Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2265/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a, ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 174 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 174/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 174/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej Wnioskodawca, Skarżąca bądź [...]) pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister bądź organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kserokopii wszystkich ekspertyz wykonywanych na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od 1 stycznia 2008 r. do dnia otrzymania przez organ niniejszego pisma. Jednocześnie Wnioskodawca wskazał, że z uwagi na fakt, że nie jest jasne, kto był zleceniodawcą powyższych ekspertyz, analogiczny wniosek skierował również do Dyrektora Centrum Projektów Informatycznych MSWiA. Określił, że żądane informacje mają być udostępnione w formie kserokopii przesłanych listem poleconym na adres siedziby firmy. Z treści akapitu pierwszego wniosku można by domniemywać, że dotyczy on tylko ekspertyz wykonanych przez Polskie Towarzystwo Informatyczne.

Minister pismem z dnia [...] września 2009 r. wezwał Wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku przez określenie, czy chodzi w nim o wszystkie ekspertyzy wykonane na rzecz MSWiA w okresie od 1 stycznia 2008 r. do dnia otrzymania wniosku, czy też jedynie o ekspertyzy wykonane przez Polskie Towarzystwo Informatyczne. W odpowiedzi na powyższe wezwanie [...] pismem, doręczonym organowi dnia [...] września 2009 r. wyjaśniła, że wniosek z [...] sierpnia 2009 r. dotyczy ekspertyz wykonywanych przez Polskie Towarzystwo Informatyczne (dalej Towarzystwo).

Dnia [...] września 2009 r. [...] Sp. z o.o. wniosła, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w zakresie rozpoznania jej wniosku z [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Po wniesieniu owej skargi, organ pismem z [...] października 2009 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poinformował [...] Sp. z o.o., że od 1 stycznia 2008 r. na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji sporządzone zostały przez Towarzystwo, na podstawie umów cywilnoprawnych, trzy ekspertyzy. Ekspertyzy te stanowią jednak utwory w znaczeniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych ([j.t.] Dz. U. z 2006 r. nr 90, poz. 631, ze zm., dalej p.a. bądź prawo autorskie) i jako takie podlegają ochronie przewidzianej w przepisach tej ustawy. W konsekwencji przedmiotowe ekspertyzy Towarzystwa, jako przedmioty prawa autorskiego, nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. W ocenie organu powyższych ekspertyz, sporządzanych przez podmioty zewnętrzne, nie można nadto uznać za dokumenty urzędowe w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Spółki na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., II SAB/Wa 155/09 (dalej wyrok z 4 lutego 2010 r.), uwzględnił tę skargę, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że żądane przez Spółkę ekspertyzy sporządzone przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych, są informacją publiczną, a więc winny być udostępnione, o ile nie zawierają danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną.

Na skutek skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 757/10 (dalej wyrok z 3 sierpnia 2010 r.), uchylił wyrok z 4 lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił podstawowego zagadnienia występującego w sprawie - z jakich powodów uznał, że Minister pozostawał w bezczynności w załatwianiu wniosku Skarżącej o udzielenie informacji publicznej i pominął wyjaśnienia organu zawarte w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r., II SAB/Wa 291/10 (dalej wyrok z 9 listopada 2010 r.), oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że skarga została przedwcześnie złożona, bowiem termin do udzielenia informacji publicznej przez organ upływał w dniu 5 października 2009 r., a skarga wpłynęła do Sądu I instancji w dniu 2 października 2009 r.

Dnia [...] października 2010 r. [...] Sp. z o.o. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, kolejną skargę (datowaną na 19 października 2010 r.) na bezczynność Ministra w zakresie rozpoznania jej wniosku z [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, ukaranie osób winnych zaniechania udostępnienia informacji publicznej i zwrot kosztów postępowania. Skarga ta poprzedzona została wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako tożsamej z już rozpatrywaną przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie tej skargi jako niezasadnej. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania w przypadku nieodrzucenia skargi na czas rozpatrzenia uprzednio złożonej skargi w tym samym przedmiocie (tj. do prawomocnego zakończenia postępowania) i dołączenie akt postępowania II SAB/Wa 291/10, dotyczącego uprzednio wniesionej skargi w tym samym przedmiocie.

