Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni M. w K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2021 r. nr WIWbż.920.4.2021 (1) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia M. w K., (dalej – skarżąca, spółdzielnia) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu (dalej – DWLW, organ) z dnia 17 czerwca 2021 r., nr WIWbż.920.4.2021(1) w przedmiocie rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w K., (dalej - PLW) przeprowadził w dniach od 13 października do 12 listopada 2020 r. kontrolę w Spółdzielni M. w K. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli legły u podstaw decyzji z dnia 5 stycznia 2021 r., nr 2/2021, którą nakazano spółdzielni:

1. doprowadzić powierzchnię styku cokołów przypodłogowych ze ścianą w pomieszczeniu [...] rozlewu mleka w butelki i [...] do stanu nie budzącego zastrzeżeń techniczno-higienicznych, tak aby była łatwa do czyszczenia i dezynfekcji, przy czym materiał użyty do naprawy, powinien być nieprzepuszczalny, niepochłaniający, zmywalny, nietoksyczny;

2. skorodowane miejsca maszyny pakującej masło w pomieszczeniu [...] rozlewu mleka w butelki i [...] doprowadzić do stanu nie budzącego zastrzeżeń higienicznych poprzez usunięcie rdzy i pomalowanie lub wymianę na elementy z gładką i niepochłaniającą powierzchnią, łatwą do czyszczenia;

3. naprawić uszkodzenia powierzchni ściany w pomieszczeniu solownii, aby powierzchnia ścian była łatwa do czyszczenia i dezynfekcji, przy czym materiał użyty do naprawy powinien być nieprzepuszczalny, niepochłaniający, zmywalny, nietoksyczny;

4. doprowadzić tank nr [...] zlokalizowany w pomieszczeniu [...](1), do dobrego stanu i kondycji technicznej, poprzez wymianę wyeksploatowanego urządzenia lub poddanie go bieżącej konserwacji dającej długotrwały efekt poprzez usunięcie rdzy i pomalowanie powierzchni, przy czym materiał użyty do naprawy powinien być nieprzepuszczalny, niepochłaniający, zmywalny, nietoksyczny;

5. doprowadzić powierzchnię sufitu w pomieszczeniu [...](2) do stanu nie budzącego zastrzeżeń techniczno-higienicznych, poprzez usunięcie łuszczącej się farby oraz pokrycie omawianej powierzchni materiałem nieprzepuszczalnym, niepochłaniającym, zmywalnym, nietoksycznym, tak aby była łatwa do czyszczenia i dezynfekcji;

6. usunięcie z wszystkich hal produkcyjnych oraz z wszystkich pomieszczeń, gdzie operuje się wodą drewnianych palet oraz zastąpienie ich paletami z tworzywa nieprzepuszczalnego, niepochłaniającego, zmywalnego, nietoksycznego oraz zmodyfikować procedurę/instrukcję regulującą obrót paletami po zakładzie, w taki sposób, aby drewniane palety nie były wprowadzane na hale produkcyjne oraz do pomieszczeń, gdzie operuje się wodą;

7. bieżące prowadzenie zapisów w Kartach produkcyjnych dla produkowanego w zakładzie asortymentu;

8. wykonywanie na bieżąco przeglądu procedur i wprowadzanie niezbędnych w nich zmian wynikających z przeprowadzanych działań w ramach wdrożonego w zakładzie systemu, związanych z jakąkolwiek modyfikacją produktu, procesu lub jakimkolwiek działaniu, przy czym wprowadzane zapisy nie mogą naruszać obowiązujących przepisów prawnych;

9. przeprowadzenie miarodajnych i obiektywnych badań przechowalniczych nowowprowadzonego asortymentu (masło extra, jogurt naturalny gęsty [...]) zgodnie z odpowiednimi kryteriami mikrobiologicznymi oraz referencyjną metodą badania wymienioną w załączniku I Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz.U. L 338 z 22.12.2005, s. 1), w laboratorium akredytowanym, które potwierdziłyby, że przyjęte terminy przydatności dla wyrobu gotowego ustalono w sposób gwarantujący, iż produkt przechowywany w warunkach i czasie zaproponowanym przez producenta jest bezpieczny.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że względem nałożonych obowiązków przepisy nie przewidują wyznaczania terminu, jednak należy je wykonać bez zbędnej zwłoki. Wskazana decyzja nie została oprotestowana instancyjnym środkiem zaskarżenia i jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym.

W dniu 12 lutego 2021 r. sporządzono kierowane do zobowiązanej strony upomnienie nr [...], w którym zaznaczono, że kontrola sprawdzająca w dniu 29 stycznia 2021 r. nie potwierdziła, że strona przystąpiła do usunięcia uchybienia. W reakcji na upomnienie strona złożyła wyjaśnienia pismem z dnia 22 lutego 2021 r.

W dniu 18 marca 2021 r. PWL wystawił tytuł wykonawczy nr [...] opatrzony klauzulą wykonalności i w tym samym dniu wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 § 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, dalej – u.p.e.a.) w związku z art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej – k.p.a.) nałożył na Spółdzielnię M. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1 000 zł, zobowiązał do wniesienia opłaty za wydanie postanowienia w kwocie 100 zł, wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni.

