Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2955/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 35, art. 111 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 174 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 220/18 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji dotyczącej zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 220/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. S. (zwanego dalej: skarżącym) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr. [...] w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji z [...] stycznia 2017 r. nr. [...] i umorzenia postępowania organu I instancji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium) uznało zażalenie R. S. na bezczynność organu I instancji w kwestii niezałatwienia w terminie wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie zmian w podstawie prawnej, ustaleniach faktycznych oraz kryteriach dofinansowania i kwoty przyznanego świadczenia pieniężnego w decyzji z [...] stycznia 2017 r. Nr [...], za uzasadnione i wyznaczyło organowi termin do załatwienia sprawy.

W dniu [...] września 2017r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uzupełnienia decyzji z [...] stycznia 2017 r. przyznającej zasiłek celowy na dofinansowanie do wyżywienia na przygotowanie śniadań i kolacji we własnym zakresie na styczeń, luty i marzec 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Leszna Z-ca Kierownika Działu Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej: organ I instancji, MOPR), w oparciu o art. 111 § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia decyzji z [...] stycznia 2017 r. - w zakresie przywrócenia stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą decyzji z 2014 r. w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., co do kryteriów i warunków otrzymywania świadczeń pieniężnych na śniadania i kolacje przygotowywane we własnym zakresie. W motywach uzasadnienia wskazano, że należało odmówić uzupełnienia decyzji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, gdyż organ prowadzący postępowanie w 2017 r. ustalił kwotę zasiłku celowego na dofinansowanie wyżywienia w formie przygotowania śniadań i kolacji we własnym zakresie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz po zbadaniu sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy.

Na to postanowienie skarżący złożył zażalenie (nazwane odwołaniem) domagając się jego uchylenia. Podał, że organ I instancji bezpodstawnie rozpatrzył jego wniosek z [...].02.2017 r. w trybie o art. 111 § 1b k.p.a. dotyczącym uzupełnienia decyzji z [...] stycznia 2017 r. Wyjaśnił, iż o uzupełnienie we wskazanym trybie strona może wystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, stąd całkowicie niezrozumiałe jest, iż organ po 10-miesiącach od wydania decyzji z [...] stycznia 2017 r. oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie dotyczącym uzupełnienia decyzji. Podkreślił, iż nie składał żądania o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 k.p.a., lecz wnioskował o przywrócenie podstawy prawnej i faktycznej będących podstawą orzekania w roku 2014, co do kryteriów i warunków otrzymania świadczenia pieniężnego na śniadania i kolacje robione we własnym zakresie. Skarżący wskazał, iż domaga się przywrócenia w decyzji z [...] stycznia 2017 r. tych przepisów prawa materialnego, na podstawie których dotychczas miał przyznawane prawo co do kryteriów i warunków otrzymywania świadczeń pieniężnych na wskazany cel - śniadania i kolacje. Podkreślił, iż domaga się rozpatrzenia wniosku z [...].02.2017 r. co do wskazanych w nim zarzutów lecz nie w trybie uzupełnienia decyzji z [...] stycznia 2017 r.

Nadto pismem z [...] grudnia 2017 r. skarżący wezwał SKO w [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania jego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie uzupełnienia, w trybie art. 111 k.p.a., rozstrzygnięcia decyzji z [...] stycznia 2017 r., jako niezgodne z żądaniem strony postępowania.

