Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 544/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3, art. 62 ust. 1,2, 4 i art. 63 ust. 1, 2 i 3, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 239 par. 1, art. 240
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: Nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego.

Jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia  w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy.

TEZY

Nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego.

Jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia  w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 421/10 w sprawie ze skargi S. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz S. K. i L. K. kwotę 44 143 (czterdzieści cztery tysiące sto czterdzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 421/10, oddalił skargę S. K. i L. K. wspólników Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółki cywilnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 20 listopada 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił L. K. i S. K. – wspólnikom Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółki cywilnej w Krakowie jako współużytkownikom wieczystym działki nr [...] o pow. 2.1089 m2 (powstałej z podziału działki nr [...]), położonej w obr. 15 jedn. ewid. Kraków-Podgórze objętej księgą wieczystą [...]) dodatkową opłatę roczną za rok 2009 w kwocie 2.096.162,40 zł z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie nałożenia dodatkowej opłaty rocznej za lata: 2007, 2008 i 2009 zostało wszczęte z urzędu w dniu 17 lipca 2009 r.

Działka nr [...] położona w obr. 15 jedn. ewid. Kraków-Podgórze została oddana, na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 18 września 1997 r., w użytkowanie wieczyste spółce [...] S.A. w Krakowie. Na mocy tej umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się zagospodarować ją zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, wytycznymi urbanistycznymi oraz koncepcją zagospodarowania przedstawioną w ofercie przedłożonej w pisemnym przetargu nieograniczonym. Rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w ciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki, które nastąpiło 22 września 1997 r., zaś jej zakończenie w terminie czterech lat od tej daty.

Uchwałą Zarządu Miasta Krakowa nr 1406/98 z dnia 22 października 1998 r. zmieniono termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że ustalono termin rozpoczęcia budowy do dnia 1 września 2001 r. oraz termin zakończenia budowy do dnia 1 września 2003 r. W wykonaniu ww. uchwały został zawarty w dniu 5 listopada 1998 r. aneks do umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i umowy sprzedaży.

W dniu 26 maja 2000 r. umową w formie aktu notarialnego spółka [...] sprzedała przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz L. K. i S. K., wspólników spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" w Krakowie. Nabywcy w umowie sprzedaży złożyli oświadczenie, iż znane są im postanowienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania oraz wyznaczonych terminów zabudowy.

Zarząd Miasta Krakowa przychylił się częściowo do prośby nabywców zawartej we wniosku z dnia 25 lipca 2001 i wyraził zgodę na przesunięcie terminów, tj.: rozpoczęcie budowy miało nastąpić do dnia 31 sierpnia 2003 r. a jej zakończenie do dnia 1 września 2004 r.

Kontrola przeprowadzona w dniu 4 września 2003 r. wykazała, że na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane a teren wykorzystywany jest pod inną działalność handlową oraz jako miejsca parkingowe. W związku z takim stanem rzeczy na mocy postanowienia z dnia 14 listopada 2003 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W toku postępowania S. K. trzykrotnie występował do organu o przedłużenie terminów. Organ nie przychylił się do wniosków.

W wyniku podjętych czynności, w tym informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Urbanistyki ustalono, że przedłużanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pn: "Budowa Centrum handlowo-usługowego (trzy budynki) wraz z parkingami (nadziemne i podziemne)" było skutkiem zaniedbań współużytkowników wieczystych w zakresie przedkładanej dokumentacji. W szczególności użytkownicy wieczyści przez ponad rok od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko, dostarczając go dopiero 15 lutego 2005 r. Podobnie było z pozostałymi opracowaniami, które inwestor doręczał zawsze ze znacznym opóźnieniem.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. naliczono dodatkową opłatę roczną. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 marca 2007. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 543/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2006 r. w części objętej punktem 3 dotyczącym zwiększenia dodatkowej opłaty rocznej o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W pozostałym zakresie skarga została prawomocnie oddalona.

Prezydent Miasta Krakowa w dniu 27 listopada 2006 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego została wydana w dniu 31 października 2008 r. Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 23 grudnia 2008 r. postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę zostało umorzone, gdyż stronom odwołującym się, tj. "Tandeta" sp. z o.o. w Krakowie i Gminie Miejskiej Kraków odmówiono statusu strony. Postępowanie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na ww. decyzję zostało w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zawieszone.

Według wykazu zmian gruntowych działka nr [...] została podzielona na działki [...] i [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego działki nr 322/54 wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków zostało nabyte przez Gminę (umowa sprzedaży z dnia 27 grudnia 2007 r.). W użytkowaniu wieczystym wspólników spółki "[...]" pozostała działka nr [...], która jest przedmiotem postępowania.

Organ I instancji podał, że przeprowadzone w dniach: 4 października 2007 r., 1 lipca 2008 r., i 28 kwietnia 2009 r. oględziny nieruchomości wykazały, że stan zagospodarowania działki nr [...] nie uległ zmianie. Na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane, a teren nadal był wykorzystywany jako parking. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2009 r. ustalono, że na działce nr [...] usytuowane zostały hale wykorzystywane jako obiekty usługowo-gospodarcze oraz kontenery transportowe. W części południowej i zachodniej działki prowadzone były prace budowlane, w szczególności wykonano wykop wielkopowierzchniowy.

W dniu 2 października 2009 r. sporządzono aneks do operatu szacunkowego z dnia 29 września 2006 r. określającego wartość rynkową działki [...] na dzień 29 września 2006 r. Wycena ta stanowiła podstawę ustalenia wysokości opłaty dodatkowej w decyzji z dnia [...] października 2006 r. Wartość działki została oszacowana na kwotę 5.386.766 zł, z czego jak wynika z aneksu wartość działki nr [...] wynosiła wg stanu na 2006 r. 5.240.406 zł.

Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że działka [...] nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie oddania gruntu w użytkowanie wieczystej i umowie sprzedaży z dnia 18 września 1997 r. Współużytkownicy wieczyści uzyskali pozwolenie na budowę dopiero na podstawie decyzji z dnia 31 października 2008 r., a zatem po ponad 8 latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego i przekroczeniu o 4 lata przesuniętego do dnia 31 sierpnia 2003 r. terminu rozpoczęcia zabudowy. Organ wskazał przy tym, że działania inwestycyjne były prowadzone w sposób opieszały i dodatkowa opłata roczna nałożona za rok 2006 nie odniosła dyscyplinującego rezultatu. Organ nie zgodził się z argumentacją stron, że przekroczenie terminów miało charakter niezawiniony, podkreślając przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest niezależna od winy użytkownika wieczystego. Nadto organ wskazał, że decyzja w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Możliwość ustalenia opłaty dodatkowej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, nie jest zależna od istnienia decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę.

L. K. i S. K. w odwołaniu od powyższej decyzji m.in. wskazali, że ignorowane były postanowienia punktu XI umowy zawartej pomiędzy Gminą Kraków a spółką Super Krak. Gmina Kraków zobowiązała się do przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości, jeżeli ich niedotrzymanie zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy gruntu, w szczególności opóźnieniami procedur w postępowaniu administracyjnym dotyczącymi uzyskiwania stosownych zezwoleń wynikających z działania osób trzecich korzystających z uprawnień określonych w art. 28 k.p.a., co najmniej o okres opóźnień w realizacji zabudowy spowodowanych tymi okolicznościami. Tymczasem organ odmówił przedłużenia terminu wykonania zagospodarowania, a jednocześnie złożył odwołanie od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Umowa nie przewidywała sankcji w postaci nałożenia na użytkowników wieczystych dodatkowej opłaty rocznej. W tej sytuacji brak było podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Odwołujący podnieśli, że umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste należy interpretować zgodnie z normami prawa cywilnego, jej niektóre uregulowania wynikają zaś z ustawy o gospodarce nieruchomościami i należy je traktować jedynie uzupełniająco. Strony umowy mogły więc kształtować treść tej umowy zgodnie z zasadą autonomii woli stron wynikającą z art. 3531 k.c. Skoro więc strony umowy nie dopuściły w przedmiotowej umowie tego typu sankcji, nie można ich nakładać na aktualnych użytkowników wieczystych.

Niezależne odwołanie złożył również L. K. reprezentowany przez radcę prawnego B. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10, 13, 40, 75, 77 106, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu wskazał m. in., że organ I instancji wydał przedmiotową decyzję pomimo wcześniejszego złożenia przez użytkowników wieczystych wniosków o rozważenie możliwości zawarcia ugody w formie aneksu do umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w którym zostałby ustalony termin zakończenia zabudowy przedmiotowej działki. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tej propozycji w uzasadnieniu. W ocenie odwołującego się brak w uzasadnieniu dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w szczególności, że użytkownicy wieczyści czegokolwiek zaniechali, co mogło wpłynąć na opóźnienie zakończenia inwestycji. Jeżeli w sprawie tej przyjmie się uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, to organ – zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a. – powinien sprawę załatwić w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 63 ust. 2, 3 i 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości fakt, iż S. K. i L. K., wspólnicy Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" s.c. z siedzibą w Krakowie są związani postanowieniami umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zarówno co do celu, w jakim nastąpiło oddanie tego gruntu jak i terminów jego zagospodarowania. Dodatkowy termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości wyznaczony na wniosek odwołujących się nie został dotrzymany.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawa zasadności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2006 r. została przesądzona ostateczną decyzją SKO w Krakowie, a skarga na nią złożona została prawomocnie oddalona. W związku z tym w postępowaniu o ustalenie opłat dodatkowych za lata następne organ bada jedynie, czy użytkownik wieczysty zagospodarował nieruchomość zgodnie z postanowieniami umowy i jedynie stwierdzenie, że budowa została zakończona stanowić może podstawę do odstąpienia ustalania kolejnych dodatkowych opłat rocznych. W ocenie Kolegium organ I instancji dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i przyczyny naliczenia opłaty. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 sierpnia 2009 r. ustalono, że w części zachodniej i południowej prowadzone są prace budowlane, w szczególności został wykonany wykop wielkopowierzchniowy. Nie można zatem przyjąć, że przed wydaniem decyzji nastąpiło rozpoczęcie budowy, skoro zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy za rozpoczęcie budowy uważa wybudowanie fundamentów. W kwestii zarzutu, że nie upłynął pełny rok 2009 r. organ wyjaśnił, że za rok 2009 r. można było ustalać opłaty roczne w razie stwierdzenia, że inwestycja nie była do 2008 r. zakończona, a w niniejszej sprawie nie była zakończona nawet do końca 2009 r. Jak wynika bowiem z art. 64 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty za dany rok wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku.

W ocenie Kolegium niezachowanie terminu zagospodarowania nieruchomości ustalonego w umowie bądź dodatkowo wyznaczonego jest wystarczającą przesłanką dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Nie ma zatem znaczenia, czy uchybienie temu terminowi było zawinione, czy też nie przez użytkownika wieczystego. Bez znaczenia są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosków o rozważenie możliwości zawarcia ugody w formie aneksu do umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Organ nie ma obowiązku wykazania, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania gruntu zostało spowodowane okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. Nadto, ponownie powołując się na stanowisko wyrażone przez Sąd w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. wskazano, że decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy ma charakter fakultatywny, nie jest więc podejmowana w ramach "uznania administracyjnego", stąd na organie nie ciąży obowiązek uwzględnienia "słusznego interesu obywatela". W sprawie tej "uznanie" dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru, czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy.

L. K. i S. K. wnieśli dwie skargi sporządzone niezależnie przez dwóch pełnomocników.

W skardze sporządzonej przez radcę prawnego B. K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisu art. 63 ust. 2 i 3, a także przepisu art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

– przyjęciu, że fakt rozpoczęcia w 2009 r. zabudowy przez użytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości, nie ma związku z merytoryczną oceną podstaw do wymierzenia dodatkowej opłaty za ten rok,

– przyjęciu, że opłaty za dany rok wnosi się do 31 marca każdego roku, a co za tym idzie można było wymierzyć opłatę dodatkową za 2009 r., choć rok ten się jeszcze nie skończył,

– przyjęciu, że ustalenie opłaty dodatkowej za 2006 r., dało organowi bezwzględną swobodę w ustalaniu dodatkowej opłaty za 2009 r., stosując jedyne nadzwyczaj formalne kryterium – zabudowania bądź niezabudowania nieruchomości, bez jakiejkolwiek oceny podjętych czynności przez użytkowników wieczystych po 2006 r. (w 2009 r.), zmierzających do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności czy zaniechali (zawinili) jakiejkolwiek czynności powodujących nierozpoczęcie zabudowy,

– przyjęciu, że pierwsza opłata dotycząca ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obejmuje dany rok (2006 r.), który nastąpił po bezskutecznym upływie terminu zabudowy nieruchomości i była to opłata "za pierwszy" rok, zaś następne decyzje mogły być wydane za kolejne lata, po spełnieniu "przesłanek do wymierzenia dodatkowej opłaty", mimo że po 2006 r. nie obowiązywały już żadne terminy zabudowy przedmiotowej nieruchomości,

2) naruszenie przepisów postępowania art. 75, 77, 84 k.p.a. w związku z art. 89 i 90 k.p.a. przez:

– uniemożliwienie stronie złożenia przed rozprawą dalszych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w sytuacji, kiedy postępowanie o ustalenie dodatkowej opłaty było i jest ściśle związane z ustaleniem przyczyn niedochowania terminów zabudowy (przesłanki do wymierzenia opłaty), szczególnie kiedy Gmina Kraków (właściciel nieruchomości) działała opieszale i nie wydawała stosownych decyzji umożliwiających zabudowę w 2009 r. przedmiotowej nieruchomości powodując opóźnienie w rozpoczęciu jej zabudowy,

