Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 916/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 50, art. 51, art. 32 ust.  4 pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151, art. 222
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014r. sprawy ze skargi M. P. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. Z., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej E. Z. "dokonać częściowej rozbiórki wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.- kan. i c.o., zlokalizowanego na działce Nr [...] przy ul. [...] i działce Nr [...] przy ul. [...] w [...], mającej na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wydanego w dniu 19.10.2001r. pozwolenia nr 1c/73/01 na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce nr [...], przy ul. [...]" i w to miejsce, na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił E. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z kotłownią i pomieszczeniem gospodarczym oraz z instalacją wewnętrzną i zewnętrzną wod. - kan., wentylacją i centralnym ogrzewaniem oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych:

Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce Nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W momencie wydawania przedmiotowego rozstrzygnięcia inwestycja była zaplanowana tak, że mogło to naruszać granicę z sąsiednią działką Nr [...], należącą do M. i S. P.

W dniu 7.06.2011r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od warunków ww. pozwolenia na budowę.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 7.06.2011r. stwierdzono następujące istotne odstępstwa od przedmiotowego pozwolenia:

- zwiększenie powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku,

- część gospodarczą wybudowano jako mieszkalną,

- wykonano instalacje wewnętrzne.

B. B. oświadczyła, że stara się o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, dodając następnie, że budynek gospodarczy powiększyła w kierunku północnym o pomieszczenie gospodarcze, a jej córka E. Z. (obecny właściciel nieruchomości) dobudowała kotłownię z częścią gospodarczą w kierunku północnym oraz ganek z łazienką od strony wschodniej.

Postanowieniem z dnia 2.08.2011r. organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych wykonywanych przy budowie ww. budynku, które są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Ostateczną decyzją z dnia 6.02.2012r. organ I instancji nałożył na E. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30.09.2012r. projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto poinformowano inwestorkę, że projekt zamienny winien być opracowany w oparciu o zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze szczególną analizą lokalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego w granicy działki Nr [...] z działką sąsiednią Nr [...]. W podstawie prawnej powołano art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Ostateczną decyzją z dnia 17.06.2013r. organ I instancji umorzył wszczęte na wniosek E. Z. w dniu 17.09.2012r. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany terminu własnej ostatecznej decyzji z dnia 6.02.2012r. – z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu stwierdzono m. in., że upłynął nowy termin spełnienia obowiązków określonych w tym rozstrzygnięciu – o wyznaczenie którego wystąpiła w dniu 17.09.2012r. E. Z.. Wskazano ponadto, że w dniu 13.02.2013r. E. Z. przedstawiła prawomocną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w dniu 22.05.2013r. projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 19.10.2001r.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji, prowadząc w dalszym ciągu postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia, nakazał E. Z. dokonać częściowej rozbiórki wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan. i c.o., zlokalizowanego na działce Nr [...] przy ul. [...] i na działce Nr [...] przy ul. [...] w [...] – mającej na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wydanego w dniu 19.10.2001r. pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej powołano art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na wyniki analizy przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, z której wynika, że sporny budynek został wybudowany na działce Nr [...] i częściowo na działce Nr [...]. W tym zakresie organ stwierdził, że wobec braku zgody M. i S. P. co do lokalizacji spornego obiektu na ich działce Nr [...] (co warunkuje ewentualną możliwość dalszego doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem) w przedstawionym opracowaniu brak jest rozwiązań mających na celu przebudowę budynku w taki sposób, aby doprowadzić do usytuowania budynku na jednej działce Nr [...]. Jest to bowiem, zdaniem organu, jedyne rozwiązanie mogące doprowadzić do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Z tego też względu uznano, że przedstawiony projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych realizowanych w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę nie jest możliwy do zatwierdzenia.

