Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1598/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1614/15 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2015 r. znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1614/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2015 r. znak ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pana S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2015 r. znak: ... odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2007 r., znak: ..., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 13 kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji za organem przedstawił przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r. po rozpatrzeniu wniosku S. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2007 r., znak: ... utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 18 lipca 2007 r. znak: ... nakazującą T. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - inwentarzowego, zlokalizowanego w J. przy ul. C. ... w zbliżeniu do granicy z posesją sąsiednią przy ul. U. ... w J..

W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego GINB uznał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej w skrócie WINB) z dnia 3 września 2007 r. była uzasadniona.

Podczas przeprowadzonej w dniu 27 września 2004 r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. kontroli ustalono, że T. K. w latach 1978-1979 samowolnie wybudował budynek gospodarczo-inwentarzowy w J. przy ul. C. ... w zbliżeniu do granicy z posesją sąsiednią przy ul. U. ... w J.

W związku z faktem, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) w przedmiotowej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1974 r.".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (zwany dalej w skrócie PINB) postanowieniem z dnia 19 października 2005 r., znak: ..., wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożył a T. K. obowiązek przedstawienia, w terminie do 9 grudnia 2005 r. oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-inwentarzowego.

Z uwagi na fakt, że T. K. nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem z dnia 19 października 2005 r. obowiązku, PINB w dniu 3 października 2006 r. zlecił wykonanie oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną przedmiotowego budynku gospodarczo-inwentarzowego firmie "W." w J.. Inż. J. G. w grudniu 2006 r. sporządził "Ocenę stanu technicznego, przydatności o użytkowania oraz estetyki obiektu wraz z otoczeniem budynku gospodarczo-inwentarzowego, zlokalizowanego w J. przy ul. C. ...".

W "uwagach końcowych" oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczo-inwentarzowego, stwierdzono, że z uwagi na sposób wykonania, prowizoryczny charakter oraz zastosowane materiały, budynek należy rozebrać, gdyż wybudowany został niezgodnie ze sztuką budowlaną; ściany z ułożonych bez zaprawy bloczków PGS stwarzają niebezpieczeństwo osunięcia się, tym samym zagrożenia zdrowia lub życia poruszających się w pobliżu ludzi, a sam budynek zlokalizowano w granicy posesją sąsiednią - lokalizacja obiektu nie spełnia podstawowych wymogów warunków technicznych, ponieważ budynek nie nadaje się do remontu ani odbudowy powinien być niezwłocznie rozebrany.

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. co uzasadniało wydanie inwestorowi T. K. nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo-inwentarzowego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja WINB z dnia 3 września 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z uwagi na powyższe należało utrzymać w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 13 września 2007 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

Orzekając w pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie GINB) wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Uregulowanie zawarte w art. 156 K.p.a. obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz orzeka jako organ kasacyjny.

W odniesieniu do zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzutu dotyczącego wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie) wskazano, że decyzję WINB z dnia 3 września 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB z dnia 18 lipca 2007 r. nakazującą T. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-inwentarzowego, zlokalizowanego w J. przy ul. C. ..., skierowano do T. K., a nie do S. K. właściciela nieruchomości. Wyjaśniono, że ww. decyzje organów nadzoru budowlanego zostały skierowane do inwestora T. K., będącego wówczas stroną postępowania prowadzonego w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części.

Skargę na decyzję złożył S. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: (1) rażące naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem iż nie zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 3 września 2007 r., a w konsekwencji także — decyzji PINB z dnia 18 lipca 2007 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu oraz prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, prowadzi do wniosku, że obie ww. decyzje organów nadzoru budowlanego są nieważne z mocy samego prawa; (2) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. skutkujące zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czego konsekwencją było nieuzasadnione przyjęcie, że T. K., po dniu 3 lutego 2005 r. przysługiwał (w dalszym ciągu) status inwestora, a w dodatku inwestora, w stosunku do którego możliwym jest wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, czego konsekwencją było przyznanie wyłącznie T. K. statutu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy ww. osobie nie przysługiwał status inwestora, zaś status strony przysługiwać powinien wyłącznie S. K., względnie S. K. i T. K.; (3) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego konsekwencją było pozbawienie S. K. oraz jego pełnomocnika możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych dalszych żądań, podczas gdy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wynika wprost z powołanych przepisów; (4) rażące naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia do decyzji w taki sposób, iż niemożliwym jest poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, konsekwencją czego niemożliwym jest przeprowadzenie kontroli poprawności decyzji.

Podnosząc te zarzuty Skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia 13 kwietnia 2015 r.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji WINB z dnia 3 września 2007 r. znak: ... Postępowanie nadzorcze w sprawie niniejszej zostało wszczęte przez GINB z wniosku S. K., który wskazywał, że wskazana wyżej decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem w dacie orzekania nakazu rozbiórki obiektu on był inwestorem i właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek gospodarczo-inwentarzowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że budynek wybudował T. K. natomiast przed datą orzekania o nakazie rozbiórki nieruchomość ze spornym budynkiem stała się własnością S. K. Podkreślił, że inwestorem pozostał T. K., a nie jak chce skarżący nowy właściciel nieruchomości. Wskazał, że zgodnie natomiast z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zatem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dacie budowy przedmiotowego budynku T. K. był inwestorem i właścicielem nieruchomości. W chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej T. K. był nadal właścicielem nieruchomości. Z aktu notarialnego, na który powołuje się skarżący wynika, że zniesienie współwłasności nieruchomości dotyczyło działki gruntu zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Innych zabudowań na działce nie wskazano. Zdaniem Sądu oznaczać to mogło, że przedmiotowy obiekt bez trwałego związania z gruntem dalej stanowił własność inwestora. T. K. jako adresat decyzji na żadnym etapie postępowania nie kwestionował zasadności kierowania do niego decyzji (w szczególności ze względu na nie dysponowanie gruntem na cela budowlane).

Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że skierowanie decyzji do inwestora, a nie do właściciela nieruchomości nie jest tak oczywistą wadą aby można było naruszyć zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut wymieniony w punkcie 3-cim skargi wskazującym na naruszenie przez organ art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu.

Częściowo Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd wywiódł, że uzasadnienie rozstrzygnięcia było lakoniczne, jednakże wobec faktu, że akceptuje ono własne rozważania faktyczne i prawne przedstawione w decyzji pierwszo instancyjnej wada ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej S. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi wobec uznania, że zaskarżona decyzja GINB odpowiada prawu, w sytuacji gdy zastosowanie winien znaleźć przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skutkujący uwzględnieniem skargi z powodu naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a., albowiem decyzje w toku postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej kierowane były do osoby, której nie przysługiwał status strony, a zatem w sytuacji gdy zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności tych decyzji, czemu nie sprzeciwiała się zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych,

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi wobec uznania, że T. K. był inwestorem, albowiem wybudował budynek objęty nakazem rozbiórki i pozostał nim w chwili wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w sytuacji gdy zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), skutkujące uwzględnieniem skargi z powodu naruszenia przepisów art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., albowiem Sąd nie rozpoznawszy zarzutów naruszenia przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie i zarzucał, że przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne, zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ocenił w sposób dowolny stan faktyczny sprawy, przy jednoczesnym zaniechaniu odniesienia się przez Sąd do argumentów skarżącego i wyjaśnienia, dlaczego argumenty takie należy uznać za nieprawidłowe, pomimo że było to obowiązkiem Sądu;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji wskutek pominięcia okoliczności zbycia przez T. K. i innych współwłaścicieli na rzecz skarżącego całej nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w sytuacji gdy okoliczność ta winna zostać wzięta pod uwagę, skoro doszło do zmiany osoby dysponującej obiektem na cele budowlane.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1994 r." poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że inwestor nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości w chwili wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej właściciel nieruchomości, który wcześniej był inwestorem zbywa swoją nieruchomość, to nowy właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być adresatem wszelkich rozstrzygnięć, jakie zapadają w dalszym toku tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że inwestor nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości w chwili wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej może być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że tylko właściciel wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego powinien być adresatem wszelkich rozstrzygnięć, jakie zapadają w toku tego postępowania.

Zarzut ten jest niezasadny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga w tej sprawie została wniesiona na decyzję wydaną w toku postępowania nieważnościowego uregulowanego w art. 156-159 K.p.a. Jest to okoliczność, która ma podstawowe znaczenie w tej sprawie, a to dlatego, że w toku postępowania nieważnościowego nie następuje merytoryczne rozpoznawanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w przypadku nakładania obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, taki obowiązek powinien być skierowany do inwestora posiadającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością w zakresie niezbędnym do wykonania decyzji rozbiórkowej. W przypadku zaś, gdy inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości, to obowiązek dokonania rozbiórki powinien obciążać co do zasady właściciela takiej nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2100/14, opub. w LEX nr 2108447, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 333/12, opub. w LEX nr 2204141).

W pewnych szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalnym jest nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki także na osobę, która była inwestorem, ale nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Taka sytuacja jest możliwa w szczególności wtedy, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem samego właściciela narażającym go na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Taki pogląd na podstawie wykładni art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zawarł Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 marca 1993 r. sygn. akt III AZP 4/93, opub. w OSNC 1993/12/212.

Stanowisko to jest w pełni adekwatne do orzeczeń wydanych na podstawie art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r., a to w związku z tym, że treść art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest w tym zakresie analogiczna i znajduje zastosowanie także wobec art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. w stosunku wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, opub. w LexPolonica nr 354876; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, opub. w LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08, opub. w CBOSA; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15, opub. w LEX nr 2248236; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 705/15, opub. w LEX nr 2290203; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15, opub. w LEX nr 2315999).

Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 i art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora posiadającego tytuł prawny do terenu inwestycji, natomiast w przypadku rozbieżności pomiędzy osobą inwestora a podmiotem posiadającym prawo do terenu inwestycji, nakaz rozbiórki winien być w pierwszej kolejności skierowany do właściciela (osoby mającej prawo do terenu inwestycji), a jedynie wyjątkowo do inwestora nie mającego takiego tytułu prawnego.

Jednak ta sprawa, objęta kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dotyczy oceny wyroku Sądu pierwszej instancji wydanej na skutek zaskarżenia skargą decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do legalizacji robót budowlanych lub nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Przedmiotem tej sprawy, który określa jednocześnie jej nieprzekraczalne granice, jest ocena, czy wydana w dniu 3 września 2007 r. przez S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla J. jest obarczona którąkolwiek z wad objętych art. 156 § 1 K.p.a. Do tego sprowadzało się postępowanie w tej sprawie, a nie do oceny merytorycznej samej decyzji z dnia 3 września 2007 r.

Zgodnie zaś z powołanym art. 156 § 1 K.p.a., przepis ten wymienia przesłanki uzasadniające unieważnienie decyzji i z treści skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że nie zachodziła przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ten zarzut jest niezasadny ponieważ przepis ten stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji w przypadku, gdy została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

NSA stwierdził w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 742/16, LEX nr 2102286, trafnie stwierdził, że art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r. określa krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Pogląd ten w całości należy odnieść także do art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10, opub. w LEX nr 1069001, że z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W postępowaniu zaś dotyczącym nałożenia obowiązku legalizacji, a w razie braku możliwości legalizacji nałożenia obowiązki rozbiórki, stroną powinien być tak inwestor jak i podmiot posiadający prawo do terenu inwestycji. Kwestia zaś oceny, na kogo ma być nałożony obowiązek (na inwestora lub podmiotu dosypującego prawem do nieruchomości) dotyczy oceny merytorycznej sprawy.

Tym samym skoro w ostatecznej decyzji z 3 września 2007 r. S. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą, że inwestorem był T. K. i ta okoliczność w pełni wynika z postępowania administracyjnego prowadzonego do dnia 3 września 2007 r., to nałożenie obowiązku rozbiórki na T. K. nie stanowiło skierowania decyzji do osoby, która nie była stroną w sprawie. Okoliczność zaś, tak mocno akcentowana w skardze kasacyjnej i sprowadzająca się do oceny, czy w tej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki powinna być skierowana do inwestora (T. K.) czy też właściciela nieruchomości na której znajdował się obiekt budowlany podlegający rozbiórce (S. K. będącego synem T. K.), mogła mieć znaczenie w toku oceny legalności decyzji z dnia 3 września 2007 r., ale nie może uzasadniać unieważnienia tej decyzji. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że w toku postępowania nieważnościowego nie może dochodzić do merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej, a organy administracyjne obowiązane są jedynie do zbadania, czy zachodzi przesłanka nieważnościowa wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach.

Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w tej sprawie nie ma znaczenia, ponieważ rozpoznawanie tego zarzutu skutkowałoby merytoryczną oceną decyzji z 3 września 2007 r. Trafnie Sąd pierwszej instancji takiej oceny nie przeprowadzał.

Niezasadnym są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Trafnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę strony skarżącej, czym nie naruszył art. 151 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że T. K. nie powinien być stroną w postępowaniu prowadzonym od 13 września 2004 r. do 3 września 2007 r.

Nie mogą odnieść skutku i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji brak uchylenia wydanych w sprawie decyzji z powodu naruszenia art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w sytuacji, gdy skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie i zarzucał, że przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne, zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ocenił w sposób dowolny stan faktyczny sprawy. Zarzut ten także sprowadza się do merytorycznej oceny ostatecznych decyzji administracyjnych nakładających na T. K. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Postępowanie nieważnościowe nie jest trzecią instancją, pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy. W zakresie oceny przez Sąd pierwszej instancji wydanych w sprawie decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 września 2007 r. prawidłowo ustalił stan faktyczny ograniczając go do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych.

Także i ostatni zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji wskutek pominięcia okoliczności zbycia przez T. K. na rzecz skarżącego całej nieruchomości, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki i to jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego - nie jest zasadny. Ta kwestia w tej sprawie, sprowadzającej się jedynie do oceny zaistnienia przesłanki nieważnościowej, a nie do merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z 3 września 2007 r. nie mogła spowodować uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2015 r. znak ....

Tym samym skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej okazał się nietrafny, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby w postępowaniu zaistniała przesłanka uzasadniająca unieważnienie postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 P.p.s.a., to skarga kasacyjna podlega, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.