Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2259/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Ustępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) po ponownym rozpatrzeniu odwołań Pani Z.K., Pani J. Z. oraz Pani E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...].06.2013 r. znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położonego na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego przy ul, [...]w [...] (lokal mieszkalny nr [...] od strony ulicy [...]), na działkach o nr ew. [...]i [...], wszczęte w dniu [...] grudnia 2009r. na wniosek Pani Z. K., w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04.02.2015 r sygn. akt VII SA/Wa 1501/14 – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) umarzył wszczęte w dniu [...] grudnia 2009r. na wniosek Pani Z. K. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położony na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego (od strony ulicy [...]w [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...]i [...]przy ul. [...]w [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując iż, przedmiotowa sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana przez tutejszy organ, jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ostatnim wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie przez Sąd był wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.02.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14, którym uchylono decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...].06.2014r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...].06.2013r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...]w [...] (od strony ulicy [...]w [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...]i [...], wszczęte w dniu [...] grudnia 2009r. na wniosek Pani Z. K..

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, [...]WINB wezwaniem z dnia [...].06.2015r., zwrócił się do Pani Z. K. do udokumentowania w wyznaczonym terminie interesu prawnego w omawianej sprawie. Skarżąca na w/w wezwanie udzieliła odpowiedzi przy piśmie z dnia [...].07.2015r. Jednocześnie pozostałe osoby odwołujące się, tj. Pani J. Z. oraz Pani E. S. przesłały wyjaśnienia przy pismach z dnia [...].07.2015r. Ponadto w dniu [...].06.2015r. do WINB w [...]wpłynęła dokumentacja zdjęciowa w sprawie, przesłana przez jedną ze stron postępowania.

Rozpatrując sprawę w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 04.02.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14, uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...].06.2014r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...].06.2013r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położony na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...]w [...] (lokal mieszkalny nr [...] od strony ulicy [...]), na działkach o nr ew. [...]i [...], wszczęte w dniu [...] grudnia 2009r. na wniosek Pani Z. K.. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 17.04.2015r.

W w/w orzeczeniu wskazano, iż: "W wyroku z dnia 17 listopada 2011r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1334/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał zbadać, czy Skarżąca (Z. K.) wprowadzonym postępowaniu posiada przymiot strony. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla dalszego postępowania. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż "uwzględniając skargę nie przesądza, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w kontrolowanej sprawie. Kwestia ta nie została bowiem przez organ II instancji w dostateczny sposób wyjaśniona i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania, z udziałem wnioskodawczyni tego postępowania. (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając w sprawie ponownie stwierdza, że po w/w wyroku [...]Wojewódzki (Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]stycznia 2013. wydał decyzję którą uchylił zaskarżoną decyzję organu I - ej instancji z dnia [...]stycznia 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał w swoim rozstrzygnięciu, iż związany jest wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013r. oraz stwierdził, że w sprawie została dokonana ponownie analiza materiału dowodowego oraz, że: "Pani Z. K. bezspornie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa."(...) W dalszym postępowaniu, ani organ I - ej instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2013r. ani organ odwoławczy kwestią interesu prawnego Skarżącej w sprawie nie zajmował się. Tymczasem jak wskazał Sąd orzekający, jest to kwestia zasadnicza dla prowadzonego postępowania i musi podlegać ocenie na każdym jego etapie, także przed Sądem. Wbrew wynikającemu z wyroku Sądu obowiązkowi, na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego organy nie przeprowadziły postępowania w sposób nakazany przez Sąd. Nie sposób z żadnego ze wskazanych rozstrzygnięć wywieść na jakiej podstawie uznano, iż Skarżącej przymiot strony przysługuje. (...) Powtórzyć zatem należy, iż to rzeczą organu (a nie Sądu) jest ustalenie, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię stanowią jedynie o jej interesie faktycznym, czy też uzasadniają przyznanie jej statusu strony w sprawie. (...) A zatem uznając, iż prowadzone postępowanie w istocie nie wyjaśniło podstawowej dla sprawy - kwestii przedmiotu strony, Sąd uznał, iż koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien ją rozstrzygnąć zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyroku w sprawie VII SA/W a 1334/11 mając na uwadze zwłaszcza treść art. 77 i 80 Kpa. Sposób rozumowania organu winien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107§ 3 Kpa)".