Uzasadniając swe stanowisko organ wskazał, że na skutek uprzedniej - tożsamej – skargi Skarżącej, odnośnie rzekomej bezczynności związanej z tym samym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Jest to zatem druga skarga dotycząca rzekomej bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku. Z uwagi na powyższe, uzasadniony jest na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o odrzucenie skargi jako ponownej do aktualnie rozpatrywanej (rozpatrzonej). Organ zaznaczył jednocześnie, że po jego stronie nigdy nie było bezczynności, bowiem wniosek z [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony pismem z [...] października 2009 r., w którym poinformował Skarżącą, że żądana informacja nie jest informacją publiczną z uwagi na fakt objęcia ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Podniósł też, że pismo takie nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r., II SAB/Wa 332/10 (dalej postanowienie z 19 stycznia 2011 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółki z o.o. z dnia 19 października 2010 r. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie Skarżąca przedmiotem swej skargi z 19 października 2010 r. uczyniła bezczynność Ministra w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2009 r., dotyczącego ekspertyz wykonanych przez Towarzystwo. Sąd wskazał, że skarga Skarżącej na bezczynność Ministra w tym zakresie została już rozpoznana w sprawie II SAB/Wa 291/10, w której nieprawomocnym wyrokiem z 9 listopada 2010 r. oddalano skargę. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., należało odrzucić skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...], zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że sprawa objęta skargą została już rozpoznana w postępowaniu w sprawie II SAB/Wa 291/10.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2011 r., I OSK 551/11 uchylił postanowienie z 19 stycznia 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu postanowienia NSA podniósł, że analiza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2010 r., II SAB/Wa 291/10 nie budzi wątpliwości, że jedynym powodem oddalenia przez ten Sąd skargi na bezczynność Ministra była przedwczesność złożenia skargi, która wykluczała przyjęcie bezczynności organu. Tak też należy określić przedmiot rozstrzygnięcia w owym postępowaniu. Tymczasem w odniesieniu do kolejnej skargi, datowanej na dzień 19 października 2010 r., ocena prawna wyrażona w wyroku z 9 listopada 2010 r. nie znajduje już zastosowania. Inny będzie w związku z tym również przedmiot rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w przedmiotowym postępowaniu, bowiem będzie on orzekał o ewentualnej bezczynności organu po upływie terminu do udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do odrzucenia skargi na tej podstawie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w szczególności, że kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowym postępowaniu Sąd obowiązany był rozstrzygnąć o ewentualnej bezczynności organu po upływie terminu do udzielenia przez organ informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek [...] z [...] sierpnia 2009 r. W ocenie Sądu skarga [...] na bezczynność Ministra zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. LexisNexis 2005, s. 86).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p. bądź ustawa o dostępie do informacji publicznej), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Minister jako organ administracji publicznej, jest podmiotem obowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez [...] we wniosku z [...] sierpnia 2009 r. informacja dotycząca ekspertyz wykonywanych przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od 1 stycznia 2008 r. do dnia otrzymania przez organ tego wniosku, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci ekspertyz, wykonywanych przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji związanych z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych oraz przygotowaniem egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie świadectwa kwalifikacji dla kontrolerów systemów teleinformatycznych, spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem realizacji przez ten organ zadań publicznych. Jak wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (wyrok NSA z: 15.7.2011 r., I OSK 667/11; 9.2.2007 r., I OSK 517/06; 7.12.2010 r., I OSK 1774/10; 18.9.2008 r., I OSK 315/08).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w odpowiedzi na wniosek [...] o udostępnienie informacji publicznej, pismem z 5 października 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że ekspertyzy sporządzone przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz organu na podstawie umów cywilnoprawnych stanowią utwory w znaczeniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych ([j.t.] Dz. U. z 2006 r. nr 90, poz. 631, ze zm.) i jako przedmioty prawa autorskiego nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy.

Wojewódzki Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Ekspertyzy sporządzone przez Polskie Towarzystwo Informatyczne wykonane zostały na potrzeby realizacji określonych zadań publicznych i na zlecenie organu administracji publicznej. Udostępnienie ich nie stanowi rozporządzenia prawami autorskimi, ale realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli, zdaniem organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany był on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok WSA z 5.7.2007 r., II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235; wyrok NSA z 11.12.2002 r., II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ, obowiązany do podjęcia czynności materialno–technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać za uzasadniony. Skoro organ dysponuje żądanymi ekspertyzami, a ekspertyzy te stanowią informację publiczną, to winien załatwić wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Rozpatrując wniosek [...], organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Mając zatem na względzie treść tego przepisu Sąd I instancji, uwzględniając skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego K. P.-Z., zaskarżając ów wyrok w całości.

