Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 207/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 78
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51, art. 71
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2256/15 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Z. M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB) z dnia [...] lipca 2015 roku w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 15 marca 2012 r. PINB w G. dokonał kontroli na działce nr [...] położonej w M., podczas której stwierdził m.in. wykonanie robót budowlanych wewnątrz budynku mieszkalno - usługowego bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na naruszeniu elementów konstrukcyjnych budynku (wykonanie otworów drzwiowych w dwóch ścianach). Ponadto w toku oględzin stwierdzono, że inwestor wykonał ścianki działowe, w części mieszkalnej budynku. Nie stwierdzono natomiast zmiany przeznaczenia budynku, który był zaewidencjonowany w ewidencji gruntów jako sklep nabiałowy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. PINB w G. nałożył na inwestorów M. S. i S. S. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej robót budowlanych realizowanych wewnątrz budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. R. w M. wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na naruszaniu elementów konstrukcyjnych budynku poprzez wykonanie otworów drzwiowych w dwóch ścianach, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, z wykazaniem ewentualnych nieprawidłowości.

W dniu 7 maja 2012 roku inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez J. P. W ekspertyzie tej stwierdzono, że w ramach zakwestionowanych robót budowlanych wykonano jeden drzwiowy w ścianie konstrukcyjnej, a drugi w ścianie działowej. Nadproża zostały wykonane zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, stan techniczny wykonanych robót budowlanych jest dobry, wykonane roboty nie naruszają konstrukcji i nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 roku PINB w G. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, a decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku MWINB po rozpatrzeniu odwołania Z. M. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu obu decyzji organy stwierdziły, że skoro zakwestionowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami budowlanymi, nie stwierdzono niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i nie zachodzi konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, to tym samym brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Tym samym w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a., co uzasadniało umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 roku, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Z. M. uchylił decyzję MWINB z dnia [...] lipca 2012 roku, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniające umorzenie postępowania. Organ winien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organów, że tylko wykucie otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż jest to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji zobowiązane są do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wydanie takiej decyzji poprzedzone musi być jednak przeprowadzeniem postępowania odpowiadającego standardom określonym w art. 7 i art. 77 k.p.a., co oznacza obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. MWINB uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] maja 2012 r. i orzekł merytorycznie, tj. na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odmówił nałożenia na M. i S. S. obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalno-usługowym.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Z. M. uchylił w/w decyzję MWINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie, czy oba otwory drzwiowe zostały wykute w ścianach konstrukcyjnych, czy też tylko jeden z nich, a drugi otwór był wykonany w ścianie działowej. Wyjaśnienie tej kwestii wymagało przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. WINB takiego postępowania nie przeprowadził i nie odniósł się do zarzutu skarżącego, wbrew wiążącej ocenie prawnej. W związku z powyższym Sąd nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzić postępowanie uzupełniające zgodnie z art. 136 k.p.a. oraz ponownie dokonać analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów.

MWINB postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. zlecił PINB w G. przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych mających na celu ustalenie ile otworów drzwiowych zostało wykonanych w ramach prowadzonych robót przez inwestora oraz wskazanie w jakich ścianach zostały one wykonane (konstrukcyjnej czy działowej).

Po uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ I instancji MWINB decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z podnoszonymi zarzutami przez Z. M., ustaleniami poczynionymi w toku postępowaniu uzupełniającego, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga ustalenie, jakie konkretnie roboty budowlane wykonali inwestorzy oraz czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie tryb wynikający z art. 50-51, czy z art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane. PINB w G. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić aktualny stan faktyczny sprawy, jak również zbadać kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Powyższe ma bowiem znaczenie na wydanie merytorycznej decyzji w odpowiednim trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił nałożenia obowiązków w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w M. oraz odmówił uznania za samowolną zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na parterze na pomieszczenia usługowe.

Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli A. i Z. M.

MWINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, na brak ze strony organu I instancji dostatecznej analizy, czy wykonane roboty budowlane w części mieszkalnej, a polegające przede wszystkim na wykonaniu ścian działowych, wyodrębnienie dwóch pomieszczeń sanitarnych i możliwości korzystania z nich przez pracowników cukierni i lodziarni nie stanowią o zmianie sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji nie dokonał w tym zakresie stosownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, jak i obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie organ stwierdził, że w przypadku gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, nie zaś art. 71a tejże ustawy. Legalizacja robót budowlanych, z uwagi na wyższy ich stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu należy uznać za nieuzasadnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że tylko jeden z otworów drzwiowych został wykonany w ścianie konstrukcyjnej, a drugi w ścianie działowej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2015 r., odmówił nałożenia obowiązków w zakresie nadzoru budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno - usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w M.

Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli A. i Z. M.

Decyzją z dnia [...] Iipca 2015 r. MWINB powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno - usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w M. polegających na wykonaniu w części parterowej budynku w ścianie wewnętrznej konstrukcyjnej gr. 90 cm otworu drzwiowego i nadproża jako przejście z jednego pomieszczenia do drugiego w wymiarach 1,20 m x 2,0m oraz w ścianie działowej gr. 12 cm otworu drzwiowego o wym. 90 cm x 2,00 m i nadproża oraz ich wpływ na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na parterze na pomieszczenia usługowe. Organ odwoławczy przypomniał, iż z akt administracyjnych wynika, że sporne pomieszczenia na parterze w budynku mieszkalno - usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w M. (od strony podwórka) stanowiły przed 2012 r. pomieszczenia mieszkalne, tj. kuchnię i pokój. Wynika to przede wszystkim ze złożonego do akt sprawy przez A. i Z. M. dokumentu zatytułowanego "Analiza - wycena budynku mieszkalnego położonego we wsi M. pow. G., właściciela F. J." z 1958 r., treści aktów notarialnych z dnia [...] października 1997 r. oraz z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzji Starosty Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w miejscowości M., gm. M., a także z oświadczenia A. D. i H. K. Dalej organ II instancji zauważył, iż z powyższej dokumentacji wynikało, że pomieszczenia na parterze od strony podwórka przed wykonaniem robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch otworów drzwiowych w ścianie działowej i konstrukcyjnej budynku stanowiły pomieszczenia mieszkalne. Nadto organ wskazał na fakt wykonania w pomieszczeniach mieszkalnych ścian działowych i w konsekwencji wyodrębnienie z części kuchni pomieszczenia sanitarnego (wc), podzielenie pokoju na dwa pomieszczenia, z których pierwsze nadal pełni funkcję mieszkalną do którego z części gospodarczej prowadzi jeden z wykonanych spornych otworów drzwiowych wykonany w ścianie konstrukcyjnej, a drugie, mniejsze zostało połączone z częścią gospodarczą (z cukiernią) poprzez drugi ze spornych otworów wykonanych w ścianie działowej i w części tej wyodrębniono drugie z pomieszczeń sanitarnych (również wc). W ocenie organu odwoławczego powyższe świadczyło o tym, że pomieszczenia na parterze pierwotnie mieszkalne, tj. kuchnia i pokój obecnie po przeprowadzeniu powyższych robót budowlanych polegających na wykonaniu ścian działowych i dwóch otworów drzwiowych w ścianie działowej i konstrukcyjnej budynku stanowią część lokali usługowych, tj. prowadzonej od strony ul. R. lodziarni (sezonowej) oraz cukierni z pieczywem (całorocznej).

