Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3097/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 336/12 w sprawie ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 336/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.W. i A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Białowieża z dnia [...] października 2011 r., znak [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska rolniczego, składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego oraz dwóch budynków gospodarczych murowanych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr geod. [...] przy ul. Ż. w B..

Z uzasadnienia decyzji oraz z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r., A. W. (wcześniej B.) oraz A. W. (wcześniej B.) zwróciły się do Wójta Gminy Białowieża o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego, składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego murowanego oraz dwóch budynków gospodarczych murowanych wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce o nr geod. [...] przy ul. Ż. w B. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku nie uzgodnił warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wyżej opisanego siedliska rolniczego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Wójt Gminy Białowieża odmówił wyrażenia zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., (nr [...]), podzielając co do zasady stanowisko organu I instancji, zmieniło treść rozstrzygnięcia tego organu w ten sposób, że odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Bk 741/09 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznając, że decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa procesowego. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów przytoczonych w odwołaniach wnioskodawczyń, a tylko ogólnikowo uznało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za prawidłowe, co do zasady. Ponadto, przy ocenie sprawy Kolegium pominęło kwestię sprawdzenia zgodności z prawem postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchyliło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie nieuzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia (pkt 1) oraz uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sposób błędny oba organy nie przywołały w podstawie rozstrzygnięcia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który statuuje zakaz podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wskutek czego oba te organy prowadziły postępowanie nie wskazując prawidłowej materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Odnośnie postanowienia RDOŚ z dnia [...] kwietnia 2009r. stwierdzono też, że organ ten swoje stanowisko oparł przede wszystkim na opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, Rada zaś bazowała na zebranym przez organ materiale dowodowym, a w związku z tym opinia ta nie ma charakteru niezależnej ekspertyzy, która rozwiałaby wątpliwości, co do możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy stwierdził też, że wobec braku stanowisk Dyrektora Białowieskiego Parku Narodowego, Zakładu Badania Ssaków Polskiej Akademii Nauk oraz Stowarzyszenia Pracowni na rzecz Wszystkich Istot nie można w sprawie uznać, że materiał został zebrany w sposób wyczerpujący. Odnośnie do decyzji Wójta Gminy Białowieża organ nakazał ustalenie wnioskodawcy. Wskazał także na brak należycie przeprowadzonego postępowania zapewniającego udział społeczeństwa.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku nie uzgodnił warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ ten stwierdził znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na białowieską populację orlika krzykliwego, która jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Białowieska". Zdaniem organu istnieje uzasadniona obawa, że realizacja inwestycji przyczyni się do spadku populacji białowieskiej orlika krzykliwego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii organów doradczych i ornitologicznych organizacji ekologicznych organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 – orlika krzykliwego z punktu widzenia celów jego ochrony.

