Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1247/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 12, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: artr. 113 par. 1, art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 509/14 w sprawie ze skargi G. S. S. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz G. S. S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 509/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

G. S. S., reprezentowany przez adw. M. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zatytułowaną: "skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawie", dotyczącą postępowania prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2011 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Przedmiotowa nieruchomość została objęta skutkami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wcześniej nieruchomość ta stanowiła własność M. z G. C. w ¼ części oraz W. J. z C. S. w ¾ częściach.

W dniu [...] kwietnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek M. C. i W. S. o przyznanie prawa własności czasowej.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] września 1950 r., L. dz. [...], odmówiono wnioskodawczyniom przyznania tego prawa.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] maja 2007 r., odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1950 r..

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1143/07, uchylono decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2007 r. i z [...] stycznia 2007 r..

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2010 r., stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] września 1950 r. w odniesieniu do części nieruchomości wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], która stanowi własność m.st. Warszawy, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Wnioskiem z [...] listopada 2011 r. skarżący wystąpił do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych, o podjęcie postępowania celem przyznania własności czasowej przedmiotowej nieruchomości.

Organ pismem z [...] czerwca 2013 r. poinformował skarżącego, że rozstrzygnięcie zostanie wydane w terminie do [...] września 2013 r., ze względu na konieczność zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności na uzyskanie dokumentacji urbanistycznej, lokalizacyjnej i dokumentów dotyczących budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

Następnie pismem z [...] października 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował skarżącego, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane do końca stycznia 2014 r. i wyjaśnił, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie było możliwe ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentacji własnościowej i dokumentów dotyczących budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie.

Pismem z [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.

Pismem z [...] lutego 2014 r. organ poinformował skarżącego, że decyzja zostanie wydana do końca czerwca 2014 r., gdyż są podejmowane czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego budynku mieszkalnego znajdującego się na gruncie oraz wystąpiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, przesłanych Sądowi w związku ze sprawą o sygnaturze akt I SAB/Wa 509/13.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych z [...] lutego 2014 r. do Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy [...] zawierający prośbę o nadesłanie dokumentów, na podstawie których zostały sprzedane lokale mieszkalne znajdujące się w budynku usytuowanym przy ul. [...], jak również o udzielenie informacji, czy lokal mieszkalny nr [...] w tym budynku stanowi obecnie własność Miasta Stołecznego Warszawy i ewentualnie o nadesłanie dokumentów, na podstawie których nastąpiło nabycie tego prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. uznało zażalenie z [...] lutego 2014 r. za nieuzasadnione, ponieważ organ pierwszej instancji wskazał skarżącemu termin załatwienia sprawy i termin ten nie upłynął.

Pismem z [...] lipca 2014 r. organ poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy do końca listopada 2014 r. i wyjaśnił, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie było możliwe ze względu na konieczność zgromadzenia dokumentacji własnościowej.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie: art. 35 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki; art. 12 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy z uwzględnieniem zasady koncentracji i sprawnego działania organów administracji; art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy przez wydanie decyzji; art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozstrzygnięcia jego indywidualnej sprawy w ustawowym terminie.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca oraz stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także nałożenie na organ grzywny, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zostało podjętych szereg czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jednakże nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia ze względu na okoliczność, że akta administracyjne sprawy zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do sprawy o sygnaturze I SA/Wa 3216/13, która sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu złożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. J. S. z d. C. albo aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie. Pełnomocnik skarżącego podczas rozprawy w dniu 21 stycznia 2015 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oświadczył, że do kancelarii prawnej wpłynęło w dniu rozprawy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd I instancji uznał, że z treści skargi wynika, że jest to skarga na bezczynność organu.

Podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") nie określają, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" oraz "bezczynność organu", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jak wskazuje A. Kabat w komentarzu do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013): "Treść znowelizowanego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wydaje się wskazywać, że »przewlekłe prowadzenie postępowania« dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do przepisów obowiązujących ustaw procesowych (np. art. 37 § 2 k.p.a.) po bezskutecznym upływie tego terminu strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność. Należy zauważyć, że przepisy ustaw regulujących postępowanie administracyjne ustalają z reguły krótkie terminy załatwienia sprawy (zob. np. terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1–3 k.p.a.). W tej sytuacji przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. Najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Jednakże w tych wypadkach, w których ustawy szczególne przewidują dłuższe terminy załatwienia sprawy, aniżeli terminy określone w art. 35 § 1–3 k.p.a., realna możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (polegające np. na niepodejmowaniu czynności procesowych albo podejmowaniu ich w długich odstępach czasu) wystąpić może także w trakcie biegu wspomnianego terminu."

