Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1667/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 3, art. 12, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), , Protokolant ref.staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych: oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. Sp. z o.o. złożyła [...] sierpnia 2009 r. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 za okres od 11 sierpnia 2008 r. do 10 sierpnia 2009 r.

W toku postępowania, obejmującego m.in. wezwanie strony do złożenia wyjaśnień oraz przeprowadzenie kontroli administracyjnej wniosku, Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) instancji ustalił, między innymi na podstawie Planu Działania G., że tylko trzech członków grupy: "R." Sp. z o.o., Z. P. oraz "R." Sp. z o.o. dokonywało sprzedaży produktów za pośrednictwem grupy, natomiast pozostałych dwóch członków grupy: "R." Sp. z o.o. oraz H. S. nie sprzedawało produktów do grupy. Ponadto, stwierdzono, że w trakcie pięcioletniego okresu objętego pomocą przewidzianą w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW) tylko dwóch członków Grupy, tj.: "R." Sp. z o.o. oraz Z. P., przez cały okres będą produkować i sprzedawać za pośrednictwem grupy produkt, ze względu na który została ona utworzona. Organ ustalił również, że członkowie G. są jednocześnie członkami G.

W dniu [...] maja 2010 r. Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją nr [...] odmówił G. Sp. z o.o. przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od dnia 11 sierpnia 2008 do dnia 10 sierpnia 2009, tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy.

Po rozpatrzeniu złożonego przez Stronę odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2299/10, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji uznał, że organ naruszył art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz art. 2 ustawy o grupach, błędnie przyjmując, że okresowe niewytwarzanie produktu, ze względu na który to produkt grupa producentów rolnych została utworzona, przesądza o braku realizacji celu centralizacji sprzedaży, a także błędnie uznając, iż warunkiem uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych jest kumulatywna realizacja celów wymienionych w obu tych przepisach. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał w sposób nieuzasadniony rozszerzającej wykładni art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1698/2005, bezpodstawnie przyjmując, że oprócz wynikającego bezpośrednio z tego przepisu celu, jakim jest wspólne wprowadzenie towarów do obrotu, można wyprowadzić jeszcze jeden – wsparcie wspólnej produkcji produktu jednocześnie przez wszystkich producentów. Tymczasem – w przekonaniu Sądu I instancji – wprowadzanie do obrotu to po prostu zbywanie towarów, w tym nawet nabytych poza grupą. Wskazuje na to art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o grupach stwierdzający, że grupa może sprzedawać również produkty nabyte od osób trzecich (nie tylko od swoich członków), byleby przychody ze sprzedaży produktów wytworzone przez członków grupy stanowiły przynajmniej połowę jej przychodów ze sprzedaży tych produktów.

Ponadto zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ II instancji nie wyjaśnił, jakie okoliczności faktyczne uzasadniają przyjętą przezeń sztuczność spełnienia warunków, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1676/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że rację ma Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie zawiera w swoim uzasadnieniu wskazania jakie konkretne okoliczności faktyczne uzasadniają przyjętą przez organ sztuczność i pozorność stworzonych przez grupę warunków przyznania pomocy, nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie zawarte na s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż: "...rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w pierwszym roku jej działalności wskazują na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków do przyznania pomocy.."

NSA zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, wskazując, że zgodnie z tym przepisem przesłanką wstrzymania płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Wskazał, że zasady wsparcia na gruncie prawa wspólnotowego określa art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków grupy nie można domniemywać. Wspólna realizacja celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, przez poszczególnych członków grupy producenckiej nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkie te czynności odrębnie, w tym także w zakresie czynności w postaci produkcji ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona.

Dokonując interpretacji przepisów regulujących funkcjonowanie grup producenckich nie można oczywiście tracić z pola widzenia istoty powołania "do życia" takiego tworu, który jest swoistym "przedłużeniem" działalności producentów rolnych określonych produktów. Grupy producenckie tworzą bowiem wyłącznie producenci rolni określonego rodzaju produktu, w celach określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli związanych w pewien sposób z działalnością produkcyjną w rolnictwie. Jednakże okoliczność, iż członek grupy producenckiej w danym roku nie wyprodukował ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, nie oznacza, że traci on status producenta rolnego, iż działanie grupy producenckiej można każdorazowo zakwalifikować jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. O tym, czy grupie można przypisać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1451/13 oddalił skargę wniesioną na tę decyzję.

