Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 485/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 18 ust. 2 pkt 2a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady Miasta Grudziądza z dnia 3 grudnia 1997 r. nr XLVI/66/97 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O.", Rada Miejska G., działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej powoływanej jako "uzp"), przyjęła ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływany jako "mpzp" lub "plan miejscowy").

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez skarżącego J. P. – właściciela działek nr [...] i [...], który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 2MZU. Skarżący wskazał na naruszenie interesu prawnego w sprawie, opartego na prawie własności ww. działek, oznaczonych w skarżonym planie jednostką 2MZU, poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości. Dodatkowo na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2019 r. skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 238/17 w sprawie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w której to skarżący był uczestnikiem postępowania, podnosząc że podstawą oddalenia skargi były zapisy planu miejscowego dotyczące lokalizacji stacji benzynowej, analizowane wspólnie z zapisami późniejszego planu miejscowego, obejmującego swym zakresem także przedmiotową nieruchomość.

Skarżący zarzucił zapisom zaskarżonego planu miejscowego, w korelacji z naruszeniem jego interesu prawnego:

1) naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 uzp, poprzez nierozgraniczenie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania terenu, a tym samym umożliwienie dowolnego przeznaczenia odpowiednich terenów, co stanowi niedopełnienie obowiązku określenia przez Radę Miejską podstawowych elementów każdego planu miejscowego (brak określenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2MZU) oraz naruszenie zasady pewności prawa; w tym zakresie skarżący powołał się na treść § 7 mpzp wskazując, że w jego świetle na terenie 2MZU praktycznie może być realizowana każda funkcja i forma zabudowy;

2) naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 uzp, poprzez niewskazanie linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej, stanowiące niedopełnienie obowiązku określenia przez Radę Miejską podstawowych elementów planu miejscowego oraz pozbawienie skarżącego wiedzy dotyczącej możliwości sposobu zagospodarowania terenu będącego jego własnością i pozostawienie organowi wykonawczemu gminy dowolności w zakresie wykorzystania terenu należącego do skarżącego; na potwierdzenie przedmiotowego zarzutu skarżący wskazał na treść § 11 ust. 2 w zw. z ust. 1 mpzp;

3) naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 6 uzp, poprzez nieokreślenie minimalnej lub maksymalnej intensywności zabudowy oraz braki w zakresie określenia gabarytów obiektów (szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy), co stanowi niedopełnienie obowiązku określenia przez Radę Miejską podstawowych elementów planu miejscowego oraz pozbawienie skarżącego wiedzy dotyczącej możliwości sposobu zagospodarowania terenu będącego jego własnością, a także rodzi problemy ze zbyciem nieruchomości, gdyż plan miejscowy pozostawia luz decyzyjny, co powoduje, że potencjalni nabywcy nieruchomości pozostają w niepewności co do sposobu interpretacji zapisów planu przez organ;

4) naruszenie art. 10 uzp, poprzez regulację kwestii, które nie mieszczą się w katalogu dopuszczonych przez ustawodawcę ustaleń, tj. odesłanie ustaleniami planu miejscowego do konieczności dokonania dodatkowych uzgodnień z innymi podmiotami czy uzależnienia możliwości realizacji ustaleń planu miejscowego od stanowiska innych organów (w § 9 ust. 6, § 10 pkt 3 i § 12 pkt 3 mpzp), co w konsekwencji nakłada na skarżącego dodatkowe obowiązki umożliwiające realizację inwestycji i stanowi, w związku z tym, przekroczenie przez Radę Miejską władztwa planistycznego oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego;

5) naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a uzp, poprzez niedokonanie badania spójności uchwalanego mpzp z zapisami studium, do którego sporządzenia – zgodnie z art. 67 ust. 3 uzp – gminy zostały zobligowane w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie uzp; skarżący stwierdził przy tym, iż nie było możliwe uchwalenie planu miejscowego bez wcześniejszego opracowania studium, co uczyniono w przedmiotowej sprawie, a co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miejską.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska G. wniosła o oddalenie jej w całości i wskazała na wstępie, iż wzorcem kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest obowiązująca w dniu jej podjęcia ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 uzp, organ wskazał, iż część graficzna przedmiotowego planu w wyraźny sposób wskazuje linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania, w szczególności obszar oznaczony symbolem 2MZU. Ponadto § 14 mpzp określa przeznaczenie przedmiotowego terenu i ustala w sposób szczególny jego podstawową funkcję ("mieszkaniowa pod zabudową jednorodzinną"), z możliwością uzupełnienia jej funkcją usługową (w myśl § 7 ust. 1 mpzp).

