Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 436/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234  ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 61 par. 1,  art. 104  par. 2,  art. 107  par. 1 pkt 5, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia 11 grudnia 2018 r., Nr GKiOŚ.6331.7.2011 działający z upoważnienia Wójta Gminy Zamość Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Zamość nakazał G. A. Oddział L. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w terminie do dnia 31 czerwca 2020 r. w następujący sposób:

1. Na kierunku odpływu ścieków deszczowych z rowu przydrożnego krytego i otwartego od zachodniej strony ul. [...] "łącznika" w postaci rowu otwartego i krytego, począwszy od korytka betonowego 40 x 40 przy działce nr [...] ze spadkiem do końcówki rowu melioracyjnego na działce nr [...], po uprzednim zaprojektowaniu przebiegu trasy i uzyskaniu wymaganych przepisami art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Inwestor w ramach przebudowy drogi krajowej nr [...] powinien uzyskać przed rozpoczęciem robót pozwolenie wodnoprawne na wykonanie "łącznika".

2. Na kierunku odprowadzania ścieków deszczowych od przepustu 0 800 mm pod drogą krajową w km 0+470 i od lewostronnego rowu przydrożnego po stronie zachodniej, od przepustu Ř 60 cm pod chodnikiem należy zaprojektować przepust pod drogą gminną z wylotem do zaprojektowanego zbiornika retencyjno - infiltracyjnego na działce nr [...], graniczącej z pasem drogowym drogi krajowej.

3. Wykonać ścieki korytkowe na wszystkich zjazdach z ulicy [...] z których w chwili obecnej wody opadowe spływają wprost na posesje położone po stronie zachodniej.

4. Urządzenia należy wykonać zgodnie z koncepcją zawartą w opinii z dnia 24.05.2018r. wykonanej przez mgr. inż. Z..

W obszernych wywodach uzasadnienia podniesiono, że decyzja powyższa zakończyła postępowanie wszczęte podaniem D. i J. małż. D. z dnia 29 września 2010r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...], ze skutkiem w postaci podtapiania ich działek nr [...], [...] i [...], w trakcie którego także inni mieszkańcy terenu znajdującego się po zachodniej stronie drogi krajowej nr [...] wskazali na negatywne skutki jakie dla stosunków wodnych w tym terenie wywołała przebudowa w 2014r. tej drogi. Dalej organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał ustalenia sporządzonych w sprawie opinii biegłych, w tym opinii biegłego A. N. z 2015r., w której stwierdzono, że głównym czynnikiem zalewnia działek położonych przy drodze krajowej [...] jest woda pochodząca z pasa drogowego, a inwestor dokonując przebudowy drogi nie uzyskał wymaganych przepisami pozwoleń, w tym pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych oraz na wprowadzanie ścieków pochodzących z odwodnienia pasa drogowego do wód łub do ziemi. W związku z uchyleniem przez SKO w Zamościu, decyzją z dnia 30 maja 2017r. znak: 1370/16 decyzji Wójta Gminy Zamość z dnia 28 lipca 2015r. znak: GKiOŚ.6331.7.2011 nakazującej G. A. Oddział L. przebudowę przepustu pod drogą krajową przy drodze gminnej dz. nr [...] oraz wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (sprzeciw od tej decyzji został przez WSA w Lublinie oddalony) organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe z udziałem biegłego mgr inż. [...] Z., który sporządził w sprawie opinię. Odwołując się do opinii tego biegłego organ wskazał, że w postępowaniu ustalono, iż spływ wód opadowych i roztopowych, w badanym obszarze odbywał się i nadal odbywa się w dwóch kierunkach, to jest w kierunku północnym lewostronnym rowem do końcowego odcinka rowu zakończonego betonowym korytkiem o wymiarach 40x40 cm, który przed przebudową i po ukończeniu inwestycji nie posiadał i nie posiada połączenia z odbiornikiem - rowem melioracyjnym działka nr [...] oraz w kierunku południowym wprost od przepustu Ř 800 pod drogą krajową do prowizorycznego rurociągu Ř 40 cm i dalej do rowu otwartego przy drodze gminnej - działka nr [...]