Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1495/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 24 § 1 pkt. 5, art. 138 § 1 pkt. 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt. 4, art. 151 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 104 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi ZK (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 5 lutego 2014 r. JM zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr 674/2 i 675/2 w [...]. W punkcie IV.7 wniosku jako obszar oddziaływania inwestycji wnioskodawca wskazał "wnioskowane działki".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr 674/2 i 675/2 obr. [...], położonych przy ul. [...]. Powyższa decyzja została wydana przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...] w osobie ZM. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu w charakterze jego strony.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że wykorzystując dane z zasobów Starostwa Powiatowego w [...] ustalono strony postępowania administracyjnego, które zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz przysługujących im uprawnieniach.

W dniu 24 marca 2016 r. ZK zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Jako przesłankę do wznowienia postępowania skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego stanowiąca jego własność działka nr 693/2 znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem jako strona postępowania został pominięty przez organ w prowadzonym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Burmistrz Miasta [...] wznowił postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr 674/2 i 675/2 obr. [....], położonych przy ul. [...].

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydanej na rzecz JM w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr 674/2, 675/2 obr. [...], położonych przy ul. [...]. W postawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja została wydana przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...] w osobie ZM, która wydała decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. objętą wnioskiem o wznowienie postępowanie.

Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr 693/2, która nie graniczy bezpośrednio z wnioskowaną inwestycją. Organ wskazał, że w przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie jest uprawniony badać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Wznawiając postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. organ winien zatem przeprowadzić je zarówno do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Organ I instancji podał, że biorąc pod uwagę powyższe po zbadaniu przesłanek przedstawionych w żądaniu wnioskodawcy stwierdził dopuszczalność wznowienia i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Po wydanym postanowieniu stał się z kolei uprawniony do zbadania, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestionowana decyzja dotyczyła ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działkach nr 674/2, 675/2 w [...]. Organ I instancji podał, że działka nr 693/2 nie graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją, położona jest po przeciwnej stronie drogi gminnej - ul. [...] tj. drogi publicznej nr [...], w kierunku południowym od terenu inwestycyjnego. Ulica [...] jest drogą publiczną klasy D, zawierającą jezdnię dwukierunkową o nawierzchni bitumicznej o szerokości 6 m, posiada dwustronne chodniki o szerokości 1,5 m każdy z kostki brukowej i spełnia wymagania dla obsługi komunikacyjnej przyległych terenów budowlanych.

Organ podał, że dokonał analizy materiału zalegającego w aktach sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym lokalizacji i charakteru inwestycji, dla której decyzja została wydana, wyrysu z mapy ewidencji i zasadniczej gruntów oraz informacji o działce nr 693/2 pozyskanej z zasobów Starostwa Powiatowego w [...], do której wnioskodawca posiada tytuł prawny. Zdaniem organu nie sposób uznać, że skarżącemu przysługuje interes prawny niezbędny dla skutecznego żądania wznowienia postępowania. Ustalenia w tym zakresie nie prowadzą bowiem do wniosku, aby kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...] mogła wpłynąć na sferę praw lub obowiązków wnioskodawcy wynikających z przepisów prawa materialnego.

Burmistrz wskazał, że przedmiotowy teren położony jest w obszarze, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Inwestycja realizowana na działkach nr 674/2, 675/5 odpowiada powyższej zabudowie zarówno pod względem funkcji (mieszkalna) jak i rodzaju (jednorodzinna) - co uznać należy za odpowiednie sąsiedztwo, spójne i zgodne z charakterem istniejącej w otoczeniu zabudowy i sposobem zagospodarowania terenu. Lokalizacja inwestycji o funkcji tożsamej z powszechnie występującą w otoczeniu w żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania przez wnioskującego z własnej nieruchomości. Żaden z podniesionych we wniosku złożonym w dniu z dnia 29 marca 2016 r. zarzutów mających spowodować naruszenie interesów wnioskodawcy, w ocenie organu I instancji nie znajduje oparcia zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym. Zabudowa mieszkaniowa nie stanowi - w świetle obowiązujących przepisów - źródła zanieczyszczeń czy hałasu a kwestia zacieniania działki wnoszącego, pomijając brak regulacji prawnych w tym zakresie, nie jest możliwa z racji wzajemnego usytuowania działek względem geograficznych stron świata – działka skarżącego znajduje się po południowej stronie terenu inwestycji. Organ podniósł, że sam fakt położenia nieruchomości w obszarze objętym analizą nie przesądza o wpływie realizowanej inwestycji na uprawnienia właścicielskie na tych nieruchomościach. Obszar analizowany nie jest bowiem "strefą oddziaływania" inwestycji. To sposób zabudowy i zagospodarowania obszaru wpływa na kształt zabudowy terenu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, obszar analizowany wyznacza się "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu".

Organ podał, że ewentualne oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może być rozpatrywane na takim etapie realizacji, kiedy znane są konkretne rozwiązania projektowe lub sposób usytuowania zabudowy względem granic nieruchomości lub innej istniejącej zabudowy - a te kwestie regulowane są przez przepisy odrębne, nie mające zastosowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że z przyczyn oczywistych badanie zasięgu oddziaływania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w ramach którego właściwy organ wyznacza każdorazowo dla potrzeb konkretnej sytuacji obszar oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Takie szerokie traktowanie obszaru oddziaływania jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę zdaniem organu nie może mieć jednak miejsca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W ramach tego ostatniego postępowania ochronie podlegają wprawdzie interesy osób trzecich, niemniej jednak rozumiane w kategoriach obiektywnych, tj. odnoszące się do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. W ocenie organu oznacza to, iż zakres ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu ograniczony jest do ich interesów prawnych, ich krąg zakreślają określone normy prawne zawarte w obowiązujących przepisach.

Organ I instancji podał, ze w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla kwestionowanej inwestycji ustalono krąg stron postępowania odnoszący się wyłącznie do właścicieli przyległych do terenu inwestycji nieruchomości, gdyż biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności, w szczególności charakter planowanej inwestycji, nie znaleziono podstaw do uznania za strony właścicieli dalej położonych nieruchomości w tym również po drugiej stronie drogi publicznej, do której przylega wnioskowana inwestycja. W żądaniu wznowienia postępowania wnioskodawca nie wykazał natomiast, że realizacja kwestionowanej inwestycji może naruszyć jego interes prawny rozumiany według norm prawnych związanych z etapem ustalania warunków zabudowy. Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że właściciele nieruchomości położonych bezpośrednio przy terenie planowanej inwestycji bądź w niedalekim jej sąsiedztwie nie mogą decydować w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziałuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw. Samo niezadowolenie wnioskodawcy z lokalizacji inwestycji w niedalekim sąsiedztwie jego nieruchomości, nie poparte interesem prawnym nie może stanowić źródła jego uprawnień procesowych. Żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie (rodzaj i charakter zabudowy), nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia.

W związku z faktem, że w ocenie organu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ZK nie przysługuje status strony postępowania, nie można uznać, że na gruncie opisywanej sprawy zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co z kolei obliguje organ do odmowy uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podał, że wobec powyższego nie jest uprawniony do oceny zarzutów zawartych w piśmie złożonym w siedzibie organu w dniu 21 kwietnia 2016 r., a dotyczących kwestionowanej ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Ocena w tym zakresie może mieć bowiem miejsce wyłącznie w razie stwierdzenia przesłanek wznowieniowych.

W odwołaniu od tej decyzji, ZK – działający za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, względnie o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Miasta [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a ponadto o uznanie za dowód w sprawie opinii biegłego, dotyczącej planowanej inwestycji.