Za niezasadny organ uznał również zarzut strony w zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 uzp, wywodząc, iż lokalizacja sieci i terenów pod komunikację została oznaczona w części graficznej planu, w granicach których to, organy przy budowie infrastruktury technicznej, zobowiązane są lokować sieci. Wyjątkowo jednak, w sytuacji niemożliwości usytuowania sieci i urządzeń technicznych w liniach rozgraniczających tereny komunikacji, możliwym jest przekroczenie terenów komunikacji. Zdaniem organu, plan miejscowy nie może jednak przewidzieć i uregulować każdej możliwej w terenie przeszkody, a zatem zarzut niewskazania linii rozgraniczających, w tym przypadku, należy uznać za niezasadny. Nadto, organ podkreślił, iż wszystkie zamierzenia budowlane tego typu, w tym ich zgodność z mpzp, są weryfikowane w trybie pozwolenia na budowę.

Nawiązując do zarzutu dotyczącego art. 10 ust. 1 pkt 6 uzp, Rada Miejska wskazała, iż § 9 ust. 8 zaskarżonej uchwały wprost określa maksymalną intensywność zabudowy ("30% terenu wolnego od zabudowy z przeznaczeniem na zieleń"), a pozostałe zapisy § 9 określają także parametry kształtowania zabudowy, m.in. liczbę kondygnacji, posadowienie parterów czy nachylenie dachów budynków. Ponadto, organ wyjaśnił, iż ówczesna regulacja prawna wskazywała na obowiązek wydawania szczegółowych warunków zabudowy, pomimo istnienia planu miejscowego, w związku z czym szczegółowość warunków zabudowy realizowana była właśnie w tym trybie, a tym samym przepisy planu miejscowego w niniejszej sprawie w zupełności realizują zakres podstawy prawnej.

Odnośnie zarzutu uregulowania w mpzp kwestii niemieszczących się w katalogu dopuszczonych przez ustawodawcę ustaleń, organ wskazał, iż zakwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały dotyczące podziału nieruchomości, nadzoru archeologicznego oraz uwzględnienia kompetencji konserwatora zabytków, stanowią odesłania do regulacji ustawowych, które określają zasady procedowania w sprawach zagospodarowania nieruchomości i mieszczą się w granicach podstawy prawnej. Jednocześnie podkreślił, iż w tym przypadku, powielenie przepisów ustawowych nie stanowi naruszenia, a gwarantuje kompletność i spójność tekstu uchwały.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a uzp, organ wskazał, iż należy go uznać za bezpodstawny, gdyż przepis ten nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zatem nie może być podstawą oceny jej legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przedmiotowej sprawie skarżący zaskarżył do Sądu uchwałę Rady Miejskiej G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O.", zarzucając organowi uchwałodawczemu naruszenie art. 10 oraz szczegółowych regulacji tego artykułu, tj. przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 uzp, a także art. 18 ust. 2 pt 2a uzp. W ramach tych regulacji określone zostały zarówno zasady, jak i tryb uchwalania planu miejscowego.

Uchwalając akt prawa miejscowego organ planistyczny zobowiązany jest przestrzegać zarówno zasady jego sporządzenia, obejmujące merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej, jak i procedurę uchwalania i sporządzenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 27 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis przewiduje sankcję nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego za naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania planu miejscowego.

Skarżący uprawnienia w dochodzeniu swoich racji mógł oprzeć również na art. 3 tej ustawy, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Kierując się, z kolei, zasadami określonymi w art. 4 uzp kontrola legalności zaskarżonej uchwały, w związku ze skargą wniesioną na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm., dalej jako "usg"), sprowadza się do oceny, czy organ stanowiący gminy nie przekroczył ustawowych uprawnień władztwa planistycznego, które należą do jego kompetencji, a więc właściwości rzeczowej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 uzp, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy.

