Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 136/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, 15, 18, 16, 13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151 , 174 pkt 1, 2 , art. 141§ 4 , art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 114 ust. 1 , art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 872/09 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2009 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości bliżej w niej opisanej, a stanowiącej dotychczas własność skarżącego, i o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalono lokalizację autostrady A-1, przewidując budowę jej odcinka od węzła "[...]i" do węzła "[...]" m.in. na działce skarżącego nr [...] o powierzchni 7,1068 ha, położonej w gminie K., obręb L. Wyznaczony właścicielowi 30-dniowy termin na zawarcie umowy sprzedaży upłynął bezskutecznie, toteż w dniu [...] lutego 2008 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. organ pierwszej instancji orzekł o wywłaszczeniu tej nieruchomości i ustalił odszkodowanie na kwotę [...] zł. Odwołanie T. D., zasadzające się na pominięciu rokowań w celu nabycia nieruchomości, nieuwzględnieniu jego wniosku o weryfikację operatu stanowiącego podstawę odszkodowania, oraz na zastrzeżeniach co do tegoż operatu podniesionych w toku postępowania administracyjnego, nie odniosło skutku. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy wspomniane rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., gdyż na to wskazuje przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Stanowi on, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w tym brzmieniu warunkował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bezskutecznym upływem co najmniej 30-dniowego terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości wyznaczonego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. Ten warunek został spełniony, nadto przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu [...] października 2008 r. Wywłaszczenie uzasadnił organ inwestycją drogową opisaną powyżej, zaś wysokość odszkodowania wynikała z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. P.-M. Na podstawie analizy art. 18 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 134 ust. 1, 2, 3 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) organ doszedł do przekonania, że odszkodowanie należy ustalić według wartości rynkowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Biegła sporządziła wycenę stosując kryteria spełniające ten warunek, czyli podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Sposób wyceny oraz argumenty przedstawione za jej przyjęciem ustosunkowujące się do zastrzeżeń strony, uznał za przekonujące, co pozwoliło na uznanie opinii za wiarygodną. Nadto organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2007 r. przeprowadzono rokowania, wszak nie są one, w jego ocenie, obligatoryjne.

Na tę decyzję T. D. złożył skargę, w której domagał się jej uchylenia. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Podtrzymał dotychczasowe twierdzenia dotyczące braku rokowań co do ceny wywłaszczonej nieruchomości, jak też wykroczenia poza granice swobodnej oceny wiarygodności sporządzonego dla potrzeb sprawy operatu szacunkowego. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury postulował jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę ocenił zapadłe decyzje jako zgodne z prawem. Zważył, iż poprawnie postępowanie administracyjne toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych we właściwym brzmieniu, przy czym z mocy jej art. 23 jedynie w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy wyżej cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem skoro unormowanie dotyczące warunków nabycia nieruchomości od chwili ustalenia lokalizacji drogi (art. 12 ust. 1) oraz przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy (art. 13 ust. 1) jest kompletne, w tej materii przepisów wspomnianej ustawy niepodobna stosować. Postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie zostało wszczęte [...] lutego 2008 r. W dniu 10 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. nowelizująca ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r., która w art. 6 ust. 1 nakazywała stosować do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie przepisy dotychczasowe. Tak samo jak w odniesieniu do przedsięwzięć drogowych, dla których przed tym dniem wydano decyzje lokalizacyjne (art. 6 ust. 2). Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji sprawy te należało rozpatrywać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), która weszła w życie z dniem 16 grudnia 2006 r. Jednakże przepis art. 5 ust. 2 tejże ustawy nakazywał do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów stosować przepisy rozdziału 3 ustawy zmienianej w dotychczasowym brzmieniu, a więc w brzmieniu sprzed [...] grudnia 2006 r. Jeżeli więc decyzja o lokalizacji autostrady płatnej A-4 została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r., to w ocenie Sądu zasadnie organy zastosowały ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] grudnia 2006 r. Z przepisu art. 18 ust. 1 tej ustawy wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Po myśli art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności następuje za odszkodowaniem, które wedle art. 134 tej ustawy oblicza się na podstawie jej wartości rynkowej. Te reguły znalazły odzwierciedlenie w sprawie, w której poprawnie ustalono wartość nieruchomości skarżącego, uwzględniając jej wartość rynkową (oszacowaną wedle zasad uregulowanych w art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz stan (niezabudowana rola). Sporządzony dla potrzeb sprawy operat został w przekonaniu Sądu prawidłowo oceniony pod względem wiarygodności i wybranej metody szacunku wartości (podejście porównawcze na bazie cen transakcyjnych). Zarzuty skargi dotyczące wyceny nieruchomości uznał Sąd pierwszej instancji za chybione z wyłożonych wyżej powodów oraz z uwagi na fakt, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu mogącego podważyć trafność i wiarygodność opinii. Wreszcie zważył, iż obowiązujące przepisy nie wymagały przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości przeznaczonych w przyszłości pod drogi. Co mając na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa, skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 12 października 2009 r. T. D., wskazując na podstawy:

1. naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1 Ppsa) poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym po dniu 10 września 2008r., tj. niezastosowanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 25 lipca 2008 r.,

b) błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] grudnia 2006 r., a nie w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego 2008 r.,

c) błędną wykładnię art. 12-23 rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego 2008 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te wyłączają zastosowanie trybu negocjacyjnego w postępowaniu wywłaszczeniowym,

d) niewłaściwe zastosowanie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że postępowanie wywłaszczeniowe nie powinno być poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze umowy prawa własności wywłaszczonej nieruchomości,

e) niewłaściwe zastosowanie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ administracyjny w przypadku złożenia wniosku przez stronę nie jest obowiązany do poddania pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzonego operatu szacunkowego, ewentualnie że wniosek taki podlega uwzględnieniu jedynie wówczas, gdy zostanie złożony przez stronę operat rozbieżny z operatem biegłego powołanego w sprawie,

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), poprzez uchybienie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły tych norm,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

c) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, szczególnie zarzutu naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej wskazał przede wszystkim, że stosownie do brzmienia art. 6 przepisu przejściowego ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. zmieniającej ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. do spraw będących w toku w dniu jej wejścia w życie, należy stosować przepisy dotychczasowe, ale tylko co do zasady, gdyż tak stanowi jego ust. 1 i 2. Natomiast w zakresie ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości należy stosować przepisy w brzmieniu znowelizowanym, gdyż tak stanowi jego ust. 3, mający charakter przepisu szczególnego w stosunku do jego poprzednich jednostek redakcyjnych. Zatem Sąd błędnie wyłożył ich treść, nadto wadliwie odwołując się do przepisów w brzmieniu sprzed tej zmiany, nieprawidłowo zastosował przepis przejściowy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r., w konsekwencji czego błędnie znalazł zastosowanie dla przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu pierwotnym, czyli sprzed ostatnio wspomnianej zmiany. Odwołanie się do przepisów dotychczasowych, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie oznacza możliwości zastosowania przepisów międzyczasowych poprzedniej noweli, czyli nie pozwala na zastosowanie jeszcze wcześniej obowiązujących przepisów. Zastosowanie co do zasady (ogólnie w postępowaniu wywłaszczeniowym) przepisów dotychczasowych powinno doprowadzić do konkluzji o konieczności m.in. przeprowadzenia rokowań. Natomiast w zakresie odszkodowania należało uwzględnić motywy nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dokonane ustawą z 2008 r., wśród których poczesne miejsce zajmuje konieczność