Mając na uwadze powyższe wytyczne Sądu, organ wezwaniem z dnia [...].06.2015r., zwrócił się do Pani Z. K. do udokumentowania w wyznaczonym terminie interesu prawnego w omawianej sprawie. Skarżąca na w/w wezwanie udzieliła odpowiedzi przy piśmie z dnia [...].07.2015r., w którym wskazała, że swój interes prawny wywodzi z przysługującego prawa własności lokalu lokali nr [...] w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...]w [...], na dowód czego załączyła odpis z księgi wieczystej w/w lokalu KW nr [...] oraz podkreśliła, że zmiana przeznaczenia lokalu nr [...], położonego na I piętrze w klatce budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...]w [...]: "dotyka w sposób znaczący praw lokatorów z tej właśnie klatki i ogranicza ich prawo własności oraz prawnie chroniony interes, o jakim mowa w art. 140 Kodeksu Cywilnego". Ponadto w w/w piśmie reprezentująca Panią Z. K. adwokat J. D. wskazała, że: "Zlokalizowanie w budynku gabinetów lekarskich i stomatologicznych w bezpośrednim sąsiedztwie lokali mojej Mocodawczym prowadzi do wprowadzenia znacznej uciążliwości dla niej i pozostałych właścicieli lokali mieszkalnych. Nie jest ona w stanie korzystać ze swojego lokalu tak, jak mogłaby, gdyby wszystkie lokale wykorzystywane były jak lokale mieszkalne. Zmiana sposobu użytkowania lokali położonych w tej klatce narusza interes mojej Mocodawczymi, w szczególności wpływa i ogranicza sposób wykonywania przez nią jej prawa własności lokalu". Jako przykłady naruszenia praw skarżącej wskazano m.in: wykorzystywanie wspólnego korytarza jako poczekalni dla pacjentów, brak działania domofonu, brak miejsc parkowania pod budynkiem, korzystanie z nieruchomości przez osoby bezdomne. Ponadto w dniu [...].06.2015r. do WINB w [...]wpłynęła dokumentacja zdjęciowa w sprawie, przesłana przez jedną ze stron postępowania.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia oraz wytyczne Sądu wskazane w wyroku z dnia 04.02.2015r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja nr [...]z dnia [...].06.2013r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]zasługuje na uchylenie, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa procesowego.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, którego właścicielem jest Pani Z. G., tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położony na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego (od strony ulicy [...]w [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...]i [...]przy ul. [...]w [...]zostało wszczęte na wniosek podmiotu - Pani Z. K., która legitymowała się jedynie interesem faktycznym, nie zaś prawnym w stosunku do przedmiotowej inwestycji.

W myśl art. 28 Kpa: "Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.1984r., sygn. akt: I SA 1748/83: "Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".

Podkreślono, iż co do zasady stronami postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania są podmioty wskazane w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciel, bądź zarządca obiektu. W niniejszej sprawie wyłącznym właścicielem lokalu nr [...], którego dotyczy postępowanie jest Pani Z. G.. Z kolei w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się w/w lokal wyodrębniła się Wspólnota Mieszkaniowa, która w obrocie publicznym z mocy prawa (ustawa o własności lokali) reprezentuje interesy wszystkich właścicieli.

W związku z tym, jeżeli właściciel lokalu nie udowodni swojego indywidualnego interesu prawnego, nie będzie mógł zostać uznany za stronę postępowania. W omawianym przypadku, takiego interesu prawnego, zdaniem [...]WINB nie posiada Pani Z. K..

Wbrew temu co podnosi się w piśmie z dnia [...].07.2015r., brak powołania zarządu wspólnoty nie stanowi podstawy do uznania, że właściciele poszczególnych lokali posiadają z tego powodu interes prawny w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z lokali w tym budynku. W sytuacji bowiem nie powołania zarządu wspólnoty lub pomimo powołania nie wypełnia on swoich obowiązków albo narusza zasady prawidłowej gospodarki, kiedy przepisy do tego wprost zobowiązują (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), każdy właściciel może żądać ustanowienia zarządcy przymusowego przez sąd, który określi m.in. zakres jego uprawnień. Powyższe reguluje art. 26 ustawy o własności lokali.

W związku z powyższym brak powołanego zarządu nie stanowi o posiadanym interesie prawnym Pani Z. K., gdyż zgodnie z literą prawa, ma ona prawo do wystąpienia o ustanowienie zarządcy przymusowego, który będzie reprezentował jej interesy. Kwestie braku porozumienia pomiędzy stanowiskiem zarządcy przedmiotowego obiektu, a stanowiskiem poszczególnych właścicieli pozostają poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego i mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym m.in. na zasadach wskazanych powyżej.

W ocenie [...]WINB z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby sporny gabinet stomatologiczny w jakikolwiek sposób oddziaływał na lokal mieszkalny skarżącej, która wskazuje na uciążliwości i utrudnienia z jakimi ma do czynienia w związku z sąsiedztwem jej lokalu mieszkalnego z lokalem usługowym inwestora, co skutkuje niemożnością prawidłowego korzystania przez nią ze swojego mieszkania. Zdaniem organu wojewódzkiego wykonywanie działalności usługowej przez Panią Z.G., polegającą na prowadzeniu prywatnego gabinetu stomatologicznego nie może ograniczać i tym samym naruszać prawidłowego korzystania z lokalu mieszkalnego będącego własnością Pani Z. K., gdyż sporny lokal usługowy nie oddziaływuje ze względu na swoje usytuowanie na mieszkanie skarżącej. Pani Z. K. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na III piętrze (poddaszu) budynku przy ul. [...]w [...]. Lokal ten nie znajduje się bezpośrednio nad lokalem inwestora - Pani Z. G., gdyż omawiany gabinet usytuowany jest na I piętrze w klatce budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...]w [...]. Skarżąca nie sąsiaduje nawet z lokalem nr [...], choć przecież nawet i fakt sąsiedztwa nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji. Taki stan faktyczny sprawy obrazuje także dokumentacja fotograficzna przesłana przez jedną ze stron postępowania do WINB w [...]w dniu [...].06.2015r.

Pojęcie strony, jakim posługuje się artykuł 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy, która stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego. Trzeba jednak odróżnić od interesu prawnego "interes faktyczny", czyli stan faktyczny, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, gdyż w takiej sytuacji obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 22.02.1998r., sygn. akt: I SA 1748/83). Dla wykazania interesu prawnego konieczne jest zatem ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji (w rozpatrywanym przypadku dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położony przy ul. [...]w [...]).

Zdaniem [...]WINB w sprawie nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów Pani Z. K., gdyż z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowy gabinet stomatologiczny powodował szkodliwe oddziaływanie pod kątem jego indywidualnych cech na lokal mieszkalny skarżącej, jak też by ograniczał możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i korzystania z innych praw właścicielskich. W związku z powyższym stwierdzić należy, że sporny gabinet położony przy ul. [...]w [...]nie znajduje się w strefie oddziaływania na lokal mieszkalny nr [...], należący do Pani Z. K..

Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie - jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Aby uzyskać status strony należy wykazać faktyczne oddziaływanie wykonanych lub wykonywanych robót na prawnie chronioną sferę swoich praw i obowiązków w zakresie podlegającym reglamentacji prawa budowlanego, czego w niniejszym przypadku nie uczyniono.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji nr [...]z dnia [...].06.2013r. i umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek podmiotu nie mającego interesu prawnego legitymującego do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Skargę na tę decyzję złożyła Z. K..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, a jednocześnie prawa materialnego, w postaci art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że Skarżącej nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, które miało decydujący wpływ na umorzenie postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony postępowania administracyjnego;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji, umorzenie postępowania;

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., wskutek braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i konstytucyjnie chronionego prawa własności Skarżącej w sposób nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania odwołania na zaskarżoną decyzję organu I instancji i braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty;

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowość decyzji i pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawnie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, co stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy;

7. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 - 5 w zw. z art. 71 ust. 1, 2 i 3 i art. 51 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez ich niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżone decyzji oraz zobowiązanie [...]WINB albo PINB w [...]do wydania w określonym przed Sąd terminie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Uczestniczki postępowania J. Z. oraz E. S. w złożonych pismach procesowych poparły skargę wskazując, że interes prawny Skarżącej został przesądzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r, sygn. akt VII SA/Wa 2152/14

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie stwierdził, że w niniejszej sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położony na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego (od strony ulicy [...]w [...]), zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...]i [...]przy ul. [...]w [...]właścicielka lokalu nr [...]znajdującego się w tym obiekcie nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c.

Istotą stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji było to, że organ odwoławczy uznał, iż Skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszenia przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyznanie Skarżącej statusu strony i rozpatrzenie odwołań musiałoby doprowadzić do wydania merytorycznej decyzji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zapadłego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 04.02.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/14.

Bezspornym jest okoliczność, że wyrok ten jak i rozstrzygnięcie tego Sądu z dnia z dnia 17 listopada 2011r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1334/11 nie przesądziły interesu prawnego Skarżącej. Nakazały natomiast kwestię tę należycie rozważyć. Niesporne jest, że Z. K. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...]w [...]oraz udziału w nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...]i [...].

Niewątpliwe jest również to, że w przedmiotowej sprawie interes prawny winien być ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ustalenie istnienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (tak w: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., II SA/Gd 463/08).

Podkreślić należy, że materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc przepis prawny o którym mowa powyżej nie musi należeć do prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi z dnia 28 października 2003 r., II SA/Łd 1681/00 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06).

Ponadto z przepisu art. 28 k.p.a. nie wynika, aby status strony przysługiwał jedynie tym podmiotom, których interes prawny jest kształtowany bezpośrednio przez akt administracyjny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09 wskazano, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni.

Nadto wskazać należy, że powszechnie przyjęty jest pogląd, że także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/10, LEX nr 676066, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08, LEX nr 558379).Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2208/10) konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 905/08 niepubl.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przede wszystkim należy wskazać, że wniosek Skarżącej stanowiący podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego obejmował zmianę sposobu użytkowania dwóch lokali ( nr [...] i nr [...]). Jeden z nich stanowi przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, natomiast drugi położony w tym samym budynku, na tej samej klatce ale na parterze, jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Podkreślić należy, że stroną postępowania dotyczącego lokalu nr [...] jest obok J. Z. oraz E. S. także Z. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w tej sprawie (sygn.. akt VII SA/Wa 2152/14) uznał, że Z. K. przysługuje przymiot strony a zatem legitymuje się interesem prawnym w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] ( znajdującego się w większej odległości od lokalu Skarżącej niż lokal nr [...] ).

W swoich rozstrzygnięciach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził także, że w sprawie lok. nr [...] interes prawny posiadają J. Z. oraz E. S..

Rozstrzygając w tej materii Sąd powołał się między innymi na zasadę równości podnosząc, że skoro Z. K. ma interes prawny w tym postępowaniu, to odmowa przyznania takiego interesu właścicielkom sąsiednich lokali, wywodzących swoje uprawnienia z identycznych okoliczności naruszało by konstytucyjną zasadę równości.

Uwagi te można odnieść do przedmiotowej sprawy, skoro w tej sprawie przymiot strony przyznano sąsiadkom Skarżącej (nie stwierdzono niedopuszczalności odwołań) wywodzącym swoje uprawnienia z tych samych okoliczności a Skarżąca ma interes prawny w sprawie zmiany sposobu dalej położonego lokalu.

Oznacza, że w prowadzonym postępowaniu, jak i w wydanej w jego rezultacie decyzji organ dopuścił się naruszenia zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 8 k.p.a., w orzecznictwie sądowym określonej także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela (zob. wyrok TK z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88).

W doktrynie, zasada zaufania obywateli do państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Marzysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Kraków 2005).

Niewątpliwie może też być mowa o nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy obowiązku równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP), skoro co do posiadania przymiotu strony danemu podmiotowi (podmiotom), w świetle stanu normatywnego oraz faktycznego sprawy niniejszej, rozstrzygnął w istocie odmiennie.

Niezależnie od tego wskazać należy, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę immisji emitowanych przez urządzenia stanowiące standardowe wyposażenie gabinetów stomatologicznych.

W szczególności chodzi o urządzenia diagnostyczne, których używanie uzależnione jest od spełnienia szeregu wymogów, między innymi w zakresie zabezpieczenia lokalu przed emisją szkodliwych fal.

Podkreślić w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądowe wielokrotnie wskazywało na to, że interes prawny nie pojawia się dopiero w momencie naruszenia określonych norm technicznych(np. przekroczenia dopuszczalnego poziomu emisji) ale służy ochronie strony przed powstaniem takiej sytuacji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy oceni merytorycznie zasadność umorzenia postępowania przez organ I instancji.