Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1977/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 6, ust. 3, § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 269/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Prezydenta Miasta Tarnowa; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz [...] kwotę 1040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 269/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę PKP S.A. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] grudnia 2014 r. do Prezydenta Miasta T[.wpłynął wniosek Polskich Kolei Państwowych S.A. [...] (dalej PKP S.A., skarżąca bądź spółka) o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego działek o numerach [...] i [...] obrębu [...] położonych w T. na podstawie art. 200 ustawy [z 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn] i art. 37 ustawy [z dnia 8 września 2000 r.] o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" [Dz. U. Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm., dalej ukPKP]. Spółka powołała się na decyzję z dnia [...] stycznia 1989 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 1989 r.) wskazując, że decyzją tą ustalono cenę gruntu państwowego oraz opłatę roczną z tytułu zarządu między innymi dla działki [...] obręb [...] o powierzchni 38,3760 ha (z podziału której powstały działki nr [...] i [...]), a tym samym potwierdzone zostało prawo zarządu przysługującego na dzień [...] grudnia 1990 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz. U. nr 23, poz. 120, dalej rozporządzenie z 1998 r.). Zgodnie z art. 2 ukPKP, PKP S.A. wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP. We wniosku wskazano, że przedmiotowe działki stanowią własność Gminy Miasta T. co potwierdził decyzją z dnia [...] października 1992 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 1992 r.) Wojewoda T. Na podstawie decyzji z [...] października 1992 r. Gmina Miasta T. nabyła własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obrębu [...] o łącznej powierzchni 383760 m2 od Skarbu Państwa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie i z mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych [Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej ustawa komunalizacyjna bądź pwust].

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) Prezydent Miasta T. (dalej Prezydent bądź organ I instancji) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wnosząc o wydanie decyzji w trybie art. 200 ugn, PKP S.A. powołała się na decyzję z [...] stycznia 1989 r. wskazując, że decyzją tą ustalono cenę gruntu państwowego oraz opłatę roczną za zarząd między innymi dla działki [...] obrębu [...] o pow. 38,3760 ha a tym samym potwierdzone zostało prawo zarządu przysługującego na dzień [...] grudnia 1990 r. zgodnie z rozporządzeniem z 1998 r. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] stycznia 1989 r. Urzędu Miejskiego w T[...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, ustalająca wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu miedzy innymi dla działki nr [...] obrębu [...] nie nawiązuje do jakiejkolwiek decyzji o ustaleniu prawa zarządu, więc nie może stanowić podstawy do stwierdzenia tego prawa. Prawa zarządu nie można uzyskać w sposób dorozumiany. Zdarzenia prawne będące podstawą powstania prawa zarządu winno mieć określoną formę np. decyzji administracyjnej. Powołana decyzja o ustaleniu ceny gruntu i opłaty rocznej za zarząd nie odnosi się, nie powołuje ani nie nawiązuje do jakiegokolwiek dokumentu, na podstawie którego zostałoby ustanowione prawo zarządu na rzecz wnioskodawcy lub jego poprzednika prawnego, a sama decyzja o wymierzeniu wysokości opłaty nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia tego prawa. Legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu.

W odwołaniu od decyzji z [...] października 2015 r. spółka podniosła, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające prawo zarządu PKP SA, w tym decyzja z [...] stycznia 1989 r. o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. wynika jednoznacznie, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych dokumentów. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że organ ma obowiązek stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu, jeżeli istnieje co najmniej jeden z wymienionych dokumentów. A contrario, organ nie może stwierdzić, że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu nieruchomością jeżeli istnieje jeden z wymienionych przez prawodawcę dokumentów. Prezydent błędnie przyjął, że istnienie dokumentu w postaci decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie świadczy o przysługiwaniu skarżącej prawa zarządu. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo, które powstało na podstawie innych regulacji prawnych. Żadne ze wskazanych orzeczeń nie zostało wydane na podstawie art. 200 ugn i § 4 rozporządzenia z 1998 r., wobec czego chybione jest odwoływanie się do poglądów w tym orzecznictwie zawartych. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy prawa, w których przesądzono, że na podstawie co najmniej decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Prawodawca kwestię tę rozstrzygnął kategorycznie, nie pozostawiając organom orzekającym swobody w zakresie badania, czy ów dokument jest wystarczający czy nie dla stwierdzenia prawa zarządu. Wynika to jednoznacznie z brzmienia omawianego przepisu. Odmienna interpretacja nie budzącej wątpliwości regulacji prawnej, przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stanowi niedopuszczalną wykładnię contra legem. Jeżeli z przepisów wynika, że należy stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu na podstawie jednego z wymienionych dokumentów, w tym decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, to wykluczone jest nawet badanie istnienia innych dokumentów mających potwierdzać istnienie prawa zarządu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm.), art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] października 2015 r. znak [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T., utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2015 r.

