Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1691/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1120/19 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz H. B. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z [...] grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1120/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, co następuje:

Starosta T. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W. –Sz. pozwolenie na budowę dla inwestycji pod nazwą "przebudowa, rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodociągowymi, kanalizacji sanitarnej, elektrycznymi, centralnego ogrzewania, budowa nawierzchni utwardzonej w tym dojazdu, dojść, miejsc postojowych, miejsca na ustawienie kontenera na odpady stałe, rozbiórka częściowa budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz przyłączy wodociągowego i kanalizacji sanitarnej kolidujących z planowaną inwestycją, na działce nr [...] obr. [...] w Z..". Starosta ocenił przedłożony projekt budowlany jako kompletny oraz spełniający określone prawem wymagania.

W wyniku rozpatrzenie odwołania H.B., właścicielki sąsiadującej z terenem inwestycji działki T. obr. [...] w Z., Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lipca 2019 r. znak: [...]ww. decyzję Starosty T. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotem inwestycja jest budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem. Inwestycja będzie realizowana na działce położonej w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wynajmem pokoi w budynku mieszkalnym oraz zabudowę pensjonatową. Działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej (ul. D. [...]), zaś połączenie tej działki z drogą publiczną odbywa się poprzez wewnętrzną drogę dojazdową posiadającą jezdnię asfaltową o szerokości ok. 3 m, usytuowaną na działce nr [...] będącą własnością Gminy Z.. Połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną ustalone zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu oznaczonego symbolem [...] przewiduje obsługę komunikacyjną z ciągów pieszo-jezdnych o symbolu [...] oraz [...]

Ustosunkowując się do zarzutu odwołującej się dotyczącego braku spełnienia przez projekt budowlany warunku z § 20 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Miasta Z. nr [...] r. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego P. – B. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 502, poz. 3763), w którym ustanowiono zakaz zabudowy szeregowej lub bliźniaczej – organ odwoławczy stwierdził, że zakaz ten nie dotyczy obiektów budowlanych zaewidencjonowanych w ewidencji gruntów i budynków na dzień wejścia w życie planu miejscowego lub obiektów, których realizacja na podstawie decyzji administracyjnej rozpoczęła się przed wejściem w życie uchwały (§ 4 pkt 1 planu miejscowego). Organ stwierdził, że budynek podlegający przebudowie i rozbudowie na działce nr [...] przylegać będzie bezpośrednio do budynku na działce nr [...], ale zabudowa "bliźniacza" została zrealizowana przed wejściem w życie ww. przepisu obowiązującego planu miejscowego.

Po rozpoznaniu skargi H.B. (dalej także jako: skarżąca) na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem z [...] grudnia 2019 r. skargę tę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie sporna jest przede wszystkim kwestia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomniał, że w ocenie skarżącej, sporna inwestycja, poprzez błędną kwalifikację zamierzonych robót budowlanych (przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego zamiast budowy nowego budynku) narusza zakaz realizacji zabudowy bliźniaczej wynikający z § 20 pkt 2 lit. a) ww. uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] września 2010 r. Skarżąca podnosiła, że skoro zamiarem inwestora jest "praktycznie całościowa likwidacja istniejącego obiektu, to nie może być mowy o jego przebudowie i rozbudowie, tylko budowie nowego obiektu", która jednakże, z uwagi na bezpośrednie przyleganie budynku inwestorki do budynku na sąsiedniej działce nr [...], byłaby niedopuszczalna, gdyż tworzyłaby zakazaną planem miejscowym zabudowę bliźniaczą.

Powyższy zarzut skarżącej Sąd I instancji ocenił jako nietrafny. Sąd stwierdził, że zawarty we wniosku inwestora opis planowanego zamierzenia budowlanego obejmował obok przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego także jego częściową rozbiórkę. Zdaniem Sądu, treść przedłożonego projektu budowlanego precyzyjnie wskazuje, które elementy obiektu budowlanego istniejącego na działce nr [...] podlegać będą rozbiórce, a które przebudowie (k. 26a, 26b, 26c) i jaki jest zakres rozbudowy. Wobec dopuszczonej decyzją organu I instancji częściowej rozbiórce istniejącego obiektu i planowanym przez inwestora zakresie przyszłych prac budowlanych, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zapatrywania skarżącej, że przyjęta kwalifikacja i zakres robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji naruszają prawo. W ocenie Sądu I instancji, zakres tych prac odnosić się będzie do przebudowy wschodniej ściany istniejącego budynku oraz rozbudowy tego obiektu w kierunku zachodnim. Brak było więc podstaw do przyjmowania prawnej niedopuszczalności takiego zakresu zamierzonych robót i ich prawnej kwalifikacji, zważywszy, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmowała także możliwość częściowej rozbiórki istniejącego obiektu. Rozebranie części istniejącego już w zabudowie bliźniaczej budynku, w zamyśle inwestora, warunkuje rozbudowę tego obiektu. Sąd podkreślił, że rozbudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudowa jest jednocześnie postacią budowy, co wynika z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie występuje sytuacja całkowitej likwidacji istniejącego obiektu budowlanego prowadząca do zakończenia jego fizycznego bytu. Powyższe wynika z analizy wskazanych wyżej kart zatwierdzonego projektu budowlanego, które ukazują zakres zamierzonych robót budowlanych. Zakres ten, w ocenie Sądu, nie narusza w ogóle istniejących fundamentów budynku mieszkalnego oraz podlegającej przebudowie jego ściany wschodniej, graniczącej z budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce nr [...]. W przedstawionej sytuacji Sąd uznał, że w wyniku realizacji zamierzonych robót budowlanych nie ulegną zmianie te parametry ocenianego budynku mieszkalnego, które rzutują na przyjmowaną dotychczas jego kwalifikację, tj. budynku w zabudowie bliźniaczej. Zabudowa tego rodzaju występuje wówczas, gdy ma miejsce przyleganie ścian sąsiadujących budynków. W ocenianym zaś przypadku, zakres zamierzonych przez inwestora robót obejmujący pozostawienie ściany granicznej budynku i przebudowę tej ściany nie wpłynie na zmianę istniejącej dotychczas bliźniaczej zabudowy. Sąd podzielił stanowisko organów, że zakaz zabudowy bliźniaczej wynikający z § 20 pkt 2 lit. a) uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy obiektów budowlanych, których realizacja na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych rozpoczęła się przed wejściem w życie niniejszej uchwały (§ 4 pkt 1 planu miejscowego), w związku z czym możliwa jest rozbudowa i przebudowa istniejącego, zrealizowanego przed wejściem w życie planu miejscowego budynku bliźniaczego.

Sąd za nietrafny uznał też zarzut naruszenia objętymi skargą decyzjami przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej jako: rozporządzenie lub rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Stosownie do tego przepisu, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. W ocenie Sądu, powyższy wymóg został spełniony. Wskazane w tym przepisie pojęcie "jezdni" odnosi się do pasa, po którym ma odbywać się dojazd. Sąd uznał, że poza kwestionowaniem tej okoliczności, skarga nie podawała żadnych argumentów mających przemawiać za brakiem trafności dokonanych w tym zakresie ustaleń, co czyni podniesione w tym zakresie zarzuty nieuzasadnionymi. Sąd I instancji dodał, że obowiązujący dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, że obszar [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem ciągu pieszo-jezdnego [...]. Przyjęta w planie miejscowym taka kwalifikacja dostępności komunikacyjnej działki inwestora przesądza o bezzasadności podniesionego zarzutu, skoro działka inwestora do takiego właśnie ciągu pieszo-jezdnego ([...]) przylega.

Skargę kasacyjną od wyroku z [...] grudnia 2019 r. wniosła H.B. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 20 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego P. – B., poprzez przyjęcie, że zakaz realizacji zabudowy bliźniaczej nie dotyczy zamierzonych robót budowlanych w postaci wzniesienia nowego budynku, który wykonany zostanie w zabudowie bliźniaczej;

2. prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niedokonanie oceny projektu zagospodarowania działki pod kątem zapewnienia normatywnego dojścia i dojazdu do terenu inwestycji poprzez istniejący ciąg pieszo- jezdny o szerokości co najmniej 5,00 m - w sytuacji, gdy Sąd I instancji ograniczył się do powielenia ustalenia organów administracji publicznej w zakresie zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez jezdnię o szerokości ok. 3 m, a więc z pominięciem przepisu § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych Wojewody Małopolskiego oraz dokonanej przez ten organ błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie, polegające na przyjęciu, że:

a) wzniesienie nowego budynku na fragmencie fundamentu pozostawionego po rozbiórce budynku dotychczas istniejącego nie stanowi realizacji nowego obiektu budowlanego, ale dopuszczalną przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku, mimo że prawidłowa analiza przedłożonego projektu budowlanego w oparciu o zasady wiedzy technicznej w budownictwie przemawia za przyjęciem, że budynek (obiekt budowlany), który będzie podlegał niemal całkowitej rozbiórce nie może równocześnie zostać poddany procesowi przebudowy i rozbudowy, jako ten sam istniejący budynek, lecz stanowi to de facto wzniesienie nowego budynku - co w świetle zakazu realizacji zabudowy bliźniaczej, ustanowionego przez obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest zabronione;

b) szlak drożny w postaci jezdni o szerokości ok. 3 m spełnia wymagania zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez odpowiedni dojazd i dojście do nieruchomości w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy tak nieprecyzyjnie ustalenie oznacza, iż szerokość ta może być mniejsza niż 3,00 m, a w takim przypadku udzielenie pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji jest niezgodne z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

c) szlak drożny w postaci jezdni o szerokości ok. 3 m spełnia wymagania zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez odpowiedni dojazd i dojście do nieruchomości w rozumieniu § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: P., B., dojście i dojazd do nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym zapewnione jest przez ciąg pieszo - jezdny oznaczony w tej uchwale symbolem [...], a więc jego szerokość powinna wynosić co najmniej 5,00 m zgodnie z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z zw. z art. 7 i 9 k.p.a., poprzez zaakceptowanie wadliwego uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego, w ramach którego organ ten nie odniósł się należycie i precyzyjnie do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej i nie wyjaśnił motywów, z powodu których organ uznał zarzuty stawiane przez odwołującą się za niewłaściwe - w zakresie zarzucanej niedopuszczalności prowadzenia robót budowlanych w postaci jednoczesnego przebudowywania i rozbudowywania tego samego budynku na dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z..

Na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpoznawana skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

W ramach pierwszej z podanych przez skarżącą podstaw kasacyjnych skarżąca zasadnie podnosi zarzut naruszenia w tej sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w związku z naruszeniem zaskarżonymi decyzjami zakazu wynikającego z § 20 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Miasta Z. nr [...] r. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego P., B., tj. zakazu realizacji zabudowy bliźniaczej. W tym zakresie w zaskarżonym wyroku zostało przyjęte, że zaskarżone decyzje nie naruszają § 20 pkt 2 lit. a) planu miejscowego, gdyż w wyniku realizacji zamierzonych robót budowlanych nie ulegną zmianie te parametry planowanego budynku mieszkalnego, które rzutują na jego dotychczasową kwalifikację jako budynku w zabudowie bliźniaczej. Zdaniem Sądu, zakaz zabudowy bliźniaczej nie dotyczy rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych, których realizacja na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych rozpoczęła się przed wejściem w życie niniejszej uchwały (§ 4 pkt 1 planu miejscowego).

Stanowisko to, jako nieprawidłowe, skarżąca kasacyjnie zasadnie kwestionuje słusznie podnosząc, że nie ma żadnych podstaw do oceny zakazu z zawartego w § 20 pkt 2) lit. a) planu miejscowego przez pryzmat treści § 4 pkt 1 tego planu ("Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: 1) budynku istniejącym lub zabudowie istniejącej — należy przez to rozumieć wszelkie obiekty budowlane, które zostały zaewidencjonowane w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z przepisami odrębnymi na dzień wejścia w życie niniejszej uchwały, lub obiekty budowlane których realizacja na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych rozpoczęła się przed wejściem w życie niniejszej uchwały"). Należy zgodzić się ze skarżącą, że obowiązujący plan miejscowy nie zawiera żadnego przepisu umożliwiającego inwestorowi realizację inwestycji w postaci zabudowy bliźniaczej. W szczególności przywołane przez Wojewodę Małopolskiego przepisy § 10 pkt 3, 4 i 5 planu miejscowego nie wyłączają zastosowania zakazu realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej. Przepisy § 10 pkt 3, 4 i 5 planu miejscowego dopuszczają utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy na zasadach ustalonych w ww. przepisach planu miejscowego. W przepisach tych enumeratywnie wyliczono, jakiego rodzaju niespełnianie przez istniejący budynek warunków określonych planem miejscowym nie uniemożliwia jego remontu, przebudowy, nadbudowy albo rozbudowy. W wyliczeniach tych nie został wymieniony przypadek budynku wykonanego w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej. Zauważyć bowiem należy, że plan miejscowy dopuszcza rozbudowę istniejących budynków w obszarze planu niespełniających warunków określonych tym planem miejscowym, precyzując, że chodzi o budynki lub części budynków wykraczające poza ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy, budynków przekraczających maksymalną wysokość zabudowy lub liczbę kondygnacji (§ 10 pkt 5 planu miejscowego).

