Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2738/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. N. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca

2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

z 2021 r. poz. 735; dalej Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723; zwana dalej ustawą zaopatrzeniową), po rozpatrzeniu wniosku Pana M.N. (skarżący, wnioskodawca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a

i art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną

w I instancji.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pan M.N. wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia

[...] lutego 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec ww. art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja została prawidłowo doręczona w dniu

[...] lutego 2019 r.

W dniu [...] marca 2019 r. wnioskodawca, reprezentowany przez adwokata, skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Wspomnianej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa. w zw. z art. 77 § 1 Kpa., art. 80 Kpa., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało uznaniem, że przyznane odznaczenia, awanse skarżącego, wyróżniające stronę na tle pozostałych funkcjonariuszy nie uzasadniają "szczególnie uzasadnionego przypadku", w sytuacji gdy są one dowodem kluczowym w sprawie;

- błędne uznanie, że okres 2 lat i 9 miesięcy kursu oficerskiego był służbą na rzecz totalitarnego państwa "w sytuacji gdy był on jedyną droga do nabycia wiedzy

w zakresie walki z terrorem kryminalnym, którą to wiedzę skarżący wykorzystał

w szczególności na początku lat 90 w pracy zawodowej, co zaowocowało szeregiem awansów i wyróżnień";

- nieprzesłuchanie świadków wskazanych we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r.

na okoliczności w nim wskazane i nieprzeprowadzenie dowodów w tym zakresie;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 Kpa. w zw. z art. 107 § 3 Kpa. poprzez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia z uwagi na użycie w nim ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli

do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji i nie wyjaśnienia, dlaczego:

- nieprawidłowe stwierdzenie, że okres nauki w szkole oficerskiej (przymusowe skierowanie przez przełożonych) jest równoznaczny ze "służbą na rzecz totalitarnego państwa",

- błędne ustalenie, że m.in. odznaczenia skarżącego nie są podstawą do uznania, że została spełniona przesłanka szczególnego rodzaju, umożliwiająca wydanie decyzji pozytywnej;

- nieprawidłowe stwierdzenie, że czas nauki w szkole oficerskiej (tj. 2 lata, 6 miesięcy

i 2 dni) w proporcji do całości okresu służby (tj. 27 lat, 6 miesięcy i 2dni) nie został uznany za krótkotrwały w sytuacji, gdy mocodawca nie mógł pełnić służby na rzecz totalitarnego państwa, skoro w tym czasie był słuchaczem szkoły oficerskiej, zaś jego studia i temat pracy magisterskiej dotyczył tematy0ki przestępczości pospolitej;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 Kpa. poprzez niedostateczne

i niepełne uzasadnienie decyzji, w którym nie wyjaśniono dlaczego okres nauki

w szkole oficerskiej został uznany za służbę na rzecz totalitarnego państwa,

w szczególności jak należy ocenić dalsze zasługi oraz nabyte doświadczenie "wykorzystywane wzorowo w służbie III RP uznano za służbę państwu totalitarnemu, uzasadniającą pozbawienie skarżącego emerytury",

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, że nie spełnia on przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego i nieprzywrócenie skarżącemu świadczenia emerytalnego, w sytuacji, gdy w jego przypadku zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniony w treści odwołania.

Jak wskazał pełnomocnik wnioskodawcy, jego mocodawca przeszedł przez wszystkie szczeble kariery w Policji od posterunkowego – policjanta służby patrolowej do inspektora Policji - I zastępcy komendanta miejskiego Policji. Jego zdaniem twierdzenie organu, że służba ww. na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała i nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek są gołosłowne

z uwagi na nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów (powołanych we wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., w szczególności spraw, gdzie pracując jako oficer liniowy narażał życie i zdrowie). Ww. szczegółowo opisał te zdarzenia w niniejszym piśmie, wskazując, że służba wnioskodawcy była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem pełnomocnika ww. okoliczność świadczy o spełnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż wnioskodawca uzyskał wybitne osiągnięcia, wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano między innymi, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę,

o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września

1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Podkreślono, że wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę krótkotrwałości, wskazując, że przesłanka ta musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Dalej organ wskazał jak należy rozumieć przesłankę rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, podkreślając, że przesłanka ta ma charakter nieostry.

