Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1322/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Oddalono skargę
Oddalono skargę
Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi M. N., A. Z., J. A., T. K. i D. A. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] i na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...]; 2) oddala skargi M. N., A. Z. i T. K.; 3) stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4) zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz J. A. i D. A. kwoty po 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5) odrzuca skargi na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2005 r. na [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia są uchwały: Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2005 r. (nr [...]) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oraz z dnia [...] czerwca 2006 r. (nr [...]) w sprawie sprostowania oczywistych błędów we wskazanej uchwale z dnia [...] lutego 2005 r.

Skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa (pisma z 11 maja 2005 r. M. N. oraz A. Z. występującej jako sołtys, odwołujące się do treści wniosku z dnia 7 marca 2005 r. podpisanego m.in. przez J. A., D. A. i T. K.), odnośnie uchwały nr [...]. Wskazali, iż uchwała ta narusza ich interes z uwagi na utworzenie w centralnej części wsi T., w pobliżu obszaru zurbanizowanego, strefy oznaczonej jako AG (aktywności gospodarczej).

Gmina nie ustosunkowała się do treści wezwania.

Odnośnie uchwały nr [...] nie dokonano wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, co potwierdził pełnomocnik skarżących na rozprawie (k.-104).

Skargi wniesione na obie uchwały zostały odrzucone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1821/05, w związku z powołaniem odpowiednio przekroczenia terminu do wniesienia skargi oraz nie wyczerpania wymaganego trybu zaskarżenia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa).

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 586/06) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie sygn. akt IV SA/Wa 1821/05, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Badając zgodność z prawem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w granicach zaskarżenia - art. 183 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż błędnie przyjęto zasady ustalania terminu, w którym dopuszczalne jest wniesienie skargi, w związku z terminem dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz ponownie oceniając kwestie dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż skargi na uchwalę nr [...] zostały wniesiona w wymaganym terminie, co prowadziło do ich rozpatrzenia co do meritum.

W skardze odnośnie uchwałę nr [...] podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie przepisów tej ustawy, podczas gdy postępowanie planistyczne zostało wszczęte przed wejściem jej w życie – przywołano fakt, iż tego samego terenu dotyczył projekt planu zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalanie zaczęto procedować pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.),

- art. 24 ust. 3 o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie studium w sytuacji gdy nie zostały ostatecznie zakończone postępowania związane z rozpatrzeniem zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu ujętego także w studium,

- art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie w treści uchwały, iż załącznikiem do niej jest rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag,

- art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, po rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag,

- art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uwzględnienia interesu skarżących przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu.

Uzasadniając ostatni zarzut wskazano, iż nie jest racjonalne tworzenie strefy przemysłowej (ozn. AG) na obszarze niespełna 4 ha w obrębie zurbanizowanych terenów wsi. Zakwestionowano także utworzenie "strefy buforowej" na działkach sąsiadujących ze strefą przemysłową. Jej powstanie skutkuje ograniczeniem możliwości realizacji na tych terenach zabudowy mieszkaniowej, co ingeruje w prawa skarżących, jako właścicieli nieruchomości. Utworzenie strefy pozostaje w sprzeczności z treścią tekstową studium, gdzie na str. 41 w pkt 1.2. wskazano, jako zalecenie przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, aby oddziaływania na środowisko i warunki zamieszkiwania na określonych działkach zamykały się w granicach tych działek. Zakwestionowano znajdujące się w studium zapisy, iż powstanie strefy AG podyktowane jest istniejącym zainwestowaniem przemysłowym, powołując szereg dokumentów wskazujących na brak legalnych podstaw działania ubojni zlokalizowanej na działce, gdzie miałaby powstać strefa. Wskazano, iż w uprzednim planie działki objęte strefą nie miały przeznaczenia przemysłowego.

Zaskarżając uchwałę nr [...] zwrócono uwagę, iż zawarte w niej ustalenia nie dotyczą sprostowania oczywistych błędów lecz stanowią merytoryczną ingerencję w treść studium.

W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do kwestii merytorycznych, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wskazano, iż wynikiem uchwalenia studium nie jest zmiana sposobu przeznaczenia terenu. Może być to wyłącznie następstwem przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji Skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W zakresie skargi na uchwałę nr [...].

Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd zawarte w nim ustalenia mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu, prezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego.

Uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszeniem procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwalę (rada gminy lub miasta) stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Stanowiska te są zgłaszane w formie uwag w toku postępowania dotyczącego przyjęcia studium (art. 11 pkt 11 ustawy). W świetle ustawy, materialnym odzwierciedleniem rozpatrzenia uwag jest załącznik do uchwały o przyjęciu studium, zawierający rozstrzygnięcie dotyczące rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trakcie postępowania w przedmiocie przyjęcia studium (art. 12 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)

Sąd stwierdził nieważność uchwały w związku ze skargami D. A. i J. A. Jak trafnie wskazano w skardze uchwała ta została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zawiera ona bowiem załącznika zawierającego rozstrzygnięcie dotyczące rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trakcie postępowania w przedmiocie przyjęcia studium.

Jednak samo uchybienie wymogowi formalnemu nie rodzi uprawnienia do skutecznego kwestionowania uchwały, jako wydanej z uchybieniem prawa. Uprawnienie do zaskarżenia takiej uchwały nie przysługuje każdemu podmiotowi, lecz jest ograniczone do przypadku, gdy uchybienie to narusza interes prawny konkretnej jednostki, co wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie ustanowienie przez ustawodawcę w polskim systemie prawnym środków prawnych umożliwiających bezpośrednie zakwestionowanie przez każdego obywatela wadliwej, w jego ocenie uchwały, nie oznacza braku w polskim porządku prawnym skutecznych instrumentów prawnych służących wyeliminowaniu z obiegu prawnego wadliwych aktów. Osoba zainteresowana wyeliminowaniem wadliwego aktu może wystąpić z odnośnym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie wykorzystania uprawnień wynikających z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.), który umożliwia prokuratorowi, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżenie do sądu administracyjnego niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Generalnie bowiem strzeżenie praworządności, w interesie publicznym, należy w świetle art. 2 ustawy o prokuraturze, do zadań prokuratury.

W przypadku skarg wniesionych przez J. A. i D. A. uchybienie wymaganiu wskazanemu w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było równoczesne z ograniczeniem uprawnienia tych osób do rzetelnego rozpatrzenia uwag zgłaszanych w toku procedury.

Jak wynika z zestawienia uwag zgłaszanych do studium stanowiącego załącznik do protokołu z sesji Rady Miasta, w trakcie której przyjęto uchwałę o studium, uwaga D. A. (poz. 51 wykazu) nie została w całości uwzględniona w ostatecznym projekcie studium. Jednocześnie z protokołu wynika, iż Rada Miasta nie głosowała kwestii nie przyjęcia uwagi (w protokóle nie ma wyniku głosowania nad uwagą nr 51). Z kolei, z treści uwagi złożonej przez p. J. A. (z dnia 27 lipca 2004 r.), wynika iż dotyczyła ona m.in. kwestii ustalenia innego zakwalifikowania gruntów, dla których przypisano w projekcie studium funkcję zieleni ekologicznej (Z). Wnoszono o przyjęcie funkcji rolnej (R). Z treści zestawienia uwag (poz. 43) wynika, iż uwaga w tej części miała być uwzględniona w studium, natomiast nie miała być przyjęta druga propozycja skarżącego dotycząca kwestii zmiany przeznaczenia terenu, dla którego przypisano funkcję AG na MN 3. Z treści protokołu z sesji Rady Miasta, poświęconej rozpatrywaniu uwag, wynika z kolei, iż głosowano wyłącznie kwestie przywrócenia funkcji rolne (R) i uwagę w tym zakresie odrzucono. W tej sytuacji nie można uznać, aby treść uwagi zgłoszonej przez Skarżącego była rzetelnie, co do meritum, rozważana przez Radę Gminy.

Brak dokumentacji w zakresie faktycznego rozważenia zgłoszonej uwagi oraz wyników tego rozważenia uniemożliwia równocześnie Sądowi ocenę zasadności zarzutu skargi naruszenia art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnośnie ewentualnych zmian co do przewidywanych funkcji terenu, po etapie zgłoszenia uwag, w zakresie wykraczającym poza zgłoszone uwagi Dokonanie takich zmian, w świetle regulacji normatywnych, byłoby istotnie niedopuszczalne (podnoszona w skardze kwestia zmiany gruntów o funkcji R na grunty o funkcji Re).

Wobec faktu, iż wskazane naruszenia występują równocześnie z naruszeniem wymagania wskazanego w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu uchybienia wymaganiu aby załącznikiem do uchwały było rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Jak wskazano wymóg formalny w tym zakresie stanowi jeden z instrumentów stanowiących gwarancje faktycznego rozpatrzenia uwag a uchybienie mu stanowi naruszenie prawa.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy.

Jednocześnie, w przypadku pozostałych Skarżących – M. N., A. Z. i T. K. - uchybienie wymaganiom art. 12 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wiąże się z naruszeniem ich interesu prawnego wobec okoliczności, iż, jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji, ich uwagi w istocie były rozpatrywane w toku konkretnej sesji rady gminy, a rozstrzygnięcia rady w tym zakresie znalazły wyraz w sporządzonej dokumentacji (protokół z sesji Rady Miasta).

