Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1505/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 40, art. 192 ust. 1 i art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 31 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1212/14 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1212/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie (dalej: KIGEiT) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w procedurze przeprowadzenia Testu PS na prawach strony.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Prezes UKE na wniosek O. S.A. z siedzibą w W. (poprzednio T. S.A.) z [...] kwietnia 2013 r. przeprowadził test zawężania ceny Price Squeeze (dalej: Test PS) dla usług dostępu do Internetu zapewnionych w klasie ruchu UBR w opcjach prędkości 998 kbit/s - 10 Mbit/s / 256 - 512 kbit/s oraz 998 kbit/s - 10 Mbit / 512 - 1024 kbit/s, w kontrakcie na 12 lub 24 miesiące z dodatkową usługą asysty technicznej w promocyjnej cenie. W związku z powyższym, Prezes UKE pismem z dnia 6 maja 2013 r. poinformował Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie, Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie, Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej z siedzibą w Warszawie oraz Krajową Izbę Komunikacji Ethernetowej z siedzibą w Warszawie o złożeniu wniosków o przeprowadzenie Testów PS dla Testowanych Usług oraz o prowadzeniu analizy cenników przekazanych przez wnioskującą pod kątem wystąpienia zjawiska zawężenia ceny.

Pismem z dnia 15 maja 2013 r. skarżąca KIGEiT wniosła o dopuszczenie do udziału we wskazanym powyżej postępowaniu na prawach strony.

Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 31 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), odmówił dopuszczenia skarżącej na prawach strony do udziału w procedurze przeprowadzenia Testów PS. W uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE, powołując się na treść art. 1 oraz art. 2 k.p.a. stwierdził, że procedura Testów PS ze względu na swój przedmiot nie może być uznana za żadną ze spraw, o których mowa w tych przepisach, nie jest zatem postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu k.p.a. Prezes UKE podniósł, że organizacja społeczna może żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, które jest w toku, a z uwagi na fakt, iż nie toczyło się (bo nie mogło się toczyć) postępowanie administracyjne, którego zakresem objęte byłoby wykonanie Testów PS, zaś wynik tych Testów nie mógł zostać uznany za decyzję administracyjną, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej zawartego we wniosku z dnia 15 maja 2013 r. o dopuszczenie do udziału w procedurze przeprowadzania Testów PS na prawach strony.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że Testy PS prowadzą do ustalenia opłat za usługę szerokopasmowej transmisji danych (dalej: "Usługa BSA"), o której mowa w "Ofercie ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci O. S.A., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia 29 września 2010 r., następnie zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia 5 kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia 4 października 2011 r. (dalej: "Oferta SOR"). W ocenie strony skarżącej, O. S.A. pobiera od operatorów alternatywnych opłaty w wysokości ustalonej w ramach przeprowadzonych przez Prezesa UKE Testów PS. Prezes UKE nie ma podstaw do regulacji cen detalicznych O. S.A. za usługi szerokopasmowe, natomiast Testy PS regulują opłaty hurtowe O. S.A. Ponadto, O. S.A. publikując oficjalne cenniki Usługi BSA, wprost wskazuje, że opłaty za Usługę BSA zostały ustalone przez przeprowadzenie Testu PS. W związku z powyższym, skarżąca stwierdziła, że wynik Testów PS stanowi władcze rozstrzygnięcie Prezesa UKE, wydane na podstawie art. 39 ust. 4 P.t. lub art. 40 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.

