Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1305/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20,28 Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz K. K. kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w[...], działając na podstawie:

• art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.),

• art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.),

• art. 20 ust. 2 pkt 1 art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173),

• w związku z:

• § 27 ust. 4, § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.),

• § 38 ust. 1 i 6, § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.),

• art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011),

• art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. L Nr 280 z 13.10.2012, str. 2),

• art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.),

• art. 47 § 1 oraz art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.),

• art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: (Dz. U. z 2013 r., poz. 267)

w związku z wszczętym z urzędu w dniu 08.04.2014 r. postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, ustalił K. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 118 465,20 zł, w tym:

1. 59 232,60 zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowych uzyskanych na mocy decyzji nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...]r.,

2. 59 232,60 zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowych uzyskanych na mocy decyzji Nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...]r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ opisał przebieg postępowania dotyczącego składania poszczególnych wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011, 2012, 2013 wskazując, iż w dniach od 1.08.2013 r. do 12.08.2013 r. w gospodarstwie rolnym przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych na działkach rolnych A i B z wariantem 2.9 (Uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności) o łącznej powierzchni deklarowanej 38,12 ha stwierdzono nieprawidłowość E6 (prowadzenie produkcji rolnej niezgodne z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby), nieprawidłowość E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz nieprawidłowość E7 (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów).

Po przeprowadzeniu wszystkich wymaganych kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 67 010,80 zł. do następujących pakietów:

pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne;

• wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 4,89 ha,

• wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 50,68 ha,

pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone;

• wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 4,89 ha.

pakiet 6 - zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych w rolnictwie;

• wariant 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych do powierzchni 50,68 ha.

Z uwagi na stwierdzony w kontroli na miejscu brak przestrzegania wymogów płatność rolnośrodowiskowa w zakresie wariantu 2.9 nie została przyznana.

W związku z ustaleniami podjętymi w sprawie z roku 2013, w dniu [...] r. zawiadomieniem nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych, przyznanych K. K. na mocy decyzji nr [...] r., decyzji nr [...] r. oraz decyzji nr [...]r.

W dniu [...] r. Kierownik BP ARiMR w [...] wydał postanowienie nr [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Organ I instancji wskazał, że zamiast decyzji nr [...] r. należało wskazać decyzję nr [...]r.

W dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych. Na mocy tej decyzji, ustalono K. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 121 280,40 zł.

W dniu [...] r. Kierownik BP ARiMR w [...] wydał postanowienie nr [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji nr[...]. Organ I instancji sprostował ostatnią część sentencji w odniesieniu do terminu naliczania odsetek.

W dniu 18.06.2014 r. (data nadania 17.06.2014 r.) z zachowaniem terminu do BP ARiMR w [...] wpłynęło odwołanie od decyzji Kierownika BP.

W wyniku jego rozpatrzenia, w dniu [...] r. Dyrektor OR ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 118 465,20 zł oraz umorzeniu postępowania w części dotyczącej płatności przyznanych na mocy decyzji nr [...] r.

Przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.01.2011 r. z późn. zm.) stanowi, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

• w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (IV) i (V) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

• kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

Podkreślono, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, dlatego powyższy przepis stosowany jest do spraw od roku 2011, tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 65/2011.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013, poz. 361 ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem w związku z czym w przedmiotowej sprawie wyliczono zwrot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych dotyczący lat 2011 i 2012.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organ I instancji zauważył, iż zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173), w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. 1, z późn. zm.) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 90, z późn. zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote. Kurs euro ustalony jest zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, z późn. zm.), który stanowi, iż w odniesieniu do operacji, dla których nie jest określony termin operacyjny w sektorowych przepisach rolnych, stosowany kurs wymiany walut jest przedostatnim kursem wymiany walut ustanowionym przez Europejski Bank Centralny przed miesiącem, w odniesieniu do którego wydatki i dochody przeznaczone na określony cel zostają zadeklarowane.

Zgodnie natomiast z art. 119 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547), utraciło moc rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, przy czym odesłania do uchylonych rozporządzeń traktuje się jak odesłania do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w załączniku III do tego rozporządzenia (art. 119 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013).

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006, warunki określone w art. 32 ust. 6 lit. a) oraz w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 uznaje się za spełnione, jeśli kwota podlegająca zwrotowi przez beneficjenta w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach jednego programu pomocy nie przekracza sumy 100 EUR, nie licząc odsetek, zważywszy, że zgodnie z tabelą korelacji, dotychczas obowiązującemu art. 33 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, odpowiada aktualnie art. 54 i 56 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podkreślił również, że art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stanowi, iż w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:

1. w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek; lub

2. jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek, a dane państwo członkowskie stosuje próg równy lub wyższy niż kwota, która ma zostać odzyskana zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych; w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.

