Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1915/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.101 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.58  § 1  pkt 5a i art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 156/16 w sprawie ze skargi M. T. K. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulicy do kategorii dróg powiatowych postanawia 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. zasądzić od M. T. K. na rzecz Rady Miasta Białystok kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Br 156/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystok, odrzucił skargę M. T. K. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulicy do kategorii dróg powiatowych; postanowił zwrócić skarżącej M. T. K. kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nr [...] (dalej Uchwała) Rada Miasta Białystok (dalej Rada) zaliczyła do kategorii dróg powiatowych ulicę [...] zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie 2 (Wysoki Stoczek) w Białymstoku – zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną zaliczenia wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej usg) w związku z art. 6a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1[...] 6 ze zm.). Wskazano też na porozumienie z Zarządem Województwa Podlaskiego.

Pismem z 14 grudnia 2015 r., które wpłynęło do Rady Miasta Białegostoku dnia [...] grudnia 2015 r., M. T. K. (dalej skarżąca bądź wzywająca) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie wzywającej, Uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśniła, zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy [] o drogach publicznych [dalej udp] droga powiatowa nie może nawet w części być własnością innego podmiotu niż powiat, podczas gdy dla obszaru objętego uchwałą prowadzone są dwie księgi wieczyste, a działki wchodzące w skład ulicy zaliczonej do drogi publicznej są własnością dwu różnych podmiotów: działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, działka nr [...] jest własnością Gminy Białystok. W takiej sytuacji zasadne jest, zdaniem wzywającej, by doszło do uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz konieczne jest, by Gmina Białystok ustaliła właściwego właściciela działek stanowiących ulicę zaliczoną do kategorii dróg publicznych. Strona wskazała wyroki w sprawach: I SA/Wa 3063/14 dotyczący decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] marca 2001 r. nr GKN.V.77230-01/ 46/01 (dalej decyzja z [...] marca 2001 r.) i I OSK 1123/11, w której przyznano jej status strony postępowania. Zaznaczyła, że ma tytuł prawny do działek nr [...] i [...], które wchodziły w skład dawnej działki nr [...].

W skardze złożonej do Rady Miasta Białegostoku dnia 1 lutego 2016 r. M. T. K. wywiodła, że nie zgadza się z treścią uchwały tego organu podjętej w dniu [...] grudnia 2015 r., zaliczającej ul. [...] do dróg powiatowych, bowiem uchwała narusza:

- art. 2a ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 7 pkt 2 udp;

- art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego – przez zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego pozwalającego na zajęcie stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady [...] oceny dowodów. Wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Wskazała, że nie uzyskała odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty wywodziła, że przed podjęciem Uchwały Rada Miasta obowiązana była uzyskać stanowisko Zarządu Województwa (dalej Zarząd), co też nastąpiło, jednak stanowisko to nie zostało oparte na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego. Zarząd nie dostrzegł, że część ulicy stanowi własność Skarbu Państwa, a zatem tylko w części ulica jest własnością Gminy Białystok. To winno spowodować wniesienie zastrzeżeń przez Zarząd, co jednak nie nastąpiło. Z pisma Urzędu Miejskiego z 12 listopada 2015 r. znak [...] wynika, że dla obszaru objętego uchwałą prowadzone są dwie księgi wieczyste, bowiem działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, a działka nr [...] jest własnością Gminy Białystok. W takiej sytuacji orzecznictwo sądów administracyjnych sprzeciwia się wydawaniu uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych, a orzecznictwo sądów powszechnych wskazuje na konieczność uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem rzeczy. Wskazała na wyrok w sprawie I SA/Wa 3063/14 zobowiązujący Ministra do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Wojewody z [...] marca 2001 r., którego to wyroku, w ocenie skarżącej, Minister nie wykonał. Skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej byłoby pozbawienie Gminy Białystok prawa do nieruchomości nr [...] przed podziałem. A to pozbawiłoby drogę kategorii drogi gminnej. Zwróciła uwagę na prowadzone postępowanie o zwrot nieruchomości nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżona Uchwała została podjęta w oparciu o decyzje Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którymi zezwolono Prezydentowi na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] (drogi powiatowej) na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w Białymstoku. Z dniem, w którym decyzja zezwalająca stała się ostateczna, działka nr [...] stała się własnością Miasta Białegostoku. Następnie decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2015 r. (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.) działka nr [...] o powierzchni 4, 216 ha podzielona została na działki nr [...], [...] , [...] , [...]. Działka nr [...] została objęta Uchwałą.

