Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1962/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 153, ART. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: ART. 235
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: PAR. 6 UST. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: ART. 84 PAR. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2017r. sygn. akt III SA/Kr 182/17 w sprawie ze skargi R.K. i M.K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. III SA/Kr 182/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R.K. i M.K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wyrokiem z 10 grudnia 2013 r., sygn. III SA/Kr 287/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (MPWIS) w Krakowie z [...] stycznia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Tarnowie z [...] czerwca 2012 r. o odmowie stwierdzenia u zmarłej J.K. choroby zawodowej - międzybłoniaka opłucnej lewej, tj. schorzenia wymienionego w pozycji 17.2 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organy sanitarne błędnie zinterpretowały, tj. w sposób zawężający, art. 235¹ Kodeksu pracy (Dz.U.z 2016r., poz.1666t.j) dalej "Kp", ponieważ przez "warunki pracy" należy rozumieć nie tylko bezpośrednie stanowisko pracy, lecz całokształt materialnych czynników, z którymi człowiek zetknął się w toku wykonywania pracy. Stan techniczny budynku, w którym pracowała zmarła (jako psycholog), mógł więc mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Sąd przy tym podkreślił, że organy orzekające są związane stanowiskiem jednostek orzeczniczych, ale związanie to nie oznacza bezkrytycznej akceptacji wyrażonego w nim stanowiska. Organy nie odniosły się do wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska jednostki orzeczniczej, że hipotetyczne narażenie na azbest można było jedynie rozpatrywać w kategorii narażenia komunalnego, ponieważ praca na stanowisku pracy psychologa nie wiązała się z narażeniem na azbest w pomieszczeniach pracy. Zdaniem Sądu, jednostki orzecznicze, albo pominęły okoliczności złego stanu technicznego budynku, albo też okoliczności istotnych z tym związanych im nie przekazano. Tym samym opinie te należało ocenić jako niedostatecznie uzasadnione, w związku z czym doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie można było bowiem z góry wykluczyć, że stan elewacji budynku miejsca pracy J.K. nie mógł mieć związku z jednostką chorobową. W ocenie Sądu w takim stanie rzeczy obowiązkiem organu było zwrócenie się do jednostek orzeczniczych o rozważenie tych kwestii i wydanie uzupełniających opinii.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2016 r. MPWIS w Krakowie utrzymał w mocy decyzję PPIS w Tarnowie z [...] października 2014 r. którą, jak poprzednio, stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia u J.K. ww. choroby zawodowej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J.K. od 1 września 1984 r. do 31 sierpnia 2006r. pracowała jako psycholog w dwóch poradniach psychologiczno-pedagogicznych w T., przy czym od 1 września 1991 r. do 31 grudnia 2000 r., wykonywała pracę w pomieszczeniu biurowym w budynku przy ul. Nadbrzeżnej [...]. Ustalono, że budynek ten był od zewnątrz wyłożony płytami azbestowo-cementowymi, przy czym w elewacji stwierdzono duże uszkodzenia, ubytki i pęknięcia wymagające natychmiastowego zabezpieczenia. Sporządzający protokół z oceny i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest stwierdził, że w płytach azbestowo-cementowych znajdował się azbest chryzotylowy, nie można było natomiast potwierdzić z całą pewnością czy ściany budynku zawierały, i w jakim stopniu, krokidolit, amozyt lub tremolit.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie orzekały dwie jednostki orzecznicze właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy (MOMP) w Krakowie (orzeczenie lekarskie z dnia 13 grudnia 2011 r.) oraz Instytut Medycyny Pracy (IMP) im. Prof. Noefera w Łodzi (orzeczenie lekarskie z 23 kwietnia 2012 r. i opinia uzupełniająca z dnia 20 listopada 2012 r.), które zgodnie wypowiedziały się o braku podstaw do rozpoznania nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze dla ludzi. Jednostki te w kolejnych opiniach (odpowiednio z 3 lipca 2014 r. i z 12 września 2016 r.) sporządzonych stosowanie do wskazań zawartych w wyroku w sprawie III SA/Kr 287/13, podtrzymały dotychczasowe stanowisko – również co do interpretacji pojęcia "środowisko pracy". Organ zwrócił się o dodatkową opinię do Ośrodka Referencyjnego Badań i Oceny Ryzyka Zdrowotnego związanego z Azbestem Instytutu Medyny Pracy w Łodzi, który w wydanej w dniu 16 października 2016 r. stwierdził, że brak jest przesłanek do uznania związku przyczynowo-skutkowego między przebywaniem w budynku z elewacją z płyt azbestowo-cementowych i poziomem narażenia powodującym międzybłoniaka opłucnej. Podobnie orzekł Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (IMPiZŚ) w Sosnowcu orzeczeniu lekarskim z dnia 26 kwietnia 2016 r. oraz w orzeczeniu uzupełniającym z dnia 5 października 2016 r.

Organ stwierdził, że ww. orzeczenia lekarskie zawierały tożsame i spójne oceny dotyczące braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wskazał nadto, że wieloczynnikowa etiologia chorób nowotworowych oraz skomplikowany i nadal niedostatecznie poznany mechanizm ich rozwoju, znacznie utrudniają ocenę udziału poszczególnych czynników w ich powstaniu. Opierając się na opinii Ośrodka Referencyjnego, organ wskazał przy tym, że odmiana azbestu nie ma znaczenia dla ryzyka zdrowotnego wynikającego z ekspozycji zawodowej. Uznanie międzybłoniaka opłucnej jako następstwa ekspozycji na pył azbestu należało przy tym traktować nie w kategoriach odmiany azbestu, ale na podstawie określenia ryzyka wystąpienia przypadku. Organ potrzymał również dotychczasowe stanowisko, że praca na stanowisku psychologa nie wiązała się z narażeniem na azbest, a ekspozycje na ten czynnik można było jedynie rozpatrywać w kategorii narażenia komunalnego, a nie związanego ze środowiskiem pracy.

Organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez strony – R.K. i M.K. (męża i córkę J.K.) dowodu z pomiarów pyłu azbestu w pomieszczeniu pracy J.K., wskazując, że zakończyła ona pracę wykonywaną w pomieszczeniu budynku przy ul. [...] w 2000r., a postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej wszczęto dopiero po 11 latach od jej zakończenia, brak było zatem możliwości ustalenia stopnia przenikania pyłu azbestu w tamtym okresie.

W skardze na powyższą decyzję R.K. i M.K. zarzucili naruszenie:

1) art. 153 P.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r. sygn. III SA/Kr 287/13, mimo że Sąd w uzasadnieniu tego wyroku dokonał wiążącej wykładni art. 2351 Kp i pojęcia "środowiska pracy"; zignorowanie wskazań Sądu co do dalszego postępowania - organ co prawda wystąpił do jednostek orzeczniczych o rozstrzygnięcie czy fatalny stan elewacji budynku, w którym pracowała zmarła powodował uwalnianie pyłu azbestu do otoczenia, ale nie wyegzekwował wykonania opinii na zlecony temat;

2) art. 7 w zw. z art. 77, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, wobec: nieuzyskania opinii jednostek orzeczniczych w zakresie wskazanym w wyroku; niepowołania biegłego z zakresu technologii budownictwa na okoliczność oceny stopnia degradacji wyrobów azbestowo-cementowych zastosowanych w budynku i przenikania pyłu azbestowego do jego wnętrza; niepowołania biegłego z zakresu onkologii na okoliczność ustalenia, czy ekspozycja na azbest, mogła stanowić przyczynę wystąpienia międzybłoniaka opłucnej,

3) art. 80 K.p.a. przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażająca się w: uznaniu, że u [...] nie wystąpiła choroba zawodowa, mimo że sam organ jednoznacznie potwierdził, że międzybłoniak opłucnej znajdował się na liście chorób zawodowych, a w przypadku czynników o udowodnionym działaniu rakotwórczym wystarczy sam kontakt z czynnikiem, bez konieczności istnienia przekroczenia normatywów higienicznych; uznaniu, że miarodajnym dowodem potwierdzającym możliwość "bezpiecznego użytkowania" budynku obłożonego płytami A-C były opinie sporządzane przez zarządcę tego budynku, podczas gdy opinie te były niewiarygodne i wewnętrznie sprzeczne - a obecnie przeczyła im również opinia sporządzona Instytutu Techniki Budownictwa;

4) art. 2351 Kp poprzez jego niewłaściwą wykładnię (sprzeczną z wykładnią dokonaną w wyroku III SA/Kr 287/13) - polegającą na przyjęciu, że narażenie zawodowe ściśle wiąże się ze stanowiskiem pracy (rodzajem wykonywanej pracy), a podleganie oddziaływaniu czynników szkodliwych, które w środowisku pracy występują, lecz nie są typowe dla konkretnego stanowiska pracy, nie stanowi narażenia zawodowego.

