Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 700/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28, art. 24 ust. 5,
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3 ust. 1, art. 24 ust. 4,
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 28,
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
article: art. 33,
journal: Dz.U. 2003 nr 45 poz 391
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędzia WSA Mirosław Surma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Ke [...]

Uzasadnienie

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) decyzją z [...] r. nr [...] wydaną dla B. T.:

- w punkcie 1., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł, w tym na ubezpieczenia społeczne - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r., ubezpieczenie zdrowotne - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r.

- w punkcie 2. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł, w tym na ubezpieczenia społeczne - za okres 09.2003 r. - 04.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r., ubezpieczenie zdrowotne - za okres 09.2003 r. - 04.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r., Fundusz Pracy - za okres 09.2003 r. - 04.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r.

Organ wyjaśnił, że 26 sierpnia 2021 r. B. T. wniósł do Zakładu o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Poinformował, że nie ma możliwości spłaty zobowiązania. Jest osobą bezdomną, bez pracy oraz środków do życia. Mieszka u swoich sąsiadów, dzięki którym ma możliwość zarobienia pieniędzy. Sąsiedzi zlecają mu drobne prace dorywcze, dzięki którym jest w stanie zarobić miesięcznie ok. [...] zł - [...] zł. Uzyskiwany dochód wystarcza na podstawowe potrzeby życiowe, tj. zakup żywności, środki czystości. Wskazał również, że uzyskuje wsparcie w postaci ubrań i leków. Rozwód i choroba alkoholowa doprowadziły go do ubóstwa. Nie wiedział o zadłużeniu w ZUS. Ma 60 lat, posiada wykształcenie średnie i niewielkie szanse na znalezienie pracy.

Organ, dokonując analizy sprawy w kontekście przepisów dotyczących przedawnienia wskazał, że wobec figurujących na koncie zaległości za okres [...] r., [...] r., 08.2005 r. - 02.2011 r., [...] r., [...] r., ze względu na fakt, że Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości wnioskodawcy, nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki. Wobec zaległości za poszczególne okresy 2011 r. i 2012 r. zaszły czynności zawieszające bieg terminu przedawnienia, polegające na wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Ponadto 8 stycznia 2014 r. wnioskodawca złożył wniosek o umorzenie na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu dopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551). Powyższa okoliczność skutkowała zawieszeniem bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności powstałych na koncie od daty wpływu wniosku, tj. [...] r., do dnia uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia należności, tj. [...] r.

Uwzględniając powyższe okoliczności Zakład stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu.

Zakład ustalił, że wnioskodawca uzyskuje dochód z tytułu prac dorywczych w kwocie [...]zł. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponosi wydatki związane z leczeniem w kwocie [...]zł. Poza przedmiotowym zadłużeniem, ma zobowiązanie finansowe wobec osób fizycznych w kwocie [...]zł, którego nie spłaca. Oświadczył, że posiada nieruchomość (działka rolna) o pow. 24.000 m2. Na podstawie informacji z C. B. Ksiąg Wieczystych wynika, że jest właścicielem nieruchomości o pow. 2,3000 ha nr KW [...] położonej w Sichowie Dużym, na której Zakład dokonał zabezpieczenia należności.

Strona nie posiada ruchomości i innych składników mienia ruchomego. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i K. ustalono, że na jego nazwisko są zarejestrowane dwa pojazdy, tj. samochód ciężarowy Mercedes Benz rok prod. 1984 i Renault 25 rok prod. 1990.

Organ powołując przepis art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ w stosunku do działalności strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne.

Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w tej sytuacji nie ma zastosowania.

Powołując art. 24 ust. 2 u.s.u.s. organ wskazał, że wobec należności za okres [...] r., [...] r., 08.2005 r. - 02.2011 r., [...] r., [...] r., postanowieniem z [...] r. komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne, z uwagi na bezskuteczność egzekucji. W toku postępowania ustalono, że strona nie osiąga dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę, nie posiada nadpłaty w podatkach. Pracownik organu egzekucyjnego nie zastał strony w miejscu jej ostatniego zamieszkania, wg. oświadczenia sąsiadów nie mieszka ona pod adresem od kilku lat. Za lata 2013-2018 wnioskodawca nie wykazał żadnych dochodów.

Przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z powyższego wynika zatem, że do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W przypadku czynności w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w tym przedmiocie orzeczenie musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W dniu [...] r. i [...] r. Zakład dokonał zabezpieczenia należności na nieruchomości wnioskodawcy położonej w Sichowie Dużym, o pow. 2,3000 ha nr KW [...]

Natomiast zaległości za okres 03.2011 r. - 03.2012 r., [...] r., [...] r. były sukcesywnie od [...] r. kierowane do egzekucji, w ramach której dokonano zajęcia rachunku bankowego. Dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania całości zadłużenia. Postępowanie nie zostało ocenione jako całkowicie nieskuteczne. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie się toczy, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Nie można zatem stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w omawianym przypadku. Aktualnie naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Z ww. powodów nie zachodzą wobec strony przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygniecie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie organ przeszedł do przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na podstawie przepisów rozporządzenia. Ustalił, że wnioskodawca nie figuruje w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS ani jako osoba ubezpieczona, ani jako płatnik. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponosi wydatki związane z leczeniem w kwocie [...]zł. Poinformował, że jest osobą bezdomną, bez pracy oraz środków do życia. Mieszka u swoich sąsiadów, dzięki którym ma możliwość zarobienia pieniędzy. Poza przedmiotowym zadłużeniem, posiada zobowiązanie finansowe wobec osób fizycznych w kwocie [...]zł, którego nie spłaca. Nie korzysta z innych instytucji wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku, co oznacza, że obecnie sytuacja finansowa nie wymusza konieczności sięgania po dodatkową pomoc ze strony państwa (zasiłki celowe, świadczenia pieniężne na zakup żywności itp.), aby zaspokoić niezbędne potrzeby egzystencjalne. To zaś w ocenie organu świadczy, że wskazane trudności finansowe nie mają charakteru trwałego, a wnioskodawca jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne.

Zakład wskazał również, że mając na uwadze interes wnioskodawcy, kieruje się również zabezpieczeniem interesu społecznego. Środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym, w tym wypłaty rent inwalidzkich i emerytur.

Wnioskodawca pracuje dorywczo, nie korzysta z pomocy, jaką oferuje urząd pracy. Osoba posiadająca zobowiązania pieniężne powinna podjąć starania mające na celu znalezienie zatrudnienia pozwalającego osiągnąć dochody umożliwiające spłatę zaległości. Od momentu zamknięcia prowadzonej działalności gospodarczej, tj. [...] r., nie podejmował żadnego zatrudnienia, ani nie był zarejestrowany w urzędzie pracy. Nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej przeciwskazania do wykonywania pracy. Niejasne są więc dla Zakładu przyczyny niepodejmowania zatrudnienia. W ocenie organu, działania wnioskodawcy nie pozwalają stwierdzić, że podejmuje on starania w celu poprawy trudnej sytuacji finansowej, o której wspomina we wniosku.

W związku z powyższym, Zakład nie ma możliwości stwierdzić, że zachodzą okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 ww. rozporządzenia.

Zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle powyższego, Zakład nie mógł stwierdzić istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Skargę na decyzję zakładu złożył B. T.. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wykazania, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. poprzez dowolne rozpoznanie sprawy, a nie swobodne przy uwzględnieniu prawidłowych wniosków wynikających z poczynionych ustaleń;

3. naruszenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. w sprawie K [...] poprzez nieuprawnione przyjęcie, że należności z tytułu składek za okresy 09-12/2003, 01-08/2004, [...] - [...], 04-05/2012, 01-06/2013 nie uległy przedawnieniu przez dokonane przez organ rentowy zabezpieczenie hipoteczne.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ocena, czy doszło do przedawnienia należności jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości, czy innych ulg, dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania. Ustalenia co do istnienia objętych wnioskiem należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s.

Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek poczynając od [...] r., obowiązkiem organu było uwzględnienie regulacji odnoszących się do przedawnienia należności składkowych oraz ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności te nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Tymczasem organ nie wywiązał się z opisanego obowiązku. Nie można uznać za wypełnienie powyższego obowiązku zdawkowe wskazanie organu, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które w dalszym ciągu jest prowadzone. Wskazania te stoją w sprzeczności z okolicznością umorzenia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego postanowieniem z [...] r. z uwagi na jego bezskuteczność. W kontekście powyższego postanowienia oraz poczynionych przez komornika ustaleń (brak zamieszkiwania w miejscu ostatniego zamieszkiwania od kilku lat) zastanawiające jest, w jaki sposób Dyrektor ZUS dokonał wszczęcia postępowania egzekucyjnego w dniu [...] r. za zaległości za okres 07-12/2013 r.

Organ nie wskazał również jakie czynności egzekucyjne podejmował i czy były one skuteczne pomimo, że dysponował informacją, że skarżący mieszka w miejscu, które zostało określone jako ostatnie miejsce zamieszkania. Dodatkowo brak wskazania przez organ czynności egzekucyjnych, jakie były podejmowane w postępowaniu, świadczy o bierności organu i braku możliwości zakwalifikowania tego okresu jako okresu zawieszenia postępowania. Pomimo też ustalenia, że skarżący nie dysponuje majątkiem, z którego Dyrektor ZUS może prowadzić skuteczną egzekucję, postępowanie to nie zostało umorzone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają ustalenia pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności istnieją, skoro brak jest w niej wystarczającej analizy dotyczącej okresu przedawnienia. Nie jest natomiast rolą strony dokonywanie takich ustaleń za organ.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony i jej rodziny, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas minimum socjalnego oraz minimum egzystencji w takich warunkach, w jakich strona przebywa, a wiec odniesionych do jej środowiska. Powinnością organu przy rozstrzyganiu tego rodzaju wniosków jest w pierwszej kolejności ustalić wszelkie dochody oraz wszelkie niezbędne wydatki wnioskodawcy oraz kwotę zapewniającą minimum egzystencji, a następnie rozważyć, czy zachodzą okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie należności, pod kątem usprawiedliwionych przesłanek umorzenia, dokonując rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest przykrywanie braków wymaganych działań organu w tym kierunku z powoływaniem się na uznaniowy charakter decyzji albo niedostateczne wykazanie przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia skarżonej decyzji nie wyjaśnia dostatecznie jasno, czy organ przyjął występowanie takich przesłanek. Organ podkreślił, że skarżący powinien podjąć zatrudnienie i rozpocząć spłatę zaległości składkowych. Jednakże nie wyjaśnił w żaden sposób jak osoba w wieku skarżącego, borykająca się od lat z poważnymi problemami finansowymi i zdrowotnymi, jest w stanie spłacić zadłużenie opiewające na blisko [...] zł. Nawet w przypadku znalezienia zatrudnienia, w pierwszej kolejności będzie on chciał zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. Na spłatę należności składkowych mógłby sobie pozwolić dopiero, gdyby dysponował nadwyżką pieniędzy.

Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s., regulującego kwestię przedawnienia zaległości składkowych zabezpieczonych hipoteką, powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych, dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do [...] r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od [...] r. do [...] r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy stosowania także przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Przepis ten objęty jest bowiem takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności, jak uregulowanie zawarte w art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie, jak obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Mając zatem na uwadze stanowisko przedstawione w cyt. powyżej wyroku Trybunału należy stwierdzić, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności biegnie na zasadach ogólnych. Zatem powyższy przepis nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że nie uległy przedawnieniu należności zabezpieczone hipoteką w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponadto, że 20 maja 2020 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie P 2/18, w którym orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Została ona rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, ponieważ spełniony został warunek z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Stanowi on, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W poddanej kontroli sprawie wnioskodawcy B. T. odmówiono umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r., ubezpieczenie zdrowotne - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 09.2003 r. - 08.2004 r., 08.2005 r. - 12.2013 r.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z przepisem art. 28 u.s.u.s., instytucja umorzenia ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Wysokość należności z tytułu składek może mieć bowiem znaczenie dla oceny przesłanek umorzenia i może rzutować na ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania ulgi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, tj. ocenę możliwości płatniczych strony i w konsekwencji ewentualnej zapłaty należności, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych od niej należności. W postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Nie jest bowiem możliwe umorzenie należności, które nie istnieją.

Powyższe jest wyrazem przyjęcia poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z 14 stycznia 2021 r. I GSK 1569/20 i z 7 września 2021 r. I GSK 171/21, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne mają obowiązek skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, tj. czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności Zakładu, procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Warunkiem koniecznym prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Zatem w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określona została w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu - w okresie od [...] r. do [...] r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Nowe zasady przedawnienia należności z tytułu składek, wprowadzające 10-letni okres przedawnienia, weszły w życie 1 stycznia 2003 r. Zostały one wprowadzone ustawą z dnia [...] r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2002.241.2074 ze zm.). Z dniem 1 stycznia 2012 r. został zmieniony przepis art. 24 ust. 4, przez określenie 5 letniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011.232.1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 tej ustawy). Wskazać należy, że w przepisie art. 24 przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia; układ ratalny, zawieszenie, przerwanie biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust 5, 5a, 5b, 5c).

Składki na fundusze pozaubezpieczeniowe (tj. Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) ulegają przedawnieniu na takich samych zasadach, jak składki na ubezpieczenia społeczne.

Powyższa zasada odnosi się również do składek na ubezpieczenia zdrowotne, z tym że 10-letni okres przedawnienia liczony jest dla składek, które nie przedawniły się przed 1 lipca 2004 r. Stosownie do art. 28 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U.1997.28.153 ze zm.), która obowiązywała do 1 kwietnia 2003 r., a następnie na podstawie art. 33 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U.2003.45.391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, przy czym bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty na raty i każda inna czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik. Od dnia 1 lipca 2004 r. termin przedawnienia na podstawie tej ostatniej ustawy wynosi 10 lat. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która obowiązywała do 31 marca 2003 r. stanowiła samodzielny akt normatywny regulujący zakres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Odrębnie również od zasad przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, regulowała terminy przedawnienia roszczeń. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (obowiązująca od 1 kwietnia 2003 r. do 30 czerwca 2004 r.) kwestię przedawnienia regulowała w taki sam sposób, jak to czyniła poprzednio obowiązująca ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zmiana art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonana przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2004.121.1264) z dniem 1 lipca 2004 r. wydłużyła w sposób niekorzystny dla ubezpieczonych termin przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Termin ten został wydłużony do lat 10. Również art. 93 ust. 2 obowiązującej od dnia 1 października 2004 r. ustawy z art. 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2004.210.2135 ze zm.), zawiera regulację, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

Obowiązujące od 1 stycznia 2003 r. zasady wyrażone w przepisie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. określały natomiast, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Uwzględniając fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania są należności z tytułu składek poczynając od września 2003 r., obowiązkiem organu było ustalenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności te nie wygasły w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Jednocześnie organ winien zgromadzić materiał dowodowy, który potwierdzałby zajęte w tym zakresie stanowisko.

Organ nie wypełnił należycie tych obowiązków. Zakład w uzasadnieniu decyzji powołał, że co do części zaległości, w tym także tych należnych za najdawniejszy okres, tj. 09-12.2003, zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości, a więc nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki. Natomiast wobec części należności z 2011 i 2012 r. wskazał daty wszczęcia postępowań egzekucyjnych, które to czynności, zdaniem organu, spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Powołano się również na złożenie 8 stycznia 2014 r. wniosku o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą.

W ocenie Sądu, ustalenia te nie znajdują jednak żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych, które dla niniejszej sprawy zebrane zostały w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 618/21 (o czym organ powiadomił w odpowiedzi na skargę).

Analizując ich zawartość odnaleźć można jedynie krótką adnotację na temat przedawnienia, znajdującą się w pkt. IV "Informacji o stanie należności z tytułu składek od 01.01.1999 r.", oraz korespondencję mailową między pracownikami organu, wskazującą na składki i informacje o postępowaniu egzekucyjnym. Dokumenty te są lakoniczne i ogólnikowe, a okoliczności w nich stwierdzone nie są możliwe do zweryfikowania. W aktach sprawy brakuje bowiem jakichkolwiek dokumentów źródłowych związanych z zabezpieczeniem hipotecznym nieruchomości jak również dokumentów potwierdzających podjęcie przez organ innych czynności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia poszczególnych zaległości, w tym świadczących o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, co do wskazanych przez organ należności składkowych.

Akta administracyjne nie zawierają także żadnej dokumentacji źródłowej w zakresie podniesionej przez organ okoliczności złożenia przez stronę wniosku o umorzenie w dniu 8 stycznia 2014 r. i wydanej w jego konsekwencji decyzji. Informacje o tych zdarzeniach posłużyły natomiast organowi do zajęcia stanowiska o braku upływu terminu przedawnienia objętych wnioskiem należności.

Sąd wskazuje, że podane w uzasadnieniu decyzji informacje związane z biegiem terminu przedawnienia należności składkowych oraz czynnościach mających wpływ na jego zawieszenie, czy przerwanie, winny znaleźć swe odbicie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Temu obowiązkowi organ zaniechał, co uniemożliwiło Sądowi dokonanie kontroli, które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są nadal wymagalne, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia – z możliwością weryfikacji konkretnych dokumentów w tym zakresie.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, powyżej opisane zaniechania organu świadczą o uchybieniu przepisom postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu.

Zakład naruszył powyższe zasady. Zaniechania organu powodują, że nie jest wiadome, na podstawie jakich dokumentów ustalił, które składki były wymagalne w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o umorzenie zaległości. Tymczasem, jak wyżej podniesiono, koniecznym warunkiem podjęcia przez organ prawidłowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie i uzasadnienie, że objęte wnioskiem należności nie uległy przedawnieniu. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się bowiem do konkretnej kwoty tych należności, weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. T. warunków zaskarżona decyzja nie spełnia.

W rozpatrywanej sprawie zaległości skarżącego dotyczą okresu od września 2003 r., stąd też istotne dla wyniku sprawy było ustalenie, czy prawidłowo organ rozstrzygnął o wymagalności tych składek. Jest to konieczne również w kontekście wskazanego w odpowiedzi na skargę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, który orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niemniej, by dokonać sądowej kontroli działalności organu, konieczny ku temu jest prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. W takiej postaci, w jakiej zgromadził go Zakład, Sąd nie miał możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem, objętych wnioskiem, a następnie decyzją, poszczególnych należności z tytułu składek.

Zdaniem Sądu, brak możliwości wyjaśnienia prawidłowości kwestii przedawnienia czyni przedwczesnym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia należności skarżącego z tytułu zaległych składek. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza bowiem, że Zakład nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Naruszenia te, w ocenie Sądu, mają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy i tym samym musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zakład, ponownie rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i wykazać w decyzji to, czy i w jakim zakresie zaległe należności uległy przedawnieniu, czyniąc to na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Winny się w nim znaleźć konkretne dowody, w tym dokumenty, które pozwolą zweryfikować prawidłowość ustaleń organu, co do każdej z podniesionych okoliczności, mających wpływ na bieg terminu przedawnienia konkretnych zaległości.

Następnie organ rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego w kontekście przesłanek umorzenia, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.