Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 84/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. P. Sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. P. Sp. k. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. R sp. z o.o. P sp. k. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingów podziemnych oraz naziemnych, będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; dalej jako u.u.i.ś.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.), 1) stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingów podziemnych oraz naziemnych, będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...]; 2) wskazał, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik nr 1 do decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M.B., M.B. C.S., zarzucając jej niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r., nr LXV/1045/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w rejonie ulic: [...] – dalej jako m.p.z.p.), który w § 6 stanowi, iż w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, obowiązuje m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dotrzymanie zakazu nie wyklucza realizacji przedmiotowej inwestycji, jednak zmienia jej parametry do zgodnych

z zapisami m.p.z.p., ograniczając negatywne skutki oddziaływania jej na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i 2 k.p.a., art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 oraz art. 84 ust. 1, 1a i 2 u.u.i.ś., § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako r.p.m.z.o.ś.) oraz § 6 pkt 2 m.p.z.p., 1) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości, 2) odmówiło wydania na rzecz R sp. z o.o. P sp. k. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingów podziemnych oraz naziemnych, będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy u.u.i.ś. i przytoczyło treść art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 84 ust. 1-2, art. 85 ust. 1-3 tej ustawy. Następnie wskazało, że przedmiotem przedsięwzięcia jest tu realizacja garaży podziemnych (o pow. 1,2245 ha z ok. 472 miejscami postojowymi) oraz parkingu naziemnego (o pow. 0,462776 ha z ok. 137 miejscami parkingowymi) wraz

z infrastrukturą towarzyszącą, tj. o łącznej powierzchni przekraczającej 0,5 ha,

w ramach zadania związanego z budową zespołu budynków wielorodzinnych wraz

z infrastrukturą towarzyszącą. Planowane przedsięwzięcie zostało zasadnie zakwalifikowane przez Prezydenta Miasta jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 58 lit. b r.p.m.z.o.ś. ). Stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.u.i.ś., realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Powoduje to, że dla przedsięwzięcia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust 2 pkt 2 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

W sprawie bezsporne jest, że działka, na której miałoby być realizowane przedsięwzięcie objęta jest ustaleniami m.p.z.p., który przewiduje przeznaczenie tego terenu pod zabudowę wielorodzinną lub usługi lub zabudowę wielorodzinną z usługami w formach usług wbudowanych lub wolnostojących (§ 4 pkt 1 m.p.z.p. oraz załącznik nr 1 do m.p.z.p.). Zgodnie z § 6 pkt 2 m.p.z.p., w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, obowiązuje: zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium podkreśliło, że w przepisie art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. ustawodawca dokonał podziału przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na te, które mogą oddziaływać na środowisko: 1) zawsze znacząco i 2) potencjalnie znacząco. Niezależnie od podstaw i przesłanek kwalifikowania poszczególnych typów przedsięwzięć - stosownie do treści § 2 i 3 r.p.m.z.o.ś - każde z wyodrębnionych w tych przepisach przedsięwzięć mieści się i podlega zakwalifikowaniu do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium zaznaczyło, że z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. wprost wynika, iż w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu. A contrario, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ administracji publicznej jest zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do organu wydającego decyzję i winna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. Procedowanie w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz określania konkretnych warunków w zakresie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bezprzedmiotowe. Następująca w drodze decyzji odmowa ustalania środowiskowych uwarunkowań z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga ani wyczerpania trybu wstępnego, określonego w art. 61-65 u.u.i.ś., ani tym bardziej sporządzania raportu oraz dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na zasadach określonych w art. 77-79 u.u.i.ś. Wyjątek od powyższej zasady wynika z art. 80 ust. 2 zdanie drugie u.u.i.ś.

Organ zwrócił uwagę, że nawet gdy na wstępnym etapie postępowania doszło do wydania postanowienia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko, to i tak postępowanie kończy się decyzją, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Taka decyzja zaś mogłaby być wydana jedynie po uprzednim stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu w trybie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.

