Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1501/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: |Art. 22  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Par. 45 ust. 1 i par. 46 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r., znak: [...] orzekł "o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegających na przywróceniu rodzaju użytków oraz powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie K, tym samym orzekł o odmowie stwierdzenia bezskuteczności czynności wprowadzonej do operatu ewidencji gruntów i budynków w dniu 2 lipca 2013r. pod nr [...]".

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że w dniu 2 lipca 2013 r. zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie przyjętego w dniu 3 czerwca 2013 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu nr [...], czynnością materialno-techniczną zostały wprowadzone zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem znak: [...] z dnia 7 stycznia 2014 r. poinformował stronę, że w trybie art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270) może złożyć skargę do sądu po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Starosta uznał, iż wprowadzone zmiany w zakresie użytków gruntowych oraz powierzchni działki nr [...], czynnością materialno-techniczną są zgodne z dokumentacją przyjętą do zasobu, wykonaną z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, a S. K. nie skorzystała z przysługującej jej możliwości złożenia skargi do sądu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż S. K. posiada na terenie Gminy wyłącznie działkę nr [...] o powierzchni 0,4204 ha, (obszar mniejszy niż 1 ha użytków rolnych), która nie może być uznana za gospodarstwo rolne w świetle art. 55 k.c. Powołując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Starosta ustalił, że działka nr [...] położona jest w terenie MNU (mieszkalnictwo jednorodzinne i usługowe) - "Na terenie działki nie jest zatem możliwe wzniesienie budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej. Nie można zatem obecnego użytku "B" wykazanego w działce nr [...] uznać za "grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej".

Od powyższej decyzji S. K. złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie m.in. art. 7, 8, 78, 86, 80, 67, 68, 107 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do dowodu z oględzin nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka geodety W. J. oraz skarżącej. Podniosła, że organ nie ustalił cech gruntu i sposobu jego wykorzystania, a konsekwencją ww. naruszeń jest także błędne odzwierciedlenie rzeczywistego charakteru i sposobu przeznaczenia działki nr [...] obr. K, w stosunku do zaktualizowanego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, które w zakresie przyjętego oznaczenia "B" (w miejsce "B-R") jest błędne i niezgodne ze stanem faktycznym. Odwołująca się wskazała również na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 44 pkt 2 w związku z § 45 pkt 1, § 47 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wyjaśniła, że "relewantna część działki nr [...] winna zostać zaliczona jako "grunt rolny zabudowany", albowiem stanowi spójną i zorganizowaną całość z resztą działki siedliskowej, zakwalifikowanej jako "grunt orny – R", zajęta jest pod budynek mieszkalny oraz komórkę służącą pracom pszczelarskim, a w pozostałej części - zajęta jest pod kwietniki i rabaty służące uprawie roślin i warzyw oraz jako dojazd do części oznaczonej jako grunt orny, umożliwiający dojazd maszynom niezbędnym do zaorania tej (dalszej) części działki". Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r. znak: [...] w całości i orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K, polegającej na ujawnieniu zmian danych ewidencyjnych w działce nr [...] poprzez zmianę użytku gruntowego "Br" w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego "B".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że S. K. pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności z zakresu administracji publicznej, polegającej na wpisaniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...] obr. K (bazując na operacie pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 czerwca 2013 r. nr [...], sporządzonym przez geodetę W. J.) oraz cyt. "Tym samym pismem złożyłam także wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego domagając się prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji - dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych w/w działki nr [...] obr. K, w zakresie rodzaju i oznaczenia użytku gruntowego", tj. w miejsce obecnie ujawnionego oznaczenia "B", wprowadzenie oznaczenia "Br". Strona wskazała, że aktualizacja operatu ewidencyjnego (którą kwestionuje), została dokonana z urzędu, w ramach czynności materialno-technicznej, bez przeprowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że tak sformułowany wniosek strony dotyczy dwóch odrębnych trybów aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, może nastąpić w dwojakim trybie, tj. albo w drodze czynności materialno-technicznej, w przypadkach wskazanych w ust. 2b pkt 1, albo w drodze decyzji, o czym mowa w ust. 2b pkt 2. W przypadku wydawania decyzji, organ przeprowadza postępowanie administracyjne, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego przysługuje odwołanie do organu II instancji (wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego).

Natomiast ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują trybu zaskarżenia czynności materialno-technicznej do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Czynności polegające na ujawnieniu zmian w ewidencji gruntów i budynków przez organ właściwy do prowadzenia tej ewidencji, zalicza się do kategorii czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 14.12.2010 r., sygn. akt II OSK 2392/10).

W świetle powyższych przepisów wniosek S. K. z dnia 21 stycznia 2014 r. może być rozpatrywany jedynie w zakresie dotyczącym trybu aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że błędna (a w świetle przywołanych przepisów - niedopuszczalna) jest sentencja decyzji organu pierwszej instancji orzekająca "o odmowie wprowadzenia zmian polegających na przywróceniu rodzaju użytków oraz powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie K, tym samym orzekająca o odmowie stwierdzenia bezskuteczności czynności wprowadzonej do operatu ewidencji gruntów i budynków w dniu 2.07.2013 r. pod nr [...]". Z tego powodu uchylono decyzję Starosty z [...] 2015 r., znak: [...].

Wskazano, że ocena prawidłowości aktualizacji dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej zmianą z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] pozostaje poza granicami rozpatrywanej sprawy. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega zasadność aktualizacji obowiązujących danych ewidencyjnych działki nr [...]. Z tego też powodu przesłuchanie świadka - geodety W. J., o które wnioskowała skarżąca jest bezzasadne.

Aktualnie w rejestrze gruntów dla działki nr [...] o powierzchni 0,4204 ha ujawnione są użytki gruntowe: "B" - tereny mieszkaniowe o pow. 0,0722 ha oraz "RH" - grunty orne o pow. 0,3482 ha.