. Brak odpływu wód na obu kierunkach do odbiornika (rowu melioracyjnego), powodował, że wody opadowe, ścieki z korony drogi i ronda były odprowadzane wprost na działki prywatne, powodując ich lokalne podtopienia. Po przebudowie drogi krajowej zmniejszył się obszar retencji naturalnej a zwiększyła się znacznie ilość spływającej wody z przepustu Ř 800 mm zbierającego wody z terenu miasta, do rurociągu Ř 400 mm istniejącego przy drodze gminnej działka nr ewid.[...] Istniejące przy tej drodze gminnej odwodnienie, było wystarczające dla tego typu kategorii drogi, nie jest natomiast wystarczające dla bezpiecznego odprowadzania wód (ścieków) z pasa drogowego drogi krajowej. Zdaniem organu wszystkie opinie biegłych, a w szczególności sporządzone po przebudowie drogi, to jest opinia mgr inż. A. N. oraz mgr inż. [...] Z. potwierdziły, że wody opadowe zalewające działki prywatne oraz drogę gminną pochodzą z drogi krajowej i wskazują, że to inwestor i zarządca drogi to jest [...] jest winny zaniedbań w zakresie prawidłowego odwodnienia i odprowadzania wód. Przed przebudową drogi [...] powinna dopilnować, żeby z funduszy inwestycyjnych został zaprojektowany i wykonany "łącznik" do odbiornika oraz zbiornik retencyjny, a brak systemowego rozwiązania problemu, uniemożliwia zakończenie trwającego od lat konfliktu. Z tego względu jest bezsprzecznie zobowiązana do wykonania urządzeń, może je wykonać na gruncie, który nie jest aktualnie jej własnością, a możliwości w zakresie pozyskiwania gruntów na lokalizację urządzeń dają mu przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Według organu w wyniku przebudowy drogi doszło do zmiany stanu wód, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, a zarządca drogi, to jest [...] Oddział w L., w sposób nieuprawniony odprowadza wody oraz ścieki na grunty sąsiednie, co uzasadnia nakazanie temu podmiotowi wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, zgodnie ze wskazaniami biegłego [...] Z..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. A. Oddział w L.. Wydanej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez nakazanie G. A. Oddział w L. w pkt 1 decyzji wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w terminie nierealnym do wykonania;

2) naruszenie art. 234 ust. 3 tej ustawy przez nakazanie G. Oddział w L. w pkt 2, 3 i 4 decyzji wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w sytuacji, w której strona nie jest sprawcą zmian stanu wody na gruncie, a organ nie udowodnił powstania tych zmian;

3) naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez nakazanie G. Oddział w L. w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji wykonanie urządzeń i podjęcie określonych działań w sytuacji, w której strona nie została zawiadomiona o prowadzonym w tym zakresie postępowaniu, przez co strona nie miała możliwości do korzystania z praw przysługujących jej zgodnie z art. 79 k.p.a.;

4) naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ prowadzący postępowanie w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, nie zweryfikował opinii biegłego, co uniemożliwiło określenie rzeczywistej przyczyny zalewania działek gruntów po zachodniej stronie drogi krajowej nr [...] w rejonie przepustu w km 0+470 oraz określenie zakresu i realnej potrzeby wykonania robót w ramach nakazu w punkcie 3 zaskarżonej decyzji. Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia terminu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w zakresie punktu 1 zaskarżonej decyzji poprzez określenie terminu wykonania tych urządzeń do dnia 31 grudnia 202lr. oraz o uchylenie decyzji w części dotyczącej pkt 2, 3 i 4 nakazującej G. A. Oddział w L. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w sposób w sposób określony w decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W obszernych wywodach uzasadnienia odwołania przytoczyła argumenty na poparcie zasadności zarzutów.

