Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1294/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant ref.staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], podjętej na mocy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 i 1a w związku z art. 98a powołanej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a, 4 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K.G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na sesji w dniu [...] maja 2010 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego K.G., z uwagi na naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i niezaprzestanie prowadzenia tej działalności, zgodnie z art. 24f ust. 1a tej ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Podkreślił, że przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym, zawierają przepisy ograniczające możliwość łączenia mandatu z wykonywaniem pewnych funkcji oraz pewnych rodzajów działalności. W szczególności przepisy te:

1. zakazują radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (art. 24f ust. 1),

2. uniemożliwiają pełnienie funkcji członka władz zarządzających lub kontrolnych

i rewizyjnych, ani pełnomocnika spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców w których uczestniczą takie osoby (art. 24f ust. 2),

3. zakazują posiadania pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby (art. 24f ust. 5).

W związku z tym zlekceważenie wskazanych wyżej zakazów powoduje różne konsekwencje. W przypadku, gdy radny niezaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej na mieniu gminnym, bądź zarządzania taką działalnością, wówczas istnieje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W razie zaś niezrzeczenia się przez radnego stanowiska lub funkcji we władzach zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych w spółkach, o których mowa w art. 24f ust. 2, radny traci te funkcje po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (wybór lub powołanie radnego do pełnienia wskazanych wyżej funkcji są z mocy prawa nieważne). Natomiast, gdy udziały lub akcje przekraczające dopuszczalne pakiety nie zostały zbyte przez radnego, nie uczestniczą one, przez okres sprawowania mandatu i w okresie dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień.

Organ podał, że nie stwierdził, aby radny pełnił funkcje i posiadał udziały w spółkach handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub u przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.

Wojewoda [...] ustalił natomiast, w ramach przeprowadzonego postępowania nadzorczego zmierzającego do zbadania legalności przedmiotowej uchwały, że radny K.G. jest udziałowcem i członkiem zarządu firmy [...] Sp. z o. o. Była ona dostawcą materiałów budowlanych oraz usługodawcą na rzecz inwestycji polegającej na termomodernizacji budynku Zespołu Szkół Nr [...] w S. oraz wykonywała prace remontowe budynku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. Podkreślił, że działalność gospodarczą prowadzi posiadająca osobowość prawną [...] Sp. z o. o., a nie radny K.G. na własny rachunek lub z innymi osobami. Nie stwierdził również, aby Spółka wykorzystywała do prowadzenia swojej działalności mienie komunalne (mienie Miasta S.). Taką działalnością nie jest bowiem dostawa materiałów budowlanych oraz świadczenie usług na rzecz jednostek miejskich.

Biorąc powyższe okoliczności faktyczne pod uwagę, w ocenie organu nadzoru, nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego K.G. z uwagi na naruszenie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Miasta S., a więc uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, narusza w sposób istotny art. 24f ustawy o samorządzie gminnym i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Miasta S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W jego ocenie rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu radnego,

- art. 91 ust. 1 tej ustawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem procedury wynikającej z niniejszego przepisu. Podkreślił, że zawiadomienie

o wszczęciu postępowania nadzorczego dotarło do skarżącego tego samego dnia, co rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem uniemożliwiło Miastu S. złożenie dodatkowych informacji (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OSP 9/02, w której stwierdzono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy),

2. nierzetelne załatwienie sprawy poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie wnoszącego skargę Wojewoda [...] stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta S. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego musi wskazać, że przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego i na czym to naruszenie polega. W takiej sytuacji uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji tego rozstrzygnięcia, a zatem zawierać wykładnię prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale Rady Miasta S. Tymczasem organ nadzoru uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia poświęcił wyłącznie cytowaniu przepisów odnoszących się do ograniczenia możliwości łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pewnych funkcji i pewnych działalności, pomijając wykładnię przepisu art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślił, iż celem art. 24f tej ustawy jest stworzenie gwarancji prawidłowego

i rzetelnego wykonywania mandatu przez radnych, a także przez jednostki samorządu terytorialnego, w których sprawują mandat. Radny jako osoba szczególnego zaufania społecznego może swą funkcję pełnić właściwie wówczas, gdy w opinii społecznej nie czerpie korzyści majątkowych.

