Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2490/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2008 r. sprawy ze skarg I. S. i J. G. oraz Stowarzyszenia O. (dawniej Stowarzyszenie O. ) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) lutego 2007 roku, (...); 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących I. S. i J. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie: art. 59 ust 1, art. 60 oraz 61 - ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku K. C., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i wjazdem w miejscu przewidzianego do rozbiórki istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na działce ew. nr [...], [...], [...], [...] i cz. dz. ew. nr [...] w obrębie nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] na terenie [...] w W.

Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu organ wskazał między innymi, iż obowiązująca oraz nieprzekraczalna linia zabudowy określona została w załączniku nr 1 do decyzji. Ponadto określił, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosić winien ok. 40%. Zalecany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 40%, nie mniej jednak niż 25%. Wysokość - max. 15 m z tolerancją do 5%. Szerokość elewacji od strony ul. [...] - ok. 30 m. Szerokość elewacji od strony ul. [...] ok. 18m. Geometria dachu - dach płaski, ew. inna forma dachu harmonizująca z formami występującymi w otoczeniu. Obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się zaś będzie od ul. [...]. Na terenie działki własnej inwestor zapewnić ma miejsca parkingowe według wskaźnika 1 m.p/1 mieszkanie, nie mniej jednak niż 1m.p/60 m2 powierzchni użytkowej oraz 25-38 m.p/1000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług.

Jednocześnie organ określił warunki ochrony środowiska, wskazując w szczególności, iż prace ziemne w pobliżu drzew przewidzianych do zachowania należy wykonywać w sposób najmniej szkodzący drzewom, oraz wskazał, iż na sąsiedniej działce w odległości ok. 35 m od planowanej inwestycji znajduje się pomnik przyrody- dąb szypułkowy, który podlega szczególnej ochronie.

Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie przez I. S. oraz J. G. Skarżący domagając się uchylenia powyższej decyzji podnoszą, iż w toku postępowania zgłaszali uwagi dotyczące parametrów inwestycji m.in. liczby kondygnacji, liczby miejsc parkingowych, ochrony drzewostanu, jednakże uwagi te nie zostały uwzględnione. W ocenie skarżących parametry inwestycji określono niezgodnie z § 6 pkt 1 oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a w szczególności dotyczy to wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej. Na tę okoliczność przedłożyli własną argumentację i ocenę parametrów wynikającą z obszaru analizowanego. Dodatkowo w odwołaniu podniesiono również zarzut nieprecyzyjnego określenia tych parametrów, co umożliwia inwestorowi znaczną dowolność w kształtowaniu tych parametrów a w konsekwencji do znacznego ich przekroczenia przez projektowaną zabudowę. Skarżący odwołali się również do ustaleń wynikających z uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i podnieśli, iż dla części działek znajdujących się w niedalekim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji w 2006r. został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenia wynikające z decyzji winny być odnoszone do wyników analizy obszaru, nie zaś ustaleń planu, zaś skoro planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego to partykularny interes inwestora nie może być uprzywilejowany w stosunku do ogółu mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych. W dalszej części odwołania skarżący odwołali się do celów ustawy o planowaniu przestrzennym a więc kształtowania ładu przestrzennego i jego naruszenia przez planowaną inwestycję.

W dniu 23 marca 2006r. odwołanie od powyższej decyzji złożył również A. S., który zakwestionował decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007r., ale wyłącznie w zakresie jej pkt 1.1 dot. warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, pkt 1.2 w zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi i pkt 1.5 określającego warunki w zakresie komunikacji.

W wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem decyzja ta nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach stwierdził, iż podnoszone argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) na wniosek inwestora, który określa zakres inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów dotyczących planowanej inwestycji, jakie wynikają z przepisów prawa. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje możliwość zabudowy terenu inwestycji wskazanego przez inwestora w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi. Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają lub też nie, realizację przedmiotowej inwestycji. Z tych względów nietrafny jest zarzut nieprecyzyjnego ustalenia parametrów inwestycji, skoro decyzja o warunkach zabudowy w swoim założeniu określa możliwy sposób zabudowy danego terenu i niejako "zastępuje" ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Błędnie jest też z powołanych powyżej powodów, stwierdzenie jednego ze skarżących o obowiązku uwzględnienia ustaleń planów, które zostały uchwalone dla sąsiednich terenów, lub też, wygasły (plan z 1992r.), jak również uwzględnienia ustaleń studium, które, jak wynika z art. 9 ust. 5 powołanej ustawy nie jest aktem prawa miejscowego. Zwrócić też należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Skoro konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie ubiegania się inwestora o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), to organy administracji nie mają też obowiązku badania wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Nie można zatem stwierdzić wpływu planowanej inwestycji na istniejący w sąsiedztwie pomnik przyrody objęty ochroną prawną, której zakres wyznaczają przepisy szczególne i na etapie ustalenia warunków zabudowy nie można odnaleźć przepisu, który z tej przyczyny, ograniczałby możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Z drugiej zaś strony zdaniem organu nietrafny jest również podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia ładu przestrzennego jako wartości podlegającej ochronie, określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym jest nietrafne. Pojęcie ładu przestrzennego, którego definicja została określona w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) rozpatrywane w sferze normatywnej, należy do pojęć ogólnych i nieokreślonych. Z tych względów nie może stanowić nomy, której naruszenie mogłoby przesądzać o odmowie wydania warunków zabudowy lub też, wpływać na sposób oceny co do możliwości zabudowy określonej nieruchomości. Dodać również należy, iż w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany, zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 powołanej ustawy, do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wyznacza zatem obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o powołane powyżej rozporządzenie organ wyznacza również parametry inwestycji, w tym również kwestionowany przez skarżących wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wyznaczył kwestionowany wskaźnik i przyjął jego maksymalną wielkość jako 40 % nie mniej jednak niż 25%, zaś sposób ujęty w analizie nie narusza przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia jako średniej z obszaru. Analogicznie zostały wyznaczone pozostałe parametry inwestycji, zaś sposób ich wyliczenia został wskazany w analizie stanowiącej załącznik zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w powyższej sprawie analizując argumenty skarżących nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyliczeń organu co do wysokości zabudowy, jak i pozostałych parametrów inwestycji.

Organ podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Pojęcie sąsiedztwa, jakim posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) należy rozumieć szeroko, a więc dokonując analizy należy uwzględnić nie tylko działki graniczące z terenem planowanej inwestycji, ale również działki sąsiednie, położone w pewnej odległości od terenu inwestycji. Nie ma bowiem prawnych powodów, by dokonując analizy obszaru organ I instancji ograniczał się wyłącznie do analizy parametrów działek przylegających do terenu nieruchomości i ta okoliczność stanowiła podstawę do wydania decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy. Przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji winna być zatem rozumiana szeroko i nie może być traktowana jako zasada opierająca się na bezwzględnym "podobieństwie" w zakresie funkcji i charakterystyki do istniejącej zabudowy. Przyjęcie takich założeń prowadziłoby do ograniczenia wykonywania prawa własności, co naruszałoby gwarantowane konstytucyjnie wykonywanie prawa własności.

W zakresie naruszenia interesu mieszkańców sąsiednich nieruchomości organ podniósł, iż z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S., J. G. oraz Stowarzyszenie O.

I. S. i J. G. we wniesionej przez nich skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., jako niezgodnych z:

1. art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 9 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. §1 pkt 4 i 5, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, §7 ust. 1, § 8 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy,

3. art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż organy wydające skarżone decyzje naruszyły art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą) w ten sposób, że przy określeniu warunków zabudowy przedmiotowych działek nie uwzględniły wymogu zachowania ładu przestrzennego. W uzasadnieniu do decyzji SKO wskazano, że ład przestrzenny nie stanowi wartości podlegającej ochronie, gdyż pojęcie ładu przestrzennego jest ogólne oraz nieokreślone i nie może ono kształtować sfery stosunków prawnych, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy (s. 3). Zdaniem skarżących powyższy pogląd, jako całkowicie bezpodstawny, nie może zostać uwzględniony. Posługiwanie się przez ustawodawcę klauzulami generalnymi, do których zalicza się m.in. zasada ładu przestrzennego, czy też wyrażona w tym samym przepisie zasada zrównoważonego rozwoju, służy bowiem osiągnięciu różnych celów:

* umożliwia niezbędną w procesie stosowania prawa konkretyzację norm prawnych poprzez uwzględnienie okoliczności występujących w konkretnym stanie faktycznym,

* umożliwia odwołanie się do pozaprawnych zasad, systemów norm i wartości (w przypadku zagospodarowania przestrzennego tymi zasadami i wartościami są przykładowo obowiązek kształtowania przestrzeni w sposób harmonijny i uporządkowany czy konieczność zachowania estetyki), itp.

Zasada ładu przestrzennego, jak i płynące z niej wskazania o bardziej szczegółowym charakterze muszą być w sposób bezwzględny brane pod uwagę w procedurze wydawania decyzji ustalającej warunki zagospodarowania terenu. Odmienna interpretacja prowadzić będzie bowiem do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazali, iż przejawia się on w braku uwzględnienia przez organ wydający decyzję określającą warunki zabudowy uwarunkowań wymienionych w tym przypisie.

Zarzucają organowi, iż wydając decyzję nie dostrzegł negatywnych konsekwencji związanych z dopuszczeniem zabudowy o charakterze wielkomiejskim na terenie osiedla domków jednorodzinnych. Negatywne oddziaływanie w tym względzie przejawiać się będzie m.in. w tym, że wzmożony ruch pojazdów związany z powstałą inwestycją wywoła zasadnicze utrudnienia komunikacyjne na terenie osiedla domków jednorodzinnych. Trudności te powodowane są zaś w przeważającej mierze przez okoliczność , iż w planowanym budynku przewidziano zbyt małą liczbę miejsc parkingowych.

Nieuwzględnienie w decyzji uwarunkowań w funkcjonalnych i komunikacyjnych występujących na analizowanym obszarze, oraz pogorszenie warunków korzystania z przestrzeni publicznej przez okolicznych mieszkańców w skutek wydania decyzji stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy.

Z kolei naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy w ocenie skarżących wyraża się w tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia uwarunkowań związanych z ochroną środowiska. Na części działki o nr ewidencyjnym [...] (wraz z działkami o nr ewid. [...]) oraz na działkach o nr ewid. [...] i [...], sąsiadujących z działkami, których dotyczy skarżona decyzja, występuje zwarty obszar zieleni miejskiej. Na działkach tych występuje łącznie kilkadziesiąt drzew liściastych i iglastych, wiele z nich to okazy co najmniej kilkudziesięcioletnie, o wysokości dochodzącej do 20 m, zróżnicowane gatunkowo. Wśród nich rośnie drzewo mające status pomnika przyrody (dąb szypułkowy, działka o numerze ewid. [...]).

Wskazany obszar zieleni miejskiej zasługuje bezwzględnie na ochronę. Wynika to nie tylko z wymogu kształtowania przestrzeni w oparciu o zasadę ładu przestrzennego, ale przede wszystkim z obowiązku kształtowania tej przestrzeni zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Z zasady tej wyprowadzić można m.in. nakaz, iż rozwój przestrzeni miejskiej nie może przebiegać kosztem zasobów naturalnych, szczególnie tych, które nie będą mogły być w krótszej perspektywie czasu odtworzone. Należy przypomnieć, że drzewostan znajdujący się na prywatnych nieruchomościach nie może być w sposób dowolny usuwany przez osoby władające tymi działkami. W tym zakresie wymagania ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju mają pierwszeństwo przed prawem własności. Tym bardziej eliminacja zasobów biologicznych nie może następować w sytuacji, gdy nie jest to uzasadnione celem ogólnospołecznym, ale wyłącznie partykularnym interesem władającego działką.

Realizacja na przedmiotowej działce zabudowy o rozmiarach dozwolonych w decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności dozwolenie na zbudowanie dwukondygnacyjnego parkingu podziemnego, zajmującego według przedstawionego planu ponad 60% powierzchni działki, prowadzić będzie w ocenie skarżących do całkowitej eliminacji znajdującego się na niej drzewostanu. Wprawdzie działki, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, tworzą jedynie część wskazanego obszaru zieleni miejskiej, niemniej dozwolenie na eliminację drzewostanu na tych działkach stanowić będzie niewątpliwy precedens w przypadku działek o nr ewid. [...] i [...].

W dalszej kolejności skarżący wywodzą, że treść skarżonej decyzji jest niezgodna z §1 pkt 2, 4, 5, §4 ust. 1, § 5 ust. 1, §6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej rozporządzeniem) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie cytowanych przepisów wyraża się w tym, że skarżony organ niewłaściwie przeprowadził tzw. analizę obszarową oraz wyprowadził z niej niewłaściwe wnioski co do średnich cech zabudowy występujących na analizowanym obszarze.

Odnosząc się w sposób generalny do analizy obszarowej przeprowadzonej przez organy wydające skarżone decyzje skarżący podnoszą, iż nie wszystkie budynki znajdujące się na obszarze analizowanym powinny być uwzględniane przy określeniu średnich cech zabudowy. W tym zakresie należy wymienić przede wszystkim obszar znajdujący się po zachodniej stronie ul. [...]. Z jednej strony obszar ten nie styka się z osiedlem domków jednorodzinnych, na którym znajdują się działki stanowiące przedmiot skarżonych decyzji, będąc od tego osiedla przedzielony przez wielkomiejską arterię. Z drugiej strony obszar po zachodniej stronie ul. [...] odznacza się w znacznym stopniu odmiennymi cechami zabudowy niż obszar położony po wschodniej stronie tej ulicy. Po zachodniej stronie ul. [...] występują jedenastokondygnacyjne budynki wielorodzinne z funkcją usługową w parterze, a więc zabudowa odznaczająca się funkcjami nie występującymi w ramach analizowanego obszaru po wschodniej stronie ul. [...]. Stąd cechy tej zabudowy nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla działki stanowiącej przedmiot wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Analogicznie do powyższego skarżący wywodzą, iż należy przyjąć, że przy przeprowadzaniu analizy obszarowej nie powinny być również uwzględniane parametry zabudowy występujące na działce położonej przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Wynika to z jednej strony stąd, że jedynie niewielka cześć budynku znajdującego się na tej działce (ok. 4% powierzchni zabudowy całego budynku) znajduje się na analizowanym obszarze, a ta część powierzchni działki, która znajduje się na analizowanym obszarze, stanowi łącznie ok. 0,2% powierzchni analizowanego obszaru. Z drugiej strony działka ta jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym z usługami, co jest funkcją odmienną od funkcji występującej na analizowanym obszarze.

