Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1594/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Beata Karczewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami w [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej: spółka, skarżąca), jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2021r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja", "decyzja z [...] sierpnia 2021r."), którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z [...] grudnia 2016r. znak: [...] w całości i orzeczono o wymierzeniu ww. spółce administracyjnej kary pieniężnej w wys. 15.000 (piętnastu tysięcy) złotych za przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 06 bez wymaganego zezwolenia oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym będącym jednocześnie zezwoleniem na przetwarzanie (odzysk i unieszkodliwianie) odpadów na terenie składowiska odpadów, sortowni zmieszanych odpadów komunalnych oraz kompostowni kontenerowej odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

W dniach od 26 lipca do 18 sierpnia 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził, na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] sp. z o.o., kontrolę związaną z planowanym przystąpieniem spółki do użytkowania nowo wybudowanej VII kwatery składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...], która obejmowała jednocześnie sprawdzenie przestrzegania przez podmiot warunków posiadanych decyzji administracyjnych oraz obowiązujących przepisów prawnych w zakresie gospodarki odpadami.

W czasie kontroli ustalono, że w 2015 r. spółka naruszyła warunki decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., znak: [...], z późn. zm. (ujednolicony tekst w decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.), udzielającej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji składowiska odpadów wraz z instalacjami towarzyszącymi - sortownią odpadów i kompostownią kontenerową.

Stwierdzone, w oparciu o przedstawione dokumenty ewidencyjne, naruszenia polegały na:

• przekroczeniu ilości odpadów o kodach 17 09 04 i 19 12 09 poddanych unieszkodliwieniu na składowisku - spółka skierowała do unieszkodliwienia 3875,56 Mg (przy dopuszczonej ilości 3000 Mg) odpadów o kodzie 17 09 04 oraz 10127,18 Mg (przy dopuszczonej ilości 5000 Mg) o kodzie 19 12 09;

• przekroczeniu ilości odpadów o kodach 17 01 02 i 17 01 07 wykorzystanych do formowania warstwy izolacyjnej na składowisku - spółka użyła 7090,21 Mg (przy dopuszczonej ilości 5000 Mg) odpadów o kodzie 17 01 02 oraz 4891,16 Mg (przy dopuszczonej ilości 1000 Mg) odpadów o kodzie 17 01 07;

• poddaniu sortowaniu 1619,44 Mg zmieszanych odpadów opakowaniowych o kodzie 15 01 06, które nie zostały uwzględnione w pozwoleniu zintegrowanym;

• przekroczeniu ilości odpadów o kodzie 20 02 01 przetworzonych w kompostowni kontenerowej - poddano kompostowaniu 2431.99 Mg tych odpadów, przy dopuszczonej ilości 2000 Mg.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., który został bez zastrzeżeń podpisany przez uprawnionego przedstawiciela kontrolowanej jednostki.

W związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] grudnia 2016r. (nr wskazany na wstępie) wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 15.000 zł w związku z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym będącym jednocześnie zezwoleniem na przetwarzanie (odzysk i unieszkodliwianie) odpadów na terenie składowiska odpadów, sortowni zmieszanych odpadów komunalnych oraz kompostowni kontenerowej odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych. Decyzja została wydana na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm. – dalej: "ustawa o odpadach").

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie: art. 199 ustawy o odpadach, poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że powstałe naruszenia mogą wywołać dyskomfort zapachowy w całej okolicy, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych; oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej; GIOŚ, organ odwoławczy) decyzją z [...] sierpnia 2021r. (nr wskazany na wstępie) uchylił orzeczenie organu I instancji w całości i orzekł o wymierzeniu ww. spółce administracyjnej kary pieniężnej w wys. 15.000 (piętnastu tysięcy) złotych za przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 06 bez wymaganego zezwolenia oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym będącym jednocześnie zezwoleniem na przetwarzanie (odzysk i unieszkodliwianie) odpadów na terenie składowiska odpadów, sortowni zmieszanych odpadów komunalnych oraz kompostowni kontenerowej odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na ustalenia kontroli, przebieg postępowania oraz obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając, że w trakcie rozpoznawania sprawy przez GIOŚ doszło do nowelizacji ustawy o odpadach w tym art. 194 ( ustawa z 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw-Dz.U. z 2018r., poz. 1592 – dalej: "ustawa zmieniająca") oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz.U. z 2017r., poz. 935).

