Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 596/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art.7, 77,80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z egzekucji części wierzytelności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwolnienia z egzekucji części wierzytelności innych niż będące środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele z rachunku bankowego nr [...], II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz strony skarżącej – Powiatu [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Powiatu na postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako DIAS) w przedmiocie zwolnienia z egzekucji części wierzytelności. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym.

Naczelnik Urzędu Skarbowego (dalej jako NUS) prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wystawionych przez Wojewodę, celem zaspokojenia zaległości Powiatu (dalej jako Powiat), ustalonych na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2013r., nr [...], utrzymanych w mocy decyzjami Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r., nr: [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Powiat wystąpił, na podstawie art. 13 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – dalej jako u.p.e.a., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), o zwolnienie na czas nieoznaczony z egzekucji wierzytelności z rachunków bankowych w całości, w tym m.in. z rachunku bankowego nr [...] służącego do gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków całego Powiatu, będącego rachunkiem zasadniczym, z którego ponoszone są wydatki na bieżące funkcjonowanie Powiatu i z rachunku bankowego nr [...] służącego do regulowania wydatków związanych z opłatami bankowymi za prowadzenie skrytki depozytowej. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany wskazał, iż rachunki bankowe stanowią znaczące i zasadnicze składniki majątkowe, które są zobowiązanemu niezbędne celem należytego funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, a zajęcie przez organ egzekucyjny wierzytelności znajdujących się na rachunkach wpłynie na całkowity paraliż jednostki , gdyż uniemożliwi realizację przez Powiat przypisanych przez przepisy prawa zadań własnych i zleconych. Jako ważny interes zobowiązanego wnioskodawca wskazał : 1) działalność publiczną Powiatu i zadania przez niego wykonywane, własne i zlecone, 2) zaplanowane projekty, których brak realizacji negatywnie wpłynie na rozwój całego powiatu, 3) zaplanowane inwestycje, kolejno wymienione i opisane, których realizacja ma służyć potrzebom społecznym, 4) zobowiązania kredytowe, które na dzień 31 grudnia 2016 r. wynoszą ponad 19 mln zł (4 umowy), które w przypadku zajęcia rachunku bankowego zostaną postawione w stan natychmiastowej wymagalności, co może realnie wpłynąć na zwiększenie ilości wierzycieli względem Powiatu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. NUS odmówił zwolnienia wierzytelności z egzekucji, wskazując na brak innego majątku Powiatu, z którego możliwe byłoby zaspokojenie roszczeń wierzyciela – Wojewody. W wyniku wniesionego zażalenia ww. rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem DIAS z dnia [...] kwietnia 2017 r. z uwagi na brak wnikliwego rozważenia w rozstrzygnięciu przesłanki ważnego interesu zobowiązanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy NUS postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. orzekł o zwolnieniu z egzekucji części wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w Banku [...], będących środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele i odmowie zwolnienia z egzekucji w części dotyczącej pozostałych wierzytelności z tego rachunku oraz o zwolnieniu wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w Banku [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wycofane z obrotu prawnego postanowieniem DIAS z dnia [...] lipca 2017 r. z uwagi na brak precyzyjnego wskazania przedmiotu sprawy.

W następstwie powyższego Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 13 § 1 i 2, art. 17 § 1 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...] orzekł o zwolnieniu z egzekucji prowadzonej na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych z dnia [...] października 2016 r. części wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w Banku [...], będących środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele i odmowie zwolnienia z egzekucji w części dotyczącej pozostałych wierzytelności z tego rachunku, oraz o zwolnieniu wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w Banku [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przedstawił przede wszystkim interpretację pojęcia ważnego interesu zobowiązanego, o którym mowa w art. 13 u.p.e.a., stanowiącym o zwolnieniu z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego. W tym zakresie zdaniem NUS pod pojęciem tym należy rozumieć przede wszystkim sytuacje w jakich znalazł się podatnik z przyczyn losowych, nadzwyczajnych, niezależnych od niego, a jednocześnie to sytuacje powodujące znaczne obniżenie zdolności płatniczych podatnika, który nie może wywiązać się ze zobowiązań. Przesłanką wskazującą na ważny interes zobowiązanego może być też według organu klęska żywiołowa lub inne zdarzenie losowe, na które podatnik nie mógł mieć wpływu. Odnosząc to do rozpoznawanego wniosku organ uznał, iż istniejące i planowane zadania Powiatu nie mają charakteru nadzwyczajności czy wyjątkowości. Dalej organ wskazał na sposób powstania zobowiązania, w związku z którym prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, podkreślając, że w interesie publicznym nie leży uprzywilejowanie podatników, którzy pomimo istniejących możliwości nie wywiązują się z ciążących na nich zobowiązań.

Następnie organ stwierdził, iż zaciągnięte zobowiązania kredytowe Powiatu nie stanowią o ważnym interesie zobowiązanego, w związku z umożliwieniem stronie ich spłaty kosztem nieuregulowania należności publicznoprawnych.

Zdaniem organu obowiązkiem wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu jest m.in. wykazanie, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych. W tym zakresie NUS podał, iż Powiat przedstawił do zajęcia nieruchomości oraz wierzytelności do zajęcia, które będą mniej uciążliwe i umożliwią zaspokojenie wierzyciela. Odnośnie nieruchomości NUS wyjaśnił, że egzekucja nie może być przeprowadzona bo Wojewoda nie wpłacił zaliczki na pokrycie przewidywanych wydatków związanych z egzekucją, a co do wierzytelności podał, iż postępowania egzekucyjne zostały umorzone i brak należności kwalifikujących się do przekazania Powiatowi. Następnie organ podał, iż dokonane zostało zajęcie ruchomości o łącznej wartości 43.800 zł. Ponadto organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności na łączną kwotę prawie 722 000 zł. Do tego możliwe jest uzyskanie miesięcznie kwoty 49 255 zł z tytułu zajęcia wierzytelności. Jednak organ stwierdził, iż przeprowadzenie egzekucji z ruchomości i wierzytelności nie doprowadzi do całkowitego zaspokojenia zaległości, która wynosi ponad 5 mln zł. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż nie może w całości odstąpić od zajęcia wierzytelności na rachunkach bankowych, gdyż kwota uzyskana z egzekucji innych wierzytelności i pojazdów nie doprowadzi do wykonania obowiązku i mogłoby to doprowadzić do bezskuteczności postępowania egzekucyjnego lub jego przewlekłości. Uzyskiwane miesięcznie kwoty nawet ponad 100 000 zł, zdaniem organu nie doprowadzą do szybkiego zakończenia postępowania egzekucyjnego. Odnośnie zwolnienia z egzekucji części wierzytelności z rachunku w Banku [...] NUS wyjaśnił, iż to środki, które znajdują się na niewyodrębnionym do obsługi bankowej dotacji rachunku bankowym i służą do realizacji zadań Powiatu z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych. Odnośnie zaś rachunku w Banku [...], NUS wyjaśnił, iż służy on do regulowania wydatków związanych z opłatami bankowymi za prowadzenie skrytki depozytowej i z uwagi na to, że są w niej przechowywane kopie zapasowe systemów informatycznych niezbędnych do funkcjonowania Starostwa, a koszty związane z jej prowadzeniem wynoszą jedynie 90 zł miesięcznie.

Na powyższe postanowienie w zakresie dotyczącym zwolnienia jedynie części wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w Banku [...] oraz w zakresie braku określenia, że orzeczone zaskarżonym postanowieniem zwolnienie jest na czas nieoznaczony, Powiat złożył zażalenie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o zwolnieniu z egzekucji całości wierzytelności na czas nieoznaczony ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu Powiat zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez nieoznaczenie w treści postanowienia na jaki czas zwolnione zostały wskazane w nim składniki majątkowe, a także poprzez błędne przyjęcie, iż po stronie Powiatu nie zachodzi ważny interes zobowiązanego implikujący konieczność zwolnienia na czas nieoznaczony z egzekucji całości wierzytelności na rachunku w Banku [...], będącego jedynym rachunkiem wydatków, przez błędne przyjęcie, że w przypadku zwolnienia postepowania egzekucyjne stanie się przewlekłe a nie bezskuteczne i przez uznanie, że zajęcie rachunku jest niezbędne dla wyegzekwowania należności, skoro możliwa jest egzekucja z innych składników majątkowych. Dodatkowo w zażaleniu zarzucono organowi niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie i pewną dowolność przy wydaniu postanowienia oraz nienależyte uzasadnienie go.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. DIAS, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.) i na art. 13 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w znacznej mierze powielił stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. DIAS podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w kwestii zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych podejmowane jest zgodnie z zasadami tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że wybór kierunku rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny ma charakter swobodnej decyzji, w związku z czym organ jest zobligowany do uzasadnienia swego stanowiska. Organ może odmówić zwolnienia spod egzekucji określonego składnika majątkowego, ale dopiero po wyczerpującym i rzeczywistym odniesieniu się do argumentów przedstawionych we wniosku zobowiązanego o zwolnienie z egzekucji oraz do ustalonych okoliczności w sprawie.

DIAS podzielił interpretację organu I instancji co do pojęcia ważnego interesu zobowiązanego, wskazując, że o jego istnieniu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. W przedmiotowej sprawie interes zobowiązanego Powiatu, w części pozostaje tożsamy z tzw. interesem publicznym, z uwagi na charakter realizowanych zadań. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zastosowanie przepisu art. 13 § 1 u.p.e.a. mającego na celu ochronę interesów zobowiązanego, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępowanie egzekucyjne stanie się bezskuteczne. Zatem w ramach oceny ważnego interesu zobowiązanego konieczne jest zbadanie zarówno sytuacji zobowiązanego Powiatu, jak i rozważenie podnoszonych przez niego argumentów. Jednocześnie zachodzi konieczność rozważenia zabezpieczenia interesu wierzyciela, na rzecz którego przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte.

Organ odwoławczy powielił ocenę wyrażoną przez NUS co do wskazanych przez Powiat projektów oraz zadań i braku w tym zakresie elementu nadzwyczajności lub wyjątkowości. Dodał, iż sytuacja w jakiej znalazł się Powiat jest efektem prowadzenia niezgodnej z prawem gospodarki finansowej, tj. nie przekazywaniem należnych środków Skarbowi Państwa i w niniejszej sprawie w interesie publicznym nie leży uprzywilejowanie podmiotów, które nierzetelnie wywiązują się ze swoich zobowiązań. Podobnie co do kwestii zobowiązań kredytowych, DIAS powtórzył argumentację NUS.

