Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1401/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, art. 174, art.188, art. 200 i art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24f ust 1, art. 43
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par 14 ust 2 pkt 1 lit c i pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia del WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miejskiej Trzcianki i A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1061/12 w sprawie ze skarg Rady Miejskiej Trzcianki i A.C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Miejskiej Trzcianki i A.C. kwoty po 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1061/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Rady Miejskiej Trzcianki, A.C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2012 r., Wojewoda Wielkopolski działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej Trzcianki A.C. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.C. został radnym Rady Miejskiej Trzcianki VI kadencji na lata 2010-2014. W dniu 30 listopada 2010 r. ukonstytuowała się Rada Miejska Trzcianki i radny złożył na niej ślubowanie.

W dniu 10 maja 2006 r. radny (wówczas V kadencji Rady Miejskiej Trzcianki) A.C., prowadząc działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...], zawarł z Trzcianeckim Towarzystwem Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z/s w Trzciance, umowę nr [...] na pełnienie funkcji inwestora zastępczego realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. K. w Trzciance wraz z uzbrojeniem i zagospodarowaniem terenu (dalej umowa z 2006 r.). Umowa ta została zawarta w wyniku odbytego w dniu [...] kwietnia 2006 r. przetargu nieograniczonego na pełnienie funkcji inwestora zastępczego realizacji ww. przedsięwzięcia. Zakres przedmiotowy obowiązków wykonawcy określony został w § 3 umowy. Wobec faktu, że Gmina Trzcianka posiada w Trzcianeckim Towarzystwie Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. z/s w Trzciance 100% udziałów w kapitale zakładowym, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], Wojewoda działając na podstawie art. 85, art. 88, art. 91. art. 98a u.s.g. oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.) zwrócił się do Burmistrza Trzcianki wykonującego funkcję Zgromadzenia Wspólników w Trzcianeckim Towarzystwie Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. z siedzibą w Trzciance, o przesłanie dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności gospodarczej przez radnego A.C. w związku z wykonywaniem umowy z 2006 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] Burmistrz Trzcianki przesłał szereg dokumentów m.in. księgowych z których wynika, że przedmiotowa umowa łączy strony nadal i jest przez nie wykonywana. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest zawarcie przez radnego A.C. jako wspólnika spółki cywilnej działającej pod nazwą [...] umowy z Trzcianeckim Towarzystwem Budownictwa Społecznego spółka z o.o. z/s w Trzciance na pełnienie funkcji inwestora zastępczego realizacji omawianego przedsięwzięcia i wykonywanie tej umowy po wyborze na radnego Rady Miejskiej Trzcianki i złożeniu ślubowania w dniu 30 listopada 2010 r. oraz po upływie 3 miesięcznego terminu od dnia złożenia ślubowania. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy stanowi jego naruszenie skutkujące wygaszeniem mandatu radnego. W dniu 14 czerwca 2012 r. Wojewoda skierował do Rady Miejskiej Trzcianki wezwanie do podjęcia w tej sprawie uchwały w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Rada nie podjęła uchwały w tej sprawie. Dlatego wydanie zarządzenia zastępczego o wygaszeniu mandatu radnego w ocenie Wojewody było uzasadnione (k. 77-79 akt sądowych).

Pismem z dnia 20 września 2012 r. Rada Miejska Trzcianki (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zarządzenia. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 85 i 98a ust. 1-2 u.s.g. oraz art. 283 §1 pkt 5 i §2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. 2011 r., nr 21, poz. 112 ze zm.).

