Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1942/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt b i § 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 88/15 w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu M. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r., III SA/Kr 88/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M. z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. została doręczona Wojewodzie Małopolskiemu w 3 listopada 2014 r., a zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] grudnia 2014 r. zostało wydane w 30-dniowym terminie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. 2012 r. poz. 270 – dalej "u.s.p.").

Zgodnie z art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – Sąd skargę oddala. Art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013; B. Dolnicki, J.P. Tarno: Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, WKP Lex 2012).

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Zawiera ono uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, z jakich powodów Wojewoda uznał uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] za sprzeczną z prawem i argumentacja ta jest w ocenie Sądu trafna, a w konsekwencji zarzuty skargi kwestionujące tę ocenę nie zasługują na uwzględnienie.

Uchwała Zarządu Powiatu M. Nr [...] w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły została wydana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej "u.s.o."), zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na poprawności wykładni zwrotu "przypadki szczególnie uzasadnione" w stanie faktycznym tej sprawy, a w konsekwencji poprawności zastosowania przez Zarząd Powiatu M. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., w wyniku czego odwołano B. D. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w D. przy ul. [...]. W ocenie Sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu stwierdzając, że okoliczności wskazywane przez Zarząd Powiatu M. w uzasadnieniu jego uchwały nie mieszczą się zakresie ustawowych "przypadków szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że art. 38 u.s.o., jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371).

Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Ocena, czy w danej sprawie określone w nim przesłanki zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 sierpnia 2011 r., IV SA/GI 986/10, LEX nr 896441; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., I OSK 314/11, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012r., III SA/Lu 609/11).

Niewątpliwie uzasadnienie uchwały Zarządu Powiatu M. Nr [...] jest obszerne i zawiera prezentację motywów, jakimi kierował się Zarząd podejmując powyższą uchwałę. Przedstawione argumenty nie mogą być jednak traktowane jako wystarczające do przyjęcia zaistnienia w sprawie "przypadków szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym i jego wotum nieufności, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/2001; wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 1971/2011). Podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01). W ocenie Sądu zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wszystkie – osobno, jak i łącznie - podnoszone przez Zarząd Powiatu M. wobec B. D. zarzuty nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wykazał organ nadzoru.

Analiza art. 38 u.s.o. prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadza odrębne przesłanki obligatoryjnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (art. 38 ust. 1 pkt 1) od przesłanek umożliwiających odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia (art. 38 ust. 1 pkt 2). W konsekwencji w ramach "przypadków szczególnie uzasadnionych", o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mieszczą się sytuacje określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli jest podstawą do obligatoryjnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a nie do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 i odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Tymczasem zarzucono B. D. niedopełnienie obowiązków w zakresie nadzoru nad bieżącą działalnością szkoły oraz w zakresie sprawowania należytej opieki nad uczniami poprzez dopuszczenie do nagrania na terenie szkoły filmów zawierających sceny przemocy i agresji z udziałem uczniów i nauczyciela szkoły, zamieszczonych następnie w Internecie za pośrednictwem serwisu YouTube, a w konsekwencji naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 3 u.s.o., zgodnie z którym "dyrektor szkoły lub placówki w szczególności sprawuje opiekę nad uczniami oraz stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne". Jedynym argumentem, na którym oparto powyższy zarzut było stwierdzenie, że wobec tego zdarzenia wszczęte zostało wobec B. D. postępowanie dyscyplinarne i wydano w nim orzeczenie dyscyplinarne. Trafnie w tym stanie rzeczy organ nadzoru stwierdził, że orzeczenie dyscyplinarne - na chwilę podjęcia uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły - nie było prawomocne, a następnie zostało prawomocnie uchylone w dniu 24 października 2014 r. przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej, a postępowanie dyscyplinarne wszczęte w stosunku do Dyrektor zostało umorzone. Skoro argument orzeczenia dyscyplinarnego jako jedyny miał uzasadniać "szczególnie uzasadniony przypadek" zachowania B. D., a argument ten okazał się nietrafny, to stanowisko Zarządu zaprezentowane w uchwale sprowadza się w istocie do arbitralnego stwierdzenia, że naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 3 u.s.o. jest jednoznaczne ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Automatyzm w utożsamianiu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 3 u.s.o. z kategorią "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie znajduje żadnego uzasadnienia, a w konsekwencji tego rodzaju stanowisko Zarządu Powiatu M. nie dawało podstaw do zastosowania wobec B. D. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, według którego organ nadzoru powinienem dokonać samodzielnej analizy sytuacji i zaprezentować w tym zakresie swoje stanowisko. Rolą organu nadzoru nie było ponowne rozstrzyganie sprawy odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, lecz dokonanie nadzoru, tj. zbadania legalności działania organu nadzorowanego poprzez m.in. ocenę argumentacji zaprezentowanej w uchwale, a zatem stwierdzenie niezasadności tej argumentacji dawało podstawę do przyjęcia, że Zarząd Powiatu M. wadliwie, bo arbitralnie, zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem indywidualnym, ale nie jest aktem jurysdykcji administracyjnej, lecz aktem nadzoru, a zatem poprzez brak rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy nie można naruszyć odpowiednio stosowanych art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Podobnie należy ocenić stanowisko Zarządu Powiatu M. w zakresie zarzutu oznaczonego jako zarzut nr 7 w uzasadnieniu uchwały, tj. nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli z dnia 23 i 29 lipca 2014 r. polegających na braku jasno określonych procedur kierowania szkołą w razie nieobecności Dyrektora, braku obecności osób z kadry kierowniczej w dniach uznanych przez Zarząd Powiatu za kluczowe, brak wręczenia wypowiedzeń z pracy ani propozycji obniżenia wymiaru etatu nauczycielom, dla których nie przewidziano godzin w arkuszu organizacyjnym zatwierdzonym w maju 2014 r. Nie same te uchybienia kwestionowane są przez organ nadzoru, lecz ich kwalifikacja jako "szczególnie uzasadniony przypadek" mający uzasadniać odwołanie B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły. Trafnie wskazuje Wojewoda Małopolski, że argument mający przemawiać za taką kwalifikacją, tj. "narażenie budżetu Powiatu na dodatkowe koszty związane z koniecznością wypłacenia wynagrodzeń nauczycielom, którym nie wręczono wypowiedzeń lub nie zaproponowano obniżki etatu", nie został w żaden sposób wykazany, ani nawet uprawdopodobniony. Hipotetycznie możliwe do przyjęcia stanowisko Zarządu nie może być podstawą do kwalifikowania uchybień jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" mającego uzasadniać odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Należy podkreślić, że organ nadzoru nie wyraził stanowiska, że Powiat M. w wyniku zaniechań dyrektora szkoły nie poniósł dodatkowych, rzeczywistych kosztów – lecz, że kwestia ta nie została wykazana przez Zarząd. Strona skarżąca opiera swoje stanowisko na przypuszczeniu, że odwołanie dyrektora szkoły uratowało tę szkołę i Powiat przed poniesieniem dodatkowych kosztów. Przypuszczenie takie, bez jednoczesnego wskazania na całokształt rozwiązań formalno-organizacyjnych szkoły w kontekście rzeczywistego obciążenia Powiatu kosztami jej prowadzenia, trafnie nie zostało zakwalifikowane przez organ nadzoru jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