Dalej MWINB wskazał, że właściwym trybem postępowania do oceny w/w stanu faktycznego należało uczynić art. 51 Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i doktrynie, w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Za słuszne organ II instancji uznał stanowisko organu powiatowego wskazujące, iż w pomieszczeniach I, II, III nikt z pracowników lodziarni czy cukierni nie przebywa na stałe, są one wykorzystywane sporadycznie do celów WC, czy ułożenia przedmiotów jak w pomieszczeniu III. Nie przebywają tam klienci sklepów. Pomieszczenia te znajdują się na parterze, nie są często użytkowane, nie są składowane tam ciężkie przedmioty i nie zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji, nie nastąpiła zmiana bezpieczeństwa pracy (na stałe brak pracowników) czy pożarowego. Również roboty budowlane polegające na wykonaniu dwóch otworów drzwiowych w ścianie działowej i konstrukcyjnej budynku wykonane zostały zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, nie naruszają konstrukcji i nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników, co wynika z ekspertyzy sporządzonej przez J. P.

W tej sytuacji zasadnie organ I instancji przyjął jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odmawiając nałożenia obowiązków w zakresie nadzoru budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno – usługowym. W ocenie organu odwoławczego argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. MWINB wskazał, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. oraz w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., w uzasadnieniu których wskazał, że w niniejszej sprawie jeden otwór został wykonany w ścianie konstrukcyjnej, a drugi - w ścianie działowej. Jakkolwiek skarżący twierdzi, że drugi otwór został wykonany w ścianie konstrukcyjnej to powyższe nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym. Ekspertyza techniczna przedłożona w niniejszej sprawie została sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, która posiada stosowną wiedzę i praktykę w powyższym zakresie i wynika z niej, że inwestor w części parterowej budynku wykonał jeden otwór w ścianie konstrukcyjnej a w drugi w ścianie działowej. Z oceny stanu technicznego wynika, że "nadproża wykonane zostały zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, nie naruszają konstrukcji i nie stwarzają zagrożenia dla użytkowników". MWINB wskazał także, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyrokach wydanych w niniejszej sprawie przeprowadził uzupełniające postępowanie w w/w zakresie, które potwierdziło powyższe ustalenia. W tożsamy sposób oceniono zarzut skarżących dotyczący zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych, bowiem analiza zmiany przeznaczenia części budynku z funkcji mieszkalnej na cele prowadzonej działalności usługowej, o profilu sklepu z lodami i cukierni z pieczywem, nie wpłynęła na warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, wynikające z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W celu uwypuklenia bezzasadności zarzutów skarżących, którzy wskazywali, że "niedokonano ustaleń dotyczących liczby pomieszczeń, których sposób użytkowania uległ zmianie, co doprowadziło do pominięcia charakteru pomieszczenia znajdującego się obok pomieszczenia III i zakresu robot wykonanych w obrębie tych pomieszczeń", wskazano, że przedmiotem postępowania były wszystkie pomieszczenia określone jako I, II i III, powstałe z pokoju oraz kuchni. W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie, powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a.

Skargę na tę decyzję MWINB złożył Z. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2256/15 oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie. Rozwijając tę ocenę w uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż badając prawidłowość zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę, że zapadły one na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., którym Sąd uchylił kontrolowaną wówczas decyzję MWINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiadał się już dwukrotnie tj. w wyroku z dnia 7 marca 2013 roku oraz w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 roku. Z obydwu przytoczonych wyżej rozstrzygnięć wynikało, że zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie charakteru ściany, w której dokonano wykucia drugiego otworu drzwiowego, w szczególności wyjaśnienie rozbieżności w tym zakresie pomiędzy ekspertyzą, a protokołem oględzin z dnia 15 marca 2012 roku.

