Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 167/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi W.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 15 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 31 lipca 2002 r. A.K. i H.K. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej (ul......) na teren realizowanej stacji paliw płynnych wraz z LPG, zlokalizowanej na działkach nr [....] i [....] przy ulicy [....] w B.

Decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia 7 listopada 2002 r. znak [....] ustalono na wniosek A.K. oraz H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [....] na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG, zlokalizowanej na działkach nr [....] i nr [....].

W związku z odwołaniem W.K. i K.K. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2003r, uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na bezzasadne pominięcie udziału skarżących w charakterze stron, w postępowaniu przed tym organem.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2003 r., znak: [....] Burmistrz Miasta B. ustalił na wniosek A.K. i H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [....] (ul....) na teren zlokalizowanej na działkach nr [....] i [....] stacji paliw płynnych wraz z LPG.

Od decyzji tej odwołanie złożyli W.K. i K.K. podnosząc, iż ustalenie warunków zabudowy jest wadliwe, albowiem pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję Burmistrza B. z dnia 23 grudnia 2003 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia decyzji była utrata mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja z dnia 26 stycznia 2004 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to Sąd wyrokiem o sygn. akt: II SA/Kr 264/04 oddalił skargi A.K. i H.K. oraz W.K. i K.K. .

Równocześnie organ l instancji prowadził w przedmiotowej sprawie dalsze postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem H.K. z dnia 31 lipca 2002 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG na działkach nr [....] i [....] przy ul. [....] w B.

Od decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r. odwołanie złożyli W.K. i K.K. oraz A.K. i H.K. . W.K. i K.k. podnieśli, iż przedmiotowa sprawa nie powinna być rozpatrywana przed rozstrzygnięciem jej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 21 lutego 2008 r. , sygn. akt: [....] uchyliło decyzję Burmistrza B. z dnia 19 grudnia 2007 r. i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzja ta była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009r, sygn. akt: II SA/Kr 354/08 uchylił decyzję Kolegium z dnia 21 lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.

Wyrok WSA w Krakowie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. oraz przez W.K. i K.K. .

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt: II OSK 175/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne złożone od wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2009 r.

W toku dalszego rozpoznawania sprawy w dniu 9 lipca 2012 r. do organu l instancji wpłynęło pismo A.K. i H.K. , w którym to piśmie strony zwracają się o wycofanie wniosku i umorzenie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [....] na teren stacji paliw zlokalizowanej na działkach nr [....] i [....] przy ulicy [....] w B.

Decyzją z dnia 13 września 2012 r., znak [....] powołując w podstawie prawnej art. 105 § 2 Kpa Burmistrz B. umorzył postępowanie prowadzone z wniosku A.K. i H.K. a dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [....] (ulica ....-działka nr.....) na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG na działkach nr [....] i [....] przy ul. [....] w B.. Organ I instancji przyjął, że skoro wnioskodawca jest dysponentem swojego żądania (wniosku), może ten wniosek w każdej chwili cofnąć. W sytuacji cofnięcia wniosku w całości - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - zachodzi konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Od decyzji tej odwołanie złożyli W.K. i K.K. wskazując, iż powołanie art. 105 § 2 Kpa jest błędne, ponieważ wnoszący odwołanie zainteresowani są "uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych". W odwołaniu wskazano również, iż wjazd i wyjazd zostały już wybudowane, a ich lokalizacja stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [....] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 15 listopada 2012 r., znak [....] na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w części, która dotyczy zarzutu naruszenia art. 105 § 2 Kpa. Jak stanowi ten przepis organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie W.K. i K.K. nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania skoro już z treści odwołania wynika, iż w ich ocenie postępowanie powinno zakończyć się "wydaniem decyzji merytorycznej".

