Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1358/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1,  art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1 i  art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w R. działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał "A" w T. wykonać oczyszczenie z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych biegnących wzdłuż linii kolejowych na szlaku N. – D. (nr linii kolejowej [...]) oraz wzdłuż linii kolejowej na szlaku N. – G. (nr linii kolejowej [...]) – w terminie do dnia [...] r.

Powołując się na ustalenia z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu [...] r. na terenie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nr [...], organ I instancji uznał bowiem, że nieprawidłowość narusza § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), który stanowi w ust. 2, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone zostały w przywołanych aktach prawnych.

Brak mineralizacji ww. pasów powoduje w chwili obecnej ogromne zagrożenie pożarowe obszarów leśnych położonych w sąsiedztwie linii kolejowych w związku z prowadzonym na nich ruchem kolejowym.

Zdaniem organu, stwierdzona nieprawidłowość stanowi naruszenie przepisów przeciwpożarowych, a jej usunięcie wpłynie na poprawę stanu bezpieczeństwa pożarowego lasów Nadleśnictwa R. oraz osób w nich przebywających.

Odpowiednio utrzymywane pasy przeciwpożarowe pozwolą na zabezpieczenie drzewostanów przed pożarem wywołanym na skutek prowadzonego ruchu pociągów po torowisku. Taki pożar przy sprzyjającym wietrze poprzez niezmineralizowany pas przeciwpożarowy może szerokim frontem przemieścić się w głąb lasu powodując już w pierwszych minutach katastrofalny w skutkach pożar, analogicznie jak miało to miejsce w dniu [...] r.

W odwołaniu od decyzji "A" w T. domagał się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków..., z których zdaniem odwołującego się nie wynika obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych.

Odwołujący się podniósł, że zarządca infrastruktury kolejowej, jakim jest "A" S.A., miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na podstawie zapisu w § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Zapis ten jednak został zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 719), ponieważ określał podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej.

Przepis § 38 aktualnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA zawierający odniesienie do ustawy: o ochronie przeciwpożarowej, jest zaś tylko informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Z przepisów tych nie wynika obowiązek, który został nałożony decyzją Komendanta Straży Pożarnej. Ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje bowiem swym zakresem podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, art. 55 ustawy o transporcie daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej za odszkodowaniem prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, jeżeli jest to konieczne dla ochrony linii kolejowych, jednakże z prawa tego nie można czynić obowiązku, tak jak uczyniono to w decyzji organu I instancji.

Nadto, decyzja zobowiązująca "A" w T. do utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Zaznaczono, że art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. Zatem zobowiązanie "A" S.A. do zabezpieczania upraw lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie skutkuje finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów.

Niezależnie od powyższych zarzutów, organ wydający decyzję naruszył przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, albowiem określił nierealny termin wykonania decyzji. Skoro stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania to termin wykonania decyzji winien uwzględnić terminy procesowe związane z prawem strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia oraz czas niezbędny do przystąpienia do wykonania obowiązku. Podano, że odwołujący nie posiada służb do wykonywania tego rodzaju czynności i ewentualne wykonanie decyzji związane jest z wszczęciem procedur wyłonienia wykonawcy. Przedmiotowa decyzja tego nie uwzględnia, stąd też i z tej przyczyny jest wadliwa.

Ponadto podniesiono, iż decyzja organu I instancji stała się bezprzedmiotowa wobec wykonania zobowiązania tam wskazanego do dnia [...] r. oraz do odebrania przez Nadleśnictwo R. i jako taka powinna być uchylona. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem wskazanych przepisów prawa.

Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej orzeczono :

1. uchyleniu decyzji w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku zawartego w pkt 1 i ustaleniu nowego terminu w tym zakresie na dzień [...] r.,

2. utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w R. w pozostałej części.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...] r. upoważniony przedstawiciel Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w R. przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na obszarach leśnych położonych na terenie działania KP PSP w R. (wzdłuż linii kolejowych [...]). Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony stosowny protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W przedmiotowych czynnościach brał udział upoważniony przedstawiciel "A" w T.. Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono naruszenie wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).

Do końca czerwca 2010 r. przepis § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) precyzyjnie wskazywał podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych, m. in. właścicieli linii kolejowych.

