Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1962/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art.5 ust.3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art.7, art. 8, art. 77 § 1, art.75 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 390/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. S. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 390/17, oddalił skargę B. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący [...] maja 2014 r. B. S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik ARiMR) o przyznanie płatności na 2014 r. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności w ramach wariantu:

2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 13,71 ha,

4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 3,00 ha,

5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 do powierzchni 41,41 ha.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] lutego 2015 r. przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność na w pomniejszonej wysokości, tj. łącznie 69.686,60 zł w tym:

pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 (uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) - 10.830,90 zł do pow. 13,71 ha, tj. działek rolnych: B – na działce ewid. nr [...] – pow. 4,40 ha; C – na działce ewid. nr [...] – pow. 5,05 ha; D – działce ewid. nr [...] – pow. 4,25 ha; pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - 2.124,00 zł do pow. 2,59 ha – działka rolna A położona na działce ewid. nr [...]; pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 - 56.731,70 zł do pow. 41,41 ha – działka rolna E na działce ewid. nr [...].

Pomniejszenie płatności wynikało z wykluczenia 0,41 ha z zadeklarowanej do płatności powierzchni działki rolnej A położonej na działce ewid. nr [...].

Powyższa decyzja, wobec niezłożenia odwołania, stała się ostateczna [...] lutego 2015 r., a przyznane nią środki finansowe zostały przelane skarżącemu.

Kierownik ARiMR zawiadomieniem z [...] grudnia 2016 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych decyzją z [...] lutego 2015 r. Wszczęcie było spowodowane, że w stosunku do działki ewid. nr [...], na której zadeklarowano działkę rolną E, stwierdzono nieprawidłowości ujawnione w wyniku dokonanej aktualizacji danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych, przeprowadzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych [...] czerwca 2014 r. Kierownik ARiMR stwierdził, że na powyższej działce zgłoszono obszary, które ze względu na swój charakter (zadrzewienie) nie kwalifikują się do płatności rolnośrodowiskowej w zadeklarowanym wariancie 5.1. W przypadku działki rolnej E pow. deklarowana 41,41 ha jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (26,17 ha) o 15,24 ha.

Wobec powyższego Kierownik ARiMR ustalił, że skarżący zawyżył powierzchnię kwalifikującą się do płatności w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 o 15,24 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 58,23 %.

W konsekwencji tego ustalenia Kierownik BP ARiMR ustalił, że zastosowanie ma art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 ze zm.; dalej: rozporządzenie 65/2011), zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią deklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 % beneficjenta wyklucza się z płatności. W związku ze stwierdzeniem przedeklarowania na poziomie 58,23% w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności w wariancie 5.1 płatność nie powinna być przyznana i powinny zostać nałożone sankcje w wysokości 20.878,80 zł przypadające na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Organ uznał, że kwota wypłacona dla wariantu 5.1 (56.731,70zł) stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 w przypadku dokonania nienależnie pobranych płatności, rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu, co oznacza, że powstał obowiązek zwrotu całej kwoty tej płatności w wysokości 56.731,70 zł.

W konsekwencji, Kierownik ARiMR decyzją z [...] grudnia 2016 r. ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 56.731,70 zł.

Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania, została decyzją Dyrektora ARiMR z [...] marca 2017 r. – wydaną w oparciu m.in. o art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), art. 29 ust. 1, 2, 7 ustawy z dnia 9 maj 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512), art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011 – utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor ARiMR stwierdził, że dokonana po wydaniu decyzji przyznającej płatność pełna interpretacja zdjęć lotniczych z [...] czerwca 2014 r. bezsprzecznie wykazała fakt nieużytkowania części gruntów objętych wnioskiem z uwagi na występujące na nich zwarte zadrzewienia, zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] lutego 2015 r. było nieadekwatne do stanu rzeczywistego istniejącego w 2014 r. Konsekwencją tego było prawidłowe ustalenie przez Kierownika ARiMR, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 5.1, przyznana skarżącemu w związku ze złożonym wnioskiem na 2014 r., wynosząca 56.731,70 zł, winna być w całości zwrócona jako wypłacona w nadmiernej wysokości.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011. Analizując je wskazał, że Kierownik ARiMR w dniu wydania decyzji z [...] lutego 2015 r. był w posiadaniu zdjęć lotniczych działek zgłoszonych do płatności, jednak nie dokonał interpretacji posiadanego materiału, tj. nie doszło do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego do płatności obszaru. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji innej niż przyznającej płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości w stosunku do deklarowanej powierzchni (poza pomniejszeniem powierzchni działki rolnej A). Dopiero czynności kontrolne w zakresie weryfikacji powierzchni PEG przeprowadzone już po wydaniu decyzji z [...] lutego 2015 r. wykazały, że faktyczny obszar na jakim skarżący prowadził działalność rolniczą w 2014 r. w zakresie wariantu 5.1 jest mniejszy od obszaru deklarowanego we wniosku z 14 maja 2014 r. Jednakże mimo zaistnienie opisanego błędu organu w sprawie nie wystąpiła druga przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, tj. że błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że strona miała świadomość zgłoszenia do płatności rolnośrodowiskowej terenów, na których działalność rolnicza nie była prowadzona. Świadczy o tym charakter uwidocznionych na ortofotomapach z 16 czerwca 2014 r. nieprawidłowości (zwartych zadrzewień), które z racji swej specyfiki musiały występować również w dniu składania wniosku o przyznanie płatności. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że określony dla każdej działki ewidencyjnej maksymalny obszar kwalifikowany do płatności (powierzchnia PEG) – o którym ARiMR informuje beneficjentów – podlega weryfikacji co najmniej co 4 lata w oparciu o wykonywane na zlecenie ARiMR cyfrowe ortofotomapy podlegające obróbkom kartograficznym bądź też poprzez bezpośrednią wizję w terenie. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych znajdujących się w zasobach ARiMR ze stanem faktycznym znajdującym się na danej działce ewidencyjnej wartość powierzchni PEG podlega aktualizacji. Opisany schemat wyznaczania wartości powierzchni PEG nie zwalnia jednak rolnika od deklarowania we wnioskach o przyznanie płatności danych zgodnych z aktualnym stanem faktycznym znajdującym się na zgłaszanej działce. Nie można przy tym utożsamiać przekazywanego przez ARiMR maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności danej działki ewidencyjnej jako tego, do którego automatycznie i bezwarunkowo należą się płatności. Powierzchnia PEG jest obszarem maksymalnym do jakiego beneficjenci mogą otrzymać płatność jednakże powinni do tego spełniać szereg innych warunków m.in. prowadzić na deklarowanej powierzchni (która może, ale nie musi odpowiadać wartości powierzchni PEG) działalność rolniczą oraz utrzymywać grunty zgodnie z normami. Ponadto rolnik powinien zadbać o to, aby zapewnić tożsamość danych zadeklarowanych we wniosku z danymi wskazanymi w materiale graficznym. Materiał graficzny jest to wydrukowana w określonej skali mapa wraz z dodatkowymi informacjami. Załączone do wniosku mapy przedstawiają fotograficzny obraz powierzchni ziemi, sporządzony na podstawie zdjęć satelitarnych lub lotniczych. Na mapach są zaznaczone m.in. granice i numery działek ewidencyjnych oraz granice pól zagospodarowania określone na podstawie ortofotomapy oraz granice powierzchni PEG. Wypełnienie materiału graficznego polega, m.in. na przedstawieniu w formie szkicu położenia działek rolnych na działkach ewidencyjnych, do których rolnik ubiega się o płatności w danym roku. Rolnik jest zobowiązany do zachowania zgodności oznaczeń literowych dla działek rolnych wymienionych w formularzu wniosku oraz oznaczeń działek rolnych wprowadzonych na materiale graficznym. Zaznaczył, że do obowiązków rolnika ubiegającego się o płatności obszarowe należy deklaracja obszarów działek rolnych użytkowanych rolniczo w danym roku oraz wskazanie ich tak w złożonym wniosku oraz załączniku graficznym. Rolnik musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w poprzednim roku będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił np. w wyniku sukcesji naturalnej drzewostanu, zalania czy też w wyniku częściowego lub całościowego zaprzestania prowadzenia działalności. To rolnik winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i te dane powinny być wskazane na załączniku graficznym. Dlatego rolnik we wniosku o przyznanie płatności i załączniku graficznym jest zobowiązany podać zarówno działki rolne (ich powierzchnię, kształt), jak i działki ewidencyjne, na których są one położone. W tym kontekście porównanie złożonego przez skarżącego załącznika graficznego, odnoszącego się działki nr [...] oraz ortofotomapy działki ewid. nr [...] z 16 czerwca 2014 r. wskazuje jednoznacznie na zasadnicze rozbieżności pomiędzy deklaracją wnioskodawcy, a stanem faktycznym znajdującym się na tej działce.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Dyrektor ARiMR stwierdził, że na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 w sytuacji dokonania nienależnej płatności, rolnik obowiązany jest do zwrotu przedmiotowej kwoty powiększonej o odsetki.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W motywach wyroku WSA uznał, że wbrew zarzutom skargi, z zaskarżonej decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wypłacona skarżącemu płatność rolnośrodowiskowa w odniesieniu do gruntów deklarowanych w wariancie 5.1 była faktycznie świadczeniem nienależnym.