Zdaniem organu należy w tym miejscu zauważyć, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Powyższe wynika z przepisów prawa wspólnotowego, tj.:

• art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65),

• art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 z poźn. zm.).

Przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności jak wyjaśnił organ I instancji, zostały określone w art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełniania następujących przesłanek:

• płatność została dokonana na skutek pomyłki Agencji,

• błąd ten w zwykłych okolicznościach nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, związanych z obliczaniem płatności obowiązek zwrotu nie ma zastosowania wyłącznie jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od daty płatności.

Powyższe przepisy w ocenie organu nie miały zastosowania w sprawie, pomimo, że w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej należności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. W przedmiotowej sprawie wypłata płatności nie nastąpiła w wyniku błędu organu, a błąd mógł być wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie, uzyskane płatności rolnośrodowiskowe, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegały zwrotowi.

W konkluzji orzekający organ stwierdził, że kwota płatności w wysokości 118 465,20 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Wskazano, że cytowany przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych, lecz przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata; obejmuje więc swoim zakresem również nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych w oparciu o decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja powyższa, na skutek wadliwego jej pierwotnie doręczenia, skutecznie została doręczona w dniu 29.06.2015 r.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, K. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że organ I instancji w wyniku stwierdzonego braku skutecznego doręczenia decyzji nr [...] r., dokonał powtórnej wysyłki w wyniku czego jej doręczenie nastąpiło po 8 miesiącach (29.06.2015 r.).

Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji dokonując powtórnej wysyłki, nie uwzględnił zmian stanu prawnego jakie nastąpiły po 23.10.2014 r. Tymczasem organy administracji zobowiązane są do stosowania aktualnego stanu prawnego. Zdaniem strony nie jest działaniem zgodnym z prawem podpisanie decyzji w dniu 23.10.2014 r., a następnie jej doręczenie w stanie prawnym nieaktualnym w dniu jej ponownej wysyłki. Co więcej, jeżeli dojdzie do zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ I instancji organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji nie zweryfikował, czy decyzja podpisana w dniu [...] r. jest nadal aktualna, zważywszy, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisach rozporządzenia MRiRW z dnia 13.03.2013 r., tymczasem w dniu 15.03.2014 r. weszły w życie zmiany w przepisach, które w przypadku uchybienia polegającego na prowadzeniu produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby przewidują zmniejszenie płatności w wysokości 25% , a nie 100%. Inaczej sformułowane zostały również przesłanki obliczania wysokości zwrotu płatności.

Zdaniem skarżącej w przypadku zwrotu płatności brak jest w rozporządzeniu zmieniającym przepisów przejściowych (przepisy takie dotyczą jedynie przyznania płatności), zgodnie z ogólnymi zasadami należało zastosować przepisy nowe, a nie dotychczasowe. Oparcie decyzji na nieaktualnych przepisach prowadzi w konsekwencji do braku rozpoznania sprawy przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012 stanowił przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.). Przepis ten stanowi, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

1. w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

2. kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

Podkreślono, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, (art. 18 ust. 1 in fine) dlatego powyższy przepis stosowany jest do spraw od roku 2011, tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 65/2011.

Organ wyjaśnił, że z punktu widzenia dyspozycji przepisu art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 bez znaczenia jest, że w latach 2011 - 2012 Kierownik BP ARiMR w Bydgoszczy nie stwierdził nieprzestrzegania wymogów. Wystarczającą przesłanką jest bowiem stwierdzenie takiego uchybienia w jedynym z kolejnych lat 5 - letniego programu rolnośrodowiskowego, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce w roku 2013, gdyż we wniosku na rok 2013 producent zadeklarował realizację wariantu 2.9 (uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności) na powierzchni 38,12 ha (działki rolne A i B), natomiast w dniach 1.08.2013 r. i 12.08.2013 r. w gospodarstwie rolnym producenta przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych na działkach rolnych A i B z wariantem 2.9 (uprawy sadownicze i jagodowe z certyfikatem zgodności) o łącznej powierzchni deklarowanej 38,12 ha stwierdzono nieprawidłowość E6 (prowadzenie produkcji rolnej niezgodne z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby), nieprawidłowość E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz nieprawidłbwość E7 (nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów).