Sąd I instancji zauważył, że wyjaśniając powyższą kwestię organy wskazały, iż z zeznań świadka J. P. (pouczonego o odpowiedzialności karnej) wynikało, że jeden otwór został wykonany w ścianie konstrukcyjnej, a drugi - w ścianie działowej oraz, że zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną. W protokole z oględzin z dnia 25 czerwca 2014 r., organ powiatowy wskazał, że jeden otwór o wymiarach 2,05 m x 1,02 m wykonany został "z pewnością w ścianie konstrukcyjnej". Wskazał również, że nie może z całą pewnością stwierdzić czy drugi otwór istnieje w ścianie działowej czy konstrukcyjnej, powyższe wynika z ekspertyzy technicznej wykonanej przez uprawnioną osobę. Zatem, zdaniem Sądu I instancji organy wskazywaną kwestię wyjaśniły, dokonując stosownej oceny uzupełnionego materiału dowodowego i przyjęły, że ekspertyza techniczna sporządzona przez J. P., ze względu na to, że została sporządzona przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w tym zakresie jest wiarygodna. Nie została też skutecznie zakwestionowana innym dowodem. Pozwalało to, w ocenie Sądu I instancji na uznanie, że organy wyjaśniając wskazaną przez Sąd rozbieżność i odnosząc się do niej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wypełniły należycie płynący z art. 153 p.p.s.a. obowiązek podporządkowania się ocenie i wskazaniom zawarty w wyroku uchylającym poprzednią decyzję.

W konsekwencji Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania wydanych w sprawie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a), jak też z przyczyn procesowych. Sąd I instancji nie dopatrzył się ani naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można mówić o tym, że w trakcie postępowania nie uwzględniono parametrów spornej ściany skoro były one znane zarówno organowi. jak też osobie sporządzającej ekspertyzę. Wskazał, że przedmiotowa ekspertyza została sporządzona po osobistych oględzinach obiektu przez osobę sporządzającą ekspertyzę. Za prawidłowością oceny zawartej w ekspertyzie przemawia również fakt, że pomimo znacznego upływu czasu od momentu przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych, nie stwierdzono w obiekcie żadnych uszkodzeń. Wobec uznania, że sporządzona na potrzeby postępowania ekspertyza jest pełnowartościowa, wobec zawartej w niej oceny co do prawidłowości wykonanych robót, zasadnym było odstąpienie przez organy nadzoru budowlanego od nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków.

W ocenie Sądu I instancji organy drobiazgowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające także w zakresie zmiany sposobu użytkowana pomieszczeń. Za prawidłowe należało uznać stanowisko organów wskazujące na zastosowanie w odniesieniu do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń norm określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko w tym zakresie organy poparły licznym orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony, pomimo, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie wyjaśniły czy oba otwory drzwiowe zostały wykute w ścianach konstrukcyjnych czy też tylko jeden z nich, a drugi otwór był wykonany w ścianie działowej mimo, że organ odwoławczy został zobligowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a Sąd jest związany swoim prawomocnym orzeczeniem i nie może abstrahować od wydanych przez siebie wskazali co do dalszego postępowania w trybie art. 153 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że oględziny z dnia 25 czerwca 2014 r., których dokonał J. P. tj. autor przedmiotowej ekspertyzy, stanowią istotny i wiarygodny dowód w sprawie, dzięki któremu można w sposób ostateczny uznać, że tylko jeden otwór został wykonany w ścianie o charakterze konstrukcyjnym, podczas gdy J. P. w trakcie ww. oględzin stwierdził, że nie można określić jakiego rodzaju jest ściana w jakiej został wykonany drugi otwór i że wiarygodnym źródłem wiedzy w tym zakresie jest sporządzona przez niego wcześniej ekspertyza, której de facto J. P. nie potwierdził, podczas gdy ta sama ekspertyza zawierała sprzeczne ustalenia w stosunku do wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 15 marca 2012 r., a sprzeczność ta nie została w dalszym ciągu wyjaśniona przez organy, mimo zobowiązania przez Sąd wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. do usunięcia tej sprzeczności;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania kontroli decyzji organu II instancji, który pominął przy ustaleniach faktycznych informacje dotyczące grubości ściany i ignorując ewidentną sprzeczność pomiędzy pomiarami dokonanymi podczas kontroli w dniu 15 marca 2012 r. (grubość ściany 33 cm) a danymi zamieszczonymi w ekspertyzie (grubość ściany określona na 12 cm), co doprowadziło do uznania, że drugi otwór został wykonany w ścianie działowej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania kontroli decyzji organu II instancji, który twierdzi, że pomiędzy pomieszczeniem nr III w budynku od podwórza, a pomieszczeniem przynależnym do budynku frontowego brak jest połączenia funkcjonalnego, podczas gdy organy stwierdziły jednocześnie, że między tymi pomieszczeniami został wykuty otwór;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń i braku przeprowadzenia kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zakresie;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu prowadzonym przed MWINB i prowadzenie przez ten organ postępowania na zasadzie kontradyktoryjności - co nie zostało zauważone i skorygowane przez Sąd, podczas gdy założeniem ustawodawcy jest, że to przede wszystkim organy administracji, a nie strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co doprowadziło do stwierdzenia przez organ II instancji, że skoro skarżący ma wątpliwości co do ekspertyzy to powinien sam zlecić opracowanie dokumentacji, która podważałaby wnioski wynikające z ekspertyzy podczas gdy:

