Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1898/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. S. (zwana dalej: Skarżącą) jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB, Organem odwoławczym, Organem II instancji) z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku rekreacji indywidualnej, na działce ewid. nr [...] położonej w [...], realizowaną bez wymaganego zgłoszenia.

Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że 13 maja 2021 r. na działce ewid. nr [...] w [...] przeprowadzona została kontrola, podczas której stwierdzono, że na w/w działce znajduje się budynek konstrukcji drewnianej z dwuspadowym dachem, pokrytym gontem papowym z drewnianą więźbą. Wymiary budynku w rzucie wynoszą: długość – 4 m; szerokość: 4 m, budynek zlokalizowany jest w odległości 2,10 m od ogrodzenia, przy czym okap dachu znajduje się w odległości 1,15 m od ogrodzenia. Posadowiony jest na ruszcie z dwuteowników stalowych opartych na słupkach stalowych z rur, osadzonych w fundamentach punktowych. Budynek posiada 4-stopniowe schody zewnętrzne z podestem o konstrukcji drewnianej mocowanym na profilach zamkniętych. Szerokość schodów wynosi 4 m, a ich długość 1,9 m. W ścianie frontowej budynku znajduje się okno i drzwi szklane. Właściciele nie posiadają dokumentów dotyczących budowy. W trakcie kontroli, B. S. oświadczyła, że ponad 6 lat temu wykonano remont przedmiotowego budynku.

W trakcie postępowania, B. S. złożyła pismo, w którym wskazała, że działka o nr ewid. [...] stanowi jej własność od 2007 r., natomiast przedmiotowy budynek (altana) był obiektem istniejącym w momencie nabycia w/w działki, usytuowany był dokładnie w tym samym miejscu jak obecnie oraz posiadał tą samą kubaturę, powierzchnię w planie (poniżej 25 m²) oraz powierzchnię dachu.

W trakcie prowadzonego postępowania, PINB w [...] wszedł w posiadanie zdjęć lotniczych z 2009 r. oraz z 2019 r. Na zdjęciu z 2009 r. widnieje budynek w kształcie prostokąta usytuowany na działce w odległości ok. 4 m od granicy, zwróconej w stronę drogi wojewódzkiej, natomiast na zdjęciu z 2019 r. widnieje budynek w kształcie kwadratu, usytuowany na działce w odległości ok. 8 m od tej samej granicy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3,4,5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późń. zm; zwana dalej w skrócie: "u.P.b.") wstrzymał budowę budynku na działce nr ewid. [...] położonej w [...].

W uzasadnieniu postanowienia, Organ I instancji wskazał, że dokonując analizy zdjęć lotniczych z 2009 r. i 2019 r. stwierdzono, że na przełomie tych lat zmieniło się zarówno położenie budynku, jak również jego kształt (wymiary w rzucie). Z porównania tych dwóch zdjęć wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania powstał pomiędzy 2009 r. a 2019 r. PINB wskazał, że od powstania przedmiotowego budynku nie upłynęło co najmniej 20 lat, zatem nie ma możliwości zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 49f u.P.b.

Od powyższego postanowienia B. S. reprezentowana przez M. S. złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz szeregu przepisów postępowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia B. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; ze zm.; zwana dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 48a ust. 1 i 3 u.P.b. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał B. S., jako Inwestorowi budowę budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr ewid. [...] położonej w [...], realizowaną bez wymaganego zgłoszenia; poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację; poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a u.P.b.

W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek jest wolnostojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35 m², a zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b. budowa takiego budynku nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

WINB podzielił stanowisko Organu I instancji wdrażające procedurę wynikającą z art. 48 u.P.b., jednak PINB w [...] wskazał wadliwą podstawę prawną (art. 48 ust. 1 pkt 1, zamiast art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b.), co zostało przez Organ odwoławczy skorygowane. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasadne jest wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b., umożliwiając tym samym zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej.

Końcowo WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie naruszony został art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b., zatem opłata legalizacyjna będzie wynosić 5 000 zł, przy czym legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora, czy właściciela i to do niego należy decyzja o jej przeprowadzeniu. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało zreformowane z uwagi na błędy w powołanej podstawie prawnej, jak również uchybienia w sentencji kontrolowanego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. S. zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie daty powstania wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, jego pierwotnych gabarytów, przez kogo został wzniesiony w sytuacji, gdy strona w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie twierdziła, że przedmiotem postępowania jest remont istniejącego jeszcze przed 2007 r. obiektu, na wykonanie którego w świetle art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b. nie było potrzebne zarówno zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jak i pozwolenie na budowę;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie kiedy B. S. stała się współwłaścicielką działki o nr ewid. [...] w [...] i jaki był stan urządzenia w chwili kiedy objęła władanie nieruchomością;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niemające odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że wykonane na działce o nr ewid. [...] w [...] roboty budowlane nie stanowiły remontu, lecz budowę budynku rekreacji indywidualnej;

4. art. 94 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie rozprawy przez PINB, pomimo wniosku pełnomocnika Skarżącej o zmianę jej terminu, gdy niestawiennictwo Strony i jej pełnomocnika na rozprawie wyznaczonej jedynie z tygodniowym wyprzedzeniem zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia.

Skarżąca wskazała, że w konsekwencji w/w uchybień naruszono przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 48a ust. 1 i 3 u.P.b., poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie, tj. zakwalifikowanie wykonanych robót, jako budowę budynku rekreacji indywidualnej bez wymaganego zgłoszenia, a w konsekwencji błędne niezastosowanie w sprawie art. 3 pkt 8 u.P.b. skutkującego koniecznością umorzenia postępowania.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, B. S. wskazała, że wielokrotnie podnosiła, że wykonane na obiekcie ponad 6 lat temu roboty budowlane nosiły charakter remontu, jednak Organ nie podjął żadnych czynności aby okoliczność tą zweryfikować. Przeprowadzając rozprawę administracyjną bez udziału strony i jej pełnomocnika, Organ pozbawił Skarżącą prawa do czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.), a tym samym przedstawienia argumentów na poparcie własnego stanowiska. Ponadto wskazała, że nieobecność pełnomocnika na rozprawie powinna być uznana za usprawiedliwioną, a rozprawa powinna zostać odroczona.

Zdaniem Skarżącej, Organ poczynił własne ustalenia wyłącznie na podstawie informacji pochodzących od M. B., pozbawiając jednocześnie Skarżącą możliwości przedstawienia własnego stanowiska, udowodnienia spornej okoliczności faktycznej i uniemożliwiając tym samym konfrontację stron. Organ nie ustalił, kto i kiedy wniósł przedmiotowy obiekt; jakie były jego pierwotne gabaryty (wymiary); kiedy Skarżąca stała się właścicielem nieruchomości oraz, czy wykonane roboty budowlane polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku.

Skarżąca zarzuciła również, że: na mapie Google Earth z 2008 r. widoczny był istniejący obiekt budowlany, co potwierdza twierdzenia Skarżącej, że obiekt powstał przed 2007 r.; organ powinien odwołać się do opracowań branżowych (ortofotomapa via Geoportal), a nie do zdjęć lotniczych; brak jest możliwości zmierzenia odległości budynku od granicy na zdjęciu lotniczym z 2009 r. i porównania tej wartości ze zdjęciem lotniczym z 2019 r. bez uprzedniej kalibracji skali i osnowy geodezyjnej (wyłącznie taką metodą posłużył się Organ I instancji, celem ustalenia czy wystąpiła samowola budowlana); istnieje prawdopodobieństwo, że PINB omyłkowo wziął pod uwagę inny obiekt znajdujący się na działce o nr ewid. [...] w [...]; zdjęcia z 2009 r. prawdopodobnie ukazują budynek z innym pokryciem dachowym i bądź z częścią dachu okapu, który uległ degradacji i w konsekwencji wymagał prac utrzymaniowych; na zdjęciach lotniczych, czy satelitarnych nawet najlepszej jakości możliwe są cienie i wrażenie nakładania się zdjęć, co może powodować inny obraz niż rzeczywisty.

W odpowiedzi na skargę, IWNB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została przez Sąd uwzględniona z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga strony została wniesiona przeciw postanowieniu WINB wydanemu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 3 u.P.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na mocy swego reformatoryjnego rozstrzygnięcia w/w Organ wstrzymał B. S. jako inwestorowi budowę budynku rekreacji indywidualnej, realizowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Organ odwoławczy uznał za PINB, iż skarżąca jest inwestorem wymienionego wyżej budynku na działce o nr [...] położonej w [...], stąd to ona powinna być adresatem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia budowy.

Zdaniem WSA, Organy obu instancji dopuściły się takiego naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b. i art. 52 ust. 1 tej ustawy, które miało istotny wpływ na wynik zakończonego postępowania. Zastrzeżenia obligujące Sąd do uwzględnienia skargi polegają na uznaniu przez Organy nadzoru budowlanego strony skarżącej za wyłączny podmiot, na który można nałożyć obowiązki z zakresu postępowania legalizacyjnego.

Adresatów aktów wydawanych w trakcie postępowania legalizacyjnego wskazuje zmieniony na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), przepis wyrażony w art. 52 ust. 1 u.P.b. W myśl tej regulacji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5a u.P.b. o tytule : Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora. Jednocześnie według zdania drugiego z art. 52 ust. 1 w/w ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Powyższy przepis uzyskał cytowane brzmienie w dniu 19 września 2020 r., wobec czego miał zastosowanie w niniejszej sprawie, która została wszczęta przez PINB z urzędu dnia [...] maja 2021 r.

Według rządowego projektu nowelizacji u.P.b., zmiana brzmienia art. 52 miała na celu doprecyzowanie tego przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. W poprzednim brzmieniu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak było również w treści art. 52 u.P.b. odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych w wydawanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów. Jednocześnie wskazuje się adresatów nie tylko decyzji, ale również postanowień nakładających nakazy i zakazy (zob. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121).

Aktualna treść art. 52 ust. 1 u.P.b. w normatywnym obszarze adresatów orzeczonych obowiązków nakazuje stosującym prawo organom rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W pierwszym przypadku, zasadą jest, iż adresatem obowiązków orzekanych na podstawie przepisów rozdziału 5a u.P.b. należy uczynić inwestora, chyba że wykonanie tych aktów przez inwestora jest niemożliwe. Jeżeli wykonanie decyzji lub postanowienia nie jest możliwe przez inwestora, np. na skutek utraty prawa do terenu, to w/w akty kieruje się wówczas do właściciela lub zarządcy obiektu. W drugim przypadku, czyli wówczas gdy roboty zostały przed wszczęciem postępowania już zakończone, adresatem decyzji albo postanowienia powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakończenie nielegalnie prowadzonych robót w aktualnym stanie prawnym zwalnia właściwy organ od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie danych właściciela lub współwłaścicieli obiektu, gdyż to do niego skierować należy postanowienie o jakim mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 u.P.b.

Zmieniona treść art. 52 ust. 1 u.P.b. uwzględnia dotychczasowe stanowisko orzecznictwa i literatury prawniczej wypracowane jeszcze na gruncie poprzedniej wersji tej regulacji, według którego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 u.P.b. był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 52, oraz powołane przez Autorkę orzecznictwo, M. Cherka, W. Grecki, 1.5. Podmiotowe aspekty samowoli budowlanej [w:] M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013.).

Inwestor w rozumieniu przepisów u.P.b. to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji (tak słusznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2017 r., o sygn. III SA/Kr 1059/17, LEX). Właściciel obiektu budowlanego to z kolei osoba lub osoby, którym w myśl art. 140 K.c. przysługuje do obiektu najszersze prawo do rzeczy, jakim jest własność. Osoby lub jednostki organizacyjne dysponujące prawem własności obiektu budowlanego ustala się przede wszystkim na podstawie treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości gruntowych lub budynków. Ponadto, dane o tych podmiotach są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków. Dodać tu warto, iż w myśl art. 48 K.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, co z kolei wynika z art. 47 § 1 K.c.

Jak już wspomniano wyżej, kontrolowane postanowienie WINB zostało oparte na art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Przepis ten stanowi : Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ponadto w myśl art. 48 ust. 5 u.P.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Podstawowym warunkiem otwierającym drogę do wydania w/w postanowienia jest ustalenie stanu nielegalności robót budowlanych polegających na budowie (roboty rozpoczęte lecz nie zakończone) lub na wybudowaniu obiektu budowlanego (roboty zakończone) z naruszeniem obowiązku dokonania zgłoszenia.

W postanowieniach PINB i WINB przyjęto zgodnie, iż obowiązek dokonania zgłoszenia obejmuje z mocy art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b. zamiar budowy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Przepis ten odniesiono do budynku na działce stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącej bowiem jak pisze się w postanowieniu inwestorka nie dokonała wymaganego w/w przepisem zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowalnych.

Należało zauważyć, iż Organy obu instancji przyjęły konieczność kierowania się w sprawie obowiązującą w chwili zakończenia postępowania treścią art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b. Z treści uzasadnienia postanowienia WINB wynika, iż przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej powstał pomiędzy rokiem 2009 a 2019. Jego dokładny opis w tym wymiary oraz zdjęcia potwierdzające dokonaną kwalifikację jako obiektu rekreacji indywidualnej zawiera protokół z przeprowadzonej kontroli dnia 13 maja 2021 r. Zapisano w protokole m.in., że budynek posadowiony jest na fundamentach z konstrukcji stalowej oraz słupkach stalowych z rur zabetonowanych punktowo.

Organy nie przyprowadziły w skontrolowanych postanowieniach dokładniejszej analizy regulacji materialnoprawnych u.P.b. obowiązujących w przyjętym przedziale czasowym budowy obiektu, która potwierdzałby w sposób nie budzący wątpliwości objęcie administracyjno – prawną reglamentacją budowy tego rodzaju obiektu budowlanych na podstawie zgłoszenia. Innymi słowy, nie wykazano poprzez stosowną kwerendę unormowań prawa budowlanego, iż w okresie czasu w jakim miało nastąpić wzniesienie opisanego obiektu obowiązywały w sposób niezmienny przepisy wymagające od inwestora dokonania zgłoszenia. Nie wykluczono zatem, iż w szeroko przyjętym rozmiarze czasowym (lata 2009 – 2019), obowiązywał przepis zwalniający inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia jak i dokonania zgłoszenia. Istnienie takiej regulacji oznaczałoby w istocie bezprzedmiotowość wszczętego postępowania. Dlatego wydane postanowienia obarczone są wadą naruszenia zasady przekonywania zobowiązującej organ prowadzący postępowanie w tym przypadku do wykazania zasadności zastosowania przepisów o samowoli budowlanej – art. 11 i art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 16 u.P.b.

Istotne dla sprawy nieprawidłowości odnoszą się względem określonego w postanowieniach adresata obowiązku wstrzymania budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr [...] w [...]. Otóż WINB podzielił ocenę PINB o tym, że budowa obiektu rekreacji indywidualnej została zakończona. Podkreśla się nawet w uzasadnieniu, że art. 48 ust. 5 u.P.b. przewiduje wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy również w przypadku zakończenia budowy. Zakończenie prac potwierdzają wykonane w toku postępowania administracyjnego zdjęcia nieruchomości zabudowanej kwestionowanym przez WINB obiektem. Z treści protokołu z kontroli oraz rozprawy przeprowadzonej na nieruchomości nie wynika też aby roboty budowlane były nadal prowadzone. Kwestia ta nie jest też podważana przez którąkolwiek ze stron postępowania. Skoro więc roboty budowlane przy obiekcie wzniesionym według Organów bez wymaganego prawem zgłoszenia zostały zakończone, to Skarżąca która jest jednym z jego współwłaścicieli nie mogła być wyłącznym adresatem postanowienia z art. 48 ust. 1 pkt 2 u.P.b.

Obiekt rekreacji indywidualnej położony jest na działce o nr [...] obr. [...] powiat [...]. W aktach znajduje się informacja z rejestru gruntów według stanu na dzień 30 kwietnia 2021 r. a wynika z niej, że w/w działka o podanym numerze stanowi przedmiot współwłasności skarżącej i także M. B., B. N. i P. Z. Z akt administracyjnych jak również ze skargi nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu odrębnego od własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę o nr [...] prawa własności do powstałego budynku. Zatem jeżeli obiekt o jakim tu mowa powstał w warunkach tzw. samowoli budowlanej, to wobec zakończenia prac przy nim i wobec przytoczonej wyżej treści art. 52 ust. 1 u.P.b. problem ustalenia inwestora wykonania obiektu traci na prawnym znaczeniu. Adresatami obowiązków o jakich mowa w decyzjach i postanowieniach wydawanych na podstawie przepisów Rozdziału 5a u.P.b. w tym postanowienia z art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, powinny być w tej sytuacji współwłaściciele działki o nr [...].

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych podnoszona przez Skarżącą kwestia wykonania prac remontowych w budynku, jak i nie posiadania statusu inwestora, nie miała znaczenia dla oceny prawidłowości działań Organów nadzoru budowlanego.

