Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 276/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 marca 2017 r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołań A. W. i Gminy Miasta od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 12 października 2015 r. orzekającej o:

1. zwrocie na rzecz wnioskodawców według udziałów: J. M. w udziale 19/64, A. M. w udziale 19/64, U.M. w udziale 7/64 i A.W. w udziale 19/64, nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako: projektowane działki nr [..] o pow. 0,0066 ha i [..] o pow. 0,0298 ha, stanowiących część obecnej działki nr [..], k.m. [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]; projektowana działka nr [..] o pow. 0,0095 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]; działka nr [..] o pow. 0,0030 ha, k.m. [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..];

2. odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako: projektowana działka nr [..] o pow. 0,0069 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]; działka nr [..] o pow. 0,0894 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]; działka nr [..] o pow. 0,0070 ha, k.m. [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..];

3. przejście prawa własności nieruchomości opisanych w pkt 1 decyzji następuje z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

4. solidarnym zwrocie na rzecz Gminy Miasta przez wnioskodawców części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 24 526,01 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

5. niniejsza decyzja stanowi podstawę wpisu hipoteki na zabezpieczenie roszczenia opisanego w pkt 4 decyzji;

6. do skutków zwłoki w zapłacie należności, o których mowa w pkt 4 decyzji, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

7. najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości opisanej w pkt 1 wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

8. nieruchomość wywłaszczona stanowiąca własność Gminy Miasta, podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu;

9. ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej wydzieloną geodezyjnie: działkę nr [..] o pow. 0,0433 ha, k.m.[..] na działki nr: [..] o pow. 0,0066 ha, [..] o pow. 0,0069 ha i [..] o pow. 0,0298 ha; działkę nr [..] o pow. 0,0989 ha, k.m. [..] na działki nr: [..] o pow. 0,0095 ha i [..] o pow. 0,0894 ha,

uchylił zaskarżoną decyzję w części - w zakresie:

-pkt 1,

- pkt 2 w części dotyczącej nieruchomości, oznaczonych jako projektowane działki nr [..] i [..],

* pkt 3,4,5,6,7,8 i 9

i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako działki nr [..] (poprzednio nr [..], k.m. [..]) o pow. 8 m2,[..] (poprzednio nr [..], k.m. [..]) o pow. 433 m2 i [..] (poprzednio nr [..], k.m. [..]) o pow. 989 m2, obręb nr [..], dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..] oraz działki nr [..] (poprzednio nr [..], k.m. [..]) o pow. 30 m2, obręb nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że aktem notarialnym z 1 lipca 1969 r., Repertorium A nr [..], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nabyło, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", od H. S. i M. M. część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [..] prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne, położonej w G. przy ul. C., oznaczoną jako działki nr [..]-[..] o łącznej pow. 1616 m2, z przeznaczeniem pod budownictwo osiedla mieszkaniowego spółdzielczego.

Ustalono, że zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego z dnia 26 marca 1973 r., sygn. akt II Ns.[..], spadek po H. S. nabył K. M. Z kolei zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego z dnia 23 marca 1970 r., sygn. akt II.Ns.[..], spadek po M. M. nabyli mąż K. M. oraz dzieci: J. M., A. M. i A. M. (która zmieniła nazwisko na W., zgodnie z odpisem skróconym aktu małżeństwa nr [..] z dnia 23 marca 2010 r.).

Pismem z 16 listopada 2001 r. K. M., A. W., J. M. i A. M. wystąpili do Urzędu Miasta "o zwrot działek oznaczonych w czasie wywłaszczenia jako parcele nr [..]-[..]".

