Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 69/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 3, art. 6m ust. 1c
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 24
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Gmin z dnia [...] nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 1347,00 zł ( tysiąc trzysta czterdzieści siedem złotych 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Związku Gmin [...] w [...] wydaną w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy decyzją z 30 maja 2018 r., nr [...] określił Spółdzielni Mieszkaniowej X. w [...] (dalej: "skarżąca") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do września 2016 r. dla nieruchomości zamieszkanej - budynku wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...].

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca składając deklaracje odnoszące się do wskazanego powyżej okresu rozliczeniowego nie wskazała w nich jakich dotyczą nieruchomości. Nie podała również jednego sposobu zagospodarowania odpadów. Stosownie do wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. (dalej: "Kolegium") zawartych w decyzji tego organu z 22 czerwca 2017 r., nr [...] określił wysokości opłaty w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości. W toku postępowania pozyskał zestawienie zawierające dane o liczbie osób zamieszkujących w wymienionym na wstępie budynku w poszczególnych miesiącach w okresie od lipca 2013 r. do września 2016 r. wraz z wyodrębnieniem liczby osób prowadzących zbiórkę odpadów w sposób selektywny i nieselektywny. Wbrew stanowisku Kolegium organ uznał, że nie było możliwości wezwania skarżącej do skorygowania deklaracji. W tym kontekście powołał się na art. 81b § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. – dalej: "O.p."). Organ pierwszej instancji za niezgodne ze stanem rzeczywistym uznał twierdzenie Kolegium , że nie weryfikował składanych przez skarżąca deklaracji.

Zarząd Związku Gmin [...] wyjaśnił, że na mocy uchwały Zgromadzenia Związku Gmin [...] w [...] z 22 kwietnia 2013 r., nr X/35/2013 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności na terenie Związku Gmin [...] (Dz. U. Woj. Wlkp. poz. 3250) ustaliło, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy jako metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przyjmuje się iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty ustalonej w uchwale. W uchwale tej przewidziano niższą opłatę w razie zbierania i odbierania odpadów w sposób selektywny. Zgromadzenie Związku Gmin [...] w [...] uchwałą z 22 kwietnia 2013 r., nr X/33/2013 przyjęło regulamin utrzymania czystości i porządku (Dz. U. Woj. Wlkp. poz. 3698). W § 2 do załącznika uchwały zdefiniowało pojęcie "niesegregowanych odpadów komunalnych" jako odpadów komunalnych zmieszanych, niezebranych w sposób selektywny (lit. f), a także pojęcie "selektywnego zbierania odpadów komunalnych" w odniesieniu do art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy o odpadach, tj. zbierania, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami (lit. q).

Odwołując się do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm. – dalej: "u.c.p.g.") organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca była w okresie od 01 lipca 2013 r. zobowiązana do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ten dotyczył zarówno nieruchomości stanowiących własność spółdzielni jak i lokali stanowiących odrębną własność znajdujących się w budynkach spółdzielni. Za wiarygodne uznał złożone przez skarżącą zestawienie z 23 listopada 2017 r. obrazujące liczbę osób zamieszkałych w obrębie spornego budynku. Zaznaczył również, że zgodnie z wykazem sporządzonym przez skarżącą w piśmie z 03 maja 2016 r. nie doszło do przypisania konkretnej wiaty śmietnikowej do jednego bloku mieszkalnego, jak również nie nastąpiło przypisanie konkretnego sposobu zbiórki odpadów. Do jednej wiaty śmietnikowej przypisanych jest kilka bloków mieszkalnych. W rzeczywistości prowadzona jest jednocześnie zbiórka odpadów w sposób selektywny i nieselektywny. Tylko część mieszkańców danego budynku segreguje odpady komunalne. Wyjaśnienie to zostało podtrzymane przez skarżącą w ramach zestawienia złożonego 23 listopada 2017 r.

Natomiast Kolegium w decyzji z 22 czerwca 2017 r. za notorium uznało fakt, że we wszystkich zasobach spółdzielni oraz wspólnot mieszkaniowych, w których znajdują się budynki wielolokalowe masowo występują przypadki braku segregacji odpadów przy zadeklarowanej selektywnej ich zbiórce. Przy takim założeniu nie można było dokonywać ustaleń faktycznych, jednak przyjęcie tej tezy jako domniemania faktycznego powiązanego z szeregiem okoliczności, pozwala na dokonanie w pewny sposób ustaleń, że nie segregowano odpadów komunalnych. F(1) sp. z o.o. w [...] w piśmie z 06 kwietnia 2016 r. poinformował, że mimo ustawienia w pobliżu boksów zestawów do selektywnej zbiórki odpadów we wszystkich pojemnikach na odpady zmieszane gromadzono do dnia sporządzenia omawianego pisma strumień odpadów zmieszanych zawierający PET, szkło, makulaturę i bioodpady. Spółka ta w konkluzji omawianego pisma stwierdziła, że w przypadku skarżącej nie można potwierdzić poczynając od 01 lipca 2013 r. rzetelnej segregacji odpadów. Identyczna informacja dotycząca okresu od kwietnia do sierpnia 2016 r. została zawarta w innych pismach spółki.

Zdaniem organu pierwszej instancji skarżąca zadeklarowała w istocie i następnie wykonywała zbiórkę odpadów w sposób nieselektywny. W sytuacji gdy tylko część mieszkańców budynku segreguje odpady przyjąć należało że zbiórka realizowana jest w sposób nieselektywny.

Pismem z 18 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania ewentualnie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem uzupełnienia postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z 26 października 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji , że spółdzielnie mieszkaniowe w okresie od 01 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2015r. zobowiązane były do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do lokali mieszkalnych stanowiących jej własność, jak i do lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność w budynkach znajdujących się w jej zasobach. Spółdzielnie mieszkaniowe zobowiązane były również do wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do obu omówionych kategorii lokali. Powyższa kwestia została jednoznacznie rozstrzygnięcia nowelizacją art. 2 ust. 3 u.c.p.g. obowiązująca od 01 lutego 2015 r. Z uwagi na powyższe przyjęło, że skarżąca była podmiotem na którym w okresie od 01 lipca 2013 r. do chwili obecnej ciąży obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi m.in. w stosunku do spornej nieruchomości.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem kwestionującym wystąpienie uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji. Za zasadne uznało wszczęcie postępowania i wydanie decyzji wobec błędnego wypełnienia deklaracji. Skarżąca 04 czerwca 2013 r. złożyła dwie deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jedna z nich dotyczyła odpadów zbieranych selektywnie, dróg zaś odpadów zbieranych w sposób nieselektywny. W każdej z tych deklaracji podała zbiorczą liczbę osób segregujących bądź też niesegregujących odpady we wszystkich nieruchomościach. W oparciu o tak złożone deklaracje nie było możliwe ustalenie w jakim dokładnie miejscu zbierane są odpady, ani sposobu zbiórki, a także liczby mieszkańców zamieszkujących konkretną nieruchomość. Oznaczało to, że w praktyce spółdzielnia nie podawała informacji o sposobie gospodarowania odpadami komunalnymi w odniesieniu do skonkretyzowanych nieruchomości oraz informacji o liczbie mieszkańców tej nieruchomości. Z dalszych wyjaśnień skarżącej wynikało , że w odniesieniu do jednej nieruchomości mieszkańcy prowadzili dwa sposoby zagospodarowania odpadów komunalnych, tj. zbierali je w sposób selektywny i nieselektywny. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji , że z deklaracji w sprawie wysokości opłat za gospodarowania odpadami komunalnymi powinno precyzyjnie wynikać jakiej konkretnie nieruchomości deklaracja dotyczy, liczba mieszkańców ją zamieszkujących oraz dokładny sposób wyliczenia opłaty przy przyjęciu jednego ze sposobu zagospodarowania odpadów.