Pismem z dnia 26 września 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie z dnia 20 sierpnia 2012 r. wniósł A.C. (dalej skarżący) zarzucając zarządzeniu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24f u.s.g. w zw. z art. 43 u.s.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. pojęcie "mienie komunalne gminy" obejmuje również mienie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której gmina jest jedynym udziałowcem, podczas gdy art. 43 u.s.g., definiujący pojęcie "mienie komunalne" rozróżnia w nim mienie gminy (mienie komunalne gminy) od mienia innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (mienie komunalne innych gminnych osób prawnych), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jako że skarżący nie prowadził i nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu wskazanych przepisów,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 98a ust. 2 w zw. z art. 98a ust. 1 u.s.g. przez nieuzasadnione jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie istnieje przesłanka uzasadniająca wygaszenie piastowanego mandatu radnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. z powodu jego niezgodności z prawem oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej z dnia 18 października 2012 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. 2011 r., nr 21, poz. 113 ze zm.) do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks Wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami dotychczasowymi są przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej: "ordynacja wyborcza"). Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów a dotyczące kwestii utraty mandatu.

W odpowiedzi na skargę A.C. Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych (k. 8-11 akt sądowych).

Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. skarżący podtrzymując dotychczasowe zarzuty nadto zwrócił uwagę, że fakt pełnienia przez [...] s.c. funkcji inwestora zastępczego dla Trzcianeckiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. był znany Wojewodzie od 2001 r.