W aktualnej ewidencji gruntów i budynków miasta Białystok nie figuruje działka nr [...] (KW [...] ). Została ona nabyta aktem notarialnym na rzecz Skarbu Państwa w dniu 5 września 1986 r. i następnie połączona z innymi gruntami państwowymi wydzielonymi pod [...], końcowo oznaczonymi wówczas nr [...] o powierzchni 4,3053 ha. Następnie działka nr [...] ulegała kolejnym podziałom w latach 1997, 2006 i 2015. Wydzielono z niej działki nr [...], [...], [...]. Decyzją podziałową z [...] czerwca 2015 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] , [...] , [...] , [...]. Faktycznie zatem działka nr [...], choć nadal ujawniona w księdze wieczystej, to faktycznie przestała istnieć, a działka nr [...] na mocy decyzji z [...] października 2013 r. stała się własnością Gminy Białystok. Stąd też organ uznał wszystkie podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne.

Pismem procesowym z 10 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 ppsa, z uwagi na toczące się w trybie nieważności postępowania: dotyczące decyzji Wojewody z [...] marca 2001 r.; dotyczące decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] stycznia 2014 r. nr [...] i postanowienia z [...] stycznia 2014 r. o tym samym numerze, jak też decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] października 2013 r. oraz z uwagi na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości nr [...] w części lub w całości, która obecnie wchodzi w skład działki nr [...] i [...]. We wskazanym piśmie skarżąca wyjaśniła, że:

- decyzja z [...] marca 2001 r., na mocy której Gmina Białystok stała się właścicielem działki nr [...] jest dotknięta wadą nieważności, co potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 17 marca 2015 r. I SA/Wa 3063/14. Po uprawomocnieniu się tego wyroku Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie nieważnościowe dotyczące tej decyzji (postanowieniem z 30 września 2015 r.), zaś złożone na to postanowienie zażalenie nie zostało rozpoznane;

- decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] października 2013 r. nr [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest nieprawomocna, bowiem wraz z decyzją drugoinstancyjną jest przedmiotem kontroli sądu w sprawie II SA/Bk 323/14 (postępowanie zostało zawieszone przez Sąd).

Skarżąca przedstawiła zmiany własnościowe dotyczące spornego terenu na przestrzeni lat od 1986 r. do chwili obecnej i wskazała, że organy zmieniły pierwotne przeznaczenie nabytych od niej w 1986 r. działek nie informując jej o tym, co było ich obowiązkiem, skutkiem czego pozbawiły ją tytułu prawnego do części działki nr [...]. Daje to jej status strony postępowania. Ponieważ decyzja z [...] marca 2001 r. była częściowo nieważna (co wynika z wyroku I SA/Wa 3063/14), część dawnej działki nr [...] pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa, zatem nie mogła być objęta uchwałą zaliczającą do kategorii dróg powiatowych.

W piśmie z 28 kwietnia 2016 r. skarżąca wskazała, że postępowanie o zwrot działki nr [...] zawieszono do czasu przesądzenia kwestii nieważności decyzji z [...] marca 2001 r., a odpadła podstawa zawieszenia postępowania w sprawie II SA/Bk 323/14.

Do pisma z 17 maja 2016 r., skarżąca załączyła decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] marca 2001 r. w części dotyczącej działki nr [...] zakresie w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa odrzucił skargę, a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa orzekł o zwrocie 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Przedmiotem Uchwały z dnia [...] grudnia 2015 r. jest zaliczenie kilku działek, w tym działki nr [...], do kategorii dróg publicznych jako drogi powiatowej. Uchwała została zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej usg). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W kontekście treści art. 101 ust. 1 usg kluczowa była ocena, czy interes prawny skarżącej został naruszony zakwestionowaną Uchwałą. Naruszenie interesu prawnego jest bowiem - w sprawach ze skarg na uchwały organów gminy -okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd.

Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 usg przysługuje nie tyle temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (uchwałą lub zarządzeniem organów gminy). Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Przesłankami dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 usg na uchwałę organu gminy są: posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi, którą to legitymację wywodzi się z naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego; interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną; interes ten winien być bezpośredni, własny i realny (wyrok NSA z 8.8.2014 r., I OSK 1069/14, cbosa), które to stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej podziela.

W sprawie niniejszej Skarżąca wywodzi naruszenie swego interesu prawnego z tego, że zaskarżoną Uchwałą zaliczono do kategorii drogi powiatowej kilka działek tworzących obecnie ulicę [...], gdy tymczasem, w jej ocenie: działki zaliczone pod drogę nie są w całości własnością miasta Białystok (miasta na prawach powiatu); toczy się szereg postępowań, także z jej wniosków (w tym z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), których wynik może spowodować zmiany w strukturze własnościowej działek wchodzących w skład drogi objętej Uchwałą, powodujących jednocześnie niezgodność z prawem Uchwały. Takie stanowisko Skarżącej wynika z treści skargi, składanych przez nią do akt postępowania pism procesowych i orzeczeń organów administracji publicznej, jak również ze wskazywanych przez nią orzeczeń sądowych (k. 60 i następne, k. 100 i n., k. 109 i n.), a także z akt administracyjnych obrazujących aktywność Skarżącej w wielu różnorodnych postępowaniach poprzedzających wydanie Uchwały.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela stanowisko Skarżącej co do konieczności istnienia tożsamości między podmiotem właścicielskim działek wchodzących w skład drogi publicznej a kategorią tej drogi. Wynika to wprost z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej udg, oraz wypracowanego na tle tego przepisu orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 2a udg drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1); drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej - prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (wyrok z 17.2.2016 r., II SA/Gl 1015/15, cbosa).

Lektura akt administracyjnych, składanych do akt pism procesowych wraz z ich załącznikami wskazuje jednak, że art. 2a udg nie może być w obecnym stanie prawnym tj. na datę podejmowania uchwały i następnie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, źródłem naruszonego interesu prawnego Skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Skarżąca nie legitymuje się bowiem żadnym orzeczeniem sądowym lub administracyjnym, ewentualnie innym dokumentem, z którego wynikałoby jednoznacznie, że posiada tytuł prawny do którejś z działek objętych Uchwałą, a zatem że Uchwała dotyczy jej działek (części jej działki), mimo że winna dotyczyć – zgodnie z art. 2a ust. 2 udg – wyłącznie działek stanowiących własność Miasta Białystok. Co prawda zaliczenie określonych nieruchomości, pełniących faktycznie funkcję drogi, do kategorii drogi publicznej nie wywołuje skutku w postaci pozbawienia prawa własności ich dotychczasowego właściciela, to jednak wyłącza je z obrotu powszechnego zgodnie z art. 2a udg (tak samo SN w postanowieniu z 15.1.2015 r., IV CSK 314/14, Lex 1656514). Naruszenie interesu prawnego Skarżącej w opisanej wyżej sytuacji (zaliczenia do drogi publicznej działki, do której posiadałaby tytuł prawny) mogłoby zatem wystąpić. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej.

