Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1616/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 53, art. 134, art. 147, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 79, art. 81, art. 82, art. 87
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 1,  art. 6, art. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Olkusz na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XIX/171/2016 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu w Olkuszu na rzecz strony skarżącej Gminy Olkusz kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej - Gminy Olkusz na uchwałę Nr XIX/171/2016 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, drogi położonej na terenie Gminy Olkusz, w skład której wchodzą: ciąg ulic Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093 K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791), opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 3888.

Strona skarżąca powyższej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawą materialnego, a to art. 6 a ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 5 c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu założenia, że dotychczasowa droga powiatowa nie spełnia kryteriów drogi powiatowej, pozbawieniu kategorii drogi powiatowej bez spełnienia się przesłanek umożliwiających zmianę kategorii drogi publicznej oraz niewłaściwej identyfikacji przebiegu drogi publicznej, art. 12 pkt 11, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z § 17 i § 20 ust. 1 pkt 1 Statut Powiatu Olkuskiego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr XI/104/2015 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Olkuskiego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego po. 5180) oraz § 3 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 1 Organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy Zarządu Powiatu, stanowiącego załącznik nr 6 do ww. Statutu przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały w oparciu o projekt uchwały, który nie został przygotowany przez podmiot posiadający zdolność inicjatywy uchwałodawczej zgodnie z przyjętym statutem procesem uchwałodawczym, art. 94 Konstytucji w zw. z § 143, 133, 137 i 4 ust. 4 Zasad techniki prawodawczej w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała reguluje skutki prawne wynikające z ustaw, tj. przez zamieszczenie stwierdzenia "Wyżej wymieniona droga, na mocy ustawy o drogach publicznych, zostaje zaliczona do kategorii drogi gminnej", jako wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XIX/171/2016 Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, drogi położonej na terenie Gminy Olkusz, w skład której wchodzą: ciąg ulic Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 109OK) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791), opublikowana w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 3888.

Mocą zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Olkuszu pozbawiła wymienioną w niej drogę powiatową dotychczasowej kategorii. Została ona wydana m.in. na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870),

Strona skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwala zidentyfikowała drogę powiatową jedynie przez opis nazwy ulic, będących w jej ciągu i zobrazowała ją na załączniku.

Zdaniem strony skarżącej uzasadnione jest istnienie po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Strona skarżąca podkreśliła, że uchwała w sprawie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi publicznej wpływa na stan własnościowy nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga. Uchwała ta oraz przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę wpisu nowego właściciela w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, stanowiącej drogę.

W związku z powyższym uchwała powinna w taki sposób identyfikować drogę, by umożliwić nowemu właścicielowi wpis w dziale II księgi wieczystej, co odbyć się powinno bądź przez wskazanie numeru księgi wieczystej lub numerów działek, po których droga przebiega.

Strona skarżąca zarzuciła, że załącznik graficzny przedstawia ogólny przebieg drogi powiatowej. Wskazany w nim przebieg jest ciągłą linią, miedzy niezidentyfikowanymi punktami. Natomiast przebieg drogi opisany w samej treści uchwały (§ 1) wskazuje, iż przebieg drogi powiatowej jest przerywany odcinkami skrzyżowań tej drogi z innymi drogami. Zatem pomiędzy opisem drogi przedstawionym w § 1 zaskarżonej uchwały a jej przedstawieniem na załączniku graficznym nie ma tożsamości.

W ocenie strony skarżącej w związku z powyższym pojawia się wątpliwość, czy może ona sobie "przypisać" prawo własności do tych działek, które leżą na trasie drogi wskazanej w załączniku.

