Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2369/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Komendzie Wojewódzkiej Policji we [...] pozwolenia

na termomodernizację i przebudowę Komisariatu Policji w [...] przy [...], działka nr [...],[...], obręb [...].

2.2. Pismem z dnia 26 maja 2019 r. D. S. (skarżący) wniósł

o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W ocenie skarżącego inwestor

do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podał,

że działka nr [...] nie należy już do Skarbu Państwa i przedłożył kopię decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...]

z [...] października 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy

w [...] z [...] września 1980 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W ocenie skarżącego, sporna decyzja Starosty [...] została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa.

2.3. Decyzją z [...] maja 2021 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...].

W podstawie prawnej decyzji powołał art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.).

2.3.1. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ I instancji stwierdził, że do wniosku

o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

w odniesieniu do działki nr [...] – zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. W oświadczeniu tym inwestor jako tytuł prawnorzeczowy, z którego wynika prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, wskazał trwały zarząd (właściciel: Skarb Państwa, władający: Komenda Wojewódzka Policji we [...]). Powyższe dane potwierdzała informacja z rejestru gruntów z 21 listopada 2016 r. znajdująca się w aktach organu. Organ zauważył, że ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzono nieważność wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, w związku z czym nieruchomość "powróciła" do pierwotnych właścicieli (odpowiedniego wpisu zmieniającego w księdze wieczystej nr [...] dokonano w 2019 r.). Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.,

w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanowiła, że inwestor obowiązany jest jedynie dołączyć do wniosku oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ

I instancji zwrócił uwagę, że oświadczenie takie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a złożenie nieprawdziwego oświadczenia może prowadzić do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz powodować odpowiedzialność kamą.

2.3.2. Zdaniem Wojewody [...], decyzja Starosty [...] z dnia

[...] listopada 2016 r. nr [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia

art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Inwestor złożył bowiem wniosek o pozwolenie na budowę, załączając do niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji uznał, że gdyby organy administracji miały obowiązek

co do zasady weryfikowania oświadczeń inwestora o posiadaniu prawa

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to ich wprowadzenie do systemu prawnego nie realizowałoby celu uproszczenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Organ I instancji podkreślił, że zamierzenie zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], nie jest niezgodne z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r. Nr 11, poz. 280),

czy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.

z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Projekt budowlany przedłożony przez inwestora jest kompletny i sporządzony przez uprawnione do tego osoby, które złożyły oświadczenia

o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

2.3.3. Wojewoda [...] dostrzegł, że obiekt objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego Brzegu [...], który został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b.., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę

lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu

z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jak z kolei stanowi art. 8 ust. 3 powyższej ustawy zmieniającej, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 p.b. wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. W związku z tym Wojewoda [...] uznał, że mając na względzie zakres planowanych robót budo walnych, zamierzenie objęte wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] powinno było zostać uzgodnione

w toku postępowania prowadzonego przez organ w postępowaniu zwyczajnym w trybie art. 39 ust 3 p.b., czego Starosta [...] nie uczynił. Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wymaganego przez art. 39 ust. 3 p.b. stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków nie stanowi jednak w rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania (art. 145

§ 1 pkt 6 k.p.a.)

2.3.4. Wojewoda [...] zbadał kwestionowane rozstrzygnięcie w świetle wszystkich pozostałych okoliczności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., które potencjalnie uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]

z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W wyniku tej analizy nie stwierdzono, aby została ona dotknięta którąkolwiek z wadliwości opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., która skutkowałaby koniecznością zastosowania sankcji nieważności.

2.4. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wnieśli: skarżący D. S. i skarżąca M. P. Podkreślili, że choć – co do zasady – Starosta [...] nie miał obowiązku weryfikacji oświadczenia inwestora o tytule prawnym do nieruchomości, to jednak posiadał on wiedzę o decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie skarżących, obowiązkiem Starosty było wówczas wezwanie Komendy Wojewódzkiej Policji we [...] do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego. W ocenie skarżących, sporna decyzja Starosty Wołowskiego powinna być unieważniona również ze względu na brak powiadomienia stron postępowania

(w tym wypadku prawowitych właścicieli, na podstawie ww. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) o toczącym się postępowaniu. W odwołaniu dodano, że Wojewoda [...] wydał swoją decyzję, której dotyczy niniejsze zażalenie, bez powiadomienia H. S., a więc wykluczył jego czynny udział w postępowaniu. Skarżący podkreślili, że złożenie przez Komendę Wojewódzką Policji we [...] niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, na podstawie którego Starosta Wołowski wydał decyzję o pozwoleniu na przebudowę i termomodernizację budynku spełnia przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący składając odwołanie wnieśli także o jednoczesne wznowienie postępowania zakończonego wydaniem spornej decyzji Starosty [...].

2.5. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

2.5.1. W uzasadnieniu swojej decyzji GINB wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Gdyby organy administracji miały obowiązek co do zasady weryfikowania tego rodzaju oświadczeń, to ich wprowadzenie do sytemu prawnego nie realizowałoby tego celu. W celu zweryfikowania oświadczenia inwestor musiałby bowiem dostarczyć organowi inny dokument potwierdzający posiadanie przez niego tytułu prawnego do nieruchomości podczas gdy intencją ustawodawcy poprzez wprowadzenie oświadczenia było wyeliminowanie tego obowiązku. Zabezpieczeniem przed podawaniem nieprawdziwych danych w oświadczeniu jest wymóg złożenia go pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

2.5.2. Organ odwoławczy uznał, że organ architektoniczno-budowlany co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia, wyłącznie w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. Z akt sprawy nie wynikają natomiast jakiekolwiek okoliczności, które podważałyby – na etapie postępowania zwykłego – prawdziwość powyższego oświadczenia. Przeciwnie, w aktach tych znajduje się informacja z rejestru gruntów z 21 listopada 2016 r., z której wprost wynikało, że Komendzie Wojewódzkiej Policji we [...] przysługiwał trwały zarząd lub zarząd działką nr ew. [...]. Ponadto z akt sprawy nie wynika, by na etapie udzielenia pozwolenia na budowę ktokolwiek kwestionował złożone przez inwestora ww. oświadczenie

w zakresie działki nr ew. [...]. Tym samym organ nie był zobowiązany do jego weryfikacji.

2.5.3. Za pozostającą bez wpływu na powyższą kwestię uznano argumentację skarżących, wskazującą, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. została przekazana Staroście [...]. Jak bowiem wyżej wskazano oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością powinno być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania

o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. Natomiast brak jest w aktach sprawy organu stopnia podstawowego przywoływanej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. Okoliczność, że do Starosty [...] przed prawie

4 lata przed wydania spornej decyzji wpłynęła ww. decyzja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości, nie oznacza że organ na etapie udzielania pozwolenia miał obowiązek weryfikacji prawidłowości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Zdaniem GINB, organy administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie są zobowiązane do poszukiwania w swoich zasobach, korespondencji wpływającej, czy też archiwum na przestrzeni lat – dotyczących odrębnych postępowań – dowodów "hipotetycznie" obalających prawdziwość oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tym bardziej,

że na etapie danego postępowania nie było ono kwestionowane.

2.5.4. GINB wskazał na marginesie, że stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia w żadnym wypadku nie mogło oznaczać, że inwestor składający oświadczenie o prawie do dysponowania nie był uprawniony do dysonowania nieruchomością na podstawie innej formy władania. Nie można zatem stwierdzić

iż przed wydaniem spornej decyzji Starosta [...] zobowiązany był do jego weryfikacji, zwłaszcza gdy, jak wyżej wspominano, z informacji z rejestru gruntów

z 21 listopada 2016 r., wprost wynikało, że Komendzie Wojewódzkiej Policji

we [...] przysługuje trwały zarząd lub zarząd działką inwestycyjną. Mając na uwadze, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, które nie było kwestionowane i nie budziło wątpliwości w toku postępowania zwykłego, organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia wymagań przewidzianych art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.

