Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 410/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 4 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) sędzia WSA del. Wojciech Mazur Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Okręgowego w S. skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 840/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta S. na lata 2009-2013 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 840/09 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 15 stycznia 2009 r., nr XLIX/401/2009 w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia na lata 2009–2013 w części obejmującej rozdział V jej załącznika zatytułowany "Zasady polityki czynszowej".

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Rada Miasta Świnoujścia uchwałą Nr XLIX/401/2009 z dnia 15 stycznia 2009 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 10, poz. 408) działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przyjęła wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Świnoujścia na lata 2009–2013, stanowiący załącznik do tej uchwały.

W rozdziale V załącznika do uchwały, zatytułowanym "Zasady polityki czynszowej", Rada Miasta określiła zasady ustalania wysokości czynszu. W pkt 1 stwierdziła, że Miasto Świnoujście powinno realizować politykę systematycznego, raz do roku, podwyższania stawek czynszu, biorąc pod uwagę niski standard przeważającej części mieszkaniowego zasobu miasta oraz obowiązek wywiązywania się z funkcji właścicielskich w budynkach wspólnotowych. Wysokość stawki bazowej na rok 2009, wynikająca z obowiązującej dotychczas uchwały Nr VI/42/2003 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia, wyniosłaby 6,73 zł/m2 miesięcznie, co oznaczałoby wzrost stawki w porównaniu do roku 2008 o 29%. Ze względów społecznych Rada Miasta ograniczyła wzrost stawki bazowej czynszu na rok 2009 do 15% w stosunku do roku 2008 orzekając, że wyniesie on 6,01 zł/m2. Charakteryzując zasób mieszkaniowy we wcześniejszych rozdziałach uchwały, w szczególności w rozdziale II, organ stanowiący Miasta Świnoujście stwierdził, iż ogólna liczba lokali gminnych w budynkach gminy do zachowania, w budynkach do rozbiórki, wspólnot i socjalnych wg stanu na październik 2008 r. kształtuje się na poziomie 1621. Te lokale mają łączną powierzchnię 71.375 m² i usytuowane są w 271 budynkach mieszkalnych z udziałem gminy, przy czym udział gminy we wspólnotach jest znikomy i wynosi 0,30%. Stan techniczny zasobu mieszkaniowego gminy Świnoujście jest zróżnicowany i zależy od wielu czynników, w tym od: wieku budynków, stanu konstrukcji narażonych na wpływy środowiska, stanu wyposażenia budynków, rodzaju przeprowadzonych remontów, z tym, że przeważającą część zasobu stanowią budynki "wiekowe", głównie przedwojenne.

Podsumowując stan techniczny budynków Rada Miasta uznała, że niewystarczająca liczba remontów budynków w okresie powojennym spowodowała znaczne ich zdegradowanie.

Rada Miasta Świnoujścia ustalając stawkę bazową czynszu na poziomie 6,01 zł/m2 przyjęła, że dotyczy ona standardowego mieszkania komunalnego wyposażonego w instalacje: wodno-kanalizacyjną, gazową, elektryczną, posiadającego ogrzewanie piecowe, etażowe lub inne lokalne oraz wyposażonego w łazienkę i w.c. Następnie określiła wskaźniki podwyższające lub obniżające wysokość stawki bazowej, uwzględniając wartość użytkową lokalu ze względu na: położenie budynku 1.3.1, położenie lokalu w budynku i funkcjonalność lokalu 1.3.2, wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzenia oraz ich stan 1.3.3., ogólny stan techniczny budynku 1.3.4., elementy dodatkowe 1.3.5., wprowadzając ograniczenia podwyższenia bądź obniżenia stawki czynszu w pkt 1.4.

Prokurator Okręgowy w S. pismem z dnia 9 czerwca 2009 r. na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę Rady Miasta Świnoujścia w części zamieszczonej w rozdziale V jej załącznika zatytułowanej "Zasady polityki czynszowej" oraz w załączniku odnoszącym się do "Zasad określania stopnia zużycia technicznego z uwagi na zużycie naturalne".

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., dalej zwaną: u.o.p.l.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie uwzględnienia wszystkich bezwzględnie wiążących Radę Miasta Świnoujścia kryteriów różnicujących stawkę czynszu ewentualnie iluzoryczność jej rozwiązań, zaniechanie stworzenia mechanizmów skutkujących obniżeniem czynszu naliczonego w stosunku do najemców o niskich dochodach, wkroczenie przez Radę Miasta Świnoujścia w materię uregulowaną w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.

W związku z powyższym, skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator odwołał się do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawartych w art. 7, art. 87 i art. 94 ustawy zasadniczej, wskazał następnie, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. W przedmiotowej sprawie uprawnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego stwarzał dla Rady Miasta przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. Ze względu na to, że w kwestionowanej uchwale nastąpiła konkretyzacja regulacji ustawy i odnosi się ona do wszystkich mieszkańców Świnoujścia korzystających z mieszkaniowego zasobu miasta, to uchwała ma przymiot prawa miejscowego. Fakt przyznania organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego o randze przepisów powszechnie obowiązujących na określonym obszarze, nie jest jednak równoznaczny z nieograniczoną swobodą w jego uchwalaniu. W myśl art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Program ten powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Jednym z elementów polityki czynszowej jest stawka czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu.

Zgodnie z art. 7 pkt 1–4 u.o.p.l. w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: położenia budynku, położenia lokalu w budynku, wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, ogólnego stanu technicznego budynku.

Konstrukcja powołanego przepisu nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie czynników. Jednocześnie ustawodawca nie wykluczył możliwości wprowadzenia przez radę gminy innych elementów wpływających na podwyższenie, bądź obniżenie stawki czynszu.

Zdaniem Prokuratora Rada Miasta Świnoujścia podejmując uchwałę nie respektowała regulacji ustawowych, przy czym to działanie wbrew prawu przybrało różną postać. Z jednej strony poprzez nieuwzględnienie niektórych niezbędnych wymogów ustawodawcy, z drugiej zaś poprzez iluzoryczność ich przestrzegania, jak w pkt 1.3.1. zatytułowanym położenie budynku, w dziale dotyczącym zasad ustalania wysokości czynszu, gdzie stwierdzono, że lokalizacja budynku przy ul. [...]w bezpośredniej bliskości linii kolejowej stanowi jedyną okoliczność wpływającą na wysokość stawki bazowej czynszu (powoduje jej obniżenie o 5%) i pominięto inne stany decydujące o walorach użytkowych pozostałych 270 budynków.

