Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 228/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 32-35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. T. (skarżący) jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.): zezwolił Burmistrzowi Miasta [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka drogi gminnej nr [...] ulicy K. w [...] wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej" obręb [...] gm. Miasto [...], na działkach o nr ew. 966/2, 967/1, 967/2, 964/4, 965/4 (pkt 1 decyzji); zatwierdził projekt budowlany pn.: "Rozbudowa odcinka drogi gminnej nr [...] ulicy K. w [...] wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej" (pkt 2 decyzji); zatwierdził na potrzeby inwestycji podział działki o nr ew. 964/2 na działki o nr ew. 964/3, 964/4 oraz działki o nr ew. 965/2 na działki o nr ew. 965/3, 965/4, przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem ewidencyjnym: [...] w dniu 1 października 2019 r. (pkt 3 decyzji); stwierdził, że działka o nr ew. 966/2 wydzielona linią rozgraniczającą teren planowanej inwestycji na mocy niniejszej decyzji stała się własnością Gminy Miasta [...] z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (pkt 4 decyzji); określił termin wydania nieruchomości (pkt 5 decyzji); ustalił obowiązek budowy sieci uzbrojenia terenu oraz zezwolił na wykonanie w/w obowiązków, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działkach o nr ew. 901/1 i 949/2 (pkt 6 decyzji); dla realizacji obowiązków wskazanych w pkt 6 określił ograniczenia w korzystaniu z działek o nr ew. 901/1 i 949/2 (pkt 7 decyzji); ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 8 decyzji); ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii (pkt 9 decyzji); ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 10 decyzji); ustalił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (pkt 11 decyzji). Integralną część decyzji stanowią: mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, w tym linie rozgraniczające teren inwestycji; mapa w skali 1:500 - jedn. ewid. [...], obr. [...] zawierająca projekt podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek; projekt budowlany (tom I).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 23 grudnia 2019 r. zarządca drogi - Burmistrz Miasta [...] (inwestor) złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka drogi gminnej nr [...] ulicy K. w [...] wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej".

Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotową inwestycję drogową rozpoznano na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosując przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w brzmieniu sprzed 13 września 2019 r.

Organ I instancji podał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej o nawierzchni z kostki betonowej, budowę obustronnych poboczy, budowę zatoki postojowej dla samochodów osobowych, przebudowę i budowę zjazdów indywidualnych do działek sąsiadujących z inwestycją, przebudowę zjazdów publicznych, budowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia ulicznego, przebudowę napowietrznej sieci elektroenergetycznej, zabezpieczenie i rektyfikację elementów uzbrojenia terenu, rozbiórkę ogrodzenia, wydzielenie terenu pod projektowany pas drogowy, zmianę ukształtowania wysokościowego terenu. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęte zostały następujące parametry techniczne drogi gminnej po rozbudowie: klasa techniczna drogi: D (dojazdowa); kategoria obciążenia ruchem KR2; ilość pasów ruchu: 1; szerokość pasa ruchu: 3,5 m; droga jednojezdniowa, jednokierunkowa; dopuszczalne obciążenie na oś: 100 kN; prędkość projektowa: Vp=30 km/h; długość projektowanego odcinka drogi: 144,71 mb. Odwodnienie planowanej drogi realizowane będzie za pomocą projektowanych spadków poprzecznych i podłużnych oraz wpustów z przy kanalikami do projektowanego kolektora kanalizacji deszczowej, która włączona zostanie do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa podlega uregulowaniom specustawy drogowej. Następnie organ podał, że wraz z wnioskiem inwestor przedłożył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, w tym mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także projekt budowlany, spełniający wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, opracowany i sprawdzony przez uprawnionych projektantów, legitymujących się zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami. Zgodnie z art. 20 ust. 4 u.p.b., do projektu dołączono oświadczenie projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor udokumentował spełnienie obowiązku określonego w art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, przekładając opinię Zarządu Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Ponadto dołączone zostały pisma potwierdzające wystąpienie o wydanie opinii do Zarządu Powiatu [...] i Burmistrza Miasta [...], które to organy w ustawowym terminie nie zajęły stanowiska, co traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Przedłożona została również opinia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 grudnia 2019 r. znak: [...]. Ze względu na przebieg inwestycji, w odniesieniu do pozostałych opinii, wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, we wniosku inwestor zamieścił stosowną informację, iż nie są wymagane. Zgodnie z treścią art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy drogowej zarządca drogi określił, nieruchomości i ich części, które przejdą na rzecz Gminy Miasta [...] oraz zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3b ustawy określił nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone. Inwestor przedłożył również decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 4 września 2019 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Przebudowa ulic miejskich B., K., R., W. i odcinków ulic S., R., G., rozbudowa ul. K. i ul. G., remont ul. W. i odcinków ulic S., R., G., budowa łącznika pomiędzy ul. G. i ul. Ś. oraz budowa kanalizacji deszczowej w [...]", która została przeniesiona na rzecz Burmistrza Miasta [...] decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...]. Przedmiotowy projekt budowlany został uzgodniony na naradzie koordynacyjnej zorganizowanej przez Starostę [...].

W ocenie organu I instancji spełnione zostały wymogi proceduralne określone w specustawie drogowej.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji streścił przebieg postępowania oraz przedstawił zastrzeżenia skarżącego sformułowane w kolejnych pismach oraz stanowisko organu i inwestora odnośnie tych zastrzeżeń. W ocenie organu zarzuty i zastrzeżenia wniesione przez skarżącego nie wskazują na wadliwość rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, ani na naruszenie obowiązujących przepisów.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzuty dotyczące braku podstaw stosowania w sprawie specustawy drogowej, niedopełnienia przez Burmistrza obowiązku zamieszczenia stosownych obwieszczeń o wszczęciu postępowania, błędów przy projektowaniu kanalizacji deszczowej, niezakwestionowania przez organ I instancji karty informacyjnej przedsięwzięcia, na podstawie której wydana została w sprawie decyzja środowiskowa oraz samej decyzji środowiskowej, ponadto faktu, że ulica nie spełnia warunków tak dużego zwiększenia natężenia ruchu, a także braku rozważenia alternatywnej trasy inwestycji zgodnie z projektem z 1971 r.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kompetencje organu II instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą, organy administracyjne powinny działać wnikliwie, prowadząc wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia prawdy obiektywnej, a fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia powinny zostać w miarę możliwości bezsprzecznie ustalone. Obowiązek ten wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów k.p.a, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Przechodząc do analizy wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), a także organy właściwe w tych sprawach. Przedmiotem rozpoznania jest rozbudowa odcinka drogi gminnej nr [...] klasy D (dojazdowa), która zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. stanowi jedną z kategorii dróg publicznych, co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie przepisów specustawy drogowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Stosownie do art. 11b ust. 1 specustawy drogowej właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Treść wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej reguluje art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, który stanowi, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (pkt 1); analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (pkt 2); mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 3); określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (pkt 3a); określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone (pkt 3b); określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (pkt 4); cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), aktualnym na dzień opracowania projektu (pkt 5); opinie właściwych organów (pkt 8) oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (pkt 9).

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie nałożone omawianą ustawą wymogi. Organ wskazał ponadto, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera odpowiednie oświadczenie projektantów i sprawdzających o zgodności projektu z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został również uzgodniony na naradzie koordynacyjnej.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja u.p.b., jednak zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26 - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli prowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia, stwierdzając, że nie naruszono w tym zakresie przepisów prawa.