Strona skarżąca wskazała, że w piśmie znak ZDW-DU-1-412-17/15 (ZDW/PW/2015/8984/DU-l/DS.) Zarząd Województwa Małopolskiego poinformował Zarząd Powiatu Olkuskiego o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej. Podstawą tej uchwały miał stanowić m.in. art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Przyczyną wystosowania powyższego pisma, a następnie podjęcia stosownej uchwały przez sejmik, stała się uchwała Nr VIII/154/2015 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 września 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej, podjęta na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach oraz art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych uchwala Nr VUI/154/2015 Rady Miejskiej w Olkuszu wraz z załącznikami

Jak wynika z treści uchwały Nr VIII/154/2015, Rada Miejska w Olkuszu pozbawiła drogę kategorii drogi gminnej, stanowiącą dawny odcinek drogi wojewódzkiej, który został zastąpiony nowym odcinkiem drogi wojewódzkiej, obecną tzw. obwodnicą Olkusza.

Jak wskazano powyżej przepis art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwala radzie powiatu na pozbawienie kategorii drogi powiatowej, uprzedniej drogi wojewódzkiej powstałej na skutek wybudowania nowego odcinka drogi krajowej. W niniejszym stanie fatycznym nie został wybudowany nowy odcinek drogi krajowej, lecz wybudowano odcinek drogi wojewódzkiej.

Strona skarżąca wskazała, że co prawda w art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział odpowiednie stasowanie przepisów art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, to jednak zakładając racjonalność ustawodawcy, nie chodziło mu o to by przy zastosowaniu odpowiednio tych przepisów, "po zatoczeniu koła" przedmiotowa droga ponownie "trafiła" do gminy.

Dawne brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tj, przed wejściem w życie zmiany, objętej ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, miał następujące brzmienie: Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Wówczas wszystkie stare odcinki dróg zastąpione nowobudowanymi stawały się drogami gminnymi.

Odpowiednie stosowanie przepisów art. 10 ust. 5a-5d, zawarte w art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych winno uwzględniać pierwotną kategorię starej drogi zastąpioną nowym odcinkiem i zezwala na kaskadowe pozbawienie kategorii w sytuacji, gdy pierwotna kategoria starej drogi należała do kategorii drogi krajowej.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza także art. 6 a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem czyni założenie, jakoby przedmiotowa droga nie spełniała żadnego z kryteriów wymaganych ustawą o drogach publicznych, tymczasem przedmiotowa droga stanowi połączenie miasta Olkusza, będącego siedzibą Powiatu Olkuskiego z siedzibami Gmin: Olkusz, Trzyciąż, Wolbrom oraz siedzib Gmin: Olkusz, Trzyciąż, Wolbrom między sobą.

Strona skarżąca wskazała, że podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą zostały określone w § 17 Statutu Powiatu Olkuskiego. Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu z inicjatywą podjęcia określonej uchwały mogą wystąpić: co najmniej 5 radnych, Przewodniczący Rady, Klub Radnych, Komisja Rady, Zarząd Powiatu.

Zgodnie z § 7 ust. 1 Organizacji wewnętrznej oraz tryb pracy Zarządu Powiatu, stanowiącego załącznik nr 6 do Statutu Powiatu Olkuskiego Zarząd rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych. Skoro tak, to sporządzenie projektu uchwały rady powiatu także powinno przybrać postać uchwały.

Proces uchwałodawczy, który kończy się podjęciem przez radę powiatu uchwały, powinien być prawidłowy już od samego zamiaru podjęcia stosownej uchwały; zamiaru, którego postacią jest projekt uchwały, uprzednio przyjęty uchwałą zarządu.

Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa droga, objęta zaskarżoną uchwałą stanowi główne ponadlokalne połączenie drogowe. Ww. droga ma istotne znaczenie dla Powiatu Olkuskiego, ponieważ służy zaspokojeniu potrzeb o szerszym znaczeniu aniżeli tylko miejscowe (lokalne), gminne i z całą pewnością przedmiotowa droga nie może być uznana za drogę uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, albowiem łączy drogi wojewódzkie (w kierunku Wolbromia i Miechowa oraz w kierunku Trzebini i Chrzanowa) z drogą krajową nr 94 relacji Kraków -Katowice, przebiegającą przez centrum Olkusza.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Olkuszu wniosła o oddalenie skargi.

