Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2491/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Strzelce Opolskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 111/18 w sprawie ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Strzelce Opolskie kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Op 111/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA") oddalił skargę Gminy Strzelce Opolskie (dalej: "Skarżąca" lub "Gmina"), wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] listopada 2017 r. Rada Miejska w Strzelcach Opolskich (dalej: "Rada") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie Parku Miejskiego (dalej: "MPZP") po stwierdzeniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie", przyjętego uchwałą Rady z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], ze zmianą przyjętą uchwałą z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej: "Studium").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia MPZP:

- w części tekstowej dotyczącej:

– § 27; § 38; § 39 ust. 1 w zapisie "MU2"; § 39 ust. 4 pkt 5 lit. a w zapisie "MU2"; § 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w sformułowaniu "o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 30 m"; § 47 ust. 1 pkt 3 w sformułowaniu "do szerokości minimalnej 20 m"

- w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie:

– terenu oznaczonego symbolem MU1;

– terenu oznaczonego symbolem MU2;

– terenu oznaczonego symbolem U2.

Wojewoda wyjaśnił, że w MPZP ustalono teren o symbolu MU1 jako przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, przy czym usługi mogą stanowić 60% powierzchni użytkowej zabudowy. Teren o symbolu MU2 został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, jednocześnie jako przeznaczenie podstawowe wskazano również zabudowę jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności. Natomiast teren oznaczony symbolem U2 został w całości przeznaczony pod usługi obsługi ludności, dodatkowo z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, usług gastronomicznych oraz kulturalnych i rozrywkowych. Powyższe przeznaczenie terenu, zdaniem Wojewody, jest sprzeczne z ustaleniami Studium, w którym to ww. tereny przeznaczono pod obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda podkreślił, że opisane tereny są obszarami sąsiadującymi ze sobą, dla których Studium ustala jako strukturę funkcjonalno-przestrzenną obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej M2 (jednorodzinnej w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej) z dopuszczeniem lokalizacji małych domków mieszkalnych do sześciu mieszkań w budynku, usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. Zdaniem Wojewody, przeznaczenie terenu oznaczonego w MPZP symbolem MU1 w 60 % pod usługi oznacza, że wiodącym przeznaczeniem tego terenu stają się usługi, a funkcja uzupełniająca nie może pełnić funkcji podstawowej. Z kolei dla terenu oznaczonego w MPZP symbolem MU2 przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi, bez określenia w jakim zakresie te usługi mogą być prowadzone. Powyższe skutkuje tym, że teren ten może być przeznaczony w całości zarówno na cele mieszkaniowe, jak na usługi. Natomiast teren oznaczony symbolem U2 w MPZP w całości przeznaczono pod usługi obsługi ludności, z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką co oznacza, że usługi prowadzone na tym terenie nie są zaadresowane dla mieszkańców tego terenu, ale dla obsługi zewnętrznej zbiorowości. Tak skonstruowane zapisy dają możliwość przekształcenia terenu przeznaczonego w Studium na obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na zabudowę w MPZP pod obszar zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo dopuszczenie usług związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką nie spełnia warunków dotyczących zapisu nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, gdyż są to formy usług obciążające zabudowę mieszkaniową. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że określenie przeznaczenia dla terenów MU1, MU2 i U2 sprzecznego z zapisami Studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie do braku określenia linii zabudowy na rysunku planu dla symbolu MWU5 oraz MN3, organ wyjaśnił, że w części tekstowej MPZP dla symbolu MWU, w § 37 ust. 5 pkt 4 uchwały wprowadzono opis dotyczący linii zabudowy, która ma być zgodna z rysunkiem planu. Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do terenu oznaczonego symbolem MN3, gdzie w § 40 ust 1 pkt 4 uchwały wprowadzono linię zabudowy nieprzekraczalną, zgodną z rysunkiem planu. Tymczasem, w obu powyższych sytuacjach linia zabudowy nie została wrysowana na załączniku graficznym.

W zakresie naruszenia dotyczącego braku możliwości powiązania treści MPZP z rysunkiem planu Wojewoda wyjaśnił, że w części tekstowej uchwały wprowadzono zapis w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczący terenów dróg publicznych, w którym dla symbolu KDGP oraz KDG wprowadzono minimalną szerokość drogi w liniach rozgraniczających 30 m, zgodnie z rysunkiem planu. Powyższe szerokości nie są zgodne z rysunkiem planu albowiem szerokość drogi o symbolu KDGP w jednym miejscu jest równa 30 m, w pozostałych jest znacznie węższa. Organ wskazał, że określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi nowo powstałe, jak i drogi istniejące. Wojewoda podniósł, że z uwagi na istniejący stan zagospodarowania terenu, uniemożliwiający zastosowanie ustawowych minimalnych parametrów dla danego rodzaju klasy dróg publicznych, przyjął wnioskowaną przez Radę prośbę o wykreślenie zapisu w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 wprowadzającą minimalną szerokość w liniach rozgraniczających 30 m, dla symbolu KDG oraz 20 m dla symbolu KDZ. Natomiast w zakresie naruszenia dotyczącego ustalenie parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2, której wartość odnosi się do obszaru położonego poza planem, Wojewoda podniósł, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego.

