Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2044/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art.113 ust.2 i art.128
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [..], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. [..]na postanowienie Wojewody [..]z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013r. nr [..]Wojewoda [..]stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st. [..]od decyzji Starosty [..]nr [..]z dnia 10 stycznia 2013r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi gminnej.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podał, że decyzją z dnia 10 stycznia 2013r. nr [..]Starosta [..]ustalił odszkodowanie na rzecz [..]S.A. z siedzibą w Warszawie za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi gminnej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..]o pow. 0,4754 ha z obrębu [..], położoną w [..]przy ul. [..]. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy [..], z dniem w którym decyzja nr [..]z dnia 27 grudnia 1995r. zatwierdzającą podział nieruchomości stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 października 2012r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m.st. [..]wskazując, że odszkodowanie z tytułu utraty przysługującego prawa należy się zarówno dotychczasowemu właścicielowi-Skarbowi Państwa jak i użytkownikowi wieczystemu przy oczywistym założeniu, że wysokość odszkodowania należnego za wywłaszczenie wszystkich praw rzeczowych nie może przekroczyć wartości nieruchomości.

Wojewoda stwierdził, że sprawa ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w rejonie ulic [..],[..]i [..], oznaczoną w ewidencji jako działki nr [..]o pow. 4684 m kw. i nr [..]o pow. 70 m kw. (obecnie działka nr [..]z obrębu [..]o pow. 4754 m kw.) wydzielone pod ulice decyzją podziałową Prezydenta m.st. [..]z dnia 27 grudnia 1995r. została wszczęta wnioskiem [..]w upadłości. Następnie w dniu 23 lipca 2001r. [..]S.A. jako następca prawny ww Zakładów wstąpił w trybie art. 30 k.p.a. w prawa dotychczasowej strony postępowania. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że Skarb Państwa nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ustalającą odszkodowanie, nie miał bowiem legitymacji do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie z wniosku [..]w upadłości nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Wojewoda zaznaczył ponadto, że zaskarżona decyzja została skierowana jedynie do [..]S.A. oraz Miasta [..], a stosownie do treści art. 127 par. 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Odwołanie wniesione zaś przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta. [..]zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego ,tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 kc i 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarb Państwa nie jest stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, a w konsekwencji uznanie niedopuszczalności odwołania Skarbu Państwa od decyzji Starosty [..]z dnia 10 stycznia 2013r.,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 par. 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, art. 134 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie zamiast art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nieprawidłowo zastosował art. 28 k.p.a. nie uznając Skarbu Państwa za stronę postępowania, ponieważ przedmiotowa nieruchomość na dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowej stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast [..]były jej użytkownikiem wieczystym. Skarżący stwierdził, że w przypadku wywłaszczenia prawa własności nieruchomości przysługującego Skarbowi Państwa, jeżeli jednocześnie prawo to jest obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, to przedmiotem wywłaszczenia jest zarówno prawo własności jak i prawo użytkowania wieczystego (art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem zdaniem skarżącego odszkodowanie z tytułu utraty przysługującego prawa należy się zarówno dotychczasowemu właścicielowi jak i użytkownikowi wieczystemu. Skoro więc wywłaszczonym, poza użytkownikiem wieczystym, był też Skarb Państwa, to nieuzasadnionym i pozbawionym podstaw prawnych jest pominięcie dotychczasowego właściciela-Skarbu Państwa przy ustalaniu odszkodowania za pozbawienie praw do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji uznanie w kwestionowanym postanowieniu braku legitymacji skarżącego do bycia stroną w tym postępowaniu, uprawnioną do wniesienia odwołania. Ponadto w ocenie skarżącego brak było podstaw do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a., gdyż w przypadku stwierdzenia przez organ, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ powinien na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a. wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 kpa obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia decyzji w toku instancji (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych). Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi czynność cywilnoprawną lub materialno-techniczną. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas gdy odwołanie wnosi podmiot nie posiadający legitymacji do zaskarżenia decyzji, a więc gdy wnosi je osoba trzecia, albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bądź też odwołanie wniosła strona niemająca zdolności do czynności prawnych ( wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, wyrok z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt 316/08). Jednakże, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umarzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe, gdyż w niniejszej sprawie brak interesu prawnego po stronie odwołującego jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z odwołania.

Następnie Sąd podał, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości w orzecznictwie jak i doktrynie przedmiotu, że interes prawny i obowiązek w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a ściślej z normy prawnej z niego wynikającej. Nie jest tożsamy z interesem prawnym interes faktyczny, nieznajdujący oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Status strony pozwala na czynny udział w postępowaniu oraz zdolność postulacyjną takiego podmiotu, czyli dokonywania czynności procesowych.

