Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1369/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skarg N. K. oraz R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "inwestor"), uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], oraz zatwierdził projekt budowlany etapu II wraz z projektem zagospodarowania terenu dla farmy wiatrowej: etap I, II, IIIA, IIIB i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę etapu II.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] grudnia 2015 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o pozwolenie na budowę farmy wiatrowej – etap II, w ramach którego zaplanowano budowę 10 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdów tymczasowych i tymczasowych poszerzeń dróg) oraz placów serwisowo-montażowych (w tym chodników), sieci energetycznej oraz telekomunikacyjnej, w miejscowościach: G. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; A. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; A. na działce nr [...]; M. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w gminie B.; w miejscowości D. na działce nr [...], w gminie B.; w miejscowości N. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w gminie M., w powiecie [...], w województwie [...] (dalej "inwestycja").

Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę powyższego zamierzenia inwestycyjnego.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania przez organ pierwszej instancji polegającego na dokładnym określeniu zakresu całego zamierzenia inwestycyjnego (przedmiotu postępowania) oraz sporządzenia projektu zagospodarowania terenu zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

3. Prowadząc ponowne postępowanie Starosta [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia w terminie 21 dni projektu budowlanego, który został uzupełniony przez inwestora w zakreślonym terminie.

Po zbadaniu uzupełnionego projektu budowlanego Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji obejmującej farmę wiatrową – etap II.

Decyzja organu zastała wydana na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor nie wykonał w całości obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem organu inwestor nie wykazał, aby inwestycja (wnioskowany II etap) mogła samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nie zostało również wskazane, ile obiektów wchodzi w skład poszczególnych etapów, co skutkuje tym, że tzw. etapowanie inwestycji w opisie technicznym jest tylko przewidziane, ale opis etapów jest niepełny. Organ uznał, że inwestor nie załączył również projektu zagospodarowania przestrzennego dla całego zamierzenia budowlanego z jednoczesnym wskazaniem poszczególnych etapów oraz etapu wnioskowanego.

Ponadto organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że projekt architektoniczno-budowlany nie odpowiada § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz nie uwzględnia art. 3 pr.bud. – w zakresie wieży, która nie jest urządzeniem budowlanym, lecz budowlą.

4. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył inwestor twierdząc, że przy wydaniu decyzji zostały naruszone zarówno przepisy postępowania oraz prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 35 ust. 3 pr.bud. poprzez bezzasadne wezwanie inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego mimo że projekt ten był prawidłowy i spełniał wszystkie wymogi obowiązujących przepisów prawa;

2) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 pr.bud. poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestor nie uzupełnił w sposób prawidłowy projektu budowlanego, tj. nie wykonał w całości obowiązku wynikającego z pkt 1 i 2 postanowienia organu z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego;

3) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud. w zw. z § 11 ust. 1 i 2 oraz w zw. z § 8 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez bezzasadne przyjęcie, że inwestor nie uzupełnił projektu budowlanego zgodnie z pkt 3 postanowienia organu z [...] sierpnia 2016 r.;

4) art. 35 ust. 4 pr.bud. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia poprzez bezzasadne przyjęcie, że projekt budowlany nie spełnia przewidzianych tam wymogów, mimo że organ w postanowieniu z [...] sierpnia 2016 r. nie wezwał inwestora do usunięcia tej nieprawidłowości;

5) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania strony do organów władzy publicznej;

6) art. 3 ust. 3 pr.bud. poprzez błędną wykładnię pojęcia budowli i przyjęcie, że wieża elektrowni wiatrowej odpowiada temu pojęciu, co doprowadziło do przyjęcia przez organ, że przedłożony projekt budowlany nie jest kompletny i zawiera wady.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r.– na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania skargi inwestora na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/18, uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ani powodów, dla których nie skorzystał z art. 136 k.p.a. Sąd stwierdził, że jeżeli w dacie orzekania jakiekolwiek opinie czy uzgodnienia do projektu budowlanego nie były aktualne, to organ powinien postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. nałożyć na inwestora obowiązek ich aktualizacji lub zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania w tym zakresie w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd wskazał również, że w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. stanowiącym odpowiedź na postanowienie Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. inwestor szczegółowo odniósł się do wszystkich punktów ww. postanowienia wyjaśniając zakres wprowadzonych uzupełnień. Organ odwoławczy powinien zatem sprawdzić ich wykonanie i ocenić, czy stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe, tj. czy w istocie doszło tylko do częściowego wykonania nałożonych obowiązków.

5. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. oraz zatwierdził projekt budowlany etapu II wraz z projektem zagospodarowania terenu dla farmy wiatrowej: etap I, II, IIIA, IIIB i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji – etap II.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Inwestor przy piśmie z 7 marca 2019 r. przekazał uzupełnione cztery egzemplarze projektu budowlanego i opisał dokonane korekty. Wobec powyższego, Wojewoda [...] stwierdził, że z analizy materiału dowodowego wynika, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pr.bud.

Ponadto organ wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pr.bud., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projekt zagospodarowania terenu jest także zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor przedłożył bowiem oświadczenia projektantów, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 pr.bud. o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył również wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. K. (dalej: "skarżąca ad 1"), wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

A. przepisów postępowania tj.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne, pomijające słuszny interes obywateli wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, m.in. przejawiającego się w braku ustalenia, czy turbina i wieża stanowią gotowe urządzenie budowlane;

2) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3) art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

4) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne i niewłaściwe sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji,

5) art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. wyrażające się niewskazaniem pełnej podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji.

6) art. 78 k.p.a. poprzez zignorowanie przez organy obu instancji wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie świadka;

7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 28 k.p.a. w zw. art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia zasięgu oraz poziomu hałasu emitowanego przez projektowane obiekty, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego akustyka, mimo wątpliwości, jakie zdaniem skarżącej rodzi ta kwestia;

8) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud., a także w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.) poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania, w sytuacji gdy w związku z wejściem w życie ww. ustawy wszystkie osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w odległości mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej zostały ograniczone w możliwościach wznoszenia zabudowy o funkcji mieszkalnej – co powinno skutkować przyznaniem im przymiotu strony w toczącym się postępowaniu;

9) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. L 206 z 22 lipca 1992 r., str. 7) poprzez zawężające ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji wymagającej obligatoryjnego udziału społeczeństwa;

B. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 pr.bud. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego podpisanego przez osobę nie posiadająca uprawnień, t.j. A. F., która nie figuruje na liście [...] Okręgowej Izby Architektów RP;

2) art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez lokalizację elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez brak ustalenia przez organ, czy maksymalna wysokość elektrowni wiatrowych wraz z elementami technicznymi jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 33 ust. 1 pr.bud. poprzez wydanie decyzji co do etapu II inwestycji, w sytuacji gdy nie zostały wydane decyzje co do pozostałych etapów, a wskazana w decyzji inwestycja nie byłaby w stanie funkcjonować samodzielnie, gdyż w pozostałych etapach została przewidziana budowa infrastruktury niezbędnej do jej funkcjonowania;

5) art. 33 ust. 2 pr.bud. poprzez brak załączenia aktualnych na dzień wydania decyzji wszystkich niezbędnych uzgodnień i pozwoleń, które utraciły w toku postępowania swoją moc prawną;

6) art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. poprzez oparcie decyzji na niezgodnym z prawem oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością, tj. prawie służebności ustanowionym na drogach publicznych, w sytuacji gdy zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w sprawie II CSK 291/18 – brak jest możliwości ustanowienia takiego ograniczonego prawa rzeczowego na drodze publicznej.

Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodził się również R. K. (dalej: "skarżący ad 2"), który 30 maja 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę samą decyzję nr [...].

Skarżący ad 2 wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. jest fatalna w skutkach dla mieszkańców, gdyż elektrownie wiatrowe zostaną zlokalizowane w bliskiej odległości od zabudowy. Skarżący ad 2 podkreślił, że od 2016 r. obowiązuje ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która ogranicza budownictwo mieszkaniowe w pobliżu elektrowni wiatrowych. Zatwierdzenie projektu spowoduje więc wyludnienie terenu w pobliżu inwestycji.

Skarżący ad 2 wniósł również, aby Sąd przekazał akta sprawy do prokuratury w celu zbadania legalności działań inwestora.