W ocenie organu odwoławczego, przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały zachowane wymogi proceduralne, ustalone w specustawie drogowej. O wszczęciu postępowania zainteresowane strony, zgodnie z treścią art. 11d ust. 5 specustawy drogowej zostały powiadomione w drodze obwieszczenia poprzez wywieszenie obwieszczeń: na tablicy ogłoszeń oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] na okres 14 dni od dnia 31 stycznia 2020 r., na tablicy ogłoszeń oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...] na okres 14 dni od dnia 31 stycznia 2020 r., oraz opublikowanie w prasie lokalnej tj. w dzienniku "[...]" w dniu 31 stycznia 2020 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało ponadto wysłane do wnioskodawcy oraz dotychczasowym właścicielom nieruchomości za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. W szczególności w decyzji wyszczególniono numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod pas drogowy, a także działki w stosunku do których wprowadzono tymczasowe ograniczenia w korzystaniu (teren niezbędny dla obiektów budowlanych). Decyzja zawiera ponadto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wraz z określeniem ich kategorii oraz określa linie rozgraniczające teren inwestycji (załącznik nr 1 do decyzji) i linie podziału nieruchomości (załącznik nr 2 do decyzji), który to podział przedmiotowa decyzja zatwierdza w pkt 3 na podstawie dokumentu przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany i określono nieruchomości, które stają się własnością Gminy Miasta [...]. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Zgodnie z treścią art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poinformowano strony w drodze obwieszczenia poprzez wywieszenie obwieszczeń: na tablicy ogłoszeń oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] na okres 14 dni od dnia 18 czerwca 2020 r., na tablicy ogłoszeń oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...] na okres 14 dni od dnia 18 czerwca 2020 r., opublikowanie w prasie lokalnej tj. w dzienniku "[...]" w dniu 18 czerwca 2020 r. Ponadto decyzja została wysłana do inwestora za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Do dotychczasowych właścicieli nieruchomości, wskazanych w katastrze nieruchomości, wysłane zostało zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 18 czerwca 2020 r., również za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymagania w zakresie kompletności i zawartości wniosku, a organ po dopełnieniu wskazanych powyżej wymogów wydał decyzję zgodną z regulacjami art. 11f ust. 1 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowym założeniem, jakie legło u podstaw uchwalania specustawy drogowej, była konieczność - z uwagi na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości - połączenia dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. W uzasadnieniu projektu ustawy prawodawca wskazał wprost, że głównym jego celem było "wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwolą na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem inwestycji drogowych. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg publicznych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju". Tak więc ustawa, na podstawie której wydawana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a która ma służyć poprawie bezpieczeństwa i komfortu jej użytkowników, także samych właścicieli działek przy niej położonych, ma na celu zachowanie proporcji między interesem publicznym inwestora - właściwego zarządcy drogi, a ingerencją w sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości przez które przebiegać ma dana inwestycja. Niewątpliwie jednak interes publiczny niejednokrotnie ma znacznie większe znaczenie niż interes pojedynczej jednostki i właściciel danej nieruchomości może dochodzić swoich praw na etapie postępowania następnego po postępowaniu polegającym na wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. postępowania odszkodowawczego. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza interesu prawnego tej jednostki w sposób niezgodny z prawem. Organ rozpoznający wniosek inwestora nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Powyższe oznacza, że organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Co więcej, organ rozpoznający wniosek nie ma ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji, ani nie może ingerować w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Na poparcie powyższego organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy wskazał, że część zarzutów podniesionych w odwołaniu była już podnoszona na etapie postępowania przed organem I instancji. Skarżący skierował do organu I instancji wiele pism, a organ na wszystkie udzielił wyczerpujących odpowiedzi. Ponadto wyjaśnienia te zostały umieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy po analizie całości akt sprawy, w tym pism i udzielonych wyjaśnień stwierdził, że w całości je akceptuje, wobec czego uznał za zbędne ich powielanie w uzasadnieniu. Niemniej jednak odpowiadając na zarzut braku podstaw zastosowania specustawy drogowej organ odwoławczy wyjaśnił, że to od inwestora - właściwego zarządcy danej drogi zależy, czy skorzysta on procesu inwestycyjnego w oparciu o u.p.b. i uzyska pozwolenie na budowę, czy też skorzysta on ze specustawy drogowej i na jej podstawie uzyska decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Warunkiem koniecznym do skorzystania z drugiej możliwości jest wymóg, aby inwestycja związana z drogą dotyczyła drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z drogą publiczną kategorii drogi gminnej więc inwestor miał możliwość skorzystania ze specustawy drogowej, co też uczynił.

Odnosząc się do zarzutów, że wystąpiły błędy przy projektowaniu kanalizacji deszczowej, oraz że "projekt jest zmanipulowany i niekompletny" organ odwoławczy stwierdził, że są one niezasadne. Analiza całego projektu budowlanego, w tym rysunku projektu zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić jednoznacznie, że na ul. K. znajduje się już istniejąca kanalizacja deszczowa, która odprowadza wodę zarówno z tej ulicy, jak i budynków znajdujących się w pobliżu. Jednak w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji oraz zapewnieniem odpowiednich warunków technicznych koniecznym staje się zaprojektowanie nowego, dodatkowego odcinka kanalizacji deszczowej, który zbierał będzie wodę wyłącznie z rozbudowywanej drogi. W projekcie budowlanym znajduje się opracowanie dotyczące kanalizacji deszczowej, które przedstawia szczegółowe rozwiązania. Opracowanie to, podobnie jak cały projekt budowlany, zostało sporządzone i sprawdzone przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w aktach organu I instancji zalegają dwie ostateczne decyzje wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], z których wynika, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane taką decyzją przy ocenie całości inwestycji pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi bowiem, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Organy te nie są również uprawnione do kwestionowania takich decyzji pod kątem ich legalności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Odpowiadając na zarzut, że "ulica nie ma warunków na tak duże zwiększenie natężenia ruchu", organ odwoławczy wyjaśnił, że do właściwego zarządcy drogi należy obowiązek utrzymania danej drogi we właściwym stanie technicznym, odpowiadającym wymaganiom stawianym przez przepisy obowiązującego prawa, w tym również dbanie o bezpieczeństwo. Dlatego też organ wskazał, że w projekcie budowlanym zalega opracowanie pod nazwą "projekt zmiany organizacji ruchu w związku z przebudową ulic miejskich ul. B., ul. K., ul. R., ul. W. i odcinków ul. S., ul. R., remontów ul. W. i odcinków ul. S., ul. R., a także przebudową odcinka ul. G. w [...]". Opracowanie to zostało zaopiniowane pozytywnie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w dniu 17 grudnia 2019 r. Ponadto stała zmiana organizacji ruchu została zaakceptowana przez Starostę [...] pismem z dnia 17 grudnia 2019 r.