W dalszej kolejności wymaga wskazania, iż przy przeprowadzaniu analizy obszarowej nie mogą być uwzględniane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla rejonu D. Wynika to w pierwszej mierze stąd, że w procesie ustalania warunków zabudowy należy brać pod uwagę istniejącą, a nie planowaną zabudowę (zgodnie z rozporządzeniem każdorazowo chodzi o wysokość istniejących budynków, szerokość elewacji frontowej istniejących budynków itd).

Skarżący wywodzą także, iż zgodnie z treścią decyzji nr [...] oraz rysunkiem sporządzonym na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do tej decyzji, warunki zabudowy zostały wydane również dla części działki nr ewid. [...]. Wskazana część działki obejmuje część pasa drogowego ul. [...], tj. chodnik oraz część jezdni. Objęcie skarżonymi decyzjami części działki o nr ewid. [...] oznacza, że organy wydające te decyzje dopuściły zagospodarowanie bądź też nawet zabudowę przez podmiot prywatny działki, na której obecnie znajduje się droga publiczna. Abstrahując od braku zasadności wydania decyzji w tej treści należy wskazać, że rozstrzygnięcie to nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia do decyzji nr [...]. W szczególności nie określono w jaki sposób podmiot władający działką o nr ewid. [...] miałby zagospodarować część działki o nr [...] oraz czemu miałoby to służyć.

Wskazując na naruszenie zasad ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 7 pkt 2, 4 i 5 ustawy oraz § 1 pkt 2, 4 i 5 rozporządzenia skarżący podnieśli, iż wyraża się on w tym, że w decyzji [...] większa część wskaźników zabudowy została określona w sposób orientacyjny, poprzez użycie sformułowania około. W taki sposób określono wskaźnik powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji od ul. [...] oraz od ul. [...].

Skarżący podnoszą, iż również pozostałe parametry zabudowy zostały określone jako wielkości orientacyjne, co narusza wymóg dostatecznej określoności decyzji o warunkach zabudowy oraz jest sprzeczne z §1 pkt 2, 4 i 5 rozporządzenia, w którym mowa jest o wartościach bezwzględnych, a nie orientacyjnych. Również parametr dopuszczalnej wysokości zabudowy został określony w sposób naruszający prawo. W decyzji określono, że wysokość ta wynosi max. 15 m z tolerancją do 5%. Tymczasem w treści załącznika nr 2 do przedmiotowej decyzji jest mowa o 15 m jako o maksymalnej wysokości dopuszczalnej zabudowy, nie wspomina się natomiast w tym zakresie o jakichkolwiek wyjątkach.

Organ wydający decyzję nie precyzuje również punktu odniesienia, do którego wysokość budynku ma być odniesiona. Ustawodawca wskazuje w tym zakresie, że w przypadku wysokości chodzić może o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (art. 61 ust. 7 pkt 4). W praktyce wydawania decyzji o warunkach zabudowy wysokość ta określana jest jako maksymalna wysokość kalenicy (w przypadku budynków o dachu spadzistym) bądź jako maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (w przypadku budynków o dachu płaskim).

Naruszenie § 5 ust. 1 wyraża się w tym, iż przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu nie został wyznaczony jako średni wskaźnik tej wielkości występujący dla analizowanego obszaru.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w stosunku do znacznej części działek znajdujących się na analizowanym obszarze organ wydający decyzję przyjął nieprawdziwe dane co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wielkości te zostały znacznie zawyżone w stosunku do stanu tak prawnego, jak i faktycznego. Tytułem przykładu wskazali oni na konkretne różnice, powołując się na dokonane przez nich ustalenia, wskazując w konsekwencji, iż z przeprowadzonej przez nich analizy wynika, iż w przypadku ponad połowy całkowitej liczby analizowanych działek intensywność zabudowy wynosi mniej niż 30%. Taka też wielkość powinna być przyjęta jako średnia dla analizowanego obszaru. Organ wydający decyzję winien zatem określić maksymalną powierzchnię zabudowy w metrach kwadratowych i ta wielkość powinna stanowić odzwierciedlenie średniej wartości analizowanego wskaźnika występującego na analizowanym obszarze.

Naruszenie § 6 ust. 1 wyraża się w tym, iż określona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej nie została wyznaczona jako średnia szerokość elewacji frontowych nieruchomości znajdujących się na analizowanym obszarze.

W uzasadnieniu do decyzji [...] brak jest bardziej pogłębionej analizy co do szerokości elewacji frontowych występujących w budynkach znajdujących się na analizowanym obszarze. Ograniczono się jedynie do wskazania minimalnych oraz maksymalnych wartości, występujących w tym zakresie. Ponadto, jako wartość reprezentatywną przyjęto szerokość elewacji budynku znajdującego się po zachodniej stronie ul. [...] (100 m) mimo, że cechy zabudowy tego budynku w zasadniczy sposób kontrastują z cechami występującymi na analizowanym obszarze i budynek ten nie powinien być uwzględniany w przeprowadzanej analizie.

Brak wskazania przez organ wydający decyzję jaka szerokość zabudowy występuje w przypadku poszczególnych budynków znajdujących się na analizowanym obszarze zmusza skarżących do samodzielnego przeprowadzenia analizy w tym zakresie. Zestawienie szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na analizowanym obszarze dokonano w oparciu o mapę dołączoną do skarżonej decyzji i przedstawiono w załączniku nr 1. Przeprowadzone obliczenia wskazują, że średnia szerokość elewacji na analizowanym obszarze wynosi 9,1 m. Dopuszczając nawet zwiększenie tej wartości o 20%, na co dozwala § 6 ust. 1 rozporządzenia (choć w istniejącym stanie faktycznym nie istnieje żadna okoliczność, która uzasadniałaby przyjęcie takiego rozstrzygnięcia; przyjęcie takiego rozstrzygnięcia naruszałoby także istniejący ład przestrzenny) to w żaden sposób nie da się znaleźć uzasadnienia dla przyjęcia wartości określonej przez organ w warunkach zabudowy (ok. 18 m.). Zdaniem skarżących wielkość ta powinna być nie wyższa niż w budynku istniejącym obecnie na działce objętej wnioskiem, bo tylko taka wartość jest zgodna z ładem przestrzennym występującym na analizowanym obszarze. Określenie w skarżonej decyzji wartości analizowanego parametru na 18 m jest tym samym sprzeczne z § 6 ust. 1 rozporządzenia, a analiza średnich cech zabudowy analizowanego obszaru (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) nie uzasadnia przyjęcia w tym zakresie odmiennych wartości.

Odnosząc się natomiast do faktu określenia przez organ wydający skarżoną decyzję szerokości elewacji od strony ul. [...] należy wskazać, iż brak jest podstaw prawnych do określenia tego parametru zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 3 ustawy organ określa wyłącznie szerokość elewacji frontowej, którą dla przedmiotowej działki jest elewacja znajdująca się od strony frontu działki ( § 6 ust. 1 w związku z § 2 pkt 5), tj. od ul. [...]. Brak wskazania przez ustawodawcę, iż w decyzji o warunkach zabudowy określana jest również szerokość elewacji bocznej wynika stąd, że wielkość ta stanowi iloraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy przez szerokość elewacji frontowej (przy założeniu, że obrys budynku powstał na planie prostokąta).

Naruszenie § 7 rozporządzenia wyraża się w tym, iż przyjęta w decyzji wysokość zabudowy nie jest zgodna z ust. 1 oraz z ust. 4 tego paragrafu. Wynika to stąd, że w przedmiotowej sprawie analiza średnich cech zabudowy występujących na działkach sąsiadujących nie może prowadzić do określenia dopuszczalnej wysokości planowanej zabudowy na działce objętej wnioskiem na 15,75 m, co zostało dokonane w decyzji nr [...].

Przeprowadzając analizę, o której mowa w § 3 ustęp 1 rozporządzenia, organ przeanalizował wysokość 42 budynków. Przeprowadzana przez skarżone organy analiza wskazuje, że na przedmiotowym obszarze występują wyłącznie budynki niskie w rozumieniu § 8 pkt 1 rozporządzenia, tj. budynki mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w odniesieniu do zabudowy występującej na analizowanym obszarze organ skarżący określa jej wysokość poprzez wskazanie liczby kondygnacji, natomiast w treści skarżonej decyzji dopuszczalna wysokość planowanego obiektu budowlanego określona została w metrach. Niewątpliwie nie ułatwia to sprawdzenia, czy organ wydający decyzję poprawnie przeprowadził analizę obszarową co do analizowanego parametru i czy wyprowadził z niej właściwe wnioski. Stąd przyjęto, że średnia wysokość jednej kondygnacji w budynkach znajdujących się na analizowanym obszarze wynosi 3 m.

