Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 129/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1  i ust.3; art. 1 ust.2; art. 13 ust.1; art. 14 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 par.1 pkt 3 i par.2; art. 161 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Urząd Pracy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku A. G. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy [...] do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Powiatowego Urzędu Pracy [...] na rzecz A. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Lu [...]

Uzasadnienie

We wniosku z dnia [...] czerwca 2018r., przekazanym drogą elektroniczną, A. G. domagał się od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. L. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wszystkich podmiotów, których wnioski o dofinasowanie zostały rozpatrzone pozytywnie oraz dokonano stosownej wypłaty na rzecz danego przedsiębiorcy za okres ostatnich dwóch lat. Informacja miała zostać przekazana na podany adres e-mailowy.

Wobec braku odpowiedzi wnioskodawca w dniu [...] lipca 2018r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu.

Pismem z dnia [...] lipca 2018r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w J. L. udzielił stosownych informacji, natomiast w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że opóźnienie w jej udostępnieniu było spowodowane brakami kadrowymi, okresem urlopowym, a także problemami technicznymi z pocztą i ilością otrzymanych maili. Wskazał ponadto, że wiadomość można było uznać za fałszywą, ponieważ widnieje różnica w nagłówkach wiadomości między nadawcą, a jego serwerem. Jego zdaniem są to powszechne praktyki spamerskie i świadczą o złej konfiguracji serwera pocztowego. Zwrócił ponadto uwagę, że nadawca po upływie terminu na udzielenie informacji nie ponowił prośby i nie zainteresował się, czy wniosek dotarł do odbiorcy, co świadczy o jego nieczystych intencjach oraz o tym, że żądane dane nie są mu do niczego potrzebne. Także w skardze nie wykazał, aby żądane treści były mu niezbędne i konieczne, do jakich celów, a także samej potrzeby ich pilnego uzyskania. W jego ocenie przesłanie wniosku pocztą elektroniczną nie gwarantuje 100% skuteczności otrzymania. Skarga została złożona już po upływie 6 dni od upływu terminu na odpowiedź. Według organu nie ma także podstaw do zarzucenia mu bezczynności. Odpowiedź została wysłana w stosunkowo krótkim czasie, co oznacza, że doszło do nieumyślnego uchybienia terminu określonego w ustawie o udostępnieniu informacji publicznej. Wobec natomiast udzielenia odpowiedzi postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r. także skarżący wskazując, że żądana informacja została mu dostarczona, wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że o bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Przy czym udostępnienie informacji publicznej musi nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest więc, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy wskazany we wniosku podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. Według bowiem powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. I OSK 50/06 i 22 czerwca 2010 r. I OSK 385/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt. 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt. 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt. 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt. 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt. 5). Zgodnie z art. 9 ust.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz 1265) zadania o których mowa w ust. 1, są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Zgodnie natomiast z art. 9 ust.7 ustawy Starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zadania jakie wykonuje powiatowe urzędy pracy należą do zdań publicznych. Nie budzi zatem wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wątpliwości nie budzi także kwalifikacja wniosku skarżącego jako żądanie udzielenia informacji publicznej. Artykuł 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29 ). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6. Przepis ten w ustępie pierwszym zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, kwestii organizacyjnych, w tym o sposobach załatwiania spraw, związanych z realizacją obowiązków związanych z wykonywaniem zadań publicznych nałożonych na dany podmiot przez ustawodawcę. Stąd nie tylko informacja dotycząca realizacji wspomnianych obowiązków z zakresu administracji, ale także w zakresie funkcjonowania tego podmiotu oraz kwestii organizacyjnych, sposobu finansowania tej działalności, ponoszonych wydatków związanych z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi informację publiczną. Nie może zatem budzić wątpliwości, że informacje dotyczące wysokości udzielonych dofinansowań z pieniędzy publicznych oraz podmiotów, które takie dofinansowanie otrzymały, mają walor informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie także organ nie kwestionował, że żądana informacja jest informacją publiczną i po wpłynięciu skargi na bezczynność przy piśmie z [...] lipca 2018 r. udzielił jej skarżącemu, przed tą datą nie podejmując jednak żadnych czynności w sprawie. Biorąc pod uwagę, że wniosek skarżącego wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w dniu [...] czerwca 2018r., uzasadnione jest stanowisko, że organ pozostawał w bezczynności. Usprawiedliwieniem dla organu nie może być w żaden sposób okoliczność wniesienia wniosku w drodze elektronicznej. Wskazać trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek może zostać przesłany także pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08, postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r. I OSK 2897/15 i 3 listopada I OSK 1940/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego został wysłany [...] czerwca 2018r., właśnie na adres elektroniczny Powiatowego Urzędu Pracy w J. L. luja@praca.gov.pl, czego organ nie kwestionował. Był zatem zobowiązany do udostepnienia informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. Bez znaczenia dla oceny opóźnienia w jej udostępnieniu są wspomniane w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z brakami kadrowymi, okresem urlopowym, problemami technicznymi z odczytywaniem wiadomości z poczty elektronicznej, czy wątpliwościami związanymi z serwerem wysyłającym. Podobnie należy ocenić zarzut organu dotyczący nie dochowania przez wnioskodawcę należytej staranności, aby jego wniosek został w tym terminie załatwiony, skoro nie interesował się, czy wniosek dotarł do adresata. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na wnioskodawcę żadnych obowiązków związanych z kontrolą wysłanej korespondencji, nie ma zatem potrzeby dopytywania się o jej skuteczne dostarczenie. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że dostatecznym dowodem potwierdzającym wysłanie wiadomości zawierającej wniosek stanowi wydruk z poczty elektronicznej nadawcy (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. I OSK 1924/16 opubl. w CBOSA). Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na jego stronie internetowej, to należy przyjąć, iż zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. W postanowieniu z dnia z dnia [...] września 2015 r. (I OSK 1968/15 ; także postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15 i wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 2113/15 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r. I OZ 1414/15 ; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OSK 2186/14 opubl. w CBOSA). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r. I OSK 2897/15 opubl. w CBOSA). Należy zatem wnosić, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu).

