Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 822/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 130a ust. 1, ust. 2, ust. 5f, ust. 6, ust. 6b, ust. 6c
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Straszy sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 27 września 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 września 2017 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 roku.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814, poz. 1579, poz. 1948, 2017 r., poz. 730, poz. 935) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260).

W § 1 uchwały ustalono wysokość opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 109 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 18 zł,

2) motocykl:

a) za usunięcie - 217 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 25 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton:

a) za usunięcie - 475 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 38 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 to do 7,5 ton:

a) za usunięcie - 593 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 50 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton:

a) za usunięcie - 840 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 72 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton:

a) za usunięcie - 1238 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 132 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1507 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 195 zł.

W § 2 uchwały ustalono, że wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów wynosi:

1) rower lub motorower - 54 zł,

2) motocykl - 108 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton - 237 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 ton - 296 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton: - 420 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - 619 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 753 zł.

W § 3 uchwały postanowiono, że jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta, natomiast w jej § 4 wskazano, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2017 roku. Stosownie zaś do § 5 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że maksymalne stawki opłat, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Zgodnie z art. 130a ust. 6c ustawy – Prawo o ruchu drogowym, są ogłaszane w drodze obwieszczenia Ministra Finansów w "Monitorze Polskim" na każdy rok kalendarzowy. Wysokość tych kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym rada powiatu zobligowana jest do określenia corocznie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz określenia wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zgodnie z art. 130a ust. 6c powyższej ustawy Minister Finansów ogłosił w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat obowiązujące w roku 2018. Ustawodawca corocznie określa maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 130a cyt. ustawy. Mając więc na względzie prawidłową realizację tych zadań wskazane jest ustalenie stawek określonych w obwieszczeniu. Pomimo wzrostu maksymalnych stawek ogłoszonych w obwieszczeniu Ministra Finansów stawki opłat w 2018 r. na terenie Miasta [...] nie ulegną zmianie i pozostaną na poziomie stawek określonych w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14 grudnia 2016 r.

Dalej organ wskazał, że usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym jest zadaniem własnym powiatu. W przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu strzeżonego przez jego właściciela w terminie 3 miesięcy od jego usunięcia w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Prezydent Miasta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz Miasta. Pojazd usunięty w trybie art. 50a tej ustawy, nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za pojazd porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy.

Wydatki wynikające z zapłaty kosztów holowania i parkingu ponoszone przez miasto względem firmy realizującej to zadanie wraz z kosztami osobowymi związanymi z administracyjną obsługą usuwanych pojazdów oraz ich właścicieli dotychczas przekraczały wpływy z opłat za usuwanie i przechowanie tych pojazdów. Nie ma więc przesłanek by zakładać, iż w roku przyszłym będą generowały zysk dla budżetu miasta. Szczegółowy sposób rozliczania zostanie określony w drodze umowy zawartej przez Miasto [...] z przedsiębiorcą, któremu zostanie powierzone usuwanie pojazdów, jak też prowadzenie strzeżonego parkingu od dnia 1 stycznia 2018 r.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] października 2017 r. pod pozycją [...]

Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. zaskarżył powyższą uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 12 pkt 7 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego we wskazanych wyżej przepisach poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów administracyjnych ponoszonych przez Miasto oraz nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem albowiem wydana została z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Górna granica wysokości przedmiotowych kosztów określona została w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M. P. z 2017 r., poz. 772) w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c powyższej ustawy.

Wskazał, że kwestia wysokości opłat, jakimi powiat obciąża uczestników ruchu drogowego była przedmiotem skargi rzecznika Praw Obywatelskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK1916/16), który - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej - wypowiedział się, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130a ust. 6 ww. ustawy wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich pod uwagę, co daje organowi elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Odczytanie zaś treści tego przepisu w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię.

