Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 397/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. H. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej jako "u.s.g." G. H., reprezentowana przez [...] R. Ś., domagała się stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w części dotyczącej jej działek nr [...] położonych w miejscowości S. przy ul. [...], ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w tej części.

Skarżąca zarzuciła podjęcie uchwały z naruszeniem:

I. art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2015 poz. 199, dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania działek skarżącej nr ewid.[...] i [...] bez uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu społecznego, a nadto z naruszeniem obowiązującego studium uwarunkowań oraz prawa własności skarżącej poprzez ingerencję w to prawo bez racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, co skutkowało błędnym ustaleniem parametrów zabudowy działek oraz określeniem przeznaczenia terenów w sposób dowolny i z naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa;

II. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, tj. 21 kwietnia 2015 r.), dalej jako "u.s.d.g.", powtórzonym w aktualnie obowiązującym art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018 poz. 646 ze zm.), dalej jako "pr. prz." w zw. z art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ swoich kompetencji w zakresie kształtowania ładu przestrzennego gminy i ingerencję w prawo własności skarżących z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności i wolności działalności gospodarczej, bez podstawy prawnej dokonał enumeratywnego wyliczenia działalności gospodarczej, która może być wykonywana na działkach [...] należących do skarżącej.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego, skarżąca wyjaśniła, że wraz z mężem jest wspołwłaścicielką spornych działek nr ewid.[...] i [...] położonych w miejscowości S., dla których Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi odpowiednie księgi wieczyste. Działki zostały zakupione przez skarżącą w 2006 r. na potrzeby prowadzonej przez nią działalności gospodarczej pod nazwą "[...] G. F. H. "[...]". Przedmiotem działalności tego przedsiębiorstwa jest sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (PKD 47.11 Z), a zatem jest to działalność usługowa w zakresie handlu. Skarżąca wraz z mężem zamierza na spornych działkach prowadzić tę działalność tj. wybudować obiekt handlowy o powierzchni użytkowej do [...] m2, w którym będą świadczone usługi w zakresie handlu detalicznego. Inwestycja ta była możliwa w chwili zakupu działek w 2006 r., bowiem ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]. przeznaczał działkę nr [...] (obecnie nr [...]) oraz nr [...] (obecnie działka nr [...]) - głównie pod tereny usług nieuciążliwych (teren U-10). Zachodnia jej część przeznaczona była na zabudowę jednorodzinną i usługi nieuciążliwe [...], a w niewielkiej części obejmowały obszar usług administracji (UA-9). Zgodnie z ówczesnym planem zasady zagospodarowania terenu dopuszczały realizację nowych budynków o wysokości 2 kondygnacji (parter + użytkowe poddasze). Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalonego zaskarżoną uchwałą z 21 kwietnia 2015 r. sporne działki stanowią teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2U. Zgodnie z § 13 ust. 2 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2U ustala się:

"1) przeznaczenie: zabudowa usługowa - usługi nieuciążliwe z zakresu usług: gastronomii, kultury, oświaty, usług drobnych, usług biurowych, hotelowych, ochrony zdrowia i administracji;

2) dopuszczenie lokalizacji zieleni urządzonej, parkingu, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych obiektów służących obsłudze budynków usługowych;

3) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

a) nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu,

b) wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej - do 30%,

c) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na terenie działki budowlanej - 30%,

d) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 0,6,

e) maksymalna wysokość zabudowy - 12 m,

f) geometria dachów budynków: dachy jedno- lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych - do 45°".

