Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 372/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 8 par. 1, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1 , art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 18 listopada 2011 r. nr [...] w sprawie regulaminu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 18 listopada 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [....] w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnieciami w działalności sportowej zamieszkałych na terenie Gminy [...]. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 punkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.), w związku z art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r., Nr 127, poz. 857).

Podjęta uchwała zawierała trzy załączniki:

- załącznik nr 1 - Regulamin przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników zamieszkałych na terenie Gminy [...] za osiągnięte wyniki sportowe;

- załącznik nr 2 - Regulamin przyznawania nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe dla zawodników zamieszkałych na terenie Gminy [...];

- załącznik nr 3 - Regulamin przyznawania nagród i wyróżnień dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnieciami w działalności sportowej zamieszkałych na terenie Gminy [...].

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 30 grudnia 2011 r. (Nr 178, poz. [...]).

Pismem z dnia 15 marca 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej wskazaną uchwałę Rady Miejskiej w [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 31 ust. 1 i 3 oraz 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie w szczególności poprzez przekroczenie określonej w tych przepisach delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w załączniku nr 1 i 2 do uchwały zapisano, że stypendia sportowe i nagrody przysługują zawodnikom do ukończenia 25 roku życia. Stypendia i nagrody przyznaje burmistrz, wysokość stypendiów uzależniona jest od środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie gminy, znaczenia oraz ilości osiągnięć sportowych zawodnika, kosztów związanych z uprawianą dyscypliną oraz sytuacją finansową zawodnika. Nagrody dla trenerów również przyznaje burmistrz – w tym przypadku takie świadczenie może otrzymać osoba, która zasłużyła się w osiąganiu przez zawodników wysokich wyników sportowych we współzawodnictwie krajowym lub międzynarodowym lub swoją pracą wpływają na podniesienie poziomu aktywności w zakresie sportu zawodników z terenu Gminy [...].

W ocenie Prokuratora przyjęte postanowienia nie określają precyzyjnie wysokości stypendiów oraz nagród. Zgodnie zaś z delegacją ustawową Rada Gminy powinna określić w sposób precyzyjny wysokość stypendiów i nagród, które powinny być zróżnicowane ze względu na znaczenie danego sportu dla gminy, osiągnięty wynik sportowy oraz znaczenie osiągnięć w działalności sportowej dla mieszkańców gminy. Wysokość stypendium i nagrody powinna zostać określona precyzyjnie w uchwale – bądź poprzez wskazanie kwoty jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia, bądź poprzez określenie sposobu jej wyliczenia. Jednakże wartości, które posłużą temu wyliczeniu muszą być możliwe do ustalenia przez każdego adresata tej uchwały. Tymczasem rada gminy w ogóle nie określiła wysokości stypendiów i nagród. Co więcej – w odniesieniu od nagród nie określono za jakie konkretne osiągnięcia sportowe nagroda przysługuje.

Prokurator wskazał dalej, że kompetencje w powyższym zakresie przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, który nie może ich przekazać innemu organowi. Tymczasem Rada Miejska w [...] przekazała swoje kompetencje prawotwórcze w tym zakresie burmistrzowi, który jest organem uprawnionym do przyznawania tych świadczeń. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 31 i 35 ustawy o sporcie wynika, że jego celem jest jasne określenie w uchwale jaką nagrodę, wyróżnienie czy stypendium sportowe może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla gminy ma dany sport oraz określenie jakie stypendium lub nagrody przewidziane są dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym. Według tego upoważnienia tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia wysokości stypendiów, nagród i wyróżnień, które są przyznawane na podstawie zawartych w uchwale zasad i trybu ich przyznawania.

Kolejnym naruszeniem prawa było w ocenie Prokuratora pominięcie ustawowego kryterium przyznania stypendiów, nagród i wyróżnień w postaci określenia rodzaju sportu mającego znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Rada Miejska w [...] nie zróżnicowała dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być może za mające znaczenie dla Gminy do czego zobowiązywało ją upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Nie podano tym samym jakie dyscypliny mają znaczenie dla społeczności lokalnej.

