Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 584/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art, 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 675/12 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz A.G. kwotę 566,60 (pięćset sześćdziesiąt sześć 60/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. II SA/Rz 675/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego: w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [..] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] listopada 2011 r., znak: [..], w punkcie II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w punkcie III orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

A.G. zaskarżył decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [..] czerwca 2012 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] listopada 2011 r., nr [..] nakazującą A.G. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. [..] w C., gminie M. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 1623, poz. 243 ze zm.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu, po stwierdzeniu, w wyniku przeprowadzonej kontroli, złego stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [..] w C. i nałożeniu w drodze postanowienia obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej obiektu, decyzją z dnia [..] lipca 2009 r., nr [..], zmienioną następnie decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r., nakazał A.G. wykonanie zaleceń określonych w pkt 3.3. ekspertyzy technicznej opracowanej przez inż. A.F. w terminie do dnia 30 sierpnia 2010 r. i jednocześnie zakazał użytkowania powyższego obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości określonych w punkcie 3.1. ww. ekspertyzy.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 stycznia 2011 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres robót wykonanych w budynku gospodarczym jest niezgodny ze wskazanymi w ekspertyzie. Poprzednio budynek gospodarczy miał wymiary: 20,86 m na 7,27 m bez docieplenia, wysokość ścian zewnętrznych wynosiła 4,33 m, a wysokość w kalenicy 5,66 m, natomiast po wykonaniu robót budowlanych budynek ma wymiary: 20,11 m na 6,74 m, wysokość ścian zewnętrznych wynosi 4,40 m, a w kalenicy 7,40 m. Zostały wykonane nowe ściany zewnętrzne, wewnątrz budynku zlikwidowano ściany działowe, a wykonano 3 słupy murowane. Fundament istniejący został nadlany na wysokość 22 cm i szerokość 25 cm od strony wewnętrznej starego fundamentu.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu uznał, że powstał nowy budynek wymagający pozwolenia na budowę i postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2011 r., wydanym w oparciu o art. 48 i art. 52 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego i zobowiązał A.G. do przedłożenia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów w nim wskazanych (zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

W dalszej kolejności decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu nakazał A.G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. [..] w C., gm. M.

W uzasadnieniu wskazał, że zebrane dokumenty w sprawie oraz przeprowadzone oględziny wskazują, że A.G. rozebrał stary budynek, nadlał fundamenty i wybudował nowy o zmienionych parametrach. Została także zmieniona konstrukcja dachu. Powstały budynek nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem został posadowiony bezpośrednio przy granicy, brak jest oddzielenia pożarowego od strony sąsiedniej działki. Inwestor nie legitymuje się wymaganym dla przeprowadzonych robót pozwoleniem na budowę, w związku z czym postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2011 r. nałożono na niego obowiązki w celu legalizacji dokonanej samowoli. Niedopełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego skutkuje nakazaniem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji A.G. zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 k.p.a., a także art. 51 ust. 3 Konstytucji poprzez odmowę jego pełnomocnikowi dostępu do akt sprawy, a także przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku z dnia 14 stycznia 2011 r. pod jego nieobecność, czym naruszono również art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności m.in. inwestora. Wskazał również, że wymiary budynku przyjęte w czasie kontroli nie uwzględniały treści drugiej części poprawionej ekspertyzy z czerwca 2009 r. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że nakazane w ekspertyzie roboty remontowo-budowlane przebiegały niezgodnie z planem gdyż sąsiedzi S. zezwolili jedynie na zabezpieczenie ściany, z której odpadały kawałki tynku oraz na rozbiórkę ściany zagrażającej bezpieczeństwu. Brak odniesienia się przez organ do uzupełnionej ekspertyzy z czerwca 2009 r. stanowi naruszenie art. 9 k.p.a.

W wyniku remontu zmianie uległa powierzchnia zabudowy, a nie powierzchnia użytkowa, grubość ścian została zmieniona z powodu braku zgody sąsiadów S., przy czym możliwe jest doprowadzenie do stanu sprzed remontu. Wysokość ścian nie uległa zmianie natomiast po usunięciu wylewki nie można było zmierzyć tej ściany ze względu na brak bazy pomiarowej. Słupy murowane mogą być wykorzystane jako konstrukcja nośna ścianek działowych, a układ tych ścianek jest nieistotnym odstępstwem. Zgodnie z ekspertyzą techniczną zmiana nachylenia połaci dachowej jest zgodna z art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wymienioną na wstępie decyzją z dnia [..] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestor w przedmiotowym budynku wykonał dodatkowy fundament od strony wewnętrznej budynku, ściany zostały wykonane z nowych pustaków o grubości 19 cm. Ściany działowe zostały zlikwidowane, od strony działki sąsiedniej wykonano otwory okienne w ilości 3 sztuk o wymiarach 30x20 cm. Została zwiększona wysokość budynku poprzez podniesienie dachu. W kalenicy budynek miał wysokość 5,66 m natomiast obecnie wynosi 7,40 m. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w ww. ekspertyzie ściany zewnętrzne budynku oraz wysokość budynku w kalenicy miały pozostać bez zmian, w ścianie zewnętrznej od strony działki sąsiedniej otwory okienne miały zostać zamurowane, wewnętrzna ściana konstrukcyjna miała zostać przemurowana. Wskazano, że zakres wykonanych robót został potwierdzony przez pełnomocnika odwołującego się w oświadczeniu z dnia 14 stycznia 2011 r., zgodnie z którym ściany budynku zostały wymurowane od wewnątrz z uwagi na brak zgody sąsiadów S. na wejście na ich posesję.

