Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2873/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/14 w sprawie ze skargi M. Ł. na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie na rzecz M. Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. Ł. na bezczynność Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1) zobowiązał Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. Ł. z dnia 27 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w części tego wniosku dotyczącej żądania wydania kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie;

4) zasądził od Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie na rzecz skarżącego M. Ł. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy

M. Ł., wnioskiem z dnia 27 listopada 2013 r., wystąpił do Kierownika Centrum Zarządzania i Telematyki Transportu o udzielenie informacji publicznej w postaci wydania kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych, włącznie z zadaniami egzaminacyjnymi przewidzianymi dla zdającego egzamin pod numerem wniosku 132019.

W odpowiedzi na wniosek, Kierownik Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. wyjaśnił wnioskodawcy, że zgodnie z zarządzeniem Nr 26 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. - w sprawie zatwierdzenia Regulaminu określającego warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r., poz. 50), właściwym aktem regulującym kwestię przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym jest ww. Regulamin, który w § 11 stanowi, iż instytut tworzy i wykorzystuje do egzaminowania jednolitą, poufną, komputerową bazę pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z której są losowane indywidualne zestawy egzaminacyjne dla każdego Kandydata. Baza pytań jest wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu.

W dniu 10 lutego 2014 r. M. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 13 uist. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezpodstawne uchylenie się od udzielenia żądanej informacji. Nadto, zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądane pytania stanowią dane poufne. Podniósł także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy poprzez niewydajnie decyzji administracyjnej co uniemożliwiło skarżącemu złożenie odwołania i ponowna kontrolę instancyjną w sytuacji, gdy organ stwierdził, że informacja nie może być udzielona z uwagi na poufność.

Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a.) wobec braku podstaw do jej uwzględnienia; a na wypadek nieuwzględnienia powyższych żądań, wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego wskazał, iż jedynie on mógł być adresatem wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2013 r. i dlatego też skarżącemu została udzielona odpowiedź pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Następnie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych wymaga od zainteresowanego wykazania się wiedzą niezbędną do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, oraz złożenia, z wynikiem pozytywnym, egzaminu pisemnego przed komisją egzaminacyjną działającą przy jednostce określonej w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Egzamin składa się z dwóch części: 1) pisemnego testu zawierającego zbiór pytań i odpowiedzi wielokrotnego wyboru; 2) pisemnego zadania egzaminacyjnego. W myśl art. 38 ust. 2 ustawy, minister właściwy do spraw transportu wyznacza jednostki, przy których działają komisje egzaminacyjne. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 roku - w sprawie przeprowadzenia procesu certyfikacji kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz zabezpieczenia certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 837), które w § 2 stanowi, że jednostką, przy której działają komisje egzaminacyjne, jest Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie. Zgodnie z art. 37 ust. 4, warunki i tryb przeprowadzenia egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, określa regulamin opracowany przez jednostkę określoną w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw transportu. Zarządzeniem Nr 26 z dnia 28 sierpnia 2013 roku (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r. poz. 50), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zatwierdził Regulamin określający warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym (zwany dalej "Regulaminem"). § 11 Regulaminu stanowi, że: "Instytut Transportu Samochodowego tworzy i wykorzystuje do egzaminowania jednolitą, poufną, komputerową bazę pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z której są losowane indywidualne zestawy egzaminacyjne dla każdego Kandydata. Baza pytań jest wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu".

W ocenie Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego, w niniejszej sprawienie nie jest spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądane komplety zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych fizycznie nie istnieją, zaś same pytania testowe i zadania egzaminacyjne wchodzące do bazy pytań, o której mowa w § 11 Regulaminu - nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu, na marginesie należy wskazać, iż M. Ł. w dniu 14 listopada 2013 r., wystąpił do Instytutu Transportu Samochodowego z wnioskiem o udostępnienie do wglądu prac egzaminacyjnych z egzaminu, który skarżący zdawał w dniu 27 października 2013 r. Powyższe prace egzaminacyjne zostały skarżącemu udostępnione zgodnie z wnioskiem.

