Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 399/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1832
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie Karty Dużej Rodziny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania K. M. (dalej także: skarżący), reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego – ojca A. M. (dalej także: ojciec skarżącego) od decyzji z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy P. (dalej: Wójt), o odmowie przyznania Karty Dużej Rodziny dla K. M., urodzonego [...] lipca 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) – utrzymało w mocy tę decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że [...] lutego 2019 r. ojciec skarżącego wystąpił z wnioskiem o przyznanie Karty Dużej Rodziny dla siebie, żony oraz skarżącego. Wójt, na podstawie czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2017 r. poz. 1832 ze zm.; dalej także: u.k.d.r.), przyznał Kartę Dużej Rodziny dla ojca skarżącego i jego żony. Natomiast decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił przyznania Karty Dużej Rodziny dla skarżącego ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 4 ust. 2a u.k.d.r. Zdaniem Wójta, bezsporny jest fakt, że skarżący jest członkiem rodziny wielodzietnej, jednakże nie przysługuje mu prawo do przedmiotowej Karty, gdyż oprócz niego żadne inne dziecko w rodzinie nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta, Kolegium podzieliło w całości stanowisko w niej wyrażone. Kolegium przytoczyło treść art. 4 ust. 2a i 2b u.k.d.r. i wskazało, że przepisy tej ustawy w sposób odmienny reguluje kwestie uzyskiwania prawa do Karty Dużej Rodziny dla rodziców oraz ich dzieci. Ustawa ta przyznaje prawo do posiadania Karty Dużej Rodzinie dzieciom jedynie w sytuacji, gdy co najmniej troje dzieci w rodzinie wielodzietnej spełnia wymagania określone w powołanym art. 4 ust. 2b u.k.d.r. Kolegium stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje prawo do posiadania Karty, gdyż obecnie jako jedyne dziecko z rodziny wielodzietnej spełnia wskazane przesłanki. Rodzice natomiast mogą uzyskać Kartę Dużej Rodziny nawet w sytuacji, gdy ich dzieci są już pełnoletnie, nie zamieszkują z nimi i nie znajdują się na ich utrzymaniu. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że wydana decyzja nie narusza zasad wyrażonych w art. 18 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 32 i art. 71 Konstytucji. Ustawa nie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją i przysługuje jej domniemanie konstytucyjności. Organy administracji publicznej nie mogą w ramach działalności orzekać o zgodności lub niezgodności z Konstytucją przepisów prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący, reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego – ojca wniósł o uchylenie powyższej decyzji Kolegium. Skarżący stwierdził, że wychowuje się w rodzinie wielodzietnej i posiada czworo rodzeństwa. Z tego względu zaskarżona decyzja, która uniemożliwia uzyskanie przez niego Kartę Dużej Rodziny narusza przepisy Konstytucji. Podkreślił, że proste zestawienie art. 7 i art. 8 Konstytucji prowadzi do wniosku, że Kolegium nie ma racji uznając, że nie ma kompetencji do badania zgodności z ustawą zasadniczą przepisów ustawy, na podstawie której orzekało. Ponadto, zdaniem strony, Kolegium nie uwzględniło w niniejszej sprawie znaczenia art. 18 i art. 71 Konstytucji, które wyrażają zasadę ochrony rodziny. Powyższe przepisy konstytucyjne należy interpretować i stosować w sposób pozwalający na możliwie najpełniejszą ochronę rodziny. Dokonując interpretacji przepisów u.k.d.r. Kolegium miało zatem obowiązek kierować się świadomością wartości rodziny w życiu społecznym i znaczenia tej podstawowej komórki dla istnienia i funkcjonowania narodu. Z przepisów tych wynika, że organy władzy publicznej zobowiązane są uwzględniać dobro rodziny i udzielać pomocy rodzinom, w tym zwłaszcza rodzinom wielodzietnym. Dlatego też, jak wskazał skarżący, przyjęte przez Kolegium rozumienie art. 4 ust. 2a w zw. z ust. 2b u.k.d.r. jest sprzeczne z art. 18 i 71 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz w dacie wniesienia skargi skarżący był osoba niepełnoletnią, reprezentowaną w sprawie przez przedstawiciela ustawowego – ojca. Według stanu na wyrokowania skarżący był osobą pełnoletnią, gdyż w dniu [...] 2019 r. ukończył 18 lat. Dlatego też uznać należało, że skarżącym w niniejszej sprawie, według stanu na dzień wniesienia skargi, był K. M. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego A. M., natomiast w dacie rozpoznania skargi K. M. mógł działać samodzielnie.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta odmawiającą przyznania skarżącemu Karty Dużej Rodziny. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przywołało art. 4 ust. 2a u.k.d.r., który stanowi, że prawo do posiadania Karty Dużej Rodziny przysługuje dziecku, jeżeli w dniu składania wniosku o przyznanie tej Karty co najmniej troje dzieci w rodzinie wielodzietnej spełnia wymagania, o jakich mowa w ust. 2b. W myśl zaś art. 4 ust. 2b u.k.d.r. prawo do posiadania Karty Dużej Rodziny przysługuje odpowiednio dziecku:

1) w wieku do ukończenia 18. roku życia;

2) w wieku do ukończenia 25. roku życia - w przypadku gdy dziecko uczy się w:a) szkole - do dnia 30 września następującego po końcu roku szkolnego,

b) szkole wyższej - do dnia 30 września roku- w którym jest planowane ukończenie nauki zgodnie z oświadczeniem, o którym mowa w art. 10 ust. 4 pkt 4.

3) bez ograniczeń wiekowych - w przypadku dzieci legitymujących się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, treść tych przepisów jest jasna, a ich wykładnia nie budzi wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że A. M. i G. M. mają pięcioro dzieci: B. M., urodzoną [...] 1983 r., M. M. , urodzonego [...] 1984 r., W. M., urodzonego [...] 1985 r., J. M., urodzonego [...] 1989 r. oraz skarżącego K. M., urodzonego [...] 2001 r. Niekwestionowane jest zarazem, że rodzeństwo skarżącego nie tylko było pełnoletnie w dacie złożenia wniosku o przyznanie skarżącemu Karty Dużej Rodziny (art. 4 ust. 2b pkt 1 u.k.d.r.), a także nie spełniało pozostałych warunków określonych w art. 4 ust. 2b tej ustawy. Oczywiste jest zatem, że powołane przepisy prawa materialnego nie dawały podstaw do przyznania skarżącemu Karty Dużej Rodziny.

Trzeba też podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, do odmiennego wniosku nie prowadzi wykładnia prokonstytucyjna powyższych przepisów.

Zauważyć należy, że w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawidłowe rozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. To oznacza, że choćby zwrot użyty w danym przepisie był jednoznaczny językowo, podmiot stosujący prawo, w tym sąd administracyjny, powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W razie zaś stwierdzenia niezgodności w tym zakresie, podmiot ten obowiązany jest ustalić, jakie ewentualnie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia tekstu prawnego nie może ograniczać się więc do interpretacji jednego przepisu, lecz stanowi proces myślowy, w którym dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, s. 290 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna", Warszawa 2014, s. 230).

Zarazem trzeba jednak mieć na uwadze, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (ONSAiWSA 2014, z. 3, poz. 36), że pozajęzykowe dyrektywy wykładni należy stosować w sposób ostrożny. NSA wskazał, że sądy administracyjne nie mogą, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustaw sprzecznego z ich brzmieniem, zwłaszcza, gdy prowadziłoby to do rozszerzania – w drodze wykładni sądowej – ustawowego katalogu uprawnień socjalnych.

Powyższe stanowisko NSA ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że przyjęcie zaproponowanego przez skarżącego rozumienia przepisów art. 4 ust. 2a i 2b u.k.d.r. prowadziłoby bezpośrednio do nieuzasadnionego celami tej ustawy rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do Karty Dużej Rodziny. Takiego uprawnienia Sąd nie posiada, albowiem naruszałoby to podstawowe zasady, wyrażone w art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez prawotwórczą interpretację Sąd dokonywałby stanowienia prawa (szerzej zob. argumentację zawartą w uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13).

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że zasadniczo rozstrzyganie wątpliwości w zakresie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Sąd administracyjny może natomiast przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, w myśl art. 193 Konstytucji, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie powziął wątpliwości, uzasadniających przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 4 ust. 2a w zw. z ust. 2b u.k.d.r. z Konstytucją. Treść omawianego przepisu ustawy musi być odczytywana w kontekście obowiązującego systemu prawa. W przepisach Konstytucji, stanowiącej najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej, a której przepisy stosuje się zasadniczo bezpośrednio (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji), wyrażona została zasada wsparcia rodziny, z której wynika, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Podobną treść wyraża art. 18 Konstytucji, który stanowi, że rodzina znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższych przepisów konstytucyjnych nie można jednak, jak tego chce skarżący, wywodzić podstaw do zakwestionowania regulacji przyjętej przez ustawodawcę w omawianym przepisie ustawy.

Zauważyć trzeba, że z dniem 1 stycznia 2019 r., na mocy art. 14 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. poz. 1428), zmianie uległo brzmienie art. 4 ust. 1 u.k.d.r. oraz dodano nowy art. 4 ust. 2a i 2b do tej ustawy. Od tej daty prawo do Karty Dużej Rodziny mają rodzice, którzy mają lub mieli na utrzymaniu łącznie co najmniej troje dzieci bez względu na ich wiek. Natomiast – w odniesieniu do dzieci – Karta ta przysługuje, jeżeli w dniu składania wniosku o przyznanie Karty co najmniej troje dzieci w rodzinie wielodzietnej spełnia wymagania opisane wyżej w art. 4 ust. 2b ustawy.

Powyższy zapis nie może być odczytywany jako naruszający konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji). Należy przypomnieć, że zasada równości wymaga równego traktowania podmiotów charakteryzujących się w takim stopniu cechą relewantną (istotną), innymi słowy, równego traktowania podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej. Nie jest naruszeniem zasady równości odmienne traktowanie podmiotów, które znajdują się w odmiennej sytuacji prawnej, które nie charakteryzują się tą samą cechą istotną z punktu widzenia analizowanej regulacji prawnej (zob. przykładowo jedynie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, t. I, poz. 1; z 4 lutego 1997 r., P 4/96, OTK 1997, z. 1, poz. 3; z 9 czerwca 1997 r., K. 24/96, OTK 1997, z. 2, poz. 20). Zdaniem Sądu, ustawodawca miał prawo zróżnicować uprawnienia do uzyskania wspomnianej Karty względem rodziców oraz ich dzieci. Niewątpliwie bowiem inne, to jest szersze określenie przesłanek dla uzyskania wspomnianego uprawnienia przez rodziców jest uzasadnione ich odmienną sytuacją prawną.

W ocenie Sądu, rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę nie narusza również konstytucyjnej zasad ochrony i wspierania rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji). Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że istotą rozwiązań przyjętych w przepisach u.k.d.r. jest zapewnienie szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom wielodzietnym. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca tworząc system wsparcia dla tych rodzin, w tym umożliwiając im uzyskanie dodatkowych uprawnień związanych z posiadaniem Karty Dużej Rodziny, nie mógł korzystać z pewnego stopnia swobody w tym zakresie. Skoro, jak wskazano wyżej, wspomniana regulacja nie narusza zasady równości wobec prawa, to nie można zasadnie twierdzić, że narusza ona zasady ochrony i wspierania rodziny uregulowane w tych przepisach Konstytucji.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).