W ocenie organu wykonane przez A.G. roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego budynku, wykonanego z nowych materiałów i o nowych wymiarach. Budowla ta nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zwalniających z uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że nieprzedłożenie przez zobowiązanego wymaganych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i tym samym niewykonanie w terminie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [..] kwietnia 2011 r. zobowiązywało organ pierwszej instancji do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył także, że argumenty podniesione w odwołaniu nie podlegały uwzględnieniu, gdyż nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

A.G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze podniósł, że stwierdzona w wyniku kontroli wysokość budynku, tj. 6,74 m jest jedynie o 7 cm (1%) wyższa od tej, określonej w aneksie do ekspertyzy. Jest to więc nieistotne odstępstwo. Skarżący wskazał, że jedyną przyczyną niezachowania wymiarów zewnętrznych budynku był brak zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania ściany zewnętrznej. W niniejszej sprawie prace nie zostały zakończone, dlatego wydanie decyzji o rozbiórce należy uznać za przedwczesne, gdyż na tym etapie prac budowlanych nie można było określić ostatecznej kubatury obiektu i dokonać precyzyjnych pomiarów.

Skarżący podkreślił, że usytuowanie budynku na działce oraz jego powierzchnia użytkowa nie uległy zmianie, natomiast zakres wykonanych prac zawiera się w obrysie budynku pierwotnego. Organ rozpatrujący sprawę nie odniósł się przy tym do aneksu do ekspertyzy.

W ocenie skarżącego, mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, jeśli istniało uprawnienie na wykonanie określonych prac to ewentualną samowolą może być samo odstępstwo. Zatem wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę całego obiektu budowlanego jest środkiem zbyt dolegliwym, zwłaszcza, że organy mogą odpowiednią decyzją doprowadzić do usunięcia nieistotnych nieprawidłowości poprzez nakazanie przywrócenia stanu pierwotnego. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 81a § 1 i § 2 ustawy Prawo budowlane ustalenia dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej pod nieobecność skarżącego nie mogą stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto w ocenie skarżącego naruszono także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się do zarzutów i dowodów podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga A.G. zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w niniejszej sprawie były przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W ujęciu tych przepisów rozbiórka stanowi sankcję za niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych na inwestora obowiązków w ramach legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Legalizację taką umożliwia art. 48 ust. 2-3 i ust. 5, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu, a następnie prowadzonego postępowania był budynek gospodarczy na działce nr [..] w C.

Po wykonaniu ekspertyzy technicznej, która wykazała, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, organ w decyzji wydanej w dniu [..] lipca 2009 r. w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu wykonanie wszystkich zaleceń określonych w pkt 3.3. ekspertyzy.

Przedmiotem kontrowersji jest kwalifikacja wykonanych robót budowlanych i jej konsekwencje prowadzące finalnie do wydania nakazu rozbiórki obiektu.

W ocenie organu zostały wykonane nowe ściany zewnętrzne, wewnątrz budynku zlikwidowano ściany działowe, zmieniono konstrukcję dachu i podwyższono budynek, a także nadlany został istniejący fundament. W efekcie rozebrany został stary budynek i wybudowany nowy o zmienionych parametrach, w tym zmienionej wysokości i konstrukcji dachu. Zakres i charakter wykonanych prac wskazuje zdaniem organu, że nie są one remontem, lecz stanowią budowę obiektu. Z kolei skarżący zwalczając ten pogląd podnosi, że nie uwzględniono aneksu do ekspertyzy technicznej z czerwca 2009 r., a także faktu, że części prac nie mógł wykonać z uwagi na konflikt z rodziną S. i brak możliwości wstępu na ich działkę w celu realizacji wskazań wynikających z ekspertyzy. Ponadto, w sytuacji, kiedy posiadał uprawnienie do wykonania robót budowlanych, organ może uznać za samowolę budowlaną jedynie to, co stanowi odstępstwo, a nie całość wykonanych robót.

Sąd uznał, że argumentacja skarżącego nie jest pozbawiona racji. Zwrócił uwagę, że sporządzona przez uprawnioną osobę ekspertyza techniczna budynku gospodarczego na działce [..] ma w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie. Stała się ona podstawą do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] lipca 2009 r., zmienionej decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r., nakazującej w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie znajdującym się w nieodpowiednim stanie technicznym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego już w odwołaniu kwestii związanych ze sporządzeniem aneksu do ekspertyzy, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wątpliwości związane z zakresem i sposobem wykonania zaleceń ekspertyzy wskazują na naruszenie w prowadzonym postępowaniu przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także naruszenie art. 80 k.p.a., nakazującego ocenę materiału dowodowego na podstawie jego całokształtu. Prawidłowe zastosowanie tych przepisów i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oznacza w przedmiotowej sprawie konieczność ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy i odniesienia się do jej treści, przesłuchanie biegłego ją sporządzającego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Nowe ustalenia mogą wiązać się z koniecznością weryfikacji wcześniej wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć organu pierwszej instancji.

Sąd podzielił pogląd skarżącego, że w przypadku zastosowania art. 66 ust. 1, objęty tym przepisem nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi swego rodzaju "pozwolenie" na wykonanie określonych robót budowlanych. Stąd też ewentualne odstępstwa czy zmiany w wykonaniu takich robót powinny podlegać wnikliwej ocenie organu. Dopiero w wyniku stwierdzenia, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 nakaz nie został wykonany, doszło natomiast do wybudowania zupełnie nowego obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, możliwe jest zastosowanie art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane. Zawarty w aktach kontrolowanej sprawy materiał dowodowy nie pozwala zdaniem Sądu na taką ocenę.

Uznając zatem, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaskarżona decyzja z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] listopada 2011 r.

Skargę kasacyjną od powyżej opasanego wyroku wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Jako podstawy kasacyjne wskazano:

1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie prawa materialnego:

- naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie wobec inwestora, który wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, w stosunku do którego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i jednocześnie zobowiązano do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy i który nie wywiązał się z określonego postanowieniem obowiązku warunkującego legalizację samowoli budowlanej,

- naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzyjny nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, o których mowa w przypadkach określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 stanowi "swego rodzaju pozwolenie" na wykonanie określonych robót budowlanych, dlatego też podmiot zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy może dokonywać odstępstw czy zmian nakazanych ostateczną decyzją robót budowlanych,

2. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wadliwych i nieadekwatnych do prowadzonego postępowania wskazań co do dalszego postępowania, będących konsekwencją naruszenia prawa materialnego oraz nieuwzględnienia przedmiotu sprawy, co powoduje, że organy nadzoru budowlanego nie mają żadnych wskazówek przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organów obu instancji, ponieważ wskazania Sądu dotyczą innego przedmiotu sprawy, tj. innego (nieistniejącego) obiektu budowlanego oraz innego postępowania administracyjnego (nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie podzielił dokonanej przez organ kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Sąd stwierdził, że skoro powyższy nakaz usunięcia nieprawidłowości nałożono po wykonaniu ekspertyzy technicznej, która wykazała, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym, a organ w decyzji wydanej w dniu [..] lipca 2009 r. w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącemu wykonanie wszystkich zaleceń określonych w pkt 3.3. tej ekspertyzy, to sporządzona przez uprawnioną osobę ekspertyza techniczna budynku gospodarczego na działce [..] ma w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie. Sąd za skarżącym stwierdził, że organy nie uwzględniły aneksu do ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego na działce [..] z czerwca 2009 r., która stała się podstawą do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2009 r. Sąd podzielił pogląd skarżącego, że w sytuacji, kiedy posiadał uprawnienie do wykonania robót budowlanych, organ może uznać za samowolę budowlaną jedynie to, co stanowi odstępstwo, a nie całość wykonanych robót.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane polega na ich niezastosowaniu wobec inwestora, który wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, w stosunku do którego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i jednocześnie zobowiązano do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy i który nie wywiązał się z określonego postanowieniem obowiązku warunkującego legalizację samowoli budowlanej.

Wskazane naruszenie powołanych przepisów związane jest z kolejnym zarzutem naruszenia prawa materialnego. Niezastosowanie trybu procedury legalizacyjnej wobec wybudowanego przez skarżącego obiektu budowlanego wynikało z poczynionej na poczet prowadzonego postępowania błędnej wykładni art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, polegającej na uznaniu, że decyzyjny nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, o których mowa w przypadkach określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 stanowi "swego rodzaju pozwolenie" ma wykonanie określonych robót budowlanych, dlatego też podmiot zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy może dokonywać ewentualnych odstępstw czy zmian nakazanych ostateczną decyzją robót budowlanych. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, gdy te "odstępstwa czy zmiany" prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego.

Podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu decyzją nr [..] z dnia [..] lipca 2009 r., znak: [..] nakazał, celem usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym - budynku gospodarczym położonym na działce o nr ewid. [..] w C., wykonanie wszystkich zaleceń określonych w punkcie 3.3 ekspertyzy technicznej opracowanej przez inż. A.F. Powyższa ekspertyza sporządzona została na poczet prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu budowlanego. Zgodnie z zaleceniami w/w ekspertyzy robotami, które inwestor winien wykonać miały być: rozbiórka pokrycia dachowego i drewnianej konstrukcji dachu i w to miejsce wykonanie wieńca opaskowego i montaż nowej konstrukcji oraz pokrycia dachu, zamurowanie otworów okiennych w granicy działki, przemurowanie ścian wg schematu zaznaczonego na rysunku załączonym w ekspertyzie, rozbiórka stalowych wzmocnień dachowych oraz wykonanie tynków zewnętrznych elewacyjnych budynku.

Tymczasem w przedmiotowym budynku gospodarczym wykonano dodatkowy fundament o grubości 22 cm i szerokości 25 cm od strony wewnętrznej budynku, podczas gdy ekspertyza przewidywała jedynie konieczność usunięcia istniejącej wylewki na głębokość około 10 cm i położenia 2 x papy na lepiku i w to miejsce wykonania nowej wylewki cementowej o grubości około 9 cm. Dodatkowo, ściany budynku w całości zostały wykonane z nowych pustaków MAX o grubości 19 cm i wewnątrz istniejącego budynku na części starych fundamentów. Wewnątrz budynku ściany działowe zostały zlikwidowane, a wykonane zostały słupy murowane w ilości 3 sztuk o wymiarach 33 x 33 cm o rozstawie około 5 m. Wykonano również od strony drogi wewnętrznej otwory okienne o wymiarach 93 x 200 cm w ilości 4 sztuk i otwór o wymiarze 60 x 70 cm oraz od strony działki sąsiedniej otwory o wymiarach 30 x 20 cm w ilości 3 sztuk. Została także zwiększona wysokość budynku poprzez podniesienie dachu. W kalenicy budynek miał wysokość 5,66 m, obecnie wynosi ona 7,40 m. Natomiast zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie ściany zewnętrzne budynku miały pozostać bez zmian, w ścianie zewnętrznej od strony granicy działki miały zostać zamurowane otwory okienne, wewnętrzna ściana konstrukcyjna miała być przemurowana, wysokość budynku w kalenicy miała pozostać taka sama.

Powyższe wskazuje, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego budynku z nowych materiałów budowlanych i o nowych wymiarach, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Powierzchnia zabudowy realizowanej budowy wynosi 135,54 m2. Nowopowstały budynek nie stanowi obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową wobec tego budowa nie spełniała warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestycja ta nie spełniała również warunku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Wobec tego roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Powyższe ustalenia musiały skutkować wdrożeniem procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane, co uczyniono w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można więc podzielić argumentacji Sądu, że wydany na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakaz usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym stanowi pozwolenie na wykonanie określonych robót budowlanych, a ewentualne odstępstwa czy zmiany nakazanych robót powinny podlegać wnikliwej ocenie organu, czy obowiązek usunięcia nieprawidłowości został wykonany w inny sposób - nawet bez zmiany decyzji w tym zakresie. Taka wykładnia art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym może dokonywać odstępstw czy zmian robót budowlanych nakazanych decyzją ostateczną. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, gdy te "odstępstwa czy zmiany" prowadzą do wykonania innego zakresu czynności określonych zaskarżoną decyzją albo powstania nowego obiektu budowlanego.

Działanie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nieprawidłowości oraz sposób ich usunięcia na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wyznacza ostateczna decyzja administracyjna organu nadzoru budowlanego. Nie jest więc dopuszczalne, aby właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, uznając za źródło swego działania decyzję administracyjną, wykonywał inne czynności lub roboty budowlane, niż te przewidziane decyzją ostateczną nawet, gdy decyzja ta w swej sentencji odwołuje się do technicznego opracowania, ekspertyzy itp. Skoro na dzień rozstrzygnięcia podstawą orzeczenia administracyjnego było konkretne opracowanie techniczne, to o treści obowiązku wynikającego z decyzji rozstrzyga treść tego opracowania, która była znana i zaakceptowana przez organ, który decyzję wydał.

