Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1251/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
658
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 63 § 2, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 19 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Maria Jagielska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt III SAB/Wr 12/10 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz M. P. kwotę 380 zł (słownie: trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę M. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013.

Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2009 r. M. P. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Wniosek obejmował m.in. deklarację realizacji w gospodarstwie pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne". Złożony wniosek nie zawierał m.in. zgłoszenia, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał więc skarżącego do usunięcia braków. W wezwaniu zawarł pouczenie, że w przypadku nieusunięcia wskazanych braków wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 2 grudnia 2009 r. Skarżący uzupełnił braki wniosku osobiście, a w dniu 9 grudnia 2009 r. złożył kopię zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym, opatrzona datą 15 maja 2009 r.

Pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpatrzenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wskazał, że zgłoszenie podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym dostarczone przez skarżącego nie funkcjonowało w obiegu prawnym w czasie, kiedy skarżący złożył wniosek o dopłaty rolnośrodowiskowe. W tym bowiem czasie obowiązywała ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.), na podstawie której obowiązywał inny wzór zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym FZ-01/04 i takie zgłoszenie powinno zostać dostarczone jako załącznik do wniosku rolnośrodowiskowego zgodnie z ww. § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego organ uznał, że przedłożone zgłoszenie nie stanowiło uzupełnienia podania i zadecydował o pozostawieniu wniosku M. P. bez rozpatrzenia, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a.

W dniu [...] marca 2010 r. skarżący złożył do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zażalenie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wskazując, iż organ nie dokonał w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 żadnych czynności.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. organ drugiej instancji działając na podstawie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. uznał zażalenie skarżącego za bezzasadne. Uzasadniając podał, że niezłożenie wymaganego przepisami zgłoszenia, w terminie wskazanym w wezwaniu, musiało skutkować pozostawieniem pisma bez rozpoznania, zaś złożone w dniu 9 grudnia 2009 r. przez skarżącego zgłoszenie podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym na druku, który został wprowadzony na podstawie ustawy obowiązującej od dnia 7 sierpnia 2009 r., a podpisany przez skarżącego w dniu 2 maja 2009 r., nie mógł konwalidować braków wniosku.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi podał, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Takim wymogiem jest, wynikająca z § 19 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, powinność producenta rolnego, dołączenia do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania, kopii zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, do upoważnionej jednostki certyfikującej lub kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2. Z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym (mającym zastosowanie w sprawie). WSA wywiódł, że producent zamierzający podjąć działalność w zakresie rolnictwa ekologicznego zgłasza zamiar prowadzenia takiej działalności wybranej upoważnionej jednostce certyfikującej i wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, z zastrzeżeniem art. 7. Zgłoszenia dokonuje się na formularzu opracowanym przez Głównego Inspektora, zawierającym informacje określone w załączniku IV do rozporządzenia, o którym mowa w art. 1 pkt 1.

W niniejszej sprawie skarżący uzupełniając sporny wniosek dołączył kopię zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym na wzorze oznaczonym F-7/PG-GNR-03 wydanie 3 z dnia 28 sierpnia 2009 r. podpisanym datą 15 maja 2009 r. Wzór ten został opracowany na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975), która weszła w życie w dniu 7 sierpnia 2009 r. i nie obowiązywała w dacie zgłaszania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Zgłoszenie podjęcia działalności ekologicznej dostarczone przez skarżącego podpisane datą 15 maja 2009 r. nie funkcjonowało w obiegu prawnym w maju 2009 r. W czasie, kiedy skarżący złożył sporny wniosek obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.). W tym czasie obowiązywał też inny wzór zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym FZ-01/04. Sąd orzekający w tej sprawie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że uzupełnienie braków spornego wniosku zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powinno nastąpić przez dostarczenie wzoru zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym, który obowiązywał w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to jest w dniu 15 maja 2009 r. Organ I instancji był więc uprawniony do wezwania o uzupełnienie tego braku, z pouczeniem o możliwości pozostawienia podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co też uczynił.

