Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2436/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 7  art. 77 par. 1 art. 80 art. 28 ust. 2 art. 3 pkt 20 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 184
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 962/21 w sprawie ze sprzeciwu R. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 962/21, oddalił sprzeciw R. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla zamierzenia polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i instalacją gazu wraz z rozbiórką obiektu istniejącego kolidującego z inwestycją oraz utwardzeniu fragmentu pasa drogowego drogi 33 KDD, na działce nr ew. [...] i fragmencie działki nr ew. [...], obręb [...] L.

Pismem z dnia 28 października 2020 r. P. [...] S.A. z siedzibą w K. ("P. S.A.") złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. We wniosku podniesiono, że budowany obiekt handlowo-usługowy został zaprojektowany w sposób niezapewniający odpowiedniej odległości od przechodzącej nad nieruchomością sieci elektroenergetycznej 220 kV (NN) relacji K.- P., M. – P. (przęsło 18-19). Zdaniem P. S.A., właściciel linii, jako podmiot na którym ciążą szczególne obowiązki w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa sieci elektroenergetycznej, uprawniony jest do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), stanowiącym uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony. Jeżeli w zwykłym trybie sprawa główna dotyczyła pozwolenia na budowę, to do określenia przymiotu stron w postępowaniu nieważnościowym zastosowanie znajduje, tak jak w postępowaniu zwykłym, art. 28 Prawa budowlanego. Tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonej w otoczeniu obiektu objętego postępowaniem o pozwolenie na budowę mogą wywodzić, iż przysługuje im status strony postępowania o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, poprzez wykazanie takiego ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, które będzie wiązać się z konkretnym przepisem prawa materialnego je wprowadzającym. Wojewoda podkreślił, że w piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. wnioskodawczyni wskazała, że nie posiada statusu właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W piśmie tym wskazano, że wnioskodawczyni jest właścicielem linii elektroenergetycznej przebiegającej nad sporną inwestycją. Na dowód powyższego załączono protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania-przejęcia linii i stacji najwyższych napięć z zakładu energetycznego W. [...] S.A. z czerwca 1993 r. Ponadto, wnioskodawczyni wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 28 k.p.a. Wojewoda uznał, że P. S.A. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji, albowiem nie udokumentowała naruszenia własnego skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego ograniczającego lub utrudniającego możliwość korzystania z nieruchomości, jakie nastąpiłoby poprzez realizację przedmiotowej inwestycji, gdyż nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zatem nie wykazała interesu prawnego legitymującego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. S.A..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 5,5 m od osi napowietrznej linii wysokiego napięcia 220 kV K. – P., M. – P., zaś analiza wniosku P. S.A. wskazuje, że wnioskodawczyni swój interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego wywodzi z norm prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wskazując, że urządzenia przesyłowe będące jej własnością znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a budowa projektowanego obiektu może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Ponadto P. S.A. powołała się na obowiązki wynikające z art. 4 ust. 1, art. 9c ust. 2 pkt 1-2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 833 ze zm.). GINB przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15, w myśl którego, "Przedsiębiorstwo (operator), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. 2016, poz. 380 ze zm.), jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu" (....)". GINB podniósł, że powierzchnia nieruchomości, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się w związku z wykonywaniem przysługujących mu praw związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych oznacza nie tylko przestrzeń zajętą przez przewody przesyłowe, ale także pasy gruntu rozpościerające się wzdłuż linii napowietrznych, czy też wokół słupów przesyłowych. W świetle powyższego, w ocenie GINB, zaprojektowanie spornego budynku w odległości 5,5 m od osi linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV, biorąc pod uwagę rozpiętość jej przewodów, powoduje powstanie po stronie przedsiębiorcy przesyłowego interesu prawnego uprawniającego go do weryfikacji rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym wnioskodawczyni posiada interes prawny wynikający z prawa materialnego, legitymujący ją do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. sp. z o.o. z siedzibą w P. Wnosząca sprzeciw podkreśliła, że wnioskodawczyni powołując się na swój interes prawny nie wskazała jego materialnej podstawy, co jest podstawą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Ponadto, zaznaczyła, że zarówno projektowana inwestycja, jak i nieruchomość znajdują się na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r). Teren ten w planie miejscowym oznaczony jest symbolem 4UPST. Funkcja planowanego obiektu jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Obiekt zlokalizowano w nawiązaniu do wyznaczonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz z uwzględnieniem lokalizacji sieci wysokiego napięcia wskazanych na rysunku planu. Projekt inwestycji opracowano w oparciu o zapisy planu miejscowego, uwzględniając wszystkie jego zapisy, oraz ograniczenia wynikające z lokalizacji sieci wysokiego napięcia (patrz załącznik do planu i wyznaczone w planie "korytarze" na linie przesyłowe), co potwierdził Starosta w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym stroną w tworzeniu planu były P. [...] S.A. i szerokość "korytarzy przesyłowych" oraz lokalizacja linii zabudowy była przedmiotem uzgodnień przez P. S.A.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest negowane przez stronę wnoszącą sprzeciw, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 5,5 m od osi napowietrznej linii wysokiego napięcia 220 kV K. – P., M. – P.. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że analiza omawianego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2020 r., wskazuje, że wnioskodawczyni swój interes prawny do zainicjowania postępowania wywodzi z norm prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wskazując że urządzenia przesyłowe będące jej własnością znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a "budowa projektowanego obiektu może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń". Ponadto, P. S.A. powołała się na wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne "obowiązek utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji sieci do realizacji zaopatrzenia w tę energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych". Ponadto, wskazała, że "w art. 9c ust. 2 pkt 1-2 pr. ener. określono odpowiedzialność operatora systemu przesyłowego m.in. za bezpieczeństwo dostarczania energii elektrycznej poprzez zapewnienie bezpiecznego funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (...) oraz prowadzenie ruchu sieciowego w sieci przesyłowej w sposób efektywny, przy zachowaniu wymaganej niezawodności dostarczania energii elektrycznej i jakości jej dostarczania (...)".

