Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 661/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu zażaleń B. G., R. G. i W. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB") z dnia 19 kwietnia 2021 r. znak: [...], którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak: [...], gdyż rozpatrzenie przez ten organ powyższej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustanowienie służebności na działce nr ewid.[...] do obsługi działki nr ewid.[...] Jednocześnie wezwano inwestorów B. G. i R. G. do wystąpienia w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. do właściwego miejscowo sądu rejonowego z wnioskiem o ustanowienie służebności drogowej (przechodu i przejazdu) działki nr ewid.[...] do obsługi działki nr ewid.[...]

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że:

1) podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 marca 2015 r. PINB ustalił, że na działce nr [...] położonej w miejscowości S. K. zrealizowany został budynek mieszkalny w odległości ok. 6,5 m od granicy z działką nr ewid.[...] należącą do W. W.;

2) po przeprowadzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej ww. budynku PINB decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany tego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. W toku postępowania legalizacyjnego przedłożono decyzję Burmistrza [...] i Gminy K. z dnia 20 marca 2017 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: c.o., wodociągową i elektryczną oraz budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej z projektowanym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i 1 miejsca parkingowego na działce nr [...];

3) postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 r. PINB odmówił wznowienia postępowania z wniosku W. W. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. w przedmiocie samowoli budowlanej oraz odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji;

4) ŚWINB postanowieniem w dnia 29 stycznia 2019 r. uchylił w całości powyższe postanowienie PINB i orzekł co do istoty sprawy o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną;

5) w wyniku skargi W. W. WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji;

6) PINB postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. znak: [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. Wznowienie to nastąpiło po analizie zdjęć z budowy oczyszczalni ścieków na działce nr [...] z wygenerowaną elektronicznie oryginalną datą ich wykonania potwierdzającą dzień 30 października 2018 r., oświadczenia B. G., że roboty budowlane związane z legalnym wykonaniem przydomowej oczyszczalni ścieków zrealizowane w oparciu o projekt budowlany wykonane były w dniu 30 października 2018 r., a także po przeprowadzeniu w dniu 16 września 2019 r. kontroli potwierdzającej wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków;

7) PINB decyzją z dnia 7 listopada 2019 r. znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2018 r. W toku postępowania sporządzona została notatka służbowa, z której wynika, że B. G. i R. G. zadeklarowali, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się tak jak wnosi W. W. i w tym celu ustanowią służebność przejazdu przez działkę nr ewid.[...]

8) w wyniku rozpoznania odwołania W. W. ŚWINB decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że B. G. i R. G. nie korzystają z drogi wewnętrznej (gospodarczej-gminnej) tj. z działki nr ewid. [...], zaś dojazd do ich działki jest realizowany z drogi gminnej - działki nr ewid.[...] poprzez działkę nr ewid.[...], której współwłaścicielką jest B. G..

9) WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 31 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...] oddalił sprzeciw inwestorów od powyższej decyzji ŚWINB. Następnie NSA wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt. II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji;

10) PINB postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak: [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. PINB stwierdził bowiem, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustanowienia służebności na działce nr ewid.[...] do obsługi działki nr ewid.[...] Organ ten wezwał B. i R. G. do wystąpienia do właściwego miejscowo sądu rejonowego z wnioskiem o ustanowienie służebności drogowej (przechodu i przejazdu) na działce nr ewid.[...] do obsługi działki nr ewid.[...] W toku ponownie prowadzonego postępowania wznowieniowego Gmina K. pismem z dnia 16 lutego 2021 r. poinformowała, że będąca w jej posiadaniu samoistnym droga wewnętrzna o nr ewid. [...] w S. K. nie posiada szerokości 3,0 m na całej swej długości. Dodatkowo pismem z dnia 15 marca 2021 r. Gmina wskazała, że nie ma żadnych planów dotyczących poszerzenia tej drogi i nie jest brane pod uwagę zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych.

