Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 396/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono naruszenie prawa i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 5 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 8 , art. 66 ust. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu Olsztynie na rozprawie w dniu 5 października 2017r. sprawy ze skargi M. H. na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (obecnie Zarządu Województwa) z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.H. złożył wniosek o dofinansowanie projektu nr "[...]" pt.: "Termomodernizacja hali usługowej usytuowanej w E. przy ul. "[...]"" do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Efektywność energetyczna "[...]".

Przedmiotem projektu była termomodernizacja obiektu hali usługowej o powierzchni 11.014,3 m³. Złożony przez stronę wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przedłożony do oceny formalno – merytorycznej Komisji Oceny Projektów, która stwierdziła, iż nie spełnia on kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych): nr 1 "Możliwość uzyskania da finansowania przez projekt" oraz nr 8 "Wskaźniki". W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, działając jako Instytucja Pośrednicząca (dalej również jako: "IP"), wskazał, że w dokumentacji aplikacyjnej (np. audytu energetycznego budynku, zał. nr 5 Wyciąg dokumentacji technicznej) podano, że projektuje się docieplenie dachu w celu uzyskania wymaganych parametrów termoizolacyjnych przegrody według warunków technicznych określonych na rok 2017. Wobec tego budynek nie będzie charakteryzował się obowiązującymi od 2021 r. warunkami technicznymi, które zostały określone w środkach wykonawczych do dyrektywy 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków. W związku z tym, że RPO jest realizowany do 2023r., w RPO WiM 2014-2020 jako wiążące przyjęto wskaźniki dotyczące charakterystyki energetycznej budynków obowiązujące od 1 stycznia 2021 r. Powyższe jest zgodne ze Strategią klimatyczną UE, zapisami Dyrektywy 2010/31/UE, Dyrektywy 2012/27/UE. a także ustawy o efektywności energetycznej oraz wpisuje się w realizację celów określonych dla Polski w zakresie poprawy efektywności energetycznej, o których mowa m.in. w Krajowym Planie Działań dotyczących efektywności energetycznej dla Polski.

Ponadto, w ocenie IP, wnioskodawca nie spełnił Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 8 "Wskaźniki". W studium wykonalności i audycie energetycznym budynku do wyliczenia efektu przyjęto dane dotyczące zużycia energii cieplnej od poprzedniego właściciela obiektu za lata 2007-2009. Wnioskodawca wskazał, że dysponuje rachunkami za dostarczone ciepło za rok 2015, jednak ten rok odbiegał w sposób istotny o zużycia, gdyż dotyczyło ogrzewania wyłącznie pomieszczeń biurowych, które stanowią tylko 14% kubatury wentylowanej budynku. W ocenie IP, wnioskodawca nie mógł się oprzeć na danych dotyczących zużycia energii cieplnej przez poprzedniego właściciela. Zgodnie z Metodyką do obliczeń efektu ekologicznego wszelkie wielkości zużycia paliwa/energii powinny odnosić się do ostatniego roku kalendarzowego lub - jeśli ten rok odbiegał w sposób istotny od norm zużycia - może zostać podana średnia z trzech ostatnich lat. Dane te mają istotny wpływ na wyliczenie wskaźnika "Szacowany spadek emisji gazów cieplarnianych" i są niezbędne do wyliczenia oceny merytorycznej punktowej.

Zdaniem IP, niespełnienie wskazanych wyżej kryteriów skutkowało negatywną oceną projektu stosownie do § 11 ust. 20 Regulaminu konkursu.

