Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 32/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego związanego z usuwaniem skutków powodzi 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Wójta Gminy Cisek na rzecz A. C. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez A. C., jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy Cisek, w sprawie o przyznanie zasiłku celowego związanego z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych:

Uwzględniając wniosek A. C. z dnia 18 czerwca 2010 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi, która miała miejsce w dniach 17-21 maja 2010 r., Wójt Gminy Cisek decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. przyznał stronie zasiłek celowego w wysokości 6 000 zł.

Jednocześnie, w dniu 17 sierpnia 2010 r., A. C. wystąpiła również o przyznanie pomocy, w wysokości od 20 000 zł do 100 000 zł, na remont i odbudowę budynku mieszkalnego, położonego w [...] przy ul. [...]. Wskazała, że budynek uległ zniszczeniu w wyniku powodzi, a wartość powstałej szkody wynosi 100100 zł.

Na podstawie powyższego wniosku, w ramach postępowania wyjaśniającego, organ załączył do akt sprawy dokument zawierający ustalenia przeglądu technicznego budynku przeprowadzonego przez pracownika organu nadzoru budowlanego w dniu 24 sierpnia 2010 r., postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko – Kozielskim z dnia 30 sierpnia 2010 r. nakładające na A. C. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ekspertyzę techniczno-budowlaną dotyczącą uszkodzeń budynku mieszkalnego sporządzoną na zlecenie Gminy Cisek we wrześniu 2010 r. oraz kosztorys inwestorski opracowany w dniu 15 grudnia 2010 r., w którym wartość kosztorysowanych robót remontowych po powodzi określono na kwotę 57 123,99 zł

Następnie, decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek przyznał A. C. pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont części mieszkalnej budynku, w wysokości 52 334 zł.

Na skutek wniesienia przez stronę odwołania, powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 24 czerwca 2011 r., na mocy której sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle przesłanek z art. 40 ustawy o Pomocy społecznej.

Kasacyjna decyzja odwoławcza doręczona została organowi pierwszej instancji oraz stronie w dniu 8 września 2011 r. (data prezentaty oraz oświadczenie pełnomocnika strony wyrażone w piśmie z dnia 16 września 2011 r.).

W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy w postaci: oświadczenia E. S., wypisu z rejestru gruntów, opinii rzeczoznawcy majątkowego dotyczącej szkód powstałych w czasie powodzi (dostarczoną przez pełnomocnika strony w dniu 21 września), pisma Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] potwierdzającego, że A. C. jest podopieczną tego ośrodka od 27 marca 2009 r. i załączonej do niego kserokopii potwierdzenia zameldowania strony na pobyt czasowy w [...] na okres od 27 marca 2009 r. do 25 marca 2019 r. W trakcie postępowania dowodowego, pismem z dnia 7 października 2011 r. organ zawiadomił stronę na podstawie art. 36 K.p.a., o przyczynie zwłoki i wskazał termin rozpatrzenia sprawy do dnia 8 listopada 2011 r.

W dniu 2 listopada 2011 r. Wójt Gminy Cisek wydał decyzję o odmowie przyznania A. C. zasiłku celowego w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] uznając, że w okresie przed powodzią i po powodzi nie prowadziła gospodarstwa domowego w [...], a skoro strona ma zabezpieczone od 2009 r. potrzeby mieszkaniowe w Domu Opieki Społecznej w [...], to brak jest podstaw do przyznania świadczenia.

Mając na uwadze okoliczności podnoszone w odwołaniu strony od decyzji z dnia 2 listopada 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało decyzje z dnia 19 grudnia 2011 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzje pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że centrum spraw życiowych A. C. nie mieści się w [...] przy ul. [...]. Jako konieczne dla rozpoznania sprawy uznało ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawczyni. Kolegium wskazało, że w przypadku ustalenia, iż strona faktycznie zamieszkuje pod wskazanym adresem, a czasowo jedynie przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] i pobyt ten ma charakter przymusowy, konieczne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego co do spełnienia pozostałych kryteriów przyznania zasiłku celowego.

Z prezentaty Urzędu Gminy Cisek wynika, że decyzja doręczona została organowi pierwszej instancji w dniu 22 marca 2012 r.

