Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1105/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.8 ust.3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Leszek Leszczyński (spr.) del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 27/11 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dla osób starszych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 27/11 oddalił skargę H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dla osób starszych. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. zmienił decyzję z dnia [...] marca 2009 r. i ustalił od dnia [...] maja 2010 r. ponoszoną przez stronę opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł. Jednocześnie poinformował, że opłata ponoszona przez Gminę Wrocław wynosi [...] zł miesięcznie. Wskazał też, że konieczność ponownego ustalenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej wynika ze zmiany wysokości dochodu strony w związku z waloryzacją emerytur i rent oraz zmianą wysokości kosztów utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" we W.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. P. podniósł, że organ ten błędnie ustalił wysokość ponoszonej przez niego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, naruszając przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 141 ust. 3), ustawy o osobach deportowanych do robót przymusowych w czasie wojny oraz przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W ocenie odwołującego się, nie podlegają one wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a organ I instancji nie wskazał w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy o pomocy społecznej, które pozwalałby na odmienną interpretację. Z kolei, podanie w uzasadnieniu decyzji końcowych wyników wyliczeń organu, bez ich wyjaśnienia i "rozpisania", uniemożliwia mieszkańcowi domu pomocy społecznej rozeznanie się w meritum sprawy i czyni go bezradnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania H. P., decyzję powyższą utrzymało w mocy, wskazując, że zgodnie z przepisem art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (ust. 1) ustalanego, w przypadku domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym, przez prezydenta miasta (ust. 2 pkt 1). Kolegium powołała się na art. 61 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy co do wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Odnośnie do pojęcia dochodu Kolegium odwołało się do art. 8 ust. 3 ustawy, wg którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu tak ustalonego, nie wlicza się składników określonych w ust. 4. Powołało się także na art. 106 ust. 5 oraz ust. 3b ustawy w kwestii podstawy zmiany lub uchylenia decyzji.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołujący się przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku we W. Od maja 2010 r. zmianie uległa jego sytuacja dochodowa. Od tego miesiąca na dochód strony składa się emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i dodatkiem za represje wojenne w łącznej wysokości [...] zł. Do kwietnia 2010 r. miesięczny dochód strony poza wskazanymi świadczeniami obejmował także kwotę [...] zł stanowiącą równowartość 1/12 części kwoty [...] zł, jaką strona otrzymała w kwietniu 2009 r. tytułem sprzedaży mieszkania. Zmiana sytuacji dochodowej strony w maju 2010 r. przekracza kwotę stanowiącą równowartość 10% kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących. W świetle powyższych okoliczności faktycznych sprawy, zmiana decyzji ustalającej wysokość odpłatności strony za pobyt w domu pomocy społecznej była w pełni uzasadniona. Przywołane wyżej przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazują, co stanowi dochód i co może go pomniejszać. Z przepisów tych wynika, że za dochód ustawa o pomocy społecznej rozumie ogół uzyskiwanych przez stronę wpływów, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania z wyłączeniem wyjątków wskazanych enumeratywnie w ustawie w art. 8 ust. 3 pkt 1-3 i ust. 4. Wyjątki te nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Wbrew stanowisku odwołującego się, podstawy prawnej pominięcia przy ustalaniu dochodu strony dodatku pielęgnacyjnego i dodatku za represje wojenne nie stanowi przepis art. 141 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z. 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) oraz przepisy pozostałych przywołanych przez odwołującego się ustaw. Przepisy te regulują odrębną materię od świadczeń z pomocy społecznej i dla własnych potrzeb mogą odmiennie definiować pojęcie dochodu oraz określać inne zasady jego ustalania. W świetle zatem dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych oraz przytoczonych przepisów, zdaniem Kolegium, zmiana dochodu strony uzasadniała zmianę wysokości wnoszonej dotychczas przez niego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazana w zaskarżonej decyzji kwota [...] jest prawidłowa - stanowi równowartość 70% dochodu, tj. kwoty [...] zł.

