Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 176/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2  ust. 1,  art. 4  ust. 1,  art. 3  ust. 1 i 2,  art. 6  ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku M. D. z [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. M.D. (zwany dalej: "Skarżącym") podaniem z [...] listopada 2019r. zwrócił się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką") o przekazanie całości korespondencji "kontraktowej" prowadzonej przez Spółkę z wykonawcą w trakcie realizacji zadania "Opracowanie aktualizacji Studium Wykonalności wraz z materiałami przetargowymi, mapami do celów projektowych, wykonaniem badań geologicznych oraz wnioskiem o dofinansowanie dla zadania pn.: [...]" (nr postępowania [...]).

2. Spółka pismem z [...] listopada 2019r. poinformowała Skarżącego, że objęte wnioskiem dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.").

Spółka dodatkowo wskazała, że ww. wniosek musi spełniać choćby minimalne wymogi formalne, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, bo pozwala to na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Wniosek o udostępnienie zbioru materiałów, któremu podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nadał określony kształt, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, albowiem prawo do informacji dotyczy informacji o konkretnej sprawy publicznej, a nie udostępnienia zbioru materiałów, jako takich. Skoro ww. wniosek nie wskazuje konkretnych informacji, których udostępnienia Skarżący się domaga, więc nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p. (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013r. I OPS 7/13; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Warszawa 2013, s. 191).

Spółka w związku z tym wezwała Skarżącego do doprecyzowania w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma wniosku przez podanie, o jakie konkretnie pisma Skarżący wnioskuje.

3. Skarżący w piśmie z [...] listopada 2019r. wniósł o przekazanie całości korespondencji kontraktowej prowadzonej pomiędzy Wykonawcą a Zamawiającym w trakcie realizacji ww. zadania.

4. Skarżący w piśmie z [...] grudnia 2019r. wyjaśnił, że korespondencja przygotowana i wykorzystana w celu realizacji ww. zadania publicznego stanowi informację publiczną, jako materiały powstałe i służące realizacji zadania publicznego. Przyjęta przez ustawodawcę definicja informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji RP) jest szeroka. Co do zasady "wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 7 u.d.i.p. (m.in. Państwa - podmiotu dysponującego środkami publicznymi i realizującymi zadania publiczne) stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 307/16, WSA w Warszawie z 18 stycznia 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 522/16). Realizacja ww. inwestycji stanowi zadanie publiczne. Nie sposób nie uznać, że korespondencja między Zamawiającym (Państwem) a wyłonionym Wykonawcą nie została wykorzystana w celu realizacji zadania publicznego. W konsekwencji stanowisko Spółki jest błędne i na dodatek nieuzasadnione.

5. Spółka pismem z [...] grudnia 2019r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i wskazała, że zawarcie umowy na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych (zwana dalej: u.p.z.p.") i fakt, że jest ona jawna i jej treść udostępnia się na mocy art. 139 ust. 3 u.p.z.p., nie oznacza automatycznie, że dokumenty związane z realizacją tej umowy są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Żądane dokumenty nie mieszczą się w pojęciu "umowa" i nie podlegają udostępnieniu w trybie art. 139 ust. 3 u.p.z.p. - na zasadach dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z 1 grudnia 2010r. sygn. akt II SAB/Gd 69/10, wskazując, że nie stanowią informacji publicznej dokumenty lub dane dotyczące jedynie realizacji umów w sprawach zamówień publicznych, takie jak np. informacje dotyczące terminowego i zgodnego z umową wykonania robót. Podobną opinię wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2019r. II SA/Wa 1380/18, stwierdzając, że "jeśli ustawodawca wprost wskazał, że umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., to - a contrario – informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. Nie są one informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Skoro Skarżący, mimo wezwania, nadal żąda przekazania zbioru dokumentów - wszystkich pism skierowanych przez wykonawcę do zamawiającego i przez zamawiającego do wykonawcy, co nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej - wniosek pozostawiono bez rozpoznania.

6. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku z [...] listopada 2019r. o udostępnienie informacji publicznej zarzucił naruszenie: a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – przez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem przez Spółkę, że objęta ww. wnioskiem dokumentacja - całość korespondencji kontraktowej prowadzonej między Wykonawcą a Zamawiającym (Spółką) w trakcie realizacji ww. zadania nie stanowi informacji publicznej; b) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - przez przyjęcie, że wnioskowana w sprawie dokumentacja nie stanowi informacji publicznej, co skutkowało zawiadomieniem Skarżącego o stanowisku Spółki i brakiem udostępnienia żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Skarżący, mając powyższe na uwadze, wniósł o: a) zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt, b) zobowiązanie Spółki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; c) wymierzenie Spółce grzywny, na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., d) zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego zakres wniosku dotyczył określonej grupy informacji związanej z ww. zamówieniem publicznym, więc był "standardowy", niewykraczający poza "typowy" zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nawet, jeśli uznamy, że był on relatywnie szeroki, to na gruncie u.d.i.p. nie wprowadzono limitu - nie ograniczono możliwości żądania informacji publicznej pod względem ilościowym (liczby żądanych danych). Istotne jest to, aby informacje stanowiły desygnat pojęcia informacji publicznej, którą zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jeżeli informacja żądana we wniosku jest informacją publiczną, to bezwzględnym obowiązkiem organu jest jej udostępnienie w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p, zgodnie z którym (ust. 1), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym (ust. 2) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia założenia wniosku. Skarżący w tym zakresie odwołał się do wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2014r. sygn. akt II SAB/Wa 674/13. "Czasochłonność, kosztowność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku udostępnienia informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt IISA/Wa 978/09). Powołał się też na wyrok NSA z 30 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 907/13, w którym nakazano przekazanie dokumentów i wskazano m.in., że dokumenty dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Wytworzono je w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc - zgodnie z ort. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych.

Skarżący, wskazując na wyrok WSA w Szczecinie z 28 lutego 2019r. sygn. akt II SAB/Sz 8/19, stwierdził, że Spółka powinna ustalić, co zawiera żądana korespondencja i jaką jej ilość posiada, następnie dokonać segregacji dokumentów według kryteriów: wewnętrzne i urzędowe oraz udostępnić dokumenty, które mają walor urzędowy. Należało zatem przeanalizować korespondencję w zakresie czy dotyczy zamówienia publicznego (informacja publiczna), czy jest korespondencją techniczną (wewnętrzną, która może nie być udostępniana) i udostępnić pierwszą korespondencję, będącą informacją publiczną. Należało też zweryfikować, która część korespondencji – dokument - stanowi informację publiczną i niedopuszczalna była odmowa udostępnienia informacji jedynie na podstawie, że wnioskowana informacja dotyczy zbioru (pewnej całości).

Skarżący podniósł ponadto, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na mocy art. 16 u.d.i.p., ze względu na przyczyny określone wyczerpująco w tej ustawie. Na zasadzie art. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, z zastrzeżeniem wyjątków z art. 5 u.d.i.p.

Dodatkowym argumentem stanowiącym o publicznym statusie ww. informacji jest wydatkowanie środków (funduszy) publicznych na realizację ww. zadania, co uznaje się za desygnat "sprawy publicznej". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie danych stanowiących desygnat terminu "informacja publiczna" i zgodnie z pkt 5 udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym. Intencję ustawodawcy było, aby wszelkie informacje związane z wykorzystaniem środków publicznych podlegały udostępnieniu. Publiczny dostęp do takich danych jest niezbędny, aby zapewnić pełną kontrolę nad racjonalnością i efektywnością gospodarowania majątkiem publicznym. Do takich sytuacji należy zaliczyć realizowanie inwestycji publicznych w trybie ustawy prawo zamówień publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2011r. sygn. akt II SAB/Po 25/11). Wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do udzielenia tegoż dofinansowania uznać należy za informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p., albowiem dotyczą one pomocy publicznej.

Skarżący wskazał też, że skoro Spółka była (i jest nadal) zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, stosownie do wniosku Skarżącego z [...] listopada 2019r., a tego nie uczyniła, pozostaje w bezczynności.

7. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i stwierdziła, że wniosek Skarżącego nie wskazuje konkretnych informacji, których udostępnienia się domagano, w rezultacie, jako niezawierający jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania, nie mógł być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p. Spółka podjęła działania zmierzające do umożliwienia Skarżącemu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej.

