Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1656/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28; art. 10 par 1; art. 7; art. 81; art. 8;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e; art. 69 ust. 1; art. 85 ust. 4; art. 87 ust. 1, 4 i 6; art. 93 ust. 1;;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d).
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z [...] kwietnia 2010 r., którą ustalono, że J. Z. (dalej jako skarżąca) podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów zlecenia na rzecz "J." Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako płatnik).

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Inspektorzy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. (dalej ZUS) przeprowadzili u płatnika kontrolę i ustalili, że nie dokonał on zgłoszenia do powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego m.in. skarżącej. Wobec tego materiał zebrany podczas kontroli przekazano zgodnie z właściwością do Dyrektora NFZ jako organu, który rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego.

Dyrektor NFZ poinformował płatnika o tym, że ZUS wystąpił do niego z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w tytułu zawartych umów o dzieło ze skarżącą. W odpowiedzi płatnik poinformował, że zaskarżył do sądu powszechnego decyzję ZUS – organu rentowego i w załączeniu nadesłał do akt sprawy odwołanie. Dyrektor NFZ stwierdził, że owo odwołanie nie dotyczy skarżącej, ale innego pracownika płatnika.

Dyrektor NFZ uzasadniając swoją decyzję wskazał, że materiał zgromadzony w trakcie kontroli bezsprzecznie dowodzi, że skarżącą i płatnika - w okresie od [...] kwietnia do [...] grudnia 2009 r., łączyły umowy o dzieło. Powołując przepisy Kodeksu cywilnego (art. 627 i 734 § 1) uznał, że przedmiotowe umowy o dzieło miały charakter umowy zlecenia, gdyż zobowiązywały skarżącą – pracownika, do dokonania na rzecz zamawiającego – płatnika, czynności polegającej na "wprowadzaniu danych do komputera". Wobec tego w ocenie Dyrektora NFZ skarżąca jako pracownik płatnika podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu jej wykonywania. Decyzja ta została doręczona skarżącej - pracownikowi oraz ZUS-owi.

Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Dyrektora NFZ i w terminie złożyła od niego odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odwołaniu skarżąca wskazała, że stroną niniejszego postępowania jest także płatnik, któremu decyzja nie została doręczona, a którego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Jej zdaniem Dyrektor NFZ błędnie przyjął, że łączące ją z płatnikiem umowy o dzieło były umowami zlecenia w rozumieniu art. 734 § 1 k.c., a w konsekwencji brak było podstaw do uznania, że z ich tytułu skarżąca winna była zostać zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego. Wskazała, że przedmiotem umów nie było świadczenie usług, lecz dzieło w postaci wprowadzenia danych do komputera, celem późniejszego sporządzenia bilansu płatnika.

Prezes NFZ utrzymując w mocy decyzję Dyrektora NFZ oparł się na art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027, ze zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach oraz na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko przywołał treść art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach oraz art. 627 i 734 § 1 k.c. i podał, że umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, że umowa o dzieło winna być zawsze zakończona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności. Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe umowy o dzieło były umowami zlecenia, gdyż na ich podstawie zamawiający, tj. płatnik powierzył skarżącej wykonanie wprowadzania danych do komputera, a wykonawca, tj. skarżąca zobowiązała się to wykonać. Treść powyższego zapisu w ocenie Prezesa NFZ stanowi o charakterze umowy, tj. umowy zlecenia, czyli starannego działania i wykonania określonej czynności na rzecz zamawiającego tj. płatnika. Nadto organ podał, że załączone przez płatnika do akt sprawy odwołanie - złożone do sądu powszechnego na decyzje ZUS, nie dotyczyło skarżącej, ale innego pracownika. Decyzja została doręczona tylko skarżącej oraz ZUS-owi i Dyrektorowi NFZ.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nie doręczenie płatnikowi decyzji obu instancji, mimo że posiadał on status strony postępowania, gdyż dotyczyło ono jego interesu prawnego;

2. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu spornych umów;

