Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1870/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 882/17 w sprawie ze skargi M. K. i R. W. na akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...] na rok 2017/2018 postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) zasądzić od M. K. i R. W. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zwrócić M. K. i R. W. solidarnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 882/17, po rozpoznaniu skargi M. K. i R. W. (dalej: "skarżący") na akt Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...] na rok 2017/2018 w pkt: I. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego w kwocie 814 złotych.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na zarządzenie Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r., w sprawie zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...] na rok 2017/2018 skarżący wskazali, że zarządzenie to w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art 5 ust. 7 pkt 1 i 3, art. 5c pkt 3, art. 34a ust. 1 i 2 pkt 3, art. 34b oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.), jak również art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 17 ust. 8 w związku z ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649). W oparciu o wskazane zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnili, że [...] marca 2017 r. Wójt Gminy [...] wydał zarządzenie w sprawie założeń prawno-organizacyjnych do sporządzenia arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018. W zarządzeniu tym Wójt ustanowił zasady opracowywania arkuszy organizacji szkoły i przedszkola, prowadzonych przez Gminę [...] (§ 1 ust. 1). Ponadto w zarządzeniu tym znalazły się postanowienia określające zasady tworzenia oddziałów w szkołach i placówkach, ustalające minimalną liczebność samodzielnie funkcjonujących oddziałów, jak również określające zasady zatrudniania nauczycieli (§ 2 i 3).

Skarżący podnieśli, że [...] czerwca 2017 r. Wójt Gminy [...], na podstawie powyższego zarządzenia, wydał zarządzenie w sprawie zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...]. Zarządzenie to zostało wydane z uwagi na sporządzenie aneksu do arkusza organizacyjnego zgodnie z zaskarżonymi i niezgodnymi z prawem założeniami prawno-organizacyjnymi. Zdaniem skarżących zarządzenie to w sposób rażący narusza prawo, bowiem zostało wydane bez podstawy prawnej i zostało oparte na innym akcie prawnym, który w rażący sposób to prawo narusza. Skarżący zwrócili uwagę, że przepisy ustawy o systemie oświaty, w szczególności norma art 5c pkt 3 stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 7 ust. 1 d, art. 34 ust. 2, art. 34a, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 67a ust. 3, 5 i 6, art. 71 b ust. 2b oraz art. 77 ust. 6 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Powyższe regulacje (ani żadne inne) nie mogą być interpretowane jako normy zawierające w sobie delegację dla wójta/burmistrza/ prezydenta do wydawania aktów normatywnych, które w sposób generalny określać będą "zasady organizacji roku szkolnego" czy "zasady organizacji placówek oświatowych".

W ocenie skarżących analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, iż przepisy ustawy w sposób szczegółowy i kompleksowy regulują kwestie związane z kompetencjami dyrektorów szkół i placówek oświatowych oraz organów prowadzących, jak również organów sprawujących nad nimi nadzór pedagogiczny. Generalnie rzecz ujmując przepisy stanowią, iż szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji danej placówki (przedszkola, szkoły) opracowany przez dyrektora, który jedynie zatwierdzany jest przez organ prowadzący. W wyżej przytoczonych uregulowaniach brak jest upoważnienia dla wójta/ burmistrza/prezydenta do wydawania wytycznych. Bez wątpienia dyrektorzy szkół, przedszkoli i placówek, dla których organem prowadzącym jest dana jednostka samorządu terytorialnego, zobowiązani są do stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie jednak ustawodawca świadomie pozostawił pewien zakres swobody i regulacji w aktach wewnętrznych (dotyczących konkretnej jednostki), co umożliwia jego dostosowanie do indywidualnych potrzeb.

W związku z powyższym kwestionowane zarządzenie Wójta Gminy [...], oparte na zaskarżonym zarządzeniu w sprawie wytycznych do arkuszy organizacyjnych, w sposób niedopuszczalny i pozbawiony podstawy prawnej wkracza w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów, wpływając na treść aktów wewnętrznych dotyczących organizacji podległych placówek (arkuszy organizacji). Ustalanie więc wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych, czy to przez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych, czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów.

Ponadto skarżący wskazali, że do aneksu do tego arkusza nie została przedstawiona opinia zakładowych organizacji związkowych, bowiem opinia ta dotyczy wcześniejszego projektu arkusza organizacyjnego, nie zaś aneksu do niego. Skoro aneks został zatwierdzony bez takiej wymaganej opinii zakładowych organizacji związkowych, również zarządzenie w tym zakresie powinno być uznane za nieważne.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie lub oddalenie przedmiotowej skargi w całości.