Z przywołanego § 11 Regulaminu wynika jednoznacznie, że Instytut Transportu Samochodowego tworzy i wykorzystuje bazę pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, która: jest poufna, jest bazą komputerową, stanowi podstawę do stworzenia, w wyniku losowania, indywidualnych zestawów egzaminacyjnych dla każdego kandydata, jest wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu. Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 listopada 2013 r. wynika, że skarżący wystąpił o wydanie kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych, podczas gdy Instytut Transportu Samochodowego nie dysponuje gotowymi kompletami, tylko poufną komputerową bazą pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z której są losowane indywidualne zestawy egzaminacyjne dla każdego zdającego. Komputerowa baza pytań stworzona przez Instytut Transportu Samochodowego zawiera kilkaset pytań, które zostały podzielone na 8 modułów tematycznych. Każda osoba przystępująca do egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym otrzymuje do rozwiązania test egzaminacyjny z losowo wybranymi z bazy pytaniami. Pytania do każdego modułu tematycznego losowane są za pomocą specjalnego algorytmu. W związku z powyższym, każdy test zawiera inny zestaw pytań dla każdej z osób przystępujących do egzaminu. Każdy test opatrzony jest również niepowtarzalnym indywidualnym numerem. W analogiczny sposób losowane są zestawy zadań egzaminacyjnych dla każdej z egzaminowanych osób. Każdy zestaw zadań egzaminacyjnych zawiera inne zadania dla każdej z osób przystępujących do egzaminu i każdy opatrzony jest niepowtarzalnym numerem.

Zrealizowanie żądania skarżącego, w przedmiocie wydania kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych w postaci testów i zadań problemowych, nigdy nie było i nie jest możliwe, ponieważ takie gotowe komplety nie istnieją. Dopiero na potrzeby każdego z przeprowadzanych egzaminów losowane są indywidualne zestawy pytań testowych i zadań egzaminacyjnych dla każdego zdającego. Innymi słowy, baza pytań i zadań, o której mowa w §11 Regulaminu, tworzy materiał abstrakcyjny, jakim jest szereg pytań testowych i zadań egzaminacyjnych, z których dopiero układane są na potrzeby danego egzaminu zestawy, mające sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych. Z tych względów żądana informacja w postaci kompletów pytań egzaminacyjnych nie istnieje. Informacja publiczna może odnosić się jedynie do informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu, a nie informacji przyszłej lub dotyczącej sytuacji hipotetycznych.

W ocenie Instytutu Transportu Samochodowego, przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie nakładają na Instytut Transportu Samochodowego jakichkolwiek zadań władzy publicznej. Przepisy te, określają jedynie warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwym było uzyskanie certyfikatu kompetencji zawodowych oraz upoważniają Instytut Transportu Samochodowego do wykonywania określonych czynności związanych z wydawaniem tych certyfikatów. Czynności Instytutu Transportu Samochodowego w ramach działalności certyfikacyjnej, podejmowanej zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o instytutach badawczych, nie są czynnościami administracyjnymi o charakterze władczym. Ponadto, w powyższym zakresie, Instytut Transportu Samochodowego nie gospodaruje mieniem komunalnym, czy majątkiem Skarbu Państwa. Pytania testowe i zadania egzaminacyjne wchodzące do bazy pytań, o której mowa w § 11 Regulaminu, jak również tworzone na ich podstawie zestawy egzaminacyjne, nie stanowią więc informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego podkreślił, że każdy zestaw egzaminacyjny zawiera inne pytania testowe i inne zadania egzaminacyjne. Instytut Transportu Samochodowego rozpoczął proces certyfikacji przewoźników drogowych od lutego 2002 r. Certyfikacja ta obejmowała przewoźników wykonujących zarówno transport drogowy osób jak i transport drogowy rzeczy. Od początku certyfikacji przewoźników drogowych, do przedmiotowego egzaminu przystąpiło około 174 300 osób, co oznacza, że taka sama jest ilość indywidualnych zestawów pytań testowych i zadań egzaminacyjnych dla każdego zdającego. Trudno jest wyobrazić sobie zatem sytuację, w której miałyby zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wszystkie indywidualne zestawy pytań testowych i zadań egzaminacyjnych jakie zostały losowo wygenerowane podczas egzaminów.

