Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 713/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 ust. 1 i ust. 12a pkt 1, art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2 oraz art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 61, art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 20 lipca 2022 r. nr 2491/RR/2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz strony skarżącej 7.348 (siedem tysięcy trzysta czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 lipca 2022 r., nr 2491/RR/2022, Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z 23 lutego 2022 r., nr [...], nakładającą na G. J. obowiązek zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jako podstawę prawną decyzji Zarząd wskazał: art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 547), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 305) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. w Dz.U. z 2020 r., poz. 818, w skrócie jako "ustawa wdrożeniowa").

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji jej wydanie poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

20 marca 2017 r. pomiędzy Województwem Śląskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego a G.J., prowadzącym działalności gospodarczą pod nazwą [...] G. J. z siedzibą w N., zawarta została "Umowa o dofinansowanie projektu współfinasowanego ze Środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014 – 2020." Celem projektu było pogodzenie życia rodzinnego i zawodowego 85 osób w wieku 20 – 39 lat zamieszkałych lub pracujących na terenie G., poprzez umożliwienie im korzystania z 2 żłobków utworzonych w ramach projektu. Czas realizacji projektu wyznaczono między 1 marca 2017 r. a 28 lutego 2019 r.

Weryfikując końcowy wniosek o płatność skarżącego IZ RPO WSL stwierdziła nieprawidłowości w trzech obszarach:

- w wydatkach na zakup towarów i usług, wydatki w łącznej kwocie [...] zł uznano za niekwalifikowalne,

- naruszenie obowiązku ujawnienia wszelkich dochodów, które powstały w związku z realizacją projektu, ustalono brak zwrotu [...] zł dochodu wygenerowanego w trakcie realizacji projektu,

- niezachowanie montażu finansowego całości projektu, kwota wydatków uznanych za nieprawidłowe wyniosła [...]zł.

Za niekwalifikowalne uznano wydatki na:

1) przegląd okresowy sprzętu i instalacji przeciwpożarowej – [...] zł, którego ważność wykracza poza okres realizacji umowy, ponieważ poprzedni przegląd był ważny do lutego 2019 r.,

2) zakup koszulek dla personelu żłobka – [...] zł, jako wydatek, który nie był niezbędny dla prawidłowej realizacji projektu i nie był w nim przewidziany,

w obydwu przypadkach jako podstawę zakwestionowania kwalifikowalności wydatków wskazano naruszenie postanowień Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wdrożeniowej, a konkretnie podrozdział 6.2 pkt 3 lit. f),

3) adaptację pomieszczeń na potrzeby żłobków przez wykonanie barierek osłonowych – [...] zł,- jako wydatki, które powinny być poniesione w ramach cross -financingu, co spowodowuje, że limit wydatków w ten sposób finansowanych przekroczy przewidzianą w umowie kwotę [...]zł i będzie stanowić naruszenie zapisów § 10 ust. 5 umowy oraz podrozdziału 8.6 pkt 5 Wytycznych,

4) wykonanie ogrodu sensorycznego w żłobkach w łącznej kwocie [...] zł z uzasadnieniem jak w pkt wcześniejszym,

5) ogrodzenie i dzierżawę placu zabaw – [...] zł z następującym uzasadnieniem – skoro wydatek na urządzenie ogrodu sensorycznego został uznany za niekwalifikowalny, to i te wydatki należy tak ocenić,

6) dorobienie kluczy do żłobka – [...] zł, z powołaniem się na zapis podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych i stwierdzeniem, że wydatek ten nie był niezbędny dla realizacji projektu,

7) zakup kołków do ścian, wkrętów i kątownika, usługę serwisową i przykręcanie listew przypodłogowych w łącznej wysokości [...] zł, z uzasadnieniem, że ten wydatek nie powinien być poniesiony, bo beneficjent powinien skorzystać z gwarancji udzielonej mu na usługi remontowe i z powołaniem się na zapis podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych,

