Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 1223/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 167/21 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 167/21, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi P. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zawieszenie postępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie jest uzasadnione wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. II SA/Bk 866/20, do Trybunału Konstytucyjnego, z pytaniem prawnym, czy przepis art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP?

Sąd pytający zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, uchwalony w wyniku wykonania wyroku TK z 6 listopada 2018 r. sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze, aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wskazał Sąd I instancji udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne ma zatem znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. F., postulując jego uchylenie w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z uwagi na pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i w rezultacie wadliwe przyjęcie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku sprawy zarejestrowanej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. P 7/21, podczas gdy niniejsza sprawa na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, korzystającego z przymiotu Res iudicata pro veritate accipitur winna zostać rozpoznana.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację mającą wykazać, że zawieszenie postępowania przez Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie było niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przewidziana w tym przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji RP (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji) i wynikającego z art. 7 P.p.s.a. postulatu szybkości postępowania (zasada ekonomii procesowej).

Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 P.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. "Praktyka sądowa (...) opowiada się raczej za szerokim interpretowaniem użytego w komentowanym art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania" (Komentarz do art.125 P.p.s.a., teza 1, 4, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018, LEX 2019 r.). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się na funkcjonalną przesłankę zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tj. tylko jeżeli "między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (np. w postanowieniach NSA z dnia: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyroku NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675).

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 orzekł, że "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji". Wyrok w sprawie K 7/15 został opublikowany w Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. W wykonaniu tego wyroku, w ustawie szczególnej, ustawodawca przyjął, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej wprowadził regulację intertemporalną, że: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Przepis ten, w nowym brzmieniu, różnicuje zatem sytuację prawną policjantów zwolnionych ze służby w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego na zasadach zakwestionowanych przez Trybunał.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom zawartym w zażaleniu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przesłankę stwarzającą możliwość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że tzw. wyrok zakresowy – do jakich zalicza się niewątpliwie wyrok TK o sygn. K 7/15 – a więc stwierdzający niekonstytucyjność treści normatywnej zamieszczonej w badanym przez TK przepisie prawnym, wywołuje skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przepisu w zakresie tej treści (zob. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 152). Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Wyrok Trybunału K 7/15 jest negatywnym wyrokiem zakresowym. Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (zob. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", "Państwo i Prawo" 2008 r., nr 10, s. 5-20).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w przypadku ustawodawcy obowiązek realizacji orzeczeń TK ma zarówno aspekt pozytywny — dokonania takich zmian w systemie prawa, które zapewnią, że będzie on spójny i zupełny, jak i negatywny — zakaz stanowienia regulacji obarczonych wadą, z powodu której wcześniejsza regulacja została uznana przez TK za niezgodną z Konstytucją, którego naruszenie skutkuje swoistą wtórną niekonstytucyjnością. Rola ustawodawcy wykonującego wyrok nie ogranicza się tylko do technicznego przeniesienia sentencji wyroku TK oraz wskazówek płynących z jego uzasadnienia do nowo ustanowionych regulacji. Zachowuje on swobodę w kształtowaniu treści prawa, jednak granicą tej swobody jest właśnie zakaz powtarzania niekonstytucyjnych rozwiązań (zob. M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2016 r., s. 114).

W przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że derogacja trybunalska dotyczy normy przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta. Zdaniem Trybunału norma w takim kształcie oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, gdyż prowadzi to do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Wyrok ten wymagał zatem interwencji ustawodawcy prowadzącej do zmiany treści art. 115a gwarantującej konstytucyjność unormowań. Podkreślić trzeba, że regulacja zawarta w art. 115a ustawy o Policji dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy. Ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów.

Należy zaznaczyć, że ustawodawca w ustawie szczególnej merytorycznie wykonał rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego przyjmując w przepisie art. 1 pkt 16 ustawy szczególnej, materialnie korzystne brzmienie art. 115a ustawy o Policji obowiązujące od 1 października 2020 r., tj. że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dotyczy natomiast zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej z określonymi przepisami Konstytucji RP i wskazuje na wątpliwości odnośnie możliwości intertemporalnego zastosowania przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wyłącznie do spraw dotyczących tego ekwiwalentu wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r., w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Pytanie prawne expressis verbis nawiązuje do sytuacji policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz składanych przez nich po tej dacie wniosków o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Dążenie do wyeliminowania przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją RP jest powinnością wszystkich organów państwowych, w tym także sądów. Podejmowane w tym celu działania powinny jednak przebiegać w ramach obowiązujących w tym zakresie procedur prawnych. Porównując derogację przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, albo możliwość bezpośredniego stosowania w indywidualnej sprawie przez sąd przepisów Konstytucji RP, zauważyć należy, że w przypadku odmowy zastosowania przez sąd przepisu ustawy w konkretnej sprawie, nie dochodzi do wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego erga omnes, (co ma to miejsce w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu).

Tylko oczywistość niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Jak bowiem stwierdza R. Hauser i A. Kabat, w tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych. Takie działanie byłoby w tym przypadku nieracjonalne i naruszałoby prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (zob. R. Hauser i A. Kabat, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2003 z. 2 poz. 17 s. 74-75). Mając na względzie poczynione uwagi i analizy, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie z taką oczywistością nie mamy do czynienia. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skoro pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/2 dotyczy sytuacji prawnej skarżącego i od rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia objętego tym pytaniem, a więc przesądzenia kwestii konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej, który był podstawą decyzji odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zależy wynik niniejszej sprawy to zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie jest bowiem uzależnione od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem relewantne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, mając realny i bezpośredni wpływ na jego wynik. To Trybunał Konstytucyjny oceni konstytucyjność normy intertemporalnej zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy szczególnej. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

W polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpatrywanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia aby powołany przepis mógł być również wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją. W piśmiennictwie zwrócono uwagę na łączącą się z tym niepewność co do stanu obowiązującego prawa oraz różnorodność wydawanych orzeczeń (zob. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002 r., nr 9 s. 43). W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko nakazujące poszanowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jako organu konstytucyjnego. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2002 r. sygn. akt I KZP 17/02, OSNKW 2002 r., nr 7-8, poz. 62; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2002 r., sygn. akt III CKN 326/01, LEX nr 56898; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2007 r. , sygn. akt II KK 261/06, OSNwSK 2007 r., nr 1, poz. 467; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I FSK 442/07, LEX nr 465759).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.