Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 373/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na akt Starosty Powiatu T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. (dalej: skarżący, strona) jest akt Starosty Trzebnickiego (dalej też jako: organ zatwierdzający, organ zarządzający ruchem) z 8 maja 2020 r., nr 91/2020 zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu na moście drogowym usytuowanym na odcinku 0+018 drogi gminnej 104924D w miejscowości S., gmina Wisznia Mała.

Z akt sprawy wynika, że podlegający zatwierdzeniu projekt został sporządzony przez jednostkę projektową: [...] A. O. w O. i przedłożony do zaopiniowania przez inwestora: Wójta Gminy Wisznia Mała (dalej też: zarządca drogi) Zarządowi Dróg Powiatowych w Trzebnicy oraz Kierownikowi Ogniwa Ruchu Drogowego KPP w Trzebnicy – przyjęto bez uwag. Projekt stałej organizacji ruchu przewidywał ograniczenie wjazdu samochodów o dopuszczalnej rzeczywistej masie całkowitej powyżej 8 ton most w miejscowości S., na odcinku 0-018 drogi gminnej 104924D. W treści przewidziano ustawienie oznakowania pionowego mającego na celu ograniczenie przejazdu przez most - na drodze gminnej 35 od zjazdu na most : znaki F-6 i [...] (8t)

W uzasadnieniu projektu powołano się na ekspertyzę techniczną wykonaną we wrześniu 2018 r. przez jednostkę projektową D. A. P. w K., w której na podstawie przeprowadzonej oceny stanu technicznego i analizy statyczno-wytrzymałościowej mostu stwierdzono, że przedmiotowy most dopuszcza się do eksploatacji dla pojazdów o masie całkowitej nieprzekraczającej 8 ton na okres 3 lat od daty opracowania ekspertyzy techniczne i w związku z powyższym zaleca się zaleca się ograniczenie nośności obiektu do 8 ton poprzez oznakowanie znakami pionowymi [...]. Projekt zawierał ponadto część rysunkową, a jego załącznik stanowiła powołana wyżej ekspertyza techniczna.

Starosta Trzebnicki w dniu 8 maja 2020 r. zatwierdził ww. projekt stałej organizacji ruchu, stwierdzając jednocześnie, że zatwierdzenie jest ważne do 8 maja 2021 r. oraz informując jednostkę projektową o treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem ( Dz.U. z 2017 r., poz. 7874 ze zm.)

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu powyższy akt skargę skarżący wniósł o stwierdzenie jego nieważności w całości, zarzucając naruszenie:

- § 5 ust. 1 pkt 2 ppkt a) i § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) – dalej: rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r.,

- art. 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 20 pkt 4 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ),

- art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994);

- art. 2, art. 20, art. 32 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP

- art. 140 i 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz, U. z 2019 r., poz. 1145).

Ponadto skarżący zawarł w skardze szereg wniosków dowodowych oraz dołączył dokumentację fotograficzną.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżony akt jest już trzecim zatwierdzeniem organizacji ruchu, mającym na celu ograniczenie tonażowe na moście drogowym w km 0+018 drogi gminnej 104924D S.-O. WSA We Wrocławiu stwierdził nieważność poprzednich aktów Starosty Trzebnickiego, dotyczących zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w S.: wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 513/18 – aktu zatwierdzenia z 14 listopada 2018 r., dotyczącego ograniczenia wjazdu dla pojazdów ciężarowych na dwa mosty w S. (na km 0+018 drogi 104924D S.-O. i na km 0+26 drogi gminnej 104922D S. – M. – drugie zatwierdzenie) oraz wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 303/19 - akt zatwierdzenia z 12 czerwca 2019 r., dotyczącego ograniczenia tonażowego na moście w km 0+26 drogi gminnej 104922D S. – M.. Skarżący podkreślił, że po stwierdzeniu nieważności poprzedniego akt zatwierdzającego organizację ruchu w S. na moście na drodze 104924D S.-O. zarządca drogi tj. Gmina Wisznia Małą wbrew obowiązkowi nie usunął znaku ograniczającego wjazd pojazdom powyżej 8 ton, przez co wyrok WSA nie został wykonany.

Skarżący dalej zwrócił uwagę na swoją sytuację geograficzną: jest mieszkańcem Gminy Wisznia Mała, na terenie której prowadzi działalność rolniczą, będącą jedynym źródłem jego utrzymania. Gospodarstwo rolne Skarżącego zlokalizowane jest za rzeką L. na samym końcu ul. [...] we wsi S. Wobec powyższego jedyna możliwa droga dojazdowa prowadząca do gospodarstwa rolnego jest drogą przez most zlokalizowany przy ulicy [...], bądź przez most zlokalizowany przy ul. [...]. Wjazd na most zlokalizowany przy ul. [...] dnia 15.01.2019 r. został opatrzony znakiem [...] - zakaz wjazdu pojazdom, o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t (i znak ten jest posadowiony do dziś), natomiast wjazd na most zlokalizowany przy ul. [...], został opatrzony znakiem [...] zakaz wjazdu pojazdom, o rzeczywistej masie całkowitej ponad 15 t. wraz z tabliczką wyłączającą - "nie dotyczy służb komunalnych i pojazdów rolniczych". Ekspertyza natomiast nakazywała zamieszczenie tabliczki wyłączającej o treści "Nie dotyczy pojazdów obsługi bytowej mieszkańców oraz pojazdów rolniczych". W wyniku ingerencji Skarżącego, znak ograniczający tonaż został zmieniony na znak [...] zakaz wjazdu pojazdom, o rzeczywistej masie całkowitej ponad 24 t. natomiast tabliczka wyłączająca została usunięta.

Skarżący prowadzi przedmiotowe gospodarstwo od ponad 10 lat, wcześniej przedmiotowe gospodarstwo prowadzili rodzice skarżącego (od lat [...]-tych). Droga na której postawiono w/w znaki ograniczające przejazd, stanowi jedyną drogę publiczną, utwardzoną, prowadzącą do posesji skarżącego. Przez lata funkcjonowania gospodarstwa skarżący przystosował teren dookoła swojego gospodarstwa tworząc infrastrukturę umożliwiającą załadunek, wyładunek towarów, ich magazynowanie, gdyż specyfika działalności rolniczej (produkcja zboża, wielkogabarytowych [...] [...] i [...]) wymaga możliwości dojazdu w to miejsce samochodów ciężarowych o masie całkowitej przekraczającej 24 ton. Obsługa gospodarstwa, w tym realizacja kontraktów, których zerwanie zostało obwarowane karą, wymaga dojazdu ww. samochodów ciężarowych, dla których – mimo wniosków ze strony skarżącego nie wskazano alternatywnej trasy dojazdu do gospodarstwa. Skarżący zainwestował także w posadowienie [...][...] oraz zakup [...][...] i [...][...] tak aby załadunek i rozładunek w/w produktów rolniczych był możliwy. Skarżąc} w 2015 r. rozpoczął budowę s. [...], która przez posadowione znaki została drastycznie w strzymana. Nieruchomość na której zlokalizowana jest inwestycja polegająca na budowie [...], została zakupiona przez Skarżącego w drodze zawarcia wieloletniej umowy kredytowej z Bankiem [...], po uprzednim zatwierdzeniu przez Urząd Gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla tej nieruchomości. Powyższy plan przewiduje przeznaczenie gruntu m.in. pod budowy [...] tj. [...][...]. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą, a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów.