Prezes UKE zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stwierdził, że przeprowadzenie testu zawężania ceny (Testów PS) jest czynnością materialno-techniczną podejmowaną na podstawie art. 192 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, a jedynie ze względu na politykę regulacyjną Prezesa UKE dążącą do osiągnięcia jak największej przejrzystości działań tego organu, rynek telekomunikacyjny jest informowany komunikatem o jego przeprowadzeniu. W związku z tym wszelkiego rodzaju komunikaty i informacje związane z przeprowadzaniem Testów PS wydawane są w związku z wykonywaniem przez Prezesa UKE ustawowych kompetencji oraz z prowadzoną polityką regulacyjną (w szczególności dotyczącą wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych). Zdaniem Prezesa UKE, wspomniane wyżej komunikaty i informacje nie mają i nie mogą mieć, w odróżnieniu od decyzji administracyjnych, charakteru jednostronnych władczych rozstrzygnięć organu administracji. Prezes UKE stwierdził, że celem przeprowadzenia Testu PS jest weryfikacja, czy O. S.A. ustaliła cenę za nową usługę detaliczną oraz opłatę za regulowane usługi na poziomie pozwalającym operatorom alternatywnym na stworzenie na ich podstawie konkurencyjnej usługi w stosunku do nowej usługi O. S.A., co wynika bezpośrednio z treści Części 1 Ogólnej Rozdział 8 pkt 8.1.2 Oferty SOR. Zdaniem Prezesa UKE, procedura przeprowadzania Testów PS nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu k.p.a., nie było więc możliwości dopuszczenia KIGEiT do udziału w tej procedurze w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ regulacyjny wskazał, że nie prowadził i nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, do którego mógłby odnosić się wniosek skarżącej. W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że organizacja społeczna, jaką jest skarżąca nie posiada i nie może posiadać uprawnienia do dopuszczenia do udziału w procedurze, mającej na celu przeprowadzenie Testów PS, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie przeprowadzania owych Testów nie toczy się i nie może się toczyć, ponieważ procedura ta nie posiada cech sprawy administracyjnej.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

skarżąca KIGEiT zarzuciła:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia 28 sierpnia 2013 r.,

2) art. 31 § 2 pkt 2 k.p.a. przez niedopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przeprowadzenia Testu PS dla Testowanej Usługi, podczas gdy istniały przesłanki uzasadniające dopuszczenie skarżącej do tego postępowania,

3) art. 61 § 1 w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że w tej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, podczas gdy przepisy prawa oraz nałożone na T. S.A. obowiązki regulacyjne zobowiązują Prezesa UKE do ustalenia opłat za hurtowe usługi regulowane w postępowaniu administracyjnym dążącym do rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a nie w formie czynności materialno- technicznych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania obu spornych postanowień.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżone postanowienie Prezesa UKE odpowiada prawu. Sąd stwierdził, że w wyniku wniosku O. S.A. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane w art. 40 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne i wbrew wywodom skarżącej - czynności organu nie zostały zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Celem przeprowadzenia Testu PS była weryfikacja, czy O. S.A. ustaliła cenę za nową usługę detaliczną oraz opłatę za regulowane usługi na poziomie pozwalającym operatorom alternatywnym na stworzenie na ich podstawie konkurencyjnej usługi w stosunku do nowej usługi O. S.A.

W ocenie Sądu I instancji, Testy PS oraz komunikat o przeprowadzeniu tych testów nie mają cech postępowania zmierzającego do określenia obowiązków operatora o znaczącej pozycji rynkowej oraz nie noszą cech charakterystycznych dla postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a., lecz składają się z szeregu czynności faktycznych związanych z obowiązkami i uprawnieniami Prezesa UKE, jako regulatora rynku. Komunikat Prezesa UKE, publikowany na stronie www.uke.gov.pl, nie nosi cech decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy i nie ma konkretnego adresata. Komunikat ten jest wyrazem ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w związku z prowadzoną polityką regulacyjną, w szczególności dotyczącą wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Przeprowadzenie Testu PS jest jedynie czynnością materialno-techniczną, która jest źródłem wiedzy Prezesa UKE co do tego, czy polityka cenowa O. S.A. nie godzi w rozwój równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organizacja społeczna, jaką jest KIGEiT, nie posiada uprawnienia do dopuszczenia jej do udziału w przeprowadzaniu czynności materialno-technicznymi, jakimi są Testy PS. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do obrazy art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro w dacie wydania obu postanowień Prezesa UKE nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne we wnioskowanym przez skarżącą zakresie. W ocenie Sądu, organ regulacyjny, wbrew zarzutom skarżącej, nie naruszył również przepisów procedury administracyjnej, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez przyjęcie, że w sprawie nie toczyło się / nie toczy się postępowanie administracyjne, zatem postanowienia Prezesa UKE wydane w obu instancjach odpowiadały przepisom prawa, podczas gdy zgodnie z prawnymi formami działania administracji organ administracji może działać wyłącznie na podstawie kompetencji przyznanej przez przepisy prawa,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez przyjęcie, że działalność Prezesa UKE polegająca na przeprowadzaniu Testów PS jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, podczas gdy w rzeczywistości Testy PS prowadzą do ustalenia opłat za regulowane usługi hurtowe O. S.A. (poprzednio T.), a więc Prezes UKE powinien prowadzić postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji administracyjnej,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji przez przyjęcie, że Prezes UKE przeprowadzając Test PS nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy Prezes UKE przeprowadzając Test PS, korzystając z kompetencji określonych w art. 39 ust. 4 oraz w art. 40 ust. 4 ustawy -Prawo telekomunikacyjne ustalił opłaty za regulowane usługi hurtowe świadczone przez T.,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 4 oraz art. 40 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez przyjęcie, że wynik przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów PS nie jest sprawą indywidualną, nie ma konkretnego adresata i nie jest sprawą administracyjną, podczas gdy w wyniku przeprowadzonego Testu PS Prezes UKE ustala opłaty za regulowane usługi hurtowe świadczone przez T.,

5) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak ustalenia, w jakim dokumencie została opisana procedura przeprowadzania Testów PS,

6) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji do twierdzeń KIGEiT w przedmiocie obowiązywania wyników Testu PS na rynku telekomunikacyjnym,

7) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) oraz art. 206 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez faktyczne pozbawienie KIGEiT możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu działalności Prezesa UKE polegającej na przeprowadzaniu Testów PS;

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

8) art. 39 ust. 4, art. 40 ust. 4 oraz z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez ich niewłaściwe zastosowanie przez ich pominięcie i przyjęcie, że Prezes UKE przeprowadzając Testy PS, które są narzędziem służącym do weryfikacji, czy proponowane przez T. opłaty dla danej usługi zostały przez T. na takim poziomie, który pozwala przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym korzystającym z usług hurtowych T. na stworzenie konkurencyjnej oferty na usługę detaliczną będącą odpowiednikiem usługi świadczonej przez T., nie dąży do ustalenia opłat hurtowych, podczas gdy właśnie w takim przypadku, na podstawie art. 39 ust. 4 oraz art. 40 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE powinien wydać decyzję administracyjną ustalającą opłaty za usługi regulowane przez T.,

9) art. 192 ust. 1 oraz art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą prawną przeprowadzenia Testów PS może być art. 192 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, podczas gdy przepis ten nie przyznaje Prezesowi UKE kompetencji, lecz określa zakres jego działania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Prezes UKE nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa UKE w przedmiocie odmowy dopuszczenia KIGEiT do udziału w procedurze przeprowadzenia Testu PS na prawach strony stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw aby twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Sporne w sprawie zagadnienie stanowiące oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie było już przedmiotem analiz i ocen Naczelnego Sądu Administracyjny, między innymi, w wyrokach z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1480/14 i II GSK 1727/14 , które zapadły w rezultacie rozpoznania skarg kasacyjnych KIGEiT od orzeczeń sądów administracyjnych I instancji, na gruncie tożsamych stanów faktycznych i prawnych. Pogląd prawny wyrażony w przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela.

Afirmując stanowisko prezentowane w przywołanych powyżej judykatach, za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przez Sąd I instancjiart. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przez przyjęcie, że w sprawie nie toczyło się / nie toczy się postępowanie administracyjne.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - znajdującym zastosowanie w sprawie w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem wprost, że ze skutecznym żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu - w sytuacji spełnienia także przewidzianych tym przepisem warunków co do celów statutowych organizacji i istnienia interesu społecznego - organizacja społeczna może wystąpić tylko wówczas, gdy postępowanie takie toczy się. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Co do postępowania przed organami administracji publicznej, należy zauważyć, że przewidziane przywołanym przepisem postępowanie administracyjne rozumiane jest, jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych, podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 8, Warszawa 2010, s.100). Warunkiem wstępnym wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest więc prowadzenie przez organ administracji publicznej tak rozumianego postępowania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, w związku z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej - wniosek o przeprowadzenie wskazanego testu - nie skutkuje wszczęciem a następnie prowadzeniem postępowania administracyjnego, które organ powinien zakończyć decyzją administracyjną ustalającą opłaty za określone usługi.

Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w przypadku: 1) braku możliwości przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, z przyczyn leżących po stronie operatora, 2) odmowy wyrażenia opinii przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, z uwagi na zaistnienie okoliczności uniemożliwiających jej sformułowanie z przyczyn leżących po stronie operatora, 3) wyrażenia przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, opinii negatywnej albo opinii z zastrzeżeniami, 4) wystąpienia różnic pomiędzy wysokością opłat ustalonych przez operatora a wysokością kosztów zweryfikowanych zgodnie z ust. 3 - Prezes UKE ustala wysokość opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego lub ich maksymalny albo minimalny poziom stosując metody wskazane zgodnie z ust. 1a. Ustalenie powyższych opłat następuje w odrębnej decyzji.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 4 przywołanej ustawy, w przypadku, gdy według przeprowadzonej oceny, o której mowa w ust. 3, wysokość opłat ustalonych przez operatora jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom stosując sposoby ustalania opłat wskazane zgodnie z ust. 1a, biorąc pod uwagę promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych. Ustalenie opłat następuje w odrębnej decyzji, co może ale nie musi nastąpić.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby twierdzić, że przytoczone przepisy powinny mieć zastosowanie w sprawie. Ze zgłoszonego przez O. S.A. wniosku jednoznacznie wynika bowiem, że nie wszczynał on postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłat, o których mowa w powołanych regulacjach. Postępowanie w tym przedmiocie - jak wynika z akt sprawy - nie zostało też wszczęte przez Prezesa UKE z urzędu. Nie sposób ponadto uznać, że podejmowane przez organ - po złożeniu wymienionego wniosku – czynności, miały charakter czynności procesowych, składających się na postępowanie administracyjne i aby były one podejmowane w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzenie testu i wydanie komunikatu nie spowodowało ustalenia przez Prezesa UKE opłat, o których mowa w art. 39 i 40 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Jak trafnie przy tym wskazano, przeprowadzone testy nie są metodą ustalania opłat. Skarga kasacyjna nie podważa wyrażonego w tym zakresie przez Sąd i instancji stanowiska, z którego wynika, że art. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne, wśród metod ustalania opłat za dostęp telekomunikacyjny na podstawie art. 39 i 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie wymienia testów PS/MS. W sprawie poza sporem było ponadto, że zasady przeprowadzania testów reguluje procedura określona w Ofercie ramowej, zatwierdzonej decyzją z dnia 29 września 2010 r. (ze zmianami).

Nie powinno też budzić wątpliwości, że wydany w następstwie ww. wniosku komunikat nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Ocena charakteru tego typu komunikatów był już przedmiotem analiz i ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający przychyla się do poglądu, że komunikatom w sprawie przeprowadzanych testów nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie zawierają one podstawowych elementów charakterystycznych dla tego rodzaju aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1339/13).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko, że Prezes UKE nie mógł dopuścić KIGEiT do udziału w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w komunikacie, gdyż w tym zakresie, przed tym organem nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne.

W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pkt 1 - 4 petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza pisemnych motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia czyni zasadnym wniosek, że w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy uzasadnienie to czyni zadość wymogom określonym w przywołanym przepisie. Należy też mieć na względzie, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego. Zgodnie więc z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jego ewentualne naruszenie musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem strona skarżąca w żadnym stopniu, ani też zakresie nie wykazała, że braki uzasadnienia - które wymienia w pkt 5 - 6 petitum skargi kasacyjnej - mogły mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny, wpływ na rozstrzygnięcie. W tej mierze podnieść należy również, że jakkolwiek faktem jest, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji rozważał eksponowane przez stronę zagadnienia, to jednak nie czyni to zasadnym wniosku, że z tego (tylko) powodu doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W kontekście odnoszącym się do zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podnieść należy bowiem, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 192 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne niewątpliwie zawiera otwarty katalog zakresu działania Prezesa UKE. Z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów i uwag, w świetle których za uzasadniony uznać należało twierdzenie, że wniosek o przeprowadzenie testów nie wszczynał postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, a ogłoszony w ich rezultacie komunikat nie był aktem o cechach decyzji administracyjnej, a więc aktem jednostronnie i władczo kształtującym prawa i obowiązki konkretnego adresata, nie ma podstaw, aby uznać, że przywołany przepis ustawy - Prawo telekomunikacyjne i prezentowany przez stronę skarżącą sposób jego rozumienia, w jakimkolwiek stopniu rzutował na rozstrzygnięcie. Zarzut nie może więc być uznany za usprawiedliwiony.

W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia prawa do sądu należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie w tym zakresie prawo do sądu nie zostało naruszone. Prawo do sądu nie jest ponadto prawem absolutnym i bezwzględnym, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które dawałoby nieograniczoną możliwość wejścia na drogę sądową. Ograniczeniem w tym zakresie jest fakt, że prawo do sądu niewątpliwie wiąże się z pojęciem sprawy: administracyjnej, cywilnej czy karnej. Ocena zaś, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną była już przedmiotem rozważań - na tle zarzutu naruszenia art. 31 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.