Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 79/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 60  ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jacek Bursa (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Aldona Gąsecka -Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2011r.r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 79/11

Uzasadnienie

wyroku z dnia 11 kwietnia 2011 roku

Decyzją Nr [....] z dnia 24.09.2010r. [....] , Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia-26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 163, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku [....] Sp. z o.o., ul. [....] w K. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn..: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z garażem (8 miejsc parkingowych) wraz z zagospodarowaniem terenu obejmującym wjazd oraz przebudowę i zabezpieczenie istniejącej infrastruktury technicznej na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [....] .08.2009r., do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek [....] Sp. z o.o., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji j.w. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego, organ stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej, przez który rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej( por. art.2 pkt 14 cytowanej ustawy).

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren działki nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowi grunt oznaczony symbolem B - tereny mieszkaniowe, grunty wyłączone z klasyfikacji;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie któregokolwiek z wymienionych warunków uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego oraz w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno architektonicznej organ stwierdził, że ze względów przestrzennych dla planowanej inwestycji nie widzi się możliwości realizacji. Przede wszystkim z powodu usytuowania planowanego budynku przed wykształconymi w terenie, poprzez istniejące budynki, liniami zabudowy. W centrum obszaru analizowanego ukształtowało się bardzo czytelne w przestrzeni, wydłużone, niezabudowane wnętrze urbanistyczne, ograniczone od północy zabudową na działkach [....] , [....] , [....] , i [....] , a od południa zabudową na działkach [....],[....] , [....] i [....] . Linie zabudowy ograniczające w/w wnętrze urbanistyczne wykształciły się w wyniku wieloletniej polityki przestrzennej miasta w tym miejscu (m.in. dawniej obowiązujące plany, aktualne Studium Zagospodarowania Miasta K. ), która miała na celu zachowanie, wzdłuż śladu średniowiecznego kanału [....] (obecnie skanalizowanego), niezabudowanego pasa zieleni, z przeznaczeniem go na ogólnodostępną rekreację. Obecnie istniejący pas zieleni wysokiej, pomiędzy w/w liniami zabudowy stanowi naturalny korytarz ekologiczny, cenny pod względem przyrodniczym (opinia Wydziału Kształtowania Środowiska ....z dnia 10.11.2009 r.) Aktualnie po historycznym śladzie [....] przebiega, będący w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , ciąg pieszo-rowerowy, który ma swoją kontynuację na wschód i na zachód poza obszarem analizowanym. Wzdłuż tego ciągu realizowany jest etapami miejski park o charkterze liniowym z elementami małej architektury (m.in. plac zabaw, plenerowe stoliki, ławeczki i oświetlenie wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego). Wraz z ciągiem spacerowym, park ten funkcjonuje jako przestrzeń publiczna, ciesząca się dużą frekwencją mieszkańców dzielnicy. Planowany budynek o niemałych gabarytach (322 m2 pow. zabudowy, szerokości około 33 m i wysokości około 18,5 m), usytuowany przed istniejącymi w terenie liniami zabudowy, stanowiłby barierę architektoniczna i funkcjonalną w ukształtowanym przez te linie wnętrzu urbanistycznym. Tym bardziej, że teren inwestycji usytuowany jest w przewężeniu pasa zieleni. Stanowiąc precedens, utrudniłby prawidłowe rozwiązanie funkcjonalno -przestrzenne i krajobrazowe terenu. Należy również podkreślić, że inwestycja naruszyłaby ciągłość naturalnego korytarza ekologicznego, jaki tworzy ciągły pas zieleni wysokiej zlokalizowany pomiędzy ograniczającą go zabudową. Dopuszczenie wiec do realizacji wnioskowanej inwestycji, stojącej w sprzeczności z zasada kontynuacji dotychczasowego sposobu zabudowy w obszarze i sprzecznej również z dotychczasowym funkcjonalnym przeznaczeniem terenu w jej bezpośrednim sąsiedztwie, stałoby również w sprzeczności z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy administracji publicznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki, architektury i walorów krajobrazowych, jak również wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego, wymagania ochrony środowiska oraz potrzeb interesu publicznego. Wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu uszanowania linii zabudowy utworzonej przez istniejące w badanym obszarze budynki. Teren inwestycji w określonym wnioskiem kształcie w całości znajduje się poza istniejącymi, czytelnymi i zdefiniowanymi liniami zabudowy. Dla inwestycji, w zaproponowanych przez wnioskodawcę granicach, nie ma możliwości realizacji zgodnie z linią zabudowy utworzoną przez zurbanizowane tereny po obu stronach pasa zieleni wysokiej, towarzyszącej ciągowi pieszo-rowerowemu [....] . Następnie podkreślono, że żaden budynek nie jest usytuowany po północnej stronie drogi wewnętrznej na dz. [....] i [....] , gdzie zlokalizowany jest teren inwestycji.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę stwierdzono, że nie istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, tj. w zakresie kontynuacji linii zabudowy, wobec czego planowane zamierzenie jest niezgodne z wymogami określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. , wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a także art. 6, art.7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu umotywowano podniesione powyżej zarzuty, nawiązując do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W szczególności zwrócono uwagę, że należy przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 cyt. wyżej rozporządzenia, iż na jego podstawie koniecznym jest ustalenie linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust.1, jeżeli inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. W takim wypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno -urbanistycznej, a zatem jej ustalenie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym. A zatem jeżeli przesłanki art. 61 ust. 1 ustawy są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Zwrócono także uwagę, że zarzut naruszenia przepisów postępowania łączy się z wyżej opisanym zarzutem naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem analizy w zakresie możliwości dopuszczenia wyznaczenia nowej linii zabudowy w sposób inny, aniżeli wynika to z przepisów w/w rozporządzenia.

Decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w/w decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może. zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizacje. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

2. teren ma dostęp do drogi publicznej.

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 ww. ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Kolegium podzieliło zasadność twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium - ustalony przez Organ I instancji obszar analizowany uwzględnia istotę oraz cel regulacji § 3 rozporządzenia wykonawczego, a ustalony w ten sposób obszar pozwolił organowi na pełną weryfikację sposobu zagospodarowania terenu usytuowanego wokół terenu inwestycji w celu dokonania prawidłowej subsumcji skutkującej podjęciem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Dokonując oceny analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez Organ I instancji, Kolegium stwierdziło, że analiza ta sporządzona została prawidłowo, zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami i dokładnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Wspomniane wnioski wynikające z analizy stanowią zasadniczą przyczynę wydania decyzji odmownej przez organ I instancji. Tak więc skoro Kolegium nie kwestionuje ustaleń objętych sporządzoną w rozpatrywanej sprawie analizą urbanistyczno - architektoniczną, to tym samym stwierdza, że wydana w oparciu o nie decyzja organu I instancji znajduje uzasadnienie. Decyzji tej trudno zarzucić uznaniowość, a przyjęta przez Organ ocena stanu faktycznego, jak również konkluzja w przedmiocie braku możliwości ustalenia linii zabudowy znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, a w szczególności § 4 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ustalenie warunków zabudowy w niniejszym przypadku prowadziło również do zaprzeczenia zasadom ogólnym planowania i zagospodarowania przestrzennego. Poza tym kluczowe znaczenie w procesie ustalania warunków zabudowy przypisać należy konkretnej, przynajmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na zrealizowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zaznaczono przy tym, że przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 przedmiotowej ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Przepis ten traktuje również o konieczności kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zatem z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuacje zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 w/w ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. W szczególności podkreślono, że spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy, tyle że w sposób odbiegający od ustaleń w/w rozporządzenia nie może i nie powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Kluczowym jednak w rozpatrywanym przypadku jest wynikający z ustaleń analizy architektoniczno - urbanistycznej brak możliwości wyznaczenia przedmiotowej linii w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, a więc na podstawie wyników analizy. Punktem odniesienia w tym względzie powinno być usytuowanie istniejących obiektów w obszarze analizowanym względem ciągu pieszo-rowerowego "[....] ". Inwestycja planowana jest na nieruchomościach bezpośrednio przylegających do powyższego ciągu. Obecnie wzdłuż tego ciągu realizowany jest miejski park z elementami małej architektury. Usytuowane w przedmiotowym obszarze budynki mieszkalne wielorodzinne ukształtowane są w sposób czytelny i znajdują się - biorąc pod uwagę aspekt funkcjonalno - przestrzenny - w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Kolegium Odwoławcze podzieliło w tym względzie pogląd Organu I instancji, iż objęty wnioskiem budynek planowany jest przed wykształconymi w terenie istniejącymi liniami zabudowy. Słusznie podnosi Organ I instancji - co zresztą znajduje uzasadnienie w dokumentacji kartograficznej oraz fotograficznej - że w centrum obszaru analizowanego ukształtowało się niezabudowane wnętrze urbanistyczne, ograniczone od północy zabudową na działkach nr [....],[....] , [....] i [....] , a od południa zabudowana działkach nr [....],[....] , [....] i [....] . Co więcej, żaden budynek nie jest usytuowany od północnej strony drogi wewnętrznej na działkach nr [....] i [....] , gdzie zlokalizowany jest teren inwestycji.

W związku z powyższym - w świetle ustaleń analizy, wnioskowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślono też, że wskaźnik linii zabudowy jest jednym z istotnych elementów składających się na konieczną do zaistnienia kontynuację, o której mowa w powyższym przepisie. Kontynuacja ta występuje jeżeli obiektywna ocena stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym pozwala na ustalenie wszystkich wymaganych wskaźników. W rozpatrywanym przypadku nie umożliwia tego nawet ogólna regulacja § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, którego przepisy doprecyzowują art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie mogą być stosowane w oderwaniu od przepisów ustawy. W tym względzie Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania. Usytuowanie planowanej zabudowy poza istniejącą linią zabudowy, nie stanowiłoby kontynuacji zastanego układu urbanistycznego i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy. Tym samym nie stanowiłoby wkomponowania nowej zabudowy w istniejący układ urbanistyczny.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 listopada 2010 roku, znak [....] wniosła [....] sp. z o.o. w K. , wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 ust. 2 pkt. 7 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- par. 4 ust. 4, par. 6 ust. 1 i par. 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

- art. 6, art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego,

W uzasadnieniu wskazała, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy jest niemożliwe z uwagi na niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, w szczególności brak kontynuacji istniejącej linii zabudowy. Skarżący podniósł, że jeśli organy przyjęły, że realizacja inwestycji nie zapewni kontynuacji istniejącej linii zabudowy, to należało wyznaczyć nową linię zabudowy w inny sposób zgodnie z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia. Skarżący zwracił tutaj uwagę, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi żart. 61 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2008 roku, sygn. II SA Kr 66/2008). Skarżący wskazał, że inwestycja objęta wnioskiem spełnia powyższe wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2009 roku, sygn. akt. II OSK 1944/2008, spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łącznie z możliwością wyznaczenia linii zabudowy tyle, że w sposób odbiegający od ustaleń w/w rozporządzenia nie może i nie powinno przesądzać o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Zatem, jeżeli przesłanki, o jakich mowa w powyższym artykule są spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Z powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego znakomicie koresponduje orzecznictwo innych sądów administracyjnych, w którym wskazano, że:

- stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi uwzględniać dyrektywę, jaką jest umożliwienie osobom mającym tytuł prawny do gruntów jak najszerszej możliwości inwestowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 roku, sygn. akt. IV SA/Wa 2289/2007), - ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego, co ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (Wyrok Wojewódzkiego Sądu w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2010 roku, sygn. akt. IV SA/Po 956/2009),

- celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, gdyż pamiętać należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2010 roku, sygn. akt. II SA/Po 665/2009),

Skarżący następnie przypomniał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił niektóre wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. niezgodnie z przepisami w/w rozporządzenia, a organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu i utrzymał w mocy nieprawidłową decyzję. Skarżący wskazał, że parametry techniczne wskazane w części pisemnej analizy (załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, ust. 2 lit. c i d ) zostały określone w sposób niejednoznaczny, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego wykładni w/w rozporządzenia jest niedopuszczalne (wyrok z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 roku, sygn. akt. IV SA/Wa 1601/06)

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skarżący podniósł, że łączy się on z wyżej opisanym zarzutem naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie przeanalizował bowiem zarzutu Skarżącego co do tego, że organ I instancji nie przeprowadził analizy w zakresie możliwości dopuszczenia wyznaczenia nowej linii zabudowy w sposób inny, aniżeli wynika to z przepisów w/w rozporządzenia. Skarżący wskazuje, że uchybienie takie jest ewidentnym naruszeniem zasady zawartej w art. 77 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych organ zawsze ma obowiązek ustalenia linii zabudowy w inny sposób określony w par. 4 ust. 4 w/w rozporządzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2008 roku, sygn. akt. II SA/Gd 514/07). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji brak szczątkowego chociażby odniesienia się do kwestii możliwości lub braku możliwości wyznaczenia "innej" linii zabudowy. Organ odwoławczy nie zweryfikował szczegółowo uzasadnienia decyzji organu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w odwołaniu przez Skarżącego. W związku z tym Skarżący ponownie wskazał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji opiera się w dużej mierze na błędnych założeniach. Na stronie drugie uzasadnienia podano, że "ukształtowało się bardzo czytelne w przestrzeni, wydłużone, niezabudowane wnętrze urbanistyczne" oraz "że linie zabudowy ograniczające w/w wnętrze urbanistyczne wykształciły się w wyniku wieloletniej polityki przestrzennej miasta w tym miejscu (m.in. dawniej obowiązujące plany, aktualne Studium Zagospodarowania Miasta K. )". Skarżący wskazuje tutaj, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowanie przestrzenne odbywa się przede wszystkim w miejscowym (obowiązującym) planie zagospodarowania przestrzennego, którego Gmina nie uchwaliła. Trudno tym samym twierdzić, że planowanie przestrzenne opiera się na planach nieobowiązujących lub studium zagospodarowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie przyjmuje, że ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez organ administracji, a podstawą rozstrzygnięć organu administracji nie może być również Studium, ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 roku, sygn. akt. IV SA/Wa 1601/06). Analizowany obszar stanowi tereny prywatne, które posiadają jednolity charakter (niezależnie od tego, czy są zabudowane, czy niezabudowane i niezagospodarowane). Twierdzenie organu I instancji (nie zweryfikowane przez organ odowławczy) co do tego, że obszar ten stanowi "pas zieleni z przeznaczeniem na ogólnodostępną rekreację" oraz "korytarz ekologiczny" są zupełnie niezrozumiałe i nie poparte żadnymi dowodami, co stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie organ odwoławczy nie zweryfikował, wskazanych przez Skarżącego jako nieuprawnione, twierdzeń organu I instancji co do tego, że ze względu na swoje gabaryty (o szerokości 33 m) planowany budynek stanowiłby barierę architektoniczną, gdyż z treści pisemnej części analizy stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji (lit. c) wynika, że budynki w okolicy mają szerokość nawet do 145 m. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność co do tego, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą kontynuacji dotychczasowego sposobu zabudowy w obszarze i sprzeczna również z dotychczasowym funkcjonalnym przeznaczeniem terenu w bezpośrednim sąsiedztwie jest nieprawdziwa i w żaden sposób nie została udowodniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione są w pełni uzasadnione.

