Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2426/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, ust. 2, art. 32 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 437/13 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 18 maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Rz 437/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z 18 maja 2011 r., nr [..]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [..] z 14 marca 2011 r., nr [..]którą umorzono postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy działką ewidencyjną nr 1706, będącą we władaniu Gminy [..], a działką ewidencyjną nr 1703 położoną w [..], stanowiącą własność R.J.. Wyrokiem tym zasądzono także na rzecz skarżącej R.J. zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Postanowieniem z 6 sierpnia 2010 r., Burmistrz [..] wszczął postępowanie celem ustalenia granic prawnych między działką nr 1706, a działkami nr 1703, 1707, 2601,1708/1, 1708/2 i 1705 położonymi w [..]. Rozgraniczenie działek nr 1706, 1707, 2601, 1708/1, 1708/2 i 1705 zakończono decyzją Burmistrza z dnia 14 marca 2011 r. ([..]). Natomiast decyzją z dnia 14 marca 2011 r. nr [..]Burmistrz [..] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy działką ewidencyjną nr 1706, będącą we władaniu Gminy [..], a działką ewidencyjną nr 1703 położoną w [..], stanowiącą własność R.J.. Powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. i art. 34 ust. 1 i ust. 2 organ wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania był istniejący spór co do przebiegu granicy oraz niemożność zawarcia ugody.

Po rozpatrzeniu odwołania R.J. decyzją z dnia 18 maja 2011 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej p.g.k.). Wskazując w uzasadnieniu na art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.k. Kolegium stwierdziło, że jeśli pomiędzy właścicielami nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granicy tego rodzaju, że nie można ustalić jej przebiegu, obowiązkiem organu jest zabezpieczenie punktów granicznych i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Odnosząc się do kwestii odmowy wyłączenia Burmistrza [..] od rozstrzygnięcia sprawy, w której stroną jest Gmina [..] Kolegium wyjaśniło, że wniosek odwołującej w tym zakresie rozstrzygnięto postanowieniem Kolegium z dnia 28 września 2010 r., nr [..], mocą którego Burmistrz nie podlega wyłączeniu. Odnośnie zaś zarzutu braku uregulowania prawa własności objętej postępowaniem działki drogowej nr 1706, Kolegium stwierdziło, że w ewidencji gruntów jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania wpisano Gminę [..], ponieważ działka ta nie ma uregulowanego stanu prawnego. Z tego powodu nie można jednak wywodzić braku podstaw do ochrony tego gruntu, w tym do przeprowadzania stosownych czynności zachowawczych, jak np. ustalenia i ochrony granic przez podmiot nim władający. Może to uczynić każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W skardze do sądu administracyjnego R.J. wniosła o uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. przez skierowanie decyzji do podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym w postępowaniu o rozgraniczenie, tj. Gminy [..], nie dysponującej prawem własności lub innym prawem rzeczowym w stosunku do działki nr 1706, uprawniającym do rozporządzania rzeczą w rozumieniu prawa cywilnego, a przez to rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotu nie mającego przymiotu strony postępowania;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. i art. 30 ust. 1 p.g.k. poprzez niezgodne z prawem wszczęcie postępowania, pomimo braku podania gminy [..] o jego wszczęcie oraz wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku gminy [..], pomimo braku legitymacji procesowej tego podmiotu do wystąpienia jako strona i w konsekwencji wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 15, 77, 80 i 107 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez SKO w [..] wszystkich żądań i zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu uczestniczenia w sprawie osoby podlegającej wyłączeniu oraz wydania decyzji w oparciu o wadliwą dokumentację rozgraniczenia sporządzoną przez geodetę, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszonych żądań, uniemożliwienie podjęcia czynności procesowych wynikających z k.p.a. oraz wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed organem I instancji zamykające drogę do realizacji uprawnień wynikających z uczestnictwa w postępowaniu;