Ustosunkowując się do wniosku o "wyjaśnienie dotyczące garaży znajdujących się w pasie drogowym" organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do zaskarżonej decyzji, stanowiącym mapę z proponowanym przebiegiem drogi, linie rozgraniczające teren inwestycji, będące jednocześnie liniami projektowanego pasa drogowego zostały oznaczone linią przerywaną koloru zielonego. Linia ta w rejonie garaży, o których wspomina skarżący pokrywa się z linią istniejącego pasa drogowego, oznaczoną na mapie kolorem fioletowym (linia przerywana). Organ nie znalazł więc aprobaty dla twierdzenia, że jakikolwiek obiekt budowlany znajduje się w istniejącym, czy projektowanym pasie drogowym. Ponadto z całości dokumentacji wynika, że projekt rozbudowy ul. K. jest jedynie fragmentem większego zadania. Zarówno decyzja środowiskowa, jak i projekt zmiany organizacji ruchu wskazują, że roboty budowlane będą dotyczyć większej liczby ulic w centrum [...]. Z dokumentów tych wynika m. in., że odcinek ul. K. prowadzący od ul. B. w kierunku wschodnim zostanie połączony z ul. S. z jednoznacznym wprowadzeniem ruchu jednokierunkowego zaczynającego się od ul. B.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i domagając się powołania biegłego, który wyda opinię "czy można pominąć jedną z łączonych ulic, mimo że połączenie wymaga jej rozbudowy", a także o obciążenie organu odwoławczego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że nie został zachowany obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a., a to dlatego że w zaskarżonej decyzji odnośnie kanalizacji deszczowej organ wyjaśnił, że dokumentacja zawiera nowy projektowany odcinek kanalizacji deszczowej (jednak go nie wskazuje). Decyzja pomija natomiast fakt, że kanalizacja którą Mapa Z1 (będąca częścią projektu) pokazuje jako projektowana, w rzeczywistości istnieje. Potwierdza to pismo Starosty Powiatowego w [...] znak: [...], w którym poinformowano, że kanalizacja deszczowa została naniesiona na mapy w styczniu 2018 r.

Skarżący zakwestionował również stwierdzenie projektanta, że połączenie ul. K. z ul. S. nie wymaga rozbudowy tej drugiej i jest tylko remontem (pismo z dnia 6 marca 2020 r. znak: [...]). Organ odwoławczy pominął ten fakt w swojej decyzji. Zdaniem skarżącego w przypadku połączenia dwóch ulic, obie muszą być uwzględnione w projekcie.

Skarżący podniósł, że sprawa nie dotyczy interesu indywidualnego jednostki, lecz całej społeczności, czego dowodem jest pismo mieszkańców z dnia 27 sierpnia 2019 r. skierowane do Burmistrza Miasta [...], które zostało całkowicie przez ten organ zignorowane. Skarżący zwrócił uwagę na zamieszczone na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta [...] informacje dotyczące konsultacji społecznych.

