Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 657/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 05 lipca 2016 r. Wojewoda Wielkopolski (zwany dalej: skarżący, Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XVIII/127/2016 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części Osiedla Piaski na terenie miasta Sieraków (zwane dalej odpowiednio: Uchwała, MPZP, Rada). Skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Wojewoda zaskrzył Uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając powyższy zarzut organ stwierdził, iż dokonał oceny Uchwały w zakresie jej zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [uwaga Sądu: Dz.U. 2015 r., poz. 199 j.t. z późn. zm., zwanej dalej również: ustawa planistyczna; Upzp] i na skutek tego, w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, co następuje.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; zwanego dalej: Rozporządzenie), na mocy których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Odnosząc powyższe do zaskarżonego MPZP Wojewoda stwierdził, że w § 15 pkt 1 lit. d Uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych symbolami 4MN/U i 19MN/U, dopuszczono jednocześnie możliwość "budowy, rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy, remontu, rozbiórki, zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków w zabudowie zagrodowej w tym budynków produkcji rolnej z dopuszczeniem usług agroturystyki...", nie wskazując jednak i nie rozdzielając linią rozgraniczającą terenów możliwych do zainwestowania zabudową zagrodową, jako całkowicie odrębnych funkcjonalnie i podlegających dodatkowo rygorom szeregu przepisów odrębnych z zakresu rolnictwa, które nie mają z kolei zastosowania do zabudowy mieszkaniowej, czy też usługowej.

Kolejno organ zarzucił analogiczne uchybienie w § 17 Uchwały, zgodnie z którym na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych dopuszczono jednocześnie usługi turystyki, jak również, na terenie 3RM/UT, zabudowę rekreacji indywidualnej - budynki letniskowe.

Zdaniem skarżącego tak sformułowane ustalenia powodują naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 Rozporządzenia, w odniesieniu do przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów.

Organ podkreślił jednocześnie, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i jako taki musi spełniać szereg ustawowych wymogów. W jego ocenie zawarte w planie normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Zdaniem organu ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą, wzajemnie rozłącznych funkcji prowadzi do licznych konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania takich terenów.

Po wtóre organ wywodził, że wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak przepisów Rozporządzenia wskazuje, iż dopuszczalne jest z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. W tym kontekście organ argumentował, że jednoczesna możliwość przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową, czy też usługi turystyki i rekreacji indywidualnej, innych niż agroturystyka, z zabudową zagrodową, nieodłącznie związaną z prowadzeniem działalności rolniczej - powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił jednocześnie, że jego zdaniem , bez znaczenia w tej mierze pozostaje fakt, iż na części omawianych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługową istnieje już zabudowa zagrodowa. Wynika to z tego, że kwestionowanymi ustaleniami § 15 pkt 1 lit. d Uchwały, oprócz dopuszczenia możliwości przebudowy bądź rozbudowy tejże zabudowy, co – zdaniem Wojewody – nie powinno budzić wątpliwości, mając na względzie możliwość prawidłowego wykonywania prawa własności na terenach z tą zabudową, dopuszczono budowę nowych obiektów związanych z zabudową zagrodową. Według organu taka konstrukcja zapisów planu powoduje, że przestaje on pełnić swoją podstawową rolę, jako narzędzie umożliwiające kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego, a efektem będzie jedynie uruchomienie procesów całkowicie odwrotnych, prowadzących do pogłębiania się chaosu funkcjonalno-przestrzennego, związanego z potencjalnie niekorzystnym i negatywnym oddziaływaniem na siebie sprzecznych ze sobą rodzajów zabudowy i zagospodarowania terenów. Według organu powyższa sytuacja dotyczy także możliwości lokalizowania usług turystyki (innych niż usługi agroturystyczne) oraz zabudowy rekreacji indywidualnej w ramach terenów zabudowy zagrodowej.