W przekonaniu WSA w Warszawie o przewlekłości postępowania można zatem mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 - CBOSA, w którym wskazano, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12 - LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11 - CBOSA).

W piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Z kolei bezczynność organu występuje wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Podkreślił Sąd I instancji, że stan bezczynności powstaje dopiero po przekroczeniu terminów wynikających z art. 35 k.p.a. lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Ol 10/13 – LEX nr 1443341).

W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.

Reasumując stwierdził Sąd I instancji, że istnieją dwa odrębne typy skarg, to jest skarga na przewlekłość postępowania oraz skarga na bezczynność organu.

Skoro zatem skarga na bezczynność organu jest skargą odrębną od skargi na przewlekłość postępowania, to należy te skargi definiować z uwzględnieniem zasady niekonkurencyjności środków prawnych oraz mając na uwadze założenie o racjonalności ustawodawcy w taki sposób, aby nie były one tożsame. Każda z tych skarg ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.

Zasada niekonkurencyjności środków prawnych zakłada, że tryby rektyfikacji rozstrzygnięcia oraz tryby usuwania wad istotnych rozstrzygnięcia nie wykluczają się wzajemnie, ale nie mogą być stosowane zamiennie, a więc ich konstrukcja jest oparta na zasadzie wyłączności (niekonkurencyjność zewnętrzna). Ponadto zasada niekonkurencyjności znajduje pełne zastosowanie w obrębie poszczególnych trybów rektyfikacyjnych (niekonkurencyjność wewnętrzna). Określony tryb usuwania wady odnosi się do oznaczonej kategorii wady i nie może być zastępowany innym trybem.

Skarga na bezczynność jest zatem środkiem kwestionowania przez stronę obiektywnego stanu niepodjęcia przez organ administracji w terminie aktów lub czynności w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonym w myśl art. 36 § 1 k.p.a. (zob. np. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13 – CBOSA). Organ nie pozostaje natomiast w bezczynności, jeżeli wyznacza nowy termin załatwienia sprawy w myśl art. 36 § 1 k.p.a. Przyczyny bezczynności organu nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2014 r., III SAB/Gl 6/14 LEX nr 1520767), mają jednakże znaczenie dla stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozumując a contrario należy stwierdzić, że celem skargi na bezczynność nie jest weryfikacja zasadności wyznaczenia terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a..

Z kolei skarga na przewlekłość postępowania stanowi wynik subiektywnego przekonania skarżącego o możności szybszego zakończenia postępowania – przekonania powstałego w wyniku zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Jak wskazuje A. Kabat w przywoływanym Komentarzu do art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, w skardze na przewlekłość postępowania można kwestionować zasadność wyznaczenia terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. wywodząc, że nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy dokonywanie czynności, które organ przywołał jako uzasadnienie dla przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Zarzut taki, zgodnie z zasadą niekonkurencyjności środków prawnych, nie może być zatem formułowany w ramach skargi na bezczynność organu.

Przechodząc do na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził Sąd I instancji, że rozpatrywana skarga jest skargą na bezczynność, ponieważ podniesiono w niej zarzut niewydania decyzji w terminie. Podniesione w skardze okoliczności dotyczące braku działań organu w określonych okresach mają na celu, jak zresztą wskazuje skarżący w skardze do sądu administracyjnego, wykazanie, że nie istnieją jakiekolwiek przesłanki usprawiedliwiające bezczynność organu, zmierzają do wykazania istnienia podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Również w zażaleniu z dnia [...] lutego 2014 r., którego wniesienie stanowiło spełnienie wymaganej w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, skarżący kwestionował wyłącznie bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiotowej sprawie.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrywana skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy sprawy załatwianej decyzją administracyjną, to jest nierozpoznania przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącego z [...] listopada 2011 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z [...] lutego 2014 r. wniósł zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiotowej sprawie. Została zatem spełniona, wymagana w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a., przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia służących skarżącemu.

Przechodząc do meritum Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ powinien zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z [...] lipca 2014 r. wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy. W związku z tym należy przyjąć, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent m.st. Warszawy nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wówczas nie upłynął jeszcze termin załatwienia sprawy wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji uwzględnił okoliczność, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W związku z tym uznał orzekający Sąd za konieczne rozważenie, czy zawieszenie postępowania następuje z mocy ostatecznego postanowienia organu administracji o zawieszeniu postępowania – z chwilą uzyskania przez to postanowienie cechy ostateczności, czy też z chwilą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, nawet jeżeli nie stało się ono ostateczne. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań w literaturze. Jak wskazuje G. Łaszczyca, "(...) postanowienie administracyjne staje się skuteczne z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia (skuteczność formalna), w takim zakresie i w taki sposób, jaki wynika z jego treści (skuteczność materialna)" (G. Łaszczyca, Komentarz do art.143 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex stan prawny: 2010.08.01). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniesienie zażalenia nie wpływa na skuteczność postanowienia, chyba że organ wstrzymał wykonanie postanowienia na podstawie art. 143 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 166/06 – LEX nr 342569).

