Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 500/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w likwidacji w R. na zarządzenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad funkcjonowania ogródków sezonowych 1) stwierdza niezgodność z prawem § 3 ust. 5 pkt 2 zaskarżonego zarządzenia; 2) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz strony skarżącej 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 maja 2017 r. A sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej strona, spółka lub skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) wniosła skargę na § 4 ust. 5 pkt 2 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie zasad funkcjonowania ogródków sezonowych na płycie Rynku i Deptaku w R. (dalej zarządzenie).

Zaskarżonej części zarządzenia zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 Konstytucji RP oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia w tej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko odniosła się do kwestionowanej części zarządzenia wskazując, że zgodnie z tym przepisem warunkiem podpisania umowy dzierżawy miejsca na ogródek sezonowy jest "brak jakichkolwiek zobowiązań finansowych wobec miasta" – co w praktyce jest rozumiane szeroko, gdyż obejmuje zobowiązania administracyjne, cywilne, a nawet zobowiązania względem Skarbu Państwa odnośnie mienia, którym miasto zarządza.

W ocenie skarżącej zarządzenie w skarżonej części jest rażąco sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP (zasadą równości), gdyż wprowadza niejako dualizm zarówno po stronie właścicieli (premiując jako właściciela Gminę i Skarb Państwa) oraz po stronie najemców (premiując najemców lokali prywatnych). Dodatkowo chroniony jest bowiem jedynie interes majątkowy Gminy i Skarbu Państwa, który to instrument uderza wyłącznie w najemców posiadających szeroko rozumiane zobowiązania wobec Gminy lub Skarbu Państwa. Stwierdziła, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby sam fakt występowania Gminy lub Skarbu Państwa w innych stosunkach cywilnoprawnych z potencjalnym dzierżawcą stanowił już cechę istotną, umożliwiającą różnicowanie podmiotów. Taka sytuacja prowadzi z jednej strony do istotnego pogorszenia sytuacji właścicieli prywatnych, którzy w przeciwieństwie do Skarbu Państwa i Gminy nie posiadają dodatkowego instrumentu nacisku na wynajmującego, a z drugiej - do jednoczesnego rażącego pogorszenia sytuacji zobowiązanych względem Gminy i Skarbu Państwa, zwłaszcza jeżeli tak jak w sytuacji skarżącej zobowiązani są w oparciu o długoterminową umowę cywilnoprawną, zawartą przed wprowadzeniem skarżonego zarządzenia. Tym samym powyższe prowadzi do dyskryminacji w życiu gospodarczym nie tylko najemców takich jak skarżąca, ale także i szerokiej grupy właścicieli prywatnych. Troska o finanse publiczne i brak możliwości zapewnienia ochrony dla właścicieli prywatnych nie mogą prowadzić do dyskryminacji podmiotów podobnych. Nadto zgodnie z zasadą równości nie ma podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów prywatnych i państwowych.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że zarządzenie w skarżonej części zostało wydane ponad upoważnienie ustawowe zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., gdyż wprowadza katalog podmiotów, z którymi Gmina nie może zawierać umowy dzierżawy. To unormowanie przekracza kompetencje Prezydenta Miasta, tym bardziej, że w ocenie skarżącej może dotyczyć tylko jej.

Wykazując interes skarżącej podniesiono, że prowadzi ona lokal gastronomiczny w centrum miasta i od 2015 r. dzierżawiła plac na ogródek sezonowy. W wyniku wprowadzenia zarządzenia, w 2016 r. i w 2017 r. odmówiono jej zawarcia umowy dzierżawy; na skutek powyższego utraciła istotną część zysku. Interes skarżącej jest więc realny i aktualny.

Końcowo skarżąca wskazała, że zachowała wymóg wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz termin do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności wskazano, że § 4 zarządzenia nie ma jednostek redakcyjnych ust. 2 pkt 5 - dlatego organ przyjął, że przedmiotem skargi jest § 3 ust. 2 pkt 5.

