Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1078/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7 , art. 8 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 147 par 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa, Sędziowie Sędzia WSA Magda Froncisz, Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza – Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi L. K.-P. na Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta O. objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz skarżącej L.K.-P. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta wydał w dniu 7 kwietnia 2016 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.).

W dniu 7 czerwca 2016 r. L.K.-P., S.Z., M.Z. oraz Związek [...] wystąpili do Prezydenta Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia z dnia 7 kwietnia 2016 r. Nr [...]. Zdaniem wzywających, zarządzenie to narusza § 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zmienionego rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2015 r. wydanego na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, art. 2, art. 7, art. 8 oraz art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP, art. 12 u.g.n. z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz 24j (tj. rozdział 4b) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a nadto art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Wzywający podnieśli przy tym, że zarządzenie to powoduje negatywne skutki finansowe dla Miasta, gdyż – w ich ocenie – uszczupla wpływy do budżetu Gminy Miasta na przedstawienia cyrkowe, a dodatkowo powoduje szkody dla polskich cyrków naruszając jednocześnie ich dobra osobiste.

W odpowiedzi na ww. wezwanie Prezydent Miasta wskazał, że ma on prawo do gospodarowania mieniem komunalnym, a tym samym ma prawo do podejmowania decyzji w kwestii udostępnienia nieruchomości gminnych.

Wobec nieuwzględnienia ww. wezwania, w dniu 3 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego) L.K.-P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 7 kwietnia 2016 r. Nr [...] w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie:

1. zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie procesu prawodawczego w sprawie wydania zarządzenia Nr [...] bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących jej praw podstawowych pomimo, że istniała konieczność zastosowania przez Prezydenta Miasta procedury wskazanej w § 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zmienionego rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 listopada 2015 r.

2. poprzez niezastosowanie per analogiam legis art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) w zw. z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego oraz art. 28 k.p.a., a nadto art. 5a u.s.g. poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy oraz art. 6 u.s.g. w zw. z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego,

3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a. niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi,

b. niezastosowanie art. 49 oraz art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

c. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o ochronie zwierząt, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium, czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta,

d. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, tj. art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8 oraz art. 9, a także art. 24i oraz 24j (tj. rozdział 4b) ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w jej ocenie, zaskarżone zarządzenie jest aktem o charakterze ogólnym, który wywiera bezpośrednie skutki dla skarżącej, ingerując w jej indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację. Skarżąca podkreśliła przy tym, że jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt zostaje wykluczona z grona najemców nieruchomości miejskich w O., jakim do tej pory była każdego roku, wynajmując te tereny w celu zorganizowania przedstawień cyrkowych także z udziałem zwierząt. Zdaniem skarżącej, tego rodzaju ograniczenie wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem narusza m.in. uprawnienie skarżącej do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawo do równego traktowania. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała również, że w jej ocenie zarządzenie to jest aktem z zakresu administracji publicznej, jako że dominują w nim elementy władztwa publicznoprawnego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym, nie wywołuje ono natomiast bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Ponadto, zdaniem skarżącej, Prezydent Miasta wydał zaskarżone zarządzenie z uwagi na fakt, iż jest on przeciwnikiem takiego traktowania zwierząt, arbitralnie zakładając, że tego rodzaju działalność jest wykonywana niezgodnie z przepisami prawa, bez uprzedniego poddania jej kontroli odpowiednich organów administracji publicznej.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, zakaz wynajmu terenów miejskich ma także i ten skutek, że prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności (cyrku).

Jednocześnie, zdaniem skarżącej, brak zasięgnięcia opinii przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc do wydania zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane uprzednio przedsiębiorcom prawa z pominięciem stanowiska skarżącej oraz jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt oraz bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii.

