Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4140/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Teza: 1.przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji;

2. wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje  w danym momencie za pierwszoplanową.

TEZY

1.przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji;

2. wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje  w danym momencie za pierwszoplanową.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1582/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1582/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 31 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą Nr XXV/577/19 Rady Miasta Krakowa z 25 września 2019 r. Rada Miasta ustaliła dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. "Dolina Kurczaba" na terenie Dzielnicy XII Bieżanów - Prokocim. Rada zaproponowała utworzenie parku miejskiego na działce o numerze ewidencyjnym nr 335/59 (obręb Podgórze) oraz zobowiązała Prezydenta Miasta Krakowa do przeanalizowania możliwości finansowania i zabezpieczenia środków na realizację zadania utworzenia Parku.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 października 2019 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy oraz narusza obowiązujące przepisy prawa. Przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawa - art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z zm.; zwanej dalej "u.s.g.") - nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały w powyższym zakresie. Przepis ten stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

W ocenie organu nadzoru przywołany przepis ustawy zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Powszechnie przyjmuje się jednak, tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15.

Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania Prezydentowi Miasta. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zdaniem organu zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany (rekomendowany) sposób działania organu wykonawczego gmin. Za niedopuszczalne Wojewoda uznał podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja - tak jak w niniejszym przypadku – w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów. To do organu wykonawczego należy bowiem gospodarowanie mieniem komunalnym, jak również tworzenie i wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.g.). Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują bowiem kompetencji rady gminy do wypowiadania się w powyższym zakresie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Krakowa, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała ma charakter niedopuszczalnego polecenia konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy, podczas gdy faktycznie podjęta uchwała ma charakter jedynie kierunkowy i wyznacza jedynie cele i priorytety, które zdaniem Rady powinny być zrealizowane przez Prezydenta Miasta Krakowa,

2. art. 30 ust. 2 pkt. 3 i 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że przedmiotowa uchwała nie dotyczy zagadnień gospodarowania mieniem komunalnym, ani też wykonywania budżetu.

W uzasadnieniu podniosła, że w przedmiotowej uchwale Rada Miasta Krakowa nie nakazała organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też nie narzuciła sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Prezydent został jedynie zobligowany do podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. "Dolina Kurczaba" na terenie Dzielnicy XII Bieżanów - Prokocim. Wskazanie w uchwale na wszelkie możliwe i prawnie dopuszczalne działania nie może być jednak interpretowane jako nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych. Taki zapis uchwały stanowi jedynie ogólne odwołanie się do zasady legalizmu i nie stanowi żadnego przesądzenia co do szczegółowego sposobu działania przez Prezydenta Miasta Krakowa. Taki zapis nie stanowi tym samym naruszenia normy art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. Rada Miasta co więcej nawet nie nakazuje Prezydentowi utworzenia takiego parku, lecz jedynie obliguje go do podjęcia działań - po uprzednim zweryfikowaniu możliwości finansowania tego działania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o odrzucenie skargi jako spóźnionej, względnie z ostrożności o oddalenie skargi w całości. Wojewoda Małopolski zauważył, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone stronie skarżącej przez platformę ePUAP w dniu 31 października 2019 r., a skargę złożono osobiście w Kancelarii Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 5 grudnia 2019 r., a więc po terminie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wyjaśnił powody, dla których uznał, że skarga została wniesiona w terminie, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2018 r. sygn. II OZ 1649/17. Wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, że system informatyczny nie ma funkcji, która pozwoliłaby na wygenerowanie potwierdzenia urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD) od podmiotu publicznego jakim jest gmina. Skoro "system" nie ma technicznej możliwości wygenerowania UPD, to należało przyjąć, że dokument wskazany przez stronę skarżącą potwierdzający odbiór rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 5 listopada 2019 r. potwierdza datę, w której doręczenie nastąpiło, a co za tym idzie skarga została złożona w terminie.

Odnosząc się natomiast do powodów oddalenia skargi Sąd podzielił argumenty zaprezentowane przez Wojewodę zarówno w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i rozwinięte w odpowiedzi na skargę. Sąd ten przytoczył art. 91 u.s.g. Stwierdził, że przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z tą regułą w zaskarżonym rozstrzygnięciu jako podstawę prawną wskazano właściwe przepisy: przede wszystkim art. 91 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g.

Sąd ten zwrócił uwagę, że ostatni z ww. przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności prezydenta miasta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez prezydenta (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1053/17, Lex nr 2466519). Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia gminę do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r. II SA/Bd 1200/10 oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. II OSK 925/11, CBOSA).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 19 września 2017 r. (II GSK 3514/15), zgodnie z którym "podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Sąd ten powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1002/19, zgodnie z którym: "podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań".