Następnie skarżący podniósł, że stosownie do treści § 5 ust. 1 pkt. 2 ppkt. a) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem "Projekt organizacji ruchu powinien zawierać (...) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (...) Znak [...] - zakaz wjazdu pojazdom, o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t, został posadowiony na moście w km 0+018 drogi gminnej nr 104924D S. - O. w m. S . na mocy zatwierdzenia z dnia 05.07.2018 r. od tego momentu znak ten niezmiennie stoi w tym samym miejscu do dziś dnia. Jak wynika z projektu zmiany organizacji ruchu, będącego przedmiotem niniejszej skargi, na mapie temat rysunku: "Projekt docelowej organizacji ruchu" nie naniesiono znaku [...] 8t jako istniejącego, ani też usuwanego, widoczny jest tylko jeden znak [...] o tonażu 8 t - jest to znak projektowany. Jak wynika zatem z projektu organizacji ruchu na przedmiotowym moście nie było żadnego znaku ograniczającego wjazd na w/w most. Istniejący znak drogowy [...] -8 t powinien zostać usunięty, i tym samym tak też oznakowany, po to aby posadowić nowy znak [...] -8 t. wskazany w przedmiotowym projekcie jako projektowany znak pionowy.

Jak wynika, z protokołu na [...] stanowiącego załącznik nr 1 do Zarządzenia Starosty Trzebnickiego dotyczącego rozpatrywania projektów organizacji ruchu i zatwierdzania organów ruchu w Starostwie Powiatowym, organ zwołał komisję, mającą za zadanie jedynie rozpatrzyć projekt organizacji ruchu na drodze gminnej/powiatowej. Projekt ten został zatwierdzony bez uwag. Jednak stosownie do treści § 8 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem powołało komisję, mającą za zadanie "W celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności przedstawiciele Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi". Komisja ta zgodnie z zaleceniami składu sędziowskiego wyrokującego w sprawie sygn. akt III SA/Wr 303/19 - uzasadnienie wyroku, strona 9 akapit 3, miałaby wziąć pod uwagę "w jakim stopniu zmiana organizacji ruchu wpłynie na niezakłócone korzystanie ze spornego odcinka drogi (mostu) przez społeczność lokalną. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że obsługa gospodarstwa skarżącego nie ogranicza się jedynie do pojazdów rolniczych, lecz obejmuje także cysterny i inne pojazdy wielotonażowe." Natomiast jak wynika z treści protokołu celem komisji było jedynie ogólne rozpatrzenie samego projektu organizacji ruchu. W związku z powyższym organ nie dopełnił zaleceń wskazanych w w/w wyroku sądu WSA oraz w § 8 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. ponownie lekceważąc uwagi i sytuację skarżącego oraz lokalnej społeczności.

Zarzucając naruszenie art. 1. art. 3 pkt. 1 oraz art. 20 pkt. 4 i 11 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. skarżący podniósł, że jest zasadą, że drogi publiczne są powszechnie dostępne. Artykuł 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że z drogi publicznej "może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Zasada ta dotyczy wszystkich dróg publicznych: krajowych, wojewódzkich, powiatowych, a także gminnych. Powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 247/11. Skarżący pomimo, iż jest on mieszkańcem wsi i w dodatku posiadaczem pojazdów ciężarowych nie może korzystać z drogi publicznej. Starosta zatwierdzając przedmiotowy projekt organizacji ruchu, ewidentnie nie rozważył, jego zdaniem. całościowo interesu społecznego, łamiąc przy tym § 3 ust. 2 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzenie. Starosta Trzebnicki wraz z Urzędem Gminy Wisznia Mała dostrzegają tylko interes jednej grupy społecznej zainteresowanej zmianą, tj. nowo zamieszkałej bezrobotnej mieszkanki wsi S. skarżącej się na hałas utrudniający jej odpoczynek, ignorując przy tym całkowicie interes podmiotu prowadzącego działalność rolniczą oraz [...] wymagającą obsługi sprzętu ciężarowego, tj. skarżącego, dla którego sporna droga stanowi dojazd do gospodarstwa i zapewnia mu dostęp do drogi publicznej.

W skardze podkreślono również, że ustawodawca w art. 20 pkt. 4 i 11. bardzo dokładnie sprecyzował obowiązki zarządcy drogi, wskazując w nich m.in. konieczność utrzymania drogowych obiektów inżynierskich, wykonywania robót utrzymaniowych i zabezpieczających. Przedmiotowy spór dotyczący zablokowania drogi dojazdowej do gospodarstw rolników zamieszkałych po drugiej stronie rzeki L., rozpoczął się w lipcu 2018 r. i trwa do dziś dnia. Od ww dnia zarządca drogi nie rozpisał oficjalnego przetargu dotyczącego remontu jednego z dwóch mostów drogowych stanowiących jedyną drogę dojazdową do gospodarstw rolników zlokalizowanych przy ul. [...] i [...].