Również pozostałe zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Nie budzi wątpliwości Sądu ocena Organów dotycząca wykonania przedmiotowego obiektu po roku 2009, a przed wykonaniem zdjęcia lotniczego w roku 2019. Na obu znajdujących się w aktach zdjęciach lotniczych zostały naniesione granice działki o nr [...] oraz działek sąsiadujących z nią. Porównanie widoku działki o nr [...] zobrazowanego zdjęciami lotniczymi wykazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że obiekt widoczny na zdjęciu z 2009 r., z uwagi na łatwo dostrzegalne różnice w położeniu (m.in. większe zbliżenie do działki o [...]) i mniejszych gabarytach, nie jest tym samym obiektem, który przedstawia zdjęcie z 2019 r. Teren działki na zdjęciu z 2009 r. w odróżnieniu od tego samego terenu z okresu późniejszego jest terenem niezabudowanym. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego oprócz kwestionowania mocy dowodowej zgormadzonych przez PINB zdjęć, nie przedłożyła takich dowodów, które mogłyby powyższe ustalenie Organów skutecznie podważyć. Dodać też należy, że zdjęcia lotnicze na których oparto postanowienia stanowiły materiał dowodowy, z którym strony mogły się zapoznać w toku prowadzonego postępowania. Zawiadomienie Organów o możliwości wypowiedzenia się na temat tego materiału zostały stronom skutecznie doręczone przed wydaniem przez PINB skarżonego zażaleniem postanowienia. Dlatego nie są uprawnione twierdzenia strony o nieokazaniu w/w zdjęć lotniczych przez PINB w toku postępowania.

Zarzuty skargi o naruszeniu przez PINB przepisu art. 94 § 2 K.p.a. także nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli. Otóż jak stanowi art. 94 § 1 K.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Natomiast w myśl powołanego w skardze art. 94 § 2 K.p.a. kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. PINB przeprowadził dnia [...] czerwca 2021 r. rozprawę administracyjną, której celem było ustalenie inwestora budynku na działce o nr [...] w [...]. Skarżąca odebrała zawiadomienie o rozprawie dnia 16 czerwca 2021 r., czyli z zachowaniem 7 dniowego terminu z art. 92 K.p.a. W dniu 18 czerwca 2021 r. (data wpływu pisma) Skarżąca wniosła do PINB o zmianę terminu rozprawy z uwagi na to, że w dniach od [...] czerwca 2021 r. do [...] lipca 2021 r. miała ona przebywać na urlopie.

Po pierwsze, z powyższego wniosku o odroczenie rozprawy jak i z innych składanych przez stronę oświadczeń, nie wynika aby poza samym twierdzeniem o zaplanowaniu urlopu poza miejscem zamieszkania, udowodniła ona czy choćby uprawdopodobniła niemożność stawienia się na rozprawę w wyznaczonym dniu. Po drugie, Strona składając wniosek o odroczenie rozprawy złożyła w PINB pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2021 r. udzielone synowi M. S. w celu reprezentacji w toku postępowania. Zatem nie było żadnych przeszkód, aby to pełnomocnik uczestniczył w czynnościach rozprawy zaplanowanej przez Organ na dzień [...] czerwca 2021 r. Dlatego kierujący rozprawą słusznie nie uwzględnił wniosku strony o jej odroczenie, a przełożenie rozprawy na okres proponowany przez stronę nie sprzyjałoby realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego – art. 12 § 1 K.p.a. Wobec powyższego strona nie została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu i nie doszło do naruszenia przez PINB art. 10 w zw. z art. 94 § 2 k.p.a.

Dostrzeżone przez WSA uchybienia przepisów postępowania i prawa materialnego w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 u.P.b., polegające na wskazaniu skarżącej jako wyłącznego adresata postanowienia o wstrzymaniu budowy budynku rekreacji indywidulanej spowodowały konieczność uchylenia wydanych w toku postępowania postanowień WINB i PINB, co uczyniono jak w sentencji wyroku (pkt I) na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Organy powinny uzupełnić analizę dotyczącą podstaw prawnych reglamentacji budynków rekreacji indywidulanej w przyjętym okresie jego budowy (nie wykluczając przy tym wyjaśnienia dokładniejszego czasookresu rozpoczęcia i zakończenia tych robót) oraz skierować swe ewentualne rozstrzygnięcia do współwłaścicieli kwestionowanego budynku, a więc działać zgodnie z art. 52 ust. 1 u.P.b.

O kosztach postępowania przed WSA (pkt II) orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując nimi koszty wpisu sądowego w kwocie 100 zł.