Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1745/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 14a
journal: Dz.U. 1999 nr 74 poz 836
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 897/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 897/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie PINB) [...] nakazał firmie [...] rozbiórkę samowolnie wykonanego banera reklamowego znajdującego się na elewacji (północnej) budynku przy [...] w W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej w skrócie [...] WINB), decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PINB dla [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. ponownie, nakazał inwestorowi rozbiórkę tego samowolnie zamontowanego banera reklamowego. [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., PINB [...], nakazał firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. rozbiórkę banera reklamowego, zamontowanego na elewacji budynku przy [...] w W.. [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2010 r., uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nakazał firmie [...]z siedzibą w W. demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą na elewacji budynku przy [...] w W. W dniu 18 listopada 2011 r. podczas kontroli organ I instancji ustalił, że reklama na elewacji frontowej budynku przy [...] została zdemontowana. Pozostały do zdemontowania kotwy, ściągi i konstrukcja wsporcza stalowa. [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 380/12 uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB. Sąd wskazał, że w tej sprawie organ powinien prowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto organ powinien prawidłowo ustalić podmiot, który jest adresatem decyzji.

W dniu 31 stycznia 2012 r. organ I instancji ponownie przeprowadził kontrolę, ustalając, że na narożniku budynku u zbiegu [...] i ul. K. znajduje się konstrukcja stalowa wraz z kotwami stalowymi i lampami oświetleniowymi. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. PINB [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] demontaż konstrukcji wsporczej i oświetlenia w postaci 7 lamp halogenowych umieszczonych na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W. - pozostałości reklamy wielkoformatowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] WINB, uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] demontaż narożnej reklamy wielkoformatowej - siatek winylowych wraz z konstrukcjami wsporczymi i oświetleniem umieszczonych po jednej sztuce na elewacji od strony [...] i od strony ul. K., budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W. Wyrokiem z dnia 17 lipca 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, aby organy w należyty sposób ustaliły podmiot, na który zostanie nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. PINB [...] nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. demontaż reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem na elewacji budynku przy [...] w W. Decyzją z [...] października 2013 r. [...] WINB, uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne

Decyzją z [...] października 2013 r. [...] WINB uchylił decyzję PINB [...] z [...] sierpnia 2013 r. i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji, albowiem w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje organu I instancji wydane w tej samej sprawie (decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. i decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.).

