Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1382/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 2 pkt 5, 12,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 200,  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie del. sędzia SO Beata Grzybek (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. E. w dniu 18 sierpnia 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania drogi z płyt żelbetowych na działce nr [...] przy ul. [...] w E. Organ ustalił, iż inwestorzy - A. i L. B. uzyskali w dniu 19 lipca 2013 r. zgodę od Gminy Miasta E. będącej właścicielem działki nr [...], na utwardzenie drogi dojazdowej do nieruchomości gruntowej nr [...] przy ul. [...], stanowiącej własność tychże inwestorów. W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 20 sierpnia 2014 r. przedstawiciel Gminy Miasta E. potwierdził, że działka nr [...] była wykorzystywana jako dojazd do budynków mieszkalnych przy ul. [...] oraz ul. [...]. Ustalono ponadto, iż wcześniej w/w dojazd był w części wyłożony gruzem i żużlem i asfaltem, a w części stanowił grunt rodzimy. Wg dokumentacji geodezyjnej teren działki nr [...] jest oznaczony symbolem Bp i jest to zurbanizowany teren niezabudowany. W trakcie oględzin inwestor wyjaśnił, że zakres robót budowlanych obejmował m.in. usunięcie warstwy gruntu rodzimego i korytowanie (w części dolnej dojazdu) oraz usypanie warstwy podsypki piaskowej (na całej długości dojazdu), a następnie ułożenie płyt żelbetowych o wymiarach 300 x 125 cm w ilości 37 sztuk. Ustalono, że w/w płyty zostały ułożone z pewnym nachyleniem. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 10 września 2014 r. przedstawicielka Wspólnoty Mieszkaniowej, przy ul. [...] D. B. stwierdziła, że przed w/w inwestycją działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do dwóch budynków przy ul. [...] tj. nr [...] i nr [...], zaś poziom starej drogi dojazdowej był inny i w wyniku wykonywanych robót uległ podwyższeniu, co uniemożliwia to bezpieczny dojazd do budynku Wspólnoty przy ul. [...].

Dnia 15 września 2014 r. PINB dla m. E. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na A. i L. B. obowiązek uzupełnienia dowodów w w/w sprawie poprzez sporządzenie inwentaryzacji geodezyjnej na mapie zasadniczej ułożonych płyt żelbetowych na działce nr [...], wraz z podaniem rzędnych wysokościowych w/w nawierzchni w jej charakterystycznych punktach (punkty początkowe, punkty w miejscach zmiany nachylenia, punkty końcowe). W inwentaryzacji należało określić, czy powyższe płyty zostały także ułożone na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy.

W dniu 31 października 2014 r. L. B. złożył inwentaryzację geodezyjną ułożonych płyt żelbetowych, zaś w dniu 19 listopada 2014 r. przedstawił wyliczenia spadków podłużnych na w/w drodze dojazdowej.

Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 25 listopada 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu drogi z płyt żelbetowych na działkach nr [...] i nr [...], stanowiącej dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w E. oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej tej drogi dojazdowej.

Dnia 31 grudnia 2014 r. inwestorzy złożyli ekspertyzę, w której autorzy ekspertyzy stwierdzili, iż "uwzględniając definicję legalną drogi, zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 nr 14 poz. 60), wykonanych prac nie można nazwać budową drogi wraz z całym zapleczem inżynieryjnym. Natomiast należy przyjąć, iż ułożenie przedmiotowych płyt to utwardzenie terenu. Wykonane utwardzenie terenu z płyt żelbetowych stanowi jedyny możliwy dojazd do posesji przy ul. [...] i jako takie nie podlega normatywom dróg publicznych oraz warunkom jakim odpowiadać powinny drogi. Wykonane roboty nie naruszają warunków technicznych oraz norm. Dojazd do posesji położonych przy ul. [...] [...] i [...], znajdujący się na działce nr [...] oraz [...], został wykonany prawidłowo i nadaję się do bezpiecznej eksploatacji"

Dnia 02 stycznia 2015 r. PINB dla m. E. przesłuchał współautora ekspertyzy mgr inż. J. R. w związku z wątpliwościami dot. złożonej ekspertyzy. Dnia 05 stycznia 2015 r. złożył on pisemne uzupełnienie ekspertyzy, w której podtrzymał w całości ekspertyzę techniczną dodając, że w sensie budowlanym wykonany dojazd do posesji nr [...] przy ul. [...] nie jest budową nowej drogi dojazdowej, a jedynie zmianą nawierzchni z nieutwardzonej na utwardzoną (płyty drogowe rozbieralne). Dodał, że nie istnieje taki normatyw określający warunki techniczne dla utwardzenia terenu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 22 stycznia 2015 r., znak: [...] nakazał inwestorom - Państwu A. i L. B. wykonanie obowiązku - rozbiórki drogi z płyt żelbetowych (37 sztuk o wymiarach każdej płyty długość: 3,00 m, szerokość: 1,25m) na działkach nr [...] i nr [...], stanowiącej dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w E.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., iż płyty zostały ułożone w obrębie drogi publicznej. W rozpatrywanej sprawie nachylenie podłużne na odcinku do punktu rzędnej 27,51 do punktu rzędnej 30,94 wynosi 16,4 % (uzupełnienie do inwentaryzacji geodezyjnej z dnia 18 listopada 2014 r.) i jest większe od dopuszczalnego nachylenia wielkości 15% ( § 79 pkt 5 Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie)

Organ I instancji wskazał ponadto, iż doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe poprzez rozbiórkę ułożonych płyt żelbetowych, uporządkowanie terenu po rozbiórce i przywrócenie tego terenu do stanu pierwotnego. Dopiero po wykonaniu tych czynności można zgłosić w organie administracji architektoniczno budowlanym zamiar wykonania zaplanowanych robót budowlanych.

WINB, po uwzględnieniu odwołania wniesionego przez Gminę Miasta E. i L. B., decyzją z dnia 20 marca 2015 r., znak: [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy, w dniu 15 czerwca 2015 r. złożona została do sprawy sporządzona na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w E. ekspertyza techniczna z czerwca 2015 r., wykonana przez K. K., S. K. i W. P. Wg. autorów ekspertyzy " wykonujący utwardzenie nawierzchni istniejącej drogi dojazdowej nie zastosował zasady mówiącej o tym, że należy tak poprowadzić niweletę powierzchni drogi, aby była możliwie blisko terenu oraz korzystnie w niewielkim nasypie. Zdaniem ekspertów, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem nawierzchni istniejącej drogi dojazdowej do stanu zgodnego z prawem należy: rozebrać nawierzchnię drogi dojazdowej na odcinku od pkt 27,51 do punktu 32,76; wykonać roboty ziemne z korytowaniem na odpowiedniej głębokości, wykonać odpowiednią podbudowę, wykonać nawierzchnię drogi dojazdowej i połączyć ją z wjazdem z ulicy miejskiej, uformować obustronnie pobocze drogi w taki sposób, aby przeciwdziałać zalewaniu wodami opadowymi przyległy teren oraz zaśnieżaniu, do strefy zaplecza budynku przy ul. [...] zapewnić swobodny wjazd".

Organ I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy uznał, że w/w droga dojazdowa jest drogą wewnętrzną i wprawdzie nie posiada statusu drogi publicznej, jednak łączy się z drogą publiczną i obsługuje komunikacyjnie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem organu I instancji, droga powinna spełniać wymogi określone zarówno w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 : późno zm.), jak również w Rozporządzeniu Ministra Transportu Drogowego i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430). W oparciu o w/w przepisy, organ I instancji przyjął dopuszczalne nachylenie podłużne dla analizowanego dojazdu 15%. Ustalił, że taką wielkość nachylenia podłużnego potwierdził J. R. w swojej ekspertyzie sporządzonej na zlecenie inwestora oraz autorzy ekspertyzy wykonanej w czerwcu 2015 r. na zlecenie Wspólnoty przy ul. [...]. Wg nich, nachylenie inwestycji wynosi 16,4%, a więc więcej niż dopuszczalne. Organ ten stwierdził także, że była to przebudowa drogi. Powołując się na wnioski zawarte w ekspertyzie z czerwca 2015 r. PINB dla m. E. decyzją nr [...] z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...] nakazał inwestorom A. i L. B. wykonanie obowiązku rozbiórki drogi z płyt żelbetowych (30 sztuk o wymiarach każdej płyty długość: 3,00 m, szerokość: 1,25m) na działkach nr [...] i nr [...] (od rzędnej 27,51m do rzędnej 32,16m), stanowiącej dojazd do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w E., uporządkowania i przywrócenia terenu na działkach nr [...] i [...] do stanu pierwotnego (od rzędnej 27,51m do rzędnej 32,16m).

Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołał się L. B. wskazując, iż decyzja organ I instancji jest sprzeczna ze stanowiskiem organu II instancji wskazanym w decyzji kasacyjnej oraz z wnioskami ekspertyzy przedłożonej przez skarżącego. W jego ocenie organ I instancji błędne zakwalifikował w/w roboty budowlane jako przebudowę drogi. Ponadto oparł się na dowodzie - ekspertyzie z czerwca 2015 r., która w ocenie skarżącego zawiera nieścisłości oraz nieprawidłowe wnioski.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 października 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ ten m.in. stwierdził, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 51 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane. Przy tym o ile jako prawidłowy uznał tryb naprawczy z art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, o tyle wydanie decyzji rozbiórki w oparciu o ustalenia, zdaniem tego organu, nie jest dopuszczalne. Celem postępowania naprawczego, wynikającym z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, o ile to możliwe, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli jednak wady wykonanych już robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, wówczas zastosowanie znajduje art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy. Na podstawie tego przepisu nakaz może jednak zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie tego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwy przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie poprzez rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, iż nachylenie podłużne na odcinku do punktu rzędnej 27,51 do punktu o rzędnej 30,94 wynosi 16,4 % nie może stanowić takiej podstawy. Stanowisko organu uwzględniało również ekspertyzę z czerwca 2015 r. sporządzoną na zlecenie Wspólnoty. Organ odwoławczy nie podważył wiarygodności ekspertyzy oraz jej prawidłowości w zakresie wykonania opisów, wyliczeń czy rysunków. Zastrzeżenie organu wzbudziło błędne założenie, że w stosunku do działki nie będącej drogą publiczną, a stanowiącej drogę wewnętrzną ( dojazdową) stosuje się warunki techniczne przewidziane dla dróg publicznych. Skoro organ I instancji oparł decyzję rozbiórki w całości na błędnym założeniu, to organ II instancji uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu prawa, albowiem nakaz rozbiórki może zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwy, przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie poprzez rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części. Jednocześnie organ ten uznał, że pismo L. B. z dnia 01 lipca 2013 r. skierowane do Departamentu Rozwoju, Inwestycji i Dróg Urzędu Miejskiego w E., w którym tenże zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na utwardzenie drogi dojazdowej znajdującej się na działce nr [...], jest zgłoszeniem. Organ odwoławczy stwierdził także, na podstawie materiału dowodowego, iż nie można uznać, aby wykonane roboty polegające na utwardzeniu drogi wewnętrznej, naruszały prawo. Roboty tego typu nie zostały bowiem uwzględnione w warunkach technicznych. Brak jest również dowodów przemawiających za tym, iż inwestor zmienił rzędne terenu, powodując tym samym blokowanie wód opadowych. Organ jako wiarygodne uznał wyjaśnienia inwestora zawarte w odwołaniu, wskazujące, iż zmiana rzędnych terenu nastąpiła prawdopodobnie przez nawożenie przez wiele lat materiałów, celem umożliwienia dojazdu do nieruchomości. Wnioski takie oparł również na analizie materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy. Za istotne dla sprawy organ uznał to, iż w obecnie obowiązującym stanie prawnym, roboty polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Zdaniem organu, ustawodawca poprzez uproszczenie procesu inwestycyjno-budowlanego, wskazał organom kierunek względniejszej dla inwestora wykładni przepisów ustawy Prawo budowlanego.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w E., domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zarzuciła decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: nie zebranie jakiegokolwiek materiału dowodowego na okoliczność, czy podwyższenie terenu w wyniku prowadzenia przez inwestorów przedmiotowych robót budowlanych miało wpływ na zmianę stosunków wodnych i czy spowodowało podtopienia na działkach sąsiednich oraz nieusprawiedliwione uznanie za wiarygodne jedynie wyjaśnień inwestora w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ odwoławczy istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i niewskazania dowodów, na których się oparł wydając zaskarżoną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji; zaniechanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie określenia statusu prawnego przedmiotowej drogi, co wyraża się w ogólnikowym stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż droga ta nie jest drogą publiczną i stanowi drogę wewnętrzną oraz brakiem ustosunkowania się do twierdzeń organu I instancji, który zajął stanowisko, że sporna droga dojazdowa nie jest drogą wewnętrzną i znajduje się w pasie drogowym, co doprowadziło w konsekwencji do nieuzasadnionego uznania przez organ II instancji, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu Drogowego i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. nr 43, poz. 430) w sytuacji, gdy zostało wykazane, iż przedmiotowa droga nie spełnia wymogów określonych w powyższym rozporządzeniu;