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę stwierdziła, że argumenty w niej podniesione w żaden sposób nie uzasadniają podjętej wcześniej decyzji i wydania zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. uznał, iż skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji zaznaczył, iż znana jest mu uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w dniu 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 3/12 wyjaśniająca, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") ma Burmistrz (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa ochrony sądowej. Sąd I instancji przyznał zdolność procesową Radzie Miejskiej Trzcianki z uwagi na to, że Burmistrz nie chciał podpisać skargi mimo wezwania przez Sąd. Z oświadczeń stron zaś wynika, że jest spór pomiędzy Burmistrzem a Radą Miejską Trzcianki dotyczący tej sprawy. W uznaniu Sądu I instancji zarówno Radzie jak i samemu radnemu przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego z uwagi na obowiązujące przepisy i naruszenie interesu prawnego. Badając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego z dnia 20 sierpnia 2012 r., Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę wskazując, iż są one bezsporne. Sąd I instancji zaznaczył, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, czy zawierając oraz realizując umowę z dnia [...] maja 2006 r. skarżący A.C. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W ocenie Sądu I instancji skarżący A.C. naruszył zakaz o którym stanowi art. 24f ust. 1 u.s.g. i z tego powodu Wojewoda w sposób zgodny z prawem wydał zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd I instancji podkreślił, iż zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której radny uzyskał mandat określony w art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i nie pozwala na miarkowanie jego intensywności czy też zasadności do konkretnej sprawy. W ocenie Sądu I instancji niezmiernie istotne pozostaje ratio legis art. 24f ust. 1 u.s.g. Z jednej strony, zakaz ten ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją, czy też z wykładnią art. 43 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego. Sąd I instancji stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą rozumianą tak jak stanowi o tym art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. 2010r., nr 220, poz. 1447 ze zm.), ponieważ jest on współwłaścicielem [...] s.c. Skarżący razem z inną osobą – wspólnikiem spółki cywilnej prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Trzcianka. Sąd I instancji wskazał, iż z definicji mienia komunalnego zawartej w art. 43 u.s.g. wynika, że w jego skład wchodzi m.in. mienie gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Sąd I instancji zaznaczył, iż znany jest mu pogląd zaprezentowany w obu skargach zasadzający się na uściśleniu przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 u.s.g., że w przepisie tym chodzi o mienie komunalne macierzystej gminy radnego. Biorąc jednak pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, w której skarżący prowadzi działalność gospodarczą ze spółką prawa handlowego, w której macierzysta gmina skarżącego ma 100% udziałów, nie sposób przyjąć, że działalność skarżącego nie odnosi się do mienia gminy. Odmienna interpretacja art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. prowadziłaby w istocie rzeczy do obejścia zakazu o którym stanowi art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji wskazał, że Trzcianeckie Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. należy w całości do gminy Trzcianka. Skarżący prowadząc działalność z wykorzystaniem mienia tej spółki, de facto prowadzi działalność gospodarczą z gminą, w której uzyskał mandat. Innymi słowy, gmina zarządza własnymi zasobami mieszkaniowymi przez utworzoną spółkę, ale ta forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia tych zasobów z zakresu pojęciowego mienia komunalnego. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądowym podnosi się, że wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością powoduje, że majątek tej spółki jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 43 u.s.g. i należy do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego" w myśl art. 24f ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 19.06.2012 r., sygn. akt II OSK 1164/12, wyrok NSA z dnia 04.08.2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, wyrok NSA z dnia 05.07.2006 r., sygn. akt II OSK 439/06, ONSAiWSA 2007/2/51). Z tego względu Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody wypowiedziany w odpowiedzi na skargę, że inwestor zastępczy podejmujący wszystkie czynności w imieniu gminnego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w ramach procesu budowlanego związanego z realizacją budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych właściwie zastępuje gminną osobę prawną przy realizacji tej inwestycji i korzysta w sposób niewątpliwy z mienia komunalnego gminy Trzcianka. W ocenie Sądu I instancji biorąc pod uwagę opisaną okoliczność, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej stanowiący o wygaśnięciu mandatu radnego na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Tego rodzaju działalnością jest hipoteza określona w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu I instancji ponieważ skarżąca Rada Gminy nie wykonała skierowanego do niej na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. wezwania do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A.C., Wojewoda w sposób zgodny z prawem stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g. powiadomił ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, a następnie dnia [...] sierpnia 2012 r. wydał zaskarżone zarządzenie. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego, ponieważ stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. 2011 r., nr 21, poz. 113 ze zm.), do nowych wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w czasie których Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na to, że Kodeks wyborczy wszedł w życie dnia 1 sierpnia 2011 r., w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Odnosząc się do pozostałych, nie omówionych powyżej zarzutów sformułowanych przez oboje skarżących, Sąd I instancji uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że w sprawie nie został naruszony art. 85 u.s.g., ponieważ Wojewoda sprawując nadzór nad działalnością gminną nie oparł się na innym kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Ze względów wskazanych powyżej, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 283 § 1 pkt 5 i § 2 i 6 Kodeksu wyborczego. W ocenie Sądu I instancji dla oceny legalności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie miała znaczenia okoliczność, od kiedy znany był Wojewodzie fakt, że skarżący jest inwestorem zastępczym dla Trzcianeckiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. Tak samo przesądzającego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia nie mogły mieć przedłożone w sprawie opinie prawne na temat wykładni art. 24f ust. 1 oraz art. 43 u.s.g., bowiem na to Sądzie spoczywał obowiązek samodzielnego dokonania interpretacji znajdujących zastosowanie przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.C. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. pojęcie "mienie komunalne gminy" obejmuje również mienie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której gmina jest jedynym udziałowcem, podczas gdy art. 43 u.s.g., definiujący pojęcie "mienie komunalne" wskazuje wyraźnie, że na mienie komunalne składają się własność i inne prawa majątkowe należące do gminy (zatem mienie komunalne gminy) oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (zatem mienie komunalne innych gminnych osób prawnych), zaś w dalszej konsekwencji - niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że radny Rady Miejskiej Trzcianki, A.C., wykonując umowę o świadczenie usług, zawartą z gminną spółką prawa handlowego, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Trzcianka, podczas gdy mienie gminnej spółki prawa handlowego stanowi mienie komunalne inne niż mienie komunalne gminy, a nadto skarżący nie wykorzystuje tego mienia, albowiem nie ma prawa do władania nim na podstawie określonego tytułu prawnego, świadcząc jedynie usługę na rzecz gminnej osoby prawnej, co doprowadziło do niezasadnego oddalenie skargi;