Kolegium podzieliło pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. wynika wymóg zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co odnosi się do każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z wyjątkiem decyzji wyraźnie wskazanych w art. 80 ust. 2 zdanie drugie. Decyzja wydawana na podstawie art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. stanowi bowiem również decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że jest ona przewidziana w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Oceniając, obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym

w szczególności m.p.z.p. oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kolegium uznało, iż organ I instancji doszedł do nieprawidłowych konkluzji przyjmując, że dla przedsięwzięcia mogła zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Lokalizacja przedsięwzięcia obejmująca infrastrukturę towarzyszącą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest bowiem sprzeczna z jednobrzmiącymi ustaleniami m.p.z.p. Kolegium za nieprawidłową uznało argumentację organu I instancji (powtórzoną za stanowiskiem wnioskodawcy), że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działce objętej ustaleniami m.p.z.p., który przewiduje przeznaczenie tego terenu pod zabudowę wielorodzinną lub usługi, lub zabudowę wielorodzinną z usługami w formach usług wbudowanych lub wolnostojących. Dla działki tej w m.p.z.p. przewidziano strefę zabudowy wysokiej, w ramach której dopuszczono wysokość zabudowy do 5 kondygnacji nadziemnych. W ustaleniach ogólnych tego planu w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wskazano m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedsięwzięć, które wprowadzałyby konflikt funkcjonalny, tzn. które mogłyby negatywnie oddziaływać na zabudowę o funkcji zgodnej z planem, tj. zabudowę wielorodzinną lub usługową lub zabudowę wielorodzinną z usługami

w formach usług wbudowanych lub wolnostojących.

Kolegium przywołało też treść pisma wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2020 r.,

w którym wskazano, że na dzień uchwalenia planu obowiązującym aktem prawnym określającym rodzaj przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.- dalej jako r.o.r.p.m.z.o.ś.). Z treści tego rozporządzenia, w tym z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b, pkt 53, pkt 56, pkt 70 oraz pkt 72a, wynika, że przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko i wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są chociażby: zespoły zabudowy usługowej

o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych łub 300 samochodów osobowych, drogi publiczne o powierzchni utwardzonej poza autostradami, drogami ekspresowymi i krajowymi o min. 4 pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km, stacje obsługi lub remontowe środków transportu oraz sieci kanalizacyjne, którymi odprowadzane są ścieki. W planie ustalono min. tereny zabudowy wielorodzinnej, na której parametry zabudowy predysponują do powstania garaży i parkingów na więcej niż 300 samochodów osobowych, tereny stanowiące zespół zabudowy usługowej o powierzchni 5,12 ha, drogi publiczne główne i dojazdowe, przewidziano także budowę sieci kanalizacji sanitarnej. Nadto na terenie zespołu zabudowy usługowej (teren MZK) położna jest m.in. stacja obsługi i remontowa środków transportu. Taki stan rzeczy bezsprzecznie dowodzi, iż intencją autorów planu, w przypadku wymagania określonego w § 6 pkt 2 m.p.z.p., nie było wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w odniesieniu do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w cytowanym rozporządzeniu, leczy jedynie do tych, których fakt znaczącego oddziaływania zostanie potwierdzony po przeprowadzeniu stosownej oceny w tym zakresie.

Odnosząc się do tej argumentacji Kolegium wskazało, iż przepis § 6 pkt m.p.z.p. wprowadza zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bez dodatkowych zastrzeżeń i definicji. Ma on ścisły związek z przepisami u.u.i.ś, w tym w szczególności z art. 59 ust. 1. Zestawiając treści § 6 pkt 2 m.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. nie sposób przyjąć, że w § 6 pkt 2 m.p.z.p. posłużono się odrębną, nieznaną ustawie kategorią "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", które nie są znane i objęte zakresem regulacji u.u.i.ś., bądź też, że przepisy m.p.z.p. wprowadzają w tym zakresie inne ich rozumienie. Użyte sformułowanie "przedsięwzięć mogących znacząco" wskazuje, że w przepisie § 6 pkt 2 m.p.z.p. mowa jest nie o konkretnych przedsięwzięciach, które po przeprowadzonym postępowaniu uznane zostałyby za znacząco oddziałujące na środowisko, lecz przedsięwzięciach mieszczących się w określonej prawem kategorii przedsięwzięć, które uznawane są za mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Powołany art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. wyodrębnia dwie kategorie tego rodzaju przedsięwzięć, tj. przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a katalog przedsięwzięć kwalifikowanych do każdej z tych kategorii znajduje odzwierciedlenie w przepisach r.p.m.z.o.ś. Brak zatem dookreślenia w § 6 pkt 2 m.p.z.p. którejś z tych kategorii, czy też zastosowania w tym lub innych przepisach planu przedmiotowych wyłączeń prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy wszelkich określonych przepisami r.p.m.z.o.ś. przedsięwzięć zaliczonych do obu wymienionych w nim oraz w art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. kategorii.