Podsumowując wskazał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Zdaniem organu stanowczego podkreślenia wymaga przy tym, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Organ uznał, że sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy organ wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) w okresie od dnia [...] kwietnia 1981 r. do dnia [...] stycznia 1983 r. oraz od dnia [...] czerwca 1985 r. do dnia [...] lutego 2011 r. tj. przez 27 lat, 6 miesięcy i 2 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] maja 1990 r., tj. przez 2 lata i 9 miesięcy.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata, i 9 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W związku z powyższym w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Jak wynika z analizy materiału dowodowego przekazanego Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), wnioskodawca w sposób świadomy pełnił służbę w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i nie podejmował jakichkolwiek działań mających na celu usunięcie go z tejże formacji. W zgromadzonej dokumentacji znajduje się raport strony z dnia [...] marca 1987 r., skierowany do Szefa [...] w C. o przyjęcie do W.

im. F. D. w L., który uzasadnił podniesieniem kwalifikacji zawodowych. Z kolei w notatce służbowej z dnia [...] maja 1985 r. widnieje zapis, że: "(...) ojciec kandydata jest funkcj. MO, pełni służbę na stanowisku Z-ca Szefa d/s MO w R. K. i niejako byłoby to podtrzymywanie tradycji rodzinnych (...)".

W związku z powyższym organ podkreślił, iż służba wnioskodawcy była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie trzyletni okres jej pełnienia – trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych

na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością ww. przez ten okres dokładnie zaznajomił się

ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W konsekwencji organ uznał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że dokonując jej oceny wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] maja 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)". I tak, Komendant Główny Policji w swoim stanowisku stwierdza, iż Pan M.N. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby

w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne

i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Zaznaczył, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji

w K. w swoim stanowisku nie kwestionuje, iż Pan M.N. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy brak informacji dotyczących wszczynania

i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez ww.

w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego, wielokrotnych wyróżnieniach oraz odznaczeniach (Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant" oraz Złoty Krzyż Zasługi). Ponadto w punkcie 12 "Informacji dot. przebiegu służby (...)" wskazano, że Prokurator Rejonowy w C. w piśmie z dnia [...] listopada 1993 r. do Komendanta Rejonowego Policji w K. wyjaśnił m.in., że: (...) »z rosnącą satysfakcją obserwuję pracę podległego Panu Komisariatu Policji

w M.; Komisariat Policji w M.N. pod sprawnym, operatywnym i fachowym kierownictwem podkomisarza M.N. - osiąga w ostatnim okresie bardzo dobre wyniki w zakresie postępowań przygotowawczych; (...) wyniki takie świadczą

o systematycznej i sprawnej pracy dochodzeniowej w tymże Komisariacie; (...) szybkie i sprawne prowadzenie postępowań przygotowawczych jest dla mnie bardzo ważnym elementem pracy; pragnę więc wyróżnić Komendanta Komisariatu

w M. – podkomisarza M.N. (...) za sprawne kierowanie referatem dochodzeniowo-śledczym oraz przekazać wyrazy uznania dla podległych im policjantów bezpośrednio realizujących pracę dochodzeniową (...)«. Komendant Wojewódzki Policji w K. nadmienił także, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego

w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie

z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził, że ww. "posiada zdolności organizatorskie i do kierowania zespołem ludzi, wysokie aspiracje zawodowe (...) wyróżniany nagrodami pieniężnymi przez Komendanta Rejonowego Policji w K. (...) jest pracownikiem doświadczonym w pracy operacyjno-dochodzeniowej i samodzielnie potrafi podejmować decyzje w ukierunkowaniu prowadzonych spraw; (...) jako Komendant Komisariatu Policji w M. właściwie realizuje stawiane zadania; (...) wyróżniany nagrodami pieniężnymi przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w C.; w 1997 roku otrzymał nagrodę MSW; (...) Brązowa Odznaka "Zasłużony Policjant", wyróżniany nagrodami pieniężnymi przez Komendanta Wojewódzkiego Policji; (...) opiniowany zna bardzo dobrze obowiązujące przepisy i procedury; posiada ponadto dużą umiejętność planowania i organizacji służby, gradując zadania według ich ważności i priorytetów oraz sprawnie godząc potrzeby służby; wielokrotnie wyróżniany przez przełożonych nagrodami pieniężnymi za wzorową postawę, rzetelne wykonawstwo obowiązków służbowych i zaangażowanie w ich realizację; (...)".

