Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 659/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 850/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Radomsko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 659/14

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. (SA/Łd 850/13), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Radomsko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - fragmentu terenu miasta Radomska w rejonie ulic: Warszyca-Brzeźnicka-Piłsudskiego, przedłużenie Targowej, do terenów PKP, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. U podstaw wyroku Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

W dniu 23 sierpnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga Gminy Miasta Radomsko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2013r., [...], w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 20 maja 2013r. Nr XXXVIII/338/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomsko w rejonie ulic: Warszyca–Brzeźnika-Piłsudskiego, przedłużenie Targowej, do terenów PKP.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie zarzucając rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako: ustawa) w związku z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587 – dalej jako: rozporządzenie) oraz art. 28 ustawy.

Uzasadniając strona wskazała, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymóg ten został spełniony zarówno w odniesieniu do określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej jak i systemów komunikacji. Ustalenia te zostały ujęte w § 11 uchwały, ustalony został podstawowy układ drogowy, który stanowi drogi publiczne, jak również drogi wewnętrzne i ciągi piesze stanowiące uzupełnienie podstawowego układu drogowego. Dalej, iż w kwestii dostępności działek budowlanych do dróg publicznych, należy mieć na uwadze definicję działki budowlanej z art. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie z nią nie każda działka wydzielona geodezyjnie jest działką budowlaną. Działkę budowlaną stanowić może nieruchomość gruntowa, która to zgodnie z definicją z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami rozumiana jest jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, posiadająca dodatkowo cechy geometryczne umożliwiające zlokalizowanie obiektów budowlanych zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz posiadająca dostęp do drogi publicznej oraz wyposażony jest w infrastrukturę techniczną. W przypadku gdy wydzielona geodezyjnie działka nie spełnia tych warunków nie może zostać uznana za działkę budowlaną. Zgodnie zaś z zapisami art. 2 pkt 14 ustawy sformułowanie dostępności do drogi publicznej nie wskazuje na konieczność, aby każda działka w rozumieniu zapisów art. 2 pkt 12 ustawy, posiadała zapewniony w planie miejscowym bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Strona skarżąca wskazała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009r., IV SA/Wa 1433/09, gdzie czytamy, iż "oczywistym jest, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp.". Z kolei w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 2010r., II SA/Gd 604/10, WSA w Gdańsku wskazał, iż na organie planistycznym nie ciąży obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo NSA, w wyroku z dnia 26 sierpnia 2011r., II OSK 1118/11, stwierdził, iż "w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych.".

Strona skarżąca zwróciła dodatkowo uwagę na zapisy § 12 ust. 1 i ust. 2 planu, które wprost wskazują jedno z możliwych rozwiązań jakie może zostać zastosowane, by zapewnić dostęp działek do dróg publicznych, by działki te uzyskały status działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy. Nadto projekt planu zawierający przyjęte w ostatecznej uchwale rozwiązania komunikacyjne był opiniowany przez Wojewodę Łódzkiego, który w żaden sposób nie odniósł się do kwestii wskazywanych później w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez Wojewodę, jako nieposiadających dostępności komunikacyjnej działek nr [...] podkreśliła, iż są w posiadaniu jednego podmiotu, który ma dostęp do drogi 2KD-L poprzez działkę nr [...], która dodatkowo pomniejszona o fragment terenu przeznaczonego pod drogę 2KD-L, samodzielnie nie może stanowić działki budowlanej, gdyż jest zbyt wąska i nie spełnia warunków działki budowlanej w rozumieniu przepisów. Z kolei działki nr [...] stanowią własność jednego właściciela, podobnie jak działki nr [...] stanowią własność innego, jednego właściciela. Obaj właściciele wspólnie są właścicielami działek nr [...] i poprzez działki nr [...] mają zapewniony dostęp do drogi 2 KD-L. Dostęp do działki [...] jest zapewniony przez ciąg pieszy 1KD-P, co jest zgodne z powołanym już wyrokiem WSA w sprawie IV SA/Wa 1433/09 i wystarczające by uznać, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej. Działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej 2KD-L poprzez działkę [...] będącą współwłasnością tych samych osób. Dostęp do działki [...] będących własnością tej samej osoby zapewniony jest zgodnie ze stanem obecnym poprzez działkę [...].

