Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3297/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 58/19 w sprawie ze skargi R.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktu I; 2. stwierdza, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 58/19 oddalił skargę R.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej, jako "P.p.s.a.") nie określają, na czym polega stan przewlekłości. Jednakże w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stan taki wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Inaczej mówiąc stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania organu polegałaby na tym, że organ rozpatruje wniosek o udostępnienie informacji publicznej w czasie dłuższym niż jest to konieczne, w tym podejmuje zbędne czynności procesowe, nieprowadzące do załatwienia tego wniosku w odpowiedniej formie procesowej.

Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor MOPS [...] jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Stosownie do przepisów tej ustawy, w odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji publicznej, podmiot obowiązany jest podjąć określone czynności, to jest: udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) bądź powiadomić na piśmie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w związku z tym, iż skarżący nie wywiązywał się z ustawowego obowiązku łożenia na utrzymanie dzieci, ich matka (dalej: wierzycielka) ubiegała się w MOPS [...] o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt. [...], w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2008 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.).

We wniosku z dnia 21 stycznia 2019 r., który wpłynął do siedziby organu 24 stycznia 2019 r., skarżący domagał się od organu udostępnienia kompletnej dokumentacji wypłaty jego dzieciom świadczeń alimentacyjnych od 2016 r. do 2019 r., jak również pisemnego potwierdzenia, jakim imieniem i nazwiskiem posługiwała się wierzycielka w postępowaniu dotyczącym świadczeń alimentacyjnych, tj. czy występowała jako M.K., czy też jako M.J.

Niezwłocznie po wpływie tego wniosku, pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uznając, że z uwagi na żądanie informacji publicznej przetworzonej, wskazanie dodatkowych informacji jest konieczne, a nie zostały one zawarte we wniosku. Pismo to skarżący odebrał w dniu 5 lutego 2019 r. W związku z tym, że w zakreślonym terminie skarżący nie wykonał powyższego wezwania, organ decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że przedwczesne było stanowisko organu, jakoby wniosek skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające, w tym dokonać szczegółowej analizy wniosku skarżącego, po to, by ustalić, czy określone w nim żądanie ma w ogóle charakter informacji publicznej, a jeżeli tak, to czy dotyczy udzielenia informacji prostej czy też przetworzonej.

Mając na uwadze stanowisko organu odwoławczego, Dyrektor MOPS [...] zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 17 maja 2019 r. z prośbą o wyjaśnienie – w terminie 7 dni od daty doręczenia – czy skierowane do organu pismo skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, czy też pismo to miało inny charakter, a jeśli tak – to należy precyzyjnie wskazać, jaka była treść żądania. W przypadku zaś wyjaśnienia przez skarżącego, że pismo to stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zobowiązał skarżącego do jednoznacznego wskazania dokumentów, których udostępnienia domaga się on w tym wniosku.

Poza sporem jest, że skarżący nie odebrał tego pisma, a Dyrektor Zakładu Karnego [...], w którym skarżący uprzednio przebywał, zwrócił pismo z adnotacją, iż osadzony "został przetransportowany" i nie przebywa obecnie pod adresem ZK [...].

Po ustaleniu aktualnego miejsca pobytu skarżącego, Dyrektor MOPS pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie treści żądania zawartego we wniosku z dnia 21 stycznia 2019 r. Skarżący odebrał to pismo osobiście w Zakładzie Karnym [...] w dniu 18 czerwca 2019 r.

W zakreślonym przez organ terminie, skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, natomiast w dniu 21 czerwca 2019 r. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość postępowania organu w przedmiocie wniosku z dnia 21 stycznia 2019 r.

Pismem z dnia 3 lipca 2019 r. organ po raz kolejny zwrócił się do skarżącego o udzielenie – w terminie 7 dni – wyjaśnień odnośnie do treści wniosku z dnia 21 stycznia 2019 r. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 8 lipca 2019 r.