2.5.5. Ponadto GINB nie stwierdził, aby sporna decyzja Starosty [...] naruszała rażąco ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie GINB, nie można uznać aby rozwiązania projektowe zatwierdzone sporną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności nie uchybiono rażąco

§ 19 (dotyczący odległości miejsc postojowych) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że sporna inwestycja w zaprojektowanym kształcie została pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ponadto projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektant złożył oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

2.5.6. GINB wskazał, że w aktach sprawy organu stopnia podstawowego znajduje się pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...]

z [...] listopada 2015 r. znak: [...], w którym pozytywnie zaopiniowano inwestycję polegającą na termomodernizacji oraz pracach remontowych budynku położonego przy [...]w [...], w zakresie docieplenia ścian zewnętrznych za pomocą styropianu, ociepleniu dachu, wymiany stolarki zewnętrznej, montażu kolektorów słonecznych, wykonania wentylacji wraz

z rekuperacją, wykonaniem automatyki pogodowej czy modernizacji instalacji co, c.w.u. elektrycznej, oświetlenia i klimatyzacji. Ponadto na okładce, stronie tytułowej Projektu budowlanego spornej inwestycji zatwierdzonej kwestionowaną decyzją Starosty [...] oraz na Projekcie zagospodarowania terenu znajduję się pieczęć Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Nie można zatem stwierdzić, że inwestycja w zakresie wskazanym w ww. projekcie budowlanym nie została uzgodniona

z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W związku z powyższym GINB uznał, że nie doszło do rażącego do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku

z art. 39 ust. 3 p.b.

2.5.7. Za bezzasadne uznano również uznać zarzuty naruszenia art. 8 § 1 k p a.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2021 r., znak: [...], było prowadzone w zgodzie z ww. przepisem oraz w zgodzie z pozostałymi przepisami procedury administracyjnej.

2.5.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie zapewnienie przez organ wojewódzki czynnego udziału jednej ze stron postępowania tj. H. S., GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] pismem z 7 kwietnia 2021 r., zawiadomił wszystkie strony postępowania (w tym H. S.), że toczy się przed nim postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jednocześnie informując, że strony mogą się zapoznać z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz zgłaszać wszelkie uwagi, wnioski, wyjaśnienia i dokumenty mogące mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiadać się co do istniejących dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto organ

I instancji pismem z 7 kwietnia 2021 r. wezwał H. S. do wskazania pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w kraju, z pouczeniem, że niewskazanie pełnomocnika do doręczeń, przeznaczone dla niego pisma pozostawione zostaną aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Z analizy akt organu wojewódzkiego wynika, że do dnia wydania kwestionowanej decyzji nie wpłynęła odpowiedź na ww. wezwanie. Ponadto z ustaleń z [...] Urzędem Wojewódzkim wynika, że H. S. nadal nie wskazał pełnomocnika do doręczeń w kraju. Stwierdzić zatem należy,

że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. GINB wyjaśnił,

że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, w trybie określonym w art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a., może wystąpić wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dotyczy to jej osobistego interesu prawnego.

2.5.9. Odnosząc się natomiast do kwestii braku udziału wszystkich stron postępowania w sprawie udzielenia spornego pozwolenia na budowę, wskazać należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Brak udziału strony w postępowaniu

bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania

na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa

w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszym postępowaniu decyzja Starosty Wołowskiego z 28 listopada 2016 r. podlega kontroli jedynie pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie wad wymienionych w art. 145

§ 1 k.p.a.

2.5.10. Organ odwoławczy nie stwierdził zatem, aby sporna decyzja o pozwoleniu

na budowę naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

2.5.11. Mając zaś na uwadze zawarty w odwołaniu wniosek o wznowienie postępowania zakończonej sporną decyzja o pozwoleniu na budowę, GINB wskazał, że Wojewoda [...] pismem z 15 czerwca 2021 r. poinformował skarżących, że zgodnie z art. 66 § 2 k.p.a. powinni złożyć odrębne podanie do organu właściwego.

3. Pismem z 20 października 2021 r. D. S. i M. P. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę

na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej unieważnienie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

3.1. W ocenie skarżących, decyzja GINB została podjęta bez wnikliwej analizy stanu prawnego i faktycznego, który dotyczy wyżej wspomnianej sprawy. Podnieśli,

że zgodnie z opinią Sądu Rejonowego w [...] IV Wydziału Ksiąg Wieczystych wydanej z 25 lipca 2019 r. rzeczywiści właściciele działki objętej inwestycją nigdy nie utracili własności, gdyż stwierdzono nieważność decyzji o wywłaszczeniu.

3.2. Skarżący zwrócili uwagę, że Starosta [...] skierował ww. decyzję nr [...]z dnia [...] listopada 2016 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji we [...], zamiast

do Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...], a zatem do osoby niebędącej stroną, tj. z uchybieniem opisanym w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brzmienie art. 29 k.p.a. oraz ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

3.3. Skarżący przyznali, że w postępowaniu zwykłym kończącym się wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę, organ nie ma obowiązku badania oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże organ wydający decyzję wiedział o innym tytule prawnym nieruchomości, albowiem decyzja ta została mu doręczona. Zdaniem skarżących poprzez niedbalstwo lub celowe, i zamierzone działanie polegające na ukryciu ww. decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przez Starostę [...] nie została ona uwzględnione. W ocenie skarżących, wydarzenie polegające na utracie prawa własności przez Skarb Państwa na terenie Powiatu [...] działki, na której znajduje się Komisariat Policji – znacząca i ważna instytucja na terenie powiatu,

w drugim największym mieście Powiatu [...] jest niezmiernie istotne i w żaden sposób nie mogło umknąć organom administracji architektoniczno-budowlanej oraz Starostwu. Skarżący zwrócili uwagę, że Starosta [...] wiedział o istnieniu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, albowiem 18 czerwca 2015 r. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, a po otrzymaniu decyzji odmownej, złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Czynności te trwały również w toku postępowania zakończonego sporną decyzją Starosty [...]. Skarżący uznali również, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skutecznie obaliła domniemanie prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Z decyzji tej wynika, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem analizowanej nieruchomości. Brak prawa

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w chwili wydawania decyzji o pozwolenie na budowę, stanowi rażącą wadę materialno-prawną decyzji. Skarżący dodali,

że również w toku postępowania nieważnościowego inwestor nie przedstawił dowodu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ich zdaniem, samo oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest podstawą udzielenia pozwolenia na budowę, jeśli nie odpowiada prawdzie. Skarżący poinformowali, że Prokuratura Rejonowa w [...] prowadzi śledztwo w sprawie przekroczenia i niedopełnienia obowiązków przez Starostę Powiatu [...] oraz osoby funkcyjne z Komendy Wojewódzkiej Policji w związku z udzieleniem pozwolenia na budowę dot. modernizacji Komisariatu Policji, tj. o czyn z art 231 §1 kk i inne (pismo znak [...]).

3.4. W skardze przypomniano, że Starosta [...] zobowiązany był udzielić skarżącemu D. S. informacji o przysługujących mu prawach, czego nie uczynił, postępując tym samym wbrew art. 9 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących, podnoszone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumenty, że postępowanie prowadzone przez Starostę Wołowskiego nie było kwestionowane świadczy o zignorowaniu faktu, że prawowici właściciele nieruchomości, której dotyczyło postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę nie zostali uznani

za stronę tego postępowania, tym samym nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu i nie mogli wnieść zastrzeżeń co do stanu faktycznego. Dopiero w trakcie trwania postępowania nieważnościowego, zostali uznani za stronę postępowania. Świadczy to o błędzie Starosty [...] wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

6.1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest

w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się

na żądanie strony lub z urzędu.

6.2. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że organ nadzoru nie jest związany zakresem żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 157 § 2 k.p.a. W zależności

od wyników tego postępowania organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale także obowiązany, jeżeli ustali, że decyzja jest dotknięta wadami (wadą) wymienionymi

w art. 156 § 1 k.p.a., wydać jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 158 k.p.a. – albo stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), albo stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których

nie stwierdził nieważności decyzji – art. 158 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 290/20, LEX nr 3048038.). Niezwiązanie organu nadzoru zakresem żądania strony wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza także jego obowiązek zbadania kwestionowanej decyzji w aspekcie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na to którą z tych przesłanek strona powołała (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Innymi słowy, obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła

w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także

czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07, LEX nr 468719). W piśmiennictwie dodaje się, że "spowodowane jest to charakterem postępowania nieważnościowego, które zawsze może być wszczęte z urzędu i nie odnosi się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel,

M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 157). Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym postępowanie wyjaśniające sprowadza

się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2447/19, LEX nr 3050463). Co istotne, "obiektywne granice postępowania nieważnościowego wyznacza zawsze cała decyzja; nie zależą one od woli organu administracji publicznej ani od woli bądź interesu prawnego podmiotu inicjującego to postępowanie" (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 157).