W konsekwencji stwierdzają, że na analizowanym obszarze dominują budynki o wysokości nie przekraczającej 9 m, a w jednym przypadku występuje budynek o wysokości nie przekraczającej 12 m. W żadnym wypadku nie występuje natomiast budynek o wysokości powyżej 12 m., tj. budynek średniowysoki w rozumieniu cytowanego rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe, określenie w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalnej wysokości zabudowy na 15,75 m oznacza w praktyce, że organ wydający decyzję dopuszcza posadowienie na przedmiotowej działce budynku pięciokondygnacyjnego. Wyznaczenie dopuszczalnej wysokości zabudowy w tym kształcie stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt I ustawy oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z którym wysokość planowanego obiektu budowanego na działce objętej wnioskiem ma stanowić kontynuację średniej wysokości zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Co więcej należy uznać, że w tym przypadku ma miejsce rażące naruszenie ustanowionych w powyższych przepisach zasad wyznaczania wysokości, skoro wysokość zabudowy dopuszczona na działce objętej wnioskiem nie tylko odbiega od średniej dla analizowanego obszaru, ale żaden z budynków na analizowanym obszarze nie jest aż tak wysoki. W związku z przeprowadzoną analizą należałoby uznać, że wysokość maksymalnej zabudowy dla działki objętej wnioskiem nie powinna być wyższa niż istniejąca na niej dotychczasowa zabudowa, a więc planowany budynek powinien mieć nie więcej niż 3 kondygnacje (budynek o wysokości do 9 m).

Naruszenie przez skarżoną decyzję § 8 rozporządzenia wyraża się w tym, iż w decyzji niewłaściwie określono wymagania dotyczące geometrii dachu. Obowiązek przeprowadzenia analizy oraz wskazania wymagań dotyczących kształtowania ładu przestrzennego dotyczy wszystkich wielkości charakteryzujących gabaryty i bryłę nowej zabudowy, wymienionych w § 1 rozporządzenia. Organ wydający skarżoną decyzję nie zrealizował jednak tego obowiązku w odniesieniu do parametru wskazanego w § 1 pkt 5 rozporządzenia (geometria dachu), bowiem w skarżonej decyzji parametr ten nie został w ogóle sprecyzowany. W tym zakresie w decyzji dopuszczono "formę dachu harmonizującą z formami występującymi w otoczeniu".

Określenie parametrów zabudowy dla działki stanowiącej przedmiot wniosku w decyzji nr [...] w sposób znaczący odbiega także od konkretyzacji zasady ładu przestrzennego przyjętej w Studium dla W. Studium dopuszcza, jako zgodną z ładem przestrzennym, zabudowę nie wyższą niż 12 m, przy czym dopuszczalną funkcją nieruchomości jest funkcja mieszkaniowa. Natomiast zgodnie z decyzją nr [...] maksymalna wysokość zabudowy została określona na 15,75 m (a po uwzględnieniu wysokości dachu znacznie więcej) oraz dopuszczono funkcję usługową o znacznej intensywności. Wobec powyższej rozbieżności należy stwierdzić, że dla danego obszaru możliwe jest obiektywnie ustalenie jednolitych kryteriów dotyczących ładu przestrzennego.

Reasumując skarżący wskazali, iż wszystkie zarzuty zawarte w niniejszej skardze można sprowadzić do następującej tezy. Sposób zagospodarowania nieruchomości określony w decyzji o warunkach zabudowy stanowić musi odzwierciedlenia średnich cech zabudowy występującej na analizowanym obszarze. Zbudowanie na działce, której dotyczy skarżona decyzja, obiektu niewspółmiernie dużego w porównaniu z istniejącą zabudową całkowicie z nią nie harmonizującego, a przy tym odznaczającego się odmiennością pełnionych funkcji prowadzić będzie do rażącego naruszenia ładu przestrzennego. Z drugiej strony należy podkreślić, że budynek znajdujący się obecnie na nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku, w odniesieniu do części parametrów zabudowy (powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji, szerokość elewacji) przewyższa wartości średnie występujące na analizowanym obszarze. Skarżący nie domagają się, aby nowy budynek miał stanowić w sensie matematycznym idealne odzwierciedlenie cech zabudowy występujących na analizowanym obszarze (prowadziłoby to do tego, że w decyzji o warunkach zabudowy należałoby zredukować np. powierzchnię zabudowy w porównaniu z istniejącą obecnie zabudowa). Niemniej należy przyjąć, że ład przestrzenny będzie zachowany jedynie wówczas, gdy na przedmiotowej działce zostanie zabudowany budynek o gabarytach odpowiadającym w zasadniczym stopniu gabarytom obecnej zabudowy. Tylko taka konstatacja wynikać może z analizy obszarowej, przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stowarzyszenie O., we wniesionej przez nie skardze wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako niezgodnych z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007r. ustalające warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i wjazdem w miejscu przewidzianego do rozbiórki istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na działce ew. nr [...], [...], [...], [...] i cz. dz. ew. nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] na terenie [...] w W., Sąd doszedł do przekonania, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwaną dalej ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub

leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 zwanego w dalszej części "rozporządzeniem").

