Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2306/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K., M. P., M. K., B. M., P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 966/14 w sprawie ze skargi T. K., M. P., M. K., B. M., P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Polskiej Spółki G. Sp. o.o. z siedzibą w W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 966/14 Wojewódzki Sąd w Poznaniu oddalił skargę T. K., M. P., M. K., B. M. i P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 145 § 1 i art. 148 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia na wniosek M. P., M. K. i T. K. decyzji własnej z dnia [...] września 1997 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę układu komunikacyjnego od węzła "[...]" w ul. [...] do ul. [...] oraz infrastruktury technicznej związanej z realizacją tego zadania. Organ stwierdził, że w piśmie z dnia 10 maja 2011 r. M. P., M. K. i T. K. wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. W postępowaniu wszczętym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. za dowód przyjęto oświadczenie M. P., M. K. i T. K. z dnia [...] listopada 2011 r. o zachowaniu przez nich terminu z art. 148 k.p.a. Jednak na podstawie dokumentacji dotyczącej postępowania o zwrot nieruchomości, zainicjowanego przez M. P., M. K. i T. K., która została dołączona do akt niniejszej sprawy, organ uznał oświadczenie z dnia 25 listopada 2011 r. za niewiarygodne. W oświadczeniu wnioskodawcy podali, że dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] września 1997 r. dopiero w dniu 9 maja 2011 r. od swojego pełnomocnika. Zdaniem organu osoby te posiadały interes faktyczny i interesowały się terenem tej inwestycji od 1998 r. - wystąpiły o zwrot nieruchomości, która częściowo znajdowała się w obszarze przedsięwzięcia, a zatem posiadali także wiedzę o okolicznościach realizacji budowy i o przedmiotowym pozwoleniu na budowę. W decyzji z dnia [...] września 1999 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz T. K., M. P. i M. K. oraz odmówił zwrotu działki nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że T. K. oświadczył przy oględzinach nieruchomości w dniu 8 czerwca 1999 r., że użytkuje rolniczo w całości działkę nr [...]. W trakcie tych oględzin ustalono także, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym trasy komunikacyjnej i jest całkowicie zainwestowana - zabudowana wiaduktem i zjazdem z ul. [...]. Organ podkreślił, że fakt budowy przedmiotowego węzła komunikacyjnego był powszechnie znany, gdyż przedsięwzięcie to było szeroko komentowane, także w mediach publicznych. W 1997 r. konieczne było poza tym wywieszenie tablicy informacyjnej. Z tych względów organ uznał za niewiarygodne twierdzenia skarżących, że dowiedzieli się o przedmiotowej decyzji dopiero w 2011 r. To zaś oznacza, że wniosek T. K., M. P. i T. K. został złożony po upływie terminu z art. 148 k.p.a. Organ wskazał nadto, że decyzja z dnia [...] września 1997 r. nie obejmowała robót budowlanych na działkach nr [...] i [...]. Działki te zostały objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., znak: [...] i wówczas nie stanowiły własności P. M. i B. M. Nie można zatem wywodzić legitymacji procesowej tych osób, skoro nie posiadają nieruchomości na obszarze objętym przedmiotowym postępowaniem, a pierwotna decyzja z dnia [...] września 1997 r. nie obejmowała działki nr [...], będącej w ich posiadaniu w dacie wydania decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P., M. K., T. K., B. M. i P. M. zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niekompletnym i fragmentarycznym materiale dowodowym, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ustalenie niezachowania przez skarżących terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i odmówienie uchylenia decyzji ostatecznej, art. 104 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] września 1997 r., mimo że należało stwierdzić, iż to ostatnie rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że M. P., M. K. i T. K. nie zachowali terminu z art. 148 k.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1997 r. Organ II instancji uznał oświadczenie wnioskodawców z dnia 25 listopada 2011r. za niewiarygodne. Powołał się na art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i § 13 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie dziennika budowy oraz tablicy informacyjnej (M.P. z 1995 r. nr 2, poz. 29) dotyczące obowiązku kierownika budowy umieszczenia w miejscu widocznym tablicy informacyjnej. Nadto stwierdził, że przedmiotowa inwestycja miała charakter publiczny i była szeroko komentowana w mediach. Skoro M. P., M. K. i T. K. mieszkają w P., to powinni wcześniej niż deklarują dysponować wiedzą o omawianych robotach budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że podczas oględzin w dniu 6 czerwca 1999 r. T. K. oświadczył, że faktycznie użytkuje rolniczo działkę nr [...]. Na tej podstawie Wojewoda [...] uznał, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] września 1997 r. już w 1999r. Także pismo z dnia 16 stycznia 2007 r. i decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] potwierdzają, że osoby te miały wiedzę o omawianej decyzji przed 2011 r.

