Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 952/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6305 Zwrot należności celnych
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uzupełniono wyrok
Powołane przepisy: article: § 14 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 2, art. 7, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 22(5) ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 175 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Dyrektora Izby Celnej w T. o uzupełnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 952/10 o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej B. S.A. w S. O. E. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 557/10 w sprawie ze skargi B. S.A. w S. O. E. w T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności celnych postanawia: uzupełnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 952/10, w ten sposób, że rozstrzygnięcie "oddala skargę kasacyjną" oznaczyć jako pkt 1. sentencji i dodać pkt 2. o treści "oddala wniosek Dyrektora Izby Celnej w T. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego".


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. I GSK 952/10 oddalił skargę kasacyjną B. S.A. w S. O. E. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 15 września 2010 r. sygn. I SA/Bd 557/10.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w T. – radca prawny E. T. – wniósł o uzupełnienie powyższego wyroku, powołując się na art. 157 § 1 w związku z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz na fakt, że w wyroku tym nie rozstrzygnięto wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, mimo że taki wniosek został zgłoszony przez tegoż radcę prawnego reprezentującego Dyrektora Izby Celnej w T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uzupełnienie wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia – zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien zamieścić z urzędu. Takim "dodatkowym orzeczeniem", które sąd powinien zamieścić z urzędu, jest m.in. rozstrzygnięcie wniosku strony o zwrot kosztów, gdyż według art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania kasacyjnego, mimo wniosku strony zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy wniosek o uzupełnienie wyroku poprzez zamieszczenie w jego sentencji rozstrzygnięcia o kosztach postępowania podlegał uwzględnieniu.

Natomiast niezasadne okazało się samo żądanie zasądzenia kosztów postępowania, jako nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. Pełnomocnik organu nie brał bowiem udziału w rozprawie, nie sporządzał i nie wnosił skargi kasacyjnej, jak też nie sporządzał opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, czyli nie spełnił żadnej z przesłanek wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie opłat.

Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej, strona, która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W sprawie niniejszej warunki określone w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zostały spełnione. Wskazanym uprzednio wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił bowiem skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę spółki B. S.A. w S. O. E. w T. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w T..

Przywołany wyżej art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że przedmiotem przewidzianego w tym przepisie zwrotu kosztów są niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. W myśl art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Wskazany art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego ich wynagrodzenie, wyraźnie zaznacza, iż nie może być ono wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Podkreślenia wymaga również, że stosownie do art. 205 § 3 p.p.s.a., zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności, o których mowa w § 1 i 2, oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne.

Wobec tego, że pełnomocnikiem organu był radca prawny, owymi "przepisami odrębnymi", o których mowa w art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., są unormowania zawarte w ww. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Rozporządzenie to określa w § 14 ust. 2 stawki minimalne wynagrodzenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykaz tych stawek (a ściślej, wysokość wynagrodzenia) w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji zawiera § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) - d) rozporządzenia, który wskazuje konkretne czynności procesowe. Z analizy § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) - d) wynika, że przepis ten przewiduje wynagrodzenie bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (lit. a), bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (lit. b), bądź też za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (lit. c). Prawodawca przewidział też wynagrodzenie za postępowanie zażaleniowe (lit. d). Za inne czynności radcy prawnego, podejmowane w tym stadium postępowania sądowego, przepisy § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) - d) nie ustalają wynagrodzenia. Oznacza to, że w wypadku owych innych czynności radcy prawnego brak jest normatywnych podstaw do określenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w sposób zgodny z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.. W rezultacie uznać należy, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, wynagrodzenie radcy prawnego za czynności, które nie zostały wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, nie stanowi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 204 pkt 1 oraz w art. 205 § 2 p.p.s.a..

