Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 27/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, 21
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację pawilonu handlowo-usługowego w pasie drogowym i liniach regulacyjnych drogi powiatowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 27/10

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.; art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku (znak [...]), odmawiającą wydania zezwolenia M. G. na lokalizację w pasie drogowym i w liniach regulacyjnych drogi powiatowej – ul. G. (dz. nr ewid [...]) pawilonu handlowo-usługowego.

Kolegium ustaliło, że M. G. w dniu 21 stycznia 2009 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Z. Wydziału Drogownictwa o wyrażenie zgody na lokalizację i wybudowanie pawilonu usługowo-handlowego o konstrukcji przenośnej przy skrzyżowaniu ulic G. i P. w Z., wskazując dwa ewentualne warianty lokalizacji tego obiektu na mapie do celów lokalizacyjnych, którą załączyła. Metraż i wygląd pawilonu wnioskodawczyni zobowiązywała się dostosować do wytycznych architekta miasta. Pismem z dnia 20 lutego 2009 r. Starostwo Powiatowe w Z. Wydział Drogownictwa poinformowało stronę "że nie wyraża zgody na lokalizację przedstawioną na załączniku graficznym jako Nr 1. W/w lokalizacja pawilonu handlowo-usługowego (kiosku) znajduje się w obrębie oddziaływania skrzyżowania, co wpływałoby negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. Jednocześnie informujemy, że możliwa jest lokalizacja przedstawiona na załączniku graficznym jako Nr 2, po uprzednim uzgodnieniu jej z gestorami sieci, które przebiegają przez przedmiotowy teren".

W dniu 26 lutego 2009 r. wnioskodawczyni wystąpiła ponownie do Starostwa Z. z prośbą o wydanie decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego na ww. skrzyżowaniu stwierdzając jednocześnie, że uzyskała ustne zapewnienie o akceptacji lokalizacji ww. pawilonu od gestorów sieci gazowej i energetycznej. Do wniosku strona załączyła kolejną mapę do celów lokalizacyjnych z zaznaczeniem miejsca lokalizacji.

Postanowieniem z dnia [...] Zarząd Powiatu Z., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości do Prezydenta Miasta Z. pismo M. G. z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie uzgodnienia lokalizacji ww. pawilonu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z Porozumieniem z dnia 16 grudnia 2008 r. zawartym pomiędzy Powiatem Z. i Gminą Miasto Z. w sprawie przyjęcia przez Gminę Miasto Z. zadań Powiatu Z. z zakresu zarządu drogami powiatowymi w granicach administracyjnych miasta Z. oraz udzielania dotacji przez Powiat Z. dla Gminy Miasta Z. w celu realizacji przyjętych zadań, właściwym organem w tej sprawie jest Prezydent Miasta Z.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r. M. G. ponownie wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Z. wskazując, iż uzyskała niezbędne uzgodnienia z gestorami sieci i uznając, iż to Starosta Z. jest organem właściwym do załatwienia sprawy.

Pismo to Zarząd Powiatu Z., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., również przekazał zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta Z.

Prezydent Miasta Z., jako organ właściwy w sprawie wystąpił do Z. Spółdzielni Mieszkaniowej o wyrażenie opinii w przedmiocie możliwości korzystania z dz. Nr ewid. [...] do obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją dostaw. Odpowiadając na przedmiotowe pismo Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa stwierdziła, że nie wyraża zgody na korzystanie z dz. Nr ewid. [...] jako obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją dostaw do planowanego pawilonu M. G.

W takiej sytuacji organ wezwał wnioskodawczynię M. G. do wskazania sposobu realizacji dostaw towaru oraz obsługi komunikacyjnej planowanego pawilonu handlowego. W odpowiedzi na to wezwanie M. G. złożyła oświadczenie, iż dostawy będą się odbywały z parkingu, który znajduje się obok, a towar będzie przewożony wózkiem.

Następnie, pismem z dnia 2 czerwca 2009 r. Prezydent Z. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. Wydziału Komunikacji o wydanie opinii w przedmiocie bezpieczeństwa uwzględniając gabaryty obiektu, bezpośrednie sąsiedztwo: przystanku autobusowego, przejścia dla pieszych oraz skrzyżowania ulic. W odpowiedzi na powyższe Starosta Powiatu Z. negatywnie zaopiniował lokalizację pawilonu handlowego w pasie drogi powiatowej - ulicy G. w obrębie skrzyżowania z ulicą P. (dz. Nr ewid. [...]) wskazując, że przedmiotowy punkt handlowy może mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu na tym obszarze, ponieważ jest on zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia dla pieszych i przystanku komunikacji zbiorowej. Wskazał ponadto, że w tym obszarze miasta występuje duże natężenie ruchu pojazdów, jak i bardzo duża liczba pieszych, a usytuowanie punktu handlowego może utrudnić dostęp pieszym do ww. infrastruktury drogowej.