Skarżący zarzucił wyrokowi z 8 września 2011 r., II SAB/Wa 174/11:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 149 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z [...] sierpnia 2009 r. mimo, że bezspornym pozostaje, że organ podjął czynności związane z powyższym wnioskiem zakończone wydaniem pisma z [...] października 2009 r., a w konsekwencji bezzasadnym uwzględnieniu skargi na bezczynność organu;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwą ich wykładnię i uznanie, że utwór w postaci ekspertyzy, mimo objęcia ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych ([j.t.] Dz. U. z 2006 r. nr 90, poz. 631, ze zm.), podlega udostępnieniu jako informacja publiczna w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwą ich wykładnię, a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że ekspertyzy sporządzane na rzecz organu i będące przedmiotem ochrony na podstawie przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych - jako niemieszczące się w definicji dokumentu urzędowego, a tym samym w przykładowym katalogu informacji publicznej - podlegają mimo to udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe wniósł na podstawie:

1) art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji;

2) art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Minister podniósł, że dotychczasowe czynności związane z rozpatrywaniem wniosku Skarżącej z 31 sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej nie budzą wątpliwości i zostały przedstawione w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Skarżąca już raz wniosła dnia 24 września 2009 r. skargę w związku z rzekomą bezczynnością organu administracji publicznej. Organ pismem z 5 października 2009 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Skarga została uwzględniona wyrokiem WSA w Warszawie z 4.2.2010 r., II SAB/Wa 155/09, uchylonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.8.2010 r., I OSK 757/10, uznającym zasadność części zarzutów. Część zarzutów została jednak uznana za przedwczesne. W rezultacie WSA w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, wyrokiem z 9.11.2010 r., II SAB/Wa 291/10, skargę oddalił. Wyrok z 9.11.2010 r. nie został zaskarżony i stał się prawomocny. U podstaw prawomocnego wyroku leżało głównie uznanie, że wniesienie skargi na bezczynność przed upływem terminu załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przesądza o niezasadności takiej skargi.

Skarżąca dnia 19.10.2010 r. wniosła ponownie skargę, co spotkało się z jej odrzuceniem postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 19.1.2011 r., II SAB/Wa 332/10, jako już osądzonej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił postanowieniem z 28.4.2011 r., I OSK 551/11, a WSA w Warszawie, ponownie rozpatrując sprawę, skargę uwzględnił zaskarżonym wyrokiem z 8.9.2011 r., II SAB/Wa 174/11.

Okoliczności faktyczne na etapie przedsądowym składają się na następującą sekwencję zdarzeń: a) wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2009 r. wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 2 września 2010 r.; b) pismem z 16 września 2009 r. (tj. w terminie 14 dni od daty wpływu) wezwano Skarżącą do sprecyzowania wniosku; c) wniosek z [...] sierpnia 2009 r. został sprecyzowany przez Skarżącą w doręczonym dnia 21 września 2009 r. piśmie z [...] września 2009 r., co tym samym oznaczało d) akceptację uzupełnienia wniosku z [...] sierpnia 2009 r. i świadczyło o tym, że sama Skarżąca swe wezwanie z [...] września 2009 r. o usuniecie bezczynności, o którym mowa poniżej, uznała w istocie za niezasadne, a na pewno przedwczesne; e) pismem doręczonym dnia [...] września 2009 r. datowanym na dzień [...] września 2009 r. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci "bezczynności" w rozpatrzeniu wniosku z [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, uzupełnionego pismem z [...] września 2009 r., doręczonym dnia [...] września 2009 r. Ergo Skarżąca najpierw stwierdziła w piśmie z dnia [...] września 2009 r. rzekomą "bezczynność" organu w załatwieniu jej wniosku z [...] sierpnia 2009 r., a po trzech dniach w piśmie z [...] września 2009 r. uzupełniła swój wniosek, uznając tym samym że nie był on precyzyjny, f) dnia [...] września 2009 r., a więc w dniu doręczenia uzupełnienia z [...] września 2009 r., dot. wniosku z [...] sierpnia 2009 r., Skarżąca sporządziła skargę na bezczynność organu; g) pismem z [...] października 2009 r. - a więc w 14 dniu od doręczenia w dniu [...] września 2009 r. uzupełnienia z [...] września 2009 r. dot. wniosku z [...] sierpnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej - organ rozpatrzył ww. wniosek opierając się na uznaniu, że żądane informacje są przedmiotem ochrony określonej w przepisach ustawy o prawie autorskim.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, uzasadnionym jest zarzut w postaci naruszenia art. 149 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie zaistnienia bezczynności organu polegającej na nierozpatrzeniu wniosku z [...] sierpnia 2009 r., co jednak nastąpiło w piśmie z [...] października 2009 r. o sygn. [...], którym organ odpowiedział na wniosek z [...] sierpnia 2009 r., o udostępnienie informacji publicznej, tym samym rozpatrując ten wniosek. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej występuje sytuacja szczególna i wyjątkowa, tj. w wyniku merytorycznego odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, prawnie możliwe są trzy rozłączne sposoby załatwienia tego wniosku, czy też merytorycznego odniesienia się doń: 1) czynność materialno-techniczna - udostępnienie żądanych informacji; 2) decyzja administracyjna - odmowa udostępnienia żądanych informacji; 3) zwykłe pismo - uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Wszystkie ww. trzy sposoby merytorycznego odniesienia się do wniosku mogą być

