Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 377/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 233 par. 1, 6,
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 53 par. 3, art. 147 par. 1, art. 152, art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Nr XXVII/165/2012 Rady Gminy Radoszyce z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach administracyjnych gminy 1. stwierdza nieważność uchwały Nr XXVII/165/2012 Rady Gminy Radoszyce z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach administracyjnych gminy w zakresie obejmującym postanowienia załącznika – Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Radoszyce - pozycja I: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

I SA/Ke 377/15

Uzasadnienie

Rada Gminy w Radoszycach w dniu 28 listopada 2012 roku 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVII/165/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach administracyjnych gminy. Wzór deklaracji stanowi załącznik do uchwały. W pozycji I załącznika ("Oświadczenie i podpis składającego deklarację") zawarto zapis : "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą". Natomiast w pozycji C pkt.11 nałożono na składającego deklaracją obowiązek podania numeru telefonu.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g." oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391 ze zm.), dalej "Ustawa".

Na powyższą uchwałę w zakresie obejmującym treść: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą" oraz co do obowiązku podania numeru telefony Prokurator Prokuratury Rejonowej w Końskich złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach .

Zarzucił obrazę prawa materialnego, tj. art. 6n Ustawy polegającą na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 § 1 Kodeksu karnego w załączniku do zaskarżonej uchwały bez umocowania prawnego i ustawowej podstawy oraz art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie obowiązku podania numeru telefonu.

W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy ustaw powołanych jako podstawa prawna podjętej uchwały, tj. ustawy o samorządzie gminnym i o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i ustaw o ochronie danych osobowych nie dają upoważnienia do nakładania na składających deklarację właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 K.k. jak i podania numeru telefonu. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy nakładając na radę obowiązek ustalenia wzorów deklaracji jednoznacznie określa, że deklaracja winna zawierać dane pozwalające na obliczenie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zakresie formularzy opracowanych na podstawie cytowanych przepisów nie mieści się zatem nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego.

Wskazano także, że podanie numeru telefonu numeru telefonu stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art.6 ust.1-3 ustawy o ochronie danych osobowych ponieważ pozwalają one na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane tylko wtedy powinny być gromadzone gdyby były niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego – art.23 ust.1 pkt.2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała nie miała umocowania prawnego do nałożenia na składającego deklarację powyżej opisanego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Radoszyce uznała skargę za uzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych (delegacji ustawowej) do zamieszczenia w załączniku zapisu "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego – kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przez mnie dane są zgodne z prawdą"

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 6n ust. 1 Ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Ustęp 2 tego przepisu stanowił, że rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W myśl art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Jednak warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).

Przepisy Ustawy nie przewidują takiego rozwiązania. Nawet, gdyby przyjąć, że sformułowanie "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 Kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały, upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać.

Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorach informacji i deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest orzeczenie zawarte w pkt 3 wyroku, które znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.

Nie można natomiast podzielić poglądu Prokuratora Rejonowego w Końskich, że nieważnością dotknięta jest badana uchwała w części w jakiej załącznik nakłada na składającego obowiązek podania numeru telefonu.

Ustawę o ochronie danych osobowych stosuje się do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Z punktu widzenia badanej sprawy istotnym jest, że z jej art. 23 ust. 1 pkt 2 wynika, że przetwarzanie danych dopuszczalne jest tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jednocześnie w artykule 7 zamieszczono legalne definicje pojęć jakimi ustawa ta się posługuje. I tak przez zbiór danych – rozumie się każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony czy podzielony funkcjonalnie (pkt 1). Z kolei przetwarzanie danych (pkt 2) to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca zobowiązując w art. 6n Ustawy do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazał (choć bez bezpośredniego odwołania do ustawy o.d.o.) stworzenie przez rady gmin zbiorów danych jakim są deklaracje. Skoro zatem deklaracje te są niezbędne do zrealizowania obowiązku ustawowego, to niewątpliwie mieszczą się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o.d.o. Doktryna wypracowała bowiem pogląd, że można przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o.d.o., dostępny w bazie LEX). Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n Ustawy wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

Aby zatem stwierdzić czy badana deklaracja nie narusza zapisów ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie wymogu podania informacji o numerze telefonu składającego deklarację oraz czy Rada Gminy ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z art. 6n Ustawy, należało zbadać czy informacja ta jest przydatna dla prawidłowego obliczenia tej opłaty. W ocenie Sądu podanie wskazanych danych stanowi informację przydatną do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane niezbędne będą w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Niewątpliwie numer telefonu ułatwi kontakt z podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji, a w konsekwencji usprawnią prawidłowe jej wypełnienie. W tym kontekście nie może ujść uwagi, że z dniem 1 lutego 2015 r. (Dz.U.2015.87) nastąpiła nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 6m ust. 1b pkt 4 i 5 znowelizowanej ustawy wskazano, że określając wzór deklaracji rada gminy może żądać danych takich jak numer telefonu właściciela nieruchomości. Z poselskiego uzasadnienia tej zmiany wynika, że miała ona charakter doprecyzowujący a celem projektodawcy było wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych (Sejm RP VII Kadencji, nr druku 2377, www.sejm.gov.pl). Potwierdza to poprawność tezy, że dane takie w zgodzie tak z delegacją ustawową jak i art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy o.d.o., można było gromadzić również w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Z tych względów też Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku powołanym w skardze.

W związku z powyższym w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku