Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 203/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 3a, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody oraz B. Z., J. G., M. T. R.j i R. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. odrzuca skargi B. Z., J. G., M. T. R., 3. zwraca skarżącym B. Z., J. G., M.T. R., ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwoty po 300 (trzysta) złotych tytulem uiszczonych w sprawie wpisów sądowych, 4. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz skarżącego R. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem swrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XV/112/12 z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze zarzucono naruszenie art. 15 ust.1, art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej zwanej jako u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 7 i art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy na sesji z dnia 26 czerwca 2012 r. podjęła zaskarżoną uchwałę z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda zarzucił:

1. sprzeczność zapisów planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy, przyjętym uchwałą nr XXIV/111/01 Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2001 r. Zwrócono uwagę na zawarte w Studium zapisy, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych, zaś ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie ww. analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdz. 3.6.88. "Energetyka wiatrowa". Nadto w wytycznych do ustaleń m.p.z.p. wskazano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Plan nie zawiera natomiast szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych.

2. naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.) poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej. Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnym. Siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy,

3. brak w planie miejscowym postanowień odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień,

4. brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu. W planie C. zachód linia zabudowy pokrywa się z granicą planu i granicą strefy, co narusza art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Świadczy to o braku wyznaczenia strefy ochronnej dla tak poprowadzonej linii zabudowy,

5. uchybienia w zakresie ochrony kształtowania krajobrazu. W planie brak jest ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego. Wbrew treści studium tereny przeznaczone pod lokalizację farmy wiatrowej nie zostały wyznaczone w oparciu o wyniki monitoringu,

6. w zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 1 października 2010 r.), odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, brak jest uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV, tj.: w zakresie higieny radiacyjnej,

7. dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących opłat, gdyż w rozdziale 3 § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada zmieniła na 20%, zaś w rozdziale 4 § 14 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na1%. Zmiana stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 u.p.z.p. Dokonywanie istotnych zmian w części opisowej lub graficznej bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

8. wyłożenie do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia radzie gminy (tj.1:2000), którego nie zmniejsza fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.

Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie Rada Gminy reprezentowana przez wójta gminy nie zgodziła się z zarzutem braku zgodności planu ze Studium. Wskazała, że w Studium oznaczono rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych na terenie gminy, zaś w planie w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano granice terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto w studium dopuszczono możliwość ustalenia szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowej na etapie projektu budowlanego, zaś w uchwalonym planie nadano temu rozwiązaniu normatywny kształt w § 5 ust. 2 pkt 5 planu nie określając szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowych. W planie jednoznacznie określono przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jak również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Za bezzasadne organ uznał również zarzuty: braku ustalenia stref ochronnych dróg publicznych, wód powierzchniowych i terenów leśnych, braku szczegółowości rysunku planu, błędnego ustalenia granic stref ochronnych terenu przeznaczonego pod budowę wież elektrowni wiatrowych, braku ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, braku uzgodnienia projektu z organem inspekcji sanitarnej, zmian rysunku uchwalonego planu w stosunku do planu wyłożonego do wglądu oraz różnic w skali,

W piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. pełnomocnik wojewody wyjaśnił, że w zakresie materiałów planistycznych wyłożonych do publicznego wglądu, tj. projektu uchwały i jej załącznika graficznego, doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na tym, że wyłożona została mapa w pomniejszonej skali, tj. około 1:4000. Z treści § 1 ust. 2 uchwały wynika, że plan został wykonany w skali 1:2000, natomiast wyłożony i przedłożony Wojewodzie na jego żądanie załącznik graficzny do projektu uchwały został wykonany w pomniejszonej skali.

W piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, że plan miejscowy został sporządzony na mapie do celów planistycznych w skali 1:2000. W podanym do publicznej wiadomości terminie i miejscu wymagana dokumentacja, w tym projekt miejscowego planu – część tekstowa i graficzna, zostały wyłożone do publicznego wglądu. Dokumentacja ta zawierała: tekst planu w formacie A4, rysunek planu zawierający obszar planu w oryginalnej skali 1:2000 w sekcjach w formacie A3 oraz rysunek planu poglądowy całości obszaru planu w pomniejszonej skali w formacie A1. Taki projekt planu był wyłożony w okresie od dnia 22 marca 2012 r. do 23 kwietnia 2012 r. Potwierdza to oświadczenie projektanta planu dołączone do tego pisma.

Skargę na tę uchwałę wniosła również grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie A., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, 16 ust. 1 i 2, art.17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez sprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i sporządzenie projektu planu przez osobę nieuprawnioną. Stowarzyszenie wyjaśniło, że występuje w imieniu i z upoważnienia uprawnionej grupy mieszkańców, przy czym w odniesieniu do uchwały zaskarżonej powołano się na interes prawny właścicieli działek położonych w obrębie planu – G. B. i R.W., natomiast grupa mieszkańców działa w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy T.

Według stowarzyszenia przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin T. i B. Elektrownie te będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km2, na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja ta, pod nazwą [..], wywierać będą skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującemu właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy reprezentowana przez wójta tej gminy stwierdziła, że w skardze brak jest jednoznacznego określenia kręgu podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie, bowiem treść skargi dotyczy różnych uchwał. Przyjęto zatem, że skarżącymi w tej sprawie są jedynie osoby, co do których uzasadniono posiadanie interesu prawnego – G. B. i R. W. Następnie rada gminy oceniła, że niewątpliwie interesu prawnego w sprawie nie mają pozostali wymienieni w skardze członkowie grupy mieszkańców. Zaskarżona uchwała według organu nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżących. Interesu takiego z pewnością nie naruszają uciążliwości związane z działaniem elektrowni wiatrowych. Skarżący wskazują na przyszłe, hipotetyczne i niezdefiniowane rodzaje oddziaływań na nieruchomości, których są właścicielami. Działki skarżących położone na terenie objętym planem i stanowią grunty rolne IV i V klasy. Nawet gdyby przyjąć, że z prawa własności wynika interes prawny skarżących G. B. i R. W., to plan w żaden sposób interesu tego nie narusza. Co więcej, utrwala dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.

