Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 351/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 8, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S., działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.); art. 51 ust. 1 oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/03 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji WE nr 796/2004); art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 roku., str. 1 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) przyznał A. M. jednolitą płatność obszarową na rok 2009 w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 1,91 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 1,80 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 6,11 %. Ustaleń powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Podczas kontroli na miejscu z dnia [...] września 2008 r. zmierzono powierzchnię użytkowaną rolniczo działki nr [...]. Powierzchnia ww. działki deklarowana przez rolnika wynosiła 0,11 ha, powierzchnia referencyjna PEG 0,0719 ha, a powierzchnia zmierzona 0,09 ha. W związku z powyższym zmniejszono powierzchnię działki rolnej z powierzchni 0,11 ha na powierzchnię 0,00 ha. Łączna różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną, a stwierdzoną wynosi więc 0,11 ha. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego "działka rolna" to zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Z uzasadnienia organu I instancji wynika ponadto, że kwota naliczonej płatności w roku bieżącym została pomniejszona o sankcje wieloletnie nałożone w 2008 r., kwota zmniejszenia w całości skompensowała kwotę sankcji wieloletnich nałożonych w 2008 r.

Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. odwołanie złożył A. M. Podniósł, iż według protokołu kontroli z 2008 r. zmierzono powierzchnię użytkowaną rolniczo działki nr [...] i ustalono ją na 0,09 ha z tolerancją pomiaru 0,03 ha, jednocześnie w kolumnie "Powierzchnia stwierdzona" wpisano 0,11 ha, na dowód czego załączył kopie strony 3 protokołu kontroli. Jednocześnie podtrzymał powierzchnię zadeklarowaną 0,11 ha we wniosku na rok 2009 działki nr [...]. Poprosił o przesłanie kopii protokołu z kontroli administracyjnej z 2009 r., według której stwierdzono różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymano w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wkraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. W celu ustalenia powierzchni działek rolnych korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji: obrazów lotniczych i satelitarnych. Powierzchnia PEG na spornej działce wyniosła 0,0719 ha, o czym rolnik został poinformowany pismem z dnia [...] września 2009 r. W przypadku, gdy powierzchnia deklarowana przez rolnika jest większa od powierzchni PEG organ I instancji ma obowiązek zweryfikować poprawność wyznaczonej powierzchni. Przy wyznaczaniu powierzchni uprawnionej do płatności na wskazanej działce Kierownik Biura Powiatowego wziął pod uwagę protokół z kontroli na miejscu z dnia [...] września 2009 r., z którego wynika, iż sporna działka ma powierzchnię 0,09 ha i w związku z powyższym działka została wykluczona z wniosku z powodu niespełnienia warunku art. 2 pkt 1 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Co zaś tyczy się prośby wnioskodawcy o przesłanie "protokołu z kontroli administracyjnej" organ II instancji poinformował, iż raport z kontroli administracyjnej jest wewnętrznym wydrukiem systemowym i nie stanowi akt administracyjnych sprawy, z którym rolnik może się zapoznać zgodnie z art. 10 kpa.

Powyższa decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożył A. M. (dalej jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie wniosku w całości o przyznanie płatności na rok 2009. W skardze zasadniczo powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Podniósł nadto, że powołano się na pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) w oparciu o system informacji geograficznej, który nie jest dokładny i zawiera błędy. Przyznał, że kontrola miała miejsce [...] września 2008 r. i dotyczyła ona wniosku o przyznanie płatności na 2008 rok. Nie miała natomiast miejsca żadna kontrola w dniu [...] września 2009 r., na którą powołuje się organ II instancji. Skarżący dodał także, iż nie otrzymał pisma z dnia [...] września 2009 r. informującego go o powierzchni PEG spornej działki, na które również powołuje się organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, iż o powierzchni PEG spornej działki skarżący został poinformowany w karcie informacyjnej dostarczonej razem z wnioskiem. Organ przyznał, iż w zaskarżonej decyzji błędnie podano datę kontroli na miejscu, gdyż kontrola miała miejsce w 2008 r. a nie w 2009 r. Powyższe nastąpiło na skutek omyłki pisarskiej i błąd ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Odnośnie pisma z [...] września 2009 r. informującego skarżącego o powierzchni PEG spornej działki, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji sporządził przedmiotowe pismo, jednakże zaniechał jego wysłania, ze względu na fakt, iż powyższa informacja byłaby powtórzeniem przekazanej stronie informacji o tejże powierzchni w karcie informacyjnej przesłanej wraz z wnioskiem. Nadto, organ zauważył, iż z załącznika graficznego, a także z ortofotomap wynika, że na części spornej działki znajdują się zakrzaczenia i zalesienia, co świadczy o tym, że skarżący nie użytkuje całej powierzchni wskazanej we wniosku. Skarżący zaś nie wykazał, iż uprawia sporną działkę rolną na wskazanej we wniosku powierzchni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a).

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna.