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 5 ust.1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi, gdyż istniały możliwości prawne i techniczne wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, oraz rozstrzygającego ostatecznie o braku podstaw do wykonania nawet tych czynności lub robót, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zostało jednoznacznie wykazane, że ze względu na konstrukcję i materiały budowlane, z jakich wykonano sporną drogę nie ma technicznych możliwości do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, w związku z prowadzeniem tych robót bez wymaganego zgłoszenia w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i naruszeniem przez inwestorów zakazu zmiany naturalnego spływu wód oraz niespełnieniem wymagań podstawowych wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania L. B. w piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. stwierdził m.in., że zarzuty przedstawione w skardze nie są poparte materiałem dowodowym oraz opierają się na błędnej logice oraz niewłaściwej interpretacji prawa. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji stwierdził, że znajduje ona oparcie w materiale dowodowym będącym w aktach sprawy, uzasadnienie decyzji jest logiczne, rzetelne, poparte aktami prawnymi i w sposób wyczerpujący wyjaśnia istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Natomiast obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, w czym sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity z dnia 26 stycznia 2012 r. Dz. U . z 2012 r. poz.1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), zaś w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy p.p.s.a. ( tj. w razie stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na występujące uchybienia. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, koniecznego dla końcowego jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz jednocześnie stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego drugiej instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.), w świetle których organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, konsekwencją czego jest to, iż stan faktyczny w sprawie nie został wyjaśniony w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie, jaki charakter ma inwestycja, a mianowicie, czy jest to przebudowa drogi ( art. 29 ust. 2 pkt 12 prawa budowlanego), czy też utwardzenie powierzchni gruntu ( art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego). Organ II instancji przyjął odmiennie niż organ I instancji, że jest to utwardzenie gruntu, jednakże swojego stanowiska nie uzasadnił. Wskazane ustalenie może mieć znaczenie, przy ustalaniu kolejnej okoliczności, a mianowicie tego, czy i jakie inwestycja spełnia warunki techniczne. Choć prawidłowo organ przeprowadził rozważania w zakresie przesłanek jakie powinna spełniać droga, aby móc uznać ją za drogę publiczną (stanowisko WSA w Olsztynie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. II SA/Ol 540/09 Sąd w obecnym składzie w pełni podziela), to przyjmując odmiennie niż organ I instancji, iż jest to droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 450), organ odwoławczy nie wyjaśnił na podstawie czego poczynił to ustalenie i nie wskazał, jakim warunkom technicznym powinna droga ta odpowiadać. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że nie mają do drogi tej zastosowania przepisy regulujące warunki techniczne przewidziane dla dróg publicznych, a nadto uznał, że skoro prace budowlane za wykonane na drodze wewnętrznej nie zaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych, to oznacza to, iż przy realizacji takiego obiektu budowlanego inwestor nie musiał spełnić wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późno zm.). Nie jest to prawidłowe.

Słusznie bowiem podnosi skarżący, że nie zakwalifikowanie drogi jako publicznej, nie oznacza, iż odnośnie takiej drogi inwestor zwolniony jest od wszelkich wymogów związanych z przeprowadzeniem robót budowlanych na takich drogach, a wynikających choćby z zapisów ustawy Prawo budowlane. Dotyczy to w szczególności spełnienie ogólnych wytycznych budowy i użytkowania obiektu budowlanego określonych w art. 5 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w tym wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie między innymi usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Jest to o tyle istotne, iż zarzuty dotyczące oddziaływania inwestycji na grunt sąsiedni, gdzie znajduje się nieruchomość budynkowa skarżącej Wspólnoty, podnoszone były w toku postępowania administracyjnego, w tym podczas oględzin w dniu 20 sierpnia 2014 r., na rozprawie administracyjnej w dniu 10 września 2014 r. czy w pismach członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w E. z 28 sierpnia 2014 r. i 18 sierpnia 2014 r. Powyższe zostało zupełnie pominięte przez organ.

Zauważyć nadto należy, że w aktach sprawy znajdują się dwie ekspertyzy techniczne. Jedna z ekspertyz złożona przez Wspólnotę w dniu 15 czerwca 2015 r., która wprost zawiera stwierdzenie o konieczności wykonania określonych czynności mających na celu "przeciwdziałanie zalewaniu wodami opadowymi przyległy teren oraz zaśnieżaniu, do strefy zaplecza budynku przy ul. [...] zapewnieniu swobodnego wjazdu".

Natomiast w ekspertyzie złożonej przez inwestora, z dnia 31 grudnia 2014 r., znajduje się stwierdzenie, iż " wykonane utwardzenie terenu z płyt żelbetowych stanowi jedyny możliwy dojazd do posesji przy ul. [...] i jako takie nie podlega normatywom dróg publicznych oraz warunkom jakim odpowiadać powinny drogi. Wykonane roboty nie naruszają warunków technicznych oraz norm. Dojazd do posesji położonych przy ul. [...] [...] i [...], znajdujący się na działce nr [...] oraz [...], został wykonany prawidłowo i nadaje się do bezpiecznej eksploatacji". Zwrócić przy tym uwagę należy, że w dnia 02 stycznia 2015 r. PINB dla m. E. przesłuchał współautora ekspertyzy mgr inż. J. R. w związku z wątpliwościami dot. złożonej ekspertyzy i tenże stwierdził, iż " w aktualnym stanie mieszkańcy [...] nie mogą w sposób bezpieczny korzystać z ułożonej drogi, należy wykonać uzupełnienie powstałego obniżenia terenu przy zjeździe z drogi na działkę Wspólnoty".

Wobec powyższych rozbieżności, przy jednoczesnych zarzutach Wspólnoty o oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość sąsiednią, istotne jest ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunki techniczne określone w przepisach odrębnych, ale także z art. 5 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, w szczególności w zakresie podnoszonego zarzutu dotyczącego wpływu inwestycji na zmianę stosunków wodnych ( woda opadowa, opady) oraz bezpieczeństwo użytkowania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ dokonana precyzyjnych ustaleń także w odniesieniu do tych zarzutów skarżącej oraz oceni te ustalenia.

Organ nie wyjaśnił kolejnej istotnej w sprawie okoliczności, związanej ze zmianą rzędnych terenu i powstałym podwyższeniem, a mianowicie, na skutek czego to podwyższenie powstało. Poprzestał w uzasadnieniu swojego stanowiska, na przyjęciu jednostronnym oświadczenia inwestora (że zmiana rzędnych nastąpiła prawdopodobnie przez nawożenie przez wiele lat materiałów celem umożliwienia dojazdu do nieruchomości) i zdjęciach ( przy czym organ nie wskazał, z których zdjęć miałoby to wynikać, gdyż zdjęcia znajdują się zarówno w ekspertyzie złożonej przez inwestora, jak również są załączone do protokołu oględzin z dnia 20 sierpnia 2014 r., czy do pisma Wspólnoty z dnia 17 kwietnia 2015 r. i nie są jednoznaczne), nie przeprowadzając w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie odniósł się także do innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności do wyjaśnień znajdujących się w protokole administracyjnym, protokole z oględzin, czy choćby z wyjaśnień ustnych współautora ekspertyzy złożonych w dniu 02 stycznia 2015 r., gdzie wspomina on o "powstałym obniżeniu terenu przy zjeździe z drogi na działkę wspólnoty". Powyższe warunkuje bowiem ustalenie, czy zmiana rzędnych terenu była wynikiem działania inwestora w sierpniu 2014 r., jak podnosi skarżąca, czy też nie, jak przyjął organ odwoławczy.

Nadto organ II instancji uznał (odmiennie od organu I instancji), iż pismo L. B. skierowane do Departamentu Rozwoju, Inwestycji i Dróg Urzędu Miejskiego w E. z dnia 1 lipca 2013 r. o wyrażenie zgody na utwardzenie, stanowi zgłoszenie. Organ nie wyjaśnił przy tym, co było podstawą przyjęcia takiego stanowiska. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ ponownie przeprowadzi ustalenia w tym zakresie oraz ocenę prawną oświadczenia złożonego przez L. B. i uzasadni ją.

Zauważyć przy tym należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie inwestycji (11 sierpnia 2014 r.), zarówno przebudowa drogi, jak i utwardzenie gruntu były czynnościami nie wymagającymi pozwolenia na budowę, ale wymagały zgłoszenia zamiaru. Zmiana stanu prawnego – prawa budowlanego, na skutek nowelizacji ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z dnia 27 marca 2015 r. poz. 443 ), w ten sposób, że utwardzenie gruntu nie wymaga od dnia wejścia w życie tej ustawy także zgłoszenia zamiaru (natomiast przebudowa drogi nadal wymaga zgłoszenia zamiaru), nie oznacza jednak, że ustawodawca, jak to podaje organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, "wskazuje organom kierunek względniejszej dla inwestora wykładni przepisów ustawy Prawo budowlanego". Przede wszystkim podkreślić należy, że to data wykonania inwestycji wskazuje z jakiego dnia stan prawny powinien być stosowany, a nadto stwierdzić należy, że zamiar ustawodawcy zawarty jest wprost w art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Powyżej wskazane okoliczności, w ocenie Sądu powodują, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne, opierające się na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy powinien przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez k.p.a.

Konkludując, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał możliwości dokonania pełnej oceny tego, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym prawem. Ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru budowlanego zastosuje się do powyższych wskazań Sądu. W szczególności winien rozstrzygnąć wątpliwości dotyczące rodzaju inwestycji, kategorii drogi, spełniania przez nią warunków technicznych ( organ wskaże, które warunki techniczne stanowiły odniesienie przy badaniu tej zgodności), ustali przyczynę zmiany rzędnych terenu oraz kwestię ewentualnego naruszenia przez inwestora art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów odrębnych, w tym także tych, do których wymieniony przepis prawa się odwołuje, a także oceni ponownie pismo inwestora z dnia 1 lipca 2013 r. W razie potrzeby organ przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym ponowne oględziny, zaś gdyby organ nadal posiadał wątpliwości, w zakresie spełniania lub nie, warunków technicznych inwestycji, rozważy zlecenie ekspertyzy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Następnie organ przeprowadzi wszechstronną ocenę całości zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie podejmie dalsze czynności lub stosownie do okoliczności sprawy, wyda orzeczenie kończące postępowanie, z uwzględnieniem powyżej poczynionej oceny prawnej i wskazań, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Orzeczenie to winno być uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tego wymogu nie spełnia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego, skutkowały bowiem koniecznością wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z obrotu prawnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).