Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 520/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 18 ust. 5 lit c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1449/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1449/10, oddalił skargę K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

K. K. wystąpił do Komendanta Policji wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładającej na wnioskodawcę karę pieniężną w kwocie 13.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji z umieszczeniem na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem do Komendanta Policji, który decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał ją w mocy. Pełnomocnik skarżącego zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. odrzucił skargę z powodu niedołączenia do niej oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa. Postanowienie sądu stało się prawomocne z dniem [...] czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący podniósł, iż organy administracji nie zbadały jakie relacje łączyły go z M. sp. z o.o. W zaistniałym zdarzeniu, nie stwierdzono by w czasie kontroli był przewożony pasażer, a więc nie stwierdzono wykonywania przewozu co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 4 ust. 11, art. 18 ust. 5 lit. c i art. 92 oraz art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego posiadając licencję wymienionej spółki mógł się nią posługiwać w czasie przewozu. Nieprawidłowo zastosowano art. 18 ust. 5 lit. c wymienionej ustawy, gdyż tzw. "baner" umieszczony na dachu nie był podłączony do zasilania elektrycznego. Organ administracji nie ustalił okoliczności naruszając przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. dlatego organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji.

We wniosku przeprowadzono analizę przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym w relacji do innych przepisów ustawy stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania. Co do braku licencji, wskazując na umowę łączącą skarżącego ze spółką M., argumentowano, że stawianie skarżącemu zarzutu braku licencji nie było uzasadnione.

Komendant Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniesionego od niej odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji, wskazując na przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że nie doszło do ich naruszenia. Powołując się na wypowiedzi zawarte w pismach pełnomocnika skarżącego organ administracji podkreślał, że nie było sporu co do faktu wykonywania przez skarżącego przewozu okazjonalnego osób. Zarzut wykonywania przewozów regularnych specjalnych w świetle umowy łączącej skarżącego ze spółką M. sp. z o.o. nie był zasadny, gdyż z umowy tej wynika zobowiązanie skarżącego do wystawiania faktur pasażerom i rachunków, a w przewozie regularnym specjalnym takiego wymogu nie ma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę K. K. na tę decyzję podniósł, iż materiał dowodowy wskazuje na prawidłowo przeprowadzony dowód potwierdzający okoliczności objęte art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Sąd I instancji, nie podzielił zarzutu skarżącego o sprzecznym z prawem nałożeniu kar pieniężnych za naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Fakt wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji został w postępowaniu administracyjnym wykazany jako oczywisty. Skarżący nie posiadał licencji wystawionej na działalność gospodarczą wykonywaną we własnym imieniu i na własny rachunek. Licencja była własnością spółki M., a jak wynika z paragonów fiskalnych skarżący wykonywał przewozy we własnym imieniu i na własną rzecz, korzystając w sposób nieuprawniony z licencji innego podmiotu. Umową o współpracy K. K. nie stał się pracownikiem spółki M. pozostając nadal odrębnym podmiotem wykonującym własną działalność gospodarczą. W działalności tej korzystał ze zleceń przekazywanych mu drogą radiową na przewóz osób, za które to zlecenia rozliczał się ze spółką, która z kolei miała zawartą umowę z S. T. jako operatorem radiowym. Z tych ustaleń organu administracji nie sposób wyprowadzić wniosku, że skarżący wykonywał przewozy osób mając do tego stosowne uprawnienie.

Wskazane przez skarżącego naruszenie prawa przez zastosowanie sumarycznych dwóch kar pieniężnych za naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym Sąd I instancji uznał za niezasadne. Argumentował, że może dochodzić do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym przez jednoczesne wykonywanie przewozów bez licencji oraz z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 5 wymienionej ustawy. Wykonywanie bowiem określonego rodzaju transportu to kwestia faktu.

K. K. wystąpił ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucił naruszenie:

- art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez równoczesne nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) oraz nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób, tj. przewozu wykonywanego przez podmiot posiadający uprawnienia wynikające z posiadania licencji, zaś wykonującego przewóz z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu lampy lub urządzenia technicznego (art. 18 ust. 5 u.t.d.);

- art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób podczas, gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału zgromadzonego w sprawie;

- art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że na dachu skontrolowanego pojazdu była zamontowana lampa lub inne urządzenie techniczne podczas gdy na dachu skontrolowanego pojazdu był zamontowany baner reklamowy, pozbawiony cech urządzenia technicznego lampy;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą przedstawione wyżej zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował wobec wyroku Sądu I instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez: rażące naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym; rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; rażące naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o trabsporcie drogowym.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Odnosząc się do tak sformułowanych i skonstruowanych, a także uzasadnionych w sposób przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów kasacyjnych, na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Operuje on bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąc przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Uwzględniając ponadto konsekwencje obowiązywania przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, Sąd I instancji zobowiązany był do: 1) orzekania w granicach sprawy, zdeterminowanych granicami sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją i wyznaczającą przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy; 2) orzekania na podstawie akt sprawy; 3) rozpatrzenia sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji

Poza sporem jest, iż sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, w przywołanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była kontrola zgodności z prawem decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładającej karę pieniężną w wysokości 13.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była więc decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. Powyższe, zwłaszcza w kontekście stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz ich uzasadnienia, ma istotne znaczenie w sprawie, w tym oczywiście dla oceny trafności stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej. W tej mierze podkreślenia bowiem wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa tj. rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym przepisami prawa procesowego zgodności, w szczególności z prawem materialny administracyjnym, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. W postępowaniu tym, co wynika z jego istoty, organ administracji nie może więc przechodzić do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przeciwieństwie do pozostałych trybów nadzwyczajnych, jego przedmiot jest ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

Ponadto, odnosząc się z perspektywy trybu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji - wyznaczającej tym samym granice sprawy, w których Sąd ten, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., operował - do wskazanego wyżej sposobu skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących rażące naruszenie wymienionych w niej przepisów ustawy o transporcie drogowym wyjaśnić należy również, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

Analiza sposobu skonstruowania i uzasadnienia formułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje na to, że jej autor, nie dość, że nie powiązał – rażącego, jak wskazywał - naruszenia wymienionych przepisów ustawy o transporcie drogowym z art. 156 § 2 k.p.a., co uznać należało za konieczne, to również nie uzasadnił, na czym rażące naruszenie tychże przepisów - stanowiące w jego ocenie kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej o wzruszenie której zabiegał, a której to wady, według niego, nie dostrzegł Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności (tj. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.) - miałoby polegać.

W analizowanym zakresie podkreślić bowiem należy, że w sytuacji, gdy rzecz dotyczy podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, którą stanowić ma rażące naruszenie prawa, a strona skarżąca podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie istnienia albo nieistnienia tej wady kwalifikowanej – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odnieść należy do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest niezgodna z prawem w zakresie, w jakim organ administracji uznał, że "inkryminowana" decyzja nie jest obarczona tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną - jako podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór. Należy bowiem pamiętać, że jakkolwiek art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje się w dziale II ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to jednak zawiera w sobie elementy materialnoprawne, gdyż ocena zawartych w nim przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji łączy się, a w każdym razie może łączyć się, z zagadnieniami materialnoprawnymi (por. A. Kabat, B. Gruszyński, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 496 - 497; por. również wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 424/05 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2007 r., II FSK 354/06).

Wobec więc tego, że podstawowe (przesądzające) znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma to, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, tj. decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to zasadnie należało przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym decydujące znaczenie, odzwierciedlone w wyniku sprawy, miały te unormowania k.p.a., które odnoszą się do tego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. bezpośrednio odnosiło się do kwestii istnienie/nieistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której to mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konsekwencją oceny, że "inkryminowana" decyzja ostateczna nie jest obarczona tego rodzaju wadą kwalifikowaną skutkowała wydaniem, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wzruszanej w tym postępowaniu nadzwyczajnym.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, tj. brak jej stwierdzenia w odniesieniu do decyzji wzruszanej, miała istotne (podstawowe) znaczenia dla podjęcia decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Podważanie więc w skardze kasacyjnej zgodności z prawem zaskarżonego nią wyroku Sądu I instancji, w podstawach kasacyjnych nie mogło nie uwzględniać przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz tego elementu jego normatywnej treści, który odnosi się do rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zwłaszcza, że jak wyżej już wskazano, strona skarżąca podważa prawidłowość stanowiska prezentowanego w wyroku Sądu I instancji, że decyzja odmawiająca stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., z uwagi na brak podstaw do przyjęcia, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa, nie jest niezgodna z prawem.

W świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów stwierdzić więc należy, że wobec wskazanych istotnych wadliwości konstrukcyjnych, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie podważyć stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku, i tym samym nie mogły odnieść rezultatu oczekiwanego przez stronę skarżącą. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są bowiem prawidłowe, a tym samym nie są również skuteczne.

W tym względzie wyjaśnić również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., co oznacza, że może mieć ono miejsce tylko i wyłącznie wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Określone przywołanym przepisem przesłanki nieważności decyzji ostatecznej podlegają zaś wykładni ścisłej.

W kontekście sposobu skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji prezentowanej w jej uzasadnieniu wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, wyrażające się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią zestawianego z nią przepisu, i które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się między innymi, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo gdy obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny zaś, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92).

Ponadto, wyjaśnić również należy, uwzględniając w tym względzie argumentację prezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, zaś tam gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96; wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być więc przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05).

O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić więc wówczas, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1442/08), gdy po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo -funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo - systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty.

Na marginesie już tylko, wyżej przywołanych argumentów, w świetle których zarzuty skargi kasacyjnej (wobec ich wadliwości) nie mogły zostać uznane za skuteczne wskazać należy, że z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie również wynika, że przez pryzmat zarzutów rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, strona skarżąca zmierzała również do podważania faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, w odniesieniu do którego, wnioskiem z dnia 15 lipca 2009 r., zainicjowała postępowanie o stwierdzenie jego nieważności. Zarzuty te, adresowane są więc tym samym wobec sfery faktów, nie zaś wobec sfery prawa, tj. wobec sformułowanej w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji oceny prawnej, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie jest niezgodna z prawem.

W kontekście tego aspektu towarzyszącego stawianym w skardze kasacyjnej zarzutom, który wyraźnie uwidoczniony jest w treści ich uzasadnienia (por. s. 5 i s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) ponownie podkreślić należy, że w postępowaniu, w którym wydana została zaskarżona do Sądu I instancji decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., organ administracji nie może merytorycznie rozpoznawać i rozstrzygać sprawy administracyjnej w sensie materialnym, a to z tego powodu, że przedmiot tego postępowania, jak wyżej już wskazano, jest ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej.

Przypomnieć również należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, a ocena jego zasadności może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego (i niepodważonego) w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.