Z tych względów zróżnicowanie czynszu ze względu na położenie budynku jest zdaniem Prokuratora wyłącznie iluzoryczne i pozostające bez realnego wpływu na wysokość czynszu, takie działanie ocenione zostało jako pozorowanie legalizmu działania organu stanowiącego, a co za tym idzie rażące naruszenie zapisu art. 7 ust. 1 pkt 1.

Z kolei w pkt 1.3.2. położenie lokalu w budynku i funkcjonalność lokalu Rada Miasta uznała, że podstawę do różnicowania stawek czynszu będą stanowiły: a/ lokal położony na I piętrze (+10%), b/ mieszkanie ze wspólnym używaniem kuchni lub łazienki (-10%), c/ brak łazienki lub w.c. w lokalu (-15%). Położenie lokalu w budynku stanowi wskaźnik bezwzględnie obowiązujący, zaś funkcjonalność lokalu jest elementem dodatkowym, który gmina może samodzielnie wprowadzić. Dlatego analizę ukierunkowano na przestrzeganie wymogów ustawowych, a te Prokurator ocenił jako pozorne.

Z treści uchwały wynika również, że jedynym czynnikiem wpływającym na wysokość czynszu ze względu na położenie lokalu w budynku, przy zasobie obejmującym w 2008 r. 1621 lokali gminy, a docelowo w 2009 r. 1500 lokali, jest położenie mieszkania na I piętrze. Dodatkowym elementem, choć niewymienionym w tym punkcie, jest lokalizacja w budynku z windą (z wyłączeniem lokali położonych na parterze – pkt 1.3.5. b/), która skutkuje wzrostem stawki czynszu o 10%.

W tej kategorii wskaźników Rada Miasta dostrzegła jedynie okoliczności podwyższające stawkę bazową czynszu. Nie przewidziała natomiast żadnych sytuacji, które w lokalach generalnie w zdegradowanych budynkach o niewysokim, standardzie, skutkowałyby obniżeniem czynszu, co dowodzi iluzoryczności różnicowania czynszu z uwagi na położenie lokalu w budynku i stanowi rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l.

Przepis uzasadniający obniżenie stawki czynszu o 15% z uwagi na brak łazienki lub w.c. w lokalu oznacza de facto brak owych urządzeń w lokalu i kwalifikuje się do czynników przewidzianych w zapisach uchwały, będących realizacją wymagań ustawowych sformułowanych w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W punkcie 1.3.3. Rada Miasta ustanowiła kryteria różnicujące czynsz z uwagi na wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzenia oraz ich stan, podając, że: a/ centralne ogrzewanie zasilane z miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej budynku (+15%), b/ zmiana sposobu ogrzewania lokalu wykonana po 31 grudnia 2003 r. (z wyłączeniem podłączenia do miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej budynku) na każdy wydatkowany przez wynajmującego, rozpoczęty 1000 zł (+1% nie więcej niż o 15%), c/ brak instalacji wodnej lub kanalizacyjnej (-30%), d/ brak instalacji gazowej (-5%), e/ wyposażenie mieszkania w wodomierz zainstalowany na koszt wynajmującego (za jeden wodomierz do końca miesiąca, w którym nastąpi pierwsza legalizacja lub jego wymiana (+2 zł/ m-c, za jeden wodomierz od miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano pierwszej legalizacji +1 zł/ m-c).

W art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l. ustawodawca wymaga bezwzględnie zróżnicowania czynszu z uwagi na wyposażenie budynku oraz lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Zapisy uchwały w tym zakresie nie spełniają, w przekonaniu skarżącego, wymagań ustawowych. Nie zawierają żadnych zapisów dotyczących czynników wpływających na wysokość stawki czynszu z uwagi wyposażenie budynku w urządzenia techniczne i instalacje, jak również czynników związanych ze stanem technicznym tychże urządzeń technicznych oraz instalacji w budynku. Nie przewidują również, okoliczności wpływających na zróżnicowanie stawek czynszu ze względu na stan techniczny urządzeń technicznych i instalacji w lokalu. Nie sposób za wskaźnik polityki czynszowej w tej materii uznać datę zmiany sposobu ogrzewania lokalu, tj. 31 grudnia 2003 r. Moment wprowadzenia zmian sam w sobie nie decyduje o stanie technicznym instalacji danego lokalu w latach, do których odnosi się uchwała, tj. 2009–2013. Zresztą, skoro Rada Miasta przyjęła, że standardowy lokal wyposażony jest w instalacje: wodno-kanalizacyjną, gazową, elektryczną, grzewczą (piec grzewczy, ogrzewanie etażowe, lub inne lokalne), stan techniczny każdej z nich winien zostać uznany za okoliczność decydującą o ewentualnym zróżnicowaniu stawki czynszu. Uchwała jest zatem sprzeczna z zapisem art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l.

W punkcie 1.3.4. Rada Miasta odwołała się do ogólnego stanu technicznego budynku tworząc dwa kryteria: zużycie naturalne i wykonanie. Zużycie naturalne wyliczane jest według algorytmu wskazanego w załączniku nr 1 do uchwały, w którym odwołano się do metody czasowej. W myśl niej zużycie techniczne jest wprost proporcjonalne do jego wieku i jest uzależnione od konstrukcji budynku.

Zdaniem skarżącego, wysokość czynszu winna być powiązana z aktualną wartością użytkową wynajmowanego lokalu mieszkalnego, na którą ma wpływ ogólny stan techniczny budynku, jako świadczenie ekwiwalentne. Analiza algorytmu pozwalającego na wyliczenie stopnia zużycia technicznego budynku prowadzi do wniosku, że Rada Miasta wprowadzając to pojęcie odwołała się przede wszystkim do trwałości rozumianej jako zdolność zachowania w określonym czasie założonych wymagań eksploatacyjnych stawianych przez użytkowników bez obniżenia wartości użytkowej lub wystąpienia nadmiernych kosztów utrzymania. Wadą tego rozwiązania jest fakt, że nie pozwala ono na rzeczywistą ocenę ogólnego stanu technicznego konkretnego budynku. Ten wskaźnik Rada Miasta powiązała z drugim niemiarodajnym kryterium jak wykonanie, albowiem odniosła je wyłącznie do określonego typu robót, o bardzo wąskim zakresie, nie dotyczących obiektu jako całości.

