Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 44/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 108
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 154/14 w sprawie ze skargi G.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 154/14 oddalił skargę G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Prezydent Miasta Krakowa decyzjami z dnia 2 września 2013 r.o numerach : 1/ nr: [...], 2/ nr: [...] oraz 3/ nr: [...] - przyznał skarżącemu – G.P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości po 40 zł na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiąc listopad 2011 r. i grudzień 2011 r. oraz 45 zł na styczeń 2012 r.

Powyższe decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosków skarżącego z dnia 15 listopada 2011 r., 12 grudnia 2011 r. oraz 16 stycznia 2012 r. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności na miesiąc listopad 2011 r., grudzień 2011 r. oraz styczeń 2012 r. Decyzjami z dnia 22 listopada 2011 r., 2 stycznia 2012 r. oraz 18 stycznia 2012 r. organ I instancji przyznał skarżącemu wnioskowane zasiłki odpowiednio w kwotach : 40 zł, 40 zł i 45 zł. Decyzjami z dnia 23 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, utrzymało w mocy zaskarżone decyzje. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Sąd w ww. wyroku stwierdził, że przyznanie zasiłku celowego warunkuje nie tylko sytuacja materialnego skarżącego, cel na który ma być on przyznany, ale również możliwości finansowe organu świadczącego pomoc społeczną. Obowiązkiem organów jest jednoznaczne ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, dokonanie właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, podjęcie rozstrzygnięcia i przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przyznanie zasiłku celowego, jak stwierdził Sąd, leży w granicach tzw. uznania administracyjnego.

Uchylając decyzje organów administracyjnych, w ocenie Sądu, organy orzekające nie ustaliły rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącego, bowiem nieprawidłowo uznały za dochód wpłaty dokonane przez M.B. – najemcę jednego z lokalu w Lesznie, którego właścicielem jest skarżący – na fundusz remontowy kamienicy, w której mieści się przedmiotowy lokal.

Ponadto podstawą odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku było nieprzyjęcie przez skarżącego propozycji współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który byłby projektem kontraktu socjalnego, o którym mowa w art.11 ust.2 ww. ustawy. Niestawiennictwo skarżącego na wezwania organu było przez niego usprawiedliwione, co nie zostało uwzględnione w ocenie organów orzekających w sprawie zasiłków. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu, zarzut braku współdziałania nie został przez organy dostatecznie wykazany i uzasadniony w podjętych rozstrzygnięciach.

Organ mając na uwadze stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2013, sygn. akt III SA/Kr 715/12, ponownie orzekając w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności ustaliły, następujący stan faktyczny (aktualizacja wywiadu środowiskowego z dnia 29 sierpnia 2013 r.):

Skarżący w dacie przyznania wnioskowanej pomocy prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe, a uzyskiwany przez niego dochód w formie zasiłku stałego nie przekracza ustalonego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie zapewnić sobie żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie. Skarżący korzysta bezpłatnie z gorącego posiłku w Miejskim Dziennym Domu Pomocy Społecznej od poniedziałku do piątku. Zasiłek celowy został przyznany na wniosek skarżącego, aby zabezpieczyć jego potrzeby żywnościowe w dniach wolnych od uczestnictwa w ww. domu pomocy społecznej.

Od powyższych decyzji skarżący wniósł odwołania, w których zarzucił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydał kolejne wadliwe decyzje, niezgodne z prawem i rażąco naruszające przepisy prawa poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego, organ błędnie ustalił jego dochód, a nadto, że w aktach sprawy nie było projektu kontraktu socjalnego oraz innych dowodów na brak współpracy z MOPS.

