Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1170/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A Spółdzielni Mieszkaniowej w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] S. B. na podstawie art. 136, art. 137, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1- 4, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. S., E. D., U. Z., W. S., G. M., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr ewid. 172/2 o pow. 0,3829ha (w granicach dawnych działek nr 3201/2, 3201/3) w 1/5 na rzecz każdego z wnioskodawców, stanowiącej własność Gminy Miasto B., będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z zapisem księgi wieczystej i aktem notarialnym darowizny z dnia 29 maja 1954 r., właścicielem nieruchomości oznaczonej m.in. nr działek 3201/2, 3201/3 i 3201/4 o ogólnym obszarze 0,61ha był H. S. Decyzją z dnia [...] Naczelnika Miasta i Gminy B. opisana nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64). Na skutek modernizacji operatu ewidencji gruntów w 1985 roku, wywłaszczone działki weszły w skład działki nr 172, która w związku z koniecznością wydzielania powierzchni przewidzianej do zwrotu z wniosku H. S. ulegała podziałowi na działki o numerach: 171/2, 172/2, 172/3, 172/4. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. orzekł o zwrocie na rzecz H. S. (wniosek z dnia 21 marca 1993r.) działki 172/2 o pow.0,3829ha. Na skutek odwołania Miasta B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji. W wyniku skargi Zarządu Miasta B. sprawa była przedmiotem kontroli NSA OZ w Łodzi, który wyrokiem z dnia 9 lutego 1995 r. oddalił skargę.

Następnie wnioskiem z dnia 9 lutego 1996 r. H. S. zwrócił się do Gminy Miasto B. o ponowne przejęcie zwróconej nieruchomości na własność Gminy Miasto B. i o zwrot wpłaconej zaliczki. Przedmiotowy wniosek organ uwzględnił i za zgodą stron w trybie art. 155 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję z dnia [...] dotyczącą zwrotu na rzecz H. S. opisanej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] i znalazła odzwierciedlenie w operacie ewidencji gruntów, zmieniając tym samym zapis oraz stan prawny nieruchomości ujawniając Gminę Miasto B. jako właściciela.

W dniu 6 maja 2008r. H. S. złożył ponownie wniosek o zwrot nieruchomości - działki nr 172/2.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] uwzględnił wniosek i orzekł o zwrocie wnioskowanej nieruchomości. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją drugo instancyjną z dnia [...].

Decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców H. S. (zmarłego 25 maja 2008r.), organ odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości w części 1/5 dla każdego z wnioskodawców. Na skutek odwołania spadkobierców H. S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przystępując ponownie do analizy materiału sprawy organ I instancji wskazał, iż decyzja o zwrocie działki nr 172/2 na rzecz byłych właścicieli została uchylona za zgodą stron na podstawie art. 155 k.p.a., zatem Gmina Miasto B. czuła się pełnoprawnym właścicielem i dokonała oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia 16 maja 2001r. Z zapisów ksiąg wieczystych wynika, że prawo użytkowania na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej ustanowione zostało do dnia 16 maja 2100 r. i ujawnione w księdze wieczystej dnia 4 stycznia 2002 r. Organ wskazał, iż w tej sytuacji oraz z uwagi na konstytutywny charakter tego zapisu – ustanowienie po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., to jest po dniu 1 stycznia 1998 r., Gmina Miasto B., mimo że jest właścicielem tej nieruchomości nie włada nią i zwrot nie jest możliwy, niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy nie. Organ podkreślił, wskazując na jednolite stanowisko judykatury, iż sam fakt utraty władania stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o zwrocie, a także do oceny czy wykorzystano ją na inny cel, bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogłoby mieć znaczenia dla wyniku sprawy. Dodał, iż jeżeli na spornej działce ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej to ustalenie tej okoliczności pozwoliło na odstąpienie od badania w stosunku do tej nieruchomości, czy spełnione są przesłanki z art. 137 ustawy. Skoro użytkowanie wieczyste jest prawem, to należy dopuścić możliwość rozwiązania umowy przez strony. Skuteczność takiego rozwiązania zależy od formy aktu notarialnego oraz wpisu do księgi wieczystej. Organ prowadzący postępowanie występował w dniach: 6 czerwca 2008r., 10 lipca 2008r. 14 sierpnia 2008r. do stron postępowania – Prezydenta Miasta B. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej – o wypowiedzenie się co do możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Jednakże żadna ze stron nie podjęła czynności zmierzających do rozwiązania użytkowania wieczystego wskazując przyczyny swego działania w pismach z dnia: 18 czerwca 2008r., 1 lipca 2008r., 21 lipca 2008r., 28 lipca 2008r., 19 sierpnia 2008r., w następstwie czego nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S., E. D., W. S., G. M., U. Z. zarzucili naruszenie: art. 229 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez organ I instancji, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości po dniu 1 stycznia 1998r. w użytkowanie wieczyste stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie; art. 137 ustawy poprzez niezastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że zwrot nie jest możliwy niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany czy nie; art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie a tym samym nie podjęcie ustaleń w przedmiocie istnienia, czy też braku przesłanek warunkujących zwrot. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego aktu w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez nakazanie zwrotu wnioskodawcom przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając odwołujący podkreślili, iż organ I instancji na poparcie swego rozstrzygnięcia przywołał nieaktualne stanowisko judykatury w następstwie błędnie zakładając, iż oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie i jednocześnie czyni bezzasadnym badanie przesłanek z art. 137 ustawy. Zgodnie zaś z aktualnym stanowiskiem judykatury (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 979/11) organ, na podstawie art. 136 ustawy bada, czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 ustawy. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie stosownie do art. 137 ustawy. Nadto przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli się stała zbędną na cel wywłaszczenia, stanowią tylko okoliczności wskazane w art. 229 ustawy, zatem zbycie nieruchomości przez podmiot publiczny przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998r. Odwołujący podkreślili, że bezspornym jest, iż działka nr 172/2 została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na mocy aktu notarialnego z dnia 16 maja 2001r. Zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – 1 stycznia 1998 r. – nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zdaniem stron, właściwa wykładnia tego przepisu oznacza, że wykluczenie roszczenia o zwrot zależne jest od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić jednocześnie przed dniem 1 styczna 1998r.:

1. sprzedaż nieruchomości albo ustanowienie użytkowania wieczystego;

2. ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej.

W niniejszym stanie faktycznym samo nabycie prawa użytkowania wieczystego i wpis tego prawa do księgi wieczystej miały miejsce po dniu wejścia w życie ustawy.

Mając na uwadze treść art. 137 ustawy odwołujący wskazali, iż bez wątpienia przedmiotową nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co uprawnia wnioskodawców do wystąpienia z żądaniem zwrotu. Opisana nieruchomość została wywłaszczona stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, nastąpiło to na podstawie decyzji z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny, zgodnie z którym nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla O. Natomiast porównanie przeznaczenia nieruchomości z jej aktualnym stanem wskazuje, iż działka nie została w żaden sposób zagospodarowana, jest porośnięta trawą, co w pełni uzasadnia żądanie zwrotu.

Na koniec strona wskazała, iż spełnienie przesłanek z art. 136 ust. 2, ust. 3, art. 137 ustawy Starosta [...] dostrzegł, wydając decyzję z dnia [...], przedmiotem której był zwrot spornej nieruchomości na rzecz H. S. i skoro w dniu 14 października 2008 r. nieruchomość była już oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i wówczas okoliczność ta nie stanowiła negatywnej przesłanki wydania decyzji o zwrocie a rozstrzygnięcia zapadłe w ówczesnym czasie w oparciu o okoliczności, do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie, to dodatkowo podważyć trzeba prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S., E. D., W. S. i U. Z.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania G. M., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Wojewoda [...] przywołał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazując, iż w związku z wnioskiem H. S. z dnia 9 lutego 1996 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w B., decyzją z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a. uchylił za zgodą stron decyzję z dnia [...] Wojewoda zwrócił uwagę, iż w trybie art. 155 k.p.a. organ orzekł wyłącznie o uchyleniu decyzji, nie rozstrzygając o jakichkolwiek prawach i obowiązkach stron. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia było usunięcie decyzji o zwrocie nieruchomości z obrotu prawnego, natomiast cały czas pozostawał do rozpoznania wniosek o zwrot, który wówczas nie został rozpatrzony. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w dacie złożenia wniosku przez H. S., wskutek którego wszczęte zostało postępowanie, kwestia zwrotu nie była rozstrzygnięta. Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku organu I instancji nie zmieniono decyzji o zwrocie, zatem podmioty uprawnione żądają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy nie ma w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej tę kwestię. To zdaniem Wojewody powoduje, że należy rozpatrzeć wniosek o zwrot na podstawie art. 136 i nast. ustawy. Nadto, zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Właściwa wykładnia tej normy oznacza, że wykluczenie roszczenia o zwrot zależne jest od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie przed dniem 1 stycznia 1998 r.: sprzedaż albo ustanowienie użytkowania wieczystego, po wtóre ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Organ dodał, iż w niniejszej sprawie samo nabycie prawa użytkowania wieczystego, jak i wpis do księgi wieczystej, miały miejsce dopiero po dniu wejścia w życie ustawy. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości stanowi przeszkodę do zwrotu, jednakże nie jest to przeszkoda całkowita, gdyż w razie zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości organ prowadząc postępowanie winien dążyć do zniesienia tego prawa, a na czas postępowania w tej sprawie zawiesić postępowanie. Wojewoda podkreślił, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ocenić, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a w razie spełnienia tych przesłanek podjąć czynności mające na celu doprowadzenie do stanu, w którym gmina na powrót będzie władała nieruchomością podlegającą zwrotowi. Zdaniem Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stąd nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie: art. 136 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot z uwagi na fakt, iż sporna nieruchomość nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 137 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że pomimo niewładania przez jednostkę samorządu terytorialnego sporną nieruchomością na skutek oddania jej w użytkowanie wieczyste koniecznym jest dla oceny zasadności wniosku o zwrot badanie czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czy nie. Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wywodząc jak w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], który na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz A. S., E. D., U. Z., W. S., G. M., nieruchomości oznaczonej nr ewid. 172/2, stanowiącej własność Gminy Miasto B., a będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie sądu, kontrola przywołanego rozstrzygnięcia organu odwoławczego obligowała do wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzone uchybienia w zakresie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez wadliwe przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość jest nadal nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a pierwotny wniosek o zwrot, wobec uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zwrotowej z dnia [...], pozostaje nadal nie rozstrzygnięty, co powoduje konieczność badania przesłanek z art. 136 i następnych ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, co jest niesporne, decyzją z dnia [...] Naczelnika Miasta i Gminy B. opisana wyżej nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania. Na skutek modernizacji operatu ewidencji gruntów w 1985r., wywłaszczone działki weszły w skład działki nr 172, która w związku z koniecznością wydzielania powierzchni przewidzianej do zwrotu z wniosku H. S. z dnia 21 marca 1993 r. ulegała podziałowi na działki o nr: 171/2, 172/2, 172/3, 172/4. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. orzekł o zwrocie na rzecz H. S. działki nr 172/2. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy na skutek postępowania odwoławczego, ale i po kontroli sądowo administracyjnej.

W ocenie sądu, z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy istotne jest, iż decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku postępowania zainicjowanego na wniosek H. S. z dnia 9 lutego 1996r. Pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B., na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił za zgodą stron decyzję z dnia [...] dotyczącą zwrotu na rzecz H. S. opisanej nieruchomości nr 172/2. Jak wynika to z akt sprawy, decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] i znalazła odzwierciedlenie w operacie ewidencji gruntów – decyzja Urzędu Miasta B. z dnia [...] o wprowadzeniu na podstawie decyzji dnia [...] zmian w rejestrze ewidencji gruntów - zmieniając tym samym zapis co do stanu prawnego nieruchomości, w konsekwencji ujawniając Gminę Miasto B. jako właściciela.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, iż art. 155 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona czy też zmieniona przez właściwy organ który ją wydał, jeżeli tylko przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem prawnym ex nunc tj. na przyszłość, a nie ex tunc - od chwili jej wejścia do obrotu prawnego, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. I co równie ważne, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, albowiem celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie takie jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych przepisem art. 155 k.p.a., a zatem reguły zachowania się organu w tej nowej sprawie, wyznacza przywołany przepis. Omawiany tryb służy, co do zasady, zmianie decyzji niewadliwych, gdyż wzruszeniu decyzji administracyjnych obarczonych wadami kwalifikowanymi służą tryby nadzwyczajne: stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 k.p.a. oraz wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. (vide: wyroki NSA: z dnia 29 maja 2012r., sygn. akt II OSK 430/11; z dnia 28 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2325/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Op 227/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja z dnia [...], która została uchylona decyzją z dnia [...], nie została wyeliminowana z obrotu prawnego od początku, czyli ze skutkiem prawnym ex tunc, tylko dopiero ze skutkiem prawnym ex nunc (na przyszłość). Tym samym, decyzja wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. nie zniweczyła decyzji o zwrocie od chwili jej wydania/wejścia do obrotu, ale ukształtowała nową sytuację, nowy stan prawny poczynając od dnia kiedy stała się ostateczna. Nadto, decyzja z dnia [...] mimo, że nie zawiera w samym rozstrzygnięciu wzmianki o przejściu nieruchomości na rzecz Gminy Miasta B., to w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Zarząd Miasta B. przychylając się do wniosku H. S. wyraził zgodę "na jej uchylenie i ponowne przejęcie nieruchomości na własność gminy m. B.". W tym miejscu wskazać trzeba, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej jest elementem składowym decyzji, co wynika z art. 107 § 1 k.p.a. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej stanowią jej integralną część, stąd ocenie nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem.

Tym samym, należy przyjąć, że decyzja z dnia [...] uchylając, w trybie art. 155 k.p.a. decyzję zwrotową (za zgodą stron) skutkowała przejęciem nieruchomości, wcześniej zwróconej, ponownie na własność Gminy Miasta B. Oczywistym wydaje się przy tym, że celem decyzji uchylającej decyzję zwrotową, jak i wniosku inicjującego postępowanie w tym zakresie, była zmiana stanu prawnego nieruchomości (działki nr 172/2) ukształtowanego decyzją zwrotową, na wniosek jej właściciela – H. S.

