Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 463/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi H. S. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 30 października 2013 r. nr XLI/950/13 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta Katowice na rzecz skarżącego kwotę 557 złotych (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia [...] r. H. S. wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 października 2013 r. nr XLI/950/13 w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Katowice".

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił niezgodność § 9 ust. 3 z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 i 23 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm., dalej ustawa), w zakresie w jakim wprowadzono kryterium powierzchni zajmowanego dotychczas lokalu jako warunek ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z zasobów komunalnych.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności zacytował § 9 ust. 3 wskazanej wyżej uchwały, zgodnie z którym "umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą spełniającą kryterium dochodowe określone w ust. 2, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jeżeli w lokalu, w którym zamieszkuje na jedną osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym- nie więcej niż 12m2 powierzchni mieszkalnej".

Dalej wskazał, że powołując się na ten zapis Urząd Miasta Katowice Wydział Budynków i Dróg rozstrzygnął negatywnie jego wniosek o przydział lokalu informując, że w zajmowanym przez skarżącego lokalu powierzchnia mieszkalna wynosi

[...] m2, a zatem nie spełnia on kryterium powierzchniowego uzasadniającego oddanie w najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta Katowice.

Następnie podał, że ponownie zwrócił się na piśmie do Urzędu Miasta Katowice podnosząc, że zwraca się z prośbą o rozważenie możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobów miasta Katowice. W odpowiedzi Urząd Miasta w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy jest spełnienie łącznie kryterium dochodowego i powierzchniowego określonych w uchwale. Zdaniem Urzędu Miasta Katowice kryteria te są równe dla wszystkich wnioskodawców, gdy tymczasem, jak stwierdził skarżący, dla osoby samotnie zajmującej lokal spełnienie powyższych kryteriów jest niemożliwe, bowiem mieszkania o powierzchni do 6m2, czy nawet 12 m2 w praktyce nie występują. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Rady Miasta Katowice podaną w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnie [...] r., że w "przypadku, gdy osoba samotna zajmuje lokal, którego powierzchnia mieszkalna jest większa niż ustalone kryterium, ma już zabezpieczone niezbędne potrzeby mieszkaniowe".

Skarżący oświadczył, że jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Poinformował ponadto, że z powodu utraty tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie może starać się o przydział lokalu. Skarżący uważa, że regulacja ta jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

H. S. zaakcentował, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięciach nadzorczych podkreśla się, iż krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu jest określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, z którego wynika, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Z zasady równych praw obywateli wynika obowiązek równego ich traktowania przez prawodawcę w stosowanym prawie.

W ocenie skarżącego ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego i odnosi się to do wskazania maksymalnej granicy osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku.

Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, rada nie ma jakiegokolwiek upoważnienia do regulowania w tekście uchwały, że warunkiem wynajmowania lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego jest zamieszkiwanie lokalu, w którym powierzchnia mieszkalna przypadającą na osobę wynosi poniżej

6 m2 i poniżej 12 m2 w przypadku zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Rada gminy nie posiada zatem kompetencji do definiowania przesłanki "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" poprzez ich konkretyzowanie za pomocą określenia maksymalnej powierzchni mieszkaniowej, która przypada na osobę.

Skarżący dodał jednoczenie, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy w sposób wyraźny definiuje z kim może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Oznacza to, że jedyne kryterium jakie może określać w tym zakresie uchwała rady gminy to kryterium dochodowe, zaś w § 9 ust. 3 uchwały dokonano nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy.

Wniesienie skargi skarżący poprzedził wezwaniem Rady Miasta Katowice do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

W ocenie organu zapis umieszczony w § 9 ust. 3 w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów.

Organ odwołał się do art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, na podstawie którego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy.

Biorąc pod uwagę zakres powyższego uprawnienia, organ stwierdził, że gmina w uchwale może określić nie tylko wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale również warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy i w tym zakresie uzależnić zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego od aktualnej sytuacji mieszkaniowej osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień § 9 ust. 3 uchwały. Organ miał prawo w swojej uchwale zawrzeć również ustalenia dotyczące powierzchni mieszkalnej przy najmie lokalu socjalnego, gdyż art. 21 ust. 3 ustawy składniki zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wymienia tyko w szczególności.

Podkreślono, że w mieście Katowice warunkiem zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego lub lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony jest spełnienie kryterium dochodowego i powierzchniowego, a kryteria te są równe dla wszystkich wnioskodawców. Organ wskazał ponadto, że uchwałodawca wziął pod uwagę sytuację osób niepełnosprawnych.

Organ podkreślił, że w doktrynie oraz orzecznictwie obowiązuje utrwalona linia interpretacyjna, wedle której pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z wymienionych w art. 21 ust. 3 elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że na organie ciążył ustawowy obowiązek sformułowania kryteriów, których spełnienie kwalifikować będzie wnioskodawcę do poprawy warunków zamieszkiwania. Stąd też organ musiał wyznaczyć kryteria, za pomocą których możliwa byłaby obiektywna weryfikacja sytuacji mieszkaniowej wnioskodawców ubiegających się o przydział lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Posłużenie się przez organ w zaskarżonej uchwale kryterium powierzchni, jako miernikiem warunków zamieszkiwania uznać należy za jedynie obiektywne i miarodajne kryterium ocenne, pozwalające radzie miasta na realizowanie zadań własnych gminy w sposób zapewniający równe traktowanie obywateli i zapewnienie lokali osobom najbardziej potrzebującym.

W piśmie z dnia [...] r. swój udział do postępowania zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, który poparł skargę H. S. i wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 3 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 października 2013 r. nr XLI/950/13 w sprawie przyjęcia "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice", zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez niedopuszczalne wprowadzenie w § 9 ust. 3 dodatkowego kryterium dla osób ubiegających się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego, w postaci zamieszkiwania w lokalu, w którym na jedną osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie więcej niż 12 m2 powierzchni mieszkalnej, gdy tymczasem ustawowe kryteria uprawniające do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego ograniczają się wyłącznie do braku tytułu prawnego do lokalu i spełnienia określonego kryterium dochodowego.

W ocenie Prokuratora wprowadzenie do uchwały innych wymogów, jak przykładowo metraż przypadający na osobę jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej ustawą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika z tego, że sąd administracyjny może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi).

Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 310).

Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu samorządu terytorialnego należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że godnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Stosownie do art. 21 ust.3 tej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1.wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2.warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3.kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4.warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5.tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6.zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7.kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Z powyższego wynika, że ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy określił materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Bez najmniejszych ku temu wątpliwości zamieszczony w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zwrot "w szczególności" nakazuje obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. Oznacza to, że przede wszystkim uchwała taka winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie zagadnienia wymienione w tym upoważnieniu ustawowym, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Na mocy art. 4 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy).

Z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne (art. 22). Umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 (art. 23 ust. 2).

Z powyższego wynika, że lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie i uprawnienie do wynajęcia z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobom spełniającym tylko dwa warunki: nie posiadającym tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającym kryterium dochodowe określone przez radę na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skoro więc ustawodawca wyraźnie określa kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne, to nie ma podstaw do tego aby wprowadzać w uchwale innych wymogów w tej kwestii, tu w postaci kryterium powierzchni mieszkalnej. Takie działanie jest niewątpliwie niedopuszczalne.

Wobec powyższego za uzasadniony uznał Sąd zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione ustalenie, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą spełniającą kryterium dochodowe określone w ust. 2, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, jeżeli w lokalu, w którym zamieszkuje na jedną osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym- nie więcej niż 12 m2 powierzchni mieszkalnej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, jako że w niniejszej sprawie Rada wydała akt o charakterze generalnym w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego mimo braku podstaw prawnych. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy.