Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 247/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: starszy asystent sędziego Aneta Brzezińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z/s w W. na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenie ich wykazu postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, Wójt Gminy M. działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości, zmienił wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy (Nr [...]), stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, nadając mu brzmienie określone w załączniku nr 1 do niniejszego zarządzenia (§ 1) oraz zrządził, że wykaz o którym mowa w § 1 podlega wywieszeniu na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy M., a także zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy M. w kategorii "Nieruchomości, wykazy, sprzedaż/dzierżawa" pod adresem [...], a ponadto informacja o wywieszeniu wykazu będzie zamieszczona w prasie lokalnej (§ 2), a zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W załączniku nr 1 do zarządzenia zawierającym wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy przedstawiono: położenie nieruchomości, numer działki, powierzchnię (w ha lub m2), numer księgi wieczystej (pkt 1), przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania (pkt 2), opis nieruchomości (pkt 3) cenę nieruchomości (pkt 4), formę sprzedaży lub oddania nieruchomości (pkt 5), wysokość opłat i terminy ich wnoszenia (pkt 6), warunki zmiany ceny nieruchomości i wysokości opłat (pkt 7). W treści załącznika zamieszczono też uwagi, w których wskazano, m.in., że przedmiot dzierżawy jest obciążony ograniczonymi prawami rzeczowymi.

Opisane powyżej zarządzenie zostało zaskarżone przez A sp. z o.o. z siedzibą w W. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze, działający imieniem skarżącego Przedsiębiorstwa pełnomocnik, powołując się na przepisy: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 50 §1, art. 52 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zaskarżył zarządzenie Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] w całości zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego, polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.) w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 z późn. zm.), a także w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez:

a) podjęcie przez Wójta Gminy M. arbitralnej, samodzielnej i dotyczącej ogółu mieszkańców Gminy M. decyzji w przedmiocie określenia przeznaczenia i zasad zarządu nieruchomościami objętymi wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonego zarządzenia, na realizację nienazwanej umowy partnerstwa publiczno-prywatnego polegającego na planowanej współpracy w prowadzeniu dostaw wody (zbiorowego zaopatrzenia) dla mieszkańców M. (i osiąganie przez strony umowy korzyści majątkowych) przy użyciu nieruchomości stanowiących przedmiot pozornie ogłoszonego przetargu na ich dzierżawę, która to decyzja stanowiła w istocie władczą formę działalności organu jednostki samorządu terytorialnego zaliczającą się do tzw. sfery imperium, podczas gdy uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości, stanowiąca formalnie podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia nie wspomina w żaden sposób (ani nie wyraża zgody, nie kieruje dyspozycji, nie stanowi delegacji) o jednoczesnym z dzierżawą odpłatnym zamówieniu usługi hurtowych dostaw wody dla Gminy M. i Zakładu B wraz z usługami towarzyszącymi, a zatem zaskarżone zarządzenie zostało wydane z rażącym przekroczeniem kompetencji Wójta wynikających z naruszonych przepisów oraz delegacji zawartej w uchwale Rady Gminy M. nr [...], która zezwoliła jedynie na standardowe wydzierżawienie przedmiotowych nieruchomości, a nie na zawarcie umowy de facto współpracy gospodarczej polegającej z jednej strony na wydzierżawieniu nieruchomości, a z drugiej strony na nierozerwalnie połączonym z tym zamówieniem hurtowych dostaw wody dla Gminy M. wraz z usługami towarzyszącymi,

b) próbę ominięcia przepisów Prawa zamówień publicznych, a także konieczności uzyskania zgody uprawnionej do decydowania o przeznaczeniu nieruchomości Rady Gminy M., w zakresie zamawiania hurtowych dostaw wody wraz z usługami towarzyszącymi pod pozorem wydzierżawienia nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem i w tym celu przeprowadzeniem przetargu określonego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż Gmina M. chce jednocześnie z umową dzierżawy zawrzeć de facto odrębną umowę na zamówienie usługi hurtowych dostaw wody dla Gminy M. i Zakładu B wraz z usługami towarzyszącymi - zawoalowaną instrumentalnie jako teoretycznie tylko poboczne postanowienia (prawa i obowiązki) umowy/stosunku dzierżawy, chociaż zobowiązanie się do prowadzenia hurtowych dostaw wody na rzecz Gminy M. nie ma przecież z punktu widzenia cywilnoprawnego ze stosunkiem dzierżawy nieruchomości żadnego związku;

2) niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 132 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 138a § 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez bezzasadne uznanie, że Wójt Gminy M. działając w imieniu rzekomego zamawiającego sektorowego, był uprawniony do zamówienia usług hurtowych dostaw wody dla Gminy M. i Zakładu B w postaci wydania zaskarżonego zarządzenia o przeznaczeniu przedmiotowego mienia w dzierżawę (w zwykłym trybie przetargowym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami) z całkowitym pominięciem przepisów Prawa zamówień publicznych, podczas gdy w istocie Gmina M. nie jest zamawiającym sektorowym, ponieważ ani samodzielnie ani też przez swoją jednostkę organizacyjną - Zakład B - nie prowadzi w rzeczywistości działalności w zakresie tworzenia sieci przeznaczonych do świadczenia publicznych usług związanych z produkcją lub dystrybucją wody pitnej lub dostarczania wody pitnej do takich sieci lub kierowania takimi sieciami na terenie Gminy M. (podmiotem wykonującym działalność w przedmiotowym sektorze jest skarżąca), co w konsekwencji oznaczało konieczność zastosowania do zamówienia przepisów Prawa zamówień publicznych, a zatem zaskarżone zarządzenie - przesądzające o przeznaczeniu mienia - zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów;

3) błędnej wykładni art. 38 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 2 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 693 §1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 1 i 2 i innymi ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (t.j. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.) poprzez uznanie, że uzależnienie wysokości czynszu dzierżawnego od ilości wody pobranej z ujęć z terenu Gminy M. i K. stanowi rzeczywiste i prawnie dopuszczalne określenie wysokości czynszu dzierżawnego w rozumieniu obowiązujących przepisów, podczas gdy w rzeczywistości stanowi to zawoalowaną próbę nałożenia przez Gminę M. quasi opłaty za pobór wód płynących i głębinowych w sytuacji, kiedy wody płynące stanowią własność tylko i wyłącznie Skarbu Państwa, a opłaty za pobór wód (o charakterze notabene publicznoprawnym) ma prawo pobierać jedynie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działając z upoważnienia ustawy w zastępstwie Skarbu Państwa (woda nie jest własnością Gminy M., która nie ma prawa do komercjalizacji wydobycia wody przez podmioty trzecie, a tym bardziej wody pobieranej z terenu podmiotu trzeciego, tj. K.),

a nadto,

stanowi próbę ominięcia przepisów limitujących wysokość czynszów dzierżawnych nieruchomości gminnych stawkami określonymi w stosownym zarządzeniu Wójta Gminy M., i ogólnie próbę ominięcia generalnej normy nakazującej dostosowanie stawek czynszów dzierżawnych nieruchomości gminnych do warunków i stawek rynkowych/lokalnych (przy wydobyciu lub uzdatnieniu około 20 tys. m3 wody dziennie stawka zmienna czynszu wynosi 300 tys. zł netto miesięcznie, tj. 7,5 razy więcej od stawki stałej czynszu, która to stawka stała czynszu dzierżawnego i tak jest zawyżona sama w sobie względem stawek rynkowych za dzierżawę nieruchomości objętych przetargiem),

