Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 568/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: § 137, § 143, § 149
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku na uchwałę Rady Gminy Bojanów z dnia 30 września 2011 r. nr VII/43/2011 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Bojanów I. stwierdza nieważność § 4, § 5, § 8, § 11, § 15, § 19 ust. 3, § 20, § 24 ust. 1 i 2, § 32 ust. 1; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała Rady Gminy Bojanów z dnia 30 września 2011 r. nr VII/43/2011 (Dz. Urz. Wojew. Podkarpackiego z 22 listopada 2011 r., nr 179 poz. 2640), w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W skardze Prokurator zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej § 2, § 4, § 5, § 8, § 11, § 13, § 20, § 19 ust. 2 i 3, § 24, § 30, § 32.

Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

1, art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm. – zwana dalej "ustawą") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i brak określenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków skutkującego nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

Z ostrożności procesowej zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

2. art. 19 ust. 5 ustawy oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 Regulaminu definicji legalnych stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak też wprowadzenie własnych definicji, podczas, gdy Rada Gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca, jak też do formułowania definicji własnych pojęć;

3. art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 8 Regulaminu postanowień jakie winny zostać uregulowane w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, w szczególności okresu, na jaki umowa zostaje zawarta, a także zasad jej rozwiązywania, podczas, gdy rada gminy nie jest upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, gdyż elementy te podlegają przepisom prawa cywilnego i ustalane są przez strony umowy;

4. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 11 Regulaminu na odbiorcę usług m.in. obowiązku zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych oraz zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowego utrzymania studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych;

5. art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 15 Regulaminu obowiązku pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości, podczas, gdy w delegacji zawartej w art. 19 w/w ustawy brak podstaw do zobowiązania odbiorcy do pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu;

6. art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 19 ust. 3 Regulaminu formy i treści wniosku o przyłączenie, w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów nie wynika uprawnienie dla rady do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o przyłączenie do sieci;

7. art. 19 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 20 pkt 1 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, w sytuacji, gdy art. 6 ust. 4 ustawy przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a zatem rada gminy nie była władna do nałożenia na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości lub opisu jej stanu prawnego;

8. art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 20 pkt 2 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku dołączenia do wniosku aktualnej mapy ewidencyjnej oraz sytuacyjno-wysokościowej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z proponowaną trasą przyłączenia w sytuacji, gdy wskazany wyżej przepis ustawy Prawo budowlane wskazuje, że budowa przyłącza wymaga sporządzenia jedynie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem brak podstaw prawnych do nałożenia na ubiegającego się o przyłączenie do sieci obowiązku przedłożenia innych dokumentów aniżeli wymagane przez prawo budowlane;

9. art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy stosownie do przywołanego przepisu art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w regulaminie mogą być określone jedynie warunki przyłączenia do sieci;

10. art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy poprzez ograniczenie w § 32 ust. 1 możliwości zgłoszenia reklamacji wyłącznie do formy pisemnej.

Strona skarżąca podniosła, że wedle dominującego w orzecznictwie poglądu, art. 19 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Prokurator podniósł, że wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Prokurator wskazał na brak określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o jakim stanowi art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Celem delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Pojęcie "minimalnego poziomu usług’’, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy oznacza konkretne parametry tych usług, a więc ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, ewentualnie do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. To z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, musi prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona niezgodna z prawem. W analizowanej uchwale Rada Gminy nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wskazując w § 4 i § 5, że kwestie te określone zostaną w umowie. Zatem zaskarżona uchwała nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów, co skutkuje jej nieważnością w całości.

