Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1124/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.16 par.1, art.156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 maja 2015 r. P.D. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. o wydanie - na podstawie art. 162 § 1 Kpa - decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w G. odmówił wnioskodawcy stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji, nie stwierdzając zaistnienia przesłanki jej bezprzedmiotowości.

Decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa WAM nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., która nie została zaskarżona przez P.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. P.D. ponownie wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w G. o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w G. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej zapadło już rozstrzygnięcie - decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., która była przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym.

Na skutek wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w G.- Prezes AMW postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu 1 grudnia 2015 r. do Ministra Obrony Narodowej wpłynął wniosek P.D. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Prezesa AMW z dnia [...] października 2015 r. Jako podstawę wniosku P.D. wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Uzasadniając żądanie skarżący wskazał, że kwestionowane postanowienie Prezesa AMW zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego bez uzasadnionych podstaw stanowi naruszenie art. 61 § 1 Kpa przewidującego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony, co narusza art. 6 kpa (zasada praworządności) i art. 7 Kpa (zasada prawdy obiektywnej). Zdaniem wnioskodawcy postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej, zakończone ostateczną decyzją Prezesa WAM z [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy odmowną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z [...] lipca 2015 r. dotyczyło innego stanu faktycznego. Przyczyną złożenia wniosku o wygaśnięcie decyzji przydziału była utrata przez stronę uprawnień do zakwaterowania na czas zajmowania stanowiska służbowego. Natomiast zmiana uprawnień do przysługującej powierzchni mieszkalnej jest odmiennym stanem faktycznym i postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o przydziale kwatery z tego powodu powinno zostać na wniosek strony wszczęte.

Wobec stwierdzenia niezaistnienia przesłanek wymienionych w 156 § 1 pkt 2 Kpa Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Agencji Mienia Wojskowego Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery stałej.

P.D. wnioskiem z dnia 14 marca 2016 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowienia.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1995 r. otrzymał przydział kwatery stałej. W 2003 r. urodziła mu się córka i lokal funkcjonalnie - w myśl artykułu art. 50 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zakwaterowanie tymczasowe - kwaterę zastępczą o powierzchni mieszkalnej mniejszej od minimalnej normy tej powierzchni przysługującej żołnierzowi zawodowemu. W związku z powyższym - według skarżącego - decyzja o przydziale kwatery stałej stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie spełniała celu ustawy, tj. zapewnienia zakwaterowania stałego dla żołnierza zawodowego zgodnie z ww. ustawą.

Strona zarzuciła też, iż funkcjonowanie ww. decyzji nr [...] w obrocie prawnym stanowi rażące naruszenie prawa poprzez naruszenie:

- art. 50 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 czerwca 1995 r. - "Kwaterą zastępczą jest kwatera o powierzchni mieszkalnej mniejszej od minimalnej normy tej powierzchni przysługującej żołnierzowi";

- art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw - "kwaterze zastępczej - należy przez to rozumieć lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej podstawowej mniejszej od minimalnej normy tej powierzchni przysługującej żołnierzowi służby stałej";

- art. 61 § 1 kpa – "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu";

- art. 61a § 1 kpa – "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Ponadto skarżący wskazał na bezzasadność uzasadnienia Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że w przedmiotowej sprawie, tj. o wygaszenie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej zapadło już rozstrzygnięcie (decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.) - gdyż jego zdaniem "postępowanie to toczyło się w aspekcie wydania decyzji o utracie prawa do zakwaterowania natomiast nowe postępowanie toczy się w sprawie zmiany stanu i bezprzedmiotowości decyzji przydziału osobnej kwatery stałej".

Minister Obrony Narodowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku P. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery stałej - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej. Ponowna ocena Ministra Obrony Narodowej, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności, dotyczyło tego, czy kwestionowane rozstrzygniecie administracyjne nie zostało dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 Kpa.

Organ przytoczył następnie normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

Zwrócił uwagę, że w doktrynie podkreśla się, iż decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Ponadto w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym.

Po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, w ocenie organu administracji publicznej, organ II instancji stwierdził, że zarówno postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] października 2015 r., jak i postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. - nie jest obarczone wadą, o której mowa w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzją nr [...] przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca 2002 r. (a nie z [...] lipca 1995 r., jak błędnie wskazał wnioskodawca) Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. przydzielił P.D. lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku nr [...] przy ul. [...] w W .

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) - osoby, którym do dnia wejścia w życie tej ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. Zgodnie natomiast z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143 ze zm.) - osoby, które do dnia wejścia w życie tej ustawy zamieszkują w lokalu mieszkalnym na podstawie tytułu prawnego ustanowionego decyzją administracyjną, zachowują prawo do zajmowania tego lokalu mieszkalnego na czas określony w decyzjach wydanych w tych sprawach.

Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. pozostaje więc w obiegu prawnym i stanowi prawidłowy tytuł prawny do zajmowania przez wnioskodawcę przedmiotowej kwatery.

P.D. w dniu [...] maja 2015 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięciu ww. decyzji, na podstawie art. 162 kpa.

