Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 397/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 42, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Teza: 1. Każdy ze Skarżących, jako nauczyciel w szkole publicznej w okresie, w którym podjęto uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły publicznej, i z którym w wyniku wykonania uchwały intencyjnej rozwiązano stosunek pracy, ma interes prawny w wywiedzeniu skargi na uchwałę intencyjną, bowiem ta naruszyła interes prawny każdego ze skarżących (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - j. t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm. - dalej usg).

2. Stwierdzenie nieważności uchwały intencyjnej skutkować może uwzględnieniem powództwa każdego ze Skarżących o przywrócenie do pracy. Odmienna wykładnia art. 101 ust. 1 usg naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) czyniąc prawo do sądu całkowicie iluzorycznym w sytuacji, w której roszczenie wynikające z normy prawa materialnego (prawa pracy) nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy, skutkującej następnie likwidacją dotychczasowego pracodawcy. Naruszenie interesu prawnego, mającego oparcie w prawie pracy, ma również charakter materialny. Interes prawny nauczyciela w zakresie praw majątkowych, chroniony jest nadto - prócz przepisów prawa pracy - przez art. 64 ust. 1-3 Konstytucji i art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 04 listopada 1950 r.  (Dz. U. 61/93/284 ze zm.).

3. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły publicznej (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty - j. t. Dz. U. 256/04/2572 ze zm. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 8 usg), mieści się w zakresie aktów prawnych, o opiniowanie których organ samorządu terytorialnego obowiązany jest wystąpić do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - j.t. Dz. U. 79/01/854 ze zm.).

TEZY

1. Każdy ze Skarżących, jako nauczyciel w szkole publicznej w okresie, w którym podjęto uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły publicznej, i z którym w wyniku wykonania uchwały intencyjnej rozwiązano stosunek pracy, ma interes prawny w wywiedzeniu skargi na uchwałę intencyjną, bowiem ta naruszyła interes prawny każdego ze skarżących (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - j. t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm. - dalej usg).

2. Stwierdzenie nieważności uchwały intencyjnej skutkować może uwzględnieniem powództwa każdego ze Skarżących o przywrócenie do pracy. Odmienna wykładnia art. 101 ust. 1 usg naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) czyniąc prawo do sądu całkowicie iluzorycznym w sytuacji, w której roszczenie wynikające z normy prawa materialnego (prawa pracy) nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy, skutkującej następnie likwidacją dotychczasowego pracodawcy. Naruszenie interesu prawnego, mającego oparcie w prawie pracy, ma również charakter materialny. Interes prawny nauczyciela w zakresie praw majątkowych, chroniony jest nadto - prócz przepisów prawa pracy - przez art. 64 ust. 1-3 Konstytucji i art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 04 listopada 1950 r.  (Dz. U. 61/93/284 ze zm.).

3. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły publicznej (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty - j. t. Dz. U. 256/04/2572 ze zm. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 8 usg), mieści się w zakresie aktów prawnych, o opiniowanie których organ samorządu terytorialnego obowiązany jest wystąpić do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - j.t. Dz. U. 79/01/854 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. J-K., E. I., M. K., E. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy Niechanowo z dnia 08 lutego 2008 r. nr XII/73/2008 w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3. zasądza od Gminy Niechanowo na rzecz - K. J-K. kwotę 300 (trzysta) zł - E. I. kwotę 300 (trzysta) zł - M. K. kwotę 300 (trzysta) zł - E. K. kwotę 300 (trzysta) zł - W. K. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/M. Dybowski


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia z dnia 8 lutego 2008 r.- nr XII/73/2008 (dalej uchwała z dnia 8 lutego 2008 r.) Rada Gminy Niechanowo (dalej Rada Gminy) podjęła zamiar zlikwidowania Szkoły Podstawowej w Drachowie (dalej Szkoła bądź SP w Drachowie) z dniem 31 sierpnia 2008 r. (k. 6, 14-15v akt IV SA/Po 397/08).

Skargę na uchwałę z dnia 8 lutego 2008 r., po wezwaniu dnia 22 lipca 2008 r. (prezentata Urzędu Gminy) do usunięcia naruszenia prawa, dnia 29 lipca 2008 r. wnieśli: K. J-K., E. J., M. K., E. K., W. K. i W. M. - nauczyciele mającej być zlikwidowaną szkoły (k. 2-4, 7-10 akt IV SA/Po 397/08).

Uchwałą z dnia 12 czerwca 2008 r.- nr XV/96/2008 (dalej uchwała z dnia 12 czerwca 2008 r.) Rada Gminy Niechanowo podjęła decyzję o likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie. Skargę na ową uchwałę, po wezwaniu dnia 19 czerwca 2008 r. do usunięcia naruszenia prawa (k. 7 akt IV SA/Po 397/08), dnia 29 lipca 2008 r. wnieśli: K. J-K., E. J., M. K., E. K., W. K. i W. M. - nauczyciele mającej być zlikwidowaną szkoły. W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z dnia 12 czerwca 2008 r. i obciążenie kosztami postępowania sądowego wg norm przepisanych w całości stronę przeciwną. Sprawa ze skargi na uchwałę z dnia 12 czerwca 2008 r., toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (dalej WSA bądź Sąd Administracyjny) w odrębnej sprawie IV SA/Po 398/08. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r.- IV SA/Po 398/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały z dnia 12 czerwca 2008 r.

