Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 407/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie..
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1552/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów- Węgrzynowice" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie : - terenu oznaczonego symbolem MN2 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego w północno- zachodniej części planu na zachód od ul. Glinik, sąsiadującego od strony południowej z drogą oznaczoną symbolem KDD, sąsiadującą od południa z terenami oznaczonymi symbolem UP1 oraz ZP1 (licząc od lewej do prawej), zaś od strony wschodniej i północnej sąsiadującego z terenem WS; - terenu oznaczonego symbolem MU – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położonego w południowej części planu na zachód od ul. Glinik i do niej przylegającego, sąsiadującego od północy z terenem oznaczonym symbolem MN2, od zachodu z terenem R, od południa z terenem MW2; - terenu oznaczonego symbolem MW2 - terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położonego w południowej części planu na zachód od ul. Glinik i do niej przylegającego, sąsiadującego od północy z terenem MU, od zachodu z terenem R, od południa z terenem ZP3; - terenu oznaczonego symbolem MN1 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego w północno - zachodniej części planu tuż przy jego północnej granicy; położonego na zachód od ulicy Za Ogrodem, sąsiadującego od zachodu z terenem R, od południa z terenem oznaczonym symbolem PU; - terenu oznaczonego symbolem MU – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położonego na zachód od ul. Za Ogrodem w północno- zachodniej części planu, sąsiadującego od strony północnej w części z terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem R i w części symbolem PU, od zachodu z terenem R, od południa w części z terenem R i z terenem MN1, przedzielonego przebiegającą przez jego obszar w układzie poziomym drogą; - terenu oznaczonego symbolem MN2 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego na wschód od Łucjanówki ( [...]) w północno – zachodniej części planu, sąsiadującego od północy, wschodu i południa z terenem oznaczonym symbolem R, od zachodu z drogą KDD; - dwóch terenów oznaczonych symbolem MU- terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położonych w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. Węgrzynowickiej, w układzie pionowym, sąsiadujących od zachodu z terenami oznaczonymi symbolem MN1; - dwóch terenów oznaczonych symbolem MN1 – terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonych w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. Węgrzynowickiej, w układzie pionowym, sąsiadujących od zachodu z terenem R oraz od wschodu z terenami MU; - terenu oznaczonego symbolem MN1 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego w południowo-wschodniej części planu na wschód od ul. Węgrzynowickiej, sąsiadującego od południa z terenem MU, od północy i od wschodu z terenem R; - terenu oznaczonego symbolem MN1 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego przy północnej granicy planu na zachód od ul. Wadowskiej, sąsiadującego od wschodu z drogą, od zachodu i od południa z terenem R; - terenu oznaczonego symbolem MN2 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego przy północnej granicy planu na wschód od ul. Wadowskiej, sąsiadującego od zachodu z drogą, od wschodu i południa z terenem oznaczonym R; oraz w zakresie fragmentów części tekstowej planu, a to: § 3 ust. 1 pkt 4 w zakresie oznaczenia "MW2"; § 4 ust. 1 pkt 3 lit.b w zakresie oznaczenia "MW2"; § 11 ust.3 pkt 3 w zakresie oznaczenia "MW2"; § 29 w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Wadów – Węgrzynowice". W ocenie skarżącego uchwalony plan miejscowy jest w części niezgodny z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnie 2003 r. nr XII/87/03. Powyższe niezgodności dotyczą następujących terenów:

1. teren oznaczony symbolem MN2 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony w północno-zachodniej części planu na zachód od ul. Glinik, sąsiadujący od strony południowej Sl drogą oznaczoną symbolem KDD, sąsiadującą od południa z terenami oznaczonymi symbolem UPl oraz ZP1 (licząc od lewej do prawej), zaś od strony wschodniej i północnej sąsiadujący z terenem WS; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą l strona skarżąca wskazuje na i Załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

2. teren oznaczony symbolem MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położony w południowej części planu na zachód od ul. Glinik i do niej przylegający, sąsiadujący od północy z terenem oznaczonym symbolem MN2, od zachodu z terenem R, od południa z terenem MW2; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 2 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

3. teren oznaczony symbolem MW2 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położony w południowej części planu na zachód od ul. Glinik i do niej przylegający, sąsiadujący od północy terenem MU, od zachodu z terenem R, od południa z terenem ZP3; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 3 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

4. teren oznaczony symbolem MN1 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony północno-zachodniej części planu tuż przy jego północnej granicy; położony na zachód od ul. Za Ogrodem, sąsiadujący od zachodu z terenem R, od południa z terenem oznaczonym symbolem PU; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 4 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

