (art. 7 ust. 17). Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub o odmowie w terminie 60 dni od złożenia wniosku, biorąc pod uwagę 1/ stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i 2/ potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Inwestycja ma spełniać standardy określone w art. 17, a w przypadku standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2,4,6 i 7 specustawy, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych, o których mowa w art. 19 ust. 2 specustawy. W przypadku niniejszej sprawy obowiązuje uchwała NR VI/114/19 Rady Miasta Krakowa w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmieniona uchwałą NR XIII/231/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019r. (DZ.Urz. Woj. Małopol. Z 2019, poz.3309).

Sąd stwierdził, że procedura uchwalenia Uchwały została zachowana.

Teren planowanej inwestycji jest położony na obszarze obowiązującego od dnia 17 sierpnia 2006 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Ujście Wilgi" uchwalonego uchwałą CXIII/1127/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ujście Wilgi" - ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 17 lipca 2006 r., poz. Nr 415.

Poza sporem pozostaje, że projektowane zamierzenie nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji. Zamiast obecnie obowiązujących funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami (1MWU), terenów wód otwartych (22W) oraz terenów zieleni publicznej w międzywalu projektowanego kanału krakowskiego oraz nowego ujścia rzeki Wilgi (15ZPw), inwestor planuje wprowadzenie funkcji mieszkalno - usługowej, z przewagą funkcji mieszkalnej.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że inwestycja jest zgodna ze Studium oraz że inwestycja spełnia lokalne standardy urbanistyczne wynikające z ww. uchwały Nr VI/114/19 Rady Miasta Krakowa w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zmienionej uchwałą Nr XIII/231/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 stycznia 2019 r.

Skarga podkreśla brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wobec tego zaznaczenia wymaga, że w cytowanej specustawie brak jest formalnego wymogu sporządzenia uzasadnienia do uchwały. Jednocześnie w art. 7 ust. 4 jest mowa o tym, że rada podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium. Pytanie zatem, czy brak formalnego uzasadnienia ma tutaj istotne czy decydujące znaczenie. Z orzecznictwa nie wynika w tym zakresie jednolite stanowisko. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 3.12.2019r., II SA/Bd 700/19, wskazał, że "pozbawiona właściwego uzasadnienia uchwała, czy to pozytywna, czy negatywna, rażąco ogranicza możliwość skutecznej realizacji przez obywatela konstytucyjnego prawa do zaskarżenia tego typu aktu władzy publicznej do sądu". WSA w Gdańsku w wyroku z 7.04.2021r., II SAB/Gd 124/20, wskazał, że mimo braku charakteru aktu prawa miejscowego, uchwała taka powinna podlegać analogicznym wymaganiom, jak inne akty podejmowane przez organ, a więc posiadać wyczerpujące uzasadnienie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wobec braku w specustawie formalnego wymogu uzasadnienia, przyjąć należy odmiennie, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (tak uzasadnienie wyroku NSA z 14.10.2020r., II OSK 3942/19 i cytowane tam orzecznictwo).

Także w wyroku z 14.10.2021r., II OSK 1162/21, NSA zwrócił uwagę, że "żaden przepis specustawy mieszkaniowej nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. W orzecznictwie obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Wskazuje się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podnosi się, że obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Podkreślenia jednak wymaga, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero bowiem jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19, orzeczenia.nsa.gov.pl)."

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że brak uzasadnienia podjętej uchwały stanowił naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Motywy podjęcia zaskarżonej uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą są możliwe do wyprowadzenia z całokształtu dokumentacji zebranej w trakcie procedury uchwałodawczej, o czym jeszcze poniżej. Te motywy podjęcia uchwały wynikają w stopniu wystarczającym. Sąd stwierdził, że działanie Rady Miasta nie było arbitralne.