W ponownym postępowaniu, w dniu 4 kwietnia 2012 r. wpłynęło kolejne pismo strony do organu pierwszej instancji. Następnie przeprowadzono wywiad środowiskowy (7 maja 2012 r.) i odebrano oświadczenie od strony (8 maja 2012 r.). Powołując się na wniosek strony (zawarty w piśmie z dnia 9 maja 2012 r.) w przedmiocie oględzin, aktualizacji szkód oraz wniosek "o orzeczenie, czy stan techniczny budynku mieszkalnego nie zagraża życiu osób w nim przebywających", organ wystąpił w dniu 19 czerwca 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kędzierzynie – Koźlu z prośbą o ponowne przeprowadzenie przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego stanowiącego własność A. C. W odpowiedzi, organ nadzoru budowlanego przesłał pismo z dnia 20 lipca 2012 r., w którym wskazał, że w odniesieniu do budynku objętego postępowaniem, ekspertyza dotycząca jego uszkodzeń została już przedstawiona. Dodał, że w sprawie o przyznanie zasiłku celowego nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowania oraz wykonywania czynności sprawdzających, czy zbierania dowodów co do obiektu budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania dowodowego organ zawiadamiał stronę o przyczynie zwłoki i nowym terminie załatwienia, kolejno do dnia 22 czerwca, 21 lipca oraz 21 sierpnia 2012 r.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Cisek ponownie odmówił przyznania A. C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi. Wskazał, że od 2009 r. strona nie zamieszkuje w domu w [...], bowiem mieszka w DPS w [...] i tam są zaspokajane jej podstawowe potrzeby życiowe, w tym mieszkaniowe i bytowe, a wystąpienie powodzi w maju 2010 r. nie miało żadnego wpływu na podjęcie decyzji o zmianie miejsca zamieszkania. Na tej podstawie uznał, że skoro w budynku mieszkalnym objętym postępowaniem strona nie zamieszkuje, to nie ma podstaw do uznania o braku możliwości zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, gdyż ta realizowana była w DPS.

Po wniesieniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 września 2012 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazało, stosownie do treści zarzutów w odwołaniu o przebywaniu skarżącej okresowo w [...], że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający istotnych wątpliwości co do miejsca zamieszkania strony, które mogą zostać wyjaśnione poprzez przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, sąsiadów, czy rodziny, bądź w drodze dodatkowych czynności wyjaśniających, w tym również w DPS w [...]. Organ też nie wyjaśnił charakteru pobytu w obu miejscach, tj. w [...] oraz DPS, jak też tego, czy mogłaby samodzielnie, całorocznie zamieszkiwać w swoim domu, gdyby jej budynek został naprawiony po powodzi. Brak jednoznaczności w ustaleniach, gdzie znajduje się centrum życiowe strony.

Decyzja wraz z aktami sprawy doręczona została organowi pierwszej instancji w dniu 12 listopada 2012 r.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji wystąpił pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. do DPS w [...] o udzielenie informacji dotyczących pobytu w nim A. C., na które dyrektor tej placówki odpowiedział pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu: 9 stycznia 2013 r.). Ponadto wnioskiem z dnia 17 grudnia 2012 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z A. C. przebywającą w [...] tj. na terenie właściwości tego Ośrodka. W odpowiedzi Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przesłał organowi pierwszej instancji, przy piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. (data wpływu do organu: 9 stycznia 2013 r.), dokumenty z przeprowadzonego w dniu 4 stycznia 2013 r. wywiadu środowiskowego. W dniu 28 stycznia 2013 r. organ przeprowadził dowody z przesłuchania świadków w osobach: E. S., U. O., B. D. Następnie pismem dnia 11 stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 36 K.p.a., poinformował stronę o przyczynie zwłoki (zbieranie materiału dowodowego – przesłuchanie świadków) i terminie załatwienia do dnia 13 lutego 2013 r. W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z dowodami oraz zawiadomił o przyczynie zwłoki i podał nowy termin zakończenia sprawy - do dnia 13 marca 2013 r.

Pismem z dnia 15 lutego 2013 r. pełnomocnik A. C. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek. Wskazując na przebieg postępowania podniósł, że przedłużanie postępowania, a w międzyczasie wydawanie decyzji sprzecznych z zaleceniami organu wyższego stopnia, jest nie tylko przewlekaniem postępowania, ale także działaniem sprzecznym z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz prostoty i szybkości postępowania.

W dniu 7 marca 2013 r. Wójt Gminy Cisek wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania A. C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w maju 2010 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało za nieuzasadnione zażalenie wniesione przez A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek. Kolegium uznało, że organowi pierwszej instancji nie można zarzucić przewlekłości postępowania, albowiem podejmowane przez niego czynności procesowe zmierzały do realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. i stanowiły realizację zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia 25 wrześnie 2012 r. Ponadto zaznaczyło, że przewlekłość postępowania wiąże się z rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, a wydanie aktu administracyjnego przerywa nie tylko stan bezczynności, ale również stan przewlekłości, a w tej sprawie w dniu 7 marca 2013 r. Wójt Gminy Cisek wydał już decyzję sprawie zasiłku celowego dla strony.

A. C., reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata G. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek. W skardze żądano stwierdzenia, że w prowadzonym postępowaniu doszło do przewlekłości, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz nakazanie organowi podjęcia środków zapobiegających w przyszłości naruszania terminów załatwienia sprawy. Wniesiono także o zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionując stanowisko Kolegium wyrażone w postanowieniu z dnia 19 marca 2013 r. strona skarżąca podniosła, że postępowanie w sprawie nie toczy się od wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 25 września 2012 r. lecz od daty złożenia pisemnego wniosku z dnia 17 sierpnia 2010 r. Dodała, że zalecenia dotyczące zebrania materiału dowodowego zostały sformułowane już w decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r. i od tego momentu organ miał wystarczająco dużo czasu do załatwienia sprawy. Uznano podejmowane czynności wyjaśniające za pozorne (np. zwrócenie się do powiatowego inspektora o ponowne przeprowadzenie przeglądu stanu technicznego budynku, co było niepotrzebne). Informując natomiast stronę o przedłużeniu postępowania argumentował to "skomplikowanym charakterem sprawy," "aktualizacją szkód popowodziowych", "zebraniem materiału dowodowego w sprawie", czy też "analizą zebranego materiału", podczas gdy okoliczności tych nie można uznać za wystarczające dla usprawiedliwienia zwłoki. Wskazując, że zawiadomienie strony o przedłużeniu terminu powinno być stosowane przez organ wyjątkowo, skarżąca zarzuciła organowi, że uczynił on sobie z tej instytucji narzędzie do ustrzeżenia się od zarzutu bezczynności. Zaznaczyła również, że analizowanie przez 30 miesięcy kwestii pobytu, zarówno w dniu powodzi, jak i obecnie, oraz kwestii potrzeby stałej opieki nad nią, jest sprzeczne z art. 2 ust. 1 ustawy o Pomocy społecznej, albowiem Dom Opieki Społecznej w [...] nie jej własnością i jej miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przebywa tam jedynie, a pobyt ten kosztuje 2.200 zł miesięcznie i przedłuża się właśnie z powodu opieszałości w rozpoznaniu sprawy i brakiem środków na wyremontowanie domu w [...].

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Cisek wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wbrew zarzutom strony skarżącej nie pozostaje w przewlekłości, gdyż dążąc do wyjaśnienia sprawy oraz wykonując zalecenia organu odwoławczego podejmował działania w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Informował przy tym stronę o terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach zwłoki. W związku z koniecznością zebrania obszernego, dogłębnego materiału dowodowego w sprawie m.in. występowania do innych instytucji o przesłanie informacji - 30 dniowy termin do wydania ponownej decyzji był niewystarczający. Organ podkreślił również, że w dacie wniesienia skargi postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało już zakończone wydaniem decyzji z dnia 7 marca 2013 r., od której skarżąca wniosła odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Na wstępie odnosząc się do wniosków skargi podnieść należy, że nie mieści się natomiast w kognicji sądu administracyjnego "nakazanie zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz nakazanie organowi podjęcia środków zapobiegających w przyszłości naruszania terminów załatwienia sprawy."

W niniejszej sprawie A. C. wniosła skutecznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cisek w przedmiocie przyznania zasiłku celowego związanego z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w roku 2010. Skargę bowiem poprzedziło wniesione zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które postanowieniem z dnia19 marca 2013 r., uznano za nieuzasadnione.

Przy czym, na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że wniosek skarżącej z dnia 17 sierpnia 2010 r. został załatwiony, bowiem przed wniesieniem skargi Wójt Gminy Cisek wydał decyzję w dniu 7 marca 2013 r. Dlatego też, w dacie złożenia skargi przez A. C., była ona już w posiadaniu decyzji organu. Jednakże w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, lecz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji z wniosku skarżącej. Pomimo, że postępowanie administracyjne w sprawie zakończyło się wydaniem decyzji na rzecz skarżącej, to jednak rozpoznanie kwestii przewlekłości postępowania nie traci na aktualności i Sąd zobowiązany jest dokonać oceny, czy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej było prowadzone opieszale, niesprawnie lub nieskutecznie. W sprawie na przewlekłość postępowania "wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, lecz nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 7 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235).

Zwrócić trzeba bowiem uwagę, iż przepis art. 149 P.p.s.a., stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Jednakże, rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 P.p.s.a.), dla przyjęcia "bezczynności", będzie to niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z kolei, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy "organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, LEX nr 1233771).

Wydanie zatem rozstrzygnięcia przez organ nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny sprawności postępowania tegoż organu na dzień wniesienia skargi. Wnosząca w skardze o zbadanie przewlekłości uznała bowiem, że w prowadzonym z jej udziałem - z jej wniosku - postępowanie administracyjne było prowadzone opieszale, wielokrotnie przedłużane. Stąd, przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Wójt Gminy Cisek dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego związanego z usuwaniem skutków powodzi, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182). Ustawa ta nie wprowadza odmiennej regulacji w zakresie terminowości i szybkości postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej od tej, zawartej w art. 12 K.p.a. ogólnej zasady szybkości postępowania. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.), ale mają też obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i końcowego jej załatwienia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy (art. 35 i 36 K.p.a.). Środkami obrony przed bezczynnością lub przewlekłością organów administracji publicznej są zażalenia określone w art. 37 K.p.a., a następnie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, składane do sądów administracyjnych na podstawie 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W tym miejscu jedynie zasygnalizować można, że w przeciwieństwie do skargi na bezczynność organu, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Nowela ta nie tylko nie określa na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", ale również nie zawiera przepisów przejściowych, w przedmiocie stosowania nowych przepisów do nowej instytucji przewlekłości, czyli zdarzeń sprzed nowelizacji. W tej materii zasadnym jest odwołanie się do uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., syg. akt I OPS 1/06, w którym wyrażone zostało stanowisko, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 11 kwietnia 2011r. i trwało po tej dacie, zatem dokonywana przez Sąd ocena zasadności skargi na przewlekle prowadzone postępowanie obejmuje postępowanie nie tylko po dniu 11 kwietnia 2011 r., ale także sprzed tej daty.

Dla dokonania prawidłowej oceny skarżonego postępowania administracyjnego, któremu strona zarzuca przewlekłość należało mieć na uwadze przywołane wyżej regulacje prawne i poczynione ogólnie rozważania. Sąd oceniając czy doszło do przewlekłości postępowania w tej sprawie administracyjnej o wydanie decyzji o przyznanie zasiłku celowego, musiał uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wyrokowania. Dlatego do oceny czy w tej sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie, przedstawiony został - w opisanym stanie faktycznym - przebieg zdarzeń i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu.

Z analizy akt sprawy wynika, że w dacie złożenia skargi, kolejna decyzja (w czwartym etapie postępowania) w przedmiocie zasiłku celowego została wydana po upływie ponad 2,5 roku od dnia złożenia wniosku. Wprawdzie organ podejmował działania w sprawie i informował skarżącą o kolejnych terminach załatwienia sprawy, jednakże treść zaleceń w decyzjach kasacyjnych oraz motywy "przedłużania" terminu nie wskazują, by tak nadmierna zwłoka w załatwieniu sprawy pomocowej o zasiłek celowy z tytułu powodzi była całkowicie usprawiedliwiona. Z przepisu art. 35 K.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 K.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także ww. termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.