W proteście z dnia 24 kwietnia 2017 r. wnioskodawca zarzucił, że w dokumentacji konkursowej nie ma informacji o obowiązku sporządzenia audytów energetycznych zgodnie z Wymaganiami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (od 1 stycznia 2021 r.). Informacje te zostały wprowadzone przez IZ w Szczegółowym opisie osi priorytetowej (dalej jako: "SzOOP") z dnia "[...]", a więc już w toku procedury konkursowej. Audyty energetyczne opracowano zgodnie z przepisami ustaw z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, a także przepisami rozporządzeń wykonawczych. Zdaniem strony, we wszystkich audytach energetycznych spełniono wymóg zawarty w SzOOP dotyczący głębokiej kompleksowej modernizacji energetycznej budynków; w wyniku której oszczędność energii miała wynieść min. 25%. Natomiast żaden z zapisów SzOOP czy "[...]"nie narzucał konieczności wykonania audytów zgodnie z przedstawionymi przez KOP wymaganiami. Ponadto strona podniosła, że od chwili nabycia ogrzewa obiekt, jednakże w taki sposób, by temperatura w nim nie spadła poniżej 0° C. Dlatego zwróciła się do poprzedniego właściciela obiektu o przekazanie danych z trzech ostatnich lat użytkowania budynku, przy czym żaden z punktów Regulaminu nie wykluczał wykorzystania danych podmiotu, który eksploatował budynek przed obecnym właścicielem.

IP pismem z dnia "[...]" nie uwzględniła powyższego protestu. W motywach rozstrzygnięcia stwierdziła, że protest był zasadny w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego nr 1 "Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt". Natomiast nie był zasadny w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego nr 8: "Wskaźniki". W dokumentacji aplikacyjnej wskazano dane dotyczące ogrzewania wyłącznie pomieszczeń biurowych, które stanowią tylko 14% kubatury wentylowanego budynku. Aktualnie przewiduje się rozszerzenie zakresu działalności, w związku z realizacją projektu. Wobec tego przedstawione przez wnioskodawcę dane dotyczące zużycia energii IP uznała za niewiarygodne, tym bardziej, ze pochodzą one z lat 2007- 2009. Zaznaczyła, że wnioskodawca w ramach planowanego przedsięwzięcia, przy wykorzystaniu środków unijnych, chce rozszerzyć zakres swojej działalności, co nie jest celem działania 4.2, w szczególności nie przyczyni się do osiągnięcia celu działania tj. zwiększenia efektywności energetycznej w przedsiębiorstwie. Obowiązkiem wnioskodawcy było wyliczenie efektu ekologicznego zgodnie z Instrukcją sporządzania Studium wykonalności oraz Metodyką do obliczeń efektu ekologicznego. Wbrew zaś twierdzeniom protestu, nie dokonywano zmian w dokumentacji dla działania 4.2 w zakresie sposobu użytkowania obiektów i metodyki wyliczenia efektu ekologicznego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą ocenę strona wniosła o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zarzucając IP:

1) naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 1 ust. 8 i § 2 ust. 6 Regulaminu poprzez uznanie, że wyliczenie efektu ekologicznego jest niezgodne z Regulaminem i tym samym dokonanie oceny projektu na podstawie kryteriów sprzecznych z Regulaminem i wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków, zawartymi w SzOOP;

2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny polegającej na błędnym przyjęciu, że wniosek nie spełnia kryterium merytorycznego ogólnego nr 8 "Wskaźniki";

3) naruszenie art. 56 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 44 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia protestu i jego nieuwzględnienie, pomimo tego, iż ocena projektu dokonana została z naruszeniem przepisów prawa i Regulaminu;

4) brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu polegający na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżeniu ewidentnych uchybień merytorycznych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że istotą sporu jest ustalenie, czy zaprezentowany przez nią sposób wyliczenia efektu ekologicznego jest zgodny z wymogami konkursowymi. Nie zgadzając się z oceną IP, strona przedstawiła istotę i cel planowanej inwestycji. Wskazała, że hala w chwili obecnej charakteryzuje się bardzo niską efektywnością energetyczną. Ogrzanie całości obiektu do temperatury 16°C jest niemożliwe, a nawet jeżeli jest możliwe, to wiązałoby się to z kosztami, które są całkowicie nieracjonalne z punktu widzenia ekonomii i racjonalności prowadzenia przedsiębiorstwa. Dlatego obecnie skarżący ogrzewa tylko 14% hali do temperatury około 16°C (są to powierzchnie biurowe) natomiast pozostała część hali ogrzewana jest w taki sposób, aby temperatura nie spadała poniżej O°C (powierzchnia magazynowa). Istotne jest to, że obecnie cały obiekt jest wykorzystywany w działalności. Zamiarem skarżącego jest wykonanie kompleksowej termomodernizacji obiektu, by możliwe i racjonalne stało się ogrzewanie całej jego powierzchni do temperatury ok. 16°C. Po wykonaniu termomodernizacji hala w dalszym ciągu będzie wykorzystywana na powierzchnię biurową i jako magazyn. Proporcje powierzchni w żadnym wypadku nie ulegną zmianie i powierzchnia przeznaczona na magazyn będzie taka sama. W wyniku termomodernizacji polepszą się jednak warunki magazynowania, które skarżący będzie w stanie zaoferować swoim potencjalnym kontrahentom. Nie dojdzie jednak do rozszerzenia zakresu działalności przedsiębiorstwa.

