Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 525/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej: Prezydent), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. na os. [...] obręb P. ark. mapy [...] działka nr [...] o pow. 8422 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...] w prawo własności (zwane dalej odpowiednio: wnioski; Nieruchomość). Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 103 Kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] października 2015 r. P. Spółdzielnia Mieszkaniowa (zwana dalej: Spółdzielnia) złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o przekształceniu). Następnie, dnia [...] października 2015 r. wnioski o przekształcenie złożyła część pozostałych współużytkowników wieczystych przedmiotowej Nieruchomości (wnioski: T. i E. Ś., M. Ł. i R. L., A. G., R. G., T. G., U. B., B. i S. B., W. O., B. K., B. i C. G., A. W., H. J., B. C., I. P.).

Organ wskazał, że wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż przed Starostą Poznańskim (zwanym dalej: Starosta) pod sygnaturą [...] prowadzone jest postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P., wśród których jedną z nieruchomości stanowi działka oznaczona w ewidencji gruntów: obręb P., ark. m. [...], działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] [...] Pismem z dnia [...] października 2007 r. spadkobierczynie J. Ż. złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 i n. ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wnioskodawczynie wskazały, iż roszczenie dotyczy nieruchomości składającej się z działek nr: [...], [...] i [...] położonych w P., dzielnica Piątkowo. Obecnie - po dokonaniu podziałów - nieruchomość ta stanowi m.in. działkę oznaczoną nr [...]. Starosta (decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]) orzekł o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości objętych wnioskiem. Wyrokiem z dnia [...] października 2010 r. (sygn. akt IV S.A./Po [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił jednak skargę Miasta P. na decyzję Wojewody W. (zwanego dalej: Wojewoda) z dnia [...].05.2010 r., nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ wskazał, że Starosta nie wydal jeszcze decyzji na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Kolejno organ odwołał się do art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu i wskazał, że – zgodnie z tym przepisem - decyzja o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich. Zdaniem organu nienaruszalność praw osób trzecich oznacza, iż osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie zostaną pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno - zdaniem organu - skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ zawiesza postępowanie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż organ orzekający o przekształceniu nie jest właściwy do rozstrzygnięcia o istnieniu lub nieistnieniu roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia. W konsekwencji organ uznał, że z uwagi na toczące się przed Starostą postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości - na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa należało postępowanie zawiesić.

Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) na powyższe postanowienie wpłynęły w ustawowym terminie zażalenia W. O., B. i C. G., B. i S. B. oraz W. O..

W. O. oraz S. i B. B. złożyli zażalenie identycznej treści wskazując, że wnoszą o uchylenie postanowienia dot. wstrzymania biegu terminów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, ponieważ [...] grudnia 2007 zostali poinformowani przez Starostwo Powiatowe w P. , że organ ten nie prowadzi postępowania o zwrot nieruchomości położonej w P. na os. [...] 30. Stąd niezrozumiałym jest informowanie stron o tym, że dnia [...] października 2007 został złożony wniosek przez spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Strony podkreśliły, że zależy im na jak najszybszym załatwieniu sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności.

Zażalenia o tożsamej treści złożyli także: W. O. oraz B. i C. G.. Wnieśli oni o anulowanie postanowienia Prezydenta oraz wszystkich decyzji w tej sprawie "do wyroku WSA z [...] października 2010 r. włącznie", z uwagi na pominięcie ich oraz pozostałych cząstkowych udziałowców prawa użytkowania wieczystego działki na wszystkich etapach postępowania w postępowaniach administracyjnych w ww. sprawie, wnosząc jednocześnie o "wznowienie uchylonych postępowań od początku".

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że od czerwca 2007 r. toczy się wielokrotnie umarzane postępowanie o zwrot działki będącej przedmiotem posterowania jej byłym właścicielom. Wskazano, że całe to postępowanie w kolejnych instancjach (Wojewoda i WSA) toczyło się bez udziału wszystkich stron postępowania gdyż organy nie powiadomiły członków spółdzielni zamieszkałych przedmiotowym budynku o toczących się postępowaniach, co – w ocenie żalących się – czyni je bezprawnymi i stanowi przesłankę do ich wznowienia. Strony wskazują tez, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się do kwestii dlaczego Starosta, któremu Wojewoda przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tak długo nie rozpoznał sprawy. Zdaniem stron winno nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego we własność, zgodnie z wnioskiem Spółdzielni, ponieważ na działce zrealizowano cel wywłaszczenia, a zmiana jednej formy własności (użytkowania wieczystego) w inną formę (pełna własność) nie jest zmianą przeznaczenia działki. W ocenie żalących się, w tej sytuacji otwieranie przez organ furtki dla byłych właścicieli, posługując się pozoracyjnymi działaniami żądania zwrotu nieruchomości, ma znamiona działań bezprawnych, które służą wyłącznie do przedłużania postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Na wstępie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 138 Kpa, nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Rozpatrując sprawę w tak wyznaczonych granicach organ uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia zażaleń. Uzasadniając rozstrzygnięcia organ wskazał, że Nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym m.in. osób które złożyły zażalenie w niniejszej sprawie. Użytkownicy wieczyści wystąpili o przekształcenie ich prawa w prawo własności. Jednocześnie bezspornym jest fakt, iż przed Starostą toczy się postępowanie o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Organ odwołał się do art. 3 ust 3 ustawy o przekształceniu i wskazał, że decyzja o przekształceniu nie narusza praw osób trzecich, a zastrzeżenie to chroni m.in. osoby które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości. Powyższe uzasadnia w ocenie organu odwoławczego, zawieszenie postępowania o przekształcenie do czasu zakończenia postępowania w kwestii zwrotu nieruchomości. Jeżeli toczy się postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot nieruchomości, to pierwsze powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa, bowiem jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu i to rozstrzygnięcie ma walor zagadnienia wstępnego w rozumieniu powyższego przepisu. Roszczenia o zwrot nieruchomości mają pierwszeństwo przed innymi roszczeniami dotyczącymi tej nieruchomości. Dlatego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest, w ocenie Kolegium, zgodne z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutów zażaleń organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne dokonanie w postępowaniu przekształceniowym oceny zasadności roszczeń o zwrot nieruchomości i możliwości ich rozstrzygania. Nastąpić to może tylko przez właściwy do tego organ i w przewidzianym dla rozpatrzenia wniosków postępowaniu.