Rada Miasta kształtując w tym zakresie politykę czynszową oparła się na założeniach nie pozwalających na rzetelną ocenę ogólnego stanu technicznego obiektu, dokonywaną na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), która w rozdziale 6 reguluje zagadnienie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych, w szczególności obowiązki właściciela lub zarządcy do poddawania ich okresowym kontrolom, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy.

Odstąpienie przez Radę Miasta od indywidualizacji stanu technicznego budynku, na rzecz nieuzasadnionych ogólnikowych kryteriów, stanowi zdaniem skarżącego złamanie wymogu art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l.

W dalszej części skargi Prokurator powołując się na treść art. 21 ust. 1 i 2 u.o.p.l. wskazał, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien określać warunki obniżania czynszu. Rada Miasta Świnoujścia przyjęła zasady polityki czynszowej, rezygnując jednocześnie ze stworzenia mechanizmów obniżania czynszu naliczonego według ustalonych stawek wobec osób o niskich dochodach. Naruszyła tym samym wymóg wprowadzenia tego rodzaju regulacji przewidziany w art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 oraz art. 7 ust. 2 u.o.p.l.

Skarżący zarzucił nadto, że w rozdziale V uchwały stanowiącym zasady polityki czynszowej Rada Miasta w pkt 2 wypowiedziała się o dodatkach mieszkaniowych wskazując m.in. organ właściwy w sprawie przyznania dodatku, czynniki decydujące o nabyciu prawa do tego rodzaju świadczenia, okres, na który przyznaje się świadczenie. Organ stanowiący zamieszczając w uchwale tego rodzaju zapisy naruszył granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 i 2 u.o.p.l. i wkroczył w materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu, mianowicie w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), powtarzając jego regulacje, czym dopuścił się naruszenia przywołanego przepisu oraz art. 94 Konstytucji RP.

Rada Miasta Świnoujścia w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzut nieuwzględnienia wszystkich kryteriów różnicujących stawkę czynszu stanowi przejaw nadinterpretacji obowiązujących w tym względzie przepisów.

Rada wyjaśniła, że z wykładnią przepisu prawnego zawartego w art. 7 u.o.p.l. problemy pojawiły się od dnia wejścia jej w życie. Aktualnie obowiązujący przepis prawny zawiera normę nakazującą ujmować w uchwałach te kryteria, które ustawodawca uznał za niezbędne, a jednocześnie spełniające warunek minimum potrzebnej regulacji. Wszystkie te kryteria są uwzględnione w kwestionowanej uchwale i rozpisane w punktach od 1.3.1 do 1.3.4., zatem zarzut nie uwzględnienia wszystkich kryteriów przewidzianych ustawą zdaniem Rady Miasta Świnoujście jest chybiony.

W ocenie Rady Miasta nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut podnoszący ogólnikowość kryteriów stanu technicznego budynków wynikającą z odstąpienia od indywidualizacji oceny ich kondycji. Dokonywane oceny stanu technicznego mają na celu ustalenie, czy w danym obiekcie mogą bezpiecznie przebywać (mieszkać) ludzie. Prezentowanie poglądu, że te zagadnienia powinny mieć wpływ na wysokość czynszu, bez wskazania czynników (mierników) tego przełożenia, jest podejściem mało konstruktywnym, nieprzydatnym dla gospodarowania zasobem, nie ma w nim waloru poznawczego.

Organ powołując się na wyniki sondażu podniósł, że niemal wszystkie gminy w Polsce za kryterium oceny stanu technicznego przyjmują wiek budynków.

Organ wskazał nadto, że dokonywanie oceny technicznej 271 budynków wchodzących w skład zasobu gminy jest nieuzasadnionym wydatkiem, narażającym gminę na zarzut niegospodarności w sytuacji, gdy gmina corocznie dofinansowuje gospodarkę mieszkaniową. Podniesiono także, że w treści uchwały ujęte są wszystkie kryteria wskazane przez ustawodawcę, legalność uchwały badał organ nadzoru i nie dopatrzył się uchybień sygnalizowanych przez skarżącego.

Za nieuzasadniony uznał organ zarzut skarżącego odnoszący się do zaniechania stworzenia mechanizmów skutkujących obniżeniem czynszu najemcom o niskich dochodach. Skarżący, zdaniem organu, nie dokonał analizy uchwały w treści zmienionej uchwałą Nr LI/413/2009 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia na lata 2009–2013. Do treści zaskarżonej uchwały wprowadzony został punkt "1.9. Warunki obniżania czynszu", co nie zostało uwzględnione. Wprowadzony do uchwały przepis w całości spełnia wymogi określone w ust. 2 art. 7 ustawy.

Rada Miasta nie zgodziła się również z zarzutem wkroczenia zaskarżoną uchwałą w materię uregulowaną w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Objęta zarzutem skarżącego treść uchwały nie ma walorów normatywnych, lecz informacyjny. Dopuszczalność umieszczenia w uchwale takich treści jest wynikiem podejścia legislacyjnego. Treści te zawarte są w rozdziale "Zasady polityki czynszowej". Są w nim reguły (zasady), ale też i treści o charakterze informacyjnym.

Rada Miasta stwierdziła, że wzbudzanie u najemców lokali komunalnych wątpliwości co do legalności działań organów gminy, gdy płacony przez nich czynsz jest niższy od postulowanych jako minimum 3% wartości odtworzeniowej, jest działaniem niewłaściwym szczególnie, gdy nie wykazano rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdzając wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r. nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Świnoujścia w części obejmującej rozdział V jej załącznika, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uznał, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo.

Sąd podniósł, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Świnoujścia Nr XLIX/401/2009 z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia na lata 2009-2013, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 10, poz. 408 z dnia 31 marca 2009 r., ma charakter programowy, jednak skutki, jakie mogą wywrzeć unormowania zawarte w części tej uchwały określonej jako "Zasady polityki czynszowej", tj. ustalenie stawki bazowej, określenie wysokości czynników wpływających na podwyższenie lub obniżenie czynszu, nadają tej uchwale cechy prawa miejscowego. Zauważył ponadto, że w świetle obowiązującego prawa, okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru, jakim jest wojewoda, nie uniemożliwia badania jej legalności przez Sąd nawet, jeżeli wojewoda nie wniósł zastrzeżeń do kontrolowanego aktu. Okoliczność ta nie pozbawia legitymowanych podmiotów, w tym prokuratora, którego jedyną podstawą legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Sąd wskazał, że analiza przepisów zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia zaistnienia w niej istotnych naruszeń prawa i to w zakresie szerszym, niż wynika to z treści skargi, która okazała się zasadna. Wielokierunkowe i oczywiste naruszenia prawa spowodowane zaskarżoną uchwałą, mające postać naruszenia istotnego, wywołały konieczność wyjścia poza granice skargi, w przeciwnym bowiem razie, nawet przy uwzględnieniu wyłącznie zarzutów skargi, w obrocie prawnym pozostałaby uchwała zawierająca unormowania ewidentnie wadliwe.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. powinna zawierać obligatoryjnie wszystkie te elementy, które ustawodawca wymienił w stanowiącym konkretyzację ww. przepisu – art. 21 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali.

Wśród elementów programu, ustawodawca w punkcie 4 upoważnił gminę do opracowania zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu.

Przy ocenie tych zasad, stanowiących przepisy prawa miejscowego, Sąd miał na uwadze zarówno to, że zasady te nie mogą naruszać przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, która zawiera delegację do ich ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji orz innych ustaw pozostających w bezpośrednim lub pośrednim związku z regulowaną materią. Art. 7 ust. 1 u.o.p.l. zawiera wskazania co w jednym z elementów polityki czynszowej, jakim jest stawka czynszu, właściciel powinien uwzględnić.

Zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej przepisu, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Skoro ustawodawca użył w powołanym przepisie sformułowania "w szczególności", to muszą być wzięte pod uwagę wszystkie elementy w nim wymienione. Nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania innych elementów, które mogą wpłynąć na obniżenie lub podwyższenie czynszu, z tym że wymienione w pkt 1–4 uchwałodawca ma obowiązek uwzględnić.

W zaskarżonej uchwale Rada ustaliła, że stawki czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Świnoujścia ustala się w ten sposób, że do stawki bazowej czynszu stosuje się wskaźniki podwyższające i obniżające jej wysokość, uwzględniające wartość użytkową ze względu na: położenie budynku, położenie lokalu w budynku i funkcjonalność lokalu, wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzenia oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku, ograniczenia podwyższania i obniżania stawki czynszu.

Sąd zauważył za skarżącym, że w odniesieniu do położenia budynku (pkt 1.3.1.) Rada Miasta odniosła się do jednego konkretnie wskazanego przypadku, uzasadniającego obniżenie stawki czynszu, a mianowicie budynku położonego przy ul. [...], położonego w bezpośredniej bliskości linii kolejowej. Nie negując zasadności obniżania stawki czynszu w odniesieniu do budynków położonych w bezpośredniej bliskości linii kolejowej Sąd wskazał, że uchwałodawca nazbyt kazuistycznie odniósł się do mającego wpływ na wysokość stawki czynszu czynnika, jakim jest położenie budynku. Wskazanie jednego, konkretnego przypadku stanowi w istocie o indywidualnym rozstrzygnięciu kwestii jednostkowej, która w akcie prawa miejscowego, czyli zbiorze norm o charakterze generalnym, nie powinna mieć miejsca, norma regulująca sytuacje dotyczące wskaźnika mającego wpływ na wysokość stawki czynszu ze względu na położenie budynku winna mieć charakter ogólny.

Kolejny wskaźnik mający wpływ na wysokość czynszu dotyczy położenia lokali w budynku i funkcjonalności lokalu. W pkt 1.2.2. zasad polityki czynszowej wskaźnik ten dotyczy lokali położonych na pierwszym piętrze, mieszkań ze wspólnym używaniem kuchni lub łazienki oraz braku łazienki lub w.c. w lokalu. Uchwałodawca ustalając ww. wskaźnik ze względu na położenie lokalu wziął pod uwagę wyłącznie te lokale, których położenie wpływa na podwyższenie stawki czynszu, pominął zaś te, których położenie powodowałoby jej obniżkę. Tymczasem ustawodawca w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. stanowi o czynnikach mających zarówno wpływ na podwyższenie stawki czynszu jak i jej obniżenie, przyjęte unormowanie w świetle powołanego wyżej przepisu jest zatem niepełne.

Z kolei funkcjonalność lokalu, przy braku definicji tego pojęcia, organ stanowiący gminy Świnoujście ograniczył do wspólnego używania kuchni lub łazienki, czy braku łazienki lub w.c. w lokalu. Skoro Rada Miasta zdecydowała się na wprowadzenie tego nie wymienionego w ustawie czynnika, to funkcjonalność lokalu winna być jednoznacznie zdefiniowana oraz pozbawiona cech dowolności.

Kolejnym czynnikiem wymienionym w pkt 1.3.3 uchwały jest wyposażenie mieszkania w instalacje i urządzenia oraz ich stan. Wśród tychże wymienia się: "zmianę sposobu ogrzewania lokalu wykonaną po 31 grudnia 2003 r. (z wyłączeniem podłączenia do miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej budynku) na każdy wydatkowany przez wynajmującego, rozpoczęty 1000 zł, brak instalacji wodnej lub kanalizacyjnej, brak instalacji gazowej, wyposażenie mieszkania w wodomierz zainstalowany na koszt wynajmującego". Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l. stanowi, że czynnikiem mającym wpływ na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu jest wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Uchwała odnosi się natomiast wyłącznie do wyposażenia lokalu, pomija zaś wyposażenie budynku, jak i stan instalacji zarówno w lokalach jak i w budynkach.

Zdaniem Sądu słusznie zauważył Prokurator, że bezpodstawne jest ustalenie daty sposobu zmiany ogrzewania, albowiem w istocie chodzi o wyposażenie lokalu lub budynku w instalacje, nie zaś o ustalanie momentu wprowadzenia zmian. Skoro Rada Miasta przyjęła, że standardowy lokal wyposażony jest w instalacje wodno-kanalizacyjną, gazową elektryczną grzewczą, to stan techniczny każdej z nich winien decydować o ewentualnym zróżnicowaniu stawki czynszu nie zaś to, kiedy lokal w daną instalację został wyposażony.