Za bez znaczenia Sąd I instancji uznał okoliczność, że wniosek skarżącego o dopłaty rolnośrodowiskowe obejmował nie tylko pakiet 2 rolnictwo ekologiczne, ale także pakiet 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone, do którego to pakietu wymogi określone w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie miały zastosowania, wobec czego ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpoznania może dotyczyć tylko jego części obejmującego pakiet 2. Według Sądu oba te pakiety były przedmiotem jednego wniosku (podania) skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, który w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. został poddany ocenie zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożony przez skarżącego w dniu [...] maja 2009 r. był pierwszym wnioskiem rozpoczynającym uczestnictwo w działaniu "Program rolnośrodowiskowy" a rozporządzenie rolnośrodowiskowe dokładnie precyzuje dokument wymagany w przypadku realizacji pakietu rolnośrodowiskowego, jakim jest kopia zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym, który to dokument skarżący był obowiązany dołączyć do wniosku o dopłaty rolnośrodowiskowe z dnia [...] maja 2009 r. Z tego powodu § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miał zastosowanie do wniosku skarżącego.

Według WSA powoływanie się skarżącego na inne postępowania toczące się w analogicznych sprawach, w których nie wzywano strony do przedłożenia kopii zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem każda ze spraw administracyjnych jest rozpatrywana indywidualnie. Okoliczności, mimo pozornego podobieństwa mogą się różnić w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.

W sprawie nie doszło według Sądu do naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę znanej organowi z urzędu okoliczności, że wniosek skarżącego jest szóstym, a nie pierwszym wnioskiem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżący składając wniosek w dniu [...] maja 2009 r. po raz kolejny przystąpił bowiem do realizacji nowego pięcioletniego zobowiązania, realizowanego w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", a nie poprzedniego działania "Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt". Sąd I instancji podkreślił również, że ustalenia faktyczne, jak i subsumcja norm prawa odpowiadały prawu i nie naruszały granic swobodnej oceny dowodów. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA oddalił skargę powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. P., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i nakazanie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR we W. wydanie decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008 w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i nakazanie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR we W. wydanie decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008 w części dotyczącej pakietu "ekstensywne trwałe użytki zielone" w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku, a w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że płatności z tytułu realizacji pakietu 2 i 3 są niepodzielne i mogą być przyznawane tylko łącznie, podczas gdy są to odrębne płatności, z różnymi kryteriami ich przyznawania. Kasator może więc ubiegać się o płatności z tytułu realizacji obu pakietów łącznie, jak również każdego z osobna. W konsekwencji tego naruszenia Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie zastosowanie miał art. 104 § 2 k.p.a., jako że sprawa była podzielna i organ mógł wydać decyzję wyłącznie w zakresie pakietu 3, wobec spełnienia wszystkich warunków do otrzymania płatności,

- § 19 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zwrot "pierwszej płatności rolnośrodowiskowej" obejmuje nie tylko pierwsze wnioski w ogóle w ramach danego pakietu, ale również pierwsze wnioski w ramach nowego planu rolnośrodowiskowego. Na skutek tego naruszenia Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wniosek kasatora o przyznanie płatności za rok 2009 w ramach pakietu "rolnictwo ekologiczne" jest pierwszym w rozumieniu cytowanego przepisu, a nie szóstym, jak było w istocie.

