Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2804/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skarg S. W. oraz G. G. i M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. ze skargi G. G. i M. G. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; II. oddala skargę S.W.; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz G. G. i M. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,GINB’’), decyzją z [...] kwietnia 2016 r. (znaki: [...] oraz [...]), po rozpatrzeniu odwołań następujących osób: (1) S. W. (zwanego dalej również "skarżącym nr 1" lub "inwestorem") oraz (2) M. i G. G. (zwanych dalej "skarżącymi nr 2") utrzymał częściowo w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] (znak: [...]) Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., a w pozostałej części uchylił tę decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2009 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]", pozwolenia na budową trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzja nr [...] została następnie sprostowana postanowieniem Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. (znak: [...]). Dodatkowo oryginalna decyzja o pozwoleniu na budowę została zmieniona decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...] (znak: [...]). Zmiana ta polegała na zastąpieniu zaprojektowanych pierwotnie lokali usługowych lokalami mieszkalnymi w ten sposób, że pozwolenie na budowę dotyczyło łącznie 36 lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednolokalowych (24 lokale) i dwulokalowych (12 lokali).

2. Pismem z [...] maja 2011 r. M. i G. G. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skarżący nr 2 wskazali, że Starosta [...] w decyzji uznał, że obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę obejmuje część działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] i z tego względu nie doręczył kwestionowanej decyzji skarżącym nr 2, którzy są właścicielami działek o nr ew. [...] i [...], graniczących z terenem objętym pozwoleniem na budowę od strony południowej. Ponadto skarżący nr 2 zarzucili inwestycji zatwierdzonej kwestionowaną decyzją: (1) umiejscowienie części miejsc parkingowych na działce o nr ewid. [...] oraz działce nr ewid. [...], w sytuacji gdy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmował tych działek; (2) umiejscowienie sześciu miejsc parkingowych w ostrej granicy z działkami będącymi własnością skarżących (o nr ew. [...] i [...]); (3) umiejscowienie parkingów w miejscu przeznaczonym pod zieleń wysoką; (4) naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), w zakresie odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym; (5) naruszenie § 12 pkt 10a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie obowiązkowej powierzchni biologicznie czynnej.

3. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Starosty [...]. GINB (znak: [...]) decyzją uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] w swoim postępowaniu naruszył art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., nie zapewniając wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu.

4. W związku z tym, organ wojewódzki ponownie rozpoznał sprawę i decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. oraz decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...] (znak: [...]) zmieniającej decyzję z [...] marca 2009 r.

5. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego odwołanie do GINB złożył S. W.. W następstwie odwołania GINB [...] października 2014 r. wydał decyzję (znak: [...]) w której uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikało, że przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] udziały we współwłasności działek inwestycyjnych nabyli A. G., G. G. i M. P., jednakże nie brali oni udziału w postępowaniu przed organem wojewódzkim.

6. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r.

Organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; "p.b.").

Z uwagi na posiadanie przez skarżących nr 2 tytułu prawnego (prawa własności) do nieruchomości obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano zaskarżone pozwolenie, organ uznał, iż skarżący nr 2 wykazali indywidualny interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania prowadzonego w trybie nieważności. Dodatkowo, stosownie do wskazań GINB, organ o toczącym się postępowaniu powiadomił także osoby, które nabyły udziały we współwłasności działek inwestycyjnych w okresie od października 2012 r. do marca 2015 r.

Wojewoda [...] stwierdził, że podważane rozstrzygnięcie naruszało postanowienia zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., ponieważ organ zatwierdził projekt budowlany, który był niezgodny z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego wynikało, że sześć miejsc parkingowych (przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, usytuowanych pojedynczo) zaprojektowanych zostało w ostrej granicy z działkami o nr ewid. [...] i [...]. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, co wynika bezpośrednio z treści § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, podczas gdy dwanaście miejsc postojowych usytuowanych zostało poza terenem należącym do inwestora, tj. wzdłuż ulicy [...] w zatoczce.

Zdaniem Wojewody [...], decyzja z [...] marca 2009 r. narusza także § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość miejsc parkingowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi ok. 1 m. Sposób umiejscowienia parkingu jest więc wprost sprzeczny z ww. przepisem.

Jednocześnie, ustosunkowując się do pozostałych zarzutów, sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ pierwszej instancji stwierdził, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nie znalazł innych uchybień, które należałoby uznać za rażące naruszenie prawa.

7. Nie akceptując powyższej decyzji Wojewody [...] skarżący nr 1 (inwestor) pismem z [...] maja 2015 r. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z jednoczesnym wskazaniem, jakie okoliczności organ ten jest zobowiązany wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący nr 1 zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 2, § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że uchylona decyzja Starosty [...] rażąco narusza przepisy prawa;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez Wojewodę [...] przepisów prawa, które zostały rażąco naruszone przy wydaniu uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji zrealizowanej i legalnie użytkowanej inwestycji;

c) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez Wojewodę [...] oraz niewyjaśnienie przez organ, które z przepisów rażąco naruszyła decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego;

d) art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez rozstrzyganie w sprawie bez podania należytych podstaw prawnych, prowadzenie postępowania w sposób, który nie można uznać za budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz nienależyte i nie wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

e) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez uznanie, że skarżącym nr 2 przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Skarżący nr 1 wskazał, że organ wojewódzki nieprawidłowo wszczął postępowanie na wniosek podmiotów, którym nie przysługuje prawo do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., gdyż nieruchomości będące ich własnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ponadto w ocenie skarżącego nr 1 organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił, że uchybienia w uchylonej decyzji miały charakter rażącego naruszenia prawa.