W punkcie 1.3.4. Rada Miasta ustaliła zasady podwyższania lub obniżania stawki czynszu ze względu na stan techniczny budynku. Zużycie naturalne ustalane jest według algorytmu wskazanego w załączniku do uchwały, w którym odwołano się do metody czasowej. W myśl tej zasady zużycie techniczne budynku jest wprost proporcjonalne do jego wieku i jest uzależnione od konstrukcji budynku. Stopień zużycia technicznego wyrażony został w procentach i oblicza się go jako iloczyn wartości wyznaczonej stosunkiem wieku budynku w latach do przyjętego przewidywanego okresu trwałości w latach, dla budynku mieszkalnego i mieszkalno-usługowego o konkretnej konstrukcji (drewnianej, mieszanej, masywnej) i 100%.

Wedle zasad polityki czynszowej, stopień zużycia naturalnego wpływa na stawkę bazową czynszu w następujący sposób: a/ budynek nowy (stopień zużycia technicznego do 10%) – +25%, b/ budynek w bardzo dobrym stanie (stopień zużycia technicznego powyżej 10% ale nie więcej niż 20%) – +10%, c/ budynek w stanie dobrym (stopień zużycia technicznego powyżej 20% do 40%) – 0%, d/ budynek w stanie zadowalającym (stopień zużycia technicznego powyżej 40% do 60%) – -10%, e/ budynek w stanie dostatecznym (stopień zużycia technicznego powyżej 60%) –

-20%, f/ budynek w złym stanie, przeznaczony przez wynajmującego do rozbiórki lub remontu kapitalnego – -30%. Drugie kryterium mające znaczenie dla wysokości stawki czynszu stanowi wykonanie a/ docieplenia budynku (nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny) +20%, b/ częściowego docieplenia budynku (nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny) +10%, c/ dachu (z przewagą pokrycia papowego – nie wcześniej niż 10 lat wstecz od roku oceny, z przewagą pokrycia ceramicznego lub blachą – nie wcześniej niż 20 lat wstecz od roku oceny) – +10%, d/ remontu klatki schodowej (nie wcześniej niż 7 lat wstecz od roku oceny) – +5%.

Podzielając zdanie Prokuratora Sąd stwierdził, że istotnie analiza algorytmu pozwalającego na wyliczenie stopnia zużycia technicznego budynku prowadzi do wniosku, iż Rada Miasta wprowadzając to pojęcie odwołała się przede wszystkim do trwałości rozumianej jako zdolność zachowania w określonym czasie założonych wymagań eksploatacyjnych stawianych przez użytkowników bez obniżenia wartości użytkowej lub wystąpienia nadmiernych kosztów utrzymania. Taka ocena budynku uniemożliwia jednak rzeczywistą ocenę jego ogólnego stanu technicznego. Przyjęte przez Radę unormowania nie uwzględniają tych czynników, które mają niewątpliwie istotny wpływ na stan techniczny budynku, np. błędy projektowania, błędy wykonania, nieprawidłowe użytkowanie, niewłaściwe utrzymanie, czy awarii. Ten wskaźnik Rada Miasta powiązała z drugim niemiarodajnym kryterium jak wykonanie, albowiem odniosła je wyłącznie do określonego typu robót, o bardzo wąskim zakresie, nie dotyczących obiektu jako całości.

Zdaniem Sądu, określenie daty budowy budynku, jako daty granicznej, od której uzależniono pomniejszenie stawki bazowej czynszu jak i konstrukcji budynku, nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu z uwagi na stan techniczny budynku. Dokonany przez Radę Miasta podział z punktu widzenia prawnego nie określa w istocie w jakim stanie technicznym znajdują się budynki pozostające w zasobie gminnym. W tym zakresie miarodajne są, lecz niewystarczające do określenia wartości użytkowej lokali wynajmowanych przez gminę, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bowiem normują one m.in. działalność związaną z utrzymaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, określonym szczegółowymi przepisami wykonawczymi o charakterze techniczno-budowlanym. Zgodnie z art. 62 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli:

1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego: a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, b) instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych);

2) okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów;

3) okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2000 m² oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1000 m²; osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie pisemnie zawiadomić właściwy organ o przeprowadzonej kontroli;

4) bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 ustawy.

Sąd podniósł, że niewątpliwie wyniki kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków, a nie ustalenie granicznej daty ich wybudowania czy konstrukcji budynków, dają pogląd na ogólny stan techniczny obiektów budowlanych. Jest to jednak ocena zbyt ogólna. Skoro Rada Miasta stwierdziła w rozdziale IV załącznika do zaskarżonej uchwały "Prognoza wielkości i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy z uwzględnieniem lokali socjalnych oraz planowane środki na remonty i modernizacje w latach 2009–2013", że zasoby mieszkaniowe gminy nadal wymagają sporych nakładów remontowych, to zasadna jest indywidualna ocena stanu technicznego budynków znajdujących się w zasobach mieszkaniowych gminy, albowiem przy zachowaniu przyjętych uchwałą zasad ustalania wysokości stawki czynszu gmina naraża się na zarzut nierealizowania przy uchwalaniu prawa konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej.

Sąd stwierdził, że zasadnie zauważył Prokurator, że zaskarżona uchwała nie zawiera, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. warunków obniżania czynszu. Rezygnacja z określenia mechanizmów obniżania czynszu naliczonego według ustalonych stawek wobec osób o niskich dochodach stanowi istotne naruszenie prawa. Jakkolwiek Rada Miasta Świnoujścia uchwałą Nr LI/413/2009 z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie zmiany wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia na lata 2009–2013 wprowadziła warunki obniżania czynszu, to jednak wejście w życie tej uchwały z dniem 23 maja 2009 r. spowodowało sytuację, w której, wobec braku stosownych regulacji, w okresie od daty wejścia w życie uchwały z dnia 15 stycznia 2009 r. do dnia 23 maja 2009 r. warunki te nie obowiązywały. Przedmiotem rozpoznania jest uchwała Rady Miasta Świnoujścia z dnia 15 stycznia 2009 r. i skoro ustawodawca nałożył na właścicieli lokali obowiązek wprowadzenia zasad obniżania czynszu, to za prawnie niedopuszczalne należy uznać pominięcie tej regulacji.

W ust. 2 Zasad polityki czynszowej Rada Miasta wypowiedziała się w przedmiocie dodatków mieszkaniowych, wskazując m.in. organ właściwy do przyznawania tego świadczenia, okres na który jest przyznawane oraz czynniki wpływające na prawo do dodatku i jego wysokość. Zdaniem Sądu umieszczenie ww. regulacji w zasadach polityki czynszowej nie tylko wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 i 2 u.o.p.l. Rada, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2–7, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych istotnie narusza prawo i powoduje nieważność tych zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył ponadto, że systematyka aktu winna być zbieżna z treścią upoważnienia ustawowego, którą w odniesieniu do skarżonej uchwały stanowi art. 21 ust. 2 i art. 7 ust. 1 u.o.p.l. W uchwale systematyka ta odbiega od treści delegacji ustawowej i jakkolwiek po głębszej analizie aktu można doszukać się tych założeń polityki mieszkaniowej, do których Radę Miasta upoważnia przepis prawa, to jednak nie są one należycie wyeksponowane i przez to są nieczytelne. Zastrzeżenia Sądu budziła również redakcja uchwały , jednak uznał, że uchybienia w zakresie zasad techniki prawodawczej nie są na tyle istotne, by skutkowały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r. skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Świnoujście, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez oparcie rozstrzygnięcia na zarzutach skarżącego bez uwzględnienia udokumentowanych argumentów Rady Miasta, naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 7 i art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. przez przyjęcie, że ujęcie w treści uchwały "tylko" wymaganych tym przepisem czynników kształtujących wysokość czynszu pobieranego za najem lokali komunalnych, jest niewystarczające, czyniące uchwałę sprzeczną z prawem w części regulującej tą problematykę, oraz art. 2 Konstytucji w części odnoszącej się do zarzutu naruszenia przedmiotową uchwałą zasad przyzwoitej legislacji przez kwestionowanie, zawartych w jej rozdziale V, sformułowań naruszających zasadę określoności przepisów.

Na podstawie art. 176, art. 183 i 188 P.p.s.a. Rada Miasta Świnoujścia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku reformatoryjnego stwierdzającego legalność regulacji prawnych wprowadzonych uchwałą i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rada podniosła, że zasadniczym zarzutem stawianym uchwale jest nieuwzględnienie wszystkich wymaganych ustawą przesłanek ustalania stawki czynszu za 1 m² powierzchni najmowanego lokalu. Sąd uznał, że Rada Gminy nie uwzględniła wszystkich wskazywanych w art. 7 u.o.p.l. czynników podwyższających lub obniżających jego wartość użytkową. Zarzut ten jest w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym, wynikającym z treści uchwały. Zawiera ona bowiem więcej czynników kształtujących wysokość czynszu niż wymaga ustawa. Są rozpisane na kryteria szczegółowe, w stopniu pozwalającym uwzględniać istotne walory i wady najmowanego lokalu. Zaskarżona uchwała jest bogatszą w treści, zawiera kryteria dodatkowe, ujęte w punkcie 1.3.5.

Rada na uzasadnienie poprawności rozumowania oraz legalności i zupełności przyjętych uchwałą rozwiązań, w zakresie kryteriów ustalania czynszu odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Uwzględnienie elementów z pkt 1 do 4 art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733) stanowi minimum, które uchwałodawca powinien uwzględnić."

W ocenie skarżącej Rady zarzut wskazywania położenia pojedynczego budynku rodzącego konieczność obniżania czynszu, nie powinien być uznany. Położenie budynku, jako kryterium wartości użytkowej znajdującego się w nim lokalu, jest ocenne i zmienne. Wymaganie, by "budynek przy ul. [...]" zastąpić określeniem opisującym go i umiejscawiającym, w celu nadania bardziej abstrakcyjnego charakteru postanowieniom uchwały jest zarzutem irracjonalnym. Ocena Sądu deprecjonuje wartość oceny podmiotu zbiorowego, jakim jest Rada, nie wyjaśniając dlaczego trafność oceny Sądu ma być większa niż radnych.

Skarżąca stwierdziła, że brak zdefiniowania kryterium położenia lokalu w budynku oraz jego funkcjonalności nie powinien być zarzutem i argumentem na wadliwość uchwały. Nie było celem uchwały definiowanie pojęć wykorzystywanych przy formułowaniu jej treści, lecz wskazanie czynników kształtujących wysokość czynszu, co zostało zrobione. Od dziesiątków lat lokale mieszkalne usytuowane na pierwszym piętrze są postrzegane jako najkorzystniej położone. Kwestionowanie tego poglądu nie jest racjonalne.

Nietrafnym, w ocenie Rady, jest zarzut pominięcia w uchwale wyposażenia budynku jako czynnika czynszotwórczego. Na wyposażenie budynku składają się bowiem wyposażenia lokali i to co pozwala temu wyposażeniu funkcjonować, np. piony wodne, kanalizacyjne, węzły cieplne, windy, itp. Istnienie i funkcjonowanie np. instalacji wodnej czy ściekowej, jest naturalną konsekwencją istnienia wyposażenia lokali. Stanowi warunek sine qua non ich działania. Nie muszą być traktowane w sposób szczególny. Instalacje te są i muszą być utrzymywane w sprawności. Sprawności tej nie można stopniować, a od stopnia sprawności uzależniać wysokości czynszu. Niemniej uchwałodawca uznał za istotne do uwzględnienia elementy wyposażenia budynku ujęte w punkcie 1.3.5.

Sąd przywiązując dużą wagę do stanu technicznego budynków przyjął, że kryterium wielu budynków jest mało przydatne.

Zdaniem Rady wskazywanie przez Sąd stanu technicznego budynku, jako czynnika kształtującego wysokość czynszu, bez podania jak "przełożyć" ten stan na wielkość stawek czynszu, jest niekonstruktywne. Rada w tej kwestii podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Skarżąca podała, że z 271 budynków, w których znajdują się lokale komunalne, 163 były zbudowane przed 1945 r., 87 w latach 1946–1970. Reszta, tj. tylko 21 budynków, po 1971 r., co jednoznacznie wskazuje na wagę kryterium wieku.

