Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 352/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 1, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi J. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w (...) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w (...) z (...) o odmowie umorzenia J. N. należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 26 725,53 zł, w tym:

a. ubezpieczenia społeczne za okres styczeń 2003 r. – kwiecień 2004 r. w łącznej kwocie 19 376,48 zł, w tym z tytułu składek – 7 236,68 zł, odsetek liczonych na dzień 11 czerwca 2018 r. – 11 999 zł, kosztów upomnienia 140,80 zł;

b. ubezpieczenia zdrowotne za okres styczeń 2003 r. – kwiecień 2004 r. w łącznej kwocie 5 839,62 zł, w tym z tytułu składek – 2 147,82 zł, odsetek liczonych na dzień 11 czerwca 2018 r. – 3 551 zł, kosztów upomnienia 140,80 zł;

c. Fundusz Pracy za okres styczeń 2003 r. – kwiecień 2004 r. w łącznej kwocie 1 509,49 zł, w tym z tytułu składek 514,63 zł, odsetek liczonych na dzień 11 czerwca 2018 r. – 854 zł, kosztów upomnienia 140,80 zł.

Organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 11 czerwca 2018 r. J. N. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, w którym powołał się na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną. Skarżący przedłożył następujące dokumenty: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z 15 czerwca 2018 r., upoważnienie z 15 czerwca 2018 r., umowę dzierżawy z 2 stycznia 2014 r., dokumentację medyczną, tj.: kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 23 do 31 grudnia 2013 r. w Centrum Kardiologii w (...), wynik badania echokardiograficznego z 31 grudnia 2018 r., kartę wypisową pobytu szpitalnego od 31 grudnia 2013 r. do 8 stycznia 2014 r. w Klinice Kardiologii UM w (...), kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 8 do 15 stycznia 2014 r. w Szpitalu Miejskim w (...) Oddział Wewnętrzny, kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 28 stycznia do 10 lutego 2014 r. w Powiatowym Centrum Zdrowia w (...) Oddział Wewnętrzny, kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 11 do 13 lutego 2014 r. w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w (...) Oddział Chirurgii, wynik badania echokardiograficznego z 19 lutego 2014 r., kartę wypisową pobytu szpitalnego od 13 do 21 lutego 2014 r. w Klinice Kardiologii UM w (...), wynik badania radiologicznego z 11 marca 2014 r., wynik badania echokardiograficznego z 13 marca 2014 r., kartę wypisową pobytu szpitalnego od 19 marca do 1 kwietnia 2014 r. w Klinice Kardiologii UM w (...), wynik badania echokardiograficznego z 26 marca 2014 r., wynik badania radiologicznego z 27 marca 2014 r., kartę wypisową pobytu szpitalnego od 14 maja do 10 czerwca 2014 r. w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w (...) Oddział Rehabilitacji Kardiologicznej, kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 13 do 19 lipca 2014 r. i 14 października 2014 r., kartę wypisową pobytu szpitalnego od 10 do 15 października 2014 r. w Klinice Elektrokardiologii UM w (...), wyniki badań echokardiograficznych z 14 lipca, 9 i 14 października 2014 r., kartę wypisową pobytu szpitalnego 7 sierpnia 2015 r. w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym w (...) Izbie Przyjęć, kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 22 stycznia 2015 r. do 26 stycznia 2015 r. w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym w (...) Klinice Kardiologii, kartę informacyjną z pobytu szpitalnego od 18 do 24 czerwca 2016 r., od 19 do 22 listopada 2016 r. oraz od 27 lutego do 3 marca 2017 r., a także od 20 do 23 kwietnia 2018 r. w SPZOZ UM w (...) Klinika Kardiologii, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS l Oddział w (...) z 29 lutego 2016 r. Skarżący złożył także dokumentację medyczną K. N.: skierowanie do szpitala z 15 stycznia 2003 r., kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 15 do 27 stycznia 2014 r. w Oddziale Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej Szpital w (...), kartę informacyjną z pobytu szpitalnego od 3 do 12 października 2005 r. w Klinice Neurochirurgii w (...), kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 26 do 30 stycznia 2007 r. w ZOZ MSWiA w (...), kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 27 stycznia do 2 lutego 2008 r. w Szpitalu Miejskim w (...) Oddział Neurologii, kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 10 do 19 lutego 2010 r. w Wojewódzkim Centrum Ortopedii i Rehabilitacji Narządu Ruchu w (...), kartę informacyjną pobytu szpitalnego od 15 do 27 kwietnia 2015 r. w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym w (...) Klinice Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej.