Wójt Gminy Białowieża decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia ze względu na nieuzgodnienie tej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem badania było przede wszystkim to, czy projektowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Białowieska", a w konsekwencji, czy planowana inwestycja może być realizowana. Jednym z gatunków będących przedmiotem ochrony jest orlik krzykliwy, a zatem w postępowaniu środowiskowym należało zbadać, czy planowana inwestycja w postaci budowy siedliska rolniczego może w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na ten gatunek. Organ zauważył, że z przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko z dnia [...] maja 2011 r oraz aneksu z dnia [...] czerwca 2011 r., sporządzonego przez Polskie Towarzystwo Ochrony Pierwotnej Przyrody w Hajnówce wynika, że projektowana inwestycja nie ma istotnego znaczenia dla ptaków ujętych w załączniku l Dyrektywy Ptasiej UE, w tym orlika krzykliwego. Organ uwzględnił jednak fakt, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia uznając, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko nie jest wiarygodny. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, w tym postanowienia RDOŚ organ odwoławczy stwierdził bowiem, że stanowisko zawarte w przedłożonym przez inwestorów raporcie oddziaływania na środowisko jest odosobnione, gdyż żadna z instytucji profesjonalnie zajmujących się ochroną przyrody nie podzieliła tezy, że planowana budowa siedliska nie przyczyni się w sposób negatywny do stanu populacji orlika krzykliwego.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotowa działka może stanowić teren żerowiskowy dla orlików, a utrata siedlisk żerowania stanowi główne zagrożenie dla tego gatunku. Organ rozważał też, czy zabudowa terenów otwartych, tak jak w przedmiotowej sprawie P. poza istniejącą linię zabudowy ul. Ż., może doprowadzić do zmniejszenia się rewirów łowieckich orlika, a tym samym do zmniejszenia populacji oraz braku sukcesu lęgowego. Organ zwrócił uwagę na mającą zastosowanie w sprawach z zakresu ochrony przyrody zasadę przezorności i uznał, że zezwolenie na realizację przedsięwzięcia na terenach objętych ochroną Natura 2000 może być udzielone wyłącznie w przypadku uzyskania pewności, iż przedsięwzięcie to nie będzie negatywnie oddziaływać na ten obszar. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje takiej pewności, a wręcz wysoce prawdopodobną możliwość negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji, szczególnie wobec gatunku orlika krzykliwego, którego występowanie na tym obszarze stało się jednym z celów objęcia tego obszaru systemem ochrony Natura 2000. Organ uznał, że wystarczy potencjalność wystąpienia negatywnych oddziaływań, a tych w sprawie nie można wykluczyć. Zdaniem SKO, presja urbanizacyjna na polany puszczańskie stanowi jeden z podstawowych zagrożeń dla przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska według Standardowego Formularza Danych dla tego obszaru. Ponadto negatywne oddziaływanie zabudowy rozproszonej uznano za jedno z najistotniejszych zagrożeń. Organ zaznaczył, że choć wniosek dotyczy tylko działki nr [...], nie chodzi tu wyłącznie o zabudowę tylko tej nieruchomości, gdyż pozytywna decyzja w stosunku do tej działki będzie skutkować koniecznością wydania kolejnych decyzji na zabudowę działek położonych na północ od ul Ż.. Wskazano, że zagrożenie związane z presją urbanistyczną na P. było podstawą negatywnych opinii zawartych w pismach z dnia [...] lipca 2011 r. Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, z dnia [...] lipca 2011 r. Białowieskiego Parku Narodowego, z dnia [...] lipca 2011 r. Komitetu Ochrony Orłów, z dnia [...] lipca 2011 r. Towarzystwa Ochrony Krajobrazu w Hajnówce, z dnia [...] marca 2009 r. Państwowej Rady Ochrony Przyrody oraz z dnia [...] marca 2009 r. Regionalnej Rady Ochrony Przyrody. Wszystkie te instytucje uznały, ze planowana zabudowa będzie miała znacząco negatywny wpływ m.in. na populację orlika krzykliwego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodły A. W. oraz A. W., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzuciły naruszenie:

1) art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 i 7 Kp.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uniemożliwienie zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia;

2) art. 32 ust. 2 Konstytucji tj. zasady równości, poprzez to, że Wójt Gminy Białowieża spośród 156 decyzji w tego samego rodzaju sprawach tylko 6 rozpatrzył negatywnie, w tym sprawę skarżących;

3) art. 85 ust. 1 i 2 ppkt b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – przez nieokreślenie w uzasadnieniu, dlaczego nie wzięto pod uwagę i nie uwzględniono informacji z ustaleń zawartych w raporcie przygotowanym przez Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody Pierwotnej o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

4) art. 77 i 80 k.p.a.

Skarżące zarzuciły też, że organ II instancji w sposób dowolny i ogólnikowy odniósł się do zarzutów wyrażonych w pkt 1 – 15 odwołania, nie odniósł się zaś do raportu oddziaływania na środowisko wykonanego przez Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody Pierwotnej, ponadto nie wzięto pod uwagę wniosków z opracowanej przez to Towarzystwo Inwentaryzacji gatunków ptaków dotyczącej I Dyrektywy Ptasiej UE na obszarze terenów otwartych P. i dolin rzecznych w obrębie OSO Natura 2000 "Puszcza Białowieska".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 336/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa działka nr [...], będąca terenem inwestycji położona jest na P.. Od strony północnej P. graniczy z Białowieskim Parkiem Narodowym. Nie jest też sporne, że wokół P. gnieździ się będący pod ochroną orlik krzykliwy (powyższe wynika m.in. z Raportu oddziaływania na środowisko z dnia [...] maja 2011 r., gdzie wskazano, że w latach 2006 – 2010 w okolicach P. gnieździły się 3-4, max.5 par orlika krzywego, który wykorzystywał obszar tej P. jako miejsce polowań na drobne gryzonie). Na podstawie § 2 pkt 80 rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) Puszcza Białowieska została wyznaczona, jako obszar specjalnej ochrony Ptaków Natura 2000. Jako cele wyznaczenia takiego obszaru wskazano ochronę populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów (§ 4 powołanego rozporządzenia). W myśl § 5 tegoż rozporządzenia, przedmiotem ochrony są gatunki ptaków wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz ich naturalne siedliska.

Podstawowy spór w sprawie dotyczy kwestii, czy projektowane przedsięwzięcie na działce nr [...] przy ul. Ż. w B. może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "Puszcza Białowieska". W sprawie zasadniczą kwestią było zbadanie, czy projektowana inwestycja ma istotne znaczenie dla ptaków ujętych w załączniku l Dyrektywy Ptasiej UE. Od rozstrzygnięcia sporu w tym przedmiocie zależy to, czy planowana inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana. W szczególności sporną kwestą było to, czy zabudowa terenów otwartych, tak jak w przedmiotowej sprawie P. poza istniejącą linię zabudowy ul. Ż., może doprowadzić do zmniejszenia się rewirów łowieckich orlika, a tym samym do zmniejszenia populacji oraz braku sukcesu lęgowego tego ptaka.

Sąd wskazał, że w sprawie tej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Z mocy znajdującego zastosowanie w sprawie art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w niniejszej sprawie istniała konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z kolei art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zabrania podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Słusznie, zdaniem Sądu, zauważył organ, że z powołanego przepisu ustawy o ochronie przyrody nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy na obszarze Natura 2000, lecz zabrania się podejmowania działań (lokalizacja inwestycji niewątpliwie jest działaniem), które mogą znacząco negatywnie pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. Istotne w sprawie jest to, że obowiązek ochrony odnosi się nie tylko do działań, które znacząco negatywnie oddziałują na cele ochrony obszaru Natura 2000, ale też do działań, które tylko potencjalnie mogą na takie cele oddziaływać. Wskazać też należy, że mająca zastosowanie w sprawie Dyrektywa Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (79/409/EWG), Dz. U. UE.L 1979.103.1 ze zm.) w art. 1 ust. 1 i 2 wskazuje na jej zastosowanie do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium Państw Członkowskich, do którego stosuje się Traktat. Obejmuje ona ochronę, gospodarowanie oraz kontrolę tych gatunków i ustanawia reguły ich eksploatacji. W ust. 2 art. 1 wskazano, że Dyrektywę tę stosuje się do ptactwa, ich jaj, gniazd i naturalnych siedlisk. Mimo, że Dyrektywa posługuje się terminem "siedliska", w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości ochrona ta odnosi się również do miejsc żerowania (zob. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13 grudnia 2007 r., C – 418/04, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex). Kwestia ta nie była też kwestionowana w niniejszym postępowaniu.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma to, czy przedmiotowe przedsięwzięcie może być zrealizowane z punktu widzenia wymagań art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na dzień orzekania organu, tzn. czy nie będzie ono w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Odpowiedzi na to pytanie powinna udzielić procedura ocen oddziaływania na środowisko, której istotnym elementem jest Raport (art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 56 ust. 1b pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Właściwe wyjaśnienie kwestii, czy nie zachodzą przeszkody do realizacji przedsięwzięcia wskazane w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody warunkuje przesądzenie o dopuszczalności realizacji inwestycji w świetle regulacji normatywnych. W świetle Raportu oddziaływania na środowisko z dnia [...] maja 2011 r. (powoływanego dalej również w skrócie, jako Raport), sporządzonego przez Polskie Towarzystwo Ochrony Pierwotnej Przyrody, na terenie planowanej inwestycji nie będą występowały znaczące oddziaływania na obszar Natura 2000. Autor Raportu stwierdził, że planowana inwestycja nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla tego obszaru. W Raporcie tym wskazano, że z obrazu inwentaryzacji ptaków na obszarze planowanej inwestycji i w jej okolicach, w obrębie planowanej inwestycji nie występuje żaden rewir lęgowy ani żerowiskowy. Najbliższe stanowisko orlika występuje w Białowieskim Parku Narodowym w odległości ok. 1,7 km od planowanej inwestycji. Ponadto autor raportu wskazał, że dla orlika krzykliwego nowa zabudowa nie stanowi zagrożenia lub nie wpływa na ich liczebność.

Powyższy raport został jednak, w ocenie Sądu, skutecznie podważony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. Po zasięgnięciu opinii Państwowej Rady Ochrony Przyrody, Komitetu Ochrony Orłów, Towarzystwa Ochrony Krajobrazów, Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków i Białowieskiego Parku Narodowego, a także Polskiego Towarzystwa Ochrony Pierwotnej Przyrody oraz po dokonaniu oględzin organ ten uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest wolne od ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ zauważył w Raporcie liczne niekonsekwencje oraz brak spójności w podawaniu i cytowaniu informacji, a także nielogiczności. Zdaniem RDOŚ, realizacja planowanej inwestycji mogłaby doprowadzić do zniszczenia siedliska lęgowego derkacza, którego bytowanie w odległości 20 – 30 m od granicy działki stwierdzono podczas przeprowadzonych oględzin spornej nieruchomości.

Odnośnie do orlików organ powołał się na 30-letnie obserwacje tych ptaków wykazujących zachowania łowieckie w miejscu planowanej inwestycji, które wyraźnie świadczą o atrakcyjności przedmiotowej działki, jako żerowiska. Organ podniósł, że w Raporcie oddziaływania na środowisko jego autor potwierdza fakt przelotów lub krążenia orlików, a także lotów patrolowych nad przedmiotową działką. Zdaniem zaś RDOŚ loty patrolowe są zachowaniami typowo łowieckimi, a ich wystąpienie nad przedmiotową działką świadczy o traktowaniu tego obszaru przez orliki, jako łowisko. Organ zwrócił też uwagę, że postępujący i dalszy potencjalny rozwój linii zabudowy powoduje, że orliki odsuwają się z żerowiskami od zabudowanego terenu i tracą w konsekwencji całe żerowisko w sąsiedztwie nowych budynków. Zagrożenie jest tym większe, że jeśli chodzi o orlika krzykliwego, ma miejsce trend spadkowy w liczebności tego gatunku. RDOŚ zwrócił uwagę na potrzebę dbałości o tereny żerowiskowe w najbliższej okolicy gniazda orlika krzykliwego, a działka nr [...] przy ul. Ż. znajduje się w tym obszarze. Ponadto organ podnosił, że zabudowa tej działki stanie się punktem zaczepienia dla innych tego typu inwestycji, co spowoduje przesunięcie linii zabudowy na północ, w kierunku granicy Białowieskiego Parku Narodowego, potęgując proces wypierania orlika krzykliwego z obszaru P., zaś przywrócenie stanu poprzedniego będzie praktycznie niemożliwym.

W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego daje podstawę by przyjąć, że zabudowa P. na Północ od ul. Ż., w tym działki nr [...], będzie znacząco negatywnie oddziaływać na populację orlika krzykliwego, która polega na uszczuplaniu jego terenów żerowiskowych. Słusznie organ podzielił w tym zakresie stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który wskazał na liczne błędy i nieścisłości Raportu. Znaczenie ma również to, że takie samo stanowisko jak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zajęły Polskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, Białowieski Park Narodowy, Komitet Ochrony Orłów, Towarzystwo Ochrony Krajobrazu, Państwowa Rada Ochrony Przyrody, oraz Regionalna Rada Ochrony Przyrody. Niewątpliwie zatem opinia wyrażona w Raporcie oddziaływania na środowisko przez Polskie Towarzystwo Ochrony Pierwotnej Przyrody zawiera stanowisko odosobnione, które organ poddał gruntownej krytyce.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ wydając rozstrzygnięcie powołał i zastosował zasadę przezorności (zwaną też zasadą ostrożności), która obowiązuje we wspólnotowym prawie w dziedzinie ochrony środowiska (art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), implementowaną do prawa polskiego. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W praktyce stosowanie zasady przezorności powinno przejawiać się w tym, że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, w jaki sposób można wyeliminować zagrożenia. W sytuacji, gdy przeprowadzone badania wskazują, że nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych osiągnięć techniki nie da się wyeliminować zagrożeń dla środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot zainteresowany jej podjęciem powinien z tego zrezygnować albo wyniki te będą jedną z podstaw do odmowy wydania przez organ administracyjny zezwolenia na prowadzenie takiej działalności (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, opubl. w Lex). W konsekwencji jest tak, że jeśli istnieją jakieś wątpliwości, co do potencjalnego negatywnego oddziaływania na środowisko, muszą one być interpretowane na korzyść środowiska. W kontekście stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz wymienionych wyżej licznych organizacji, w tym ornitologicznych, realizacja tej zasady sprawia, że stanowisko organów odmawiające określenia środowiskowych warunków zgody na realizację przedsięwzięcia należy uznać za zasadne. Ich pominięcie należałoby oceniać jako rażące naruszenie przywołanej powyżej zasady przezorności.

