Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 370/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w przedmiocie powołania Rady Seniorów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] października 2013 roku Nr [...] Burmistrz Miasta O. w sprawie powołania [...] Rady Seniorów działając na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) powołał [...] Radę Seniorów. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 oraz 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność tego zarządzenia. W ocenie organu nadzoru Burmistrz Miasta O. nie posiadał ustawowych kompetencji do powołania Rady Seniorów, a tym samym zarządzenie Nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda wywodził, że przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą wydania przez Burmistrza zarządzenia w sprawie powołania [...] Rady Seniorów, bowiem stanowi on upoważnienie do podejmowania przez organ wykonawczy czynności w zakresie reprezentowania gminy w sprawach administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych. Nadto organ nadzoru podniósł, iż w momencie wydania przez Burmistrza przedmiotowego zarządzenia nie istniał przepis upoważniający do powołania rady seniorów w jednostkach samorządu gminnego.

W skardze wniesionej przez Gminę i Miasto O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagano się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) poprzez przyjęcie, że zarządzenie Burmistrza Miasta O. Nr [...] jest sprzeczne z prawem oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że niniejszy przepis nie stanowił podstawy do wydania zarządzenia o powołaniu rady seniorów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Podstawę prawną zakwestionowanej czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zgodnie z którym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". W toku niniejszego postępowania rzeczą sądu było ustalenie, czy Wojewoda [...] miał przesłanki do skorzystania z przyznanej mu powołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym legalność kontrolowanego zarządzenia o powołaniu [...] Rady Seniorów. Należy również zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Mając na uwadze treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy - zdaniem sądu - pamiętać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób jednoznacznie, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości i wymienionych aktów organu gminy. Dalej trzeba powiedzieć, że sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do kategorii istotnych naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Badając treść i uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nadzoru sąd w toku podjętych w sprawie czynności potwierdził, że w ramach tak określonych przesłanek doszło do istotnego naruszenia prawa, co Wojewoda wykazał w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Pamiętać bowiem należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Kontrola nad uchwałami rady gminy (czy to organów nadzoru, czy sądowa) odbywa się wyłącznie pod względem zgodności uchwał z prawem. Inaczej mówiąc, kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem sądu istotne w sprawie jest także i to, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (np. P. Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004 r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OWSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. ibidem wyrok NSA z dnia 24 września 2002r" sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OWSS 2003/3/75). Zauważyć zatem należy, że Wojewoda [...] działając jako organ nadzoru uznał na istotnie naruszające prawo -a. W konsekwencji stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie powołania [...] Rady Seniorów, wskazując, iż art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą wydania przez Burmistrza przedmiotowego zarządzenia, bowiem przepis ten jest ustawowym upoważnieniem w ściśle określonych ramach prawnych do podejmowania przez organ wykonawczy czynności w zakresie reprezentowania gminy. Z tym stanowiskiem organu nadzorczego zdaniem Sądu należy się zgodzić. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym Wójt /Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Art. 16 ust. 2 konstytucji stwierdza, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Art. 169 Konstytucji normuje natomiast, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, że organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Art. 26 ustawy o samorządzie gminnym normuje, że: organem wykonawczym gminy jest wójt. W świetle powyższych uregulowań prawnych należy stwierdzić, że organy jednostek samorządu gminnego są zobligowane do działania na podstawie i w granicach prawa co wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego unormowanej w art. 2 Konstytucji. W polskiej nauce prawa reprezentowany jest pogląd, że należy odróżnić prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy, podobnie jak np. prowadzenie spraw spółki, odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych. Obejmuje akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne dla funkcjonowania gminy i realizowania jej zadań. Prawo reprezentowania natomiast oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy (np. w postaci nabycia prawa lub zaciągnięcia zobowiązania) - por. S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, Kodeks handlowy. Komentarz.... , t. 1, s. 601 i n. Ustawa nie określa też zakresu przysługującej wójtowi (burmistrzowi) reprezentacji. W tej sytuacji należy przyjąć, że chodzi o reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej ostatniej uznać, iż prawo to rozciąga się i na czynności sądowe, i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym również postępowanie sądowoadministracyjne oraz postępowanie przed sądem polubownym) i organami administracji w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998 r. IV SA 1676/96 LEX nr 45150), jak również postępowanie arbitrażowe w stosunkach międzynarodowych oraz wszelkie działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli (art. 46 ust. 1 u.s.g.), jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów.

W świetle przytoczonej powyżej argumentacji należy zgodzić się z organem nadzoru, że art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą wydania przez Burmistrza zarządzenia w zakresie powołania [...] Rady Seniorów. Nie uprawnia on bowiem organu wykonawczego gminy, jakim jest burmistrz, do wydania zarządzeń mających charakter władczy i publicznoprawny. Prawidłowo również wskazał organ nadzoru, że w momencie wydania przez Burmistrza zarządzenia Nr [...] nie istniał przepis upoważniający do powołania rady seniorów w jednostkach samorządu gminnego. Ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, która weszła w życie w dniu 30 listopada 2013 r. dodano artykuł 5c składający się z ustępów od 1 do 6 w brzmieniu: 1. Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. 2. Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów. 3. Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. 4. Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. 5. Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. 6. Rada gminy może w statucie jednostki pomocniczej upoważnić ją do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio. Dopiero więc od dnia 30 listopada 2013 r. istnieje możliwość powołania w gminach rad seniorów , a organem uprawnionym do jej powołania jest wyłącznie rada gminy (miasta).

Reasumując, wobec bezzasadności skargi , podlega ona oddaleniu stosownie do treści art. 151 ppsa.