W ocenie Sądu pierwszej instancji ww. kryteriów nie spełnia uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek, a mianowicie "podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. "Dolina Kurczaba" na terenie dzielnicy XII Bieżanów – Prokocim" na działce ewidencyjnej nr 354/59, obręb Podgórze, stanowiącej własność Gminy Miejskiej Kraków". Uchwała ta wykracza poza zakres uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie stanowi bowiem ogólnego, kierunkowego wskazania dotyczącego np. rozważenia możliwości utworzenia nowych parków miejskich czy też podjęcie działań zmierzających do powiększenia terenów zielonych na terenie gminy, lecz jednoznacznie zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do założenia parku na konkretnej nieruchomości. To, że działania Prezydenta realizującego nakazane przez Radę zadanie mają być przy tym "prawnie dopuszczalne i możliwe" jest oczywiste i nie zmienia niczego w ocenie zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Prezydent Miasta nie może wszak działać sprzecznie z prawem, ani też podejmować działań czy czynności niemożliwych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała. Z tego też powodu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd ten oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi przy jednoczesnym niewystarczającym rozważeniu relacji między pojęciami "stanowienia o kierunkach działania wójta" a "podjęciem wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań", która to relacja, czy też zależność, dopiero determinuje ewentualne oddalenie skargi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi o nieważności uchwały rady gminy, ze względu na polecający i skonkretyzowany obowiązek, skierowany do organu wykonawczego gminy kierunek działania dotyczący "podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań" w celu zrealizowania określonego zadania (utworzenia parku miejskiego), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że zawarty w treści uchwały kierunek działania skierowany do organu wykonawczego gminy dotyczący "podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań" w celu zrealizowania określonego zadania (utworzenia parku miejskiego) nie stanowi konkretnego polecenia, które stanowi o nieważności uchwały rady gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina odniosła się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazała, że jej zdaniem Sąd powinien bardziej szczegółowo rozważyć, czy na gruncie niniejszej sprawy w istocie spełnione są przesłanki do uznania nieważności zaskarżonej uchwały. Jej zdaniem zapis uchwały ma charakter ogólny i nie stanowi ograniczenia dla Prezydenta w zakresie jego ustawowych kompetencji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zarządzeniem z 10 lutego 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 23 lutego 2022 r. Wojewoda wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Natomiast Gmina nie udzieliła żadnej odpowiedzi.

Zarządzeniem z 6 kwietnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach każdej z tych podstaw został sformułowany jeden zarzut naruszenia szczegółowo wskazanych w nich przepisów. Jednakże istota tych zarzutów ze względu na ich konstrukcję w obu przypadkach bez względu na podstawę skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przez błędną jego wykładnię w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania" i przyjęcie błędnego wniosku, że zaskarżona uchwała skierowana do organu wykonawczego gminy, dotycząca "podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań" w celu zrealizowania określonego zadania (tj. utworzenia parku miejskiego o nazwie Dolina Kurczaba) stanowi konkretne polecenie skierowane przez radę miejską względem organu wykonawczego.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Dokonanie ustalenia znaczenia zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" organu wykonawczego gminy wymaga zakreślenia pozycji prawnej obu organów gminy, tj. rady gminy (rady miejskiej) i wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w strukturze władz gminy oraz względem siebie.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. z zastrzeżeniem art. 12 (dotyczy sprawowania władzy w gminie przez mieszkańców w drodze referendum gminnego) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Jest ona wybierana przez mieszkańców gminy na kadencję, która trwa 5 lat (art. 16 u.s.g.), a zaprzestanie jej działania przed tym okresem możliwe jest w dwóch bardzo szczególnych przypadkach precyzyjnie uregulowanych w przepisie ustawy (art. 67 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, art. 96 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje rady gminy określone zostały w art. 18 u.s.g. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). W art. 18 ust. 2 u.s.g. niezależnie od tego domniemania kompetencji, określone zostały sprawy pozostające w wyłącznej właściwości rady gminy.

