Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 662/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 190, art. 53 par. 2, art. 52 par. 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1, art. 102a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] część I, Rada Gminy [...] w § 39 ust. 2 określiła, że na całym obszarze zmiany planu wyklucza się lokalizację instalacji spopielania zwłok.

Pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. P.Z. , właściciel działki nr [...] położonej w [...], wezwał Radę Gminy [...] w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej: "u.s.g.") do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 30 września grudnia 2014 r. poprzez uchylenie § 39 ust. 2, w części dotyczącej zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok na nieruchomości należącej do wzywającego.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...], w której nie uwzględniła powyższego wezwania.

P.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I, zarzucając naruszenie:

- art. 140 kc poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczenia własności oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz zasady proporcjonalności,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie uchwały niezgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] poprzez wprowadzenie wspomnianego zakazu podczas, gdy w studium takiego zapisu brak.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych na własnej działce nr [...] położonej w [...] na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla Gminy [...] w dniu [...] uchwałą Rady Gminy nr [...] w żaden sposób nie uniemożliwiał inwestorowi budowy domu pogrzebowego z funkcją usługową – kremacji zwłok. Zmiana nr 3 dla terenu oznaczonego symbolem 07-ahk.UC, na którym znajduje się działka skarżącego wprowadziła przeznaczenie – usługi komercyjne. Zgodnie z § 52 pkt 1 (aktualnie § 59 pkt 1) wskazanego wyżej planu, funkcją podstawową tego terenu jest istniejąca i projektowana zabudowa usług komercyjnych, takich jak: usługi handlowe, gastronomiczne, rzemiosła i.t.p. Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja w ramach planu była zgodna z zapisami tego aktu, a w szczególności spełniała wszelkie przesłanki określone dla terenów oznaczonych symbolem "Uc" w zakresie przeznaczenia podstawowego. W ramach § 52 pkt 1 do usług komercyjnych należały jeszcze inne aniżeli wymienione przykładowo w tym przepisie usługi. Skarżący w dniu 22 kwietnia 2014r. podjął formalne starania celem uzyskania pozwolenia na budowę budynku pomocniczego zakładu pogrzebowego z garażem i spopielarnią zwłok, jednakże ostatecznie dokonana w planie zmiana doprowadziła do wydania przez Starostę w dniu [...] decyzji odmawiającej udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...].

W ocenie skarżącego wprowadzenie zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok na terenie objętym planem jest także sprzeczne z pełną możliwością korzystania przez mieszkańców gminy z usług związanych z pochówkiem zmarłych, tym bardziej, że do zadań gminy należy zakładanie i rozszerzanie cmentarzy. W związku z powyższym oraz faktem, że kremacja stanowić będzie nieodłączną formę pochówku z uwagi na brak miejsc na cmentarzach, gmina powinna umożliwić mieszkańcom dokonywanie wyboru co do sposobu pochówku, a nie ograniczać się jedynie do wprowadzania zakazów z tym związanych.