Wyliczając w takich okolicznościach efekt ekologiczny planowanego przedsięwzięcia skarżący stanął przed problemem, jak określić oszczędność energii koniecznej do ogrzania obiektu do temperatury 16°C, przy czym zależało na tym, aby sposób wyliczenia efektu ekologicznego był możliwie jak najbardziej rzetelny. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie metodologii wyznaczania charakterystyki energetycznej budynku lub części budynku oraz świadectw charakterystyki energetycznej określa metodę opartą na standardowym sposobie użytkowania budynku lub części budynku (metoda obliczeniową) oraz metodą opartą na faktycznie zużytej ilości energii (metoda zużyciową). Do tych metod nawiązują też postanowienia konkursu. Z treści metodyki wynika wyraźnie, że IP preferuje wyliczanie efektu ekologicznego w oparciu o metodę zużyciową. Metodyka dopuszcza jednak wyraźnie dokonywanie obliczeń w oparciu o inną metodę, a nawet w oparciu o sposób wyliczenia zaproponowany przez wnioskodawcę. W obliczu braku dysponowania miarodajnymi danymi na temat ilości energii konicznej do ogrzania całości budynku do temperatury 16°C skarżący zastosował własny sposób wyliczenia efektu ekologicznego. Pozyskał w tym celu od poprzedniego właściciela nieruchomości dane na temat ilości energii zużywanej do ogrzania całości obiektu do temperatury 16°C i na podstawie tych danych dokonał dalszych obliczeń. Metodologia tych wyliczeń jest całkowicie zgodna z metodologią wyznaczoną przez IP oraz określoną w rozporządzeniu. Potwierdzeniem tego faktu jest m.in. to, że audyt energetyczny nie został zakwestionowany na etapie oceny formalnej wniosku. Ponadto skarżący stwierdził, że z metodyki wynika, iż jeżeli nie dysponuje rzetelnymi danymi na temat ilości zużytego paliwa za okres ostatnich trzech lat uprawniony jest do podania własnego sposobu wyliczenia efektu ekologicznego pod warunkiem, że sposób ten będzie rzetelny i nie będzie dawał wyniku wyższego niż efekt ekologiczny ustalony metodą obliczeniową. W niniejszej sprawie efekt ekologiczny ustalony na podstawie jego wyliczeń wynosi 171,5 Mg, natomiast wyliczony na podstawie metody obliczeniowej wyniósłby 340,6 Mg. Wynik obliczeń przeprowadzonych przez skarżącego nie jest zatem wyższy od wyniku uzyskanego dzięki metodzie obliczeniowej. Obliczenia te są przy tym rzetelne, bowiem opierają się na ilości faktycznie zużytej energii wykorzystywanej do ogrzewania obiektu do temperatury 16°C. IP w ogóle nie odniosła się do powyższych zarzutów, naruszając tym samym zasady konkursu.

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował, że z dniem 31 maja 2017 r. przestał pełnić funkcję IP w ramach RPO "[...]" na lata 2014 – 2020. W dniu 30 sierpnia 2017 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź na skargę Zarządu Województwa, w której stwierdzono, że nie kwestionuje się merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460), dalej jako: "ustawa wdrożeniowa", która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a

Stosownie do art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania:

1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;

2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W myśl natomiast art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej sąd, stwierdzając zasadność skargi może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W zakresie procedury wyboru projektu do dofinansowania wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują tryb konkursowy lub pozakonkursowy (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie strona wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy wdrożeniowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//:orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że z punktu widzenia przepisów unijnych Sąd dokonując kontroli negatywnej oceny projektu wydanej w trybie ustawy wdrożeniowej bada przede wszystkim czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tejże ustawy tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, CBOSA; zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. 2014 nr 208524).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, CBOSA).