Wojewoda stwierdził, że różnorodne formy działalności rolniczej w ramach gospodarstw rolnych, z którymi funkcjonalnie związana jest zabudowa zagrodowa, mogą być źródłem szeregu niekorzystnych oddziaływań, mogących mieć wpływ na komfort zamieszkania (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), czy też wypoczynku (usługi turystyki, w tym zabudowa letniskowa), takich jak hałas ze źródeł rolniczych, emisja odorów, wzmożony ruch pojazdów rolniczych. Zdaniem organu sama potencjalna możliwość wystąpienia tego rodzaju powinna prowadzić do wyeliminowania ich wpływu na tereny o innych funkcjach właśnie na etapie sporządzenia planu miejscowego. Tymczasem, według Wojewody, kwestionowane ustalenia przedmiotowego planu nie dość, że nie regulują jednoznacznie omawianych zagadnień (poprzez rozdzielenie sprzecznych funkcji liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania), to dodatkowo stwarzają wręcz warunki do zaistnienia konfliktów funkcjonalno-przestrzennych w tym zakresie poprzez samo połączenie sprzecznych funkcji, jak też np. szczegółowe ustalenia dotyczące możliwości lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, takich jak chów i hodowla zwierząt z jednej strony, czy też ośrodki wypoczynkowe, hotele, stałe pola kempingowe lub karawaningowe - z drugiej (§ 5 pkt 2 lit. b, c, f uchwały).

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości. W ocenie Rady Wojewoda nie uwzględnił utrwalonych w orzecznictwie podglądów dotyczących braku zakazu łączenia dwóch lub więcej funkcji na danym terenie objętym liniami rozgraniczeniowymi, jeżeli takie łączenie stanowi kontynuację rozwiązań istniejących na tym terenie. Po wtóre Rada wskazał, że brak jest podstaw do kwestionowania planu łączącego na danym terenie dwie lub więcej funkcji, jeżeli ich przyjęcie w planie stanowi konsekwencję uregulowań wcześniej przyjętych dla tego samego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (w szczególności jeśli studium przewiduje dla tego terenu łączenie różnych funkcji). Zdaniem Rady konieczne w toku opracowywania planów miejscowych jest uwzględnieni specyfiki terenu. Nie można również mówić o kolizji odmiennych funkcji przyjętych na danym terenie, jeżeli parametry zabudowy przewidziane w planie dla każdej z tych funkcji są jednolite i nie kolidują ze sobą.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że teren objęty MPZP położony jest w północnej części miasta Sieraków. Obszar ten wykorzystywany był do lat 90-tych ubiegłego wieku przede wszystkim na cele rolnicze (uprawy roślinne). Jednocześnie podkreślono, że teren objęty planem otoczony jest lasami stanowiącymi fragment dużego kompleksu leśnego - Puszcza Notecka. W bezpośredniej bliskości terenu znajdują się ponadto zbiorniki wodne (jeziora i stawy). Powyższe uwarunkowania podnoszą atrakcyjność tego terenu dla celów turystycznych, w tym agroturystycznych. Po wtóre organ wskazał, także, że niska jakość gleb, a przede wszystkim potrzeby społeczne związane z wyznaczeniem na terenie miasta Sieraków nowych obszarów przeznaczanych pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługowe spowodowały, że dla przedmiotowego terenu opracowano w 2007 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na wnioski mieszkańców, a także potrzebę zmian w sferze usługowej oraz komunikacyjnej w 2014 r. przystąpiono do zmiany w dotychczasowym MPZP, by zapewnić zrównoważony rozwój tego terenu oraz odpowiednio kształtować ład przestrzenny. Rada podkreśliła, że przeprowadzona procedura administracyjna związana z opracowaniem i przyjęciem zmiany planu uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające m.in. z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ze strony Wojewody Wielkopolskiego, który na poszczególnych etapach nie kwestionował ustaleń planu. Według Rady plan jest w pełni zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków przyjętego uchwałą nr 1/6/2014 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 27 stycznia 2014 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków (zwanego dalej: Studium).