Z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) wynika, że starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei według § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie m.in.: wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

W przypadku wydawania decyzji, organ przeprowadza postępowanie administracyjne zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, jeżeli zajdzie potrzeba uzyskania wyjaśnień zainteresowanych, dodatkowych dowodów, czy przedłożenia dokumentacji geodezyjnej koniecznej do dokonania aktualizacji, wzywa do tego na podstawie art. 50 k.p.a., w ramach prowadzonego postępowania. Również sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., I OSK 719/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2014 r., III SA/Kr 633/14). Przepisy ustawy i rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, a nawet wskazane w związku z art. 24 ust. 2a pkt d - jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 960/12).

Treść przepisów prawa materialnego wskazuje również jednoznacznie, iż w przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian - organ wydaje decyzję odmawiającą wprowadzenia żądanych zmian (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 maja 2012 r., III SAB/Lu 3/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Ke 715/07).

Organ wskazał, że zgodnie z § 35 w związku z § 45 ust. 2 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do aktualizacji ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin.

Specyfikę postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków stanowi to, że jest ono procesem ciągłym i może toczyć się zawsze, jeżeli nastąpiła faktyczna zmiana na gruncie. Zmiana użytków gruntowych na działce może nastąpić na skutek innego niż dotychczasowy sposobu zagospodarowania działki, np. zalesienia, rekultywacji gruntów, trwałego wyłączenia całej lub części działki z produkcji rolniczej lub leśnej, a także innych czynności dokonywanych na działce. W takiej sytuacji mamy do czynienia z nieaktualnym stanem wykazywanym w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji.

Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (§ 68 ust. 6 rozporządzenia). Dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie aktualizacji użytków gruntowych oznacza to obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zbadania wszystkich tych elementów na gruncie oraz ich oceny z punktu widzenia treści przepisów Załącznika Nr 6 (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2010 r., III SA/Kr 713/09).

Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] (w części o pow. 0,0722 ha) oznaczona jest obecnie w operacie ewidencyjnym symbolem użytku "B - tereny mieszkaniowe".

Zgodnie z załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia do użytku "tereny mieszkaniowe" zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych: 1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne; 2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; 3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Natomiast zgodnie z załącznikiem Nr 6 do ww. rozporządzenia do "gruntów rolnych zabudowanych" zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w szczególności: 1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy; 2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą; 4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki.

Ponadto o zaliczeniu gruntów do "gruntów rolnych zabudowanych" nie przesądza jedynie fakt, że grunty te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego czy nie. Użyte w definicji "rolnych gruntów zabudowanych" wyrazy "budynki przeznaczone do produkcji rolniczej" wskazują, że decydujące znaczenie dla zakwalifikowania gruntów do tego użytku ma funkcja budynków i ich wykorzystanie. Do użytku tego zalicza się przede wszystkim grunty zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej oraz grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli tworzą z gruntami rolnymi, zorganizowaną całość gospodarczą, ale w ramach istniejącej działki siedliskowej.

Rozporządzenie nie definiuje "działki siedliskowej" ani "siedliska". Jednakże wielokrotnie przywoływana przez sądy administracyjne uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) wskazuje, że za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. W doktrynie przyjęło się, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa, to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Natomiast za gospodarstwo rolne - uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 553 k.c). Racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system przemawiają za dokonaniem wykładni pojęcia gospodarstwa rolnego przy uwzględnieniu treści art. 553 k.c. Także w art. 2 pkt 2 ustawy z 2003 r. o ukształtowaniu ustroju rolnego ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych" (wyrok WSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Go 785/14).

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie było więc ustalenie czy działka nr [...] (w części o pow. 0,0722 ha), według przytoczonych definicji, jest terenem mieszkaniowym, oznaczonym symbolem "B", czy winna być uznana za grunt rolny zabudowany - oznaczony symbolem Br oraz symbolem użytku rolnego i klasy gleboznawczej gruntu. Istota rozróżnienia w przytoczonych definicjach w zasadzie sprowadza się do tego czy działka nr [...] jest działką siedliskową oraz czy grunt ten służy produkcji rolniczej czy też nie jest wykorzystywany do produkcji rolniczej.

Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu weryfikacji faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej działki. W dniu 26 marca 2015 r. w obecności S. K. zostały przeprowadzone oględziny działki nr [...] w celu wstępnej oceny przesłanek co do zasadności złożonego wniosku. W trakcie oględzin sporządzono protokół oraz wykonano szereg zdjęć, które stanowią część akt postępowania. Na gruncie stwierdzono, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nr [...] oraz budynkiem gospodarczym.

Na działce, w części przed budynkiem mieszkalnym, rosną liczne drzewa i krzewy cyt. "pożytkodajne zdaniem właścicieli - rozchodnik, krokusy i facelie, lipy, brzozy, jodły, wierzba magurska, jagoda kamczatka, drzewa czereśniowe, hibiskus, róże, magnolia. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego znajduje się szereg różnorodnych roślin ozdobnych (pyłkodajnych i nektarodajnych - zdaniem właścicieli działki). W pozostałej części działki, za budynkiem gospodarczym oraz pomiędzy budynkami rośnie bukszpan, jagoda, cyprysy, 2 brzoskwinie. A na pozostałej części działki - oznaczonej obecnie jako użytek "RH" (jak wynika z załączonego do protokołu szkicu) teren zaorany jest pod facelię, a przy granicy z działką nr [...] rosną: lipy, jabłonie, porzeczki, agrest i maliny. Pozostała część działki obsadzona jest drzewami owocowymi, pomiędzy którymi rozstawiona jest pasieka. W budynku gospodarczym umiejscowiona jest pracownia pszczelarska, miodarka i inne narzędzia do produkcji miodu. Ponadto właściciele w budynku gospodarczym hodują kury i składują paszę, węgiel. Właściciele oświadczyli, że wszystko to służy wyłącznie na ich potrzeby.