Stosownie natomiast do art. 101 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd uwzględnił, że wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia i na jego podstawie, tylko i wyłącznie ustalenie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

W przedmiotowej sprawie skarżący wskazując, iż jest właścicielem działek nr [...] oraz powołując się na naruszenie interesu prawnego, opartego na prawie własności ww. działek, oznaczonych w skarżonym planie jednostką 2MZU, podniósł iż przepisy zaskarżonego planu miejscowego naruszają jego interes prawny, gdyż ograniczają one możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżącego, potwierdzeniem czego jest, zdaniem skarżącego, ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 238/17. Skarżący podkreślił przy tym, iż organ uchwałodawczy przekroczył przyznane mu prawa do ingerowania w prawo własności w ramach władztwa planistycznego oraz nie dopełnił obowiązku określenia wymogów, jakie postawił przed nimi ustawodawca.

Badając, na podstawie art. 101 ust. 1 usg, legitymację skarżącego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że przedmiot kontroli sądowej w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżącego stanowi uchwała Rady Miejskiej G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "O.", gdyż to ta uchwala objęta została skargą strony. Późniejsze natomiast uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przedmiotowego terenu nie zostały zaskarżone przez stronę, a zatem nie mogą zostać objęte zakresem kontroli sądowej. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego w związku z treścią uchwały Rady Miejskiej G. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., Sąd stwierdził, iż kwestionowane i objęte zarzutami skargi przepisy zaskarżonej uchwały naruszają co do zasady interes prawny skarżącego, jako właściciela terenu objętego regulacjami zaskarżonego planu miejscowego, i w tym zakresie zaistniały podstawy do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu. Sytuacja ta nie dotyczy jednak zarzutów skargi odnoszących się do zapisów § 9 ust. 6 oraz § 10 ust. 3 mpzp. Regulacje te wprowadzają wymóg uzgadniania wszelkich remontów, adaptacji itp. w odniesieniu do budynków mieszkalnych o wartości kulturowej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz prowadzenia wszelkich prac ziemnych związanych z inwestycjami pod nadzorem archeologicznym w terenach zajmowanych przez stanowiska archeologiczne. Z uwagi na to, iż po analizie części graficznej zaskarżonego planu miejscowego, stanowiącej integralny jego załącznik, Sąd nie stwierdził w granicach działek należących do skarżącego, stanowisk archeologicznych i stref objętych ochroną konserwatorską oraz zważywszy na okoliczność, iż skarżący nie wykazał, aby na jego nieruchomościach znajdowały się budynki mieszkalne o wartości kulturowej, powyższe zarzuty Sąd uznał za niemogące zostać objęte kontrolą sądową i tym samym nieskuteczne, z uwagi na brak legitymacji prawnej skarżącego do ich wniesienia. Do wniesienia skargi, legitymuje bowiem wyłącznie wymóg naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia.