Kolegium wskazało, że wyznacznikiem wykładni przepisów prawa, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest treść obowiązującego przepisu prawa, nie zaś intencja, jaka przyświecała twórcom danego aktu przy jego uchwalaniu. Przyjęcie za wnioskodawcą, że § 6 pkt 2 m.p.z.p. obejmować miałby zakaz lokalizacji jedynie tych przedsięwzięć, których fakt znaczącego oddziaływania zostanie potwierdzony po przeprowadzeniu stosownej oceny pozostawałby w sprzeczności

z treścią przepisu art. 80 ust. 2 w zw. z art 84 u.u.i.ś. - stosownie do wykładni przyjmowanej w orzecznictwie sądowym. Podobnie bez znaczenia prawnego jest zapatrywanie wnioskodawcy, że sposób regulacji planu wskazuje, że w planie ustalono tereny zabudowy wielorodzinnej, na której parametry zabudowy predysponują do powstania garaży i parkingów na więcej niż 300 samochodów osobowych. Zdaniem Kolegium, nawet jeśli taka intencja przyświecałaby twórcom planu to w aspekcie prawnym znaczenie wykazuje treść przepisu, jaka została przyjęta, jej spójność z aktami wyższego rzędu oraz z obowiązującym systemem prawa. To prawodawca lokalny zobligowany jest do zachowania w tym względzie istotnej precyzji redakcji tekstu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób także przyjąć, że podstawą aktualnego sposobu interpretacji przepisów m.p.z.p. miałaby być swoista wykładnia historyczna, dokonywana na tle obowiązującego w dacie uchwalenia planu r.o.r.p.m.z.o.ś., nie zaś aktualnie obowiązującego rozporządzenia w przedmiocie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 3 pkt 58 r.p.m.z.o.ś. zastrzeżono, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. takie garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów o pow. nie mniejszej niż 0,5 ha, które miałyby powstawać także na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59 § 3 rozporządzenia wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Powyższe oznacza, że niezależnie od tego, czy garaże i parkingi o wskazanej powierzchni pozostają w funkcjonalnym związku z innymi przedsięwzięciami, to podlegają one zakwalifikowaniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowiąc odrębną kategorię tego rodzaju przedsięwzięć podlegającą każdorazowej osobnej ocenie. Według Kolegium nie sposób zgodzić się

z organem I instancji, że w § 6 pkt 2 m.p.z.p. wprowadzono zakaz lokalizacji takich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wprowadzałyby konflikt funkcjonalny, tj. które mogłyby negatywnie oddziaływać na zabudowę o funkcji zgodnej z planem.

Reasumując Kolegium uznało, że przyjęty przez organ I instancji sposób interpretacji przepisów planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z zasadą ogólną praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, mającą także walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. R.o.r.p.m.z.o.ś. jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko kwalifikowało zespoły zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz garaże łub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych (§ 3 ust. 1 pkt 52 lit b oraz pkt 53). Oznacza to, że zarówno według r.o.r.p.m.z..oś. jak i w r.p.m.z.o.ś planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcia zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego – w ocenie Kolegium - na podstawie przepisów m.p.z.p., w tym § 6 pkt 2 uznać można, że zarówno na podstawie przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia planu, jak i aktualnie, dopuszczalne było i jest lokalizowanie parkingów i garaży, które nie będą przekraczały parametrów określonych w rozporządzeniu, nie zaś dopuszczenie możliwości lokalizowania wszelkich parkingów i garaży, których funkcjonalne powiązanie z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową pozwalało będzie na uznanie wyłączenia ich z zakresu regulacji § 6 pkt 2 m.p.z.p.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta wydana została w sposób niezgodny z prawem. Organ ten dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów m.p.z.p., a w konsekwencji bezzasadnie dokonał czynności postępowania związanych z uzyskaniem opinii organów współdziałających, które na tym etapie były przedwczesne, wobec braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego. Wykazana okoliczność braku zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p. spowodowała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w całości i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. R sp. z o.o. P sp. k., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 7 k.p.a. przez całkowite pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy interesu skarżącej, tj: przeprowadzenie skrajnie niekorzystnej dla skarżącej interpretacji zapisów m.p.z.p., wskazującej na brak możliwości realizacji inwestycji skarżącej, mimo iż m.p.z.p. taką inwestycję wprost przewiduje, co doprowadziło organ do konkluzji, że należy odmówić wydania na rzecz skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia;

II. art. 7a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości, co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, w sytuacji gdy organ, jak wynika z uzasadnienia skarżącej decyzji, miał wątpliwości, co do treści zapisów m.p.z.p. i dokonało interpretacji tych zapisów w sposób skrajnie niekorzystny dla skarżącej;

III. art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która to ocena pozostaje sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, tj.:

a. wskazanie przez organ, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p., mimo iż w planie tym, w zakresie ustaleń szczegółowych dla terenów objętych przedmiotową inwestycją wprost wskazano, że istnieje obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych zgodnie ze wskaźnikiem co najmniej 1,5 stanowiska postojowe na jedno mieszkanie oraz 1 stanowisko postojowe na każde rozpoczęte 30m2 powierzchni użytkowej usług;

b. oparcie się przez organ przy ustalaniu zgodności inwestycji z m.p.z.p. jedynie na ustaleniach ogólnych i pominięcie zasadniczej części m.p.z.p. odnoszącej się do terenu objętego planowaną inwestycją;

c. ustalenie przez organ, że realizacja przedsięwzięcia dotyczącego garaży

i parkingów jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy plan ten wprost wskazuje na obowiązkową lokalizację tego typu inwestycji na przedmiotowej nieruchomości;

d. wskazanie przez organ, że realizacja przedsięwzięcia garaży i parkingów jest ściśle związana z realizacją zabudowy mieszkaniowej o określonych w planie parametrach i jest konieczna do spełnienia obowiązujących ustaleń planistycznych, by następnie stwierdzić, że sprzeczność z ogólnym zakazem wyrażonym w § 6 pkt 2 m.p.z.p. w zasadzie uniemożliwia jej realizację;

e. przyjęcie przez organ, że przedsięwzięcie jest sprzeczne z m.p.z.p.

w zakresie znaczącego oddziaływania na środowisko, mimo iż w tym zakresie,

w odniesieniu do inwestycji, wypowiedziały się organy dysponujące specjalistyczną wiedzą dotyczącą tego oddziaływania i nie stwierdziły konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

I. § 20 pkt 3) m.p.z.p. przez całkowite pominięcie jej treści, a w konsekwencji przyjęcie że planowana inwestycja jest sprzeczna z m.p.z.p., w sytuacji gdy plan wprost wskazuje na zapewnienie miejsc parkingowych dla tego typu inwestycji;

II. § 6 pkt 2) m.p.z.p. przez przyjęcie, że norma ta uniemożliwia lokalizację wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarze objętym m.p.z.p., w sytuacji, gdy norma ta powinna być interpretowana łącznie

z normami obejmującymi ustalenia szczegółowe dla terenów, w szczególności z normą § 20 pkt 3) m.p.z.p. obejmującą wyłączenia z tego zapisu, która to norma jako norma szczególna wyłącza normę ogólną wskazaną w § 6 pkt 2) m.p.z.p.;

III. art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się dokonywaniu interpretacji § 6 pkt 2 m.p.z.p. przez pryzmat tego przepisu, wbrew jego brzmieniu, mimo iż nie istnieją zasady wykładni umożliwiające dokonanie takiej łącznej interpretacji, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że:

a. zapis § 6 pkt 2 m.p.z.p. uniemożliwia realizację na obszarze nim objętym wszelkich możliwych przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko;

b. zapis § 6 pkt 2 m.p.z.p. wyłącza pozostałe zapisy m.p.z.p. w tym zakresie,

w tym obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych na terenach zabudowy wielorodzinnej lub usług lub zabudowy wielorodzinnej z usługami, uniemożliwiając spełnienie tego obowiązku;