Ponadto, w ocenie skarżącej, brak jest również podstaw prawnych do wprowadzenia tego rodzaju zakazów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez Prezydenta Miasta, w szczególności zaś, gdy posiada ona wszelkie zezwolenia i dokumenty konieczne do prowadzenia takiej działalności, a nadto podlega kontrolom powiatowych lekarzy weterynarii. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o ochronie zwierząt zezwalają przedsiębiorcom prowadzić i reklamować działalność gospodarczą polegającą również na organizowaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a tym samym, w ocenie skarżącej, Prezydent Miasta nie był uprawniony do wprowadzania tego typu zakazów ograniczających prowadzenie takiej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że najem nieruchomości komunalnych nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, a więc nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Prezydent Miasta podkreślił przy tym, że żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje skarżącej uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem o najem nieruchomości należącej do Gminy Miasta, jak również żaden przepis nie nakłada na Gminę obowiązku wynajęcia komunalnego gruntu z przeznaczeniem na określoną działalność, czy też w konkretnie określonym celu, np. organizacji przedstawienia z udziałem zwierząt. Dodatkowo podał, że w dacie podjęcia przedmiotowego zarządzenia, skarżącej nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do terenów należących do Miasta, zaś sam fakt wynajmowania tych terenów w latach poprzednich nie rodzi jeszcze prawa skarżącej do żądania zawarcia tych umów na przyszłość. Tym samym, w ocenie Prezydenta Miasta, wprowadzenie zakazu organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na gminnych nieruchomościach niewątpliwie stanowi dopuszczalną formę określania sposobu wykorzystywania tych nieruchomości, a w konsekwencji jest czynnością z zakresu zwykłego zarządu, należącą do właściwości organu wykonawczego. Jednocześnie, zdaniem organu, wprowadzenie tego zakazu nie naruszało zasady równości, ponieważ organ wykonawczy gminy, jako podmiot gospodarujący mieniem komunalnym ma pełne prawo do decydowania (analogicznie jak każdy właściciel nieruchomości), w granicach zwykłego zarządu o sposobie wykorzystywania gminnych nieruchomości. Organ podkreślił również, że w jego ocenie zaskarżone zarządzenie ma wyłącznie charakter wewnętrzny, gdyż stanowi formę określania zasad postępowania z majątkiem komunalnym, a w związku z tym jego adresatami mogą być jedynie dyrektorzy wydziałów i biur urzędów miast oraz kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych.

Pismem z dnia 9 listopada 2016 r., adresowanym do WSA w Krakowie, skarżąca uzupełniła argumentację skargi, podnosząc m.in., że kwestionowane zarządzenie spełnia przesłanki a aktu normatywnego, czyli aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej argumenty są trafnie i w związku z tym znajdują zastosowanie w zakresie wskazanym poniżej.

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). zarządzenie Nr [...]

Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta wydane przez niego w dniu 7 kwietnia 2016 r. w sprawie zakazu organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.). Dla dokonania kontroli sądowej punktem wyjścia jest określenie charakteru prawnego kwestionowanego zarządzenia, aby w oparciu o te ustalenia dokonać pierwszego etapu w sekwencji wymogów/przesłanek kontroli sądowej o jakiej stanowi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Jest to niezbędne, aby prawidłowo, w świetle prawa, można było stwierdzić, czy kwestionowane zarządzenie organu wykonawczego gminy narusza interes prawny skarżącej, gdyż pozytywne stwierdzenie w tym przedmiocie uzasadnia kolejną materialnoprawną i formalnoprawną kontrolę ww. zarządzenia w świetle postanowień art. 101 u.s.g. i porządku prawnego powszechnie obowiązującego.

W przekonaniu Sądu, w sprawie mamy do czynienia z pozornym aktem prawa miejscowego. Zakwestionowane zarządzenie organu wykonawczego gminy wywołuje skutki prawne analogiczne jak akt prawa miejscowego. Organ wykonawczy gminy wykorzystując swoje generalne kompetencje do wydawania zarządzeń w przedmiocie gospodarki nieruchomościami, wydał akt, który w swej treści spełnia przesłanki normatywności w tym sensie/znaczeniu, że zawiera normy generalne i abstrakcyjne odnoszące się do podmiotów spoza ustroju administracji publicznej, z których jasno wynika, że podmioty te zostały wyeliminowane z zakresu podmiotów posiadających możliwość prawną do organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także posiadających możliwość prawną dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także posiadających możliwość prawną promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 ust.1".