W ocenie sądu, zgadzając się ze stroną skarżącą, za błędny należy uznać pogląd organu II instancji, że uchylenie decyzji zwrotowej z [...] w trybie art. 155 k.p.a., spowodowało sytuację, że pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości (z 1993r.) nie został rozpatrzony.

Niewątpliwie, postępowanie zainicjowane wnioskiem H. S. z 1993r. o zwrot działki nr 172/2 zakończyło się załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Z powyższego wywieść trzeba, iż przesłanki zwrotu nieruchomości były już badane w postępowaniu prowadzonym z wniosku o zwrot, zakończonym decyzją z dnia [...]. Decyzja ta załatwiła sprawę i "skonsumowała" pierwotny wniosek o zwrot. Decyzja ta stała się instancyjnie ostateczna i prawomocna, prawo własności zostało byłemu właścicielowi przywrócone w punkcie 4 decyzji o zwrocie. Decyzja ta niewątpliwie stworzyła nowy stan prawny nieruchomości – H. S. ponownie stał się właścicielem działki nr 172/2. Warto zauważyć, co dokumentują akta sprawy, że po odzyskaniu nieruchomości H. S., podejmował działania jak właściciel min. ubiegał się o podział nieruchomości, był ujawniony w rejestrze gruntów. Fakt, iż w późniejszym czasie, także na wniosek H. S., decyzja zwrotowa została uchylona stosownie do art. 155 k.p.a. powoduje, iż obecnie nie można analizować pierwotnego wniosku H. S. (z 1993r.) jako nie rozpatrzonego, gdyż postępowanie nim zainicjowane zostało już definitywnie zakończone decyzją z dnia [...]. Z kolei konstytutywna decyzja z dnia [...] ukształtowała nowy stan prawny, co oznacza przede wszystkim, iż nieruchomość, której zwrotu oczekują spadkobiercy H. S., nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Owszem była ona taką na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...], jednakże decyzja wydana stosownie do art. 155 k.p.a. ukształtowała na nowo sytuację prawną tej nieruchomości, powodując jej ponowne przejęcie na własność Gminy Miasta B. A tego ponownego przejęcia/nabycia nieruchomości od właściciela – H. S., który wcześniej uzyskał jej zwrot, w żaden sposób nie można utożsamiać z powrotem do stanu jej wywłaszczenia.

Po wtóre, kwestią istotną dla niniejszej sprawy jest ustalenie, iż kontrolowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest następstwem rozpatrzenia wniosku H. S. z dnia 6 maja 2008 r., który został uzupełniony przez jego spadkobierców, tak jak wynika to z rozstrzygnięcia organu i instancji. Oznacza to, iż w żaden sposób nie należy nawiązywać do pierwotnego wniosku H. S. i pierwotnego postępowania zainicjowanego tymże wnioskiem zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...], która na podstawie art. 155 k.p.a. została uchylona, co zostało już wyżej szczegółowo omówione. A skoro tak, to organ przystępując do analizy zasadności tego nowego wniosku, złożonego 6 maja 2008r., winien mieć na względzie, iż na skutek konstytutywnej decyzji z dnia [...] przedmiotowa nieruchomość ponownie stała się własnością Gminy Miasto B. Nadto na podstawie tej decyzji z [...], uchylającej decyzję zwrotową, decyzją Urzędu Miasta B. z dnia [...] wprowadzone zostały zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, uprawniając Gminę B. do oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia 16 maja 2001r., co zostało odzwierciedlone w księdze wieczystej w dniu 4 stycznia 2002r.

W ocenie sądu należy z całą stanowczością podkreślić, iż sporna nieruchomość owszem była nieruchomością wywłaszczoną, niemniej jednak na skutek opisanych powyżej zmian stanu prawnego przeszła ponownie na własność Gminy Miasta B. na mocy rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 155 k.p.a. - decyzji z dnia [...] a skoro tak, to nie można w żaden sposób zakwalifikować spornej nieruchomości jako nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ustawy. Tym samym, nie można analizować w stosunku do takiej nieruchomości spełnienia przesłanek opisanych w art. 136 i następnych ustawy, a co za tym także w art. 229 ustawy, tak jak wywodził to organ odwoławczy.

Termin "nieruchomość wywłaszczona" w świetle art. 136 ust. 3 ustawy należy rozumieć wyłącznie jako nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 23/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy będzie miał na uwadze poczynione wyżej rozważania, będąc zobligowanym do wydania prawidłowej decyzji uzasadnionej okolicznościami oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Mając powyższe na uwadze, sąd rozstrzygnął na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

A. P.