W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 139 ust. 3 PZP kreuje samodzielną podstawę udostępniania dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Powyższe oznacza, że na zasadach określonych w u.d.i.p., spośród dokumentów związanych z udzielaniem zamówień publicznych, udostępnieniu podlegają wyłącznie umowy w sprawie zamówień publicznych. Tylko zatem takie umowy zostały uznane przez ustawodawcę za dokumenty stanowiące informację publiczną. Inne dokumenty lub dane stanowiące jedynie realizację umów w sprawach zamówień publicznych nie stanowią w konsekwencji informacji publicznej. Przymiotu informacji publicznej nie posiadają też dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Tym samym korespondencja towarzysząca lub związana z wykonaniem umów, prowadzona pomiędzy zamawiającym a wykonawcami nie stanowi informacji publicznej.

O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności - nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy (co ma miejsce w sprawie), bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym Spółka nie była w sprawie bezczynna. Spółka nie była ponadto zobowiązana do odmowy ich udostępnienia w drodze decyzji, gdyż dokumenty te nie stanowią informacji publicznej.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

2. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.").

Sąd zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Warto też wyjaśnić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).

W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w u.d.i.p. Sąd w przypadku takiej skargi, dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Sąd, stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej lub uznając, że bezczynności nie występuje, ocenia prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając tym samym Skarżącemu niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Umieszczenie bowiem w Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

W ustępie 1 powołanego przepisu określono powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. U.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. U.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ustawodawca, posługując się w u.d.i.p. określeniem "zadania publiczne" nie zdefiniował go. W judykaturze utrwalony jest pogląd (aprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpatrującym sprawę ze skargi Skarżącego), że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania powierzono. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA z: 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 851/10, 24 września 2014r. sygn. akt 655/14, 15 maja 2015., sygn. akt I OSK 312/15 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

3. Sąd, mając powyższe na względzie, stwierdza, że obowiązek udostępniania informacji publicznej - w zakresie wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych - spoczywa na Spółce. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.

Zakres uprawnienia do żądania informacji publicznej określa art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wedle którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów,

a nadto obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Ww. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter informacji publicznych, nie zawężając jego katalogu do zagadnień tamże ujawnionych, czyli czyniąc to w sposób otwarty, posługując się zwrotem "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p. oraz o konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Do tej kategorii zalicza się więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, jak też podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, jeżeli spełnione jest kryterium przedmiotowe spraw publicznych, szczegółowo uregulowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez ww. podmioty wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich.

Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych (dotyczyły spraw publicznych). Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter niewyczerpujący, a zatem urzędowe dokumenty sprecyzowane w jego punkcie 4 lit. a) są wyliczeniem przykładowym. Informacje publiczne (dotyczące spraw publicznych) mogą znaleźć się także w innych dokumentach.

Umowy w sprawach zamówień publicznych, zgodnie z art. 139 ust. 3 u.p.z.p., są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. Tym samym podmiot, do którego Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej związanej z postępowaniem, o którym mowa w u.p.z.p., stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu regulacji szczególnych, wynikających z u.p.z.p.

Sąd podkreśla, że choć Spółka powołała się w piśmie z 19 grudnia 2019r. na orzecznictwo Sądów pierwszej instancji, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że regulacja prawna zawarta w art. 139 ust. 3 u.p.z.p. nie oznacza, że inne dokumenty niż umowy, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Z u.d.i.p. wynika więc także obowiązek udostępniania innych, niż umowy dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień publicznych, skoro obejmują one materię finansów publicznych (szeroko rozumianą), a dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów (por. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 3168/15, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Do takich dokumentów należą te wymienione przez Skarżącego we wniosku z [...] listopada 2019r. – korespondencja "kontraktowa". Żądane dokumenty - jak wskazuje Skarżący, a czemu Spółka nie zaprzecza – wytworzono bowiem w wyniku realizacji zamówienia publicznego, czyli "Opracowania aktualizacji Studium Wykonalności wraz z materiałami przetargowymi, mapami do celów projektowych, wykonaniem badań geologicznych oraz z wnioskiem o dofinansowanie dla zadania pn. "[...]" prowadzonego przez Spółkę - zamawiającego za numerem postępowania [...]. Dokumenty te dotyczą kwestii związanych z realizacją umowy w ramach zadania publicznego, jakim niewątpliwie jest budowa linii kolejowej nr [...] na trasie [...] i dlatego, zdaniem Sądu, wiążą się ze sprawami publicznymi.

