Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 952/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30, pkt 25 preambuły
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 618/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 618/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. spółki z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Grodzisku Wielkopolskim wpłynął wniosek Firmy A. sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2013, m.in. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni 218,71 ha zarówno do jednolitej płatności obszarowej (płatności JPO), jak i do uzupełniającej płatności podstawowej (płatności UPO).

W związku z wystąpieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z informacją o maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG) dla działek ew. nr [...] oraz nr [...], położonych w obrębie W. gmina S. [...] lipca 2013 r. J. F. – jako reprezentujący Spółkę - zgłosił zmianę do wniosku dotyczącą pomniejszenia obszaru deklarowanego do płatności na działkach rolnych [...] oraz [...], w wyniku czego łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO wyniosła 217,88 ha a płatności UPO 201,07 ha.

Z kolei Dyrektor Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) w Gorzowie Wielkopolskim poinformował pismem z [...] czerwca 2013 r., że wymienione we wniosku działki rolne do dnia [...] kwietnia 2013 r. dzierżawił J.F. a od [...] kwietnia 2013 r. użytkuje on je bezumownie.

W związku z powyższym Spółka [...] marca 2014 r. przedstawiła umowę dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawartą pomiędzy J.F. a Firmą A. sp. z o.o. Przedstawiła ponadto mającą tę samą datę umowę o współpracy pomiędzy nią a Firmą A. J.. F. oraz umowę z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącą usług w zakresie kombajnowania i umowę z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczącą usług w zakresie zabiegów agrotechnicznych – zawarte pomiędzy tymi samymi podmiotami.

Nastąpiła zmiana siedziby Spółki z Grodziska Wielkopolskiego na N., w związku z czym właściwym organem do rozpatrzenia wniosku stał się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. z siedzibą w K..

Organ ten stwierdził, że Firma A. spółka z o.o. nie jest odrębnym, samodzielnym producentem rolnym. Spółka jest bowiem jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne, będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez J.F.. Drugim takim podmiotem jest natomiast Firma A. sp. z o.o. Oba te podmioty, zdaniem organu, zostały zarejestrowane i są wnioskodawcami o płatności tylko z powodu tego, aby zmaksymalizować wysokość otrzymywanych płatności oraz aby uzyskać płatność do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana ze względu na przekroczenie określonej powierzchni.

Organ zwrócił uwagę, że spółki o nazwie: Firma AA. oraz Firma A. zostały utworzone [...] kwietnia 2013 r.; posiadały ten sam adres, co adres zamieszkania J. F., wspólnikami spółek są J.F. oraz jego żona A.F.; w obu tych spółkach J, F. jest prezesem zarządu.

W nawiązaniu do zgromadzonego w sprawie materiału Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne) wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszają działki rolne, które zgłoszone łącznie, nigdy nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy ONW (z powodu przekroczenia powierzchni 300 ha) może być uznane za działanie obchodzące prawo i w związku z tym niezasługujące na uwzględnienie. Dalej organ argumentował, że skoro J. F. nie mógłby indywidualnie uzyskać płatności ONW ponad limit 300 hektarów, to utworzenie przez niego dwóch spółek i dzielenie posiadanego areału na mniejsze podmioty, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zmniejszenia i tzw. modulacje płatności JPO i UPO, ONW i RŚ mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podkreślił, że utworzenie przez J. F. spółek, które następnie odrębnie zgłaszały działki rolne, jest działaniem służącym obejściu prawa, polegającym na sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, jak też działaniem sprzecznym z celami danego systemu wsparcia.

Według organu utworzenie przez J.F. spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: Firma A. oraz Firma AA. i rozdysponowanie pomiędzy te spółki posiadanych gruntów tak, aby utworzyć mniejsze gospodarstwa rolne, nie może zostać uznane za zgodne z celami i sensem przepisów regulujących przyznawanie płatności JPO i UPO, płatności ONW i płatności RŚ. Wskazano także, że w przypadkach, gdy J. F. od kwietnia 2013 r. nie był dzierżawcą gruntów rolnych od ANR, bezprawnie dokonał dyspozycji gruntami zawierając umowy dzierżawy ze spółkami, w których wraz z żoną A. był wspólnikiem i prezesem zarządu.

W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął, że zostały spełnione przesłanki art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Skarżąca spółka złożyła odwołanie od decyzji I instancji.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Firma A. spółka z o.o. nie była – w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2013, ponieważ grunty te były użytkowane rolniczo przez J.F.. Spółka została utworzona [...] kwietnia 2013 r. przez małżonków J. i A. F. W tym samym dniu została utworzona Firma A. spółka z o.o., gdzie wspólnikami są te same osoby.

