Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5361/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 3 par. 1, art. 134, art. 141 par. 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 27 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółka z o.o. Spółki komandytowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1396/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółka z o.o. Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 1396/15, oddalił skargę "[A] Spółka z o.o." Spółki Komandytowej w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

[A] Sp. z o. o. Spółka Komandytowa w B. (dalej powoływana także jako Spółka, Wnioskodawca) w dniu [...] maja 2011 r., złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, w którym zadeklarowała pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1395,36 ha oraz pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 1570,05 ha.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Spółka złożyła zmianę do wniosku, w której zmniejszyła deklarowaną powierzchnię w wariancie 2.4 -Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 1315,49 ha.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Wnioskodawca złożył zmianę do wniosku, w której zmniejszył deklarowaną powierzchnię w wariancie 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 1188,60 ha, a w wariancie 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków deklarowaną powierzchnię zmniejszył do 1443,16 ha.

Natomiast w dniu [...] września 2011 r. złożył korektę wniosku, w której podtrzymał w wariancie 2.4 deklarowaną powierzchnię 1188,60 ha, a w wariancie 5.1 powierzchnię 1443,16 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję, na mocy której przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2011, tj. dla wariantu 2.4 do powierzchni 1188,60 ha w wysokości 82 123,80 zł, oraz dla wariantu 5.1 do powierzchni 1443,16 ha w wysokości 1 981 129, 20 zł.

Zawiadomieniem z [...] lipca 2013 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku nr [...] z [...] grudnia 2011 r., po przeprowadzeniu którego Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2751/13 oddalił skargę Spółki, na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2015 r. (sygn. akt. II GSK 1998/14) skarga kasacyjna Spółki została oddalona.

W następstwie powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku decyzją z [...] lipca 2015r. przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę, a powierzchnią referencyjną.

Wskazując na obowiązujące przepisy dotyczące przyznawania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do 15 marca 2015 r. w ramach pakietu 2 -Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 - trwale użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1315,49 ha i pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 1315,49 ha i zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

Organ wykazał, że w odniesieniu do pakietu 5, w 2011 r. powierzchnia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uległa zwiększeniu do powierzchni 1443,16 ha. Zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 5 dokonano na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zgodnie, z którym możliwe jest jednorazowe zwiększenie w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania powierzchni użytków rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane, w zakresie pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5.

Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w roku 2011 powierzchnia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 uległa zmniejszeniu do powierzchni 1188,60 ha, tj. o powierzchnię 126,89 ha, również w pakiecie 5 o taką samą powierzchnię, tj. 126,89 ha została zmniejszona powierzchnia realizacji zobowiązania, jednocześnie zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w drugim roku realizacji zobowiązania została dokonana zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 5 polegająca na zwiększeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego o powierzchnię 254,56 ha (działki rolne; EA, EB, EC, FA, FB, FC, K, L, M, N, XA, XB, XC, XE). Zmniejszenie powierzchni nastąpiło na działce rolnej A, bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że w roku 2011 Spółka zadeklarowała (po uwzględnieniu zmian do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej) do wariantu 2.4 i 5.1 działkę rolną A o powierzchni 317,73 ha położoną na działkach ewidencyjnych nr 2656, 2652, 2653, 2654, 2655, 2778, 2779, 2649, 2650, 2651, 2772, 2773, 2774, podczas gdy powierzchnia stwierdzona działki rolnej A (położona na tych samych działkach ewidencyjnych) w roku 2010 wynosiła 444,62 ha i do takiej powierzchni w 2010 roku została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Wobec powyższego organ stwierdził, że Spółka w 2011 r. nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, na powierzchni 126,89 ha.

W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., dotyczącym zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosowano § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Dodatkowo podkreślił, że w myśl § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia, przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Organ stwierdził, że zobowiązanie z 2010 r. kontynuowano na powierzchni 1188,60 ha, a zatem niezachowanie trwałych użytków zielonych nastąpiło na powierzchni 126,89 ha, dlatego też przepis § 27 ust. 5 nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.

Za bezzasadne organ uznał zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem organu rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a dopuszczalne przypadki zmiany tego zobowiązania w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie niniejszej art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., bowiem, jak wskazał, sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wynikają z przepisów prawa krajowego.

