Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 671/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 1, art.. 11 d, art. 11f uat. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", "[...]’, Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ulicy T. (od ulicy B. do węzła Południowej Obwodnicy Miasta) w O. – Zadanie I. W decyzji tej zatwierdzony został też podział nieruchomości i wyszczególniono działki geodezyjne objęte inwestycją oraz nieruchomości, dla których ustalono ograniczenia w korzystaniu w związku z koniecznością przebudowy istniejącej infrastruktury.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniosło spółka A (dalej jako; "Spółka"), domagając się jej uchylenia lub zmiany w części dotyczącej przebiegu węzła komunikacyjnego przez stanowiące jej własność działki nr "[...]’ położone w obrębie 89, w związku z naruszeniem ważnego interesu Spółki poprzez znaczące ograniczenie możliwości prowadzenia podstawowej działalności gospodarczej. Wyjaśniono, że na działce nr "[...]" znajduje się wielokondygnacyjny budynek stanowiący siedzibę Spółki, ale też będący przedmiotem wynajmu. Wskazano, że ustalony przebieg drogi dookoła tego budynku utrudni Spółce, jak i najemcom prowadzenie bieżącej działalności gospodarczej, a ponadto ograniczy możliwość korzystania z budynku. Spowoduje to obniżenie wartości budynku oraz wyeliminowanie jego możliwości w zakresie funkcjonalności. Znacznie spadnie atrakcyjność tego budynku, albowiem nikt z potencjalnych nabywców, bądź najemców nie zdecyduje się na najem lub kupno nieruchomości bez możliwości swobodnego parkowania i korzystania z terenu wokół budynku, czy posiadania miejsca do składowania materiałów, bądź prowadzenia działalności. Podkreślono, że budynek znajduje się na obrzeżach miasta i jego atrakcyjność w szczególności zależy od możliwości swobodnego dysponowania terenem dookoła niego. Spółka wniosła o wytyczenie innego przebiegu drogi z pominięciem działek i budynku skarżącej, alternatywnie zgodziła się na wykup budynku za odszkodowaniem.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2015r. organ I instancji przekazał odwołanie do rozpatrzenia Wojewodzie. Wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." Wyjaśnił, że Spółka jest użytkownikiem wieczystym udziałów w działkach nr "[...]" w obrębie 89. Wskazano, że analiza stanu istniejącego, kilkuletnie konsultacje społeczne z przedsiębiorcami w rejonie realizowanego odcinka ulicy Towarowej, koncepcja drogowa objęta decyzją środowiskowej zgody na realizację drogi, pozwalają twierdzić, że zatwierdzony przebieg drogi serwisowej nie pogarsza warunków funkcjonowania zabudowy działki "[...]"w obrębie 89. Podano, że droga wewnętrzna, taka jak przewidziana projektem budowlanym droga serwisowa ulicy T. w rejonie budynku przy ul. C., istnieje już od wielu lat. Na dowód załączono zdjęcie z ortofotomapy z 2012r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 687 ze zm.), dalej jako: "specustawa", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie. Podał, że w dniu 15.12.2014 r. Prezydent, działając jako zarządca dróg publicznych w O., wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, analizę powiązania planowanej inwestycji drogowej z innymi drogami publicznymi. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. Dnia 21 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, wysyłając na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zawiadomienia wnioskodawcy i właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem. Ponadto zawiadomił pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń umieszczonych na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej w Urzędzie Miasta oraz w prasie lokalnej. W ustawowym terminie wpłynęło pismo od firmy "[...]" z wnioskiem o uwzględnienie zmian w zakresie działki nr "[...]’ w obrębie 83. Proponowane zmiany zostały uwzględnione w części w dniu 11 marca 2015r. Następnie, uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Prezydent wydał w dniu "[...]" decyzję i przesłał zawiadomienia o wydaniu decyzji właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem, a pozostałe strony postępowania zawiadomił w drodze obwieszczeń umieszczonych na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej w Urzędzie Miasta oraz w prasie lokalnej. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących przebiegu inwestycji drogowej przez działki Spółki, organ II instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazano, że strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia uwag na etapie wszczęcia postępowania, o którym zawiadomienie zostało odebrane przez Spółkę w dniu 28 stycznia 2015 r. Wyjaśniono ponadto, że zgodnie

z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze am.) organem jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządca drogi. W związku z powyższym Prezydent, jako zarządca drogi zlecił wykonanie projektu budowlanego. Zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków projektanta należy między innymi opracowanie projektu budowlanego. Projekt budowlany został opracowany przez uprawnionego projektanta i załączono do niego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie za art. 20 ust. 4. Zgodnie z obowiązującym prawem za merytoryczną zawartość projektu budowlanego odpowiada projektant. Podstawę do pełnienia funkcji projektanta stanowi wpis w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa

w art. 88a ust.l pkt.3 lit. a oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności - art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Natomiast obowiązkiem organu, orzekającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest sprawdzenie zgodnie

z art. 35 ust. l pkt 4 Prawa budowlanego, czy projekt został wykonany, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust.2 także sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem,

o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, co uczynił organ I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może działać tylko w granicach wniosku. Nie może on zatem dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretniej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, bowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Skoro organ wydający decyzję w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, to zarzuty skarżących nie mogą zostać uwzględnione. Wskazano, iż organ rozpatrujący odwołanie nie posiada uprawnień do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Organ podniósł również, że inwestycja w zakresie drogi publicznej ma na celu zapewnienie określonych potrzeb wszystkim użytkownikom danej drogi, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych

z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, z jednej strony znacznie zwiększając uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ograniczając uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zatem dokonując oceny, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w związku z naruszeniem:

- przez organy obu instancji: art. 11 g specustawy poprzez błędne przyjęcie,

iż organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej nie mają prawa do sprawdzenia poprawności dokumentów załączonych do wniosku, a zwłaszcza projektu inwestycji i co za tym idzie, dokonania kontroli prawidłowości i zasadności takiej decyzji; art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak ustosunkowania się do podnoszonych w odwołaniu argumentów.

- przez organ I instancji art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej

w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, o możliwości złożenia uwag na etapie prowadzenia postępowania przez organ I instancji;

- przez organ II instancji art. 9 kpa w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uznania, iż organ I instancji uchybił w/w przepisom mimo, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie była poinformowana o możliwości złożenia uwag na etapie prowadzenia postępowania przez organ I instancji i w konsekwencji brak uchylenia decyzji I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. Wskazała, że węzeł komunikacyjny został zaprojektowany przez należące do niej działki nr "[...]", położone w obrębie 89. Spółka nie zgodziła się z argumentacją organu co do nadrzędności interesu społecznego nad interesem jednostki. Wskazała, że art. 7 k.p.a. wprowadzając zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że interesy te są prawnie równorzędne, co oznacza, że organ nie może kierować się a priori hierarchią tych interesów. Spółka podniosła, że istotą odwołania był zarzut, że wywłaszczenie części nieruchomości Spółki nie było bezwzględnie konieczne, przez co doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. Zgłoszone nawet na etapie postępowania odwoławczego wątpliwości strony w tym zakresie, winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione. Zauważono, że organ odwoławczy mógł zwrócić się do inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska i rozstrzygnąć, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącej nie jest możliwe. W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy niezasadnie odstąpił od dokonania takich wyjaśnień. Podkreślono, że w wyniku prowadzonej inwestycji Spółka zostanie zupełnie pozbawiona obszaru o łącznej powierzchni 0,4641 ha (część działki nr "[...]", oznaczona po podziale jako działka "[...]’ – o powierzchni 0,0008 ha, działki nr "[...]’ o pow. 0,0191 ha oraz części działki nr "[...]", oznaczonej po podziale jako działka nr 18/3 o pow. 0,4442 ha).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 specustawy to inwestor we wniosku o wydanie decyzji decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno - wykonawczych inwestycji. Inwestor jako zarządca drogi, realizuje zadania o których mowa w art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze am.)

w tym m. in. monitoruje funkcjonowanie istniejącego układu komunikacyjnego

i opracowuje sposób jego usprawnienia, a także posiadając najobszerniejsze informacje w tej dziedzinie, jest w stanie najbardziej racjonalnie sformułować potrzeby komunikacyjne danego obszaru, których zaspokojenie stanowi cel publiczny. Zarówno prezydent orzekający w sprawie jako organ administracji publicznej I instancji, jak

i wojewoda, działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcje organów, które są zobowiązane do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie będąc jednocześnie uprawnionymi do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych rozwiązań. Stwierdzono ponownie, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny,

a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Wyjaśniono, że specustawa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych,

a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danej inwestycji, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jej realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi, jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy ocenił, że oczywistym jest, iż budowa (rozbudowa) drogi wiąże się zarówno z koniecznością przejęcia na rzecz podmiotu publicznego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, że podjęte

w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Przy realizacji inwestycji drogowej zgodnie ze specustawą nie dochodzi do naruszenia proporcji pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w strefę praw i wolności, które

z mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 29 września 2015r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podał, że budynek strony skarżącej posadowiony na gruncie obok projektowanej inwestycji ma 6 pięter. Wskazał, że z uwagi na specyficzny charakter działalności budowlanej, konieczność dojeżdżania ciężkim sprzętem i ilość zatrudnionych pracowników, planowana inwestycja drogowa ograniczy, a nawet uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej Spółki w dotychczasowym zakresie.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Prezydenta Miasta wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Prezydent nie miał obowiązku informowania stron o możliwości wnoszenia uwag, gdyż nie wynika to z żadnego przepisu.