Uwzględniając powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że służba wnioskodawcy była pełniona rzetelnie, wypełniając tym samym przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponownie organ zwrócił uwagę na fakt, że wnioskodawca pełnił służbę przez 27 lat, 6 miesięcy i 2 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, przez 2 lata i 9 miesięcy. Z powyższego wynika, jak podał organ, iż ww. okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 10% całkowitej służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Zaznaczył, że ustawodawca konstruując przywołany przepis pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w przypadku wnioskodawcy w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona – sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia

w stosunku do ww. stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ dodał, że wnioskujący w okresie od [...] września 1987 r. do [...] maja 1990 r. został zaliczony w etatowy stan podchorążych w Wyższej Szkole Oficerskiej MSW w L. (był słuchaczem) oraz pozostawał w dyspozycji Szefa WUSW

w C., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. e tiret 5 tej ustawy czas kształcenia w tej szkole został zaliczony do służby na rzecz totalitarnego państwa.

Organ podkreślił, że wnikliwa analiza materiału pozwala na stwierdzenie, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Należał bowiem do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej

i z własnej inicjatywy (wbrew temu co twierdzi pełnomocnik wnioskodawcy) chciał rozpocząć naukę w W. im. F. D. w L.

Jak wskazał organ, nie neguje faktu nadania wnioskodawcy medali, które

w pełni zasługują na uznanie i szacunek, docenia jego zasługi, nie kwestionuje rzetelności pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r., jednakże te okoliczności nie mogą stanowić przeciwwagi i nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, wobec postawy wnioskodawcy, związanej z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa

w ww. strukturach, co w ocenie organu nie kwalifikuje sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego wyłączenie wobec ww. stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skargę na powyższą decyzję organu z dnia [...] czerwca 2021 r.

do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zobowiązania Ministra do wydania,

w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucił nierozpoznanie meritum sprawy wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało naruszeniem następujących przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 Kpa. w zw. z art. 77 § 1 Kpa., art. 80 Kpa. poprzez niewyczerpujące zebranie

i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy

w postaci uznania, iż lista odznaczeń, wyróżnień i awansów skarżącego /załączonych do odwołania/ nie uzasadnia zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, wyróżniającego skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy w sytuacji, gdy odznaczenia, które otrzymał w tym medal od Przeora Jasnej Góry /jedyny przypadek w kraju/, są dowodem kluczowym w sprawie,

a z drugiej strony pominiętym w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Dalszych naruszeń upatrywał w uznaniu, iż okres 2 lat i 9 miesięcy kursu oficerskiego był służbą na rzecz totalitarnego państwa w sytuacji, gdy był on jedyną drogą do nabycia wiedzy w zakresie walki z terrorem kryminalnym, którą to wiedzę skarżący wykorzystał w szczególności na początku lat 90-tych w pracy zawodowej, co zaowocowało szeregiem awansów i wyróżnień; uznaniu, iż rozpoczęcie szkoły oficerskiej jest służbą na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej; nieprzesłuchaniu świadków wskazanych we wniosku

z [...] grudnia 2017 r. na okoliczności w nim wskazane oraz nieprzeprowadzenie wnioskowanych tam dowodów.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 Kpa. w zw. z art. 107 § 3 Kpa. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie dlaczego:

- rozpoczęcie szkoły oficerskiej na zasadzie przymusowego skierowania przez przełożonych uznano za "służbę na rzecz totalitarnego państwa",

- uznanie szeregu odznaczeń i awansów skarżącego, który zakończył służbę

w stopniu inspektora Policji za niespełniające przesłanki szczególnego rodzaju, warunkującej wydanie decyzji pozytywnej, uwzględniającej wniosek skarżącego

z [...] grudnia 2017 r., przy jednoczesnym pozytywnym zaopiniowaniu osoby skarżącego przez Komendanta Wojewódzkiego i Głównego Policji,

Podniósł również zarzut naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) poprzez uznanie okresu szkoły oficerskiej skarżącego (2 lata, 6 miesięcy i 2 dni) w proporcji do całości okresu służby, tj. 27 lat, 6 miesięcy i 2 dni

za krótkotrwały w szczególności, gdy skarżący nie mógł "służyć" państwu totalitarnemu skoro w tym okresie był słuchaczem szkoły oficerskiej a jego studia, jak i temat samej pracy magisterskiej dotyczył przestępczości pospolitej.

Sformułował zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 Kpa. poprzez dowolność

w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego okres szkoły oficerskiej został uznany za służbę na rzecz totalitarnego państwa, w szczególności jak ocenić jego dalsze zasługi (medale, wyróżnienia, odznaki, uzyskane awanse) oraz nabyte doświadczenie wykorzystane wzorowo w służbie III RP, uznano za służbę państwu totalitarnemu, uzasadniającą pozbawienie skarżącego emerytury.

Zdaniem skarżącego organ przyjął wadliwą wykładnię językową w sytuacji, gdy zasadną byłoby uznanie kontekstu sytuacji i oparcie ustaleń na wykładni funkcjonalnej i uznanie, iż służba w okresie PRL jako ucznia-słuchacza szkoły

w stopniu szeregowca jest okresem krótkotrwałym i nieistotnym wobec dokonań skarżącego po 1989 r.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne przyjęcie, iż nie spełnia on przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego, co powoduje naruszenie ww. normy prawa materialnego i nieprzywrócenie skarżącemu świadczenia emerytalnego, w sytuacji gdy w przypadku skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniony w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony". Organ dokonując oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie stwierdził między innymi, że okres służby trwający 2 lata i 9 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego stanowi około 10% całkowitej służby a zatem znaczną jego część i w związku z tym nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić odwołaniem się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach z zakresu stosowania przez organ przepisów ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności przepisu art. 8a tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi

to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co

w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy

wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie uznaje za prawidłową dokonanej przez organ oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa. Zdaniem Sądu oceny tej dokonano niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 2 lata i 9 miesięcy (około 10% - długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 27 lat, 6 miesięcy i 2 dni). Tak więc zarówno

w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym służbę ta można uznać za krótkotrwałą, zwłaszcza w kontekście faktu, że we wspomnianym okresie skarżący był słuchaczem szkoły oficerskiej.

Ponadto, zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] września 1987 r.

do [...] maja 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Stwierdzenie przez organ, że w ww. okresie skarżący został zaliczony w etatowy stan podchorążych w W. MSW w L. oraz pozostawał w dyspozycji Szefa WUSW w C. i z własnej inicjatywy chciał rozpocząć naukę w W. im. F. D. w L., nie świadczy jeszcze o fakcie realizowania przez skarżącego w czasie służby zadań charakteryzujących totalitarny ustrój.

Organ w niniejszej sprawie nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez skarżącego po dniu 12 września 2018 r. W aktach skarżącego znajdują się ponadto dokumenty świadczące o licznych odznaczeniach, a także oświadczenia skarżącego o braniu przez niego udziału w wielu zdarzeniach zagrażających życiu i zdrowiu.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej posiada – charakter uznaniowy – co wynika z treści przywołanego przepisu, gdzie na wstępie wskazano, że organ "może wyłączyć "stosownie odpowiednich przepisów prawa. Wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza zatem o konieczności zastosowania wobec wnioskodawcy danej regulacji. Organ jest jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano (tak reguła ogólna art. 7 Kpa. – obowiązek równoważenia interesu publicznego i słusznego strony).

Jako przesłankę negatywną (poza brakiem krótkotrwałości) organ w niniejszej sprawie powołał się na fakt, że skarżący należał do PZPR a w jego oświadczeniu

z [...] maja 1985 r. widnieje zapis "(...) ojciec kandydata jest funkcj. MO, pełni służbę na stanowisku Z-ca Szefa d/s MO w RUSW K. i niejako byłoby to podtrzymywanie tradycji rodzinnych (...)". Miało to świadczyć o zaangażowaniu skarżącego w budowanie ówczesnego systemu, określanego zasadnie przez ustawodawcę mianem totalitarny. Organ wysnuł dane wnioski wobec aktywnego

i sumiennego wykonywania przez skarżącego zadań służbowych przed 31 lipca

1990 r.

Przywołane okoliczności nie mogą jednak, zdaniem Sądu, stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Nie zasługuje wprawdzie na uznanie a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego. Dał temu zresztą wyraz prawodawca, ograniczając przywileje emerytalne osób, które to czyniły. Z jego woli reguły te nie mają jednak znaleźć zastosowania do osób, które – w zmienionej rzeczywistości – dopuszczone do dalszej służby, podjęły ją i pełniły z pełnym zaangażowaniem, przyczyniając się na przykład istotnie do ochrony bezpieczeństwa publicznego.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu [...] września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt [...], podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a

ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny ponad 27-letniej służby skarżącego, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy

w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił obie wydane w niniejszej sprawie decyzje. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..