Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 875/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 pkt 15, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 8 pkt 2, art. 15 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. P. U. K. z siedzibą w S. na uchwałę Sejmiku Województwa W. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt VI załącznika nr 2; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Województwa W. na rzecz skarżącego A. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. U. K. A. Z. kwotę 557 złotych (pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Wielkopolskiego (dalej Sejmik) uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017" (dalej uchwała z [...] sierpnia 2012 r.) działając na podstawie art. 15 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 185, poz 1243 ze zm., dalej uop), postanowił w §1, że celem wykonania powyższego planu określa się:

1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały,

2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały. Zgodnie z §2 powyższej uchwały, w województwie wielkopolskim nie występują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Stosownie do 3 uchwały z [...] sierpnia 2012 r., jej wykonanie zostało powierzone Zarządowi Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie z §4, uchwała z 27 sierpnia 2012 r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. A. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z." (dalej inwestor) zwrócił się do Sejmiku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem inwestora, powyższa uchwała narusza Jego interes prawny w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu, który nie spełnia wymagań prawnych. Zakład Gospodarki Odpadami w J. Sp. z o.o. (W. [...]; dalej Zakład Gospodarki Odpadami) został uznany za regionalną instalację dla regionu VI. Powinien natomiast zostać wpisany jako zastępcza instalacja, gdyż nie spełnia wymagań stawianych tego typu instalacji. Taki stan powinien trwać do czasu uruchomienia zakładu spełniającego faktycznie wymagania prawne stawiane instalacji regionalnej. Przyjęta regulacja powoduje, że prowadzone przez inwestora przedsiębiorstwo pozbawione jest prawa do przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych.

Zdaniem inwestora, uchwała z [...] sierpnia 2012 r. narusza prawo przez regulację zawartą w załączniku nr [...], w części określającej Zakład Gospodarki Odpadami jako regionalną instalację do mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI. Powyższej regulacji prawnej inwestor zarzucił naruszenie:

1) art. 3 pkt 10 oraz art. 143 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś) przez niezasadne uznanie urządzeń Zakładu Gospodarki Odpadami w J. Sp. z o.o. za spełniające kryteria najlepszych dostępnych technologii (Best Available Technologies),

2) art. 9 ust. 2 pkt 1, 2 oraz 7 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2007, nr 50, poz. 331 ze zm., dalej uokik) przez przyznanie Zakładowi Gospodarki Odpadami statusu monopolisty wobec bezzasadnego uznania posiadanych przez Zakład urządzeń jako instalacji regionalnej,

3) art. 3 pkt 6 lit. b poś przez uznanie urządzeń mobilnych zlokalizowanych w zakładzie w W. za stacjonarne urządzenia techniczne,

4) art. 16 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. 2011 r., nr 152, poz. 897, dalej ustawa 2011 r.) przez uznanie Zakładu Gospodarki Odpadami w J. Sp. z o.o. za instalację funkcjonującą z chwilą wejścia wżycie ustawy t.j. od dnia 1 stycznia 2012 r. w zakresie mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, mimo że zakład otrzymał decyzję po wejściu w życie ustawy, przez co organ naruszył dyspozycję tego przepisu,

5) art. 3 ust. 2 oraz art. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej ucipg) przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Regionu VI przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych, a nie instalacji,

6) §8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. 2012 r., poz. 1052, dalej rozporządzenie z 2012 r.) przez uznanie urządzeń mobilnych za instalacje i zastosowanie względem tych urządzeń okresu dostosowawczego przewidzianego wyłącznie dla instalacji.

Uchwałą Sejmiku z [...] czerwca 2013 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 90 ust. 1 usg, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa sformułowane przez inwestora nie zostało uwzględnione z powodu jego bezzasadności.

Zdaniem Sejmiku, uchwała z 27 sierpnia 2012 r. wpływa co najwyżej na prawa i obowiązki inwestora o charakterze majątkowym. Interes majątkowy nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym o którym stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej usw), lecz raczej z interesem faktycznym.

Zdaniem Sejmiku, mobilne urządzenia zlokalizowane na terenie Zakładu Gospodarki Odpadami w J. spełniają kryteria pozwalające na zakwalifikowanie ich jako instalacji w rozumieniu poś, w skład której wchodzą: uszczelniona płyta betonowa trwale związana z gruntem, przesiewacz bębnowy z wymiennymi sitami. Fakt przemieszczania jednego z urządzeń w okresach, w których nie jest ono wykorzystywane w związku z funkcjonowaniem instalacji i jego wykorzystywanie przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Śremie Sp. z o.o. nie zmienia charakteru tego urządzenia.

Przedmiotowa instalacja poddana została kontrolom z zakresu ochrony środowiska które potwierdziły, prawidłowość jej funkcjonowania. Zakład Gospodarki Odpadami terminowo i właściwie przedkłada wykazy zawierające informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, a także zbiorcze zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów.

Odnosząc się do zarzutu uznania Zakładu Gospodarki Odpadami za instalację funkcjonującą, w dniu 1 stycznia 2012 r., jako instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych Sejmik wyjaśnił, że Zakład został ujęty w opracowaniu pn.: "Ekspertyza: przegląd instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów istniejących w Polsce oraz opracowanie wytycznych do budowy nowych lub rozbudowy istniejących instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Etap I", wykonanym w marcu 2012 r. na zlecenie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, na potrzeby Ministra Środowiska. Zakład Zagospodarowania Odpadów w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw tj. od 1 stycznia 2012 r. spełniał wymagania określone dla regionalnej instalacji przetwarzania odpadów. Fakt, że zmiana decyzji, w których określono wyższe limity odpadów w zakresie wytwarzania i odzysku dla Zakładu nastąpiła w terminie późniejszym (tj. w dniu 4 czerwca 2012 r.) wynikał z tego, że prowadzący instalację wystąpił do Marszałka Województwa Wielkopolskiego ze stosownym wnioskiem w kwietniu 2012 r. Zakład nie dokonywał zmian związanych ze zwiększeniem jego zdolności przerobowych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do momentu wydania decyzji. Przedmiotowa zmiana pozwoleń stanowiła jedynie stwierdzenie faktu, który istniał przed dniem 1 stycznia 2012 r., tzn. Zakład miał wymaganą infrastrukturę. Zakład Gospodarki Odpadami uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w instalacji do sortowania mechanicznego, mocą decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] (dalej dnia [...] lipca 2009 r.). Późniejsze zmiany ww. decyzji podyktowane były pracami inwestycyjnymi prowadzonymi przez Zakład. W ich wyniku dokonano modernizacji przesiewacza bębnowego Doppstadt SM 518 Profi, który wykorzystywany jest do mechanicznej obróbki zmieszanych odpadów komunalnych. Procesy inwestycyjne zostały zakończone do 3 grudnia 2011 r.

Jako bezzasadny uznany został zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 7 uokik jest bezzasadny. Wskazane przepisy stanowią przykłady nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Zakaz nadużywania pozycji dominującej kierowany jest do przedsiębiorców, a więc do osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonujących we własnym imieniu działalność gospodarczą. W świetle powyższego trudno uznać, że podjęcie przez Sejmik uchwały z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017, wypełnia znamiona czynności, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 7 uokik, stanowiących naruszenie zakazu nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym. Ponadto należy podkreślić, że wskazanie w przedmiotowej uchwale regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach, stanowiło wypełnienie obowiązku wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Warto też zauważyć, że obowiązek ten został określony także w art. 38 ust. 2 pkt 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21, dalej ustawa o odpadach).

Odnośnie naruszenia przepisu §8 rozporządzenia 2012 r. należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Powyższe wynika z faktu, że przedmiotowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 9 października 2012 r., a więc po podjęciu uchwały z dnia 27 sierpnia 2012 r. Wprawdzie uchwała jest obowiązującym aktem prawa miejscowego od dnia 6 listopada 2012 r., to jednak analizując poszczególne zapisy uchwały, należy mieć na uwadze stan prawny aktualny na dzień jej podjęcia. W tym kontekście nie budzi żadnych wątpliwości, że ww. rozporządzenie nie miało zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 30 lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) na uchwałę z 27 sierpnia 2012 r. wniósł A. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z. (dalej skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części co do załącznika nr 2, w odniesieniu do określenia Zakładu w W. 1a gmina J. jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI. Regulacji tej skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego oraz prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 10 oraz art. 143 poś przez niezasadne uznanie urządzeń Zakładu Gospodarki Odpadami za spełniające kryteria najlepszych dostępnych technologii (Best Available Technologies),

b) art. 3 pkt 6 lit. b poś przez uznanie urządzeń mobilnych zlokalizowanych w zakładzie w W. za stacjonarne urządzenia techniczne,

c) art. 16 ustawy z 2011 r. przez uznanie Zakładu Gospodarki Odpadami za instalację funkcjonującą z chwilą wejścia w życie ustawy t.i. od dnia 1 stycznia 2012 r. w zakresie mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych mimo, że zakład otrzymał decyzję po wejściu w życie ustawy, przez co organ naruszył dyspozycję tego przepisu,

d) art. 3 ust. 2 oraz art. 3a ucpg przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Regionu VI przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych a nie instalacji,

e) §8 rozporządzenia z 2012 r. przez uznanie urządzeń mobilnych za instalację i zastosowanie względem tych urządzeń okresu dostosowawczego przewidzianego wyłącznie dla instalacji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchwała z [...] sierpnia 2012 r. określając regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów bezpośrednio reguluje sytuację prawną skarżącego jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami. Wskazuje to, iż skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla Województwa Wielkopolskiego na lata 2012 -2017. Uchwała narusza interes prawny skarżącego w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu, który nie spełnia wymagań prawnych. Zakład Gospodarki Odpadami został uznany za regionalną instalację dla regionu VI, powinien zaś zostać wpisany jako zastępcza instalacja, gdyż nie spełnia wymagań stawianych tego typu instalacji. Taki stan powinien trwać do czasu uruchomienia zakładu spełniającego faktycznie wymagania prawne stawiane instalacji regionalnej. Naruszenie interesu prawnego skarżącego jako podmiotu gospodarczego polega zatem na ograniczeniu, czy też faktycznym uniemożliwieniu mu prowadzenia działalności w określonym zakresie, w przypisanym regionie (obszarze funkcjonowania instalacji skarżącego).

Zdaniem skarżącego, urządzenia mobilne Zakładu Gospodarki Odpadami nie są instalacją mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz nie spełniają kryteriów BAT. W decyzji z [...] lipca 2009 r., uzyskanej przez Zakład Gospodarki Odpadami wskazano, że odzysk z odpadów komunalnych zmieszanych (kod odpadu 200301) dotyczyć będzie frakcji mineralnej (odpad [...]), wytworzonej w procesie przesiewania na sicie mobilnym. Zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Środowiska, przygotowanymi w 2008 roku (str. 18, wers 9 -" nie ma sensu wydzielanie frakcji 0-20 mm, bowiem zawiera ona znaczne ilości odpadów ulegających biodegradacji i nie może być stosowana jako warstwa izolacyjna"), powszechną wiedzą oraz badaniami przeprowadzanymi przez laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., nie jest możliwe wytworzenie odpadu [...] z odpadów zmieszanych. Wynika to z faktu, że odpad [...] stanowić powinien minerały, być czysty, pozbawiony zawartości frakcji organicznej i innych substancji podlegających wymywaniu.

W tej samej decyzji w pkt. 2 wskazano, że wykorzystywane jest urządzenie mobilne, co stoi w sprzeczności z definicją instalacji wskazaną w poś. Nie jest właściwą argumentacja, że urządzenie może zostać pozbawione cech mobilności, bo po pierwsze nie jest tych cech pozbawione, po drugie w momencie uchwalania WPGO i także po jego wejściu w życie wykorzystywane było na składowisku PGK w Ś., co oznacza, iż nie tylko jest mobilne, ale nawet nie brało udziału w procesach, opisanych wydanej decyzji. Stałą pracę urządzenie rozpoczęło dopiero w drugiej połowie stycznia 2013 roku. Jednak także w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2011 r.) wskazano, że urządzenie będzie pracować zarówno na kwaterze, jak i na utwardzonym placu. Zakład Gospodarki Odpadami wykorzystuje je zatem jako mobilne.

W decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. w pkt 3 wskazano, że zimą nie będzie wydzielany odpad o kodzie [...], latem natomiast będzie. Nie ma słowa o tym, co wydzielane będzie wiosną i jesienią. Wskazane zostało natomiast, iż frakcja poniżej 80 mm zostaje poddana stabilizacji tlenowej. Proces ten wymaga zastosowania technologii opisanej w wytycznych wskazanych powyżej: 10-12 tygodni stabilizacji (str. 19, wers 8), stabilizację prowadzi się bądź to poprzez fermentację, bądź też poprzez kompostowanie. Wykorzystywana w Zakładzie Gospodarki Odpadami technologia stanowi zaledwie jeden z etapów kompostowania - otwarte pryzmy, czyli drugi stopień. Dla wypełnienia procesu wymagany jest jeszcze pierwszy stopień, całość została ujęta w tabeli nr 7 wytycznych. Wobec braku w Zakładzie Gospodarki Odpadami J. Sp. z o.o. reaktorów zamkniętych nie można uznać prowadzonego procesu za kompostowanie spełniające jakiekolwiek wymagania w zakresie najlepszej dostępnej techniki i technologii.

Art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i cZ.tości w gminach stanowi, że w uchwale o wykonaniu uwzględnia się te instalacje, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dla RIPOK. Wobec faktu wskazania w WPGO (str. 177), że instalacja w W. na dzień [...] grudnia 2011 r. warunku tego nie spełniała - nie wolno było jej przyznawać statusu RIPOK. Nie można stosować pkt. 3 tego artykułu, ponieważ od wejścia w życie ustawy do czasu uchwalenia planu nie została zakończona żadna inwestycja, a jedynie urząd w drodze wydanych przez siebie decyzji dostosował ilości przetwarzanych odpadów do wymagań dla RIPOK (po terminie wejścia w życie ustawy - co zostało jednoznacznie przyznane przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa).

W poszczególnych decyzjach wydanych na wniosek Zakładu Gospodarki Odpadami, stanowiących jedną z podstaw wydania uchwały o wykonaniu planu rosła wydajność sita obrotowego mimo braku realizacji inwestycji w tym zakresie. Zgodnie z zapisami projektu planu (str. 161) - ujęte już w planie ilości dla części mechanicznej (50.000 Mg/rok) oraz biologicznej (42.000 Mg/rok) wymagały rozbudowy, o której mowa właśnie na str. 161 projektu planu. W samym planie okazało się, że jednak rozbudowa nie była konieczna - po prostu w drodze decyzji zwiększono wydajność bez rozpoczynania nawet procesu rozbudowy (str. 168 i 169). Podkreślić należy, iż Zakład Gospodarki Odpadami J. Sp. z o.o. rozpocznie ewentualnie budowę nowej (nieistniejącej dziś instalacji) - zespół urządzeń mobilnych w W. nie będzie dostosowywany - w rzeczywistości nie jest bowiem instalacją. Uznanie go zatem za funkcjonującą instalację, która wymaga jedynie dostosowania do wymagań w okresie 36-ciu miesięcy narusza w sposób oczywisty przepis § 8 z 2012 r. (k. 4-11 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z [...] września 2013 r., nr [...], Zarząd Województwa Wielkopolskiego (dalej Zarząd) wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Zarząd zanegował istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego we wniesieniu skargi. Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze zarzutów Zarząd uznał, że urządzenia zlokalizowane na terenie Zakładu Gospodarki Odpadami w J., spełniają kryteria pozwalające je zakwalifikować jako instalację w rozumieniu ww. przepisów Prawa ochrony środowiska, w skład której wchodzą: uszczelniona płyta betonowa (trwale związana z gruntem), przesiewacz bębnowy z wymiennymi sitami. Fakt przemieszczania jednego z urządzeń (przesiewacza bębnowego) w okresach, w których nie jest ono wykorzystywane w związku z funkcjonowaniem instalacji i jego wykorzystywanie przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Ś. sp. z o.o., nie zmienia charakteru tego urządzenia. Ponadto uznanie za instalację zespołu urządzeń, z których jedno tylko wyposażone jest w koła, a więc posiada funkcję potencjalnego przemieszczania się, nie nastąpiło na etapie opracowywania Planu, lecz wcześniej, tj. w momencie wydawania przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego decyzji administracyjnych związanych z funkcjonowaniem instalacji.

Powyższa argumentacja dowodzi, że nieuprawniony jest także zarzut dotyczący niezgodności uchwały z art. 3 ust. 2 oraz art. 3a ucpg, przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Regionu VI w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych, a nie instalacji.

Decyzje administracyjne nadające Zakładowi Gospodarki Odpadami uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami w postaci pozwoleń na wytwarzanie odpadów oraz zezwoleń na odzysk odpadów wydane zostały przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego w związku z eksploatacją instalacji. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odpadach, wytwórca odpadów był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji. Zatem Marszałek Województwa Wielkopolskiego wydając na wniosek Zakładu wyżej wspomniane decyzje (w roku 2009 i 2011), uznał na etapie postępowania administracyjnego, iż instalacje będące przedmiotem wniosku, spełniają definicję art. art. 3 pkt 6 lit. b poś. Decyzje te są ostateczne. Żadna z tych decyzji nie była nigdy kwestionowana przez uprawnione do tego podmioty.

W kwestii zarzutu dotyczącego zakwalifikowania Zakładu Gospodarki Odpadami, jako regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a więc instalacji spełniającej kryteria najlepszych dostępnych technologii (Best Available Technologies) wyjaśnić należy, że w polskim prawodawstwie do października 2012 r. nie określono referencyjnych dokumentów (BREF) dla zakładów odzysku i unieszkodliwiania odpadów (w tym zakładów biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów), a tym samym nie określono granicznych wielkości emisji. Dopiero w październiku 2012 r. zostało opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska oficjalne tłumaczenie dokumentu: "Reference Dokument on Best Available Techniques for the Waste Treatment Industries"— "Zintegrowane Zapobieganie i Kontrola Zanieczyszczeń. Dokument referencyjny nt. najlepszych dostępnych technik. Przemysł przetwarzania Odpadów." Sposób postępowania z odpadami zawarty w decyzjach administracyjnych, o których mowa powyżej został określony zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, jakie obowiązywały w dniu ich wydania. Zaznaczyć jednak należy, że w ówczesnym systemie prawnym brakowało umocowanego prawnie standardu technologicznego dla instalacji mechaniczno -biologicznego przekształcania odpadów.

Przepisami determinującymi wpisanie instalacji jako instalacji regionalnej do Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 były przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t,j. Dz. U. 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), która określała definicję instalacji regionalnej. Instalacja należąca do Zakładu Gospodarki Odpadami powyższe kryterium spełniała. Wobec braku jednoznacznie zidentyfikowanego stanu prawnego wskazującego jasne kryteria uznania funkcjonujących instalacji za regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych, na dzień przyjęcia uchwały w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017, o doborze instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych, które mogą być wpisane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, decydowało spełnienie kryteriów środowiskowych, a więc przestrzeganie przepisów ochrony środowiska, a zwłaszcza ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz zapewnienie odpowiedniego strumienia odpadów komunalnych. Powyższe warunki spełniły instalacje funkcjonujące w W., należące do Zakładu Gospodarki Odpadami sp. z o.o. w J..

Odnosząc się do zarzutu uznania Zakładu Gospodarki Odpadami za instalację funkcjonującą, w dniu 1 stycznia 2012 r., jako instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych należy wyjaśnić, że Zakład Gospodarki Odpadami został ujęty w opracowaniu pn.: "Ekspertyza: przegląd instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów istniejących w Polsce oraz opracowanie wytycznych do budowy nowych lub rozbudów}' istniejących instalacji mechaniczno -biologicznego przetwarzania odpadów. Etap I", wykonanym w marcu 2012 r. na zlecenie Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, na potrzeby Ministra Środowiska. Zakład w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.), tj. od 1 stycznia 2012 r. — spełniał wymagania określone dla regionalnej instalacji przetwarzania odpadów — co pozwalało na jego ujęcie w uchwale w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017.