Skarżący wskazali, że są nauczycielami likwidowanej Szkoły. W ocenie Skarżących, uchwała z dnia 8 lutego 2008 r. została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (j.t. Dz.U. 79/01/854 ze zm.- dalej uzz)- bez uprzedniej konsultacji związkowej. Uchwała z dnia 8 lutego 2008 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Uchwała z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr XIII/85/2008 (dalej uchwała z dnia 24 kwietnia 2008 r.) Rady Gminy została uchylona na mocy § 6 uchwały z dnia 12 czerwca 2008 r. Uchwała z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie likwidacji Szkoły, stanowiła jedyną przyczynę wypowiedzenia Skarżącym stosunków pracy. Uchwała z dnia 12 czerwca 2008 r. nie zawiera informacji dotyczących spraw kadrowych nauczycieli i pracowników niepedagogicznych likwidowanej Szkoły. Nie spełnia wymogów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (§ 131 w zw. z § 142 i 143 rozporządzenia). Zwroty użyte w uzasadnieniu uchwały z dnia 12 czerwca 2008 r. są nieprecyzyjne i jednoznacznie nie wskazują, jakie faktycznie przesłanki legły u podstaw podjęcia tej uchwały. Z uzasadnienia nie wiadomo, co Rada Gminy miała na myśli, posługując się zwrotami "jakość edukacji, względy organizacyjne". Wskazane pojęcia winny być tak opisane, by adresaci mogli jednoznacznie odczytać co należy pod tymi pojęciami rozumieć. Zawarta w uzasadnieniu informacja, że Gmina dokłada rocznie do utrzymania szkół ponad 800 tys. zł z dochodów własnych- nie licząc przedszkola, nie wskazując, jaka kwota tych środków jest przeznaczona na utrzymanie Szkoły. Pełna nazwa likwidowanej Szkoły winna zawierać dotychczasową nazwę z dodatkiem "w likwidacji", co nie znajduje odzwierciedlenia w podjętych przez Radę Gminy zaskarżonych uchwałach. Postanowienia §§ 2 obu uchwał: z dnia 8 lutego 2008 r. i z dnia 12 czerwca 2008 r., winny być oceniane jako normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż adresatami tych norm są rodzice i dzieci likwidowanej Szkoły i nauczyciele. Zaskarżane uchwały, zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) winny być ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz.U. 68/07/449- dalej uoan). Skarżący wzywali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismami z dnia [...] czerwca 2008 r. i [...] lipca 2008 r.; stanowisko Rady Gminy było przeciwne (k. 2-4 akt IV SA/Po 397/08).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niechanowo (dalej Wójt) wniósł o oddalenie skargi. Przystępując do procedury prowadzącej do likwidacji Szkoły organ postępował zgodnie z "Informacją Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w sprawie opiniowania zamiaru likwidacji szkół lub placówek oświatowych" z dnia 4 lutego 2008 r. (dalej Informacja). Uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły wraz z wymaganą dokumentacją (w tym uzasadnieniem uchwały) Rada Gminy złożyła Wielkopolskiemu Kuratorowi Oświaty (dalej Kurator) dnia 28 lutego 2008 r.- zgodnie z art. 59 ust. 1 uso. Organ nadzoru przy Wojewodzie Wielkopolskim nie zakwestionował owej uchwały, nie wniósł zastrzeżeń w kwestii publikowania uchwały z dnia 8 lutego 2008 r. Uchwała z dnia 12 czerwca 2008 r. została poprzedzona konsultacjami i opinią związków zawodowych, reprezentujących nauczycieli likwidowanej Szkoły. Bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej ZTP); w sprawie tej Rada Gminy wypowiedziała się pismem z dnia 26 czerwca 2008 r. Bezzasadne są twierdzenia Skarżących dotyczące oceny norm postępowania, jakimi są zaskarżone uchwały. Uchwały Rady Gminy o zamiarze likwidacji są aktami o charakterze indywidualnym, nie podlegającymi publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W piśmie z dnia [...] maja 2009 r. Wójt wskazał, że Skarżący nie zachowali terminu, o którym mowa z art. 101 ust. 3 usg. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Urzędu Gminy dnia 22 lipca 2008 r., t.j. po upływie ponad 5 miesięcy od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia (art. 94 usg; k. 11-12, 60, 299 akt IV SA/Po 397/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą... podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa- zaskarżyć uchwałę... do sądu administracyjnego. Uchwała z dnia 8 lutego 2008 r., jako dotycząca edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 usg), podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej- w ramach kompetencji przysługujących wyłącznie radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h usg). Wbrew stanowisku Wójta, z art. 101 ust. 3 usg nie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Urzędu Gminy po upływie ponad 5 miesięcy od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, jest wezwaniem spóźnionym. W istocie każdy, czyj interes prawny został naruszony, może wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia w każdym czasie (bowiem uchwała rady gminy- w przeciwieństwie do decyzji- nie nabywa przymiotu prawomocności). Z ustępu 3 art. 101 kpa wynika jedynie, jak liczyć termin do wniesienia skargi- licząc od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś do wystąpienia z wezwaniem. To organ gminy ma 30 dni na rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zatem skarga winna być wniesiona nie wcześniej niż po upływie terminu do rozpatrzenia wezwania przez wezwaną radę gminy, ale nie później niż 60 dni od doręczenia organowi gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa; uchwała 7 Sędziów NSA z 2.4.2007 r.- II OPS 2/07- ONSAiWSA 3/07/60 s. 74; W. Kisiel w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W.Pr. 2007 s. 729-730 uw. 12; s. 732-733 uw. 12 pkt 5). Pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. i 21 lipca 2008 r. Skarżący wezwali Gminę do usunięcia naruszenia prawa, a odpowiedź udzielona przez Gminę pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. i brak odpowiedzi na pismo z dnia [...] lipca 2008 r. wskazuje, że wezwania te okazały się bezskutecznymi i otworzyły Skarżącym drogę do Sądu w niniejszej sprawie (art. 101 ust. 1 usg w zw . z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm. – dalej ppsa).

2. Każdy ze Skarżących, jako nauczyciel zatrudniony w Szkole Podstawowej w Drachowie, w okresie, w którym podjęto uchwałę z dnia 8 lutego 2008 r. i z którym w wyniku wykonania uchwały intencyjnej rozwiązano stosunek pracy, ma interes prawny, w wywiedzeniu skargi na uchwałę z dnia 8 lutego 2008 r., bowiem uchwała ta naruszyła interes prawny każdego ze Skarżących. Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu, że legitymacji z art. 101 usg nie mają nauczyciele; z punktu widzenia prawa publicznego taka uchwała nie wywiera dla nich żadnych skutków prawnych; jest to dla nich jedynie uchwała o zamiarze likwidacji pracodawcy, skutki wynikające dla nich z tej uchwały oceniać należy tylko w kategoriach prywatnoprawnych, jako sprawy z zakresu prawa pracy (postanowienie WSA z Warszawie z 30.11.2004 r.- I SA/Wa 1728/04; wyrok z 28.8.2006 r.- III SA/Kr 418/ 06).

Stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 8 lutego 2008 r. skutkować może uwzględnieniem powództwa każdego ze Skarżących o przywrócenie do pracy. Wskazuje na to także fakt zawieszenie sprawy IV P 71/08 przed Sądem Pracy w Gnieźnie do czasu zakończenia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (k. 112, 270 akt IV SA/Po 398/08). Odmienna wykładnia naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), czyniąc prawo do sądu całkowicie iluzorycznym w sytuacji, w którym roszczenie wynikające z normy prawa materialnego (prawa pracy) nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy, skutkującej następnie likwidacją dotychczasowego pracodawcy. Naruszenie interesu prawnego, mającego oparcie w prawie pracy, ma również charakter materialny, bowiem nauczyciel otrzymywał za swą pracę wynagrodzenie od swego dotychczasowego pracodawcy, gromadził składki z tytułu ubezpieczenia społecznego na poczet świadczeń emerytalno- rentowych, miał opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne i – zwłaszcza nauczyciel mianowany bądź dyplomowany, z uwagi na trwałość takiego stosunku pracy- oczekiwał, że stan taki trwać będzie w dostatecznie długim okresie. Z tej przyczyny jego interes prawny w zakresie praw majątkowych chroniony jest nadto- prócz przepisów prawa pracy- przez art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji (ustrojodawca chroni bowiem nie tylko własność, ale i inne prawa majątkowe- do których zalicza się prawo do wynagrodzenia i składek na wszystkie ubezpieczenia społeczne) i art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 61/93/284 ze zm.- dalej Konwencja; jako mienie w rozumieniu art. 1 do Protokołu 1; przykładowo- orzeczenie Gasus Dosier v. Holandia z 23.2.1995 r. A.306-B; Matos e Silva v. Portugalia z 16.9.1996 r.- RJD 1996-IV § 75; Szucs v. Rumunia z 24.2.1997 r.- skarga nr 28816/95; SA Pressom Kompania Naviera i in. v. Belgia z 20.11.1995 r.- A.332 § 31; decyzja F.P.J.M. Kleine Staarman v. Holandia z 16.5.1985 skarga nr 10503/83; Claus v. Belgia z 7.12.1987 r. skarga nr 11285/84, akceptowane przez M. A. Nowickiego "Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa" C.H. Beck 1999 s. 493- 494 poz. 1535-1537, 1539-1540A). Na ochronę interesu prawnego, definiowanego przy wykorzystaniu prawa europejskiego (w tym w oparciu o art. 3 ust. 1 EKST) trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.1.2000 r.- I SA 1670/99 (akceptowanym przez G. Jyż w: "Samorząd gminny. Komentarz" DW ABC 2005 - s. 602 uw. 5f). Skoro nie ulega wątpliwości, że legitymację skargową z art. 101 usg ma właściciel działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dowodząc, że określenie przeznaczenia jego działki narusza jego interes prawny, to nie ulega wątpliwości, że przy właściwej wykładni systemowej, uwzględniającej przy dekodowaniu normy prawnej art. 45 ust. 1 w zw. z art. art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji i art. 1 do Protokołu 1 Konwencji, taką legitymację skargową ma także każdy z nauczycieli mającej być likwidowaną szkoły. Nie ulega wątpliwości, ze komponentem prawa do skargi (art. 101 ust. 1 usg) na uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły (art. 59 ust. 1 uso) jest także element publiczny - wszak nauczyciele szkoły współtworzą - zwłaszcza w ramach zajęć pozalekcyjnych i ponadnormatywnych - ośrodek lokalnego życia kulturalnego, jakim - zwłaszcza w warunkach wiejskich, jest szkoła. W niniejszej sprawie owa działalność społeczno kulturalna przejawia się w szczególności w prowadzeniu w ramach wolontariatu zespołu tanecznego, Szkolnego Klubu Sportowego Draszek (k. 117-118 akt IV SA/Po 398/08). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, w szkolnych uroczystościach (np. 3 Maja bądź w Dniu Niepodległości, przedstawieniach, wieczornicach, Jasełkach, Kolędnikach, dniach: Matki i Seniora etc.), uczestniczą zaproszeni rodzice i dziadkowie uczniów (art. 106 § 5 w zw. z art. 228 § 1 kpc; k. 120 akt IV SA/Po 398/08).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie art. 101 usg nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy, ale obejmuje każdego, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady (G. Jyż - op. cit. s. 600 uw. 4). Nadto Skarżąca M. K., jako matka K. K. - ucznia klasy "0" Szkoły Podstawowej w Drachowie, swój interes prawny opiera dodatkowo na tym, że jest matką małoletniego ucznia tej Szkoły (bezsporne- k. 152, 245, 263 akt IV SA/Po 398/08).

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił w szczególności, że:

W roku szkolnym 2007/08 w Szkole Podstawowej w Drachowie uczyło się 53 uczniów w klasach 1-6 i 12 uczniów oddziału "0". W kolejnych latach szkolnych liczba uczniów będzie wynosić: 2008/09- 52 uczniów, 2009/10- 52 uczniów, 2010/11- 51 uczniów, 2011/12- 51 uczniów, 2012/13- 47 uczniów, 2013/14- 48 uczniów, 2014/15- 49 (k. 9v akt IV SA/Po 398/08). Zestawienie to nie obejmuje dzieci sześcioletnich, które w przypadku reformy nauczania sześciolatków, mogłyby uczęszczać (do roku 2012), bądź uczęszczałyby (począwszy od roku 2013) do SP w Drachowie. W szczególności dodatkowo uczęszczać mogłoby sześciolatków w roku szkolnym: 2008/09- 8 uczniów, 2009/10- 5 uczniów, 2010/11- 8 uczniów, 2011/12- 8 uczniów, 2012/13- 11 uczniów, 2013/14- 9 uczniów (k. 109 akt IV SA/ Po 397/08).