kwestionowane przez Skarżącą, jednakże załatwienie sprawy w jeden z ww. trzech sposobów załatwienia i merytorycznego odniesienia się do wniosku, świadczy o braku bezczynności organu.

Nie sposób uznać, że czynność organu dokonana w piśmie z [...] października 2009 r. oznacza jego bezczynność. Jest to sytuacja jakościowo odmienna od występującej w orzecznictwie, gdzie organ obowiązany do załatwienia sprawy w formie decyzji, zwraca się do strony na piśmie, choć przepisy nie przewidują takiej możliwości załatwienia wniosku. W tym przypadku, pismo jest jedną z prawnie dopuszczalnych form załatwienia wniosku. Nie jest właściwe uznanie działania organu w takiej formie jako jego bezczynności, doszło bowiem do merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

Sąd I Instancji, uznając istnienie pisma (tj. pisma z [...] października 2009 r.) i prawnej dopuszczalności załatwienia wniosku w ten sposób w określonych przypadkach (tj. wnioskowania o informację, inną niż publiczna), poddaje merytorycznej analizie i w oparciu o merytoryczną analizę argumentów w nim przedstawionych uznał, że nie podziela stanowiska organu co do nieuznawania żądanych informacji za informacje publiczne. Konsekwencją zanegowania prawidłowości stanowiska organu w ww. czynności, tj. uznania żądanych informacji za publiczne, było uznanie tej czynności za bezczynność.

Nawet gdyby podzielić stanowisko Sądu I Instancji negujące stanowisko organu co do

uznania żądanych informacji za inne niż informacja publiczna, to konsekwencją takiego

działania winna być analiza czynności organu podjętej dnia [...] października 2009 r. także z

punktu widzenia oceny formalnej jako decyzji administracyjnej, a nie przyjęcie de facto

fikcji co do bezczynności. Art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu z [...] października 2009 r. określał

elementy jakie winna posiadać decyzja. Przepis ten nie dostarcza jednak precyzyjnej

odpowiedzi co do tego, jakie wskazane w nim elementy decyzja musi posiadać, by była w

ogóle uznana za decyzję. Nawet w przypadku uznania za prawidłowe wywodu Sądu I

instancji, nie sposób uznać bezczynności organu przy dokonaniu odpowiedniej kwalifikacji

pisma z [...] października 2009 r.

Przywołując orzecznictwo Sądów Administracyjnych, skarżący kasacyjnie podniósł, że

ekspertyzy jako przedmiot ochrony przewidzianej w ustawie o prawie autorskim, winny

być uznane za mieszczące się poza zakresem pojęcia informacji publicznej.

Uzasadniając zarzut niewłaściwej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2

u.d.i.ś., a w rezultacie bezpodstawnego przyjęcia, że ekspertyzy sporządzane na rzecz organu i będące przedmiotem ochrony na podstawie przepisów ustawy o prawie autorskim jako niemieszczące się w definicji dokumentu urzędowego, a tym samym w przykładowym katalogu informacji publicznej, podlegają mimo to udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i podkreślając, że w niniejszej sprawie MSWiA nigdy nie pozostawało w bezczynności, skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienił przykładowy katalog informacji publicznej, która podlega udostępnieniu. W pkt 4 lit a ww. przepisu wskazano, że:

" Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (...) danych publicznych, w tym (...) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: -treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

-dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających ".