Z wykazów zmian gruntowych oraz map znajdujących się w aktach sprawy, wynika że działki nr [..] i [..] nie uległy żadnym przekształceniem geodezyjnym. Z kolei działka nr [..] o pow. 1 558 m2 w 1972 r. uległa podziałowi na działki nr [..] o pow. 82 m2 i [..] o pow. 1 476 m2. Druga z tych działek w 1976 r, podzieliła się na działki nr [..] o pow. 1 039 m2 i [..] o pow. 433 m2. Następnie w 1981 r. działka nr [..] po połączeniu z działką nr [..] utworzyły działki nr [..] o pow. 70 m2 i [..] o pow. 989 m2.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt VII Ns [..], spadkobiercami K. M. zostali J. M., A. M., A. W. i U. M.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia ww. wniosku w zakresie działek nr: [..]-[.], i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Prezydentem), do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Pismem z 15 czerwca 2009 r. J. M., A. M. i A. W. podtrzymali " złożony wcześniej wniosek o zwrot nieruchomości, konkretyzując go w ten sposób, iż występujemy o zwrot: działki nr [..] - w całości, działki nr [..] -w całości (stanowiącej część wywłaszczonej parceli nr [..]), oraz części działki nr [..] w granicach wywłaszczonej parceli nr [..], części działki nr [..] w granicach części wywłaszczonej parceli nr [..] (...)wg załącznika do niniejszego pisma" (na którym wskazany do zwrotu teren obejmuje również działkę nr [.]). Powołanym pismem o zwrot ww. nieruchomości wystąpiła również U. M.

Decyzją z 2 czerwca 2011 r. Prezydent orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, ponieważ zostały zagospodarowane zgodnie z celem, na który zostały wywłaszczone.

Po rozpatrzeniu odwołania J. M., A. M., U. M. i A. W. Wojewoda decyzją z 11 października 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Decyzją z 21 listopada 2013 r. Prezydent orzekł m.in. o: odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [..]-[..] i nowo powstała działka nr [..] (z podziału działki nr [..]) - pkt 1-4 decyzji; zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] i nowo powstała działka nr [..] (z podziału działki nr [..]) na rzecz wnioskodawców stosownie do ich udziałów - pkt 5 i 6 decyzji; zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] na działki nr [..] i [..] -pkt 7 decyzji; zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania przez wnioskodawców solidarnie na rzecz Gminy Miasta - pkt 8 decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. M., A. M., U. M. i A. W. oraz Gminy Miasta Wojewoda, decyzją z 20 maja 2014 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż "organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy znalazły się na niej elementy ujęte w planie realizacyjnym, a w przypadku ustalenia, że na danym terenie posadowiono inne obiekty, powinien rozważyć, czy ich wykonanie można uznać za zrealizowanie celu wywłaszczenia".

Decyzją z 12 października 2015 r. Prezydent orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców według udziałów: J. M. w udziale 19/64, A. M. w udziale 19/64, U. M. w udziale 7/64 i A. W. w udziale 19/64 nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako: projektowane działki nr [..] o pow. 0,0066 ha i [..] o pow. 0,0298 ha, stanowiących część obecnej działki nr [..], k.m. [..], KW [..]; projektowana działka nr [..]o pow. 0,0095 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. [..], KW [..]; działka nr [..] o pow. 0,0030 ha, k.m. [..], KW [..]; odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonych w G., oznaczonych jako: projektowana działka nr [..] o pow. 0,0069 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [.], k.m. [..], KW [..]; działka nr [..] o pow. 0,0894 ha, stanowiąca część obecnej działki nr [..], k.m. [..], KW [..]; działka nr [..] o pow. 0,0070 ha, k.m. [..], KW [..]; przejściu prawa własności nieruchomości opisanych w pkt 1 decyzji następuje z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; solidarnym zwrocie na rzecz Gminy Miasta przez wnioskodawców części zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 24 526,01 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; niniejsza decyzja stanowi podstawę wpisu hipoteki na zabezpieczenie roszczenia opisanego w pkt 4 decyzji; do skutków zwłoki w zapłacie należności, o których mowa w pkt 4 decyzji, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości opisanej w pkt 1 wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; nieruchomość wywłaszczona stanowiąca własność Gminy Miasta, podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu; ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej wydzieloną geodezyjnie: działkę nr [..] o pow. 0,0433 ha, k.m.[..] na działki nr: [..] o pow. 0,0066 ha, [..]o pow. 0,0069 ha i [..] o pow. 0,0298 ha; działkę nr [..] o pow. 0,0989 ha, k.m. [..] na działki nr: [..] o pow. 0,0095 ha i [..] o pow. 0,0894 ha.

