Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 187/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: 145 par. 1 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 27 października 2010 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta G. decyzją z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi D. R. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] działka nr [...] w P.

W dniu 24 marca 2009 r. do Starosty wpłynął wniosek J. L., datowany 19 marca 2009 r., który został uznany za odwołanie od decyzji Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...]. J. L. wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 145 § 1 kpa wskazując, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej na działce nr [...] w miejscowości P. D., sąsiadującą z jego nieruchomością - działką nr [...]. Wykonanie zaprojektowanego zjazdu na działkę nr [...] ograniczy wnioskującemu bezpieczny dostęp do drogi publicznej.

Wojewoda rozpatrzył wniosek jako odwołanie i decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. Skutkiem skargi J. L. na opisaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 358/09 stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 20 kwietnia 2009 r. WSA wskazał, iż decyzja Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. stała się ostateczna z dniem 26 lutego 2009 r. Natomiast pismo J. L. z dnia 19 marca 2009 r. nadano w urzędzie pocztowym w dniu 20 marca 2009 r. W efekcie organ odwoławczy z rażącym naruszeniem prawa rozpoznał sprawę na skutek pisma J. L., zakwalifikowanego jako odwołanie, wniesionego z uchybieniem terminu do wniesienia odwalania.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda stwierdził, iż pismo J. L. z dnia 19 marca 2009 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia 20 października 2010 r. nr [...] przekazał, zgodnie z właściwością, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu G. Nr [...] o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr [...] w miejscowości P. D., do Starostwa Powiatowego w P. G.

Rozpatrujący wniosek Starosta pismem z dnia 5 lipca 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 4 lutego 2009 r. Strony otrzymały termin 7 dni na wniesienie ewentualnych uwag i zastrzeżeń. D. R. w piśmie z dnia 15 lipca 2010 r. poinformowała o wykonaniu zjazdu zgodnie z posiadanym zatwierdzonym projektem budowlanym i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę w tym przedmiocie. Do pisma załączono kserokopię dziennika budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zakończeniu budowy w dniu 5 maja 2009 r.

Starosta G., działając na podstawie art. 104, art. 145, art. 148, art. 234 i art. 235 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), decyzją z dnia 27 października 2010 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie opisanej wyżej decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...].

Starosta ustalił, że termin do złożenia przez J. L. wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa, został zachowany. J. L. dowiedział się o decyzji z pisma Starosty G. z dnia 5 marca 2009 r., a wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 24 marca 2009 r., przed upływem 30 dni od powzięcia informacji o decyzji. Starosta stwierdził dalej, iż przedmiotowa inwestycja nie przebiega przez teren działki nr [...], której właścicielem jest J. L. Działka ta nie jest również objęta obszarem oddziaływania inwestycji, gdyż planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Według organu J. L. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, wobec czego nie ma podstaw do skutecznego powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Starosta wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości znajdujących się w "obszarze oddziaływania (projektowanego) obiektu", zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako "teren wyznaczony w otoczeniu (projektowanego) obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W niniejszej sprawie projektowany obiekt położony jest na terenie pasa drogowego - drogi wojewódzkiej nr [...], stanowiącego działkę nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, zarząd terenem pasa drogowego pełni Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. Jako właściciel pasa drogowego Zarząd Dróg Wojewódzkich decyduje o ilości i lokalizacji zjazdów, również o łączeniu zjazdów, koordynuje i uzgadnia projekty budowlane zjazdów, na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), przed wydaniem pozwolenia na budowę przez organ budowlany.