W ocenie organu oświadczenie właścicieli złożone do protokołu, że zarówno pasieka, jak i hodowla kur służy wyłącznie na ich potrzeby własne nie są przesłanką do uznania przedmiotowej działki za działkę siedliskową. Ponadto właścicielka oświadczyła, a organ pierwszej instancji potwierdził, że działka nr [...] o powierzchni 0,4204 ha jest jedyną działką stanowiącą własność S. K. w K. Zatem w świetle przywołanych powyżej przepisów, wyklucza to możliwość uznania nieruchomości za gospodarstwo rolne.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można – w ocenie organu - stwierdzić, by na przedmiotowej działce, w części oznaczonej obecnie jako użytek "B" była prowadzona produkcja rolnicza. Usytuowane budynki nie są przeznaczone do produkcji rolniczej. Nie można uznać, że budynek gospodarczy wykorzystywany do przechowywania m.in. narzędzi i urządzeń pszczelarskich, w którym także składuje się węgiel, paszę dla kur czy kosiarkę i narzędzia stolarskie - determinował odmienne przeznaczenie tej części działki. A zagospodarowanie tej części działki nr [...] krzewami i drzewami ozdobnymi oraz owocowymi jednoznacznie wskazuje, że jest to ogródek przydomowy. Obszar ten funkcjonalnie związany jest z budynkiem mieszkalnym, a zatem prawidłowo został określony jako "B - tereny mieszkaniowe".

Mając na względzie faktyczny sposób zagospodarowania działki organ stwierdził, że wszystkie elementy składowe tej części działki tworzą jednolicie zagospodarowaną całość, która zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków powinna zostać zaliczona do użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe. Kontur użytku mieszkaniowego w granicach poszczególnych działek powinien być obszarem zwartym o regularnych granicach, zawierającym w sobie nie tylko grunty zajęte pod budynkami, ale także grunty położone pomiędzy budynkami i urządzeniami, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki, czy drzewa owocowe.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne potwierdzenie ujawnionego obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego "B" na działce nr [...]. Natomiast wnioskująca strona nie przedłożyła żadnego odpowiedniego dokumentu, a przedstawione przez nią dane (wyjaśnienia i oświadczenia do protokołu) nie uzasadniają wprowadzenia zmian.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. K. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) wskutek nieuprawnionego zawężenia przez organ II instancji zakresu ponownego zbadania sprawy, polegającego na uznaniu, że ocena prawidłowości aktualizacji operatu ewidencyjnego (dokonana w trybie czynności materialno-technicznej) z dnia 2 lipca 2013 r., pozostaje poza granicami rozpatrywanej sprawy, podczas gdy skarżąca już w pierwszym piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r., kierowanym do organu pierwszej instancji, szeroko zakreśliła przedmiot sprawy, domagając się wszczęcia postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia okoliczności, w jakich doszło do wprowadzenia kwestionowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] obr. K, jako niemających podstawy faktycznej oraz żądając prawidłowego oznaczenia użytku gruntowego, gdyż zmiana została dokonana w okolicznościach nieuzasadniających dokonania czynności materialnotechnicznej. Podkreślono, że nadto skarżąca wielokrotnie wskazywała, że działka jest tak samo wykorzystywana od ponad 20 lat, a co za tym idzie nie nastąpiła jakakolwiek faktyczna zmiana na gruncie, mogąca stanowić podstawę do dokonania aktualizacji ewidencji w trybie czynności materialno-technicznej.

Zaznaczono, że skarżąca podniosła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że stan faktyczny nie był ustalony prawidłowo, a nadto w zakresie postępowania przed organem drugiej instancji - zakres zarzutów względem wad źródła dowodu w postaci protokołu oględzin z dnia 26 marca 2015 r. (punkt I.4 odwołania str. 3), nie został w żaden sposób rozpoznany i oceniony przez organ II instancji, a wręcz przeciwnie protokół oględzin stał się podstawą decyzji wydanej przez organ II instancji, mimo iż "protokół – notatka służbowa" w żadnej części nie zawiera elementu, który można by uznać za przesłuchanie strony, nie zawiera ustaleń, które można uznać za adekwatne i wystarczające dla przedmiotu postępowania;

b) art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. (naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) wskutek nieustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie odniesienia się do wad operatu sporządzonego przez W. J., oraz poprzez pominięcie materiału dowodowego wnioskowanego przez stronę a w efekcie ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do dowodu z oględzin nieruchomości;

c) art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżącej, a to przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka geodety W. J. oraz dowodu z przesłuchania skarżącej, pomimo braku przesłanek negatywnych dla przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów, albowiem dowody te zostały zgłoszone w toku postępowania, nie dotyczyły okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, oraz miały istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Powyższe zaniechania proceduralne miały, zdaniem skarżącej, wpływ na wynik sprawy, albowiem organ drugiej instancji wydając decyzję merytoryczną oraz pozbawiając stronę możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania geodety oraz strony, nie poczynił żadnych własnych ustaleń obszarowych co do stanu faktycznego na gruncie, aktualnie oznaczonego jako "B" oraz uniemożliwił zweryfikowanie podstaw poczynionych przez W. J. wyliczeń obszarowych oraz ich podstaw faktycznych. Objęta zakresem postępowania aktualizacyjnego okoliczność sposobu zagospodarowania gruntu, wg wskazań postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 stycznia 2015 r., wprost odnosiła się do treści dokumentu sporządzonego przez W. J. (jako okoliczność wskazana pismem strony z dnia 24 stycznia 2014 r.), oraz oceny prawidłowości dokonanej aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr [...] obr. K, jak i występowania elementów pozwalających na zaliczanie gruntów do poszczególnych kategorii użytków gruntowych. W tym zakresie, po pierwsze organ II instancji nie ustalił okoliczności związanych z podjętymi przez geodetę W. J. prac geodezyjnych na działce nr [...] obr. K, oraz treści i znaczenia wytycznych, jakie geodeta W. J. miał otrzymać od organu pierwszej instancji. Po drugie, organ drugiej instancji nie ustalił czy doszło do jakichkolwiek zmian cech i sposobu wykorzystania gruntu, pozwalających na dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w/w działki, dokonanych czynnością materialno-techniczną. Pominięcie tak istotnych dowodów wnioskowanych przez skarżącą, zwłaszcza wobec podnoszonego braku zlecenia, oraz sporności stanu faktycznego dotyczącego zagospodarowania gruntu wykluczającego możliwość wprowadzania zmian w trybie czynności materialnotechnicznych, doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady obligującej organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Nadto, konsekwencją naruszeń jest także błędne odzwierciedlenie rzeczywistego charakteru i sposobu przeznaczenia działki nr [...] obr. K, w stosunku do zaktualizowanego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, które w zakresie przyjętego oznaczenia "B" (w miejsce uprzedniego "B-R") - jest niezgodne ze stanem faktycznym.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 44 pkt 2 w związku z § 45 pkt 1 pp. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 542) - poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do niezgodności między rzeczywistym przeznaczeniem i stanem prawnym działki nr [...] obr. K, a stanem odzwierciedlonym w ewidencji gruntów i budynków, po jej zmianie dokonanej w dniu 2 lipca 2013 r. czynnością materialno-techniczną, w wyniku przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operatu nr [...];

