Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1406/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. R., B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz M. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy F. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1, pkt 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54 oraz art. 56 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 i art. 107 ust. 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 października 2009 r. [...] sp. z o.o. w W. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się z masztu stalowego o wysokości łącznej ok. 34,6 m (z odgromnikiem), z systemem anten z zasilaniem energetycznym oraz urządzeniami teletechnicznymi na terenie wyodrębnionym z działki oznaczonej nr ewid. 80 w obrębie miejscowości S. G., gmina F..

W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że zamierzenie zalicza się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie koliduje z zadaniami rządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub o znaczeniu samorządowym. Przedsięwzięcie powyższe wymaga ustalenia lokalizacji w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stosownie do przepisów art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Teren posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaganą w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tak więc spełnia wymagania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ogłoszenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 10 listopada 2009 r. zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. zostało przesłane do inwestora i właściciela nieruchomości pisemnie oraz właściwe dla sprawy strony postępowania. O wszczęciu postępowania w sprawie zawiadomiono również właściwe dla sprawy organy administracji państwowej i samorządowej w oparciu o przepis art. 53 ust, 4 ustawy cytowanej na wstępie niniejszej decyzji, do których należał jedynie jeden organ administracji publicznej, tj: Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura we W.. W odpowiedzi na zawiadomienie organ ten pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. stwierdził, że planowana inwestycja poprzez swoje gabaryty i formę nie harmonizuje z zabytkowym otoczeniem kościoła (wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w dniu [...] r.), więc ze stanowiska konserwatorskiego lokalizacja bazy telefonii komórkowej jest niewłaściwa. Strefa ochrony konserwatorskiej ekspozycji obiektu zabytkowego jest objęta ochroną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odpowiedzi na ogłoszenie o wszczęciu postępowania administracyjnego do Urzędu Gminy w F. wpłynęły skargi i wnioski społeczeństwa miejscowości S. G. na temat przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz zbiorowy protest mieszkańców S. G. (w ilości ok. 81 osób) o treści wyrażającej oburzenie na planowane usytuowanie przedmiotowej inwestycji w centralnym punkcie miejscowości S. G.. Ogólnie skarżący wnieśli protesty motywując, że baza telefonii cyfrowej na działce nr 80 w miejscu wskazanym przez inwestora obok istniejącej wieży antenowej "Radio Maryja" będzie sumowała swoje promieniowanie i będzie niekorzystnie wpływała na ich zdrowie, że jest usytuowana w zbyt bliskim sąsiedztwie ich budynków mieszkalnych oraz z faktu, że zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zabytkowego kościoła parafialnego (będzie szpecić ten obiekt), jest usytuowana zbyt blisko przedszkola, punktu spotkań dzieci i szkoły podstawowej.

Pełnomocnik inwestora został powiadomiony o złożonych sprzeciwach, zapoznał się z ich treścią i w dniu 29 stycznia 2010 r. przysłał wyjaśnienia, że obawy mieszkańców są nieuzasadnione w zakresie wpływu na wartość gruntów, bo brak jest jakichkolwiek udokumentowanych badań rynkowych stwierdzających, iż inwestycja ma taki wpływ oraz że ponadnormatywne oddziaływanie (o wartości 0,1 W/m2) występuje jedynie w miejscach niedostępnych dla ludności.

Po otrzymaniu pisemnych wyjaśnień inwestora z dnia 29 stycznia 2010 r. zdecydowano wydać Obwieszczenie Wójta Gminy F. z dnia 11 lutego 2010 r. zawiadamiające o rozprawie administracyjnej w dniu 23 lutego 2010 r. w sprawie przedmiotowej inwestycji, w której oprócz stron postępowania mogą uczestniczyć inni zainteresowani sprawą mieszkańcy miejscowości. Ludność zebrana na spotkaniu jednogłośnie wyraziła swój sprzeciw dla planowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Złożyli dodatkowo następne protesty, dokumenty i wypowiedzi naukowców w sprawie szkodliwego działania promieniowania elektromagnetycznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z zastrzeżeniem niektórych sytuacji, które określone są w ustawach odrębnych i szczególnych, a szczególnie po wykonaniu analizy stanu faktycznego i stanu prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o których mowa w art. 53 ust. 3 ustawy.