Zaskarżona uchwała nie narusza także interesu skarżących w zakresie nie uwzględnienia ich uwag, co do kwestionowanego przeznaczenia pod funkcję AG określonego obszaru na terenie wsi T. Przyjęcie takiego rozwiązania, jak i ewentualna rezygnacja z niego, mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy, którego odzwierciedleniem jest odnośna uchwała jej organu uchwałodawczego (tu Rady Miasta), który ma mandat do reprezentowania interesu wspólnoty mieszkańców określonej jednostki samorządu terytorialnego. Przeznaczenie określonego obszaru pod funkcję aktywności gospodarczej (AG) jest dopuszczalne także w przypadku gdyby na tym terenie prowadzona była dotąd działalność z naruszeniem porządku prawnego (co zdaje się sugerować treść skargi). Ramy prawne podejmowania przesądzeń w tym zakresie wyznaczają przesłanki racjonalnego planowania określone w art. 1 ust. 1 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy. W pojęciu tym mieści się odpowiednio harmonijne kształtowanie przestrzeni z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych: społeczno-gospodarczych, środowiskowych kulturowych i kompozycyjno-estetycznych. Przyjmując studium trzeba uwzględnić także wytyczne co do jego sporządzania zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powyższych zakresach również w skardze nie wskazano naruszenia konkretnych wymagań.

Zarzucając utworzenie strefy przemysłowej (AG) w terenie zurbanizowanym zakwestionowano jednocześnie tworzenie tzw. "strefy buforowej" pomiędzy terenami o funkcji AG a terenami o funkcji mieszkaniowej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie mieści się także w normatywnym znaczeniu zapewnienia ładu przestrzennego. Umieszczenie strefy przemysłowej na terenie zurbanizowanym jest generalnie dopuszczalne (poza szczególnymi przypadkami wskazanymi w ustawach np. co do lokalizowania zakładów stwarzających ryzyko wystąpienia poważnych awarii). Z kolei, jak wskazuje doświadczenie życiowe, lokalizowanie zabudowy mieszkalnej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przemysłowych stanowi często źródło lokalnych konfliktów związanych ze specyfiką funkcjonowania obiektów przemysłowych nie zależnie od okoliczności, czy w danym przypadku są zachowane normatywne wymagania w zakresie ochrony środowiska (normatywnie określone standardy itp.). Stąd, nawet przy wyrażanym w treści studium założeniu nie przekraczania oddziaływania obiektów poza teren nieruchomości, gdzie jest prowadzona działalność, nie ma przeszkody dla przyjęcia, iż dla zapewnienia ładu przestrzennego zasadnym jest oddzielnie terenów o funkcji przemysłowej od terenów mieszkaniowych terenami o innych funkcjach mogących stanowić rodzaj "strefy buforowej".

W rozpatrywanym przypadku, ujęcie nieruchomości skarżących we wskazanej "strefie buforowej", co wiąże się z nie uwzględnieniem zawartego w uwadze żądania ich przeznaczenie na cele mieszkalne, nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji w prawa własności, skoro na mocy ustawy, gminie przyznano zadania z zakresie kształtowania i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wykonywanie tego prawa, bez wykroczenia poza zakres władztwa planistycznego nie stanowi naruszenia art. 2 pkt 7 wskazanej ustawy ani przywołanego w skardze jej art. 6 ust. 2.

Nie trafny jest w zarzut skargi naruszenia art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku, poprzez nie zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Przepis ten nie obejmuje w ogóle treścią normatywną zagadnień związanych z uchwalaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Instytucja studium nie jest tożsama z instytucją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej samej przyczyny nie trafny jest zarzut naruszenia procedury, polegającego na przyjęciu studium w sytuacji, gdy nie zakończono procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu ujętego także w studium. Kwestie te, w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jak i wcześniejszych regulacji), nie pozostają ze sobą w normatywnym związku. Dodatkowo, w sprawie przyjmowania studium, nie ma zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, przede wszystkim dlatego, iż przepisów tej ustawy, jak wskazano, nie stosuje się w danej sprawie. Ponadto przepis ten dotyczył procedury przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie miał zastosowania do procedur uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Reasumując, naruszenie przepisów związanych z przyjmowaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 12 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie dotyczyło interesu prawnego skarżących M. N., A. Z. i T. K. Równocześnie Sąd nie podzielił zarzutów, co do naruszania innych przepisów prawa dotyczących interesu prawnego skarżących.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił ich skargi (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Odnośnie uchwały nr [...].

Sąd odrzucił skargi na tą uchwałę z uwagi na nie wyczerpanie warunku jej zaskarżenia, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Procedując ponownie w kwestii przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, Rada Miejska w G. ponownie rozpatrzy uwagi wniesione do studium, uwzględniając przy przyjmowaniu uchwały treść art. 12 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.