Decyzją z (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w (...) odmówił umorzenia należności z tytułu składek wskazując, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skarżący nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Nie wykazał, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. N. wskazał, że z powodu zadłużenia musi zrezygnować z drogiego, ale skutecznego leczenia lekiem Entresto, który zatrzymał u niego proces degradacji mięśnia sercowego. Lek nie jest refundowany. Kosztuje około 800,00 zł miesięcznie. Według Narodowego Funduszu Zdrowia z racji wieku nie może przejść operacji przeszczepu serca. W związku z powyższym skarżący testuje nowy lek, który ma poprawić pracę serca. Proces ten ma trwać 2 lata. Skarżący ponosi też inne, stałe wydatki, chociażby na zakup 5 ton węgla rocznie. Tona węgla kosztuje 1 100,00 zł. Płaci wysokie rachunki za prąd. Ponosi koszty zużycia gazu, zakupu ubrań i innych leków. Skarżący nigdy nie był w sanatorium, ponieważ nie posiada na to środków finansowych. Nie posiada telewizora, nie kupuje książek ani gazet. Lekarze nie wyrażają zgody na podjęcie przez niego zatrudnienia. Od 10 lat skarżący nie przeprowadził remontu mieszkania.

Skarżący złożył: 8 faktur VAT za dostawę energii elektrycznej, faktury VAT za dostawę wody oraz wraz z potwierdzeniem zapłaty 16 sztuk, fakturę VAT wystawioną przez (...) z 27 listopada 2017 r., kserokopię artykułu w gazecie Głos Poranny z 29 kwietnia 1994 r., kserokopię wyroku z 26 maja 1994 r. sygn. akt (...), pismo z wyjaśnieniami uzupełniającymi z 3 października 2018 r., pismo z wyjaśnieniami z 25 września 2018 r., zaświadczenie lekarskie.

25 września 2018 r. skarżący oświadczył, że świadczenie emerytalne nie wystarcza mu na godne życie. Bardzo dużo środków finansowych przeznacza na zapłatę rachunków za energię elektryczną. Korzysta z termy do grzania wody. Ponosi duże koszty zakupu lekarstw, które kosztują kilkaset złotych. Najdroższe są leki Entresto i Atoris, które są niezbędne, aby jego serce funkcjonowało. Skarżący wskazał, że dużo pieniędzy wydaje na ogrzanie domu, co najmniej 3 tony węgla, gdzie jedna tona kosztuje 1 000,00 zł. Od lat nie kupuje nowych ubrań, książek, gazet. Korzysta z pomocy sąsiadów. Żona skarżącego otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 920,00 zł. Jest po operacji kręgosłupa oraz po trzech operacjach stawu biodrowego. Nie mają dzieci, które by sprawowały nad nimi opiekę.

3 października 2018 r. skarżący wyjaśnił, że od 1978 r. pracował w Państwowych i Spółdzielczych Zakładach na różnych stanowiskach. Nie chorował. Nie był karany. Najdłużej pracował w firmie "(...)", gdzie zaczynał od kontrolera aż po Dyrektora Oddziału. We wrześniu 1992 r. wygrał konkurs na dyrektora oddziału. Został zwolniony, ponieważ osiągał bardzo dobre wyniki. Sąd Pracy w (...) przywrócił go do pracy, ale niestety nikt nie przestrzegał prawa. W 1990 r. założył spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Spółka została zlikwidowana. Skarżący otworzył galerię antyków. Nieuczciwi kontrahenci doprowadzili skarżącego do bankructwa i długów, które ściągane są przez komornika. Stres i kłopoty finansowe przyczyniły się do ciężkiego zawału i śmierci klinicznej oraz dwóch ciężkich operacji. Skarżący wskazał, że testuje nowy lek na choroby serca Entresto, który nie jest refundowany. Ciężka sytuacja materialna zmusiła go do sprzedania domu i przeniesienia się do ruiny. Chciałby spłacić zadłużenie, ale nie posiada na to środków finansowych. Był bardzo aktywnym człowiekiem, polował, jeździł konno, wyhodował ogiera czystej krwi arabskiej oraz wydał 2 książki. Prowadził Wspólnotę Mieszkaniową w (...). Występował w (...) radiu. Bez środków finansowych nie mógł przebić się na rynku. W stosunku do dłużników złożył tytuły wykonawcze do komornika. Egzekucja okazała się bezskuteczna. W załączniku skarżący przekazał artykuł w gazecie Głos Poranny, w którym opisano jak walczył o uratowanie firmy.

Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 15 czerwca 2018 r. wynika, że skarżący nie pracuje zarobkowo. Nie posiada dochodu z innych źródeł. Otrzymuje świadczenie emerytalne w miesięcznej wysokości brutto 1 618,14 zł, tj. netto 1 352,55 zł. Nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej. Ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat w kwocie 24,00 zł, opłaty eksploatacyjne w kwocie 800,00 zł, koszty związane z leczeniem w kwocie 900,00 zł. Skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną K. N., która osiąga miesięczny dochód netto w kwocie 900,00 zł. Posiada zobowiązania finansowe: z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 30 000,00 zł, które są miesięcznie spłacane w formie egzekucji prowadzonej przez Komornika Sądowego. Posiada dwie nieruchomości. Posiada wierzytelności w stosunku do Ł. P. w kwocie łącznej 25 000,00 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w (...) z urzędu ustalił, że aktualnie jest zgłoszony do ubezpieczeń jako osoba pobierająca świadczenie emerytalne w miesięcznej kwocie brutto 2 448,72 zł, netto 1 411,16 zł. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia przez Komornika Sądowego w kwocie 612,18 zł. Żona skarżącego K. N. zgłoszona jest do ubezpieczeń z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego w kwocie brutto 1 090,32 zł, netto 927,19 zł. W związku ze zbiegiem egzekucji do rachunku bankowego z Komornikiem Sądowym w (...) A. J. oraz brakiem środków na rachunku, 8 sierpnia 2018 r. egzekucja została skierowana do świadczenia emerytalnego. Skarżący posiada nieruchomość, dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr (...), na której Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia w kwocie 64 719,18 zł i nieruchomość, dla której prowadzona jest Księga Wieczysta (...), która również zabezpieczona jest wpisem hipoteki na kwotę 103 643,68 zł. W piśmie z 2 lutego 2019 r. Komornik Sądowy A. J. poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że 19 marca 2019 r. odbędzie się pierwsza licytacja nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wraz z zabudowaniami gospodarczymi o powierzchni 5,56 ha działka nr 20. Budynek mieszkalny o powierzchni 182,8 m2. Na terenie nieruchomości znajduję się stodoła oraz murowany budynek gospodarczy. Grunty rolne o powierzchni 5,33 ha są we władaniu dzierżawcy do 2 stycznia 2024 r. (nr (...)). Suma oszacowana wynosi 184 000,00 zł. Cena wywołana jest równa 3/4 sumy oszacowania i wynosi 138 000,00 zł.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że z przyczyn oczywistych przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe. Nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący jest właścicielem nieruchomości, dla których prowadzone są Księgi Wieczyste o nr (...) i (...), na których Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustanowił hipotekę z tytułu zaległych składek. 19 marca 2019 r. odbędzie się l licytacja nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr (...). Nie została stwierdzona nieściągalność przez organ egzekucyjny. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie należności, jaką jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., której istnienie mogłoby uzasadnić podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności w oparciu o regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasada umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zobowiązany powinien wówczas wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący jest zgłoszony do ubezpieczeń z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego w miesięcznej kwocie brutto 2 448,72 zł, netto 1 411,16 zł. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia przez Komornika Sądowego w kwocie 612,18 zł. Skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną K., która zgłoszona jest do ubezpieczeń z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego w miesięcznej wysokości brutto 1 090,32 zł. Netto świadczenie wynosi 927,19 zł. Ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat w kwocie 24,00 zł, opłaty eksploatacyjne w kwocie 800,00 zł oraz koszty związane z leczeniem w kwocie 900,00 zł. Skarżący posiada inne zobowiązania pieniężne: z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 30 000,00 zł, które objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego. Posiada dwie nieruchomości dla, których prowadzone są Księgi Wieczyste o nr (...) oraz (...), na których Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustanowił hipotekę przymusową. 2 stycznia 2014 r. skarżący zawarł umowę dzierżawy oddając nieodpłatnie w dzierżawę grunty rolne o powierzchni 6,67 ha A. G. na okres 10 lat. 19 marca 2019 r. odbędzie się pierwsza licytacja z nieruchomości nr (...). Nieruchomość oszacowana jest na kwotę 184 000,00 zł. Łączny dochód gospodarstwa domowego skarżącego wynosi 2 338,35 zł, a więc więcej niż minimum socjalne ustanowione przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla dwuosobowego emeryckiego gospodarstwa domowego (1 927,94 zł). Wydatki wskazane w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym są ponoszone przez ogół społeczeństwa. Nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie płatnik musi ponosić. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Opłacanie składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i po jej zakończeniu jest ustawowym obowiązkiem płatnika składek, a brak możliwości ich zapłaty nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem. Zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego nie potwierdza, aby dalsze kontynuowanie spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w drodze układu ratalnego, pozbawiłaby skarżącego środków do życia. Podstawa umorzenia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika. Zobowiązany odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. Dlatego też, jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. Dolegliwość wynikająca z zapłaty należności publicznoprawnej jest oczywista, ale sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie zobowiązanego, uzasadniającym umorzenie w całości lub w części powstałego zadłużenia. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Jeżeli w danym okresie skarżący nie posiadał wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązany do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Decydując się na założenie działalności gospodarczej przedsiębiorca powinien być świadomy, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Składki są bowiem publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. Skarżący i jego żona posiadają stałe źródło dochodu w postaci świadczeń emerytalnych, które jest uzyskiwane niezależnie od stanu zdrowia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponuje jedynie tym materiałem, który udostępni zainteresowany. Nie ma natomiast realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. To na wnioskodawcy (zobowiązanym) spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek. Obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez stronę dowodów. Decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na skarżącego żadnych dodatkowych obowiązków, które na nim nie ciążyły do tej pory, i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej. Umorzenie w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