W związku z powyższym przed wydaniem decyzji wykonano analizę zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy cytowanej powyżej przedstawioną w załączniku Nr 1 (tekst) i Nr 1a (graficzny-mapa), które są integralną częścią niniejszej decyzji.

Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi Jedna niezgodność z przepisem odrębnym kwalifikuje wniosek do wydania decyzji odmownej.

Wnioskiem z dokonanej analizy jest, że sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z dwoma ustawami odrębnymi obowiązującymi dla sprawy. Pierwszym przepisem w tej sprawie jest sprzeczność, jak:

- zgodnie z obowiązującym prawem, jakim jest przepis art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. c i g oraz art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 34,50 m w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego obiektu - kościoła parafialnego pw. Św. Józefa w strefie jego ekspozycji na tej samej nieruchomości, jest sprzeczna z zasadą ochrony prawnej obiektu i otoczenia. Powyższe zostało stwierdzone przez konserwatora zabytków w piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. Na tej podstawie stwierdzono, że należy odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Jest to również potwierdzone wynikami z analizy w zakresie wymagań zachowania ładu przestrzennego zgodnie z art. 1, ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje chronić krajobraz kulturowy określając: "kształtując przestrzeń w sposób tworzący harmonijną całość oraz uwzględniając w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Decyzja nie może być wydana, ponieważ jest sprzeczna z przepisem odrębnym, stąd wniosek inwestora nie może być rozpatrywany w trybie art. 59 ust. 1 i art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższa niezgodność z obowiązującym prawem jest już wystarczająca dla stwierdzenia, że w odpowiedzi na złożony w przedmiocie sprawy wniosek nie można ustalić warunków dla decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Dodatkowo argumentem sprzecznym z przepisem odrębnym jest wniesiony społeczny sprzeciw ludności zamieszkującej miejscowość S. G., a polegający głównie na tym, że inwestycja może mieć negatywny wpływ na zdrowie ludności, ponieważ jedna wieża z urządzeniami emitującymi promieniowanie elektromagnetyczne już istnieje na tej działce, a druga ma powstać obok w odległości ok. 30 m. Taki zestaw o zwiększonej mocy pól elektromagnetycznych i których anteny sektorowe oraz anteny radiolinii mogą się sumować i wtedy to nie jest pewne, czy inwestycja, jak twierdzi inwestor, oraz dla której wcześniej uzyskał opinię Wójta Gminy F. znak: [...]. z dnia [...] r. nie spowoduje oddziaływania na środowisko i zdrowie ludności.

Inwestor nie przybył na spotkanie z ludnością (był zaproszony), a wyjaśnienie pisemne, jakie złożył, odnosiło się wyłącznie do własnej inwestycji, chociaż był zobligowany do wykonania oceny sytuacji lokalizacyjnej, gdzie planuje usytuować własną inwestycję.

Zamierzenie inwestycyjne nie może być realizowane, ponieważ nie spełnia przepisu ustawy odrębnej, jak to wykazano w Analizie stanu prawnego i faktycznego oraz oceny stanu sposobu zagospodarowania terenu inwestycji wg art. 53 ust. 3 ustawy cytowanej w podstawie niniejszej decyzji wg załącznika Nr 2 będącego integralną częścią niniejszej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie oraz ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji zgodnie z pierwotnym wnioskiem.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wywodziła, że w piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura we W. negatywnie wypowiedział się w sprawie lokalizacji inwestycji dla przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że planowa inwestycja poprzez gabaryty i formę nie harmonizuje z zabytkowym otoczeniem kościoła, więc lokalizacja jest niewłaściwa. Argumentacja ta została zaakceptowana przez wójta przy wydawanej przez niego decyzji.

Trudno zgodzić się z argumentacją Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków jak i z wójtem - którzy negatywnie ustosunkowali się do wniosku spółki. Inwestycja zlokalizowana jest na innej działce niż działka, na której umiejscowiony jest kościół. Dodatkowo należy wskazać, co również określone jest w uzasadnieniu decyzji, że na działce, na której planuje swoją inwestycję spółka, umiejscowiony jest podobny obiekt, tj. wieża radiowa Radia Maryja - kratowa wieża o wysokości ok. 50 m, natomiast spółka planuje postawić słup betonowy o wysokości 34 m przypominający raczej słup oświetleniowy - przez co jeszcze mniej ingeruje w otoczenie. Planowana wieża jest znacznie mniejsza (tak co do wysokości jak i szerokości) od istniejącej już wieży Radia Maryja stojącej bliżej kościoła.

Biorąc pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła jak i planowanej wieży stoi już znaczniej bardzie ingerująca w otoczenie wieża kratowa Radia Maryja, nie może stanowić podstawy do uznania, że mniejsza wieża [...] będzie zakłócać bardziej ład przestrzenny. Zgodnie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 56 nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy (który odnosi się do: a/ w pkt 1. do wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, b/ w pkt 2 do walorów architektonicznych i krajobrazowych, c/ w pkt 4 do wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pierwszej instancji nie wskazał, żadnego odrębnego przepisu uniemożliwiającego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto wyrażanie zgody na funkcjonowanie jednego operatora (Radio Maryja prowadzi również działalność związaną z telefonią komórkową) i uniemożliwienie innemu operatorowi na prowadzenia działalności faktycznie w tym samym miejscu i na podobnych zasadach stanowi dyskryminację jednego podmiotu gospodarczego kosztem innego, która jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przy wydaniu decyzji organ nie uwzględnił również ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675), która wprowadza (w szczególności w art. 46) ułatwienia w realizowaniu usług telekomunikacyjnych, uznając je za istotne dla społeczno-gospodarczego rozwoju kraju.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w § 3 ust. 1 pkt 8 stanowi, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (parametry, jakie dotyczą inwestycji). Powyższy przepis wyraźnie odnosi się do badania oddziaływania pojedynczej anteny i dodatkowo wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Potwierdza to między innym orzeczenie NSA z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 297/09, gdzie w uzasadnieniu Sąd stwierdził: [...] Stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nie można podzielić z tej przyczyny, że obowiązujące w dacie orzekania przepisy były jasne i nie dawały podstaw do uznania, że badaniem organów orzekających musi być objęte ewentualne oddziaływanie inwestycji również "pod osią głównej wiązki promieniowania", nie mówiąc przy tym, że nie wiadomo, jak daleko według Sądu powinno pójść badanie stanu oddziaływania konkretnej anteny. Ustawodawca jednoznacznie związał oceniany problem z kwestią ustalenia przebiegu osi głównej wiązki promieniowania i dokonywania pomiarów wzdłuż tej osi, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w tym względzie przyjąć wykładnię rozszerzającą. [...]

Nieuzasadnione są również obawy okolicznych mieszkańców, ponieważ przedstawione dokumenty, w szczególności analiza wykonana przez J. S., jednoznacznie wskazują, że miejsca, w których może występować zwiększone oddziaływanie urządzeń, są niedostępne dla ludności. Natomiast ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wyraźnie traktuje inwestycję telekomunikacyjną jako istotną dla lokalnej społeczności i ułatwia jej lokalizowanie na terenach zamieszkałych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, chociaż częściowo z innych przyczyn niż to wskazywał skarżący. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Definicję legalną inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 w/w ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (T. Bąkowski "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, Zakamycze 2004, kom. do art. 56) co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi, nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji.

Jeśli chodzi o uznanie przez organ I instancji, w realiach niniejszej sprawy, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z wymogami zachowania ładu przestrzennego, to należy zwrócić uwagę, że z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wyposażona w anteny wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który z tej racji musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Celem takiego rozwiązania jest również ochrona zdrowia przed szkodliwym promieniowaniem, które może być emitowane na wysokości niedostępnej dla ludzi. Inna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem maszt anteny zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejącym zagospodarowaniu terenu (por. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 830/08 z dnia 31 października 2008 r., LEX nr 499881) Jednakże sama taka okoliczność nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że na danym terenie już istnieje wieża znacznie wyższa niż planowana, co nie zostało ocenione przez organ I instancji w świetle zachowania ładu przestrzennego, a niewątpliwie istniejący stan faktyczny musi zostać wzięty pod uwagę dla oceny tej przesłanki.