W przedmiotowej sprawie pełnomocnik organu nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ani nie wykonywał żadnej z czynności wymienionych w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) - d) powołanego rozporządzenia. Już więc tylko z tego względu brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż organ poniósł niezbędne koszty postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 § 2 p.p.s.a., co skutkuje oddalaniem wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Należy też zaznaczyć, że niedługo po wejściu w życie ww. rozporządzenia o opłatach w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że katalog czynności określonych w § 14 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia ma charakter zamknięty (vide np. postanowienie z dnia 16 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 93/04 (LEX 132243) oraz wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., w sprawie I GSK 284/05 (LEX 848915). Potwierdzeniem tego stanowiska, świadczącym o kontynuacji tej linii orzeczniczej może też być postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 113/12 (LEX 1116287), w którym zostało stwierdzone: "Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczącego zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat [...] zawarty został zamknięty katalog czynności, za które pełnomocnikowi profesjonalnemu, którym jest radca prawny, przysługuje wynagrodzenie (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010, sygn. akt II OSK 1994/10). Katalog ten nie zawiera w swej treści odniesienia do kosztów związanych ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną, w związku z tym wynagrodzenie dla radcy prawnego z tego tytułu jest nienależne".

Tym niemniej nie można pominąć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się również orzeczenia przyznające radcy prawnemu wynagrodzenie za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. W przeważającej mierze odwołują się one bezpośrednio do wyroku NSA z dnia z dnia 19 maja 2004 r., w sprawie FSK 80/04 (LEX 120214) lub innych orzeczeń na tym wyroku opartych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela tej linii orzeczniczej, a to z poniżej wskazanych względów.

W wydanym w sprawie FSK 80/04 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie obciążenia strony "przegrywającej" obowiązkiem zwrotu wartości wynagrodzenia pełnomocnika strony przeciwnej zostało sprowadzone do następującej argumentacji: "Jakkolwiek § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ tego rozporządzenia dotyczy sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej albo sporządzenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, to - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasada zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, zawarta w art. 204 P.p.s.a., dotyczy obu stron tego postępowania. Stawki wymienione we wspomnianym § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ mają więc zastosowanie także w odniesieniu do kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną". Wynika więc z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny także w tym wyroku de facto przyznaje, iż przepisy prawa nie pozwalają na obciążanie strony "przegrywającej" wynagrodzeniem za samo sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, lecz zasądza je jedynie w oparciu o zasadę słuszności (czy też równości), tak jak ją w przypadku tej sprawy rozumiał.

Jednakże enumeratywne wymienienie przez prawodawcę czynności podejmowanych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, za które może być przyznane radcy prawnemu wynagrodzenie, powoduje, iż Sąd nie może stosować uznaniowości w obciążaniu tym wynagrodzeniem strony przeciwnej. Na przeszkodzie stoi bowiem art. 7 Konstytucji, który stanowi, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Jeżeli więc prawodawca upoważnił Sąd do zasądzenia wynagrodzenia za enumeratywnie wskazane czynności, to tym samym wyznaczył prawne granice orzekania w tej materii. Sądowi nie pozostawiono jakiegokolwiek marginesu swobody działania, tak jak ma to miejsce w przypadku, gdy w akcie normatywnym wyliczenie przesłanek zostało poprzedzone stwierdzeniem "w szczególności", "takie jak", "jak na przykład", itp. lub wprowadzone byłyby klauzule uznaniowe. Z tych względów należy dojść do wniosku, że w świetle art. 7 Konstytucji brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności określone w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat stanowią jedynie przykładowe ich wymienienie, pozostawiając do uznania Sądu możliwość obciążania strony "przegrywającej" za inne czynności. Tym samym, tak jak zostało to stwierdzone w wyżej wskazanych orzeczeniach NSA, należy przyjąć, że – wobec braku stosownego (odmiennego) przepisu – rozporządzenie w sprawie opłat określa taksatywnie (wyczerpująco) listę czynności radcy prawnego przed organami wymiaru sprawiedliwości, za które przysługuje zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej.

Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.): "Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za czynności radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości, stanowiących podstawę do zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego, mając na względzie, że ustalenie opłaty wyższej niż stawka minimalna, o której mowa w ust. 3, lecz nieprzekraczającej sześciokrotności tej stawki, może być uzasadnione rodzajem i zawiłością sprawy oraz niezbędnym nakładem pracy radcy prawnego". Wynikające z art. 225 ust. 2 tej ustawy upoważnienie (delegacja ustawowa) nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organem właściwym do określenia czynności i związanego z nimi wynagrodzenia jest wyłącznie Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii właściwych korporacji zawodowych. Przede wszystkim zaś nie pozostawia wątpliwości co do tego, że określona przez Ministra Sprawiedliwości wysokość opłat za konkretne wymienione w rozporządzeniu czynności stanowi dla sądów "podstawę do zasądzenia" kosztów zastępstwa prawnego. Brak jest jednocześnie przepisu upoważniającego Naczelny Sąd Administracyjny do określania tych czynności we własnym zakresie, w zależności od danej sprawy. Tak więc art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (w zw. z art. 7 Konstytucji) wyłącza możliwość przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny może we własnym zakresie określać czynności, które stanowią uzasadniony koszt postępowania.

Tego rodzaju (o podobnym charakterze) upoważnienia nie da się też wyprowadzić z postanowień § 5 ww. rozporządzenia w sprawie opłat, który stanowi, że: "Wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju". W pierwszym rzędzie należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy rodzajów "spraw", czyli przedmiotu orzekania, a nie rodzajów "czynności" podejmowanych przez pełnomocnika. Ponadto, wysokość stawek minimalnych związana z rodzajem sprawy (w ramach danego rodzaju postępowania – karne, cywilne, sądowoadministracyjne czy pochodne tych postępowań) dotyczy wyłącznie postępowań pierwszoinstancyjnych. Wynagrodzenie zasądzane w postępowaniach drugoinstancyjnych to jedynie 50, 75 lub 100 procent stawki ustalonej dla postępowania pierwszoinstancyjnego. Wynika więc z tego, że przepis ten (§ 5 ww. rozporządzenia) w ogóle nie ma zastosowania do sądowoadministracyjnego postępowania kasacyjnego, a zatem i do poszczególnych czynności podejmowanych w ramach tego postępowania.

Oddzielnie należy zwrócić uwagę, że akurat w przypadku spraw sądowoadministracyjnych prawodawca w sposób kompletny i wyczerpujący uregulował kwestię wysokości wynagrodzenia w zależności od rodzaju sprawy. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat:

a) w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - zastosowanie ma stawka obliczona na podstawie § 6,

b) za sporządzenie skargi i udział w rozprawie w sprawie skargi na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego - zastosowanie ma stawka 600 zł,

c) w innej sprawie - zastosowanie ma stawka 240 zł.

Tym samym, stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia w sprawie opłat, we wszelkich sprawach sądowoadministracyjnych, których przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna lub orzeczenie Urzędu Patentowego, zastosowanie ma jedna (niezależnie od rodzaju sprawy) stawka – 240 zł, bez względu na to do czego sprawa byłaby najbardziej zbliżona rodzajowo.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, § 5 rozporządzenia w sprawie opłat nie może mieć zastosowania w sprawach sądowoadministracyjnych, gdyż został wyłączony przez § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat. Przepis ten natomiast nie został wyłączony od stosowania w sprawach karnych i stricte cywilnych, gdzie podobnego rodzaju zapisu nie ma.

Niezależnie od powyższego, nie można pominąć, że zgodnie z art. 204 p.p.s.a. Sąd zasądza na rzecz strony "wygrywającej" niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, to przede wszystkim koszty niezbędnych czynności, które należy w tym postępowaniu podjąć. Jednakże to, co w danej sytuacji jest niezbędne, jest określone specyfiką konkretnych okoliczności faktycznych i mających do nich zastosowanie przepisów prawa. Inne, oceniane jako czynności "niezbędne", będą czynności procesowe podjęte przez radcę prawnego działającego jako pełnomocnika wybranego przez stronę, a inne, jako czynności podjęte w ramach działania z urzędu. W rozumieniu przepisów postępowania czynnościami niezbędnymi będą czynności nakazane (wymagane) przez przepisy prawa.