Uzasadniając zarzut dowolnego korzystania przez gminę z tzw. władztwa planistycznego Skarżący stwierdził, że nie ma uregulowań, które wprost dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, zatem istnienie przesłanek uzasadniających taki wybór powinno być wykazane, a brak wykazania może być poczytany za nadużycie prawa przysługującego gminie na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podnosi, że przedmiotowa zmiana planu ogranicza prawo do wolności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Podnosi również, że świadczenie tego typu usług, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest objęte zakresem tego rozporządzenia, co oznacza, że nie stanowi żadnego zagrożenia dla najbliższego otoczenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącego P.Z. sprecyzował, że żądanie skargi dotyczy stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jego nieruchomości oznaczonej nr działki 605/4.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę, WSA w Kielcach stwierdził, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I, w części ustaleń dotyczących działki nr [...], położonej w [...], została podjęta z naruszeniem prawa. Podkreślił, że organ planistyczny nie może w dowolny sposób kształtować przeznaczenia nieruchomości. Wyjaśnił, że z załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] z dnia [...] wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, oznaczona nr [...], na której prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego, jest zgodnie z regulacjami części graficznej i tekstowej zmiany nr 3 planu miejscowego, położona na terenie oznaczonym symbolem 07-ahk.UC o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa usług komercyjnych, przeznaczenie uzupełniające – zabudowa usługowo-mieszkalna, budynki produkcyjne, składy i magazyny, urządzenia i obiekty towarzyszące, dojścia, dojazdy, parkingi, obiekty małej architektury, zieleń. Ponadto nieruchomość ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolem O.I.7-ahk.Uc1, O.I.7-ahkn.Uc1, dla których przewidziano: przeznaczenie tereny usług komercyjnych planowane; O.I7.ZL – tereny lasów; O.I.7-ZC – tereny cmentarzy, O.I.7-ZC1 – tereny cmentarzy planowane (arkusz nr 53). Poza przylegającą do nieruchomości drogą znajdują się tereny oznaczone symbolami: O.I.7-achklnUc1 oraz O.I.7-acuhkln.MN3 (tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, planowane).

Uchwalona zmiana nie zawiera definicji usług komercyjnych, zaś określenie tego pojęcia następuje poprzez przykładową wymianę rodzaju usług komercyjnych takich jak: handlowych, gastronomicznych, rzemiosła i.t.p. (§ 59 pkt 1). Z uwagi na treść przedstawionej regulacji sąd I instancji uznał, że na wskazanym wyżej terenie budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy usług komercyjnych. Wbrew twierdzeniom organu, na potrzeby zaskarżonej uchwały nie można posługiwać się definicją usług komercyjnych rozumianych jako: usługi w zakresie handlu detalicznego, kultury, edukacji, ochrony zdrowia, usług biurowych, hotelarstwa i gastronomii, turystyki i rekreacji sportu, finansów i ubezpieczeń, administracji oraz usług rzemiosła, albowiem ta definicja dotyczy usług komercyjnych przewidzianych w § 4 pkt 10 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Nr 2 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] "Regionalny Port Lotniczy Kielce" (Święt. 2011.207.2418) i nie można jej odnosić do innych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Z materiału dokumentacyjnego wynika, że działania skarżącego zmierzają do rozszerzenia prowadzonej przez niego, na działce nr [...], działalności w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych o działalność usługową polegającą na kremacji zwłok. Lokalizacja tego typu usług na przedmiotowej działce w pełni odpowiada przeznaczeniu, jakie dla terenu, na którym ona się znajduje, jak również dla terenów położonych w jej bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie, przewidują ustalenia zaskarżonej uchwały. Wobec ogólnego określenia w planie usług komercyjnych, budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy usług komercyjnych, o której mowa w § 59 pkt 1 i 2. Budowa tego rodzaju instalacji nie koliduje z ustaleniami odnoszącymi się do terenów w bezpośrednim sąsiedztwie oznaczonymi w planie symbolami O.I.7.Zl (tereny lasów), O.I.7.ZC (cmentarz), O.I.7-ZC1 (planowany cmentarz), O.I.7-ahk.Uc1, O.I.7-ahkn.Uc1 (planowane tereny usług komercyjnych). Planowana po przeciwnej stronie drogi zabudowa mieszkaniowa MN3 obwarowana jest licznymi ograniczeniami, wynikającymi z odrębnych przepisów i mającymi zagwarantowane pierwszeństwo przed zabudową jednorodzinną. W tej sytuacji eksponowane przez organ okoliczności w postaci: gęstości zabudowy mieszkaniowej, bliskości obiektów użyteczności publicznej (zespół szkół, przedszkole), bliskości terenu rekreacyjnego, (kryta pływalnia), bliskości budynków mieszkalnych, charakteru infrastruktury drogowej (droga wewnętrzna – niepubliczna), przewidzianego zgodnie z § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały w strefie rozwoju osiedli mieszkaniowych, usług komercyjnych i społecznych oraz funkcji produkcyjno-usługowej, nie mogą mieć decydującego znaczenia w aspekcie dopuszczalności ograniczeń prawa własności.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nie wykazał, aby wynikający z § 39 ust. 2 zakaz był niezbędny i konieczny dla ochrony terenów, które posiadają już ukształtowaną strukturę mieszkaniową, użytkową, gospodarczą, kulturową. Rada Gminy w [...] nie wskazała obowiązującego aktu prawnego rangi ustawowej, dającego podstawę do stanowienia w planie miejscowym tego rodzaju zakazów. Za taki akt nie może być uznana uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] wyrażająca negatywne stanowisko, co do planowanej budowy krematorium na działce skarżącego. Wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 39 ust. 2 uchwały Rady Gminy w [...], świadczy o nałożeniu na właściciela działki nr [...] położonej w [...], ograniczeń prawa własności, wykraczających poza granice określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. ograniczeń naruszających istotę prawa własności.

Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wywiedzionej przez Gminę [...], Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2015 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji zgodził się z argumentacją skargi, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że budowa instalacji spopielania zwłok mieści się w pojęciu zabudowy "usług komercyjnych". Przykładowe wskazanie w § 59 pkt 1 uchwały zabudowy pod usługi komercyjne takie jak: handlowe, gastronomiczne, rzemiosła, nie uzasadnia przyjęcia, że tego samego rodzaju zabudowa dotyczy usług związanych ze spopielaniem zwłok. NSA zauważył, że krematoria, w świetle kategoryzacji obiektów na gruncie prawa budowlanego, są zaliczane do kategorii X jako miejsce kultu religijnego. W zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 1 w pozycji: "Tereny zabudowy usługowej" wyodrębnia się "tereny usług komercyjnych" - symbol Uc oraz "tereny usług kultu religijnego" - symbol Ur. Przykładowe wskazanie w § 59 pkt. 1 uchwały niektórych usług nie stanowi także definicji "usług komercyjnych". Natomiast w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarto definicję "usług komercyjnych". Sąd Wojewódzki zaliczając tę uchwałę w poczet materiału dowodowego błędnie stwierdził jednak, że definicja zawarta w § 3 pkt 10 uchwały nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Trafnie bowiem podniosła skarżąca kasacyjnie gmina, że wszystkie uchwały w zakresie planowania przestrzennego składają się na system prawa miejscowego obowiązujący na terenie gminy [...]. Oznacza to, że w procesie wykładni prawa miejscowego powinny obowiązywać jednolite reguły interpretacyjne. Jedną z nich jest zasada konsekwencji terminologicznej, zgodnie z którą, gdy w systemie prawa obowiązuje przepis nadający określonym zwrotom konkretne znaczenie to, przy interpretacji przepisów, należy używać ich w takim właśnie znaczeniu.

Sąd Wojewódzki wadliwie ustalił, że lokalizacja instalacji spopielania zwłok odpowiada przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się działka nr [...]. Przedmiotem sprawy wszczętej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargą P.Z. , była legalność uchwały Rady Gminy [...]. Poza granicami sprawy są zatem te wszystkie ustalenia, które dotyczą interpretacji planu, a w szczególności, że na działce P.Z. może powstać instalacja do spopielania zwłok. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami, przesłanki dopuszczalności budowy instalacji służącej do spopielania zwłok będą badane w odrębnym indywidualnym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów szczególnych, w tym ustawy Prawo budowlane. Konkretyzacja możliwości zagospodarowania działki P.Z. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonana zostanie rozstrzygnięciem administracyjnym. Sąd Wojewódzki jest zobowiązany ustalić stan faktyczny i prawny na dzień podejmowania zaskarżonego aktu, a jedynym kryterium, które może stosować przy ocenie tego aktu, jest zgodność z prawem. Nie mogą natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały argumenty związane ze stosowaniem tej uchwały w przyszłości.