Wyżej wymienione rozporządzenie utraciło moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W § 38 ust. 2 wskazano, iż podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określono w następujących ustawach:

• z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 z późn. zm.),

• z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 z późn. zm.),

• z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 oraz z 2010 r. Nr 57, poz. 353),

Jednak zdaniem organu II instancji, z zarzutami ze strony "A" S.A. nie można się zgodzić z następujących powodów:

• w odwołaniu nie uwzględniono przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym,

• stanowisko skarżącego prowadzi do błędnych konkluzji wypaczających intencję unormowań prawnych, szczególnie w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej za możliwość korzystania przez "A" S.A. z gruntów do niej nie należących, celem zapewnienia ruchu kolejowego,

• wnioski co do przyczyn wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż szlaków kolejowych, w celu rzekomej ochrony ruchu kolejowego przed pożarami lasów są całkowicie błędne i nieznajdujące potwierdzenia w rzeczywistości, co wynika z praktyki służby Państwowej Straży Pożarnej.

Tymczasem odwołujący się pomija treść art. 17 tej ustawy, który brzmi: "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające:

1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego;

2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych;

3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska".

Zatem już sam przepis nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście stają się całkowicie jasne uprawnienia zarządców szlaków kolejowych, opisane w art. 55 cytowanej ustawy:

1. "Zarządca drogi ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem:

1) ustawiać zasłony odśnieżne;

2) zakładać żywopłoty;

3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe.

2. Ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron.

3. Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów.".

Wyżej wymienione czynności mają ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Z kontekstu przepisu wyraźnie wynika, że odszkodowania za ustawianie zasłon śnieżnych, zakładanie żywopłotów, utrzymywanie pasów przeciwpożarowych są należne właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilno-prawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Jego prawo, o którym mowa w pierwszej części zdania art. 55 ust. 1, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Dobitnie ukazuje to art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, o którym również nie wspomniano w odwołaniu "A" S.A., a przepis ten stanowi:

1. "W razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta na wniosek zarządcy wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca.

2. Ustalenie odszkodowana za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron.

3. Odszkodowania, o których mowa w ust. 2 i art. 55 ust. 1 ustala, w przypadku braku umowy stron starosta, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości.

4. Odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli:

1) Posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy;

2) Drzewa lub krzewy przy skrzyżowaniach z drogami w poziomie szyn utrudniają użytkownikom tych dróg dostrzeżenie nadjeżdżającego pociągu lub sygnałów dla nich przeznaczonych".

Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że zarządca infrastruktury wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nie należącym do zarządcy infrastruktury. Jednocześnie co do zasady zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że spełnione są przesłanki opisane w art. 56 ust. 4.

Natomiast z błędnej interpretacji przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w kontekście art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, zawartej w odwołaniu "A" S.A., wysnuto wniosek, który nie może być akceptowany, że zobowiązanie "A" S.A. do zabezpieczenia upraw lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, skutkuje finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów, gdyż idąc w myśl tego wniosku, Spółka ta powinna żądać odszkodowań od właścicieli gruntów za to, że konieczne jest ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego. Podkreślono, iż istotne jest brzmienie przepisów, a nie ich swobodna interpretacja, która nie może zmieniać ich ani uzupełniać oraz nie stanowi podstawy prawnej określonych działań organów państwowych.

Jednakże uwzględniając podnoszone przez zobowiązanego w odwołaniu obowiązujące go procedury związane z koniecznością wyłonienia wykonawcy, jak i zakres prac, a także wyznaczenie terminu realizacji obowiązku przez organ pierwszej instancji, przychylono się do wydłużenia terminu realizacji przedmiotowego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze, po przeprowadzeniu analizy niniejszej sprawy, [...] Komendant Wojewódzki PSP postanowił utrzymać pozostałą część wyżej wymienionej decyzji w mocy. Przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia uznano, że Komendant Powiatowy PSP w R. nałożył zaskarżony obowiązek, stosownie do postanowień cytowanych przepisów oraz we właściwy sposób go uzasadnił. W protokole ustaleń z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej PSP w R. , jednoznacznie i wyraźnie opisano występujące nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Słusznie uznano, że występują wystarczające podstawy do wydania decyzji administracyjnej, obejmującej konieczność wykonania mineralizacji pasów przeciwpożarowych w wyznaczonym terminie.

W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że nie może uwzględnić wszystkich argumentów postawionych przez stronę. Zdaniem organu odwoławczego, wyznaczone obowiązki głównie o charakterze porządkowo-eksploatacyjnym powinny być zrealizowane w stosunkowo krótkim terminie. Są to zadania wykonalne i oczywiste w kontekście stwierdzonych przypadków niezgodności z wymaganiami słusznie wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W zaistniałej sytuacji, powinny być podjęte jak najszybsze skuteczne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości, których występowanie stwierdził uprawniony organ ochrony przeciwpożarowej.