Dodatkowo Dyrektor wskazał, że wydanie wszystkich indywidualnych i losowo wygenerowanych zestawów egzaminacyjnych nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż na każdym zestawie egzaminacyjnym są wpisywane podczas egzaminu imię, nazwisko oraz numer PESEL zdającego. Taki dokument zawiera zatem dane osobowe osób przystępujących do egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym. Przyjmując, że zestawy te (komplety) losowo wygenerowane podczas egzaminów od 2002 roku stanowią informację publiczną - czemu Instytut Transportu Samochodowego zaprzecza - należy wskazać, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym Instytut Transportu Samochodowego nie mógłby zgodnie z prawem udostępnić indywidualnych i losowo wygenerowanych zestawów egzaminacyjnych zawierających dane, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Taką szczególną regulacją jest ww. ustawa o ochronie danych osobowych, która jako akt prawny zawierający regulacje szczególne, winna znaleźć pierwszeństwo w zastosowaniu.

Mając na uwadze, że baza pytań testowych i zadań egzaminacyjnych jest bazą poufną, oraz że może być ona wykorzystywana wyłącznie do przeprowadzania egzaminu, jak również uwzględniając okoliczności przywołane powyżej, pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Instytut Transportu Samochodowego poinformował M. Ł., że żądania zawarte w jego wniosku nie mogą zostać zrealizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że wniosek M. Ł. był błędnie adresowany. Kierownik Centrum Zarządzania i Telematyki Transportu nie jest organem reprezentującym Instytut Transportu Samochodowego, a tym samym nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku - o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Instytut Transportu Samochodowego z siedzibą w Warszawie jest instytutem badawczym w rozumieniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 618 ze zm.) i Instytut ten nabył osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Natomiast organem uprawnionym do reprezentacji instytutu badawczego jest dyrektor (art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o instytutach badawczych). Jednakże do czasu wyboru osoby na stanowisko dyrektora instytutu badawczego w drodze konkursu, minister nadzorujący instytut wyznacza osobę pełniącą funkcję kierownika instytutu. Od dnia 1 października 2013 r. funkcję Kierownika ITS pełnił dr hab. inż. M. Ś.. W dniu 11 marca 2014 r. dr hab. inż. M. Ś. otrzymał od ministra nadzorującego powołanie na stanowisko Dyrektora Instytutu Transportu Samochodowego z siedzibą w Warszawie. Kierownik Instytutu Transportu Samochodowego prawidłowo więc uznał się właściwym do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co uczynił pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. Jednak w chwili rozpoznawania skargi na bezczynność, Instytut Transportu Samochodowego był już kierowany przez Dyrektora, a zatem Dyrektor ITS jest stroną niniejszego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, następujących zagadnień: czy Kierownik (obecnie Dyrektor) Instytutu Transportu Samochodowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji; czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej; czy pismo z dnia 16 grudnia 2013 r. Kierownika Instytutu Transportu Samochodowego, skierowane do skarżącego było właściwym sposobem załatwienia jego wniosku z dnia 27 listopada 2013 r.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że Instytut Transportu Samochodowego jest instytutem badawczym w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 roku – o instytutach badawczych i jako taki nie jest organem władzy ani organem administracji. Jednak na zasadzie przepisów art. 38 ust. 2, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie przeprowadzenia procesu certyfikacji kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz zabezpieczenia certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 837) i zarządzenia Nr 26 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r., poz. 50) oraz wprowadzonego tym zarządzeniem Regulaminu określającego warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym – Instytut ten stał się podmiotem zobowiązanym do stworzenia bazy pytań egzaminacyjnych do przeprowadzania egzaminu na uzyskanie certyfikatu potwierdzającego kompetencje zawodowe w transporcie drogowym i przeprowadzenia tego egzaminu. Z uwagi na powyższe zobowiązanie, jego wykonanie i wykonywanie, Instytut Transportu Samochodowego stał się podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, którymi bez wątpienia są wyżej wskazane zadania związane z egzaminem. Zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji, Instytut, w zakresie wykonywania tych zadań jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w takim jedynie zakresie, w jakim ma on wpływ na wykonywanie zleconego mu zadania publicznego – organizowania egzaminów.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że informacja, której udostępnienia skarżący zażądał wnioskiem z dnia 27 listopada 2013 r., mieści się w pojęciu informacji publicznej. Skarżący żąda udostępnienia mu kopii wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, w postaci pytań egzaminacyjnych (testów) i zadań problemowych, włącznie z zadaniami egzaminacyjnymi przewidzianymi dla zdającego egzamin pod numerem wniosku 132019. Zatem przedmiotem pytania są wszystkie dotychczas wykorzystane zestawy egzaminacyjne, czyli te zestawy (komplety), które zostały użyte w trakcie przeprowadzania kolejnych egzaminów, czyli inaczej mówiąc przedmiotem wniosku są informacje dotyczące pytań użytych w celu wykonywania zadania publicznego, jakim niewątpliwie jest przeprowadzanie egzaminu.

