Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 69/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2; art. 5 ust. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (zwanej dalej "Konstytucją RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej "u.o.s.g"), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej "u.c.p.g") polegające na:

1. przekroczeniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wskazanie w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, w sytuacji gdy norma kompetencyjna przewidywała jedynie określenie w Regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 23 pkt 1-4 Regulaminu),

Prokurator wskazał, że należy zwrócić uwagę na nieprawidłowości w zakresie regulacji wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Ustawodawca krajowy uściślił i ograniczył kompetencje Rady Gminy do podjęcia uchwały tylko w stosunku do utrzymujących zwierzęta gospodarskie na jednej, specyficznej grupie terenów. Tymczasem Rada Gminy [...] w § 23 pkt 1-4 Regulaminu, z całkowicie niezrozumiałych przyczyn sformułowała szereg wymagań, adresując je generalnie do "utrzymujących zwierzęta gospodarskie". Doszło więc w ten sposób do wyraźnego przekroczenia zakresu delegacji ustawowej wynikającego z przepisu u.c.p.g.

2. przekroczeniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wprowadzenie do Regulaminu unormowań stanowiących powtórzenie bądź modyfikację przepisów ustawowych, w tym również w sposób powodujący ingerencję bez odpowiedniego upoważnienia w prawa i wolności jednostek, a mianowicie:

- nałożenie obowiązku doraźnej deratyzacji, poza stałymi jej okresami, w przypadku wystąpienia na obszarze gminy [...] gryzoni (§ 25 ust. 2 Regulaminu). Prokurator wskazał, że w tym kontekście wadliwym powtórzeniem istniejących regulacji ustawowych i przekroczeniem delegacji ustawowej do uchwalanie aktu prawa miejscowego jest nałożenie ww. przepisie wymogu doraźnej deratyzacji, również poza stałymi jej terminami, w przypadku wystąpienia na obszarze gminy [...] gryzoni. Skarżący zwrócił uwagę, że w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno- sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje konieczność umieszczania takiej regulacji w Regulaminie.

- nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości i przy jej granicy (§ 4 ust. 1 Regulaminu). Prokurator wyjaśnił, że Rada Gminy poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości i przy jej granicy, wiernie odtworzyła zapis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a zatem zdublowała unormowania prawa powszechnie obowiązującego.

- do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło także – zdaniem skarżącego - poprzez wskazanie, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie w zakresie mycia nadwozia samochodowego, a powstające, wówczas ścieki nie będą bezpośrednio odprowadzane do wód i gleby oraz kanalizacji-deszczowej, zaś naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleby i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców (§ 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Regulaminu). Prokurator w tym zakresie wyjaśnił, że bezzasadnym powieleniem istniejących regulacji prawa powszechnie obowiązującego, ich modyfikacją i przekroczeniem upoważnienia ustawowego są również powyższe zapisy Regulaminu. Wspomniane zagadnienia szczegółowo bowiem regulują przepisy aktów prawnych w randze ustaw oraz rozporządzeń ministerialnych, wprowadzających różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Jeśli zaś chodzi o ograniczenia korzystania z nieruchomości to niewątpliwie przepisem nadrzędnym jest norma prawa sąsiedzkiego zawarta w art. 144 Kodeksu cywilnego. Z punktu widzenia swobodnej realizacji przysługującego jednostce prawa własności do rzeczy ruchomych, nie można zaakceptować restrykcji dotyczących mycia jedynie nadwozia samochodowego. Jako zupełnie irracjonalne jawi się wyłączenie możliwości wykonywania jakichkolwiek zabiegów związanych z myciem podwozia samochodowego, jeśli występuje taka wola u jednostki.

- jako kolejne nadużycie – wskazał Prokurator - nałożenie na osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe obowiązku trzymania ich na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich (§ 19 ust. 2 Regulaminu). Zdaniem Prokuratora powyższe istotnie narusza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Poza tym już sama nieskładna i chaotyczna redakcja powołanego przepisu stwarza liczne problemy interpretacyjne. Z początku wydaje się, że norma jest skierowana do ogółu osób utrzymujących zwierzęta domowe. Po chwili jednak jej dyspozycja odnosi się ściśle do posiadaczy psów, nakazując im podjęcie środków uniemożliwiających opuszczanie ogrodzonej nieruchomości przez swoich pupili. Na końcu wprowadza ona natomiast generalną zasadę wykluczania swobodnego dostępu osób trzecich, lecz tak naprawdę nie wiadomo czy dotyczy to nieruchomości, gdzie znajdują się psy czy nieruchomości, gdzie znajdują się jakiekolwiek zwierzęta domowe. Wskazana ingerencja uchwały w sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości oraz władania pozostającymi na niej zwierzętami, nie znajduje umocowania ustawowego.