Strona dodała, iż zważywszy na specyfikę terenów objętych planem, gdzie zgodnie z ustaleniami studium dopuszczono możliwość lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nieracjonalnym a wręcz błędnym było wprowadzenie dodatkowych układów komunikacyjnych w celu zapewnienia dostępu do każdej działki geodezyjnej, gdyż uniemożliwiłoby to zlokalizowanie zakładanych funkcji. Sporządzając plan uznano również, iż nie ma potrzeby wyznaczenia terenów do obowiązkowego wykonania scalenia i podziału nieruchomości, gdyż struktura własnościowa działek umożliwia zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami, niezależnie od braku wyznaczonych obszarów do przeprowadzenia obowiązkowej procedury scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w planie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż uchwała Rady Miejskiej w Radomsku przesłana została organowi nadzorczemu w dniu 28 maja 2013r. do oceny zgodności z prawem. W dniu [...] czerwca 2013r. Wojewoda wszczął postępowanie i z ustaleń dokonanych w jego ramach wynika, iż przedmiotowy plan uchwalony został z naruszeniem zasad uchwalania aktów planistycznych, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.. W dniu [...] czerwca 2013r. Wojewoda w trybie nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Radomsku, rozstrzygnięcie to doręczono faksem w dniu 27 czerwca 2013r. zaś w formie papierowej Rada odebrała je w dniu 11 lipca 2013r. Wojewoda wyjaśnił, iż podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego jest art. 28 ustawy, który stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy. Strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 28, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, jednakże Wojewoda podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, gdyż zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa. Przedmiotowy plan narusza zasady z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, a także § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia, gdyż dla obszarów oznaczonych w planie symbolami: 1UC- działki o numerach [...] nie zawierają ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu nadzoru nastąpiło istotne naruszenie zasad uchwalania planów polegające na braku ustaleń dotyczących układu komunikacji dla w/w obszarów, w zakresie określenia powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Wojewoda zaznaczył, iż jest to o tyle istotne, że w planie dla tych terenów przewidziana jest zabudowa usługowa, jednakże brak dostępu do drogi publicznej dyskwalifikuje działki jako budowlane, w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, stąd powstaje rozbieżność pomiędzy przeznaczeniem terenów w planie, a innymi ustaleniami tego planu. Na koniec Wojewoda podniósł, iż przywołane przez stronę skarżącą orzeczenia nie stoją w sprzeczności ze stanowiskiem nadzorczym.

Na rozprawie w dniu 9 października 2013r. przedstawiciel strony skarżącej popierając skargę wskazał, iż właściciele działek na tym terenie będą mieli dostęp do drogi publicznej czy to drogami wewnętrznymi lub poprzez ustanowienie służebności. Wyjaśnia również, iż działka oznaczona jako ciąg pieszy jest własnością prywatną przeznaczoną do wykupienia przez gminę. Przewidywany ciąg ulicy 1KDP to działka nr [...]. Działka [...] jest działką prywatną, która zostanie wykupiona pod przyszły ciąg pieszy i drogę publiczną 2KDL. Działki nr [...] należą do J. Z., E. M. oraz J. Ł. Działka nr [...] należy do M. K. i będzie miała dostęp do drogi 2KDL poprzez ciąg 1KDP. Założeniem docelowym przy takim przeznaczeniu terenu jest komunikowanie bezpośrednio z drogi 2KDL.

W dniu 11 października 2013r. przedstawiciel strony skarżącej złożył pismo procesowe zawierające precyzyjny opis dostępu do drogi publicznej działek zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz plik dokumentów wraz z załącznikami graficznymi. Pismo to wraz z załącznikami zostało doręczone pełnomocnikowi organu nadzorczego w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, iż ustalenie braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych elementów, opisanych w art. 15 ust. 2 ustawy, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Jednakże, w ocenie Sądu, nie oznacza to, iż wystarczającą argumentacją dla stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie ustalenia miejscowego planu jest lakoniczne wskazanie, iż do takiego naruszenia doszło. Takie stwierdzenie bez wymaganego prawem, art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594), uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia w istocie przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej i wykazanie, iż naruszenie, na które powołuje się organ nadzoru w istocie miał miejsce. Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wyjaśnienie w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności (por. orzeczenia: WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005r., syg.akt IV SA/Wa 995/05; NSA z dnia 10 grudnia 2009r., syg.akt II OSK 1546/09; WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2012r., syg.akt I SA/Ol 255/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po wtóre, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podzielił stanowisko Gminy Miasta Radomsko wywiedzione w skardze, iż na organie planistycznym nie ciąży obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Przy czym dostęp taki należy rozumieć możliwie jak najszerzej, stąd warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można się dostać. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ewentualne ustalenie w planie miejscowym, iż zjazdy z określonej drogi głównej na przyległe nieruchomości nie są przewidywane, czyli de facto ustalenie generalnej zasady, iż te nieruchomości nie będą obsługiwane z tejże drogi głównej, powinno się wiązać z przewidzeniem w planie innej możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów. Takie rozwiązanie odpowiadałoby wymogom ustawy, a zwłaszcza jej art. 15 ust 2 pkt 10 (por. orzeczenia: WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009r., IV SA/Wa 1433/09; WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010r., sygn.akt II SA/Gd 604/10; NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn.akt II OSK 109/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu rozwiązania opisane w kwestionowanej przez Wojewodę Łódzkiego uchwale spełniają powyższe wymogi, na co wskazuje zapis § 11 ust. 2 i ust. 3 tej uchwały. Pomimo braku konieczności zapewnienia bezpośredniego dostępu do wszystkich działek, strona skarżąca wnikliwie przeanalizowała kwestie dostępności poszczególnych działek objętych planem do dróg publicznych. Strona skarżąca dokładnie wykazała, iż tereny wskazane przez organ nadzorczy są częścią terenów inwestycyjnych, które mają zapewniony dostęp do drogi publicznej 2 KD-L i tak:

- działki nr [...] stanowiące własność A. i M. R., mają zapewniony dostęp do drogi 2 KD-L przez działkę sąsiednią o nr [...], która stanowi współwłasność Państwa R. oraz W. i M. Z.;

- działka nr [...] należąca do W. i M. Z. ma dostęp do drogi 2 KD-L przez działkę nr [...], nadto dla działki nr [...] może być zapewniony dostęp przez działkę nr [...], której współwłaścicielami są Państwo Z. i Państwo R., przy czym część działki nr [...] zostanie wykupiona przez gminę, celem realizacji drogi 2 KD-L;

- działka nr [...] należąca do Państwa R. oraz [...] Sp. z o.o., ma dostęp do drogi 2 KD-L zarówno od strony północnej, przez działkę [...], jak i południowej –przez działkę nr [...], obie działki, nr [...] i nr [...] należą do tych samych właścicieli – Państwa Z. i Państwa R.;

- działki nr [...] stanowiące własność M. C. mają dostęp do drogi 2 KD-L, zarówno działki [...] jak i część działki nr [...] położona w granicach opracowania zostanie wykupiona przez gminę celem realizacji drogi 2 KD-L;

- działka nr[...] należąca do B. i M. K. ma dostęp do drogi 2 KD-L na zasadach określonych w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub poprzez ciąg 1 KD-P;

- działka nr [...] ma dostęp do drogi 2 KD-L przez działkę nr [...], obie działki należą do J. Z., E. M. i J.Ł.;

- działki nr [...] i [...] mają dostęp do drogi 2 KD-L przez działkę sąsiednią [...], właściciel działki nr [...] G. S. jest współwłaścicielem działki nr [...] (współwłasność J.S., M. S. i G. S.

Sąd zauważył, iż według strony skarżącej, obecnie przeważająca część działek znajdujących się w granicach opracowania, a w szczególności działki wyszczególnione, jest niezagospodarowana, stanowią one głównie łąki i nieużytki, działki te nie posiadają aktualnie dostępu do dróg publicznych, ani ustanowionej służebności.

Zdaniem Sądu organ uchwałodawczy nie naruszył zasady opisanej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Nadto należy mieć na uwadze wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego specyficzne przeznaczenie tych terenów, uchwała dopuszcza bowiem możliwość lokalizacji na nich wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. I zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż wprowadzenie dodatkowych układów komunikacyjnych w celu zapewnienia dostępu do każdej z działek geodezyjnie wydzielonych prowadziłaby w istocie do zablokowania realizacji planowanych funkcji.

W skardze kasacyjnej od w/w wyroku Wojewoda Łódzki zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez błędne ustalenie i niewłaściwą interpretację, że w przedmiotowym planie miejscowym dla działek budowlanych zostały określone zasady i systemy komunikacji z układem komunikacyjnym zewnętrznym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i "utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego..", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż fakt, że niektóre z działek mogą mieć dostęp do drogi publicznej poprzez działki będące współwłasnością tego samego właściciela nie przesądza o dostępie działki do drogi publicznej, choćby dlatego, że może zmienić się właściciel albo nie wszyscy współwłaściciele wyrażą zgodę na ustanowienie służebności przejazdu. Również dostęp działki do ciągu pieszego bez możliwości dojazdu nie spełnia wymagań dotyczących powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że kwestionowana uchwała w § 4 ust. 1 pkt 4 definiuje pojęcie działki odsyłając do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast definicje określone w art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówią o tym co należy rozumieć pod pojęciem działki budowlanej oraz dostępie do drogi publicznej. Jeśli z definicji wynika, że działka budowlana to taka która między innymi, ma dostęp do drogi publicznej, a dostęp do drogi publicznej oznacza jej bezpośredni dostęp, przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności, to działki nr [...] nie mają obsługi komunikacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do wadliwej oceny przez Sąd I instancji kwestii dostępu do drogi publicznej działek przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę.