Sprawa ze skargi grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Wojewody, postanowieniem sądu z dnia 10 października 2013 r.

Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A. w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 15 stycznia 2014 r. szczegółowo wskazała źródła interesu prawnego legitymującego poszczególnych członków grupy mieszkańców do zaskarżenia uchwały o planie.

W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2014 r. grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A. stwierdziła, że rada gminy wskazała niepełną listę skarżących uchwałę nr XV/112/2012. Grupa mieszkańców skarżących tę uchwałę to osoby wymienione na str. 2 skargi. Skarżąca grupa przyznała, że część nieruchomości, których prawo własności wykazano tytułem legitymacji skargowej nie leży w obszarze objętym planem. Fakt ten jednak nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w niczym nie zmienia sytuacji prawnej wszystkich skarżących stanowiących grupę mieszkańców. Skoro nieruchomością sąsiednią określa się każdą nieruchomość położoną w strefie szkodliwego wpływu, a zespół elektrowni wiatrowych będzie w taki sposób wpływał na nieruchomości wszystkich członków grupy mieszkańców, ich legitymacja skargowa w niniejszej stronie jest uzasadniona.

Ostateczne stanowisko w sprawie w odniesieniu do obu skarg organ przedstawił w piśmie z dnia 24 marca 2014 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 26 marca 2014 r., wnosząc o oddalenie obu skarg. W szczególności zaś organ stwierdził, że w grupie mieszańców interes prawny mogą mieć w sprawie jedynie dwie osoby, tj. G. B.i R. W., natomiast pozostałe osoby wskazane w piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r., jako tworzące skarżącą grupę nie mają interesu w zaskarżeniu uchwały.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały ze skargi Wojewody oraz oddalił skargę grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A.

Sąd wojewódzki uznał, że w sposób niezgodny z prawem doszło do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących się poza określonymi w tej uchwale granicami planu poprzez wyznaczenie obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R przylegającego do granicy planu oraz granicy administracyjnej gminy B. z gminą T. W tychże granicach została bowiem ustalona linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych. Z treści § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wynika, że linie zabudowy oznaczają określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej, nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m.in. wirnika z łopatami). Oznacza to, że zarówno fundamenty, jak i wirniki z łopatami, mogą wykraczać poza ustalone linie zabudowy, a w przypadku południowo-zachodniej części również poza granice planu i co najistotniejsze poza granice administracyjne gminy B. Już samo dopuszczenie takiej możliwości dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę, jako że rada gminy uprawniona jest do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej wyłącznie na terenie swojej gminy.

W ocenie sądu pierwszej instancji nieprawidłowe również było wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Rada ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi, nie wyznaczyła wyraźnych granic między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, faktycznie dopuszczono bowiem przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na zupełnie różniący się od niego teren R.

Sąd przyjął, że plan jest sprzeczny z poprzedzającym je Studium w zakresie strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych. Przywołując w motywach swego wyroku ustalenia Studium wskazano, że rada gminy wyznaczyła strefy ochronne kierując się jego treścią, lecz od strony graniczącej z gminą T. brak jest jakiejkolwiek strefy ochronnej, jako że obszar EW/R przylega do granicy planu. Nie może tego konwalidować okoliczność, że w sąsiedniej gminie znajduje się także obszar przeznaczony pod elektrownie wiatrowe, otoczony odpowiednią strefą ochronną.

Wojewódzki sąd uznał, że rysunek projektu planu wyłożony do wglądu winien być w takiej samej postaci, jak następnie rysunek poddany pod głosowanie rady. Natomiast zmiana treści rysunku planu pozostała poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej, którą pozbawiono możliwości wnoszenia uwag, takiego działania nie sposób usprawiedliwić brakiem kwestionowania powyższego trybu przez zainteresowane osoby. Zdaniem sądu doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Za bezsporne WSA uznał, że dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących opłat, gdyż w rozdziale 3 § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ rada gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ rada zmieniła na 20%, zaś w rozdziale 4 § 14 w wyłożonym projekcie było 30% ‒ rada gminy zmieniła na 1%. Zmiany te, jak również zmiana w obszarze prognozy skutków finansowych, miały charakter istotny i wymagały powtórzenia czynności planistycznych.

Mając to na uwadze sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gmina naruszyła procedurę planistyczną w sposób, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z istotnym naruszeniem trybu. Pozostałe zarzuty skargi Wojewody sąd uznał za niezasadne.

Uzasadniając przyczyny oddalenia skargi Grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie sąd wojewódzki uznał, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki członków skarżącej grupy mieszkańców pozostających poza obszarem planu nie tylko w znacznej odległości, ale też w bliższym sąsiedztwie. Dokonując ustaleń w tym zakresie, sąd wojewódzki posługiwał się dołączoną do pisma skarżącej grupy z dnia 23 stycznia 2014 r. tabelą, przedstawiającą odległości działek stanowiących własność osób składających się na "Grupę mieszkańców" do granic planu w odniesieniu do kwestionowanego planu zachodniej części obrębu C. (k. 338-340 akt), a także mapą obrazującą położenie tych nieruchomości sporządzoną przez organ planistyczny (k. 367 akt). Bezsporne jest, że na terenie objętym opracowaniem zaskarżonej uchwały znajdują się jedynie nieruchomości stanowiące własność R. W. (działka nr [..] obręb C.) i G.B. (działka nr [..] obręb C.). Działki pozostałych osób stanowiących "Grupę mieszkańców" znajdują się w odległości wynoszącej od 400 m do 3.100 m od granic planu, a także znacznie ponad 3000 metrów – np. działki J. M. i H. M. B. Jedynie nieruchomości R. W. i G.B. podlegają ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Takich ograniczeń nie wprowadza natomiast przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w znacznej odległości (mapa k. 367 akt). Z przedstawionych przez skarżącą "Grupę" okoliczności postępowania nie wynika również, aby interes prawny właścicieli tych nieruchomości został naruszony. Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny grupy mieszkańców jako całości.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli "Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A." oraz Gmina B.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r. WSA w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną "Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A.

