Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2678/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i Y. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U. nr [...] poz. [...] ze zm.), po otrzymaniu w dniu 23 maja 2012 r. zgłoszenia M. M. i Y. W. dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji piwnicy i fundamentów, dociepleniu budynku, remoncie tarasu, wejść do budynku, dachu garażu, wymianie drzwi wejściowych i wewnętrznych, remoncie łazienek, wymianie podłóg, dociepleniu poddasza, wymianie instalacji, wymianie niektórych okien w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że budynek, będący przedmiotem robót wyszczególnionych w zgłoszeniu, jest zabytkiem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] listopada 2010 r. – DZ.Urz. Woj. [...] z 2010 r. nr [...], poz. [...]).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M. oraz Y. W., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta m. [...].

Powyższa decyzja Wojewody [...] została wyeliminowana z obiegu prawnego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2394/12. Sąd stwierdził, iż decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Warunkiem koniecznym do wydania zaskarżonej decyzji było bowiem ustalenie, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane mogą ingerować w stan zabytku, czego organ zaniechał. Sąd zaznaczył, że w przedmiotowym przypadku prace remontowe oraz docieplenie budynku, co do zasady nie wymagają uzgadniania z Konserwatorem Zabytków. Ponadto, wskazał, iż skoro plan miejscowy jest aktem prawa, który podlega bezpośredniemu stosowaniu przez organ architektoniczno-budowlany, to również spełnienie przez inwestora wymogów zapisu § 7 ust. 4 pkt 2 planu powinno być przez ten organ oceniane, zgodnie z którym, wszelkie prace przy budynkach, o których mowa w pkt 1 (również przedmiotowym budynku), związane z przebudową, modernizacją, w tym dociepleniem oraz remontami, muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby obiekt nie zatracił cech świadczących o jego wartościach zabytkowych, tj. przy zachowaniu podobnych do oryginalnych (pierwotnych) zasad i proporcji podziału bryły budynku, kompozycji elewacji, podobnych detali oraz przy użyciu tradycyjnych materiałów dostosowanych do elementów oryginalnych obiektu. Zdaniem Sądu, w tym kontekście organ II instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że istnieje "prawdopodobieństwo" pogorszenia stanu zachowania zabytku bez merytorycznego uzasadnienia w jaki sposób realizacja prac remontowych doprowadzi do pogorszenia stanu zabytku. Sąd podkreślił także, iż co do zasady, dopiero gdy planowane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej podejmuje decyzję w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków (§ 7 ust. 4 pkt. 3 ww. planu). Z treści powyższych zapisów nie można zaś wywieść obligatoryjnej podstawy do wnoszenia sprzeciwu do zgłaszanych prac remontowych czy docieplenia budynków objętych wymienioną ochroną planu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2394/12, po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. M. oraz Y. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na wstępie, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest również możliwości wniesienia sprzeciwu z innej przesłanki niż wskazana przez organ I instancji ponieważ sprzeciw ten byłby niejako nowym sprzeciwem wniesionym po upływie ustawowego terminu. Jedynie zasadnym jest przeanalizowanie sprawy pod kątem możliwości wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też ewentualnego uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, co w istocie uprawniałoby inwestora do wykonywania robót budowlanych objętych w zgłoszeniu.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, iż stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ może nałożyć, w drodze decyzji w przedmiocie sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zaznaczył, iż celem przepisu art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego jest stworzenie odpowiednich mechanizmów prawnych pozwalających w sposób właściwy chronić dobra o najdonioślejszym charakterze i z tego też względu już w razie potencjalnego ich zagrożenia zobowiązuje inwestora do przejścia przez weryfikację właściwą dla inwestycji wymagających pozwolenia na budowę. Nie oznacza to w żadnym wypadku, już na tym etapie, że inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana w ogóle bądź konieczne będzie dokonanie jej modyfikacji. Oznacza to natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich podmiotów, których interesy mogą być zagrożone i poddanie planowanej inwestycji kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli w jej wyniku okaże się, że obawy dotyczące zagrożenia dóbr, o których mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego były niezasadne, a inwestycja spełnia wymogi stawiane jej przez przepisy prawa, to brak będzie przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie, podniósł, iż działka nr ew. [...] z obrębu [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w [...], znajduje się na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), w jednostce terenowej [...]. Zgodnie z § 125 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. planu, ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony kształtowania ładu przestrzennego: a) budynki, oznaczone na rysunku planu, są zabytkami objętymi ochroną ustaloną planem - obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 4 pkt 2-4; b) cała jednostka terenowa jest objęta ochroną konserwatorską historycznego zespołu zabudowy wyróżniającego się jednorodnością układu architektonicznego i czasu jego powstania, określonego w § 7 ust. 5 pkt 10. Powyższe zapisy planu potwierdza także część rysunkowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym przedmiotowy budynek, zlokalizowany na działce nr ew. [...] z obrębu [...], został oznaczony jako obiekt objęty ochroną ustaloną planem.