3. niewypełnieniu upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego poprzez niezawarcie obligatoryjnych elementów Regulaminu wskazanych w normie kompetencyjnej lub zawarcie w Regulaminie unormowań niewypełniających określonego w normie kompetencyjnej wymogu szczegółowości aktu prawa miejscowego, a mianowicie:

- pominięcie w Regulaminie postanowień dotyczących częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek takiej regulacji (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.).

- ogólnikowe i nieprecyzyjne wskazanie, iż osoby będące właścicielami lub opiekunami, tudzież osobami utrzymującymi psy i inne zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek określenia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (§ 19 ust. 1 oraz § 20 pkt 1 Regulaminu). Prokurator zwrócił uwagę, że Rada regulując problematykę obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, nie sprostała przewidzianemu przez normę kompetencyjną wymogowi "szczegółowości" Regulaminu. W dwóch odrębnych, funkcjonujących zupełnie autonomiczne przepisach badanej uchwały powtórzona została bowiem jedna i ta sama norma, poza tym skonstruowana niefortunnie, dająca jej adresatom pole do szerokiej interpretacji oraz dowolnego stosowania.

- ogólnikowe i nieprecyzyjne wskazanie, iż kosze usytuowane na terenach przeznaczonych do użytku publicznego powinny być opróżniane z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek określenia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (§ 8 ust. 2 Regulaminu). Prokurator podniósł odnosząc się do tej kwestii, że uchwałodawcy lokalnemu powierzono obowiązek doprecyzowania warunków utrzymania pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Regulacja przewidująca w tym zakresie jedynie powinność opróżniania koszy z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu, jest z pewnością niewystarczająca.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator w uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada gminy stanowiąc przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Poza tym podniósł, że postanowienia Regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ Rada wskazała, że korzystając z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Rada Gminy [...] na X Zwyczajnej Sesji Rady Gminy w dniu [...] kwietnia 2020 r. uchyliła w całości zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w [...] uchwałę, podejmując nową uchwałę Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] uwzględniającą nieprawidłowości wykazane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku – na co wskazano w odpowiedzi na skargę - nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2019 r., III SA/Kr 705/19, Lex nr 2738756).

Odnosząc się do kwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu należy wskazać, że w § 4 ust. 1 Regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i przy jej granicy, przy czym obowiązki te powinny być realizowane w taki sposób, aby nie powodowały zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. W ocenie Sądu powyższy za[pis nie realizuje obowiązku wskazania w regulaminie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ponieważ dotyczy tylko chodników, tj. wydzielonej część drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), a nadto stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Poza tym w powyższym zakresie należy mieć także na uwadze, że regulacje zawarte w art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy o drogach publicznych, które wskazują podmiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zatem mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. i wymienionych w art. 4 ust. 2 obowiązków właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy.

Organy gminy – jak zasadnie podniósł Prokurator - nie są upoważnione do powtarzania obowiązków ustawowych właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich modyfikacji. Zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w przepisach ustawowych, dodatkowo w nieco zmienionej treści. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym.

Prokurator wskazał także na § 5 Regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie z zastrzeżeniem zachowania następujących warunków:

1) mycie dotyczy jedynie nadwozia samochodowego,

2) nie spowoduje zanieczyszczenia środowiska naturalnego, a powstające ścieki nie będą bezpośrednio odprowadzane do wód i gleby oraz kanalizacji deszczowej.

2. Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleby i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców.

Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia radę do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym rada posiadała upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. Rada nie była jednak upoważniona do ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do terenu własnej nieruchomości. Rada nie była też upoważniona do wprowadzenia ograniczenia co do zakresu dokonywanych napraw poza warsztatami naprawczymi. W związku z powyższym Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu

Brak było także podstawy do wprowadzenia zapisu zawartego w § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, w którym dopuszczono mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, ale jedynie w zakresie mycia nadwozia pojazdu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia Radę do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym – jak już wyżej wskazano - Rada Gminy posiadała upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. Rada nie była jednak upoważniona do generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 740/15 oraz z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1036/15, CBOSA). Poza tym zdaniem sądu, nie spełnia postulatu jasności określenie ujęte w § 5 ust. 2 regulaminu, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą być przeprowadzane "w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód, gleby i ziemi ani uciążliwości dla mieszkańców ". Pojęcie to jest zbyt ogólne i adresat normy prawnej nie wie, kiedy jego zachowanie będzie powodować zanieczyszczenie środowiska, a kiedy nie. Nadto w niektórych sytuacjach wątpliwym może być prawidłowe zachowanie się adresata tej normy z uwagi na brak wiedzy o granicach nieruchomości, na której dokonywana jest naprawa, np. nagła naprawa w otwartym terenie i przekroczenie przy jej dokonywaniu "obrębu nieruchomości". Brak dostatecznej jasności przepisu sprawia, że przepis ten istotnie narusza prawo (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 września 2020 r., II SA/Łd 166/20).

Odnosząc się do kolejnego zapisu Regulaminu tj. § 8 ust. 2, należy wskazać, że i w tym zakresie zasadnie wskazał Prokurator podnosząc, że zapis ten jest wadliwi w kontekście spełnienia wymogu szczegółowości dotyczącej powinności opróżniania koszy z worków.

W myśl § 8. 1. na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, w tym na drogach publicznych, do gromadzenia odpadów komunalnych dopuszcza się pojemniki metalowe, betonowe lub z tworzywa sztucznego o minimalnej pojemności 30 litrów.

2. Kosze usytuowane na terenach przeznaczonych do użytku publicznego powinny być opróżniane z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu.

3. Pojemniki do selektywnego zbierania odpadów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, w tym na drogach publicznych, winny zabezpieczać odpady przed działaniem czynników atmosferycznych.

Powyższy § 8 ust. 2 Regulaminu określa więc ogólnikowo i nieprecyzyjnie częstotliwość opróżniania koszy, co powoduje, że nie wypełnia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2a) w zw. z pkt 3 u.c.p.g.

Ponadto należy przyznać rację Prokuratorowi, który uznał, że w § 19 Regulaminu doszło do ogólnikowego i nieprecyzyjnego wskazania, iż osoby będące właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierzęta domowych są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek określenia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Zgodnie z § 19 ust. 1 osoby będące właścicielami lub opiekunami psów i innych zwierząt domowych są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast z. § 19 ust. 2 Regulaminu wynika, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich.

Zdaniem Sądu wskazany przepis (§ 19 ust. 2) narusza zasadę proporcjonalności, gdyż sprowadza się do nakazu ogrodzenia nieruchomości, na których utrzymywane są zwierzęta domowe w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy nie zawiera delegacji w tym względzie.

Jeśli zaś chodzi o § 19 ust. 1 Regulaminu, to zwrócić należy uwagę, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się do osób utrzymujących zwierzęta domowe, bez ograniczenia tylko do ich właścicieli lub opiekunów.

W ocenie Sądu wskazane wyżej zapisy uchwały podjętej przez Radę w sposób istotny naruszały obowiązujące przepisy prawa związku z tym należało stwierdzić ich nieważność.

Strona skarżąca wskazała także na § 20 Regulaminu, który stanowi, że osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe są zobowiązane do:

1) stałego i skutecznego dozoru nad nimi oraz zachowania środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi,

2) wyprowadzanie psów wyłącznie pod opieką osób dających gwarancję opanowania psa w chwili jego rozdrażnienia,

3) niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, a w szczególności: z ulic, chodników, placów, terenów zieleni itp.

W ocenie Sądu cyt. zapis przekracza upoważnienie ustawowe. Na mocy tegoż upoważnienia rada miejska została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dyrektywa interpretacyjna, jaką należy uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt, zawarta została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Regulacje prawne dotyczące postępowania ze zwierzętami znajdują się także w innych przepisach rangi ustawowej, w szczególności wprost w art. 77 Kodeksu wykroczeń (dalej jako Kw), który przewiduje karę grzywny albo nagany wobec tego, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, pośrednio w art. 51 Kw, który przewiduje odpowiedzialność za wykroczenie zakłócania spokoju i spoczynku nocnego oraz w art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej jako Kc), który reguluje zagadnienia dotyczące immisji oraz w art. 431 Kc, regulującego kwestie szkód wyrządzonych przez zwierzęta. Ustanowienie powyższego obowiązku i wskazywanie na odpowiedzialność za zachowanie zwierząt nie tylko wkracza w materię uregulowaną przepisami art. 144 Kc, art. 431 Kc i art. 51 Kw, ale ponadto narusza nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów i posługuje się pojęciami niedookreślonymi, dającymi możliwość wielorakiej interpretacji, co pozostaje w sprzeczności zasadami techniki prawodawczej. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie, a stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Do przekroczenia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego doszło także w § 23 pkt 1-4 Regulaminu.