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest zatem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jak wskazano powyżej jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1). Wskazać należy, iż wprawdzie jak podnosi organ pojęcie ładu przestrzennego jest pojęciem, które na gruncie ustawy uznać należy za niedookreślone. Ale jako jedna z ogólnych zasad jak słusznie podnoszą skarżący musi być przez organ przestrzegana, tym bardziej, iż wymagania w zakresie ładu przestrzennego wynikają wprost z przepisów prawa np. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a przede wszystkim ich zakres określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie konkretnych wymagań w zakresie nowej zabudowy służyć ma bowiem właśnie zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.

Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów.

Przede wszystkim należy podnieść, iż jednym z podstawowych kryteriów odpowiadających za właściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rzetelne i zgodne z przepisami prawa sporządzenie przez uprawnioną osobę analizy funkcji i cech zabudowy terenu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, wynika, że przedmiotowy wniosek dotyczył trzech działek tj. działki nr ewidencyjny [...], [...] i [...]. Tymczasem jak wynika z treści kontrolowanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć, orzekające w sprawie organy w sposób nieuzasadniony rozszerzyły zakres wniosku dodatkowo o działkę nr [...] i część działki nr [...]. Analiza akt sprawy (kopia mapy k -5/17 akt administracyjnych sprawy) wskazuje, iż działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]. Jak wynika z załącznika graficznym do decyzji organu pierwszej instancji teren tej działki, jak również części działki nr [...] włączono dodatkowo do terenu projektowanej inwestycji jako obszar oznaczony literami ABCDE. Okoliczność ta w ocenie Sądu może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w wyniku włączenia w/w działek do obszaru inwestycji, doszło do poszerzenia frontu działki, który zgodnie z cytowany powyżej przepisem stanowi podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na właściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego.

Skoro zatem wobec nieuzasadnionego rozszerzenia przez organ wniosku inwestora w konsekwencji terenu inwestycji o działki nie wskazane we wniosku, istnieje domniemanie, iż teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to tym samym sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być również uznane za odpowiadające wymaganiom określonym dla planowanej inwestycji.

Fakt zaistnienia wyżej wskazanych uchybień należałoby zakwalifikować jako naruszenie § 3 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, co mogłoby uzasadniać uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym wówczas, gdyby materiał dowodowy sprawy wskazywał jednoznacznie, iż uchybienie to bezspornie miało (a nie tylko mogło mieć) wpływ na wynik sprawy. Pewności takiej materiał dowodowy nie dostarcza, stąd Sąd przyjmuje, iż naruszenie w postępowaniu administracyjnym § 3 rozporządzenia nie jest wprawdzie samoistną przyczyną uchylenia obu decyzji, niemniej spowodowało, iż organy orzekały, nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego sprawy (pełnym obrazem sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji). Nie można zatem uznać aby organy dostatecznie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a..

Rozpoznając niniejszą sprawę za uzasadniony należy także uznać podniesiony przez strony skarżące zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa wobec nieprecyzyjnego określenia warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określonych w pkt. 1.1 decyzji organu I instancji. Wprawdzie określone w decyzji wskaźniki, w wyniku konieczności ponownego sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, w świetle przedstawionych powyżej zarzutów, mogą kształtować się odmiennie, niemniej jednak w celu właściwego przeprowadzenia przez organ postępowania należy również wskazać na inne uchybienia jakie miały miejsce w toku niniejszego postępowania, w celu ich wyeliminowania. I tak, jak wynika z treści decyzji, organ I instancji określając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wskazał, iż winna ona wynosić ok. 40 %. Tymczasem wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - według § 5 powołanego rozporządzenia - wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (czyli liczby wyrażającej ujęty procentowo stosunek wielkości rozpatrywanych do przyjętej podstawy), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p. Oznacza to, iż organ określając wskaźnik wielkości zabudowy w oparciu o przeprowadzoną analizę winien to uczynić w sposób precyzyjny, nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sformułowanie "około" jak słusznie podnoszą skarżący jest niedopuszczalne na gruncie cytowanego wyżej przepisu.

Precyzyjne określenie cech inwestycji, jest bowiem istotne nie tylko z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy, ale i późniejszego etapu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, albowiem decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. - wiąże organ wydający takie pozwolenie. Przedmiotowa decyzja stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę, a jej charakter wyraża się w tym, że rozstrzyga o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym, stanowiąc o możliwości inwestowania i wskazując warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Organ architektoniczno-budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji.

