Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3040/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Borzytuchom oraz [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 758/12 w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego oraz [...] na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/111/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 758/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skarg Wojewody Pomorskiego i "[...]" na uchwałę Rady Gminy Borzytuchom (dalej z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/111/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym Struszewo i Chotkowo w gminie Borzytuchom, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt II. oddalił skargę "[...]". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ujawniono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałą z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/111/12, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. dalej Usg), i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 871), Rada Gminy Borzytuchom uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym Struszewo i Chotkowo w gminie Borzytuchom − MPZP Struszewo-Chotkowo (zwany dalej też "planem miejscowym" lub "uchwałą").

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Pomorski wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie przepisów art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 Upzp oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 Upzp. W ocenie organu nadzoru ustalenia MPZP Struszewo-Chotkowo są sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy Borzytuchom, przyjętego uchwałą Rady Gminy Borzytuchom z dnia 30 kwietnia 2001 r., nr XXIV/111/01 (zwanego dalej w skrócie "Studium"), co stanowi naruszenie art. 20 Upzp.

Wojewoda wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej "rozp. MI z 2003") i zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza te przepisy, poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej. Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są bowiem terenami rolnymi. Siłownia wiatrowa jest natomiast obiektem produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga zatem usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy. Organ nadzoru zarzucił, że w planie miejscowym brak jest postanowień odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień, mimo że – zgodnie z postanowieniami Studium − takie strefy winny zostać ustalone.

Wojewoda podniósł także zarzuty dotyczące ustalenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Organ stwierdził, że sposób jej ustalenia nie został poparty dowodem wynikającym z przeprowadzenia rzetelnej analizy uciążliwości elektrowni, co narusza art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp. Brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza w opisanej sytuacji dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne.

Wojewoda stwierdził również, że w planie miejscowym brak jest ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 Upzp wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego. Z przesłanej przez organ gminy dokumentacji prac planistycznych wynika, że w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c Upzp (w brzmieniu sprzed 1 października 2010 r.) odsyłającym do art. 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.), brak jest uzgodnień z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym projektu planu w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV, to jest w zakresie higieny radiacyjnej. Stanowi to istotne naruszenie art. 17 pkt 7 lit. c Upzp w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r., odsyłającym do ww. przepisów szczególnych.

Wojewoda Pomorski stwierdził także niespójność tekstu planu z rysunkiem planu, a mianowicie nie została zachowana opisana w § 5 ust. 2 pkt 7 uchwały "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, która nie może być mniejsza niż 400m", co stanowi naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Zdaniem Wojewody, z analizy porównawczej planu wyłożonego do publicznego wglądu, a treścią uchwały podjętej na sesji w dniu 26 czerwca 2012 r., wynika, że dokonano szeregu zmian w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu, dotyczących opłat w następującym zakresie: w § 5 ust. 4 pkt 1 − w wyłożonym projekcie było 30% − Rada zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 pkt 1 − w wyłożonym projekcie było 30% − Rada zmieniła na 20%, w § 15 pkt 1 i 2 w wyłożonym projekcie było 30%, Rada zmieniła na − 1%. W skardze podkreślono, że wprowadzanie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 Upzp.

Wojewoda Pomorski zarzucił nadto, że do publicznego wglądu został wyłożony rysunek planu w innej skali, niż projekt rysunku planu przedstawiony do uchwalenia Radzie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Borzytuchom − reprezentowana przez wójta tej Gminy − wniosła o oddalenie skargi Wojewody Pomorskiego, stwierdzając, że zarzuty w niej zawarte są bezzasadne.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdzono, że zaskarżony plan jest zgodny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy Borzytuchom", uchwalonego uchwałą nr XXIV/111/01 Rady Gminy Borzytuchom z dnia 30 kwietnia 2001 r. z uwzględnieniem późniejszych zmian (Studium). Ustalenia MPZP Struszewo-Chotkowo prawidłowo uwzględniają strefy ochronne, rysunek planu został sporządzony w prawidłowej skali. Obowiązujące przepisy nie określają szerokości stref ochronnych elektrowni wiatrowych, brak jest podstaw, aby ta strefa z każdej strony miała po 400 m. Należy brać pod uwagę, że strefa ta przylega m. in. do terenów leśnych, które nie są akustycznie chronione. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie była potrzebna, plan miejscowy uzgodnił PPIS w Bytowie. Zmniejszenie stawek opłat planistycznych nie wymagało ponowienia czynności planistycznych.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Gd 758/12 WSA w Gdańsku oddalił wniosek [...] o dopuszczenie do udziału w tej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zażalenie Stowarzyszenia na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., II OZ 1068/13.

Skargę na tę samą uchwałę Rady Gminy Borzytuchom wniosło, działające przez pełnomocnika – adw. A. T., [...] wskazując, że działa na podstawie art. 101 ust. 2a Usg w imieniu "[...]" i z upoważnienia następujących osób: B. Z.-G., J. G., R. W., G. B., R. S., K. M., Z.B., M. T. R., J. G., S. S., K. R., D. B., P. S., A. i M. B., J. M., H. M. B., J. S., O. O., M. L., K. W.-J., R. Ż.-T., M. T. R., P. P.-P., A. K., K. G., R. W., K. G.-S., K. J. P. Do skargi dołączono upoważnienia, jakie osoby wymienione w skardze udzieliły Stowarzyszeniu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 478/13. Postanowieniem sądu I instancji z dnia 10 października 2013 r., II SA/Gd 478/13, zarządzono połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi Wojewody Pomorskiego na tę samą uchwałę, która zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SA/Gd 758/12, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie połączonych spraw pod sygnaturą akt II SA/Gd 758/12.

W skardze "Grupy mieszkańców" wniesiono o "uchylenie zaskarżonej uchwały wraz ze stwierdzeniem jej niezgodności z prawem". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy, wywodząc także, iż uchwalony plan narusza Studium, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona.

Przed wniesieniem skargi "[...]", którzy udzielili pełnomocnictwa do ich reprezentowania [...], wezwała Radę Gminy Borzytuchom pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. do uchylenia szeregu uchwał, w tym uchwały nr XV/111/12. W wezwaniu oznaczone zostały imiennie osoby − właściciele działek położonych w gminach Tuchomie i Borzytuchom, którzy upoważnili Stowarzyszenie do występowania w ich imieniu.

W skardze do WSA w Gdańsku reprezentujące "[...] gminy" Stowarzyszenie wyjaśniło, że występuje w imieniu i z upoważnienia wymienionych w niej osób. Stowarzyszenie wskazało na naruszenie interesu prawnego osób, które udzieliły mu pełnomocnictwa odnośnie szeregu uchwał, przy czym w odniesieniu do zaskarżonej uchwały powołało się na interes prawny dwóch osób – R. S. i G. B. − właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Wyjaśniono, że w wyniku realizacji ustaleń planu miejscowego, na przedmiotowe działki zostaną wprowadzone uciążliwości związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych. Zgody na wprowadzenie tych uciążliwości R. S. i G. B. nie udzielili, tymczasem ustalenia planu miejscowego nie wyłączają z uciążliwości ich działek. Sama natomiast "[...]", jak stwierdziło w skardze reprezentujące ją Stowarzyszenie, działa w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska, życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy. Według Stowarzyszenia przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych mającego powstać na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin Tuchomie i Borzytuchom. Elektrownie wiatrowe będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km², na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja ta − pod nazwą Kaszubski Park Elektrowni Wiatrowych, wywierać będzie skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującemu właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów od elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę "[...]" Rada Gminy Borzytuchom (reprezentowana przez wójta) wniosła o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. [...] wyjaśniło, że skarga została złożona w imieniu i z upoważnienia Grupy mieszkańców liczącej 17 osób, które udzieliły Stowarzyszeniu stosownych pełnomocnictw. "[...]" stanowią wskazani w skardze: B. Z.-G., J. G., R. W., G. B., R. S., K. M., Z.B., M. T. R., J. G., S. S., K. R., D. B., P. S., A. i M. B., J. M., H. M. B., J. S., O. O., M. L., K. W.-J., R. Ż.-T., M. T. R., P. P.-P., A. K., K. G., R. W., K. G.-S., K. J. P. Zdaniem Stowarzyszenia fakt, że część z nieruchomości należących do członków "Grupy" nie leży w granicach opracowania skarżonego planu nie uprawnia do przyjęcia tezy, że zaskarżona uchwała w niczym nie zmienia ich sytuacji prawnej. Do ww. pisma procesowego dołączono opinię na temat zagrożeń związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych: rzutów fragmentami oblodzenia wirników, awarii i związanym z tym niebezpieczeństwem oderwania się fragmentów wirników wież elektrowni wiatrowych oraz rozprzestrzeniania się pożarów.

W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Rada Gminy Borzytuchom wyjaśniła, że w podanym do publicznej wiadomości terminie i miejscu wymagana dokumentacja, w tym projekt planu, została wyłożona do publicznego wglądu. Do pisma tego Rada załączyła ponownie wydrukowane – część tekstową projektu planu miejscowego, sekcje rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 oraz rysunek poglądowy planu, oświadczając, że takie same dokumenty zostały wyłożone do publicznego wglądu jako projekt planu.

W załączniku do protokołu rozprawy przed sądem I instancji z dnia 19 marca 2014 r. Rada wyjaśniła, że urbanista M. B. posiadał w toku całej procedury planistycznej stosowne uprawnienia do sporządzenia projektu planu, jako urbanista wpisany na listę urbanistów prowadzoną przez Północną Izbę Urbanistów w Gdańsku pod numerem G-028/2002. Stwierdziła także, że w dyskusji publicznej w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu uczestniczył projektant planu mgr inż. arch. M. B., który potwierdza, że udostępniona do publicznego wglądu dokumentacja zawierała rysunek planu w skali 1:2000. Dodała nadto, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku dokonał uzgodnienia projektu planu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 26 marca 2014 r. Rada − wnosząc o oddalenie obu skarg − wyjaśniła, że przy ustaleniu w projekcie planu miejscowego granic terenów, na których dopuszcza się budowę elektrowni wiatrowych, uwzględniono wszystkie czynniki, które powinny być wzięte pod uwagę przy określaniu lokalizacji tego typu inwestycji.

