Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2535/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 675/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 675/17, oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 19 maja 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie wpłynął wniosek J. K. o przyznanie płatności, w tym dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW strefa nizinna I i nałożył sankcję w wysokości 794,76 zł, stwierdzając, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że warunkiem przyznania płatności ONW jest posiadanie przez wnioskodawcę, w sposób trwały, gruntów rolnych na określony dzień (31 maja roku, w którym złożono wniosek) oraz ich utrzymywanie zgodnie z określonymi normami przez cały rok kalendarzowy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji ustalono, że inny producent rolny (E. S.) również ubiegał się o przyznanie płatności do jedynej działki rolnej objętej wnioskiem o przyznanie płatności jako jej posiadacz. W wyniku zatem tzw. konfliktu kontroli krzyżowej, obaj wnioskodawcy (E. S. i J. K.) ubiegający się o przyznanie płatności do tej samej działki zostali wezwani do złożenia wyjaśnień.

Kluczowym dla organu dowodem w przedmiotowej sprawie był wyrok Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 17 czerwca 2014 r. wydany w sprawie sygn. akt VIII C 573/13, którym przywrócono powodowi E. S. utracone przez niego wskutek naruszenia przez pozwanego R. C. posiadanie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 4,46 ha położoną we wsi H., przez nakazanie jej wydania oraz zakazanie dalszych naruszeń polegających na koszeniu i zbieraniu trawy. Apelacja pozwanego od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt II Ca 633/15.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] nie znajdowała się w posiadaniu J. K., w dniu 31 maja 2016 r., a tym samym musiała zostać w całości wykluczona z wniosku o przyznanie płatności na rok 2016. Jednorazowe podjęcie czynności agrotechnicznych przez J. K. na działce objętej wnioskiem o przyznanie płatności nie miało cech posiadania (użytkowania). Organ miał przy tym na uwadze incydentalny i jednorazowy charakter czynności wnioskodawcy, bez zamiaru podnoszenia kultury rolnej uprawianych gruntów, a także brak zamiaru kontynuowania w przyszłości zabiegów rolniczych na tej działce. Przyjmując za ustalone, że skarżący nie posiadał i nie użytkował zgłoszonej do płatności nieruchomości rolnej, nakazywało to organowi zakwalifikowanie wniosku skarżącego jako niespełniającego warunków do przyznania płatności do wskazanego powyżej gruntu rolnego, a całą powierzchnię działki rolnej nakazywało potraktować jako powierzchnię zawyżoną.

Według organu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych, jako uprawnioną do uzyskania płatności.

W przypadku płatności (ONW) powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 wynosiła 4,44 ha. Ustalono zaś, że działka rolna A o tej powierzchni, położona na działce ewidencyjnej nr [...], nie była w posiadaniu J. K. w dniu 31 maja 2016 r., dlatego musiała zostać wykluczona z płatności na rok 2016. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną – wynosiła zatem 100%.

Mając na uwadze treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L Nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48), odmówiono przyznania stronie płatności ONW na rok 2016 i nałożono karę administracyjną w wysokości 794,76 zł. Wysokość kary administracyjnej – zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 – będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensację kwoty kary administracyjnej, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, organy orzekające w sprawie dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo zastosowały odpowiednie normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przyjęte przez nie podstawy odmowy przyznania stronie płatności, a także wysokość sankcji zostały przyjęte i zastosowane prawidłowo, w oparciu o niewadliwie przywołane uregulowania obowiązujące w tym zakresie. Odpowiednie wskaźniki zastosowano w końcowym rozliczeniu prawidłowo i nie doszło do błędów rachunkowych przy ustalaniu sankcji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364, z późn. zm.), które zostało wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562, z późn. zm.).

Z § 2 ww. rozporządzenia wynika kluczowa dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczność, a mianowicie to, że warunkiem przyznania płatności ONW – jest posiadanie przez wnioskodawcę, w sposób trwały, gruntów rolnych na określony w ustawie dzień (31 maja roku, w którym złożono wniosek).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że również inny producent rolny (E. S.) ubiegał się o przyznanie płatności do jedynej działki rolnej zgłoszonej do płatności przez skarżącego, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie spełnia przesłanki przyznania mu płatności. Okoliczność ta ustalona zostało prawidłowo w oparciu o zebrane dowody. Sama możność władania gruntami rolnymi, a nawet jej jednorazowe zagospodarowanie na drodze zawłaszczenia rzeczy cudzej, nie daje podstaw do przyznania płatności, gdyż płatność przysługuje rolnikowi, który faktycznie grunty rolne w sposób trwały i nieprzerwany użytkuje niewadliwie, nie zaś wchodzi w ich posiadanie w sposób wadliwy, a zatem sprzeczny z prawem. Podmiotem takim (posiadaczem wadliwym) był skarżący, co wynika z treści rozstrzygnięcia sprawy posesoryjnej pomiędzy rzeczywistym posiadaczem spornej nieruchomości (E. S.) a poprzednikiem prawnym skarżącego w zakresie posiadania działki rolnej zgłoszonej do płatności (R. C.), który okazał się posiadaczem nieprawnym (wadliwym), który dokonał naruszenia posiadania przez pozbawienie dotychczasowego posiadacza władztwa na rzeczą i ostatecznie został zobowiązany do wydania nieruchomości jej poprzedniemu i rzeczywistemu posiadaczowi.

Skarżący we wniosku o przyznanie płatności wykazał jedynie działkę ewidencyjną nr [...] położoną we wsi H. o powierzchni 4,44 ha, jako znajdującą się w jego posiadaniu. Do wniosku dołączono umowę dzierżawy zwartą kilka dni wcześniej (w dniu 13 maja 2015 r.) przez niego jako dzierżawcę z M. i R. C. jako wydzierżawiającymi. Wprawdzie wydzierżawiający oświadczyli, że przedmiot dzierżawy stanowi ich własność, to jednak okoliczność ta nie jest decydująca dla skutecznego przeniesienia posiadania przedmiotu dzierżawy, jeżeli rzeczywistym i niewadliwym posiadaczem nieruchomości jest w tym czasie inna osoba. Tymczasem wymaga zwrócenia uwagi, że w chwili zawarcia umowy wydzierżawiający R. C. (poprzednik prawny skarżącego w zakresie posiadania nieruchomości) wiedział już, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt VIII C 573/13) został tego posiadania pozbawiony, bowiem to E. S. przywrócono utracone przez niego wskutek naruszenia przez pozwanego R. C. posiadanie spornej nieruchomości rolnej oraz zakazano mu dalszych naruszeń polegających na koszeniu i zbieraniu trawy. Wyrok ten się uprawomocnił. Skutkiem zaś takiego rozstrzygnięcia sprawy posesoryjnej jest to, że nie było możliwe ustalenie, że powołana wyżej umowa dzierżawy dotycząca spornej nieruchomości, doprowadziła do skutecznego przeniesienia jej posiadania na rzecz skarżącego J. K. Z tego względu nie mógł on zostać uznany za posiadacza zgłoszonej do płatności nieruchomości rolnej.

W konsekwencji zasadne było zatem ustalenie i wniosek organu, że skarżący nie spełnił podstawowej przesłanki przyznania płatności – w postaci posiadania w sposób trwały gruntów rolnych na określony w ustawie dzień, czyli 31 maja roku, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego złożył wniósł skarżący, zaskarżając wyrok WSA w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej żądaniem, ewentualnie o przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz wywierające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) – dokonanie błędnej kontroli działania organów administracji i zaaprobowanie nieprawidłowego zastosowania art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48; dalej: rozporządzenie 640/2014) – poprzez zastosowanie wynikających z tego artykułu odmowy przyznania pomocy i nałożenie na skarżącego sankcji finansowych w sytuacji, gdy skarżący spełniał wszystkie kryteria otrzymania płatności i nie spełniał kryteriów zastosowania sankcji;

2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – dokonanie błędnej kontroli działania organów administracji i zaaprobowanie nieprawidłowego zastosowania § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 345 k.c. – poprzez niezgodne z okolicznościami faktycznymi sprawy zakwestionowania spełnienia przez stronę przesłanek przyznania jej płatności;

3. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – poprzez dokonanie błędnej kontroli działania organów administracji i zaaprobowanie nieprawidłowego zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. jak również art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 kpa – poprzez tendencyjne i niepełne rozpatrzenie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego;

4. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia wskazanych w punktach 1, 2 i 3 norm prawa materialnego i norm postępowania.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA – w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczeia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej konieczne jest przypomnienie zasad odnoszących się do konstrukcji tego środka zaskarżenia. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi).

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., choć przepisów tych nie przywołano.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.)

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wynika to z tego, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

Przypomnienie zasad dotyczących zgłaszania skargi kasacyjnej było konieczne zważywszy na konstrukcję rozpoznawanego środka zaskarżenia.

Podstawową nieprawidłowością sporządzonej skargi kasacyjnej jest to, że zarzuty sformułowane w jej petitum, w postaci naruszeń powołanych przepisów prawa, nie zostały uzasadnione w jej motywach. Autor skargi kasacyjnej w sposób tylko ogólny wskazał, bez nawiązania do zarzucanych przepisów, dlaczego uważa, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez WSA nie został ustalony w sposób prawidłowy. Przede wszystkim jednak nie zakwestionował, poprzez sformułowanie odpowiednich zarzutów i ich uzasadnienie, dlaczego zaprezentowane przez WSA, a mające kluczowe znaczenie w sprawie, pojęcie "posiadania gruntów rolnych" i związanie w tym zakresie wyrokami sądów powszechnych, jest błędne. Takie mankamenty skargi kasacyjnej w istocie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem, WSA dokonał oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Dyrektora ARiMR z [...] października 2017 r. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR we Włodawie z [...] czerwca 2017 r., która odmówiono skarżącemu przyznania płatności ONW na 2016 r. i nałożono na niego sankcję w wysokości 794,76 zł. WSA uznał, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej, było ustalenia posiadania przez skarżącego, w sposób trwały, gruntów rolnych na określony w ustawie dzień (31 maja roku, w którym złożono wniosek). W sprawie ustalono, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności wykazał działkę nr [...] o powierzchni 4,44 ha, jako znajdującą się w jego posiadaniu. Do wniosku dołączono umowę dzierżawy z 13 maja 2015 r. zawartą przez niego jako dzierżawcę z M. i R. C. jako wydzierżawiającymi. Wprawdzie wydzierżawiający oświadczyli, że przedmiot dzierżawy stanowi ich własność, to jednak okoliczność ta nie była decydująca dla skutecznego przeniesienia posiadania przedmiotu dzierżawy, jeżeli rzeczywistym i niewadliwym posiadaczem nieruchomości jest w tym czasie inna osoba. Tymczasem w chwili zawarcia umowy wydzierżawiający R. C. wiedział już, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Chełmie z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII C 573/13 został tego posiadania pozbawiony, bowiem to E. S. przywrócono utracone przez niego wskutek naruszenia przez pozwanego R. C. posiadanie spornej nieruchomości rolnej oraz zakazano mu dalszych naruszeń polegających na koszeniu i zbieraniu trawy. Wyrok ten się uprawomocnił. Skutkiem zaś takiego rozstrzygnięcia sprawy posesoryjnej jest to, że nie było możliwe ustalenie, że powołana wyżej umowa dzierżawy dotycząca spornej nieruchomości, doprowadziła do skutecznego przeniesienia jej posiadania na rzecz skarżącego. Z tego względu nie mógł on zostać uznany za posiadacza zgłoszonej do płatności nieruchomości rolnej. WSA dodał, nie było rolą organów orzekających o płatnościach, gdyż nie należy to do ich kognicji, rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych (posesoryjnych). Natomiast obowiązane one były do uwzględnienia skutków, jakie na tle tych sporów wynikają z rozstrzygnięć sądów powszechnych, w tym uwzględnienia zasady ciągłości posiadania. Temu obowiązkowi organy sprostały. W konsekwencji istotne było to, że w świetle przedstawionych faktów nie można było uznać, aby nawet ewentualne posiadanie przez skarżącego spornej działki w krótkim okresie mogło prowadzić do przyznania mu płatności. Wykluczenie zaś po stronie skarżącego posiadania spornej nieruchomości rolnej, zrodziło obowiązek nałożenia na niego sankcji administracyjnych. Przy czym gdyby nawet skarżący sporną działkę użytkował rolniczo w przewidzianym ustawą dniu, to ten przejściowy i krótkotrwały stan posiadania nie stanowił spełnienia przesłanki określonej w § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW z 2015 r., co nie pozwalało na uwzględnienie jego wniosku o przyznanie płatności. Ponadto w sprawie, z uwagi na to, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 100%, nałożono sankcje. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2004 – jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

Tak jak już zauważono wyżej, autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie powyższych ustaleń organów zaaprobowanych przez WSA, a ich odmienna ocena przez skarżącego, bez oparcia swoich twierdzeń na przepisach prawa jest daremna.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także na inne formalne błędy w sporządzonej skardze kasacyjnej, które czynią ją dodatkowo nieusprawiedliwioną. Otóż autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie § 2 rozporządzenia ONW z 2015 r., nie dostrzega, że przepis ten ma dalsze jednostki redakcyjne. Tak jak wskazano wyżej, sporządzający skargę kasacyjną powinien konkretnie wskazać, którego punktu wymienionego przepisu stwierdzenia naruszenia się domaga, nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się i poszukiwanie naruszeń, oprócz branych z urzędu przesłanek nieważnościowych. Taka sama uwaga dotyczy art. 27 ustawy PROW 2014-2020, który zawiera cztery ustępy, z których część ma jeszcze punkty, a także art. 19 rozporządzenia 640/2004. który zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci 3 ustępów, czego autor skargi kasacyjnej nie precyzuje.

Ponadto skarżący kasacyjnie, kwestionując nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, przyjętego do jej rozpoznania przez WSA, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem w sprawach dotyczących uzyskiwania płatności rolnych zasady postępowania są nieco odmienne, niż w zwykłych postępowaniach administracyjnych. W tym postępowaniu zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zachodzi tu więc odstępstwo od wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dążenia przez organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu (por. np. wyrok NSA z 17 września 2019 r., sygn. I GSK 1342/18).

Mając na uwadze to wszystkie wymienione mankamenty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jej autorowi nie udało się zakwestionować przyjętego do rozpoznania sprawy przez WSA stanu faktycznego, a następnie na bazie tak ustalonego stanu faktycznego prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Przy czym nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnym, że organy naruszyły zasady określone w art. 6 i art. 8 k.p.a., tj. legalności działania, bezstronności, równego traktowania i proporcjalności.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty jakoby WSA przeprowadził nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są pozbawione podstaw. Oczywistym jest także, że w sprawie nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. dotyczące braku rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia wskazanych w punktach 1, 2 i 3 norm prawa materialnego i norm postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.