Odnosząc się kolejno do zarzutów stawianych § 15 pkt 1 lit. d zaskarżonej Uchwały, Rada wskazała, że zapisy w tej jednostce redakcyjnej odnoszą się do istniejącej zabudowy zagrodowej. Na terenach 4MN/U, 19MN/U nie dopuszczono budowy nowej zabudowy zagrodowej na innych działkach poza tymi, na których taki rodzaj zabudowy istnieje obecnie. Rada wskazała, że ustalono natomiast wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi dla istniejącej zabudowy zagrodowej. Podkreślono, że celowo nie wydzielono tych terenów odrębnym liniami rozgraniczającymi, ponieważ docelowo, zgodnie z polityką przestrzenną gminy, dąży się do przekształcenia tych terenów na funkcję mieszkaniową z dopuszczeniem usług, ale z poszanowaniem dotychczasowej funkcji związanej z zabudową zagrodową (tzn. terenem, na którym znajdują się budynki, w których mieszka rolnik z rodziną).

W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi stawianych § 17 zaskarżonej Uchwały wskazano, że na terenach 3RM/UT zlokalizowana jest istniejąca zabudowa zagrodowa, w tym budynek mieszkalny, budynki gospodarcze i garażowe wraz z towarzyszącymi usługami turystyki, w formie budynków reakcji indywidualnej (domki kempingowe). Teren w całości należy do jednego właściciela, a zaskarżone uregulowanie stanowi kontynuację aktualnie istniejącego przeznaczenia i funkcji tego terenu. Wywodzono, że wskazane wyżej przeznaczenie terenów łączące zabudowę zagrodową (RM) z usługami turystyki (UT) oraz budynkami rekreacji indywidualnej wynika ze stanu istniejącego. Podkreślono, że zapisy takie zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Piaski w Sierakowie, zatwierdzonym uchwałą Nr IX/51/07 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 12 czerwca 2007 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 129 poz. 2938 z dnia 10 września 2007 r., który to plan utracił swoją moc w dniu wejścia w życie zaskarżonego planu. Z tego Rada wywiodła wniosek, że w roku 2007 r. Wojewoda w stosunku do takich samych, jak w zaskarżonym planie rozwiązań, nie upatrywał konfliktu przestrzennego w łączeniu funkcji zagrodowej z usługami turystyki oraz zabudową rekreacji letniskowej, jak również nie stwierdził że są to funkcje wzajemnie rozłączne. Plan zastał bowiem opublikowany w dzienniku urzędowym województwa wielkopolskiego bez kwestionowania w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego i nie był również kwestionowany przez szereg lat. Co więcej, Rada podkreśliła, iż plan ten funkcjonował przez szereg lat nie powodując konfliktów wynikających z faktu połączenia odmiennych funkcji na terenach objętych planem. Tymczasem od 2007 r. nie zmieniły się przepisy regulujące kwestię funkcji, które się wzajemnie wykluczają. Jednocześnie w oparciu o zapisy ówcześnie obowiązującego planu miejscowego powstała m.in. istniejąca obecnie zabudowa turystyczna, w tym budynki rekreacji indywidualnej (domki letniskowe) w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. W opisanych okolicznościach, zdaniem Rady, zawężenie w nowo opracowywanym planie miejscowym możliwości budowy funkcji, która była dopuszczalna w poprzednim planie, a co więcej - już istnieje, skutkowałaby dążeniem właścicieli do roszczeń odszkodowawczych wynikających z obniżenia wartości nieruchomości. Rada argumentowała także, że świadczenie usług agroturystycznych, co do zasady polega na ich współistnieniu z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Wskazywała także, że ten specyficzny rodzaj usług turystycznych w obecnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i prawnych jest z reguły początkiem rozwoju funkcji turystycznej, w kierunkach również niezwiązanych bezpośrednio z agroturystyką (np. budową odrębnych domków letniskowych). W ocenie Rady nie bez znaczenia jest fakt, iż omawiane tereny położone są na peryferiach miasta Sieraków, w otoczeniu lasów i jezior o dużym znaczeniu rekreacyjno-turystycznym, co powoduje, że właściciele istniejącej zabudowy zagrodowej dążą do rozwoju turystyki w ramach zabudowy zagrodowej, co z kolei stanowi atrakcję zwłaszcza dla mieszkańców dużych miast. Z tego względu Rada nie dostrzega funkcji wzajemnie wykluczających się tych terenów, a wręcz przeciwnie.