7. We wniosku o stwierdzenie nieważności w rozpatrywanej skardze podniesiono, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] została wydana

z rażącym naruszeniem prawa.

7.1. Należy zatem przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX

nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne

z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt

II GSK 1822/21, LEX nr 3282335).

7.2. W realiach kontrolowanej sprawy, rażące naruszenie prawa – zdaniem strony skarżącej – miało polegać na wydaniu pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Należy w związku z tym przypomnieć, że art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r.

o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją – inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia.

7.3. W toku kontrolowanego postępowania nieważnościowego skarżący wskazywali, że oświadczenie złożone przez inwestora przy wniosku o pozwolenie na budowę było niezgodne z prawdą. Na poparcie tej tezy powoływano decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...]

z [...] października 1980 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy

w [...] z [...] września 1980 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z tym Sąd przypomina,

że pozwolenie na budowę może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo

do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W sytuacji, kiedy organ poweźmie wiadomość, że w aktach sprawy brakuje oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub gdy np. złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 486/19, LEX nr 3018140). Wskazuje się przy tym, że uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia,

o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., nie zwalnia organu administracji publicznej

z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w k.p.a. Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (zob. wyrok NSA

z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1821/11, LEX nr 1404619). Jeżeli istniałyby podstawy do kwestionowania prawdziwości oświadczenia inwestora, to niewątpliwie wydanie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony, stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3152/18, LEX nr 3232461). Jak już bowiem wykazano, złożenie oświadczenia przez inwestora samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności

z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3551/18, LEX nr 3232095).

7.4. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w sprawie zakończonej sporną decyzją Starosty Wołowskiego nie doszło do rażącego naruszenia prawa z przyczyn wskazywanych przez stronę skarżącą. Wraz z wnioskiem

o pozwolenie na budowę, inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (PB-3), podpisane przez Naczelnika Wydziału Inwestycji i Remontów Komendy Wojewódzkiej Policji

we [...], działającym na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...]. W oświadczeniu tym wskazano,

że tytułem, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest trwały zarząd – własność Skarbu Państwa oraz Komendant Wojewódzki Policji we [...] jako władający. Sąd podkreśla raz jeszcze, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 29/20, LEX nr 3085060).

7.5. Sąd podkreśla, że w toku postępowania nieważnościowego ani też w toku sądowej kontroli tego postępowania, nie dochodzi do karnoprawnej oceny, czy oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak już bowiem wskazano wyżej, oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta

z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 764/17, LEX nr 2628259). Jeżeli natomiast postępowanie karne prawomocnie potwierdziłoby złożenie przez inwestora fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to okoliczność ta stanowiłaby podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 32).

7.6. Sąd dostrzegł, że w toku postępowania zwyczajnego inwestor został uznany

za jedyną stronę tego postępowania. W związku z tym – co do zasady – pojawić się może wątpliwość, kto mógłby w takim postępowaniu zasygnalizować organowi wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wątpliwość ta nie występuje jednak w kontrolowanej sprawie, albowiem

w aktach postępowania zakończonego sporną decyzją Starosty [...] znajduje się informacja z rejestru gruntów sporządzona 21 listopada 2016 r. według stanu na ten dzień na godz. 10:26, której treść potwierdzała dane zawarte w oświadczeniu inwestora złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. To zaś oznacza, że na etapie postępowania zwykłego nie tylko nie ujawniły się żadne okoliczności, które mogłyby podważyć prawdziwość oświadczenia inwestora, a wręcz przeciwnie, zgromadzona dokumentacja (w postaci informacji z rejestru gruntów) potwierdzała prawdziwość tego oświadczenia.