8) zakup cukierków "Krówki" – [...]zł, jako wydatku, który nie był niezbędny dla realizacji projektu, z powołaniem się na zapis podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych,

9) prace konserwacyjne – [...] zł jako wydatek poniesiony 29 marca 2019 r., a więc po zakończeniu realizacji projektu, również z powołaniem zapisu podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych,

10) zakup szafy BHP, szafki biurkowej, szafki pod umywalkę, szafki z półką i drzwiczkami – [...] zł, wydatki poniesione 4 i 26 lutego 2019 r., i z uwagi na późny etap ich poniesienia i przez to brak uzasadnienia dla tezy, że były niezbędne dla realizacji projektu, zapis podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych,

11) abonament monitorowania – [...] zł jako wydatek, który nie był przewidziany w szczegółowym budżecie zatwierdzonego wniosku i nie był niezbędny dla realizacji wniosku ze wskazaniem zapisu podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) oraz podrozdziału 8.4 pkt 4 Wytycznych,

12) zakup zabawek i pomocy dydaktycznych w łącznej kwocie [...] zł jako poniesiony po okresie realizacji projektu, zapłata za nie miała miejsce w marcu 2019 r., zapis podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych,

13) zakup zabawek, pomocy dydaktycznych , materiałów edukacyjnych, materiałów plastycznych i biurowych oraz środków czystości w łącznej kwocie [....] zł, które zostały poniesione 20, 22, 25-28 lutego oraz 8 i 15 marca 2019 r., z uzasadnieniem, że poniesienie wydatków na tak późnym etapie realizacji projektu, a także po jego zakończeniu, uniemożliwia ich racjonalne i efektywne wykorzystanie i przesadza o tym, że nie były to wydatki niezbędne dla realizacji projektu, zapis podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych.

W kwestii dochodu wygenerowanego w trakcie realizacji projektu IZ stwierdziła, że jej wątpliwości wzbudził fakt, że wkład własny beneficjenta przekroczył zakładany limit 12% wydatków kwalifikowalnych i w związku z tym wezwano go do wyjaśnienia, czy pobierał opłaty od rodziców, a jeśli tak, to do wskazania ich rodzaju i wysokości. Po długotrwałej korespondencji ze skarżącym, której wynik nie zadowolił organu, organ samodzielnie ustalił wysokość dochodu uzyskanego przez skarżącego w trakcie trwania projektu na [...] zł jako podlegającą zwrotowi na podstawie przepisu art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych.

W ostatniej części uzasadnienia organ skorygował rozliczenie wydatków złożone przez skarżącego w ten sposób, by odpowiadało montażowi finansowemu określonemu w § 5 ust. 1 i § 2 umowy, to znaczy by środki europejskie stanowiły 85% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, dotacja celowa z budżetu krajowego stanowiła 3% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, wkład własny stanowił 12 % wydatków kwalifikowalnych projektu. W efekcie korekty organ uznał za niekwalifikowalne z tego tytułu wydatki w wysokości [...] zł, w tym dofinansowanie [...] zł jako podlegające zwrotowi i wkład własny[...]zł, który zwrotowi nie podlega.

W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił organowi:

I Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 54 § 1 ust. 7 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 207 ust. 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych przez naliczenie odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja nie została doręczona Skarżącemu w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

2) art. 207 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy o finansach przez naliczenie odsetek za okres gdy organ pozostawał w opóźnieniu, zgodnie z treścią § 12 umowy IZ ma odpowiednio 20 lub 15 dni na weryfikację formalno-rachunkową i merytoryczną wniosku o płatność, zaś jak wynika z prowadzonej z IZ korespondencji terminy te nie były przez IZ zachowywane, co wydłużyło postępowanie, a tym samym termin naliczania odsetek;

3) art. 207 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych oraz w związku z podrozdziałami: 6.2 pkt 3 lit f), 6.2 pkt 3 lit d), 6.2 pkt 3 lit i), 8.4 pkt 2 lit g), 8.6 pkt 5, 6.7 pkt 2 lit i), 6.4 pkt 2 i pkt 6, 6.2 pkt 3 lit g), 6.2 pkt 3 lit d), e) f) k) oraz 6.7 pkt 2 lit i) oraz 7.5 pkt 3 lit I) oraz 8.4 pkt 2 lit. m, 6.4 pkt 2 i 6 i 6.2 pkt 3 lit g), 6.4 pkt 2 i 6.4 pkt 6) i 6.2 pkt 3 lit. g) Wytycznych przez uznanie za wydatki niekwalifikowane wydatków w łącznej kwocie [...] zł;

4) art. 207 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych oraz w zw. art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ( w skrócie jako "rozporządzenie ogólne") w związku z podrozdziałem 6.9 Wytycznych oraz w związku z § 13 ust 1 umowy o dofinansowanie przez uznanie, że kwota [...] zł podlega zwrotowi jako dochód wygenerowany w trakcie realizacji projektu;

II Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 10 k.p.a. przez niepoinformowanie Beneficjenta o planowanym term nie zakończenia postępowania, a tym samym uniemożliwienie mu udziału w każdym etapie postępowania, co spowodowało brak możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów;

2) art. 7 w związku z art. 75 i z art. 77 k.p.a. przez niewydanie i niedoręczenie Beneficjentowi postanowień dowodowych, niewskazanie na etapie postępowania administracyjnego dowodów, na podstawie których wydana została decyzja, co uniemożliwiło Beneficjentowi czynny udział w postępowaniu oraz weryfikację czy organ zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy;

3) art 8 k.p.a. przez orzeczenie w sposób odmienny w podobnych stanach faktycznych;

4) art. 8 w związku z art. 107 k.p.a. przez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób dowolny, bez szczegółowego uzasadnienia motywów podjęcia decyzji a jedynie z odwołaniem do ustaleń poczynionych na etapie postępowania kontradyktoryjnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, w skrócie jako "p.p.s.a") oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymał swe stanowisko co do uznania wydatków za niekwalifikowalne, obowiązku zwrotu dochodu wygenerowanego w trakcie realizacji projektu oraz co do niezachowania montażu finansowego projektu, odsyłając tym samym do treści decyzji.

Odnośnie pozostałych zarzutów stwierdził, że zarzut naruszenia art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 207 ust. 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 54 § 2 Ordynacji podatkowej Przepisu § 1 pkt 3 i 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie organ przedłużył postępowanie do 28 lutego 2022 r. z uwagi na jej skomplikowany charakter, konieczność ustosunkowania się do wniosków skarżącego co do postępowania mediacyjnego, ulgi w spłacie należności, zawieszenia postępowania, a także z uwagi na konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Organ, co dalej podniósł, informował stronę o nowych terminach załatwienia sprawy.

Zdaniem organu prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zostało zrealizowane poprzez korespondencję skierowaną do skarżącego oraz dostarczenie mu płyty CD ze skanem akt sprawy i dokumentami stanowiącymi materiał dowodowy sprawy. Nie miało miejsca naruszenie art. 8 ani art. 107 k.p.a. Organ wyjaśnił wszelkie okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada art. 107 § 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nakłada na państwa członkowskie obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 2 pkt 36 (nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem) Na gruncie prawa krajowego obowiązek ten jest realizowany z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych. Organ wskazał tu zasadnie na przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych... .

Jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych można określić pogląd, w myśl którego procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta (patrz dla przykładu wyroki NSA: z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13, z 12 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3597/15, z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, wszystkie powołane w tym uzasadnieniu wyroki są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści wystąpień stron tego postępowania sądowego, pogląd ten nie jest w sprawie kwestionowany, a zatem podpisana przez beneficjenta umowa również określa procedurę wykonywania przez niego projektu, co jednakowo dotyczy powołanych w jej § 1 pkt 25 oraz § 4 pkt 1 i 2 Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020.

