Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1942/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 4 ust. 2 pkt 3, § 39 ust. 2 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 405/17 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA) wyrokiem z 25 października 2018 r. I SA/Bk 405/17, oddalił skargę H. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik ARiMR) decyzję z [...] grudnia 2011 r. przyznał skarżącemu 174.724,50 zł płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości na 2011 r., w tym: pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości 43.201,20 zł do pow. 51,43 ha, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) - 8.012,40 zł do pow. 24,28 ha, pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - 225 zł do pow. 0,45 ha, oraz pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - 119.285,90 zł do pow. 87,07 ha. Przyznana płatność została zwiększona o 4.000 zł przeznaczoną na refundacje kosztów transakcyjnych.

Po rozpatrzeniu wniosku kontynuacyjnego na 2012 r., Kierownik ARiMR decyzją z [...] stycznia 2013 r. przyznał skarżącemu 172.312,10 zł płatności rolnośrodowiskowe na 2012 r., w tym: pakiet 2 wariant 2.2 - 44.788,80 zł do pow. 53,32 ha, wariant 2.4 - 8.012,40 zł do pow. 24,28 ha, pakiet 3 wariant 3.1.2 - 225 zł do pow. 0,45 ha, oraz pakiet 5, wariant 5.1 - 119.285,90 zł do powierzchni 87,07 ha.

Po złożeniu wniosku kontynuacyjnego na 2013 r., w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie działania Program rolnośrodowiskowy oraz kontrola w zakresie wzajemnej zgodności. W ich wyniku stwierdzono uchybienia w zakresie przedeklarowania powierzchni, uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach poszczególnych wariantów i nieprzestrzeganie minimalnych norm i wymogów.

Kierownik ARiMR decyzję z [...] października 2014 r. przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości na 2013 r. - 69.457.60 zł, w tym: pakiet 2, wariant 2.1 - 40.215,42 zł do pow. 52,48 ha, wariant 2.3 - 6.100,72 zł do pow. 24,28 ha, pakiet 5, wariant 5.1 - 23.141,46 zł do pow. 87,07 ha oraz odmówił przyznania płatności do pakietu 3 wariant 3.1.2.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownik ARiMR z [...] października 2014 r. WSA wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. I SA/Bk 248/15 oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR. Od wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kierownik ARiMR [...] czerwca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy ww. decyzji z [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2013 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2016 r. ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości 195.272,44 zł.

Utrzymując w mocy decyzję z [...] grudnia 2016 r., Dyrektor ARiMR w decyzji z [...] lutego 2017 r. wyjaśnił, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. zobowiązał się do realizacji zobowiązań wynikających z tego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2011 r. do 14 marca 2016 r. Zobowiązanie zostało określone w decyzji z [...] grudnia 2011 r. i wynikało z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Wobec tego, że w 2013 r. ustalono zmniejszenie obszaru objętego zobowiązaniem w pakiecie 2, wariant. 2.1 - o 0.84 ha (pow. deklarowana 53,32 ha, a stwierdzona 52,48 ha), płatność podlega zwrotowi zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej: RPŚ z 2013 r.).

Ponadto ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów: dla pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) polegające na niezłożeniu w stogi lub pozostawieniu ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie; dla pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 polegające na wykoszeniu całej powierzchni działki rolnej oraz niezłożeniu w stogi lub nieusunięciu ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie; dla pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 200, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków polegające na pozostawieniu większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej oraz pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym - powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie 65/2011). Organ podkreślił, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, a zatem zobligowany był – na podstawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 65/2011 – do zastosowania zmniejszenia pomocy dokonanego w 2013 r. także do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, tj. 2011 i 2012.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W motywach wyroku WSA wskazał, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego.

Rozpoznawana sprawy dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przez skarżącego za lata 2011-2012. Materialnoprawne podstawy prawne decyzji stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia 65/2011 i § 39 ust. 2 pkt 2 RPŚ z 2013 r.

WSA wyjaśnił, że art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Określa podstawy jakie powinno państwo uwzględniać przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe. W krajowym porządku taką rolę pełnią uregulowania rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności § 39, dotyczący odzyskania płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości.

Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 RPŚ – płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

WSA uznał, że organ prawidłowo ustaliły kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości w jakiej zostały one przyznane skarżącemu w 2011 i 2012 r. według wysokości stawek płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2, wariant 2.2, wariant 2.4, pakiecie 3, wariant 3.1.2 i w pakiecie 5, wariant 5.1. Przy czym WSA nie zgodził się ze skarżącym, że w sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranych płatności, a w szczególności § 38 ust. 2 pkt 1 tego aktu, w brzmieniu obowiązującym 28 czerwca 2016 r. Rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324), dokonano zmiany m.in. § 38 i 39. Prawodawca przewidział jednocześnie, że rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, z tym że począwszy od dnia 15 marca 2015 r. nie może dokonać zmiany tego zobowiązania polegającej na: 1) jednorazowym zwiększeniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania obszaru gruntów, na których to zobowiązanie jest realizowane w zakresie wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1; 2) jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1 (zob. § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego). Do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego). Treść cytowanej normy obejmuje swoim zakresem także warunki i tryb zwracania pomocy finansowej. Wbrew stanowisku skarżącemu nie można było zatem stosować sankcji obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu płatności. Przepis § 38 ust. 2 pkt 1 RPŚ zmieniony w § 1 pkt 14 rozporządzenia zmieniającego znajduje zastosowanie dla wniosków złożonych po raz pierwszy w 2014 r. WSA wskazał, że w sprawie postępowanie wszczęte zostało po wejściu w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.

Za chybiony WSA uznał zarzut naruszenia § 4 ust. 2 pkt 3 RPŚ z 2013 r., poprzez błędne przyjęcie, iż rolnik nie spełniał wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów, za które przyznane zostały płatności. WSA wskazał, że uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów stwierdzone zostały w ramach postępowania prowadzonego w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., które zostało zakończone decyzją [...] października 2014 r., utrzymaną w mocy przez Dyrektora ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 r. W sprawie tej, na podstawie wyników kontroli na miejscu stwierdzono: 1) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...], powierzchnię niewykoszoną 8,44 ha co stanowi 14,07% powierzchni całkowitej działki rolnej oraz pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym; 2) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...], powierzchnię niewykoszoną 4,74 ha co stanowi 17,51% powierzchni całkowitej działki rolnej, oraz pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym; 3) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...] zadeklarowanej w wariancie 3.1.2 - wykoszenie całej powierzchni działki rolnej 0,45 ha oraz niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie. W efekcie ww. nieprawidłowości, skarżący nie spełnił wymogów zawartych w § 4 ust. 3 RPŚ. Ostateczna decyzja w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2013 r. w pomniejszonej wysokości stała się przedmiotem skargi do WSA, który wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. I SA/Bk 248/15, oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 9 maja 2017 r. II GSK 3147/15, oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

WSA wskazał, że powyższe ustalenia w zakresie spełnienia przez skarżącego wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów były wiążące w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie – dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r., ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Z decyzji organów jasno wynika, że podstawą rozstrzygnięcia był § 39 ust. 2 pkt 2 tego aktu i ze względu na stwierdzenie niespełnienia wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów skarżący został zobowiązany do zwrotu części płatności uzyskanych w okresie poprzedzającym stwierdzone uchybienia.

Ponadto WSA nie zgodził się, że organy naruszyły § 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 39 ust. 4 pkt 2 RPŚ z 2013 r., poprzez błędne przyjęcie, że zwrotowi podlega płatność rolnośrodowiskowa przyznana w ramach pakietu 2 wariant 2.2 w sytuacji gdy zmniejszenie obszaru, na którym realizowana ma być płatność wyniosła mniej niż 2 ha. Stosownie do § 39 ust. 4 pkt 2 RPŚ z 2013 r. – płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed 15 marca 2012 r. Obszar realizacji zobowiązania w ramach pakietu 2, wariant 2.2 uległ zmniejszeniu po 15 marca 2012 r. stąd w sprawie nie znajduje zastosowania wskazany § 39 ust. 4 pkt 2 RPŚ.

W tym stanie rzeczy WSA, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, skarżąc go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj.:

- § 4 ust. 2 pkt 3 RPŚ z 2013 r., poprzez zaakceptowanie błędnego stanowiska organu, iż skarżący nie spełniał wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów, za które przyznane zostały płatności; w szczególności w aktach sprawy brak jest dowodów, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby na istnienie tych niezgodności;

- § 39 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r., poprzez zaakceptowanie błędnego stanowiska organu, że zwrotowi podlega płatność rolnośrodowiskowa w sytuacji nieprzestrzegania choćby jednego z warunków określonych dla danego z wariantów, w sytuacji gdy z treści przepisu jasno wynika, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi gdy rolnik nie przestrzega żadnego wymogu w ramach wariantu;

