Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 640/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta Jasło na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr P-II.4131.2.48.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Miasta Jasło kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2017 r. Rada Miejska [...] działając na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej w skrócie: "Usg") oraz. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej w skrócie: "Upzp") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla obszaru [...]". Przedmiotem planu uczyniono obszar o pow. ok. 10 ha określony w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru "[...]". Z chwilą wejścia w życie uchwały utraciły moc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m. [...] dla obszaru [...] z poźn. zm. w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu lub jego zmian symbolami: MU14, MU15, MU16, MU18, MU19, MN60, MN61, MN62, MN63, MN64, MW29, UP37, UC9, Z5 i KS8 oraz symbolem KD w granicach terenu objętego przedmiotową uchwałą.

Po przekazaniu w/w uchwały oraz związanej z jej uchwaleniem dokumentacji Wojewoda [...] w dniu 29 marca 2017 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

W dalszej kolejności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 Usg oraz art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].

Wojewoda wskazał, że naruszony został art. 15 ust. 1 Upzp w ten sposób, że postanowienia planu nie odpowiadają postanowieniom studium w zakresie ustaleń dla terenów MW/U i MN/U dotyczących zalecanych standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, oraz naruszony został art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w ten sposób, że nie określono gabarytów obiektów w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachów w sposób nienaruszający postanowień studium. Zalecane standardy zawarte w studium w zakresie maksymalnych wysokości zabudowy dla w/w obszarów wskazują oprócz wielkości podanej w metrach również ograniczenie ilości kondygnacji naziemnych do maksymalnie trzech, tymczasem brak ustaleń planu w tym zakresie i ograniczenie wysokości budynków w ramach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej wyłącznie do 12 metrów nie gwarantuje realizacji zabudowy o wysokości nie większej niż 3 kondygnacje naziemne. Ponadto w odniesieniu do zapisów dotyczących kształtowania geometrii dachów, Studium ustala dla terenów zabudowy wielorodzinnej dachy płaskie lub wielospadowe, zaś dla terenów o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji funkcji usługowej dachy dwu lub wielospadowe, natomiast przepisy uchwały w tym przedmiocie dopuszczają realizację zabudowy o geometrii niezgodnej z w/w wytycznymi. Dodatkowo stwierdzono nieprawidłowości w uchwale dotyczące niespójności wewnętrznej między jej tekstem a rysunkiem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Ustalenia planu w zakresie ustalonych minimalnych szerokości w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych oraz ciągów pieszo- jezdnych nie są zgodne z rysunkiem planu, który wykazuje, że szerokości terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi są mniejsze niż ustalone w treści uchwały.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...], wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej, Wojewoda dokonał błędnej wykładni:

1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez przyjęcie, że zapisy planu nie odpowiadają zapisom Studium w zakresie ustaleń dla terenów MW/U i MN/U dotyczących zalecanych standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez stwierdzenie, że w uchwale nie określono gabarytów obiektów w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachów w sposób nienaruszający postanowień Studium;

3) art. 28 Upzp poprzez uznanie, że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i mają charakter istotny;

4 ) art. 91 Usg poprzez przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem oraz brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego ani prawnego.

Strona skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 29 marca 2017 r. złożyła wyjaśnienia, do których Wojewoda w treści rozstrzygnięcia nie odniósł się w żaden sposób. Okoliczność ta jest zdaniem strony skarżącej o tyle istotna, że w piśmie tym odniesiono się do zarzuconej niespójności wewnętrznej pomiędzy tekstem uchwały, a rysunkiem stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały w zakresie ustalonych minimalnych szerokości w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych oraz ciągów pieszo – jezdnych. Dlatego też w piśmie tym wniesiono o uchylenie w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego części zapisów w uchwale, co spowodowałoby zachowanie spójności rysunku planu z uchwałą. Strona skarżąca wskazała przy tym, ze niespójności dotyczą jedynie dróg już istniejących, wydzielonych geodezyjnie w liniach rozgraniczających, urządzonych, które z uwagi na istniejące zagospodarowanie nie mogą zostać poszerzone. Dla dróg projektowanych na rysunku planu, szerokości linii rozgraniczających zostały zachowane zgodnie z wymaganiami ustawy o drogach publicznych.

Dalej podniosła, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oparte są na błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, stanu faktycznego - w tym zapisów Studium i nie mogą skutkować nieważnością podjętej uchwały. Podkreśliła przy tym, że powołanie się na sprzeczność z prawem przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia, natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego należy wyjaśnić, w czym to naruszenie się wyraża i na czym polega oraz sens przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone. Zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie jest lakoniczne i nieprzekonujące.