Sąd odwoławczy podzielił również kolejny pogląd skarżącej kasacyjnie gminy [...], że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, jakie granice obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, przyjął do analizy. W uzasadnieniu wyroku posługuje się bowiem określeniem terenów: "w bezpośrednim" i "dalszym" sąsiedztwie działki skarżącego. Jest to o tyle istotne, że skarżący dopiero na rozprawie ograniczył żądanie skargi do swojej działki o nr [...]. Natomiast w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kwestionował uchwałę w odniesieniu do terenu całej Gminy. Wezwanie P.Z. , skierowane do organu planistycznego, z żądaniem usunięcia naruszenia prawa dotyczyło terenu całej Gminy. W przedmiocie zmienionego zakresu skargi organ planistyczny jednak nie wypowiadał się. Stanowi to naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w dacie rozpoznawania skargi, wymagał przed jej wniesieniem, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Niejasne jest również w kontekście zawartej w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definicji ładu przestrzennego stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że budowa instalacji spopielania zwłok nie koliduje z przeznaczeniem terenów w “bezpośrednim" i “dalszym" sąsiedztwie. Niezrozumiałe jest przyjęcie, że gęstość zabudowy mieszkaniowej, bliskość obiektów użyteczności publicznej, bliskość terenu rekreacyjnego, niepubliczny charakter infrastruktury drogowej, nie mają żadnego znaczenia w aspekcie ograniczenia prawa własności P.Z., skoro te okoliczności powinny być podstawą do oceny naruszenia interesu prawnego jednostki -potencjalnego inwestora. Ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać uregulowania innych ustaw materialnych, w tym ich wpływ na kształtowanie prawa własności. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Sąd Wojewódzki nie odniósł się do podniesionego przez Gminę argumentu dotyczącego kolizji zamiarów inwestycyjnych P.Z. z istniejącym sposobem wykorzystywania terenu, a także z innymi uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzeni, które przyjął organ planistyczny. Chodzi tu o warunki życia mieszkańców, aspekt kulturowy, socjologiczny i psychologiczny. Okoliczność ta ma wpływ na wynik sprawy. Tylko konkretne ustalenia co do braku kolizji zamierzeń inwestycyjnych związanych z budową instalacji spopielania zwłok z istniejącym sposobem wykorzystywania terenów i innymi uwarunkowaniami w dacie podejmowania uchwały, pozwoliłyby Sądowi na odniesienie się do argumentów Gminy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ planistyczny rozważał interesy indywidualne adresatów uchwały, jak i interes publiczny. Interes publiczny to przede wszystkim zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie adekwatnego wykorzystania przestrzeni. Element imperium zezwala gminie na władcze jednostronne oddziaływanie na sferę prawną jednostek będących adresatami uchwały. Ograniczony charakter przestrzeni wymaga władczej reglamentacji w celu optymalnego jej wykorzystania w interesie publicznym. Ochrona realizacji tych zadań ma swoją podstawę w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Analiza treści normatywnej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ planistyczny ustalając normy planu, ważył interes publiczny z interesem indywidualnym adresatów uchwały. Natomiast Sąd Wojewódzki, stwierdzając obowiązek zachowania proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego P.Z. .

WSA w Kielcach uznał, że wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 39 ust. 2 uchwały świadczy o nałożeniu na właściciela działki nr [...] ograniczeń wykraczających poza art. 64 Konstytucji RP. Tymczasem konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, LEX nr 2248125). Wbrew poglądowi Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie godzi w istotę prawa własności P.Z. . Skarżący może bowiem swobodnie korzystać ze swej nieruchomości, użytkować ją, czy pobierać z niej pożytki w dotychczasowy sposób. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że naruszenie prawa własności co do istoty generalnie dotyczy zakazu zabudowy, a nie ograniczeń w rozbudowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd I instancji nie posiada już na tym etapie swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA.

Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. unormowaniu należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w [...], muszą być więc prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 11 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2812/15.

Przedmiotem rozpatrywanej skargi była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...]w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] część I, przy czym po ograniczeniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. zakresu skargi, dotyczyła ona tylko części ustaleń zaskarżonej uchwały odnoszących się do stanowiącej własność skarżącego działki nr [...], położonej w [...]. Skarga wniesiona została przy tym na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2013.594. t.j. ze zm.), dalej u.s.g.