ustalania odszkodowania jako "słusznego odszkodowania" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W tej materii skarga kasacyjna powołała się na uzasadnienie projektu wspomnianej ustawy. Zastosowanie przepisu w innym brzmieniu nie czyni zadość temu zamysłowi, przeto zdaniem skarżącego prowadzi do wniosku o materialnoprawnej wadliwości zaskarżonego wyroku. Odszkodowanie, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, winno mieć ekwiwalentny charakter. Poza tym wadliwy reżim prawny spowodował pominięcie możliwości uzyskania przez skarżącego wyższego odszkodowania o 5%, które przewiduje art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w nowym brzmieniu. W zakresie naruszeń proceduralnych kasator zarzucił wadliwą ocenę wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego, który przede wszystkim nie uwzględnia transakcji obejmujących nieruchomości podobne do nieruchomości skarżącego, bo przyjęto jako porównanie ceny działek o mniejszych powierzchniach, jak też nie porównano cen z innych terenów. Nadto podniósł brak poddania operatu pod ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, mimo wniosku skarżącego. W konsekwencji czego zdaniem autora skargi kasacyjnej sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i nie dojrzała do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. Tej kwestii Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, co uchybia przepisowi art. 141 § 4 Ppsa. Dlatego w jego ocenie zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. Przy braku przesłanek nieważności postępowania tylko zarzuty sformułowane w skardze podlegały analizie w sprawie. Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego (w obu jego formach), jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 Ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna, uregulowana w art. 174 pkt 2 Ppsa, a to naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Naruszenie obu rodzajów przepisów dotyczyć może tylko tych, które były, bądź powinny były być zastosowane przez Sąd pierwszej instancji, także w zakresie oceny poprawności zastosowania przepisów przez organy orzekające w sprawie. Przytoczenie obu kategorii zarzutów skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem dopiero wówczas, gdy przesądzone zostanie, iż Sąd pierwszej instancji procedował prawidłowo, zwłaszcza na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego, można ocenić trafność zastosowania, a dalej wykładni przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy okazały się chybione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 Ppsa, gdyż zawiera stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Eksponowane w skardze kasacyjnej nieustosunkowanie się do podniesionego przez stronę uchybienia normie art. 157 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma miejsca. Na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd ten wskazał wyraźnie, że skarżący nie przedstawił dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zatem nie jest zasadne twierdzenie, że Sąd nie ustosunkował się do tej kwestii. Inną rzeczą jest to, czy uczynił to słusznie, wszak nie podlega ona ocenie w ramach omawianego zarzutu. Dla spójności niniejszych motywów w tym miejscu celowym jest omówienie zagadnienia zastosowania art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które pojawiło się w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności wypada zwrócić uwagę, iż ust. 4 tej ustawy, jako dotyczący rozbieżnych operatów szacunkowych, których w sprawie nie sporządzono, nie miał w niej zastosowania, co zwalnia od szerszych rozważań w tej materii. Co się zaś tyczy zastosowania jego ust. 1, to przyszło zważyć, że opisanej w tej normie oceny dokonuje się nie w każdej sprawie. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na taką potrzebę wówczas, gdy w sprawie sporządzono klika operatów różnej treści dotyczących tej samej nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 688/09, LEX nr 552570), albo gdy przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1002/07, LEX nr 518807). W każdym jednak razie owa ocena nie prowadzi do ustalenia wartości nieruchomości, ponieważ w tym trybie badaniu podlega poprawność formalna opinii (tak autorzy Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Warszawa, str.542, i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/05, LEX nr 222029). Bezsporne jest, że skarżący nie przedstawił kontroperatu szacunkowego. Obowiązki organu w zakresie wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia istotnych dla jej rozstrzygnięcia dowodów nie wyczerpują całości tego zagadnienia, gdyż również strona winna współdziałać w tym zakresie (tak m.in. B. Adamiak w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str. 66-67, 427, i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 33/09, LEX nr 569567). Nie realizuje tej reguły składanie wniosków dowodowych nieistotnych dla sprawy, domaganie się dopuszczenia dowodów już przeprowadzonych, czy na okoliczności bezsporne, jak też żądanie dopuszczenia dowodów w sytuacji, w której brak jest obiektywnej potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność udowodnioną środkami wcześniejszymi (tak B. Adamiak, op. cit., str. 424-425). Rzecz jasna oferowane dowody mogą tezę o wykazaniu danego faktu obalić, wszak zasadność tego twierdzenia podlega ocenie poprzez badanie motywów, jakimi w tej materii kierował się organ (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 617/07, LEX nr 516099). Poza tym odmowa dopuszczenia dowodu nie może szkodzić zasadzie prawdy obiektywnej. Rzeczoznawca cieszy się statusem osoby zaufania publicznego, toteż jedynie istotne i dostatecznie umotywowane zastrzeżenia do jego opinii uzasadniać mogą wniosek o dodatkową opinię czy ocenę stowarzyszenia. W szczególności byłoby to konieczne w razie przedstawienia przez stronę własnej ekspertyzy (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2383/06, LEX nr 316627), a tak się w sprawie nie stało. Przy czym przyjmuje się, że prawo żądania sporządzenia oceny, o jakiej mowa służy zarówno zamawiającemu opinię, jak i osobie, której ona dotyczy (tak G. Bieniek op. cit., str. 543), czyli stronie postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący jej nie przedłożył, zatem niejako gołosłownie domagał się uzyskania wspomnianej oceny w toku postępowania, a skoro organ uznał ją za zbędną, i swe stanowisko dostatecznie uzasadnił, jak też słusznie podzielił je Sąd pierwszej instancji, to zarzut w tym zakresie nie mógł odnieść skutku. Tym samym nietrafne okazało się twierdzenie skarżącego kasacyjnie o naruszeniu art. 78, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., rozumiane jako zarzut nieuwzględnienia przez ten Sąd uchybienia tym przepisom przez organy orzekające w sprawie, gdyż sądy administracyjne przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprost nie stosują. Istotne znaczenie dla sprawy okoliczności mającej być przedmiotem dowodu zgłaszanego przez stronę podlega ocenie organu, który w niniejszej sprawie mógł, kierując się powyższymi uwagami, go nie uwzględnić, na co pozwala mu zwłaszcza § 2 art. 78 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że materiał sprawy był kompletny i pozwalał na jej rozstrzygnięcie, przeto nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono wystarczające dla rozpatrzenia sprawy dowody, a ich trafna ocena wiarygodności pozwoliła na wyjaśnienie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Rzeczą inną jest to, czy uczyniono to poprawnie merytorycznie. Organy wypowiadające się w sprawie w uzasadnieniu decyzji wskazały dlaczego uznały opinię rzeczoznawcy za wiarygodną, a Sąd meriti ten pogląd podzielił. Nietrafne są wreszcie zarzuty uchybienia przez organ przepisom art. 12 i art. 84 § 1 i art. 107 (bez wskazania jednostek redakcyjnych) k.p.a. Zasada szybkości postępowania nie doznała uszczerbku, ani też nie nabrała prymatu nad zasadą prawdy obiektywnej, bo odmowa dopuszczenia dowodu z kolejnej opinii nastąpiła z innej przyczyny. Operat szacunkowy jest uznawany za opinię biegłego, która podlega ocenie wiarygodności, jak inne dowody; tej oceny dokonano nie wykraczając poza przyjęte ramy, toteż zarzut uchybienia art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nietrafny. Podobnie jak zarzut dotyczący art. 107 k.p.a. Brak szerszego ich uzasadnienia w skardze kasacyjnej zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od obszerniejszego ich omówienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie nie dopuścił się również zarzucanego uchybienia art. 3 § 1 Ppsa, gdyż ocenił legalność zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w motywach zaskarżonego wyroku, jak też uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, albowiem Sąd ten wskazał, i swój pogląd uzasadnił, że nie dopatrzył się podstaw do uchylenia decyzji. Wynik badania trafności owej oceny i stanowiska zostanie zaprezentowany poniżej. Tak więc w omówionym dotychczas zakresie (naruszeń procesowych) skarga kasacyjna okazała się pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, godzi się w pierwszej kolejności podzielić zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące poprawność przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji reżimu prawnego rozpatrzenia sprawy, a więc niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 3 i błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r w odpowiednim brzmieniu. W toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego, a mianowicie po jego wszczęciu, a przed wydaniem decyzji, bo w dniu 10 września 2008 r. weszła w życie opisana wyżej ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. nowelizująca ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie której postępowanie to było prowadzone. Analiza przepisów przejściowych zawartych w art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. prowadzi do konkluzji, iż generalnie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe (ust. 1); te same przepisy odnoszą się do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (ust. 2). Natomiast w zakresie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne należało stosować przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (ust. 3). Jak trafnie podnosi skarga kasacyjna przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do pozostałych jednostek redakcyjnych art. 6. Oznacza to, że wprowadzony został wyjątek od stosowania przepisów dotychczasowych w sprawach będących w toku polegający na konieczności stosowania przepisów "nowych" w zakresie ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Nie dostrzegł tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, błędnie przyjmując, iż właściwym reżimem prawnym w każdym wypadku regulowanym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. w omawianym okresie przejściowym są jej przepisy w dotychczasowym brzmieniu (sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r.). Co więcej, wadliwie uznał, iż stosowanie dotychczasowych przepisów oznacza również odesłanie do (dotychczasowych) przepisów przejściowych poprzednich ustaw. W konsekwencji przyjął, iż z mocy art. 5 ust. 1 i 2 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 18 października 2006 r. zmieniającej ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r., w sprawie należy stosować przepisy sprzed tej noweli, czyli w brzmieniu tzw. pierwotnym. Tymczasem odesłanie do przepisów dotychczasowych nie obejmuje przepisów przejściowych, gdyż nie zawierają one norm mieszczących się w pojęciu norm właściwych - regulujących istotę materii prawnej objętej danym aktem prawnym, a mają za zadanie wyłącznie określenie reguł stosowania przepisów prawa w okresie przejściowym, a więc zasadniczo mają odniesienie do spraw będących w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji i ustalają porządek prawny tylko w tym zakresie. Przyjmując ten kierunek rozumowania Sąd pierwszej instancji rzeczywiście dopuścił się naruszenia wspomnianych wyżej przepisów, gdyż w sprawie należało stosować ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu aktualnym, skoro przedmiotem sporu jest kwestia należnego skarżącemu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Bowiem porównanie odpowiednich norm w brzmieniu w obu reżimach prawnych nie daje podstaw do zakwestionowania przyjętej wartości przedmiotowej nieruchomości. Z punktu widzenia wysokości odszkodowania istotne znaczenie ma przepis art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W brzmieniu zastosowanym w sprawie stanowił on, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast prawidłowo zastosowany przepis tej ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w obu wypadkach wartość spornej nieruchomości jest taka sama. W zakresie stanu nieruchomości, pod którym to pojęciem rozumie się stan faktyczny, zarówno w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jak i w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, nie zaszły żadne zmiany. Obecnie przewidziana w przepisach decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiada w swej treści decyzji lokalizacyjnej z poprzedniego brzmienia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Stan faktyczny nieruchomości skarżącego określa jej przeznaczenie. Pod rządami omawianego przepisu w obu wersjach nieruchomość stanowiła tereny rolne. Termin "w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości" jest w istocie tożsamy z terminem "w dniu, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Zatem data ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości jest w obu sytuacjach identyczna. Sporządzony w sprawie operat uwzględniał te regulacje (p. str. 4 operatu), zatem nie można mu zarzucić dokonania oszacowania sprzecznie z prawem. Mimo zatem przyjęcia wadliwego brzmienia przywołanego aktu prawnego wycena ta odpowiada prawu, a co za tym idzie jej zaakceptowanie przez organy nie mogło zostać uznane za nielegalne. W konsekwencji czego oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem również musiało zostać uznane za prawidłowe. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na następujące aspekty tej wyceny. Po pierwsze została ona dokonana przez uprawnionego rzeczoznawcę, co do którego skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń. Po wtóre, jak wynika z jej treści (p. str. 5 operatu), opinia uwzględniła regułę słusznego odszkodowania zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, której przestrzeganie, jak trafnie wskazała skarga kasacyjna, było motywem nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. Skarżący nie podważył dotychczas tego aspektu wyceny. Po trzecie biegła zastosowała poprawną metodę wyceny, gdyż zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przyjęła podejście porównawcze (str. 9 operatu), które ma pierwszeństwo przed innymi metodami. Jednocześnie powołała się na ceny transakcyjne działek na terenie, na jakim położona jest nieruchomość wywłaszczona skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że przekonywujące jest jej twierdzenie, wedle którego istnieje zależność pomiędzy wielkościami działek i ceną, taka, że im większy areał, tym niższa cena jednostkowa. Dalej należy zgodzić się z faktem, że uwzględnieniu podlegały ceny na danym terenie, gdyż nieadekwatne do wartości rynkowej byłyby ceny nieruchomości położonych w innych miejscach, w tym nawet nieodległych, jak też obszarów o innym aktualnym czy planowanym przeznaczeniu. Po czwarte biegła uwzględniła ceny transakcyjne działek przeznaczonych pod drogi publiczne i dała temu wyraz uśredniając przyjętą wartość jednostkową nieruchomości skarżącego (str. 13 i tabela nr 1 operatu). Po piąte opinia przyjęła prawidłowe wskaźniki korygujące, nadto zastosowała wskaźnik zwiększający jednostkową wartość za metr kwadratowy (str. 13, 16). Skutkiem czego przyjęła wyższą wartość od średniej wynoszącej 19,42 zł za metr kwadratowy, bo 23,99 zł. Skarżący tej wielkości nie potrafił skutecznie dotąd zakwestionować. Niepodobna zatem zasadnie dowodzić, aby ustalone w sprawie odszkodowanie nie było ekwiwalentne do wartości wywłaszczonego dobra, przeto aby nie spełniało dyrektywy słusznego odszkodowania. Trzeba na koniec tej części rozważań podkreślić, że zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w aktualnym brzmieniu, który pojawił się tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mógł się ostać, gdyż w odniesieniu do skarżącego nie można było zastosować zawartej w nim regulacji pozwalającej na powiększenie odszkodowania o 5% wartość nieruchomości. Dyspozycja tej normy nie przystaje bowiem do stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie zachodziły sytuacje opisane w jej punktach od 1 do 3. Poza tym skarżący wcześniej nie deklarował chęci skorzystania z tego trybu.

Nieuzasadniony jest wreszcie zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 12-23 rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w aktualnym brzmieniu przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wykluczają one zastosowanie trybu negocjacyjnego w sprawie. Oto bowiem Sąd meriti za podstawę przyjął inne (poprzednie) brzmienie tej ustawy. Ponadto zarzut ten został sformułowany zbyt ogólnie, nie odnosząc się do poszczególnych przepisów. Jeśli zaś chodzi o kluczową dla skarżącego kwestię negocjacji, to zważyć przyszło, iż przepis art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy nakazuje stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 18. Regulacja ta, zwłaszcza przy literalnym odczytaniu normy, prowadzi do konkluzji, iż skoro w art. 18 unormowano zasady i tryb ustalania wysokości odszkodowania, jeśli nadto celem tej ustawy było przyspieszenie i usprawnienie procesu budowy dróg, mówiąc w uproszczeniu, to w tym zakresie odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie było intencją ustawodawcy. Istotne jest też to, że odpowiednie stosowanie innych przepisów nie oznacza wyłącznie możliwości ich transponowania na grunt regulowany innym aktem prawnym wprost w całości czy w części, bo oprócz tej możliwości praktyka i doktryna dopuszczają ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, jak też w ogóle pominięcie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie odwoływanie się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie negocjacji, która nie mieści się w materii "ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania" jest błędne. A skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewiduje obowiązku negocjacji, to nie były one konieczne. Wreszcie niepodobna konstruować odesłania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z brzmienia art. 23, który pozwala na ten zabieg wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zarzut braku negocjacji jest chybiony zresztą z innego jeszcze powodu, a mianowicie tego, że rokowania zostały w sprawie przeprowadzone. W aktach administracyjnych znajduje się protokół z rokowań w dniu [...] maja 2007 r., podpisany przez skarżącego, który nie zgodził się na dobrowolne zbycie nieruchomości za proponowaną cenę, domagając się jej podwyższenia. Zatem ten tryb został w sprawie wyczerpany. W tych okolicznościach eksponowane uchybienie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie nie miało więc miejsca.

Mając zatem przytoczone względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.