Szkodliwy wpływ nieprawidłowości na budżet Unii, o którym również mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, rozumiany jest powszechnie jako każde naruszenie przepisu prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r., II GSK 2575/17).

Są to podstawowe kryteria oceny legalności zaskarżonej decyzji . Poruszając się w tych ramach Sąd stwierdza, że uzasadnione wątpliwości budzi uznanie dwóch wydatków poniesionych przez skarżącego, a zakwalifikowanych przez organ jako finansowanych w ramach cross-financingu.

W pierwszej kolejności dotyczy to wydatków poniesionych na urządzenie ogrodów sensorycznych w łącznej kwocie [...] zł. Organ stwierdził, że tego rodzaju wydatki powinny być finansowane w ramach cross-financingu, a skoro tak, to przekroczona zostanie górna kwota wydatków w ten sposób finansowanych, określona w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie na [...] zł. Powołał się w tym zakresie na zapis podrozdziału 8.6 pkt 5 Wytycznych o treści Wydatki ponoszone w ramach cross-financingu powyżej dopuszczalnej kwoty określonej w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu są niekwalifikowalne (zapis o tym samym znaczeniu znajduje się w § 5 pkt 5 umowy).

O tym jednak, jakich wydatków w przypadku projektów współfinansowanych ze środków EFS cross-financing może dotyczyć, przesądza zapis podrozdziału 8.6. pkt 3 Wytycznych. Zgodnie z nim W przypadku projektów współfinansowanych ze środków EFS cross-financing może dotyczyć wyłącznie:

a) zakupu nieruchomości,

b) zakupu infrastruktury, przy czym poprzez infrastrukturę rozumie się elementy

nieprzenośne, na stałe przytwierdzone do nieruchomości, np. wykonanie

podjazdu do budynku, zainstalowanie windy w budynku,

c) dostosowania lub adaptacji (prace remontowo-wykończeniowe) budynków i

pomieszczeń, w tym wydatków niezbędnych do przeprowadzenia tych prac i

wchodzących w ich zakres.

Jeden z argumentów zawartych w skardze dotyczy tego, że wydatki poniesione przez skarżącego na urządzenie ogrodów nie dotyczą ani zakupu nieruchomości (definicja nieruchomości jest tu tożsama z definicją zawartą w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, patrz Słowniczek pojęć do Wytycznych pkt 1 lit. o) ), ani infrastruktury rozumianej jako elementy nieprzenośne. Do zarzutu tego organ nie odniósł się. Cała jego argumentacja oparta jest na założeniu, że są to wydatki finansowane w ramach cross-financingu z konsekwencjami z tego wynikającymi, ale to kluczowe założenie nie zostało dostatecznie uzasadnione, zwłaszcza wobec zarzutów skargi.

Organ nie odniósł się także do zarzutu skarżącego, opartego na przepisie art. 8 k.p.a., jakoby jego naruszenie nastąpiło wskutek zmiany interpretacji cross-financingu, która nastąpiła już po poniesieniu przez niego wydatków na urządzenie ogrodów sensorycznych. Zdaniem skarżącego wcześniej wydatki tego rodzaju nie były w ten sposób kwalifikowane, a zatem - gdyby wiedział o zmianie stanowiska IZ - to nie poniósłby tych wydatków. Uwaga tu chyba mówił o możliwości zmiany stanowiska

W tym zakresie uzasadniony w obecnym stanie sprawy jest zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji niedostatecznie wyjaśnia motywy jej wydania, co wymyka się spod kontroli Sądu i przesądza o tym, że jest to uchybienie istotne dla wyniku sprawy. To z kolei stanowi podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Obowiązkiem organu będzie ponowne rozważenie swego stanowiska w tej kwestii, ponieważ jak dotychczas brak podstaw do twierdzenia, że wydatek ten powinien być finansowany w ramach cross-financingu.