W związku z powyższym wyjaśnienia Wojewody [...] są niespójne, bowiem art. 24f ustawy o samorządzie gminnym stanowi nie tylko o prowadzeniu działalności na własny rachunek lub z innymi osobami, ale także o tym, że radni nie mogą zarządzać taką działalnością. Skoro zatem K.G. jest członkiem zarządu Spółki to posiada kompetencje do zarządzania działalnością gospodarczą. W ramach tych kompetencji ma prawo do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej Spółki.

Zwrócił uwagę, iż faktury na remonty i materiały niezbędne do prac wykonywane przez [...] Sp. z o.o. na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., podpisywała, akceptowała i kierowała do wypłaty żona radnego, która w tym czasie pełniła funkcję [...] SPZOZ. Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, że dzięki powiązaniom rodzinnym radny miał ułatwiony dostęp do zleceń dotyczących remontów. W tej sytuacji organ nadzoru ma za zadanie wskazać, czy faktycznie nie doszło do naruszenia normy art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, bowiem regulacja prawna, wyrażona w tym przepisie, ma chronić interes publiczny, polegający na zapobieżeniu angażowania się radnych jako osób piastujących stanowiska publiczne w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich bezstronność oraz podważyć autorytet organów, w których działają.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż badając przedmiotową uchwałę oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, iż nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego K.G.

Odnosząc się do zarzutu strony co do naruszenia dyspozycji art. 91 ustawy

o samorządzie gminnym, poprzez wpływ zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego i rozstrzygnięcia do Miasta S. w tym samym dniu organ podał, iż jest on bezzasadny. Podkreślił, że sprawa mandatu radnego K.G. była wielokrotnie przedmiotem analizy przez organ nadzoru jak i Radę Miasta S. Świadczy o tym korespondencja począwszy od pisma z dnia 3 lutego 2010 r. do Rady Miasta S. o przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie sprawy ewentualnej kolizji mandatu radnego z przepisami antykorupcyjnymi oraz pismo z dnia 31 maja 2010 r., w którym organ nadzoru zwrócił się do Rady Miasta S. z prośbą o przesłanie dokumentów i wyjaśnień potwierdzających okoliczności skutkujące wygaśnięciem mandatu radnego, wobec czego Rada Miasta S. miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, poprzez złożenie dodatkowych informacji i wyjaśnień.

Wojewoda [...], powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyjaśnił, że celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 466/07). Naruszenie natomiast reguł tego postępowania może skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie wtedy, gdy mogły mieć wpływ na treść wydanego aktu nadzoru (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/08). Z kolei uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, podjęta w składzie siedmiu sędziów, wskazuje, iż "brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów, które może mieć wpływ na wynik postępowania, jednakże ocena, czy brak zawiadomienia pozbawił organ możliwości uczestnictwa w postępowaniu w niezbędnym zakresie i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia każdorazowo należy do sądu. Uchylenie rozstrzygnięcia tylko z powodu braku zawiadomienia organu gminy byłoby wadliwe...ustawa nie przewiduje żadnego terminu, w którym postanowienie o wszczęciu postępowania powinno zostać doręczone...".

W ocenie organu nadzoru, powyższe ustalenia i fakty stwierdzają, że Rada Miasta S. miała dostateczną możliwość udziału w całym postępowaniu wyjaśniającym.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skarżącego polegającego na stwierdzeniu "iż Komisarz Wyborczy w S., który otrzymał te same dokumenty nie miał wątpliwości co do zgodności podjętej przez Radę Miasta S. uchwały z prawem

o czym świadczy pismo przesłane przez Komisarza Wyborczego do Rady Gminy" podał, że zgodnie z art. 190 ust. 4 - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu, przy czym wojewoda jest adresatem tej uchwały z racji kompetencji do sprawowania nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów samorządowych, natomiast przesłanie uchwały o wygaśnięciu mandatu komisarzowi wyborczemu ma związek z jego ogólnymi kompetencjami w zakresie sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. W związku z tym Komisarz Wyborczy w S. w piśmie z dnia 1 czerwca 2010 r. wskazał, iż wyborów uzupełniających nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypada w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad. Ponadto do zadań komisarza wyborczego nie należą sprawy związane z nadzorem nad działalnością uchwałodawczą samorządu, a nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego.

Wojewoda [...] podał, iż z uzasadnienia do uchwały nie wynikają żadne fakty i okoliczności skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego. Błędnie postawiono tezę, że art. 24f ustawy o samorządzie gminnym zawiera bezwzględny zakaz prowadzenia i zarządzania przez radnych działalnością gospodarczą. W jego ocenie, Rada Miasta S. nie wykazała prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na mieniu gminy, gdyż stroną umów na dostawę materiałów i usług remontowo-budowlanych był Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S., a majątek ZOZ wraz ze środkami pieniężnymi wypłacanymi w ramach umów nie pozostawał w związku funkcjonalnym z działalnością [...] Sp. z o.o. Ponadto świadczenia usług przez radnego na rzecz Zakładu, który korzysta z mienia komunalnego nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego, ponieważ nie ma on żadnego tytułu prawnego do władania mieniem komunalnym. Wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 wskazanej wyżej ustawy nie może prowadzić do uznania, że korzystanie z mienia komunalnego – wyłącznie w sensie faktycznym – powoduje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przepis ten wprowadzający ograniczenie w swobodzie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej, aby wyłączyć możliwość powstania sytuacji mogących podważyć autorytet organów samorządu terytorialnego poprzez postawienie pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób pełniących mandat radnego, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Skarżący w piśmie z dnia 15 września 2010 r. podtrzymał zarzuty zawarte

w skardze.

Pismem procesowym z dnia 17 września 2010 r. uczestnik postępowania wniósł

o oddalenie skargi Miasta S. i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest zgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd zatem, rozpoznając skargę na akt nadzoru bada, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należy, iż stwierdzone uchybienia nie są na tyle istotne, by mogły skutkować uwzględnieniem skargi.

W rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie mandatu radnego K.G. nastąpiło uchwałą Rady Miasta S. podjętą w dniu [...] maja 2010 r., w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4 i ust. 6 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów

i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w tym przypadku prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym stanowi art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 24f ust. 1 tej ustawy, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie natomiast do przepisu art. 24f ust. 1a, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w pierwszym z tych przepisów, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Natomiast przepis art. 190 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 6 powołanej ustawy, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia przez radnego w terminie 3 miesięcy od złożenia ślubowania, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.

W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie ma wyjaśnienie pojęcia "mienie komunalne gminy", a dopiero w następnej kolejności odniesienie się do pojęcia "działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Zgodnie z przepisem art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Pojęcie mienia komunalnego jest w literaturze używane w różnych kontekstach i znaczeniach. Według W. Drabika i P.A. Leszczyńskiego pojęcie to "jest przypisane samorządowi gminnemu" (Problemy przejmowania mienia przez nowe jednostki samorządu terytorialnego po 1 stycznia 1999 r., Radca Prawny 2006, nr 1). Sporna jest przy tym kwestia, czy w pojęciu mienia komunalnego mieszczą się również pasywa, czyli zobowiązania gmin i ich związków oraz komunalnych osób prawnych. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż pasywa nie są składnikiem mienia komunalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 208/99, Lex nr 55775), skoro mienie to "całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi". Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, co podkreśla się w piśmiennictwie, na terminologiczne zawiłości w odniesieniu do problematyki majątkowej.

Ustawa o samorządzie gminnym używa bowiem aż trzech pojęć: 1) mienie komunalne (art. 43), 2) mienie gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3) oraz 3) mienie gminne (art. 48 ust. 3). Pojęciem najszerszym jest pojęcie mienia komunalnego obejmującego tak mienie gmin, jak i związków międzygminnych oraz mienie innych niż gmina gminnych osób prawnych. Mienie gminy jest częścią mienia komunalnego, należącą bezpośrednio do gminy, w tym jest to także mienie znajdujące się w zarządzie lub użytkowaniu jednostek organizacyjnych gminy niemających osobowości prawnej. Nie mieści się w nim natomiast pozostała część mienia komunalnego, tj. mienie należące do związków międzygminnych oraz mienie gminnych osób prawnych innych niż gmina. Również mienie gminne nie wchodzi w skład mienia komunalnego, a jedynie stosuje się do niego odpowiednio przepisy o mieniu komunalnym (A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminy. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III).