W ocenie Sądu, bezsporne jest, że P. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania z zakresu użyteczności publicznej, którego zadania i obowiązki zostały określone w ustawie. Podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej należy postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw. Jeżeli urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., należące do podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) podmiot ten powinien być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Zdaniem Sądu, słusznie także wskazał organ, że powierzchnia nieruchomości, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się w związku z wykonywaniem przysługujących mu praw związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych oznacza nie tylko przestrzeń zajętą przez przewody przesyłowe, ale także pasy gruntu rozpościerające się wzdłuż linii napowietrznych czy też wokół słupów przesyłowych. Wykonywanie tych praw obejmuje przecież możliwość dokonywania okresowych konserwacji linii, jej ewentualnych modernizacji oraz dokonywania napraw w przypadku awarii. Sąd w pełni podzielił stanowisko GINB, że zaprojektowanie spornego budynku w odległości 5,5 m od osi linii napowietrznej wysokiego napięcia 220 kV, biorąc pod uwagę rozpiętość jej przewodów, powoduje powstanie po stronie przedsiębiorcy przesyłowego interesu prawnego uprawniającego go do weryfikacji rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę. Projektowany budynek wprowadza ograniczenia dla gestora tej sieci, P. [...] S.A. w wykonywaniu jego ustawowych obowiązków polegających przede wszystkim na zapewnieniu bezpieczeństwa dostarczania energii elektrycznej poprzez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i odpowiedniej zdolności przesyłowej w sieci przesyłowej elektroenergetycznej oraz prowadzeniu ruchu sieciowego w sieci przesyłowej w sposób efektywny (por. art. 9 ust. 2 pkt 1-2 Prawa energetycznego). W związku z powyższym, P. S.A. posiada interes prawny wynikający z prawa materialnego, legitymujący ją do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. Sąd podkreślił, że na obecnym etapie postępowania irrelewantna dla rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie jest kwestia udziału P. S.A. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie projektowanej inwestycji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że GINB słusznie w niniejszej sprawie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną. Jeżeli Wojewoda, jako organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość (podmiotową), to GINB nie mógł uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w ten sposób naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. sp. z o.o. z siedzibą w P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe przyjęcie, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem ustawy Prawo energetyczne, tj. art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 pkt 1-2 Prawa energetycznego, wobec czego interes prawny uczestnika (wnioskodawcy) znajduje oparcie w przepisach tej ustawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że uczestnik posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i niewłaściwej interpretacji, poprzez uznanie, że położenie urządzeń przesyłowych uczestnika w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji narusza jego uzasadnione interesy, uniemożliwiając wykonywanie przez uczestnika praw związanych z posadowieniem tychże urządzeń przesyłowych, takich jak konserwacja i ewentualna modernizacja - co znajduje się w dyspozycji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definicji "obszaru oddziaływania obiektu", zaś w rzeczywistości planowane zamierzenie budowlane nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania i dostępności obiektów uczestnika i nie wpływa negatywnie na istniejący sposób zagospodarowania tychże obiektów;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak należytej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego nie wynika legitymacja uczestnika do działania w sprawie w charakterze strony, w sytuacji, kiedy jest on właścicielem urządzeń przesyłowych nie znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Co prawda, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Taka możliwość została pozostawiona jednak uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny wynikający z zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Trafnie bowiem organ odwoławczy podważył stanowisko organu nadzoru pierwszej instancji, który stwierdził, iż P. S.A., która zainicjowała postępowanie nieważnościowe, nie ma interesu prawnego, a więc i przymiotu strony w tym postępowaniu.