5. teren oznaczony symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położony na zachód od ul. Za Ogrodem w północno-zachodniej części planu, sąsiadujący od strony północnej w części z terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem R i w części symbolem PU, od zachodu z terenem R, od południa w części z terenem R i z terenem MN1, przedzielony przebiegającą przez jego obszar w układzie poziomym drogą; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 5 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

6. teren oznaczony symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony na wschód od Łucjanówki (Strugi Rusieckiej) w północnej części planu, sąsiadujący od północy, wschodu i południa z terenem oznaczonym symbolem R, od zachodu z drogą KDD; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 6 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

7. dwa tereny oznaczone symbolem MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położone w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. Węgrzynowickiej, w układzie pionowym, sąsiadujące od zachodu z terenami oznaczonymi symbolem MN1; dodatkowo granice tych terenów oznaczonych cyfrą 7 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

8. dwa tereny oznaczone symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położone w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. Węgrzynowickiej, w układzie pionowym, sąsiadujące od zachodu z terenem R oraz od wschodu z terenami MU; dodatkowo granice tych terenów oznaczonych cyfrą 8 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

9. teren oznaczony symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony w południowo-wschodniej części planu na wschód od ul. Węgrzynowickiej, sąsiadujący od południa z terenem MU, od północy i od wschodu z terenem R; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 9 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

10. teren oznaczony symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony przy północnej granicy planu na zachód od ul. Wadowskiej, sąsiadujący od wschodu z drogą, od zachodu i od południa z terenem R; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego liczbą 10 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