Jak wskazano, w następstwie powyższych ustaleń faktycznych, Kierownik BP ARiMR w [...] w decyzji Nr [...] r. do wariantu 2.9 zastosował na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262, ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) sankcję w wysokości 100% (załącznik nr 7 do rozporządzenia), a producent nie wniósł odwołania od decyzji skutecznie doręczonej w dniu 14.02.2014 r. W odwołaniu od decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności strona odwołująca się, również nie kwestionowała ustaleń organów ARiMR w zakresie stwierdzonych w roku 2013 nieprawidłowości polegających na braku przestrzegania wymogów programu rolnośrodowiskowego.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu stwierdzić należy, że stan faktyczny jest bezsporny, lecz pomimo tego skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została oparta nie nieaktualnym stanie prawnym w oparciu o błędne przesłanki obliczania wysokości zwrotu płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., rolnik który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262, ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Do kolejnych płatności przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantu dziewiątego i dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, stosuje się przepisy rozporządzenia z 2013 r. z tym, że płatności te są przyznawane w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r., jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w tym rozporządzeniu, zaś jeśli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej, zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2009 r. W przedmiotowej sprawie - gdzie deklarowano pakiet 2 i w jego ramach realizację wariantów dziewiątego i dziesiątego – zdaniem organu ma zastosowanie powołany wyżej przepis, ponieważ realizacja programu rolnośrodowiskowego rozpoczęła się w roku gospodarczym 2010, w którym obowiązywało rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r. Wymogi dla pakietu 2 - wariantów 2.9 i 2.10 zostały określone w załączniku Nr 3 pkt II do rozporządzenia z 2009 r.

Mając na uwadze powyższe przepisy tj. art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w zw. z § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012 za wariant 2.9/2.10 odwołał się do przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z roku 2009. Zastosowanie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oznacza, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi wartość procentowa, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że z uwagi na zastosowane zmniejszenie w roku 2013 w wysokości 100% do działek rolnych A i B, zwrotowi podlegają również płatności przyznane w latach 2011-2012 do działek rolnych A i B w ramach wariantów 2.9 i 2.10 w pełnej wysokości, co odpowiada procentowemu zmniejszeniu z roku 2013.

Podkreślono również, że do zwrotu płatności z tytułu niedotrzymania wymogów przewidzianych przez przepisy rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. dla wariantu 2.9 i 2.10 nie znajduje zastosowania ani załącznik nr 7 do rozporządzenia MRiRW z dnia 13.03.2013 r., ani przesłanki obliczania zwrotu płatności z przepisu § 39. Regulacja przewidziana w § 50 rozporządzenia MRiRW z dnia 13.03.2013 r. wyjątkowo odsyła w tym zakresie do, przepisów rozporządzenia z roku 2009. W tym zakresie kolejne nowelizacje rozporządzenia MRiRW z dnia 13.03.2013 r. nie wprowadziły żadnych zmian. W konsekwencji zaskarżona decyzja, w ocenie organu odwoławczego została wydana w oparciu o obowiązujący stan prawny, tym samym zarzuty dotyczące jej oparcia na nieaktualnym stanie prawnym nie są zasadne.

Organ II instancji zwrócił również uwagę, że zmniejszenie lub pozbawienie płatności rolnośrodowiskowej za uchybienia w postaci nieprzestrzegania wymogów, do których stosowania zobowiązał się rolnik zaciągając zobowiązanie rolnośrodowiskowe wynika z tego, że nie został i nie zostanie osiągnięty rezultat działania Programu rolnośrodowiskowego z powodu nieprzestrzegania przez beneficjenta wymogów danego pakietu i wariantu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Beneficjent Programu rolnośrodowiskowego, przystępując do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, dobrowolnie zobowiązuje się do realizowania wymogów tego zobowiązania ze świadomością, że nie otrzyma płatności i dodatkowo będzie obowiązany do jej zwrotu, jeżeli nie będzie realizował zobowiązania zgodnie z jego wymogami. Ponownie organ odwoławczy podkreślił, że producent nie złożył odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR w [...]r., a tym samym przedmiotowa decyzja stwierdzająca brak przestrzegania wymogów w zakresie wariantu 2.9, stała się ostateczna.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jak jednoznacznie wynika z przedstawionych okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że kwota płatności w wysokości 118 465,20 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również w ocenie organu przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 który stanowi, iż okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Przy tym upływ terminu przedawnienia (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Przepisy tego rozporządzenia przewidują, że okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, jednak w myśl art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu przedawnienia. W przypadku programów wieloletnich w każdym przypadku okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu (31.12.2015 r.). Wobec powyższego nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 - 2012.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w pełni podzielił i przyjął za swoje ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W rozpatrywanej sprawie, na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 59 232,60 zł przyznanej za rok 2011 oraz 59 232,60 zł przyznanej za rok 2012, a każda z tych kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro (425,45 zł dla roku 2011, 408,09 zł dla roku 2012), przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 tj. przedostatniego kursu wymiany walut ustanowionego przez EBC przed miesiącem, w odniesieniu do którego wydatki i dochody przeznaczone na określony cel zostają zadeklarowane.

