Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 152/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 151a par. 1 art. 138 par. 2 art. 37 ust. 1 art. 36 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/21 oddalającego sprzeciw K. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw K. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 13 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO w W., organ drugiej instancji, SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu odwołania K. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy M. m. W. z dnia 15 czerwca 2020 r. nr ... ustalającej spółce K. Sp. z o.o. – zbywcy nieruchomości położonej w W. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. ... obr. ... o pow. 8595 m2 jednorazową opłatę w wysokości ... zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją Zarządu Dzielnicy M. m. W. z dnia 15 czerwca 2020 r. nr ... ustalono spółce K. Sp. z o.o. – zbywcy nieruchomości położonej w W. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. ... obr. ... o pow. 8595 m2, jednorazową opłatę w wysokości ... zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia złożyła K. Sp. z o.o.

W wyniku wniesienia odwołania SKO w W. zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 13 kwietnia 2021 r. uchyliło ww. decyzję Zarządu Dzielnicy M. m. W. z dnia 15 czerwca 2020 r. na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 154 u.g.n. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw od tej decyzji wniosła K. sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując, że przedmiotowa decyzja narusza jej prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy i wniesionego środka odwoławczego, przy zupełnie nie potrzebnym zajmowaniu się aktualizacją wyceny. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia 13 kwietnia 2021 r., uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Zarządu Dzielnicy M. m. W. z dnia 15 czerwca 2020 r. ustalającą spółce K. sp. z o.o. z siedzibą w W. – zbywcy nieruchomości położonej w W. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. ... obr. ... o pow. 8595 m2 jednorazową opłatę w wysokości ... zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i przekazująca organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 czerwca 2020 r. i przekazując Zarządowi Dzielnicy M. m. W. sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., SKO w W. nie naruszyło przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd odwołał się do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2019 r., IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2012 r., I SA/Gd 357/12, LEX nr 1230493). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (zob. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUU 1995, nr 7, poz. 82).

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzją organu pierwszej instancji ustalono skarżącej spółce – zbywcy nieruchomości – jednorazową opłatę w wysokości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, podstawę ustalenia opłaty stanowi operat szacunkowy. Natomiast stosownie do brzmienia art. 156 ust 3 i ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. operat szacunkowy może być zaktualizowany tylko raz. Aktualizacja operatu i wykorzystanie zaktualizowanego operatu musi nastąpić w okresie 12 miesięcy od upływu terminu jego ważności operatu szacunkowego. Po upływie tego terminu operat nie może być wykorzystany. SKO prawidłowo wskazało, że w przedmiotowej sprawie operat został sporządzony w dniu 20 września 2018 r. Zatem jego aktualizacja i wykorzystanie mogły nastąpić do dnia 20 września 2020 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dacie, kiedy operat był aktualny (15 czerwca 2020 r.), natomiast na etapie postępowania odwoławczego przedmiotowy operat szacunkowy stracił aktualność z uwagi na upływ okresu, o którym mowa w przepisie art. 156 ust. 4 u.g.n. (decyzja drugiej instancji została wydana 13 kwietnia 2020 r.). Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazało SKO, że nie mogło oprzeć swoich ustaleń na nieaktualnym operat szacunkowy, gdyż doszłoby do naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Zatem w sytuacji gdy operat szacunkowy stracił swoją aktualność, organ odwoławczy prawidłowo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego i wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o tenże nowo sporządzony operat.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

W skardze kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ze wskazaniem aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się co do trafności postawionego w sprzeciwie zarzutu braku merytorycznego rozpoznana odwołania oraz zgodności z przepisami postępowania zarówno tej sytuacji, jak i braku odniesienia się w decyzji przez organ pierwszej instancji do zajmowanego w toku postępowania stanowiska strony i enumeratywnie postawionych przez nią zarzutów. Ewentualnie również o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 13 kwietnia 2021 r. z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 156 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.)

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

I. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej, podniesiono naruszenie przepisów postępowania, a to

1) art. 64b § 1 w zw. z art. 64e i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a., a także z art. 78 Konstytucji RP przez kompletny brak rozpoznania jedynego zresztą zarzutu z wniesionego sprzeciwu, a mianowicie tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało ad meritum wniesionego do niego odwołania, a w związku z tym i zachodzenia ewentualnych uchybień przepisom postępowania i przyjęcie za prawidłowe kasatoryjne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. pomimo niestwierdzenia – wbrew temu ostatniemu przepisowi – uchybienia przepisom postępowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. co uzasadniono brakiem wyjaśnienia:

– podstawy prawnej w zakresie prawa materialnego, tj. dlaczego skoro w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. opłata planistyczna ma być ustalona na dzień 15 grudnia 2016 r. i została ona ustalona na ten dzień w operacie szacunkowym z dnia 20 września 2018 r., to do tego operatu nie ma zastosowania art. 156 ust. 5 u.g.n., lecz wycena ta powinna podlegać kolejnym aktualizacjom pomimo oczywistego braku wpływu na ustaloną wartość;