Skarżący zaznacza, skoro głównym motywem zmiany dotychczasowej organizacji ruchu było ograniczenie poruszania się po drodze gminnej pojazdów powyżej 8 t, to efektywność tej zmiany nie tylko musi wynikać wprost z projektu przedłożonego do zatwierdzenia, ale również musi być przedmiotem oceny przez zatwierdzającego, także w aspekcie potrzeb społecznych z uwzględnieniem funkcjonujących gospodarstw i równości wszystkich uczestników ruchu dróg publicznych. Powyższa procedura nie została zachowana w przedmiotowej sprawie. Powyższe stwierdzono wyroku WSA w Opolu z dnia 16.09.2014 sygn. akt II SA/Op 359/14.

Stanowisko reprezentowane przez organ narusza także art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g., zgodnie z którym: "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg. ulic. mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". Zatwierdzona zmiana nie tylko ma wpływ na dostęp do ww. drogi publicznej-powiatowej, ale również ma wpływ na zakres korzystania przez skarżącego z nieruchomości ([...],[...] wymagającej stałych dostaw [...]), a zakres ten jest inny niż właściciela budynku mieszkalnego zlokalizowanego we wsi S. przy ulicy [...]. Przy ul. [...] i [...] znajdują się poza tym inne gospodarstwa wykorzystujące do swojej działalności transport pojazdami ciężarowymi o masie przekraczającej 24t, zaś osobom prowadzącym tam działalność również nie wskazano trasy dojazdowej, zaś ponaglenia dotyczące bezczynności zarządcy drogi nie zostały rozpoznane z uwagi na uznanie ich przez odpowiednie organy za nie dotyczące sprawy administracyjnej.

Zatwierdzony projekt organizacji ruchu naruszył także interes skarżącego zagwarantowany przepisem art. 2 Konstytucji RP, gwarantujący ochronę praw słusznie nabytych i interesów w toku. Treść prawa własności wyraża art. 140 k.c. Zarządzenie narusza uprawnienia Skarżącego do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do pobierania pożytków z przysługującego prawa własności. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarządca drogi przewidział na zakupionym przez Skarżącego gruncie budowę [...][...] w tym [...] [...]. Prawo w tym wypadku polega na możliwości wybudowania [...] [...], który to wiąże się z wydobyciem i wywiezieniem urobku mas ziemi, po drodze na której organ bezprawnie po raz czwarty ograniczył ruch.

Organ, pomimo wezwania, do dnia wyroku nie udzielił odpowiedzi na skargę. Pismem z 30 września 2020 r. przesłano do Sądu:

1) Pismo z dnia 23.04.2020 r., "[...] A. O.".

2) Protokół nr [...] z dnia 08.05.2020r.

3) Zawiadomienie z dnia 08.05.2020r.

4) Zatwierdzenie nr [...].

5) Zawiadomienie o terminie wprowadzenia organizacji ruchu.

6) Projekt organizacji ruchu.