Nieprawidłowym było również ustanowienie ograniczeń dla osób, które mogą ubiegać się o nagrody i stypendia sportowe poprzez wskazanie, że o te świadczenia mogą się ubiegać wyłącznie osoby, które nie ukończyły 25 lat. Podkreślić należy, że ustawa o sporcie w art. 31 ust. 1 przewiduje przyznawanie nagród i stypendiów sportowych za osiągnięcie konkretnych wyników i nie uzależnia ich przyznawania od żadnych dodatkowych kryteriów. Wprowadzenie dodatkowego kryterium doprowadziło do nieznajdującego podstawy prawnej pozbawienia znacznej części członków wspólnoty samorządowej możliwości ubiegania się o te świadczenia.

Wskazane zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia i naruszają konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o "oddalenie żądania skargi i ograniczenie się do stwierdzenia, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa".

W treści odpowiedzi wskazano, że w piśmie do Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r. poinformowano, że Rada zapewniła o uwzględnieniu skargi w całości poprzez podjęcie na sesji aktu uchylającego zaskarżoną uchwałę. Z odpowiedzi udzielonej przez stronę skarżącą wynikało z kolei, że w celu uwzględnienia skargi w całości konieczne jest podjęcie uchwały stwierdzającej nieważność aktu zaskarżonego.

W ocenie Rady Miejskiej w [...] uchwała wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż na jej podstawie w okresie 5 lat (od wejścia w życie po publikacji, to jest w dniu 14 stycznia 2012 r.) przyznawane były stypendia i nagrody. W ocenie organu niektóre zapisy uchwały naruszają przepisy ustawy o sporcie lecz nie skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały po 5 latach od jej podjęcia. Organ wskazał, że uchwała nie określiła co prawda precyzyjnie wysokości świadczeń jednakże wskazano w niej kryteria wpływające na ich wysokość. Ograniczenie wieku do 25 lat wiąże się z intencją wspierania sportu szkolnego na terenie gminy oraz zawodników młodych, którym brakuje środków finansowych na rozwój sportowy. Z kolei brak wskazania sportu o szczególnym znaczeniu dla gminy wiąże się z faktem wspierania wszystkich rodzajów działalności sportowej na terenie gminy, ze szczególnym uwzględnieniem sportu szkolnego.

W dniu 7 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło pismo informacyjne pełnomocnika Rady Miejskiej w [...] wraz z uchwałą nr [...] z dnia 1 czerwca 2017 r. w sprawie uchylenia uchwały z dnia 18 listopada 2011 r. nr [...] w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnieciami w działalności sportowej zamieszkałych na terenie Gminy [...]. Z uzasadnienia uchwały podjętej w dniu 1 czerwca 2017 r. wynika, że uchylenie uchwały podyktowane jest zasadnością zarzutów podniesionych w skardze na ten akt sporządzonej przez Prokuratora Rejonowego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym w sprawach, w których rozpoznawane są skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego w [...] wniesiona została na podstawie art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest z kolei jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o inicjacji i udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.

Należy ponadto wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że Rada Miejska w [...] dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały, podejmując w dniu 1 czerwca 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały z dnia 18 listopada 2011 r. nr [...] w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnieciami w działalności sportowej zamieszkałych na terenie Gminy [...].

Należy mieć bowiem na uwadze, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym, uchylenie aktu prawa miejscowego zaskarżonego do sądu nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała zawiera nadto nieprawidłowości, które Sąd stwierdził z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień sportowcom uzyskującym wysokie osiągnięcia we współzawodnictwie sportowym jak i nagród i wyróżnień dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej przewiduje obecnie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.s.").

Zgodnie z zawartą w art. 2 ust. 1 u.s. definicją, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach.

Z kolei zgodnie z treścią art. 31 ustawy o sporcie:

1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek.

3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Należy ponadto wskazać, że w art. 35 ust. 5 ustawy zapisano, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnieciami w działalności sportowej. W świetle art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określając warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnieciami w działalności sportowe oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych zobligowany jest wziąć pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

Zasadnym jest wskazanie, że przepisy delegacyjne, o których mowa znajdują się w Rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym "Wspieranie sportu przez organy władzy publicznej". Działalność w zakresie tworzenia warunków sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27 u.s.) i może ono przybierać różne formy, począwszy od podjęcia uchwały w przedmiocie warunków i trybu finansowania tego zadania, o czym mowa a art. 27 ust. 2 u.s., poprzez przekazanie dotacji celowej z budżetu jednostki na finansowanie działalności klubu sportowego, na ustanawianiu i finansowaniu okresowych stypendiów sportowych dla osób fizycznych, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s., trenerów zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (art. 31 ust. 2 u.s.) kończąc. Przepisy rozdziału 6 ustawy o sporcie w art. 29 i nast. przewidują także zasady finansowania organizowania i uprawiania sportu przez organy centralne.