Organ odwoławczy podkreślił, że Firma A. spółka z o.o. do płatności na rok 2013 zgłosiła działki rolne zlokalizowane na [...] działkach ewidencyjnych, które wydzierżawiła [...] kwietnia 2013 r. od J. F. Wszystkie działki, które do płatności na rok 2013 zadeklarowała Firma A. sp. z o.o. były poprzednio zgłoszone do płatności jeden raz, w roku 2012 przez J. F. jako osobę fizyczną. Spółki powiązane są personalnie, rodzinnie przez J. F. i jego żonę A. F., co wynika ze struktury organizacyjnej tych spółek. Ubiegając się o płatności podmioty te wskazywały jako adres siedziby początkowo adres zamieszkania J. F. a następnie ten sam adres w N.. Jak wskazał organ odwoławczy małżeństwo J. i A. F, jednocześnie wspólnicy w sp. z o.o. Firma A. oraz w spółce z o.o. Firma AA, stworzyli spójną strukturę powiązanych ze sobą osobowo jednostek funkcjonujących w jednym obszarze, niewykazujących odrębności i samodzielności.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie osobą czerpiącą korzyści z ewentualnego otrzymania płatności byłby J.F., a nie Firma A. sp. z o.o., która jest jednym z podmiotów zgłaszających do płatności działki rolne będące częścią jednostek produkcyjnych zarządzanych przez J.F. Potwierdzenie powyższego stanowi m.in. oświadczenie J.F., zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., z którego wynika, że Spółka nie posiada własnego sprzętu rolniczego a zabiegi agrotechniczne zostały wykonane przez inne podmioty. Z dołączonych przez J.F. dokumentów wynika, że czynności na gruntach rolnych deklarowanych do płatności przez Firmę A. sp. z o.o. były prowadzone przez podmioty oraz osoby powiązane z J. F..

Organ wskazał również, że J.F. i A. F. osobiście podpisywali dokumenty transakcji pomiędzy podmiotami powiązanymi ich osobami, zlecali swoim firmom wzajemne wykonywanie usług. Zwrócono przy tym uwagę, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji J. F. oświadczył, że podzielił grunty na spółki, aby uzyskać wyższe płatności.

Według organu II instancji w związku z podziałem na mniejsze dwie spółki gruntów rolnych, będących faktycznie w posiadaniu J.F., doszło do ominięcia regulacji prawnych stosowanych w 2013 r. w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również innych programów pomocowych.

Organ dokonał szczegółowych wyliczeń obrazujących różnice w wysokości płatności, które wystąpiłyby, gdyby nie dokonano podziału działek pomiędzy poszczególne podmioty. Powołując się na przepisy prawa krajowego oraz unijnego Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wykazał, że gdyby J. F. wystąpił o przyznanie płatności do gruntów, których jest posiadaczem, płatność JPO (do powierzchni 560,91 ha) to kwota 465.723,57 zł. Po zastosowaniu współczynnika korygującego (2,453658%), czyli przy uwzględnieniu dyscypliny finansowej, kwota płatności JPO wyniosłaby 454.503,85 zł.

W odniesieniu do płatności UPO (do powierzchni 507,29 ha) kwoty wynosiłyby odpowiednio: 70.711,15 zł, a po uwzględnieniu obowiązującego w 2013 r. mechanizmu modulacji – 20.304,07 zł. Płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego łącznie wyniosłaby 474.807,92 zł.

Organ odwoławczy dokonał również wyliczeń płatności przy podziale gospodarstwa na trzy odrębne podmioty i wynika z niech, że przysługiwałyby płatności w wysokości 490.410,38 zł, tj. większej o 4.602,46 zł niż przed podziałem.

W konkluzji organ stwierdził, że podział jednego gospodarstwa na kilka mniejszych powoduje, że ulegają zmniejszeniu kwoty potrąceń wynikające z zastosowania dyscypliny finansowej oraz modulacji płatności a tym samym zwiększeniu ulega wysokość płatności JPO oraz płatności UPO.

