Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1712/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odroczono rozprawę
Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zgodzie z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 742/08 w sprawie ze skargi D. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: 1. rozprawę odroczyć, 2. przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: "czy warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. II SA/Wa 742/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego i szamba. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpili do organu D. i G. G. - właściciele nieruchomości o nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie, na której miała powstać inwestycja. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie, który jest gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wnioskodawca nie dostarczył zaś zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów teren planowanej inwestycji stanowi działkę leśną. Dlatego wykorzystanie jej na inwestycję budowlaną wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Organ podkreślił, że dla terenu tego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. teren ten znajdował się w obszarze o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta i nie miał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2002r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie spornego terenu na cele nieleśne, na którą powołuje się strona w odwołaniu, dotyczy przeznaczenia terenu w opracowywanym obecnie, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Osiedla Zbójna Góra, który to plan nie został jeszcze uchwalony. Dopóki więc nowy plan miejscowy nie zostanie uchwalony zabudowa mieszkaniowa na nieruchomości wnioskodawców nie jest dopuszczalna. Tym samym nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji, że art.61 pkt 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza ustalenie warunków zabudowy jeżeli "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1". Powołany przepis nakazuje więc organom właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, albo czy zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie wskazanej normy prawnej. Zdaniem sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie wymaga już zgody na zmianę przeznaczenia, ze względu na to, że decyzją z [...] grudnia 2002 r. Wojewoda Mazowiecki zgodę taką wyraził, a więc, że została spełniona pierwsza z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawniony jest zatem pogląd, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne istniała (od dnia uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.) i istnieje nadal, a zatem nie można było odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się jedynie na brak takiej zgody.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono następujące naruszenia prawa materialnego:

1. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obliguje organy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji,

2. naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wyrażenie przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, pomimo nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza, że spełniona została przesłanka warunkująca ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji,

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie organu przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 normuje w istocie dwie sytuacje. Pierwsza z nich odnosi się do okoliczności, kiedy wnioskowana inwestycja zgodna jest z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie zachodzi sytuacja zmiany przeznaczenia gruntu, ewentualnie gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy terenu o charakterze leśnym lub rolnym, który nie wymaga zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem zmiana ta nie jest uwarunkowana zgodą, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Druga z sytuacji objętych hipotezą art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy terenu, którego zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne dokonano w nieobowiązującym już planie miejscowym sprzed 1 stycznia 1995r. Możliwe jest zatem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jeżeli w procedurze uchwalania planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano stosowną zgodę na zmianę przeznaczenia terenu. Przepis ten wyraźnie posługuje się pojęciem" zgody uzyskiwanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1 ", co oznacza, iż zgoda taka musiała zostać "skonsumowana" w procedurze uchwalania bądź zmiany planu.

Poza powyższymi sytuacjami grunty rolne i leśne mogą zostać natomiast przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości dotyczące interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – który to przepis określa jeden z koniecznych warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy - a mianowicie stanowi, że możliwe jest wydanie takiej decyzji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. ). Kwestia zgody o której mowa w powyższym przepisie regulowana jest przepisami art. 7 ust. 1 – 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W art. 7 ust. 1 ustanowiono zasadę, w myśl której przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w ustępie 2 wymienia się rodzaje gruntów rolnych i leśnych, których przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwego organu.

Możliwa jest taka wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, według której tworzą one normę prawną, której treścią jest zasada, że grunty określone rodzajowo w drugim z wymienionych przepisów, jako wymagające stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i za zgodą wyrażoną przez wskazany organ, a wobec tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przed dokonaniem takiego przeznaczenia w miejscowym planie, jest w odniesieniu do tych gruntów niedopuszczalne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje wprost możliwości przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym możliwość taką dopuszcza – ale zastosowanie tego przepisu i możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do gruntów rolnych nie wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz tych, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie wskazuje się nadto, że chodzi tu wyłącznie o sytuacje, gdy w planach tych dokonano przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne, a zatem wcześniejsza zgoda zostało niejako skonsumowana przez postanowienia planu (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Warszawa 2009r. str. 509-510). Twierdzić można, że celem takiego unormowania jest zapobieżenie zabudowie gruntów rolnych i leśnych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – a co za tym idzie bezpowrotnej utracie przez nie swych dotychczasowych, podlegających szczególnej ochronie, właściwości.