Skarżący podniósł, że dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nie było istotne, że inwestor w karcie inwestycyjnej przedsięwzięcia nie podał alternatywnych wariantów dla inwestycji, po czym stwierdził, że porównując warianty wybiera najlepszy. Skarżący zakwestionował ponadto stwierdzenie projektanta, że nie można ustalić, jakie będzie zanieczyszczenie spalinami, bo to zależy od sposobu i umiejętności jazdy kierowcy, stanu silnika itp. Skarżący zwrócił uwagę, że wniósł zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na niedotrzymanie formalnych terminów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Skarżący w piśmie z dnia 1 marca 2012 r. zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 12 marca 2021 r. skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została oddalona jako bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, po uprzednim umożliwieniu stronom postępowania przedstawienia nowych twierdzeń i dowodów na ich poparcie, w związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu, wydanym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Sąd działając z urzędu, niezależnie od granic skargi i podniesionych zarzutów, nie stwierdził naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.). W granicach możliwości weryfikacyjnych sądu administracyjnego zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa.

Stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony prawidłowo. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (u.i.d./ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.), w tym art. 11a-11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1 w zw. z art. 32-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 12. Kontrolowane organy dokonały także prawidłowego zastosowania na tle przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Treść skargi oraz pism złożonych w toku postępowania sądowego wyraźnie wskazuje, że skarżący kwestionuje zasadniczo racjonalność i celowość zaprojektowanych przez właściwego zarządcę drogi (wnioskodawcę w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi gminnej (ul. K. w [...]) w celu jej połączenia z ul. B. oraz dodatkowo – przez objęcie granicami linii rozgraniczającymi teren inwestycji m.in. działki nr 966/2 – w celu rozszerzenia dojazdu z ul. K. do ul. M. C. W ocenie skarżącego ta część inwestycji, która polega na rozszerzeniu dojazdu do ul. M. C. nie jest "remontem", lecz rozbudową ul. K. w tym właśnie kierunku. Skarżący zakwestionował ponadto ocenę organów ruchu drogowego i organów orzekających w sprawie, związaną z wpływem nowej organizacji ruchu na objętej rozbudową ul. K. (skutkującej zwiększeniem natężenia ruchu podmiotów dojeżdżających do przedszkola, szkoły i domu kultury) na bezpieczeństwo drogowe oraz poziom generowanych zanieczyszczeń powietrza. Ze stanowiska skarżącego można także wyprowadzić wniosek, że u podstaw złożonej skargi stoi przede wszystkim negowanie zasadności objęcia liniami rozgraniczającymi inwestycji należącej do skarżącego działki nr 966/2, której powierzchnia ma właśnie stanowić nowy obszar rozbudowanej ul. B., rozszerzający dojazd do ul. M. C. Z akt sprawy wynika także, że skarżący nabył z dniem 30 listopada 2019 r. przez zasiedzenie prawo własności działki nr 966/2 od Gminy Miasto [...], natomiast w następstwie wydania kontrolowanych decyzji działka ta stała się na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 u.i.d. ponownie własnością ww. Gminy.

Odnosząc się do powyższych zarzutów skarżącego, należy stwierdzić, że poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest dopuszczalna jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy zostanie wykazane, że planowana inwestycja drogowa jest oczywiście zbędna w danej lokalizacji lub w sposób oczywisty zmierza do nadużycia uproszczonego trybu postępowania przewidzianego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły tego rodzaju okoliczności. Nie dostrzega ich również Sąd. Zasadą pozostaje zatem, że organy orzekające o lokalizacji lub zakresie inwestycji dotyczącej drogi publicznej w trybie specustawy drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy lub przebiegu inwestycji albo do zmiany proponowanych rozwiązań technicznych. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje właściwy zarządca drogi i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., II OSK 711/20; por. także wyrok TK z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 i postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS 2/14).

Oceniając natomiast zagadnienie prawidłowego poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym skarżącego), należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego ostatniego interesu w sposób niezgodny z prawem. W odniesieniu do inwestycji drogowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyważenie kolizji między interesem publicznym a interesami prywatnymi podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi (w tym skutkami wywłaszczeniowymi) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało niewątpliwie dokonane już na poziomie ustawowym i co do zasady organy orzekające w sprawach wydawania tego rodzaju decyzji oraz sądy administracyjne nie dokonują ponownej oceny dopuszczalności lub zasadności realizacji celu publicznego tego rodzaju inwestycji. Możliwa jest natomiast ocena, czy konkretna inwestycja jest realizacją celu publicznego określonego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., a więc czy rzeczywiście zmierza ona do realizacji zadań publicznych związanych z budową, przebudową lub remontem drogi publicznej w celu rozwoju sieci drogowej, jej utrzymania lub ochrony, w granicach wyznaczonych ustawowo (zob. art. 17-18, art. 19-20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych/u.d.p.). W tym zakresie organy orzekające w sprawach o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej mogą i powinny ocenić, czy wniosek inwestora (właściwego zarządcy drogi – zob. art. 11a ust. 1 u.i.d.) mieści się w granicach zadań ustawowych, o których mowa w art. 19 i n. u.d.p.