W dniach 6-12 sierpnia 2014 r. oraz 26-27 sierpnia 2014 r. w siedzibie Grupy przeprowadzona została kontrola na miejscu.

Następnie, w dniu 10 października 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wystosował do Grupy wezwanie do złożenia wyjaśnień, którym zobowiązano Grupę do wskazania, czy przed datą 11 sierpnia 2008 r., czyli przed wpisaniem G. Sp. z o.o. do Rejestru Grup [...] na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] o [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., wszyscy członkowie Grupy prowadzili produkcję produktów w zakresie, w jakim Grupa została wpisana do ww. rejestru. Wezwano również Grupę do przedstawienia dokumentów potwierdzających prowadzenie produkcji przez poszczególnych członków oraz:

- wskazania, jakie grunty i na jakiej podstawie były użytkowane przez poszczególnych członków przed dniem 11 sierpnia 2008 r. (dokumentacja potwierdzająca posiadanie),

- wskazania czy przed dniem 11 sierpnia 2008 r. poszczególni członkowie posiadali odrębny park maszynowy i czy w związku z tym posiadają dokumentację techniczną dotyczącą środków technicznych produkcji - przeglądy techniczne maszyn, naprawy), a jeśli nie to w jaki sposób prowadzili produkcję roślinną - np. czy dokonywali zakupu na własny rachunek środków produkcji (nawozów, nasion, środków ochrony roślin, paliwa) i w jakiej ilości albo w przypadku zlecania innym podmiotom czynności agrotechnicznych - przedstawienie ewentualnie umów zlecenia, najmu, umowy o dzieło itp. z tego okresu;

- wskazania podmiotów, poprzez które były sprzedawane zbiory zebrane przez poszczególnych członków przed 11 sierpnia 2008 r.,

- wskazanie, jaki był poziom rocznej produkcji poszczególnych członków przed 11 sierpnia 2008 r.,

- czy przed przystąpieniem do Grupy - posiadali swoje odrębne pomieszczenia/budynki gospodarcze?

- czy posiadają dokumenty finansowo - księgowe z okresu poprzedzającego utworzenie Grupy potwierdzające poniesienie przez poszczególnych członków grupy kosztów w zakresie produkcji dotyczącej roślin oleistych?

- czy Członkowie posiadali infrastrukturę produkcyjną do prowadzenia produkcji w zakresie nasion roślin oleistych, przed utworzeniem Grupy (wielkość produkcji poszczególnych członków)?

W odpowiedzi na powyższe, Grupa pismem z dnia 21 października 2014 r. odmówiła udzielenia wyjaśnień na wystosowane przez organ 1 instancji wezwanie.

W dniu [...] października 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności za okres od dnia 11 sierpnia 2008 r. do dnia 10 sierpnia 2009 r. z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. tj. za pierwszy rok działalności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji stwierdził, iż w sprawie brak jest podstaw do wypłaty Grupie pomocy finansowej za okres od dnia 11 sierpnia 2008 r. do dnia 10 sierpnia 2009 r., tj. za pierwszy rok działalności.

Prezes ARiMR ustalił, że Grupa została zawiązana przez 5 wspólników (członków) tj.: Z. P., "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., H. S., "R." sp. z o.o.; jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w K., [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] lipca 2008 r.

Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Grupa została wpisana przez Marszałka Województwa [...] do rejestru grup producentów rolnych.

Członkowie ww. Grupy są również członkami Grupy P. "R." Sp. z o.o. utworzonej jako grupa producentów rzepaku. Adres siedziby Grupy P. Sp. z o.o., oraz trzech z pięciu członków tj.: "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o. jest jednym adresem - [...]. Ww. adres został również wskazany przez H. S., czwartego członka Grupy, jako adres zamieszkania. Również adresem siedziby Grupy P. Sp. z o.o. jest ten sam adres - [...].

