Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2185/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.M. i E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 64/10 w sprawie ze skargi T.M. i E.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę T. i E.M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wydanego M.M. na wykonanie stawu rybnego. Organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżących, bowiem według wpisów do dziennika budowy domu na tych samych działkach i w tym samym czasie inwestor rozpoczął roboty przy budowie stawu, gdyż nastąpiło jego geodezyjne wytyczenie i wykanano wykopy odwodnieniowe.

W odwołaniu skarżący zarzucili, że wpisy w dzienniku budowy domu nie dowodzą rozpoczęcia budowy stawu i nie wiadomo, czy dokonujący tych wpisów posiadają uprawnienia budowlane odpowiednie dla prowadzenia budowy stawu. Inwestor wykonał pewne roboty, ale dopiero w styczniu 2009 r. a więc po upływie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Skarżący kwestionowali ustalenie, że nastąpiło usunięcie humusu i zniwelowanie terenu przewidzianego pod budowę stawu. Inwestor nie zgłosił rozpoczęcia budowy stawu wbrew obowiązkowi z art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego.

Według ustaleń organu, inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie stawu na działkach na [...] i [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Decyzja ta stała się prawomocna po oddaleniu skargi przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 122/07.

Zgodnie z art. 135 pkt 3 ustawy – Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli nie rozpoczęto wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. W ocenie organu termin ten należy liczyć od dnia doręczenia inwestorowi decyzji ostatecznej, co nastąpiło w dniu 8 stycznia 2007 r. Wymagało więc wyjaśnienia, czy do dnia 9 stycznia 2009 r. nastąpiło rozpoczęcie budowy stawu. Wobec braku szczególnych unormowań w ustawie – Prawo wodne, fakt rozpoczęcia budowy należało ustalić przy uwzględnieniu okoliczności wymienionych w art. 41 ustawy – Prawo budowlane. Według tego przepisu rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych, do których należy wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Inwestor uzyskał dwa pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...], to jest na budowę budynku jednorodzinnego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. i na budowę stawu decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Dziennik budowy budynku zarejestrowano w dniu 28 sierpnia 2008 r., zaś na budowę stawu w dniu 1 października 2008 r. W dzienniku budowy budynku został dokonany przez uprawnionego geodetę w dniu 6 grudnia 2008 r. wpis o wytyczeniu geodezyjnym obiektu i niwelacji terenu, zaś tego samego dnia kierownik budowy dokonał wpisu, że "w związku z wytyczeniem stałych punktów odniesienia oraz położenia obiektu budowlanego na gruncie oraz wytyczenia całej infrastruktury technicznej na działce [...] i [...] przystąpiono do mechanicznego i ręcznego usunięcia humusu pod budynek i staw rybny". Inwestor nie zawiadomił organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie stawu.

W ocenie organu, skoro zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi dokument urzędowy, to wpisy z dnia 6 grudnia 2008 r. stanowią dowód na formalne rozpoczęcie budowy nie tylko budynku, ale również stawu. Budowy były prowadzone na tych samych działkach i uzasadnione było jednoczesne wytyczenie przez geodetę zarówno budynku, jak i stawu. Również wpis o wytyczeniu infrastruktury technicznej i usunięciu humusu dowodził rozpoczęcia budowy stawu. Nastąpiło to w dniu 6 grudnia 2008 r., a więc przed upływem dwóch lat.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i podtrzymali zarzut fałszerstwa dokumentacji, wnosząc w tym zakresie o powołanie biegłego.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z samej treści odwołania skarżących wynikało, iż nie kwestionowali oni niepodjęcia robót budowlanych przez inwestora przy budowie stawu, lecz zarzucili ich podjęcie w styczniu 2009 r., to jest po upływie 2-letniego terminu. Postulowane więc przez skarżących oględziny lub inne czynności dowodowe, których organ zaniechał niezwłocznie po wszczęciu postępowania, byłyby i tak nieprzydatne do stwierdzenia istotnej w sprawie okoliczności przekroczenia terminu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że dziennik budowy nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. przynajmniej w zakresie wpisów pochodzących od osób niewymienionych w art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Wpis do dziennika danej budowy dotyczący innej budowy, nie korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Nie stanowi to jednak powodu do odebrania temu wpisowi wszelkiej mocy dowodowej. Według organu pierwszej instancji na materiał dowodowy przekonujący o rozpoczęciu budowy stawu w dniu 6 grudnia 2008 r. składa się oświadczenie skarżących o przystąpieniu inwestora do prac budowlanych na działkach nr [...] i [...], oświadczenie pisemne inwestora, że w tym dniu nastąpiło wytyczenie położenia stawu przez geodetę oraz wykonanie wykopów w celu odwodnienia działki, pozwolenie wodnoprawne i pozwolenie na budowę stawu oraz wpis w dzienniku budowy budynku o rozpoczęciu prac przygotowawczych przy budowie stawu na terenie budowy. Organ odwoławczy wyprowadził z tych ustaleń domniemanie faktyczne o rozpoczęciu budowy stawu. Skoro obie budowy miały być prowadzone na tych samych działkach, zaś geodeta w dniu 6 grudnia 2008 r. wytyczył geodezyjnie w terenie "obiekt", to nastąpiło również wytyczenie stawu, gdyż przystąpiono do usuwania humusu pod staw rybny (czyli musiał być wytyczony).

Należało przyjąć, że inwestor zarówno nie zawiadomił właściwego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie stawu, jak i nie rozpoczęto dokonywania wpisów do dziennika budowy stawu. Przesłuchanie świadka – geodety na okoliczność daty podjęcia czynności, których wpisu do dziennika budowy nie dokonał, było nieprzydatne. Natomiast samo niezawiadomienie o rozpoczęciu budowy nie oznacza nieistnienia faktu tego rozpoczęcia.

W ocenie Sądu I instancji, nie było natomiast dostatecznie wykazane wykonanie niwelacji terenu. Tym niemniej organ trafnie ustalił, że nastąpiło rozpoczęcie budowy. Nie mogło być wątpliwości odnośnie uprawnienia geodety do wpisu o wytyczeniu geodezyjnym obiektu w terenie, ale przede wszystkim do dokonania tego wytyczenia. Nie było więc istotne ustalenie zakresu uprawnień kierownika budowy. Sąd I instancji zaaprobował pogląd organu, że w zakresie jego właściwości oraz zgodnie z potrzebą procesową, znajdowało się ustalenie rozpoczęcia budowy, nie zaś wyjaśnianie szczegółowych kwestii naruszenia przez inwestora prawa budowlanego i związanych z tym sankcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 1, art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ przyjął fakt na podstawie domniemania faktycznego, podczas gdy w rzeczywiście decyzja opierała się na domniemaniu prawnym, że budowę stawu rozpoczęto w dniu 6 grudnia 2008 r., bowiem w tym dniu kierownik budowy dokonał w dzienniku budowy budynku wpisu rozpoczęcia budowy stawu (art. 76 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane).

Po drugie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 140 i art. 7 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że organu nie zebrały w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, a w szczególności nie przeprowadziły dowodu z dziennika budowy stawu oraz nie przesłuchały geodety, a także mimo że organy bez podstawy faktycznej i prawnej przyjęły, że wpisy z dnia 6 grudnia 2008 r. zawarte w dzienniku budowy budynku zawierają wzmiankę o geodezyjnym wytyczeniu stawu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wobec brzmienia przepisu art. 135 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 219 ze zm.) stanowiącego, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne, istotą powstałego w sprawie sporu było to czy i kiedy M.M. rozpoczęła budowę stawu, na budowę którego uzyskała pozwolenie decyzją z 30 czerwca 2006 r. Decyzja ta, jak w sposób bezsporny ustalił organ prowadzący postępowanie, stała się ostateczna w dniu 8 stycznia 2007 r. Skarga kasacyjna kwestionuje zasadność przyjętego w sprawie ustalenia, że budowa stawu rozpoczęła się w grudniu 2008 r., a więc przed upływem 2 lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne.

Przyjęte i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia co do daty rozpoczęcia budowy stawu nawiązywały do brzmienia przepisu art. 41 ust. 1-3 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Do prac tych ustawa zalicza, między innymi, wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie i wykonanie niwelacji terenu. Ustalając, iż tego rodzaju prace zostały wykonane w grudniu 2008 r. organy oparły się na treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, którego zakresu strony nie kwestionowały i nie żądały jego uzupełnienia. Przyjęto przy tym, że zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednocześnie, wobec bezspornego faktu braku prowadzenia dziennika budowy stawu, fakt rozpoczęcia budowy tego obiektu został ustalony nie na podstawie wpisów w tym dzienniku, lecz w oparciu o inne zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody. I tak, pismem z dnia 9 lutego 2009 r. stanowiącym odpowiedź na żadanie organu udzielenia informacji o rozpoczęciu budowy, inwestorka M. M. podała, że "budowa nie została rozpoczęta, lecz były tylko wykonane roboty w celu odwodnienia i geodeta wytyczył położenie stawu". Z treścią tej informacji koresponduje treść pisma skarżacych małżonków Mądrackich (karta 9 akt admin.) stwierdzająca, że w dniu 6 grudnia 2008 r. na działkach przeznaczonych pod budowę stawu przystąpiono do prac budowlanych. Jednoczesnie w dzienniku budowy budynku mieszkalnego znalazła się adnotacja tej treści, że w dniu 6 grudnia 2008 r. usunięto wierzchnią warstwę gleby na terenie przeznaczonym zarówno pod budowę domu jak i staw. W związku z tym Starosta Powiatowy pismem z dnia 20 lutego 2009 r. stwierdził brak podstaw do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę stawu, gdyż prace przy jego budowie rozpoczęły się w terminie.

Dysponując takim materiałem dowodowym, którego w toku postępowania administracyjnego strony nie kwestionowały i nie żądały uzupełnienia, organy ustaliły, iż budowa stawu została rozpoczęta przed upływem terminu z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego. Posłużono się przy tym zbędnie prawną konstrukcją domniemania faktycznego, gdy w sprawie miało miejsce wykazanie dostępnymi środkami dowodowymi faktu rozpoczecia budowy stawu w grudniu 2008 r. Wnioski o rozszerzenie zakresu postępowania dowodowego zostały zgłoszone przez pełnomocnika skarżących dopiero w postępowaniu przed Sądem I instancji i nie mogły być uwzględnione zarówno ze względu na ograniczenie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym jak i na istotę tego postępowania.

W tej sytuacji za nieuzaadnione należy uznać te zatrzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący podnieśli niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozważenie treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Trafnie bowiem organy administracyjne uznały, że wobec wystarczającego wyjaśnienia kwesti związanej z datą rozpoczęcia budowy stawy zbędne było przeprowadzanie z urzędu innych dowodów.

W szczegolności dotyczy to oględzin przeprowadzonych w 2009 r., które – wobec faktu kontynuowania w tym czasie budowy – nie mogły wyjaśnić daty rozpoczęcia budowy stawu.

Należy więc uznać, że zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 i art. 140 k.p.a. są nieuzasadnione. Skutkuje to oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a.