Odnośnie złożonego przez Powiat wykazu składników majątku wskazującego nieruchomości oraz wierzytelności, które w jego ocenie będą najmniej uciążliwe dla zobowiązanego i jednocześnie pozwolą na zaspokojenie wierzyciela, DIAS także powielił stanowisko NUS wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy zauważył, że łączna kwota zadłużenia podmiotów zalegających z płatnościami na rzecz Powiatu może w zależności od efektywności egzekucji zmniejszyć wielkość zadłużenia na rzecz Wojewody, jednakże jest to kwota niewystarczająca do zaspokojenia całej dochodzonej zaległości. Organ odwoławczy wskazał na zajęte ruchomości fakt wyegzekwowania z dokonanych dotychczas zajęć wierzytelności łącznie kwoty 721.959,76 zł. DIAS stwierdził, iż organ egzekucyjny nie może w całości odstąpić od zastosowania w przyszłości środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, ponieważ kwota uzyskana z egzekucji innych wierzytelności oraz pojazdów nie doprowadzi do szybkiego wykonania obowiązku. Organ podał, że wysokość kwot uzyskiwanych miesięcznie przez organ egzekucyjny w wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych wobec wierzytelności, według wpływów w miesiącu lipcu 2017 r. kształtuje się na poziomie 90.000 zł. Uwzględniając przy tym ok. 50.0000 zł miesięcznie z zajęć wierzytelności dotyczących Terminalu, możliwe jest uzyskanie kwoty ok. 140.000 zł miesięcznie. Dodał, że obecnie zaległości Powiatu zgłoszone do realizacji na drodze egzekucji administracyjnej przez Wojewodę wynoszą łącznie ponad 25.000.000 zł.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 81 § 4 u.p.e.a. wynikający z zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zakaz wypłat z tego rachunku bez zgody organu egzekucyjnego nie dotyczy wypłat na bieżące wynagrodzenia za pracę oraz na zasądzone alimenty i renty o charakterze alimentacyjnym zasądzone tytułem odszkodowania. Jednocześnie wskazał na przepisy ograniczające swobodę organu egzekucyjnego w ramach realizacji niektórych środków egzekucyjnych, w tym art. 8 § 1a u.p.e.a. i art. 8 § 1 pkt 15 tej , z uwagi na które NUS postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z egzekucji, wierzytelności z rachunków bankowych: nr [...], nr [...], nr [...], bowiem gromadzone są na nich niepodlegające zajęciu środki, pochodzące z programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. W odniesieniu zaś do wierzytelności z rachunku nr [...] w Banku [...], organ odwoławczy ustalił, że rachunek służył do realizacji wydatków niewygasających zgodnie z Uchwałą Nr XXXIV/145/16 Rady Powiatu z dnia 30 grudnia 2016 r. i środki na nim zgromadzone zostały już wydatkowane, stąd postępowanie w tym zakresie zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko NUS w kwestii zwolnienia z egzekucji środków pochodzących z dotacji przyznanych z budżetu państwa na określone cele, które także nie podlegają egzekucji oraz co do zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku nr [...] w Banku [...]. Jednocześnie DIAS podzielił stanowisko organu I instancji, że całkowite odstąpienie od możliwości realizacji w sprawie egzekucji z wierzytelności z rachunków bankowych byłoby niecelowe i dokonane z pokrzywdzeniem interesu wierzyciela. Zasadna zatem była, w ocenie organu odwoławczego odmowa zwolnienia pozostałej części wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...]. Wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku ewentualnego dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] zajęciu nie będą podlegać zwolnione z egzekucji wierzytelności wpływające na ten rachunek, a zakres zwolnienia wskazany w zaskarżonym postanowieniu dotyczy całości postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Niezasadnym jest zatem zarzut Powiatu w kwestii wskazania okresu, na jaki zwolnienie zostało dokonane.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że stosowanie dyspozycji art. 13 § 1 u.p.e.a., mające na celu ochronę interesów zobowiązanego, nie może prowadzić do pozbawienia wierzyciela możliwości realizacji dochodzonego obowiązku i zniweczenia celu prowadzenia egzekucji. W związku z tym, zobowiązany występując z żądaniem zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych powinien wskazać nie tylko argumenty przemawiające za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, ale również wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji z innych składników majątku, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. DIAS podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że w istocie wskazywane we wniosku okoliczności dotyczą ważnego interesu zobowiązanego, jednak w kontekście stanu faktycznego i prawnego rozważanej sprawy, w tym sposobu powstania zaległości i zasad funkcjonowania zobowiązanego, kwoty objętej egzekucją z majątku Powiatu oraz jej skuteczności, a także interesu wierzyciela, nie uzasadniają wnioskowanego zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego w części określonej w zaskarżonym postanowieniu, tym bardziej, że zajęcie to jeszcze nie nastąpiło.

Na powyższe postanowienie Powiat, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niedokonanie właściwej subsumpcji w wyniku błędnego przyjęcia, iż po stronie Powiatu nie zachodzi ważny interes zobowiązanego, implikujący koniecznością zwolnienia, na czas nieoznaczony, z egzekucji, całości określonego przez zobowiązanego składnika majątku w postaci wszystkich wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w Banku [...], podczas gdy zarówno aktualna, jak i występująca w dacie orzekania - sytuacja majątkowa Powiatu, zaświadcza o zaistnieniu przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, albowiem zajęcie wskazanego rachunku bankowego, będącego jedynym rachunkiem wydatków zobowiązanego, wywoła znaczę szkodę oraz spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki, a nadto skutkować będzie zupełnym paraliżem całej społeczności lokalnej, co uzasadnia postawioną przez stronę skarżącą tezę, iż zastosowanie wnioskowanego zwolnienia egzekucyjnego jest zasadne, jak i społecznie pożądane;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż zaistnienie ważnego interesu zobowiązanego, jest nieodłącznie związane z uprzednio dopełnionymi przez zobowiązanego czynnościami, mającymi na celu zabezpieczenie środków na pokrycie przyszłych i wymagalnych wierzytelności pieniężnych, podczas gdy brak w naruszonym przepisie przesłanek negatywnych, których wystąpienie uniemożliwiałoby, nawet pomimo zaistnienia przesłanek pozytywnych, uwzględnienie wniosku zobowiązanego;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż po stronie zobowiązanego nie zachodzi ważny interes publiczny podczas gdy organ nie zbadał sprawy pod kątem dyrektywy "ważnego interesu zobowiązanego", co czyni przedwczesną odmowę zwolnienia wnioskowanego składnika majątkowego, a zarazem niweczy cel art. 13 § 1 u.p.e.a.;

4) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, w następstwie przyjęcia, iż jedynym celem postępowania egzekucyjnego w administracji jest zaspokojenie wierzyciela, poprzez wyegzekwowanie należnej jemu wierzytelności pieniężnej, tak aby nie doprowadzić do bezskuteczności egzekucji, podczas gdy tak ujęta egzegeza w/w przepisu prawa oraz proceduralne podejście Organu stawia pod znakiem zapytania instytucję zwolnienia spod egzekucji, pozbawiając z góry zobowiązanego możliwości ubiegania się o tego rodzaju zwolnienie, mimo iż ten wykazał zaistnienie "ważnego interesu zobowiązanego", czego organ nawet nie przeanalizował, czyniąc - tym samym - naruszony przepis martwym;

5) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną subsumpcję, a w konsekwencji stwierdzenie, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne może świadczyć o nieskuteczności egzekucji, a na pewno o jego przewlekłości (hipoteza), podczas gdy organ egzekucyjny musi wykazać, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne na skutek zastosowanego zwolnienia - okaże się bezskuteczne, a nie przewlekłe ("nie doprowadzi do szybkiego wykonania obowiązku");

6) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj., art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną subsumpcję, polegającą na wskazaniu, iż zajęcie rzeczonego rachunku bankowego jest niezbędne dla wyegzekwowania należnej wierzycielowi należności pieniężnej, podczas gdy rachunek bankowy nie jest jedynym składnikiem majątkowym zobowiązanego, z którego może być prowadzona egzekucja administracyjna, co organ egzekucyjny wykazał w zaskarżonym orzeczeniu, wyszczególniając, iż zwolnienie rachunku bankowego nie doprowadzi do szybkiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, przy czym koniecznym jest wykazanie, iż egzekucja stanie się bezskuteczna, a nie przewlekła, przeciągnięta w czasie, przy jednoczesnej dostępności innych składników majątkowych, z których może zaspokoić się wierzyciel;

7) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez organ, iż odstąpienie od zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia pozostałych wierzytelności na rachunku bankowym Powiatu mogłoby doprowadzić do bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, podczas gdy zobowiązany - w sposób bezsporny - wykazał, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych zobowiązanego co zresztą przyznane zostało przez organ na łamach skarżonego postanowienia;

8) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 13 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało wydaniem skarżonego postanowienia, jako zawierającego elementy dowolności, samowolności, podczas gdy właściwie wydane orzeczenie (zgodne z prawem) winna zostać oparta na swobodnej ocenie dowodów, będącej właściwą podstawą do należytej i wyczerpującej oceny stanu faktycznego w sprawie zaistniałego, czemu organ uchybił;

9) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 13 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 124 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez recypowanie stanowiska organu I instancji, a w konsekwencji nieuchylenie przez organ II instancji postanowienia organu i instancji, z uwagi na nieoznaczenie w treści skarżonego postanowienia na jaki czas (okres) organ egzekucyjny zwalnia spod egzekucji, w części, wskazany tamże składnik majątkowy zobowiązanego, podczas gdy organ, będąc związany wnioskiem zobowiązanego, był zobligowany do wskazania na jaki czas (oznaczony lub nieoznaczony) zwalnia wyszczególnione tamże składniki, czego nie uczynił, a co determinuje skarżone postanowienie jako wadliwe, a więc niemogące ostać się w obrocie prawnym;

10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. Z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przy wydaniu skarżonego orzeczenia;

11) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz merytorycznego rozpoznania istoty sprawy, w tym powołanie się i zaakceptowanie stanowiska w zakresie słuszności argumentacji organu przedstawionego na łamach decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], która została uchylona w całości wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 roku, sygn. akt: V SA/Wa 1280/17;

12) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, nie odniesienie się do okoliczności podniesionych przez Zobowiązanego w zakresie przesłanki "ważnego interesu" zobowiązanego, co uniemożliwia zrozumienie zasadności motywów, którymi kierował się organ egzekucyjny przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia;

13) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, mających wpływ na jego treść;

14) rażące naruszenie przepisów praw procesowego, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na nieustosunkowaniu się przez organ II instancji (pominięciu milczeniem), w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, do większości zarzutów podnoszonych przez skarżącego w treści zażalenia z dnia [...] sierpnia 2017 r., co stanowi o uchybieniu naczelnej zasadzie przekonywania, prowadzenia postępowania przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestników oraz zasadzie dwuinstancyjności, a w konsekwencji zaświadcza o wadliwości wydanej przez organ decyzji.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi, Powiat zarzucił niezbadanie i nieuwzględnienie ważnego interesu zobowiązanego oraz błędną wykładnię art. 13 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że jedynym celem postępowania egzekucyjnego jest zaspokojenie wierzyciela. W sprawie nie została nadto zbadana aktualna sytuacja finansowa Powiatu i organ skupił się jedynie na zdarzeniach przyszłych i okolicznościach powstania przedmiotowych zaległości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 82/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Powiatu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiat nie wykazał, aby "jego ważny interes" przemawiał za zwolnieniem spod egzekucji wszystkich wierzytelności z rachunków bankowych wymienionych we wniosku z [...] stycznia 2017 roku. Nie wskazał także innych składników swojego majątku, z którego organ mógłby przeprowadzić egzekucję, w szczególności w przypadku uwzględnienia wniosku w szerszym zakresie, niż w zaskarżonym postanowieniu. Aby określony składnik majątku został zwolniony spod egzekucji zobowiązany powinien przedstawić nie tylko argumenty przemawiające za jego zwolnieniem, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników majątkowych. Art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego, jak i wierzyciela, dlatego też nie może prowadzić do takich sytuacji, w których egzekucja okaże się bezskuteczna. Jak wynika z zarówno z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i dokumentów dołączonych do akt egzekucyjnych organ egzekucyjny poddał wnikliwej analizie stan sprawy. W szczególności organ egzekucyjny wskazał, że dotychczas egzekwując wierzytelności dokonał zajęcia ruchomości stanowiących własność zobowiązanego, których wartość została ustalona w toku postępowania egzekucyjnego przez biegłego na kwotę 43.800 zł. Jednocześnie organ odstąpił od zajęcia niektórych ruchomości zobowiązanego czy to z powodu złego stanu technicznego (dwa wózki podnośnikowe) oraz pojazdów użytkowanych przez Komendę Powiatową Państwowej Pożarnej, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital [...], Placówkę Opiekuńczo – [...] oraz pojazdów mechanicznych zwolnionych z egzekucji na podstawie art. 8 § 1a u.p.e.a., które zostały zakupione w ramach projektów z udziałem środków unijnych. Organ egzekucyjny przedstawił również w sposób wyczerpujący analizę możliwości prowadzenia egzekucji z wierzytelności jakie zobowiązanemu przysługują wobec osób trzecich, oceniając, że wysokość kwot jakie wierzyciel uzyska z tego sposobu prowadzenia egzekucji może kształtować się na poziomie około 140.000 zł miesięcznie. Skarżący nie kwestionował, ani też nie przedstawił dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia niż uczynił organ egzekucyjny. Sąd podzielił stanowisko organu egzekucyjnego, że środki finansowe jakie organ może uzyskać z prowadzenia egzekucji z ruchomości dłużnika, jak i wierzytelności nie są wystarczające do zaspokojenia wierzyciela. Zaległości zobowiązanego wobec wierzyciela objętej tytułami wykonawczymi wymienionymi w sentencji zaskarżonego postanowienia wynoszą ponad 5.000.000 zł i nie są to jedynie zobowiązana ciążące na zobowiązanym. Zaległości zgłoszone do realizacji w drodze egzekucji administracyjnej przez Wojewodę wynoszą bowiem ponad 25 000 000 zł. Nie może więc budzić wątpliwości, że spodziewane rezultaty przeprowadzenia egzekucji z wierzytelności i ruchomości zobowiązanego nie doprowadzą do zaspokojenia wierzyciela, w szczególności w okresie, który byłby do zaakceptowania. Według Sądu zasadnie organ egzekucyjny uznał, że nie może w całości odstąpić od możliwości zastosowania w przyszłości środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych, co mogłoby doprowadzić do pokrzywdzenia wierzyciela. Powiat nie wskazał, ani okoliczności przemawiających za zwolnieniem wierzytelności z rachunku bankowego, ani tego, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych składników jego majątku. Podzielił również stanowisko organu egzekucyjnego odnośnie realizacji przez zobowiązanego projektów i zadań wykonywanych zgodnie z obowiązującymi przepisami na rzecz lokalnej społeczności i konieczności realizacji zobowiązań z tytułu umów kredytowych. Planując wykonanie na rzecz społeczności określonych zadań związanych z infrastrukturą, szkolnictwem, pomocą do osób niepełnosprawnych i inne zobowiązany powinien uwzględnić posiadane możliwości, na które mają również wpływ zobowiązania publicznoprawne, zobowiązania wobec innych podmiotów.

