Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 384/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 zze(4) ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 395/21 w sprawie ze skargi [...] na pismo Powiatowego Urzędu Pracy w Zielonej Górze z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 395/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] (dalej powoływana także jako spółka, skarżąca) od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 395/21 w sprawie ze skargi [...] na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Zielonej Górze z dnia 2 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji, uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim

z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 395/21 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu od skargi, uchylił zaskarżony akt oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2021 r. spółka zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Zielonej Górze (dalej powoływany także jako PUP, organ) o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy przyznawanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 152, dalej powoływane jako rozporządzenie).

PUP w Zielonej Górze w piśmie z 8 lutego 2021 r. poinformował spółkę o negatywnym rozpatrzeniu powyższego wniosku i jednocześnie wyjaśniając, że z informacji zawartych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż na dzień 30 listopada 2020 r. spółka nie prowadziła działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD jako rodzaj przeważającej działalności w rozumieniu art. 15zze4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej powoływana jako: ustawa COVID-19), co wyklucza udzielenie dotacji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, pismem z dnia 2 marca 2021 r. organ ponownie poinformował stronę skarżącą, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane we wcześniejszym piśmie. Nadto organ zaznaczył, że przepisy regulujące dotację nie przewidują trybu odwoławczego oraz możliwości wnoszenia skarg na wydane rozstrzygnięcia. PUP podkreślił, że przyznanie dotacji następuje w formie umowy cywilnej, od której nie przysługują administracyjne środki odwoławcze i wskazał możliwość wystąpienia z cywilnym powództwem do sądu.

Na powyższe pismo skargę do sądu wywiodła spółka, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, uchylenie rozstrzygnięcia PUP, uznanie przez sąd, że skarżącej przysługuje prawo do wnioskowanej dotacji oraz zasądzenie na rzecz strony od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r., odrzucił skargę spółki oraz orzekł o zwrocie uiszczonego przez spółkę wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż sprawa zawarcia umowy między starostą a mikroprzedsiębiorcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Nie jest zatem stosunkiem administracyjnoprawnym, nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej.

Na powyższe postanowienie, skarżąca spółka wywiodła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

– art. 15 zze4 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy COVID-19 w zw. z § 7 i n., rozporządzenia, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozstrzygnięcie organu o udzieleniu, bądź odmowie udzielenia dotacji ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny, pomimo iż posiada wszelkie cechy aktu o charakterze administracyjnoprawnym, w szczególności ma ono charakter indywidualny, jest podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną w warunkach nadrzędności jednego podmiotu nad drugim, co powinno skutkować uznaniem, iż rozstrzygnięcie organu podlega kontroli sądowoadministracyjnej;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie przez WSA w Gorzowie Wlkp. rozstrzygnięcia skutkującego faktycznym pozbawieniem skarżącego zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu, bowiem z uwagi na fakt, iż przepis art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 nie statuuje po stronie organu zobowiązania w znaczeniu cywilnoprawnym, jedynym realnym sposobem zweryfikowania poprawności rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia wnioskowanej dotacji pod kątem merytorycznym, a co za tym idzie zagwarantowania skarżącej prawa o randze konstytucyjnej, jest poddanie go kontroli sądownictwa administracyjnego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako: p.p.s.a.), poprzez odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie organu w postaci odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo iż przedmiotowe rozstrzygnięcie organu posiada wszelkie cechy aktu administracyjnego, powinno zatem podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, w skutek czego doszło do braku możliwości zweryfikowania pod kątem merytorycznym, czy odmowa udzielenia wnioskowanego świadczenia była zasadna, czy też nie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego o odmowie udzielenia dotacji oraz stwierdzenie, że wnioskowana dotacja przysługuje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Gorzowie powołując się na art. 179a p.p.s.a. dokonał autokontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia odrzucającego skargę i rozpoznał sprawę merytorycznie.

