Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 75/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o rozłożenie kary pieniężnej na raty: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. M. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "GIOŚ") z [...] lipca 2017r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Inspektor") z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej nałożonej decyzją Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2016 r. znak: [...] w wysokości 50.000 zł na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 296 ze zm.), dalej: "u.m.p.o." oraz niewszczynania w tej sprawie postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w ww. zakresie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Inspektor wymierzył Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, jako odbiorcy odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu marki Chrysler Town&Country o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] , przywiezionego nielegalnie z USA do Polski, tj. bez dokonania zgłoszenia. Decyzja ta stała się ostateczna i jednocześnie prawomocna w dniu [...] marca 2016 roku i od tego dnia podlegała wykonaniu. Skarżący wniósł o niewszczynanie postępowania egzekucyjnego i o rozłożenie należności na 30 rat podnosząc, że jest osobą starszą, schorowaną, emerytem pobierającym niską emeryturę i nie posiadającym innych dochodów.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Inspektor odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej oraz niewszczynania w tej sprawie postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w ww. zakresie. Jako podstawę do wydania tego postanowienia organ I instancji powołał art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "KPA". Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, zaś rozpoznając je GIOŚ stwierdził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie odnosi się w żaden sposób do kwestii umarzania kary pieniężnej nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ odwoławczy wskazał, że nakładana na podstawie u.m.p.o. kara pieniężna jest sankcją związaną z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub przemieszczaniem niezgodnym z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że dopuszczalność umorzenia kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa ustanawiająca określony rodzaj kary pieniężnej. Analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, że nie zawiera ona żadnych przepisów regulujących umorzenie spłaty kary pieniężnej i brak w niej odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Ponadto wpływy z tytułu kar pieniężnych nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy prawo ochrony środowiska. Kary te są przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych zatem są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Częściowo, w 20 %, na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska, stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar wymierzonych m.in. na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, a druga niepodatkową należność pozabudżetową. Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła jednolitego uregulowania w ustawie o finansach publicznych. GIOŚ stanął na stanowisku, że do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ustawy ordynacja podatkowa, czy też ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ww. ustaw, w tym przepisy działu III ustawy ordynacja podatkowa. Powyższe stanowisko organu podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2015 roku, sygn. akt II GSK 1714/14. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa, organowi władzy publicznej dozwolone jest wyłącznie to, na co zezwala mu prawo i jedynie w granicach przez to prawo zakreślonych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej nie mogą domniemywać swych kompetencji, muszą one jasno i jednoznacznie wynikać z przepisów prawa. Ponadto postanowienia art. 19 KPA nakładają na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a zatem organ może działać wyłącznie wtedy, gdy zezwala na to obowiązujący przepis prawa (zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego). Przy czym norma prawna musi określać nie tylko treść, ale i zakres oraz formę działania tego podmiotu. Działanie bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością przedsięwziętych działań. Organ administracji publicznej nie może działać w oparciu o domniemanie swojej kompetencji. Mając powyższe na uwadze GIOŚ stwierdził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie reguluje w żaden sposób trybu rozkładania na raty, ani odroczenia terminu płatności kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania. Ustawa ta nie zawiera także odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W świetle powyższego słuszne jest działanie organu I instancji oparte na art. 61a § 1 KPA, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej i wskazujące, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do niewszczynania postępowania egzekucyjnego kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego, bowiem z żadnego przepisu nie wynika, aby organ administracji miał możliwość zawierania stosownej "ugody" z dłużnikiem, co do momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 u.m.p.o. karę pieniężną uiszcza się w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Strona wniosła skargę na postanowienie GIOŚ z [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 60 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p." poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, art. 35 u.m.p.o. poprzez przyjęcie, że do kary pieniężnej, o której mowa w art. 32 tej ustawy nie można zastosować ulg w spłacie należności w postaci rozłożenia na raty, art. 80 KPA poprzez niedokonanie przez organ I instancji oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że kary nałożone w drodze ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie mogą być przedmiotem udzielania ulg, co narusza równość obywatela wobec prawa oraz poprzez przyjęcie, że brak przepisów w samej ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz brak odesłania w ustawie do stosowania przepisów innych ustaw w zakresie trybu umarzania w części lub rozkładania na raty spłaty kary pieniężnej, w sposób nieuzasadniony różnicuje podmioty, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężna np. na podstawie innych ustaw. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2663/17 skargę uwzględnił. Odnosząc się do istoty sporu pomiędzy stronami dotyczącej możliwości rozłożenia na raty kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. wskazał, iż znany jest mu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1714/14, powołany w odpowiedzi na skargę, jednakże podziela odmienne zdanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 740/14, w którym wskazano m.in., że przepis art. 1 ust. 2 u.m.p.o. stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 799), dalej "p.o.ś", czyli stosuje się je odpowiednio. Ponadto art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1987 ze zm.); dalej: "ustawa o odpadach" także stanowi, że w sprawach, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), dalej: "O.p.", przy czym uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepis art. 281 ust. 3 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się tylko tych przepisów O.p., które dotyczą "terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, chyba że przepisy działu IV stanowią inaczej", termin zaś płatności tej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Ponadto art. 281 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że do ponoszenia m.in. administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo – jak w niniejszej sprawie – wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Oznacza to, że w świetle wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i art. 35 u.m.p.o. w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. można stosować odpowiednio przepisy działu III O.p. dotyczące rozłożenia na raty (art. 67a § 1 pkt 2 O.p.) tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast przepis art. 2 § 2 O.p. zawiera jednoznaczne unormowanie, w świetle którego, jeżeli tylko odrębne przepisy nie stanowią inaczej, to przepisy działu III O.p. stosuje się także do opłat, jak i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia kompetentne są inne niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 organy. Jak już wyżej wskazano, art. 3 pkt 8 O.p. stanowi tylko, że niepodatkowe należności budżetowe są to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które wynikają ze stosunków publicznoprawnych. Dlatego też, w przypadku braku w przepisach art. 32 i art. 35 u.m.p.o. unormowań dotyczących możliwości rozkładania tej administracyjnej kary pieniężnej na raty, konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i 35 u.m.p.o. w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. Ponadto nie stoi temu na przeszkodzie ratio legis ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jako aktu normatywnego o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów UE, a w szczególności rozporządzenia nr 1013/2006 (jak i przepisów, do których się ono odwołuje). Z tych wszystkich względów Sąd I instancji przyjął, że brak w u.m.p.o. przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III O.p. w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom.

