Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3698/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 3 i 4, art. 134 par. 1, art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 4, art. 53 par. 2, art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 190, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 9, art. 12, art. 127 par. 3, art. 134, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 8a, art. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 52 poz 419
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia
article: art. 41 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1411
law: Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów
article: par. 1 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 84 poz 584
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Radzie Transplantacyjnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Tomasz Świstak, Protokolant starszy asystent sędziego H. S., po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2724/17 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 25 września 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2724/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 25 września 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest w wyniku uchylenia przez NSA, wyrokiem z 11 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2517/15), wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2312/14).

Sąd wywiódł, że istota zarzutów skargi sprowadza się do zagadnienia, czy odwołanie skarżącego ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki było decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2014 r. przyjął, że akt odwołania nie jest decyzją. Sąd pierwszej instancji nie mógł podważać tej oceny prawnej. Dodać tylko można, że kwalifikacja dokonana przez NSA koresponduje z dominującym w orzecznictwie poglądem, że decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Minister prawidłowo zatem uznał, że odwołanie ze stanowiska konsultanta nie jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., I OSK 1820/13.

Sąd uznał, że stwierdzenie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było warunkiem koniecznym dopuszczalności rozpoznania merytorycznego sprawy, jednakże w rozpoznawanej sprawie warunek dopuszczalności wniosku nie został spełniony.

Sąd w pełni podzielił kwalifikację czynności Ministra Zdrowia niedającą podstaw do zaliczenia jej do decyzji administracyjnej. Uznał, że należy przyjąć kwalifikację czynności do aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co znajduje umocowanie w przepisach ustawy z 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego. Z regulacji tej nie można wyprowadzić dla jednostki uprawnienia wynikającego z przepisu prawa powołania na konsultanta krajowego, a tym samym aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu.

Ustawa o konsultantach w ochronie zdrowia w art. 7 stanowi, że kadencja konsultanta trwa 5 lat (ust. 1). Organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji: (1) jeżeli konsultant złożył rezygnację z funkcji; (2) jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie; (3) na uzasadniony wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia – w przypadku konsultanta wojewódzkiego; (4) jeżeli konsultant został skazany prawomocnym wyrokiem sądu na karę ograniczenia albo pozbawienia wolności, albo zawieszono mu prawo wykonywania zawodu (ust. 2).

Przyznane konsultantowi zadania kontrolne (art. 9, art. 10 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia) wymaga gwarancji bezstronności, a to związane jest z regulacją stabilności funkcji konsultanta. Takie gwarancje ustanawia art. 7 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia, przez przyjęcie regulacji kadencji konsultanta (art. 7 ust. 1) oraz regulacji przesłanek odwołania. Daje to podstawy do wyprowadzenia uprawnienia z mocy prawa konsultantów do wykonywania funkcji konsultanta z dopuszczalnością odwołania, ale tylko gdy wystąpi jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 2.

Sąd stwierdził, że konsekwencją przyjętego stanowiska co do charakteru aktu odwołania konsultanta jest związanie organu administracji publicznej wniesionym środkiem zaskarżenia.

Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął, że odwołanie określonej osoby ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki nie następuje w drodze decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia. Nie przewiduje tego ani przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419), stanowiący podstawę odwołania skarżącego z dniem 16 sierpnia 2012 r. z funkcji konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki ani żaden inny przepis prawa. Z regulacji tej ustawy wynika podstawa do rozróżnienia charakteru prawnego czynności powołania od czynności odwołania. Art. 4 tej ustawy reguluje kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia powołania konsultanta krajowego i procedurę przedstawiania kandydatów do pełnienia funkcji konsultanta krajowego.

W wyroku z dnia 11 września 2014r. I OSK 1820/13 Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował potrzebę bezstronności i stabilności funkcji konsultanta, jak też wynikające z niej prawo do sądu w materii odwołania z tej funkcji. Prawo to byłoby naruszone w razie ścisłego kwalifikowania środka według jego nazwy, co zresztą nie byłoby zgodne z utrwaloną praktyką, zwłaszcza na gruncie czynności procesowych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym i to przez strony niebędące prawnikami samodzielnie, jak w tym przypadku. W związku z niedecyzyjnym charakterem odwołania z funkcji konsultanta, skarżącemu nie służy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast NSA opowiedział się za zaliczeniem owego odwołania do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) .