– nieprzeprowadzenie dowodu w postaci aktualnej wyceny przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, kiedy wycena będąca podstawą do naliczenia opłaty za 2009 r., była sporządzona w 2006 r. przy zupełnie innym kształtowaniu się cen nieruchomości,

3) przepisów art. 7, 8 i 10 k.p.a. w sytuacji, kiedy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wypowiedzenie się przez stronę, co do zebranego materiału i dowodów było niezbędne dla załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

4) przepisu art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zamiast podania dokładnie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, organ cytował ustalenia obejmujące zdarzenia z 2006 r.,

5) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na którego podstawie wydano zaskarżoną decyzje nie obejmował całości zgromadzonego materiału w sprawie, tj. wniesionego przez Gminę Kraków odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt i udzielający pozwolenia na budowę oraz skargi do WSA w Krakowie,

6) błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że:

– w chwili wydania decyzji organu pierwszej instancji nie rozpoczęto zabudowy (nie wybudowano fundamentów), przedmiotowej nieruchomości, mimo że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy takie fundamenty były wybudowane,

– opieszałość działania organów w wydaniu decyzji o pozwoleniu na zabudowę przez użytkowników wieczystych nie wpływa na niedotrzymanie terminu zabudowy nieruchomości w 2009 r., zatem nie ma to wpływu na brak podstaw do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za ten rok,

7) naruszenie przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. jawne dyskryminowanie strony postępowania w jego działalności gospodarczej, polegające na obciążaniu jej drastycznymi kwotami pieniężnymi zmierzającymi do utraty wiarygodności, a tym samym utraty płynności finansowej prowadzącej do zaprzestania realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej strony twierdzenie, że Gmina Kraków jest zobligowana do ustalania dodatkowej opłaty, mimo że nie dotrzymanie terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych, tj. na skutek niewydania przez właściwe organy Gminy Kraków rozsądnym terminie (przez okres ponad 8 lat) stosownych decyzji administracyjnych umożliwiających prowadzenie prac budowlanych, a nadto z tego powodu, że decyzja o pozwoleniu na budowę została skarżona przez Gminę Kraków.

W skardze sporządzonej przez radcę prawnego S. K. zaskarżonej decyzji zarzucili:

– naruszenie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że decyzja ustalająca kolejną dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a jedyną przesłanką jej wydania jest stwierdzenie faktu braku zakończenia budowy, niezależnie od jego przyczyn,

* art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na zasadność nałożenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2009,

* art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w sprawie zagospodarowania nieruchomości objętej sprawą wydana została ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa, utrzymana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, w przedmiocie ustalenia opłaty za rok 2006 r. Decyzja ta podlegała kontroli WSA w Krakowie (wyrok z dnia 15 lutego 2008r. sygn. IISA/Kr 543/07) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 843/08). Z wyroków wynika, że rok 2006 był "rokiem pierwszym" po bezskutecznym upływie terminu do zagospodarowania nieruchomości o którym mowa w art. 63 ust. 3 u.g.n. oraz, że możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości o ile nie został on przedłużony. Ponadto termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej poprzez jej zabudowę zgodnie z celem, na który została ona oddana w użytkowanie wieczyste nie jest zależny od istnienia decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej Sąd stwierdził, że instytucję ustalania dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy art. 62 do 65 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."). Przepis art. 62 ustawy stanowi, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z przepisu tego wynika zatem, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste można ustalić zarówno termin rozpoczęcia zabudowy, jak i zakończenia zabudowy. Z przepisu tego wypływa również wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy.

Z kolei przepis art. 63 ust. 1 ustawy stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego. Prowadzi to do wniosku, że wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 (terminu dodatkowego) oraz w art. 62 ( terminu zabudowy ustalonego w umowie, terminu przedłużonego) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne (liczba mnoga) obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Z przepisu tego wynikają dwie kwestie – po pierwsze: możliwość wielokrotnego obciążania użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną a po drugie: ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest zależne od uprzedniego ustalenia kwestii braku zawinienia użytkowania wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy.

Decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego". Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Jednocześnie nie w każdej sytuacji, gdy przepis zawiera sformułowanie "organ może" stanowi to o jego uznaniowym charakterze.

Zdaniem Sądu z analizy przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wynika, że "uznanie" organu dotyczy kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Zatem decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej.

Sąd podkreślił, że organ zwracał się do skarżących pismem z dnia 17 października 2008 r. o rozważenie możliwości przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ale nie uzyskał zgody skarżących co pośrednio wynika z pisma z dnia 21 lutego 2009 r.

Sąd wskazał na art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zdaniem Sądu przepis ten musi być odczytywany łącznie z wszystkimi innymi obowiązującymi przepisami prawa a to zgodnie z zasadą, że system prawa winien być spójny. Odczytując zatem art. 12 u.g.n. w szerszym kontekście niż tylko jego literalne brzmienie, Sąd stwierdził, że statuuje on zasadę, zgodnie z którą, zarówno Skarb Państwa jak i jednostki samorządu terytorialnego nie są uprawnione do swobodnego czy dowolnego decydowania o sposobie postępowania ze swoimi nieruchomościami. Wręcz przeciwnie – jeżeli określone przepisy nakładają nań obowiązki podjęcia określonych działań, (jak np. w przedmiotowej sprawie reagowania na brak zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste) zaniechanie wykonania tych obowiązków mogłoby się stać przyczyną zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez nieustalenie należności jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 623/06, że "ustalenie dodatkowych opłat ma charakter uznaniowy i może nastąpić w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości" oraz że "charakter uznaniowy decyzji w przedmiocie opłat dodatkowych zobowiązuje jednak organ do wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia". Gdyby, zdaniem Sądu przychylić się do tego poglądu NSA, którego konsekwencją jest obowiązek organu (podejmującego decyzję uznaniową) wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia, to uzasadnienie decyzji odpowiada tak interpretowanemu prawu.

Organy administracyjne szczegółowo wyjaśniły przyczyny podjęcia zaskarżonej decyzji.

W szczególności podkreśliły, że wspólnicy spółki winni byli wystąpić o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego w maju 2000 r., podczas gdy wniosek taki (niekompletny) złożony został dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, tj. w czerwcu 2003 r. Pozostawiony został zresztą bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku. Ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony dopiero 21 listopada 2003 r. W szczególności skarżący przez ponad rok od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko, dostarczając go dopiero 15 lutego 2005 r. Nie można zatem stwierdzić, aby ocena organu, że niedotrzymywanie przez wiele lat kolejnych terminów zagospodarowania nieruchomości, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy, stanowiło uzasadnioną podstawę nałożenia dodatkowej opłaty, naruszała przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podzielił pogląd WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 543/07 oraz NSA sygn. akt I OSK 843/08, zgodnie z którym możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości o ile nie został on przedłużony, bez konieczności badania przyczyn zawinienia lub braku zawinienia użytkownika wieczystego co do przyczyn niedotrzymania tego terminu.

W tej sytuacji zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 63 ust. 2 i 3, tj. braku wykazania związku z merytoryczną oceną podstaw do wymierzenia dodatkowej opłaty za 2009 rok a także zarzut naruszenia przepisów art. 75, 77, 84 w związku z art. 89 i 90 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie złożenia przed rozprawą dalszych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów, w sytuacji gdy postępowanie to jest ściśle związane z ustaleniem przyczyn niedochowania terminów zabudowy – nie są uzasadnione.

Zarzut, że nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w chwili wydania decyzji przez organ I Instancji nie rozpoczęto zabudowy (nie wybudowano fundamentów) przedmiotowej nieruchomości, mimo że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy takie fundamenty zostały wybudowane – również, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia. W przepisie art. 62 ust. 2 u.g.n. przewidziano możliwość ustalenia terminu jej zabudowy przez ustalenie terminu rozpoczęcia zabudowy, terminu jej zakończenia, jak też ustalenie i terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, a przepis art. 63 ust. 2 zawiera odesłanie do terminów, o których mowa w art. 62 oraz terminu dodatkowego, to niedotrzymanie któregokolwiek z ustalonych terminów, może stanowić podstawę do obciążenia użytkownika wieczystego dodatkowymi opłatami rocznymi. W sprawie wyznaczono termin rozpoczęcia zabudowy i jej zakończenia. Nawet jeżeli w dniu wydania decyzji przez organ I Instancji budowa została rozpoczęta (wybudowane zostały fundamenty), to nie ma to wpływu na możliwość wymierzenia dodatkowej opłaty, gdyż nie został zachowany termin do zakończenia zabudowy, którego niedochowanie jest samodzielną podstawą do orzeczenia o tej opłacie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 3, Sąd stwierdził, że zgodnie z tym przepisem wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. W ocenie Sądu dodatkowe opłaty roczne mogą być nakładane wielokrotnie. Ustawodawca w art. 63 ust. 3 przewiduje "opłatę za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania" oraz kolejne opłaty roczne. Wysokość "dodatkowej opłaty rocznej" wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Oznacza to zdaniem Sądu, że podstawą ustalenia wysokości opłaty za lata następujące po "roku pierwszym" zawsze jest wartość nieruchomości gruntowej ustalona na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, w latach "następnych" wzrasta natomiast stawka procentowa tej opłaty – o 10% co rok.

Nie jest też zasadny zarzut skargi, że po 2006 r. nie obowiązywały już żadne terminy zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Terminy te obowiązują na podstawie zawartej umowy i ewentualnych dokonanych przesunięć terminów aż do czasu rozpoczęcia i/lub zakończenia budowy. W żadnym wypadku nałożenie kary za "pierwszy rok" nie powoduje "wygaśnięcia" terminów ustalonych zgodnie z art. 62 i 63 u.g.n.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 63 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 1 polegający na przyjęciu przez organy, że opłaty za dany rok wnosi się do 31 marca każdego roku, a co za tym idzie można było wymierzyć opłatę dodatkowa za 2009 rok, choć rok ten jeszcze się nie skończył. Dla ustalenia opłaty dodatkowej wystarczy ustalenie, że nieruchomość nie została w terminie zabudowana. W roku 2009 nie została zakończona zabudowa nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego. W sierpniu 2009 r. stwierdzono jedynie, że na nieruchomości został wykonany wykop wielkopowierzchniowy, co nie jest równoznaczne nawet z wykonaniem fundamentów czyli rozpoczęciem zabudowy. Dlatego organ był uprawniony do orzeczenia o opłacie dodatkowej za 2009 r. w roku 2009.

Zdaniem Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

S. K. i L. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a jedyną przesłanką jej wydania jest stwierdzenie faktu braku zakończenia budowy, niezależnie od jego przyczyn;

– art. 63 ust. 2 u.g.n., poprzez przyjęcie, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej na użytkowników wieczystych nie jest uzależnione od ustalenia, że niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z winy użytkowników wieczystych, czyli de facto przez przyjęcie, że przewidziana w art. 63 ust. 2 u.g.n. sankcja typu finansowego wymierzana jest na zasadzie ryzyka, gdyż może być ona ustalona w sytuacji, gdy niedotrzymanie terminów zabudowy nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych, a nawet z przyczyn zawinionych przez organ wymierzający karę (takich jak przewlekłe prowadzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie uzyskania niezbędnych do rozpoczęcia inwestycji zgód budowlanych).

b/ naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

– art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności skutkujących niedotrzymaniem terminów zagospodarowania nieruchomości z uwagi na przyjęcie przez organ, że kwestia przyczyn niedotrzymania tych terminów nie ma żadnego znaczenie dla postępowania w przedmiocie ustalenia dodatkowych opłat rocznych;

– art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która gwarantuje stronie prawo do pełnego rozpoznania sprawy przez dwa kolejno po sobie orzekające organy administracji publicznej (z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ II instancji wnikliwego postępowania wyjaśniającego i bez uwzględnienia przez ten organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności);

– przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy (w zakresie zwłoki skarżących w przedłożeniu raportu oddziaływania na środowisko w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy), co skutkowało nieprawidłową oceną sprawy i uznaniem, że niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn zależnych od skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu II instancji oraz Sądu I instancji, wg dominującego stanowiska w doktrynie i orzecznictwie decyzja w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Również na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji, tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w orzecznictwie zwracano uwagę, że decyzja w sprawie wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych jest decyzją uznaniową. Pomimo zmiany stanu prawnego pogląd ten w dalszym ciągu zachowuje swoją aktualność.

Nie do pogodzenia z treścią przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n. jest stanowisko, że pomimo użycia w przepisie sformułowania "mogą być ustalone" decyzja ta ma w istocie charakter związany, a jedyną alternatywą dla obowiązku wyznaczania dodatkowych, opłat rocznych jest wystąpienie przez gminę z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego gruntu. Takie rozumienie omawianego przepisu, oparte na wyroku sygn. akt II SA/Kr 543/07, nadaje temu przepisowi zupełnie nową treść normatywną, całkowicie sprzeczną z jego literalnym brzmieniem oraz celem przedmiotowej regulacji, którym jest zmobilizowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązków nałożonych w umowie lub decyzji, a nie automatyczne sankcjonowanie samego faktu niedotrzymania określonego terminu zabudowy.

Podkreślono, że wyroki WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. II SA/Kr 543/07, oraz NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 843/08 nie mają charakteru wiążącego. Nie ma tu zastosowania przepis art. 153 p.p.s.a. W związku z tym powołanie się przez Kolegium oraz Sąd I instancji na treść tych wyroków przy odstąpieniu od badania przyczyn niedotrzymania terminów zabudowy przez użytkowników wieczystych i ich wpływu na zasadność ustalenia kolejnych dodatkowych opłat rocznych nie może przesądzać o prawidłowości podjętych rozstrzygnięć.

