Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1739/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. C. i S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących I. C. i S. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącego S. C. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku S. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...], położonych przy ulicy [...] w W., do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz I. C., S. C. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2872/12.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w W.

W piśmie z dnia 10 października 2013 r. I. C. i S. C. zażądali stwierdzenia nieważności powyższej opisanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. zawiesiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz I. C., S. C. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2872/12.

Rozpatrując wniosek S. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa obliguje organ administracyjny do zawieszenia postępowania w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego, tzn. rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nie rozstrzyganego) i samoistnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. Organ administracyjny zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania powyższego uregulowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2872/12. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w przedmiocie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku, stwierdzającą, że - objęta żądaniem stwierdzenia nieważności - decyzja Prezydenta W. nr [...], z dnia [...] grudnia 2006 roku została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie jednak odmawiającą jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem organu rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej sprawie jest kluczowe dla niniejszego postępowania (o stwierdzenie nieważności decyzji). Żądający stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji próbują wzruszyć ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. opierając się na uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W zależności więc od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja ta będzie zasadna, bądź chybiona. Przede wszystkim jednak ocenie będzie pośrednio poddana przedmiotowa decyzja. Zatem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., orzekając już po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie mogło prawidłowo, zgodnie z oceną tego Sądu, rozstrzygnąć sprawę.

W przedmiotowej sprawie zagadnieniem prejudycjalnym jest rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2872/12.

Zatem wynik postępowania sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie jest zagadnieniem wstępnym dla rozpatrzenia żądania I. i S. C. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., gdyż rzutuje on wynik sprawy administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało ponadto, że zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Skoro związanie w rozumieniu art. 170 ppsa dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. Implikuje to zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu.

Prezes Kolegium postanowił odmówić wyłączenia, w trybie art 24 § 3 kpa, wskazanych we wniosku, członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. C. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1/ art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania na skutek błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 2565/13) na skutek skargi na decyzję SKO z dnia [...] września 2012 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r.;

2/ art. 24 § 3 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy z udziałem członków SKO K. S. oraz M. J., którzy podlegali wyłączeniu ze sprawy z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności wynikające z uprzedniego badania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. w trybie wznowienia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy oraz rozwinął wskazane zarzuty. Podkreślił, że w kpa nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Nie ma także przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone decyzją, natomiast w orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności trybów stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: po pierwsze - postepowanie administracyjne musi być w toku, po drugie - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz po trzecie - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 419).

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma zagadnienie czy uruchomione i toczące się postępowanie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wobec ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...], położonych przy ulicy [...] w W. stanowi zagadnienie prejudycjalne wobec wszczętego później postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

W pełni uzasadnione są zarzuty skargi, że organ administracji wadliwie zastosował w tej sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Norma ta stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne jest w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612-613, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego, publikowany OSP 1992/5/120, wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87).

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05, LEX nr 196451).

Powyższe rozważania pozwalają jednoznacznie uznać, że w sytuacji takiej jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2872/12 (omyłkowo wskazanej przez organ jako VII SA/Wa 2872/12) było bezzasadne. W sprawie nie mamy do czynienia z "zagadnieniem wstępnym", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Zarzut naruszenia art. 24 § 3 kpa jest niezasadny. Zgodnie z treścią powyższego przepisu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. To, że członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uczestniczył w wydaniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym, nie jest samodzielną podstawą z art. 24 § 3 kpa do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 156 § 1 kpa, gdyż nie oznacza samo przez się, że wskutek udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym wątpliwa może być jego bezstronność w postępowaniu nieważnościom.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)