W odniesieniu do zarzutu oznaczonego w uzasadnieniu uchwały jako zarzut drugi i czwarty stawianych B. D., organ nadzoru nie zakwestionował podnoszonych przez Zarząd Powiatu M. nieprawidłowości w zakresie finansowania szkolenia nauczycieli, czy przekroczenia w 2012 r. terminu złożenia wniosków o wynagrodzenie nauczycieli nagrodą Starosty, a zatem akcentowanie tych faktów w skardze nie może mieć wpływu na ocenę stanowiska organu nadzoru. Organ ten wskazał natomiast, że niewłaściwe finansowanie szkolenia nauczycieli miało miejsce w dniach 20 i 21 sierpnia 2013 r., a zatem dotyczy incydentalnej nieprawidłowości w gospodarce finansowej. Mając na uwadze przytaczane przez organ nadzoru stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym "negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu" (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., I OSK 2473/13), trafnie organ nadzoru zakwestionował powyższą nieprawidłowość w gospodarce finansowej jako podstawę do odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W istocie tego rodzaju nieprawidłowość, w dodatku incydentalna i mająca miejsce w roku szkolnym 2012/2013 nie dawała podstaw do odwołania dyrektora w ostatnich dniach roku szkolnego 2013/2014, podobnie jak kilkudniowe przekroczenie w 2012 r. terminu złożenia wniosków o nagrodzenie nauczycieli nagrodą Starosty, czy niezastosowanie się w styczniu 2014 r. do polecenia służbowego w kwestii dokonania stosownych zmian w arkuszu organizacyjnym szkoły, za co wymierzono B. D. karę porządkową upomnienia. Niewątpliwie tryb art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12), nie miał w tej sytuacji zastosowania.

Co do zasady chybione jest stanowisko Zarządu Powiatu M., według którego fakt wypowiedzi dyrektora szkoły na temat szkoły, którą kieruje, na forum innym niż forum Zarządu Powiatu czy też odpowiednich Komisji Rady Powiatu stanowi podstawę do jego odwołania w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.. Dyrektor nie jest ograniczony w możliwości wyrażania swojej oceny dotyczącej realiów funkcjonowania szkoły jedynie na forum organu prowadzącego szkołę. Dodatkowo wypowiedź B. D. na sesji Rady Miejskiej w D. z 30 kwietnia 2014 r., o tym, że "druga sprawa dotyczy powolnego umierania szkoły - szkoła się kurczy z powodu uruchamiania coraz mniejszej liczby oddziałów" nie ma znamion naruszenia prawa. Trafnie podnosi organ nadzoru, że analiza protokołu nr LIII/14 sesji Rady Miejskiej w D. z 30 kwietnia 2014 r. nie uzasadnia wniosku o niewłaściwości tej wypowiedzi braku dbałości o dobro szkoły, zwłaszcza w sytuacji, gdy dyskusja dotyczyła skutków połączenia dwóch szkół w D. oraz bieżącego funkcjonowania szkoły, kierowanej przez B. D. Subiektywne niezadowolenie członków Zarządu z wypowiedzi B. D. nie dawało podstaw do jej odwołania ze stanowiska dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Tego rodzaju wypowiedź nie godziła w renomę szkoły, a stanowisko o skutkach tej wypowiedzi dla funkcjonowania szkoły nie zostało w żaden sposób chociażby uprawdopodobnione. W uzasadnieniu uchwały podkreślono jedynie, że mogło ono istotnie wpłynąć na zmniejszenie naboru do szkoły na rok szkolny 2014/2015. Ani sama wypowiedź z kwietnia 2014 r., ani jej treść nie dawała podstaw do odwołania dyrektora w ostatnich dniach roku szkolnego 2013/2014. Niewątpliwie i w tej sytuacji nie miał zastosowania tryb art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, LEX nr 1339617).

W ocenie Sądu nie można również obejmować zakresem "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. sytuacji sprzed kilkunastu miesięcy w stosunku do dnia podjęcia uchwały (grudzień 2012 r. i luty 2013 r.), w której osoba korzystająca ze zwolnienia lekarskiego opatrzonego stwierdzeniem "chory może chodzić" uczestniczy nieodpłatnie w zajęciach szkoleniowych. Wnioski Zarządu Powiatu M. w tym zakresie o ciężkim naruszeniu obowiązków pracowniczych mogą być co najwyżej rozważane w kategorii prawdopodobieństwa, nie zostały jednak dostatecznie udowodnione. Nie jest trafny zarzut skargi, że stanowisko organu nadzoru jest w tej kwestii bezpodstawne. Poszukiwanie uzasadnienia dla stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., w analizie dokumentacji powoływanej w uzasadnieniu uchwały, z której bezspornie nie wynika, aby B. D. wykonywała pracę w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego, a jedynie "udzielała merytorycznego wsparcia kursantom" bądź też "była obserwatorem, uczestnikiem i realizatorem zajęć nt. "Rozwój liderów w Edukacji", jest nieuprawnione, skoro z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wniosek taki nie wynika. Niezależnie od tego, nawet stwierdzenie naruszeń w zakresie realizacji obowiązków pracownika, które miało miejsce kilka miesięcy przed podjęciem uchwały nie uzasadniało zastosowania trybu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego działania. Przypadek wymagający natychmiastowego działania to sytuacja ewidentna, co do której organ nie ma wątpliwości co do jej szczególnego charakteru. Natychmiastowości działania nie można zatem odnosić do momentu zakończenia wielomiesięcznego postępowania prowadzonego przez organ, zwłaszcza gdy jego rezultatem nie są wnioski jednoznaczne.

Wreszcie oparcie zarzutu stwarzania w szkole złej atmosfery i naruszeń prawa przez B. D. (mobbing) wyłącznie na opiniach dwóch nauczycieli zatrudnionych w tej placówce, bez obiektywnego potwierdzenia tego rodzaju zachowań, a także ocena współpracy jej z Zarządem jako "nienależyta" jest niewystarczające do przyjęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" dającego podstawę do odwołania dyrektora. Wskazane opinie nauczycieli nie zostały pominięte przez organ nadzoru, lecz – jako niezweryfikowane – uznane za niewystarczające dla przyjęcia podstaw do zastosowania trybu, o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. - nie wystarcza do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych" - por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2013 r., II SA/Ol 209/13).

Wreszcie wskazano, że do podjęcia uchwały Nr [...] przez Zarząd Powiatu M. doszło również w wyniku uchybień w zakresie postępowania wyjaśniającego. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji z 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Gdy chodzi o informacje kierowane do B. D., to w aktach sprawy znajduje się pismo z 4 czerwca 2013 r., w którym zawarto informację o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie dyscyplinarnej w związku dopuszczeniem do nagrania w pomieszczeniach szkoły filmów zawierających przemoc i agresję z udziałem uczniów szkoły, pisma z 25 listopada 2013 r. i z 19 grudnia 2013 r. wskazujące na konieczność respektowania uchwał Rady Powiatu w M. i udzielenia wyjaśnień w zakresie spraw finansowych szkoły, pisma z 17 października 2012 r., z 20 i 21 sierpnia 2013 r. informujące o rozpatrywaniu wniosków składanych przez dyrekcję szkoły, pisma z 28 stycznia 2014 r. i z 30 stycznia 2014 r. w sprawie nałożenia na B. D. kary porządkowej, a także pismo z 15 maja 2014 r. wzywające do udzielenia wyjaśnień na temat wynagrodzenia uzyskiwanego za uczestnictwo w szkoleniu "Lider Edukacji". Ponadto akta sprawy zawierają jedynie notatki służbowe i korespondencję pomiędzy organami. Brakuje w aktach jakiegokolwiek dokumentu wykazującego poinformowanie B. D. o prowadzonym wobec niej postępowaniu w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a także wykazującego, że organ zapewnił jej prawidłowy udział w postępowaniu kontrolnym poprzedzającym wydanie uchwały Nr [...]. W aktach sprawy brak dowodów, że B. D. mogła się zapoznać ze stawianymi jej w uchwale zarzutami oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do tych zarzutów. Nie miała ona zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego przed podjęciem uchwały oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11).