Uwzględniając powyższe przesłanki WSA w Warszawie stwierdził, że w dniu orzekania Prezydent m.st. Warszawy nie pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. Podkreślił, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, jego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył G. S. S.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 113 § 1 P.p.s.a., przez zamknięcie rozprawy, pomimo, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, w szczególności w zakresie stwierdzenia, czy organ w toku postępowania dopuścił się bezczynności;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ administracji naruszył zasadę obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, zasadę obowiązku ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasadę zaufania do organów administracji i przede wszystkim zasadę szybkości postępowania, czym naruszył art. 6, 7, 8 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi i brak stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że bezczynność wystąpiła i nie przerwał jej fakt wydania przez organ postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez brak wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., pomimo iż bezczynność wystąpiła i nie przerwał jej fakt wydania przez organ postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a natężenie naruszeń prawa przez organ jest na tyle wysokie, iż uzasadniało nałożenie grzywny na organ;

5. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, polegające na przyjęciu, że wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwia skuteczne zarzucenie organowi bezczynności w toku postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przedmiotowym orzeczeniem, powierzył organom administracji kolejny praktyczny oręż, umożliwiający im naruszania podstawowych zasad prawa administracyjnego. Postępowania administracyjne w tego rodzaju sprawach trwają 20 lat i więcej, a urzędnicy przyznają się wprost, że wydają decyzję wyłącznie w sytuacjach, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakaże im taką decyzję wydać. Skutek zaskarżonego wyroku jest taki, że organ zapewnił sobie co najmniej kolejne 1,5 roku spokoju. Tym samym Sąd I instancji przedmiotowym orzeczeniem wpisał się w taktykę organu, co do załatwiania (a w zasadzie niezałatwiania) spraw dekretowych. Skutek ten ma duże znaczenie, w kontekście zadania postawionego przed wszelkimi sądami, jakim jest strzeżenie praworządności.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 roku skarżący wystąpił o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Organ przez te lata albo nie robił nic, albo wysyłał pisma, iż "z uwagi na skomplikowany charakter sprawy przedłuża termin jej załatwienia". Bez względu na zawiłość sprawy, która akurat w tym przypadku nie występuje, 4 lata na załatwienie sprawy wydaje się czasem wystarczającym. Orzeczenie Sądu I instancji sanuje wyżej opisaną bezczynność organu, a przede wszystkim, w praktyce, zamyka jedyną drogę skarżącego do uzyskania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zasadniczym zarzutem z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w szczególności w zakresie stwierdzenia, czy organ w toku postępowania dopuścił się bezczynności. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ administracji poprzez swoje działanie naruszył zasadę obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, zasadę obowiązku ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasadę zaufania do organów administracji i przede wszystkim zasadę szybkości postępowania.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższy zarzut jest zasadny.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że G. S. S., reprezentowany przez adw. M. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zatytułowaną: "skarga na bezczynność organu i przewlekłość postępowania w sprawie". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał na naruszenie: art. 35 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki; art. 12 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy z uwzględnieniem zasady koncentracji i sprawnego działania organów administracji; art. 104 § 1 k.p.a. poprzez brak załatwienia sprawy przez wydanie decyzji; art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozstrzygnięcia jego indywidualnej sprawy w ustawowym terminie.

W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał oceny przedmiotowej skargi arbitralnie przyjmując, że stanowi ona wyłącznie skargę na bezczynność postępowania, ponieważ podniesiono w niej zarzut niewydania decyzji w terminie. Sąd ten dokonując wykładni pojęcia "bezczynność" rygorystycznie przyjął, że dotyczy ona jedynie sytuacji niezałatwienia sprawy w określonym w k.p.a. terminie, przy czym każda czynność organu podjęta w trybie art. 35 § 1 k.p.a. powoduje całkowitą ekskulpację organu w tym zakresie, bez możliwości zbadania przez Sąd zasadności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy.

W tej sytuacji w przedmiotowej sprawie skarżący pozbawiony został możliwości realizacji swego prawa do żądania skontrolowania przez sąd administracyjny prawidłowości postępowania toczącego się przed organami administracji, do czego jest uprawniony zgodnie z art. art. 149 § 1 P.p.s.a..