W odwołaniu od ww. decyzji E. Z. zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 13 § 2 K.p.a. Zdaniem inwestorki organ nadzoru budowlanego nie powinien ingerować w kształt stosunków własnościowych na działkach Nr [...] i [...], zwłaszcza, że w niniejszej sprawie wykonała wszystkie nałożone na nią obowiązki, składając projekt budowlany zamienny i uzyskując decyzję o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że organ I instancji niezasadnie orzekł o rozbiórce części przedmiotowego budynku ze względu na naruszenie przez jego usytuowanie prawa własności M. i S. P.. W tym zakresie podniesiono, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i tryb naprawczy uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem, do stanu zgodnego z prawem – ale w aspekcie prawa administracyjnego – nie zaś prawa cywilnego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na "nieprawne" zażądanie w decyzji organu I instancji z dnia 6.02.2012r., aby projekt zamienny był opracowany w oparciu o zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tryb naprawczy uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego nie daje bowiem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym stwierdzono, że żądanie od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy spowodowało, iż inwestorowi upłynął termin do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a w sytuacji, gdy nie było podstaw do żądania przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, uchybienie terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie może wywierać negatywnych skutków w stosunku do inwestora. Ustawodawca nie określił bowiem zakresu i biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane – który ma charakter terminu procesowego, podlegającego przedłużeniu bądź przywróceniu. Mając na względzie powyższe stwierdzono, że przedmiotowy termin nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. W rezultacie samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa, a niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej nie może być podstawą orzeczenia rozbiórki budynku. Formułując zalecenia dla organu I instancji wskazano na konieczność przeprowadzenia oceny – w toku ponownie prowadzonego postępowania – czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 lub 51 ust. 5 tej ustawy.

Podkreślono przy tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego może dojść do zalegalizowania robót wykonanych z naruszeniem prawa własności, a ewentualne spory z tym związane mogą być rozstrzygane przed sądami powszechnymi.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014r. o sygn. akt II SA/Ke 1033/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi S. P. i M. P. uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zakwestionowana przez skarżącego decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 Kpa jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 Kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 Kpa, umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z art. 15 Kpa i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji wskazał na niezasadność rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 9.07.2013r. o rozbiórce części spornego budynku, powołującego się w tym zakresie na naruszenie przez jego usytuowanie prawa własności M. i S. P. (obiekt ten znajduje się w części na ich działce Nr [...] ). Jednocześnie, formułując zalecenia dla organu I instancji, wskazano na konieczność przeprowadzenia - w toku ponownie prowadzonego postępowania - oceny, czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 lub 51 ust. 5 tej ustawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast w żaden sposób powodów, dla których nie przeprowadzono dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 Kpa. Stało się tak pomimo, że w faktach administracyjnych sprawy znajdował się materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w ww. zaleceniach - w szczególności przedstawiony przez inwestorkę projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych realizowanych w oparciu o pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy ido zastosowania art. 138 § 2 Kpa, gdyż z zasady dwuinstancyjności postępowania I administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do i merytorycznego jej załatwienia. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej.

(...) Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. (...) Organ odwoławczy w żaden sposób nie zakwestionował zebranego przez organ I instancji i materiału dowodowego, ani też nie wskazał na konieczność jego uzupełnienia, ograniczając się jedynie do podważenia zaprezentowanej w decyzji z dnia 09.07.2013r. argumentacji prawnej.

Zdaniem Sądu, wyszczególnione w zaskarżonej decyzji wadliwości dotyczące rozstrzygnięcia i procedowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie są tego rodzaju, aby nie można było ich wyeliminować rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym.

W konkluzji Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przez organ I instancji był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej - bez potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 Kpa, zgodnie z którym, rozstrzygając sprawę, w pierwszej kolejności powinien dążyć do jej załatwienia, wydając jedno z rozstrzygnięć reformatoryjnych, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 Kpa. W rezultacie doszło także do ograniczenia urzeczywistnienia dochodzonych przez strony praw - poprzez naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § Kpa). Takiego przewlekłego sposobu procedowania nie sposób zaakceptować, zwłaszcza, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy już kilkukrotnie wydawano decyzje kasacyjne - co spowodowało jego znaczne wydłużenie.

Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje omówione powyżej uchybienia, ustali czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że stosownie do rozstrzygnięcia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 1033/13 przedmiotem obecnego rozpatrywania sprawy jest wymieniona na wstępie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 09.07.2013r., od której odwołanie wniosła E. Z..

Organ II instancji, ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze, postanowieniem z dnia 30.05.2014r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy 1 Prawo budowlane z 1994r., nałożył na E. Z. obowiązek usunięcia – w terminie do dnia 30.06.2014r. – nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, poprzez zaprojektowanie innego sposobu wykonania ocieplenia ściany zachodniej przedmiotowego budynku ze względu na jej usytuowanie z naruszeniem działki sąsiedniej Nr [...]. W toku ponownego postępowania odwoławczego zostało również wyeliminowane uchybienie w części opisowej projektu zamiennego, polegające na braku wyszczególnienia robót związanych z podwyższeniem komina kotłowni, na które wskazywał pełnomocnik S. P. w piśmie z dnia 18.07.2014r.

Dokonując ponownego rozpoznania sprawy, w tym ponownej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przy uwzględnieniu wskazanych przez sąd przesłanek, organ stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, Starosta decyzją Nr 1c/73/01 z dnia 19.10.2001r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce Nr [...]położonej przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy budynek powinien być usytuowany przy zachodniej granicy działki Nr [...] (obecnie jest to działka Nr [...]) i posiadać wymiary 7,0 x 4,0 m.

Początkowo inwestorem robót budowlanych była B. B. Od 2007r. jest nim jej córka E. Z., która dalej prowadziła budowę.

Podczas wykonywania robót budowlanych doszło do istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, tj. do zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, w tym: do zmiany jego usytuowania (budynek narusza granicę pomiędzy działką inwestora i działką sąsiadów), zwiększenia powierzchni jego zabudowy oraz kubatury, a także do zmiany jego przeznaczenia w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, co poskutkowało wdrożeniem procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r., tj.: wstrzymaniem robót budowlanych postanowieniem z dnia 02.08.2011r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, a następnie zobowiązaniem inwestora (E. Z.) w drodze decyzji z dnia 06.02.2012r., wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku opracowanego w oparciu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze szczególną analizą lokalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego w granicy działki Nr [...] z działką sąsiednią Nr [...].

W dniu 13.02.2013r. E. Z. przedłożyła ostateczną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 0[...]. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach Nr ewid. [...]i Nr [...] (obręb 16, arkusz 5) położonych przy ul. [...] w [...] (w liniach rozgraniczających teren inwestycji), a w dniu 22.05.2013r. projekt budowlany zamienny obejmujący budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach Nr ewid. [...] oraz Nr [...] .

Organ wskazał, że przedłożenie przez zobowiązaną projektu budowlanego zamiennego należy uznać za wniosek o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - zgodnie z dalszą procedurą naprawczą przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 4 stawy Prawo budowlane z 1994r., który stanowi, że - "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Dokonując oceny projektu budowlanego zamiennego - uzupełnionego w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego – organ stwierdził, że spełnia on wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Jest bowiem kompletny oraz zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (z dnia 0[...].). Został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w specjalnościach: architektonicznej, konstrukcyjno - budowlanej, instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie instalacji sanitarnych obejmujących instalacje wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i klimatyzacyjno - wentylacyjne oraz instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych i będących członkami: Świętokrzyskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Kielcach oraz Okręgowej Izby Architektów. Nadto zawiera wymagane opinie (ocenę wykonanych robót) oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7. Projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku.

Projekt budowlany zamienny spełnia także wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r., poz. 462), tj.:

- zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia na stronie tytułowej projektu zamieszczona jest nazwa, adres obiektu budowlanego oraz jednostka ewidencyjna, obręb i numery działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany, imię i nazwisko inwestora oraz jego adres, nazwa i adres jednostki projektowania oraz imiona i nazwiska projektantów opracowujących poszczególne części projektu budowlanego wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, data opracowania i podpisy oraz spis zawartości;

- zgodnie z § 6 projekt zamienny został sporządzony w czytelnej technice graficznej oraz oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację;

- projekt zagospodarowania działki został sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawiera część opisową oraz rysunkową, co wyczerpuje dyspozycję § 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a skala mapy jest dostosowana do rodzaju i wielkości obiektu, zapewniając jego czytelność - stosownie do § 10 rozporządzenia;

- projekt architektoniczno - budowlany wykazuje zgodność z § 11 i § 12 rozporządzenia zawierając m.in.: zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową, która przedstawia: elewacje w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron, rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu i przekrycia oraz przekroje.

W części rysunkowej zawarte są zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym instalacje: wodociągowo - kanalizacyjna, elektryczna, centralnego ogrzewania oraz wentylacja. Część rysunkowa zaopatrzona jest w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego.

W projekcie budowlanym zamiennym (na s.17) zostały również wyszczególnione roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Autorzy projektu budowlanego zamieścili również wspólne oświadczenie, że został on opracowany zgodnie z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W świetle powyższych faktów, tj. przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, który spełnia wymagania obowiązujących przepisów i zawiera zakres robót budowlanych doprowadzających wykonany dotychczas obiekt do zgodności z przepisami, zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych

Stwierdzając zatem niezasadność zaskarżonej decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994r., z mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa orzekł o: zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu E. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z kotłownią i pomieszczeniem gospodarczym oraz z instalacją wewnętrzną i zewnętrzną wod. - kan., wentylacją i centralnym ogrzewaniem oraz o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy podkreślił, że usytuowanie części przedmiotowego budynku na działce sąsiedniej Nr [...] należącej do M. i S. P. - spowodowane istotnymi odstępstwami dokonanymi przez inwestorkę od decyzji o pozwoleniu na budowę - nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Sprawy związane z naruszeniem własności nie podlegają właściwości organów nadzoru budowlanego, a zatem wszelkich roszczeń z tego tytułu strony mogą dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym (np. w trybie art. 151 lub 222 Kodeksu cywilnego - niepublikowane wyroki: WSA w Warszawie z dnia 10.06.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1280/04, WSA w Gdańsku z dnia 19.05.2010r. sygn. akt II SA/Gd 768/09).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. P. i M. P. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie:

- art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie zachodziły do tego przesłanki, gdyż nałożony na inwestora E. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, spełniającego wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, nie został spełniony - jego rozwiązania nie są zgodne z przepisami prawa, w tym techniczno - budowlanymi,

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że na tej podstawie może dojść do zalegalizowania robót wykonanych z naruszeniem prawa własności, a ewentualne spory z tym związane mogą być rozstrzygane przed sądami powszechnymi,

- art. 8 k.p.a. poprzez odsyłanie skarżących na drogę procesu cywilnego, przy dysponowaniu przez organ odwoławczy kompetencją umożliwiającą przywrócenie stanu zgodnego z prawem,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący oceny projektu zamiennego w aspekcie rozwiązań odnoszących się do tzw. kotłowni.

W uzasadnieniu podkreślili, że organ odwoławczy nie ocenił prawidłowo przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, przyjął niewłaściwą wykładnię przepisów i zastosował w sprawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego.

Zaskarżona decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy przedstawiony projekt nie przewiduje żadnych rozwiązań mających na celu usunięcie naruszenia prawa własności skarżących.