Skarżący wnieśli nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - opinii Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. (wykonanej na potrzeby toczącego się postępowania cywilnego) - na okoliczność jej treści, w której to w tej stwierdzono: katastrofalny stan płyt azbestowo-cementowych stanowiących okładzinę budynku, występowanie w tych płytach azbestowo-cementowych ("płytach A-C") nie tylko azbestu chryzotylowego, ale również najbardziej rakotwórczego krokidolitu; rażące błędy w ocenie możliwości bezpiecznego użytkowania płyt azbestowo-cementowych zastosowanych w budynku, która to ocena, gdyby została przeprowadzona prawidłowo, powinna była skutkować natychmiastowym demontażem tych płyt jeszcze w 1999 r.; możliwość przenikania pyłu azbestowego do wnętrza budynku, z natężeniem uzależnionym m.in. od warunków atmosferycznych i ewentualnych prac wykonywanych na elewacji; uchybienie obowiązkowi zapewnienia użytkownikom bezpiecznego użytkowania budynku.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę.

W ocenie Sądu organy inspekcji sanitarnej przede wszystkim naruszyły art. 153 P.p.s.a. akceptując ponownie zawężającą interpretację art. 2351 Kp i pojęcia "środowiska pracy". Orzekający poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił w sposób wyraźny możliwość stwierdzenia u pracownicy zatrudnionej jako psycholog - choroby zawodowej związanej z wpływem pylenia okładziny azbestowej znajdującej się na elewacji budynku, w którym wykonywana była praca. W tej sytuacji zaakceptowanie ponowne tej części argumentacji jednostek orzeczniczych, która wykluczała a priori tego typu przyczyny powstania choroby zawodowej, naruszyło ponownie powołany przepis prawa pracy.

Sąd podkreślił, że na obecnym etapie sporu w związku z treścią art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) badał czy organy w sposób prawidłowy wykonały wskazania zawarte w poprzednim prawomocnym wyroku. W związku z tym przytoczył stanowisko Sądu wyrażone w poprzednim wyroku (wyrok z dnia 10 grudnia w sprawie III SA/Kr 287/13) zgodnie z którym przez warunki pracy nie należy pojmować jedynie stanowiska pracy, lecz za punkt odniesienia należy przyjmować wszelkie czynniki występujące, jak stanowi art. 2351 Kp – w środowisku pracy. Wąskie rozumienie pojęcia "środowisko pracy" tak jak to uczyniły organy sanitarne Sąd uznał za nieprawidłowe. Pojęcie to obejmować musi swoim zakresem nie tylko bezpośrednie stanowisko pracy lecz ogół warunków pracy. Organy źle zinterpretowały ten przepis, co stanowiło naruszenie przepisu prawa materialnego. Dalej Sąd (w sprawie sygn. akt III SA/Kr 287/13), stwierdził, że stan techniczny budynku, w którym pracowała żona i matka skarżących mógł mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W związku z tym orzekający w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z powyższego wynika, iż zasadniczo dla wystąpienia choroby zawodowej mógł mieć znaczenie stan techniczny budynku – w szczególności uszkodzenia elewacji pokrytej płatami azbestowo-cementowymi i związane z tym pylenie przenikające do pomieszczeń, w których pracowała J.K. W ocenie Sądu pierwszej instancji w Kodeksie pracy, a także w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, ustawodawca nie wykluczył możliwości uwzględnienia, jako czynnika chorobotwórczego "środowiska pracy", substancji rakotwórczych znajdujących się w pomieszczeniach lub w bezpośredniej bliskości (na zewnątrz) w miejscu wykonywania pracy – niezależnie od rodzaju wykonywanych czynności czy też zawodu konkretnego pracownika. W ocenie Sądu błędnym było odwoływanie się w zaskarżonej decyzji ponownie do zakwestionowanego w poprzednim wyroku sposobu wykładni "środowiska pracy" przez lekarskie jednostki orzecznicze, zatem nie jest tak, że pylenie okładziny azbestowej na elewacji budynku należało rozpatrywać "jedynie w kategorii narażenia komunalnego, a nie związanego ze środowiskiem pracy".