Organ podniósł, że bez zmiany decyzji, czyli akceptacji organu administracji publicznej, nie było możliwe wprowadzanie jakichkolwiek zmian i wykonywanie innych robót niż te, które wynikały z decyzji ostatecznej organu powiatowego. Bezprzedmiotowy więc dla prowadzonego postępowania jest aneks do ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego na działce [..] z czerwca 2009 r., która stała się podstawą do wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2009 r., zmienionej decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. w zakresie terminu usunięcia nieprawidłowości. Bezprzedmiotowość ta po pierwsze wynika z faktu, że akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnego aneksu do ekspertyzy. Natomiast nawet gdyby taki aneks pojawił się w siedzibie organu następczo, już po wydaniu decyzji i nie zostałby zaakceptowany przez organ poprzez zmianę swojego ostatecznego rozstrzygnięcia, to nie mógł i nie może stanowić on podstawy do wykonywania robót budowlanych przez zobowiązanego. Dodatkowo, zakres robót wykonanych przez skarżącego, który powołuje się na stosowny aneks do ekspertyzy, nie mógłby być do zaakceptowania przez organ, ponieważ przekracza ramy postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Po drugie, obiekt budowlany, wobec którego orzeczono nakaz usunięcia nieprawidłowości decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. nie istnieje, ponieważ został rozebrany przez skarżącego, który w jego miejscu wybudował nowy obiekt budowlany, w stosunku do którego przeprowadzono postępowanie legalizacyjne, zakończone zaskarżoną decyzją.

W ocenie organu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie miał ani znaczenia ani zastosowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, a wszelkie uwagi Sądu w tym zakresie wykraczają poza granice postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do takiego stanowiska Sądu podniesiono, że nie ma żadnego związku pomiędzy decyzją PINB z dnia [..] lipca 2009 r. nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a wybudowaniem przez skarżącego nowego obiektu budowlanego, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", przez co należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym i niepogorszonym, a celem tego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu i doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Natomiast nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest to stan, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego to wyłącznie następstwa użytkowania tego obiektu, a wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy.

Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mogą dotyczyć wyłącznie obiektu istniejącego lub jego części i nakaz ten nie może zmierzać do zwiększenia jego substancji, budowy innych elementów obiekcie, np. instalacji, wykucia okien, zwiększenia kubatury obiektu itp., czyli takich robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest sporządzenie projektu budowlanego. Naprawcze działania podejmowane przez organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie są więc, jak stwierdza Sąd "swoistym pozwoleniem na budowę" i wszelka analogia z pozwoleniem na budowę wydawanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest nieuprawniona. Nie jest też dopuszczalne wykonywanie innych robót budowlanych niż przewidziane nakazem usunięcie nieprawidłowości bez zmiany decyzji w tym zakresie, ewentualnie bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Tymczasem do zakresu robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, szczegółowo opisanego w decyzji organu I i II instancji, wymagany jest projekt budowlany, uzgodniony i zatwierdzony zgodnie z przepisami art. 34 i 35 Prawa budowlanego. Nie można więc podzielić argumentacji Sądu, że pomimo iż został wykonany inny zakres robót budowlanych, niż wynikający z decyzji ostatecznej, to dopiero "("...) w wyniku stwierdzenia, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 nakaz nie został wykonany, doszło natomiast do wybudowania zupełnie nowego obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, możliwe jest zastosowanie art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane". Materiał dowodowy dostatecznie wskazuje, że roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego bez zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2009 r., a ich zakres skutkował powstaniem nowego obiektu budowlanego. Zasadnie więc wdrożono w stosunku do przedmiotowego obiektu procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polega na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skarżącego co do nieprawidłowości przeprowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego są w ocenie organu skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione i w zasadzie sprowadzają się do nieuwzględnienia oraz nieodniesienia się przez organy do aneksu ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego, która stała się podstawą do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2009 r. Zarzuty te dotyczą więc tego aspektu sprawy, który nie mógł być ani przedmiotem oceny ani odniesienia się organów w prowadzonym postępowaniu, ponieważ takiego aneksu im nie przedłożono. Wskazania co do dalszego postępowania wskazujące na konieczność "(...) ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy, odniesienia się do jej treści, przesłuchanie biegłego ją sporządzającego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, natomiast nowe ustalenia "(...) mogą wiązać się z koniecznością weryfikacji wcześniej wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć organu I instancji", nie mają znaczenia dla sprawy z uwagi na to, że aneks do ekspertyzy technicznej nie mógł i nie może być źródłem uprawnienia do wykonania robot budowlanych innych, niż przewidzianych decyzją, bez zmiany decyzji ostatecznej. Natomiast, nawet gdyby aneks do tej ekspertyzy przewidywał taki zakres robót budowlanych, jaki wykonał skarżący, to i tak nie mógłby być podstawą orzekania na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, dlatego też bezprzedmiotowe jest prowadzenie dodatkowego postępowania w tym zakresie.

Stwierdzenie Sądu, że dopiero "(...) w wyniku stwierdzenia, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 nakaz nie został wykonany, doszło natomiast do wybudowania zupełnie nowego obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, możliwe jest zastosowanie art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane" prowadzi do wniosku, że organy nie naruszyły prawa, ponieważ taka sytuacja miała miejsce w sprawie objętej zaskarżoną decyzją. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego budynku z nowych materiałów budowlanych i o nowych wymiarach, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Stan faktyczny sprawy, co wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, został dostatecznie wyjaśniony i umożliwiał prawidłową subsumpcję. Materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania administracyjnego był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji oraz właściwie oceniony na gruncie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega, w ocenie organu, na wydaniu nieprawidłowych i nieadekwatnych do prowadzonego postępowania wskazań co do dalszego postępowania, będących konsekwencją naruszenia prawa materialnego oraz nieuwzględnienia przedmiotu sprawy. Powyższe powoduje, że organy nadzoru budowlanego nie mają żadnych wskazówek przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji organów obu instancji, ponieważ wskazania Sądu dotyczą innego przedmiotu sprawy, tj. innego (nieistniejącego) obiektu budowlanego oraz innego postępowania administracyjnego (nieprawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego). Brak adekwatnych i możliwych do wykonania wskazań co do dalszego postępowania dotyczy przede wszystkim zobowiązania organu do "(...) ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy, odniesienia się do jej treści, przesłuchanie biegłego ją sporządzającego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, natomiast nowe ustalenia "(...) mogą wiązać się z koniecznością weryfikacji wcześniej wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć organu I instancji".

Wydając te zalecenia, Sąd powołuje się na okoliczności, które nie mają oparcia w materiale dowodowym. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że akta administracyjne I i II instancji nie zawierają żadnego aneksu do ekspertyzy, na którą powołuje się skarżący. W związku z powyższym, nie jest możliwe wykonanie tych zaleceń.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika, w jakim celu organ miałby ustalać datę i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy, skoro nie przedłożono mu tego opracowania i nawet następczo ekspertyza taka nie mogłaby wywoływać żadnych skutków w postaci uprawnienia skarżącego do wykonania innych robót budowlanych, niż nakazane decyzją ostateczną. Skarżący m.in. w odwołaniu wskazuje, a Sąd podziela te uwagi, że organ I instancji nie uwzględnił drugiej części ekspertyzy technicznej z poprawkami naniesionymi przez biuro projektowe - czyli tego aneksu, ale akta sprawy nie zawierają takiego opracowania. Jedynie w skardze do Sądu skarżący przedkłada kopie pięciu rysunków, które nie posiadają karty tytułowej, bez wskazania czego dotyczą i czy stanowią zamiennik do ekspertyzy złożonej w organie powiatowym w dniu [..] czerwca 2009 r. Dwa z tych rysunków w ogóle nie są podpisane ani przez projektanta ani przez osobę opracowującą, natomiast na jednym rysunku (pierwszy z przedłożonych w opracowaniu) widnieje data maj 2010 r.

Okoliczność braku aneksu do ekspertyzy w aktach sprawy nie stanowiła dla Sądu przeszkody do uznania, że aneks ten mógł i może być podstawą do wykonania przez skarżącego przynajmniej niektórych, nieobjętych nakazem wynikających z decyzji organu powiatowego, robót budowlanych (tak zapewne należy rozumieć "ewentualne odstępstwa i zmiany" od nakazu przewidzianego w decyzji ostatecznej). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną bez znaczenia dla postępowania jest data sporządzenia aneksu do ekspertyzy, skoro nie przedłożono jej w organie. Organ powiatowy nie mógł więc zapoznać się z jego treścią i podjąć działań zmierzających do zmiany decyzji z dnia [..] lipca 2009 r. znak: [..]. Dlatego też dla treści obowiązku nakazanego decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w której odwołano się do technicznego opracowania, istotne jest to konkretne opracowanie, które było znane i zaakceptowane przez organ, który decyzję wydał. Wskazywany więc przez Sąd, jak i przez skarżącego aneks do ekspertyzy technicznej nie mógł i nie może być źródłem uprawnienia do wykonania robot budowlanych innych, niż przewidzianych decyzją, bez zmiany tej decyzji ostatecznej - także i z tego względu, że zakres robót wykonany przez skarżącego, o czym była mowa, przekracza zakres orzekania w sprawach dotyczących użytkowania obiektów budowlanych w rozdziale VI ustawy Prawo budowlane.

Uwzględniając powyższe wnioski, na aprobatę nie zasługuje stanowisko Sądu, że wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja z dnia [..] lipca 2009 r. znak: [..] nakazująca usunięcie nieprawidłowości w budynku gospodarczym "(...) stanowi swego rodzaju "pozwolenie" na wykonanie określonych robót budowlanych. Stąd też ewentualne odstępstwa czy zmiany w wykonaniu takich robót powinny podlegać wnikliwej ocenie organu. Dopiero w wyniku stwierdzenia, że nałożony w oparciu o art. 66 ust. 1 nakaz nie został wykonany, doszło natomiast do wybudowania zupełnie nowego obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, możliwe jest zastosowanie art. 48 lub 49 b ustawy Prawo budowlane." Uwzględnienie powyższych wskazań poprzez uznanie "(...) za samowolę budowlaną jedynie to, co stanowi odstępstwo, a nie całość wykonanych robót" jest również niewykonalne, ponieważ próba takich ustaleń nie odniesie zamierzonego skutku, bo obiekt budowlany, którego dotyczyła ostateczna decyzja PINB nie istnieje.

Niezrozumiałe dla organu jest również stanowisko Sądu, że nowe ustalenia, tj. ustalenia dotyczące aneksu do ekspertyzy technicznej z czerwca 2009 r. "(...) mogą wiązać się z koniecznością weryfikacji wcześniej wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć organu I instancji". W związku z tym uzasadnione są wątpliwości, jakie ostateczne rozstrzygnięcia organu powiatowego Sąd miał na myśli i czy rozstrzygnięcia te leżą w granicach sprawy objętej zaskarżonym wyrokiem. Ponadto niezrozumiałe jest także, jakiego rodzaju weryfikacja i jakie nowe fakty wiązałyby się ze wzruszeniem decyzji PINB. Wydając powyższe zalecenia Sąd powinien wskazać, jaki akt administracyjny lub jakie czynności powinny być dokonane przez wskazany instancyjnie organ nadzoru budowlanego z uwzględnieniem stosownego trybu weryfikacji. Brak precyzyjnych zaleceń dotyczy również niewskazania przez Sąd, jakiego rodzaju akt administracyjny powinien wydać organ w ponownym postępowaniu legalizacyjnym samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego położonego na działce o nr ewid. [..] w C., którego dotyczyła skarga.

Przedstawione w skarżonym wyroku wskazania co do dalszego postępowania są niewykonalne, nie uwzględniają też przedmiotu sprawy. Natomiast zalecenia dotyczące ewentualnej weryfikacji rozstrzygnięć organu I instancji nie tylko wykraczają poza granice prowadzonego postępowania, ale też nie zostały sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający domysłów, czy też interpretacji. Stanowi to o naruszeniu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniającym uchylenie kwestionowanego wyroku, ponieważ dowodzi wadliwej oceny Sądu w odniesieniu do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Oceniając zaskarżony wyrok organ uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Uchybienie przepisom prawa materialnego oraz postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przemawia za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Podniesiono, że podstawy skargi kasacyjnej zawierają wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, stąd wniosek na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Żądanie zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej organ wniósł na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odnosząc się do poszczególnych podstaw skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle zaistniałego stanu faktycznego ustalonego jednoznacznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w oparciu o akta sprawy administracyjnej prowadzonej pierwotnie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu, a następnie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, zarzuty zamieszczone w skardze kasacyjnej są bezzasadne, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej opartych na art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnośnie do naruszenia prawa materialnego skarżący A.G. podniósł, że zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w stosunku do inwestora oraz zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię winny zostać rozpatrzone łącznie, jako pozostające ze sobą w bezpośrednim związku, wywołanym działaniami organu administracji.

Wskazano, że jednoznacznym w niniejszej sprawie jest fakt, że podstawę wszelkich działań inwestora stanowiła decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] nakazująca A.G. wykonanie wszystkich zaleceń określonych w punkcie 3.3. ekspertyzy technicznej opracowanej przez A.F. W szczególności były to roboty remontowo-budowlane w zakresie: rozbiórki pokrycia dachowego, rozbiórki drewnianej konstrukcji dachu, zamurowanie otworów okiennych w granicy działki, przemurowanie ścian, rozbiórka stalowych wzmocnień dachowych, wykonanie wieńca opaskowego, montaż nowej konstrukcji dachowej, wykonanie tynków zewnętrznych elewacyjnych. Pozostawiając jako nieistotne w niniejszej sprawie kwestie, czy tego typu prace mieściły się w granicach dyspozycji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, takie nakazy zostały określone wiążącą dla inwestora decyzją i w konsekwencji stanowiły podstawę wszelkich działań podejmowanych przez A.G. z uwzględnieniem możliwości technicznych (późniejszy aneks do ekspertyzy A. F.) tudzież faktycznych (brak współpracy z Państwem S.). Umocowanie do działania inwestora w oparciu o decyzję z art. 66 ust. 1 cyt. ustawy i brak podstaw do zastosowania trybu z art. 48 tejże ustawy jako do samowoli budowlanej, wniesionej bez wymaganego pozwolenia potwierdza orzecznictwo NSA chociażby w wyrokach: 1) z dnia 24 stycznia 2003 r. II SA/Ka 1147/01 "Roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 194 r. - Prawo budowlane (...) nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia"; 2) z dnia 17 października 2003 r. IV SA 610/02 "Szereg nakazów wydawanych w trybie art. 51 czy art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (...) dotyczących wykonania określonych robót budowlanych lub usunięcia nieprawidłowości obejmuje prace nie ujęte w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, a więc wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wydane nakazy powodują brak konieczności uzyskiwania takich pozwoleń."

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie słusznie przyjął, że w przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, objęty tym przepisem nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi swojego rodzaju "pozwolenie" na wykonanie robót budowlanych, w przypadku skarżącego znacznie ingerujących w strukturę budynku. Dlatego też słuszna musi pozostać argumentacja inwestora podniesiona w skardze do Sądu pierwszej instancji, że ewentualną samowolą mogłoby być samo odstępstwo od tego nakazu (vide: wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 1032/09 oraz WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r., II SA/Sz 648/10). Powyższe argumenty prowadzą do jednoznacznej konkluzji, że decyzja nakazująca rozbiórkę całego budynku jest środkiem ponad miarę w stosunku do naruszenia, u którego podstaw leży "wymuszenie" na inwestorze działań w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

A.G. stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego, który wymagałby odrębnego pozwolenia na budowę. Zakres prac przewidzianych do wykonania decyzją z dnia [..] lipca 2009 r., nr [..] był tak szeroki, iż idąc tokiem rozumowania autora skargi kasacyjnej, już wykonanie tych tylko prac (przemurowanie ścian, zmiana konstrukcji dachu itd.) doprowadziłoby do powstania właśnie całkiem nowego obiektu. Obecnie, jak podnoszono w skardze do WSA, budynek nie jest zakończony, co uniemożliwia chociażby "pobranie" jego ostatecznych wymiarów i ewentualnego zakwalifikowania odstępstw jako samowoli budowlanej, które w ostatecznym stanie najprawdopodobniej w ogóle by nie wystąpiły lub miałyby charakter nieistotny. Stwierdzić jednak można jednoznacznie, że usytuowanie budynku na działce i jego powierzchnia użytkowa zmianie nie uległy i stan, który został wykonany do [..] kwietnia 2011 r. (dzień wstrzymania robót), zawiera się całkowicie w obrysie budynku, co pozwala chociażby na doprowadzenie do wymiaru pierwotnego bez konieczności całkowitej rozbiórki.

Dodatkowo przytoczony w skardze kasacyjnej stan faktyczny, co do odstępstw od zaleceń rożni się od stanu faktycznego wynikającego z materiału zgromadzonego w sprawie. Po pierwsze nie wykonano dodatkowego fundamentu jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, a jedynie wzmocniono istniejący fundament (co przesądza o fakcie, że budynek nie zmienił swojego położenia, związany jest ze starym fundamentem i w istocie jest to ten sam budynek), po drugie okna w granicy działki zgodnie z nakazem zostały zamurowane, a inne nieprzewidziane ekspertyzą otwory, to miejsca na wstawienie luksfer, a nie okien czego inwestor nie zdążył uczynić wobec przerwania prac, także wysokość budynku w kalenicy nie mogła być nigdy zmierzona poprawnie ponieważ brak było jeszcze chociażby wylewki, od której mierzy się zwykle wysokość. Zmiana wymiarów budynku (głównie wysokości) jest w znacznej mierze wynikiem nakazanej przez organ całkowitej zmiany konstrukcji dachu.

Podsumowując wątek zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez WSA w Rzeszowie stwierdzono, że słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że źródłem wszelkich uprawnień inwestora, w oparciu o które winno rozpatrywać się niniejszą sprawę jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] lipca 2009 r., która z uwagi na szeroki zakres "wymuszonych" na inwestorze prac, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, który powinien być wzięty pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy (w tym aneks do ekspertyzy A. F.) spowodowała pewne nieistotne odstępstwa od pierwotnego zakresu prac, które w żadnym wypadku nie dają prawa do stosowania sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jako środka najsurowszego, nieodwracalnego i zdecydowanie ponad miarę w niniejsze sprawie.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej dwóch zarzutów proceduralnych, z uwagi na ich odmienność odniesiono się do nich indywidualnie.

Zarzut naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jednoznaczne stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. jako mogących mieć wpływ na wynik sprawy uznać należy w ocenie skarżącego za niezasadny wobec całkowitej bierności organu zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, jak i postępowania przed WSA w Rzeszowie. Zarówno w decyzji z dnia [..] czerwca 2012 r. jak i w odpowiedzi na skargę z dnia 17 lipca 2012 r. pomimo zarzutów kierowanych przez A.G. o nieuwzględnieniu w trakcie całego postępowania aneksu do ekspertyzy A. F., organ administracji w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu, nawet poprzez proste stwierdzenie, że dokument taki jest mu nieznany. Mając na uwadze postępowanie organu administracji pomimo wielokrotnych zarzutów inwestora w zakresie aneksu do ekspertyzy należy przyjąć, że A.G. pozbawiony został możliwości rozpoznania jego sprawy w sposób obiektywny, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania dowodowego (względnie postępowania w ogóle), co w sposób nie budzący wątpliwości musiało mieć wpływ na wydaną decyzję. W skardze kasacyjnej po raz pierwszy podniesiono, że organ administracji podobno nie jest w posiadaniu aneksu, pomimo że inwestor od samego początku twierdzi, iż aneks złożył. Skoro tak, organ winien był to stwierdzić wcześniej i zgodnie z przepisami k.p.a. wezwać stronę do przedstawienia aneksu celem jego oceny itp. Sprawa aneksu jest o tyle istotna, że został on sporządzony przez tę samą osobę, której ekspertyza była podstawą wydania decyzji nakazującej przeprowadzeniem prac zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W decyzji tej w sposób bezpośredni odniesiono się do treści tej ekspertyzy, z wymienieniem jej autora, zakresem prac, opisem stanu budynku itp. Jak wskazywano już w skardze do WSA podczas realizacji zaleceń pojawiły się problemy natury technicznej, które potwierdzały niezgodność pewnych ustaleń zawartych w ekspertyzie A. F. z możliwościami technicznymi, wobec czego wydana została przez tego samego eksperta ekspertyza uzupełniająca. Ponieważ przebudowa budynku wymuszona została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu poprzez wydanie nakazu wykonania zaleceń ekspertyzy A. F. w trybie art. 66 Prawa Budowlanego, to zmiany tej ekspertyzy winny stanowić integralną część tego nakazu. Nieuzasadniona bierność skarżącego kasacyjnie w tym zakresie stanowi ewidentne naruszenie wskazanych przez WSA przepisów postępowania, a z uwagi na ich doniosłość i bezpośredni związek ze sprawą miały w ocenie A.G. wpływ na jej wynik ostateczny.

Zarzut naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże się z zakresem wytycznych, które organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy i pozostaje też w bezpośrednim związku z aneksem do ekspertyzy wykonanym przez A. F. Ponieważ dla inwestora obecne stwierdzenie o braku przedmiotowego aneksu w aktach sprawy jest zaskakujące, ponieważ twierdził i twierdzi, iż aneks taki dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu, tym bardziej koniecznym jest przeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania uzupełniającego. Pomimo podnoszenia przez A.G. wielokrotnie zarzutów związanych z aneksem już na etapie odwołania od decyzji, organ nigdy nie kwestionował tego dokumentu, a do zarzutu się nie odnosił, czym de facto uniemożliwił ponowne przedstawienie aneksu na etapie postępowania odwoławczego, a ponieważ zdarzały się przypadki odmowy okazania akt pełnomocnikowi A.G. z ostrożności procesowej załączył on aneks bezpośrednio przy skardze do WSA, aby Sąd miał bezpośrednią wiedzę, o który dokument chodzi.

Ponieważ składający skargę kasacyjną nigdy wcześniej nie kwestionował, że aneks znajduje się w aktach, jedynie dziwić może sformułowany na stronie 7 skargi kasacyjnej zarzut, że "Okoliczność braku aneksu do ekspertyzy w aktach sprawy nie stanowiła dla Sądu przeszkody do uznania, że aneks ten mógł i może być podstawą do wykonania przez skarżącego przynajmniej niektórych, nieobjętych nakazem wynikających z decyzji organu powiatowego, robót budowlanych". Konstatując, wobec bierności skarżącego kasacyjnie, WSA słusznie przyjął, że aneks znany był organom administracyjnym, a co najmniej organowi powiatowemu i winien być jako dowód w sprawie dopuszczony, rozpatrzony i oceniony.

Poza powyższym zauważono, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skuteczny jest jedynie wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy", w szczególności w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (Komentarz pod red. Prof. R. Hausnera, Prof. M. Wierzbowskiego Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - C.H. Beck Warszawa 2011 str. 593). W ocenie inwestora taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi, orzeczenie WSA jest słuszne i uwzględnia fakt błędnego i pobieżnego potraktowania sprawy przez organy administracji.

Ponadto podnoszenie na obecnym etapie kwestii związanych z ustaleniem przez WSA stanu faktycznego, poprzez twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, iż organ administracji nie zna dokumentu, na który inwestor powoływał się kilkakrotnie podczas całego postępowania jest wykroczeniem poza granice rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym i nie może być obecnie skutecznie podnoszone.

Kwestionowanie dopiero na obecnym etapie faktu doręczenia aneksu do ekspertyzy A. F. stanowiącej podstawę wydania decyzji nakazującej wykonanie prac remontowo-budowlanych w ogóle poddaje w wątpliwość kwestię skuteczności podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z podglądem judykatury "Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt. 1 PrPostSAdm, mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie zanoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesne. Nadto zarzutem prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie" (vide: uzasadnienie wyroku NSA z 13 luty 2009 r. I OSK 414/08).

Podsumowując stwierdzono, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a wyrok odpowiada prawu, w związku z czym skarga kasacyjna po myśli art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winna zostać oddalona. Wniosek o zwrot kosztów postępowania oparty został na art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje się w Rozdziale VI tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W przepisie tym wskazano podstawy wydania przez organ decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, a zwłaszcza unormowanie to nie określa kompetencji do wydawania decyzji zastępującej decyzję o pozwoleniu na budowę. Z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika też, aby ustawodawca zwolnił adresata decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych od uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli jest ono wymagane zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy realizacja decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wiązałaby się z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, organ wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinien pouczyć o tym inwestora i okoliczność tę uwzględnić przy określaniu terminu wykonania obowiązku. W braku takiego pouczenia realizacja przez inwestora nakazów objętych ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być traktowana jako działanie nielegalne, a tym samym uzasadniać stosowania przez organy nadzoru budowlanego regulacji art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor wykonywał nakazy określone w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania zgodności z prawem do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego i wykonanie takiej decyzji przez jej adresata nie może powodować dla niego z tego powodu negatywnych skutków prawnych. Nawet zatem wadliwa treść decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie dyskwalifikowałaby automatycznie tej decyzji i nie zwalniała organu od jej respektowania, lecz wymagałaby uprzednio podjęcia działań zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W świetle powyższych uwag określenie przez Sąd pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jako "swojego rodzaju pozwolenia" na wykonanie określonych robót budowlanych nie czyni zasadnym podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że decyzja ta zastępuje pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wyraził również poglądu aprobującego dopuszczalność odstępstw od nakazów objętych treścią ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

W kontekście powyższych uwag sformułowanych na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tych przepisów.

Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tych przepisów wobec inwestora, który wykonał roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, w stosunku do którego wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i jednocześnie zobowiązano do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 tej ustawy i który nie wywiązał się z określonego postanowieniem obowiązku warunkującego legalizację samowoli budowlanej, pozostaje w bezpośrednim związku z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obydwa powyższe zarzuty nie są uzasadnione.

Dla oceny dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego, tj. zarówno dla wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jak i wcześniejszego postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych i nałożeniu obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, konieczne było uprzednie ustalenie przez organ treści nakazu wynikającego z ostatecznych decyzji administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] lipca 2009 r., znak: [..] i z dnia [..] stycznia 2010 r., znak: [..] wydanych na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie ocena zakresu i charakteru ewentualnych odstępstw przez inwestora od tego nakazu. Skoro nakaz objęty tymi decyzjami dotyczył wykonania zaleceń "określonych w pkt. 3.3 ekspertyzy technicznej opracowanej przez uprawnioną osobę w czerwcu 2009 r. inż. A.F." dotyczących budynku gospodarczego położonego na działce w C. nr ewid. [..], to ustalenie jego treści wymagało dokładnej analizy wskazanej ekspertyzy technicznej. Organy w niniejszej sprawie poprzestały wyłącznie na analizie ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy, mimo sygnalizowania przez skarżącego, że dokument ten jest niekompletny, co wymagało weryfikacji. W sytuacji, gdy inwestor w toku postępowań dotyczących budynku gospodarczego położonego na działce w C. nr ewid. [..] podnosił, że przedkładał do akt sprawy sporządzony w czerwcu 2009 r. aneks do ekspertyzy technicznej autorstwa inż. A.F., to dla ustalenia treści nakazu wynikającego z powyższych decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Nieprzeprowadzenie tego postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiało ustalenie treści nakazu objętego powyższymi decyzjami, a przed ustaleniami w tym kierunku stosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 Prawa budowlanego było przedwczesne. Należy podkreślić, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma A.G. z dnia 21 lipca 2011 r. kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu i z dnia 22 czerwca 2011 r. kierowane do Rady Powiatu w Mielcu, a także odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] listopada 2011 r., w których wskazywał on na fakt złożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Mielcu aneksu (drugiej części) ekspertyzy sporządzonej przez A.F. w czerwcu 2009 r., a mimo to organy kwestii tej nie wyjaśniły i nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącego, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co z kolei uzasadniało uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy nie jest wystarczające samo twierdzenie organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że skoro aneks taki nie znajduje się w aktach administracyjnych, to jest on bezprzedmiotowy dla prowadzonego postępowania.

Okolicznością istotną w sprawie jest nie tylko to, czy w istocie przedłożono aneks do ekspertyzy, lecz i data jego ewentualnego przedłożenia, tj. czy miało to miejsce przed czy po wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [..] lipca 2009 r., znak: [..]. Okoliczności tej również nie zbadano. Trafnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji na konieczność ustalenia daty i okoliczności sporządzenia aneksu do ekspertyzy i odniesienia się do jej treści oraz przesłuchania biegłego ją sporządzającego w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Wyniki postępowania wyjaśniającego w tym kierunku pozwoliłyby organowi na ustalenie, czy jego niezaskarżalne postanowienie z dnia [..] kwietnia 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych było uzasadnione, a w konsekwencji na ocenę skutków niewykonania tego postanowienia przez inwestora.

Naruszenia prawa procesowego strona składająca skargę kasacyjną upatruje także w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wadliwych i nieadekwatnych do prowadzonego postępowania wskazań co do dalszego postępowania.

Zarzut ten nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego i konsekwencji tego stanowiska przejawiającego się we wskazaniach co do dalszego postępowania.

Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, LEX nr 1331481).

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że uczestnik postępowania kasacyjnego A.G. poniósł w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 28 stycznia 2013 r. oraz jego wydatki w wysokości wykazanej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona złożyła wniosek o zwrot tych kosztów w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W związku z tym o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie wskazanych wyżej przepisów.