W skardze na powyższą decyzję T. K., M. P., M. K., B. M. i P. M. zarzucili naruszenie: - art. 136 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie przed organem I instancji, gdy należało wydać decyzję stwierdzającą, że decyzja z dnia [...] września 1997 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), dalej jako: p.p.s.a. Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. T. K., M. P. i M. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 1997 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak stanowi art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym na mocy art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wspomnianego podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Sąd podkreślił, że przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć taki przypadek, gdy strona powzięła wiedzę o wydaniu danej decyzji. Nie jest w tym zakresie jednak konieczne uzyskanie informacji o dokładnej treści rozstrzygnięcia czy tym bardziej doręczenie tego aktu stronie. Ciężar wykazania, że termin z art. 148 k.p.a. został zachowany spoczywa na podmiocie inicjującym postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Sąd podzielił stanowisko organów, że T. K., M. P. i M. K. nie zachowali terminu z art. 148 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania. W piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. T. K., M. P. i M. K. oświadczyli, iż o decyzji z dnia [...] września 1997 r. dowiedzieli się dopiero w dniu 9 maja 2011 r. od swojego pełnomocnika. Sąd uznał powyższe stanowisko za niewiarygodne w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd zauważył, że wnioskodawcy zainicjowali postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości i z treści decyzji z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...] wynika, że zwrócił na rzecz T. K., M. P. i M. K. działkę nr [...] oraz odmówił zwrotu działki nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 8 czerwca 1999 r. ustalono, iż działka [...] znajduje się w całości w pasie drogowym trasy komunikacyjnej i jest zainwestowana - zabudowa wiaduktem i zjazdem z ul. [...]. Na nieruchomości tej została zatem zrealizowana inwestycja, dla której została wydana decyzja z dnia [...] września 1997 r. Ponadto w trakcie tych oględzin ustalono, że T. K. uytkował rolniczo działkę nr [...] bez tytułu prawnego. Sąd przyjął, że osoba ta musiała zdawać sobie sprawę z możliwości wydania decyzji z dnia [...] września 1997 r., gdy w sąsiedztwie użytkowanej przez nią nieruchomości prowadzone były na szeroką skalę roboty budowlane. Nadto w piśmie z dnia 16 stycznia 2007 r. ówczesnego pełnomocnika skarżących T. K., M. P. i M. K. w zainicjowanym przez nich postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podniesiono, że inwestycje na działce nr [...] poczyniono ze znacznym przekroczeniem terminu z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z dokumentacji zgromadzonej we wcześniej prowadzonej sprawie wynika, iż plany realizacyjne inwestycji ustalono dopiero w 1994r., tj. po 20 latach od zbycia nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują, że skarżący T. K., M. P. i M. K. zdawali sobie sprawę z istnienia określonej podstawy prawnej do prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...], tj. z pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1997 r. Sąd zaznaczył, że w decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] podano, iż aktem notarialnym z dnia [...] września 1974 r., nr rep. [...], E. i B. K. przenieśli na Skarb Państwa własność nieruchomości odpowiadającej działkom nr [...] i [...] w celu budowy ulic N. (T.). W toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2012 r. przedłożone zostało również pismo Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 13 sierpnia 2007 r., znak: [...], informujące o terminie budowy wiaduktu w ul. S. nad ul. B. wraz z mapą zawierające wkreśloną linię graniczną ul. B.. Okoliczności te uprawdopodabniają, że T. K., M. P. i M. K. dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] września 1997 r. wcześniej niż zadeklarowali to w oświadczeniu z dnia 25 listopada 2011 r. Sąd wskazał także na obowiązujący w dacie realizacji omawianej inwestycji art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) i § 13 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie dziennika budowy oraz tablicy informacyjnej (M.P. nr 2 poz. 29). Sąd zauważył także, że przedmiotowa inwestycja ze względu na swój rozmiar i znaczenie miała istotny charakter i o realizacji przedsięwzięcia informowały media publiczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że T. K., M. P. i M. K. mieszkający na terenie P. nie wiedzieli o przystąpieniu do realizacji przedmiotowych robót budowlanych tym bardziej, że fakt wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji był znany w społeczności lokalnej i budził jej niezadowolenie, o czym świadczy wydanie w dniu 19 lutego 1998 r. decyzji odmawiającej Stowarzyszeniu M. uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1997 r. Skoro T. K., M. P. i M. K. nie zachowali terminu z art. 148 k.p.a. to niemożliwie było wydanie decyzji merytorycznej, a zatem należało umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd nadto stwierdził, że umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. było także zasadne z tego powodu, że skarżącym T. K., M. P. i M. K. nie przysługiwał w ogóle status strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 1997 r. Sąd podkreślił, że działki nr [...] i [...] przeszły na własność Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1974 r. zawartego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.). Nieruchomość ta w całości stanowiła własność publiczną do momentu wydania decyzji z dnia 28 września 1999 r., na mocy której zwrócono T. K., M. P. i M. K. działkę nr [...] oraz odmówiono zwrotu działki nr [...]. Zatem w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1997 r. wymienionym osobom nie przysługiwało żadne prawo do nieruchomości objętych tym przedsięwzięciem lub nieruchomości znajdujących się w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Roszczenie skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza jedynie możliwość ponownego uzyskania prawa własności i nie może być z tym prawem utożsamiane. Legitymowanie się przymiotem strony wymaga posiadania interesu prawnego, który rozumie się jako więź o charakterze materialnoprawnym pomiędzy konkretną normą prawną a sytuacją danego podmiotu, interes prawny musi zatem wynikać z określonej normy prawnej, a nadto także mieć charakter realny, a nie tylko hipotetyczny. Powyższe roszczenie nie spełnia tego wymogu, gdyż ma charakter wyłącznie potencjalny. W konsekwencji Sąd uznał, że T. K., M. P. i M. K. nie posiadali interesu prawnego w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 1997 r. Nie mogli zatem posiadać również statusu strony tego postępowania, co z kolei oznacza, że nie mogli skutecznie zainicjować merytorycznej kontroli decyzji z dnia [...] września 1997 r. w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, a poczynione przez organy ustalenia są spójne i logiczne; spełnione zostały wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zaznaczył, że skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli również M. M. i P. M.. Osoby te nie złożyły jednak wniosku o wzruszenie decyzji z dnia [...] września 1997 r. w trybie wznowienia postępowania, a jedynie popierały stanowisko autorów wniosku z dnia 9 maja 2011 r. Poza tym, zgodnie z decyzją z dnia [...] września 1997 r., należąca do nich działka nr [...] nie została objęta inwestycją. Nadto na mocy umowy sprzedaży, zawartej w dniu 17 marca 1998 r. w formie aktu notarialnego, nr rep. [...], zbyli własność działki nr [...]. Tym samym M. M. i P. M. nie dysponują własnym i indywidualnym interesem prawnym do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 czerwca 2014 r. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a brak interesu prawnego skutkuje oddaleniem skargi.