Skoro ustawodawca wskazał, że udostępniane są dokumenty dookreślone przez przymiot urzędowości, to nie można uznać, że udostępnianiu podlegają wszystkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu. Odmienna interpretacja oznaczałaby bowiem, że dookreślenie dokumentów poprzez przymiotnik "urzędowe" byłoby zbędne. Byłaby to więc wykładnia doprowadzająca do uznania części aktu prawnego za zbędny, a tym samym byłaby to wykładnia niedopuszczalna. Przyjęcie takiej wykładni rodziłoby analogiczne zastrzeżenia w związku z zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definicją dokumentu urzędowego. Po co racjonalny ustawodawca uznając, że udostępniane winny być wszystkie dokumenty, a nie tylko urzędowe, definiuje ustawowo pojęcie dokumentu urzędowego.

Dokumentem urzędowym stosownie do ww. przepisu jest "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Za takie dokumenty nie można uznać ekspertyz sporządzanych przez podmioty zewnętrzne.

W świetle powyższej argumentacji w szczególności podkreślić należy, że wykładnia przeprowadzona w skarżonym orzeczeniu doprowadziła do uznania, że regulacja art. 6 ust. 2 ustawy jest w istocie zbędna, podobnie jak doprecyzowanie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. dokumentów jako urzędowych. Organ nie neguje faktu, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest otwarty, a wyliczenie w nim informacji uznawanych za informację publiczną jest przykładowe. To, że w zakresie jednej przykładowej szczególnej kategorii (dokumentów) ustawodawca doprecyzował ją poprzez dookreślenie, że mają to być dokumenty urzędowe, świadczy jednoznacznie, że ustawodawca wyłączył z zakresu informacji publicznej inne niż urzędowe dokumenty znajdujące się w posiadaniu podmiotu ewentualnie zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W przeciwnym przypadku racjonalny ustawodawca nie dookreślałby szczególnej kategorii dokumentów przez właśnie przymiot "urzędowości", nadto uznając za stosowne zdefiniowanie w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia "dokumentu urzędowego ".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Przepis art. 149 p.p.s.a składa się z dwu paragrafów, przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, naruszenia której z dwu jednostek redakcyjnych tego przepisu się dopatruje. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowywać zarzuty skargi kasacyjnej co do konkretnego paragrafu powołanego przepisu, choć uzasadnienie tego zarzutu, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, umożliwiło jego rozpoznanie.

Błędnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że czynność dokonana w piśmie z [...] października 2009 r., skutkuje brakiem bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu wniosku [...] z [...] sierpnia 2009 r. Zasadą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, jest udostępnienie tej informacji na wniosek, w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.7.2011 r., I OSK 667/11). Po wpłynięciu wniosku z [...] sierpnia 2009 r., organ obowiązany był stwierdzić, czy jest dysponentem żądanych informacji. Organ mógł ograniczyć się do poinformowania pismem wnioskodawcy wówczas, gdy nie posiadał żądanej informacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21.5.2010 r., II SAB/Po 4/10). Jeżeli organ stwierdził, że dysponuje żądaną informacją, a jednocześnie uznał, że zachodzą przeszkody do udzielenia informacji publicznej ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. bądź we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, obowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W takiej sytuacji odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formę decyzji. Nie wydanie w takiej sytuacji decyzji jest bezczynnością, która po dokonaniu właściwej kwalifikacji przez sąd, musi prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do oznaczonego działania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.1.2006 r., I OSK 928/05, akceptowane przez T. R. Aleksandrowicza "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej" LexisNexis 2008 s. 207; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18.7.2011 r., II SAB/Rz 26/11).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku trafnie uznał, że pismo z [...] października 2009 r. nie stanowiło jednej z prawnie dopuszczalnych form załatwienia wniosku, bowiem nie doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a dotyczyło informacji publicznej.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, pismo z [...] października 2009 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed wejścia w życie zmiany dokonanej ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. Dz.U. nr 40, poz. 230) – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Mimo, że pismo podpisał i opatrzył pieczęcią "Zastępca Dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA R. N.", nie wskazał on, że działa z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawcy; przeciwnie – osoba pod nim podpisana wprost stwierdziła, że "wniosek jako nie znajdujący podstaw w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie został rozpoznany w trybie tej ustawy". Pismo z [...] października 2009 r. nie ma solennej formy decyzji; nie zawiera także pouczenia, czy i w jakim trybie służy odeń odwołanie. Pismo to ma cechy wyłącznie pisma informacyjnego (uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.1.2006 r., I OSK 928/05).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowało w ciągu 30 lat odbudowy kontroli sądowoadministracyjnej nad działalnością administracji publicznej. W początkowym okresie orzecznictwo NSA skłaniało się do możliwie szerokiego postrzegania różnych oświadczeń woli organów administracji publicznej jako decyzji (bez względu na ułomności tychże oświadczeń woli; wyrok NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 9-10/82/169, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 425-426 nb 4). Należy bowiem zauważyć, że zakres kontroli sądowej do roku 1990, ograniczony był w zasadzie do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne i to nie wszystkie (T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Pr. PWN 1996 s. 34-37; J. Świątkiewicz "Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy" W.Pr.iPG 2001 s. 85 uw. 1). Konstruowano nawet koncepcję domniemania decyzji administracyjnej jako właściwej dla załatwienia sprawy. Obecnie, wobec treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., owo rozróżnienie straciło na znaczeniu i dominuje pogląd, że zwykłe pismo, nawet podpisane przez piastuna organu, nie jest decyzją administracyjną.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Ustawodawca nie sformułował w ustawie o dostępie do informacji publicznej ani w żadnym innym akcie prawnym definicji legalnej dostępu do informacji publicznej, czy też samego pojęcia informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 ab initio u.d.i.p. stanowi jednak, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, charakter informacji publicznej ma wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02, Mo. Prawn. 2002/23/1059). Uwzględniając brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego o ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 6 u.d.i.p., w którym ustawodawca zawarł katalog informacji publicznej, w jego obrębie mieści się również dostęp do akt postępowania administracyjnego. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej. Są to zarówno dokumenty wytworzone przez organy administracji, jak i te, których używa się przy realizacji prawem przewidzianych zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od organów administracji (wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 1956/02; wyrok WSA w Opolu z 17.1.2008 r., II SAB/Op 20/07, Lex nr 505255; wyrok WSA w Warszawie z 16.7.2008 r., II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325; wyrok WSA w Warszawie z 26.6.2008 r., II SA/Wa 111/08, Lex nr 499827). Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych, i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.7.2011 r., I OSK 667/11; 7.12.2010 r., I OSK 1774/10; 18.9.2008 r., I OSK 315/08; 9.2.2007 r., I OSK 517/06).