Przepisy dotyczące postępowań sądowych nie zawierają postanowień nakazujących wnoszenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jest to wyłącznie uprawnienie strony, z którego może ona skorzystać lub nie. Radca prawny może też nie przyjąć od strony zlecenia prowadzenia danej sprawy i w związku z tym dokonywania związanych z tym czynności. Jest to bowiem relacja pomiędzy dwoma podmiotami, z których każdy ma prawo do swobodnej decyzji. Taka odmowa profesjonalnego zastępcy ma miejsce przede wszystkim wówczas, gdy brak jest dostatecznych podstaw do występowania z roszczeniami procesowymi.

Inaczej natomiast jest w przypadku zastępcy (pełnomocnika) procesowego ustanowionego z urzędu. Będąc związanym decyzją Sądu taki zastępca nie może nie przyjąć zlecenia prowadzenia sprawy i nie dokonywać w związku z tym żadnych związanych z nią czynności. W postępowaniach niebędących postępowaniami kasacyjnymi – w których jest szerokie spektrum badania sprawy, a także gdy Sąd nie jest związany stanowiskiem stron – udział radcy prawnego sprowadza się do rzetelnego przedstawiania i prawnego uzasadniania stanowiska reprezentowanej strony, bez względu na jego własny pogląd w sprawie.

Zgoła odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja w odniesieniu do postępowania o charakterze kasacyjnym. To postępowanie nie jest bowiem postępowaniem "w sprawie", ale kontrolą wydanego orzeczenia. Z tego względu do tego rodzaju postępowania wprowadzone zostały kryteria formalne, i tylko według tych kryteriów przeprowadza się kontrolę orzeczenia. Tutaj merytoryczne racje stron mają co najmniej drugorzędne znaczenie, gdyż przedmiotem badania jest zgodność z prawem (materialnym i procesowym) zaskarżonego orzeczenia. Stąd też do postępowań kasacyjnych wprowadzony został tzw. przymus adwokacki (radcowsko- adwokacki), aby profesjonalni zastępcy procesowi już na wstępie weryfikowali, czy w ogóle zachodzą podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej, a jeżeli tak, to aby w sposób profesjonalny i prawniczo zrozumiały były postawione i uargumentowane zarzuty.

W sytuacji, gdy ustanowiony do postępowania kasacyjnego profesjonalny pełnomocnik stwierdza brak podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, a odmówić przyjęcia sprawy nie może, to zamiast wnosić (przede wszystkim celem uchylenia się od odpowiedzialności dyscyplinarnej) nieuzasadnioną skargę kasacyjną (kasację), za co również może odpowiadać dyscyplinarnie, powinien w to miejsce sporządzić opinię o braku podstaw do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jest to zatem – w takim przypadku – czynność niezbędna, stanowiąca wykonanie wiążącego orzeczenia Sądu o ustanowieniu zastępcy procesowego z urzędu. Czynność ta jest też związana z relacją pomiędzy radcą prawnym (adwokatem) a Sądem, który ma obowiązek poniesienia jej kosztów.

Zwrócić też należy uwagę, że zasądzanie wynagrodzenia za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (kasacji) to zasądzanie należności od Skarbu Państwa (statio fisci: Sąd), a nie nakładanie przez Sąd obowiązku zapłaty na stronę przeciwną. Inny jest podmiot, mający dokonać świadczenia zapłaty, którym zawsze jest Sąd z tytułu kosztów poniesionych w związku z udzielaniem pomocy prawnej z urzędu.

Dodać przy tym należy, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż przepisy postępowania cywilnego (art. 118 § 5 i § 6 k.p.c.) i przepisy postępowania karnego (art. 84 § 3 k.p.k.) – nie zawierają jakichkolwiek regulacji dotyczących takiej instytucji procesowej, jak opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.