Gmina zaskarżyła wyrok w zakresie pkt 1. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, tj. w zakresie punktu 1 wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznanie przez WSA w Gdańsku skargi podmiotu oznaczonego jako "Grupa mieszkańców gminy reprezentowanych przez Stowarzyszenie "A." oznaczało dopuszczenie się przez orzekający w sprawie ten sąd nieważności postępowania. NSA wyjaśnił, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., której przedmiotem jest uchwała rady gminy podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej, skarżącym może być "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie" zostały powyższą uchwałą naruszone. Wnosząc skargę imieniem oznaczonej grupy mieszkańców Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 101 ust. 2a u.s.g, wedle którego "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę".

Zdaniem NSA z treści art. 101 ust. 2a u.s.g., z którego wynika, że skargę na uchwałę organu gminy wnosi się w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę, nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców gminy powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 959/10 LEX nr 694960). Nie oznacza to jednak w ocenie NSA, że wniesienie skargi, skoro nastąpiło z wykorzystaniem konstrukcji zawartej w art. 101 ust. 2a u.s.g., kreuje w istocie szczególny podmiot, mogący być skarżącym, w postaci bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców, którzy udzielili na wniesienie skargi do sądu administracyjnego innemu podmiotowi swej zgody na piśmie.

NSA przyjął, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, LEX nr 1311573). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę w powyższym trybie wymagać będzie w pierwszej kolejności prawidłowej identyfikacji i określenia strony skarżącej. Brak zdolności sądowej jednej ze stron, stanowi obligatoryjną podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.).

NSA wskazał, że nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie WSA w Gdańsku w sentencji zaskarżonego wyroku jako jedną ze stron skarżących wskazał "Grupę mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A.", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej. Niewątpliwie podmiot, którego skargę rozpoznał WSA w Gdańsku nie należy do tych, które zostały wskazane w przepisach art. 25 Ppsa. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g., tj. wniesiono ją reprezentując "Grupę mieszkańców gminy", to znaczy, że stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę tych mieszkańców, jako osoby fizyczne, które z mocy art. 25 § 1 p.p.s.a. posiadają zdolność sądową.

Za skarżących należało potraktować zatem wszystkie osoby fizyczne, które zostały wskazane w skardze, jako udzielające zgody na wniesienie skargi w ich imieniu. Wspólne wniesienie takiej skargi, jakie zachodzi we wskazanym wyżej sposobie, uzasadnienie swe wywodzi także z treści art. 51 p.p.s.a., umożliwiającego występowanie w jednej sprawie w roli skarżących przez kilku uprawnionych.

Sąd zwrócił również uwagę, że WSA w Gdańsku rozpoznając skargę "Grupy mieszkańców gminy reprezentowanych przez Stowarzyszenie "A. wnoszoną w sposób określony przepisem art. 101 ust. 2a u.s.g. uznał, że taki sposób reprezentacji strony skarżącej jest dopuszczalny.

W realiach przedmiotowej sprawy WSA w Gdańsku rozpoznał skargę wadliwie czyniąc skarżącym "Grupę mieszkańców gminy", a dodatkowo godząc się na to, że skargę w istocie wniosło Stowarzyszenie "A., które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, samo zaś udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Udzielanie dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalne, o ile zasady jego udzielania określają "odrębne przepisy" (por. art. 39 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. przewidujący reprezentowanie grupy mieszkańców gminy przy wnoszeniu skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, nie daje podstawy, aby podmiot, któremu osoby tworzące tę grupę udzieliły upoważnienia, mógł dokonywać w istocie substytucyjnego pełnomocnictwa, o ile tym podmiotem nie jest np. adwokat lub radca prawny. Stowarzyszenie "A.", które miało reprezentować "Grupę mieszkańców gminy" jest organizacją społeczną, zarazem posiada osobowość prawną. Ponieważ art. 35 § 1 p.p.s.a. nie wymienia wśród podmiotów mogących być pełnomocnikami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani organizacji społecznej, ani osoby prawnej, NSA doszedł do wniosku, że skargi w imieniu osób skarżących, tworzących ową "Grupę", w myśl art. 101 ust. 2a u.s.g. nie mogło wnosić Stowarzyszenie. Ta okoliczność przesądza, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). NSA wywiódł z tego, że stowarzyszenie jako takie, nie może reprezentować skarżących wspólnie mieszkańców gminy tworzących grupę, o której mowa w art. 101 ust. 2a u.s.g.

Z tych względów NSA uchylił zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazał WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Z racji dopatrzenia się przesłanek nieważności postępowania za przedwczesne uznał rozpatrywanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej. Polecił sądowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił uwagi zawarte w powyższym wyroku. W szczególności wskazał, że sąd pierwszej instancji winien prawidłowo oznaczyć skarżących – mieszkańców tworzących grupę osób wspólnie skarżących mpzp C., wezwać ich o uzupełnienie braku formalnego skargi poprzez jej podpisanie, a także wniesienie wpisów od skargi. Wadliwe było działanie sądu wojewódzkiego, który ograniczył się do pobrania jednego wpisu od skargi (od "Grupy mieszkańców gminy"). Tylko w odniesieniu do tych osób, wchodzących w skład "Grupy mieszkańców gminy", którzy występowali jako współwłaściciele nieruchomości, sąd winien pobrać jeden wpis. W stosunku do pozostałych osób należało wezwać do uiszczenia wpisu oddzielnie (por. art. 214 § 2 zd. 2 p.p.s.a.).

Po przekazaniu akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podjęto czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych skarg poszczególnych mieszkańców wchodzących w skład "Grupy mieszkańców" oraz uiszczenia przez nich wpisów od skarg. Stosownie do rezultatów tych czynności, prawomocnym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r., na podstawie art. 220 § 3 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., WSA w Gdańsku odrzucił skargi: A.A.-Z.Z. Pozostałym skargom, tj. skardze Wojewody oraz skargom: B. Z. – G., J. G., R. W. i M. T. R. nadano bieg celem ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

W niniejszej sprawie ponowiona kontrola sądowa odbywa się w warunkach określonych w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres związania w niniejszej sprawie wynika z treści uzasadnienia przywołanego wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. i sprowadza się wyłącznie do kwestii związanych z prawidłowym oznaczeniem osób fizycznych stanowiących uprzednio Grupę mieszkańców reprezentowaną przez Stowarzyszenie "A. Realizując te wskazania, sąd wojewódzki poza sprawą ze skargi Wojewody rozpoznaje obecnie sprawę ze skarg osób fizycznych: B. Z. – G., J. G., R. W. i M. T. R.

Natomiast żadnej innej oceny prawnej, in meriti, NSA we wskazanym wyroku nie zawarł. Wymaga jednak podkreślenia, że niniejsza sprawa jest jedną z szeregu spraw dotyczących skarg na uchwały o planach miejscowych dla obszarów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe, podejmowanych przez Radę Gminy B. oraz Radę Gminy T. (gminy sąsiedniej), procedowanych w tym samym czasie, będących również przedmiotem skarg kasacyjnych po wyrokach tut. sądu wojewódzkiego. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w innych sprawach, chociaż niewiążące wprost w sposób, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a., sąd wojewódzki orzekając obecnie uwzględnia, z uwagi na znaczące podobieństwo prawnych kwestii w nich rozważanych, a dotyczących zgodności z prawem zaskarżonych uchwał (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2083/14; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 359/15; z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt 279/14; dostępne w CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wypada nadmienić, że w aktualnym stanie prawnym obowiązującym sąd wojewódzki orzekający ponownie, uległ zmianie przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. ), zwanej dalej u.p.z.p., stanowiący zakres kontroli sądowej w przypadku studium i planu miejscowego. Stosownie do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonana została przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), z mocą obowiązującą od dnia 15 listopada 2015 r., na podstawie art. 54 tej ustawy. W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "zasad sporządzania" wiąże się z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), na którą wskazuje się w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., przy czym obecnie tylko "istotne" a nie każde naruszenie zasad sporządzania planu prowadzić może do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Natomiast jako "istotne naruszenia trybu" rozumie się takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte rozwiązania planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego.

Rozważając zatem ponownie, w pierwszej kolejności zasadność skargi wojewody, należy podkreślić, że kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga wojewody jako organu nadzoru wynika z unormowań zawartych w art. 91 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Według treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, natomiast może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

W takim właśnie trybie, wynikającym z art. 93 ust. 1 u.s.g., odbywa się ponowiona kontrola sądu w niniejszej sprawie ze skargi wojewody jako organu nadzoru. Przy czym należy podkreślić, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Tak więc wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wydany w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenia zasad lub naruszenia trybu sporządzania planu, przy czym każde z tych naruszeń musi mieć w aktualnym stanie prawnym charakter "istotny". W konsekwencji takie naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie u.p.z.p. należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności takiej uchwały.

Zdaniem sądu, plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą narusza przepisy u.p.z.p. stanowiące zasady planowania w sposób istotny, w tym wymóg zgodności z ustaleniami studium.

Procedowanie niniejszego planu wszczęte zostało uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r., zmieniającą uchwałę z dnia 27 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu z dnia 29 kwietnia 2010 r. wyznacza też stan prawny dla podjętej zaskarżonej uchwały o planie (zob. art. 4 noweli do u.p.z.p. z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz. U. nr 30, poz. 871). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (brzmienie właściwe dla daty podjęcia zaskarżonej uchwały) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Przepis art. 14 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (jego zmiany). Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu (lub projektem zmian). Na podstawie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustalenia planu nie mogą wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tego aktu jako prawa miejscowego. Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że konkretny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście brzmienia art. 14 ust. 2 u.p.z.p., według którego integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu, ustalenia planu nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu (jej załączniku graficznym). Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy co do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 780/05, OwSS 2007, nr 1, poz. 11).