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjęcie przez Sąd, że odwołanie ze stanowiska konsultanta jest aktem, który podlega kognicji sądów administracyjnych, czyniło koniecznym analizę, czy sporządzony przez adwokata wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był w rzeczywistości wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.).

Sąd rozważał również, czy zagadnienia te wiążą w toku dalszego postępowania i ewentualnie czy pismo skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 r. zawiera adekwatny do formy działania organu środek.

Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2012 r., tj. w czasie gdy wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w kontekście wiążącego w sprawie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia 24 sierpnia 2012 r., nie należało kwalifikować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2012 r. lecz zgodnie z jego literalnym brzmieniem, tj. jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

O takiej kwalifikacji stanowi ocenny charakter odwołania. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o Konsultantach w ochronie zdrowia, organ, który powołał konsultanta, odwołuje go przed upływem kadencji jeżeli w ocenie tego organu konsultant nie realizuje powierzonych mu zadań i uprawnień lub zaistniały okoliczności uniemożliwiające ich dalsze wykonywanie. W takiej sytuacji strona może domagać się ponownego rozważenia kwestii, które legły u podstaw stanowiska organu, a nie zarzucać mu konkretne naruszenia.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie – stanowisko organu należało kontrolować w kontekście treści postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. z 15 lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie dokonywania przeszczepu rogówek bez wymaganego zezwolenia (sygn. akt ...).

Zgodnie z art. 8a. 1 powołanej ustawy o Konsultantach w ochronie zdrowia, konsultant ma obowiązek wyłączenia się od wykonania czynności, której wykonanie: (1) mogłoby mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki lub (2) mogłoby mieć wpływ na prawa lub obowiązki: (a) podmiotu wymienionego w art. 8c ust. 1, tj. m.in.: (a) wykonującego działalność leczniczą, (b) wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania lub obrotu produktem leczniczym, substancjami czynnymi i wykorzystywanymi jako materiały wyjściowe przeznaczone do wytwarzania produktów leczniczych, środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobem medycznym, (c) wykonującego działalność gospodarczą w zakresie doradztwa związanego z refundacją leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych, (f) wytwórcy, importera, autoryzowanego przedstawiciela lub dystrybutora wyrobów medycznych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z analizy powołanego wyżej postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. wynika w szczególności, że prowadzony w ramach indywidulanej działalności gospodarczej A. B. niepubliczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą C. L. dokonywał w latach 2008–2012 r. przeszczepów rogówek nie posiadając wymaganego do tych czynności zezwolenia Ministra Zdrowia. Pozwolenie takie wymagane było w świetle art. 36 ust. 1 ustawy transplantacyjnej (w brzmieniu obowiązującym do 14 września 2009 r.) oraz art. 36 ust. 1a ustawy transplantacyjnej (w brzmieniu obowiązującym od 15 września 2009 r.). Pozwolenie to Minister wydawał po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Transplantacyjnej (art. 36 ust. 6 ustawy transplantacyjnej). Przyczyną umorzenia postępowania o czyn z art. 46 ustawy transplantacyjnej ("Kto, bez wymaganego pozwolenia, pobiera komórkę, tkankę lub narząd w celu ich przeszczepienia albo je przeszczepia, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3") było natomiast stwierdzenie braku dowodów na umyślność popełnienia tego przestępstwa (brak dowodów na wypełnienie strony podmiotowej czynu zabronionego). W szczególności w odniesieniu do zachowania skarżącego Prokurator stwierdził (k. 44–45), że nie interesował się on zbytnio działalnością swojej placówki, faktem posiadania przez nią wymaganych do przeszczepów pozwoleń. Do takiego zainteresowania nie skłoniła go ani posiadana wiedza, ani doświadczenie zawodowe. Odpowiedzialność w tym zakresie przerzucił na M. A. R. jako osobę administrującą placówką. Zdaniem Prokuratora, nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że A. B. posiadał wiedzę co do zakresu działalności Centrum, w tym co do wykonywania przez tę placówkę przeszczepów rogówek bez pozwolenia Ministra, a co najmniej, że taką możliwość brał pod uwagę.