Konsekwencją tego jest konieczność ponownej oceny kwalifikowalności wydatków poniesionych na ogrodzenie i dzierżawę placu zabaw – [...] zł. Wydatki te uznano za niekwalifikowalne z tego powodu, że w taki sposób ocenione zostały wydatki na urządzenie ogrodów sensorycznych. Skoro zatem ta kwestia wymaga ponownej oceny, to również wymagają jej wydatki na ogrodzenie i dzierżawę placu zabaw.

Podobne wątpliwości budzi wydatek na barierki osłonowe [...] zł. Spór w tej kwestii ponownie dotyczy finansowania tego rodzaju wydatku w ramach cross-financingu. Organ stanął na stanowisku, że, podobnie jak z wydatkami na ogrody, również ten wydatek powinien być finansowany w ramach cross-financingu. Sięgając zatem ponownie do definicji cross-financingu stwierdzić można, że stanowisko takie byłoby uzasadnione w przypadku, gdyby barierki osłonowe mogły mieścić się w kategorii infrastruktury, przy czym przez infrastrukturę rozumieć należy element nieprzenośne, na stałe przytwierdzone do nieruchomości. Wynika to wprost z przytoczonego tu wcześniej zapisu podrozdziału 8.6 pkt 3 Wytycznych. Skarżący zaprzecza twierdzeniu, jakoby była tu mowa o barierkach nieprzenośnych, przytwierdzonych na stałe do nieruchomości. Co do rozumienia tego pojęcia należy przyznać słuszność skarżącemu, a organowi postawić zarzut niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie organ przyjął, że mamy do czynienia z wydatkiem na infrastrukturę w znaczeniu wynikającym z zapisu podrozdziału 8.6. pkt 3 Wytycznych. Uchylenie decyzji w tej części znajduje podstawy prawne w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wątpliwości Sądu budzi następnie stanowisko organu co do wydatku na przegląd sprzętu i instalacji przeciwpożarowych, którego ważność wynikająca z poprzedniego przeglądu obowiązywała do lutego, tak to zostało ujęte w decyzji, a skoro tak, to ważność nowego przeglądu wykracza poza okres realizacji projektu. Problem w tym, że nie wiadomo, czy poprzedni przegląd był ważny do końca lutego 2019 r., czy w lutym już nie był ważny. W pierwszym przypadku słuszne byłoby stwierdzenie, że wydatek dotyczy okresu po realizacji projektu i nie może być uznany za kwalifikowalny. W drugim przeciwnie. Nie można przyjąć, że przez jakikolwiek czas realizacji projektu żłobki mogły działać bez przeglądu sieci przeciwpożarowej, dlatego wydatek na przegląd w całości trzeba będzie uznać za niezbędny i poniesiony w związku z realizacją projektu. Konieczne jest precyzyjne wskazanie okresu ważności poprzedniego przeglądu. Z dotychczasowych wyjaśnień skarżącego wynika, że obowiązek przeglądu powstał już w lutym. Ciężar dowodzenia tej okoliczności spoczywa na skarżącym. I w tym przypadku zachodzą podstawy do zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd nie znajduje też uzasadnienia dla twierdzenia, że wydatek na dorobienie kluczy zapasowych do żłobka jest niekwalifikowalny, ponieważ nie był niezbędny i nie był poniesiony w związku z realizacją projektu. Proste doświadczenie życiowe uczy, że trzeba mieć klucze zapasowe do domu, mieszkania, że dostajemy z samochodem również klucze zapasowe. Arbitralność stwierdzenia organu, że jest to wydatek niekwalifikowalny w rozumieniu zapisu podrozdziału 6.2. pkt 3 lit. f) Wytycznych jest tu trudna do zaakceptowania, co równocześnie stanowi o naruszeniu przez organ art. 207 § 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i konieczności uchylenia decyzji w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W pozostałym zakresie Sąd przyznał słuszność organowi co do oceny kwalifikowalności dalszych wydatków i w tym zakresie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Można je podzielić na dwie grupy. Pierwsza to te wydatki, które zostały poniesione po okresie realizacji projektu, czyli po 28 lutego 2019 r. Zgodnie z zapisem § 7 pkt 3 umowy za wydatki kwalifikowalne uznaje się wydatki poniesione od dnia rozpoczęcia realizacji projektu i nie później niż do dnia zakończenia realizacji projektu określonego w umowie, co odpowiada zapisowi 6.2 pkt 3 lit. a) Wytycznych -Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek (...), który został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie. Słusznie zatem organ zakwestionował wydatki poniesione po zakończeniu realizacji projektu na:

