Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4127/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 114, art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 8, art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1495/16 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1495/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Z.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę.

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], dalej jako "Gmina", prawa własności nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], pochodzącej z księgi wieczystej "[...]", stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Z.G.

Następnie decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę prawa własności ww. nieruchomości, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Z.G. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Wskutek jego rozpoznania, zaskarżoną decyzją, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Skargę do WSA na powyższą decyzję wniosła skarżąca. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki, od których wystąpienia uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. W ocenie WSA w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim przepis ten wskazuje, iż wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie za słusznym odszkodowaniem,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 114 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998.133.872), dalej jako "przepisy wprowadzające" poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że:

a) skarżąca mogła złożyć wniosek o odszkodowanie jedynie do dnia 31 grudnia 2005 r.,

b) roszczenie skarżącej wygasło, a w konsekwencji, że nie przysługuje jej odszkodowanie za przejętą pod drogę nieruchomość stanowiącą jej własność,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że dla ustalenia faktu "władania mieniem", będącego przedmiotem wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...], które miałyby być podstawą do nabycia prawa własności z mocy prawa, nie jest wymagany "formalny zarząd", bowiem jest on zastąpiony "z mocy samego prawa przez zarząd faktyczny" i jest to "wyjątek od reguły", nie wskazując jednocześnie żadnej podstawy prawnej, na czym Sąd opiera takie stanowisko, podczas gdy nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie, które znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, w przewidzianej prawem formie, tj. np. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd i nie może być mowy o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez odmowę wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętą pod drogę publiczną,

II. przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi podczas, gdy organ I instancji, wbrew obowiązkowi, nie poinformował skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przede wszystkim o terminie składania wniosków o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną,

2. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I Instancji wyjaśnił dokładnie stan faktyczny, przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący,

b) oddalenie skargi, w sytuacji, gdy Sąd, dokonując kontroli legalności działania organu administracji, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na to, iż decyzja organu II instancji nie zawierała dostatecznego wyjaśnienia sprawy i dogłębnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one opłacone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha (wydzielonej z działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej grunt uregulowany w księdze hipotecznej nr [...] "[...]"), wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających doręczono jej po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 tej ustawy, zatem została ona pozbawiona jakiejkolwiek możliwości zachowania ustawowego terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Ponadto w ocenie skarżącej, organ I instancji, wbrew obowiązkowi, nie poinformował jej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wskutek śmierci Z.G. po wniesieniu skargi kasacyjnej do postępowania przystąpił jej następca prawny – D.G., który poparł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaistniały w sprawie spór dotyczący niesłusznego zdaniem skarżącej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez gminę, w istocie sprowadza się do dwóch kwestii. Przede wszystkim skarżąca podważa podstawę prawną nabycia nieruchomości przez Gminę, uważając sposób przejęcia nieruchomości za niekonstytucyjny. W tym aspekcie wskazuje również na zagadnienia dotyczące terminu składania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Jeszcze przed odniesieniem się do zarzutów przepisów postępowania, wskazać trzeba, że zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wyznacza treść art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten formułuje zatem trzy przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów: (1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., (2) władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz (3) nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości). Przepis art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających stanowi zatem podstawę prawną postępowania o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Aby w opisanym powyżej trybie doszło do nabycia prawa własności przez podmiot publiczny, wszystkie ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma zatem, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną (wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1255/19, zob. również wyrok NSA z 15 marca 2018 r., I OSK 2749/15)

Sąd w składzie orzekającym uznał, że żaden z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych nie mógł zostać uwzględniony, tzn. ani ten w którym skarżąca podnosi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. związany z niepoinformowaniem skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, ani również zarzut naruszenia 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. odnoszący się do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Jak wspomniano powyżej zakres postępowania wyjaśniającego w danej sprawie determinują przepisy prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w ww. zakresie jest uzasadniony wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie odnosi się to do wykazania spełnienia trzech przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, o których również była mowa powyżej, przy czym dyskusyjną okolicznością w sprawie jest wyjaśnienie czy na dzień 31 grudnia 1998 r., sporna działka posiadała status drogi publicznej i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione (zgromadzony w aktach materiał był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji), jak również spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę. Przede wszystkim, odnosząc się do wątpliwości strony w tym zakresie, sporny grunt był zajęty pod drogę gminną oraz znajdował się w faktycznym władaniu tejże gminy. Świadczą o tym: mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę A.P., mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę K.K., opinia geodezyjna z [...] czerwca 2014 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę P.J., uzasadnienie do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt [...] uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] maja 1988 r., w oparciu o którą ulica [...], również w zakresie działki nr [...] została zaliczona do kategorii drogę publicznych gminnych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością potwierdzają: zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r., z którego wynika, że działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Gminy [...], pisma z [...] kwietnia 1996 r. oraz z [...] kwietnia 1997 r. wskazujące na zlecenie przez Urząd Gminy [...] sezonowego wykonywania profilowania dróg lokalnych gminnych (w tym ul. [...]) wraz z niezbędnym uzupełnieniem pospółką w zakresie określonym przez gminę, umowa z [...] września 1997 r., z której wynika, że gmina [...] zleciła bieżące utrzymanie dróg, protokół z zeznań.

Z powyższych przyczyn nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony numerem 3, który dotyczył błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, a który sprowadzał się do negowania przez skarżącą stanowiska, zgodnie z którym dla ustalenia faktu władania mieniem, będącego przedmiotem wniosku o nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, nie jest wymagany formalny zarząd (co oznacza legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości), a jedynie zarząd faktyczny.

Jak wskazano, okoliczność zajęcia spornej działki pod drogę i władania nią wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, zatem WSA nie dokonał błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Ponadto jak słusznie zauważył WSA, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Chodzi bowiem o faktyczne władztwo. Podstawowe znaczenie ma zatem, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie, związane z zarządzaniem drogą publiczną (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., I OSK 762/14, zob. również wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2565/19). Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99, wyrok NSA z 14 lutego 2020 r. I OSK 1678/18).

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również pozostałe zarzuty prawa materialnego oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 1, 2 oraz 4, które ze względu na swój zakres zostaną rozpoznane łącznie. Skarżąca kasacyjnie podniosła w nich naruszenie art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 73 ust. 1 i 4 przepisów wprowadzających. Skarżąca powołała się na ww. przepisy konstytucyjne, wskazując, że wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, przy czym za niesłuszne uznała przyjęcie, że wniosek o odszkodowanie mogła złożyć do dnia 31 grudnia 2015 r., a po tym czasie roszczenie wygasło, tym samym nie przystała na odmowę wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest zaś ten właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, w terminie określonym w tym przepisie jest warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok NSA z 21 października 2015 r., I OSK 2535/14, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06). Co więcej termin określony w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych (wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I OSK 617/17). Równie istotne, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż okoliczność, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze w dacie zakończenia biegu terminu do ewentualnego wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania uregulowany (tj. wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających), nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania (wyrok NSA z 15 maja 2014 r., I OSK 2730/12)

Ocena prawna analizowanego przepisu wielokrotnie była przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego (Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie oceniał art. 73 przepisów wprowadzających i za każdym razem stwierdzał jego konstytucyjność). Tym sama możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania uregulowana w art. 73 ust. 4 zd. 2 przepisów wprowadzających kilkakrotnie została uznana za zgodną z przepisami Konstytucji RP (np. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, wyrok TK z 15 września 2009 r., P 33/07, wyrok TK z 19 maja 2011 r., K 20/09).

W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zauważył, że uprawnione podmioty miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Trybunał przypomniał, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa (na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98).

Również w wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie.

Z kolei w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Co istotne w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku TK wskazał również, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę, ani nie wprowadza obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania (wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie, a ponadto stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania). Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody. Z drugiej jednak strony bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie będzie możliwe ustalenie wysokości odszkodowania, co oznacza, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. W takim wypadku – jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody – postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 1450/16).

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, jak również spełnione zostały przesłanki sformułowane w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających pozwalające. Nie ulega również wątpliwości, że możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania uregulowana w art. 73 ust. 4 zd. 2 przepisów wprowadzających jest zgodna z przepisami Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.