Podkreślono, że przepis art. 63 ust. 2 u.g.n. daje organom administracji publicznej narzędzie do mobilizowania użytkowników wieczystych do wykonywania obowiązków nałożonych umową użytkowania wieczystego, a więc obowiązków o charakterze cywilnoprawnym. Specyficzny charakter i cel tej opłaty powinien mieść podstawowe znaczenie przy interpretacji przedmiotowej normy.

Jakkolwiek w orzecznictwie podnosi się, że dodatkowe opłaty roczne są swoistą sankcją typu finansowego o charakterze dyscyplinującym, niemniej nie można tej instytucji utożsamiać z innymi sankcjami o charakterze administracyjnoprawnym, które organ obowiązany jest wymierzyć w przypadku wystąpienia odpowiednich przesłanek (np. kary administracyjnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia).

Tym samym nie można przyjmować, że jedyną i wyłączną przesłanką zastosowania dodatkowej opłaty rocznej jest fakt niedochowania określonych w umowie lub decyzji terminów zagospodarowania nieruchomości. Dyscyplinujący i fakultatywny charakter dodatkowej opłaty wskazuje, że podstawą jej zastosowania powinna być bardzo wnikliwa ocena każdej sprawy i ustalenie, że użytkownik wieczysty nie dotrzymuje terminów zabudowy z przyczyn od siebie zależnych, a wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej może wywrzeć mobilizujący efekt na użytkowniku wieczystym i przyśpieszyć wykonanie nałożonych na niego obowiązków. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie powinno być zatem dopuszczalne w sytuacjach, gdy istnieją obiektywne podstawy do przedłużenia wyznaczonych terminów zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1182/03, zwrócił na to uwagę stwierdzając, że decyzja o wymierzeniu opłaty dodatkowej z tytułu niezabudowania działki w ustalonym terminie ma charakter uznaniowy. Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności winny więc zbadać czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego.

Wskazano, że wyznaczanie terminu dodatkowego stanowi uprawnienie organu o charakterze cywilnoprawnym, jednak zdaniem skarżących nie powinno to skutkować całkowitym pominięciem tego przepisu przy badaniu przesłanek ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, tym bardziej że struktura przepisu art. 63 u.g.n. wskazuje na ścisłe powiązanie pomiędzy tymi regulacjami. Przepisy art. 62 i 63 ustawy o gospodarce tworzą kompleksową regulację określającą uprawnienia stron umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w przypadku wystąpienia przeszkód w zagospodarowaniu gruntu w terminach określonych w umowie. Charakterystyczna jest przy tym gradacja możliwych do zastosowania środków oraz ustalona kolejność ich stosowania. W pierwszej kolejności sygnalizacją problemów z dotrzymaniem terminów zagospodarowania nieruchomości pozostawia się użytkownikowi wieczystemu, który może wnioskować o przedłużenie ustalonych w umowie terminów, jeżeli nie może ich dotrzymać z przyczyn od siebie niezależnych. Następnie ustawa przenosi inicjatywą na organ, który w przypadku niedotrzymania poprzednich terminów może wyznaczyć termin dodatkowy i to zarówno w sytuacji, gdy wcześniej użytkownik wieczysty wnioskował o przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy, jak również, w sytuacji gdy taki wniosek nie był składany, lub gdy wniosek został złożony, ale nie został pozytywnie rozpatrzony. Wprawdzie ustawa nie określa przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego, niemniej podstawą do wyznaczenia terminu dodatkowego może być również wystąpienie okoliczności opisanych w art. 62 ust. 4 ustawy (w szczególności w wypadku braku złożenia wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego). Dopiero w ostatniej kolejności, po wyczerpaniu możliwości przewidzianych w art. 62 ust. 4 i 63 ust. 1 u.g.n., ustawa ta przyznaje organowi możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Zdaniem skarżących dodatkowa opłata roczna może być ustalona dopiero po stwierdzeniu przez organ prowadzący postępowanie, że w sprawie brak jest podstaw do przedłużenia terminu na wniosek użytkownika wieczystego oraz brak jest podstaw do wyznaczenia terminu dodatkowego, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.g.n. Nie jest przy tym wystarczające oparcie się na wcześniejszych oświadczeniach cywilnoprawnych organu (stanowiących negatywną odpowiedź na wniosek o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości lub negatywne stanowisko w zakresie wyznaczenia terminu dodatkowego), gdyż oświadczenia są elementem istniejącego pomiędzy stronami sporu o charakterze cywilnoprawnym co do prawidłowości wykonywania umowy. W każdym przypadku konieczna jest ponowna ocena sprawy przez pryzmat przepisów u.g.n. oraz zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania w postępowaniu słusznego interesu obywateli.

O ile w przypadku decyzji organu I instancji trudno oczekiwać obiektywnej oceny sytuacji z uwagi na fakt, że decyzję wydaje organ jednostki samorządu terytorialnego będącej jednocześnie stroną umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozostającą w sporze z użytkownikiem wieczystym, o tyle niezbędnym minimum wydaje się dokonanie oceny przez organ odwoławczy oraz kontrola dokonanej oceny przez orzekający w sprawie sąd administracyjny.

Przyjęte przez organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki rozumienie przesłanek wydania decyzji w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych oznacza, że kontrola prawidłowości i zasadności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej jest czysto pozorna, skoro ma się ona ograniczać wyłącznie do zestawienia ze sobą dwóch przesłanek, tj.: określonego w umowie, decyzji lub oświadczeniu gminy terminu zabudowy z faktem braku zagospodarowania oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości, z całkowitym pominięciem wszystkich innych okoliczności sprawy. Stanowisko takie pozbawia użytkowników wieczystych możliwości obrony swych praw na drodze postępowania odwoławczego oraz sądowoadministracyjnego, gdy nie zgadzają się oni z oceną organu.

Za prawidłowością kontrolowanych rozstrzygnięć nie może również przemawiać treść przepisów art. 12 u.g.n. oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obowiązek nałożenia należności publicznoprawnej powstaje bowiem dopiero po spełnieniu się określonych w ustawie przesłanek, co w tym przypadku nie nastąpiło z uwagi na wystąpienia podstaw do przedłużenia terminów zabudowy lub wyznaczenia terminu dodatkowego.

Interpretacja przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n. przyjęta przez organ II instancji oraz zaakceptowana przez Sąd I instancji, całkowicie odrywająca możliwość (a raczej konieczność) ustalenia dodatkowej opłaty od kwestii faktycznej i prawnej możliwości spełnienia nałożonego na użytkownika wieczystego obowiązku, prowadzi do uznania, że opłata ta ma ściśle represyjny, a nie dyscyplinujący charakter, a jej wymierzenie oparte jest na zasadzie ryzyka, a nie zawinienia. Tymczasem zasadą w przypadku odpowiedzialności za naruszenie określonych zakazów za niewykonanie nałożonych obowiązków zarówno w prawie cywilnym, karnym jak i w prawie administracyjnym jest zasada zawinienia. Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka jest lansowana wyjątkowo i musi wynikać wprost z przepisu prawa. Nie sposób natomiast uznać, że taka właśnie forma odpowiedzialności przewidziana została w przepisach art. 63–65 u.g.n.

W ocenie skarżących wydanie w przedmiotowej przez Kolegium rozstrzygnięcia bez dokonania jakiejkolwiek analizy istotnych dla sprawy okoliczności, tj. bez zbadania, czy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie terminów zagospodarowania nieruchomości lub wyznaczenie terminu stanowi poważne naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która gwarantuje stronie prawo do pełnego rozpoznania sprawy przez dwa organy administracji publicznej. Okoliczność ta powinna skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji przez sąd administracyjny z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Zdaniem strony skarżącej Sąd naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy, ponieważ w sposób nieprawidłowy ustalił i przedstawił stan faktyczny sprawy, co mogło mieć wpływ na ocenę całokształtu sprawy i treść zapadłego rozstrzygnięcia. Dotyczy to w szczególności okoliczności mających przemawiać za przyjęciem, że niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z winy skarżących. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego w dniu 27 maja 2000 r. W tym momencie już od ponad dwóch lat toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 lutego 1998 r.) dla inwestycji przewidzianej w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji brak było podstaw do składania odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i podejmowania prac koncepcyjnych związanych z inwestycją. Zgodnie bowiem z ustaleniami poczynionymi przed nabyciem działki skarżący mieli oprzeć się na decyzji WZiZT uzyskanej przez spółkę Super Krak S. A. Oczekiwanie przez skarżących na wydanie decyzji WZiZT procedowanej na wniosek poprzedniego użytkownika wieczystego było zatem działaniem racjonalnym i w danych okolicznościach faktycznych w pełni uzasadnionym zarówno z punktu widzenia rachunku ekonomicznego (brak konieczności sporządzania własnych kosztownych analiz i koncepcji) jak i z uwagi na przewidywany czas uzyskania tej decyzji (postępowania trwało już ponad dwa lata i zbliżało się do zakończenia).

Nieuzasadnione jest również stanowisko Sądu I instancji w kwestii braku dochowania przez powodów należytej staranności w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na złożenie wymaganego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko dopiero po roku od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem skarżący nie mogli przedłożyć raportu, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie stwierdził obowiązku wykonania takiego opracowania oraz nie określił jego zakresu, co następowało w formie postanowienia po uzyskaniu opinii właściwych merytorycznie organów. W przedmiotowej sprawie urząd dopiero po 5 miesiącach od złożenia przez skarżących wniosku o ustalenie warunków zabudowy wystąpił do właściwych merytorycznie organów (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK) o informację, czy planowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Pomimo tego, że na początku czerwca 2004 roku organ prowadzący sprawę uzyskał informacją o konieczności sporządzenia w przedmiotowej sprawnie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, to prawidłowe postanowienie o obowiązku sporządzenia raportu organ wydał dopiero w grudniu 2004 r. (kiedy to sprostował wydane w dniu 29 lipca 2004 r. postanowienie zawierające błędy uniemożliwiające wykonanie przez skarżących żądanego raportu), czyli ponad rok od złożenia przez skarżących wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest przy tym prawdą, że powodowie przez wiele miesięcy zwlekali z przedłożeniem żądanego raportu. Raport został przedłożony w dniu 15 lutego 2005 r., czyli niespełna 2 miesiące po wydaniu przez organ postanowienia prostującego omyłki w poprzednim postanowieniu nakładającym obowiązek przedłożenia raportu.

Ponadto skarżący wnieśli o rozważenie możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie zgodności przepisów art. 62 i art. 63 ust. 1 i 2 u.g.n. (w tym przyjętej w niniejszej sprawie interpretacji tych przepisów) z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności z przepisem art. 2 Konstytucji wyrażającym zasadę praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty dotyczące błędnej wykładni przepisów art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n. koncentrują się na dwóch zagadnieniach:

po pierwsze – czy decyzja w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego wydawana jest przez organ w ramach uznania administracyjnego;

po drugie – czy możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego umownie terminu zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 4 oraz art. 63 ust. 1 u.g.n. termin zagospodarowania nieruchomości jest ustalany w umowie, przy czym może być on przedłużony bądź organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku niedotrzymania któregokolwiek z wymienionych terminów (pierwotnego, przedłużonego, dodatkowego), właściwy organ – stosownie do art. 63 ust. 2 u.g.n. – może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzja ustalająca opłatę dodatkową nie ma charakteru uznaniowego, tym samym nie zgodził się z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 23 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 623/06, że charakter uznaniowy decyzji w przedmiocie opłat dodatkowych zobowiązuje organ do wyczerpującego wyjaśnienia powodów jej podjęcia.

Ponadto uznał, że możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia niedotrzymania terminu zagospodarowania, bez konieczności badania przyczyn przekroczenia tego terminu przez użytkownika wieczystego.

Powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego stanowiło kontynuację stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem sygn. akt I OSK 843/08 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2008 r. wydanego w sprawie dotyczącej ustalenia pierwszej opłaty za rok 2006 z tytułu niedochowania przez skarżących terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnię omawianych przepisów zakwestionowano w skardze kasacyjnej, podnosząc trafnie, że według ustaleń doktryny oraz przeważającej części judykatury decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną wydawana jest w ramach uznania administracyjnego (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 370–371; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak-Kucharczyk, Lex a Wolters Kluwer 2013, s. 356; Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009, pod red. D. Pęchorzewskiego, s. 194; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, C.H. Beck 2009, s. 255).

Zaznaczyć należy, że w zakresie dodatkowych opłat rocznych już w poprzednim stanie prawnym (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) NSA w wyroku z dnia 22 września 1993 r. (sygn. akt I SA 4/93) stwierdził, że organ administracji działając według uznania ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, "byle wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy".

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 października 1994 r., U 1/94 nawiązując do powyższego wyroku NSA wskazał, że regulacja art. 45 ust. 1 cyt. ustawy, oznacza pozostawienie właściwym organom wyboru określonego zachowania, mieszczącego się pomiędzy decyzją o wprowadzeniu dodatkowej opłaty rocznej, a nieskorzystaniem z takiej możliwości.

Z kolei SN w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt III CZP 116/08) przyjął, że dodatkowa opłata roczna stanowi swoistą sankcję typu finansowego, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter uznaniowy.