Skarżąca kasacyjnie zasadnie kwestionuje ponadto kwalifikację prawną robót budowlanych przy obiekcie, którego projekt budowlany zatwierdzono mocą objętych skargą decyzji, podnosząc, że realizacja inwestycji wiązać się będzie z budową nowego obiektu budowlanego, a nie przebudową i rozbudową obiektu istniejącego.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że przez przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ponadto mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, nie sposób odmówić skarżącej trafności spostrzeżenia, że przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu", np. poprzez zwiększenie jego kubatury. Przebudowa stanowi zatem szczególny rodzaj robót budowlanych prowadzących do zmiany jedynie parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, co wskazuje, że chodzi tutaj o zmianę układu techniczno - funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego. Z zaaprobowanego przez organy oraz Sąd I instancji projektu budowlanego wynika tymczasem, że jeśli chodzi o "zakres robót planowanego przedsięwzięcia, kolejność realizacji" w części opisowej projektu wskazano, że "Przebudowa polega na wyburzeniu budynku z pozostawieniem fragmentu przylegającego do budynku na działce sąsiedniej". Wskazaniu temu odpowiada część graficzna projektu budowlanego obejmująca karty k. 26a, 26b, 26c, do których odwołał się Sąd I instancji, z których wynika rozbiórka budynku mieszkalnego dotychczas istniejącego na działce inwestora, za wyjątkiem jednej ściany, graniczącej z zabudową na działce sąsiedniej. W tych okolicznościach nie powinno budzić wątpliwości, że analiza rozwiązań projektowych nie mogła prowadzić do wniosku, że planowane roboty budowlane stanowić będą przebudowę obiektu w rozumieniu powyżej cytowanego przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Mając na uwadze, że niektóre formy budowy (tu: rozbudowa) mogą wystąpić łącznie z prowadzeniem robót budowlanych polegających na przebudowie, wymagało także ustalenia, czy realizacja projektu budowlanego obejmuje dokonanie przebudowy w ramach rozbudowy obiektu. Oceniając poprawność kwalifikacji planowanych robót budowlanych jako rozbudowy z uwzględnieniem rozwiązań projektowych przyjętych w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym należało mieć na uwadze, że z cytowanego powyżej przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie bowiem z tym przepisem, rozbudowę również należy traktować tak jak budowę. O budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, jak i przypadku, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana (wyrok NSA z 8 maja 2015 r. sygn. II OSK 2492/13). W tym drugim przypadku mamy do czynienia z rozbudową. Cechą odróżniającą obie ww. formy budowy jest to, czy nowopowstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej trafnie podnosi, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych. Budynkiem jest zaś taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Trudno zatem dostrzec racje prawne, które stały za przyjęciem przez Sąd I instancji stanowiska, że "w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie występuje sytuacja całkowitej likwidacji istniejącego obiektu budowlanego prowadząca do zakończenia jego fizycznego bytu". Co prawda w części projektu budowlanego zawierającej "Opis projektu rozbiórki" wskazano, że rozbiórka dotyczyć ma "części" budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. Nr [...] w Z., a także że "rozbiórką planuje się objąć część budynku mieszkalnego jednorodzinnego", to jednak dalsza analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że owa "część" budynku mieszkalnego w istocie jest częścią na tyle znaczną, że de facto prowadzi do stanu porozbiórkowego w którym nie będzie istnieć substancja budowlana mogąca być uznana za obiekt budowlany, a budynek w szczególności. Wynika to z zauważenia, że w świetle założeń projektowych rozbiórką planuje się objąć więźbę dachową, strop, część istniejących ścian. W opisie zakresu i sposobu przeprowadzenia robót rozbiórkowych ujęto: demontaż stolarki okiennej i drzwiowej oraz rozbiórkę: pokrycia dachowego, łat połaci dachowych, konstrukcji więźby dachowej, stropu nad parterem, części ścian murowanych parteru, podłóg na gruncie, części ław fundamentowych. Jak wskazano powyżej, w części opisowej projektu wskazano "Przebudowa polega na wyburzeniu budynku z pozostawieniem fragmentu przylegającego do budynku na działce sąsiedniej".

W świetle powyższego zgodzić należy się ze skarżącą, że analiza projektu budowlanego dowodzi, że skutkiem wykonanych robót budowlanych będzie unicestwienie dotychczas istniejącego budynku mieszkalnego, de facto jego rozbiórka, gdyż po ich wykonaniu pozostanie jedynie fragment jednej ściany oraz fragmenty fundamentów, a nie obiekt budowlany – budynek, który będzie mógł być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Planowana inwestycja doprowadzi zatem do unicestwienia zabudowy bliźniaczej wzniesionej przed wejściem w życie uchwały w sprawie planu miejscowego, w miejsce której powstanie nowa zabudowa bliźniacza, objęta obowiązkiem zgodności z planem miejscowym, a która cechy takiej zgodności – ze względu na zapis § 20 pkt 2 lit. a - posiadać nie będzie.