Pismem z 16 października 2015 r. Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej ww. Urzędu poniższe działki mają odpowiednio numer: [..] – [..], [..] –[..], [..] – [..], [..] – [..] i [..] – [..], obręb nr [..].

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyła A. W., w "części zawartej w punkcie 4 osnowy, tj. określającej wysokość zwracanego na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 24 526,01 zł, oraz zawartego w uzasadnieniu decyzji (strona 13 wiersze 14-15) określenia wysokości kwotowej hipoteki na 48.052,02 zł". Ponadto odwołanie złożyła również Gmina Miasta, wskazując, iż zaskarża "pkt 1 (w części projektowanych działek nr [..], [..] i [..]), 4, 5 oraz 6" ww. decyzji.

Uwzględniając zaskarżenie decyzji jedynie w części w odniesieniu do pkt 1, który został zaskarżony przez Gminę Miasta jedynie w części dotyczącej 3 z 4 działek, w związku z zaskarżeniem pkt 4 zarówno przez A. W., jak i Gminę Miasta , dotyczącego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140".

Zgodnie zaś z art. 140 u.g.n.: " 1. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

2. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.

Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.

W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu.

Koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane".

Ponadto, zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. "o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji".

Z powyższych przepisów wywiódł Wojewoda, że z obowiązkiem zwrotu nieruchomości przez podmiot publiczny (Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego) współistnieje obowiązek zwrotu otrzymanego w momencie wywłaszczenia odszkodowania.

W konsekwencji decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, (zob. Tadeusz Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004).

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda, mimo iż pkt 1 nie został zaskarżony przez żadną ze stron w części dotyczącej zwrotu działki nr [..], rozpatrzył odwołanie co do całego ww. punktu zaskarżonej decyzji.

Podobnie pkt 2, w zakresie którym rozstrzygnięto o odmowie zwrotu projektowanych działek nr [..] i [..] jest w ocenie organu odwoławczego nierozerwalnie związany z pkt 1 decyzji organu I instancji z uwagi na fakt, że oba punkty rozstrzygają o kwestii zwrotu pierwotnych działek nr [..] i [..], które na skutek ich podziału utworzyły działki nr [.]-[.] (powstały w wyniku podziału działki nr [..]) oraz działki nr [..] i [..] (powstały w wyniku podziału działki nr [..]). Pkt 1 i 2 decyzji Prezydenta nie tylko zatem rozstrzygają o zwrocie części pierwotnych działek nr [..] o pow. 364 m2 i [..] o pow. 95 m2 oraz o odmowie zwrotu ich pozostałych części -odpowiednio o pow. 69 m2 i 894 m2, ale też - razem - rozstrzygają o tym na jakie działki nr [..] i [..] się podzieliły. Z tego też powodu nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ każdy z nich, osobno, mówi o innej części ww. działek. Zauważyć ponadto należy, że pierwotne działki nr [..] i [..] od dnia 9 listopada 2015 r. nie istnieją, ponieważ na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta otrzymały odpowiednio nr [..] i [..].

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda podkreślił, że w pkt 3, 7, 8 i 9 ww. orzeczenia rozstrzygnięto o faktach wynikających z przepisów u.g.n., które są nierozerwalnie związane ze zwrotem nieruchomości. W związku z tym, mimo, że nie zostały zaskarżone, podlegają ocenie Wojewody.

Reasumując powyższe rozważania zauważyć należy, że jedyną częścią decyzji Prezydenta, która nie podlega ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że nie została zaskarżona i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym jest pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działki nr [..].