7. Odpowiadając w dniu 24 czerwca 2019 na ww. skargi organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty obojga skarżących wynikają z nieznajomości materiału dowodowego, z którym skarżący nie zapoznali się mimo prawidłowego zawiadomienia o takiej możliwości. Organ wyjaśnił, że mgr inż. A. F. jest wpisana na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów, a pomyłka pisarska która miała miejsce w zaskarżonej decyzji została skorygowana postanowieniem z [...] czerwca 2019 r.

8. W dniu [...] lipca 2019 r. inwestor jako uczestnik postępowania złożył własną odpowiedź na skargę skarżącej ad 1, wnosząc o oddalenie skargi w całości. Inwestor odniósł się kolejno do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą ad 1, wskazując, że zarzuty te są błędne i nieuzasadnione lub wprost niezrozumiałe.

Analogiczną odpowiedź na skargę inwestor złożył [...] lipca 2019 r. w odniesieniu do skargi skarżącego ad 2. Inwestor podkreślił, że zarzutu skarżącego ad 2 dowodzą jedynie, że nie zgadza się od na realizację inwestycji przez inwestora. Skarżący ad 2 nie wskazał jednak żadnej okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji.

9. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi skarżącej ad 1 o sygn. akt VII SA/Wa 1369/19 ze skargą skarżącego ad 2 o sygn. akt VII SA/Wa 516/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z obu skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 1369/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Obie skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. Sąd oddalił obie skargi uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. jest zgodna z prawem.

W szczególności w opinii Sądu powziętej po rozpatrzeniu sprawy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew zarzutom zawartym w obu skargach do rozpatrywanej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.).

Art. 13 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z przepisem wprowadzającym, tj. art. 18 ustawy z 20 maja 2016 r., ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej treści w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, czyli w dniu 15 lipca 2016 r. Tymczasem, z akt sprawy wynika, że wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego budowę farmy wiatrowej (etap II) został złożony przez inwestora pół roku wcześniej, tj. w dniu [...] grudnia 2015 r. Data ta nie jest kwestionowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej właściwe w sprawie. W związku z tym postępowanie powinno się toczyć i rzeczywiście toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oczywiście zastosowanie znajdowały również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W powyższym kontekście systemowym zarzuty odwołujące się do art. 3 oraz art. 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych należało uznać za bezpodstawne i sugestie skarżących za nie mogące mieć zastosowania.

12. Za całkowicie nietrafne uznał Sąd również zarzuty mające za podstawę art. 33 ust. 1 i ust. 2 pr.bud. Skarżąca ad 1 twierdziła, że doszło do naruszenia tych przepisów poprzez wydanie decyzji co do etapu II inwestycji, mimo że nie zostały wydane decyzje co do pozostałych etapów, a przez to przedmiotowa inwestycja nie może funkcjonować samodzielnie. Inwestor wyjaśnił jednak, że powyższa ocena techniczna jest w świetle projektu całkowicie nieuzasadniona. Etap II projektu obejmuje bowiem budowę 10 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych oraz sieci energetycznej i sieci telekomunikacyjnej. Określając rzecz prostszym językiem można więc powiedzieć, że energia produkowana przez 10 "wiatraków" będzie przesyłana do punktów odbioru zaprojektowanych na etapie I inwestycji, a przesyłanie energii dokonywane będzie za pośrednictwem sieci energetycznej zaplanowanej jako część przedmiotowego etapu II. Inne rozwiązanie techniczne byłoby całkowicie nieracjonalne i niezgodne ze zgromadzoną już współcześnie wiedzą na temat inwestowania w elektrownie wiatrowe. Takiego błędu inwestor jednak nie popełnił. Oznacza to zatem, że tak określona całość jest w stanie faktycznie działać samodzielnie bez względu na to, czy etapy IIIA i IIIB zostaną skutecznie zrealizowane.

Należy przy tym dodać, że przedstawione ustalenia Sąd przyjął nie na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, lecz analizy projektu budowlanego oraz pozostałych akt sprawy i wielu zgromadzonych tam dokumentów (patrz na przykład: (1) dokumenty zgromadzone w tomie pt. Sieć energetyczna oraz telekomunikacyjna, w tym: Schemat ideowy połączeń SN elektrowni wiatrowych (k. 15) oraz plany linii kablowych linii średniego napięcia, kanalizacji światłowodowej oraz uziemnień (arkusze 1 – 4, k. 16-20) – wersje oznaczone datą 22.02.2019 r.; (2) Załączniki nr 1 i 2 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie B. dla rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości D. i K. (k. 45 i 46 Projektu); (3) Załącznik nr 1 do decyzji nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...].01.2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – Mapa sytuacyjno-wysokościowa 1:2000, k. 108-113 Projektu; (4) "Plan zagospodarowania działki z [...].01.2015 r. [‘Trasa objętej uzgodnieniem linii kablowej’ i ‘Trasa linii kablowej uzgodnionej pismem z dnia 9.06.2014 r.’]", karta 262 Projektu.

Nie może też być wątpliwości, że przedstawione faktyczne założenia techniczne i organizacyjne projektu są zgodne z art. 33 ust. 1 pr.bud. Przepis ten stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Analiza akt sprawy wyraźnie potwierdza, że inwestor przewidział budowę kolejnych zespołów elektrowni wiatrowej wraz z odpowiednią infrastrukturą w postacie wyodrębnionych i ściśle oznaczonych etapów pracy. Jednocześnie, inwestor złożył projekt zagospodarowania terenu obejmującego fragmenty kilku gmin w północnej części województwa [...] (patrz dokumenty w głównym tomie projektu: pt. Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu, oznaczone datą [...].02.2019 r., w tym "Farma wiatrowa etap I, etap II, etap IIIA, etap IIIB"). Nie można zatem stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 pr.bud.

Ocena taka pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem sądów administracyjnych. Podkreśla się bowiem, że podstawowych warunkiem tzw. etapowania jest faktyczna możliwość wyodrębnienia projektowanych obiektów w sposób, który pozwalałby na zaplanowanie konkretnych etapów (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 712/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Rz 116/19). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie oczywista jest możliwość wyodrębniania kolejnych zespołów siłowni (elektrowni) wiatrowych wraz ze służącą im infrastrukturą energetyczną i drogową, tak jak w przypadki etapu II.

Nieuzasadnione są również zarzuty skarżącej ad 1, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 pr.bud. W pierwszej kwestii (nieaktualność uzgodnień i pozwoleń) spełnienie wymogów prawa było kontrolowane przez organ odwoławczy już na etapie rozpatrywania odwołania inwestora od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. Kontrola taka, przeprowadzona była w pewnym zakresie również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1103/18. Żaden z podmiotów nie zakwestionował pozwoleń i uzgodnień zgromadzonych przez inwestora. Skarżąca ad 1 też nie wskazała konkretnie żadnego z takich aktów jako wadliwego lub pozbawionego mocy prawnej. Pierwszy zatem zarzut należy uznać za nieuzasadniony, a przez to za nietrafny.

Podobnie również należało ocenić zarzut drugi odwołujący się do art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. Inwestor nie twierdził, że przysługuje mu prawo do korzystania z dróg publicznych identyczne jak prawo do nieruchomości na których posadowione zostaną wieże poszczególnych siłowni (elektrowni wiatrowych). Inwestor wskazał, że w odniesieniu do dróg publicznych objętych przedmiotową inwestycją przedłożył decyzje zezwalające na lokalizację zjazdów (docelowego i tymczasowego) oraz decyzje zezwalające na prowadzenie robót w pasie drogowym. Nie budziło bowiem wątpliwości, że na dysponowanie nieruchomościami drogowymi na cele inwestycji lub w związku z prowadzoną inwestycją wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. Prawidłowość tych zezwoleń dla realizacji inwestycji sprawdził i potwierdził organ odwoławczy. Ponownie więc nie ma podstaw, aby kwestionować kompletność projektu budowlanego i jego zgodność z prawem.

Dla porządku należy wspomnieć, że zarzut braku uprawnień zawodowych osoby, która podpisała projekt budowlany został wyjaśniony już bezpośrednio przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. W tekście zaskarżonej decyzji błędnie wpisano informację o wpisie A. F. na listę [...] Izby Architektów RP, podczas gdy zainteresowana wpisana była na listę [...] IA RP.

13. Odnosząc się do zarzutów, których przedmiotem było naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, Sąd doszedł do analogicznych wniosków co w przypadku przepisów prawa materialnego.