W dacie podejmowania Uchwały oraz wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo doręczone organowi dnia [...] grudnia 2015 r.) stan prawny części lub całości dawnej działki nr [...], którą Skarżąca w 1986 r. sprzedała Skarbowi Państwa, następnie włączonej do działki nr [...] , później wielokrotnie dzielonej i z której część tj. działka nr [...] obecnie została objęta Uchwałą – nie dotyczył sytuacji prawnej Skarżącej w taki sposób, że mógłby naruszać jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. W obrocie prawnym funkcjonowały wówczas: 1. ostateczna decyzja komunalizacyjna z [...] marca 2001 r., która objęła m.in. działkę nr [...] , powstałą z działki nr [...], do której w 1988 r. wcielono sprzedaną przez Skarżącą działkę nr [...]; 2. ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] października 2013 r. nr [...] (dalej powoływana jako zrid), którą objęto m.in. działkę nr [...] (jak wskazano w tej decyzji należącą do Gminy Białystok, której własność na skutek decyzji zrid przeszła na własność Miasta Białystok), powstałą w 2006 r. z podziału działki nr [...] . Decyzja zrid spowodowała przeniesienie prawa własności objętych nią działek, w tym działki nr [...] (w skład której miała wejść działka nr [...] sprzedana przez Skarżącą w 1986 r. Skarbowi Państwa) na Miasto Białystok i przeznaczenie ich pod drogę.

W momencie podejmowania Uchwały i wzywania do usunięcia naruszenia prawa, wobec braku ostatecznego podważenia decyzji komunalizacyjnej, a przede wszystkim decyzji zrid, nie było podstaw do łączenia sytuacji prawnej Skarżącej z treścią zaskarżonej Uchwały w ten sposób, że Uchwała może w jakikolwiek sposób naruszać jej interes prawny.

Nie uszło uwagi Sądu, że co prawda Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji zrid, jednakże decyzją Wojewody Podlaskiego z [...] stycznia 2014 r. postępowanie odwoławcze zostało umorzone. Skarga na decyzję umarzającą została pierwotnie zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Bk 323/14, a postępowanie skargą zainicjowane pozostawało zawieszone do dnia 19 maja 2016 r., kiedy to Sąd podjął postępowanie i sprawa uzyskała nową sygnaturę II SA/Bk 327/16. Podjęcie postępowania nastąpiło po uprawomocnieniu się wyroku z 26 listopada 2015 r. VII SA/Wa 1992/15, oddalającego skargę M. K. i H. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2014 r. umarzającą postępowanie odwoławcze (małżonkowie [...] wszczęli bowiem, prócz postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi do tutejszego Sądu na decyzję umarzającą Wojewody, odrębne postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji). W uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 1992/15 WSA w Warszawie jednoznacznie wskazał na brak u Skarżących interesu prawnego w podważeniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji zrid – z uwagi na to, że w dacie podejmowania tej ostatniej nie legitymowali się tytułem prawnym do nieruchomości objętej zrid. Sąd w sprawie VII SA/Wa 1992/15 zwrócił uwagę na następujące okoliczności: 1. sam fakt wystąpienia przez małżonków [...] z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza ich interesu prawnego w postępowaniu zakończonym zrid, skoro brak jest prawomocnej decyzji administracyjnej w sprawie o zwrot; 2. fakt zwrócenia Skarżącym decyzją Starosty Powiatu Białostockiego z [...] grudnia 2014 r. działek nr [...] i nr [...] nie wskazuje na interes prawny we wniesieniu odwołania od zrid z [...] października 2013 r., skoro działki te powstały z podziału działki nr [...], a nie z podziału działki nr [...], objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej.

Powyższe dodatkowo potwierdza, że sytuacja prawna Skarżącej nie była na datę podejmowania Uchwały i wzywania do usunięcia naruszenia prawa powiązana z działką nr [...] (objętą zaskarżoną uchwałą) w sposób naruszający jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg.

Uwadze składu orzekającego w sprawie niniejszej nie uszło również, że co prawda decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od zrid będzie przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bk 327/16, jednakże przy sprawowaniu tej kontroli Sąd będzie obowiązany rozważyć znaczenie wyroku VII SA/Wa 1992/15 i jego uzasadnienia, w którym prawomocnie wykluczono interes prawny Skarżącej i jej męża we wniesieniu odwołania od zrid. Wyrok ten potwierdził pośrednio brak związku sytuacji prawnej Skarżącej z treścią Uchwały.

Naruszenia tego interesu prawnego nie sposób się również dopatrzeć w fakcie wszczęcia i ewentualnym wyniku innych postępowań dotyczących decyzji poprzedzających wydanie Uchwały. Jak wynika z akt administracyjnych i sądowych: 1. na wniosek Skarżącej i jej męża wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 2001 r., które zawieszono postanowieniem z 30 września 2015 r. do czasu zakończenia postępowania z ich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 2. dnia 18 września 2013 r. Skarżąca i jej mąż wnieśli o zwrot części nieruchomości oznaczonej poprzednio nr [...], a jak wskazali - stanowiącej część obecnej działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w Białymstoku (k. 22) – postępowanie pozostaje zawieszone od dnia 27 listopada 2013 r. na zgodny wniosek stron, przy czym wskazano w uzasadnieniu, że przyczyną zawieszenia jest oczekiwanie na stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej (k. 102); 3. we wrześniu 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 2001 r. Wskazał na sformułowane w uzasadnieniu wyroku z 17 marca 2015 r., I SA/Wa 3063/14 stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym "mogą być spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa" co do decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 , poz. 872 ze zm.), który przewiduje komunalizację dla działek pozostających we władaniu Skarbu Państwa ale niebędących jego własnością. Postępowanie to, jak wynika z przedłożonej przez Skarżącą już po rozprawie w sprawie niniejszej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. (k. 110) zakończyło się stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 2001 r. w części dotyczącej działki nr [...] w zakresie, w jakim obejmuje ona dawną działkę nr [...]. Minister wskazał, że decyzją komunalizacyjną objęto działkę będącą własnością Skarbu Państwa od dnia 5 września 1986 r. tj. od dnia sprzedaży jej Skarbowi Państwa aktem notarialnym przez małżonków [...], podczas gdy komunalizacji mogły podlegać wyłącznie działki pozostające we władaniu Skarbu Państwa.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe postępowania ani ich wynik (aktualny lub przyszły) również nie wskazują, by zaskarżona Uchwała naruszała interes prawny Skarżącej. Dokonane przez Ministra decyzją z [...] maja 2016 r. częściowe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie obejmującym działkę - na datę wydawania tej decyzji oznaczonej nr [...] powoduje wyłącznie ten skutek, że – zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej - zaistniała przesłanka wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją zrid z [...] października 2013 r. (uchwała 7 sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12). Skutkiem decyzji Ministra z [...] maja 2016 r. może być zatem to, że decyzja zrid w zakresie przenoszącym własność działki nr [...] z Gminy Białystok na Miasto Białystok (część II tej decyzji "Zatwierdzenie podziału nieruchomości", punkt 2) może stać się przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Gdyby do tego doszło (Sąd jedynie hipotetycznie rozważał ten scenariusz), to jednak nadal trudno byłoby doszukiwać się naruszenia interesu prawnego Skarżącej w niniejszym postępowaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że częściowe wyeliminowanie zrid z obrotu prawnego (w zakresie przeniesienia prawa własności działki nr [...] jako części dawnej działki nr [...] objętej decyzją komunalizacyjną – z Gminy Białystok na Miasto Białystok i powrót tym samym do stanu prawnego, w którym tytuł prawny do działki nr [...] powraca do Skarbu Państwa) również nie dotyczyłoby sytuacji prawnej Skarżącej. Nie posiadała ona bowiem tytułu prawnego do działki nr [...] (późniejszej części działki nr [...] następnie dzielonej na mniejsze) już od dnia 5 września 1986 r., a zatem nie posiadała jej również na dzień wydawania zrid niezależnie od tego, czy tenże zrid wskazuje jako dotychczasowego właściciela działki Skarb Państwa czy Gminę Białystok. Skoro zrid, także po częściowym jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego w zakresie działki nr [...], nadal nie dotyczyłby jej interesu prawnego, to w konsekwencji i zaskarżona uchwała odwołująca się do skutków zrid nie dotyczyłaby interesu prawnego Skarżącej. Reasumując tę część rozważań stwierdzić zatem trzeba, że również i decyzja Ministra z [...] maja 2016 r. nie może zmienić oceny prawnej Sądu, zgodnie z którą zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawego Skarżącej.