Biorąc pod uwagę podniesione przez skarżącego na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. twierdzenia, iż znajdująca się w aktach przesłanych przez organ ekspertyza techniczna jest niekompletna, Sąd przyjął przedłożoną przez skarżącego jak załącznik treść ekspertyzy technicznej z września 2018 r. sporządzonej przez D. A. P., obejmującej dwa mosty drogowe w miejscowości S.: zlokalizowany na km 0+026 drogi 104922D S. M. oraz na km 0+018 drogi 104924D S.-O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak już wskazano w wyrokach dotychczas wydanych w sprawach ze skargi A. K. na poprzednie akty Starosty Trzebnickiego dotyczące zatwierdzenia organizacji ruchu w S., zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a (tak też NSA w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie I OPS 14/13, opublikowano w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji, prawo wniesienia skargi na zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego służy każdemu, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W przedmiotowej sprawie podstaw do kwestionowania istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego we wzruszeniu zaskarżonego aktu Starosty Trzebnickiego, skoro jest on bezspornie mieszkańcem Gminy Wisznia Mała, na terenie której prowadzi działalność rolniczą będącą jedynym źródłem jego utrzymania, a także jest właścicielem posesji skomunikowanej drogą dojazdową, prowadzącą (alternatywnie) przez 2 mosty, na których ustanowiono wskazywane przez niego ograniczenia. Jednocześnie droga gminna 104924D S.-M. , na której znajduje się (na odcinku 0+018) most, w związku z którym zostały posadowione znaki ograniczające przejazd dla pojazdów do 8t, stanowi drogę publiczną, utwardzoną, prowadzącą do posesji skarżącego. Okoliczność ta nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do istnienia legitymacji do złożenia skargi w niniejszej sprawie po stronie skarżącego, którą należy wywodzić z ochrony wykonywania prawa własności.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazań należy, że stosownie do treści art. 10 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 110 ze zm.) Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, zaś Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Przepisami w/w ustawy Minister właściwy do spraw transportu, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, przy uwzględnieniu w szczególności konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych, oraz potrzeb społeczności lokalnej, szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (art. 10 ust. 12 ustawy).

Rezultatem wspomnianego upoważnienia ustawowego jest obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Zgodnie z definicją legalną tam zawartą, projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Działania, z zakresu zarządzania ruchem, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu oraz opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem rozstrzyga m.in. w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (§ 3 ust. 2 pkt 2).

Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia m.in. zarząd drogi. Co jednak najistotniejsze, jak wynika z brzmienia § 5 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia, projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień. Przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze jest jednym z koniecznych elementów projektu. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r. III SA/Gd 880/17, opublikowano w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ostatecznie, organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi (§ 6 ust. 1). Jednakże, zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia m.in. że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tym zakresie, w orzecznictwie wprost wskazuje się, że realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r. II SA/Go 641/18, opublikowano w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie opis techniczny zawierający charakterystykę drogi bazował na – stanowiącej załącznik do projektu organizacji ruchu – ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę we wrześniu 2018 r. Ze szczegółowego opisu poszczególnych aspektów technicznych, zawartego w tej analizie wynikało bezspornie, że przedmiotowy most jest w bardzo złym stanie technicznym. Znalazło to odzwierciedlenie we wnioskach końcowych i zaleceniach eksploatacyjnych, zawartych w ekspertyzie ( str. 60-61), gdzie wskazano wprost m.in.: "analizowana konstrukcja obiektu mostowego nie przenosi obciążenia nawet najniższej klasy (klasa E) wg PN-85/S-100030" , " analizowana konstrukcja obiektu mostowego nie może przenosić obciążenia pojazdami o masie całkowitej większej niż 8 ton. ( pkt 1), "ogólny stan techniczny przedmiotowego obiektu ocenia się na niedostateczny" (pkt 2), "Na podstawie oceny stanu technicznego i analizy statyczno-wytrzymałościowej zgodnie z PN-85/S-100030 przedmiotowy most drogowy w km 0+018 drogi nr 104924D S.-O. w m. S. dopuszcza się do eksploatacji dla pojazdów o masie całkowitej nie przekraczającej 8 ton na okres 3 lat od daty opracowania niniejszej dokumentacji. W związku z powyższym zaleca się ograniczenie nośności obiektu do 8 ton poprzez oznakowanie obiektu znakami pionowymi [...]" (pkt 3). Ponadto zawarto tam zalecenia co do zakresu napraw i remontu, tak by możliwe było uzyskanie w przyszłości nośności obiektu na poziomie klasy C wg PN-85/S-100030 tj. dla pojazdów o masie 30 ton. Zalecono także przeprowadzenie ponownie ekspertyzy technicznej po upływie 3 lat.

Wskazać należy, że zgodnie z poz. 3.2.19.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.) "znak [...] "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" (rys. 3.2.19.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe." Z kolei stosownie do § 20 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31.07.2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310 ze zm.) znak [...]"zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ..... t" oznacza zakaz ruchu pojazdów, których rzeczywista masa całkowita jest większa od wartości podanej na znaku; w przypadku zespołu pojazdów zakaz dotyczy ich łącznej masy. W rezultacie, znak [...] oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oznacza to, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu [...] jest nośność drogi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13.08.2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 532/19, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Lokalizacja przedmiotowego znaku zakazu wymaga zatem pełnej znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności – które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych.

Jak natomiast wynika z dokumentacji znajdującej się aktach sprawy, w tym z treści projektu organizacji ruchu, konieczność umieszczenia zatem przed wjazdem na przedmiotowy most znaku [...] ( 8 ton) wynikała wprost z wniosków i zaleceń przeprowadzonej ekspertyzy technicznej, stanowiącej podstawę opisu technicznego i ruchu na drodze.

W swojej skardze skarżący podnosi po raz kolejny, że prowadzona przez niego działalność, z uwagi na jej charakter, wymaga wjazdu i wyjazdu ciężkiego sprzętu. Skarżący posiada zawarte umowy z firmami skupującymi jego produkty w postaci [...], [...], czy zboża, przy czym masa ich pojazdów przekracza 20 ton. Podobnie niemożliwa jest dostawa paliwa, czy nawozów i środków ochrony roślin na teren gospodarstwa oraz dalsza realizacja inwestycji w postaci na budowy [...], w związku z którą zostały zaciągnięte zobowiązania wobec zewnętrznych podmiotów. Zasadnicza część zarzutów skargi dotyczy nieuwzględnienia powyższej okoliczności jako jednego z przykładów (podobnych do innych przypadków gospodarstw w tej samej miejscowości) potrzeb lokalnej społeczności, które organ zatwierdzający organizację ruchu powinien był brać pod uwagę, jak też przykładu ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego oraz jego prawa do korzystania z dróg publicznych na równych warunkach z innymi podmiotami.

Stosując cytowane przepisy organ musiał zatem wyważyć interes społeczny i interes jednostki, ukierunkowany na osiągnięcie indywidualnego zysku, kosztem bezpieczeństwa użytkowników drogi, a więc wartości także podlegającej ochronie konstytucyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przy rozpatrywaniu spraw z zakresu zarządzania drogami publicznymi, niejednokrotnie zwracano uwagę, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. zarządzanie organizacją ruchu, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności i prawem do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu, wprowadzone zaskarżonym aktem ograniczenie nie prowadzi w konsekwencji również do naruszenia zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP i jej emanacji - zasady ochrony praw nabytych, jak również wolności działalności gospodarczej - zarówno w zakresie samej możliwości ograniczenia działalności gospodarczej, jak i charakteru środków prowadzących do tego ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do zasady praw nabytych wielokrotnie podkreślał, że nie ma on charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń, w szczególności gdy znajduje to usprawiedliwienie w konieczności ochrony innej wyraźnie chronionej wartości konstytucyjnej lub z uwagi na interes publiczny ( vide TK w wyroku z 22 czerwca 1999 K 5/99, wyroku z 17 listopada 2003 r., K 32/02). Wypada też powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym ( wyrok z 11 marca 2019 r., Sygn. akt I OSK 1300/17), że nie może budzić wątpliwości, iż działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a w szczególności z uwagi na bliski związek z interesami innych osób, jak i z interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż wolności i prawa o charakterze osobistym bądź politycznym (vide: wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998r. sygn. akt K 10/97; wyroku TK z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt P 24/2005). Przepis art. 22 Konstytucji RP wymaga, by ograniczenia wolności działalności gospodarczej były ustanawiane "tylko w drodze ustawy", natomiast w aspekcie materialnym domaga się aby ograniczenia te ustanawiano tylko "ze względu na ważny interes publiczny". Wymaganie zachowania formy ustawy nie oznacza jednak zakazu rozdzielania normowanej materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze. W okolicznościach niniejszej sprawy zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze publicznej dokonano na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. , które mają swe oparcie w delegacji ustawowej – art. 10 ust. 12 u.p.r.d.

Odnosząc się natomiast do wyrażonej w omawianym przepisie przesłanki "ważnego interesu publicznego" należy podkreślić, iż definiowany on jest przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, które służą ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób, które pozostają wyżej w wewnętrznej hierarchii wartości konstytucyjnych niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cenniejsza jest wartość uzasadniająca ograniczenia owej wolności (vide: wyrok TK z dnia 16 października 2014r. sygn. akt SK 20/12). Wskazując na wartości uzasadniające ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej trafnie Sąd I instancji dostrzegł w tym kontekście prawo do bezpieczeństwa (art. 5 Konstytucji RP) i prawo do życia (art. 38 Konstytucji RP). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż prawa te należy ocenić jako bardziej wartościowe niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazany w okolicznościach niniejszej sprawy zły stan techniczny przedmiotowego mostu i potwierdzony przez skarżącego brak jego remontu do chwili obecnej, jasno wskazują na zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu mające powszechny charakter, czego konsekwencją w ciągu następstw przyczynowo – skutkowych mogą być wypadki i zdarzenia powodujące niszczenie mienia, utratę zdrowia, a nawet życia. Skorzystanie w takiej sytuacji przez zarządcę drogi z uprawnienia do ograniczenia prawa do korzystania z przedmiotowej drogi przez pojazdy, których ciężar stanowi zagrożenie dla stanu i konstrukcji mostu ściśle wiąże się z zapewnieniem ochrony wartości konstytucyjnych, takich jak bezpieczeństwo powszechne oraz zdrowie i życie ludzkie. Następstwem wprowadzenia limitu tonażowego jest niewątpliwie ograniczenie w prowadzeniu działalności przez podmioty gospodarcze korzystające z tej drogi, co podnosi i podkreśla skarżący, jednak należy takie działanie ocenić, zdaniem Sądu, jako uzasadnione i niezbędne w sytuacji kolizji wskazanych wyżej różnych wartości konstytucyjnie chronionych.