W tym stanie Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 20 i art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił M. G. wydania zezwolenia na lokalizację pawilonu handlowo - usługowego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. G. W uzasadnieniu wskazał, że z brzmienia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że w celu ochrony pasa drogowego ustawodawca wprowadził zakaz umieszczania w nim obiektów budowlanych. Wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku daje możliwość odstąpienia od powyższego zakazu. Zezwolenie takie będzie posiadało charakter wyjątkowy. Organ wyjaśnił, że pawilon usługowy znajdowałby się w bezpośrednim sąsiedztwie przystanku, a ponadto w rejonie przejścia dla pieszych przy skrzyżowaniu dróg zbiorczych G.-P. oraz w obrębie oddziaływania tego skrzyżowania. Organizacja ruchu w tym rejonie nie zezwala na dostawy do kiosku od strony ulicy G., która to ulica stanowi odcinek wewnętrznej obwodnicy miasta i została określona w układzie komunikacyjnym miasta jako droga klasy KG (ulica główna). Organ pierwszej instancji wskazał także na negatywne opinie Spółdzielni Mieszkaniowej i organu powiatu odpowiedzialnego za zarządzenie ruchem drogowym w tym rejonie.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Z. wnieśli M. G. i J. G. W jego treści podnosili przede wszystkim, że uzyskali już zgodę Starostwa Powiatowego na wnioskowaną lokalizację, a obecnie zwracali się jedynie o uszczegółowienie decyzji Starostwa Powiatowego "w sensie wskazania miejsca (z dokładnością do 0,5 m) postawienia pawilonu: przed czy za pawilonem pp. S.". Opisując szeroko stan faktyczny sprawy i kolejne wnoszone pisma odwołujący wskazywali, że Zarząd Starostwa przekazując według właściwości ich pismo z 26.02.2009 r. potwierdził jednocześnie swoje stanowisko wyrażone pismem z dnia 20 lutego 2009 r. Odwołujący wskazywali również, że w bezpośredniej bliskości z ich planowanym pawilonem usytuowane są i funkcjonują pawilony innych osób. Wskazywali, że w ich pawilonie podróżni oczekujący na autobus będą mogli schronić się przed deszczem i śniegiem oraz będą w nim sprzedawane bilety oraz ciepłe i zimne napoje.

Po rozpoznaniu tego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych wyjaśnił, że umieszczanie obiektów w pasie drogowym może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach, gdy nie stoi w sprzeczności z potrzebami zarządzania drogą, tym również z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wymaga każdorazowo zezwolenia zarządy drogi. SKO wyjaśniło, że teren którego dotyczy wniosek stanowi pas drogowy i jego dysponentem jest zarządca drogi - Prezydent Miasta Z. Wyjaśnił także, że na gruncie przepisów wskazywanej ustawy decyzja w zakresie wydania zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym ma charakter decyzji uznaniowej. Tym samym, jak wskazało Kolegium, taka zgoda polegająca na wydaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego musi być uzależniona od tego, czy zarządca drogi może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Kolegium wskazało ponadto, że w zakresie potrzeb ruchu drogowego uwzględnić trzeba również, to aby sposób zagospodarowywania trenów należących do pasa drogowego nie stwarzał zagrożenia w ruchu drogowym, zarówno na chodniku jak i na jezdni.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy i przedstawionego stanu faktycznego Kolegium wskazało, że w omawianej sprawie planowana lokalizacja dotyczy terenu znajdującego się na takim obszarze miasta gdzie występuje duże natężenie ruchu pojazdów oraz duża liczba pieszych, tj. w bezpośrednim sąsiedztwie przystanku, a ponadto w rejonie przejścia dla pieszych przy skrzyżowaniu dróg zbiorczych G. - P. oraz w obrębie oddziaływania skrzyżowania. Stąd też – zdaniem Kolegium – należało uznać za uzasadnione stanowisko zarządcy drogi, że wnioskowana lokalizacja pawilonu handlowo-usługowego w bezpośrednim sąsiedztwie przejścia dla pieszych i przystanku komunikacji zbiorowej może utrudnić dostęp pieszym do ww. infrastruktury drogowej. Tym samym zasadne było – w ocenie organu odwoławczego – stanowisko zarządcy drogi o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wskazanym we wniosku strony. Zarówno ze względu na to, że planowany obiekt nie jest związany ani z potrzebami zarządzania drogami, ani z potrzebami ruchu drogowego, a wręcz przeciwnie ustawienie w tym miejscu obiektu handlowo-usługowego może powodować zagrożenie w ruchu drogowym.