IV. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z § 6 pkt 2 w zw. § 20 pkt 3) m.p.z.p. przez:

a. przyjęcie, że objęta postępowaniem inwestycja jest niezgodna

z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego wprost przewiduje obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych będących przedmiotem inwestycji na terenie objętym planem, a organy specjalizujące się w dokonywaniu oceny oddziaływania na środowisko potwierdziły, że przedmiotowa inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, co doprowadziło w konsekwencji do:

b. ustalenia, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ odwoławczy uznał, że zakaz dotyczący lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazany w § 6 pkt 2) m.p.z.p. jest bezwzględny, mimo iż w ustaleniach szczegółowych dla terenów objętych planem, na których realizowana ma być przedmiotowa inwestycja wskazano m.in.: d) intensywność zabudowy w strefie zabudowy wysokiej 1,8 a poza strefy zabudowy wysokiej 1,2; h) obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych zgodnie ze wskaźnikiem co najmniej 1,5 stanowiska postojowe na jedno mieszkanie oraz

1 stanowisko postojowe na każde rozpoczęte 30m2 powierzchni użytkowej usług. Określona § 20 pkt 3 lit. d) m.p.z.p. intensywność zabudowy o wartości 1,8, którą to na podstawie § 2 pkt 5 m.p.z.p. zdefiniowano jako stosunek powierzchni zabudowy liczonej po zewnętrznym obrysie budynku razy ilość kondygnacji do powierzchni działki wskazuje, iż przy zakładanych w uchwale parametrach zabudowy (m.in. wysokości wynoszącej do 5 kondygnacji naziemnych) i powierzchni nieruchomości wynoszącej 19892,60 m2 należy zrealizować zabudowę o łącznej powierzchni wszystkich kondygnacji wynoszącej 35806,68 m2. Dla średniej wielkości mieszkania o powierzchni 45-50 m2 otrzymujemy dla opisanych wyżej parametrów ponad 700 mieszkań, do których obsługi należy zgodnie ze wskazaną uchwałą zapewnić ponad 1050 miejsc postojowych, których łączna powierzchnia bez dojazdów wyniesie 1,31 ha i w sposób znaczący przekroczy wartość 0,5 ha kwalifikującą przedsięwzięcie do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b) r.p.m.z.o.ś. Ze wskazanych wyżej zapisów wynika zatem, że celem uchwałodawcy nie było całkowite uniemożliwienie prowadzenia przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale uszczegółowienie wskazanych zapisów ogólnych

w oparciu o ustalenia przewidziane dla konkretnych terenów. SKO dokonało natomiast błędnej interpretacji zapisów m.p.z.p., unicestwiając w zasadzie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie jego przeznaczenia i nałożonych w tym planie obowiązków. W niniejszej sprawie, przedstawiona przez organ wykładnia m.p.z.p. doprowadziła organ do wniosków, które w zasadzie nie dają się pogodzić

z racjonalnym działaniem uchwałodawcy i celem jaki powinna realizować dana norma. W takiej sytuacji organ powinien odwołać się do funkcjonalności wskazanych zapisów, czego jednak nie uczyniono, poprzestając na wykładni językowej zapisu. Wykładnia przeprowadzona w taki sposób dziwi szczególnie, w sytuacji gdy z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika że organ dostrzega, iż planowane przedsięwzięcie związane jest ściśle z obowiązującymi ustaleniami. Poczynienie tego typu ustaleń jest nielogiczne i całkowicie sprzeczne z celami uwidocznionymi w m.p.z.p. i tamuje realizację planowanych inwestycji.

Ponadto zdaniem skarżącej Spółki organ odwoławczy dokonał interpretacji

§ 6 pkt 2 m.p.z.p. przez pryzmat art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś, co w ocenie skarżącej pozostaje rozwiązaniem nieprawidłowym, w szczególności w sytuacji, gdy w akcie prawa miejscowego w tym zakresie nie ma wprost odesłania do wskazanej ustawy. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji całkowicie pominął wyjaśnienia organu

I instancji, w których wskazano że zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedsięwzięć, które wprowadzałyby konflikt funkcjonalny, tzn. które mogłyby negatywnie oddziaływać na zabudowę o funkcji zgodnej z planem, tj. zabudową wielorodzinną lub usługową lub zabudową wielorodzinną z usługami w formach usług wbudowanych lub wolnostojących. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia garaży i parkingów we wnioskowanym zakresie jest ściśle związana z realizacją zabudowy mieszkaniowej o określonych

w planach parametrach i jest konieczna do spełnienia obowiązujących ustaleń planistycznych, w tym określonej minimalnej liczby miejsc parkingowych dla zabudowy, jest zatem niezbędna do obsługi zabudowy o funkcji zgodnej z plonem. We wskazanym wyżej wyjaśnieniu uwidacznia się cel analizowanego przez organ zapisu. Cel ten

w sposób prawidłowy koreluje z pozostałą częścią m.p.z.p. Oddziaływanie na środowisko w definicji organu I instancji dotyczy oddziaływania na zabudowę wielorodzinną lub usługową lub zabudowę wielorodzinną z usługami, a nie jak wskazuje organ, nawiązuje do treści u.u.i.ś.

Strona skarżąca wskazała również, że nawet gdyby zapis § 6 pkt 2) m.p.z.p. miałby być interpretowany w oparciu o wskazane przepisu u.u.i.ś. to należy za treścią uzasadnienia skarżonej decyzji wskazać, że w odniesieniu do możliwości oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedmiotowej inwestycji opinię wyraziły następujące organy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i Dyrektor Ochrony Środowiska, które wyraziły opinię, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W tej sprawie zatem wypowiedziały się organy, które dysponują specjalistyczną wiedzą w zakresie oddziaływania na środowisko realizowanych przedsięwzięć i żaden z nich nie stwierdził, że realizowana inwestycja będzie na tyle oddziaływała na środowisko, iż koniecznym jest przeprowadzenie oceny tego oddziaływania. W związku z tym nie można twierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją znacząco oddziałującą na środowisko, objętą treścią zakazu wyrażonego w § 6 pkt 2 m.p.z.p. W doktrynie podkreśla się bowiem, że stwierdzenie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zasadzie przesądza o tym, że przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a zatem nie ma przeciwwskazań do jego realizacji.

W ocenie skarżącej Spółki organ odwoławczy zdaje się nie rozumieć, że nie tylko wykładnia językowa zapisu oderwana od treści całego aktu, w którym zawarty jest plan zagospodarowania przestrzennego, a również cały akt oraz cel zamierzonego tam przeznaczenia terenu powinien być brany pod uwagę przy rozstrzyganiu o zgodności inwestycji z planem. Ponadto organ dysponując spójną z aktem prawa miejscowego interpretacją zapisu § 6 pkt 2 m.p.z.p. przyjmuje własną, skrajnie negatywną dla skarżącej interpretację, sprzeciwiającą się nie tylko interesom skarżącej, ale również założeniom m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności

w niniejszej sprawie była opisana powyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta i odmawiająca wydania na rzecz skarżącej Spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingów podziemnych oraz naziemnych, będących częścią inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

Wobec tego, iż powyższa inwestycja obejmuje budowę garaży podziemnych

(o pow.1,2245 ha z ok. 472 miejscami postojowymi) oraz parkingu naziemnego (o pow. 0,462776 ha z ok. 137 miejscami parkingowymi) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. o łącznej powierzchni przekraczającej 0,5 ha, zasadnie została zakwalifikowana przez organy obu instancji jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b) r.p.m.z.o.ś., co wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.

Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem § 6 pkt 2 m.p.z.p. "w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, obowiązuje: zakaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać środowisko". Skutkiem braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., II OSK 2354/17). Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Przy czym w orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko o braku możliwości wydania wszelkich decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym także decyzji przewidzianej w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 u.u.i.ś.), w sytuacji braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, oczywiście za wyjątkiem decyzji wyraźnie wskazanych w art. 80 ust. 2 zdanie drugie u.u.i.ś. (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 829/11; wyrok NSA

z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11; wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1093/17; K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz, LEX/el 2013, pkt 3 do art. 80). Sąd podziela w pełni argumentację zawartą w powyższych orzeczeniach oraz powołanym komentarzu.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do tego, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisów m.p.z.p., a w konsekwencji czy trafne jest jego stanowisko, iż powyższy akt planistyczny zakazuje inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem.

Jak wskazano powyżej § 6 pkt 2 m.p.z.p. stanowi, iż "w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, obowiązuje: zakaz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać środowisko". Przepis ten odwołuje się do pojęcia, którym posługuje się u.u.i.ś. i tak też to pojęcie należy rozumieć stosując m.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa r.p.m.z.o.ś., wydane na podstawie art. 60 u.u.i.ś.

W związku z tym, iż § 6 pkt 2 m.p.z.p. używa ogólnego pojęcia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać środowisko (bez rozróżniania na zawsze znacząco oddziałujące na środowisko oraz potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko), oznacza to, iż dotyczy on co do zasady zarówno tych określonych w art. 59 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. § 2 r.p.m.z.o.ś., jak i tych określonych w § 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w zw.

z § 3 r.p.m.z.o.ś. Przy czym należy podkreślić, iż obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko (raportu) nie jest konstytutywną cechą przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., II OSK 1560/19). To, że na etapie postępowania przed organem

I instancji stwierdzono brak potrzeby sporządzenia raportu nie powoduje, iż przedsięwzięcie to przestaje się zaliczać do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przemawia za tym treść art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc niezależnie od tego czy jest sporządzana ocena oddziaływania na środowisko. Decyzja o braku potrzeby sporządzenia raportu jest również decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, co wynika wprost z treści art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Stąd nie można uznać za trafny zarzut, iż Kolegium dokonało wykładni § 6 pkt 2 m.p.z.p. z naruszeniem art. 59 ust. 1 u.u.i.ś.

Nie oznacza to jednak, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu aktu planistycznego, mimo iż literalna rekonstrukcja jego treści mogła prowadzić do wniosków przyjętych w zaskarżonej decyzji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet zatem jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się

z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa. PiP 2009 nr 6 s. 6 i nast., M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura

i orzecznictwo).

Powyższe uwagi odnoszą się również do wykładni aktów prawa miejscowego. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2018 r.,

II OSK 2408, z 11 lipca 2018 r., II OSK 2011/16).

W związku z powyższym przepisu § 6 pkt 2 m.p.z.p. nie można odczytywać jedynie literalnie, przy użyciu znaczenia pojęcia "przedsięwzięcia mogąco znacząco oddziaływać na środowiska", których treść wynika z z u.u.i.ś. i r.p.m.z.o.ś . Należy mieć na względzie również wykładnię systemową oraz funkcjonalną. Przede wszystkim wymaga podkreślania, iż przepis § 6 pkt 2 m.p.z.p. jest umieszczony w rozdziale 2 m.p.z.p. zatytułowanym "Ustalenia ogólne". W związku z tym należało rozważyć jego interpretację w kontekście przepisów szczególnych, tj. zawartych w rozdziale

3 "Ustalenia szczegółowe". Sporna inwestycja przewidziana jest na działce nr [...], na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MW/U w strefie zabudowy wysokiej, dla którego przewidziano następujące ustalenia: teren zabudowy wielorodzinnej lub usług lub zabudowy wielorodzinnej z usługami w formach usług wbudowanych lub wolnostojących (§ 20 pkt 1 m.p.z.p.), dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej (§ 20 pkt 2 m.p.z.p.), wysokość zabudowy do 5 kondygnacji ( § 20 pkt 3 lit. b m.p.z.p.), intensywność zabudowy 1,8 ( § 20 pkt 3 lit. d m.p.z.p.), obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych zgodnie ze wskaźnikiem co najmniej 1,5 stanowiska postojowego na jedno mieszkanie oraz jedno stanowisko postojowe na każde kolejne rozpoczęte 30 m2 powierzchni użytkowej usług (§ 20 pkt 4 lit. h m.p.z.p.).

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż zamierzeniem uchwałodawcy lokalnego było powstanie na powyższym terenie zabudowy wielorodzinnej, wysokiej do

5 kondygnacji, o dużej intensywności powierzchni zabudowy. Uwzględniając bowiem powierzchnię działki nr [...] - 19892,60 m2, możliwe jest wzniesienie na niej budynków o powierzchni całkowitej ponad 35.000 m2. Zrealizowanie inwestycji w granicach wyznaczonych przez § 20 pkt 3 m.p.z.p. byłoby – jak słusznie zauważyła skarżąca spółka - w istocie niemożliwe z uwagi na konieczność zapewnienia miejsc parkingowych, w liczbie, która kwalifikuje je jako przedsięwzięcie mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co podpada pod zakaz wynikający z § 6 pkt 2 m.p.z.p. Mając na względzie relacje zachodzące między przepisem ogólnym a przepisem szczególnym, a także założenie, że przepisy tworzone są przez prawodawcę w sposób racjonalny, nieakceptowalne jest taka interpretacja przepisów, która prowadzi do wniosku, iż założone wskaźniki, tworzące ład przestrzenny w danej jednostce urbanistycznej są niweczone przez ogólną regulację, która akurat w niniejszej sprawie odnosi się do przedsięwzięcia, które wprawdzie nie jest celem podstawowym – jakim jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, jednakże jest z nim funkcjonalnie związane i służy jego realizacji, co więcej stanowi warunek sine qua non możliwości jego powstania. W związku z tym – w ocenie Sądu - prawidłowa wykładnia przepisu § 6 pkt 2

w powiązaniu § 20 m.p.z.p. (w szczególności z pkt 3 lit. b, d i h) prowadzi do konstatacji, iż zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawarty w tym pierwszym przepisie dotyczy jedynie tych, które nie są powiązane z przeznaczeniem terenu ustalonym w rozdziale 3 m.p.z.p. i nie służą realizacji funkcji związanych z tym przeznaczeniem. Tam gdzie dla realizacji zabudowy przewidzianej w ustaleniach szczegółowych niezbędne jest powstanie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zawarty w § 6 pkt 2 m.p.z.p. zakaz nie ma zastosowania.

Wykładnia unormowań planu miejscowego, stanowiącego akt prawa powszechnie obowiązującego, wymaga należytej rozwagi, zwłaszcza, gdy - tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - może prowadzić do ograniczenia praw podmiotowych, w tym konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jest niekwestionowane, że rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działa w ramach znacznej swobody, określanej mianem władztwa planistycznego. Interpretacja zapisów obowiązującego planu miejscowego winna jednak w jak najwyższym stopniu uwzględniać konstytucyjne standardy ochrony praw podmiotowych, w tym prawa własności i wywodzonego z niego prawa zabudowy nieruchomości. W doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że z uwagi na to, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy, konieczne jest wykazanie, że każdy przejaw ingerencji w to prawo wynika z ustawy i następuje tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty wspomnianego prawa, a dodatkowo jest uzasadniony interesem publicznym (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 65, wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2019 r., II SA/Lu 615/19 ). Jednocześnie trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że w żadnym razie wątpliwości w tym zakresie nie można interpretować na niekorzyść podmiotu zainteresowanego realizacją konkretnego przedsięwzięcia (por. K. Gruszecki, Komentarz do u.u.i.ś, LEX 2020, t. 3 do art. 80). Przedstawiona powyżej wykładnia przepisów m.p.z.p. niewątpliwie realizuje powyższe wskazania, uwzględnia bowiem konstytucyjnie chronione prawo własności oraz wywodzone z niego prawo zabudowy.

Przeciwko literalnej wykładni przepisów § 6 pkt 2 m.p.z.p., abstrahującej od możliwości realizacji ustaleń zawartych w przepisach szczegółowych m.p.z.p., przemawia to, że prowadziłoby to do absurdalnego wniosku, iż nie jest dopuszczalna realizacja chociażby infrastruktury komunikacyjnej w postaci dróg na terenie objętym planem. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż już w chwili uchwalenia m.p.z.p. obowiązywał § 3 ust. 1 pkt 56 r.o.r.p.m.z.o.ś zaliczający do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko budowę dróg publicznych o nawierzchni utwardzonej. Świadczy to o tym, iż zakaz wskazany w § 6 pkt 2 m.p.z.p. w zamierzeniu uchwałodawcy od początku nie miał charakteru bezwzględnego i wymagał w każdym przypadku rekonstruowania go w kontekście przepisów rozdziału 3 m.p.z.p. w celu ustalenia jego zakresu.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 80 k.p.a., to Sąd uznał je za niezasadne. W istocie bowiem skarżąca Spółka formułując je kwestionowała prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy wykładni § 6 pkt 2 m.p.z.p. i jego zastosowania w sprawie, co należało rozpatrywać w sferze naruszenia prawa materialnego. Natomiast jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. to wbrew twierdzeniom skarżącego nie zaktualizowała się potrzeba jego zastosowania

w sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż w tym przepisie nie chodzi o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do "znaczenia przepisu prawa", lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć

w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni (por. A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, WKP 2020, t. 5 do art. 7a).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił naruszenia przepisu § 6 pkt 2 m.p.z.p. przez błędną jego wykładnię nieuwzgledniającą właściwej relacji do przepisów § 20 pkt 3 lit. b, d i h m.p.z.p., co do prowadziło do błędnego uznania planowej inwestycji za sprzeczną z m.p.z.p.m oraz błędnego zastosowania art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., stanowiącego podstawę do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265),

- opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

-----------------------

#

2