Sąd I instancji zinterpretował zaś powołane wyżej przepisy odmiennie, mianowicie w ten sposób, że jeśli decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne została już wydana przez właściwy organ – to przesłanka określona analizowanym przepisem została spełniona – gdyż teren nie wymaga już takiej zgody. Taki też pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w szeregu decyzji administracyjnych, uchylających decyzje organu I instancji odmawiające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji mieszkaniowych na obszarze objętym decyzją, na które w toku postępowania powoływali się skarżący. Wątpliwości budzi jednak sprowadzenie analizy wymienionych przepisów wyłącznie do wykładni językowej. Literalne rozumienie tych przepisów prowadziłoby raczej do rezultatu przedstawionego w zaskarżonej decyzji i skardze kasacyjnej.

Możliwe wydaje się zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i celowościowej powyższych przepisów, zapewniającej realizację konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności wynikającej z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, której zakres dopuszczalnych ustawowych ograniczeń wyznacza przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Dostrzec należy przede wszystkim, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przypisuje szczególną rolę wyrażanej w formie decyzji administracyjnej zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Część druga analizowanego przepisu uzależnia przecież wydanie warunków zabudowy - dla gruntów objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc ("starymi planami") - nie od przeznaczenia tych gruntów w owych planach, lecz od istnienia wyrażonej przez właściwy organ zgody na "odleśnienie" lub "odrolnienie". Taka zgoda była wymagana również przepisem art. 7 ust. 2 poprzedniej (obowiązującej do 24 marca 1995 r.) ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79 z późn. zm.). Skoro tak, to możliwe jest powoływanie się na ten przepis również przez inwestora, którego nieruchomość nie została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pomimo istnienia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu wyrażonej przez właściwy organ. Nie można wykluczyć przecież sytuacji, że w toku procedury planistycznej rada gminy odstąpiła od zamiaru przeznaczenia określonych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, co do których została już wydana przez właściwy organ stosowna zgoda. Odmienna interpretacja tej części przepisu, uzależniająca możliwość uzyskania warunków zabudowy od łącznego spełnienia przesłanki istnienia zgody oraz dokonanego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budzi poważne wątpliwości co do zgodności z przewidzianą w art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP zasadą równej dla wszystkich ochrony prawa własności.

Ograniczenie prawa własności, jakim jest niewątpliwie uzależnienie swobodnej zabudowy własnej nieruchomości od istnienia aktów władzy publicznej powinno wynikać bowiem wprost z przepisów ustawy (art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tymczasem warunek, by decyzja o zgodzie na "odrolnienie" lub "odleśnienie" gruntów była "skonsumowana" przez zmieniające ich przeznaczenie unormowania "starego" planu miejscowego nie wynika bynajmniej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie takiego wymogu stanowi w istocie rezultat rozszerzającej wykładni powyższego przepisu, ingerującej w prawa właściciela niezgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skoro zaakceptować twierdzenie, że sama zgoda wyrażona przez właściwy organ w toku procedury planistycznej związanej z uchwalaniem "starego" planu umożliwia właścicielowi zabudowę nieruchomości rolnej lub leśnej, bez względu na przeznaczenie tej nieruchomości w nieobowiązującym już planie, powstaje pytanie dlaczego właściciel nieruchomości, co do której również wydana została taka zgoda w toku prac nad planem tworzonym po 1 stycznia 1995r. miałby pozostawać w gorszej sytuacji, nie mając możliwości zabudowy swej nieruchomości do czasu uchwalenia planu ? Jest to w istocie pytanie o to, czy zgodne jest z zasadą równej dla wszystkich ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP zróżnicowanie prawnej sytuacji właścicieli nieruchomości leśnych co do możliwości korzystania z przedmiotu własności w zależności od czasu wydania decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Właściciel gruntu leśnego, co do którego wyrażono zgodę na inne niż leśne przeznaczenie przed 1 stycznia 1995 r. mógłby bowiem, przy spełnieniu pozostałych ustawowych warunków, uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, zaś właściciel podobnego gruntu, co do którego taką zgodę wyrażono po tej dacie, możliwości takiej byłby pozbawiony.