Sąd w tym miejscu zauważa, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Mając na uwadze powyższe wymogi prawne, i zestawiając je z faktem, że skarżąca bezsprzecznie w rzeczywistości, w sferze faktów prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiot obejmuje m.in. organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, z czym się łączy sprzedaż biletów i reklama, promocja, Sąd stwierdza, że postanowienia kwestionowanego zarządzenia oddziaływają w sposób ograniczający, przez swoją treść, na konstytucyjne prawo wolnościowe, w postaci swobody działalności gospodarczej skarżącej, do prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiot obejmuje organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach należących do Gminy Miasta kwalifikowane treścią art. 20 i art. 22 Konstytucji RP; a także na konstytucyjne prawo wolności artystycznej i wolności korzystania z dóbr kultury (art. 73 Konstytucji) przysługujące skarżącej i refleksowo podmiotom prawa, które korzystając z formy działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, chcą z tej wolności korzystać i korzystały; a także na równość podmiotów, w tym skarżącej, wobec prawa i w prawie (art. 32 Konstytucji RP).

Sąd jest zdania, że skarżąca spełnia zatem przesłankę naruszenia jej ww. interesów prawnych przez normy kwestionowanego zarządzenia. Sąd podkreśla, że w kontrolowanej sprawie skarżąca nie powołuje się na potencjalną możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, skarżąca prowadzi w rzeczywistości działalność gospodarczą, której przedmiot obejmuje m.in. organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a zatem postanowienia/normy kwestionowanego przez nią zarządzenia, ograniczają z uwagi na swoją treść i zaadresowanie jej sprecyzowaną, skonkretyzowaną sytuację administracyjnoprawną (suma prawa i obowiązków przysługująca jej w związku z prowadzeniem rzeczywistej działalności gospodarczej z uwzględnieniem relacji/stosunków prawnych, w jakich znajduje się z podmiotami trzecimi w związku z prowadzeniem tej działalności) związaną z prowadzeniem tej działalności gospodarczej, gdyż z treści zarządzenia dla skarżącej wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, że nie może w rzeczywistości organizować objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach należących do Gminy Miasta a także dotyczy jej zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także zakaz promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta.

A zatem, bez własnej woli i bez jakiegokolwiek wpływu na jego treść, znalazła się w stosunku administracyjnoprawnym z gminą, w imieniu której działa Prezydent, polegającym na tym, że jako realnie działający podmiot gospodarczy organizujący w rzeczywistości objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt ma zakaz organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także zakaz promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta.

Skarżąca zatem nie jest w sytuacji, w której - z przyczyn natury ogólnej obiektywnych zasad porządku konstytucyjnego - kwestionuje jako człowiek i obywatel sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia; albo, że kwestionowane zarządzenie stanowi bliżej nieokreślony stan zagrożenia naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca, jako podmiot w rzeczywistości prowadzący działalność gospodarczą i korzystający z konstytucyjnie zabezpieczonej swobody działalności gospodarczej i wolności twórczości artystycznej, a także wolności korzystania z dóbr kultury, kwestionuje zarządzenie, które nie tylko abstrakcyjnie, ale w odniesieniu do konkretnej sytuacji administracyjnoprawnej skarżącej stwierdza, że - jako podmiot, którego jest realnym adresatem a nie tylko potencjalnym - ma ograniczone prawo, gdyż zarządzenie wprowadza zakaz organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także zakaz promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta.

W sprawie, co jest odzwierciedlone w jej aktach, zostały także zrealizowane wymogi wniesienia przez ww. skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu do wniesienia skargi do WSA w Krakowie.

W tym miejscu Sąd zauważa, że od razu trzeba wyjaśnić, iż wzorzec kontroli aktu prawa miejscowego w myśl art. 101 u.s.g. polega na tym, iż Sąd dopiero po stwierdzeniu, że postanowienia zarządzenia naruszają interesy prawne skarżącej, wywodzące się z określonych norm prawnych, bada czy ten stopień naruszenia tych interesów prawnych jest dopuszczony, czyli uzasadniony brzmieniem prawa powszechnie obowiązującego.