W szczególności Sąd nie znalazł podstaw, aby uznać za trafne zarzuty odnoszące się do art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w związku z 107 k.p.a. Zdaniem Sądu prowadzone od początku 2016 r. postępowanie doprowadziło do pełnego ustalenia okoliczności faktycznych przedmiotowej inwestycji. proces gromadzenia materiału dowodowego był kilkukrotnie dodatkowo kontrolowany przez organ odwoławczy (Wojewodę [...]) i co najmniej dwukrotnie organu architektoniczno-budowlane wzywały inwestora do dokonywania poprawek i uzupełnień w projekcie. Cały materiał dowodowy był również kontrolowany przez Sąd w przytoczonej wyżej sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1103/18. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Sprawę statusu turbiny i wieży, na której zamocowana jest turbina elektryczna wyjaśnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i zdaniem Sądu wyjaśnienie takie należy uznać za prawidłowe.

Sąd nie podziela również przekonania skarżącej ad 1, że zaskarżona decyzja pomijała słuszny interes obywateli, a przez to została wydana z naruszeniem prawa. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że art. 7 k.p.a. wymaga od organu administracji dokonania oceny zarówno interesu obywateli, jak i interesu społecznego. W przypadkach gdy, tak jak w rozpatrywanej sprawie, interesy te pozostają w kolizji organ jest zobowiązany wyważyć oba rodzaje interesów. Co więcej, w przypadku indywidualnego interesu obywateli, w szczególności interesu skarżącej ad 1 oraz skarżącego ad 2, ustawa wymaga, aby był to interes "słuszny". Interes obywateli, który wynika wyłącznie z ich subiektywnego przekonania o niekorzystnych konsekwencjach określonej decyzji administracyjnej nie jest wystarczającym argumentem do podważenia albo zniesienia interesu społecznego jaki przemawia za budową sieci elektrowni mającej produkować energię odnawialną.

W rozpatrywanej sprawie analiza szczegółowych ocen i rozstrzygnięć organu drugiej instancji wyraźnie wskazują, że oba warunki przewidziane przez art. 7 k.p.a. zostały spełnione. Organy nie uznały żądań skarżącej ad 1 oraz skarżącego ad 2 za słuszne, gdyż żądania te były oparte na jedynie przypuszczeniach co do głośności działających turbin lub ich szkodliwości z innych powodów. Organ odwoławczy uznał zatem, że skoro rozwiązania proponowane przez inwestora są zgodne z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie do przedmiotowej inwestycji, a jednocześnie skarżący nie wykazali żadnej konkretnej okoliczności faktycznej uzasadniającej podnoszone zarzuty i potwierdzonej według kryterium obiektywności, trudno mówić o "słusznym interesie obywateli" występującym w sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że w przypadku sporu o hałas emitowany przez określone przedsięwzięcie, hałasu takiego nie bierze się pod uwagę jako przesłanki wystarczającej do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami o ochronie środowiska naturalnego w szczególności rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), a jednocześnie odwołujący lub skarżący się podmiot nie wykazał faktu naruszenia innych norm prawa obowiązującego dotyczących immisji akustycznych. Badanie takich emisji nie jest wszak obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenia na budowę.

Z tych też względów pozostawienia bez odpowiedzi wniosków skarżącej ad 1 o powołanie biegłego akustyka nie może być uznane za przyczynę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji.

Analogicznie Sąd nie uznał za trafny zarzutu skarżącego ad 2, który przewidywał, że realizacja inwestycji doprowadzi do wyludnienia się terenów otaczających przedmiotową inwestycję. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym wizje niekorzystnych zmian społecznych lub demograficznych nie posiadające rzetelnego i obiektywnego uzasadnienia nie mogą być traktowane jako sposób wykazania faktu działania organu niezgodnie z prawem.

Dodatkowo, wspomniane wyżej ważenie interesu obywatela oraz interesu społecznego, jakim współcześnie jest niewątpliwie rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych, dzięki czemu można rezygnować w odpowiedniej części z obarczonej istotnymi wadami energetyki opartej na złożach paliw kopalnych (węgiel kamienny i węgiel brunatny), prowadzi do wniosku, że istnieją poważne racje, aby rozpoczęty przez inwestora projekt farmy wiatrowej w powiecie [...] został konsekwentnie dokończony jako zgodny z prawem. Nawet jeśli uznać, że organ odwoławczy szczegółowo nie wyjaśnił tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to zdaniem Sądu nietrafność podnoszonych zarzutów jednoznacznie wynika z analizy szczegółowych rozwiązań inwestora oraz działań i opinii organu odwoławczego. Z tego względu Sąd uznał zarzuty oparte na art. 7, art. 8 art. 107 k.p.a. za nieuzasadnione.