Przewidziane w tym przepisie wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, zostały w sprawie spełnione.

Stosownie do treści przywołanych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy takiej nie stosowało się w dacie składania skargi przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu datowanej na 5 lutego 2015 r. negatywnej odpowiedzi organu na to wezwanie, wniósł w terminie 30 dni od daty jej doręczenia skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że zakres zaskarżenia sprecyzowany na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. i aktualny w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd w niniejszym składzie, odpowiadał w zupełności zakresowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanemu pismem z dnia 14 stycznia 2015 r. W wezwaniu tym bowiem P.Z. wniósł o usunięcie naruszenia jego interesu prawnego poprzez "usunięcie § 39 ust. 2 pkt ww. uchwały w części dotyczącej zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok na nieruchomości należącej do Wzywającego", a nie w odniesieniu do terenu całej Gminy (k. 11). To sformułowanie zawarte w petitum wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego przesądza, zdaniem Sądu ocenę treści tego wezwania, nawet jeżeliby z końcowej części jego uzasadnienia, gdzie stwierdzono, że "wprowadzenie zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok na terenie objętym planem, tj. znaczącej większości gminy [...] jest sprzeczne z pełną możliwością korzystania przez mieszkańców gminy [...] z usług związanych z pochówkiem zmarłych" - wywieść wątpliwości co do zakresu tego wezwania. Ponadto przytoczone sformułowanie uzasadnienia wezwania z 14 stycznia 2015 r., należy odczytywać jedynie jako uzasadnienie poglądu wzywającego, co do wadliwości wprowadzenia w zaskarżonej zmianie planu zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok, a nie jako żądanie formułowane przez wzywającego pod adresem Rady Gminy w [...].

Następnie należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący posiada interes prawny w przywołanym rozumieniu. Nie było bowiem sporne, że nieruchomością należącą do skarżącego była położona w [...] działka nr [...]o pow. 1,1478 ha, znajdująca się na terenie objętym zmianą nr 3 miejscowego planu uchwaloną zaskarżoną uchwałą (odpis z księgi wieczystej nr [...] – k. 15 – 16 akt sprawy).

W świetle jednak treści będącego podstawą skargi przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

Z wiążących wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2017 r. wynika, że kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącego P.Z. wymaga ponownej oceny Sądu Wojewódzkiego przy uwzględnieniu stanowiska NSA. Z tego stanowiska wynika natomiast, że zaskarżona uchwała nie godzi w istotę prawa własności P.Z., jako jeden ze wskazanych przez Sąd I instancji przy pierwszym rozpoznaniu sprawy przejawów naruszenia interesu prawnego skarżącego, ponieważ skarżący może swobodnie korzystać ze swej nieruchomości, użytkować ją, czy pobierać z niej pożytki w dotychczasowy sposób. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że naruszenie prawa własności co do istoty generalnie dotyczy zakazu zabudowy, a nie ograniczeń w rozbudowie. W sprawie natomiast nie ma wątpliwości, że działka skarżącego oznaczona numerem [...] jest już zabudowana i w pełni zagospodarowana. Ponadto, jak to wskazał NSA w wyroku z 11 lipca 2017 r., konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, LEX nr 2248125).