- § 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 39 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia RPŚ z 2013 r., poprzez zaakceptowanie błędnego stanowiska organu, iż zwrotowi podlega płatność rolnośrodowiskowa przyznana w ramach pakietu 2 wariant 2.2 w sytuacji, gdy zmniejszenie obszaru, na którym realizowana ma być płatność wyniosła mniej niż 2 ha;

- § 38 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r., poprzez niedostrzeżenie naliczenia przez organ sankcji w nieprawidłowej wysokości, tj. nieobowiązującej w chwili wszczęcia postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności za 2011 i 2012 r., w sytuacji gdy należało zastosować przepisy rozporządzenia obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania o zwrot, tj. 28 czerwca 2016 r.;

- art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011, poprzez uznanie, iż organ uwzględnił przy określaniu kwoty zwrotu płatności za 2011 i 2012 r. rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonych naruszeń;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponadto z punktu widzenia oceny zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że jej autorka powtarza zarzuty podniesione w skardze skierowanej do WSA, tj. ponownie zarzuciła naruszenie wszystkich przepisów materialnych (§ 4 ust. 2 pkt 3, § 39 ust. 2 pkt 1, § 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 39 ust. 4 pkt 2, § 38 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r. oraz art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011) i odstąpiła od sformułowania zarzutów procesowych wskazując jedynie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa.

Mając na uwadze powyższe, należy przypomnieć, że postępowanie kasacyjne nie jest postępowaniem, którego zasadniczym celem jest ponowne, pełne rozpoznanie sprawy. Postępowanie to sprowadza się bowiem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, które należy formułować wobec rozstrzygnięcia sądu, a nie wobec rozstrzygnięcia organu administracji. Taka jest istota tego środka zaskarżenia i z uwagi na jego sformalizowany charakter prawodawca przewidział obowiązek tego rodzaju, aby skargi kasacyjne były sporządzane przez profesjonalnych pełnomocników. To tak zwany przymus adwokacki ma gwarantować zredagowanie skargi kasacyjnej w taki sposób, który pozwoli na dostateczną kontrolę wyroku sądu pierwszej instancji. Ze swej istoty kontrola instancyjna sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny doznaje zatem ograniczeń i z tego powodu nie może być postrzegana tak, jak kontrola w postępowaniu, które prowadzi sąd pierwszej instancji. Wojewódzki sąd adminstracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami skargi (wiążą go tylko granice sprawy), władny jest więc kontrolować sprawę we wszelkich płaszczyznach, które uzna za niezbędne w danym, konkretnym przypadku. Natomiast postępowanie kasacyjne sprowadza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w kontekście zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia w tak wyznaczonych ramach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej, sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucono jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna nie podważa przyjętego przez WSA do jej rozpoznania stanu faktycznego sprawy. Zatem stan faktyczny sprawy ustalony przez organy jest prawiłdowy i jako taki służył do oceny zastosowanych w sprawie przepisów prawa materilanego. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa jest tzw. przepisem wynikowym, a więc uzależniony jest od oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materilanego, tylko bowiem w przypadku stwierdzenia przez sąd tego rodzaju naruszenia dochodzi do uwzględnienia skargi.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych opartych na przepisie art. 174 pkt 1 ppsa. Tak jak wspomniano wyżej, w skardze kasacyjnej powtórzono wiernie zarzuty i argumentację ze skargi do WSA, co stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że WSA odniósł się do wszytkich zarzutów skargi, którą to argumentację zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej pomiają.

W tej sytuacji należy powtórzyć za WSA prawidłową argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów materialnych skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011, w ramach którego zarzucono, że organ nie uwzględnił przy określaniu kwoty zwrotu płatności za 2011 i 2012 r. rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych naruszeń.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny tego zarzutu wskazując na całościową treść art. 18 rozporządzenia 65/2011, a następnie wyjaśniając, że zgodnie z ust. 2 tego artykułu – państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

WSA prawidłowo wskazał, że art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Określa podstawy jakie powinno państwo uwzględniać przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W krajowym porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią uregulowania rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności § 39 dotyczący odzyskania płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości, który w rozpoznawanej sprawie został zastosowany prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje zarzut naruszenia § 4 ust. 2 pkt 3 RPŚ z 2013 r., poprzez zaakceptowanie błędnego stanowiska organu, iż skarżący nie spełniał wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów, za które przyznane zostały płatności; w szczególności w aktach sprawy brak jest dowodów, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby na istnienie tych niezgodności.

Wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 RPŚ z 2013 r. – rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie, tak jak zaznaczono wyżej, skarżący nie zakwestionował, ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez WSA, stanu faktycznego sprawy. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów stwierdzone zostały w ramach postępowania prowadzonego w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r., które zostało zakończone decyzją [...] października 2014 r., utrzymaną w mocy przez Dyrektora ARiMR w decyzji z [...] grudnia 2014 r. W sprawie tej, na podstawie wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2013 r. stwierdzono: 1) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...], powierzchnię niewykoszoną 8,44 ha co stanowi 14,07% powierzchni całkowitej działki rolnej oraz pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym; 2) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...], powierzchnię niewykoszoną 4,74 ha co stanowi 17,51% powierzchni całkowitej działki rolnej, oraz pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym; 3) na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem [...] zadeklarowanej w wariancie 3.1.2 - wykoszenie całej powierzchni działki rolnej 0,45 ha oraz niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie.

Podkreślić należy, że ostateczna decyzja w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2013 r. w pomniejszonej wysokości stała się przedmiotem skargi do WSA, który wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. I SA/Bk 248/15 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 9 maja 2017 r. II GSK 3147/15, oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Zatem ustalenia w zakresie spełnienia przez skarżącego wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów były wiążące podczas postępowania prowadzonego w rozpoznwanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r., poprzez zaakceptowanie błędnego stanowiska organu, że zwrotowi podlega płatność rolnośrodowiskowa w sytuacji nieprzestrzegania choćby jednego z warunków określonych dla danego z wariantów, w sytuacji gdy z treści przepisu jasno wynika, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi gdy rolnik nie przestrzega żadnego wymogu w ramach wariantu.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że skarżący kasacyjnie w swej argumentacji pomija stanowisko WSA dotyczące oceny tego zarzutu. Otóż WSA wyraźnie wskazał, że przepis § 39 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r., nie miał zastosowania w sprawie. Z decyzji organów wynika bowiem, że podstawą rozstrzygnięcia był § 39 ust. 2 pkt 2 RPŚ z 2013 r. i ze względu na stwierdzenie niespełnienia wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów skarżący został zobowiązany do zwrotu części płatności uzyskanych w okresie poprzedzającym stwierdzone uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo także ocenił zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 4 pkt 2 rozporządzenia RPŚ z 2013 r. dotyczący błędnego stanowiska organu, iż zwrotowi podlega płatność rolnośrodowiskowa przyznana w ramach pakietu 2 wariant 2.2, w sytuacji, gdy zmniejszenie obszaru, na którym realizowana ma być płatność wyniosła mniej niż 2 ha.

Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 RPŚ z 2013 r. – płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

W myśl ust. 4 pkt 2 § 39 RPŚ z 2013 r. – płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r.

WSA trafnie wskazał, że obszar realizacji zobowiązania w ramach pakietu 2, wariant 2.2 uległ zmniejszeniu po 15 marca 2012 r. (odkryty w wyniku złożenia wniosku kontynuacyjnego na 2013 r. o przyznanie płatności), dlatego w sprawie nie znajduje zastosowania wskazany przez skarżącego kasacyjnie § 39 ust. 4 pkt 2 RPŚ z 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznaje także zarzut naruszenia § 38 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r., poprzez niedostrzeżenie naliczenia przez organ sankcji w nieprawidłowej wysokości, tj. nieobowiązującej w chwili wszczęcia postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności za 2011 i 2012 r., w sytuacji gdy należało zastosować przepisy rozporządzenia obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania o zwrot, tj. 28 czerwca 2016 r.

W tym zakresie WSA prawidłowo wywiódł, że w sprawie nie należało stosować przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązującego w dacie wszczęcia nieniejszego postępowania. Wynika to z tego, że rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324), dokonano zmiany m.in. § 38 i 39. Prawodawca przewidział jednocześnie, że rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia 1698/2005, kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, z tym że począwszy od 15 marca 2015 r. nie może dokonać zmiany tego zobowiązania polegającej na: 1) jednorazowym zwiększeniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania obszaru gruntów, na których to zobowiązanie jest realizowane w zakresie wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1; 2) jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1 (§ 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego). Do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego). Treść cytowanej normy obejmuje swoim zakresem także warunki i tryb zwracania pomocy finansowej. Zatem WSA prawidłowo stwierdził, że nie można było zatem stosować sankcji obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu płatności. Ponadto WSA dodał, że § 38 ust. 2 pkt 1 RPŚ z 2013 r. zmieniony w § 1 pkt 14 ww. rozporządzenia zmieniającego znajduje zastosowanie dla wniosków złożonych po raz pierwszy w 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.