Organ II instancji ustalił na podstawie wydruku KRS również, iż wspólnikami "R." sp. z o.o. oraz "R." Sp. z o.o. są H. S. oraz D. K., natomiast w "R." Sp. z o.o. wspólnikami są H. S. oraz Z. P.

Z. P. jest również Prezesem Zarządu wszystkich ww. spółek z o.o.

Grunty deklarowane przez Członków Grupy w ramach wniosków składanych w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) przez:

- H. S.(znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/5), oraz

- "R. " Sp. z o.o. (znajdujące się na działce ewidencyjnej nr 9/4),

są własnością trzeciego Członka Grupy - "R." Sp. z o.o.

Ww. członkowie Grupy, deklarujący produkcję rolniczą na gruntach nie będących ich własnością rozpoczęli w 2008 r., czyli w dacie, w jakiej Grupa się zawiązała.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż pomimo ciążącego na Grupie, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), obowiązku udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne, Grupa nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących konkretną datę rozpoczęcia przez ww. członków Grupy produkcji rolniczej, ze względu na którą została utworzona Grupa. Wręcz przeciwnie, członkowie Grupy w oświadczeniach z dnia 11 oraz 12 sierpnia 2014 r. odmówili przekazania dokumentacji za okres przed 11 sierpnia 2008 r. Nie wzbudziło zatem wątpliwości organu I instancji, na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, że mv. członkowie Grupy, przed Jej utworzeniem, nie prowadzili produkcji rolnej w zakresie grup produktów, dla których Grupa została utworzona.

Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że celem utworzenia Grupy była dekoncentracja produkcji, poprzez wydzielenie z gruntów jednego członka, t.j. "R." Sp. z o.o. gruntów dla innych członków Grupy, rozpoczynających działalność produkcyjną o charakterze rolniczym , tj. "R." sp. z o.o. i H. S.

Ponadto, członkowie Grupy, w okresie 5 lat działalności Grupy, jako grupa producentów rolnych, nie produkowali w sposób ciągły produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Znajduje to potwierdzenie w planach działania zarówno Grupy P. Sp. z o.o., jak również Grupy P. Sp. z o.o., które zostały złożone wraz z wnioskami ww. Grup o wpis do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez marszałka województwa [...].

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że z Aktu Założycielskiego Grupy P. z ograniczoną odpowiedzialnością (Akt Notarialny Repetorium A nr [...]) wynika, że w dniu 28 maja 2008 r. w kancelarii notarialnej w K. stawił się Z. P., działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz pozostałych trzech Członków Grupy: "R." Sp. z o.o., "R." Sp. z o.o., "R." sp. z o.o. jako osoba uprawniona do ich reprezentowania, jako Prezes jednoosobowego Zarządu tych Spółek oraz jako pełnomocnik piątego członka Grupy, H. S., celem zawarcia umowy Grupy P. Sp. z o.o. Tego samego dnia, w tej samej Kancelarii stawił się Z. P., występujący w imieniu własnym oraz wszystkich pozostałych wspólników celem zawarcia umowy Grupy P. Sp. z o.o. (Akt notarialny repertorium A nr [...]).

Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że w sytuacji, w której zarówno Grupa P. Sp. z o.o., jak również Grupa P. Sp. z o.o. planuje zorganizowanie produkcji dwóch produktów, ze względu na które ww. grupy powstały, przemiennie, należy uznać, że członkowie powołali dwie Grupy oddzielnie, aby za wprowadzanie produktów, będących przedmiotem prowadzonej działalności rolniczej móc otrzymywać podwójnie płatność w ramach działania grupy producentów rolnych. Powyższe znajduje również potwierdzenie w składanych przez członków ww. grup przez kolejne lata wnioskach o płatność w ramach działania Grupy producentów rolnych, oraz wnioskach składanych w trybie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. z 2012 roku Dz. U. poz. 1164 ze zm.), weryfikacja których potwierdza, że w okresie 5 lat działania Grupy, nie wszyscy Członkowie produkowali w swoich gospodarstwach produkty, ze względu, na które Grupa została utworzona.

W ocenie organu odwoławczego powyższe dowodzi, że wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, w której członkami są podmioty powiązane podmiotowo miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi kwoty wsparcia w ramach działania "grupy producentów rolnych."

