Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2211/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Pracownicy urzędów państwowych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97p
journal: Dz.U. 1995 nr 13 poz 59
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli.
article: art. 410
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Danuta Kania, Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ukarania karą upomnienia uchyla zaskarżone orzeczenie


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 2016 r. Komisja Dyscyplinarna uznała M. O. (obwiniony) winnym popełnienia przewinienia służbowego polegającego na tym, że w dniach [...] lipca oraz [...] sierpnia 2015 r. nie wywiązał się z obowiązku przesłania raportu o realizacji zadań za - odpowiednio - czerwiec i lipiec 2015 r., nie wykonując tym samym polecenia Dyrektora Delegatury NIK [...] z dnia 1 września 2014 r. przekazanego pracownikom Delegatury NIK [...] w dniu 2 września 2014 r., służącego zapewnieniu wykonania obowiązku sprawozdawczego dotyczącego przekazania głównemu księgowemu Delegatury NIK [...] informacji o pracochłonności czynności przeprowadzonych w miesiącu sprawozdawczym, tj. o naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 71 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2015 r. poz. 1096, ze zm.) (k. 160-161) i wymierzyła stronie karę upomnienia.

Komisja Dyscyplinarna ustaliła, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Delegatury NIK [...] (Dyrektor Delegatury) uchyliła zarządzenie nr [...] Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie raportów o realizacji zadań przez kontrolerów wdanym miesiącu oraz o przebiegu kontroli jednostkowej. Zarządzenie to określało zasady i wzór sporządzania i przekazywania raportów miesięcznych o realizacji zadań przez kontrolerów Delegatury.

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor Delegatury NIK [...] skierowała do podległych pracowników, w tym do obwinionego - za pośrednictwem [...], głównego specjalisty kontroli państwowej w Delegaturze NIK [...], a jednocześnie planisty w tej Delegaturze - polecenie służbowe dotyczące przesyłania raportów o realizacji zadań w danym miesiącu, wskazując, że należy je składać do drugiego dnia następnego miesiąca po upływie miesiąca rozliczeniowego.

W dniu 9 kwietnia 2014 r. T. D., kierując prośbę o przedłożenie raportu za marzec 2014 r., poinformował niektórych pracowników Delegatury NIK [...], w tym obwinionego, że miesięczne rozliczanie budżetu zadaniowego wprowadził Prezes NIK zarządzeniem nr 27/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r. począwszy od lipca 2012 r. i że rozliczanie pracochłonności miesięcznej należy wykonywać w terminie do 5 dni roboczych po miesiącu sprawozdawczym. Dlatego - jak wyjaśnił T. D. - w przekazanym poleceniu Dyrektora Delegatury zawarta została uwaga o składaniu raportów do drugiego dnia następnego miesiąca po upływie miesiąca rozliczeniowego. W załączeniu do informacji T. D. przesłał zarządzenie nr 27/2012 Prezesa NIK, wskazując jednocześnie, że obowiązek, o którym wyżej mowa, określony jest na str. 9 tego zarządzenia.

W dniu 5 maja 2014 r., w odpowiedzi na prośbę T. D. o przekazanie raportu za kwiecień 2014 r., obwiniony zakwestionował podstawę do upominania się o raporty miesięczne, ale jednocześnie przekazał informację o zadaniach realizowanych przez siebie w miesiącu kwietniu 2014 r. T. D. wyjaśnił obwinionemu, że informację z dnia [...] marca 2014 r. napisał z polecenia Dyrektora Delegatury, a jeżeli obwiniony uważa, że nie musi sporządzać raportu, to powinien powiadomić Dyrektora Delegatury o tym, że T. D. wymusza od niego raporty miesięczne.

Pismem z dnia 1 września 2014 r, przesłanym do pracowników nadzorujących i wykonujących czynności kontrolne w dniu 2 września 2014 r., Dyrektor Delegatury poinformowała, że dotychczasowe obowiązki T. D., m.in. w zakresie prowadzenia spraw planistycznych i sprawozdawczych, przejęła M. K., specjalista kontroli państwowej w Delegaturze NIK [...]. W tym samym piśmie Dyrektor Delegatury przypomniała, że raporty o realizacji zadań w danym miesiącu należy składać do drugiego dnia następnego miesiąca po upływie miesiąca rozliczeniowego.

