Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1975/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 12, § 13 ust. 2b
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 177/15 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. S. na rzecz Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie 1025 (tysiąc dwadzieścia pięć) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 177/15, po rozpoznaniu skargi Z. S., uchylił decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jarosławiu z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Z. S. [...] lipca 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jarosławiu wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych, deklarując do zalesienia działkę rolną oznaczoną jako CG o powierzchni 2,29 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] Radawa oraz działkę rolną oznaczoną jako CIT o powierzchni 3,87 ha położoną na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] Radawa, a w tym o:

1. płatność na zalesianie sadzonkami drzew iglastych na terenach o korzystnej konfiguracji na powierzchni 4,36 ha i sadzonkami drzew liściastych na terenach o korzystnej konfiguracji na powierzchni 1,80 ha,

2. premię pielęgnacyjną bez zastosowania repelentów na terenach o korzystnej konfiguracji do powierzchni 1,80 ha i premię pielęgnacyjną z zastosowaniem repelentów na terenach o korzystnej konfiguracji do powierzchni 4,36 ha,

3. premię zalesieniową do powierzchni 6,16 ha dla producenta rolnego uzyskującego co najmniej 20 % dochodu z rolnictwa.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jarosławiu (dalej: Kierownik Biura ARiMR) wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych.

W dniu [...] maja 2007 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia, zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączył zaświadczenie Nadleśnictwa Radymno potwierdzające ten fakt.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] maja 2007 r. przyznał płatności na zalesianie gruntów rolnych obejmującą:

1. wsparcie na zalesianie w wysokości 27 748,00 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

2. premię pielęgnacyjną w wysokości 3 808,00 zł płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,

3. premię zalesieniową w wysokości 8 624,00 zł płatną corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Środki zostały przekazane na konto skarżącego. Systematycznie w latach 2008 – 2012 skarżący składał wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie których, wypłacane były kolejne premie pielęgnacyjne i zalesieniowe.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności na zalesianie zostało wznowione z urzędu. W toku tego postępowania, na podstawie dokumentów urzędowych pozyskanych od Starosty J. (decyzja Starosty Powiatu J. z [...] lutego 2009 r. oraz pismo tego organu z [...] marca 2013 r.) ustalono, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie R. przekwalifikowano na grunt rolny mniejszą powierzchnię, niż deklarowana we wniosku Z. S. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, tj. dokonano przekwalifikowania na grunt leśny powierzchni 3,86 ha. Powyższa powierzchnia była mniejsza o 0,01 ha niż zadeklarowana we wniosku.

Kierownika Biura ARiMR decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził, że decyzja w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych z [...] maja 2007 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W gospodarstwie skarżącego [...] lipca 2012 r. została przeprowadzona kontrola, która stwierdziła, że producent rolny nie posiada dokumentów potwierdzających zakup repelentów, które, jak twierdził beneficjent, zaginęły. Stan faktyczny został opisany w notatce służbowej sporządzonej przez kontrolujących, natomiast sam protokół został uznany za nieważny, z uwagi na oznaczenie go mylnie kodem stwierdzającym próbę przeprowadzenia kontroli, która nie została zrealizowana z powodów niezależnych od kontrolowanego producenta ([...]).

Kierownik Biura ARiMR, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak również na podstawie protokołu z czynności kontrolnych, sporządzonego po skutecznie przeprowadzonej [...] lutego 2014 r. kontroli na miejscu, decyzją z [...] września 2014 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości 6.238,00 zł, powiększoną o odsetki.

Skarżący wniósł odwołanie.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, dalej: ustawa o ARiMR), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. (Dz. U. 187 z 2004 r. poz. 1929 ze zm., dalej: rozporządzenie zalesieniowe) producent, któremu przyznano płatność na zalesianie, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu, m.in. repelentów. Prawodawca wprowadził podstawę do zwrotu premii pielęgnacyjnej w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów, jeżeli producent ich nie zastosował lub nie posiada dowodu ich zakupu, a ich zastosowanie zostało przewidziane w planie zalesiania, w takim przypadku zwrotowi podlega premia za cały okres jej pobierania (§ 13 ust. 2b rozporządzenia zalesieniowego). Skarżący nie posiadał dowodów potwierdzających zakup repelentów, co wynika zarówno z notatki sporządzonej w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] lipca 2012 r., jak i protokół z kontroli, która miała miejsce [...] lutego 2014 r. Wobec tego zachodziła podstawa do ustalenia kwoty nienależnie uzyskanej pomocy na zalesianie. Organ stwierdził, że zwrotowi podlega również różnica, wynikającą z decyzji Starosty J. z [...] lutego 2009 r. o przekwalifikowaniu na grunt leśny mniejszej o 0,01 ha powierzchni, niż zadeklarowana.