Stanowisko organów opierało się w tym zakresie na uznaniu, że skarżący [...] maja 2014 r. zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w wariancie 5.1 powierzchnię działki rolnej E, tj. 41,41 ha (określoną jako TUZ pastwisko trwałe), położoną na działce ewid. nr [...] (o pow. 46,32 ha ) znacznie większą niż faktycznie użytkowana rolniczo (26,24 ha), co stanowiło przedeklarowanie o 15,24 ha (58,23%). Ustalenia organów były wynikiem analizy, posiadanego jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej płatność na 2014 r. materiału zdjęciowego wykonanego 16 czerwca 2014 r., a nie poddanego wcześniejszej analizie, który ich zdaniem wykazał fakt, iż zadrzewienia terenu w stopniu wykluczającym możliwość przyjęcia, iż prowadzona na nim była w 2014 r. deklarowana we wniosku działalność rolnicza.

W odniesieniu do przedmiotu sprawy WSA stwierdził, że nie budzi wątpliwości zasadność posługiwania się przez organy – dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego jako użytkowane rolniczo – ortofotomapą cyfrową. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. To strona zobowiązana jest zatem do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów podważających ortofotomapę. Przy czym WSA podkreślił, że zasadniczym sposobem weryfikacji wniosków jest przede wszystkim prowadzenie kontroli administracyjnej na podstawie danych zawartych w systemie informatycznym, nie zaś kontroli na miejscu.

WSA stwierdził, że ustalenia organów, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej E kwalifikująca się do płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wariantu 5.1 na 2014 r. była mniejsza od zadeklarowanej, zostały dokonane właśnie z wykorzystaniem pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o sporządzoną ortofotomapę, wykonaną na podstawie zdjęć lotniczych z 16 czerwca 2014 r. (z okresu bliskiego dacie złożenia wniosku o płatność na 2014 r.). W ocenie WSA, w tym zakresie w zaskarżonej decyzji wskazany wymóg w postaci analizy tej ortofotomapy został zrealizowany. W zaskarżonej decyzji wskazano jakie obszary działki rolnej E uznane zostały za zadrzewione, co wykluczyło je z powierzchni kwalifikującej się do płatności. Mocy dowodowej wskazanej ortofotomapy w toku postępowania przed organami skarżący nie podważył. Nie zaoferował bowiem na etapie postępowania administracyjnego i sądowego żadnych dowodów zmierzających do obalenia twierdzeń organu opartych na analizie ortofotomapy. Przedstawiony materiał wskazuje jednoznacznie na znajdujące się na deklarowanych do płatności, a zakwestionowanych przez organ częściach działki rolnej E obszary zwartych zadrzewień, których to fragmentów powierzchni tej działki rolnej nie można uznać za spełniające wymogi dobrej kultury rolnej podług wymagań § 4 oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.), zgodnie z którymi grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Mieć bowiem należy na uwadze, że wskazane przepisy dopuszczają występowanie średnio do 50 drzew na 1 ha powierzchni działki, co oznacza dopuszczalność co najwyżej 1 drzewa na 200 m2. Przepisy te dopuszczają też występowanie drzew i krzewów nie podlegających wycięciu jednakże nie oznacza to, że do płatności mogą być deklarowane grunty pokryte zwartymi zadrzewieniami wykluczającymi prowadzenie deklarowanej produkcji rolnej zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Dyrektor ARiMR wyjaśnił, które powierzchnie na spornej działce i dlaczego zostały wykluczone z płatności. Twierdzenia organu co do stanu faktycznego działek bezsprzecznie odzwierciedlają znajdujące się w aktach sprawy wydruki graficzne, na których teren zadrzewiony jest wyraźnie uwidoczniony. Organ szczegółowo też zaprezentował reguły dokonywania analizy ortofotomapy, zależnie od jej skali, zliczania pikseli, będących najmniejszymi elementami obrazu cyfrowego. Wskazał też na istotne błędy skarżącego w zakresie deklarowania powierzchni działki rolnej E do płatności. WSA podkreślił, że sam skarżący w planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017 w odniesieniu do ewidencyjnej nr [...], określając na niej działkę rolną E dla pakietu 5.1 (TUZ) wyłączył znaczny obszar tejże działki ewidencyjnej w części północno-zachodniej. Jednakże, jak wynika z załącznika graficznego do wniosku o płatność na 2014 r. ta wyłączona w Planie część objęta została deklaracją skarżącego do płatności na 2014 r.