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ani organy inspekcji sanitarnej, ani sądy administracyjne nie są związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez lekarskie jednostki orzecznicze. Przedmiotem orzeczenia lekarskiego jest bowiem jedynie rozpoznanie lub brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, co zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oznacza, że lekarz orzecznik wypowiada się czy istnieje konkretne schorzenie i czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tym schorzeniem, a czynnikami chorobotwórczymi wynikającymi z przedłożonej dokumentacji. Tym samym lekarskie jednostki orzecznicze nie mogą ograniczać sposobu rozumienia takich określeń jak "środowisko pracy" lub "sposób wykonywania pracy", o których mowa w art. 2351 Kp. To organy sanitarne ustalają stan faktyczny, a więc prowadzą postępowanie dowodowe i weryfikują czy w opiniach lekarskich jednostek orzeczniczych okoliczności faktyczne takie jak: okres pracy, warunki wykonywania pracy, rodzaj wykonywanej pracy itp. zostały przyjęte w sposób prawidłowy przy opiniowaniu czy okoliczności te wpłynęły na zachorowanie pracownika. Sąd stwierdził, że lekarskie jednostki orzecznicze powołane są i tylko one do stwierdzenia na podstawie dokumentacji lekarskiej, czy konkretna choroba wystąpiła u badanego pacjenta i czy w świetle wiedzy medycznej wskazywane przez pacjenta przyczyny zachorowania mogą być uznane za czynnik chorobotwórczy stwierdzonego schorzenia. Natomiast do organu inspekcji sanitarnej należy ustalenie, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala uznać, że założenia przyjęte do orzeczenia lekarskiego (opis środowiska pracy, warunków wykonywania pracy czyli m.in. występowanie konkretnych substancji szkodliwych) jest prawidłowy, tzn. zgodny z ustaleniami organu inspekcji sanitarnej. Jeżeli tak nie jest organ inspekcji sanitarnej powinien, stosując przede wszystkim art. 7 i 80 K.p.a., zobowiązać lekarską jednostkę orzeczniczą do wydania opinii uzupełniającej określając w zapytaniu w sposób wyraźny ustalone fakty i wykładnię konkretnych przepisów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały oparte również na opinii prof. dr hab. [...] z dnia 16 października 2015 r. Opinia ta dotyczy dwóch zagadnień. Pierwsze to ocena czy rodzaj powłoki azbestowej (krokidolit, amosyt, tremolit, chryzotyl) ma znaczenie jako czynnik chorobotwórczy międzybłoniaka opłucnej. W opinii tej wyrażono pogląd, że "(...) odmiana azbestu nie ma znaczenia dla ryzyka zdrowotnego (...)". W dalszej części opiniująca wyjaśniła, że ryzyko zachorowania jest związane z wielkością i długością trwania narażenia na azbest, dawką kumulowaną włókien i okresem latencji. Powołała się na badania prowadzone w ośrodku i wskazała, że tzw. teoria jednego włókna została odrzucona, a badania epidemiologiczne potwierdziły występowanie międzybłoniaków w związku z wysokimi dawkami azbestu z domieszką krokidolitu.

W drugiej części opinii - w odpowiedzi na pytanie o możliwość powstania międzybłoniaka w związku z przenikającymi do pomieszczeń budynku pyłami azbestu uwalnianego z kruszącej się elewacji- wskazano, że degradacja płyt azbestowo-cementowych "powoduje uwalnianie się niewielkich ilości włókien azbestowych". Zastrzegła, że w ok. 15%, a nawet wg niektórych autorów w 25% przypadków, zachorowania nie były następstwem narażenia na pył azbestu. Podkreśliła, że azbestozależny błoniak jest związany z wysoką dawką kumulowanych włókien, natomiast przy niskim stężeniu – występuje długi okres narażenia, zwykle 25 letni. Okres latencji (od wystąpienia narażenia do zachorowania) wynosi od 20 do ponad 40 lat. W konsekwencji opiniująca wykluczyła związek przyczynowo-skutkowy "(...) między przebywaniem w budynku z elewacją z płyt azbestowo-cementowych i poziomem narażenia międzybłoniaka opłucnej".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że cyt. opinia została oparta z jednej strony na założeniu uwalniania się "niewielkich ilości włókien azbestowych", z drugiej, że nawet do 25% przypadków zachorowań na międzybłoniaka opłucnej nie ma związku z narażeniem na pył azbestu. Tymczasem przedmiotem opinii lekarskiej w zakresie choroby zawodowej nie mogą być ustalenia faktyczne dotyczące warunków wykonywania pracy przez pacjenta. Skarżący w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. i 14 listopada 2016 r. wnioskowali m.in. o przeprowadzenie opinii na okoliczność stopnia degradacji wyrobów azbestowo-cementowych zastosowanych w budynku, w którym pracowała zmarła. Organ inspekcji sanitarnej wskazał jednak w zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie tego typu opinii byłoby niecelowe z uwagi na upływ czasu. Jednocześnie jednak, organ przyjął założenie o uwalnianiu się "niewielkich ilości włókien azbestowych do powietrza" i powtórzył zawężającą interpretację "środowiska pracy".

W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77, art. 78 § 1 i 84 K.p.a. To zadaniem organu inspekcji sanitarnej, a nie lekarza wydającego opinię, było ustalenie czy w konkretnej sprawie zmarłej pracownicy, stan elewacji budynku w latach przebywania w nim uzasadniał twierdzenia o uwalnianiu się "niewielkich" czy też większych ilości pyłów azbestu. W literaturze przedmiotu nie wyklucza się bowiem dużych wielkości pylącego azbestu w sytuacjach niezwiązanych z pracami budowlanymi (K. Kadlewicz, "Badania stężeń włókien azbestu w powietrzu na stanowiskach pracy i w środowisku", Prace Naukowe GIG, Górnictwo i Środowisko, nr 4/2009). Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu organy inspekcji sanitarnej ustalą, jaki mógł być prawdopodobny poziom pylenia płyt azbestowo-cementowych budynku, w którym pracowała J.K. i czy wielkość pylenia (dostająca się do wewnątrz i pozostająca na zewnątrz budynku) mogłaby być w rozumieniu art. 2351 Kp uznana za przyczynę zachorowania. W tym celu organy mogą wykorzystać dokumenty znajdujące się w aktach sprawy I C 1208/14 prowadzonej przed Sądem Okręgowym w Tarnowie , w tym opinię techniczną w zakresie oceny zagrożeń pyłem azbestowym dołączoną do skargi.

Odnosząc się do uwag organu (powtarzanych za orzeczeniami lekarskimi) o rzadkości występującego błoniaka i nawet 25% nieznanej etiologii tego typu zachorowań, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych wskazuje się na istnienie domniemania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi czynnikami szkodliwym w środowisku pracy lub sposobie jej wykonywania, a stwierdzoną chorobą. Oznacza to, że jeżeli zostaną stwierdzone dwie okoliczności: istnienie warunków szkodliwych opisanych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych oraz zachorowanie pracownika w okresach wynikających z rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych - to nie pracownik powinien udowodnić istnienie związku przyczynowo-skutkowego, ale organ inspekcji sanitarnej powinien taki związek wykluczyć. Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają przy tym konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia przekraczającym dopuszczalne normy. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi też być zawinione przez pracodawcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organy do wystąpienia o uzupełniające opinie, po przekazaniu lekarskim jednostkom orzeczniczym prawdopodobnego stopnia pylenia elewacji azbestowej przedmiotowego budynku, w czasie gdy pracowała tam J.K. Przedmiotem opinii jednostek orzeczniczych będzie wskazanie, czy ustalony przez organ poziom pylenia elewacji zewnętrznej budynku przy stwierdzonym okresie narażenia na pylenie, wyklucza spowodowanie stwierdzonego międzybłoniaka opłucnej jako choroby zawodowej.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2351 Kp, przez przyjęcie, że organ zinterpretował w sposób zawężający art. 2351 Kp i pojęcie "środowiska pracy", w szczególności nie ustalił, czy wielkość pylenia płyt azbestowo-cementowych można, w rozumieniu art. 2351 Kp, uznać za przyczynę zachorowania;

2. naruszenie przepisów postępowania :

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez przyjęcie przez organ zawężającej interpretacji art. 2351 Kp, pomimo że poprzednio WSA w Krakowie dopuścił możliwość stwierdzenia u pracownicy choroby zawodowej związanej z wpływem pylenia okładziny azbestowej znajdującej się na elewacji budynku, w którym pracowała;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 84 K.p.a. przez uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób prawidłowy stanu faktycznego i nie zebrały materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadziły opinii na okoliczność stopnia degradacji płyt azbestowo-cementowych zastosowanych w budynku oraz na okoliczność poziomu pylenia i wielkości pylenia tych płyt, a nadto opinii czy pył z elewacji azbestowej budynku może być uznany za przyczynę zachorowania w rozumieniu art. 2351 Kp.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym przedstawiono przebieg postępowania przed organami, skarżący kasacyjnie powołując się na opinie: MOMP w Krakowie z dnia 3 lipca 2014 r. oraz IMP w Łodzi z dnia 12 września 2014 r., stwierdził, że w niniejszej sprawie hipotetyczne narażenie na azbest można rozpatrywać jedynie w kategorii narażenia komunalnego, a nie związanego ze środowiskiem pracy. Praca na stanowisku psychologa nie wiąże się bowiem z narażeniem na azbest. Nie ma żadnych dowodów wskazujących na możliwość narażenia na azbest w pomieszczeniach, w których pracowała J.K.. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał opinię dotyczącą oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest w budynku.

Organ wskazał ponadto, że w płytach azbestowo-cementowych, z których wykonana była elewacja budynku znajdował się azbest chryzotolowy, natomiast czynnikiem narażenia mogącym wywołać międzybłoniaka opłucnej jest pył zawierający azbest, głownie krokidolit, w mniejszym stopniu amozyt i tremolit. Nie ma więc jednoznacznych dowodów na to, że nowotwór może być wywołany narażeniem na azbest chryzotolowy. Podniesiono również, że międzybłoniak opłucnej związany jest zarówno z ekspozycją zawodową, jak i środowiskową. Latencja nowotworu (okres od pierwszego kontaktu z azbestem) wynosi przy tym zwykle od 15 do 40 lat. Brak jest więc podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego między chorobą zawodową, a warunkami pracy.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał na pismo z Urzędu Miasta Tarnowa z dnia 22 czerwca 2015 r., z którego wynika, że przedmiotowe płyty zawierają azbest chryzotolowy, natomiast nie można potwierdzić, czy ściany zewnętrzne budynku zawierają i w jakim stopniu krokidolit, amozyt lub tremolit.

Dodatkowo wskazano na opinię IMP w Łodzi z dnia 16 października 2016 r., gdzie stwierdzono, że laboratoryjna identyfikacja odmian azbestu w wyrobie azbestowo-cementowym nie jest konieczna, ponieważ wiadomo, że w płytach elewacyjnych znajduje się azbest, głównie chryzotolowy, w stosunku 9-12%. Ponadto, wg przedstawionych w opinii poglądów (zawartych m.in. w stanowiskach: Światowej Organizacji Zdrowia z 2006 roku oraz Międzynarodowej Agencji Badań nad Rakiem z 2012 roku) odmiana azbestu nie ma znaczenia dla ryzyka zdrowotnego wynikającego z ekspozycji zawodowej. Uznanie międzybłoniaka opłucnej za następstwo ekspozycji na pył azbestu należy więc traktować nie w kategoriach odmiany azbestu, ale na podstawie określenia ryzyka wystąpienia przypadku. Nowotwór ten jest przy tym bardzo rzadki, specyficzny dla narażenia na pył azbestu, ale nie każdy przypadek jest następstwem ekspozycji na azbest. Warunkiem koniecznym powiązania nowotworu z narażeniem jest albo długi okres ekspozycji, przy niskich stężeniach zwykle 25-letni, albo bardzo wysokie stężenie włókien na stanowisku pracy. W przypadku swobodnego uwalniania się włókien z elewacyjnych płyt eternitowych stężenie pyłu azbestu jest zaś niewielkie, szczególnie wewnątrz pomieszczeń. W podsumowaniu ww. jednostka stwierdziła brak podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego między przebywaniem w budynku z elewacją z płyt azbestowo-cementowych, a poziomem narażenia powodującym ww. nowotwór.

Organ przywołał ponadto opinię IMPiZŚ w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2016 r., uzupełnioną w dniu 5 października 2016 r., w której również nie stwierdzono podstaw do rozpoznania u J.K. choroby zawodowej. W opinii tej wskazano, że ani w pomieszczeniu, ani na przyrządach, na których pracowała J.K. nie występował azbest, a narażenie na azbest w niniejszej sprawie należy traktować jako narażenie komunalne.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że jednostki orzecznicze miały pełną wiedzę dotyczącą stanu elewacji budynku oraz możliwości przenikania pyłu z uszkodzonych płyt azbestowo-cementowych do pomieszczeń wewnątrz budynku. Dodatkowo z opinii Zakładu Fizyki Cieplnej, Akustyki i Środowiska Instytutu Techniki Budowlanej z dnia 17 października 2016 r. wynika, że po przeprowadzeniu wizji lokalnej, analizy dokumentacji, badań stężeń włókien azbestu w powietrzu zewnętrznym i wewnętrznym, nie znaleziono ani obecnie, ani w przeszłości przyczyn mogących stanowić zagrożenie zdrowia i życie poprzez narażanie na pył azbestu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej wskazano obie podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt. 2.1) w istocie dotyczy, podobnie jak zarzut z pkt. 1, interpretacji treści art. 2351 Kp w powiązaniu z mającym zastosowanie w tej sprawie art.153 P.p.s.a. Zarzut procesowy z pkt 2.2) skargi kasacyjnej, gdzie wskazano naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 84 K.p.a., nakierowany jest z kolei na zakwestionowanie wyroku Sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę z powodu naruszenia ww. przepisów, poprzez wykazanie, że w rzeczywistości do takiego naruszenia nie doszło. W tej sytuacji, mając na uwadze, że uzasadnienie skargi kasacyjnej polega na przywoływaniu treści wydanych w niniejszej prawie orzeczeń lekarskich, mających w przekonaniu organu uzasadniać odmowę stwierdzenia u J.K. choroby zawodowej, stwierdzić trzeba, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają w istocie do wykazania, że organ dysponując wydanymi w niniejszej sprawie orzeczeniami lekarskimi zobowiązany był orzec o braku podstaw do stwierdzenia u J.K. ww. choroby zawodowej – międzybłoniaka opłucnej lewej, tj. schorzenia wymienionego w pozycji 17.2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367). Mając na uwadze powyższy związek między zarzutami skargi kasacyjnej zostaną one rozpoznane łącznie.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma związanie organów i Sądu pierwszej instancji, z mocy at. 153 P.p.s.a, prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. III SA/Kr 287/13. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dokonał zawężającej interpretacji art. 2351 Kp, mimo że poprzednio WSA w Krakowie dopuścił możliwość stwierdzenia u pracownicy choroby zawodowej związanej z wpływem pylenia okładziny azbestowej znajdującej się na elewacji budynku, w którym pracowała.

W świetle art. 235¹ Kp za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W myśl natomiast art. 235² Kp rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. W rozpatrywanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby zawodowej, wymienionej w pozycji 17.2 wykazu chorób zawodowych (międzybłoniak opłucnej) stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367.t.j.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia w sprawie III SA/Kr 287/13 uchylił decyzje organów obu instancji, które orzekły o braku podstaw do stwierdzenia u zmarłej J.K. choroby zawodowej w postaci międzybłoniaka opłucnej lewej. W wyroku tym Sąd stwierdził, że organy źle zinterpretowały tj. w sposób zawężający art.2351 Kp gdyż przez "warunki pracy" należało rozumieć nie tylko bezpośrednie stanowisko pracy lecz całokształt materialnych czynników, z którymi człowiek zetknął się w toku wykonywania pracy. Tym samym w ocenie Sądu, stan techniczny budynku, w którym pracowała zmarła J.K. mógł mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Sąd wskazał także, że organy orzekające nie odniosły się do wyrażonego w uzasadnieniu jednostko orzeczniczej stanowiska, że w przypadku J.K. hipotetyczne narażenie na azbest można było jedynie rozpatrywać w kategorii narażenia komunalnego, a niezwiązanego ze środowiskiem pracy, ponieważ praca na stanowisku psychologa nie wiązała się z narażeniem na azbest i nie miała żadnych danych wskazujących na możliwość narażenia na azbest w pomieszczeniach pracy. Sąd uznał za niewystarczająco uzasadnione opinie jednostek orzeczniczych, zwłaszcza, że jak stwierdził IMP w Łodzi w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r., powstawanie chorób nowotworowych jest uwarunkowane działaniem wielu czynników zewnętrznych występujących w środowisku bytowania i w środowisku pracy (natury chemicznej, fizycznej i biologicznej), jak i czynników wewnątrzustrojowych związanych z biologią i biochemią komórek oraz przebiegiem procesów życiowych. Instytut ten przyznał jednocześnie, że specyficzność międzybłoniaka opłucnej z narażeniem na azbest jest bardzo wysoka. Narażenie takie, jak dodał Instytut stwierdza się w około 80% przypadków międzybłoniaka opłucnej. Zdaniem Sądu, jednostki orzecznicze albo pominęły okoliczności złego stanu technicznego budynku, albo też okoliczności istotnych z tym związanych im nie przekazano. W związku z tym opinie te należało uznać jako niedostatecznie uzasadnione, co z uchybieniem art.7,art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. pominęły organy sanitarne. W ocenie Sądu nie można było z góry wykluczyć sytuacji, że stan elewacji budynku, w którym pracowała J.K. nie mógł mieć związku z jednostką chorobową. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji zwrócenie się do jednostek orzeczniczych o rozważenie tych kwestii i wydanie uzupełniających opinii.

Ustanowiona w wyżej cytowanym art. 153 P.p.s.a. zasada związania oceną prawą wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Omawiane bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że orzekające w niniejszej sprawie, po wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013r., organy inspekcji sanitarnej, przyjęły ponownie zawężającą interpretację art. 2351 Kp co do pojęcia "środowiska pracy" czym naruszyły art. 153 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w w/w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r. wyraźnie stwierdził, że organy źle zinterpretowały tj. w sposób zawężający art.2351 Kp, gdyż przez "warunki pracy" należało rozumieć nie tylko bezpośrednie stanowisko pracy lecz całokształt materialnych czynników, z którymi człowiek zetknął się w toku wykonywania pracy i stwierdził, że stan techniczny budynku, w którym pracowała zmarła mógł mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Uznał, że nie można wykluczyć, iż stan elewacji budynku, w którym pracowała J.K. mógł mieć związek z jednostką chorobową. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji zwrócenie się do jednostek orzeczniczych o rozważenie tych kwestii i wydanie uzupełniających opinii.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, organy inspekcji sanitarnej w ślad za opiniami jednostek orzeczniczych, wykluczyły a priori tego typu przyczyny powstania choroby zawodowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, wyraźnie wbrew stanowisku Sądu, który nakazał uwzględnić stan techniczny przedmiotowego budynku i dopuścił możliwość przenikania pyłu azbestowego powstałego z kruszenia się płyt elewacji budynku do pomieszczeń, w których pracowała J.K., stwierdził, że "praca na stanowisku psychologa nie wiązała się z narażeniem na azbest, a ekspozycję na ten czynnik można było rozpatrywać jedynie w kategorii narażenia komunalnego, a nie związanego ze środowiskiem pracy." W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń czy zły stan techniczny elewacji budynku wykonanej z azbestu, w latach przebywania w nim zmarłej, mógł być w rozumieniu art.2351 Kp przyczyną zachorowania J.K. na międzybłoniaka opłucnej.

Prawdą jest, że organy inspekcji sanitarnej związane są treścią opinii jednostek orzeczniczych w zakresie poczynionych w nich ustaleń dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Powyższe nie oznacza jednak, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że organy inspekcji sanitarnej i sądy administracyjne są związane wykładnią przepisów prawa dokonaną przez lekarskie jednostki orzecznicze. Przedmiotem orzeczenia lekarskiego jest bowiem jedynie rozpoznanie lub brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, co zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oznacza, że lekarz orzecznik wypowiada się (na podstawie wyników badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego) czy istnieje konkretne schorzenie i czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tym schorzeniem, a czynnikami chorobotwórczymi wynikającymi z przedłożonej dokumentacji. W konsekwencji, opinie jednostek orzeczniczych nie mogą ograniczać sposobu rozumienia takich określeń jak "środowisko pracy" lub "sposób wykonywania pracy", o których mowa w art. 2351 Kp.

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej mogły przyjąć za podstawę orzekania jedynie takie opinie jednostek orzeczniczych, które uwzględniałyby ustalenia organu, co do tego, czy stan elewacji przedmiotowego budynku wykonanej z płyt azbestowo-cementowych w okresie świadczenia w nim pracy przez J.K. uzasadniał twierdzenie o uwalnianiu się do pomieszczeń większych lub mniejszych ilości pyłów azbestu. W sytuacji związania wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. organy powinny więc najpierw ustalić, jaki mógł być prawdopodobny poziom pylenia płyt azbestowo-cementowych budynku w którym pracowała J.K.. Dopiero orzeczenia lekarskie uwzględniające ww. ustalenia i rozstrzygające, czy wielkość pylenia przenikająca do wewnątrz budynku mogła być w rozumieniu art. 2351 Kp uznana za przyczynę zachorowania, mogły stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji w przedmiocie choroby zawodowej międzybłoniaka opłucnej.

W żadnym zaś wypadku organy inspekcji sanitarnej , będąc związanymi ww. wyrokiem nie mogły uznać, że ekspozycję na azbest można rozpatrywać jedynie w kategorii narażenia komunalnego, a nie związanego ze środowiskiem pracy, ponieważ takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z wiążącą je oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. III SA/Kr 287/13.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy inspekcji sanitarnej z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w/w prawomocnym wyroku i w konsekwencji naruszyły art. 7, art. 77,art.78 § 1 i art.84 K.p.a. przez brak ustalenia prawdopodobnego poziomu pylenia płyt azbestowo-cementowych budynku, w którym pracowała J.K., a następnie ustalenia czy wielkość pylenia w rozumieniu art. 2351 Kp mogłaby być uznana za przyczynę zachorowania.

W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.