Z kolei, jeżeli chodzi o stwierdzenie przez organ I instancji niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że w/w ustawa niewątpliwie należy do katalogu przepisów odrębnych, przez pryzmat których organ ocenia planowaną inwestycję. Z treści pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T., Delegatura we W. z dnia 14 grudnia 2008 r. r. wynika, że działka nr 80 znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji kościoła parafialnego p.w. Św. Józefa wpisanego do rejestru zabytków, objętego ochroną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 7 cyt. ustawy. Następnie w piśmie tym stwierdzono, że planowana inwestycja ze względu na gabaryty i formę nie zharmonizuje się z zabytkowym otoczeniem. Na takim sformułowaniu oparta została również analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych. Z takich jednakże ustaleń nie wynika, czy ochroną konserwatorską jest objęty sam kościół parafialny w S. G., czy również otoczenie zabytku.

Przepis art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyraźnie rozróżnia te kwestie. Okoliczność ta nie była poddana analizie przez organ pierwszoinstancyjny. Wprawdzie organ ten wystąpił w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, to tenże ostatni uchylił się od wydania postanowienia wskazując, że zgodnie z wytycznymi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie zajmuje się stanowiska do przedłożonego projektu decyzji i powołał się na wyrok sądu z dnia 3 grudnia 2009 r. (IV SA/Wa 867/09), gdzie wymóg uzgodnień dotyczy decyzji pozytywnych.

Kolegium przyznaje, że takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie. Tym bardziej zatem organ I instancji winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić tę kwestię, która ma zasadnicze znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że jak wynika z odwołania, a także ze wspomnianej analizy, na tym terenie funkcjonuje wieża radiowa Radia Maryja. Okoliczność ta umknęła organowi I instancji.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że z akt sprawy nie wynika, na której działce znajduje się zabytkowy kościół. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie wypisy z rejestru gruntów, ale nie wypisy z rejestru budynków.

Zaznaczyć również należy, że zgodnie z zasadą ogólną, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, która statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych przez ustawy do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli to nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Po stronie zaś potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Kolejną kwestią jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Z akt sprawy, w szczególności z analizy warunków i zasad zagospodarowania stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że planowana inwestycja jest sprzeczna również z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z analizy tej zdaje się wynikać, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uznał, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W aktach sprawy brak jest takiego rozstrzygnięcia, a w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do tej materii w sposób pozwalający dokonać oceny prawidłowości tej okoliczności. Wprawdzie analiza podaje, że nie została rozstrzygnięta sytuacja kumulowania się wielkości mocy promieniowania z uwagi na istniejącą w pobliżu stację Radia Maryja, to takie stwierdzenie nie znajduje oparcia w prowadzonym postępowaniu. Analiza jest częścią integralną decyzji i musi być z nią spójna. Tymczasem odmowa lokalizacji inwestycji została oparta jedynie na sprzeczności z ustawą o ochronie zabytków.

Stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia dokumentów na okoliczność prawidłowej reprezentacji osoby składającej wniosek inwestorski. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo od dwóch członków zarządu Spółki [...] upoważniające M. P. do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej sporządzone na 2 stycznia 2010 r. oraz dalsze pełnomocnictwo dla J. W. sporządzone na 5 stycznia 2010 r. oraz odpis z KRS-u sporządzony na dzień 10 czerwca 2010 r., jednak nie można uznać tego za dowody wystarczające na potwierdzenie prawidłowej reprezentacji spółki. Brak jest bowiem odpisu z KRS-u na dzień złożenia wniosku inwestorskiego, tj. na dzień 30 października 2009 r. Nie wiadomym pozostaje zatem, czy wniosek inwestorski został wniesiony skutecznie.

Elementy, jakie powinien zawierać wniosek, określone zostały w art. 52 ust. 2 ustawy. W świetle w/w normy prawnej na treść wniosku składa się między innymi część graficzna, zawierająca określenie granic terenu objętego wnioskiem przestawionych na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i katastralnego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000, a w przypadku inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Prócz tego musi ona określać granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Na mapach załączonych do wniosku brak jest oznaczenia takiego obszaru oddziaływania. Jednocześnie wniosek nie został całkowicie wypełniony (str. 1 wniosku, pkt IV).

