Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 936/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, 19, 6 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 roku sygn. akt IV SA/Wa 1239/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 roku nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1239/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że [...] Sp. z o.o. zaskarżyła uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w przedmiocie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu 2-09-09, o obszarze 92.453 m2. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez rażące naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez pośrednie ukształtowanie sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sprzecznego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy uzyskanymi przez Spółkę, co z kolei w sposób wiążący implikuje sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki, w sytuacji w której zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wprowadzenia zmian do Studium na skutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki i terenów sąsiednich, poprzez uniemożliwienie Spółce ochrony jej interesu prawnego;

4. art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;

5. przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) - poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu Studium, po zmianach założeń studium oraz wprowadzaniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag do projektu Studium;

6. art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag;

7. art. 11 w związku z art. 17 pkt 13 oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu oraz nieumożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu Studium po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym Spółki.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 2-09-09. Decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2006 r. na Spółkę przeniesiona została decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Przedmiotową decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu dwóch hal dystrybucyjno - magazynowych z modułami biurowo - socjalnymi z wbudowanymi pomieszczeniami: stacji transformatorowej i rozdzielni NN wraz z budynkami towarzyszącymi - budynkiem biurowym (IV kond.), dwiema wartowniami, budynkiem w skład którego wchodzą: pompownia, rozdzielnia SN, PZO, pomieszczenie telekomunikacyjne oraz towarzyszącą infrastruktura techniczną (zbiornikami pożarowymi), stacją redukcyjną gazu, stacją pomiarową gazu oraz wewnętrznym układem drogowym i parkingowym na działkach nr ew. [...] oraz części dz. nr ew. [...],[...] (dojazd) w obrębie 2-09-09 przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] na terenie Dzielnicy Ursus w Warszawie. W dniu [...] maja 2011 r. Spółka uzyskała decyzję nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Tym samym, w ocenie Spółki, posiada ona interes prawny zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zaskarżenia powyższej uchwały.

W ocenie Spółki w sprawie doszło do naruszenia jej interesu prawnego z uwagi na to, iż działka będąca w jej użytkowaniu wieczystym, która w decyzji o warunkach zabudowy została przeznaczona na zabudowę dystrybucyjno- magazynową z możliwością prowadzenia lekkiej nieuciążliwej produkcji, w wyłożonym projekcie studium była przeznaczona pod zabudowę przemysłowo- usługową, natomiast w uchwalonym studium przeznaczono ją pod zabudowę usługową z dopuszczeniem do 40% zabudowy mieszkaniowej oraz infrastruktury społecznej. Do wyłożonego projektu studium Spółka nie zgłosiła uwag, jako że przeznaczenie przedmiotowego terenu w projekcie studium odpowiadało warunkom wydanym w wyżej opisanej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowe nieruchomości przeznaczone były pod zabudowę przemysłowo-usługową, oznaczoną symbolem (PU).20. Uwagi zgłosili jednak: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., Syndyk Masy Upadłości Zakładów [...] SA w upadłości, M. D., P. Z. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy, przyjął rozstrzygnięcie uwag wniesionych do wyłożonego projektu Studium. Znaczna część uwzględnionych przez Prezydenta uwag dotyczyła terenu położonego w na obszarze, na którym zlokalizowana jest działka skarżącej Spółki.

Zdaniem skarżącej, wprowadzenie zmian do studium nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek uwzględnienia w części uwag osób trzecich oraz dokonania zmian wykraczających poza te uwagi, oraz poprzez uniemożliwienie Spółce ochrony jej interesu prawnego, gdyż nie była ona powiadomiona o zmianie przeznaczenia działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym i nie miała wpływu na ukształtowanie zagospodarowania jej nieruchomości. Dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag, a zatem zmian dokonanych jako autopoprawki organu stanowi rażące naruszenie przepisu art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 ww. ustawy. Podniesiono, że w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu, omawiany teren objęty wprowadzonymi zmianami, w tym teren będący w użytkowaniu wieczystym Spółki, był przeznaczony pod zabudowę oznaczoną symbolem (PU).20, tj. pod zabudowę produkcyjno - usługową, z priorytetem dla lokalizowania funkcji produkcyjnych i usługowych, magazynowo-składowych, baz i składów, a także parków technologicznych oraz centrów kongresowo-wystawienniczych, z dopuszczeniem lokalizowania zabudowy mieszkaniowej, z zaleceniem by udział tej zabudowy kształtował się na poziomie 20% powierzchni całkowitej zabudowy terenu i pod warunkiem jej ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami istniejących, bądź projektowanych obiektów; handlowych prowadzących sprzedaż hurtową lub półhurtową, w tym wyposażenia dla firm (artykułów i sprzętu biurowego), oraz sprzedaż detaliczną towarów wyspecjalizowanych, wielkogabarytowych, wymagających dużych powierzchni magazynowania i specjalnego transportu, jak np. meble, sprzęt gospodarstwa domowego itp. W uchwalonym studium (nigdy nie wyłożonym do publicznego wglądu) teren Spółki został przeznaczony pod zabudowę oznaczoną symbolem (U).20, tj. pod zabudowę usługową, której profil powinien być przesądzony w planie miejscowym, z priorytetem dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo- wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości, itp., szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomi, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności, itp. o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólno miejskim; z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej zabudowy kształtował się na poziomie do 40% powierzchni całkowitej zabudowy terenu, niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, oraz małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie. Pozostały teren po byłych Zakładach Przemysłowo - Usługowych Ursus został częściowo przeznaczony pod zabudowę oznaczoną symbolem (M1).20 tj. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z priorytetem dla lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszczeniem lokalizacji: - zabudowy usługowej z zaleceniem by udział tej zabudowy kształtował się na poziomie do 40% powierzchni całkowitej zabudowy terenu oraz pod zabudowę oznaczoną symbolem (U).20, tj. pod opisaną powyżej zabudowę usługową. Zmiany, przyjęte w uchwalonym studium w stosunku do wyłożonego projektu studium, dotyczą obszaru obejmującego około 200 ha terenu w Ursusie, w tym terenu całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, którego przeznaczenie w uchwalonym studium zostało zmienione z (PU). 20 na (U).20, z konsekwencjami tej zmiany opisanymi powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie może zostać uwzględniona, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na wstępie Sąd zaznaczył, że rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi) może przejść do oceny tego, czy skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego, a następnie czy ów interes został naruszony. Dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, a zatem czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa. Jak zatem podkreślił Sąd, z akt postępowania wynika, że skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2011 r. wezwała Radę m.st Warszawy do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez zmianę uchwały Nr LXXXII/2746/2006 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu 2-09-09. Do dnia wniesienia skargi Spółka nie otrzymała odpowiedzi od Rady m.st. Warszawy, a naruszenie interesu prawnego Spółki nie zostało usunięte.

Przechodząc zatem do ustalenia, czy skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, Sąd podkreślił, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa wieczystego użytkowania do w/w działki, objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej, jako wynikającego z przysługującego jej prawa wieczystego użytkowania do przedmiotowej działki gruntu.

Do ustalenia postaje zatem, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

W tej kwestii wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowy zapis studium bezpośrednio i realnie naruszył interes prawny skarżącej. Sąd uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższego pozostaje regulacja zawarta w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można bowiem zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 9 ust. 1 tej ustawy, wynika, że studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Dopiero w sferze praw właścicielskich, a zatem kreujących interes prawny, znaczenie ma decyzja lokalizacyjna lub ustalająca warunki zabudowy, a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W wypadku decyzji o warunkach zabudowy kryterium konkretnego zagospodarowania terenu wyznacza nie studium, lecz zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W akcie tym może nastąpić oddziaływanie na nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycyjnym, a tym samym ewentualne naruszenie uprawnień właścicielskich. Podobnie w wypadku planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem dopiero na etapie uchwalenia planu może nastąpić ingerencja w prawa właścicielskie, tym samym naruszenie interesu prawnego podmiotu wynikającego z ochrony prawa własności.

Z powyższego wynika, że aktami władztwa kształtującymi sposób korzystania z prawa własności są decyzje administracyjne lokalizacyjne lub o warunkach zabudowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego. Dają one konkretne uprawienia do skutecznego realizowania uprawnień właściciela do zagospodarowania w rzeczywistości terenu, do którego ma tytuł prawny poprzez prawo uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiąca aktu prawa miejscowego, nie wpływa więc na możliwość korzystania z przysługującego skarżącej prawa wieczystego użytkowania.