Po wtóre Rada argumentowała, że również na terenach oznaczonych jako 1RM/UT, 2RM/U zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, w tym budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i garażowe wraz z towarzyszącymi usługami turystycznymi. Przy czym każdy z terenów zamyka się w granicach działki należącej do pojedynczego właściciela lub stanowi współwłasność. Istniejące zaś parametry działek, jak i istniejące zabudowania, nie wskazują by tereny te mogły być dzielone na mniejsze działki.

W ocenie Rady zatem w toku procedury planistycznej dotyczącej zaskarżonej Uchwały uwzględniono uwarunkowania istniejące, a także uregulowania obowiązującego uprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy teren. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej oraz wymogami § 4 pkt 1 Rozporządzenia tereny RM/UT zastały wydzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i jest dla nich ustalone przeznaczenie oraz zasady ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający je spośród innych terenów. Zdaniem Rady wprowadzone w planie uregulowania tj. uzupełnienie funkcji zagrodowej usługami turystyki, w tym budynkami letniskowymi nie przesądza o powstaniu konfliktów przestrzennych i nie oznacza, że funkcje bezwzględnie się wzajemnie wykluczają. Ład i porządek przestrzenny kształtowany jest bowiem przez szereg ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy, gabarytów budynków, linii zabudowy, które są w przedmiotowej Uchwale ustalone, zgodnie z przepisami odrębnymi. Ustalenia te zostały przy tym przyjęte dla wszystkich terenów i kształtują jednakowe warunki techniczne zabudowy poszczególnych nieruchomości - niezależnie od funkcji obiektu (§17 ust. 1 lit h zaskarżonej Uchwały). Według Rady indywidualny charakter omawianych terenów, jego specyfika oraz stan istniejący wskazują, że budynki usług turystyki w pobliskim otoczeniu zabudowy zagrodowej nie tworzą konfliktów przestrzennych. Każdy teren stanowi odrębną własność należącą do jednego właściciela (1RM/UT, 3RM/UT) lub dwóch właścicieli (2RM/UT). Ponadto tereny te nie są położone na obszarach typowo wiejskich, ale na peryferiach miasta. W związku z tym zaś nie występuje na nich hałas ze źródeł rolniczych, wzmożony ruch pojazdów rolniczych czy emisja odorów, które pochodziłyby w związku z prowadzoną produkcją rolną na wskazanych terenach. Nie są to tereny intensywnie wykorzystywane lub prowadzona jest na nich m.in. działalność agroturystyczna. W bezpośrednim ich sąsiedztwie występuje miejska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a ustalenia planu również dopuszczają usługi. Rada argumentowała także, że funkcja usług turystyki w ramach zabudowy zagrodowej może być prowadzona jako tzw. "agroturystyka", przy czym nie istnieje prawna definicja tego, co składa się na agroturystykę, a co już stanowi usługi turystyki. W opinii Rady pojęcie "agroturystyki" jest pojęciem węższym (bardziej szczegółowym) i zawiera się zakresie znaczeniowym objętym pojęciem usług turystyki, stanowiąc szczególną formę tych usług. Rada akcentowała także, że istniejące obecnie w ramach terenów zagrodowych gospodarstwa rolne prowadzą działalność rolniczą lub agroturystyczną od wielu lat i nie jest to działalność o charakterze wysokotowarowym i intensywnym, a działalność ta nie jest źródłem konfliktów społecznych.