Organ rozstrzygający w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zbadać, czy wniosek zawiera wszystkie wymagane elementy, a w przypadku ich braku wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wymaga przy tym podkreślenia, że wniosek inwestora z dokładnym wskazaniem granic inwestycji i obszaru jej oddziaływania wiąże organ I instancji, a zasięg obszaru oddziaływania podlega merytorycznej ocenie (por. wyrok WSA z dnia 27 września 2005 r., IV SA/Wa 744/2005, LEX nr 205459). Pojęcie oddziaływania musi być rozumiane szeroko, jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, czy też emitowaniu pola elektromagnetycznego. W niniejszej sprawie nie wynika, w jaki sposób ustalono wpływ planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przepis ten stanowi regulację o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie jest zawiadomienie wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Obwieszczenie następuje w zależności od miejscowych warunków, w prasie lokalnej lub w inny sposób, np. w internecie, czy na tablicy ogłoszeń urzędu gminy lub innym publicznym miejscu. Oprócz tego ustawodawca wymaga, aby skorzystano ze sposobów zwyczajowo przyjętych w danym miejscu. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie organ wydający decyzję zawiadomił strony postępowania poprzez ogłoszenie na stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, jednakże w tym ostatnim przypadku brak jest dowodu na okoliczność, kiedy ogłoszenie to zostało zdjęte, wskazane jest bowiem jedynie data wywieszenia ogłoszenia, a nie jego zdjęcia. A zatem organ I instancji uchybił treści art. 53 ust. 1 ustawy.

Kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko mogą być rozpoznawane w odrębnym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Zaliczenie stacji bazowej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest uzależnione od odległości miejsc dostępnych dla ludności od anten stacji bazowej. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mówią o miejscach dostępnych dla ludności znajdujących się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Te jednakże rozważania należą do odrębnego postępowania.

Przepis art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że granice terenu objętego wnioskiem obejmować mają teren, którego wniosek dotyczy oraz obszar, na który konkretna inwestycja będzie oddziaływać. Oczywistym jest, że granice wyznaczające obszar oddziaływania danego zamierzenia inwestycyjnego muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. Przepisami tymi są przepisy w zakresie ochrony środowiska i przepisy wykonawcze określające rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się między innymi wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Chodzi tu przede wszystkim o to, aby ewentualne uciążliwości planowanej inwestycji nie wkraczały w sposób nieuprawniony w sferę praw osób trzecich chronionych odrębnymi ustawami.

Rozważając ochronę interesów osób trzecich należy mieć na uwadze cel postępowania i zakres ustaleń, które należy uwzględniać w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zgodnie z treścią art. 54 ustawy. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak ustalenie warunków zabudowy, ma na celu przesądzenie, czy planowana inwestycja może być zrealizowana na wskazanym terenie w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a zakres ochrony interesów osób trzecich nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania, zwłaszcza że ochrona ta konkretyzuje się w pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień, zdaniem organu II instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno być przekonywujące pod względem faktycznym i prawnym, spójne i logiczne. Tymczasem organ I instancji w zasadzie ograniczył się do przytoczenia czynności, jakie miały miejsce w toku postępowania, a nie dokonał ich oceny pod kątem przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w przypadku oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ludzi, a także co do oceny przesłanki zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wskazane uchybienia skutkują wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego jako wadliwej. Na marginesie już tylko Kolegium zauważyło, że przywołana przez stronę skarżącą ustawa o wspieraniu usług sieci telekomunikacyjnych nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć wydawanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyły M. R. i B. K.. Zarzuciły jej:

1) niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyznaniu prymatu prawa inwestora do zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich,

2) zbagatelizowanie znaczenia regulacji prawnej zawartej w art. 19 ust. 1a. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), podczas gdy sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami owej ustawy obliguje organ wydający decyzję do odmowy lokalizacji inwestycji,

3) pominięcie praw i interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

Skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swego stanowiska wywodziły, że organ II instancji nieobiektywnie, powołując się na przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przywołał i zastosował zasadę "wolności zagospodarowania przestrzennego", pomijając jednocześnie konstytucyjne prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Prawa inwestora i prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości są przez ustawodawcę traktowane na równi. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1704/08, stwierdził "Prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Stąd teza o rozstrzyganiu ewentualnych wątpliwości na rzecz swobody inwestowania jest nieuprawniona."