W skardze Gmina zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust.1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że MPZP narusza Stadium, art. 94 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. WSA stwierdził, ze objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady narusza ustalenia Studium w zakresie wskazanym przez organ nadzorczy. W tym zakresie Wojewoda prawidłowo ocenił niezgodności występujące pomiędzy zaskarżoną uchwałą a studium. Zapisy Studium przewidują bowiem dla terenu oznaczonego w MPZP symbolem MU1, MU2 i U2, a który w Studium położony jest na terenie oznaczonym symbolem M2 - obszar dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z treści Studium wynika, że dla obszaru M2 jako podstawowe kierunki przeznaczenia terenów ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usytuowaną na wyodrębnionych działkach w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i rezydencjonalnej z dopuszczeniem lokalizacji małych domów mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. W kierunkach zagospodarowania przestrzennego Studium wskazano ponadto, że należy utrzymać dominujące przeczenie terenu oraz zapewnić wyposażenie w sprawny układ komunikacyjny (o parametrach technicznych gwarantujących bezpieczeństwo ludzi i mienia), miejsca parkingowe dla samochodów osobowych (w tym parkingi przyuliczne) oraz teren ogólnodostępnej zieleni rekreacyjnej i miejsca zabaw dzieci. Dodatkowo w Studium przewidziano również ograniczenia w zakresie zmian w przeznaczeniu terenów wskazując, że należy eliminować i ograniczać działalność gospodarczą uciążliwą dla zabudowy, w tym szczególnie powodującej emisję hałasu, zapachów i zanieczyszczeń do atmosfery oraz zwiększającej ruch samochodowy, a także znacząco obniżającej standardy zamieszkiwania i estetyki terenu. Zdaniem WSA, z zestawienia treści § 38 ust. 1 i 2, § 39 ust. 1 i 4 § 27 ust. 1 – 4 MPZP oraz zapisów obowiązującego Studium wynika, że Gmina dokonała zmiany podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenów oznaczonych w MPZP symbolem MU1, MU2 i U2, co jest ewidentnie sprzeczne z uchwalonym wcześniej Studium. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że teren oznaczony w planie symbolem MU1, MU2 i U2, znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M2, a więc na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem miejscowy plan dla terenu o symbolu MU1 dopuszcza, jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, przy czym usługi mogą stanowić 60% powierzchni użytkowej zabudowy, dla terenu o symbolu MU2 - przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności, z kolei dla terenu oznaczonego symbolem U2 - przeznaczenie podstawowe - usługi obsługi ludności, dodatkowo z możliwością prowadzenia usług związanych z zakwaterowaniem, usług gastronomicznych oraz kulturalnych i rozrywkowych. W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu oznaczonego w MPZP symbolem MU1 w 60% pod usługi niewątpliwie oznacza, że wiodącym przeznaczeniem tego terenu stają się usługi. Natomiast ustalenie w planie dla terenu oznaczonego symbolem MU2, jako przeznaczenie podstawowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi, bez określenia, w jakim zakresie te usługi mogą być prowadzone, świadczy o tym, że teren ten może być przeznaczony w całości zarówno na cele mieszkaniowe, jak i w całości na usługi. Z kolei przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U2, pod usługi obsługi ludności, z możliwością prowadzenia usługi związanych z zakwaterowaniem, gastronomią, kulturą i rozrywką świadczy o tym, że usługi prowadzone na tym terenie nie są zaadresowane dla mieszkańców tego terenu, lecz dla obsługi zewnętrznej zbiorowości. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przez uchwałę Rady przepisu art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W zakresie braku możliwości powiązania tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu WSA podniósł, że z treści § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP wynika, że wprowadzono minimalną szerokość drogi w liniach rozgraniczających 30 m, zgodnie z rysunkiem planu. Powyższe szerokości nie są jednak zgodne z rysunkiem planu. WSA zauważył, że wg § 4 pkt 9 lit.a) rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Również z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wynika, że w miejscowym planie należy obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powyższe świadczy zatem, iż organ stanowiący gminy został zobligowany zarówno do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, a określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, powinno obejmować cały układ komunikacyjny, określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi nowo powstałe, jak i drogi istniejące.

