Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2489/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 207/14 w sprawie ze skargi A. U., M. G. i M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 21 maja 2014 r. nr XXXVII/397/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. U., M. G. i M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 28 października 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 28 października 2013 r. Rada Miejska w Chojnicach podjęła uchwałę nr XXXVII/397/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługi pomiędzy ulicami Człuchowską i Bytowską w Chojnicach.

A. U., M. O. i M. G., zgodnie z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w dniu 13 stycznia 2014 r. wezwały Radę Miasta w Chojnicach do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzuciły naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez podjęcie zaskarżonej uchwały, odnoszącej się do inwestycji w postaci planowanej publicznej drogi zbiorczej - drogi wojewódzkiej i zjazdów z tej drogi w obrębie Osiedla Asnyka, bez uwzględnienia szkodliwego oddziaływania hałasu związanego z funkcjonowaniem drogi wchodzącej w strefę zabudowy mieszkaniowej oraz brak w tym zakresie ustaleń odnośnie do szkodliwości wpływu takiej inwestycji na całą zabudowę mieszkaniową w jej obrębie. Zawarte prognozy zostały przeprowadzone w 2010 r. i nie uwzględniły zabudowy istniejącej w dacie zatwierdzania planu zagospodarowania. Skarżące wskazały także na naruszenie art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jasnego i dokładnego określenia istotnych parametrów przewidywanej drogi, w szczególności odległości od zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chojnicach wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona uchwała zmienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługi pomiędzy ulicami Człuchowską i Bytowską w Chojnicach uchwalony uchwałą nr VI/74/l 1 Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 22 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 54 z 2011 r., poz. 1253), a zakres zmian obejmował wyłącznie układ dróg wewnętrznych, bez ingerencji w przebieg drogi oznaczonej symbolem 018 KDZ.

Organ wskazał, że A. i J. U. są właścicielami działek o nr [-B-] i nr [-C-], działki o nr [-D-] i nr [-E-] stanowią własność M. i W. O., natomiast działka nr [-A-] jest własnością M. i M. G. Żadna z wymienionych działek nie leży w obszarze opracowania kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 2014 r., poz. 112), odwołując się do art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Rada wyjaśniła, że organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego różnicuje tereny o różnych funkcjach lub o różnych zasadach zagospodarowania i wskazuje, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy. Odnosząc się natomiast do stanu faktycznego niniejszej sprawy przywołać należy fakt, że prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona została w 2013 r. i jej zakres odpowiada wytycznym zawartym w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). Na podstawie art. 53 cytowanej wyżej ustawy Burmistrz Miasta Chojnice uzgodnił zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Chojnicach. Prowadzi to do wniosku, że i w tym przypadku nie doszło do naruszenia prawa.

Organ wskazał również, że na etapie planowania przebiegu drogi należy uwzględniać jej parametry, wymagane przepisami prawa, w tym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Szerokość drogi zbiorczej oznaczonej symbolem "Z", a więc drogi planowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem 018 KDZ, nie powinna być mniejsza niż 20 m. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linie rozgraniczające drogę wyznaczają szerokość 25 m. Konkretne wymiary drogi określone natomiast zostaną na późniejszym etapie - w toku procesu inwestycyjnego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) w art. 43.1 określa, w jakiej odległości od krawędzi poszczególnych rodzajów dróg mogą znajdować się obiekty budowlane. W przypadku planowanej drogi wyznaczona jest odległość co najmniej 8 m, co w planie zostalo zachowane.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca A. U. jest współwłaścicielką działek o nr [-B-] i nr [-C-], działki o nr [-D-] i nr [-E-] stanowią własność M. i W. małżonków O, natomiast działka nr [-A-] jest własnością M. i M. małżonków G. Żadna z wymienionych działek, wbrew twierdzeniom skarżących, nie leży w obszarze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żadne ustalenia planu nie wprowadzają na działkach należących do skarżących ograniczeń co do możliwości ich zabudowy. Tymczasem podmiot kwestionujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów, które są własnością innych osób, winien wykazać, że sposób zagospodarowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miał wpływ na jego uprawnienia i obowiązki.

Sąd I instancji stwierdził, że posiadanie prawa do nieruchomości nieznajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym nie wyklucza legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (dalej u.s.g.). Jednakże osoba kwestionująca przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów będących własnością innych osób winna wykazać, że sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym ma wpływ (realny i bezpośredni) na jej uprawnienia i obowiązki poprzez ograniczenie jej prawa wykonywania własności lub nałożenie na nią pewnych obowiązków. Zatem w sytuacji, gdy wnoszącym skargę do sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 k.c. w którym ustanowiono zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość.

Uzasadniając swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały skarżące wskazały, że objęta planem zbiorcza droga wojewódzka, oznaczona symbolem 018 KDZ, poprzez emisję hałasu zakłóci spokojne zamieszkiwanie na należących do nich działkach budowlanych. W tym kontekście Sąd I instancji ocenił, że skarżące nie wykazały, że określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki wszystkich skarżących, zarówno tych posiadających nieruchomości w bliższym sąsiedztwie granic planu (działki nr [-B-] i [-C-] należące do A. i J. U., jak i tych, których działki znajdują się w dalszej odległości od jego granic (działki nr [-D-] i [-E-], należące do M. i W. O. i [-A-] należąca do M. i M. G.).

W ocenie Sądu, żadna z nieruchomości należących do skarżących nie podlega ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale, jako działka objęta ustaleniami planu. Takich ograniczeń nie wprowadza również przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w dalszej odległości. Również z przedstawionych przez skarżących okoliczności nie wynika, aby ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości został naruszony. Należy przy tym wziąć pod uwagę okoliczność, że nawet znajdująca się bezpośrednio przy granicy planu działka [-B-] jest oddzielona od planowanej drogi pasem gruntu o innym przeznaczeniu. Ponadto należy wziąć pod uwagę okoliczność, że przebieg planowanej drogi wojewódzkiej na terenie 018KDZ pozostaje niezmieniony od 1971 r., gdzie został wytyczony w planie z dnia 24 kwietnia 1971 r., następnie przebieg ten nie został zmieniony planami z 17 lipca 1992 r., 25 czerwca 1987 r. i 22 kwietnia 2011 r., przy czym w stosunku do tego ostatniego planu zakres zmian obejmował wyłącznie układ dróg wewnętrznych, bez ingerencji w przebieg drogi oznaczonej symbolem 018 KDZ. Zabudowując należące do skarżących działki bądź nabywając je jako działki budowlane skarżący miały zatem świadomość planowanego przebiegu drogi.

W konsekwencji ustalając, że skarżące nie mają legitymacji do kwestionowania przedmiotowej uchwały, Sąd odstąpił od badania zasadności merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących naruszeń prawa w trakcie uchwalania przedmiotowego planu.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. U., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia:

- art. 140 k.c. i art. 144 k.c. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę na skutek błędnego ustalenia braku posiadania interesu prawnego, mimo że planowana zbiorcza droga wojewódzka oznaczona symbolem 018 KDZ sąsiaduje z nieruchomością skarżącej, a zakres szkodliwego oddziaływania hałasu oraz drgań związanych z funkcjonowaniem drogi wojewódzkiej wchodzi w strefę zabudowy mieszkaniowej, czym skutecznie ogranicza możliwość korzystania przez skarżącą z własnej rzeczy, mimo że zgodnie z art. 140 k.c. granice, w których właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa określają wyłącznie ustawy i zasady współżycia-społecznego, a nie przepisy prawa miejscowego, zwłaszcza, że w uchwale brak jest jasnego i dokładnego określenia istotnych parametrów przewidywanej drogi wojewódzkiej,

- art. 3 § 1 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy co do jej istoty, na skutek błędnego przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie nie ma legitymacji do kwestionowania uchwały Rady Miejskiej w Chojnicach.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu "Sektorowy Plan Działań INFRASTRUKTURA DROGOWA I TRANSPORT DROGOWY Strategii Rozwoju Chojnicko – Człuchowskiego Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego" na okoliczność skierowania całego transportu ciężarowego i drogowego na planowaną zbiorczą drogę wojewódzką oznaczoną symbolem 018 KDZ, która sąsiaduje z nieruchomością skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w toku prac nad uchwałą nie przygotowano prognoz oddziaływania na sąsiadujące z planowaną drogą publiczną budynki w zakresie ochrony przed hałasem, a hałas zakłóci dotychczasową ciszę, jak i negatywnie wpłynie na przyrodę. Droga wojewódzka pełnić będzie funkcję zachodniej obwodnicy, na którą przeniesiony zostanie ruch tranzytowy, co spowoduje występowanie znacznych immisji w postaci hałasów, spalin, drgań i wstrząsów. Umiejscowienie obwodnicy za płotem, tuż przy działce skarżącej wpłynie na konstrukcję budynku, nie wspominając już o istotnym ograniczeniu podstawowej funkcji wypoczynku.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stała się uchwała Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 28 października 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą dla wywiedzenia skargi na akt organu jednostki samorządu gminnego stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jak wynika z brzmienia tego przepisu, legitymowanym do wniesienia skargi jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego jego interesu lub uprawnienia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08).

Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznający sprawę, był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na akceptację. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej kasacyjnie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Z takim naruszeniem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Poza sporem pozostaje fakt, że działki będące własnością skarżącej kasacyjnie nie są objęte zakresem m.p.z.p., lecz położone są w sąsiedztwie. Skarżąca kasacyjnie uzasadnia naruszenie interesu prawnego wynikającego z art. 140 i art. 144 k.c., powołując się na fakt, że planowana droga stanowić będzie źródło niedopuszczalnych immisji (hałas, spaliny) na teren jej działki, co pogorszy komfort życia i wypoczynku.

Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia

2014 r., II OSK 1206/13, art. 144 k.c. co do zasady może być powoływany w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu uzasadnienia twierdzenia, że m.p.z.p. narusza interes prawny właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Zgodnie z powołanym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jednak zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 144 k.c. musi skutkować uznaniem go w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za nieuzasadniony, gdyż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła norm dotyczących poziomu hałasu czy emisji spalin.

Za nieskuteczny uznać należy także argument dotyczący tego, że sposób korzystania z własności może być ograniczony wyłącznie ustawami i zasadami współżycia społecznego, nie zaś przepisami prawa miejscowego. Otóż nie ulega wątpliwości, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, choć ograniczenia te mogą wynikać wyłącznie z ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie naruszają istoty prawa własności. Również przepis art. 140 k.c. przewiduje ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, które to ograniczenia wynikać muszą z aktów rangi ustawowej. Natomiast wyjaśnienia wymagać musi, że skoro prawo stanowienia planów miejscowych znajduje swoje umocowanie w ustawie o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, warunek ten bezspornie należy uznać za spełniony.

Odnosząc się natomiast do wniosku o dopuszczenie dowodu warto zauważyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.