Wskazany organ administracji publicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wobec braku przesłanek ze wskazanego przepisu (decyzja, której stwierdzenia wygaśnięcia żądał P.D. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku - została w sposób bezsporny wykonana, nie stała się również bezprzedmiotowa, gdyż bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego (w danej sytuacji przedmiotem tego stosunku jest ww. lokal mieszkalny nr [...], natomiast podmiotem P.D.- strona, której lokal został przydzielony).

W związku z powyższym postępowanie w tej sprawie, wbrew twierdzeniom P.D. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 marca br., nie toczyło się, w ocenie organu, w aspekcie wydania decyzji o utracie prawa do zakwaterowania, ale w granicach sprawy zakreślonej wnioskiem zainteresowanego z dnia [...] maja 2015 r., tj. o wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji przydziału osobnej kwatery stałej.

Decyzja z dnia [...] lipca 2015r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzja organu drugiej instancji nie została zaskarżona przez P. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W konsekwencji, funkcjonowanie w obrocie prawnym ww. ostatecznej decyzji Prezesa WAM z dnia [...] sierpnia 2015 r. stanowiło przedmiotową przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia kolejnego wniosku (wniesionego pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r.) o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z uwagi na jej bezprzedmiotowość i dlatego też zasadnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...], a następnie Prezes Agencji Mienia Wojskowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 i 61 a § 1 kpa organ wskazał, iż zgodnie z pierwszym ze wskazanych artykułów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W orzecznictwie podkreśla się, iż przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo - tak jak w omawianym przypadku - w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 893/1 1).

Mając na uwadze, że w obrocie prawnym pozostaje już ostateczna decyzja rozstrzygająca wniosek strony o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery stałej na rzecz P.D. , ponowne prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w tym przedmiocie, w ocenie Ministra, byłoby obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. powodującą jej nieważność. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną.

Przyczyna przedmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. co do odmowy wszczęcia postępowania jest oczywista i wskazane rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 7 k.p.a. W tej sytuacji zarzut sformułowany we wniosku o ponownym rozpatrzeniu sprawy naruszenia zasady praworządności wyrażonej w tym artykule - nie zasługuje według organu na uwzględnienie.

Ponadto Minister wskazał, że nie zasadne jest postawienie zarzutów naruszenia art. 50 ust. 3 (błędnie wskazanego jako art. 50 pkt 3) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 czerwca 1995 r. oraz art. la pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, gdyż przy rozstrzyganiu kwestii wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem P.D. z dnia 3 sierpnia 2015 r. - nie były one stosowane.

Wobec niezaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. brak jest zatem podstaw, aby orzec o stwierdzeniu nieważności postanowienia Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] października 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery stałej.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiódł P.D., zarzucając organowi:

1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne w powyżej sprawie już zostało rozstrzygnięte;

- art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- art. 50 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.

Jednocześnie wniósł o:

1. na etapie wstępnego badania skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uwzględnienie skargi przez organ w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I i II instancji w całości;

2. w przypadku nie uwzględnia wniosku ad. 1 przez organ i przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270),

o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i postanowień poprzedzających organu I i II instancji także w całości;

3. prowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ administracji publicznej błędnie interpretuje odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej. W sprawie wygaszenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej zapadła decyzja ostateczna ale tycząca się innego przedziału czasowego, tj. wydania decyzji o utracie prawda do zakwaterowania nr [...] z dnia [...].07.2007 r., natomiast w powyższym przypadku wnoszę o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie bezprzedmiotowości decyzji od [...].05.203 r., która to stanowi na podstawie art. 102 § 1 pkt 1 samoistną podstawę prawną wygaszenia decyzji.

Funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...].07 narusza art. 50 pkt 3 ustawy, gdyż lokal nie spełniając minimalnej powierzchni przysługującej żołnierzowi służby stałej jest kwaterą zastępczą i w związku z powyższym decyzja przydziału osobnej kwatery stałej nie spełnia wymogów osiągnięcia celu zakwaterowania żołnierza w kwaterze stałe.

Stąd strona uważa, że zgodnie z jej wnioskiem powinno być wszczęte postępowanie administracyjne w celu wygaszenia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej lub wydana decyzja zmieniająca decyzję przydziału osobnej kwatery stałej na decyzję przydziału kwatery zastępczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ono prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Mienia Wojskowego. Odnosząc się do powyższej materii w pierwszej kolejności należało uwypuklić wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (odpowiednio postanowienia - art. 126 K.p.a.) jest bowiem szczególnym wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości rozstrzygnięć administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych (zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Lublin 1999, s. 116.). Ma ona duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wychodzi z uzasadnionego praktycznie założenia, że pomijanie w sferze normatywnej wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji może prowadzić do niekorzystnych następstw społeczno-ekonomicznych, i dlatego przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Warszawa-Kraków 2006, s. 243.). Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 k.p.a.