Na wstępie rozważań prawnych zaznaczyć należy, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Cytowany przepis, umiejscowiony jest części ogólnej w/w ustawy i wskazuje w sposób niejako ramowy, w jakim kontekście należy dokonywać wykładni dalszych przepisów ustawy oraz jakimi podstawowymi przesłankami winny kierować się organy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy przepisów Rozdziału 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem, że przy wydawaniu takiej decyzji organ powinien uwzględniać istniejący ład przestrzenny, ale i postanowienia cytowanego art. 6 ust . 2 pkt 2 ustawy, przy uwzględnieniu chronionego prawem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Powyższe pojęcia należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów u.p.z.p. oraz przy kontroli aktów planistycznych. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, na trafność poglądów wynikających z orzeczeń powołanych w skardze. W szczególności należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2010 roku, sygn. akt. II SA/Po 665/2009, że organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Taka natomiast sytuacja miała miejsce w przedmiotowym wypadku. Organy obu instancji skupiły swoją uwagę wyłącznie na kwestii, że nieruchomość inwestora przylega do zielonych terenów tzw. [....] , które stanowią miejsce wypoczynku okolicznych mieszkańców i w związku z tym zabudowa tego terenu winna być zabroniona.

Podkreślić natomiast należy, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem nieruchomość inwestora nie jest przeznaczona pod tereny zielone, nieruchomość ta posiada status tzw. działki budowlanej, a powoływanie się przez organy na nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z punktu widzenia prawnej oceny nie może stanowić argumentu przemawiającego przeciwko wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Błędnym jest również pogląd, że planowana inwestycja funkcjonalnie koliduje ze sposobem wykorzystywania terenów w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Jak bowiem wynika z obszaru analizowanego, dominuje tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, a jedna z działek bezpośrednio granicząca z działką, na której planowana jest inwestycja, zabudowana jest wysokim i szerokim budynkiem wielorodzinnym. Tym samym brak podstaw do aprobowania poglądu, że planowana inwestycja funkcjonalnie koliduje ze sposobem wykorzystywania terenów w jej bezpośrednim sąsiedztwie, jak również że nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dodać też należy, że taki sposób argumentacji jaki prezentują organy, pozostaje w sprzeczności z ogólną dyrektywą wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w praktyce sprowadza się do prawnie nieuzasadnionego obejmowania ochroną podmiotów, które jako pierwsze dokonały zabudowy posiadanych nieruchomości i z oczywistych przyczyn zainteresowane są pozostawieniem w pobliżu jak największej powierzchni terenów zielonych. Trafnie również zarzuca się w skardze, że organy nie rozważyły należycie możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi żart. 61 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym Zaznaczyć również należy, że uwadze organów ubiegło, że z akt administracyjnych nie wynika aby teren planowanej inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej, co jest merytoryczną przesłanką do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, działki objęte wnioskiem mają mieć pośredni dostęp do drogi publicznej tj ul. [....] , poprzez działki [....] i [....] . Działki te nie stanowią własności inwestora, ani strony skarżącej i nie przysługuje im do nich żadne inne prawo. W aktach sprawy (na k.45) znajduje się natomiast oświadczenie inwestora, z którego wprost wynika, że inwestor dopiero stara się o uzyskanie (bliżej niesprecyzowanego) prawa na przejazd po tych działkach. W dalszej części akt brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że inwestor prawo takie uzyskał. Tym samym materiał zgromadzony w aktach administracyjnych nie daje podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały wymogi o jakich stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności rzeczą organu będzie zatem ustalenie, czy inwestor prawo takie posiada, a zatem czy działki objęte wnioskiem posiadają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie rzeczą organu będzie przeprowadzenie w obszarze analizowanym szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy i wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, przy uwzględnieniu postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym w szczególności jego § 4 ust. 4), przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych poglądów prawnych.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.