Dalej Kolegium wskazało, że w wyroku NSA wydanym w niniejszej sprawie, Sąd wskazał, iż "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za trafne poglądy zawarte w uzasadnieniach wyroków NSA z 25 maja 2007 r. II OSK 164/07 (publ. w LEX nr 334281) i WSA w Gdańsku z 12 września 2007 r., II SA/Gd 471/07 (LEX nr 372421), a także w Komentarzu pod red. Z. Niewiadomskiego Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (wyd. 4 Becka z 2008 r., s. 574) co do wykładni art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarte w tym przepisie odesłanie do przepisów dotychczasowych oznacza stosowanie dotychczasowej procedury zawartej w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie do nieaktualnych już przepisów prawa materialnego. Podejmując decyzje na podstawie dotychczasowej ustawy organ winien stosować aktualnie obowiązujące prawo materialne, w tym postanowienia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego".

Wynika z tego, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno opierać się na przepisach poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Zatem niezbędnym dla prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był wniosek złożony przez uprawnione podmioty. Następstwem zaś wycofania wniosku jest konieczność umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Postępowanie, zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę trybem, nie może toczyć się bowiem z urzędu. Brak wniosku lub też jego wycofanie sprawia, że postępowanie nie zostaje wszczęte, a już toczące się polega umorzeniu.

Podstawą umorzenia postępowania powinien być art. 105 § 1 Kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z uwagi zatem na błędną podstawę umorzenia postępowania Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Natomiast z uwagi na wycofanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez A.K. i H.K. dalsze postępowania organu l instancji staje się bezprzedmiotowe i powoduje to konieczność jego umorzenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów W.K. i K.K. wskazano, że w niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie kwestia wybudowania wjazdu i zjazdu do istniejącej stacji paliw, ani też na zmianę decyzji nie może wpłynąć okoliczność , iż wykonanie tego zjazdu stanowić może zagrożenie dla ruchu drogowego. Jeżeli wykonanie wjazdu i zjazdu nastąpiło w wyniku tzw. samowoli budowlanej, to właściwym w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Jeżeli natomiast na skutek budowy i lokalizacji wjazdu i zjazdu ma miejsce zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, to kompetentnymi w tej sprawie są organy Policji, ewentualnie organy innych służb (Straży Miejskiej), które czuwać mają nad bezpieczeństwem ruchu drogowego. Podnoszone przez odwołujących zarzuty nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.K. i K.K. , zarzucając jej naruszenie:

← art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w szczególności brak ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy faktycznie inwestycja prowadzona przez inwestorów H.K. i A.K. tj. wjazd i zjazd z drogi wojewódzkiej nr [....] na teren zlokalizowanej na działkach nr [....] i [....] stacji paliw płynnych wraz z LPG została zakończona, a zjazd jest użytkowany przez Klientów stacji, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 59 kpa, który przewiduje obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji gdy inwestorzy zamierzają doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzić roboty budowlane, nawet gdy nie wymagają pozwolenia na budowę, a także poprzez uznanie, że podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące tego, że wybudowany zjazd i wyjazd nie spełnia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego w sytuacji gdy podstawą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie, że decyzja jest zgodna z innymi przepisami prawa.

← art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w skutek cofnięcia wniosku wnioskodawców stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy działania prowadzące do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzone roboty budowlane (które nie wymagają pozwolenia na budowę) obligują inwestorów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wraz z poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 13.09.2012 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący zarzucają naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do zarzutów skarżących, które mają ścisły związek ze sprawą. W odwołaniu oraz na etapie postępowania skarżący opisywali szereg nieprawidłowości jakich dopuścili się urzędnicy w toku postępowania, wytykanych także w kolejnych wyrokach sądowych, świadczących o mataczeniu w sprawie od samego początku. Skarżący podkreślał, że umorzenie postępowania narusza jego interes prawny albowiem uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej w sprawie dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej na tern realizowanej stacji paliw płynnych w raz z LPG, a to w skutek opisywanych przez Skarżących nieprawidłowościach. Ponadto Skarżący wskazali, że przedmiotowy wjazd i wyjazd został już wybudowany jednak przy jego realizacji dopuszczono się przestępstwa, za co Inwestor został skazany wyrokiem.

