Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 800/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11 art. 98a ust. 1  art. 147 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 8 art. 9 art. 77 par. 1 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]w punktach 3. i 4. oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w punktach 3. i 4.; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z o.o. w Ł. kwotę 1556 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 98 a) ust. 1 i 1a) oraz art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 1 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007 r., nr XXII/461/07 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr 401, poz. 4195) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; ze zm.), orzekł o:

1. ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 65 760 złotych dla "A" Spółki z o.o. w Ł., właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 17/19, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr: 242, KW [...], w obrębie [...], o powierzchni 11304 m2, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 242/1, 242/2, 242/3, 242/4, 242/5, 242/6, 242/7, 242/8, 242/9, 242/10, 242/11, 242/12, 242/13, 242/14, 242/15, 242/16, 242/17, 242/18, 242/19, 242/20, 242/21, 242/22, 242/23, 242/24, 242/25, 242/26, 242/27, 242/28, 242/29, 242/30;

2. rozłożeniu ustalonej wyżej opłaty na 10 rat rocznych, płatnych w następujących terminach: I rata w wysokości 13 152,03 złotych po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a każda następna rata w wysokości 5 845,33 złotych wraz z oprocentowaniem określonym w punkcie 5, corocznie w terminie do dnia 31 marca każdego roku kalendarzowego, począwszy od roku następującego po tym, na który ustalony został termin zapłaty I raty - z zastrzeżeniem dopełnienia czynności, o których mowa w punkcie 3 decyzji, w ustalonym terminie;

3. zabezpieczeniu należności gminy z tytułu rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, poprzez złożenie przez właściciela, do dyspozycji gminy - Urzędu Miasta Ł., weksla "in blanco" z poręczeniem wekslowym wraz z odpowiednimi deklaracjami wystawcy i poręczyciela, dołączonymi do weksla. Określił, iż w terminie 7 dni, od dnia doręczenia niniejszej decyzji, należy zgłosić się wraz z poręczycielem do siedziby Urzędu Miasta Ł., w celu podpisania i złożenia wyżej opisanego weksla i deklaracji;

4. określił, iż w przypadku niedopełnienia wyżej wskazanych czynności w wyznaczonym terminie, Prezydent Miasta Ł. i, na mocy art. 162 § 2 k.p.a., uchyli niniejszą decyzję w części odnoszącej się do rozłożenia opłaty na raty, co skutkować będzie wymagalnością całości opłaty w terminie określonym w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna.

5. raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, iż w/w nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 17/19, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 242, w obrębie [...] (przed podziałem), stanowiła własność "A" Spółki z o.o. Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], która stała się ostateczna z dniem [...]. Wspomnianą uchwałą z dnia 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem.

Dodano, że w przedmiotowym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. powołał biegłego i zobowiązał do wykonania opinii w formie operatu szacunkowego, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz z zasadami etyki zawodowej, stosownie do treści art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły złożył operat szacunkowy w dniu 12 marca 2013 r., a organ ocenił, że operat ten spełnia wymogi określone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem określono podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość rynkową nieruchomości po podziale określono podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Zarówno podejście jak i metody są dozwolone, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. Treść dokumentu opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie elementy, które mają wpływ na zróżnicowanie wartości nieruchomości podobnych (w tym: lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, uzbrojenie terenu, dostępność komunikacyjną, wielkość i kształt nieruchomości). Cechy oraz ich wagi zostały ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego według preferencji kupujących. W operacie szacunkowym ukazane zostały założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny i ukazany został wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Dla potrzeb wyceny działki przed podziałem nr 242, rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął transakcje sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych (własność), o powierzchniach powyżej 6000 m2, położonych na terenach o funkcji pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w peryferyjnej strefie Ł. Okres badania rynku dotyczył dwóch lat poprzedzających proces wyceny. Standardowo określony na dwa lata okres badania rynku nie został rozszerzony z powodu wystarczającej liczby transakcji zaobserwowanych w tym okresie. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% na miesiąc.

Dla potrzeb wyceny działek po podziale nr: 242/1, 242/2, 242/3, 242/4, 242/5, 242/6, 242/7, 242/8, 242/9, 242/10, 242/11, 242/12, 242/13, 242/14, 242/15, 242/16, 242/17, 242/18, 242/19, 242/20, 242/21, 242/22, 242/23, 242/24, 242/25, 242/26, rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął transakcje sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych (własność), o powierzchniach do 800 m2, położonych na terenach o funkcji pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w peryferyjnej strefie Ł. Okres badania rynku dotyczył dwóch lat poprzedzających proces wyceny. Standardowo określony na dwa lata okres badania rynku nie został rozszerzony z powodu wystarczającej liczby transakcji zaobserwowanych w tym okresie. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% na miesiąc. Wartość działek infrastrukturalnych, stanowiących drogi wewnętrzne (242/27, 242/29), stację trafo (242/28) i miejsce parkingowe (242/30), została określona jako iloczyn ich powierzchni i wartości 1 m2 gruntu, z którego je wydzielono. W związku z powyższym, na terenie wyżej wymienionych działek nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału.

Wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale wzrosła o około 17,5 % w stosunku do wartości przed podziałem. Wartość działki przed podziałem nr 242 została obliczona na 1 243 000 złotych, natomiast suma wartości rynkowych wszystkich działek po podziale wyniosła 1 462 200 złotych. Różnica w wartości: opisanej nieruchomości po podziale oraz przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna , na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej wyniosła zatem 219 200 złotych, z czego 30% stanowi kwotę 65 760 złotych.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Spółka wniosła o rozłożenie opłaty adiacenckiej na 10 rat rocznych, uzasadniając prośbę nienajlepszą sytuacją finansową Spółki, nie wnosząc w trakcie postępowania innych uwag i zastrzeżeń, co do istoty sprawy. Organ wyjaśnił, iż należność gminy z tytułu rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty podlega zabezpieczeniu poprzez złożenie do dyspozycji gminy - Urzędu Miasta Ł. weksla "in blanco" z poręczeniem wekslowym wraz z odpowiednimi deklaracjami wystawców i poręczyciela, dołączonymi do weksla, w terminie 7 dni, od dnia doręczenia decyzji. Podkreślono przy tym, że w przypadku niedopełnienia wyżej wskazanych czynności w wyznaczonym terminie, Prezydent Miasta Ł., na mocy art. 162 § 2 k.p.a., uchyli niniejszą decyzję w części odnoszącej się do rozłożenia opłaty na raty, co skutkowało będzie wymagalnością całości opłaty w terminie określonym w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Spółka z o.o. w Ł., kwestionując ją w części, tj. pkt 3 i 4 decyzji, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania:

- art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 162 § 2 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu w przedmiocie zabezpieczenia wykonania decyzji, poprzez zobowiązanie Spółki do złożenia weksla "in blanco" wraz z poręczeniem wekslowym oraz deklaracjami wekslowymi bez jednoczesnego określenia treści weksla, deklaracji oraz oznaczenia podmiotu, który ma być poręczycielem;

- art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w zakresie ustalenia sposobu zabezpieczenia wykonania decyzji oraz prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do organu.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że Spółka nie kwestionuje ani wysokości opłaty, wysokości rat, ani też wynikającej z art. 147 ustawy konieczności zabezpieczenia wykonania decyzji, jednakże nie zgadza się z ustaleniem sposobu zabezpieczenia wykonania decyzji.

Zdaniem Spółki wybór sposobu zabezpieczenia winien zostać ustalony w postępowaniu administracyjnym z poszanowaniem jego naczelnych zasad, a mianowicie zasady zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Realizując te zasady organ winien w trakcie postępowania ustalić, w ramach możliwości w porozumieniu ze stroną postępowania, możliwy i akceptowalny sposób zabezpieczenia wykonania decyzji, gdyż w przypadku strony, będącej spółką z o.o. zobowiązania wekslowe wpływają na stan bilansowy oraz zdolność kredytową tejże, a co za tym idzie, w ocenie Spółki ustalenie sposobu zabezpieczenia winno być poprzedzone zgromadzeniem i oceną materiału dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, zgodnie z art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału strony również w zakresie ustalenia sposobu zabezpieczenia decyzji. Spółka dodała, iż nie wyklucza ustanowienia zabezpieczenia w postaci weksla "in blanco", warunkując tą decyzję każdoczesnym ustaleniem wpływu takiego zobowiązania na stan bilansowy oraz zdolność kredytową. Ustanowienie takiego zabezpieczenia w sposób przewidziany w decyzji nie jest zdaniem Spółki możliwe, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie ustala przedmiotowe zabezpieczenie w sposób ogólnikowy, nie dając tym samym żadnych szans stronie na podjęcie racjonalnej decyzji w tym zakresie. W decyzji brak jest bowiem określenia jaki charakter będzie mieć weksel (na zlecenie, nie na zlecenie), kto ma być poręczycielem, a przede wszystkim jaka jest treść deklaracji wekslowej (kto, kiedy i na jakich warunkach będzie mógł uzupełnić weksel). W ocenie Spółki braki te dają podstawy do uznania, iż rozstrzygnięcie w zaskarżonym zakresie stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., bowiem nie określa obowiązku strony w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości, co stanowi, w ocenie skarżącego, samoistną przesłankę uchylenia decyzji w zaskarżonej części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98 a) ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie, zostały spełnione wszystkie określone prawem przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co skutkowało wskazaną wyżej decyzją organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Ł., po czym odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, iż zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Nadto organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji ( art. 162 § 3 k.p.a.).