Z treści art. 79 ust. 1 i 5 u.s.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Uchwała Zarządu Powiatu M. Nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację i oparte na niej wnioski korespondujące z negatywną opinią Małopolskiego Kuratora Oświaty z 12 sierpnia 2014 r. w zakresie zamiaru odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół im. [...], której to opinii organ nadzoru nie mógł pominąć, chociaż nie ona stanowiła rozstrzygający argument w postępowaniu nadzorczym trafnie organ nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 79 ust. 1 u.s.p. i w konsekwencji tego rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M. z [...] sierpnia 2014 r. w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora szkoły. Wojewoda Małopolski nie zastosował w postępowaniu nadzorczym innego kryterium niż kryterium legalności, a zwłaszcza nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa poprzez nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność Powiatu M. Ingerencja ta znajdowała swoją podstawę ustawową i była konieczna ze względu na wykazane przez organ nadzoru naruszenie prawa w uchwale Zarządu Powiatu M. Nr [...]. Władcza kompetencja organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce do jego odwołania, nie może być utożsamiana z podstawą do podejmowania działań niezgodnych z prawem. Jednostki samorządu terytorialnego są w polskim systemie prawa jednostkami samodzielnymi, a nie autonomicznymi. Ochrona ich samodzielności dotyczy działań podejmowanych na podstawie i w granicach prawa, a istotą działania organu nadzoru jest stanie na straży legalności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Powiat M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., polegające na: a) nieprawidłowej interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" i zawężeniu zakresu zastosowania tego przepisu do sytuacji jednoznacznych, pozwalających na natychmiastową reakcję organu prowadzącego szkołę, z pominięciem przypadków równie poważnych naruszeń obowiązków przez dyrektorów szkół, lecz wymagających wcześniejszego ustalenia i potwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, b) przyjęciu, że wskazane w uchwale nr [...] Zarządu Powiatu M. przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie stanowiły na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powyższego przepisu;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ nadzoru przy wydawaniu w/w Rozstrzygnięcia Nadzorczego przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegającego na: a) pominięciu niektórych przedstawionych przez skarżącą dowodów; b) braku odniesienia się do części argumentacji i twierdzeń zawartych w uzasadnieniu unieważnionej uchwały; c) nieuwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w celu dokonania prawidłowej oceny zastosowania przez organ prowadzący szkołę art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący zarzuca zaskarżonemu wyrokowi przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie powołanego wyżej przepisu, czyli błąd w subsumcji, co w niniejszej sprawie oznacza, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż kwalifikacja poszczególnych naruszeń prawa zarzucanych dyrektorowi jako "przypadków szczególnie uzasadnionych", powinna uwzględniać obowiązki i odpowiedzialność organu prowadzącego za prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie szkoły i zapewnienie uczniom jak najlepszych warunków nauki, a nauczycielom właściwych warunków pracy wychowawczej i dydaktycznej. Przy tym szczególnie istotnym jest konstytucyjne kryterium legalności w zakresie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, jak bowiem zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie określa rodzajów naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały, a jedynie wskazuje, że granicą tą jest nieistotne naruszenie prawa. Stwarza to po stronie organu nadzoru obowiązek wnikliwej oceny stanu prawnego wynikającego z podjętej uchwały i w przypadku podjęcia wobec niej stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego, wykazania stwierdzonej sprzeczności z prawem oraz odpowiedniego uzasadnienia konieczności zastosowania wybranego środka nadzorczego. Sprawowanie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego uwzględniać musi bowiem zasadę, iż samodzielność jednostki samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

W przekonaniu Skarżącego w przedmiotowej sprawie należy też brać pod uwagę cel omawianego przepisu. Celem użytego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie jest w głównej mierze ochrona dyrektora, lecz zakaz nadmiernej ingerencji organów prowadzących w działalność szkoły. Tym samym dobro szkoły jest tu wartością szczególnie chronioną. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący konieczność odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem, albowiem przepis ten daje organowi prowadzącemu prawo do odwołania ze stanowiska w tego typu przypadkach, nie stwarzając jednak po jego stronie żadnego obowiązku (Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce (...) w przypadkach szczególnie uzasadnionych (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia). Zatem organ prowadzący ma w takich sytuacjach kompetencję do odwołania ze stanowiska dyrektora, z której nie musi skorzystać. Sąd dokonał więc niewłaściwej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przyjmując, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" ogranicza się jedynie do sytuacji powodujących bezwzględną konieczność odwołania ze stanowiska dyrektora.