Skargę na powyższe postanowienie złożył, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, W. O. (zwany dalej: skarżący), zaskarżając je w całości i zarzucając: naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż postępowaniem o charakterze prejudycjalnym uzasadniającym zawieszenie postępowania, może być postępowanie o zwrot nieruchomości, w sytuacji, w której ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości oznacza zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych,

co skutkuje brakiem rzeczywistego wpływu postępowania o zwrot nieruchomości na postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a następnie poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo, iż wobec nieodwracalnego charakteru skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, a w konsekwencji - nie istnieje przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo odrębnej własności Nieruchomości. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa i art. 15 Kpa poprzez ich błędne zastosowanie i nierozpoznanie sprawy przez organ II Instancji, poprzez pominięcie przez organ II Instancji zarzutu naruszenia przez organ I Instancji przepisu art. 97 par. 1 pkt. 1 Kpa, pomimo iż organ II Instancji zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania istnienia kwestii prejudycjalnej, a poprzez to uchybienie - zasadzie kontroli i nadzoru nad postępowaniem przed organem I Instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji.

Strona przeprowadziła wywód dotyczący istoty zagadnienia prejudycjalnego i podniosła, że w sprawie powstało już w przeszłości prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, co skutkuje zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych. Hipotetycznie możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości, na której jest ono ustanowione, nie będzie miało – zdaniem strony – wpływu na ochronę praw, uprawnień, roszczeń i ich ekspektatyw innych podmiotów, na rzecz których zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, jak również na uprawnienie skarżącego do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo odrębnej własności.

Skarżący opisał postępowanie zainicjowane pierwszym wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w odrębną własność, który skarżący składał już w 2001 r. wywodząc, że nie istniały wówczas (w 2007 r.) żadne przeszkody dla rozpoznania wniosku. Opisując nieprawidłowości zaistniałe – w ocenie skarżącego – we wcześniej toczącym się postępowaniu, wskazał on, że Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie o zwrot Nieruchomości, która to decyzja, na skutek odwołania, została uchylona przez Wojewodę w dniu [...] maja 2010 r., a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia w Starostwie. Skarga na te decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 6 października 2010 r. (sąd oddalił skargę w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 654/10), zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku - wyrokiem z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 2086/10). Skarżący wywodził, że pomimo prawomocnego przekazania Staroście sprawy do ponownego rozpatrzenia, od czasu przekazania, wbrew ustawowemu obowiązkowi niezwłocznego rozpoznania wniosku, sprawa dotycząca zwrotu nieruchomości, formalnie jest prowadzona od prawie 6 lat, bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutkuje to zablokowaniem postępowania w przedmiocie przekształcenia, pomimo iż z uwagi na zaistnienie trwałych skutków prawnych, w ocenie skarżącego, postępowanie w przedmiocie zwrotu w sposób oczywisty nie ma wpływu na rozstrzygniecie w przedmiocie przekształcenia. Według skarżącego, aktualną podstawę prawną dla rozpoznania sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący przytoczył treść art. art. 1 ust. 1, 1b i 2 ustawy i stwierdził, że obowiązkiem organu było zatem zbadanie, czy na dzień [...] października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni, czy skarżący jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem, a zatem, wobec czego czy spełniony został ustawowy wymóg przekształcenia prawa i czy nie zachodzą przesłanki negatywne. Jednocześnie – zdaniem skarżącego – poszukiwanie przez organ I i II instancji nowych, dodatkowych przesłanek uzasadniających brak merytorycznego rozpoznania żądania strony, dokonania przekształcenia jego prawa w prawo własności - nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Według skarżącego okoliczności te powinien rozważyć, rozstrzygający na skutek zażalenia, organ II Instancji, który tego nie uczynił naruszając art. 7 Kpa oraz 15 Kpa, poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności oraz nierozpoznanie sprawy co do istoty w zakresie istnienia zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej), a jedynie bezkrytyczne przyjęcie, iż kwestia taka istnieje.

