Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3367/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1304/17 w sprawie ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 3 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1304/17 oddalił skargę A S.A. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i utrzymał w mocy postanowienie wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na:

a) błędnej wykładni art. 130 § 1 i 2 KPA w związku z art. 30 ust. 1 i 2 Prawa energetycznego ("PE"), art. 479 KPC oraz art. 18 EgzAdmU i w konsekwencji niezastosowaniu art. 130 § 1 i 2 KPA;

b) błędnej wykładni art. 16 KPA w związku z art. 30 ust. 1 PE;

c) błędnej wykładni art. 479R KPC;

co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ("Prezes URE") jest z mocy prawa natychmiast wykonalna i nałożona na jej podstawie kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, pomimo wniesienia odwołania od takiej decyzji do Sądu Okręgowego, Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie;

d) błędnej wykładni art. 34 § 1 w związku z art. 34 § 4 EgzAdmU w związku z art. 59 § 1 pkt 2 EgzAdmU co doprowadziło do niezastosowania art. 59 § 1 pkt 2 EgzAdmU i skutkowało błędnym uznaniem, że stanowisko wierzyciela w zakresie wymagalności egzekwowanego obowiązku, wyrażone w ostatecznym postanowieniu Prezesa URE, było wiążące dla organu egzekucyjnego:

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, polegające na ich błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu, tj.;

a) art. 56 ust. 6b PE poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przepisu tego nie stosuje się do decyzji ustalających wysokość zobowiązania podatkowego doręczonych przed 1 sierpnia 2016 r., gdy tymczasem w braku przepisów intertemporalnych zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowej ustawy, a także przez wzgląd na wymóg stosowania w przypadku przepisów o charakterze sankcyjnym przepisów względniejszych dla sprawcy, przepis ten powinien znaleźć zastosowanie:

b) art. 47 § 1 OrdPod w związku art. 56 ust 7a PE poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania w sytuacji, w której przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania:

co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja Prezesa URE jest z mocy prawa natychmiast wykonalna i nałożona na jej podstawie kara pieniężna podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, pomimo wniesienia odwołania od takiej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi oraz:

a. uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżonego skargą postanowienia Organu;

b. uchylenie w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a. wydanych w niniejszej sprawie:

i. postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Warszawie nr [...] poprzedzającego zaskarżone skargą postanowienie Organu;

ii. postanowienia Prezesa URE z dnia [...] marca 2017 r., sygn.[...] utrzymującego w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. zawierające stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów;

iii. postanowienia Prezesa URE z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. [...] zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów;

iv. nakazanie, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., wydania przez organ postanowienia, w którym organ: 1. uzna, że wniesione przez skarżącego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego były uzasadnione, a wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie nieprawomocnej decyzji Prezesa URE było niezgodne z prawem; 2. uchyli podjęte czynności egzekucyjne; 3. umorzy postępowanie egzekucyjne;

2. ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania;

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo wniosku skarżącej spółki skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z dnia 8 lipca 2022 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Broniąc poglądu NSA o możliwości autorytarnego decydowania o niejawności postępowania, należy nadmienić, że zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stosowanie standardu ochronnego jawności postępowania określonego w art. 6 EKPC w postępowaniu przed sądem odwoławczym zależy od specyfiki konkretnego postępowania. Trybunał dopuszcza rezygnację z zasady jawności przed sądem II instancji, biorąc pod uwagę szczególne cechy danego postępowania, przy jednoczesnym uwzględnianiu prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, potrzebę szybkiego i efektywnego załatwienia sprawy oraz fakt, że rozprawa odbyła się już przed sądem pierwszej instancji. Ukształtowanie postępowania drugoinstancyjnego przed NSA, w tym takie rozwiązania, jak niemożność późniejszego uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej czy nieprowadzenie postępowania dowodowego, to te cechy postępowania "odwoławczego", które w świetle orzecznictwa ETPC "kwalifikowałyby" dane postępowanie do wyłączenia jawności, nawet w przypadku braku zgody stron postępowania. (zob. przykładowo wyrok ETPC z 29 października 1991 r. w sprawie nr 11826/85 Helmers przeciwko Szwecji, baza HUDOC. 42 M. A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Orzecznictwo, Warszawa 2001)

Skarga kasacyjna spółki A nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, iż kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia pozostaje odpowiedź na pytanie czy w okresie przed wejściem w życie art. 56 ust. 6 b Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 220, dalej: PE) tj. przed 1 sierpnia 2016r. decyzja Prezesa URE nakładająca karę pieniężną była natychmiast wykonalna z mocy prawa, a w konsekwencji nałożona kara podlegała ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej nawet w razie zaskarżenia tejże decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 56 ust.6b PE obowiązujący od 1 sierpnia 2016 r. Wynika to z faktu, że decyzja Prezesa URE z dnia [...] grudnia 2015r. nakładająca na spółkę karę pieniężną została doręczona stronie 7 stycznia 2016r. zatem termin jej płatności upływał upłynął 21 stycznia 2016 r. co wynika z art.47 § 1 O.p. W myśl bowiem art. 7a PE , w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust.1 stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Należy zgodzić się również z Sądem I instancji, że decyzja Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej jest ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W administracyjnym toku instancji nie służy od niej środek zaskarżenia. Wniesienie od takiej decyzji odwołania do SOKiK nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Ustawodawca zasadę tę zmienił na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1052 wprowadzając z dniem 1 sierpnia 2016r. wspomniany wyżej ust.6b art. 56 ustawy Prawo energetyczne. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 948/14 stwierdził, iż rozpoznawanie przez sąd powszechny odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną nie powoduje przerwania biegu przedawnienia egzekucji tych kar.

Jak już powiedziano, decyzja Prezesa URE o wymierzeniu spółce kary pieniężnej podlegała wykonaniu po upływie 14 dni od jej doręczenia niezależnie od tego, że spółka wniosła do tej decyzji odwołanie do sądu powszechnego a wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Z chwilą wniesienia odwołania zastosowanie znajdują przepisy działu IVc k.p.c., które nie zawierają normy wstrzymującej z mocy prawa wykonalność decyzji administracyjnej z momentem wniesienia odwołania. Natomiast przepis art. 47952 k.p.c. stanowi, że wykonalność decyzji może być wstrzymana na skutek wniosku strony, który jest rozpoznawany przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki toczy się według przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 30 ust. 3 PE.), tj. według przepisów od art. 47946 do art. 47952 k.p.c. Nie mają już więc wtedy zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 130 § 2 k.p.a., stanowiący, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W razie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może jedynie, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy (art. 47952 k.p.c.).

Wspomniana nowela z 2016 r., uzależniająca wykonalność decyzji od jej prawomocności, potwierdza jednocześnie prawidłowość wykładni poprzednio obowiązujących przepisów, wiążących ją z ostatecznością decyzji. W uzasadnieniu projektu noweli (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 554) wskazano, że dodawany w art. 56 ust. 6b ma na celu zapobieganie sytuacji, w której nastąpiłoby przedawnienie zobowiązania wynikającego z wymierzonej kary pieniężnej (tj. po upływie 5 lat od doręczenia decyzji) przed uprawomocnieniem się decyzji wymierzającej karę. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Poprzez nowelę z 2016 r. (dodanie ust. 6b w art. 56 p.e.) unika się przedawnienia zobowiązania z tytułu wymierzonej kary pieniężnej w przypadku dłuższego niż 5 lat trwania postępowania sądowego wszczętego odwołaniem do Sądu Okręgowego w Warszawie.

Rację ma Sąd I instancji, że organ egzekucyjny jest związany na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7 u.p.e.a.

Z art. 34 § 1 u.p.e.a. wprost wynika, że stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Rodzaje rozstrzygnięć organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów są zdeterminowane ostatecznym postanowieniem w sprawie stanowiska wierzyciela. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kwestii zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu oznacza, że przed organem egzekucyjnym nie bada się ponownie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. np. wyroki NSA z dnia 21 maja 2013 r.: sygn. akt II FSK 359/12 i sygn. akt II FSK 1262/12, publ. CBOSA). Zatem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do stwierdzenia, że stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji jest wiążące, podczas gdy organ uprawniony jest do oceny ich zasadności i podjęcia autonomicznej decyzji w sprawie, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.