Także odpowiedź na skargę może zawierać argumenty, zastępując brakujące uzasadnienie (por. uzasadnienie wyroku NSA z 16.02.2021r., II OSK 2521/20). Z tego względu powyżej Sąd zacytował fragmenty odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, decydujące jest tutaj brzmienie przepisu art. 7 ust. 4 specustawy: "(...) rada gminy podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ani art. 7 ust. 4 specustawy w związku z zarzucanym skargą brakiem uzasadnienia uchwały.

Istotne było w ocenie Sądu, że w dniu 13 września 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa podpisał zarządzenie nr 2564/2022 w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. S. 4 w Krakowie, którego załącznikiem był projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. Zarządzenie zostało opublikowane w BIP Miasta Kraków, a zatem zarówno zarządzenie, projekt uchwały, jak i jej uzasadnienie były i są udostępnione w sposób umożliwiający każdemu zainteresowanemu zapoznanie z ich treścią. Z uzasadnienia tego wynika zatem, iż w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego, skarżony organ rozważał wniosek o ustaleniu ww. lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w zakresie wszystkich istotnych zagadnień, jakie nakazują obowiązujące przepisy. Nadto ze skargi wynika, że skarżąca zapoznała się z treścią uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, wnosząc konkretne zarzuty merytoryczne w zakresie okoliczności właśnie podanych przez organ jako powód odmowy pozytywnej lokalizacji.

Zatem okoliczność, iż organ zajął odmienne od wnioskodawcy stanowisko, nie może samo w sobie uzasadniać naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy jest niezasadny także dlatego, że informacja w zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków została zawarta w piśmie Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak ML - 06.710.6.2022.AB, które wraz z projektem uchwały zostało przekazane do Rady Miasta Krakowa, a zatem brak podstaw do przyjęcia arbitralności organu w zakresie ustawowej przesłanki badania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Także w aktach niniejszej sprawy na k. 36 i nast. znajduje się ww. "Informacja Wydziału Mieszkalnictwa UMK w sprawie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej Kraków w 2020 i 2021 r." Wobec tego uznać należy, że organ wziął pod uwagę przy podejmowaniu uchwały stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W internecie jest także powszechnie dostępny stenogram i protokół sesji Rady Miasta Krakowa odbytej w dniu podjęcia uchwały (dot. druku nr 2973) zawierający zapis dyskusji poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały. W dyskusji tej zabierał również głos przedstawiciel inwestora, zatem motywy podjęcia przedmiotowej uchwały oraz jej uzasadnienie były skarżącej znane.

Sąd akcentuje też kwestie wskazane w uzasadnieniu samej specustawy. Jest to istotne, bowiem tworząc osobną ścieżkę dla budownictwa mieszkaniowego, ustawodawca czyni to z pominięciem prawa miejscowego w postaci planów zagospodarowania przestrzennego, czyli z pominięciem istotnej prerogatywy samorządów. Ważne jest więc poznanie przyczyny powstania tego aktu prawnego.

Uzasadnienie ustawy wskazuje, że specustawa jest krokiem w kierunku ograniczania barier administracyjno – prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach. Jest narzędziem ograniczenia deficytu mieszkań. Niedobór mieszkań rozumie się na gruncie uzasadnienia jako różnicę między liczbą mieszkań ogółem i liczbą gospodarstw domowych, natomiast statystyczny deficyt mieszkaniowy – jako różnicę między liczbą zamieszkałych mieszkań i liczbą gospodarstw domowych. Dla eliminacji tego deficytu zasadniczą kwestią jest konieczność redukcji barier prawnych, które ograniczają rozwój mieszkalnictwa, w tym w szczególności dostępność mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Uzasadnienie podkreśla, że polityka mieszkaniowa w ostatnich latach w zakresie instrumentów finansowania bazowała na programach wspierających wyłącznie nabywanie mieszkań na własność, przy jednoczesnym wycofaniu się państwa ze wsparcia budownictwa czynszowego. W związku z powyższym działania wymienione w projekcie (obecnie specustawie) powinny koncentrować się na likwidacji deficytów ilościowych w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem.

Z powyższego wynika, że przygotowano omawiane narzędzie (specustawę) dla rozwoju mieszkalnictwa w ogóle, ze szczególnym uwzględnieniem mieszkań umiarkowanych cenowo i na wynajem dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Jednak trzeba mieć świadomość, że specustawa nie ma żadnych mechanizmów wymuszających niejako wnioski w zakresie tego rodzaju ("tańszego") budownictwa. Jest to bowiem kwestia polityki mieszkaniowej państwa czy poszczególnych gmin, o ile będą na ten cel środki. Sama specustawa natomiast dopuszcza wnioski wszelkich podmiotów realizujących inwestycje mieszkaniowe, o ile tylko będą spełniać standardy przewidziane w ustawie.

Wobec zawartości i treści akt administracyjnych należy stwierdzić, że brakowi uzasadnienia uchwały nie towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy. Rada Miasta Krakowa miała informacje dotyczące stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Krakowa. Skoro zaś przyjęta została uchwała w kształcie zaproponowanym przez Prezydenta Miasta, to nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta Krakowa także argumenty Prezydenta Miasta przyjęła za własne i nimi kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę. Rada Miasta, działając w zakresie swoich kompetencji i biorąc pod uwagę ustawowe, przywołane powyżej kryteria, zadecydowała zgodnie z regułami uznania administracyjnego.

Jak wyżej wskazano, zdaniem Sądu organ zbadał kwestię przesłanki istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (dane Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa z dnia 12 sierpnia 2022 r., znak ML - 06.710.6.2022.AB). Podkreślenia przy tym wymaga, że nawet spełnienie przesłanki istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych nie musi automatycznie oznaczać konieczności podjęcia uchwały pozytywnej dla inwestora.

Sąd podkreśla, że uchwała rady gminy ma charakter uznaniowy, z uwagi na samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne, także w ramach przepisów specustawy (tak wyroki NSA z 18.12.2020r., II OSK 2661/20; wyrok NSA z 14.10.2020r., II OSK 3942/19; wyrok NSA z 14.10.2021r., II OSK 1162/21).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy zważyć, że podstawowymi uregulowaniami w zakresie polityki mieszkaniowej Miasta Krakowa są:

- Polityka mieszkaniowa Gminy Miejskiej Kraków - wprowadzona uchwałą nr LVIII/797/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. w sprawie przyjęcia polityki mieszkaniowej Gminy Miejskiej Kraków;

- Wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Kraków oraz zasobem tymczasowych pomieszczeń na lata 2021 - 2025, przyjęty uchwałą nr LIV/1486/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 marca 2021 r. W sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Kraków oraz zasobem tymczasowych pomieszczeń na lata 2021 – 2025;

- uchwała nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 6 grudnia 2019 r. poz. 9006 z późn. zm.).

O kształcie lokalnej polityki mieszkaniowej decydują wszelkie działania, decyzje i plany przyszłych przedsięwzięć, zmierzające do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, przy maksymalnym uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych, a w szczególności, demograficznych, urbanistycznych, infrastrukturalnych i techniczno-organizacyjnych. Szczegółowe informacje o potrzebach mieszkaniowych gminy zawierają:

• raporty z gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Miejskiej Kraków,

• sprawozdania z realizacji Strategii Rozwoju Krakowa,

• raporty o Stanie Miasta.