Na to postanowienie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę w uzasadnieniu której zarzucił, że przedmiotowe postanowienie nie zostało wydane z zachowaniem terminu jednego miesiąca (30dni). Wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie oraz wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie nie pozostawało w bezczynności.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 220/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazano, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyjaśnił pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" w kontekście poglądów wyrażanych w doktrynie i judykaturze. Wskazał, że "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Sąd I instancji przedstawił wynikające z art. 35 k.p.a. terminy załatwiania spraw administracyjnych. Wywiódł, że mając na uwadze stan faktyczny sprawy, postępowanie prowadzone przez SKO w [...] zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wyjaśnił również, że zażalenie z dnia [...] października 2017 r. na postanowienie organu I instancji z [...] września 2017 r., zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] października 2017 r. Organ zaś otrzymał zażalenie w dniu [...] października 2017 r., natomiast przekazał akta przedmiotowej sprawy wraz z zażaleniem do SKO w [...] pismem z [...] listopada 2017 r. (wpływ do SKO w dniu [...] listopada 2017 r.). Następnie Kolegium pismem z [...] listopada 2017 r. poinformowało stronę o wszczęciu postępowania odwoławczego w tej sprawie, które zakończono w dniu [...] grudnia 2017 r. postanowieniem w przedmiocie uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania organu I instancji. Sąd zaznaczył nadto, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż termin do rozpatrzenia odwołania rozpoczyna bieg od dnia otrzymania przez organ II instancji odwołania wraz z aktami administracyjnymi (zob. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 111/11, LEX nr 1111757). Skoro organ odwoławczy otrzymał akta sprawy [...] listopada 2017 r., a rozpoznał sprawę postanowieniem w dniu [...] grudnia 2017 r., to należało uznać, że sprawa została załatwiona dwudziestego pierwszego dnia od otrzymania akt sprawy. Tym samym w sprawie brak było podstaw do uznania, że Kolegium pozostawało w bezczynności, jak również organ odwoławczy nie działał przewlekle w tej sprawie i nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Nadto Sąd Wojewódzki wywiódł, że odnosząc się merytorycznie do treści postanowienia Kolegium pozostaje wyjaśnić, że organ odwoławczy uwzględnił zarzuty zażalenia i uchylił postanowienie organu I instancji. Prawidłowo przyjęto, że brak było podstaw do zastosowania art. 111 k.p.a. w zakresie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. uzupełnienia decyzji można żądać co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Tymczasem z wniosku skarżącego z [...].02.2017 r. nie wynika aby domagał się on uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania. Tym samym zasadne było uchylenie postanowienia i umorzenie sprawy w tym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że po uchyleniu i umorzeniu postanowienia do rozpoznania przez organ I instancji pozostanie nadal wniosek skarżącego z dnia [...].02.2017 r.

Od tego wyroku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł R. S., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał z urzędu, na oczywiste naruszenie terminu rozpoznania sprawy przez organ I instancji, który swoje rozstrzygnięcie wydał dopiero po 8 miesiącach. Nadto zarzucono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż SKO w [...] rozstrzygnęło sprawę w terminie, stosownie do postanowień art. 35 k.p.a. W ocenie kasatora organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa w postaci braku zawiadomienia skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy w trybie postanowienia. Tym samym naruszono przepisy art. 36 w zw. z art. 123 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż strona prawidłowo wniosła odwołanie do SKO za pośrednictwem organu I instancji (MOPR) - zgodnie z art. 129 k.p.a. Dlatego termin postępowania odwoławczego winien być liczony od dnia w którym organ administracji publicznej (MOPR) otrzymał odwołanie tj. od [...] października 2017 r. Wobec tego za zasadny uznać należy zarzut przewlekłości postępowania odwoławczego. Poza tym skarżący kasacyjnie podał, że Kolegium nie zapewniło pełnej realizacji uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu co miało wpływ na tok postępowania i rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów kasacyjnych przywołał jedynie zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz postanowienia SKO w [...] z dnia [...].12.2017 r. Wskazał jednocześnie w motywach uzasadnienia zarzutów na naruszenie przez Sąd I instancji podczas oceny zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego zasad postępowania administracyjnego dotyczących zarówno terminów rozpoznawania sprawy przez organ tj. art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 w zw. z art. 123 k.p.a., ale również naruszenie zasady czynnego udziału strony w tym postępowania, wynikającej z art. 10 k.p.a. poprzez umożliwienie wypowiedzenia się co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a w szczególności co do zakresu żądania skarżącego. Zwłaszcza wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ostatni zarzut dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w kontekście przyjętego przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy zasługuje na uwzględnienie, wobec konsekwentnie podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, iż wniosek z dnia [...].02.2017 r. nie dotyczył instytucji uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, że NSA - jako organ władzy działający na podstawie i w granicach prawa - nie jest uprawniony do poszukiwania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, bo takie działanie naruszałoby obowiązek wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16.04.2014 r. sygn. II GSK 367/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowi nie wolno dlatego samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować. Natomiast zamieszczenie zarzutu będącego podstawą kasacyjną dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi wprawdzie uchybienie zasadom wynikającym z art. 176 p.p.s.a, ale nie uniemożliwia jego rozpoznania, jeżeli został on sprecyzowany w stopniu umożliwiającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyznaczenie granic skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18.02.2009 r. sygn. I OSK 409/08, dostępny CBOSA). Poza tym możliwość rozpoznania przez NSA tak skonstruowanego zarzutu wynika z uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26.10.2009r. sygn. I OPS 10/09 (dostępnej: ONSAiWSA 2010/1, poz. 1) w uzasadnieniu której wskazano, że "w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (...). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mogłoby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (...) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej".

