Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 854/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 129, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. i J. J. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 lutego 2016 r. Sejmik Województwa, na podstawie art. 135 ust. 1, 2, 3a i 3b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) podjął uchwałę w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. [...] w G.. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 16 marca 2016 r. (poz. 1093) i weszła w życie po upływie 14 dni (§ 12 uchwały). W treści uchwały określono izolinie stanowiące podstawę wyznaczenia granicy zewnętrznej obszaru ograniczonego użytkowania (§3 ust. 1) oraz wyodrębnienia w nim dwóch stref, zewnętrznej i wewnętrznej (§4); ustanowiono zakaz przeznaczania w OOU nowych terenów pod budowę szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz pod strefy ochronne "A" uzdrowisk (§5); określono wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w OOU (§8) oraz wprowadzono zasady włączania budynków do poszczególnych stref (§7).

M. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego im. [...] w G., podnosząc, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 129 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 519) zwanej dalej p.o.ś., w zw. z § 323, § 325 ust. 1 oraz § 326 ust. 1 i 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1422), zwanym dalej rozporządzeniem, poprzez nieuwzględnienie w treści uchwały obowiązku zapewnienia zarówno w już istniejących budynkach położonych w strefie B, jak i nowoprojektowanych właściwego klimatu akustycznego, co z jednej strony umożliwia realizację inwestycji budowlanych niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa, a z drugiej strony w sposób znaczący ogranicza możliwości sfinansowania przez Port Lotniczy kosztów rewitalizacji akustycznej budynków położonych w strefie B wobec braku uwzględnienia konieczności przeprowadzenia takich inwestycji w tej strefie. W skardze zarzucono także naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 135 ust. 3a p.o.ś. w postaci naruszenia zasady jednoznaczności prawa rozumianej, jako zasada poprawnej legislacji w zakresie § 7 ust. 2 uchwały wprowadzającym zasadę zakwalifikowania części mieszkalnej budynków wielorodzinnych do strefy A w przypadku przebiegu granicy pomiędzy strefą A i B przez taki budynek i nie wprowadzenie takiej zasady w stosunku do przebiegu granicy zewnętrznej strefy B, co rodzi uzasadnione i poważne problemy interpretacyjne w postaci trudności z zakwalifikowaniem mieszkań położonych w budynkach wielorodzinnych do strefy, braku rozstrzygnięcia jak należy postępować w przypadku, gdy granica zewnętrzna strefy B przebiega przez płaszczyznę mieszkania oraz wprowadzenie sytuacji, gdy właściciele mieszkań położonych w tym samym budynku wielorodzinnym mogą mieć różnorodną sytuację prawną pomimo analogicznego obciążenia nieruchomości hałasem.

Skarżący zakwestionowali legalność skarżonej uchwały w zakresie:

§ 5 ust. 1 lit. d oraz e poprzez dopuszczenie do lokalizowania zabudowy mieszkaniowej w strefie zewnętrznej obszaru ograniczonego użytkowania (zwaną dalej strefą B) bez ograniczeń tj. z pominięciem spełnienia warunków zapewnienia odpowiedniej izolacyjności przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego w pomieszczeniach wymagających ochrony akustycznej;

§ 6 ust. 1 poprzez nieuwzględnienie w ramach strefy B konieczności:

zapewnienia właściwego klimatu akustycznego poprzez stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej w budynkach istniejących zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy,

zapewnienia odpowiedniej izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy;

§ 7 ust. 2 poprzez zastosowanie zapisów skutkujących poważnymi problemami interpretacyjnymi w zakresie kwalifikacji nieruchomości w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w przypadku, gdy granica zewnętrzna strefy B przebiega przez budynek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z prawem w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w G., przy ul. C. M. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...]. Nieruchomość ta znajduje się w strefie B w obszarze ograniczonego użytkowania i została wyszczególniona pod nr 12 załącznika nr 3 do uchwały. Tym samym uchwała powyższa dotyczy bezpośrednio nieruchomości stanowiącej skarżących, co jest równoznaczne z interesem prawnym stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Rozwijając zarzut braku ustanowienia wymogów w zakresie zapewnienia właściwego klimatu akustycznego w budynkach mieszkalnych posadowionych w strefie B podniósł pełnomocnik skarżących, że art. 129 p.o.ś. w zw. z art. 135 i 136 p.o.ś. daje możliwość wprowadzenia aktami prawnymi o charakterze miejscowym ograniczeń w korzystaniu z nieruchomościami objętymi zwiększonym wpływem czynników oddziałujących na środowisko. W niniejszej sytuacji powstała konieczność wprowadzenia aktu prawnego w postaci zaskarżonej uchwały z uwagi na zwiększone natężenie dźwięku wywołane przez lądujące, startujące oraz przelatujące samoloty korzystające z portu lotniczego im. [...] w G. Wprowadzenie aktu prawnego poprzedzone zostało badaniami natężenia dźwięku związanego z korzystaniem z portu lotniczego z uwzględnieniem faktu rozbudowy tego portu.