Kolegium w zaskarżonej decyzji przytoczyło mające w sprawie zastosowanie przepisy prawne - art. 37 ukPKP, art. 200 ugn i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. By uzyskać w oparciu o art. 200 ust. 1 ugn prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu. Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r.

Kolegium wskazało, że na gruncie przywołanych wyżej przepisów ugruntowane jest stanowisko sądów, że istotna staje się ocena dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, bowiem skarżąca na dowód istnienia prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości przedstawiła decyzję dotyczącą wymierzenia opłaty rocznej za zarząd ową nieruchomością.

Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z 22.11.1999 r., U 6/99 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 1998 r. wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Oznacza to, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite, a skład orzekający Kolegium w tej sprawie w pełni podzielił ten pogląd.

Skoro skarżąca na dowód istnienia prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości przedstawiła decyzję dotyczącą wymierzenia opłaty rocznej za zarząd przedmiotową nieruchomością, to należało rozstrzygnąć, czy decyzja ta wskazuje jednoznacznie tytuł wnoszenia opłaty, tj. czy przywołuje ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu.

Przedstawiony przez spółkę dokument nie wskazuje, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę jego stwierdzenia wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Oznacza to, że dokument taki nie może być uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu.

Istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Tym samym prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 ugn (uprzednio art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej uzugg].

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 ugn, faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (wyrok NSA z 18.2.2015 r., I OSK 1406/13).

Mając na uwadze poglądy przywołane w cytowanym wyżej wyroku, jak i przytoczone w uzasadnieniu decyzji I instancji, Kolegium stwierdziło, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] stycznia 1989 r. znak [...] Urzędu Miejskiego w T. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami dotycząca ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu między innymi dla działki nr [...] obrębu [...] nie nawiązuje do jakiejkolwiek decyzji o ustaleniu prawa zarządu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia tego prawa. Zarządu nie można uzyskać w sposób dorozumiany. Zdarzenia prawne będące podstawą powstania prawa zarządu winno mieć określoną formę np. decyzji administracyjnej. Prawidłowo w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji wystąpił do wnioskodawcy o przedłożenie decyzji o przekazaniu wnioskowanej nieruchomości w zarząd bądź przedłożenia dokumentów udowadniających fakt istnienia takiej decyzji. Decyzji takiej wnioskodawca nie przedłożył.

Argumenty zawarte w odwołaniu - stanowiące polemikę, jak wynika z literalnej treści, z bliżej nieznanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie mogą odnieść oczekiwanego rezultatu. Decyzja I instancji, w ocenie Kolegium, jest zatem prawidłowa.

Decyzję z [...] stycznia 2016 r., w ustawowym terminie, PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r., stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.

W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające prawo zarządu PKP S.A., w tym decyzja z [...] stycznia 1989 r. o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych dokumentów. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że organ ma obowiązek stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu, jeżeli istnieje co najmniej jeden z wymienionych dokumentów. A contrario, organ nie może stwierdzić, że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu nieruchomością jeżeli istnieje jeden z wymienionych przez prawodawcę dokumentów. Kolegium błędnie przyjęło, że istnienie dokumentu w postaci decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie świadczy o przysługiwaniu skarżącej prawa zarządu. Organ powołał w tym zakresie orzecznictwo, które powstało na podstawie innych regulacji prawnych. Żadne ze wskazanych orzeczeń nie zostało wydane na podstawie art. 200 ugn i § 4 rozporządzenia z 1998 r., wobec czego chybione jest odwoływanie się do poglądów w tym orzecznictwie zawartych. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy prawa, w których przesądzono, że na podstawie co najmniej decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Prawodawca tę kwestię rozstrzygnął kategorycznie, nie pozostawiając organom orzekającym swobody w zakresie badania, czy ów dokument jest wystarczający czy nie dla stwierdzenia prawa zarządu. Wynika to jednoznacznie z brzmienia omawianego przepisu. Odmienna interpretacja nie budzącej wątpliwości regulacji prawnej, która została przyjęta przez Kolegium, stanowi niedopuszczalną wykładnię contra legem. Jeżeli z przepisów wynika, że należy stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu na podstawie jednego z wymienionych dokumentów, w tym decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, to wykluczone jest nawet badanie istnienia innych dokumentów mających potwierdzać istnienie prawa zarządu. Mając to na uwadze skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do działek objętych wnioskiem złożono zgodnie z art. 75 kpa oświadczenie, potwierdzające przekazanie PKP przedmiotowego terenu w zarząd. Okoliczności te i dowody uzasadniają stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działki, której dotyczy postępowanie. Organ zakwestionował oświadczenie, które na mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi wystarczający dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, który nie wyjaśnia w jaki sposób można przesądzić o istnieniu prawa zarządu bez dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia. Niemożliwe jest wręcz przesądzenie istnienia prawa zarządu bez tych dokumentów. Świadczy to o wadliwości argumentacji uzasadniającej kwestionowanie oświadczenia składanego w trybie art. 75 kpa. Oświadczenie to, w razie braku dokumentów, ma przesądzać o istnieniu prawa zarządu. Organy nie mogły odmówić stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny legalności działania organów administracji, które odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje w Warszawie, które później zostało przekształcone w Polskie Koleje Państwowe S.A., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta T., a oznaczonej jako działki nr [...] i [...], objęte księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T..

Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano art. 200 i 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z "2010 r. nr 102, poz. 651" [winno być "2015 r., poz. 782"] ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Dnia 10 lutego 1998 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r.

Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd; 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu; 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Skarżąca podnosi, że wystarczającym jest powołanie się na decyzję o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością i to jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu i na tę okoliczność przedkładała w toku postępowania decyzję z [...] stycznia 1989 r. znak [...] Urzędu Miejskiego w T[...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami dotyczącą ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu miedzy innymi dla działki nr [...] obrębu [...]. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że nawet legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu.

Sąd I instancji przychylił się do argumentacji organów administracji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z: 22.11.1999 r., U 6/99, OTK 1999/7/159 (dalej wyrok U 6/99); 9.4.2002 r., U 10/00, OTK 2001/3/55 (dalej wyrok U 10/00) wyraził pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ugn, a tym samym z art. 92 ust. "4" [winno być "1"] Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.4.2008 r., I OSK 570/07, Lex 505282 zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. To stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uważa za trafne.

Tym samym skoro decyzja z [...] stycznia 1989 r. o wymierzeniu opłaty za zarząd nieruchomością w żaden sposób nie powołuje się ani nie nawiązuje do jakiejkolwiek innej decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Takie stanowisko, jakie prezentuje w tej sprawie Sąd, zawarte zostało także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.9.2010 r., I SA/Wa 1288/10, Lex 750633.

W tej sprawie zasadnie organy administracji uwzględniły rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.). Żaden przepis nie pozwalał na stosowanie innego aktu prawnego, a w szczególności aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) – tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 97 ze zm., dalej rozporządzenie z 1993 r.).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy administracji same prowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu i kilkakrotnie zwracały się o to do skarżącej. Organy ustaliły także w pozostałym zakresie stan faktyczny sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego ustalenia. Także oświadczenie, na które powołuje się skarżąca, nie może w okolicznościach tej sprawy uzasadnić ustanowienia na rzecz PKP prawa zarządu.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Kr 269/16 wywiodły Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego M. S., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7, 77, 78 i 80 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącemu przysługiwało prawo zarządu nieruchomości;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie złożone w trybie art. 75 kpa nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżącemu przysługiwało prawo zarządu nieruchomości;

II. przepisów prawa materialnego – art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z "2010 r. nr 102, poz. 651" ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 6 a także § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zsądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istotą zagadnienia jest to, czy w kontrolowanej sprawie doszło do właściwego zastosowania norm prawa materialnego, zatem zarzut prawa materialnego należało rozstrzygnąć w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ugn (w brzmieniu Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. – obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), § 4 ust. 1 pkt 6 a także § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1998 r. okazał się usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, których mowa w art. 204 ust. 3 za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczania wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaju dokumentów zawierających niezbędne dowody w tych sprawach. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: ... decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznego rezultatu. Wbrew stanowisku organów obu instancji i Sądu I instancji, brak jest podstaw, by w drodze wykładni systemowej czy celowościowej uzyskać rezultat wykładni odmienny od rezultatu wykładni językowej. W szczególności za odmiennym rezultatem wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. nie przemawiały wyroki Trybunału Konstytucyjnego: U 6/99 i U 10/00.

W wyroku z 22.11.1999 r., U 6/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł:

1. § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) jest zgodny z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 49, poz. 484).

2. § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) jest niezgodny z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 49, poz. 484), ponieważ wykracza poza upoważnienie w nim zawarte.

Tylko sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego wiąże inne sądy i organy administracji publicznej (argum. ex art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Stanowisko prezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu stanowi jedynie przykład wykładni prawa, przedstawiający sposób dojścia przez Trybunał do rezultatu, który znalazł odzwierciedlenie w sentencji wyroku Trybunału. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku winno być rozważone przez Sąd i organy administracji publicznej, orzekającej w konkretnej sprawie, z uwagi na autorytet Trybunału Konstytucyjnego. Istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest to, że Trybunał w ogóle nie rozstrzygał o zgodności z Konstytucją § 4 ust. 1 pkt 6 bądź ust. 3 rozporządzenia z 1998 r., wskazując, że "§ 4, który nie jest przedmiotem wniosku" (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku U 6/99). Mimo, że zarówno w § 4 ust. 1 pkt 6 jak i § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 1998 r., mowa jest o "decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości", to w rzeczywistości konstrukcja uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn (uprzednio art. 2 ust. 1 i 2, i art. 2a uzugg), zasadniczo różni się od konstrukcji uwłaszczenia spółdzielni, związku spółdzielczego oraz innych osób prawnych (art. 204 ust. 1 i 2 ugn; uprzednio art. 2c ust. 1 i 2 uzugg), z uwagi na konieczność zawarcia umowy ze spółdzielnią o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, na co wyraźnie wskazuje Trybunał w cz. III pkt 2, 4. Nawet w przypadku podobnych konstrukcji prawnych w poszczególnych ustawach, nie sposób przyjąć, że pogląd prawny zaprezentowany w jednym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odpowiada poglądowi prawnemu zaprezentowanemu w innym wyroku (przykładowo wyrok TK z: 22.9.2009 r., P 46/07, OTK-A 2009/8/126; 12.2.2014 r., K 23/10, OTK-A 2014/2/10).

