Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2267/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: atr. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Oddział w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 37/19 w sprawie ze skargi I. P. na bezczynność [...] Oddział w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. P. na rzecz [...] Oddział w [...] kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 37/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na bezczynność [...] oddział w [...] (dalej Spółka), w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, stwierdził, że: Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej; bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżącej kwotę 597,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., skarżąca zwróciła się do Spółki o udostepnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach ew. nr [...] i [...] w miejscowości Stróża, będących własnością skarżącej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Spółka poinformowała skarżącą o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku, wskazując, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona nie później niż do dnia [...] lutego 2018 r., a to z uwagi na konieczność odszukania akt archiwalnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Spółka poinformowała, że w archiwum zakładowym oddziału Spółki w [...] nie odnaleziono żądanych dokumentów, wskazując przy tym, że ich brak nie musi oznaczać, iż nie były one wydawane, przy czym mogą znajdować się we właściwych organach administracji publicznej. Spółka wskazała również, że napowietrzna linia energetyczna została posadowiona w przestrzeni działek nr [...] i [...]na podstawie zarządzenia W. T. w sprawie powszechnej elektryfikacji - modernizacji urządzeń elektrycznych.

W skardze na bezczynność skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie pełnej informacji publicznej w terminie, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podając przy tym, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Wyjaśniła również, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, albowiem skarżąca gromadzi dokumenty celem potwierdzenia lub zaprzeczenia istnienia jej roszczenia cywilnego w stosunku do Spółki. Nadto, poszukiwanie żądanych dokumentów generuje po stronie Spółki wysokie koszty, które ostatecznie zostaną uwzględnione we wzroście cen i stawek taryfy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że Spółka jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Wątpliwości nie budzi także kwalifikacja wniosku skarżącej jako żądania udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Sądu, Spółka rozpoznając wniosek skarżącej uchybiła terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż przekazała skarżącej informację o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, po upływie ustawowego terminu 14 dni, tj. w dniu [...] stycznia 2018 r. Zatem w ocenie Sądu, stan bezczynności trwał od dnia [...] stycznia 2018 r. do dnia doręczenia skarżącej pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. Niemniej jednak Spółka zrealizowała swój ustawowy obowiązek pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] lutego 2018 r. wskazując, że żądanych przez nią informacji publicznych nie posiada.

Sąd pierwszej instancji wskazał końcowo, że nie znalazł przesłanek do stwierdzenia, aby Spółka dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ani też nie znalazł podstaw do rozważania możliwości zasądzenia na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca nie domagała się w skardze tego rodzaju świadczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

• art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skierowanie wniosku na podstawie jej przepisów oraz żądanie udostępnienia "informacji publicznej" wraz ze zgłoszeniem roszczeń w indywidualnej, partykularnej sprawie (roszczeń typowo cywilnoprawnych) może dotyczyć sprawy publicznej, a co za tym idzie może stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji (żądanie informacji w indywidualnej sprawie mając na uwadze zgłaszane roszczenia) w żadnym wypadku nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy;

• art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 oraz pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przypisanie żądanym przez skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej, w sytuacji, gdy żądane przez skarżącą dokumenty dotyczą jej prywatnej i indywidualnej sprawy, a nie interesu publicznego co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu ww. norm;

• art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że przepisy ustawy na okoliczność niniejszej sprawy mają pierwszeństwo przed przepisami procedury cywilnej, podczas gdy z powołanego przepisu należy wyprowadzić wniosek wręcz przeciwny;

• art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezczynności Spółki, pomimo braku ku temu przesłanek, albowiem żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a nadto - i niezależnie od powyższego - odpowiedziała na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w sposób zgodny z przepisami ustawy, co uzasadniało przyjęcie, iż Spółka nie pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, a tym samym oddalenie skargi na bezczynność.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do tego, czy żądana przez skarżącą informacja podlegała w okolicznościach niniejszej sprawy udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., w szczególności w sytuacji, gdy powodem jej żądania jest wykorzystanie w postępowaniu cywilnym celem potwierdzenia roszczeń skarżącej względem Spółki.

Na wstępie wskazać wypadnie, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zatem do postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, stwierdzić przyjdzie, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powyższe odnosi się także do art. 149 p.p.s.a., który stanowi o możliwych rozstrzygnięciach sprawy w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości organu. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia ww. przepisów bez powiązania ich z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 931/08; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1828/14; z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 3923/18). Autor skargi kasacyjnej w konstrukcji powyżej opisanego zarzutu, jedynie lakonicznie podał, że żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie wskazując przy tym konkretnych jej przepisów.