W sprawie rozpatrywanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.,), zwanej dalej ustawą o płatnościach.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej :

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Nie udzieliły również skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, pomimo zgłoszenia takiego żądania w złożonym odwołaniu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są również niewystarczające, co stanowi naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z kpa.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy (dotyczącej przyznania płatności z wniosku na 2009 r.) stwierdzono mniejszą powierzchnię działek rolnych niż zadeklarowana przez rolnika. Powierzchnia bowiem deklarowana działki rolnej, położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], oznaczonej symbolem "[...]" wynosiła 0,11 ha, powierzchnia referencyjna PEG 0,0719 ha, zaś zmierzona 0,009 ha. Powyższe zaś jak wskazał organ potwierdza kontrola na miejscu z dnia [...] września 2008 r. Tym samym, zdaniem organu, przedmiotowa działka, nie stanowi działki rolnej w rozumieniu ustawy o płatnościach. Z powyższego wynika, że pomimo stwierdzenia przez organ I instancji w kontroli administracyjnej wniosku na 2009 r. niezgodności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną spornej działki, nie dokonano w 2009 r. kontroli na miejscu, przyjmując ustalenia z poprzedniej takiej kontroli z [...] września 2008 r. To z kolei skutkuje wykluczeniem przedmiotowej działki z płatności na 2009 r. Organ nie wyjaśnił przy tym w ogóle, dlaczego w przypadku stwierdzenia niezgodności pomiędzy powierzchnią spornej działki deklarowaną a stwierdzoną w kontroli administracyjnej odstąpił od wyjaśnienia powyższego w ponownej kontroli na miejscu.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika natomiast, że o powierzchni referencyjnej PEG działki nr [...], skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] września 2009 r. W przypadku zaś, gdy powierzchnia deklarowana przez rolnika jest większa od powierzchni PEG, organ I instancji ma obowiązek zweryfikować poprawność wyznaczonej powierzchni. Obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 kpa jest bowiem dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Dlatego też, przy wyznaczaniu powierzchni uprawnionej do płatności na wskazanej działce, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wziął również pod uwagę protokół z kontroli na miejscu, która odbyła się w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] września 2009 r. W związku z powyższym powierzchnia zmierzona w kontroli na miejscu została uznana za powierzchnię uprawnioną do płatności.

Należy zauważyć, że pismo z dnia [...] września 2009 r. informujące skarżącego o powierzchni referencyjnej PEG działki nr [...], na które powołuje się organ odwoławczy znajduje się wprawdzie w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi, niemniej jednak nie zawiera ono nawet jakiegokolwiek podpisu osoby upoważnionej do jego podpisania (k.46). Nadto, w przekazanych aktach administracyjnych brak jest również zwrotnego potwierdzenia odbioru niniejszego pisma. Powyższe poddaje w wątpliwość twierdzenie organu odwoławczego, iż rzeczywiście skarżący został poinformowany o różnicy pomiędzy powierzchnią przez niego deklarowaną, a stwierdzoną w kontroli administracyjnej. Potwierdza zaś z kolei, to co podniósł skarżący, że przedmiotowego pisma nie otrzymał. Tym samym, stwierdzić należy, że skarżący nie został poinformowany o różnicy dotyczącej spornej działki jaka istnieje pomiędzy powierzchnią przez niego deklarowaną a stwierdzoną przez organ w kontroli administracyjnej.

Na marginesie w tym miejscu tylko Sąd zauważa, że wbrew temu na co wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, w niniejszym postępowaniu art. 7 kpa może mieć zastosowanie w ograniczonym zakresie wynikającym z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, jest również, że w gospodarstwie skarżącego nie było kontroli na miejscu w dniu [...] września 2009 r., na którą to powołał się organ odwoławczy w swojej decyzji. Kontrola taka miała miejsce, ale rok wcześniej – [...] września 2008 r. i dotyczyła wniosku za 2008 r., a nie za 2009 r. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika zaś, że protokół z kontroli na miejscu w dniu [...] września 2009 r. miał jednak istotne znaczenie przy wyznaczeniu powierzchni uprawnionej do płatności na spornej działce. To z kolei skutkowało wykluczeniem działki z płatności.

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się zaś do uwag jakie podniósł skarżący w swoim odwołaniu dotyczących protokołu kontroli z 2008 r., z których to wynika, że powierzchnia stwierdzona spornej działki wynosi 0,11 ha.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zaś kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546).

Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95).

Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w kpa oraz wynikających z ustawy o płatnościach, nie wyjaśnia jednak zasadności wszystkich przesłanek, którymi organy kierowały się przy wydawaniu swoich decyzji.

Za sprzeczne z zasadą praworządności należy także uznać argumentację organu II instancji, który powołując się na poinformowanie skarżącego pismem z dnia [...] września 2009 r. o stwierdzonej w kontroli administracyjnej powierzchni referencyjnej spornej działki innej od deklarowanej przez rolnika, faktycznie tego nie uczynił. Organ wykorzystał w ten sposób posiadaną przez siebie informację i brak wiedzy w tym przedmiocie ubiegającego się o płatności rolnika, co należy uznać za niedopuszczalne, tym bardziej, że skutkuje to negatywnymi dla skarżącego konsekwencjami. Należy zaś zauważyć, że skarżący nie posiadając wiedzy w tym zakresie nie mógł zgłosić organowi stosownego żądania udzielenia niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w sprawie istnieją niejasności i wątpliwości dotyczące faktycznych przyczyn przyznania jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości, które organy powinny wyjaśnić w ponownym postępowaniu mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Próbę jakiegokolwiek wyjaśnienia powyższych niejasności organ odwoławczy podjął za późno, bowiem dopiero w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest jednak legalność wydanej decyzji administracyjnej, a nie udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.

W ponownym postępowaniu, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, organy stojąc na straży praworządności, winny dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Następnie organy winny wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 kpa i 107 § 3 kpa.

Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.