We wskazanym na wstępie wyroku WSA w Gdańsku wyeksponował, że rozpoznawano dwie odrębne skargi na tę samą uchwałę, rekapitulując prawne podstawy wnoszenia obu tych skarg. Uwzględniając skargę Wojewody Pomorskiego sąd ten stwierdził, że Rada przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego w sposób istotny naruszyła ustaloną przepisami art. 17 Upzp procedurę uchwalania planu miejscowego, a także przepis art. 16 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Rysunek projektu planu sporządzono w skali 1:4000, zaś rysunek uchwalonego planu składający się z dwóch arkuszy wykonano w innej skali − 1:2000. Wedle wyjaśnień organu gminy nie zachować się miał rysunek projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu, miał on mieć jednak prawidłową skalę 1:2000, a był sporządzony w formacie A3 w postaci tzw. sekcji, do akt dołączono także tzw. rysunek poglądowy wykonany w pomniejszonej skali. Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone przez Radę rysunki zawierają granice obszarów, takie jak rysunek przedstawiony przez Wojewodę Pomorskiego, czyli różnią się od uchwalonego rysunku planu. Sąd wojewódzki zauważył również, że z rysunku planu o pomniejszonej skali (wg Rady jedynie "poglądowego") w żaden sposób nie wynika, że jest to poglądowy, dodatkowy rysunek, sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z właściwym projektem rysunku planu. Egzemplarz projektu planu winien znajdować się w materiałach planistycznych, braków w tym względzie nie da się uzupełnić ani poprzez wydrukowanie dodatkowych egzemplarzy, ani poprzez oświadczenia projektantów planu.

Sąd I instancji uznał również, że Wojewoda zasadnie zarzucił, iż błędnie nie powtórzono wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu z tego względu, że po wyłożeniu projektu planu dokonano w nim zmian w części tekstowej, dotyczących wysokości stawek procentowych służących do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości terenu w momencie zbywania nieruchomości przez obecnego właściciela. W sprawie jest bezsporne, że dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących ww. opłat. Zmiana regulacji dotyczących stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu była, w przekonaniu tegoż sądu, zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 Upzp.

Również pozostałe zmiany – opisane powyżej, w ocenie sądu I instancji były na tyle istotne, że wymagały wyłożenia zmienionej treści uchwały do publicznego wglądu, celem umożliwienia wniesienia uwag do zmienionego projektu planu, które to uprawnienie wynika z art. 18 Upzp. Odnosiły się one do dodatkowych kryteriów stawianych wobec elektrowni wiatrowych – to, że winny one być fabrycznie nowe, oraz ograniczenia ich mocy.

Badając pozostałe zarzuty skargi Wojewody, sąd I instancji uznał, że nieprawidłowo w części graficznej planu wyznaczono linie zabudowy co do zasady w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. W uchwale dopuszczono bowiem możliwość przekroczenia linii zabudowy, zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe. Co za tym idzie Rada − ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, nie wyznaczyła wyraźnych granic między tymi terenami. Faktycznie dopuszczono bowiem przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na różniący się od niego teren oznaczony symbolem R.

Sąd I instancji uznał również, że plan miejscowy jest sprzeczny z poprzedzającym je Studium w zakresie dotyczącym ustalenia stref ochronnych elektrowni wiatrowych tj. terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych (zob. § 4 ust. 7 uchwały). W ocenie tegoż sądu zaskarżona uchwała narusza postanowienia Studium, a więc została uchwalona z naruszeniem zasady wynikającej z art. 20 ust. 1 Upzp. Sprzeczność ta dotyczy przede wysokim nie wyznaczenia zgodnie z ustaleniami Studium strefy ochronnej elektrowni wiatrowych.

Zaskarżona uchwała narusza również postanowienia Studium dotyczące wytycznych do ustaleń planów w zakresie konieczności ustalenia "obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego przedinwestycyjnego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym ze szczególnym uwzględnieniem ptaków lęgowych (...)" /k. 110 Studium/.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, nie były natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi Wojewody.

W świetle powyższych wywodów WSA uznał, że Rada Gminy Borzytuchom − podejmując zaskarżoną uchwałę − naruszyła procedurę planistyczną w sposób powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jako iż uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z istotnym naruszeniem trybu. Z tej przyczyny sąd I instancji − na podstawie art. 147 § 1 Ppsa w zw. art. 28 ust. 1 Upzp, po rozpoznaniu skargi Wojewody, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji oddalił natomiast skargę "Grupy mieszkańców reprezentowanej przez [...]" na przedmiotową uchwałę wniesioną na podstawie przepisów art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 Usg, oceniając, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, iż określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki członków skarżącej grupy mieszkańców pozostających poza obszarem planu nie tylko w znacznej odległości, ale też w bliższym sąsiedztwie. Dokonując tych ustaleń sąd I instancji zważył, że z załączonej do pisma "[...]" z dnia 23 stycznia 2014 r. tabeli, określającej położenie działek należących do niej członków względem granic skarżonego planu miejscowego (k. 365 – 367 akt sądowych), wynika, że jedynie dwie osoby wchodzące w skład skarżącej "Grupy" tj. G. B. i R.S. są właścicielami (czy też użytkownikami wieczystymi) nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem miejscowym. Natomiast reszta działek członków "Grupy" znajduje się w odległości od 250 m do ponad 3 km od granic planu. Położenie tych działek potwierdza mapa przedłożona przez Radę przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. (k. 424 akt – koperta). W ocenie sądu I instancji jedynie nieruchomości G. B. i R. S. podlegają ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale (związanym chociażby z objęcia ich zakazami dotyczącymi strefy ochronnej wież elektrowni wiatrowych). Takich ograniczeń nie wprowadza natomiast przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w znacznej odległości (por. mapa k. 424 akt). Również z przedstawionych przez skarżącą "Grupę" okoliczności nie wynika, aby interes prawny właścicieli tych nieruchomości został naruszony.

Uwzględniając przedstawione rozważania, sąd I instancji nie podzielił argumentacji co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny grupy mieszkańców jako całości.

Wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały mieszkańcy będą narażeni na hałas, drgania, czy inne uciążliwości ze strony planowanych elektrowni, w ocenie sądu I instancji oznaczają istnienie jedynie interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem ograniczeń w sposobie zagospodarowania większości działek należących do osób składających się skarżącą [...], ani też dotychczasowego sposobu wykorzystania tych działek nie zmienia.

Sąd I instancji uznał zatem, że skarżąca "[...]" nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z podjętą kwestionowaną uchwałą i aby taki interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli " [...]" oraz Gmina Borzytuchom.

Działająca przez pełnomocnika Gmina Borzytuchom zaskarżyła ww. wyrok w zakresie pkt 1., opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej Ppsa) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1. naruszenie art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 133 § 1, § 2 i § 3 Ppsa w zw. z art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 1964 r., Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną, dokonaną z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie niektórych dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie, że wyłożona do publicznego wglądu mapa stanowiąca załącznik graficzny do projektu uchwały w sprawie uchwalenia Planu Miejscowego została sporządzona w innej, nieprzewidzianej treścią Upzp skali (około 1:4000) niż mapa stanowiąca załącznika graficzny (rysunek) uchwalonego Planu (1:2000), oraz że w niniejszej sprawie brak jest projektu Planu w skali 1:2000, który był wyłożony do publicznego wglądu, pomimo że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że rysunek projektu Planu został wyłożony do publicznego wglądu we właściwej skali 1:2000, a Rada Gmina Borzytuchom przedłożyła ten rysunek sądowi w toku postępowania w sprawie, a w konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

2. naruszenie art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 17 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 ppkt a, b, c, d, 7 ppkt a, b, c, d, e, f, g, h, i,. 8, 9, 10, 11, 12, 13 i 14 Upzp w zw. z § 12 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19 i 20 rozporządzenia MI z 2003 oraz art. 16 ust. 1 Upzp, § 5 i § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wyłożony do publicznego wglądu, jest elementem dokumentacji planistycznej i powinien się w tej dokumentacji znajdować, oraz że rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie, a zatem że nieprawidłowe jest wyłożenie rysunku Planu do publicznego wglądu nawet w tej samej skali, ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono Plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy, a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że Plan Miejscowy jest sprzeczny ze Studium, w zakresie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych oraz w zakresie monitoringu przedinwestycyjnego (przedrealizacyjnego), pomimo że Plan Miejscowy jest w pełni zgodny ze Studium, w tym w zakresie wyznaczenia strefy ochronnej elektrowni wiatrowych oraz regulacji dotyczącej monitoringu, a w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że zmiana projektu Planu Miejscowego w zakresie zmniejszenia stawek opłaty planistycznej oraz zmiany dokonane w § 5 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 9, § 7 ust. 1 projektu Planu wymagały ponowienia czynności planistycznych w zakresie wyłożenia projektu Planu Miejscowego do publicznego wglądu, a brak takiego ponowienia stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania Planu Miejscowego uzasadniające stwierdzenie jego nieważności;

2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp, § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI z 2003 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie mogą się pokrywać z liniami zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania mogą mieć dokładnie taki sam przebieg, jak linie zabudowy (mogą pokrywać się z tymi liniami), a w niniejszej sprawie prawidłowo określono w Planie granice i przeznaczenie terenów, w tym terenów oznaczonych symbolem EW/R i R, i stwierdzenie nieważności Planu Miejscowego z tej przyczyny, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Gmina Borzytuchom wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 758/12, w części stwierdzającej nieważność uchwały w sprawie uchwalenia Planu Miejscowego, tj. w zakresie punktu 1. wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania;

zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz Rady Gminy Borzytuchom kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy sąd wojewódzki błędnie ustalił, że do publicznego wglądu została wyłożona mapa stanowiąca załącznik do projektu uchwały w innej, nie przewidzianej prawem skali, niż mapa zatwierdzona uchwałą jako rysunek planu. Sąd wojewódzki miał nie przedstawić tu swego stanowiska jednoznacznie wobec oświadczeń Rady co do skali tej mapy, formy jej sporządzenia, pominął oświadczenia urbanisty, a dowód z tego oświadczenia nie został poddany ocenie. Podnosząc specyfikę sądowej kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego stwierdzono, że sąd a quo przeprowadził dowody uzupełniające w trybie art. 106 § 3 Ppsa, ale nie poddał ich prawidłowej ocenie oraz nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. Wbrew ustaleniu sądu I instancji do wglądu wyłożono projekt planu zawierający rysunek w skali 1:2000 w tzw. sekcjach w formacie A3. Nie ma żadnych podstaw do utożsamiania projektu planu, który był wyłożony do publicznego wglądu, z tym arkuszem papieru, który był przedmiotem wyłożenia. Eksponując dopuszczalność przechowywania projektu planu przy wykorzystaniu nowoczesnych technik informatycznych, dodatkowo podkreślając wagę dowodową dokumentów przedkładanych przez Radę oraz oświadczenia urbanisty, należało przyjąć, że przedłożony projekt planu dokładnie odpowiada wersji, która była wyłożona do publicznego wglądu. Sąd I instancji jest ponadto niekonsekwentny, skoro kwestionuje takie ustalenie, zarazem wykorzystując przedłożone i odwzorowane rysunki projektu planu czyni na ich podstawie oznaczone ustalenia. Gdyby te ustalenia nie traktowano za wyczerpujące, należało nie zamykać rozprawy.

Wywiedziono dalej, że przepis § 12 rozp. MI z 2003 zawiera zamknięte wyliczenie dokumentów stanowiących dokumentację planistyczną, co oznacza, że projekt planu, wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, nie jest jej składnikiem. Odmiennego wniosku nie dostarcza treść art. 17 pkt 1-14 Upzp. To uchwała o uchwaleniu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem i załącznikami, a nie jej projekt jest elementem dokumentacji planistycznej. Istotne ma być to, że można porównać wersję projektu, która była wyłożona do publicznego wglądu z tą, którą Rada przedłożyła sądowi I instancji. Sąd ten nie wyjaśnił z czego wynika, że to właśnie wyłącznie te arkusze rysunku, które były wyłożone, mają być przechowywane jako element dokumentacji planistycznej. Przywołano także pogląd prezentowany w piśmiennictwie odnośnie dopuszczalności sporządzenia rysunku planu na elektronicznych nośnikach informacji. Wszystko to zaprzecza stanowisku sądu wojewódzkiego, jakoby zaistnieć miał brak projektu rysunku planu lub miał on być uzupełniany przez ponowne wydrukowanie dokumentów. Wyjaśniono dalej, że rysunek projektu planu był prezentowany w formacie A3 w kilkunastu sekcjach, zaś pomniejszony rysunek poglądowy miał "ułatwiać percepcję" jego treści, dodatkowo eksponując, że brak było obowiązku opisywania pomocniczego rysunku w jakikolwiek sposób. WSA w Gdańsku wywodząc, że rysunek projektu planu winien odpowiadać rysunkowi samego uchwalonego już planu miejscowego nie wyjaśnił, który z przepisów został naruszony, ani na czym polegać miało to naruszenie. Tym samym był rysunek projektu planu, choć składał się z kilkunastu kartek papieru, co rysunek planu, składający się z dwóch arkuszy. Sporządzenie rysunku poglądowego miało ułatwić zainteresowanym zapoznanie się z treścią rysunku projektu planu, dowodziło ponadto staranności organu planistycznego.

Błędnie sąd wojewódzki stwierdził niezgodność planu z ustaleniami Studium w zakresie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, przy czym sąd ten nieprawidłowo ustalił treść Studium w zakresie tej strefy. Wytyczne Studium zostały prawidłowo implementowane w planie, oddziaływanie zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu powinno być odnoszone do oznaczonych form użytkowania określonych w rozp. MŚ z 2007. Szerokość strefy nie wynika ze Studium, zaś jej szerokość ujęta jest w obszarze planu, sąd I instancji wadliwie ustalił, że powinna ono mieć szerokość 400 m i powinna być utworzona wokół terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Dopiero ocena oddziaływania na środowisko, poprzedzona odpowiednimi badaniami, pozwoli na ustalenie czy i ile elektrowni wiatrowych będzie mogło być zlokalizowanych na obszarze oznaczonym w planie symbolem EW/R. Rozwiązania w planie odnośnie do ochrony przed hałasem zostały pozytywnie uzgodnione przez właściwe organy. Zapewnienie zgodności ustaleń w planie z treścią Studium nie polega na dosłownym przenoszeniu tych drugich do treści planu.

Powołując się na treść art. 19 ust. 1 Upzp Rada Gminy Borzytuchom podnosi, że może zachodzić sytuacja, w której stwierdzona zostanie konieczność dokonania zmian w projekcie planu, bez niezbędności ponowienia prac planistycznych. Nietrafnie sąd a quo ma wywodzić, że zmiana treści planu może nastąpić wyłącznie w wyniku uwzględnienia uwag.

W konkluzji skargi Gminy Borzytuchom wywiedziono, że plan został uchwalony zgodnie z prawem.