Organ przypomniał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia nr 1698/2005, odnoszącego się do kwot i stawek wsparcia zostały określone maksymalne limity przyznawanego wsparcia poprzez określenie górnej granicy, jako odsetek produkcji wprowadzonej do obrotu podczas pierwszych pięciu lat po uznaniu

Ominięcie limitu kwotowego, poprzez utworzenie dwóch grup, zamiast jednej, w świetle przyjętego planu działania obu Grup, tj. sytuacji, że w gospodarstwach Członków produkcja tych roślin nie odbywa się w sposób ciągły przez okres 5 lat działania Grupy, a przepisy obowiązujące dają podstawę w takich przypadkach do podjęcia działalności Grupy utworzonej ze względu na produkcję ziaren zboża i nasion roślin oleistych, wynosiłoby w poszczególnych latach: 62 554,90 zł, 67 248,61 zł, 46 177,85 zł, 30 391,49 zł, 14 532,10 zł, co łącznie daje kwotę o 220 904,92 zł wyższą, niż w sytuacji, gdy o pomoc ubiegałaby się jedna grupa, utworzona ze względu produkcję ziarna zbóż i nasion roślin oleistych.

Prezes ARiMR wskazał, iż powyższa sytuacja nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem, jednak związek pomiędzy poszczególnymi spółkami (wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej), a przez to i grupami producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności.

W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Organ wskazał również na zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi Grupę, które dotyczą zarówno miejsca, struktury własnościowej jak i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład grup.

Dalej, organ odwoławczy stwierdził, że brak unormowań w zakresie konieczności potwierdzania przez członków Grupy prowadzenia działalności przed jej utworzeniem, w przepisach obowiązujących w sprawach przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", nie oznacza, że pomoc w ramach przedmiotowego działania, może zostać przyznana w sytuacji, w której poszczególni członkowie, na potrzeby założenia grupy producentów rolnych, rozpoczynają działalność w branży, w której uprzednio żadnej działalności nie prowadzili. Dokonując interpretacji przepisów regulujących funkcjonowanie grup producentów nie można oczywiście tracić z pola widzenia istoty powołania "do życia" takiego tworu, który jest swoistym "przedłużeniem" działalności producentów rolnych określonych produktów. Grupy producentów tworzą bowiem wyłącznie producenci rolni określonego rodzaju produktu, w celach określonych w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych /.../ i w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli związanych w pewien sposób z działalnością produkcyjną w rolnictwie.

W ocenie organu II instancji, utworzenie grupy producentów rolnych z 5 członków, z których 2 członków prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na gruntach innego członka grupy, wskazuje, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa, celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającymi z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 20.13 r., poz. 642).

Ponadto, w ocenie organu, istnienie ww. limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie dwóch grup producentów rolnych, zamiast jednej (co byłoby uzasadnione planami działania obu Grup) przez te same osoby miało na celu obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Ww. okoliczności, w tym, w szczególności dotyczące: struktury własnościowej, fakt braku prowadzenia wcześniej przez dwóch z pięciu członków działalności rolniczej w zakresie produktu ze względu na który grupa powstała, wydzielenia przez jednego członka Grupy własnych gruntów innym członkom świadczą, zdaniem organu odwoławczego, o braku spełnienia przez Grupę warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.

Utworzenie Grupy, zdaniem Prezesa ARiMR, doprowadziło do sytuacji przeciwnej do ww. celu tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie dwóm rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa powstała, podmiotom wykazywaniem się jakąkolwiek produkcją oraz umożliwić Stronie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Bez wydzielenia przez R. Sp. z o.o. własnych gruntów członkom Grupy, tj. H. S. oraz R. Sp. z o.o., Grupa nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby członków Grupy.