- prace konserwacyjne [...] zł oraz [...] zł zapłacone 29 marca 2019 r.,

- zabawki i pomoce dydaktyczne [...] zł zapłacone 29 marca 2019 r.,

- zabawki, pomoce dydaktyczne, materiały edukacyjne, plastyczne, biurowe i środki czystości [...] zł, zapłata części należności 8 i 15 marca.

Nie ma przy tym znaczenia, kiedy poszczególny towar został zamówiony i dostarczony skarżącemu, decydujący jest moment poniesienia wydatku, co, zgodnie z zapisem podrozdziału 6.4 pkt 2 Wytycznych oznacza - Pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku płatniczego (obciążenie rachunku płatniczego beneficjenta kwotą transakcji.

W pozostałym zakresie wydatki zostały poniesione przez skarżącego w okresie realizacji projektu, ale to jeszcze nie gwarantuje uznania ich za kwalifikowalne. Poniesienie wydatków w okresie realizacji projektu to pierwszy warunek, po nim wchodzą w grę następne, polegające na tym, by wydatki były niezbędne dla realizacji projektu i zostały poniesione w związku z jego realizacją (zapis 6.2 pkt 3 lit. f), jak również by były przewidziane w rzeczowym projekcie zawartym we wniosku o dofinansowanie (zapis 6.2. pkt 3 lit. d) Wytycznych). Organ przyjął, że negatywna ocena warunku niezbędności może wynikać albo z charakteru wydatku, a ściślej rzecz ujmując z charakteru nabytych towarów i usług, albo z późnego momentu ich poniesienia, wskazującego na to, że skoro nie były poniesione aż do tak późnego momentu realizacji projektu, to nie były niezbędne dla jego realizacji.

Sąd zgadza się z oceną wydatku poniesionego w kwocie [...] zł na zakup koszulek dla personelu jako wydatku, który nie jest kwalifikowalny, ale nie z powodu naruszenia zapisu podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. f) Wytycznych jako zbędnego dla realizacji projektu. Zgodnie z tym zapisem wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający, między innymi, następujące warunki – jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z jego realizacją. Nietrudno wyobrazić sobie sytuacje, w których ubranie koszulki, traktowanej tu jako zwykła odzież robocza, a nie odzież ochronna, jest niezbędne dla pracownika sprawującego opiekę nad dziećmi żłobkowymi, co pozwala uznać go za niezbędny dla realizacji programu. Skarżący występował wobec pracowników żłobka w charakterze pracodawcy, a zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa pracy wynikającą z art. 15 Kodeksu pracy miał obowiązek zapewnić pracownikom higieniczne warunki pracy między innymi przez dostarczenie zwykłej odzieży roboczej. Nie chodzi o odzież ochronną. Pozostaje jednak drugi argument, jaki podniósł w tej kwestii organ, że tego rodzaju wydatek w ogóle nie został przewidziany w budżecie projektu, a jako taki nie może być uznany za kwalifikowalny w świetle zapisu podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. d) Wytycznych.