Decyzją z dnia 10 maja 2019 r., Nr SKO.103/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jej punkcie pierwszym uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i ustaliło termin wykonania tych urządzeń do dnia 30 czerwca 2021 r.; w punkcie drugim uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania wykonania ścieków korytkowych na zjazdach z ulicy [...] (pkt 3 rozstrzygnięcia) i w tym zakresie nakazało wykonać ścieki korytkowe na tych zjazdach z ulicy [...] położonych po stronie zachodniej, które stanowią drogi dojazdowe do posesji i w punkcie trzecim utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Motywując to rozstrzygnięcie, po obszernym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, wyjaśniono, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłych, to jest opinii mgr inż. A. N. z marca 2015r. oraz opinii mgr inż. [...] Z. z maja 2018r. z uwzględnieniem wyjaśnień biegłego zawartych w piśmie z dnia 22 sierpnia 2018r. znak: L.dz. [...] pozwala na stwierdzenie, iż wykonana przez G. A. Oddział w L. inwestycja polegająca na przebudowie drogi krajowej nr [...], na odcinku Granica M. Z.-S.-G. M. Z., doprowadziła do zmiany stosunków wodnych, negatywnie oddziałującej na działki sąsiadujące z pasem drogowym tej drogi, położone po jej zachodniej stronie, zaś inwestor na etapie przygotowania i wykonania inwestycji nie opracował projektu zagospodarowania wód pochodzących z pasa drogowego i nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego, przez co aktualnie, w sposób nieuprawniony, odprowadza wody z pasa drogowego na grunty sąsiednie. Kolegium akceptuje jako prawidłowe i miarodajne dla oceny sprawy obie wymienione wyżej opinie biegłych. Obie opinie analizowane zarówno odrębnie, ale szczególnie w powiązaniu, w sposób spójny, klarowny i niesprzeczny charakteryzują problematykę stosunków wodnych panujących w terenie oraz wyjaśniają zagadnienie wpływu drogi krajowej nr [...], w szczególności po jej przebudowie, na działki z nią sąsiadujące. Zaproponowane przez biegłego [...] Z. urządzenia zapobiegające szkodom, uwzględnione zostały w treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie potwierdziło, że objęte rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji urządzenia stanowią niezbędny element infrastruktury związanej z funkcjonowaniem drogi, zaś zagospodarowanie wody pochodzącej z pasa drogowego powinno zostać rozwiązane już na etapie przygotowania inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku granica M. Z.- S.- G. M. Z.. Biegli jednoznacznie wskazali, że inwestor na tym etapie był zobowiązany do uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, w tym pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę i rozbudowę urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nawierzchni odcinka drogi krajowej oraz na wprowadzanie ścieków pochodzących z odwodnienia pasa drogowego odcinka drogi krajowej do wód lub do ziemi. Nakaz w postaci wykonania, w oparciu o sporządzony na zlecenie inwestora projekt techniczny, określonych w decyzji urządzeń, jest aktualnie jedyną prawną formą naprawienia zaniedbań podmiotu realizującego tę inwestycję drogową, w zakresie zapewnienia prawidłowego odprowadzania wód z pasa drogowego i zabezpieczenia działek położonych po zachodniej stronie drogi przed podtapianiem.

Kolegium nie podzieliło poglądu o tym, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony i bez wiedzy strony prowadził postępowanie obejmujące teren, którego nie dotyczył wniosek Państwa D., to jest działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone od strony zachodniej drogi krajowej, w obrębie drogi gminnej na działkach nr [...], a opinia biegłego nie obejmowała tego terenu - strona skarżąca z tych okoliczności wywodzi brak podstaw do wydania nakazu objętego pkt 2-3 rozstrzygnięcia. O tym, że problem odprowadzania wód z drogi krajowej rzutuje nie tylko na nieruchomość Państwa D., ale także na nieruchomości położone w obrębie przepustu i drogi gminnej oraz na inne nieruchomości, G. miała oficjalnie wiedzę co najmniej od 2015r., to jest od kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje opinia biegłego A. N., której przedmiotem było zagadnienie oddziaływania drogi krajowej nr [...] na nieruchomości położone po stronie zachodniej tej drogi, na odcinku G. M. Z. - S. - G. M. Z. (wiadukt drogowy nad linią LHS). G. Oddział w L. uczestniczyła jako strona w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji i w postępowaniach odwoławczych i zapoznawała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po wszczęciu postępowania na wniosek D. i J. małż. D. z dnia 29 września 2010r. do organu wpłynęło pismo mieszkańców miejscowości S.- B. -właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej nr [...] z dnia 5 grudnia 2014r. (data wpływu do organu - 9 grudnia 2014r.) informujące o występujących podtopieniach działek oraz pismo (wniosek) D. i R. S. z dnia 18 października 2016r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych wskutek przebudowy drogi i zalewania ich działki nr ewid.[...] Na konieczność uwzględnienia w postępowaniu zagadnienia odprowadzania wody od przepustu przy działce Państwa S. wskazuje także pismo mieszkańców z dnia 29 stycznia 2015r. (data wpływu do organu - 2 lutego 2015r.) Według inż. A. N., uczestniczącego w postępowaniu jako biegły od 2011 r., G. miała wiedzę o negatywnym oddziaływaniu wód odprowadzanych z drogi na przyległy obszar jeszcze przed przebudową, jednak nie zajęła się problematyką odbioru wody poza pasem drogowym, a przebudowa zintensyfikowała jedynie to odziaływanie - pismo biegłego z dnia 14 marca 2017r. Wskazane przez biegłego [...] Z., a objęte rozstrzygnięciem pkt 2 urządzenia zapobiegające szkodom, choć mogą być wykonane niezależnie od urządzenia wskazanego w pkt 1 rozstrzygnięcia (nie jest kwestionowane), współistnieją także jako system zabezpieczenia działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Biegły na rozprawie przeprowadzonej w dniu 21 marca 2018r. wyjaśnił, że przy ekstremalnych opadach deszczu, nawet wywiązanie się adresata decyzji z wykonania urządzenia wskazanego w pkt 1, nie zabezpieczy działek wnioskodawców (D. i J. D.) oraz pozostałych działek przed zalaniem.

Kolegium, po analizie wyjaśnień G. Oddział w L. uznało za zasadny, podnoszony przez stronę argument, o braku możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w terminie określonym w zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę realia prawne i organizacyjne procesu inwestycyjnego, a w szczególności konieczność uwzględnienia zadania w planie finansowym jednostki, uzyskania stosownych zgód na etapie planowania finansowego, konieczność realizacji procedur w ramach wyłonienia podmiotu, który sporządzi projekt budowlany, czas na opracowanie dokumentacji projektowej z uzyskaniem stosownych zgód oraz zachowanie procedur wyłonienia wykonawcy i wykonania zlecenia, Kolegium wydłużyło termin realizacji inwestycji do dnia 30 czerwca 2021 r. Ustalony termin nie jest zgodny z oczekiwaniem strony - wskazano 31 grudnia 2021r., ale przedłuża możliwość realizacji inwestycji o rok, co daje stronie możliwość odpowiedniego zaplanowania działań w procesie inwestycyjnym. Zakreślając ten termin Kolegium wzięło pod uwagę, z jednej strony, fakt nałożenia na G. Oddział w L. obowiązku wykonania urządzeń w pełnym zakresie objętym rozstrzygnięciem, a z drugiej, możliwość skrócenia przez inwestora procesu inwestycyjnego (w złożonych wyjaśnieniach wskazano maksymalne terminy wykonania jego poszczególnych etapów) oraz potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa właścicielom działek sąsiednich w okresie letnim i jesienno-zimowym. Ubocznie wyjaśniono, że w treści orzeczenia organ popełnił omyłkę, określając nieistniejący termin wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (31 czerwca 2020r.). Kolegium doprecyzowało także, poprzez uchylenie pkt 3 zaskarżonej decyzji i orzeczenie merytoryczne, zasady wykonania ścieków korytkowych na zjazdach z ulicy [...]. Kolegium wzięło po pod uwagę wyjaśnienia biegłego złożone na rozprawie, że urządzenia te należy wykonać nie na wszystkich zjazdach, ale jedynie na tych, które stanowią drogi dojazdowe do posesji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Kolegium wniósł G. D. D. K. i A. reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora G. D. D. K. i A. Oddział w L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Mając na uwadze te zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w części, w zakresie punktu 1, dotyczącej określenia terminu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nakazanych w punkcie 1 decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 11 grudnia 2018 r. poprzez określenie wykonania tych urządzeń w terminie do trzech lat od daty kiedy nakaz Wójta stanie się prawomocny; o uchylenie skarżonej decyzji w części zawartej w punktach 2 i 3, odnoszących się do punktu 2, 3 i 4 decyzji Wójta Gminy Zamość nakazującej G. Oddział w L. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w terminie do dnia 31 czerwca 2020 r. w sposób określony w decyzji Wójta z dnia 11 grudnia 2018 r. oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ prowadzący postępowanie administracyjne uchybił obowiązkowi wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym wydane orzeczenie narusza jedną z podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jaka jest zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a oraz art. 77 K.p.a. zobowiązujące do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w sprawie. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Jednocześnie wyjaśniono, że w piśmie z dnia 13 września 2018 r. znak: [...] w trakcie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Zamość strona informowała organ, że "Toczące się postępowanie administracyjne nie dotyczy sprawy naruszenia stosunków wodnych przy skrzyżowaniu drogi gminnej z drogą krajową w km 0+477,58 po stronie lewej, ale naruszenia stosunków wodnych na działkach państwa D.." Organ nie zakwestionował stanowiska strony i nie poinformował jej po otrzymaniu w/w pisma, że prowadzone postępowanie zostało rozszerzone. Pomimo to organ wydał decyzję obejmującą sporny zakres. G. Oddział w L. nie mając wiedzy o rozszerzeniu zakresu postępowania, nie przedstawiała zatem szczegółowo swoich wyjaśnień w tej kwestii oraz nie korzystała z pełni praw, które powinny przysługiwać jej jako stronie - w tym nie wnioskowała o wywołanie nowych dowodów w postaci opinii innych biegłych. W takim stanie sprawy zasadnym byłoby aby decyzję Wójta uchylić lub ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co dałoby stronie możliwość na zebranie i przedstawienie w sposób wyczerpujący dowodów i wyjaśnień. Bezsporne jest, że rów wzdłuż drogi gminnej dz. [...] jest nienależycie utrzymywany przez zarządcę drogi. Pomimo pism mieszkańców, na które powołuje się Wójt, od 2015 r. zarządca drogi gminnej nie poczynił działań, by udrożnić rów odprowadzający wody opadowe w kierunku rzeki Ł. zgodnie z naturalnym spadkiem terenu - rów jest zamulony, zanieczyszczony, zabudowany (na rowie jest posadowiona wiata przystankowa), przepusty pod zjazdami z drogi gminnej w ciągu rowu są posadowione na niewłaściwej wysokości. Niewłaściwa polityka zagospodarowania przestrzennego władz gminy doprowadziła do chaosu w gospodarce wodnej rozpatrywanych terenów - zgodnie z zapisami art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gospodarka wodna należy do zadań własnych gminy. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do kwestii podniesionych przez stronę w odwołaniu z dnia 27 grudnia 2018 r., w tym m.in. do tego, że opinia [...] Z. jest niekompletna i nie zbadała dogłębnie całego zakresu problemu odprowadzania wód opadowych z rozpatrywanego obszaru; twierdzenia biegłego Z. o winie zarządcy drogi krajowej nie są poparte obliczeniami (np. obliczenia powierzchni zlewni, rozgraniczenie ilości wód spływających z pasa drogowego od ilości wód spływających z terenów przyległych). Rozwiązanie problemu przewidujące m.in. budowę zbiornika retencyjnego także nie jest poparte obliczeniami wykazującymi potrzebę oraz skuteczność podjęcia tak radykalnych działań. Jak i do tego, iż utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Zamość nie powzięto pewności, że parametry działki nr [...] pozwalają na wybudowanie zbiornika retencyjnego, który bezpiecznie mógłby przejąć także wody opadowe spływające z tereny gminy, które biegły całkowicie pominął (wyjaśnienia biegłego złożone na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r.). Z tych powodów skargę uznano za zasadną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium odnosząc się do zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna między innymi z przyczyn w niej podniesionych. Stosownie do unormowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instnacji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, gdyż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego to jest art. 61 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej zwane "K.p.a.") w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 107 §1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 104 §2 K.p.a. i art. 7 K.p.a. a w przypadku organu odwoławczego dodatkowo naruszono art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje zatem dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Wprawdzie sposoby te nie są w pełni równorzędne to jednak, co do zasady, są to dwa odrębne od siebie i samodzielne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 285/17 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji też nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.). Przyjęte w art. 61 § 1 K.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2670/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie i szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie może być wszczęte tak z urzędu, jak i na wniosek uprawnionej strony (art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania z urzędu. Przeciwnie stwierdził, że żądanie wszczęcia takiego postępowania zgłosiły strony, w związku z czym przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał rozstrzygnięcie (decyzję) w sprawie z wniosku stron (k. 6 akt administracyjnych teczka SKO.103/19, str. 1 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. D. pismem z dnia 29 września 2019 r. zażądał wszczęcia postępowania ze względu na zalewnie jego działki w wyniku nawiezienia ziemi przez L. J. właściciela działki nr [...] (k. 1 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Następnie organ I instancji powiadomił D. i J. małżonków D. oraz L. J., że z wniosku tych pierwszych wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia czy doszło do zakłócenia stosunków wodnych na gruncie w wyniku nawiezienia ziemie przez L. J. na działkę nr [...] położonej w miejscowości S. G. Z. (k. 2 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Ustalenia tej okoliczności dotyczyły też oględziny przeprowadzone w dniu 18 października 2010 r. (k. 3 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Kierowanym do skarżącego pismem z dnia 4 listopada 2010 r. poinformowano o przeprowadzonych oględzinach oraz, że ustalono w ich trakcie, iż zalewanie działki nr [...] powodują wody spływające bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] i rowu przydrożnego (k. 4 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. D. i J. małżonkowie D. poinformowali organ administracji I instancji, że zalewana jest ich działka nr [...] oraz działka E. F. nr [...] (k. 5 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Następnie pismem z dnia 4 lipca 2011 r. poinformowano D. i J. małżonków D., E. F. oraz Rejon Dróg Krajowych w S., że w dniu 8 czerwca 2011 r. na wniosek D. i J. małżonków D. wszczęte zostało postępowanie mające na celu ustalenie, czy na działkach nr [...] i [...] powstała szkoda w wyniku bezpośredniego spływu wód opadowych i roztopowych z korony drogi nr [...] (k. 6 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Oględziny z dnia 13 lipca 2011 r. dotyczyły działek nr [...], [...], [...], [...] (k. 7 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Z pisma z dnia 26 kwietnia 2012 r. wynik, że postępowanie dotyczy działek nr [...], [...] i [...] (k. 12 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Tych samych działek dotyczy opinia sporządzona przez A. N. przed 12 lutym 2013 r., określenie zakresu czynności dowodowych wynikających z pisma z dnia 11 marca 2013 r., zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 22 października 2013 r. uchylona następnie decyzją Kolegium z dnia 22 stycznia 2014 r. (k. 18, 19, 26, 32, 38 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Oględziny z dnia 13 marca 2013 r. dotyczą zaś działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (k. 45 – 46 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Z pisma Gminy Z. z dnia 21 marca 2014 r. wynika, że przedmiotem postępowania jest zalewanie działek nr [...], [...], [...] i [...] (k. 52 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Odpowiadając na to pismo skarżący wyjaśnia przyczyn zalewania działek nr [...], [...] i [...] (k. 57, 62, 63 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Również decyzja organu I instancji z dnia 17 lipca 2014 r., uchylona następnie decyzją Kolegium z dnia 21 października 2014 r., dotyczy działek nr [...], [...] i [...] (k. 70 i nast. oraz k. 90 i nast. Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Po dokonaniu przebudowy drogi krajowej nr [...] małżonkowie D. w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. informują, że nie zmieniło to sytuacji na działkach nr [...], [...] i [...] (k. 93 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Przy czym w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. mieszkańcy osiedla S. B. zamieszkali od wiaduktu do numeru [...] informują, że są zalewani przez wody opadowe (k. 92 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Oględziny z dnia 28 kwietnia 2015 r. oraz z dnia 21 maja 2015 r. dotyczą sposobu odprowadzania wód opadowych z drogi nr [...] na grunty przyległe mieszkańców Gminy Z. zaś opinia sporządzona przez Z. S. z dnia 30 czerwca 2015 r. dotyczy zalewnia działek nr [...], [...] i [...] (k. 160, 168 i nast. Tom II akt adm. organu pierwszej instancji). Jednocześnie opinia sporządzona przez A. N. z marca 2015 r. dotyczy wpływu przebudowy drogi krajowej nr [...] wraz z urządzeniami na odcinku granica miasta Z. – S. do wiaduktu drogowego nad linią LHS na grunty przyległe mieszkańców Gminy Z. (Tom III akt adm. organu pierwszej instancji). Podobny zakres ma też opinia hydrologiczna sporządzona przez [...] Z. z dnia 24 maja 2018 r. dotycząca zalewania działek mieszkańców Gminy Z. położnych po lewej stronie (zachodniej) drogi krajowej nr 74d na odcinku granica Miasta Z. do wiaduktu drogowego nad linią LHS. Decyzja utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją dotyczy natomiast działek przyległych do lewej (zachodniej) strony drogi krajowej nr [...]. Z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania przed organem I instancji wynika, że przedmiot tego postępowania ewoluował. Początkowo dotyczył jedynie zmiany stosunków wodny na działce nr [...] (działka małżeństwa D.), następnie na tej działce i działce nr [...] (działka E. F.) by objąć postępowaniem działki nr [...], [...] i [...] a w konsekwencji działki przyległe do lewej (zachodniej) strony drogi krajowej nr [...]. Ewolucja przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i w konsekwencji wydanie decyzji, która prócz działek objętych wnioskiem J. D. z dnia 29 września 2019 r., następnie doprecyzowanego pismem D. i J. małżonków D. z dnia 29 czerwca 2011 r. i ich pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. obejmuje wszystkie działki przyległe do lewej (zachodniej) strony drogi krajowej nr [...] wskazuje, że organy administracji obu instancji arbitralnie ustaliły przedmiot prowadzonego postępowania. Rozstrzygniecie decyzji organu I instancji oraz opisane wyżej czynności mające miejsce w toku postępowania a dotyczące prócz działek nr [...], [...] i [...] także innych działek leżących po zachodniej stronie drogi nr [...] (oględziny z dnia 28 kwietnia 2015 r., opinia sporządzona przez A. N. z marca 2015 r., opinia hydrologiczna sporządzona przez [...] Z. z dnia 24 maja 2018 r.) wskazują, że w toku postępowania wszczętego na wniosek organ I instancji zaczął prowadzić postępowanie z urzędu dotyczące także innych działek zalewanych w wyniku przebudowy drogi krajowej nr [...] a nie objętych wnioskiem inicjującym postępowanie. Taki sam błąd popełnił również organ odwoławczy zmieniając decyzję organu I instancji poprzez ustalenie innej daty wykonania nakładanego nią obowiązku oraz uchylając punkt 3 decyzji I instancji i nakazując wykonanie ścieków korytkowych na tych zjazdach z ul. [...] położonych po stronie zachodniej, które stanowią drogi dojazdowe do posesji oraz utrzymując w pozostałym zakresie w mocy decyzję organu I instancji. Wydając decyzję nie rozpoznał on bowiem wniosku małżeństwa D.. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania. W takim przypadku to, wynikające z wniosku strony żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 238/11 i postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy czym organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 196/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych względów przyjąć należy, że w toku postępowania organy administracji obu instancji naruszyły unormowanie art. 61 §1 K.p.a. oraz art. 234 ust 3 ustawy Prawo wodne normujących tryb wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany stosunków wodnych na gruncie i szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie.

Konsekwencją powyższego uchybień jest to, że organy administracji obu instancji w istocie nie rozstrzygnęły o zasadności wniosku D. i J. małżonków D.. Tym samym naruszyły ich prawo do załatwienia sprawy w toku postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 K.p.a.

Z unormowania art. 104 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (§1) rozstrzygając sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§2). Rozstrzygnięcie decyzji stanowi zatem jej najistotniejszy element (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 70/19 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozstrzygnięcie stanowiąc, stosownie do unormowania art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., integralną część decyzji jest jej kwintesencją. Stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 544/19 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Rozstrzygnięcia sprawy nie można domniewywać, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 319/19 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tych warunków nie spełnia rozstrzygnięcie decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, gdyż jego punkt czwarty określając sposób wykonania urządzeń zapobiegających szkodą odsyła do koncepcji ich budowy zawartej w opinii z dnia 24 maja 2018 r. sporządzonej przez [...] Z.. Opinia biegłego stanowi środek dowodowy sporządzany w toku postępowania administracyjnego, gdy przeprowadzenie dowodu wymaga wiadomości specjalnych (art. 84 K.p.a.). Zatem jak każdy dowód pozyskany w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie przez organ administracji oraz ocenie stron postępowania, które mogą go dyskredytować przedstawiając dowód przeciwny. Po za tym trzeba podkreślić, że celem sporządzenia opinii biegłego nie jest zastąpienie organu administracji w konkretyzacji stosunku materialnoprawnego. Jeśli organ administracji uznaje opinię biegłego za wiarygodną, decyzja organu musi jedynie uwzględniać wnioski wynikające z opinii. Z tych powodów odesłanie w punkcie czwartym rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji do opinii biegłego czyni to rozstrzygnięcie nieprecyzyjnym a zatem wadliwym, co w ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie świadczy o naruszeniu art. 104 §2 K.p.a. w zw. z art. 107 §1 pkt 5 K.p.a.

Organ odwoławczy utrzymując decyzję organu I instancji w mocy w zakresie punktu 1, 2 i 4 jej rozstrzygnięcia mimo stwierdzonych wyżej uchybień naruszył art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie jedynie, gdy organ odwoławczy w części utrzymanej w mocy rozstrzygnie sprawę tak samo jak organ I instancji. Powinno to mieć miejsce jedynie, gdy w części utrzymanej w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli zaś takowe miały miejsce organ odwoławczy powinien dążyć do usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 §1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Zamość z dnia 11 grudnia 2018 r., Nr GKiOŚ.6331.7.2011.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji obu instancji wezmą pod uwagę powyższe rozważania. Organ administracji pierwszej instancji rozpozna wniosek D. i J. małżonków D. dotyczący zalewania działek nr [...], [...] i [...] oraz wniosek zgłoszony w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r. (k. 92 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji) uzupełnionym pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. (k. 97 - 98 Tom I akt adm. organu pierwszej instancji). Jednocześnie rozważy możliwość wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego zalewania działek przyległych do lewej (zachodniej) strony drogi krajowej nr [...] i w takim przypadku rozstrzygnie o bycie procesowym wniosków D. i J. małżonków D. oraz wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia 5 grudnia 2014 r.