Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 930/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski ( spr.), Asesor WSA Anna Tarnowska- Mieliwodzka, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...], wątek [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071) po ponownym przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego

uchylił decyzję ostateczną Wojewody [...] z [...] maja 1999r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] na zadanie A obejmujące: wydzielone odcinki części drogowej, most przez rzekę [...], most przez rzekę [...] i wiadukt nad drogą czołgową oraz na zadania B i C - i odmówił pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2001r. sygn. akt IV SA 383/99 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 1999r. w przedmiocie pozwolenia na budowę obwodnicy [...] oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 1998r. wydaną przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Z. pozwolenia na budowę obejścia [...] zadanie B, obejmujące działkę Nr [...] – obręb [...] i działkę nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o uchylone lub wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności wadliwe decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym inwestor nie spełnił wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995r. Prawo budowlane.

Ponadto organ I instancji ustalił, iż na skutek uchylenia wymienionych decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. umorzył postępowanie w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1998r. wydanej przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] pozwolenia na budowę obejścia [...] zadanie B. W uzasadnieniu decyzji wskazano na bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę w sytuacji gdy obiekt budowlany został wykonany i jest użytkowany. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002r.

W opinii organu uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na zadanie B wydanej w oparciu o uchylone lub wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności wadliwe decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 kpa. Organ stwierdził ponadto, iż "decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po stwierdzeniu zgodności wykonania obiektu budowlanego z uchylonymi lub wyeliminowanymi z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności w późniejszym czasie decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzjami o pozwoleniu na budowę".

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał również, iż wyrokiem z dnia 11 marca 1999r. sygn. akt II SA/Po 630/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1997r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz drugoinstancyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 1998r. Ponadto decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1998r. nr [...]. Uchylenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o którą zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę dla zadania B i C stanowi podstawę wznowienia postępowania.

Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998r. zadanie C została wydana w oparciu o uchyloną wadliwą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i tym samym inwestor nie spełnił wymogów określonych w art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zaistnienie takiego stanu rzeczy ma bezpośredni wpływ na wydaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. znak: [...], wątek [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 4272/02

uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002r. w całości i orzekł: dla zadania A o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji w tej sprawie (w części dotyczącej zadania A), a dla zadania B i C o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2003r. sygn. akt IV SA 4272/02 uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002r. Ponadto organ stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003r. (dotycząca zadania A) stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2004r.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż obecnie wycofane są z obrotu prawnego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1997r. Burmistrza Miasta [...] oraz decyzja z dnia [...] wrzenia 1998r. Wójta Gminy [...]. Wycofane są także z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998r, nr [...] i z dnia [...] grudnia 1998r., nr [...].

W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2003r. i związanie nią organu II instancji, należało zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, dla zadania B i C zaś zasadnym było udzielić pozwolenia na użytkowanie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. znak: [...], wątek [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W opinii skarzącego organ administracji wydając pozwolenie na użytkowanie dla zadania B i C naruszył art. 59 ustawy prawo budowlane. Brak jest bowiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ z obrotu prawnego usunął ją Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 1999r. Podniesiono ponadto, iż brak jest również decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego dla obiektów zadania B. Skarżący wskazał, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości na której wybudowano obiekt obejmujący zadanie B.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa.

Decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organ winien z urzędu określić jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie te dowody przeprowadzić. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując materiał dowodowy nie może on pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać również należy, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do lakonicznych i arbitralnych stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania. Rozstrzygnięcie bowiem musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji Funkcją zaś uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11). Równocześnie powinno ono umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. "Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98).

W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie ogólnikowe stwierdzenia organu II instancji o naruszeniu prawa materialnego i procesowego nie czynią zadość wymaganiom uzasadnienia decyzji, wynikającemu z komentowanego przepisu. Organ przede wszystkim nie wyjaśnił dlaczego uznał postępowanie za bezprzedmiotowe co skutkowało umorzeniem postępowania dla zadania A. W sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2002r. uchylającą w postępowaniu wznowieniowym decyzję tego organu z dnia [...] 05.1999r. "udzielającą pozwolenia na użytkowanie dojazdu do przejścia granicznego [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...], na zadanie A, obejmujące: wydzielone odcinki części drogowej, most przez rzekę [...], most przez rzekę [...] i wiadukt nad drogą czołgową, oraz na zadanie C i B" wydaje się, że pozostaje w obiegu prawnym decyzja z dnia [...] 05.1999r. Nie wiadomo więc dlaczego w zaskarżonej decyzji umorzono postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej zadania A i dlaczego udzielono pozwolenia na użytkowanie dla zadania B i C.

Wskazane uchybienia zaskarżonej decyzji powodują, że nie jest możliwa prawidłowa kontrola sądowa zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż zaniechanie przez organ odwoławczy uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wadliwością zaskarżonej decyzji, jako naruszającej dyspozycję art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Rozstrzygniecie organu odwoławczego zapadło w trybie wznowienia postępowania, które jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Natomiast z treści art. 151 kpa wynika, że organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 145a odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź stwierdzając istnienie tych podstaw uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ odwoławczy winien swoje rozstrzygnięcie wydać w oparciu o art. 138 kpa z związku z art. 151 mając przede wszystkim na względzie, iż orzeka w trybie i w oparciu o przesłanki określone dla wznowienia postępowania.

Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak takich ustaleń wyłącza możliwość oceny legalności ( zgodności z prawem ) zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).