Odnosząc się do zarzutu, że kwota 134 zł - wynikająca z różnicy powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych a powierzchnią przekwalifikowaną na grunt leśny zgodnie z decyzją Starosty J. z dnia [...] lutego 2009 r. - jest mniejsza niż równowartość 100 euro i kwalifikuje się w myśl art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE)nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej, rozporządzenie nr 1306/2013) do odstąpienia, organ odwoławczy stwierdził, że na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się nienależne płatności wynikające z braku dowodów zakupu repelentów oraz przekwalifikowania mniejszej powierzchni, niż zadeklarowana we wniosku, kwota do zwrotu w każdym roku przekraczała równowartość 100 euro. Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił również, że odstępstwo od sankcji w przypadku różnicy między całkowitym zatwierdzonym obszarem a całkowitym obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność w przypadku danego środka wynoszące do 0,1 ha, zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U.UE.L.2011.25.8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011), nie dotyczy wniosków o płatność złożonych przed [...] stycznia 2011r., zaś skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie [...] lipca 2006 r., zatem nie spełnia warunku zawartego w art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

Dyrektor ARiMR uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2004.14.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), ponieważ pierwsza wypłata płatności z tytułu pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych nastąpiła [...] lipca 2007 r., natomiast decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych została doręczona za potwierdzeniem odbioru [...] września 2014 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże po upływie czterech lat, uznając tym samym, że w sprawie nie może mieć zastosowania czteroletni termin przedawnienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie wynika wprost z dostępnej organowi dokumentacji. Strona również nie wykazała, że jej działanie w tym zakresie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Wnioskodawca składając wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2006 i podpisując go był świadomy zobowiązań wynikających z realizacji działania "Zalesianie gruntów rolnych" oraz znane mu były zasady przyznawania pomocy na zalesianie. Zobowiązał się między innymi do przechowywania dowodów zakupu sadzonek i repelentów przez okres 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia. Niewywiązanie się z podjętego zobowiązania, polegającego na przechowywaniu przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dokumentacji potwierdzającej zakup repelentów nie wynikało z dobrej wiary.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły także przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji i zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (DZ.U.UE.L.2009.316.65, dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, które wyłączają obowiązek zwrotu nienależnej płatności. Stosownie do wymienionych przepisów obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia tych przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił opisaną wyżej decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem oceny była decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, a w związku z tym należało zbadać, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania przez skarżącego środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. W ocenie WSA w sprawie nie jest sporne, że wypłacone środki publiczne z tytułu zalesiania gruntów rolnych dla skarżącego pochodziły ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ARiMR (zobowiązanie skarżącego dotyczyło okresu 15 lat od wypłaty pierwszej płatności z tytułu zalesiania gruntów - do zgłoszonej przez skarżącego we wniosku powierzchni).

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odnośnie do obowiązku zwrotu płatności zalesieniowej, wynikającego z naruszenia przez skarżącego § 12 rozporządzenia zalesieniowego. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia zalesieniowego, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny nie posiada dokumentów, m.in. dowodów zakupu repelentów, zwraca premię pielęgnacyjną w części na ich zastosowanie za cały okres jej pobierania. Powołany przepis znajdował zastosowanie w sprawie, a jego brzmienie, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2010 r., nr 122, poz. 829). W związku z tym Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, że organy bez podstawy prawnej dokonały zmniejszenia wysokości premii pielęgnacyjnej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie, był świadomy zobowiązań wynikających z realizacji zadania zalesiania i znane mu były zasady na jakich pomoc ta jest przyznawana. Sąd zaznaczył, że skarżący ma wykształcenie wyższe, oprócz gospodarstwa rolnego prowadzi działalność gospodarczą, więc nie powinien mieć trudności z zapoznaniem się i zrozumieniem dość jasno sformułowanych, przynajmniej w tym zakresie, przepisów prawa. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie dopatrzył się usprawiedliwionego błędu w zachowaniu skarżącego, podkreślając, że nie zachował on należytej staranności w działaniu.