Zgodnie z art. 129 ust. 2 p.o.ś. w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości właściciel, użytkownik wieczysty może domagać się odszkodowania za powstałą w ten sposób szkodę. Odszkodowanie obejmuje również zmniejszenie wartości rzeczy. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 p.o.ś. dodatkowo precyzuje, że jako szkodę w zakresie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości uznać należy również obowiązek spełnienia wymagań technicznych budynków określonych w uchwale wprowadzającej strefę ograniczonego użytkowania.

Tym samym wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych obszarem ograniczonego użytkowania z jednej strony ogranicza się prawo właścicieli i użytkowników wieczystych tych nieruchomości skutecznie zawężając przysługujące im na zasadach ogólnych prawa cywilnego roszczenia odszkodowawcze eliminując m.in. możliwość dochodzenia roszczeń o zaniechanie immisji, z drugiej zaś strony precyzuje się przysługujące roszczenia wskazując, że mogą one polegać na:

a. możliwości żądania wykupienia nieruchomości, z której nie można już korzystać w sposób tożsamy z wcześniejszym wykorzystywaniem,

b. dochodzenia odszkodowania z tytułu utraty wartości rynkowej nieruchomości,

c. koszty spełnienia wymagań technicznych budynków o ile zostały wprowadzone tą uchwałą.

Budynek użytkowany na potrzeby mieszkaniowe wymaga ochrony akustycznej i podlega ochronie przed hałasem na podstawie przepisów rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do treści § 11 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia jedną z uciążliwości, przed którymi należy chronić budynki przeznaczone do pobytu ludzi jest hałas, na podstawie § 323 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia budynki mieszkalne należy chronić przed hałasem zewnętrznym przenikającym do pomieszczeń spoza budynku, poziom hałasu reguluje Polska Norma stanowiąc, że przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz elementy budowlane powinny mieć określoną w Polskiej Normie izolację akustyczną. Tym samym budynki mieszkalne powinny dysponować konstrukcjami w postaci przegród budowlanych zapewniających poziom dźwięku wewnątrz pomieszczeń służących do mieszkania nie wyższy 23 dB.

Sejmik województwa w zaskarżonej uchwale przewidział spełnienie szczególnych warunków technicznych związanych z budynkami mieszkalnymi jedynie w zakresie nieruchomości położonych w strefie A, natomiast w strefie B wprowadził wymogi techniczne jedynie wobec budynków użyteczności publicznej. Tym samym analizując treść art. 136 ust. 3 p.o.ś. w zw. z art. 129 ust. 2 p.o.ś. a contrario pozbawiono skarżących oraz innych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w strefie B prawa do skutecznego dochodzenia roszczeń z tytułu szkody związanej z umożliwieniem uzyskania właściwego klimatu akustycznego niezależnie od tego czy wewnątrz pomieszczeń mieszkalnych jest zapewniony wymagany przepisami poziom hałasu czy nie jest.

Uchwała w tym kształcie nie zasługuje na akceptację i stanowi faworyzowanie [...] Sp. z o.o. poprzez ograniczanie odpowiedzialności odszkodowawczej względem właścicieli nieruchomości objętych obszarem ograniczonego użytkowania. Podkreślił pełnomocnik strony skarżącej, że świadczenia odszkodowawcze właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości względem portu lotniczego mają charakter jednorazowy i objęte są dodatkowo terminem prekluzyjnym stosownie do treści art. 129 ust. 4 p.o.ś.. W przypadku naruszenia wewnątrz budynku właściwego klimatu akustycznego związanego z przelotami, startami oraz lądowaniami statków powietrznych nie ma żadnych racjonalnych przesłanek uzasadniających uniemożliwienie właścicielom uzyskania odszkodowania obejmującego również konieczne prace adaptacyjno-budowlane.

