Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2744/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 w zw. z art. 6 oraz w zw/ z art. 136 w wz. z art. 15 w zw z art. 12  w zw. z art. 7a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 grudnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/21 oddalającego sprzeciw Gminy [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] lutego 2021 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę szkoły o łącznik wraz z jej przebudową na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. 2 [...]; budowę centrum aktywności i rekreacji sportowej wraz z salą gimnastyczną na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w obr. 2 [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną), w zakresie zmian w projekcie budowlanym związanych z rezygnacją z rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku szkoły oraz rezygnacją z budowy centrum aktywności sportowej, zmniejszeniem miejsc parkingowych, powierzchni utwardzonych, zmianą przebiegu instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, energii elektrycznej i kanalizacji deszczowej, zmianą charakterystycznych parametrów i rozwiązań funkcjonalnych sali gimnastycznej wynikających ze zmiany zakresu inwestycji (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...]).

W wyroku VII SA/Wa 727/21 przywołano dalej, że Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. GINB, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

GINB wskazał, że z uzasadnienia decyzji I instancji z [...] grudnia 2020 r. wynika, że organ wojewódzki odniósł się w nim jedynie do wskazania, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W treści zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że "(...) Z akt sprawy wynika, że inwestor zrezygnował z przeważającego zakresu przedsięwzięcia objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę. Zmianie uległ tym samym zakres zamierzenia budowlanego w stosunku do projektu pierwotnego. Do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę nie można jednak zaliczyć rezygnacji z większości przedsięwzięcia (...) Decyzja analizowana w niniejszej sprawie całkowicie zmieniła decyzję nr [...] z dnia [...].05.2016 r., i dotyczy całkiem nowego i innego zamierzenia budowlanego. (...) W takiej sytuacji stosowanie trybu z art. 36a Prawa budowlanego jest niedopuszczalne (...)."

Organ odwoławczy zauważył, że Wojewoda [...] nie ocenił skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje stwierdzone przez niego naruszenie. Wojewoda całkowicie pominął również fakt, że w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, odmienny niż ten zaprezentowany w decyzji organu wojewódzkiego, zgodnie z którym żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza ograniczenia co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32-35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb). W przypadku kilkukrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt po uwzględnieniu wszystkich zmian jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym obiektem, może być w praktyce niewykonalne. Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu tych zmian będzie stosowanie art. 32 - 35 uPb.

Zdaniem GINB, organ wojewódzki nie dokonał również oceny kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., pod kątem jej zgodności z przepisami uPb (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] nr XX/145/12 z 24 maja 2012 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 16 lipca 2012 r., poz. 1432), oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 – rozp. MI 2002). Stosownie zaś do treści art. 36a ust. 3 uPb, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Wojewoda [...] nie zbadał również ww. decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem pozostałych przesłanek nieważnościowych tj. przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7 K.p.a.

GINB (z uwagi na brak ze strony Wojewody [...] ustaleń w powyższym zakresie), nie miał innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a.

Kolejno wskazano, że z powyższą decyzją GINB nie zgodziła się Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc sprzeciw do WSA w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Gmina [...] zarzuciła:

1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co tym samym czyniło koniecznym skorzystanie z przesłanki wyszczególnionej treścią dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. z art. 12 w zw. z art. 7a K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo nie przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego/wyjaśniającego, a także nie rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, podczas gdy przeprowadzenie w/w czynności doprowadziłoby do wydania decyzji dla sprzeciwiającego się korzystnej.

Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając, że GINB bezpodstawnie uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do takiej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw (mylnie zatytułowany przez organ jako "Odpowiedź na skargę"), GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jego oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że Wojewoda [...], naruszając przepisy art. 7, 8, 11 i art. 77 § 1 K.p.a. nie ustalił w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia sprawy jej stanu faktycznego – a w konsekwencji stanu prawnego – co doprowadziło do sporządzenia niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, wbrew dyspozycji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Organ I instancji ograniczył rozważania prawne wyłącznie do jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., ujętej w pkt 2 tego artykułu (rażące naruszenie prawa) i zaniechał rozważenia pozostałych sześciu przesłanek nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie tegoż sądu braki formalne postępowania organu I instancji – zasadnie wykazane przez GINB – doprowadziły do wydania decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ustalenie stanu faktycznego (umożliwiające – na co słusznie wskazał GINB - czy obiekt budowlany, po uwzględnieniu wszystkich zmian decyzji pierwotnej zezwalającej na budowę, jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym wnioskiem) jest w niniejszej sprawie decydujące dla poprawnej oceny prawidłowości decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...].

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, co uszło uwadze GINB, że organ I instancji zaniechał równocześnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja zmieniająca została wydana w okresie ważności zmienianej nią decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę szkoły). Ustalenie stanu faktycznego w takim zakresie ma zaś istotne znaczenie wobec brzmienia dyspozycji art. 37 ust. 1 uPb.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, w ramach niniejszego postępowania, GINB słusznie uznał, że jako organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego w sposób opisany w art. 136 K.p.a. i dokonania merytorycznej oceny – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