Decyzją z [...] października 2013 r. [...] WINB uchylił decyzję PINB [...] z [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. PINB [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu narożnej reklamy wielkoformatowej w postaci siatek winylowych na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi zamontowanych na północnej i wschodniej elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. [...] WINB uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego zamontowania banera reklamowego na elewacji budynku mieszkalnego przy [...] w W. Organ II instancji stwierdził, że jakkolwiek z przepisu § 14a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836, ze zm.) wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań, to jednak przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku (§ 14a ust. 4 ww. rozporządzenia). Organ przyjął, że w trakcie robót prowadzonych na elewacji budynku może być zamontowana siatka z nadrukiem reklamowym, chociażby ograniczała oświetlenie dzienne pomieszczeń mieszkalnych. W tej sprawie na elewacji są prowadzone roboty budowlane, których inwestorem jest spółka [...] p. z o.o., zatem istnienie siatki zabezpieczającej te roboty jest uzasadnione i brak podstaw do orzekania w przedmiocie jej demontażu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji z [...] września 2014 r.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowisko organu odwoławczego rażąco narusza § 14a ust. 3 powołanego rozporządzenia. Przepis § 14a ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza jedynie ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi dotyczącymi elewacji budynku, np. ustawieniem rusztowań, jednakże nie wyłącza stosowania § 14a ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym "na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania". Z brzmienia § 14a ust. 3 ww. rozporządzenia, wynikał brak możliwości legalizacji robót związanych z zamontowaniem siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na elewacji przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z materiału dowodowego sprawy wynikało, że siatka zamontowana została bezpośrednio na elewacji ww. budynku, co zasadniczo wykluczało zastosowanie § 14a ust. 4 omawianego rozporządzenia. Tym samym nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bądź na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, albowiem istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. Wobec brzmienia przepisu § 14a ust. 3 rozporządzenia, który wykluczał legalizację robót związanych z zamontowaniem siatki winylowej z nadrukiem reklamowym na elewacji budynku mieszkalnego, koniecznym było kontynuowanie postępowania w ramach nadzoru budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. przemawiają skutki, które zrodziła kwestionowana decyzja. Doszło bowiem do zaakceptowania nośników reklamowych na oknach lokali mieszkalnych, które trwale ograniczają dostęp światła dziennego do tych lokali.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., podtrzymując argumentację w niej zawartą.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, zarzucając organowi naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a., § 14a ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 8, art. 11 oraz art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyeliminowanie decyzji z dnia [...] września 2014 r. spowoduje, że obowiązująca stanie się decyzja PINB [...] nakładająca rozbiórkę urządzenia reklamowego, skierowana do Wspólnoty. Wspólnota nie powinna być jednak zobowiązana, gdyż nie jest inwestorem ani właścicielem konstrukcji. Stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje skutki odwrotne od zamierzonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd stwierdził, że prawidłowa była ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wydanie przez [...] WINB decyzji z dnia [...] września 2014 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 14a ust. 3 powołanego rozporządzenia. Po wydaniu przez PINB [...] decyzji rozbiórkowej z dnia [...] marca 2014 r., konieczne było odniesienie się do szeregu elementów stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie ich oceny prawnej w toku postępowania odwoławczego. Wspólnota w piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. wskazała np., iż inwestorem przedmiotowej siatki z nadrukiem reklamowym jest spółka [...] Sp. z o.o., a siatka pełni funkcję zabezpieczającą w trakcie prowadzonych prac remontowych na elewacji do czasu zakończenia remontu.

W toku długotrwałego postępowania przywoływane były rozmaite okoliczności, Wspólnota powoływała się na dokonane w dniu 12 marca 2012 r. zgłoszenie i twierdziła, iż prowadzi roboty polegające na wymianie parapetów zewnętrznych od wnętrza lokali mieszkalnych, ale co najmniej wątpliwe było, czy są to roboty rzeczywiście wykonywane i objęte zakresem dokonanego zgłoszenia remontu elewacji. [...] WINB oderwał się zupełnie od okoliczności faktycznych sprawy, nie dokonał ich oceny prawnej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2014 r., stwierdził jednak, że choć z przepisu § 14a ust. 1 rozporządzenia wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań, to jednak przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku (§ 14a ust. 4 rozporządzenia). Organ wojewódzki bez oceny przedmiotowego stanu faktycznego przyjął, że w trakcie robót prowadzonych na elewacji może być zamontowana siatka z nadrukiem reklamowym, chociażby ograniczała oświetlenie pomieszczeń mieszkalnych w świetle dziennym. Stanowisko to rażąco naruszało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 14a ust. 3 rozporządzenia, gdyż niewątpliwie istniały przesłanki faktyczne i prawne, aby sprawa zarzucanej Wspólnocie samowoli budowlanej w postaci reklamy zamontowanej na elewacji budynku przy [...] w W., była merytorycznie oceniona przez organ odwoławczy. Decyzja [...] WINB była zaprzeczeniem dotychczas ustalonego stanu faktycznego, choć organ II instancji żadnych nowych, własnych ustaleń faktycznych nie poczynił.

W ocenie Sądu, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis § 14a ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza jedynie ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi dotyczącymi elewacji budynku, np. ustawieniem rusztowań, jednakże nie wyłącza stosowania § 14a ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym "na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania". Z materiału dowodowego sprawy wynikało, że przedmiotowa siatka zamontowana została w bliskiej odległości od płaszczyzny ścian (elewacji) budynku, co czyniło niewiarygodnym twierdzenie, iż prowadzone są prace remontowe elewacji oraz, że w przedmiotowym stanie faktycznym w ogóle może mieć zastosowanie § 14a ust. 4 ww. rozporządzenia.