Jak zauważył Sąd, dla działki należącej do skarżącej Spółki wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja - pozwolenie na budowę. W świetle tych decyzji skarżąca może zabudować niniejszą nieruchomość zgodnie z w/w decyzjami. Ustalenia studium w żaden sposób nie wpłynęły i nie wpływają zatem na planowany przez Skarżącą zakres zagospodarowania należącej do niej działki.

Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń studium w odniesieniu do działki gruntu należącej do skarżącej.

Dokonując oceny podniesionych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 6, art. 11 pkt 11 oraz pkt 12, art. 11 w związku z art. 17 pkt 13 oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag, brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu oraz nieumożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu Studium po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym spółki.

Przepisy powołanej ustawy (art. 11) nie przewidują bowiem ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu, czy też ponowienia uzgodnień. Uwagi zaś do projektu studium może wnieść każdy. Ustawa nie wymaga, aby osoba wnosząca uwagę legitymowała się prawem rzeczowym w odniesieniu do nieruchomości objętej projektem (art. 11 pkt 11 ustawy). Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancję zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez ponawiania czynności planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia nie można wykluczyć, jednakże braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania.

W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd, uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień, także dlatego, że jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zakres zmian ustaleń dla omawianego obszaru nie był istotny z punktu widzenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, określonych w rozdziale XII tekstu studium. Nie naruszał też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu studium.

Sąd stwierdził również, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zaskarżonej uchwale nie można zarzucić, iż wydana ona została z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu studium, po zmianach założeń studium oraz wprowadzeniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag do projektu studium, gdyż do dokumentu studium dołączone zostało uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę jego ustaleń. Jak wskazał Sąd, zakres zmian ustaleń dla omawianego obszaru nie miał wpływu na ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, określonych w rozdziale XII tekstu studium. Nie naruszał też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu studium. Tym samym nie miał wpływu na uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań.

Reasumując, Sąd – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 – wskazał, że do uwzględnienia skargi może doprowadzić takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie nie można zaś uznać, aby w taki sposób naruszony został interes prawny Spółki. Zaskarżona uchwała w ocenie Sądu aktualnie w żaden sposób nie pozbawia skarżącej jej praw. Skarżąca dysponuje decyzjami administracyjnymi, które umożliwiają jej zagospodarowanie należącej do niej nieruchomości, zgodnie z jej obecną wolą.

Sąd podkreślił, że ustalenia studium, wbrew zarzutom skarżącej, nie wykluczają natomiast możliwości funkcjonowania w przyszłości na terenie jej działki małych i średnich przedsiębiorstw stosujących nowoczesne technologie, a zatem funkcje związane z produkcją, dodatkowo wprowadzają możliwość innego (usługi, mieszkalnictwo) zagospodarowania terenu, w sposób zgodny z przyjętymi kierunkami zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest działka należącą do skarżącej.

Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, co uzasadnia oddalenie skargi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że nie został naruszony interes prawny skarżącej Spółki,

b) przepisu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wpływa na możliwość korzystania oraz ukształtowania sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki,

c) przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie uniemożliwia Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

d) przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanie, że Rada Gminy m.st. warszawy uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie naruszyła interesu prawnego Spółki w zakresie wprowadzenia zmian do studium na skutek uwzględnienia w bardzo dużym stopniu uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki i terenów sąsiednich, a w konsekwencji uznanie, że Spółka nie ma prawa do ochrony własnego interesu prawnego,

e) przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz w konsekwencji uznanie, że nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nie narusza interesu prawnego Spółki,

f) przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – poprzez uznanie, że uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę jego ustaleń dołączone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie wymagało aktualizacji, po zmianach założeń studium oraz wprowadzaniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag do projektu studium;

g) przepisu art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanie, iż dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag, nie narusza interesu prawnego Spółki,

h) przepisu art. 11 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanie, że brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu, a także uniemożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu studium, po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym Spółki nie stanowi naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) przepisu art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do całości akt sprawy, w tym w szczególności do studium i w konsekwencji przyjęcie, że studium nie narusza interesu prawnego Spółki,

b) przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada miasta stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), które autor skargi kasacyjnej upatruje w stwierdzeniu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wpływa na możliwość korzystania oraz ukształtowania sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego skarżącej Spółki. Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa tryb zainicjowania dokonania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). W świetle tego przepisu legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Ewentualnie naruszony interes prawny skarżących musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Wskazać należy, że postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium) oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami - co do zasady - nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jako naruszony skarżąca Spółka wskazała w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiący, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie tego przepisu autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stwierdzić należy, że powyższe przepisy nie kształtują sytuacji właścicieli nieruchomości, same przez się nie mogą zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Uchwalenie zaś miejscowego planu nie jest obligatoryjne, a w sytuacji jego braku to decyzje o warunkach zabudowy, dla których studium jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej, determinują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Skoro zatem skarżąca Spółka posiada decyzję o warunkach zabudowy nieruchomości objętej zaskarżonym studium, to może ona wystąpić o pozwolenie na budowę zgodnie z przyjętymi w tej decyzji uwarunkowaniami, na co nie mogą mieć wpływu ustalenia studium, które nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, tylko aktem porządku lokalnego i tylko tam może wywierać skutki.

Nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który autor skargi kasacyjnej wiąże z okolicznością uwzględnienia przez Radę Gminy uwag osób trzecich, które dotyczyły zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki, co prowadziło do pozbawienia Spółki prawa do ochrony własnego interesu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis ten stanowi samoistną regulację chroniącą interes prawny podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie naruszył zatem tego przepisu Sąd I instancji uznając za dopuszczalne przyjęcie do rozstrzygnięcia przez organ uwag wniesionych przez osoby trzecie, których uwzględnienie spowodowało modyfikację pierwotnych zapisów projektowanego studium w zakresie terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej Spółki.

Stwierdzić również należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz uznanie, że nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów w zaskarżonym Studium, nie narusza interesu prawnego Spółki. Przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w studium uwzględnia się w szczególności dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu (pkt 1) oraz stan prawny gruntów (pkt 8). Przyjąć zatem należy, że są to wartości, które organ powinien uwzględnić, co jednak nie oznacza, że mają one przesądzające znaczenie.

Nie może zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Zasadnie bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że dokonane zmiany w ustaleniach studium, ich charakter i zakres, nie prowadziły do konieczności dokonania korekt uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 11 pkt 11 oraz art. 11 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należało, że nie są one usprawiedliwione. Zgodzić się należy z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że w świetle powołanych przepisów dokonanie zmian w projekcie studium wynikających z uwzględnienia wniesionych uwag, których zakres mógł implikować przyjęcie dodatkowych korekt, nie wiązało się z obowiązkiem ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Wypada również podkreślić, że zgodnie z przyjętymi w art. 11 rozwiązaniami, dyskusja publiczna (pkt 10 i 11) jako przejaw możliwości wpływania lokalnej społeczności na treść studium przewidziana jest w odniesieniu do rozwiązań przyjętych w projekcie studium, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Krąg zaś osób, które mogą złożyć uwagi do wyłożonego projektu nie został zawężony do osób posiadających prawo rzeczowe do nieruchomości objętej projektem studium. Brak natomiast ponownego wyłożenia i publicznej dyskusji nad projektem uwzględniającym wniesione uwagi, mając na uwadze charakter dokonanych zmian i ich zakres, który nie zmieniał w sposób istotny przyjętego pierwotnie kierunku zmian w strukturze przestrzennej, nie może stanowić o uchybieniu prowadzącym do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium prowadzącego do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Bez wpływu na powyższe ma powołany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 19 ust. 1 ww. ustawy, który odnosząc się do procesu uchwalania planu miejscowego przez radę, przewiduje ponowienie czynności proceduralnych w sytuacji, gdy rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd nie naruszył przepisu art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność przyjęcia przez Sąd, że studium nie narusza interesu prawnego Spółki nie oznacza, że Sąd nie wziął pod uwagę całości akt sprawy, w tym zaskarżonej uchwały. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 tej ustawy.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić należy, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada dyspozycji tego przepisu. Sąd, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy wielowątkowo ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.