Zauważyć ponadto należy, że ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie zastąpiła ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej oraz ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr VI.2313) wskazano między innymi na konieczność wspierania przez organy władzy publicznej sportu już istniejącego, a opierającego się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Podnoszono ponadto, że równoległe istnienie dwóch ustaw regulujących sferę kultury fizycznej powoduje znaczne problemy interpretacyjne i utrudnia prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów. Ustawy te nie są także w pełni spójne. Co więcej, każda z tych ustaw zawiera liczne unormowania, w szczególności pojęcia i instytucje, które w praktyce przysparzają istotnych trudności interpretacyjnych. Celem wprowadzenia nowych przepisów miało być odstąpienie od ścisłej regulacji zasad uprawiania sportu na rzecz ograniczenia prawnej reglamentacji sportu do minimum. W projekcie ustawy odstąpiono również od zdefiniowania pojęć "kultura fizyczna", "współzawodnictwo sportowe", czy też "klub sportowy", "kadra narodowa" albo "zawodnik", wyjaśniając, że dotychczasowe definicje nie zawsze prawidłowo i kompleksowo opisywały rzeczywistość. Ponadto pojęcia te są powszechnie zrozumiałe, a jednocześnie trudno dostrzec potrzebę przyznania im innego, specjalnego znaczenia z perspektywy projektowanej ustawy. Pozostawienie wskazanych powyżej, kluczowych dla sportu pojęć bez ustawowych definicji spowoduje, że regulacja będzie bardziej elastyczna, a z perspektywy przeciętnego obywatela bardziej czytelna i naturalna. Jak wskazano - naczelnym celem projektu było przyjęcie jedynie regulacji niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju sportu, a także służących zapewnieniu właściwych ram organizacyjnych tej sfery działalności człowieka. Innymi słowy celem ustawy jest regulacja prawna wyłącznie tych aspektów uprawiania sportu, które bezspornie i jednoznacznie wymagają dla prawidłowego funkcjonowania interwencji prawnej państwa.

Odpowiednikiem art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Przepis ten przewidywał możliwość przyznania przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowania z budżetów tych jednostek, stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.

Zestawienie starej i nowej regulacji prawnej w tym zakresie wskazuje na istotne różnice. O ile bowiem w poprzednim stanie prawnym warunkiem przyznania stypendium sportowego było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w krajowym lub międzynarodowym współzawodnictwie sportowym, o tyle art. 31 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o sporcie przewiduje możliwość przyznania stypendium, nagrody lub wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe, a w ust. 3 sformułowano jedynie dwa kryteria, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu zasad oraz trybu przyznawania i pozbawiania, a także określenia rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od premiowania wyłącznie tych osób, które osiągnęły wysokie wyniki w rywalizacji krajowej bądź międzynarodowej na rzecz premiowania rozwoju sportu w ogóle, co wpisuje się w zamierzony cel wprowadzenia ustawą o sporcie nowych regulacji, które z założenia mają sprzyjać popularyzacji wszelkich form aktywności fizycznej. Tym samym świadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 u.s. mają mieć charakter motywacyjny przede wszystkim w obszarze popularyzacji sportu, tworzenia systemu zachęt do jego uprawiania i osiągania coraz lepszych wyników sportowych przez osoby fizyczne (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1228/16). Analogicznie należy postrzegać charakter nagród pieniężnych i wyróżnień, o których mowa w art. 35 ust. 5 i 6 u.s.

Należy mieć ponadto na względzie, że Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Jest zatem aktem wykonawczym w stosunku do prawa ustawowego, na podstawie którego została wydana i nie może wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oczywistym jest bowiem, że przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii.

Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., (sygn. akt SK 42/05; publ. OTK-A 2006/10/148) - odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z dnia 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00; publ. OTK Z.U. 2001/3, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji."

Odwołując się do powyższego należy skonstatować, że przepisy prawa miejscowego stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt U 3/02; publ. OTK Z.U. 2002 / 7A / 95 oraz z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04; publ.OTK Z.U. 2005 / 8A / 92).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

Z zawartego w art. 31 ustawy o sporcie upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi samorządowemu swobodę w kwestii samego podjęcia uchwały w przedmiocie przyznania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień oraz ich pozbawiania, jak również treści zawartych w takiej uchwale norm, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: znaczenia określonej dyscypliny sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego.

