Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 484/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. L. i J. A. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. L. i J. A. kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod.-kan., c.o., enn z zewnętrznymi odcinkami instalacji Enn (kablowym), zewnętrzną linią zasilającą gazu wraz z dojściem i dojazdem na dz. nr [...] w miejscowości Ł., gmina J.-P. "

Odwołanie od ww. decyzji PINB wnieśli: M. L. i J. A..

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 lutego 2020 r., znak [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: Kpa) oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z poz. zm., dalej: upb).

W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że M. L. i J. A. zgodnie z dyspozycją art. 54 upb dokonali w PINB zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego składając stosowne zawiadomienie w ww. zakresie.

Z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 11 września 2019 r. W dniu 23 września 2019 r. organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję nr [...] znak: [...], jak również nadał ww. decyzję w placówce pocztowej. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 upb.

Dalej wskazano, że art. 54 upb nie formułuje przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organ I instancji powołał się na fakt, iż przed PINB prowadzone są w stosunku do działki nr [...] w miejscowości Ł., gmina J.-P. dwa postępowania administracyjne dot. odprowadzenia wód opadowych oraz legalności ogrodzenia.

Zgodnie z zawiadomieniem PINB z dnia 12 sierpnia 2019 r. znak: [...], przed PINB zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie: "odprowadzenia wód opadowych z terenu dz. nr [...] w miejscowości Ł., gmina J.-P." (k. 3 akt PINB znak: [...]). MWINB zaznaczył, iż dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przyjmowała następujący sposób odprowadzenia wód opadowych: Wody opadowe odprowadzone z dachu budynku poprzez rynny i rury spustowe oraz wody opadowe z terenów utwardzonych, dojść, dojazdów i miejsc postojowych z powodu braku możliwości odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej projektuje się skierować na niezabudowaną i nieutwardzoną część działki inwestora (...). Wody opadowe z całości inwestycji będą odprowadzane na niezabudowaną i nieutwardzoną część działki inwestora bez przenikania na działki sąsiednie (k. 15, tom I projektu budowlanego). Natomiast w trakcie przeprowadzonych przez PINB w dniu 27 września 2019 r. oględzin w sprawie odprowadzenia wód opadowych ustalono: Na przedmiotowej dz. nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Wody opadowe odprowadzane z dachu budynku systemem rynien i rur spustowych wprowadzonych do gruntu według oświadczenia M. L. S. ujęty w system kanalizacji deszczowej zakończonej zbiornikiem z dnem rozsączającym zlokalizowanym w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] (k. 36 akt PINB znak: [...]).

Organ stopnia powiatowego prowadził również postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł.. PINB zakończył go poprzez wydanie decyzji z 19 listopada 2019 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 upb nałożył na M. L. S. wykonania rozbiórki ogrodzenia - aktualnie pozostaje w toku postępowanie odwoławcze.

Podsumowując, pomimo, iż organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wykazał związku pomiędzy prowadzonym postępowaniem znak: [...], a zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Ł., jednak w ocenie organu odwoławczego postępowanie znak: [...] w sprawie "odprowadzenia wód opadowych z terenu dz. nr [...] w miejscowości Ł., gmina J.-P." pozostaje w ścisłym powiązaniu z przedmiotową sprawą. Rozwiązania projektowe dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych zostały ujęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. znak: [...]

Ponadto powołano się na art. 5 ust. 1 pkt 2 upb: Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając (...) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:

a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników,

b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

Tym samym, w związku z prowadzeniem przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzenia wód opadowych z terenu przedmiotowej inwestycji, w ocenie organu odwoławczego trafne było stanowisko organu I instancji wyrażone w skarżonej decyzji nr [...] z dnia 23 września 2019 r. znak: [...]