Organ zakwestionował też wydatek [...] zł na zakup cukierków . Ocena tego wydatku w kategorii - czy był niezbędny jest taka, że nie pozwala postawić organowi zarzutu naruszenia prawa. Nie był niezbędny, choć zapewne miły dla dzieci, i nawet jeśli zwyczajowo przyjęty, jak skarżący podniósł w skardze, to jednak nie niezbędny. Trzeba jednak mieć na uwadze to, co zostało podniesione w zaskarżonej decyzji, mianowicie, w przypadku wydatku [...] zł na zakup cukierków dla żłobka przy ul. [...] wydatek ten, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, powinien być poniesiony ze środków własnych, co skarżący przyznał w piśmie z 8 stycznia 2020 r. Jeśli chodzi o żłobek przy ul. [...] wydatek ten poniesiony jako wkład własny spowoduje przekroczenie limitu 12% wydatków kwalifikowalnych, co zgodnie z § 5 ust. 1 umowy powoduje konieczność uznania go za niekwalifikowalny.

Użyty w kilku miejscach Wytycznych termin "wydatek niezbędny" dla realizacji celów projektu pozostawia organowi oceniającemu konkretne wydatki swobodę wyboru. Mamy tu do czynienia z tak zwanym uznaniem administracyjnym. W sposób naturalny pojawia się jednak w takim przypadku pytanie o standard realizacji projektu, bo od tego zależeć będzie odpowiedź na pytanie co jest niezbędne, a co nadmiarowe. Czy to ma być "bieda-żłobek", bez cukierków, bez ogrodu, bez kluczy zapasowych, monitoringu, koszulek dla personelu, czy obiekt urządzony z większą swobodą. Celowym byłoby uwzględnienie standardów, do których zmierzamy, które chcielibyśmy osiągnąć, co wymaga znajomości "rynku" i porozumienia stron projektu, przynajmniej w takim wymiarze, by organ rozważył argumenty beneficjenta, a nie traktował je w sposób arbitralny.

Uwagi te w jednakowej mierze dotyczą wydatku na monitoring obiektu. Wydatek nie był przewidziany, a zatem nie spełnia wymogu z zapisu podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. d) Wytycznych.

Zarzut skargi dotyczący wydatków w łącznej wysokości [...] zł (zabawki i pomoce dydaktyczne) został częściowo już omówiony do kwoty [...] zł jako poniesiony po okresie realizacji projektu (data zapłaty 29 marca 2019 r.). W pozostałej części [...] zł wydatek został zakwestionowany jako poniesiony zbyt późno (zapłata 20, 22, 25-28 lutego), a częściowo po okresie realizacji projektu (zapłata 8 i 15 marca).

W tym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do zarzucenia organowi naruszenia prawa. Tak późny moment poniesienia wydatku może wskazywać na to, że nie był niezbędny do realizacji projektu, skoro przez prawie cały okres jego realizacji nie okazał się konieczny dla funkcjonowania żłobków, to znaczy, że nie był niezbędny.

Trudno podzielić zarzuty skargi skierowane pod adresem ustalenia dochodu wygenerowanego w trakcie realizacji projektu. Zgodnie z zapisem podrozdziału 6.9 pkt 1 Wytycznych zatytułowanego Dochód wygenerowany podczas realizacji projektu (do czasu jego ukończenia): Dochody wygenerowane podczas realizacji projektu, które nie zostały wzięte pod uwagę w czasie jego zatwierdzania, wykazuje się nie później niż w momencie złożenia wniosku o płatność końcową. Dochody te pomniejszają wydatki kwalifikowalne projektu, z zastrzeżeniem sytuacji, o której mowa w pkt 2.

Jest zatem podstawa do ustalania przez IZ dochodu wygenerowanego podczas realizacji projektu i, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji wskazuje na sposób jego wyliczenia, który jest przejrzysty, nie budzi wątpliwości Sądu, i jak dotychczas nie został przez skarżącego podważony.