Zdaniem Sądu organ administracji prowadzący postępowanie, w ramach którego odbywa się procedura ocen oddziaływania na środowisko, gdy chodzi o wpływ przedsięwzięcia na obszary "Natura 2000" (art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) może wydać decyzję środowiskową dopuszczającą realizację przedsięwzięcia w myśl art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, jedynie, o ile w świetle wiedzy naukowej - co musi znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym - wykluczono znaczący wpływ na gatunki, dla których tworzy się obszary "Natura 2000". W postępowaniu prowadzonym w sprawie niniejszej wpływ ten nie został wykluczony.

Odnosząc się do zarzutów skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że są one niezasadne.

Organy administracji nie mogły naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez "wprowadzenie do obiegu art. 153 ust. 2" nie dającego możliwości zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stanowienie prawa w Polsce leży w kompetencji Sejmu i Senatu, zaś organy administracji jedynie te przepisy stosują. Brak zaskarżalności tego postanowienia nie jest równoznaczny z brakiem możliwości jego kontroli. Chociaż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym, jako związany tym postanowieniem nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. Organ odwoławczy poddał zaś wnikliwej ocenie zarówno decyzję organu I instancji, jak też postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ten sposób nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest też zarzut, jakoby doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP). Kwestia wydania przez organ w innych sprawach odmiennych decyzji nie mogła być przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie. Ponadto strona nie może wywodzić pozytywnych dla siebie skutków prawnych poprzez wskazywanie, że inne decyzje zostały ewentualnie wydane z naruszeniem prawa. Nadto wskazać należy, że jeśli skarżące mają przypuszczenie, że doszło do wydania decyzji sprzecznych z prawem, ewentualnie do realizacji niezgodnych z prawem inwestycji, przysługuje im prawo do zawiadomienia odpowiednich organów, które legalność tego są obowiązane skontrolować.

W ocenie Sądu organ wyczerpująco uzasadnił, dlaczego nie oparł rozstrzygnięcia o dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym przez Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody Pierwotnej. Stanowisko to organ uznał za odosobnione i wątpliwe, w świetle postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinii innych profesjonalnie zajmujących się ptakami organizacji. Sąd nie stwierdził też naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organ całościowo i wnikliwie rozpoznał cały materiał dowodowy i na tej podstawie wydał rozstrzygnięcie.

Odnośnie zaś do zarzutu dotyczącego bezczynności organów Sąd wskazał, że kwestia ta nie może być badana w tym postępowaniu. Na bezczynność organów przysługuje odrębna skarga do sądu administracyjnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniosła Anna W. podnosząc zarzuty:

1) naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności całkowite odrzucenie jako niewiarygodnego, wykonanego na żądanie organu zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody Raportu z przeprowadzonych przez Polskie Towarzystwo Ochrony Pierwotnej Przyrody, które jako jedyne przeprowadziło zgodnie z żądaniem organu bezpośrednie badania występowania ptaków na obszarze planowanej inwestycji i jej okolicach stwierdzając, że na obszarze planowanej inwestycji i jej okolicach nie występuje żaden rewir lęgowy, ani żerowiskowy, a najbliższe stanowisko orlika występuje 1700 m od planowanej inwestycji,

2) naruszenia konstytucyjnej zasady własności poprzez jej nadmierne i niczym nieuzasadnione ograniczenie, a właściwie wręcz jej pozbawienie,

3) nieuzasadnione oparcie się przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na niczym niepopartych, a w szczególności nieaktualnych opiniach Państwowej Rady Ochrony Przyrody, Komitetu Ochrony Orłów, Towarzystwa Ochrony Krajobrazu Polskiego, Towarzystwa Ochrony Ptaków i Białowieskiego Parku Narodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie wydania przez organ administracji decyzji w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy oraz należycie wyjaśniły stan faktyczny, który legł u podstaw wydanych przez te organy rozstrzygnięć.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zmierza w istocie rzeczy do zakwestionowania prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że przedstawiony przez nią w toku postępowania administracyjnego raport oddziaływania inwestycji na środowisko został bezzasadnie uznany za niewiarygodny i nieprzydatny do poczynienia ustaleń faktycznych. Zarzut dokonania przez organy administracji niewłaściwej oceny materiału dowodowego i zaakceptowania tej oceny przez Sąd I instancji nie może być jednak przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać takiej oceny w skardze kasacyjnej powinien być postawiony co najmniej zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przepisu tego wywodzi się też kryteria tej oceny jakimi są jej zgodność z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu dowolnej oceny dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko jest niemożliwe.

Nie jest również możliwe odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych dwóch zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Tymczasem w zarzutach wymienionych w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu prawa, który miałby być przez Sąd I instancji naruszony. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.