Wyjaśnić należy, że co do zasady, w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W świetle przywołanej normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozważając dalej tę problematykę podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie wykluczono całkowicie możliwości zastosowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę art. 28 k.p.a. Akcentuje się jednakże przy tym, że do wyjątku tego podchodzić należy z ogromną ostrożnością (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1475/17). W postępowaniu nieważnościowym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania - wychodząc poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 k.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania takiego jak przedmiotowe ma bowiem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy. Interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo z przepisów prawa cywilnego, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie, jak ustalono, P. S.A. nie jest żadnym z podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednakże, że nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 5,5 m od osi napowietrznej linii wysokiego napięcia 220 kV K. – P., M. – P.. Zbliżenie tej linii i zrealizowanej inwestycji, może wprowadzić wzajemne ograniczenia, choćby wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, obowiązków zapewnienia bezpiecznego użytkowania obu tych obiektów, obowiązku bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do swoich odbiorców przez gestora sieci. Ostatnio wymieniony obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo energetyczne, zwłaszcza z jej art. 4 ust. 1, który nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne, w tym zajmujące się dystrybucją energii (tu: energii elektrycznej), obowiązek utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w tę energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym. Ponadto, operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego lub systemu połączonego elektroenergetycznego w zakresie systemu przesyłowego, jest odpowiedzialny za szereg obowiązków określonych przepisami art. 9c ust. 2 i 3 Prawa energetycznego. Powyższe wskazanie na ustawowe obowiązki przedsiębiorcy energetycznego jest o tyle istotne, że w świetle art. 28 k.p.a. stronami postępowania są również podmioty, których "obowiązku" dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój "obowiązek". Dodatkowo podkreślić należy, że w orzecznictwie tutejszego Sądu, trafnie zwraca się uwagę na zasadność zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kręgu podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, które to podmioty należy z kolei postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 667/15). Słusznie także wskazał organ odwoławczy w swojej decyzji, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powierzchnia nieruchomości, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się w związku z wykonywaniem przysługujących mu praw związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych oznacza nie tylko przestrzeń zajętą przez przewody przesyłowe, ale także pasy gruntu rozpościerające się wzdłuż linii napowietrznych czy też wokół słupów przesyłowych. Wykonywanie tych praw obejmuje przecież możliwość dokonywania okresowych konserwacji linii, jej ewentualnych modernizacji oraz dokonywania napraw w przypadku awarii. We wszystkich tych przypadkach technicy i inżynierowie zakładu energetycznego muszą mieć swobodny dostęp do urządzeń elektroenergetycznych - kabli, słupów, transformatorów i innych jej elementów (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie V Wydział Cywilny z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt V ACa 239/18).

Wobec powyższego, należy podzielić pogląd, zgodnie z którym, właściciel sieci elektroenergetycznej może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na znaczne zbliżenie z tą siecią, wprowadza bądź może wprowadzać ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania "uzasadnionych interesów" właściciela sieci w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1446/13; z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15).

To, czy faktycznie dojdzie do wystąpienia ograniczeń w odniesieniu do sposobu zagospodarowania terenu na którym zlokalizowane są urządzenia przesyłowe P. S.A., może zostać jedynie stwierdzone w toku postępowania nieważnościowego, podczas kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z nieprzeprowadzeniem prawidłowego postępowania w omawianym zakresie przez organ pierwszej instancji, zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a GINB w okolicznościach tej sprawy nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie bez naruszenia kardynalnej zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie - w odniesieniu do ich redakcji - błędnie jej autor wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., podczas gdy podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 151a § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.