Skarżący podniósł, że organ I instancji wskazał na brak naruszenia w związku z realizacją analizowanej inwestycji interesu prawnego skarżącego, rozumianego według norm prawnych mających zastosowanie na etapie ustalania warunków zabudowy. Analiza powyższego stwierdzenia w kontekście stanowiska organu I instancji zawartego w uzasadnieniu decyzji zdaniem skarżącego pozwala na stwierdzenie, że Burmistrz Miasta [...] dokonał nieprawidłowej wykładni normy wynikającej z art. 28 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy. Ze sformułowanej w art. 28 k.p.a. definicji można w uproszczeniu wywieźć, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą: wnioskodawca jako podmiot, który żąda czynności organu (inwestor) oraz podmioty, których interesu prawnego dotyczy postępowanie (sąsiedzi inwestycji). O statusie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy niebędącej inwestorem decyduje zatem istnienie interesu prawnego, na który wpływ może mieć prowadzone postępowanie administracyjne. Tymczasem Burmistrz Miasta [...] ograniczył ustawową przesłankę uznania za stronę postępowania (związek z interesem prawnym) wyłącznie do przypadków naruszenia interesu prawnego. Skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. (II OSK 2324/12). Zdaniem skarżącego przeciwko przyjęciu teorii powiązania legitymacji procesowej strony z naruszenie norm czy interesu prawnego przemawia również treść u.p.z.p. w zakresie wskazującym na skutki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Skoro decyzja o warunkach zabudowy już z mocy samej ustawy nie ma możliwości naruszenia prawa, to stosując pogląd wyrażony przez Burmistrza Miasta [...] należałoby wyprowadzić tezę, że nie ma podstaw do uznania za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy żadnych innych podmiotów niż inwestor, bowiem decyzja i tak nie naruszy ich interesu prawnego. Tymczasem ustawa uzależnia jednak status strony postępowania ustalenie warunków zabudowy od związku z interesem prawnym skarżącego, a ten został już wykazany na etapie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wniosek ten potwierdza również treść niezależnej opinii przedłożonej do odwołania, w której autor w punkcie trzecim uwag odnoszących się do postępowania o ustalenie warunków zabudowy (str. 2 opinii) "wykazał istnienie interesu prawnego skarżącego", wynikającego z faktu utrudnienia dojazdu do działki stanowiącej jego własność, zwiększenia ruchu kołowego, emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza oraz ograniczenia w możliwości zabudowy. Zdaniem skarżącego treść powyższej opinii w sposób jednoznaczny przesądza o zasadności uznania istnienia przymiotu strony skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości składającej się z działek nr 674/2 oraz 675/2 w [...].

Odnosząc się do stanowiska Burmistrza Miasta [...] skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji wniosek o braku przymiotu strony przysługującego skarżącemu wyciągnął z twierdzenia, że realizowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i parametrów nieruchomości znajdujących się w terenie analizowanym, a taka kontynuacja świadczy, że nie dochodzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości przez skarżącego. Jednocześnie organ w skarżonej decyzji podkreślił, że nie przeanalizował zarzutów zawartych w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. Tymczasem w piśmie tym zawarte zostały zarzuty potwierdzające naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie oceny kontynuacji funkcji i parametrów, których analiza potwierdziłaby, że decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zaakceptowano zabudowę, która ze względu na parametry architektoniczne tworzyć będzie nową dominantę. Skarżący podał, że analiza tych zarzutów wskazałaby organowi pierwszej instancji, że wprowadzenie takiego obiektu, który zgodnie z załączoną opinią ma cechy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (str. 2 opinii) - i tym samym odbiega od zabudowy nieruchomości sąsiednich - pozwoliłoby na stwierdzenie, że obiekt taki ma szerszy zakres oddziaływania niż budynki mieszkalne jednorodzinne. W konsekwencji również to oddziaływanie uzasadnia wniosek o istnieniu związku z interesem prawnym skarżącego decydującego o zasadności uznania za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Uzupełniając szczegółowe zarzuty dotyczące nieprawidłowości analizy urbanistyczno-architektonicznej, której błędy doprowadziły do znacznego ograniczenia kręgu stron postępowania, w ocenie skarżącego, stwierdzić należy, że w terenie analizowanym w ogóle budynki o zabudowie bliźniaczej stanowią wyjątek (w bliskim sąsiedztwie występują wyłącznie na działkach nr 730/13, 730/14) i są to budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej dwusegmentowej, nie zaś dwunastosegmentowej, jak w przypadku analizowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skarżący podniósł, że analiza treści wniosku o wznowienie postępowania oraz złożonego po formalnym wszczęciu postępowania wniosku o uchylenie w wyniku wznowienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w konfrontacji z treścią uzasadnienia skarżonej niniejszym pismem decyzji prowadzi do wniosku, że organ pominął rozważenie części zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania. Całkowicie pominięto analizę zarzutów dotyczących nieprawidłowości w sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, choć zarzuty te nie tylko przesądzały o konieczności uchylenia decyzji, ale wskazywały na pierwotne powody błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Burmistrz Miasta [...] nie ustosunkował się również w żaden sposób do twierdzeń strony wskazujących na konieczność stosowania szerokiego rozumienia pojęcia strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które potwierdzone zostały odwołaniem do szerokiego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym orzecznictwa wskazującego na konieczność uznania za strony postępowania podmiotów dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości, które znalazły się w terenie analizowanym. Skarżący podał, że w praktyce organ pominął stanowisko strony już raz bezzasadnie niedopuszczonej do udziału w postępowaniu, co spowodowało w konsekwencji konieczność wznowienia postępowania. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest natomiast nie tylko formalne dopuszczenie do udziału w postępowaniu, lecz przede wszystkim na zapewnieniu realizacji prawa do czynnego w nim udziału, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Zasada ta przewiduje możliwość wnoszenia przez strony postępowania uwag i zastrzeżeń, które powinny być indywidualnie rozpatrzone. Tymczasem przedstawiona wyżej praktyka świadczy w ocenie skarżącego o tym, że stanowisko oraz część zarzutów nie została w ogóle rozważona przez organ pierwszej instancji. Na znaczenie oceny przez organ administracji publicznej orzekający w pierwszej i drugiej instancji podniesionych przez stronę okoliczności, dowodów, wniosków i zarzutów zwraca również uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1802/06; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00; wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97).

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do omyłkowego pominięcia jednego z przedstawionych zarzutów, ale do rezygnacji z uwzględnienia czy choćby analizy praktycznie wszystkich zarzutów zawartych w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r., co Burmistrz Miasta [...] sam potwierdził w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Powyższe naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oznacza zdaniem skarżącego także, że nie została w sposób prawidłowo zrealizowana norma wynikająca z art. 8 k.p.a., nakazująca organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Wskazane okoliczności potwierdzają również zarzut, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący podał, że z przedstawionym wyżej zarzutem pominięcia przez organ I instancji stanowiska zawartego w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2016 r. wiąże się również zarzut niepodjęcia z urzędu koniecznych działań w postępowaniu ze sprawy o wznowienie. Skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2011 r. (IV SA/Po 551/11), z którego wynika, że organ prowadzący postępowanie o wznowienie postępowania nawet w przypadku niespełnienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania na wniosek strony, powinien podjąć działania "z urzędu", jeśli z treści stanowiska wnioskodawcy wynikałyby okoliczności świadczące o kwalifikowanych wadach ostatecznych decyzji administracyjnych, których wystąpienie uzasadnia zastosowanie nadzwyczajnych trybów weryfikacji. Skarżący podkreślił, że w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. znalazły się zarzuty, których waga może również przesądzać o konieczności przeprowadzenia z urzędu postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji pominął jednak analizę tych zarzutów, choć waga stwierdzonych naruszeń uzasadniałaby w ocenie skarżącego konieczność podjęcia działań "z urzędu".

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest powołana na wstępie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy, której treść zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. podlega badaniu i ocenie przez organ odwoławczy w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy wskazał, że przystępując do wskazania przesłanek rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawartego w sentencji decyzji należało wyjaśnić, że samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym jest związane stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu orzekania przez skład orzekający Kolegium. Za istotne uznano również wskazanie, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie jest związany granicami odwołania. Oznacza to, że ciąży na nim obowiązek rozpoznania całej sprawy, bez względu na to w jakim zakresie strona wnosząca odwołanie zakwestionowała decyzję pierwszoinstancyjną. Innymi słowy, do organu odwoławczego należy zbadanie sprawy i rozstrzygnięcie czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Kolegium podało, że kierując się powyższą regułą wniesione odwołanie uznano za nie zasługujące na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy zaznaczył, że w złożonym odwołaniu skarżący wskazał jako podstawę odwołania art. art. 149 § 3 k.p.a., który odnosi się do zupełnie innego etapu postępowania - tj. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Tymczasem organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego kluczowe dla opisywanej sprawy ma ustalenie czy istnieją przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji i tylko ta kwestia powinna podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał, że z akt postępowania wynika, iż działka nr 693/2 stanowiąca własność skarżącego nie graniczy bezpośrednio z wnioskowaną inwestycją, położona jest po przeciwnej stronie drogi gminnej - ul. [...], w kierunku południowym od terenu inwestycyjnego. Ulica [...] jest drogą publiczną klasy D, zawierającą jezdnię dwukierunkową o nawierzchni bitumicznej o szerokości 6 m, dwustronne chodniki o szerokości 1.5 m każdy z kostki brukowej i spełnia wymagania dla obsługi komunikacyjnej przyległych terenów budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że dla oceny czy skarżącemu powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu ma znaczenie analiza materiału zalegającego w aktach sprawy, a w szczególności w zakresie dotyczącym lokalizacji i charakteru inwestycji, dla której decyzja została wydana oraz wyrysu z mapy ewidencji i zasadniczej gruntów oraz informacji o działce nr 693/2, dla której wnioskodawca posiada tytuł prawny. W ocenie Kolegium analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ I instancji słusznie stwierdził w prowadzonym postępowaniu brak interesu prawnego po stronie odwołującego się. Ustalenia w tym zakresie nie prowadzą bowiem do wniosku, aby kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...] mogła wpłynąć na sferę praw lub obowiązków wnioskodawcy wynikających z przepisów prawa materialnego.