Postępowanie zainicjowane wnioskiem Gminy G., powodowane było troską o "ścisłe, ustawowe granice ingerencji w prawo własności gmin" (cz. I pkt 1 uzasadnienia wyroku U 6/99). Pogląd Trybunału Konstytucyjnego na granice ingerencji w prawo własności gmin podlegał wyraźnej ewolucji. Art. 140 kc określa uprawnienia właściciela jako mieszczące się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, wskazując, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz w tych samych granicach rozporządzać rzeczą. W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawo własności Skarbu Państwa i prawo własności jednostek samorządu terytorialnego podlega innego typu ograniczeniom, niż wynikające z prawa cywilnego. Sposób gospodarowania tą własnością jest poddany także regulacji prawa administracyjnego materialnego, zawartego w ustawach szczególnych, które decydują o jego wykonywaniu, nakładają na podmioty tej własności ustawowe ograniczenia w zakresie rozporządzania, jak i korzystania. Przykładem takiej regulacji jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza ograniczenia rozporządzania prawem własności przez organy Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ustanawiając m. in. przywilej pierwszeństwa określonych osób w zakresie nabywania nieruchomości i ograniczając lub wyłączając dopuszczalność rozporządzania nieruchomościami określonych kategorii (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz, Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, 55-56, uw. 3-4).

W orzecznictwie i nauce prawa wskazuje się, że ustrojowe przekształcenia stosunków własnościowych na początku lat 90. XX w. doprowadziły do przywrócenia kategorii własności Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych oraz kategorii własności komunalnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego (dalej jst) i komunalnym osobom prawnym, powstałej w drodze tzw. komunalizacji, polegającej na przejęciu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez właściwe gminy. Własność przyznana jednostkom samorządu terytorialnego w art. 165 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym, dlatego korzysta przynajmniej z "ogólnej" ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia jednak, że wprawdzie nie co do istoty, ale już co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Musi to rzutować w konsekwencji na zakres konstytucyjnej ochrony działalności samorządu w porównaniu z osobami prawa prywatnego (postanowienie TK z 22.5.2007 r., SK 70/05, OTK-A 2007/6/60).

Własność komunalna nie została przyznana jst dla ich dowolnego użytku. Przysługująca jst własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (wyrok TK z 21.10.2008 r., P 2/08, OTK-A 2008/8/139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez jst na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (wyrok TK z 9. 4.2002 r., K 21/01, OTK-A 2002/2/17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych (uzasadnienie wyroku TK z 13.3.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31, pkt III.4.3; dalej wyrok P 38/11).

Trybunał ocenił, że ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych [na podstawie nowelizowanego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn], przejętych przez jst w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności jst (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Wsteczne stosowanie przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn stawia w niekorzystnej sytuacji te jednostki samorządu terytorialnego, które dokończyły z własnych środków rozpoczęte inwestycje, w porównaniu z tymi podmiotami, które przed 1 stycznia 1998 r. sprzedały wywłaszczone nieruchomości lub ustanowiły na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji podmioty te skorzystały z możliwości odpłatnego rozporządzenia nieruchomością i nawet jeśli nie zrealizowano na niej nigdy celu wywłaszczenia, byłym właścicielom nie przysługuje roszczenie do żądania jej zwrotu (art. 229 ugn; pkt III.4.5 uzasadnienia wyroku P 38/11). Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 ważył dwie wartości: ochronę interesów poprzedniego właściciela nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) i ochronę własności i innych praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji; pkt III.5.3 i 6.1 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Podobnie ewoluowały poglądy Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rozumienia pojęcia słusznego odszkodowania. Zagadnieniem słusznego odszkodowania Trybunał Konstytucyjny zajmował się wielokrotnie. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zarówno pod rządami art. 245 kodeksu cywilnego, jak i poprzedzającego ten przepis art. 113 § 2 prawa rzeczowego (dekret z 11 października 1946 r., Dz.U. nr 57, poz. 319), do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego, przynajmniej dla oświadczenia właściciela obciążającego swoją nieruchomość. Forma ta wymagana jest ad solemnitatem, a zatem jej niezachowanie powoduje bezwzględną nieważność czynności prawnej. Przepisy szczególne regulujące użytkowanie nieruchomości państwowych, obowiązujące równolegle z prawem rzeczowym a później (od 1965 r.) z kodeksem cywilnym, przewidywały także inną formę oddawania w użytkowanie, a mianowicie decyzję administracyjną. Wśród wielu aktów prawnych przewidujących oddawanie gruntów państwowych (początkowo również komunalnych) w użytkowanie należy wymienić: dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz.U. nr 4, poz. 31), ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz.U. nr 18, poz. 94), rozporządzenie Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (t.j. z 1970 r. Dz.U. nr 28, poz. 225), ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159), rozporządzenie Rady Ministrów z 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. nr 1, poz. 1) oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99). Analiza tych aktów prawnych wskazuje, że dla ustanowienia użytkowania na nieruchomościach państwowych ustawodawca, w miejsce aktu notarialnego, wymagał decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. Wymagały jej w szczególności art. 10 ust. 1 ustawy z 1961 r. i art. 39 ust. 1 ustawy z 1985 r.

Ważna decyzja administracyjna, niejako zastępująca akt notarialny, była więc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania gruntu państwowego na rzecz organizacji społecznej, w tym spółdzielni. Bez decyzji prawo to nie mogło powstać (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku U 6/99).

Jednakże w wyroku U 6/99, koncentrującym się na zarządzie lub użytkowaniu spółdzielni, Trybunał Konstytucyjny nie rozważał w ogóle prawnorzeczowych czy swoistych tytułów prawnych do nieruchomości przysługujących PKP S.A. bądź jej poprzednikom prawnym. Z pisma z [...] lipca 2015 r. [...] Sądu Rejonowego Wydziału VI Ksiąg Wieczystych w T. wynika, że Spis [...] gm. kat. S[należąca do ciała hipotecznego [...], obejmował działki [...], [...] w obrębie [...], które zostały przeniesione do księgi wieczystej [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działki [...], [...]zostały wpisane do tej księgi w 1997 r., po przeniesieniu ze Spisu [...]. Z twierdzeń zawartych w piśmie PKP S.A. z [...] lipca 2015 r. wynika, że w dniu [...] grudnia 1990 r. działki [...], [...], z których podziału powstały działki [...] i [...], były objęte Spisem [....] z wpisem na rzecz [...] (k. 65-70 akt Prezydenta).

Zgodnie doświadczeniem życiowym, budowa linii kolejowej w państwie austrowęgierskim i według austrowęgierskiego prawa, nie odbywała się na gruncie, do którego inwestor nie miał prawa własności. Na obszarze ówczesnego zaboru austriackiego obowiązywała wówczas ustawa o wywłaszczeniu na rzecz kolei z 18 lutego 1878 r. (D.u.p. nr 30 z 1878 r.), która obowiązywała również po odrodzeniu Państwa Polskiego (dr J. Panejko w: K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko, Polskie prawo administracyjne w zarysie, Kraków Księgarnia Powszechna b.d.w., s. 375). Wszystkie wpisy dotyczące własności nieruchomości w zaborze austriackim, a następnie w dzielnicy małopolskiej (byłym zaborze austriackim), odbywały się w latach przed odbudową Państwa Polskiego, a następnie w Dwudziestoleciu Międzywojennym na podstawie: Kodeksu cywilnego austriackiego z 1911 r.; ustawy z dnia 25 lipca 1871 r. o zaprowadzeniu powszechnej ustawy o księgach gruntowych wraz z przepisami powszechnej ustawy o księgach gruntowych (Dz.u.p. austr. nr 95); trzeciej noweli częściowej z 19 marca 1916 r. do kodeksu cywilnego austriackiego (Dz.u.p. austr. nr 69; Jakób Glass w: Encyklopedja podręczna prawa publicznego, red. Z. Cybichowski Instytut Wyd. Bibljoteka Polska t. 1 s. 362-363, 365). Przepisy te uległy uchyleniu dnia 1 stycznia 1947 r. (art. IV § 1 pkt 1, 10, 28 dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych). W szczególności zgodnie z § 431 Kodeksu cywilnego austriackiego, obowiązującego w zaborze austriackim, a następnie na terenie byłego zaboru austriackiego, do przeniesienia własności nieruchomości aby tytuł nabycia wniesionym był do ksiąg publicznych na to przeznaczonych. Wniesienie to nazywa się wpisem hipotecznym (intabulacją). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, w kulturze prawnej obowiązującej na terenie byłego zaboru austriackiego, do 31 sierpnia 1939 r. wszelkie zdarzenia prawne, dotyczące prawa na gruntach, były każdocześnie ujawniane w księgach wieczystych.

