Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 924/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. i Z. B. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. B. i Z. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. znak[...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2009 r. znak: [...]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy wskazaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ wojewódzki (jako organ pierwszej instancji) -po wszczęciu postępowania z urzędu- stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r.

Ostatnio wymienioną decyzją, Wójt Gminy -w oparciu o art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.)- na wniosek Z. B. i A. B. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zrealizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...]. W omawianej decyzji organ wskazał, że budynek wykonano w pełnym zakresie i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Wskazał też, że zostały przedłożone wszystkie wymagane dokumenty i uzgodnienia oraz prawo do terenu.

Dokonując analizy akt sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż weryfikowana decyzja z [...] lutego 2003 r. dotknięta jest wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko organ wojewódzki podał, że zgodnie z art. 57 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu) oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 (tj. Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej) oraz jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Z akt wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu nie załączył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, przedstawił natomiast protokół kontroli z 30 stycznia 2003 r. przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], z którego wynika, że stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wymogów ochrony środowiska. W dniu [...] lutego 2003 r., została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] decyzja, którą zgłoszono sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw płynnych. Organ nadzoru budowlanego dostrzegając powyższe stwierdził, że w sytuacji gdy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] miał czas do 6 lutego 2003 r. na zgłoszenie sprzeciwu dotyczącego przystąpienia do użytkowania przedmiotowej w sprawie stacji paliw płynnych (wobec jego powiadomienia w dniu 23 stycznia 2003 r. przez inwestora o zakończeniu budowy), organ architektoniczno - budowlany winien przed wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów, tj. przedłożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast wezwania do usunięcia tego braku, jak również brak jest oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu. I dalej, organ wojewódzki wskazał, że wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z naruszeniem art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie art. 59 tej ustawy. Wskazał też, że w sprawie doszło także do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, gdyż Wójt Gminy [...] obowiązany był wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów i wyjaśnić okoliczności wynikające z protokołu kontroli z 30 stycznia 2003 r., a postępowania takiego nie przeprowadził. Nadto, organ wojewódzki podniósł, że weryfikowana decyzja Wójta Gminy została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. regulującego wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Wskazał w tym zakresie, że w dacie wydania ww. decyzji nie było stron postępowania o sprzecznych interesach. Zatem, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż decyzja ta uwzględniała w całości żądanie strony. Jednakże, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 142/09, w którym to inaczej ustalono krąg stron w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych w miejscowości [...], doszło do zmiany stanu formalno-prawnego. Zmiana ta, jak wywiódł organ wojewódzki miała wpływ na ocenę ważności weryfikowanej decyzji w kontekście ww. art. 107 § 3. Powołanym wyrokiem Sąd przesądził, że jako stronę w sprawie należało potraktować K. W., tj. właścicielkę działki bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, mającą sporny interes z interesem wnioskodawców. To oznacza zaś, że weryfikowana decyzja winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, a tego nie zawierała.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. B. i Z. B. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego argumentację. Wskazał, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 Prawa budowlanego w związku z art. 57 ust. 3 i 4 tej ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Zauważył, że zgodnie z art. 59, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1), uporządkowania terenu budowy (ust 1 pkt 2). Z art. 59 ust. 5 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Powołując się na akta sprawy organ odwoławczy stwierdził następnie, że inwestor pismem z 22 stycznia 2002 r. zgłosił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zakończenie robót budowlanych dotyczących inwestycji. Czynności kontrolne wykazały jednakże określone nieprawidłowości co spowodowało, iż decyzją z [...] lutego 2003 r. [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zgłosił sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania niniejszej inwestycji. Inwestor składając wniosek o pozwolenie na użytkowanie, dołączył do akt sprawy protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2003 r., które wykazały, że nie wykonał on wszystkich nakazanych prawem czynności. Taka treść protokołu sugerowała, że inspekcja może wnieść sprzeciw. Z porównania daty zawiadomienia inspekcji przez inwestora z datą wydania decyzji o sprzeciwie wynika, iż negatywne stanowisko zostało zajęte w terminie 14 dni od zawiadomienia. I dalej, organ odwoławczy zauważył, że do wniosku nie dołączono oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony ww. organu, do czego obliguje art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał też, że mając powyższe na względzie, Wójt Gminy winien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że organ nie dopełnił tego obowiązku, czym naruszył art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego tym bardziej, że powyższy protokół sugerował możliwość negatywnego zajęcia stanowiska. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja została wydana pomimo braku oświadczenia o braku sprzeciwu ze strony Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, czym rażąco naruszono art. 57 ust. 3 ww. Prawa budowlanego.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. A. B. i Z. B. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

-błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w warunkach braku oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag organów, o których mowa w art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego;

-niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. wskutek przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na niedopełnienie przez organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego;

-niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. w warunkach przyjęcia, że doszło do

wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu bez uzyskania wymaganego

prawem stanowiska innego organu z art. 56 Prawa budowlanego,

-niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w warunkach przyjęcia, że zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności, wobec pojawienia się nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż niezrozumiałe jest, dlaczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje w uzasadnieniu decyzji na obowiązek Wójta Gminy wezwania wnioskodawców do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy o pozwolenie na użytkowanie wynika, że inwestorzy przedłożyli wszystkie dokumenty wymagane w art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie wskazują żadnych brakujących w tym zakresie dokumentów, ani też organy nie powołały się na art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego jako na prawną podstawę stwierdzenia nieważności. W istocie w postępowaniu odnoszono się jedynie do nie złożenia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], a więc do naruszenia obowiązku z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego.

Następnie skarżący podnieśli, że nie mogli złożyć oświadczenia o braku sprzeciwu, ponieważ dysponowali protokołem kontroli z 30 stycznia 2003 r., i w związku z tym wiedzieli, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] ma uwagi dotyczące: wykonania piezometrów, programu gospodarki odpadami oraz ekranów akustycznych. W tych okolicznościach naraziliby się na odpowiedzialność karną składając nieprawdziwe oświadczenie.

Dalej, skarżący zauważyli, że art. 57 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog dokumentów, których można żądać od wnioskodawcy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i w tym katalogu znajduje się wymóg przedłożenia protokołów badań i sprawdzeń, ale nie ma obowiązku przedłożenia uwag czy sprzeciwów wydanych w związku z art. 56 Prawa budowlanego, chyba że będą one w protokołach badań i sprawdzeń z art. 57 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego. Protokół kontroli został natomiast złożony przez i organ znał jego treść rozstrzygając sprawę.

W konsekwencji skarżący stwierdzili, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ oświadczenie o braku sprzeciwu z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogło dopomóc w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Nadto, zaznaczyli, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ma charakter decyzji związanej i organ może odmówić jej wydania jedynie w przypadku zajścia przesłanek z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, to jest niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Wśród tych wymagań nie ma przesłanki w postaci braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Wójt mógł jedynie uzależnić użytkowanie obiektu od wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, ale tego rodzaju decyzja już się znajduje w sferze jego uznania administracyjnego.

Skarżący w uzasadnieniu skargi zwrócili także uwagę na to, że zaledwie miesiąc po wydaniu decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu 4 lutego 2003 r., organ ten przeprowadził kontrolę, w następstwie której ustalono ustanie przeszkód dla dopuszczenia stacji paliw do użytkowania z uwagi na wykonanie wszystkich wymaganych prac. Okoliczność tę potwierdza protokół kontroli 90/03 z 6 marca 2003 r. znajdujący się w aktach sprawy. W efekcie, jak zauważyli skarżący, decyzja o sprzeciwie z 4 lutego 2003 r. stała się bezprzedmiotowa, co stwarza podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji ze skutkiem ex tunc na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący podnieśli ponadto, że za rażące uznaje się naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie wskazali, że art. 156 § 2 k.p.a. zawiera negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności, jeśli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Na koniec skarżący odnieśli się do decyzji wydanej w sprawie w I instancji podnosząc, iż w ich ocenie uchybienia unieważnionej decyzji w zakresie art. 107 § 3 i 4 k.p.a. nie są tej rangi, aby uzasadniały zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 19 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2407/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i Z. B. stwierdzając, że jest ona niezasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organy orzekające w sprawie uznając, iż badana w trybie postępowania nadzwyczajnego decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych dotknięta jest wadą nieważności.

Od powyższego wyroku A. B. oraz Z. B. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej: p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej zwanej: p.u.s.a. - przez nieustosunkowanie się do zarzutów, argumentów, podnoszonych przez skarżących kwestii dotyczących: formy, skuteczności, ale także wygaśnięcia decyzji organu ochrony środowiska wydanej w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - dalej zwanej: Pr. bud.- oraz znaczenia prawnego w postępowaniu o pozwolenia na użytkowanie oświadczenia inwestora składanego w związku z art. 57 ust. 3 Pr. bud. (chodzi przy tym o stan prawny na dzień: 4, 5 luty 2003 r., a więc moment wydawania unieważnionego pozwolenia na użytkowanie);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez rozpatrzenie sprawy z pominięciem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej zwany: WIOŚ) z [...] stycznia 2010 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z [...] lutego 2003 r., znak [...], którą zgłoszono sprzeciw w zw. z art. 56 ust. 2 Pr. bud.

2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 3 i art. 59 Pr. bud. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. wskutek przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w warunkach braku oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag z art. 57 ust. 3 Pr. bud. i w związku z tym organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie dopełnił obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego, czym naruszył obowiązek należytej oceny stanu faktycznego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59, 57 ust. 3 i art. 56 ust. 2 Pr. bud. wskutek przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania pozwolenia na użytkowanie w warunkach sprzeciwu ze strony WIOŚ, pomimo stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. w decyzji WIOŚ z [...] lutego 2010 r.;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nie przyjęcie, że nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności wobec pojawienia się nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu;

- art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie przyjęcie, że zaszła sytuacja wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu z art. 56 Pr. bud., co powinno skutkować wznowieniem postępowania w sprawie, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wyrokiem z 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1645/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i Z. B., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było, czy decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tzn. czy wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd kasacyjny zauważył bowiem, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych jakie ono za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd kasacyjny wskazał więc, że w niniejszej sprawie istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzać się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd kasacyjny podniósł, iż w tym celu trzeba było uwzględnić, że w dniu 4 marca 2003 r., została przeprowadzona kontrola przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], w wyniku której uznano, że zostały usunięte przeszkody odnośnie dopuszczenia stacji paliw do użytkowania. Sąd kasacyjny zaznaczył przy tym, że sprzeciw Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] został zgłoszony z uwagi na istnienie nieprawidłowości dotyczących wymogów ochrony środowiska, a te nieprawidłowości zostały usunięte do 4 marca 2003 r. Zaznaczył też, że negatywne skutki decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wiązały się właśnie z wymogami w zakresie ochrony środowiska. Na koniec Sąd kasacyjny stwierdził, iż Sąd I instancji w ogóle powyżej przedstawionej kwestii nie poddał pod rozwagę.

W piśmie procesowym z 6 czerwca 2011 r. uczestnik postępowania K. W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2009 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1645/10) uznał, iż decyzja ta narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę należało uwzględnić. Sąd uwzględniając skargę za konieczne uznał uchylenie obu wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji, tj. nie tylko decyzji zaskarżonej, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Jednocześnie zauważenia wymaga, iż dokonując takiej oceny Sąd kierował się przeprowadzoną w przedmiotowej sprawie wykładnią Sądu kasacyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć trzeba, iż zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2009 r., którą stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r. Decyzją z [...] lutego 2003 r. organ udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw płynnych i stanowiska LPG zrealizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Organy orzekające w trybie nieważnościowym uznały, iż badana w tym postępowaniu decyzja Wójta Gminy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 3 i 4 tej ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i 4 k.p.a. (przy czym rażącego naruszenia art. 107 k.p.a. dopatrzył się w sprawie tylko organ wojewódzki).

Z takim stanowiskiem organów -w stanie faktycznym niniejszej sprawy- nie sposób się jednak zgodzić.

W wyroku wydanym w sprawie Sąd kasacyjny wskazał, że bezsprzecznie weryfikowana decyzja z [...] lutego 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stacji paliw została wydana z naruszeniem prawa, bo w sytuacji, kiedy znane były uwagi Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczące programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz wykonania otworów piezometrycznych do badań atmochemicznych. Uwagi te wynikały z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z 30 stycznia 2003 r. (załączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) i w konsekwencji skutkowały wydaniem przez ww. organ decyzji wnoszącej sprzeciw w sprawie przekazania do użytkowania stacji paliw. Dodać przy tym należy, iż weryfikowana decyzja została wydana w oparciu o art. 59 Prawa budowlanego, który w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania w ust. 5 stanowił, że właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Przepis art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego w ówczesnym stanie prawnym stanowił natomiast, że inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1 (tj. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie), oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, w tym Inspekcji Ochrony Środowiska. Weryfikowana decyzja została wydana pomimo tego, że do wniosku takie oświadczenie nie zostało załączone, a co więcej - weryfikowana decyzja została wydana bez uwzględnienia, że organ ochrony środowiska stwierdził nieprawidłowości dotyczące wymogów ochrony środowiska, które wynikały z załączonego do wniosku ww. protokołu kontroli. Treść protokołu kontroli bezspornie stanowić mogła o tym, że inwestor nie może legitymować się oświadczeniem Inspekcji Ochrony Środowiska o braku sprzeciwu. Powyższe zaś świadczy o tym, iż nie zostały spełnione wymagania uregulowane w art. 57 ust. 1-4, od których uzależniono m.in. wydanie pozwolenia na użytkowanie bez żadnych warunków i zastrzeżeń (o których mowa w ust. 2 i 3 art. 59), a więc w oparciu o art. 59 ust. 1.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, iż decyzja z [...] lutego 2003 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa. Jednakże, w ocenie Sądu, naruszenia tego nie można zakwalifikować jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym zauważyć bowiem trzeba, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych jakie to naruszenie za sobą pociąga.

W orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06), Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać." W wyroku z 30 listopada 1999 r. (sygn. akt V SA 876/99, lex nr 50137), Naczelny Sąd Administracyjny także zwrócił uwagę na to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny również wyraźnie zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Sąd kasacyjny podał też, że istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzać się w niniejszej sprawie do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tym samym, iż weryfikowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale jednocześnie wskazał, że należy dokonać oceny charakteru tego naruszenia biorąc pod uwagę przesłankę, która jest decydująca przy kwalifikowaniu naruszenia jako rażące, czyli skutki społeczno – gospodarcze. Sąd kasacyjny w wyroku wydanym w sprawie zauważył przy tym, że weryfikowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r. (jako wydana z pominięciem zastrzeżeń zgłoszonych przez Inspekcję Ochrony Środowiska), mogła wywierać negatywny skutek z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska. Dlatego też podniósł, że oceniając skutki wywołane wadliwą decyzją z [...] lutego 2003 r. należało wziąć pod uwagę, iż w dniu 4 marca 2003 r., a więc niespełna miesiąc po wydaniu decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji paliw, została przeprowadzona kontrola przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...]. W jej wyniku ustalono, że zostały usunięte przez inwestora nieprawidłowości, które były powodem wydania decyzji wnoszącej sprzeciw przez ww. organ. Dostrzegając powyższe Sąd kasacyjny stwierdził w konsekwencji, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stan faktyczny sprawy wskazuje bowiem na to, iż weryfikowana decyzja nie wywołała takich skutków, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Nieprawidłowości będące powodem wniesienia sprzeciwu przez Inspekcję Ochrony Środowiska, które winny być uwzględnione przez Wójta Gminy w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zostały bowiem usunięte. Powyższa ocena wynika z ostatniego akapitu uzasadnienia wyroku Sądu II instancji i tą oceną Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie jest w pełni związany.

Konkludując, stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu kasacyjnego i dokonując ponownej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy. Weryfikowana decyzja z [...] lutego 2003 r. wprawdzie wydana została z naruszeniem prawa (art. 59 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu), ale naruszenie to nie mogło być ocenione jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., albowiem skutki tego naruszenia nie były nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Oceny sprawy w tym zakresie na żadnym etapie zaś nie przeprowadzono. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie rozważali bowiem skutków dostrzeżonego naruszenia. Organy wskazały wprawdzie na prawidłową interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w szczególności organ wojewódzki), ale nie przedstawiły żadnych rozważań w kontekście skutków społeczno – gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją. Nie dostrzegły, że dopuszczenie do użytkowania stacji paliw mogło wywierać negatywny skutek z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska oraz, że ten negatywny skutek został usunięty do dnia 4 marca 2003 r. Takim działanie organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających niewątpliwie wpływ na końcowy wynik postępowania i w efekcie nie wykazanie, że weryfikowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując takiej oceny Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie miał również na względzie to, iż w decyzji organu wojewódzkiego jako przyczynę stwierdzenia nieważności wskazano dodatkowo na naruszenie w stopniu kwalifikowanym art. 107 § 3 i 4 k.p.a. Sąd dostrzeżonych przez organ I instancji nieprawidłowości w ww. zakresie zupełnie jednak nie podzielił.

Weryfikowana decyzja wydana została na wniosek Z. B. i A. B. (inwestora), którzy byli jedyną stroną tego postępowania. Wydana decyzja uwzględniała w całości ich żądanie, a tym samym na zasadzie art. 107 § 4 zd. 1 k.p.a., w myśl którego można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, odstąpiono od jej uzasadnienia. Zmiana stanu formalno – prawnego jaka nastąpiła -w ocenie organu wojewódzkiego- po wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 142/09 nie uzasadniała stwierdzenia, iż ww. decyzja z [...] lutego 2003 r. z uwagi na jej wydanie bez uzasadnienia prawnego i faktycznego rażąco narusza prawo. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności akt administracyjny badany jest na datę jego wydania, tj. w oparciu o stan faktyczny i stan prawny wówczas obowiązujący. W dacie orzekania przez Wójta Gminy nie zachodziły takie okoliczności, które uzasadniałyby uznanie innych osób oprócz inwestora za stronę tego postępowania (o sprzecznych od inwestora interesach), a skoro tak, to w oparciu o ww. przepis art. 107, organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji. Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w działaniu Wójta Gminy w tej kwestii i nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu wojewódzkiego.

Tym samym Sąd uznał, iż powody, które zostały przedstawione w uzasadnieniach wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji, nie przemawiały za stwierdzeniem nieważności badanego orzeczenia z 5 lutego 2003 r.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej powyżej ustawy.