Dalej Sąd zauważył, iż "wszystkie osobno, jak i łącznie podnoszone przez Zarząd Powiatu wobec B. D. zarzuty nie należały do grupy zarzutów, które mogłyby stanowić przyczynę odwołania dyrektora szkoły w trybie przytoczonego przepisu, nie należały bowiem do okoliczności wymienionych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wykazał organ nadzoru". Tymczasem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie zawiera żadnego katalogu okoliczności pozwalających na odwołanie dyrektora. Użyty w nim zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" ma charakter ocenny i niedookreślony, a ustawodawca celowo zrezygnował z choćby przykładowego wyliczenia tego typu przypadków, pozostawiając właśnie organom prowadzącym szkoły ocenę i decyzję co do możliwości ewentualnego zastosowania tego rozwiązania, z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku.

Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, iż czynność odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Zgodnie z art. 34a i 34b u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową sprawuje nadzór nad ich działalnością administracyjną, finansową i w ograniczonym zakresie - pedagogiczną. Powiatom na podstawie art. 5 ust. 5a u.s.o. powierzono prowadzenie min. szkół ponadgimnazjalnych jako zadania własnego. Oznacza to, że ustawodawca nałożył na organy wykonawcze powiatów obowiązek zapewnienia właściwego funkcjonowania tych szkół. Powyższy obowiązek oznacza także, że dobór kadry kierowniczej w szkołach powinien odbywać się w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe, niezakłócone funkcjonowanie placówek oświatowych pod względem administracyjno-finansowym oraz pedagogicznym. Dlatego też czynność powierzenia i odwołania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej ma charakter publicznoprawny (tak też NSA w wyroku z 14 lutego 2013 r. I OSK 1797/2012). Stąd też Zarząd Powiatu obowiązany był nadzorować prawidłowe funkcjonowanie podległych szkół. W razie zakłóceń w funkcjonowaniu szkoły organ prowadzący ma obowiązek podjąć adekwatne do tych zakłóceń środki.

Ponadto zauważyć należy, iż Sąd badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego akcentował mocno wymóg natychmiastowości działania organu prowadzącego wskazując, że brak szybkiej reakcji organu na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest wg Sądu właściwe, mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu jak w art. 52 § 2 Kodeksu pracy.

Rzeczywiście przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie zawiera żadnego odniesienia do czasu reakcji organu prowadzącego szkołę na niewłaściwe zachowania dyrektora szkoły. Tym samym przywiązywanie nadmiernej wagi do kwestii jak najkrótszego odstępu czasowego pomiędzy powzięciem wiadomości o tych zachowaniach a odwołaniem ze stanowiska nie znajduje żadnego uzasadnienia w literalnym brzmieniu tego przepisu. Również wykładnia funkcjonalno-celowościowa czy też systemowa art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie powinna nadawać tej okoliczności pierwszoplanowego znaczenia, z pominięciem wagi rzetelnego wyjaśnienia sprawy przed podjęciem decyzji, biorąc pod uwagę znaczenie i dotkliwość skutków tego typu rozstrzygnięć.

Należy wobec tego podnieść, iż Sąd pomimo zauważenia podobieństwa pomiędzy szczególną regulacją art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. a art. 52 § 2 Kodeksu pracy, nie uwzględnił ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny formułowanych na gruncie art. 52 § 2 KP odnośnie zwrotu "uzyskanie przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy".

Odstęp czasowy pomiędzy tym definitywnym stwierdzeniem zarzucanych dyrektorowi naruszeń prawa (nie zaś powzięciem przez Zarząd Powiatu pierwszych, niepotwierdzonych i ogólnikowych informacji) a podjęciem uchwały o odwołaniu dyrektora nie był znaczny, wobec czego nie powinien stanowić jednej z przyczyn uznania, iż zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. było w niniejszej sprawie niezgodne z prawem.

Nie można też podzielić stanowiska Sądu, iż za słusznością stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu przemawiała negatywna opinia kuratora. Wprawdzie pismem z 12 sierpnia 2014 r. Kurator poinformował Zarząd, iż negatywnie opiniuje zamiar odwołania B. D. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w D. Jednakże, opinia ta ograniczała się jedynie do powyższego stwierdzenia, nie zawierając jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska Kuratora. Tymczasem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które w odniesieniu do opinii Kuratora powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie, opinia taka powinna zawierać przynajmniej zwięzłe przedstawienie i wyjaśnienie powodów zajętego stanowiska, z ustosunkowaniem się do wskazanych przez Zarząd Powiatu zarzutów. Stąd też Zarząd Powiatu nie znając motywów, jakimi kierował się Kurator opiniując negatywnie zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora, nie mógł ani uwzględnić tej opinii, ani odnieść się do zasadności tej opinii w uzasadnieniu uchwały odwołującej dyrektora.