Odnosząc się do regulacji § 2 Regulaminu Prokurator wskazał, że w przepisie tym Rada Gminy wprowadziła kilka definicji, które to pojęcia zostały już zdefiniowane w art. 2 pkt 3, 4 i 19 ustawy. Ponadto w uchwale wprowadzono nowe pojęcia takie jak: "wodomierz", "wodomierz dodatkowy", "wodomierz na innym źródle", "okres obrachunkowy". Przepis art. 19 ust. 5 ustawy, w ramach przekazanej radzie gminy delegacji ustawowej, nie upoważnił jej do wprowadzenia w uchwale powtórzeń lub modyfikacji pojęć bądź uregulowań powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zawartych w ustawie. Tym bardziej nie przyznał jej upoważnienia do wprowadzania własnych, nowych pojęć. Jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, a to § 149 i § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

W ocenie Prokuratora z istotnym naruszeniem prawa materialnego - art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy, podjęty został również § 8 Regulaminu. We wskazanym przepisie doszło do określenia kilku okoliczności, które znajdują się poza zakresem upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 w/w ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Tym samym ustawodawca pozostawił stronom umowy swobodę w kształtowaniu jej treści. Rada Gminy nie była uprawniona do wskazania w regulaminie okresu na jaki umowa ma być zawierana, czy określania sposobu rozwiązania umowy.

W § 11 Regulaminu na odbiorcę usług nałożono szereg obowiązków, w tym obowiązek zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych oraz zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowego utrzymania studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych. W ocenie Prokuratora taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem brak jest podstaw do nałożenia na odbiorcę usług wyżej wskazanego obowiązku. Podobnie w § 15 Regulaminu nałożono na odbiorcę usług obowiązek pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu, podczas gdy w delegacji zawartej w art. 19 ustawy brak podstaw do zobowiązania odbiorcy do pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu.

Stosownie do treści art. 19 ust. 5 pkt 2 regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W zakresie delegacji ustawowej wynikającej z tego przepisu nie wynika uprawnienie do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o przyłączenie do sieci. Tym samym postanowienie § 19 ust. 3 Regulaminu, określającego warunki jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie do sieci zostało wprowadzone z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Zdaniem Prokuratora koniecznym jest także stwierdzenie nieważności § 20 pkt 1 Regulaminu, w którym na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci nałożono obowiązek załączenia do wniosku o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opis jego stanu prawnego w stosunku do nieruchomości. W zakresie upoważnienia ustawowego do wydania aktów prawa miejscowego, nie mieści się prawo do nakładania jakichkolwiek obowiązków na obywateli do ponoszenia ciężarów nieprzewidzianych ustawą. Ustawa nie nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku przedłożenia dokumentów określających stan prawny nieruchomości. Wbrew zapisom Regulaminu, brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do żądania od osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci przedłożenia dokumentu określającego stan prawny nieruchomości, zwłaszcza, że art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przewiduje możliwość zawarcia umowy zarówno z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane ścieki, jak też z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Podobnie uregulowane w § 20 pkt 2 Regulaminu żądanie przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu wykracza poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie z treścią art. 29a ust. 1 Prawo budowlane budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego, tj. w ustawach i rozporządzeniu. Kwestionowany zapis Regulaminu jako modyfikujący obowiązki inwestora w procesie budowlanym, nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy.

Odnośnie zapisu § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu określającego sytuacje w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy regulamin winien określać warunki przyłączenia do sieci. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy w regulaminie winny być określone standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwienia reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Prawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy, kształtując konstrukcje sposobu załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Przejęty w Regulaminie przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. W tym zakresie ograniczenie zawarte w § 32 ust. 1 Regulaminu zostało dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Prokurator stwierdził, że powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny to prawo narusza, co z kolei powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, w zakresie powyżej wskazanym, w myśl. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, że tylko istotne, a więc prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym, naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Takim jest zaś naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bojanowie pozostawiła ocenę zasadności skargi do uznania Sądu. Wyjaśniła, że podjęcie skarżonej uchwały poprzedzone zostało wyczerpaniem procedury określonej w art. 19 ustawy. Skarżona uchwała była także przedmiotem analizy - pod kątem jej zgodności z prawem - organu nadzoru tj. Wojewody Podkarpackiego. Z uwagi na powyższe oraz z uwagi na fakt, że od chwili podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął znaczący okres czasu, organ uznał, że właściwym jest pozostawienie oceny zasadności skargi do uznania Sądu

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Na wstępie Sąd wskazuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Treść rozstrzygnięcia Sądu, co należy podkreślić, uzależniona jest od rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia istotnego naruszenia prawa.

Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004, s. 310). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916; wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 886/18, baza orzeczeń CBOIS).

Skarga okazała się w znacznej części uzasadniona i w tym zakresie została przez Sąd uwzględniona.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 30 września 2011 r. nr VII/43/2011 Rada Gminy Bojanów uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W niniejszej sprawie kontrola sądowa została dokonana z inicjatywy Prokuratora Rejonowego w Nisku, który z mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawniony jest, obok innych podmiotów, do wniesienia skargi.

Uchwała będąca przedmiotem skargi należy do aktów prawa miejscowego. Zasady kształtowania prawa na obszarze gminy reguluje art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w zdaniu pierwszym, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wyrażona tam klauzula kompetencyjna uprawniająca m. in. gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych została też zawarta w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że gmina przy tworzeniu aktów prawa miejscowego zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują zatem pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu, mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zaś delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień jej uchwalenia. Przepis ten upoważniał radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 cytowanego artykułu ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. II OSK 994/1 ). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części.

Odnosząc się po kolei do poszczególnych zarzutów Prokuratora w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepis art. 19 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały posiadał jedynie dwa ustępy, przy czym w ust. 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu (pkt 1-9). Prokurator w zarzutach skargi odnosi się do aktualnego brzmienia art. 19 ustawy, którego redakcja składa się z 6 ustępów. W ust. 5 aktualnego brzmienia przepisu w pkt 1-9 także zawarto katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, a który w swej normatywnej treści jest taki sam jak katalog zawarty w pkt 1-9 ust. 2 art. 19 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały. W treści niniejszego uzasadnienia Sąd posługiwać będzie się brzmieniem przepisu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Jako zasadne należało ocenić stanowisko Prokuratora, że Rada Gminy nieprawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy (Prokurator wskazał art. 19 ust. 5 pkt 1), dotyczące określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać trzeba, że sposób rozumienia pojęcia "minimalny poziom usług" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi tu co najmniej o: minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość oraz minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do określonych regulacji prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. II OSK 1943/18).

Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. Te postanowienia w treści regulaminu dają przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19).

W konsekwencji brak zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej (pominięcia w Regulaminie jednego z jego koniecznych elementów), co należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, CBOSA).

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora o istotnym naruszeniu art. 19 ust. 2 pkt 2 (wskazany przez Prokuratora przepis - art. 19 ust. 5 pkt 2) w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w Regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie.

Zgodnie z art. 6 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawy ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Skoro ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 ustawy jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), to brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii pozostawionych do uregulowania w umowie.

Przechodząc do § 8 ust. 1 Regulaminu, który przewiduje, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ustawy, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 ustawy. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 2 ustawy. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, możliwość jej rozwiązania, sposobów rozwiązania, przypadków możliwości odstąpienia od umowy przez przedsiębiorstwo, skutków rozwiązania umowy, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyroki: WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18 ).

Sąd jako zasadne ocenił także stanowisko Prokuratora dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej w treści § 11 Regulaminu. Zgodnie z tym zapisem odbiorcy zobowiązaniu zostali do m. in. zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych. Żaden z cytowanych wcześniej punktów 1 – 9 z art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do nałożenia w regulaminie takich obowiązków na odbiorcę usług. Powyższy zapis Regulaminu jest modyfikacją art. 5 ust. 2 ustawy, który brzmi: "Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie". Ustawodawca pozostawia więc możliwość innego uregulowania tych kwestii w umowie, a wobec braku odmiennych postanowień umownych zasada ta wynika wprost z ww. unormowania ustawowego. W tej sytuacji Sąd zgadza się z Prokuratorem, że jest to istotne naruszenie prawa, gdyż przepis § 11 Regulaminu reguluje materię, którą ustawodawca w pierwszej kolejności pozostawił umowom a w braku postanowień umownych wprost wynika z ustawy. Wyłączenie z góry możliwości odmiennego uregulowania tej materii umową wbrew ustawie jest istotnym naruszeniem prawa. Naruszono w ten sposób zakres delegacji ustawowej przewidziany w art. 19 ust. 2. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Opolu z 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 314/19, intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. również wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 980/19).

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora, że regulacje nakładające obowiązek pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu - § 15 Regulaminu - zostały uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy. Są to zapisy, które mogą być zamieszczone wyłącznie w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Rada Gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji. Z treści bowiem art. 6 ust. 2 ustawy wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast art. 6 ust. 4 ustawy stanowi, że umowa, o której mowa w ust. 1 (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków), może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z treści tego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyszedł z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy odbiorca dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości, a tym samym wyłącznie pisemnego powiadamiania o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu. Inaczej mówiąc analizowany przepis wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Specyfika sytuacji odbiorcy może bowiem wymagać wprowadzenia pewnych szczególnych rozwiązań umownych, które nie mogą być krępowane przez sztywne ustalenia regulaminu (jak wyłącznie pisemne powiadomienie), byleby oczywiście ustalenia takiej umowy nie naruszały samej ustawy. Zatem wprowadzenie w Regulaminie dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą obowiązku, z jednej strony stanowi niedopuszczalną modyfikację unormowań ustawowych, w tym przypadku powołanego wyżej art. 6 ust. 4 ustawy, z drugiej zaś skutkuje nałożeniem na obywateli obowiązku aktem podustawowym. Stąd też zasadne okazały się zarzuty skargi z pkt 5.

Zasadnie także Prokurator w zarzutach skargi w pkt 6 wskazał na istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 4 (przepis niewłaściwie wskazany przez Prokuratora to art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5). Sąd przychylił się do stanowiska, że przekroczenie delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy, nastąpiło w odniesieniu do postanowień zawartych w § 19 ust. 3 Regulaminu, w którym wskazano jakie elementy winien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci. Rada o ile była uprawniona do określenia warunków technicznych wykonania przyłącza o tyle nie mogła regulować jakie elementy powinien zawierać taki wniosek. Zgodzić się zatem trzeba ze skarżącym, że Rada przekraczając ustawową delegację w tym zakresie naruszyła art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że określając w Regulaminie jakie w szczególności elementy winien zawierać wniosek o przyłączenie do sieci Rada w akcie rangi podustawowej zawarła zapisy, przewidziane wolą ustawodawcy do unormowania w akcie rangi ustawowej. Świadczy o tym zmiana prawna w zakresie określenia warunków przyłączenia do sieci dokonana przez ustawodawcę. Na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wprowadzono art. 19a, który w ust. 4 przewiduje, jakie elementy obligatoryjnie powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Z powyższego wynika zatem, że wolą ustawodawcy było zastrzeżenie ww. materii wyłącznie dla aktów prawnych rangi ustawowej.

Skład orzekający podziela także argumentację Prokuratora dotyczącą naruszenia w zaskarżonej uchwale dyspozycji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 4 (skarga błędnie powołuje się na art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy) w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez wskazanie w treści § 20 ust. 1 Regulaminu, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci – do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma obowiązek załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości. W tym miejscu podzielić należy stanowisko Prokuratora, że żaden przepis ustawy nie wymaga spełnienia takiego obowiązku od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lipca 2021 r., sygn. II SA/Rz 686/21).

Podobnie rację ma Prokurator, że postanowienia § 20 pkt 2 nakazujące załączenie do wniosku o przyłączenie do sieci mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, nie znajduje oparcia w delegacji zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy (Prokurator wskazał art. 19 ust. 5 pkt 4). Obowiązek dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej nie wynika również z samej ustawy i - jak się wydaje - jest zbyteczny w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości a przebieg sieci wodno-kanalizacyjnych (znany dostawcy usług, ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw, zajmujących się projektowaniem i układaniem - budową sieci wodno-kanalizacyjnej) jest możliwy do odniesienia do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 383/18). Żaden przepis prawa, w tym art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy tej ustawy nie wprowadzają natomiast wymogu przedstawienia takiego dokumentu. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13). Stany faktyczne wymagające sporządzenia wszelkiej dokumentacji (w tym geodezyjnej) uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, nie można więc kwestii tych normować aktem prawa miejscowego, jakim jest regulamin.

O istotnym naruszeniu prawa należy także mówić w odniesieniu do § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu, w którym Rada Gminy określiła sytuacje w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin winien określać warunki przyłączenia do sieci. Wynika z tego, że rada gminy nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie dotyczącym tej kwestii, np. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13 (LEX nr 1374586), wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. II SA/Wa 122/20 (LEX nr 3036919).

Podzielić również należy stanowisko skarżącego odnośnie regulacji § 32 ust. 1 Regulaminu jako niezgodnej z prawem przez wprowadzenie wyłącznie formy pisemnej reklamacji. Zdaniem Sądu, ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy, wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego. Dodatkowo w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług.

Odmiennie natomiast należało ocenić pod względem zgodności z prawem § 2 Regulaminu (pkt 2 zarzutów skargi Prokuratora dotyczący powtórzenia definicji ustawowych lub dodania nowych w objętym kontrolą Sądu Regulaminie). Zasadnie Prokurator wskazuje, że istotne w tej kwestii są uregulowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "Zasady"). Zgodnie z § 143 Zasad do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m. in. w dziale VI, zaś § 137 Zasad zamieszczony w dziale VI stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Uchwała rady gminy nie może wobec tego regulować jeszcze raz tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Regulamin jest prawem miejscowym, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa.

Sąd nie podzielił zasadności zarzutów Prokuratora, że w § 2 Regulaminu zamieszczono powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wprowadzono nowe. W przyjętym Regulaminie wyjaśniono definicję: "ustawy", "przedsiębiorstwa", "umowy", "odbiorcy", "wodomierza głównego", "wodomierza", "dodatkowego wodomierza", "wodomierza na innym źródle", "okresu obrachunkowego".

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie zasadniczo nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej (por. wyrok WSA z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13, CBOSA) – przewidziany w § 146 Zasad – którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej wskazano, w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprost nie objaśnił, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Potwierdza to § 149 Zasad, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Takich niedopuszczalnych zabiegów w kontrolowanym § 2 regulaminu Sąd się nie dopatrzył. Zawarte w nim objaśnienia terminów "ustawa" (pkt 1) "przedsiębiorstwo" (pkt 2), "umowa" (pkt 3), "odbiorca" (pkt 4) nie mają w istocie charakteru definicji, lecz skrótu w rozumieniu art. 154 ust. 1 Zasad który to skrót – zgodnie z ww. przepisem – można wprowadzić dla oznaczenia określenia złożonego, składającego się z więcej niż jednego wyrazu, które wielokrotnie powtarza się w tekście aktu normatywnego. Z kolei zdefiniowane w dalszych punktach § 2 Regulaminu terminy: "dodatkowy wodomierz", "wodomierz na innym źródle", "okres obrachunkowy" nie występują w ustawie. W tym sensie mają charakter autonomiczny, jako wprowadzone wyłącznie na potrzeby Regulaminu, co – jak to już wyżej wyjaśniono – jest zabiegiem w pełni dopuszczalnym. Uznanie za niewadliwe objaśnień terminów zamieszczonych w § 2 Uchwały uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora w tej części.

Sąd wskazuje, że wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie jej § 30 nie mógł zostać uwzględniony. Zapis regulaminu stanowi, że: "przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne wyłącznie w przypadkach i na warunkach określonych w art. 8 ustawy, przy czym zobowiązane jest spełnić obowiązek wynikający z art. 8 ust. 3 ustawy." Przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy wyraźnie określają podstawy i warunki odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Zdaniem Sądu regulacja regulaminowa nie zawiera w tym zakresie ogólnych postanowień, które nie uwzględniałyby ustawowych ograniczeń w tym zakresie.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 147 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 4, § 5, § 8, § 11, § 15, § 19 ust. 3, § 20, § 24 ust. 1 i 2, § 32 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zaś zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.