Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 504/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 7 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 roku sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 16 grudnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (zwanej dalej "inwestorem", "Spółką" lub "Skarżącą") dotyczący pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie nowego obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zbiornikiem bezodpływowym i wewnętrzną instalacją gazową. Inwestycja miała być zlokalizowana w G. , gm. K. przy ul. [...] na działkach ew. nr [...] oraz [...]. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r., nr [...] Starosta P. (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") zobowiązał inwestora do usunięcia braków formalnych i nieprawidłowości związanych z projektem budowlanym. Na spełnienie tego zobowiązania organ I instancji wskazał 21 dni. Spółka miała między innymi wyjaśnić, jaki jest jej status, ponieważ Starosta pozyskał informację o wykreśleniu jej z Krajowego Rejestru Sądowego. Ponadto Spółka miała dostosować przedstawiony projekt budowlany do wymagań wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten wprowadził przeznaczenie terenu na cele działalności gospodarczej produkcyjno-przetwórczej jako funkcji podstawowej oraz mieszkaniowej i działalności usługowej jako funkcji uzupełniającej. Spółka musi wyjaśnić to, a także mieć na względzie to, że wymagana jest także odpowiednia powierzchnia dla prowadzenia działalności gospodarczej.

Spółka przedstawiła wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego, w którym stwierdza się, że doszło do przekształcenia jej w ten sposób, że spółka J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. przekształciła się w J. 2 sp. z o.o. z siedzibą w P.. Spółka skorygowała swój wniosek oraz uzupełniła projekt budowlany. Wskazała jednocześnie, że inwestycja polega na budowie dwóch budynków i nie powinny być one wspólnie rozpatrywane z punktu widzenia obowiązującego planu miejscowego.

Decyzją z dnia 3 marca 2022 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem organu I instancji nie zostały spełnione warunki z pkt 3 i 4 postanowienia, w którym wezwano Spółkę do usunięcia braków formalnych i nieprawidłowości projektu budowlanego. W pkt 3 zobowiązano inwestora do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zagospodarowania zatwierdzonego decyzją nr [...], w której udzielono inwestorowi pozwolenie na budowę dla siedmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Co prawda na załączniku graficznym wprowadzono zmiany, ale w części opisowej wskazano ogólnie, że obecnie jest realizowanych łącznie siedem obiektów budowlanych. Nie wspomniano w ogóle o infrastrukturze technicznej.

Co do pkt 4 postanowienia, wezwano inwestora do wykazania zgodności z § 8 części I ust. 4 pkt 1-2 uchwały nr XXXVII/181/2005 Rady Gminy Kleszczewo z dnia 30 września 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kleszczewo (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2005 r. Nr 158, poz. 4295, zwanej dalej "uchwałą nr XXXVII/181/2005"). Teren ten został oznaczony na mapie jako obszar 1DG/M. Przeznaczeniem jego jest działalność gospodarcza produkcyjno-przetwórcza, natomiast zabudowa mieszkaniowa i usługowa powinna mieć funkcję uzupełniającą. Zdaniem Starosty nie jest tak, że planowana inwestycja jest odrębną od tej, co do której uzyskano pozwolenie na budowę siedmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej.

Starosta stwierdził, że planowana inwestycja jest częścią całego zamierzenia, ponieważ co prawda jest to samodzielny budynek to nie może on być postrzegany jako niezależna inwestycja. Tereny inwestycyjne pokrywają się, a nawet część inwestycji wskazuje na kontynuację zamierzeń inwestycyjnych.

Ponieważ potraktowano wszystkie zabudowania (planowane i już realizowane) jako całość, powierzchnia zabudowy ma [...] m2 i stąd powinna na niej być zlokalizowana zabudowa gospodarcza produkcyjno-przetwórcza, a zabudowa mieszkaniowa powinna być funkcją uzupełniającą.