8. GINB po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. w zakresie miejsc postojowych zaprojektowanych bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] oraz na działce drogowej nr ewid. [...], a także miejsc postojowych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], wchodzących na działki drogowe nr ewid. [...], [...], miejsc postojowych zaprojektowanych na działce drogowej nr ewid. [...] oraz miejsca postojowego zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...], od strony ulicy [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych). W pozostałej części uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że skarżący nr 2 legitymację prawną do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę posiadają z tytułu przysługującego im prawa własności działek nr ewid. [...] i [...], o czym przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 18 czerwca 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2739/14).

Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje m. in. budowę miejsc postojowych na działkach drogowych nr ewid. [...], [...], [...] i [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe stanowi zatem naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. W ocenie GINB wskazane wyżej naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa.

Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja, w zakresie w jakim dotyczy budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2004 r., Nr [...], w szczególności co do dopuszczalnego przeznaczenia terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), nieprzekraczalnej linii zabudowy, wysokości budynku – dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu budynku, ponieważ zaprojektowany budynek posiada wysokość 9,95 m.

Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę, w części dotyczącej zespołu budynków mieszkalnych, nie narusza także w sposób rażący rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z ustaleniami organu w ramach spornej inwestycji zaprojektowano łącznie 78 miejsc postojowych, z czego dla lokali usługowych przewidziano 12 miejsc postojowych, zaś dla lokali mieszkalnych 60 miejsc postojowych (3 zespoły budynków po 10 domów, w których łącznie przewidziano 36 lokali mieszkalnych). Dodatkowo przewidziano również sześć miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z § 26 pkt 2 lit. b) miejscowego planu, dla nowych inwestycji ustala się wskaźniki parkingowe w ilości dwa stanowiska na lokal mieszkalny dla mieszkalnictwa jednorodzinnego. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja w zakresie liczby miejsc postojowych dla budynków mieszkalnych narusza wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając ustalony w miejscowym planie wskaźnik dotyczący liczby miejsc postojowych, dla 36 lokali mieszkalnych powinny być przewidziane 72 miejsca postojowe, nie zaś tak, jak zaprojektowano, 60 miejsc postojowych.

Powyższe naruszenie, w ocenie organu drugiej instancji, jakkolwiek oczywiste, nie posiada charakteru rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z zatwierdzonym projektem na jeden lokal przypada 1,66 miejsca postojowego, a dodatkowo – uwzględniając zapisy miejscowego planu, tj. § 26 ust. 3 (dopuszczający możliwość parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m) – możliwe jest parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, takich jak ul. [...] i ul. [...].

Po dokonaniu analizy zgodności zaprojektowanych miejsc postojowych z warunkami technicznymi organ ustalił, że przewidziane na działce nr ewid. [...] cztery miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zaprojektowano bezpośrednio w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...]. Ponadto miejsce postojowe zlokalizowane w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...], od strony ulicy [...] (obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych) zostało zaprojektowane w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. W konsekwencji GINB uznał, że w tym zakresie kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ, odnosząc się do lokalizacji pozostałych miejsc postojowych (w tym na działkach nr ewid. [...], [...] i [...]) względem działek nr [...] i [...] wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika w sposób oczywisty i bezsporny, czy zaprojektowane miejsca postojowe stanowią wydzielone poszczególne podgrupy miejsc postojowych, czy też zostały zaprojektowane jako zwarte grupy miejsc postojowych. Skoro zaś z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie układ zaprojektowanych miejsc postojowych, a także ich liczba, to nie można było przyjąć, że w powyższym zakresie kontrolowana decyzja narusza w sposób rażący § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia. W sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, nie można mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z kolei odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania odwoławczego kwestii nieprawidłowego wyliczenia przez projektanta powierzchni biologicznie czynnej, organ wskazał, że zgodnie § 12 pkt 10 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej ustala się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 60%. Powierzchnia biologicznie czynna w analizowanym przypadku została określona jako 60,40%. Jednocześnie organ wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani tym bardziej obowiązku, dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego przez organ, zwłaszcza w zakresie zgodności jego rozwiązań z zasadami wiedzy technicznej, nie jest uprawniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny.

Zarzuty odwołania dotyczące wykonania inwestycji oraz jej użytkowania, w ocenie organu odwoławczego, pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może bowiem wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96; wyrok NSA w Warszawie z 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 563/99).

9. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] maja 2016 r. S.W. oraz pismem z [...] maja 2016 r. M. i G. G. wnieśli do WSA w Warszawie skargi na decyzję GINB z [...] kwietnia 2016 r. (znaki: [...] oraz [...]).

Skarżący nr 1 wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej części decyzji skarżący nr 1 zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] w części stwierdzającej nieważności decyzji Starosty [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy owe naruszenie prawa nie ma cech rażącego i stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe;

naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;

naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie GIN sprawy w sposób naruszający przepisy prawa, a także z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – inwestora a także właścicieli poszczególnych lokali, którzy w dobrej wierze i zaufaniu do organów państwowych budowali a później nabyli lokale w budynku, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która uzyskała status ostateczności i po wybudowaniu inwestycja została zawiadomieniem o zakończeniu budowy przekazana do użytkowania;

naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie skarżących oraz osób które nabyły lokale mieszkalne w ww. budynku skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania przyczyn, dla których organ innym dowodom odmówił mocy dowodowej, a w uzasadnieniu prawnym oparł się m. in. na nieistniejących przepisach w dacie wydania decyzji;

naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji nie doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 roku w części dotyczącej miejsc postojowych;

naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Stanowisko skarżącego nr 1 znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