Należy również podkreślić, iż Prezydent, prawdopodobnie w wyniku przeoczenia pominął w sentencji zaskarżonej decyzji zapis o odmowie zwrotu działki nr [..] (obecnie [..]), mimo iż w jej uzasadnieniu stwierdził, iż na tej nieruchomości "powstały zaplanowane elementy osiedla " (str. 8) i dalej " nie budzi wątpliwości organu orzekającego fakt, że działki: nr [..], nr [..] oraz część działki nr [..] (projektowana działka nr [..]) zajęte pod chodniki i dojazd do stacji kolejowej PKP wykorzystywane były i są na cele publiczne tworząc infrastrukturę osiedla (zabudowane układem drogowym stanowiącym pas drogi publicznej ul. C. dot. dz. [..], bądź zabudowane układem drogowym stanowiącym dojazd i dostęp do drogi publicznej ul. C. dla przystanku PKP)" (str. 10). W związku z tym Wojewoda zawarł rozstrzygnięcie w tym zakresie w sentencji niniejszej decyzji.

Przechodząc do meritum wskazał organ odwoławczy, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III u.g.n. W art. 136 ust. 3 u.g.n., stwierdzono m.in., że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu".

Z powyższego wynika, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będące przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie działki nr [..]-[..], w wyniku przekształceń geodezyjnych których powstały działki nr [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]) i [..] (poprzednio nr [..]), nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "przepisy rozdziału 6 działu 111 niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11,poz. 79)".

Zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy wywłaszczeniowej. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W art. 34 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidziano, że nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a orzekanie o zwrocie nieruchomości następuje za zgodą wywłaszczonego właściciela.

Zaznaczył Wojewoda, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest określenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie, czy cel ten udało się zrealizować.

Organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż w akcie notarialnym z dnia 1 lipca 1969 r., Repertorium A nr [..] na 1969 rok, wskazano, że "będące przedmiotem niniejszej umowy działki gruntu wchodzą w skład terenów przeznaczonych pod budownictwo osiedla mieszkaniowego spółdzielczego", co wskazuje na cel wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonych na dzień orzekania o zwrocie, jako działki nr [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]) i [..] (poprzednio nr [..]).

Potwierdza to również Plan Realizacyjny - Blok I [..] z dnia 10 grudnia 1960 r., na podstawie którego można z dużym prawdopodobieństwem ustalić (z uwagi na to, że jest to kopia czarno-biała), iż obecne działki nr [..] (poprzednio nr [..]) i [..] (poprzednio nr [..]) miały stanowić drogi i place jezdne, działka nr [..] (poprzednio nr [..]) w większości zieleń użyteczności publicznej i w części również drogi i place jezdne, natomiast działka nr [..] (poprzednio nr [..]) zieleń wewnątrzblokową.

Podkreślono, iż przedmiotowe osiedle powstało w rejonie przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie u.g.n., co obrazują m.in. zdjęcia lotnicze z 1976 r. i 1984 r.

Z protokołu oględzin z 14 lutego 2012 r. wynika, iż "działka nr [..] - stanowi część placu manewrowego, teren wybetonowany, część zajęta na miejsca parkingowe. Działka nr [..] - w większości stanowi ulicę wyasfaltowaną z chodnikami po obu jej stronach. Jest to dojazd do stacji kolejki SKM. W niewielkiej części na działkę wchodzą cztery pawilony usługowe oraz na jej końcu znajduje się część obiektu PKP - (kiosk prasa papierosy). Działka nr [..] - na działce zlokalizowane są 4 murowane, parterowe pawilony usługowo-handlowe; sklep monopolowo-spożywczy, kolektura [..], bar, Zakłady [..]. Na końcu działki, w części budynku stacji, znajduje się salon fryzjerski [.] - (część budynku). Teren za pawilonami stanowi ich zaplecze. (...) Przez działkę urządzono wjazd (wyłożony betonowymi płytami) na działkę sąsiednią [.].. (...) Część działki nr [..] znajduje się na wygrodzonym terenie sąsiednim [..]. Działka nr [..] - na działce znajduje się część budynku drewnianego - garażu oraz niewielka część kontenera metalowego zlokalizowanego głównie na działce sąsiedniej [..] i [..]".