Wyrok z 30 listopada 2017 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez GIOŚ. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1945/18 uwzględnił skargę kasacyjną organu administracji, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie skarżący kasacyjnie organ administracji wywiódł, że interpretacja przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, ustawy o finansach publicznych oraz ordynacji podatkowej jakiej dokonał Sąd I instancji nie dawała podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej na Stronę w oparciu art. 32 ust. 1 u.m.p.o. NSA zwrócił uwagę, że pierwszą istotną w sprawie kwestią dla rozstrzygnięcia, czy możliwe było rozłożenie na raty kary nałożonej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów było ustalenie, czy ustawa ta, jako akt prawny regulujący postępowanie i określający organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu wynikającego z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE 2006.190.1), zawiera w odniesieniu do kar pieniężnych za naruszenie obowiązków międzynarodowego przemieszczania odpadów, regulacje umożliwiające rozłożenie kary na raty w celu jej zapłaty na warunkach dogodnych dla ukaranego.

NSA wyjaśnił, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co wynika z treści jej art. 1 reguluje między innymi kwestie wymierzania kar za naruszenia obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Rozdział 9 u.m.p.o. – "Kary pieniężne" w sposób wyczerpujący i kompletny reguluje kwestię nakładania kar. Nie zawiera on przepisu bądź przepisów przewidujących możliwość rozłożenia na raty kary, prolongaty jej płatności bądź jej umorzenia w całości lub części oraz nie zawiera przepisów regulujących tryb postępowania umożliwiającego rozpoznanie sprawy w którymkolwiek z wymienionych przedmiotów. Już zatem sama konstrukcja ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów co do kar za naruszenia obowiązków nie pozwala, nie przewidując takiej możliwości, na prowadzenie postępowania wywołanego wnioskiem lub żądaniem podmiotu ukaranego w oparciu o art. 32 bądź art. 33 u.m.p.o. w przedmiocie rozłożenia na raty tejże kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanego w wyroku z 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 740/14, który przyjął, że brak w u.m.p.o. przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III O.p. w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom, co w konsekwencji skutkować powinno rozpoznaniem żądania rozłożenia kary pieniężnej na raty.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę sygn. akt I GSK 1945/18, w spornej między stronami kwestii, podzielił natomiast poglądy prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1714/14, które uznał za własne i tak je przedstawił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w związku z uchyleniem przez NSA wyroku tut. Sądu z 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2663/17 zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 190 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej" "p.p.s.a." - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z unormowania tego wynika zatem, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (zob. H. Knysiak-Molczyk – w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 577). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od zaleceń zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1945/18 wobec tego tut. Sąd jest związany wyrokiem NSA z 23 października 2018 r.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była ocena przez organy administracji, czy przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, ustawa o finansach publicznych oraz przepisy ordynacji podatkowej dawały podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Dla rozstrzygnięcia, czy możliwe było rozłożenie na raty kary nałożonej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów było ustalenie, czy ustawa ta, jako akt prawny regulujący postępowanie i określający organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu wynikającego z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE 2006.190.1) zawiera w odniesieniu do kar pieniężnych za naruszenie obowiązków międzynarodowego przemieszczania odpadów regulacje umożliwiające rozłożenie kary na raty w celu jej zapłaty na warunkach dogodnych dla ukaranego. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co wynika z treści jej art. 1, reguluje poza wskazanymi kwestiami organów właściwych do wykonywania zadań wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006 i postępowania w tych sprawach również kwestie wymierzania kar za naruszenia obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Jej rozdział 9 – "Kary pieniężne" reguluje w art. 32 i art. 33 w jakich przypadkach Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę wysyłającego i transportującego odpady karę pieniężną. Przepis art. 34 u.m.p.o. określa jakie okoliczności przy ustalaniu wysokości kary organ jest zobligowany do wzięcia pod uwagę. Natomiast ostatni z przepisów rozdziału 9 – art. 35 dotyczy wykonania nałożonej kary pieniężnej określając: w ust. 1, że jej wykonanie przez organ ulega zawieszeniu do czasu uprawomocnienia się decyzji; w ust. 2 na rachunek, którego z organów jako właściwego należy wnieść nałożoną karę; w ust. 3 jaki jest termin uiszczenia kary i od kiedy należy go liczyć; w ust. 4 jakie czynności podejmie organ w przypadku bezskutecznego upływu terminu do uiszczenia kary. Podkreślić należy, że rozdział ten w sposób wyczerpujący i kompletny reguluje kwestię nakładania kar. Nie zawiera on również przepisu bądź przepisów przewidujących możliwość rozłożenia na raty kary, prolongaty jej płatności bądź jej umorzenia w całości lub części. Nie zawiera również przepisów regulujących tryb postępowania umożliwiającego rozpoznanie sprawy w którymkolwiek z wymienionych przedmiotów. Już zatem przywołana konstrukcja ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów co do kar za naruszenia obowiązków nie pozwala, nie przewidując takiej możliwości, na prowadzenie postępowania wywołanego wnioskiem lub żądaniem podmiotu ukaranego w oparciu o art. 32 bądź art. 33 u.m.p.o. w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej.

Analiza przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska w zakresie kar nakładanych mocą art. 32 i 33 u.m.p.o. reguluje, że kary te zaliczane są do przychodów Narodowego Funduszu oraz określa termin ich przekazywania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska na rachunek bankowy Funduszu (art. 401 i 402 ustawy). Powołana ustawa – Prawo ochrony środowiska nie odnosi się w inny sposób do kar z tytułu naruszenia przepisów ustawy o międzynarodowym transporcie odpadów. Zawiera wyłącznie regulacje odnoszące się do kar związanych z odpadami za ich składowanie (art. 273 ust. 1 pkt 4 i ust. 2.) oraz związanych z przekroczeniem lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją w zakresie określonym w ust. 1 pkt 1-3, a także w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska. Zgodnie z treścią art. 281 ust. 1 p.o.ś. wyłącznie do tego rodzaju kar administracyjnych mieć będą zastosowanie przepisy działu III O.p., przy czym należy mieć na uwadze treść ustępu 3 przywołanego przepisu. Istotne, a wręcz przesądzające znaczenie ma to, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera odesłania do zastosowania w zakresie kar w niej uregulowanych, do przepisów ustawy – Prawo o ochronie środowiska. Gdyby bowiem tak było, a więc gdyby ustawa o przemieszczaniu odpadów zawierała przepis umożliwiający w zakresie kar zastosowanie regulacji dotyczących kar administracyjnych za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska, możliwym byłoby odpowiednie zastosowanie, w sposób określony w tej ustawie, przepisów ordynacji podatkowej. Wyprowadzenie zaś takiego wniosku w oparciu o analizę charakteru przychodów Narodowego Funduszu, wynikającą z poglądów doktryny nie zaś bezpośrednio z przepisów u.f.p. jest nazbyt daleko idącą i stojącą w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi kar zawartymi w odrębnej ustawie normującej w sposób szczegółowy i wyczerpujący określony rodzaj gospodarowania odpadami.

Reasumując, wobec klarownej treści ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie nakładanych na podmioty dopuszczające się naruszeń regulacji w niej zawartych kar, brak jest podstaw prawnych aby organ nakładający w drodze decyzji karę na podstawie art. 32 lub art. 33 u.m.p.o. był władny do wszczęcia postępowania, którego przedmiotem miałoby być rozłożenie obowiązku uiszczenia tejże kary na raty.

Fakt, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach nie oznacza, iż w omawianym przypadku chodzi o odesłanie do odpowiedniego stosowania tych ustaw w zakresie regulacji dotyczącej wykonywania przez polskie organy zadań w obszarze międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia 1013/2006, czy też w zakresie dotyczącym kar pieniężnych za naruszanie obowiązków związanych z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów. Wyjaśnić należy, iż pojęcie odesłania do stosowania określonych przepisów nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem zawartym w art. 1 ust. 2 u.m.p.o., iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustaw w nim wymienionych. Są to bowiem pojęcia odmienne. Konstrukcja odesłania do odpowiedniego stosowania określonych przepisów jest przedmiotem zainteresowania nie tylko doktryny prawa administracyjnego. Odesłanie (zwrot odsyłający) jest bowiem tradycyjnym środkiem techniki legislacyjnej zapewniającym spójność każdego tekstu prawnego. Zasady wprowadzania i redagowania przepisów odsyłających regulują przepisy § 156–160 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: rozporządzenie, rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej). Istotę oraz funkcję konstrukcji odesłania oddaje § 156 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnie z którym jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami. W doktrynie podkreśla się znaczenie wskazanych wyżej dwóch funkcji odesłań, a więc uzyskania skrótowości oraz spójności tekstu prawnego (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 91 i nast.). Można wskazać wiele przykładów ustaw administracyjnego prawa materialnego, w których prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III O.p., np. art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) art. 37e, zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p.

Sąd rozpoznający sprawę w obecnym składzie podziela w pełnym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym kary pieniężnej nie należy utożsamiać z niepodatkową należnością publicznoprawną. W orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie w zasadzie jednolicie przyjmuje się, iż przepisy działu III O.p. mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 2 § 2 O.p.). Z kolei w myśl art. 3 pkt 8 O.p. przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego wynikające ze stosunków publiczno-prawnych. Można przykładowo wymienić opłatę patentową pobieraną na podstawie art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz.U. Nr 49, poz. 508) przez Urząd Patentowy. Do niepodatkowych należności budżetu Państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których nie ma zastosowania § 2 art. 2 O.p., należą wpłaty przekazywane na podstawie art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 11 i art. 20 ust. 10 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. ustawy o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego dokonywane na podstawie art. 69 ust. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. Nr 40, poz. 938 ze zm.) bądź dywidendy (wyrok NSA z 25 maja 2004 r. sygn. akt GSK 94/04). W zakresie należności budżetowych nie mieszczą się jednak kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Wpływy z kar pieniężnych (...) są dochodem budżetu państwa, jednak charakter kar administracyjnych nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których mowa w art. 3 pkt 8 O.p. (wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1465/17). Jak wskazał R. Mastalski w glosie do uchwały NSA z 16 listopada 2009 r. sygn. akt I FPS 2/09 do kategorii niepodatkowych należności budżetowych można zaliczyć jedynie tego rodzaju świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin publicznych, jak w szczególności wpłaty z zysku dokonywane przez NBP, czy też wpłaty z zysku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Są to bowiem zgodnie z definicją legalną niepodatkowych należności budżetowych, zawartą w art. 3 pkt 8 O.p., niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają natomiast nie ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa (budżetu samorządowego), lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań. Kary pieniężne nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 O.p., gdyż co prawda stanowią dochód budżetu państwa, nie są jednak należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa. Przedmiotowe kary są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiąc instrument prawa administracyjnego, ale o określonym charakterze represyjnym. Są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się wobec tego dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (zob. m.in. B. Adamiak i in., O.p.. Komentarz, Wrocław 2004, s. 41-43; C. Kosikowski i in., O.p.. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2003, uwagi do art. 2 i 3 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Po 975/11).

W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw prawnych aby organy administracji mogły przeprowadzić postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącego o rozłożenie na raty kary pieniężnej, którą został obciążony na podstawie decyzji z [...] lutego 2016 r. oraz w jakikolwiek sposób rozstrzygnąć taki wniosek, uwzględniając go lub odmawiając rozłożenia na raty nałożonej kary pieniężnej. Prawidłowe wobec tego były postanowienia, tak organu I instancji, jaki i organu odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie, właśnie z uwagi na brak podstaw prawnych – odpowiednich regulacji zawartych w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów na podstawie, której ukarano Skarżącego – do wszczęcia, prowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania o rozłożenie na raty kary pieniężnej za odbiór nielegalnie przywiezionych na terytorium Polski odpadów (art. 32 ust 1 u.m.p.o.).

Brak wobec tego podstaw do uwzględnienia skargi wywiedzionej przez Stronę od postanowienia GIOŚ z [...] lipca 2017 r., które utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadało prawu tj. regulacjom ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie przewidujących, co należy raz jeszcze podkreślić, rozkładania na raty kar za czyny w niej wymienione. Wykładnia nakazująca odpowiednie stosowanie działu III O.p. do kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przy braku stosownego odesłania do tych przepisów, narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 KPA. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 6 KPA. Z przepisów tych wynika, iż podejmowane przez organ administracji publicznej czynności procesowe muszą znajdować swoje oparcie w przepisach prawa wynikających ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 88/11, z którego wynika, że zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. "Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii." Warto też przytoczyć tezę uchwały NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04 (ONSiWSA 2005, nr 1, poz. 1), iż normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona. Nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym względzie milczą. Konstrukcja domniemania kompetencji jako niekonstytucyjna została zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już w orzeczeniu z 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Z kolei w wyroku z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03 (OTK-A 2004 nr 6, poz. 54) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa.

Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.