Tytułem porównania wskazano, iż uchwała wprowadzająca obszar ograniczonego użytkowania uchwalona przez Sejmik Województwa względem lotniska w G. nie jest pierwszą tego typu w Polsce. Inne uchwały dotyczące także OOU wokół lotnisk wprowadziły jednolite zasady w tym zakresie i konieczność dostosowania nieruchomości do norm budowlanych w zakresie akustyki dotyczył wszystkich nieruchomości objętych obszarem ograniczonego użytkowania.

Wprowadzenie niejednolitej zasady w skarżonej uchwale w zakresie wymogów technicznych budynku prowadzi do pokrzywdzenia właścicieli nieruchomości położonych w strefie B poprzez dodatkowe ograniczenie ich praw do sprawiedliwego odszkodowania pomimo faktu, że z uwagi na położenie swoich nieruchomości zmuszeni są do znoszenia poziomu hałasu przekraczającego dopuszczalne normy.

Rozwijając zarzut niejednoznacznego określenia kwalifikacji nieruchomości, jako położonych w obszarze ograniczonego użytkowania wskazał pełnomocnik skarżących, że zaskarżona uchwała zawiera dwie reguły kwalifikacyjne do poszczególnych stref OOU nieruchomości budynkowych, przez które przebiega granica danej strefy.

Odnośnie strefy A - jeśli jej granica zewnętrzna przebiega przez:

a. budynek mieszkalny jednorodzinny,

b. szpital,

c. dom opieki społecznej,

d. budynek związany ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

e. budynek mieszkalny wielorodzinny,

f. budynek zamieszkania zbiorowego,

g. budynek mieszkaniowo-usługowy

wówczas budynki określone w lit. a-d włącza się do strefy A natomiast budynki e-g również w zakresie lokali o charakterze mieszkaniowym.

Odnośnie strefy B - jeśli jej granica zewnętrzna przebiega przez budynki określone w lit. a-d wówczas te budynki włącza się do tej strefy i nie ma w związku z tym żadnym problemów interpretacyjnych. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku nieruchomości określonych w lit. e-g, gdzie nie zastosowano tej reguły. Podkreślił pełnomocnik skarżących, że granica strefy B przebiega przez gęsto zaludnione tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w dzielnicach [..].

Tereny powyższe mają wysoki wskaźnik zabudowy wielorodzinnej co powoduje, że granica zewnętrzna strefy B przebiega przez istniejące budynki w zabudowie wielorodzinnej. Brak przyjęcia przez uchwałodawcę zasad kwalifikowania nieruchomości do obszaru ograniczonego użytkowania analogicznych, jak przy zewnętrznej granicy strefy A powoduje znaczne trudności w ustalaniu, która nieruchomość znajduje się we wskazanym obszarze i tym samym jest objęta możliwością uzyskania roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 129 p.o.ś..

Trudności z kwalifikacją budynków do strefy B polegają na tym, że:

1) nie ustalono jak kwalifikować mieszkania, przez których płaszczyznę przebiega granica zewnętrzna OOU (przez płaszczyznę wielu lokali przebiega granica OOU, która powoduje że niewielka część danego lokalu znajduje się w tym obszarze a większa jest poza przy czym z uchwały nie wynika czy dany lokal można do takiej strefy zaliczyć);

2) wprowadza to nieuzasadnione problemy techniczne w ustalaniu, czy dany lokal znajduje się w OOU, mapy ewidencyjne nie zawierają rzutów mieszkań w poszczególnych budynkach wielorodzinnych i tym samym naniesienie granicy OOU na taką mapę nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy dany lokal w całości lub w części znajduje się w obszarze;

3) literalna lektura treści uchwały w tym zakresie prowadzi do sytuacji, że w jednym budynku wielorodzinnym będą lokale, które można zakwalifikować do OOU (których płaszczyzny zawierają się w całości w obszarze), których nie można zakwalifikować (płaszczyzny w całości poza obszarem) oraz o nieustalonym statusie (przez płaszczyznę których przebiega granica OOU) -możliwa jest sytuacja, że w jednej klatce schodowej znajdować się będą nawet trzy wskazane wyżej rodzaje mieszkań co powoduje nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej ich właścicieli oraz może prowadzić do kuriozalnych wniosków, że lokale na jednym piętrze, z oknami skierowanymi w jednym kierunku, nad którymi przelatują samoloty lądujące lub startujące z lotniska mogą mieć odrębny status pomimo jednakowego stopnia uciążliwości związanej z funkcjonowaniem tego lotniska. Nadto, w przypadku, gdy dana działka jest objęta strefą OOU wskazać należy, iż lokale mieszkalne na niej istniejące stracą na wartości niezależnie od tego, czy ich płaszczyzny zawierają się w tej strefie czy też nie.