W tym kontekście Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (SPZOZ)

w S., powstały na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S.

z dnia [...] listopada 1998 r. o przekształceniu Miejskiego Zespołu Publicznych Zakładów Leśnictwa w S., posiadający osobowość prawną i zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym (§ 3 Statutu SPZOZ), jest gminną osobą prawną inną niż gmina, którego mienie nie mieści się w pojęciu mienia komunalnego gminy. Zatem zarzut, podniesiony w uchwale o wygaśnięciu mandatu, że skarżący będący udziałowcem

i członkiem zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., która to spółka wykonywała usługi remontowe na rzecz SPZOZ, prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat lub zarządzał taką działalnością, nie okazał się trafny, jak wykazał Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Niezależnie od powyższego podnieść również należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą i służyć tej działalności gospodarczej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 85). Innymi słowy "wykorzystanie" mienia powinno być rozumiane jako jego czynne użytkowanie, a więc taka sytuacja, w której określone składniki majątkowe odgrywają istotną, aktywną i stałą rolę w ramach wykonywanej przez daną osobę działalności gospodarczej. Jest więc rzeczą oczywistą dla składu orzekającego, że w pojęciu tym nie mieści się jednorazowe wykonanie prac remontowych na podstawie umowy o świadczenie usług budowlanych. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając ograniczenie w swobodzie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej, aby wyłączyć możliwość powstania sytuacji mogących podważać autorytet organów samorządu terytorialnego poprzez postawienie pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób pełniących mandat radnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1227/08, https:// cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym również zarzutu naruszenia przez skarżącego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez sprzedaż przez Spółkę [...] materiałów budowlanych i świadczenie usług transportowych na rzecz wykonawcy termomodernizacji budynku Szkoły Podstawowej Nr [...] w S., jak zasadnie stwierdził organ

w rozstrzygnięciu nadzorczym, nie sposób podzielić.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził bowiem pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela, że "z reguły brak jest związku funkcjonalnego z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą

w sytuacji, gdy prowadzi on działalność w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który to podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne. Omawianego przepisu nie można bowiem rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt II OSK 882/04). Świadczenie usług zdrowotnych przez radnego na rzecz Zakładu, który korzysta z mienia komunalnego, nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego, ponieważ nie ma on żadnego tytułu prawnego do władania mieniem komunalnym. Wykonywana przez skarżącego działalność nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego

z naruszeniem procedury wynikającej z przedmiotowego przepisu, nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej.

Trafnie wnoszący skargę podniósł, iż w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 43) stwierdzono: "1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.); 2. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy".

Jednakże w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na szereg istotnych kwestii wynikających tak ze specyfiki postępowania nadzorczego, jak

i tendencji widocznych w wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd ten stwierdził mianowicie, że: "Postępowanie nadzorcze składu są z szeregu czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe

w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a zaistniałe nieprawidłowości przy ich podejmowaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja w przepisach k.p.a. formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu, łącznie świadczą o tym, że nawet przy załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie (...). Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia".

W rozpoznawanej sprawie, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, zawiadomienie o wszczęciu postępowania miało miejsce, aczkolwiek dotarło ono do niej równocześnie

z samym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu okoliczność ta nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, o czym może świadczyć fakt, iż strona skarżąca nie wykazała, by taki wpływ zaistniał, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń. Specyfika postępowania nadzorczego polegająca na badaniu uchwały pod kątem jej zgodności

z prawem w oparciu o jej treść i uzasadnienie, a nie mającego na celu prowadzenie postępowania dowodowego, skłania do przyjęcia takiej tezy.

Warto w tym miejscu przywołać cytowane wyżej uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie Sąd zwrócił uwagę na skutki uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, podkreślając, iż: "za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu z powodu uchylenia rozstrzygnięcia wstrzymującego z mocy prawa jej wykonanie, organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), a tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego".

Wreszcie zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zasługuje na uwzględnienie. Takie uzasadnienie organ sporządził,

a powołuje się na niego w skardze strona skarżąca. Jakkolwiek nie spełnia ono w pełni wymogów prawidłowego uzasadnienia, tym niemniej pozwala ono Sądowi na dokonanie kontroli legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Nie do przyjęcia jest w ocenie Sądu teza, iż ze względu li tylko na wady uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, należy wyeliminować je z obrotu prawnego, nie zważając przy tym na daleko idące skutki takiego rozwiązania, a wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale.

Z tych wszystkich względów, nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku