Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1943/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: § 19 pkt. 7 i 9, § 20, § 22
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: art. 145 § 1, art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt. 2, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/15 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1244/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Dnia 21 maja 2015 r. A.K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej również jako "SKO" lub "Kolegium", o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...], dalej również jako "Wójt", z dnia [...] września 2001 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w Z. Gmina [...]. Dotyczyło to rozgraniczenia działki nr [...], której właścicielem jest A.K., z innymi działkami, m.in. z działką o numerze [...]. W ocenie wnioskującego powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie zwrócił uwagi, iż w protokole granicznym "wyraził on zgodę aby granica na wyżej wymienionym odcinku granicy przebiegała po północnym licu budynku gospodarczego i po ogrodzeniu trwałym" co jest nieprecyzyjne i umożliwia subiektywną interpretację przez właściciela działki nr [...] oraz przez organy administracji publicznej. Wskazał także, że w protokole granicznym przebieg granicy jest określony w punktach 9-10-11-12. A punkty 10 i 11 w protokole nie istnieją, jak również brakuje punktów 12,13 i 14.

SKO decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] stwierdziło, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie ze względu na to, że od daty doręczenia decyzji upłynęło 10 lat, oraz że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że przedmiotem rozgraniczenia była działka o numerze ewidencyjnym [...], której właścicielem jest A.K. i między innymi działka o numerze ewidencyjnym [...], której właścicielką, i adresatem decyzji w tym zakresie jest M.P. Jednakże w dniu 1 sierpnia 2001 r. właścicielem działki nr [...] został syn M.P. – I.P. Wobec tego w ocenie Kolegium decyzja z [...] września 2001 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168), dalej jako "k.p.a." w związku z § 2 tego przepisu należało uznać, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Ponadto Kolegium uznało, iż stwierdzone uchybienia w protokole granicznym nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Punkty oznaczone numerami 10 i 11 zostały uwzględnione w protokole i odpowiadają one punktom 15 i 16 (§ 12 protokołu granicznego).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A.K. Podniósł on, iż domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w jego ocenie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego zarzucił organowi administracji: pominięcie w ocenie faktów wskazujących na rażące naruszenie prawa przez Wójta, błędną ocenę przesłanek odmowy przedawnienia decyzji, błędną ocenę skutków prawnych wydanej decyzji.

SKO decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchyliło swą poprzednią decyzję i stwierdziło, że decyzja Wójta z dnia [...] września 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności tego aktu. W uzasadnieniu szeroko omówiło możliwość stosowania przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznało, iż uchybienia w protokole granicznym będącym podstawą wydania decyzji Wójta nie mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Podtrzymało swoje stanowisko odnośnie wystąpienia w sprawie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazało, że w sprawie nie wystąpiły inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy.

W skardze do Sądu I instancji A.K. zarzucił po pierwsze: dążenie do zachowania w obrocie prawnym za wszelką cenę decyzji Wójta, po drugie: "naginanie prawa" poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, powołując się przy tym na wyrok NSA z 9 lutego 2006 r. sygn. OSK 1134/04; po trzecie: naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 1989 nr 30 poz. 163 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", poprzez ustalenie linii rozgraniczającej po starym ogrodzeniu, gdy w rozumieniu skarżącego winna ona przebiegać po nowym ogrodzeniu, które dopiero zamierzał wybudować po dokonaniu rozgraniczenia; po czwarte: wskazał że na skutek orzeczenia Wójta doszło do naruszenia jego własności oraz naruszono jego zaufanie do organów administracji.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest to, czy podniesione przez skarżącego uchybienia w decyzji będącej podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że A.K. dopatruje się rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy pkt 1 p.g.k. W ocenie Sądu doszło tu do pomyłki pisarskiej, gdyż ust. 1 tego artykułu nie zawiera dalszego podziału na mniejsze jednostki redakcyjne. W trakcie rozprawy skarżący oświadczył, iż chodzi tu o naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 p.g.k. W ocenie A.K. niedopuszczalne było poprowadzenie granicy po istniejącym ogrodzeniu. Stanowiły go (w ocenie skarżącego) "resztki starego płotu".

WSA podniósł, że jak wynika z protokołu granicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę na potrzeby rozgraniczenia, przebieg granicy ustalono m.in. "po licu budynku i ogrodzeniu trwałym". Taki zapis przeczy twierdzeniom skarżącego, że granica miała przebiegać po "nowym" ogrodzeniu, które dopiero w przyszłości zamierzał on wybudować. Co istotne, na protokole granicznym widnieje podpis A.K., co oznacza, że przyjął on ten protokół bez zastrzeżeń. Nie odwołał się również od decyzji wydanej w oparciu o przedmiotowy protokół.

W ocenie Sądu I instancji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] września 2001 r., nr [...], była zasadna. Nie doszło bowiem do wydania jej z naruszeniem prawa, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 2 p.g.k., w związku z § 19 pkt 7 i 9, § 20 oraz § 22 (zwłaszcza jego pkt 3 i 5) rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r., dalej jako "rozporządzenie rozgraniczające", poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie lub odpowiednio brak ich zastosowania, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez brak jego zastosowania oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a to wobec:

a) niedostrzeżenia przez Sąd (a uprzednio przez organ), że zgodnie z art. 29 p.g.k. Wójt w sprawie o rozgraniczenie winien wydać decyzję o rozgraniczeniu, a więc merytorycznie rozstrzygnąć o tym jak dokonuje się rozgraniczenia, a nie wydawać decyzji o zatwierdzeniu rozgraniczenia, którego dokonał ktoś inny (geodeta), co stanowiło naruszenie prawa i to w stopniu rażącym;

b) niedostrzeżenia przez Sąd (a uprzednio przez organ), że w decyzji o zatwierdzeniu rozgraniczenia z dnia [...] września 2001 r. - ani w jej osnowie ani w jej uzasadnieniu - Wójt nie odniósł się do protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę około rok wcześniej w dniu [...] października 2000 r., wobec czego nie można jednoznacznie ustalić, że to właśnie protokół o 11 miesięcy wcześniejszy, a nie jakiś inny protokół, został zatwierdzony przedmiotową decyzją, co stanowiło naruszenie prawa w stopniu rażącym;

c) niedostrzeżenia przez Sąd (a uprzednio przez organ), że zgodnie z art. 29 p.g.k. w decyzji o rozgraniczeniu powinny być zawarte informacje o sposobie rozgraniczenia, choćby przez jednoznaczne odwołanie do treści indywidualnie (konkretnie) oznaczonego protokołu granicznego i szkicu granicznego, podczas gdy w przedmiotowej decyzji nie wskazano żadnych informacji o sposobie rozgraniczenia, ani nie wskazano na to w którym (indywidualnie oznaczonym) protokole granicznym opis tego rozgraniczenia został zamieszczony, co stanowiło naruszenie przepisów prawa w stopniu rażącym;

d) uznania przez Sąd, że brak zastosowania przez Wójta przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k. nie stanowił w ogóle naruszenia przepisów prawa, podczas gdy brak zastosowania tego przepisu stanowił ewidentne naruszenie przepisów prawa, zwłaszcza że organ w zaskarżonej decyzji przyznał, że doszło do takiego naruszenia, oraz podczas gdy brak jego zastosowania stanowił naruszenie przepisów w stopniu rażącym, skoro dokumenty przygotowane przez geodetę na których oparł się Wójt w swoim działaniu, zawierały oczywiste, jednoznaczne i łatwe do stwierdzenia wady, w tym braki formalne, co powinno jednoznacznie skutkować negatywną oceną przez Wójta prawidłowości ich sporządzenia i zwróceniem ich przez Wójta do poprawienia i uzupełnienia przez geodetę, a zaniechanie wezwania do poprawienia i uzupełnienia stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa;