Pełnomocnik uczestnika postępowania spółki B poparł skargę i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie

w aspekcie jego zgodności z przepisami prawa i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, w zakresie interesu prawnego strony skarżącej, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Kwestionowane niniejszą skargą rozstrzygnięcia wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 tej ustawy, w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów. W świetle tych unormowań prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może on więc dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, bowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 762/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne

i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym stanowi art. 11e specustawy (por. też wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2416/10, dostępny w CBOSA). Tym samym, skoro organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, to zarzuty strony skarżącej odnośnie do zmiany przebiegu planowanej drogi nie mogły zostać uwzględnione.

Spółka nie zgadza się z zatwierdzonym podziałem i przejęciem pod projektowany węzeł komunikacyjny powierzchni 0,4442 ha, uważając, że poprowadzenie drogi dojazdowej – serwisowej przez należące do niej działki nie było bezwzględnie konieczne, przez co doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. Skarżąca domaga się zmiany przebiegu drogi lub wykupu budynku, powołując się na naruszenie interesu poprzez pogorszenie sytuacji materialnej, wobec spadku wartości nieruchomości i pogorszenia warunków prowadzonej działalności gospodarczej, w związku z ograniczeniem terenu jakim dotychczas dysponowała, co doprowadzi w ocenie strony do spadku atrakcyjności wynajmowanych pomieszczeń.

Podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzuty strony skarżącej mają jedynie charakter ogólny i skupiają się na wykazaniu pogorszenia jej sytuacji finansowej poprzez obniżenie atrakcyjności nieruchomości położonej pierwotnie na działce nr "[...]", w pobliżu skrzyżowania ulic T. i C. Poza tym skarżąca zażądała całkowitej zmiany przebiegu zaprojektowanej drogi dojazdowej - serwisowej bez jakiejkolwiek refleksji do istniejącego już układu komunikacyjnego i realnych możliwości wprowadzenia jakichkolwiek w tym względzie zmian. Tak ujętym zarzutom organ II instancji prawidłowo przeciwstawił założenia i cel specustawy. Prawidłowo akcentując, że to zarządca drogi dokonuje wyboru optymalnych rozwiązań. Natomiast przejęcie na własność jednostki samorządu terytorialnego terenów niezbędnych do budowy drogi publicznej następuje z mocy prawa za odszkodowaniem. Zasadnie też wytknięto Spółce, że mimo doręczenia jej przez organ I instancji w dniu 28 stycznia 2015r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie skorzystała z tej możliwości. Zasadnie pełnomocnik inwestora podniósł na rozprawie, że organ I instancji nie miał obowiązku pouczania strony o możliwości wnoszenia uwag, gdyż art. 11 d ust. 6 specustawy wyraźnie wskazuje jaka ma być treść zawiadomienia. Wbrew przekonaniu Spółki organ I instancji pochylił się nad podniesionymi w odwołaniu argumentami, oceniając je jako niezasadne. Odnosząc się do stanowiska strony, organ I instancji zwrócił uwagę organu II instancji na kilkuletnie konsultacje społeczne z przedsiębiorcami w rejonie realizowanego odcinka ulicy T., koncepcję drogową objętą decyzją środowiskowej zgody na realizację drogi wydaną "[...]" 2014r. Organ I instancji stwierdził, że zatwierdzony przebieg drogi serwisowej nie pogarsza warunków funkcjonowania zabudowy działki nr "[...]’ w obrębie 89. Podano, że droga wewnętrzna, taka jak przewidziana projektem budowlanym droga serwisowa ulicy T. w rejonie budynku przy ul. C., istnieje już od wielu lat. Na dowód tej okoliczności załączono zdjęcie z ortofotomapy z 2012r. Z akt sprawy wynika, że pismo organu I instancji z dnia 7 kwietnia 2015r., zawierające stanowisko co do zasadności zarzutów odwołania i przekazujące sprawę organowi II instancji do rozpatrzenia, zostało przesłane skarżącej do wiadomości. Załączone zdjęcie satelitarne (k. 4 akt administracyjnych organu II instancji) potwierdza zaś, że pomiędzy działką nr "[...]" istniała droga wewnętrzna, która przebiegała tuż przy spornym budynku i łączyła się z ul. C. Ten istniejący układ komunikacyjny wykorzystał zarządca budowanych dróg gminnych, na co zezwala mu omawiana specustawa, dla utworzenia potrzebnej drogi dojazdowej –serwisowej, która zgodnie z cytowanym rozporządzeniem musi mieć określone parametry. Ponadto z załączonego zdjęcia z ortofotomapy wynika, że w sąsiedztwie spornego budynku położonego obecnie na działce nr "[...]" istniały uprzednio tereny zieleni, a więc nie było tam miejsca przeznaczonego na składowanie materiałów. Z porównania rysunku mapy, przedstawiającej dotychczasowy stan rzeczy (k. 5 akt administracyjnych organu II instancji) z zatwierdzonym projektem budowlanym wynika, że przejęte na własność gminy Olsztyn działki "[...]" oraz "[...]" stanowiły dotychczas drogę wewnętrzną i tereny zieleni. Zatem zgodzić należy się z organem I instancji, że przeznaczenie tych terenów pod drogę publiczną dojazdową nie pogorszy warunków funkcjonowania istniejącej zabudowy. Spółce pozostaje do dyspozycji działka nr "[...]" o powierzchni 2,404 ha, na którym to obszarze, jak wynika z załączonego zdjęcia satelitarnego, skupiało się dotychczas zaplecze gospodarcze Spółki.

Należy także wskazać, że Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znane jest stanowisko WSA w Łodzi wyrażone w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. II SA/Łd 535/13, dostępne CBOSA, na które strona powołała się w uzasadnieniu skargi, iż organ wydając decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy nie może ograniczyć się do badania względów formalnych, lecz powinien także zbadać, czy wywłaszczenie części nieruchomości strony skarżącej jest bezwzględnie konieczne i nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności. W ocenie Sądu w warunkach rozpoznawanej sprawy organy orzekające dochowały tego wymogu, na co wskazuje przedstawiona przez organy argumentacja, adekwatna do podniesionych zarzutów strony.

Akcentowane przez skarżącą ograniczenie prawa własności i spadek wartości nieruchomości nie mogą być traktowane równorzędnie z celem budowy drogi publicznej. Sam ustawodawca dokonał swoistego wartościowania celów społecznych (publicznych) wyraźnie preferując cel w postaci przyspieszenia budowy dróg publicznych. Właśnie w tym celu uchwalono specustawę drogową, która dla realizacji dróg publicznych ograniczyła prawa procesowe stron w postępowaniu administracyjnym i ochronę prawa materialnego, pozwalając na ingerowanie w prawo własności decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ingeruje w prawo przysługujące Spółce, ale czyni to zgodnie z przepisami i zakres odebranego terenu jest niezbędny, a tym samym nie jest to pozbawienie prawa własności w sposób nieproporcjonalny. Na podstawie specustawy dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej niezależnie od posiadania prawa do terenu inwestycji, bo ta decyzja już rodzi prawdo do terenu (wywłaszczenie ex lege). Także w wyroku z dnia 7 sierpnia 2015r., sygn. akt II OSK 1072/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w świetle specustawy, nie może być rozumiana na równi z interesem inwestora, do którego należy określenie miejsca i zakresu realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. NSA podkreślił, że powyższa ustawa zawiera szereg ograniczeń w stosowaniu przepisów innych ustaw, co wynika z art. 11c, art. 11f ust. 2, art. 11i, art. 11j specustawy. Analizując wniosek inwestora organy orzekające i sąd administracyjny muszą w swoich rozstrzygnięciach uwzględnić powyższe uwarunkowania prawne. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów skarżącej Spółki, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, zostały przez organy uwzględnione, na tyle na ile pozwalają przepisy tej ustawy. Powyższy przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 należy bez wątpienia rozumieć jako chroniący uzasadnione interesy osób trzecich w węższym zakresie, niż podobny przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż to wynika z brzmienia art. 11i ust. 1 specustawy.

Należy wskazać, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem zgodności z Konstytucją (wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi – z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa, dla dróg powiatowych – zarząd powiatu, a dla dróg gminnych – odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta). Na te aspekty realizacji inwestycji drogowej w świetle specustawy zwrócił także szczególną uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14 o odmowie podjęcia uchwały z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, domagającego się wyjaśnienia "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)?".

Podkreślić trzeba, że przepisy specustawy nie uzależniają udzielenia zezwolenia na inwestycję od zgody właściciela działki, na której inwestycja ta jest planowana. Przejęcie nieruchomości lub jej części następuje bowiem z mocy prawa, jednak za odszkodowaniem. Decyzję ustalającą jego wysokość wydaje organ, który zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stała się ostateczna, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a i ust. 4b specustawy. Należy ponadto wskazać na treść art. 13 ust. 3 specustawy, zgodnie z którym w sytuacji, gdy przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji