Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3122/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 par. 2 i 3, art. 269
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
article: art. 213, art. 161 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2, i art. 43 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 46 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 657
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 1 lit. h
journal: Dz.U. 2016 poz 391
law: Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R., A. R., Z. O., A. M., B. T., D. Ł., B. K. oraz M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 467/16 w sprawie ze skargi A. R., S. P., Z. O., A. M., B. T., D. Ł., B. K., M. S. oraz D. R. na postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie referendum lokalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 467/16, oddalił skargę A. R., S. P., Z. O., A. M., B. T., D. Ł., B. K., M. S. oraz D. R. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z [...] maja 2016 r. o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania Prezydenta Miasta [...] przed upływem kadencji.

Wskazanym postanowieniem Komisarz Wyborczy w [...] odrzucił, z powodu zebrania przez inicjatora referendum niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, wniosek A. R., S. P., Z. O., M. M. – M., A. M., B. T., D. Ł., B. K., M. S. i D. R. o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania przed upływem kadencji M. L. z funkcji Prezydenta Miasta [...].

Komisarz Wyborczy w [...] ustalił, że wniosek o przeprowadzenie referendum został poparty 3.895 prawidłowo złożonymi podpisami, zaś wymagane było poparcie w liczbie co najmniej 4.328 prawidłowo złożonych podpisów oraz że liczba pozycji poparcia na złożonych przez pełnomocnika inicjatorów referendum kartach poparcia wyniosła 4.776, przy czym 881 pozycji było dotkniętych jedną lub kilkoma wadami. Komisarz Wyborczy wskazał, że wady polegały na braku podpisu (48 pozycji), złożeniu podpisu przez inną osobę (2 pozycje), braku nazwiska lub imienia (10 pozycji), podaniu nazwiska lub imienia innego niż wpisanego w centralnej ewidencji PESEL (29 pozycji), nieczytelnym lub niepełnym wpisaniu nazwiska lub imienia (82 pozycje), niepodaniu adresu (14 pozycji), podaniu innego adresu niż wpisanego w centralnej ewidencji PESEL (161 pozycji), podaniu niepełnego lub nieczytelnego adresu (67 pozycji), niepodaniu numeru PESEL (58 pozycji), podaniu błędnego, niepełnego lub nieczytelnego numeru PESEL (186 pozycji), podaniu numeru PESEL niezgodnego z pozostałymi danymi osobowymi wyborcy (11 pozycji), ponownym podpisaniu się przez wyborcę (119 pozycji), wskazaniu innej daty poparcia niż [...] luty – [...] kwietnia 2016 r. i brak daty (1 pozycja), braku praw wyborczych w wyborach do Rady Miasta [...] (207 pozycji), udzielenie poparcia przez osobę, która w dniu [...] kwietnia 2016 r. nie skończyła 18 lat.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Komisarza Wyborczego ustaleń tych dokonano w ten sposób, że Komisarz Wyborczy, zarządzeniem z [...] kwietnia 2016 r. powołał zespół do przeprowadzenia czynności sprawdzających, czy osoby popierające inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta [...] przed upływem kadencji są uprawnione do wybierania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Członkowie zespołu, będący pracownikami Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w [...], upoważnieni zostali do przeprowadzenia weryfikacji w oparciu o dane ze stałego rejestru wyborców gminy [...], to jest prowadzonego przez Krajowe Biuro Wyborcze Centralnego Rejestru Informacji Dodatkowych dla rejestru wyborców oraz zgodnie z wydanymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych, imiennymi uprawnieniami, przy wykorzystaniu danych z Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (Rejestr PESEL).

Czynności sprawdzające rozpoczęto 21 kwietnia 2016 r. o godzinie 10:00. Podczas ich wykonywania w dniach 21, 22, 26, 27 i 29 kwietnia oraz 4 i 5 maja obecny był pełnomocnik inicjatorów referendum lub osoba przez niego upoważniona. W dniach 23 kwietnia oraz 2 maja czynności sprawdzających nie wykonywano.

W ocenie Komisarza Wyborczego, pełnomocnik inicjatorów referendum na każdym etapie weryfikacji miał możliwość, w wybranym przez siebie czasie i zakresie, obserwowania czynności sprawdzających oraz zapoznania się z wszystkimi stwierdzonymi przez zespół wadami udzielonego poparcia oraz nie wnosił uwag do ustalonego trybu weryfikacji oraz do okazanych przez zespół wad poparcia.

Komisarz Wyborczy wskazał, że badaniu poddano każdy wpis na kartach poparcia, nawet taki, który ograniczał się do tylko jednej merytorycznej informacji to jest nazwiska i imienia, adresu zamieszkania, numeru PESEL i podpisu. Nie poddawano weryfikacji wpisów, które ograniczały się do wypełnienia jedynie rubryk przeznaczonych na liczbę porządkową oraz datę udzielonego poparcia. W przypadku trudności z odczytaniem niestarannie wpisanego numeru PESEL, osoba sprawdzająca wpisywała do aplikacji "Źródło" numer PESEL kilkakrotnie.

Ponadto wskazał, że osobnemu badaniu poddano treść wpisów, które zostały wykreślone przed złożeniem kart poparcia Komisarzowi Wyborczemu. W trakcie tego badania ustalono, że zostało skreślonych 136 pozycji zawierających co najmniej jedną wypełnioną rubrykę inną niż przeznaczoną na liczbę porządkową lub datę udzielenia poparcia, w tym 54 skreślone pozycje zostały wpisane także bez skreślenia, 61 skreślonych pozycji nie zawierało podpisu osób, których dane ewidencyjne zostały wpisane w danej pozycji karty, 17 skreślonych pozycji posiadało wady polegające na zamazaniu danych, uniemożliwiającym ich odczytanie lub niewypełnieniu jednej lub kilku rubryk. Komisarz Wyborczy wskazał również, że 4 skreślone pozycje kart poparcia nie zawierały błędów i z tego powodu zostały uznane za prawidłowe.