Aprobata organu II instancji dla przedstawionego projektu związana jest z przyjęciem, że w trybie art. 51 Prawa budowlanego może dojść do zalegalizowania robót wykonanych z naruszeniem prawa własności, a ewentualne spory z tym związane mogą być rozstrzygane przed sądami powszechnymi. Zdaniem organu usytuowanie budynku na działce skarżących Nr [...] - spowodowane istotnymi odstępstwami dokonanymi przez inwestorkę od decyzji o pozwoleniu na budowę - nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sprawy związane z naruszeniem własności nie podlegają zdaniem organu II instancji właściwości organów nadzoru budowlanego, a zatem naruszenie wszelkich roszczeń z tego tytułu strony mogą dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.

W ocenie skarżących pogląd ten jest wadliwy.

Przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej nie stanowią autonomicznej regulacji, którą można by interpretować w oderwaniu od podstawowych zasad ustawy Prawo budowlane, jak i Konstytucji RP. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, zawartym w rozdziale I Przepisy ogólne, "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Wobec tego prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest integralnie związane z prawem własności, wynika z istoty tego prawa. Wolność budowlana stanowi element składowy konstytucyjnego prawa podmiotowego - prawa własności, gdyż zabudowa nieruchomości stanowi pewien szczególny przykład "korzystania z rzeczy". Nie jest natomiast prawo zabudowy prawem udzielanym przez podmiot publiczny w trybie publicznoprawnym. Prawo do zabudowy nieruchomości ma więc ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca w definicji legalnej zawartej w przepisie art. 3 pkt 11 ustawy precyzuje, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreślano, że "tytuł do dysponowania nieruchomością musi być niewątpliwy" (m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2000 r., sygn. II SA/Po 1030/99, niepubl.). Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (wyrok NSA z 8 marca 2000 r., sygn. IV SA 316/98, niepubl.). Konsekwentnie ustawodawca wymaga od inwestora, by ubiegając się o pozwolenie na budowę dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). Skoro więc wymagany jest tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, to tym bardziej wymóg posiadania takiego tytułu istnieje na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Jednym z podstawowych warunków legalizacji samowoli budowlanych jest legitymowanie się przez właścicieli obiektów budowlanych prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której została zrealizowana samowola. Konieczność przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje, że nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego, wybudowanego przez osobę, która nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na takowe cele (Z. Kostka, Prawo budowlane, Warszawa 2007, s. 157; M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 144). Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której organ administracji publicznej potwierdzałby stan faktycznego wywłaszczenia nieruchomości na cele prywatne, na co nie pozwala ani żaden przepis ustawy, ani tym bardziej Konstytucja RP (art. 21 ust. 2). Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Zdaniem skarżących art. 4 ustawy, zamieszczony pośród przepisów ogólnych, ustanawia zasadę prawną wolności budowlanej, która ma istotne znaczenie dla wykładni i stosowania innych norm zawartych w ustawie Prawo budowlane i innych aktach regulujących sferę procesu inwestycyjno-budowlanego (T. Asman, ibidem, s. 70). Powyższe ustalenia potwierdza też orzecznictwo sądowoadministracyjne. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2008 r., II SA/Kr 516/08 uznał, że “zastosowanie wykładni przyjętej przez organy orzekające w tej sprawie prowadziłoby do sytuacji, w której do legalnego prowadzenia inwestycji (tzn. na podstawie zgłoszenia) konieczne jest istnienie po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże samowolne - nielegalne wykonanie robót na cudzym gruncie nie wywołuje sankcji administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa budowlanego, pod warunkiem, że nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Akceptowanie takiego stanu rzeczy prowadziłoby do nadużyć i umożliwiałoby obejście przepisów dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. (VII SA/Wa 1613/07, LEX nr 508444), jeżeli sprawca samowoli "nie potrafi wykazać" się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia". Przesądzenie o dalszym bycie legalizacji samowoli budowlanej nie jest możliwe w sytuacji, gdy pozostaje otwarta kwestia legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 września 2008 r., II SA/Bk 199/08, LEX nr 526436).