Wskazane parametry zagospodarowania spornych działek skarżących w postaci (1) ograniczonego zakresu dopuszczalnej działalności usługowej (tj. wyłączenie możliwości prowadzenia działalności handlowej) oraz (2) ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 30% - nie pozwalają im na realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu obiektu handlowego, którego powierzchnia użytkowa nie przekracza 900 m2 oraz prowadzeniu w nim usług w zakresie handlu detalicznego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Skarżący podnieśli, że organ gminy nie uwzględnił, że planowana przez nich działalność mieści się w głównym celu polityki przestrzennej określonym w Planie Zagospodarowania Województwa L., który określono jako "policentryczny rozwój sieci osadniczej poprzez dążenie do zwartości i wielofunkcyjności obszarów zabudowanych - skupienie zabudowy i zapewnienie bliskiej dostępności podstawowych usług" (str. 82 Studium). Plan ten w zakresie gospodarki za cel przyjmuje "rozwój potencjału społeczno-ekonomicznego węzłów i ośrodków gospodarczych" oraz "wzmocnienie oferty zatrudnienia i usług w miastach z uwzględnieniem potrzeb obsługi okolicznych terenów wiejskich" (str. 83 Studium). Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa L. ustala także wytyczne dotyczące kształtowania przestrzeni w dokumentach planistycznych, wśród których wskazuje, że przy planowaniu terenów usługowych należy zapewnić możliwości tworzenia nowych przestrzeni publicznych, w tym pasaży handlowych (str. 58 PZPW[...]). Poza tym planowana inwestycja mieści się także w pojęciu "usługi nieuciążliwe" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonego planu, bowiem nie będzie to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839). W szczególności planowana inwestycja nie będzie stanowić obiektu handlowego określonego w § 2 ust. 2 pkt 56 i 57 wyżej wskazanego rozporządzenia.

Skoro więc planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. oraz nie spowoduje negatywnego wpływu na lokalne środowisko przyrodnicze i społeczne, to organ gminy powinien dopuścić jej realizację na spornych działkach w planie miejscowym.

Uzasadniając naruszenie wskazanych na wstępie skargi przepisów skarżąca podniosła, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Wszelkie regulacje o takim charakterze należy uznać za naruszające art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g., powtórzonym w aktualnie obowiązującym art. 2 pr. prz. Przepis art. 20 i 22 Konstytucji RP stanowi, że podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Natomiast art. 6 ust. 1 u.s.d.g. (obecny art. 2 pr. prz.), że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Tymczasem rozwiązanie zaproponowane w zaskarżonej uchwale, wskazujące wprost, jaki rodzaj działalności usługowej można wykonywać na danej działce, ogranicza nie tylko prawo własności skarżących, ale także swobodę wykonywania działalności gospodarczej.

Ponadto przewidziane w planie przeznaczenie spornego terenu nie jest uzasadnione z punktu widzenia interesu społecznego: handel został dopuszczony wyłącznie na jednej z trzech nieruchomości objętych funkcją zabudowy usługowej i nie można wykluczyć, że właściciel tej nieruchomości nie zdecyduje się na prowadzenie właśnie typu działalności, co w konsekwencji pozbawi mieszkańców dostępu do określonych dóbr i usług. Wprowadzenie takiej odgórnej regulacji zaburza funkcjonowanie wolnego rynku poprzez zakłócenie mechanizmu konkurencji lokalnej gospodarki, co może mieć bezpośrednie przełożenie w szczególności na wysokość cen produktów i usług w mieście S..

Skarżący podnieśli, że u.p.z.p. wymienia sytuacje, w których dozwolone jest wprowadzanie ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej - np. art. 10 ust. 2 pkt 13 w przypadku studium, art. 15 ust. 3 pkt 6 w przypadku planu – w obu przypadkach podstawą takiego ograniczenia są przepisy ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412, ze zm.), które nie mają zastosowania w odniesieniu do spornych działek skarżących. To samo dotyczy możliwości wprowadzenia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej na określonym terenie w obrębie gminy na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.) – chodzi o tereny parków kulturowych utworzonych uchwałą rady gminy (takich na terenie miasta S. nie ma), czy na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 nr 92 poz. 880 ze zm.) w odniesieniu do parków narodowych (art. 15 ust. 1 pkt 11, art. 20 ust. 3 pkt 6). Powyższa analiza prowadzi - zdaniem skarżącej- do wniosku, że przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu wykonywania określonej działalności usługowej, ani też do formułowania katalogu dozwolonych, czy też preferowanych działalności na podległym gminie obszarze.

Uzasadniając termin wniesienia skargi, skarżąca wyjaśniła, że w piśmie z 22 stycznia 2020 r. skierowanym do Gminy M. S. wniosła o zmianę spornej uchwały w zakresie:

I. § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały, poprzez całkowite wykreślenie frazy "z zakresu usług: gastronomii, kultury, oświaty, usług drobnych, usług biurowych, hotelowych, ochrony zdrowia i administracji", bądź dodanie do wymienionego w nim katalogu usług - usługi handlu,

II. § 13 ust. 2 pkt 3 lit. b, poprzez zmianę wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej - do 40%.

Jednocześnie zastrzegła, że w sytuacji braku wyrażenia zgody przez Miasto S. na powyższą zmianę w ciągu 2 miesięcy od dnia doręczenia pisma (tj. do dnia 24 marca 2020 r.), pismo to należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W piśmie z 26 marca 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 9 kwietnia 2020 r., organ poinformował o braku podstaw do zmiany planu oraz o braku naruszenia prawa, w związku z czym skarżąca wniosła niniejszą skargę. Wskazała, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że termin zaskarżenia, określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", znajduje zastosowanie również w przypadku skargi na uchwałę rady gminy, ale terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ ma do dyspozycji 60 dni na udzielenie odpowiedzi, a więc jeśli skarżący otrzyma odpowiedź na wezwanie w tym terminie, to zyskuje 30-dniowy termin do zaskarżenia uchwały, który biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi (tak uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OPS 2/2007). Skarżąca wskazała ponadto na zdanie odrębne do tej uchwały sędzi Małgorzaty Stahl, która podniosła, że brak podstaw do stosowania w sprawach skarg z art. 101 i 101 a u.s.g. zasad i terminów określonych w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a., w tych sprawach skargę wnosi się po bezskutecznym wezwaniu organu, co możliwe jest do stwierdzenia dopiero po upływie 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wywiedzioną wcześniej należy uznać za przedwczesną. W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wezwanie z 22 stycznia 2020r. w dniu 27 marca 2020 r. (tj. w 65 dniu po złożeniu wniosku), które pełnomocnik skarżącej otrzymał w dniu 9 kwietnia 2020 r., a więc za zachowany należy uznać powyższy obowiązek.

Niezależnie od tego, skarżąca podniosła, że w okresie od 14 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568), który stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Mimo że powołane przepisy weszły w życie z dniem 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tych norm prawnych. Ponadto, zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg nie rozpoczął się, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. od dnia 24 maja 2020 r. (data wejścia w życie to 16 maja 2020 r).

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że mając na uwadze, że od 22 stycznia 2020 r. do 14 marca 2020 r. upłynęło 52 dni, uznać należy, że skarga została złożona przed upływem 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tj. od 22 stycznia 2020r. - na skutek zawieszenia biegu terminu upływał on w dniu 1 czerwca 2020 r., skarga została wniesiona 26 maja 2020r.), poza tym odpowiedź organu została złożona w ciągu 60 dni od dnia wezwania do usunięcia prawa, który to termin otwiera dodatkowy 30 dniowy termin na zaskarżenie uchwały do sądu, który upływa w dniu 22 czerwca 2020 r. Tym samym skarga została złożona z zachowaniem ustawowych terminów zaskarżenia, niezależnie od przyjętej linii orzeczniczej.

W obszernej odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o jej oddalenie zarzucając brak interesu prawnego skarżącej.

Przytaczając fragmenty wybranych orzeczeń sądowych, Gmina wskazała, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i - o ile uznania tego nie nadużywa - nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały rady gminy (zob. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt: I OSK 860/10 wskazano, że "interes prawny lub uprawnienie skarżącego musi istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych, zawartych w przepisach prawa materialnego uprawnień. Skarżący musi wykazać się zatem nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Naruszony może być zatem tylko taki interes prawny, który istniał na gruncie przepisów poprzedzających uchwalenie zaskarżonej uchwały. Interes prawny powstały już pod rządami danej uchwały uwzględnia jej treść i jest nią od początku ukształtowany. W takiej sytuacji nie można mówić o jego naruszeniu. Naruszenia jest możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym terenie przed wydaniem aktu." Skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., II OSK 1387/09), dlatego do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem prawa, zaś w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący obowiązany jest wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (tak m.in. wyroki NSA: z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04; z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05). Z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., II OSK 1305/09).