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu M. L. - S. i J. L. - A.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów materialnych - art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Praw. Bud.") przez przyjęcie, że równoległe prowadzenie postępowania dotyczącego budowy ogrodzenia, które stanowiło odrębne zamierzenie inwestycyjne nieobjęte zawiadomieniem o zakończeniu robót oraz postępowania w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych, w ramach którego nie została wydana żadna decyzja administracyjna stanowi samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu, który został zrealizowany bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Na podstawie tego zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sam fakt prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego tej samej działko ewidencyjnej, na której realizowane jest zamierzenie budowlane nie może być podstawą do wniesienia sprzeciwu, jeżeli ze zgromadzonych materiałów nie wynika, że inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem sprzeczne z celem instytucji milczącej zgody na przyjęcie obiektu do użytkowania, którym jest uproszczenie i przyspieszenie procesu budowlanego w odniesieniu do większości mniej skomplikowanych inwestycji budowlanych.

Żadne z postępowań prowadzonych przez PINB nie pozostaje w związku z przyjęciem przedmiotowego obiektu do użytkowania. Ogrodzenie na działce ewid. nr [...] zostało zrealizowane jako niezależne zamierzenie budowlane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23) Praw. bud. Pozostaje ono osobną budowlą w stosunku do wybudowanego budynku i nie jest konieczne do użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Może być usunięte bez żadnego wpływu na spełnienie przez obiekt warunków określonych w art. 5 ust. 1 Praw. bud. Tym samym ostateczna decyzja kończąca postępowanie dotyczące ogrodzenia, niezależnie od jej treści, pozostanie bez wpływu na przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. Również udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nie wpływa na wynik postępowania dotyczącego ogrodzenia, gdyż zawiadomienie o zakończeniu budowy jest prawnie skuteczne tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt: II SA/Wr 389/07). Tym samym przyjęcie budynku do użytkowania nie ogranicza możliwości wykonania ewentualnej decyzji w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia.

Postępowanie w przedmiocie odprowadzenia wody z działki nr ewid.[...] toczy się do sierpnia 2019 r. W tym czasie, pomimo upływu terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Organ prowadzący postępowanie nie wyznaczył nowego terminu zakończenia sprawy, nie podejmuje żadnych działań zmierzających do jej wyjaśnienia ani nie reaguje na pisma oraz wnioski dowodowe kierowane przez inwestorów. Zgromadzone od momentu wszczęcia postępowania materiały nie dały podstaw do stwierdzenia, że inwestor odstąpił sposób istotny od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co potwierdził organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Ponadto nawet jeżeli po dokonaniu milczącego przyjęcia zgłoszenia zakończonych robót organ nadzoru budowlanego zgromadzi materiał konieczny do zakończenia postępowania może później prowadzić zarówno postępowanie co do ewentualnych odstępstw od zrealizowanego projektu jak również sposobu odprowadzenia wód opadowych. Tym samym przystąpienie do użytkowania przedmiotowego domu jednorodzinnego nie pozostaje w związku z postępowaniem dotyczącym odprowadzenia wód opadowych w sposób uzasadniający wniesienie sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest uzasadniona.

Materialną podstawę wydanej decyzji stanowi art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

Z przepisu tego nie wynika wprost, wystąpienie jakich przesłanek obliguje organ nadzoru budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszonego zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie, uzasadnienie decyzji sprzeciwu organu I instancji zawiera literalnie trzy zdania, z których nie wynika absolutnie żadna przyczyna wniesienia sprzeciwu. Organ stwierdził wyłącznie tyle, że: "w stosunku do działki [...] prowadzone są dwa postępowania administracyjne dot. odprowadzania wód opadowych oraz legalności ogrodzenia". Decyzja taka nie spełnia zatem elementarnych warunków określonych w art. 107 § 1 pkt. 6 oraz § 3 Kpa.

Decyzja organu II Instancji jest już bardziej rozbudowana, zawiera przepisy prawa budowlanego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz ich interpretacje. Organ odwoławczy wskazuje między innymi prawidłowo niekwestionowany pogląd orzecznictwa i doktryny, że: "podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ administracji, że inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lub mimo wezwania nie uzupełnił braków w złożonym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub zamierza przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich prac budowlanych." Bezpośrednio po tak sformułowanym poglądzie, organ wskazuje: "W przedmiotowej sprawie nie występuje jednak żadna ze wskazanych wyżej sytuacji uzasadniających wniesienie sprzeciwu." (str. 3 uzasadnienia decyzji akapit 1).

Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko organu.

W dalszej części zaskarżonej decyzji organ opisał prowadzone przez PINB postępowanie dotyczące budowy ogrodzenia, co do którego wydana została decyzja PINB nakazująca rozbiórkę z dnia 19 listopada 2019 r. Skarżący (już po wydaniu wyroku) doręczyli także sądowi za pismem z dnia 29 czerwca 2020r. decyzję MWINB z dnia 14 maja 2020 r. o uchyleniu decyzji PINB o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Rzecz jednak w tym, że nie ma to dla sprawy żadnego znaczenia, bo ogrodzenie nie było objęte pozwoleniem na budowę domu, ani też zawiadomieniem o zakończeniu inwestycji w stosunku do której w niniejszej sprawie złożony został sprzeciw. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia dla wniesienia z tego powodu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego przez skarżących.

Drugie postępowanie, które zdaniem organów pozostaje w związku ze zgłoszeniem sprzeciwu to postępowanie administracyjne w sprawie:" odprowadzenia wód opadowych z terenu dz. nr [...] w miejscowości Ł., gmina J.-P.". Organ wskazał, że "dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. znak: [...] przyjmowała następujący sposób odprowadzenia wód opadowych: Wody opadowe odprowadzone z dachu budynku poprzez rynny i rury spustowe oraz wody opadowe z terenów utwardzonych, dojść, dojazdów i miejsc postojowych z powodu braku możliwości odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej projektuje się skierować na niezabudowaną i nieutwardzoną część działki inwestora (...). Wody opadowe z całości inwestycji będą odprowadzane na niezabudowaną i nieutwardzoną część działki inwestora bez przenikania na działki sąsiednie (vide: k. 15, tom I projektu budowlanego). Natomiast w trakcie przeprowadzonych przez PINB w dniu 27 września 2019 r. oględzin w sprawie odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] w miejscowości Ł. ustalono: Na przedmiotowej dz. nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Wody opadowe odprowadzane z dachu budynku systemem rynien i rur spustowych wprowadzonych do gruntu według oświadczenia P. M. L. S. ujęty w system podziemny kanalizacji deszczowej zakończonej zbiornikiem z dnem rozsączającym zlokalizowanym w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] (k. 36 akt PINB znak: [...])."

Dodać należy, że jak wynika z dokumentacji załączonej do zgłoszenia przez inwestorów, zbiornik z dnem rozsączającym zlokalizowany jest po przeciwnej stronie nieruchomości skarżących (działki nr [...]), niż ta która graniczy z działką nr [...] tj. nieruchomością R. M., na wniosek której postępowanie to zostało wszczęte.

Istotniejsze jest jednak to, że organy wskazując na prowadzone postępowanie w sprawie "odprowadzenia wód opadowych z terenu dz. nr [...]" i analizując projekt budowlany oraz aktualnie istniejący stan, nie stwierdziły istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co więcej organ II Instancji wprost wskazał (co już było przywoływane wyżej), że "nie występuje jednak żadna ze wskazanych wyżej sytuacji uzasadniających wniesienie sprzeciwu". Sam fakt prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących działki inwestorów nie jest samodzielną przesłanką wniesienia sprzeciwu, zwłaszcza bez wykazania jakiegokolwiek związku zgłoszonego sprzeciwu z tymi postępowaniami. Skoro zaś tak, to wniesienie sprzeciwu było oczywiście nieuprawnione. Nie jest rzeczą Sądu administracyjnego zastępowanie organów w ich ustawowych kompetencjach. Skoro organ stwierdza jednoznacznie, że brak jest materialnoprawnych podstaw do wniesienia sprzeciwu, to nie powinien go wnosić.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1014 zł składa się kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).