Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1146/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2 pkt 9 art 10 ust 2 pkt 8 art 10 ust 3 art 62 ust 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 521/11 w sprawie ze skargi D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 521/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z ujęciem wody na terenie działki nr [...] k. m. [...] obręb N., ul. B. w O. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 marca 2011 r. D. L. wystąpił do Prezydenta Miasta O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem wraz z własnym ujęciem wody, na działce nr [...] k.m. [...], obręb N. przy ul. B. w mieście O..

Prezydent Miasta O., rozpoznając powyższy wniosek, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej ustawą o planowaniu) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), zawiesił postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez D. L. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w trakcie wstępnego rozpoznania sprawy ustalił, że wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Teren, na którym położona jest planowana inwestycja, leży bowiem na obszarze wymagającym scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O." zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w sprawie zmiany ww. studium. Zgodnie zatem z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu, dla powyższego obszaru obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. L. zarzucając, iż Prezydent Miasta O. błędnie ustalił, iż wniosek dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu jako wynikającego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O.. Wskazał, iż jakiekolwiek ustalenia tego Studium są wiążące dla organu przy sporządzeniu planu, jednakże Studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu, a zatem nie można wywodzić z zapisów studium obowiązku o jakim mowa w art. 62 ust. 2 tej ustawy. Zarzucił także, iż w uzasadnieniu postanowienia nie wskazano zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany ww. studium, odnoszących się do terenu na jakim jest położona przedmiotowa działka, a zatem nie wyjaśniono czym kierował się organ podczas wstępnego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych, które w sposób jednoznaczny, a zatem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, nakazują taki plan uchwalić. Wskazując na liczne ustawy podniósł, iż żadna z podanych przez niego ustaw nie nakazuje uchwalić takiego planu dla przedmiotowego terenu. Wskazał, iż błędne jest stanowisko organu, że obowiązek sporządzenia planu zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy wynika ze Studium, albowiem nie można wywodzić z zapisów studium obowiązku o jakim mowa w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu, na czas do uchwalenia planu miejscowego, następuje z urzędu. Tym samym niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne i wydanie decyzji o warunkach zabudowy, skutkuje rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na treść art. 10 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy wskazano, iż wprowadza on obowiązek sporządzenia planu miejscowego również dla obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości. Wskazano, iż w myśl tego przepisu w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planów zagospodarowanie przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Tym samym obowiązek w tym zakresie nie wynika z aktów odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu), lecz wprost z przepisów tejże ustawy. Kolegium wskazało również, że z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej "u.g.n.") wynika natomiast, że warunkiem koniecznym przeprowadzenia scalenia i podziału jest uprzednie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Scalanie i podział nieruchomości stosuje się bowiem tylko do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 u.g.n.), a nadto w planie miejscowym muszą być określone szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości (art. 102 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy). Gmina nie ma jednak obowiązku przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości (art. 102 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy). Kolegium podkreśliło, że dopiero określenie w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, z uwagi na wiążący dla organów gminy charakter studium (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu), tworzy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zauważyło, iż na podstawie znajdujących się w aktach sprawy części graficznej i opisowej fragmentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. (uchwała Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium...) przedmiotowa działka położona jest na obszarze wskazanym w Studium jako strefa aktywności gospodarczej o symbolu 31 AG (rys. nr 2 do Studium) przy projektowanej trasie g. (rys. 5). Jednocześnie przedmiotowa działka znajduje się na obszarze wymagającym opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na konieczność przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (rys. 13 oznaczony kolorem zielonym). To z kolei, w ocenie Kolegium powoduje, że terenu tej działki dotyczy obowiązek sporządzenia planu miejscowego, uzasadniający zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu. Kolegium odnotowało, że dla wskazanego terenu rozpoczęto już procedurę sporządzenia planu, na podstawie uchwały Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie [...] ([...]) w O.

Od powyższego postanowienia D. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżając je w całości zarzucając wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez niezgodne z tym przepisem ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, polegające na zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiego zawieszenia z uwagi na brak wynikającego z przepisów ustawowych obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dla obszaru będącego przedmiotem wniosku obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wynikające z powyższego błędne zastosowanie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu wynikające z wadliwego uznania, że w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania.

Tym samym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie powtórzył stanowisko zawarte w zażaleniu, a nadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2010 r.(sygn. akt II SA/Kr 1429/09), iż art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi o zasadzie prawa do zagospodarowania terenu przez osobę mającą tytuł prawny do nieruchomości, przy czym jedynym ograniczeniem dla tego zagospodarowania jest zgodność z planem miejscowym. W ocenie skarżącego kasacyjnie tym samym nie można przyjąć, jak wywodzi organ, że obowiązek sporządzenia planu zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu, wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O.. Podkreślił, że obowiązek sporządzenia planu musi wynikać wprost z przepisów ustawy, stąd nie podziela poglądu organów, że dla obszaru, na którym położona jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 521/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2011 r. znak [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, iż przeprowadzona kontrola legalności działania organu nie wykazała, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa. Sąd wskazał, iż podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu będący regulacją szczególną w stosunku do regulacji zawartej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego określającej obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 tej ustawy, w przypadku gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy obligatoryjnie podlega zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru, objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Tym samym zasadniczą kwestią dla zawieszenia postępowania jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Sąd wskazał, iż słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, iż obowiązek taki wynika z treści art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu, który to przepis odsyła do innych przepisów. Jednakże zdaniem Sądu nie można zgodzić się z poglądem, iż jest to jedyny przepis odnoszący się do obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazany w tej ustawie. Wskazano, iż z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu wynika niezbicie, iż dla obszarów, które wymagają podziałów i scaleń, również taki obowiązek istnieje. Sąd wskazał, iż co prawda na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego istnieją zdania przeciwne, jednakże Sąd nie podziela tych poglądów, albowiem dokonano go jedynie w oparciu o wykładnię językową wskazanych przepisów, nie zaś w świetle obowiązujących przepisów. Tym samym na uwzględnienie zasługuje wykładnia prezentowana w większości orzeczeń sądowych przyjmująca, że obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wynika również z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu. Sąd wskazał, że wykładnia językowa nie jest i nie może być jedyną metodą interpretacji prawa. Tym samym skoro przepis prawa funkcjonuje w określonym systemie, jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi normami oraz celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną. Dlatego też, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił rozumienie przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu, przyjmowane w przeważającym stopniu w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 291/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OKS 87/07, wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1531/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 224/09, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 522/11). Wskazując na treść art. 10 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy podkreślono, iż w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu, obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Jednocześnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu wynika, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Sąd podkreślił również, iż art. 9 ust. 4 ww. ustawy wskazuje na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, a przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Zdaniem Sądu użyty w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu zwrot "w razie potrzeb" wskazuje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak w ocenie Sądu należy przyjąć, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium. Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Wskazać przyjdzie, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać. Nadto Sąd wskazał, że o ile w art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - "u.g.n.") określone zostało uprawnienie gminy do dokonywania podziału i scalenia nieruchomości, to z art. 102 ust. 2 u.g.n. wynika, że gmina może samodzielnie podjąć inicjatywę co do scalenia i podziału nieruchomości jedynie wówczas, gdy plan miejscowy wskazuje obszary, na których należy dokonać scalenia i podziałów nieruchomości. W przeciwnym bowiem wypadku, kompetencje gminy w zakresie wszczęcia z urzędu takiego postępowania są wyłączone. Dokonując wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisów Sąd przyjął że z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów. Tym samym w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo ustaliło, w oparciu o zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O., że nieruchomość, której dotyczy wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy mieści się w granicach obszaru, wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Okoliczność ta wynika bowiem z zapisów przywołanego Studium, które wyznacza m.in. obszar wymagający scaleń i podziałów. Stosownie do tego, zgodzić należy się z oceną organu, że obszar w granicach którego położona jest nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego, wymaga opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku, obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku lub o jego zmianę i uchylenie zaskarżonych postanowień. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezgodne z tym przepisem ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu, do którego skarżący kasacyjnie ma tytuł prawny, polegające na zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której brak jest podstaw do takiego zawieszenia z uwagi na brak wynikającego z przepisów ustawowych obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z tych przepisów;

3. błędne zastosowanie art. 62 ust. 3 ustawy o planowaniu wynikające z wadliwego uznania, że w zaistniałym stanie faktycznym zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu powtórzył dotychczasową argumentację wskazując jednocześnie, iż działanie ustawodawcy jest racjonalne i celowe, dlatego w przepisach ustawy zostały celowo zamieszczone przepisy dotyczące obowiązku sporządzenia w określonych sytuacjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś obowiązek sporządzenia takich planów nie wynika z przepisów ustawowych. Podniósł, iż wykładania systemowa i celowościowa jakiej dokonał Sąd jest dokonywana w tych przypadkach, gdy w wyniku wykładni językowej nie jest możliwa jednoznaczna interpretacja danej normy prawnej, tymczasem art. 62 ust. 2 ustawy zawiera jednoznaczną treść i tym samym nie jest możliwe dokonanie wykładni rozszerzającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku jednorodzinnego z garażem wraz z ujęciem wody na terenie działki nr [...] k. m. [...] obręb N., ul. B. w O.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. nr 6, poz. 120.).

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. z powołaniem się na naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Przepis ten nakazuje zatem obligatoryjne zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do obszarów w nim wskazanych. Odkodowania zatem wymaga, kiedy na gruncie polskiego prawodawstwa mamy do czynienia z obligatoryjnym sporządzeniem planu miejscowego przez właściwe organy, te bowiem ustalenie determinuje prawidłowość zastosowania przepisu proceduralnego przez organy w sprawie. Bez wątpienia na gruncie ustawy o planowaniu takim przepisem jest art. 14 ust. 7 stanowiący, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo jeżeli wynika to z przepisów odrębnych. Również niezaprzeczalnym jest, iż w przepisach, do których znajduje się odesłanie, a wymienionych przez skarżącego kasacyjnie nie są wymienione obszary podlegające podziałowi i scaleniu. Jednakże należy wskazać, co uszło uwadze wnoszącemu skargę kasacyjną, iż istotą uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również w przypadku ich braku w decyzjach określających warunki zabudowy, jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie jednostek samorządu terytorialnego przez te jednostki. Należy podkreślić, iż termin "ład przestrzenny" używany jest dla oznaczenia przedmiotu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., Nr 594) oraz jednego z celów, którym, ustalając strategię rozwoju województwa, powinien kierować się samorząd wojewódzki (art. 11 ust. 1 pkt 5 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 596). Owo władztwo planistyczne w zakresie zadań własnych gminy wykonywane jest w pierwszej kolejności poprzez przystąpienie do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika wprost z treści art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu. Co więcej ustawodawca w art. 9 ust. 7 tej ustawy zdecydował, by ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca zdecydował się uregulować w art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy zakres obligatoryjny uwarunkowań studium podlegających uwzględnieniu, w szczególności m.in. "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m oraz obszary przestrzeni publicznej" (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu). Wykładnia zaś powyższego przepisu prowadzi do konkluzji, iż obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia zatem cztery rodzaje obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: tj. na podstawie przepisów odrębnych sensu stricto, obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m, oraz obszary przestrzeni publicznej. Na taką wykładnię wskazują również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1515/11, z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 87/07, z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1531/10, wyrok z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2071/11 i inne). Również wykładnia systemowa i celowościowa, którą podziela niniejszy skład, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, a wynikająca z wcześniejszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, iż występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należą do kategorii w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obligujących do zawieszenia postępowania. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w wyroku z dnia 26 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "Podzielając rozumienie wskazanych przepisów zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008 r. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. II OSK 1558/08 należy odnotować, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. (...) Umieszczenie art. 10 w rozdziale zatytułowanym "Planowanie przestrzenne w gminie" nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie w takim odczytaniu treści ust. 2 pkt 8 i ust. 3 jak zostało przyjęte wyżej. Można wręcz stwierdzić, że ustawodawca umieszczając omawiany przepis w niniejszym rozdziale tym samym podkreślił, że usytuowanie obiektów wielkopowierzchniowych należy do sfery lokalnego porządku planistycznego".

Wobec tego błędny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu, oraz naruszenia prawa materialnego w postaci art. art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu, a także naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie prawa do zagospodarowaniu w świetle powyższego odbywa się bowiem na podstawie ustawy, nie zaś jak wskazuje skarżący kasacyjnie na podstawie dowolnego uznania organów orzekających w sprawie.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.