Organ II instancji stwierdził również, że niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 28 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz § 35 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ze względu na brak dokumentów potwierdzających wystąpienie przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych określonych w tych regulacjach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 wraz z sankcjami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2016 r., pełnomocnik skarżącej Spółki uzupełnił złożoną skargę poprzez analizę argumentacji zwartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2016 r., II GSK 159/15, w zakresie rozumienia § 27 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 i zastosowanie sankcji 20%.

Sąd wyjaśnił, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, w 2011 roku , regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z poźn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.

Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Ustawodawca w § 5 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane.

W kontrolowanej sprawie, jak podkreślił Sąd I instancji ustalono, że Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązała się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do 15 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1315,49 ha i pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 1315,49 ha, Spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W 2011 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu o 126,89 ha, na skutek wycofania przez Skarżącą części gruntów z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok. Zatem w 2011 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, na powierzchni 126,89 ha w ramach wariantu 2.4 i 5.1.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Za niezasadny Sąd orzekający uznał zarzut błędnej wykładni § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów wycofanych z płatności.

Sąd wskazał, że w świetle § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz powołanego w jego treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo – w rozumieniu § 27 ust. 4 – jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 – obejmującego wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy uwzględnić treść § 27 ust. 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, to przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 27 ust. 4. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niewątpliwie do powierzchni 126,89 ha (część działki rolnej A), na której występowały trwałe użytki zielone w 2011 r. przyznano płatność rolnośrodowiskową z tytułu realizacji na tej powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 2, wariant 2.4 i pakietu 5, wariant 5.1, a które zmianą do wniosku z dnia 18 sierpnia 2011 r. zostały wycofane z deklaracji na 2011 r. W związku z powyższym, wyjątek o którym mowa w art. 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mógł mieć zastosowania.

Nie daje też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu I instancji przywoływane przez Skarżącego pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. znak: [...].

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania również art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem dotyczy on obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II ww. rozporządzenia. W związku z tym, że nałożone w sprawie sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają z przepisów prawa krajowego tj. § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 73 nie może być zastosowany.

Zdaniem WSA nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173) wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.

W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, tak jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać zdaniem Sądu I instancji za równoznaczny z niewypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli niezachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku "[A] Spółka z o.o." Spółka Komandytowa w Białymstoku wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 1 lp.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj.:

1) § 27 ust 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 ( Dz. U. 2009.33.262), poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu w realiach niniejszej sprawy w sytuacji gdy rolnik nie utracił ani nie doszło do przekształcenia czy zmiany sposobu użytkowania trwałego użytku zielonego, a zatem nie miało miejsce "niezachowanie" trwałego użytku zielonego, a jedynie wycofanie części obszaru z wniosku pomocowego na skutek okoliczności zewnętrznych, za które rolnik nie odpowiadał przy jednoczesnym zachowaniu posiadania i charakteru prowadzonej uprawy podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że sankcjonowane powinny być jedynie przypadki zmiany przeznaczenia lub, w niektórych okolicznościach utraty gruntów objętych zobowiązaniem, które to uchybienia doprowadziły w ostateczności do niewłaściwego zastosowania tej normy prawnej;

2) § 27 ust. 4 rozporzadzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu na tle ustalonego stanu faktycznego powinna doprowadzić do zastosowania § 35 ust 8 rozporządzenia i uznania, że wycofanie części obszaru z programu rolnośrodowiskowego było następstwem siły wyższej tj. okoliczności na które rolnik nie miał wpływu i ich wystąpienia nie mógł przewidzieć składając wniosek, a zatem zwrot pomocy nie powinien być wymagany;

3) § 35 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania, polegające na pominięciu przy ocenie stanu faktycznego okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, a które zmusiły go do wycofania części działki z programu, a zatem miały cechy siły wyższej, w konsekwencji których to uchybień sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;

4) art.73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym podczas gdy z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wynika wprost że do celów tytułu "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2 i 4 - art. 73 rozporządzenia 1122/2009 ma za zastosowanie", w konsekwencji czego sąd błędnie uznał brak możliwości zwolnienia skarżącego z sankcji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji zignorowania przez sąd faktu że organ błędnie zastosował w przedmiotowym stanie faktycznym § 27 ust 4 rozporządzenia, pomimo że nie doszło w gospodarstwie skarżącej do niezachowania trwałych użytków zielonych, a ich wycofanie z programu rolnośrodowiskowego spowodowane było zaleceniami służb Biebrzańskiego Parku Narodowego i zmierzało do zapewnienia ochrony gatunkowi chronionemu, którą to okoliczność organ winien uznać za siłę wyższą, która jako niezależna od woli strony nie powinna skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano wadliwą i krzywdzącą decyzję;

2) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 35 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z których wynika, że w rozpoznawanym przypadku sankcje te nie mają zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast w piśmie procesowym z [...] września 2017r. złożonym w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012r. sygn. akt I FSK 150/11 LEX nr 1218337).

Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści.

W uzasadnieniu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z 13 października 2011r., sygn. akt II GSK 1010/10, LEX 1151511).

Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod jej hipotezę.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie Spółka w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a podniosła zarzuty procesowe naruszenia art. 3 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie § 27 ust 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego pomimo, że zdaniem Spółki nie doszło w gospodarstwie skarżącej do niezachowania trwałych użytków zielonych.

Ponadto, w ocenie skarżącej zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 35 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z których wynika, że w rozpoznawanym przypadku sankcje te nie mają zastosowania.

Odnosząc się do powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziane w tej postaci zarzuty procesowe nie są zasadne i nie podważają skutecznie trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Podkreślić bowiem należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. mają charakter norm wynikowych (blankietowych), nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Zarzutu naruszenia wskazanych przepisów proceduralnych nie powiązano bowiem z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w ww. przepisach. Tym samym, tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a., jak też art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a sformułowanych w podstawie naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. również nie jest usprawiedliwiony. W przepisie tym określono bowiem właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności tj. zgodności z prawem (materialnym jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych, a wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako naruszony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. odnoszący się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi o jego dopuszczalności w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być uznany za usprawiedliwiony, skoro powoływane przez skarżącą pismo MRIRW z [...] października 2012 r., będące stanowiskiem na zapytanie Stowarzyszenia [B], znajdowało się w aktach sprawy i było znane organom ARiMR, co tym samym stanowiło o braku podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy Celem postępowania przed sądem administracyjnym nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zatem z uwagi na powyższe ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy. Natomiast uzasadnienie wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanie ich z przepisami prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a tj. naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że i one nie okazały się trafne.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie § 27 ust 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 ( Dz.U. 2009.33.262), poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu oraz w realiach niniejszej sprawy - błędne jego zastosowanie.

W jej ocenie, skoro Spółka nie utraciła posiadania części działki rolnej A o powierzchni 126, 89 ha, wycofanej z programu rolnośrodowiskowego, zgłoszonej jako trwały użytek zielony (TUZ), co nastąpiło na wniosek eksperta o konieczności zaprzestania wykaszania tych terenów ze względu na dobro chronionego gatunku, nie doszło, jej zdaniem, do niezachowania trwałego użytku zielonego.

Tym samym, jak wywodzi, sankcja wynikająca z § 27 ust 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mogła mieć do niej zastosowania.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z niezakwestionowanego stanu sprawy, wynika, iż Spółka w 2010r. podjęła pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie trwałych użytków zielonych (TUZ) w ramach wariantu 2.4 i 5.1 i otrzymała na ten rok płatność rolnośrodowiskową do działki rolnej A o powierzchni 444,62 ha, natomiast w roku 2011 powierzchnię tej działki zmniejszyła o 126, 89 ha poprzez wycofanie z wniosku i programu części przedmiotowej działki rolnej uprawianej jako TUZ.

Zgodnie z treścią § 27 ust 4, mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. (PRŚ 2009) - jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmniejszenie o taką powierzchnię, w okresie objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym powierzchni gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone (TUZ) należy uznać, jak zasadnie w sprawie przyjęto, według treści wskazanego wyżej § 27 ust 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu, o których mowa w § 4 ust 2 pkt 2 rozporządzenia.

Powyższe w konsekwencji uzasadnia przyjęcie, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w takiej sytuacji w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W przepisie § 27 ust 4 PRŚ 2009 jest bowiem mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zasadnie organ odwoławczy zwraca uwagę, iż rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany tego zobowiązania w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane w § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stanowi on, że przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. W efekcie, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku również przeniesienie lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone, jak miało to miejsce w przypadku pakietu 5, sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać zatem za równoznaczny z niewypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 2996/14, wskazał, że z treści powołanych uregulowań nie wynika, że "niezachowanie", o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oznacza tylko zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej. Taka wykładnia w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z treścią § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W związku z tym należy przyjąć, że pojęcie "niezachowania" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo obejmuje także przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Niezachowanie jest przeciwieństwem zachowania (utrzymania, posiadania, przestrzegania) dotychczasowego stanu rzeczy. Uwzględniając tym samym powyższe rozważania przyjąć należy, że każdy rodzaj niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkował będzie zmniejszeniem płatności na podstawie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnosząc powyższe do stanowiska skarżącej, jakoby w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania TUZ, a zatem nie miało miejsce "niezachowanie" TUZ, wskazać należy, że jak już wyżej wyjaśniono, objęcie zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w pakiecie TUZ wskazanych w planie działalności rolnośrodowiskowej działek, a następnie ich wycofanie, wobec zaleconej ekspertyzą przyrodniczą zmiany sposobu ich użytkowania (poprzez brak wykonywania na tych działkach jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych) taką zmianą sposobu użytkowania TUZ jest, a w rezultacie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego stanowi w istocie "niezachowanie" trwałego użytku zielonego, o którym mowa w § 27 ust 4 rozporządzenia PRŚ 2009.

Mając powyższe na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu § 27 ust 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uznać należy za nieuzasadnione.

Również chybione okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w podstawie wynikającej z art. 174 pk1 p.p.s.a.

Zaskarżony wyrok nie narusza bowiem przepisu § 35 ust 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej norma określona tym przepisem winna być zastosowana bowiem do wycofania części obszaru z programu rolnośrodowiskowego doszło, jak wywodzi skarżąca w następstwie siły wyższej, tj. okoliczności, na które rolnik nie miał wpływu i ich wystąpienia nie mógł przewidzieć składając wniosek. Zatem zwrot pomocy nie powinien być wymagany.

Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że po pierwsze w sformułowaniu normy prawnej określonej wskazanym wyżej § 27 ust 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie ma podanej przyczyny niezachowania wielkości trwałych użytków zielonych objętych tym zobowiązaniem. Nie wynika z niego sytuacja dokonanej zmiany przeznaczenia tych gruntów, jak podnosi skarżąca Spółka, zatem powód dla którego do takiej zmiany doszło jest bez znaczenia.

Po drugie przepis § 35 ust 8 rozporządzenia określający inne, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności w przypadku których zwrot pomocy nie jest wymagany, w tym powoływana przez skarżącą w ust 8 tej normy okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania - będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika- nie ma w sprawie z oczywistych powodów zastosowania, skoro sprawa niniejsza nie dotyczy zwrotu pomocy, a zasadności zastosowania sankcji w danym roku.

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w w/w § 27 ust 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie. Natomiast przepis § 35 rozporządzenia, stanowiący o okolicznościach nadzwyczajnych, dotyczy przypadków, w których zwrot pomocy nie jest wymagany, a zatem z oczywistych powodów, w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, nie mógł mieć zastosowania.

Nie można również podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącej niezasadnie przyjęto, że przepis ten nie znajduje zastosowania, podczas gdy jej zdaniem uzasadnienie dla jego zastosowania wynika z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że istotnie zgodnie z art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio, między innymi, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W tym miejscu przypomnieć należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych Rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zasady stosowania obniżek i zmniejszeń oraz wykluczeń w zależności od wagi niezgodności w zakresie podstawowych wymagań realizują przepisy krajowe rozporządzenia PRŚ 2009.

Natomiast motyw 93 Preambuły Rozporządzenia nr 1122/2009 określający, że obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie – mający swe rozwinięcie w przepisie art. 73 tego rozporządzenia, odpowiednio stosowany w sprawie wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – w sprawie nie ma zastosowania, gdyż dotyczy nieprawidłowości wniosku o pomoc związanych z kryteriami kwalifikowalności. Nie znajduje zatem odniesienia do spełnienia wymogów w zakresie warunków przyznania pomocy wynikających z innych odpowiednich wymogów obowiązkowych wynikających ponad wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. A zatem skoro nałożone w sprawie sankcje wynikają z niespełnienia ponadpodstawowych wymogów, bowiem niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych - art. 73 Rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma w sprawie, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, zastosowania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.