Sąd pierwszej instancji wskazując na brzmienie art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 aktualne na dzień złożenia wniosku przez spółkę (2 lutego 2021 r.), wskazał, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że etap ustalania prawa do dotacji ma charakter administracyjny z uwagi na fakt, że jest ona przyznawana w warunkach władztwa administracyjnego organu publicznego wobec uczestnika obrotu gospodarczego. Z kolei fakt, że dotacja jest udzielana w drodze umowy nie oznacza, że jest to czynność z zakresu prawa cywilnego. Strona skarżąca trafnie wskazała, że regulacja zawarta w art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 nie stanowi podstawy w razie odmowy przyznania dotacji do wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym do sądu powszechnego. Odmowa przyznania dotacji stanowi zatem akt administracyjny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie dotyczącym analogicznej konstrukcji zawartej w art. 15 zzb ust. 1 ustawy COVID-19. Wskazano, że umowa o której mowa w ww. przepisie nie jest klasyczną umową cywilnoprawną. Wynika to z faktu, że zawieranie umowy wiąże się realizacją zadań organu administracji, które są finansowane ze środków Funduszu Pracy. W przepisie 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 użyto zwrotu "starosta może na podstawie umowy udzielić". Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów sąd uznał, że zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 179a p.p.s.a. i dlatego na jego podstawie sąd uchylił własne postanowienie z 19 maja 2021 r. o odrzuceniu skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej wniesionej skargi sąd pierwszej instancji wskazał, że sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez stronę skarżącą przesłanek do uzyskania dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, a dokładnie przesłanki prowadzenia 30 września 2020 r. "przeważającej działalności" gospodarczej w zakresie uprawniającym do jej uzyskania. W ocenie organu, w przypadku spółki kod PKD "przeważającej działalności" ujawniony w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego stanowił 46.90.Z i tym samym nie uprawnia do przyznania dotacji.

Odwołując się do zasad prowadzenia klasyfikacji PKD zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.); dalej powoływane jako: rozporządzenie PKD i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), sąd pierwszej instancji wskazał, że informacja o "przeważającej działalności" ma charakter statystyczny, którą dany podmiot jest obowiązany podać rejestrując firmę. Zatem, należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania dotacji, to podmiot prowadzący na dzień 30 września 2020 r., przeważającą działalność według podanego w PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13, CBOSA). Podanie do rejestru REGON danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. W orzecznictwie wskazuje się, że oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., II UK 402/15). Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego.

Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest, zdaniem sądu, istotne na gruncie właściwego odczytania art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID 19. Przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, według podanego PKD, tj. wpis w rejestrze REGON/KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii i jest ukierunkowane na realne wsparcie podmiotów, które poniosły rzeczywiste straty na skutek obostrzeń związanych z epidemią. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania dotacji - wpis w REGON/KRS - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur. Wpis w rejestrze REGON/KRS, nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wpis w rejestrze REGON/KRS, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania dotacji, nie wypełnia również swojej funkcji jako uproszczenie procedur. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób weryfikacji w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania pomocy spełniają (prowadzą na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obwiązkom statystycznym). Nadto, przywoływane już rozporządzenie PKD stanowi, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca, czyli wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, aby odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej.

Zdaniem WSA przyjęty przez organ sposób wykładni art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania dotacji na gruncie tej ustawy jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje.

W ocenie sądu, przy takim rozumieniu terminu "przeważającej działalności", jaką przyjął organ, dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD. Wprowadzenie zaś, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium, wymogu wpisu w rejestrze REGON/KRS, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej, doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienioną w art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, zostały pozbawione dostępu do dotacji. Dokonana więc przez organ wykładnia art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, sprowadzająca się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rejestrze REGON/KRS, prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy, a tym samym, nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej.

Z powyższych względów sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie (akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) ocenić należy jako wadliwe, bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżąca spółka podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dotację, bez umożliwienia wykazania, że spółka spełnia kryterium prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności według PKD wskazanego w art. art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID 19. Takie rozumienie analizowanej regulacji jest nieprawidłowe, gdyż pomija kwestię prowadzenia faktycznej, działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy COVID-19.

Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Zielonej Górze z dnia 2 marca 2021 roku, stanowi akt administracyjny i podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny, podczas gdy jest to oświadczenie z zakresu stosunków cywilnoprawnych i nie podlega badaniu w tym trybie;

oraz z ostrożności procesowej

- przepisów prawa materialnego tj. art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnie pojęcia "przeważająca działalność" i uznanie, że odnosi się ona do faktycznie prowadzonej przez podmiot przeważającej działalności i organ powinien dokonywać w tym zakresie ustaleń faktycznych, podczas gdy przepis art. 15zze4 ust. 3 ustawy COVID wprost wskazuje, że pojęcie to odnosi się do danych ujawnionych w rejestrze REGON.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Sporne w sprawie są dwie kwestie. Pierwsza, dotyczy charakteru pisma Dyrektora PUP z dnia 2 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji z art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 i w konsekwencji dopuszczalności skargi na tego typu akt do sądu administracyjnego. W ocenie organu, powyższe pismo jest oświadczeniem z zakresu stosunków cywilnoprawnych i nie podlega kognicji sądów administracyjnych, z kolei zdaniem sądu pierwszej instancji, skoro pismo to dotyczy uprawnień i obowiązków z zakresu administracji publicznej, przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Druga sporna kwestia dotyczy spełnienia przez skarżącą spółkę przesłanek do uzyskania dotacji dla mikro i małych przedsiębiorców na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania tej dotacji. W ocenie organu, w przypadku skarżącej kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON nie uprawnia do otrzymania dotacji. W ocenie sądu pierwszej zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że skarżący spełnia kryterium prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności według PKD wskazanego w art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19.

Podkreślić na wstępie należy, że obie sporne kwestie były już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego też w dalszych częściach uzasadnienia sąd kasacyjny posiłkować się będzie utrwalonymi w tym zakresie poglądami wyrażonymi we wcześniejszych orzeczeniach.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 - w wersji aktualnej na dzień złożenia przez spółkę wniosku - w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w październiku albo listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019 r. Przepis art. 15zze4 ust. 3 ustawy COVID-19 stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Analiza powyższej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zze4 ust. 1 ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje, bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób, zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty, jako organu administracyjnego. Działanie organu na podstawie art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 jest, zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby, wprost, że starosta, może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15 zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 użyto jednak zwrotu "starosta może, na podstawie umowy udzielić". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "udzielić" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę, środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta, dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie też NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21). Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15 zze4 ust. 1 ustawy o COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy (zob. postanowienia NSA: z dnia 23 listopada 2021 r., I GSK 1497/21, z dnia 22 lipca 2022 r., I GSK 1260/22 oraz z dnia 24 sierpnia 2021 r., I GSK 748/21 i z dnia 28 maja 2021 r., I GSK 333/21 (dwa ostatnie wydane na gruncie art. 15 zzb ust. 1 ustawy COVID-19), dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.

Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze cyt. powyżej treść art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, należy wskazać, że zasady prowadzenia Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009), zgodnie, z którym, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.

W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

Nie jest prawidłowe takie rozumienie art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Przyjąć zatem należy, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, zasadne jest ustalenie prowadzenia rzeczywistej, przeważającej działalności danego podmiotu. Zatem przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, wg podanego PKD, tj. wpis w KRS, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).

Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11).

Zwolnienie przewidziane w art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 stanowi bowiem jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy COVID i celami, jakie ma ona realizować (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1383/21).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo wywiódł, iż w rozpoznawanej sprawie przedwcześnie przyjęto, że skarżąca spółka podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dotację. Powyższe oznacza, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego art. 15zze4 ust. 1 ustawy COVID-19 organ pominął kwestię prowadzenia faktycznej, przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie zrealizował ratio legis ustawy o COVID-19.

Dokonanej oceny, wbrew twierdzeniom organu w skardze kasacyjnej, nie może podważać brzmienie art. 15zze4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z powyższym przepisem, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Odesłanie w powyższym przepisie do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to nie ma potrzeby weryfikowania stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeżeli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej gdy wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).