Planowana zabudowa mieszkaniowa o charakterze szeregowym jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym. W wyniku poprawienia projektu usunięto projekt zbiornika bezodpływowego. Z tego powodu projekt nie spełnia wymagań technicznych. Jeżeli jest mowa o odprowadzaniu nieczystości ciekłych, powinien być on objęty projektem, aby inwestycja stanowiła całość techniczno-użytkową.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, Spółka zakwestionowała ją w całości żądając jej uchylenia. Inwestor wyraził swoje niezadowolenie z zapadłej decyzji. Wskazano jedynie, że inwestor spełnił wezwanie organu I instancji, a planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Ponadto infrastruktura techniczna może być objęta odrębnym postępowaniem.

Decyzją z dnia 16 maja 2022 r., nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy zgodności wniosku z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."). Analizę tę czyni się przed wydaniem decyzji o udzieleniu albo odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W razie stwierdzenia uchybień, na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. wzywa się inwestora do uzupełnienia wniosku.

Wojewoda wyjaśnił, że teren inwestycji jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Ściślej, teren jest objęty obszarem o przeznaczeniu na prowadzenie działalności gospodarczej produkcyjno-przetwórczej, a uzupełniająca funkcja to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji oraz inwestora co do tego, że planowana inwestycja oraz inwestycja polegająca na budowie siedmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej stanowią jedną wielką inwestycję. Wojewoda zaczął swój wywód od omówienia funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej i wskazał różnice pomiędzy nimi. Organ II instancji uważa, że w odniesieniu do każdej działki w pierwszej kolejności powinna być realizowana zabudowa gospodarcza, a zabudowa mieszkaniowa jest jedynie dodatkiem do tej, która ma pierwszeństwo. Zrealizowanie tylko obiektu mieszkalnego jest sprzeczne z planem miejscowym. Kwestię powierzchni zabudowy Wojewoda uznał jako nieistotną dla sprawy. Dotyczy ona wtórnych podziałów.

Jeżeli nie da się pogodzić projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony i zobligowany do wydania decyzji odmownej.

Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu wniósł pełnomocnik Skarżącej – r. pr. G. W., który zakwestionował decyzję organu II instancji. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji przez Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że inwestor uzupełnił swój wniosek zgodnie z zaleceniami Starosty, a planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, funkcja uzupełniająca to taka, która wzbogaca lub uzupełnia funkcję wiodącą. Plan miejscowy nie wskazuje w swojej treści, że należy realizować zabudowania wespół z obiektami funkcji wiodącej. Skoro planowana inwestycja stanowi funkcję uzupełniającą to jest ona zgodna z planem miejscowym. Z jego ustaleń nie wynika, że funkcja uzupełniająca musi współistnieć z funkcją wiodącą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie znajdowała uzasadnionych podstaw.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 5 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi. Z uwagi na fakt, że w treści skargi nie podniesiono żadnych skonkretyzowanych zarzutów, Sąd przeanalizował całokształt sprawy.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody, w której utrzymano w mocy decyzję Starosty w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowej w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy p.b. oraz uchwały nr XXXVII/181/2005. Uchwała jako akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego tak jak ustawa tj. p.b. Tylko łączne spełnienie wymagań określonych w p.b. i w uchwale może prowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zasadnego stanowiska Wojewody, w którym uznano, że planowana inwestycja jest samodzielnym elementem ciągu budynków mieszkalnych, z którymi inwestycja miała wykazywać styczność. Projektowany budynek posiada własne przegrody (w tym jedna wspólna), fundament oraz dach. Ponadto, zgodnie z dołączonym do akt sprawy projektem budowlanym (k. [...] projektu budowlanego), budynek mieszkalny ma posiadać przyłączenia wodociągowe, energetyczne oraz przyłącze gazu. To pozwala na stwierdzenie, że obiekt ten ma być samowystarczalny, niezależny od pozostałych budynków na działkach [...] oraz [...]. Należy także podkreślić, że zarówno organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) jak i inwestor są zgodni co do tego, że planowana inwestycja to obiekt o charakterze mieszkalnym, w którym nie będzie prowadzona żadna działalność gospodarcza. W części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego wskazano, że budynek mieszkalny posiada jeden lokal mieszkalny, nie posiada lokali użytkowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczalne jest etapowanie danej inwestycji, jednakże o samodzielności jej poszczególnych elementów decyduje stan, gdy każdy element może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem bez konieczności użytkowania pozostałych części (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 908/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z tego właśnie względu należy przyznać rację Wojewodzie, że kolejny budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej jest odrębną inwestycją od pozostałych obiektów zlokalizowanych na tych działkach. Każdy z tych obiektów posiada własny wjazd i miejsce postojowe, co pozwala na użytkowanie każdego z nich. Również planowana inwestycja stricte (budynek mieszkalny) mogłaby być użytkowana samodzielnie.