Niezależnie od skargi wniesionej przez skarżącego nr 1, również skarżący nr 2 złożyli skargę na decyzję organu drugiej instancji. Skarżący nr 2 wnieśli o uchylenie decyzji GINB z [...] kwietnia 2016 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

10. Również stanowisko skarżących nr 2 znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi do WSA w Warszawie. Ich zdaniem kwestionowana decyzja jest niezrozumiała, a jej skutki prawne nie naprawiają rażącego naruszenia prawa. Ponadto ich zdaniem zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, a jej rozstrzygnięcie jest niezgodne z ustalonym stanem faktycznym oraz prawem, przez co narusza art. 35 ust. 1 i 2 p.b.: z uwagi na stwierdzenie przez GINB, że decyzja Starosty [...] nie narusza § 7 pkt 8, § 10 pkt 1 lit c), § 12 pkt 10 lit. a, § 17 ust. 5, § 26 pkt 2 lit b, § 28 pkt 2 c), d), j) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że naruszenie § 18 i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że GINB nie ma obowiązku, a nawet prawa sprawdzenia czy planowana inwestycja narusza dopuszczalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określonej przez plan miejscowy, skoro projektant stwierdza, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 60,40%.

11. W odpowiedzi na ww. skargi, organ wniósł o ich oddalenie.

12. WSA w Warszawie, na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., sprawy ze skargi skarżących nr 2 o sygn. akt VII SA/Wa 1475/16 ze skargą skarżącego nr 1 o sygn. akt VII SA/Wa 1432/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić sprawę z obu skarg pod sygn. akt VII SA/Wa 1432/16. Po rozpoznaniu ww. spraw, WSA w Warszawie:

a) ze skargi G.G. i M. G.: uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. nr [...], w tej części;

b) oddalił skargę S. W..

Sąd I instancji (w zakresie zarzutów i argumentów odnoszących się do miejsc postojowych) uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz wykładnię przepisów prawa zawartą w decyzji organu II instancji. Zdaniem sądu przyjęta przez inwestora i organy administracji architektoniczno-budowlanej interpretacja § 26 MPZP jest nietrafna, dopuszczenie możliwości parkowania wzdłuż ulic lokalnych nie stanowi wyjątku od reguły, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych.

W ocenie sądu I instancji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002. Naruszenie to ma charakter rażący, gdyż zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w sposób oczywisty mniejsze niż odległości wymagane w przepisach tegoż rozporządzenia w związku z regulacjami p.b. W dalszej części uzasadnienia wyroku sądu I instancji wskazano, że sąd ten dysponował zarówno projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę [...], ale również opinią urbanistyczną dotyczącą projektu zagospodarowania terenu inwestycji, w sytuacji zaś, gdy w opinii tej wskazano na istotną nieprawidłowość sporządzonego i zatwierdzonego przez organ administracji projektu budowlanego, sąd ten zobowiązany był ocenić stanowisko organu II instancji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W tym kontekście sąd pierwszej instancji zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w tej części, w jakiej uchylano nią decyzję Wojewody [...] i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Sąd I instancji wskazał także, że nie podziela również stanowiska organu II instancji o niedopuszczalności (niezasadności) badania przez organ administracji budowlanej treści projektów budowlanych w oznaczonej części. Zdaniem tegoż sądu kontrola przedmiotowego projektu budowlanego, w tym zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu w kategoriach funkcjonalnie rozumianej kompletności projektu, w rozpatrywanej sprawie była niezbędna. Zaniechanie takich czynności przez organ II instancji stanowiło – w ocenie sądu a quo – naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b., naruszenia zaś prawa materialnego niewątpliwie miało w rozpatrywanym przypadku wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczył, iż w związku z powyższym, ustalenia i oceny dokonane przez sąd wojewódzki doprowadziły do uchylenia w części zaskarżonej decyzji GINB, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości.

13. S. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1432/16) zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie uzasadniania wydanego w sprawie wyroku w zakresie wymaganym w tym przepisie – w uzasadnieniu brak precyzyjnych ustaleń stanu taktycznego sprawy, brak analizy i jednoznacznej oceny rażącego charakteru naruszenia konkretnych przepisów prawa, charakteru naruszonych przepisów oraz racji społecznych, ekonomicznych i gospodarczych, w tym w szczególności skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla obecnych właścicieli budynków wybudowanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; w uzasadnieniu brak również odniesienia do zarzutu skarżących naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w kontekście faktycznego zrealizowania przedmiotowego zespołu budynków, oddania do użytkowania, podziału na odrębne nieruchomości oraz wyodrębnienia i sprzedaży lokali nowym właścicielom;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zawarciu w treści uzasadnienia wyroku niezrozumiałych i niejednoznacznych wskazań dla organu II instancji, co do dalszego postępowania w sprawie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 35 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.b., przez uwzględnienie skargi G. G. i M. G., po dokonaniu nieuprawnionej wykładni art. 35 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. i stwierdzeniu dopuszczalności badania w toku postępowania nieważnościowego całości projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji oraz stwierdzenie istnienia błędów projektowych na podstawie opinii urbanistycznej nie znanej organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę oraz organom orzekającym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuwzględnienie, że decyzja stanowiąca przedmiot kontroli wywołała nieodwracalne skutki prawne;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 poprzez oddalenie skargi inwestora po dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędnej oceny prawnej w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, zawartości merytorycznej projektu budowanego oraz uzyskanych przez inwestora uzgodnień projektu; sąd nie uwzględnił nadto, że doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, przez ich niezastosowanie pomimo wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych;

f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 2 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. poprzez uznanie M.G. i G. G. za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzji zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich niezastosowanie, pomimo wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych wyrażających się w wybudowaniu, oddaniu do użytkowania, przeniesieniu własności i urządzeniu ksiąg wieczystych dla nowopowstałych nieruchomości zabudowanych budynkami stanowiącymi przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę; b) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że organy administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mają prawo badać rozwiązania projektowe w zakresie obliczeń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi M. G.i G. G. w całości oraz uwzględnienie skargi S. W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i orzeczenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko skarżącego kasacyjnie znalazło rozwinięcie z obszernym jego uzasadnieniu.