14. Skarżący nie wykazali również, aby w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżąca ad 1, jak i skarżący ad 2 byli uznani za strony postępowania oraz doręczano im wszelkie rozstrzygnięcia istotne w sprawie. Organ odwoławczy podkreśla, że skarżący byli zawiadamiani o możliwości wglądu do akt sprawy i konsekwentnie zgłaszania własnych uwag, jednak skarżący z takiej możliwości nie korzystali. Nie wskazali oni również, z jakich konkretnie powodów uważają, że byli informowani o sprawie w sposób nienależyty. W opinii Sądu z akt sprawy zasadność takiego zarzutu nie wynika.

15. Sąd uznał także, że nietrafny jest zarzut skarżącej ad 1 dotyczący naruszenia przez Wojewodę [...] art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. L 206, 22/07/1992 P. 0007 – 0050). Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest powiązanie przepisu ww. dyrektywy z art. 28 k.p.a., ponieważ w rozpatrywanej sprawie nikt nie kwestionował statusu skarżącej ad 1 jako strony postępowania. Skarżąca była powiadomiona we właściwy o toczącym się postępowaniu, ale jak wskazano wyżej nie zgłaszała uwag ani wniosków dotyczących czynności i aktów podejmowanych przez organy administracji, który wiązałyby się z ochroną środowiska. Natomiast, nawet gdyby przedmiotem zarzutu skarżącej ad 1 było naruszenie pośrednio lub bezpośrednio art. 6 ust. 3 ww. dyrektywy, to należy wskazać, że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. W europejskich kontynentalnych porządkach prawnych za istotne kryterium legalności uznaje się stosowanie aktów prawnych zgodnie z ich hierarchią oraz datą uchwalenia lub wejścia w życie. Przyjmuje się także zasadę, że norma szczególna uchyla normę ogólną (lex specialis derogat legi generali). Oznacza to, że jeżeli dochodzi do zbiegu regulacji dwóch norm prawnych, tj. normy ogólnej oraz tzw. normy szczególnej, regulującej bardziej szczegółowo i odmiennie materię, do której odnosi się norma ogólna, zwłaszcza jeśli jest wcześniejsza, to należy stosować normę szczególną. Należy przy tym zauważyć, że norma szczególna jest równocześnie normą późniejszą, a więc też mającą przed normą wcześniejszą

Zgodnie z takimi regułami rozumowania prawniczego dla organów administracji architektoniczno-budowlanej oczywiste było, że norma prawna wynikająca z art. 6 ust. 3 ww. dyrektywy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi bowiem, że: "Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa".

Organy administracji właściwe w sprawie zasadnie uznały, że kwestie ochrony środowiska w przypadku przedmiotowej farmy wiatrowej uregulowane zostały w dwóch kluczowych aktach normatywnych: (1) ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm. z 2019 r.), oraz (2) rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1397, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

Z tekstu ww. ustawy z 3 października 2008 r., przypis 1., wynika jednoznacznie, że ustawa ta stanowi akt dokonujący wdrożenia kilku dyrektyw Wspólnot Europejskich, w tym powoływanej wyżej dyrektywy nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. Tym samym uchwalenie i wejście w życie ustawy z 2008 r. oznaczało, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie stosuje się już bezpośrednio tekstu dyrektywy a jedynie przepisy ustawy z 3 października 2008 r. i wydanego na jej podstawie powołanego rozporządzenia wykonawczego.

W rozpatrywanej sprawie zgodność projektu budowlanego przedmiotowej farmy wiatrowej (etap II) z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska była kontrolowana. Już w decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2018 r. wyraźnie powołano się na stosowanie ustawy z 3 października 2008 r. i na to, że postanowienia ustawy zostały wdrożone w praktyce (patrz: str. 1-2 decyzji). Ani organy administracji właściwe w sprawie, ani żaden inny podmiot nie zakwestionował zgodności rozwiązań przyjętych przez inwestora z przepisami ustawy.

W przedstawionym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisów dyrektywy z dnia 21 maja 1992 r. należało uznać za całkowicie nietrafny.

16. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skargi niezasadne.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.