Tezę o realizacji w oparciu o zaaprobowany przez Sąd I instancji oraz organy projekt budowlany nowej zabudowy, a nie rozbudowy budynku istniejącego, wspierają wnioski wynikające z opinii geotechnicznej, w której mowa o "Geotechnicznych warunkach posadowienia projektowanej budowy IV kondygnacyjnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] -obr. [...]" (s.103). W przedmiotowej opinii wskazuje się, że jej celem jest "określenie warunków gruntowo-wodnych, fizycznych i mechanicznych cech gruntów w rejonie projektowanej budowy oraz określenie warunków posadowienia projektowanego budynku mieszkalnego. (...) Wg informacji uzyskanych od Projektanta, projektuje się budowę budynku mieszkalnego, murowanego z podpiwniczeniem, składającego się z parteru i 2 kondygnacji w kubaturze dachu. Posadowienie budynku na ławach fundamentowych [...]. Biorąc pod uwagę wyniki badań, wizji terenowej oraz ukształtowanie terenu a także stan i rodzaj budynków w pobliżu można stwierdzić, że budowa budynku będzie możliwa w miejscu wskazanym w planie realizacyjnym". Z projektu budowlanego wynika ponadto, że projektowany budynek ma być podpiwniczony, co wiązać się będzie wykonaniem wykopu mechanicznego, wywozem mas ziemnych, wylewem na mokro ław fundamentowych żelbetonowych. Ponadto, ściana łącząca budynek inwestorki z budynkiem sąsiednim również zostanie zlikwidowana i na jej miejsce zostanie wzniesiona nowa ściana łącząca projektowany budynek z budynkiem sąsiednim. W świetle powyższych faktów uprawnione jest stanowisko skarżącej, że realizacja przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego wiązać się będzie z rozbiórką budynku mieszkalnego dotychczas istniejącego na działce inwestycyjnej, a następnie z budową nowego obiektu, a nie z przebudową i rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego. Z uwagi zaś na to, że realizacja projektu budowlanego prowadzić będzie do powstania zabudowy bliźniaczej, wydaniu inwestorce pozwolenia na budowę sprzeciwia się przepis § 20 pkt 2 lit. a) uchwały Rady Miasta Z. nr [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego P., B., zakazujący realizacji tego rodzaju zabudowy na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...].

Stwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi wystarczającą podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji na mocy których inwestorowi zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, stąd też podnoszona równolegle w skardze kasacyjnej kwestia dotycząca prawidłowego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej nie ma kluczowego znaczenia w tej sprawie. Zgodzić się jednak należy ze skarżącą, że objęte skargą decyzje kwestii prawidłowego zastosowania w tej sprawie § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do parametrów ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego [...] nie wyjaśniły w sposób odpowiadający wymogom przepisów art. 107 § 3 k.p.a. z zw. z art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Argumentacja organów oraz Sądu I instancji koncentruje się na wykazaniu, że ciąg pieszo-jezdny posiadający jezdnię asfaltową o szer. 3 m odpowiada wymogom prawa, podczas gdy w świetle przepisu § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia nie może budzić wątpliwości, że ciąg pieszo-jezdny, będący drogą, na której nie ma wyodrębnionego chodnika i gdzie dopuszczalny jest zarówno ruch pieszych jak i ruch pojazdów, musi mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszych i postój pojazdów. W sytuacji, gdy w postępowaniu odwoławczym skarżąca podniosła, że kwestionowany ciąg pieszo-jezdny nie posiada wydzielonych chodników, a ruch pieszych i pojazdów odbywa się po istniejącej nakładce asfaltowej, implikowało to konieczność szczegółowego wyjaśnienia przez organ, czy istotnie na sporny ciągu pieszo-jezdny, oprócz asfaltowej jezdni o szerokości ok 3 m, nie składa się dodatkowo pobocze, tworzące łącznie z jednią szlak komunikacyjny o wymaganej prawem łącznej szerokości co najmniej 5 m. Wyjaśnienia tego jednakże zabrakło, co stosowne, powyżej określone zarzuty kasacyjne każe uznać za usprawiedliwione.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb wzruszenia wadliwych decyzji organów obu instancji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się: opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), który sporządził skargę i skargę kasacyjną (720 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie /Dz.U. z 2015, poz. 1800/) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów: od skargi kasacyjnej (250 zł) i od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).