Wg Sądu jedynym argumentem, na którym oparto zarzut, iż Dyrektor nie dopełniła obowiązków w zakresie nadzoru nad bieżącą działalnością Szkoły oraz w zakresie sprawowania należytej opieki nad uczniami, było stwierdzenie, że wszczęte zostało wobec B. D. postępowanie dyscyplinarne i wydano w nim orzeczenie dyscyplinarne. Przy tym, orzeczenie dyscyplinarne nie było prawomocne, a następnie zostało prawomocnie uchylone w dniu 24 października 2014 r. przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy MEN, a postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone. Skoro argument orzeczenia dyscyplinarnego jako jedyny miał uzasadniać "szczególnie uzasadniony przypadek" zachowania B. D., a argument ten okazał się nietrafny, to stanowisko Zarządu zaprezentowane w uchwale sprowadza się w istocie do arbitralnego stwierdzenia, że naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 3 u.s.o. jest jednoznaczne ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Skarżący kwestionuje powyższe stanowisko Sądu - należy podnieść, iż wskazaną w unieważnionej uchwale przyczyną zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. było przede wszystkim samo zachowanie Dyrektorki, a nie fakt prowadzenia przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego, który został jedynie dodatkowo przywołany. Znaczenie dla organu prowadzącego miało dokonanie ustaleń faktycznych w tej sprawie w trakcie postępowania dyscyplinarnego, bowiem Komisje Dyscyplinarne dysponują w tym zakresie szerszymi możliwościami i środkami niż Zarząd Powiatu. Stąd oczekiwanie na zakończenie tego postępowania, przynajmniej w I instancji, o którym organ prowadzący dowiedział się w dniu 16 czerwca 2014 r. Sąd jednak powołuje się na fakt uchylenia orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Dyscyplinarnej orzeczeniem dyscyplinarnym z 24 października 2014 r. Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji Narodowej, które zostało wydane dopiero po podjęciu unieważnionej uchwały i wobec tego nie mogło mieć żadnego wpływu na decyzje Zarządu Powiatu.

Zdaniem Sądu słusznie wskazał Wojewoda Małopolski, że argument podnoszony w uchwale o odwołaniu dyrektora, iż "narażenie budżetu Powiatu na dodatkowe koszty związane z koniecznością wypłacenia wynagrodzeń nauczycielom, którym nie wręczono wypowiedzeń lub nie zaproponowano obniżki etatu" nie został w żaden sposób wykazany, ani nawet uprawdopodobniony. Skarżący w całości nie zgadza się z taka argumentacją. Jak bowiem wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy - na podstawie Arkusza organizacyjnego Zespołu Szkół im. [...] w D. na rok szkolny 2014/2015, zatwierdzonego 21 maja 2014 r., wymienieni niżej nauczyciele otrzymali następujące liczby godzin: I. P. - 9,95, M. W. - 15,53, M. K. - 10,05, P. G. - 13,66. Wszyscy wymienieni nauczyciele byli zatrudnieni w ZS D. w roku szkolnym 2013/2014 na pełnym etacie. W dokumentacji osobowej wymienionych nauczycieli brak jest stosownej dokumentacji wymaganej w sytuacji dokonywania zmian wymiaru zatrudnienia, tj.: zgody na ograniczenie zatrudnienia, ewentualnie wypowiedzenia stosunku pracy lub wypowiedzenia zmieniającego. Zmniejszenie wymiaru zatrudnienia powinno być dokonane zgodnie z obowiązującymi zasadami Karty Nauczyciela oraz KP.

Wobec powyższego, B. D. złamała przepisy art. 20 ust. l i 3, art. 22 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela w odniesieniu do nauczycieli mianowanych i art. 42 KP w stosunku do nauczyciela kontraktowego. Nauczyciele mianowani którym przyznaje się na następny rok szkolny liczbę godzin poniżej etatu powinni wyrazić w terminie do końca maja danego roku pisemną zgodę na obniżenie wymiaru zatrudnienia oraz na proporcjonalne zmniejszenie zatrudnienia, w przypadku braku zgody powinni otrzymać w tym terminie wypowiedzenie stosunku pracy. Zmniejszenie wymiaru zatrudnienia w przypadku nauczyciela kontraktowego należało dokonać w formie wypowiedzenia zmieniającego. Zatem B. D. naraziła Powiat na poniesienie nieuzasadnionego wydatku w wysokości 204.698,00 zł. Nie są to jedynie niepotwierdzone przypuszczenia, lecz realne wyliczenia (szczegółowo opisane w kolejnych pismach, znajdujących się w aktach sprawy). Faktem jest, iż wszyscy wymienieni nauczyciele pracują od 1 września 2014 r. w Zespole Szkół w D. na pełnych etatach, jednak przejęli oni godziny dydaktyczne za nauczycieli, którzy w międzyczasie przeszli na urlopy dla poratowania zdrowia, co uchroniło Szkołę i Powiat przed poniesieniem w/w dodatkowych, nieuzasadnionych kosztów.

