Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 515/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 2 a
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymiany prawa jazdy wydanego za granicą oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. - po rozpatrzeniu odwołania O. K. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 13 marca 2019 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku strony o wymianę kazachskiego prawa jazdy kat. B.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.

O. K. (przed zmianą nazwiska – O. S.) urodziła się w 1976 r. w Kazachstanie, gdzie 17 września 1998 r. wydano jej prawo jazdy kat. B nr [...] ważne do 15 listopada 2015 r. W 2018 r. O. K. nabyła obywatelstwo polskie w drodze repatriacji.

Wnioskiem z dnia 6 marca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o wymianę wydanego jej w Kazachstanie prawa jazdy. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że posiadany dokument nie jest już co prawda ważny od 2015 r., jednak w ocenie wnioskodawczyni okoliczność ta nie wyłącza możliwości skutecznego wnioskowania o dokonanie przez polski organ administracji publicznej wymiany tego dokumentu. Utrata ważności prawa jazdy nie powoduje bowiem wygaśnięcia nabytych wcześniej uprawnień do kierowania pojazdami.

W piśmie z dnia 8 marca 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że skoro jej prawo jazdy straciło ważność wnioskodawczyni musi odbyć szkolenie podstawowe w zakresie kat. B oraz zdać egzamin państwowy aby uzyskać uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B w Polsce. Po uzyskaniu wskazanej informacji O. K. ponowiła wniosek o wymianę posiadanego prawa jazdy (12 marca 2019 r.), który został rozpatrzony przez organ.

Prezydent Miasta G. po rozpatrzeniu wniosku O. K. wydał w dniu 13 marca 2019 r. decyzję nr [...] w której odmówił jej dokonania wymiany kazachskiego prawa jazdy kat. B.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.k.p.") osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p. oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Mając to na uwadze organ wskazał, że podstawą wymiany prawa jazdy wydanego za granicą RP jest posiadanie ważnego dokumentu prawa jazdy, a w przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona.

W odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] O. K. wskazała, że Prezydent Miasta G. powinien wydać jej dokument prawa jazdy bez kierowania na ponowne szkolenie i sprawdzenie jej kwalifikacji w formie egzaminu, ponieważ nigdy nie miała zatrzymanego lub cofniętego prawa jazdy, przedłożyła organowi aktualne orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a Polska i Kazachstan są stronami Konwencji o ruchu drogowym z dnia 8 listopada 1968 r. dotyczącej wzajemnego uznawania umiejętności i dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami na terytorium państw stron tej umowy.

Strona zarzuciła organowi błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, jak też nieuwzględnienie obowiązujących w zakresie dotyczącym wymiany prawa jazdy przepisów, w tym § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231). Wśród przypadków, w których można wystąpić o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy, wskazany przepis wymienia bowiem między innymi sytuację wygaśnięcia terminu ważności prawa jazdy.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 14 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wskazując przy tym na konieczność dokonania jego wykładni łącznie z art. 41 Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 40; dalej powoływanej jako "Konwencja o ruchu drogowym"). Zawarte we wskazanych przepisach regulacje - dotyczące zasad posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie - opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa strony Konwencji. Powyższa zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Konwencja o ruchu drogowym w art. 41 stanowi bowiem, że umawiające się Państwa strony uznają każde krajowe prawo jazdy jednak pod warunkiem, że prawo jazdy to jest nadal ważne. Analogicznie także art. 14 ust. 1 u.k.p. umożliwiając wymianę prawa jazdy wprowadza wymóg, aby skarżąca posiadała ważne krajowe prawo jazdy uzyskane za granicą. Kolegium wskazało, że jedyny wyjątek od tej zasady został zawarty w art. 14 ust. 2a ustawy u.k.p. i dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Pozarumieniania o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Takie prawo jazdy może zostać wymienione pod warunkami wskazanymi w powyższym przepisie. Powyższy wyjątek nie dotyczy jednak wnioskodawczyni jako byłej obywatelki Kazachstanu i posiadaczki prawa jazdy wydanego w tym państwie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku O. K. zakwestionowała zgodność z prawem wydanych w jej sprawie decyzji.

W skardze przytoczona została całość zarzutów i wspierającej te zarzuty argumentacji, które skarżąca przedstawiła uprzednio w odwołaniu. W tym zakresie skarżąca podniosła, że organy naruszyły w sprawie: art. 6 (prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy), art. 14 (zakaz dyskryminacji), art. 1 protokołu nr 1 (ochrona własności) do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dyskryminujące argumenty organów na podstawie pochodzenia i byłego miejsca zamieszkania skarżącej. Skarżąca podniosła ponadto, że wydane w jej sprawie decyzje są także sprzeczne z obowiązującymi przepisami o charakterze materialnym, to jest przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami oraz przepisami Konwencji o kierowaniu pojazdami. Przepisy te w ocenie skarżącej nie zostały prawidłowo zastosowane przez organy. Uwzględniając bowiem ich treść i stan faktyczny przedmiotowej sprawy - w tym przede wszystkim okoliczność, że skarżąca nigdy nie miała zatrzymanego lub cofniętego prawa jazdy - wniosek o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy, stwierdzającego posiadanie przez skarżącą uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, które skarżąca nabyła w Kazachstanie, powinien zostać uwzględniony bez konieczności wykazania się przez skarżącą odbyciem ponownego szkolenia i ponownego zaliczenia w Polsce egzaminu na prawo jazdy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca przedmiotem kontroli Sądu uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 12 czerwca 2019 r. (nr[...]), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 13 marca 2019 r. (nr[...]) o odmowie uwzględnienia wniosku strony o wymianę dokumentu kazachskiego prawa jazdy, którego ważność upłynęła w 2015 r.

Mając na uwadze okoliczności wynikające z treści żądania skierowanego do Prezydenta Miasta G. przez skarżącą wskazać należy, że organy ustaliły właściwy zakres koniecznego do przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego.

Wobec ustalenia w oparciu o wniosek O. K., że dotyczy on dokumentu prawa jazdy, które zostało wydane w Kazachstanie i który to dokument jest od 2015 r. nieważny, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie wymagało dodatkowego ustalania przez organy orzekające takich okoliczności jak to, czy skarżącej cofnięto lub zatrzymano prawo jazdy, czy nie ma ona obecnie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów oraz czy spełnia wszystkie inne, pozostałe warunki wydania prawa jazdy wynikające z art. 11 ustawy o kierujących pojazdami.

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że odmowa uwzględnia wniosku skarżącej o wymianę prawa jazdy nie jest wyrazem jej dyskryminacji przez organy z uwagi na jej pochodzenie, lecz wynikiem zastosowania się przez organy do powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie dotyczącym wymiany na terytorium RP dokumentów prawa jazdy wydanych w innych krajach. Zgodnie z 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie mogą zatem uwzględniać kierowanych do nich wniosków w sposób pozytywny, jeżeli obowiązujące regulacje normatywne na takie załatwienie sprawy nie pozwalają.

Jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, z powszechnie obowiązujących na terytorium RP przepisów Konwencji o ruchu drogowym z 1968 r., ustawy o kierujących pojazdami z 2011 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami nie wynika bezwzględny obowiązek uznawania wszystkich wydawanych poza granicami RP dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami. Podstawowym warunkiem uznawania tych dokumentów przez polskie organy administracji jest bowiem ich ważność. Wynikające z przepisów wyjątki od tej reguły dotyczą zaś tylko części dokumentów, które zostały wystawione w określonych przez ustawodawcę krajach.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.k.p. dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest:

pkt 1) - wydane w kraju:

a) prawo jazdy

b) pozwolenie wojskowe

c) międzynarodowe prawo jazdy;

pkt 2) wydane za granicą:

a) międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie dnia 19 września 1949 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 54, poz. 321 i 322),

b) krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 44).

Stosownie zaś do art. 14 ust 1 u.k.p. osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.

Wydane skarżącej w 1998 r. w Kazachstanie prawo jazdy kat. B nr [...] spełnia wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 2b cyt. ustawy definicję dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem i jest to dokument będący "krajowym prawo jazdy" o którym mowa w Konwencji o ruchu drogowym z 1968 r. podpisanej przez Polskę, jak i Kazachstan. Dokument ten nie jest jednak - czego nie kwestionuje również skarżąca - dokumentem ważnym. Okoliczność ta zgodnie z wynikającą z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy zasadą wzajemności wyłącza możliwość otrzymania przez skarżącą od polskiego organu administracji publicznej nowego dokumentu prawa jazdy odpowiedniej kategorii. Jedyny wyjątek od tej zasady, jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi art. 14 ust. 2a cyt. ustawy. Zgodnie z tym przepisem krajowe prawo jazdy wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którego termin ważności upłynął, a osoba posiadająca to prawo jazdy spełnia warunek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, podlega wymianie na zasadach określonych w ust. 14 ust. 1 cyt. ustawy, po potwierdzeniu danych zamieszczonych w oryginale dokumentu przez właściwy organ tego państwa, który go wydał oraz dostarczeniu przez osobę wnioskującą o wymianę prawa jazdy dokumentów umożliwiających przedłużenie terminu ważności prawa jazdy.

Jak zatem wynika z art. 14 ust. 1 i 2a cyt. ustawy, możliwość wymiany nieważnego prawa jazdy krajowego, bez konieczności odbycia w Polsce ponownego kursu na prawo jazdy i zdania egzaminu w tym zakresie, ograniczona została tylko do dokumentów wydanych przez określone państwa. Kazachstan, w którym wydano objęte wnioskiem skarżącej prawo jazdy, nie jest natomiast członkiem Unii Europejskiej, członkiem Konfederacji Szwajcarskiej ani też członkiem Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Organy prawidłowo zatem odmówiły wymiany prawa jazdy skarżącej tylko z uwagi na to, że wydany w 1998 r. w Kazachstanie dokument stwierdzający nabycie przez nią uprawnień do kierowania pojazdami utracił swoją ważność w 2015 r. Co istotne, z uwagi na treść art. 14 ust. 1 i 2a cyt. ustawy organy nie miały zaś w ogóle obowiązku badać, czy skarżącej wcześniej cofnięto lub zatrzymano prawo jazdy.

Wbrew zarzutom skargi treść § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, również nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymianę jej prawa jazdy. Treść wskazanego przepisu jest kompatybilna z treścią ustawy o kierujących pojazdami na podstawie i w celu wykonania której wydano przedmiotowe rozporządzenie. W § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia wyszczególniono poszczególne przypadki, w których organ wydaje dokument prawo jazdy lub jego wtórnik. Jedynym wskazanym w ramach tego przepisu przypadkiem wydania prawa jazdy w rozumieniu wymiany dokumentu po utracie jego ważności jest sytuacja określona w § 9 ust. 1 pkt 6, dotycząca - tak jak na to dozwala ustawa – wymiany jedynie tych nieważnych dokumentów prawa jazdy które zostały wydane za granicą RP przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwo członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronę umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Jak wskazano wyżej, Kazachstan nie należy jednak do żadnej z grup państw, wymienionych w § 9 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia i art. 14 ust. 2a ustawy o kierujących pojazdami.

Sąd wskazuje końcowo, że organy orzekające dołożyły należytych starań dla potwierdzenia sytuacji prawnej skarżącej, o czym świadczy wystosowane do Ministerstwa Infrastruktury zapytanie o możliwość wymiany w Polsce kazachskiego dokumentu prawa jazdy, który utracił swoją ważność przed złożeniem wniosku o jego wymianę. W odpowiedzi udzielonej przez Ministerstwo Infrastruktury zawartej w piśmie z dnia 24 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji został poinformowany, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.k.p. okoliczność utraty ważności posiadanego przez skarżącą prawa jazdy wyłącza możliwość wymiany tego dokumentu oraz że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia ukończonego w Kazachstanie kursu na prawo jazdy i zdanego egzaminu.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.