W sprawie, której dotyczy skarga, nie ulega wątpliwości, że cel i zakres projektowanej inwestycji mieścił się w zakresie zadań z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych (art. 19 ust. 1 u.d.p.) i miał na celu rozwój sieci drogowej w granicach gminy miejskiej (art. 20 pkt 1 u.d.p.). Zagadnienie racjonalności lub celowości transportowej lub drogowej rozbudowy drogi gminnej (ul. K.) połączonej z budową i przebudową określonych obiektów i urządzeń budowlanych oraz innymi robotami budowlanymi uchyla się natomiast spod oceny legalnościowej Sądu. W szczególności nie można stwierdzić, że kontrolowane organy naruszyły prawo przez to, że planowana rozbudowa będzie skutkować rozszerzeniem możliwości komunikacyjnych i zwiększeniem natężenia ruchu na ul. K. w związku ze zwiększonym ruchem pojazdów w kierunku ul. B. oraz ul. M. C.

Trzeba również przypomnieć, że ustawodawca – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych lub alternatywnych. Właściwe organy dokonują jedynie weryfikacji czy wniosek spełnia ustawowe przesłanki, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2011 r. II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r., II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r., II OSK 2416/10; 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14).

Pozbawione podstaw są także dalsze zarzuty skarżącego. Stanowią one powtórzenie zasadniczych zarzutów odwołania, które zostały prawidłowo ocenione przez skarżony organ (zob. s. 10-12 decyzji z dnia 11 stycznia 2021 r.).

Nie ma znaczenia fakt, że pismo z dnia 6 marca 2020 r. (nr [...]) kwalifikuje rozbudowę połączenia ul. K. z ul. M. C. jako "remont". Z akt sprawy wynika bowiem, że teren ten (m.in. obejmujący działkę nr 966/2) wchodzi w skład inwestycji polegającej na rozbudowie ul. K. i właśnie okoliczność objęcia działki skarżącego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w celu wykorzystania jego działki do poszerzenia drogi gminnej w kierunku połączenia z ul. M. C. przesądza o tym, że mamy również w tym obszarze z rozbudową. Ta ostatnia ulica nie musiała być – co oczywiste – objęta zakresem projektu, pomimo iż roboty związane z tą ulicą stanowią część większej koncepcji przebudowy sieci drogowej w tym obszarze miasta.

Oczywiście bezzasadny jest zarzut odnośnie do kanalizacji deszczowej. Skarżący błędnie uznał, że przedłożona dokumentacja zawiera "nowy" i "niewskazany w projekcie" odcinek kanalizacji deszczowej, a w istocie kanalizacja deszczowa "została naniesiona na mapy w styczniu 2018 r.". Zarzut ten został oceniony prawidłowo w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (s. 10-11 decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r.) i nie ma potrzeby powtarzania przytoczonej tam argumentacji. Decyzja ta została bowiem skutecznie doręczona skarżącemu.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut związany z podważaniem w niniejszym postępowaniu legalności ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2019 r. wydanej w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji spornej inwestycji drogowej. Sprawa wzruszenia powyższej decyzji jest odrębną sprawą, w której postępowanie nie zostało nawet wszczęte (lub ostatecznie zakończone). Nie ma więc podstaw do jakiekolwiek oceny legalności powyższej decyzji wydanej w sprawie odrębnej od sprawy będącej przedmiotem skargi. Nie zasługują tym samym na uwzględnienie określone zarzuty kwestionujące ocenę organów w zakresie oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji na stan powietrza, życia lub zdrowia ludności mieszkającej w obszarze graniczącym z inwestycją (w tym na poziom stężenia spalin). Ocena co do środowiskowych uwarunkowań realizacji analizowanej inwestycji drogowej należała bowiem do właściwych organów administracji ochrony środowiska, a nie do organów, które wydały kontrolowane decyzje.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że wobec ustalenia, iż skarżony organ prawidłowo uznał, że zostały spełnione wszystkie przewidziane prawem przesłanki wydania związanej decyzji o zezwoleniu na realizację spornej inwestycji drogowej, brak jest podstaw do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, a wniesiona skarga podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu jako pozbawiona uzasadnionych podstaw.