Starosta stwierdził więc, iż w tym postępowaniu stronami są: zarządzający w imieniu Skarbu Państwa działką pasa drogowego nr [...] (ul. K. w P.) Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. oraz inwestor D. R. Ponadto według organu budowa zjazdu w granicach działki pasa drogowego nr [...] nie powoduje żadnych ograniczeń co do sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących, w tym działki nr [...], będącej własnością J. L. Wynika to z okoliczności, iż geometria granic działki nr [...] polegająca na tym, że działka ta posiada połączenie z drogą wojewódzką za pomocą wąskiego pasa terenu szerokości około 5,5 do 6,0 m powoduje, że lokalizacja zjazdu na działce nr [...] jest możliwa tylko w tym jednym miejscu. Projekt budowlany, który dostarczyła D. R. zawiera decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich uzgadniającą projektowaną inwestycję zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...] wraz z załącznikiem graficznym, gdzie wrysowano również przerywaną linią zjazd na działkę nr [...]. Uzgodnione przez Zarząd Dróg Wojewódzkich rozwiązanie bierze pod uwagę częściowe pokrywanie się powierzchni obu zjazdów, co jest jednoznaczne z brakiem jakichkolwiek zastrzeżeń zarządcy drogi, co do prawidłowości takiego rozwiązania. Starosta stwierdził więc, iż zastrzeżenia co do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, jak również co do ograniczenia dostępu do drogi publicznej są bezpodstawne. Starosta podkreślił, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich decyduje o sposobie zagospodarowania pasa drogi wojewódzkiej, jak również koordynuje i uzgadnia projekty budowlane zjazdów decyzją. Organ budowlany egzekwuje taką decyzję przy zatwierdzaniu projektów zjazdów.

J. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Według odwołującego na mocy art. 28 ustawy Prawo budowlane powinien zostać uznany za stronę postępowania ponieważ należąca do niego działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę. Zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...], stanowiąca drogę wojewódzką nr [...], bezpośrednio sąsiadują z należącą do odwołującego się działką nr [...]. Do działki nr [...] prowadzi już istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...], wybudowany jeszcze przez poprzedniego właściciela działki [...], Gminę P. Ponieważ odwołujący się prowadzi na działce nr [...] działalność gospodarczą zjazd ten wybudowano tak, aby uzyskał on charakter publiczny zgodnie z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W dniu 21 maja 2008 r. J. L. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu. W maju 2008 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu na działkę nr [...] do Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. zwróciła się D. R. Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał w dniu 21 lipca 2008 r. decyzję zezwalającą na budowę przedmiotowego zjazdu pomimo, iż zgodnie z wnioskiem miał on się znajdować przy granicy z należącą do odwołującego się działką nr [...], w ten sposób, iż łuk tego zjazdu przecinać się miał z łukiem istniejącego już zjazdu na działkę nr [...]. W postępowaniu w przedmiocie wydania tego zezwolenia odwołujący się nie uczestniczył, bowiem nie został należycie powiadomiony. W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia 24 stycznia 2010 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. uchylił decyzję z dnia 21 lipca 2008 r. w części dotyczącej załączników nr 1, 4 i 7. Od decyzji tej odwołujący się złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W oparciu o decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z dnia 21 lipca 2008 r. Starosta G. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu. Na podstawie tej decyzji właścicielka działki nr [...] w dnia 9 maja 2009 r. rozpoczęła budowę zjazdu. Ze względu na fakt, iż łuk projektowanego zjazdu na działkę nr [...] miał przecinać się z łukiem istniejącego już zjazdu na działkę [...], pracownicy inwestorki rozpoczęli likwidację - niszczenie fragmentów istniejącego zjazdu na działkę [...], celem utworzenia tam własnego zjazdu. Aktualnie budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] nie została wykonana w pełni, ze względu na istniejący konflikt. Odwołujący się wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na należącą do niego działkę nr [...]. Decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich zezwolił J. L. na przebudowę zjazdu i określił parametry techniczne zjazdu. Decyzja jest ostateczna, a skarżący skutecznie zgłosił Staroście Powiatu G. zamiar wykonania robót budowlanych. Wykonanie przedmiotowych prac jest jednak niemożliwe w pełnym zakresie, z uwagi na fakt, iż roboty budowlane powinny obejmować teren sąsiedniego zjazdu.

Przeprowadzone przez organ postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] zdaniem odwołującego rażąco narusza przepisy postępowania, gdyż uniemożliwiono mu występowanie w postępowaniu w charakterze strony. Wydana zaś decyzja Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 2009 r. rażąco narusza przepisy techniczno – budowlane - § 77, § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i stoi w kolizji z wydaną niegdyś decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...].

Wojewoda decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 27 października 2010 r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia 4 lutego 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] działka nr [...] przy ul. [...] w P. Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.).

Wojewoda stwierdził, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich, będący zarządcą drogi, nie stawia zastrzeżeń co do prawidłowości rozwiązań technicznych, w których zachodzi częściowe pokrycie się powierzchni obu zjazdów. Taki sposób włączenia się do ruchu wynika z ukształtowania terenu oraz sposobu użytkowania drogi i jest zlokalizowany w jedynym dogodnym miejscu, nie ogranicza też możliwości korzystania z własności użytkowników. Działka nr [...] jest w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich, właścicielem jest Skarb Państwa, i to zarządca drogi decyduje o kształcie włączenia do swojej drogi obu zainteresowanych, jak również koordynuje i uzgadnia projekty budowlane zjazdów decyzją. Organ budowlany natomiast egzekwuje taką decyzję przy zatwierdzaniu projektów zjazdów. Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia 21 lipca 2008 r. uzgodnił wjazd na działkę nr [...] w zakresie włączenia do drogi publicznej (działka nr [...]), przy pełnej świadomości istnienia wjazdu na działkę nr [...].

Wojewoda wskazał, iż J. L. nie posiada przymiotu strony, gdyż inwestycja nie przebiega przez teren działki nr [...], jak również działka ta nie jest objęta obszarem oddziaływania omawianej inwestycji, gdyż inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu tej nieruchomości w sposób zgodny z przeznaczeniem. Stronami w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją są zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. jako zarządca działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa i D. R. jako inwestor. J. L., nie będąc stroną, nie posiada podstaw do skutecznego powołania się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto w sytuacji, kiedy inwestycja została zrealizowana i nie powoduje zastrzeżeń zarządcy drogi, wznowienie postępowania byłoby bezzasadne a także szkodliwe z powodu skutków społecznych.

J. L. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 10 kpa w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz z naruszeniem § 77, § 78 i § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., Nr 43, poz. 430). W uzasadnieniu skargi ponowione zostały zarzuty wcześniej przedstawione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami postępowania, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym ocena legalności skarżonego rozstrzygnięcia następuje w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze także ponad te zarzuty, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Badając w świetle przedstawionych wyżej kryteriów zaskarżona decyzję Sąd uznał, że narusza ona przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do rozpatrzenia podania strony o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi D. R. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] działka nr [...] w P., zarówno rozstrzygające sprawę organy administracji jak i Sąd związane są oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 358/09, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji rozpatrzenie podania strony, nadanego dnia 19 marca 2009 r., opartego na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w postępowaniu wznowieniowym, z ustaleniem zachowania terminu do jego wniesienia, zasługuje na aprobatę.

Jest w sprawie niesporne, że jako przesłankę wznowienia postępowania strona wskazała, a organ prawidłowo stan ten zaakceptował, brak udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 2).

Oceniając zachowanie terminu do wniesienia podania organ zasadnie uwzględnił podane w piśmie okoliczności, z których wynika, że o wydanej decyzji J. L. dowiedział się z pisma Starosty z dnia 5 marca 2009 r.

W dalszej kolejności wadliwie jednak organ I instancji wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania, naruszając przez to przepis art. 149 kpa. Stosownie do jego treści, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji:

§ 1 wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

Wprawdzie oba organy nie wskazały podstawy prawnej decyzji o odmowie wznowienia postępowania, brak jest także uzasadnienia prawnego dla tej odmowy, co także stanowi o istotnej wadliwości obu decyzji poprzez naruszenie art. 107 § 3 kpa, jednakże wywodząc to z treści uzasadnienia trzeba przyjąć, iż zastosowany został przepis art. 149 § 3 kpa.

Rozważając zatem sprawę wznowienia trzeba wskazać, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie administracyjne, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 kpa, a w sytuacji pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że przyczyna wznowienia postępowania oparta została na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu oczywiście błędne było postępowanie organu I instancji po wpływie wniosku o wznowienie postępowania, dokonał bowiem merytorycznej oceny, czy skarżący zasadnie pozbawiony został przymiotu strony w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej ostateczną decyzją Starosty G. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 kpa). Wadliwość powyższa została zaaprobowana zaskarżoną decyzją utrzymującą w mocy naruszającą prawo decyzję Starosty, przez co organ odwoławczy naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stwierdzając powyższe naruszenie powinien był wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 kpa), a nie merytoryczną.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 965/09, Baza orzeczeń LEX nr 597981) w postępowaniu uregulowanym przez artykuły 145 - 152 kpa wyróżniane są trzy stadia:

1) stadium wszczęcia postępowania,

2) stadium rozpoznania, w którym ustala się wystąpienie kwalifikowanej wadliwości postępowania i w razie stwierdzenia tej wadliwości - ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną,

3) stadium wydania decyzji.

Badanie przyczyn wznowienia postępowania nie należy do stadium wszczęcia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 kpa. Tylko stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na przyczynie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 kpa oraz art. 145a lub też jest spóźnione (art. 148 kpa), uprawniało organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 kpa. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy administracji odmówiły wznowienia postępowania stojąc na stanowisku, iż z podaniem o wznowienie postępowania zwróciła się osoba, której nie przysługiwał status strony. Tak więc przymiot strony w niniejszej sprawie podlegał badaniu przez organy na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie po jego wydaniu, a więc wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie jest w ocenie Sądu błędne. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 uznał, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (podkreślenie Sądu).

W niniejszej sprawie J. L. składając podanie o wznowienie postępowania jako podstawę wskazał 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy pomimo, że status strony mu przysługiwał. W takiej sytuacji organ powinien badać przymiot strony wnoszącego podanie jako przyczynę wznowienia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Przyznanie lub odmowa przyznania statusu strony rozstrzyga o tym, czy zaszła wskazana w art. 145 1 pkt 4 kpa przyczyna wznowienia postępowania. Ustalenia co do posiadania przymiotu strony przez wnoszącego podanie o wznowienie, powołującego się na powyższą przesłankę, powinno nastąpić w toku merytorycznego postępowania administracyjnego, a nie na jego wstępnym, formalnym etapie. Tym bardziej, że jak wynika z treści obu decyzji, organy oceniając legitymację J. L. jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu na działce sąsiedniej musiały z uwagi na jej sporny charakter dokonać analizy materiału dowodowego i przeprowadzić jego ocenę na tle przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Oznacza to, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek tego rodzaju, że z samej treści podania, bez wnikliwej jego analizy skutkującej odmienną oceną prawną, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania, wówczas bowiem organ mógłby wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 kpa). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06 (Baza orzeczeń LEX nr 437529), w którym wskazuje się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje.

Z powyższych przyczyn decyzje obu organów jako wadliwe i naruszające przepisy postępowania (art. 149 oraz art. 107 § 3 kpa) w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy podlegały przez Sąd uchyleniu.

Rozważając sprawę dalej, w świetle zarzutów skargi, wskazać należy, że rozbieżność między organami i skarżącym co do oceny przymiotu strony powstała na tle interpretacji przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). W tym miejscy podkreślić trzeba, że ogólna reguła definiująca pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, wynikająca z treści art. 28 kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, doznaje ograniczenia w postępowaniu wynikającym z Prawa budowlanego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Cytowany przepis wprowadzony został do ustawy – Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 r. i niewątpliwie ma zastosowanie w sprawie wszczętej na skutek podania skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Niniejsza sprawa o wznowienie postępowania, a więc prowadzona w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w swoim przedmiocie pozostaje zasadniczo niezmieniona, gdyż dotyczy pozwolenia na budowę. Zatem zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, niepubl.). Tym samym co do zasady organy trafnie uznały, iż przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym podlega ocenie według wskazanego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże wyprowadziły błędne wnioski z przedstawionych okoliczności sprawy.

Legalną definicję "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera, obowiązujący również od dnia 11 lipca 2003 r., przepis art. 3 pkt 20 stanowiąc, że przez ten obszar należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera odesłanie do różnych regulacji o charakterze administracyjnym, a więc także dotyczących warunków technicznych konkretnego przedsięwzięcia. W tym przypadku zasadne będzie, jak trafnie wywodzi skarżący, rozważenie kwestii objętych rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), zawartych w szczególności w § 77 - 79. W sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, rozumiane w niniejszej sprawie w ten sposób, że wpływają na możliwość wykonania zjazdu o określonych parametrach na działce sąsiedniej, należałoby przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Jak wynika z treści obu decyzji administracyjnych organy oceniły, że działka, której właścicielem jest J. L. nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, na którą udzielone zostało pozwolenie na budowę decyzją z dnia 4 lutego 2009 r. Nr [...]. Krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę ustalił ten sam organ, właściwy dla wznowienia postępowania, rozpatrując wniosek J. L. Przytoczone wyżej i poczynione przez ten organ ustalenia nie pozwalają na jednoznaczną ocenę, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji ze względu na zachowanie warunków technicznych, które organ upatruje w pozytywnym uzgodnieniu inwestycji dokonanym przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. Stanowisko takie jest błędne, uzgodnienie inwestycji nie przesądza bowiem o kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przeciwnie, z materiału dowodowego wynika, że budowa zjazdu na drogę wojewódzką nr [...] z działki stanowiącej własność D. R. (nr [...]) wywiera wpływ na planowaną przez skarżącego przebudowę wjazdu na tę samą drogę wojewódzką z działki sąsiedniej stanowiącej jego własność (nr [...]). Organ I instancji zauważa, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgadniając inwestycję na działce nr [...], gdzie na załączniku graficznym wyrysowano również przerywaną linią zjazd na działkę nr [...], "bierze pod uwagę częściowe pokrywanie się powierzchni obu zjazdów". Z kolei w decyzji tego Zarządu wydanej na wniosek J. L. i zezwalającej na przebudowę zjazdu na działce nr [...] bierze się pod uwagę, w związku z budową zjazdu na działce nr [...] i przebudową zjazdu na działce [...], wspólność interesów właścicieli obu działek, w tym konieczność wspólnego odprowadzania z obu sąsiadujących zjazdów wód opadowych (vide: decyzja z 24.06.2009 r., Nr [...], w aktach administracyjnych I instancji). Twierdzenie zatem, w sytuacji gdy zgodne z prawem zagospodarowanie działki nr [...] w zakresie polegającym na przebudowie istniejącego zjazdu na drogę wojewódzką jest uzależnione przy określeniu warunków technicznych od decyzji zezwalającej na budowę zjazdu i określającej stosowne warunki techniczne dla sąsiedniej działki nr [...], że działka nr [...] nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, której inwestorem jest właścicielka działki nr [...] jest nieuprawnione i zgoła sprzeczne z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji postanowieniem wznowi postępowanie stosownie do treści art. 149 § 2 kpa, a następnie merytorycznie rozważy wskazaną przez skarżącego podstawę wznowienia, biorąc pod uwagę ocenę prawną dokonana przez Sąd w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie i z uwagi na naruszenia prawa przy wydaniu rozstrzygnięć przez organy obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie opisane decyzje.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł i wydatek w postaci opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).