Zgodnie z danymi GUS za 2020 r. liczba mieszkańców Krakowa wynosiła 779 966 osób natomiast zgodnie ze sporządzoną prognozą demograficzną liczba mieszkańców Krakowa w latach 2021 — 2050 oscylować będzie wokół 740 000 mieszkańców. Na koniec 2020 r. w Krakowie było 412 500 mieszkań, co w przeliczeniu wskazuje, że na jedno mieszkanie przypada statystycznie 1,89 osoby. Sporządzony w 2021 r. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę wykazał na obszarze Krakowa zasób terenów o pow. 270,6 ha pod nowe budownictwo wielorodzinne oraz 2224,8 ha pod nowe budownictwo jednorodzinne, co w przeliczeniu składa się na liczbę 123 840 potencjalnych użytkowników w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz 87 850 w jednorodzinnych. Aktualnie prowadzona polityka planistyczna gminy zapewnia zatem odpowiednią rezerwę terenów pod budownictwo mieszkaniowe celem realizacji potrzeb mieszkańców w tym zakresie (źródło: odpowiedź Prezydenta Miasta Krakowa na interpelację radnego D. J. PR-OS.0003.3786.2022 z dnia 25 marca 2022 r.).

Jak wskazuje Wydział Mieszkalnictwa UMK w piśmie z dnia 12 sierpnia 2022r. (znak sprawy ML-06.710.6.2022.AB)-k. 36 i nast.: wg danych Urzędu Statystycznego w 2022 roku w Krakowie oddano do użytku 10 158 mieszkań, a w 2021 r zostało oddanych ich do użytku 10 101. Na każdych 1000 mieszkańców oddano więc do użytku 12,9 nowych lokali. Jest to wartość znacznie większa od wartości dla województwa małopolskiego oraz znacznie większa od średniej dla całej Polski. Całkowite zasoby mieszkaniowe w Krakowie to 422 635 lokali.

Jawi się więc wątpliwość co do potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych w oderwaniu od porządku planistycznego (obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).

Nie powinno też, zdaniem Sądu, ujść uwadze, że przewidziany specustawą sposób lokalizowania inwestycji mieszkaniowych - wbrew postanowieniom obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - winien dotyczyć sytuacji szczególnych, tj. sytuacji, w których występuje brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, skoro Rada Miasta ma podjąć uchwałę pozostającą w sprzeczności z uprzednią własną uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej należy rozumieć w ten sposób, że nawet mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych gmina może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym uzasadnione okoliczności (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020r., II SA/Łd 925/19). Podobnie nie bez znaczenia mogą być wydane w sprawie opinie czy uwagi mieszkańców (w niniejszej sprawie takich uwag nie złożono).

Zgodzić się należy z poglądem WSA w Szczecinie, że "ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter aktu przewidzianego w art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy z 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji". Szczególnego podkreślenia wymaga, iż "to, czy zostanie podjęta uchwała o ustaleniu lokalizacji czy odmawiająca ustalenia lokalizacji należy od wyniku głosowania organu stanowiącego gminy, a nie od stanowiska zajętego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku z dnia 05.09.2019 r., sygn. akt II SA/Sz 643/19).

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącej, to skarżąca w dalszym ciągu pozostaje właścicielem przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej w m.p.z.p. na cele mieszkalnictwa wielorodzinnego z usługami (1MWU), terenów wód otwartych (22W) oraz terenów zieleni publicznej w międzywalu projektowanego kanału krakowskiego oraz nowego ujścia rzeki Wilgi (15ZPw), które to cele może – zgodnie z planem miejscowym – swobodnie realizować.

Nadto Sąd akcentuje, że – jak wyżej wskazano - celem specustawy było ograniczanie barier administracyjno - prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach. Polityka mieszkaniowa w zakresie instrumentów finansowania bazowała w ostatnich 10 latach na programach wspierających co do zasady wyłącznie nabywanie mieszkań na własność (program "Mieszkanie dla młodych") przy jednoczesnym zupełnym wycofaniu się państwa z bezpośredniego wsparcia społecznego budownictwa czynszowego (likwidacja Krajowego Funduszu Mieszkaniowego w 2009). Stąd działania wymienione w projekcie powinny koncentrować się na likwidacji deficytów ilościowych w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem. Dla realizacji powyższego projektowana jest redukcja barier prawnych, które ograniczają rozwój mieszkalnictwa, zwłaszcza w kontekście dostępności mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach.

Budzi zatem wątpliwość, przy czym obstaje skarżąca, że usytuowanie wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej w ścisłym centrum Krakowa nieopodal Zamku Królewskiego na Wawelu i Bulwarów Wiślanych, gdzie koszt zarówno zakupu jak i najmu lokali jest wysoki, byłoby spełnieniem celu specustawy umożliwiającej pominięcie norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie uszła też uwadze Sądu treść wypowiedzi przedstawiciela inwestora, wygłoszonej na sesji Rady Miasta Krakowa 28 września 2022 r. (protokół i stenogram sesji dostępny w internecie), w której przedstawiciel inwestora wskazał między innymi: "Ja jestem właścicielem F i właścicielem gruntu i budynku.(...) Ten budynek nabyliśmy w 2006 roku celem lokalizacji tam swojej siedziby. Wówczas to architekci wiodący w Krakowie mówili nam, że plany związane z Kanałem Ulgi nie wejdą w życie. Po nabyciu tej nieruchomości weszły one w życie i to w bardzo krótkim czasie. Te plany zablokowały nam możliwość realizacji czegokolwiek, a to nie jest działka, to nie jest zieleń publiczna tylko to jest stary budynek po Garbarni, który tam stoi i po prostu niszczeje. (...) Od tego czasu nie możemy tego ani wyremontować, dlatego, że remont tam się w żaden sposób nie opłaca, ani nie możemy tego rozbudować, a nikt tego nie chce wykupić, dlatego, że istnieje jakby utopijny jak wiemy plan budowy Kanału Ulgi (...), naszym planem jest zbudowanie tam kameralnego budynku na 23 raptem mieszkania. (...) My chcemy się poddać wszelkim regułom miasta i zbudować coś w pełnej współpracy. Naszym celem jest jakby rewitalizacja tego obszaru, (...) my chcemy zainwestować i zrewitalizować brzydki straszny budynek, który stoi w tamtym miejscu budując budynek kameralny, wcale nie wysoki. (...) W tym budynku będzie 35 miejsc parkingowych na 25 mieszkań. W związku, z czym zapewnia on w pełni możliwość obsłużenia parkingów. Ja mówię, sięgnęliśmy po tą instytucję lex deweloper z ostateczności, tylko dlatego, że ona, jako jedyna pozwala nam tam cokolwiek zrobić, żeby miasto po prostu miało wizytówkę (...)".

Zdaniem Sądu ww. wypowiedź sugeruje, że celem skarżącej jest wykorzystanie specustawy do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie, na którym – bez wykorzystania przepisów specustawy – nie byłoby to możliwe, z uwagi na zapisy planu miejscowego.

Nadto przeciwko lokalizacji wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej przemawiają względy szczegółowo opisane w uzasadnieniu Zarządzenia nr 2564/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z 13 września 2022 r., którego załącznikiem był projekt uchwały wraz z uzasadnieniem oraz w odpowiedzi na skargę.

Należy w tym kontekście wskazać, że granic zewnętrznych uznania, jakie przysługuje radzie gminy podejmującej uchwałę lokalizacyjną, należy poszukiwać w instrumentach wskazanych w art. 7 ust. 10 specustawy (uwagi do wniosku), art. 7 ust. 12 specustawy (opinie do wniosku) oraz art. 7 ust. 14 (uzgodnienie wniosku). Instrumenty te mają różną moc oddziaływania na losy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, przy czym dwa pierwsze (uwagi i opinie) są niewiążące, natomiast uzgodnienie (brak uzgodnienia) determinuje możliwość pozytywnego załatwienia wniosku.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wobec tego, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym (o czym była mowa wyżej), zatem nawet ustalenie, że w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1 – 3 specustawy oraz te dotyczące niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie przesądza jeszcze, że w sprawie powinna być podjęta uchwała pozytywna (por. np. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20). Konkluzja ta wynika przede wszystkim ze sposobu, w jaki ustawodawca uregulował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz sposobu, w jaki określono okoliczności, które należy uwzględnić, podejmując uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazane w powołanym przepisie okoliczności nie są jednoznaczne. Ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów oceny tych okoliczności.

Ponadto z przepisów ustawy wynika, że w toku postępowania dotyczącego uchwalenia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej mogą być przedstawiane uwagi i opinie dotyczące wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 10, 11 i 12 specustawy). Uwagi te i opinie są przedstawiane radzie gminy wraz z projektem uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 17 powołanej ustawy). Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie konkretnie prawne znaczenie mają wskazane uwagi i opinie, jednakże nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie mają one żadnego znaczenia przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie można więc wykluczyć uznania za zasadną uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej opartej wyłącznie na uwagach lub wyłącznie na opiniach. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca nie bez przyczyny powierzył ustalanie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej radzie gminy, a więc organowi, który ze swej natury uwzględnia także opinię lokalnej społeczności. W tym kontekście podzielić należy pogląd, że rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21).

Można więc stwierdzić, że celem specustawy mieszkaniowej było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21).

Zatem, zdaniem Sądu, niewiążący charakter uwag i opinii nie oznaczają jednak tego, że organ podejmujący uchwałę może je zlekceważyć. Organ powinien dokonać merytorycznej oceny treści uwag i opinii, i w ślad za tym, jeśli dostrzeże ich znaczenie dla sprawy, wykorzystać je dla ograniczenia pola uznania administracyjnego.

W trakcie postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, w dniu 1 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy wystąpiono o uzgodnienie wniosku do Zarządu Dróg Miasta Krakowa, na podstawie art. 7 ust. 12 specustawy powiadomiono o możliwości przedstawienia opinii do wniosku właściwe terenowo i merytorycznie instytucje oraz wystąpiono do właściwych jednostek miejskich o przeprowadzenie analizy wniosku i przedstawienie jej wyników.

Działając na podstawie art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy zarządca drogi, tj. Zarząd Dróg Miasta Krakowa pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak: RW.460.9.3.2022 odmówił uzgodnienia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej objętej wnioskiem. W uzasadnieniu swojego stanowiska zarządca drogi wskazał, że planowana inwestycja generowałaby znaczne potoki ruchu, które mogłyby zagrozić bezpieczeństwu i płynności ruchu, stwarzając dodatkowo ryzyko wystąpienia kolizji i wypadków. Zarząd Dróg Miasta Krakowa zwrócił także uwagę, że istniejący układ ulic (ul. S. , ul. T. i ul. Z. ) charakteryzuje się zmienną szerokością jezdni oraz brakiem chodników na swojej przeważającej długości, co uniemożliwia swobodny ruch dwukierunkowy, z czego jednoznacznie wynika, iż parametry ulic nie są przystosowane do zwiększonego ruchu jaki wygenerowałaby planowana inwestycja.

Zarząd Dróg Miasta Krakowa odmówił wydania uzgodnienia powołując się na art. 35 ustawy o drogach publicznych, tj. z powodu braku możliwości włączenia dodatkowego ruchu drogowego do istniejącej infrastruktury. Zarządca drogi zwrócił także uwagę na fakt, iż zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa teren objęty wnioskiem położony jest w swojej przeważającej części na obszarze przeznaczonym pod planowany Kanał Krakowski. Budowa Kanału Krakowskiego z uwagi na skalę przedsięwzięcia spowoduje konieczność likwidacji ul. Z. i części ul. T. , zmieniając jednocześnie sposób użytkowania terenów do nich przyległych, co bez wątpienia uniemożliwia zachowanie funkcjonującego obecnie układu komunikacyjnego oraz jego przekształcenie do nadrzędnego układu drogowego.