Odnośnie znaczenia zainicjowanego wnioskiem małżonków [...] z 18 września 2013 r. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], a w dacie składania wniosku o zwrot - nr [...], na ocenę wystąpienia naruszenia interesu prawnego Skarżącej w niniejszym postępowaniu, to również kwestię tę ocenić należy negatywnie.

Zwrócić należy uwagę na następujące okoliczności: 1. przede wszystkim istnieje między Skarżącą a organami administracji spór, na chwilę obecną nie rozstrzygnięty, czy faktycznie dawna działka nr [...] w całości weszła w skład działki nr [...] objętej decyzją zrid, a później w skład działki nr [...] objętej zaskarżoną w sprawie niniejszej Uchwałą. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z [...] stycznia 2014 r. stwierdził, że "w granicach działki [...] będącej pasem drogowym ul. [...] znajduje się cała działka [...]", a z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynika, że Skarżąca tego twierdzenia nie podziela, skoro żąda zwrotu. Tym samym na chwilę obecną i na chwilę podejmowania Uchwały z [...] grudnia 2015 r. (oraz wzywania do usunięcia naruszenia prawa) istnieje spór w tej kwestii, który winien zostać rozstrzygnięty decyzją rozpoznającą wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro jednak takiej prawomocnej decyzji brak, to nie można przyjąć, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej wywodzonego z ewentualnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ugn). Norma wyrażona w art. 136 ugn stwarza co prawda podstawę do domagania się zwrotu nieruchomości, ale nie kształtuje praw osoby starającej się o zwrot nieruchomości (wyrok NSA z 6.9.2013 r., II OSK 1712/13, cbosa); 2. na chwilę orzekania w sprawie niniejszej postępowanie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostawało zawieszone na zgodny wniosek stron (k. 102) i Sąd nie wie, czy zostało podjęte.

Dodać co prawda można, że pozostawanie w obrocie prawnym Uchwały o zaliczeniu w poczet drogi powiatowej m.in. działki nr [...] wyklucza możliwość jej zwrotu, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki z: 2.2.2016 r., I OSK 1189/14; 8.9.2015 r., I OSK 1921/14; 7.5.2014 r., II SA/Kr 317/14; cbosa), to jednak w sprawie niniejszej możliwość wystąpienia takiego zwrotu jest zaledwie hipotetyczna. Nie wystarcza to do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Zauważyć należy, że w przypadku ustalenia, że dawna działka nr [...] nie weszła w całości w skład drogi publicznej objętej Uchwałą (tak argumentuje Skarżąca we wniosku o zwrot, k. 32 i 33 akt sądowych), organy będą obowiązane do rozważenia zwrotu niezagospodarowanej pod drogę części, co pozostaje w całości poza przedmiotem sprawy niniejszej.

Zdaniem składu orzekającego brak jest podstaw do ustalenia, że w wyniku wydania Uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jak o to wnosiła Skarżąca w piśmie z 10 kwietnia 2016 r. (k. 63). Jak wykazano, trudno wskazać na bezpośrednie, realne, aktualne i materialnoprawne zaangażowanie czy związek sytuacji prawnej Skarżącej z treścią Uchwały z [...] grudnia 2015 r. Tym samym nie można wskazać na naruszenie jej interesu prawnego, co w obecnym stanie prawnym tj. wobec wniesienia skargi po dniu 15 sierpnia 2015 r., czyli po dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.