Kolegium wbrew twierdzeniom skarżącej (mimo tego, że część mieszkańców nieruchomości zadeklarowała selektywną zbiórkę odpadów) przyjęło , że zbiórka tego typu faktycznie nie miała miejsca. Wynika to np. z czynności kontrolnych zajmującego się odbiorem odpadów przez F(1) . Z wyjaśnień zakładu i wynika, że mimo ustawienia zestawów pojemników do selektywnej zbiórki odpadów (PET, szkło, makulatura, bioodpady), we wszystkich znajdowały się odpady zmieszane. Oznacza to w praktyce, że mieszkańcy nieruchomości nie przestrzegali zasad segregacji odpadów. W tej sytuacji nie zgodziło się ze skarżącą , że nie istniały uzasadnione wątpliwości co do rzetelności danych zawartych w złożonych deklaracjach.

W ocenie Kolegium nie jest również prawdą, że skarżąca nie była informowana o wadliwościach deklaracjach. Przed wszczęciem postępowania w piśmie z 20 stycznia 2016 r. zostały wskazane nieprawidłowości w deklaracjach oraz sposobie wykonania obowiązku segregowania odpadów. W odpowiedzi na powyższe skarżąca złożyła w październiku 2016 r. korektę deklaracji w sprawie gospodarowania odpadami, gdzie ujęła każdą zarządzaną przez siebie nieruchomość w odrębnej deklaracji wykazując w niej wyłącznie jeden sposób zbiórki odpadów – zbiórka nieselektywna.

Odnosząc się do zarzutu braku kwestionowania złożonych deklaracji i ich zmian Kolegium wskazało , że przepisy nie zakreślają organowi terminów na dokonanie czynności sprawdzających. Organ jest uprawniony do podejmowania tych czynności do czasu przedawnienia zobowiązania. Podzieliło stanowisko , że dla jednej nieruchomości zamieszkałej przez wielu mieszkańców konieczne jest przyjęcie jednego sposobu zbiórki odpadów komunalnych (selektywny lub nieselektywny). Ustawa u.c.p.g. dotyczy gospodarowania odpadami komunalnymi i w konsekwencji wywozu odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, a nie z lokali należących do ich właścicieli. Skoro mieszkańcy zadeklarowali selektywny i nieselektywny sposób gospodarowania odpadami, to przyjąć należy, że gospodarowanie odpadami odbywało się w sposób nieselektywny. Opłata z tego tytułu powinna być więc ustalona od odpadów gromadzonych w sposób nieselektywny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6o u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015 r. jak i od 01 lutego 2015 r.) Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji miał prawo do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi biorąc pod uwagę ilość osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawkę opłaty ustaloną w drodze właściwej uchwały. Użyty w art. 6o u.c.p.g. (w brzmieniu do 31 stycznia 2015 r.) zwrot "biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze" odnosić należy do nieruchomości niezamieszkałych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu w brzmieniu począwszy od 01 lutego 2015 r. wskazało, że określając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uwzględnia się w pierwszej kolejności dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę miasta metody, a dopiero w przypadku ich braku uzasadnione szacunki.

Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty naruszenia art. 122 i art. 187 § 1 O.p. wskazując, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie i w stopniu wystarczającym do określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kwestiami wymagającymi wyjaśnienia były: liczba osób zamieszkujących nieruchomość oraz sposób gospodarowania odpadami komunalnymi. Obie te kwestie zostały wyjaśnione.

W ocenie Kolegium, dla prawidłowej segregacji nie wystarczy wrzucanie poszczególnych rodzajowo odpadów do właściwych pojemników (szkło, papier, plastik), konieczne jest również aby tego rodzaju odpady nie trafiały do pojemników na odpady zmieszane. Brak ustalenia rzeczywistej ilości odpadów komunalnych zebranych w sposób selektywny i nieselektywny z terenów zarządzanych przez skarżącą czy nieustalenie wagi odpadów zbieranych w sposób selektywny i porównania jej z wagą takich odpadów zbieranych z innych nieruchomości, nie ma wpływu na wynik sprawy. Również okoliczność, że Związek Gmin [...] w [...] w latach 2013 - 2015, osiągnął odpowiedni poziom recyklingu odpadów komunalnych nie ma znaczenia i nie stanowi dowodu na gromadzenie odpadów jedynie w selektywny sposób.

Za bezzasadny uznało Kolegium zarzut naruszenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. nr 312 poz. 3 – dalej: "Dyrektywa 98") ponieważ dyrektywy nie ustanawiają bezpośrednio praw i obowiązków dla obywateli. Nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 123 § 1 O.p. poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy bowiem organ pierwszej instancji wyznaczył skarżącej postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. termin na zapoznanie się z aktami sprawy a skarżąca skorzystała z powyższego uprawnienia.

Pismem z 21 grudnia 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 26 października 2018 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającej ją decyzją organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu pierwszej instancji do nadesłania oryginałów dokumentacji analizy stanu gospodarki odpadami za rok 2013, 2014, 2015, 2016 i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów oraz o wystąpienie przez Kolegium do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za wskazane lata i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 247 § 1 pkt 2 O.p. poprzez jego pominięcie skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że istnieje zakaz złożenia deklaracji zbiorczej dla nieruchomości spółdzielni oraz że nie można składać deklaracji o selektywnej i nieselektywnej zbiórce odpadów komunalnych w ramach jednej nieruchomości zabudowanej wielolokalowym budynkiem mieszkalnym, co wpływa na nieważność wydanych decyzji uznających za zasadne nałożenie na skarżącego określenia opłaty za gospodarowanie odpadów jako nieselektywne dla wszystkich mieszkańców, podczas gdy ani z ustawy, ani z aktów prawa miejscowego nie wynika zakaz składania deklaracji zbiorczej dla nieruchomości spółdzielni, ani też nie wynika zakaz składania deklaracji o selektywnej i nieselektywnej zbiórce odpadów w ramach jednej nieruchomości zabudowanej wielolokalowym budynkiem mieszkalnym;

2) art. 7, art.74 i art. 86 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie skutkujące interpretacją przepisów u.c.p.g. polegającą na pozbawieniu przez organ prawa mieszkańców budynków wielolokalowych do selektywnego odbioru odpadów, poprzez uznanie, że istnieje zakaz dla danej nieruchomości składania deklaracji o selektywnej i nieselektywnej zbiórce odpadów, pomimo że zgodnie z prawidłową wykładnią u.c.p.g uwzględniającą przepisy Konstytucji dopuszczalne jest złożenie dla budynków mieszkalnych wielolokalowych deklaracji o zbieraniu odpadów w sposób selektywny i nieselektywny;

3) prawa materialnego art. 6o u.c.p.g. poprzez błędne uznanie, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji, które otwierają organowi drogę do wydania decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy odwołujący złożył prawidłową deklaracje, dokonywał on prawidłowej zbiórki odpadów zgodną z treścią deklaracji, a zatem nie istniały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, z czego wynika, że brak było podstaw do wydania decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami;

4) art. 122 i art. 187 § 1 O.p. poprzez nie podjęcie przez organ niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającego wpływ na treść wydanej decyzji poprzez nie zbadanie:

– czy deklaracje o selektywnej zbiórce odpadów komunalnych rodziły uzasadnione wątpliwości o danych złożonych w deklaracji, w tym czy zbiórka selektywna odpadów komunalnych była rzeczywiście wykonywana przez mieszkańców nieruchomości, którą zarząd wykonywała odwołujący, zgodnie z treścią deklaracji złożoną przez odwołującą;

– nie wzięciu pod uwagę okoliczności, że mieszkańcy nieruchomości wielolokalowych na terenie Miasta [...], które znajdują się w zarządzie odwołującego stanowią w 2014 r., około 32,58% osób które złożyły deklaracje, a w 2015 r., około 32,27% osób które złożyły deklaracje z czego w 2014 r., stanowią 34,69% osób które zadeklarowały selektywna zbiórkę odpadów na terenie Gminy Miasta [...], a w 2015 r., stanowią 35,25% osób które zadeklarowały selektywną zbiórkę odpadów na terenie Gminy Miasta [...] oraz faktu, że Związek Gmin [...] w [...] w latach 2013, 2014 i 2015 osiągnął poziom recyklingu odpadów komunalnych i poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji skierowanych do składowania wymaganych przepisami Unii Europejskiej, co byłoby niemożliwe gdyby mieszkańcy terenów zarządzanych przez odwołującego się nie zbierali odpadów komunalnych w sposób selektywny, a co za tym idzie pominięcie faktu, że mieszkańcy nieruchomości będących w zarządzie przez odwołującego się faktycznie dokonywali selektywnej zbiórki odpadów komunalnych;

– faktu, że przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie we wcześniejszych latach 2013 r., 2014 r., 2015 r., Związek Gmin [...] w [...] nigdy nie zgłaszała zarzutów wobec odwołującego dotyczących nieprawidłowości w selektywnej zbiórce odpadów, pomimo że odwołujący się nie zmieniał przez ten okres sposobu wypełnienia złożonej przez niego deklaracji "śmieciowej";

– niezbadania przez organ rzeczywistej ilości dostarczonych odpadów komunalnych zebranych w sposób selektywny i w sposób nieselektywny z terenów zarządzanych przez odwołującego;

– braku ustalenia, czy odpady zebrane selektywnie z nieruchomości zarządzanych przez odwołującego w latach 2013, 2014, 2015 i 2016 odpowiadały wadze odpadów, które są zbierane przez w sposób selektywny od porównywalnej liczby osób trzecich z innych nieruchomości na których zbierane są odpady w sposób selektywny;

5) art. 122 w zw. art. 187 § 1 i art. 191 O.p. który miał istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem organ pobieżnie analizował materiał dowodowy , nie dokonał jego wszechstronnego rozważenia i oceny, co skutkowało błędnym, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu uznaniem, że:

– wszystkie budynki wielolokalowe, którymi zarząd sprawuje odwołujący się, prowadzą zbiórkę odpadów w sposób nieselektywny w oparciu o domniemanie organu, że skoro odwołujący złożył łączną deklarację o wysokości opłat za wywóz odpadów w sposób selektywny i nieselektywny, dla wszystkich zarządzanych nieruchomości i uznaniu, że organ nie ma potrzeby badania, czy poszczególne nieruchomości prowadziły zbiórkę odpadów w sposób selektywny;

– spółdzielnia zbierała odpady wyłącznie w sposób nieselektywny, bowiem nie dostarczyła dodatkowych pojemników na odpady zmieszane dla osób zbierających odpady w sposób selektywny, a był wspólny pojemnik na odpady zmieszane dla osób zbierających odpady w sposób selektywny i nieselektywny, gdzie wniosek taki jest błędny logicznie i nie może być przesłanką do uznania, że odpady zbierano w sposób nieselektywny. O tym, że odpady były zbierane w sposób selektywny świadczy fakt, że spółdzielnia dla nieruchomości zapewniała pojemniki na odpady PET, szkło, makulaturę, bioodpady, w których były zbierane odpady przez mieszkańców, którzy złożyli deklarację o selektywnej zbiórce odpadów, nie można czynić odmiennych ustaleń na podstawie tego, że był wspólny zbiornik na odpady zmieszane dla osób prowadzących selektywną i nieselektywną zbiórkę odpadów. O tym, że była prowadzona selektywna zbiórka odpadów w zasobach spółdzielni, świadczy fakt, że ZGK osiągała wysokie poziomy odzysku odpadów przeznaczonych do recyklingu, co byłoby niemożliwe do osiągnięcia, gdyby spółdzielnia nie prowadziła selektywnej zbiórki odpadów przy uwzględnieniu % ilości mieszkańców spółdzielni na terenie miasta [...];

– "z czynności kontrolnych F(1) sp. z o. o. w [...] (podmiotu zajmującego się, na zlecenie Związku Gmin [...], odbiorem odpadów komunalnych z przedmiotowej nieruchomości) wynika, że mimo ustawienia zestawów do selektywnej zbiórki odpadów (PET, szkło, makulatura, bioodpady) we wszystkich takich pojemnikach znajdowały się odpady zmieszane", gdzie w rzeczywistości F(1) sp. z o.o. w [...] nigdy nie odbierał odpadów od skarżącego, i gdzie z czynności kontrolnych nie wynika, by w pojemnikach na odpady selektywne znajdowały się odpady zmieszane, a wynika, że w pojemnikach na odpady zmieszane znajdowały się odpady podlegające selekcji, bowiem w nieruchomości, której zarząd sprawuje skarżący dokonywano zbierania odpadów zarówno w sposób selektywny jak i nieselektywny, i był jeden pojemnika na odpady zmieszane dla mieszkańców zbierających odpady w sposób selektywny i nieselektywny;

5) art. 6r ust. 1aa u.p.c.g. poprzez utrzymanie w mocy decyzji przez Związku Gmin [...] określającej opłatę za zbieranie odpadów w sposób nieselektywny za ponad 3 i pół roku wstecz, bez wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn nałożenia opłaty za tak odległy okres, tym bardziej, że Związek Gmin [...] w [...] nie poniósł, żadnych zwiększonych opłat z powodu rzekomej nieselektywnej zbiórki odpadów, które uzasadniałyby nałożenie opłaty wstecz za ponad 3 i pół roku, a uiszczona dotąd opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pokryła koszty gospodarowania odpadami, zatem uiszczenie przez odwołującego zwiększonej opłaty wynikającej z zaskarżonej decyzji, spowodowałoby bezprawne wzbogacenie Związku gmin [...] w [...] niezgodnie z ustawą nadto organ nie wykazał w decyzji, że nałożenia na spółdzielnię opłaty prócz tej, którą odwołujący się dotąd uiścił zostanie przeznaczona na związane z funkcjonowaniem sytemu zagospodarowania odpadami na terenie związku;

6) art. 210 § 1 pkt 6 O.p. w zw. z art. 6r ust. 1aa u.p.c.g poprzez nie wykazanie zasadności nałożenia dodatkowej opłaty za zbiórkę odpadów w sposób nieselektywny, bowiem opłata ta nie stanowi kary w rozumieniu kodeksu karnoskarbowego, a jest opłatą która ma pokryć koszty poniesione przez gminę w związku gospodarką odpadami, nie może stanowić ona dodatkowego źródła dochodu Związku, który nie byłby przeznaczony na gospodarkę odpadami, gdzie z dokumentacji znajdującej się w aktach niniejszej sprawy wynika, że organ pokrył w całości koszty gospodarki odpadami za lata 2013, 2014, 2015 i 2016;

7) art. 6o ust. 1 u.p.c.g. poprzez nie uwzględnienie przy ustaleniu opłaty za odbiór odpadów w sposób nieselektywny faktu, że mieszańcy budynków zarządzanych przez odwołującego się dokonywali zbiórki odpadów komunalnych w sposób selektywny do pojemników do tego przeznaczonych, o czym świadczy osiągnięcie przez Gminę Miasto [...] poziomu recyklingu i zbioru odpadów selektywnych w latach 2013, 2014, 2015 i 2016. Brak jest ustaleń faktycznych zebranych przez organ w przedmiocie braku selektywnego zbierania odpadów przez spółdzielnię;

8) art. 6o ust. 1 u.c.p.g. poprzez wydanie decyzji określającej wymiar opłaty za odbiór odpadów komunalnych za okres sprzed powzięcia uzasadnionej wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, gdzie wcześniej organ nie kwestionował prawidłowości zabierania odpadów komunalnych, ani też prawidłowości samych deklaracji;

9) art. 6o ust. 1 u.c.g.p. poprzez uznanie przez organ, że mieszkańcy skarżącego zbierali odpady w sposób nieselektywny, bowiem był wspólny pojemnik na odpady mieszane dla mieszkańców zbierających odpady w sposób selektywny i nieselektywny, przy zupełnym pominięciu, że w pojemnikach na odpady selektywne były prawidłowo zbierane odpady;

10) art. 2a O.p. w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g., gdzie pomimo braku istnienia podstawy prawnej nakazującej dokonywać złożenia deklaracji tylko za jedną nieruchomość, organ uznał, że złożenie deklaracji przez skarżącą za wszystkie budynki, którymi zarządza jest równoznaczne ze zbieraniem w sposób nieselektywny odpadów przez wszystkich mieszkańców spółdzielni, gdzie winien orzec w braku przepisu regulującego kwestię, że prawo dopuszcza możliwość złożenia deklaracji zbiorczej;

11) art. 2a O.p. w zw. z art. 6m ust. 1 u.c.p.g., gdzie pomimo braku podstawy prawnej nakazującej złożenie tylko jednej deklaracji określającej sposób selektywnej lub nieselektywnej zbiórki odpadów mieszkańców budynków na danej nieruchomości organ wywiódł, że taki obowiązek istnieje, gdzie winien w przypadku braku takiej regulacji prawnej dopuścić możliwość złożenia dla mieszkańców budynku wielolokalowego możliwość złożenia deklaracji zarówno o selektywnej jak i nieselektywnej zbiórce odpadów komunalnych;

12) art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w zw. z pkt 28, 29, 35 i 42 Dyrektywy 98 poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę z odbiór odpadów przyjmując, że wszyscy mieszkańcy dokonywali nieselektywnej zbiórki odpadów i opierając się tylko i wyłączenie na tym, że odwołujący się złożył zbiorczą deklarację o selektywnej i nieselektywnej zbiórce odpadów dla nieruchomości nad którymi sprawuje zarząd, gdzie taka interpretacji u.c.p.g. jest sprzeczna z Dyrektywą 98;

13) art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię, w związku z przyjęciem, że w obrębie danej nieruchomości gruntowej, na której są posadowione określone budynki lub budynek wielolokalowy nieprawidłowe jest zadeklarowanie różnych deklaracji gromadzenia odpadów komunalnych w sposób selektywny oraz nieselektywny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, okazały się zasadne.

W toku sądowej kontroli decyzji , w kontekście zarzutów skargi, najistotniejszą sporną kwestią w sprawie, jest ocena zasadności stanowiska organów co do podstaw zastosowania wobec skarżącej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 15 zł miesięcznie od mieszkańca, w okresie od lipca 2013 r. do września 2016 r., na podstawie § 2 ust. 1 powołanej w sentencji decyzji organu pierwszej instancji uchwały NR X/35/2013 Zgromadzenia Związku Gmin [...] w [...] z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności na terenie Związku Gmin [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. 3250, dalej: "Uchwała nr X/35/2013"). Jednocześnie organy uznały, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis § 2 ust. 2 uchwały, według którego, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ustala się stawkę opłaty o której mowa w ust. 1 w wysokości 9,50 zł miesięcznie od mieszkańca. Przy czym uchwała nr X/35/2013 r. dla obu wymienionych stawek opłaty wskazywała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość i stawki opłaty ustalonej w uchwale ( §1).

Natomiast główną osią sporu w sprawie jest ocena prawidłowości wykonania przez skarżąca obowiązku złożenia deklaracji i zasadności wszczęcia przez organy na podstawie art. 6o ust. 1 i 2 u.c.p.g. postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości wyższej, niż wynika to ze złożonych deklaracji. Ta zaś kwestia związana jest ściśle z oceną prawidłowości dokonania przez organy ustaleń faktycznych, a w tym zasadności przyjęcia, że skarżąca realizowała zbiórkę odpadów w sposób nieselektywny. J Jakkolwiek kontrolowane w tym postępowaniu decyzje dotyczą odpadów komunalnych gromadzonych przez mieszkańców budynku mieszkalnego wskazanego w decyzji organu pierwszej instancji, to powyższe ustalenie dotyczy wszystkich budynków znajdujących się w zasobie mieszkaniowym skarżącej i oparte jest na materiale dowodowym zgromadzonym w jednym postępowaniu administracyjnym.

Ocenę poprawności dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i sposobu oceny zgromadzonych dowodów, poprzedzić zatem należy przywołaniem przepisów u.c.p.g oraz aktów prawa miejscowego, które mają w tej sprawie istotne znaczenie. Sąd miał na względzie fakt, że w okresie objętym sądową kontrolą zmieniały się przepisy tej ustawy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ I instancji. Z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, dla oceny praw i obowiązków skarżącej miarodajne są przepisy u.c.p.g według stanu na dzień złożenia deklaracji za czerwiec 2013 r. oraz nowelizacja tej ustawy, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz.87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r. (dalej: "ustawa nowelizacyjna").

Niezależnie od dokonywanych zmian legislacyjnych, nie uległy zmianie podstawowe zasady odnoszące się do obowiązków gmin oraz treści praw i obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g gminy obowiązane są do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których mieszkają mieszkańcy.

W myśl art. 3 ust. 2a ustawy, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonując właściwe organy tego związku. Według art. 6h właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.c.p.g rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1, a ust. 4 tego przepisu stanowi, że rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Do tej regulacji nawiązywał art. 6k ust. 3, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W niniejszej sprawie stawki te reguluje powołana na wstępie Uchwała nr X/35/2013. Od 1 lutego 2015 r. przepis art. 6k ust. 3 otrzymał nowe brzmienie i zgodnie z nim, rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość stawki maksymalnej opłaty określonej w ust. 2a za odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przede wszystkim w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. (K 17/12). Trybunał wskazał w tym orzeczeniu, że opłata ta jest daniną publiczną, która nie ma charakteru podatkowego. Jest to świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, jednostronne, publicznoprawne, a przy tym odpłatne i mające realizować różne cele wynikające z przepisów u.c.p.g. Ma ona charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności. Charakter tej opłaty uzasadnia przyjęcie, że jest to danina, o jakiej traktuje art. 3 pkt 8 O.p. (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 listopada 2017 r., I SA/Op 375/17; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w judykaturze wskazuje się, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i obsługi administracyjnej tego systemu (m.in. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., II FSK 958/16; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2017 r., II SA/Lu 984/16). Podkreśla się także, że pobieranie tej opłaty jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na zatem charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów, skoro ustawodawca ustanowił w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. domniemanie, że na zamieszkałych nieruchomościach powstają odpady (wyrok WSA Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 122/18; i powołane tam orzecznictwo).

Pojęcia odpadów komunalnych oraz selektywnego zbierania odpadów zostały zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 i pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach"), do której stosowania w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w u.c.p.g. odsyła art. 1a tej ustawy.

Selektywne zbieranie, według definicji ustawowej, to zbieranie, w ramach którego strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Zasadą jest, że odpady zbiera się w sposób selektywny (art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach). Niezależnie od powołanych wyżej zmian przepisów u.c.p.g., gminę obciąża obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 i ust. 2 lit. a) tej ustawy, polegający na określeniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym m.in. zasady dotyczące selektywnego zbierania odpadów.

Tożsamą definicję selektywnego zbierania odpadów zawarto w § 2 lit. q) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin [...] (dalej: "Regulamin") wprowadzonego uchwałą NR X/33/2013 z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymywania czystości i porządku w części dotyczącej gospodarki odpadami komunalnymi, obowiązującego na terenie Związku Gmin [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. 3698). Z kolei według § 2 lit. f) Regulaminu, przez niesegregowane odpady komunalne należy rozumieć odpady komunalne zmieszane, niezebrane w sposób selektywny.