Natomiast analizowane w dalszej kolejności zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się usprawiedliwione i wszystkie sprowadzają się w zasadzie do jednej kwestii, tj. intencji wnioskodawcy w pozyskaniu informacji publicznej, a co za tym idzie możliwości jej udzielenia w trybie u.d.i.p. Dlatego też zarzuty te zostaną omówione łącznie.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż określone fakty czy dane nie tracą waloru informacji publicznej przez to tylko, że są lub będą przedmiotem, czy dowodem, w innych sprawach. Nie można wszak przymiotu np. dokumentu urzędowego oceniać wedle jego sposobu wykorzystania. Jego charakter jest zdeterminowany sposobem wytworzenia czy jego pochodzeniem, czy wreszcie treścią, a nie potrzebą, jaka jest źródłem udostępnienia. Tym bardziej, że rzeczywiście niepodobna domagać się uzasadnienia żądania jego udzielenia (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.), ergo nie można wywodzić takich skutków z faktu ujawnienia takiej potrzeby – powodu żądania.

Jednakże innym zagadnieniem jest kwestia udostępnienia owej informacji wnioskodawcy w takich okolicznościach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, wówczas - nie tracąc charakteru publicznego (obiektywnie rzecz ujmując) - informacja publiczna nie powinna być udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p. Jeśli zatem ze sprawy wynika, że żądający nadużywa swego prawa, albo ma możliwość uzyskania informacji w innym trybie, zwłaszcza w toczącym się postępowaniu przed organami państwa, nie może korzystać z przepisów ustawy. Jest to bowiem sprzeczne z jej celem. W takim kontekście należy odczytywać orzeczenia, które odmawiają udostępnienia informacji publicznej z powodu czy to żądanej dla użycia w toczącym się innym postępowaniu, bo dowodzą one możliwości wykorzystania innych procedur, czy wręcz niegodziwego wykorzystania informacji (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16). Jeżeli z przedłożonych dokumentów można odczytać cel jaki przyświeca wnioskodawcy, to niepodobna go nie dostrzec. Jakkolwiek od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej, to jednak nie można pomijać regulacji art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wedle której nie narusza ona innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisy szczególne regulujące to zagadnienie mogą wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej co do zasady bądź co do sposobu udzielenia informacji publicznej. W tym kontekście wypada wyrazić pogląd, wedle którego prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, absolutnym. Jego zawężenia wprowadza przykładowo ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742). Trzeba też stwierdzić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań; w tym nie są środkiem pozwalającym na gromadzenie dowodów w sprawach przed organami państwa. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, podzielając pogląd, wedle którego cel żądania nie zmienia charakteru spornych danych, które nadal noszą znamię informacji publicznej, stwierdza że cel ten może zmienić stosunek do żądania ich udzielenia. Dostęp do informacji publicznej nie powinien służyć celom możliwym do osiągnięcia innym sposobem (zresztą dostęp na wniosek ma miejsce tylko wówczas, gdy inne sposoby są niemożliwe, a przede wszystkim gdy żądane dane nie są dostępne w powszechnym obiegu). W konsekwencji czego za zasadny uznać należy wniosek, że domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie, jest niezgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 oraz postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania. W konsekwencji czego przyjęto, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu).

W tym miejscu zauważyć należy, iż z akt administracyjnych i zgromadzonych w nich oświadczeń stron wynika bezspornie, że żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji ma związek z domaganiem się przez skarżącą ustanowienia służebności przesyłu, jak również dochodzenia roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości, czy też odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zatem uzyskanie informacji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy zmierza do realizacji roszczenia z zakresu stosunku cywilnoprawnego opartego na prawie własności, możliwego do załatwienia na gruncie postępowania przed sądem powszechnym. W tej materii, abstrahując od generalnej reguły onus probandi (art. 6 Kodeksu cywilnego), wypada zwrócić uwagę na przepis art. 129 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, który zobowiązuje stronę powołującą się w piśmie na dokument do jego złożenia na żądanie przeciwnika przed rozprawą. Zatem ewentualna obrona Spółki przed zapłatą odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości czy z tytułu wywłaszczenia będzie mogła taki obowiązek wykreować po jej stronie. Nadto sąd może zarządzić przedstawienie każdego dokumentu znajdującego się w posiadaniu strony i stanowiący dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 248 § 1 k.p.c.).

W świetle powyższego wskazać należy, iż rozważania Sądu Wojewódzkiego, dotyczące uchybienia terminu do udzielenia informacji publicznej i pozostawania Spółki w bezczynności w jej udzieleniu są bezprzedmiotowe, albowiem stan bezczynności nie powstał z uwagi na cel, któremu ma służyć żądana informacja. Powyższe odnosi się również do kwestii, czy Spółka udzieliła pełnej informacji publicznej. Podkreślić należy, iż przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może stać się informacja dotycząca indywidualnego, prywatnego interesu, a którą to informację można pozyskać w innym trybie. Skoro zatem do żądanej informacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają zastosowania przepisy ustawy, to nie można uznać jej za informację publiczną w szerokim znaczeniu, tj. zgodnie z art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

-----------------------

8