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie i oddalenie skargi w następstwie bezkrytycznego przyjęcia przez Sąd I instancji, wywiedzionego z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez organ poglądu, iż skarżący podejmował wszystkie czynności w imieniu Trzcianeckiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w ramach procesu budowlanego związanego z realizacją budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych i tym samym zastępował gminną osobę prawną przy realizacji inwestycji, korzystając w ten sposób z mienia komunalnego Gminy Trzcianka, co w świetle postanowień umowy nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie odpowiada rzeczywistości (nie oddaje treści stosunku umownego między skarżącym a Spółką), a takie błędne ustalenia faktyczne są wynikiem niedostatecznie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało niezasadnym uznaniem za udowodnione twierdzeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu, mimo iż nie wynikają one z treści umowy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że "innymi gminnymi osobami prawnymi" są spółki kapitałowe, w których gmina posiada 100% udziałów. A zatem uzasadniony jest wniosek, że do konkretnej gminy należy - jako składnik jej mienia komunalnego - prawo własności udziałów w konkretnej spółce, w której gmina ta jest wyłącznym udziałowcem, jednakże mienie tej spółki jakkolwiek również zalicza, się do mienia komunalnego -jest odrębne od mienia gminy jako "mienie innej gminnej osoby prawnej". Mając powyższe na uwadze, stwierdzono, że pojęcie "mienie komunalne", definiowane w art. 43 u.s.g., nie jest tożsame z pojęciem "mienie komunalne gminy", o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. "Mienie komunale gminy, w której radny uzyskał mandat" (verba legis art. 24f ust. 1 usg) jest pojęciem węższym od pojęcia "mienie komunalne" użytego w art. 43 tej ustawy i nie obejmuje "mienia innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw". W konsekwencji, majątek spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której gmina jest jedynym udziałowcem, bez wątpienia jest mieniem komunalnym, jednakże nie mieniem komunalnym gminy. Podniesiono, że spółka z o.o. jest odrębnym, niezależnym od gminy podmiotem gospodarczym, funkcjonującym w oparciu o Kodeks spółek handlowych, prowadzącym działalność gospodarczą na własny rachunek i ryzyko, samodzielnie i swobodnie dysponując posiadanym majątkiem oraz ponosząc we własnym imieniu odpowiedzialność za sposób zarządzania i gospodarowania nim. Bez względu na wielkość posiadanych w takiej spółce udziałów, gmina, nie mając wpływu na sposób i zasady gospodarowania jej majątkiem, nie jest bezpośrednim właścicielem mienia spółki. Dalej podniesiono, iż nawet gdyby przyjąć, że mienie TTBS sp. z o.o. jest mieniem komunalnym Gminy Trzcianka, nie oznacza to jeszcze, że każda umowa cywilnoprawna zawarta ze spółką przez radnego Gminy Trzcianka prowadzącego działalność gospodarczą, wiąże się z działaniem z "wykorzystaniem" mienia komunalnego gminy. Przy takim założeniu, o naruszeniu zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby skarżący zawarł w ramach postępowania przetargowego umowę ze spółką gminną, w której gmina ma 100% udziałów kapitale zakładowym, a umowa ta dawałaby mu podstawy do władania (posiadania, zarządzania) mieniem komunalnym. Podkreślono także, iż w przypadku radnego A.C. niewątpliwie umowa z dnia [...] maja 2006 r. nie stanowi tytułu do dysponowania mieniem komunalnym. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z umową o wykonanie określonej usługi na rzecz gminnej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Skarżący podniósł, iż stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w wyroku jest bezpodstawne i nie znajduje oparcia w treści umowy. Nadto podkreślono, iż nieuprawniony jest zatem pogląd, że skarżący podejmuje wszystkie czynności w imieniu gminnego TTBS spółki z o.o. w ramach procesu budowlanego związanego z realizacją budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych i tym samym zastępuje gminną osobę prawną przy realizacji tej inwestycji oraz korzysta w sposób niewątpliwy z mienia komunalnego gminy Trzcianka. Nie ma takiego składnika mienia gminy Trzcianka, z którego korzystał A.C. w związku z wykonywaniem umowy z dnia [...] maja 2006 r., a tym samym nie dopuścił się on naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r. wniosła także Rada Miejska Trzcianki reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 24f u.s.g. oraz naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewskazanie argumentów na poparcie przyjętego przez Sąd stanowiska, że radny A.C. prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, podczas gdy powołany przepis zobowiązuje sąd do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść orzeczenia;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec braku podstaw do wydania takiego orzeczenia i nieuwzględnienie zasadnych argumentów i wniosków dowodowych skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – 1080 złotych (75% sześciokrotnej stawki minimalnej).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Radny A.C. w chwili objęcia mandatu prowadząc działalność gospodarczą nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Wskazano, że umowa z dnia [...] maja 2006 r., która zdaniem Wojewody stanowiła podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia została zrealizowana przed objęciem mandatu przez radnego Andrzeja A.C. To, że formalnie umowa ta jeszcze obowiązuje wynika z rozstrzygnięć ustawowych zapewniających okresy gwarancyjne w ten sposób przedstawiciele firmy prowadzonej przez radnego uczestniczą w przeglądach gwarancyjnych co wynika z postanowienia umowy zawartego w § 3 pkt 12. Nadto wskazano, iż przedmiotowa umowa nie upoważnia inwestora zastępczego do korzystania z jakichkolwiek biur, pomieszczeń, sprzętu gruntów mogących stanowić mienie komunalne gminy Trzcianka. Wobec powyższego zdaniem skarżącej Radny Rady Miejskiej Trzcianki A.C. nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, mimo, iż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są zasadne.

