Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1747/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1-3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 330/13 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 330/13 oddalił skargę D. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r,. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h, art. 84 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. stwierdził:

1. brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidujących z budową Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi S11: linia 220 kV relacji Plewiska - Piła Krzewina (pikietaż drogi 14+000) - całkowita długość linii 87,31 km, linia 220 kV relacji Plewiska - Czerwonak (pikietaż drogi 14+000) - całkowita długość linii 30,48 km,

2. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. B.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, planowana inwestycja polega na rozbudowie przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), przy czym nie osiąga progów określonych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie zatem z § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia zalicza się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu niezaskarżalnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy potwierdził, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., bowiem sprawa nie została wyjaśniona w sposób wszechstronny, a zebrany w sprawie materiał dowodowy oceniony został z naruszeniem art. 80 k.p.a., a w konsekwencji rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art.11 k.p.a. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżącego jako strony toczącego się postępowania.

Wskazując na przedmiot wydanych w sprawie decyzji, ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz załączoną do wniosku o wydanie decyzji kartę informacyjnej przedsięwzięcia - dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu (art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu opierał się przede wszystkim na treści karty informacyjnej, biorąc pod uwagę uwarunkowania z art. 63 ww. ustawy. Jego rolą było dokonanie oceny - w oparciu o złożoną kartę informacyjną oraz obowiązujące przepisy - czy realizacja i funkcjonowanie przedsięwzięcia nie wywoła poważnych, ujemnych skutków w środowisku (w tym znacząco negatywnego oddziaływania), których wystąpieniu można byłoby zapobiec lub też je zminimalizować, wprowadzając stosowne środki wyznaczone na podstawie omawianej oceny.

W ocenie Sądu w sprawie zasadnie uznano, iż zważywszy na specyfikę przedsięwzięcia (przebudowa istniejących linii elektroenergetycznych) oraz niewielką długość odcinków podlegających przebudowie (1586,9 m oraz 1801,5 m) brak było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi o charakterze procesowym, które mają bardzo ogólny charakter i w zasadzie sprowadzają się do zacytowania treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i fragmentów komentarzy oraz orzeczeń sądów administracyjnych. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w świetle przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, zapewniając skarżącemu udział w toczącym się postępowaniu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych na etapie postępowania administracyjnego. Organ przyznał skarżącemu rację, iż przedmiotową inwestycję niewłaściwie zakwalifikowano jako "przebudowę" istniejących linii elektroenergetycznych, gdy powinna być uznana za rozbudowę. Równocześnie wyjaśnił jednak, że uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, bowiem prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia jako "rozbudowa" skutkuje tożsamym zakwalifikowaniem go zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do dokonanego przez organ I instancji jako rozbudowa przedsięwzięcia z § 2 ust. 1 (§ 2 ust. 1 pkt 6 – "napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 220 kV i długości nie mniejszej niż 15 km"), niespełniającego kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2 tego aktu (długość rozbudowywanych odcinków linii jest mniejsza niż 15 km). Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że potraktowanie przez organ I instancji przedmiotowej inwestycji jako "przebudowy" linii elektroenergetycznych, zamiast ich "rozbudowy" nie miało żadnego znaczenia w badaniu przesłanek merytorycznych, dotyczących przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ I instancji brał pod uwagę faktyczne potencjalne oddziaływania, które będą generowane w związku z realizacją przedsięwzięcia.

W toku postępowania organ odwoławczy odniósł się do również zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu, tj. wydania zaskarżonej decyzji, w obliczu braku danych odnośnie kompleksowych obliczeń natężenia pola elektrycznego i magnetycznego oraz szerokości obszaru w którym natężenie pola elektrycznego przekracza wartość 1 kV dla poszczególnych przęseł planowanej inwestycji; kwestii prognozowanych oddziaływań akustycznych przedmiotowego przedsięwzięcia; zarzutu objęcia zakresem planowanego do realizacji przedsięwzięcia budowy tymczasowo niepodłączonej do źródła energii linii energetycznej 400 k., zarzutu nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zarzutu uniemożliwienia skarżącemu pełnego i zamierzonego zagospodarowania nieruchomości i narażenia go na szkody związane z brakiem możliwości efektywnego wykorzystania swojej działki (nr [...], ark. [...], obręb [...], Gmina T.) w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, uznając je za bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wobec nieprzeprowadzenia niemal żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ pierwszej instancji i niewyjaśnienie okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia jest prawidłowe, podczas gdy wbrew twierdzeniom Sądu organ winien odnieść się do wszystkich przedstawionych przez stronę twierdzeń i przedłożonych dowodów;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja zawiera zgodne z przepisami prawa uzasadnienie, podczas gdy decyzja zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji skarżący odnośnie pierwszego zarzutu kasacji stwierdził, że zaskarżony wyrok wobec braku dokonania przez organy administracji oceny wszystkich, zebranych w sprawie dowodów oraz nieustosunkowania się do wszystkich przedstawionych przez skarżącego twierdzeń i przedłożonych przez niego dokumentów, winien zostać uchylony. Odnośnie drugiego zarzutu skarżący z kolei wskazał, iż wbrew twierdzeniom Sądu organ odwoławczy nie zastosował przepisów art. 107 § 3 oraz art. 8, 9 i 11 k.p.a., gdyż uzasadnienie jego decyzji nie zawiera wszystkich, wymaganych prawem elementów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W petitum skargi kasacyjnej przywołano przepisy naruszonego przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., wiążąc ten przepis z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, co nie daje podstaw do odrzucenia tej skargi bez odniesienia się do postawionych zarzutów. Jednakże ani sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej (stanowiący w istocie powielenie zarzutów w skardze zwykłej), ani też jej uzasadnienie, w którym, poza cytatami przepisów i orzecznictwa nie ma nawet jednego zdania, które odnosiłoby postawione zarzuty do okoliczności rozpatrywanej sprawy, nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości merytorycznego rozpoznania zgłoszonych zarzutów. Przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a., którym uchybił Sąd Wojewódzki.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.