W istniejącej obiektywnie sytuacji wprowadzenie tonażowego limitu do 8 ton, który – mimo istotnych ograniczeń i uciążliwości dla niektórych podmiotów - pozwala nadal korzystać z mostu znaczącej większości uczestników ruchu drogowego, czyniąc ją niedostępną tylko dla tych pojazdów, których ruch powoduje zagrożenie dla trwałości konstrukcji, możliwie najlepiej wypełnia również postulat proporcjonalności środka do zamierzonego celu. Alternatywą w zakresie organizacji ruchu byłoby np. wykluczenie w ogóle mostu z użytkowania, co jest niewątpliwie znacząco dalej idącym ograniczeniem, o dużo szerszych skutkach. Zauważyć bowiem trzeba, że z treści ekspertyzy technicznej nie wynika, by stan mostu pozwalał na wprowadzenie wyjątków od zalecanego ograniczenia tonażowego (np. dla niektórych kategorii pojazdów), które jednocześnie nie stwarzałyby realnej sytuacji zagrożenia dla bezpieczeństwa podmiotów korzystających z drogi. Skarżący powołuje się co prawda (co podnosił na rozprawie), że wspomniana ekspertyza techniczna - w pełnej treści, nieprzedstawionej przez organ - dopuszczała możliwość oznakowania obiektu (mostu) tabliczką "Nie dotyczy pojazdów obsługi bytowej mieszkańców oraz pojazdów rolniczych", jednak dostarczona przez niego dokumentacja powyższego nie potwierdza. Zauważyć bowiem należy, że dokumentacja ta składa się z dwóch odrębnych ekspertyz: dotyczącej mostu drogowego w km 0+026 drogi nr 104922D S.-M. w m. S. oraz dotyczącej mostu drogowego w km 0+018 drogi nr 104924D S.-O. w m. S. (ta ostatnia jest identyczna w treści z przesłaną przez organ, stanowiącą podstawę zatwierdzonej skarżonym aktem organizacji ruchu). Powołany przez skarżącego zapis znajduje się natomiast w pierwszej z ww. ekspertyz, a więc dotyczącej innego odcinka drogi (i innego mostu), niż ten, którego dotyczy zaskarżony akt Starosty Trzebnickiego. Podkreślić trzeba że powyższe opracowanie, choć ma bardzo zbliżoną formę i wewnętrzny układ do stanowiącego podstawę ustalenia organizacji ruchu zatwierdzonej skarżonym obecnie aktem, to zostało sporządzone na podstawie badań i płynących z nich wniosków co do stanu technicznego mostu znajdującego się na odcinku w km 0+026 drogi nr 104922D S.-M. w m. S., co do którego ekspert uznał, że mogą się na nim poruszać pojazdy o masie do 15 ton. Co prawda w zawartym tam zdaniu (s. 61 część 8- Wnioski i zalecenia, pkt.3 – odpowiednik znajdującego się w drugiej ekspertyzie, również na str. 61) znalazł się zapis "przedmiotowy most drogowy w km 0+018 drogi nr 104924D S.- O. w m. S.", jednak nie tylko fakt, że zawarto go w ekspertyzie w ogólne nie odnoszącej się w swoich ustaleniach technicznych do ww odcinka drogi S.-O., a przede wszystkim dalsza część zdania – ""dopuszcza się do eksploatacji dla pojazdów o masie całkowitej nieprzekraczającej 15 ton, a z ograniczeniem jednokierunkowym dla pojazdów o masie całkowitej nieprzekraczającej 24 ton na okres 3 lat" nie pozostawia wątpliwości, że samo oznaczenie drogi w tym zdaniu jest wynikiem oczywistej omyłki. Potwierdza to również zapis o możliwości wprowadzenia ograniczenia tonażowego do 24 ton w przypadku ruchu jednokierunkowego – jako że w przypadku mostu zlokalizowanego nie tylko w dotyczącej go ekspertyzie bezwzględnie wykluczono możliwość użytkowania go przez pojazdy o masie większej niż 8 ton, ale także uwagi na szerokość mostu nie ma tam możliwości organizacji ruchu dwukierunkowego.

Sąd zauważa ponadto, że zawarte w skardze zarzuty co do tego, że w projekcie organizacji ruchu nie oznaczono ( faktycznie już wcześniej umieszczonego tam, na podstawie poprzedniego aktu zatwierdzenia organizacji ruchu) znaku [...] 8t jako istniejącego, ani też usuwanego, nie mogą mieć wpływu na ocenę aktualnego projektu organizacji ruchu, a zanim skarżonego aktu, skoro finalnie realizuje on zalecenia wynikające z oceny technicznej mostu. Tym samym zarzut ten pozostaje też bez wpływu na wynik sprawy.

Kwestia braku realizacji przez zarządcę drogi obowiązku utrzymania jej w należytym stanie, choć może być podstawą słusznych pretensji ze strony mieszkańców oraz użytkowników drogi, nie jest w tym kontekście przeszkodą dla realizacji obowiązków w zakresie takiej organizacji ruchu, która uwzględniając aktualny stan techniczny drogi (mostu) zapewni bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu. Zastosowane w niniejszej sprawie środki ograniczające dostęp pojazdów o masie wyższej niż 8 ton do przedmiotowej drogi są w tym wypadku niezbędne dla ochrony ww. wartości konstytucyjnych, a cel ich ochrony nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Ponadto środki te, z punktu widzenia ww. chronionych wartości, uznać wypada za jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa i wolności uległy ograniczeniu. Za spełniony uznać zatem wypada także postulat proporcjonalności dokonanej ingerencji powyższym ograniczeniem w prawa i wolności chronione konstytucyjnie, w tym w wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2000r. sygn. akt K. 33/99).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżony akt nie naruszał prawa, wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.