Odnośnie do ustalenia parametru minimalnej szerokości drogi oznaczonej symbolem KDZ1 i KDZ2, która to wartość odnosi się do obszaru położonego poza planem WSA wskazał, że ustalenia planu miejscowego nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Jeżeli zamiarem organu gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu, poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 tej ustawy. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże bowiem radę gminy co do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. WSA podniósł, że w zaskarżonej uchwale w sposób niezgodny z powyższymi zasadami doszło do ustalenia parametru dla drogi oznaczonej w przedmiotowy planie symbolami KDZ1 i KDZ2, poza granicami obszaru objętego planem, co również stanowiło istotne naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Konkludując Sąd podniósł, że podzielić należało stanowisko organu nadzoru, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd zaznaczył przy tym, że stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady z dnia [...] listopada 2017 r. określonej przedmiotowym rozstrzygnięciem, pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tejże uchwały.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a co za tym idzie - uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych przez Skarżącą dokumentów.

Wyrokowi WSA zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium, podczas gdy przyjęte na gruncie planu rozwiązania uwzględniają wymogi studium, co skarżący wziął pod uwagę na etapie uchwałodawczym;

2. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium, podczas gdy przyjęte na gruncie planu rozwiązania uwzględniają wymogi studium, co skarżący wziął pod uwagę na etapie uchwałodawczym;

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż uchwała zawiera zapisy naruszające ustalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, podczas gdy przed podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego dokonano odpowiedniej analizy i stwierdzono, że przyjęty plan nie narusza ustaleń studium;

4. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g."), poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, a co za tym idzie utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności planu miejscowego, podczas gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki z przepisu tego wynikające, bowiem przedmiotowa uchwała nie jest sprzeczna z prawem;

5. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego spowodowało nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 P.p.s.a. sformułowano także wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – opinii urbanistycznej z dnia 15 maja 2018 r. dotyczącej oceny zgodności zapisów MPZP z ustaleniami Studium.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że WSA bezkrytycznie powielił stanowisko Wojewody, błędnie interpretując zapisy Studium. Zarówno organ nadzoru, jak i WSA nie wykazały w sposób wyczerpujący i przekonywujący, na czym dokładnie polegać miało naruszenie poszczególnych przepisów, uzasadniające twierdzenie, że przeznaczenie w Planie terenów określonych symbolami MU1, MU2 i U2 narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Studium nie określa bowiem przeznaczenia terenów podstawowego i dopuszczalnego, a ustala dla poszczególnych obszarów funkcjonalno – przestrzennych podstawowe kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz funkcje obszarów. Studium nie precyzuje, która część danego obszaru osadniczego ma w planie miejscowym stanowić przeznaczenie podstawowe, a która uzupełniające i to w odniesieniu do działki budowlanej, lecz jedynie wyznacza kierunek i odnosi się do obszaru jako całości. Innymi słowy, stanowi ono o kierunkach rozwoju gminu, a nie o przeznaczeniu terenu. Traktowanie zaś zapisu art. 20 u.p.z.p. jako zgodność dosłowną pozbawiłoby – w ocenie Skarżącej – sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenie poddał wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zamieszczony został wniosek złożony w trybie art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 193 P.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – opinii urbanistycznej z dnia 15 maja 2018 r. dotyczącej oceny zgodności zapisów MPZP z ustaleniami Studium. Naczelny Sąd Administracyjny wniosku tego nie uwzględnił, gdyż wnioskowany dowód, ze względna na treść (dokument prywatny sporządzony po wydaniu zaskarżonego wyroku, zawierający interpretację /wykładnię/ zapisów Studium oraz MPZP), w żadnym wypadku nie może służyć do wyjaśnienia "wątpliwości", o jakich mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.; niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie istnieją.

Skarga kasacyjna wskazując na art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zarzuca naruszenie tych przepisów poprzez przyjęcie, że MPZP jest niezgodny z ustaleniami Studium, podczas gdy zdaniem Gminy przyjęte na gruncie planu rozwiązania uwzględniają wymogi Studium, co stwierdzono przed podjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego. Skutkiem tych naruszeń było uchybienie przepisowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego spowodowało nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z uzasadnienia środka odwoławczego wynika, że zarzuty te dotyczą wyłącznie przeznaczenia terenu oznaczonego w MPZP symbolami MU1, MU2 oraz U2, przy czym w ocenie Gminy dopuszczenie funkcji usługowej w tych terenach stanowi kontynuację dotychczasowego przeznaczenia terenu ustalonego w poprzednio obowiązującym planie (Uchwała Rady Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.), a wyznaczenie funkcji usługowej w tych terenach nie pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium dla terenu oznaczonego symbolem M2, gdyż nie pozbawia terenów MU1, MU2 oraz U2 dominującej funkcji mieszkaniowej.

Pojęcia "zgodności" oraz "niesprzeczności" planu miejscowego ze studium, o jakich mowa w przywołanych wyżej przepisach, są pojęciami niedookreślonymi, mającymi w dużym stopniu charakter ocenny. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. W literaturze podkreśla się, że studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej (zob.: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2015, Wydanie 8, str. 202-203). W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn.. II OSK 829/16, wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. II OSK 1861/15, wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn.. II OSK 466/11).

Naczelny Sąd Administracyjny poglądy te podziela, zatem kluczowym dla oceny zgodności i niesprzeczności planu ze studium jest zapis Studium dla obszaru M2, w ramach którego to obszaru wyznaczone zostały tereny oznaczone w MPZP symbolami MU1, MU2 oraz U2 oraz ustalenia dla tych terenów przyjęte w planie.

Dla symbolu M2 Studium stanowi: obszary dominującej zabudowy mieszkaniowej: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna usytuowana na wyodrębnionych działkach w formie zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej rezydencjalnej, z dopuszczeniem lokalizacji małych domów mieszkalnych do 6-mieszkań w budynku, usług oraz innych, nieuciążliwych form aktywności gospodarczej, a także zieleni urządzonej i ogrodów działkowych. Jeśli chodzi o ustalenia MPZP, to dla terenu objętego symbolem MU1 plan przewiduje, że jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi dla ludności (..) z wyjątkiem usług rozrywkowych, przy czym usługi mogą stanowić maksymalnie 60% powierzchni użytkowej zabudowy. Dla terenu MU2 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową towarzyszącą oraz usługi obsługi ludności. Natomiast dla terenu U2 – usługi obsługi dla ludności tj. usługi związane z zakwaterowaniem, usługi gastronomiczne oraz kulturalne i rozrywkowe.

Dokonując oceny zgodności i niesprzeczności tych terenów MPZP z zapisami Studium Wojewoda odrębnie, dla każdego z terenów wyznaczonych w MPZP dokonał oceny dochodząc do wniosku skutkującego stwierdzeniem nieważności części tekstowej oraz rysunku MPZP dla terenów MU1, MU2 oraz U2. WSA podzielił taki sposób oceny i w efekcie skargę Gminy oddalił, pomijając w ramach sprawowanej kontroli trzy zasadnicze kwestie. Po pierwsze, w ramach symbolu M2 wg oznaczenia w Studium, MPZP wyodrębnił łącznie 7 obszarów: U1 – w północno-zachodniej części planu i dalej, kolejno w kierunku południowym, obszary - MW7, MU2, MW8, MU2, U2 oraz MW9. Po drugie, cześć wszystkich terenów wyznaczonych w MPZP jest zainwestowana, przy czym - jak wynika ze skargi, w przypadku terenu U2, zainwestowanie to obejmuje obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Po trzecie, z akt sprawy wynika, że nie cały obszar oznaczony w Studium symbolem M2 objęty został MPZM; poza MPZP, na południe od terenu oznaczonego symbolem MW9, znalazła się część obszaru objętego symbolem M2, który (o ile można z rysunku planu wnioskować), jest w całości zainwestowany domami jednorodzinnymi, co również może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny. Zagadnienia te, przy opisanym wyżej charakterze studium i jego relacji do postanowień planu mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowości oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonanie oceny terenów MU1, MU2 i U2 z zapisami Studium, z pominięciem pozostałych wyznaczonych w MPZP terenów (U1, MW7, MW8, MW9) jest nieprawidłowe, gdyż ma wybiórczy charakter. Ponownie wskazać należy, że to dla całego obszaru M2 Studium wyznaczyło jako dominującą zabudowę mieszkaniową, wobec tego zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym tereny, które - co wymaga podkreślania, nie tworzą jednego obszaru, mają powierzchnię po ok. 30-35 arów każdy i dotyczą konkretnych działek ewidencyjnych częściowo już zainwestowanych, nie mogą być oceniane każdy odrębnie w pod kątem zgodności i niesprzeczności z zapisami Studium. Także istniejące (legalne) zainwestowanie zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym terenów zrealizowane w przeszłości, w tym także na podstawie poprzednio obowiązującego planu, nie pozostaje obojętne dla dokonywanej oceny. Zaznaczyć bowiem należy, że uchwalany plan musi uwzględniać stan istniejący w terenie, gdyż planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego WSA zaakceptował wybiórczą kontrolę terenów MU1, MU2 i U2 z zapisami Studium, co w świetle wyrażonego powyżej stanowiska jest nieprawidłowe i ma ten skutek, że zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów u.p.z.p., jawią się jako usprawiedliwione.

Konsekwencją powyższego jest to, że zasadnie podniesiony został zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, skoro na skutek naruszenia przepisów u.p.z.p. nie można przyjąć, że zostały spełnione przesłanki pozwalające stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Rozpoznając ponownie skargę WSA uwzględni poczynione wyżej wskazania mając przy tym na uwadze, że lektura akt administracyjnych oraz skargi prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze, w części, nie jest przez Gminę podważane.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.