Rada Gminy S. stwierdziła, że skarżąca nie wykazała takiego naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca zakupiła bowiem nieruchomość w 2006r. i dotychczas nie zagospodarowała jej w żaden sposób, zmiana planu zagospodarowania miała miejsce dopiero w 2015r., zaś w procedurze zmiany skarżąca nie brała udziału, pomimo że miała taką możliwość. Skarżąca nie wskazała, dlaczego dopiero w 2020r. doszła do wniosku, że dokonana 5 lat wcześniej zmiana planu zagospodarowania przestrzennego miałaby być niezgodna z prawem. Gmina dokonując zmiany planu, nie wiedziała o planowanej przez skarżącą na spornych działkach działalności gospodarczej, gdyż skarżąca nie wnosiła do projektu planu żadnych uwag. Skarżąca dopiero obecnie podnosi, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego koliduje z jej planami inwestycyjnym. Dodatkowo Rada Gminy S. podniosła, że zmiana planu dotyczyła całego centralnego obszaru miasta S. , poprzedzona była starannym zbadaniem potrzeb mieszkańców i wynikiem zgłaszanych przez nich uwag. W konsekwencji to, że obecne plany inwestycyjne skarżącej nie mogą być zrealizowane z uwagi na ich sprzeczność z aktualnym planem miejscowym, nie stanowi o naruszeniu prawa przy jego uchwalaniu, uzasadniającym skargę i stwierdzenie jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego, będącego właścicielem działki objętej m.p.z.p. kształtującego sposób jej zagospodarowania uzasadnia bezspornie jego prawo zaskarżenia tego planu. W zakresie rozumienia legitymacji strony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 u.s.g., Sąd w pełni podziela stanowisko sadów administracyjnych wyrażone w przytoczonych przez Radę Gminy S. w odpowiedzi na skargę wyrokach. Zbędne jest w tym miejscu ponowne ich przytaczanie, należy jedynie podkreślić, że w świetle tego stanowiska, skargę w trybie powołanego przepisu można wnieść tylko wówczas, gdy interes skarżącego (wywodzący się zwykle z prawa własności i z praw z tym prawem związanych), został naruszony w czasie podejmowania kwestionowanej uchwały. Nie ma legitymacji do wniesienia takiej skargi ten, którego prawa nie zostały naruszone (w szczególności poprzez istotne ograniczenie ich wykonywania) w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Ponadto sąd uwzględniając skargę (wniesioną przez podmiot posiadający legitymację stosownie do art. 101 u.s.g.) na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, uzasadniającego jej zastosowanie. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102), a więc np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozpatrując skargę w niniejszej sprawie za trafne należy uznać stanowisko Rady Gminy S., że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącej, a niezależnie od tego, przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie dopuściła się naruszeń prawa w powyższym rozumieniu.

Choć bezspornie skarżąca jest właścicielką działek nr ewid.[...] i [...], objętych planem, to jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że podejmując zaskarżoną uchwałę uchwalającą nowy plan miejscowy Gminy S., Rada Gminy naruszyła jej prawo własności. Z akt wynika, w tym z oświadczeń skarżącej, że w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]. (uchwała nr [...]) - sporne działki były przeznaczone pod usługi nieuciążliwe, do których niewątpliwie zalicza się usługowa działalność gospodarcza w zakresie handlu detalicznego w budynku o pow. do [...] m2. Bezsporne jest, że skarżąca takiej działalności na tych działkach nigdy nie prowadziła, choć - jak podnosi- w tym celu działki nabyła już w 2006r. Oznacza to, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jej interes prawny, który wywodzi z prawa własności i ograniczenia jego wykonywania wyłącznie do ściśle określonych form działalności gospodarczej (która zgodnie z § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie pozwala na prowadzenie działalności handlu detalicznego na spornych działkach nr [...]), nie został naruszony – skoro skarżąca nie prowadziła tam żadnej działalności, to nie można przyjąć, że dopuszczenie na tym terenie ściśle określonych form działalności, (a więc z wykluczeniem innych) nie mogło jej wówczas szkodzić. To, że obecnie, a więc po upływie pięciu lat od uchwalenia zaskarżonej uchwały, skarżąca zamierza rozpocząć działalność gospodarczą na spornych działkach, która – w świetle tej uchwały – jest na tym terenie niedopuszczalna, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności planu jako podjętego z naruszeniem interesu prawnego skarżącej.

Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. – "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Jak wyjaśnia NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 2162/15 – "Oznacza to, że co do zasady plan miejscowy nie może być podstawą. obowiązku zaprzestania prowadzenia na nieruchomości działalności rozpoczętej przed wejściem w życie planu miejscowego, jeżeli plan zmienia sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Zatem, jeżeli skarżący przed wejściem w życie zaskarżonego planu miejscowego rozpoczął na nieruchomości prowadzenie działalności, która obecnie jest sprzeczna z ustaleniami tego planu, to nie ma obowiązku jej zaprzestania. Ustalenia planu miejscowego działają na przyszłość". Istniała (i nadal istnieje) zatem podstawa prawna, która zabezpieczała interes prawny skarżącej, wywodzący się z prawa własności i swobody działalności gospodarczej (przewidzianej w poprzednio obowiązującej – art. 6 u.s.d.g. i obecnie w art. 2 pr. prz. ). Skoro jej interes prawny był zabezpieczony, to brak podstaw do uznania, że zmiana planu zaskarżoną uchwałą, mogła ten interes naruszyć, a tym bardziej, że go naruszyła, zwłaszcza, że skarżąca żadnej działalności - w dacie podjęcia uchwały - nie prowadziła.