Nadto, zgodnie z opinią Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 18 sierpnia 2022 r., planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, o którym mowa w art. 166 ust. 1 ustawy Prawo Wodne. W przedmiotowej opinii zwrócono jednak uwagę, iż zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego oraz mapami ryzyka powodziowego (art. 169 i 170 ustawy Prawo Wodne) zatwierdzonymi przez ministra właściwego ds. gospodarki wodnej na podstawie art. 171 ust. 4 ustawy Prawo Wodne i opublikowanymi na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Klimatu i Środowiska w dniu 22.10.2020 r. działki, na których zlokalizowana jest inwestycja, znajdują się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi od rzeki Wilgi i rzeki Wisły.

Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego zaznaczył także w swojej opinii, że inwestycja zlokalizowana jest w pasie 50 metrów od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki Wilgi, w którym obowiązują m. in. zakazy kopania dołów i rowów (art. 176 ust. 1 ustawy Prawo Wodne). Zgodnie z art. 176 ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne, w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazuje się wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału.

Z powyższego przepisu wynika zatem zakaz wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Zgodnie zaś z art. 176 ust. 4 ustawy Prawo wodne, jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5.

Zatem teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze chronionym przed lokalizowaniem lub zabudową, z uwagi na położenie w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Inwestor natomiast nie dołączył do wniosku decyzji właściwego organu zwalniającej z powyższego zakazu.

W świetle powyższego, tj.: odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 7 specustawy, z powodu braku możliwości włączenia dodatkowego ruchu drogowego do istniejącej infrastruktury; zlokalizowania planowanej inwestycji w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, na którym to terenie obowiązuje zgodnie z art. 176 § 1 pkt 5 Ustawy Prawo wodne zakaz wykonywania robót i czynności, w tym wykonywania obiektów budowlanych oraz brakiem przedłożenia decyzji zwalniającej z powyższego zakazu (art. 176 ust. 4 ustawy Prawo wodne) organ zatem przyjął, że zasadnym jest podjęcie uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji objętej wnioskiem z dnia 17 czerwca 2022 r. inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą.

Zdaniem Sądu to nie tyle kwestia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, ale właśnie brak pozytywnego uzgodnienia wniosku przez zarządcę drogi stanowi zasadniczą przeszkodę do podjęcia uchwały o lokalizacji planowanej inwestycji mieszkaniowej. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy, prezydent miasta nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego. Organ ten dokonuje uzgodnienia w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia, o którym mowa w ust. 14. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 7 ust. 15 specustawy). Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień.

Analiza wskazanych przepisów prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że konstrukcja uzgodnienia przyjęta w ustawie jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Oceniając to rozwiązanie w kontekście uznaniowości uchwały o ustaleniu lokalizacji przyjąć trzeba, że samo uznanie otwiera się dopiero po spełnieniu tego warunku wstępnego, jakim jest pozytywne uzgodnienie.

W niniejszej sprawie, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, do dnia jej sporządzenia inwestor nie złożył żadnej modyfikacji wniosku, tak aby organ wykonawczy mógł ponownie przeprowadzić procedurę określoną w art. 7 specustawy, a następnie organ uchwałodawczy mógł podjąć uchwałę lokalizacyjną obejmującą również inwestycję towarzyszącą, umożliwiającą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji mieszkaniowej, mającej na celu zwiększenie przepustowości istniejącego układu dróg publicznych.

Zdaniem Sądu Rada Miasta Krakowa, w ramach uznania lecz nie arbitralnie, należycie rozważyła zagadnienia wymagane prawem, w tym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, której zasadniczym celem jest tymczasowe (10 lat) ułatwienie w prowadzeniu inwestycji, zwłaszcza w zakresie budownictwa mieszkaniowego, a Sąd nie ma kompetencji (w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały) do polemizowania na temat poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, ani potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w Studium. Materia polityki społecznej i gospodarczej organu administracji tylko w ograniczonym zakresie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2090/21, publ. Cbosa, wyrok WSA w Gdańsku z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, publ. Lex nr 3208736, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II Sa/Wr 797/19).

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.