W uzasadnieniu postanowienia organ ocenił, że spółdzielnia uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na usunięciu z wszystkich hal produkcyjnych oraz z wszystkich pomieszczeń, gdzie operuje się wodą drewnianych palet oraz zastąpienie ich paletami z tworzywa nieprzepuszczalnego, niepochłaniającego, zmywalnego, nietoksycznego oraz zmodyfikowania procedury/instrukcji regulującej obrót paletami po zakładzie, w taki sposób, aby drewniane palety nie były wprowadzane na hale produkcyjne oraz do pomieszczeń, gdzie operuje się wodą. Organ nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość określono zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a.. Dobór środka egzekucyjnego warunkowano zapewnieniem efektywność i skuteczności egzekucji, z zachowaniem zasady, aby był on jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Strona zobowiązana oprotestowała wydane postanowienie zażaleniem z dnia 29 marca 2021 r. W tym samym dniu strona złożyła zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po wskazaniu na art. 33 § 1 pkt 5 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. autor zarzutu podał, iż wszystkie obowiązki ujęte decyzją nr 2/2021 zostały wykonane, a zatem obowiązki te wygasły, co wskazuje na bezzasadność wystawienia tytułu wykonawczego. Podał także, że palety drewniane na żadnym etapie w zakładzie nie mają żadnej styczności z żywnością, co jest elementem koniecznym ujętym ust. 1 w rozdziale V Załącznika II do w/w Rozporządzenia. Organ nie wskazał również żadnej podstawy faktycznej stwierdzenia, aby ryzyko zagrożenia mikrobiologicznego występowało, a opierał się wyłącznie o własne stwierdzenie, przy czym nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, do którego organ był zobowiązany.

Dalej zwrócono uwagę, że pobrano próbki mleka i masła z miejsc, których dotyczy decyzja i do dnia skierowania zarzutu strona nie otrzymała żadnej informacji zwrotnej, podczas gdy standardowo wyniki badań były przekazywane w ciągu tygodnia, co pośrednio wskazuje, że próbki są "czyste", tzn. po raz kolejny nie stwierdzono żadnych uchybień w procesie produkcyjnym. Powyższe wyniki stałyby w sprzeczności z decyzją nr 2/2021. Zwrócono też uwagę, że z ust. 1 lit. b) rozdziału V Załącznika II do Rozporządzenia wynika jednoznacznie, że materiały mają prowadzić do minimalizacji, a nie wyłączenia ryzyka zanieczyszczenia, co jest istotne, bowiem decydujące w tym względzie jest przeprowadzenie analizy ryzyka, którą strona przeprowadziła i funkcjonuje u niej od wielu lat bez zmian i była akceptowana przez organ. Nadto organ w żaden sposób nie wykazał, na czym miałaby polegać ewentualna zmiana, nie przeprowadzono żadnej opinii w tym zakresie, a zatem jego działania charakteryzuje dowolność.

Uznając, iż ocena ryzyka jest ciężarem producenta, a zatem ewentualna negatywna reakcja organu władzy publicznej musi opierać się o skonkretyzowane i udowodnione uchybienia, podano, że organ w decyzji jedynie stwierdził, na podstawie nieustalonych przyczyn, że istnieje ryzyko mikrobiologiczne, tymczasem stanowisko to nie może stanowić podstawy do nałożenia i późniejszego egzekwowania tak opisanego obowiązku wyzbycia się palet drewnianych, bowiem ryzyko zanieczyszczenia nie musi być, zgodnie z ust. 1 lit. b) Rozdziału V załącznika II Rozporządzenia zerowe, a jedynie minimalizowane, czego organ w ogóle nie rozważa, co czyni decyzję oraz jej wykonanie wadliwymi. Organ również na etapie po wydaniu decyzji i przedstawieniu stanowiska i wyjaśnień przez stronę oraz propozycji zmiany sposobu organizacji pracy zakładu nie wypowiedział się w żaden sposób do powyższego.

Końcowo wskazując na wykonanie obowiązków opisanych w tytule wykonawczym poprzez fizyczne wydzielenie strefy oddzielonej od operowania wodą, w którym podstawiane są palety drewniane wyłącznie do odbioru produktów w opakowaniach jednostkowych i zbiorczych, a więc nie mają jakiegokolwiek bezpośredniego kontaktu z żywnością, autor zarzutów tytuł wykonawczy uznał za wystawiony bezpodstawnie wobec wykonania obowiązków, których tytuł wykonawczy dotyczy, co uzasadnia wniesiony zarzut.

PIW w K. w dniu 14 kwietnia 2021 r. wydał postanowienie nr 2/2021, którym podając w podstawie prawnej art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oddalił zarzut Spółdzielni M. w sprawie egzekucji administracyjnej, dotyczącej obowiązków wynikających z decyzji nr 2/2021 z dnia 5 stycznia 2021 r. Po przedstawieniu stanu sprawy organ I instancji zaznaczył, że postępowanie kontrolne wykazało, iż obowiązki nie zostały w rzeczywistości wykonane. Zarzut w znacznej części zmierza do polemiki z zasadnością nałożonego obowiązku, nie wskazuje zaś szerzej w uzasadnieniu, w jaki sposób nałożone obowiązki zostały wykonane. Zdaniem organu I instancji nie można uznać za wykonanie obowiązku zmodyfikowanie procedury, w sytuacji, gdy zmieniona procedura wciąż pozostaje w sprzeczności z przepisami zał. II, rozdz. II, ust. 1, lit. f rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. L 139 z 30.4.2004), z którego wynika, że powierzchnie w obszarach, w których pracuje się z żywnością muszą być w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, w miarę potrzeby, do dezynfekcji, co wymaga stosowania gładkich, zmywalnych materiałów. Podobnie według PLW nie można uznać za wykonany obowiązku usunięciu z wszystkich hal produkcyjnych oraz z wszystkich pomieszczeń, gdzie operuje się wodą drewnianych palet oraz zastąpieniu ich paletami z tworzywa nieprzepuszczalnego, niepochłaniającego, zmywalnego, nietoksycznego, w sytuacji, w której w toku kontroli ujawniono obecność drewnianych palet w pomieszczeniach produkcyjnych.

W terminie prawem przewidzianym spółdzielnia oprotestowała wskazane wyżej postanowienie zażaleniem, w którym wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i uznanie zarzutu w całości oraz zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zarzutu. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie norm postępowania mające wpływ na wydaną ,,decyzję", a to art. 33 § 1 pkt 5 w zw. z art. 34 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego materiału i uznanie, że nie doszło do wykonania obowiązku objętych decyzją nr 2/2021, skoro używane palety drewniane nie mają bezpośredniego kontaktu z żywnością, bowiem nie można uznać za kontakt z żywnością palet umieszczonych w magazynie wyrobów gotowych oraz w komorze chłodniczej wyrobów gotowych, a także wprowadzonej po to, aby zdjąć opakowania jednorazowe (które zostały przywiezione w takim stanie) do napełniania produktami.

W zażaleniu podniesiono, że zawarta w postanowieniem PLW ocena, iż obowiązki z decyzji nie zostały wykonane nosi znamiona dowolności. Organ w sposób ciągły rozszerza postulowane zakazy używania palet, które obecnie już odnoszą się nawet do magazynów wyrobów gotowych, co jest wykładnią z gruntu nielogiczną, skoro podstawą ma być załącznik II, rozdziału II, ust. 1 lit. t) rozporządzenia nr 82/2004, skoro powyższy załącznik odnosi się wyłącznie do bezpośredniego kontaktu z żywnością. Przywoływanie przez organ za każdym razem stanowisko dotyczące odstępstwa w zakresie używania desek do leżakowania sera jest najlepszym przykładem tego, kiedy konieczne jest uzyskanie odstępstwa, a dotyczyło ono jedynie desek do leżakowania, bo tylko na tych deskach drewnianych drewno ma bezpośredni kontakt z żywnością - serem. Stąd też nie było konieczne odstępstwo w zakresie palet, bo palety nie mają bezpośredniego kontaktu z żywnością, a tylko takiej sytuacji dotyczy przepis załącznika 11, rozdział II, ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 852/2004.

Organ dopiero w 2021 r. dopatrzył się rzekomych nieprawidłowości w używaniu palet drewnianych, przy niezmiennej treści rozporządzenia nr 852/2004, po kilkunastu latach niezmiennej treści procedury zaakceptowanej przez ten sam organ i praktyki w tym zakresie monitorowanej przez organ, a to w kilka miesięcy po skutecznym zaskarżeniu decyzji o odmowie zezwolenia na uruchomienie produkcji masła w zakładzie. Powyższa kolejność zdarzeń musi obiektywnie budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu, bowiem koincydencja zdarzeń każe przypuszczać, że negatywne wyniki kontroli (których to punktów było o ok. 50% mniej niż w latach ubiegłych, co wskazuje, że strona nastawiona jest na pełną współpracę z organem w wykonywaniu uzasadnionych wytycznych).

Zdaniem żalącej się stanowisko organu dotyczące bytności palet w magazynie wyrobów gotowych działu twarożkarnia oraz komorze chłodniczej, gdzie sam organ stwierdza, że palety zawierały wyłącznie produkty zapakowane w opakowaniach jednorazowych oraz zbiorczych i stawianie z tego powodu zarzutu, jest nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami logicznego rozumowania, zaś wykładnia zastosowana w ten sposób przez organ przepisów rozporządzenia nr 852/2004 - nieakceptowalna, bowiem stanowi przykład wykładni argumentum ad absurdum, bowiem prowadzi do wniosków nieakceptowalnych jakoby palety nie mogłyby znajdować się w magazynach. Idąc tym tokiem rozumowania wydaje się. że również np. kartony nie mogą być opakowaniami zbiorczymi.

Uznając za konieczne odrzucenie zarzutów prowadzących do nielogicznych wniosków o charakterze generalnym żaląca się podniosła, że skoro ze wszystkich mleczarni należałoby usuwać z magazynów palety, to jak miałyby być transportowane wyroby mleczarskie? Organ przywołując pozostałe przykłady w zaskarżonym postanowieniu (a więc palety z pustymi opakowaniami przed napełnieniem) pomija również fakt, że palety zostały przywiezione w celu rozładowania zbioru opakowań i zostały wywiezione po ,,zrzuceniu" zawartości, a zatem ponownie istnieje sytuacja, w której palety nie mają i nie miały bezpośredniego kontaktu z żywnością, co jest warunkiem koniecznym dla zastosowania przepisu rozporządzenia nr 852/2004, bowiem po rozładowaniu opakowań są wyprowadzane z pomieszczeń.

Po zwróceniu uwagi na obowiązek producenta minimalizowanie ryzyk, a nie ich wyłączenie podniesiono, że strona przedstawiła analizę ryzyka, natomiast organ na żadnym etapie nie wykazał, co jest jego obowiązkiem, że ryzyko jest wyższe niż to wynika z analizy dokonanej przez stronę. Dla wydania decyzji konieczne było wykazanie ewentualnej wadliwości analizy ryzyka przedstawionej przez stronę i obowiązek ten, z uwagi na inkwizycyjny charakter postępowania administracyjnego, spoczywał na organie, tymczasem organ opiera się najprawdopodobniej na własnych przypuszczeniach.

Końcowo zaznaczono, że badania próbek pobranych w lutym 2021 r. wskazują, że analiza ryzyka dokonana przez stronę jest prawidłowa i aktualna, bowiem wyniki analiz przeprowadzonych przez organ są pozytywne dla strony. Stan taki utrzymuje się od kilkunastu lat obowiązywania procedury, a przede wszystkim z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby ryzyko było wyższe, niż to wynika z analizy ryzyka dokonanej przez stronę, zaś przedmiotem rozstrzygania jest zawsze stan faktyczny ustalony w toku postępowania dowodowego. Dodatkowo wyznaczono strefy, w których wykorzystywane są palety w środowisku wolnym od wody, natomiast organ w sposób ogólny stwierdza, że procedura nie jest adekwatna do brzmienia przepisu Rozporządzenia nr 852/2004, natomiast nie wskazuje, na czym polegać miałaby ta niezgodność do wymogów przepisów.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r., nr WIWbż.920.4.2021(1) DWLW we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania oraz wydanych rozstrzygnięć organ odwoławczy omówił środki prawne zawarte w u.p.e.a. służące wyegzekwowaniu nałożonych na stronę obowiązków, jak też przysługujące stronie instrumenty prawne w postępowaniu egzekucyjnym. Na kanwie wskazanych regulacji oceniono prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne jako prawidłowe. Następnie organ II instancji sygnalizował brak zastrzeżeń strony do ustalonych kontrolnie ustaleń, zwrócił uwagę na konieczność egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji, a także brak możliwości ingerencji w decyzję w trakcie postępowania egzekucyjnego.

Po wskazaniu na decyzję nr 2/2021 DWLW ocenił, że wynika z niej jednoznacznie, iż obowiązkiem strony było usunięcie drewnianych palet ze wszystkich hal produkcyjnych oraz z wszystkich pomieszczeń, gdzie operuje się wodą, a także zmodyfikowanie procedury/instrukcji regulującej obrót paletami na terenie zakładu strony w taki sposób, aby palety nie były wprowadzane na teren hal produkcyjnych oraz do pomieszczeń, gdzie operuje się wodą. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem strony, iż "w sposób ciągły dochodzi do rozszerzania przez organ postulowanych zakazów używania palet, które obecnie już odnoszą się nawet do magazynów wyrobów gotowych". Organ I instancji nie wyszczególnił bowiem w decyzji konkretnych pomieszczeń, w których drewniane palety - biorąc pod uwagę aspekt kluczowy, tj. bezpieczeństwo prowadzonej produkcji - mogą mieć zastosowanie, a w których jest to niedozwolone. Brak jest również w aktach sprawy dowodów wskazujących na rozszerzanie "katalogu" pomieszczeń, w których obecność drewnianych palet jest niedozwolona. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852 / 2004, to podmioty prowadzące przedsiębiorstwo sektora spożywczego mają obowiązek opracować, wykonywać i utrzymywać stałe procedury na podstawie zasad HACCP, a więc opracowanie i późniejsze modyfikowanie dokumentacji systemowej oraz wdrożenie w zakładzie wszystkich procedur i instrukcji wchodzących w jej skład, w tym dotyczących manipulacji drewnianymi paletami na terenie zakładu, leży w gestii przedsiębiorstwa spożywczego. Jednakże, niezależnie od faktu, iż to podmiot sektora spożywczego sam decyduje o sposobie postępowania przy opracowaniu i wdrażaniu dokumentacji wewnątrzzakładowej, oczywistym jest, że stworzone w ramach tej dokumentacji procedury i instrukcje, będące swoistym i bezwzględnie obowiązującym rodzajem wewnętrznego prawa, nie mogą stać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale muszą stanowić ich odzwierciedlenie. Nie ma również racji strona, podnosząc w uzasadnieniu zażalenia tezę, iż "palety nie mają bezpośredniego kontaktu z żywnością, a tylko takiej sytuacji dotyczy przepis załącznika II, rozdział II, ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 852/2004", albowiem wbrew twierdzeniom strony, przepis zawarty w załączniku II rozdziale II ust. 1 lit. f rozporządzenia (WE) nr 852/2004, opisuje wymagania dla wszystkich powierzchni (wraz z powierzchniami wyposażenia, tj. palet) i określa w ten sposób jednoznacznie, iż powierzchnie (wraz z powierzchniami wyposażenia) w obszarach, w których pracuje się z żywnością, a w szczególności te pozostające w kontakcie z żywnością muszą być w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, w miarę potrzeby, do dezynfekcji. Wymaga to stosowania gładkich, zmywalnych, odpornych na korozję oraz nietoksycznych materiałów, chyba że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie. Jeżeli zamiarem strony jest stosowanie innych materiałów, to wówczas musi ona wykazać przed organem nadzorującym, iż użyte w ten sposób materiały spełniają ww. kryteria, a tym samym stanowią gwarancie bezpieczeństwa - produkowanej przy ich wykorzystaniu - żywności i ostatecznie uzyskać akceptację tegoż organu.

Organ II instancji nie podzielił trafności zarzutów związanych z brakiem wykazania przez organ istnienia ryzyka większego niż wskazane w analizie dokonanej przez stronę. Wedle DWLW zadaniem organu w tym zakresie jest wyłącznie dokonanie merytorycznej konfrontacji stanu faktycznego stwierdzonego w zakładzie, podczas kontroli urzędowej, z wymaganiami określonymi szczegółowo w przepisach prawa. Zaznaczono też, że uzyskanie odstępstwa od wymagań higienicznych wiąże się ze stosowaniem odpowiedniej procedury. Jednak co do zasady w przedsiębiorstwach sektora spożywczego obligatoryjnym jest bezwzględne stosowanie przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004, a odstępstwa w tym zakresie należy traktować jako sytuacje wyjątkowe i szczególnie uzasadnione. Z przepisów wynika jednoznacznie, że powyższe wymagania dotyczą wszystkich obszarów produkcyjnych zakładu, a co za tym idzie, ich stosowanie nie może być determinowane kryterium bezpośredniego kontaktu z żywnością, albowiem wyłącznie zachowanie wymagań higienicznych we wszystkich obszarach produkcyjnych zakładu, tj. na poszczególnych etapach wytwarzania żywności, umożliwia zapewnienie bezpieczeństwa produktów końcowych, a przez to, zapewnienie wymaganej ochrony konsumenta końcowego.

DWLW wskazał, iż drewno, to bezsprzecznie materiał, który silnie absorbuje wilgoć, a tym samym ulega procesom biokorozji i gnicia, stanowiąc jednocześnie podłoże do rozwoju mikroorganizmów chorobotwórczych (bakterie, grzyby). Dodatkowo jest to materiał, który znacznie utrudnia, a nawet uniemożliwia skuteczne przeprowadzanie procesów mycia, czyszczenia i dezynfekcji, a zatem nie powinien on mieć w związku z tym zastosowania w pomieszczeniach produkcyjnych zakładów sektora spożywczego. Wobec powyższego, oczywistym staje się fakt, iż nie bez przyczyny prawodawca unijny w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 jednoznacznie wskazuje na konieczność stosowania w zakładach sektora spożywczego materiałów gładkich, zmywalnych, odpornych na korozję oraz łatwych do czyszczenia i dezynfekcji. Organ II instancji nie zgodził się z tezą strony, że używanie palet wykonanych z drewna, które jest materiałem wysoce higroskopijnym, ulegającym procesom biokorozji i gnicia oraz trudnym do przeprowadzenia mycia i dezynfekcji, jest minimalizowaniem zagrożenia, w odniesieniu do wymagań dla sprzętu wykorzystywanego w obszarach produkcyjnych i pozostającego w kontakcie z żywnością.

Odnośnie wyznaczenia dodatkowej strefy, w której wykorzystywane są palety w środowisku wolnym od wody jako realizacji punktu nr 6 decyzji, organ odwoławczy nie uznał jej zasadności. Wskazał mianowicie, że stwierdzenie podczas kontroli urzędowej namokniętych, drewnianych palet stojących w obrębie zastoin wody, wskazuje jednoznacznie, iż działania te mają charakter fikcyjny i sprowadzają się wyłącznie do zmian naniesionych w dokumentacji, albowiem w żaden sposób nie znajdują one odzwierciedlenia w stanie faktycznym, stwierdzonym w zakładzie. Dodatkowo wydzielenie w obrębie tych samych pomieszczeń produkcyjnych, podlegających częstym procesom mycia i dezynfekcji stref "wolnych od wody" zdaje się być zabiegiem sprowadzającym się wyłącznie na potrzeby wprowadzenia zmian w stosownych procedurach i instrukcjach, albowiem w codziennej praktyce zakładu - biorąc pod uwagę charakter produkcji - jest to niezwykle trudne, a zazwyczaj niemożliwe do osiągnięcia (co zresztą wykazała kontrola urzędowa z dnia 10 marca 2021 r.).