Niezależnie od tego, nawet gdyby przyjąć, że interes skarżącej został naruszony, to i tak nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W istocie zarzuty skargi sprowadzają się do przekroczenia przez organ gminy, granic przysługującego mu władztwa planistycznego polegającego na dopuszczeniu na działkach skarżącej prowadzenia ściśle określonych form działalności gospodarczej, co oznacza niedopuszczalność innych jej form, w tym handlu detalicznego.

Sąd podziela stanowisko, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 379/11 i z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11). "Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.) W jego zakres wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w planie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów w sposób odbierany przez nie jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie zranić władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (zob. wyrok WSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2598/14; Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 - 198, wyrok NSA z 26 lutego 2008r., sygn. akt II OSK1765/07 i z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 2162/15, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08,)". "Ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego .Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych, zaś władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi uwzględniać zasady nie tylko ładu przestrzennego, lecz i zasady proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności, lecz w relacji do ochrony interesu publicznego w zakresie ochrony środowiska, jak i równowagi przyrodniczej na danym terenie" (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1285/13).

Należy podkreślić, że przeznaczenie danego terenu pod określą działalność gospodarczą, nie stanowi ograniczenia działalności gospodarczej. Tylko wówczas, gdyby na terenie danej gminy wprowadzono całkowity zakaz działalności określonego typu, można by mówić ewentualnie o naruszeniu swobody działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione.

Powołany w skardze przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. stanowi, że "w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (...);

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (...);

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (...).

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.d.g. (obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa".

Rada Gminy S. nie naruszyła tych przepisów – zaskarżoną uchwałą określono przeznaczenie terenów, wskaźniki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania, nie przekraczając przy tym granic władztwa planistycznego. Zaskarżoną uchwałą nie naruszono prawa własności skarżącej i nie ograniczono jej swobody działalności gospodarczej, ponieważ skarżąca żadnej działalności w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie prowadziła, w toku procedury planistycznej nie zgłaszała uwag i nie przedstawiła organowi swoich oczekiwań. Jej interes prawny w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej był chroniony art. 35 u.p.z.p.- gdyby działalność tę prowadziła w dacie podjęcia uchwały, miałaby prawo ją prowadzić nadal niezależnie od ustaleń zmienionego (nowego) planu. W związku z tym, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych przez nią w skardze przepisów, ani tym bardziej konstytucyjnych zasad wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji).

Należy ponadto stwierdzić, że zaskarżony plan miejscowy jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...]., a więc nie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przy ocenie zgodności planu ze studium, podstawową kwestią jest ustalenie, jak szczegółowe są zapisy studium. Rada gminy uchwalając studium decyduje bowiem jednocześnie o zakresie i szczegółowości związania nim planu miejscowego (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II OSK 1379/16). Nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, zaś plan miejscowy może precyzować postanowienia studium o charakterze ogólnym (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., II OSK 311/15).

Sporne działki nr ewid.[...] i [...] zostały w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. objęte terenem MU, dla którego przeznaczenie zostało określone w tym Studium ogólnie – "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niska, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, w tym zabudowa usług publicznych". Brak szczegółowości zapisów Studium pozwalał Radzie Gminy na doprecyzowanie sposobu zagospodarowania poszczególnych działek. Rada Gminy S. określiła w zaskarżonym planie tereny prowadzenia działalności handlowej (detalicznej) oraz tereny innych form działalności gospodarczej, do czego miała prawo i co nastąpiło zgodnie ze Studium. Wobec braku zainteresowania skarżącej dokonywaniem ustaleń planu na etapie jego uchwalania, nie można obecnie zarzucić Radzie Gminy, że pominęła jej słuszny interes.

W świetle powyższego, zarzuty skargi są niezasadne, bowiem brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ubocznie należy dodać, że skarżąca w tej sytuacji może domagać się wyłącznie zmiany planu przez organ gminy.