Sejmik Województwa Wielkopolskiego, w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 oraz uchwały w sprawie wykonania ww. Planu, bezwzględnie związany był ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi Zakładowi Gospodarki Odpadami. W toku tego postępowania nie można było weryfikować prawidłowości posiadanych przez Zakład decyzji (k. 16-20 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była uchwała z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017", która została podjęta na podstawie art. 15 uop. Została ona zaskarżona w części dotyczącej załącznika nr 2 co do określenia Zakładu w W. jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI. Przedstawioną uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 22 października 2012 r. pod poz. 4431. Należy w tym miejscu zauważyć, że dnia 23 stycznia 2013 r. weszła w życie nowa ustawa o odpadach z 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. 2013 r., poz. 21). Stosownie do art. 228 nowej ustawy, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta na podstawie ustawy, o której mowa w art. 252, tzn. nie obowiązującej już uop, zachowuje moc do czasu aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i może być zmieniana na podstawie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie uchwała z [...] sierpnia 2012 r. była aktem prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez Sąd, nie podlegając aktualizacji oraz zmianom na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 usw każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu. W niniejszej sprawie nie może budzić żadnych wątpliwości to, że zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, tak więc jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu (art. 15 ust. 3 uop). Skarżący przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i złożył skargę w terminie, to jest przed upływem jednego miesiąca od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że skarżącemu przysługiwała legitymacja czynna do zainicjowania tego postępowania. Skarżący prawidłowo wskazał w skardze, że uchwała z [...] sierpnia 2012 r. określając regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów bezpośrednio reguluje Jego sytuację prawną jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami. Z planu gospodarki odpadami województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 wynika, że skarżący w regionie VI prowadzi sortownię odpadów zmieszanych i selektywnie zbieranych oraz instalację do produkcji paliw alternatywnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że w sytuacji, gdy pozostaje poza sporem, że przedsiębiorstwo dysponuje w danym regionie instalacją, której możliwość wykorzystania może być ograniczona, wobec uzyskania określonego statusu przez instalację podmiotu konkurencyjnego (zakwalifikowanie jako instalacja regionalna), ma ono interes prawny w kwestionowaniu wadliwych, w jego ocenie, postanowień Uchwały Wykonawczej w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć zindywidualizowanych interesów gospodarczych (wyrok WSA w Warszawie z 19.06.2013 r., IV SA/Wa 594/13, baza orzeczeń NSA). Skarżący wobec tego zasadnie wyjaśnił, że uchwała z 27 sierpnia 2012 r. narusza Jego interes prawny w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu. Zdaniem Sądu, interes ten nie ma wyłącznie charakteru majątkowego i zarazem faktycznego, ale znajduje oparcie w przepisach prawa, w tym art. 3 ust. 3 pkt 15c uop oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 uop (zob. też wyrok NSA z 24.09.2013 r., II OSK 1636/13, baza orzeczeń NSA).

Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest realizacją zamierzeń wskazanych w planie gospodarki odpadami, stanowiąc wypełnienie postanowień planu i przepisów uop z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa. Stosownie do art. 14 ust. 1 uop, wojewódzkie plany gospodarki odpadami opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. W dalszych ustępach art. 14 uop ustawodawca określił szczegółowy tryb uchwalenia oraz elementy składowe wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 ust. 8 pkt 2 uop, wojewódzki plan powinien zawierać m.in. wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Samo natomiast pojęcie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określone zostało w art. 3 ust. 3 pkt 15 c uop. Zgodnie z ppkt a tego przepisu, instalacją tą jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku.

Uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami jest odrębnym aktem prawnym od samego planu, który ma charakter pewnego programu działania na danym obszarze w dziedzinie gospodarki odpadami, będąc skierowanym do organów administracji publicznej (wyrok WSA w Olsztynie z 11.06.2013 r., II SA/Ol 222/13, baza orzeczeń NSA). Elementy składowe jakie powinna zawierać ta uchwała wymienione zostały w art. 15 ust. 2 uop. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 uop, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinna określać regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. O ile uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie może w sposób odmienny od planu określać regionów gospodarki odpadami i wchodzących w ich skład gmin, o tyle różnice mogą zachodzić w części uchwały wykonawczej określającej regionalne instalacje przypisane do danego regionu (wyrok WSA w Szczecinie z 13.03.2013 r., II SA/Sz 1035/12, baza orzeczeń NSA).

Stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r., nr 152, poz. 897), w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2012 r.) spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Stąd obowiązkiem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę było poddanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały z punktu widzenia tego, czy instalacja Zakładu Gospodarki Odpadami w W. w dniu wejścia w życie powyższej ustawy spełniała wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (por. wyrok NSA z 24.09.2013 r., II OSK 1636/13, baza orzeczeń NSA). Ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wnika, że instalacja ta nie powinna była zostać uznana za instalację regionalną, tylko zastępczą. W planie gospodarki województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 wskazano wyraźnie (str. 176), że w regionie VI funkcjonuje instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) należąca do Zakładu Gospodarki Odpadami. Obecnie instalacja ta nie spełnia ustawowych wymagań (na dzień 31 grudnia 2011 r.) dla instalacji regionalnej. Brak jest składowiska spełniającego wymagania dla instalacji regionalnej. Dopiero w ramach rozbudowy Zakładu planowana jest rozbudowa składowiska o kolejne kwatery.