W dalszej części strona skarżąca wskazała, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest kolejnym rozstrzygnięciem dotyczącym planu [...]. W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w związku brakiem dostępności komunikacyjnej terenu 6 MN/U oraz brakiem określenia gabarytów obiektów, w tym wysokości zabudowy dla terenów "Z". Inne zastrzeżenia dotyczyły mniej istotnych zapisów planu, t. j. braku dostępności komunikacyjnej oraz braku określenia wysokości zabudowy w jednostkach miary (metrach). Ponieważ rozstrzygniecie nadzorcze nie zostało zaskarżone, zgodnie z art. 28 ust. 2 Upzp projekt planu został skorygowany z uwzględnieniem uwag rozstrzygnięcia nadzorczego. Od dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego do dnia uchwalenia projektu planu stan prawny Studium nie zmienił się.

Strona skarżąca przytoczyła dyspozycje studium zawarte w dziale XVII ust. 2 pkt 3 lit. g oraz w dziale XXIV które w jej ocenie pozwalają na wnikliwe przeanalizowanie parametrów istniejącej i planowanej zabudowy na etapie tworzenia planu miejscowego. Tworząc zapisy do studium sporządzonym w skali 1:10000 nie sposób świadomie i jednoznacznie przesądzić o ilości kondygnacji na danym terenie. Natomiast w przedmiotowym planie wysokość budynków została zapisana ściśle, t. j. w jednostkach miary – metrach. Dodatkowy zapis o ilości kondygnacji jest zbędny, nie znajduje oparcia w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz rozporządzeniu wykonawczym, nadto nie jest miarodajnym parametrem wysokości zabudowy.

Zdaniem strony skarżącej, w Studium znajduje się więcej zapisów mających charakter opisowy, informacyjny, natomiast nie wszystkie zapisy ze studium mogą zostać wprost literalnie przeniesione do planu. Dlatego też Gmina skorzystała z zapisów Studium umożliwiających indywidualne badanie terenu i lokalnie uzasadnione zmiany form zabudowy. Z tych przyczyn w planie dopuszczono kształty dachów w różnych formach i o różnych kątach nachylenia, także z uwagi na dopuszczenie w planie miejscowym dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również funkcji usługowych. Dopuszczenie przeznaczenia uzupełniającego w postaci usług ma niewątpliwie wpływ na różne kształtowanie formy budynków w tym również dachów. Zaznaczyła też, że w studium dla terenów usługowych nie wprowadzono zapisów o ilości kondygnacji.

Wreszcie strona skarżąca podkreśliła, że badanie legalności planu miejscowego polega nie tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami Studium, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów Studium, zaś dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 Upzp.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych w których wyrażono stanowisko, że studium jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, ale zawiera też ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego nie musza w całości realizować założeń studium, ale muszą się w nim zawierać. Stopień związania planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości studium.

Podkreślił, że nie został zakwestionowany zapis odnośnie ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy, bez dookreślenia ilości kondygnacji. Natomiast zaznaczył, że w Studium dla terenu MW określono maksymalną zabudowę w metrach, liczbę kondygnacji naziemnych i możliwość stosowania na tym terenie dachów płaskich lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych 0-45 stopni, zaś dla terenu MN określono maksymalną zabudowę w metrach, liczbę kondygnacji naziemnych i możliwość stosowania na tym terenie dachów dwu lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych 0-45 stopni. Natomiast w planie dla terenów MW i MN dopuszczono maksymalną zabudowę w metrach, i możliwość stosowania na tym terenie dachów o kącie nachylenia połaci dachowych 0-45 stopni z dopuszczeniem dachów o różnych formach i katach nachylenia. Zdaniem organu nadzoru, taki zapis planu nie gwarantuje zabudowy o wysokości nie większej niż odpowiednio 5 i 3 kondygnacje naziemne, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a tym samym umożliwia zabudowę niezgodnie z wytycznymi zawartymi w Studium. Również zapis w planie dopuszczający realizację zabudowy z dachami o różnych formach i kątach nachylenia połaci, w tym jedno, dwu i wielospadowych umożliwia realizację zabudowy niezgodną z wytycznymi zawartymi w Studium. Zauważył przy tym, że to sama rada gminy decyduje o stopniu szczegółowości wytycznych Studium, które następnie są wiążące przy uchwalania miejscowego planu. Wprawdzie plan ze swojej istoty jest aktem bardziej szczegółowym, to jednak w sytuacji, gdy określone kwestie są w studium wyraźnie uregulowane, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, treść planu zagospodarowania przestrzennego musi, dla zapewnienia spójności ze studium, uwzględniać te zapisy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie w Studium uregulowano jednoznacznie wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu, a treść planu wprowadza odmienne rozwiązania, stanowi to istotne naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 Upzp.