Organ stwierdził, iż wbrew zarzutom treść przedmiotowej uchwały jest wystarczająco czytelna skoro: po pierwsze, skarżący nie miał problemu ani z identyfikacją spornego fragmentu drogi ani ze zrozumieniem przedmiotu uchwały, którą zaskarżył; po drugie: własną uchwałę (Rady Miejskiej w Olkuszu) załączoną do skargi skarżący sporządził dokładnie w ten sam sposób tj. bez podania nr księgi wieczystej, nr działek, punktów geodezyjnych oraz w oparciu tą samą formę graficzną i o identyczne zwroty jak w skarżonej uchwale. Jest to zdaniem organu zrozumiałe, bo przedmiotem uchwały nie jest własność nieruchomości, a kategoria drogi lub jej danego odcinka.

Organ podniósł, że inicjatorem uchwały był Zarząd Powiatu, który jako organ kolegialny działa wyłącznie w formie uchwał. Fakt, czy podejmuje uchwały w formie osobnej, pisemnej, czy też tylko odnotowywanej w protokole jest bez znaczenia i nie uchybia formie uchwały. W niniejszej sprawie w tejże formie Zarząd zdecydował (przegłosował) o skierowaniu projektu skarżonej uchwały na drogę legislacyjną, zgodnie ze Statutem.

Organ zauważył, że Zarząd Powiatu jest odrębnym organem powiatu, więc jego działania winny być kwestionowane w osobnym trybie i pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania. Z wymienionych powodów organ podniósł, że w niczym nie naruszył Zasad techniki prawodawczej wg rozporządzenia Prezesa RM z 20.06.2002 r. ani Statutu Powiatu i ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza art.10 ust. 5c w związku z art. 6 a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Przepis art.10 ust. 5c ustawy określa kompetencje Rady Powiatu do pozbawienia kategorii drogi powiatowej danego odcinka drogi powiatowej. Pozbawienie jest dopuszczalne wówczas, gdy dany odcinek drogi przestaje spełniać przesłanki, które pozwalają na zaliczenie go do kategorii dróg powiatowych. Takie przesłanki normuje art. 6a ust. 1 tejże ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że utrzymywanie kategorii przedmiotowej drogi powiatowej jest uzasadnione tak długo, jak droga stanowi połączenie miasta Olkusz będącego siedzibą Powiatu Olkuskiego z siedzibami gmin (wg skargi: Trzyciąż i Wolbrom) i siedzib gmin Trzyciąż, Wolbrom i Olkusz między sobą. Istota sporu sprowadza się do tego, że strona skarżąca nie zauważa, iż przedmiotowa droga przestała te przesłanki spełniać od dnia oddania do użytku "obwodnicy Olkusza".

Z uwagi na liczne przeciążenia przedmiotowej drogi powodujące codzienne korki wzniesiona została "obwodnica Olkusza", zaliczona obecnie do kategorii dróg wojewódzkich o oznaczeniu 791 i 783. Obwodnica ta znacząco różni się od przedmiotowej drogi - omija zabudowania i śródmieście, posiada nową nawierzchnię, wyższy limit prędkości, znacznie większą przepustowość. Jej nowoczesność koresponduje z potrzebami mieszkańców Olkusza i okolicznych gmin zgodnie z wieloletnimi sygnałami i wnioskami z ich strony.

Organ podkreślił, że przed oddaniem obwodnicy przedmiotowa droga służyła komunikowaniu się mieszkańców powiatowego Olkusza z okolicznymi gminami i mieszkańców gmin Olkusz, Trzyciąż i Wolbrom. Był to bowiem główny szlak drogowy, a inne szlaki miały charakter jedynie pomocniczy, uboczny. Jednak oddanie "obwodnicy Olkusza" do użytku całkowicie zmieniło ten stan rzeczy. Od tego momentu ciężar ruchu drogowego został w znacznej większości przeniesiony na obwodnicę, natomiast inne drogi, włącznie z przedmiotową drogą, stały się szlakiem ubocznym i pomocniczym, który pozwala na dojazd do tej obwodnicy. Zdaniem organu stanowi wręcz domniemanie powszechne fakt, że mając do wyboru dwie drogi o podobnej długości potencjalny kierowca wybiera drogę przejezdną, "szybszą", o lepszej nawierzchni, o mniejszej ilości zagrożeń drogowych. Wtedy bowiem dojazd jest krótszy czasowo, mniej stresujący i mniej kosztowny (paliwo, amortyzacja części zawieszenia). Utrzymywanie, że mieszkańcy będą dalej wybierać "starą" "zakorkowaną" drogę śródmiejską jest sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym. Od daty oddania w użytkowanie "obwodnicy Olkusza" przedmiotowa droga komunikująca w niewielkim stopniu mieszkańców Olkusza (z różnych własnych przyczyn) stała się, zdaniem organu, drogą o znaczeniu lokalnym, uzupełniającym sieć dróg służących miejscowym potrzebom - czyli drogą spełniającą przesłanki do objęcia kategorią dróg gminnych zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ podniósł, że z treści załączonych przez stronę skarżącą dowodów, tj. uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z 15.12.2016 r. oraz pisma Zarządu Woj. Małopolskiego z 21.12.2015 r. jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa droga uprzednio, tj. przed podjęciem w/w uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu, zaliczona była do kategorii dróg gminnych, a nie powiatowych i ten stan rzeczy był prawidłowy i zgodny z ustawą o drogach publicznych. Stanowiska Zarządu Województwa Małopolskiego i organu są w tym zakresie zgodne.

Odnosząc się do zarzucanego naruszenia przepisu art. 2 ust.2 ustawy z 13.09.2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych organ zauważył, że przepis nie jest adresowany do organów powiatu i nie przydziela im kompetencji ani obowiązków, wobec czego organ nie miał nawet możliwości go naruszyć. Zupełnie bezzasadny jest zarzut skarżącego, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Olkuszu doprowadza w istocie do niedopuszczalnego "kaskadowego" pozbawiania kategorii i "powrotu" drogi do kategorii dróg gminnych. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok z 26.05.2015 r. w sprawie sygn. Kp 2/13.

Organ podkreślił, że w powyższym orzeczeniu TK stwierdził wyraźnie, że w przypadku, gdy dotychczasowy odcinek drogi zostaje zastąpiony nowo wybudowaną drogą, to powinien zostać zaliczony do kategorii dróg gminnych. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i była powodem podjęcia zgodnych uchwał i Sejmiku Województwa Małopolskiego i Rady Powiatu w Olkuszu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz., 814 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.p.") uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).

Stosownie natomiast do art. 81 ust. 1 u.s.p., po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 82 ust. 1 u.s.p. "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, po którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 82 ust. 2 u.s.p.).

Stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżący posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności Gminy Olkusz (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej na terenie powiatu olkuskiego odcinka drogi powiatowej wydana na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. Taka uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne – pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze z mocy prawa kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa miejscowego jest zbadanie, czy organy stanowiące w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała rozstrzygająca o kategorii drogi publicznej wywiera różnego rodzaju skutki prawne, do których zalicza się między innymi przejście prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego, które jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę. Powyższe wynika wprost ze sposobu sformułowania zarówno art. 10 ust. 5a zd. drugie, jak i art. 10 ust. 5c zd. drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.d.p."), gdzie wskazuje się, że w przypadku podjęcia odpowiedniej uchwały pozbawiającej drogę kategorii drogi wojewódzkiej lub kategorii drogi powiatowej, ten odcinek drogi pozbawionej kategorii zostaje zaliczony do odpowiednio kategorii drogi powiatowej lub drogi gminnej.

