Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 424/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2015 r., nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej K.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: Inspektor Powiatowy) nakazał właścicielowi - "L. P." Sp. z o.o. z siedzibą w J. , rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu (o przeznaczeniu wielofunkcyjnym) wraz z wyposażeniem oraz chodników na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb Ż.), w sąsiedztwie sklepu L. .

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, m.in., iż w dniu 2 lipca 2014 r. inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę wyżej opisanej nieruchomości przy ul. P. w P., w trakcie której ustalili, iż wykonano na niej plac, który wg inspektorów może być wykorzystywany do różnych celów, m.in. rekreacyjnych, parkingowych, wypoczynkowych. Teren został zagospodarowany w sposób następujący: obszar o wymiarach 59,5 m x 17,00m (około) wyznaczono krawężnikami betonowymi. Nawierzchnię wykonano w sposób następujący: od strony wierzchniej tzw. ekokratka z tworzywa sztucznego o przepuszczalności wód opadowych (oczkach w kracie ażurowej) minimalnej 80%. Kratka została wypełniona kamieniami ("kliniec wapienny") o wymiarach 2-6mm. Podbudowę wykonano w formie piasku na zagęszczonym tłuczniu. Wymiary eko kratki: 30x30x5cm. Poza tym wykonano chodnik/ciągi piesze prowadzące na teren placu z ciągu pieszego drogi ulicy [...] oraz z terenu "osiedla" tj. terenu trawiastego. Na terenie kontrolowanym znajdują się ponadto ławeczki, kwietniki, donice, a także nasadzenia roślinności. Na teren placu wykonano wjazd/przejazd umożliwiający parkowanie samochodów.

W toku postępowania organ ustalił, iż przedmiotowy plac, jak i całe jego wyposażenie wraz z chodnikami zostały wykonane na obszarze nieobjętym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] 2011 r. nr [...], decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę oraz decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 27 czerwca 2013 r. o zmianie pozwolenia na budowę, w ramach których to decyzji wykonana obiekt handlowo-usługowy – sklep L.. Ponadto plac ten znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R. " w P.. Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowy plac z wyposażeniem oraz chodniki znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolami 5ZP oraz 3ZP/K. Zgodnie z § 3 pkt 1 i 2 uchwały z dnia 24 października 2006 r. w sprawie uchwalenia ww. planu, są to tereny publiczne zieleni urządzonej (5ZP) oraz tereny publiczne zieleni urządzonej z lokalizacją inwestycji celu publicznego w zakresie sieci infrastruktury technicznej (3ZP/K).

Dalej Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż wydał w dniu [...] 2014 r. decyzję nr [...], którą nakazał aktualnemu właścicielowi placu jego rozbiórkę. Powyższa decyzja została uchylona przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki) – decyzją z [...] 2015 r. znak [...]

