Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 347/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. P. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2010r. nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego lokalu usługowego nr 1 (sklepu) położonego na parterze budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową, z przeznaczeniem na pomieszczenia usługowe (powiększenie powierzchni handlowej) - na terenie części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2010 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek J.P. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, a w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki. Podkreślono, że budynki mieszkalne przy ul. [...]tworzą zwartą, pierzejową zabudowę. Zabudowa ta usytuowana jest w granicy działek drogowych lub w równym od nich oddaleniu. Istniejące tam budynki wspólnie określają bardzo czytelną, regularną i nieprzekraczalną linię zabudowy. Jedyne formy kubaturowe, jakie przekraczają te linie to umieszczone na elewacjach budynków (zawsze powyżej parteru) ryzality lub piony przeszklonych logii. W związku z powyższym nie istnieje możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, gdyż planowana zabudowa kubaturowa ma być usytuowana przed istniejącą linią zabudowy. Organ I instancji zaznaczył, że istniejąca linia zabudowy przy ul. [...] stanowi cenny element ładu przestrzennego tej części miasta, a jej przekroczenie stałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania i dopełnienia istniejącego ładu przestrzennego. Ponadto planowana rozbudowa jest niezgodna z opinią wydaną przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 28 maja 2010 r. i przywoływanym w niej art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który określa minimalną odległość od krawędzi jezdni dróg publicznych. W przypadku drogi gminnej, jaką jest ul. [...] , jest to odległość 6 m, czego planowana inwestycja nie spełnia, gdyż planowane jest przybliżenie zabudowy na odległość około 3 m od krawędzi jezdni ul. [...] .

Od decyzji tej odwołanie złożyła J.P. , zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego oraz wniosła o jej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności istnieje możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Organ powinien uwzględnić wypukłe elementy elewacji, które przekraczają utrwaloną istniejącą linię zabudowy. Zarzucono także, iż poniechano rozważenia zastosowania przepisu § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także brak powołania konkretnej normy prawnej uzasadniającym stanowisko, iż realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego. Ponadto w odwołaniu podkreślono, że przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych nie powinien być stosowany na etapie ustalania warunków zabudowy. Zarzucono także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Akta przedmiotowej sprawy zawierają taką analizę opracowaną przez mgr inż. arch.M.P. . W analizie wskazano, że linie zabudowy w obszarze przebiegają bardzo regularnie - wszystkie budynki wzdłuż występujących w obszarze ulic usytuowane są w jednej, przeważnie ciągłej linii. Jest to cecha bardzo charakterystyczna dla zabudowy tego fragmentu miasta. Jedyne formy kubaturowe jakie przekraczają te linie to umieszczone na elewacjach budynków, ale zawsze powyżej parteru, ryzality lub piony przeszklonych logii. W analizie podkreślono, że ze względów przestrzennych nie ma możliwości realizacji planowanej inwestycji, przede wszystkim z powodu usytuowania planowanej zabudowy kubaturowej przed istniejąca linią zabudowy, jaka wykształciła się po południowej stronie analizowanego odcinka ul. [...] , również ze skrzyżowaniem z ul. [...]. Linia ta jest bardzo rygorystyczna, wszystkie budynki są usytuowane w jednej, większej części ciągłej, linii. W świetle powyższego zdaniem organu, nie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie linii zabudowy dla nowej inwestycji. Organ podkreślił, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Zatem wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie zabudowy planowanej, do cech zabudowy już istniejącej w danym terenie. W ocenie Kolegium w sporządzonej analizie, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przekonujący wykazano, że realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego. W tej sytuacji za słuszne uznać należy stanowisko organu I instancji, iż planowana inwestycja zaburzyłaby założenia architektoniczno-urbanistyczne. Zachowanie ładu przestrzennego ma swój walor normatywny ujęty w art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust.2 pkt 1 jako podstawa gospodarowania przestrzenią i jest zasadą, którą organy winny się kierować w swoich rozstrzygnięciach. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że istniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, iż zgodnie z powołanym przepisem, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy niż na podstawie § 4 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie w analizie wykluczono ustalenie linii zabudowy w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. [...].

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J.P. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 17 sierpnia 2010 r. pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na rezygnacji z rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organ drugiej instancji, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 7 k.p.a. przez rezygnacje z realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania, art. 8 k.p.a. przez niewłaściwa realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji opracowana została analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca braki. Jednym z braków jest właśnie rezygnacja z przeanalizowania możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy w sposób odmienny od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia ze względu na szczególne, występujące w terenie analizowanym uwarunkowania urbanistyczne. Właśnie pominięcie tych szczególnych uwarunkowań było jedną z przyczyn krytyki znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przeprowadziło kontroli tej analizy przez pryzmat podniesionych przez stronę argumentów. Organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w celu ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a akta przedmiotowej sprawy zawierają taką analizę opracowaną przez mgr inż. arch.M.P. W przedmiotowej sprawie zatem organ poprzestał na stwierdzeniu spełnienia przesłanki formalnej polegającej na sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaniechało dokonania oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej jako najważniejszego dowodu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co w świetle ugruntowanego orzecznictwa ocenić należy jako błędne. W ocenie skarżącej organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wybiórczej oceny decyzji organu I instancji, jak również nie odniósł się do zarzutów dotyczących sposobu wyznaczania obowiązującej linii zabudowy i konieczności uwzględnienia przy jej wyznaczaniu także elementów architektonicznych nie znajdujących się na poziomie kondygnacji parteru, które występują w budynkach sąsiednich i powodują konieczność przesunięcia obowiązującej linii zabudowy w kierunku pasa drogowego ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji odmawiające ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą rozbudowa i przebudowa istniejącego lokalu usługowego nr [...] (sklepu) położonego na parterze budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową, z przeznaczeniem na pomieszczenia usługowe (powiększenie powierzchni handlowej) - na terenie części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. , inwestycji (jak wynika to z akt administracyjnych) zrealizowanej już w ramach samowoli budowlanej.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy – Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ustawodawca, nie wprowadził żadnych odmienności przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w stosunku do inwestycji już zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej, niż te które obowiązują do zamierzeń inwestycyjnych. Do rozstrzygania tego typu spraw należy więc wprost stosować zasady, o których mowa w wyżej przytoczonych przepisach.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Także odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy (zwłaszcza dla inwestycji już zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej, dla których prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z dnia 17 sierpnia 2006 r., poz. 1118 ze zm.), wymaga od organu przeprowadzenia analizy stany faktycznego pod kątem wyżej przytoczonych przepisów tj. czy decyzji tej sprzeciwiają się przesłanki z art. 61 ust 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub też czy inwestycja ta ma parametry sprzeczne z przepisami Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszym postępowaniu organy poczyniły niewystarczające ustalenia, by jednoznacznie wykluczyć wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ustalenia swoje organy poczyniły w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną, przytaczając zresztą w uzasadnieniach decyzji obszerne jej fragmenty. Sąd podziela zarzuty skargi, iż organy nie oceniły merytorycznej zawartości tej analizy, bezkrytycznie akceptując ustalenia, wskazania oraz konkluzje w niej zawarte. Postępowanie takie jest wadliwe. Analiza architektoniczno-urbanistyczna jest dowodem w sprawie, który podlegać powinien krytycznej ocenie organów administracji. Organ dokonując ustaleń stanu faktycznego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie powinien przechodzić do porządku dziennego nad wadami tak formalnymi jak i merytorycznymi analizy architektoniczno-urbanistycznej, a w razie stwierdzenia takich wad postępowanie w tym zakresie powinno być uzupełnione lub powtórzone.

I tak w zakresie wad formalnych załączonej do sprawy analizy stwierdzić należy, iż analiza ta nie wskazuje, w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Przepis § 3 w/w rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzana na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego analizę architektoniczno-urbanistyczną jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który jedynie na określoną minimalną wielkość (trzykrotność szerokości frontu działki której dotyczy wniosek). Granice tego obszaru oznacza się także na kopii mapy zasadniczej o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Po pierwsze część tekstowa analizy nie określa jak został określony obszar analizowany. W analizie zamieszczona jest jedynie adnotacja, że "obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Zapis ten stanowi jedynie zacytowanie § 3 rozporządzenia a nie wskazanie w jaki konkretnie sposób urbanista wyznaczył obszar analizowany i co uzasadnia przyjętą wielkość. Po drugie w części graficznej analizy, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kserokopii mapy którego charakteru można się jedynie domyślać, gdyż brak na nim adnotacji określającej jaka to mapa. Brak także adnotacji o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnośnie zaś merytorycznych uchybień jakich dopuszczono się w analizie stwierdzić należy, iż nie przeprowadza ona dostatecznie przekonującej oceny pozwalającej na przyjęcie, iż nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób odmienny niż wynika to z zastanego już układu urbanistycznego. Analiza zwraca jedynie uwagę, iż inwestycja usytuowana jest przed istniejącą linią zabudowy. Podkreślono w niej, że budynki mieszkalne przy ul. [...] tworzą zwartą, pierzejową zabudowę która usytuowana jest w granicy działek drogowych lub w równym od nich oddaleniu a jedyne formy kubaturowe, jakie przekraczają te linie to umieszczone na elewacjach budynków (zawsze powyżej parteru) ryzality lub piony przeszklonych logii. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia linia zabudowy, a zatem przekonujące jest stanowisko, iż pod tym pojęciem należy rozumieć granicę przed którą nie może być wysunięte lico budynku, brak przy tym warunku, iż musi to być poziom parteru czy też fundamentu. W tej sytuacji ograniczenie jakiemu poddaje urbanista swoją analizę (aczkolwiek nie wprost ale pośrednio – w zasadzie przez zaniechanie) – jedynie do poziomu parteru budynków już istniejących jest nieuprawnione. Jak zauważono w analizie, w obszarze analizowanym występują formy kubaturowe które przekraczają linie zabudowy rozumianą jako linia fundamentu czy też parteru budynków istniejących w postaci ryzalitów lub pionów przeszklonych logii - zawsze powyżej parteru. Urbanista w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego elementów tych nie można brać pod uwagę przy wyznaczeniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analizie nie poddano ilości tego typu budynków w obszarze analizowanym, ich zlokalizowania (w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, czy też w jej oddaleniu) oraz o ile (jaką wielkość) te formy kubaturowe są przesunięte do ul. [...] w stosunku do parterów budynków a, przede wszystkim co uzasadnia przyjęcie, iż te formy kubaturowe nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny niż wynikałoby to z linii na jakiej zlokalizowane są partery (fundamenty) budynków istniejących.

Okoliczności tych nie zweryfikowały organy administracji tak pierwszej jak i drugiej instancji. W uzasadnieniach decyzji poprzestano w zasadzie na przytoczeniu fragmentów analizy, bez jej krytycznej oceny, powtarzając co najmniej niedostatecznie wyjaśnione stanowisko zajęte przez uprawnionego urbanistę. Zwrócić też należy uwagę, iż w analizie sporą jej cześć (bodajże nie mniejszą od części merytorycznego uzasadnienia) poświęcono omówieniu podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Taka "analiza prawna" zawarta w analizie architektoniczno-urbanistycznej jest co najmniej zbędna, co szczególnie razi wobec krótkiego, niepełnego uzasadnienia merytorycznego. Ponadto, urbanista wykraczając poza swoje kompetencje w uzasadnieniu analizy stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z opinią wydaną przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. i zawartym w niej wymogiem zachowania warunku pokreślonego w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który określa minimalną odległość od krawędzi jezdni dróg publicznych. Ponieważ argumentację ta powtórzyły organy administracji, wskazać należy, iż przepis ten – art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej .... c) gminna 6 m w terenie zabudowanym (ust 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust 2). Zdaniem sądu, aczkolwiek przy wydawaniu decyzji o ustaleniu linii zabudowy wymogi o których mowa w art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych w związku z brzmieniem § 4 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy bezwzględnie zachować (w tym zakresie sąd nie podziela zarzutów skargi – jedynie ust 2 ma zastosowanie do postępowania przed wydaniem pozwolenia na budowę, ale jak należy przyjąć, jedynie w sytuacji, kiedy na wcześniejszym etapie postępowania nie jest wydawana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy tj. gdy dla obszaru na którym ma być zlokalizowana przyszła inwestycja, obowiązuje plan miejscowy), to uznać należy iż przepis ten dotyczy sytuowania nowych obiektów budowlanych a nie rozbudowy przebudowy obiektów już istniejących. Brak zresztą w analizie danych które by pozwoliły zweryfikować, czy linia jaką wyznacza parter budynków sytuowanych w obszarze analizowanym (taktowany przez organy jako linia zabudowy) spełnia kryterium o którym mowa w 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej czy wymóg ten spełnia linia zabudowy uwzględniająca wysunięte części budynków w obszarze analizowanym określona przez urbanistę jako ryzality lub piony przeszklonych logii. Jeżeli bowiem linia wyznaczona przez te wysunięte części budynku byłaby zgodna z linią zabudowy przedmiotowej inwestycji, przepis art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych, nie miałby w sprawie zastosowania.

Na marginesie wskazać należy, iż terminy jakimi posługuje się urbanista w sporządzonej przez siebie analizie, a za nim organy administracji wydają się być nieprawidłowe. Mianowicie analiza oraz decyzję wskazują, iż jedyne formy kubaturowe, jakie przekraczają te linie to umieszczone na elewacjach budynków (zawsze powyżej parteru) ryzality lub piony przeszklonych logii. Termin ryzalit i loggia nie są terminami prawniczymi. Wykładać je należy więc zgodnie powszechnie przyjętym rozumieniem tych terminów lub definicjami słownikowymi. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. pojęcie "ryzalit" definiowane jest jako wysunięta części fasady budynku tworząca z nim całość od fundamentów, usytuowana pośrodku lub w narożnikach elewacji (tom 4 str. 248). Z kolei "loggia" zdefiniowana jest jako wgłębiony balkon, wnęka balkonowa otwarta na zewnątrz budynku (tom 2 str. 667). Oba te pojęcia nie przystają zatem do opisu elementów architektonicznych budynków z obszarze analizowanym określanych tym pojęciem. Z jednej bowiem strony urbanista podkreśla wysunięcie tych elementów przed linię jaką wyznacza poziom parteru (loggia według przytoczonej wyżej definicji jest wnęką a nie wysuniętą częścią budynku) a z drugiej wskazuje, iż nie usytuowane są powyżej parteru (a zatem nie od fundamentu) co wykluczało by zakwalifikowanie tych elementów jako ryzality.

Zaskarżona decyzja narusza także przepisy § 3 ust. 1 oraz ust 2 oraz § 9 ust 2 oraz ust 3 wskazanego rozporządzenia. Przepisy te stanowią, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust 3). Z kolei przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do którego odwołuje się w/w przepisy rozporządzenia mówi iż, określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

W niniejszej sprawie na części graficznej decyzji (załącznika nr 2), podobnie jak ma to miejsce w omawianej wyżej analizie oraz jej załączniku graficznym, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kserokopii mapy którego charakteru można się jedynie domyślać, gdyż brak na nim adnotacji określającej jaka to mapa. Brak na niej adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uchybienia te w sposób poważny naruszają bezwzględnie obowiązujące przepisy w/w rozporządzenia.

Na koniec stwierdzić należy, iż decyzja organu II instancji w zasadzie nie odniosła się do zarzutów odwołania. Odwołanie zarzucało bowiem, iż decyzja organu I instancji nie uwzględniła przy obowiązku wyznaczenia linii zabudowy wypukłych elementów elewacji w budynkach istniejących, poniechano rozważenia zastosowania przepisu § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie na etapie postępowania o pozwolenia na budowę a nie ustalania warunków zabudowy oraz brak powołania konkretnej normy prawnej uzasadniającym stanowisko, iż realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego. Organ II instancji w swoich rozważaniach, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał jedynie, iż w na podstawie § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy a przedmiotowej sprawie w analizie wykluczono ustalenie linii zabudowy w odległości 3 m od krawędzi jezdni ul. [...] . Organ odwoławczy w żaden, nawet pobieżny sposób nie odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania. Stanowi to poważne uchybienie obowiązującym przepisom postępowania w szczególności art. 11 k.p.a. Sąd podziela tu stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97 iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Także w wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r. I SA/Lu 21/98 NSA zajął stanowisko, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Także w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych teza, iż brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a co za tym idzie uchybieniem takie powinno skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji (vide: wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1802/06). Pogląd ten podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Z powodu nierozpoznana zarzutów odwołania, zaskarżona decyzja organu II instancji podlegałaby uchyleniu, niezależnie od wyżej wskazanych przyczyn dotyczących wadliwości merytorycznej decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.ps.a.