Zarzewiem sporu stanowiącego istotę niniejszej sprawy jest wykładnia przepisu § 8 część I ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XXXVII/181/2005. Powołany przepis stanowi: "Funkcje terenów oraz warunki kształtowania ich zabudowy i sposób zagospodarowania. CZĘŚĆ I – GOWARZEWO, TANIBÓRZ, SZEWCE

Na terenach oznaczonych na rysunku planu – załącznik nr 1 symbolem 1DG/M, obowiązują następujące ustalenia :

1) Funkcja podstawowa – działalność gospodarcza produkcyjno-przetwórcza.

2) Funkcja uzupełniającą – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i działalność usługowa".

Zanim Sąd przejdzie do omówienia zacytowanego przepisu należy odwołać się jeszcze do definicji funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej, jakie lokalny prawodawca przyjął odpowiednio w § 2 ust. 3 i 4 uchwały nr XXXVII/181/2005. Funkcją podstawową jest "takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, a w przypadku podziału terenu, na poszczególnych działkach". Z kolei funkcją uzupełniającą są "rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają podstawowe funkcje terenu". Zatem, funkcja podstawowa powinna dominować na danym terenie, wskazanym przez lokalnego prawodawcę, a jeżeli jest on podzielony na działki – na tych działkach. Prawodawca stosując definicje legalne daje wyraz przyjętej koncepcji statycznej wykładni prawa. Według niej, przepis należy zastosować w taki sposób, aby odpowiadał on stanowi rzeczy, jaki zapisano w definicji legalnej. Funkcja uzupełniająca ma mieć inny charakter niż podstawowy, ale także ma uzupełniać, czy też wzbogacać funkcję podstawową. Ma ona zatem na celu powiązanie z funkcją podstawową, pozostawanie w związku funkcjonalnym, dzięki czemu funkcja podstawowa będzie jeszcze lepiej realizowana. Nie może być zatem oderwania jednej funkcji od drugiej (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 28/21, dostępny w CBOSA).

Lokalny prawodawca zdecydował, że teren działalności produkcyjno-przetwórczej (1DG/M) jest przeznaczony przede wszystkim na cele prowadzenia szeroko rozumianej działalności gospodarczej. Jest to forma zagospodarowania, którą należy określić mianem docelowej. Ponadto lokalny prawodawca zezwala na lokowanie zabudowy mające przeznaczenie dopuszczalne w postaci funkcji mieszkaniowej i usługowej. Można zatem uznać, że przeznaczenie dopuszczalne jako zabudowa mieszkaniowa i usługowa stanowi wyjątek od zasady wprowadzonej przez lokalnego prawodawcę w § 8 część I ust. 4 pkt 1 uchwały nr XXXVII/181/2005. Wyjątek od zasady cechuje się brakiem możliwości dokonania wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca (wykładnia literalna). Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA).