W skardze na tę decyzję do WSA we Wrocławiu skarżący wskazał, iż brak w niej podstaw prawnych włączenia dodatku pielęgnacyjnego oraz dodatku za represje wojenne do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nadto zarzucił, iż naruszono art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w trybie zaocznym oraz bezzasadność zastosowania przy ustalaniu dochodu przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który dotyczy świadczeń pieniężnych. Jednocześnie skarżący podniósł, że przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zawiera zwrot "jeśli ustawa nie stanowi inaczej", co jego zdaniem oznacza, że inaczej stanowi ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 141 ust. 3), ustawa o osobach deportowanych do robót przymusowych w czasie wojny, ustawa o dodatku pielęgnacyjnym oraz ustawa o dochodach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 10 k.p.a. a w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał na definicję dochodu zawartą w przepisach ogólnych ustawy o pomocy społecznej, podnosząc iż zawarte zaś w tym przepisie stwierdzenie "(...) jeżeli ustawa nie stanowi inaczej", nie jest delegacją do zastosowania w tym zakresie uregulowań zawartych w innych aktach prawnych. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy ustawodawca określił katalog przychodów odliczanych od dochodu, który na gruncie ustawy o pomocy społecznej jest zamknięty.

Sąd stwierdził, iż nastąpiła zmiana w przepisach prawa miejscowego, regulujących kwestię wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, m.in. Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku "[...]" we W., w którym przebywa skarżący. Uległa również zmianie sytuacja dochodowa wymienionego, spowodowana wzrostem otrzymywanej przez niego emerytury i jednocześnie utratą od miesiąca maja 2010 r. dochodu w kwocie [...] zł miesięcznie, stanowiącego rozliczoną na kolejnych 12 miesięcy wartość uzyskaną ze sprzedaży będącego własnością skarżącego lokalu mieszkalnego. Wobec tego organ I instancji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zmienił decyzję własną w tym przedmiocie ustalając nową odpłatność za pobyt we wskazanej placówce. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalając opłatę w nowej wysokości, organ orzekający dokonał prawidłowych wyliczeń, gdyż na jego dochód, od dnia [...] maja 2010 r., składa się tylko świadczenie emerytalne wypłacane wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i za represje wojenne w kwocie [...] zł netto miesięcznie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy orzekające w sprawie, biorąc również pod uwagę to, iż zmiana dochodu skarżącego przekroczyła o 10 % przewidziane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących w kwocie 477 zł, prawidłowo obliczyły miesięczną kwotę należną za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, a zarzuty skargi w tej kwestii są bezzasadne.

Sąd stwierdził też, że chybiony jest zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia rozprawy w sprawie, czym naruszono w przekonaniu skarżącego art. 10 k.p.a. To, że organ decyzyjny zdecydował o braku konieczności przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania administracyjnego, nie godzi w wyrażoną w tym przepisie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika H. P. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej do wyliczenia odpłatności skarżącego za pobyt w Domu Pomocy Społecznej na podstawie tego przepisu, w tym do ustalenia dochodu skarżącego od którego uzależniona jest wysokość tej odpłatności,

2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 wobec niedostrzeżenia i pominięcia przez Sąd, że zmiana dokonana zaskarżoną decyzją z dnia 17 maja 2010 r., poprzedniej decyzji ustalającej wysokość odpłatności skarżącego za pobyt w Domu Pomocy Społecznej może nastąpić wyłącznie ex nunc, a nie wstecz od dnia [...] maja 2010 r. jak ustalono w zaskarżonej decyzji .

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1, poprzez niedostrzeżenie i pominięcie, że zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nie powołuje podstawy prawnej - przepisu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że nowa odpłatność została zaskarżoną decyzją ustalona od dnia [...].05.2010 r. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej ustatecznienia. Ustawodawca w art. 106 ust. 5 cytowanej ustawy konsekwentnie posłużył się pojęciem "zmienia i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, bowiem decyzja ta wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera).

Stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia pierwotną decyzję ma charakter decyzji właśnie konstytutywnej. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw by zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc) z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Decyzja z dnia [...].05.2010 r. zmienia uprawnienia skarżącego w zakresie wysokości odpłatności wstecz, tj. od dnia [...].05.2010 r., tym samym trafnym wydaje się być zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, w trakcie kontroli legalności działalności organu administracji wadliwości zaskarżonej decyzji w tym zakresie i nie uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kolejny zarzut kasacyjny, dotyczący również naruszenia przepisów o postępowaniu dotyczy pominięcia przez Sąd I instancji i nie dostrzeżenia w trakcie kontroli legalności działania organu administracji wskazanej w zaskarżonej decyzji z dnia [...].05.2010 r. podstawy prawnej jej wydania. Przepis art. 107 § 1 w sposób wyczerpujący wskazuje jakie konieczne elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Takim elementem jest podstawa prawna Organ administracji wskazał jako jedną z podstaw prawnych art. 60 ust. 1 i 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Wrocławia. Nie wskazał jako podstawy wyliczenia nowej odpłatności skarżącego art. 8 ustawy o pomocy społecznej nawet jako podstawy pozostającej w związku z art. 60 i 61 tej ustawy.

W kwestii rozumienia pojęcia dochód na tle stosowania art. 61 ust. 2 pkt 1 przepisów ustawy o pomocy społecznej autor skargi uznaje potrzebę odwołania się do art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, gdzie w sposób wyczerpujący wskazane są źródła przychodów, przy czym przychody osiągane na podstawie tzw. przepisów o świadczeniach rodzinnych zwalniają tę kategorie przychodów od podatku , nie traktując ich jako źródła przychodu podatnika. W przypadku skarżącego, wyłącznie świadczenie emerytalne w kwocie netto bez dodatku w postaci dodatku pielęgnacyjnego może być podstawą ustalenia i wyliczenia odpłatności za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej. Sąd I instancji uzasadniając nietrafność zarzutu skarżącego w tym zakresie blednie stwierdził, że ustawa o pomocy społecznej w sposób kompleksowy i wyczerpujący reguluje problematykę świadczeń z pomocy społecznej i brak jest uzasadnienia dla wychodzenia przy interpretacji przepisów ustawy poza jej postanowienia. Wydaje się, że kryteria dochodowe w przypadku udzielania z pomocy społecznej świadczeń pieniężnych musza być bardziej rygorystyczne i uszczegółowione niż w przypadku kryteriów ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i skoro ustawodawca w art. 8 odnosi się wyłącznie do świadczeń pieniężnych, to nie można wprost przenosić ustalonych tu kryteriów dochodowych na świadczenia niepieniężne udzielane z pomocy społecznej. Wbrew zaprezentowanym w zaskarżonym orzeczeniu WSA stanowisku skarżący stwierdza, że oba dodatki do jego świadczenia emerytalnego mają również charakter jak najbardziej społeczny i stanowią zagwarantowane Konstytucją RP prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną działające z pomocą profesjonalnego pełnomocnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej formułuje na gruncie łącznego wskazania na art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. jeden zarzut naruszenia prawa materialnego oraz dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy z zarzutów, spełniający podstawową rolę argumentacyjną w określeniu treści skargi kasacyjnej, wskazuje na naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 8 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) do wyliczenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje bliżej na to, w jaki sposób wiąże niewłaściwe zastosowanie tych przepisów z wyliczeniem dochodu. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej odnośnie do tego zarzutu wskazuje, iż idzie właściwie o błędną wykładnię tych przepisów w zakresie określenia pojęcia dochodu i to nie tylko w ramach treści tych właśnie przepisów, ale także w związku z wykładnią przepisów ustawy o podatku dochodowym w kontekście systemowego powiązania pojęcia dochodu z pojęciem przychodu na gruncie tej ostatniej ustawy.

Skarżący kasacyjnie nietrafnie wiąże konieczność określenia pojęcia dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej z sięganiem do określeń zaczerpniętych z ustawy o podatku dochodowym w zakresie wykraczającym poza konkretne odesłanie do tej ustawy, zawarte w tym przepisie. Przede wszystkim dlatego, że ustawa o pomocy społecznej stanowi, wyczerpująco regulujący swój przedmiot (świadczenia z pomocy społecznej) akt kompleksowy, którego przepisy winny być interpretowane autonomicznie. Jej wewnętrzne powiązania systemowe przesądzają o mocnych zależnościach treściowych pomiędzy regulacjami poszczególnych przepisów prawnych, a także wpływają na zastosowanie regulacji, ulokowanych w innych ustawach. Oznacza to, że przepis art. 8 ustawy, zawarty w dziale I rozdziale I tej ustawy, zatytułowanym "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy" (co dodatkowo wzmacnia rolę zawartych tam przepisów jako przepisów zasadniczych dla całej ustawy oraz dla innych regulacji z zakresu pomocy społecznej), winien być brany pod uwagę jako potencjalna, samodzielnie lub łącznie z innymi przepisami tej ustawy, podstawa decyzji administracyjnej z zakresu pomocy społecznej. Jest bowiem zasadą, w świetle którego należy widzieć uregulowania szczegółowe i który w ten sposób opcjonalnie je dopełnia. Jedynie konkretne i szczególne uregulowanie jakiejś kwestii w częściach (przepisach) szczegółowych ustawy o pomocy społecznej, odmienne od regulacji w tym dziale i rozdziale tej ustawy, a niesprzeczne z wyrażoną w tych zasadach ogólnych aksjologią (istotą unormowania), wymagałoby rozważenia kwestii pierwszeństwa wykorzystania argumentów interpretacyjnych wyraźnie wskazanych w przepisach szczegółowych, chociaż i tak nie wyłączałoby zastosowania tych przepisów ogólnych, jako przepisów dodatkowych czy uzupełniających treść normatywnej podstawy decyzji, wynikającej z tych przepisów szczegółowych.

Tak też należy rozumieć odesłanie do wskazania zastosowania takich przepisów szczegółowych przez ustawę na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Kompleksowość tej regulacji oznacza, że takie potencjalne odesłanie odnosi się do przepisów tej ustawy a nie innych ustaw, nawet jeśli one mieszczą się w ramach prawa publicznego (obok ustawy o podatku dochodowym wskazywane były przez skarżącego przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych o raz ustawy o osobach deportowanych do robot przymusowych w czasie wojny). Brak jest zatem potrzeby skorzystania z takiego odesłania w odniesieniu do posłużenia się art. 11 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym.

Definicja ustawowa terminu "dochód" określona została we wskazanych wyżej jednostkach redakcyjnych art. 8 ustawy, z wyjściowym ujęciem jego elementów w ust. 3 tego przepisu. Systematyka tego przepisu wskazuje, że jest ona sformułowana dla określania każdej podstawy wymiaru świadczenia, a więc także odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i uzyskiwane tam usługi na gruncie art. 61 ust. 2 ustawy, który reguluje zakres podmiotowy obowiązku i wysokość opłaty, uzależnionej właśnie od uzyskiwanego dochodu.

Sąd I instancji trafnie i prawidłowo zinterpretował art. 8 ust. 3 ustawy co do pojęcia dochodu oraz art. 8 ust. 4 ustawy co do katalogu przychodów doliczanych od dochodu, zasadnie traktując ten katalog jako zamknięty. Ust. 3, ust. 4 i dalsze jednostki tego przepisu odnoszą się do dochodu, który stanowi uniwersalne kryterium określenia wielkości świadczenia z zakresu pomocy społecznej, zarówno pieniężnego jak i niepieniężnego. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej znajdują zastosowanie tak do świadczeń pieniężnych jak i niepieniężnych, w związku z czym za niezasadny należy uznać, nie występujący w postaci odrębnego zarzutu, lecz wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4) argument, odnoszący się do zawężenia zakresu zastosowania art. 8 ustawy. Autor skargi kasacyjnie nie wskazuje zresztą na przesłanki, z których takie zawężenie mogłoby wynikać.

W świetle powyższych rozważań nie są zasadne argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące na błędne wyliczenie podstawy dochodu. Na gruncie art. 8 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, że waloryzacja emerytur i rent oraz zmiana wysokości kosztów utrzymania mieszkańca w DPS nie stanowią przesłanek zmiany decyzji odnoszącej się do ustalenia opłaty w określonej decyzjami administracyjnymi wysokości.