Na skutek złożonej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej przez Starostwo Powiatowe, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 2588/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi. W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, iż zasadą jest, że na gruncie art. 13 § 1 u.p.e.a. zobowiązany musi określić składnik, który miałby zostać objęty zwolnieniem i wykazać, na czym polega jego interes w uzyskaniu zwolnienia oraz z jakich powodów należy uznać go za ważny. Nie oznacza to jednak, że organ nie jest w tym względzie zobowiązany do należytego wyjaśnienia sprawy, jeśli wniosek i jego uzasadnienie są niewystarczające do rozstrzygnięcia (nie dość szczegółowe i wykazane). Ważny interes zobowiązanego nie może abstrahować od konkretnej sytuacji finansowej zobowiązanego co oznacza, że organ winien te okoliczności należycie zweryfikować przed podjęciem rozstrzygnięcia. Stanowią one nie tylko podstawę oceny istnienia przesłanki zwolnienia składnika majątkowego z egzekucji, ale też dają podstawę do ważenia interesu zobowiązanego z interesem publicznym. Przy czym NSA zwróciło uwagę, że pojęcia ważnego interesu zobowiązanego nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Przy ocenie tej przesłanki należy też uwzględnić zachowanie samej strony. Korzystając z kompetencji o charakterze uznaniowym (jak ma to miejsce w wypadku stosowania instytucji z art. 13 § 1 u.p.e.a.), organy muszą mieć na uwadze nie tylko ważny interes zobowiązanego, ale także interes społeczny, co w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie ma szczególne znaczenie z uwagi na obowiązki jakie realizuje i finansuje zobowiązany Powiat w interesie publicznym. Rozważana regulacja prawna nie może być w praktyce traktowana jako odejście od zasady celowości postępowania egzekucyjnego i obowiązku organu egzekucyjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej w okolicznościach uchylania się zobowiązanego od dobrowolnego wykonania ciążących na nim obowiązków. NSA zauważyło, iż Sąd I instancji pominął fakt, że strona skarżąca kasacyjnie dysponuje składnikiem majątkowym w postaci nieruchomości, z której organ zaniechał prowadzenia egzekucji, ponadto posiada inne składniki majątkowe, które generują przychody miesięczne w wysokości około 140 000 zł. Postępowanie egzekucyjne polega wprawdzie na wyborze kolejno takich składników majątkowych, z których wierzyciel najszybciej uzyska zaspokojenie, jednak w opisywanej sytuacji nie może to prowadzić do zaniechań, które mogą prowadzić do nieskuteczności egzekucji. Rację ma przy tym skarżący Powiat, że o bezskuteczności egzekucji nie świadczy długość jej prowadzenia. Za zastanawiające uznało NSA przy tym, że organ egzekucyjny, zaniechał prowadzenia czynności egzekucyjnych z nieruchomości oraz z innych wierzytelności, z których miesięcznie może uzyskać około 140.000 zł, odmawiając równocześnie zwolnienia tego składnika majątkowego, który zapewnia realizację zadań publicznych Powiatu. NSA podkreśliło, iż instytucja zwolnienia z egzekucji działa na zasadzie rozstrzygania w oparciu o uznanie administracyjne, co nie oznacza jednak dowolności w działaniu organu. Kontroli sądu podlega to, czy rozstrzygnięcie zostało podjęte w zgodnie z podstawowymi regułami postępowania, a w szczególności czy wydano je w oparciu o należycie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Zdaniem NSA Sąd nie przedstawił jednakże w tym zakresie rzetelnej i pogłębionej analizy wykazującej na trafność sformułowanej tezy tak o bezskuteczności egzekucji jak i o przesłance ważnego interesu zobowiązanego. NSA stwierdziło brak czytelnego i jednoznacznie merytorycznego stanowiska co do prowadzonego przez organy postępowania. NSA zaznaczyło, iż nie mógł odnieść się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej mając na uwadze, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do niektórych kwestii, dlatego kwestie te rozważy WSA podczas ponownego rozpoznania sprawy, dając swojemu stanowisku należyty wyraz w uzasadnieniu, o ile będzie ono sporządzone. Stanowisko to musi odnieść się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do racji podnoszonych przez strony sporu, dokonując wyczerpującej i umotywowanej oceny ich wartości argumentacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić , iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie m.in. wydane w postępowaniu egzekucyjnym administracyjnym, na które służy zażalenie, a dodatkowo o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wniosły wszystkie strony niniejszego postępowania.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z egzekucji części wierzytelności.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I GSK 2588/18. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Analiza akt sprawy wskazuje, iż żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Natomiast kontrola zaskarżonego postanowienia dokonywana jest z punktu widzenia przepisów prawa według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia.