W § 23 Regulaminu wskazano, że utrzymujący zwierzęta gospodarskie zobowiązani są zapewnić:

1) gromadzenie i usuwanie powstających w związku z utrzymywaniem zwierząt odpadów i nieczystości w sposób niepowodujący zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby,

2) utrzymywanie w czystości terenu i pomieszczeń inwentarskich,

3) przestrzeganie przepisów sanitarno-epidemiologicznych i weterynaryjnych,

4) usuwanie i unieszkodliwianie padliny zgodnie z odrębnymi przepisami

weterynaryjnymi.

Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony sformułowała szereg wymagań określonych w § 23 Regulaminu adresując je generalnie do "utrzymujących zwierzęta gospodarskie", w sytuacji gdy ustawodawca krajowy uściślił i ograniczył kompetencje Rady do podjęcia uchwały tylko w stosunku do utrzymujących zwierzęta gospodarskie na jednej, specyficznej grupie terenów. Ponadto dodać należy, że rada gminy nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są uregulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi, np. ustawa lub rozporządzenie (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/17). Wprowadzenie obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych przekracza upoważnienie ustawowe i wkracza w materię regulowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Takie unormowanie ma charakter czysto informacyjny i zarazem odsyłający do systemu prawa, co nie jest przedmiotem regulacji prawnych i tym samym jako regulacja nie przewidziana prawem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Prokurator wskazując na istotne naruszenia przepisów u.c.p.g., polegające na wadliwym powtórzeniu istniejących regulacji ustawowych i przekroczeniu delegacji ustawowych zwrócił także uwagę na § 25 Regulaminu.

Zgodnie z § 25 ust. 1 deratyzacje należy przeprowadzać corocznie w terminach: wiosennym i jesiennym. W przypadku występowania gryzoni poza okresem określonym w pkt 1 deratyzację należy przeprowadzać również doraźnie (ust. 2). W ocenie Sądu tak skonstruowany przepis nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w świetle, którego regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W rezultacie stwierdzić należy, że przepisy u.c.p.g. nadają Radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ust. 2 ww. przepisu Rada w sposób nieprecyzyjny i niekonkretny określiła dodatkowe warunki dotyczące przeprowadzenia deratyzacji. Spowodowało to istotną modyfikację przepisu i jednocześnie spowodowało ingerencję bez odpowiedniego upoważnienia w prawa i wolności jednostek.

Poza tym zasadnie zwrócił Prokurator uwagę, że w uchwale pominięto postanowienia dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, w sytuacji gdy norma kompetencyjna nakładała obowiązek takiej regulacji (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.).

Rada Gminy przy opracowywaniu aktów prawa miejscowego powinna przestrzegać podstawowych zasad działalności organów administracji publicznej w tym zakresie tj.: akt prawny nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego, a także nie może wkraczać w sferę spraw zastrzeżonych do kompetencji innych organów. Układ aktu powinien być przejrzysty, przy czym dla oznaczenia jednostkowych pojęć należy używać określeń stosowanych w obowiązującym ustawodawstwie, zaś redakcja aktu prawnego powinna odpowiadać zasadom legislacji.

Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie. Należy wskazać za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości przemawia brak kompletności zaskarżonej uchwały i liczne wyżej wskazane naruszenia prawa, a także zakwestionowanie najistotniejszych jej elementów. Stosowanie zaskarżonej uchwały w szczątkowej formie nie jest bowiem możliwe.

Zatem Sąd mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu treść załącznika do uchwały Rady Gminy, jak również zakres stwierdzonych naruszeń prowadzi do wniosku, iż stwierdzenie nieważności uchwalonego zaskarżoną uchwalą regulaminu jedynie w zakresie jego poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem Sąd zakwestionował § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 2, § 8 ust.2, § 19 ust. 1 ust. 2, § 20 ust. 1, 23 § 1-4, § 25 ust. 1 załącznika) skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem, określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.