Wprawdzie zgodność unormowań planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza ich pełnej tożsamości, niemniej nie oznacza to pełnej dowolności w kształtowaniu przeznaczenia i warunków zagospodarowania w miejscowym planie. Skoro analiza zachodzących zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wskazuje na nieaktualność Studium, gmina powinna dokonać jego zmiany, a następnie sporządzić plan zgodny z nowo określoną polityką przestrzenną.

Wyjaśnił ponadto, że dokonał analizy całego dokumentu Studium. Uznał więc, że postanowienie studium zawarte w Dziale XVII ust. 2 pkt 3 lit. g. nie wprowadza odstępstw od zalecanych standardów kształtowania zabudowy zasad zagospodarowania terenu, w szczególności ustalonej maksymalnej wysokości zabudowy i określonej geometrii dachów. Standardy te należy stosować łącznie, czyli dostosowując formę nowej zabudowy do charakteru zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie, nie można przekroczyć wysokości odpowiednio 16 metrów i 5 kondygnacji oraz 12 metrów i 3 kondygnacji naziemnych, a także lokalizować zabudowy z dachem innym, niż wskazane to zostało w wytycznych Studium.

Wskazał wreszcie, że zapis pkt 1 Działu XXIV. Interpretacja zapisu studium dotyczy jedynie "granic terenów" i jedynie w tym zakresie dopuszcza korektę ustalonych w studium wytycznych. Potwierdza to inny zapis Studium (pkt 2 lit. 2 Działu XXIV. Interpretacja zapisu studium) zgodnie z którym ostateczne ustalenie granic terenów powinno być dokonywane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zapis Studium pozwalający na traktowanie jako optymalne podane w Studium zróżnicowane formy zabudowy (pkt 2 lit. i) Działu XXIV. Interpretacja zapisu studium) a dotyczący podanych powierzchni działek, zdaniem Wojewody nie ma zastosowania w przedmiocie niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017r. , poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi - oddala ją, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Stosowanie do

art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W granicach danej sprawy, sąd dokonuje tym samym oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] wykazała, że nie odpowiada ono przepisom prawa.

Tytułem uwag wprowadzających, poprzedzających dalszy wywód, przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także przepis art. 85 ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016r., poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie: "usg"). Według art. 91 ust. 1 usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności

z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa. Z kolei, sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania

z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwal, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

W analizowanej sprawie, kwestionowane skargą rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] dotyczy uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Normą kompetencyjną do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego, nie jest art. 91 usg, lecz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2017r. poz. 1073 ze zm.; dalej w skrócie: "upzp"). Ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp przewidział bowiem odmienne, szczególne przesłanki stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały oraz wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę, przesłanki te były (i są nadal) następujące: istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2215/15, publ. LEX nr 2328676. Zasady sporządzenia planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzeniem. Odnoszą się do zawartości aktu planistycznego (cześć tekstowa, graficzna, inne załączniki), zawartych w planie ustaleń, a także zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu dotyczy aspektów procedowania na jego uchwaleniem, natomiast kwestia właściwości organów dotyczy prawnego umocowania danego organu do uchwalenia planu na danym terenie. Dostrzec należy, że ustawodawca wyraźnie limituje możliwość stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastrzegając, iż do takiego rozstrzygnięcia może prowadzić wyłącznie takie naruszenie zasad lub trybu jego sporządzania, które osiąga stopień "istotności". Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze wojewoda, w jego uzasadnieniu musi zatem wykazać nie tylko sam fakt naruszenia prawa w kontekście treści planu, bądź procedury jego uchwalenia, ale także przedstawić przekonującą argumentację, uzasadniającą wniosek, że naruszenie to miało charakter istotny.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewody [...] zasadza się na ustaleniu, że uchwalony przez Radę Miasta [...] plan zagospodarowania przestrzennego narusza zasady jego sporządzania, albowiem doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 upzp w ten sposób, że postanowienia planu nie odpowiadają postanowieniom studium w zakresie ustaleń dla terenów MW i MN dotyczących zalecanych standardów kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, oraz naruszony został art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w ten sposób, że nie określono gabarytów obiektów w zakresie wysokości zabudowy i geometrii dachów w sposób nienaruszający postanowień studium. Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu w żaden sposób nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie – i czy w ogóle – przyjął, że naruszenie to miało charakter istotny. W ocenie Sądu o istotności naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można mówić jedynie wówczas, gdy jego treści nie da się pogodzić z materialnoprawną regulacją kształtującą instytucję władztwa planistycznego gminy. Rozwijając tak postawioną tezę w sposób pozwalający na jej ukonkretnienie i stosowalność w jednostkowych przypadkach, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Rdzeń instytucji władztwa planistycznego stanowi art. 3 ust. 1 upzp, w myśl którego "kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, (...) należy do zadań własnych gminy." Tym samym ustawodawca zdecydował o przekazaniu gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W zakresie planistyki gmina posiada samodzielność i to ona jest bezpośrednim dysponentem przestrzeni, ograniczonym w swych działaniach tylko przez przepisy ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ uchwałodawczy gminy uchwala w celu ustalenia przeznaczenia terenów,