Wójt gminy jest jednoosobowym, wybieranym przez mieszkańców w wyborach powszechnych na 5-letnią kadencję organem wykonawczym gminy. Należy podkreślić, iż z przepisu art. 26 ust. 1 u.s.g. wynika wyraźnie, że wójt jest organem wykonawczym gminy, a nie organem wykonawczym rady gminy, co niezależnie od innych regulacji ustawowych, czyni wójta organem obdarzonym pewnym zakresem względnej niezależności od rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z art. 30 ust. 2 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Wynika z tego, iż zadania związane z wykonywaniem uchwał rady gminy przesądziły o określeniu go "organem wykonawczym", zwracając uwagę na jego funkcję zasadniczą, lecz funkcja wójta nie wyczerpuje się w pełnieniu roli organu wykonawczego, nie wyczerpuje jego wszelkich możliwości działania, ani przede wszystkim nie czyni go organem podporządkowanym i zależnym w pełni od rady gminy. Wójt z jednej strony jako organ wykonawczy wykonuje uchwały rady gminy, lecz co istotne ma inicjatywę uchwałodawczą i przygotowuje projekty uchwał dla rady gminy, programując w ten sposób działalność rady gminy. Z drugiej zaś strony wójt realizuje prawo, wykonując zadania gminy określone przepisami prawa (np. kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), co czyni go w tym zakresie w pełni samodzielnym i niezależnym od rady gminy. W tych ramach ma więc szczególnie silną pozycję, co pozwala przyjąć, iż określanie go organem wykonawczym ma zupełnie umowne znaczenie. Twierdzenie te potwierdzają przepisy regulujące kwestie udzielania absolutorium wójtowi, przepisy dotyczące możliwości odwołania wójta przed upływem kadencji, jak i sankcja administracyjna jaka może spaść na radę gminy w przypadku nieodwołania wójta w postaci zakończenia działalności rady z mocy ustawy (art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym). Wzmacnia to w sposób szczególny pozycję wójta względem rady i nie pozwala go traktować jako organ wykonawczy rady, osłabia kontrolę rady nad nim i hamuje jej inicjatywy (K. Podgórski, Nowy kształt organów wykonawczych gminy, Samorząd Terytorialny 2002/10, s. 5).

Wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się li tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Jest to w pewnym sensie przepis zapewniając koordynację działań obu organów gminy.

Na gruncie ustalania znaczenia tego przepisu konieczne staje się także wyróżnienie i określenie pojęcia zadania i celu. Oba pojęcia są podstawowymi elementami siatki pojęciowej nauki prawa administracyjnego. Posługuje się nimi ustawodawca, choć nie zdefiniował ich w treści prawa. W języku potocznym bardzo często traktowane są one jako synonimy. Na gruncie języka prawnego nie mogą być jednak traktowane jako synonimy, gdyż ze względu na zakaz wykładni synonimicznej zabronione jest nadawanie różnym zwrotom tego samego znaczenia.

W nauce prawa brak jest wątpliwości, iż istnieją cele o różnym stopniu ważności (cele instrumentalne, pośrednie i podstawowe), choć zasadniczo pojęcie to zastrzeżone jest dla kategorii celów podstawowych (T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji, Prawo CCXVII Wrocław 1992, s. 7). Bez wdawania się w omawianie różnic w ujmowania tego pojęcia w doktrynie (analiza poglądów literatury vide: R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego oraz nauki administracji, Bydgoszcz-Katowice 2009, s. 34-46) przyjmuje się, że celem jest pewien postulowany stan rzeczy, pewne wyobrażenie kształtu przyszłości. Z kolei zadanie to postępowanie zmierzające do realizacji określonego jednostkowego obowiązku (celu).

Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wójt nie jest bowiem organem wykonawczym rady gminy i nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych czy dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy.

Egzegeza wszystkich przepisów tej uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada Miasta Krakowa nałożyła na Prezydenta Krakowa skonkretyzowany obowiązek działania polegający na "podjęciu wszelkich, możliwych koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego pn. Dolina Kurczaba na terenie dzielnicy XII Bieżanów-Prokocim na działce ewidencyjnej nr 354/59 obręb Podgórze", zobowiązała do przeanalizowania i zabezpieczenia środków na realizację tego zadania i przedstawienia informacji w tym zakresie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, redakcja zaskarżonej uchwały i użyte w nim sformułowania, mimo próby rozmycia jej zawartości normatywnej przez posłużenie się w § 1 słowem "proponuje się utworzyć park miejski (...)", wskazują, iż został nałożony przez Radę na Prezydenta Miasta obowiązek realizacji określonego i zindywidualizowanego zadania publicznego, z którego wynika obowiązek podjęcia szeregu działań wykonawczych nakierowanych na jego wykonanie, w tym działań odnoszących się do zapewnienia finansowania oraz działań informacyjnych względem Rady, zapewniających jej bieżącą kontrolę nad realizacją tego zadania i ukrytą formę wymuszenia podjęcia działań przez Prezydenta w kierunku realizacji tego zadania.

Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje w danym momencie za pierwszoplanową.

Zaskarżona uchwała nie określa tym samym kierunku działania organu wykonawczego, lecz nakłada na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek wykonania zindywidualizowanego zadania publicznego, co pozostaje poza zakresem kompetencji wypływającej z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Działanie Rady Miasta podjęte zostało tym samym bez wystarczającej podstawy prawnej, co stanowi o wydaniu jej z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru miał w takiej sytuacji podstawę prawną do stwierdzenia nieważności poddanej nadzorowi uchwały. Sąd pierwszej instancji dokonał tym samym prawidłowej wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., prawidłowo ocenił jej wadę prawną w świetle przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. słusznie oddalił wniesioną skargę. Z tych względów oba zgłoszone zarzuty nie znajdują uzasadnienia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.