Nie wszystkie opinie czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.6.2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009, z. 37, s. 37-38). Informację publiczną stanowią te ekspertyzy, które w szczególności dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony właściwemu organowi w procedurze legislacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.1.2012 r., I OSK 2130/11).

Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki, istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Ekspertyzy sporządzone przez Polskie Towarzystwo Informatyczne na rzecz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, o których udostępnienie [...] wnosiła, związane z tworzeniem przez ten organ systemów informatycznych oraz przygotowaniem egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie świadectwa kwalifikacji dla kontrolerów systemów teleinformatycznych, spełniają warunki informacji publicznej, dotyczą bowiem realizacji przez ten organ zadań publicznych.

Jeżeli ekspertyzy dotyczyły projektu informatyzacji sfery publicznej i wiązały się z wydatkowaniem środków publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia programów w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków realizacji tych zadań oraz informacji, dotyczącej majątku publicznego, w tym majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. a u.d.i.p.).

Nietrafnym okazał się zarzut dotyczący naruszenia niewłaściwej wykładni przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że ekspertyzy sporządzane na rzecz organu i będące przedmiotem ochrony na podstawie przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych – jako niemieszczące się w definicji dokumentu urzędowego, a tym samym w przykładowym katalogu informacji publicznej, podlegają mimo to udostępnieniu w trybie ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.) stanowi, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Opinie i ekspertyzy sporządzone przez wyspecjalizowane osoby lub podmioty odpowiadają tej ustawowej definicji. Zgodnie z art. 4 pkt 2 prawa autorskiego, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Ekspertyzy sporządzone na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej" (wyrok Sądu Najwyższego z 26.9.2001 r., IV CKN 458/00, Lex nr 52711; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.2.1997 r., I SA/Kr 1062/96, CBOISA, akceptowane przez J. Bartę i R. Markiewicza w: J. Barta, M. Czajkowska-Dąbrowska, Z. Ćwiąkalski, R. Markiewicz, E. Traple "Prawo autorskie i prawa pokrewne. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 134-135 uw. 4, 5).

Za takim rozumieniem wzajemnych relacji między art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przemawia również wymóg efektywności społecznej kontroli, której winny być poddane informacje służące bezpośrednio zrealizowaniu powierzonych organowi władzy publicznej zadań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.1.2012 r., I OSK 2130/11).

Tym samym definicja dokumentu urzędowego, zawarta w ustępie 2 art. 6 u.d.i.p., nie stanowi podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, definiowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w tym do przykładowego katalogu, zawartego w ustępie 1 art. 6 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.