Regulamin nakłada w § 3 ust. 1 na właścicieli nieruchomości ogólny obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, m.in. poprzez:

- wyposażenie nieruchomości w pojemniki i worki służące do zbierania odpadów komunalnych dostarczanych przez przedsiębiorcę (§ 3 ust. 1 pkt 1),

- selektywne zbieranie wskazanych rodzajów odpadów i przekazywanie ich przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne w sposób opisany w Regulaminie (§ 3 ust. 1 pkt 2),

- zbieranie odpadów nie podlegających selekcji do pojemników o wielkości i liczbie uzależnionej od liczby mieszkańców nieruchomości w sposób opisany w Regulaminie (§ 3 ust. 1 pkt 3),

- przekazywanie odpadów zbieranych selektywnie i pozostałych zmieszanych przedsiębiorcy w terminach wyznaczonych harmonogramem dostarczanym właścicielom nieruchomości (§ 3 ust. 1 pkt 4).

Obowiązek z § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nawiązuje do tożsamego obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g, a podstawą prawną pozostałych obowiązków, niewymienionych w tym przepisie, jest w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana jest na podstawie deklaracji, w której podmiot zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielni dokonuje obliczenia wysokości opłaty. Złożenie poprawnej deklaracji nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej o wysokości tej opłaty. Z tym zagadnieniem wiąże się pierwsza sporna kwestia, dotycząca sposobu wykonania tego obowiązku przez skarżącą.

Zgodnie z art. 6m u.c.p.g obowiązującym na dzień złożenia przez skarżącą pierwszej deklaracji (czerwiec 2013 r.), właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (ust. 1). W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (ust. 2).

W wyniku ustawy nowelizacyjnej, od 1 lutego 2015 r. przepis ten otrzymał nowe brzmienie, stanowiąc w ust. 1, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W myśl dodanego ust. 1a deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Według dodanego ust. 1b, rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych:

1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby;

2) adres nieruchomości;

3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4) numer telefonu właściciela nieruchomości;

5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości;

6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest dodany ust. 1c, zgodnie z którym, w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa może żądać od właściciela lokalu, osoby, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoby faktycznie zamieszkującej lokal podania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Według art. 6m ust. 1d wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o. W myśl ust. 2 tego przepisu, w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Dodany ust. 2a stanowi natomiast, że w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu.

Nie była sporną kwestia legitymacji skarżącej, jako podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji. Skarżąca zarzuciła w skardze, że nie ma ustawowego zakazu składania deklaracji zbiorczej dla wszystkich nieruchomości spółdzielni, kwestionuje też wymóg deklarowania tylko jednego sposobu zbiórki odpadów (selektywny albo nieselektywny). Skarżąca składała za dany okres rozliczeniowy dwa formularze deklaracji. W jednym wskazywała liczbę mieszkańców, którzy zadeklarowali zbiórkę nieselektywną odpadów, ze wskazaniem właściwej stawki opłaty (15 zł), natomiast w drugim formularzu skarżąca podała liczbę mieszkańców deklarujących zbiórkę selektywną, ze stawką 9,50 zł. Organ kwestionując taki sposób wypełniania deklaracji dodatkowo wymagał, aby dla każdego budynku wielolokalowego, będącego w zasobach spółdzielni, składana była odrębna deklaracja, z zaznaczeniem tylko jednego sposobu zbiórki odpadów.

Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga poczynienia kilku uwag odnośnie specyficznej sytuacji spółdzielni mieszkaniowych i osób zaspokajających potrzeby mieszkaniowe w jej lokalach, w świetle przepisów u.c.p.g. Zbiórka odpadów następuje bowiem w poszczególnych lokalach i jeżeli organy stanowiące spółdzielni nie podejmą stosownych uchwał w przedmiocie przyjęcia jednego sposobu zbiórki odpadów (selektywnej lub nieselektywnej), to nie ma uzasadnionych podstaw do pozbawienia osób zamieszkujących w danym lokalu (bez względu na tytuł prawny do lokalu) prawa wyboru sposobu gromadzenia odpadów, co ma bezpośredni wpływ na wysokość uiszczanych na rzecz spółdzielni opłat eksploatacyjnych. Podkreślić tu należy, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 845, dalej: "u.s.m."). wyraża zasadę tzw. bezwynikowej działalności gospodarczej spółdzielni mieszkaniowej, co oznacza że w działalności gospodarczej tej spółdzielni nie występują pojęcia zysku ani nadwyżki bilansowej (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 2012 r., II CNP 17/12). Obciążenie członka spółdzielni opłatą za odbiór odpadów w ramach rozliczeń wewnętrznych ze spółdzielnią, ma zatem zwrócić jedynie rzeczywiste poniesione przez spółdzielnię koszty. Zwrócić należy uwagę, że członkowie którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali mają obowiązek ponoszenia tzw. opłat eksploatacyjnych, który polega na uczestniczeniu przez te osoby w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni (art. 4 ust. 1 u.s.m.). Tożsamy obowiązek dotyczy właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni. Wysokość opłat powinna być tak skalkulowana, aby zachowana była równowaga między kosztami i przychodami, przy czym chodzi tu o poniesione koszty związane z utrzymaniem i eksploatacją nieruchomości, ale w części przypadającej na dany lokal. Ponadto członkowie spółdzielni oraz niebędący członkami właściciele lokali (a także osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali) mają prawo do przedstawienia przez spółdzielnię na piśmie kalkulacji wysokości opłat eksploatacyjnych (art. 4 ust. 64 u.s.m).

Z powyższego wynika, że osoby te mogą być także zainteresowane w ukształtowaniu wysokości opłaty eksploatacyjnej, przez dokonanie wyboru gromadzenia odpadów w sposób selektywny, co obniży przypadający na dany lokal koszt gromadzenia odpadów. Analogiczne prawo wyboru przysługuje osobom fizycznym, którym przysługuje prawo własności zamieszkałej nieruchomości, na której gromadzone są odpady komunalne.

W ocenie Sądu przepisy u.c.p.g. nie dają podstaw do różnicowania sytuacji tych osób. Jeżeli zatem skarżąca nie wprowadziła jednego sposobu gromadzenia odpadów w drodze stosownej uchwały organu stanowiącego spółdzielni, to – co do zasady - słusznie postąpiła skarżąca, pozwalając na dokonanie wyboru co do sposobu gromadzenia odpadów w danym lokalu. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że podjęta została stosowna uchwała Walnego Zgromadzenia o prowadzeniu nieselektywnej zbiórki odpadów począwszy od października 2016 r. (protokół nr 8/2016 z posiedzenia zarządu Związku z dnia 19 września 2016 r. – Tom [...], k. [...] akt adm., pismo skarżącej z dnia 23 listopada 2017 r. – Tom [...], k. [...]-[...] akt adm.)

Przyjęcie takiego rozwiązania wywołało jednak daleko idące konsekwencje w zakresie sposobu wykonania obowiązku z art. 6m ustawy (złożenie deklaracji) oraz co do sposobu organizacji zbierania odpadów.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy, przyjęcie mieszanego sposobu gromadzenia odpadów w danym budynku wielolokalowym, będącym w zasobie skarżącej spółdzielni, zdeterminował sposób wykonania obowiązku złożenia deklaracji, która została sporządzona na dwóch odrębnych formularzach (według obowiązującego wzoru), z odrębnym wyliczeniem opłaty dla osób, które zadeklarowały selektywną zbiórkę odpadów oraz odrębnym wyliczeniem dla osób które gromadziły odpady w sposób nieselektywny. Przyjęta przez Związek metoda ustalenia opłaty jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty ustalonej w Uchwale nr X/35/2013 r., pozwala na ustalenie łącznej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w danym okresie rozliczeniowym, na podstawie danych zawartych w złożonych deklaracjach. W każdej z deklaracji skarżąca zaznaczyła jeden ze sposobów zbiórki odpadów (selektywny albo nieselektywny), nie można zatem zasadnie twierdzić, że deklaracje zostały błędnie wypełnione. W świetle regulacji z art. 6m u.c.p.g Sąd zwraca uwagę, że podniesione przez organ kwestie mają charakter techniczny, a sporządzenie żądanych przez organ "cząstkowych" deklaracji, odrębnie dla każdego budynku, być może ułatwi organowi kontrolę sposobu wykonania przez skarżącą deklarowanego obowiązku gromadzenia odpadów, ale w żaden sposób nie wpłynie na ustalenie łącznej wysokości opłaty (wynik iloczynu liczby mieszkańców i właściwej stawki będzie ten sam).