W ocenie skarżących zapisy powyższe zostały wprowadzone jedynie celem ograniczenia roszczeń właścicieli nieruchomości położonych w OOU względem [...] Sp. z o.o. wbrew celowi norm prawa o ochronie środowiska.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do treści skargi wskazano, że obszar ograniczonego użytkowania wokół [...] został określony w oparciu o wyniki analizy porealizacyjnej (dokument pn. "Analiza porealizacyjna związana z zakończeniem realizacji Etapu I rozbudowy Portu Lotniczego [...] latach 2008 -2012). Oceniono w niej zasięg hałasu związanego z funkcjonowaniem lotniska w oparciu o wyniki pomiarów oraz modelowanie matematyczne. Obliczeń dokonano przy założeniu, że w ciągu doby wykonywanych jest 199 operacji lotniczych (wartość ta obecnie nie jest osiągnięta, w marcu 2018 r. maksymalna liczba operacji wyniosła 146).

Prezydent Miasta w decyzji środowiskowej nałożył obowiązek prowadzenia ciągłego pomiaru poziomów hałasu. Należało zastosować system pomiarowy wykonujący automatyczne pomiary hałasu i warunków meteorologicznych, na podstawie którego należało wdrożyć program monitoringu hałasu lotniczego, uwzględniającego kontrole równoważnego poziomu dźwięku, od podejścia do lądowania w rejonie zwartej zabudowy, możliwość pomiarowej weryfikacji natężenia ruchu lotniczego z uwzględnieniem rozkładu na poszczególne trasy dolotowe i odlotowe oraz możliwość weryfikacji uciążliwości powodowanej hałasem w okresie wzmożonej liczby operacji lotniczych. W 2010 roku zainstalowano monitoring wokół Portu Lotniczego, który został wykonany zgodnie zarówno z obowiązującym w tym zakresie prawem, jak i odpowiednimi, referencyjnymi metodykami. Wyniki z pomiarów ciągłych poziomów hałasu, prowadzonych przez akredytowaną firmę zajmującą się analizą pomiarów hałasowych, były podstawą do wykonania analizy porealizacyjnej. Decyzja środowiskowa nakładała obowiązek przedłożenia analizy porealizacyjnej w terminie 18 miesięcy od zakończenia prac I etapu rozbudowy lotniska, ze względu na charakter prac w nim prowadzonych. Prace dotyczyły rozbudowy elementów lotniska, które miały realny wpływ na zwiększenie ruchu lotniczego. Analiza porealizacyjna, zgodnie z art. 83 ust. 1 p.o.ś., porównuje ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia, a także pozwala stwierdzić czy standardy jakości środowiska przy zaprojektowanych rozwiązaniach technicznych zostały zachowane. Podkreślono, że co do zasady wyznaczenie obszaru na podstawie wyników pomiarów z monitoringu, w oparciu o które była tworzona analiza porealizacyjna jest dużo bardziej precyzyjne i miarodajne, niż na podstawie danych prognozowanych przedstawionych w raporcie.

Odnosząc się do ilości operacji wykonywanych w nocy, zgodnie z decyzją środowiskową "ilość nocnych operacji startu i lądowań w fazie eksploatacji następującej po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia nie może przekraczać poziomu 30% takich operacji wykonywanych w porze dnia". W sprawozdaniach z pomiarów ciągłych poziomów hałasu lotniczego, przekazywanych Marszałkowi Województwa, wskaźnik ten jest dotrzymywany, a w latach 2013-2015 wynosił 10% (wartość średnioroczna).

Zasięg obszaru wyznaczono jako maksymalny zasięg poziomu hałasu w środowisku przekraczający dopuszczalne poziomy hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych wyrażone wskaźnikami l_AeqD i l-AeqN dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz dla terenów zabudowy tzw. wrażliwej, tj. terenów szpitali, domów opieki społecznej oraz terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W przypadku Portu Lotniczego większy zasięg ma hałas wyrażony wskaźnikiem l_AeqN, dlatego ostatecznie to oddziaływanie akustyczne w porze nocy było decydujące dla zasięgu OOU.

W związku z powyższym, w obszarze wyróżniono dwie strefy: strefę wewnętrzną (A), w której przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu zarówno dla terenów zabudowy mieszkaniowej jak i zabudowy wrażliwej oraz strefę zewnętrzną (B), gdzie dopuszczalne poziomy hałasu dla zabudowy mieszkaniowej nie są przekroczone, przekroczenia dotyczą wyłącznie zabudowy wrażliwej. Obszar ograniczonego użytkowania nie odnosi się bezpośrednio do hałasu wewnątrz budynków, wskazuje natomiast, że tam, gdzie poziom hałasu w środowisku przekracza przewidziane prawem normy dla danego typu zabudowy, należy zapewnić właściwy klimat akustyczny wewnątrz pomieszczeń. W analizie porealizacyjnej związanej z zakończeniem realizacji Etapu I rozbudowy Portu Lotniczego im. [...] w latach 2008-2012 został określony przestrzennych zasięg hałasu lotniczego w otoczeniu lotniska wyznaczony na podstawie zweryfikowanego modelu obliczeniowego w oparciu o dane pomiarowe. Lokalizacja punktów pomiarowych oraz badania poziomu hałasu od operacji lotniczych została realizowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U. z 2011 r., Nr 140, poz. 824 ze zm.)

Obliczenia rozkładu poziomu hałasu lotniczego w analizie porealizacyjnej przeprowadzone zostały zgodnie z referencyjną metodą obliczeniową, o której mowa w załączniku 1 punkt H ww. rozporządzenia, tj. INM. Metoda ta jest zawarta w przepisach międzynarodowych w rozumieniu ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 605), a w szczególności w dokumencie: Circular 205 - AN/1/25/1988 Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego -ICAO oraz zaadaptowanym do warunków europejskich dokumencie ECAC CEAC Doc. 29 Report on Standard Method of Computing Noise Countours around Civil Airports.lNM (Integrated Noise Model) jest programem komputerowym implementującym szereg metod obliczeniowych, między innymi wspomniane powyżej Circular 205 - AN/1/25/1988 oraz ECAC CEAC Doc. 29. Program INM jest powszechnie wykorzystywanym programem, którego dystrybucją i rozwijaniem zajmuje się FAA -Federal Aviation Administration w Stanach Zjednoczonych.

Do programu INM wprowadzono szereg danych charakteryzujących zarówno port lotniczy, statki powietrzne, jak również warunki środowiskowe w jakich port lotniczy funkcjonuje. Kluczowym elementem modelu obliczeniowego opracowanego w programie INM są informacje o trajektoriach lotów, procedurach startów i lądowań, itp. Wszystkie te dane wpływają na uzyskiwane wyniki obliczeń rozkładu poziomu hałasu. W oparciu o rzeczywiste dane pomiarowe została przeprowadzona weryfikacja/kalibracja modelu obliczeniowego, która dokumentuje fakt zgodności modelu obliczeniowego ze stanem faktycznym.

Granica obszaru ograniczonego użytkowania została wyznaczona jako obwiednia wszystkich izolinii o wartościach dopuszczalnych hałasu dla terenów o podwyższonych wymaganiach akustycznych (szkoły, szpitale, domy pomocy społecznej itp.) określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 poz. 112). Tak utworzony obszar został podzielony na 2 strefy ze względu na rodzaj chronionego terenu określony w tabeli nr 2 załącznika ww. rozporządzenia: A (wewnętrzna - określona przez standardy akustyczne dla terenów zabudowy mieszkaniowej) oraz B (zewnętrzna określona przez standardy akustyczne dla terenów o podwyższonych wymaganiach akustycznych).

Organ mając na uwadze zdrowie ludności zamieszkującej strefę A wprowadził zapisy dotyczące konieczności dostosowania występującej zabudowy mieszkaniowej do odpowiednich standardów akustycznych poprzez zapewnienie odpowiedniej izolacyjności akustycznej przegród budowlanych oraz właściwego klimatu akustycznego zgodnie z polskim prawodawstwem oraz Polskimi Normami.

Organ po przeanalizowaniu aspektów ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi, dopuścił nową zabudowę pod warunkiem spełnienia wymagań w zakresie ochrony akustycznej. Jak wskazano w orzecznictwie "Art. 135 ust. 2 p.o.ś. wskazuje, że rozporządzeniem tworzący obszar ograniczonego użytkowania określa się ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu. Nie oznacza to, że obowiązkiem organu jest wprowadzenie zakazu nowej zabudowy z uwagi na przekroczenia norm hałasu w środowisku. Ograniczenie to może polegać na wprowadzeniu innych ograniczeń niż generalny zakaz zabudowy (...)." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2372/07)"

"(...) to właśnie faktyczna niemożność dochowania określonych w obowiązujących przepisach standardów stanowi jedną z przesłanek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Oczywistym jest więc, że w ramach takiej strefy negatywnie oddziaływanie na środowisko przekracza, określone odrębnymi przepisami, normy dopuszczalnego negatywnego wpływu na środowisko. To w konsekwencji powoduje, że w ramach tworzonego obszaru ograniczonego użytkowania konieczne jest wprowadzenie dodatkowych wymogów, które w założeniu zminimalizują negatywny wpływ na środowisko takiego obszaru. Może to nastąpić m.in. poprzez ustanowienie przez organ właściwy dla utworzenia obszaru ograniczonego użytkowani, dodatkowych wymogów w kwestii zmiany sposobu użytkowania istniejących oraz budowy nowych budynków w ramach takiego obszaru." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2009 r., sygn. II OSK 1749/08).

Przywołane w skardze rozporządzenie dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jest aktem obowiązującym w zakresie każdej zabudowy, niezależnie od jej posadowienia. Stąd nie ma uzasadnienia regulowania w akcie prawa miejscowego zasad zabudowy regulowanych innym aktem prawnym. Uchwała w sprawie OOU odnosi się wyłącznie do norm dopuszczalnego hałasu na terenach objętych i nieobjętych zabudową mieszkaniową. Kwestie uregulowane w przywołanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie są i nie mogą być ujmowane w takiej uchwale. Nadto wskazano, że z przepisu art. 135 p.o.ś. wynika, że podstawowe elementy uchwały w sprawie określenia obszaru ograniczonego użytkowania zostały wskazane w ust 3a. Mimo że przepis ten wskazuje na określenie granic obszaru, bez wyliczenia w jaki sposób należy je określić, np. poprzez wskazanie współrzędnych, wykazu działek, graficznie, to w ocenie przedstawiciela organu powinien on zawierać również wykaz działek. Taka konkluzja wynika z zestawienia treści art. 135 ust 3a i 3b, które w pierwszym z nich mówią, że Sejmik określa granice obszaru (sposób opisowy), dalej wskazują ograniczenia i sposób korzystania z terenów (w tym wypadku mogą być to m.in. części działek), treści ust 3b odnosi się zaś do graficznego przedstawienia tych granic na mapie. Nadto wskazanie konkretnych działek mających znaleźć się w OOU byłoby również istotne w kontekście zapisów art. 136 i 129 p.o.ś.. Granice obszaru ograniczonego użytkowania powinny być bardzo precyzyjne. Powinny być one wytyczone na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej i umożliwiać właścicielom nieruchomości objętych tym obszarem wnoszenie stosownych roszczeń. W sytuacjach określonych w art. 136 i 129 p.o.ś. podmiotom uprawnionym będzie przysługiwało roszczenie o odszkodowanie lub wykup ich nieruchomości w zakresie objętym OOU przy spełnieniu ustawowych przesłanek. Stąd wskazanie konkretnych działek, poza ogólnymi współrzędnymi geograficznymi, będzie miało znaczenie dla indywidualnych ich właścicieli. O ile zatem z wyznaczonych na mapie będącej załącznikiem do uchwały nie można w sposób bezsporny ustalić numerów działek objętych obszarem to wskazanym byłoby taki załącznik ująć.

Odnosząc się do kwestii daty, w stosunku do której powinien się taki wykaz odnosić, to zwrócono uwagę, że choć ustawodawca wprost o tym nie mówi, to mapa, na kopii której uchwalany jest OOU powinna być mapą aktualną. Wykaz działek powinien być zatem kompatybilny z mapą, ta zaś powinna być mapą aktualną na dzień uchwalenia OOU. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że Sejmik uchwaliłby akt, który w załączniku graficznym opierałby się na nieaktualnych w dniu uchwalenia aktu dokumentach. Z tej też przyczyny trudno przyjąć, że Sejmik może nie dysponować wykazem dziatek objętym OOU w dniu jego uchwalania. W związku z powyższym obszar określony jest działkami określonymi zgodnie ze współrzędnymi geograficznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Mając powyższe uregulowania na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Sejmiku Województwa z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...]. W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. ma więc tylko ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone wskutek wydania aktu prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż w postępowaniu tym podmiotowość uczestnika jest kształtowana inaczej, niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów kpa, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt organu administracji rządowej otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r., OSK 476/04).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ma ona bowiem charakter generalny oraz abstrakcyjny. Na taki charakter uchwały wskazuje także przepis art. 129 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Niewątpliwie także kontrolowana uchwała sejmiku została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarga M. i J. J. na tę uchwałę została wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Strona skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z 10 września 2018 r. (nadanym w dniu 24 września 2018 r.).

Wezwanie to pozostało bezskuteczne, bowiem w terminach określonych w przepisach kodeksu administracyjnego, mających zastosowanie w sprawie w oparciu o przepis art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, skarżący nie uzyskali na nie stosownej odpowiedzi wezwanego organu. Tym samym skoro skarga do sądu administracyjnego wniesiona na tę uchwałę została wysłana na adres Sejmiku Województwa Ś. w dniu 8 listopada 2018 r., to uznać należało, że termin do wniesienia skargi wynoszący sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. w tej kwestii II tezę uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, [w:] ONSAiWSA 2007/3/60 odnoszącą się do obliczania terminów do wniesienia skarg w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) został dochowany. W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za dopuszczalną.

Skarżący są jednocześnie właścicielami nieruchomości w kwestionowanym obszarze ograniczonego użytkowania, których prawa zostały zaskarżoną uchwałą ograniczone. Uchwała ta dotyczy zatem ich interesu prawnego i interes ten narusza. Uznanie skargi za dopuszczalną związane m.in. ze stwierdzeniem naruszenia zaskarżonym aktem prawa miejscowego interesu prawnego skarżącej nie przesądza jeszcze o jej zasadności. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego przez sąd administracyjny powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem nim obiektywnego porządku prawnego, czego nie dopatrzył się Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, iż utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania ma na celu wykluczenie szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi oraz środowiska powodowanych przez przekroczenie standardów środowiska. Skutkiem zatem utworzenia takiego obszaru jest wprowadzenie stosownych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości położonych na danym obszarze. Ograniczenia te mogą polegać na przykład na uniemożliwieniu swobodnego przebywania ludzi na danym terenie lub zakazie podejmowania tam określonych czynności (zob. M. Górski, Prawo ochrony Środowiska – komentarz C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 565). Ustawodawca w art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazał w jakich okolicznościach tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Niezbędną przesłanką do wydania takiego aktu jest stwierdzenie, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, w przypadku wymienionych w tym przepisie inwestycji, w tym lotniska, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem danego zakładu lub innego obiektu. Wnioski takie muszą być wyprowadzone z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego. Tworząc obszar ograniczonego użytkowania sejmik województwa określa granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska).

Zgodnie z art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. Aktualne przepisy zaliczają budowę i rozbudowę lotniska do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska najważniejszym elementem tego aktu prawnego jest precyzyjne wyznaczenie granic obszaru ograniczonego użytkowania. Powinny być one wytyczone na podstawie poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej. W związku z tym, że na obszarze ograniczonego użytkowania negatywne oddziaływanie nie w każdym miejscu może być tak samo intensywne, za dopuszczalne należy uznać określenie pewnych podstref, w których warunki korzystania z nieruchomości będą różne, nie jest to jednak wymóg wynikający z konkretnych przepisów. Ustanowienie podstref może być uzasadnione jedynie stanem faktycznym w danej sprawie wskazującym na zróżnicowane w tych strefach naruszenie standardów jakości środowiska w ramach utworzonego obszaru ograniczonego użytkowania, w których występują różne warunki korzystania z nieruchomości. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż na całym obszarze ograniczonego użytkowania występuje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu wyznaczonych dla zabudowy wrażliwej, natomiast brak jest w strefie B, czyli strefie zamieszkania skarżących, przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu dla zabudowy mieszkalnej. I właśnie kryterium przekroczenia norm hałasu dla zabudowy wrażliwej zadecydowało o utworzeniu podstref w obszarze ograniczonego użytkowania.

Stwierdzenie o braku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w strefie B obszaru ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego w G. czyni bezpodstawnymi zarzuty skarżących o bezzasadnym pominięciu w treści uchwały obowiązku zapewnienia w istniejących budynkach położonych w strefie B właściwego klimatu akustycznego. Brak ten w ocenie skarżących w sposób znaczący ogranicza możliwości sfinansowania przez [..] sp. z o.o. w G. kosztów rewitalizacji akustycznej budynków położonych w strefie B wobec braku uwzględnienia konieczności przeprowadzenia takich inwestycji w tej strefie. W istocie skarżący nawet nie twierdzą, że normy hałasu uwzględnione w skarżonej uchwale są przekroczone, wywodzą jedynie brak możliwości wysunięcia wobec Portu Lotniczego G. roszczeń finansowych o rewitalizacje ich mieszkania.

Za nietrafny zatem uznać należy zdaniem Sądu zarzut niezgodności uchwały z art. 135 ust. 3a p.o.ś.. Skarżona uchwała została wydana przez upoważniony do tego organ oraz zawiera wszystkie ustawowe elementy. Określono jednoznacznie granice tego obszaru i wydzielonych w nim stref.

I tutaj nawiązać należy do drugiego zarzutu strony skarżącej odnoszącego się do niejednoznacznego w jej ocenie wyznaczenia granicy strefy B. W ocenie Sądu skala, w jakiej zostały sporządzone dokumenty stanowiące załącznik do uchwały pozwala na określenie położenia wszystkich działek objętych obszarem, nawet w sytuacji, gdy doszło następnie do ich podziału czy też scalenia geodezyjnego, względnie zmiany ich numeracji oraz podmiotów, którym przysługują do tych działek określone prawa rzeczowe, co przy tak dużym obszarze jest nieuniknione.

Trudno do końca zweryfikować zarzut o niemożności ostatecznej kwalifikacji czy mieszkanie skarżących leży w strefie B czy poza nią, bowiem sami skarżący wskazali, że nieruchomość została wymieniona pod nr 12 załącznika nr 3 do uchwały. Natomiast formułowania zarzutów w postaci potencjalnych trudności w kwalifikacji przynależności lokalu do strefy B nie mieści się w zakresie naruszenia interesu skarżących, bowiem w przypadku ich nieruchomości żadne wątpliwości nie występują. Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W konsekwencji Sąd bada jedynie realne, istniejące naruszenie interesu prawnego strony wnoszącej skargę, a nie np. sąsiadów czy grupy społeczności danego terenu. Stąd wobec braku powiązania sytuacji skarżących z zarzucanym brakiem jednoznaczności prawa nie sposób zweryfikować tego zarzutu pozytywnie, bowiem wobec jednoznacznego zakwalifikowania położenia nieruchomości nie istnieje podnoszony w skardze problem interpretacyjny.

W ocenie Sądu pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 2 Konstytucji RP, organ podejmując zaskarżoną uchwałę działał bowiem na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z Konstytucją RP, została bowiem podjęta w oparciu o upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Ograniczenia prawa własności nieruchomości mieszczących się w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadzone tą uchwałą nie naruszają istoty tego prawa. Ograniczenia te są dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa bowiem służą ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Są one przy tym wprowadzone z jednoczesnym przyznaniem prawa dochodzenia przez właścicieli, użytkowników wieczystych i inne podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, pełnego odszkodowania za wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, którego mogą dochodzić przed sądami powszechnymi (art. 129-136 Prawa ochrony środowiska).

Należy dodatkowo podnieść, że inaczej sformułowane uchwały innych wojewódzkich sejmików samorządowych w kwestii utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania wokoło innych lotnisk w kraju nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż OOU zawsze powiązany jest z uciążliwościami konkretnego portu lotniczego, liczebnością planowanych połączeń lotniczych, a ponadto stały monitoring poziomu hałasu generowanego przez lotnisko zapewnia możliwość reakcji na ewentualne zwiększenie uciążliwości i pogorszenie klimatu akustycznego w OOU i może doprowadzić do ewentualnego rozszerzenia tak OOU, jak i zmiany granic w podstrefach. Jednak jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, na chwilę obecną potencjał Portu Lotniczego w G. nie jest w pełni wykorzystywany, poziom hałasu wyliczony dla założonych 199 połączeń lotniczych nie jest osiągnięty. Także w rzeczywistości uciążliwość akustyczna jest mniejsza niż wynika z analizy porealizacyjnej.

Powyższe rozważania wskazują zatem, że skarga nie jest zasadna, wobec czego Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.