W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Komisarz Wyborczy stwierdził, że wykazy skreślonych pozycji na kartach poparcia, pozycji na kartach poparcia zawierających wady oraz wykaz pozycji obejmujący wyborców wielokrotnie udzielających poparcia stanowią odpowiednio załączniki nr 3, nr 1 i nr 2 do postanowienia.

Komisarz Wyborczy wyjaśnił, że mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie poparcia nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia, potwierdzając te dane własnoręcznym podpisem. Dalej, odwołując się do uchwał Państwowej Komisji Wyborczej z [...] maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego oraz z [...] lutego 2016 r. zmieniającej tę uchwałę, przedstawił zasady uznawania podpisu poparcia za prawidłowo złożony, stwierdzając m.in., że komisarz wyborczy lub osoba przez niego upoważniona sprawdza, czy imię i nazwisko podano w pełnym brzmieniu oraz czy adres zamieszkania obejmuje nazwę miejscowości (miasta, wsi, osady), nazwę ulicy i numer domu oraz numer mieszkania oraz że brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie. Komisarz Wyborczy wskazał, że zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu Wyborczego, Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia.

Dalej Komisarz Wyborczy stwierdził, że podstawą odrzucenia wniosku jest kryterium prawidłowości złożenia podpisów oraz że podpis mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego, który nie zawiera któregokolwiek z elementów wskazanych w art. 14 ustawy o referendum lokalnym należy uznać za złożony wadliwie.

Wyjaśnił także, że wobec wymaganego poparcia 4.328 osób i stwierdzonych 3.895 prawidłowych podpisów, gdyby uznał za prawidłowe 228 podpisów wyborców zamieszkałych na obszarze gminy [...], przy których stwierdzone nieprawidłowości udzielonego poparcia polegały na podaniu innego adresu niż widniejący w rejestrze PESEL lub rejestrze wyborców gminy [...] lub niepełnego lub nieczytelnego adresu, liczba podpisów byłaby również mniejsza niż wymagana. Zaznaczył przy tym, że część podpisów, zakwestionowanych ze względu na podanie innego adresu niż ujawnionego w rejestrze PESEL lub niepełnego lub nieczytelnego adresu, była dotknięta także innymi wadami, takimi jak brak podpisu, powtórne udzielenie poparcia, brak nazwiska lub imienia oraz błędny lub nieczytelny numer PESEL. Zwrócił także uwagę, że za prawidłowo udzielone poparcie uznawano wpisy, w których stwierdzone błędy polegały na zapisie imion w odmianie fleksyjnej, a także, mając na względzie, iż część wpisów dokonywana była przez inne osoby niż osoba, której dane zostały potwierdzone podpisem, na fonetycznym zapisie imion i nazwisk, nazw ulic, a także skrótowych (potocznie używanych) nazw ulic. Podkreślił, że prawidłowe wskazanie m.in. adresu zamieszkania ma na celu nie tylko umożliwienie sprawdzenia posiadania prawa wybierania przez daną osobę, lecz także, co jest równie istotne, uwiarygodnienie, że podpis złożyła faktycznie osoba wskazana na karcie poparcia, gdyż osoby składające podpisy znają swój adres zamieszkania.

Komisarz Wyborczy wyjaśnił także, że w trakcie sprawdzania kart poparcia pojawiła się wątpliwość, czy wszystkie podpisy zostały własnoręcznie złożone przez osoby, których dane zostały ujęte w danej pozycji karty, co miało zwłaszcza dotyczyć grup osób zamieszkujących pod tym samym adresem. Jak wskazał, 68 takich pozycji, pomimo, że sprawiały wrażenie złożonych przez te same osoby, zostały uznane za prawidłowe. Zaznaczył jednakże, że kwestia ustalenia, czy podpisy te zostały złożone własnoręcznie, będzie przedmiotem odrębnego postępowania.

Komisarz Wyborczy podał, że zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym komisarz wyborczy odrzuca wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym stwierdził nie dające się usunąć uchybienia. Zaznaczył, że na mocy art. 22 ust. 3 powołanej ustawy komisarz wyborczy zwraca inicjatorowi referendum lub jego pełnomocnikowi wniosek, zawierający uchybienia i wyznacza czternastodniowy termin do ich usunięcia, jednakże zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym, przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba, że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Dalej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie upłynął już 60-dniowy termin do zebrania podpisów poparcia, liczony od dnia złożenia powiadomienia o zamiarze podjęcia inicjatywy przeprowadzenia referendum, gdyż powiadomienie zostało złożone w dniu 17 lutego 2016 r., natomiast wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony w dniu 15 kwietnia 2016 r.

W skardze zarzucono, że nie jest prawdą, iż pełnomocnik inicjatorów referendum, na każdym etapie weryfikacji kart poparcia, miał możliwość, w wybranym przez siebie czasie oraz zakresie, obserwowania czynności weryfikacji oraz zapoznania się z wszystkimi stwierdzonymi przez zespół wadami udzielonego poparcia oraz że nie wnosił uwag do ustalonego trybu weryfikacji oraz do okazanych przez zespół wad poparcia. Podniesiono, że wprawdzie miał możliwość uczestniczenia w posiedzeniach komisji weryfikacyjnej, jednakże w narzuconej im przez Komisarza Wyborczego formie, wykluczającej jakąkolwiek możliwość obserwowania merytorycznych prac komisji oraz bieżącego zapoznawania się ze stwierdzanymi przez członków komisji rzekomymi wadami podpisów widniejących na kartach poparcia. Skarżący wyjaśnili, że na samym początku prac komisji Dyrektor Delegatury oświadczył, iż przedstawiciele inicjatorów referendum mogą jedynie przebywać na sali, lecz nie mogą zabierać głosu ani w jakikolwiek inny sposób czynnie uczestniczyć w weryfikacji podpisów bądź kontrolować czynności członków komisji przeprowadzających weryfikację. Podali, że wyglądało to w ten sposób, iż przedstawiciele inicjatorów referendum siedzieli w odległości około 4 metrów od ław zajmowanych przez członków komisji weryfikacyjnej, mając przed sobą jedynie widok tylnej części monitorów komputerów, na których pracowali członkowie komisji i z takiej perspektywy wykluczona była jakakolwiek możliwość obserwowania czynności weryfikacji oraz zapoznania się z wszystkimi stwierdzonymi przez zespół wadami udzielonego poparcia. Podkreślono, że w toku prac komisji weryfikacyjnej nie zwracano się do obecnych przedstawicieli inicjatorów referendum o udzielenie wyjaśnień w zakresie braków i uchybień. Zdaniem skarżących wiele z tych nieprawidłowości (zwłaszcza w zakresie nieczytelnych zapisów) dałoby się na bieżąco wyjaśnić z udziałem przedstawicieli inicjatorów referendum. W ocenie skarżących, stanowi to naruszenie art. 22 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym inicjator referendum lub jego pełnomocnik może w razie potrzeby, w tym z własnej inicjatywy, składać komisarzowi wyborczemu dodatkowe wyjaśnienia i przedstawiać dowody. Stwierdzili, że inicjatorzy referendum, wykazując wolę udziału w posiedzeniach komisji weryfikacyjnej wyrazili tym samym gotowość składania dodatkowych wyjaśnień, co jednakże zostało im uniemożliwione przez Komisarza Wyborczego. Powyższe uchybienie miało, zdaniem skarżących, istotny wpływ na wynik prac komisji albowiem są przekonani, że zdecydowana większość stwierdzonych uchybień dała by się wyjaśnić w toku prac weryfikacyjnych, gdyby przedstawiciele skarżących mieli zapewniony czynny udział w pracach komisji. Stwierdzili, że nie jest wykluczone, iż członkowie komisji, po ustaleniu najdrobniejszego błędu lub pozoru błędu, bez uzyskania dodatkowych wyjaśnień przedstawicieli inicjatorów referendum, dyskwalifikowali prawidłowość podpisu, odstępując od jego dalszej weryfikacji. Podkreślili, że przedstawiciele inicjatorów referendum obecni podczas prac komisji nie byli nawet informowani o stwierdzanych na bieżąco przez członków komisji wadach udzielonych poparć, a ich zdaniem każde takie stwierdzenie powodowało powstanie potrzeby, o której mowa w art. 22 ust. 6 ustawy o referendum lokalnym. Na dowód tych twierdzeń powołano się na pisemne oświadczenia przedstawicieli inicjatorów referendum M. K. i D. Ł. oraz pełnomocnika inicjatorów referendum D. R.

Skarżący twierdzili, że o stwierdzonych wadach poparć pełnomocnik inicjatorów referendum dowiedzieli się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i nie mieli możliwości weryfikacji przedstawionego w nim stanowiska. Podniesiono, że Komisarz Wyborczy pismem z 12 maja 2016 r. odmówił uwzględnienia wniosku pełnomocnika inicjatorów referendum z 11 maja 2016 r., w którym domagał się umożliwienia przejrzenia kart poparcia celem starannego przygotowania skargi do Sądu administracyjnego. Wywiedziono, że odmowa udostępnienia inicjatorom referendum kart poparcia uniemożliwiła im przeprowadzenie weryfikacji zasadności stwierdzonych wadliwości, co tym samym w istotnym stopniu uniemożliwiło sformułowanie zarzutów merytorycznych co do zasadności stanowiska Komisarza Wyborczego w zakresie poszczególnych wad jakimi rzekomo są obarczone podpisy złożone przez osoby popierające inicjatywę przeprowadzenia referendum. Zdaniem skarżących, powołany przez Komisarza Wyborczego, jako podstawa prawna odmowy udostępnienia kart poparcia, art. 213 Kodeksu wyborczego nie ma zastosowania do referendum lokalnego.

Skarżący zarzucili także, że Komisarz Wyborczy przyjął zbyt formalistyczne i rygorystyczne zasady weryfikacji danych zawartych na kartach poparcia. Ponadto twierdzili, że analiza danych identyfikacyjnych osób, które złożyły swoje podpisy w celu udzielenia poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum, była nierzetelna i pobieżna. W ocenie skarżących taki sposób postępowania istotnie ogranicza prawa członków wspólnoty samorządowej. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych sformułowano stanowisko, według którego błędy nie uniemożliwiające ustalenie, od kogo pochodzi poparcie, nie powinno tego poparcia dyskwalifikować. Podnieśli w związku z tym, że członkowie komisji weryfikacyjnej zaniechali przeprowadzenia rzetelnej i wszechstronnej weryfikacji osób udzielających poparcia, a zamiast tego zakwestionowali wszystkie podpisy, które w ich ocenie zawierały pewne braki, błędy bądź nieczytelne treści, które zasadniczo nie wykluczały możliwości ustalenia, czy osoby, które złożyły te podpisy rzeczywiście widnieją w rejestrze wyborców gminy [...]. Zdaniem skarżących, nie było przeszkód, aby w oparciu o rejestr wyborców ustalić brakujące bądź nieścisłe dane identyfikacyjne osób, takie jak numer PESEL, czy imię i nazwisko. W przypadku braku prawidłowego numeru PESEL można było go ustalić na podstawie prawidłowo wpisanych nazwiska i imienia, a w przypadku niepełnego wpisania imienia i nazwiska można było je ustalić na podstawie prawidłowo wpisanego numeru PESEL. Przy użyciu tych samych danych można było też ustalić ewentualnie nieprawidłowo wpisany adres zamieszkania. W ten sposób, w ocenie skarżących, można było w co najmniej 556 przypadkach z 881 zakwestionowanych podpisów ustalić, że pochodzą one od konkretnych osób, mieszkańców gminy [...], posiadających prawa wyborcze, co pozwoliłoby uznać, że za inicjatywą przeprowadzenia referendum zostało zebranych łącznie 4.451 podpisów.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez zaniechanie przez Komisarza Wyborczego umożliwienia usunięcia braków i uchybień w przedłożonych wraz z wnioskiem o przeprowadzenie referendum kart poparcia. Kwestionowali w związku z tym wykładnię Komisarza Wyborczego opartą na art. 22 ust. 5 powołanej ustawy, określając ją jako nazbyt rygorystyczną. Twierdzili przy tym, że usunięcie braków nie polegałoby na zebraniu nowych podpisów poparcia, ale na zweryfikowaniu poprawności już podpisanych kart poparcia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że dotyczą one dwóch kwestii, po pierwsze, postępowania przed Komisarzem Wyborczym zarówno przed podjęciem zaskarżonego postanowienia, jak i po jego podjęciu, po drugie, oceny zgodności z prawem głosów poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum.

Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd wskazał, że wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, było, aby w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do referendum lokalnego stosowało się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks Wyborczy. W związku z tym uznał, że w odniesieniu do postępowania z kartami poparcia ma zastosowanie art. 213 Kodeksu wyborczego. Na tej podstawie stwierdził, że zgodna z prawem była odmowa udostępnienia skarżącym kart poparcia po ich przekazaniu Komisarzowi Wyborczemu. W obszernej argumentacji na poparcie takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji m.in. zwrócił uwagę na potrzebę ochrony zawartych na kartach poparcia danych osobowych.

Względami ochrony danych osobowych Sąd uzasadnił także ustalony przez Komisarza Wyborczego sposób udziału inicjatorów referendum oraz ich przedstawicieli w postępowaniu, mającym na celu ocenę zgodności z prawem udzielonych głosów poparcia, również uznając go za zgodny z prawem. Zaznaczył przy tym, że karty poparcia zostały sprawdzone także w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się do drugiej kwestii Sąd stwierdził, że wymagane przez prawo dane mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego, popierającego inicjatywę przeprowadzenia referendum, powinny być wpisane na karcie poparcia w sposób zupełny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie stanowisko nie jest nadmiernie rygorystyczne i nazbyt formalne, a wynika z przepisów prawa, które wymagają wpisania pełnych danych osobowych, a nie tylko ich części. Za niedopuszczalne uznał także uzupełnianie tych danych na etapie postępowania mającego na celu ustalenie, czy wniosek o przeprowadzenie referendum odpowiada prawu. W związku z tym przyjął, że nie doszło do naruszenia ani art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, ani art. 22 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy. Wyjaśnił przy tym, że występujące w ostatnio powołanym przepisie określenie "prawidłowo złożony podpis" nie dotyczy tylko samego podpisu, ale wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Uznał więc, że skoro upłynął termin 60 dni od powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum nie można było zwrócić wniosku o przeprowadzenie referendum w celu uzupełnienia jakiekolwiek elementu poparcia wyrażonego na karcie poparcia.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że Komisarz Wyborczy, badając spełnienie wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum, postępował zgodnie z punktem 13 uchwały PKW z [...] maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego oraz że podpisy te zostały także zweryfikowane przez Sąd, który ocenę Komisarza Wyborczego w tym zakresie podzielił. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza posiada prawo wydawania wytycznych wiążących komisarzy wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia.

Ostatecznie Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowe jest ustalenie Komisarza Wyborczego, iż na 4.776 złożonych podpisów wyrażających poparcie dla inicjatywy przeprowadzenia referendum, 881 nie spełniało wymogów prawa, zaś wymagana liczba głosów poparcia wynosiła 4.328.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. R., Z. O., A. M., B. T., D. Ł., B. K., M. S. oraz D. R. zarzucono naruszenie:

- art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym przez wadliwe przyjęcie, że zakwestionowane przez Komisarza Wyborczego podpisy na karatach poparcia nie spełniały wymogów określonych w tym przepisie oraz przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu "skrajnie formalistycznego podejścia w ocenie prawidłowości złożonych podpisów",

- art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym przez błędne przyjęcie, iż przepis ten uzasadnia zastosowanie w sprawach dotyczących referendum lokalnego art. 213 Kodeksu wyborczego,

- art. 18 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 46 ust. 2 pkt 1, art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia inicjatorom referendum wglądu w dane osobowe osób, które udzieliły poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum, przetwarzanych przez Komisarza Wyborczego, w celu weryfikacji prawidłowości udzielonego poparcia,

- art. 7 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie postępowania Komisarza Wyborczego polegającego na utajnieniu przed inicjatorami referendum czynności związanych z weryfikacją kart poparcia,

- art. 22 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym przez przyjęcie, że wezwanie inicjatorów referendum do złożenia wyjaśnień, uzupełnień i poprawek w zakresie już złożonych kart poparcia naruszałoby art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez sprzeczne z celem regulacji zawartej w powołanym przepisie zawężenie kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd administracyjny jedynie do kwestii jego zgodności z prawem bez merytorycznej kontroli jego zasadności w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy,

- art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia bez weryfikacji przedstawionych przez Komisarza Wyborczego okoliczności w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania, czy istotne okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa zaskarżonego wyroku mają swoje odzwierciedlenie w materialne dowodowym znajdującym się w aktach sprawy,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżących oświadczeń niektórych inicjatorów referendum przeczących zaistnieniu okoliczności wskazanych przez Komisarza Wyborczego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady legalności, oficjalności i pisemności,

- art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zakwestionowane przez Komisarza Wyborczego podpisy osób udzielających poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum na kartach poparcia nie były zgodne z danymi tych osób wynikających z rejestru wyborców, mimo że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek potwierdzenia, że Komisarz Wyborczy zweryfikował karty poparcia w oparciu o rejestr wyborców oraz mimo że takiej weryfikacji nie przeprowadził także Sąd pierwszej instancji,

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Komisarza Wyborczego z naruszeniem prawa materialnego.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które zawierają zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 400 ze zm.) należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OPS 2/17, przyjął, iż poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym potwierdzonych własnoręcznym podpisem. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego – jak wynika z art. 269 p.p.s.a. – wiążą wszystkie składy sądów administracyjnych w ten sposób, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest zobowiązany przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. NSA rozpoznający sprawę podziela stanowisko zajęte w przytoczonej uchwale i nie widzi podstaw do ponownego przedstawienia zagadnienia prawnego dotyczącego stosowania art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym powiększonemu składowi. Powołana uchwała ma zatem istotne i decydujące znaczenie dla oceny podstaw kasacyjnych zawierających zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Nie jest przy tym istotne, że została ona podjęta po wydaniu zarówno zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego, jak i wyroku Sądu pierwszej instancji. Znaczenie uchwał NSA polega na tym, że Sąd dokonuje w nich wykładni prawa. Oznacza to, że takie rozumienie art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, jak przyjęto w uchwale, istniało od samego początku obowiązywania tego przepisu, a więc także w czasie, gdy było podejmowane zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego.

Oceniając podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym w oparciu o uchwałę z 11 grudnia 2017 r. warto, poza samą jej sentencją, zwrócić uwagę na jej uzasadnienie. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził m.in., że "(a)naliza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 (...) [ustawy o referendum lokalnym] prowadzi do wniosku, że ustawodawca, w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum, przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia", a także że powołany przepis "reguluje tryb postępowania w sprawie o przeprowadzenie referendum i musi być interpretowany i stosowany ściśle, ponieważ ma na celu prawidłowe i sprawne przeprowadzenie czynności organizacyjnych gwarantujących właściwą realizację prawa podmiotowego do udziału w referendum. Wymienione dane powinny więc być dokładne i kompletne oraz muszą być aktualne i prawdziwe, gdyż służą do identyfikowania osób popierających wniosek i w ten sposób ułatwiają weryfikację danych pozwalających na stwierdzenie, czy osoba popierająca posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki. Wszystkie dane są zatem jednakowo ważne." Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że NSA opowiedział się za rygorystycznym stosowaniem art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, przy czym, na co też warto zwrócić uwagę w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, uznał, iż "(n)ie można przyjmować, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum wszystkich danych stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm". NSA podniósł też, że taki formalizm wręcz służy zachowaniu prawa do udziału w referendum i zapewnia równość wobec prawa, gdyż dopuszczenie możliwości arbitralnej oceny, czy formalne wymogi stawiane wyrażeniu poparcia dla inicjatywny przeprowadzenia referendum, mogłoby prawo do udziału w referendum i zasadę równości wobec prawa naruszać. NSA rozpoznający sprawę ten sposób argumentacji podziela. Nie jest nadmiernym obciążeniem obowiązek dokładnego i czytelnego podania takich danych jak własne imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i nawet numer PESEL, który jest przecież umieszczony na dowodzie osobistym, co do którego w polskim systemie prawnym istnieje obowiązek posiadania przez pełnoletnich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkujących na jej terytorium (art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych – Dz.U. z 2017 r., poz. 1464 ze zm.). Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym nie jest więc zasadna.

Przyjęcie wykładni art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, takiej jaka została określona w uchwale NSA z 11 grudnia 2017 r., powoduje, że niedopuszczalne były, w trakcie badania, czy podpisy wyrażające poparcie dla inicjatywy przeprowadzenia referendum odpowiadają wymogom prawa, takie czynności jak ustalanie brakujących lub nieczytelnych danych wskazanych w powołanym przepisie w oparciu o dane, które można odczytać, czy też korygowanie tych danych poprzez uznanie, że miał miejsce oczywisty błąd lub inna niedokładność w ich podaniu. Tym samym niezasadna jest także podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 22 ust. 3 i 5 ustawy o referendum lokalnym. Po upływie 60 dni przeznaczonych na zbieranie podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie było dopuszczalne zwrócenie inicjatorom referendum wniosku o przeprowadzenie referendum w celu – jak to ujęto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – odczytania, wskazania właściwej interpretacji lub potwierdzenia danych we wpisach poparcia. Z art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym jasno wynika, że art. 22 ust. 3 powołanej ustawy nie stosuje się, jeżeli upłynął termin zbierania podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę przeprowadzenia referendum, a uchybienie wniosku polega na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek. Przy czym w świetle wykładni art. 14 ust. 4 powołanej ustawy prawidłowo złożone podpisy, to podpisy zawierające wszystkie dane wskazane w tym przepisie. Jeżeli więc zostały złożone podpisy, które nie zawierały wszystkich tych danych, to nie były one złożone prawidłowo, nawet jeżeli istniała możliwość ustalenia, jakie powinny być te brakujące, nieczytelne lub błędne dane.

Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez sprzeczne z celem regulacji zawartej w powołanym przepisie zawężenie kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd administracyjny jedynie do kwestii jego zgodności z prawem bez merytorycznej kontroli jego zasadności w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia bez weryfikacji przedstawionych przez Komisarza Wyborczego okoliczności w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zweryfikowania, czy istotne okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa zaskarżonego wyroku mają swoje odzwierciedlenie w materialne dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie są zasadne. Uzasadniając je skarżący kasacyjnie twierdzili, że z art. 26 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym wynika, iż sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, orzeka merytorycznie, a nie tylko kontroluje, czy ten organ naruszył prawo. Dalej zarzucili, że Sąd pierwszej instancji przyjął w pełni stan faktyczny opisany w uzasadnieniu Komisarza Wyborczego i nie odwołał się do konkretnego materiału dowodowego. Mało tego, twierdzili, że Sąd pierwszej instancji przyjął za własne ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, pomimo że nie znajdowały one wsparcia w aktach sprawy i zebranym materiale dowodowym. Zdaniem NSA, wskazane zarzuty nie są zasadne, gdyż istota postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie polegała na ocenie tego, czy Komisarz Wyborczy trafnie uznał, że wniosek o przeprowadzenie referendum nie został poparty przez wymaganą liczbę uprawnionych osób. Rację mają skarżący, gdy twierdzą, że sformułowanie art. 26 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym może być podstawą przyjęcia, że w sprawie na postanowienie komisarza wyborczego o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum sąd administracyjny orzeka także merytorycznie. To znaczy, niekiedy musi nie tylko skontrolować pod względem zgodności z prawem postanowienie komisarza wyborczego o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, ale także samodzielnie rozstrzygnąć, czy są podstawy do tego, aby przeprowadzić referendum. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie było takiej potrzeby. Z uwagi na przesłankę faktyczną rozstrzygnięcia Komisarza Wyborczego, mianowicie nieprzedłożenie przez inicjatorów referendum wymaganej liczby prawidłowych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności był zobowiązany ustalić, czy taka okoliczność rzeczywiście wystąpiła. W tym celu powinien był ocenić, czy ustalenie Komisarza Wyborczego w tym zakresie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Inaczej mówiąc powinien był zaakceptować, bądź zakwestionować, poczynione w tym zakresie ustalenia Komisarza Wyborczego. Jedynie w przypadku ich zakwestionowania był zobowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie, w tym znaczeniu, że powinien rozstrzygnąć, czy nie ma innych przeszkód do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie referendum. W związku z tym istota sprawy przede wszystkim sprowadza się do tego, czy Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował ustalenia Komisarza Wyborczego odnośnie do tego, czy inicjatorzy referendum złożyli wymaganą liczbę prawidłowych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji nie naruszył w tym zakresie prawa przede wszystkim dlatego, że swoje ustalenia, czyli zaakceptowanie ustaleń Komisarza Wyborczego oparł na zebranym przez ten organ materiale dowodowym, którym były karty poparcia z podpisami poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum oraz dokumentacja sporządzona przez Komisarza Wyborczego (ściślej upoważnionych przez niego pracowników Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w [...]) z postępowania, w trakcie którego te podpisy były badane pod względem spełnienia wymogów prawa.

Uzasadniając dalej skargę kasacyjną odnośnie do wyżej wskazanych podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie podnoszą szczegółowe zarzuty dotyczące kwestii proceduralnych, jednakże nie są one zasadne.

Zarzut, że nie przedłożono inicjatorom referendum zarządzenia Komisarza Wyborczego z [...] kwietnia 2016 r. o powołaniu zespołu do przeprowadzenia czynności sprawdzających nie jest zasadny, gdyż brak przepisu, który nakazywałby doręczanie inicjatorom referendum takiego zarządzenia, zarządzenie znajduje się w aktach, które zostały przedstawione Sądowi pierwszej instancji oraz inicjatorzy referendum lub ich przedstawiciele obecni przy czynnościach sprawdzających nie kwestionowali przed wydaniem zaskarżonego postanowienia umocowania osób wykonujących te czynności. Dodać też należy, że w myśl punktu 13 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z [...] maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2012 r., poz. 353 ze zm.) spełnienie wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum może badać komisarz wyborczy lub osoba przez niego upoważniona, zaś według punktu 15 tej uchwały czynności sprawdzające w oparciu o rejestr wyborców może wykonywać wyłącznie upoważniony przez komisarza wyborczego pracownik delegatury Krajowego Biura Wyborczego. W związku z tym Komisarz Wyborczy nie był zobowiązany do wykonywania wszystkich czynności osobiście (zresztą nie byłoby to możliwe), jak też był upoważniony do wydania zarządzenia, którym utworzył zespół złożony z pracowników Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w [...] do przeprowadzenia czynności sprawdzających.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące nieudokumentowania określonych czynności, takich jak to, kto i jakie czynności wykonywał w poszczególnych dniach sprowadzania kart poparcia, że pełnomocnikowi inicjatorów referendum umożliwiono rzeczywistą obserwację czynności sprawdzających oraz że okazywano mu dokumenty i informowano o wadach wpisów na kartach poparcia oraz czynności dotyczących przeprowadzenia weryfikacji wpisów na kartach poparcia. Komisarz Wyborczy prowadził postępowanie w sprawie oceny wniosku o przeprowadzenie referendum oraz dokumentację związaną z tym postępowaniem w sposób określony w uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z [...] maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. W przedłożonych przez Sądowi pierwszej instancji aktach znajdują się dokumenty wymagane zgodnie z tą uchwałą, jak protokół wewnętrzny oraz adnotacje na kartach poparcia i dołączone do nich zestawienia błędnych wpisów. Nie sposób zarzucić, że Komisarz Wyborczy naruszył prawo nie sporządzając dokumentów, których obowiązek sporządzenia nie jest przewidziany przez prawo oraz sporządzając dokumenty, które są przewidziane przez uchwałę PKW, która zgodnie z art. 161 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) wiąże go. Podnieść też należy, że nie jest kwestionowane przez skarżących kasacyjnie, że ich przedstawiciele mieli możliwość obserwowania przeprowadzania czynności sprawdzających, jednak mimo tego do czasu wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały przez nich zgłoszone na piśmie żadne uwagi, co do sposobu przeprowadzania tych czynności.

W tym miejscu należy się szerzej odnieść do zarzutów naruszenia przepisów prawa związanych z udziałem inicjatorów referendum (ich pełnomocnika) w badaniu przez Komisarza Wyborczego, czy podpisy osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum zostały złożone prawidłowo. Wskazane zarzuty koncentrują się przy tym nie tyle na tym, że inicjatorom referendum w ogóle uniemożliwiono udział w tych czynnościach, lecz na tym, że nie mogli oni brać w nich bezpośredniego udziału. Skarżący twierdzili, że mogli obserwować te czynności z pewnej odległości i nie widząc ekranów monitorów komputerów.

Oceniając te zarzuty wskazać należy, że ustawa o referendum lokalnym nie reguluje wprost kwestii udziału inicjatorów referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego w badaniu poprawności podpisów osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. W przypadku referendum lokalnego przeprowadzanego w innych sprawach stanowi się, że do udziału w pracach komisji w charakterze obserwatora zaprasza się inicjatora referendum lub jego pełnomocnika, przy czym chodzi tu o komisję powołaną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ze swojego składu (art. 16 ust. 3 powołanej ustawy). Z kolei w art. 213 § 1 Kodeksu wyborczego, który można stosować do referendum lokalnego na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, stanowi się, że okręgowa komisja wyborcza bada listę kandydatów do Sejmu w obecności osoby zgłaszającej listę. Zdaniem NSA z powyższego wynika, że inicjatorzy referendum lokalnego w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego mogą być obecni podczas badania przez Komisarza Wyborczego prawidłowości złożonych podpisów poparcia, ale nie mogą brać bezpośredniego udziału w tych czynnościach. W szczególności nie są uprawnieni do udziału w czynnościach polegających na sprawdzeniu w oparciu o rejestr wyborców, czy osoba udzielająca poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum posiada czynne prawo wyborcze w wyborach organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Taki sposób wykładni znajduje też wsparcie w uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z [...] maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. W punkcie 15 tej uchwały stanowi się, że sprawdzenia, czy osoby popierające inicjatywę przeprowadzenia referendum są uprawnione do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, komisarz wyborczy dokonuje w stałym rejestrze wyborców danej gminy oraz że czynności sprawdzające może wykonywać wyłącznie upoważniony przez komisarza wyborczego pracownik delegatury Krajowego Biura Wyborczego. Wytyczne PKW, jak to już zaznaczono, wiążą komisarzy wyborczych (art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego). W związku z tym, w ocenie NSA, zgodne z prawem było ustalenie w rozpoznawanej sprawie przez Komisarza Wyborczego zasad udziału przedstawicieli inicjatorów referendum w czynnościach sprawdzających spełnienie wymogów ustawowych podpisów poparcia w ten sposób, że mogli oni te czynności obserwować, ale nie mogli brać bezpośredniego udziału w sprawdzaniu, czy osoby popierające inicjatywę przeprowadzenia referendum są do tego uprawnieni.

W świetle tych przepisów osoby sprawdzające karty poparcia nie były zobowiązane do stałego i bieżącego informowania obecnych przy sprawdzaniu przedstawicieli inicjatorów referendum o wynikach tego sprawdzania, w szczególności ujawnionych błędach. Zresztą takie czynności w świetle przyjętej w uchwale NSA z 11 grudnia 2017 r. wykładni art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym były bezcelowe, gdyż nie było żadnej możliwości naprawienia wadliwych wpisów. W związku z tym, w ocenie NSA, nieistotna jest polemika pomiędzy Komisarzem Wyborczym, a skarżącymi kasacyjnie, co do tego, czy przedstawicielom inicjatorów referendum były na bieżąco przedstawiane kary poparcia z wadliwymi wpisami, czy nie oraz czy byli oni na bieżąco informowani o wynikach sprawdzania tych kart.

W tym kontekście nie jest też zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżących oświadczeń niektórych inicjatorów referendum przeczących zaistnieniu okoliczności wskazanych przez Komisarza Wyborczego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji do tych oświadczeń wyraźnie się nie odniósł, jednakże wobec tego, co powiedziano wyżej oświadczenia te nie są istotne.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionują sposób, w który Sąd pierwszej instancji zweryfikował karty poparcia z wadliwymi, w ocenie Komisarza Wyborczego, wpisami. W związku z tym należy wskazać, że weryfikacja kart poparcia sprowadza się w zasadzie do trzech grup czynności.

Po pierwsze, polega na zbadaniu, czy podpis wyrażający poparcie został złożony zgodnie z wymogami prawa, a więc przede wszystkim, czy zawiera on wszystkie dane wymienione w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. W tym zakresie sprawdzenie jest dość proste i łatwe do udokumentowania. Wystarczy sprawdzić poszczególne pozycje na wszystkich karatach poparcia i zaznaczyć wpisy wadliwe. Weryfikacja takiego sprawdzenia polegać będzie na sprawdzeniu zaznaczonych jako wadliwych pozycji i ocenie, czy decyzja o zakwestionowaniu wpisu poparcia jest zgodna z prawem. Tego rodzaju weryfikację przeprowadził Sąd pierwszej instancji, gdyż na rozprawach w dniach 21 i 24 sierpnia 2017 r. w obecności przedstawicieli inicjatorów referendum przeglądano karty poparcia z wadliwymi pozycjami. W trakcie tych rozpraw obie strony miały możliwość wypowiedzenia się co do poszczególnych wpisów, co też, jak wynika z protokołów rozpraw, czyniły. Tak przeprowadzona weryfikacja wykazała, że podpisy poparcia zakwestionowane przez Komisarza Wyborczego rzeczywiście nie spełniały wymogów art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym rozumianych w sposób przyjęty w uchwale NSA z 11 grudnia 2017 r. W skardze kasacyjnej tego ustalenia w zasadzie nie zakwestionowano. Wręcz przyznaje się, że te wymogi nie zostały spełnione, gdyż twierdzi się, że występujące błędy, polegające na braku niektórych danych lub ich nieczytelnym wpisaniu można było uzupełnić.

Po drugie, polega na zbadaniu, czy osoby popierające inicjatywę przeprowadzenia referendum są uprawnione do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie sprawdzenie polega na zbadaniu w odniesieniu do wszystkich osób wymienionych na kartach poparcia wpisów w rejestrze wyborców. Tej czynności mogą dokonać, jak to zostało już wskazane, tylko upoważnieni przez komisarza wyborczego pracownicy delegatury Krajowego Biura Wyborczego. Jednakże czynność ta jest dokumentowana, gdyż zgodnie z powołaną już uchwałą PKW (punkt 14) osoba sprawdzająca dołącza do każdej strony wykazu kartkę z opisanymi stwierdzonymi wadami. W ten sposób można ją następnie zweryfikować. Nie jest jednak możliwe zweryfikowanie jej w ten sposób, że sąd administracyjny ponownie sprawdzi w rejestrze wyborców, czy określona osoba posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, w tym zakresie należy oprzeć się na adnotacjach osób dokonujących pierwotnego sprawdzenia, które mogłyby być podważone w przypadku przedstawienia przekonujących ku temu powodów. Takich powodów w skardze kasacyjnej nie wskazano. Podniesiono jedynie, że ustalenie, iż 207 osób nieposiadających czynnego prawa wyborczego do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, mimo braku czynnego prawa wyborczego udzieliło poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum "nasuwa poważne wątpliwości bowiem sprzeczne z doświadczeniem życiowym byłoby przyjęcie, iż 207 osób wyraziło swój akt polityczny w sprawie ich niedotyczącej". Zauważyć przy tym należy, że o ile NSA dobrze rozumie argumentację skarżących, w tym zakresie błędy musiałyby wynikać z celowego działania osób sprawdzających, które fałszywie stwierdzałyby, że osoba posiadająca czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, takiego prawa nie posiada.

Po trzecie, polega na sprawdzeniu, czy ta sama osoba nie udzieliła poparcia więcej niż jeden raz. W tym zakresie sprawdzenie polega na odnalezieniu wpisów tych samych osób, a udokumentowanie na zaznaczeniu tych wpisów.

We wskazanym wyżej zakresie sprawdzenie wpisów poparcia zostało dokonane przez Sąd pierwszej instancji i w ocenie NSA potwierdza ono, że ustalenia Komisarza Wyborczego są trafne. Zwrócić należy uwagę, że skarżący kasacyjnie w skardze przyznają, iż co najmniej 556 podpisów poparcia dotkniętych było wadami polegającymi na niespełnieniu wymogów określonych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, gdyż twierdzą, że w tylu przypadkach można było ustalić, jakie powinny być prawidłowe dane. Potwierdza to, że wniosek o przeprowadzenie referendum nie uzyskał wymaganej liczby głosów poparcia, gdyż w świetle uchwały NSA z 11 grudnia 2017 r. ustalenie, jakie powinny być prawidłowe dane nie jest dopuszczalne, a zatem tych 556 podpisów poparcia było wadliwych, co oznacza, że wniosek o przeprowadzenie referendum uzyskał, co najwyżej 4.220 głosów poparcia, z wymaganych 4.328, przy czym należy mieć jeszcze na uwadze, że na podstawie załącznika nr 1 do zaskarżonego postanowienia można ustalić, iż co najmniej 196 podpisów posiadało jedyną wadę polegającą na braku czynnego prawa wyborczego do Rady Miasta [...], zaś 88 podpisów posiadało jedyną wadę polegającą na powtórnym poparciu.

NSA zwraca uwagę, że odwoływanie się przez skarżących do zasad postępowania administracyjnego nie jest w rozpoznawanej sprawie zasadne. Do wydania zaskarżonego postanowienia nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie o dopuszczalności przeprowadzenia referendum nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Postępowanie to jest uregulowane w przepisach szczególnych, którymi są ustawa o referendum lokalnym i Kodeks wyborczy. Z uwagi na specyfikę tego rodzaju spraw, w szczególności to, że muszą one być rozpoznane szybko, konieczne jest przyjęcie pewnych uproszczeń m.in. w zakresie postępowania dowodowego zarówno w postępowaniu przed Komisarzem Wyborczym, jak i następnie przed sądem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze za niezasadną należy uznać podstawę kasacyjną zawierająca zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zakwestionowane przez Komisarza Wyborczego podpisy osób udzielających poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum na kartach poparcia nie były zgodne z danymi tych osób wynikających z rejestru wyborców, mimo że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek potwierdzenia, że Komisarz Wyborczy zweryfikował karty poparcia w oparciu o rejestr wyborców oraz mimo że takiej weryfikacji nie przeprowadził także Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym przez błędne przyjęcie, iż przepis ten uzasadnia zastosowanie w sprawach dotyczących referendum lokalnego art. 213 Kodeksu wyborczego, oraz art. 18 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 922), a także art. 46 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r., poz. 657 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia inicjatorom referendum wglądu w dane osobowe osób, które udzieliły poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum, przetwarzanych przez Komisarza Wyborczego, w celu weryfikacji prawidłowości udzielonego poparcia, wskazać należy, że w ocenie NSA rozpoznającego sprawę art. 213 § 3 Kodeksu wyborczego ma zastosowanie do referendum lokalnego. Wynika to po pierwsze, z dość jednoznacznego brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, w którym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odsyła się ogólnie do przepisów Kodeksu wyborczego, po drugie, z potrzeby ochrony danych osobowych ujawnionych na kartach poparcia. W związku z tym NSA uznaje, że praktyka, której wyrazem jest znajdujące się w aktach pismo PKW z 17 maja 2016 r., w którym wyjaśniono pełnomocnikowi inicjatorów referendum, że zarówno przepisy ustawy o referendum lokalnym, jak i Kodeksu wyborczego nie przewidują wglądu do wykazów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, ani ich udostępniania po przeprowadzeniu przez komisarza wyborczego czynności związanych z ich sprawdzeniem, jest prawidłowa. Nie doszło w związku z tym do naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym i art. 213 § 3 Kodeksu wyborczego. Tym samym nie doszło też do naruszenia przepisów powołanych w omawianych podstawach kasacyjnych ustaw p ochronie danych osobowych oraz ewidencji ludności, przy czym także z tego powodu, iż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Ponadto nie jest w związku z tym zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie postępowania Komisarza Wyborczego polegającego na utajnieniu przed inicjatorami referendum czynności związanych z weryfikacją kart poparcia.

W końcu odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady legalności, oficjalności i pisemności oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Komisarza Wyborczego z naruszeniem prawa materialnego zauważyć należy, że nie są to podstawy samodzielne. Nawiązują one do wcześniej omówionych zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa. Z tego względu nie są one zasadne. Na marginesie, jedynie dla porządku, zaznaczyć należy, że art. 145 § 1 p.p.s.a. ma w rozpoznawanej sprawie odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostała strona, czyli Komisarz Wyborczy w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.