14. NSA po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej S. W. (od wyroku WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1432/16), wyrokiem z 23 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3010/17) – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał, że skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 35 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po pierwsze, sąd wojewódzki niedostatecznie uwzględnił, że przedmiotem jego rozpoznania były skargi wniesione na decyzję wydaną w ramach kontroli instancyjnej decyzji zapadłej z kolei w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd wskazujący na specyfikę postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji eksponowany jest ograniczony charakter postępowania dowodowego w tej procedurze. Istota postępowania odnośnie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ogranicza się do ustalenia, czy została ona wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, ujętym w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji, w ramach tak uruchomionego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy zakończonej orzeczeniem weryfikowanym w trybie nieważnościowym, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zakres rozpoznania sprawy w tym trybie nadzwyczajnym jest znacznie węższy względem trybu zwykłego, gdyż tryb nieważnościowy dopuszcza badanie wyłącznie tego, czy objęty nim akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten nie służy więc weryfikowaniu ustalonego uprzednio stanu faktycznego sprawy. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym stanie faktycznym, który został ustalony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności. Oczywiście nie znaczy to, że organ prowadzący postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego sprawy "nieważnościowej", inny jest jedynie zakres wyjaśnienia stanu faktycznego w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest ustalenie wystąpienia ewentualnych wad z art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji alko jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Tymczasem WSA powołując się na przesłankę uwzględnienia skargi M. G. i G. G. ujętą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. tj. dopatrzenia się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, wytknął organowi II instancji zaniechanie kontroli projektu budowlanego, a zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu "w kategoriach funkcjonalnie rozumianej kompletności projektu", w którym to zaniechaniu dopatrzył się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b..

Po drugie, sąd wojewódzki w motywach swego wyroku powoływał się na ustalenia zawarte w opinii urbanistycznej odnośnie do prawidłowości ustaleń faktycznych w aspekcie tzw. powierzchni biologicznie czynnej planowanej inwestycji, złożonej do akt sprawy już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie wskazując zupełnie w jakim trybie opinię tę, przygotowaną na zlecenie skarżących – M. G. i G. G. – dopuszcza, jako podstawę czynienia własnych ustaleń faktycznych. Sąd pierwszej instancji uznał, że gdy opinia ta wskazuje na "istotną nieprawidłowość" sporządzonego i zatwierdzonego projektu budowlanego, to zobowiązany jest ocenić stanowisko organu II instancji o odmowie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę w części. W dalszych wywodach swego wyroku sąd wyraził pogląd, że w postępowaniu zwykłym nie można obecnie badać strony funkcjonalnej, ekonomicznej i estetycznej projektu, to jednak organ może badać zgodność z prawem projektu zagospodarowania terenu, w tym zakresie powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. W następstwie stwierdzenia braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, sąd a quo sformułował pogląd o braku kompletności projektu budowlanego w aspekcie sprzeczności oświadczenia inwestora odnośnie powierzchni biologicznie czynnej ujętej w projekcie budowlanym zamiennym z 2010 r., a ustaleniami zawartymi w opinii przedłożonej przez skarżących na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie sąd podzielił argumentację skargi kasacyjnej, w treści której zakwestionowano, aby można było rozszerzająco traktować pojęcie kompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.) i uznawać, że kryje się pod nim także zgodność jego rozwiązań technicznych z ustaleniami MPZP. Słusznie w tym aspekcie S.W. eksponuje obowiązki projektanta, dodatkowo naprowadzając, że kwestia weryfikacji zaprojektowanej powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do badania zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, zatem odnosi się do działań podejmowanych w postępowaniu zwykłym przez właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., nie zaś na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b..

