Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 14/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), po rozpoznaniu odwołania P S.A. z siedzibą w L (dalej: Spółka, skarżąca) od decyzji Wójta Gminy K z dnia "[...]". w przedmiocie ustalenia - na wniosek A S - warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr. ew."[...]", obręb K , rozstrzygnęło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wskazane rozstrzygnięcie Kolegium wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr. ew. "[...]", obręb K wystąpiła A S. Decyzją z "[...]"., będącą przedmiotem odwołania, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanego we wniosku zamierzenia. Określono m.in. warunki i wymagania w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, tak co do zagospodarowania działki, jak również w zakresie wymagań dla każdego z planowanych budynków. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr. "[...]" poprzez udzielenie P S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń w zakresie inwestycji celu publicznego: "Budowa linii 110 kV", zgodnie z decyzją Starosty O "[...]" z dnia "[...]"r.

Odwołanie od tej decyzji wniosła P S.A. z siedzibą w L, zarzucając organowi I instancji: niedostatecznie wszechstronne zebranie i ocenienie materiału dowodowego - w szczególności zaś brak wyjaśnienia okoliczności związanych z istniejącym oraz projektowanym uzbrojeniem terenu; oparcie decyzji na rażąco wadliwej analizie urbanistycznej, która nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust.1 pkt.1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.); naruszenie art. 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez nieuwzględnienie w treści decyzji ograniczeń wynikających z istnienia na terenie nieruchomości objętej wnioskiem linii średniego napięcia oraz naruszenie § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robot budowalnych przez nieuwzględnienie w treści decyzji zakazów wynikających z istnienia na terenie nieruchomości ww. linii średniego napięcia; naruszenie § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominięcie weryfikacji dostępności wszystkich mediów wymaganych przepisami prawa dla zakwalifikowania działki jako nieruchomości w odniesieniu do której odwołującej się przysługuje tzw. służebność publiczna. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu odwołania Spółka jest podmiotem uprawnionym z decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a nadto posiada na nieruchomości własną infrastrukturę (linię energetyczną średniego napięcia), co zostało odnotowane w wydanej decyzji. Powołując się na art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Spółka wywodziła, że przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O decyzją z dnia "[...]" r. rozstrzygnęło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W motywach uzasadnienia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazało, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedstawiono prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie poglądy dotyczące interesu prawnego w kontekście postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniono m.in., że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.pa., a następnie pozostałe przepisy kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, oznacza to samo co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku podmiotowi nie przysługuje atrybut strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreśliło Kolegium, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Przywołując wyrok NSA z 28 września 2006 r. (sygn. II OSK 726/06; LEX nr. 203457), wyjaśniono, że z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga natomiast wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie Spółka wskazuje, że ma przymiot strony postępowania, bowiem przysługuje jej tzw. służebność publiczna wynikająca z decyzji Starosty O z dnia "[...]"r. Zaznaczono, że ww. decyzją, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.s.g., ograniczono sposób korzystana z części nieruchomości będącej własnością A S, stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. "[...]" obręb K, gmina K, zezwalając na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń i późniejszą eksploatację urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV". W treści tej decyzji określono szczegółowo, na jakich zasadach ograniczono sposób korzystania z ww. nieruchomości.

Podkreślono, że nie budzi wobec tego wątpliwości, iż wnosząca odwołanie Spółka nie legitymuje się prawem rzeczowym ani do nieruchomości objętej wnioskiem, tj. do działki nr. "[...]", ani też do gruntów sąsiednich. Nie jest bowiem właścicielem, użytkownikiem wieczystym gruntów, jak również nie przysługują jej ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości. Decyzja wydana przez Starostę O w trybie art. 124 u.g.n. nie stanowi tytułu uzasadniającego przyjęcie, że w tej sprawie wnosząca odwołanie ma interes prawny w postępowaniu. Wyjaśniono, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu do przeprowadzenia na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich które są realizowane w interesie społecznym, mają służyć ogółowi. Jednocześnie zakres ograniczeń prawa własności musi być ściśle określony, zatem należy wykazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Z tego względu Kolegium wywiodło, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.s.g. ogranicza właściciela nieruchomości w nieskrępowanym korzystaniu z jego własności, jednakże nie kreuje po stronie podmiotu, na którego rzecz została wydana uprawnień o charakterze rzeczowym. Nie można zatem przyjąć by wyniki postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla nieruchomości, której właściciele zostali ograniczeni w prawie własności w trybie art. 124 u.g.n. mogły w jakikolwiek sposób wpływać na ograniczenie uprawnień ściśle określonych w decyzji wydanej w tym trybie, a przysługujących inwestorowi realizującemu cel publiczny. Z uwagi na powyższe uznano, że wnosząca odwołanie P S.A. w L nie legitymuje się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a zatem nie mogła być uznana za stronę tego postępowania.

Od decyzji Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła P S.A., zarzucając organowi rażące naruszenie prawa polegające na bezpodstawnym pozbawieniu skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją - tj. naruszenie art. 28 k.p.a. w sposób mający oczywisty wpływ na wynik postępowania.

Z uwagi na powyższe Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania, a ponadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

- decyzji Burmistrza G ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego z dnia "[...]"r. "[...]", wraz z załącznikiem graficznym obejmującym obszar nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją;

- wydruku księgi wieczystej nr. "[...]" prowadzonej dla nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją;

- decyzji nr. "[...]" Starosty O z dnia "[...]" r. o pozwoleniu na budowę "[...]"

- postanowienia Starosty O z dnia "[...]" r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę "[...]"

na okoliczność interesu prawnego skarżącej do występowania w przedmiotowym postępowaniu, interesu prawnego skarżącej do złożenia skargi oraz wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi Spółka wskazała, że decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. tworzy po stronie podmiotu uprawnionego na jej podstawie - prawo o treści niemal identycznej ze służebnością przesyłu, nazywane w doktrynie i judykaturze służebnością publiczną. Jest to prawo ze wszech miar porównywalne do ograniczonego prawa rzeczowego. O takim charakterze tego prawa świadczy nie tylko jego treść - uprawniająca do dokonywania określonych czynności na nieruchomości, w tym wykonywania robót budowlanych i utrzymywania na niej własnych obiektów, ale także jego skuteczność erga omnes oraz wpis tego prawa w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości.

Wyjaśniono, że nawet gdyby nie uznano uprawnienia wynikającego dla skarżącej z wydanej na jej rzecz decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, to i tak należy zauważyć, że zaskarżona decyzja dotyczy interesu prawnego skarżącej. Decyzja, w odniesieniu do której umorzono postępowanie odwoławcze może bowiem prowadzić do utrudnienia lub wręcz zniweczenia możliwości realizacji inwestycji celu publicznego tj. budowy linii elektroenergetycznej 110 kV, której inwestorem jest Spółka. Należy również zauważyć, że dla tej inwestycji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja lokalizacyjna, decyzja ograniczająca korzystanie z nieruchomości (obejmująca przedmiotową nieruchomość), a także nieostateczna lecz objęta rygorem natychmiastowej wykonalności decyzja o pozwoleniu na budowę - obejmująca m.in. nieruchomość, dla której zaskarżoną decyzją ustalone zostały warunki zabudowy. Wskazane wyżej okoliczności w sposób oczywisty przesądzają o istnieniu po stronie Spółki interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości, zaś odmowa przyznania jej statusu strony przez organ II instancji w sposób rażący naruszyła prawo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska powtórzono argumenty zawarte wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia "[...]"r., strona postępowania A S, podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na odwołanie skarżącej Spółki, w konsekwencji wnosząc o odrzucenie skargi jako bezprzedmiotowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, z późn.zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn.zm) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że w niniejszej sprawie kwestią kluczową jest sprawa oceny statusu skarżącej Spółki w postępowaniu administracyjnym, tj. czy przypisać można jej status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy K z dnia "[...]"r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr. ew. "[...]", obręb K, oraz postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczącym się w ramach kontroli instancyjnej ww. decyzji. Dla ustalenia statusu strony postępowania administracyjnego kluczowe znaczenia ma zaś możliwość ustalenia dla skarżącej posiadania tzw. interesu prawnego.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego podanie przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, Nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. szerzej J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 223 i n.). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83, LexPolonica nr 332569).

Należy więc podkreślić, że jednostka posiada interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania, wobec braku przepisu szczególnego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W myśl wskazanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz inwestora a także właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tychże podmiotów. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia, czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Oznacza to konieczność wskazania przez podmiot, powołujący się na posiadanie statusu strony w danym postępowaniu, normy prawa, z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 k.c.

Nie można jednakże wykluczyć, iż status strony w postępowaniu o warunki zabudowy może być związany w okolicznościach konkretnej sprawy także z innym stosunkiem prawnym niż wypływający z prawa własności czy użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 737/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA) przedstawiono stanowisko, zgodnie z którym może się zdarzyć, iż za stronę ze względu na okoliczności danej sprawy zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawa) czy trwałym zarządem. Nie można zatem wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (vide: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2005 r., s. 415-416 oraz wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 878/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 215/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gd 241/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. II SA/Bk 247/2015 - dostępne w CBOSA). W tym kontekście należy zwrócić uwagę także na wyrok NSA z 14 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 195/16), zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy stronami wprawdzie co do zasady są właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Jednakże stronami w tym postępowaniu są również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Może się zdarzyć, że za stronę, ze względu na okoliczności, zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, przykładowo ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością). Nie można a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżąca Spółka nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia, ani działki której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy (działki nr. "[...]"). Skarżącej przysługuje natomiast tzw. służebność publiczna (w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości), wynikająca z decyzji Starosty O z dnia "[...]"r. obejmująca teren działki nr. ew. "[...]", obręb K objętej decyzją Wójta Gminy K z "[...]"r. w zakresie ustalenia - na wniosek A S - warunków zabudowy dla zamierzenia obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr. ew. "[...]", obręb K.

Charakter prawny wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.s.g. decyzji Starosty O z dnia "[...]" r. o ograniczeniu sposób korzystana z części nieruchomości będącej własnością wnioskodawczyni, stanowiącej działkę nr "[...]" obręb K, gmina K, zezwalającej na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń i późniejszą eksploatację urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV" ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia tej sprawy.

Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust.1 u.s.g. określana jest jako tzw. "służebność publiczna". Pojęcie to wprost użyte zostało przez NSA w wyroku z dnia 16 marca 2016 r. (sygn. akt I OSK 1473/14, dostępny CBOSA). Jak wskazała natomiast L. Klat-Wertelecka (Komentarz do art. 124. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX, 2015r.) regulacja zawarta w art. 124 u.g.n. jest nazywana szczególnym rodzajem wywłaszczenia. Zwrócono na to uwagę w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. II SA/Rz 33/13, dostępny CBOSA), podkreślając, że: "regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu nieruchomości zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Podkreślić należy, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. G. Matusik zauważa natomiast, że decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi tzw. "małe wywłaszczenie", skutkujące uszczupleniem uprawnień właściciela nieruchomości. W związku z decyzją dochodzi do administracyjnego ograniczenia prawa własności (G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. S. Kalus, Warszawa 2012, s. 699–700).

Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje zatem stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji mającej podstawę w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo (zob. uchwałę SN z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010, nr 3, poz. 92, z aprobującą glosą Z. Kuniewicza, OSP 2010, z. 11, poz. 110; wyrok SN z dnia 9 stycznia 2008 r. II CSK 432/07, LEX nr 365049). Biorąc pod uwagę charakter praw i obowiązków będących konsekwencją wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., należy zauważyć, że decyzja ta jako akt wywłaszczeniowy powoduje trwałe ograniczenie prawa własności, w celu wykonywania na niej uprawnień o treści zbliżonej do tych, które są właściwe służebności zwanej w literaturze przesyłową. Skoro jednak źródłem obciążenia jest ustawa i akt administracyjny, to mają one charakter publicznoprawny (zob. uchwałę SN z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146; wyrok SN z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00, LEX nr 530591).

Należy także zwrócić uwagę, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., mimo że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., także stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że jest pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służy wykonaniu tego zezwolenia. Natomiast nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma to znaczenie, że jest ona źródłem tego uprawnienia już od chwili wydania, a nie dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania - art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. (por. wyroki: NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 916/14 oraz z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2869/16, dostępne CBOSA).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić pozostaje, że uprawnienie wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi surogat służebności przesyłu. Istota tego ograniczenia polega więc na ograniczeniu w prawie własności każdego właściciela nieruchomości, która obciążona jest rozstrzygnięciem z art. 124 ust.1 u.g.n. Stanowi ono zatem swego rodzaju odpowiednik ograniczonego prawa rzeczowego o charakterze publicznoprawnym lub co najmniej uprawnienie o tożsamej z ograniczonymi prawami rzeczowymi funkcji.

Z tego względu skarżąca jako podmiot na którego rzecz ustanowiono ograniczenie prawa własności nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, posiada interes prawny oraz status strony w kontrolowanym postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca nie posiada wprawdzie wprost ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości objętej postępowaniem poprzez ustanowienie służebności przesyłu, lecz na podstawie decyzję wydanej w oparciu o art. 124 ust.1 u.g.n. posiada surogat tego uprawnienia. W realiach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze funkcję i cel uprawnienia wynikającego z art. 124 ust.1 u.g.n. uznać należało za celowe i niezbędne przyznanie beneficjentowi tego prawa przymiotu strony w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości której dotyczy decyzja wydana w trybie art. 124 ust.1 u.g.n. Beneficjent uprawnienia wynikającego z decyzji ustalającej ograniczenie korzystania z nieruchomości winien bowiem dysponować uprawnieniami procesowymi pozwalającymi na kontrolę czy późniejsza decyzja o warunkach zabudowy nie doprowadzi do potencjalnego naruszenia lub ingerencji w uprawnienie wynikające z treści tej decyzji. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że dążenie do ochrony integralności uprawnień wynikających z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, stanowi dobro prawem chronione, które może stanowić podstawę ustalenia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując, w ocenie Sądu, wprowadzenie ograniczeń prawa własności nieruchomości, których źródłem jest ustawa i akt administracyjny, przy równoczesnym wykreowaniu uprawnień dotyczących określnego sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz skarżącej Spółki, przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Pamiętać bowiem należy, że decyzja Starosty O z "[...]" r. o ograniczeniu sposób korzystana z części nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym "[...]" obręb K, gm. K, zezwala na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń i późniejszą eksploatację urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV" a zatem ustanawia szereg ograniczeń w zakresie zagospodarowania tej nieruchomości. Tym samym skarżąca posiada oparte na prawie uprawnienia dotyczące korzystania z nieruchomości, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Posiada zatem prawnie chronione uprawnienia stanowiące źródło jej interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr. "[...]" obręb K.

Z powołanych wyżej przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ związany będąc wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną w zakresie posiadania przez skarżącą Spółkę - interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki nr "[...]" obręb K dokona oceny wniesionego odwołania.