Przepisy Prawa budowlanego zawierają w swojej treści trzy określenia stanu technicznego budynków, które nie są zdefiniowane: należyty stan techniczny – art. 5 ust. 2, właściwy stan techniczny – art. 5 ust. 1 pkt 3, nieodpowiedni stan techniczny – art. 62 ust. 3. Z przepisów tych ani z przepisów regulujących najem nie wynika jaka jest wartość tych ocen – punktowa, procentowa czy złotowa.

Rada wskazała, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że gminie wolno wyłącznie tyle ile prawo dozwala. Jeśli tak, to brak jest ustawowego określenia ile, przy stosowaniu tego wskazywanego przez Sąd czynnika różnicowania czynszu, może być władztwa gminy. Problem ten jest złożony, m.in. z następujących powodów: opinie z badania stanu technicznego sporządzane są według indywidualnych ocen opartych o wiedzę i doświadczenie dokonujących przeglądów; lokale położone są w budynkach zarządzanych przez wspólnoty mieszkaniowe, w których gmina ma tylko udziały, interesy wspólnoty, co do częstotliwości dokonywania ocen, nie są zbieżne z gminnymi; sprawność techniczną budynku i urządzeń w nim znajdujących się dokonują specjaliści z określonych branż (elektrycznej, sanitarnej, gazowej, wentylacyjnej, konstrukcyjnej itp.) i w różnych terminach. Żaden przepis prawa nie wskazuje według jakiej metody należy przełożyć te dane na jeden z wyżej wymienionych stanów technicznych, które wymienia Prawo budowlane, przeglądy techniczne mające dać odpowiedź w jakim stanie technicznym są obiekty budowlane, są dokonywane z różną częstotliwością. Przepisy nie określają które należy brać pod uwagę i jak mierzyć ich aktualność, tj. przydatność do ustalania czynszu. Sąd sam stwierdził, że wyniki kontroli okresowej i przeglądów technicznych dają zbyt ogólny pogląd na stan techniczny obiektów. Zastosowane rozwiązanie nigdy nie było kwestionowane. Z podanych powodów przyjęcie przez Sąd tej przesłanki do stwierdzenia nieważności części uchwały nie rozwiązuje problemu i nie powinno być akceptowane.

Rada wskazała również, że uznanie przez Sąd, prezentowanego przez Prokuratora stanowiska, kłóci się z ideą samorządności.

Zdaniem Rady twierdzenie, że zaskarżona uchwała nie zawiera warunków obniżania czynszu, na czym oparty jest zarzut zaniechania legislacyjnego, jest sprzeczne z faktami. Choć z opóźnieniem, lecz zostały one do uchwały wprowadzone. Działanie takie jest prawnie dopuszczalne i nie stanowi przesłanki do uznania aktu nowelizowanego za nieważny. W okresie ich braku uchwała nie była stosowana. Do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej nie wpłynął żaden wniosek o obniżenie czynszu. Chwilowy brak regulacji prawnych i wstrzymanie stosowania uchwały do czasu uzupełnienia tego braku nie wywołał żadnych skutków ujemnych dla najemców. Stosowanie obniżek czynszu nie jest obligatoryjne, może być zastosowane na wniosek najemcy.

Rada podniosła, że działała zgodnie z zasadą praworządności wyartykułowaną w art. 7 Konstytucji. Ponadto wskazała, że zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego w granicach zawartych w ustawie, akty te mogą być tworzone w mniej rygorystycznej formie niż akty podstawowe, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis prawny zawarty w art. 94 Konstytucji nie wskazuje by cechy aktów wykonawczych do ustaw, jakimi są rozporządzenia, były właściwe dla aktów prawa miejscowego.

Zarzut nie respektowania przy tworzeniu uchwały "Zasad techniki prawodawczej", wprowadzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908), jest co najmniej wątpliwy. Doktryna i orzecznictwo krytycznie odnosi się do poglądów mówiących, że zasady te wiążą jednostki samorządu terytorialnego w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego. Logiczny jest wniosek o potrzebie korzystania z "Zasad techniki prawodawczej" w sytuacji braku ustawowych regulacji wiążących jednostki samorządu terytorialnego w tworzeniu aktów prawa miejscowego. Stawianie zarzutu ich niepełnego uwzględnienia w tworzeniu uchwały nie posiada waloru zarzutu opartego o przepis prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Rady Miasta Świnoujście Prokurator nie kwestionuje legalności regulacji przyjętej uchwałą, lecz szczegółowość przyjętych rozwiązań, uznanie, że uchwała nie zawiera wszystkich wymaganych ustawą czynników ustalania czynszu narusza art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

W dniu 26 maja 2010 r. Związek M. P. wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił powyższy wniosek.

W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2010 r. Związek M. P. poparł zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Świnoujście od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r. W obszernym uzasadnieniu tego pisma uczestnik postępowania podniósł m.in., że zgadza się z zarzutem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 7 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Sąd bezpodstawnie zarzucił, że uchwała rady Miasta Świnoujście z dnia 15 stycznia 2009 r. nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 7 ust. 1 i art. 21 ust. 2 ustawy, a także, że stanowi niewłaściwą realizację zawartego w tych przepisach upoważnienia ustawowego. Nie wymienienie w uchwale wyposażenia budynku w urządzenia techniczne i instalacje nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa, wyposażenie lokali stanowi pochodną wyposażenia budynku.

Zakres kontroli sądów administracyjnych określony został w art. 184 Konstytucji RP i w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Kryterium tej kontroli potwierdzonym w tych przepisach jest zgodność z prawem i w takich granicach Sąd winien skontrolować uchwałę. Tymczasem Sąd dokonał kontroli kryterium celowości. Sąd stwierdził, że uchwała nie zawiera wbrew nakazowi wynikającemu z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów warunków obniżenia czynszu, mimo że uchwała zmieniająca, dotycząca tej kwestii weszła w życie przed wniesieniem skargi przez Prokuratora.