Skargę kasacyjną od owego postanowienia wywiodła M. T. K., reprezentowana przez r. pr. M. P., zaskarżając ów "wyrok" w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegające na uznaniu, że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym bądź uprawnieniem, którego naruszenie uprawniałoby skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Białegostoku w sprawie zaliczenia ulicy do kategorii dróg powiatowych – w sytuacji gdy Skarżąca posiada wynikające z przepisów ustawy uprawnienie do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], wchodzącej w skład działki nr [...] i posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] wydzielonych z większej całości, z której wcześniej wydzielono również działkę nr [...];

2. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegającą na niezrozumieniu istoty uprawnienia do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nieużytej na cel wywłaszczenia, która jest roszczeniem o restytucję utraconej nieruchomości;

3. błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającą na przyjęciu, że ukształtowana przepisami ustawy ekspektatywa nabycia własności przysługująca Skarżącej nie zasługuje na ochronę analogiczną do prawa własności, mimo jednoznacznego stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, że państwa strony Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mają obowiązek chronić również ekspektatywę nabycia prawa własności;

4. art. 147 § 1 ppsa przez bezzasadne oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Białegostoku naruszającej interes prawny Skarżącej;

5. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) i art. 3 § 1 ppsa przez brak kontroli postępowania Rady Miasta Białegostoku przy zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych pod względem przestrzegania zasady legalności działalności organów administracji publicznej (art. 6 kpa), zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa).

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego "wyroku" [winno być "postanowienia"] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg skonstruowany został niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 596, uw. 5). Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, bowiem ów obowiązywał w okresie od 1 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Mimo tej wady, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona Uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że ustrojowe ustawy samorządowe wymagają spełnienia [przez podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 usg oraz na podstawie art. 87 ust. 1 usp i art. 90 ust. 1 usw – G. Jyż w: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, uw. 3 do art. 101 usg] innego niż ogólna zasada kryterium: naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 360-362). Interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg to powiązanie normatywne indywidualnych praw i obowiązków (sytuacji prawnej) skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego – z jednej strony, a zaskarżonym aktem – z drugiej (T. Kiełkowski, Interes prawny w prawie administracyjnym na tle HLA. Harta koncepcji prawa jako związku norm (reguł) pierwotnych i wtórnych, PPP 2009/5/; wyrok WSA w Olsztynie z 7.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, aprobowany przez W. Kisiela w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 979, uw. 3.1). Indywidualny interes prawny jest konkretny, gdyż dotyczy konkretnej osoby; musi być interesem o charakterze osobistym – własnym i zindywidualizowanym. Uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego (W. Kisiel – op. cit. s. 980, uw. 3.1). W orzecznictwie wskazuje się na konieczność eliminowania sytuacji, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną danego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do skarżącej innej już normy prawnej (wyrok NSA z 18.9. 2003 r., II SA 2637/02, Lex 80699, aprobowany przez B. Dolnickiego w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2007, uw. 5 do art. 87 usp; wyrok WSA w Lublinie z 14.12.2010 r., II SA/Lu 444/10, Lex 753837). Skutkuje to wyłączeniem spod kontroli sądowej skargi osób, których ani uprawnienia, ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt (W. Kisiel – op. cit. s. 983, uw. 3.4).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały z [...] grudnia 2015 r. nr [...] nr [...]. Interes do zaskarżenia mają wyłącznie właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości, objętych Uchwałą (odpowiednio – W. Kisiel – op. cit., s. 1001, uw. 4.5). Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się prawem własności bądź prawem użytkowania wieczystego którejkolwiek z działek wymienionych w Uchwale – w szczególności wskazywanej przez skarżącą działki nr [...]. Opis przebiegu różnych postępowań z udziałem skarżącej, w tym dotyczących przedmiotowej nieruchomości, braku legitymacji w postępowaniu z art. 101 ust. 1 usg nie mógł zastąpić.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, skarżąca nie ma "uprawnienia do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], wchodzącej w skład działki nr [...]". W istocie skarżąca ma prawo "żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" (verba legis – art. 136 ust. 3 ugn). To, czy owo żądanie jest słuszne i będzie skuteczne, rozstrzygnąć może wyłącznie właściwy organ w odrębnym postępowaniu, badając przesłanki pozytywne, jak i negatywne, zwrotu konkretnej nieruchomości lub jej części. Ocena, czy żądanie oparte na art. 136 ust. 3 ugn jest słuszne, nie może być dokonywana w trybie art. 101 ust. 1 usg. Czym innym jest interes prawny w postępowaniu o zwrot nieruchomości, a czym innym jest naruszenie interesu prawnego uchwałą.