Motywując w zakresie żądania odrzucenia skargi pełnomocnik organu wskazał, że Miasto R. i Skarb Państwa są samodzielnymi i pełnoprawnymi uczestnikami obrotu prawnego, a konstytucyjna zasada równości obejmuje również osoby prawne. Udostępnianie innym podmiotom nieruchomości Gminy lub Skarbu Państwa zostało uregulowane w Kodeksie cywilnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zarządzenie i jego zakwestionowana regulacja nie powoduje, że powstają po stronie potencjalnych kontrahentów jakiekolwiek roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy bądź najmu nieruchomości samorządowej lub skarbowej. Regulacje te stanowią jedynie deklarację reprezentującego osobę prawną organu, jak postąpi w razie złożenia oferty korzystania np. z przedmiotu jego własności. Miasto R. oraz Skarb Państwa ma pełne prawo do zawierania umów w zakresie korzystania z jego mienia - nieruchomości w oparciu m.in. o przepisy art. 140, art. 353¹ k.c. w zw. z art. 12 i nast. u.g.n. Zatem ma prawo decydować o tym z jakim kontrahentem zawrze umowę dzierżawy lub najmu nieruchomości, mając na uwadze zasady prawidłowej gospodarki oraz szczególny obowiązek dbałości o ustalanie i gromadzenie dochodów publicznych, celem realizacji zadań własnych określonych przede wszystkim w art. 7 ustawy oraz zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Tym samym brak aktualnie woli zawierania umów dzierżawy lub najmu z podmiotami, które posiadają nieuregulowane zobowiązania wobec Miasta R. bądź Skarbu Państwa mieści się nie tylko w zakresie uprawnień właściciela, ale i jest racjonalne, mając na uwadze ryzyko związane z powiększaniem nieuregulowanych zobowiązań i utratę potencjalnych dochodów z oddania do odpłatnego korzystania mienia komunalnego i skarbowego innemu podmiotowi. Wysokość zadłużenia skarżącej z tytułu samego tylko czynszu najmu lokalu użytkowego w R. ul. [...] wynosiła na dzień 30 kwietnia 2017 r. 319.773,39 zł, a na dzień 31 maja 2017 r. już 332.623. 80 zł.

Organ wskazał, że skarżone unormowanie byłoby bezprawne o ile z norm prawa materialnego wynikałyby zakazy bądź ograniczenia w tym zakresie. Tym bardziej, że skarżąca bez wątpienia nie dysponuje roszczeniem cywilnym o przyznanie jej prawa do najmu lub dzierżawy nieruchomości znajdującej się na terenie wskazanym w zarządzeniu.

Organ wywiódł, że interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z art. 32 Konstytucji RP statuującej zasadę równości wobec prawa. Przepis ten nie tworzy po stronie skarżącej prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia działalności na tych nieruchomościach. Z samego zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej na terenie samorządowym lub skarbowym nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego. Skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym polegającym na dysponowaniu nieruchomością, którą gospodaruje Prezydent Miasta R. w celu czerpania zysku. Podobnie nie daje skarżącej legitymacji do wniesienia skargi sama sprzeczność zarządzenia z prawem, podnoszona przez skarżącą, której twierdzenia, zarzuty i wnioski w tym zakresie organ zakwestionował.

Podsumowując w zakresie żądania odrzucenia skargi organ stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie narusza żadnego interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej, a dodatkowo regulacje zarządzenia są aktem wewnętrznym skierowanym do Naczelnika Wydziału Mienia i Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miasta R., dysponujących nieruchomościami m.in. stanowiącymi mienie Miasta R. (§ 5 ust. 2 zarządzenia).

Uzasadniając żądanie alternatywne – oddalenia skargi, pełnomocnik podtrzymał wcześniejsze twierdzenie, że jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa jako uczestnicy obrotu również podlegają ochronie prawnej. Przysługują im własność i inne prawa majątkowe oraz ciążą na nich szczególne obowiązki w zakresie dbałości o mienie komunalne, skarbowe i o finanse publiczne. Owe prawa i obowiązki w zakresie dysponowania nieruchomościami regulują przede wszystkim Kodeks cywilny, ustawa o gospodarce nieruchomościami, a w aspekcie gospodarności, dbałości o finanse publiczne w szczególności ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.). Co za tym idzie podmioty te mają pełne prawo doboru kontrahentów zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami i zasadami, czego skarżąca im odmawia. Skarżącej nie przysługuje bezspornie również żadne cywilne roszczenie o przyznanie jej prawa do najmu lub dzierżawy nieruchomości na określonym w zaskarżonym akcie terenie.

Odnosząc się do zarzutu, że podjęcie przez organ zarządzenia w zaskarżonej części stanowi wykroczenie poza upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. pełnomocnik organu ocenił ten zarzut jako bezzasadny wskazując, że powoływany przepis określa, iż gospodarowanie mieniem komunalnym zdefiniowanym w art. 43 ustawy należy do kompetencji wójta (Prezydenta Miasta R.). Tożsame uprawnienie w stosunku do nieruchomości gminnych i skarbowych, co do zasady przewidują i precyzują przepisy u.g.n.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2017 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, iż w dniu 27 lutego 2017 r. zgromadzenie wspólników skarżącej podjęło uchwałę o rozwiązaniu spółki.

Odpowiadając na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 28 września 2017 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie zostało wydane prawomocne postanowienie o wykreśleniu spółki z KRS. Poinformował – dokumentując swoje twierdzenia – że skarżąca występuje w obrocie pod firmą spółki z dodaniem oznaczenia "w likwidacji" i jest reprezentowana przez likwidatorów.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2018 r. pełnomocnik organu podnosił, że otwarcie likwidacji wpływa na legitymację skargową spółki (zasadność skargi). Stwierdził, że akces skarżącej o dzierżawę nieruchomości Gminy poprzedzający wniesienie skargi nie stanowi bowiem żadnej czynności ze wskazanych w art. 282 § 1 Kodeksu spółek handlowych, biorąc również pod uwagę zadłużenie skarżącej wykazywane przez organ w postępowaniu. Nadto wskazał, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, a jedynie odwoływała się do swojego interesu faktycznego. Ponownie podkreślono, że podmioty publicznoprawne są pełnoprawnymi uczestnikami obrotu cywilnoprawnego, a z ich uprawnień właścicielskich oraz obowiązku dbałości o mienie publiczne wynika bezzasadność kwalifikacji postanowienia zarządzenia jako niezgodnego z prawem w sytuacji, gdy celem tej regulacji jest ochrona przed generowaniem długów, oparta o obiektywne ustalenie nierzetelności kontrahenta stwierdzonej w zakresie innych stosunków prawnych.

Na rozprawach strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, przy czym pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest § 3 ust. 5 pkt 2 zarządzenia, a nie § 4 ust. 5 pkt 2, jak wadliwie podano w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej ustawa p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie, skarga na zarządzenie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (stan prawny wyznaczony faktem podjęcia zarządzenia przed zmianą u.s.g. wchodzącą w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.).

Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną. W pierwszej kolejności badaniu podlega okoliczność, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej oraz czy jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W orzecznictwie wykształcił się pogląd – który Sąd w pełnym zakresie podziela i przyjmuje za własny - o dopuszczalności zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwałę NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwałę NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52).

Sąd stwierdza, że z okoliczności, iż zarządzenie pozostaje w związku ze stosunkami cywilnoprawnymi i ma wywrzeć wpływ na treść tych stosunków nie wynika, że nie ma ono charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Działania i akty prawne podejmowane przez organy mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt wywołujący skutki cywilnoprawne czy zmierzający do ich wywołania w przyszłości może być równocześnie aktem z zakresu administracji publicznej. Obie te okoliczności wzajemnie się nie wykluczają.

Odnieść się jeszcze trzeba do argumentacji organu opartej na poglądach prezentowanych w najnowszym orzecznictwie NSA (przykładowo: postanowienie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 202/17, CBOSA), silnie eksponujących równoprawność i samodzielność gminy jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego, które to przymioty powodują, że samo zawarcie umowy dzierżawy oraz jej warunki uzależnione są od woli organu wykonawczego gminy, a potencjalnemu kontrahentowi nie służy jakiekolwiek roszczenie o zawarcie takiej umowy. Sąd te poglądy podziela, jednocześnie stwierdzając, że zostały sformułowane przy rozstrzyganiu zupełnie innego problemu prawnego i nie mogą znaleźć zastosowania w okolicznościach badanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził w sposób syntetycznie wyżej opisany w sprawach, w których mocą zarządzeń organu wykonawczego gminy wprowadzono zakaz organizowania na terenach gminnych objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Sąd podziela pogląd, iż gmina jest uprawniona do podjęcia decyzji, mocą której nieruchomości gminne nie mogą być udostępniane w celu prowadzenia na nich określonego rodzaju działalności. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem obowiązek gminy udostępniania nieruchomości na każdy cel (tak jak przykładowo gmina nie jest obowiązana sprzedawać lokali mieszkalnych, które stanowią jej własność). W okolicznościach analizowanej sprawy mamy jednak do czynienia z sytuacją odwrotną, gdyż Gmina zdecydowała o przeznaczeniu określonych nieruchomości na urządzenie ogródków sezonowych. Decyzję tę podjęła w sposób autonomiczny, jako samodzielny i równoprawny uczestnik obrotu cywilnoprawnego decydujący o określonym sposobie zagospodarowania nieruchomości publicznych. Podejmując decyzję o wskazanym przeznaczeniu wyspecyfikowanych nieruchomości jest obowiązana jako podmiot publiczno-prawny do realizacji tej decyzji w sposób uwzględniający zasady prawidłowego gospodarowania mieniem – co stanowi podstawę do sformułowania racjonalnych warunków udostępniania nieruchomości na ten cel, przy jednoczesnym jednak obowiązku zapewnienia podmiotom aspirującym do zawarcia umów dzierżawy zasad dostępu o charakterze niedyskryminacyjnym.

Sąd nie podziela przy tym poglądu, że skarżone w części zarządzenie jest aktem wewnętrznym skierowanym jedynie do wskazanych w nim naczelników wydziałów Urzędu Miasta. W zarządzeniu tym sformułowano bowiem normy istotnie oddziałujące na możliwość prowadzenia przez przedsiębiorców preferowanej przez Gminę na wyspecyfikowanych nieruchomościach, określonej działalności gospodarczej.

Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd stwierdza, że skarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli Sądu. Nadto Sąd stwierdza, że bezspornie została również spełniona druga przesłanka formalna dopuszczalności skargi, gdyż jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z dnia 3 kwietnia 2017 r., odpowiedź organu z dnia 11 kwietnia 2017 r.). Bezsporna jest także terminowość wywiedzenia skargi. Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynikają dwie dalsze przesłanki dopuszczalności skargi. Są nimi istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, mający legitymację do jej wniesienia.

Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiące podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia.

Odnosząc powyższy teoretyczny wywód do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że również te kolejne przesłanki zostały w analizowanej sprawie spełnione. Ma co prawda rację organ wywodząc, że z konstytucyjnej zasady równości oraz z okoliczności faktycznej dotyczącej pogorszenia rentowności działalności skarżącej nie można wywodzić interesu prawnego oraz naruszenia tego interesu. Jednakże analizując argumentację skarżącej Sąd dopatrzył się zarówno istnienia interesu prawnego, jak i jego naruszenia, mając na uwadze okoliczność, iż prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą zostało istotnie ograniczone w sposób aksjologicznie nieuprawniony.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz. U z 2017 r., poz. 2168) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Sąd nie kwestionuje uprawnienia organu wykonawczego Gminy do sformułowania racjonalnych, równych i niedyskryminacyjnych zasad udostępniania nieruchomości publicznych podmiotom gospodarczym, w celu prowadzenia na nich działalności gospodarczej. Jak już wyżej wspomniano Gmina ma prawo podjąć autonomiczną decyzję co do przeznaczenia określonych nieruchomości w zakresie ich udostępniania podmiotom zewnętrznym. W sytuacji, gdy wyspecyfikowane nieruchomości przeznaczy na prowadzenie określonej działalności gospodarczej przez podmioty zewnętrzne ma również prawo do sprecyzowania zasad czy wymogów gwarantujących właściwy stan finansów publicznych i należytą dbałość właścicielską o stan udostępnianego mienia. Sąd nie kwestionuje prawa Gminy do wprowadzenia przesłanek negatywnych dających podstawę do odmowy zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na preferowany cel gospodarczy w przypadku, gdy potencjalny kontrahent posiada w stosunku do tej Gminy zaległości wynikające z innych stosunków prawnych. Jednocześnie Sąd stwierdza, że uprawnienie do właścicielskiej ochrony mienia publicznego może być realizowane w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zobowiązującym Prezydenta Miasta do gospodarowania mieniem komunalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 791/16, CBOSA).

