Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 420/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3, art. 81c ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 119 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 666/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 277/2019 z dnia 18 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako PINB, organ I instancji) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. (dalej WM) przeprowadzenie kontroli budynku m. in. pod względem sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych (dokładny zakres robót wskazano w decyzji) oraz sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku, w zakresie m. in. wentylacji nawiewno - wywiewnej (dokładny zakres ekspertyzy określa decyzja). Nakazy są efektem kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników PINB w dniu 8 stycznia 2018 r., która wykazała nieodpowiedni stan techniczny budynku.

Decyzja została zaskarżona, a w wyniku rozpatrzenia odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB, organ II instancji) zdecydował o utrzymaniu decyzji w mocy (decyzja nr 584/2019 datowana na 26 kwietnia 2019 r.). Organ II instancji uzasadnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oględziny przeprowadzone dnia 15 stycznia 2019 r., potwierdza, że istnieją przesłanki do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku. W ocenie DWINB ustalony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Decyzja organu II instancji pozostaje w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna.

W celu realizacji decyzji PINB pismem z dnia 19 września 2019 r. wezwał WM do udzielenia pisemnych informacji w zakresie działań, jakie podjęto w celu wykonania nakazów decyzji.

Równolegle, upomnieniem nr 110/19 datowanym na 19 września 2019 r. PINB wezwał WM do wykonania obowiązków wynikających z decyzji DWINB utrzymującej w mocy decyzję PINB uprzedzając, że w przypadku dalszego niewykonywania obowiązków sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi (pismo z 25 września 2019 r.) występujący w imieniu WM zarządca nadesłał umowę na opracowanie ekspertyzy stanu technicznego budynku i poinformował, że kontrole wynikające z art. 62 Prawa budowlanego zostały wykonane, zaś kopie odpowiednich dokumentów kontrolnych zostaną przesłane do organu wraz z ekspertyzą.

Następnie, pismem z dnia 25 listopada 2019 r. przesłał zadeklarowaną wcześniej dokumentację.

PINB pismem z dnia 17 marca 2020 r. poinformował, że nadesłane dokumenty posiadają braki, zwłaszcza w zakresie protokołu z kontroli przewodów kominowych oraz co do ekspertyzy technicznej. Uprzedził, że jeżeli braki nie zostaną usunięte, kontynuowana będzie procedura egzekucyjna.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. zarządca poinformował o ponownej kontroli przewodów kominowych, załączając poprawioną ekspertyzę.

Dnia 23 kwietnia 2020 r. PINB zażądał uzupełnienia, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania, ekspertyzy technicznej oraz protokołu kontroli, wskazując zakres brakujących danych.

Pismem z dnia 13 lipca 2020 r. skierowanym do WM oraz zarządcy, PINB poinformował, że w związku z dalszym niewykonaniem obowiązków nałożonych w decyzji, będzie kontynuował czynności egzekucyjne. Jednocześnie wskazał, że dostarczenie żądanych dokumentów umożliwi odstąpienie od egzekucji.

Dnia z dnia 30 października 2020 r. PINB poinformował WM, że ekspertyza złożona 21 sierpnia 2020 r. nadal jest niekompletna, zakreślając przy tym zasięg braków (zwłaszcza wentylacja nawiewna i warunki użytkowania urządzeń grzewczych).

W piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. zarządca nadesłał uzupełnioną ekspertyzę.

Postanowieniem nr 1099/2021 z dnia 5 maja 2021 r. PINB nałożył na WM grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10000 zł, wzywając do wykonania obowiązku określonego decyzją. W szczególności w uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pomimo ostatniego pisma WM deklarującego wykonanie obowiązku, ekspertyza techniczna jest nadal niekompletna w zakresie ustaleń i zaleceń dotyczących wentylacji nawiewnej oraz warunków użytkowania urządzeń grzewczych. Organ precyzyjnie wskazał zakres niekompletności i oznaczył dwumiesięczny termin na wykonanie obowiązku.

Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika WM (dalej jako skarżąca) oprotestowała postanowienie PINB nakładające grzywnę w celu przymuszenia, wnosząc dnia 17 maja 2021 r. zażalenie do DWINB. Rozstrzygnięciu zarzucono w pierwszej kolejności naruszenia art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 81c ust. 4 tego aktu poprzez błędne przyjęcie, że w razie nieprzedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem WM obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nie podlega egzekucji administracyjnej.

Postanowieniem nr 666/2021 datowanym na 17 czerwca 2021 r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie PINB.

Na powyższe postanowienie DWINB dnia 6 września 2021 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga, w której zarzucono organowi błędne przyjęcie, że niewykonanie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego skutkuje możliwością wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącej zakres kompetencji organu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do czynności wskazanych w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, czyli wyłącza możliwość egzekwowania przedłożenia ocen technicznych. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie można przypisać jej uchylania się od wykonania obowiązków, gdyż podejmowała ona działania zmierzające do ich realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.

Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kontrolując zaskarżoną decyzję, w rozstrzygnięciu organu II instancji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, nie dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani nie dopatrzył się innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, na zasadzie art. 145§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi na zaskarżony akt.

Zważywszy na zakres i ciężar zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, zasadnym jest rozpoczęcie wywodów uzasadnienia od wyjaśnienia kwestii wykonalności obowiązków nakładanych w trybie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako Prawo budowlane).

Artykuł 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Skarżąca twierdzi, że obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nie podlega egzekucji administracyjnej, zaś z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego wynika jej zdaniem, że organ powinien zlecić wykonanie ekspertyzy na koszt zobowiązanego.

Według art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno – budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Istota sporu prawnego sprowadza się do dwóch związanych ze sobą kwestii. Po pierwsze, jest to ocena, czy nałożony decyzją administracyjną obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu może dochodzony w drodze egzekucji administracyjnej. Drugą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieści się w zakresie wskazanym przez przepis art. 2 §1pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427), zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Sąd dostrzega judykaturę, w tym przywoływaną przez skarżącego, negującą możliwość stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, dalej jako u. p. e. a.) w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do skorzystania z instrumentu przewidzianego w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, to znaczy zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt zobowiązanego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2019 r. II SA/Wr 658/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, z niej pochodzą również pozostałe orzeczenia).

Jednak po wnikliwej analizie Sąd za bliższe realiów kontrolowanej sprawy traktuje te orzeczenia, w których nałożony decyzją wydaną na postawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku, podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r. II SA/Wr 542/20). Również odnosząc się do wcześniejszych orzeczeń Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane w nich stanowisko, że nałożony na skarżącą stronę na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej może być wykonywany przymusowo w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r. II SA/Wr 688/13).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa różnicę pomiędzy sytuacjami właściwymi dla zastosowania art. 63 ust. 2 Prawa budowlanego, a sytuacjami, w których należy oprzeć się na art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego.

Mianowicie, gdy spełnia się stan opisany w hipotezie normy z art. 63 ust. 2 Prawa budowlanego (nieodpowiedni stan techniczny obiektu mogący spowodować zagrożenie dla określonych dóbr), to organ nadzoru budowlanego wydaje wskazaną w tym przepisie decyzję, której elementem obligatoryjnym jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli, natomiast elementem fakultatywnym przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Warunkiem wydania tej decyzji jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Przepis nie stanowi o sytuacji, w której organ "podejrzewa", czy ma uzasadnione wątpliwości, ale przepis stanowi o sytuacji, w której organ, po dokonaniu uprzednich ustaleń, stwierdza, że stan techniczny budynku jest na tyle nieodpowiedni, że może spowodować zagrożenie dla chronionych prawnie dóbr.

Sytuacja, o której mowa w art. 81 c Prawa budowlanego nie jest tożsama. Sąd chce zwrócić uwagę na okoliczność, że w art. 81c ust. 2 mowa o powstaniu uzasadnionych wątpliwości, co jednak wcale nie przesądza jeszcze o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, i dlatego w przepisie przewiduje się wydanie postanowienia, którego celem jest rozwianie tych wątpliwości.

Gdy te oceny bądź ekspertyzy – mające na celu wyjaśnienie uzasadnionych wątpliwości, nie zostaną wykonane lub zostaną wykonane nienależycie, to wtedy organowi przysługuje możliwość zlecenia ich wykonania innym podmiotom, na koszt podmiotu wskazanego w postanowieniu. Formą prawną, którą organ administracji budowlanej wykorzystuje działając w celu realizacji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest postanowienie. To działanie, które organ podejmuje na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego jest konsekwencją niedostarczenia (albo dostarczenia niedostatecznie jasnej) ekspertyzy (oceny technicznej) przez podmiot (np. zarządcę obiektu) zobowiązany do tego postanowieniem wydanym na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Tym samym art. 81c dotyczy bowiem kwestii wyłącznie dowodowych, i nie musi być związany ze stanem naruszenia jakichkolwiek dóbr podlegających ochronie. Trzeba podkreślić, że art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy kompetencji organów nadzoru budowlanego realizujących szeroko ujęte zadania z zakresu prawa budowlanego, i pozwala żądać, między innymi od zarządcy obiektu, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych między innymi z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (pkt 1). Przepis art. 81c ust. 2 daje także tym organom, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do, między innymi stanu technicznego obiektu budowlanego, możliwość nałożenia w drodze postanowienia obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen lub ekspertyz. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r. (II OSK 170/19) wskazał, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

W realiach kontrolowanej sprawy takich wątpliwości nie ma, organ bowiem ustalił nieodpowiedni stan techniczny budynku.

Wymaga podkreślenia, że została wydana decyzja administracyjna nakazująca wykonanie określonych obowiązków, i funkcjonuje ona z przymiotem ostateczności. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ dopiero ustalałby stan faktyczny w zakresie stanu technicznego budynku, i w tym sensie chciałby przerzucić na stronę wysiłki i koszty ustalenia tego stanu. Istnienie nieprawidłowości w budynku skarżącej zostało udokumentowane, zatem nieodpowiedni stan techniczny nie był kwestionowany.

Sąd zgadza się również z zawartą w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (II OPS 4/15) interpretacją, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2-4 Prawa budowlanego. Dlatego należy przyjąć, że jeżeli organ administracji - po nałożeniu na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przeprowadzenia kontroli - nałoży na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, to podstawą nałożenia tego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także art. 81c ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie należy przyjąć, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu przywołana uchwała Sądu II instancji nie w pełni przekłada się jednak na okoliczności badanej sprawy. Warto podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w taki sposób, że obowiązek przedstawienia ekspertyzy na podstawie art. 63 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być zrealizowany samoistnie, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, bowiem w takiej sytuacji podstawą będzie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

W rzeczywistości badanej przez Sąd sprawy organ nadzoru budowlanego stwierdził nieodpowiedni stan techniczny budynku, co spowodowało wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego i doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej na zasadzie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, w której to decyzji organ nakazał przeprowadzenie kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 oraz nakazał sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku.

Pierwszy nakaz decyzji wynika z mocy prawa, i jest automatycznym skutkiem stwierdzenia przez organ nieodpowiedniego stanu budynku mogącego spowodować zagrożenie dla określonych dóbr, natomiast drugi nakaz (przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego) ma charakter fakultatywny, uzależniony od oceny organu. Gdyby w niniejszej sprawie organ nałożył wyłącznie obowiązek przedłożenia ekspertyzy, to argumentacja skargi mogłaby być uznana za zasadną, bo i do takiej sytuacji odnosi się, w ocenie Sądu, przywołane w skardze, orzecznictwo. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2019 r. II SA/Po 494/19). A contrario, przepis art. 62 ust. 3 może stanowić podstawę do przedstawienia ekspertyzy, gdy jest to sprzężone z obowiązkiem dokonania kontroli, i taka wykładnia jest w ocenie Sądu adekwatna do realiów niniejszej sprawy.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy obowiązek przedłożenia ekspertyzy powiązany jest jednak ze zobowiązaniem do przeprowadzenia kontroli, a w takiej sytuacji uzasadnione jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Konkludując, nałożony na skarżącą obowiązek w postaci sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego budynku może być dochodzony przymusowo w trybie egzekucji administracyjnej, albowiem nie występuje on w realiach sprawy samoistnie, ale jest sprzężony z obowiązkiem przeprowadzenia kontroli, i w tym kontekście stanowi następstwo tej kontroli.

Co do drugiej kwestii, Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. (I SA/Wa 400/06), zgodnie z którym "o tym czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje. Przy czym chodzi tu o kompetencje do ustalenia obowiązku np. w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od publicznoprawnego albo cywilnoprawnego charakteru tego obowiązku. Elementem przesądzającym o poddaniu danego obowiązku egzekucji administracyjnej jest zatem ustalenie, czy wynika on z decyzji administracyjnej lub postanowienia wydanego w trybie przepisów k.p.a. albo innej procedury administracyjnej. Tym samym skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony w trybie postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to co do zasady także egzekucja takiego obowiązku jest możliwa w toku postępowania egzekucyjnego niezależnie od tego, czemu ma służyć wykonanie takiego obowiązku w kolejnym postępowaniu lub kolejnym etapie tego samego postępowania (zob. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 482/13, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 133/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 106/13).

Jak wynika z akt administracyjnych dostępnych Sądowi, podstawą prawną obowiązku jest ostateczna decyzja administracyjna. Z art. 130 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) wynika zaś, że decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd przeciwny zawarty w wyroku WSA w Kielcach z dnia 11 sierpnia 2011 r.(II SA/Ke 369/11). Sąd jednak w tym składzie stoi na stanowisku, że podstawą wykładni jest art. 3 pkt 10 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego.

Środkiem egzekucyjnym dobranym przez organ dla przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jest grzywna w celu przymuszenia, wskazana przez ustawodawcę w art. 119 §1 u. p. e. a. dla sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nakładana jest również wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u. p. e. a.). Grzywna w celu przymuszenia traktowana jest jako wyjściowy, priorytetowy, czy też podstawowy instrument egzekucyjny dla zobowiązań wynikających z prawa budowlanego. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że najpierw powinna być nakładana grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, art. 119).

Sąd zwraca uwagę, że grzywna w celu przymuszenia nie pełni funkcji represyjnej względem zobowiązanego, a jej celem jest skłonienie jej do wykonania obowiązku. Świadczy o tym brzmienie art. 125 u. p. e. a. zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone bądź nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu; nawet grzywny, które uiszczono lub które zostały ściągnięte - zgodnie z art. 126 u. p. e. a. - mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone.

Uznając, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez skarżącego od wykonania obowiązku określonego w akcie organu miało miejsce zgodnie prawem, Sąd podkreśla jednocześnie, że finalnie skutki takiego rozstrzygnięcia uzależnione są od skarżącej. Jeśli bowiem doprowadzi on do pełnego wykonania nałożonych na nią obowiązków, to wówczas zastosowanie znajdą te przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które dotyczą umorzenia bądź zwrotu grzywny. W szczególności u.p.e.a. wskazuje, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast art. 126 u.p.e.a. stanowi, że na wniosek zobowiązanego, który zobowiązanie wykonał, grzywny w celu przymuszenia uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą przy tym zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Wypełniając obowiązek sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku i wyjaśnienia wszystkich okoliczności, które Sąd wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę, należy dodać, że Sąd nie oceniał wysokości wymierzonej grzywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brzmienie przepisu u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to że organowi administracji przyznana jest istotna swoboda ustalania wysokości grzywny. Nie oznacza ona całkowitej dowolności wykorzystania środków egzekucyjnych. Wysokość grzywny musi bowiem mieścić się w granicach ustalonych w u.p.e.a. Skoro zatem organu nie wiązały żadne ścisłe kryteria co do wysokości grzywny, to i Sąd nie może zarzucić organowi nieodpowiedniego działania. Ponadto, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 3345/17 oraz powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. VII SA/Wa 2527/19, Lex nr 3072326). Odnosząc się do przedmiotu sprawy i realiów codziennego życia Sąd nie dostrzegł, aby organ przekroczył granice uznania, ustalając wysokość grzywny na 10000 zł.

Z przedstawionych powyżej powodów Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym sfinalizowanym zaskarżonym postanowieniem DWINB we Wrocławiu ani naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, ani nie stwierdził przekroczenia przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd nie doszedł również do wniosku, jakoby egzekucja administracyjna była w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli ocenił zaskarżone postanowienie jako prawidłowe, a skargę uznał za niezasadną. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.