Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 675/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 31, art 139, aert 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/08 w sprawie ze skargi "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/08 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lutego 2007r. inwestor S. B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z usługami, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdem przy ul. [...] w Warszawie.

Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] wskazało, że błędnie określono powierzchnię zabudowy oraz nieprecyzyjnie ustalono dopuszczalną wysokość dla projektowanego budynku.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. S. B. wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego wskazując, że Stowarzyszenie bezpodstawnie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. Podniósł, że osoby działające we władzach Stowarzyszenia prowadzą działalność związaną z budownictwem, co stanowi działalność konkurencyjną do działania inwestora, a tym samym uniemożliwia to dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów, które mają w nim interes prawny, możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, o ile wynika to z celów statutowych organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny, a nadto nie wykazano, aby np. do przedmiotowego terenu przysługiwało tej organizacji określone prawem chronione uprawnienie, z którego można by ewentualnie wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeśli natomiast odwołanie wniesione zostało przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy w danej sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na owo dopuszczenie, szczególnie jeżeli na etapie odwołania inwestor kwestionuje prawidłowość dopuszczenia organizacji do postępowania. Rozstrzygnięcie wydane z odwołania podmiotu nie posiadającego przymiotu strony lub organizacji społecznej nie mogącej działać na prawach strony dotknięte jest bowiem wadą nieważności. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdem na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] oraz na działce nr ew. [...] (infrastruktura) i nr ew. [...] (infrastruktura i wjazd) przy ul. [...] w Warszawie powołując się na cele statutowe Stowarzyszenia tj. ochronę istniejących historycznych obiektów i układów urbanistycznych m.st. Warszawy, podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno - urbanistycznych miasta, ochronę i rozwój terenów zielonych, parków i pomników przyrody oraz dbanie o estetykę i właściwe utrzymanie obiektów i terenów zielonych o szczególnym znaczeniu dla historii m.st. Warszawy. Ponadto we wniosku o dopuszczenie do postępowania wskazano, iż "udział Stowarzyszenia jest niezbędny dla zapewnienia w toczącym się postępowaniu właściwej reprezentacji interesu społecznego." Po przeanalizowaniu dokładnie statutu Stowarzyszenia pod kątem celów jakie Stowarzyszenie ma realizować oraz sposobów ich realizacji Kolegium wskazało, iż Stowarzyszenie nie przewiduje występowania w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Ponadto - zdaniem Kolegium - Stowarzyszenie nie wykazało we wniosku interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie organizacji do postępowania. Jak wskazał organ odwoławczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008r. rozpoznając konkretną sprawę ustalenia warunków zabudowy ze skargi (a wcześniej z odwołania) Stowarzyszenia [...] wskazał generalne wytyczne co do udziału przedmiotowego Stowarzyszenia w postępowaniach dotyczących szeroko rozumianego procesu budowlanego i inwestycyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że w skład władz Stowarzyszenia wchodzą osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoby prowadzące działalność gospodarczą w dziedzinie budownictwa za pośrednictwem Stowarzyszenia, którego są członkami i którego działalnością kierują, uzyskiwałyby dostęp do informacji o szczegółach zamierzeń inwestycyjnych podmiotów prowadzących w stosunku do nich działalność konkurencyjną. Dopuszczenie takiej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony umożliwiałoby osobom nią kierującym zapoznawanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym także z wszelkiego rodzaju dokumentacją zebraną przez podmiot starający się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze wskazał, że prowadzenie działalności potencjalnie konkurencyjnej względem inwestorów przez podmioty gospodarcze, w których władzach zasiadają osoby będące jednocześnie we władzach organizacji społecznej (jej zarządzie, radzie nadzorczej) wyklucza uznanie, iż za udziałem tej organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniach inwestycyjnych przemawia interes społeczny. W świetle powyższych rozważań Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do uznania Stowarzyszenia za podmiot działający na prawach strony niniejszego postępowania, a co za tym idzie, nie może on skutecznie złożyć odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. Z tego powodu organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie.

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 142 k.p.a. poprzez przeprowadzenie badania przesłanek wydania postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sytuacji, gdy postanowienie to nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy Stowarzyszenie zostało prawidłowo dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony przez organ I instancji; art. 31 k.p.a. poprzez uznanie, że cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny nie przemawiają za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony; art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o argumentację przytoczoną z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który jest nieprawomocny i od którego złożona została skarga kasacyjna.

Wobec przedstawionych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] w Warszawie. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, według poglądów utrwalonych w doktrynie i orzecznictwie może nastąpić gdy strona cofnie odwołanie i nie pozostają do rozpoznania odwołania innych stron postępowania, lub gdy odwołujący się nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna w przedmiotowej sprawie nie wywodziła jednak swojego przymiotu strony z przepisu art. 28 k.p.a. Została ona dopuszczona do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 k.p.a., mocą postanowienia organu administracji. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Można je zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a., a zatem strona wnosząca odwołanie musiałaby wskazać jednocześnie na wadliwości postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej.

W przedmiotowej sprawie postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej nie zostało zaskarżone. Pismo inwestora z dnia [...] kwietnia 2008r. nie może być traktowane jako odwołanie od decyzji, gdyż wniesione zostało po upływie ustawowego terminu, jak również nie zawierało wniosku o przywrócenie tego terminu. Pismo to należy zatem traktować wyłącznie jako stanowisko strony w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Stowarzyszenia nawet gdyby przyjąć, iż postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia zostałoby zaskarżone, a organ odwoławczy doszedłby do przekonania, że dopuszczenie to było niezasadne, powinien on był uchylić decyzję kończącą postępowanie w I instancji, w tym przypadku decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. w toku postępowania. Wybrana przez Kolegium forma proceduralna wyrażenia swojego, niesłusznego w ocenie skarżącego Stowarzyszenia, poglądu była więc całkowicie chybiona. Ponadto Stowarzyszenie podkreśliło, iż cytowany przez inwestora oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nieprawomocny. Została od niego wniesiona skarga kasacyjna. Strona skarżąca podniosła, iż uzupełniono także Statut w zakresie celów organizacji. Podkreślono, iż wskazane wyżej osoby nie prowadzą obecnie żadnej działalności konkurencyjnej wobec inwestora. Nie prowadziły jej także w dniu złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach stron w przedmiotowej sprawie i później. Fakt umieszczenia w rejestrowym zakresie działalności spółki, pośród kilkunastu innych przedmiotów działalności, również branży budownictwa, nie stanowi dowodu, że spółka ta prowadzi lub prowadziła kiedykolwiek działalność w tym zakresie. Tylko wykazanie faktu realnego prowadzenia działalności konkurencyjnej, mógłby stanowić ewentualną podstawę do rozważań w tym zakresie. Twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie działalności konkurencyjnej wobec inwestora, prowadzonej rzekomo przez członków zarządu Stowarzyszenia są więc gołosłowne. Kolegium w żaden sposób nie wykazało, że osoby te prowadzą taką działalność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności w przypadku otrzymania odwołania zobowiązany jest zbadać, czy spełnione zostały przesłanki formalne tj. czy odwołanie złożone zostało w terminie oraz czy pochodzi od strony. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007r. wniesione zostało przez Stowarzyszenie [...], które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007r. W ocenie Sądu nie zwalniało to jednak organu odwoławczego z dokonania oceny czy Stowarzyszenie może uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu, mając na uwadze przesłanki określone w art. 31 k.p.a. W celu zatem zbadania, czy skarżące Stowarzyszenie spełnia powyższe przesłanki, Kolegium poddało ocenie zapisy statutu skarżącego Stowarzyszenia. Zgodnie § 5 statutu celami, które mogłyby być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu są: ochrona istniejących obiektów historycznych na terenie Warszawy oraz podejmowanie działań w celu zachowania walorów architektoniczno-urbanistycznych Warszawy. Należy jednak zauważyć, iż statut Stowarzyszenia wyraźnie, w sposób wyczerpujący określa sposoby realizacji tych celów. W § 6 w szczególności odnośnie utrzymania istniejących walorów architektoniczno-urbanistycznych Warszawy oraz ich popularyzacji przewiduje organizowanie społecznych inicjatyw, komitetów, seminariów i spotkań specjalistycznych, a co do zachowania historycznego charakteru i ładu przestrzennego zachowanych obszarów miasta Warszawy oraz zamierzeń mających na to wpływ, przewiduje składanie petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Z powyższych zapisów wynika zatem, iż samo Stowarzyszenie ograniczyło możliwość swojego udziału w postępowaniach administracyjnych jak i sądowoadministracyjnych związanych w wydawaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Dlatego też w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż Stowarzyszenie nie może być uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Dla oceny zaskarżonej decyzji nie miał znaczenia fakt, iż jak podnosi strona skarżąca zapisy statutu zostały zmienione, albowiem orzekający w niniejsze sprawie Sąd oceniał zaskarżoną decyzję na dzień jej wydania.

W odniesieniu do powołanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 31 stycznia 2008r., Sąd przyznając słuszność wywodom skargi, stwierdził, że wyrok ten nie jest prawomocny, zatem powoływanie się na to rozstrzygnięcie przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej uznać należy za przedwczesne.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...] zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi mimo, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ odwoławczy naruszył następujące przepisy:

a) art. 142 k.p.a. poprzez przeprowadzenie badania przesłanek wydania postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sytuacji, gdy postanowienie to nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji,

b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie I umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy Stowarzyszenie zostało prawidłowo dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony przez organ I instancji,

c) art. 31 k.p.a. poprzez uznanie, że cele statutowe Stowarzyszenia oraz interes społeczny nie przemawiały za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony,

d) art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o argumentację i okoliczności nie znajdujące podstawy w materiale dowodowym sprawy, a przytoczone z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który jest nieprawomocny i od którego została złożona skarga kasacyjna,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, mimo, iż organy administracji obu instancji naruszyły następujące przepisy prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanego budynku,

b) art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy w związku z § 7 ust. 1, 2 i 3 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez błędne określenie wysokości planowanego budynku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga ma uzasadnione niektóre z zarzutów. W świetle usprawiedliwionych zarzutów dotyczących oddalenia skargi mimo wykazanych wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przez organ odwoławczy przepisów k.p.a., zaskarżony wyrok należało uchylić. Nie ma uzasadnienia w przepisach k.p.a. ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż mimo niezaskarżonego przez stronę postanowienia dopuszczającego organizację społeczną do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy jest uprawniony do badania zasadności tego dopuszczenia i do umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku po stronie organizacji społecznej legitymacji do wniesienia odwołania. Na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu stronie nie służy odrębne zażalenie, może jednak podnieść odpowiednie zarzuty w odwołaniu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż badanie przez organ odwoławczy – mimo niewniesienia przez stronę odwołania - zasadności dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu odwoławczym było w pełni uzasadnione nie może być uznane za prawidłowe i odpowiadające regulacji kodeksowej. W rozpoznawanej sprawie pismo które wniosła strona, już po terminie do wniesienia odwołania i bez wniosku o przywrócenie terminu, nie mogło być traktowane jak odwołanie i nie dawało podstaw do badania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego. Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 31 k.p.a poprzez wyjście poza badanie celów statutowych organizacji społecznej i badanie form ich realizacji, które mogą być różne i statut może je wymieniać w sposób przykładowy oraz art. 139 k.p.a. wprowadzającego zakaz reformationis in peius w odniesieniu do strony która wniosła odwołanie. Podstawę udziału organizacji społecznej na prawach stron w postępowaniu administracyjnym stanowi przepis art. 31 k.p.a. wprowadzający dwie przesłanki dopuszczania organizacji społecznych do postępowania: cele statutowe uzasadniające udział w postępowaniu i interes społeczny, przemawiający za takim udziałem. Wprawdzie pojęcie celów statutowych jest szerokie ale nie można z niego wyprowadzać dalszych warunków udziału organizacji społecznej na prawach strony w postępowaniu i poddawać analizie także form realizacji tych celów. Użyte w statucie określenie "podejmowanie działań" zmierzających do realizacji celów statutowych nie może być zawężane, chyba że takie zawężenie wyraźnie wynika ze statutu organizacji społecznej, może zatem wiązać się ze zgłoszeniem udziału w postępowaniu administracyjnym .

Zasadnie uznał Sąd I instancji że wskazany przez organ odwoławczy jako uzasadniający zajęte stanowisko wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. ( IV SA/Wa 2239/07) był nieprawomocny i opieranie na nim decyzji i wyroku byłoby przedwczesne (został on uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny II OSK 1649/09) i wobec takiego stanowiska zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony. Za niezasadne należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do meritum sprawy administracyjnej w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze zostało umorzone i zarzuty organizacji społecznej, podniesione w odwołaniu, nie były rozpoznawane.

Z uwagi na powyższe, zaskarżony wyrok należało uchylić na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 powołanej ustawy.