w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy – art. 14 ust. 1 upzp. Stosownie do art. 20 ust. 1 upzp, plan może zostać uchwalony jedynie wówczas, gdy negatywnie zweryfikuje się kwestię jego sprzeczności z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jest z kolei aktem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i jest on wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych – art. 9 ust. 1 i ust. 4 upzp. Studium sporządza się dla obszaru

w granicach administracyjnych gmin – art. 9 ust. 3. Z przywołanych przepisów wynika, że realizacja władztwa planistycznego przebiega dwuetapowo: w pierwszej kolejności gmina wyznacza sobie pewne założenia ogólne, związane z wartościami jakie chce realizować kształtując zagospodarowanie przestrzenne właściwego dla niej terenu (etap studium), w drugiej natomiast, wyznacza konkretne zasady dotyczące przeznaczenia terenu, oraz sposobu jego zagospodarowania i zabudowy (etap planu miejscowego). Symptomatyczny jest fakt, że oba akty wydaje gmina. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina dokonuje więc autointerpretacji postanowień studium wyznaczając tym samym granice związania jego treścią. Jako autor studium, gmina jest najlepiej zorientowana co do charakteru wartości wyrażonych postanowieniami studium oraz zakresu ich ochrony, jaki następczo należy przewidzieć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez wojewodę nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na istotne naruszenie zasad jego sporządzania (art. 28 ust. 1 upzp), z powołaniem się na wzajemną sprzeczność treści studium i planu, powinno poprzedzać wykazanie, że postanowienia planu sprzeniewierzają się wartościom chronionym przez studium. Z tak sformułowanym wnioskiem koresponduje treść art. 20 ust. 1 upzp, który pozwala na uchwalenie planu nie tyle po stwierdzeniu, że jest on zgodny z postanowieniami studium, ile że nie jest

z nimi sprzeczny. Tak przyjęte kryterium – obowiązujące od 21 października 2010 roku – daje gminom możliwość swobodniejszego kosztowania treści planu,

z wykorzystaniem rozwiązań, które nie zostały wprawnie wprost przewidziane

w studium, niemniej nie pozostają w sprzeczności z jego treścią. Organ nadzoru, interweniując w oparciu o art. 28 ust. 1 upzp powinien rozważyć, czy jego działanie pozostaje w pewnej racjonalnej proporcji do wartości, które ma chronić; w tej kwestii należy odwołać się do art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985, ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 lipca 1994 roku, Dz. U. 1994r. nr 124, poz. 607 ze sprost. Ingerencja czysto formalistyczna, wyrażająca się w zarzucie zastosowania w planie postanowień nieprzewidzianych w studium, może okazać się nieprawna, jeżeli jej podjęcie nie będzie uzasadnione sprzecznością tych postanowień z "wartościami planistycznymi" określonymi w studium.

Przekładając dotychczasowe uwagi natury ogólnej na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy należy wywieść:

1. Podanie w planie wysokości zabudowy poprzez sparametryzowanie jej wyłącznie w metrach, a nie w metrach i kondygnacjach, jak przewidziano to

w studium Sąd ocenia jako dopuszczalne, a nawet zasadne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że określenie wysokości w kondygnacjach odnosi się wyłącznie do budynków – zob. § 3 pkt 16-18 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2015r. poz. 1422 ze zm.), natomiast tak w studium, jak i w planie należy określić maksymalną wysokość zabudowy, a zatem wysokość każdego obiektu budowlanego, niekoniecznie będącego budynkiem. Z tego też względu wyznaczenie tego wskaźnika wyłącznie w metrach należy uznać za najbardziej adekwatne. Przyjęta w planie dopuszczalna granica wysokości dla obszarów MN i MW jest analogiczna do tej, wskazanej w treści studium; wynosi odpowiednio 12 i 16 metrów. Wyrażona w rozstrzygnięciu nadzorczym obawa, że w oparciu

o postanowienia planu będzie można wznieść budynek, który wprawdzie metrażowo będzie mieścił się w przyjętych granicach wysokości, jednakże może mieć o jedną kondygnację więcej niż zastrzeżono w studium ma charakter czysto formalny. Wojewoda nie wyjaśnił, a Sąd nie dostrzega, jakiego rodzaju wartości polityki kształtowania zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w studium, miałyby zostać takim rozwiązaniem naruszone. Wysokość zabudowy, przyjmując kryterium układu SI, a więc

w metrach, jest wyznaczona zgodnie z treścią Studium. Organ nie skorzystał, z kryterium wyznaczającego wysokość w kondygnacjach, do czego – jak stwierdzono wyżej – należy się odnieść aprobatywnie. Organ, zgodnie

z zawartym w studium zastrzeżeniem, dostosował treść planu do warunków panujących w sąsiedztwie, zachowując przy tym zadekretowane w studium limity wysokości, wyznaczone w metrach. Organ nadzoru nie wykazał,

z jakich powodów, pominięcie kryterium wysokości określonego

w kondygnacjach, przy zachowaniu kryterium "metrowego" należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

2. Analogiczne stanowisko Sąd zajął w odniesieniu do określenia parametrów dachów, tak na terenie oznaczonym symbolem MW, jak i symbolem MN. Zgodnie z treścią studium dla terenu MW zalecono "dachy płaskie, lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 0 do 45 stopni

w nawiązaniu odpowiednio do gabarytów dachów zabudowy zlokalizowanej

w najbliższym sąsiedztwie." (pkt XVII ust. 2 ppkt 3 lit. b studium). Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem MN przyjęto "dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 0 do 45 stopni w nawiązaniu odpowiednio do gabarytów dachów zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie." (pkt XVII ust. 3 ppkt 3 lit. b studium). W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że ze studium wynika jednoznacznie, iż powołane postanowienia mają charakter zaleceń, co uzasadnia wniosek, że przy przyjęciu studium gmina nie zdecydowała się na kategoryczne związanie ich treścią. Zastrzegła również, iż forma dachu powinna być w sposób "odpowiedni" dostosowana do sąsiedniej zabudowy; zastrzeżenie to zostało powtórzone również w innym przepisie – pkt XVII ust. 2 ppkt 3 lit. g i pkt XVII ust. 3 ppkt 3 lit. g studium.

W planie dla obydwu obszarów (MN i MW) przewidziano: "dopuszcza się kształtowanie dachów budynków o różnych formach i kątach nachylenia połaci dachu z tym, że przy dachach jedno, dwu i wielospadowych, kąt nachylenia nie może przekroczyć 0 – 45 stopni." Sąd podziela stanowisko wojewody, że taka konfiguracja treści planu rodzi niepewność co do jej zgodności

z postanowieniami studium, niemniej jednak w ocenie Sądu, postanowień tych nie narusza. Gmina wykorzystała postulatywny, charakter postanowień studium – były one jedynie zaleceniem – i opierając się na możliwości dostosowania formy dachów do zabudowy sąsiedniej, podjęła adekwatne ku tak przyjętemu celowi działania. I w tym wypadku wojewoda nie uzasadnił,

z jakich przyczyn treść planu przesądza o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania. Sąd takiego naruszenia nie dostrzega. Wprowadzenie form dachów nieprzewidzianych, ale i nie wykluczonych w treści studium w ocenie sądu jest dopuszczalne, o ile nie narusza wartości polityki zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w studium. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż gmina miała możliwość modyfikacji "wzorcowych" i zarazem "postulatywnych" rozwiązań określonych w studium, o ile będzie to uzasadnione charakterem sąsiedniej zabudowy. Kwestia ta nie została

w sposób należyty rozważona przez wojewodę, pomimo iż gmina jednoznacznie się na tę okoliczność powoływała.

Z wyżej wskazanych powodów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd, pomimo przyznania przez Gminę wadliwości planu w zakresie sprzeczności części tekstowej z częścią graficzną, nie mógł uchylić rozstrzygnięcia nadzorczego

w części, z uwagi na jego ogólną formułę, stwierdzającą nieważność uchwały

w całości. Wyrok Sąd oparł o art. 148 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.