Państwo Polskie, przyjmując po byłych państwach zaborczych sieć kolei żelaznych, weszło faktycznie (z małymi wyjątkami, nieliczne odcinki kolei prywatnych na terytorium b. Królestwa Kongresowego i drobne koleje prywatne na terytorium b. Galicji, pozostawały w XX-leciu międzywojennym pod administracją państwową) w monopol w dziedzinie kolejnictwa. Odpowiadało to ówczesnym tendencjom ogólnoeuropejskim, bowiem państwa wówczas istniejące występowały bądź same jako przedsiębiorstwa kolejowe, bądź w wypadkach dopuszczenia prywatnych przedsiębiorstw kolejowych, zastrzegały dla siebie specjalne uprawnienia w stosunku do tych przedsiębiorstw. Na obszarze b. zaboru austriackiego obowiązywała ustawa o wywłaszczeniu na rzecz kolei z 18 lutego 1878 r. (D.u.p. nr 30 z 1878 r.); J. Panejko – op. cit. s. 370-375).

W tym stanie rzeczy przejęcie prawa własności gruntu, na którym w czasach zaborów pobudowano linię kolejową (po uprzednim wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa Monarchii Austrowęgierskiej), nastąpiło w 1920 r. na rzecz Skarbu Państwa Polskiego (przy ewentualnych zobowiązaniach Skarbu Państwa w zakresie odszkodowań), na podstawie art. 208 Traktatu z 10 września 1919 r. z Saint-Germain-en-Laye, który uprawomocnił się 16 lipca 1920 r., a obowiązującego Polskę od 22 sierpnia 1924 r. (Dz.U. nr 17/25 poz. 115 oraz załącznik; Z. Cybichowski – op. cit. t. 2 s. 1041; J. Makowski, Encyklopedja prawa obowiązującego w Polsce, pod red. Prof. dra Peretiatkowicza cz. I zesz. 3 Poznań 1925 Fiszer i Majewski Księgarnia Uniwersytecka s. 10-11) i podlegało ujawnieniu w księgach wieczystych. Tym samym nietrafny i sprzeczny z treścią konkretnych dawnych ksiąg wieczystych, podnoszony czasami pogląd, że "przepisy traktatów międzynarodowych, a także rozporządzenie Prezydenta RP..., formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania czy prawa zarządu", narusza art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312, dalej rozporządzenie Prezydenta RP).

Zgodnie z art. 91 Traktatu, Austria zrzekła się na rzecz Głównych Mocarstw Sprzymierzonych i Stowarzyszonych swych praw suwerennych do terytoriów, które przedtem należały do monarchii austrowęgierskiej, a obecnie znalazły się poza granicami nowej Austrii i nie zostały przyznane żadnemu innemu państwu – dotyczyło to tylko terytorium dawnego Królestwa Galicji i Lodomerii, które już wtedy stanowiło de facto część Państwa Polskiego. Dla sformalizowania tej sprawy Główne Mocarstwa Sprzymierzone i Stowarzyszone zawarły 10 sierpnia 1920 r. z państwami cesyjnymi poaustriackimi traktat graniczny w Sevres. W Traktacie tzw. Galicja Wschodnia figuruje jako państwo odrębne na równi z Polską (art. 1, 2, 3), delegat Polski odmówił złożenia pod nim swego podpisu. Nieokreślona sytuacja pod względem prawnym trwała do 15 marca 1923 r., gdy Konferencja Ambasadorów, w wykonaniu art. 87 Traktatu Wersalskiego, z powołaniem się na rezolucję Rady Ligi Narodów z 3 lutego 1923 r., uznała wschodnie granice Polski, uznając jej suwerenność nad Galicją Wschodnią i dawną Ziemią Wileńską (Dz.U. z 1923, nr 49, poz. 333). Częścią składową Traktatu Pokoju w St. Germain jest tzw. Traktat Cesyjny państw poaustriackich, podpisany w Sevres 10 sierpnia 1920 r., regulujący rożne kwestie bieżące w dziedzinie gospodarczej między tymi państwami i między ich przynależnymi (Z. Cybichowski – op. cit. t. 2 s. 1041; J. Makowski – op. cit. s. 10-11; J. Michalski, Traktat Pokojowy z Saint-Germain a obciążenie Polski, Kraków 1921; A. Raczyński, Traktaty Pokojowe wobec praw majątkowych, Warszawa 1920).

Na konieczność uwzględnienia stanu prawnego, istniejącego w całym okresie funkcjonowania na tej działce linii kolejowej – począwszy od podjęcia działań prawnych dla pozyskania owej nieruchomości dla budowy linii kolejowej – wskazał Trybunał Konstytucyjny w części II punkcie 3 uzasadnienia postanowienia z 24 maja 2010 r., P 13/09 (OTK-A 2010 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny wskazał na istnienie sytuacji, w której wnioskodawcy domagający się odszkodowania, nie byli dotychczasowymi właścicielami gruntu w rozumieniu art. 37a ust. 7 zd. 1 ukPKP, skoro nieruchomość w sprawie II SA/Gd 504/08 była już uprzednio własnością Skarbu Państwa ex lege.

By ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo PKP bądź jego poprzednicy prawni, konieczne jest wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) i niezbędna jest analiza przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych, z uwzględnieniem w szczególności prawa zaborowego i obowiązującego do 31 grudnia 1946 r. na terenie Galicji, jak i regulacji ogólnopolskich, w tym międzynarodowych.

Ustawą z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz.U. nr 57, poz. 580) uregulowano ustrój organów odpowiedzialnych za kolej i ustalono, że Minister Kolei zarządza polskimi kolejami państwowymi, jako przedsiębiorstwem państwowym. Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 28 grudnia 1924 r. o przedsiębiorstwie dla eksploatacji kolei państwowych (Dz.U. R.P. nr 116, poz. 1034), powierzono eksploatację kolei państwowych oraz zarząd majątkiem skarbu państwa przedsiębiorstwu pod nazwą Polskie Koleje Państwowe (Z. Cybichowski – op. cit. s. 248-252).

Dnia 28 września 1926 r. weszło w życie rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. nr 97, poz. 568). Od samego początku istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości, przy czym w dzielnicy małopolskiej na podstawie wyżej powołanych aktów prawnych, nadal obowiązujących w byłym zaborze austriackim.

W art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. – w pierwotnym brzmieniu - normodawca generalnie postanowił, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Kolei, i w tym celu obejmuje w zarząd cały ich majątek, tak nieruchomy, jak i ruchomy wraz ze wszystkiemi prawami i przynależnościami z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materjałów.

Objęcie w zarząd i eksploatację pomienionych kolei nie narusza w niczem istniejących dotychczas praw własności do poszczególnych części objętego nieruchomego majątku.

Na skutek nowelizacji rozporządzenia Prezydenta RP, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R.P. z 1930 r. nr 89, poz. 705), w art. 4 – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - normodawca postanowił, że przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linij kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy [...]. W art. 6 postanowiono, że cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa [...]. Normodawca nie likwidował zatem własności przedsiębiorstwa PKP, a nawet przewidywał oddanie nie tylko w użytkowanie i zarząd powierniczy, lecz i na własność przedsiębiorstwa. Podobną technikę legislacyjną zastosował normodawca w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1926 r. o utworzeniu państwowego przedsiębiorstwa Polska Poczta, Telegraf i Telefon (art. 4 i 5; j.t. Dz.U. R.P. z 1932 r. nr 105, poz. 879).

Także w powojennym orzecznictwie Sąd Najwyższy odwoływał się do powierniczego zarządu wskazując, że użytkowanie przez Skarb Państwa nieruchomości przedsiębiorstwa, przekazanej mu w "powierniczy zarząd", jest z samej istoty prawem na rzeczy cudzej w rozumieniu art. 130 pr. rz. i art. 578 Kod. Nap. (orz. SN z 29.9.1948, Wa.C 160/48, ZbO 1949/2-3/43, akceptowane przez S. Breyera w: S. Breyer, J. Ignatowicz, K. Lipiński, M. Piekarski, J. Pietrzykowski, W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, t. II W. Pr. 1958 s. 215 uw. 11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zarząd powierniczy może powstać w drodze ustawy, w drodze decyzji administracyjnej i w trybie przewidzianym w przepisach prawa cywilnego.

Zarząd powierniczy uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 rozporządzenia (art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. nr 36, poz. 255), stąd w jednolitym tekście rozporządzenia (Dz.U. z 1948 r., nr 43, poz. 312), mowa już tylko o zarządzie. Ten zarząd odpowiadał następnie treści prawa zarządu i użytkowania, ustanawianemu na rzecz innych podmiotów w trybie dekretu z 1949 r.

Normodawca w sposób prawidłowy uregulował w § 4 ust. 1 pkt 6 sposób i tryb stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu. Decyzja o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością w sposób należyty wykazywała, że przedsiębiorstwu państwowego przysługiwało prawo zarządu, nawet jeżeli w decyzji tej nie nawiązywano w sposób wyraźny do decyzji, którą ów zarząd ustanowiono. Trybunał wskazał, że "Na ogół była ona [decyzja o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością] logiczną konsekwencją ustanowienia prawa, jednak związek ten nie ma charakteru koniecznego. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu" (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku U 6/99). Pogląd ten Trybunał wypowiedział jedynie w uzasadnieniu wyroku dotyczącego stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnię lub inną osobę prawną (§ 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), nie zaś stwierdzenia z urzędu prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (art. 200 ust. 1 ugn; § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r.). W przypadku zarządu ustanowionego na rzecz PKP ex lege takiej decyzji o ustanowieniu zarządu nie było, bo być nie mogło.

Z uwagi na zasadniczą różnicę sytuacji prawnej PKP S.A. i jej poprzedników prawnych w stosunku do spółdzielni, brak jest podstaw by wymóg by dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat musiał nawiązywać do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela odmiennego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 3.4.2008 r., I OSK 570/07 (cbosa). Jedynie w przypadku ustalenia, że zarząd przysługujący PKP do konkretnej nieruchomości wygasł na podstawie konkretnej decyzji administracyjnej, decyzja o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. nie mogłaby posłużyć stwierdzeniu dotychczasowego prawa zarządu PKP do danej nieruchomości. W kontrolowanej sprawie takiej decyzji o wygaśnięciu zarządu brak.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Ważna decyzja administracyjna, niejako zastępująca akt notarialny, była więc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania gruntu państwowego na rzecz organizacji społecznej, w tym spółdzielni" (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku U 6/99). Tak nie było wobec PKP S.A. i jej poprzedników prawnych, wobec gruntów nabytych przed 8 grudnia 1960 r. Zgodnie z doświadczeniem życiowym należy także zwrócić uwagę, że praktyka wydawania decyzji administracyjnych po II wojnie światowej skutkowała wydawanie decyzji znacznie mniej starannych, niż akty notarialne (art. 106 § 4 ppsa). Przykładowo należy wskazać, że w decyzji z dnia [...] marca 1967 r., którą na podstawie art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przekazano w użytkowanie Instytutowi... nieruchomość położoną w W... "o powierzchni około 3.200 m2" (uzasadnienie wyroku NSA z 10.2.2010 r., I OSK 786/09, Lex 595534, cbosa) ówczesne organy nie spełniały wymogu precyzyjnego określenia powierzchni nieruchomości, w przeciwieństwie do notariuszy sporządzających akty notarialne. Wad takich nie dopuszczano przy wpisach do przedwojennych ksiąg hipotecznych. Jest rzeczą oczywistą, że wpisy w księgach wieczystych zawierają wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne konkretnych nieruchomości. Z uwagi na tej samej natury nieprecyzyjność decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, w większości wypadków w decyzjach tych – zgodnie z ówczesną naganną praktyką - nie powoływano decyzji o ustanowieniu zarządu nad daną nieruchomością (art. 106 § 4 ppsa).

Trybunał zwrócił uwagę na to, że - stanowiąc przepisy dotyczące uwłaszczenia - ustawodawca uświadamiał sobie istnienie w przeszłości pewnej "swobody" w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi. Przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły mu żadne dokumenty. Na potrzeby takich właśnie sytuacji ustawodawca wprowadził art. 80 ust. 1a uggwn, obecnie zastąpiony przez art. 207 ugn (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku U 6/99). Sytuacja prawna PKP S.A. i jej poprzedników prawnych była zasadniczo inna w stanach prawnych sprzed 8 grudnia 1960 r.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (wyrok NSA z: 14.2.2014 r., I OSK 1720/12; 17.9.2008 r., I OSK 912/07; 24.8.2010 r., I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r., IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Z tych względów nie sposób przyjąć, by nie można zastosować § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1998 r. Przemawia za tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.4.2001 r., U 10/00, zgodnie z którym paragraf 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120; zm.: z 1999 r. Nr 94, poz. 1099) jest zgodny z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543; OTK 2001/3/55). Tym samym brak jest podstaw, by odmówić stosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1998 r.

Rezultat wykładni językowej § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r. jest jednoznaczny i nakazuje stwierdzić – przy braku dowodów przeciwnych – prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Rezultaty wykładni systemowej i celowościowej nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni i nie nakazują przełamać rezultatu wykładni językowej. Wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, aprobująca wykładnię organów administracji publicznej obu instancji, prowadziłaby w rzeczywistości do masowego, wywłaszczeniowego skutku ustawy, która wszak ma charakter uwłaszczeniowy.

Oba zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich zbliżony charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7, 75, art. 77, art. 78 i 80 kpa zasługiwały na uwzględnienie. W istocie bowiem normodawca w § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia z 1998 r. nie wprowadził odmiennych reguł dowodzenia, wykluczających stosowanie zasad ogólnych (art. 75 § 1, art. 7 i 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa), a jedynie dążył do wskazania środków dowodowych, które przy masowych postępowaniach uwłaszczeniowych mogły szybko i skutecznie prowadzić do rozstrzygnięcia spraw uwłaszczeniowych. Błędne rozumienie charakteru postępowania wywłaszczeniowego, błędna ocena odpisu decyzji z [...] stycznia 1989 r., ustalająca opłatę roczną za zarząd przedmiotowego gruntu – w tym działek nr [...] i [...] – z dniem 1 stycznia 1988 r., zatem na okres obejmujący dzień [...] grudnia 1990 r.; całkowite i nieuprawnione pominięcie odpisów dokumentów (k. 9-11, 65-70 akt Prezydenta) oraz oświadczenia strony, złożonego zgodnie z art. 75 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 1998 r., skutkowało naruszeniem wskazanych wzorców kontroli w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa w zw. z art. 200 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 1998 r., należało zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uchylić. Prezydent Miasta T. rozpozna wniosek skarżącej, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku .

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.