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że w 2015 r. strona przekroczyła ilości odpadów o kodach 17 09 04, 19 12 09, 17 01 02 i 17 01 07 przetworzonych (w procesie unieszkodliwienia bądź odzysku) na prowadzonym składowisku odpadów oraz odpadów o kodzie 20 02 01 przetworzonych w kompostowni kontenerowej, a także poddała sortowaniu zmieszane odpady opakowaniowe o kodzie 15 01 06, które nie zostały uwzględnione w pozwoleniu zintegrowanym. To w ocenie GIOŚ wskazuje, że organ I instancji zobowiązany był do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż przepisy zarówno art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.), jak również obowiązującego po nowelizacji art. 194 ust. 4 i 5 tej ustawy, mają charakter obligatoryjny i nie przewidują żadnych możliwości odstąpienia od nałożenia wskazanej w nich sankcji w przypadku prowadzenia przetwarzania odpadów bez zezwolenia lub z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia. Organ wyjaśnił przy tym, że powołał się na przepis ust. 4 i 5 art. 194 ustawy o odpadach (po nowelizacji) odnoszące się nie tylko do prowadzenia działalności z naruszeniem warunków zezwolenia lecz również bez zezwolenia, gdyż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjno-sądowym naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami, które nie zostały uwzględnione w pozwoleniu - w tym przypadku zmieszanymi odpadami opakowaniowymi ( kod 15 01 06) - powinno zostać zakwalifikowane jako przetwarzanie odpadów bez zezwolenia.

Podniesiono, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 194 ustawy o odpadach (obowiązującym od dnia 5 września 2018 r.) wysokość kary za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia powinna być obliczona według wzoru wskazanego w załączniku nr 6 do ustawy czyli być iloczynem ilości odpadów i określonej w ustawie stawki, która dla odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wynosi 300 zł/Mg. A zatem biorąc pod uwagę, że w 2015 r. strona przetworzyła bez zezwolenia 1619,44 Mg odpadów o kodzie 15 01 06 wysokość kary wyniosłaby 485 832 zł (1619,44 Mg x 300 zł/Mg), czyli byłaby wielokrotnie wyższa od kary ustalonej przez organ I instancji. Mając jednak na względzie art. 139 k.p.a. i określony w nim zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się ) w ocenie GIOŚ karę należało pozostawić w wysokości określonej w decyzji organu I instancji.

Podniesiono przy tym, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o aktualne brzmienie art. 194 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach w kontekście minimalnych wysokości kar za stwierdzone przetwarzanie odpadów bez zezwolenia oraz z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia, a także przesłanek wpływających na wysokość wymierzanej kary, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do obniżenia wysokości kary poniżej wymierzonej przez organ I instancji kwoty 15.000 zł.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo uwzględnił przesłanki wpływające na wysokość kary zawarte w art. 199 ustawy o odpadach z przed nowelizacji, a obecnie jako źródło tych przesłanek należy wskazać art. 194 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym na wysokość kary mają wpływ w szczególności: ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. W ocenie GIOŚ ustalona wysokość kary, która jest bliska dolnej granicy określonej prawem (tj. 10.000 zł – za gospodarowania odpadami bez zezwolenia, oraz 1000 zł – z naruszeniem warunków zezwolenia a zatem w przypadku jednoczesnego popełnienia obu deliktów – co miało miejsce w niniejszej sprawie -minimalna wysokość kary musiałaby wynieść co najmniej 11 000 zł), jest jednocześnie adekwatna do stwierdzonych naruszeń.

GIOŚ wskazał przy tym, iż uwzględnił fakt, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego strona złożyła już w dniu 1 czerwca 2015 r., a postępowanie w sprawie uzyskania zmiany decyzji przedłużało się głównie z przyczyn niezależnych od spółki oraz, że ostatecznie Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. dopuścił m. in. do przetwarzania na prowadzonych instalacjach większej ilości tych rodzajów odpadów, które są przedmiotem kary, a także zezwolił na przetwarzanie w procesie sortowania nie ujętych wcześniej w pozwoleniu odpadów o kodzie 15 01 06. Uwzględniono również, długość trwania naruszenia (naruszenie posiadanego zezwolenia miało miejsce nie tylko w 2015 r., ale jak wynika ze zgromadzonych dokumentów, tj. prowadzonej ewidencji odpadów, również w 2016 r.), a także rozmiary prowadzonej działalności, która jest znaczna (zgodnie z informacjami zawarty mi w protokole kontroli w 2015 r. odbiór odpadów następował z terenu: gminy [...] – odebrano i przetworzono 17 932,24 Mg odpadów, gminy [...] odebrano i przetworzono - 188 Mg odpadów i z tereny [...] odebrano i przetworzono- 63.9 Mg odpadów). Z tego też względu organ odwoławczy nie znalazł podstaw do obniżenia wysokości kary, tym bardziej, że strona jako profesjonalista w gospodarce odpadami powinna mieć świadomość konieczności jej prowadzenia zgodnie z warunkami posiadanego zezwolenia.

Spółka nie zgodziła się ze wskazaną wyżej decyzją GIOŚ z [...] sierpnia 2021r. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając ją w całości. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 (dalej: Ordynacja podatkowa) w zw. z art. 202 ustawy o odpadach, poprzez ich nie zastosowanie i nie umorzenie postępowania, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do przedawnienia,

ewentualnie:

2/ art. 6. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 §1. art. 80, art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

uznaniu, że skarżąca przekroczyła dopuszczalne limity przetwarzanych odpadów z własnej winy,

• niezastosowaniu przez organ I oraz organ odwoławczy przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy.

3/ art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

4/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu odwoławczego, "poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej",

5/ art. 189d pkt 1,2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą,

6/ art. 195 ust. 4 i ust. 5 ustawy o odpadach, podczas gdy powinien był zastosować art. 194 ust. 1 pkt 4 z daty popełnienia ewentualnego deliktu administracyjnego w zw. z art. 199 ustawy o odpadach, a także poprzez wymierzenie skarżącej niewspółmiernie wysokiej kąty pieniężnej tj. w szczególności:

- pominięcie faktu, że skarżąca uczyniła wszystko czego było można od niej wymagać, by zaprzestać zarzucane jej naruszenie prawa;

- pominięcie faktu, że naruszenia będące przedmiotem niniejszego postępowania nie miały pośredniego ani bezpośredniego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, bowiem przetwarzanie prowadzone było w odpowiednio wyposażonej instalacji;

- zastosowanie przez organ odwoławczy nieadekwatnie wysokiej administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do naruszonego prawa, podczas gdy w innych sprawach- niewątpliwie poważniejszych np. za prowadzenie bez zezwolenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów - organy administracyjne stosują co najwyżej karę administracyjną na poziomie 50.000,00 zł.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości ze względu na przedawnienie ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu szczegółowo uargumentowano stawiane w skardze zarzuty w szczególności podkreślając, iż w sprawie doszło do przedawnienia, gdyż zdarzenie, w związku z którym nałożono na skarżącą karę administracyjną miało miejsce w roku 2015, a zatem decyzja w przedmiocie wymierzenia jej kary administracyjnej, winna była zostać doręczona najpóźniej do dnia 31 grudnia 2018 r. Tymczasem, decyzja organu odwoławczego, która w ocenie skarżącej winna być traktowana jako decyzja ustalająca zobowiązanie wobec faktu uchylenia (a nie zmiany) decyzji organu I instancji, została doręczona dopiero w dniu 23 sierpnia 2021 r. W ocenie skarżącej przy odpowiednim zastosowaniu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie, gdyż pomimo doręczenia skarżącej decyzji, zobowiązanie do zapłaty kary administracyjnej nie mogło powstać po uchyleniu decyzji organu I instancji. Powyższe potwierdza także treść decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], w sytuacji zbliżonej do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. W swojej decyzji GIOŚ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Podkreślono także, że odpady obojętne są wykorzystywane przez skarżącą w trakcie eksploatacji składowiska do wykonywania warstw przekładowych składowanych odpadów. Posiadane pozwolenie zintegrowane dopuszczało w tamtym czasie stosowanie do tych celów następujących rodzajów odpadów o kodach: 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07, 17 05 04 oraz 20 02 02. Skarżąca w roku 2015 przyjęła w sumie 13174,77 Mg tych odpadów, a dopuszczalna ilość w pozwoleniu zintegrowanym wynosiła 13500,00 Mg. Zatem przekroczenia ilości przyjętych do odzysku odpadów o kodach 17 01 02 oraz 17 01 07 nie spowodowała przekroczenia dopuszczalnej ilości wszystkich odpadów obojętnych przyjmowanych na składowisko, co biorąc pod uwagę fakt wykorzystywania ich w tym samym celu, czyli tworzenia warstw przekładowych składowiska, nie miało w jakimkolwiek stopniu negatywnego wpływu na ludzi i środowisko.

Skarżąca wyjaśniła również, że decyzje o przekroczeniu dopuszczalnych ilości składowania oraz odzysku odpadów wynikały z konieczności dostosowania się do dynamicznie zmieniających się potrzeb rynku. Wskazano także, że odpady nie powodują żadnych stwierdzonych uciążliwości odorowych, które mogłyby negatywnie oddziaływać na ludzi i środowisko i tym samym nie powinny stanowić argumentu przy wymierzaniu kary. Należy zatem stwierdzić, że organ podejmując decyzję o wymierzeniu kary w tej wysokości, w żaden sposób nie zweryfikował faktu występowania dyskomfortu zapachowego, a tym samym w zakresie ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie przeprowadzono w sposób właściwy postępowania dowodowego, co samo w sobie stanowi o istotnej wadliwości skarżonej decyzji.

