Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 920/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42,43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 156 §  1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr.) sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 857/05 w sprawie ze skargi B. L. i B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 857/05 oddalił skargę wniesioną przez B. L. i B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], utrzymującą własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia 20 czerwca 2003 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu usług medycznych – usługi handlowe warz z urządzeniami technicznymi związanymi z obsługą obiektu budowlanego i zjazdem z drogi powiatowej na działkach nr 324/51, 324/52 oraz 324/50 w miejscowości B.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 18 października 2004 r. wskazało, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło po rozpoznaniu wniosku B. L. i B. D., dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu usług medycznych wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z obiektem budowlanym na działkach o nr 324/51 i 324/52 w B. Wójt Gminy M. natomiast decyzją z dnia 20 czerwca 2003 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu usług medycznych – usługi handlowe wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z obsługą obiektu budowlanego i zjazdem z drogi powiatowej na działkach nr 324/51, 324/52 oraz 324/50 w B. W decyzji tej wskazano, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. z dnia 29 marca 1994 r., a teren objęty zamierzoną inwestycją położony jest na obszarze oznaczonym symbolem RPU – teren zespołu urządzeń obsługi rolnictwa – zainwestowanie sektora administracyjno-socjalnego i technicznego, a ponadto określono linie zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej na minimum 15 m i podano, że przebieg i szczególne warunki inwestycji oraz oznaczenia graficzne oznaczone na mapie literą ABCD stanowią załączniki do decyzji Wójta Gminy M.

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2004 r. o znaku [...] Wójt Gminy M. dokonał w trybie art. 113 § 1 k.p.a. sprostowania decyzji z dnia 20 czerwca 2003 r. nr 80/03 w ten sposób, że zamiast symbolu planu miejscowego "RPU" wpisał symbol "RPZ, RPR I – teren produkcji zwierzęcej, roślinnej i funkcji dodatkowych, zainwestowanie istniejącego sektora hodowlano-roślinnego RSP "B" przewidziane do adaptacji, modernizacji i stosownych uzupełnień z możliwością okresowej lub stałej zmiany funkcji podstawowych i towarzyszących – bez zwiększenia uciążliwości dla sąsiadujących terenów mieszkaniowych." Zdaniem Wójta Gminy M. przywołanie w decyzji symbolu planu "RPU" było następstwem oczywistej pomyłki.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że zdaniem Kolegium Wójt Gminy M. rażąco naruszył przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ decyzją objął również działkę nr 324/50 oraz zjazd z drogi powiatowej, czego nie dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W związku z brakiem pisemnej modyfikacji wniosku Wójt Gminy M. nie miał prawa wychodzić poza granice wniosku.

Nadto SKO padło, że w decyzji z dnia 20 czerwca 2003 r. nr 80/03 Wójt Gminy M. odniósł swoją ocenę zgodności inwestycji z planem miejscowym do terenu oznaczonego symbolem "RPU", a nie do terenu oznaczonego w planie "RPZ, RPR I", gdzie w rzeczywistości inwestycja miała być zlokalizowana. Sprostowanie decyzji postanowieniem z dnia 17 lutego 2004 r. rażąco naruszyło art. 113 § 1 k.p.a., ponieważ sprostowaniu podlegają tylko oczywiste omyłki, a dokonane sprostowanie dotyczyło istoty rozstrzygnięcia. W związku z nieważnością sprostowania decyzja Wójta Gminy M. jest sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym, co z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o nieważności tej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, iż SKO uznało za sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego Gminy M. określenie linii zabudowy na minimum 15 m, podczas, gdy działki objęte decyzją Wójta położone są przy drodze oznaczonej na rysunku planu symbolem 021 KDW. Zgodnie z planem linia zabudowy dla tej drogi wynosi 20 m, stąd rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest nieważne.

Ponadto decyzja Wójta Gminy M. zawiera dwa różniące się ze sobą załączniki graficzne (mapy). Na jednym z nich linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono literami ABCDE, obejmujący działki nr 324/50, 324/51 i 324/52 (tj. działki objęte decyzją Wójta), natomiast w pkt 5 rozstrzygnięcia decyzji przywołano oznaczenie literowe ABCD. W drugim załączniku linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono literami ABCD, obejmujący tylko dwie działki nr 324/51 i 324/52, a jest to sprzeczne z treścią decyzji obejmującą trzy działki. Z tego zdaniem organu wynika, że decyzja Wójta Gminy M. nie posiada wymaganego prawem załącznika graficznego. Jednocześnie organ zaznaczył, że załącznik do decyzji, jako jej integralna część, powinien być podpisany przez organ wydający decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r. podtrzymało zawartą w niej argumentację.

Organ nadzoru ponownie podkreślił, że decyzja wydana na skutek złożonego przez stronę postępowania wniosku nie może wykraczać poza jego granice. Wniosek taki musi być kompletny i pisemny, bowiem dopiero taki wniosek daje podstawę do podjęcia prawidłowej decyzji. Wszelkie zmiany wniosku powinny być stosownie do art. 14 k.p.a. i art. 63 § 3 k.p.a. uczynione pisemnie, a naruszenie powyższego wymogu stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem organu podstawą do stosowania wymogu pisemności wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest także § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nadto SKO stwierdziło, że plan dopuszcza w strefie "RPZ, RPR I" możliwość okresowej lub stałej zmiany funkcji podstawowych i towarzyszących bez zwiększania uciążliwości, ale musi to być ściśle związane z istniejącym zainwestowaniem terenu i może odbywać się w ramach adaptacji, modernizacji i stosownych uzupełnień. Zdaniem SKO plan stanowi, że na terenie oznaczonym "RPZ, RPR I" znajduje się RSP B. i zmiany w zagospodarowaniu lub zabudowie tego terenu mogą odbywać się tylko w ramach istniejącego sektora hodowlano-roślinnego, tj. na cele rolnicze. Natomiast budowa zakładu usług medycznych z urządzeniami technicznymi nie mieści się w pojęciu obiektu produkcyjnego związanego z obsługą terenu przeznaczonego do produkcji zwierzęcej i roślinnej. Zatem inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu, co czyni ją nieważną (art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p.) i rażąco narusza przepis art. 40 ust. 1 u.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę B. L. i B. D. na powyższą decyzję stwierdził, że podlega ona oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu I instancji z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego nim terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowania zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Decyzja Wójta Gminy M. , który ustalił warunki zabudowy wykraczające poza granice wniosku obciążona jest taką wadą.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że wniosek (jego modyfikacja) nie musi być złożony w formie pisemnej Sąd I instancji stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności wynikająca z art. 14 § 1 k.p.a. Wyjątkiem od niej jest załatwianie spraw w formie ustnej, które – zgodnie z art. 14 § 2 k.p.a. – jest możliwe, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy ustnego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W związku z tym, że brak w aktach sprawy dowodu utrwalenia złożonej ustnie modyfikacji wniosku, polegającej na jego rozszerzeniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania także na działkę nr 324/50, oprócz wcześniej na piśmie wyszczególnionych działek nr 324/51 i 324/52 Sąd I instancji uznał, iż wniosek dotyczył tylko dwóch działek: o nr 324/51 i 324/52, nie dotyczył zaś działki o nr 324/50. Wniosek nie dotyczył także zjazdu z drogi powiatowej prowadzącego do planowanego obiektu o czym rozstrzygnął organ gminy w decyzji nr 80/03. Wyjście przez Wójta Gminy M. poza granice wniosku było niedopuszczalne.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut skarżących, iż organ błędnie przyjął podpisanie załącznika do decyzji jako warunek jej ważności. Zdaniem Sądu załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część. Musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część ma stanowić (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., IVSA 1757/98).