Niejako na marginesie powyższych uwag wskazać należy, że powiązanie zarzutu naruszenia niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z ustaleniami faktycznymi w postaci błędnego wyliczenia dochodu wymaga, dla swojej poprawności, przeprowadzenia odpowiedniej argumentacji odnośnie do powiązania ustaleń faktycznych z istotą zastosowania przepisu w procesie decyzyjnym stosowania prawa. Naruszenie prawa materialnego może mieć bowiem co do zasady miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a przedmiotem zarzutu staje się błędna normatywna kwalifikacja faktów, występująca w postaci nieprawidłowego ustalenia zakresu zastosowania normy lub zakresu normowania (treści wzoru zachowania). Wymaga to jednak wskazania tego argumentu, co w przypadku uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej nie miało miejsca. Brak takiej argumentacji powoduje, że zarzut ten należy odczytać jako uzasadnianie naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd co na gruncie orzecznictwa, akceptowanego przez Skład Orzekający, dodatkowo przesądza o niezasadności całego zarzutu (por. np. wyr. NSA z dn. 12 marca 2008 r., I OSK 338/2007).

Niezasadne są także oba zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy z nich, opierający się na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podnoszący niedostrzeżenie przez Sąd, że zmiana decyzji może wystąpić wyłącznie ex nunc a nie wstecz, jest nietrafny z powodu braku możliwości przypisania działania decyzji wstecz w sytuacji, gdy wydana ona zostaje w dniu [...] maja a dotyczy opłaty, liczonej od dnia [...] maja 2010 r. Sąd I instancji nie odnosił się do tej kwestii, nie dostrzegając w takim układzie dat żadnego naruszenia prawa. Stąd nie można z faktu pominięcia tej kwestii w uzasadnieniu czynić skutecznego zarzutu. Wskazanie na wcześniejszą datę niż data podjęcia decyzji, oznaczającą pierwszy dzień miesiąca, w którym miała miejsce zmiana dochodów, uzasadniająca zmianę decyzji nie jest, wbrew argumentom autora skargi kasacyjnej, działaniem decyzji wstecz. Każde ustalenie innej daty, późniejszej w stosunku do daty decyzji, nie znajdowałoby uzasadnienia w treści przepisów oraz celu wydania decyzji zmieniającej.

Autor skargi kasacyjnej wskazuje w jej uzasadnieniu odnośnie do tego zarzutu na treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, nie określając jednak na czym mogłoby polegać takie działanie na gruncie tego przepisu w powiązaniu ze wskazanymi przepisami ustawy p.p.s.a. z których pierwszy (art. 3 § 1) określa, pozostający poza związkiem z powyższym problemem, zakres kognicji sądów administracyjnych, natomiast drugi (art. 145 § 1 pkt 1) wskazuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, co jest argumentem niezasadnym, bowiem, niezależnie od niewskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, uchylenie takie nie miało miejsca, a postać naruszenia tego przepisu nie została określona. Na marginesie natomiast należy powiedzieć, że wskazany art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazuje wyraźnie na zmianę sytuacji dochodowej strony, która miała miejsce właśnie w dacie podanej w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji.

Nie jest także zasadny drugi z tych zarzutów, odwołujący się do art. 107 § 1 k.p.a. (jak należy rozumieć treść zarzutu, rozwiniętą nieco w uzasadnieniu, mimo że ani w podstawach skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazano k.p.a. przy tym przepisie, powołując się jedynie na przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi). Brak podstawy prawnej wydania decyzji nie może bowiem polegać na pominięciu jakiegoś konkretnego przepisu, który stanowi jeden ze składników normatywnej podstawy decyzji w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości fakt zarówno zastosowania danego przepisu (art. 8 ustawy o pomocy społecznej) jak i jego wpływu, wspólnie z innymi przepisami (w tym także art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy) na treść zrekonstruowanej normatywnej podstawy takiej decyzji, dotyczącej ustalenia podstaw wyliczenia nowej odpłatności, czyli zasadniczego przedmiotu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Świadczy o tym zresztą argumentacja autora skargi kasacyjnej w ramach analizowanego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Niezależnie zatem od stwierdzenia uchybienia w tym zakresie, nie można wiązać z nim podstawy uchylenia wyroku.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione także z tego powodu, że argumentacja ich dotycząca nie spełnia wymogu określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na gruncie bowiem tego przepisu zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na stwierdzeniu niezasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.