WSA w Warszawie stwierdził, że w takim stanie sprawy nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 K.p.a., a co za tym idzie organ II instancji prawidłowo przepisu tego nie zastosował.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie w zakresie bezpodstawnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi przez organ odwoławczy, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do zastosowania powołanego przepisu procesowego, podczas gdy okoliczności w sprawie wyważone, a przede wszystkim dokonana subsumcja, czyniły koniecznym skorzystanie przez organ II instancji z przesłanki wyszczególnionej treścią dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 15 w zw. z art. 12 w zw. z art. 7a K.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niepodzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie o bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego/wyjaśniającego, a także nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, podczas gdy przeprowadzenie ww. czynności doprowadziłoby do wydania decyzji dla sprzeciwiającej się korzystnej, co zostało wykazane treścią sprzeciwu złożonego na decyzję organu II instancji, a skorzystanie z uzupełniającego postępowania dowodowego, wobec nielicznej ilości dowodów niezbędnych do uzupełnienia, nie naruszy zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie – na podstawie art. 188 Ppsa – zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprzeciwu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych,

ewentualnie:

2. uchylenie – na podstawie art. 185 § 1 Ppsa – zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od organu naczelnego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zgodnie z treścią art. 182 § 2a Ppsa, działając w imieniu i na rzecz skarżącej kasacyjnie pełnomocnik strony wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez WSA w Warszawie na zasadzie art. 179a Ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także poczynione przez Wojewodę [...] ustalenia nie wskazują na konieczność uchylenia decyzji, celem wyjaśnienia zakresu sprawy, co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ I instancji – w sposób wystarczający dla merytorycznego zakończenia sprawy przez organ II instancji – przeanalizował wszelkie istotne okoliczności faktyczne, w tym dotyczące skutków wydania decyzji nieważnościowej. Sprawa, przed organem I instancji, była prowadzona przez kilka miesięcy, a Wojewoda [...] wszedł w posiadanie (wystarczających dla siebie) dokumentów, które przeanalizował w sposób podany na łamach swojej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nieuzasadnione okazały się zarzuty wskazane w pkt 1) i 2) skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 6., oraz w zw. z art. 136 w zw. z art. 15 w zw. z art. 12 w zw. z art. 7a K.p.a., które z uwagi na ich konstrukcję należy rozpoznać łącznie. Sprowadzają się one bowiem do wadliwego zaaprobowania przez sąd wojewódzki nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać, że błędnie wprawdzie strona skarżąca powołuje tam art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który ma zastosowanie do rozpoznania skarg na decyzje i postanowienia, a nie do rozpoznania sprzeciwu od decyzji, to nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie zarzuca, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a., przyjmując, że tego przepisu nie naruszono, gdy tymczasem – w ocenie skarżącej – został on naruszony.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprzeciw na decyzję administracyjną, zatem jego wyrok jest elementem kontroli działalności administracji publicznej, a oddalając sprzeciw zastosował środek przewidziany w ustawie, określony w art. 151a § 2 Ppsa.

Zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e Ppsa).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19, CBOSA). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r., II OSK 1401/19, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 8, 11 i art. 77 § 1 K.p.a.). Prawidłowa jest ocena sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zakres uchybień proceduralnych organu I instancji w zakresie ustalenia prawidłowo stanu faktycznego, wykazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprawia bowiem, że decyzja GINB była poprawna.

Decyzja organu I instancji została podjęta w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję poddaną weryfikacji w tym trybie, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym, a jedynie ocena prawidłowości jej wydania pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę, zgodnie z którą w postępowaniu nieważnościowym organ winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., niezależnie, czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i niezależnie jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w tymże wniosku. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r., II OSK 2333/20; z 16 lipca 2020 r., II OSK 782/20; z 23 maja 2017 r., I OSK 2133/15; z 24 lutego 2012 r., II OSK 2376/10; z 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/08; z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07 – publik. CBOSA). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie można uznać za zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skutkiem przyjęcia odmiennego poglądu byłaby sytuacja, w której mimo przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, mogłoby pozostawać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie obarczone innymi jeszcze wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Tak pojmując cel i zadania postępowania nieważnościowego stwierdzić należy, że zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GINB, że organ I instancji zobowiązany był do zbadania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. pod kątem wszystkich przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a czego nie uczynił. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Wojewoda [...] ograniczył przeprowadzoną w trybie nieważnościowym ocenę ww. decyzji Starosty [...] do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ uznał, że w danej sprawie nie doszło do spełnienia się pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. w żaden sposób nie wynika, że podjął on wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tych okolicznościach zasadnie GINB zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Przy tym podkreślenia wymaga, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności do ustalenia czy dany obiekt po uwzględnieniu wszystkich zmian decyzji pierwotnej zezwalającej na budowę, jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym wnioskiem, co – jak słusznie zauważył GINB - będzie decydujące dla poprawnej oceny prawidłowości podstawy prawnej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., jak również czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja zmieniająca została wydana w okresie ważności zmienianej nią w/w decyzji Starosty [...], co ma zaś istotne znaczenie wobec brzmienia dyspozycji art. 37 ust. 1 uPb. Przeprowadzenie w tych licznych istotnych dla sprawy kwestiach postępowania wyjaśniającego/dowodowego w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego.

Nie są również trafne pozostałe wywody zawarte w skardze kasacyjnej, tj. dot. niepodzielenia stanowiska skarżącej przez sąd pierwszej instancji, że GINB miał nie rozstrzygnąć też na korzyść strony "wątpliwości co do treści normy prawnej", skoro ze skargi kasacyjnej – de facto – nie wynika o jaką wątpliwość czy normę prawną chodzi jej autorowi, co już samo to powoduje, że sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 7a § 1 K.p.a.

Wobec niesprecyzowania zaś zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 12 K.p.a., dzielącego się - co zdaje się nie zauważać jej autor - na dwie jednostki redakcyjne – paragrafy, merytoryczne odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione sądowi pierwszej instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.