Następnie WSA poddał krytyce stanowisko organów ARiMR, w zakresie zastosowania sankcji (zmniejszenia) związanych z przekwalifikowaniem na grunt leśny powierzchni mniejszej o 0,01 ha, niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Sąd stwierdził, że płatności na zalesianie, o które ubiegał się skarżący, i które zostały mu przyznane w latach 2007-2011 poddane były reżimowi prawnemu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie płatności na zalesianie. Powyższe wynika z analizy decyzji organów i wskazanych w nich podstaw prawnych. Sąd pierwszej instancji uznał, że z uwagi na źródło finansowania płatności z EFOGR w odniesieniu do płatności na zalesianie przyznanych skarżącemu stosować należy zasady i wytyczne prawodawcy wspólnotowego zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające Rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1; dalej: rozporządzenie nr 1782/2003) oraz w rozporządzeniu nr 796/2004. W tym ostatnim akcie, w preambule, wskazane są motywy, które winien honorować ustawodawca krajowy a organy i sądy krajowe przestrzegać. W pkt 58 preambuły rozporządzenia nr 796/2004, do którego odnosiły się zarówno organy jak i skarżący, podkreślono, że z pewnym marginesem tolerancji należy przewidzieć, że wnioski pomocowe będą dostosowywane wyłącznie do obszaru zadeklarowanego oraz że potrącenia zaczną być stosowane po przekroczeniu tego marginesu. W motywie 67 zaznaczono, że zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności odnoszącej się do kryteriów kwalifikowalności powinny z zasady nie być stosowane w przypadku, gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może udowodnić, że wina nie leży po jego stronie. W pkt 69 podkreślono natomiast, że zarządzanie małymi kwotami jest zajęciem żmudnym dla właściwych władz państw członkowskich, dlatego upoważniono państwa członkowskie między innymi do niewymagania zwrotu nienależnie wypłaconych kwot jeśli ich sumy są niewielkie.

Sąd zauważył, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie zadeklarował między innymi działkę rolną o powierzchni 3,87 ha, z czego na grunt leśny na mocy decyzji Starosty J. z [...] lutego 2009 r. przekwalifikowano na powierzchnię 3,86 ha, a powierzchnię 0,01 zakwalifikowano jako rowy (symbol W). Powierzchnia kwalifikowalna była zatem mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych o 0,01 ha. Powołując się na motyw 58, "który nawiązuje do treści art. 50 ust. 3 zdanie 2" rozporządzenia nr 796/2004 Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w takim wypadku organy ARiMR powinny uznać, że podstawą obliczenia płatności powinien być obszar zadeklarowany we wniosku. W ocenie WSA błędne jest stanowisko Dyrektora Oddziału ARiMR, że w tym wypadku organy nie były zobowiązane do zastosowania p art. 50 zdanie 3 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do obliczania płatności a nie do jej zmniejszania bądź wykluczenia z niej. Zdaniem Sądu logiczne jest, że skoro w takiej sytuacji o jakiej mowa w powołanym przepisie przyjmuje się, że należne płatności nalicza się w odniesieniu do wielkości obszaru zadeklarowanego, to nie można następnie uznać w trybie zastosowanym przez organy ARiMR, że część płatności, związana ze stwierdzoną różnicą obszarów zadeklarowanego i zatwierdzonego, jest nienależna, gdyż należy uznać, że w takim przypadku różnica jest pomijalna.