Z powyższego wynika, że Grupa, poprzez wskazane powyżej działania, nie spełniła zarówno warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych

Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Strony wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących Grupę oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Na potrzeby wypełnienia warunku minimalnej liczby członków została wydzielona przez jednego z członków grupy cześć jego gruntów rolnych na rzecz dwóch innych członków, tak aby i oni również mogli się wykazać produkcją. Produkcja w zakresie produktu ze względu na który grupa została utworzona, nie następuje w ciągu pięciu lat działalności grupy w sposób ciągły, a przemiennie w kolejnych latach produkowane są różne rośliny uprawne zakwalifikowane w odrębne sektory, pomimo, iż producenci rolni, w powyższej sytuacji mają możliwość zawiązania jednej grupy, z sektora ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, w ramach której urzeczywistniony byłby cel koncentracji działania producentów w ramach Grupy a nie prowadziłby to do jej rozdrobnienia. Także utworzenie w tej samej dacie dwóch Grup pod tym samym adresem, przez te same osoby, świadczy o tym, iż zamiarem Strony było stworzenie sztucznych warunków w celu sprzecznym z celami systemu.

Ominięcie limitu kwotowego, poprzez utworzenie dwóch grup, zamiast jednej, w świetle przyjętego planu działania obu Grup, tj. sytuacji, że w gospodarstwach Członków produkcja tych roślin nie odbywa się w sposób ciągły przez okres 5 lat działania Grupy

Mając wszystko powyższe na uwadze, Prezes ARiMR stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Prezesa ARiMR Grupa, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, warunku dotyczącego limitu płatności oraz warunku minimalnej liczby członków Grupy, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Organ odwoławczy zauważył, że skoro pomoc przyznawana jest dla grupy producentów, a grupa utworzona jest zasadniczo dla wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów na rynku, zaś członkowie grupy, jak w sprawie niniejszej, tuż przed założeniem Grupy rozpoczynają prowadzenie działalności, wraz z utworzeniem Grupy następuje rozdrobienie produkcji jednego członka Grupy kosztem innych, to zasadny jest wniosek, że warunki dla uzyskania pomocy związanej z rejestracją grupy producenckiej zostały sztucznie stworzone. Pomoc udzielana jest bowiem wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.

Prezes ARiMR wskazał, iż w niniejszej sprawie nie jest istotne, kiedy powstała poszczególna spółka, istotnym jest natomiast, kiedy dany członek Grupy rozpoczął prowadzenie produkcji rolniczej, ze względu na którą utworzona została grupa producentów rolnych. Podkreślił, iż brak unormowań w zakresie konieczności potwierdzania przez członków Grupy prowadzenia działalności przed jej utworzeniem w przepisach obowiązujących w sprawach przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" nie oznacza, że pomoc w ramach przedmiotowego działania, może zostać przyznana w sytuacji, w której poszczególni członkowie, na potrzeby założenia grupy producentów rolnych, rozpoczynają działalność w branży, w której uprzednio żadnej działalności nie prowadzili.

Skargą z dnia 4 marca 2015 r. Grupa P. sp. z o.o. zaskarżyła ww. decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. L 277 z 21.10.2005, dalej "Rozporządzenie 1698/2005") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywne spełnienie wszystkich celów wskazanych w lit. a-c tego przepisu;

2. art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy o Grupach Producentów Rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw z dnia 15 września 2000 roku (Dz. U. Nr 88, poz. 983; dalej: "Ustawa GPR") oraz w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550 z późn. zm., dalej "Rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem otrzymania płatności jest produkowanie przez każdego członka grupy w każdym roku działalności grupy produktu, dla którego grupa została utworzona;

3. art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy GPR oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm., dalej KPA) poprzez ich rozszerzającą wykładnię i uznanie, iż pomoc może zostać przyznana jedynie grupie założonej przez podmioty, które były producentami rolnymi przed jej założeniem;

4. art. 2 ustawy GPR oraz art. 35 ust. 1 Rozporządzenia 1698/2005 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dany podmiot może być członkiem tylko jednej grupy producentów rolnych;

5. § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "w gospodarstwach członków grupy" oznacza, iż wytworzenie produktu musi nastąpić po dacie wpisu grupy do właściwego rejestru;

6. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: "Rozporządzenie 65/2011") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.

II. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. naruszenia art. 153 PPSA w zw. z art. 35 ust. 1 Rozporządzenia 1698/2005 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy GPR poprzez nieuwzględnienie w swojej decyzji oceny prawnej i wskazali wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1676/11, dalej "Wyrok NSA"),

2. naruszenia art. 107 § 3 KPA poprzez:

- sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający skarżącej odniesienie się do poszczególnych zarzutów,

- dokonanie błędnej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartą w przepisie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia 65/2011,

- oparcie uzasadnienia decyzji wyłącznie na powtórzeniu, bez dalszej analizy czy krytycznego spojrzenia, argumentów organu I instancji,

- brak logicznej spójności w przytaczanych okolicznościach, cytowanych wyrokach i przepisach, wskazujący na dobieranie argumentów przez organ do z góry podjętej przez niego decyzji,

3. naruszenia art. 7 KPA polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki w celu otrzymania płatności.

III. Naruszenie wyrażonej w art. 15 KPA zasady dwuinstancyjności poprzez brak ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a jedynie dokonanie kontroli decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v:art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że decyzje nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kwestie związane z odmową przyznania skarżącej płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w okresie od 12 sierpnia 2008 r. do 11 sierpnia 2009 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy były przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Warszawie (wyrok z 31 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2299/10) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 4 grudnia 2012 r. w sygn. akt II GSK 1676/11).

NSA dokonując wykładni przepisów regulujących kwestie związane z przyznawaniem pomocy finansowej grupom producentów rolnych stwierdził, że okoliczność, iż członek grupy producenckiej w danym roku nie wyprodukował ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona, nie oznacza, że traci on status producenta rolnego i nie jest to równoznaczne z tym, że działanie grupy producenckiej można w takiej sytuacji każdorazowo zakwalifikować jako sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania takich płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Podkreślił, że o tym, czy grupie można przypisać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W wyniku tego wyroku Prezes ARiMR uchylił pierwotne rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w rozpoznanej sprawie, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonano niezbędnych ustaleń faktycznych w kwestii tego, czy grupa producentów rolnych spełnia przesłanki określone w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 oraz w art. 2 ustawy o grupach.

Stanowisko to zostało zaaprobowane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 14751/13 z 31 stycznia 2014 r. WSA podkreślił, że nieuzasadnione są zarzuty skarżącej oparte na twierdzeniu, że Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję nie dostosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 4 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1676/11. Zauważył, że organ orzekający nie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennej oceny prawnej niż zaprezentowana w wyroku NSA z 4 grudnia 2012 r. Wskazał, że Prezes ARiMR - uwzględniając stanowisko NSA - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że odmowa przyznania środków finansowych skarżącej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych’’ powinna być poprzedzona wykazaniem istnienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006.

Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Jednoznaczne stanowisko orzecznictwa (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12) przesądza, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów zostały określone w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. Nr 88, poz,983 ze zm., dalej: ustawa o grupach producentów rolnych). Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", zwanej dalej "pomocą", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zostały ustalone, w zakresie przepisów krajowych, w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art.29 ust.1 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej jako rozporządzenie MRiRW).

Ponadto, na podstawie delegacji zawartej w art.6 ww. ustawy o grupach producentów rolnych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 9 kwietnia 2008 r. wydał rozporządzenie w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz.U. Nr 72, poz.424 ze zm., dalej rozporządzenie MRiRW z dnia 9 kwietnia 2008 r.).

Natomiast w przepisach prawa wspólnotowego sprawy te zostały uregulowane w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21.10.2005 r., str. 1) oraz w Rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.01.201, str. 8).

Stosownie do art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Treść art. 3 tej ustawy określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 w/w art. grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4).

W punkcie 15 załącznika do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008 r. ustalono, że minimalna liczba członków grupy utworzonej ze względu na produkcję zbóż to 5 podmiotów a minimalna wielkość produkcji dla województwa zachodniopomorskiego to 600 ton rocznie.

Na podstawie art. 7 ww. ustawy spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy czyli w rozporządzeniu z 9 kwietnia 2008 r., stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje wymieniona wyżej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia MRiRW pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1 tego rozporządzenia pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa.

Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest także ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. Jak wynika z systematyki rozporządzenia nr 1698/2005 ma to służyć poprawie konkurencyjności sektora rolnego.

W związku z tym, że istotą pomocy jest: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego, wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu czy też ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W rozpoznanej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności.

Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia MRiRW wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego aktu wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. Wreszcie jak stanowi § 7 ust. 2 lit c) rozporządzenia MRiRW do wniosku o płatność dołącza się m. in.: wykazy faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby organy kwestionowały braki wniosku czy zgłaszały zastrzeżenia do ilości wyprodukowanej minimalnej ilości produktu.

Organ oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznał natomiast, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Odnosząc się do przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organów w tej mierze. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji, które w całości Sąd akceptuje, należy w szczególności podkreślić, że rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produkcji zbóż przez dwóch członków Grupy (H.S. i R. Sp. z o.o.) nastąpiło dopiero po zawiązaniu Grupy i wyłącznie na gruntach wydzierżawionych od trzeciego członka Grupy – R. Sp. z o.o. Wynika to wprost z planu działania Grupy, złożonego do Marszałka wraz z wnioskiem o rejestrację. Oczywiście przepisy prawa nie wymagają wprost, aby działalność członkowie Grupy prowadzili przed założeniem Grupy. Jednak w opisanej sytuacji, w której rozpoczęcie działalności rolniczej w zakresie produktu, z uwagi na który Grupa zostaje utworzona, łączy się równocześnie z faktem rozpoczęcia tej działalności wyłącznie na gruntach innego członka Grupy, to oczywiście prawidłowy jest wniosek, że cele powstania Grupy nie są zgodne z art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co trafnie organ wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Trafnie uznał organ odwoławczy, że utworzenie Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji (3 podmioty prowadzą produkcję na obszarze uprawianym uprzednio przez jeden podmiot), mającego na celu umożliwienie dwóm podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa powstała, wykazanie się jakąkolwiek produkcją w celu umożliwienia Stronie wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Bez wydzielenia przez R. Sp. z o.o. własnych gruntów dwóm członkom Grupy, tj. H. S. oraz R. Sp. z o.o., Grupa nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby członków Grupy.

Wbrew zarzutom skargi, Prezes ARiMR zastosował wykładnię art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 przedstawioną w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 1676/11 z 4 grudnia 2012 r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, aby przyczyną stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków było ustalenie, że nie wszyscy członkowie Grupy produkowali w każdym roku produkt, dla którego Grupa została utworzona, czyli zboże.

Należy jednak przypomnieć, że Grupa składa się z minimalnej liczby 5 członków, z których 3 to osoby prawne (Spółki z o.o. R. , R., R.) oraz dwie osoby fizyczne – H. S. oraz Z. P.

Z. P. jest prezesem Zarządu Grupy P., a także prezesem zarządów spółek wchodzących w skład Grupy. Wspólnikami Spółki R. są H. S. i D. K. Te same osoby są wspólnikami spółki R., zaś wspólnikami spółki R. jest Z. P. i H. S. Wszystkie spółki, zarówno skarżąca, jak i spółki będące członkami Grupy funkcjonują pod jednym adresem.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy (powiązania osobowe plus prowadzenie produkcji przez dwóch członków Grupy, którzy wcześniej produkcji nie prowadzili, wyłącznie na działkach innego członka Grupy) w pełni uprawniony jest pogląd, że powstanie Grupy miało na celu wyłącznie uzyskanie pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013.

Kolejnym aspektem sprawy jest istnienie dwóch odrębnych Grup o tym samym składzie osobowym - Grupy P. oraz Grupy P. Również w tej kwestii Sąd podziela pogląd organu, że powstanie dwóch oddzielnych grup, podczas gdy przepisy rozporządzenia pozwalają na powstanie jednej grupy producentów zbóż i nasion roślin oleistych, miało na celu obejście przepisów dotyczących limitów kwotowych pomocy, co zostało przekonująco wyliczone i przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponieważ skarżąca wyliczeń tych nie kwestionuje, nie ma potrzeby powielania tej argumentacji. Sąd podziela też pogląd, że podział produkcji (w ramach obu grup) jest sztuczny, bowiem w istocie mamy do czynienia z tożsamym cyklem produkcyjnym, gdzie produkcja zarówno zbóż, jak i rzepaku odbywa się na tych samych gruntach w systemie płodozmianu. Co istotne, wbrew zarzutowi skargi organy nie uznały przy tym, by istniał prawny zakaz udziału tych samych podmiotów w różnych grupach producentów rolnych. Strona w uzasadnieniu skargi powołuje się na to, że rozdzielenie produkcji miało na celu łatwiejsze certyfikowanie upraw rzepaku, na dowód czego powołuje otrzymany certyfikat REDcert. Argumenty te są całkowicie nieprzekonujące – z uwagi na wyrażony wcześniej pogląd, że produkcja zbóż i rzepaku odbywa się w grupach w ramach jednego procesu produkcji rolnej. Jest możliwe, aby te same osoby tworzyły więcej niż jedną grupę, ale jedynie pod warunkiem, że produkcja tych grup będzie się odbywała odrębnie, co w tej sprawie nie ma miejsca.