Ocena legalności zaskarżonej uchwały wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku ogólnych uwag. Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony w oparciu o obowiązującą ówcześnie ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowiła w art. 7, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, zaś w art. 8 ust. 1 tej ustawy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek ten obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Ustawa ta przewidywała także w art. 39, że zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 1) oraz, że ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa, dla której przepisy Prawa budowlanego przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (ust. 2). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust.1). W procesie oceny legalności zaskarżonej uchwały należy też uwzględnić, że zakres przedmiotowy ustaleń planu miejscowego, określony w art. 10 ust. 1 ww. ustawy, uwarunkowany został klauzulą "w zależności od potrzeb", a nie wymogiem obligatoryjności tych ustaleń.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi w zakresie naruszającym interes prawny skarżącego, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 uzp poprzez niedopełnienie obowiązku określenia przez organ uchwałodawczy podstawowych elementów planu miejscowego oraz naruszenie zasady pewności prawa w związku z nierozgraniczeniem w przedmiotowym planie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, i tym samym umożliwieniem dowolnego przeznaczenia terenu 2MZU. Podnosząc przedmiotowy zarzut skarżący wskazał, iż w świetle treści § 7 mpzp, na terenie 2MZU może być realizowana praktycznie każda z funkcji, tj. funkcja podstawowa: mieszkaniowo-produkcyjna (rolnicza i nierolnicza) z towarzyszącą funkcją usługową z możliwością ich łączenia, z dopuszczeniem lokalizacji: zabudowy jednorodzinnej we wszystkich formach; małych domów mieszkalnych; obiektów usługowych; obiektów usługowych i produkcyjnych nieuciążliwych dla środowiska; obiektów mieszkalnictwa pensjonatowego i hotelarskiego; ogólnodostępnych stacji paliw; innych usług komercyjnych; urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz obiektów niezbędnych do ich obsługi; budynków gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Z taką oceną przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu 2MZU nie sposób się zgodzić. Należy mieć bowiem na względzie, że powołany przez skarżącego przepis § 7 mpzp, znajduje się w części ogólnej mpzp, a dokładnie w Rozdziale 2 "Ustalenia ogólne dotyczące całego terenu objętego uchwałą". Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis § 7 mpzp zawiera rozwiązania planistyczne dotyczące całego terenu objętego zaskarżoną uchwałą, a zgodnie z § 13 mpzp ustalenia Rozdziału 2 stosuje się do całego terenu objętego opracowaniem, o ile ustalenia Rozdziału 3 (określającego ustalenia szczegółowe) nie stanowią inaczej. Analizując i ustalając zatem przeznaczenie, funkcje i zasady zagospodarowania konkretnych terenów objętych mpzp, nie można więc poprzestawać jedynie na treści § 7 uchwały, który zawiera unormowania obejmujące wszystkie możliwe sposoby zagospodarowania i przeznaczenia terenów dla całego obszaru objętego planem. W celu ustalenia i prawidłowego zdekodowania przeznaczenia konkretnych terenów – jednostek planistycznych, w tym przypadku jednostki oznaczonej symbolem 2MZU, należy odnieść się do przepisów szczególnych mpzp, zawartych w Rozdziale 3 "Ustalenia szczegółowe", gdyż to te przepisy określają funkcję i przeznaczenie konkretnych jednostek planistycznych, w tym i jednostki oznaczonej symbolem 2MZU, a jako przepisy szczególne stanowią lex specialis w stosunku do ustaleń ogólnych. Zgodnie zaś z zawartym w Rozdziale 3 - § 14 mpzp, dla terenu 2MZU ustalona została podstawową funkcja mieszkaniowa z przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto, w myśl § 7 ust. 1 mpzp, podstawowa funkcja obszaru 2MZU może być uzupełniona i łączona z funkcją usługową, co nie narusza przepisów prawa, gdyż funkcje te się nie wykluczają. Tak określona funkcja przedmiotowego terenu znajduje również odzwierciedlenie na rysunku planu, przedstawiającym graficznie ustalenia planu, i stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, gdzie wydzielone zostały liniami rozgraniczającymi tereny o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania, w tym teren oznaczony symbolem 2MZU, dla którego przewidziano funkcję mieszkaniowo-usługową. Wobec tego Sąd uznał, iż unormowania mpzp, wbrew twierdzeniom skarżącego, pozwalają na jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, objętego wydzieloną na rysunku planu liniami rozgraniczającymi jednostką planistyczną 2MZU, i nie pozwalają na jego dowolne przeznaczenie.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 uzp w związku z niewskazaniem liniami rozgraniczającymi terenów infrastruktury technicznej. W § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ planistyczny określił bowiem wyraźnie, że lokalizację sieci i urządzeń technicznych głównych i rozdzielczych ustala się w terenach przeznaczonych pod komunikację. Jednocześnie, w ust. 2 omawianego paragrafu organ dopuścił lokalizację sieci i urządzeń wymienionych w ust. 1 w terenach przeznaczonych pod zabudowę, jednakże jedynie w sytuacji braku możliwości ich trasowania w terenach przeznaczonych pod komunikację. Stosownie do zapisu § 11 ust. 1 mpzp, w części graficznej planu wyznaczone zostały liniami rozgraniczającymi tereny pod komunikację, gdzie przewidziane zostało w § 11 ust. 1 mpzp lokowanie infrastruktury technicznej. Wbrew zatem, twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej uchwale wskazane zostały linie rozgraniczające tereny infrastruktury technicznej poprzez wydzielenie terenów pod komunikację. Sytuacja natomiast, o której mowa w § 11 ust. 2 mpzp, stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w § 11 ust. 1 mpzp, mogący mieć miejsce tylko w przypadku braku możliwości trasowania tej infrastruktury w terenach przeznaczonych pod komunikację. Rację ma organ, że brak jest możliwości naniesienie w części graficznej planu linii rozgraniczających tereny infrastruktury w sytuacji objętej zakresem zastosowania § 11 ust. 2 mpzp, gdyż niemożliwym jest uprzednie przewidzenie każdej możliwej przeszkody, przesądzającej o braku możliwości usytuowania sieci w granicach terenów przeznaczonych pod komunikację. Co istotne, w myśl przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 uzp, ustalenie linii rozgraniczających tereny infrastruktury ustala się w mpzp w zależności od potrzeb. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku o zaistnieniu potrzeby trasowania sieci infrastruktury technicznej poza granicami terenów przeznaczonych pod komunikację nie można mówić, aż do momentu, gdy dojdzie do wystąpienia przeszkody (kolizji), uniemożliwiającej umiejscowienie sieci na terenach pod komunikację, co stanowi sytuację wyjątkową i niemożliwą do przewidzenia w każdym potencjalnym przypadku jej wystąpienia, a tym samym sytuację, której nie można zaplanować w ramach linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej. W tym miejscu należ podkreślić, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie, której podjęta została zaskarżona uchwała, jest jedną z ustaw, której regulacje w swej istocie wprowadzają i pozwalają na ograniczenie własności nieruchomości, w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji nie można skutecznie wywodzić, że doszło do naruszenia prawa, w sytuacji gdy ograniczenia prawa własności wynikające z ustaleń planu miejscowego mieszczą się w ustawowo przyjętych ramach i nie naruszają istoty prawa własności, a z takim wypadkiem mamy zdaniem Sądu do czynienie w przypadku przedmiotowych regulacji. W świetle powyższego Sąd nie podzielił zarzutu skargi naruszenia w sprawie art. 10 ust. 1 pkt 5 uzp.

Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 uzp poprzez brak określenia minimalnej lub maksymalnej intensywności zabudowy oraz braki w zakresie określenia gabarytów obiektów. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, w sprawie określony został wskaźnik intensywności zabudowy (maksymalny lub minimalny), gdyż przepis § 9 ust. 8 zaskarżonej uchwały wyraźnie stanowi, iż w terenach przeznaczonych pod zabudowę należy pozostawić minimum 30% terenu wolnego od zabudowy z przeznaczeniem pod zieleń. Pozostałe natomiast zapisy § 9, tj. ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5, określają takie parametry kształtowania zabudowy jak: liczbę kondygnacji, wysokość posadowienia parterów czy nachylenie dachów budynków. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że uregulowania obowiązującej wówczas (w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miały znaczenie bardziej ogólny charakter w porównaniu z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 ustalenie linii zabudowy, gabarytów obiektów i maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy następuje "w zależności od potrzeb", a także że przepis art. 39 uzp, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, nakładał obowiązek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo istnienia mpzp. Wobec tego, rację ma organ, że szczegółowość warunków zabudowy realizowana była właśnie w tym trybie, a zaskarżony plan w sposób zgodny z prawem realizuje zakres podstawy prawnej.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia zapisami § 9 ust. 6, § 10 pkt 3 i § 12 pkt 3 mpzp zakresu władztwa planistycznego gminy oraz nałożenia w ich drodze na skarżącego dodatkowych obowiązków poprzez odesłanie do konieczności dokonania uzgodnień z innymi podmiotami bądź uzależnienia możliwości realizacji ustaleń mpzp od stanowiska innych organów, należy stwierdzić, że w przypadku przepisów § 9 ust. 6 i § 10 pkt 3 mpzp skarżący, jako podkreślono wyżej, nie ma i nie wykazał interesu prawnego do skutecznego zakwestionowania legalności tych regulacji. Odnośnie zaś zapisu § 12 pkt 3 mpzp, wskazać należy, że przepis ten literalnie odwołuje się do stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały i w tym zakresie ma on charakter historyczny. Ocena natomiast przedmiotowego przepisu w kontekście aktualnego interesu prawnego skarżącego, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie narusza w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie obowiązującego porządku prawnego i nie uniemożliwia dokonania podziału nieruchomości w sposób zgodny z obowiązującymi aktualnie przepisami prawa. Wymaga wyjaśnienia, iż na dzień wydania zaskarżonej uchwały kwestię podziału gruntów regulowała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz.127, ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a stosownie do ust. 3 art. 10 podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Natomiast w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej powoływanej jako "ugn") kwestia podziału nieruchomości uregulowana została w art. 92 i następnych jej regulacjach. I tak, zgodnie z art. 91 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie zaś do art. 96 ugn podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, a w myśl art. 97 ugn, podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (ust.1), przy czym do wniosku dołączyć należy m.in. wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów wskazanych w ustawie (ust. 1a pkt 4). Z powyższego wynika, iż zarówno na tle obowiązującej, jak i poprzedzająca ją ustawy, podział nieruchomości wymagał zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Obie też ustawy jako element obowiązkowy procedury podziału wymieniały projekt podziału nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 93 ust. 4 ugn, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na tle przepisu § 12 pkt 3 mpzp oraz przytoczonych regulacji ustawowych należy wskazać na elementy zbieżne analizowanych unormowań, co do wymogu przedłożenia projektu podziału nieruchomości czy też przewidzianego w art. 93 ust. 3 ugn opiniowania zgodności z planem miejscowym proponowanego podziału przez wójta, burmistrza lub prezydenta i określonego w § 12 pkt 3 mpzp uzgodnienia koncepcji zagospodarowania terenu obejmującej m.in. projekt podziału gruntów z właściwym organem ds. gospodarki przestrzennej i budownictwa. Niewątpliwie przepis § 12 ust. 3 mpzp odwołuje się do określeń, które w aktualnym stanie prawnym nie mają jasno określonych desygnatów (koncepcja, organ ds. gospodarki przestrzennej i budownictwa). Jednakże analizując tę regulację z uwzględnieniem jej istoty, celu, charakteru oraz w kontekście obowiązujących przepisów ugn, należy wywieść, iż wskazany przepis nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Sąd podziela stanowisko organu, że przepis ten ma charakter odsyłający, informujący i odzwierciedlający unormowania ustawowe, że nie stanowi on przeszkody do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących podziału nieruchomości oraz, że przede wszystkim nie przerzuca on władztwa planistycznego na inny organ uzgodnieniowy, opiniujący czy wyrażający określone stanowisko. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący w 2017 r. dokonał skutecznie podziału nieruchomości objętej ustaleniami przedmiotego planu miejscowego (decyzja Prezydenta G. z dnia [...] maja 2017 r. zatwierdzająca podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]), w trybie przewidzianym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżony przepis planu miejscowego nie stanowi przeszkody do dokonania podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami ugn, nie stanowi podstawy do nałożenia na skarżącego pozaustawowych obowiązków w tym zakresie oraz nie przerzuca władztwa planistycznego Rady Miejskiej na inny organ. W takich okolicznościach brak jest podstaw do kwalifikacji przedmiotowego przepisu jako wymagającego stwierdzenia jego nieważności.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a uzp, Sąd uznał go za chybiony, ponieważ w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. [...] grudnia 1997 r. przepis ten nie obowiązywał, a zatem nie może stanowić on podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a uzp został bowiem wprowadzony do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopiero nowelizującą ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 1997 r., Nr 111, poz. 726), obowiązującą od dnia 24 grudnia 1997 r., a przedmiotowa uchwała jak wskazano podjęta została wcześniej, gdyż 3. grudnia 1997 r. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2659/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 67 ust. 3 w zw. z ust. 1 uzp rada gminy jest obowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przed utratą mocy planów obowiązujących w dniu wejścia w życie uzp, co następuje jednak po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2.

W tych warunkach brak jest podstaw do zarzucenia podjęcia zaskarżonej uchwały bez uchwalenia studium.

Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdził, iż w sprawie nie było postaw do uwzględnienia zarzutów skargi, i w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 2MZU. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Jak wykazano taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił wniesioną w sprawie skargę.