W obecnym stanie prawnym nie występuje konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa, nawet jeżeli dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną. Nawet wadliwy akt administracyjny obowiązuje, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, np. przez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1103/97, Lex nr 35126 i M. Kamiński, Nieważność decyzji ..., s. 242.). Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 k.p.a., którego przedmiotem jest sprawa procesowa. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, a działa de facto kasatoryjnie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" nr 8/2001, s. 31 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA nr 1/1990, poz. 1 i wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP nr 18/1996, poz. 258).

Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W doktrynie podkreśla się przy tym, że "Decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej z mocą ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego. Otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych)" (zob. J. Borkowski, komentarz do art. 158 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 681.).

W art. 156 § 2 k.p.a. przewidziano dwa ograniczenia (przesłanki negatywne) stwierdzenia nieważności decyzji: nieodwracalne skutki prawne i upływ czasu.

Negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy stwierdzenia nieważności ze wszystkich przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów. W wyroku z 13 lutego

2014 r. (sygn. akt II GSK 1884/12, Lex nr 1450707) NSA stwierdził, że: "Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji".

Drugie z ograniczeń przewidzianych w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że w razie upływu dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie może nastąpić stwierdzenie jej nieważności, mimo że istnieją przesłanki (wady) wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., a nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. Wówczas organ rozpoznający sprawę wydaje zgodnie z art. 158 k.p.a. decyzję, która stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a ponadto wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Nie następuje wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu. W istocie upływ czasu nie jest negatywną przesłanką wszczęcia postępowania, lecz podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej – obecnie na podstawie art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, ze zm.), a wcześniej na podstawie art. 160 k.p.a.

Biorąc więc pod uwagę uwypukloną wyżej wyjątkowość procedury stwierdzania nieważności ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, jako uprawniona jawi się konkluzja, iż wykładnia przepisu art.156 K.p.a. jak też ocena stanu faktycznego przez pryzmat ww. normy prawnej, winna następować z wielką ostrożnością. Procedując w omawianym trybie nie sposób więc dokonywać rozszerzającej wykładni przepisów prawa. Należy unormowania te stosować jedynie wprost, a nawet dokonując zawężającego ich odkodowywania.

Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należało, że organ w sposób poprawny przyjął, iż kwestionowane przez wnioskodawcę postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2015 r. nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo organ odkodował pojęcie "rażącego naruszenia prawa" podając, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Słusznie organ przyjął, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ nie naruszył tez prawa podnosząc, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym.

Zgodzić należało się z autorem skarżonego postanowienia, że kwestionowane przez stronę w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie jawiło się jako zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącego obydwa postępowania wywołane wnioskami strony z 27 maja 2015 r. i z 3 sierpnia 2015 r. dotyczyły materii wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery. Między ww. postępowaniami zachodziła więc zarówno jedność przedmiotowa (dotyczyły materii wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 2002r. o przydziale osobnej kwatery), jedność podmiotowa (wnioskodawcą w obydwu postępowaniach była ta sama osoba), oraz tożsamość podstawy prawnej postępowania. Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego miał podstawy do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery, skoro w takim właśnie postępowaniu wydał rozstrzygnięcie niespełna miesiąc wcześniej.

Zwrócić należało też uwagę na to, że organ rozpoznając wniosek strony z dnia 27 maja 2015 r. o wygaśnięcie decyzji z [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery, badał materię objętą wnioskiem w sposób całościowy, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności mogące przemawiać za spornym wygaszeniem.

Uwypuklenia wymagało też to, że powołanie się przez stronę we wniosku z dnia 3 sierpnia 2015 r. na fakt urodzenia się córki dniu [...] maja 2003 r. nie sprawiło, że organ winien wszczynać ponownie postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji z [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery. Rozpoznając merytorycznie pierwotny wniosek strony z dnia 27 maja 2015 r. organ dysponował już bowiem wiedzą o urodzeniu się przed dwunastoma laty córki wnioskodawcy, gdyż dysponował stosownymi oświadczeniami mieszkaniowymi żołnierza. Brak więc było podstaw do przyjęcia, że powołanie przez stronę we wniosku z 3 sierpnia 2015 r. okoliczności narodzin córki, stanowiło nową okoliczność, której organ nie brałby pod uwagę rozpoznając merytorycznie tożsamy wniosek zaledwie miesiąc wcześniej.

W świetle powyższego, w ocenie tutejszego Sądu, kwestionowane przez stronę w trybie nieważnościowym postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2015 r. nie było obarczone wadą prawną. Konsekwentnie więc skarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie Ministra Obrony Narodowej dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności wyżej powołanego postanowienia było także prawidłowe.

Na marginesie dodać należało, iż tutejszy Sąd rozpoznając niniejszą skargę nie mógł odnieść się do zarzutów strony skierowanych wobec decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery stałej. Rozpoznając sprawę Sąd może bowiem poruszać się wyłącznie w jej granicach. Granice niniejszej sprawy określone zaś były treścią skarżonego postanowienia. To zaś rozstrzygnięcie nie obejmowało swym zakresem merytorycznej oceny poprawności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. o przydziale osobnej kwatery stałej.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).