Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2142/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski Asesor WSA - Piotr Kraczowski Protokolant - Magda Magdoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oraz delegowania - uchyla zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] - zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu w całości, - zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego W. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) w zw. z § 5 ust. 1 i 2 pkt 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji (Dz. U. Nr 52, poz. 453), z dniem 21 sierpnia 2006 r. odwołał [...] W. B. z zajmowanego stanowiska i przeniósł go do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Zespołu [...], bez zmiany grupy zaszeregowania i składników uposażenia, z pozostawieniem na zaopatrzeniu finansowym Delegatury ABW w L. i jednocześnie z tym dniem delegował go do czasowego pełnienia służby w W. oraz wyznaczył do wykonywania zadań służbowych w Departamencie [...] ABW z zakresem obowiązków służbowych wyznaczonych przez dyrektora tej jednostki. W uzasadnieniu rozkazu podał, że zmiana przydziału służbowego podyktowana jest potrzebami służbowymi w Departamencie [...] ABW, w której braki stanu osobowego w znacznym stopniu utrudniają realizację ustawowych zadań na odpowiednim poziomie, zaś powyższa decyzja, zważywszy na doświadczenie zawodowe i wysokie umiejętności analityczne skarżącego, umożliwi niezwłoczne podjęcie zaawansowanych działań służbowych. Ponadto z uwagi na brak możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko w Departamencie [...] ABW, zaistniała konieczność przeniesienia go do grupy dyspozycyjnej i wyznaczenia obowiązków w tym departamencie.

We wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełnionym wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2006 r., skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwołującym go ze stanowiska Naczelnika Wydziału.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] września 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2006 r. i w uzasadnieniu – poza argumentami przedstawionymi już w zaskarżonym rozkazie personalnym – podał, że stosownie do treści § 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji, podjęcie wskazanego rozstrzygnięcia może nastąpić w przypadku przewidywanego wyznaczenia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, zaś motywy przeniesienia do dyspozycji zostały wystarczająco wyjaśnione. Dodał ponadto, że Szef ABW posiada najpełniejszą wiedzę o potrzebach kadrowych Agencji, zaś istotą służby w ABW jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza, a ponadto owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według zobiektywizowanych kryteriów, uwzględniających skuteczność działań podległych mu jednostek, a nie według osobistych odczuć funkcjonariusza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. B. nie zgodził się z zaskarżony rozkazem personalnym i zarzucił mu naruszenie art. 2, 7 oraz 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez złamanie zasady administracyjnej legalności działania organu prowadzącego postępowanie, art. 8 k.p.a. poprzez rażące pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez złamanie dyrektywy należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz niewyjaśnienie stronie przez organ zasadności przesłanek, którym kierował się przy załatwieniu sprawy, art. 10 w zw. z art. 79, 81 oraz 86 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w przypadku pozostawania niewyjaśnionych faktów i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nieprzesłuchanie go w charakterze strony w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Ponadto zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady oficjalności, przejawiającej się m.in. obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak, zgodnego z wymaganiami, uzasadnienia rozkazu. W tej sytuacji wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu uzupełnił, że organ nie uwzględnił jego dotychczasowej nienagannej służby i nie wyjaśnił, dlaczego w związku z tym faktem, odwołuje go ze stanowiska. Ponadto organ nie zebrał w sprawie jakiegokolwiek materiału dowodowego. Zaś niezrozumiałym jest powoływanie się na potrzeby kadrowe, bowiem nie odwołując go ze stanowiska, można zaspokajając te potrzeby delegować go na okres 12 miesięcy pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodał jednocześnie, że postępowanie administracyjne wobec skarżącego zostało ograniczone do analizy znanych i posiadanych przez organa dokumentów, dotyczących dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza, posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych oraz predyspozycji, jak również istniejących możliwości etatowych i potrzeb mianowania go na inne stanowisko służbowe. Reasumując, organ nie przeprowadzał dodatkowych czynności procesowych, natomiast skarżący miał możliwość zapoznania się ze stanowiskiem organu rozstrzygającego w jego sprawie w formie rozkazu personalnego i składania środka odwoławczego, co uczynił. Podał ponadto, że przepisy ustawy nie wskazują przesłanek, od których uzależnione jest przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji, a uzależnione jest jedynie od konieczności realizacji zadań ABW oraz stanowi element polityki kadrowej Szefa ABW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), który stanowił materialnoprawną przesłankę zaskarżonego rozkazu personalnego, funkcjonariusza można odwołać z zajmowanego stanowiska i przenieść do dyspozycji Szefa Agencji, w której pełni służbę. Użyte w powyższym przepisie sformułowanie "można" oznacza, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Innymi słowy mówiąc, organ decyzyjny posiada w tej sytuacji swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.

Jednakże sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, bowiem nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Szczególnie, jeśli zważy się, że w przepisie tym nie określono żadnych przesłanek uzasadniających owo przeniesienie. Zatem Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygając zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym oraz dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

Z kolei według § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji (Dz. U. Nr 52, poz. 453), przy przeniesieniu do dyspozycji uwzględnia się dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby mianowania na inne stanowisko służbowe. Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia, przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji może nastąpić w przypadku przewidywanego wyznaczenia go na inne stanowisko.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...], nie uwzględnia dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza, posiadanych kwalifikacji zawodowych, opinii, osiągnięć i ocen oraz jego predyspozycji. Nie wyjaśnia również potrzeby mianowania go na inne stanowisko służbowe, a w szczególności ewentualności przewidywanego wyznaczenia go na to stanowisko i istniejących w tym zakresie możliwości etatowych. Uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu ogranicza się jedynie do kwestii delegowania.

Analiza powyższego rozkazu – przy uwzględnieniu zawartego w nim uzasadnienia – prowadzi do wniosku, że zaistniała potrzeba pełnienia przez skarżącego obowiązków w Departamencie [...] ABW. Skoro zaś tak, to mając na uwadze powyższe uchybienia, wystarczającym był rozkaz, który w swojej sentencji zawierałby rozstrzygnięcie jedynie co do delegowania wymienionego funkcjonariusza i w ten sposób byłaby zrozumiała argumentacja organu o braku możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko w tejże jednostce organizacyjnej. W każdym bądź razie, zaskarżony rozkaz personalny w żadnym, nawet minimalnym stopniu, nie uzasadnia odwołania [...] W. B. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji. Powyższa konstatacja nabiera jeszcze większego znaczenia, jeśli zważy się, że przedstawione Sądowi akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzać potrzebę dokonywanych zmian kadrowych.

Nie do przyjęcia jest ponadto powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na treść § 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia i stwierdzenie, że zadośćuczyniono wskazanej w nim przesłance wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Wszak czym innym jest instytucja wyznaczenia (mianowania) na stanowisko służbowe, a czym innym delegowanie, a jedynie do tego ostatniego – co już wyżej wykazano – sprowadzono treść uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego.

Stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i art. 10 k.p.a.). Wreszcie winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Rację należy przyznać organowi, że jako podmiot kierujący Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, kształtuje on strukturę zatrudnienia w sposób samodzielny i tylko do niego należy dobór i ocena kadry. Jednakże mimo tego należy uznać, że uchybienie w niniejszej sprawie przepisom art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazuje na naruszenie przepisu art. 54 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i § 4 cytowanego już wyżej rozporządzenia w sprawie przenoszenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do dyspozycji, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.