W aktualnym stanie prawnym w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazano na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. akcentując, że samo przekroczenie terminów zabudowy nie powoduje skutku w postaci obligatoryjnego ustalenia i poboru opłat dodatkowych. W konsekwencji sądy zwracały uwagę na dyscyplinujący charakter omawianej sankcji oraz potrzebę rozważenia przez organ orzekający w takich sprawach wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, m.in. dotyczących tego, czy zachodziły przesłanki do przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości lub wyznaczenia terminu dodatkowego. Stwierdzono również obowiązek wyjaśnienia przez organ podawanych przez użytkowników wieczystych przyczyn niedochowania ustalonych terminów zabudowy nieruchomości, związanych np. z utrudnieniami w rozpoczęciu lub realizacji inwestycji (np. wyroki NSA: z 17.05.2007 r. sygn. I OSK 623/06, z 03.09.2009 r. sygn. I OSK 1229/08; wyroki WSA z: 15.11.2004 r. sygn. II SA/Po 2196/02, 23.02.2005 r. sygn. SA/Sz 1182/03, 07.05.2008 r. sygn. II SA/Wr 356/07, 06.05.2009 r. sygn. II SA/Sz 195/09, 21.04.2009 r. sygn. II SA/Kr 294/09, 06.01.2010 r. sygn. II SA/Sz 1221/09).

Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego.

Zauważyć jednocześnie trzeba, że Sąd Wojewódzki negując w zaskarżonym wyroku uznaniowy charakter decyzji wydawanej w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej, nie przedstawił argumentów, które w kontekście wykładni omawianego przepisu byłyby przekonujące.

Odnosząc się do tej kwestii warto więc zaakcentować za przedstawicielami doktryny, że w procesie stosowania prawa wyodrębnia się etap, który wiąże się z ustaleniem konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanego przepisu prawa. Konsekwencje te mogą polegać na określonym z góry przez normę skutku prawnym (brak uznania) albo też może zaistnieć możliwość wyboru przez organ skutku prawnego, przewidzianego w tej normie (czyli uznania) (v. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 50–57). Z takim ujmowaniem uznania wiąże się też inna wypowiedź, zgodnie z którą, uznanie występuje wówczas, gdy norma prawna nie determinuje konsekwencji prawnych w sposób jednoznaczny, lecz wyraźnie pozostawia dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Wskazuje się przy tym, że przepisy prawne w różny sposób formułują upoważnienie organu do wyboru następstwa prawnego. Najczęściej jest to dokonywane poprzez użycie zwrotu "może", bądź ustawodawca formułuje np. upoważnienie do uznania poprzez wskazanie obowiązku zastosowania jednego z dwóch lub więcej równoprawnych rozwiązań (zob. M. Jaśkowska w: System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, tom 1, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, s. 260, 265–266).

W świetle powyższych uwag uzasadniona jest więc taka interpretacja przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą, użyty zwrot "mogą być ustalone" oznacza kompetencję organu do orzekania o dodatkowych opłatach rocznych obciążających użytkownika wieczystego w warunkach uznania administracyjnego.

Stwierdzony natomiast przez Sąd Wojewódzki fakultatywny charakter analizowanej decyzji w istocie powyższą konkluzję potwierdza.

Z wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem istotna konsekwencja zróżnicowania sytuacji, w której organ administracji działa na podstawie uznania lub wydaje decyzję "fakultatywną", zważywszy, że według znaczenia słownikowego wyraz "fakultatywny" oznacza: "pozostawiony do wyboru, nie obowiązujący, możliwy, dowolny" (Słownik języka polskiego, pod red. prof. M. Szymczaka, PWN Warszawa 1978).

Niezależnie od literalnego brzmienia art. 63 ust. 2 u.g.n. właściwe rozumienie tego przepisu wymaga uwzględnienia również systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni. Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, analiza przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie prowadzi do wniosku, że "uznanie organu dotyczy tylko dokonania wyboru: (1) czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, (2) czy ewentualnie ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne (...)".

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że analizowana sankcja w postaci dodatkowej opłaty rocznej jest nakładana przez właściwy organ na użytkownika wieczystego w związku z istnieniem umowy cywilnoprawnej co do oddania gruntu gminnego w użytkowanie wieczyste (art. 232 § 1 k.c.).

Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 239 § 2 k.c., w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy.

Termin ustalany w umowie może być przedłużony na wniosek użytkownika, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (art. 62 ust. 4 u.g.n.). Przedłużenie terminu odbywa się w drodze zmiany umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W przypadku odmowy przedłużenia terminu użytkownik wieczysty może wystąpić przeciwko właścicielowi gruntu z powództwem o nakazanie mu złożenia oświadczenia woli.

Natomiast w myśl art. 33 ust. 3 u.g.n., właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowanie wieczystego przed upływem ustalonego okresu, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie.

Przepis ten odwołuje się do art. 240 k.c., który nie nakłada obowiązku rozwiązania umowy w każdym przypadku korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w tym niewzniesienia budynków i urządzeń w terminie, a jedynie umożliwia rozwiązanie umowy z tych przyczyn.

Przepis art. 33 ust. 3 u.g.n. nie wyklucza możliwości zgodnego rozwiązania umowy wieczystego użytkowania przez jej strony bądź wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez użytkownika wieczystego, do czego nawiązuje art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

W piśmiennictwie wskazuje się, że umowa nie może być rozwiązana, jeśli korzystanie z nieruchomości w sposób inny niż przewidziany w umowie, a w szczególności niezabudowanie nieruchomości w terminie, wynika z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego (zob. Bończak-Kucharczyk, op. cit., s. 223–224 i powołane tam orzeczenia sądowe; G. Bieniek, op. cit., s. 244–245).

Niezależnie od uprawnień w zakresie możliwości przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od użytkownika (art. 62 ust. 4 u.g.n.), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n.

Wyznaczenie terminu dodatkowego jest uznaniową czynnością właściwego organu, który działa z urzędu, niezależnie od wniosku użytkownika bądź w związku z wnioskiem nieuwzględnionym w trybie art. 62 ust. 4 u.g.n. Przyjmuje się, że termin ten może być wyznaczony z przyczyn niezależnych, a także zależnych od użytkownika. Wobec braku wyraźnej regulacji co do formy w jakiej powinno się to odbyć, przyjmuje się, że wymagana jest zmiana terminu umowy w trybie cywilnoprawnym (zob. Bończak-Kucharczyk, op. cit., s. 355; G. Bieniek i S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis, wyd. 3, Warszawa 2006, s. 768).

W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, że zasadność negatywnego rozstrzygnięcia co do wyznaczenia terminu dodatkowego może być kwestionowana w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie dodatkowej opłaty rocznej (zob. B. Wierzbowski, Gospodarka nieruchomościami. Podstawy prawne, wyd. 1, Warszawa 2010, s. 152).

W świetle przedstawionych uwag należało przyjąć, że wprawdzie zachowanie ustalonego terminu zagospodarowania nieruchomości jest obowiązkiem użytkownika wieczystego, to również organ powinien wykorzystać takie dostępne mu środki, które są niezbędne dla zapewnienia realizacji celu określonego w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Niewątpliwie jednym z takich środków jest możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego, gdy dojdzie już do niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, a jednocześnie zachodzą okoliczności sprawy wskazujące na to, że takie działanie przyniesie efekty.

Założyć więc należy, że możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego to nie tylko sfera uznania właściwego organu, ale też obowiązek reagowania na sytuacje stwarzające zagrożenie dla terminowego zagospodarowania nieruchomości.

W konsekwencji aktywność organu w tym zakresie powinna podlegać pośrednio ocenie przy sądowej kontroli decyzji w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W przeciwnym razie zbyt szeroka dyskrecjonalność działań organu administracji byłaby nie do pogodzenia z cywilnoprawnym charakterem instytucji użytkowania wieczystego.

Nie tracąc z pola widzenia zadań, jakie muszą być realizowane przez podmioty publiczne gospodarujące nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, jednocześnie zapewnić należy ochronę interesu użytkownika wieczystego w ramach jego sankcyjnej odpowiedzialności za niedotrzymanie ustalonego umownie terminu zagospodarowania nieruchomości.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że doktrynalnie sankcja administracyjna definiowana jest jako dolegliwość stosowana przez organ administracji za naruszenie normy prawa administracyjnego.

W piśmiennictwie wskazuje się, że sankcje mają być gwarantem działań pożądanych, określonych normami przynależnymi do prawa administracyjnego materialnego a podmiotami, które mają owe działania realizować, będą osoby temu prawu poddane. Nakładanie sankcji uznaje się za element stosowania prawa administracyjnego, przy czym ich zastosowanie będzie zawsze leżało po stronie organu reprezentującego władztwo państwowe.

Zasadniczo powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się więc do ustalenia, czy oznaczone zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej doprowadził do ukształtowania poglądu o automatyzmie sankcji administracyjnej.

Tymczasem w doktrynie zwraca się uwagę, że odpowiedzialność obiektywna nie jest tożsama z odpowiedzialnością absolutną, co oznacza, że sprawca może się zwolnić od odpowiedzialności, jeżeli zachodzą okoliczności egzoneracyjne. (por. System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, tom 7, s. 633–649, tom 2 s. 370–378).

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że przewidziana w art. 63 ust. 2 u.g.n. dodatkowa opłata roczna nie ma charakteru typowej sankcji administracyjnej bowiem przesłanką jej zastosowania przez organ administracji publicznej jest niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości, a więc niewywiązywanie się użytkownika wieczystego z obowiązku ustalonego w ramach umowy cywilnoprawnej.

Skoro opłata dodatkowa zasadniczo ma służyć dyscyplinująco na wykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązków związanych z zabudową terenu – to istotne jest zbadanie przyczyn opóźnienia realizacji umowy. Konieczne jest zatem ustalenie czy istniały okoliczności warunkujące zmianę terminu zagospodarowania terenu. Należy mieć też na uwadze, że jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy. Sam fakt niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego nie może stanowić automatycznie podstawy do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 63 ust. 2 u.g.n.

Zastosowanie wymienionej opłaty nie jest więc dopuszczalne gdy opóźnienie w zagospodarowaniu nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego i uzasadnione byłoby przedłużenie terminu lub wyznaczenie terminu dodatkowego w celu realizacji umowy.

Konieczność zagwarantowania standardów konstytucyjnych sprawia, że kontrola legalności decyzji nakładającej na użytkownika wieczystego sankcję w postaci dodatkowej opłaty rocznej nie może być ograniczona tylko do sprawdzenia ustaleń dotyczących tego, czy przekroczony został termin zagospodarowania (zabudowy) terenu. Użytkownik wieczysty musi mieć zagwarantowaną możliwość obrony swojego interesu i wykazania okoliczności dotyczących przyczyn opóźnienia realizacji obowiązków wynikających z umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

Nie do zaakceptowania jest więc stanowisko organów administracji oraz Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym ustalenie opłaty dodatkowej nie musi być poprzedzone zweryfikowaniem zarzutów co do tego, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Takie ograniczanie kontroli decyzji w przedmiocie opłaty dodatkowej jest tym bardziej niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ orzekający o zastosowaniu tej sankcji jest jednocześnie podmiotem, który w ramach cywilnoprawnych uprawnień właściciela gruntu decyduje o ewentualnym przedłużeniu terminu zagospodarowania nieruchomości, bądź wyznaczeniu terminu dodatkowego.

Ponadto należy zauważyć, że decyzje o charakterze uznaniowym podlegają tak jak wszystkie inne decyzje, kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych zakres tej kontroli jest różnie ujmowany, to nie ulega wątpliwości, że w omawianym kontekście pojęcie zgodności z prawem jest rozumiane bardzo szeroko. Poza badaniem podstaw prawnych i faktycznych sądy kontrolują, w przypadku decyzji opartych na uznaniu, przestrzeganie przez organy dyrektyw wyboru, zawartych w przepisach. Stwarza to niejednokrotnie szerokie możliwości kontrolne ze względu na zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela wynikającą z art. 7 k.p.a. Sądy administracyjne podkreślają także znaczenie innych zasad, w tym konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady proporcjonalności. Według części orzeczeń kontrola decyzji uznaniowych obejmować musi również badanie, czy nie nastąpiło przekroczenie granic uznania przy wydawaniu decyzji (System prawa administracyjnego, op. cit. Tom I, s. 285–291).

Przedstawione uwagi – zdaniem Składu orzekającego – trafnie przedstawiają zasadnicze kryteria, którymi należy się kierować przy rozpatrywaniu skarg na decyzje wydane przez organ w ramach uznania.

Końcowo warto odnotować wypowiedź wskazującą, że decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono – w zgodzie z art. 7 k.p.a. – wybór danego rozstrzygnięcia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, wyd. C.H. Beck, s. 378).

Skoro wydane w niniejszej sprawie decyzje przez organy obu instancji omówionym wymogom nie odpowiadały, to niezasadne było oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki. Wykazane powyżej naruszenie przepisów prawa materialnego skutkowało przyjęciem przez organy administracji niewłaściwego kierunku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, co skutkowało tym, że nie ustalone zostały istotne okoliczności sprawy. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 138 § 2 K.p.a. Trafny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu wyroku ustalenia i rozważania co do przyczyn niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, wskazując na zawinione opóźnienia w działaniach skarżących związanych z postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd wykazał się niekonsekwencją. Z jednej bowiem strony przyjął, że możliwość ustalenia opłaty dodatkowej uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zagospodarowania nieruchomości, z drugiej natomiast strony wypowiedział się co do przyczyn zaistniałego opóźnienia mimo, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone, a organy nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie istotnych okoliczności sprawy.

Z tych wszystkich względów należało orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji wydanych przez organy obu instancji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.