7.7. W tym kontekście Sąd dostrzega, że strona skarżąca zarówno w skardze jak

i w toku kontrolowanego postępowania nieważnościowego zwracała uwagę na pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji Starosty [...]. Można się również zgodzić z argumentacją strony skarżącej, że gdyby była uznana za stronę w toku postępowania zwyczajnego,

to byłaby w stanie zgłosić organowi zastrzeżenia podważające prawdziwość oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta dodatkowo wskazuje, że optymalnym środkiem wzruszenia spornej decyzji byłoby żądanie wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie zmienia to jednak faktu, że skoro w toku postępowania zwykłego nie doszły do organu żadne wątpliwości co do prawdziwości spornego oświadczenia, to mógł on wydać (bez rażącego naruszenia prawa) decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie samego oświadczenia.

7.8. Sąd zgadza się również z organem odwoławczym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie są zobowiązane do poszukiwania w swoich zasobach, korespondencji wpływającej, czy też archiwum na przestrzeni lat odnoszących się do prawdziwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Po to ustawodawca uprościł procedurę udzielania pozwolenia na budowę, aby oświadczenie inwestora o dysponowaniu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane weryfikować tylko wtedy, gdy w toku postępowania administracyjnego ujawniają się wątpliwości co do jego prawdziwości. Skoro zaś w realiach niniejszej sprawy oświadczenie inwestora zostało już potwierdzone danymi z rejestru gruntów, to nie było podstaw do poszukiwania dalszych dokumentów związanych z weryfikacją prawdziwości tego oświadczenia, nawet jeżeli ten sam organ, który prowadził postępowanie zwyczajne, mógł nimi dysponować. Dodatkowo należy zauważyć w ślad za organem I instancji, że nawet gdyby organ zweryfikował prawdziwość tego oświadczenia z danymi ujawnionymi w jej księdze wieczystej nr [...]), to pozyskane z niej informacje również nie doprowadziłyby do podważenia tego oświadczenia. Dopiero bowiem w 2019 r. doszło do wpisu w księdze wieczystej, który nie potwierdza treści oświadczenia inwestora. Zawartość tej księgi w dacie wydania spornej decyzji Starosty Wołowskiego potwierdzała treść oświadczenia. Zgodnie zaś

z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie

z rzeczywistym stanem prawnym.

7.9. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem organy obu instancji stwierdziły, że przy wydaniu spornej decyzji Starosty [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

8. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie mogą one wpłynąć na dalsze pozostawanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.

8.1. Strona skarżąca podniosła, że sporna decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. została skierowana do Komendy Wojewódzkiej Policji we [...], zamiast do Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...]. W jej ocenie doszło zatem do uchybienia opisanego w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06; z 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 400/06). Kontrola akt sprawy zakończonej sporną decyzją Starosty [...] nie potwierdziła tak rozumianego zarzutu skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stroną tego postępowania był Komendant Wojewódzki Policji we [...] – on też udzielił pełnomocnictw dla osób występujących w jego imieniu w tym postępowaniu. Wpisanie jako adresata decyzji Komendy Wojewódzkiej Policji we [...], tj. jednostki organizacyjnej, jest niewątpliwie błędem procesowym, ale nie doprowadziło do ukształtowania stosunku prawnego w sposób rażąco sprzeczny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że w przypadku gdy sąd administracyjny ustali na podstawie akt administracyjnych, że postępowanie prowadzone było wobec strony, a jedynie doszło do oczywiście wadliwego określenia jej w decyzji administracyjnej, stanowi to oczywistą omyłkę, która podlega sprostowaniu w trybie uregulowanym w art. 113 § 1 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko w pierwszej sytuacji. gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby, która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony (zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., II OSK 3730/19, LEX nr 3039265).

8.2. Również zarzuty dotyczące pozbawienia skarżącego D. S. prawa do czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Wołowskiego nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Zarzuty te dotyczą bowiem okoliczności pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy, a zatem mogłyby stać się przedmiotem żądania wznowienia postępowania, nie zaś podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowania prowadzone w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji ostatecznych są niekonkurencyjne, co oznacza, że przesłanki ich prowadzenia nie zazębiają się – to samo zagadnienie nie może być podstawą zarówno wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.

|Andrzej Siwek |Wojciech Sawczuk |Michał Podsiadło |