W skardze kasacyjnej T. K., M. P., M. K., M. M. i P. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu wskazanych przepisów poprzez niedostateczne ustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 136 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., tj. zarzutu wydania jej w oparciu o niekompletny i fragmentaryczny materiał dowodowy oraz mimo zawartego w odwołaniu zasadnego żądania strony przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 151 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 146 k.p.a. polegające na zaniechaniu zbadania wszystkich istotnych wad dotykających zaskarżonej decyzji, w szczególności pominięciu faktu, iż M. M. i P. M. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1997 r. choć jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej zagrożonej uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje budowanej drogi publicznej przysługiwał im w tym postępowaniu status strony, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o bezzasadne uznanie, iż nie byli oni uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 czerwca 2014 r.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] września 1997 r.), dalej jako "u.g.g.", oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] września 1997 r.), dalej jako "Prawo budowlane", polegające na błędnym przyjęciu, że T. K., M. P. i M. K. nie posiadali interesu prawnego w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 1997 r. i nie mogli skutecznie zainicjować merytorycznej kontroli tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, podczas gdy byli oni następcami prawnymi poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości uprawnionymi do jej zwrotu i mają oni interes prawny i powinni być traktowani jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w tym w postępowaniu o pozwolenie na budowę;

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że brak posiadania przez dane osoby statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji merytorycznej winien skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego zainicjowanego przez te osoby, podczas gdy powinien on skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

W oparciu o powołane powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozP. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia adwokackiego ustalonego według norm przepisanych i wykazanych wydatków adwokata (według spisu kosztów przedstawionego na rozprawie).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozP. i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

We wstępnej fazie postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej przesłance z art. 145 lub art. 145a bądź art. 145b k.p.a., czy został złożony przez stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Organ ma obowiązek zbadania, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania.