- wątpliwości co do ekspertyzy w zakresie w jakim jest sprzeczna z wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu 15 marca 2012 r. wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny i nakazał organowi II instancji przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie;

- skarżący wielokrotnie ponawiał wniosek do biegłego, co do którego organy - a także Sąd - nigdy się nie odniosły;

- ekspertyza sporządzona w niniejszym postępowaniu nie była oparta na wizji przeprowadzonej w obecności skarżącego, a inwestor uniemożliwiał skarżącemu wejście do budynku (pomimo że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości w 2/10) i tym samym sporządzenie przez skarżącego opinii prywatnej opartej na oględzinach było niemożliwe (o czym pisze sam organ II instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., gdzie stwierdza, że właściciel nieruchomości, na której przeprowadzane są czynności kontrolne nie ma obowiązku wpuścić na teren swojej działki pozostałych stron postępowania;

- skarżący wielokrotnie skutecznie podważył przedmiotową ekspertyzę zestawiając ją z dokumentacją inwentaryzacyjną dot. budynku frontowego, którą przedłożył przy pierwszym odwołaniu i wskazując na konkretne rozbieżności.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wnosiło o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Mając na uwadze powyższe zasady rozpatrywania skargi kasacyjnej podnieść należy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Unormowane w tym przepisie związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sąd orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Na organach nadzoru budowlanego rozpatrujących ponownie sprawę po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2106/12 oraz z 23 stycznia 2014 roku sygn. akt VII SA/Wa 2234/13, jak i samym Sądzie rozpatrującym skargę od decyzji Mazowieckiego WINB z dnia [...] lipca 2015 roku ciążył obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z powołanych orzeczeń sądowych. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wniesioną przez Z. M. na decyzję MWINB z dnia [...] lipca 2015, dokonując analizy prawomocnych wyroków z dnia 7 marca 2013 roku i 23 stycznia 2014 roku podniósł, że zadaniem organów nadzoru budowlanego było ustalenie charakteru ściany, w której dokonano wykucia otworu drzwiowego, w szczególności wyjaśnienie rozbieżności w tym zakresie pomiędzy ekspertyzą a protokołem oględzin. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby w powyższych orzeczeniach sąd przesądził, iż ściana ta była ścianą nośną (konstrukcyjną). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organy wskazaną kwestię wyjaśniły, dokonując stosownej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego i przyjęły za w pełni wiarygodną ekspertyzę techniczną sporządzoną przez J. P.. Została ona sporządzona przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie budownictwa, dokonującą oględzin wykonanych spornych robót budowlanych przed sporządzeniem opinii. Ustalenia zawarte w tej ekspertyzie nie zostały przez strony postępowania skutecznie zakwestionowane. Nie można uznać za skuteczne podważenie wiarygodności takiego dowodu samo kwestionowanie zawartych w ekspertyzie wniosków istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, bez przedstawienia dowodów na poparcie takich twierdzeń. Z oceny prawnej i wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia sprawy zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 roku i 23 stycznia 2014 roku nie wynika, aby podważono wartość dowodową wskazanej ekspertyzy technicznej, a jedynie stwierdzono, że organy nie dokonały jej oceny z uwagi na zakwestionowanie jej wartości dowodowej przez wnoszących odwołania, ani też nie wskazano na konieczność przeprowadzenia innej ekspertyzy. Organy dokonując oceny ekspertyzy w oparciu o kryteria określone w art. 80 k.p.a. może skorzystać z każdego przeprowadzonego już dowodu w toku postępowania, który uzna za przydatny do dokonania takiej oceny. Nie podważa ustaleń organów odnośnie charakteru ściany, w której wykonano sporny otwór drzwiowy treść protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 15 marca 2012 roku, na który to dowód powołuje się skarżący kasacyjnie. Wskazać należy, że w oględzinach tych nie brała udziału osoba posiadającą wiedzę specjalistyczną w zakresie budownictwa, która mogłaby zweryfikować poczynione w tym zakresie ustalenia przez osoby przeprowadzające te oględziny