Stosując się do zaleceń organu II instancji, ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Powiatowy w dniu [...] 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wydał postanowienie nr [...], mocą którego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej budowli oraz zobowiązał właściciela, tj. "L. P." Sp. z o.o. do przedłożenia w wyznaczonym, 30 - dniowym terminie dokumentów niezbędnych do rozważenia możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, w tym m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wyjaśnił, iż przedmiotowy plac nie stanowi budynku, obiektu małej architektury, jak też urządzenia budowlanego związanego z sąsiadującym obiektem handlowo-usługowym. Obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Prace związane z wykonaniem przedmiotowego placu nie ograniczały się wyłączenie do utwardzenia terenu, lecz wiązały się także z wykonaniem: chodników prowadzących na teren placu, krawężników okalających plac, lamp oświetleniowych, wyznaczonych krawężnikami pasów zieleni, stojaków służących parkowaniu rowerów, ławek. Wszystkie te elementy i prace (ziemne, montażowe itp.) doprowadziły do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, stanowiącego całość techniczno – użytkową – placu, który spełnia autonomiczne funkcje, w tym funkcję rekreacyjno - wypoczynkową, jak i parkingową. Budowa taka wymagała pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał. Oznacza to, że plac zrealizowany na działce nr [...], arkusz nr [...], obręb Ż., stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust. 2 tej ustawy zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, o ile spełnione są przesłanki legalizacyjne. W związku z tym wezwano właściciela przedmiotowego terenu, stosownym postanowieniem, do złożenia dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie wykonanej budowli. Inspektor Powiatowy wskazał, iż w wyznaczonym terminie adresat postanowienia nie przedłożył wszystkich wymaganych tym aktem administracyjnym dokumentów, w szczególności do dnia wydania decyzji nie przedłożono zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności tej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R. " w P., przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2006 r. (publ. [...] r.). Zdaniem organu za dokument ten nie może służyć kopia pisma Prezydenta Miasta P. z dnia 12 września 2011 r., które nie tylko nie stanowi zaświadczenia, ale przede wszystkim dotyczy inwestycji innej niż objęta niniejszą decyzją, a ponadto inwestycji, która nie została zrealizowana. Bezsporną jest zatem, iż adresat postanowienia z dnia 22 czerwca 2015 r. nie przedłożył wszystkich dokumentów, wymaganych w sentencji tego postanowienia, a niezbędnych do rozważenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W takiej sytuacji, przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzupełniająco wyjaśniono, że w sytuacji, gdy inwestor robót, tj. W. Sp. z o.o. Sp. k. nie posiada już tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której zrealizował prace, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., adresatem obowiązku rozbiórki, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, postanowił uczynić właściciela nieruchomości a zarazem obiektu budowlanego, tj. "L. P." Sp. z o.o. w J..

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik "L. P." Sp. z o.o. podniósł, iż przedmiotowy plac nie pełni funkcji parkingowej a jedynie rekreacyjną, a to oznacza, iż jego przeznaczenie zgodne jest z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R." w P.. Ponadto organ niewłaściwie zakwalifikował przedmiotowy plac jako budowlę. Brak jest też przesłanek do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela terenu, a nie na inwestora. Zaznaczono również, że decyzja I instancji został skierowana do niewłaściwego podmiotu bowiem z dniem 1 września 2015 r. nastąpił podział spółki "L. P." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością będącej stroną w niniejszym postępowaniu, w trybie art. 529 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych. Wydzieloną część przedsiębiorstwa, która w wyniku podziału została przeniesiona do "L. S. S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, stanowił Pion Ekspansji L. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, który zajmował się rozwojem i utrzymaniem infrastruktury służącej głównej działalności grupy, tj. sprzedaży detalicznej. Głównym źródłem jego działalności był wynajem i zarząd powierzchni handlowych i centrów dystrybucyjnych. Tym samym, nawet gdyby uznać za prawidłowe skierowanie nakazu nie do inwestora tylko do właściciela nieruchomości, to i tak w obecnej sytuacji właścicielem nieruchomości jest na dzień wydania decyzji inna osoba prawna, niż adresat.

Zdaniem strony odwołującej się, organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Według L. P. Sp. z o.o. z przekazanego dokumentu jednoznacznie wynika, że tego rodzaju inwestycja mogła być zrealizowana na omawianym terenie bez kolizji z zapisami Planu, a organem który sporządził pismo był Prezydent Miasta P., działający poprzez właściwy Wydział Urzędu Miasta tj. Wydział Urbanistyki i Architektury, odpowiedzialny między innymi za weryfikację zgodności inwestycji z Planami miejscowymi, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy czy pozwoleń na budowę.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] 2016 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono adresata obowiązku i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. (ul. P. 48, J., [...]) ww. nakazu, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Inspektora Powiatowego dotyczące zakwalifikowania przedmiotowego placu jako budowli. Organ zaznaczył, że lista przykładów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi katalogu zamkniętego i w rezultacie, do zakwalifikowania danego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu prawa budowlanego, decydujące znaczenie ma ocena, że obiekt nie może zostać przypisany do kategorii budynków albo obiektów małej architektury (por. art. 3 pkt 2 i 4 prawa budowlanego). Przykłady wymienione w komentowanym przepisie mają jedynie za zadanie ułatwić dokonanie prawidłowej oceny, lecz skoro jest to wyliczenie otwarte - nie można wywodzić - jak to czyni skarżący - wniosku, że skoro ustawodawca nie wskazał placu rekreacyjnego jako budowli - to nie można go jako budowlę zakwalifikować. Skoro przedmiotowy plac stanowi budowlę, to zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane związane z jego pobudowaniem wymagały ostatecznej decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania żadne wyjątki dopuszczające budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę lub dotyczące zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego). Inspektor Wojewódzki nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej spółki, że przedmiotowy plac nie jest placem wielofunkcyjnym. Plac ten jest dostępny dla samochodów i innych pojazdów z parkingu zlokalizowanego przed sklepem, ponadto właściciel nie uniemożliwił wjazdu na teren posesji przez np. zastosowanie blokad parkingowych. W aktach sprawy udokumentowano, że kierowcy korzystają z możliwości pozostawienia na placu swoich samochodów (m.in. z uwagi na bliskość wejścia do sklepu). Zauważono, iż od strony tej działki [...] - parkingu sklepu, wykonano utwardzony pas o szer. 2,40m i jak wynika z dokumentacji fotograficznej, wykorzystywany jest jako parking dla samochodów. Natomiast bliżej wejścia do sklepu L. zamontowano stojak dla rowerów. Powyższe świadczy o wielofunkcyjności zrealizowanej inwestycji.