Sąd wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tej sprawie organ odwoławczy w oderwaniu od stanu faktycznego, który wynikał ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, rozstrzygnął ją w sposób rażąco naruszający prawo, umarzając postępowanie. Należało mieć na uwadze niemożliwe do zaakceptowania skutki powstałe po wydaniu tej decyzji tj. ograniczenie dostępu światła dziennego do lokali mieszkalnych poprzez zamontowanie nośników reklamowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że odmienna interpretacja przepisów prawa (tu § 14a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych) pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

b) art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że ewentualne błędy poczynione przez organ orzekający na etapie ustaleń faktycznych w tym zakresie prowadzonego postępowania dowodowego stanowią kwalifikowaną wadę prawną tj. rażące naruszenie prawa, uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji,

c) art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, co doprowadziło do oddalenia skargi,

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi w treści uzasadnienia, w tym do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP,

f) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

g) art. 133 § 1 i 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na podstawie akt sprawy,

h) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem, albowiem Sąd pomimo powinności wyeliminowania błędnych rozstrzygnięć organów I i II instancji uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

i) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w przypadku, gdy z przeprowadzonego przez Sąd postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. § 14a ust. 1,3,4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że postanowienia § 14a ust. 3 wykluczają zastosowanie § 14 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sytuacji prowadzenia prac remontowych przy elewacji budynku.

Skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż [...] WINB zastosował § 14a rozporządzenia w sposób ogólnie przyjęty przez organy administracji architektoniczno-budowalnej oraz organy nadzoru budowlanego, co nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto zarzucane przez Sąd nierzetelne załatwienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odmienna interpretacja § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut ten jest powiązany z również nieuzasadnionym zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. § 14a ust. 1,3,4 powołanego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że postanowienia § 14a ust. 3 wykluczają zastosowanie § 14a ust. 1 i 4 rozporządzenia w sytuacji prowadzenia prac remontowych elewacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja § 14a powołanego rozporządzenia prezentowana przez Sąd I instancji oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa. Przepis § 14a rozporządzenia z 16 sierpnia 1999 r. dodany został na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1584), które zaczęło obowiązywać od 19 grudnia 2009 r. Przepis § 2 rozporządzenia nowelizującego stanowił ponadto, iż do urządzeń i nośników reklamowych zainstalowanych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Okres przejściowy na usunięcie urządzeń i nośników reklamowych już zainstalowanych w dniu wejścia w życie § 14a rozporządzenia zakończył się 18 czerwca 2011 r.