Analogonie również w przypadku określenia szerokości elewacji organ winien dokonać jej określenia w sposób jednoznaczny. Wskazanie, iż winna ona wynosić ok. 30 m od strony ul. [...] i ok. 18 m od strony u. [...], nie spełnia wymogów określonych w § 6 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej dopuszcza się zaś jeżeli wynika to z analizy. Powyższy przepis, reguluje zatem jedynie kwestie szerokości elewacji frontowej, która w niniejszej sprawie znajduje się od strony ul. [...], i powinna być ona określona jako konkretna wielkość, przy czym podkreślić należy, iż w tym przypadku rozporządzenie dopuszcza możliwość przyjęcia innej wielkości ale z zachowaniem tolerancji do 20 %.

Ponadto zgodnie z § 7 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym.

Wykładnia gramatyczna przepisu § 7 ww. rozporządzenia nakazuje zatem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie jej tak jak uczynił to organ jako max 15 metrów z tolerancją do 5 % należy również uznać za niezgodne z przepisem § 7 ww. rozporządzenia, które w razie konieczności jego stosowania, tj. braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy, co dotyczy również właściwego (precyzyjnego) określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Jak słusznie wskazują skarżący, w świetle rozporządzenia geometrie dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Sporządzona analiza w omawianym zakresie wskazuje, iż geometria dachów istniejących budynków mieszkalnych jest różna - od płaskich do spadzistych o zróżnicowanym kącie nachylenia połaci dachowych. Kwestie te nie zostały natomiast przesądzone w decyzji organu I instancji, gdzie wskazano jedynie, iż dach ma być płaski, ew. inna forma dachu harmonizująca z formami występującymi w otoczeniu. Oznacza to, iż decyzja, wbrew wymaganiom rozporządzenia, nie określiła konkretnych wymagań w tym zakresie.

Brak w decyzji wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, o czym była mowa na wstępie, musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Sąd zwraca także uwagę, iż kwestia określenia gabarytów planowanej inwestycji (jej wysokości, szerokości itd.) winna być przez organ ponownie rzetelnie przeanalizowana, tak aby nowa inwestycja odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej na terenie objętym analizą, a nie planowanej np. w studium, czy też miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym celu organ, tak jak domagają się tego słusznie strony skarżące winien wziąć pod uwagę charakterystyczne dla tego obszaru cechy, funkcje zabudowy, gabaryty itp.. Jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie, o ile jest dopuszczalne w świetle prawa winno być zaś przez organ rzetelnie uzasadnione.

Jednocześnie należy wskazać, iż z uwagi na okoliczność, iż skarżący kwestionując rzetelność przeprowadzonej przez organ analizy pod względem przyjętej przez organ wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, oraz wysokości znajdujących się na terenie analizowanym budynków, nie przedstawili dokumentów które mogłyby stanowić podstawę do uwierzytelnienia przedstawionego przez nich stanowiska, Sąd nie miał możliwości zweryfikowania przedmiotowego zarzutu. Wobec powyższego zasadnym jest aby organ przeprowadzając ponownie analizę dokonał ją w sposób rzetelny przyjmując kwestionowane wielkości zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, oraz dokonał ich oceny w sposób pozwalający na właściwe określenie podstawowych wielkości i parametrów planowanej inwestycji.

Odnosząc się zaś do podnoszonego przez strony skarżące zarzutu, iż w planowanym budynku przewidziano zbyt małą liczbę miejsc parkingowym, co spowoduje pogorszenie warunków korzystania z przestrzeni publicznej przez okolicznych mieszkańców, należy wskazać, iż zarzut ten nie może zostać uwzględniony. Przedstawiony przez organ wskaźnik w ocenie Sądu w sposób wiarygodny odzwierciedla realia planowanej inwestycji, i nie odbiega w tym zakresie od ogólnie przyjmowanych norm. Brak jest tym samym podstaw do uznania, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji dojdzie do znacznego pogorszenia istniejących na tym terenie warunków komunikacyjnych.

Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutów stron skarżących w zakresie nieuwzględnienia przez organ okoliczności, iż na terenie planowanej inwestycji, jak również w bezpośrednim jej sąsiedztwie znajduje się kilkadziesiąt drzew liściastych, iglastych, jak również pomnik przyrody, przez co obszar ten zasługuje na ochronę. Wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy określa możliwy sposób zagospodarowania danego terenu, przy czy co wymaga podkreślenia zgodnie z prawem własności każdemu przysługuje uprawnienie do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości w sposób zgodny z prawem. Kwestie ewentualnego wycięcia poszczególnych drzew znajdujących się na terenie objętym wnioskiem jak słusznie wskazał organ I instancji będą indywidualnie rozstrzygane przez właściwe organy. Z kolei odnosząc się do kwestii znajdującego się w sąsiedztwie planowanej inwestycji pomnika przyrody należy wskazać, iż w decyzji organu I instancji wskazano na zakres jego ochrony, który inwestor zobowiązany będzie uwzględnić przy ewentualnej realizacji inwestycji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ic przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 w/w ustawy. O zwrocie skarżącym I. S. i J. G. kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.