- art. 24 § 3 k.p.a. poprzez przez odmowę wyłączenia od udziału w postępowaniu J.F. i oparciu rozstrzygnięcia o sporządzoną przez niego opinię, jako pracownika organu, na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k. pomimo istnienia uzasadnionych okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności w postaci wydania przez niego decyzji, na podstawie której gmina [..] opiera swój interes prawny;

- art. 32 ust. 5 p.g.k. oraz § 19, § 20 i § 23 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 33 i 34 p.g.k. przez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonych czynnościach rozgraniczenia i wadliwie sporządzonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości oraz wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, co mogło mieć wpływ na treść decyzji;

- art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. i art. 45 ust 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że Burmistrz [..] jako pracownik gminy będącej stroną postępowania nie podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, gdy pozostaje w stosunku prawnym łączącym go z gminą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że J.F. nie uczestniczył w postępowaniu, a jedynie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych, co poprzedzało wydanie decyzji.

Wyrokiem z 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 659/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, za trafny uznając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 p.g.k., bowiem gmina [..] nie wykazała interesu prawnego, który stanowiłby podstawę do wszczęcia postępowania na jej wniosek, czego konsekwencją jest skierowanie decyzji do podmiotu, co do którego nie wiadomo czy jest stroną w sprawie. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 p.g.k. stroną postępowania rozgraniczeniowego może być właściciel nieruchomości, zaś powołane przez organ przepisy, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 p.g.k. nie mogą przesądzać o legitymacji Gminy [..], dotyczą one bowiem wpisów do ewidencji gruntów, a nie rozgraniczenia. Sąd uznał, że skoro Gmina nie ma tytułu prawnorzeczowego do działki nr 1706, nie można jej przypisać przymiotu strony. Nadto z art. 30 ust. 2 p.g.k. wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe rozpoczyna się na wniosek lub z urzędu, a choć postępowanie wszczęto na wniosek, to akta sprawy wniosku nie zawierają i żadna ze stron wniosku nie złożyła. Za taki wniosek nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [..]z 16 lipca 2010 r., gdyż Rada nie jest organem Gminy, który mógłby w jej imieniu wystąpić. Co do zasady zaś Gmina [..] jednak nie mogła złożyć skutecznego wniosku wobec braku możliwości wykazania prawa własności do działki. Skuteczne złożenie wniosku o rozgraniczenie wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania regulującego tytuł prawny do działki nr 1706. Podkreślono, że jeżeli działka nr 1706 jest drogą publiczną to korzystanie z niej podlega przepisom ustawy o drogach publicznych, a to oznacza, że mimo braku rozgraniczenia nie można utrudniać korzystania z drogi.

Na skutek złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2418/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, że prawo żądania rozgraniczenia nieruchomości co do zasady służy przede wszystkim właścicielowi (art. 33 ust. 1 p.g.k.), jednakże mając na uwadze przepisy Kodeksu cywilnego księgi drugiej – własność i inne prawa rzeczowe, prawo to należy przypisać również podmiotom uprawnionym rzeczowo do nieruchomości. Posiadacz samoistny (podmiot faktycznie władający rzeczą tak jak właściciel) może być z całą pewnością zaliczony do podmiotów uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego lub uczestniczenia w postępowaniu wszczętym z wniosku strony lub z urzędu, dopóki istnieje domniemanie, iż jego posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Gmina [..] włada działką nr 1706 na zasadzie samoistnego posiadania, taki niekwestionowany stan wynika z ewidencji gruntów. Działka ta stanowi drogę publiczną i z tego tytułu wynika władanie Gminy, które podlega ochronie. Gmina jest zainteresowana, aby korzystanie z drogi publicznej nie było naruszone – z akt sprawy wynika, że R.J. część działki nr 1706 zaorała. Ochrona posiadania tej działki przez Gminę może się wyrażać w formach przewidzianych w prawie cywilnym, ale także przez rozgraniczenie nieruchomości. W administracyjnym postępowaniu o rozgraniczenie stroną jest każdy czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.), zaś z art. 33 ust. 1 p.g.k. wynika, że są to właściciele nieruchomości, ale również i inne podmioty, bowiem przepis ten należy wykładać rozszerzająco. Gminie [..] nie można zatem odmówić przymiotu strony w postępowaniu o rozgraniczenie działek nr 1703 i nr 1706, zwłaszcza że działka nr 1706 jest drogą publiczną, a Gmina jest zobowiązana do zapewnienia właściwego korzystania z drogi. Stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego ze względu na odmówienie Gminie prawa strony narusza prawo, stojąc w sprzeczności z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 p.g.k.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz kryteria i zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w trybie określonym w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wskazano także na istniejące w sprawie związanie wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. i brak podstaw do odstąpienia od tej wykładni. Za bezskuteczne w konsekwencji uznano zarzuty, że Gminie [..] nie przysługuje w sprawie przymiot strony w postępowaniu o rozgraniczenie działek nr 1703 (własności R. J.) i nr 1706 (we władaniu Gminy [..] na zasadzie samoistnego posiadania).