Uwzględniając takie wskazania nie może być wątpliwości, że zarzucane w skardze naruszenie prawa własności skarżącego, nie może być podstawą do stwierdzenia naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. O jego naruszeniu mogą jednak świadczyć inne okoliczności. Należy w szczególności zauważyć, że przed dokonaniem zaskarżonej zmiany planu nie było w nim zapisów wprost uniemożliwiających lokalizację spopielarni zwłok. O tym, że w świetle ówczesnego brzmienia tego planu taka możliwość istniała i że tak też uważał organ, może świadczyć to, że wprowadzenie zaskarżonej zmiany planu stanowiło czytelną reakcję organu na próby uzyskania przez P. Z. już wiosną 2014 r. pozwolenia na budowę budynku pomocniczego zakładu pogrzebowego z garażem i spopielarnią zwłok. Postępowanie w tamtej sprawie zakończyło się bowiem decyzja odmawiającą udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę właśnie z powodu uchwalenia zaskarżonej w niniejszej sprawie zmiany nr 3 mpzp gminy [...] część I. Jeśli więc poprzednie brzmienie mpzp gminy [...] nie wyłączało możliwości budowy na działce skarżącego spopielarni zwłok, a zaskarżona zmiana taki zakaz wprost wprowadziła i to w reakcji na wszczęte przez skarżącego postępowanie o udzielenie mu pozwolenia na budowę miedzy innymi spopielarni zwłok, to nie może być zdaniem Sądu wątpliwości, że interes prawny skarżącego został przez zaskarżone zapisy planu naruszony. Należy przy tym zauważyć, że fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług pogrzebowo-nagrobkowych na działce nr [...] w ramach wydanej w dniu [...] decyzji udzielającej pozwolenia na budowę domu przedpogrzebowego świadczy o tym, że ograniczenie możliwości rozwoju tej działalności na tej samej działce o usługi o takim samym charakterze, mogą świadczyć o naruszeniu przez zaskarżony zapis planu wprowadzający to ograniczenie, chronionej konstytucyjnie (art. 20 Konstytucji RP) wolności gospodarczej skarżącego przedsiębiorcy. Fakt prowadzenia opisanej działalności gospodarczej oraz podjęcia konkretnych działań z zakresu prawa budowlanego w celu poszerzenia jej zakresu, świadczy przy tym o tym, że nie można w przypadku skarżącego mówić, aby jego interes prawny był tylko ogólny, potencjalny, czy przyszły, a przez to nie zasługiwał na ochronę, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenia zaskarżonym zapisem planu, nie przesądza jednak o zasadności skargi. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Kontrola ta następuje w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organu w tym zakresie.

Odnośnie drugiego i trzeciego kryterium dokonywanej kontroli, Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń. Trzeba zauważyć przy tym, że żadne takie naruszenia nie zostały wskazane w toku postępowania, w tym w skardze, ani też w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 lipca 2017 r. Niezasadne były natomiast zarzuty skargi zmierzające do wykazania naruszenia zasad sporządzania planu w zaskarżonej części.

Nie jest zasadne twierdzenie, że lokalizacja instalacji spopielania zwłok odpowiada przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się działka nr [...]. Z wiążącego poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA wynika, że definicja "usług komercyjnych" zawarta w § 4 pkt 10 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...]w sprawie zmiany nr 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wiążąca przy wykładni zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, ze względu na zaliczanie się obu tych uchwał do systemu prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy [...] oraz z uwagi na zasadę konsekwencji terminologicznej. W wyliczonych w tej definicji enumeratywnie rodzajach usług (w zakresie handlu detalicznego, kultury, edukacji, ochrony zdrowia, usług biurowych, hotelarstwa i gastronomii, turystyki i rekreacji, sportu, finansów i ubezpieczeń, administracji oraz usług rzemiosła), nie mieści się budowa instalacji spopielania zwłok. Krematoria natomiast w świetle kategoryzacji obiektów na gruncie prawa budowlanego, są zaliczane do kategorii X jako miejsce kultu religijnego. W zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 1 w pozycji: "Tereny zabudowy usługowej" wyodrębnia się "tereny usług komercyjnych" - symbol Uc oraz "tereny usług kultu religijnego" - symbol Ur. Natomiast działka skarżącego nr [...]oznaczona jest na planie symbolem 07-ahk.Uc, co oznacza, że ustalone w § 59 pkt 1 i 2 zaskarżonego planu podstawowe i uzupełniające przeznaczenie dla obszaru tak oznaczonego na planie, nie przewiduje lokalizacji instalacji spopielania zwłok.