Podsumowując Rada wskazał, że teren objęty zaskarżonym planem miejscowym podlega obecnie istotnemu rozwojowi. Przyjęcie przedmiotowego planu daje możliwość rozwoju miasta z uwzględnieniem ładu przestrzennego. Stwierdzenie nieważności tego planu w znacznym stopniu wpłynie na ograniczenie inwestycji budowlanych związanych z mieszkalnictwem jednorodzinnym i usługami. Sytuacja taka zagraża kształtowaniu rozwoju zrównoważonego oraz ładu przestrzennego. Podkreślono, że podaż działek mieszkaniowych w mieście Sieraków jest znacznie ograniczona ze względów przyrodniczych, dlatego obszar objęty zaskarżonym planem stanowi jeden z dwóch najważniejszych fragmentów miasta umożliwiających rozwój mieszkaniowo-usługowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Ppsa). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 05 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 569/16 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), którego stanowisko sąd w składzie niniejszym podziela – bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa), do których - w myśl art. 1 pkt 1 - stosuje się przepisy Kpa. Według art. 6 Kpa organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji jest art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Usg) stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 86 Usg organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art. 90 ust. 1 Usg wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art. 91 ust. 1 Usg stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 Usg. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 Usg), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 Usg przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej: NSA) w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: MPZP) jest w myśl art. 14 ust. 8 Upzp prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących MPZP nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 Upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie MPZP, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu MPZP i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 Upzp, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 Upzp nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w MPZP, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 Usg. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 Usg, sankcjonując – w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób – tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 Usg Według art. 93 ust. 1 Usg, po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części Osiedla Piaski na terenie miasta Sieraków. W rozpatrywanym przypadku nie znalazł zastosowania przepis art. 28 ust. 1. Upzp stanowiący, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 Upzp ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze - przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, po drugie – przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania MPZP, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 Upzp jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 Usg. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 Usg. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 Usg.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.

Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 Upzp (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przepisie art. 15 ust. 2 Upzp zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;

3a) zasady kształtowania krajobrazu;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekającego okazały się one bezzasadne. Wojewoda zarzucił mianowicie, że w § 15 pkt 1 lit. d Uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych symbolami 4MN/U i 19MN/U, dopuszczono jednocześnie możliwość "budowy, rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy, remontu, rozbiórki, zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków w zabudowie zagrodowej w tym budynków produkcji rolnej z dopuszczeniem usług agroturystyki...", nie wskazując jednak i nie rozdzielając linią rozgraniczającą terenów możliwych do zainwestowania zabudową zagrodową, jako całkowicie odrębnych funkcjonalnie i podlegających dodatkowo rygorom szeregu przepisów odrębnych z zakresu rolnictwa, które nie mają z kolei zastosowania do zabudowy mieszkaniowej, czy też usługowej. A ponadto, analogiczny zarzut skierował w stosunku do § 17 Uchwały wskazując, iż na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych dopuszczono jednocześnie usługi turystyki, jak również, na terenie 3RM/UT, zabudowę rekreacji indywidualnej - budynki letniskowe.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 168/13, LEX nr 1779330), że w myśl przywołanego art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak przyjmuje ugruntowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładni wskazanego przepisu nie wolno dokonywać w oderwaniu od faktu, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 Upzp). Wskazany przepis, a także art. 164 ust. 3 Konstytucji RP potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Kwestią bezsporną pozostaje, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Pamiętać jednak należy, że granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach Upzp, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie może jednak budzić uzasadnionych wątpliwości, że ograniczenia te nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Zatem gminie można zarzucić naruszenie prawa o ile jej działania naruszają wprost wyartykułowane przez ustawodawcę standardy planistyczne. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą przede wszystkim kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, poczynionych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających czy przeznaczenia terenu, a jedynie - uznaje je za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 Rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie.

Zatem przepisy Upzp nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował organ skarżący, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Tym bardziej, że przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Wykładnia przepisów Upzp odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów, względnie zakazów), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 1278/06, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem rolą gminy jest, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp określić przeznaczenie terenu oraz wskazać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2478/12 i wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to należy podzielić.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, we wskazanym powyżej zakresie, wskazać należy, że Rada wywiązała się ze wszystkich ciążących na niej obowiązkach, nie przekraczając granic tzw. władztwa planistycznego, prawidłowo określając przeznaczenie objętych uchwałą terenów. W niniejszej sprawie w części opisowej przedmiotowej uchwały, ustalone zostało przeznaczenie i zawarte zostały zasady zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U, 5MN/U, 6MN/U, 7MN/U, 8MN/U, 9MN/U, 10MN/U, 11MN/U, 12MN/U, 13MN/U, 14MN/U, 15MN/U, 16MN/U, 17MN/U, 18MN/U, 19MN/U, 20MN/U. Ustalono, że (§ 15 pkt 1 lit. d) dla ww. terenów 4MN/U, 19MN/U ustala się – w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – dopuszczenie budowy, rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy, remontu, rozbiórki, zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków w zabudowie zagrodowej w tym budynków produkcji rolnej z dopuszczeniem usług agroturystyki, w ramach wskaźników kształtowania zabudowy określonych w niniejszym paragrafie (§ 15), z zachowaniem parametrów dla budynków inwentarskich, budynków produkcji rolnej tak jak dla budynków mieszkalnych, mieszkalno – usługowych. Z kolei w § 17 Uchwały dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z dopuszczeniem usług turystyki, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1RM/UT, 2RM/UT, 3RM/UT ustalono – w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - dopuszczenie lokalizacji wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkaniowo-usługowych, budynków garażowych, gospodarczych, garażowo-gospodarczych, inwentarskich, budowli rolniczych w zabudowie zagrodowej oraz budynków usług turystyki oraz na terenie 3RM/UT dopuszczenie zabudowy rekreacji indywidualnej - budynków letniskowych. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w części graficznej planu.

W ocenie sądu wskazane powyżej funkcje (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług z zabudową zagrodową, w tym budynkami produkcji rolnej z dopuszczeniem agroturystyki oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z usługami turystyki , czy rekreacją indywidualną) nie wykluczają się. Sąd podziela przy tym stanowisko Rady wyrażone w odpowiedzi na skargę. Regulacja zawarta w § 15 pkt 1 lit d oraz w § 17 MPZP jest konsekwencją tego, iż – jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym – w toku prac planistycznych uwzględniać trzeba dotychczasowe przeznaczenie terenu bądź zagospodarowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 04 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 152/14, LEX nr 1485669; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1348/13, LEX nr 1424911, M.Prawn. 2014/3/118). W tej mierze należy wskazać, że dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu i to nawet wiążąca się z potrzebą likwidacji całości istniejącej zabudowy, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Tymczasem, na co wskazywała także Rada w odpowiedzi na skargę, nie istnieją takie społeczne, faktyczne, czy prawne względy, z powodu których należałoby pominąć istniejącą zabudowę w toku prac planistycznych. Co więcej, specyfika terenu objętego planem oraz terenu całej Gminy wskazują, że rozwiązania przyjęte w planie nie tylko w sposób zgodny z prawem sankcjonują istniejącą zabudowę, godzą ją ustalonym w planie przeznaczeniem terenu (albowiem, wskazane funkcję są "do pogodzenia", ale też zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w taki sposób, aby polityka przestrzenna Gminy mogła być konsekwentnie realizowana bez naruszenia uprawnień własnościowych właścicieli nieruchomości, na których istniej już zabudowa. W ocenie sądu należy podzielić stanowisko i argumentację Rady zawartą w odpowiedzi na skargę.

Z powyższych powodów oddzielenie liniami rozgraniczającymi terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym, w realiach przedmiotowej sprawy nie było wymagane. Zarzuty skargi nie zasługują zaś na uwzględnienie ze względów opisanych powyżej. Sąd nie dopatrzył się również innych aniżeli podniesione w skardze uchybień, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskrzonej Uchwały w całości, czy w części.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.