W art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą", zostały wymienione elementy planu i zakres regulacji, który plan winien zawierać obowiązkowo. W punkcie 10 art. 15 ust. 2 ustawy, który powołuje skarżący kasacyjnie, wskazuje się, że jednym z obowiązkowych elementów jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei pojęcie działki budowlanej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ponadto według § 4 pkt 9 lit a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych a także określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów objętych tym planem, w tym postanowienia planu winny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej. Taka konkluzja wynika z funkcji planu i regulacji powołanych przepisów, w tym z definicji działki budowlanej. Wniosek taki jest także konsekwencją porównania warunków jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z funkcją działek przeznaczonych pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, oprócz wyjątków wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy, jest dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 14, rozumie się bezpośredni dostęp, dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności. Zdaniem Sądu warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zapewnienie dostępu działek, położnych na terenach tak określonych w planie, do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14 ustawy. Przepisy te mają zastosowanie w procesie określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. W każdym razie przepisy art. 2 pkt 2 i 14 ustawy winny stanowić dyrektywę dla organu przygotowującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenie dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane. Nie oznacza to jednak, jak zdaje się twierdzić skarżący kasacyjnie, że zawsze każda działka wyodrębniona geodezyjnie musi mieć dostęp do drogi publicznej. Uszło uwadze organu nadzoru, że postanowienia w/w planu dotyczą także zabudowy handlowej, wielkopowierzchniowej. To zaś oznacza, według postanowień ocenianego planu, że nie każda z działek geodezyjnych musi mieć dostęp do drogi publicznej, gdyż możliwość realizacji inwestycji wielkopowierzchniowej - biorąc pod uwagę powierzchnię działek na tym terenie oraz ustawowo określoną powierzchnię tak zwanych obiektów wielkopowierzchniowych - będzie możliwa na co najmniej kilku działkach.

Zwrócić należy uwagę, że definiując w powołanym art. 2 pkt 12 ustawy pojęcie działki budowlanej ustawodawca powiada o nieruchomości gruntowej lub działce gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Użycie w tej definicji określenia nieruchomości gruntowej oraz odesłanie do postanowień planu oznacza, że w zależności od stanu faktycznego i prawnego działką budowlaną może być jedna działka gruntu lub kilka działek. Takie zdefiniowanie działki budowlanej pozwala w procesie planistycznym uwzględnić okoliczność, że kilka działek jest własnością jednego podmiotu lub współwłasnością i jako pewna całość posiadają one dostęp do drogi publicznej. Ponadto pozwala uwzględnić okoliczność, że zrealizowanie określonego obiektu budowlanego – biorąc pod uwagę jego cechy szczególne bądź gabaryty określone w planie - będzie możliwe na kilku działkach wyodrębnionych geodezyjnie. Takie rozumienie pojęcia działki budowlanej pozwala na racjonalne planowanie komunikacji terenów budowlanych z drogami publicznymi. Rozumowanie, że każda działka wyodrębniona geodezyjnie na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę zawsze musi mieć zapewniony dostęp do drogi mogłoby prowadzić do obowiązku zapewnienia dostępu do drogi dla działek zbyt małych czy zbyt wąskich, które samodzielnie nie nadają się do zabudowy. Zatem dostęp terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę do drogi publicznej musi uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji działki wskazane przez organ nadzoru jako nie mające dostępu do drogi publicznej są skomunikowane z drogami gdyż stanowią albo własność jednego podmiotu bądź współwłasność kilku podmiotów bądź przeznaczone są wykupu przez gminę. Ponadto, jak już wspomniano, planowany sposób zabudowany terenów objętych planem nie obligował organu planistycznego do zapewnienia dojazdu z każdej działki wyodrębnionej geodezyjnie.

Niezasadny jest zatem argument organu, że postanowienia planu miejscowego muszą gwarantować dostęp do każdej działki wyodrębnionej geodezyjnie, nawet jeśli kilka działek graniczących ze sobą stanowi własność jednego podmiotu. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie sprzedaż jednej działki posiadającej komunikację z drogą publiczną przez inną działkę, należącą do tego samego podmiotu, spowoduje, że nowy nabywca nie będzie miał zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do tego argumentu zauważyć należy, że w obrocie cywilnym obowiązuje zasada autonomii woli stron. Zatem potencjalny nabywca musi liczyć się z konsekwencjami prawnymi kupna działki, która nie będzie miała dostępu do drogi publicznej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia stan własności i innych stosunków prawnych na datę jego uchwalania. Organ planistyczny nie jest w stanie przewidzieć ewentualnych zmian w stosunkach własnościowych odnośnie terenów objętych postanowieniami planu. Zresztą zmiany te mogą wynikać nie tylko z umów sprzedaży, ale także z innych zdarzeń prawnych. W celu zapobieżenia dezaktualizacji postanowień planu art. 32 ustawy nakłada na wójta burmistrza, prezydenta obowiązek oceny aktualności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ewentualnie podejmowania działań poprzez przeprowadzenie procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sądu Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

11