Organ II instancji, powołując się na ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę "wolności zagospodarowania przestrzennego" nie zwrócił także uwagi fakt, iż zasada ta doznaje istotnych ograniczeń ze względu na chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Niewątpliwie lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości zlokalizowanych w obszarze jej oddziaływania. Realizacja tego typu inwestycji znacznie ograniczy możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Przede wszystkim jednak planowana inwestycja godzi w chroniony prawem interes publiczny. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Lokalizacja projektowanej inwestycji jest kontrowersyjna i nie znajduje aprobaty społecznej.

Za nieuzasadnione skarżące uznały także stanowisko organu II instancji, jakoby sama okoliczność, iż maszt anteny telefonii komórkowej wprowadzi dysharmonię w istniejącym zagospodarowaniu terenu, nie mogła stanowić podstawy wydania przez organ I instancji decyzji odmownej w sprawie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe. Usytuowanie masztu telefonii komórkowej w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zabytkowego kościoła parafialnego stanowić będzie niewątpliwie naruszenie owego ładu przestrzennego. Już z tego tylko powodu organ I instancji, w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, mógł odmówić ustalenia lokalizacji takiej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez dogłębnej analizy prawnej wskazuje, że "odmowa lokalizacji inwestycji została oparta jedynie na sprzeczności z ustawą o ochronie zabytków". Tymczasem organ I instancji prawidłowo postąpił powołując się na ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w art. 19 ust. 1a (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 czerwca 2010 r.) obliguje, aby w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego uwzględniać ochronę "zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia". Nowelizacja przepisu przez użycie wyrazów "w szczególności" wprowadziła otwarty katalog obiektów, których ochrona winna być uwzględniana w decyzjach lokalizacyjnych. W konsekwencji owych zmian nadzorem konserwatorskim objęte są także obiekty niewpisane do rejestru zabytków, a ujęte wyłącznie w wojewódzkiej lub wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków. Tak więc ochrona obiektów zabytkowych i ich otoczenia należy do obowiązków organu wydającego decyzję lokalizacyjną. Sprzeczność planowanej inwestycji z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obliguje do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie.

Szczególnie ważnym aspektem jest wpływ planowanej inwestycji na zamieszkiwane przez skarżące nieruchomości sąsiednie. Sprawa lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie zabudowanym domkami jednorodzinnymi budzi powszechną dezaprobatę. Mieszkańcy protestują przeciwko tej inwestycji.

Z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również z ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. prawo telekomunikacyjne nie wynika, iż świadczenie usług telekomunikacyjnych w oparciu o tę ustawę może być uznane za realizację celu publicznego. Ustawa prawo telekomunikacyjne posługuje się wprawdzie pojęciem "publiczny" w odniesieniu do operatora wykonującego działalność telekomunikacyjną na podstawie zezwolenia, jak również w odniesieniu do sieci telekomunikacyjnej spełniającej określone wymagania, jednak używa pojęcia "publiczny" w znaczeniu - ogólnie dostępny, powszechny, co nie jest tożsame z rozumieniem "celu publicznego" przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. W świetle orzecznictwa NSA nie można uznać, że przymiotnik "publiczny" stanowi tu synonim "celu publicznego", o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej ostatniej ustawy wynika bowiem, że "publiczna" i "publiczny" zapisane zostały tamże jako synonim określeń "ogólnodostępny" czy "powszechny", co nie odpowiada "celowi publicznemu" w interpretacji NSA prezentowanej w większości wyroków. I tak, w uzasadnieniu wyroku z dnia 15. lutego 2000 r. sygn. akt. SA/Bk 901/99 publ. OSP 2001/4. poz. 61 NSA stwierdził, że "zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżącego jedynie w tej części, w której uważa on tworzenie bazy sportowo-rekreacyjnej jako cel publiczny w rozumieniu powszechnym - celu dotyczącego ogółu osób, ogólnie dostępnego, przeznaczonego dla ogółu społeczeństwa. Ta ocena wyczerpuje pojęcie "cel publiczny" w rozumieniu ogólnie przyjętym, ale nie w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami". Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. I SA 1986/99 publ. LEX 75560 NSA stwierdził, że: "celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego".