WSA w Warszawie przypomniał, że M. Ł. już wcześniej, w dniu 14 listopada 2013 r., wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu do wglądu swoich prac egzaminacyjnych z egzaminu, który zdawał w dniu 27 października 2013 r. Powyższe prace egzaminacyjne zostały skarżącemu udostępnione, co zostało podkreślone w odpowiedzi na skargę i czemu nie zaprzeczyła strona skarżąca. Zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 listopada 2013 r. skarżący występował między innymi o udostępnienie mu w tym trybie pytań egzaminacyjnych i zadań problemowych zawartych w dotyczącym jego osoby zestawie (komplecie) egzaminacyjnym – zdającego egzamin pod numerem wniosku 132019. W tym wąskim aspekcie sprawy, wniosek z dnia 27 listopada 2013 r. był pozbawiony cech informacji publicznej, gdyż dotyczył indywidualnej sprawy skarżącego, jednakże wobec uznania, iż wcześniejsze, bo sprzed daty złożenia przedmiotowego wniosku, udostępnienie skarżącemu owego kompletu egzaminacyjnego czyni bezprzedmiotowość żądania skargi w powyższym zakresie, dlatego w pkt 3 wyroku, zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie umorzył.

Sąd uznał, że skoro przedmiotem wniosku są użyte dotychczas podczas egzaminów na certyfikat zestawy (komplety) pytań, to w taki sposób sformułowane we wniosku z dnia 27 listopada 2013 r. żądanie dotyczy informacji publicznej. Zestawy pytań stały się bowiem dokumentami urzędowymi w sprawie publicznej, którą jest przeprowadzenie egzaminów i z tych też przyczyn stały się także informacją publiczną. Dotyczą udokumentowanej informacji o działaniu Instytutu w celu wykonywania zadania publicznego i w tym pojęciu mieszczą się w kategorii art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd przypomniał, że katalog pojęć zawarty w art. 6 tej ustawy jest otwarty.

Przed odniesieniem się do stanowiska Dyrektora ITS, Sąd przypomniał zasadnicze argumenty organu, zdaniem Sądu, nierzadko sprzeczne, to jest: brak żądanej informacji; konieczność zbadania dokumentów egzaminacyjnych aż od lutego 2002 r. gdy rozpoczęły się przedmiotowe egzaminy, co czyni konieczność przebadania dokumentów egzaminacyjnych około 174300 osób uczestniczących od tego czasu w egzaminach; związaną z powyższą czynnością potrzebę anonimizacji danych osobowych osób przystępujących do egzaminów; naruszenie w wyniku udostępnienia treści tych wszystkich zestawów egzaminacyjnych zasad poufności bazy zawierającej pytania egzaminacyjne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, większość tych problemów wymagała odpowiedniego działania Kierownika ITS w chwili wpływu wniosku i odpowiedniego zastosowania instytucji prawnych, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznych. Skoro instytucji tych nie zastosowano, to skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na kilka kolejnych kwestii.

Po pierwsze, nie jest zasadne twierdzenie, iż żądanej informacji brak, skoro jednocześnie Dyrektor ITS w odpowiedzi na skargę wskazuje na konieczność przebadania dokumentów egzaminacyjnych około 174300 osób uczestniczących od lutego 2002 r. w egzaminach w celu przyznania kompetencji zawodowych w zakresie przewoźników drogowych. Sąd przypomniał, że dla każdego uczestnika egzaminu na podstawie bazy pytań jest indywidualnie generowany zestaw egzaminacyjny (zwany przez skarżącego kompletem egzaminacyjnym). Zatem za pośrednictwem zbiorów archiwalnych istnieje możliwość odtworzenia tych wszystkich ponad 174 tysięcy zestawów egzaminacyjnych.