Z kolei skargą kasacyjną "[...]" zaskarżono wyrok w części objętej pkt. 2 wyroku i zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego − art. 101 ust. 1 i ust. 2a Usg w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu przez sąd, że brak naruszenia interesu prawnego niektórych członków grupy daje podstawę do oddalenie skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania − art. 101 ust. 1 Usg, polegające na pominięciu okoliczności, że interes prawny członków grupy skarżących jest naruszony poprzez równoczesne uchwalenie kilku planów zagospodarowania przestrzennego przez dwie rady gmin w sytuacji, gdy uchwały te dotyczą realizacji jednej inwestycji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie pkt. 2 zaskarżonego wyroku, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję wg norm przepisanych, zwolnienie skarżących od kosztów w zakresie wpisu od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że zaplanowanie zespołów elektrowni wiatrowych wpływa wprost na nieruchomości wszystkich skarżących naruszając ich interes prawny. Grunty R. S., G. B. i M. R. niewątpliwie znajdują się na obszarze objętych kwestionowaną uchwałą, a ustalenia planistyczne prowadza do ograniczenia prawa własności. Budowa elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego. Grupowe składanie skargi nie może prowadzić, jak to zaprezentował sąd a quo w zaskarżonym wyroku, do pozbawienia praw tych osób, które posiadają nieruchomości na obszarze objętym ustaleniami skarżonej uchwały. Art. 101 ust. 2a Usg normuje wyłącznie zagadnienie współuczestnictwa, a nie kwestie legitymacji skargowej. Podkreślając konstytucyjne prawo do sądu zakwestionowano trafność powołania się przez WSA Gdańsku w kwestionowanym wyroku na wsparcie tam zawartej argumentacji na rzecz oddalenia skargi "[...]", podkreślając przy tym, że przepisu Usg nie normują żadnych kwestii dotyczących zaważania się takiej grupy. Dodatkowo podkreślono zabieg organów gmin dzielących zamierzoną inwestycję, która tworzy zespół elektrowni wiatrowych na znacznym obszarze.

W odpowiedzi Rady Gminy Borzytuchom na skargę kasacyjną "[...]" wniesiono o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Rada Gminy Borzytuchom w uzasadnieniu zwraca uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie zredagowane, a nadto nie zostały właściwie uzasadnione.

W dniu rozprawy – 26 stycznia 2016 r., do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło faksem zawiadomienie o wypowiedzeniu przez Stowarzyszenie pełnomocnictwa adwokatowi A. T.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Rzecz jednak w tym, że w ocenie Sądu w tym składzie w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 186 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.

A. Niesporne jest, że WSA w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem łącznie rozpoznał dwie skargi – skargę Wojewody Pomorskiego, jako organu nadzoru nad samorządem terytorialnym, wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 Usg oraz − skargę wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 Usg. Zgodnie z tym drugim przepisem "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może − po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia − zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Jako podmiot wnoszący tę drugą skargę sąd wojewódzki określił "[...]". Tak została ona określona w samej sentencji wyroku, tak również jest określona w jego uzasadnieniu. Co prawda w motywach swego stanowiska sąd wojewódzki przywołał skład tej "[...]", dalej jednak przedmiotem swego badania uczynił interes prawny tej Grupy jako całości, co wskazuje, że traktował tak określony podmiot jako stronę skarżącą (vide s. 50-52 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie przez WSA w Gdańsku skargi podmiotu oznaczonego jako "[...]" oznaczało dopuszczenie się przez orzekający w sprawie ten sąd nieważności postępowania.

B. W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej w trybie art. 101 ust. 1 Usg, której przedmiotem jest uchwała rady gminy podjęta z zakresu administracji publicznej, skarżącym może być "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie" zostały powyższą uchwałą naruszone. Wnosząc skargę imieniem oznaczonej [...] Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 101 ust. 2a Usg, wedle którego "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując [...] gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę". Konstrukcja określająca w taki sposób wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy po raz pierwszy ujęta została w art. 216a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 1990 r., na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z 24 maja 1990 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201), gdzie cyt. przepis stanowił, że: "Skargę na uchwałę, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując [...] gminy". Art. 216a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdujący się w Dziale VI tego Kodeksu został skreślony, jak inne przepisy tego działu, na mocy art. 61 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz. 368), jednocześnie na mocy art. 62 cyt. ustawy, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym dodano w art. 101 ustęp 2a w brzmieniu: "Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując [...] gminy, którzy wyrażą na to zgodę". Po zmianie tytułu powyższej ustawy (od 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), obecne brzmienie art. 101 ust. 2a Usg nadano na podstawie art. 43 pkt 54 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) z dniem 27 października 2002 r., zmiana ta polegała w istocie na dodaniu do cyt. przepisu zwrotu "lub zarządzeniu".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 101 ust. 2a Usg, z którego wynika, że skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w imieniu własnym lub reprezentując [...], którzy na to wyrażą pisemną zgodę, nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona [...], a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. W literaturze przedmiotu A. Kisielewicz trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 101 ust. 2a Usg odsyła do art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, zatem chodzić będzie o taką skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone. Można zatem działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Cyt. Autor wskazuje, że przepis art. 101 ust. 2a Usg ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów [...] lub wszystkich mieszkańców gminy, takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok (interesu) indywidualnego (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138). Pogląd ten w realiach przedmiotowej sprawy podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

W judykaturze wskazuje się, że przepis art. 101 ust. 2a Usg określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Zgodzić należy się z prezentowanymi poglądami, wedle których uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu [...] powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., II OSK 959/10 LEX nr 694960). Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w art. 101 ust. 2a Usg, kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców, którzy udzielili na wniesienie skargi do sądu administracyjnego innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.