Z nadesłanej przez Urząd Miejski w S. umowy nr [...] zawartej w dniu 28 lutego 2018 r. pomiędzy Miastem [...] a Firmą [...] O. A. w S. dotyczącej świadczenia usług holowania pojazdów usuniętych z dróg, stref zamieszkania, stref ruchu znajdujących się na terenie Miasta [...] oraz przechowywania pojazdów usuniętych i ich demontażu wynika, że ceny brutto za powyższe usługi odbiegają od wysokości stawek wskazanych w uchwale, ponieważ są niższe o 20 %. Różnica ta dotyczy zarówno opłat za usunięcie pojazdu, jak i za przechowywanie pojazdu. Rzeczywiste koszty odholowania i przechowywania pojazdów w umowie z przedsiębiorcą zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale. Pozwala to dostrzec, że przy podejmowaniu uchwały Rada Miasta nie kierowała się wyłącznie przesłankami z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ale miała również na celu zapewnienie dodatkowych wpływów do budżetu Miasta, za czym przemawia dodatkowo treść udzielonej przez Prezydenta Miasta w [...] w dniu 1 października 2018 r. informacji, że wpływy z opłat ustalonych uchwałą wydatkowane są nie tylko na zapłatę należności względem firmy [...], ale także na pokrycie kosztów ponoszonych przez Miasto w związku z obsługą administracyjną realizacji tego zadania.

Z uzasadnienia projektu uchwały (pkt 5) wynika, że wysokość wpływów do budżetu jest trudna do oszacowania z uwagi na brak możliwości określenia ilości pojazdów, które w przyszłości będą holowane i umieszczane na parkingu, a wydatki wynikające z kosztów holowania i parkowania dotychczas ponoszone przez Miasto przekraczały wpływy z opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów, co odczytać można jako stratę finansową Miasta.

Zgodnie z brzmieniem art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustalając wysokość opłat w związku z holowaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych Rada Miasta winna wziąć pod uwagę, że wpływy powinny pokryć rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem tego zadania, a więc przede wszystkim koszty zawartej z przedsiębiorcą umowy o usuwanie i przechowywanie pojazdów. Ewentualne straty ponoszone przez Miasto z powodu niewykonania przez osoby obowiązane decyzji administracyjnej w przedmiocie opłaty kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu nie mogą obciążać właścicieli innych pojazdów tylko z tego powodu, że nie wszyscy regulują te należności.

W ocenie Prokuratora doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały albowiem jedną z przesłanek, która legła u podstaw ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów były inne, bliżej nieokreślone koszty (wpływy), ponad rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów oraz konieczność sprawnej realizacji zadania.

Mimo, że w skardze wskazano jako niezgodne z prawem tylko zapisy zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały uznano, że konieczne jest podjęcie określonego środka w stosunku do całości uchwały albowiem treść § 2 jest ściśle powiązana z treścią § 1, tj. stawki wskazane w § 2 stanowią 50 % stawek określonych w § 1 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie. Rada stwierdziła, że wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi ustalono na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, w szczególności biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów usuwanych z dróg. Ustawa nie wskazuje sposobu liczenia opłat, wskazuje natomiast, że koszty nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu wynikające z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu Rady, która działa w warunkach specyfiki miasta S.

Szczegółowe ustalenie wysokości opłat jest trudne do oszacowania ze względu na brak możliwości dokładnego określenia ilości pojazdów, które w danym roku będą usuwane i umieszczane na parkingu, a także jak długo będą na nim przechowywane. W przedmiotowej uchwale opłaty ustalono na poziomie niższym niż określono w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i wskazanym wyżej obwieszczeniu. Z uzasadnienia uchwały nie wynika również, że w koszty ponoszone przez właścicieli zatrzymanych pojazdów wliczone są koszty administracyjne związane z obsługą administracyjną realizacji tego zadania.

Ponadto opłaty określone w uchwale nie muszą być równoznaczne z wysokością wynagrodzenia za usługi holowania pojazdów oraz wynagrodzeniem za przechowywanie - dozór tych pojazdów na parkingu, wynikające z umowy zawartej z przedsiębiorcą prowadzącym parking i usługi holowania, wybranym w drodze postępowania przetargowego w trybie ustawy - Prawo o zamówieniach publicznych, skoro zgodnie z art. 130a ust. 6e ustawy - Prawo o ruchu drogowym opłaty, o których mowa w ust. 6 stanowią dochód własny powiatu. Należy zatem uznać za bezzasadny zarzut, że skoro opłaty określone w uchwale są o 20 % wyższe niż wynagrodzenie określone w umowie z firmą świadczącą usługi na rzecz miasta, to nie mają oparcia w przepisach obowiązujących w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy – w rozpoznawanej sprawie - stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 - dalej w skrócie jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki NSA o/z we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805 oraz wyrok NSA o/z w Gdańsku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).

Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 roku, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie Miasta [...], dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu (miasta), przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.

Artykuł 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, że na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Miasta przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi stawkę na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. ustawodawca przyznał radzie powiatu (radzie miasta na prawach powiatu) kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Z powyższego wynika, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych kryteriów (przesłanek materialnoprawnych), przy czym kategoryczne brzmienie art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony, że wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Kryterium zapewnienia sprawnej realizacji zadań wymienione zostało na pierwszym miejscu w redakcji art. 130a ust. 6 p.r.d. Według słownikowego znaczenia słowo "sprawny" oznacza m.in. "właściwie urządzony, zorganizowany, dobrze działający, funkcjonujący" (zob. Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego - https://sjp.pwn.pl/slowniki/sprawny.html). Przyjąć zatem należy, że podstawowym kryterium przy ustalaniu stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów ma być zapewnienie sprawnej (a więc szybkiej, efektywnej i profesjonalnej) realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdu, mając na uwadze ogólny cel tej czynności, tj. zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez usunięcie pojazdu, który z różnych względów związanych zarówno z pojazdem, jak i z osobą nim kierującą, narusza porządek lub zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powinien w danym miejscu się znajdować lub dalej poruszać (art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d.). Biorąc zatem pod uwagę w procesie podejmowania uchwały omawiane kryterium, rada powiatu winna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 388/18, LEX nr 2576765). Zapewnienie sprawnej realizacji wskazanych zadań wymaga zapewnienia przychodów na takim poziomie, które gwarantowałyby możliwość ciągłej, wprawnej i skutecznej realizacji tych zadań, a zatem w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., rada powiatu może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu, co z kolei mieści się w zakresie drugiego kryterium wskazanego w art. 130a ust. 6 p.r.d. ("kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu"), współkształtującego wysokość ustalanej przez radę powiatu w uchwale opłaty.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 28 lutego 2018 r. Miasto [...] (zamawiający) zawarło z firmą [...] O. A. z siedzibą w S. umowę, której przedmiotem jest wykonywanie usług polegających na świadczeniu usług holowania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg, stref zamieszkania, stref ruchu znajdujących się na terenie Miasta [...]. W umowie zostały także określone stawki opłat za świadczenie ww. usług, a także stawki opłat należnych z tytułu odstąpienia od usunięcia pojazdów, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów.

Wysokość stawek zawartych w ww. umowie – na co wskazuje skarżący Prokurator – odbiega od wysokości stawek wskazanych w uchwale, a różnica ta wynosi 20 % pomiędzy stawkami ustalonymi w uchwale (stawki wyższe) a stawkami wynikającymi z umowy, co w ocenie skarżącego dowodzi tego, że Rada Miejska przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie kierowała się wyłącznie przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. ale miała również na celu zapewnienie dodatkowych wpływów do budżetu Miasta, a co w konsekwencji oznacza, że podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie.

Z takim stanowiskiem – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – nie sposób się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zgodzić. Podkreślić i powtórzyć należy bowiem, że stosownie do brzmienia art. 130a ust. 6 p.r.d. kryterium kosztów rynkowych nie jest jedynym kryterium kształtującym wysokość ustalanych przez radę powiatu stawek opłat, gdyż istotna w tym zakresie pozostaje także konieczność zapewnienia przez powiat sprawnej realizacji omawianych zadań. W ramach zatem wypełnienia tego kryterium w gestii Rady Miejskiej pozostawała także możliwość uwzględnienia i wkalkulowania określonych kosztów zabezpieczających pełną i skuteczną realizację wskazanych w art. 130a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 130a ust. 6 p.r.d. zadań.

W wyroku z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 633/18, LEX nr 2576143) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że "ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań, pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. W zakresie tego kryterium mieści się niewątpliwie konieczność ponoszenia różnych kosztów. Nie można również utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów".

Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - 20-procentowa "nadwyżka" uchwalonych stawek opłat nad stawkami wynikającymi z ww. umowy, stanowi dopuszczalną "rezerwę" zabezpieczenia finansowego, uwzględniającego efektywne wykonanie kryterium sprawnej realizacji omawianych zadań przez powiat (tutaj: Miasto [...]) i znajduje – co także istotne – wyjaśnienie w treści uzasadnienia podjętej uchwały. W uzasadnieniu bowiem zaskarżonej uchwały organ wyraźnie wskazał, że nie wszystkie opłaty za usunięcie pojazdów z drogi i umieszczenie na parkingu strzeżonym pozostają ściągalne od podmiotów zobowiązanych, co tym samym – w ocenie Sądu – dawało w niniejszej sprawie podstawę, by Rada Miejska - w ramach kryterium "sprawnej realizacji zadań" – uwzględniła w kształtowaniu wysokości omawianych stawek opłat, także stosowną "rezerwę finansową", gwarantującą sprawne wykonanie przez Miasto [...] wskazanych zadań.

Ponadto – w ocenie Sądu - konieczność wkalkulowania przez organ określonej "nadwyżki finansowej" w wysokość stawki omawianej opłaty może być szczególnie uzasadniona w sytuacji, gdy uchwała określająca stawki za usuwanie i przechowywanie pojazdów podejmowana jest jeszcze przed zakończeniem postępowania prowadzonego zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych i zawarciem przez powiat umowy z podmiotem zewnętrznym, któremu zostaje powierzone wykonywanie zadania własnego, jakim jest usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych (art. 130a ust. 5f zd. 2 p.r.d.). Nie są bowiem w takim przypadku znane wyniki postępowania przetargowego prowadzonego w celu wyboru podmiotu zewnętrznego świadczącego ww. usługi, a w konsekwencji nie są też ostatecznie ustalone stawki opłat (wynagrodzenia), które będą obowiązywać na podstawie zawartej przez powiat z takim podmiotem umowy, dlatego w takim przypadku dokonując kształtowania wysokości stawek omawianych opłat rada powiatu nie ma możliwości odniesienia ich do wysokości "rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat w związku z zawartą z podmiotem zewnętrznym umową" i z tego powodu może (a nawet powinna) – przy uwzględnieniu, z jednej strony obowiązujących w danym okresie regulacji prawnych określających dopuszczalny pułap wysokości przedmiotowych stawek opłat, a z drugiej prognozowanej (na podstawie znajomości lokalnego rynku i stawek rynkowych za omawiane usługi utrzymujących się na obszarze danego powiatu – tutaj: Miasta [...]) wysokości otrzymywanego z tego tytułu przez podmiot zewnętrzny wynagrodzenia – określić wysokość uchwalanych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym z uwzględnieniem odpowiedniego (uzasadnionego w danych warunkach) zapasu.

Taka sytuacja ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż – jak wynika z przekazanych akt sprawy – w dniu podejmowania przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały (tj. w dniu 27 września 2017 r.), nie obowiązywały jeszcze postanowienia umowy nr [...] dotyczącej świadczenia usług holowania pojazdów usuniętych z dróg, stref zamieszkania, stref ruchu znajdujących się na terenie Miasta [...] oraz przechowywania pojazdów usuniętych i ich demontażu, która została zawarta przez Miasto [...] dopiero w dniu 28 lutego 2018 r. Okoliczność ta została wzięta pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, bowiem z jej uzasadnienia wynika, że "szczegółowy sposób rozliczania zostanie określony w drodze umowy zawartej przez Miasto [...] z przedsiębiorcą, któremu zostanie powierzone usuwanie pojazdów jak też prowadzenie strzeżonego parkingu od dnia 1 stycznia 2018 roku". Tak więc 20-procentowa różnica pomiędzy wysokością stawek opłat wynikających z uchwały i umowy znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy i stanowi – w ocenie Sądu – poziom dopuszczalnej nadwyżki uchwalonej stawki opłat nad rzeczywistymi kosztami wykonania omawianych usług na obszarze danego powiatu przez podmiot zewnętrzny, uzasadnionej wkalkulowaniem kosztów gwarantujących sprawną realizację przez powiat grodzki [...] zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych.

Kończąc należy jedynie nadmienić, że w orzecznictwie kwestię wysokości stawek, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. postrzega się także, jako przejaw realizacji funkcji prewencyjno-dyscyplinującej. W wyroku z dnia 14 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 387/14, LEX nr 1661662) stwierdził, że "wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach, miała na celu (i ma nadal na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów) nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Dowodów na tego rodzaju funkcję pełnioną przez przedmiotowe opłaty dostarczają wprost aktualnie obowiązujące przepisy art. 130a ust. 6 i następne ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Poza wysokością maksymalnych stawek tych opłat przewidzianą w ust. 6a, zwrócić należy też uwagę, że w aktualnym stanie prawnym opłaty te stanowią dochód własny powiatu".

W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było – w ocenie Sądu - podzielić stanowiska skarżącego Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie kierowała się wyłącznie przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. lecz miała również na celu zapewnienie dodatkowych wpływów do budżetu Miasta, co miało prowadzić do przekroczenia upoważnienia ustawowego przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji do jej uchwalenia z rażącym (istotnym) naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że przyjęte w uchwale uregulowania nie naruszają w sposób istotny prawa i dlatego skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.