Niezależnie od powyższego, w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR pominęły treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W ocenie Sądu w sprawie zachodzi taki przypadek o jakim mowa w powołanym przepisie. Skarżący zgłosił do programu na zalesianie w latach 2007-2011 dwie działki użytkowane w całości rolniczo (łąka) nr ewidencyjny [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,16 ha. W stosunku do obu działek uzyskał plan zalesiania sporządzony przez odpowiedniego nadleśniczego Lasów Państwowych. Beneficjent kompletując wszystkie wymagane dokumenty, w tym plan zalesiania, nie mógł przewidzieć, że niewielka część powierzchni (0,01 ha) zostanie uznana w odrębnym postępowaniu za obszar niespełniający kryteriów gruntu leśnego i nie zostanie zakwalifikowany jako las (LsV), lecz jako rów (W). Takich zastrzeżeń nie zgłoszono choćby w sporządzonym planie zalesiania. Zdaniem WSA, także z tego względu nie można uznać, że przyznana skarżącemu płatność na zalesianie w zakresie jednorazowego wsparcia na zalesienie i premii zalesieniowej w kolejnych latach, w części odpowiadającej ze zmniejszenia powierzchni zakwalifikowanej o 0,01 ha nie może być uznana za płatność nienależną.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zwrotu płatności w części dotyczącej kwoty 134 zł wypłaconej skarżącemu z tytułu pobranych płatności na zalesianie gruntów rolnych w latach 2007-2011, nie można dochodzić ze względu na jej wysokość a to z uwagi na motyw 69 preambuły rozporządzenia nr 796/2004 i "nawiązujący do niego" art. 73a pkt 2b tego rozporządzenia. W myśl powołanego ostatnio przepisu, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o zaniechaniu odzyskiwania niesłusznie przyznanych uprawnień do płatności, gdy cała ich kwota wynosi 50 euro. Z kolei zgodnie z art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, możliwa jest decyzja o zaprzestaniu odzyskiwania, między innymi wówczas, gdy kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 euro nie licząc odsetek. Chodzi więc o płatność indywidualną w ramach danego środka wsparcia, którym w sprawie jest płatność na zalesienie. W ramach tego środka płatnością indywidualną jest wsparcie na zalesianie jako płatność jednorazowa, premia na zalesianie czy premia pielęgnacyjna. W ocenie Sądu organy ARiMR bezpodstawnie zsumowały wszystkie uznane przez nie za nienależne płatności w ramach przyznanego skarżącemu środka wsparcia – płatności na zalesianie. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego płatność na zalesianie dzieli się na wsparcie na zalesianie, premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową. Płatności te należy traktować jako płatności indywidualne w ramach całego środka wsparcia i w odniesieniu do każdej z tych płatności odrębnie należy stosować kryteria, od których przepisy prawa uzależniają decyzję organów krajowych o zaniechaniu ich ściągania. Tym samym, w ocenie WSA, kwota do zwrotu z tytułu przekwalifikowania powierzchni mniejszej o 0,01 ha, abstrahując już od tego, czy jest to kwota która może być uznana za nienależną, powinna być oddzielona od kwoty do zwrotu z tytułu nienależnej części premii pielęgnacyjnej związanej z brakiem dowodów zakupu repelentów.

Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni:

1). § 12 i § 13 rozporządzenia zalesieniowego poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja zasługuje na eliminację z obrotu prawnego pomimo tego, że regulacje te - odnoszące się do sankcji za niezachowanie dowodów zakupu materiału nasadzeniowego, w postaci nakazu zwrotu nienależnie pobranej płatności na zalesianie - nie zostały w ocenie Sądu pierwszej instancji naruszone w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skierowanej do tego Sądu skargi;

2). art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nastąpiła określona w tych przepisach przeszkoda w skutecznym żądaniu zwrotu nienależnie pobranej płatności w zakresie odpowiadającym premii zalesieniowej;

3). art. 73a pkt 2b rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wynikające z tego, że na tle rozpatrywanej sprawy zachodziła konieczność załatwienia sprawy w przedmiocie ulgi w obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (płatności na zalesianie), podczas gdy przytoczone przez WSA regulacje odnosiły się do zupełnie innego postępowania (właśnie w sprawie ulgi niedochodzenia świadczenia pomimo jego nienależności), a nadto poprzez to, że regulacje prawa materialnego zastosowane przez organ w sprawie uznania płatności za nienależnie pobraną mają walor bezwzględnie obowiązujący i prowadzą do wydania decyzji związanej, zaś regulacje wskazane przez WSA, odnoszą się wyłącznie do przyznawanych uznaniowo ulg w stwierdzonym już w przepisanym trybie obowiązku zwrotu świadczenia nienależnego;

II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1). art. 145 § 1 pkt 1 zdanie wstępne p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w jej - zasadniczej - części, którą w uzasadnieniu wyroku uznano za prawidłową i w pełni odpowiadającą wymogom prawa, tak procesowego, jak i materialnego;

2). art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaopatrzenie zaskarżonego wyroku w wadliwe uzasadnienie z którego partii zawartej na s. 12 i 13 jednoznacznie wynika, że znakomita większość rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, i to większość wykazująca zdolność do samodzielnego kształtowania stosunku prawa materialnego, daje podstawy do pozostawienia go w obrocie prawnym, podczas gdy uzasadnienie to sformułowano dla poparcia sentencji uwzględniającej skargę w całości i uchylającej decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

3). art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stan faktyczny przyjęty przez WSA za organami obu instancji oraz wykładnia prawa materialnego dawały podstawy, aby kwestionowane przez skarżącego decyzje ocenić jako nienaruszające prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu wymaganym przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarżący organ kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucił, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli za niezgodną z prawem została uznana decyzja, mimo, że Sąd pierwszej instancji w zasadniczej części stwierdził, że jest ona zgodna z prawem materialnym i przepisami postępowania.