Poza tym za nieuzasadnione uznać należy przyjęcie przez Sąd I instancji, że jedną skargą nie można objąć tak bezczynności organu jak i przewlekłości w prowadzeniu sprawy. Rację ma Sąd I instancji, że skarga na bezczynność i skarga na przewlekłość wymagają rozróżnienia, ale bez wątpienia obie skargi można zawrzeć w jednym piśmie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga G. S. S. wniesiona do Sądu I instancji zawierała zarówno skargę na bezczynność organu, jak i skargę na przewlekłość postępowania.

Pomimo, że nowelizacja P.p.s.a. funkcjonuje od dłuższego czasu nadal trudności budzi precyzyjne zdefiniowanie pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania", o czym świadczy także treść uzasadnienia kontrolowanego wyroku. W żadnym jednak przypadku wykładnia nie może prowadzić, tak jak w przedmiotowej sprawie, do pozbawienia strony postępowania możliwości skontrolowania postępowania organu, mimo wyraźnego żądania w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi ze względu na zawieszenie postępowania przed data wyrokowania przez Sąd I instancji.

Zasadniczy problem prawny rysujący się w sprawie, a wynikający z powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, sprowadza się zatem do kwestii procesowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku, gdy organ po wniesieniu tej skargi organ zawiesił postępowanie administracyjne.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a tego przepisu. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] do czasu złożenia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. z d. C. albo aktu poświadczenia dziedziczenia po tej osobie. Okoliczność ta w połączeniu z ustaleniem przez Sąd I instancji, że nie upłynął jeszcze kolejny dodatkowy termin wyznaczony przez organ do załatwienia sprawy była powodem oddalenia skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do oddalenia skargi na bezczynność organu nie wystarczy jedynie wydanie jakiegokolwiek aktu lub dokonanie jakiejkolwiek czynności z zakresu administracji publicznej w danej sprawie w terminie wyznaczonym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. O ile można uznać, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania eliminuje bezczynność po stronie organu prowadzącego postępowanie w okresie jego zawieszenia, o tyle nie czyni to niemożliwym, ani też bezprzedmiotowym badanie przez Sąd I instancji czy czynności podejmowane w ramach prowadzonego postępowania, poza okresem jego zawieszenia, nie nosiły znamion przewlekłości. Od oceny tego Sąd I instancji uchylił się rozstrzygając przedmiotową sprawę, naruszył tym samym przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. nie dokonując pełnej kontroli wniesionej skargi.

W przekonaniu składu orzekającego NSA okoliczność, że w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, nie zwalniała Sądu od merytorycznego rozstrzygnięcia co do zarzucanej bezczynności organu administracji i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a.

Sąd Wojewódzki nawiązał do poglądu ukształtowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w innym stanie prawnym, gdy uwzględnienie skargi na bezczynność mogło polegać tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Tymczasem właściwe określenie zakresu kontroli sądowej dokonywanej w sprawach bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu administracyjnym wymaga uwzględnienia zmian dokonanych ustawami: (1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego – obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r.; (2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – obowiązującej od 17 maja 2011 r.; (3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – obowiązującej od 12 lipca 2011 r.

Jak wskazano w orzecznictwie, ratio legis kolejnych nowelizacji było rozszerzanie środków przeciwdziałania bezczynności organu administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, a także umożliwienie skutecznego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za działania lub zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12).

Należy podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W orzecznictwie przyjmuje się również, że sąd administracyjny ma kompetencję do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania.

W konsekwencji wyrażony został pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpatrywanej sprawy należało uznać za błędne stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który założył, że warunkiem uwzględnienia skargi było to, aby organ administracji pozostawał w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania. Skoro – jak wykazano powyżej – nawet zakończenie sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do zastosowania przez sąd środków określonych w art. 149 § 1 zdanie drugie i § 2 P.p.s.a., to tym bardziej nie może być powodem oddalenia skargi na bezczynność organu administracji sam fakt, że przed datą wyrokowania zawieszone zostało postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania, czy doszło do bezczynności (przewlekłości) na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem gdy Sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. Zauważyć przy tym trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw. Tak więc, poza okresem zawieszenia, o prawidłowości przebiegu postępowania decydować będzie zachowanie przez organ terminów prawnie określonych według art. 35-36 k.p.a. oraz realizacja zasad ogólnych wynikających z art. 7, 8 oraz 12 k.p.a.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów objętych podstawą kasacyjną, co skutkować musiało jego uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, przy czym rozważenia będą wymagały również okoliczności wpływające na rozróżnienie zwłoki w postaci bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego, czego Sąd dokonał w zaskarżonym wyroku niezasadnie jednak przyjmując, że skargę należy kwalifikować jako skargę jedynie na bezczynność.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na podstawie przepisu art. 203 § 1 P.p.s.a..