W ocenie skarżącego brak jest dowodów na okoliczność niewykorzystania jego własności w Lesznie. Skarżący stwierdził, że ma 130 tysięcy długu alimentacyjnego, a czynsz pochodzący od lokatorów kamienicy w Lesznie zajmuje komornik. Jeden lokal stanowiący pokój z kuchnią pozostaje niezamieszkany z uwagi na brak kanalizacji. Zdaniem skarżącego, jego przeprowadzka do Leszna przyniosłaby negatywne konsekwencje oraz pogłębiła jego trudną sytuację życiową. Zaznaczył także, iż w lipcu 2009 r. zwrócił się do synów z propozycją zapisania własności w Lesznie w zamian za wycofanie zaległego długu alimentacyjnego jednak nie otrzymał od nich odpowiedzi. Skarżący podkreślił również swój podeszły wiek (60 lat), z powodu którego należy mu się emerytura kombatancka. Wyjaśnił, że ma stwierdzony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności, przez co otrzymuje zasiłek stały, choruje na przewlekłe choroby i dlatego uważa, że jest niezdolny do pracy. Odmowa przyznania renty z ZUS-u spowodowana jest faktem oraz że dwanaście lat spędził poza krajem.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie był zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Jak twierdzi, aktywnie i skutecznie działał na rzecz zmniejszenia zadłużenia alimentacyjnego, złożył wniosek do komornika o umorzenie postępowania egzekucyjnego co do zaległych opłat alimentacyjnych oraz skargę na komornika do sądu na odmowę umorzenia postępowania. Ponadto skarżący starał się o przyznanie mieszkania socjalnego oraz renty specjalnej od Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, a także o zameldowanie na pobyt stały w Domu Pracownika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie: art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182.); art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc w zakresie dożywiania" (Dz.U. 2005.2259 .) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013.267), decyzjami z dnia 7 listopada 2014 r. o numerach: 1/ sygn. akt [...], 2/ sygn. akt [...] oraz 3/ sygn. akt [...] - utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń z pomocy społecznej, a następnie przedstawiło stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji, z którego wynikało, że skarżący spełnia kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, zakup żywności jest pierwszą potrzebą, dlatego mimo, że skarżący nie współpracuje należycie z pracownikiem socjalnym, to jednak wnioskowany zasiłek przyznano. Pomoc w zakresie zasiłku celowego udzielana jest przede wszystkim na pokrycie części lub całości wydatków związanych z przygotowaniem jednego posiłku dziennie, kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży. Akta sprawy wskazują na to, że skarżący jest objęty stałą pomocą na żywność od kilku lat, dlatego należy przyjąć, że organ nie pozostaje obojętny na potrzeby skarżącego.

Kolegium podkreśliło, że decyzja dotycząca zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżący pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej, jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowych przeznaczonymi na pomoc społeczną nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie i powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków. Ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby pokryć wszystkie zgłoszone potrzeby wnioskodawców, często o wygórowanych wymaganiach. W związku z tym przyznano skarżącemu zasiłki na wnioskowane miesiące, odpowiednio w kwotach : 40 zł , 40 zł i 45 zł.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił, iż w aktach sprawy nie ma dokumentu, który byłby projektem kontraktu socjalnego, a wobec tego nie jest wystarczającym samo przywołanie przez organ negatywnego stanowiska skarżącego w kwestii kontraktu, ani też przesyłanie niewypełnionego druku kontraktu. Skarżący powołał w skardze obszerne fragmenty z uzasadnienia wyroku WSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 715/12 oraz wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie wydając w dniu 2 września 2013 r. ponowne decyzje nie odniósł się do wskazań zawartych w ww. wyroku. W szczególności, w listopadzie, grudniu 2011 r. oraz w styczniu 2012 r. nie było żadnych dowodów świadczących o braku współpracy, a szczególnie projektu kontraktu socjalnego. Sąd nie nakazał zawierania nowego kontraktu socjalnego, dlatego powoływanie się na działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w późniejszym terminie, zdaniem skarżącego, nie mają znaczenia ponieważ nie istniały w dacie wydawania decyzji z listopada i grudnia 2011 r. oraz stycznia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 11 listopada 2014 r. skarżący stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 715/12 dotyczył decyzji wydanych w styczniu 2012 r. W związku z powyższym powoływanie się na fakt odmowy podpisania kontraktu socjalnego, który miał miejsce w styczniu 2013 r. jest – w ocenie skarżącego - bezprawny. Przedstawiony skarżącemu kontrakt "w sposób rażący narusza prawo", ponieważ skarżący jest osobą bezrobotną "dlatego w myśl ustawy o pomocy społecznej nie mam obowiązku podjąć zatrudnienia po drugie nie powołano biegłego który by ustalił wartość mieszkania które mi zaproponowano w kontrakcie do sprzedania...".

W ocenie skarżącego jego trudna sytuacja nie wynika z jego winy, lecz z winy Państwa, które nie zapewnia mu minimum środków do egzystencji jako osobie niepełnosprawnej i kombatantowi.

Na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. skarżący przyznał, że w dniu 14 listopada 2012 r. został mu przesłany poczta projekt kontraktu, którego nie zaakceptował, co w jego ocenie, nie ma związku z obecnie toczącym się postępowaniem. Ponadto z uwagi na stan zdrowia i wiek nie jest zdolny do pracy. Skarżący oświadczył, że oprócz zasiłków z pomocy społecznej otrzymuje pomoc finansową z Caritas-u oraz z Arcybractwa Miłosierdzia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, to że skarżący jest w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. Bezspornym również w sprawie jest fakt, iż skarżący objęty jest opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Poza sporem jest, iż kryterium dochodowe skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej.

Kwestą sporną jest to, że zdaniem skarżącego przyznawana jej pomoc jest niewystarczająca, natomiast organ twierdzi, iż pomaga w miarę posiadanych środków i nie może zaspokajać wszystkich potrzeb skarżącego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2013.182), zwanej dalej ustawą, określającej rodzaje pomocy społecznej ze środków publicznych oraz zasady i tryb jej udzielania.

Zgodnie z artykułem 36 ust. 1 pkt c ustawy, świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne: zasiłek celowy.

Zgodnie z artykułem 39 ust.1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Rozstrzygnięcie oparte o powyższe przepisy wydawane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, a Sąd badał czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego.

O tym, że decyzja wydana w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, ma charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego nie każda osoba musi go otrzymać. Samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję.

Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz art. 3 ust. 4 ustawy stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Sąd podniósł, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ przy udzielaniu wnioskowanej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3).

Zabezpieczeniem realizacji opisanych powyższych zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący znajduje się pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej, a Ośrodek przyznając skarżącemu pomoc w postaci zasiłków ma na względzie jego trudną sytuację życiową, którą stale monitoruje aktualizując wywiady środowiskowe.

Sąd podzielił stanowisko organów, iż nie zawsze każde żądanie skarżącego może być spełnione przez organ. Organy zmuszone są uwzględniać przy orzekaniu nie tylko trudną sytuację życiową skarżącego, ale także zobowiązane są mieć na względzie ograniczone środki finansowe pozostające w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej, jak i ilość osób pozostających pod opieką ośrodka.

W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poddały należytej ocenie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich wszystkich żądań w pełnej wysokości. Organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich istotnych potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej.

Reasumując WSA w Krakowie stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej oceny prawnej obowiązujących przepisów i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłki w tej a nie innej wysokości. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, a pomimo to zasiłki zostały mu przyznane. Podkreślić należy, że skarżący korzysta z jednego darmowego gorącego posiłku dziennie w Miejskim dziennym Domu Pomocy Społecznej od poniedziałku do piątku, a przyznane zasiłki na zakup żywności dotyczą dni, w których skarżący nie korzysta z darmowych posiłków.

Stanowisko organów, zdaniem WSA w Krakowie, zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji, w tym przedstawiono sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową skarżącego. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w zakresie niezbędnym do rozpoznania wniosku skarżącego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się, jak również udzielić wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, nawet w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria, od których ta pomoc zależy, jak również może przyznać zasiłek celowy w wysokości, jaką uzna za zasadną. Uprawnienie jakie wynikają z ustawy o pomocy społecznej mają bowiem jedynie charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być zatem traktowana, jak oczekiwałby tego skarżący, jako stałe źródło dochodu służące zaspokojeniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, kontrola sądowoadministracyjna decyzji uznaniowych jest ograniczona do kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz podjętego rozstrzygnięcia, natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do ingerowania w zakres przyznanej pomocy społecznej , ani w wysokość przyznanych zasiłków.

Mając powyższe na uwadze, Sąd ten uznał zarzuty skargi zarówno w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i ustawy o pomocy społecznej za bezzasadne, nie stwierdzając przy tym, by zaskarżone decyzje zostały dotknięte innymi niż powołane przez skarżącego wadami, uzasadniającymi ich uchylenie.

W skardze kasacyjnej, G.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu świadczeń w formie zasiłków celowych i zasiłku okresowego, mimo iż ustawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej;

b) art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania dochodzonych świadczeń w formie zasiłków celowych i okresowych pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących ich przyznanie;

c) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego świadczeń w postaci zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego, pomimo udokumentowania niezbędnych niezaspokojonych potrzeb życiowych, długotrwałej choroby, niepełnosprawności i bezrobocia;

d) art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pomocy społecznej może w sposób niezgodny z prawem, dowolnie, bez uzyskania akceptacji ze strony beneficjenta świadczeń kreować treść kontraktu socjalnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez Sąd do prawa, ale i obowiązku wyrokowania w granicach danej sprawy pomimo braku sformułowania przez skarżącego zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej, co oznacza, że Sąd powinien badać w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji wynikającego z treści przywołanego przepisu, a w szczególności poprzez nieodniesienie się przez Sąd do całokształtu sytuacji skarżącego i stanu faktycznego sprawy;

b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy pomocy społecznej niezgodnie z obowiązującą je procedurą, a w szczególności niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm prawem przewidzianych, wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części, w tym wydatków związanych z prowadzeniem sprawy, a wykazanych w załączonym spisie.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie podstawy prawnej skargi kasacyjnej w części dotyczącej zarzutów z pkt. 1 a w zakresie dotyczącym art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej podnosząc, że nie wskazano w decyzjach administracyjnych, że środki, którymi dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej, nie pozwalały na udzielenie pomocy skarżącemu i zaspokojenie jego potrzeb.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Sposób sformułowania tych zarzutów i próba ich uzasadnienia wymaga przypomnienia i wyjaśnienia, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor fakt naruszenia powołanego przepisu upatruje w zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń i stanowiska organu, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych na zakup żywności oraz stwierdzenie braku współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że wskazany przepis nie stanowi podstawy do zwalczania ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jest niezasadne.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Argumentacja uzasadniająca ten zarzut sprowadza się do zakwestionowania zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organ ustaleń, jak i ich oceny, w kwestii dotyczącej stwierdzenia faktu niewypełnienia przez skarżącego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przypomnieć należy, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd drugiej instancji kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z podanymi, jako naruszone, przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona oraz sporządzić uzasadnienie decyzji spełniające przesłanki określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszych sprawach Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu żądanego przez niego świadczenia z pomocy społecznej.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1, art. 3 poprzez ich niezastosowanie, art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i art. 108 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię, stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Przedmiotem decyzji poddanych kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości po 40 zł na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiąc listopad 2011 r. i grudzień 2011 r. oraz 45 zł. na styczeń 2012 r.

Podstawą orzekania w przedmiocie zasiłku celowego był przede wszystkim art. 11 ust. 2, art. 108 i art. 39 u.p.s.

Z art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 3 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania uznaje się odmowę zawarcia kontraktu socjalnego.

Z art. 108 ust. 1 u.p.s. wynika, że w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Wskazać należy, iż analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia wyżej powołanych przepisów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organu, uznające, że brak współdziałania skarżącego z pracownikami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej uzasadniał odmowę przyznania mu zasiłku celowego na zakup żywności.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepis ten stanowił przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone ich rozumienie, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucić wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną ich wykładnię, jego zdaniem prawidłową. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionych przepisów, to zarzut ich naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mógł być uznany za skuteczny. W istocie stawiany zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego stanowi polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 11 ust. 2 u.p.s., gdyż prawidłowo stwierdził, że organy właściwie ten przepis zastosowały. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący wielokrotnie kwestionował i nie akceptował przedstawianych przez pracowników socjalnych propozycji wyjścia z trudnej sytuacji materialnej zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. Skarżący konsekwentnie stoi na stanowisku, że nie jest w stanie podjąć nawet próby realizacji przedstawionych mu propozycji dotyczących zarówno poszukiwania korzystnego rozporządzenia nieruchomością, jak też aktywizacji zawodowej, twierdząc jednoznacznie, że działania te są dla niego niekorzystne. Jednocześnie wskazać należy, iż skarżący bardzo aktywnie usiłuje korzystać ze świadczeń z pomocy społecznej składając regularnie kolejne wnioski o przyznanie dalszej pomocy oraz aktywnie uczestniczy w zainicjowanych w ten sposób postępowaniach administracyjnych. Wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentom nie można przyjąć, że skarżący podejmował szereg działań mających na celu zmianę jego sytuacji majątkowej i bytowej, skoro nie współpracował z pracownikami socjalnymi, a następnie nie podjął próby realizacji propozycji zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. Przesłanką wystarczającą do uznania, że strona współdziała w rozwiązaniu sytuacji życiowej, nie jest aktywność realizowana poza płaszczyzną współpracy z organem pomocy społecznej. Za taką aktywność nie mogą być także uznane działania, które wprawdzie są nakierowane na komunikację z organem pomocy społecznej, to jednak mają za zadanie wyłącznie wyznaczanie kolejnych terminów spotkania i uporczywe kwestionowanie składanych przez organ pomocy społecznej propozycji. Tego rodzaju działania w połączeniu z cyklicznym składaniem kolejnych wniosków o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej należy uznać za działania pozorujące współpracę z organem.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 108 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ pomocy społecznej może dowolnie kreować treść kontraktu socjalnego. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Sporna jest bowiem kwestia możliwości odmowy przyznania przez organ świadczenia z zakresu pomocy społecznej z powodu odmowy zawarcia przez skarżącego kontraktu socjalnego, z uwagi na niezaakceptowanie jego treści. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przepisy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 674/11, z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 673/11). Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy zatem do organu pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I OSK 675/11).

Ostateczny kształt kontraktu socjalnego wymaga współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej. Skoro skarżący uporczywie uchylał się od spotkań z pracownikami socjalnymi i kontaktów z organem podejmującym decyzje w sprawach z jego wniosków o udzielenie świadczeń w celu ustalenia zapisów kontraktu socjalnego, to nie może zasadnie podnosić zarzutu jednostronnego ukształtowania treści kontraktu przez organ. Tymczasem, wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawione mu propozycje zawarte w projekcie kontraktu socjalnego były rozsądne i uzasadnione.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonana przez organ w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. i art. 108 u.p.s., ocena przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności była prawidłowa. Jednocześnie skutkowała ona uznaniem niezasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Sąd drugiej instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.