W ocenie Kolegium nie można łączyć utożsamiać pojęcia obszaru analizowanego ze "strefą oddziaływania inwestycji". Przeciwnie, to sposób zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycyjnego wyznacza obszar oddziaływania inwestycji. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, obszar analizowany wyznacza się "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu". Tym samym ocena charakteru zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym ma kluczowy wpływ na rodzaj i charakter planowanej nowej zabudowy objętej wnioskiem.

Kolegium podkreśliło, że ewentualne oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może być rozpatrywane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, a więc kiedy znane są konkretne rozwiązania projektowe lub sposób usytuowania zabudowy względem granic nieruchomości lub innej istniejącej zabudowy. Aspekt ten nie jest jednak przedmiotem badania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2015 r. (VII SA/Wa 2957/14), badanie zasięgu oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w ramach którego właściwy organ wyznacza każdorazowo dla potrzeb konkretnej sytuacji obszar oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Tak szerokie traktowanie obszaru oddziaływania, jak w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie może mieć jednak miejsca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy W ocenie Kolegium słusznie wskazał organ I instancji, iż także w ramach tego postępowania ochronie podlegają wprawdzie interesy osób trzecich, niemniej jednak rozumiane w kategoriach obiektywnych, tj. odnoszące się do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że zakres ochrony interesów osób trzecich w przedmiotowym postępowaniu ograniczony jest do ich interesów prawnych wynikających norm prawa powszechnie obowiązującego.

Organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla kwestionowanej inwestycji ustalono krąg stron postępowania odnoszący się wyłącznie do właścicieli przyległych do terenu inwestycji nieruchomości, gdyż biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności, w szczególności charakter planowanej inwestycji, nie znaleziono podstaw do uznania za strony właścicieli dalej położonych nieruchomości, w tym również po drugiej stronie drogi publicznej, do której przylega przedmiotowa inwestycja. W żądaniu wznowienia postępowania, ani po jego wznowieniu, a także w odwołaniu od decyzji wnioskodawca nie wykazał, że realizacja kwestionowanej inwestycji może naruszyć jego interes prawny rozumiany według norm prawnych związanych z etapem ustalania warunków zabudów.

Kolegium wskazało, że właściciele nieruchomości położonych bezpośrednio przy terenie planowanej inwestycji bądź w niedalekim jej sąsiedztwie nie mogą decydować w jaki sposób inwestor będzie korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie oddziałuje na ich prawa i nie narusza ani nie ogranicza tych praw (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 października 2014 r., III SA/Kr 743/14). Odnosząc się do pozostałych zarzutów pełnomocnika strony i wniosków dowodowych Kolegium podało, że nie dotyczą one w żadnym aspekcie opisywanej sprawy. Mogłyby one podlegać ocenie dopiero wówczas gdyby organ uznał, że wystąpiły przesłanki do uznania skarżącego za stronę postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia powyższej decyzji w całości;

2. art. 138 § 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzja Burmistrza Miasta [...] wydana została przez osobę, która powinna podlegać wyłączeniu ze względu na fakt udziału w wydaniu decyzji pierwotnej (o ustaleniu warunków zabudowy);

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

5. art. 28 k.p.a. poprzez błędną ocenę dokonaną przez organy obu instancji istnienia legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu pierwotnym (o ustalenie warunków zabudowy);

6. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący i nie mogący być stroną postępowania pierwotnego;

7. art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

8. art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania;

9. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

10. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego oraz nierozstrzygnięcie kwestii dopuszczenia wnioskowanego dowodu we właściwej formie procesowej;

11. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez rezygnację z wnioskowanego rozważenia wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo szczegółowego przedstawienia zarzutów, które świadczą jednocześnie o rażącym naruszeniu prawa przez wydanie decyzji pierwotnej.

Skarżący podał, że organ odwoławczy dokonał błędnego wyznaczenia kręgu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Skarżący podniósł także, że w tym zakresie podtrzymuje wszystkie wywody i zarzuty zawarte oraz szczegółowo uzasadnione w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta [...], a potwierdzone również formalnym wnioskiem dowodowym złożonym w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego istotną kwestią pominiętą przez organ odwoławczy i w ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydaje się niezauważenie wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji, polegającej na wydaniu decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego przez osobę, która zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinna podlegać wyłączeniu ze względu na udział w wydaniu decyzji pierwotnej (tj. decyzji ustalającej warunki zabudowy). W ocenie skarżącego już z tego względu decyzja organu pierwszej instancji winna podlegać uchyleniu jako wydana z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego procesowego.

Skarżący wskazał również, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie rozważył wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2017 r. (złożonym w Sądzie w dniu 28 marca 2017 r.) ustanowiony w postępowaniu sądowym zawodowy pełnomocnik podtrzymał w całości stanowisko wyrażone przez skarżącego w skardze oraz uzupełnił uzasadnienie zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania JM wniósł o oddalenie skargi, podnosząc że zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w postępowaniu w sprawie wznowienia jest pozbawiony podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga okazała się oczywiście uzasadniona w zakresie zarzutów naruszenia przez skarżone organy przepisów art. 24 § 1 pkt 5) w zw. z art. 147 zd. 2 i art. 145 § 1 pkt 4) oraz 151 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 15 w zw. z art. 104 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe naruszenia prawa są konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie (w tym od czynności wydawania orzeczeń administracyjnych w sprawie), jeżeli brał udział w wydaniu decyzji, która została następnie zaskarżona i stała się przedmiotem tego postępowania. Zakres zastosowania powyższej przesłanki jest względnie szeroki, albowiem – verba legis – nie jest ograniczony jedynie do postępowań wszczynanych na skutek wniesienia zwyczajnych środków zaskarżenia (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), lecz obejmuje także postępowania weryfikacyjne wszczynane w wyniku wniesienia nadzwyczajnych środków zaskarżenia (np. żądania wznowienia postępowania lub żądania stwierdzenia nieważności). Oznacza to, że pracownik, który wydał ostateczną decyzję, która stała się przedmiotem nadzwyczajnego środka zaskarżenia (np. żądania wznowienia postępowania), nie może następnie orzekać w przedmiocie tego środka, jak również nie może brać udziału w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji. W tym wypadku bowiem pracownik, który wydał weryfikowaną w nadzwyczajnym trybie postępowania decyzję, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. (por. najnowsze orzecznictwo – np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2016 r., II SA/Rz 248/16, LEX nr 2162501). Oczywiście taka wykładnia powyższego przepisu jest uzasadniona nie tylko na gruncie jego językowego brzmienia, lecz posiada głębokie uzasadnienie systemowe i funkcjonalne. Przede wszystkim stanowi ona istotną gwarancję, że w przedmiocie dopuszczalności lub zasadności zwyczajnego lub nadzwyczajnego środka zaskarżenia nie będzie orzekać osoba, która już wcześniej orzekała w sprawie zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, albo nawet sama dopuściła się naruszenia prawa będącego podstawą wniesionego środka zaskarżenia (por. art. 150 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy będącej przedmiotem skargi, należy wyraźnie podkreślić, że organ orzekający w pierwszej instancji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy bezpośrednio naruszył przepisy art. 24 § 1 pkt 5) w zw. z art. 147 zd. 2 i art. 145 § 1 pkt 4) oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem decyzja z dnia 28 kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wydana przez działającego z upoważnienia tego organu (Burmistrza Miasta [...]) pracownika (ZM), który osobiście wydał podlegającą zaskarżeniu za pośrednictwem żądania wznowienia postępowania decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W konsekwencji organ pierwszej instancji orzekający w sprawie wznowienia postępowania dopuścił się naruszenia prawa stanowiącego wadę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a.

W przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się naruszenia prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, sąd administracyjny nie jest co do zasady uprawniony i zobowiązany do badania wpływu powyższego naruszenia na wynik sprawy. Ustawodawca statuuje bowiem w tej sytuacji domniemanie wpływu naruszenia prawa stanowiącego wadę wznowienia na treść rozstrzygnięcia, co stanowi podstawę do wzruszenia wadliwego orzeczenia i przekazania sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania.

Powyższa wada wznowienia nie została uwzględniona przez organ odwoławczy orzekający w sprawie wznowienia. Organ ten powinien był w takiej sytuacji uchylić się od rozstrzygnięcia sprawy weryfikacyjnej co do istoty, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Orzekając co istoty sprawy o wznowienie postępowania poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy naruszył w sposób istotny oraz mający wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania administracyjnego w zakresie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 15 w zw. z art. 104 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stwierdzenie powyższych naruszeń prawa obliguje Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. i jednocześnie zwalnia go z obowiązku odnoszenia się do dalszych zarzutów skargi, które dotyczą już zagadnień związanych z rozstrzyganiem co do istoty sprawy administracyjnej lub sprawy administracyjnej weryfikacyjnej (np. sprawy o wznowienie). Zarzuty dotyczące naruszeń prawa związanych z rozstrzyganiem sprawy co do istoty będą musiały w takiej sytuacji zostać podniesione ponownie w postępowaniu, w którym zostanie usunięta wada wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania przez prawidłowo obsadzone organy i po przejściu sprawy o wznowienie postępowania przez tok instancji sąd administracyjny będzie mógł dokonać weryfikacji legalności stanowiska zajętego przez te organy.

Sąd administracyjny co do zasady nie może bowiem formułować zwrotu stosunkowego w zakresie, w jakim prawidłowo procedujący i obsadzony organ nie wyraził jeszcze ostatecznego stanowiska w zakresie oceny prawnej stanu sprawy administracyjnej albo sprawy weryfikacyjnej, po przejściu tych spraw przez administracyjny tok instancji. Jeśli bowiem – jak w sprawie, której dotyczy skarga – postępowanie w sprawie wznowienia wymaga powtórzenia w całości, albowiem samo jest ono dotknięte wadą wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a. (wydana przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a., a następnie została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji), to nie ulega wątpliwości, że sprawa wznowienia musi zostać rozpoznana i rozstrzygnięta w jej całokształcie od początku przez pracowników organów, którzy zgodnie z przepisami k.p.a. mogą skutecznie w imieniu tych organów orzekać w jej przedmiocie. Sąd administracyjny nie może natomiast na tym etapie formułować wniosków co do sposobu końcowego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania. Tego rodzaju antycypująca ocena prawna sądu administracyjnego stanowiłaby bowiem niedopuszczalne wkroczenie w zakres kompetencji organów administracji publicznej przed podjęciem przez te organy działań kompetencyjnych związanych z orzekaniem co do istoty sprawy o wznowienie. Działania te podjęte przez prawidłowo obsadzone organy obydwu instancji mogą być dopiero przedmiotem kontroli sądu administracyjnego po zakończeniu ponownie przeprowadzonego postępowania. Dla oceny Sądu w przedmiocie prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak zatem "substratu kontrolnego" w postaci wyrażenia stanowiska przez prawidłowo obsadzone organy obydwu instancji, co przesądza o niedopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny swego rodzaju "wyprzedzającej" oceny prawidłowości rozstrzygnięcia istoty sprawy weryfikacyjnej.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że ocena zarzutów naruszenia w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r. przepisów art. 10 § 1 i art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przedwczesna. Z kolei szczegółowa ocena zarzutów naruszenia art. 8, art. 11, art. 7 i 77, art. 78 § 1 k.p.a. jest zbędna, gdyż postępowanie musi zostać powtórzone w całości z powodu wady wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a.

Sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi jest ponadto uprawniony do odstąpienia od szczegółowego odnoszenia się do argumentacji skarżącego, która nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie podejście jest konsekwencją treści art. 134 § 1 p.p.s.a., który ustanawiając zasadę niezwiązania granicami skargi, uchyla obowiązek rozważania tych zarzutów i wniosków skarżącego, które nie są istotne z punktu widzenia ostatecznej oceny legalności przedmiotu zaskarżenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., FSK 2326/04).

Sąd nie stwierdził również, aby weryfikowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. albo decyzje wydane w sprawie wznowienia zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.