Z akt wynika także, iż w terminie otwartym do udzielania organowi odpowiedzi na pismo z dnia 3 lipca 2019 r., skarżący złożył adresowaną do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej "skargę na przewlekłość postępowania" datowaną na 3 lipca 2019 r., która wpłynęła do organu w dniu 9 lipca 2019 r. W piśmie tym zawarł m.in. następujące stwierdzenie: "MOPS nie udostępnił mi dokumentacji w piśmie z dnia 11 czerwca 2019 r. jaki charakter miał wniosek z dnia 21 stycznia 2019 r. poprzez nieudostępnienie mi dokumentacji zostałem skazany za fałszowanie dokumentacji i składanie fałszywych zeznań". W tej sytuacji, organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wniosek skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. należy zakwalifikować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i po jego rozpoznaniu – decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W tych okolicznościach sprawy, Sąd stwierdził, że organ podjął czynności wymagane przepisami u.d.i.p., w celu załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że zasadniczym powodem wydłużenia się postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego było wadliwe, to jest nieprecyzyjne określenie treści żądania w nim zawartego oraz bezczynność skarżącego w udzieleniu odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do usunięcia tego braku. Przebieg postępowania wskazuje przy tym, że organ, mając na uwadze specyficzną sytuację życiową skarżącego (przebywanie w zakładzie karnym), kilkakrotnie zwracał się do niego z prośbą o wyjaśnienie, jaki charakter ma to pismo, a jeśli stanowi ono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zwracał się do skarżącego również o jednoznaczne określenie dokumentów, których udostępnienia domaga się on w tym wniosku. Co więcej, choć skarżący w istocie nie udzielił odpowiedzi organowi na żadne z kierowanych do niego pism, to organ – z troski o zapewnienie mu właściwej ochrony prawnej, w tym prawa do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji – mając na uwadze treść adresowanej do organu "skargi na przewlekłość postępowania" z dnia 3 lipca 2019 r., ocenił, że sporne pismo stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej i decyzją z dnia 19 lipca 2019 r. odmówił uwzględnienia tego żądania, w trybie przepisów u.d.i.p.

Należy zauważyć, że w opisanej wyżej "skardze", która wpłynęła organu 9 lipca 2019 r., strona zarzuciła organowi w szczególności "nieudostępnienie dokumentacji" dotyczącej wniosku z dnia 21 stycznia 2019 r. Niewątpliwie organ uznał to sformułowanie za swego rodzaju odpowiedź na wezwanie o wyjaśnienie charakteru wniosku. Zarazem stwierdził, że skoro w przypadku osób niemających statusu strony przysługuje uprawnienie do zapoznania się z aktami administracyjnymi na podstawie przepisów u.d.i.p., to tak należy zakwalifikować wniosek skarżącego.

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego, iż o przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie świadczy w szczególności fakt, że pomimo nieustosunkowania się przez skarżącego do wezwania, organ, po otrzymaniu "odpisu skargi na przewlekłość postępowania", wydał decyzję merytoryczną (odmowną) - wbrew rygorowi, który sam nakreślił w piśmie z dnia 3 lipca 2019 r., a którym miało być pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Sąd podkreślił, że opisany wyżej przebieg postępowania wskazuje na to, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy wynikało z trudności w uzyskaniu od skarżącego jednoznacznego stanowiska, co do istoty jego żądania. Zarazem, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ obowiązany był do wnikliwego wyjaśnienia treści wniosku skarżącego. Realizując ten obowiązek podjął niezwłocznie czynności bezpośrednio zmierzające do tego celu. W żadnym razie nie można mówić w tym przypadku, iż organ podejmował czynności pozorne, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie budzi zarazem wątpliwości, że skarżący uchylał się od sprecyzowania treści swego wniosku, albowiem nie odpowiedział w zasadzie na żadne z doręczonych mu wezwań. Tym samym skarżący uniemożliwił organowi szybkie zakończenie postępowania. Natomiast fakt, iż pomimo zawarcia w piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. informacji o tym, że brak udzielenia przez skarżącego odpowiedzi na to wezwanie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania – w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ, po dokonaniu wnikliwej analizy treści pisma skarżącego z dnia 9 lipca 2019 r. (nazwanego "skargą na przewlekłość postępowania"), dopatrzył się możliwości wydania merytorycznej decyzji, nie może być kwalifikowany, jako okoliczność świadcząca o przewlekłości postępowania. Bezsprzecznie, jak wspomniano wyżej, takie działanie organu dowodzi tego, iż organ, dbając o zapewnienie skarżącemu właściwej ochrony prawnej, podjął rozstrzygnięcie, które w przeciwieństwie do pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji.

Zdaniem Sądu, nie budzi w sprawie wątpliwości, iż podejmowane w rozpoznawanej sprawie przez organ czynności w żadnym razie nie miały charakteru czynności pozornych, lecz w sposób racjonalny zmierzały do zakończenia postępowania. To oznacza, że nie można skutecznie zarzucić organowi przewlekłości postępowania w sprawie. Przewlekłość postępowania występuje, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ prowadził postępowanie w czasie koniecznym do jego prawidłowego zakończenia, podejmując czynności procesowe wymagane do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2019 r. w odpowiedniej formie procesowej, zgodnej z zasadami określonymi w przepisach u.d.i.p.

Niezależnie od tego Sąd wyjaśnił, że rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania nie ocenia merytorycznie treści rozstrzygnięć wydanych przez organ, a jedynie bada, czy istotnie organ nie podejmował przepisanych prawem obligatoryjnych czynności, co czyniłoby ewentualnie zarzuty skargi zasadnymi.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że organ prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że organ prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie jego pkt. I i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), a także o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy w rozpoznaniu skargi kasacyjnej oraz wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podnosząc, że nie zostało ono uiszczone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ niepotrzebnie wezwał skarżącego kasacyjnie do wykazania szczególnego interesu prawnego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, co zostało wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., jako przedwczesne. Ponadto organ niepotrzebnie wystosował do skarżącego pismo z dnia 17 maja 2019 r. z wezwaniem do wskazania czy jego wniosek jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, czy też ma inny charakter. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że charakter wniosku organ winien ustalić we własnym zakresie. Organ nie dokonał analizy jego wniosku i nie ustalił, czy określone żądania mają charakter informacji publicznej, a jeśli tak to, w jakim zakresie. Z wniosku z dnia 21 stycznia 2019 r. wprost wynikało, o co zwrócił się skarżący kasacyjnie do organu, a mianowicie: 1) wskazanie instytucji, pod którą podlega organ wraz z jej adresem; 2) wskazanie innych instytucji wraz z ich adresami, sprawujących na poszczególnych szczeblach nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem organu, ze wskazaniem tych szczebli; 3) udostępnienie z akt sprawy [...] kompletnej dokumentacji wypłaty świadczeń alimentacyjnych od 2016 r. do 2019 r.; 4) potwierdzenie, jakim nazwiskiem posługiwała się wierzycielka w tej dokumentacji. Treść wniosku całkowicie wystarcza do dokonania oceny, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Wzywanie do sprecyzowania tego wniosku jest działaniem nieracjonalnym. Podkreślono, że organ, będący w posiadaniu akt, jako jedyny miał możliwość ustalić, które konkretnie dokumenty pośród znajdujących się w aktach są nośnikiem żądanych przez skarżącego kasacyjnie informacji. Podniesiono również, że za nieracjonalne należy uznać wzywanie do sprecyzowania wniosku, podczas gdy organ, po otrzymaniu odpisu skargi na przewlekłość, wydał decyzję. Oznacza to, że organ od samego początku dysponował wszystkimi koniecznymi i wystarczającymi informacjami do merytorycznego załatwienia sprawy, pomimo to jej załatwienie trwało blisko pół roku, a zatem było prowadzone w sposób przewlekły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, podnosząc, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa.

Jako zasadny zatem należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Z powyższych przepisów wynika, że zasadą jest, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie zatem Dyrektor MOPS zobowiązany był załatwić wniosek skarżącego kasacyjnie bez zbędnej zwłoki w terminie 14 dni, ewentualnie w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku jednakże, co wynika z akt sprawy, z obowiązku tego nie wywiązał się. Wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 21 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany dopiero w dniu [...] lipca 2019 r. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zatem stwierdzić należy, że postępowanie w zakresie udostępnienia żądanej informacji było prowadzone przewlekle. Czynności podejmowane przez organ – wskazane w pierwszej części uzasadnienia i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych (wzywanie do sprecyzowania wniosku) – nie były konieczne do merytorycznego załatwienia sprawy. We wniosku z dnia 21 stycznia 2019 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się m.in. o udostępnienie z akt sprawy [...] kompletnej dokumentacji wypłaty świadczeń alimentacyjnych od 2016 r. do 2019 r. oraz potwierdzenie jakim nazwiskiem posługiwała się wierzycielka w tej dokumentacji. Tak sformułowane żądanie wystarczało do dokonania oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną czy nią nie jest. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie podniósł, że wzywanie go do sprecyzowania żądania było działaniem nieracjonalnym, mającym charakter działań pozornych, które doprowadziły do wydłużenia postępowania w czasie. Tym bardziej, że w ostateczności organ rozpoznał wniosek poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W świetle powyższego bezsporne jest, że organ, wobec upływu przewidzianego przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu do załatwienia wniosku, przewlekle prowadził postępowanie w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji (pkt 1) oraz stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 21 stycznia 2019 r. (pkt 2). Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a w związku z art. 193 P.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. Trzeba mieć na względzie, że Dyrektor MOPS podejmował czynności, które były generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Organ, pracując przewlekle, ostatecznie wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Działanie organu nie było nacechowane złą wolą ani arogancją wobec skarżącego kasacyjnie, lecz skutkiem błędnej interpretacji treści wniosku. Okoliczności te nie pozwalały również na uznanie za uzasadnione żądania skarżącego kasacyjnie o przyznanie sumy pieniężnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił to żądanie, o czym orzeczono jak w pkt. 4 wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.