Z powyższych względów szczególnie istotne ma zatem zaznaczenie w jakim zakresie Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę jest związany oceną prawną wyrażoną przez NSA. Z treści uzasadnienia wyroku z 24 czerwca 2022 r. wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny dokonał przesądzenia odnośnie interpretacji pojęcia ważnego interesu zobowiązanego, o którym mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a. Po pierwsze wskazał, iż pojęcia tego nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności, ale należy również przy ocenie tej przesłanki uwzględniać normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. Stwierdził też, że ważny interes zobowiązanego nie może abstrahować od konkretnej sytuacji finansowej zobowiązanego i organ powinien te okoliczności należycie zweryfikować przed podjęciem rozstrzygnięcia, a także powinien uwzględnić zachowanie samej strony. Ponadto NSA zwrócił uwagę, iż organy rozstrzygając sprawę muszą mieć na uwadze nie tylko ważny interes zobowiązanego, ale także interes społeczny, który w przypadku podmiotu jakim jest Powiat ma szczególne znaczenie. NSA wyraził też stanowisko, że o bezskuteczności egzekucji nie świadczy długość jej prowadzenia. NSA zwróciło przy tym uwagę na niezrozumiałe zaniechanie przez organ egzekucyjny prowadzenia czynności egzekucyjnych z nieruchomości i innych wierzytelności przy jednoczesnej odmowie zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego, który zapewnia realizację zadań publicznych.

Sąd w składzie orzekającym ponownie rozpoznając sprawę, po dokonaniu analizy akt sprawy, treści skargi oraz w oparciu o przytoczoną powyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał większość zarzutów podniesionych w skardze za zasadne i tym samym skargę Powiatu za uzasadnioną w części.

Należy wyjaśnić, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji zwolnił z egzekucji część wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] będących środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele i jednocześnie odmówił zwolnienia z egzekucji w części dotyczącej pozostałych wierzytelności z tego rachunku oraz zwolnił wierzytelności z rachunku bankowego nr [...]. Powiat zaskarżył postanowienie NUS co do odmowy zwolnienia i co do zwolnienia w części odnośnie rachunku bankowego nr [...], a organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zatem część dotycząca zwolnienia wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] nie była w ogóle kwestionowana i nie była przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Zasadniczy spór dotyczył zatem po pierwsze odmowy zwolnienia z egzekucji części wierzytelności z rachunku bankowego nr [...], która nie została zwolniona oraz po drugie pominięcia według strony skarżącej przez organ w treści postanowienia co do zwolnienia z egzekucji część wierzytelności z rachunku bankowego nr [...], że zwolnienie to jest na czas nieoznaczony.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 13 § 1 u.p.e.a. w myśl którego, organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Powołany przepis przyznaje zobowiązanemu możliwość złożenia wniosku o zwolnienie z egzekucji określonych składników majątkowych. Nie dotyczy przedmiotów wskazanych w art. 8 -10 u.p.e.a., które podlegają wyłączeniu spod egzekucji z mocy ustawy. Artykuł 13 u.p.e.a. służy poszanowaniu obiektywnie usprawiedliwionych interesów zobowiązanego i może być traktowany jako część szeroko pojmowanej zasady poszanowania minimum egzystencji. Aby jednak zwolnienie określonej części lub całości mienia zobowiązanego nie prowadziło do powstania komplikacji w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, niezbędnym jest zachowanie przy jego stosowaniu przez organ egzekucyjny koniecznej równowagi pomiędzy osiągnięciem celu egzekucji a dążeniem do poszanowania interesu zobowiązanego. Z całą pewnością zwolnienie nie powinno doprowadzić do udaremnienia celu egzekucji, którym jest wykonanie określonego obowiązku. Cel ten powinien zostać jednak osiągnięty przy jak najmniejszym stopniu dolegliwości dla zobowiązanego (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz pod redakcją Hauser, Wierzbowski, Legalis 2021, wydanie 10, do art. 13). Rozstrzygnięcie organu wydawane w oparciu o powyższy przepis opiera się na uznaniu administracyjnym. Zatem nawet stwierdzenie przez organ wszystkich przesłanek do zastosowania art. 13 § 1 u.p.e.a. nie obliguje go do tego, lecz stwarza tylko dla organu taką możliwość, nie oznacza jednak dowolności w działaniu organu. Organ zobligowany jest w takiej sytuacji do dołożenia szczególnej staranności przy wyjaśnieniu w uzasadnieniu postanowienia jakimi dokładnie kryteriami się kierował przy podjęciu danego rozstrzygnięcia. Powyższe determinuje też granice kontroli sądowoadministracyjnej, która skupia się na ocenie czy rozstrzygnięcie zostało podjęte w zgodnie z podstawowymi regułami postępowania, a w szczególności czy wydano je w oparciu o należycie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2001 r., I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2000 r., III SA 3416/99; wyrok NSA z dnia 14 maja 1997 r., I SA/Łd 344/96; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2013 r., I SA/Po 103/13).

Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma niewątpliwie zawarte w art. 13 § 1 u.p.e.a. pojęcie ważnego interesu zobowiązanego, będące podstawową przesłanką zastosowania zwolnienia z egzekucji składników majątkowych. Pojęcie to jest niewątpliwie nieostre, stanowi pewną klauzulę generalna, którą organ rozpoznający wniosek wypełnia treścią w konkretnej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, iż zasadniczy ciężar wykazania posiadanego ważnego interesu w zwolnieniu spod egzekucji określonego składnika majątkowego spoczywa na wnioskodawcy choć nie zwalnia to też organu z obowiązku zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż pomimo zgromadzenia znacznego materiału dowodowego i dość obszernego uzasadnienia swojego stanowiska w postanowieniu (w szczególności organ I instancji), organy jednak nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 i 80 k.p.a.), a przeprowadzona przez organy ocena przesłanki ważnego interesu zobowiązanego nie jest kompletna i prawidłowa i nosi cechy dowolności.

Mając na uwadze opisaną wcześniej ocenę prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 24 czerwca 2022 r., dostrzec należy po pierwsze, iż organy przy rozpoznaniu wniosku skarżącej i ocenie ważnego interesu zobowiązanego nie dokonały w zasadzie w ogóle analizy sytuacji ekonomicznej (finansowej) zobowiązanego, w tym m.in. uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Na konieczność uwzględnienia tych elementów przy ocenie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego zwróciło uwagę NSA w w/w wyroku, uznając za niezbędne zweryfikowanie powyższych okoliczności przed podjęciem przez organ rozstrzygnięcia. Tymczasem analiza treści zaskarżonych postanowień wskazuje na zaniechanie takiej analizy przez organy, co czyni niezbędnym uzupełnienie w tym zakresie postępowania prowadzonego przez organy.

Po drugie zdaniem Sądu za błędną uznać należało wyrażoną przez organy interpretację pojęcia ważnego interesu zobowiązanego, które organy odniosły do sytuacji nadzwyczajnych, losowych i niezależnych od zobowiązanego, stwierdzając iż na gruncie przedmiotowej sprawy takie okoliczności nie wystąpiły, wobec czego stwierdzono brak podstaw do uwzględnienia ważnego interesu zobowiązanego. Tymczasem NSA w wyroku z 24 czerwca 2022 r. jednoznacznie wskazało, iż nie można ograniczać ważnego interesu zobowiązanego tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych należności. Z powyższych względów konieczne jest przeprowadzenie przez organ ponownej oceny przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, z uwzględnieniem wskazanej powyżej interpretacji tego pojęcia.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na konieczność uwzględnienia przez organy przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej interesu społecznego, co dostrzegł właśnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2022 r. Przy czym, jak słusznie zaznaczył NSA w przedmiotowej sprawie interes społeczny ma szczególne znaczenie z uwagi na obowiązki jakie realizuje i finansuje zobowiązany Powiat w interesie publicznym.

W ocenie Sądu organy także błędnie uznały w zaskarżonych postanowieniach, iż przeszkodą do zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...] jest obawa, że postępowanie egzekucyjne stanie się bezskuteczne. Stwierdzenie takie organ oparł na tym, że przeprowadzenie egzekucji z innych wierzytelności i ruchomości wskazanych przez zobowiązanego, przy wielkości zadłużenia w kwocie ponad 5 mln zł (choć DIAS wskazał na zadłużenie Powiatu nawet ponad 25 mln zł, co nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy), nie doprowadzi do szybkiego i całkowitego zaspokojenia wierzyciela. W tym względzie NSA w wyroku z 24 czerwca 2022 r. wskazało, iż o bezskuteczności egzekucji nie świadczy długość jej prowadzenia, zwracając przy tym uwagę na odmowę zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego, przy jednoczesnym zaniechaniu prowadzenia egzekucji z innych składników majątkowych wskazanych przez zobowiązanego.

W istocie w orzecznictwie wskazuje się, iż zobowiązany musi wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego składników majątkowych (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r. I SA/Bd 442/10; WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r. I SA/Łd 997/07; WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r. III SA/Kr 395/12; WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2013 r., I SA/Gd 189/13; NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II GSK 154/15; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2019 r., I SA/Po 832/18). Uwzględnienie wniosku o zwolnienie z egzekucji nie może prowadzić bowiem do bezskuteczności egzekucji (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1791/12). Jest to w pełni uzasadnione, gdyż instytucja zwolnienia z egzekucji składnika majątkowego, stanowiąca ochronę dla zobowiązanego nie może jednocześnie doprowadzić do zaprzepaszczenia całkowicie celu postępowania egzekucyjnego, którym jest zaspokojenie wierzyciela i nie może całkowicie pomijać interesu wierzyciela. O ile jednak w orzecznictwie i piśmiennictwie mowa o niebezpieczeństwie bezskuteczności egzekucji, jako przesłance negatywnej przy rozpoznawaniu wniosku o zwolnienie z egzekucji, to nie wskazuje się, że jest nią szybkość egzekucji i maksymalna jej skuteczność.

W przedmiotowej sprawie, czego organ nie kwestionuje, Powiat wnosząc o zwolnienie z egzekucji rachunków bankowych przedstawił jednocześnie inne składniki majątkowe, z których możliwe jest prowadzenie egzekucji tj.: nieruchomości, ruchomości i inne wierzytelności. W tym zakresie organ wskazał na nieruchomości o szacowanej wartości ok. 3 250 000 zł (wykaz - k. 000219 akt administracyjnych), czyli o znacznej wartości w stosunku do zobowiązania wynoszącego ponad 5 000 000 zł. Odnosząc się do tego składnika majątkowego organy jedynie lakonicznie stwierdziły, ze egzekucja z nich nie została przeprowadzona z uwagi na brak wpłaty wymaganej zaliczki przez wierzyciela, w ogóle w tym zakresie nie poddając analizie przyczyn zaniechania egzekucji z istotnego składnika majątkowego zobowiązanego i obciążając skutkami tego zobowiązanego, a nie badając wpływu tej okoliczności na ocenę w przedmiotowej sprawie. Dodać przy tym należy, iż podniesione w tym zakresie zarzuty w zażaleniu pozostały bez odniesienia się przez DIAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Przy czym Powiat wskazał także inne składniki majątkowe, z których możliwe jest prowadzenie egzekucji, w postaci innych wierzytelności. Jak sam organ podał w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wysokość uzyskiwanych miesięcznie przez organ egzekucyjny wpływów wynosi ok. 90 000 zł, a możliwie jest nawet uzyskiwanie kwoty ok. 140 000 zł miesięcznie. Analiza załączonych do akt administracyjnych pism kierowanych do wierzyciela potwierdza powyższe okoliczności. Na marginesie należy wskazać, iż według stanu na lipiec 2017 r. wyegzekwowano kwotę 707 000 zł (k. 001209), a w październiku 2017 r. było to już 884 000 zł (k. 001984).

Wobec powyższych okoliczności, które organy same opisały w treści postanowień, nie sposób zgodzić się z organami, że uwzględnienie wniosku skarżącej o zwolnienie z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego doprowadziłoby do bezskuteczności egzekucji, skoro wskazane przez Powiat inne składniki majątkowe także pozwalają na prowadzenie skutecznej egzekucji i zaspokajanie wierzyciela.

Dodatkowo, mając na względzie argumentację organów, według których zwolnienie z egzekucji w całości wierzytelności z rachunku bankowego nie jest możliwie z obawy przed skutecznością egzekucji, Sąd zwraca uwagę na pismo organu egzekucyjnego z dnia [...] lipca 2017 r. skierowanego do wierzyciela (k.001209), którego treści organy nie wzięły pod uwagę w postępowaniu. W piśmie tym organ egzekucyjny poinformował, iż według analizy efektywności egzekucji związanej z zajęciem rachunku bankowego nr [...], stan środków na nim na [...] czerwca 2017 r. wynosił minus 145.475,23 zł, z powodu obciążenia kredytem obrotowym krótkoterminowym. Organ egzekucyjny stwierdził, iż zajęcie tego rachunku pod względem egzekucyjnym będzie nieefektywne. Organ wskazał też, iż Powiat posiada 4 umowy kredytowe, które na 31 grudnia 2016 r. stanowią o zadłużeniu w kwocie ok. 19 600 000 zł, a w przypadku zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym wszelkie zobowiązania kredytowe Powiatu zostaną postawione w stan natychmiastowej wymagalności.

Ponadto według Sądu organy także w sposób nieprawidłowy, dokonując oceny przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, powołały jako argument sposób powstania zobowiązania i brak możliwości uprzywilejowania podatników, którzy nie wywiązują się z ciążących na nich zobowiązaniach. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy zwolnienia zobowiązanego w ogóle z egzekucji, ale zwolnienia określonego składnika majątkowego, który jest dla zobowiązanego istotny, przy jednoczesnej możliwości prowadzenia egzekucji z innych składników majątkowych.

Zdaniem Sądu organy także błędnie zinterpretowały, podniesioną przez Powiat we wniosku o zwolnienie z egzekucji rachunku bankowego, okoliczność w postaci zobowiązań kredytowych. Powiat w tym zakresie zwrócił uwagę na niebezpieczeństwo postawienia zobowiązań kredytowych (kwota ponad 19 mln zł) w stan natychmiastowej wymagalności w przypadku zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, o którym mowa w sprawie (na to zwrócił też uwagę organ egzekucyjny w piśmie z 27 lipca 2017 r. do wierzyciela). To - jak należy domniemywać - z dużym prawdopodobieństwem wpłynęłoby na stabilność i płynność finansową jednostki samorządu terytorialnego, w konsekwencji na wywiązywanie się Powiatu z powierzonych mu przepisami prawa zadań i zwiększenie liczby wierzycieli. Tymczasem organy w zaskarżonych postanowieniach, odnosząc się to tego elementu uzasadnienia wniosku Powiatu, stwierdziły jedynie, że zaciąganie zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym jest decyzją każdego podatnika i posiadanie kredytu nie może stanowić o ważnym interesie zobowiązanego, polegającym na umożliwieniu spłaty kosztem nieuregulowania należności publicznoprawnych. Zauważyć należy, iż Powiatowi we wniosku o nie chodziło o sam fakt obciążenia zobowiązaniami kredytowymi, ale o to, że egzekucja z tego konkretnego składnika majątkowego w postaci rachunku bankowego, skutkować może bardzo negatywnymi następstwami dla Powiatu w związku z w/w umowami kredytowymi, w przeciwieństwie do prowadzenia egzekucji z innych składników majątkowych.

Podsumowując należy stwierdzić, iż organy w części dotyczącej odmowy zwolnienia nie dokonały w przedmiotowej sprawie właściwego zebrania i oceny materiały dowodowego w sprawie naruszając tym samym przepisy k.p.a. (art. 7, 77 i 80) oraz nie dokonały właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego – art. 13 § 1 u.p.e.a.

Niewątpliwie jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego jest zasada celowości, która - jak zauważył NSA w wyroku z 14 sierpnia 2012 r., II FSK 139/11, - oznacza podejmowanie w toku postępowania takich postanowień i innych czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego spoczywającego na nim obowiązku. Jednocześnie jednak należy mieć na uwadze treść art. 7 § 1 u.p.e.a. z którego wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Z § 2 ww. przepisu wynika zaś, że stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Celem omawianej instytucji zwolnienia z egzekucji w trybie art. 13 § 1 u.p.e.a. jest właśnie eliminowanie sytuacji zmierzających do wyrządzenia zobowiązanemu nadmiernych dolegliwości. Pozwala na zmniejszenie uciążliwości egzekucji wówczas, gdy ta jest prowadzona ze składnika majątkowego szczególnie ważnego dla zobowiązanego, a zastosowanie tej instytucji wymaga rzetelnej analizy i oceny na tle skrupulatnie zebranego materiału dowodowego, ważnego interesu zobowiązanego, i wyważenia go z interesem wierzyciela.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Odnośnie pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając za nieuzasadniony zarzut skarżącego co do niezgodnego z art. 13 § 1 u.p.e.a. braku dodania w treści postanowienia, w zakresie zwolnienia z egzekucji części wierzytelności z rachunku bankowego nr [...], że dokonywane jest ono na czas nieoznaczony. W istocie w treści przepisu art. 13 § 1 u.p.e.a. ustawodawca przewidział, iż zwolnienia organ może dokonać na czas oznaczony lub nieoznaczony. Jednak zdaniem Sądu brak zamieszczenia w sentencji postanowienia organu zwrotu, że zwolnienie następuje na czas nieoznaczony nie narusza przepisu prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości bowiem, iż brak tego sformułowania nie powoduje jakichkolwiek trudności w interpretacji, gdyż ta prowadzi do stwierdzenia że zwolnienia w w/w zakresie organ dokonał na czas nieoznaczony. Skoro bowiem z treści sentencji decyzji nie wynika, że zwolnienie nastąpiło na czas oznaczony (który byłyby wskazany w sposób dokładny), to oczywistym jest że zwolnienie dokonane zostało na czas nieoznaczony. Podobnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DIAS, ustosunkowując się do zarzutu zażalenia w tym zakresie. Mianowicie DIAS wyjaśnił, iż zwolnienie dotyczy całości postępowania egzekucyjnego i nie jest konieczne wskazanie okresu na jaki zwolnienie zostało dokonane.

W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zatem na nowo rozpoznają wniosek skarżącej o zwolnienie z egzekucji części wierzytelności z rachunku bankowego nr [...] w zakresie w jakim organy orzekły uprzednio o odmowie zwolnienia, czyli co do części wierzytelności innych niż będące środkami pochodzącymi z dotacji przyznanej z budżetu państwa na określone cele. W szczególności organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, m.in. co do sytuacji finansowej wnioskodawcy, zaktualizuje też informację dotycząca bieżącej sytuacji Powiatu, gdyż od wydania zaskarżonego postanowienia minęło już 5 lat. Następnie na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, organ dokona ponownej oceny wniosku na tle przepisu art. 13 u.p.e.a., z uwzględnieniem zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i wyroku NSA oraz wskazań zawartych u uzasadnieniu wyroku WSA, a wydając rozstrzygnięcie dokona prawidłowego jego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.