11. teren oznaczone symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony przy północnej granicy planu na wschód od ul. Wadowskiej, sąsiadujący od zachodu z drogą, od wschodu i południa z terenem oznaczonym R; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego liczbą 1 1 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącego wskazane fragmenty rysunku uchwalonego planu są sprzeczne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co potwierdza analiza Studium dla obszaru planu Wadów – Węgrzynowice. Z ustaleń przyjętego planu miejscowego przewidzianych dla wskazanych obszarów, wynika, że tereny te przeznaczone zostały pod zainwestowanie, w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Powyższe stwierdzenia odnoszą się do terenów wymienionych pod pozycjami nr 2 i nr 7. W zakresie terenów wymienionych pod pozycjami nr 1, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11 skarżący wskazuje, że wedle jego oceny sprzeczne ze studium są przeważające fragmenty tych obszarów, niemniej jednak ze względu na brak technicznych możliwości w oparciu o posiadane materiały planistyczne wskazania konkretnych działek, których przeznaczenie sprzeczne jest z kierunkami ustalonymi dla nich w obowiązującym studium, skarżący zdecydował o objęciu zakresem zaskarżenia każdego z w/w terenów w całości, zgodnie z wyznaczającymi ich powierzchnię liniami rozgraniczającymi. Wskazane powyżej tereny w zakresie wyznaczonym na załączniku graficznym nr 3 do skargi, według obowiązującego Studium Miasta Krakowa – planszy K1. Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju położone są na terenach oznaczonych ZO – tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna. Tymczasem tereny te w przyjętym miejscowym planie przeznaczone są pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej. Wszystkie te tereny położone są poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Dokonana w przedmiotowym planie miejscowym zmiana przeznaczenia terenów oznaczonych w studium jako tereny otwarte i ustalenie dla nich przeznaczenia pod lokalizację różnego rodzaju zabudowy jest sprzeczna z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w obowiązującym Studium w którym dla w/w terenów zapisano zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Zagwarantowane na tym terenie możliwości inwestowania w ocenie skarżącego wykraczają poza zakres ram prawnych i możliwości wyznaczonych w Studium. Skarżący zwrócił uwagę, że fakt ewentualnego istniejącego zagospodarowania terenów nie musi wcale oznaczać, iż organ planistyczny procedując plan jest zobowiązany do bezwzględnego ujęcia w nim istniejącego na danym obszarze zagospodarowania i tym samym do zmiany przeznaczenia terenu w stosunku do kierunków dla tych terenów wynikających z ustaleń studium. Nie stanowią także uzasadnienia dla zmian przeznaczenia terenów w planie w stosunku do studium wyjaśnienia Prezydenta Miasta Krakowa wskazujące na zapisaną w studium możliwość korekty linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, jak również wyjaśnienia dotyczące możliwości doprecyzowania poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu dopiero na etapie planów miejscowych. Owa korekta nie powinna bowiem dotyczyć większych połaci terenu, a jedynie może być zastosowana np. w odniesieniu do granicy działek. Zdaniem skarżącego w odniesieniu do opisywanych w skardze sytuacji brak jest możliwości uznania, iż poszerzenie terenów przeznaczonych do zabudowy poza obszar wyznaczony studium jest tylko i wyłącznie korektą przebiegu linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a terenami otwartymi. Skarżący podkreślił, że plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania ustalonych na etapie studium, a może jedynie doprecyzować te zasady i to tak, aby nie doprowadzać do ich zmian czy istotnych modyfikacji. Skarżący podniósł także, że studium uchwalone zostało w odmiennym stanie prawnym, kiedy przepisy obowiązującego porządku prawnego wymagały zachowania spójności ustaleń planów miejscowych z ustaleniami studiów. Według stanu prawnego na dzień podejmowania kwestionowanej uchwały, w przepisach ustawy wprowadzono wymóg zachowania zgodności, który w ocenie skarżącego należy interpretować jako obowiązek uwzględniania ustaleń studium w ustaleniach planów miejscowych. Studium wyznacza bowiem granice działania organu planistycznego, uniemożliwiając całkiem dowolne kształtowanie przestrzeni, także w sposób sprzeczny z jego ustaleniami.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że Wojewoda Małopolski zgodność postanowień planu utożsamia z ze zgodnością planu z planszą K1 Studium – Struktura Przestrzenna – Kierunki i zasady rozwoju, pomijając przy tym całą część tekstową Studium. Zdaniem Prezydenta przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dają podstaw do dokonywania oceny zgodności planu jedynie z pewnymi częściami Studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi określoną całość, składającą się zarówno z części tekstowej jak i dołączonych do nich map i rysunków. Dlatego też badając zgodność planu z zapisami studium należy uwzględnić cały tekst studium, jak i poszczególnych załączników do dokumentu. W ocenie Prezydenta zapisy uchwalonego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium. Zgodność ta potwierdza szczegółowa analiza postanowień planu w kontekście zapisów studium. W Studium podano, iż dla wskazanych kategorii terenów określa się zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów. Uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej, a także programów aktywizacji. Granice w/w kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Interpretowanie przebiegu granicy terenów przeznaczonych do zabudowy, oraz kategorii głównych kierunków zagospodarowania terenu, wskazanych w Studium, jedynie w sposób literalny, niejednokrotnie doprowadziłoby, do niemożności ustalenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla poszczególnych obszarów. Ponadto, ustalenie w Studium głównych kierunków zagospodarowania dla wyodrębnionych kategorii terenu nie wyklucza wszakże doprecyzowania ustaleń Studium w toku sporządzania planu, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania w sposób uzupełniający przeważającą funkcję zagospodarowania terenu wraz z niezbędnym dokonaniem modyfikacji granic, zgodnie z zapisami Studium. Inna interpretacja zapisów Studium powodowałaby niemożność ustalenia w obszarze objętym granicami planu przeznaczenia odmiennego, niż pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod terenu rolnicze i zieleni publicznej. A przecież występujące w tym obszarze uwarunkowania przesądziły o konieczności ustalenia dla części obszarów również przeznacza pod zabudowę usługową, pod tereny dróg publicznych, pod tereny infrastruktury technicznej i inne (por. § 4 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów- Węgrzynowice"). Pomimo, iż w planie zostały wyznaczone tereny z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową wielorodzinną, usługową, zieleń urządzoną, ogrody działkowe, tereny rolnicze, tereny infrastruktury technicznej, to dla całego obszaru Wadowa i Wegrzynowic zostały zachowane główne kierunki zagospodarowania terenu wskazane w Studium - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz terenu otwarte i tereny zieleni publicznej. Takie stanowisko zajął również Wojewoda Małopolski w złożonej skardze, który

kwestionuje jedynie zgodność sposobu wyznaczenia granic niektórych terenów w planie dla Wadowa i Wegrzynowic. Niewielkie korekty granic, spowodowane występującymi uwarunkowaniami, które uniemożliwiły nadanie danemu obszarowi przeznaczenia odpowiadającego głównej funkcji zagospodarowania terenu wskazanej w dokumencie Studium, zostały dokonane zgodnie z wszystkimi zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia granic obszarów wyszczególnionych w skardze niezgodnie z zapisami Studium Prezydent wyjaśnił, że przebieg granic terenów o odmiennym przeznaczeniu w stosunku do przebiegu wskazanej w Studium granicy terenów przeznaczonych do zabudowy jest związany z:

- w obszarze oznaczonym nr 1 - umożliwieniem zabudowy na działkach w łanowym układzie pól z uwzględnieniem wniosków złożonych do planu,