Reasumując Sąd stwierdził, że postępowania w sprawie dokonywania przeszczepu rogówek bez wymaganego zezwolenia umorzono z powodu braku dowodów umyślności.

W ocenie Sądu, nie zmienia to faktu, że nie do pogodzenia jest prowadzenie opisanej wyżej działalności z piastowaniem stanowiska konsultanta krajowego – co w pełni uzasadnia utratę do skarżącego niezbędnego zaufania.

Zdaniem Sądu, z istoty funkcjonowania osób na stanowisku o charakterze doradczym i opiniodawczym, w tym konsultantów wynika, że organ, któremu mają one doradzać, ma swobodę w decydowaniu o doborze takich osób. Ingerencja Sądu w decyzję organu odwołującego winna mieć w takim przypadku wyraźną podstawę ustawową. Sąd przypomniał o zasadzie trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji RP). Stąd m.in. na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wprowadzono wymóg, aby akt lub czynność dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. NSA, zarówno w wyroku z 2014, jaki i wyroku z 2017 r., nie dopatrzył się takiej kwalifikacji czynności odwołania. Taka wykładnia nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, albowiem pojęciem "sprawy" nie są objęte sytuacje, w których decyzja organu ze swej istoty ma w pełni dyskrecjonalny charakter. Stosunek łączący konsultanta z Ministrem ma przy tym nie tyle charakter prawnomaterialny, co przede wszystkim charakter organizacyjny. Zadaniem konsultanta jest m.in. doradzanie i przygotowywanie opinii dla Ministra, a nie samodzielne wykonywanie władztwa administracyjnego w oderwaniu od kompetencji Ministra. Tego typu relacje organizacyjne bliższe są wewnętrznej sferze administracji, wyłączonej z zakresu kontroli administracyjnej na mocy art. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warto dodać, że w orzecznictwie wskazuje się na konieczność ścisłej wykładni przepisów dotyczących zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do aktów odwołania z funkcji publicznych, zwłaszcza podejmowanych przez organy konstytucyjne (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., I OSK 1067/10 oraz wyrok NSA z 18 października 2013 r., I OSK 320/13; CBOSA). Równocześnie Sąd zaznaczył, że taka wykładnia nie pozbawia jednostki prawa do sądu w razie ewentualnego naruszenia przez piastuna organu odwołującego, niejako przy okazji lub w związku z odwołaniem ze stanowiska, innych wartości lub dóbr chronionych prawem, w tym dóbr osobistych konsultanta. Spory na tym tyle rozpoznają jednak sądy powszechne w procesie cywilnym.

Sąd wyjaśnił, że w takiej sytuacji, nawet gdyby dopuścić możliwość "przekwalifikowania" rzeczonego pisma profesjonalnego pełnomocnika przez przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był w rzeczywistości wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.), to nie doprowadziłoby to do oczekiwanego przez skarżącego efektu w postaci uchylenia czynności odwołania przez Ministra A. B. ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki, skoro droga sądowa byłaby niedopuszczalna.

Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny własnych ustaleń co do charakteru pisma z dnia 27 sierpnia 2012 r. wniesionego przez skarżącego w następstwie odwołania go ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki,

2) art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4) § 2 oraz art. 52 § 4 i 53 § 2, a także art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:

– zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach wyznaczonych treścią skargi,

– ograniczenie się do rozważenia sprawy wyłącznie w granicach powołanej przez pełnomocnika skarżącego podstawy formalnoprawnej do jej wniesienia oraz

– zaniechanie ustalenia, czy pismo skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 r. spełnia warunki co do treści i formy przewidzianej dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy wniesienie tej skargi nastąpiło z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

– zaakceptowanie zaniechania organu administracji ustalenia rzeczywistej woli skarżącego oraz charakteru prawnego wniesionego przez niego środka prawnego czego wynikiem było rozpatrzenie go jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi naruszenie przez organ administracji art. 6 k.p.a. (jako naruszenie zasady praworządności), art. 7 k.p.a. (jako naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania z urzędu interesu strony), art. 9 zd. 2 k.p.a. (poprzez brak właściwego pouczenia w piśmie zawierającym zaskarżony akt), art. 12 (zasady kształtowania zaufania do organów administracji) – zaakceptowanie naruszenia wskazanych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ naruszenie wskazanych przepisów postępowania przez organ administracji miało wpływ na wynik postępowania i jako takie powinno stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, względnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 przy uznaniu, że wskazane naruszenia przepisów k.p.a. stanowi przepisów materialnoprawnych;

– zaniechanie rozstrzygnięcia tych kwestii zamknęło drogę sądową pomimo jej dopuszczalności w niniejszej sprawie zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz uniemożliwiło sądową kontrolę działalności organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi z naruszeniem art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która powinna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naruszenie prawa materialnego:

3) art. 7 ust. 1 i 2, art. 8a i art. 9 oraz art. 10 ustawy z 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 419 ze zm.) przez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów oraz ich niezastosowanie w zw. z art. 41 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek narządów (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1411 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie nadania statutu Krajowej Radzie Transplantacyjnej (Dz.U. Nr 84, poz. 584) oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 1, art. 52 § 4 oraz 53 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – prowadzące do uznania, że pismo wniesione w dniu 27 sierpnia 2012 r. przez ówczesnego pełnomocnika skarżącego nie stanowiło w swojej istocie wezwania do naruszenia prawa, co doprowadziło do zamknięcia przed skarżącym drogi sądowej, pomimo uznania, że akt odwołania ze stanowiska konsultanta krajowego w dziedzinie okulistyki przed upływem kadencji, został zakwalifikowany w orzecznictwie NSA jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zastosował wykładnię art. 134 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2014 r. sygn. akt 1820/13. Wyrok zaskarżony stanowi też wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2517/15. W wyroku z 11 lipca 2017 r. ze względu na wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2313/14, Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że nieważność postępowania zamyka rozpoznanie sprawy, zamieścił wskazania co do dalszego postępowania co do rozważenia czy pismo skarżącego kasacyjnie zawiera adekwatny do formy działania organu środek. Rozważając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczone w wyroku z 11 lipca 2017 r. w pełni zasadnie wywiódł, że nie ma podstaw do odstąpienia od oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2014 r. I OSK 1820/13.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 52 § 4 i art. 53 § 2, a także art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zarzucić Sądowi, że zaakceptował zaniechanie ustalenia rzeczywistej woli skarżącego. Nie można zarzucić dowolności Ministrowi Zdrowia oceny wniesionego środka prawnego. W aktach administracyjnych jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniesiony przez pełnomocnika skarżącego, w którym wprost wskazano podstawę prawną żądania, wskazując art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nie jest dopuszczalna zmiana kwalifikacji żądania strony na inne od tego, które wynika wprost z brzmienia treści żądania. Ma to podstawowe znaczenie, a to z uwagi na to, że prowadzi do stosowania innego trybu rozpoznania sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy otwierał ponownie rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa takich następstw prawnych nie wywoływało. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie oparte było na roszczeniu wnoszącego jego rozpoznania, a jedynie było przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, która poprzedzona była wykorzystaniem obrony na drodze administracyjnej. Skarżący nie wniósł wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a jego profesjonalny pełnomocnik wybrał drogę postępowania administracyjnego. Taki wybór drogi obrony powodował, że Minister Zdrowia miał obowiązek dokonać oceny jej dopuszczalności, jak nakazuje art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest podstawą do wydania postanowienia o niedopuszczalności. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia zasady praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), zasady udzielania informacji, o której stanowi art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady te nie zostały naruszone, Minister Zdrowia rozpoznał dopuszczalność wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, złożony przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje zasadę szybkości postępowania.

Należy wskazać, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zamykała drogi obrony skarżącego. Skarżący mógł wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka regulacja odrębna ze względu na przedmiot zaskarżenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 i 2, art. 8a i art. 9 ustawy o konsultantach w ochronie zdrowia w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek narządów, § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie nadania statusu Krajowej Radzie Transplantacyjnej przez przyjęcie, że pismo stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro treść pisma była oczywista, jasna, wskazująca podstawę prawną, nie można powołując się na przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmienić jego kwalifikacji prawnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.