Skoro droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym i dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego, to zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej: dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu, by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego.

W realiach niniejszej sprawy wejście w życie uchwały Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 22 czerwca 2016 r., Nr XIX/171/2016, mocą której Rada pozbawiła kategorii drogi powiatowej oznaczony ciąg ulic, spowodowało że z tym dniem droga ta na podstawie art. 10 ust. 5c zd. drugie u.d.p. ex lege zaliczona została do kategorii dróg gminnych, co skutkowało tym że z tą samą datą stała się własnością Gminy Olkusz, albowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi gminne stanowią własność właściwej gminy.

Obowiązkiem Sądu była konieczność dokonania oceny, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w tym przede wszystkim z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg.

Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie kluczowe znaczenia ma ustalenie stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz dokonanie wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych celem zdekodowania z nich treści norm prawnych regulujących zagadnienie szczególnego trybu pozbawiania dróg publicznych dotychczasowej ich kategorii w następstwie zastąpienia ich nowo wybudowanymi odcinkami dróg tej samej kategorii.

Przypomnieć trzeba, iż ustawa o drogach publicznych w zakresie regulacji dotyczących tzw. kaskadowego przekazywania dróg zmieniała się w czasie. W okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r. obowiązywał bowiem art. 10 ust. 5 tej ustawy stanowiący, iż odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta została zmieniona ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), która w art. 1 ust. 2 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a w art. 1 ust. 2 wprowadziła po ust. 5 ustępy ust. 5a-5f.

W następstwie tej nowelizacji art. 10 ust. 5-5f u.d.p. otrzymał brzmienie:

5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Ponadto w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazano, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 orzekł, że:

1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Sposób sformułowania sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozwala na odczytanie treści normatywnej tegoż orzeczenia i jednocześnie musi być uwzględniany w procesie wykładni regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu.

Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza bowiem przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów.

Inaczej rzecz ujmując, sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13, przesądza o tym, iż mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak, jakby odesłanie takie zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi, wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych.

Stąd też uznać należy, iż podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż choć w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki bądź rady będą co do zasady stosowały definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege, to wyjątkiem od tego schematu jest sytuacja występująca w niniejszej sprawie, a uregulowana w art. 10 ust. 5c, gdzie radzie powiatu przyznano kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości w stosunku do odcinka drogi wojewódzkiej, o której mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

W takiej sytuacji faktycznej organy powiatu zobowiązane bowiem będą do wykazania, że przekazywany odcinek drogi nie spełnia funkcji drogi powiatowej.

W uprzednio obowiązujących przepisach ustawodawca przyjmował już koncepcję, że wszelkie odcinki dróg zastąpione odcinkami nowo wybudowanymi z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi pozbawiane są z mocy prawa dotychczasowej kategorii i zaliczone do kategorii drogi gminnej. Koncepcja ta nie tylko uznana została przez prawodawcę za nietrafną i zastąpiona art. 10 ust. 5-5f u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu, lecz nadto w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przewidziano tryb "naprawczy" zmierzający do zniwelowania skutków dotychczasowej regulacji, a w ust. 2 wskazano, że taka dotychczasowa droga gminna staje się z mocy prawa drogą wojewódzką, do której zastosować następnie można tryb tzw. "kaskadowego" przekazywania drogi przyjęty w obecnie obowiązujących przepisach.

Powyższe wyraźnie wskazuje, iż zamiarem prawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Inaczej rzecz ujmując za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania go jako drogi gminnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, w sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej i - jeżeli nie podzieliłyby w tym zakresie stanowiska Rady Powiatu - zaskarżenie w trybie prawem przewidzianym uchwały pozbawiającej dany odcinek drogi kategorii drogi powiatowej, co nastąpiło w kontrolowanym przypadku.

Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę powiatową, względnie w następstwie jej zastąpienia nowo wybudowanym odcinkiem drogi po stronie Rady Powiatu zaktualizowałoby się uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej drogi wojewódzkiej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez rady powiatów, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia, której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku zaistnienie utraty przed drogę powiatową cech uzasadniających taka jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

Reasumując należy stwierdzić, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełnienia przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełnienia przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, bądź drogę wyższej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.

Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. Co za tym idzie brak jest wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania w oparciu o co Rada Powiatu w Olkuszu ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej.

Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza przy tym możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu w Olkuszu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały i samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Należy nadmienić, że nie zmienia powyższej oceny fakt, iż projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie. Było ono jednak skąpe, lakoniczne i ograniczało się w istocie do przytoczenia ustawowej regulacji art. 6a ust. 1 u.d.p. oraz stwierdzenia, ze podjęcie zaskarżonej uchwały "ma na celu uporządkowanie sieci dróg powiatowych, poprzez eliminację z niej dróg nie spełniających wymogów stawianych przez ustawę o drogach publicznych, drogom powiatowym".

Również analiza akt postępowania administracyjnego poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały nie pozwala na odczytanie rzeczywistych przyczyn jej podjęcia. Twierdzenia organu o wybudowaniu nowej drogi – obwodnicy Olkusza – pojawiły się bowiem dopiero w odpowiedzi na skargę.

Ustawa zmieniająca ustawę o drogach publicznych stwarzała podstawę do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o charakterze wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, podejmowanych wyłącznie w stosunku do dróg spełniających przesłanki ustawowe - dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi, przekazanych przez gminy, nie zaś dróg dowolnie wybranych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015r,, sygn. akt Kp 2/13)

Jak słusznie wyjaśnił WSA we Wrocławiu w swym wyroku z dnia 23.09.2016 r. o sygnaturze III SA/Wr 359/16 (publ. CBOSA) we wskazanym wyżej wyroku Trybunału stwierdzono, że sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicją drogi wojewódzkiej. To samo dotyczy dotychczasowej drogi powiatowej. Dlatego też zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi powiatowej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, tak jak w sprawie, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

• droga została zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej,

• droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.),

• odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

• poinformowania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Ustawodawca, dając możliwość radzie powiatu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, wyznaczył więc w tej materii pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Obowiązek wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii powiatowej, ciąży na organie uchwałodawczym. Pozbawiając więc wskazane drogi kategorii drogi powiatowej, Rada Powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym i stwierdzić, że wystąpiły one w odniesieniu do każdej z dróg zawartej w zaskarżonej uchwale. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w jej uzasadnieniu, co w kontrolowanym przypadku nie miało miejsca. Brak wykazania spełnienia wskazanych przesłanek, uniemożliwia skuteczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie uchwała postanawia, że drogi i odcinki dróg określone w uchwale pozbawione zostają kategorii dróg powiatowych. W uchwale wymieniono drogi/odcinki dróg wskazane do pozbawienia kategorii, gminę na terenie której są usytuowane, numer drogi/odcinka, przebieg drogi/odcinka. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby przedmiotowa uchwała zawierała szczegółowe uzasadnienie spełnienia powyższych przesłanek, potwierdzających zasadność przyjętego rozwiązania.

W zaskarżonej uchwale brak wykazania i udokumentowania, czy drogi (odcinki drogi) pozbawione kategorii drogi powiatowej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą ustawy o drogach publicznych, a następnie pozbawione kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Inną przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych w trybie art. 10 ust. 5c i 5d u.d.p. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg powiatowych. Ze wskazanych przepisów wynika, że ustawodawca łączy przesłankę proporcjonalności z długością drogi.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd nie czynił rozważań w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, gdyż brak uzasadnienia kontrolowanej uchwały nie pozwalał na merytoryczną ocenę jej legalności, a w tej sytuacji nie sposób było dokonać oceny, czy pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej było zgodne z prawem. Przedwczesne byłyby zatem rozważania w zakresie zarzutów skargi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.