Ponadto na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 149 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ pozostawał w bezczynności, mimo iż nie wydał decyzji w sprawie, miał taką możliwość i był do tego zobowiązany, nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy oraz nie zawiesił postępowania.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności naruszenia przez organ:

- art. 8 k.p.a. poprzez wymaganie od kasatora przedłożenia zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym, mimo że w identycznych sprawach dotyczących innych osób taki dokument nie był wymagany. Sąd I instancji w ślad za organem ograniczył ustalenia do lakonicznego stwierdzenia, że sprawy te "mogły się od siebie różnić", bez wskazania, na czym te różnice miałyby polegać,

- art. 7 oraz 77 § 4 k.p.a. poprzez wymaganie od kasatora udowadniania dokonania zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym, mimo iż organ z urzędu posiadał wiedzę, że kasator prowadzi taką działalność od roku 2004. Wiedza ta wynika z faktu wydania pięciu kolejnych decyzji przyznających kastorowi płatności z tego tytułu za lata 2004-2008. Ponadto organ – czego również nie kwestionował – posiadał obejmujący gospodarstwo kasatora wykaz Jednostki Certyfikującej za rok 2009 dla Prezesa ARiMR zawierający pełną informację o prowadzonej działalności w rolnictwie ekologicznym. Sąd I instancji nie poczynił w tym zakresie ustaleń faktycznych, ograniczając wywód do stwierdzenia, że na kasatorze ciążył obowiązek wykazania faktu zgłoszenia działalności, chociaż fakt ten nie wymagał udowodnienia.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej kasator podał, że ubiegał się o płatności rolnośrodowiskowe za rok 2009 z tytułu pakietów rolnictwo ekologiczne oraz ekstensywne trwałe użytki zielone. Obowiązek dostarczenia kopii zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym dotyczył w jego ocenie wyłącznie pakietu rolnictwo ekologiczne, nie zaś ekstensywne trwałe użytki zielone. Przyznawanie tych płatności jest niezależne od siebie i niespełnienie wymagań dla otrzymania płatności w ramach jednego pakietu, nie miało wpływu na przyznanie płatności w ramach innego. Sprawa była zatem podzielna, a organ zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie płatności z tytułu realizacji pakietu 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone. Sąd I instancji błędnie natomiast przyjął za jedyne kryterium podzielności sprawy fakt zamieszczenia wniosków o przyznanie płatności z tytułu różnych pakietów na jednym formularzu (podaniu).

Nadto kasator podniósł, że jego wniosek za rok 2009 był szóstym z kolei w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, tym samym wymóg przedłożenia zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym nie miał zastosowania w sprawie. Wymóg ten bowiem ma na celu wykazanie organowi, że beneficjent podjął i zgłosił działalność w rolnictwie ekologicznym. Skoro zatem organ taką wiedzę posiadał z urzędu, czego nie kwestionował, żądanie wykazania tego faktu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, których nie dostrzegł Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, którym została oddalona skarga M. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W związku z powyższym należy zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej (postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) – zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest do dokonania szeregu czynności, wśród których w pierwszej kolejności winien ustalić czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 2–4 p.p.s.a. Następnie sąd administracyjny winien rozważyć, czy skarga na bezczynność jest dopuszczalna z punktu widzenia wyczerpania trybu warunkującego wniesienie takiej skargi. Po dokonaniu powyższych ustaleń sąd administracyjny winien przystąpić do dokonywania ustaleń, czy organowi administracji publicznej można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 1480/09 – baza orzeczeń NSA gov.pl). Z treści art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. W przypadku skargi na bezczynność organu sformułowanie "stan sprawy" przybiera szczególnego znaczenia, gdyż obejmuje swoim zakresem nie tylko ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji, ale i ustalenia poczynione przez sąd co do tego, jaki jest tzw. aktualny stan sprawy, tj. na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na dokonanie przez sąd administracyjny oceny w zakresie tego, czy w sprawie występuje bezczynność, czy też wskutek podjęcia innych czynności lub aktów aniżeli ten, którego domagała się strona, nie można mówić o tego rodzaju bezczynności - ma więc znaczenie stan sprawy aktualny na dzień orzekania. To oznacza, że stosowne ustalenia w tym przedmiocie powinny znaleźć się w pisemnych motywach podjętego przez Sąd I instancji orzeczenia. Przyjęcie określonego stanu faktycznego ma także bezpośredni wpływ na podjęte przez sąd rozstrzygnięcie, którego wyjaśnienie powinno nastąpić także w uzasadnieniu orzeczenia, poprzez wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie orzeczenia powinno zatem pozwolić na ocenę, czy sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, czy dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem czy przeanalizował wszystkie wymagające rozważenia zagadnienia. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej spawy, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. jest słuszny, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak wskazania ustalonego stanu faktycznego sprawy na dzień orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut ten o tyle wydaje się zasadny, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący kierował do organu I instancji różne pisma w związku z wydanym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Ponadto skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, a na postanowienie organu I instancji oddalające ten wniosek złożył zażalenie. Z treści znajdujących się w tych aktach dokumentów nie wynika jaki był dalszy bieg czynności podejmowanych w sprawie w związku ze złożonym zażaleniem skarżącego. Jednocześnie z akt tych wynika, iż skarżący podejmował stosowne czynności prawne warunkujące wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji w związku z pozostawieniem przez ten organ jego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, bez rozpatrzenia.