Wskazany w podstawie prawnej kontrolowanego zarządzenia, art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) wypowiada się w przedmiocie zadań własnych gminy. Organ w zarządzeniu precyzuje zatem, że realizuje w jego ramach zadanie publiczne określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:1)ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej". Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.:"Do zadań wójta należy w szczególności: gospodarowanie mieniem komunalnym". Zgodnie z art. 33. "1. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. 2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.3. Kierownikiem urzędu jest wójt.4. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. 5. Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. 6. Status prawny pracowników samorządowych określa odrębna ustawa".

Z kolei artykuł 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że " 1. Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. 2. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. 3. Wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 2, z wyłączeniem czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 7-9, może być powierzane rzeczoznawcom majątkowym lub podmiotom, które zatrudniają te osoby. Wyłonienie osób i podmiotów, o których mowa w zdaniu pierwszym, następuje na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych".

Ponieważ w art. 25 u.g.n. znajduje się odesłanie do art. 23 ust. 1 u.g.n., warto przytoczyć jego treść podnoszącą, że: "1. Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 oraz art. 60a, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności:

1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

3) sporządzają plany wykorzystania zasobu;

4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17;

7a) wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie;

9) składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej".

Nawiązując do konstytucyjnego wzorca kontroli, który przystaje do prawnych okoliczności kontrolowanej sprawy dotyczącej krajowego przedsiębiorcy, i opartej na nim argumentacji skargi trzeba wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z kolei, zgodnie z art. 6 Konstytucji RP: "1. Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju.2. Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym. Art. 73 Konstytucji RP stanowi następnie, że "Każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury". W myśl art. 20 Konstytucji RP: "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 32 Konstytucji RP stwierdza, że "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Zgodnie z art. 31 Konstytucji RP: "1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.3. 1 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Z rozdziału III Konstytucji wynika jednocześnie koncepcja tzw. zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Po dokonaniu wykładni treści kontrolowanego zarządzenia, Sąd stwierdza, że podstawy prawne jakie zostały podane w jego głowie nie przystają do treści w nim zawartych, nie mieszczą się w pojęciu gospodarowania mieniem gminnym demokratycznego państwa prawnego, które jest nastawione na skutki cywilnoprawne dokonywane pod odpowiednimi: kontrolą i ograniczonym nadzorem organów władzy publicznej; przy poszanowaniu zasady samodzielności gminy. Obok tego w tym gospodarowaniu mieszczą się wyraźnie przewidziane przez prawo formy działania o skutkach publicznoprawnych/administracyjnoprawnych. W powszechnie obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy do wydania zarządzenia o takiej treści jak kontrolowane, które czyni z uwagi na swoją treść i krąg adresatów zarazem pozór aktu prawa miejscowego, przez wywoływanie takich skutków jak akt prawa miejscowego.

Pomimo tego, że treść zarządzenia jest adresowana do naczelników wydziałów Urzędu Miasta oraz dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych Miasta, z treści omawianego zarządzenia wynika: zakaz powszechny dotyczący "każdego" organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także zakaz promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta.

Pomimo tego, że wykonanie zarządzenia zostało powierzone naczelnikom wydziałów Urzędu Miasta oraz dyrektorom miejskich jednostek organizacyjnych Miasta, to jest oczywiste, że wykonanie tego zarządzenia polega na realizacji wprowadzonego nim ww. zakazów powszechnego zaadresowania, o których jest mowa w zarządzeniu. W tej sytuacji - bez stosownego upoważnienia ustawowego - Prezydent Miasta wkracza w sferę konstytucyjnych i ustawowych praw podmiotowych, a zatem w materię ustawową, w którą organy administracji publicznej mogą wkraczać prawotwórczo tylko na postawie upoważnienia ustawy. W kontrolowanej przypadku takiego upoważnienia nie ma. Nie może nim być, w demokratycznym państwie prawa, uprawnienie i obowiązek organu do gospodarowania mieniem komunalnym w tym stanie prawnym, w jakim jest obecnie uregulowane to gospodarowanie.

W przekonaniu Sądu, tego rodzaju ograniczenia wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem narusza bez uzasadnienia i oparcia w prawie ww. konstytucyjne uprawnienia skarżącej do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, równość wobec prawa, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawo do równego traktowania. Wobec niniejszej konstatacji naruszenia przez zarządzenie Konstytucji RP Sąd nie podejmuje rozważań dot. relacji pomiędzy kontrolowanym zarządzeniem a porządkiem prawnym Unii Europejskiej i umowami międzynarodowymi, gdyż powyższe stwierdzenia konstatują w oparciu o źródło prawa stojące najwyżej w krajowym porządku prawnym, że kontrolowane zarządzenie w sposób nieuprawniony, bez oparcia w porządku prawnym powszechnie obowiązującym, a wręcz przeciwnie z naruszeniem norm Konstytucji, zasad tworzenia prawa miejscowego i zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi RP - ingeruje w sferę praw wolnościowych skarżącej.

Sąd stwierdza nieważność kontrolowanego aktu definiując go jako akt prawa miejscowego, gdyż przez swoją treść zarządzenie czyni takie wrażenie i wywołuje skutki prawne takie jak akt prawa miejscowego – mając przy tym na uwadze jednocześnie jego nieuzasadnione prawem wkroczenie w interesy prawne skarżącej. W związku z tym powinien być wyeliminowany z porządku prawnego. Kontrolowane zarządzenie pomimo tego, że zostało tylko ogłoszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i poddane jedynie publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta, co w konsekwencji spowodowało jednak jego faktyczną powszechną dostępność, wywołuje skutki prawne typowe dla aktu prawa miejscowego, gdyż posiada normatywną treść, i jak było już powiedziane, w sposób nieuprawniony ingeruje w sferę praw wolnościowych skarżącej, a jednocześnie w porządku prawnym brak jest podstaw prawnych, aby organ wykonawczy wydał w ogóle taki akt prawa miejscowego. Mechanizm działania aktu oparty jest na nieuzasadnionym prawnie, dyskryminującym podmioty prawa ww. zakazie udostępniania nieruchomości stanowiących mienie Gminy na cele wskazane w zarządzeniu, adresowanym do dyrektorów miejskich jednostek organizacyjnych Miasta także Wydziałów Urzędu Miasta, z czego automatycznie na zasadzie związku przyczynowo skutkowego z treści omawianego zarządzenia wynika normatywny, adresowany do wszystkich zakaz organizowania na terenach należących do Gminy Miasta objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a także zakaz dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miasta i w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także zakaz promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku miasta. Skoro ww. dyrektorom nie wolno udostępniać tych nieruchomości na cele wskazane w zarządzeniu, to z tego zakazu wynika zakaz dla osób zainteresowanych działalnością gospodarcza zakazaną w zarządzeniu. W systemie obowiązującego prawa nie ma kryteriów uzasadniających ograniczenia tego typu działalności gospodarczej i artystycznej i różnicowanie sytuacji przedsiębiorcy z uwagi na organizowanie występów artystycznych z udziałem zwierząt.

Te stwierdzenia Sądu, wskazujące kwalifikowaną wadliwość kontrolowanego zarządzenia polegająca na jego powyżej wskazanej niekonstytucyjności w pełni uzasadniają wyeliminowanie aktu/zarządzenia z porządku prawnego.

Ponieważ kontrolowane zarządzenie tylko pozornie jest aktem prawa miejscowego, gdyż w porządku prawnym brak jest podstaw do jego kreowania, w związku z tym nie są uzasadnione te zarzuty skargi, które nawiązują do naruszenia zasad tworzenia prawa, w tym wymogów zasad prawa europejskiego w tym zakresie i techniki prawotwórczej. Obojętne dla kontroli są kwestie wskazane przez skarżących dot. braku - odpowiedniej dla kwestionowanego zakazu - właściwości organu na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a nadto ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, gdyż Sąd nie kontroluje potencjalnych motywów, którymi kierował się organ wydając kontrolowane zarządzenie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 p.p.s.a.