Sąd za błędny uznaje więc pogląd Spółki, w myśl którego art. 139 ust. 3 u.p.z.p. należy odczytywać w ten sposób, że jedynie umowy w sprawach zamówień publicznych stanowią informację publiczną, zaś inne dokumenty lub dane stanowiące realizację umów w sprawach zamówień publicznych nie stanowią informacji publicznej.

Sąd wyjaśnia również, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku.

Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2).

Organ może również wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Spółka - podmiot zobowiązany – w odpowiedzi na wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - w ustawowym 14-dniowym terminie zajęła stanowisko, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej oraz wyjaśniła, że jawne są jedynie umowy, o których mowa w art. 139 ust. 3 u.p.z.p., dlatego też nie uwzględniła wniosku o jej udostępnienie.

Zdaniem Sądu było to jednak stanowisko nieprawidłowe, z uwagi na wykładnię przepisów u.d.i.p., dokonaną przez NSA (por. np. wyrok z 30 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 907/13, dostępny na www.nsa.gov.pl). Należało więc przyjąć, że co do zasady, korespondencja przygotowana i wykorzystana w celu realizacji ww. zadania publicznego stanowi informację publiczną, jako materiały powstałe i służące realizacji zadania publicznego. Wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 7 u.d.i.p., które dysponują środkami publicznymi i realizują zadania publiczne stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 307/16, WSA w Warszawie z 18 stycznia 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 522/16). Realizacja przez Spółkę ww. inwestycji - budowa linii kolejowej - stanowi zadanie publiczne. Dokumenty dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Wytworzono je w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc - zgodnie z ort. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych. Tym samym Spółka przed udzieleniem informacji, powinna zastanowić się czy żądana przez Skarżącego korespondencja zawiera informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, oraz odnosi się do faktów. Sąd podziela więc stanowisko prezentowane przez Skarżącego, że niedopuszczalna była odmowa udostępnienia informacji jedynie na podstawie, że wnioskowana informacja dotyczy zbioru (pewnej całości).

Warto też wskazać, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie danych stanowiących desygnat terminu "informacja publiczna" i zgodnie z pkt 5 udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym. Intencję ustawodawcy było, aby wszelkie informacje związane z wykorzystaniem środków publicznych podlegały udostępnieniu. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że publiczny dostęp do takich danych jest niezbędny, aby zapewnić pełną kontrolę nad racjonalnością i efektywnością gospodarowania majątkiem publicznym. Do takich sytuacji należy zaliczyć realizowanie inwestycji publicznych w trybie ustawy prawo zamówień publicznych. Wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do udzielenia tegoż dofinansowania uznać należy za informacje publiczną w rozumieniu u.d.i.p., albowiem dotyczą one pomocy publicznej.

Spółka powinna więc ustalić, co zawiera żądana przez Skarżącego korespondencja i dokonać segregacji dokumentów, ustając, która ich część dotyczy zamówienia publicznego (informacja publiczna), a która może być uznana za dokumentację wewnętrzną, albo dokumentację, która może nie być udostępniana, z powodów wskazanych w u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na mocy art. 16 u.d.i.p., ze względu na przyczyny określone wyczerpująco w tej ustawie.

Sąd uznaje zatem, że stanowisko Spółki wyrażone w pismach kierowanych do Skarżącego było przedwczesne i nieuzasadnione oraz nie przybrało formy przewidzianej w u.d.i.p.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosku Skarżącego z [...] listopada 2019r. o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania ww. wniosku.

Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W sprawie bezczynność Spółki - podmiotu zobowiązanego - nie polegała na milczeniu wobec wniosku Skarżącego, ale błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w świetle ww. ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny.

5. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego, a także należną opłatę skarbową, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), gdyż Skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.