Z przedstawionego zapisu wynika, że sam Zarząd Województwa uznał instalację znajdującą się w W. za nie spełniającą ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej. Oświadczenie pełnomocnika organu wypowiedziane podczas rozprawy dnia 4 grudnia 2013 r. dotyczące omyłkowego umieszczenia zapisu o braku spełniania przez instalację ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej (k. 45 akt sądowych) nie mogło zostać uznane przez Sąd za wiążące i wiarygodne, skoro w żaden sposób nie zostało ono sprostowane przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego w prawem przewidzianym trybie. Z tego względu za zasadne należało uznać sformułowane w skardze stanowisko, że skoro na dzień 31 grudnia 2011 r. instalacja nie spełniała wszystkich wymagań do uznania ich za instalację regionalną, to niezrozumiałym pozostaje, na jakiej podstawie stan ten uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2012 r. Jeżeli sam organ administracji dysponując specjalistyczną wiedza na temat działania tego rodzaju instalacji wyraźnie uznał, że instalacja w W. nie spełniała tych wymagań, to Sąd nie mógł jedynie w oparciu o twierdzenie pełnomocnika organu wypowiedziane podczas rozprawy pominąć tego rodzaju twierdzenie zawarte w dokumencie urzędowym, w ramach dokonania kontroli zgodności z prawem uchwały z [...] sierpnia 2012 r. Stanowiska tego nie może zmieniać fakt ujęcia Zakładu Gospodarki Odpadami w opracowaniu pn.: "Ekspertyza: przegląd instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów istniejących w Polsce oraz opracowanie wytycznych do budowy nowych lub rozbudowy istniejących instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Etap I". Poza tym, w opracowaniu tym Zakład Gospodarki Odpadami w W. został ujęty zarówno w ramach istniejących instalacji MBP, jak i projektowanych/realizowanych instalacji.

Opisane powyżej uchybienie samo w sobie obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały z [...] sierpnia 2012 r. w przedstawionym zakresie. Wszelkie dalsze zarzuty sformułowane w skardze, wobec poczynienia przez Sąd powyższego ustalenia nie miały pierwszorzędnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Należy natomiast uznać, że skoro instalacja w W. nie spełniała na dzień 1 stycznia 2012 r. ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej, to tym samym nie spełniała kryteriów najlepszych dostępnych technologii. Zdaniem Sądu, jeżeli urządzenia instalacji, w tym przesiewacz bębnowy z wymiennymi sitami ulegają okresowemu przemieszczaniu się, trudno uznać, aby instalacja ta mogła zostać uznana za stacjonarną w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b poś. Instalacja o charakterze mobilnym nie może być jednocześnie uznawana za stacjonarną. Jak zauważył skarżący, oba pojęcia mają przeciwstawne znaczenie i nie mogą zostać odniesione do tego samego urządzenia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie znalazł podstaw do odroczenia wyznaczonego na 4 grudnia 2013 r. terminu rozprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z art. 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Pełnomocnicy skarżącego składając wniosek w tym przedmiocie (k. 32 akt sądowych) nie przedstawili takich okoliczności, które uzasadniałyby odroczenie terminu rozprawy. W sprawie tej nie zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 109 i 110 ppsa. Zgodnie z art. 99 ppsa, Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Z kolei stosownie do art. 107 ppsa, nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie zaistniały w niej jakiekolwiek okoliczności uzasadniające przedłużenie czasu trwania postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając w oparciu o art. 147 §1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt VI załącznika nr 2, w którym instalacja w W. została zakwalifikowana do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie VI.

W 2 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa stwierdził, że zaskarżona uchwała z 27 sierpnia 2012 r. w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu.

W 3 pkt wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Województwa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na którą złożyły się: 300 zł tytułem wpisu od skargi stosownie do §2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.