Zgodnie z § 14a ust. 1 powołanego rozporządzenia, zasadą jest, że budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Jedyny wyjątek od tej zasady określa § 14a ust. 4 rozporządzenia, stanowiąc, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku. Wyjątek ten powinien być wykładany ściśle. Natomiast instalowanie urządzeń i nośników reklamowych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest dopuszczalne, pod warunkiem, że nie ograniczają one oświetlenia dziennego mieszkania (§ 14a ust. 3). Z przepisów tych wynika, że wykonywanie robót budowlanych dotyczących elewacji budynku, które wiąże się z ograniczeniem oświetlenia dziennego mieszkań, nie uprawnia do dodatkowego instalowania urządzeń i nośników reklamowych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym (na elewacji lub rusztowaniach przy elewacji budynku). Powoduje to bowiem dodatkowe ograniczenie oświetlenia dziennego w tym budynku, a przepis § 14a ust. 3 wyraźnie takiego ograniczania zabrania w przypadku instalowania urządzeń i nośników reklamowych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Słusznie więc organ nadzoru przyjął, że instalowanie urządzeń i nośników reklamowych (np. siatek reklamowych) na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, które ogranicza oświetlenie dzienne mieszkań jest niedopuszczalne, nawet gdy równocześnie prowadzone są roboty budowlane dotyczące elewacji tego budynku. Przepis § 14a ust. 4 rozporządzenia nie wyłącza bowiem stosowania § 14a ust. 3 rozporządzenia. Odmienna interpretacja tych przepisów jest całkowicie błędna i prowadzi do nadużyć polegających na prowadzeniu fikcyjnych remontów elewacji budynków mieszkalnych w celu instalowania na nich urządzeń i nośników reklamowych. Dodać należy, iż powołane przepisy prawa budowlanego, mające na celu ochronę ludzi przed szkodliwym dla zdrowia brakiem oświetlenia dziennego, mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ich stosowanie nie może być wyłączone nawet za zgodą właściciela budynku.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 14a rozporządzenia poprzez akceptację przez Sąd I instancji stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż [...] WINB, dokonując wykładni § 14a rozporządzenia odmiennej od stanowiska organu nadzoru w sposób rażący naruszył prawo. Organ odwoławczy umorzył postępowanie naprawcze dotyczące doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie dokonanych robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na budynku siatki z nadrukiem reklamowym z uwagi na to, że prowadzone są prace remontowe przy elewacji budynku. Decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż nawet prowadzenie prac remontowych przy elewacji nie uprawnia do instalowania urządzeń i nośników reklamowych na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, które ogranicza oświetlenie dzienne mieszkań. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby interpretacja § 14a rozporządzenia dokonana przez [...] WINB była ogólnie przyjęta przez organy administracji architektoniczno-budowalnej oraz organy nadzoru budowlanego, zwłaszcza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentuje odmienne stanowisko. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Przepisy § 14a ust. 1, 3, 4 rozporządzenia są jasne, zrozumiałe i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów i niewłaściwego zastosowania § 14a ust. 3 rozporządzenia. Ponadto - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją - skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tej sprawie decyzja umarzająca postępowanie naprawcze rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż sporna siatka z nadrukiem reklamowym ogranicza dostęp światła dziennego do lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku, a sytuacja ta trwa już wiele lat (postępowanie toczy się od 2009 r.).

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że błędy poczynione przez organ orzekający na etapie ustaleń faktycznych stanowią kwalifikowaną wadę prawną. W tej sprawie Sąd nie uznał, że organ odwoławczy błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, lecz, że organ ten orzekał w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, że umorzył postępowanie administracyjne, dokonując niewłaściwego zastosowania przepisów prawa. To stwierdzenie Sądu, było konsekwencją uznania, że w tej sprawie organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i skupiał się na ustalaniu czy prace remontowe uzasadniające zawieszenie siatki reklamowej są prowadzone, w sytuacji, gdy nie miało to w tej spawie znaczenia, gdyż prowadzenie jakichkolwiek prac remontowych przy elewacji nie uzasadnia zawieszania siatki reklamowej.

Nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi w treści uzasadnienia i niedokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Wprawdzie Sąd nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 2 i 64 § 1 i 3 Konstytucji RP, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca uważa, że ograniczenie wprowadzone w § 14a powołanego rozporządzenia narusza prawo własności właściciela budynku, dlatego jest sprzeczne z Konstytucją i organ powinien odmówić zastosowania tego przepisu. Przepis § 14a powołanego rozporządzenia ogranicza prawo własności, jednakże ograniczenie to ma swoje źródło w przepisach ustawy, mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), który zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do określenia warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych. Ograniczenie to ma na celu ochronę zdrowia właścicieli i najemców mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Ograniczenie wynikające z § 14a rozporządzenia jest więc usprawiedliwione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym dopuszcza się ograniczenie konstytucyjnych wolności m.in. wówczas, gdy jest to konieczne dla ochrony praw innych osób i ochrony zdrowia. Ochrona ludzi przed szkodliwym dla zdrowia brakiem oświetlenia dziennego ma charakter nadrzędny nad interesem właściciela budynku.

Ze względu na powyższe, niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i art. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i podjął właściwe rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.