a ponadto,

jest sprzeczne ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem umowy i stosunku dzierżawy uzależniając rozmiar ekwiwalentnego wzajemnego świadczenia pieniężnego dzierżawcy (czynszu) od rozmiaru działalności dzierżawcy i to w ujęciu potestatywnym (zależnym od woli dzierżawcy co do rozmiaru wydobycia i uzdatnienia wody), dodatkowo naruszając reguły konkurencji, gdyż potencjalni uczestnicy przetargu nie posiadają wiedzy w zakresie ilości wody, którą będą zobowiązani dostarczać w ramach dzierżawy infrastruktury objętej przetargiem, a zatem w konsekwencji ogłoszenie zawiera istotny brak (nadto wprowadzający w błąd uczestników) powodujący nieważność zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy M.,

co w konsekwencji oznacza, że zaskarżone zarządzenie nie wskazuje jednego z przedmiotowo istotnych elementów umowy dzierżawy (essentialia negotii) w postaci umówionej wysokości czynszu dzierżawnego, a zatem zawarta w następstwie powyższych naruszeń umowa dzierżawy będzie obarczona nieważnością;

4) niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyrażającym się w wydaniu zaskarżonego zarządzenia, a w konsekwencji ogłoszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy (gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę), podczas gdy w rzeczywistości Wójt Gminy M. nie był uprawniony do wydania zaskarżonego aktu o ogłoszeniu wykazu mienia przeznczonego do dzierżawy (pozornej) ze względu na przysługujący A sp. z o.o. z/s w W. tytuł prawny do mienia objętego wykazem w postaci ograniczonego prawa rzeczowego - służebności czerpania wody łączącej służebność studni ze służebnością akweduktu, ustanowionego w drodze postanowienia Sądu Okręgowego w J., [...], z dnia [...] oraz z dnia [...] (sygn. akt: [...]) o zabezpieczeniu dochodzonego przez skarżącą roszczenia o ustanowienia służebności czerpania wody na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości władnących nieruchomości objętych wykazem (z wyjątkiem działek nr [...], [...] oraz [...]), czym bezpośrednio naruszył uprawnienie skarżącej do korzystania z przedmiotowego mienia;

Powołując się na tak sformułowanego zarzuty pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa wniósł:

1. na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a., o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] w całości;

2. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., o połączenie do łącznego rozpoznania postępowania wywołanego niniejszą skargą ze sprawą zawisłą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, o sygn. akt: II SA/Wr 654/19, którego przedmiotem jest skarga skarżącej na zarządzenie Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...];

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (w tym opłat skarbowych od pełnomocnictw);

4. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów opisanych w punktach od 1 do 10 na okoliczności wskazane w treści skargi.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została wyczerpująca argumentacja, stanowiąca rozwinięcie poszczególnych zarzutów zawartych w jej petitum. Argumentację tą poprzedziły rozważania dotyczące legitymacji skargowej skarżącej Spółki oraz publicznoprawnego działania Wójta Gminy M. w zakresie wydania przedmiotowego zarządzenia.

W doręczonej Sądowi w dniu 21 maja 2020 r. odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego oraz niespełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymagającej naruszenia interesu prawnego. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako nieuzasadnionej, a ponadto o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów opisanych w odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów opisanych w treści pisma, dotyczących zawartej przez Gminę M. umowy dzierżawy z jednoczesnym zobowiązaniem Wójta Gminy do przedłożenia tych dokumentów.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 22 października 2020 r. pełnomocnicy stron postępowania oraz Wójt Gminy M. podtrzymali stanowiska przedstawione w skardze i w odpowiedzi na skargę. Ponadto pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa złożył do akt sprawy pismo oznaczone jako załącznik do protokołu rozprawy.

Postanowieniami ogłoszonymi na rozprawie Sąd nie uwzględnił wniosku o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawą o sygn. II SA/Wr 654/19 ze skargi na zarządzenie Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...]. oraz wniosków dowodowych zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącej Spółki z dnia 7 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy). Ponadto w rozpoznawanej sprawie istotne jest też, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W judykaturze administracyjnej bezwzględnie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym regulacja przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Oznacza to, że u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w trybie powoływanego przepisu ustrojowego musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia i obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.

Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez nie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Tym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2007 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (tu: zarządzenia) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowane zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Omawiając dalej kwestię interesu prawnego skarżącej trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący akt organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a tym aktem. Związek ten polega na tym, że (tu) zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała (lub inny akt z zakresu administracji publicznej - przyp. sądu) naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04).

Analizując pojęcie "interesu prawnego", rozumianego w sposób wypracowany przez orzecznictwo i doktrynę należy stwierdzić, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie powoływanego powyżej przepisu ustrojowego wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony (w całości lub w części) akt naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, które wynika z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto jego elementem musi być obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Stosownie do tego skarga wniesiona do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że Sąd przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały rozstrzyga, czy skarżący podmiot ma legitymację czynną do wniesienia skargi, oceniając czy podmiot ten wykazał, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Dopiero po ustaleniu, że skarżący dysponuje legitymacją do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy następuje merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Oznacza to, że dopiero po uprzednim stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu Sąd może rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu lub uprawnienia dokonane zostało poprzez naruszenie obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu skargi.

Odpowiednio – interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że treść zarządzenia godzi w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołuje negatywne dla niego konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Wobec powyższego warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej przez A sp. z o.o. z siedzibą w W. było wykazanie przez skarżącą Spółkę, że zarządzenie Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie z jednoczesnym istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, jak wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu musi mieć charakter konkretny, własny (bezpośredni) realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, wynikający z przewidywań i zamierzeń.

Dopiero stwierdzenie tak określonego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego powoduje możliwość i powinność merytorycznego rozpoznania skargi.

Natomiast niewykazanie takiego naruszenia obliguje do stwierdzenia, że podmiot wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia określonej w skardze uchwały lub zarządzenia organu gminy (np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, bowiem konieczne jest wykazanie, że zaskarżonym aktem zostaje odebrane konkretne prawo podmiotu skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego albo, że został nałożony na niego nowy obowiązek albo zwiększony dotychczasowy zakres i istota obowiązku (wyroki NSA: sygn. akt II OSK 205/09, sygn. akt II OSK 1981/09).

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" z 2003 r. Nr 10).

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka obowiązana była wykazać, że w wyniku wydanego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartymi w kwestionowanym zarządzeniu postanowieniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie odmiennie niż w sprawie, w której przedmiotem skargi było Zarządzenie Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] o połączenie z którą wnosił pełnomocnik strony skarżącej skarżąca Spółka posiadała interes prawny, który wyprowadzić należy z dysponowania ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym zabezpieczającym orzeczeniem wydanym w postępowaniu cywilnym tj. prawem służebności czerpania wody ze źródeł wodonośnych na nieruchomościach objętych wykazem stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonego zarządzenia, polegającej na prawie do korzystania ze znajdujących się tam instalacji i urządzeń wodociągowych z prawem do współkorzystania i poboru wód podziemnych z określonych ujęć. W uznaniu Sądu - w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie nie można jednak dopatrzyć się naruszenia treścią zaskarżonego zarządzenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

Zdaniem Sądu szczegółowa analiza zarzutów i motywów przedstawionych dla wykazania ich zasadności wskazuje, że żadnego z zawartych w nich twierdzeń i argumentów nie można zakwalifikować jako hipotezę normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego można by zakwalifikować jako podstawę dla skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu.

W tych okolicznościach nie można uznać, że wejście w życie zaskarżonego zarządzenia spowodowało ograniczenie konkretnego indywidualnego prawa lub uprawnienia skarżącej Spółki, albo że uległyby one zniweczeniu w związku z tym aktem.

Wobec powyższego wskazać należy, że skoro naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to skarga wniesiona w tej sprawie nie spełnia tego ustawowego warunku. Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby zaskarżone zarządzenie naruszało indywidualny, własny i realny interes prawny skarżącej, a to pozbawiło Sąd możliwości oceny zasadności zarzutów i zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W tych okolicznościach Sąd był zobowiązany do odrzucenia skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.