Z powyższego wynika, iż działki nr [..] (poprzednio nr [..]) i [..] (poprzednio nr [..]), które z założenia miała stanowić drogi i place jezdne, zostały w ten sposób zagospodarowane, co widać na ww. zdjęciach lotniczych z 1976 r. i 1984 r. Jedynie na części działki nr [..] zostały zlokalizowane pawilony handlowe, które w większości są posadowione na działce nr [..] (poprzednio nr [..]), przeznaczonej w planie realizacyjnym pod zieleń użyteczności publicznej. Z kolei działka nr [..] (poprzednio nr [..]), która była przeznaczona pod zieleń wewnątrzblokową zabudowana jest w części garażem. Powyższe oznacza, jak stwierdził organ I instancji, iż cel wywłaszczenia został na działkach nr [..] (obecnie nr [..]) i części działki nr [..] (obecnie nr [..]) zrealizowany.

Z kolei w odniesieniu do zagospodarowania pozostałych nieruchomości, stwierdził Wojewoda za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, iż "celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład budynków handlowych, czy usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna". W związku z powyższym należy uznać, że pozostawienie na przedmiotowej działkach zieleni, wybudowanie garażu, czy pawilonów handlowych również mieści się w pojęciu "budowa osiedla mieszkaniowego".

Zauważył przy tym organ odwoławczy, iż "zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju miko organizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1251/13 oraz z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13).

W ocenie organu odwoławczego wybudowanie pawilonów usługowych, garażu czy kiosku na wywłaszczonej części nieruchomości mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, mimo, że pierwotnie zakładano na tym terenie jezdnie i place jezdne, zieleń użyteczności publicznej i zieleń międzyblokową. Z samej definicji usługi wynika, iż służy zaspokajaniu przez inwestora potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego, bowiem jest to działanie podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta i realizowane z udziałem klienta, często w celach komercyjnych. Z uwagi na lokalizację ww. pawilonów, najczęstszymi odbiorcami usług byli i są nadal okoliczni mieszkańcy.

W nawiązaniu do wcześniejszego wywodu dotyczącego daty zrealizowania celu wywłaszczenia, wskazał Wojewoda, iż budowa pawilonów usługowych na części wywłaszczonych nieruchomości miała miejsce przed 1984 r., bowiem są one już na nim widoczne. W takiej sytuacji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Stwierdził Wojewoda także, że nawet jeżeli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, na którym powstały bloki i inna infrastruktura, utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, bowiem jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13, oraz w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 953/13, "w ocenie Sądu, za przekonywującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby wycięcie istniejącej roślinności i dokonanie nowych nasadzeń. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem na jaki dokonano wywłaszczenia, bowiem długie terminy wzrostu drzew znacznie odsunęłyby w czasie osiągnięcie zamierzonego celu wywłaszczenia. Wymóg dokonywania nasadzeń dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych, nieracjonalnych i sprzecznych z postulatem ochrony przyrody. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Kr 453/13 dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl) Brak jest zatem podstaw do uznania, że jeżeli w dacie wywłaszczenia na nieruchomości istniał teren zielony lub zieleń służąca umocnieniu stoku, to wskutek braku działań zmierzających do dokonania nasadzeń po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość uznać należy za zbędną na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu". Zaprezentowane stanowisko potwierdza, że nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem.

Za bezcelowe uznał Wojewoda odnoszenie się do zarzutów dotyczących kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, zobowiązania wszystkich wnioskodawców do solidarnego zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy Miasta, podziału nieruchomości, zapisu pkt 6 zaskarżonej decyzji dotyczącego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki w zapłacie należności, jak również kwoty i sposobu ustanowienia hipoteki, bowiem są one powiązane ze zwrotem nieruchomości, a na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, a w związku z tym nie podlegają one zwrotowi.

