Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1851/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.40
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 362/11 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od P. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 362/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: P. K. wystąpił o pomoc przeznaczoną dla osób poszkodowanych przez powódź w 2010 r. i został mu przyznany zasiłek celowy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w łącznej kwocie 100 tysięcy zł. Nie składał od tej decyzji odwołania, zatem jest ona ostateczna.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2010r. P. K. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego w wysokości do 300 tysięcy zł z przeznaczeniem na wykończenie budowanego nowego domu mieszkalnego. Wskazał, że przyznany mu wcześniej zasiłek w kwocie 100 tysięcy zł nie wystarcza na odbudowę domu zniszczonego na skutek powodzi, z powodu wzrostu cen materiałów budowlanych i usług.

Kierownik Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 106 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania żądanego zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję, wskazując, że z uzasadnienia wniosku wynika, iż wnioskodawca w związku ze zniszczeniem budynku mieszkalnego, otrzymany zasiłek celowy w kwocie 100 tysięcy zł przeznaczył na budowę nowego domu i wystąpił o zasiłek do 300 tysięcy zł z przeznaczeniem na dokończenie budowy.

Organ podkreślił, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokojenie wszystkich potrzeb czy też porycie wszystkich poniesionych na skutek zdarzenia losowego strat.

Na tę decyzję P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucając między innymi, że Kolegium bezkrytycznie podeszło do sporządzonej dla potrzeb sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Opinia ta nie zawiera bowiem uzasadnienia, w którym by wyjaśniono, na jakiej podstawie biegły dokonał takich, a nie innych, ustaleń.

Ponadto domagał się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa – rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność, iż załączony do sprawy operat jest wadliwy, oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania go w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 362/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że uznaniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nakłada na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i dopiero w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy organ może wydać stosowne rozstrzygniecie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ ograniczył się do ustalenia, przy pomocy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, jaka była wartość domu przed powodzią. Organ nie wyjaśnił zaś, czy w wyniku powodzi zniszczeniu uległ tylko dom, czy również inny dobytek skarżącego, z góry uznając, że poniesiona na skutek powodzi szkoda jest niższa od już przyznanego zasiłku w wysokości 100 tysięcy złotych. Przede wszystkim jednak – w ocenie Sądu – z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 3 i 40 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej organ nie poczynił żadnych ustaleń, w oparciu o które można by uznać, że dalsza pomoc na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej już się skarżącemu nie należy. W ocenie Sądu nie wiadomo bowiem zupełnie, jaka jest sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego, w jaki sposób po utracie domu zaspokaja on swoje potrzeby mieszkaniowe, w jaki sposób wykorzystał przyznany zasiłek w wysokości 100 tysięcy złotych, oraz w szczególności, czy za te pieniądze oraz przy wykorzystaniu własnych środków finansowych oraz możliwości, jest on w stanie odbudować zniszczony całkowicie i w związku z tym rozebrany dom, bądź w inny sposób zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Sąd podkreślił, że chociaż zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu, to nie oznacza jednak, że sytuacja majątkowa osoby ubiegającej się o przyznanie takiego zasiłku jest bez znaczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64 poz. 414 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ drugiej instancji przekroczył granice "uznania administracyjnego", określonego w tym przepisie,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przez błędne przyjęcie, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy wnioskodawca ma możliwość odbudowania domu po kosztach odpowiadających wartości zamortyzowanego w 45 % domu w ramach przyznanego zasiłku celowego w kwocie 100 tysięcy zł, o którym stanowi art. 40 ustawy o pomocy społecznej, czym rzekomo naruszył obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza zasadę, w myśl której środki z pomocy społecznej mają wspomagać w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, a nie zaspokajać wszystkie potrzeby, w tym docelowo potrzeby mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wskazał, że zasiłek celowy w kwocie 300 tysięcy złotych, o który wnioskował, był planowany na dokończenie budowanego domu, zatem – w jego ocenie – w obliczu ogromnych strat nie można mówić o rekompensacie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna jest zasadna.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania badając, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności, zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że na skutek powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., dom skarżącego uległ takiemu zniszczeniu, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 7 lipca 2010 r. nakazał jego rozbiórkę w trybie natychmiastowym. Niekwestionowaną przez skarżącego okolicznością jest również, że w związku z powodzią został już mu przyznany zasiłek celowy w kwocie 100 tysięcy złotych.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 tejże ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zatem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zaś art. 40 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Decyzja w przedmiocie przyznania takiego świadczenia ma charakter uznaniowy.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może służyć wzbogacaniu się osób, a jedynie wspomagać je w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których własnym staraniem, przy użyciu posiadanych przez siebie środków, same we własnym zakresie nie są w stanie przezwyciężyć.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem, że pomoc społeczna nie ma na celu zastępowania instytucji ubezpieczeniowych, które wypłacają odszkodowania osobom poszkodowanym na skutek klęski żywiołowej.

Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje szereg świadczeń, w tym także pieniężnych, i określa przesłanki, przy spełnieniu których świadczenia te mogą być przyznawane. Jedną z nich jest "kryterium dochodowe". W przypadku jednak niektórych rodzajów pomocy, kryterium to jest wyłączone. Dotyczy to na przykład zasiłku celowego specjalnego, czy też właśnie zasiłku celowego, który jest przyznawany na pokrycie strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Oznacza to, że istnieje potencjalna możliwość przyznania zasiłku na pokrycie strat – w tym przypadku – wyrządzonych przez powódź, osobom, które mają wyższe dochody, niż przewiduje to określone ustawą o pomocy społecznej wspomniane wyżej kryterium dochodowe.

Przypomnieć należy, iż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że chociaż zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu, to nie oznacza to jednak, że sytuacja majątkowa osoby ubiegającej się o przyznanie takiego zasiłku jest bez znaczenia. Zdaniem Sądu to właśnie konkretna sytuacja materialna i rodzinna osoby ubiegającej się o pomoc determinuje ustalenie, czy jest konieczne udzielenia jej wsparcia ze środków pomocy społecznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze brzmienie przywołanego wyżej przepisu oraz fakt, iż pomoc finansowa została już P. K. przyznana, Sąd pierwszej instancji niezasadnie zażądał od organu, aby ten nadal badał, jaka jest sytuacja materialna i rodzinna P. K. Świadczenie bowiem, o którym mowa, udzielane przez gminę z pomocy społecznej, nie jest formą odszkodowania, lecz właśnie formą pomocy i przysługuje niezależnie od dochodu. Zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy przyznany P. K. w kwocie 100 tysięcy złotych wykorzystany został na budowę domu, zaś obecnie P. K. żąda zasiłku celowego na wykończenie domu.

W niniejszej sprawie podstawą przyznania zasiłku celowego powinien być operat szacunkowy w przedmiocie określenia wysokości powstałych szkód, przy czym zaznaczyć należy, że operat taki powinien być sporządzony przez osobę uprawnioną, posiadającą uprawnienia zawodowego szacowania nieruchomości. Zauważyć natomiast należy, że pozycja zawarta na stronie 12, poz. 120 operatu, określająca wartość domu przed powodzią, w zasadniczy sposób rzutuje na wartość odtworzeniową budynku, a co za tym idzie również na wysokość przyznanej pomocy społecznej. Podkreślić też należy, że z protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z dnia 29 grudnia 2011 r. wynika, iż P. K. podtrzymał swoje stanowisko o błędnie wykonanym operacie szacunkowym, w szczególności podkreślając, że na stronie 12 operatu błędnie dokonano obliczeń.

Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do poprawności sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, na co zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej. Tym samym stwierdzić należy, że Sąd nie ocenił należycie wartości dowodowej materiału zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową, a zatem należy wnikliwie ocenić, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Wyczerpujące zaś rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy, nie orzeczono o kosztach.