Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1353/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 par. 1 pkt 5, art. 28a
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 668/20 w sprawie ze skargi A. M. i T. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r. nr WOP.7722.113.2019.JS w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 668/20 oddalił skargę A. M. i T. M. (dalej określanych jako skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r., nr WOP.7722.113.2019.JS w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...].

Skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku, toteż organ w dniu 30 maja 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr PINB-7146/013/19/RW i postanowieniem z tego samego dnia nałożył odrębnie na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 10.000 zł, wyznaczając termin jej uiszczenia do dnia 31 października 2019 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 lipca 2019 r., wskutek zażalenia skarżących, zmienił wspomniany termin na 31 grudnia 2019 r., utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części.

Skarżący w piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r. wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu uzyskania zgody sądowej w zakresie praw majątkowych małoletniej B. M., której przekazali w drodze darowizny wspomnianą działkę nr [...].

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego, stwierdzając brak przesłanek, które by to uzasadniały, wymienionych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 479, ze zm., dalej powoływanej jako u.p.e.a.).

Skarżący wnieśli zażalenie na to postanowienie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał je w mocy powołanym wyżej postanowieniem z dnia 17 czerwca 2020 r. Organ wyższej instancji podzielił ocenę, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 56 § 1 u.p.e.a., podkreślając, iż w chwili zarówno wydania decyzji zawierającej nakaz rozbiórki, jak i wystawienia tytułu wykonawczego skarżący byli właścicielami działki oraz obiektu budowlanego, którego nakaz dotyczy. Tym samym, jego zdaniem, postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i zasadnie nałożono na skarżących grzywnę w celu przymuszenia i z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje późniejsze zbycie działki na rzecz ich małoletniej córki na mocy umowy darowizny z dnia 16 października 2019 r.

Skarżący wnieśli skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podnieśli, że postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone ze względu na dokonaną darowiznę nieruchomości, ponieważ w jej wyniku obowiązek rozbiórki objęty tytułem wykonawczym, jako związany z nieruchomością, przeszedł na następcę prawnego zobowiązanych. Ich zdaniem uzasadniało to zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. za trafne uznał stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a., która nakazywałaby organowi podjęcie takiego rozstrzygnięcia w stosunku do skarżących.

Sąd argumentował w szczególności, że nie wystąpił inny przypadek przewidziany w ustawach, stosownie do art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zobowiązujący do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepisami tymi nie są bowiem przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i Kodeksu cywilnego, a do tego rodzaju przypadków nie należy dokonana przez skarżących na rzecz córki darowizna działki, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce.

Niezależnie od tego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanego jako K.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., gdyż następstwo prawne dotyczy wyłącznie działki, nie zaś będącego przedmiotem egzekucji obiektu budowlanego. Według niego skarżący pozostają właścicielami objętego nim obiektu, a jedynie nieruchomość, na której obiekt ten się znajduje, stała się własnością ich małoletniej córki na podstawie dobrowolnie dokonanej przez nich czynności prawnej. Sąd przyjął zarazem, że dalszemu prowadzeniu postępowania nie sprzeciwia się ewentualne postępowanie przed sądem rodzinnym, a jego dalszy tok nie narusza art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, ze zm., dalej powoływanej jako K.r.o.) w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm., dalej powoływanej K.c.). Zaznaczył, że w rozważanym wypadku skarżący, jako rodzice, nie dokonali czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka, ponieważ majątkiem tym jest wyłącznie działka, a nie posadowiony na niej obiekt budowlany podlegający rozbiórce. W efekcie do realizacji obowiązku nie jest potrzebna zgoda sądu rodzinnego, wobec czego nie jest konieczne zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu uzyskania tej zgody.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 32, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut procesowy, jak i materialnoprawny.

Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że:

– w sprawie nie występuje przesłanka określona w tym przepisie, w sytuacji gdy zgodnie z art. 101 § 3 K.r.o. w związku z art. 58 § 1 K.c. żądanie organu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym pozostaje w sprzeczności z zasadą, zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a czynność dokonana bez takiej zgody jest bezwzględnie nieważna, co w konsekwencji stanowi przesłankę zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienioną w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., gdzie mowa o takim zawieszeniu "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach".

– skarżący nadal są właścicielami obiektu budowlanego przeznaczonego do rozbiórki z uwagi na przekazanie córce wyłącznie działki. W tym zakresie odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz praktyki organów nadzoru budowlanego, w myśl której obiekty budowlane posadowione na nieruchomości są nierozerwalnie związane z tą nieruchomością.

Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 101 § 3 K.r.o. w związku z art. 58 § 1 K.c. z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że żądanie organu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonym w tytule wykonawczym, nie narusza wprowadzonej przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zgody zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w konsekwencji czynność materialnoprawna dokonana bez zgody sądu nie jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem (art. 58 § 1 K.c.).

W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zabezpieczenie uzasadnionych interesów skarżących poprzez uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. W piśmie z dnia 21 maja 2021 r. zrzekł się natomiast rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w przypadku zbycia praw zbywalnych na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, co oznacza konieczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Odwołał się do orzecznictwa, wedle którego obowiązek rozbiórki objęty tytułem wykonawczym, jako związany z nieruchomością, przechodzi na następców prawnych zobowiązanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do jej rozpoznania, w pierwszej kolejności odnotować wypada, że zaskarżony nią wyrok nie jest jedynym orzeczeniem wydanym w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego toczącego się wobec skarżących w związku z nałożonym na nich nakazem rozbiórki obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w obrębie [...] w gminie [...]. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 670/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił bowiem ich skargę na inne postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie, którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], również w dniu 21 stycznia 2020 r., odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego znajdującego się na tej działce obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu i nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia; skądinąd tak jak w niniejszej sprawie obowiązek orzeczono decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r., tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 30 maja 2019 r., a skarżący w dniu 20 stycznia 2020 r. wnieśli o zawieszenie postępowania ze względu na darowiznę wspomnianej działki, dokonaną na rzecz małoletniej córki w dniu 16 października 2019 r. Oznacza to, że obie sprawy są analogiczne nie tylko pod względem ich przebiegu, równoległego do czasu wszczęcia postępowań sądowoadministracyjnych, ale także jeśli chodzi o powstałe w nich problemy prawne. W tym ostatnim kontekście należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 899/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez skarżących od przywołanego wyroku z dnia 10 listopada 2020 r., opartą na takich samych podstawach jak rozpoznawana skarga kasacyjna. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nawiąże do argumentacji zawartej w tamtym prawomocnym orzeczeniu, którą zresztą podziela. Przemawia za tym potrzeba zachowania elementarnej jednolitości orzeczniczej, jaką można wywieść z art. 170 P.p.s.a., nakazująca jednakowo rozstrzygać sprawy w istocie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wyklucza to dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą czy szerzej stanem prawnym jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, Orzecznictwo Sądów Polskich 2022, nr 9, poz. 80).

Podzielić trzeba stanowisko, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W myśl tego przepisu postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach". Chodzi więc o sytuacje po pierwsze inne niż wskazane w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a., w których, po drugie, przepis ustawowy zobowiązuje lub uprawnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W tym kontekście zauważyć wypada, że objęte podstawami kasacyjnymi art. 101 § 3 K.r.o. oraz 58 § 1 K.c. niewątpliwie nie zawierają tego rodzaju dyspozycji, co przesądza o bezzasadności zarzutu odniesionego do tych przepisów w związku z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Przeniesienie przez skarżących własności nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty orzeczonym wobec nich nakazem rozbiórki, nie uzasadnia zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nawet jeżeli przyjąć, jak utrzymuje ich pełnomocnik, iż oznacza ono jednocześnie przeniesienie obowiązku rozbiórki na obdarowaną przez nich małoletnią córkę. Przeczy temu wprost art. 28a u.p.e.a., przewidujący, że w takiej sytuacji postępowanie egzekucyjne powinno się toczyć dalej. W świetle jego treści w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest bowiem kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy.

I w tym przepisie nie wspomina się zatem o zawieszeniu postępowania, a z analizowanego punktu widzenia dalszą kwestią pozostaje, że wedle zdania drugiego art. 28 u.p.e.a. zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Bez wpływu dla pozytywnej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji w analizowanym zakresie pozostaje, że część argumentacji, z której to stanowisko wywiedziono, może budzić pewne wątpliwości podniesione w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie twierdzenie, że skarżący pozostali właścicielami obiektu, przenosząc na córkę w drodze darowizny grunt, na której jest on posadowiony, nie może być postrzegane w oderwaniu od zasady ustanowionej w art. 48 K.c., iż budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane należą do części składowych gruntu i jako takie, stosownie do art. 47 § 1 K.c. nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Dzielą one zatem los prawny nieruchomości gruntowej, której są częścią. Odmienną wypowiedź Sądu pierwszej instancji uzasadnia jednak fakt, że – jak wskazano w decyzji nakazującej rozbiórkę – objęty nią obiekt nie był trwale związany z gruntem. Także jednak w innym wypadku wypadałoby ją uznać najwyżej za pewną niezręczność, niemającą wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, będącą następstwem nieprecyzyjnego podsumowania poglądu, w myśl którego skarżący, pomimo zbycia nieruchomości, nadal powinni być traktowani jako zobowiązani do wykonania orzeczonego wobec nich obowiązku rozbiórki znajdującego się na niej obiektu.

Niepodobna zgodzić się z pełnomocnikiem skarżących, jakoby przeniesienie własności obiektu podlegającego rozbiórce czy nawet przejście obowiązku rozbiórki na nabywcę uzasadniało zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia sądu opiekuńczego na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jak już była o tym mowa, art. 28a u.p.e.a. zakłada wszak kontynuację postępowania egzekucyjnego w przypadku przejścia egzekwowanego obowiązku na następcę prawnego, które przecież oznacza jedynie zmianę podmiotową po stronie zobowiązanego. Przeniesienie własności nieruchomości nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego również w przypadku braku tego rodzaju zmiany, za czym opowiedział się Sąd pierwszej instancji, uznając, że skarżący, pomimo zbycia nieruchomości, pozostają zobowiązanymi do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje bowiem do tego, ani nie uprawnia organu egzekucyjnego w żadnej z rozważanych sytuacji. Słusznie zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 898/21, dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego objętego stanem faktycznym niniejszej sprawy, uznał konieczność uzyskania pozwolenia sądu opiekuńczego jedynie za usuwalną przeszkodę prawną, którą można przezwyciężyć poprzez podjęcie odpowiednich kroków prawnych niezbędnych w stanie prawnym nieruchomości ukształtowanym przez darowiznę dokonaną przez skarżących, a co za tym idzie niemogącą skutkować wstrzymaniem biegu postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.