Skarżąca wskazała również, że w jej ocenie organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę błędnie oparł się na art. 194 ustawy o odpadach w brzmieniu obecnie obowiązującym, zamiast na przepisach z daty ewentualnego popełnienia deliktu administracyjnego przez skarżącą.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy pominięciu słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji skutki tego orzeczenia mogą prowadzić do zlikwidowania skarżącej oraz do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazano, że nałożona na spółkę kara administracyjna, przy uwzględnieniu czynności naprawczych podjętych przez samą skarżącą jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego zmierzającego do nałożenia kary administracyjnej, jest nieadekwatna do przewinienia, a jej wysokość, przy uwzględnieniu przesłanek do wykluczenia wykonawcy z możliwości ubiegania się o realizowanie zamówień publicznych, może stanowić de facto o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, co jest karą rażąco wygórowaną w stosunku do rodzaju, zakresu i stopnia naruszenia.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 194 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy (Dz. U. z 2021r. poz. 779), administracyjną karę pieniężną wymierza się za:

- zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. (ust. 4) przy czym zgodnie z ust. 6 tego artykułu wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy.;

- gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. przy czym zgodnie z ust. 7 ww. artykułu wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy faktycznie zaistniały przesłanki z art. 194 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach, uzasadniające wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Kontrola przeprowadzona przez WIOŚ w dniach 26 lipca – 18 sierpnia 2016r. wykazało bowiem, że skarżąca w roku 2015:

- naruszyła warunki posiadanego zezwolenia zintegrowanego, gdyż zostały przekroczone ilości odpadów o kodach 17 09 04, 19 12 09, 17 01 02 i 17 01 07 przetwarzanych (w procesie unieszkodliwiania bądź odzysku) na prowadzonym przez spółkę składowisku odpadów oraz odpadów o kodzie 20 02 01 przetwarzanych w kompostowni kontenerowej;

- poddane zostały sortowaniu zmieszane odpady opakowaniowe o kodach 15 01 06, które nie zostały uwzględnione w posiadanym przez spółkę pozwoleniu zintegrowanym.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, której przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego w tym m. in. ochronę zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego. Udzielone uprawnienia muszą być wprost zapisane w treści zezwolenia i uprawnień tych nie można zmieniać bez zmiany samego zezwolenia. Spółka co prawda wystąpiła odpowiednio wcześniej o zmianę posiadanego zezwolenia, jednak zmienione zezwolenie uzyskała dopiero w dniu 18 września 2017r. (decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] a zatem dopiero od tej daty mogła m. in. przetwarzać większą ilość odpadów na prowadzonym przez nią składowisku a także od tej daty mogła dopiero poddawać odzyskowi odpady o kodzie 15 01 06 (zmieszane odpady opakowaniowe) w ilości wskazanej w zmienionym zezwoleniu. Tymczasem jak wynika z protokołu i czemu spółka nie zaprzecza, powyższe czyniła już w roku 2015, gdy nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 15 01 06 oraz posiadała w zezwoleniu niższe limity na przetwarzanie poszczególnych odpadów m. in. o kodach 17 09 04, 19 12 09, 17 01 02 , 17 01 07 oraz 20 02 01

Okoliczność ta w ocenie Sądu przesądza o zaistnieniu podstaw do nałożenia kary administracyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, iż kara ta nie zależy od uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że z brzmienia wskazanego wyżej art. 194 ust. 4 i 5 jednoznacznie wynika iż przy spełnieniu wskazanych tam przesłanek organ ma obowiązek wymierzenia kary ("administracyjną karę pieniężną wymierza się"). Podkreślić przy tym należy, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje czy skarżąca z własnej winy czy też nie dokonała naruszenia przepisów ustawy o odpadach. Kwestia ta może mieć jedynie znaczenie przy wymiarze wysokości kary ustalanej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (ust. 5 i 7 art. 194 ustawy o odpadach), a w niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia zarówno decyzji WIOŚ jak i GIOŚ organy brały pod uwagę ustalając wysokość kary również okoliczności i przyczyny które spowodowały naruszenie (konieczność odbioru odpadów z terenu gminy [...] oraz długi okres rozpoznawania wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia zintegrowanego.

Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż zarówno stwierdzenie przez organ wystąpienia deliktów administracyjnych jak i nałożenie stosowną decyzją kary pieniężnej przez organ I instancji miało miejsce na podstawie ustawy o odpadach z przed nowelizacji ustawy o odpadach, która miała miejsce ustawą z 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592) a która weszła w życie 5 września 2018r. Tymczasem rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało oparte na przepisach znowelizowanej ustawy w ich brzmieniu z dnia orzekania przez ten organ. Zauważenia również wymaga, że ustawodawca nowelizując w roku 2018 ustawę o odpadach nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie nowelizowanych przepisów. A zatem milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. W związku z powyższym skarżony organ kierując się zasadą, że brak przepisu przejściowego, który expressis verbis zobowiązywałby do postępowań wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną, przed wejściem w życie nowelizacji stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym, prawidłowo zastosował w sprawie nowe przepisy. Nieprawidłowo jednak, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uznał, iż obliguje go to do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. W ocenie Sądu w takim bowiem przypadku ( jak omawiany) organ winien był wydać orzeczenie utrzymujące w mocy skarżoną decyzję, ze wskazaniem jednak w podstawie prawnej właściwego przepisu znowelizowanej ustawy oraz szczegółowym omówieniem tego faktu w uzasadnieniu. Uchybienie to jednak, nie miało znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia, które treścią rozstrzygnięcia odpowiadało rozstrzygnięciu organu I instancji. Nałożono bowiem karę w takiej samej wysokości jak organ I instancji przy uwzględnieniu art. 139 k.p.a., który zakazuje pogarszania sytuacji strony a z takim przypadkiem mielibyśmy do czynienia, gdyby kara została ustalona z godnie z obowiązującymi znowelizowanymi przepisami ustawy o odpadach. Słusznie bowiem wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia GIOŚ, że kara wyliczona zgodnie z przepisem art. 194 ust. 4 i 6 znowelizowanej ustawy tylko za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia wyniosłaby 485 832 zł przy uwzględnieniu, że w roku 2015 skarżąca przetworzyła 1619,44 Mg odpadów o kodzie 15 01 06. Byłaby to zatem znacznie wyższa kara niż została ustalona w decyzji przez organ I instancji.

A zatem nałożona na skarżącą kara w wysokości 15.000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącej, a nadto wypełnia funkcję odstraszającą (według terminologii dyrektywy odpadowej), czyli funkcję prewencyjną oraz przy uwzględnieniu, że na podstawie znowelizowanego art. 194 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach możliwy najniższy wymiar kary wynosi 10.000 zł i 1000 zł, to wymierzenie kary w wysokości 15.000 zł niewątpliwie oscyluje wokół najniższego możliwego wymiaru kary za naruszenia, których dopuściła się spółka. Tym samym nie może być uznana za nadmierną.

W tym miejscu zauważenia i wskazania wymaga również fakt, że w trakcie procedowania sprawy przez organ odwoławczy weszła w życie zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego ( ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz. U. 2017, poz. 935). Na mocy art. 16 ww. ustawy zmieniającej, "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art.1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 7". Wskazana regulacja obligowała zatem organ odwoławczy do rozpoznania sprawy spółki w trybie przepisów dotychczasowych. Tym samym GIOŚ nie mógł w niniejszej sprawie, jak tego oczekuje skarżąca, zastosować dodanego nowelizacją k.p.a., m. in. przepisu art. 7a, art. 189d i art. 189f czy też art. 189c umożliwiającego zastosowanie przepisów względniejszych dla ukaranego.

Sąd uznał również za niezasadny zarzut przedawnienia choć niewątpliwie słusznie skarżący zauważa, że zgodnie z art. 202. ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art.21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a więc od dnia doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej).

W przedmiotowej sprawie decyzją ustalającą zobowiązanie podatkowe jest decyzja organu I instancji z [...] rudnia 2016r., którą doręczono skarżącej spółce 3 stycznia 2017r. - a nie jak wskazuje skarżący decyzja organu odwoławczego. Tym samym nie można przyjąć, że decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona po upływie wskazanego w cytowanym przepisie terminu przedawnienia zobowiązania. Fakt, że rozpoznanie przez GIOŚ odwołania strony nastąpiło z naruszeniem przepisów o terminach rozpatrywania spraw przez organy administracji publicznej (art. 35 k.p.a.) nie oznacza, że data doręczenia ostatecznej decyzji powoduje przedawnienie ustalonego zobowiązania.

- Sąd analizując niniejszą sprawę nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego, w szczególności art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz dotyczącego uzasadnienia decyzji art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329).

-----------------------

2