Należy też zauważyć, że lit. b) § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o opłatach jest dosłownym, "mechanicznym" przepisaniem pkt 2 § 12 ust. 4 tego rozporządzenia. W odniesieniu do liter a) i c) § 14 ust. 2 pkt 2 określenie "Sąd Najwyższy" zostało po prostu zastąpione określeniem "Naczelny Sąd Administracyjny" – pkt 1 i 4 § 12 ust. 4 tego rozporządzenia. Takie same regulacje zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wynika więc z tego, że przy ustalaniu stawek wynagrodzenia za zastępstwo przed Naczelnym Sądem Administracyjnym normodawca zastosował prostą analogię rozwiązań zastosowanych do zastępstwa przed Sądem Najwyższym w cywilnych postępowaniach kasacyjnych. Analogia ta jest jednak nieadekwatna do przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza przy zderzeniu ich z procedurą cywilną. I to nie tylko dlatego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca w ogóle nie przewidział sporządzania opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, ale również dlatego, że w postępowaniu cywilnym (art. 871 § 1 k.p.c.): "... przed Sądem Najwyższym obowiązuje zastępstwo stron przez adwokatów lub radców prawnych. Zastępstwo to dotyczy także czynności procesowych związanych z postępowaniem przed Sądem Najwyższym, podejmowanych przed sądem niższej instancji". Natomiast w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie obowiązuje w toku postępowania zastępstwo stron przez profesjonalnych pełnomocników, a jedynie "skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego..." (art. 175 § 1 p.p.s.a.).

Tak więc, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiedź na skargę kasacyjną może wnieść sama strona, która również sama, bez udziału zawodowego zastępcy procesowego, może wnieść sporządzoną przez niego skargę kasacyjną oraz bez niego brać udział w postępowaniu kasacyjnym. Natomiast w cywilnym postępowaniu kasacyjnym tzw. przymus adwokacki dotyczy wszelkich czynności związanych z postępowaniem przed Sądem Najwyższym, nawet tych, które są podejmowane przed sądami niższej instancji. Tym samym w cywilnym postępowaniu kasacyjnym niezbędność działania profesjonalnego zastępcy procesowego powoduje, że wszystkie podejmowane przez niego czynności można kwalifikować jako niezbędne, w tym i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Niezbędność wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną w cywilnym postępowaniu kasacyjnym jest związana także z istnieniem w tym postępowaniu instytucji tzw. przedsądu – nieznanej postępowaniu sądowoadministracyjnemu. Wniesienie odpowiedzi na skargę w zastrzeżonym terminie może wpływać na bieg cywilnego postępowania kasacyjnego, gdyż przedłożona w odpowiedzi na skargę kasacyjną argumentacja musi być rozważona przez Sąd Najwyższy i może spowodować, że odmówi on przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Wówczas spór sądowy zostanie zakończony już na tym etapie, a do samego rozpoznawczego postępowania kasacyjnego nie dochodzi. Powstaje zatem taki sam skutek, jak w przypadku sporządzenia uzasadnionej opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.

Nie można też pominąć, że wspomniany wyżej "przedsąd", jest samoistnym postępowaniem wpadkowym, opartym o inne (dodatkowe) kryteria niż postępowanie kasacyjne lub (tym bardziej) postępowanie "zwykłe". Zgodnie z art. 3989 § 1 k.p.c. w postępowaniu tym nie tylko nie bada się racji stron, ale również samo ewentualne naruszenie prawa może nie mieć znaczenia. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest bowiem to: (1) czy w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne; (2) czy istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów; (3) czy zachodzi nieważność postępowania lub (4) czy skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona.

W tym stanie rzeczy, działający z urzędu pełnomocnik ma obowiązek sporządzenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi nawet wówczas, gdyby uzasadniona była któraś z podstaw kasacyjnych (lub nawet obie), jednakże nie zachodziłaby żadna z przesłanek wymienionych w art. 3989 § 1 k.p.c. I tego elementu dotyczy przede wszystkim sporządzenie opinii o braku "podstaw" do wniesienia skargi kasacyjnej, nawet gdyby został naruszony jakiś (jakikolwiek) przepis prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym do wniesienia skargi kasacyjnej wystarczy natomiast samo podniesienie chociażby jednej z dwóch podstaw kasacyjnych, a skarga kasacyjna zostanie rozpoznana bez względu na to, czy w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, czy istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów, czy zachodzi nieważność postępowania lub czy skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona bądź oczywiście bezzasadna.

Przewidziana wyłącznie na gruncie postępowania cywilnego instytucja "przedsądu" uzasadnia zatem stosowanie przez Sąd Najwyższy przy orzekaniu o kosztach w razie odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania analogii do instytucji opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Wszczęte poprzez wniesienie skargi kasacyjnej postępowanie zostaje bowiem zakończone na etapie "przesądu", a wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną jest jedyną formą udziału przeciwnika skargi w tej fazie postępowania, tj. jedyną czynnością możliwą do wykonania.

Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Bez względu na to, czy strona wniesie odpowiedź na skargę kasacyjną i tak musi dojść do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Nie ma też w tym postępowaniu znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy argumentacja przemawiająca za oddaleniem skargi kasacyjnej została przedstawiona w terminie dwóch tygodni w odpowiedzi na skargę kasacyjną, czy też w jakimkolwiek innym piśmie procesowym. Z tego względu, w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego, trudno by mówić o jakiejkolwiek niezbędności wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na marginesie można też wskazać, że podobnie jak stanowi art. 175 § 1 p.p.s.a. została uregulowana kwestia tzw. przymusu adwokackiego w kasacyjnym postępowaniu karnym. Zgodnie z art. 526 § 2 k.p.k.: "Jeżeli kasacja nie pochodzi od prokuratora, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich albo Rzecznika Praw Dziecka, powinna być sporządzona i podpisana przez obrońcę lub pełnomocnika będącego adwokatem albo radcą prawnym". Przy takim samym wymogu ustawy – sporządzenia środka zaskarżenia przez właściwego zastępcę procesowego (nawiasem mówiąc, przepisy p.p.s.a. nawet nie wymagają podpisania skargi kasacyjnej przez pełnomocnika) – Sąd Najwyższy przyjął jednak, że: "W sytuacji, gdy wnioskujący o zasądzenie "kosztów za postępowanie kasacyjne" ograniczył się tylko do odpowiedzi na kasację Prokuratora Generalnego i to jako obrońca z urzędu ustanowiony jeszcze w normalnym toku postępowania, a nie w postępowaniu kasacyjnym, i nie wziął przy tym udziału w samej rozprawie kasacyjnej, do czego miał prawo (art. 84 § 3 zd. 2 k.p.k.) i o której to rozprawie był prawidłowo powiadomiony, to tym samym nie ma podstaw do przyznania mu jakiegokolwiek wynagrodzenia od Skarbu Państwa za "działalność" obrończą..." – vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2008r. w sprawie V KK 215/08 (LEX 457946, Prok.i Pr.-wkł. 2009/1/4), jak również postanowienie SN z dnia 21 lipca 2009r. w sprawie V KK 125/09 (LEX 519600). W tym ostatnim orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że "przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie [...] nie regulują w ogóle stawki wynagrodzeń za dokonanie czynności w postaci sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na kasację. Powołane bowiem we wniosku pełnomocnika przepisy tego rozporządzenia dotyczą podjęcia przez pełnomocnika oskarżyciela posiłkowego działań przed Sądem Najwyższym (§ 14 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 7 rozporządzenia) a te in concreto nie zostały w istocie podjęte". Jak więc z tego wynika, zdaniem Sądu Najwyższego – przy analogicznej regulacji jak w art. 175 § 1 p.p.s.a. – sytuacja gdy zastępca procesowy ogranicza się jedynie do sporządzenia odpowiedzi na kasacyjny środek odwoławczy i nie bierze udziału w rozprawie, nie jest podstawą do przyznania mu z tego powodu wynagrodzenia, ale przeciwnie, jest to podstawa do odmowy przyznania wynagrodzenia.