– przyjęcia, że strona skarżąca nie postawiła żadnych merytorycznych zarzutów wobec ww. decyzji SKO w W. w sytuacji, gdy w swoim sprzeciwie wprost ona zarzuciła, iż zaskarżona decyzja zajmuje się jedynie kwestią aktualizacji operatu szacunkowego, natomiast w ogóle nie odnosi się do postawionego w odwołaniu zarzutu, że zaskarżona decyzja co prawda szeroko opisuje czym jest opłata planistyczna i jakie obowiązują przepisy w tym zakresie, ale bardzo ogólnie (bez konkretów) odnosi się do tego co w czasie postępowania podnosili pełnomocnicy i rzeczoznawca Spółki, natomiast szczegółowo powtarza stanowisko biegłej;

3) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej sprzeciwem decyzji pomimo rażącego naruszenia przez nią art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 5 u.g.n.

II. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej natomiast podniesiono naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie:

4) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. przy jednoczesnym pominięciu ust. 5 tego przepisu w zw. z art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. niniejsza skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki wskutek wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji oddalił sprzeciw, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie orzeczenie z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co powinno skutkować zastosowaniem art. 151a § 1 p.p.s.a.

Jako trafny należało uznać zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., przy jednoczesnym pominięciu ust. 5 tego przepisu w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Mianowicie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do potrzeby uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji ustalającej jednorazową opłatę w trybie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p., w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego, jednak nie rozważył jakie znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy miał upływ terminów z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Ocena Sądu Wojewódzkiego ograniczona została do wskazania za organem odwoławczym, że wobec upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego (art. 156 ust. 3 u.g.n.) oraz upływu kolejnych 12 miesięcy w związku z jego aktualizacją (art. 156 ust. 4 u.g.n.), organ odwoławczy nie mógł wykorzystać operatu do rozpoznania sprawy, gdyż stracił on aktualność od dnia 20 września 2020 r., a więc po zakończeniu sprawy przez organ pierwszej instancji.

Tymczasem w takim stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 156 ust. 5 u.g.n., przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych, a takim przepisem jest niewątpliwie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że: "Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość o płaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem."

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji Zarządu Dzielnicy M. Miasta S. W. z dnia 15 czerwca 2020 r. nałożona na stronę opłata ustalona została w trybie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p., przy czym jej wysokość wyliczona została na podstawie operatu szacunkowego przedstawiającego wartość przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem:

– przeznaczenia terenu określonego w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego z 1992 r.,

– faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego S. uchwałą z 15 grudnia 2011 r.,

– przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu ww. planu miejscowego.

Organ pierwszej instancji, wskazując na ustalone wartości nieruchomości w podanych okresach czasu, wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości na dzień sprzedaży (15 grudnia 2016 r.) wyniósł wskutek uchwalenia planu miejscowego ... zł, a w konsekwencji opłata wyliczona została na kwotę ... zł.

Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki nie wskazały, w jaki sposób utrata aktualności operatu szacunkowego mogła wpłynąć na merytoryczną weryfikację decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza że w dacie ustalenia przedmiotowej opłaty operat miał potwierdzoną aktualność.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek argumentacji wykazującej znaczenie upływu terminów z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dla oceny decyzji ustalającej opłatę na dzień sprzedaży nieruchomości (15 grudnia 2016 r.) przy uwzględnieniu jej wartości w okresach wcześniejszych.

Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki pominął ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17).

Z tych wszystkich względów nie można było zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zauważyć również należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił szeroki wywód dotyczący regulacji art. 138 § 2 k.p.a., jednak nie wyprowadził z niego właściwych wniosków. W szczególności nie wyjaśnił dlaczego uznał za prawidłową kontrolowaną decyzję kasacyjną, chociaż organ odwoławczy nie stwierdził, aby organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania.

Ponadto Sąd Wojewódzki nie wykazał z jakich względów uznał, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, przy założeniu, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł być wykorzystany z powodu upływu terminów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

W rezultacie zasadne okazały się zarzuty kasacyjne, odnoszące się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił należycie tego, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. W rezultacie Sąd Wojewódzki wadliwie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, chociaż przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały wykazane.

Niewątpliwie rację ma strona skarżąca, że organ odwoławczy nie powinien zawęzić rozpoznania sprawy do kwestii aktualności operatu szacunkowego, lecz miał obowiązek rozważyć tę kwestię w świetle norm prawa materialnego będących podstawą orzeczonej opłaty.

Nie budzi wątpliwości także to, że organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie, obowiązany jest w efekcie do przeprowadzenia kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej w sprawie nie wystąpił problem z wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., wymagający wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład powiększony, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Nietrafny okazał się ponadto zarzut kasacyjny wskazujący na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przyczyn wyżej przedstawionych należało uznać, że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i art. 156 ust. 3, 4 i 5 u.g.n., co warunkowało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji uchyleniu podlegał również zaskarżony wyrok, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.