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie o rozgraniczenie wskazanych nieruchomości wobec nie zawarcia przez strony ugody co do przebiegu linii granicznej między tymi nieruchomościami, a w konsekwencji niezlikwidowania istniejącego pomiędzy stronami w tej materii sporu. Dla uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie organ przywołał art. 34 ust. 1 i 2 p.g.k. Stanowisko to co do zasady podzielił organ II instancji uzupełniając je stwierdzeniem, że brak było dokumentów "prawnych i technicznych", na podstawie których można byłoby ustalić granicę wg stanu prawnego czy stanu spokojnego posiadania, wobec czego w sprawie brak jest przewidzianych prawem przesłanek umożliwiających podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, w związku z czym przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu było zgodne z prawem.

Sąd I instancji w stosunku do tak podanych motywów umorzenia postępowania o rozgraniczenie stwierdził, że organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób ogólnikowy, nie charakteryzując zgromadzonych w sprawie dokumentów i nie poddając ich ocenie. Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że zakres zgromadzonej dokumentacji spełnia wymogi określone w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach rozporządzenia MSWiA oraz RiGŻ z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453). Okoliczność tę Sąd I instancji ocenił jako mającą istotne znaczenie, bowiem w świetle regulacji zawartej w art. 33 p.g.k. fakt istnienia sporu pomiędzy stronami co do przebiegu granicy, nie zwalnia organu administracji od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w tym przedmiocie merytorycznie w oparciu o zebrane w postępowaniu dowody, z tym że wydanie takiej decyzji winna poprzedzać ocena prawidłowości dokonanych przez geodetę czynności dotyczących ustalenia przebiegu linii granicznej i zgodności sporządzonych przez niego dokumentów z obowiązującymi przepisami prawa. Organ administracji władny jest określić decyzyjnie przebieg granicy, także w razie istnienia sporu pomiędzy stronami, opierając rozstrzygnięcie na wskazaniach wynikających ze stanu prawnego, o którym stanowią znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Umarzając zaś postępowanie z uwagi na brak dowodów (art. 34 ust. 1 w zw. z art. 33 p.g.k.) organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić przyczyny, z powodu których uznał, że ustalenie granicy nie może nastąpić na podstawie zebranych dowodów, czyli dokonać ich oceny (zob. wyrok NSA z dnia 5.07.1995 r., sygn. akt SA/Kr 1940/94, nie publ.). Za niedopuszczalne uproszczenie sprawy Sąd I instancji uznał w konsekwencji stanowisko, że zaistniały spór pomiędzy stronami stanowi o braku możliwości sfinalizowania postępowania decyzją rozstrzygającą o przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 p.g.k.). Przepis ten bowiem w istocie zakłada, że dopiero istnienie sporu umożliwia wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie. Podobny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie NSA (np. w wyroku z dnia 14.03.1995 r., sygn. akt SA/Kr 555/94, niepubl.). Jeżeli więc w aktach sprawy znajdują się dokumenty umożliwiające ustalenie granicy pomiędzy nieruchomościami objętymi postępowaniem (dz. 1706 i 1703), a z opinii uprawnionego geodety prowadzącego rozgraniczenie W.R. zdaje się wynikać, że taka możliwość istnieje, to uprawnioną staje się teza, iż umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie byłoby możliwe o tyle tylko, o ile ocena zebranego w sprawie materiału prowadziłaby do wniosku, że zebrane dowody nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast skoro w uzasadnieniach wydanych decyzji brak takiej oceny, to należy uznać, że organy obu instancji nie wywiązały się należycie z obowiązków określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kp.a., co w szczególności uchybia przepisom art. 107 § 3 k.p.a. i uzasadnia usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zalecił organom ocenę kompletności zebranych w sprawie dowodów i ich wnikliwą analizę pod względem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kryterium wynikające ze stanu prawnego, a nadto uzasadnienie swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej reprezentowana przez pełnomocnika R.J. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Rzeszowie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 61 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 p.g.k. poprzez błędną ocenę działań organu administracji publicznej, w postaci wszczęcia i prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji pomimo braku wniosku złożonego przez legitymowany podmiot, stanowiących naruszenie kwalifikowane skutkujące bezwzględną nieważnością zaskarżonego aktu oraz wadliwością postępowania administracyjnego ab initio, a w konsekwencji, pomimo uwzględnienia skargi, niesłuszne orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji wobec istnienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia jej nieważności stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wynikiem czego jest dopuszczenie do ponownego orzekania merytorycznego przez organy administracji w sprawie bezprzedmiotowej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 p.g.k., a także art. 32 ust 5 p.g.k. poprzez brak przeanalizowania i odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czego konsekwencją jest niezrealizowanie przez WSA zasady pełnej kontroli zgodności z prawem decyzji w granicach sprawy, w zakresie wskazywanego naruszenia przez organ przepisów postępowania dających podstawę stwierdzenia nieważności decyzji oraz przepisów postępowania regulujących poprawność sporządzenia protokołu granicznego, co ma wpływ na wynik sprawy w zakresie nieprawidłowego wskazania przez WSA wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie oraz uniemożliwienia we wskazanym zakresie kontroli instancyjnej swojego orzeczenia;

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wyjście poza zasadę związania sądu, któremu sprawa została przekazana, poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 sygn. akt I OSK 2418/11, czego konsekwencją jest przyjęcie ustaleń faktycznych w sprawie, dotyczących posiadania przez gminę [..], statusu posiadacza samoistnego w stosunku do działki o nr ew. 1706 jako związanie wykładnią przedstawioną przez sąd kasacyjny, pomimo iż powyższe wskazanie jest okolicznością faktyczną ustalaną stosownie do przepisów prawa cywilnego i winno być udowodnione zgodnie z regułami procedury administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że mimo uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, zachodzi konieczność zaskarżenia wyroku, co jest dopuszczalne w świetle art. 173 § 1 p.p.s.a. i poglądów orzecznictwa. WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiódł, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób sprzeczny z treścią art. 7, 77 k.p.a. co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., czego organ II instancji nie naprawił w ramach swoich uprawnień płynących z treści art. 138 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję rozstrzygającą na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k. co uzasadniało, zdaniem sądu, wydanie orzeczenia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji narusza art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., który to przepis powinien w niniejszej sprawie być podstawą orzeczenia, w przeciwieństwie do nieprawidłowo zastosowanego przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

SKO w [..] naruszyło art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 p.g.k., co stanowi kwalifikowaną wadę decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek, ale w aktach sprawy takiego wniosku brak. Nie stanowi go w szczególności pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w [..]z dnia 16 lipca 2010 r. Sąd I instancji nie odniósł się do naruszenia zasady skargowości. Zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a. (art. 61 § 1), jeżeli przepisy szczególne nie stoją temu na przeszkodzie, postępowanie wszczyna się bądź na wniosek strony, bądź z urzędu. Ta zasada w stosunku do art. 30 p.g.k. podlega znacznemu ograniczeniu, bowiem ust. 1 tego przepisu wskazuje na przeniesienie obowiązku wszczęcia postępowania o rozgraniczenie na barki strony, zawężając stosownie do treści ust. 2 tego przepisu przypadki wszczęcia postępowania z urzędu do dwóch enumeratywnie wyliczonych sytuacji. Wobec braku wniosku postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było ab initio z naruszeniem przepisów prawa jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Wszczęcie postępowania, które zgodnie z przepisami prawa oparte jest na zasadzie skargowości, wymaga wyraźnego wniosku strony. Wszczęcie takiego postępowania bez wspomnianego wniosku stanowi rażące naruszenie ww. zasady. To oznacza, że decyzja wydana w takim postępowaniu obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012r. I SA/Wa 1800/11). W sprawie nie ma także zastosowania pogląd o wszczęciu postępowania de facto z urzędu, w sytuacji połączenia ról procesowych organu prowadzącego sprawę administracyjną oraz reprezentanta osoby prawnej (gminy), która ma interes prawny domagania się wszczęcia postępowania. Wyklucza to treść regulacji art. 30 ust. 2 p.g.k. gdzie do wszczęcia postępowania z urzędu konieczne jest spełnienie enumeratywnie wyliczonych przesłanek, które w sprawie nie mają miejsca. Orzeczenie sądu I instancji wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wobec istnienia wad postępowania administracyjnego określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., godzi w zasady wyrażone w art. 134 § 2 i art. 135 p.p.s.a., które zobowiązują do wydania orzeczenia o odrębnej treści i skutkach procesowych. Kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona z punktu widzenia zaistnienia wad nieważności stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dopiero uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a. Utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku uchylającego decyzje wraz z zobowiązaniem organów do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku spowoduje, że organy administracji realizując wytyczne Sądu I instancji wydadzą ostateczną decyzję w sprawie pomimo, że postępowanie w niniejszej sprawie w ogóle nie powinno być wszczęte.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że pozostaje on w związku ze zgłoszoną kwalifikowaną wadliwością decyzji, dotycząc naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W skardze do Sądu I instancji podniesiono szereg zarzutów. Przedmiotowo istotne, z punktu widzenia wykazania istotnego wpływu na wynik postępowania mają dwa z nich: zarzut naruszenia zasady skargowości, opisany wyżej i zarzut naruszenia art. 32 ust. 5 p.g.k. w zw. § 19, 20 i 23 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. nr 45, poz. 453, dalej rozporządzenie). Sąd I instancji w części uzasadnienia prawnego wyroku w ogóle nie przeprowadził oceny zarzutów strony oraz nie odniósł się merytorycznie do wpływu wskazanych zarzutów na wynik sprawy. Podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji WSA doszukuje się natomiast w uchybieniu art. 7 i 77 k.p.a., w zakresie w jakim organ uznał, iż materiały zgromadzone w sprawie nie są wystarczające do ustalenia granicy działek objętych sprawą, w sytuacji gdy zdaniem sądu właściwa ocena tych materiałów może wskazywać na możliwość rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu ocenę, czy dokumentacja sporządzona w postępowaniu administracyjnym pod względem formalnym i merytorycznym odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku w konsekwencji nie pozwala stwierdzić, czy ta okoliczność była przedmiotem wnikliwej analizy sądu, a w konsekwencji czy kontrola zgodności z prawem odbyła się stosownie do treści art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. tj. w granicach szeroko pojętej sprawy administracyjnej i przy zastosowaniu przez WSA środków odpowiednich do usunięcia naruszenia prawa.

Przepis art. 32 ust. 5 p.g.k. wraz z przepisami rozporządzenia stanowi o obowiązku sporządzenia dokumentacji geodezyjnej ustalenia przebiegu granic odpowiadającej określonym kryteriom. Strona kwestionowała tę dokumentację. WSA natomiast, przeprowadzając analizę stanowiska organu w tej kwestii i wyrażając swoją ocenę dotyczącą możliwości formalnego dokonania rozgraniczenia tylko dlatego, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wymagane ustawą, które w treści wskazują na możliwość rozgraniczenia, nie przeanalizował w ogóle, czy wskazane dokumenty są zgodne z treścią przepisów, które normują ich poprawność, a co za tym idzie przydatność do wydania takiego rozstrzygnięcia, o co strona wnosiła. Tym samym sąd I instancji, dopuszczając się wskazanego braku uzasadnienia nie tylko pozostawił lukę w zakresie sprawy, którą powinien objąć swoją kontrolą i wyjaśnić podając przesłanki swojej oceny, ale ponadto wydał wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania z uchybieniem art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a., zakreślając organom powtórnie orzekającym w sprawie ramy dalszego postępowania, które nie eliminują wszystkich wad i uchybień popełnionych do tej pory w tej sprawie. W ten sposób Sąd I instancji uchybił obowiązkowi rozstrzygnięcia sporu i sformułowania zaleceń, które zapewniają końcowe załatwienie sprawy.

Ponadto wskazane naruszenie prawa procesowego powoduje wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiającą jego instancyjną kontrolę. Skoro uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera stanowiska wobec części zarzutów skargi, to brak możliwości przyjęcia, iż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. zgłoszono, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, sąd ten przekroczył granice związania wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 20 marca 2013 sygn. akt I OSK 2418/11 i w ten sposób uchybił przepisom postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy w ujęciu art. 141 §4 p.p.s.a. NSA w wyroku z 20 marca 2013 r. przyjął, że podmiot, któremu przysługuje status posiadacza samoistnego w stosunku do nieruchomości objętej rozgraniczeniem, może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., o ile przemawia za nim domniemanie zgodności posiadania ze stanem prawnym. NSA wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają odmówić gminie [..] statusu posiadacza samoistnego. WSA w Rzeszowie, wydając zaskarżony wyrok, w pełni podzielił stanowisko NSA w zakresie przeprowadzonej wykładni prawa, jak również wprost przyjął jako ocenę prawną wypływającą z orzeczenia NSA, pogląd dotyczący stanu faktycznego sprawy, że gminie [..] nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu o rozgraniczenie. Jednak w sprawie brak jest dowodów potwierdzających władnie działką o nr ew. 1706 przez gminę [..] i w tym zakresie uznanie gminy za stronę postępowania o rozgraniczenie jest wadliwe, bowiem nie ma potwierdzenia w stanie faktycznym ustalonym w toku postępowania. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego braku wyjaśnienia, czy gmina spełnia przesłanki legitymacji określone w wykładni przedstawionej przez NSA. Sąd I instancji był związany wykładnią prawa, ale już nie oceną stanu faktycznego. Wyrok NSA nie zwalniał WSA od oceny, czy gmina [..] legitymuje się posiadaniem samoistnym, czemu strona skarżąca przeczyła w trakcie postępowania administracyjnego i co było podstawą zarzutu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regulacjami przyjętymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93, z późn. zm.), posiadanie nie jest prawem ale stanem faktycznym, z którego wystąpieniem po stronie podmiotu ustawa wiąże określone skutki prawne. Zgodnie z treścią art. 336 k.c. posiadaczem samoistnym jest ten kto rzeczą faktycznie włada jak właściciel. Tym samym osoba powołująca się na samoistność swego posiadania winna wykazać przede wszystkim, że rzeczą włada. Natomiast rzeczą organu było ustalenie, czy władanie to ma charakter samoistny. Ustaleń tych nie poczyniono. Jedyną okolicznością, na którą powołuje się organ, jest wypis z ewidencji gruntów i budynków, gdzie figuruje gmina [..] jako "władający na zasadach samoistnego posiadania". Ponieważ jednak posiadanie nie jest prawem, wpis w ewidencji nie dokumentuje realnego władania rzeczą przez gminę i jego charakteru. Wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Brak poprawnych ustaleń dotyczących samoistnego posiadania przez gminę działki może skutkować brakiem podstaw do przyznania gminie statusu strony, co pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku. Takie naruszenie art. 190 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. niweczy cel kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, poddając w wątpliwość poprawność pełnego badania decyzji co do jej zgodności z prawem, zastosowania adekwatnych środków celem wyeliminowania wad decyzji oraz uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej związany jest z tezą strony skarżącej, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez wymaganego wniosku, zatem dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie powinien oprzeć na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Teza ta jest jednak wadliwa, albowiem pomija stanowisko wyrażone w sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2013 r., sygn. I OSK 2418/11, dotyczące legitymacji gminy [..], jako samoistnego posiadacza działki nr 1706, do żądania przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i wynikające z niego konsekwencje. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że gmina [..] jest stroną w postępowaniu o rozgraniczenie działek 1703 i 1706 i stanowisko to wiąże w sprawie. Konsekwencją posiadania przymiotu strony jest możliwość inicjowania postępowania o rozgraniczenie. Jednocześnie organem prowadzącym postępowanie jest Burmistrz [..], reprezentujący gminę. Jego właściwość rzeczowa wynika z przepisu art. 30 ust. 1 p.g.k. Działając jako organ administracji publicznej I instancji i jednocześnie jako organ reprezentujący gminę uprawnioną do złożenie wniosku o rozgraniczenie, Burmistrz gminy nie jest zobligowany, pod rygorem nieważności postępowania, do złożenia samemu sobie wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. Brak takiego pisma, które można scharakteryzować jako wniosek Gminy o wszczęcie postępowania, nie oznacza w takim stanie faktycznym, przeprowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia nie podlega szczególnym wymaganiom ani co do formy, ani też co do treści. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w takiej sytuacji jest dostatecznym dowodem na wolę podmiotu uprawnionego, związaną z zamiarem przeprowadzenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność takiego stanowiska potwierdza również wydany w sprawie wyrok NSA z 20 marca 2013 r., w którym zwrócono uwagę, że ochrona posiadania działki przez gminę może się odbywać poprzez posłużenie się trybem rozgraniczenia nieruchomości.

W orzecznictwie bywa wyrażane również stanowisko, że połączenie roli procesowej organu z uprawnieniem do złożenia w imieniu podmiotu wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. II OSK 88/10), a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wymagania prawa. Także przy przyjęciu tego stanowiska, w sprawie nie można uznać zaistnienia przesłanki nieważności postępowania ze względu na naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. Zgodnie z art. 30 ust. 2 p.g.k., postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Zbieg ról procesowych, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej nie jest obojętny dla tej jednostki i rodzi ograniczenia praw procesowych. Ograniczenie te nie mogą jednak sięgać interesu prawnego i możliwości jego ochrony. Z tego względu, przy zbiegu ról procesowych, wszczęcie z urzędu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości gminnej (będącej w samoistnym posiadaniu gminy) z innymi nieruchomościami należy uznać za zgodne z interesem społecznym. Także tę okoliczność dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w uprzednio wydanym wyroku z 20 marca 2013, wskazując w uzasadnieniu, że działka jest drogą, a gmina jest zobowiązana do zapewnienia możliwości prawidłowego korzystania z drogi. W konsekwencji stanowiska zajętego w powoływanym wyroku NSA z 20 marca 2013 r. dotyczącego legitymacji gminy w sprawie o rozgraniczenie przedmiotowych działek, Sąd I instancji nie miał podstaw do kwestionowania dopuszczalności prowadzenia postępowania z tego względu, że akta sprawy nie zawierają pisma dającego się zakwalifikować jako wniosek gminy, a w szczególności do przyjmowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 61 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 30 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 5 p.g.k. Zarzut ten dotyczy braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do dwóch kwestii. Pierwsza związana jest z przedstawionym wyżej zarzutem pominięcia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszeniem zasady skargowości postępowania. Dla swej skuteczności zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych wyżej względów, przedstawionych w związku z analizą pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, brak szczegółowych rozważań Sądu I instancji w tym zakresie nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. Sąd I instancji zastrzegł wszak działanie w warunkach związania wyrokiem NSA i brak podstaw do odstąpienia od tego związania, a wnioski w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania są następstwem analizy stanu prawnego, a nie ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego.

