Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2666/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art 80, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2020 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [...] października 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

J. C. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288, z późn. zm.).

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu: 22 listopada 2017 r.) J.C. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm., dalej "ustawa zaopatrzeniowa").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec J.C. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W dniu [...] listopada 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej), z zachowaniem ustawowego terminu. J. C. przesłał za pośrednictwem Poczty Polskiej do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018r.

W przedmiotowym wniosku J. C. stwierdził, iż organ I instancji podczas prowadzonego postępowania pominął zgłoszone wnioski dowodowe opierając się na informacji sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej i faktycznej uznania ww. informacji IPN jako wiodącej, w szczególności w obszarze zadań i czynności realizowanych przez wnioskodawcę.

Zdaniem wnioskującego organ I instancji nie dokonał własnych ustaleń w zakresie

pierwszej przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, opierając się bezkrytycznie na informacji z IPN, w kontekście zarzutów zgłoszonych przez stronę, a dotyczących "zasadności uwzględnienia Departamentu PESEL w katalogu jednostek objętych ustawą, jak też czy wnioskodawca wykonywał w spornym okresie czynności operacyjno-techniczne", co dawałoby podstawę do oceny faktycznego przebiegu jego służby.

Ponadto w ocenie wnioskującego organ powinien był uznać, że jego służba na rzecz [...] miała charakter krótkotrwały, gdyż w ujęciu proporcjonalnym stanowiła ona, jedynie około 1/3 okresu służby.

Organ wskazał, iż art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec J. C. w związku z faktem, że służba ww. przed dniem [...] lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz [...], nie była pełniona krótkotrwale, a ponadto brak jest dowodów, aby służba wnioskodawcy pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie zdrowia i życia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust.1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, w związku z powyższym zarówno postawa, osiągnięcia strony, jak również charakter służby i warunki jej pełnienia nie uzasadniały stwierdzenia, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwoliłby na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podkreślił fakt, że J.C. pełnił służbę w okresie od dnia [...] lipca 1982 r. do dnia [...] lutego 2003 r., tj. przez 20 lat, 7 miesięcy i 13 dni, z czego na rzecz [...], o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lipca 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 8 lat i 16 dni. Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz [...] przez 8 lat i 16 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz [...] zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ odnosząc się do argumentów podniesionych przez stronę we wniosku wskazał, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz [...], przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej, co stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2261/18). Stąd też wskazać należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli zatem strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz [...] o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga jednak, iż od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...]- Wydział [...], zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności zobowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym zainteresowany mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym (por. wyrok SA w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...]). Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne jest postępowaniem mającym odmienną podstawę prawną i nie dotyczy ono ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej- Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Ustosunkowując się do zarzutu strony w zakresie naruszenia zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, organ wskazał, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zebrał cały potrzebny materiał dowodowy, rozpatrzył go, zapewnił stronie udział w postępowaniu - informując o każdej podjętej czynności oraz umożliwiając zapoznanie się z całością akt sprawy. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano właściwe przepisy i poddano je analizie. Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w art. 107 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, i ocenił, na jego podstawie, że zasadnym jest odmowa zastosowania wobec J.C. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Podkreślenia również wymaga, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony złożonym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymagało przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających (o czym strona była każdorazowo informowana), koniecznych do zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, pozwalającego na ocenę stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego analizy w kontekście przesłanek ustawowych.

Odnosząc się do faktu nieuwzględnienia, przy wydawaniu rozstrzygnięcia wniosku dowodowego strony, dotyczącego przesłuchania w charakterze świadków osób wymienionych we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., organ stwierdził, że, po pierwsze, jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, po drugie, na podstawie art. 78 § 2 Kpa, żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o powyższe podtrzymał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej.

J. C. wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Zaskarżonym decyzjom zarzucał naruszenie przepisów:

1) art. 7 k.p.a. polegające na nie dokonaniu wnikliwej oceny sprawy i niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego;

2) art. 7a k.p.c. oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego;

3) art. 75 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu dowodów i środków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą;

4) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. polegające na zebraniu przez organ niepełnego materiału dowodowego i poddanie go błędnej ocenie, jak też nieuwzględnienie wniosku strony o dopuszczenie dowodów w sprawie, które miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;

5) art. 80 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście tego, czy okoliczność wykonywania przez skarżącego czynności operacyjno - technicznych zostało wystarczająco udokumentowane i faktycznie znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym - w tym w informacji o przebiegu służby, która wydana została przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w szczególności w zestawieniu z faktem pominięcia przez organ zgłoszonych wniosków dowodowych, w których strona skarżąca kontestowała okoliczności wynikające z informacji o przebiegu służby, jak też oparcie się przez organ wyłącznie na pojedynczym źródle dowodowym w postaci informacji o przebiegu służby z pominięciem pozostałego zaoferowanego i zgłoszonego materiału dowodowego;

6) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. i z art. 13 a 1-6 Ustawy zaopatrzeniowej — polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm, a w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie - polegające na uwzględnieniu przez organ w ramach postępowania administracyjnego Informacji o przebiegu służby wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych norm wskazuje, na brak legitymacji organu do uwzględnienia tego materiału w ramach postępowania realizowanego w trybie art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej;

- co ostatecznie skutkowało naruszeniem przez organ:

art. 8a oraz art. 13 b, art. 15c, art. 22 a i art. 24 a Ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa

Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego

Biur Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i nieprawidłowe uznanie, iż w stosunku do skarżącego nie zachodzą podstawy do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22 a i art. 24 a w/w ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz [...], o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz [...], o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz [...], o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz [...], o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz [...], o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz [....], o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że: treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej to "służba na rzecz [...]", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelogawania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz [...]" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz [...]" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz [...]" Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz [...], o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz [...] uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach [...] od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz [...]" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. (...) W przypadku, o którym mowa w ust. 5, środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz [...], o której mowa w art. 13b".

Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz [...]" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz [...]" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania.

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz [...]" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz [...]", tj. wskazanie okresów służby na rzecz [...], o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz [...]", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach [....], tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji [...], co - w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami [...] - z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz [...]", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz [...]" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "[...]" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji [...].

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu [...]", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji [...] i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji [...]. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz [...]" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju [...] jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji [...]. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że okoliczność tę należy brać pod uwagę w procesie odkodowywania treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. drugiego z unormowań ustawy zaopatrzeniowej wprost przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi z punktu wiedzenia kryteriów czasu i miejsca "służbę na rzecz [...]". Brak uzasadnionych podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy i obejmuje sytuacje pozostające w zakresie art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej. Brak też jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju [...] jego zadań i funkcji. Z aksjologicznego punktu widzenia uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma zastosowanie do pozostałej - w stosunku do dwóch wyżej wymienionych - grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "[...]".

Systemowa wykładnia przepisów ustawy zaopatrzeniowej potwierdza prezentowane wyżej stanowisko, zgodnie z którym zawarta w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej definicja ustawowa "służby na rzecz [...]" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Rezultaty wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej w omawianym zakresie znajdują również uzasadnienie na tle wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz [...]" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji [...], czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, czy też pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i [...], stanowi podstawę do stosowania restrykcyjnych unormowań zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do wszystkich osób pełniących w określonym czasie służbę w ramach określonych stosunków służbowych, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Zasada legalności, zasada równości wobec prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, w: M. Stahl (red.): Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2016, s. 129), a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ngerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz [...]" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju [...] jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę - o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz [...]" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji [...], a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji [...], jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podziela powyższą wykładnię zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Słusznie wskazał skarżący, iż organ nie dokonał własnych ustaleń w zakresie pierwszej przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, opierając się bezkrytycznie na informacji z IPN, w kontekście zarzutów zgłoszonych przez stronę, a dotyczących "zasadności uwzględnienia Departamentu PESEL w katalogu jednostek objętych ustawą, jak też czy wnioskodawca wykonywał w spornym okresie czynności operacyjno-techniczne", co dawałoby podstawę do oceny faktycznego przebiegu jego służby.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że skarżący był jednym z funkcjonariuszy tworzących i wdrażających system PESEL. Wykonywał zatem czynności ściśle techniczne, w realiach systemu [...]. Nie oznacza to jednak, że służba funkcjonariusza wykonywana była na rzecz systemu [...]. Należy przy tym podkreślić, że system ewidencji PESEL funkcjonuje do dnia dzisiejszego i służy zarówno Państwu jak i jego obywatelom.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić zatem postępowanie z uwzględnieniem wykładni przedstawionej wyżej, odróżniając wykonywanie służby w realiach [...], od służby na rzecz [...]. W przedmiotowej sprawie istotnym jest bowiem to, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków":, lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji [...], czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych [...] (tak też NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.