Po trzecie, uzasadniony jest w kontekście powyższych uwag, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na zawarciu w treści uzasadnienia wyroku niezrozumiałych i niejednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, przeto sprawa administracyjna powinna wrócić na etap postępowania odwoławczego. Tymczasem w wytycznych zawartych w wyroku traktuje się o zobowiązaniu "organów administracji" w ponownie prowadzonym postępowaniu. Niezrozumiałe jest ponadto stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia i oceny dokonane przez sąd doprowadziły w konsekwencji do "stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości". Traktując to nawet jako oczywistą omyłkę (sąd wojewódzki nie orzekał wszak o stwierdzeniu nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] w całości), nie sposób jednak nie zauważyć sprzeczności, między treścią wytycznych, a stanowiskiem sądu pierwszej instancji odnośnie do stwierdzeń dotyczących naruszeń przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki, uwzględnienie skargi M. G. i G. G. opierał na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w swych motywach wypowiadał się odnośnie do rozumienia oznaczonych przepisów prawa materialnego. Takie wskazanie podstawy prawnej wyroku oznaczałoby, że w ponownie prowadzonym postępowaniu GINB byłby – w razie uprawomocnienia się wyroku VII SA/Wa 1432/16 – związany oceną prawną w nim wyrażoną (na zasadzie art. 153 p.p.s.a.). Tymczasem w wytycznych tego wyroku sąd zdaje się "porzucać" własne stanowisko odnośnie kwalifikacji braku rażącego naruszenia prawa w źródłowym pozwoleniu na budowę, gdy idzie o sprzeczność z ustaleniami MPZP w aspekcie liczby miejsc postojowych (s. 16 wyroku), a także rozbieżności ustaleń faktycznych w aspekcie powierzchni biologicznie czynnej (s. 21 wyroku). W obu tych kwestiach sąd pierwszej instancji zaleca "dokładne zbadanie" zgodności z prawem budowlanym oraz prawem miejscowym projektu budowlanego zamiennego, sprawdzenie zarówno prawidłowości zaprojektowania lokalizacji miejsc postojowych, w tym wykorzystania w tym celu dróg publicznych przylegających do nieruchomości inwestycyjnej, jak również prawidłowość obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, "biorąc pod uwagę zarówno obliczenia dokonane przez inwestora, jak i przedstawione we wskazanej wyżej opinii urbanistycznej". Takie wytyczne wskazywałyby, że sąd wojewódzki dopatrzył się naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym, gdy idzie o prowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., to zaś uzasadniałoby wyrokowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Takiej podstawy w zaskarżonym wyroku jednak nie wskazano. To w konsekwencji powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części nie poddaje się kontroli, a zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czyni zasadnym.

Po czwarte, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie także i w tym, że skoro skargę S. W. oddalono, w wyroku należało powołać się na przepis art. 151 p.p.s.a. oraz wyjaśnić tę zastosowaną podstawę prawną orzekania, czego tu nie uczyniono.

W konsekwencji Sąd II instancji uznał, że skarga kasacyjna oparta jest na częściowo uzasadnionych podstawach, co prowadzi do jej uwzględnienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wskazał również, że sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu ocen wyżej przedstawionych. W szczególności sąd będzie miał na uwadze reguły odnośnie przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 p.p.s.a.), uwzględniając także, że przedmiotem kontroli poddana jest decyzja wydana w toku tzw. postępowania nieważnościowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje.

1. W ocenie Sądu, skarga S. W. jest niezasadna i podlega w całości oddaleniu (na podstawie art. 151 p.p.s.a.), zaś skarga M. i G. G. jest zasadna w części, to jest w zakresie w jakim organ drugiej instancji uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2009 r. W pozostałym zakresie Sąd uznał argumenty skarżących za nie zasługujące na uwzględnienie.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem orzekania przez WSA w Warszawie (por. wyrok z 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1432/16) ale NSA (por. wyrok z 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3010/17) uchylił zaskarżone orzeczenie sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd. Zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1374/19). Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Oznacza to, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 691/18). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Pojęcie "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 387/19).

3. NSA w wyroku z 23 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3010/17) stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty miały usprawiedliwione podstawy. NSA wskazał między innymi na to, że: "(...) w szczególności sąd będzie miał na uwadze reguły odnośnie przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 106 § 3 Ppsa), uwzględniając także, że przedmiotem kontroli poddana jest decyzja wydana w toku tzw. postępowania nieważnościowego". Biorąc pod uwagę wytyczne NSA, sąd I instancji odniósł się zatem do istoty postępowania nieważnościowego i zasad przeprowadzania dowodów wynikających z art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z tym, w ocenie Sądu zaskarżoną decyzję GINB z [...] kwietnia 2016 r. należy ocenić pod kątem wytycznych NSA ze szczególnym uwzględnieniem tzw. trybu nieważnościowego, gdyż decyzja organu II instancji została wydana właśnie w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności decyzji).

Podkreślić trzeba, że tryb ten ma charakter wyjątkowy (nadzwyczajny). Służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ("na pierwszy rzut oka"). Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt. IV SA 716/86, z dnia 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA 2145/86, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA.86/92, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13). Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Jest to zatem takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Zatem w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, nie zaś ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. Tym samym zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej.

Wada decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosząca się do jej wydania z "rażącym naruszeniem prawa" powinna być zaliczana do materialnoprawnych, albowiem odnosi się do elementów stosunku prawnego nawiązywanego na mocy tego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 641/18).

4. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego, muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 października 2019 r., sygn. akt II FSK 811/19).

Skoro postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a., nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy ostatecznie zakończonej decyzja weryfikowaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przez prowadzenie postępowania dowodowego. Jedynym wyjątkiem jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2873/17). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wielokrotnie sądy administracyjne kontrolując rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazywały na specyfikę postępowania nieważnościowego i ograniczony charakter postępowania dowodowego w tym postępowaniu.

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2397/18). Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 270/14). Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1819/18).

Sąd podziela wskazane w wyroku NSA (przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia) ustalenia w zakresie ograniczonego postępowania dowodowego w trybie nieważnościowym. Słusznie w tym aspekcie skarżący S. W. eksponuje obowiązki projektanta, dodatkowo twierdząc, że kwestia weryfikacji zaprojektowanej powierzchni biologicznie czynnej odnosi się do badania zgodności inwestycji z ustaleniami MPZP, zatem odnosi się do działań podejmowanych w postępowaniu zwykłym przez właściwy organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. nie zaś na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.

5. W ocenie Sądu, analizowana decyzja GINB z [...] kwietnia 2016 r. nie jest właściwa (zgodna z prawem). W decyzji tej bowiem organ:

a) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. we wskazanym zakresie (czyli de facto organ zgodził się z tym, że nieprawidłowości pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę są tak "rażące", że decyzja ta nie może ostać się w obrocie prawnym we wskazanym zakresie);

b) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. w pozostałej części i odmówił stwierdzenie jej nieważności (czyli organ uznał, że decyzja organu I instancji stwierdzająca nieważność w całości decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. nie była właściwa i pozwolenie na budowę nie powinno być kwestionowane w trybie nieważnościowym, gdyż w pozostałym zakresie decyzja nie naruszała w sposób "rażący" prawa).

W związku z takim rozstrzygnięciem GINB w istocie podzielił decyzję na dwie części. Po takim rozstrzygnięciu w obrocie prawnym występuje jedynie cześć decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że GINB powziął bowiem uzasadnione wątpliwości odnośnie do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w zakresie miejsc postojowych. Tylko bowiem w tym zakresie przychylił się do stanowiska organu I instancji o "rażącym naruszeniu prawa". Przypomnieć należy, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2009 r. to decyzja zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], przy ul. [...], w [...]. W pozostałym zakresie GINB uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

6. Sąd w pełni podziela (i przyjmuje jako własne) ustalenia organów i WSA w Warszawie odnośnie do "rażącego naruszenia prawa" przez decyzję Starosty [...] z [...] marca 2009 r. W zakresie zarzutów i argumentów odnoszących się do miejsc postojowych Sąd uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz wykładnię przepisów prawa, przyjęte ostatecznie przez organ drugiej instancji, zgodnie z którymi:

- projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] marca 2009 r. i zmieniony decyzją tego samego organu z 2010 r. przewidywał łącznie 78 miejsc postojowych, w tym 72 miejsca postojowe dla lokali mieszkalnych, tj. po dwa miejsca na każdy z 36 lokali mieszkalnych, a także 6 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych;

- miejsca postojowe miały być usytuowane na nieruchomości inwestycyjnej (60 miejsc) oraz przy ul. [...] i ulicach sąsiednich (12 miejsc);

- lokalizacja miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie została szczegółowo (graficznie) określona w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego zatwierdzonego w 2009 r. i zmienionym w 2010 r. Załącznikiem do projektu zamiennego z października 2010 r. (załącznika do decyzji nr [...]) jest kopia projektu zagospodarowania terenu z 2008 r., na której wykazuje "Miejsca postojowe: - na działce - 60 sztuk, - przy ulicy 12 sztuk = 72 szt." (akta adm. - dokumentacja do decyzji [...], k. 12);

- analogiczny bilans miejsc (72 tj. 60 + 12) przewiduje rysunek pt. "Uszczegółowienie do rysunku nr 1 - Projekt zagospodarowania terenu (Zał. Nr 2)" stanowiący załącznik do projektu zamiennego z 2010 r.;

- inwestor w dokumencie pt. "Pismo procesowe skarżącego stanowiące uzupełnienie dotyczące skargi..." z dnia [...] maja 2017 r. skierowanym bezpośrednio do Sądu wyjaśnia, że: "Projekt budowlany nie przewidywał budowy miejsc postojowych w drodze publicznej, gminnej o symbolu KDD (dz. Nr ew. [...]) (ul. [...]), co należy do zadań samorządowych. Inwestor na mocy ustaleń § 26 pkt 3 planu (zagospodarowania przestrzennego) wykorzystał prawo bilansowania części niezbędnych dla zaprojektowanej zabudowy miejsc postojowych w pasie drogowym, uzyskał zgodę do bilansowania miejsc postojowych w tej drodze (...)" (s. 3 pisma skarżącego).

W odniesieniu do liczby miejsc i postojowych oraz ich lokalizacji wątpliwości budziła zgodność takiego projektu z MPZP przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2004 r. Uchwała ta ustanawiała w § 26 zasady parkowania pojazdów dla obszaru objętego planem zagospodarowania. Przede wszystkim w § 26 pkt 1 MPZP stwierdza, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Natomiast w punkcie trzecim ustanawia się zakaz parkowania wzdłuż ulicy głównej (co nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie), a jednocześnie dopuszcza się parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają (one) co najmniej 12 m.

W aktach sprawy znajduje się również pismo Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2016 r. stanowiące odpowiedź na pismo inwestora (skarżącego nr 1) z [...] marca 2016 r. Inwestor traktuje to pismo, choć nie powołuje go szczegółowo jako potwierdzenie zgody organu administracji na wykorzystanie pasa drogowego ulicy głównej (ul. [...] ) oraz ulic sąsiednich do - jak to nazywa - bilansowania miejsc postojowych. We wskazanym piśmie Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] wskazuje się tylko ogólne informacje, bez odwoływania się wprost do projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji:

- potwierdza się brzmienie § 26 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania - dopuszczenie parkowania wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m (bez wskazania nazw ulic);

- potwierdza się, że działka nr ewid. [...] (ul. [...]), prostopadła do ul. [...], po zachodniej stronie działki inwestycyjnej) posiada w liniach rozgraniczających 12 m;

- wskazuje, że działki nr ewid. [...] i [...] (ulica prostopadła do ul. [...], po wschodniej stronie działki inwestycyjnej) ma "szerokość w liniach rozgraniczających min. 10 m";

- a także to, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 30 stycznia 2013 r. "w definicji pasa drogowego mogą znajdować się parkingi".

Wbrew twierdzeniom skarżącego nr 1 powołane pismo nie udziela jednak zgody (konkretnej i indywidualnej) na lokalizację miejsc parkingowych według zamierzeń inwestora. Pismo sugeruje raczej, że ocena dopuszczalności wykorzystania dróg lokalnych dla potrzeb lokalizacji miejsc postojowych musi być podjęta przez samego inwestora i na jego odpowiedzialność.