Powołanie się w skardze na treść art. 61 ust.1 rozporządzenia ogólnego jest nieuzasadnione. Przepis ten dotyczy dochodu wygenerowanego po zakończeniu projektu. W Słowniczku pojęć Wytycznych zapisano, że użyte w Wytycznych określenie dochód wygenerowany podczas realizacji projektu oznacza zgodnie z art. 65 ust. 8 rozporządzenia ogólnego dochód, który nie został wzięty pod uwagę w czasie zatwierdzania projektu, wygenerowany wyłącznie podczas jego wdrażania, wykazany nie później niż w momencie złożenia przez beneficjenta wniosku o płatność końcową.

Pozostaje zarzut wadliwego naliczenia odsetek od należności podlegających zwrotowi w ten sposób, że naliczane mają być od dnia ich przekazania do dnia ich faktycznego zwrotu. Organ wskazał tu jako podstawę prawną przepisy art. 207 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 58 Ordynacji podatkowej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz.U. z 2005 r., Nr 165, poz. 1325 e zm.). Rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem z następujących powodów. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052 oraz z 2022 r. poz. 1301) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm.). Art. 60 tej ustawy, w pkt 6, dotyczy należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Tak więc do należności tych zastosowanie znajdują przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, ale, co należy podkreślić, tylko do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych. Tymczasem art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2a reguluje kwestię okresu naliczania odsetek i stanowi w tym względzie, że środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Odsetki, o których mowa w ust. 1, nalicza się do dnia zwrotu środków lub do dnia wpływu do właściwej instytucji pisemnej zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o której mowa w ust. 8, jeżeli taka zgoda została wyrażona.

Uregulowanie w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2a ustawy o finansach publicznych okresu naliczania odsetek od podlegających zwrotowi środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 powoduje, że do należności tych nie stosuje się przepisu art. 54 ust. 7 Ordynacji podatkowej. Wskazanie w ustawie o finansach publicznych, za jaki okres nalicza się odsetki oznacza uregulowanie tej kwestii i nakazuje przyjąć, że ustawodawca nie przewidział przerwy w okresie naliczania odsetek.

Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów procesowych, poza tymi, które zostały już tu wskazane jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do wydatków uznanych za niekwalifikowalne.

Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu o uniemożliwieniu skarżącemu brania udziału w postępowaniu i zapoznania się przed podjęciem decyzji z materiałami sprawy. Z akt sprawy wynika, że poczynając od wszczęcia postępowania do jego zakończenia trwała korespondencja ze skarżącym, przy jego czynnym udziale. Pismem z 30 listopada 2021 r. zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Następnie doręczono skarżącemu płytę CD ze skanami akt postępowania.

Zarzut o niedoręczaniu postanowień dowodowych, oparty na art. 7, art. 75 i art. 77 kodeksu jest chybiony. Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia takiego obowiązku, by przed przeprowadzeniem każdego dowodu organ miał obowiązek wydania w tym zakresie postanowienia i doręczenia go stronie postępowania. Wydanie postanowienia o dopuszczeniu dowodu byłoby konieczne gdyby chodziło o dowód, w którego przeprowadzeniu powinna wziąć udział strona postępowania, np. oględziny, przesłuchanie świadka. Wymóg taki wynika wprost z art. 79 k.p.a. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W sytuacji, gdy postępowanie oparte jest na dowodach z dokumentów, prawo strony postępowania gwarantowane jest przepisem art. 81 k.p.a. - Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Prawo to zostało w stosunku do skarżącego dochowane przez doręczeniu mu skanów akt postępowania. Nic nie wskazuje na to, by wbrew art. 73 k.p.a. odmówiono skarżącemu wglądu w akta sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie przepisów p.p.s.a. wskazanych już w tym uzasadnieniu.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie przepisu art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i obejmuje wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego.