Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1236/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2, art. 156  par.  1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Paweł Kornacki, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. określił, że T. K., prowadzący [...] Liceum Ogólnokształcące [...] w G. oraz [...] Liceum Ogólnokształcące [...] w G. jest zobowiązany zwrócić do budżetu Miasta kwotę części dotacji w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 13 czerwca 2014 r. oraz [...] zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych wyliczonych od wskazanych w tej decyzji dat.

W wyniku rozpatrzenia odwołania T. K. Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną żądania zwrotu dotacji jest art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi m.in., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w określonym tam terminie. Organ zwrócił także uwagę, że przepis art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), stanowiący o sposobie wykorzystania dotacji określonych w art. 90 ust. 1-3 ustawy, był kilkukrotnie nowelizowany, najpierw ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827 ze zm.), która to zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., a następnie ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 357), która weszła w życie z dniem 31 marca 2015 r. Wskazał jednak, że zmiana ta nie niosła ze sobą zmiany normatywnej, albowiem miała na celu jedynie doprecyzowanie dotychczasowych celów wykorzystania wskazanych dotacji. Była zatem przejawem działania ustawodawcy mającego na celu usunięcie wszelkich niejasności, co uzasadnia dokonywanie wykładni przepisu w poprzednim brzmieniu zgodnie z brzmieniem nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r. Organ zaakcentował nadto, że ustawodawca nie przewidział w tych ustawach żadnych przepisów przejściowych, w związku z czym zastosowanie znajdzie ogólna zasada stosowania nowych przepisów do stosunków prawnych już istniejących. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie zwrócił w ogóle uwagi na powyższe uwarunkowania, co miało istotny wpływ na sposób pojmowania dotacji udzielonych szkołom niepublicznym i nie dokonał oceny prawidłowości ich wykorzystania ze względu na cele wydatków określone w art. 90 ust. 3d u.s.o., co uzasadniało słuszność zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nadmienił również, że w prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji powinien nadto wyjaśnić kwestię przedawnienia prawa do zwrotu dotacji.

Pismem z dnia 30 maja 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach, działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprzeciwił się ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zwrotu dotacji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu Prokurator zauważył, że podstawą zaskarżonej decyzji organu był art. 138 § 2 k.p.a. Zauważył, że chodzi tu o sytuację, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną, a więc taką, która nie może być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu II instancji. Podniósł, że kompetencja do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego ma charakter wyjątkowy, albowiem kodeksową zasadą pozostaje orzekanie co do istoty sprawy. Zdaniem sprzeciwiającego się, organ II instancji niesłusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., albowiem pełne postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone i wyczerpująco ustalono stan faktyczny sprawy, który pozwalał na dokonanie jego prawidłowej kwalifikacji prawnej. Prokurator zauważył również, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych wskazań w kierunku uzupełnienia postępowania, co dowodzi, że jedynym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było prawidłowe zastosowania przepisów prawa materialnego. Dlatego też, w opinii Prokuratora, decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu podniosło, że kluczowym zagadnieniem w tej sprawie była kwestia przedawnienia prawa do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Organ zwrócił uwagę, że na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy dotyczące przedawnienia zawarte w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. I tak, na podstawie art. 70 § 1 tej ustawy, zasadniczo zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, organ przyjął, powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1029/15, że terminem tym jest dzień przekazania środków wydatkowanych niezgodnie z prawem. SKO podniosło, że organ I instancji wskazał w swej decyzji, że przekazał beneficjentowi dotację w 2010 r. Termin przedawnienia zobowiązań z tego tytułu upłynął zgodnie z art. 70 § 1 O.p. z dniem 31 grudnia 2015 r. Z kolei decyzja organu I instancji została wydana [...] r., a więc po upływie terminu przedawnienia, a z zebranych dowodów nie wynika, żeby w odniesieniu do tych należności publicznoprawnych termin przedawnienia został zawieszony lub przerwany. Wszelkie ustalenia powinny być natomiast, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wskazane w treści uzasadnienia decyzji. Skoro na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały poczynione w tym zakresie żadne ustalenia, to wspomniane wyżej wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą być usunięte na skutek wydania decyzji kasacyjnej.

Na skutek złożonego przez Prokuratora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem tego organu wydanie decyzji kasatoryjnej znajdowało uzasadnienie w okolicznościach sprawy, albowiem koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego co do wydatków na wynagrodzenie T. K. za prowadzenie szkoły jako kierownika administracyjnego (I SA/Gl 345/17). Organ II instancji wskazał nadto, że skoro obowiązek zwrotu dotacji powstał z mocy prawa, tj. na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, to organ władny był wydać w tym zakresie decyzję określającą w terminie 5 lat od końca roku, w którym beneficjent otrzymał dotacje. Zauważył, że z akt nie wynika żadna okoliczność uzasadniająca zawieszenie lub przerwanie biegu przedawniania, zaś kwestia przedawnienia powinna być badana przez organ z urzędu w toku całego postępowania. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem obowiązek zwrotu dotacji za rok 2010 i 2011 nie uległ jeszcze przedawnieniu, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium podniosło nadto, że organ II instancji jest uprawniony do dokonania ustaleń po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jednakże może ono mieć jedynie charakter uzupełniający. W przeciwnym wypadku zostanie naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność, że w aktach sprawy są zgromadzone dowody potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, że organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie w dowolnym zakresie. Przeprowadzenie postępowania dowodowego polega bowiem nie tylko na zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ale także na jego rozpatrzeniu, a tego drugiego elementu zabrakło w postępowaniu przed organem I instancji.

Pismem z dnia 10 października 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach zaskarżył w całości ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], zarzucając jej:

1) obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej sprzeciwem decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przy czym obraza ta pozostaje w związku z rozstrzygnięciem sprawy, tj. mogła mieć istotny wpływ na jej wynik;

2) obrazę przepisu art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającą na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], przy czym obraza ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższych zarzutów skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w decyzji z dnia [...] r. organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., albowiem pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji pełnego postępowania dowodowego i ustalenia wyczerpująco stanu faktycznego pozwalającego na prawidłową kwalifikację prawną, organ ten zdecydował się na wydanie decyzji kasatoryjnej tylko po to, aby organ I instancji jeszcze raz na płaszczyźnie ustawy o systemie oświaty przeanalizował ocenę prawną sposobu wykorzystania dotacji, w tym uwzględniając zagadnienie przedawnienia obowiązku jej zwrotu. W decyzji kasatoryjnej Kolegium nie zawarło żadnych wskazań co do kierunku uzupełnienia postępowania, co oznacza, że jedynym problemem pozostało prawidłowe zastosowanie odpowiednich, zdaniem Kolegium, przepisów prawa materialnego obowiązujących w czasie orzekania. Zobligował zatem organ I instancji do ponownej oceny, czy wydatki z dotacji miały legalne przeznaczenie i czy doszło do przedawnienia. Tymczasem organ odwoławczy był bezwzględnie zobowiązany wskazać, jakie dowody należałoby przeprowadzić i na jaką konkretnie okoliczność.

Sposób, w jaki organ II instancji rozstrzygnął sprawę stanowi zatem rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który nie zawiera kompetencji do uchylenia decyzji, gdy sprawa administracyjna przekazana do kontroli odwoławczej jest gotowa do rozstrzygnięcia na skutek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a jedynym problemem pozostaje dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W ocenie skarżącego Kolegium nie wskazując, z jakich przyczyn samo nie uzupełniło materiału dowodnego w trybie art. 136 k.p.a., naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało charakter rażący, gdyż zachodzi ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przy czym art. 138 § 2 k.p.a. nadaje się do bezpośredniego zastosowania bez potrzeby odwoływania się do zabiegów interpretacyjnych.

Wobec powyższego skarżący podniósł, że Kolegium nie dokonało oceny prawnej zarzutu i ogólnikowo tylko stwierdziło, że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z powodu braków postępowania dowodowego. Kolegium arbitralnie stwierdziło konieczność przeprowadzenia postępowania, co do wydatków na wynagrodzenie T. K. jako kierownika administracyjnego i wskazało, że decyzja nie zawiera żadnych rozważań co do zagadnienia przedawnienia zobowiązania za lata 2010 – 2011. Nie wyjaśniono przy tym z jakich powodów organ odwoławczy nie mógł samodzielnie, względnie z pomocą organu I instancji,przeprowadzić konkretnych czynności dowodowych, nie wiadomo nawet, jakie miałyby to być czynności. Kolegium przy rozpatrzeniu sprzeciwu obowiązane było do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu rażącej bezzasadności zastosowania wyjątku z art. 138 § 2 k.p.a., tymczasem organ ten bez wyjaśnienia pozostawił zagadnienie funkcjonowania art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz ich wzajemnych relacji.

Prokurator wytknął również Kolegium istotne rozbieżności w zakresie zawartych w decyzjach z dnia [...] r., [...] r. oraz

[...] r. wskazań co do kwestii przedawnienia. Zauważył, że w decyzji z dnia [...] r. Kolegium nie wskazuje co do jakiego okresu należy rozważyć przedawnienie zobowiązania, w decyzji z dnia [...] r. odnosi tę kwestię do zobowiązań za 2010 r., a w decyzji z dnia [...] r. – za lata 2010 i 2011. Z kolei sprecyzowanie okoliczności istotnych dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji nastąpiło dopiero w decyzji z dnia [...] r.

Wobec powyższych rozbieżności, wskazując, że Kolegium nie ma jednoznacznego stanowiska co do wad decyzji organu I instancji z dnia [...] r., skarżący podniósł, że nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nakazującym organowi administracji publicznej ustosunkowanie się do podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się nieuzasadniona,

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja organu odwoławczego z dnia

[...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Wspomnianą decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r., którą określono, że T. K. zobowiązany jest zwrócić do budżetu Miasta kwotę części dotacji oświatowej w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] zł jako pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 13 czerwca 2014 r. oraz [...] zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych wyliczonych od wskazanych w tej decyzji dat.

Podstawę prawną decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 46/18 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie zwraca się także uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1215/17).

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie dopuszczalność zastosowania omawianego przepisu należało oceniać w trybie nadzwyczajnym, weryfikując, czy decyzja kasatoryjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta, warunkuje stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII 1146/17). wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że weryfikację wydatkowania dotacji oświatowej należało przeprowadzić z zastosowaniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a nie według stanu prawnego z okresu, w którym dotację tę pobrano i wykorzystano. Wskazał bowiem na brak przepisów przejściowych wprowadzających zmiany regulacji zawartych w u.s.o., wobec czego stwierdził, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzonych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie znowelizowanej ustawy. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że art. 90 ust. 3 d u.s.o. w okresie otrzymania i wydatkowania dotacji objętych omawianą decyzją stanowił, że dotacje te są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wskutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 357) przepis ten otrzymał następujące brzmienie:

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7

- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Z kolei art. 5 ust. 7 u.s.o. stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zacytowana nowelizacja znacząco rozszerzyła zatem zakres celów, które mogą być finansowane z dotacji oświatowych, nowy kształt tej regulacji niewątpliwie rzutuje na wynik sprawy, której istotą jest ustalenie, czy dotacja została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem. Nie ulega też wątpliwości, że orzeczenie o zwrocie dotacji może być wydane przed upływem terminu przedawnienia takiego obowiązku, a problematyka ta jest niejednolicie ujmowana w orzecznictwie sądowym, prezentującym różną wykładnię art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. Wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3200/16). W doktrynie przyjmuje się, że gradacji naruszenia prawa procesowego należy dokonywać z uwzględnieniem regulacji, która pozbawia organ oceny do zasadności podejmowania czynności procesowej. Jeżeli przepis nakazuje podjęcie czynności procesowej, to naruszenie tych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności. Wprowadzenie w przepisie prawa procesowego nakazu podjęcia czynności procesowej z wyłączeniem swobody oceny ma zasadnicze prawne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając o ciężarze naruszenia prawa. Gdy przepis prawa procesowego pozostawia ocenę racji podjęcia danej czynności procesowej, która mieści się w ramach czynności nakazanych prawem, nie można przyjąć rażącego naruszenia prawa (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. jest zasadna, gdyż naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. nie miało charakteru kwalifikowanego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.