Organ odwoławczy dodał, że z brzmienia wskazanej powyżej normy prawnej wynika jednoznacznie, iż decyzja administracyjna może zawierać zlecenie dla strony dokonania pewnych czynności. Zlecenie to określane jest jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, czy wywołanie określonego skutku przez podmiot, na rzecz którego decyzja została wydana. Zlecenie to nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem w wyznaczonym terminie. Uchylenie się strony od wykonania zlecenia, daje organowi pierwszej instancji podstawę do uchylenia tej decyzji, wówczas wszczynana jest nowa sprawa dotycząca obalenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do rozstrzygnięcia stanowiącego załatwienie sprawy co do jej istoty, a z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Podkreślono, że w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] ustalającej opłatę adiacencką płatną w ratach, organ wskazał, iż należność gminy z tytułu rozłożenia tej opłaty na raty podlega zabezpieczeniu poprzez złożenie przez właściciela do dyspozycji gminy, tj. Urzędu Miasta Ł. weksla "in blanco" z poręczeniem wekslowym wraz z odpowiednimi deklaracjami wystawcy i poręczyciela dołączonymi do weksla w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Nadto organ pierwszej instancji w pkt 4 decyzji zastrzegł, iż w razie niedopełnienia wyżej wymienionych czynności we wskazanym terminie uchyli na mocy art. 162 § 2 k.p.a. kwestionowaną decyzję w części odnoszącej się do rozłożenia opłaty na raty, co skutkować będzie wymagalnością całej opłaty adiacenckiej w terminie określonym w art.148 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Kolegium "A" Spółka z o.o. miała zatem wiedzę i świadomość, co do tego, jakie skutki prawne zrodzi niedopełnienie przez nią czynności określonych przez organ wskazaną decyzją. Oczywistą kwestią jest bowiem, iż wobec rozłożenia kwoty opłaty na raty, koniecznym jest dokonanie przez gminę dla ochrony jej interesu należytego zabezpieczenia wierzytelności - w tym przypadku zabezpieczenia wekslowego.

Kolegium stwierdziło, iż odrębną kwestią jest obowiązek wniesienia ustalonej decyzją administracyjną kwoty opłaty adiacenckiej (lub pierwszej raty), bo ten powstaje dopiero po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, a odrębną kwestią jest zabezpieczenie powstałej należności. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, iż "A" Spółka z o.o. pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. wniosła o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, a organ pierwszej instancji wniosek ten uwzględnił, co znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] Kolegium podkreśliło, iż z treści art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż opłata adiacencka może być na wniosek właściciela nieruchomości rozłożona na raty roczne, a w szczególności uwzględniając fakt, iż ustawodawca używa w nim określenia może, to decyzję w tym zakresie pozostawia się uznaniu organu administracji orzekającego w sprawie po zbadaniu szczególnych jej okoliczności, zaś samo rozłożenie opłaty na raty nie jest obowiązkiem organu, a jedynie możliwym do zastosowania przywilejem dla strony. Skoro zatem organ, uwzględniając w głównej mierze interes strony wyrażający się w korzystniejszym sposobie zapłaty opłaty, rozkłada ją na raty, to oczywistym jest, iż z tego tytułu żąda od zainteresowanego stosownych zabezpieczeń, a do decyzji wnioskodawcy pouczonego o skutkach swojej odmowy należeć będzie to, czy zostaną one złożone, czy też nie.

Powyższą decyzję "A" Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej:

- niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uzasadnienie decyzji w oderwaniu od zakresu zaskarżenia określonego w odwołaniu, pominięcie w uzasadnieniu kwestii oceny zgodności z prawem w zakresie orzeczenia o zabezpieczeniu wykonania decyzji, poprzez zobowiązanie strony do złożenia weksla "in blanco" wraz z poręczeniem wekslowym oraz deklaracjami wekslowymi bez jednoczesnego określenia treści weksla, deklaracji oraz oznaczenia podmiotu, który ma być poręczycielem, a także ustaleniu tego sposobu zabezpieczenia bez umożliwienia Stronie wcześniejszego wypowiedzenia się w przedmiotowej kwestii, wykroczenie poza ramy postępowania zakreślone w odwołaniu z dnia 14 maja 2013 r., poprzez rozważanie kwestii zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości określonej w decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż zarówno wysokość, jak i metody kalkulacji nigdy nie były przez Spółkę kwestionowane, wykroczenie poza ramy postępowania zakreślone w odwołaniu, poprzez rozważanie zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, w zakresie rozłożenia opłaty na raty z powodu niezłożenia weksla w terminie, mimo iż wskazana kwestia stanowi przedmiot odrębnej decyzji, od której złożono odrębne odwołanie, względem którego nie zapadło jeszcze żadne rozstrzygnięcie;

- niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przejawiające się w zupełnym pominięciu zarzutów i zakresu zaskarżenia określonych w odwołaniu, uznanie sposobu zabezpieczenia określonego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta Ł. za wystarczający i odpowiedni w świetle słusznego interesu skarżącej (art. 7 k.p.a.), w świetle obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz w świetle obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.);

- niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez merytorycznego rozpatrzenia istoty sprawy, to jest zgodności z prawem w zakresie ustalenia sposobu zabezpieczenia wykonania decyzji oraz konsekwencji niespełnienia warunku, w kontekście nie zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w zakresie ustalenia sposobu zabezpieczenia wykonania decyzji;

- błędną wykładnię art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 1, 2 oraz 10 ustawy z dnia 28 kwietnia 1936 r. Prawo wekslowe, poprzez uznanie sposobu zabezpieczenia określonego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta Ł. za wystarczający i zgodny z prawem.

Zdaniem Spółki organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie tylko wykroczył poza ramy postępowania zakreślone w odwołaniu z dnia 14 maja 2013 r., lecz również nie odniósł się w wystarczający sposób do meritum sprawy, a mianowicie do zasadności i prawidłowości określenia zabezpieczenia należności, tym bardziej, że wskazana kwestia stanowi wyłączny przedmiot zaskarżenia zawarty w odwołaniu, a w konsekwencji odwołanie nie zostało wcale rozpatrzone, naruszono tym samym art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto w ocenie strony skarżącej organ, dokonując wyboru zabezpieczenia w formie weksla "in blanco", powinien spełnić wszelkie stawiane prawem wymagania w tym zakresie. Weksel sam w sobie jest szczególną formą zabezpieczenia, o czym świadczą wymagania, jakim powinien on odpowiadać na gruncie prawa wekslowego. Wymagania stawiane wekslowi "in blanco" są natomiast jeszcze bardziej rygorystyczne zważywszy na jego "niezupełność" w chwili wystawienia oraz fakt, iż może on zostać uzupełniony przez posiadacza weksla. Wekslowi "in blanco" powinno zatem towarzyszyć szczegółowo określone porozumienie wekslowe, mające zabezpieczyć interesy dłużnika, a tym samym zapobiec nadużyciom ze strony posiadacza weksla. Natomiast w pkt 3 decyzji z dnia [...] ograniczono się jedynie do zażądania złożenia weksla wraz z deklaracją wekslową, nie określając tym samym żadnych warunków w tym zakresie. Podkreślono, że deklaracja wekslowa, wbrew sugestiom wypływającym z nazewnictwa, nie jest jednostronną czynnością prawną, lecz umową i wymaga wspólnego ustalenia warunków przez obydwie strony, zaś w przedmiotowej sprawie organ nie dość, że nie wykazał żadnej woli w zakresie wspólnego wypracowania warunków porozumienia wekslowego, autokratycznie żądając jej złożenia, to jeszcze wyznaczył w tym celu rażąco krótki 7-dniowy termin, po upływie którego niezwłocznie uchylił decyzję w zakresie rozłożenia należności na raty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ odwoławczy wykroczył poza ramy postępowania zakreślone w odwołaniu, poprzez rozważanie kwestii zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej, podczas gdy nie było ono kwestionowane, albowiem rola organu odwoławczego nie ogranicza się bowiem li tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, lecz polega na rozpoznaniu sprawy ponownie i merytorycznie w jej całokształcie, nie będąc związanym granicami odwołania. Kolegium nie podzieliło przekonania Spółki jakoby sposób zabezpieczenia należności na raty w postaci weksla "in blanco", jak i termin jego złożenia był niezgodny z obowiązującym prawem, wskazując na treść art. 147, w związku z art. 98 a) ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), zaś zdaniem Kolegium sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu w części dotyczącej sposobu zabezpieczenia i skutków niedopełnienia obowiązku zabezpieczenia należności.

Przy czym sąd skontrolował zaskarżony akt w jego całokształcie, rozstrzygając w granicach sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.).

Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., powoływanej jako ustawa lub u.g.n.) stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ustawy). W literaturze zauważa się, że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (np. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., w sprawie o sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu na to, że kwestie, związane z obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że Sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia powyższych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a ustawy.

Spełniona została także trzecia z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrost wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem. W powyższym zakresie za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) stanowi z kolei, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej.

Wobec tych wymogów, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy wypełnia je w całości.

Operat wykonała osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metod znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego, a proces porównywania parami i korygowania ceny średniej przeprowadzony został w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do formy zabezpieczenia rozłożonej na raty należności z tytułu ustalonej opłaty adiacenckiej. Albowiem strona skarżąca kwestionuje przyjęty sposób zabezpieczenia, a przede wszystkim autorytatywne działanie organu w zakresie zastosowania konkretnej formy zabezpieczenia, bez uzyskania stanowiska strony w tym względzie.

Stosownie do treści art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, a warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Przytoczone unormowanie pozwala, by ustalona w decyzji opłata adiacencka została rozłożona na raty roczne płatne w okresie nie dłuższym niż 10 lat. Może to nastąpić tylko na wniosek właściciela, zaś warunki rozłożenia na raty, w tym liczba rat, terminy płatności i wielkość poszczególnych rat, określa się w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jeżeli zapłata opłaty adiacenckiej zostanie rozłożona na raty, należność gminy z tytułu ich zapłaty podlega zabezpieczeniu. Zabezpieczenie jest obowiązkowe, ale weksel "in blanco", nie jest jedyną formą zabezpieczenia, co wynika już choćby z treści wskazanego art. 147 ust. 1, wyszczególniającego ustanowienie hipoteki. Tym samym wierzytelności z tytułu rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej można zabezpieczać także na inne dozwolone prawem sposoby.

W przedmiotowej sprawie, do protokołu z czynności zapoznania się z materiałami sprawy (k. 101 akt administracyjnych) załączona została informacja dotycząca rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty zawierająca tylko jeden sposób zabezpieczenia rat poprzez złożenie do dyspozycji gminy weksla "in blanco" z poręczeniem wekslowym wraz z odpowiednimi deklaracjami wystawcy i poręczyciela. Brak jest pouczenia o innych formach zabezpieczenia i możliwości wyboru przez stronę tej najbardziej dla niej dogodnej. A podkreślić należy, iż to od woli strony zależy sposób zabezpieczenia spłaty rat, a organ nie ma możliwości przymuszenia strony do zastosowania konkretnej formy zabezpieczenia.

Rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko na wniosek właściciela nieruchomości, który jako podmiot zainteresowany skorzystaniem z tej możliwości powinien wniosek należycie uzasadnić, wskazując wszelkie okoliczności istotne dla oceny zasadności tego wniosku, w szczególności dotyczące sytuacji finansowej wnioskodawcy i jego możliwości płatniczych, ale także formy zabezpieczenia wierzytelności. Wobec tego, iż organ nie ma możliwości przymuszenia strony do zastosowania konkretnej formy zabezpieczenia, to wniosek o rozłożenie opłaty na raty powinien wskazywać, jakiego zabezpieczenia zainteresowany zamierza udzielić (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 147 u.g.n., w Systemie Informacji Prawnej Lex)

Natomiast organ administracji, w decyzji wydanej na skutek tego wniosku winien odnieść się do okoliczności podniesionych przez stronę wskazując, czy i w jakim zakresie oraz z jakich powodów zostały one uwzględnione bądź nieuwzględnione przy wydaniu rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca Spółka we wniosku o rozłożenie opłaty na raty, ani w żadnym innym piśmie kierowanym do organu nie wskazała formy zabezpieczenia należności. Tym samym nie wyraziła zgody na ustanowienie zabezpieczenia należności gminy poprzez wystawienie weksla "in blanco",

Forma owego zabezpieczenia, jak już wspomniano, może przybrać różną postać zależnie od woli strony. W tej sytuacji organ zobligowany był, by wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku o rozłożenie na raty poprzez wskazanie sposobu zabezpieczenia spłaty rat.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali żądanie strony co do sposobu zabezpieczenia spłaty rat, pouczając jednocześnie o możliwych formach zabezpieczenia wierzytelności.

Wobec tego, iż organy administracji obu instancji, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a., orzekły o sposobie zabezpieczenia należności rozłożonej na raty bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony w tym zakresie. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję w części dotyczącej sposobu zabezpieczenia i skutków niedopełnienia obowiązku

zabezpieczenia należności, orzekając jak w punkcie pierwszym wyroku, a w pozostałej części skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnął w przedmiocie wykonania zaskarżonego aktu, a w myśl art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

A. P.