i odnotować to w protokole. Nie wskazano na jakiej podstawie organ poczynił w toku przeprowadzenia tych oględzin ustaleń, że oba otwory drzwiowe są wykonane w ścianach konstrukcyjnych. Sama sprzeczność dotycząca grubości ściany, w której wykonano otwór drzwiowy i przyjęcie, że ściana ta ma grubość 33 cm nie przesądza, iż jest to ściana konstrukcyjna. Nadto w sposób pośredni na trafność ustaleń zawartych w spornej ekspertyzie oraz wniosków dotyczących zgodności wykonanych robót budowlanych z wiedzą i sztuką budowlaną przemawia fakt, co podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego, że mimo znacznego upływu czasu od momentu przeprowadzonych przedmiotowych robót budowlanych nie stwierdzono w obiekcie żadnych uszkodzeń. Powyższe rozważania pozwalają również na uznanie za pozbawione podstaw zarzuty opisane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Za usprawiedliwioną należy uznać ocenę Sądu, iż postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady prawdy obiektywnej i konkretyzującym tą zasadę obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego odnośnie ustalenia charakteru ściany w której wykonano drugi otwór drzwiowy, odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Z powyższymi zarzutami kasacyjnymi jest związany zarzut podniesiony w pkt 6 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 7 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i z art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano organy w oparciu o ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w uprzednio wydanych w niniejszej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 roku i 23 stycznia 2014 roku podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy wskazał, które okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy uznał za udowodnione. Wskazać również należy, że co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie argumenty na gruncie niniejszej sprawy występują, bowiem z wyżej już omówionej ekspertyzy technicznej wynika, że drugi ze spornych otworów drzwiowych został wykonany w ścianie działowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał powody, dla których podzielił ocenę powyższego dowodu dokonaną przez organy, a które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Należy podkreślić, że organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, czyli wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy i co do których organ powziął wątpliwości. W przypadku dokonywania oceny dowodu z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą w danej dziedzinie specjalistyczną wiedzę i stosowne doświadczenie zawodowe nie jest wystarczające samo zakwestionowane wniosków wynikających z takiej ekspertyzy. Strona z uwagi na jej charakter winna przedstawić dowód przeciwny, a nie tylko wnioskować o jego przeprowadzenie i jednocześnie wykazać, że tak wykazane nowe fakty mają istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie była obecna przy zapoznawaniu się ze stanem spornych robót w miejscu ich wykonania przez powołanego przez inwestora biegłego, celem sporządzenia i przedłożenia organowi nadzoru budowlanego ekspertyzy technicznej zgodnie z obowiązkiem nałożonym postanowieniem tegoż organu z dnia [...] marca 2012 roku na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie stanowi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Ekspertyza ta z chwilą złożenia jej przez inwestora stała się dowodem w sprawie i podlegała ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. "Oględziny" te poprzedzające sporządzenie ekspertyzy, rzeczoznawca przeprowadził nie w oparciu o art. 75 k.p.a. Zapoznanie się przez rzeczoznawcę ze stanem wykonanych robót budowlanych były jedną z czynności poprzedzających wydanie ekspertyzy technicznej, o przeprowadzeniu której decydował rzeczoznawca, a nie organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie administracyjne. Należy nadto wskazać, że skarżący kasacyjnie był obecny w trakcie oględzin przeprowadzanych już przez organ nadzoru budowlanego w dniu 25 czerwca 2014 roku i mimo poruszanej w ich trakcie kwestii charakteru ściany, w której wykonano drugi otwór drzwiowy, nie wskazał na fakty pozwalające co najmniej na podważenie ustaleń wynikających z ekspertyzy technicznej, a na którą powołano się w trakcie przeprowadzana tej czynności. Jak wyżej już wskazano sama rozbieżność co do grubości ściany nie pozwala na poczynienie w tym zakresie odmiennych ustaleń.