3. art. 734 § 1 i art. 627 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że umowy o dzieło łączące skarżącą i płatnika były umowami zlecenia.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji Dyrektora NFZ i podkreślono, że płatnik posiadał status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, bowiem po ustaleniu, iż pracownik – skarżąca, podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, to on stanie się płatnikiem składek z tego tytułu. Nadto skarżąca wyjaśniła, że jej zdaniem umowy o dzieło nie mogły zostać uznane za umowy zlecania, gdyż dotyczyły one czynności przygotowawczych (wprowadzenia danych do komputera), które były niezbędne dla późniejszego sporządzenia na ich podstawie bilansu płatnika. To stanowi, że wprowadzanie danych nie było usługą, lecz elementem wykonania dzieła w postaci bilansu. Skoro przedmiotem spornych umów był przyszły, z góry określony, samoistny, niematerialny (lecz ucieleśniony), a przy tym obiektywnie osiągalny rezultat pracy przyjmującej zlecenie, tj. skarżącej, polegający na zaksięgowaniu dokumentów (wprowadzeniu danych do komputera), to umowy te były umowami o dzieło, a nie umowami zlecenia, czy umowami o świadczenie usług, jak uznały to organy obu instancji i ZUS. Wobec powyższego skarżąca nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawarcia spornych umów.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając - odnośnie charakteru spornych umów, argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do interesu prawnego płatnika uznał, że płatnik nie był stroną niniejszego postępowania, gdyż status strony przysługuje mu jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Prezesa NFZ, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora NFZ, stwierdzające, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawarcia z płatnikiem umów na wprowadzanie danych do komputera.

Sporną kwestią w niniejszym przypadku jest po pierwsze to, czy płatnik posiada status strony w niniejszym postępowaniu, a po drugie czy sporne umowy były umowami zlecenia, ewentualnie umowami o świadczenie usług, a w konsekwencji czy w wyniku ich zawarcia płatnik miał obowiązek zgłoszenia pracownika do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd w pierwszej kolejności musi ustalić, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Czy w jego trakcie doszło do zarzucanego w skardze ograniczenia czynnego udziału w nim płatnika, jako strony tego postępowania. Czy płatnik miał interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia podlegania skarżącej – jego pracownika, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, z tytułu zawartej z nim umowy o dzieło.

W ocenie organów – Dyrektora NFZ i Prezesa NFZ, płatnik nie jest stroną omawianego postępowania, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego. Stanowisko to, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, jest błędne.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku wskazanej na wstępie spółki, jako płatnika. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.). Interes prawny nie wywodzi się więc z wewnętrznego przekonania podmiotu, który się na niego powołuje, lecz z wynika z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jego indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem.

Oceniając interes prawny płatnika do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym zatrudnionego przez niego pracownika - skarżącej, należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego, określające czy i jaki status prawny ma płatnik w sprawie dotyczącej ustalenia podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu pracownika.

W tym miejscu należy przywołać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia (...) składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający (art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach osoby, o których mowa w art. 85 – płatnicy, są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przekazuje je do centrali Funduszu (art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. d ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585) wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS.

Z powyższych uregulowań wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Fundusz, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy (pracownik), podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie, w drodze decyzji administracyjnej, że zleceniobiorca – pracownik – w rozpoznawanym przypadku skarżąca, podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca – pracodawca, uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy- skarżącej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy – rzeczonej na wstępie spółki, gdyż nakłada na nią obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Wobec powyższego osoba statuowana jako płatnik ma własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu. Wskazać należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy, będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona konsekwencją ustaleń poczynionych w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie zatem w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy – pracownika, jako ubezpieczonego. Zatem obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Z omawianych względów Sąd uznał, że organy administracji obu instancji, mimo zastrzeżeń skarżącej oraz z pominięciem powyższych uregulowań prawa materialnego wadliwie oceniły, że płatnik nie miał interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu, dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącej. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły więc zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 k.p.a., a w związku z tym także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 81 k.p.a.) oraz zasadę obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Prowadzenie postępowania bez udziału płatnika, a następnie nie doręczenie mu zaskarżonych decyzji było naruszeniem przepisów prawa i z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcia podlegają uchyleniu.

Z powyższych względów, ponownie prowadząc postępowanie organy powinny podjąć kroki mające na celu ustalenie właściwego kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, zapewniając im następnie czynny udział w nim.

Wobec wskazanych uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2 wyroku). Zasądzając w pkt 3 wyroku zwrot kosztów postępowania, Sąd działalna podstawie art. 200 p.p.s.a.