W skardze na powyższą decyzję J. N. wniósł o umorzenie składek, gdyż nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Nie ma dzieci i nikogo kto mógłby mu pomóc. Skarżący podniósł, że jego emerytura wynosi 1 400 zł netto. Emerytura jego żony wynosi 927 zł. Są bardzo schorowani. Ze względu na zły stan zdrowia i wiek (68 lat) nie zostanie zakwalifikowany do przeszczepu serca i nie jest w stanie podjąć pracy i. Jego firma zbankrutowała i zachorował na depresję. Nie stać go na remont mieszkania i zakup telewizora, którego nie ma od 10 lat. W ciężkich pracach pomagają mu sąsiedzi.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w (...) z (...) o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 26 725,53 zł.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Odnosząc się do istoty sporu – kwestii zasadności stanowiska organu administracji zajętego w sprawie (odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek), zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej u.s.u.s.) przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) - art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 2344, z późn. zm.);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji,

w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W świetle przepisów rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Odnosząc te rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a naruszenie to może w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy.

Jak wyżej zaznaczono, decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Z art. 7 k.p.a. stanowiącego o zasadzie praworządności wynika bowiem zobowiązanie organów do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe zatem ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika oraz zbadanie na tej podstawie, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia).

Użycie w przywołanych przepisach sformułowania "składki mogą być umarzane" należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Zatem jeśli ZUS ustali, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona we wskazanych przepisach, to ma obowiązek odmówić umorzenia tych należności, a taka decyzja nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Dopiero w razie stwierdzenia, że w przypadku konkretnego podmiotu ziściły się przesłanki umorzenia, ZUS wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego - o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia ani też nie zezwolił na dowolność. Wydając decyzję odmowną mimo wykazania przez stronę, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, ZUS - aby uniknąć dowolności decyzji - musi wykazać przyczyny, dla których odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 roku, II GSK 2757/14).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, jak i w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w takim przypadku zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 tego aktu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także w razie przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie, na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącego istniejącego zobowiązania w jego obecnej sytuacji finansowej i życiowej, w szczególności w kontekście trudnej sytuacji zdrowotnej skarżącego i jego żony, udokumentowanej bardzo bogatą dokumentacją lekarską.

Organ pobieżnie ocenił przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc sytuację finansową skarżącego w kontekście możliwości zaspokojenia sobie i żonie niezbędnych potrzeb życiowych w odniesieniu do osiąganych przez niego dochodów z tytułu emerytury, potrąceń dokonywanych przez komornika, niskiej emerytury żony i możliwości utrzymania dwuosobowej rodziny, w sytuacji poważnych schorzeń obu małżonków, wieku skarżącego i braku możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia.

