Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1670/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia R. T. informacji publicznej przetworzonej, ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu [...] czerwca 2017 r.) R. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając w trybie art. 1 w związku z art. 6 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej: "u.d.i.p.", złożył wniosek "o udostępnienie informacji publicznej w postaci umożliwienia sporządzenia fotokopii względnie kserokopii wszystkich decyzji administracyjnych z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w latach 2013-2016".

Organ uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, bowiem udostępnienie żądanej informacji wiąże się ze zanonimizowaniem znacznej ilości decyzji wydanych w latach 2013-2016, a skala i poziom skomplikowania anonimizacji są niezwykle czasochłonne i ze względu na specyfikę tych decyzji anonimizacja powinna zostać dokonana bezpośrednio przez pracowników zajmujących się sprawami z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W związku z powyższym pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, iż uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu [...] lipca 2017 r.) powołał się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnosząc, że zakres i treść żądanej informacji publicznej nie spowoduje naruszenia lub ograniczenia ww. wolności i praw oraz porządku publicznego, bezpieczeństwa, czy ważnego interesu gospodarczego państwa. Wskazał również, że żądana przez niego informacja "może i powinna zostać poddana procesowi anonimizacji", co jednak "nie pociąga za sobą konieczności angażowania znacznych zasobów ludzkich".

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia ww. informacji publicznej przetworzonej ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie, albowiem organ prowadzący postępowanie nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. przed wydaniem decyzji uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ prowadzący postępowanie uznał, że wnioskodawca nie wskazał interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej w wyniku procesu anonimizacji wydanych przez Ministra decyzji administracyjnych, podczas gdy żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, przez co niezasadnym było wzywanie go do wskazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia zgodnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Pełnomocnik wskazał, iż decyzje administracyjne z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w latach 2013-2016 stanowią stosunkowo wąski zbiór, w odpowiedni sposób archiwizowany w jednym miejscu, a odszukanie ich nie powinno nastręczać większych trudności pracownikom organu. Proces anonimizacji wnioskowanych decyzji nie spowoduje, że ww. dokumenty stanowić będą informację publiczną przetworzoną, a w związku z tym, nie jest konieczne wykazanie, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto, w sytuacji gdy wnioskodawca domagał się, aby udostępniono mu wnioskowane dokumenty celem własnoręcznego wykonania ich fotokopii, jedyna aktywność ze strony organu wymagała, aby dokumenty te zostały dostarczone do wyznaczonego pomieszczenia w budynku Ministerstwa. Trudno zatem mówić w tym przypadku o ponadprzeciętnym zaangażowaniu sił i środków ze strony organu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdził, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza istotne ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej mającej charakter informacji przetworzonej - zainteresowany może skutecznie domagać się udostępnienia takiej informacji wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Powołując poglądy orzecznictwa organ wskazał, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12; z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14).

Organ wskazał, że wnioskowane decyzje mają szczególny charakter, bowiem informacje w nich zawarte w znacznej części objęte są ochroną danych osobowych, tajemnicą zawodową oraz tajemnicą przedsiębiorstwa, a zawarte są w nich dane dotyczą nie tylko stron postępowania, tj. rzeczoznawców majątkowych, ale również obejmują szczegółowe informacje o nieruchomościach (np. adresy, dane geodezyjne) oraz dane osobowe osób trzecich, których ujawnienie narusza prywatność osób fizycznych związaną m.in. z ich statusem majątkowym lub sytuacją prawną. Przygotowanie informacji publicznej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę wymagać będzie zatem anonimizacji decyzji.

Organ zauważył, iż decyzje administracyjne wydawane są w postaci papierowej i taka forma dokumentu jest podpisywana przez Ministra lub osoby przez niego upoważnione. Decyzje zaś znajdują się w aktach poszczególnych postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W celu udostępnienia wnioskowanej informacji organ zobligowany byłby w pierwszej kolejności do wyciągnięcia decyzji mieszczących się w aktach poszczególnych spraw, przy czym ze względu na toczące się postępowania sądowe organ nie posiada aktualnie akt niektórych spraw.

Organ podkreślił, iż anonimizacja decyzji w ww. zakresie nie jest czynnością techniczną, polegającą wyłącznie na automatycznym usunięciu danych osobowych z treści decyzji, a następnie wykonaniu kopii tak przygotowanych dokumentów. Anonimizacja tak szczególnych dokumentów wymagać będzie szczegółowej analizy treści każdej decyzji, a w przypadkach wątpliwości nawet konfrontacji konkretnych danych z dokumentami źródłowym. Ponadto, każda decyzja ma charakter indywidualny, co oznacza, że w każdej z wnioskowanych decyzji stopień anonimizacji może być różny. Z powyższego wynika, że anonimizacja polegać będzie na podjęciu czynności analitycznych i intelektualnych, a zatem musi zostać powierzona pracownikom merytorycznym. Mając na uwadze, że żądana informacja publiczna obejmuje 421 decyzji wydanych w latach 2013-2016 przygotowanie jej jest bardzo czasochłonne i nie tylko zakłóci, ale wręcz uniemożliwi normalny tok działania organu oraz utrudni w znaczący sposób wykonywanie ustawowych zadań. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest, czy wnioskowane dokumenty będą udostępnione w siedzibie organu celem "własnoręcznego wykonania fotokopii tychże dokumentów" czy też przesłane/udostępnione w inny sposób, skoro udostępnieniu nie będą podlegały dokumenty źródłowe lecz dokumenty zanonimizowane. Tym samym Minister nie zgodził się z argumentem, że "jedyna aktywność ze strony organu administracji publicznej wymagała aby ww. dokumenty zostały dostarczone do wyznaczonego pomieszczenia w budynku Ministerstwa celem sporządzenia ich fotokopii przez wnioskodawcę". Taka sytuacja możliwa byłaby bowiem jedynie w sytuacji, gdyby udostępnieniu podlegały dokumenty źródłowe oryginalne, nie poddane anonimizacji.

W świetle powyższego, zdaniem organu, informacja publiczna, o której udzielenie wnioskuje strona stanowi informację przetworzoną. Zatem dla jej udzielenia niezbędne jest wskazanie przez wnioskodawcę, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca żądanie udzielenia informacji publicznej uzasadniał wyłącznie chęcią zapoznania się z treścią orzeczeń oraz linią orzeczniczą Ministra w zbliżonych sprawach. Jest to żądanie wynikające z prywatnego interesu wnioskodawcy, wobec którego, jako rzeczoznawcy majątkowego, toczy się postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Wnioskodawca zamierza wykorzystać uzyskane informacje w swojej sprawie, a nie w interesie publicznym, zwłaszcza "szczególnym".

Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, że powyższy przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się - co do zasady -przepisów k.p.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w trybie u.d.i.p. nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p. (wyrok WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 18/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 44/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 17/17).

Pismem z dnia [...] września 2017 r. R. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie, albowiem organ prowadzący postępowanie nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, gdyż przed wydaniem decyzji I Instancji uniemożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ten sam organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. z uwagi na fakt, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ prowadzący postępowanie uznał, że wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, przez co niezasadnym było wzywanie go do wykazania tej przesłanki, a ostatecznie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zdaniem skarżącego, naruszenie powyższych przepisów spowodowało naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W motywach skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, że art. 10 k.p.a. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy pod pojęciem stosowania przepisów k.p.a. do decyzji w rozumieniu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym.

Ponadto skarżący wskazał, że nie można uznać za informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacji powstałej w wyniku usunięcia z niej danych osobowych. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bowiem czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowe jest stanowisko organu administracji, że duży nakład sił i środków sprawia, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, bowiem takie czynności organu jak selekcja dokumentów, czy ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa i Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, ze względu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego.

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja w postaci fotokopii lub kserokopii wszystkich decyzji administracyjnych z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w latach 2013 -2016 jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Decyzje te należą bowiem do kategorii "danych publicznych" w postaci dokumentów których "treść i postać" podlega udostępnieniu. Jednocześnie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Organ, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy stanowi ona wynik działań wykraczających poza zakres zadań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13 (publ. j.w.) "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Natomiast w wyroku z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, że "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W istocie bowiem, zważywszy na zakres przedmiotowy wniosku oraz ramy czasowe żądania (decyzje obejmujące od kilku do kilkunastu stron, wydane przez organ w latach 2013 - 2016, przy czym w samym roku 2016 wydano 122 decyzje), udostępnienie żądanych dokumentów oznacza konieczność wykonania szeregu czynności (nie tylko technicznych w postaci wyszukania dokumentów z akt danej sprawy, ale i merytorycznych polegających na analizie treści pod katem danych prawem chronionych, a następnie ich anonimizacji), a w związku z tym poczynienia znacznych nakładów pracy i zaangażowania pracowników merytorycznych, które wykracza poza bieżącą działalność organu i realizację jego ustawowych zadań.

Zaznaczyć przy tym należy, że realizując spoczywający na sądzie obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich charakteru (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, publ. j.w.), Sąd w składzie orzekającym zapoznał się z dokumentami stanowiącymi wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2017r. Zweryfikował tym samym stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie szczególnego charakteru decyzji administracyjnych z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, które ze swej istoty zawierają informacje objęte ochroną danych osobowych, tajemnicą zawodową oraz tajemnicą przedsiębiorstwa, a zawarte są w nich dane dotyczą nie tylko stron postępowania, tj. rzeczoznawców majątkowych, ale obejmują również szczegółowe informacje o nieruchomościach (np. adresy, dane geodezyjne) oraz dane osobowe osób trzecich, których ujawnienie mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych związaną m.in. z ich statusem majątkowym lub sytuacją prawną.

Sąd podziela stanowisko organu, że anonimizacja wymagana w stosunku do przedmiotowych decyzji nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na automatycznym usunięciu danych osobowych z treści decyzji, a następnie wykonaniu kopii tak przygotowanych dokumentów. Dokonanie anonimizacji wiązać się będzie ze szczegółową analizą treści każdej indywidualnej decyzji oraz ewentualną jej weryfikacją w oparciu o dokumenty źródłowe, co oznacza konieczność podjęcia czasochłonnych czynności analitycznych ze strony merytorycznych pracowników organu. Taki stopień zaangażowania z pewnością zakłóci normalny tok działania organu oraz utrudni w znaczący sposób, a nawet czasowo uniemożliwi, wykonywanie pozostałych, bieżących zadań.

Biorąc pod uwagę powyższe, uprawnione jest stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] maja 2017 r. dotyczył informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarówno bowiem konieczność selekcji, analizy merytorycznej i anonimizacji dużej ilości obszernych, skomplikowanych dokumentów, obejmujących ww. kilkuletni okres czasu, przesądza o tym, że żądana informacja nosi walor informacji przetworzonej, której udostępnienie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Nie jest przy tym trafny argument skarżącego, iż wnioskował on o umożliwienie sporządzenia fotokopii względnie kserokopii ww. decyzji, zatem jedyna aktywność ze strony organu administracji publicznej wymagała aby dokumenty zostały dostarczone do wyznaczonego pomieszczenia w budynku Ministerstwa. Jak zasadnie wskazał organ, taka sytuacja możliwa byłaby wyłącznie wtedy, gdyby udostępnieniu podlegały dokumenty oryginalne, a nie poddane uprzedniej analizie i anonimizacji.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. posługuje się szerokim i nieostrym pojęciem "interesu publicznego". Nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym z brzmienia ww. przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie "indywidualnym", lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; publ. CBOSA).

Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w dniu 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12; publ. j.w.).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wykazał, iż otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia.

Konkludując Sąd stwierdza, iż organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej. Wystąpiły zatem podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej poprzez wydanie decyzji stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. pomimo błędnego stanowiska organu, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Użyty bowiem w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" należy rozumieć w ten sposób, że do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. Regulacje k.p.a. stosuje się zatem nie tylko względem samej decyzji (np. jej elementów), ale także w procesie jej wydawania, który powinien spełniać wymogi k.p.a. Odmienna konstatacja prowadziłaby do systemowej luki, niejasne byłoby bowiem jakie przepisy organ miałby stosować względem np. doręczeń. Przedstawione zapatrywanie potwierdza też pkt 1 ust. 2 art. 16 u.d.i.p., który wskazuje modyfikację reguły ogólnej z k.p.a., określając, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Jest to modyfikacja względem przepisów k.p.a. dotyczących postępowania, nie zaś samej decyzji, nie byłaby wobec tego zasadna i poprzedzona zwrotem "z tym że", jeżeli przepisy określające bieg postępowania na gruncie k.p.a. nie miałyby zastosowania przy odmowie udostępnienia informacji publicznej czy umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1522/15; postanowienie NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15; publ. CBOSA).

Niezależnie do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, zgodnie z którym naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, publ. LEX nr 1286271; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/11, publ. LEX nr 1081058). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, publ. LEX nr 1070853). Analogiczny pogląd prezentowany jest w piśmiennictwie, gdzie wskazuje się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (v. Komentarz do art. 10 k.p.a. autorstwa A. Wróbla i M. Jaśkowskiej (publ. LEX/El.)

W świetle powyższego, zarzut skarżącego dotyczący wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego zawiadomienia go o zamknięciu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego jest bezskuteczny. Skarżący bowiem nie tylko nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie czynności procesowych, lecz nawet nie wskazał jakich to czynności procesowych nie mógł dokonać z uwagi na powyższe uchybienie. Tym samym, mimo że zarzucane uchybienie miało miejsce, to jednak nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie mogło zatem stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie wykazano bowiem istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Końcowo, odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1665/16 stwierdzić należy, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, bowiem żądanie wnioskodawcy dotyczyło udostępnienia decyzji administracyjnych z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez organ w samym tylko roku 2015, a przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej było wyłącznie prawo do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.