Po drugie, powstaje do rozważenia przez Dyrektora ITS zagadnienie, czy obarczony takimi czynnościami proces udostępnienia żądanej informacji nie dotyczy informacji przetworzonej. W tym zakresie Kierownik ITS nie podjął żadnych czynności przewidzianych w art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy.

Po trzecie, sama anonimizacja dokumentu zawierającego informację publiczną nie może stanowić o przesłance niemożności jego udostępnienia.

Po czwarte, zagadnienie ewentualnej poufności dotyczy jedynie bazy zawierającej wszystkie pytania egzaminacyjne i poufność ta wynika z aktu wydanego dopiero w 2013 r. i do tego aktu rangi wykonawczej - to jest z Regulaminu określającego warunki i tryb przeprowadzania egzaminu na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym, który został wprowadzony w życie zarządzeniem Nr 26 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. MTBiGM z 2013 r. poz. 50). Zatem gdyby ta okoliczność (poufność) miała być przeszkodą do udostępnienia informacji, to musiała by zostać wyartykułowana w formie decyzji przewidzianej w art. 16 omawianej ustawy, a nie stanowić przedmiotu zwykłego pisma informacyjnego.

Powyższe ustalenia wskazują, według Sądu pierwszej instancji, na pozostawanie podmiotu zobowiązanego w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku).

Sąd zwrócił jeszcze uwagę na to, że w odpowiedzi na skargę zawarto ewentualne żądanie zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 2013 r. w zakresie sprzeczności art. 1 ust. 1 z art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z art. 61 Konstytucji RP. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zagadnienie to mogłoby mieć ewentualne znaczenie podczas rozpatrywania sprawy w zakresie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, nie zaś w sprawie bezczynności co do procedowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zwłaszcza, iż Kierownik ITS, co wykazano wyżej, uchybił podstawowym zasadom rozpatrzenia sprawy, zaś na dotychczasowym etapie rozpatrzenia sprawy przez podmiot zobowiązany nie jest przesądzone, to czy zostanie zastosowane rozstrzygnięcie przewidziane w art. 16 w zw. art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych przyczyn wniosek o zawieszenie postępowania uznał za przedwczesny.

Skargę kasacyjną od pkt 1, 2 i 4 wyroku wniósł Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie. Zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię (względnie, z ostrożności procesowej, przez niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że zadania Instytutu Transportu Samochodowego związane z egzaminem na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym są zadaniami publicznymi, podczas gdy nie są to zadania realizowane na użytek publiczny, ani w celu zaspokojenia powszechnych potrzeb obywateli, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem na etapie wyrokowania, że w zakresie wykonywania ww. zadań Instytut Transportu Samochodowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

2. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez poprzez ich błędną wykładnię (względnie, z ostrożności procesowej, przez niewłaściwe zastosowanie) i uznanie, że objęte wnioskiem M. Ł. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 listopada 2013 r. kopie wszystkich kompletów zadań egzaminacyjnych na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym (za które w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał indywidualne zestawy egzaminacyjne losowane dla każdego zdającego podczas egzaminu) istnieją i są dokumentami urzędowymi w sprawie publicznej, którą jest przeprowadzenie egzaminów na certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym oraz stanowią informację publiczną podlegająca udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 149 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność pomimo, że żądane we wniosku M. Ł. z dnia 27 listopada 2013 r. informacje nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem Dyrektor Instytutu Transportu Samochodowego w Warszawie nie pozostawał w bezczynności.

2. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne rozważenie zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, pomimo że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 58/13.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w poszczególnych skargach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niedostateczne rozważenie zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, pomimo że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 58/13. Utrwalony jest pogląd, według którego, skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji, nieprzedstawienie pytania Trybunałowi nie stanowi naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Warto jednak odnotować, że Sąd pierwszej instancji precyzyjnie przestawił swoją ocenę o braku wpływu rozstrzygnięcia TK w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na wynik postępowania sądowego ze skargi na bezczynność organu. Obowiązkiem sądu, wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., jest zaś przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także przedstawienie stanu sprawy i stanowisk stron. W ramach tego przedstawienia sąd ma obowiązek odniesienia się do zarzutów stron. W ramach tej podstawy kasacji nie może być natomiast skutecznie podważona trafność stanowiska sądu.