Pierwszą decyzję w sprawie organ wydał w dniu 31 grudnia 2010 r. (z wniosku z 17 sierpnia 2010 r.), bez zawiadomienia o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu. Ustalenia, które organ poczynił po otrzymaniu w dniu 22 marca 2012 r., decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r. - w ciągu 5 miesięcy i przy trzykrotnym wyznaczeniu nowego terminu - nie polegały na zasięgnięciu wiedzy specjalistycznej, bowiem kształtowały się wokół miejsca zamieszkania/pobytu, jego charakteru, zaspokojenia potrzeb bytowych i mieszkaniowych skarżącej, czyli sprowadzały się do dwóch miejsc, tj. domu skarżącej w [...] oraz DPS w [...]. Kolejny, przedostatni etap postępowania trwał od 12 listopada 2012 r. - po otrzymaniu decyzji SKO z dnia 25 września 2012 r.- do 7 marca 2013 r. W tym okresie organ również trzy razy korzystał z art. 36 K.p.a. wyznaczając kolejno terminy zakończenia sprawy do dnia 13 stycznia, 13 lutego, 13 marca 2013 r. Dostrzec jednak trzeba, że nowe terminy określane przez organ nie były nadmiernie wydłużane. Realizacja wytycznych Kolegium do prawidłowego zakończenia sprawy zmierzała do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, który mógł być wynikiem przeprowadzonego postępowania jedynie przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można nie zauważyć faktu, że w toku prowadzonego postępowania skarżąca wnosiła też pisma np. 4 kwietnia i 9 maja 2012 r., do których organ musiał się ustosunkować. Strona korzystała również z przysługujących uprawnień procesowych (środków odwoławczych), jednakże korzystanie z tych praw powoduje także wydłużanie postępowania, przy czym ta okoliczność nie ma decydującego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie przewlekłości, ale wymaga zauważenia. Zdaniem Sądu, podejmowane przez organ czynności, w tym stanie faktycznym sprawy nie można uznać za pozorne, czy celowo przedłużające postępowanie. Niemniej w całokształcie postępowania trudno dostrzec w rozpoznawanej sprawie, aby organ wykazał się sprawnością i efektywnością prowadzonego postępowania. W tej sytuacji, tak doniosła sprawa z zakresu rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej związanego z usuwaniem skutków powodzi, mogła być załatwiona w terminie krótszym, niż to miało miejsce w tej sprawie, tj. od 17 sierpnia 2010 r. do 7 marca 2013 r. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by organ podejmował czynności, które prowadziłyby do szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, organ nie dołożył należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i stwierdzonej przez Sąd przewlekłości organu brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można twierdzić o niewątpliwym i celowym niezastosowaniu się do wytycznych Kolegium, oczywistym i negatywnym charakterze podejmowanych czynności, niedziałaniu organu. W analizowanym przebiegu postępowania w tej sprawie, nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie wystąpiła rażąca przewlekłość, ale przewlekłość zwykła, czyli nie "z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania, jednak bez znamion rażącego naruszenia prawa. Jak już wyżej podkreślano, na przeszkodzie stwierdzeniu przewlekłości nie stanął również fakt wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu 7 marca 2013 r., tj. przed wniesieniem skargi. W przypadku, gdy żądana decyzja została wydana przez organ przed dniem wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, orzekanie przez sąd w sprawie przewlekłości nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem na gruncie regulacji art. 149 P.p.s.a. zachodzi konieczność orzekania w zakresie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej miało miejsce oraz czy miało ono charakter rażący. Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd może, ale nie jest zobowiązany do wymierzenia grzywny organowi w związku ze stwierdzeniem przewlekłości. W sprawie niniejszej odstępując od wymierzenia grzywny Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona konieczna. Odstępując od jej wymierzenia Sąd miał na uwadze, że w tej sprawie nie towarzyszyło postępowaniu stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 3 według art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.