Podstawą postępowania wznowieniowego jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Bez wydania takiego postanowienia nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera zatem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a oraz art. 145b nie wpłynęły na treść decyzji.

Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ( od dnia 11 kwietnia 2011 r. – ustawa z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 6, poz. 18 ) następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653). Powyższa zasada wymaga jednak zachowania określonych reguł postępowania administracyjnego i winna uwzględniać różnice pomiędzy sytuacjami, gdy brak legitymacji strony jest niewątpliwy tj. widoczny na pierwszy rzut oka od sytuacji, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego ( często skomplikowanego ). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn.. akt II OSK 933/14 - LEX nr 1989285 ). Jeśli istnieją natomiast wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to organ winien wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

Jeżeli zaś organ wyda postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w kolejnej fazie postępowania dostrzeże, że zachodziły podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, a więc gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych było niedopuszczalne bądź gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, powinien umorzyć takie wadliwie wznowione postępowanie. Wznowienie postępowania może bowiem nastąpić, jeśli zachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Błędne wszczęcie postępowania uzasadnia jego umorzenie.

Przypomnieć też należy, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 k. p. a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny i aktualny. Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W niniejszej sprawie brak legitymacji strony wnoszącej podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę układu komunikacyjnego od węzła "K." w ul. B. do ul. M. oraz infrastruktury technicznej związanej z realizacją tego zadania - jest niewątpliwy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skarżącym T. K., M. P. i M. K. nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji. Działki nr [...] i [...] przeszły na własność Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1974 r., zawartego przez E. i B. K. (poprzedników prawnych wnioskodawców ) w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.). Nieruchomość ta w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1997 r. stanowiła własność publiczną. E. i B. K. nie byli zatem i nie mogli być stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 1997r. Skoro E. i B. K. nie byli i nie mogli być stronami postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji, to tym samym ich następcy prawni M. P., M. K. i T. K. nie posiadają legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem powyższej decyzji. T. K., M. P. i M. K., będącym następcami prawnymi E. i B. K., nie przysługuje przymiot strony.

Z powyższych względów chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] września 1997r.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Odnosząc się do poprawności formalnej rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, tj. uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem, stwierdzić należy, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu. W przypadku, gdy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia, organ odwoławczy może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Kwestia możliwości zastosowania postępowaniu wznowieniowym art. 105 k.p.a. była wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał na możliwość umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak było przesłanek do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt I SA 855/99 - LEX 54136).

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślić też należy, iż w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego składa podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony, kwestie dotyczące zachowania (bądź nie zachowania terminu do złożenia wniosku ) nie mają znaczenia. Kwestia zachowania terminu ma znaczenie, gdy wniosek składa podmiot mający status strony. Wówczas organ winien sprawdzić, czy strona zachowała ustawowy termin określony w art. 148 k.p.a.

Skoro w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożyły osoby, którym nie przysługiwał przymiot strony, to nie zachodziła potrzeba i konieczność prowadzenia postępowania i dalszego wyjaśniania kwestii dotyczących zachowania terminu do złożenia wniosku. Z tych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o materiał niekompletny i fragmentaryczny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ nie naruszył art. 136 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a tym samym Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami k.p.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 151 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 146 k.p.a. polegający w szczególności na pominięciu faktu, iż M. M. i P. M. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1997 r.

Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że M. M. i P. M. nie złożyli wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją. W tej sytuacji udział M. M. i P. M. jest udziałem pochodnym od T. K., M. P. i M. K.. Skoro tym osobom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją z dnia [...] września 1997 r. i nie mogli skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania, to tym samym M. M. i P. M. nie mogą uczestniczyć w postępowaniu, którego wszczęcie z przyczyn podmiotowych było niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy wyrok oddalający skargę M. M. i P. M. odpowiada prawu.

/[l

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. w P. o zasądzenie od skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie dają w tym przypadku podstawy prawnej do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.