Rozpoznając zażalenia B. G., R. G. i W. W. od powyższego postanowienia organu pierwszej instancji ŚWINB podkreślił, że bezspornym jest, iż budynek mieszkalny na działce nr ewid.[...] wybudowany został samowolnie i toczy się postępowanie legalizacyjne. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) zwanej dalej "P.b." oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p." organ odwoławczy podniósł, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Dalej ŚWINB wyjaśnił, że w decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z dnia 20 marca 2017 r. wskazano, iż obsługa komunikacyjna działki nr ewid.[...] odbywać się będzie z drogi powiatowej 0427T poprzez drogę wewnętrzną będącą we władaniu Gminy K. na zasadach posiadania samoistnego oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] lub z drogi powiatowej nr 0427T poprzez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i 708 oraz działkę nr [...] po ustanowieniu stosownej służebności. Dojazd do działki nr ewid.[...] nie spełnia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. szerokości nie mniejszej niż 5,0 m, gdyż droga wewnętrzna nr [...] umożliwiająca dostęp do pól, jak również służąca do obsługi komunikacyjnej wszystkich znajdujących się przy niej działek, w tym między innymi działki inwestorów ma szerokość w niektórych miejscach nawet 2,8 m. Nadto wskazał, że dostosowanie tej ogólnodostępnej drogi gminnej do wymogów wynikających z przepisów jakie obowiązują dla dróg publicznych leży tylko w gestii Gminy, która poinformowała, że nie ma żadnych planów dotyczących poszerzenia tej drogi i nie jest brane pod uwagę zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych.

ŚWINB podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem inwestorów dojazd do działki nr ewid.[...] jest realizowany z drogi gminnej - działki nr ewid.[...] poprzez działkę nr ewid.[...], której współwłaścicielką jest B. G.. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że dotychczas nie została ustanowiona formalnie na rzecz żadnego z właścicieli działki nr [...] służebność gruntowa przejazdu przez działkę nr [...], który będzie jedynym spełniającym warunki techniczne dojazdem do działki nr ewid [...]

Ze względu na fakt, że ustanowienie służebności drogowej (przechodu i przejazdu) na działce nr ewid.[...] do obsługi działki nr ewid.[...] jest niezbędne do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], ŚWINB uznał, że PINB zasadnie umożliwił inwestorom ustanowienie przez właściwy miejscowo sąd rejonowy takiej służebności. Zdaniem ŚWINB, powyższe stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] w miejscowości S. K., gm. K..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie ŚWINB wniósł W. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

2) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji PINB z dnia 3 kwietnia 2018 r. o legalizacji samowoli budowlanej pomimo wystąpienia warunków do jej wydania;

3) art. 6, art. 1, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uprawniających do wydania decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji PINB z dnia 3 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że nie zachodzi żadna przeszkoda do wydania decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji PINB z dnia 3 kwietnia 2018 r., gdyż dla samowoli budowlanej ustalono warunki zabudowy, które nie zostały spełnione przez inwestorów. Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do legalizacji samowoli budowlanej spornego budynku, bowiem projekt zagospodarowania działki inwestorów nie jest zgodny z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym stanie rzeczy zawieszenie postępowania administracyjnego jest nieuprawnione.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji, a także orzeczenie, co do istoty sprawy przez uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2018 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego i procesowego skutkujących koniecznością ich uchylenia.

Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia organu odwoławczego, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Organy obu instancji uznały, że rozpoznanie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak: [...] zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustanowienie służebności na działce nr ewid.[...] do obsługi działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości S. K.. Organy wskazały bowiem, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej budynku mieszkalnego na działce nr [...] i dostęp ten winien zostać wykazany przez inwestorów w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, zachodziły postawy do zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W okolicznościach faktycznych omawianej sprawy organy właściwie zastosowały normę prawną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego:

1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu;

3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji;

4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Wykładnia powołanego przepisu była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK [...] (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) NSA wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu omawianego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to powinno być przedmiotem postępowania przed właściwymi organami i w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015). Zagadnienie wstępne musi więc wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, czy prawomocnym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte.