Końcowo w uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że działalność którą prowadzi strona, jest działalnością wymagającą wyjątkowej odpowiedzialności, polegającej m.in. na przestrzeganiu wszystkich obowiązujących przepisów prawa żywnościowego. Nadrzędnym celem strony prowadzącej zakład sektora spożywczego winno być przede wszystkim podejmowanie działań, ukierunkowanych na wyeliminowanie jakiegokolwiek, nawet najmniejszego zagrożenia, które mogłoby finalnie przekładać się negatywnie na bezpieczeństwo produkowanej żywności, a tym samym stanowić zagrożenie zdrowia publicznego. Trudno zatem wytłumaczyć fakt, iż wprowadzanie drewnianych palet wykorzystywanych przez różne inne zakłady, a nie poddawanych przecież uprzednio zabiegom mycia i dezynfekcji, na teren obszarów produkcyjnych i ich utrzymywanie w obrębie zastoin wody, co w konsekwencji powoduje ich gnicie i biokorozję, a tym samym stwarza warunki do rozwoju m.in. mikroorganizmów chorobotwórczych, w tym przede wszystkim grzybów pleśniowych, nie stanowi w ocenie strony żadnego ryzyka dla produkowanej w tymże zakładzie żywności tylko dlatego, że nie mają one bezpośredniego kontaktu z żywnością. Strona powinna mieć świadomość, iż grzyby pleśniowe rozwijające się m.in. na drewnianych paletach utrzymywanych w pomieszczeniach cechujących się środowiskiem o dużej wilgoci, w tym w obrębie zastoin wody, wraz z upływem czasu wytwarzają ogromną ilość mikroskopijnych zarodników, które unoszą się w powietrzu i w konsekwencji tego mogą osiadać zarówno na żywności znajdującej się w tych pomieszczeniach, stanowiąc jej krzyżowe zanieczyszczenie, jak również mogą być bezpośrednio inhalowane do dróg oddechowych przez osoby znajdujące się w tych pomieszczeniach, a tym samym prowadzić w niektórych przypadkach do rozwoju chorób o podłożu alergicznym lub infekcyjnym. Fakt tak usilnego kwestionowania zasadności wykonania obowiązku wynikającego z punktu 6 decyzji PLW tym trudniej zrozumieć wobec powszechnej obecnie dostępności palet wykonanych z tworzywa sztucznego, które ze względu na możliwość skutecznego przeprowadzania zabiegów ich mycia i dezynfekcji, mogą być z powodzeniem stosowane we wszystkich zakładach sektora spożywczego.

W skardze wywiedzionej na wyżej opisane postanowienie strona skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz nakazanie umorzenia postępowania egzekucyjnego i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Względem kwestionowanego aktu administracyjnego podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i dowolną jego ocenę poprzez brak ustalenia wykonania obowiązków z decyzji PWLW z dnia 5 stycznia 2021 r., nr 2/2021, podczas gdy palety drewniane wprowadzane są jedynie w sytuacji przywozu towaru od zewnętrznych dostawców i nie mają żadnego kontaktu z żywnością, a także zmieniono procedurę i wydzielono strefy, w których używa się palet drewnianych,

2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i dowolną jego ocenę poprzez zaniechanie wywodzenie z decyzji PLW nr 2/2021 obowiązku całkowitego niwelowania niebezpieczeństwa biologicznego, podczas gdy obowiązkiem przedsiębiorcy w tym zakresie jest wyłącznie minimalizowanie ryzyka, zaś dotychczasowa kilkudziesięcioletnia działalność strony wskazuje na brak jakiegokolwiek ryzyka biologicznego w toku produkcji w przedsiębiorstwie,

3. art. 33 § 3 pkt 6 lit. c u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, w której obowiązek objęty punktem 6 decyzji PLW nr 2/2021 jest pozbawiony podstawy prawnej, bowiem przepis, na którym oparto w/w obowiązek, dotyczy wyłącznie pomieszczeń, w których przetwarza się produkty żywnościowe, a nie dotyczy sprzętu (objętego w rozdziale V),

4. art. 59 § 1 pkt 1 alternatywnie pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, w której obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest niedopuszczalny, bowiem opiera się na obowiązku włożonym na stronę decyzją pozbawioną podstawy prawnej, bowiem PLW w decyzji nr 2/2021 odniósł obowiązki dotyczące palet dokonując subsumpcji przepisów dotyczących pomieszczeń, a nie sprzętów w zakładach produkcji żywności.

Nadto podniesiono zarzut naruszenia norm prawa materialnego, a to pkt 1 lit. f) Rozdziału II Załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez odniesienie tego przepisu do palet używanych w zakładzie, podczas gdy Rozdział II dotyczy wyłącznie pomieszczeń, a nie wyposażenia pomieszczeń (który jest ujęty w Rozdziale V tego samego załącznika do rozporządzenia), a zatem egzekucja obowiązków nałożonych decyzją nr 2/2021, pomimo formalnego istnienia w obrocie prawnym, nie może odnieść żadnego skutku, bowiem nałożony tą decyzją obowiązek jest pozbawiony podstawy prawnej, a zatem nie może być prowadzona w oparciu o taką decyzję egzekucja obowiązku niepieniężnego.

W szczegółowych motywach skargi jej autor zwrócił uwagę, że podstawą prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie jest obowiązek, który narusza w sposób jednoznaczny przepisy prawa, bowiem Rozdział II rozporządzania nr 852/2004 dotyczy wyłącznie pomieszczeń, w których dochodzi do obróbki żywności, a nie sprzętu, któremu poświęcony jest odrębny rozdział (V), a zatem gładkie i łatwe do czyszczenia powierzchnie odnoszą się do powierzchni pomieszczeń, a nie urządzeń, a w tym w szczególności do rzeczy ruchomych, takich jak np. narzędzia, wózki, palety, bowiem temu służy właśnie rozdział dotyczący sprzętu. Według niego przywoływana przez organ dyspozycja przepisu "(wraz z powierzchniami wyposażenia)" nie odnosi się, jak to ocenia organ, w szczególności do sprzętu używanego w przedsiębiorstwie, bowiem przeczy temu systematyka Załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004, w którym został wydzielony osobny rozdział V dotyczący właśnie sprzętów używanych w zakładach produkcji żywności. Gdyby rozdział II miałby dotyczyć wyposażenia w rozumieniu nadanym mu przez organy obu instancji, to nie byłoby żadnej potrzeby wprowadzania rozdziału V w tym samym Załączniku nr II, a zatem taka wykładania jest niedopuszczalna z punktu widzenia systemowej wykładni aktu normatywnego i racjonalności prawodawcy.

Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji pomijają powyższe rozróżnienie, a ma ono kolosalne znaczenie, bowiem wbrew konsekwentnie prezentowanemu przez organy stanowisku, strona nie jest zobowiązana do zapewnienia zerowego poziomu niebezpieczeństwa biologicznego, a jedynie do jego minimalizowania i to strona wyznacza zasady i prowadzi monitoring spełniania tych warunków. Nadto nałożony w punkcie 6 decyzji nr 2/2021 obowiązek jest w istocie pozbawiony podstawy prawnej, a zatem nie może być przedmiotem egzekucji, bowiem prowadziłoby to do skutków niezgodnych z zasadami demokratycznego państwa prawa działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, bowiem samo istnienie formalnego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nie może prowadzić do skutków takich, że jego wykonanie prowadziłoby do wykonania obowiązku, którego strona w ogóle nie powinna spełniać.

Według skarżącej w tym stanie rzeczy znaleźć zastosowanie winien art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. ewentualnie w związku z art. 156 k.p.a. i doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec bezprawności obowiązku objętego administracyjnym tytułem wykonawczym, a zatem niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, ewentualnie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 59 § 1 pkt 1 albo 2 u.p.e.a.). Dodatkowo zmiana praktyki i nałożenie obowiązku usunięcia palet z pomieszczeń nastąpiło w sytuacji, w której przez wiele lat, tj. od samego początku podlegania rozporządzeniu nr 852/2004 z 29.01.2014 r., a więc od daty wstąpienia Polski do UE, plany produkcji i procedury były akceptowane w dotychczasowej treści przez PLW, a zatem zupełnie niezrozumiała jest zmiana stanowiska PLW, skoro przepis w ramach rozporządzenia 852/2004 się nie zmienił.

W motywach skargi podniesiono, że strona dostosowała procedurę i wydzieliła strefy dla palet drewnianych, a zatem palety są używane wyłącznie w sytuacji przywożenia np. opakowań do napełnienia oraz w miejscu składowania już napełnionych opakowań jednostkowych, które są zamknięte szczelnie przez maszynę, a zatem na żadnym etapie palety nie mają bezpośredniego kontaktu z żywnością, zaś kontakt z żywnością jest elementem koniecznym dla zastosowania wymogów czyszczenia, dezynfekcji i innych okoliczności, o których wypowiadają się organy obu instancji. Już z tego powodu nie można skutecznie zarzucić stronie niewykonania wytycznych PLW. z treścią Z treści załącznika nr II do rozporządzenia nr 852/2004 wyprowadzono, iż jedynym prawnie uzasadnionym obowiązkiem przedsiębiorcy prowadzącego zakład przetwórstwa żywności, jest minimalizowanie ryzyka zanieczyszczenia żywności i to tylko tych sprzętów i urządzeń, które mają kontakt z żywnością. Jako nieuprawnione określono przymuszanie do zaistnienia zerowego zagrożenia zanieczyszczenia, bowiem, jak sam stwierdza to organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, nie jest to możliwe. Za twierdzeniami zażalenia w skardze powtórzono twierdzenia dotyczące samodzielnej kompetencji przedsiębiorcy do oceny ryzyka oraz korzystny dla strony wynik badań pobranych próbek.

Na koniec spółdzielnia ponowiła twierdzenie o rozszerzaniu zakazu używania palet i oceniła prowadzenie egzekucji bezprawnego obowiązku jako niedopuszczalne.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę DWLW wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie DWLW utrzymujące w mocy postanowienie PLW o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczącego usunięcia nieprawidłowości wskazanych w decyzji PLW z dnia 5 stycznia 2021 r., nr 2/2021. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ) - dalej: u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r., nadanym ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym stanie rzeczy, ze względu na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w marcu 2021 r. w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu nadanym wyżej wymienioną ustawą z dnia 11 września 2019 r. W wyniku przeprowadzonej nowelizacji dotychczas stanowiące (to jest do dnia 29 lipca 2020 r.) podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., w obecnym stanie prawnym stanowią podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1-3 u.p.e.a.). Natomiast niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowią w aktualnym stanie prawnym podstawę skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Z kolei zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Stosownie do art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

W myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

Stosownie zaś do art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, zaś zgodnie z § 2 wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.).

Natomiast zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o:

1) oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne;

2) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu egzekucji administracyjnej - zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części;

3) uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w:

a) art. 33 § 2 pkt 1-5,

b) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części.

W realiach badanej sprawy podkreślić należy, że przedmiotem egzekwowanego na podstawie tytułu wykonawczego obowiązku jest wykonanie czynności precyzyjnie określonych w ostatecznej decyzji PLW w K. z dnia 5 stycznia 2021 r., nr 2/2021. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i niewątpliwie rodzi skutki prawne w szczególności dla jej adresata. Poczynając od zarzutów z dnia 29 marca 2021 r., zażalenia z dnia 26 kwietnia 2021 r., po skargę z dnia 21 lipca 2021 r. włącznie spółdzielnia, zmierzając do wykazania niezasadności prowadzonej egzekucji administracyjnej, podnosi argumentację godzącą wprost w prawidłowość czy legalność wskazanego wyżej aktu administracyjnego. Z pewnymi modyfikacjami skarżącą podnosi, że wszystkie obowiązki w decyzji zostały wykonane, a zatem obowiązki te wygasły oraz bezzasadnie wystawiono tytuł wykonawczy. W samej skardze trochę szerzej strona odnosi się do nieistnienia obowiązku wskazując choćby w samych zarzutach na ,,obowiązek włożony na stronę decyzją pozbawioną podstawy prawnej". Biorąc pod uwagę fakt zredagowania skargi przez profesjonalnego pełnomocnika trudno nie pokusić się o uwagę, że postępowanie egzekucyjne nie jest właściwym etapem na kwestionowanie legalności decyzji administracyjnej. Wobec takiego stanowiska strony skarżącej za doktryną i orzecznictwem wskazać więc należy, że w art. 27 § 1 u.p.e.a. zostało wprowadzone rozróżnienie między podstawą prawną egzekwowanego obowiązku (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) i podstawą prawną prowadzenia egzekucji (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji lub postanowienia albo innego rodzaju rozstrzygnięcia, z mocy których na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa – wskazanie aktu prawnego, miejsca jego publikacji oraz numeru (oznaczenia) przepisu nakładającego obowiązek. Przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć natomiast przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązków danego rodzaju. Podstawę prawną prowadzenia egzekucji obowiązków z zakresu administracji publicznej stanowią zatem art. 2–3a u.p.e.a., a w odniesieniu do obowiązków niemających charakteru obowiązków administracyjnych – przepisy szczególne, o których mowa w art. 4 u.p.e.a. W przypadku obowiązków niewskazanych w art. 2 § 1 u.p.e.a. konieczne jest podanie przepisu szczególnego, na podstawie którego właściwy dla tych obowiązków jest tryb egzekucji administracyjnej (tak: P.M. Przybysz, komentarz do art. 27, teza 11 i 12, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, WKP 2021).

Nie tracąc z pola widzenia wskazanego wyżej, a wynikającego z u.p.e.a. katalogu zarzutów możliwych do wniesienia w postępowaniu egzekucyjnym, wystarczające będzie, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, uznanie, że strona skarżąca w sposób niezasadny, a co najistotniejsze niedopuszczalny, nieprawidłowość postępowania egzekucyjnego usiłuje wykazać deprecjonując egzekwowaną decyzję. W świetle obowiązujących regulacji twierdzenia skargi należy więc ocenić jako nietrafne.

Podążając za tokiem rozumowania autora skargi trzeba ocenić, że nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej w powiązaniu z przepisami u.p.e.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego czy brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie braku wykonania obowiązku, w sytuacji gdy strona skarżąca realizacji obowiązku z pkt 6 decyzji upatruje w braku kontaktu palet z żywnością, zminimalizowaniu istniejących ryzyk czy wydzieleniu stref dla palet drewnianych. Wobec dotychczas powiedzianego rzeczone zarzuty w żaden sposób nie potwierdzają wykonania obowiązku lecz stanowią kontynuację polemiki z decyzją administracyjną. Sąd uznał, że bardzo dobrze problematykę w tym względzie ocenił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Trafnie bowiem DWLW zakwalifikował działania spółdzielni jako zmiany w dokumentacji choćby poprzez utworzenie stref wolnych od wody. Zasadnie także organ uznał, iż działanie te mają charakter fikcyjny, co dodatkowo poparto wynikami kontroli sprawdzającej. W sposób czytelny organ II instancji opisał przepisy prawa żywnościowego oraz zagrożenia wynikające z używania drewnianych palet. Wobec tak kształtującego się stanu faktycznego nie istnieją żadne podstawy do podzielenia poglądów strony skarżącej, o wykonaniu obowiązku, nieistnieniu obowiązku czy wreszcie ,,włożeniu tego obowiązku na stronę decyzją pozbawioną podstawy prawnej". Dla porządku w tym miejscu Sąd uznał za zasadne przytoczenie poglądu prawnego zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 r., (sygn. akt I SA/Gd 631/20). W wyroku tym Sąd wyraził stanowisko w pełni akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że ,,Jeżeli podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna, to zakwestionowanie jej prawidłowości stanowi nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. W konsekwencji na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzanie zmian w tej materii, która jednoznaczne została rozstrzygnięta w decyzji podatkowej, kończącej postępowanie rozpoznawcze.", patrz - LEX nr 3057233

Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Inaczej mówiąc kwestia prawidłowości wydawanych orzeczeń nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, a przyjęcie takiego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi w k.p.a.

Końcowo podkreślenia wymaga, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. W tym zakresie organy egzekucyjne prawidłowo ustaliły i wyjaśniły zobowiązanej, że wystawienie przedmiotowego tytułu wykonawczego było następstwem niewykonania obowiązku nałożonego na stronę ostateczną decyzją.

Tym samym Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia, którychkolwiek ze wskazanych w zarzutach przepisów prawa, w tym przepisów u.p.e.a.. Zauważyć bowiem należy, że u podłoża postępowania egzekucyjnego leży brak wykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego na nią przez uprawniony organ. Trudno w związku z tym poszukiwać w takiej sytuacji ochrony w powołanych przez skarżącą przepisach. W efekcie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień - ani tych podniesionych w skardze, ani też innych - branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.