C. Sąd w tym składzie podziela to stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 Usg nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Za utrwalony uznać wypadnie pogląd, zgodnie z którym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, LEX nr 1217253). Prawo do wniesienia takiej skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W literaturze przedmiotu podkreślającej, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 Usg nie ma charakteru actio popularis, wskazuje się iż sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 337, op. cit.). Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Pamiętać przy tym należy, że brak zdolności sądowej jednej ze stron, stanowi obligatoryjną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa).

D. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 Ppsa). Skarga sądowoadministracyjna powinna czynić zadość wymogom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 Ppsa ab initio), każde zaś pismo strony powinno zawierać m. in. "imię i nazwisko lub nazwę stron" (art. 46 § 1 pkt 1 Ppsa). Analogicznie, obligatoryjnym składnikiem sentencji wyroku sądu administracyjnego jest zawarcie w niej "imienia i nazwiska lub nazwy skarżącego" (art. 138 Ppsa). W przedmiotowej sprawie WSA w Gdańsku w sentencji zaskarżonego wyroku jako jedną ze stron skarżących wskazał " [...]", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej.

Zdolność sądową określa przepis art. 25 Ppsa, wedle którego: osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) (§ 1); zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2); zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3); zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Niewątpliwie podmiot, którego skargę rozpoznał WSA w Gdańsku nie należy do tych, które zostały wskazane w przepisach art. 25 Ppsa. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a Usg, tj. wniesiono ją reprezentując "[...]", to znaczy, że stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę tych mieszkańców, jako osoby fizyczne, które z mocy art. 25 § 1 Ppsa posiadają zdolność sądową.

W ocenie orzekającego w sprawie Sądu, z przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tych orzeczeń, w których eksponowano, iż tylko naruszenie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "[...]" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., II OSK 1254/11, LEX nr 1068977) nie można wywodzić, że w sprawie badaniu musiał podlegać interes "[...]" jako całości, tj. wszystkich osób tworzących tę grupę. Nie można także podzielić tych motywów zaskarżonego wyroku, w których wskazano, że jeżeli mieszkańcy gminy decydują się wnieść skargę do sądu administracyjnego na oznaczoną konkretnie uchwałę w trybie art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 Usg jako [...], muszą się liczyć z koniecznością wykazania interesu prawnego (uprawnienia) oraz jego naruszenia tą właśnie uchwałą w odniesieniu do grupy jako całości. Pogląd taki nie znajduje wsparcia w wykładni gramatycznej ani systemowej przepisów art. 101 ust. 2a w zw. z ust. 1 Usg.

Za skarżących należało potraktować zatem wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. Wspólne wniesienie takiej skargi, jakie zachodzi we wskazanym wyżej sposobie, uzasadnienie swe wywodzi także z treści art. 51 Ppsa, umożliwiającego występowanie w jednej sprawie w roli skarżących przez kilku uprawnionych. W literaturze wskazuje się, że w wymienionych przypadkach relacje zachodzące pomiędzy podmiotami składającymi wspólną skargę bądź skargi indywidualne połączone do wspólnego rozpoznania przez sąd administracyjny przesądzać będą z reguły o powstaniu w tym procesie współuczestnictwa formalnego, gdyż naruszenia interesu prawnego, stanowiące podstawę legitymacji skargowej, odnosić się będą indywidualnie do sfery prawnej każdego z tych podmiotów (por. B. Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 83).

W konsekwencji wadliwe było działanie sądu wojewódzkiego, który ograniczył się do pobrania jednego wpisu od skargi (od "[...]"). Skorzystanie ze sposobu wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 2a Usg, nie oznacza, że zachodzi sytuacja opisana przepisem art. 214 § 2 Ppsa, tj. że uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia były wspólne, co uzasadniałoby pobranie jednego wpisu. Tylko w odniesieniu do tych osób, wchodzących w skład "[...]", którzy występowali jako współwłaściciele nieruchomości, sąd winien pobrać jeden wpis. W stosunku do pozostałych osób należało wezwać do uiszczenia wpisu oddzielnie (por. art. 214 § 2 zd. 2 Ppsa).

E. WSA w Gdańsku rozpoznając skargę "[...] reprezentowanych przez [...]" wnoszoną w sposób określony przepisem art. 101 ust. 2a Usg uznał, że taki sposób reprezentacji strony skarżącej jest dopuszczalny. Godzi się przy tym zauważyć, że skarga została sporządzona przez adwokata, któremu wyłącznie [...] udzieliło pełnomocnictwa. Dodatkowo ze skargi tej (s. 1) wynikałoby, że to Stowarzyszenie uznaje się za stronę skarżącą, skoro w takim charakterze wniosło o zwolnienie od wpisu od skargi. Na rozpoznanie skargi kasacyjnej nie miało wpływu powiadomienie w dzień rozprawy przez Stowarzyszenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa ustanowionemu adwokatowi.