Dalej organ omówił postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ust. 2-4 Prawa budowlanego i stwierdził, że zobowiązana spółka nie wywiązała się z nałożonego postanowieniem z 22 czerwca 2015 r. obowiązku i nie przedłożyła wszystkich wymaganych prawem dokumentów.

Zdaniem organu odwoławczego przedłożenie kopii pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 12 września 2011r. w sprawie "P. R.", jaki miał być zrealizowany na przedmiotowym terenie, nie może być potraktowane równoznaczne z przedłożeniem zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a takiego zaświadczenia zobowiązana "L. P." Sp. z o.o. nie przedłożyła). Innymi słowy, akceptacja projektu potencjalnego (niezrealizowanego) P. R. nie jest zaświadczeniem o zgodności wykonanej już inwestycji z obowiązującym planem.

Na zakończenie Inspektor Wojewódzki zauważył, iż adresat zaskarżonej decyzji – "L. P." Sp. z o.o., w dniu jej wydania, nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Tytułu prawnego do nieruchomości nie posiada także inwestor W. Sp. z o.o. sp. k.. Decyzja ta powinna zostać wydana na nowego właściciela przedmiotowej nieruchomości – "L. S. S. Spółka" z o.o. w J. (aktualnie: "L. " sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J.). Niemniej powyższe uchybienie nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem wszystkie istotne dla sprawy kwestie zostały już wyjaśnione.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła L. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. zarzucając:

- naruszenie art.48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

- naruszenie art. 7, 10 § 1, 15 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie.

Zdaniem strony skarżącej w treści art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajdziemy nic, co dałoby podstawę do zakwalifikowania wykonanych prac jako budowli. Co prawda wyliczenie zawarte w omawianym przepisie ma charakter otwarty i nie ogranicza zasięgu tego przepisu wyłącznie do obiektów w nim wskazanych, jednakże żaden z wymienionych przepisów nie wykazuje podobieństwa do wykonanych inwestycji, będących przedmiotem niniejszego postępowania, a co za tym idzie nie można zakwalifikować wykonanych robót jako budowli. Zaznaczono, iż plac ten nie pełni funkcji parkingowych - stosowne tablice informują o tym jego użytkowników. Jego rekreacyjna funkcja harmonizuje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podkreślono, że realizacja placu i inwestycji infrastruktury towarzyszącej znacząco podnosi walory estetyczne i użytkowe krajobrazu.

Reasumując strona skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zakwalifikował wykonane prace jako budowlę, dla której niezbędnym jest pozyskanie decyzji-pozwolenia na budowę, jak również błędnie określił dominującą funkcję przedmiotowego terenu i jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ostatecznie przesądziło o wydaniu nakazu rozbiórki. Takie działanie organu w wyraźny sposób narusza art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast organ odwoławczy w pełni to niewłaściwe postępowanie zaaprobował.

Zarzucono, iż organ I instancji uznając, iż przedłożone dokumenty są niewystarczające, zaniechał zwrócenia się do "L. P." Sp. z o.o. o stosowne wyjaśnienia, tylko od razu wydał decyzję rozbiórkową. Zdaniem skarżącej z przekazanego dokumentu jednoznacznie wynika, że tego rodzaju inwestycja mogła być zrealizowana na omawianym terenie bez kolizji z zapisami Planu, a organem który sporządził pismo był Prezydent Miasta P., działający poprzez właściwy Wydział Urzędu Miasta tj. Wydział Urbanistyki i Architektury, odpowiedzialny między innymi za weryfikację zgodności inwestycji z Planami miejscowymi, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy czy pozwoleń na budowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. należy wskazać, że organ pierwszej instancji uniemożliwił udział w postępowaniu Spółce "[...]" Sp. z o.o., która stała się następca prawnym dotychczasowej strony, tj. "L. P." sp. z o.o. To nie strona winna zapewnić dla siebie czynny udział w każdym etapie postępowania, lecz stosownie do art. 10 § i K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Następstwom tego było skierowanie samej decyzji organu pierwszej instancji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ drugiej instancji nie zauważył tego uchybienia tym samym również naruszając omawiany przepis. Podkreślono, iż w rozpatrywanej sprawie skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dopiero organ odwoławczy umożliwił jej czynny udział w sprawie, jednakże wydana przez ten organ decyzja nie umożliwia stronie wniesienia od tego rozstrzygnięcia odwołania, co pozbawia ja de facto możliwości zaskarżenia tego niekorzystnego rozstrzygnięcia. Stanowi to z pewnością naruszenia dwuinstancyjności postępowania.

Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 22 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i jej zarzuty. Wyjaśnił, iż od strony sklepu L. znajdują się tablice informujące o zakazie wjazdu na przedmiotowy plac oraz o tym, że pełni on funkcję rekreacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Na gruncie przepisów tej ustawy organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż na działce nr [...], (arkusz nr [...], obręb Ż.) przy ul. [...] w P. zrealizowano obiekt budowlany – budowlę bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów obu instancji, iż wykonany na opisanej wyżej nieruchomości plac stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zawarta w tym przepisie definicja nie przybrała charakteru zamkniętego, stąd też jako budowlę można zakwalifikować również innego rodzaju obiekty budowlane, o ile nie zostały one zdefiniowane w powyższej ustawie w inny sposób tj. jako budynki, obiekty małej architektury czy urządzenia budowlane (art. 3 pkt 2, 4 i 9 Prawa budowlanego). Sąd podziela stanowisko organów, iż przedmiotowy plac z uwagi na sposób wykonania, odrębność konstrukcyjną, funkcjonalność należy zaliczyć do budowli. Nie stanowi on niewątpliwie urządzenia budowlanego. Co prawda art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane do urządzeń budowlanych zalicza m. in. place postojowe, a więc obiekty o zbliżonej konstrukcji, jednak warunkiem zakwalifikowania placu do urządzeń budowlanych jest jego techniczne związanie z obiektem umożliwiające użytkowanie tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W przypadku budowy placu położnego na działce [...] takiego związku nie sposób się doszukać, gdyż plac jest obiektem samodzielnym, służącym do realizacji funkcji tylko jemu przypisanych, w tym funkcji rekreacyjnej (co również podnosi strona skarżąca), a więc nie związanej ze zlokalizowanym w sąsiedztwie budynkiem usługowo-handlowym.

Odnosząc się do kwestionowania przez stronę skarżącą pełnienia przez plac funkcji parkingowej zauważyć należy, iż z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż część przedmiotowego obiektu zlokalizowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] służy celom parkingowym. Potwierdza to m.in. dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu z kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 2 lipca 2014 r., na której wyraźnie widać, iż na tej części działki [...] wykonano miejsca parkingowe (w tym dla osób niepełnosprawnych) jak też stojaki dla rowerów. Potwierdza to również dokumentacja fotograficzna z 22 lipca 2014 r. i 18 sierpnia 2014 r. Na zdjęciach z 22 lipca 2014 r. oraz 18 sierpnia 2014 r. widać także pojazdy zaparkowane w głębi placu, co przeczy twierdzeniom skarżącej o wyłącznie rekreacyjnej funkcji tego obiektu. Podkreślić należy, iż strona skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała swoich twierdzeń dotyczących montażu tablic informacyjnych lub blokad uniemożliwiających parkowania samochodów na terenie działki [...] mimo podnoszonych w tym zakresie uwag. Niemniej, o czym będzie dalej, wykorzystywanie części przedmiotowego obiektu także na cele parkingowe, nie stanowiło przesłanki leżącej u podstaw wydania nakazu jego rozbiórki

Co do zasady, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające m.in. na budowie obiektu budowlanego (w tym budowli) wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady ustawodawca określił w art. 29-31 wskazując, jakie rodzaje obiektów budowlanych lub jakie kategorie robót budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy te nie zawierają normy, z której wynikałoby, aby budowa wielofunkcyjnego placu na działce [...] nie wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę.

Z ustaleń organów obu instancji jednoznacznie wynika, że budowla została wykonana bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy słusznie zauważyły także, iż plac ten nie został wykonany w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących zrealizowanego w sąsiedztwie obiektu – sklepu sieci L..

Stosownie do art. 48. ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Niemniej w sytuacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 tej ustawy, możliwe jest podjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego. W tym celu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ). Zaznaczyć trzeba, iż brzmienie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W postępowaniu tym organy administracji nie mogą np. odstąpić od nakazu rozbiórki z powołaniem się na zasady współżycia społecznego.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na właściciela terenu obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzu projektu budowlanego przygotowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary "R.-P." w P. przyjętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2006 r.

Sąd nie ma wątpliwości, iż zobowiązana Spółka nie przedłożyła wymaganego zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożone w dniu 27 lipca 2015 r. (data wpływu do organu I instancji) pismo Urzędu Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury z 12 września 2011 r. takiego zaświadczenia nie stanowi. Pismo to dotyczy całkowicie innej inwestycji (Park Rzeźb), a nadto skierowane jest do innego podmiotu, niż zobowiązany w postanowieniu z dnia z dnia [...] 2015 r. Z treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, iż zaświadczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno dotyczyć ściśle tej budowy, której dotyczy postępowanie legalizacyjne, a nie planowanej na tym samym terenie innej inwestycji, chociażby o podobnym charakterze. Celem tej regulacji jest uzyskanie od właściwego organu urzędowego potwierdzenia, że konkretna, wykonywana lub wykonana inwestycja (budowa), która jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego w swoim kształcie (o konkretnych parametrach) i funkcji jest (lub nie jest) zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady,. treść tego zaświadczenia przesądza o zgodności danej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też jego przedmiot, a także aktualność, nie może budzić wątpliwości. Sąd nie ma wątpliwości, iż takie zaświadczenie nie zostało w tym przypadku przedłożone, co w świetle brzmienia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowało organ do wydania decyzji o której mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Nie można też czynić zarzutu organom obu instancji, iż w sytuacji uznania, iż przedłożone pismo Urzędu Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury nie spełnia warunków wymaganego zaświadczenia, nie poinformowały o tym właściciela terenu i nie wezwały go ponownie do przedłożenia stosownego zaświadczenia. Zdaniem Sądu treść wezwania zawarta w postanowieniu z 22 czerwca 2015 r. nie może budzić wątpliwości, co do charakteru wymaganego zaświadczenia. Jak wskazano wyżej, oczywistym jawi się, iż zaświadczenie to powinno dotyczyć bezpośrednio inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym. Stąd brak było przesłanek do ponownego wezwania zobowiązanego, reprezentowanego przecież przez profesjonalnego pełnomocnika, do przedłożenia stosownego zaświadczenia.

Kończąc ten fragment wywodów podkreślić należy, iż decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego placu wydana została w związku z niewykonaniem przez zobowiązaną spółkę – "L. P." Sp. z o.o., obowiązków nałożonych postanowieniem z 22 czerwca 2015 r., a nie z uwagi na niezgodność zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrażona pierwotnie przez organ I instancji opinia dotycząca tej niezgodności, nie stanowiła podstawy wydania decyzji rozbiórkowej, co wprost wynika zarówno z rozstrzygnięcia organu I instancji , jak też decyzji Inspektora Wojewódzkiego z 26 kwietnia 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji organu I instancji do podmiotu, który w chwili wydania decyzji nie miał przymiotu strony oraz pominięcia przy wydaniu tej decyzji spółki "L. S. S." Sp. z o.o. w J. zauważyć należy, iż jak wynika z ustaleń organu odwoławczego na dzień 15 września 2015 r. , spółka "L. P." Sp. z o.o. w J. nie była już właścicielem terenu i obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem, gdyż z dniem 1 września 2015 r. składniki majątkowe obejmujące ten obiekt zostały przeniesione w wyniku podziału tej spółki na spółkę "L. S. S." Sp. z o.o. w J.. Z dniem 1 września 2015 r. "L. S. S." Sp. z o.o. w J. stał się zatem następcą prawnym "L. P." Sp. z o.o. w J. w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Powyższe oznacza, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] 2015 r. o nr [...] obarczona była kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. – została skierowana od osoby (prawnej) nie będącej stroną w sprawie. Uchybienie to zostało dostrzeżone przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1, może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski komentarz do art. 138, C.H.BECK 2016, oraz wyrok z 12 marca 1981 r. o sygn. akt SA 472/81 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały uchylenie przez Inspektora Wojewódzkiego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji organu I instancji w zakresie określenia adresata obowiązku i orzeczenie w tym przedmiocie. W ten sposób doszło do prawidłowego określenia adresata obowiązku, którym jest kolejny właściciel przedmiotowej budowli – "L." Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J.

Zauważyć przy tym należy, iż "L. P." Sp. z o.o. w J. ,będące do 1 września 2015 r. właścicielem budowali objętej postępowaniem, brał aktywny udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, zmiana właściciela tego terenu nastąpiła na dwa tygodnie przed dniem wydania decyzji, w okresie w którym organ I instancji nie podejmował już żadnych czynności procesowych. Ponadto podmiot ten do dnia wydania decyzji nie powiadomił Inspektora Powiatowego o zmianie właściciela terenu na którym położony jest przedmiotowy plac. Nie można zatem uznać, iż brak zawiadomienia nowego właściciela przedmiotowego terenu w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału, stanowił istotne naruszenie prawa procesowego. Tym bardziej , iż o tym uprawnieniu został w dniu 31 lipca 2016 r. zawiadomiony pełnomocnik "L. P." Sp. z o.o. w J., któremu organ wskazał termin skorzystania z tego uprawnienia. Termin ten, co należy podkreślić, upływał przed dniem 1 września 2015 r. Istotne jest także, iż na etapie postępowania odwoławczego zapewniono udział w postępowaniu aktualnemu właścicielowi terenu objętego postępowaniem - "L." sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J., która to skorzystała z tego uprawnienia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko swoich poprzedników prawnych - pismo z dna 15 lutego 2016 r.

Powyższe uwagi wskazują, iż podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności ora naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Błędne określenia adresata obowiązku w decyzji organu I instancji zostało prawidłowo sanowane przez organ odwoławczy, a udział w postępowaniu kolejnych właścicieli przedmiotowego placu wielofunkcyjnego był zapewniony.

Sąd zgadza się także z stanowiskiem organów obu instancji, iż w sytuacji, gdy inwestor, który zrealizował przedmiotowy plac, nie posiada aktualnie tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działkę [...], obowiązek rozbiórki winien być wydany na aktualnego właściciela przedmiotowej budowli. Takie stanowisko zgodne jest z regulacją art. 52 Prawa budowlanego. Określenie adresata obowiązku z art. 48 ust. 1 tej ustawy uzależnione jest od możliwości realizacji przez niego nałożonych nakazów. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wykonanie decyzji rozbiórkowej. Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż inwestor W. Sp. z o.o. Sp. k. posiada takie prawo.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił jako niezasadną.