Obwiniony przedkładał raporty miesięczne terminowo do czerwca 2015 r., przy czym przekazując raporty za kwiecień i maj zaznaczył, że nie jest mu znana podstawa prawna, z której wynika obowiązek przekazywania raportów. W dniu 27 czerwca 2015 r., w odpowiedzi na przypomnienie o zbliżającym się terminie rozliczenia za czerwiec 2015 r., obwiniony poinformował M. K., że nie przekaże rozliczenia, ponieważ nie otrzymał odpowiedzi na wcześniejsze swoje prośby o podanie podstawy do sporządzenia przez niego rozliczenia miesięcznego. Obwiniony nie przekazał raportu za czerwiec 2015 r. Podobna sytuacja wystąpiła w następnym miesiącu: obwiniony zażądał podania podstawy prawnej domagania się od niego raportu miesięcznego, po czym, wobec nieotrzymania odpowiedzi, nie przekazał raportu za lipiec 2015 r.

Oceniając ustalony stan faktyczny Komisja Dyscyplinarna uznała za bezsporny fakt nieprzekazania przez obwinionego dwóch raportów miesięcznych: za czerwiec i lipiec 2015 r. Rozstrzygając kwestię tego, czy taki obowiązek spoczywał na obwinionym i z czego on wynikał Komisja Dyscyplinarna stwierdziła, że obwiniony mógł mieć w tym zakresie wątpliwości, ale tylko do momentu otrzymania informacji Dyrektora Delegatury z dnia 1 września 2014 r., w której zawarte było m.in. przypomnienie o tym, że raporty o realizacji zadań w danym miesiącu należy składać do drugiego dnia następnego miesiąca po upływie miesiąca rozliczeniowego. Zdaniem Komisji wyraz należy używany jest do wyrażania obowiązku, powinności. W związku z tym według Komisji Dyscyplinarnej nie ma wątpliwości co do tego, że pismo to stanowiło polecenie służbowe.

Komisja Dyscyplinarna stwierdziła, że obwiniony nie zaprzeczał, że otrzymał pismo z dnia 1 września 2014 r. oraz podkreśliła, że nie zgłaszał - w przepisanej formie, tj. zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli - wątpliwości w tym zakresie Dyrektorowi Delegatury. Zastrzeżenia wyrażane przez obwinionego adresowane były wyłącznie do innych pracowników Delegatury, w szczególności do T. D. i M. K., co nie mogło być w ocenie Komisji Dyscyplinarnej uznane za wypełnienie dyspozycji ww. art. 72 ust. 2 ustawy o NIK. W tym stanie rzeczy Komisja Dyscyplinarna uznała, że obwiniony nie przedstawił swoich zastrzeżeń przełożonemu i nie zwrócił się do niego o potwierdzenie polecenia służbowego na piśmie.

Niezależnie od tego, Komisja Dyscyplinarna uznała wątpliwości zgłaszane przez obwinionego za pozbawione zasadniczego znaczenia, skoro do czerwca 2015 r. stosował się on do polecenia Dyrektor Delegatury z dnia 1 września 2014 r. i przedkładał w terminie raporty miesięczne.

Od orzeczenia o ukaraniu odwołanie wniósł obwiniony.

Zdaniem obwinionego przedstawiony w uzasadnieniu orzeczenia o ukaraniu stan faktyczny ustalony został z naruszeniem zasad prawidłowego rozumowania, a więc z naruszeniem przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; k.p.k.), który stanowi, że organy postępowania kształtują swoje przekonanie na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów, ocenianych swobodnie z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego.

W konkluzji odwołania obwiniony wniósł o oddalenie zarzutu niewykonania polecenia Dyrektora Delegatury w zakresie zarzucanym w orzeczeniu Komisji Dyscyplinarnej, gdyż w okresie czerwca i lipca 2015 r. nie obowiązywało żadne polecenie nakazujące kontrolerom przekazywanie raportu z wykonania zadań w danym miesiącu, a tym samym nie doszło do naruszenia obowiązków służbowych określonych w art. 71 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy o NIK.

Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. odwołania M. O., mianowanego pracownika Najwyższej Izby Kontroli, zatrudnionego na stanowisku głównego specjalisty kontroli państwowej w Delegaturze Najwyższej Izby Kontroli [...], od orzeczenia o ukaraniu Komisji Dyscyplinarnej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. sprawy [...], na podstawie art. 97n ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna w Najwyższej Izbie Kontroli orzeczeniem z dnia [...] października 2016 r. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.

Zespól Orzekający Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej podkreślił, że zasadniczy argument obwinionego sprowadza się do twierdzenia, zgodnie z którym Dyrektor Delegatury nie wydała polecenia sporządzania przez kontrolerów raportów o realizacji zadań w danym miesiącu. Za takim twierdzeniem przemawiają zdaniem obwinionego zeznania złożone przez Dyrektora Delegatury przed rzecznikiem dyscyplinarnym, w brzmieniu cytowanym w uzasadnieniu odwołania. Według obwinionego z zeznań tych wynika, że Dyrektor Delegatury nie wydała polecenia, za którego niewykonanie został on ukarany, ale tylko przypomniała wszystkim pracownikom, że obowiązują dotychczasowe zasady sporządzania miesięcznych raportów.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała ten argument obwinionego za chybiony.

W kwestii wydania przez Dyrektor Delegatury polecenia sporządzania raportów miesięcznych kluczowe znaczenie ma e-mail wysłany przez T. D. do pracowników Delegatury w dniu [...] marca 2014 r.

W wiadomości tej T. D. poinformował pracowników - z polecenia Dyrektora Delegatury - że mają oni nadal obowiązek sporządzać raporty miesięczne i składać je w dotychczasowym układzie do drugiego dnia następnego miesiąca po miesiącu sprawozdawczym (k. 69). Informacja została przesłana po uchyleniu z dniem 14 lutego 2014 r. zarządzenia nr 7/2012 Dyrektora Delegatury NIK [...] z dnia 1 października 2012 r. w sprawie raportów o realizacji zadań przez kontrolerów w danym miesiącu oraz o przebiegu kontroli jednostkowej (zarządzenie nr 7/2012; k. 11). Obowiązek skłaniania raportów miesięcznych potwierdzony został pismem Dyrektora Delegatury z dnia 1 września 2014 r., przesłanym pracownikom Delegatury w dniu 2 września 2014 r. (k. 77 i 79).

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna podzieliła argument obwinionego, zgodnie z którym uzasadnienie Komisji Dyscyplinarnej w przedmiocie daty wydania przez Dyrektora Delegatury polecenia służbowego jest niespójne. W opisie ustalonego stanu faktycznego Komisja Dyscyplinarna stwierdziła, że polecenie wydane zostało [...] marca 2014 r. (k. 162), natomiast w części oceniającej ustalony stan faktyczny przyjęła, że polecenie wydane zostało 1 września 2014 r. - w piśmie przesłanym pracownikom Delegatury w dniu 2 września 2014 r. Tymczasem z treści pisma z dnia 1 września 2014 r. jasno wynika, że odwołuje się ono do obowiązku sprawozdawczego, który już istnieje, a pismo ma na celu tylko przypomnieć pracownikom Delegatury o tym, ze mają go przestrzegać.

Stąd, w ocenie organu odwoławczego, datą wydania polecenia służbowego dotyczącego składania przez pracowników Delegatury miesięcznych raportów był niewątpliwie dzień [...] marca 2014 r, w którym T. D. poinformował pracowników Delegatury - z polecenia Dyrektora Delegatury - że mają oni nadal sporządzać raporty miesięczne w dotychczasowym układzie, tj. w układzie określonym w uchylonym z dniem 14 lutego 2014 r. zarządzeniu nr 7/2012. T. D. potwierdził fakt otrzymania polecenia od Dyrektora Delegatury w wiadomościach e-mail wysłanych do obwinionego w dniach 9 kwietnia 2014 r. i 5 maja 2014 r. (k. 71 i 73). Ten ostatni e-maii T. D. wysłał w odpowiedzi na e-mail obwinionego, w którym obwiniony stwierdził, że T. D. nie ma podstaw do upominania się od niego o raporty miesięczne (k. 73).