Ponadto organ w sposób powierzchowny przeanalizował finansowe konsekwencje spłacenia przez skarżącego należności z osiąganego przez niego dochodu, pomijając bardzo trudną sytuację zdrowotną skarżącego i jego żony, ograniczając się do stwierdzenia, że stan zdrowia nie skutkuje spełnieniem przesłanki do umorzenia zaległości, gdyż skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne, z którego prowadzona jest egzekucja oraz żona posiada świadczenie emerytalne, a wydatki, które ponosi są ponoszone przez ogół społeczeństwa. Powyższe oznacza, że sytuacja zobowiązanego nie została również rozważona w zgodnie z treścią normy prawnej określonej w 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej strony skarżącej, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji nie zawierają przekonywującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w kontekście powyższych rozważań.

Oceniając zasadność umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. ZUS stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi sytuacja, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiłaby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że skarżący pobiera emeryturę, po potrąceniach egzekucyjnych, w kwocie 1411,16 zł miesięcznie. Posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję, bowiem jest współwłaścicielem dwóch nieruchomości.

W ocenie Sądu, powyższa argumentacja organu nie zasługuje na aprobatę. Istotne znaczenia dla rozpoznania sprawy ma bowiem obecna sytuacja finansowa skarżącego (wniosek z dnia 11 czerwca 2018 r.) Organ wskazuje, że skarżący jest właścicielem dwóch działek. Tymczasem z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że skarżący na jednej nieruchomości zamieszkuje, ponosi wysokie koszty związane nie tylko z leczeniem, ale też z utrzymaniem domu, w tym opłaty za opał i energię.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że ocena ta nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy wprawdzie zgromadziły materiał dowodowy, jednakże jego ocena i wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Trudno bowiem uznać, że ustalenie, iż miesięczny dochód w dwuosobowym gospodarstwie skarżącego, przy dużych wydatkach związanych z licznymi chorobami małżonków, koniecznością przyjmowania dużej ilości leków, jest wystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb i dodatkowo pozwala na spłatę zadłużenia nie pozbawiając skarżącego i jego żony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wprawdzie organ przyrównał dochód skarżącego i jego żony do obowiązującego, w dacie składania wniosku, minimum socjalnego, stwierdzając, że dochód rodziny skarżącego przewyższa minimum socjalne dla gospodarstwa dwuosobowego, pomijając jednak inne zobowiązania finansowe, wysokie koszty leczenia związane z licznymi chorobami, koszty opłat za dom, wiek skarżącego i jego żony. Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy ubóstwa. Zatem stanowisko organu, że przy takich dochodach widzi możliwość egzekwowania zaległych składek, w świetle zasad doświadczenia życiowego, nie znajduje uzasadnienia.

Również fakt, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej nie oznacza, że przy takim stanie dochodów skarżącego i jego żony egzekwowanie należnych składek w efekcie spowoduje konieczność sięgnięcia przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich i żony niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym już poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. (por wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 31118/01, z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06). NSA podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że organy nie rozważyły możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieuzasadnionych powodów prymat interesowi publicznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga natomiast by interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego.

Sąd zwraca uwagę, że w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową skarżącego, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano bowiem, że rozstrzygnięcia spychające obywatela na margines i powodujące konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej naruszają prawo, gdyż celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś finansów ZUS (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r. w sprawie sygn. akt II GSK 1124/14).

Wprawdzie, co do zasady, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że skutki finansowe nieudanej nawet działalności gospodarczej zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Godzi się jednak w tym miejscu podnieść, że to właśnie w stosunku do płatników składek (a więc m.in. osób prowadzących działalność gospodarczą) ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia, mimo braku całkowitej nieściągalności, co oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości wskazanych osób w sytuacji szczególnie uzasadnionej i niezawinionej przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

Zdaniem sądu odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia egzystencji jego i żony. Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II GSK 1979/15). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., oraz dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14). Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14).

Ponadto organ w uzasadnieniu decyzji nie dokonał oceny, dlaczego składki za 2003 i 2004 rok nie uległy przedawnieniu. Organ zupełnie pominął fakt, że z dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy systemowej i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W wyroku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt I UK 613/12 Sąd Najwyższy wskazał, że wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Następnie w powołanym wyroku wskazano, że wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 powołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi, wcześniej przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

Powyższe oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5 -letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki), zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej.

W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem rozważenie, czy należności składkowe nie uległy przedawnieniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego oraz nie wykazał, że zobowiązania nie przedawniły się. A zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględniając przedstawione powyżej wywody powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny. Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w sentencji wyroku.

B.K.