Brak jest podstaw do uwzględnienia kolejnego z zarzutów kasacyjnych, a dotyczącego również naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. dotyczącego pominięcia przez organy powiązania funkcjonalnego pomiędzy zapleczem cukierni, a pomieszczeniem nr III. W uzasadnieniu powyższego zarzutu strona podniosła, że organy bezzasadnie przyjęły, że pomiędzy pomieszczeniem nr III wyodrębnionym z pokoju po postawieniu ściany działowej, w którym urządzono między innymi wc, a pomieszczeniem będącym zapleczem cukierni, brak jest połączenia funkcjonalnego, mimo, że pomieszczenia te są połączone drzwiami. Fakt, że w ścianie między tymi pomieszczeniami wykonano otwór drzwiowy wynika w sposób bezsporny z akt sprawy. W uzasadnieniach decyzji obu organów nadzoru budowalnego jest to jednoznacznie wskazane i opisano sposób korzystania z tych pomieszczeń przez pracowników cukierni. Tak postawiony zarzut kasacyjny nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Samo połączenie pomieszczeń poprzez wykonanie w ścianie je oddzielającej, nie świadczy o zmianie sposobu użytkowania jednego z nich w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od 26 września 2005 roku za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tylko taka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu decyzji podały, że zmiany dokonane w pomieszczeniach mieszkalnych poprzez wyodrębnienie trzech pomieszczeń (w miejsce dotychczasowych dwóch) w części mieszkalnej budynku nie stanowią o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu cytowanego przepisu, podając jednocześnie argumentację przemawiającą za takim stanowiskiem. Podniesiono między innymi, że nie świadczy o tym sporadyczne przebywanie w nich pracowników cukierni, korzystających z pomieszczeń sanitarnych. Strona w skardze kasacyjnej nie podniosła i nie wykazała, że wskazane przez nią połączenie funkcjonalne pomiędzy zapleczem cukierni, a pomieszczeniem nr III, wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, o których mowa w art. 71 powołanej wyżej ustawy i w jaki sposób. Brak jest podstaw do przyjęcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że z pomieszczenia nr III pracownicy cukierni korzystają w szerszym zakresie, wpływającym na warunki, decydujące o zmianie sposobu korzystania z części obiektu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zdefiniowane w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest tożsamym z pojęciem zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy w sposób skutkujący uchylenie zaskarżonego wyroku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Skarżący podnosząc powyższy zarzut, podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi, a dotyczących zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń i brak kontroli zaskarżonej decyzji, w tym zakresie przez Sąd I instancji. Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż odniósł się on do powyższej kwestii uznając, że organy przeprowadziły w tym zakresie drobiazgowe postępowanie wyjaśniające i uzasadniły konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, popierając swoje stanowisko licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W tym miejscu wskazać należy, że już w poprzednio wydanych w niniejszej sprawie wyrokach z dnia 7 marca 2013 roku i 23 stycznia 2014 roku nie zakwestionował stanowiska organów, zgodnie z którym w przypadku, gdy oprócz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zrealizowano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, właściwy organ nadzoru budowlanego winien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem W takim bowiem przypadku zmiana sposobu użytkowania jest skutkiem, a nie przyczyną, którą są poszczególne, jednostkowe samowole budowlane.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej pozbawione są uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.