Na koniec podkreślił Wojewoda, iż słusznie organ I instancji uznał za strony niniejszego postępowania dzierżawców pawilonów handlowych znajdujących się na części wywłaszczonej nieruchomości, tj. A.., J. B. i B. M. A. L. obecnie bezumownie korzysta z budynku, w którym prowadzi zakład fryzjerski, w związku z czym nie przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu. Z uwagi jednak na fakt, że była stroną przed organem I instancji i otrzymała decyzję Prezydenta z 12 października 2015 r., zasadnym jest również, aby otrzymała niniejsze rozstrzygnięcie Wojewody.

Powyższa analiza przedmiotowej sprawy, wyczerpuje w swojej treści przedmiot ww. odwołań: A. W. i Gminy Miasta od decyzji Prezydenta z 12 października 2015 r. i wyjaśnia kwestie w nich wskazane.

Podkreślił Wojewoda, że Prezydent orzekł w zaskarżonej decyzji o działkach, które już nie istnieją, ponieważ na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta zmieniły numer. Z tego powodu, jak również w związku z koniecznością zmiany ww. rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, w zakresie części działek nr [..] (poprzedni nr [.]) i [..] (poprzedni nr [..]) oraz działki nr [..] (poprzedni nr [..]), konieczne było uchylenie ww. rozstrzygnięcia, a z uwagi na zebranie przez organ I instancji materiału dowodowego, pozwalającego na wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, organ II instancji orzekł co do istoty sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. W. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta Miasta z 12 października 2015 r. w części zawartej w pkt 4 tej decyzji.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Oceniając ponownie sprawę w jej całokształcie, organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy prawa materialnego, tj. przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), uznając błędnie, iż ustalony w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany w odniesieniu do całej wywłaszczonej nieruchomości, co skutkować winno - zdaniem organu odwoławczego - odmową zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości.

Rażąco naruszony został także przepis art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, w sytuacji gdy samodzielna część rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego nie była przedmiotem odwołania żadnej ze stron postępowania.

Powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym rozstrzygnięciem organu, który na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając praktycznie w całości decyzję organu pierwszej instancji, jednocześnie orzekł o odmowie zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości, mimo iż ostateczny wniosek skarżącej (i pozostałych członków jej rodziny) dotyczył tylko części tej nieruchomości, a także wnioskowana do zwrotu część tej nieruchomości (tj. działka nr [..] (poprzednio nr [..], km.[..]) nie była przedmiotem odwołania żadnej ze stron postępowania.

Zdaniem skarżącej zawarte w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia dotyczące zwrotu i odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (pkt. 1 i 2 osnowy decyzji) mają charakter rozstrzygnięć odrębnych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Pozostałe punkty tejże decyzji tej samodzielności nie posiadają i są ściśle związane przede wszystkim z jej punktem 1, co dotyczy szczególnie pkt 4 tej decyzji.