Procesowego aspektu normy art. 149 § 1 P.p.s.a. dotyczy zarzut naruszenia tego przepisu poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, mimo że w ocenie organu, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej, a zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Nadto, zdaniem Sądu, zaskarżony podmiot nie załatwił wniosku poprzez udostępnienie informacji lub wydanie decyzji o odmowie, a więc pozostaje w bezczynności. W konsekwencji, Sąd powinien więc uwzględnić skargę poprzez zastosowanie dyspozycji przewidzianej w art. 149 § 1 P.p.s.a. Zgodność z prawem oceny Sądu pierwszej instancji, według której, żądane informacje stanowią informację publiczną, jest zagadnieniem materialnoprawnym.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 4 ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), ani poprzez błędną wykładnię, ani poprzez niewłaściwe zastosowanie. Instytut Transportu Samochodowego realizuje zadanie publiczne. Działalność certyfikacyjna wynika z ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), zaś sam certyfikat ma znaczenia dla możliwości uzyskania przez daną osobę licencji (art. 5c ust. 1 pkt 2 tej ustawy), czy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 7a ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Tryb wydawania certyfikatów określa ustawa w rozdziale 7. Wydawanie certyfikatów służy m.in. zapewnieniu bezpieczeństwa na drogach, a zatem funkcja realizowana przez Instytut jest z pewnością zadaniem publicznym. Pytania egzaminacyjne są częścią procedury certyfikacyjnej. Podmioty wykonujące tego rodzaju zadania publiczne są zaś zobowiązane do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że nie są organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 428/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez poprzez ich błędną wykładnię lub przez niewłaściwe zastosowanie. Żądane zadania egzaminacyjne na certyfikat kompetencji zawodowych stanowią informację publiczną. Są bowiem wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek – ich treść ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo. Podkreślić należy, że w zakresie powyższej kwalifikacji istnieje już jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 822/10; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). We wskazanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zadania egzaminacyjne – w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne – stanowią informację publiczną, odnoszą się bowiem do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zapatrywanie to jest spójne i logiczne, a odmówienie możliwości zapoznania się z pytaniami determinującymi przyznawanie obywatelom uprawnień prowadziłoby do sytuacji patologicznych i czyniłoby kontrolę procesu egzaminacyjnego determinującego uprawnienia obywateli iluzorycznym. Tymczasem funkcją ustawy o dostępie do informacji publicznej jest umożliwienie kontroli przez obywateli sfery publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Bez znaczenia jest przy tym to, że zadania egzaminacyjne nie są dokumentem urzędowym, wszak informacja publiczna – w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie ogranicza się tylko do tych dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Istotne jest zaś, że dotyczą one sprawy publicznej egzaminów na certyfikat honorowany przez państwo, a zatem informacje jej dotyczące stanowią w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną. Nadto, charakter informacji wynika z jej obiektywnej treści, a nie z rodzaju nośnika tej informacji. Za nietrafny uznać też należy zarzut wnoszącego kasację, że nie istnieją indywidualne zestawy egzaminacyjne. Z wniosku oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że chodzi o te zestawy, które zostały dotychczas, od 2002 r., przydzielone zdającym na skutek losowania każdorazowo indywidualnych pytań, które następnie tworzyły niepowtarzalny dla każdego zdającego zestaw. Nie sposób zatem twierdzić, że zestawy tak powstałe nie istniały. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wobec tak obszernego zakresu żądania wniosku dotyczyć on może w istocie informacji przetworzonej. Nie przesądzając tej kwestii zauważyć trzeba, że tryb postępowania w sprawie informacji o charakterze przetworzonym także nie przewiduje odmowy w formie pisma.

Na zakończenie podkreślić warto, że sprawa dotyczy bezczynności organu, a nie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Istotne jest, że żądana informacja była informacją publiczną, zaś Dyrektor był podmiotem zobowiązanym. Odrębną kwestią jest zaś ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej, która powinna być dokonana decyzją administracyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.