Zdaniem sądu, w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie niezgodny z tymi zasadami doszło do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących poza określonymi w tej uchwale granicami planu. Ocena ta dotyczy wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R przylegającego zarówno do granicy planu jak i granicy administracyjnej gminy B. z gminą T. W tych granicach została bowiem ustalona linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych, co oznacza dopuszczalną lokalizację wież elektrowni wiatrowych na tej granicy. Taki wniosek wypływa wprost z postanowień planu jak i jego załącznika graficznego. Jak wynika z postanowienia § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, linie zabudowy oznaczają określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m. in. wirnika z łopatami). Oznacza to, że zarówno fundamenty, jak i wirniki z łopatami, mogą wykraczać poza ustalone linie zabudowy, a w przypadku południowo-zachodniej części obszaru objętego planem również poza jego granice i co najistotniejsze poza granice administracyjne gminy B. Dopuszczenie takiej możliwości według sądu dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę, jako że rada gminy uprawniona jest do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej wyłącznie na terenie obejmującym swoją gminę. Tak więc zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja pełnomocnika procesowego organu w tym zakresie nie jest poprawna, a w szczególności nie może mieć znaczenia okoliczność, że od strony sąsiedniej gminy T. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe, uchwałą rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XI/114/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. Prawomocny jest bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 39/13, którym stwierdzono nieważność wspomnianej uchwały Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012. Wyrok ten wywołał skutek ex tunc. Oznacza to, że teren objęty kontrolowanym planem nie sąsiaduje bezpośrednio z innym terenem objętym planem, opracowanym w sąsiedniej gminie. Niemniej, zdaniem sądu, nie miało prawnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej uchwały wspólne procedowanie przez obie gminy w taki sposób, by tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych sąsiadowały ze sobą bezpośrednio przy granicy, jeśli wskutek tego dopuszczono do lokalizacji fundamentu wieży w granicy dzielącej dwie gminy. Ta kwestia w istocie pozostaje poza sporem, bowiem pełnomocnik rady przyznał wprost w odpowiedzi na skargę (karta 70), że obszar zaskarżonego planu oznaczony symbolem 01.EW/R przylega do terenu planu gminy T., tworząc z nim komplementarną całość obejmującą również wynikające ze Studium ustalenie stref ochronnych. Takie stanowisko, chociaż błędne, uległo też dezaktualizacji wskutek stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały Rady Gminy T. nr XI/114/2012 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 39/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2083/14, dostępne w CBOSA). W tymże wyroku NSA wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza wprost zakazu takiego kształtowania przeznaczenia terenów oraz określania sposobu ich zagospodarowania i zabudowy aby było możliwe lokalizowanie inwestycji wykraczających swoim zasięgiem poza teren gminy. Z braku zakazu nie można jednak, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl u.p.z.p. (art. 9 – art. 29), podobnie jak studium, ma obejmować obszary w granicach administracyjnych gminy (część lub całość obszaru konkretnej gminy) i wymaga jednoznacznego, wyraźnego określenia granic obszaru objętego pracami planistycznymi, wyprowadzać kompetencji do takiego ukształtowania przeznaczenia terenów, które będzie wykraczało poza te granice.

Kontynuując tę kwestię, także nieprawidłowe było wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) linie rozgraniczające powinny bowiem wyznaczać granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z uwagi na dopuszczenie w § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały możliwości przekroczenia linii zabudowy zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe, rada ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi nie wyznaczyła wyraźnych granic między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Dopuszczono bowiem przenikanie zagospodarowania z obszarów EW/R na całkowicie różniący się od niego teren R.

Kolejnym istotnym naruszeniem zasad sporządzenia zaskarżonego planu jest jego sprzeczność z obowiązującym Studium, w zakresie wyznaczenia strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych, dla obszaru przeznaczonego pod lokalizacje elektrowni wiatrowych oznaczonego symbolem 01.EW/R, przylegającego do granicy planu i granicy gminy. Stosownie do obowiązującej na dzień przystąpienia do sporządzenia planu i mającej zastosowanie przy uchwalaniu planu treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (według art. 4 ust. 2 noweli z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz. U. nr 30, poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na podstawie art. 9 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004). Według sądu zaskarżony plan miejscowy częściowo nie spełnia tak rozumianego wymogu zgodności z ustaleniami studium. Zaskarżona uchwała była procedowana w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., które zostało przyjęte uchwałą nr XXIV/11/01 Rady Gminy B. z dnia 30 kwietnia 2001 r., zmienionego uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r. W studium tym zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych, a w szczególności:

- objęcia ochroną przed oddziaływaniem zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (wyznaczenia tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku,

- ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem,

- ustalenia zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (tzw. strefa "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych"),

- ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mniejszej niż 400 m.

Wytyczna Studium dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400 m oznacza, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej. Jednakże studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenu poprzez wyznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która to strefa powinna zawierać się w granicach ternu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych.

W planie w § 4 ust. 2 pkt 4 postanowiono, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co należy udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Następnie w § 4 ust. 7 postanowiono, że ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R 03/EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonymi na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych.

Według przepisów obowiązujących na dzień przystąpienia do procedowania niniejszego planu przepisami, które pozostały właściwe aż do jego uchwalenia (art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 6 sierpnia 2010 r., Dz. U. nr 155, poz. 1043), w zaskarżonej uchwale rada gminy nie miała obowiązku wprowadzania strefy ochronnej związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko na podstawie art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Rada gminy jednak wyznaczyła w planie takie strefy ochronne z zakazem zabudowy, kierując się treścią obowiązującego Studium. Zgodnie zaś ze Studium zakaz zabudowy powinien zostać wyznaczony w granicach strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko. Wskazać jednak trzeba, że od strony graniczącej z gminą T. brak jest jakiejkolwiek strefy ochronnej, jako że obszary 1.EW/R i 2.EW/R przylegają bezpośrednio do granicy planu i gminy. Uchybienia tego nie mogła konwalidować przywoływana już okoliczność, że od strony gminy T. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe otoczony odpowiednią strefą ochronną, również z tego powodu, że argument ten zdezaktualizował się wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XI/114/2012 wyrokiem tutejszego sądu w sprawie sygn. akt II SA/Gd 39/13.

Z przedstawionych przyczyn sąd uznał, że procedująca rada gminy uchwaliła zaskarżoną uchwałę w sposób istotny naruszając zasady sporządzania planu miejscowego, jak o tym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada gminy naruszyła przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie w uchwale postanowień przekraczających obszar objęty planem, uprzednio określony w załączniku graficznym do uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu, oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym dla daty przystąpienia do sporządzenia planu i daty jego uchwalenia) – z uwagi na brak zgodności z ustaleniami studium w przedstawionym wyżej zakresie.

Sąd ocenia natomiast jako nietrafne pozostałe zarzuty skargi wojewody.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza Studium, w szczególności w zakresie wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do parków wiatrowych (Rozdział 3.6.8 "Energetyka wiatrowa") pozwala przyjąć, że badana uchwała jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium. Określone na rysunku Studium rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych stanowią jedynie oznaczenie informacyjne, które wskazują orientacyjnie obszary usytuowania siłowni wiatrowych. Jak o tym mowa na str. 103, szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Ponadto w Studium w wytycznych dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych (str. 112) dopuszczono ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Zasadne jest tym samym wyjaśnienie pełnomocnika rady, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych. Rejony potencjalnej lokalizacji siłowni wiatrowych wskazano na terenach użytkowania rolniczego. Natomiast szczegółowa lokalizacja nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież.

Chybiony jest także zarzut, że w kontrolowanym planie nie wyznaczono "stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika ze studium, nie został zawarty wśród wytycznych do miejscowych planów sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Niemniej zalecenia studium, z których wojewoda wywodzi konieczność wyznaczenia wymienionych stref ochronnych, odnoszą się do takich uwarunkowań przestrzennych lokalizacji elektrowni wiatrowych, których skutkiem jest ograniczenie obszarowe polegające na wyłączeniu z możliwości lokalizacji tych elektrowni. Tak więc, skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych, na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień § 4 zaskarżonej uchwały, gdzie mowa jest między innymi o granicach lokalizacji wież elektrowni z odwołaniem się do rysunku planu oraz linii rozgraniczających tereny 01.EW/R i 02 EW/R oraz granicami ich stref ochronnych, nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze Studium. Szczególnie istotne jest zaś, że w wytycznych do ustaleń planu znalazł się zapis obowiązku dotyczącego ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odnoszący się do objęcia szczególną ochroną przed zabudową elektrowniami wiatrowymi między innymi lasów i gruntów leśnych, gruntów obejmujących oczka wodne i torfowiska, tereny zadrzewień i zakrzaczeń (str. 109 Studium). Trzeba też zauważyć, że w planie ustalono obowiązujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2, § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały), przewidujące, że w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL). Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w Rozdziale 4 uchwały zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej". Zalecenie studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "[..]" (§ 4 ust. 2 pkt 10 zaskarżonej uchwały).

Podkreślić ponownie należy, że zważywszy na charakter studium, które nie jest przepisem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, jego ogólne zalecenia powinny być realizowane w planie w taki sposób, by można było ocenić zgodność planu ze studium. Wspomniane wytyczne do planów zawarte w studium jednoznacznie wskazują jedynie na obowiązek wyznaczenia strefy ochronnej akustycznej oraz strefy odległości elektrowni wiatrowej od zabudowań (minimalnej, 400 m) i w tym właśnie zakresie, jak już o tym była mowa, plan nie realizuje zaleceń studium i w tym też zakresie sąd upatruje brak zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującym Studium. W konsekwencji też sąd podziela stanowisko rady gminy, że cytowanie w treści studium fragmentów ze Studium Ochrony Krajobrazu Województwa nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego, wobec tego nie mogą zostać uznane za wiążące ustalenia studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów. Zarzut skargi wojewody jest w tym względzie również chybiony.

Następnie za chybiony sąd orzekający ponownie uznał zarzut organu nadzoru dotyczący braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (w szczególności zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego, wprowadzając zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "[..]". Wyznaczona też została strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, w związku z ujęciem stanowisk archeologicznych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. Rozdział 2, § 4 uchwały). Zarzut wojewody o braku postanowień kształtujących ład przestrzenny jest więc niezrozumiały, nie można ustalić jakich postanowień organowi nadzoru brakuje, mimo że jak sam przyznaje, zaskarżona uchwała zawiera takie postanowienia. Sąd wojewódzki orzekający ponownie stoi na stanowisku, że postanowienia dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy mieszczą się wśród zasad kształtujących ład przestrzenny, skoro niniejszy plan obejmuje przestrzeń niezabudowaną.

Sąd orzekający w niniejszym składzie ocenia obecnie jako niezasadny zarzut dotyczący wyłożenia do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia radzie (1:2000). Rysunek planu przedstawiony do wyłożenia został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p. Przy czym do publicznego wglądu została wyłożona dokumentacja zawierająca tekst planu w formacie A4, rysunek planu zawierający obszar planu w skali 1200 w sekcjach w formacie A3 oraz rysunek planu poglądowy całości obszaru planu w pomniejszonej skali w formacie A1. Sąd zgadza się ze stanowiskiem wojewody, że dla czytelności i jasności rysunku projekt planu powinien być wyłożony jako całość, a nie w sekcjach (czyli w częściach), mimo znacznych rozmiarów mapy. Uwaga ta dotyczy również rysunku planu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (także sporządzonego w sekcjach, o właściwej skali). Niemniej uchybienie to można zakwalifikować jedynie jako naruszenie procedury o nieistotnym znaczeniu. W każdym razie istotności naruszenia procedury w tym względzie wojewoda bezsprzecznie nie wykazał, a zgodność z zasadą polegającą na sporządzeniu mapy we właściwej skali jest niewątpliwa.

Wojewoda zarzucił również brak powtórnego wyłożenia projektu planu wskutek zmian dotyczących wysokości opłaty stawki procentowej. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z ust. 2 przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu ponowienie czynności odbywa się jedynie w "niezbędnym zakresie". Zarzut wojewody sąd uważa zatem za bezzasadny. Niesporne jest, że obniżenie stawki planistycznej nie nastąpiło wskutek uwzględnienia uwag po wyłożeniu projektu planu, lecz z inicjatywy rady gminy. W tym względzie trzeba zwrócić uwagę na stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OSK 279/14 (dotyczącego uchwały Rady Gminy B. z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/113/12), według którego kryterium dla ponowienia określonych czynności powinien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag. Uwzględniając charakter dokonanej zmiany, polegającej na obniżeniu stawek planistycznych uznał wówczas NSA, że brak czynności polegającej na ponowieniu wyłożenia planu nie stanowił istotnego naruszenia trybu uchwalania planu, po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wojewódzki orzekający ponownie w niniejszej sprawie podziela to stanowisko, wyrażone w identycznych okolicznościach, uznając, że przedmiotowa zmiana nie miała charakteru istotnej zmiany trybu procedowania planu. W konsekwencji, nie było zatem konieczności ponowienia niezbędnych czynności zgodnie z art. 19 u.p.z.p., ani też konieczności ponownego uzyskania opinii i uzgodnień w zakresie wynikającym z art. 17 tej ustawy.

Z urzędu, gdyż takiego zarzutu organ nadzoru nie sformułował, sąd zbadał też, czy w procedurze planistycznej rozważano ocenę wpływu skumulowanego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy Studium gminy B. wskazało 4 obszary możliwej lokalizacji parków wiatrowych: w rejonie miejscowości S., C. oraz D., a Studium gminy T. sąsiadujące od strony południowej z gminą B. przewidziało 6 obszarów potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych: w rejonie wsi T., C., T., P. i M. Jak wynika z Prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonej w toku prac planistycznych (w czerwcu 2011 r.) była przedmiotem analizy ocena wpływu skumulowanego przedsięwzięć związanych z lokalizacją przedmiotowych parków wiatrowych. Jak wskazał autor Prognozy, w sytuacji, gdy dla żadnego z tych terenów nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno jest ocenić oddziaływanie skumulowane zaznaczając, aby wpływ skumulowany był przedmiotem badania w wydawanych na rzecz inwestora decyzjach środowiskowych (str. 73 prognozy). Zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., następnie projekt planu wraz z prognozą został przez ten organ zaopiniowany w dniu 22 sierpnia 2011 r. Prognoza oddziaływania na środowisko w postępowaniu planistycznym powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 51 ust.2 pkt 2 lit. e ustawy środowiskowej, przewidującym, że prognoza oddziaływania na środowisko określa, analizuje i ocenia miedzy innymi przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływanie skumulowane. Następnie w art. 52 ust. 2 ustawy środowiskowej mowa jest o tym, że w prognozie tej uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla innych przyjętych już, dokumentów powiązanych z projektem dokumentu będącego przedmiotem postępowania. Dokumentami przyjętymi są w szczególności inne plany, co wynika z treści art. 46 i art. 47 ustawy środowiskowej. Tym samym brak planów obowiązujących na etapie sporządzania Prognozy dla niniejszego planu dla pozostałych terenów przeznaczonych zgodnie ze Studium pod elektrownie wiatrowe oznacza brak faktycznej możliwości oceny oddziaływania skumulowanego, tak jak stwierdza się w Prognozie sporządzonej dla zaskarżonego planu, jednak zdaniem sądu był przedmiotem analizy. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OSK 279/14 (w sprawie uchwały Rady Gminy B. z dnia 26 czerwca 2012 r., nr XV/113/12, a więc w takich samych okolicznościach jak niniejsza sprawa) podzielając stanowisko rady gminy, że w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku prac planistycznych (związanych z uchwałą nr XV/113/12) zawarto ocenę wpływu skumulowanego przedsięwzięć związanych z lokalizacją parków wiatrowych odnosząc się do ustaleń zawartych w zmienionym Studium. Zakres i stopień informacji wymaganych w prognozie został uzgodniony z RDOŚ w G. oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym.

Mimo tego, że większość zarzutów skargi nie została uwzględniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił, że Rada Gminy B. podjęła w dniu 26 czerwca 2012 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B. z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rozważając następnie skargi wymienionych na wstępie osób fizycznych sąd stwierdza co następuje. Skargi B.Z. – G., J. G., R. W. i M. T. R. podlegają rozpoznaniu w trybie i w świetle kryteriów określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie wymienieni skarżący spełnili warunki formalne wniesienia skargi polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia wywołanego zaskarżoną uchwałą o planie (pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r.), na które rada gminy nie udzieliła odpowiedzi oraz wnieśli skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. - w dniu 20 maja 2013 r., z zachowaniem terminu 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto pozostaje niewątpliwym, że skarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając indywidualnie naruszenie interesu prawnego poszczególnych skarżących w pierwszej kolejności sąd przyjął, że tylko jedna z tych osób – R. W. posiada nieruchomość znajdującą się na obszarze objętym postanowieniami skarżonego planu (dz. nr 72). Przyznała to również rada gminy w odpowiedzi na skargę wniesioną uprzednio przez Grupę mieszkańców reprezentowaną przez stowarzyszenie, jak też wynika to z wykazu nieruchomości osób wskazanych jako tworzące skarżącą grupę mieszkańców (załącznik do pisma procesowego pełnomocnika grupy mieszkańców karta 367 tom II akt sądowych). Nadto obecni na rozprawie skarżąca B. Z. – G. i działający w imieniu skarżącej M. T. R. mąż W. R. potwierdzili też okoliczność wynikającą z przedmiotowego wykazu, że nieruchomości stanowiące ich własność pozostają poza obszarem objętym niniejszym planem. Także skarżący J. G., co wynika z przywołanego wykazu, nie posiada nieruchomości na terenie, którego dotyczy przedmiotowa uchwała.

Odnosząc się zatem do kwestii związanych z legitymacją prawną na tle przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ten interes prawny, o którym mowa w tym przepisie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny (zob. też wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny wnoszącego skargę musi zostać dodatkowo naruszony - w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w chwili zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną wnoszącego skargę, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tym samym tę legitymację skargową wyznacza niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego.

Jak to już sąd zaznaczył, jest w niniejszej sprawie bezsporne, że skarżący R. W. jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym planem (działka nr [..]), stanowiącej las i rolę, co do której obowiązujące ustalenia planu ustalają zakaz zalesiania. Zatem ustalenia planu wpływają na sposób wykonywania własności tej nieruchomości, poprzez jego ograniczenie. Naruszenia interesu prawnego tego skarżącego należy upatrywać w przepisach prawa cywilnego – art. 140 Kodeksu cywilnego, a miarę dopuszczalnego wpływu na sposób wykonywania prawa własności wyznaczają przepisy Konstytucji RP – art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7. W kontekście tych rozważań trzeba przyjąć, że R. W. posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak wskazuje się w judykaturze (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1627/2006 Baza orzeczeń LexPolonica nr 2118107 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje natomiast wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm niewątpliwie modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem ustalenia planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Gmina z mocy u.p.z.p. posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, a w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego. Pozostaje oczywistym, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, co oznacza, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Przyjmując legitymację skargową strony sąd dokonuje oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżących pozostaje w zgodzie z obowiązującym w dniu podjęcia uchwały porządkiem prawnym.

Kontrolując w tym kontekście zaskarżony plan ze skargi organu nadzoru sąd nie miał wątpliwości, że skutkiem przedmiotowej uchwały doszło do takiego naruszenia prawa, które nie może podlegać akceptacji z punktu widzenia praworządności. Ocena taka wynika z zajętego już w sprawie stanowiska, że podjęta uchwała narusza u.p.z.p., poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Mimo tego, że kontrola sądowa skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. odbywa się w ramach wynikających z naruszonego interesu prawnego skarżącego, to stwierdzenie przy podjęciu uchwały naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. musi doprowadzić do skutku, o którym mowa w tym przepisie, a więc nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie, ze skargi wojewody jako organu nadzorczego, na skutek stwierdzonych i opisanych w pierwszej części rozważań istotnych naruszeń zasad sporządzania planu zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tym samym uznanie zasadności skargi R. W. wobec stwierdzenia tego samego naruszenia prawa nie może doprowadzić do innego skutku. Oznacza to, że kwestia przekroczenia przez radę gminy wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały o planie tzw. władztwa planistycznego koreluje z wagą uchybień w związku z dalszym istotnym naruszeniem zasad (w szczególności niezgodności z obowiązującym studium) sporządzania planu, co nie pozwala na pozostawienie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym. Sąd stoi na stanowisku, że nie można ocenić jako nienaruszającego prawa władztwa planistycznego, którego wyrazem było przeznaczenie terenu określonego w przedmiotowym planie, skoro został on uchwalony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2083/14 (sprawa dotyczyła skargi na uchwałę nr XI/114/2012 Rady Gminy T. z dnia 28 czerwca 2012 r.), w którym wskazał, że stwierdzenie – w sprawie ze skargi jednego podmiotu – zaistnienie przesłanek nieważności konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie zasad jego sporządzania, daje podstawę do uwzględnienia skargi innych podmiotów, których interes prawny został naruszony, na ten sam plan. W rezultacie przedstawionych w tej części rozważań uwzględnieniu podlegała również skarga wniesiona przez R. W.

Zgoła inna sytuacja jest pozostałych skarżących – B. Z. – G., J. G. i M. T. R., wobec których postanowienia niniejszego planu nie kształtują ich sytuacji indywidualnej, nie wkraczają bowiem władczo na nieruchomości niewątpliwie pozostające poza obszarem objętym planem. Wymienieni skarżący nie wykazali zatem, że zaskarżona uchwała w sposób konkretny, bezpośredni i realny godzi w ich interes prawny oparty na przepisie prawa materialnego, a tylko naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania ich skarg. Nie zmienia tego obrazu stanowisko zajęte przez pełnomocnika skarżącej M. T. R. i skarżącego R. W. w piśmie procesowym złożonym w dniu rozprawy, 13 czerwca 2017 r., bowiem nie zawiera ono żadnych argumentów odnoszących się do indywidualnej sytuacji tej skarżącej, formułując jedynie niezrozumiały i enigmatyczny wniosek co do zakresu oddziaływania inwestycji, dla których uchwała określa tereny przeznaczone pod ich lokalizację. W odniesieniu do skarżącego R. W. przywołano trafne argumenty związane z położeniem jego nieruchomości, ale to sąd uwzględnił rozpoznając skargę tego skarżącego. Natomiast argumenty dotyczące G. B.nie mają znaczenia, gdyż jego skarga została prawomocnie odrzucona.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., a skargi wymienionych skarżących także podlegają kontroli w opisanym powyżej trybie wynikającym z tego przepisu. Ponieważ skarżący B.Z. – G., J. G. i M. T. R. nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, ich skargi podlegały odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku), mimo że osoby te skarżą uchwałę sprzeczną z prawem, co do której sąd w sprawach ze skargi Wojewody i R. W. w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdził jej nieważność w całości.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji. Sąd zasądził na Rady Gminy B. rzecz skarżącego R. W. kwotę 300 zł tytułem kosztów postępowania, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. O zwrocie z urzędu skarżącym B. Z. – G., J.G. i M.T. R. uiszczonych w sprawie wpisów sądowych wskutek odrzucenia skarg sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.