b) art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 47 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie stwierdzenie rzeczywistych cech i sposobu wykorzystania gruntu, także w zakresie obszarowym, wymagało wyjaśnień zainteresowanych stron i uzyskania dodatkowych dowodów, wykraczających poza ramy kwestionowanego operatu geodezyjnego nr [...];

c) § 68 pkt 1 pp. 1 lit e) w zw. z Załącznikiem nr 6 (Lp. 1.5.) do rozporządzenia w sprawie ewidencji - poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na:

- uznaniu, że w rozumieniu rozporządzenia w sprawie ewidencji za działkę siedliskową, można uznać wyłącznie działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, podczas gdy rozporządzenie w sprawie ewidencji nie zawiera definicji działki siedliskowej, wskazując jedynie na jej elementy, jak np. występowanie budynków mieszkalnych, tworzących z gruntami rolnymi zorganizowaną całość gospodarczą, co samo w sobie nie przesądza, aby za działkę siedliskową można było uznać wyłącznie część gospodarstwa rolnego mającego co najmniej 1 ha powierzchni;

- uznaniu, że w rozumieniu rozporządzenia w sprawie ewidencji za "grunt rolny zabudowany", można uznać jedynie gospodarstwo rolne, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Organ II instancji wywodzi tak za pomocą argumentacji pośredniej, poprzez wskazanie, że grunt rolny zabudowany istnieje w ramach działki siedliskowej, która z kolei może stanowić tylko część gospodarstwa rolnego. Tymczasem systematyka rozporządzenia w sprawie ewidencji wskazuje w pierwszej kolejności, że grunty rolne dzielą się na "użytki rolne" oraz "nieużytki", przy czym te pierwsze dzielą się na: "grunty orne" oraz "grunty rolne zabudowane", w żadnym miejscu nie odwołując się przy tym do pojęcia gospodarstwa rolnego. A co za tym idzie, paradoksalne jest twierdzenie organu II instancji, który uzależnia nadanie danemu gruntowi przymiotu "gruntu rolnego zabudowanego", tylko jeśli będzie stanowił część gospodarstwa rolnego, a takiego wymogu nie stawia już "gruntowi ornemu";

- uznaniu, że w rozumieniu rozporządzenia w sprawie ewidencji za "grunt rolny zabudowany" można uznać wyłącznie grunt wykorzystywany do produkcji rolniczej, podczas gdy rozporządzenie w sprawie ewidencji jasno wskazuje, że za "grunt rolny zabudowany" można uznać także grunt zajęty pod budynki mieszkalne lub inne budynki, a także tereny położone między budynkami, a zajęte pod rabaty i kwietniki.

W konsekwencji organ II instancji błędnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki oznaczenia i zakwalifikowania części gruntu jako użytku "B-R", w miejsce obecnego oznaczenia "B". Tymczasem przedmiotowy grunt jest tak samo użytkowany od ponad 20 lat, nie zaszła zatem żadna zmiana na gruncie, która stanowiłaby legitymację dla zmiany oznaczenia. Relewantna część działki nr [...] winna zostać zaszeregowana jako "grunt rolny zabudowany", albowiem stanowi zabudowę zagrodową w ramach spójnej i zorganizowanej całości z pozostałą częścią działki, zakwalifikowaną jako "grunt orny - R". Zajęta jest pod budynek mieszkalny oraz komórkę służącą pracom pszczelarskim, a w pozostałej części - zajęta jest pod rośliny miododajne, kwietniki i rabaty służące pszczołom oraz jako dojazd do części oznaczonej jako grunt orny, umożliwiający dojazd maszynom niezbędnym do zaorania tej (dalszej) części działki, na której w zasadniczej części uprawiana jest facelia dla pszczół.

d) art. 553 Kodeksu Cywilnego oraz art. 2 pkt 2 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o ukształtowaniu ustroju rolnego (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 803) poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na dokonaniu wykładni przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji w świetle w/w norm, podczas gdy są to regulacje irrelewantne dla oceny klasyfikacji gruntów. Ewidencja gruntów i budynków została wyczerpująco uregulowana w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu w sprawie ewidencji, i to te przepisy są jedynymi wyznacznikami dla dokonywania klasyfikacji gruntów.

W oparciu o powyższe zarzuty, których argumentację rozwinięto w uzasadnieniu skargi, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K, polegającej na ujawnieniu zmian danych ewidencyjnych w działce nr [...] poprzez zmianę użytku gruntowego "Br" w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego "B".

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia zawierają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 542 z późn. zm.) w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Według § 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Z kolei § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje powyższe zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) prowadzonej w systemie teleinformatycznym bazy danych, oraz 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 ustawy).

Zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji w dwojaki sposób: 1) w trybie czynności materialno-technicznej z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1 i art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, § 46 ust. 2 rozporządzenia) lub na wniosek uprawnionego podmiotu (art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy), 2) w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2a i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy) kończącej postępowanie wszczęte w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, przy czym decyzja może mieć charakter merytoryczny, tj. rozstrzygać o wprowadzeniu zmiany lub odmowie jej uwidocznienia, bądź proceduralny - w przypadku umorzenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie.

Istotne dla sprawy jest spostrzeżenie, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (przepisy Rozdziału 3 rozporządzenia). Jak podkreślono w orzecznictwie "aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, Lex nr 510289). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: III SA/Kr 237/11, zgodnie z którym zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków wynikające z ustawy i rozporządzenia nie stanowią wystarczającej gwarancji wykluczającej możliwość istnienia w rejestrze i wpisów niedopuszczalnych, bezprawnych lub błędnych. Wpis błędny, to wpis niezgodny z treścią dokumentu urzędowego stanowiącego jego podstawę, lub wpis niezgodny ze złożonym wnioskiem. Wadliwość taka może być wadliwością nieistotną, możliwą do usunięcia w przewidzianym w postępowaniu administracyjnym postępowaniu rektyfikacyjnym, lub istotną, wymagająca wydania decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (tak. D. Felcenloben, Kataster nieruchomości rejestrem publicznym, Wyd. Gali, Wyd. l , 2009 r., str. 88 i nast.). W sytuacji zatem, kiedy uwidoczniony w katastrze nieruchomości wpis jest niezgodny z dokumentem źródłowym, organ rejestrowy winien podjąć niezwłocznie czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, z urzędu lub na wniosek strony, stosując w tym zakresie odpowiednio przepisy k.p.a. Usunięcie wad nieistotnych wpisów w rejestrze w wyniku sprostowania może dotyczyć: błędów pisarskich, błędów rachunkowych, innych oczywistych omyłek (tak D. Felcenloben, op. cit., także wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. II SA 566/99, Lex nr 46217). O zmianie takiej organ prowadzący ewidencję powinien poinformować podmioty wymienione w § 49 ust. 1 rozporządzenia, a także osoby, których wpis dotyczył. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit.a ustawy stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji.

Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę między innymi planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Wobec tego wpisy w ewidencji mają istotne znaczenie dla praw właścicieli objętych nią gruntów. Nie jest zatem dopuszczalna literalna wykładnia przepisu § 49 rozporządzenia, wyłączająca informowanie właściciela gruntu o dokonanej przez organ z urzędu, w ramach aktualizacji ewidencji, zmianie danych lub oznaczeń dotyczących jego nieruchomości. Wprawdzie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia istotnie przewiduje zawiadomienie o dokonanych zmianach osób i jednostek organizacyjnych, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona, ale przepis ten interpretowany w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) musi być rozumiany w ten sposób, że również osoby, które byłyby uprawnione do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji, określone w § 10 i 11 w związku z § 46 ust. 1 rozporządzenia (właściciele i użytkownicy wieczyści), powinny być informowane o dokonanych zmianach także wówczas, gdy właściwy organ działał z urzędu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2009 r., III SA/Gd 417/09, LEX nr 583231).

Pismo skarżącej z dnia 21 stycznia 2014 r. obejmowało zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane czynnością materialno-techniczną polegającą na wpisaniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 czerwca 2013 r. nr [...], jak i wniosek "o dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych", przy czym strona wnosiła o aktualizację operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych działki nr [...] obręb K w zakresie rodzaju i oznaczenia użytku gruntowego, a to oznaczenia "Br" w miejsce ujawnionego w chwili składnia wniosku oznaczenia "B". Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowiło środek prawny stanowiący element niezbędny dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną wpisania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, której to skargi skarżąca następnie nie wniosła. Wszelkie zatem argumenty dotyczące nieprawidłowości dokonania tej czynności materialno-technicznej zmierzające do stwierdzenia bezskuteczności tej czynności nie mogły odnieść skutku w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, ponieważ jedynie sąd administracyjny był kompetentny do stwierdzenia bezskuteczności tej czynności w przypadku, gdyby uznał skargę za uzasadnioną. Trafnie zatem organ przyjął, że skoro pismo z dnia 21 stycznia 2014 r. obejmowało również wniosek "o dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych", który słusznie zakwalifikowano jako wniosek o dokonanie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to należało przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu zweryfikowania podstaw do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przy przyjęciu skuteczności zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dokonanych na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 czerwca 2013 r. nr [...].

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie były zatem kwestie skuteczności zmian dokonanych wcześniejszą czynnością materialno-techniczną organu, co – jak trafnie przyjął organ – pozostawało poza granicami sprawy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zainicjowanej wnioskiem z dnia 21 stycznia 2014 r., lecz sprawa aktualności zawartych w rejestrze gruntów danych dotyczących działki nr [...] o powierzchni 0,4204 ha, zgodnie z którymi działka ta obejmuje użytki gruntowe: "B" - tereny mieszkaniowe o pow. 0,0722 ha oraz "RH" - grunty orne o pow. 0,3482 ha - w zakresie oznaczenia działki nr [...] w części o pow. 0,0722 ha symbolem "B". Tego zakresu dotyczył bowiem wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w sprawie. Skarżąca uważa, że działka nr [...] w części o pow. 0,0722 ha powinna być oznaczona symbolem "Br" jako grunt rolny zabudowany oraz symbolem użytku rolnego i klasy gleboznawczej gruntu.

W kontekście stanowiska prezentowanego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i dotychczasowego postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy na treść § 67 rozporządzenia, zgodnie z którym użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj.: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne; 3) grunty zabudowane i zurbanizowane, 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R; 5) grunty pod wodami; 6) tereny różne oznaczone symbolem -Tr. Przepis § 68 rozporządzenia dotyczy podziału poszczególnych użytków gruntowych, wyszczególnionych w § 67 na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. e do gruntów rolnych należą m.in. użytki rolne, do których zalicza się grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem – Br. Z kolei według § 68 ust. 3 pkt 1 grunty zabudowane i zurbanizowane obejmują m.in. tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B.

Rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia zatytułowany "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych". W myśl tego załącznika (lp. 5) do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br zalicza się "grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej", w szczególności:

1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy;

2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;

3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą;

4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki.

W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę.

Z kolei do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5:

1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne;

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

W realiach niniejszej sprawy istotna była zatem wykładnia pojęcia "gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" i ustalenie, czy działka nr [...] w części o pow. 0,0722 ha ma taki właśnie charakter.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść cytowanego wyżej § 67 rozporządzenia, z którego wynika, że odrębną grupę stanowią grunty rolne, a odrębną grunty zabudowane i zurbanizowane. Skoro zatem do "gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej", a "do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5", to pojęcie gruntów znajdujących się w ramach działki siedliskowej należy wiązać z kategorią gruntów rolnych. Grunty znajdujące się w ramach działki siedliskowej objęte zabudową zagrodową są gruntami rolnymi zabudowanymi, czyli rodzajem gruntów rolnych. Ponadto dla określenia pojęcia "gruntów rolnych zabudowanych" prawodawca powiązał pojęcie działki siedliskowej z pojęciem zabudowy zagrodowej. Stanowi to dodatkową wskazówkę interpretacyjną w sytuacji, gdy ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "działki siedliskowej". Pojęcie zabudowy zagrodowej jest pojęciem z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego, a jego użycie w tekście omawianego rozporządzenia wprost uzasadnia konieczność dokonania systemowej wykładni przepisów tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz odsyłając do pojęcia "zabudowy zagrodowej", o jakiej stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego należy przez to rozumieć w szczególności budynek mieszkalny, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, uznał, że "istniejącym siedliskiem rolnym", jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo ( wyroki NSA z dnia 24 października 2012r. II OSK 1173/11 i 29 czerwca 2012r. II OSK 609/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2009r. II SA/Lu 778/08 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Dla stwierdzenia "gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" konieczne jest zatem ustalenie ich związku z prowadzonym na nich gospodarstwem rolnym. Potwierdza tę wykładnię analiza treści lp. 5 Załącznika nr 6 cyt. rozporządzenia, w którym prawodawca odwołuje się do kryterium przeznaczenia budynków i urządzeń dla celów produkcji rolniczej oraz kryterium "zorganizowanej całości gospodarczej z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej" wskazując, że do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w szczególności "zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej", "zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego", "zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia (...) jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą", "położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki", a "w przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki i urządzenia zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę".

Nie jest dyskwalifikujące w tym stanie rzeczy posiłkowe odwoływanie się przez organ w procesie wykładni pojęcia "gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" do poglądu korespondującego z wyżej przedstawionymi ustaleniami, a wynikającego z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, publ.: OSN 1970, nr 3, poz. 39) wskazującej, że za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Trafne jest w tym stanie rzeczy przyjęcie, że działka siedliskowa stanowi wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.

W konsekwencji konieczne stało się odkodowanie pojęcia gospodarstwa rolnego w oparciu o reguły wykładni systemowej w sytuacji, gdy przepisy cytowanego rozporządzenia nie definiują w sposób szczególny gospodarstwa rolnego, a definicję tego pojęcia zawiera art. 553 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Jak podkreśla się w literaturze w definicji zawartej w art. 553 k.c. ustawodawca wyeksponował element organizacji wymienionych składników tej jednostki produkcyjnej (zob. E. Klat-Górska, Pojęcie gospodarstwa rolnego w umowie sprzedaży, "Studia Prawnicze" 2001, nr 3-4, s. 91). Ponadto cytowana regulacja kodeksowa wskazuje na związek gruntu rolnego z pozostałymi elementami gospodarstwa rolnego (którego te grunty są podstawą) i z prowadzeniem gospodarstwa, co oznacza wytwórczość rolniczą w aspekcie organizacyjnym i wykonawczym Wytwórczość wymaga stosowania różnych urządzeń, niejednokrotnie o dużym stopniu zmechanizowania i specjalizacji. Są to np. mieszalnie pasz, chłodnie, kombajny oraz prostsze maszyny i urządzenia do m.in. do transportu, młócenia i mielenia zboża, rozdrabniania pasz itd. Posługiwanie się tymi urządzeniami pozostaje w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jeżeli skutek ich użycia znajduje się w dostatecznie bliskim związku z zasadniczym celem gospodarstwa, tj. uprawą roślin lub hodowlą we wszystkich fazach tej działalności i w fazie zbytu produktów (zob. E. Klat-Górska, Komentarz do art. 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, LexisNexis 2013, t. 20; wyrok SN z 24 października 2003 r., III CKN 454/01, OSNC 2004, nr 12, poz. 198, LexPolonica nr 366329). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego samo siedlisko jednak nie może być uznane za gospodarstwo rolne (zob. uchwałę SN z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSNCP 1985, nr 1, poz. 8, LexPolonica nr 302472). Samo tylko siedlisko stanowi jedynie zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego, z których korzystanie polega na ich użytkowaniu (uzasadnienie aktualnej uchwały SN z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, LexisNexis nr 302472, OSNCP 1985, nr 1, poz. 8, z glosą M. Niedośpiała, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 126).

W doktrynie podkreśla się, że definicja gospodarstwa rolnego zawarta w art. 553 k.c. ma znaczenie w dziedzinie stosunków cywilnoprawnych, natomiast nie obowiązuje w dziedzinie administracyjnej (publicznoprawnej), gdzie przepisy szczególne zawierają własne definicje gospodarstwa rolnego (zob. S. Rudnicki, R. Trzaskowski: Komentarz do art. 553 Kodeksu cywilnego, LexisNexis 2014, t. 1). Ustawą określającą zasady kształtowania ustroju rolnego państwa, a zatem zawierającą regulację o charakterze publicznoprawnym, bo odnoszącą się do pewnego aspektu ustroju państwa jest ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 803 z późn. zm.), która w art. 2 pkt 2 zawiera definicję gospodarstwa rolnego. Definicja ta stanowi, że pod pojęciem gospodarstwa rolnego należy rozumieć "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Oznacza to, że przytoczona wyżej wykładnia art. 553 Kodeksu cywilnego ma zastosowanie również na gruncie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W ramach wykładni systemowej w realiach niniejszej sprawy administracyjnej (publicznoprawnej) trafnie zatem organ odwołał się do rozumienia gospodarstwa rolnego przyjętego w tej właśnie ustawie.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 68 ust. 1 pkt 1 lit. e powołanego wyżej rozporządzenia w związku z Załącznikiem nr 6 - Lp. 1.5. do tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię zwłaszcza w zakresie twierdzenia, że organ nie stawia "gruntowi ornemu" wymagania bycia częścią gospodarstwa rolnego. Organ bowiem nie dokonywał wykładni pojęcia "gruntu ornego" i nie prezentował w tym zakresie stanowiska.

Dokonana przez organ poprawna wykładnia pojęcia "gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" została również prawidłowo odniesiona do stanu faktycznego niniejszej sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do trafnego ustalenia, że działka nr [...] (w części o pow. 0,0722 ha) nie stanowi gruntu rolnego zabudowanego oznaczonego symbolem Br.

Z akt sprawy wynika, że w związku wnioskiem skarżącej dotyczącym aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lutego 2015 r. zostały przeprowadzone w dniu 26 marca 2015 r. w obecności skarżącej S. K. oględziny działki nr [...]. Z oględzin tych sporządzony został w tym samym dniu protokół podpisany przez skarżącą. Z protokołu tego wynika, że w wyniku oględzin ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nr [...] oraz budynkiem gospodarczym. Stwierdzono, że na działce, w części przed budynkiem mieszkalnym, rosną liczne drzewa i krzewy, tj.: "pożytkodajne zdaniem właścicieli - rozchodnik, krokusy i facelie, lipy, brzozy, jodły, wierzba magurska, jagoda kamczatka, drzewa czereśniowe, hibiskus, róże, magnolia. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego znajduje się szereg różnorodnych roślin ozdobnych (pyłkodajnych i nektarodajnych - zdaniem właścicieli działki). W pozostałej części działki, za budynkiem gospodarczym oraz pomiędzy budynkami rośnie bukszpan, jagoda, cyprysy, 2 brzoskwinie. A na pozostałej części działki - oznaczonej obecnie jako użytek "RH" (jak wynika z załączonego do protokołu szkicu) teren zaorany jest pod facelię, a przy granicy z działką nr [...] rosną: lipy, jabłonie, porzeczki, agrest i maliny. Pozostała część działki obsadzona jest drzewami owocowymi, pomiędzy którymi rozstawiona jest pasieka. W budynku gospodarczym umiejscowiona jest pracownia pszczelarska, miodarka i inne narzędzia do produkcji miodu. Ponadto w budynku gospodarczym hodowane są kury i składowana pasza, węgiel. Właściciele oświadczyli, że wszystko to służy wyłącznie na ich potrzeby.

Skarżąca nie zanegowała powyższych ustaleń ani w trakcie oględzin, ani w późniejszych pismach z dnia 27 lutego 2015 r. i z dnia 10 kwietnia 2015 r., w których wprost stwierdziła, że prowadzi pasiekę pszczelą, uprawia rośliny pożytkowe, obsiewa pole facelią miododajną, uprawia warzywa i sad dla własnych potrzeb. Również we wniosku z dnia 21 stycznia 2014 r. wszczynającym postępowanie skarżąca podnosiła, że na przedmiotowej działce prowadzi pasiekę, uprawia rośliny z przeznaczeniem dla pszczół oraz owoce i warzywa dla potrzeb własnych. Wreszcie stanowisko to skarżąca powtórzyła również w skardze do sądu administracyjnego. Nie ma zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska organu opartego na ustaleniach i oświadczeniach skarżącej zawartych w podpisanym przez nią i niekwestionowanym w toku postępowania administracyjnego protokole z dnia 26 marca 2015 r. Okoliczność wadliwego jego określenia jako "protokół – notatka służbowa" jest uchybieniem, które nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż nie wpłynęło na treść tego dokumentu. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o zgromadzoną dokumentację, która była wystarczająca dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z poglądami orzecznictwa "strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów" (wyrok NSA z dnia z dnia 7 lutego 2008 r., II OSK 2020/06). W ocenie Sądu nie było podstaw do przesłuchiwania strony, która w toku postępowania miała możliwość złożenia istotnych dla sprawy oświadczeń i uczyniła to do protokołu z dnia 26 marca 2015 r., a ponadto czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym składając w nim pisma procesowe. Nie było również podstaw do przesłuchiwania geodety, który sporządził operat stanowiący podstawę czynności materialno-technicznej wpisu w ewidencji gruntów i budynków, skoro zasadniczym przedmiotem sprawy nie była ocena prawidłowości tego operatu przekładająca się na ocenę skuteczności czynności materialno-technicznej, lecz kwestia oceny prawidłowości informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków sprowadzająca się w istocie do dokonania wykładni przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia i ich zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy, a organ po dokonaniu analizy dokumentacji geodezyjnej sprawy dokonał również własnych ustaleń w oparciu o przeprowadzone oględziny i na tej podstawie ustalił prawidłowość oceny stanu faktycznego odzwierciedlonego w dokumentacji geodezyjnej sprawy. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej i zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skoro skarżąca złożyła do protokołu oświadczenia, których zresztą na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała, a także nie zanegowała prawidłowości dowodu z oględzin, to brak podstaw do przyjęcia, że był to dowód niewystarczający. W istocie skarżąca domagała się dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, które w ocenie organu i w ocenie Sądu nie było konieczne. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. Skarżąca poprzestała wyłącznie na składaniu oświadczeń i wniosków dowodowych, które zostały przez organ rozpatrzone i częściowo trafnie nieuwzględnione (zawarty w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. wniosek "o przeprowadzenie wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości" został uwzględniony, a oględzin dokonano w dniu 26 marca 2015 r.), mimo że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 16 lutego 2015 r. została wezwana do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian. Nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej, że protokół oględzin z dnia 26 marca 2015 r. "nie zawiera ustaleń, które można uznać za adekwatne i wystarczające dla przedmiotu postępowania". W sytuacji, gdy dokumentacja zgromadzona przez organ pierwszej instancji była wystarczająca do rozpoznania sprawy, to ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy na podstawie tej dokumentacji nie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie jest uzasadniony zarzut skarżącej, że organ odwoławczy dokonał zawężenia ponownego zbadania sprawy. Skarżąca argumentację tego zarzutu sprowadza w istocie do wykazywania okoliczności, które mogła podnosić w skardze do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną wpisu do ewidencji gruntów, z którą to skargą nie wystąpiła.

Skoro z dokumentacji sprawy wynikało, że działalność prowadzona przez skarżącą na przedmiotowej działce służy wyłącznie potrzebom osób władających tą działką, to brak podstaw do przyjęcia, że działalność ta związana jest z zasadniczym celem gospodarstwa rolnego, tj. uprawą roślin lub hodowlą we wszystkich fazach tej działalności i w fazie zbytu produktów. W realiach niniejszej sprawy prawidłowa jest ocena organu, zgodnie z którą na przedmiotowej działce nie jest prowadzona produkcja rolnicza w ramach gospodarstwa rolnego, a usytuowane na działce budynki nie są przeznaczone do takiej produkcji. Trafnie przyjęto, że w tym stanie rzeczy budynek gospodarczy wykorzystywany do przechowywania m.in. narzędzi i urządzeń pszczelarskich, w którym także składuje się węgiel, paszę dla kur czy kosiarkę i narzędzia stolarskie a także zagospodarowanie tej części działki nr [...] krzewami i drzewami ozdobnymi oraz owocowymi, nie pozwala na zakwalifikowanie działki w omawianym zakresie do gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dodatkowo jednoczesne uwzględnienie niekwestionowanego w sprawie faktu, że działka nr [...] o powierzchni 0,4204 ha jest jedyną działką stanowiącą własność S. K. w K, doprowadziło organ do trafnej konkluzji, że działka ta nie stanowi gospodarstwa rolnego, a tym samym żadna jej część nie może być zakwalifikowana jako działka siedliskowa, a w konsekwencji i jako "grunt objęty zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej".

Skoro grunty działki nr [...] nie wchodzą w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5 Załącznika nr 6 rozporządzenia, zasadne okazało się rozważenie zasadności zakwalifikowania gruntów tej działki w części o pow. 0,0722 ha jako terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B. W ocenie Sądu przyjmując taką kwalifikację organ postąpił prawidłowo. W istocie obszar działki nr [...] w omawianym zakresie, na którym znajduje się budynek gospodarczy oraz krzewy i drzewa ozdobne oraz owocowe stanowiące faktycznie ogródek przydomowy, funkcjonalnie związany jest z budynkiem mieszkalnym. Działka nr [...] w części o pow. 0,0722 ha zajęta jest pod budynek mieszkalny i gospodarczy funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym, a tereny położone między tymi budynkami i w ich bezpośrednim sąsiedztwie nie mogą być w stanie faktycznym tej sprawy zakwalifikowane jako wykorzystywane do innego celu niż mieszkaniowy, a zwłaszcza do celów produkcji rolnej. Cechy te odpowiadają określeniu terenów mieszkaniowych oznaczonych w Załączniku nr 6 rozporządzenia symbolem B.

W ocenie Sądu nie tylko nie są uzasadnione podniesione w skardze omówione wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, lecz również nie są trafne zarzuty określane przez skarżąca jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak stanowi § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei przepis § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Z przepisów tych wynika, że utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności oznacza utrzymywanie go w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, w tym również eliminowanie danych błędnych wymaga stosownych dokumentów – "udokumentowanych zmian". Przywołane regulacje oznaczają w praktyce, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX Nr 41305, z dnia 18 marca 1999 r.T II SA 1728/98, LEX nr 46224, z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 862/00, LEX Nr 53361). W sytuacji, gdy organ po dokonaniu analizy dokumentacji geodezyjnej i jej ocenie w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dostrzega w niej danych błędnych, a strona nie przedkłada dokumentów potwierdzających jej stanowisko, odmowa dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego nie narusza powyższych przepisów. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 935/14).

Strona skarżąca zarzuca również niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 47 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Przepisy te dotyczą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dokonywanej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te nie zmieniają rejestracyjnego charakteru postępowania administracyjnego. Z treści § 47 ust. 3 rozporządzenia wynika, że "W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy". Przepisu tego nie można odrywać od treści § 47 ust. 1 rozporządzenia, według którego "Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych". Postępowanie wyjaśniające dotyczy zatem wątpliwości co do zgromadzonej dokumentacji i w tym zakresie mogą być wyjaśnienia zainteresowanych. W realiach niniejszej sprawy takie postępowanie przeprowadzono, a skarżąca miała możliwość zaprezentowania własnego stanowiska zawierającego jej wyjaśnienia i z tego prawa skorzystała zarówno w formie oświadczeń do protokołu oględzin, jak i w formie pism procesowych. Okoliczność nie uwzględnienia przez organ stanowiska skarżącej nie oznacza naruszenia powyższych przepisów. Poza wszelką wątpliwością pozostaje to, że aktualizacja operatu ewidencyjnego może być dokonana po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych, a dokumentów takich strona nie przedłożyła, a organ w wyniku postępowania wyjaśniającego nie znalazł podstaw do kwalifikacji istniejącej dokumentacji jako zawierającej podstawę błędnych informacji ujawnionych w ewidencji.

Należy podkreślić, że przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego (przy piśmie z dnia 27 marca 2015 r.) nakazy płatnicze za lata 2009-2013 nie mogą stanowić i nie stanowią podstawy do dokonania przez organ żądanej zmiany w zapisach ewidencji. Nakazy płatnicze zawierają treść zgodną z ówcześnie wskazywanymi przez organ ewidencyjny danymi dotyczącymi działki nr [...], skoro zgodnie z art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dane wynikające z ewidencji gruntów stanowią podstawę wymiaru podatków i świadczeń.

Strona skarżąca powoływała się również w toku postępowania administracyjnego na definicje gruntów rolnych i działalności rolniczej zawarte w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Definicje te jednak nie mogły być wykorzystane w procesie wykładni wskazanych wyżej przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na autonomiczny charakter norm prawa podatkowego zawartych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W tej sytuacji nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 200 cyt. ustawy zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydal zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji.