Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1327/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 3, art. 21 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 4, art. 7 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 823/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 823/18), po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie nakazu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komenda Powiatowego Policji w M. z [...] czerwca 2018 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. S., będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w M., od [...] lipca 2007 r. pobierał na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w M. z [...] lipca 2007 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z [...] stycznia 2016 r. skarżący został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. Zmiana miejsca pełnienia służby, stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem), spowodowała zmianę organu właściwego do podejmowania decyzji z zakresu spraw mieszkaniowych. W związku z tym decyzją z [...] grudnia 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w M. wygasił ww. decyzję z [...] lipca 2007 r., uznając ją za bezprzedmiotową. Decyzja stała się ostateczna 28 grudnia 2015 r.

Po przeniesieniu do Komendy Wojewódzkiej Policji w G. skarżący zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od 16 grudnia 2015 r. W oświadczeniu majątkowym poinformował, że jego małżonka pobiera świadczenie za brak lokalu w Jednostce Wojskowej [...], które jak ustalono jest świadczeniem korzystniejszym niż przysługujące skarżącemu. Wobec powyższego, Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, uznając, że zachodzą przesłanki wymienione w § 4 rozporządzenia. Decyzja stała się ostateczna 28 grudnia 2015 r.

W kontekście powyższych okoliczności wszczęto postępowanie w celu zbadania zasadności pobierania przez skarżącego równoważnika za brak lokalu na mocy wygaszonej decyzji z [...] lipca 2007 r. i decyzją z [...] października 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w M. na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. Z 2017 r., poz. 2067 ze zm. - zwanej dalej ustawą o Policji) w związku z § 5, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nakazał skarżącemu zwrot kwoty 13.525 zł tytułem nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie należnej funkcjonariuszowi z rodziną za okres 10 grudnia 2012 r. – 15 grudnia 2015 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. na podstawie "art. 138 § 1" K.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 7 rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 rozporządzenia, organ odwoławczy podkreślił, że policjant musi m. in. wskazać, czy członkowie jego rodziny pobierają świadczenia w postaci braku lokalu – kto i z jakiej jednostki. Jest to w ocenie organu odwoławczego istotna informacja, która ma wpływ na ustalenie posiadanych przez policjanta uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący w trakcie pełnienia służby w M. takiego oświadczenia nie złożył, a więc nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, pozbawiając organ z wyłącznej winy funkcjonariusza możliwości ponownej oceny posiadanych uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu. Nie mają w tym przypadku znaczenia przepisy, jakie obowiązują żołnierzy zawodowych przy pobieraniu tożsamych świadczeń mieszkaniowych, jak również nieprecyzyjne przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia. Natomiast stanowisko strony, że obowiązek informowania występuje jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności, które niewątpliwie w opinii policjanta mają wpływ na uprawnienia, nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Decyzja, od której funkcjonariusz wniósł odwołanie, nie rozstrzyga w istocie, czy funkcjonariuszowi przysługuje ekwiwalent za brak lokalu, w sytuacji gdy jego małżonek będący żołnierzem zawodowym pobiera tożsame świadczenie mieszkaniowe, a sprawa dotyczy § 7 rozporządzenia. Z kolei wygaszenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. uniemożliwia żądanie zwrotu świadczenia nienależnego. Brak jest natomiast przeszkód do uznania, że pobierany przez policjanta równoważnik pieniężny w okresie 10 grudnia 2012 r. – 15 grudnia 2015 r. był świadczeniem nienależnym. Skoro tak, to funkcjonariusz obowiązany jest go zwrócić.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. S., zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a., § 4 i § 7 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uchylając powyższe decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny W G. w pierwszej kolejności zauważył, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 K.p.a., organy nie wyjaśniły z jakich powodów uznają "równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego" za tożsamy ze "świadczeniem mieszkaniowym" przewidzianym w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356). Za niewystarczające uznał Sąd powołanie się jedynie na ostateczną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., odmawiającą skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż odnosi się ona do innego okresu (od 16 grudnia 2015 r.) i innej jednostki. Ponadto decyzja z [...] lipca 2007 r. o przyznaniu tego równoważnika nie została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu pobierania przez żonę skarżącego świadczenia mieszkaniowego. Jedynie w decyzji z [...] grudnia 2015 r. stwierdzono jej wygaśniecie w związku ze zmianą właściwości organu.

Dokonując następnie analizy charakteru prawnego równoważnika pieniężnego w świetle art. 92 i art. 95 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadą jest, że policjantowi przysługuje równoważnik, jeśli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienie służby lub w miejscowości pobliskiej. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 95 ust. 1 ustawy i § 1 ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia. Ostatni z tych przepisów ma zastosowanie do zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W kontrolowanej sprawie mieliśmy natomiast do czynienia ze zbiegiem uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem jego małżonka do świadczenia mieszkaniowego, przysługującego żołnierzowi zawodowemu na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zdaniem jednak Sądu, § 4 rozporządzenia jako wyjątek od reguły ogólnej nie może być wykładany rozszerzająco. Należy go interpretować ściśle i stosownie z literalną wykładnią tego przepisu, a więc stosować go tylko w przypadku zbiegu do równoważnika pieniężnego za braku lokalu. Gdyby prawodawca zamierzał rozciągnąć tę zasadę na inne przypadki zbiegów świadczeń otrzymywanych w służbach mundurowych, winien to był uczynić w sposób wyraźny i jednoznaczny. Za niedopuszczalne zatem uznał Sąd rozszerzanie stosowania tego przepisu na przypadki zbiegu powyższego świadczenia ze świadczeniem mieszkaniowym przysługującym żołnierzom zawodowym, stosując wykładnię funkcjonalną. Przeciwko temu przemawia dodatkowo to, że niewątpliwie świadczenie mieszkaniowe przysługujące żołnierzom zawodowym jest inaczej ukształtowane niż równoważnik pieniężny należny policjantom. Jest on jedną z trzech równorzędnych form prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości, którą żołnierz zawodowy sam wybiera. Co do zasady przysługuje każdemu żołnierzowi, nawet gdy oboje małżonkowie są żołnierzami zawodowymi. Wyłączenie tego prawa nie jest powiązane z samym posiadaniem lokalu, lecz ściśle określonymi przypadkami skorzystania z pomocy państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 21 u.z.S.Z). W związku z tym nie sposób twierdzić, że zachodzi tożsamość tych świadczeń.

Za powyższym stanowiskiem zdaniem Sądu pierwszej instancji przemawia również przepis art. 7a § 1 K.p.a., obowiązujący od 1 czerwca 2017 r., a którym wprowadzono nową zasadę ogólną, tj. zasadę przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate). Jak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej K.p.a., celem jej wprowadzenia jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów. Stąd też organ odwoławczy, dostrzegając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost nieprecyzyjność przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia z naruszeniem powyższego przepisu dokonał wykładni § 4 rozporządzenia na niekorzyść skarżącego.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że nie bez znaczenia jest to, że w kontrolowanej sprawie orzeczono o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy policjantowi można zarzucić niewykonanie obowiązku określonego w § 5 rozporządzenia. Wbrew jednak twierdzeniom organu odwoławczego policjant nie jest obowiązany do informowania o każdej zmianie stanu faktycznego, nawet tej potencjalnie wpływającej na uprawnienie do równoważnika, ale jedynie tej, która ma wpływ na istnienie lub zniesienie uprawnienia. Taką zmianą nie mogło być natomiast otrzymanie przez żonę skarżącego świadczenia mieszkaniowego. Ponadto, przyjmując obiektywną miarę, trudno było wymagać od skarżącego, aby wywodził on swój obowiązek z normy prawnej, której treść można zrekonstruować dopiero przy zastosowaniu skomplikowanych reguł interpretacyjnych tym bardziej, że organy Policji, mając tego rodzaju oczekiwania wobec skarżącego, same uchyliły się od dokonania szczegółowej wykładni i wyjaśnienia przyczyn zastosowania § 4 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe przesądzenie, że w okolicznościach sprawy nie mogły mieć zastosowania przepisy § 4 i § 7 pkt 1 rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji za zbędne uznał odnoszenie się do zarzutów związanych z naruszeniem art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd nie doszukał się również naruszenia przez organy Policji przepisów art. 7 K.p.a., które poczyniły niezbędne ustalenia, a wadliwość rozstrzygnięcia wynikała przede wszystkim z rozszerzającej wykładni § 4 rozporządzenia, przy jednoczesnym braku zastosowania zasady z art. 7a § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d i art. 225 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego wobec uznania braku ze strony organu odwoławczego próby wyjaśnienia przyjętej przez organ II instancji "tożsamości" uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ze świadczeniem pobieranym przez małżonkę skarżącego, będącą żołnierzem zawodowym, co spowodowało wadliwą wykładnię przepisów a w konsekwencji wadliwą kontrolę działań organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do istnienia tego zbiegu i nie widział konieczności przeprowadzania pogłębionej wykładni w tym zakresie wobec faktu, że w ocenie organu świadczenia nie muszą być tożsame a jedynie ich charakter ma być zbieżny ze względu na cel w ramach którego są pobierane,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ II instancji winien dostrzec nieprecyzyjność przepisów i uznać, że w sprawie zachodzą podstawy do rozstrzygnięcia wątpliwości normy prawnej na korzyść strony a wobec zaniechania tych czynności Komendant Wojewódzki Policji w G. naruszył art. 7a § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji kiedy Sąd I instancji zupełnie pominął warunki zastosowania tego przepisu, tj. brak zaistnienia w sprawie spornych interesów stron albo interesów osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, które to w ocenie organu w sprawie bezspornie istnieją,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku § 5 w związku z § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący nie miał obowiązku poinformowania organu o zmianie okoliczności w postaci rozpoczęcia pobierania świadczenia mieszkaniowego przez małżonkę skarżącego, na skutek nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że małżonka skarżącego nie pobiera świadczenia tożsamego ze świadczeniem skarżącego, a skoro tak to powyższa informacja nie miała wpływu na uprawnienia do dalszego otrzymywania równoważnika i skarżący nie miał obowiązku jej składać,

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

4. art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2356) w związku z § 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię wobec uznania, że ustawodawca opisując wyłączenie uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w § 4 rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odnosi się wyłącznie do zbiegu tego rodzaju świadczenia ze świadczeniem tożsamym w zakresie praw i obowiązków z równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego a różniącym się jedynie nazwą, w sytuacji kiedy rozumienie tej normy prawnej winno opierać się o istnienie analogi tych świadczeń (podobieństwa co do zasady a nie szczegółów uregulowań) w różnych formacjach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji; oparcie wykładni o istnienie ich tożsamości powoduje błędne założenie, że świadczenie mieszkaniowe wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest świadczeniem innym aniżeli świadczenie, do którego odsyła § 4 rozporządzenia,

5. niezastosowanie § 4 rozporządzenia wobec uznania, że świadczenie mieszkaniowe o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie może być uznane za świadczenie, o którym mowa w § 4 rozporządzenia, w sytuacji kiedy w ocenie organu, powyższy przepis winien mieć w sprawie zastosowanie wobec uznania, że świadczenie mieszkaniowe żołnierza zawodowego (żony skarżącego), zbiega się z równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ złożył także oświadczenie, że w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 1). Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest jakiejkolwiek próby porównania świadczeń przysługujących skarżącemu i jego małżonce, natomiast brak ten miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że chociaż podstawę prawną kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił co do zasady § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jednak nie jest to przepis, który mógłby stanowić samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięć organów. Zgodnie z nim "decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość". Sam zatem fakt nie poinformowania organu o zmianie sytuacji majątkowej funkcjonariusza nie może być podstawą do wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego. Koniecznym jest również ustalenie, że zmiana ta miała wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub jego wysokość. Nie jest zatem tak, jak stwierdza organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, że "(...) nie rozstrzyga w istocie, czy funkcjonariuszowi przysługuje ekwiwalent za brak lokalu w sytuacji, gdy jego małżonek, będący żołnierzem zawodowym, pobiera tożsame świadczenie mieszkaniowe". Taka argumentacja organu zmierza wprost do konkluzji, że wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji stanowiło jedynie konsekwencję braku poinformowania organu o pobieranym przez małżonkę świadczeniu mieszkaniowym. Ponadto wskazuje, że organ odwoławczy założył jednak tożsamość świadczeń pobieranych przez skarżącego policjanta i jego małżonkę – zawodowego żołnierza, jednak nie wskazał na żaden przepis prawa, na podstawie którego poczynił to założenie. Samo odwołanie się do § 4 rozporządzenia, również przez organ I instancji, chociaż stanowiło próbę rozszerzenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jednak brak jakichkolwiek rozważań na tym tle, należało uznać za niewystarczające z punktu widzenia warunków z art. 107 § 3 K.p.a.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów, podzielić należało stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku o konieczności ścisłej interpretacji § 4 rozporządzenia. Podkreślić należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługujący policjantowi w służbie stałej stanowi jego uprawnienie do uzyskania ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobów lokali mieszkalnych, a więc prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ograniczenie tego uprawnienia musi zatem zostać wyraźnie określone w przepisach prawa. W tym też zakresie słusznie Sąd pierwszej instancji, analizując przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia, wskazywał sytuacje, w których funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego oraz równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wykazując, że systematyka obu tych aktów prawnych nie pozwala na przyjęcie innej niż literalna wykładni § 4 rozporządzenia. Przepis stanowi o "zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (...)", a więc odnosi się tylko i wyłącznie do tego świadczenia, które – jak bezspornie ustalono w okolicznościach niniejszej sprawy – nie było pobierane przez małżonkę skarżącego. Z tych przyczyn za nieprzekonywującą należy uznać argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że chodzi o każdy substytut świadczenia mieszkaniowego lub jego ekwiwalentu przysługującego innym służbom mundurowym. Analiza przepisów art. 21 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, na które wskazano również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, wyłącza możliwość posłużenia się wykładnią systemową z uwagi na inny charakter świadczenia mieszkaniowego przysługującego żołnierzowi zawodowemu, jak również z uwagi na regulację ust. 7 tego artykułu. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zbiegu świadczeń żołnierzy będących małżeństwem nie została wyłączona możliwość pobierania tego świadczenia z uwagi na fakt, że przysługuje ono również drugiemu małżonkowi. Z tego też względu za nieprzekonywujący należało uznać podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument zaczerpnięty z orzecznictwa o racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych, polegający na udzieleniu wsparcia finansowego jednemu z małżonków, gdy korzysta wtedy z niego również drugi. Takich założeń nie zawiera bowiem ww. ustawa z 22 czerwca 1995 r. Zwrócić również należy uwagę, że w sytuacji odwrotnej do niniejszej, a więc gdyby to skarżący otrzymywał wyższe świadczenie (równoważnik pieniężny) niż małżonka, to stosując argumentację organu odwoławczego, byłby on dalej uprawnionym do jego pobierania równocześnie z małżonką. Tym samym ponieważ argumenty organu o konieczności dokonania wykładni systemowej lub celowościowej § 4 rozporządzenia prowadzą do nielogicznych, sprzecznych wzajemnie wniosków, należało wykluczyć możliwość jej przeprowadzenia.

Z tych też względów jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. w związku z § 4 rozporządzenia (zarzut 4), § 4 rozporządzenia w związku z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. (zarzut 5) jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku § 5 w związku z § 7 pkt 1 rozporządzenia (zarzut 3). Odnośnie tego ostatniego, podkreślić trzeba, że podstawę nakazania zwrotu równoważnika pieniężnego z § 7 pkt 1 rozporządzenia mogło stanowić jedynie ustalenie, że zmiana danych w oświadczeniu majątkowym, której skarżący nie ujawnił organowi, miała wpływ na istnienie jego uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Taka sytuacja została natomiast wykluczona w okolicznościach niniejszej sprawy, co słusznie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do konkluzji o konieczności uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. (zarzut 2). Trafnie bowiem uznał Sąd pierwszej instancji, że wobec sytuacji, w której istnieją wątpliwości co do treści § 4 rozporządzenia, winny one być rozstrzygnięte na korzyść strony. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki, o których mowa w tym przepisie, tj. spornych interesów stron albo interesów osób trzecich. Skarb Państwa nie był bowiem stroną niniejszego postępowania administracyjnego, a fakt że funkcjonowanie Policji finansowane jest ze środków publicznych nie może być źródłem jego interesu prawnego (art. 28 K.p.a.). Przypomnieć należy natomiast, że uprawnienia i interes Skarbu Państwa są zabezpieczane w postępowaniu administracyjnym przez działający w jego imieniu organ administracji publicznej, w tym przypadku Komendantów Wojewódzkiego i Powiatowego Policji.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.