4. Przed podjęciem uchwały z dnia 8 lutego 2008 r. i uchwały z dnia 24 kwietnia 2008 r., żaden z organów Gminy Niechanowo nie zwrócił się do Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddziału w Gnieźnie (dalej ZNP) ani do Międzyszkolnej Komisji NSZZ "Solidarność" Oświaty w Gnieźnie (dalej "Solidarność" Oświaty) o konsultacje projektów obu tych uchwał w trybie art. 19 uzz. Dopiero pismem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wójt Gminy Niechanowo wystąpił do "Solidarności" Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie utworzenia zespołu szkół w Niechanowie a pismem [...] maja 2008 r. nr [...] Wójt Gminy Niechanowo wystąpił do ZNP w związku z trwającą procedurą likwidacji SP w Drachowie. Przyczyną braku tych wystąpień było błędne przeświadczenie Rady Gminy o tym, że projekty tych uchwał nie muszą być opiniowane przez związki zawodowe - dlatego uchwałą z dnia 12 czerwca 2008 r. Rada Gminy uchyliła uchwałę z dnia 24 kwietnia 2008 r. (k. 4v, 10, 11 akt IV SA/Po 398/08; s. 3-4 protokołu sesji Rady Gminy Niechanowo z dnia 12 czerwca 2008 r.- w teczce załączonej do akt IV SA/Po 398/08). Stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 12 czerwca 2008 r. nie skutkuje "odrodzeniem się" uchwały z dnia 24 kwietnia 2008 r., bowiem uchylenie bądź stwierdzenie nieważności aktu derogującego nie odwraca skutku derogacji aktu derogowanego.

5. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (odpowiednio- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.9.2005 r.- OSK 1819/04).

Przy ocenie zgodności z prawem uchwały rady gminy istotne znaczenie ma przestrzeganie prawa w zakresie procedowania organów gminy przy podejmowaniu uchwały jak i zagadnienia związane z prawidłowością przesłanek intelektualnych, przedkładanych przez organ wykonawczy gminy organowi uchwałodawczemu, które mogły mieć istotny wpływ na treść uchwały. Racjonalność i prawdziwość przesłanek intelektualnych podlega weryfikacji w szczególności w odniesieniu do uzasadnienia uchwały.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 uzz (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy), organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1 [w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych], do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni; nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych wskazano, że uchwała o zamiarze likwidacji placówki kulturalno- oświatowej [Młodzieżowego Domu Kultury] mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 uzz (przy czym w wyroku z dnia 10 kwietnia 2007 r.- II SA/Bd 35/07 WSA w Bydgoszczy uznał ową uchwałę za akt prawa miejscowego). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30.11.2007 r.- I OSK 1282/07 wskazał, że rozważania Sądu I instancji, iż uchwała o zamiarze likwidacji MDK była aktem prawa miejscowego, nie miała w tej sprawie znaczenia, bowiem uchwała ta mieści się w zakresie aktów prawnych, o opiniowanie których organ samorządu terytorialnego obowiązany jest wystąpić do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego w trybie art. 19 ust. 1 i 2 uzz; nie wystąpienie z wnioskiem w tym trybie o opinię, skutkuje nieważnością uchwały (wyrok NSA z 30.11.2007 r.- I OSK 1282/07, akceptowany przez M. Pilicha "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz" DW ABC 2008 s. 523 uw. 7- wprost odnosząc ów pogląd do projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w razie wątpliwości, czy dana kwestia mieści się w zakresie działań związków zawodowych, procedura opiniowania winna być przeprowadzona (K.W. Baran "Komentarz do ustaw: o związkach zawodowych..." oddk Gdańsk 2004 s. 69 uw. 1). W niniejszej sprawie organy Gminy Niechanowo błędnie przyjęły, że wystąpienie o opinię o projektach uchwał z dnia: 8 lutego 2008 r. i 24 kwietnia 2008 r., nie było konieczne. Jest rzeczą oczywistą, że doszło do rażącego naruszenia zasad procedowania z art. 59 ust. 1 uos w zw. z art. 19 ust. 2 uzz, co skutkować musiało stwierdzeniem, że uchwała z dnia 8 lutego 2008 r., jako podjęta w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 19.12.1991 r. – SA/Kr 1512/91 – Wokanda 5/92/21) jest niezgodna z prawem- a to wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (art. 94 ust. 2 usg). Nie ulega wątpliwości, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, jako mogąca prowadzić do likwidacji szkoły, dotyczy wprost przedmiotu działalności związków zawodowych (art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 uzz). Przesłanie uchwały z dnia 8 lutego 2008 r., określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni (art. 59 ust. 1 uos w zw. z art. 19 ust. 2 uzz), skutkowałoby niemożliwością dochowania sześciomiesięcznego terminu z art. 59 ust. 1 zd. 2 uso.

Wbrew twierdzeniu Gminy, zawartym w skardze kasacyjnej od wyroku w sprawie IV SA/Po 398/08, przed podjęciem uchwały z dnia 8 lutego 2008 r. nie przeprowadzono zebrań dotyczących zamiaru likwidacji szkoły w 2008 r., a jedynie przeprowadzono zebranie z rodzicami uczniów SP w Drachowie dnia 16 lutego 2007 r.- zatem w związku z zamysłem likwidacji Szkoły, od którego odstąpiono w 2007 r. (bezsporne- art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc; k. 313 akt IV SA/Po 397/08).

6. Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały z dnia 8 lutego 2008 r. wskazała, że "przesłanki, które zadecydowały o podjęciu decyzji zmierzającej do likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie to przede wszystkim jakość edukacji, względy organizacyjne, racjonalna gospodarka środkami publicznymi z budżetu Gminy Niechanowo. W obecnym roku szkolnym 2007/08 do Szkoły Podstawowej w Drachowie uczęszcza 53 uczniów oraz 12 uczniów w oddziale "O". Liczba dzieci w poszczególnych latach szkolnych będzie malała [...]. Dowożenie dogodnym transportem każdego ucznia do w/w szkół zapewni tak jak dotychczas organ prowadzący. Na terenie Szkół Gminy Niechanowo znajdzie zatrudnienie większość kadry nauczycielskiej z likwidowanej szkoły. Czynnik ekonomiczny nie ma decydującego znaczenia, ale przy trudnej sytuacji finansów Gminy (dokłada się rocznie do utrzymania szkół ponad 800 tys. zł z dochodów własnych- nie licząc przedszkola) i obowiązku dbałości władz Gminy o racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, należy się do niego odnieść. Utrzymanie jednego ucznia w szkołach Gminy Niechanowo (bez Drachowa) wynosi średnio 6.142 zł (przy wysokich kosztach ogrzewania Szkoły Podstawowej w Niechanowie i Szkoły Podstawowej w Jarząbkowie). Natomiast w Szkole Podstawowej w Drachowie wynosi 8.949 zł. Należy dodać, że subwencja oświatowa na jednego ucznia w Szkołach Gminy Niechanowo wynosi 5.436 zł" (k. 14-15v akt IV SA/Po 397/08).

7. Ustawodawca w art. 59 ust. 1 uso wprowadził obowiązek zawiadomienia przez organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły winna obejmować zarówno informację o przewidywanej (choć jeszcze niepewnej) likwidacji określonej imiennie szkoły w określonym ściśle terminie, jak i o motywach podjęcia uchwały intencyjnej (jakimi względami organ prowadzący kieruje się, przeznaczając daną szkołę do likwidacji; M. Pilich- op. cit. s. 524 uw. 8; odpowiednio- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.2.2007 r.- I OSK 1822/06).

Każdy z rodziców (bądź opiekunów prawnych) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, ma interes w tym, by dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej. Obowiązek poinformowania ich niekoniecznie musi polegać na przesłaniu im odpisów uchwały intencyjnej (M. Pilich- op. cit. s. 275 uw. 9). Istotna jest jedynie treść zawiadomienia - winna być ona skonkretyzowana i dotyczyć istotnych przesłanek, które w ocenie organu wykonawczego, przemawia za likwidacją szkoły.

Informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami (dla celów dowodowych konieczne jest pokwitowanie odbioru zawiadomienia na liście; wyrok NSA z 18.4.2001 r.- SA/Sz 149 /01, akceptowany przez M. Pilicha - op. cit. s. 525 uw. 9); za pośrednictwem urzędnika gminy bądź pocztą (za każdym razem- za potwierdzeniem odbioru). Obowiązek wykazania prawidłowego doręczenia zawiadomienia każdemu z rodziców (opiekunów), właściwemu kuratorowi, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwego dla prowadzenia szkoły (art. 59 ust. 1 uso) i dopełnienia konsultacji z właściwym organem związków zawodowych (art. 19 ust. 2 uzz), spoczywa na organie samorządu terytorialnego bądź samorządowej jednostce organizacyjnej, której organ stanowiący powierzył wykonanie uchwały intencyjnej w tej części. Żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka, czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (odpowiednio- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.5.2003 r.- II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały (red. K. Gawroński "Szkoła o organ prowadzący" ABC 2008 s. 18). Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie, jeśli dotarło do wszystkich osób lub organów, które winny być poinformowane o zamiarze likwidacji, najpóźniej w terminie o którym mowa w art. 59 uso (wyrok WSA w Warszawie z 20.12.2007 r.- I SA/Wa 1435/07). Żadne z zawiadomień, sporządzonych według wzorca z dnia 8 lutego 2008 r., nie spełnia minimalnych wymogów, określonych w art. 59 ust. 1 uso. Mimo, że wskazuje na ściśle określony termin likwidacji szkoły i szkoły, w których uczniowie likwidowanej SP w Drachowie będą mogli kontynuować naukę, w żaden sposób nie wskazuje na motywy (przesłanki) podjęcia uchwały intencyjnej (jakimi względami organ prowadzący kieruje się, przeznaczając daną szkołę do likwidacji), a jest to element konieczny zawiadomienia.

Spośród przyczyn, które organ prowadzący szkołę wskazał jako przemawiające za likwidacją szkoły, argument wskazujący na to, że "liczba dzieci w poszczególnych latach będzie malała" nie był argumentem istotnym, skoro przez najbliższe dwa lata (2008/09 i 2009/10) liczba dzieci zmniejszy się o 1 (jedno- z 53 uczniów do 52 uczniów), a w kolejnych dwu latach (2010/11 i 2011/12) liczba dzieci zmniejszy się o dalsze 1 (jedno- z 52 uczniów do 51 uczniów). Tym samym w okresie co najmniej najbliższych 4 lat argument o zmniejszaniu się liczby uczniów nie był argumentem istotnym.

Nierzetelnym był argument o niskich wynikach nauczania w SP w Drachowie. Niestarannym było wskazanie "na podstawie ostatnich lat" (k. 9v akt IV SA/Po 398/08), nie precyzując, które to lata były przedmiotem porównań. W rzeczywistości porównanie wyników sprawdzianu uczniów klas szóstych z lat 2005-2008 z terenu gminy Niechanowo wskazuje, że wyniki osiągnięte przez uczniów SP w Drachowie w latach 2005, 2007 i 2008 były lepsze niż wyniki osiągnięte przez uczniów SP w Jarząbkowie (odpowiednio: 24,70 do 23,2; 27,5 do 25,7; 25,45 do 20,5) a jedynie w roku 2006 były nieznacznie słabsze (21,80 do 22,5). Z kolei wyniki osiągnięte przez uczniów SP w Drachowie w latach 2005, 2006 i 2008 były gorsze niż wyniki osiągnięte przez uczniów SP w Niechanowie (odpowiednio: 24,7 do 27,14; 21,80 do 25,11; 25,45 do 24,64), a w 2007 r. wyniki osiągnięte przez uczniów SP w Drachowie były lepsze (27,5 do 26,23). Analiza wyników sprawdzianu uczniów klas szóstych wskazuje, że po latach 2005 i 2006 (gdy wyniki uczniów wszystkich trzech rozpatrywanych szkół były gorsze niż wyniki uczniów wszystkich szkół w Wielkopolsce (odpowiednio- 29,1 i 25,3), w latach 2007 i 2008 wyniki uczniów SP w Drachowie były lepsze, niż w całej Wielkopolsce, a w 2007 r. uczniowie SP w Drachowie były lepsze nawet w porównaniu z uczniami SP w Niechanowie (27,5 do 26,23), a w 2008 r. znikomo słabsze (odpowiednio- 25,45 do 25,64 - w każdym razie lepsze, niż w całej Wielkopolsce, gdzie uczniowie uzyskali 25,40). Prowadzi to do wniosku, że wyniki nauczania w SP w Drachowie ulegały w dwu ostatnich latach znaczącej poprawie- zwłaszcza w porównaniu z rezultatami uzyskiwanymi w SP w Jarząbkowie i były porównywalne z rezultatami uzyskiwanymi w SP w Niechanowie (w 2008 r.), a nawet lepsze w 2007 r.- w tym w porównaniu z całą Wielkopolską (w latach 2007 i 2008).

10. Organ prowadzący Szkołę pominął w swej analizie zagadnienie społecznych uwarunkowań procesu nauczania, na co trafnie zwracają uwagę Skarżący. Należy zauważyć, że spośród 65 uczniów Szkoły, 4 ma orzeczenie o upośledzeniu umysłowym (w tym 2 w stopniu lekkim, 1 umiarkowanym i 1 znacznym). Znaczna część mieszkańców miejscowości, z których dzieci uczęszczają do SP w Drachowie, to byli pracownicy PGR, obecnie nie posiadający stałego zatrudnienia. Większość rodziców ma wykształcenie podstawowe. Wiele dzieci opiniowanych było przez poradnię psychologiczno- pedagogiczną- przykładowo w roku szkolnym 2005/06 aż [...] % dzieci, przy czym wszystkie dzieci uzyskały [...] punktów (w całej Gminie Niechanowo [...]), a dzieci SP w Drachowie bez opinii uzyskały [...] punkty (k. 280 akt IV SA/Po 398/08).

11. Rada Pedagogiczna SP w Drachowie w opinii z dnia [...] lutego 2008 r. wskazała, że nauczyciele dodatkowo skończyli studia podyplomowe z: matematyki, języka polskiego, przyrody, historii, informatyki, wychowania fizycznego, a troje nauczycieli kursy kwalifikacyjne z oligofrenopedagogiki, dwoje z pedagogiki opiekuńczo- wychowawczej a nadto bibliotekoznawstwa. Wszyscy nauczyciele zostali przeszkoleni w zakresie obsługi komputera, co umożliwia korzystanie z pracowni komputerowej na wszystkich zajęciach edukacyjnych i poziomach kształcenia. Szkoła dzięki sponsorom ma pracownię komputerową i małą salę gimnastyczną, skompletowano odpowiednią bazę pomocy dydaktycznych i sprzętu sportowego. Przy udziale rodziców, nauczycieli i radnych powstał Uczniowski Klub Sportowy Draszek, w zajęciach którego uczestniczą uczniowie. W szkole w ramach wolontariatu działa zespół taneczny. Prócz zajęć obowiązkowych prowadzone są zajęcia z gimnastyki korekcyjnej. Ósmy rok trwa nauczanie języka angielskiego od pierwszej klasy. Od wielu lat działa Klub Europejski i Klub Ekologiczny; corocznie uczniowie zajmują czołowe miejsca w akcji Ekolider, organizowanej przez Urząd Miasta Gniezno, Starostwo Powiatowe i Gnieźnieński Klub Ekologiczny. Księgozbiór biblioteki szkolnej jest wystarczający. Budżet na 2007 r. zrealizowano w SP w Drachowie w kwocie 499.715,37 zł (w stosunku do planowanego 546.761 zł zaoszczędzono 47.045,63 zł). Na wydatki złożyły się: 303.328 zł subwencji oświatowej i 196.387 zł dofinansowania ze strony Gminy Niechanowo. Tym samym wskazanie, że "dokłada się rocznie do utrzymania szkół ponad 800 tys. zł z dochodów własnych - nie licząc przedszkola" (k. 4v akt IV SA/Po 398/08), nie odzwierciedla należycie ani rozmiarów wydatków z budżetu Gminy na poszczególne placówki oświatowe, ani nie pozwala porównać efektywności tych wydatków.

12. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że organ prowadzący współdziała z kuratorem oświaty w zakresie uregulowanym w art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 2b uos, a do postanowienia kuratora zastosowanie mają przepisy kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.2.2007 r.- I OSK 1822/06). W wyroku z 12.7.2006 r.- III SA/Gd 474/05 WSA w Gdańsku uznał, że postanowienie kuratora, będąc swego rodzaju zgodą na likwidację szkoły, podlega zaskarżeniu jedynie przez organ, który o taka opinię się zwrócił. Tymczasem, skoro zamiar likwidacji szkoły prowadzić może do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień rodziców bądź pracowników szkoły, której dotyczy uchwała intencyjna, pogląd ten nie jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.2.2007 r.- I OSK 1822/06 nie odmówił skarżącym rodzicom przymiotu strony w postępowaniu przed kuratorem (art. 1 pkt 1 kpa) o wydanie postanowienia w trybie art. 59 ust. 2 uso, a jedynie wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia, iż brak udziału strony w postępowaniu przed kuratorem mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, iż - znając treść opinii Kuratora - strona nie podjęła żadnych czynności w celu zaskarżenia postanowienia lub jego zmiany, a w dacie podjęcia uchwały [o likwidacji szkoły] postanowienie to było już ostateczne.

Nie ulega wątpliwości, że znaczenie postanowienia wydanego przez kuratora w trybie art. 59 ust. 2 uso jest bardzo istotne, skoro wydanie ostatecznego postanowienia zawierającego opinię negatywną, czyni dalszą procedurę w celu likwidacji szkoły niedopuszczalną (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8.5.2002 r.- K 29/00- OTK-A 3/02/30- dalej wyrok TK z 8.5.2002 r.). Sytuacja taka jest zbliżona do postępowania o wydanie postanowienia konserwatora zabytków w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy- w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm.; wyrok WSA w Warszawie z 15.3.2006 r.- IV SA/Wa 2213/05). Odmowa dokonania uzgodnienia czyni niemożliwym wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu przed konserwatorem zabytków uczestniczy każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), a nie wyłącznie organ, który wystąpił o dokonanie uzgodnienia.

13. W sprawie ze skargi na uchwałę organu w trybie art. 101 usg, Sąd nie może orzec w trybie art. 135 ppsa o postanowieniu kuratora. Jednakże- by prawo do sądu nie było iluzorycznym (art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji)- w sytuacji, w której Skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu przed kuratorem w trybie art. 59 ust. 2 uso, Sąd Administracyjny winien zbadać, czy nie doszło do naruszenia zasad proceduralnych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o likwidacji szkoły- w tym w szczególności na etapie postępowania przed kuratorem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.4.2007 r.- I OSK 66/07).

W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa doszło. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Przewodniczący Rady Gminy Niechanowo zawiadomił Wielkopolskiego Kuratora Oświaty na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 uso o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie, wnosząc o wydanie opinii w owej sprawie. W załączeniu Przewodniczący przesłał uchwałę nr XII/73/2008 Rady Gminy Niechanowo z dnia 8 lutego 2008 r., dokumenty potwierdzające powiadomienie rodziców oraz negocjacje ze społecznością szkolną, wykaz szkół publicznych, które zapewnią kontynuowanie nauki uczniom SP w Drachowie, projekt uchwały rady Gminy Niechanowo w sprawie zweryfikowania obwodów szkolnych, organizację dowozu uczniów, prognozy demograficzne (k. 66-84 akt IV SA/Po 398/08). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, będący jednym z koniecznych warunków w procesie likwidacji szkoły, można uznać za spełniony w sytuacji przedstawienia kuratorowi wszystkich niezbędnych danych uzasadniających likwidację szkoły i danych świadczących o zapewnieniu uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole. Podanie kuratorowi niepełnych danych w tym zakresie powoduje że opinia jest wadliwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.4.2007 r.- I OSK 66/07).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wielkopolski Kurator Oświaty (dalej postanowienie Kuratora z 27 marca 2008 r.) na podstawie art. 59 ust. 1, 2, 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 256/04/2572 ze zm.) opiniował pozytywnie zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2008 r. Szkoły Podstawowej w Drachowie, wyrażony uchwałą Rady Gminy Niechanowo nr XII/73/2008 z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie. Przytoczywszy brzmienie powołanych przepisów, Kurator stwierdził, że z uchwały z dnia 8 lutego 2008 r., przyczynami likwidacji SP w Drachowie są względy demograficzno - ekonomiczne. Zamiar likwidacji szkoły przedstawiono ogółowi rodziców uczniów o nauczycielom już w lutym 2007 r. Na skutek uzgodnień termin likwidacji szkoły został przesunięty o rok. Dnia 11 lutego 2008 r. ponownie powiadomiono o zamiarze likwidacji Szkoły Radę Pedagogiczną i Radę Rodziców. Do obwodu SP w Drachowie należą wsie: [...],[...],[...],[...] i "[...]" [zapewne [...]].

Przy wydawaniu opinii dotyczącej likwidacji szkoły, kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1, czy w art. 17 ust. 3 i 3a uso, lecz również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, odnoszące się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając tę opinię kurator nie może działać arbitralnie, opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, art. 17 ust. 3 i 3a uso, ale do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym przejawia się uznaniowość owej opinii, co nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Taka interpretacja art. 29 ust. 2 uso w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonanie zadań publicznych jako zadań własnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.11.2006 r.- I OSK 258/06 - dalej wyrok NSA z 10.11.2006 r.). Kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji, a opinia wydana w trybie art. 59 ust. 2 uso, nie jest opinią w ramach nadzoru. Badanie legalności uchwały w zakresie ograniczonym jedynie do oceny jej legalności, realizowane jest przez wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 usg i przez sąd administracyjny w trybie art. 101 usg. Tymczasem kurator oświaty opinię w trybie art. 59 ust. 2 uso wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa i jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Kurator zobligowany jest do brania pod uwagę okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 i art. 17 ust. 3 i 3a uso, jak i wszystkie aspekty związane z likwidacja szkoły, odnoszące się do współutworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją nadzoru pedagogicznego. Art. 59 ust. 2 uso jest ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy, znajdującym uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych (uzasadnienie wyroku NSA z 10.11.2006 r.). Przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie likwidacji placówki publicznej kurator oświaty obowiązany jest wziąć pod uwagę nie tylko aktualną, indywidualną sytuację jednostki odpowiedzialnej za prowadzenie szkoły i samej placówki, lecz także szerzej rozumiane gwarancje realizacje realizacji polityki oświatowej państwa (wyrok WSA w Warszawie z 16.5.2006 r.- I SA/Wa 1818/05).

W postanowieniu z [...] marca 2008 r. Kurator błędnie przyjął, że "przedmiotowy zamiar likwidacji został przedstawiony ogółowi rodziców uczniów oraz nauczycielom już w lutym 2007 r.". O zamiarze likwidacji Szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 1 uso można mówić dopiero po podjęciu uchwały intencyjnej przez radę gminy, a taka uchwała w lutym 2007 r. nie została podjęta. Przed podjęciem uchwały intencyjnej można co najwyżej mówić o zamyśle likwidacji szkoły, który to zamysł może być jedynie przedmiotem czynności przygotowawczych. Z protokołu sesji Rady Gminy Niechanowo z dnia [...] lutego 2007 r. wynika, że na wniosek Przewodniczącego Rady z porządku obrad wycofano uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły i uchwała taka nie została wówczas uchwalona. Radni [...] głosami za, przy [...] głosie przeciw, uchwalili zmianę porządku obrad Rady Gminy dnia [...] lutego 2007 r. przez wycofanie z punktu 6 porządku obrad głosowania nad projektem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie. Argument o tym, że "głosowanie w sprawie likwidacji szkoły w Drachowie odbędzie się za rok", był rozważany jedynie przez Przewodniczącego Rady jako jeden z wariantów możliwych zachowań wobec Szkoły- obok tego, że "jest jeszcze inna możliwość aby szkoła w Drachowie mogła nadal istnieć- jest to utworzenie szkoły niepublicznej"- gdy Przewodniczący Rady referował przebieg podejmowanych w lutym 2007 r. konsultacji i przedstawiania ich burzliwego przebiegu. Wbrew Informacji Wójta z dnia [...] lutego 2008 r., Rada Gminy na sesji dnia [...] lutego 2008 r. nie podjęła uchwały, że "głosowanie w sprawie likwidacji szkoły w Drachowie odbędzie się za rok" , ani uchwały, że "Rada nie odstępuje od tego zamiaru lecz zawiesza sprawę na 1 rok" (k. 158-160 akt IV SA/Po 397/08, k. 69 akt IV SA/Po 398/08). Błędnie Kurator Oświaty ustalił, że "na skutek uzgodnień termin likwidacji szkoły został przesunięty o 1 rok", nie wskazując, kto, z kim i kiedy oraz w jakiej formie takich uzgodnień miał dokonać (k. 64-65 akt IV SA/Po 398/08). W szczególności żaden z dokumentów źródłowych, przedłożonych Kuratorowi przy zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2008 r., ani [...] w sprawach IV SA/Po: 397/08 i 398/08, do takich ustaleń nie prowadzi. Kurator nie ustalił- wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 59 ust. 1 uso- w ogóle, czy i których rodziców (opiekunów) uczniów powiadomiono o zamiarze likwidacji Szkoły, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "w dniu 11 lutego 2008 r. ponownie powiadomiono o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Drachowie zarówno Radę Pedagogiczną jak i Radę Rodziców". Informacja dla Urzędu Gminy w Niechanowie: adresy rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w Drachowie, wzór zawiadomienia z dnia [...] lutego 2008 r. i pismo Wójta z dnia [...] lutego 2008 r., odwołujące się do nieskutecznego z uwagi na art. 59 ust. 1 uso "przeprowadzonego w roku ubiegłym spotkania ze społecznością lokalną i Radą Pedagogiczną" i zawierające wprowadzające Kuratora Oświaty w błąd oświadczenie, że "Rodzice uczniów Szkoły Podstawowej w Drachowie zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły, pismem (wg załączonego wzoru) doręczonym indywidualnie przez Urząd bądź przez pocztę "za dowodem doręczenia". W uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2008 r., Kurator ograniczył się jedynie do przytoczenia części informacji dotyczących aktualnej ilości uczniów i nauczycieli; że "liczba dzieci w przyszłych latach ulegnie zmniejszeniu", lecz nie rozważył, że w ciągu najbliższych dwu lat szkolnych tylko o 1 ucznia, a w dalszych dwu latach szkolnych o kolejnego 1 ucznia. Rozważania dotyczące warunków nauki uczniów w SP w Niechanowie nie zawierają żadnych odniesień do jakości nauczania i warunków w SP w Drachowie- w tym w szczególności zawartych w opinii Rady Pedagogicznej z dnia [...] lutego 2008 r. i w piśmie Rady Rodziców przy SP w Drachowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym Rada Rodziców zaprzeczyła, że w lutym 2008 r. przeprowadzono z Radą Rodziców konsultacje; pominął to, że liczba dzieci w SP w Niechanowie wzrośnie do 28 (klasa 3a, 3b), 29 (klasa 4a, 5a) a nawet do 31 (klasa 5b) (k. 117-120, 70, 64-65 akt IV SA/Po 398/08; k. 197 akt IV SA/Po 397/08).

14. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że względy finansowe nie mogą mieć decydującego znaczenia dla likwidacji szkoły. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły winny przemawiać nadto znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej (odpowiednio- wyrok WSA w Warszawie z 8.2.2009 r.- I SA/Wa 1631/08, omówiony przez D. Frey "Trudniej będzie zlikwidować szkołę publiczną" w "Rzeczpospolitej" z 9.2.2009 r. s. C2; k. 119-120 akt IV SA/Po 398/08). W uzasadnieniu uchwał z dnia: 8 lutego 2008 i 12 czerwca 2008 r. Rada Gminy podniosła, że "czynnik ekonomiczny nie ma decydującego znaczenia", lecz wskazała na skalę wydatkowanych przez Gminę środków. Rada Gminy nie rozważyła, czy oszczędności w wykonaniu budżetu SP w Drachowie z jednej strony, i wzrost wydatków na dowóz uczniów i zapewnienie im opieki w trakcie dowozu i oczekiwania do dowóz z drugiej strony (k. 78- 84 akt IV SA/Po 398/08), przyczyniły się do racjonalizacji decyzji. Wójt w trakcie sesji Rady Gminy dnia [...] czerwca 2008 r. wskazał, że "Ważna dla nas jest również ekonomia. Do subwencji oświatowej w tej chwili dopłacamy, ponieważ koszty utrzymania szkoły przewyższają kwotę subwencji W przypadku stowarzyszenia tej dopłaty by nie było ale wiadomo, że subwencja wypłacana jest na ucznia i subwencja w kwocie 350 tys. zł przekazana byłaby na szkoły w Niechanowie i Jarząbkowie tam gdzie uczniowie ze szkoły w Drachowie by poszli, daje to to, że koszty nauczania nie wzrosną, ponieważ w klasie gdzie jest 22 uczniów i dojdzie 3, to koszty nauczania w tej placówce będą takie same. Biorąc w tym przypadku ekonomię pod uwagę, to kwota subwencji będzie oszczędnością dla gminy. Przykłady o których wspomniałem były głównym powodem, który zadecydował o mojej decyzji". Z kolei radny J. W. zadeklarował "dla mnie najważniejsza jest ekonomia" (s. 6 - 7 protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy Niechanowo z dnia [...] czerwca 2008 r.- w teczce załączonej do akt IV SA/Po 398/08). W istocie jednak takie podejście narusza nie tylko interes Skarżących i rodziców uczniów SP w Drachowie, lecz i art. 7 ust. 1 i 2 pkt 8 usg i ustawę z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz.U. 88/08/539 ze zm.)- zwłaszcza jej 28 ust. 1. Ustawodawca po to umożliwił samorządowi terytorialnemu uzyskiwanie dochodów- w tym z podatków- by na należytym poziomie zaspokajane były potrzeby zbiorowe i by na jak najlepszym poziomie realizowane były zadania własne gmin. Potrzeby w zakresie edukacji należą do najważniejszych i najbardziej osadzonych w polskiej tradycji społecznej. Założenie, że potrzeby te będą w całości zaspokajane z części oświatowej subwencji ogólnej są błędne- zwłaszcza, jeżeli prowadzić mają do uniemożliwienia przejęcia szkoły przez stowarzyszenie, tak, by obniżyć nakłady z innych dochodów gminy na inne szkoły - kosztem edukacyjnej i kulturotwórczej działalności likwidowanej szkoły.

Błędne było stanowisko Przewodniczącego Rady, że jeśli radni nie poprą wniosku o umożliwienie nieodpłatnego wydzierżawienia budynku szkoły w Drachowie na rzecz szkoły społecznej, "Rada już się tym wnioskiem zajmować nie będzie"..."Przewodniczący raz jeszcze przedstawił procedurę podkreślił również, że jeżeli radni odrzucą ten wniosek Rada do tego tematu już wracać nie będzie" (s. 5-6 protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2008 r.). W istocie uchwała rady gminy nie ma przymiotu prawomocności i może podlegać zmianie - na takiej zasadzie Rada Gminy, po uzyskaniu informacji, że uchwała dotycząca likwidacji szkoły winna być poprzedzona opinią związków zawodowych, uchwałą z dnia 12 czerwca 2008 r. uchyliła uchwałę z dnia 24 kwietnia 2008 r. (s. 3-4 protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2008 r.).

15. W niniejszej sprawie Gmina winna być reprezentowana przez Wójta (art. 31 usg) - tym bardziej, że w sprawie nie zaistniał spór między Wójtem a Radą Gminy Niechanowo.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 2 usg należało stwierdzić wydanie uchwały z dnia 8 lutego 2008 r. z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski

AT