Co do zarzutu naruszenia w uchwale zasad techniki prawodawczej stwierdzono, że nawet, gdyby przyjąć stanowisko WSA o niedopuszczalności wprowadzania postanowień ustawowych do uchwał organów samorządu terytorialnego, z czym skarżący i uczestnik nie zgadzają się, to ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały powinno ograniczać się wyłącznie do tych sformułowań.

W konkluzji stwierdzono, że analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd zdaje się zapominać o dwóch fundamentalnych, ściśle ze sobą powiązanych konstytucyjnych zasadach rządzących samorządem terytorialnym – po pierwsze, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), a po drugie, że nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest dopuszczalny tylko z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). W sprawie nie wykazano by doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, by występowała którakolwiek z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Świnoujście.

Zarzuty skargi oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut oparty na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy, to jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem nieskuteczność tego zarzutu pozwala na ocenę zasadności zarzutów materialnoprawnych. Zarzut ten został w skardze kasacyjnej sformułowany następująco: "naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania przez oparcie swojego rozstrzygnięcia na zarzutach skarżącego bez uwzględnienia udokumentowanych argumentów Rady Miasta". Takie sformułowanie zarzutu czyni go całkowicie bezskutecznym. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej, a także w jej uzasadnieniu nie wymieniono jakiegokolwiek przepisu postępowania, jakiemu zdaniem Rady Miasta uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Niezależnie od tego podnieść należy ponadto, że stawiając tego rodzaju zarzut należy wskazać istotny wpływ, jaki zarzucone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy i tego elementu także skarga kasacyjna nie zawiera.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ocenić zasadność zarzutów materialnoprawnych, które dotyczyły w pierwszej kolejności naruszenia art. 7 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Do naruszenia wskazanych wyżej przepisów miało dojść "przez przyjęcie, że ujęcie w treści uchwały «tylko» wymaganych tym przepisem czynników kształtujących wysokość czynszu pobieranego za najem lokali komunalnych jest niewystarczające, czyniące uchwałę sprzeczną z prawem w części regulującej tę problematykę". Chociaż w skardze kasacyjnej nie wskazano wprost czy zarzut dotyczy naruszenia całej regulacji zawartej w art. 7 czy też odnosi się jedynie do jej części, to z treści tego zarzutu wynika, że obejmuje on art. 7 ust. 1 powołanej ustawy. W myśl tego przepisu w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi: "Rada gminy uchwala zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu".

Omawiając uregulowania zawarte w powyższych przepisach, a następnie oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,... Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył wymienionych przepisów ustawy w sposób wskazany w skardze kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Świnoujście. Przede wszystkim niezgodne z treścią wyroku jest przypisanie Sądowi w skardze kasacyjnej stwierdzenia, że "ujęcie w treści uchwały tylko wymaganych tym przepisem czynników kształtujących wysokość czynszu pobieranego za najem lokali komunalnych jest niewystarczające, czyniące uchwałę sprzeczną z prawem".

Oceniając powyższą materię Sąd I instancji podniósł m.in., że zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,..., powinna zawierać obligatoryjnie wszystkie te elementy, które ustawodawca wymienił w stanowiącym konkretyzację ww. przepisu – art. 21 ust. 2. Wśród elementów programu (wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy) ustawodawca w punkcie 4 upoważnił gminę do opracowania zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Sąd wskazał, że przy ocenie tych zasad, stanowiących przepisy prawa miejscowego, Sąd miał na uwadze zarówno, że zasady te nie mogą naruszać przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów,..., która zawiera delegację do ich ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w bezpośrednim lub pośrednim związku z regulowaną materią. Dalej Sąd ten stwierdził, że art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,..., zawiera wskazanie, co w jednym z elementów polityki czynszowej, jakim jest stawka czynszu, właściciel powinien uwzględnić. Sąd wskazał, że skoro ustawodawca użył w powołanym przepisie sformułowania "w szczególności", to muszą być wzięte pod uwagę wszystkie elementy w nim wymienione. Nie wyklucza to jednak możliwości zastosowania innych elementów, które mogą wpływać na obniżenie lub podwyższenie czynszu, z tym że wymienione w pkt 1–4 uchwałodawca ma obowiązek uwzględnić. Takie rozumienie omawianych przepisów, jakie przedstawił Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, nie może więc być uznane za ich błędną wykładnię. Analogiczny pogląd wyrażono zresztą w skardze kasacyjnej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07, w którym stwierdzono: "Uwzględnienie elementów z pkt 1 do 4 art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,... stanowi minimum, które uchwałodawca powinien uwzględnić".

Gdyby omawiany zarzut materialnoprawny odnieść do zastosowania wskazanych przepisów, to również w tym zakresie jest on nieuzasadniony.

Jak podniesiono wcześniej, zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie miał usprawiedliwionych podstaw, a konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność przyjęcia za podstawę wyrokowania stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji. W oparciu o te ustalenia Sąd stwierdził i wykazał w uzasadnieniu, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich obligatoryjnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów,... elementów – co było wystarczające, by mógł uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa, a ponadto zauważył, że wskazane i szczegółowo omówione zapisy uchwały stanowią jedynie pozorne wykonanie przepisów ustawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w części odnoszącej się do zarzutu naruszenia przedmiotową uchwałą zasad przyzwoitej legislacji przez kwestionowanie zawartych w jej rozdziale V sformułowań naruszających zasadę określoności przepisów również uznany być musiał za bezskuteczny.

Niezależnie od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie odnosił się do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, której przepisy ponadto nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu materialnoprawnego, to przede wszystkim zauważyć trzeba, że uwagi Sądu dotyczące redakcji uchwały w świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poczynione zostały niejako na marginesie zasadniczych rozważań Sądu i nie miały wpływu na treść wyroku. Sąd bowiem stwierdził, że wskazane uchybienia w zakresie zasad techniki prawodawczej nie są jednak na tyle istotne, że skutkują stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, Rada Miasta winna mieć jednak powyższe na uwadze przy redagowaniu aktów prawa miejscowego.

Jak wcześniej podniesiono art. 183 § 1 p.p.s.a. określa zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny do granic wyznaczonych skargą kasacyjną. Dlatego też poza rozważaniami Sądu pozostać musiały podniesione przez Związek M. P. kwestie prawne związane ze stanowieniem przez gminy przepisów prawa miejscowego, a także wywody mające na celu wykazanie, że Sąd I instancji naruszył w sprawie art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.