Biorąc pod uwagę przedstawione dokumenty, zarówno inwestor (skarżący nr 1), jak i organy administracji przyjęły, że reguła dopuszczająca parkowanie wzdłuż ulic lokalnych stanowi wyjątek (lex specialis) w stosunku do zasady ogólnej, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Dlatego też miejsca parkingowe przeznaczone dla właścicieli lokali mieszkalnych w budynkach będących przedmiotem inwestycji zostały usytuowane, jak wskazano wyżej, zarówno na działkach inwestycyjnych, jak i na ulicach przylegających do terenu inwestycji. Z tego względu organ II instancji uznał, że decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany nie była sprzeczna z MPZP, który wymagał zapewnienia dwóch miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny oraz dodatkowych sześciu miejsc dla osób niepełnosprawnych.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przyjęta przez inwestora i organy administracji architektoniczno-budowlanej interpretacja § 26 MPZP jest nietrafna. Dopuszczenie w punkcie trzecim § 26 MPZP możliwości parkowania wzdłuż ulic lokalnych nie stanowi wyjątku od reguły, że potrzeby parkingowe inwestorzy pokrywają na terenach własnych. Punkt 3 § 26 MPZP przewiduje bowiem, według Sądu, ogólną zasadę parkowania na obszarze miasta [...] objętym planem, a nie odnosi się wyłącznie do zasad projektowania miejsc parkingowych w nowych inwestycjach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu. "przyjazna" dla inwestora wykładnia postanowień planu nie jest przekonująca, lecz nie musi być uważana za rażące naruszenie prawa, gdyż w tym zakresie postanowienia planu nie są w pełni oczywiste i wymagają wykładni. W sumie zatem można zaakceptować stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że ustalenie w projekcie budowlanym 72 miejsc postojowych nie jest niezgodne z MPZP w takim stopniu, aby stanowić przesłankę nieważności wskazanej decyzji. Rozstrzygająca w tym zakresie jest bowiem końcowa konkluzja organu drugiej instancji: utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zaprojektowania lokalizacji miejsc parkingowych.

Ponadto Sąd uważa, że przepis MPZP dopuszczający parkowanie wzdłuż ulic lokalnych, jeżeli w liniach rozgraniczających mają co najmniej 12 m nie ma zastosowania do miejsc postojowych zaprojektowanych w taki sposób, że ich istotna część przypada już na pas drogowy drogi lokalnej. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 36 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 20 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o ruchu drogowym (tekst jedn.: z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.). Czym innym jest bowiem ogólna zasada dopuszczająca parkowanie w pasie drogowym o dostatecznej szerokości, a czym innym - rozszerzającą wykładnią postanowień MPZP oraz przepisów ustawowych - zaprojektowanie miejsc postojowych, choćby w części, bezpośrednio na pasie drogowym.

Natomiast niezależnie od powyższych wątpliwości nieważność decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. wynika w odniesieniu do lokalizacji miejsc postojowych z naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Organ stwierdził bowiem, że: (1) cztery miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zostały zaprojektowane na działce nr ewid. [...] w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...], należących do skarżących nr 2 (położonych po południowej stronie działki inwestycyjnej); (2) jedno miejsce postojowe zlokalizowane w południowo-zachodnim narożniku działki nr ewid. [...] od strony ul. [...] obok miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych również zostało zaprojektowane w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi; (3) miejsca postojowe zaprojektowane na działkach o nr ewid. [...] i [...] przekraczają granice działek drogowych o nr ewid. [...],[...] i [...], a także (4) dodatkowe miejsca postojowe zostały zaprojektowane na działce nr ewid. [...], czyli działce drogowej.

Z powyższych powodów decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu stanowi naruszenie § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Naruszenie to ma charakter "rażący", gdyż zaprojektowane odległości od granic działek sąsiednich są w sposób oczywisty mniejsze niż odległości wymagane we wskazanych przepisach. Należy przy tym dodać, że w punktach (3) i (4) nie można stwierdzić, jaka liczba miejsc parkingowych została zaprojektowana, gdyż w projekcie zagospodarowania terenu miejsca postojowe nie są całkowicie wyraźnie rozgraniczone.

Bezpodstawna jest również argumentacja skarżącego nr 1 twierdzącego, że taki sposób zaprojektowania miejsc parkingowych został zaakceptowany przez Urząd Miasta i Gminy [...]. Wcześniejsze zgody udzielane przez ww. urząd dotyczyły innych robót budowlanych, podczas gdy wskazane pismo z [...] marca 2016 r. nie może być uznawane za zgodę na realizację zamierzeń inwestora w zakresie lokalizacji miejsc postojowych w pasie drogowym.

W ocenie Sądu, w świetle ustaleń GINB, powołane wyżej decyzje Starosty [...] z 2009 i 2010 r. obarczone są wadą "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie zatem organ II instancji zasadnie wskazał na nieważność pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...].

7. Zdaniem Sądu, niezasadne było jednak uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r.

GINB decydując się na taki "zabieg" proceduralny bezzasadnie uchylił decyzję organu I instancji, która – w ocenie Sądu – była prawidłowa. Organ I instancji prawidłowo stwierdził nieważność w całości decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. W., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]", pozwolenia na budową trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].

Problem jaki w ten sposób wygenerował GINB, to stwierdzenie nieważności decyzji w części i pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej takiej części decyzji o pozwoleniu na budowę, która to "część" nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji w części, co do zasady, jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, a więc wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawianym mocy wiążącej. Trzeba jednak zaznaczyć, że unieważnienie decyzji w części będzie nie zawsze możliwe do zrealizowania w praktyce. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2314/14).

Stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jedynie wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 206/14). Zatem co do zasady jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części, ale w takich przypadkach, gdy jest to formalnie możliwe i nie spowoduje problemów prawnych i faktycznych z wykonaniem takiej decyzji.

8. Przypomnieć należy, że zgodne z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., dla całego zamierzenia budowlanego.

Przepis art. 33 ust. 1 p.b. dotyczący obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzany w drodze pozwolenia na budowę powinien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1012/19). Dodatkowo przypomnieć trzeba, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. dla całego zamierzenia budowlanego.

W art. 33 ust. 1 p.b. sformułowana została zatem zasada - pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 503/11).

W przypadku tzw. etapowania inwestycji inwestor jest obowiązany do pierwszego wniosku obejmującego pierwszy etap - dołączyć projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tylko wówczas bowiem organ może prawidłowo ocenić zgodność całego zamierzenia budowlanego z MPZP czy decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 934/18).

Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak, ze miało miejsce jakiekolwiek "etapowanie" budowy. Wręcz przeciwnie – z decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) wynika, że inwestor zamierzał budować trzy zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze. Projekt zagospodarowania terenu (znajdujący się w aktach sprawy) również nie "wydziela" żadnych etapów, czy części budowy, które mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zawiera opis istniejącego stanu zagospodarowania działki, projektowane zagospodarowanie (w tym miejsca postojowe), dane liczbowe. Innymi słowy, w niniejszej sprawie zostało wydane jedno pozwolenie (decyzja administracyjna) dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Działania inwestora nie zostało podzielone na żadne etapy lub mogące samodzielnie funkcjonować odrębne części zamierzonej inwestycji budowlanej (np. w zakresie odrębnej infrastruktury). Zatem nie można przyjąć, że decyzja GINB rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób a zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. A tylko wtedy rozstrzygnięcie GINB mogłoby być uznane za prawidłowe. Tymczasem rozstrzygniecie GINB jest niewłaściwe, gdyż w sposób niezgodny z prawem i w sposób nielogiczny "dzieli" jedno pozwolenie na budowę na zawierające elementy "rażącego naruszenia prawa" i pozostałe, które mogą (zdaniem GINB) odrębnie funkcjonować. Sąd nie akceptuje takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy dla jednego zamierzenia inwestycyjnego wydana została jedna decyzja (tak jaka w analizowanej sprawie - zatwierdzenie projektu i pozwolenie na budowę) i decyzji tej nie sposób "podzielić" na odrębne zamierzenia budowlane – to organy powinny w sposób ścisły stosować i interpretować art. 33 ust. 1 p.b. Celem tej regulacji jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania, jak i nieracjonalne dzielenie jednej inwestycji na etapy, czy też udzielanie pozwolenia na następny etap realizacji jednego obiektu (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 694/16).

W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2009 r. może być "częściowo zgodna z prawem" lub nawet "częściowo wykonalna". Decyzja ta ma niewątpliwe i zauważone przez organy obu instancji wady prawne w postaci "rażącego naruszenia prawa" w zakresie szeroko pojętych (i w niej wskazanych) problemów związanych z ilością i usytuowaniem miejsc postojowych. W tym kontekście Wojewoda [...] (organ I instancji) zasadnie stwierdził jej nieważność w całości. Bezzasadnie jednak GINB "podzielił" decyzję na część zawierającą rażące wady (w zakresie miejsc postojowych) oraz na cześć niepodlegającą stwierdzeniu nieważności (tj. bez wad "rażącego naruszenia prawa"). W orzecznictwie przyjmuje się, że miejsca parkingowe muszą być urządzone na działce budowlanej, a nie poza nią (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 378/19). Liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w decyzji. Decyzja ta nie wskazuje liczby miejsc postojowych, ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Takimi zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu będzie np. powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji czy zasady komunikacji dla tej inwestycji (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17).

Rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi przykład obejścia prawa budowlanego. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 p.b., pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w p.b., należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości (por. wyrok NSA z 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1013/11).

W ocenie Sądu, "miejsca postojowe" to urządzenia zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i jako takie stanowią element projektowanej inwestycji, mającej z założenia stanowić funkcjonalną i zupełną całość (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1021/17). Jako całkowicie niedopuszczalne jest planowanie miejsc parkingowych na terenach, do których inwestor żadnych praw (choćby obligacyjnych) nie posiada (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/16).

9. Reasumując, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie analizowane i oceniane powinno być jedno zamierzenie inwestycyjne (budowlane). Zamierzeniem tym była budowa trzech zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z częścią usługową w parterze, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Wskazane zamierzenie budowlane nie może samodzielnie funkcjonować bez miejsc postojowych, gdyż naruszałoby to przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W związku z tym nie można było "podzielić" decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. na "nieprawidłową" (w zakresie miejsc postojowych) i "prawidłową" w pozostałym zakresie. Miejsca parkingowe nie były bowiem objęte odrębnym zamierzeniem budowlanym a ich ilość i usytuowanie stanowiło integralną (niepodzielną) część decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

Sąd orzekający podziela również stanowisko NSA zawarte w wyroku z 23 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3010/17) w kontekście braku naruszenia w niniejszej sprawie wskazanych w skargach przepisów ustawy o księgach wieczystych, przepisów definiujących pojęcie strony postępowania oraz braku wystąpienia w sprawie "nieodwracalnych skutków prawnych". Zawarte we wskazanym wyroku NSA ustalenia przyjmuje za własne.

10. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w odniesieniu do skargi M. i G. G. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji (punkt I). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt III sentencji). W odniesieniu do skargi S. W. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (punkt II sentencji).