Organ stwierdził, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., iż z treści zgłoszenia nie wynika, czy warunki określone w § 7 ust. 4 pkt 2 ww. planu będą spełnione przy wykonywaniu planowanych robót. Zaznaczył, że stosownie do § 7 ust. 4 pkt 2 planu wszelkie prace przy budynkach, o których mowa w pkt 1, (zatem i przedmiotowego budynku) tj. budynków o wartości historycznej i kulturowej, oznaczonych na rysunku planu, obejmującą ich funkcję, formę architektoniczną, strefę wysokości zabudowy, kształt dachów, linię zabudowy od ulicy i układ budynków na działce, związane z przebudową modernizacją, w tym dociepleniem oraz remontami, muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby obiekt nie zatracił cech świadczących o jego wartościach zabytkowych, tj. przy zachowaniu podobnych do oryginalnych (pierwotnych) zasad i proporcji podziału bryły budynku, kompozycji elewacji, podobnych detali oraz przy użyciu tradycyjnych materiałów dostosowanych do elementów oryginalnych obiektu.

Dalej, organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane, mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku. Wskazał, że organ I instancji przedłożył w dniu 1 sierpnia 2013 r. stanowisko w sprawie przedmiotowych robót, do którego dołączył pismo [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawierające zalecenia konserwatorskie w sprawie remontu oraz ocieplenia budynku przy ul. [...] w [...].

Organ zaznaczył, iż przedmiotowy budynek został ujęty (pod nr [...]) w Gminnej Ewidencji Zabytków m. [...]. Określono, iż jest to modernistyczny budynek, wniesiony w latach 30 XX w., w czasie II wojny światowej uległ wypaleniu. Ponadto znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w jednostce terenowej [...], która zgodnie z ustaleniami planu miejscowego została objęta ochroną konserwatorską historycznego zespołu zabudowy wyróżniającego się jednorodnością układu architektonicznego i czasu jego powstania. Organ podał, iż [...] Konserwator Zabytków odnosząc się do przedmiotowego budynku w opinii z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał m.in. że "elewacje przedmiotowego budynku posiadają detal w postaci wąskich lizen dzielących płaszczyznę ścian. Z konserwatorskiego punktu widzenia istotną sprawą jest zachowanie autentyzmu w/w elementów, stanowiących o walorach architektonicznych przedmiotowego obiektu, dlatego niemożliwe jest przykrycie ich materiałem ocieplającym bądź zastępowanie imitacjami odtworzonymi w w/w materiale. Ponadto ocieplenie omawianego budynku prowadziłoby do zmiany jego proporcji, w tym zwiększenia głębokości osadzenia okien". Ponadto, zaznaczył, iż w przypadku prac remontowych Konserwator Zabytków zaleca m.in., aby w przypadku wymiany obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych zastosować nowe z blachy ocynkowanej lub tytanowocynkowej. Do malowania elewacji wskazane jest zastosowanie farb paroprzepuszczalnych, w jasnej stonowanej kolorystyce. Nie wskazane jest wykonanie opasek betonowych wokół budynku. Zaleca się stosowanie opasek z drobnego żwiru. Jako środki do iniekcji zaleca się stosowanie żywic silikonowych wprowadzanych grawitacyjnie lub ciśnieniowo, bądź zastosowanie metody termoiniekcji parafinowej. Nie wskazane jest używanie środków na bazie cementu, preparatów zawierających szkło wodne, potasowe i sodowe. Ze względu na modernistyczną architekturę obiektu odnośnie wymiany drzwi wejściowych zaleca się wykonanie drzwi drewnianych, pozbawionych podziałów bądź ramowo-płycinowych, ale pozbawionych profilowania.

Wojewoda [...] stwierdził, że inwestorki do wniosku o zgłoszenie dołączyły ocenę stanu technicznego budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz kserokopię mapy w skali 1:500 z zaznaczoną działką nr [...], kserokopie archiwalnych rysunków z zaznaczeniem na nich planowanych prac remontowych, z których nie wynika, przy zastosowaniu jakich materiałów, jakimi metodami, chcą przeprowadzić planowane prace. Organ dodał, że należy mieć na uwadze iż zgłoszenie winno spełniać wymogi określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym organ wzywający inwestora do uzupełnienia braków może działać wyłącznie w granicach prawa. W związku z dokonanym zgłoszeniem, nie może zażądać od inwestora przedłożenia projektu budowlanego.