Chociażby tylko z tej przyczyny organ I instancji mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

Przechodząc do analizy uzasadnienia organu II instancji należy stwierdzić, że większość zarzutów stawianych w nim rozstrzygnięciu organu I instancji nie była zasadna, tym niemniej musiało ono podlegać uchyleniu z uwagi na to, że, jak wskazano wyżej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

1) W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż nie był zasadny zarzut skarżących, w którym wywodziły one, iż świadczenie usług telekomunikacyjnych nie może być uznane za realizację celu publicznego. W orzecznictwie sądowym zostało przesądzone, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwana u.p.z.p.) – vide wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II OSK 989/07, LEX nr 519007; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 417/08, LEX nr 518453; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Gd 628/07, LEX nr 364731; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r., II SA/Gd 536/05, LEX nr 203307. Zgodnie z cyt. wyżej przepisem przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

2) Organ I instancji, zdaniem SKO, niezasadnie uznał, że lokalizacja inwestycji jest sprzeczna z wymogami zachowania ładu przestrzennego. Niewątpliwie sama ta okoliczność nie mogła stanowić o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, gdyż zgodnie z art. 56 u.p.z.p. "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Niewątpliwie jednak w niniejszej sprawie przepis art. 1 ust. 2 nie stanowił samoistnej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. W oparciu o ten przepis jednak należy również dokonać analizy planowanej inwestycji i w określonych przypadkach wymagania ładu przestrzennego mogą stanowić dodatkowy argument przemawiający za odmową lokalizacji inwestycji. Stosując argumentację SKO należałoby dojść do wniosku, że zawsze w przypadku inwestycji związanej z lokalizacją masztu telefonii komórkowej należałoby nie brać pod uwagę wymagań ładu przestrzennego, ponieważ maszt taki zawsze musi stanowić ingerencję w tenże ład. Niewątpliwie taka ingerencja występuje, jednak różny może być jej stopień, co musi podlegać ocenie organu.

Reasumując, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ nie może zaniechać oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia spełnienia wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Gd 842/08, LEX nr 530060; wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II OSK 439/08, LEX nr 525855).

3) W opinii organu II instancji z map znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, na jakiej działce znajduje się kościół (brak jest wypisu z rejestru budynków). Jest to zarzut chybiony, ponieważ okoliczność ta wynika z kilku map, m.in. z mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dołączonej do wniosku [...] (k. 1 akt organu I instancji).

4) Niezasadny jest również zarzut organu II instancji dotyczący braku należytego pełnomocnictwa dla reprezentującej spółkę osoby. Przede wszystkim należy zauważyć, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów K.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 K.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r. (II OSK 941/05), w postępowaniu przed organami administracji niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty (art. 64 § 2 K.p.a.).Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, jeśli usunięcie braku nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy. Przekładając to na stan faktyczny występujący w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie jest istotna data udzielenia pełnomocnictwa (w szczególności, czy jest to data poprzedzająca złożenie wniosku). Istotne jest to, że pełnomocnictwo zostało dołączone i wynika z niego upoważnienie do występowania w sprawie wskazanej w nim osoby w charakterze pełnomocnika spółki.

5) Absolutnie chybiony jest zarzut organu II instancji dotyczący braku w aktach sprawy mapy, z której wynikałyby granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W aktach znajduje się kilka takich map, w tym została ona dołączona do wniosku (k. 1 akt organu I instancji).

6) Organ II instancji wskazał również na to, że wniosek spółki [...] nie został w całości wypełniony, równocześnie jednak organ nie wskazał związanych z tym w jego ocenie konsekwencji. Nie ulega wątpliwości to, że na etapie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora prawem do nieruchomości, której wniosek dotyczy, a w tej jedynie części wniosek nie został wypełniony. Okoliczność ta zatem nie ma żadnego znaczenia. Niezbędne elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i nie wymienia on kwestii związanych z prawem inwestora do terenu, na którym inwestycja ma być zlokalizowana.

7) Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie organ wydający decyzję zawiadomił stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. strony postępowania poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, jednakże w tym ostatnim przypadku brak jest dowodu na okoliczność, kiedy ogłoszenie to zostało zdjęte, wskazane jest bowiem jedynie data wywieszenia ogłoszenia, a nie jego zdjęcia. Jest to kolejne błędne ustalenie organu II instancji, gdyż z obwieszczenia z dnia 10 listopada 2009 r. (k. 7 akt organu I instancji) wynika wprost data wywieszenia i zdjęcia tegoż obwieszczenia.

8) Niezasadny jest również zarzut SKO dotyczący tego, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia ustawowych wymagań (art. 107 § 3 K.p.a.). W ocenie Sądu uzasadnienie to spełnia te wymagania. Wynika z niego to, jakie fakty ustalił organ I instancji, omówił (może zbyt lapidarnie) zgromadzone dowody. Niewątpliwie uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wprost wynikają z uzasadnienia przyczyny, dla których organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

9) Organ II instancji zarzucił również, że z ustaleń wójta ustaleń nie wynika, czy ochroną konserwatorską jest objęty sam kościół parafialny, czy również otoczenie zabytku. Okoliczność ta nie ma większego znaczenia, albowiem zarówno organ I, jak i organ II instancji błędnie przyjęły, iż nie było wymagane uzyskanie uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura we W. pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. stwierdził, że planowana inwestycja poprzez swoje gabaryty i formę nie harmonizuje się z zabytkowym otoczeniem oraz negatywnie wpłynie na ekspozycję sąsiedniego obiektu zabytkowego. W oparciu o to pismo organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji.

W tym miejscu należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 2). Organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 K.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża jedynie stanowisko co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do istoty mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności (np. ochronę zabytków). Postępowanie to ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Organ może więc wydać decyzję rozstrzygającą wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego (zob.: J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Warszawa 2005, wyd. C.H. Beck). Ustawodawca w art. 60 ust. 1a także w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. używa terminu "decyzję wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia" lub "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, iż organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (zob.: wyrok WSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1814/06). Nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ prowadzący postępowanie główne przesyła do uzgodnienia zarówno projekt decyzji ustalający warunki zabudowy jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Orzeczenia przywołane w piśmie wojewódzkiego konserwatora zabytków zawierające stwierdzenie, że tylko projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy podlega uzgodnieniu są rozstrzygnięciami odosobnionymi, nie znajdującymi szerszej akceptacji w orzecznictwie. Nadto należy wskazać, że art. 53 ust. 4 u.p.z.p. odwołuje się do decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy, a jest w nim mowa o decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy. Przez określenie "w sprawach ustalenia warunków zabudowy" należy rozumieć zarówno decyzje ustalające warunki zabudowy jak i decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2009 r., II SA/Gd 842/08, LEX nr 530060; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 888/08, LEX nr 557066). Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiłoby strony możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu uzgadniającym (art. 106 ust. 5 K.p.a.). W niniejszej sprawie doszło do paradoksalnej sytuacji, kiedy organ przesłał wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia projekt decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołaniem się na negatywne stanowisko tegoż konserwatora, w konsekwencji czego ten ostatni odmówił wydania decyzji uzgodnieniowej.

10) Słusznie natomiast SKO wytknęło organowi I instancji to, że prowadził on już wcześniej postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uznał, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia takiej oceny, a następnie wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku o wyliczenie oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem istnienia drugiego masztu i linii energetycznej. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.z 2008, Nr 199, poz. 1227) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Następstwem prawnym przyjęcia takiego rozwiązania jest pełne związanie organu wydającego jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że nie mogą one pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowych. Jeżeli w ich przekonaniu, któryś z elementów tego rozstrzygnięcia narusza prawo, nie mogą one przejść nad nimi do porządku dziennego, ale w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem muszą zawiadomić organ właściwy do wszczęcia postępowania weryfikującego (wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.) i w przypadku jego wszczęcia, w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania, w którym oceniana jest prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tak K. Gruszecki, Komentarz do art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

W związku z powyższym organ I instancji nie mógł nie uwzględnić treści wydanej przez siebie wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nota bene nie została dołączona do akt sprawy, co uniemożliwia w tym zakresie pełną ocenę prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd orzekł o uchyleniu jedynie decyzji II instancji z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z taką sytuacją w przypadku decyzji organu I instancji nie mamy do czynienia, zatem należało uchylić jedynie decyzję SKO.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.