W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:

- art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. przez przyjęcie, że przepis ten nakłada na skarżącego obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych,

- naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji w pkt 2 i zasądzenie kosztów procesu.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, albowiem z norm prawnych, na których ją oparto nie wynika obowiązek skarżącego – wykonywania czynności oczyszczania pasów przeciwpożarowych.

Wbrew stanowisku organu wydającego decyzję, taki obowiązek nie wynika z § 38 ust. 2 cyt. w rozporządzeniu. Z przepisu tego wynika jedynie, że "rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonywania i utrzymywania są określone w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) precyzyjnie wskazano podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym właścicieli linii kolejowych. Takich regulacji, a tym samym wskazania podmiotu nie zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie. Obecnie obowiązujące rozporządzenie określa, że podmioty te określają odrębne, właściwe ustawy. Jednakże wbrew stanowisku organu, z przepisów wskazanych w rozporządzeniu ustaw nie wynika, że na skarżącym ciąży taki obowiązek.

Przenosząc powyższe, aktualnie obowiązujące regulacje na grunt ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności art. 17 ust.1 i art. 55 ust. 1 ustawy, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że z przepisów tych wynika obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją.

Ustawodawca w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nałożył na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych ogólny obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochrony środowiska. Norma ta wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Z przepisu art. 17 wynika, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, ochronę przeciwpożarową. Z przepisu tego nie wynika obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a obowiązek spełniania przez infrastrukturę kolejową warunków technicznych zapewniających ochronę przeciwpożarową. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem (...) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Z analizy powołanego przepisu wynika, iż jest to norma określająca uprawnienie w zakresie dyspozycji przepisu art. 55 ustawy, albowiem ustawodawca nie użył w tym przypadku słów: "ma obowiązek", " jest obowiązany". Gdyby celem racjonalnego ustawodawcy było ustanowienie na zarządcy obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych norma ta została by skonstruowana poprzez użycie sformułowania np. "ciąży obowiązek". Celem zatem ustawodawcy było wskazanie, że zarządca ma prawo wkroczyć i ingerować w dominium innego podmiotu prawa, w celu urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odpowiednim odszkodowaniem.

Nadto, zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym "jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z utrzymaniem pasów obciążają właściciela lasów". Skarżący podniósł, że linie kolejowe zostały wybudowane w [...] r. i miało to miejsce przed zalesieniem tego terenu, dlatego też obowiązek ten spoczywa na zarządcy lasu.

Niezależnie od powyższego wskazano, że zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa, nie można domniemywać obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa. Zarówno zakazy oraz nakazy mogą zostać nałożone na te podmioty w ramach norm prawa powszechnie obowiązującego w aktach rangi ustawowej, w sposób bezpośredni i jasny. Dlatego też nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że ustawodawca w blankietowej normie wyrażonej przez art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i normie wyrażającej uprawnienie w art. 55 ust. 1 tejże ustawy, nałożył na skarżącego obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Z tego też powodu w myśl art. 7 Konstytucji RP organ administracji nie jest uprawniony do egzekwowania od skarżącego obowiązku określonego decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa skutkuje uwzględnieniem skargi, co oznacza, że nie każda wadliwość decyzji prowadzi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne organów obydwu instancji, poczynione w oparciu o protokół kontroli z dnia 13 czerwca 2012 r., w toku której stwierdzono występowanie roślinności wzdłuż pasa kolejowego przy linii kolejowej nr 151 i 140, a mianowicie w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska oraz w odległości 30 m od torowiska. Taki stan rzeczy narusza wymogi, jakie powinny spełniać pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, określone w § 9 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowania drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Sporna jest natomiast kwestia, czy obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie czynnej linii kolejowej obciąża właściciela lasu, czy też zarządców i przewoźników kolejowych, jak to uznały organy administracji.

Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że obowiązek utrzymania takich pasów przeciwpożarowych obciąża podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Wszak to wymienione tam podmioty są zobowiązane do spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m. in. ochronę przeciwpożarową (pkt 3). Wykonanie takiego obowiązku nie byłoby możliwe, gdyby zarządcy i przewoźnicy kolejowi nie mogli urządzać i utrzymywać pasów przeciwpożarowych, których szerokość i wymogi, określa przywołane wyżej rozp., wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Wszak pasy przeciwpożarowe ograniczają prawo własności właścicieli lasów, którymi mogą być także osoby fizyczne. Ich istnienie leży zaś wyłącznie w interesie zarządców i przewoźników kolejowych. Gdyby nie istniała linia kolejowa, nie zachodziłaby obawa o zagrożenie pożarowe lasu. Właściciel lasu nie może czerpać korzyści oraz sadzić drzew i krzewów w odległościach mniejszych niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, zaś tereny pasów przeciwpożarowych muszą być oczyszczone z wszelkiej roślinności. Skoro prawo własności lasu zostało w tak istotny sposób ograniczone, to możliwe to było jedynie w drodze ustawy w ważnym interesie społecznym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa o transporcie kolejowym, przyznając zarządcy na terenach sąsiadujących z linią kolejową, do których nie ma tytułu prawnego, prawo zakładania i urządzania – za odszkodowaniem na rzecz właściciela gruntu – pasów przeciwpożarowych, w istocie ogranicza prawo własności właśnie w drodze przyznania uprawnienia zarządcy infrastruktury kolejowej. Gdyby interpretować przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jedynie w kategoriach uprawnienia, oznaczałoby to, że istnienie pasów przeciwpożarowych i ich szerokość zależałaby wyłącznie od uznania zarządcy. Taka wykładnia podważałaby sens przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zauważyć też przyjdzie, że ustawa o transporcie kolejowym, nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów.

Z mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), obowiązek właścicieli lasów w zakresie wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstaniu rozprzestrzenianiu się pożarów, ma zaś na celu zapewnienie powszechnej ochrony lasów. W oparciu o delegację z art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, Minister Infrastruktury Ochrony Środowiska wydał rozp. z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.). Rozporządzenie to nie dotyczy jednak pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych. Kwestia ta została bowiem uregulowana aktem wykonawczym do ustawy o transporcie kolejowym, która nie nakłada żadnych obowiązków na właścicieli lasów, lecz zarządców i przewoźników kolejowych. Regulacja ta koreluje z treścią art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, powołanej przez organ I instancji, które to przepisy nakładają obowiązek zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscem zagrożenia m. in. podmioty korzystające z terenu. W tym wypadku podmiotem korzystającym z terenu pasa przeciwpożarowego jest zaś zarządca infrastruktury kolejowej. Pas przeciwpożarowy to bowiem teren wylesiony i oczyszczony do warstwy mineralnej w celu ochrony przed zagrożeniem w wyniku ruchu kolejowego (§ 2 ust. 1 pkt 2 i § 38 ust. 1 rozp. MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w spawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów). Z kolei ust. 2 § 38 tego rozp. odsyła do aktów wykonawczych, wydanych na podstawie ustawy o lasach i ustawy o transporcie kolejowym.

Jest oczywiste, że akt rangi podustawowej nie może być sprzeczny z ustawą. Tymczasem delegacja z art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, nie obejmuje i nie obejmowała upoważnienia do określenia także kręgu podmiotów właściwych do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Stąd też poprzednio obowiązujące rozp. MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r., a mianowicie § 34 ust. 3 tego aktu, przywołanego w odwołaniu, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie oznacza to jednak że w aktualnym stanie prawnym brak jest regulacji, z której wynikałoby określenie takich podmiotów. Krąg takich podmiotów określa bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Zasadnie organ odwoławczy powołał się także na regulację art. 56 ust. 1 tej ustawy. Z mocy tego przepisu, to zarządca wykonuje decyzję o usunięciu drzew i krzewów, utrudniających widoczność sygnałów pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych z cudzego terenu. Podobnie, przepis art. 55 ust. 3 ustawy, stanowi o obowiązkach zarządcy, lecz jedynie obciąża kosztami urządzenia pasów przeciwpożarowych właściciela gruntu, który posadził drzewa lub krzewy już po wybudowaniu linii kolejowej. Żadnych obowiązków w tym zakresie na właścicieli lasów nie nakłada też przywołany w odwołaniu art. 13 ust. 1 ustawy o lasach.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów. Skoro zatem obowiązki skarżącego wynikają z ustawy, chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (vide: m. in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 6/12, LEX nr 1131976).

Odnosząc się zaś do kolejnej okoliczności, podniesionej dopiero w skardze, że przedmiotowe linie kolejowe zostały wybudowane w [...] r. przed zalesieniem tego terenu, wskazać przyjdzie, że art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, stanowi o poniesieniu kosztów urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, co jedynie potwierdza stanowisko organu odwoławczego w zakresie podmiotu zobowiązanego do wykonania pasów przeciwpożarowych, którym zawsze jest zarządca infrastruktury kolejowej. Zatem już z tej regulacji wynika obowiązek nałożony na skarżącego, a jedynie koszty związane z jego wykonaniem obciążają właściciela gruntu.

Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

mw