W rozpoznawanej sprawie taki przypadek ma miejsce skoro w podstawach skargi kasacyjnej kasator przytoczył jedynie zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów prawa, które zostały przedstawione i omówione dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego za zasadny zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I Instancji, iż uniemożliwienie skarżącemu kasacyjnie przed wydaniem zaskarżonego do Sądu postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie wypowiedzenia się co do przedmiotu złożonego w dniu [...].02.2017 r. wniosku, nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Sąd wojewódzki kontrolując wniesioną skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 r., którym na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., uchylono w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. co do kryteriów i warunków otrzymywania świadczeń pieniężnych na śniadania i kolacje robione we własnym zakresie i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji, pominął okoliczność dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie w postępowaniu przed organem odwoławczym negował okoliczność, iż jego wniosek z [...].02.2017 r. dotyczy uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., w tego względu Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. uchyliło i umorzyło postępowanie organu I instancji w przedmiocie uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a. wskazując, że skoro strona nie domagała się uzupełnienia decyzji, to brak było podstaw do procedowania w tym zakresie. Jednakże organ odwoławczy pominął okoliczność, co zaakceptował w skarżonym kasacyjnie wyroku Sąd I instancji, iż postępowanie w przedmiocie uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z dnia 12 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1783/98, postanowienie z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 875/07, dostępne w CBOSA) postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienie NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 866/10, dostępne jw.).

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje ani możliwości wniesienia odrębnego środka zaskarżenia (zażalenia) od postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia decyzji, a środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej przedmiotem wniosku o jej uzupełnienie, ustawodawca nie nadał podejmowanym w tym trybie aktom rangi odrębnych rozstrzygnięć. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia, powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie.

Na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji (co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego) nie służy zażalenie (por. A. Wróblewski, Komentarz aktualizowany do art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego). Okoliczność ta winna być przedmiotem oceny Sądu I instancji, tymczasem pominięto ten aspekt zaskarżonego postanowienia SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., co stanowi o błędnej ocenie dokonanej przez Sąd I instancji poprzez oddalenie skargi od postanowienia wydanego w postępowaniu wpadkowym, od którego nie przysługuje środek zaskarżenia.

Wprawdzie w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. dotyczącym odmowy uzupełnienia decyzji z dnia [...].01.2017 r. pouczono stronę o możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie do SKO w [...], jednak błędne pouczenie w wydanym akcie nie uprawnia do skutecznego złożenia takiego środka zaskarżenia. Strona skarżąca zastosowała się do takiego wadliwego pouczenia, jednak bezpodstawne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie kreuje uprawnienia do wniesienia takiego środka zaskarżenia.

Wobec powyższego, zaskarżony wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w związku z oceną zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, co do którego wydania nie istniała podstawa prawna.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w ramach których podniesiono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, polegających na zaakceptowaniu wydania skarżonego postanowienia Kolegium bez naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. wyjaśnić pozostaje, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji wyjaśnił w zaskarżonym wyroku, że rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nastąpiło z zachowaniem terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. tj. w terminie miesiąca, przy czym do terminu tak ustalonego nie można wliczać czasookresu trwania postępowania międzyinstancyjnego. Jak wynika bowiem z treści art. 129 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie zaś z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Organ I instancji winien zatem odwołanie przekazać wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego w terminie siedmiu dni, tymczasem w tej sprawie termin ten nie został dochowany, co nie może obciążać organu odwoławczego, gdyż nie miał on żadnego wpływu na taką sytuację. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ustalił, że termin na rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy może być liczony dopiero od dnia, kiedy organ ten otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy. W rzeczonej sprawie odwołanie wraz z aktami sprawy zostało doręczone Kolegium w dniu [...] listopada 2017 r., zaś postanowienie skarżone do Sądu I instancji wydano w dniu [...] grudnie 2017 r., czyli z zachowaniem terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 r., skoro błędne pouczenie strony w postanowieniu organu I instancji nie kreuje dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia i oceny postanowienia odmawiającego uzupełnienia decyzji, bowiem jak wskazano wyżej postanowienie takie jest niezaskarżalne w drodze odrębnego środka zaskarżenia, lecz podlega kontroli organu odwoławczego dopiero wraz z wniesieniem środka zaskarżenia na decyzję administracyjną, której to uzupełnienie dotyczy.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 199 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).