Odnosząc się do kwestii posiadania działek ujętych we wniosku o płatności na rok 2013 Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że osobą faktycznie sprawującą władztwo nad nimi jest J. F., stąd Spółka składająca wniosek nie może być uznana za producenta rolnego w myśl przepisów prawa. Organ zauważył również, że powodem odmowy przyznania płatności przez organ pierwszej instancji nie było to, że Spółka użytkowała grunty bezumownie lecz ustalenie, że Firma A. sp. z o.o. została utworzona w sposób sztuczny w celu zwielokrotnienia pomocy finansowej wypłacanej ze środków UE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organem, że utworzone przez J.F. spółki, w tym skarżąca działająca jako Firma A. sp. z o.o., nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są też wyodrębnione pod względem ekonomicznym ani technicznym i bezspornie są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo. Podmioty te nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz a zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych płatności, czemu miał służyć sztuczny podział gospodarstwa rolnego J.F. na trzy podmioty, stwarzający pozory prowadzenia przez nie działalności rolniczej na gruntach stanowiących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły obie przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 J. F., tworząc sztucznie, ale formalnie zgodnie z prawem, nowe podmioty, zmierzał do uzyskania korzyści wynikających z prawa do uzyskania płatności, ominięcia progów powierzchniowych, czy w końcu – w odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – degresywnych kwot pomocy.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że osobą zarządzającą skarżącą spółką jest J.F.; on też jest faktycznie w posiadaniu gospodarstwa spółki, które nie stanowi wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego, prowadzącego faktyczną działalność rolniczą. Osobiście kierował on i decydował w 2013 r. o całości działań dotyczących rodzajów produkcji, upraw i usług, których celem był określony skutek gospodarczy tej działalności. W trakcie postępowania strona nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów na okoliczność samodzielności i faktycznej odrębności gospodarstw rolnych prowadzonych przez każdy z podmiotów.

Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W trakcie postępowania dotyczącego przyznania płatności prawidłowo ustalono, że zgłoszone przez skarżącą działki rolne nie są w jej posiadaniu w rozumieniu art. 7 ust. 1 ww. ustawy i wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego J.F..

W ocenie Sądu analiza powiązań prowadzi do jednoznacznego wniosku, że całością działań we wszystkich podmiotach i w zakresie osobistej działalności kierował J. F.; brał także bezpośredni udział w załatwianiu spraw i decydowaniu o funkcjonowaniu gruntów rolnych zgłoszonych przez Firmę A. sp. z o.o.

Firma A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 618/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że "rolnikiem", któremu przysługuje płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w rozumieniu tego rozporządzenia jest grupa osób fizycznych i prawnych tj. J.F., Firma A. sp. z o.o. oraz Firma A. sp. z o.o., a nie każdy z tych podmiotów oddzielnie, jako odrębna osoba fizyczna i prawna,

2. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), polegające na ich zastosowaniu i uznaniu, że skarżącemu nie należy się jakakolwiek płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na fakt, iż spółka sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami tego systemu wsparcia.

3. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r, o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164 ze zm.), poprzez uznanie, że skarżący nie jest posiadaczem w rozumieniu przepisów k.c. gruntów, do których ubiega się o płatność, pomimo iż grunty te były użytkowane przez spółkę na podstawie umów dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie zauważyć należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide wyrok NSA z dnia 16.11. 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w jej petitum przepisów prawa materialnego, mimo że jej autor jako podstawę kasacyjną błędnie wskazuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który to przepis dotyczy naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania.

Powyższe stwierdzenie, jest o tyle istotne, że brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania skutkuje tym, że ocena zasadności zarzutów odnoszących się do prawa materialnego musi być dokonana przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną orzekania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy działania strony wnoszącej skargę kasacyjną polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co skutkowałoby odmową przyznania wnioskowanej pomocy.

Przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezzasadne.

Wbrew twierdzeniom kasatora Sąd I instancji, dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezy mających w sprawie zastosowanie norm prawnych. Podkreślić należy, że w przypadku wniosku o płatności obszarowe rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści, znajduje oparcie w pkt 25 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Zgodnie z tym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Z decyzji organów ARiMR obu instancji wynika, że odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej) za rok 2013, również na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz.UE.L 312 z 23 grudnia 1995 r.)

Zgodnie z tym przepisem działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi również generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

W tym miejscu wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Problematyka obchodzenia prawa była, jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), który dotyczy wykładni co prawda art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 nie mniej z racji identycznego brzmienia tego przepisu z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73 /2009 wskazania zawarte w tym wyroku mają zastosowanie i do tegoż przepisu prawa.

Tak więc, jak wskazał TSUE w przywołanym wyżej wyroku do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest, łączne wystąpienie elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

W ramach istnienia elementu obiektywnego do sądu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W związku z powyższym podkreślić należy, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Prawidłowej oceny, obejmującej nie tylko stronę skarżącą ale także inne podmioty ubiegające się o przyznanie tych samych płatności (JPO, ONW i rolnośrodowiskowych), dokonał organ odwoławczy, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji.

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot, jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że J.F. dokonał podziału jednego gospodarstwa rolnego na trzy części i na rzecz trzech formalnie niezależnych podmiotów prawnych. W skardze kasacyjnej Firma A. Spółka z o.o. podniosła, że J. F. powołał spółki Firma A. i AA. w celu osiągnięcia większych zdolności kredytowych i inwestycyjnych, a także w celu uwolnienia się od ewentualnej odpowiedzialności osobistej za zobowiązania zaciągnięte przez te gospodarstwa, w razie gdyby w związku z niekorzystną koniunkturą spółkom nie udało się tych zobowiązań w całości zaspokoić. Z ujawnionych w ten sposób intencji podziału jednego gospodarstwa na trzy nie wynika, że ten zabieg miał na względzie zracjonalizowanie prowadzonej działalności gospodarczej, uczynienie jej samej bardziej efektywną ekonomicznie. Trudno bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że mniejszy podmiot gospodarczy, a więc z założenia słabszy ekonomicznie ma większą zdolność kredytową i inwestycyjną. Z punktu widzenia zasad racjonalnego gospodarowania należy zatem uznać ten podział za sztuczny.

Ponadto należy podkreślić, że złożony w dniu [...] maja 2013 roku wniosek o płatności dotyczył oprócz wniosku o jednolitą płatność obszarową również pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem w takiej sytuacji dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów. Pamiętać bowiem należy, że w przypadku płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej podział jednego dużego gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych należących do powiązanych podmiotów stwarza możliwość ominięcia zasady modulacji płatności. W sprawie niniejszej przy ustaleniu spełnienia przez skarżącą warunków otrzymania JPO, w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (między innymi jednolita płatność obszarowa) w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000,00 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agro monetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz.UE.L 365 z 21 grudnia 2006 r., str. 52, ze zm.) - kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000,00 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 2,45365800%.

W przypadku wniosku o płatności obszarowe niewielka kwota obniżek oraz fakt, że jak w sprawie niniejszej w czasie powstania spółek brak było przepisów modulacyjnych zatem kwota płatności JPO nie była uzależniona od powierzchni zgłaszanych do płatności działek, nie uzasadnia przyjęcia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, iż rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa jest ograniczony wyłącznie do określonych rodzajów płatności (ONW czy PRŚ). Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści cytowanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wobec nie kwestionowanych okoliczności faktycznych (brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania) związanych z tym, że grunty rolne zgłaszane przez skarżącą spółkę są faktycznie, wraz z innymi gruntami, w tym zgłaszanymi przez Firmę A. sp. z o.o., zarządzane przez tę samą osobę, tj. J. F. i nie stanowią odrębnych gospodarstw, których cechą powinna być samodzielność zarządzania oraz brak między nimi powiązania ekonomicznego czy też technologicznego, a także biorąc pod uwagę analizę powiązań, z której wynika, że J.F. jest wspólnikiem podmiotów zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów trafnie uznano, że to J. F. prowadzi działalność rolniczą jako działalność zarobkową, wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek.

Z tych względów za całkowicie niezasadny uznać należało zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że rolnikiem, któremu przysługuje płatność JPO jest grupa osób fizycznych i prawnych, a nie każdy z tych podmiotów oddzielnie (zarzut naruszenia art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009), Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że jest to raczej kwestia braku precyzji językowej Sądu, a nie istotnego naruszenia prawa. Skarżąca spółka jest bowiem niewątpliwie podmiotem, który może formalnie ubiegać się o tego rodzaju płatności. Nie jest natomiast rolnikiem, któremu w okolicznościach tej sprawy płatności mogą być przyznane, ponieważ jest podmiotem - elementem sztucznych warunków stworzonych po to, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami sytemu płatności. Na marginesie należy także podnieść, że wskazany art. 2 lit. b w/w rozporządzenia 73/2009 nie odnosi się do pojęcia "rolnika" w rozumieniu tegoż rozporządzenia ale do pojęcia "gospodarstwa", do czego nie nawiązuje zarzut skargi kasacyjnej.

Również nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, a wskazujący na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, że skarżący nie jest posiadaczem gruntów, do których ubiega się o płatność. Taka konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego związana jest ściśle z okolicznościami faktycznymi, których ustalenie warunkuje stwierdzenie czy określony podmiot korzysta z przymiotu posiadacza w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie jest zasadne kwestionowanie ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy, bowiem kwestionowanie tych ustaleń i ocen w postępowaniu przed NSA może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty naruszenia przepisów postępowania (vide wyrok NSA z dnia 11.10.2017 r sygn. akt II GSK 140/16, wyrok NSA z dnia 11.10. 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15 niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.