Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 548/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 25 lutego 2021r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] z 13 marca 2019 r. [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane nałożono na J. C. i J. C. - inwestorów budynku usługowego z częścią mieszkalną po przebudowie zlokalizowanego na dz. ewid. Nr [...] obr. [...] w Z., obowiązek przedłożenia projektu zamiennego i wykonanie robót budowlanych wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, w terminie do 31 grudnia 2019 r. i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane o nałożeniu na inwestora J. C. -inwestora budynku usługowego z częścią mieszkalną po przebudowie zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z. - obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dla budynku usługowego z częścią mieszkalną na poddaszu po przebudowie zlokalizowanego na działce ewid. Nr [...] obr. [...] w Z. - w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (decyzja nr [...] z dnia 19.11.1994 znak. [...] wydana przez Burmistrza Miasta Z. oraz decyzja przeniesienia pozwolenia z dnia 21.07.2000 [...]) oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w sposób wskazany w załącznikach do decyzji, w terminie do 31 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu 28 września 2019 r. przeprowadzono oględziny budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z. i ustalono, iż stan robót nie uległ zmianie od poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu 15.02.2016 r. Inwestorem są J. i J. C.. Budynek to obiekt murowany, czterokondygnacyjny z dachem dwuspadowym. Po porównaniu dokumentacji projektowej ze stanem faktycznym zauważono zmiany na elewacji południowej:

• wykonanie otworów okiennych w kondygnacji parteru i poddasza i kondygnacji II poddasza;

• wykonanie tarasu od strony południowo wschodniej wraz ze schodami (na szerokość 80 cm, długość 4,80 - el. poł, 5,85 el. zach.;

• wykonanie balkonu na kondygnacji poddasza

Na kondygnacji wschodniej:

zamontowanie dodatkowych drzwi garażowych w miejscu projektowanych wejść do budynku do klatki schodowej, zamontowanie dodatkowych okien południowych (2 sztuki), zmiana układu a także ilości otworów okiennych i drzwiowych, nie wykonanie zgodnie z projektem pochylni dla osób niepełnosprawnych, zmiany linii i wysokości okapu; zauważono, iż do wszystkich drzwi wejściowych wykonano dodatkowe schody.

Na elewacji zachodniej:

nie wykonano dwóch otworów okiennych, zmieniono układ i wielkość jednego otwarcia dachowego.

Na elewacji północnej:

wykonanie dodatkowych otworów okiennych (...) w kondygnacji parteru i poddasza II, nie wykonanie luksferów w kondygnacji parteru i poddasza, wykonanie balkonu dodatkowego w kondygnacji poddasza. Wykonany taras na kondygnacji parteru na elewacji północnej o szerokości 85 cm. Wykonano dodatkowy balkon na elewacji północnej, zmieniono ukształtowanie terenu od strony południowej i zachodniej, zwiększono szerokość okapu w elewacji północnej i południowej, wykonano dodatkowe drzwi na kondygnacji parteru w elewacji zachodniej. W dniu kontroli część rynien odprowadza wody opadowe do gruntu, jedna rynna odprowadza wody na teren własny. M. G. podała, iż budynek od strony wschodniej i północnej zlokalizowany jest w pasie drogowym. Z czynności sporządzono protokół, do którego w formie załącznika dołączono dokumentację fotograficzną w postaci 9 fotografii (k. 333-337 akt PINB).

Według organu istotnym odstępstwem była zmiana sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b.). W miejscu, gdzie w przedmiotowym projekcie budowlanym przewidziana została restauracja Inwestorzy wykonali cztery lokale usługowo - handlowe oraz pomieszczenie garażu. Co więcej w części, gdzie w przedmiotowym projekcie budowlanym przewidziano zaplecze restauracji, Inwestor zrealizował cztery pomieszczenia przeznaczone na wynajem pokoi gościnnych. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu, jaki został określony m.in. w decyzji pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt: II OSK 2703/18). Poprzez zmianę użytkowania należy rozumieć wszelkie działania lub zaniechanie zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie warunki techniczno - budowlane lub otoczenie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r.).

Kolejnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie organ uznał za istotne jest kwestia odstąpienia od realizacji warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w Konwencii o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze (art. 36a ust. 5 pkt 3 u.p.b.). W świetle art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.p.b., inwestorzy przedmiotowych robót budowlanych odstąpili od prawidłowego, a co za tym idzie zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym zrealizowania warunków do korzystania z przedmiotowego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w tym osoby na wózkach inwalidzkich, a to poprzez wykonanie niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym pochylni dla osób niepełnosprawnych. Jak zostało ustalone Inwestorzy realizując dodatkowe schody zewnętrzne od strony północnej wraz z konstrukcją wspornikową żelbetową - balkon stanowiący ciąg komunikacyjny zlokalizowany w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid.[...] obr. [...] w Z. naruszyli § 12 pkt 6(1) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., póz. 1065 z późn. zm., dalej: w.t.), zgodnie z którym odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.

Inwestor wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu znowelizowanego art. 36a p.b. Za istotne uznane zostały odstępstwa w zakresie zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego; odstąpienia od realizacji warunków niezbędnych do korzystania z przedmiotowego obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; budowy schodów wraz z balkonem, zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki sąsiedniej od strony południowej obiektu. Ustalono również, że schody i balkon stanowiący ciąg komunikacyjny od strony północnej obiektu zlokalizowany został na działce nr ewid. [...] obr. [...], która nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę. Ponadto Inwestor wykonał dodatkowe otwory okienne w elewacji północnej i południowej, które naruszają warunki techniczne wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec takich ustaleń zdaniem organu uzasadnione było przyjęcie, iż zrealizowanie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem miało charakter istotny. Powyższe spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, celem zbadania zgodności wykonanych robót z przepisami m.in. prawa budowlanego, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz określenia, jakie obowiązki należy nałożyć na inwestora, by doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem.

Organ podkreślił, iż wykonał obowiązek dostosowania się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1032/16 w świetle art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do kręgu stron postępowania wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. MWINB w K. po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy. Jednak w toku postępowania odwoławczego powziął informację, iż jeden z inwestorów tj. J. C. zmarł (vide: k. 37 - 40 akt WINB). MWINB ustalił, iż nie toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym Inwestorze J. C. (k. 65 akt WINB) jak również brak jest aktu poświadczenia dziedziczenia (ustalono na podstawie rejestrów notarialnych Krajowej Rady Notarialnej). Dodatkowo w piśmie J. C. działającej przez adwokata M. Z. z dnia 12 listopada 2020 r. (k. 89 - 91 akt WINB) wskazano że nie będą podejmowane czynności związane z przeprowadzeniem postępowania spadkowego, i gdzie dodatkowo wskazano, iż zmarły pozostawił testament i jego treść z pewnością będzie źródłem konfliktów w rodzinie J. C., wobec czego obecnie nie jest ona zainteresowana przeprowadzeniem postępowania spadkowego, jak również nie będzie ujawniać jego treści organowi, a tym bardziej pozostałym stronom postępowania. Wobec tej niemożności ustalenia nowego kręgu stron postępowania organ uznał, że faktyczny zarząd majątkiem spadkowym ww. nieruchomości sprawuje J. C..

