Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1769/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, 2 ,5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. XXXVI
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 321
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych.
article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, 184
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) uprawnia do przyjęcia, że właścicielowi użytkowemu gruntów emfiteutycznych przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy do gruntu ze skutkiem określonym w art. 7 ust. 2 dekretu.

TEZY

Przepis art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) uprawnia do przyjęcia, że właścicielowi użytkowemu gruntów emfiteutycznych przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej lub prawa zabudowy do gruntu ze skutkiem określonym w art. 7 ust. 2 dekretu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1427/11 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w Warszawie i B. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J. K. H. i K. P.-C. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1427/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Sp. z o.o. w Warszawie i B. S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2008 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 listopada 1967 r. nr MT-Odw/277/67 i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 30 czerwca 1967 r. nr GT.III.I1-6/G/59/67 odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. 1038-J, obecny [...].

Skargę na powyższe decyzje wnieśli G. S. i J. K. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1136/09 uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009 r. i z [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. A więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowe wyjaśnienie, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Zaskarżone decyzje rozważań w powyższym zakresie w istocie nie zawierają. Dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego nr 75, obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tym samym organ nadzoru dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji i orzeczenia z 1967 r. Wykroczył, zatem poza swoje uprawnienia, jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczeń pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Do postępowania nadzorczego stosuje się wszystkie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasady postępowania, nie oznacza to jednak, że organ nadzorczy jest uprawniony do nadawania badanej decyzji treści, których ona nie zawiera.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w ww. wyroku, stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 3 listopada 1967 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 30 czerwca 1967 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe rozpatrując wniosek byłych właścicieli nieruchomości rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., bowiem odmówiły przyznania żądanego prawa mimo braku ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie.

W dniu 5 października 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek E. Sp. z o.o. w Warszawie, uzupełniony pismem z 27 października 2010 r. i B. S.A. (użytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z [...] września 2010 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję własną, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (wyrok Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt. III ARN 8/95, publ. OSNP 1995/18/223).

Na powyższą decyzję E. Sp. z o.o. oraz B. S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskując o jej uchylenie i o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy J. K. H. i K. P. –C. wnieśli o oddalenie skargi (pismo procesowe z 9 lutego 2012 r.). Postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. wydanym na rozprawie Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika B. spółka z o.o." użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku WSA z 29 października 2009 r. W ocenie Sądu, prawidłowo w postępowaniu nadzorczym organ stwierdził, że zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji zaś z akt sprawy wynika, że okoliczność ta nie była przedmiotem badania i oceny wyrażonej w decyzjach organów dekretowych. Ponieważ organy dekretowe w swych decyzjach z 1967 r. nie podjęły próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu, to Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko organu, że odmowa przyznania prawa własności czasowej wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Sąd dodał, iż organy dekretowe nie dokonały wszechstronnej i dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych zawartych w tym przepisie, a za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia przyjęto przepis art. 7 ust. 5 dekretu, który to przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej, tak jak podniesiono to wyżej.

Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z zarzutami skarżących, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 października 2009 r. nakazał Ministrowi zbadanie, czy dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli zgodne było z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką analizę przeprowadzono w uchylonych tym wyrokiem decyzjach Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009 i z [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wskazał na słuszny zarzut skarżącego dotyczący procedowania przez organ nadzoru, który dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji i orzeczenia z 1967 r. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury wykroczył poza swoje uprawnienia, jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczeń pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Stwierdził też, iż dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego nr 75, obejmującego przedmiotową nieruchomość. Jako podstawę uchylenia decyzji wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podnosząc, iż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z powyższego podstawą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009 r. i z [...] lutego 2008 r. było ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego, co stanowiło w ocenie Sądu wykroczenie przez Ministra Infrastruktury działającego, jako organ nadzorczy, poza swoje uprawnienia. Ocena prawna o charakterze wiążącym zawarta w uzasadnieniu wyroku musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Zawarty w uzasadnieniu pogląd winien być zgodny, harmonijny z zapadłym w sprawie wyrokiem, a jego interpretacji dokonywać należy patrząc na sens, nie słowa (sensum, not verba spektamus). Przyjęcie w tym konkretnym przypadku innego rozumowania sprowadzającego się do nakazania organowi, jak tego domaga się strona skarżąca, dokonania ponownej analizy w zakresie kolizji pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zabudowania m.st. Warszawy nr 75, a dalszym korzystaniem z nieruchomości mimo oceny WSA w ww. wyroku, iż działanie takie ze strony organu było działaniem nieprawidłowym, a przede wszystkim uchylenie zaskarżonych decyzji z tej przyczyny, kłóci się z podstawowymi zasadami logicznego rozumowania.

Zdaniem Sądu, trafne jest również stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie kwestionowane decyzje: Ministra Gospodarki Komunalnej z 3 listopada 1967 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 30 czerwca 1967 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Takiego skutku nie wywołało przede wszystkim stwierdzone decyzjami Wojewody Warszawskiego z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...] i z [...] lipca 1994 r. nr [...] nabycie prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z mocy samego prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. Należy zwrócić uwagę, że zdarzenie to (uwłaszczenie) nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez państwową osobę prawną. Istotne jest też to, że ostateczna decyzja uwłaszczeniowa może podlegać weryfikacji przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, a zatem skutki tej decyzji nie miały charakteru nieodwracalnego.

Sąd nie zgodził się ze stroną skarżącą, że nieodwracalny skutek prawny wynika z dalszego obrotu dawną nieruchomością przy ulicy [...], tj. sprzedaży Przedsiębiorstwa [...] E. spółce z o.o. w toku postępowania upadłościowego, czy połączenia Przedsiębiorstwa [...] z Przedsiębiorstwem Państwowym [...] w Przedsiębiorstwo Państwowe [...], a następnie komercjalizacji – przekształcenia tego Przedsiębiorstwa w spółką akcyjną Skarbu Państwa [...] S.A. w Warszawie, które to nowo powstałe podmioty nabyły prawa do przedmiotowej nieruchomości. Obrót ten jest bowiem następstwem decyzji uwłaszczeniowych, a nie decyzji dekretowych, będących przedmiotem zainteresowania w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do sprecyzowanego w piśmie procesowym z 2 marca 2012 r. zarzutu skarżących o braku uprawnień małżonków S. do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w związku z położeniem przedmiotowej nieruchomości na gruncie emfiteutycznym Sąd przypomniał, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przed Sądem, który dysponując zaświadczeniem z 21 września 2007 r. o emfiteuzie, nie stwierdził braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co ma kluczowe znaczenie przy weryfikacji tego zarzutu. Kwestia oceny posiadania przez małżonków S. uprawnień do złożenia wniosku dekretowego wykracza zdaniem Sądu poza ramy niniejszego postępowania i może być ewentualnie przedmiotem uwagi organu ponownie rozpatrującego wniosek dekretowy.

Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Sp. z o.o. w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro zgodnie z omawianym wyrokiem WSA z dnia 29 października 2009 r., I SA/Wa 1136/09 "zaskarżone decyzje" i "decyzje nadzorcze" to te same decyzje, a mianowicie decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. i z dnia [...] lutego 2008 r., a organ nadzoru to Minister Infrastruktury, to nie powinno budzić wątpliwości, że Minister Infrastruktury powinien zbadać, czy zachodziła kolizja pomiędzy ustaleniami Miejscowego Planu Zabudowania m.st. Warszawy nr 75 z dnia 5 marca 1949 r., a korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Stanowisko to nie jest poglądem skarżących, ale literalnym, nie budzącym wątpliwości, brzmieniem wyroku WSA z dnia 29 października 2009 r. Wyrok ten, jako prawomocny, zgodnie z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. ma moc wiążącą.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury wskazano, że Miejscowy Plan Zabudowania m.st. Warszawy, nr 75, z dnia 5 marca 1949 roku (M.P. Nr A-14, poz. 200) przeznaczał przedmiotową nieruchomość pod publiczne drogi piesze i ogrody oraz państwowy przemysł poligraficzny. W dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywała ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych. W art. 1 tejże ustawy zdefiniowano drogę publiczną jako drogę, z której mogą korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem wszyscy na równych prawach. Art. 2 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. przewidywał następujące kategorie dróg publicznych: a) drogi o ogólnopaństwowym lub regionalnym znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym – zwane drogami państwowymi; b) drogi o miejscowym znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym – zwane drogami lokalnymi; c) drogi stanowiące dojazdy od dróg państwowych lub lokalnych do określonych przedsiębiorstw, zakładów, instytucji, uspołecznionych gospodarstw, zespołu lub zespołów gospodarstw uspołecznionych (nazywanych dalej w skróceniu zakładami), a służące przede wszystkim do użytku tych zakładów – zwane drogami zakładowymi. Pasem drogowym (art. 18 ust.1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych) był pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. W tej sytuacji zarówno drogi piesze jak i ogrody, o których była mowa w miejscowym planie zabudowania m.st. Warszawy nr 75 winny być traktowane jako część pasa drogowego w rozumieniu powołanego art. 18 ust.1 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. Przeznaczenie gruntu pod drogi publiczne kolidowało więc z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Kolizja zachodziła również w przypadku pozostałej części nieruchomości. Była ona bowiem przeznaczona w planie zabudowania pod państwowy przemysł poligraficzny.

Analiza miejscowego planu zabudowania nr 75 prowadzi do wniosku, że korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zabudowania. Aby tę okoliczność ustalić nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadzącego do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego, co było przyczyną uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. i z dnia [...] lutego 2008 r. Miejscowy plan zabudowania nr 75 został opublikowany w Monitorze Polskim Nr A-14 z 1949 r. pod poz. 200). Fakt publikacji powoduje domniemanie powszechnej znajomości planu, także przez organy administracji publicznej, które wydały decyzje dekretowe. Decyzje dekretowe nie zawierają wprawdzie pełnego uzasadnienia, ale ich rozstrzygnięcie jest zgodne ze stanem prawnym istniejącym w dacie ich wydania. Decyzje dekretowe nie mogą zatem być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej ponownie przytoczono argumenty, które potwierdzają, że decyzje dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co przekreśla możliwość stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja administracyjna chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Podniesiono, że dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych szczególne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, zgodnie z którą okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej przytoczono uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92.

Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz poprzedników prawnych Skarżącej oraz B. sp. z o.o., nastąpiło w trybie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 2 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu wejścia w życie ustawy (5 grudnia 1990 r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki oraz inne urządzenia i lokale – przedmiotem prawa własności (uwłaszczenie). Nabycie ww. praw potwierdzał w drodze deklaratoryjnej decyzji właściwy wojewoda. Grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego W. Wojewoda Warszawski wydał w dniu [...] stycznia 1996 r. decyzję potwierdzającą nabycie przez W. prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków. Grunt stanowiący działkę nr [...] był w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. Decyzja uwłaszczeniowa dotycząca działki nr [...] została wydana przez Wojewodę Warszawskiego dnia [...] lipca 1994 r.

Przedsiębiorstwo W. zostało sprzedane E. sp. z o.o. w toku postępowania upadłościowego, w drodze przetargu. Umowa sprzedaży przedsiębiorstwa została sporządzona w dniu 5 lipca 2006 r. Zabudowana nieruchomość przy ul. [...] stanowiła składnik przedsiębiorstwa. Minister Obrony Narodowej wydał w dniu [...] czerwca 1997 r. zarządzenie nr [...] o połączeniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z Przedsiębiorstwem Państwowym [...], w wyniku którego powstało Przedsiębiorstwo Państwowe [...]. Nowopowstałe przedsiębiorstwo nabyło prawa do przedmiotowej nieruchomości. W wyniku komercjalizacji, zgodnie z aktem notarialnym rep. A Nr 4666/2007 z dnia 23 marca 2007 r. Przedsiębiorstwo Państwowe [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa [...] z siedzibą w Warszawie. Uwłaszczenie nastąpiło z mocy prawa, a roszczenia reprywatyzacyjne zostały zgłoszone już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej i przekształceniach podmiotowych po stronie użytkownika wieczystego gruntu.

W świetle art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uwłaszczenie nie nastąpiłoby, gdyby naruszało prawa osób trzecich. W odniesieniu do gruntów warszawskich przejętych na własność gminy m.st. Warszawy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy osobami trzecimi są byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Jak wynika z akt sprawy, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie istniały nierozpoznane roszczenia osób, których uprawnienia do nieruchomości wynikały z ww. dekretu. W mocy pozostawały decyzje dekretowe, a poprzedni właściciele czynili starania o uzyskanie odszkodowania z tytułu nacjonalizacji gruntu, przy czym dochodzenie ewentualnych roszczeń odszkodowawczych nie polegało na kwestionowaniu decyzji dekretowych. W tej sytuacji uwłaszczenie z mocy prawa jest skutkiem prawnym, którego nie można cofnąć w drodze postępowania administracyjnego.

W uchwale z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja uwłaszczeniowa nie może być uznana za decyzję poprzedzającą zbycie nieruchomość, gdyż ma ona deklaratoryjny charakter i potwierdza stan prawny na dzień 5 grudnia 1990 r. Decyzje, które umożliwiły obrót nieruchomościami na rzecz osób trzecich to decyzje dekretowe, odmawiające przyznania praw do nieruchomości poprzednim właścicielom. Skarżąca podlegała ochronie przewidzianej w art. 313 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, wynikającej z faktu kupna przedsiębiorstwa w postępowaniu upadłościowym, w drodze przetargu, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie postępowania egzekucyjnego. Podmiot biorący udział w przetargu działa w zaufaniu do organów reprezentujących autorytet państwa, podlega takiej ochronie jak rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, a jeśli osoby posiadające interes prawny w określonym terminie nie zaskarżyły czynności przetargowych, prawa nabywcy do nieruchomości nie mogą być kwestionowane. Podobnie akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego i powstanie B. S.A. jest skutkiem, którego organy administracji publicznej, w ramach posiadanych kompetencji i formie prawnej działań, nie mogą odwrócić. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Sądy orzekające w sprawie, a wcześniej Minister Infrastruktury przy rozpatrywaniu sprawy pominęły okoliczność, że decyzje dekretowe były prawidłowe, także z tego powodu, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyły osoby, które nie posiadały uprawnień, nie były bowiem ani dotychczasowymi właścicielami, ani ich następcami prawnymi. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 21 września 2007 r. nieruchomość oznaczona nr hip. [...], dla której następnie założono KW Nr [...] położona była na gruncie emfiteutycznym. Jak podaje Piotr Siciński w opracowaniu pt. "Emfiteuza a grunty warszawskie" ("Nieruchomości" 2002, nr 4, s. 12) dawne prawo polskie odróżniało własność główną oraz użytkową. Przy czym emfiteuza była zaliczana pod pojęcie własności użytkowej. Emfiteuza polegała na przeniesieniu przez właściciela zwierzchniego wszelkich uprawnień faktycznych związanych z korzystaniem z nieruchomości na rzecz właściciela użytkowego. W literaturze oraz w orzecznictwie okresu międzywojennego wyrażono pogląd, iż uprawnienia właściciela użytkowego nie różnią się od uprawnień właściciela zwierzchniego i powinny być ujawnione w dziale II wykazu hipotecznego, zaś w dziale III winno wpisać się właściciela zwierzchniego.

W dniu 1 stycznia 1947 r. weszły w życie dwa dekrety z dnia 11 października 1946 r. prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319) oraz przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57 poz. 321 ). Zgodnie z art. XXXVI przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych: "Wszelkie grunty emfiteutyczne, wieczysto-czynszowe lub wieczyste dzierżawne stają się z chwilą wejścia w życie prawa rzeczowego własnością dotychczasowych właścicieli użytkowych. Uprawnienia dotychczasowych właścicieli zwierzchnich będą od tej chwili uważane za ciężary realne". Art. XXXVI powołanych przepisów wprowadzających nie miał mocy wstecznej i nie wywierał skutku na dzień 21 listopada 1945 r., tj. dzień wejścia w życie dekretu. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r. (sygn. akt I SA 3416/01, baza orzeczeń dostępna na stronie internetowej NSA) dekret nie zniósł, istniejących w dacie jego wejścia w życie, praw rzeczowych na cudzej rzeczy w tym i emfiteuzy, gdyż przepisy dekretu nie zawierają żadnych regulacji w tym zakresie. Instytucja emfiteuzy została zniesiona dopiero z dniem 1 stycznia 1947 r. na mocy art. XXXVI § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze. zm.). Właściciel użytkowy mógł nabyć ewentualnie prawo własności nieruchomości dopiero z dniem 1 stycznia 1947 r. zaś przepisy dekretu odnosiły się wyłącznie do prawa własności utraconego w dniu 21 listopada 1945 r. W związku z tym Sąd stwierdził, że posiadacz emfiteutyczny nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

W dziale II dawnej księgi wieczystej nr hip. [...] wpisani byli J. i A. małż. H. Małż. S. nabyli nieruchomość od A. H. i spadkobierczyni J. H. na podstawie umów z dnia 30 września 1946 r. i 25 października 1946 r., nie byli zatem dotychczasowymi właścicielami gruntu, o których mowa w art. 7 ust.1 dekretu. W dziale II ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości emfiteutycznych wpisywano właścicieli użytkowych. Małż. S. mogli w tej sytuacji nabyć wyłącznie prawa przysługujące właścicielom użytkowym, którzy w świetle wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r. (sygn. akt I SA 3416/01), nie posiadali uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu.

W zaskarżonym wyroku WSA stwierdza, że na podstawie art. 153 p.p.s.a moc wiążącą w sprawie ma ocena prawna wyrażona w wyroku WSA z dnia 29 października 2009 r., I SA/Wa 1136/09. Sądowi, zgodnie z zaświadczeniem z dnia 21 września 2007 r., znany był już fakt położenia przedmiotowej nieruchomości na gruncie emfiteutycznym. WSA uznał, że skoro w dniu 29 października 2009 r. nie stwierdzono braku legitymacji do złożenia przez małż. S. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, to przedstawiony wyżej zarzut skargi na decyzję Ministra Infrastruktury, nie podlega weryfikacji. W związku z tym w skardze kasacyjnej podkreślono, że zarzut podniesiony w skardze nie dotyczył uprawnienia małż. S. bądź ich spadkobierców do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, lecz do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...]. Kwestia ta nie była dotychczas przedmiotem oceny ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym. Powołane w skardze kasacyjnej okoliczności świadczą o naruszeniu przez Ministra Infrastruktury (obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskutek naruszenia doszło do stwierdzenia nieważności Decyzji Dekretowych.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. K. H. i K. P. –C. wniosły o jej oddalenie w całości.

W toku postępowania w miejsce E. Sp. z o.o. zgłosiła udział w związku z przekształceniem G. Spółka z o.o. komandytowo-akcyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd ten w przeciwieństwie do Sądu pierwszej instancji nie dokonuje kontroli legalności decyzji w pełnym zakresie, lecz ogranicza kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia do tych zarzutów, które postawiono w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w petitum zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wskazane w skardze kasacyjnej jako związane z podstawą orzekania przez WSA przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dotyczą: 1) zasady prawdy obiektywnej, z której wynikają dla organu obowiązki podejmowania wszelkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, 2) zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, 3) wadliwej oceny dowodów.

Aby tak sformułowany zarzut okazał się skuteczny skarżąca Spółka winna wskazać jakich czynności nie dokonał organ nadzoru, a czego nie dostrzegł Sąd, jakie to miało znaczenie dla rozpatrzenia tej sprawy oraz wykazać, że gdyby takie czynności zostały podjęte to wynik postępowania nadzorczego byłby inny.

Skarga kasacyjna takich elementów nie zawiera. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązuje się jedynie do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zabudowania m.st. Warszawy nr 75 z dnia 5 marca 1949 r., czego zdaniem strony skarżącej nie uwzględniono przy wydawaniu decyzji nadzorczych.

Stawiając zarzuty pod adresem Sądu pierwszej instancji i organu nadzoru skarżąca Spółka pomija ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd wyjaśnia przedmiot i zakres postępowania nieważnościowego. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie ustala stanu faktycznego, co czyni się w postępowaniu zwykłym, lecz jedynie poddaje weryfikacji decyzję administracyjną pod kątem ustalenia, czy jest dotknięta kwalifikowana wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sprawie przedmiotem ustalenia organu nadzorczego było to czy decyzje dekretowe wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z ustaleń Ministra Infrastruktury (znajdujących oparcie w materiale dowodowym sprawy), przyjętych także przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że odmawiając przyznania prawa własności czasowej organy powołały się na przepis art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepis ten przewidywał, że w razie niezgłoszenia wniosku przewidzianego w art. 1 lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9.

Dotyczy więc tylko kwestii odszkodowawczych gdy nie został zgłoszony wniosek, lub nie przyznano właścicielowi prawa do gruntu. Nie mógł więc stanowić podstawy dla odmowy przyznania prawa własności czasowej . Nie mogła stanowić podstawy do odmowy prawa własności czasowej okoliczność, na którą powołano się w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 3 listopada 1967 r., tj. to, że dom znajdujący się na nieruchomości nie był domem jednorodzinnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o publicznej gospodarce lokalami.

Zasadnie organ nadzoru i Sąd przyjęły, że materialnoprawną podstawą orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 30 czerwca 1967 r. i decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 3 listopada 1967 r. stanowił przepis art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych następców właściciela będących w posiadaniu gruntu lub osób prawa jego reprezentujących, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Stosując ten przepis organy rozpatrujące wniosek dekretowy winny zbadać jakie było przeznaczenie gruntu w obowiązującym wówczas planie zabudowy i ustalić, czy w świetle ustaleń planu możliwe jest korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela na obszarze całej nieruchomości lub chociażby jej części. Brak jakichkolwiek dowodów, świadczących o tym, że organy dekretowe prowadziły postępowanie wyjaśniające. Wydając rozstrzygnięcia powołały błędne podstawy prawne, nie zawarto przy tym ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w decyzji odwoławczej uzasadnienia, które w sposób należyty wyjaśniałoby podstawy odmowy ustanowienia własności czasowej do gruntu.

W tych warunkach zasadnie organ nadzoru i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, że odmowa przyznania własności czasowej dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa. Oprócz rażącego naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w tej sprawie można przyjąć, że weryfikowane decyzje zostały wydane także z rażącym pogwałceniem przepisów procedury administracyjnej.

Za takim stanowiskiem opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 stwierdzając m.in., że orzeczenie nacjonalizacyjne wydane w postępowaniu, któremu nadano tylko pozór właściwego dwuinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, z rażącym pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa (OSP 1993, nr 3, poz. 47).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę pogląd powyższy podziela. Jednocześnie Sąd odwoławczy odmawia trafności zarzutowi zaniechania przez organ nadzoru prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co powinno stanowić obowiązek organów wydających decyzje w postępowaniu zwykłym.

Błędnie także skarżąca Spółka odczytuje zakres związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. organu nadzorczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1136/09. Należy przyznać, (co zarzuca skarga kasacyjna), iż w uzasadnieniu tego wyroku WSA błędnie określił, że obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z dalszej części tekstu wynika, że było to obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek dekretowy, jednakże wytyczne Sądu zostały prawidłowo odczytane przez Ministra Infrastruktury wydającego decyzję z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] maja 2011 r.

Właściwie także odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podkreślając konieczność uwzględnienia logicznego związku wyrażonej oceny prawnej z treścią orzeczenia Sądu. Skoro Sąd uchylił wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. decyzje nadzorcze Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. i z dnia [...] maja 2009 r. z tego powodu, że organ dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, zamiast dokonać oceny orzeczeń pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. to logicznym jest, że wskazania Sądu nie mogą być odczytane jako nakaz dokonania przez organ nadzoru ponownej analizy w zakresie kolizji pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zabudowania a dalszym korzystaniem z nieruchomości. Wyjaśnienia Sądu w zaskarżonym wyroku są w tym względzie prawidłowe i przekonujące.

Jako trafne należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii niewystąpienia wskutek wydania decyzji z 1967 r. nieodwracalnych skutków prawnych. Obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiające zmiany stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości wywołane uwłaszczeniem przedsiębiorstwa państwowego, sprzedażą i przekształceniami podmiotowymi po stronie użytkowników wieczystych nie uzasadniają twierdzenia, że są to skutki wywołane odmownymi decyzjami dekretowymi. Ocena tych skutków zawarta w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa i nie narusza prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jeszcze dodatkowy zarzut, a mianowicie naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez uznanie, że właściciele użytkowi gruntu emfiteutycznego jakimi byli małż. S. nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o przyznanie im własności czasowej.

Zarzut ten w świetle przepisu art. 7 ust. 1 dekretu jest oczywiście bezzasadny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis art. 7 ust. 1 wymienia szeroki krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku. Oprócz dotychczasowego właściciela gruntu są to jego następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu. Jeżeli więc za uprawnionych do złożenia wniosku dekret uznawał użytkownika gruntu to tym bardziej prawo takie przysługiwało tzw. właścicielowi użytkowemu gruntu emfiteutycznego.

Naczelny Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. I SA 3416/01 natomiast uznaje za trafne stanowisko wyrażone w wyroku tego Sadu z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 435/05, w którym przyjęto, że przy wykładni pojęcia "dotychczasowy właściciel" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu zastosowanie wyłącznie wykładni językowej i uznanie, że w pojęciu tym nie mieści się właściciel użytkowy jest nieprawidłowe. Rezultatem takiej interpretacji byłoby bowiem uznanie, że właścicielowi zwierzchniemu, wbrew systemowi polskiego prawa cywilnego kasującego z dniem 1 stycznia 1947 r. ich prawa do nieruchomości przysługuje roszczenie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wynik takiej wykładni jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia systemu prawnego i wyrażonych w nim wartości.

Do powyższego wyroku glosę aprobującą sporządził prof. Stanisław Rudnicki ("Przegląd Sądowy" 2006, nr 7–8, s. 259) zwracając uwagę , iż w chwili wejścia w życie dekretu w przypadku gruntów emfiteutycznych występowało dwóch właścicieli "zwierzchni" i użytkowy, przy czym oba te pojęcia miały charakter normatywny. Glosator wyraża pogląd, że pierwszeństwo skorzystania z uprawnień przysługiwało właścicielowi zwierzchniemu, ponieważ miał on pełnię praw właścicielskich wynikających z własności gruntu. Jeżeli jednak właściciel zwierzchni z jakichkolwiek przyczyn nie chciał lub nie mógł skorzystać ze swojego uprawnienia to w takim wypadku właścicielowi użytkowemu nie można odmówić legitymacji do złożenia wniosku ze skutkiem określonym w ust. 2 art. 7 dekretu z 1945 r.

W tej sytuacji niezasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż wniosek dekretowy złożyły osoby do tego nie legitymowane. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że nie jest zasadne kwestionowanie legitymacji prawnej ich następców, co potwierdził pośrednio także we wcześniejszym wyroku z dnia 29 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając ich skargę na decyzje Ministra Infrastruktury odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych. Błędnie WSA w zaskarżonym wyroku odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii legitymacji prawnej małż. S. do złożenia wniosku dekretowego stwierdził, iż wykracza to poza ramy tego postępowania. Tymczasem legitymacja J. K. H., K. P.-C. i G. S. jako następców prawnych dawnych właścicieli użytkowych jest pochodną ich praw do nieruchomości. Ten błąd Sądu nie ma jednakże żadnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd oddalił wniosek uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu i skarżącego. Nie uwzględnia natomiast uczestników postępowania.