Przenosząc powyższe wywody na realia rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, Istotą sporu w sprawie jest ocena prawidłowości dokonania przez Instytucję Pośredniczącą oceny merytorycznej wniosku w zakresie kryterium ogólnego nr 8 "Wskaźniki"

Spór dotyczy tego, czy zaprezentowany przez skarżącego sposób wyliczenia efektu ekologicznego jest zgodny z wymogami konkursowymi. Z kontrolowanej informacji o nieuwzględnieniu protestu wynika, że jest to jedyna przesłanka która w ocenie Instytucji Pośredniczącej uzasadnia nieuwzględnienie protestu i tym samym odrzucenie wniosku.

Podkreślić należy, że z metodyki wyliczenia efektu ekologicznego wynika jednoznacznie, że w sytuacji kiedy wnioskodawca aplikujący o środki unijne nie dysponuje rzetelnymi danymi na temat ilości zużytego paliwa za okres ostatnich trzech lat uprawniony jest do podania własnego sposobu wyliczenia efektu ekologicznego pod warunkiem, że sposób ten będzie rzetelny i nie będzie dawał wyniku wyższego niż efekt ekologiczny ustalony metodą obliczeniową.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca w sposób szczegółowy przedstawił wyliczenia efektu ekologicznego nawiązując do metodyki obowiązującej w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Wyliczenia podane przez skarżącego są niższe od wyniku uzyskanego dzięki metodzie obliczeniowej. Warunek postawiony w metodyce został więc spełniony. Obliczenia skarżącego opierają się na ilości faktycznie zużytej energii wykorzystywanej do ogrzewania obiektu do temperatury 16 stopni C.

W zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu Instytucja Pośrednicząca w żaden sposób nie odniosła się do wyliczeń przedstawionych przez wnioskodawcę. Instytucja Pośrednicząca pominęła możliwości dokonywania wyliczeń efektu ekologicznego, które sama wprowadziła w metodyce. Wobec powyższego ocena projektu dokonana przez Instytucję Pośredniczącą w sposób oczywisty narusza przywołany art. 37 ustawy wdrożeniowej, gdyż organ pominął zasady obliczenia efektu ekologicznego obowiązujące w przedmiotowym konkursie.

W ocenie Sądu taki sposób oceny wniosku nie można uznać za przejrzysty, rzetelny, bezstronny i zapewniający wnioskodawcy równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ustanawiając zasady, na jakich dokonuje się wybór projektów do dofinansowania, ustawodawca nie wprowadził definicji normatywnych pojęć przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego dostępu, jednak nie budzi żadnych wątpliwości ich językowe znaczenie. Szczegółowy przekaz w tym zakresie został zawarty w wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, Wytycznych mających zastosowanie do trybów wyboru projektów na lata 2014 – 2020. Dokument ten, adresowany do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych (art. 5 ust. 2 ustawy), znajduje zastosowanie do wszystkich trybów wyboru projektów na lata nim określone i stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, służy m.in. zapewnieniu "jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą". W nakreślonym Wytycznymi sposobie realizacji programów operacyjnych mieści się jednolitość pojmowania, wprowadzonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawowych zasad, na jakich przeprowadzany jest wybór projektów do dofinansowania. Sama zawartość semantyczna pojęcia rzetelności nie powinna budzić większych wątpliwości i należy je odczytywać jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami. W tak rozumiane pojęcie rzetelności wpisuje się, określona w rozdziale 4 pkt 1 lit. b) Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zasada rzetelności, którą kieruje się właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów; zasada ta wyraża się obowiązkiem zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaistniał zatem przypadek, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, skutkujący stwierdzeniem, że ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownej ocenie instytucja zarządzająca winna mieć na uwadze, że uzasadnienie jej rozstrzygnięcia musi być jasne, precyzyjne, oparte na konkretnych okolicznościach i potwierdzających je dowodach, uwzględniające powyższą ocenę Sądu.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 61ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64 tej ustawy w związku z art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015r., poz. 1804 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony wpis sądowy (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).