Sąd aprobuje też pogląd organów, że celem utworzenia grupy producentów jest wspomożenie działalności podmiotów produkujących wcześniej produkty, dla których grupę utworzono, że grupa jest kolejnym "etapem", czy "przedłużeniem" wcześniejszej działalności producenckiej. Treść przywoływanych wcześniej unormowań nie budzi w tym zakresie wątpliwości Sądu. W realiach rozpoznawanej sprawy część członków Grupy, przed jej powołaniem, produkcji zbóż w ogóle nie prowadziło. Stanowisko skarżącej, że okoliczność ta (jako jedna z wielu) nie ma wpływu na uznanie sztucznego stworzenia warunków uzyskania pomocy nie przekonuje.

Należy zauważyć, że innych argumentów związanych z przyczynami rozdzielenia produkcji na dwie grupy nie wskazano. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, nadto, że organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści przywołanego przepisu wynika, że organ działa na podstawie k.p.a., z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie.

Jest rzeczą oczywistą, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odmowy przyznania pomocy nie oparł na poglądzie, że w każdym roku działalności Grupy, każdy z jej członków ma obowiązek wytwarzać produkt, z uwagi na który Grupa powstała.

Organ odmowę przyznania płatności oparł na treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74)

Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest:

1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz

2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd ten podzielił i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcje z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel, ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 w sprawie ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija. Trybunał wskazał, że aby zbadać czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego to przy dokonywaniu tego oceny można wziąć pod uwagę, okoliczności faktyczne takie jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję (LEX nr 1362597).

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wyżej przytoczonymi orzeczeniami. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa (o czym mowa była wyżej). Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu w realiach tej konkretnej sprawy sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia treści wskazywanego przez skarżącą Grupę przepisu prawa materialnego w postaci wymienionego w skardze art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, jak również przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku skarżącej organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za ostatni rok działania Grupy, zaś punktem spornym sprawy, była jedynie ocena zgromadzonego materiału dowodowego co do spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanej przez Grupę płatności.

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art.2 ustawy o grupach producentów rolnych, ponieważ organy orzekające nie twierdziły, że dany podmiot może być członkiem tylko jednej grupy producentów rolnych.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających, iż produkty wytworzenie w gospodarstwach członków grupy, to produkty wytworzone po utworzeniu grupy, przy czym, w ocenie Sądu, wystarczające jest aby były to produkty zebrane po utworzeniu Grupy. Jednak w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy organy orzekające nie wykazały, że produkty dostarczone do grupy przez jej członków w 2008 r. zostały wyprodukowane – zebrane z pola przed utworzeniem grupy. Nie stanowi takiego dowodu zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśnienie, iż rodzaj produkcji roślinnej członków Grupy oraz okres wegetacji wymuszony warunkami klimatycznymi wskazuje, że nie mogły zostać wyprodukowane ani zebrane w okresie od 11 sierpnia 2008 r., tak aby można je było sprzedać od 14 października 2008 r. do 23 czerwca 2009 r. Rozstrzygnięcie w tym zakresie wymagałoby dalszych ustaleń, co do okresu przeprowadzenia żniw konkretnych zbóż w 2008 r. na obszarze działania Grupy.

Wobec opisanych wyżej przyczyn braku możliwości przyznania Grupie wnioskowanych środków finansowych, to uchybienie w zakresie ustalenia stanu faktycznego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie wskazuje na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, która nakazywałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.