Do powyższych zarzutów zdaniem Skarżących SKO ustosunkowało się lakonicznie, wskazując że podnoszone nieprawidłowości nie są przedmiotem tego postępowania. Z powyższym Skarżący nie mogą się zgodzić. Skoro bowiem wjazd i wyjazd jest już wybudowany, to jego funkcjonowanie bez decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu narusza obowiązujące przepisy prawa. Skoro przeprowadzona i zakończona inwestycja doprowadziła do zmiany sposobu zagospodarowania terenu to obligatoryjnie powinna być wydana w tym zakresie decyzja.

Organy postępowania administracyjnego powinny mieć także na względzie słuszny interes obywateli, który w skutek umorzenia postępowania ucierpiał. Samowolne zrealizowanie spornej inwestycji nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja inwestycji nie zamyka drogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy uregulowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w związku z tym nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona prawidłowa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd z urzędu zbadał czy w obrocie prawnym nie pozostaje żadna z wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy, a to ze względu na fakt iż postępowanie niniejsze trwało dziesięć lat, wydane zostały liczne decyzje organów I i II Instancji w tym kasacyjne, liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak przeprowadzona kontrola doprowadziła do stwierdzenia, że w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja administracyjna. W szczególności – o czym nie wspomniał w uzasadnieniu decyzji organ II Instancji – decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 23 listopada 2003r. ostatecznie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium odwoławczego z 4 listopada 2009r. znak [....] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2010r. sygn. IISA/Kr 1815/09 oddalił skargę na tę decyzje, natomiast wyrokiem z dnia 9 marca 2012r. sygn. II OSK 2505/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna.

Oznacza to, że na datę cofnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. na dzień 9 lipca 2012r. stan sprawy administracyjnej był taki, że pozostawał do rozpoznania przez organ administracyjny I Instancji wniosek A.K. i H.K. z dnia 31 lipca 2002r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogo wojewódzkiej nr [....] na teren zlokalizowanej na działkach nr [....] i [....] stacji paliw płynnych wraz z LPG.

Dalej stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. prawidłowo zinterpretowało art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium powołało się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku wydanym w niniejszej sprawie (sygn. II OSK 175/10 ) stwierdził, że "zawarte w tym przepisie odesłanie do przepisów dotychczasowych oznacza stosowanie dotychczasowej procedury zawartej w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie do nieaktualnych już przepisów prawa materialnego." Z kolei stosowanie dotychczasowej ustawy tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie proceduralnym ma taką konsekwencję, że w sprawie zastosowanie znajduje również art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Skoro zainteresowani wniosek wycofali, to organ administracyjny utracił możliwość prowadzenia postępowania, którego dysponentem byli wnioskodawcy A.K. i H.K. .

Prawidłowo również organ II Instancji ocenił, że wskazana podstawa prawna decyzji organu I Instancji tj. art. 105 § 1 jest niewłaściwa, gdyż hipoteza tej normy nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawidłowo wydał decyzje reformatoryjną, wskazując na właściwą podstawę prawną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, to stwierdzić należy, że polegają one na pewnym nieporozumieniu. Intencją Skarżących jest jak się wydaje, chęć doprowadzenia do sytuacji, w której organ administracyjny właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, orzeknie wprost lub pośrednio, że inwestycja objęta wnioskiem, która została już wybudowana i istnieje, została zrealizowania nielegalnie. Takie oczekiwanie skarżących w przypadku niniejszej sprawy jest nieusprawiedliwione. Kwestia badania legalności inwestycji należy po myśli art. 80 ust. 2 ustawy prawo budowlane, do kompetencji organów nadzoru budowlanego, tj. powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego oraz wojewodów, którzy zadania te wykonują przy pomocy wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego jako kierowników wojewódzkich nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Konsekwencją tej zasady jest to, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta B. nie jest uprawniony do badania legalności budowy, a już tym bardziej nie może tego czynić niejako "przy okazji" wydawania decyzji w całkowicie innej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 105 § 1 KPA jest nieuzasadniony dlatego, że w razie wycofania wniosku przez dysponenta postępowania administracyjnego – staje się ono bezprzedmiotowe i nie może być prowadzone, co jest w zasadzie kwestią niesporną.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów należało orzec jak w sentencji wyroku, na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.