W związku z powyższym organ stwierdził, iż skoro roboty budowlane objęte zgłoszeniem mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku, dokładna ocena ryzyka pogorszenia stanu zachowania tegoż budynku może być przeprowadzona m.in. na podstawie projektu budowlanego, który nie jest wymagany przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast jest wymagany do wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu, wykonanie robót budowlanych w sposób odmienny od zaleconego przez [...] Konserwatora Zabytków stanowi podstawę do wydania decyzji, która nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ale nie wyklucza przeprowadzenia wnioskowanych robót, umożliwiając organowi konserwatorskiemu uzgodnienie projektowanych robót zgodnie z celem utworzenia gminnej ewidencji zabytków.

Odnosząc się do zarzutu inwestora dotyczącego niejasnej treści zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a., posiada wszystkie elementy, jakie powinny znaleźć się w decyzji, aby można było uznać ją za prawidłową.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły M. M. oraz Y. W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez: a) dowolne uznanie, że prace budowlane w budynku przy ul. [...] w [...], objęte zgłoszeniem z dnia [...] maja 2012 r. mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania tego budynku, a w konsekwencji zobowiązanie skarżących do uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych prac budowlanych jedynie na podstawie pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz zważywszy na to, iż przedmiotowy budynek jest zabytkiem objętym ochroną konserwatorską z mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2010 r. podczas gdy, obowiązkiem organów architektoniczno-budowlanych było poczynienie własnych ustaleń w sprawie, a nie przerzucenie tego obowiązku na [...] Konserwatora Zabytków, b) oparcie rozstrzygnięcia wydanego w sprawie jedynie na podstawie pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r. i w konsekwencji uznanie, że prace objęte zgłoszeniem robót budowlanych mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy jedyna kategoryczna wypowiedź [...] Konserwatora Zabytków dotyczyła kwestii docieplenia przedmiotowego budynku, a w pozostałym zakresie [...] Konserwator Zabytków przedstawił jedynie zalecenia w zakresie doboru materiałów budowlanych i sposobu wykonania prac remontowych objętych zgłoszeniem, a cytowane pismo nie zwalniało organów architektoniczno-budowlanych od rozważenia i oceny czy wykonanie przedmiotowych prac budowlanych w pozostałym zakresie (poza dociepleniem budynku) będzie skutkowało pogorszeniem stanu zachowania budynku skarżących przy ul. [...] w [...], c) oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie lakonicznego zgłoszenia robót budowlanych z [...] maja 2012 r., które bez szczegółowego uzupełnienia ze strony skarżących w zakresie doboru materiałów budowlanych i sposobu wykonania prac budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] nie pozwalało organom architektoniczno-budowlanym na sformułowanie jednoznacznego stanowiska w przedmiocie wpływu przedmiotowych prac na zachowanie zabytkowości budynku przy ul. [...] w [...], tj. poprzez niewydanie przez organy postanowienia w stosunku do skarżących o uzupełnienie zgłoszenia prac budowlanych o niezbędne dokumenty w określonym terminie,

2) art. 8 k.p.a., poprzez uchylenie się przez organy architektoniczno-budowlane od gruntownego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, tj. zgłoszenie sprzeciwu w stosunku do robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] maja 2012 r. i zobowiązanie skarżących ad. 1 i ad 2 do uzyskania pozwolenia na budowę budynku przy ul [...] w [...] jedynie na podstawie okoliczności objęcia przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w żadnym razie nie zwalniało organów od dokonania własnych ustaleń w sprawie,

3) art. 11 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności z pominięciem wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 6 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2394/12 skierowanych do organu II instancji, co zważywszy na uchylenie przez Sąd wcześniejszej decyzji wydanej przez organ II instancji w sprawie nie realizuje zasady przekonywania nałożonej na organy administracyjne, jak również nie pogłębia zaufania obywateli do działalności tychże organów, podczas gdy organ II instancji, zważywszy na uchylenie jego wcześniejszej decyzji w sprawie, powinien ze szczególną starannością i wnikliwością raz jeszcze dokonać analizy przedmiotowej sprawy oraz wdrożyć wszystkie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wyręczać się w tej mierze pismem [...] Konserwatora Zbytków z dnia [...] sierpnia 2012 r.

4) art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez wniesienie sprzeciwu odnośnie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] maja 2012 r. bez poczynienia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jednoznacznych ustaleń w przedmiocie wpływu robót budowlanych objętych cytowanym zgłoszeniem na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego uzależnia wniesienie stosownego sprzeciwu m.in. od naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek zrealizowania robót budowlanych, a nie jak wskazały organy w sprawie od możliwości naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tudzież pogorszenia stanu zachowania budynku przy ul. [...] w [...].

5) art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez zobowiązanie skarżących do uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu z dnia [...] maja 2012 r. jedynie na podstawie hipotetycznego zagrożenia stanu zachowania budynku przy ul. [...] w [...], podczas gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były zwolnione z obowiązku wskazania konkretnego rodzaju zagrożenia jaki spowoduje wykonania przedmiotowych robót budowlanych.

W uzasadnieniu skargi skarżące rozwinęły zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zapadła w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2394/12, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, na mocy której organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu izolacji piwnicy i fundamentów, dociepleniu budynku, remoncie tarasu, wejść do budynku, dachu garażu, wymianie drzwi wejściowych i wewnętrznych, remoncie łazienek, wymianie podłóg, dociepleniu poddasza, wymianie instalacji, wymianie niektórych okien w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych.

Powołany wyżej wyrok nie pozostaje bez znaczenia, albowiem stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś to, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dodać należy, iż przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej. Uprawnienie to ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1324/07, Lex nr 490184, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Łodzi z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1121/11). Wskazać należy, że decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Kontrola organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami.

W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku kasacyjnego z dnia 6 marca 2013 r. Sąd wskazał, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].11.2010 r. Dz. Urz. Woj. [...] nr [...]), co do zasady pozwalają na wykonywanie remontów oraz dociepleń budynków objętych ochroną konserwatorską (§ 2 pkt 15 Planu). Stwierdził, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji było ustalenie, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane mogą ingerować w stan zabytku, mogą spowodować zagrożenie stanu zachowania zabytku. Sąd zaznaczył także, że skoro plan miejscowy jest aktem prawa, który podlega bezpośredniemu stosowaniu przez organ architektoniczno-budowlany, to również spełnienie przez inwestora wymogów zapisu § 7 ust. 4 pkt 2 Planu, zgodnie z którym, wszelkie prace przy budynkach, o których mowa w pkt 1 (również przedmiotowym budynku), związane z przebudową, modernizacją, w tym dociepleniem oraz remontami, muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby obiekt nie zatracił cech świadczących o jego wartościach zabytkowych, tj. przy zachowaniu podobnych do oryginalnych (pierwotnych) zasad i proporcji podziału bryły budynku, kompozycji elewacji, podobnych detali oraz przy użyciu tradycyjnych materiałów dostosowanych do elementów oryginalnych obiektu, powinno być przez ten organ oceniane.

Wypełniając zalecenie Sądu, Wojewoda [...], na podstawie art. 136 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zlecił Prezydentowi m. [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, w jaki sposób, objęte zgłoszeniem roboty budowlane, mogą spowodować pogorszenie stanu zabytku, mając na uwadze zapisy § 7 ust. 4 pkt 2 Planu.

W odpowiedzi na powyższe, Prezydent m. [...] podał, iż [...] Konserwator Zabytków odnosząc się do przedmiotowego budynku w opinii z dnia [...] sierpnia 2012 r. (znak: [...]) wskazał m.in. że elewacje przedmiotowego budynku "posiadają detal w postaci wąskich lizen dzielących płaszczyznę ścian. Z konserwatorskiego punktu widzenia istotną sprawą jest zachowanie autentyzmu w/w elementów, stanowiących o walorach architektonicznych przedmiotowego obiektu, dlatego niemożliwe jest przykrycie ich materiałem ocieplającym bądź zastępowanie imitacjami odtworzonymi w w/w. materiale. Ponadto ocieplenie omawianego budynku prowadziłoby do zmiany jego proporcji, w tym zwiększenia głębokości osadzenia okien". Nadto, organ zaznaczył, iż Konserwator Zabytków zaleca m.in., aby w przypadku wymiany obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych zastosować nowe z blachy ocynkowanej lub tytanowocynkowej. Do malowania elewacji wskazane jest zastosowanie farb paroprzepuszczalnych, w jasnej stonowanej kolorystyce. Nie wskazane jest wykonanie opasek betonowych wokół budynku. Zaleca się stosowanie opasek z drobnego żwiru. Jako środki do iniekcji zaleca się stosowanie żywic silikonowych wprowadzanych grawitacyjnie lub ciśnieniowo, bądź zastosowanie metody termoiniekcji parafinowej. Nie wskazane jest używanie środków na bazie cementu, preparatów zawierających szkło wodne, potasowe i sodowe. Ze względu na modernistyczną architekturę obiektu odnośnie wymiany drzwi wejściowych zaleca się wykonanie drzwi drewnianych, pozbawionych podziałów bądź ramowo-płycinowych, ale pozbawionych profilowania.