Innymi słowy, przez zagadnienie wstępne należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu i która ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Oceniając motywy aktualnie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia o zawieszeniu podstępowania administracyjnego w omawianej sprawie, zauważyć należy, że organy administracji zobowiązane były uwzględnić ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 października 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK [...], którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...] oddającego sprzeciw od decyzji ŚWINB z dnia 31 stycznia 2020 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję PINB z dnia 7 listopada 2019 r. odmawiającą - w wyniku wznowienia postępowania - uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 3 kwietnia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości S. K., gm. K. i nakładającą na inwestorów B. G. i R. G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku.

W powołanych orzeczeniach Sądy administracyjne obu instancji uznały, że w sprawie koniecznym jest dokonanie przez organy nadzoru budowlanego wnikliwej analizy, czy dostęp do drogi publicznej spornej inwestycji odpowiada przepisom prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji Burmistrza [...] i Gminy K. z dnia 20 marca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla legalizowanej samowoli budowlanej wskazano, iż obsługa komunikacyjna działki nr ewid.[...] na której znajduje się samowolnie wybudowany budynek mieszkalny, odbywać się będzie alternatywnie z drogi powiatowej nr 0427T poprzez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i 708 oraz poprzez działkę nr [...] po ustanowieniu stosownej służebności drogowej. Z kolei z treści decyzji z 3 kwietnia 2018 r. wynika, że droga wewnętrzna oznaczona jako działka nr [...] nie może być uznana za dojazd do działki nr [...] w rozumieniu § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełnia wymogów zawartych w tym przepisie.

ŚWINB ustalił jednocześnie, że nie została ustanowiona formalnie na rzecz żadnego z właścicieli działki nr [...] służebność gruntowa przejazdu przez działkę nr [...]. Przy czym organ odwoławczy stwierdził, że przejazd przez działkę nr [...] będzie jedynym spełniającym warunki techniczne dojazdem do działki nr ewid [...]

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

W wyniku dokonania przez organy nadzoru budowlanego stosownej analizy oraz w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działki nr [...], spełniającego wymagania określone powołanym przepisem organy orzekające w sprawie zasadnie zobowiązały inwestorów do wystąpienia do właściwego miejscowo sądu rejonowego z wnioskiem o ustanowienie stosownej służebności drogowej na działce nr [...].

W przekonaniu Sądu, słuszne jest więc stanowisko organów obu instancji wskazujące na zaistnienie w omawianej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania. Podkreślić trzeba, że w sprawie zachodzi bezpośredni, rzeczywisty związek pomiędzy postępowaniem dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a ustanowieniem służebności drogowej przez działkę nr ewid.[...] do obsługi działki nr ewid.[...], ze względu na fakt, że ustanowienie tej służebności drogowej jest niezbędne do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] Słusznie zatem organy zobowiązały B. G. i R. G. do wystąpienia do właściwego miejscowo sądu rejonowego z wnioskiem o ustanowienie koniecznej służebności drogowej przechodu i przejazdu, skoro przesłanką konieczną do legalizacji samowoli budowlanej jest bezpośredni lub pośredni dostęp nieruchomości do drogi publicznej, a brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego samowolnie wybudowanego budynku. W przypadku, gdy inwestorzy zobowiązani są do wystąpienia do właściwego miejscowo sądu rejonowego z wnioskiem o ustanowienie służebności drogowej, rzeczą organów było dokonanie oceny, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Reasumując, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo zawiesiły postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest ustanowienie służebności drogowej przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do obsługi działki nr [...] przez właściwy miejscowo sąd rejonowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie to stanowi zagadnienie wstępne od wyniku którego zależy zakończenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku na działce nr [...] i dalsze podejmowanie działań przez organu nadzoru budowlanego w tym zakresie.

W kontekście wniosku skargi dotyczącego uchylenia przez Sąd ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2018 r. wyjaśnić należy, że żądanie merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii legalizacji samowoli budowlanej przez Sąd jest nieuzasadnione. Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego - zasadniczo - kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art.151 p.p.s.a.