Organ podniósł, że zaskarżone zarządzenie z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...] na rok 2017/2018 nie widnieje w Rejestrze Zarządzeń Wójta Gminy w kadencji 2014 - 2018. Wójt Gminy [...] w kwestiach poruszanych w skardze nie wydał Zarządzenia z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...] na rok 2017/2018, lecz zatwierdził Arkusz organizacji Szkoły Podstawowej w [...] zgodnie z założeniami prawno- organizacyjnymi z [...] marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku w pierwszej kolejności podkreślił, że po stronie skarżących istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu. Skarżący są rodzicami dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w [...]. Zarządzenie zatwierdzające arkusz organizacyjny dla szkoły, do której uczęszczają dzieci skarżących w sposób bezpośredni oddziałuje na sytuację prawną dzieci, na których spoczywa obowiązek szkolny, a tym samym ich przedstawicieli ustawowych - rodziców. Rodzice dzieci uczęszczających do szkoły mają interes prawny w tym, aby akty dotyczące organizacji placówki były podejmowane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo.

Następnie Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżony akt (zarządzenie) Wójta Gminy [...] został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt został podjęty w oparciu o zarządzenie określające obowiązki jego adresatów - dyrektorów szkół i przedszkoli w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych wydane przez Wójta Gminy [...] [...] marca 2017 r. Zarządzenie to było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 882/17 (winno być III SA/Kr 881/17). W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. uznając, że z przepisów obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016, poz. 1943 ze zm.) nie wynika, aby wójt gminy był upoważniony do wskazywania sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych oraz tworzenia założeń ujednolicających ich tworzenie przez poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, Wójt Gminy nie miał kompetencji i nie mógł w drodze zarządzenia decydować o ustaleniu założeń prawno-organizacyjnych dotyczących sporządzania arkuszy organizacyjnych dla placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę [...]. Z uwagi na powyższe Sąd przyjął, iż zarządzenie z [...] marca 2017 r. narusza art. 39 ustawy o systemie oświaty.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że kompetencje dyrektora szkoły w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i wszelka ingerencja organu prowadzącego szkołę jest w tej dziedzinie niedopuszczalna. Natomiast obowiązek sporządzania arkuszy organizacyjnych nałożony został na dyrektorów szkół rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.), wydanym na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Organizację nauczania w szkołach publicznych regulowały w dacie wydania zaskarżonego aktu przepisy ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzeń wykonawczych: rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 204 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Żaden z powołanych przepisów nie przewiduje kierowania się "założeniami prawno-organizacyjnymi", ustalonymi przez organ gminy, przy tworzeniu arkusza organizacyjnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ustalanie wiążących wytycznych (założeń) w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych przez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół i przedszkoli obowiązku kierowania się założeniami prawno-organizacyjnymi do sporządzenia arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018 Wójta Gminy [...] z [...] marca 2017 r. Stąd też uprawnionym jest wniosek, że przy wydawaniu powyższych wytycznych Wójt Gminy [...] naruszył wyznaczone przepisami prawa kompetencje, tym samym wkroczył w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów placówek oświatowych. Czym innym jest bowiem sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacyjnych poszczególnych placówek oświatowych), a czym innym próba narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi (założeniami) nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa.

Sąd wskazał, że zarządzenie nie zostało zaopiniowane stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1881), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Niewątpliwie część regulacji zawartych w zaskarżonym akcie dotyczy sytuacji prawnej nauczycieli, zatem opinia powyższa była konieczna.

Sąd podniósł także, że w zarządzeniu powołano się na rekomendację Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia wytycznych dotyczących organizacji placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę [...]. Powyższy akt był przedmiotem kontroli WSA w Krakowie w sprawie o sygn. Ml SA/Kr 880/17. W sprawie tej nieprawomocnym wyrokiem z 17 października 2017 r. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że w zaskarżonym zarządzeniu nie została wskazana podstawa prawna jego podjęcia, akt nie ma uzasadnienia, dlatego też nie jest możliwa ocena motywów jego podjęcia. Powyższe sprawia, że naruszone zostały także przepisy procedury. Sąd przyjął, że skoro w dacie wydania zaskarżonego aktu pozostawało w obrocie prawnym zarządzenie z [...] marca 2017 r. w sprawie założeń prawno-organizacyjnych do sporządzania arkuszy organizacyjnych na rok 2017/2018, to zaskarżony akt został wydany w oparciu o postanowienia tego zarządzenia. Z kolei, skoro, jak już powyżej wskazano, powyższe zarządzenie z [...] marca 2017 r. zostało uznane za niezgodne z prawem w sposób istotny i jako takie podlegające stwierdzeniu nieważności stwierdzić należało, że podstawa prawna zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia jest wadliwa.

Wójt Gminy [...] w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie przedmiotowego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez rozpoznanie skargi w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego skarga powinna była zostać odrzucona;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 5a p.p.s.a., w zw. z art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875; dalej jako "u.s.g."), przez rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust 1 u.s.g., wobec czego skarga powinna była zostać odrzucona;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z § 10 ust. 1 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r., a także art. 151 p.p.s.a., przez stwierdzenie nieważności zarządzenia, mimo że podejmując uchwałę, Wójt Gminy działał na podstawie i w granicach prawa, wobec czego skarga, w przypadku braku podstaw do jej odrzucenia, powinna była zostać oddalona w całości;

naruszenie prawa materialnego, tj.:

§ 10 ust 1 załącznika rozporządzenia nr 2, przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie tego przepisu, a w rezultacie przyjęcie, że Wójt Gminy wydał zarządzenie, czyli dokonał zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...] na rok 2017/2018 w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy z [...] marca 2017 r. w sprawie założeń prawno-organizacyjnych do sporządzenia arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2017/2018, podczas gdy wyłączną podstawą działania Wójta Gminy i wydania zarządzenia, tj. zatwierdzenia aneksu do arkusza organizacyjnego był § 10 ust 1 załącznika nr [...] Rozporządzenia, a zatem zarządzenie było wydane na podstawie i w granicach prawa, w związku z realizacją jego kompetencji określonych w Rozporządzeniu nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie już na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji organ w piśmie z 4 stycznia 2018 r. podnosił, iż skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wnosząc o jej odrzucenie. Kwestia ta nie była jednak poddana badaniu przez Sąd pierwszej instancji, który w całości pominął argumentację przedstawioną w powyższym piśmie.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagało zatem, czy sprawa, w której został wydany zaskarżony wyrok, należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga wniesiona w takiej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego.

Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a) nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd pierwszej instancji, jak się wydaje, bo nie zostało to wyrażone jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zakwalifikował dokonane przez Wójta Gminy [...] zatwierdzenie aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...] jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W istocie tylko ta forma prawna działania wójta jako organu wykonawczego gminy mogła być brana pod uwagę, a nie żadna inna ze wskazanych powyżej prawnych form działania organu.

Artykuł 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których mowa w powyższym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Użyte w art. 101 u.s.g. sformułowanie "uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy" jest oznaczeniem zbiorczym, użytym na określenie tej kategorii prawnych form działania administracji, które prowadzą do powstania obowiązującej normy prawnej (konkretnej lub ogólnej), z wyłączeniem decyzji administracyjnych. To ostatnie stwierdzenie wynika z art. 102 u.s.g., zgodnie z którym przepisów rozdziału 10 tej ustawy nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy samorządu terytorialnego. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. V, LexisNexis 2011).

W uzasadnieniu uchwały z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy:

1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy,

2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny,

3) mają charakter indywidualny bądź generalny,

4) nie są aktami prawa miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powyższej charakterystyki nie można odnaleźć w dokonanym przez Wójta Gminy [...] zatwierdzeniu aneksu do arkusza organizacyjnego Szkoły Podstawowej w [...].

Zgodnie z § 10 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół arkusz organizacyjny szkoły opracowany przez dyrektora szkoły określa szczegółową organizacje nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. W arkuszu organizacyjnym zamieszcza się w szczególności liczbę pracowników szkoły, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Arkusz organizacyjny nazywany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotycząca jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (zob. J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest on podstawowym, wewnętrznym dokumentem organizacyjnym szkoły, określającym pracę w określonej jednostce w danym roku kalendarzowym. Nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły. Adresatami arkusza organizacyjnego nie są indywidualni uczniowie, ich rodzice lub nauczyciele. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu nie można twierdzić, że z aktu tego bezpośrednio wynikają konkretne prawa lub obowiązki tych podmiotów, które kwalifikują się do ochrony prawnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe, WPK 2018). Nie kreuje on żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej. Zmiany w arkuszu organizacyjnym szkoły mogą być dokonywane wyłącznie przez dyrektora szkoły, z wyłączeniem organów zewnętrznych, w formie aneksu, zaś tryb jego opiniowania i zatwierdzania jest taki sam jak dla arkusza organizacyjnego.

Arkusz organizacyjny (aneks do tego arkusza) jest przedkładany do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę, co winno nastąpić do 30 kwietnia każdego roku. To działaniu organu prowadzącego szkołę, przybierającym postać akceptacji opracowanego przez dyrektora szkoły planu pracy i organizacji szkoły, Sąd pierwszej instancji przypisał charakter zarządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożeniu podpisu przez organ prowadzący szkołę na dokumencie programowym, utworzonym przez inny podmiot i podlegającym wcześniejszym uzgodnieniom, nie można przypisać charakteru władczego rozstrzygnięcia, a wyłącznie charakter akceptacji woli innych podmiotów. Jest ono adresowane wyłącznie do dyrektora szkoły. Zatwierdzenie arkusza organizacyjnego nie wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Nie rozstrzyga o jakimkolwiek elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresata. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Nie można mu zatem przypisać charakteru aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że jeśli organ prowadzący nie zatwierdzi arkusza organizacyjnego szkoły, co winien uczynić do 30 maja danego roku, to oznacza, że szkoła nie ma podstaw finansowych i prawnych do funkcjonowania i nie jest możliwe aby istniała i działała. Konieczne jest osiągnięcie kompromisowego porozumienia w sprawie arkusza organizacji szkoły, którego wymaga interes obu zainteresowanych stron. Dyrektor szkoły i organ prowadzący muszą wynegocjować warunki, na których możliwe jest zatwierdzenie arkusza organizacyjnego szkoły, a jeżeli nie osiągną kompromisu możliwa jest ingerencja właściwego kuratora oświaty (por. M. Pilich. "Komentarz...").

Z przedstawionych względów, skoro skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło więc z naruszeniem prawa powodującym nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a o zwrocie uiszczonego wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.