Tym samym w odniesieniu do ww. płatności, w ocenie organu II instancji nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze do sądu K. K. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

1. art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11.03.2014 uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej Rozporządzenie 640/2014), poprzez nieuwzględnienie faktu, że jedna z podstaw prawnych skarżonej decyzji, mianowicie art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27.01.2011 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej Rozporządzenie 65/2011) została uchylona z dniem 1.01.2015 r.,

2. § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013.361) - dalej Rozporządzenie RŚ 2013 - poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu przejściowego w sprawie znajdzie zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - dalej Rozporządzenie RŚ 2009,

3. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo ustalenia, że organ ten zastosował niewłaściwą podstawę prawną decyzji.

Zdaniem skarżącej Dyrektor pominął okoliczność, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu doręczenia decyzji organu I instancji, art. 18 rozporządzenia 65/2011 nie obowiązywał. Rozporządzenie 65/2011 zostało uchylone z dniem 1.01.2015 r. w art. 43 Rozporządzenia 640/2014. Zgodnie z art. 43 "Rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do:

1. wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

2. wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz

3. systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007(24)."

Z powyższego przepisu w sposób niewątpliwy w ocenie skarżącej wynika, że Rozporządzenie 65/2011 utraciło moc z dniem 1.01.2015 r. Art. 43 Rozporządzenia 640/2014 zawiera również regulacje przejściowe, ale żaden z punktów nie odnosi się do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Postępowanie administracyjne nie dotyczyło bowiem wniosku o płatność bezpośrednią lub wniosku o płatność (postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek), w związku z czym nie znajdą zastosowania art. 43 ppkt a) i b) Rozporządzenia 640/2014. Postępowanie nie dotyczyło również zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007(24), w związku z czym stosowanie przepisów Rozporządzenia 65/2011 nie jest możliwe również na podstawie art. 43 ppkt c) Rozporządzenia 640/2014.

Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że Dyrektor zobowiązany był zastosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Z powyższego wynika, że w dniu wydania skarżonej decyzji, tj. [...], art. 18 Rozporządzenia 65/2011 nie obowiązywał, a w związku z tym zaskarżona decyzja pozbawiona jest jednej z istotnych podstaw prawnych, przy czym taki sam zarzut należy postawić wobec decyzji organu I instancji. Wprawdzie decyzja nosi datę [...]r., czyli została wydana w okresie obowiązywania rozporządzenia 65/2011, jednak decyzja nie weszła do obrotu prawnego w roku 2014, ponieważ jej doręczenie nastąpiło dopiero 29.06.2015. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że wobec decyzji doręczonej dopiero w czerwcu 2015 r. nie można stosować stanu prawnego nieobowiązującego od 1.01.2015.

Ponadto zwrócono uwagę, że w okresie przyznawania płatności i żądania ich zwrotu dochodziło do zmian prawa, a kluczową sprawą jest określenie właściwych przepisów, lecz organy dokonały w tym zakresie błędnej ich interpretacji, ponieważ w zaskarżonej decyzji Dyrektor powołał się na § 50 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia RŚ z 2013 r., lecz brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż dotyczy on kolejnych płatności, a nie żądania zwrotu płatności już wypłaconych. Cały przepis odnosi się do kolejnych płatności, czyli płatności wnioskowanych po wejściu w życie tego przepisu (15.03.2013). Co do zasady do płatności wnioskowanych po 2013 r. w ocenie skarżącej stosuje się rozporządzenie RŚ z 2013 r., z tym że jeżeli w ramach tych postępowań zostanie stwierdzone uchybienie wymogów, następuje zmniejszenie płatności na zasadach określonych w Rozporządzeniu RŚ z 2009 r.

Zdaniem skarżącej jest oczywiste, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie było wypłacenie kolejnej płatności, wnioskowanej po 15.03.2013 r. (w tym zakresie toczyło się inne postępowanie administracyjne, dotyczące płatności kontynuacyjnej za 2013 r., zakończone decyzją z [...] r.), lecz zwrot płatności za lata 2011 i 2012. W związku z powyższym § 50 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia RŚ z 2013 r. w ogóle nie dotyczy tego postępowania.

Ponownie skarżąca wskazała, że niedopuszczalne jest interpretowanie przepisów przejściowych w sposób rozszerzający z tym, że w zaskarżonej decyzji nie tyle doszło do rozszerzającej interpretacji § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia RŚ z 2013 r., co raczej do błędnej subsumcji, ponieważ przywołana norma prawna nie dotyczy ustalonego stanu faktycznego.

W konsekwencji w postępowaniu w przekonaniu skarżącej może znaleźć zastosowanie co najwyżej rozporządzenie RŚ z 2013 r. i w tym zakresie należy uwzględnić skutki uchylenia art. 18 Rozporządzenia 65/2011, zgodnie z wyrażoną w art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym.

Skutkiem powyższego w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest niewątpliwie błędna, ponieważ Dyrektor stwierdził w niej, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności następuje na podstawie Rozporządzenia RŚ z 2009 r. i uznał, że zarzuty odwołania, w którym skarżąca wskazywała na brak uwzględnienia przez organ I instancji zmian rozporządzenia RŚ z 2013 r., są niezasadne, ponieważ rozporządzenie RŚ z 2013 r. nie znajduje zastosowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że organ I instancji w komparycji decyzji z [...] r. wśród podstaw prawnych wymienił m.in. § 27 i § 28 rozporządzenia RŚ z 2009 r. oraz § 38 i § 39 rozporządzenia RŚ z 2013 r., a § 27 rozporządzenia RŚ z 2009 r. i § 38 rozporządzenia RŚ z 2013 r. dotyczą zupełnie innego rodzaju spraw, natomiast § 28 rozporządzenia RŚ z 2009 r. oraz § 39 rozporządzenia RŚ z 2013 r. dotyczą rzeczywiście zwrotu płatności, z tym że to najwyraźniej skarżąca ma sobie wybrać, na podstawie którego przepisu następuje zwrot. Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do konsekwencji zmiany prawa i przepisów przejściowych. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji (str. 7 i 9) zdaniem skarżącej można wnioskować, że w postępowaniu organ opierał się jednak na rozporządzeniu RŚ z 2013 r., aczkolwiek w brzmieniu nieaktualnym w dniu doręczenia decyzji.

Z kolei w postępowaniu odwoławczym w ocenie skarżącej Dyrektor pominął całkowitym milczeniem chaos panujący w decyzji organu I instancji; stwierdził, że w postępowaniu w merytorycznym zakresie (tj. dotyczącym ustalenia wysokości płatności nienależnych) znajduje zastosowanie rozporządzenie RŚ z 2009 r. (wniosek inny, aniżeli wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji), w związku z czym decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymał ją w mocy, lecz takie działanie w przekonaniu skarżącej stanowi całkowite zaprzeczenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, bowiem organ I instancji opiera się na rozporządzeniu RŚ z 2013 r., a gdy strona zaczyna polemizować z rozstrzygnięciem, organ odwoławczy stwierdza, że decyzja jest prawidłowa, ponieważ w postępowaniu należało zastosować inne przepisy.

Zdaniem skarżącej jeżeli decyzja organu I instancji opierała się na niewłaściwych przepisach, o czym świadczą przywołane w komparycji i uzasadnieniu przepisy rozporządzenia RŚ z 2013 r., należało ją uchylić i dopiero po przedstawieniu przez organ I instancji spójnego rozstrzygnięcia, skarżąca uzyskałaby możliwość wniesienia odwołania, które mogłoby zostać rozpatrzone zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Tymczasem odwołanie w zasadzie nie zostało rozpatrzone, ponieważ argumenty stały się bezprzedmiotowe, skoro Dyrektor stwierdził zastosowanie przez organ I instancji niewłaściwych przepisów. Z kolei z oparciem decyzji o rozporządzenie RŚ z 2009 r., skarżąca nie mogła polemizować w postępowaniu administracyjnym, ponieważ pogląd ten pojawił się dopiero w ostatecznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.), sądy sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na lata 2007-2013.

Organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Stanowi on, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie, mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zastosowanie art. 18 ust. 1 akapit drugi Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oznacza, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jednocześnie organ powiązał ten przepis z § 50 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 361) przewidującym możliwość kontynuowania zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 262). Powołany przepis (§ 50 ust.3 pkt 2) przewiduje zmniejszenie płatności w przypadku uchybień w realizacji zobowiązania.

W ocenie organu, przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 stanowi podstawę odzyskania płatności za lata poprzednie. Skoro organ przyjął taką podstawę rozstrzygnięcia należy domniemywać, że uznał iż przepis ten nie wymaga konkretyzacji w ramach przepisów krajowych, gdyż powiązanie go tylko z § 50 ust. 1 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odnosi się do zmniejszenia wysokości płatności w latach następnych. Organ odwoławczy jednocześnie wykluczył stosowanie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i w zasadzie stwierdził, że § 50 rozporządzenia z 2013 r. odsyła do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. a kolejne nowelizacje rozporządzenia 2013 r. nie wprowadziły żadnych zmian.

Jest to nieprecyzyjne i dowolne wskazanie podstawy prawnej.

Niewątpliwie zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim i wymogi określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym winny być spełniane w ramach całego okresu trwania zobowiązania. Tym samym producent rolny powinien otrzymać taką samą płatność za realizację tych samych wymogów w ramach pakietów, wariantów chyba, że co innego wynika z planu działalności rolnośrodowiskowej.

Nie można jednak stwierdzić, że zmiany przepisów krajowych nie mają żadnego znaczenia. Ocena zmieniających się przepisów krajowych, powinna być dokonana, gdyż w oparciu o te przepisy zobowiązanie rolnośrodowiskowe było również realizowane. Stanowisko organu w zasadzie nie wyjaśnia czy zwrot nienależnego świadczenia należy zastosować, bo doszło do wydania niekwestionowanej decyzji o zmniejszeniu płatności i na podstawie art. 18 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia 65/2011 jest on uzasadniałoby czy w zw. z § 50 Rozporządzenia z 2013 r., choć przepis ten dotyczy zmniejszenia płatności.

Organ podkreślił, że składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i podejmując się realizacji 5-letniego zobowiązania skarżąca oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności i jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego, ale nie zwalnia to organu od dokładnego umotywowania sankcji przez precyzyjne określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przywołanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit.a ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest niewystarczające.

W sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011, 2012, zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Przepisy te jednak obecnie nie obowiązują. Zostały uchylone na podstawie art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (DE) Nr 640/2014.

Zgodnie z art. 43 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181.48), rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b) wniosków o płatności złożonych w odniesieniu do roku 2014; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. W tych kategoriach organ powinien rozważyć czy przepisy rozporządzenia 65/2011 mają zastosowanie. Jeśli nie wchodzą w grę przesłanki z art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014, należy jednocześnie zauważyć, że stosownie do art. 44 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. W zakresie dopełniającym ten zapis należy przyjąć, że do wniosków złożonych wcześniej ma zastosowanie regulacja dotychczasowa.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że Rozporządzenie nr UE 65/2011, ma zastosowanie przy rozpoznaniu tej sprawy, a więc co do wniosków złożonych wcześniej o realizacji zobowiązania wieloletniego.

Organy administracji w swoich decyzjach powoływały się na art. 18 ust. 1 Rozporządzenia UE nr 65/2011. Przepis ten ma tytuł "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami". Na podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Nie oznacza to jednak, że przepis ten może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że: "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia). Zacytowany przepis jako normę prawa wspólnotowego zawartego w rozporządzeniu należy stosować wprost.

Na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że kryteria określone w art. 18 ust. 2 Rozporządzenia 65/2011 stosuje się w momencie kontroli w ramach stwierdzenia nieprawidłowości i ich kwalifikowalności. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis ten odnosi się do ustalania zmniejszania wykluczania czy odzyskiwania, które następują na podstawie decyzji. W ocenie Sądu przepis art. 18 należy odczytać kompleksowo, z uwzględnieniem okoliczności o których mowa w art. 18 ust. 2 i stosować przy wydaniu decyzji.

Na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących te kwestie.

Biorąc pod uwagę, że organ takiej analizy nie dokonał a zastosowana podstawa prawna rozstrzygnięcia jest niespójna i niedostatecznie wyjaśniona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wskazane przez organ I instancji przepisy jako podstawy rozstrzygnięcia również nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na jednoznaczną ocenę w oparciu o który konkretnie przepis doszło do rozstrzygnięcia sprawy.