Druga kwestia objęta analizowanym zarzutem pozostaje w związku z powołanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 32 ust. 5 p.g.k. oraz przepisami wykonawczymi § 19, 20 i 23 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r., nr 45, poz. 453). Zarzucono, że Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu wyroku ocenę dokumentacji sporządzonej w postępowaniu administracyjnym, czy odpowiada ona prawu. Waga tego pominięcia wymaga jednak uwzględnienia przyczyn, z jakich Sąd I instancji uchylił kontrolowane postanowienia o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy administracji nie dokonały analizy jednej z przesłanek określonych w art. 34 ust. 1 p.g.k. Zastosowanie tego przepisu zależy zarówno od istnienia sporu i braku ugody, jak i od braku możliwości wydania decyzji o rozgraniczeniu w oparciu o zebrane dowody. Sąd I instancji nie kontrolował decyzji o rozgraniczeniu, ale o umorzeniu postępowania i stwierdził, że dowody zebrane w sprawie i sporządzona dokumentacja nie zostały przez organy ocenione w kontekście przesłanki z art. 34 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 p.g.k. W tej sytuacji dokonywanie oceny tej dokumentacji przez Sąd I instancji byłoby przedwczesne i skutkowało czynnościami uprzedzającymi działania organów administracji. Zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zatem skutkować uchyleniem wyroku.

Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic związania wyrokiem NSA. Zwrócono uwagę, że związanie dotyczy wykładni prawa, a nie ustaleń faktycznych, a w aktach sprawy brak dowodu, że istotnie gmina jest posiadaczem samoistnym działki drogowej. Przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Naruszyć ten przepis Sąd I instancji mógłby zatem wyłącznie wtedy, gdyby przyjął inna wykładnię prawa niż wiążąca go na podstawie tego przepisu. Taka sytuacja w sprawie nie ma jednak miejsca i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na takie odstąpienie od związania nie wskazano. Nie wykazano też, aby Sąd I instancji powołał się na związanie wyrokiem NSA w kwestii wykładni jakiegoś przepisu, a wyrok NSA w tym zakresie milczał, taką sytuację można zakwalifikować jako przekroczenie granic związania. Skoro żadna z sytuacji nie została wykazana, zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Trzeba też zwrócić uwagę, że orzekając o statusie gminy [..] jako legitymowanej do udziału w postępowaniu, NSA orzekał w określonym stanie faktycznym dotyczącym tytułu do działki. Wszak problem prawny rozstrzygany wyrokiem NSA z 20 marca 2013 r. związany był właśnie z brakiem uprawnień właścicielskich gminy, zatem NSA rozstrzygał o legitymacji wynikającej z posiadania samoistnego i uznał gminę za legitymowaną z tego tytułu. Ocena ta ma charakter kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, jest związana z wykładnią art. 33 ust. 1 p.g.k., polega bowiem na określeniu zakresu podmiotowego tego przepisu.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.