Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1595/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 231/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczenia do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 231/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 20 listopada 2015 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia pomieszczenia do stanu poprzedniego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] i I.K. o tym, iż w sprawie dotyczącej legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na lokal mieszkalny nr [...] w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...] zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne.

W ocenie organu nadzoru budowlanego nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia strychu bez stosownego pozwolenia właściwego organu. Organ rozpoznał sprawę na podstawie normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2003, Nr 207, poz. 2016), która w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania odwoływała się do zastosowania przepisów art. 50 i 51 tejże ustawy, ponieważ zmiana użytkowania został dokonana przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), a wprowadzającej nowy przepis art. 71a. Powyższe ustalenia oraz zebrany materiał dowodowy w ocenie organu I instancji stanowiły przesłankę do wydania - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. - postanowienia z dnia 2 marca 2015 r. o wstrzymaniu użytkowania lokalu użytkowania pomieszczenia znajdującego się na poddaszu ww. budynku, wykorzystywanego jako lokal mieszkalny nr [...] i nałożenia jednocześnie na Spółdzielnię obowiązku przedłożenia - w terminie 30 dni, od dnia doręczenia tego postanowienia - inwentaryzacji wraz z oceną techniczną dokonanej adaptacji tego pomieszczenia na cele mieszkalne w aspekcie prawidłowości i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), aktualnej opinii kominiarskiej; protokołu próby szczelności instalacji gazowej; pomiaru hałasu w związku z bezpośrednim sąsiedztwem pomieszczeń maszynowni.

W dniu 17 kwietnia 2015 r. organ szczebla powiatowego wydał na podstawie art. 51 ust 1 pkt ,1 w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...] nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] doprowadzenie pomieszczenia znajdującego się na poddaszu w budynku, użytkowanego jako lokal mieszkalny nr [...] do stanu poprzedniego tj. do funkcji pomieszczenia pomocniczego (suszarni), ponieważ zobowiązana Spółdzielnia nie wykonała obowiązku nałożonego w/w postanowieniem w wyznaczonym terminie, dodatkowo wcześniejsze opracowania wskazują na brak zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi.

Organ II instancji, utrzymując w mocy powyższą decyzję, wskazał, że organ I instancji uzyskał od Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] informację, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w swoim archiwum nie posiada żadnej dokumentacji związanej ze zmianą sposobu użytkowania ww. pomieszczeń znajdujących się strychu na cele mieszkalne. Ustalono też, że brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu nr [...]. W aktach administracyjnych I instancji znajduje się wydane na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia [...], z treści którego wynika, że lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ul. [...] w [...] spełnia wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W znajdującej się w aktach I instancji opinii dotyczącej klasyfikacji lokalu nr [...] wykazano szereg nieprawidłowości wynikających z niespełnienia wymagań w zakresie szerokość drzwi wejściowych i łazienkowych, wysokości, powierzchni oraz kubatury pomieszczeń, wentylacji kuchni oraz niespełnienia warunków przeciwpożarowych. Z kolei ze znajdującej w aktach I instancji opinii dotyczącej stanu bezpieczeństwa pożarowego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...], sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że po zmianie charakteru użytkowania X kondygnacji budynek, który dotychczas był kwalifikowany do budynków średnio wysokich stał się budynkiem wysokim, dla którego obowiązuje szereg bardziej rygorystycznych wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową. Opiniodawca w tym opracowaniu wskazał również szereg innych istotnych nieprawidłowości wynikających z adaptacji pomieszczenia technicznego na pomieszczenie mieszkalne na stały pobyt ludzi, które powinny zostać usunięte.

W tym stanie rzeczy zdaniem MWINB organ I instancji zasadnie wstrzymał nielegalny sposób użytkowania tej części budynku, zobowiązując jednocześnie Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] do przedłożenia dokumentów niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, w tym do oceny możliwości wykorzystywania lokalu pomocniczego, użytkowanego obecnie jako zamienny lokal mieszkalny nr [...], na cele mieszkalne i stały w nim pobyt ludzi. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy zasadnie nakazał Spółdzielni doprowadzenie pomieszczeń wchodzących w skład lokalu nr [...], użytkowanego na cele mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. do funkcji pomieszczeń pomocniczych (suszami) z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] Organ odwoławczy wskazał też, ze w aktach znajdują się opracowania techniczne wskazujące na brak zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, jakie winny spełniać lokale mieszkalne przeznaczone na stały pobyt ludzi.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że mimo, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] legitymuje się zaświadczeniem Prezydenta [...] z dnia [...], z treści którego wynika, że lokal nr [...] spełnia wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, to nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany przeznaczenia pomieszczenia pomocniczego (suszarni) na lokal mieszkalny. Okoliczność, czy pomieszczenie to oznaczone obecnie lokalem nr [...] spełnia wynikające z przepisów Prawa budowlanego wymogi dotyczące lokalu mieszkalnego wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowana jest aktualnie w przepisach art. 71a ustawy Prawo budowlane. Jednakże podkreślenia wymaga, że art. 71a został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawa budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31.05.2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane: "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl przepisów art. 71 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym przed powyższą nowelizacją zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu.

W omawianym przypadku w ocenie Sądu I instancji niewątpliwe zaistniała samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, tj. lokalu nr [...] wykorzystywanego na cele mieszkalne, która miała miejsce przed dniem 31 maja 2004 r. Do niniejszej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, bowiem reżimowi tej ustawy podlegają wyłącznie sprawy dotyczące samowolnej budowy obiektów budowlanych dokonanej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jedynie w tych sytuacjach przepisy obecnie obowiązującej ustawy odsyłają do stosowania przepisów art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu orzeczony nakaz doprowadzenia ww. części budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, czyli do funkcji pomieszczeń pomocniczych (suszami) jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego bowiem Spółdzielnia nie przedłożyła żądanej postanowieniem PINB dla [...] nr [...] dokumentacji, która jest niezbędna do kontynuowania tzw. postępowania naprawczego. Ponadto - jak słusznie zauważył organ powiatowy - w aktach sprawy znajdują się opinie, sporządzone przez specjalistów posiadających stosowne uprawnienia, które stały się podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. W opiniach tych zostały stwierdzone przez fachowców nieprawidłowości, jakie występują obecnie na X kondygnacji budynku, którą z powierzchni niemieszkalnej zaadaptowano na cele mieszkalne, w tym wydzielono lokal oznaczony nr [...], określony jako zamienny lokal mieszkalny.

Wyjaśnienia skarżącej Spółdzielni, że nie mogła wykonać nałożonych na nią zobowiązań, gdyż przedmiotowy lokal był zajmowany przez najemcę I.K. i pomimo podjętych prób przez Skarżącą Spółdzielnię odmawiała ona jego wydania jest nieprzekonywujący. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki, czy też inna decyzja wydana w omawianym trybie ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA naruszenia prawa przez organ, tj. art. 149 § 1 i 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na braku uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co zaś wskazuje na niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w niniejszej sprawie,

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, podczas gdy zaskarżone decyzje organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 149 K.p.a., bowiem organ administracji bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej, co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi,

3. art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA naruszenia prawa przez organ tj. art. 6 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na braku uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co zaś wskazuje na niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w niniejszej sprawie,

4. art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, mimo istnienia podstaw do jej uchylenia, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy oraz w zw. z art. 50 ust. 1 w/w ustawy,

5. naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w zaistniałym stanie faktycznym nie zaszły okoliczności uzasadniające nakazanie skarżącej spółdzielni doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego

b. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak jego zastosowania i wskazania z jakich przyczyn organ zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazując skarżącej spółdzielni przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw do nakazania skarżącej spółdzielni wykonania w/w czynności.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuty oznaczone w niniejszym uzasadnieniu numerami 3 i 4 oznaczone zostały w skardze kasacyjnej jako 1 i 2, mimo oznaczenia tymi samymi numerami także dwóch innych zgłoszonych w tejże skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut oznaczony w niniejszym uzasadnieniu numerem 5 oznaczony został skardze kasacyjnej numerem 3, w związku powyżej wskazanym powtórzeniem numeracji wcześniejszych zarzutów kasacyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że zmiana przeznaczenia znajdującej się na poddaszu budynku przy ul. [...] w [...] suszarni na lokal mieszkalny nastąpiła na przełomie lat 70. i 80. XX wieku, a od początku lat 80-tych w lokalu tym nie wykonano żadnych robot budowlanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przystosowanie przedmiotowego lokalu do funkcji mieszkalnej nastąpiło z uwzględnieniem ówczesnych przepisów co do warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i nie było wymagane w tym zakresie uzyskanie zezwolenia na dokonanie tych prac.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ wskazał niepełne podstawy prawne decyzji, bowiem wskazanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest niewystarczające do nakazania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego i pierwotnej funkcji, a dopiero ewentualne powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. skutkować może prawidłowym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy i nakazaniem doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego, skoro to art. 51 ust. 7 wprost nawiązuje do sytuacji, gdy roboty budowlane nie są już prowadzone.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, iż powołanie niepełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia skutkowało zdaniem autora skargi kasacyjnej nadto naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż za bezzasadne uznać należy zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 1 i 2, a dotyczące naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA naruszenia prawa przez organ, tj. art. 149 § 1 i 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, podczas gdy zaskarżone decyzje organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 149 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż zarzuty te sprowadzają się do zarzucenia sądowi I instancji zaaprobowania naruszenia przez organy art. 149 § 1 i 2 K.p.a., a więc regulacji dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się trybie zwykłym, a orzekające w nim organy w ogóle nie stosowały przepisów dotyczących wznowienia postępowania.

Powyższe w połączeniu z brakiem jakiegokolwiek uzasadnienia tych zarzutów w skardze kasacyjnej oraz powiązania ich ze stanem faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy pozwala na uznanie ich za bezzasadne w stopniu oczywistym.

Odnosząc się do kolejnych zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów oznaczonych w niej ponownie numerem 2 oraz numerem 3, a w niniejszym uzasadnieniu numerami 4 do 5 wskazać należy, iż tak pierwszy z zarzutów sformułowany jako procesowy, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą w istocie tego samego zagadnienia, jakim jest zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku wskazania przez organy właściwej podstawy prawnej ich rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza, iż dla dokonania ich oceny w pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak jego zastosowania i wskazania z jakich przyczyn organ zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazując skarżącej spółdzielni przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw do nakazania skarżącej spółdzielni wykonania w/w czynności.

Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z niekwestionowanymi przez stronę skarżąca kasacyjnie, a zaaprobowanymi przez Sąd I instancji ustaleniami faktycznymi organów nadzoru budowlanego do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń suszarni zlokalizowanych na poddaszu budynku przy ul. [...] w [...] na lokal mieszkalny oznaczony numerem [...] doszło przed dniem 31 maja 2004 r. Z tego wynika zaś, iż organy prawidłowo nie wskazały w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wskazana wyżej jednostka redakcyjna dodana została do art. 51 ustawy Prawo budowlane przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888 - dalej ustawa nowelizująca), która to zmiana weszła w życie zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej z dniem 31 maja 2004 r. Tą samą ustawą z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane zmieniono także dotychczasowe brzmienie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (art. 1 pkt 31 ustawy nowelizującej) odsyłającego dotąd w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do odpowiedniego stosowania przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz dodano art. 71a ( art. 1 pkt 32 ustawy nowelizującej) kompleksowo i samodzielnie regulujący zagadnienia związane z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgodnie jednakże z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Sformułowanie "stosuje się przepisy dotychczasowe" rozumieć zaś należy w ten sposób, iż obejmuje ono tak stosowanie art. 71 ust. 3 w dotychczasowym brzmieniu odsyłającym do odpowiedniego stosowania art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jak i stosowanie w dotychczasowym brzmieniu także tych regulacji, do jakich art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego odsyłał, co oznacza, iż odpowiednie zastosowanie w sprawie znajdzie między innymi art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r., a więc nie zawierającym ustępu 7.

Powyższe oznacza, iż nie jest usprawiedliwony zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania, albowiem regulacja ta trafnie nie została w sprawie zastosowana.

Z powyższego nie wynika jednocześnie, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do odpowiedniego zastosowania tak art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak i wcześniej art. 50 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż mimo, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń suszarni na lokal mieszkalny doszło pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to do postępowania legalizacyjnego dotyczącego tejże samowoli stosować się będzie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższe wynika wprost z art. 103 ust. 2 tejże ustawy, który generalną zasadę bezpośredniego stosowania prawa nowego wyłącza jedynie w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jedynie w tym zakresie wprowadzono odstępstwo polegające na sięgnięciu po przepisy dotychczasowe, które w pozostałym zakresie utraciły moc (art. 107 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Skoro zaś przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie można zastosować do innych sytuacji, niż w nim wskazane, to oznacza to, iż nie znajdzie on zastosowania do zaistniałej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bądź jego części.

Nie jest przy tym prawidłowe twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. nie było wymagane uzyskanie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stanowiącej suszarnię na lokal mieszkalny. Zgodnie bowiem z art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, przy czym zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należało się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, zaś ust. 2 tego samego artykułu przewidywał tryb postępowania w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej zgody.

Powyższe oznacza, iż do przedmiotowej samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń suszarni na lokal mieszkalny po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. znaleźć musiał zastosowanie jej art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. stanowiący, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez prawem wymaganego pozwolenia, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, przy czym, w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zastosowanie odpowiednie polega na tym, że wskazany przepis stosuje się w całości, wówczas gdy jest to możliwe w danych warunkach, stosuje się ten przepis z pewnymi modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki sprawy lub też nie może mieć zastosowania właśnie w uwagi na specyficzne warunki sprawy.

Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie nasuwa żadnych wątpliwości, co do tego, że w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, właściwy organ mógł zarówno wstrzymać użytkowanie obiektu lub jego części, którego sposób użytkowania został samowolnie zmieniony (na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), jak i nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), jak i w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nawet w sytuacji, gdy przedmiotowa samowolna zmiana został juz dokonana w przeszłości i nie wiązała się z prowadzeniem jakichkolwiek robót w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż dotyczy on już zrealizowanych w warunkach samowoli zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zaś odesłanie do jedynie odpowiedniego, a nie bezpośredniego stosowania między innymi art. 50 i 51 tej samej ustawy wskazuje, iż odesłanie to dotyczy jedynie środków prawnych z jakich korzystać może organ dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, przy czym w postępowaniu tym uwzględnić musi różnicę pomiędzy samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu, a samowolnym wykonywaniem robót budowlanych o jakich mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Stąd też za niezasadne uznać należało te zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do generalnego zakwestionowania dopuszczalności zastosowania art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do zrealizowanej już samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, albowiem wynikają one z pominięcia przez autora skargi kasacyjnej okoliczności, że przepisy te nie stosują się w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania samodzielnie i bezpośrednio, lecz jedynie odpowiednio na podstawie odesłania zawartego w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż materialnoprawną podstawą wydania decyzji skontrolowanej przez Sąd I instancji w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną był art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. na podstawie i w związku z którym odpowiednio zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy. Mimo takiej sytuacji procesowej skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej prawidłowości wykładni, bądź zastosowania w sprawie tego przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, jak też prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności istotnych prawnie ze względu na treść tej regulacji, co uniemożliwiło rozpoznającemu sprawę w jedynie w granicach skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, dokonanie oceny, czy prawidłowym było zaaprobowanie przez Sąd I instancji zastosowania przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie przepisów dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a nie regulacji dotyczących legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego.

Nadto zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano w żaden sposób dokonanego przez organy nadzoru budowlanego, a zaaprobowanego przez Sąd I instancji wyboru środka zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem spośród przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Niezasadny okazał się wreszcie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 6 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na braku uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co zaś wskazuje na niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zarzut ten w zakresie naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. skonstruowany został wadliwie, a jego konstrukcja uniemożliwiała merytoryczne rozpoznanie go przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć bowiem trzeba, iż w art. 138 § 1 K.p.a. ustawodawca wyodrębnił trzy punkty, w których wskazał jakiego rodzaju rozstrzygnięcia może podjąć organ II instancji, zaś w art. 107 § 1 K.p.a. dziewięć punktów, w których wskazał obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Mimo to skarżący kasacyjnie nie wskazał, który z punktów art. 138 § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. został w jego ocenie naruszony oraz na czym naruszenie to miałoby polegać. Jakiegokolwiek odwołania się do treści wskazanej jako wzorzec kontroli kasacyjnej regulacji art. 138 § 1 K.p.a. nie zawiera także uzasadnienie złożonego środka zaskarżenia. Prawidłowe i umożliwiające merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym uzasadnienie zarzutu kasacyjnego sprowadzającego się do wskazania, iż Sąd - z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - wadliwie nie dostrzegł uchybienia konkretnym przepisom postępowania administracyjnego, winno zaś zawierać zarówno wskazanie określonego konkretnego przepisu, wraz ze wskazaniem jego właściwej jednostki redakcyjnej, jak i precyzyjne wskazanie na czym konkretnie naruszenie danego przepisu miałoby polegać.

Nie okazały się także trafne zarzuty naruszenia art. 6 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjne dopatruje się w braku wskazania, która z przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 1 ma zastosowanie w sprawie, jak też w braku wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wszystkich przepisów, które w jego ocenie miały zastosowanie w sprawie oraz wskazania, które przepisy i z jakich przyczyn mają zastosowanie w zakresie nakazania skarżącej Spółdzielni doprowadzenia lokalu nr [...] do stanu poprzedniego, to jest funkcji suszarni.

Zarzuty te muszą zostać uznane za oczywiście bezzasadne, albowiem z uzasadnień decyzji organów obu instancji jednoznacznie wynikają wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności z decyzji tych wprost wynika, iż przesłanką faktyczną czynności organów było stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu suszarni na lokal mieszkalny (a więc przesłanka z art. 72 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - na którą to regulację wprost wskazano tak postanowieniu PINB, jak i na str. 2 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), nieprzedłożenie przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię dokumentacji niezbędnej do kontynuowania procedury naprawczej oraz dysponowanie przez organy nadzoru budowlanego dowodami w postaci opinii, z których wynikało, że przedmiotowy lokal nie odpowiada określonym przepisom techniczno-budowlanym.

Podkreślić przy tym trzeba, iż nie może być oceniany jako naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 6 K.p.a. brak wskazania w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji wszystkich przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miały zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy jak wykazano powyżej, stanowisko strony w tym zakresie nie było merytorycznie trafne.

Nie mogły się wreszcie okazać skuteczne zarzuty art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Z pierwszego z wskazanych przepisów wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku, co czyni niniejszy zarzut nietrafnym. Za całkowicie bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia Zgodnie zaś z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2018 r., VII SA/Wa 231/16 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję MWINB z dnia 20 listopada 2015 r., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca – środków wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieposiadająca uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodny z prawem.