Wnoszenie skargi na podstawie art. 101 ust. 2a Usg przez podmiot reprezentujący "[...] gminy" traktowane jest jako działanie "za pośrednictwem swego rodzaju pełnomocnika" (A. Kisielewicz, Samodzielność gminy ..., s. 137). W judykaturze wskazano, że uregulowanie zawarte w art. 101 ust. 2a Usg, odmiennie od zawartego w treści art. 35 § 1 Ppsa zakresu osób, którym strona może udzielić pełnomocnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowi niewątpliwie lex specialis wobec przepisów Ppsa, a jego celem jest uproszczenie obrony interesów lokalnej społeczności jako członków korporacji terytorialnej (wspólnoty samorządowej) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1267/10, LEX nr 663562. Prezentowany w piśmiennictwie jest pogląd, wedle którego pełnomocnikiem grupy mieszkańców, o której mowa w art. 101 ust. 2a Usg, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być każdy podmiot legitymujący się zdolnością procesową, określoną w art. 26 § 1 Ppsa, tym samym pełnomocnikiem mieszkańców gminy mogą być osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 Ppsa (P. Daniel, Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego przez [...] – uwagi na tle stosowania przez sądy administracyjne art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, "Samorząd Terytorialny" 2011, nr 7-8, s. 63).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela, prezentowanych powyżej poglądów, wedle których art. 101 ust. 2a Usg umożliwiający wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, przez podmiot, który ma reprezentować [...], którzy wyrażą na to zgodę, oznacza że jest to szczególne rozwiązanie w stosunku do art. 35 § 1 Ppsa, a pełnomocnikiem "[...]" może być każdy podmiot dysponujący zdolnością procesową w rozumieniu art. 26 Ppsa. W myśl art. 35 § 1 Ppsa "Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne". Art. 101 ust. 2a Usg nie wymienia żadnej osoby, która miałaby być szczególnym rodzajem pełnomocnika w rozumieniu art. 35 § 1 in fine Ppsa. W opracowaniach komentarzowych podkreśla się, że cyt. przepis konstytuuje zamknięty katalog podmiotów, które mogą być ustanowione pełnomocnikami strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 217 i n.), takie stanowisko prezentuje również judykatura (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2543/11, LEX nr 1138180). Brak jest także przekonującego uzasadnienia aksjologicznego, dla którego osoba wnosząca skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy mogłaby ustanowić pełnomocnikiem wyłącznie podmioty wskazane w art. 35 § 1 Ppsa, zaś kilka osób wnoszących skargę na taki sam przedmiot, nie posiadałoby podobnego ograniczenia.

W realiach przedmiotowej sprawy WSA w Gdańsku rozpoznał skargę, jak to uprzednio wskazano w pkt. D, wadliwie czyniąc skarżącym "[...]", a dodatkowo godząc się na to, że skargę w istocie wniosło [...], które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, samo zaś udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez sibie adwokatowi. Udzielanie dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, o ile zasady jego udzielania określają "odrębne przepisy" (por. art. 39 pkt 2 Ppsa). Przepis art. 101 ust. 2a Usg przewidujący reprezentowanie [...] przy wnoszeniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, nie daje podstawy, aby podmiot, któremu osoby tworzące tę grupę udzieliły upoważnienia, mógł dokonywać w istocie substytucyjnego pełnomocnictwa, o ile tym podmiotem nie jest np. adwokat lub radca prawny.

Niesporne jest, że [...], które miało reprezentować "[...]" jest organizacją społeczną, zarazem posiada osobowość prawną. Art. 35 § 1 Ppsa nie wymienia wśród podmiotów mogących być pełnomocnikami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani organizacji społecznej, ani osoby prawnej. Z tych przyczyn należy dojść do wniosku, że skargi w imieniu osób skarżących, tworzących ową "Grupę", w myśl art. 101 ust. 2a Usg, nie mogło wnosić rzeczone Stowarzyszenie. Ta okoliczność przesądza, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa).

Konkludując stwierdzić należy, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stowarzyszenie jako takie, nie może reprezentować skarżących wspólnie mieszkańców gminy tworzących grupę, o której mowa w art. 101 ust. 2a Usg.

F. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 Ppsa oraz art. 186 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazuje WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Z racji dopatrzenia się przesłanek nieważności postępowania przedwczesne byłoby rozpatrywanie zarzutów wniesionych skarg kasacyjnych.

Sąd I instancji winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając uwagi zawarte w powyższym wyroku. W szczególności należy prawidłowo oznaczyć skarżących – mieszkańców tworzących grupę osób wspólnie skarżących MPZP Struszewo-Chotkowo, wezwać ich o uzupełnienie braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie, a także wniesienie wpisów od skargi.

W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zasadne jest − na podstawie art. 207 § 2 Ppsa − odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.