Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2623/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 145a par. 1, art. 145b par. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 240 par. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 260 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej [...] Spółka jawna z siedzibą w T. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD") na podstawie art. 147, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej "kpa", po przeprowadzeniu postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2016 r. w miejscowości [...], na drodze krajowej nr [...], został zatrzymany do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki Scania o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Chereau o nr rej. [...]. Pojazdem kierował P. O., który wykonywał przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci płynu do spryskiwaczy na trasie [...] - [...] w mieniu i na rzecz P. Spółka Jawna ("strona", "skarżąca").

Przebieg kontroli utrwalono w protokole z dnia [...] września 2016 r., nr [...].

W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk na pojedynczej osi napędowej 11,7 t przekroczenie o 1,7 t, przekroczenie o 17 %,

- rzeczywista masa całkowita pojazdu 41,3 t, przekroczenie o 1,3 t, przekroczenie o 3,25%.

Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] października 2016 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w postaci wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. GITD, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną GITD z dnia [...] stycznia 2017 r.

Wnioskodawca - jako podstawę wniosku - powołał art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wskazując przy tym, że podstawę wznowienia postępowania stanowi wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C-127/17. W wyroku tym TSUE orzekł, że Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t.

GITD, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wznowił postępowanie w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2017 r., a decyzją z dnia [...] października 2019 r. odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.

W ocenie organu przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, powołana w sprawie przez stronę, nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego.

Organ wyjaśnił, że w celu zagwarantowania prawidłowego stosowania przepisów prawa oraz kierując się zasadą słusznego interesu strony wznowił na jej wniosek postępowanie w przedmiotowej sprawie. Jednakże analiza wniosku strony na tle akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2017 r. w kontekście wyroku TSUE prowadzi do wniosku, że nie zachodzą żadne z ww. przesłanek dające organowi podstawę do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto obowiązujące przepisy kpa nie zawierają takiej przesłanki do wznowienia postępowania jak chociażby wymieniona wprost w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy - Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tę kwestię wskazując, iż: "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji". Podstawa taka wydaje się być wskazana też w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie zgodnie z art. 272 § 3 można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.

W ocenie organu ani Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani wydane przez niego orzeczenie nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów i przesłanek określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego dających podstawę do zmiany rozstrzygnięcia. Brak wspomnianej podstawy prawnej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia organom podjęcie jakichkolwiek działań naprawczych, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych w oparciu o przepisy krajowe, których zgodność z prawem Unii Europejskiej została w ostatnim czasie zakwestionowana wyrokiem TSUE z dnia 21 marca 2019 r. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione ani do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa, ani do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2017 r., jako podstawę swojego żądania wskazała art. 145 § 1 pkt 5 kpa i powołała się na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku wskazano, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

GITD postąpił prawidłowo wznawiając postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 lutego 2015 r. (II OSK 1728/13) "Jeśli strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 kpa, to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu."

Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw do uchylenia - w trybie wznowienia - nałożonej na skarżącą kary pieniężnej. Decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 kpa (tak też m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 2201/19, VI SA/Wa 2497/19, VI SA/Wa 2336-2338/19).

Wprawdzie skarżąca, jako podstawy wznowienia, nie wskazała ww. art. 145 § 1 pkt 7 kpa, niemniej, z uwagi na jego brzmienie "wznawia się postępowanie jeżeli (...)", GITD ww. przesłankę winien był wziąć pod rozwagę i zbadać z urzędu, jako że jest ona bezwzględna - wznawia się postępowanie (choć nie ma tu bezwzględnego zastosowania zasada skargowości) jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd (w tym przypadku TSUE wyrokiem C-127/17) odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

Rzeczywiście, w kpa brak jest uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy - Ordynacja podatkowa, statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Także Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Brak jednoznacznego przepisu w kpa nie powoduje jednak, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Podstawę w ww. zakresie należało wywieść w tym przypadku z art. 145 § 1 pkt 7 kpa.

Obowiązek wykonania wyroku TSUE nie może budzić bowiem najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie – w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).

Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W wyroku TSUE z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), z unormowanej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (obecnie - po przyjęciu Traktatu z Lizbony, jest to art. 4 ust. 3) zasady lojalnej współpracy wywiedziono obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez TSUE. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami, tj.:

1) organ administracji posiada - zgodnie z prawem krajowym, uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją;

2) rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;

3) wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia TSUE, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE;

4) zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu TSUE.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok TSUE C-453/00, którego tezy powtórzone zostały także w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytycza rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE - w tym przypadku w sprawie C-127/17, a ostateczną decyzją administracyjną, w niniejszej sprawie jest to decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2017 r.

W rozpoznawanej sprawie, w kontekście prawa skarżącej do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2017 r., a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie C-127/17, na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE, mianowicie wydany 4 października 2012 r., w sprawie C-249/11, oraz wydany 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559).

Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, czy nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania").

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 kpa rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości - w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym przyjął, że w powyżej opisanym, krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2017 r. wydaną w oparciu o zakwestionowane normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Potwierdzeniem takiego stanowiska są także orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie C-127/17, którymi uchylono decyzje zapadłe na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na skarżącą karę pieniężną, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 kpa.

W ponownym postępowaniu GITD zwróci uwagę i właściwie przyjmie wartość parametrów pojazdu skarżącej ustalonych w trakcie kontroli i ujawnionych w protokole z dnia [...] września 2016 r. Wielkość tych parametrów podana w zaskarżonej decyzji - jak z niej wynika - uwzględnia fakt odjęcia błędu pomiarowego, podczas gdy z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. wynika, że z uwagi na specyficzny sposób kwalifikacji stwierdzonych przekroczeń do wymaganej kategorii zezwolenia, w niniejszej sprawie korzystniejszym dla strony było przyjęcie wyników II ważenia wskazanych przez urządzenia pomiarowe - bez jakiegokolwiek korygowania ewentualnych błędów pomiarowych. W decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. potwierdzono, że w sprawie przyjęto wynik ważenia bez odejmowania tolerancji.

Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję. Na wniosek skarżącej Sąd orzekł także o zwrocie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego w wysokości 200 zł uiszczonych tytułem wpisu od skargi.