Skarżący podniósł także, że w sprawie występuje rażąca przewlekłość postępowania, albowiem co najmniej od 2010 r. jego wniosek powinien być rozpoznany.

W odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym, złożonym osobiście w sądzie dnia [...] października 2016 r. skarżący podtrzymał żądanie i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718, zwanej dalej – Ppsa). Po myśli art. 134 § 1 Ppsa, rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Należy bowiem wskazać, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż organ trafnie wywiódł, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz postępowanie o zwrot nieruchomości to dwa odrębne postępowania. Biorąc pod uwagę, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, w trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, które wymagają zawieszenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez organy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny Nieruchomości nie był ustalony, ponieważ decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta umorzył wprawdzie postępowanie o zwrot Nieruchomości, jednak decyzja ta została uchylona przez Wojewodę (decyzja z dnia [...] maja 2010 r.), a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 654/10), zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 2086/10) oddalił skargę kasacyjną wyroku WSA.

Podkreślić należy ponownie, że w przypadku wydawania przez organ administracji publicznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości powinien być bezsporny.

W ocenie sądu należy zaaprobować stanowisko organu, który uznał, że rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i wydania decyzji w tym przedmiocie, co uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Zagadnienie zwrotu nieruchomości jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Wynik postępowania zwrotowego przesądzić może o uprawnieniach właścicielskich w stosunku do Nieruchomości, wobec której strony domagają się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spór o "własność" Nieruchomości, wobec której zgłoszone zostało roszczenie o jej zwrot jest okolicznością wpływającą na postępowanie o przekształcenie użytkowania wieczystego na tej Nieruchomości w prawo własności. Skoro bowiem w wyniku poddanego kontroli sądu w niniejszej sprawie postępowania miałoby powstać prawo własności Nieruchomości, której zwrot w postępowaniu zwrotowym spowodowałby przywrócenie własności tej Nieruchomości innemu podmiotowi, to niewątpliwie zwrot Nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Należy bowiem wskazać, że obciążenie wywłaszczonego gruntu prawem użytkowania wieczystego wyłącza obowiązek badania merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidzianych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 774 j.t. z późn. zm.), ale tylko wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości ustanowiono na rzecz osoby trzeciej i zostało ono ujawnione w księdze wieczystej przed dniem [...] stycznia 1998 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot nieruchomości zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane, albo ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed [...] stycznia 1998 r., art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; KW P01 [...]). Ustanowienie zatem prawa użytkowania wieczystego na Nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowanie nie stanowi przeszkody do ewentualnego zwrotu tej Nieruchomości. W konsekwencji oraz w świetle powyższych rozważań prejudycjalność rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu Nieruchomości w stosunku do postępowania w sprawie przekształcenia jest niewątpliwa.

W ocenie sądu słusznie organy wskazały na art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 3014/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) "możliwe jest dwojakie rozumienie przytoczonego w art. 3 ust. 3 ustawy zwrotu. Po pierwsze, może on oznaczać zastrzeżenie, iż przekształcenie nie może nastąpić, jeżeli naruszałoby to prawa osób trzecich. Po drugie zaś, możliwa jest interpretacja, według której fakt dokonania przekształcenia nie stanowi przeszkody do dochodzenia swych praw przez osoby trzecie (patrz: zdanie odrębne SSN Andrzeja Wasilewskiego do uchwały SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294). Mimo niedostatków w sformułowaniu art. 3 ust. 3, w tym np. braku pożądanych słów "o ile" (nie narusza to praw osób trzecich), należy przyjąć, że konsekwencją przepisu art. 3 ust. 3 jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich." Pogląd ten sąd w składzie niniejszym podziela i stwierdza, że ponieważ w toku jest postępowanie w przedmiocie zwrotu Nieruchomości, w stosunku do której toczy się poddane kontroli sądu w niniejszej sprawie, postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, postępowanie przekształceniowe winno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę, w postępowaniu toczącym się na skutek przekazania temu organowi prawomocnie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w przedmiocie zwrotu Nieruchomości. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające są zgodne z obowiązującymi przepisami i prawidłowe.

Wyjaśnienia wymaga, że zarzuty strony skarżącej skierowane przeciwko rozstrzygnięciom organów w postępowaniu zwrotowym, albo też przeciwko przewlekłości postępowania przed organami prowadzącymi to postępowanie nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Strona nie jest jednak w tym zakresie pozbawiona ochrony prawnej, albowiem może poddawać kontroli instancyjnej wydaną przez organ zwrotowy decyzję, może potencjalnie skorzystać z trybów nadzwyczajnych i dochodzić stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowych lub też wznowienia postępowania zwrotowego, jeśli zaistnieją ku temu przesłanki ustawowe. Wreszcie strona może skarżyć do sądu przewlekła prowadzenie postępowania przez organ zwrotowy na zasadach określonych w Ppsa.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.