Wbrew zarzutowi skargi dotyczącemu przekroczenia zaskarżoną uchwałą granic władztwa planistycznego gminy poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji instalacji do spopielania zwłok, w tym naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego - organ planistyczny rozważył interesy indywidualne adresatów uchwały, jak i interes publiczny. Jak to wyjaśnił Naczelny sąd Administracyjny, interes publiczny to przede wszystkim zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie adekwatnego wykorzystania przestrzeni. Element imperium zezwala gminie na władcze jednostronne oddziaływanie na sferę prawną jednostek będących adresatami uchwały. Ograniczony charakter przestrzeni wymaga władczej reglamentacji w celu optymalnego jej wykorzystania w interesie publicznym. Ochrona realizacji tych zadań ma swoją podstawę w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Analiza treści normatywnej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że organ planistyczny ustalając normy planu, ważył interes publiczny z interesem indywidualnym adresatów uchwały (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2812/15). W szczególności należy zwrócić uwagę na wyraźną kolizję zamiarów inwestycyjnych P.Z. z istniejącym sposobem wykorzystywania terenu, a także z innymi uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzeni, które przyjął organ planistyczny. Rozstrzygając tę kolizję na niekorzyść interesu skarżącego, organ planistyczny zasadnie uznał, że uwarunkowania kulturowe, socjologiczne i psychologiczne, a także wzgląd na warunki życiowe mieszkańców gminy [...] przemawiają za wprowadzeniem zaskarżonego zakazu. Świadczenie bowiem usług związanych ze spopielaniem zwłok w ścisłej zabudowie mieszkaniowej i rekreacyjnej koliduje z funkcją mieszkaniową i rekreacyjną tego terenu.

Wbrew zarzutom skargi organ wziął pod uwagę wymogi ładu przestrzennego rozumiane tak, jak to definiuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 1. W szczególności została wzięta pod uwagę potrzeba takiego ukształtowania przestrzeni na obszarze objętym zaskarżoną zmianą nr 3 do planu, aby tworzyła harmonijną całość z położonymi na tym obszarze terenami mieszkaniowymi, rekreacyjnymi czy edukacyjnymi. Istniejące na tym obszarze utrwalone stosunki społeczne i gospodarcze wynikłe z istniejącej zabudowy mieszkaniowej, infrastruktury użyteczności publicznej, rekreacyjnej i drogowej powodują, że dopuszczenie możliwości budowy na tym obszarze instalacji do spopielania zwłok ludzkich, naruszałoby ten zastany ład przestrzenny. Dlatego organ planistyczny w ramach przysługującego mu władztwa miał prawo wprowadzić do planu zaskarżone zapisy nawet w postaci naruszającej interes prawny skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie braku zgodności ze studium zakazu wynikającego z § 39 ust. 2 zaskarżonej uchwały, należy podzielić pogląd organu, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności ze studium, a jedynie stanowią doprecyzowanie wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i nie prowadzą do zmiany czy też modyfikacji ustaleń w studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Jest to w związku z tym akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wynikające z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie może polegać na dosłownej zgodności. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy też w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Im bardziej szczegółowe będą ustalenia studium, tym zakres związania nimi planu miejscowego będzie silniejszy. Jeśli ustalenia będą sformułowane ogólnie, związanie ustaleniami studium będzie słabsze (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 11 lipca 2012 r., II SA/Sz 337/12, CBOSA, oraz wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 1573/2012, LexisNexis nr 6820929, wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., II OSK 2836/2012, LexisNexis nr 8046753). Ponadto omawiane związanie polega na tym, że organ sporządzając plan miejscowy, ma wykonać ten plan w taki sposób, aby był on niesprzeczny z ustaleniami studium. Ponieważ Sąd nie dopatrzył się sprzeczności planu z ustaleniami studium, omawiany zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że Rada Gminy w [...] pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącego nie nadużyła przysługujących jej uprawnień ustawowych określanych jako władztwo planistyczne. Ponieważ równocześnie niezasadne okazały się zarzuty skargi, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.