Zarzuty skarg kasacyjnych w niniejszej sprawie zostały oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów w obydwu skargach kasacyjnych pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku.

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 7) stanowisko dotyczące wykładni art. 24 f ust. 1 u.s.g. Ten przepis ma charakter antykorupcyjny i powinien kształtować odpowiednie standardy wykonywania obowiązków radnego, które powinny cechować rzetelność i uczciwość, a nie próbę obejścia zakazów wynikających z prawidłowej wykładni w/w przepisu w związku z wykładnią art. 43 u.s.g.

Kwestią, która ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest problem charakteru oraz realizacji umowy nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. zawartej przez skarżącego kasacyjnie z Trzcianeckim Towarzystwem Budownictwa Społecznego spółka z o.o. z/s w Trzciance o zastępstwo inwestycyjne. Mając na uwadze podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Trzcianki problem zrealizowania zawartej umowy przed objęciem mandatu radnego przez A.C., Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując w aktach sprawy dowodów potwierdzających ten fakt, zobowiązał pełnomocnika Rady Miejskiej Trzcianki do wyjaśnienia tej kwestii. Z pisma złożonego przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wynika, iż wynagrodzenie z tytułu zawartej umowy zostało wypłacone [...] s.c. w dniu 2 grudnia 2009 r., a więc przed objęciem mandatu przez radnego w dniu 30 listopada 2010 r. Należy zatem przyjąć, iż umowa została zrealizowana przed objęciem przez A.C. funkcji radnego VI kadencji Rady Miejskiej Trzcianki. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja uprawnień wynikających z § 3 pkt 12 zawartej umowy nie może być uznana za działanie naruszające zakaz wynikający z art. 24 f ust. 1 u.s.g. wobec wykonania zawartej umowy i zapłaty wynagrodzenia zgodnie z § 2 pkt 2 umowy przed objęciem funkcji radnego. Kwestia, czy zawarta umowa stanowi naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. mogła być rozważana przez organ nadzorczy podczas, kiedy A.C. pełnił funkcję radnego V kadencji, natomiast w niniejszej sprawie rozstrzyganie tej kwestii jest bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie umowy z dnia [...] maja 2006 r. przed objęciem funkcji radnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do zgłoszonego zarzutu w skardze kasacyjnej A.C., a dotyczącego pojęcia "mienie komunalne gminy" w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie i przedstawione tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że majątek spółki w której gmina ma 100 % udziałów jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 43 u.s.g. i należy do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego" w myśl art. 24f ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie istotą podniesionych zarzutów było nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na zasądzone koszty składają się:

17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa,

180,00 zł i 240,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).