e) niedostrzeżenia przez Sąd (a uprzednio przez organ), że protokół graniczny i stanowiący jego część szkic graniczny nie spełniają wymogów formalnych § 20 i § 22 rozporządzenia rozgraniczającego, albowiem nie zawierają oznaczenia kierunku północy, ani nie określają jednoznacznie punktów granicznych i ich wzajemnego położenia, a także zawierają wewnętrzne sprzeczności polegające na posługiwaniu się różną numeracją (pkt 10 i 11 w protokole, których nie ma w szkicu, a punkty 15 i 16 które są na szkicu, ale nie ma w protokole), których to rozbieżności nie można tłumaczyć jako oczywistych omyłek, zwłaszcza gdy nie przeprowadzono na okoliczność wyjaśnienia tych rozbieżności dowodu z przesłuchania geodety, który sporządził te wadliwe dokumenty;

f) niedostrzeżenia przez Sąd (a uprzednio przez organ) doniosłości prawnej tego, że geodeta przedstawił Wójtowi i to z prawie 11 miesięcznym opóźnieniem, jedynie kserokopię protokołu granicznego z dnia [...] października 2000 r. a tym samym, że w aktach dotyczących rozgraniczenia nie ma dokumentu oryginalnego protokołu granicznego, który to dokument powinien stanowić nieodzowny element dokumentacji rozgraniczeniowej zgodnie z § 19 rozporządzenia rozgraniczającego, wobec czego wydanie przez Wójta decyzji rozgraniczeniowej bez dysponowania w dokumentacji rozgraniczeniowej (oryginałem) protokołu granicznego, a jedynie w oparciu o jego kserokopię, stanowiło naruszenie prawa w stopniu wyjątkowo rażącym,

- które to naruszenia miały charakter rażący, albowiem działania Wójta pozostawały w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i nie wiązały się z wykładnią przepisów, ale stanowiły przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nadto w sposób oczywisty naruszały sferę prawa własności skarżącego, który przez te nieprawidłowe działania może ponieść znaczą szkodę majątkową;

- oraz które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie wszystkich wskazanych wyżej przepisów winno skutkować uznaniem, że wskazane naruszenia były naruszeniami przepisów i to w stopniu rażącym, a tym samym winno skutkować uwzględnieniem skargi;

2. naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a to na skutek uznania przez Sąd, że przy wydaniu przez Wójta decyzji w ogóle nie doszło do naruszenia prawa (a tym bardziej rażącego), podczas gdy organ którego decyzja została zaskarżona uznał, że doszło do naruszenia prawa, ale jedynie w stopniu mniejszym niż rażący, w związku z czym przedmiotem skargi była zasadniczo kwestia oceny czy naruszenia (które miały miejsce) były rażące czy nie były rażące, wobec czego Sąd winien dokonać oceny tego stopnia naruszenia przepisów, a nie był uprawniony uznawać, że do naruszenia przepisów w ogóle nie doszło, gdyż działał w ten sposób poza granicami skargi i orzekł w tym zakresie na niekorzyść skarżącego;

3. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a." w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, o którym to braku wnikliwości świadczą oczywiste błędny w ustaleniach faktycznych, w szczególności zawarta w treści protokołu rozprawy z dnia 7 kwietnia 2016 r. informacja jakoby spór co do przebiegu granicy zaistniał po zrealizowaniu ogrodzenia przez sąsiada, podczas gdy ogrodzenie to zrealizował skarżący, i to niezwłocznie po sporządzeniu protokołu granicznego zgodnie z jego treścią (taką na jaką strony się zgodziły) i który to fakt wykonania ogrodzenia zgodnie z uzgodnionym rozumieniem protokołu granicznego nie był kwestionowany przez około 14 lat, co świadczyło o tym, że sąsiedzi przez tyle lat tak samo rozumieli opis granicy według protokołu, a czego Sąd (ani uprzednio organ) nie dostrzegł i nie wziął pod uwagę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowej skargi, w przypadku uznania przez Sąd, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że geodeta na szkicu granicznym zaznaczył linię prostą łączącą punkty 9 i 2, która to linia przechodziła przez budynek położony w większości na działce nr [...]. Ponadto na szkicu tym zaznaczył też miarą 0,6 m, odległość od miejsca w którym linia ta przecinała budynek, do naroży budynku znajdujących się na działce nr [...] (które to naroża na szkicu zostały opisane nr 16 i 15). Skarżący zamierzał - na przebiegu linii prostej łączącej punkty 9 i 2, na odcinku pomiędzy punktem 9 i ścianą budynku, w odległości 60 cm od naroża budynku do punktu 2 - wykonać trwałe ogrodzenie. Zdaniem skarżącego, w trakcie czynności rozgraniczeniowych z udziałem geodety wyraźnie wskazywano na taki właśnie przebieg granicy i określono miejsce gdzie powstanie trwałe ogrodzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów skargi sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, w myśl którego decyzja Wójta Gminy [...] nie jest obarczona wadą prawną skutkującą nieważnością tej decyzji, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do weryfikacji zarzutów 1 i 3 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu wydana w trybie nadzorczym. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia, czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Jeżeli organ nadzoru dostrzega uchybienia, to musi dokonać ich kwalifikacji, gdyż nie każde naruszenie prawa może być uznane za wypełniające którąś z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem skarga kasacyjna by mogła osiągnąć zamierzony efekt powinna wykazywać, że naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną, czyli w rozpoznawanej sprawie - rażącego naruszenia prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest pogląd, który skład orzekający aprobuje, że rażące naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Ponadto, z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na poprawność rozstrzygnięcia.

Według wskazanego w zarzucie skargi art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Według ust. 2 rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami.

Celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z powołanym art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k., jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Postępowanie to charakteryzuje się swoistym trybem uregulowanym w p.g.k. Kluczowym dokumentem w sprawie jest protokół rozgraniczenia, który jest podstawą do wydania decyzji przez wójta, burmistrza, prezydenta.

Użycie w kwestionowanej decyzji stwierdzenia: "zatwierdzić rozgraniczenie nieruchomości" nie stanowi naruszenia prawa, bowiem podstawą orzeczenia organu był operat geodezyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę.

Art. 33 ust. 1 p.g.k., w dacie orzekania przez Wójta, stanowił że wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z kolei według ust. 2 powołanego artykułu wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny protokołu granicznego i twierdzeń skarżącego wskazujących, że jego oświadczenie co do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] zostało wadliwie przez geodetę zinterpretowane i w konsekwencji wadliwie utrwalone w protokole.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie podstawą do wydania decyzji rozgraniczeniowej było zgodne oświadczenie stron, w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.g.k. Okoliczność złożenia zgodnych oświadczeń przez strony potwierdza protokół graniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę, na którym widnieje podpis skarżącego. Ze szkicu granicznego załączonego do akt sprawy wynika połączenie: punktu nr 9 z punktem nr 16, punktu nr 16 z punktem nr 15 i punktu nr 15 z punktem nr 2. Z protokołu granicznego ponadto wynika przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym, określony w sposób następujący: "9-10-11-2 przyjęto na zgodne oświadczenie stron"

Niewątpliwie istnieje niespójność pomiędzy oznaczeniem punktów granicznych na szkicu granicznym a stwierdzeniem zawartym w protokole granicznym. W szkicu granicznym wskazano punkty oznaczone numerami: 9, 16, 15, 2, natomiast w protokole jest mowa o punktach 9,10,11,2. W świetle całokształtu materiału dowodowego, w tym twierdzeń samego skarżącego zawartych w protokole granicznym, powyższa rozbieżność prawidłowo została zakwalifikowana jako oczywista omyłka.

Trzeba przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że decyzja Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu rozgraniczenia jest bardzo lakoniczna i nie wynika z niej, że jej wydanie poprzedziła ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Brak takiego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji nie oznacza jednak, że taka ocena nie została dokonana. Ponadto ewentualne uchybienie temu wymogowi, aby mogło spowodować zamierzony przez skarżącego kasacyjnie skutek musiałoby mieć wpływ na poprawność czynności rozgraniczenia, a w konsekwencji na legalność decyzji Wójta Gminy [...], czego skarga kasacyjnie skutecznie nie wykazała.