- w obszarze oznaczonym nr 2 i 3 - umożliwieniem zabudowy na działkach w łanowym układzie pól bezpośrednio przylegających do drogi publicznej, z uwzględnieniem wniosków złożonych do planu oraz wskazań i wytycznych przekazanych na wstępnym etapie procedury planistycznej,

- w obszarze oznaczonym nr 4 - uwzględnieniem wydanych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, porządkowania łanowego układu działek, uwzględnienia istniejącej zabudowy,

- w obszarze oznaczonym nr 5 - uwzględnieniem wydanych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, porządkowania łanowego układu działek oraz

uwzględnienia istniejącej zabudowy,

- w obszarze oznaczonym nr 6 - umożliwieniem zabudowy na działkach w łanowym układzie pól bezpośrednio przylegających do drogi publicznej z uwzględnieniem wniosków złożonych do planu.

- w obszarze nr 7 i 8 - uwzględnieniem wydanych decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę z uwzględnieniem wniosków złożonych do planu

- w obszarze oznaczonym nr 9 - uwzględnieniem wydanych decyzji o warunkach zabudowy, prawidłowego ukształtowania zabudowy wzdłuż dróg publicznych oraz uwzględnienia wniosków złożonych do planu

- w obszarze oznaczonym nr 10 i 11 - uwzględnieniem wniosków złożonych do planu.

W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa wyznaczenie wszystkich granic terenów o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zagospodarowania zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, iż Sąd administracyjny nie jest przy tym związanym granicami skargi

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1552/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów – Węgrzynowice". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2010 r. Nr 654, poz. 5421.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż z uwagi na fakt, że rozpoznawana przez sąd skarga Wojewody Małopolskiego jest pierwszą skargą na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Wadów – Węgrzynowice" oraz uwzględniając fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd na wstępnie, z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 28 lutego 2007 r. uchwałę nr XVII/105/07 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wadów – Węgrzynowice". Fakt ten Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w prasie miejscowej tj. Tygodniku Grodzkim i Gazecie Wyborczej z dnia 3 sierpnia 2010 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa w dniach od 3 sierpnia do 18 września 2010 r., określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zawiadomił również na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, informując, że wnioski można składać do 18 września 2007 r. W konsekwencji podjętych prac planistycznych oraz zgłoszonych wniosków sporządzony został projekt planu miejscowego, który podlegał dalszemu opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy. Na tym etapie postępowania uzyskano m.in. pozytywną opinię Małopolskiej Izby Rolniczej oraz Marszałka Województwa Małopolskiego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uzyskano także pozytywne uzgodnienia projektu planu od Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej w Krakowie, Wojewody Małopolskiego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Zarządu Województwa Małopolskiego, Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, Krakowskiego Zarządu Komunalnego, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Równocześnie zamieszczono informację w prasie miejscowej (Tygodniku Grodzkim oraz Dzienniku Polskim z dnia 12 lutego 2010 r.) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa (w dniach od 12 lutego do 7 kwietnia 2010 r. ) o toczącym się postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 lutego do 24 marca 2010 r., o czym zamieszczono ogłoszenie w Tygodniku Grodzkim z dnia 12 lutego 2010 r., a także poinformowano na tablicy ogłoszeń Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa oraz w Internecie na portalu ekoportal i stronach Biura Planowania Przestrzennego. Równocześnie zaznaczono, że uwagi do planu można składać do dnia 7 kwietnia 2010 r. W wyniku uwzględnienia części uwag projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 lipca do 23 sierpnia 2010 r., o czym zamieszczono informację w Tygodniku Grodzkim z dnia 16 lipca 20102 r., a także poinformowano na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa w dniach od 16 lipca do 6 września 20100 r. oraz w Internecie. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 września 2010 r. nr 2330/2010. Uzyskano również ponownie stosowne uzgodnienia od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, Zarządu Województwa Małopolskiego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a także Małopolskiego Konserwatora Zabytków oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Po ponownym rozpatrzeniu uwag, projekt planu wraz z listą uwag przekazano Radzie Miasta Krakowa pod obrady. Spośród zgłoszonych przez radnych poprawek, Rada Miasta Krakowa przegłosowała jedną, dotyczącą nieprzekraczalnej linii zabudowy w zakresie działek nr 115/8, 115/9. Z uwagi na to, że wprowadzona zmiana wymagała akceptacji zarządcy drogi, wystąpiono do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o stosowną opinię. Pismem z dnia 15 listopada 2010 r. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu poinformował, iż nie wnosi zastrzeżeń do przyjętej zmiany.

Odnosząc się do kwestii będącej przedmiotem zarzutów organu nadzoru, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez ten organ, iż w terenach oznaczonych w skardze, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Wadów – Węgrzynowice", na fragmentach rysunku planu oraz w części tekstowej planu, występuje sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie bowiem, z zapisami studium te fragmenty obszarów objętych zaskarżonym planem, a przeznaczone w nim pod zainwestowanie mieszkaniowe (jednorodzinne i wielorodzinne) oraz usługi, w studium były oznaczone jako ZO – tereny otwarte w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna – a zatem jako tereny otwarte, (łąki, pola, uprawy, sady, zadrzewienia nadrzeczne, bulwary, i zbiorniki wodne). Dla tych obszarów w studium zapisano całkowite wykluczenie zabudowy. W planie miejscowym przeznaczenie tych terenów określona jako MN1 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), MN2 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), MW2 (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), MU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej).

Zaskarżona cześć tekstowa planu odnosi się natomiast w całości do fragmentu planu oznaczonego jako MW2 – jedynego który dotyczy tylko tego fragmentu (nie obejmuje innych obszarów planu) i w zakresie przeznaczenia jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest niezgodny z ustaleniami studium.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewodę, iż doprecyzowanie poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu w stosunku do zapisów studium, na etapie uchwalania planu miejscowego, nie może dotyczyć większych połaci terenu objętych planem a jedynie może doprecyzowywać granice poszczególnych działek w zakresie ich przeznaczenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 ustawy, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż w częściach skarżonych przez organ nadzoru, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Wadów – Węgrzynowice" były niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa a zatem naruszona została jedna z zasad sporządzania planu, co w konsekwencji -zgodnie z dyspozycja art. 28 ust 1 ustawy - skutkuje jego częściową nieważnością. Podkreślić należy, iż, jest dla rozpoznawanej sprawy bez większego znaczenia fakt, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego w okresie poprzednio obowiązującej ustawy (w której związanie planu miejscowego zapisami studium było mniejsze), zawierto zapisy, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10 orzekł, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze – ale zasadę o której mówi w wyroku tym NSA odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym a nie do możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia danych obszarów.

Jeszcze raz podkreślić należy, iż zasada zgodności ustaleń planu z zapisami studium jest zasadą ustawową. Studium jest aktem organów planistycznych poprzedzających uchwalenie planu miejscowego i aczkolwiek wiąże organ gminy przy prowadzeniu polityki przestrzennej na etapie uchwalania planów miejscowych, nie ma mocy powszechnie obowiązującej gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa co do tego, iż granice kategorii zagospodarowania terenów są orientacyjne i mogą być skorygowane w planie miejscowym, nie można odczytywać jako zapisów które w tym zakresie "korygują" nakaz zgodności planu ze studium jaki to nakaz wynika z art. 15 ust 1 i 20 ust 1 ustawy. Nigdy bowiem norma o niewiążącym prawnie charakterze (z wyjątkiem procedury uchwalania planu miejscowego) tj. zawarta w akcie nie będącym źródłem prawa nie może zmieniać zasad określonych w ustawie – nakazów i zapisów dotyczących bezwzględnie obowiązującej procedury jaką ustawa wprowadza. Pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta Krakowa należy zatem uznać za pogląd nieuprawniony. Podnieść należy także, iż przytoczony przez Prezydenta wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r. II SA/Kr 806/10 w którym to wyroku sąd wyraził pogląd, iż cyt. "nie można ustawowego wymogu zgodności ze Studium (który nota bene obecnie został już bardzo znacznie złagodzony) traktować jako zgodność dosłowną. Wynika to z ustawowego charakteru obu dokumentów, który jest odmienny, a także stąd, że plan powstaje w wyniku zbierania uwag i uzgodnień, które mogą znacznie modyfikować pierwotne ustalenia. Zgodnie z Art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (w przypadku mapy -skala mapy) są zupełnie różne, gdyż maja spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować" jest wyrokiem nieprawomocnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. II OSK 412/11, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wydanego przez siebie orzeczenia NSA wskazał natomiast wyraźnie, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Zmiana przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym, w stosunku do przeznaczenia określonego w studium, w obecnym stanie prawnym może być dokonana jedynie po wcześniejszych zmianach dokonanych w studium. Zmiana przeznaczenie obszaru w planie miejscowym bez poprzedzenia jej zmianami studium, skutkuje niezgodnością planu ze studium a zatem nieważnością uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części dotyczącej tej niezgodności, Jak mowa o tym wyżej sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, co do fragmentów planu objętych zaskarżeniem.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy orzeczono jak w sentencji