Za wadliwe uznaje skarżąca objęcie rozstrzygnięciem organu odwoławczego działki nr [..] (poprzednio nr [..], km.[..]), o pow. 30 m2, obręb nr [..], KW [..], zarówno dlatego, iż nie była ona przedmiotem żadnego z wniesionych odwołań i z tego też względu decyzja organu pierwszej instancji w tej części stała się ostateczna, lecz także dlatego, iż odwołanie skarżącej dotyczyło uchylenia i zmiany decyzji Prezydenta Miasta w części dotyczącej zmiany wysokości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania także za działkę nr [..]. Zawarta zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja prawna organu jest całkowicie nietrafna. Zatem jeśli nie wystąpiły przesłanki określone w art. 139 k.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę tej działki, nie tylko rozstrzygnął o sprawie już ostatecznie załatwionej, ale i rażąco naruszył ten przepis poprzez orzeczenie na niekorzyść wnioskodawców. Za wadliwe uznała także skarżąca ustalenia organu odwoławczego odnośnie realizacji celu wywłaszczenia i pominięcia dokumentów, z których nie wynika, aby budowa przewidziana była w całości na wywłaszczonym terenu, co potwierdza "Projekt planu realizacyjnego blok I", zaś pawilony usługowe zostały pobudowane przez prywatne podmioty. Brak też potwierdzenia dla uznania za projektowaną w ówczesnych dokumentach zieleń osiedlową, na którą aktualnie powojuje się Wojewoda.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, podkreślić trzeba, że Gmina Miasta i A. W. wyraźnie sprecyzowały, że zaskarżają decyzję Prezydenta Miasta w części dotyczącej pkt 1 w zakresie dotyczącym działek [.]-[.], pkt 4, 5 i 6 decyzji. Organ odwoławczy jest związany granicami wniesionych odwołań. Strona odwołujaca może bowiem przedmiotem zaskarżenia uczynić określony akt lub czynność organu I instancji w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w odwołaniu przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy. Nie może więc organ II instancji uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu powyższej zasadzie Wojewoda uchybił rozpoznając przedmiotową sprawę.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody z 15 marca 2017 r. nie odpowiada zakresowi wniesionych przez Gminę Miasta i skarżącą odwołań. Punkt drugi decyzji Prezydenta Miasta nie został zaskarżony. Z zestawienia sentencji obu wydanych w sprawie decyzji bez wątpienia można ustalić, że w decyzji organu I instancji orzeczono o zwrocie działki [..] (po zmianie numeracji działka nr [..]), natomiast w decyzji organu II instancji orzeczono o odmowie jej zwrotu.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakres zakazu przewidzianego w art. 139 k.p.a. wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej (wyrok NSA z 19 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2169/14, opubl. Lex nr 2141134). "Niekorzyść", o której mowa w powołanym art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego.

W niniejszym przypadku na mocy decyzji organu odwoławczego sytuacja skarżącej uległa pogorszeniu, gdyż na mocy decyzji organu I instancji orzeczono zwrot działki nr [..], a w oparciu o decyzje organu odwoławczego odmówiono jej zwrotu.

Należy podkreślić, że z art. 139 k.p.a. nie wynika wprost, że spod zakresu obowiązywania zakazu orzekania na niekorzyść wyłączeniu ulega jakakolwiek kategoria decyzji wskazanych w art. 138 k.p.a., zatem decyzja reformatoryjna organu odwoławczego podlega regulacji art. 139 k.p.a... Jak zaś wykazano, w niniejszym przypadku doszło do naruszenia tego zakazu.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius, tj. orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2016r., sygn. akt II SA/Wr 377/16, opubl. Lex nr 2145102, wyrok WSA w Lublinie z 10 lutego 2011r., sygn. akt III SA/Lu 507/11, opubl. Lex nr 1097308, wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 2086/07).

W niniejszym przypadku organ odwoławczy uzasadniając podjęte rozstrzygniecie nie wykazał, że w rozpoznawanej sprawie istnieją warunki umożliwiające brak respektowania zakazu z art. 139 k.p.a..

Podkreślić zaś trzeba, że odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius przewidzianej w art. 139 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania, że zaskarżone orzeczenie narusza interes społeczny, ale że narusza go w sposób rażący. W tym przypadku zatem naruszenie tego interesu ma mieć charakter jeszcze dalej idący, a organ zobowiązany jest takie właśnie naruszenie szczegółowo i w sposób skonkretyzowany wykazać. Jak się podnosi (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. Lex/el. 2016, t. 9 do art. 139 k.p.a.), przewidziana w końcowej części przepisu art. 139 k.p.a. możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, zaś organ, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony (tj. naruszenie interesu społecznego), powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją.

W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do regulacji z art. 139 k.p.a., powoduje to, że narusza ona przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i podlega uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni przede wszystkim, czy istnieją w sprawie podstawy do zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się oraz szczegółowo uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie.

Rozstrzygniecie o kosztach Sąd oparł na treści art. 200 p.p.s.a.