Wobec powyższego skoro załącznik jest częścią decyzji, a decyzja Wójta Gminy M. zawiera dwa załączniki i każdy z nich nie odpowiada w pełni treści decyzji Sąd I instancji uznał, że decyzja ta nie posiada wymaganego prawem załącznika graficznego.

Ustosunkowując się do zarzutu błędnego przyjęcia przez organ, iż na terenie oznaczonym na planie symbolem "RPZ, RPR I" nie można lokalizować inwestycji w zakresie usług medycznych Sąd I instancji stwierdził, że w decyzji Wójta Gminy M. z dnia 20 czerwca 2003 r. nr 80/03 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji, która miała być realizowania w obszarze oznaczonym w planie symbolem "RPU", a nie dla terenu oznaczonego symbolem "RPZ, RPR I". Decyzją tą Wójt Gminy M. stwierdził, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu dla strefy "RPU", zaś inwestycja faktycznie miała być realizowana w strefie "RPZ, RPR I." Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr 80/03, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że z przepisu tego wynika, iż organ gminy, wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, musiał w pierwszej kolejności brać pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miały decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie. Skoro Wójt Gminy M., co jednoznacznie wynika z decyzji nr 80/03, zbadał dopuszczalność realizacji inwestycji w obszarze "RPU", a nie dla terenu oznaczonego symbolem "RPZ, RPR I", w granicach którego inwestycja faktycznie miała być realizowana, to Sąd uznał, że decyzja ta w rażący sposób naruszyła również art. 40 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, bowiem nie została wydana na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właściwego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne stwierdzenie przez organ nadzoru także nieważności postanowienia Wójta Gminy M. z dnia 17 lutego 2004 r. o znkau [...], którym dokonano w trybie art. 113 § 1 k.p.a. sprostowania decyzji z dnia 20 czerwca 2003 r. nr 80/03 w ten sposób, że zamiast symbolu planu miejscowego "RPU" wpisano symbol "RPZ, RPR I" wraz z jego opisem. Sąd I instancji wskazał, że w trybie art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Natomiast nie podlegają sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., IISA 863/00 stwierdził, że zmiana postanowienia wyrażonego w decyzji, chociażby nawet powziętego na skutek błędu, nawet wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym – nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki, których dotyczy art. 113 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że niedopuszczalne było sprostowanie, jakiego dokonał Wójt Gminy M., ponieważ dotyczyło ono istoty sprawy – terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania.

W związku z powyższym Sąd uznał za bezzasadne odnoszenie się do zarzutów skarżących dotyczących kwestii, czy na terenie oznaczonym na planie symbolem "RPZ, RPR I" możliwa jest lokalizacja inwestycji oraz czy odległość linii zabudowy od krawędzi drogi jest zgodna z przepisami prawa, gdyż decyzja dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania nie dla terenu oznaczonego symbolem "RPZ, RPR I", lecz "RPU".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły B. L. i B. D., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie:

1. naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. słusznie stwierdziło, że Wójt Gminy M. rażąco naruszył przepis art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. wskutek błędnej wykładni art. 107 § 1 k.p.a., że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi zawierać podpis organu i jego pieczęć;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji, w której organ sporządził dwa różniące się od siebie załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest stwierdzenie nieważności całej decyzji, zamiast stwierdzenia nieważności tylko tego z załączników graficznych, który pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji;

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. słusznie stwierdziło, że Wójt Gminy M. rażąco naruszył przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

2. alternatywnie – naruszenia przepisu postępowania – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 107 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi w następstwie niesłusznego uznania, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o trafne stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. naruszenia przez Wójta Gminy M. art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 107 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostrzeżenie naruszenia tych przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jej podstawą jest naruszenie prawa materialnego jakim jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który określa merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postaci obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli decyzja administracyjna rażąco narusza prawo. Błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że SKO słusznie zastosowało w sprawie powyższy przepis stanowi jego naruszenie. W takim przypadku podstawą skargi kasacyjnej winien być przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepis prawa materialnego w związku z tymi przepisami, które zdaniem Sądu I instancji zostały właściwie zastosowane przez SKO, jako podstawa uznania naruszenia przez Wójta Gminy M. w stopniu rażącym przepisów prawa.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej skarżące stwierdziły, że Sąd I instancji pominął, iż:

1) w toku postępowania przed Wójtem Gminy M. strony zmieniły wniosek ustnie, co zostało zaakceptowane przez pracownika organu, choć nie utrwalone na piśmie,

2) decyzja Wójta Gminy M. została zaakceptowana przez jej adresatów jako całkowicie zgodna z ich wnioskiem; adresaci od decyzji tej się nie odwołali,

3) adresaci decyzji na podstawie decyzji Wójta Gminy M. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę i pozwolenie to uzyskali,

4) na podstawie pozwolenia na budowę adresaci decyzji zrealizowali inwestycję polegającą na budowie obiektu służby zdrowia,

5) stwierdzenie nieważności decyzji to akt wyjątkowy, gdy wydana decyzja nie może być uznana w praworządnym państwie, gdy tymczasem w niniejszej sprawie wydana decyzja była zgodna z prawem i wnioskiem strony, choć zgłoszonym ustnie, zatem stwierdzenie jej nieważności tylko po to, aby w powtórzonym postępowaniu administracyjnym wydana została decyzja o identycznej treści w oparciu o pisemny tym razem wniosek stron należy uznać za orzeczenie niesłuszne.

Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji niesłusznie uznał, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien być podpisany przez organ tak samo jak decyzja. Wymóg postawiony przez Sąd nie znajduje oparcia w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., w którym ustawodawca zamieścił nakaz podpisania decyzji, czyli umieszczenie jednego podpisu. Zbędne jest podpisywanie poszczególnych rozstrzygnięć decyzji. Podpis pod decyzją odnosi się również do jej załącznika.

W ocenie skarżących nie istnieje konieczność stwierdzenia nieważności całej decyzji z powodu istnienia dwóch różniących się od siebie załączników graficznych do decyzji. Istnieje możliwość stwierdzenia nieważności jednego załącznika i w niniejszej sprawie wystarczające było stwierdzenie nieważności tego załącznika, który obejmował tylko dwie działki, zamiast trzech, co wynikało z decyzji.

Zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji błędnie przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji uzasadnia sytuacja, w której organ administracji błędnie ustalił przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących mimo popełnionego przez Wójta Gminy M. błędu, po prawidłowym ustaleniu przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, należało uznać, że decyzja Wójta była prawidłowa, a tym samym nie naruszała prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z ostrożności procesowej, mając na uwadze trudności w prawidłowym sformułowaniu jej podstaw, opiera skargę również na podstawie naruszenia przepisu postępowania – art. 151 p.p.s.a., ponieważ został on wskazany w uzasadnieniu wyroku jako jego podstawa prawna. Naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji polega na niesłusznym oddaleniu skargi, który niesłusznie uznał, że nie nastąpiło naruszenie przez SKO wskazanych przepisów prawa przez błędne przypisanie Wójtowi Gminy M. rażącego ich naruszenia. W konsekwencji Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostrzeżenie naruszenia tych przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania określa jako "alternatywny", jednakże nie zmienia to faktu, iż został on postawiony, co czyni koniecznym jego rozpoznanie.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji oddalił skargę w następstwie niesłusznego uznania, iż decyzja została wydana w oparciu o trafne stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. naruszenia przez Wójta Gminy M. art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 107 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym doszło do naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 107 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd I instancji. Jak wynika z treści zarzutu oraz jego uzasadnienia strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, lecz zasadność oceny przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym lecz mają charakter materialnoprawny. Wady skutkujące nieważnością decyzji tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna dotknięta wadą nieważności skutkuje powstaniem z jej mocy stosunku prawnego ułomnego, albo tym, że w ogóle nie dochodzi do nawiązania stosunku prawnego. Decyzja taka traktowana jest zatem jako obarczona wadami materialnoprawnymi. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem prawa, który został w sposób rażący naruszony. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów postępowania należy ocenić jako błędnie postawiony, co umożliwia przejście do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 41 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek ten między innymi powinien zawierać określenie granic terenu nim objętego, przedstawionych na kopii odpowiedniej mapy, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy (ust. 2 art. 41 cyt. ustawy). Z treści niniejszego przepisu wynika zasada rozstrzygania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu i wyłącznie w granicach wniosku. Rzeczą organu jest zbadanie, czy na terenie objętym wnioskiem może być zrealizowana zamierzona inwestycja. Zatem nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku.

Wobec tego, skoro w świetle niekwestionowanego stanu faktycznego, wniosek złożony przez B. L. i B. D. obejmował działki nr 324/51 i 324/52 to decyzja Wójta Gminy M. powinna rozstrzygać co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach tych dwóch działek. Objęcie decyzją Wójta działki nr 324/50 oraz zjazdu z drogi powiatowej prawidłowo zostało ocenione przez Sąd I instancji jako niedopuszczalne wyjście przez Wójta Gminy M. poza granice wniosku, skutkujące rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesione w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące realizacji inwestycji po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie jej nieważności. Przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można kierować się faktami mającymi miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie, gdyż nie one decydują o tym czy doszło do rażącego naruszenia prawa.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tej regulacji jest, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wobec tego decyzja musi rozstrzygać o zgodności inwestycji z ustaleniami planu dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem, a nie dla jakiegokolwiek innego terenu objętego tym planem. Należy mieć na względzie, że rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zastosowanie ustaleń planu miejscowego do zamierzonej działalności powodującej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i określenie na podstawie planu warunków i zasad zagospodarowania, które będą obowiązywały przy realizacji zamierzonej działalności. Stąd decyzja musi odnosić się do jednostki planistycznej właściwej dla położenia nieruchomości objętej wnioskiem.

Skoro Wójt Gminy M. decyzją nr 80/03 rozstrzygnął o zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym w obszarze "RPU", choć wniosek dotyczył nieruchomości położonej na terenie oznaczonym w planie "RPZ,RPR I" to prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż zasadnym jest zarzut rażącego naruszenia art. 40 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. W takiej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia ewentualnej zgodności zamierzonej inwestycji z planem, przy uwzględnieniu prawidłowego położenia nieruchomości. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za niezasadny.

Rozpatrując kwestię podpisu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście wady kwalifikowanej stanowiącej rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy stwierdzić, iż sam brak podpisu na załączniku nie stanowi rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. W rozpatrywanej sprawie dwie mapki zostały opisane jako załączniki do decyzji nr 80/03. Brak podpisu Wójta Gminy M. na jednym bądź obu dokumentach nie stanowi sam w sobie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem z tego powodu nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku graficznym przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokument jako załącznik do konkretnej decyzji. Zatem niepodpisanie adnotacji poczynionej na załączniku może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa, które jednakże nie będzie naruszeniem kwalifikowanym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.

Wskazać należy, że wyłączną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie był fakt istnienia dwóch różniących się od siebie załączników do tej decyzji. Dlatego też nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że nie było konieczne stwierdzanie nieważności całej decyzji, gdyż wystarczyło stwierdzić nieważność jednego z załączników. Istnienie dwóch załączników do decyzji Wójta Gminy M. z dnia 20 czerwca 2003 r. nr 80/03 jest wynikiem rażącego naruszenia przepisów art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego wyeliminowanie z obrotu prawnego jednego z załączników nie doprowadziłoby do sanacji samej decyzji.

Ostatecznie należy stwierdzić, że zasadność jednego z zarzutów skargi kasacyjnej przy bezzasadaności pozostałych zarzutów, dotyczących zasadniczych kwestii, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.