Z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów postępowania korespondują zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia zalesieniowego oraz rozporządzenia nr 796/2004 i rozporządzenia nr 1306/2013, co uzasadnia ich łączną ocenę.

Na wstępie należy przypomnieć, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja dotyczyła ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Z przyjętych przez WSA ustaleń wynika, że skarżącemu przyznano płatność na zalesianie gruntów rolnych do zadeklarowanej przez niego powierzchni 6.16 ha. Zgodnie z planem zalesiania skarżący był zobowiązany między innymi do stosowanie na powierzchni 4,36 repelentów. W toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego ustalono, że nie posiada on dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2011. Stwierdzona nieprawidłowość została uznana za uzasadniającą zastosowanie § 13 ust. 2b rozporządzenia zalesieniowego. Zgodnie z powołanym przepisem premia pielęgnacyjna w części przeznaczonej na zastosowanie repelentów podlega zwrotowi za cały okres jej pobierania, jeżeli producent rolny ich nie zastosował lub nie posiada dowodu ich zakupu, a ich zastosowanie zostało przewidziane w planie zalesienia.

W rozpoznawanej sprawie wyłączną przyczyną ustalenia kwoty premii pielęgnacyjnej podlegającej zwrotowi było stwierdzenie, że skarżący nie posiada dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2011.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, trafnie przyjął, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i pozwoliło na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Wynik kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] lutego 2014 r. pozwolił na jednoznaczne ustalenie, że skarżący nie posiadał dowodu zakupu repelentów w latach 2007-2011. Należy dodać, że skarżący nie kwestionowała ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, że nie posiadał on dowodów zakupu repelentów w latach 2007-2011.

Dodać trzeba, że wysokość stawki premii pielęgnacyjnej jest uzależniona od tego czy prace pielęgnacyjne obejmują stosowanie repelentów. W związku z tym jest oczywiste, że w rozporządzeniu zalesieniowym przewidziano rozwiązania umożliwiające monitorowanie procesu przyznawania premii pielęgnacyjnej w przypadku stosowania repelentów i odzyskiwanie premii pielęgnacyjnych wypłaconych nienależnie.

W świetle dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że określenie kwoty premii pielęgnacyjnej podlegającej zwrotowi było w pełni uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl zaś art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z treści omawianego przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarżący nie działał w dobrej wierze. Podzielając przedstawione przez Sąd pierwszej instancji pojęcie dobrej wiary należy stwierdzić, że obowiązki skarżącego jako beneficjenta zostały wyraźnie określone nie tylko w przepisach prawa powszechnie obowiązującego ale również w treści formularza wniosku o wsparcie na zalesianie gruntów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że skarżący złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności na zalesienie gruntów rolnych i jest świadomy skutków prawnych niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji tego działania. Ponadto skarżący zobowiązał się do prowadzenia uprawy leśnej przez 20 lat, zgodnie ze złożonym planem zalesienia, oraz do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań. Jak już wspomniano w planie zalesiania przewidziano stosowanie repelentów. Wynikał stąd obowiązek nabycia repelentów oraz przechowywania dowodów zakupu repelentów przez okres 5 lat od zakończenia realizacji planu zalesienia. Skarżący tego obowiązku nie wypełnił gdyż nie posiadał dowodu zakupu repelentów za lata 2007-2011. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że istnieją jakiekolwiek okoliczności pozwalające na uznanie, że naruszając obowiązek przechowywania dowodów zakupu repelentów skarżący działał w dobrej wierze. Podkreślenia wymaga, że sam skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, z których wynikałoby w czym upatruje on swojej dobrej wiary.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu premii zalesieniowej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2007 r. przyznającą skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych, ten sam organ decyzją z [...] września 2013 r. stwierdził wydanie decyzji z [...] maja 2007 r. z naruszeniem prawa. Nie ma przy tym znaczenia , że decyzja o przyznaniu płatności, z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie budzi wątpliwości, że gdyby skarżący złożył deklarację zgodną ze stanem faktycznym, otrzymałby płatność na zalesianie w innej (mniejszej) wysokości. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranej płatności w omawianej części była, co wynika z przyjętego przez organy ARiMR stanu faktycznego, konsekwencją decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności.

Dodać także należy, że płatność na zalesianie została ustalona przy uwzględnieniu powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego, a późniejsze ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności związane było z ujawnieniem okoliczności wynikających z decyzji Starosty J. z [...] lutego 2009 r., a dotyczących powierzchni przekwalifikowanej na grunt leśny. W związku z tym chybiony jest zarzut stawiany przez Sąd pierwszej instancji organom ARiMR o błędnym niezastosowaniu w sprawie art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. Należy bowiem odróżnić sytuację naliczania płatności od określania kwoty nienależnie pobranych płatności. O ile w przypadku obliczania płatności niewielkie różnice między powierzchnią zadeklarowaną a zatwierdzoną mogą być pomijalne, to przy określaniu kwoty nienależnie pobranych płatności, wystąpienie tych różnic będzie stanowiło przesłankę dochodzenia zwrotu nienależnych płatności. W prawie unijnym i krajowym przewidziane zostały inne rozwiązania, pozwalające na zaniechanie dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, które zasadniczo powiązane są z ich wysokością.

Nie można także podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, że organy pominęły treść art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący, który brał udział w postępowaniu prowadzonym przez Starostę J. , zakończonym decyzją z [...] lutego 2009 r. o przekwalifikowaniu na grunt leśny mniejszej powierzchni, niż powierzchnia deklarowana we wniosku o przyznanie płatności na zalesiania. Tak więc co najmniej od tej daty skarżący wiedział jaką powierzchnię powinien deklarować we wniosku o przyznanie płatności o zalesianie, lecz mimo to deklarował powierzchnię o 0,01 ha większą. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący działał w warunkach opisanych w art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na treść art. 73a pkt 2b rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/13 nie można dochodzić zwrotu płatności na zalesienia w wysokości 134 zł. Powołane przepisy przewidują możliwość odstąpienia od dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, gdy ich kwota całkowita nie przekracza 50 euro (art. 73a pkt 2b rozporządzenia nr 796/2004) lub 100 euro nie licząc odsetek (art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/13). Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro płatność na zalesianie dzieli się na: wsparcie na zalesianie, premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową, to poszczególne płatności należy traktować jako płatności indywidualne w ramach całego wsparcia. Innymi słowy każde ze świadczeń objętych decyzją przyznającą pomoc na zalesianie należało traktować jako odrębne świadczenie i do każdego z tych świadczeń z osobna należało stosować limity zwolnienia od obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Powołane przepisy wprowadzają instytucję odstąpienia od żądania zwrotu płatności uznanej za nienależną i adresowane są do państwa członkowskiego, które może zaniechać odzyskiwania nienależnie pobranych płatności. Zgodzić się należy z Dyrektorem Oddziału ARiMR, że przed podjęciem decyzji o zaniechaniu dochodzenia tych płatności konieczne jest najpierw ustalenie ich wysokości. W dalszej kolejności może być rozważana kwestia odstąpienia od dochodzenia ich zwrotu, o ile spełnione zostaną limity kwotowe.

W prawie krajowym kwestia zaniechania dochodzenia nienależnych płatności z uwagi na ich wysokość została uregulowana w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 258, poz.1747). Zgodnie z powołanym przepisem, właściwy organ agencji płatniczej umarza z urzędu należności, o których mowa w § 1 pkt 1, jeżeli należność o ile należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwot stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzania (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006 r. str. 52 ze zm.). Z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. wynika więc, że dopiero po określeniu kwoty nienależnych płatności organ orzeka o jej umorzeniu z uwagi na wysokość kwoty do odzyskania. W związku z tym Sąd pierwszej instancji niesłusznie zarzucił organom, że w postępowaniu w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie rozważyły zaistnienia podstaw zaniechania ich dochodzenia. Błędne jest także stanowisko WSA, że wspomniane rozważania powinny być dokonane odrębnie do poszczególnych elementów składających się na płatność na zalesianie. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że limity kwotowe odnoszą się do całkowitej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach jednego programu pomocy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, zarzucanych im przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. było niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę wniesioną do WSA uznając, że podniesione w niej zarzuty nie podważyły stanowiska organu o zaistnieniu podstaw do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na zalesienie. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).