W związku z powyższym na wstępie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialnotechniczną, o podjęciu której na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702, OSP 2001, z. 1, poz. 12 z glosą B. Adamiak) stwierdzono, że: "w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy". Aczkolwiek pogląd ten został wyrażony na tle poprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to jest on aktualny w obecnie obowiązującym stanie prawnym, wskazującym, że tego rodzaju skarga przysługuje na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne, Wyd. C.H. Beck 2000, s. 498 i n., R. Hauser "Podania w kodeksie postępowania administracyjnego w: "Księga pamiątkowa prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 94, glosa W. Tarasa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/GL 51/08 – opubl. OSP 2011/3/26, oraz wyrok NSA z dnia 8.04.2008 r., I GSK 485/07, lex nr 469747, wyrok NSA z dnia 7.12.2010 r., sygn. II OSK 2120/10 oraz post. NSA z dnia 29.06.2010 r. sygn. akt I OSK 1944/10).

W orzecznictwie sądowym został także zaprezentowany pogląd przeciwny, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podjęta przez organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. post. NSA z dnia 2.03.2011 r., sygn. II FSK 2624/10, wyrok NSA z dnia 14.09.2011 r., sygn. II GSK 873/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, iż w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. interes wnoszącego podanie jest chroniony przed bezpodstawnym pozostawieniem podania bez rozpoznania skargą na bezczynność organu (powołana wyżej glosa W. Tarasa). Oczywistym więc jest, że rozpoznając tego rodzaju skargę sąd administracyjny zobligowany jest przede wszystkim do ustalenia, czy i jakie czynności zostały w sprawie podejmowane, jaki jest aktualny stan faktyczny sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że rozpoznanie skargi na bezczynność organu wymaga oceny czy prawidłowo został zastosowany przez organ tryb z art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże taka ocena nie może nie obejmować tego jaki jest aktualny przebieg postępowania w sprawie. Jak już wyżej wskazał NSA, Sąd I instancji w motywach wyroku nie odniósł się w ogóle do kwestii związanej z podjęciem przez skarżącego działań prawnych dotyczących złożenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku. W szczególności nie wyjaśniono czy w tym zakresie zostały podjęte akty lub czynności przez organ II instancji, które mogłyby mieć wpływ na ocenę zarzutu o bezczynności organu I instancji. Ta kwestia wymaga więc wyjaśnienia przez Sąd I instancji. W sytuacji gdy Sąd uzna, że działania te zostały wstrzymane, należy odnieść się do kwestii zasadniczej, a mianowicie tego czy organ I instancji prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. do wzywania o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez załączenie stosownego dokumentu. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji co do tego, że dołączenie do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych – w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania – kopii zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekonomicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.) do upoważnionej jednostki certyfikującej lub kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jest prawidłowe. Jest to bowiem wymóg formalny wniosku przewidziany przepisami prawa w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, nie można uznać, że ww. obowiązek dołączenia do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej kopii zgłoszenia dokumentu określonego w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, odnosi się wyłącznie do pierwszego wniosku w ogóle w ramach danego pakietu, a nie dotyczy pierwszych wniosków w ramach nowego planu rolnośrodowiskowego. Zawarte w § 19 ust. 1 tego rozporządzenia sformułowanie "pierwszej płatności rolnośrodowiskowej" należy odnieść do płatności, o której stanowi § 1 tego aktu prawnego, a więc płatności związanej z działaniami "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jeżeli jest to pierwszy wniosek o płatność złożony w ramach tak rozumianego działania, to obowiązek złożenia do wniosku dokumentu określonego w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi wymóg formalny wniosku o płatność określony przepisami szczególnymi. Inną kwestią jest to, czy skierowanie do skarżącego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. dotyczące uzupełnienia ww. braku wniosku było prawidłowe. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że wezwanie tego rodzaju powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa. W sytuacji gdy brak dotyczy złożenia stosownego dokumentu szczegółowo określonego w przepisie prawa, to nie można uznać za prawidłowe tego rodzaju wezwanie, które jedynie wskazuje na dany przepis lecz nie przywołuje jego treści wprost lub nie opisuje nałożonego przez przepis prawa obowiązku w sposób czytelny i zrozumiały dla jego odbiorcy. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie sposób uznać, że wezwanie skierowane do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. odpowiadało powyższym standardom, zważywszy na skutek prawny jaki wywołuje niewykonanie tego obowiązku przez adresata wezwania. Nie można uznać, jak przyjął to Sąd I instancji, że organ I instancji w wezwaniu z dnia 27 listopada 2009 r. określił obowiązek zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skoro wezwanie to sformułowano: "pkt 8. Nie dołączono kopii zgłoszenia do jednostki certyfikującej (§ 19 ust. 1 pkt 1 Roz. MRiRW z dnia 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.)". Tego rodzaju treść wezwania mogła zrodzić wątpliwości jakiego rodzaju dokument należy złożyć. W orzecznictwie podkreśla się, że tryb z art. 64 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy wnoszący podanie nie uzupełnił braków formalnych w terminie lub uzupełnił je, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (powołana wyżej glosa W. Tarasa). Trudno uznać, iż w tej sprawie wezwanie było na tyle precyzyjne, że pozwalało ustalić skarżącemu o jaki dokument w sprawie chodzi. Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 149 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który ma szczególne znaczenie przy tego rodzaju czynnościach organu, jest uzasadniony.

Trafny jest też zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 (omyłkowo wskazany jako pkt 1) i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Błędny jest pogląd Sądu I instancji, że fakt, iż wniosek o przyznanie płatności dotyczył obu pakietów, wyłącznie z tego powodu nie uzasadniał ich ewentualnego rozdzielnego rozpoznania. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie tzw. decyzji częściowej w przypadku podzielnych roszczeń, a więc gdy w danym zakresie sprawa może być oddzielnie rozpatrzona i załatwiona. O tym nie decyduje fakt wystąpienia z żądaniami w jednym lub kilku wnioskach (podaniach) lecz to, czy przepisy prawa materialnego z uwagi na charakter roszczenia pozwalają na tego rodzaju "podzielność". W tym więc zakresie Sąd I instancji powinien rozważyć i ocenić przepisy regulujące przyznanie płatności z poszczególnych pakietów. Sąd wydając zaskarżony wyrok w takim zakresie sprawy nie rozpoznał, wobec czego, Naczelny Sąd Administracyjny nie może w powyższej kwestii zająć zasadniczego stanowiska co do trafności lub nie poglądu skarżącego. Sprawa ta wymaga więc ponownego rozpoznania.

Nie można natomiast uznać za trafne zarzutów dotyczących naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 4 k.p.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, bowiem w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest trafne.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.