Wydaje się, że odpowiedź na postawione wyżej pytanie nie może być pozytywna, gdyż sama data wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne nie stanowi okoliczności prawnej, ani faktycznej istotnej - uzasadniającej zróżnicowane traktowanie właścicieli gruntów pozostających w podobnej sytuacji prawnej. Skoro tak, to dopuszczalne byłoby przyjęcie, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie należy do gruntów wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także i w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje wydana przez właściwy organ ostateczna decyzja o wyrażeniu zgody, o której mowa w wymienionym przepisie – bez względu na to, czy zgoda ta została wyrażona przy uchwalaniu "starych" miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), ale również i później, w procedurze planistycznej wszczętej i prowadzonej pod rządami tej właśnie ustawy lub obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takie stanowisko wydaje się godzić zasadę szczególnej ochrony gruntów rolnych i leśnych z zasadą ochrony praw właścicieli takich gruntów, umożliwiając ich zabudowę w sytuacji, gdy dany grunt – określony w ewidencji jako rolny lub leśny, nie reprezentuje jednak wartości tak istotnych, by uniemożliwiały zmianę sposobu przeznaczenia, zaś gmina z różnych powodów powstrzymuje się przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast konieczność wydania przez właściwy organ zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, opartej na zbadaniu wszelkich okoliczności związanych z charakterem gruntów, ich walorami przyrodniczymi i wartością gospodarczą gwarantuje realizację celu szczególnej ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dopiero dokonana przez ten organ ocena, że zmiana przeznaczenia gruntów nie spowoduje nadmiernej szkody dla środowiska lub utraty istotnej wartości gospodarczej – związanej z jakością gruntu, może lec u podstaw wyrażenia zgody w oparciu o przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Utrzymywanie stanu niemożności zabudowy gruntów rolnych lub leśnych, których właściwości przyrodnicze i ekonomiczne właściwy organ, działając na wniosek organu gminy (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), ocenił jako niewystarczająco wysokie, by wykluczyć zmianę ich przeznaczenia, tylko dlatego, że nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydaje się godzić w gwarantowaną przez art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności, w sposób wykraczający poza dopuszczalny zakres wyznaczony przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tak rozumiany przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi zatem uzasadniony wyjątek od generalnej zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na inne cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Należy także mieć na uwadze, że gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od zmiany przeznaczenia gruntu w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jako warunek wydania decyzji wprowadziłby zmianę przeznaczenia gruntów, a nie uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia. Istotne jest również to, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku planu miejscowego. Może to oznaczać, że uzyskanie wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wystarczające aby uznać, iż spełniony jest warunek określony w art. 61 ust .1 pkt 4 ustawy.

Wskazać należy ponadto, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009r. sygn. akt II OSK 1670/08, wydanym w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji była odmowa uzgodnienia przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla gruntów leśnych, z uwagi na to, że teren wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cel nieleśny, dostrzeżono lukę prawną polegającą na nieuwzględnieniu przez ustawodawcę sytuacji faktycznej, gdy pod rządem "starych" przepisów wyrażona została, "niewykorzystana" w procesie planistycznym, zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu, a także sytuacji gdy zgoda taka jest wymagana a brak podstaw prawnych do jej uzyskiwania na potrzeby związane z wydaniem konkretnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę inwestora, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednakże, że wprowadzając w miejsce "starych" planów zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mające charakter "quasi-planów" dla terenu objętego wnioskiem i wiążąc możliwość wydania tych decyzji ze spełnieniem warunków określonych m.in. w art. 61 ust.1 pkt 4, ustawodawca nie przewidział sytuacji istnienia zgody na "odleśnienie" gruntu – wydanej w toku postępowania planistycznego – gdy postępowanie to nie zostało zakończone uchwaleniem planu. Nie można jednak, zdaniem Sądu, zasadnie twierdzić, że brak odpowiedniej regulacji blokuje możliwości rozwoju przestrzennego gminy a wskazana luka uniemożliwia wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano bowiem, że "...nie zawsze zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody, a tym samym zmiana przeznaczenia nieruchomości może nastąpić właśnie w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto można występować z wnioskami w sprawie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu dla oznaczonego obszaru, co będzie się wiązało z wystąpieniem przez organ wykonawczy o zgodę marszałka lub innego właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów, jeśli zgoda taka jest wymagana".

Wydaje się, że przedstawiona wcześniej wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów rolnych lub leśnych, co do których wydano zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, umożliwia pożądane z punktu widzenia spójności systemu prawa stwierdzenie, że luka prawna, o której mowa w powyższym wyroku nie istnieje.

Z przytoczonych względów skład orzekający, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne jak w sentencji postanowienia.