Fakt, że polecenie służbowe nie zostało przekazane bezpośrednio przez Dyrektora Delegatury, ale przez wyznaczonego pracownika, nie podważa w ocenie organu jego skuteczności. Dyrektor Delegatury jest przełożonym wszystkich pracowników Delegatury i jako taki ma swobodę wyboru formy polecenia służbowego, jak i sposobu jego przekazania podległym pracownikom: może je wydać osobiście, ale może również posłużyć się innym wyznaczonym przez siebie pracownikiem, któremu poleci przekazać polecenie innemu pracownikowi lub pracownikom. W omawianym przypadku Dyrektor Delegatury posłużyła się pracownikiem odpowiedzialnym w Delegaturze za sprawozdawczość - T. D.

Za odrzuceniem argumentacji obwinionego kwestionującej wydanie przez Dyrektora Delegatury polecenia służbowego przemawia w ocenie organu ponadto uzasadnienie upomnienia udzielonego obwinionemu przez Dyrektora Delegatury z dnia 26 sierpnia 2015 r. Dyrektor Delegatury stwierdza w nim, że polecenie służbowe dotyczące przesyłania raportów o realizacji zadań w danym miesiącu wydała podległym pracownikom w dniu [...] marca 2014 r., a następnie w piśmie z dnia 1 września 2014 r. przypomniała pracownikom Delegatury, że raporty miesięczne należy składać do drugiego dnia miesiąca po upływie miesiąca sprawozdawczego.

Biorąc to wszystko pod uwagę Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że twierdzenie obwinionego, zgodnie z którym Dyrektor Delegatury nie wydała polecenia służbowego dotyczącego obowiązku składnia przez pracowników Delegatury raportów miesięcznych, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Organ wskazał również, iż zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy o NIK jeżeli polecenie służbowe jest w przekonaniu pracownika niezgodne z prawem lub zawiera znamiona pomyłki, pracownik powinien przedstawić swoje zastrzeżenia przełożonemu; w razie pisemnego potwierdzenia polecenia jest obowiązany je wykonać, chyba że wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo lub groziło niepowetowaną szkodą. Odmowa wykonania polecenia służbowego z dnia [...] marca 2014 r. wydanego przez Dyrektora Delegatury nie byłaby zatem bezprawna, gdyby obwiniony zgłosił swoje zastrzeżenia co do bezprawności żądania sporządzania raportów miesięcznych Dyrektorowi Delegatury a ten nie potwierdził na piśmie polecenia, którego dotyczyły zastrzeżenia albo gdyby wykonanie polecenia z dnia 24 marca 2014 r. stanowiło przestępstwo lub groziło niepowetowaną szkodą.

Żadna z tych przesłanek w omawianym stanie faktycznym nie została spełniona.

Wydając polecenie służbowe Dyrektor Delegatury działała na podstawie zarządzenia nr 8/2012 w sprawie wprowadzenia w NIK dokumentacji przyjętej polityki rachunkowości oraz procedur kontroli finansowej, które stanowiło (§ 2), że dyrektor jednostki organizacyjnej NIK jest odpowiedzialny za prawidłowe stosowanie przyjętych w polityce ustaleń, procedur, instrukcji i dokumentów. Wykonanie polecenia służbowego utrzymującego w mocy dotychczasowy sposób wykonania przez podległych pracowników spoczywającego na Delegaturze obowiązku sprawozdawczego, wynikającego z zarządzenia Prezesa NIK, nie stanowiłoby przestępstwa ani nie groziło powstaniem niepowetowanej szkody.

Pomimo zastrzeżeń co do prawnych podstaw żądania od niego miesięcznych raportów, obwiniony nie zgłosił ich Dyrektorowi Delegatury. O swoich zastrzeżeniach obwiniony informował tylko T. D. i M. K. Wprawdzie M. K. powiadomiła - z własnej inicjatywy - Dyrektora i Wicedyrektora Delegatury o żądaniu obwinionego przedstawienia podstawy prawnej domagania się od niego raportów miesięcznych (k. 93, 101), jednakże art. 72 ust. 2 ustawy o NIK wymaga od pracownika, by zastrzeżenia zgłosił przełożonemu, który wydał polecenie służbowe, co do którego pracownik ma przekonanie, że jest niezgodne z prawem. W przypadku zastrzeżeń co do zgodności z prawem wydanego polecenia pracownik nie może posłużyć się innym pracownikiem w celu przekazania przełożonemu swoich zastrzeżeń. Powinien to uczynić osobiście, w dowolnej formie.

Mając to na uwadze Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna uznała, że w omawianym przypadku nie zachodziły okoliczności pozwalające uznać odmowę wykonania przez obwinionego polecenia służbowego Dyrektora Delegatury za zgodną z prawem.

Jeżeli chodzi o wymierzoną obwinionemu karę upomnienia, to jest to najłagodniejsza z kar przewidzianych w ustawie o NIK za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego.

Na ostateczne orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] października 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie utrzymania w mocy orzeczenia z dnia [...] lipca 2016 r. Komisji Dyscyplinarnej, uznającej M. O. (dalej zwanym skarżącym) winnym popełnienia przewinienia służbowego, polegającego na tym, że w dniach [...] lipca oraz [...] sierpnia 2015 r. nie wywiązał się z obowiązku przesłania raportu o realizacji zadań za - odpowiednio - czerwiec i lipiec 2015 r., nie wykonując polecenia dyrektora Delegatury NIK [...] z dnia 1 września 2014 r., przekazanego pracownikom Delegatury NIK [...] w dniu 2 września 2014 r., służącego zapewnieniu wykonania obowiązku sprawozdawczego dotyczącego przekazania głównemu księgowemu delegatury NIK [...] informacji o pracochłonności czynności prowadzonych w miesiącu sprawozdawczym, tj. o naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 71 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (D. U. z 2015 r., poz. 1096 ze zm.), skargę do tutejszego Sądu wywiódł M. O.

Zaskarżanemu orzeczeniu zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1. art. 410 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK, poprzez:

- błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia, przez Komisję Dyscyplinarną i Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną mogącego mieć wpływ na treść wydanych orzeczeń. Przyjęto, bowiem że:

a] dyrektor Delegatury NIK [...] wydała polecenie służbowe dotyczące sporządzania i przekazywania raportów o wykonaniu zadań w dniach [...] lipca oraz [...] sierpnia 2015 r. (gdzie Komisja Dyscyplinarna uznała, iż dyrektor delegatury NIK - pismem z 1 września 2014 r. taki obowiązek wprowadził, a Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna, przyjęła natomiast, iż polecenie służbowe zostały wydane w drodze - maila z [...] marca 2014 r.),

b] przyjęcia przez Odwoławczą Komisję Odwoławczą, iż skarżący, chcąc uniknąć ewentualnej odpowiedzialności za niewykonanie polecenia przełożonego, w przypadku uznania tego polecenia za niezgodne z prawem lub zawierające znamiona pomyłki winien skierować do dyrektora Delegatury NIK [...] przedstawić swoje zastrzeżenia w sytuacji, gdy skarżący uznawał, że nie wydano takiego polecenia,

c] przyjęcia, iż tylko skarżący nie wykonywał obowiązku nałożonego rzekomym poleceniem służbowym,

d] odstąpienia od karania skarżącego za przekazywanie w innych miesiącach raportu w innej formie niż wymagana hipotetycznym poleceniem służbowym,

e] niewykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z hipotetycznego polecenia służbowego także za inne miesiące.

e] oparcie wyroku przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną na innych okolicznościach faktycznych niż te ustalone przez Komisję Dyscyplinarną co skutkowało nieprawidłowym utrzymaniem w mocy orzeczenia o ukaraniu Dyscyplinarnej Komisji w NIK w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalony przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną w NIK przeczy temu, co znajduje się w sentencji orzeczenia Dyscyplinarnej Komisji, tj. w sentencji orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej zarzuca się skarżącemu tj. niewykonanie polecenia służbowego przekazanego pracownikom Delegatury NIK w piśmie z 1 września 2014 r. (k. 77-80), a w uzasadnieniu do orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej wskazuje się, że polecenie to zostało określone w mailu z [...] marca 2014 r. (k. 69) i na tym błędnie przyjęto winę skarżącego,

2. art. 424 § 1 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK polegającą na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych kwestii mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to poprzez:

- niewskazanie i nierozpatrzenie stanowiska czynnika społecznego, iż dyrektor Delegatury NIK [...] nie miał podstawy prawnej do wydawania polecenia w zakresie sporządzania i przekazywania raportów o realizacji zadań, czym jednocześnie przekroczył zakres zadań ustawowych,

- brak odniesienia się w zaskarżanym orzeczeniu do zarzutu skarżącego dotyczącego nieuprawnionego uproszczenia w orzeczeniu Komisji Odwoławczej (str. 6) treści pisma byłego dyrektora Delegatury NIK [...] z 1 września 2014 r. (k. 79) i uznania jednostronnie na niekorzyść skarżącego, że wyraz "należy" użyty w tym piśmie, Komisja Dyscyplina, błędnie uznała jako stanowiący o tym, że pismo to należy uznać za polecenie służbowe dotyczące sporządzania i przekazywania raportów o realizacji zadań w danym miesiącu lub też nie należało ich traktować jako polecenia służbowego, - nierozpatrzenie odwołania od orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej w zakresie dotyczącym wskazania pisma dyrektor Delegatury NIK [...] z 1 września 2014 r. jako polecenia służbowego będącego podstawą do uznania obwinionego za winnego jego nieprzestrzegania. Skarżący zarzuca Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej pominięcie rozpatrzenie tego zarzutu przyjmując jednocześnie inny niż Komisja Dyscyplinarna stan faktyczny i w związku z tym uznanie ww. pisma nie za polecenie służbowe lecz informacją przypominającą (a więc w tym zakresie zgodziła się ze stanowiskiem obwinionego), iż polecenie służbowe nakładające obowiązek sporządzania raportów z wykonania zadań w miesiącu już istniało.

3. art. 4 oraz art. 7 k.p.k. w zw. z art. 97p ustawy o NIK poprzez orzeczenie z naruszeniem zasady obiektywizmu oraz poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem zasad prawidłowego rozumowania, logiki i doświadczenia życiowego, a także poprzez dokonanie wybiórczej i dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie zadośćuczynienie postulatowi wszechstronnego wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów polegające na:

- uznaniu maila z [...] marca 2014 r. (k. 69 akt) za polecenie służbowe dotyczące sporządzania i przekazywania raportów z realizacji zadań w miesiącu, podczas gdy: treść gramatyczna takiej pewności nie daje się pogodzić z jednoczesnym pominięciem zeznań dyrektora Delegatury NIK [...] (k. [...]) oraz okoliczności uchylenia zarządzeniem nr 1/2014 z dnia 14 lutego 2014 r. dotychczas obowiązującego zarządzenia dyrektora Delegatury określającego sposób, formę sporządzania i przekazywania przedmiotowego (zarządzenie nr 7/2012 z dnia 1 października 2012 r.w sprawie raportów o realizacji zadań przez kontrolerów w danym miesiącu oraz o przebiegu kontroli jednostkowych);

- uznaniu maila z [...] marca 2014 r. za ustne polecenie służbowe dotyczące sporządzania i przekazywania raportów z realizacji zadań w miesiącu wydane osobie trzeciej podczas gdy w toku postępowania wykazano, że wydawanie poleceń w takiej formie jest wprawdzie prawnie dopuszczalne, ale o wyborze takiej formy pracownicy powinni zostać poinformowani lub wynikałoby to ze zwyczaju korzystania z niej (zwyczajem było przekazywanie poleceń przełożonego drogą mailową od M. B. - sekretarza Delegatury NIK [...]), natomiast w rozpatrywanym przypadku o fakcie wydawania poleceń w takiej formie dyrektor Delegatury NIK [...] nie poinformowała żadnego z podległych pracowników tej Delegatury i nigdy przed i po tym fakcie nie zastosowała takiej formy;

- uznaniu, że mail z [...] marca 2014 r. (k. [...]) określa układ w jakim ma być wykonywany raport o realizacji zadań w miesiącu, w sytuacji, gdy w chwili hipotetycznego wydawania polecenia układ ten już nie obowiązywał, bo został wcześniej uchylony. Zwrócenia uwagi wymaga fakt sporządzania przez obwinionego od marca 2014 r. przedmiotowego raportu w układzie innym (k.71) niż wymagany rzekomym poleceniem służbowym (załączony wzór sprawozdania przekazywanego do dnia 14 lutego 2014 r.);

- nieujawnieniu faktu niekarania obwinionego za przekazywanie ww. raportu w formie innej niż wymagany poleceniem i nieprzekazywanie ich w terminach wymaganym rzekomym poleceniem wewnętrznym, nie znajdującym oparcia w jakimkolwiek obowiązującym wówczas zarządzeniu;

- nieujawnieniu faktów ukarania za nieprzestrzeganie hipotetycznego polecenia dyrektor Delegatury NIK [...] tylko skarżącego w sytuacji, gdy tego polecenia nie wykonali również inni pracownicy ww. Delegatury (k.: 71, 75, 91, 99), co prowadzi do wniosku, iż występuje nie tylko nierówne traktowanie, ale wręcz dyskryminacja tylko jednego pracownika.

IV. Ponadto wyrokowi temu zarzucam obrazę prawa materialnego, polegającą na:

- niewłaściwym zastosowaniu art. 71 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NIK, polegającą na błędnym przyjęciu, że działanie skarżącego wyczerpuje dyspozycję tych przepisów, gdy działania skarżącego nie wypełniają tych przesłanek ustawowych, a same przepisy zostały zastosowane w sposób całkowicie dowolny i nieuprawniony do stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej, ewentualnie o,

2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej oraz uchylenie poprzedzającego go orzeczenia Komisji I instancji i uwzględnienie wniesionego sprzeciwu od nałożonej kary upomnienia z powodu braku zawinionych działań lub zaniechań skarżącego,

3. zasądzenia kosztów postępowania przed sądem administracyjnym wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowe orzeczenie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy motywy skarżonego orzeczenia, uzasadniają trafność przypisanego stronie czynu. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 410 k.p.k. – znajdującego w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie w myśl art. 97p ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, podstawę wyroku może stanowić tylko całokształt okoliczności ujawnionych w toku rozprawy głównej. Z treści wyżej przywołanej regulacji wynika więc, w sposób oczywisty, iż wyrok (w niniejszej sprawie odpowiednio orzeczenie dyscyplinarne), musi znajdować uzasadnienie w ustalonych w toku postępowania okolicznościach faktycznych. Opis czynu przypisanego stronie, winien więc wynikać z ustalonego i szczegółowo opisanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanu faktycznego.

W badanym orzeczeniu taka jednorodność utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji zawierającego opis czynu, oraz uzasadnienia skarżonego orzeczenia nie występuje. Czyn, za którego popełnienie wymierzono karę dyscyplinarną (opisany w utrzymanym w mocy orzeczeniu organu I instancji), dotyczył bowiem niewykonania polecenia służbowego dyrektora Delegatury NIK [...] z dnia 1 września 2014 r. Organ II instancji ustalił zaś, iż datą wydania polecenia służbowego przez dyrektora Delegatury NIK [...], którego to polecenia służbowego, w ocenie organu strona nie wykonała, był dzień [...] marca 2014 r.

Treść uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje więc niezbicie na to, iż dokonał on odmiennego ustalenia kluczowego dla sprawy elementu stanu faktycznego od tego, jaki był podstawą wydanego przez organ I instancji orzeczenia. Mimo tej korekty stanu faktycznego, organ II instancji nie zmienił opisu czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne przypisane stronie, utrzymując w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne. Tym samym organ odwoławczy sprawił, iż zaistniała niedopuszczalna rozbieżność pomiędzy treścią utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem.

W związku z powyższym, uznając że skarżone orzeczenie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobligowany do zastosowania się do sposobu rozumienia przepisów prawa, zaprezentowanego przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Na marginesie wskazać należało, iż wobec stwierdzonego uchybienia, na obecnym etapie postępowania nie jest wiadomym jaki stan faktyczny ostatecznie będzie ustalony w sprawie przez organ. Stąd jako przedwczesne jawiło się ocenianie pozostałych zarzutów zawartych w badanej skardze.