Szczególną uwagę zwraca treść § 8 część I ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXVII/181/2005, gdzie mowa prawodawca lokalny za pośrednictwem zastosowanej koniunkcji wprowadza obowiązek łącznego spełnienia warunku zrealizowania zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej. Redakcja tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla dopuszczenia zrealizowania inwestycji o funkcji uzupełniającej konieczne jest zaprojektowanie takiego obiektu, który pozwoli na mieszkalnictwo oraz prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze usługowym jednocześnie. Tylko w takiej sytuacji zostanie zagwarantowane powiązanie z funkcją podstawową, a więc funkcją dominującą na każdej z działek, która znajduje się w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym do planu miejscowego, symbolem 1DG/M. Innymi słowy, funkcja podstawowa, w myśl § 2 ust. 3 uchwały nr XXXVII/181/2005, ma dominować zarówno na terenie, jak i na poszczególnych działkach o ile zostały wydzielone z terenu. Skoro zatem wolą prawodawcy lokalnego jest ustawiczne urzeczywistnianie funkcji o charakterze gospodarczym, to wykładnia celowościowa oraz systemowa przepisu § 8 część I ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXVII/181/2005 prowadzi do jednoznacznego wniosku o konieczności powiązania zabudowy mieszkaniowej z usługową. Musi zatem być urzeczywistniona zabudowa usługowa obok mieszkalnej, ponieważ, jak wskazano w § 2 ust. 4 uchwały nr XXXVII/181/2005, funkcja ta ma uzupełniać, czy też wzbogacać funkcję podstawową. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "uzupełniać" oznacza ono "czynić zupełnym, kompletnym, dopełniać, kompletować" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1094). Funkcja uzupełniająca (zabudowa mieszkaniowa i działalność usługowa) ma na celu uczynienie kompletną funkcję podstawową (działalność gospodarcza produkcyjno-przetwórcza). Takie i tylko takie rozumienie przepisu § 8 część I ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XXXVII/181/2005 pozwala na przyjęcie wniosku o istnieniu związku pomiędzy funkcją podstawową a funkcją uzupełniającą.

Zakładając punkt widzenia Skarżącej, posadowienie na działkach inwestycyjnych budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej uczyniłoby ten obiekt całkowicie oderwanym od funkcji podstawowej – gospodarczo-przetwórczej. De facto doszłoby do wprowadzenia nowego przeznaczenia, które nie czyni zadość celowi przyjętego przez lokalnego prawodawcę. Nie da się przyjąć wniosku Skarżącej. Rada Gminy K. jako organ planistyczny posiadający władztwo planistyczne będące wyrazem wyższości administracji publicznej nad adresatami jej działalności stanowiącej istotę prawa administracyjnego, ma prawo do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, nad którym sprawuje jurysdykcję. Wolą Rady było ustanowienie obszaru działalności produkcyjno-przetwórczej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej (oznaczonej symbolem 1DG/M).

Przy okazji należy odnieść się do twierdzeń podniesionych w skardze. Okazały się one niezasadne z następujących względów. Planowana inwestycja nie wzbogaca, ani nie uzupełnia funkcji podstawowej. Mieszkalnictwo ma się nijak do działalności gospodarczej produkcyjno-przetwórczej. Poprzez budynek mieszkalny nie dojdzie do tego, że zabudowa gospodarcza i prowadzona w jej ramach działalność ulega poprawie wydajności, jest ona urozmaicona, wielowymiarowa, bardziej wszechstronna. Gdyby Skarżąca zaprojektowała budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej wraz ze wskazaniem pomieszczeń na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze usługowym, należałoby zgodzić się z nią. Działalność usługowa stanowi jeden z rodzajów prowadzenia działalności gospodarczej, zatem niewątpliwie stanowiłaby element uzupełniający, czy też wzbogacający.

Powołane orzeczenie o sygn. akt VII SA/Wa 1329/11 potwierdza jedynie tezy stawiane w niniejszej sprawie. Dom spokojnej starości zrealizowany na obszarze o przeznaczeniu rolniczo-mieszkalnym, gdzie miała występować zabudowa budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym wykazuje zgodność z przepisami prawa, gdyż zakłada on zamieszkiwanie osób starszych. Istniał zatem związek pomiędzy tymi funkcjami. W niniejszej sprawie nie ma żadnego związku pomiędzy funkcją podstawową a tą, którą Skarżąca, w odniesieniu do planowanej inwestycji, określa mianem uzupełniającej.

Skarżąca podniosła, że plan miejscowy nie zawiera przepisu wskazującego na możliwość realizacji na działce budowlanej inwestycji należącej do kategorii uzupełniających jedynie w połączeniu z funkcją podstawową. Nie można zgodzić się z tym twierdzeniem, ponieważ wskazuje na to przedstawiona powyżej wykładnia językowa oraz celowościowa. Definicje legalne funkcji podstawowej oraz uzupełniającej podkreślają związek funkcjonalny, jaki ma zachodzić między nimi. W § 8 część I ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XXXVII/181/2005 wskazuje się jakie to mają być funkcje. Dodatkowo wspomniana już koniunkcja w pkt 2 powołanego przepisu podkreśla konieczność realizacji inwestycji o charakterze mieszkalnym i usługowym, aby zapewnić istnienie rzeczonego związku funkcjonalnego. Przyjęcie odmiennego poglądu nie zapewni jednolitości zagospodarowania terenu 1DG/M. Gdyby dopuścić wyłącznie zagospodarowanie działek inwestora pod zabudowę mieszkalnictwa jednorodzinnego, doszłoby do sprzeczności z przepisu § 2 ust. 3 uchwały nr XXXVII/181/2005, ponieważ ta nie dominowałaby, a jest to przecież obowiązek.

Nie można poprzestać na efektach wykładni językowej tak jak chciałaby tego Skarżąca, gdyż rolą Sądu jest prowadzenie wykładni do momentu, w którym zostanie odkodowana norma prawna, której sens jest jasny (interpretatio cessat in claris). Czynić to należy w odniesieniu do celu, jaki został zrekonstruowany na podstawie ogółu przepisów planu miejscowego. Z jednej strony lokalny prawodawca wskazuje, iż prowadzenie działalności gospodarczej produkcyjno-przetwórczej ma być faktem, natomiast nie da się nie zauważyć, że taka redakcja § 8 część I ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXVII/181/2005 współgra z ratio legis, jakim jest uczynienie tego obszaru terenem, na którym prowadzenie działalności gospodarczej – usługowej będzie mogło się rozwijać w sposób nieskrępowany. Lokalny prawodawca wprowadza możliwość zagospodarowania budownictwem mieszkalnym, ale wespół z działalnością usługową, co podkreśla koniunkcja zawarta w powołanym przepisie.

Sąd zwraca uwagę, że zamysł lokalnego prawodawcy prowadzi do wniosku o konieczności wykonywania działalności gospodarczej na tym terenie. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie może być rozumiane w oderwaniu od pkt 1 tego przepisu, jak i całego § 8 część I ust. 4 uchwały nr XXXVII/181/2005. Zlokalizowanie tego "wyjątku" w zakresie zagospodarowania w ramach spornego przepisu pozwala także na zrekonstruowanie dyrektyw wewnętrznej wykładni systemowej, co tylko potwierdza efekty wykładni celowościowej – prowadzenie działalności gospodarczej. Dalsze jednostki redakcyjne w ramach § 8 część I ust. 4 uchwały nr XXXVII/181/2005 stanowią rozwinięcie pkt 1 i 2. Przepis pkt 3 odnosi się do zabudowy wyłącznie gospodarczej w nawiązaniu do funkcji podstawowej, zaś pkt 4 – budownictwa mieszkalnego z usługami. Kolejność ich uszeregowania także przedkłada się na to, w jaki sposób prawodawca chciał zagospodarować rzeczony teren.

Jakakolwiek forma zagospodarowania terenu 1DG/M w sposób nieuwzględniający prowadzenia działalności gospodarczej musi się spotkać ze sprzeciwem ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż to wynika z woli lokalnego prawodawcy.

Odnosząc się jeszcze do skargi, Starosta zwrócił się do Skarżącej do wyjaśnienie relacji planowanej inwestycji z treścią obowiązującego planu miejscowego. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2022 r., nr [...] Starosta wezwał przecież Skarżącą, aby usunąć braki formalne projektu budowlanego i wyjaśnić wskazane w jego treści wątpliwości, czym spełniono obowiązek z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 35 ust. 3 p.b. Skarżąca odpowiedziała na to wezwanie, ale w wyniku tej odpowiedzi nie wskazano żadnego pomieszczenia, w którym byłaby realizowana działalność gospodarcza. Wobec tego zastosowanie przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. było w pełni uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi per se. Z uwagi na brak podniesionych zarzutów, kierując się wspomnianym art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.