Sąd przyjął, iż zarzut wykorzystywania zwolnień lekarskich niezgodnie z przeznaczeniem był bezzasadny i nie usprawiedliwiał zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem nie został dostatecznie udowodniony, a nadto odwołanie ze stanowiska nastąpiło po wielomiesięcznym postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem Skarżącego również w tym przypadku Sąd niewłaściwie zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., pomimo bowiem ewidentnych ustaleń faktycznych nie uznał zachowania Dyrektorki za wypełniające znamiona "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd wprawdzie nie kwestionował ustaleń, iż w okresie zwolnienia lekarskiego Dyrektorka uczestniczyła w zajęciach Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Olsztynie "udzielając merytorycznego wsparcia kursantom", choć nie prowadziła tych zajęć odpłatnie. Była obserwatorem, uczestnikiem i realizatorem zajęć nt. "Rozwój liderów w edukacji". Zajęcia te były prowadzone w parach trenerskich. Jednak w ocenie Sądu działanie takie nie stanowiło niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania zwolnienia lekarskiego.

Zdaniem Skarżącego, celem przebywania na zwolnieniu lekarskim powinna być wyłącznie poprawa stanu swego zdrowia, a nie angażowanie się w działania i podejmowanie zajęć (choćby nieodpłatnie) zbliżonych charakterem do swej pracy zawodowej (Dyrektor ZS w D., w ramach swych pracowniczych obowiązków, poza zarządzaniem placówką prowadziła także zajęcia lekcyjne z uczniami). Uczestnictwo w w/w dodatkowych zajęciach, o ile zwolnienie lekarskie było zasadne, nie mogło przyczynić się do poprawy stanu zdrowia, a wręcz przeciwnie - do jego pogorszenia. Z tych przyczyn skarżący uznał takie zachowanie za przypadek szczególnie uzasadniony, a zarazem ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.

Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym pojęcie przypadków szczególnie uzasadnionych użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. należy interpretować zawężająco, a o przypadku szczególnie uzasadnionym będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (wyrok NSA z 26 lipca 2012 r. I OSK 724/12).

Wykonywanie pracy (prowadzenie innej działalności) w czasie zwolnienia lekarskiego może być kwalifikowane jako naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wówczas, gdy pracownik swoim zachowaniem przekreśla cele zwolnienia lekarskiego - jak najszybszy powrót do zdrowia i odzyskanie zdolności do wykonywania pracy, przez co narusza interes pracodawcy polegający na gotowości pracownika do świadczenia pracy (na możliwości korzystania z pracy w pełni sprawnego fizycznie i psychicznie pracownika). (wyrok SN z 11 czerwca 2003 r. I PK 208/2002).

Nadto zauważyć należy, iż Dyrektorka korzystając ze zwolnienia lekarskiego w okresie od 10 do 14 grudnia 2012 r. i od 18 lutego do 1 marca 2013 r. zachowała, zgodnie z art. 92 § 1 pkt 1 KP, prawo do wynagrodzenia. Wynagrodzenie to przysługuje pracownikowi niezdolnemu do pracy wskutek choroby od pracodawcy i finansowane jest z jego środków.

Dodatkowo można przywołać wyrok NSA z 13 marca 2012 r. I OSK 2408/2011, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, iż "Należy bowiem podkreślić, że skarżąca jako dyrektor szkoły, a więc osoba wychowująca dzieci i młodzież winna stanowić określony wzorzec etyczny i moralny. [...] Skarżąca swym zachowaniem powinna stanowić przykład tak dla swoich podopiecznych, jak i dla lokalnego środowiska".

Jednocześnie nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, iż w opisywanym przypadku, skoro reakcja organu prowadzącego nie była natychmiastowa, to wykluczało to możliwość zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Skarżący wielokrotnie w swych pismach wyjaśniał, iż sprawa ta dotyczyła wprawdzie zdarzeń z grudnia 2012 r. i lutego 2013 r. lecz Zarząd powziął o nich wiadomość dopiero w styczniu 2014 r. i to z anonimowych źródeł. Wobec czego wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające, trwające kilka miesięcy, pozyskano informacje od różnych osób i instytucji, a ostatnie wyjaśnienia w tej sprawie zostały złożone przez B. D. dopiero w piśmie z 18 czerwca 2014 r. Zarząd Powiatu nie chciał bowiem podejmować pochopnych decyzji, bez koniecznego wyjaśnienia sprawy, co nie powinno ograniczać możliwości zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w sytuacji, gdy po sprawdzeniu uzyskanych informacji zarzuty wobec dyrektora szkoły zostały potwierdzone.

Zdaniem Skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż wypowiedź dyrektora szkoły (zresztą na sesji organu gminy), o "powolnym umieraniu szkoły" w żadnym stopniu nie godziła w renomę szkoły, a stanowisko o skutkach tej wypowiedzi dla funkcjonowania szkoły nie zostało w żaden sposób choćby uprawdopodobnione. Wypowiedź ta bowiem odbiła się szerokim echem w lokalnym środowisku. Tego rodzaju opinie, wypowiadane publicznie przez dyrektora szkoły o swojej szkole, wyjątkowo niekorzystnie wpływają na obraz Szkoły, naruszają jej renomę, powodują powstawanie negatywnych opinii o szkole m.in. wśród potencjalnych kandydatów do tej Szkoły i ich rodziców. Przy tym należy zwrócić uwagę, iż Dyrektor szkoły jest także jej pracownikiem (bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym pracodawcą dla dyrektora szkoły jest szkoła). Jednym z podstawowych obowiązków pracownika jest dbałość o dobro zakładu pracy (art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu pracy), tzn. dbałość o zakład pracy rozumiany przedmiotowo jako jednostka organizacyjna będąca miejscem pracy (wyrok SN z 9 lutego 2006 r. IIPK 160/2005).

Sąd uznał niewłaściwe finansowanie szkolenia nauczycieli za incydentalną nieprawidłowość w gospodarce finansowej, gdy tymczasem działaniem tym Dyrektor naruszyła przepis art. 39 ust. 1 pkt 5 u.s.o., art 70a ustawy - Karta Nauczyciela oraz § 10 Regulaminu stanowiący, iż "środki określone w § 2 ust. 1 pkt 2 przeznaczone na grupowe formy doskonalenia i dokształcania nauczycieli przyznawane są przez Zarząd Powiatu , na wniosek Dyrektora szkoły/placówki". Podobnie zarzuty ad 4 i ad 5 wskazane w uchwale zostały przez Sąd uznane za nieznaczne. Trudno się z tym zgodzić, tym bardziej, iż miały one wpływ, łącznie z innymi omawianymi zachowaniami Dyrektor, na stale pogarszające się funkcjonowanie szkoły i jej kierownictwa, oceniane jako całość.

Zarzut tworzenia złej atmosfery w szkole jako jedna z przyczyn odwołania dyrektora, również nie został przez Sąd uznany za dostateczną podstawę dla zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sąd bezzasadnie nie uwzględnił pism dwóch pracowników szkoły, w tym wicedyrektora, opisujących zachowania dyrektora szkoły. Tymczasem wskazywały one, iż w ZS w D. brak jest należytej współpracy Dyrektora z kierownictwem szkoły, o czym świadczy m.in. fakt braku wiedzy u wicedyrektora Szkoły o planowanych zadaniach inwestycyjnych w placówce (protokół Zarządu z 16 lipca 2014 r. w aktach sprawy). Również w tym przypadku została spełniona przesłanka z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., albowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziło w interes szkoły, jako interes publiczny. Organ prowadzący nie mógł bowiem czekać na dalszą eskalację konfliktu, która mogła spowodować trudne do oszacowania konsekwencje. Jednocześnie, działania dyscyplinujące wobec Dyrektora poprzedzone były rozmowami indywidualnymi, a także podczas posiedzeń Zarządu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ nadzoru podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

3. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Według tego przepisu w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię regulacji prawnej art. 38 ust. 1 pkt 2 wyznaczającej przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W pełni zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie Sąd wywiódł, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu podjęcia uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu M. z [...] sierpnia 2014 r. wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że B. D. w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych jej przez Powiat M., to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co trafnie wywiódł i przekonywująco uzasadnił Sąd I instancji. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14.

4. Także zarzut naruszenia art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. jest bezzasadny. Jego uzasadnienie bowiem nie zawiera niczego innego poza polemiką z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaś w uzasadnieniu tym Sąd pierwszej instancji przekonywująco wyjaśnił, dlaczego uchybień stanowiących podstawę faktyczną odwołania Dyrektor B. D. ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia nie można było uznać za "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sam skarżący kasacyjnie de facto przyznaje, że działania Dyrektor B. D. związane z brakiem dokonania wypowiedzeń w określonym terminie były działaniami słusznymi (s. 9 i 10 skargi kasacyjnej): "Faktem jest, iż wszyscy wymienieni nauczyciele pracują od 1 września 2014 r. w Zespole Szkół w D. na pełnych etatach, jednak przyjęli oni godziny dydaktyczne za nauczycieli, którzy w międzyczasie przeszli na urlopy dla poratowania zdrowia, co uchroniło Szkołę i Powiat przed poniesieniem w/w dodatkowych, nieuzasadnionych kosztów".

5. Można jeszcze dodać, że brak uzasadnienia negatywnej opinii kuratora oświaty nie był naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), ponieważ w postępowaniu w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły Zarząd Powiatu M. nie jest jego uczestnikiem, lecz organem prowadzącym postępowanie i wydającym rozstrzygnięcie w sprawie.

6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt b) i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego skarżącej w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.