Ponadto, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie uzyskała zgody od Z. Spółdzielni Mieszkaniowej na korzystanie z terenu działki 542/95 jako obsługi komunikacyjnej związanej z realizacją dostaw do pawilonu handlowo-usługowego, a także Starosta Powiatu Z. negatywnie zaopiniował ww. lokalizację z uwagi na wymogi bezpieczeństwa.

Odnosząc się natomiast bezpośrednio do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących w szczególności kwestii organu właściwego do wydania decyzji, zdaniem Kolegium nie są one zasadne, ponieważ ul. G. należy do kategorii dróg powiatowych, a Prezydent Miasta Z. na mocy porozumienia pomiędzy Powiatem Z. i Gminą Miasto Z. z dnia 16 grudnia 2008 r. przejął ul. G. w zarząd. Był zatem organem właściwym do wydania ww. decyzji.

Odnosząc się do argumentu, że w bezpośrednim sąsiedztwie funkcjonuje pawilon innej osoby, Kolegium stwierdziło, że kwestia wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie kiosku w pasie drogi dla tej osoby nie mogła być przedmiotem rozważań Kolegium w tej sprawie.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła M. G., zarzucają naruszenie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W skardze skierowanej do Sądu na powyższą decyzję M. G. podnosiła, że w obrębie skrzyżowania usytuowano 7 pawilonów i nie rozumie dlaczego w tych przypadkach zachodziły wyjątkowe okoliczności, a w jej przypadku nie. Powołując się na przypadki innych osób, które usytuowały swoje pawilony w pasie drogowym ul. G., wskazywała, że w jej przypadku nadużyto przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych i nieprawidłowo zastosowano rozumienie pojęcia wyjątku w przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym drogi powiatowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i podkreśliło, że mogło oceniać jedynie decyzję Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z [...], a kwestie lokalizacji innych pawilonów nie mogły być przedmiotem tego postępowania.

W załączonych aktach administracyjnych znajdują się: pismo z dnia 23.11.2009 r. skierowane do K. N. z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. dotyczące zmiany lokalizacji kiosku handlowego w zakresie gastronomii, aktualnie ustawionego w pasie drogowym skrzyżowania ulic P. – G. i informujące, że zgoda na zajęcie pasa drogowego z [...] nie będzie przedłużona na 2010 r.; pismo z 3.11.2009 r. skierowane do D. S., informujące że wydana w dniu [...] r. decyzja nie będzie przedłużona na rok 2010 r. i należy przywrócić teren do stanu poprzedniego celem odbioru przez zarządcę drogi.; pismo z dnia 3.11.2009 r. skierowane do S. A., że wydana w dniu [...]. decyzja nie będzie przedłużona na rok 2010 r.; pismo z 28.10.2009 r. skierowane przez UM Z. do G. M., że w pasie drogowym ulicy G. nie przewiduje się ustawienia dalszych pawilonów.

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. uczestnik J. G. występujący również jako pełnomocnik M. G. popierał skargę. Podnosił, że informacje zawarte w piśmie z dnia 28 grudnia 2009 r., skierowanym do SKO przez UM Z. są nieprawdziwe, gdyż kioski handlowe usytuowane w obrębie skrzyżowania nadal funkcjonują. Oświadczył, że nie był informowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji zarówno w I jaki i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji oceniając, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz utrzymana w mocy tą decyzją, decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] odmawiająca wydania M. G. zezwolenia na lokalizację pawilonu w pasie drogowym drogi powiatowej. Niewątpliwie, zgodnie z Porozumieniem zawartym pomiędzy Powiatem Z. i Gminą Miasto Z. 16 grudnia 2008 r., Prezydent Miasta Z. od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. był organem właściwym do wydawania w I instancji decyzji w przedmiocie zezwoleń na lokalizację obiektu budowlanego w pasie dróg powiatowych objętych Porozumieniem, a do takich należała ulica G.

Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenie związane z potrzebami zarządzania drogą.

Ochronę drogi, rozumianą zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy, jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu sprawuje zarządca drogi.

Niewątpliwie, tak jak wskazały organy obu instancji, zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: (pkt 1) lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego

Możliwość odstąpienia od tego zakazu przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy stanowiąc, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi /.../ wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru właściwemu organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór między dwiema lub więcej możliwościami. Analizowany przepis nie jest normą, która w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w jej dyspozycji, obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o możliwości odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawodawca pozostawił właściwemu organowi pewien luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. W związku z tym, rodzi to po stronie organów administracyjnych prowadzących postępowanie szczególne obowiązki. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że obowiązki organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego w zakresie uzasadnienia decyzji są większe, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt VSA 2831/2001). Sąd rozpoznając sprawę zakończoną decyzją uznaniową musi mieć w szczególności na względzie poprawność zastosowanych przepisów oraz procedury przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało ich uchylenie.

Niewątpliwie w postępowaniu z wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację w pasie drogi obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi taki "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie takiego zezwolenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite; patrz np. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. II GSK 524/08 – LEX nr 488470, wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. sygn. II GSK 499/08 – LEX nr 526071, wyrok WSA w Warszawie z 17października 2008 r. IV SA/Wa 1177/08 – LEX nr 519849. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tej przesłanki i jej ocena. Postępowanie wyjaśniające musi być prowadzone przy zachowaniu zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. z uwzględnieniem także art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.

Z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, k.p.a. wynika, że organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Prowadząc postępowanie organ ma także obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną i faktyczną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej zaś decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wydały swoje decyzje z naruszeniem wyżej wskazanych reguł. Prowadząc postępowanie wyjaśniające i gromadząc dowody Prezydent Miasta nie informował strony o możliwości zapoznania się z nimi, nie pouczył także o możliwości zgłoszenia wniosków przez stronę (art. 9 k.p.a.), a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie zapewniło stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

Zarówno organ I jak i II instancji nie odniosły się w należyty sposób do argumentów i zarzutów podnoszonych przez stronę w postępowaniu, a odnoszących się do istniejących lub powstających w tym miejscu obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami drogi.

Można oczywiście zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że kwestia wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie kiosku w pasie drogi innej osobie – D. S. - nie może być przedmiotem szczegółowych rozważań w sprawie wydania zgody na lokalizację kiosku M. G., ale strona, której odmawia się wydania takiego zezwolenia ma równocześnie prawo poznać kryteria, jakimi organ administracji kieruje się udzielając takiej zgody. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 16 października 2008 r. "Zarządca drogi może realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym /.../. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego. Jednak, aby nie narazić się na zarzut dowolności lub nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, reguły ustalone przez zarządcę drogi powinny być jasno ustalone, wyraźnie przedstawione, jednakowe dla wszystkich i zgodne z wymogami ustawy z uwzględnieniem interesu społecznego (koniecznej ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu) oraz interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia)". Teza powyższa ma również w pełni zastosowanie do stanu faktycznego jaki istnieje w niniejszej sprawie. Z pism skarżącego oraz pism załączonych do akt sprawy już po wydaniu decyzji wynika, że obrębie skrzyżowania zlokalizowanych jest kilka pawilonów, choć brak dokładnych ustaleń w tym zakresie. Ponadto, jak oświadczył skarżący na rozprawie w kwietniu 2010 r. kioski te nadal znajdują się w obrębie przedmiotowego skrzyżowania, wbrew treści pism skierowanych do ich właścicieli i załączonych do akt przez organ. Nie jest to więc jeden kiosk (pawilon), jak podał organ w uzasadnieniu decyzji ale kilka pawilonów. Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny odnieść się do tych kwestii. Zasada tłumaczenia stronie przesłanek, jakimi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy nabiera bowiem szczególnie dużego znaczenia w przypadku decyzji uznaniowych. Uzasadnienie tych decyzji powinno spełniać wskazywane wyżej wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a i w sposób klarowny wyjaśniać stronie przesłanki jakimi kieruje się organ. Uznaniowość decyzji nie oznacza bowiem dowolności w działaniu organu (patrz wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. II GSK 565/08 LEX nr 518208) .

Należy także zauważyć, że żadna z załączonych do akt map nie zawiera wyraźnie i czytelnie zaznaczonych linii pasa drogowego i znajdujących się na nim obiektów, mimo iż w tym przedmiocie toczy się postępowanie. Mapy załączane przez stronę nie zwalniają organu od poczynienia w tym zakresie własnych ustaleń. Braki w tym zakresie również uniemożliwiają dokonanie oceny prawidłowości wydanej decyzji, co winno być uzupełnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ winien także ustalić czy z wnioskiem występują oboje małżonkowie czy tylko M. G. i stosownie do tych ustaleń dokonywać doręczeń.

Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę organ pouczy stronę o przysługujących jej uprawnieniach, umożliwi jej zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszenie wniosków oraz dowodów. Uzasadnienie decyzji wydanej po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy winno zaś spełniać wymogi wskazane wyżej, wynikające z art. 107 § 1 i 3 i art. 11 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

A. B.