Bezzasadny jest także zarzut sprowadzający się do braku wykazania przez skarżącego niezbędności żądanych informacji oraz celu do jakich są potrzebne. Wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 2 ust.2 ustawy od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ograniczenie w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej wynika natomiast z art. 3 ust.1 pkt.1 ustawy, według którego uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takim jednak razie odmowa udostępnienia żądanej informacji następuje w drodze decyzji. Z akt nie wynika, aby organ uznał żądane informacje za informacje przetworzone.

Podkreślić natomiast należy, że udzielenie informacji nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego skargą, a w konsekwencji nie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 161 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r. skarżący wniósł wprawdzie o umorzenie postępowania, z uzasadnienia wynika jednak, że wniosek odpowiada udzieleniu informacji przez organ [...] lipca 2018r. i dotyczy żądania skargi w przedmiocie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi. Zagadnienie stosowania w tej sytuacji art. 149 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 161 § 1 pkt 3 było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Ostatecznie przyjęto, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Postępowanie sądowe ulega zatem w tej części umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 powołanej ustawy, gdyż uwzględniając skargę na bezczynność (lub przewlekłość postępowania), nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu lub wykonania czynności. Umorzenie postępowania w kwestii zobowiązania przez sąd administracyjny do wydania aktu lub czynności nie oznacza jednak, że bezprzedmiotowe staje się orzekanie w kwestii stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (wyroki NSA z dnia 12 maja 2016r. I OSK 3041/14 i podane tam orzecznictwo oraz z 12 stycznia 2017r. I OSK 500/16 opubl. w CBOSA ). Bezczynność jest stanem sprawy, którego zaistnienie należy ocenić bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

W przekonaniu sądu nie ma natomiast podstaw do zakwalifikowania bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Podkreśla się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 opubl. w CBOSA ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15 opubl. w CBOSA), należy przy tym wziąć również pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (wyrok z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13 opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie przekroczenie terminu było stosunkowo niewielkie, nie można także przypisać organowi chęci utrudnienia skarżącemu dostępu do żądanej informacji. Zaistniała w sprawie bezczynność organu, choć należy ocenić ją krytycznie, to niewątpliwie nie miała charakteru "wyjątkowej" czy "niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawnym", co uzasadniałoby uznanie jej za rażącą - w rozumieniu wspomnianego art. 149 § 1a ustawy (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 2379/16 opubl. w CBOSA).

Z tych względów na podstawie art. 161 §1 pkt.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało umorzyć postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. O bezczynności organu orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt.3 ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Obejmują one koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz 17zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.