Powołany w skardze kasacyjnej § 19 pkt 7 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, stanowi że dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości obejmuje protokół graniczny lub akt ugody (pkt 7), ostateczną decyzję właściwego organu o rozgraniczeniu nieruchomości lub umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego (pkt 9). Z kolei § 20 powołanego rozporządzenia wskazuje elementy jakie powinien zawierać protokół graniczny. Natomiast według § 22 rozporządzenia szkic graniczny powinien zawierać:

podstawowe miary określające położenie punktów granicznych względem siebie oraz elementów zagospodarowania terenu (pkt 3), kierunek północy (pkt 5) .

Dołączone do akt postępowania dokumenty postępowania rozgraniczeniowego spełniają wymogi wynikające z powołanego rozporządzenia. Uchybienie jakie dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny to brak określenia kierunku północy (§ 22 pkt 5 rozporządzenia) na szkicu granicznym. Powyższe uchybienie nie podważa jednak prawdziwości ustaleń wynikających z tego dokumentu. Przypomnieć należy, że wykazanie uchybienia procedurze, czy wymogom formalnym uzasadnia uchylenie decyzji tylko wówczas gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogło ono mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym to uchybienie musi być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodne oświadczenie stron o przebiegu granicy dawało podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Kwestionowanie obecnie ustaleń protokołu granicznego nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Skoro został on sporządzony przez geodetę, według procedury prawem przewidzianej i zawiera on zgodne oświadczenia stron odnośnie przebiegu jednej z granic, to jego ustalenia były wiążące w kwestii rozgraniczenia. Powoływanie się przez skarżącego na niezgodność stwierdzeń zawartych w protokole z jego rzeczywistym oświadczeniem woli i wiedzy po niespełna 15 latach od daty jego sporządzenia i podpisania przez strony nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Wzruszanie decyzji po 15 latach od daty jej wydania z uwagi na rzekomo błędną interpretację oświadczenia strony co do przebiegu granicy prowadziłoby do zachwiania pewności obrotu i nieuzasadnionego nadwątlenia zasady trwałości ostatecznych aktów administracyjnych.

Tym samym zarzuty pierwszy i trzeci skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Zarzut drugi skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Kolegium, uznając że nie doszło do naruszenia prawa, natomiast w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2015 r., w odniesieniu do kwestii przebiegu granicy i oznaczenia punktów granicznych, stwierdzono że doszło do naruszenia prawa, które nie ma cechy rażącego (strona 5 uzasadnienia decyzji).

W ocenie skarżącego kasacyjnie pogorszenie miało miejsce wskutek wyrażenia odmiennej oceny prawnej odnośnie zdarzeń związanych z procedurą rozgraniczeniową i z decyzją rozgraniczeniową. Wskazać należy, że w sferze skutków prawnych jakie wynikają dla skarżącego w związku z ocenami wyrażonymi przez Sąd I instancji oraz przez Kolegium, różnice w kwalifikacji poprawności procedury rozgraniczeniowej oraz samej decyzji nie mają znaczenia z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. Obie poczynione oceny prawne prowadziły do tożsamych konsekwencji prawnych w zakresie bytu w obrocie prawnym decyzji rozgraniczeniowej. Kwalifikacja prawna Sądu I instancji jest mniej korzystna dla skarżącego kasacyjnie, gdyż Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia prawa. Nie ma ona jednak realnego przełożenia na pogorszenie sytuacji prawnej czy faktycznej skarżącego kasacyjnie. Konsekwencją jednej jak i drugiej oceny prawnej jest dalsze funkcjonowanie decyzji rozgraniczeniowej w obrocie prawnym.

Niezależnie od powyższych rozważań zauważyć należy, że w zakresie oceny legalności decyzji Wójta rację ma Kolegium twierdząc, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które nie ma jednak postaci kwalifikowanej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym świadczą wskazane powyżej uchybienia procedurze rozgraniczeniowej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.