Skarżący zauważyli, że w art. 5 ustawy Prawo budowlane została zawarta zasada ogólna prawa budowlanego, określająca jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Nadanie temu przepisowi rangi zasady ogólnej oznacza, że jego postanowienia wymagają uwzględnienia przy interpretowaniu innych postanowień ustawy oraz przepisów wykonawczych (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz; wyd. II, Lex). Projektując i budując obiekt budowlany należy więc zapewnić m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymaganie to jest konkretyzowane w dalszych przepisach ustawy oraz rozporządzeniach wydanych na jej podstawie, szczególnie w przepisach techniczno-budowlanych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ustawy.

Żaden z przepisów ww. Rozporządzenia nie zezwala na naruszenie granicy przy budowie obiektu budowlanego ani możliwości sytuowania budynku na działce sąsiedniej, do której inwestor nie ma tytułu prawnego. Przepisy te przewidują odległość: 4 m, 3 m, 1,5 m, a także możliwość bezpośredniego usytuowania budynku przy granicy (we wskazanych w przepisach przypadkach). W związku z tym stwierdzenie organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania przepisów techniczno- budowlanych, jest nielogiczne, a dodatkowo pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Organ nie wskazał, czy w polskim prawie budowlanym znajdują się inne przepisy prawa administracyjnego, które dają możliwość sytuowania budynku na działce sąsiedniej.

W kontekście niniejszej sprawy brak wątpliwości co do tego, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 20 maja 2013 r. zobowiązał ją do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działkami nr [...] i [...] przy ul. Bałtowskiej.

Oświadczenie takie nie zostało i nie mogło zostać - wobec braku tytułu prawnego - przedstawione.

Brak racjonalnych argumentów do przyjęcia, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i tryb naprawczy uregulowany w art. 51 ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem, do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nakładany jest przez organ nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca nie precyzuję, że chodzi tu wyłącznie o prawo administracyjne, zgodnie więc z zasadą lege non distinguente należy przyjąć, że chodzi o doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z porządkiem prawnym. Nawet jednak przy założeniu przyjmowanym przez organ odwoławczy, że chodzi o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, w kontekście przedstawionych powyżej uwag nie powinno budzić wątpliwości, że istnienie uprawnienia - o charakterze cywilnoprawnym - do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków zgodności inwestycji z przepisami prawa administracyjnego (prawa budowlanego). Tak uznał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2008 r., II SA/Kr 516/08.

Zaskarżona decyzja narusza też art. 8 k.p.a. Odsyłanie skarżących na drogę odrębnego, długotrwałego procesu cywilnego, w celu dochodzenia przez nich roszczeń związanych z naruszeniem ich własności, przy dysponowaniu przez organ odwoławczy prawnymi możliwościami przywrócenia stanu zgodnego z prawem w toczącym się postępowaniu, jest nie do pogodzenia z zasadą budzenia zaufania obywateli do państwa.

Decyzja narusza też art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę projektu w aspekcie rozwiązań odnoszących się do tzw. kotłowni. W projekcie nie poświęcono jej należnej uwagi. Tymczasem nie spełnia ona norm prawa budowlanego określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Została zbudowana z 4 płyt betonowych ogrodzeniowych (takich, z których buduje się płoty) i ma wysokość 2 m w najwyższym punkcie, z piecem w którym spala się różne surowce również plastikowe i inne m odpady, oraz kominem, który miał być podwyższony o 1,50 m.

Nie uwzględniono w tym projekcie kotłowni wskazań zawartych w decyzji Prezydenta Miasta Ostrowiec z dnia 8 stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy gdzie w punkcie 2c dot. warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji "przy ogrzewaniu z indywidualnego źródła ciepła zaleca się stosowanie opału ekologicznego (np. gazowe, olejowe itp.), energii elektrycznej". Gaz znajduje się w ulicy, ok. 30 m od tej kotłowni i można go z łatwością doprowadzić.

Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, art. 104 Kpa oraz 51 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, uchylająca decyzję organu I instancji w całości i orzekająca o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu E. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z kotłownią i pomieszczeniem gospodarczym oraz z instalacją wewnętrzną i zewnętrzną wod. - kan., wentylacją i centralnym ogrzewaniem oraz o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 1033/13. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2014r., o sygn. akt II SA/Ke 1033/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje omówione w wyroku uchybienia, ustali czy projekt budowlany zamienny spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pierwszej kolejności odniósł się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, albowiem zakres niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania rozstrzygnięcia i oceny czy ustalenia poczynione w sprawie były prawidłowe - determinuje treść wskazanych przepisów i pojęć w nich zawartych, co w konsekwencji umożliwi ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Wskazany przepis ma zastosowanie w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy, w związku z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Ratio legis przepisu art. 51 ust. 1 ustawy polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem.

Z akt sprawy wynika, że Starosta decyzją z dnia 19 października 2001r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na skład opału i narzędzi na działce Nr [...] położonej przy ul. [...]. Przedmiotowy budynek powinien być usytuowany przy zachodniej granicy działki Nr [...] (obecnie jest to działka Nr [...]) i posiadać wymiary 7,0 x 4,0 m.

Od 2007r. inwestorem robót budowlanych była uczestniczka postępowania sądowego E. Z., która dalej prowadziła budowę. Nie jest kwestionowane, że podczas wykonywania robót budowlanych doszło do istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, tj. do zmiany zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, w tym: do zmiany jego usytuowania (budynek narusza granicę pomiędzy działką inwestora i działką skarżących), zwiększenia powierzchni jego zabudowy oraz kubatury, a także do zmiany jego przeznaczenia w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości prawidłowość działań organów co do wdrożenia procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane tj.: wstrzymania robót budowlanych postanowieniem, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, a następnie zobowiązania inwestora, w drodze decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3, do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku opracowanego w oparciu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze szczególną analizą lokalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego w granicy działki Nr [...] z działką sąsiednią Nr [...].

Przedłożenie przez zobowiązaną ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działkach Nr ewid. [...] i Nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] (w liniach rozgraniczających teren inwestycji), a w dniu 22 maja 2013r. projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach Nr ewid. [...] oraz Nr [...] obligowało organ do jego oceny stosowanie do art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na obowiązek dokonania takiej oceny wskazał WSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2014r.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej oceny projektu budowlanego zamiennego, uzupełnionego w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, albowiem projekt ten spełnia wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy.

W tym miejscu odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że na tej podstawie może dojść do zalegalizowania robót wykonanych z naruszeniem prawa własności, a ewentualne spory z tym związane mogą być rozstrzygane przed sądami powszechnymi - Sąd stwierdza, że jest on niezasadny.

W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 ustawy to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, czyli prawem budowlanym, normami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W tym zakresie nie mieści się doprowadzenie stanu faktycznego na nieruchomości do zgodności z przepisami prawa cywilnego.

Kwestia, czy doszło do sytuacji, że część obiektu budowlanego (w sprawie niniejszej nieznaczna - według projektu 5-7 m2) została zbudowana na gruncie nie będącym własnością inwestora, leży po zrealizowaniu inwestycji wyłącznie w gestii sądu powszechnego - w ramach instrumentów prawnych dotyczących ochrony własności (art. 151 i 222 Kodeksu cywilnego).

Tak więc, to na drodze postępowania przed sądem powszechnym na gruncie prawa cywilnego oceniane jest, czy doszło do naruszenia przez inwestora prawa własności przysługującego innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z 25.07.2012r., sygn. akt II OSK 801/11, CBOSA).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ingerencja w prawo własności może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy pozwalają na to przepisy ustawy. W ocenie składu orzekającego nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa własności w zgodzie z Konstytucją RP i innymi przepisami. Godzi się jednak wskazać, że do ochrony własności w tym przypadku nie są właściwe organy nadzoru budowlanego, ale sąd powszechny na drodze postępowania sądowego.

Podkreślić trzeba, że jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie sądowej w dniu 20 listopada 2014r., skarżący nie poszukiwali takiej ochrony na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Nie wnosili również odwołania od decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sumując powyższe, zdaniem składu orzekającego, celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10 NSA zajął stanowisko, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tego też względu zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 8 Kpa i 77 § 1 Kpa oraz podnoszone w tym zakresie w uzasadnieniu skargi, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Chybiony jest również zarzut wadliwej oceny projektu budowlanego w aspekcie rozwiązań dotyczących kotłowni. Należy bowiem zauważyć, że wbrew zarzutom skargi uzupełniony przez projektanta projekt budowlany zamienny obejmuje podwyższenie komina o 1,5 m, co przedstawiają rysunki oraz część opisowa dotycząca robót projektowych i uzupełniających (s. 17, 22, 23 projektu).

Odnosząc się do argumentu dotyczącego wysokości komina należy podzielić stanowisko organu, że jakkolwiek na rysunkach projektu nie została wysokość kotłowni określona, to na podstawie skali tych rysunków, wysokość kotłowni w najwyższym punkcie (od strony granicy z działką skarżących) wynosi ok. 2,6 m. Zatem średnia wysokość kotłowni wynosi 2,3m i spełnia wymagania zawarte w PN-B-02411 "Kotłownie wybudowane na paliwo stałe".

Odnosząc się do braku uwzględnienia wskazań dotyczących opału ekologicznego, zauważyć trzeba, że zapis pkt 2 decyzji jest jedynie zaleceniem, a w związku z tym nie ma charakteru obligatoryjnego.

W tym miejscu odnośnie do obowiązku dokonania badania kompletności projektu budowlanego, wymaga podkreślenia, że w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003r. ( Dz. U. Nr 80, poz.718), która weszła w życie 11 lipca 2003r. do ustawy Prawo budowlane wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowalny "projektanta" oraz "osoby sprawdzającej". Uprawnienia kontrolne organu zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Badanie zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki.

Wzmocnieniem tego stanowiska jest art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 4 ustawy zgodnie z którym obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego, a następnie sprawdzenie tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń, w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W rozpoznawanej sprawie takie oświadczenie zostało złożone do projektu budowlanego.

Tak więc odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant.

Powyższe, jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, nie zdejmuje wprawdzie z organu obowiązku odpowiedzialności za zatwierdzenie projektu budowlanego, jednak nie oznacza uprawnień do merytorycznej oceny rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, w tym konstrukcyjnych oraz technologicznych.

Podkreślić również trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest merytoryczna poprawność sporządzonego projektu budowlanego. W zakresie, w jakim jego poprawność zależy od uwzględnienia wiedzy technicznej, kontrola sądu nie jest możliwa, ani dopuszczalna.

Jak już wskazano wyżej, odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa na projektancie. Projektant w szczególności ma obowiązek opracować projekt zgodnie z prawem i zasadami wiedzy technicznej, zapewnić w jego opracowaniu udział osób posiadających uprawnienia do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz zapewnić sprawdzenie projektu pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń.

W świetle powyższych rozważań, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut odnoszący się do rodzaju materiału, z którego wykonane są ściany kotłowni. Ocena konstrukcji budynku zawarta została przez projektanta w Ekspertyzie technicznej (s. 8-9 projektu).

W związku z powyższym bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 Kpa poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący oceny projektu zamiennego w aspekcie rozwiązań odnoszących się do kotłowni.

W konsekwencji przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organ objął badaniem:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń;

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

i prawidłowo stwierdził, że zaistniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać trzeba, że organ zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu, ocena ustaleń faktycznych, wbrew zarzutom skargi, pozwalała na wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych skarżący nie mogą upatrywać naruszenia art. 8 Kpa w niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.