Na podstawie art. 127 §1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jednakże z mocy art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie takie jest ostateczne. Odwołanie jest niedopuszczalne m.in., gdy wnosi je osoba nieuprawniona, a więc osoba nie będąca w sprawie stroną.

Sąd I instancji zauważył, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Przedmiotowa nieruchomość objęta była decyzją z dnia 27 grudnia 1995 r. zatwierdzającą podział nieruchomości wydaną na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w wyniku złożenia wniosku przez jej użytkownika wieczystego-[..]w upadłości. W wyniku podziału została wydzielona działka pod drogę , za którą w decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. zostało ustalone odszkodowanie na rzecz użytkownika wieczystego. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Następnie Sąd wskazał, że w dacie, kiedy decyzja z dnia 27 grudnia 1995 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa a jej użytkownikiem wieczystym [..]w upadłości, na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie podziałowe. Również wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez użytkownika wieczystego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ I instancji zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1685/05, a wiążącymi organ na podstawie art. 153 P.p.s.a. stanowił art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku tym Sąd stwierdził, ze przepis art. 98 ust. 3 ugn stanowi wyraz realizacji zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Również art. 10 ust. 5 uggwn przewidujący przejęcie działek pod budowę ulic stanowił wywłaszczenie w rozumieniu poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 1990r. stwierdzając, że wywłaszczenie w rozumieniu art. 7 Konstytucji-zdaniem Trybunału-to wszelkie pozbawienie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, bez względu na formę (nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej), a słuszne odszkodowanie-to odszkodowanie sprawiedliwe.

W ocenie Sądu istotę sprawy stanowi fakt przejęcia w wyniku podziału działki nr [..] (dawnych działek nr [..]i ujawnienia Gminy [..]jako właściciela przedmiotowej nieruchomości (odpis [..]). Tym samym zdaniem Sądu doszło do wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 ugn stwierdzający, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ten ostatni z wymienionych przypadków ma zdaniem Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie, co oznacza, że tymi obowiązującymi przepisami, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości są art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że materialnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie powinien być art. 129 ust. 5 ugn. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, w ocenie obecnie orzekającego składu, że stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być jedynie użytkownik wieczysty nieruchomości a nie Skarb Państwa - jej właściciel.

Sąd I instancji podkreślił, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawarto ograniczenie odnoszące się do podmiotu, jaki nie może zostać objęty wywłaszczeniem (w art. 113 ust. 2 u.g.n.) - dotyczy ono Skarbu Państwa. Zakaz ten dotyczy prawa własności i nie obejmuje wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego ani ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość Skarbu Państwa. W świetle powyższego błędne jest stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie przedmiotem wywłaszczenia było zarówno prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa jak i prawo użytkowania wieczystego co powoduje konieczność przyznania odszkodowania obydwu podmiotom.

W tej sytuacji Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że wniesione przez Skarb Państwa odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest niedopuszczalne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Skarb Państwa- Prezydent [..], zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 134 i 138 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji, który nie podziela argumentów zawartych w odwołaniu w przedmiocie legitymacji do złożenia odwołania winien zastosować art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze, nie zaś stwierdzać niedopuszczalność odwołania na podstawi art. 134 K.p.a.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakaz wywłaszczenia objęty zakresem zastosowania normy art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje sytuację, gdy skutek wywłaszczenia nie powstaje na podstawie samodzielnego aktu - decyzji orzekającej o wywłaszczeniu, ale z mocy prawa, w efekcie wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości, której przedmiotem nie jest rozstrzygniecie o wywłaszczeniu i w konsekwencji uznanie, że pomimo, iż Skarb Państwa utracił własność nieruchomości nie jest uprawniony do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa do nieruchomości;

2) art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po stronie Skarbu Państwa jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie występuje interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość gruntową przejęta z mocy prawa, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

3) art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisem postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego nieuwzględnienia w rozstrzygnięciu art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazującego ustalenie odszkodowania za całość praw objętych wywłaszczeniem, nie zaś wyłącznie za utratę prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji, gdy skutkiem wywłaszczenia objęte było również przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności przedmiotowej nieruchomości;

4) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że podmiot pozbawiony prawa własności na skutek decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie może ubiegać się o odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności pomimo, iż wywłaszczenie nastąpiło w niniejszej sprawie z mocy prawa, na skutek wydania innej decyzji administracyjnej, przedmiotem której nie było rozstrzygniecie o wywłaszczeniu Skarbu Państwa i w konsekwencji zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zostaje pozbawiony praw do nieruchomości bez możliwości ubiegania się o ekwiwalent w postaci odszkodowania;

5) art. 151 P.p.s.a. w związku z przepisem prawa materialnego, tj. art. 128 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie skargi za całkowicie bezzasadną i w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, objęte rozstrzygnięciem organu II instancji uznającym jego niedopuszczalność, zostało wniesione przez podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w niniejszej sprawie przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu nastąpiło z mocy prawa. Istotę sprawy stanowił fakt przejęcia w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości i ujawnienia Miasta [..]jako jej właściciela. A zatem doszło do wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05, wskazując jednocześnie, że materialnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania powinien być w tym przypadku art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem wskazanego Sądu konieczne jest w tym przypadku zastosowanie wykładni dynamicznej art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uwzględnienie przejęcia działek w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nawet jeżeli nie są one drogami publicznymi.

Skoro zatem w niniejszej sprawie nastąpił skutek wywłaszczenia polegający na utracie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, to w konsekwencji wiązać się on musi z obowiązkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego. Nie do zaakceptowania przy tym jest pogląd, że polski system prawny dopuszcza przejęcie własności bez jakiegokolwiek odszkodowania, a byłoby to konsekwencją uznania rozstrzygnięcia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.

Następnie wskazano, że skoro skutek wywłaszczenia nastąpił nie tylko wobec użytkownika wieczystego, ale także wobec Skarbu Państwa, to nieuzasadnionym i pozbawionym podstaw prawnych jest pominięcie dotychczasowego właściciela - Skarbu Państwa przy ustalaniu odszkodowania za pozbawienie praw do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji uznanie braku legitymacji skarżącego do bycia stroną w tym postępowaniu, uprawnioną do wniesienia odwołania. Przyjęcie takiej konstrukcji prowadzi do powstania sytuacji, gdy podmiot pozbawiony prawa do nieruchomości nie uzyskuje ekwiwalentu za wywłaszczenie w postaci odszkodowania, co stanowi naruszenie konstytucyjnej dopuszczalności odebrania praw do nieruchomości w drodze wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Pozbawiony zostaje także możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów, w tym wnoszenia odwołań od decyzji zapadających w tym zakresie, a dotyczących wprost jego praw.

Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że Skarb Państwa jest stroną omawianego postępowania. Przysługuje mu bowiem interes prawny wynikający z będącego przedmiotem wywłaszczenia prawa własności nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna częściowo jest uzasadniona.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 czerwca 2013r. wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie II OSK 1661/06 LEX nr 425381 niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych.

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28. W piśmiennictwie wyraża się pogląd, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r.,OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a."

W rozpoznawanej sprawie odwołujący się Prezydent [..]powoływał się na przysługujące mu prawo własności do nieruchomości, z którego wywodził swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że odwołujący nie był stroną w postępowaniu wszczętym z wniosku [..]w upadłości, nie ma zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z faktu nie uczestniczenia określonego podmiotu w postępowaniu przed organem I instancji niedopuszczalne jest wyprowadzenie wniosku, że nie może być stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak organ stanął na stanowisku że brak interesu prawnego po stronie odwołującego się jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z odwołania.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić, szczególnie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie prawo własności Skarbu Państwa na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest niesporne. Podkreślić należy, że prawo do złożenia odwołania jest niezależne od tego czy strona brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w I, jak i II instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w I instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes, w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie odwołującemu odmówiono przyznania statusu strony postępowania bez zbadania, czy posiada interes prawny w postępowaniu wszczętym z wniosku innego podmiotu. Stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, który jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak interesu prawnego Skarbu Państwa – Prezydenta [..]wyprowadził z art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określa sytuacje w których organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala wyjaśnić jaki był sposób rozumowania Sądu I instancji.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 28, art. 138 § 1 pkt.3, art. 134 K.p.a. są usprawiedliwione. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jako przedwczesne. W postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 134 K.p.a. organ ograniczył się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że odwołanie jest niedopuszczalne. Tylko tym zagadnieniem zajął się też Sąd I instancji. Poza granicami tak wyznaczonego postępowania pozostawały inne kwestie prawne, toteż na tym etapie ocena zarzutów naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wykraczałaby poza przedmiot sprawy.

Dlatego na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.