Prezydent m. [...] stwierdził, że zalecenia organu konserwatorskiego jednoznacznie potwierdzają istnienie w przedmiotowym budynku "cech świadczących o jego wartościach zabytkowych", których zachowanie może być zagrożone wymienionymi w zgłoszeniu robotami budowlanymi. W jego ocenie, istnienie ryzyka pogorszenia stanu zachowania tegoż zabytku poprzez wykonywanie robót budowlanych w sposób odmienny od zaleconego przez [...] Konserwatora Zabytków stanowi uzasadnienie do wydania decyzji, która nie wyklucza przeprowadzenia wnioskowanych robót budowlanych, a jedynie nakłada na inwestora obowiązek wystąpienia o pozwolenie na budowę, umożliwiając organowi konserwatorskiemu uzgodnienie projektowanych robót zgodnie z celem utworzenia gminnej ewidencji zabytków.

Jako że w zgłoszeniu remontu inwestorki wskazały tylko na zakres prac jakie chcą wykonać, nie zaznaczając przy tym, przy zastosowaniu jakich materiałów, jakimi metodami, chcą przeprowadzić planowane prace, to świadczy to ewidentnie, że wartości zabytkowe budynku mogą być zagrożone. Dokładna ocena ryzyka pogorszenia stanu zachowania tegoż budynku, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, może być przeprowadzona m.in. na podstawie projektu budowlanego, który nie jest wymagany przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, natomiast jest wymagany do wniosku o pozwolenie na budowę. Słusznie organ wskazał, iż z treści zgłoszenia nie wynika, czy warunki określone w § 7 ust. 4 pkt 2 Planu będą spełnione przy wykonywaniu planowanych robót budowlanych.

Z tych względów, wniesienie przez Prezydenta m. [...] w drodze decyzji, która następnie została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...], sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, jest jak najbardziej zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód, należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Mogą one być gromadzone przez organ w ramach podejmowanych przezeń czynności procesowych, jak też mogą być dostarczone przez strony postępowania administracyjnego. Zaznaczyć także trzeba, na co uwagę zwrócił organ odwoławczy, że zgłoszenie winno spełniać wymogi określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym organ wzywający inwestora do uzupełnienia braków może działać wyłącznie w granicach prawa. Art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego normuje treść zgłoszenia i wskazuje na dokumentację, która winna być do niego załączona. Chodzi o oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W piśmiennictwie i orzecznictwie podnosi się, że wprowadzenie fakultatywnego wymogu dołączenia szkiców i rysunków oznacza, że organ nie może zażądać nic ponadto. W szczególności, w związku z dokonanym zgłoszeniem, nie można zażądać od inwestora przedłożenia projektu budowlanego.

Mając powyższe uwagi na względzie, stwierdzić więc należy, iż organ architektoniczno-budowlany miał prawo wziąć pod uwagę stanowisko Konserwatora Zabytków przedstawione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nie można także uznać, że organ uchylił się od poczynienia własnych ustaleń w sprawie, przerzucając ten obowiązek na Konserwatora Zabytków. Stanowisko Konserwatora miało jednak niewątpliwe wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Jak wskazano na początku, uprawnienie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr. Zdaniem Sądu, organ wykazał, ponad wszelką wątpliwość, dysponując określonym materiałem dowodowym (stanowiskiem Konserwatora, lakonicznym zgłoszeniem inwestorek, oceną stanu technicznego budynku, zapisami planu miejscowego), że planowe roboty budowlane mogą spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku, a w związku z tym, konieczne jest nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót. Wbrew twierdzeniu skarżących, organ natomiast nie był uprawniony do zobowiązania stron do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie podania doboru materiałów budowlanych i sposobu wykonywania prac budowlanych, albowiem nie uprawniała go do tego dyspozycja przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 11, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym wyroku z dnia 6 marca 2013 r., uzasadnienie zaś rozstrzygnięcia spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.