WSA uznał także, że w sprawie doszło do przyznania skarżącemu płatności na skutek pomyłki organu i podzielił w tym zakresie argumentację organów.

W efekcie WSA, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: ppsa), oddalił skargę.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, skarżąc go w całości.

Zaskarżonemu wyroki zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co dotyczy art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż spełnione zostają wszystkie przesłanki uchylające obowiązek zwrotu kwot pobranych przez skarżącego w szczególność brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący mógł wykryć błąd organu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 kpa, przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy jego uzupełnieniu mogły skutkować korzystnym dla skarżonego rozstrzygnięciu. I w konsekwencji sąd oparł stan faktyczny sprawy wyłącznie na fotografiach satelitarnych (ortofotomapach) nieruchomości, błędnie przyjmując przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 80 kpa przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji dokonał dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i podobnie jak organ:

- przyjął, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa, co skutkowało przyjęciem, iż grunt nie kwalifikuje się do przyznania płatności;

- w sposób sprzeczny z zasadami logiki przyjął, że skarżący w dacie składania wniosku mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd organu, polegający na niewłaściwym obliczeniu wielkości działki rolnej objętej dofinasowaniem. W sytuacji gdy, to organ w dacie wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia dysponował szeregiem dokumentów zarówno tych przedstawionych przez skarżącego, jak i ortofotomapami, a skarżący w ramach procedury uproszczonej kontynuował wniosek na kolejny rok.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z [...] marca 2018 r skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, znajdującego się pod sygn. akt WSA II SA/Go 388/17 – decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2018 r. Na okoliczność tego, że w analogicznej sprawie dotyczącej skarżącego w wyniku przeprowadzenia kontroli na miejscu ustalono, że zaskarżona przez skarżącego decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest wadliwa z uwagi na fakt nieuwzględnienia całego obszaru kwalifikującego się do płatności rolnośrodowiskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

W takiej sytuacji należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego kasator zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 kpa. Naruszenie wymienionych przepisów skarżący kasacyjnie wiąże z tym, że WSA przyjął do rozpoznania skargi nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie podnosi, że stan faktyczny sprawy został ustalony wyłącznie na ortofotomapach i błędnie przerzucono ciężaru dowodu na skarżącego. Ponadto nieprawidłowo przyjęto, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa, a także nielogicznie przyjęto, że skarżący w dacie składania wniosku mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd organu, polegający na niewłaściwym obliczeniu wielkości działki rolnej objętej dofinasowaniem, w sytuacji gdy organ w dacie wydawania decyzji o przyznaniu świadczenia dysponował szeregiem dokumentów zarówno tych przedstawionych przez skarżącego, jak i zdjęciami.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że takie same zarzuty skarżący kasacyjnie sformułował w skardze do WSA. W zaskarżonym wyroku odniesiono się do tych zarzutów w sposób szczegółowy. WSA najpierw wskazał na stosowne regulacje regulujące te kwestie (art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, art. 14, 15, art. 17, art. 19 ust. 2, art. 20 rozporządzenia 73/2009). Następnie wskazał

– z powołaniem się na orzecznictwo wspólnotowe i krajowe (p. wyroki: TSUE z 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 i NSA z 6 czerwca 2012 r., II GSK 681/11 i z 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15) – że podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia kontroli organów dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez wnioskodawcę jako użytkowane rolniczo ma ortofotomapa cyfrowa, która stanowi najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Zasadniczo zatem przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Przy czym WSA wyraźnie podkreślił, że dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów. To strona zobowiązana jest zatem do przeprowadzenia pomiarów i przedłożenia organowi stosownych dowodów podważających ortofotomapę.

W skardze kasacyjnej takich konkretnych dowodów, podważających w sposób logiczny i przekonywujący ustalenia organów, zaaprobowane przez WSA, nie przedstawiano. Bowiem zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie w zakresie prawidłowości odczytu danych na podstawie ortofotomap z uwagi na spadek kontrastu zdjęć, błędy osoby obsługującej sprzęt, są wyłącznie rozważaniami teoretycznymi niepotwierdzonymi żadnymi dowodami. Prawidłowo zatem WSA uznał, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia innych dowodów zwłaszcza, gdy skarżący kasacyjnie nie zakwestionował tych ustaleń poprzez przedstawienie dowodów przeciwnych. Realizacja zasady prawdy obiektywnej nie wymaga bowiem od organów przeprowadzenia dowodów na potwierdzenie faktów już wykazanych innymi wiarygodnymi dowodami, tj. dowodem w postaci ortofotomapy.

Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie nieprawidłowo przyjęto, że obszar działki rolnej podlegający wyłączeniu jest porośnięty drzewostanem w liczbie przekraczającej 50 sztuk na 1 ha, w sytuacji gdy z materiału dowodowego taki wniosek nie wypływa.

Wskazać należy, że WSA w tym zakresie przedstawił szeroki wywód, którego skarżący kasacyjnie nie zauważa, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, grunty rolne, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Przepisy rozporządzenia dopuszczają występowanie średnio do 50 drzew na 1 ha powierzchni działki, co oznacza dopuszczalność co najwyżej 1 drzewa na 200 m2 powierzchni. Przepisy te dopuszczają też występowanie drzew i krzewów niepodlegających wycięciu jednak nie oznacza to, że do płatności mogą być deklarowane grunty pokryte zwartymi zadrzewieniami wykluczającymi prowadzenie deklarowanej produkcji rolnej zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej. Na wydrukach graficznych teren zadrzewiony jest wyraźnie uwidoczniony. W sprawie szczegółowo też zaprezentowano reguły dokonywania analizy ortofotomapy, zależnie od jej skali, zliczania pikseli, będących najmniejszymi elementami obrazu cyfrowego. WSA podkreślił, co także skarżący kasacyjnie pomija, że sam skarżący w planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017 w odniesieniu do ewidencyjnej nr [...], określając na niej działkę rolną E dla pakietu 5.1 (TUZ) wyłączył znaczny obszar tejże działki ewidencyjnej w części północno-zachodniej. Jednak, jak wynika z załącznika graficznego do wniosku o płatność na 2014 r. ta wyłączona w planie rolnośrodowiskowym część objęta została deklaracją skarżącego do płatności na 2014 r., co świadczy o prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie.

W związku z tym nie można przyjąć, że w sprawie doszło do złamania zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). WSA prawidłowo stwierdził, że organy wskazały na dowody, na których oparto ustalenia faktyczne, tj. system identyfikacji działek rolnych. Dokumenty te zostały poddane ocenie, które oparta została na zasadach doświadczenia życiowego i logicznego myślenia.

W tym miejscu należy odnieść się do wniosku skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, dowodu z decyzji Dyrektora ARiMR z [...] marca 2018 r.

Jest to wniosek nieuzasadniony z przyczyn proceduralnych.

Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2015 r., II FSK 1195/12; z 2 września 2016 r. II GSK 544/15; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyjęty do jej rozpoznania przez WSA w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony. Zatem taki stan faktyczny będzie podstawę do oceny zastosowania w sprawie przepisów materialnych.

W ramach zarzutów materialnych skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż spełnione zostają wszystkie przesłanki uchylające obowiązek zwrotu kwot pobranych przez skarżącego w szczególność brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący mógł wykryć błąd organu.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 – obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Z powyższych przepisów wynika, że muszą zaistnieć obie powyższe przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu uprzednio przyznanej i wypłaconej płatności.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie mógł wykryć błędu w zakresie nieprawidłowej powierzchni działki rolnej E.

Odnosząc się do kwestii błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakim mowa w ust. 3, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych, wskazać należy, że wiąże się ona z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o płatności. Podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (p. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG). Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczy przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania, jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych. Tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy (p. wyrok TSUE z 2 lipca 2015 r., C-864/13).

Mając na uwadze powyższe, nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w chwili składania wniosku nie mógł odkryć nieprawidłowości w osobiście wskazanych na mapach wielkościach deklarowanych do płatności działek. Jak prawidłowo wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, już nawet powierzchowna lustracja działki przed wypełnieniem wniosku o przyznanie płatności w celu ustalenia faktycznej powierzchni kwalifikującej się do przyznania danej płatności z uwagi na rodzaj wyłączenia (zadrzewienie) oraz powierzchni (ponad 15 ha na ogólną zadeklarowaną we wniosku powierzchnię 41,41 ha) umożliwiało wykrycie przez skarżącego tego błędu nawet przy zachowaniu minimum wymaganej staranności.

Tym samym WSA właściwie stwierdził, że brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw do zastosowania instytucji wynikającej z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 w zakresie odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się uzasadniony. Wobec tego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 207 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa radcy prawnego) w części było podyktowane tym, że na tej samej sesji zostały rozpoznane trzy spraw o podobnym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu w przyczynieniu się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Ponadto podyktowane to było wnioskiem skarżącego kasacyjnie o zwolnienie z kosztów sądowych z uwagi na trudną sytuację materialną. Miarkowanie polegało na zasądzeniu kosztów zastępca procesowego w wysokości 1.000 zł zamiast 4.050 zł.