Powodem dla którego Sąd uznał, iż kwestionowanym postanowieniem zarządzenia doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki była okoliczność, iż prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą zostało istotnie ograniczone poprzez wprowadzenie przesłanki negatywnej zawarcia umowy dzierżawy pod ogródek sezonowy, nie mającej żadnego racjonalnego ani aksjologicznego uwarunkowania w uprawnionej dbałości o mienie publiczne.

Kwestionowany § 3 ust. 5 pkt 2 zarządzenia obowiązuje w brzmieniu: "Warunkiem podpisania umowy dzierżawy jest: (...) 2) brak jakichkolwiek zobowiązań finansowych wobec Miasta".

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 353 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz.459) zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Mając na uwadze konsensualny charakter umów zobowiązanie powstaje w dacie zawarcia umowy. Zobowiązaniem finansowym w stosunku do Gminy jest przykładowo zobowiązanie do zapłaty czynszu powstające w dacie zawarcia umowy najmu lokalu stanowiącego własność Gminy.

Natomiast zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 201) zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatkowe do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Od zobowiązania podatkowego ustawodawca odróżnia zaległość podatkową jako podatek niezapłacony w terminie płatności (art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej).

Używając określenia "brak jakichkolwiek zobowiązań finansowych wobec Miasta" prawodawca lokalny zatamował możliwość zawarcia umowy dzierżawy pod ogródek sezonowy wyspecyfikowanych na ten cel nieruchomości publicznych z każdym podmiotem, który posiada jakiekolwiek zobowiązania finansowe wobec Miasta. Tym samym wyeliminował z grona kontrahentów przykładowo wszystkich najemców lokali gminnych, jak też podatników podatku od nieruchomości. Nie wyeliminowano wyłącznie podmiotów posiadających zaległości czy zobowiązania wymagalne, lecz wszystkie podmioty posiadające zobowiązania finansowe wobec Miasta. Wprowadzona przesłanka negatywna nie znajduje uzasadnienia ani w wymogach racjonalności, ani w uprawnieniach właściciela w zakresie dbałości o stan mienia i finansów publicznych. W przypadku skarżącej spółki w sposób nieuprawniony godzi więc w jej prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Naruszony interes prawny skarżącej dawał podstawę do stwierdzenia niezgodności z prawem kwestionowanej części zarządzenia.

W tym miejscu nadmienić jeszcze trzeba, że Sąd nie podzielił poglądu organu, że postawienie skarżącej spółki w stan likwidacji (przed wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa) ograniczyło jej zdolność skargową w sposób relewantny dla badanej sprawy. W ramach zakończenia interesów bieżących spółki (art. 282 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1577) mieści się prowadzenie postępowań sądowych we wszystkich aspektach spornych związanych ze stosunkiem obligacyjnym najmu lokalu użytkowego.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, ani na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a., ani na podstawie jakiejkolwiek innej przesłanki wynikającej z przepisów prawa. Z powodów wyżej szczegółowo opisanych nie znalazł również podstaw do oddalenia skargi, gdyż zarządzenie w skarżonej części dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jego wydania z naruszeniem prawa - w tej części.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Zasądzone w punkcie 2 sentencji koszty postępowania – o których Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. – obejmują wpis w kwocie 300 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i 17 zł opłaty za pełnomocnictwo.