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy jak i mając na uwadze treść zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że w postanowieniach załączników nr 1 i nr 2 do uchwały w sposób nieprawidłowy ustanowiono warunki przyznawania wyżej wskazanych świadczeń. Treść zapisów zawartych w tych załącznikach dowodzi, że Rada Miejska w [...] dokonała nieprawidłowej wykładni przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy kryterium "znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządowej".

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że regulując zasady ubiegania się o świadczenia w postaci stypendiów, nagród i wyróżnień Rada Miejska w [...] nie wskazała (chociażby w sposób pośredni) dyscyplin sportowych, których uprawianie uznane być mogło za mające znaczenie dla Gminy [...], do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe z art. 31 ust. 3 ustawy, lecz posłużyła się sformułowaniami zrównującymi w istocie wszystkie dyscypliny sportowe. Rada określiła bowiem w sposób dalece ogólny, kto z osób fizycznych uprawiających sport może ubiegać się o wskazane powyżej świadczenia.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego (a zatem kryterium stricte przedmiotowego) może przybrać różną formę i nie musi polegać jedynie na wskazaniu konkretnych dyscyplin sportowych. Rada uprawniona jest bowiem do wskazania w uchwale innych kryteriów, co pozwoli na ustalenie zakresu desygnatu pojęcia "dany sport".

Analizując zapisy zawarte w załącznikach nr 1 i nr 2 do uchwały nie można jednakże ustalić jaki sport ma znaczenie dla Gminy [...]. Zasadnie podnosi zaś strona skarżąca, że osoba występująca o dane świadczenie winna wiedzieć jakie znaczenie dla gminy przyznającej to świadczenie ma dany sport.

Sąd pragnie podkreślić, że jedynymi przewidzianymi przez ustawodawcę kryteriami, którymi organ powinien się kierować określając warunki przyznania stypendium są – stosownie do art. 31 ust. 3 u.s., znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Ustalając zatem zasady przyznania stypendium obowiązkiem organu jest przede wszystkim określenie dyscyplin sportu, które mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Takimi dyscyplinami mogą być na przykład dyscypliny o ugruntowanej tradycji lokalnej, czy ponadlokalnej, cieszące się popularnością wśród mieszkańców, co z oczywistych względów wpisywałoby się w realizację zadania własnego, polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu (zob. art. 27 ust. 1 u.s.). Zaskarżona uchwała nie zawiera zapisów, z których po pierwsze wynikałoby jakie dyscypliny sportu uznano za mające znaczenie dla gminy, a po wtóre nie zawiera żadnego uzasadnienia dla tego wyboru. Lektura § 1 - 2 załączników nr 1 i nr 2 zdaje się wskazywać w sposób ogólny, że premiuje się dyscypliny, w których odbywa się współzawodnictwo na szczeblu wojewódzkim, ogólnopolskim i międzynarodowym. Z kolei w § 2 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały wskazuje się na "inne osiągnięcia nie wymienione w pkt 1 – 3, na szczeblu wyższym niż gminny".

Tak ukonstytuowane warunki przyznania stypendium sportowego mogą pozbawiać w sposób nieuprawniony i sprzeczny z art. 31 ust. 1 u.s., możliwości otrzymania stypendium zarówno osoby, które uprawiają dyscypliny sportu, w których nie odbywają się imprezy objęte określonym w § 2 załączników katalogiem, jak również i te osoby, które takie dyscypliny sportu uprawiają na poziomie lokalnym i nie biorą udziału w rywalizacji na poziomie mistrzostw Polski, Europy i świata. Zapisy § 2 ust. 2 załącznika nr 1 pozbawiają możliwości uzyskania świadczeń również osoby, które w danej rywalizacji nie osiągnęły wskazanym miejsc w zawodach. Co nadto istotne, zapisy zawarte w § 2 ust. 1 załączników nr 2 i nr 3 odnoszące się do nagród i wyróżnień nie precyzują w jakikolwiek sposób, co należy rozumieć przez "wysokie wyniki sportowe".

W ocenie Sądu kryterium osiągniętego wyniku sportowego nie może oznaczać wyłącznie miejsca medalowego, czy wysokiego miejsca w rywalizacji sportowej. Zawodnik, który osiągnął na przykład niższą lokatę w rywalizacji o charakterze ponadlokalnym, może bowiem okazać się najlepszym zawodnikiem w danej dyscyplinie sportu na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Jako naruszające prawo z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego poczytywać należy regulacje dotyczące osób mogących być beneficjentami przyznawanych środków finansowych wynikające z § 2 ust. 1 załącznika nr 1 oraz załącznika nr 2. Wynika z nich, że stypendia, nagrody i wyróżnienia mogą być przyznawane zawodnikom do ukończenia 25 roku życia.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy stypendia sportowe, nagrody oraz wyróżnienia, o których mowa w tym przepisie adresowane są do wszystkich osób fizycznych. Co nadto istotne, ustawodawca nie uzależnia dopuszczalności przyznania świadczeń od wieku, statusu związanego z edukacją (uczeń, student) czy statusu zawodnika (amator, profesjonalny zawodnik sportowy, zrzeszony w klubie bądź niezrzeszony), względnie od nienagannej postawy etycznej i moralnej. Zasadnie podnosi zatem strona skarżąca, że unormowania wprowadzające dodatkowe, nieznane ustawie kryterium pozbawiają możliwości ubiegania się o wskazane powyżej świadczenia znacznej grupy potencjalnych beneficjentów.

Należy uznać, że niezasadny jest wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd organu jakoby wskazane ograniczenie wiekowe wiązało się z intencją wspierania gminnego sportu szkolnego oraz zawodników młodych, którym brakuje środków finansowych na rozwój sportowy. W ocenie Sądu wskazane powyżej zapisy ograniczające możliwość ubiegania się o stypendium sportowe osobom, które nie wypełniają warunków wynikających ze spornych zapisów załączników do uchwały zostały przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej. Kwestionowane zapisy naruszają ponadto art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjne zasady równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd za sprzeczne z prawem uznał nadto zawarte w § 7 załącznika nr 1 zapisy dotyczące możliwości wstrzymania stypendium sportowego. Po raz kolejny podkreślenia wymaga, że art. 31 ust. 3 u.s. deleguje na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie uprawnienia w zakresie określenia zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego. Przedmiotowa delegacja ustawowa nie daje natomiast uprawnienia do określenia trybu i warunków jego wstrzymania. Możliwość taką przewidywał art. 35 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Skoro zatem ustawodawca zrezygnował z możliwości wstrzymywania wypłaty stypendium, to należy uznać, że był to zabieg zamierzony i celowy, zwłaszcza, że inne przepisy ustawy o sporcie dopuszczają możliwość wstrzymywania stypendiów przyznawanych przez inne organy (zob. art. 32 ust. 3, 5 i 7 u.s.).

Za wadliwe - w odniesieniu do problematyki cofnięcia stypendium - uznać nadto należy zapisy zawarte w § 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 załącznika nr 1. Należy w tym miejscu zauważyć, że używanie w treści uchwały pojęć nieostrych i ocennych ("rażące naruszenie prawa"; "działania szkodzące dobremu imieniu gminy lub macierzystego klubu (stowarzyszenia)) nie może być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy w danym akcie prawnym nie określono kryteriów pozwalających na stwierdzenie, co w danym przypadku może zostać uznane za "rażące" lub "szkodzące dobremu imieniu".

Istotne zastrzeżenia budzą ponadto zapisy załączników nr 1 – 3 do uchwały określające wysokość stypendiów oraz nagród, świadczeń.

W ocenie Sądu określenie wysokości świadczeń przyznawanych na podstawie uchwały wydanej w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 31 ust. 3 i ust. 6 ustawy o sporcie może nastąpić poprzez wskazanie konkretnej kwoty, bądź poprzez wprowadzenie tzw. "widełek" od - do, z jednoczesnym wskazaniem precyzyjnych kryteriów indywidualizacji świadczenia. W zaskarżonej uchwale nie wskazano precyzyjnych kryteriów indywidualizacji, co w skrajnych przypadkach może oznaczać nieprzyznanie świadczenia/nagrody/wyróżnienia zawodnikowi/trenerowi/innej osobie, który spełnia kryteria do jego przyznania. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że z zapisów zawartych w § 4 ust. 1 w zw. z § 6 załącznika nr 1, § 3 ust. 1 i ust. 9 w zw. z § 5 załącznika nr 2 oraz § 3 ust. 1 i ust. 9 w zw. z § 5 załącznika nr 3 do uchwały wynika, że przyznanie stypendium, nagrody i wyróżnienia jak i określenie wysokości dwóch pierwszych ze wskazanym świadczeń zostały w istocie pozostawione uznaniu Burmistrza [...]. § 4 ust. 7 załącznika nr 1 stanowi, że propozycja komisji powołanej przez organ wykonawczy co do proponowanej wysokości stypendium i okresu jego wypłacania nie jest dla burmistrza wiążąca. Z kolei z zapisów zawartych w § 3 ust. 1 i ust. 9 w zw. z § 5 załącznika nr 2 oraz § 3 ust. 1 i ust. 9 w zw. z § 5 załącznika nr 3 do uchwały wynika, że przyznanie nagrody lub wyróżnienia zależy w głównej mierze od organu wykonawczego. To Burmistrzowi [...] pozostawiono podjęcie decyzji kiedy, komu i w jakiej wysokości można przyznać wskazane powyżej świadczenia. Przyjęta w uchwale konstrukcja stanowi zatem nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji, co jest naruszeniem upoważnień określonych w ustawie o sporcie w art. 31 ust. 3 (w odniesieniu do zawodników) i ust. 6 (w odniesieniu do trenerów oraz innych osób). Ponadto zapisy zawarte w § 2 ust.1 załączników nr 2 i nr 3 wprowadzające determinant w postaci "wysokich wyników sportowych" w odniesieniu do nagród i wyróżnień nie precyzują w jakikolwiek sposób - jak to już wcześniej wspomniano - co należy rozumieć przez "wysokie wyniki". Stanowisko strony skarżącej wyrażone w powyższej kwestii w skardze zasługiwało zatem na aprobatę.

Niezależnie od powyższego Sąd zobligowany jest zwrócić uwagę na zapis dotyczący formy przyznania lub pozbawiania stypendium, gdyż w uchwale zapisano, że przyznanie lub odmowa przyznania (przyp. Sądu) stypendium odbywa się w formie pisemnej (§ 4 ust. 9 załącznika nr 1). W § 7 ust. 2 tego załącznika zapisano, że o cofnięciu wypłaty stypendium Burmistrz [...] zawiadamia zawodnika na piśmie. Z kolei w Dziale V załącznika nr 1 do uchwały (w którym nie przewidziano jednostki redakcyjnej w postaci § 8 – przyp. Sądu) zapisano, że stypendium ma charakter uznaniowy i nie rodzi roszczeń o jego przyznanie.

Sąd podkreśla, że przyznanie stypendium sportowego wiąże się nie tylko z otrzymywaniem gratyfikacji finansowej przez określony czas, ale również rodzi skutki w sferze uprawnień beneficjenta tego świadczenia w zakresie ubezpieczenia społecznego, co wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy o sporcie, który stanowi, że osoby pobierające stypendia sportowe, o których mowa w art. 5, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, są stypendystami sportowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a okres ich pobierania zalicza się do okresu zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze oraz art. 6 ust. 1 punkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przedmiotowe zapisy przesądzają w ocenie Sądu, że rozpoznanie wniosku o przyznanie stypendium jak również pozbawienie osoby fizycznej stypendium, stanowi indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.

Zauważyć bowiem należy, że art. 31 u.s. mówi zarówno o ustanawianiu, jak i o przyznawaniu stypendiów. Sąd wskazuje przy tym na stanowisko przedstawione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 628/14). W orzeczeniu tym – z odwołaniem się do treści art. 31 u.s. - przyjęto, że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, (...), a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania - na zasadach określonych uchwałą - o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Termin "ustanowić - ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać - przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś." Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wskazując jednocześnie, że techniczne elementy wykonania decyzji wydanej przez organ wykonawczy może określać stosowna umowa cywilnoprawna.

Reasumując należy wskazać, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Sąd wskazuje, że zarówno przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jak i naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę lokalnego zasad poprawnej legislacji, stanowią istotne naruszenia prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, iż kontrolowana uchwała jest wadliwa zarówno pod względem przedmiotowym (brak precyzyjnego określenia sportu mającego znaczenie dla gminy, brak prawidłowego określenia wysokości stypendium i nagród) jak i podmiotowym (część wadliwie określonych warunków przyznania stypendium, nagród i wyróżnień, nieuprawnione wprowadzenie regulacji w przedmiocie wstrzymania stypendium), co rzutuje na całość jej uregulowań.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały wraz z załącznikami w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bez zakwestionowanych zapisów, w szczególności tych odnoszących się do przesłanek przyznawania stypendiów i nagród oraz ich wysokości, uchwała byłaby w praktyce aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).