Reasumując, należy zatem dojść do wniosku, że "odpowiedź na skargę kasacyjną" (kasację) oraz "opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej" (kasacji) – to dwie różne i nieporównywalne ze sobą instytucje procesowe. Również innymi instytucjami, i o innym znaczeniu procesowym, są same odpowiedzi na skargę kasacyjną (kasację) składane w różnego rodzaju postępowaniach kasacyjnych (cywilnym, karnym, sądowoadministracyjnym). Ponadto, jak wykazane zostało wyżej, w przypadku odpowiedzi na skargę kasacyjną składaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i odpowiedzi na kasację składaną w postępowaniu karnym, brak jest cechy niezbędności, która ma stanowić podstawę zasądzania wynagrodzenia.

Stosowanie zatem w przypadku sądowoadministracyjnej odpowiedzi na skargę kasacyjną przepisów dotyczących instytucji sporządzenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym, jest niczym innym jak stosowaniem "podwójnej analogii", tj. analogii do innej analogii, zastosowanej wcześniej przez Ministra Sprawiedliwości w ww. rozporządzeniu o opłatach.

Zważyć przy tym należy, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wspomniano wyżej, w ogóle nie przewiduje takiej instytucji jak sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. W ten sposób, poprzez zastosowanie podwójnej analogii, czyli reguł obcych dla postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przestaje orzekać na podstawie konkretnego przepisu prawnoprocesowego mającego zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co nie daje się pogodzić z treścią art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, gdyż stosowanie przy orzekaniu o kosztach "analogii z analogii", przy braku podobieństwa odnośnie do skutków procesowych obu instytucji, jest wyjściem poza granice prawa.

Rozróżnić też należy sytuację, gdy Sąd zasądza od Skarbu Państwa wynagrodzenie zastępcy procesowego za pomoc prawną udzieloną z urzędu, od sytuacji, gdy zasądza je od strony przeciwnej, tj. gdy przypada ono pełnomocnikowi z wyboru. W pierwszym przypadku, Sąd dokonuje dyspozycji niejako "własnymi" (Skarbu Państwa, a ściślej Sądu) środkami, a prawidłowość dysponowania może być oceniana co najwyżej w świetle "wewnątrzpaństwowych" przepisów dotyczących dyscypliny budżetowej. W drugim natomiast przypadku, orzeczenie Sądu tworzy pomiędzy stronami postępowania stosunek zobowiązaniowy, obligujący jedną z nich do świadczenia pieniężnego (często znacznej wartości) na rzecz drugiej z nich. Jest to stosunek cywilnoprawny, nadający się do zwykłej egzekucji cywilnej. Jeżeli więc zasądzenie świadczenia nie jest oparte o konkretny przepis prawa przewidujący wprost przyznanie danego świadczenia, ale opiera się na analogii z analogii, to tym samym dochodzi do spełniania świadczenia nie przewidzianego przepisami prawa. Taka sytuacja nie daje pogodzić się nie tylko ze wskazanymi wyżej art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, ale przede wszystkim z art. 2 Konstytucji stanowiącym, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" i wynikającą z tego przepisu zasadą zaufania do Państwa, jego organów i stanowionego przezeń prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O ile bowiem sam wniosek o uzupełnienie wskazanego na wstępie wyroku należało uwzględnić, ponieważ w wyroku tym nie zamieszczono wymaganego prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego przez stronę (organ) wniosku o zwrot kosztów postępowania, o tyle wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić z uwagi na to, że mające w tej sprawie zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (....) nie dają możliwości w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasądzenia radcy prawnemu wynagrodzenia (opłaty) za jakiekolwiek inne czynności niż te, które zostały wyraźnie wskazane w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a), b) i c) oraz w postępowaniu zażaleniowym (lit. d).