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ugn skonstruowany został niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zmianą poz. 1777, bowiem w tym brzmieniu obowiązywała w dniu [...] grudnia 2015 r. Jest tym bardziej istotne, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1039), nastąpiła utrata mocy art. 136 ust. 3 zd. 1 w zakresie wynikającym z wyroku SK 26/14. Mimo tej wady, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ugn okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji nie stosował w zaskarżonym postanowieniu art. 136 ust. 3 ugn i nie miał obowiązku stosować norm wywiedzionych z art. 136 ust. 3 ugn, bowiem z uwagi na odrębność postępowania z art. 101 ust. 1 usg od postępowania o zwrot nieruchomości (toczącego się przed innym, właściwym organem, w innym trybie -rozpoznawczym, dwuinstancyjnym przed organami administracji publicznej i dwuinstancyjnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym), ocena przesłanek z art. 136 ust. 3 ugn była w kontrolowanym postępowaniu wyłączona. Zarzut "niezrozumienia istoty uprawnienia do zwrotu nieruchomości" przez Sąd I instancji jest całkowicie nieuprawniony.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962). Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, czy dopatruje się naruszenia ustępu 1 czy 2 art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946), choć miał taki prawny obowiązek. Tak rozumiane przepisy art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu zwrotowym (toczącym się odrębnie na podstawie art. 136 ust. 3 ugn), nie zaś w kontrolowanym postępowaniu. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ochronę tych praw, a obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej jest właściwe i efektywne egzekwowanie owych regulacji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 14-15, uw. 13 do art. 64). Art. 64 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że ochrona prawna własności ma być równa dla wszystkich. To postanowienie Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Art. 64 ust. 2 winien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, bo zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Ochrona tych praw co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.5.2001 r., SK 15/00, OTK 2001/4/85, s. 516, akceptowany przez L. Garlickiego – op. cit. s. 15-17, uw. 14). Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" (koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem) wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24.10.2001 r., SK 22/01; 3.4.2008 r., K 6/05; 13.12.2012 r., P 12/11; 13.3.2014 r., P 38/11; 23.9.2014 r., SK 7/13, OTK-A 2014/8/93, dalej wyrok SK 7/13). Traktowanie tego przepisu jako źródła prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uzasadniano: "Jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia" (wyrok TK: P 12/11; P 38/11). Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji (pkt III.3.3.1 uzasadnienia wyroku TK z 14.7.2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami winny być wykładane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania, nie zaś art. 101 ust. 1 usg bądź art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, który w sprawie znalazł zastosowanie.

Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 147 § 1 ppsa, bowiem przepis ów mógł znaleźć zastosowanie dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Stąd zapewne wniosek o uchylenie "zaskarżonego wyroku" (s. 2 skargi kasacyjnej), mimo że przedmiotem kontroli jest postanowienie odrzucające skargę. Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie prawidłowo wykładanego art. 58 § 1 pkt 5a ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, co czyni skargę kasacyjną nieskuteczną.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 1 § 1 pusa i art. 3 § 1 ppsa przez brak kontroli postępowania Rady Miasta Białegostoku przy zaliczeniu ulicy do kategorii dróg powiatowych pod względem przestrzegania zasady legalności działalności organów administracji publicznej (art. 6 kpa), zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Zarówno art. 1 § 1 pusa jak i art. 3 § 1 ppsa mają charakter przepisów ustrojowych, wskazujących na kompetencje sądów administracyjnych. Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu ze swych kompetencji skorzystał prawidłowo, czego wyrazem jest pogłębione uzasadnienie, spełniające wymogi art. 141 § 4 ppsa. Zarzut naruszenia art. 6, 7 i 8 kpa, wskazywanych jako normy dopełnienia, może być skutecznie podniesiony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, kontrolującym postępowanie rozpoznawcze, kończące się decyzją administracyjną (art. 104 § 1 bądź 2 kpa), nie zaś kontrolujące uchwałę. Inny jest bowiem charakter i cel obu kontrolowanych postępowań.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.