W opinii Sądu przepisy u.c.p.g, nie dają podstaw do wymagania złożenia odrębnej deklaracji dla każdego budynku wielolokalowego, albowiem z akt administracyjnych nie wynika, aby budynki były odrębnymi od gruntu nieruchomościami. Przepisy te nie przewidują także tzw. deklaracji zbiorczej (jak nazywa ją skarżąca), ale jak wskazano wyżej, formalny sposób ujęcia danych w formularzu deklaracji jest kwestią techniczną. Sugerowany przez organ sposób składania deklaracji, który ostatecznie został przez skarżącą zaakceptowany, jest dopuszczalny z punktu widzenia sposobu prezentacji danych niezbędnych do prawidłowego wyliczenia opłaty, i jako taki nie narusza ustawy. Jeżeli taki sposób wykonania obowiązku został uzgodniony między organem i podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji (jak w niniejszej sprawie), to może być podstawą wymiaru opłaty. Nie ma jednak wyraźnej podstawy prawnej, ani normy zrekonstruowanej na podstawie wykładni art. 6m ustawy, aby taki sposób sporządzenia deklaracji narzucić właścicielowi nieruchomości, jako obowiązujący wymóg ustawowy.

W konkluzji tej części rozważań Sąd uznał, że skarżąca nie naruszyła art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g (w brzmieniu do 31 stycznia 2015 r.), ani art. 6m ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c i ust. 2 tej ustawy (w brzmieniu od 1 lutego 2015 r.). Organ natomiast dokonał błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji wadliwie je zastosował, uznając w okolicznościach faktycznych sprawy, że skarżąca była zobowiązana do złożenia jednego formularza deklaracji zawierającej dane odnoszące się do mieszkańców jednego budynku wielolokalowego znajdującego się na nieruchomości spółdzielni. Należy zgodzić się ze skarżącą, że wątpliwości co do interpretacji tego przepisu należało rozstrzygnąć na jej korzyść przy zastosowaniu zasady zawartej w

art. 2a O.p. (zarzuty z punktu 10 i 11 petitum skargi).

Nie można jednocześnie stwierdzić, że organy naruszyły wskazane w punkcie 2 petitum skargi przepisy art. 7, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP, albowiem przepisy te nie mogły stanowić bezpośredniej podstawy do rekonstruowania normy prawnej, określającej obowiązek, o którym mowa w art. 6m ustawy.

Prawidłowe wykonanie obowiązku złożenia deklaracji nie oznacza, że zawarte w niej dane nie podlegają weryfikacji co ich zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym. Na dokonanie takiej weryfikacja pozwala postępowanie wszczęte na podstawie art. 6o u.c.p.g. Zasadność wszczęcia postępowania w tym trybie przez organ I instancji kwestionuje w skardze skarżąca.

Zgodnie z art. 6o (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2015 r.), w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Ustawa nowelizacyjna nadała temu przepisowi nowe brzmienie i od 1 lutego 2015 r., przepis ten stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (ust. 1). Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (ust. 2). Po doręczeniu decyzji, o której mowa w ust. 1, złożenie deklaracji nie jest dopuszczalne, jeżeli nie następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty, w tym stawki opłaty (ust. 3). Właściciel nieruchomości wobec którego została wydana decyzja, o której mowa w ust. 1, w przypadku zmiany danych jest obowiązany do złożenia deklaracji, dotyczy to również przypadku zmiany stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 4).

Mimo nowelizacji nie uległa zmianie jedna z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania w tym trybie, tj. istnienie - "uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji". Zdaniem skarżącej, w okolicznościach faktycznych sprawy ta przesłanka nie wystąpiła, co w konsekwencji oznacza niezasadne zastosowanie tego przepisu przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w art. 6o ustawodawca ustanowił specjalny tryb weryfikacji deklarowanych danych, a przesłanka uzasadnionych wątpliwości dotyczy także sytuacji, w której organ ma wątpliwości czy odpady zbierane są sposób selektywny. Przesłanka "uzasadnionych wątpliwości" co do danych zawartych w deklaracji wyznacza zakres materiału dowodowego gromadzonego w tym postępowaniu, a ustawodawca zawarł znacznie niszy poziom pewności co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (np. nieselektywna zbiórka odpadów), uzasadniający wszczęcie postępowania w tym trybie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., I SA/Gl 835/18; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II FSK 120/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 725/16).

Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy Sąd zauważa, że wątpliwości organu nie tylko dotyczyły naruszeń Regulaminu w zakresie sposobu selektywnej zbiórki odpadów, ale dotyczyły także innych zagadnień, tj. nie wskazania podstaw dokonania korekt deklaracji, w tym przyczyn korekt deklaracji w zakresie ilości osób lub pojemników. Wątpliwości te organ pierwszej instancji wymienił w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. powołując się m.in. na czynności kontrole przeprowadzone w dniach 27 i 28 listopada 2013 r. (Tom [...], k. [...] akt adm.). Do usunięcia wątpliwości dotyczących podstaw dokonanych korekt deklaracji organ pierwszej instancji wzywał skarżącą w piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. (Tom [...], k. [...] akt admin). Wszczęcie postępowania na podstawie art. 6o u.c.p.g. (postanowienie z dnia 25 lutego 2016 r.), zostało poprzedzone przeprowadzeniem w tym dniu oględzin pojemników na odpady komunalne przy nieruchomościach znajdujących się w zasobach spółdzielni, podczas których stwierdzono nieprawidłową segregację odpadów (protokół oględzin – Tom [...], k. [...] akt adm.).

Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości w rozumieniu art. 6o, a organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował ten przepis. W opinii Sądu, dla oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu nie ma istotnego znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność niezgłaszania przez organ pierwszej instancji formalnych zastrzeżeń do treści uprzednio składanych deklaracji.

Pozostając przy problematyce związanej z wydaniem decyzji w wyniku postępowania podatkowego wszczętego na podstawie tego przepisu, Sąd badał zasadność zarzutu dotyczącego objęcia zakresem przedmiotowym decyzji okresu "sprzed powzięcia uzasadnionej wątpliwości" (zarzut z punktu 8 petitum skargi), który skarżąca łączy z zarzutem naruszenia art. 6r ust. 1aa (brak podstaw do nałożenia opłaty "wstecz" – zarzut z punktu 5 petitum skargi).

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 6o ustawy, która zastępuje deklarację (niezłożoną lub wadliwą), co do zasady obowiązuje "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar. Organ ma uprawnienia do określenia w decyzji stawki miesięcznej i daty początkowej jej obowiązywania, nie ma natomiast uprawnień do określenia czasu w jakim określona stawka ma obowiązywać, okres ten bowiem został określony w ustawie (por. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie, I SA/Kr 122/18). Nie można jednak tracić z pola widzenia istotnej okoliczności, że w tym postępowaniu organ bada czy istnieją rozbieżności deklarowanych danych z rzeczywistym stanem faktycznym. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Z tego punktu widzenia należy uznać za dopuszczalne określenie wysokości "opłaty wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., I SA/Gd 559/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017 r., I SA/Rz 396/17).

Z tych względów, w okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd uznał za niezasadne zarzuty zawarte w punktach 5 i 8 petitum skargi.

Stwierdzenie prawidłowości wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania na podstawie art. 6o ustawy, pozwala na dokonanie sądowej kontroli dalszego toku tego postępowania, a przede wszystkim prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny, w kontekście zawartych w skardze zarzutów naruszenia art. 122 w związku z art. 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p. (zarzuty z punktu 4 i 5 petitum skargi), a także zarzutu naruszenia art. 210 § 1 pkt 6 O.p.(zarzut z punktu 6 petitum skargi).

Mając na uwadze przytoczoną wyżej definicję selektywnej zbiórki odpadów, Sąd podziela – co do zasady - pogląd organów, że w okolicznościach faktycznych sprawy, prawidłowa selekcja odpadów polegała nie tylko na wyodrębnieniu wskazanych w Regulaminie rodzajowo odpadów (papier i tektura, szkło, tworzywa sztuczne), ale także na wyodrębnieniu strumienia odpadów zmieszanych gromadzonych przez mieszkańców dokonujących zbiórki selektywnej, odrębnego od strumienia odpadów zmieszanych gromadzonych przez mieszkańców zbierających odpady w sposób nieselektywny. Ten ostatni strumień odpadów to strumień niesegregowanych odpadów komunalnych w rozumieniu cytowanego już wyżej § 2 lit. f) Regulaminu. Nie ulega też wątpliwości, że opisane wyżej obowiązki skarżącej, jako właściciela w przytoczonym na wstępie rozumieniu ustawy, obciążały skarżącą odpowiedzialnością za prawidłową organizację gromadzenia odpadów w pojemnikach, w ten sposób, aby w wiatach śmietnikowych dostępne były odrębne pojemniki dla wymienionych wyżej dwóch strumieni odpadów zmieszanych. Odpowiedzialność spółdzielni mieszkaniowej z tytułu nieprawidłowej realizacji tego rodzaju obowiązków, a w tym w zakresie zabezpieczenia prawidłowej zbiórki odpadów nie budzi wątpliwości w judykaturze (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r., I SA/Bd 633/18).

Zdaniem Sądu istotne w sprawie są okoliczności dotyczące sposobu organizacji odbioru odpadów przez przedsiębiorcę (w rozumieniu § 2 lit. p) Regulaminu), w tym ustalenie, czy z uwagi na nieprawidłową zbiórkę odpadów w sposób selektywny, odpady te były odbierane przez przedsiębiorcę jako odpady zmieszane, co zwiększało koszt odbioru tych odpadów, a tym samym uzasadniało obciążenie skarżącej wyższą opłatą, na podstawie § 2 ust. 1 Uchwały NR X/35/2013.

Okoliczności te rozpatrywać należy w kontekście regulacji z art. 9f u.c.p.g, obowiązującego w pierwotnym brzmieniu od 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę.

W piśmiennictwie wskazuje się, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której podmiot odbierający odpady komunalne stwierdzi, że właściciel nieruchomości nie dopełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wówczas podmiot ten przyjmuje wszystkie odpady komunalne jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę, która podejmuje odpowiednie działania. Wskazuje się także, że na skutek takiego powiadomienia właściwy organ gminy powinien podjąć działania zmierzające do pociągnięcia właściciela nieruchomości do odpowiedzialności za wykroczenie (W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, 5. Wydanie, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 342). Zaznaczyć tu należy, że przepis art. 10 ust. 2 i 2a ustawy przewiduje odpowiedzialność karną za wykroczenie pod karą grzywny za nie wykonywanie obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy (ust. 1) lub nie wykonywanie obowiązków określonych w regulaminie (ust. 2a).

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że jednym z działań podejmowanych przez gminy na skutek otrzymania zawiadomienia w trybie art. 9f ustawy, jest wszczęcie postępowania na podstawie art. 6o, w celu ustalenia czy selektywna zbiórka, wykonywana jest w sposób prawidłowy. Wraz z zawiadomieniem podmioty odbierające odpady przesyłają także stosowaną dokumentację (harmonogram odbioru odpadów, dokumentację zdjęciową, raporty odbiorów odpadów – np. cytowany już wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., I SA/Gl 835/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2018 r., I SA/Ol 457/18). Przykładem okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 9f może być stan faktyczny jednej ze spraw rozstrzyganej przez WSA w Szczecinie, w którym przedsiębiorstwo odbierające odpady stwierdziło umieszczenie w pojemnikach do zbiórki odpadów segregowanych (szkło), odpadów komunalnych zmieszanych. W konsekwencji odpady komunalne zebrane w pojemniku na szkło, zostały odebrane jako odpady zmieszane, o czym gmina została zawiadomiona na podstawie art. 9f, z załączoną obszerną dokumentacją. WSA w Szczecinie trafnie zauważył, że w takiej sytuacji nieselektywna segregacja odpadów przez mieszkańców podwyższa koszt określonego w u.c.p.g. gospodarowania odpadami (generowane są wyższe koszty aniżeli w sytuacji umieszczania w pojemnikach odpadów zgodnie z deklaracją), co skutkuje koniecznością podwyższenia opłaty. Sąd ten podkreślił też, że w każdym przypadku stwierdzonej nieprawidłowości, pojazd przeznaczony do odbioru odpadów segregowanych nie może dokonać ich odbioru, konieczne jest zgłoszenie takiego przypadku i zorganizowanie opróżnienia pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów segregowanych przez inny pojazd – odbierający odpady zmieszane (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2017 r., I SA/Sz 833/17).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że prawidłowa wykładnia art. 9f ustawy uzasadnia pogląd, że w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowej selekcji odpadów, można zainicjować postępowanie karne wobec podmiotu odpowiedzialnego za zbiórkę odpadów. Nie w każdym jednak przypadku można jednocześnie obciążyć taki podmiot wyższą opłatą za odbiór odpadów. Będzie to uzasadnione w sytuacji odbioru odpadów zbieranych (co do zasady i zgodnie z deklaracją) selektywnie, jako odpadów komunalnych zbieranych nieselektywnie, co zwiększy koszt ich odbioru. Zauważyć tu należy że u.c.p.g. nie zawiera odrębnej regulacji pozwalającej obciążyć właściciela nieruchomości opłatą o charakterze sankcyjnym za samo stwierdzenie nieprawidłowej zbiorki odpadów w sposób selektywny. Ustawa nie przewiduje żadnych innych sankcji, poza odpowiedzialnością za wykroczenie. Podwyższona opłata nałożona po sygnalizacji w trybie art. 9f i po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 6o ustawy, ma ten sam charakter i określana jest na tej samej podstawie prawnej, jak w przypadku opłaty w tej samej wysokości, którą płaci właściciel deklarujący zbiórkę nieselektywną. Na marginesie zaznaczyć należy, że także w orzecznictwie organów nadzorczych w ramach kontroli uchwał wprowadzających w gminach regulaminy utrzymania czystości i porządku, stwierdza się nieważność tych postanowień regulaminów, w których w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowej zbiórki odmawia się odebrania odpadów lub które wprowadzają kryteria oceny stopnia zanieczyszczenia odpadów, w celu ustalenia w jakim przypadku zbiórka odpadów komunalnych może zostać uznana za nieselektywną (np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 stycznia 2019 r. (KN-I.4131.1.692.2018.19), LEX nr 2602167).

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte na skutek sygnalizacji na podstawie art. 9f ustawy. W aktach sprawy brak jest dowodów, aby taka sygnalizacja w okresie objętym zaskarżonymi aktami w ogóle miała miejsce. W sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją odwrotną, to organ I instancji, już w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 6o ustawy, zwrócił się do przedsiębiorcy odbierającego odpady (F(1) Sp. z o.o. w [...], o potwierdzenie faktu braku wydzielenia stanowisk zbiórki odpadów zmieszanych odrębnie dla osób segregujących odpady i odrębnie dla osób, które nie zbierają odpadów w sposób selektywny (pismo z dnia 1 kwietnia 2016 r. – Tom [...], k. [...] akt adm.).

F(1) Sp. z o.o. w [...] w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. poinformował, że mimo ustawienia w pobliżu boksów zestawów do selektywnej zbiórki odpadów we wszystkich pojemnikach na odpady zmieszane gromadzono do dnia sporządzenia pisma strumień odpadów zmieszanych zawierający PET, szkło, makulaturę i bioodpady. F(1) Sp. z o.o. stwierdziła, że w przypadku skarżącej spółdzielni nie można potwierdzić poczynając od dnia 1 lipca 2013 r. rzetelnej segregacji odpadów (Tom [...], k. [...] akt adm.). Identyczna informacja dotycząca okresu od kwietnia do sierpnia 2016 r. została zawarta w kolejnych pismach F(1) Sp. z o.o. (Tom [...], k. [...] akt adm.).

Z treści tych pism wynika, że udzielone informacje dotyczyły wyłącznie strumienia odpadów zmieszanych, nie zawierały jednak jednoznacznej odpowiedzi, co do wydzielenia stanowisk zbiórki odpadów zmieszanych odrębnie dla osób segregujących odpady, o co pytał organ I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił ogólnej oceny organów o braku segregacji odpadów, można natomiast mówić o nieprawidłowej zbiórce odpadów selektywnych. Bezsporną w sprawie okolicznością był fakt zapewnienia przez skarżącą pojemników na odpady PET, szkło, makulaturę, bioodpady. Organy nie podważyły także podawanych przez skarżącą danych liczbowych co do udziału mieszkańców nieruchomości wielolokalowych na terenie [...] w liczbie mieszkańców, którzy zadeklarowali selektywną zbiórkę odpadów, ani danych co do osiągnięcia przez Związek w latach 2013-2016 wymaganego poziomu recyklingu odpadów komunalnych.

Na podstawie twierdzeń skarżącej zawartych w skardze oraz powołanych wyżej informacji udzielonych przez F(1) Sp. z o.o., można wnioskować, że skarżąca nie zapewniła osobnych pojemników dla strumienia odpadów zmieszanych dla tych mieszkańców, którzy zbierali odpady selektywnie. Taka okoliczność nie wynika jednak ze sporządzonych w toku postępowania protokołów oględzin. Treść tych protokołów jest w zasadzie tożsama, obok stwierdzenia "braku segregacji w pojemnikach", dalej stwierdza się - "[...] obecność znacznych ilości odpadów typu szkło, papier, plastik oraz bio..." w pojemnikach na odpady niesegregowane (Tom [...], k. [...] akt adm.). Z protokołów tych nie wynika natomiast, czy to ustalenie dotyczy pojemników przeznaczonych na odpady zmieszane dla mieszkańców dokonujących selektywnej zbiórki odpadów. Podkreślić tu należy, że tylko w takim wypadku formułowanie tego rodzaju zastrzeżeń ma sens, nie ma bowiem żadnego racjonalnego uzasadnienia dla odnoszenia tego rodzaju uwag do pojemników na odpady zmieszane dla mieszkańców, którzy nie dokonują zbiórki w sposób selektywny. W tych pojemnikach zawsze znajdą się odpady typu szkło, papier czy plastik. Jeżeli dla zastosowania wobec skarżącej wyższej opłaty za odbiór odpadów komunalnych istotny dla organu był fakt braku odrębnej segregacji strumienia odpadów zmieszanych zbieranych przez mieszkańców w sposób selektywny, to w zasadzie wystarczyło samo stwierdzenie faktu braku pojemników dla tego rodzaju odpadów, z czym Sąd jednak się nie zgadza.

Podkreślić ponadto należy, że z dokonanych przez organy ustaleń nie wynika, że przedsiębiorca miał odbierać odrębnie odpady powstałe z dwóch strumieni odpadów zmieszanych, a stwierdzając brak prawidłowej segregacji, odbierał takie odpady jako zmieszane (nie zebrane w sposób selektywny - § 2 lit. f) Regulaminu) i zawiadamiał o tym związek (na podstawie art. 9f ustawy).

Sąd zauważa, że jeżeli w okolicznościach faktycznych sprawy przedsiębiorca odbierał tylko jeden strumień odpadów zmieszanych, to z punktu widzenia kosztów odbioru odpadów komunalnych, brak odrębnej segregacji strumienia odpadów zmieszanych zbieranych przez mieszkańców dokonujących zbiórki selektywnej, nie ma istotnego znaczenia. Wystąpienie tego rodzaju okoliczności nie uzasadniałoby podwyższenia opłaty, albowiem jak już wskazano wyżej, nie jest wystarczające samo stwierdzenie naruszenia obowiązku prawidłowej selekcji odpadów, co zawsze może skutkować odpowiedzialnością karną, ale nie zawsze uzasadnia określenie opłaty w wyższej stawce.

Wobec powyższego za Sąd za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 122 w związku z art. 187 § 1 O.p. i art. 191 O.p. Natomiast uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają ustawowe wymogi określone w art. 210 § i § 4 Op., dlatego sformułowany w skardze zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Istotną kwestią przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie rozważenie jaki wpływ na ukształtowanie wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi ma ewentualny brak wyodrębnienia strumienia odpadów komunalnych zmieszanych, zbieranych przez mieszkańców w sposób selektywny, dla ogólnej oceny, czy ustawowy wymóg selektywnego zbierania odpadów został spełniony. Zagadnienie to rozważać obecnie należy w kontekście zmiany stanu prawnego i wydania aktu wykonawczego na podstawie art. 4a, dodanego ustawą nowelizującą. Chodzi tu o obowiązujące od 1 lipca 2017 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19, dalej: "Rozporządzenie"), które określa m.in. szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia selektywnie zbiera się: papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. W § 4 szczegółowo określono kolor pojemników i ich oznaczenie, w których zbiera się poszczególne frakcje odpadów wymienionych w § 3.

W myśl § 5 Rozporządzenia wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa się za spełniony, jeżeli:

1) na terenie gminy selektywnie zbierane frakcje odpadów zbierane są w sposób, o którym mowa w § 4, w miejscu ich wytwarzania i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego,

2) pojemniki, o których mowa w § 4, oraz worki, o których mowa w § 2, zapewniają zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem jakości zbieranej frakcji odpadów dla przyszłych procesów ich przetwarzania.

Z powyższego wynika, że obecnie istnieje normatywnie określony standard selektywnej zbiórki odpadów i w świetle przepisów Rozporządzenia wydaje się, że sam brak wyodrębnienia strumienia odpadów komunalnych zmieszanych i zbierania go w odrębnym pojemniku, nie ma znaczenia dla oceny – czy ustawowy wymóg selektywnego zbierania odpadów jest spełniony. Jakkolwiek przepisy Rozporządzenia nie obowiązywały w okresie, którego dotyczą zaskarżone decyzje, to w ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wcześniej istniały podwyższone (surowsze) wymagania w tym zakresie. Takiego wniosku nie sposób wyprowadzić na podstawie analizy przepisów u.c.p.g. obowiązujących w okresie objętym sporem.

Jeżeli dokonanie dalszych ustaleń faktycznych będzie z uwagi na upływ czasu niemożliwe lub z innych obiektywnych przyczyn utrudnione, organ pierwszej instancji rozważy zasadność wydania postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie

art. 208 § 1 O.p. Ponadto organ z urzędu zbada kwestię przedawnienia zobowiązania skarżącej z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy najwcześniej wymagalne.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (art. 247 § 1 pkt 2 O.p.), a ponadto nie wystąpiły w sprawie inne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej o zobowiązanie Związku Gmin [...] do nadesłania oryginałów dokumentacji analizy stanu gospodarki odpadami w latach 2013 – 2016 oraz wniosku o wystąpienie do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o nadesłanie sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi w latach 2013 – 2016 (wnioski z punktu 1 i 2 petitum skargi) uznając, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, czy podatkowego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, co wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowiącym , że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 P.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r, II FSK 744/13). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzje i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, art. 206 powołanej wcześniej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Miarkując wynagrodzenia pełnomocnika do wysokości 1/4 stawki podstawowej (liczonej od wartości przedmiotu zaskarżenia) wziął pod uwagę fakt zawiśnięcia przed niniejszą instancją wielu tożsamych rodzajowo skarg spółdzielni, zawierających zbieżne zarzuty i ich uzasadnienie. Wobec tego zdaniem Sądu sporządzenie skargi w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika mniejszego niż przeciętny nakładu pracy.