Według organu art. 52 ustawy prawo budowlane winien być tak interpretowany, by doprowadzić do wydania przez organ wykonalnego nakazu rozbiórki (por. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 8 września 2019 r. oraz w wyroku z dnia 14 marca 2019 r.) Nakaz rozbiórki czy inny obowiązek może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła J. C. zarzucając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegające na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy bez ustalenia i zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim osobom, czyich interesów prawnych i obowiązków dotyczy postępowanie, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podkreślono, że w dniu 25 czerwca 2019 r., a zatem w toku postępowania przed organem II instancji, zmarł J. C. będący jednym z inwestorów obiektu, którego dotyczy postępowanie. Co istotne, J. C. był także jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej poinformował organ o tym fakcie i złożył wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu. Organ podjął następnie czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców zmarłej strony, lecz okazały się one nieskuteczne. Pomimo tego, że wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu okazało się niemożliwe, organ nie zawiesił postępowania tak jak tego wymaga przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa i rozpoznał sprawę wydając kwestionowaną decyzję. Fakt istnienia trudności w ustaleniu spadkobierców, a nawet oświadczenie jednej ze stron, że nie jest zainteresowana i nie zamierza inicjować postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po osobie, której przysługiwał status strony, nie zwalnia organu z obowiązków wynikających z przepisów art. 6 kpa, 7 kpa w zw. z art. 77 § 2 kpa, art. 10 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 61 § 4 kpa. W tego typu sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, na organie nadzoru budowlanego nadal ciążył obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron i zapewnienia im możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Na zakres obowiązków nie ma w ogóle żadnego wpływu aktualna, czy poprzednia treść przepisu art. 52 ustawy Prawo Budowlane. Czym innym jest kwestia ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a czym innym jest ustalenie konkretnego podmiotu, względem którego należy zaadresować obowiązek rozbiórki, czy też przeprowadzenia innych robót budowlanych, które doprowadzą budynek do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższej kwestii, skarżąca zaprzeczyła, aby wykonywała faktyczny zarząd majątkiem spadkowym w imieniu pozostałych spadkobierców. Przeciwne twierdzenia, które zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji, nie znajdują żadnego oparcia w zebranym materiale dowodowym i jako takie należy uznać za całkowicie dowolne. Wadliwe przyjęcie, że skarżąca J. C. reprezentowała wszystkich spadkobierców swojego zmarłego męża z racji sprawowania faktycznego zarządu majątkiem spadkowym skutkuje wystąpieniem kwalifikowanego uchybienia, dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślając, iż w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, wiąże się z tym, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka wznowienia postępowania w związku z niezapewnieniem stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty, w tym sąd administracyjny z urzędu, nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro ta podstawa wznowienia postępowania zależy także od wykazania, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy oraz zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. (wyrok NSA z 23.012014 r. II OSK 2057/11). Również w orzeczeniu z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt 11 OSK 990/10 (LEX nr 898486), przyjęto, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Wobec oświadczenia strony, iż nie zamierza regulować stanu prawnego nieruchomości, nałożenie obowiązku na inwestora posiadającego tytuł do nieruchomości na której posadowiony jest obiekt, było uzasadnione. Organ zobowiązany jest bowiem do podjęcia działań mających na celu usunięcie niezgodności z przepisami i umożliwienie legalizacji wykonanych nielegalnie robót budowlanych. Brak działania podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłym J. C., ma na celu blokowanie postępowania administracyjnego i utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem, co zdaniem organu, narusza interes społeczny.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r (k - 42) dopuszczono do udziału w sprawie w postępowaniu sądowym w charakterze uczestniczki B. D. z domu C., która oświadczyła w złożonym piśmie, że jest córką J. C. i jego następcą prawnym. Uczestniczka B. D. poparła skargę ( k - 40).

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27.06.2014 r., sygn. II FSK 1889/12 (LEX nr 1518953) uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Organy obu instancji wykonały wytyczne, jakie wynikały z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1032/16. Ustalono stan faktyczny obejmujący zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nałożono obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzgledniającego zmiany możliwe do zalegalizowania, po usunięciu nieprawidłowości, które zalegalizowane być nie mogą.

Wbrew twierdzeniom skargi, organy obu instancji w wystarczającym stopniu sprostały wymogom procedury, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz 107 § 3 kpa a także nie naruszyły przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) . W sprawie nie było potrzeby stosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Nie zostały naruszone zasady ogólne postępowania, o jakich mowa w art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) : "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: (...) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. (...) ".

Artykuł 51 ust 3 ustawy prawo budowlane określa postępowanie organu po sprawdzeniu wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obowiązki te zostały wykonane organ stwierdza ten fakt w drodze decyzji. Jeżeli nie, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu (jego części) albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosowany jest (zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.b) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b., czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Do tego typu przypadków zaliczyć należy wykonanie inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 36 a u.p.b).

W rozpoznawanej sprawie inwestorzy dopuścili się istotnych odstępstw związanych z przebudową budynku usługowego z częścią mieszkalną w rejonie ul. [...] w Z. na działce [...] obr [...] zrealizowaną na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 19 listopada 1994 r nr [...], znak : [...] oraz decyzji z dnia 21 lipca 2000 r znak [...] przenoszącej pozwolenie na budowę na rzecz J. i J. C., co uzasadniało zastosowanie właściwej procedury przez organ nadzoru budowlanego, zawartej w art. 50 - 51 prawa budowlanego.

W trakcie postępowania prawidłowo weryfikowano wykonane roboty w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie odnoszącym się do istotnych odstępstw. Organ stwierdził istotne odstępstwa w zakresie: wykonania dodatkowych schodów zewnętrznych od strony północnej i południowej wraz z konstrukcją wspornikową żelbetową - balkonu stanowiącego ciąg komunikacyjny, zmiany form otwarcia połaci dachowej od strony zachodniej, wykonania dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych od strony południowej i północnej obiektu, niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b.). W miejscu, gdzie w projekcie budowlanym przewidziana została restauracja inwestorzy wykonali cztery lokale usługowo - handlowe oraz pomieszczenie garażu. W części, gdzie w projekcie budowlanym przewidziano zaplecze restauracji, inwestorzy zrealizowali cztery pomieszczenia przeznaczone na wynajem pokoi gościnnych

Organy obu instancji wyjaśniły w sposób przekonujący, że inwestorami robót byli J. i J. C.. Nie budzi wątpliwości fakt, że pozwolenie na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną zostało wydane w 1994 r. Istotne było, kto organizuje proces budowlany na podstawie art. 17 i 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 z późn. zm.) i wykonywał obowiązki inwestora na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Organy prowadzące postępowanie dokonały pogłębionej analizy materiału dowodowego w tym względzie i ustaliły w sposób jednoznaczny role J. C. i J. C. w procesie prowadzenia inwestycji.

Zgodnie z art. 52 ustawy prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w kontrolowanej sprawie administracyjnej: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art 51.

Zgodzić należy się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, że obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązkiem wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obciążona została inwestor J. C., będąca jednocześnie współwłaścicielką nieruchomości.

Do czasu zmiany brzmienia art. 52 (nowelą z dnia 13 lutego 2020 r), w orzecznictwie prezentowano zdecydowany pogląd, że wskazanie tych trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznaczało, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie bądź jednocześnie. W pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji był inwestor, bowiem on w procesie inwestycyjno – budowlanym zajmuje kluczową pozycję (organizuje budowę i jest za nią odpowiedzialny). Właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest dopiero, gdy inwestor w dacie orzekania nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. J. C. od początku była inwestorem na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...] obr [...] w Z., której jest jednocześnie współwłaścicielką. W tej sytuacji skoro sprawca wykonanych robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia - jest jednocześnie współwłaścicielem obiektu, to nie ma żadnego problemu z prawidłowym wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności wynikających z wydanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji. Nakaz skierowany został do współwłaściciela, który był jednocześnie inwestorem. Decyzja nie mogła zostać skierowana do inwestora J. C., który zmarł 25 czerwca 2019 r, po wydaniu przez organ I instancji decyzji. Dlatego organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie w ramach swoich kompetencji.

Brak udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym B. D. jako ewentualnej następczyni prawnej zmarłego uczestnika J. C. (dziedziczenie ustawowe, choć jak twierdzi J. C. w piśmie z 12 listopada 2020 r k – 90-91 akt adm. spadkodawca pozostawił testament, przy czym nie jest zainteresowana przeprowadzaniem postępowania spadkowego) nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Ani uczestniczka B. D. ani skarżąca nie wykazały w żaden sposób prawdopodobnego wpływu braku udziału uczestniczki na wynik sprawy administracyjnej. Nieuregulowany stan prawny w zakresie własności części przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład spadku po J. C. nie może chronić sprawcy samowoli budowlanej – inwestora, mającego jednocześnie tytuł prawny do nieruchomości przed konsekwencjami administracyjnymi. Organ administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, w tym pisemnych oświadczeń J. C. a także normy prawnej wynikającej z art. 52 ustawy prawo budowlane prawidłowo uznał ,że skoro faktyczny zarząd nieruchomością sprawuje inwestor i współwłaściciel nieruchomości - J. C., która nie jest zainteresowana przeprowadzeniem postępowania spadkowego po J. C., to brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a..

Dokonana przez organ odwoławczy analiza stanu faktycznego i następująca po nim subsumpcja stanu faktycznego pod określony przepis prawa była prawidłowa. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w zgodzie z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 kpa, a następnie trafnie wykazał, że przyjęte rozwiązania są zgodne z przepisami prawa. Brak udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym B. D. nie miał wpływu na zastosowanie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, które było prawidłowe.

Zasada dwuinstancyjności, o jakiej mowa w art. 15 kpa została zachowana. Sprawa administracyjna została merytorycznie rozstrzygnięta dwukrotnie zarówno przez organ I oraz II instancji a wydane decyzje zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów wnikliwego postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek ustawy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są prawidłowe.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.