Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 518/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w B. od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. w B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. P. z dnia z dnia [...] września 2021 r. S. sp. z o.o. w W. (dalej: strona, skarżąca, spółka) wystąpiła do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy 30 MW włącznie (w tym także etapowo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] obręb G., gmina Ł..

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. Wójt Gminy Ł. odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowaną inwestycję należało zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem inwestycji obszar analizowany. Z uwagi na fakt, że teren objęty inwestycją nie przylegał do żadnej drogi, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50m od wszystkich granic terenu wnioskowanego. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej terenu organ stwierdził, że w obszarze analizowanym nie istnieje żadna zabudowa. W związku z powyższym w wyniku niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p.")., nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla wnioskowanej inwestycji, tj. dla instalacji odnawialnych źródeł energii o parametrach wskazanych we wniosku, wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu przedsięwzięć nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

- art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 610 ze zm. – dalej "u.o.z.e.") w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że farma fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest zabudową przemysłową, a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treść przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dalej wskazał, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zapisano ogólne przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że organy rozstrzygające sprawę nie działają w granicach uznania administracyjnego. W sytuacji, gdy w sprawie spełnione są warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Z drugiej strony, nie spełnienie któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Ponadto organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana co do części działki nr [...], obręb G.. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Decyzja taka przesadza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

Dalej organ wskazał, że zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowaną inwestycję można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.). W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który planowaną inwestycję zakwalifikował jako "zabudowę produkcyjną" wymagającą spełnienia "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wola ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzje o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W ocenie Kolegium w sytuacji, gdy przedmiotowej inwestycyjni nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., nie było podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zastosowanie ma zatem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wskazał, że skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji znak: [...] część tekstowa i załącznik nr 1 - część graficzna. Ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ I instancji w kontekście powołanych przepisów prawa nie jest zatem oceną dowolną, co byłoby niedopuszczalne. Kolegium wskazało również, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W tym zakresie Kolegium wskazało, że z treści załączonej analizy - części tekstowej do decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] wynika, że organ wokół terenu objętego wnioskiem inwestora wyznaczył obszar analizowany. Teren objęty niniejszą decyzją nie przylega do żadnej drogi. W związku z powyższym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości 50 m od wszystkich granic terenu wnioskowanego. W treści analizy podano, że w analizowanym sąsiedztwie terenu wnioskowanego nie istnieje żadna zabudowa. Zdaniem organu odwoławczego trudno zgodzić się z ustaleniami organu I instancji, że teren objęty inwestycją nie przylega do żadnej drogi. Wiosek spółki dotyczył całej działki nr [...], która przylega do drogi publicznej - powiatowej, co potwierdza także dalsza części analizy, gdzie zapisano, że "obsługa komunikacyjna terenu z drogi powiatowej". Ponadto na załączniku graficznym nie został zaznaczony obszar analizowany, zaznaczony został jedynie teren inwestycji. Błędne określenie granic terenu, w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczną, skutkuje w rezultacie również wadliwością samej analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Takie podejście, jak w skarżonej decyzji zaprezentował Wójt Gminy Ł., w istocie uniemożliwia dokonanie oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym zastanym w obszarze analizowanym. Tym samym zdaniem Kolegium organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

5. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu zbadania, czy planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pomimo, że do planowanej inwestycji nie stosuje się zasady sąsiedztwa i nie jest wymagane przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ II instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinien wydać pozytywną decyzję merytoryczną;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

- art. 10 ust. 2a w zw. z w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- art. 2 pkt 13 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

- art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p poprzez ich błędną wykładnie polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaznaczyć należy, ze sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

8. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2022r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 30 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid.[...] obręb G., gmina Ł..

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, co jest de facto zasadniczym źródłem sporu między stronami, wskazać należy, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, mając na uwadze zakreśloną wyżej istotę analizowanego środka zaskarżenia (sprzeciwu) z perspektywy dopuszczalnej kontroli sądowej, że tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

9. Przechodząc do oceny stanowiska Kolegium w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania wskazania wymaga, że z powyższego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, tj. decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wydając decyzję kasatoryjna stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie należy dokonać ponownej prawidłowej i pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów u.p.z.p. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uznając, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia dotyczącego instalacji odnawialnego źródła energii konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów w zakresie przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022r. sygn. akt II SA/Bd 1591/21 i w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacją zawartą w powyższym orzeczeniu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W myśl zaś art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltanicznej o łącznej mocy 30 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Zatem w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a wiec odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. To zaś oznacza, wbrew stanowisku Kolegium wyrażonym w objętej sprzeciwem decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21). W przedmiotowej sprawie nie było zatem konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW wskazania wymaga, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, dalej "ustawa z dnia 19 lipca 2019r.") art. 61 ust. 3 u.p.z.p. otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano więc do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zastały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022r., sygn. akt II SA/Go1097/21, w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 u.o.z.e.). Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Potwierdza to dalszy zapis uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019r. wskazano, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 17 marca 2022r., że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15 % udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Należy też zauważyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych – o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Zdaniem Sądu wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019r., nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji o mocy przekraczającej 100 kW. Skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstnalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.o.z.e., to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśnił także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazane, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma dotyczyć wszystkich instalacje odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.

Argumentem za wydaniem decyzji kasacyjnej nie może być również stanowisko Kolegium, iż tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka bała wola ustawodawcy do odnoście tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, czego jednak nie uczynił. Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sad stwierdził, że Kolegium błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (jak też wymogu dostępu do drogi publicznej). Powyższe, jak wykazano, nie wynika bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej nie mogły też stanowić wątpliwości Kolegium co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działku. Po pierwsze wniosek spółki dotyczył całej działki nr [...], zatem rozważania organu w tym zakresie są nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Po drugie kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla części działki ewidencyjnej może być ocenia dopiero podczas kontroli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w puknie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.