Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2296/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi S.Ł. i R. Ł. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących S. Ł. i R. Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez S. i R. Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżących nr [...] w miejscowości M. (gmina M.).

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2016 r. S. i R. Ł. zwrócili się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu. We wniosku podali, że na nieruchomości nr [...] w miejscowości M. zamierzają prowadzić działalność produkcyjną (odchowalnia drobiu) oraz wybudować dom jednorodzinny.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), nie udzielił S. i R. Ł. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżących.

Organ podkreślił, że z samego faktu graniczenia nieruchomości z drogą krajową nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej, przez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Organ stwierdził, że działka skarżących nr [...] powstała z podziału działki nr [...] na dwie działki (zjazd pozostał przy działce nr [...]). Podział działki do której był bezpośredni zjazd z drogi publicznej bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale stwarza konieczności wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej. Zjazd nie może bowiem zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie może naruszać wymagań związanych z klasą drogi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że droga krajowa z której wnioskodawcy planują wykonanie zjazdu indywidualnego ma status drogi głównej ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), co oznacza że zjazd z tej drogi jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.).

Organ stwierdził, że działka skarżących może być skomunikowana z drogą publiczną (krajową) przez działkę sąsiednią nr [...] np. przez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Nie jest możliwe usytuowanie zjazdu indywidulanego z drogi krajowej na działkę nr [...] w miejscu gdzie już występuje duże natężenie ruchu (według danych Generalnego Pomiary Ruchu w 2015 r. natężenie ruchu wynosiło 10432 pojazdów na dobę w tym 4102 pojazdów ciężarowych). Według organu każdy zjazd z drogi krajowej generuje bowiem znaczące zwiększenie natężenia ruchu w jego sąsiedztwie i może przyczynić się do powstania zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dodał, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku (km 62+258) posiada przekrój podłużny o pochyleniu 5,44%, natomiast w planie jest usytuowana pomiędzy łukami poziomymi o przeciwstawnych kątach zwrotu, co także ma ujemny wpływ na stopień bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnieśli, że nie ma podstaw prawnych do odmowy udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej do ich działki, ponieważ obecnie (po dokonaniu podziału działki [...]) ich nieruchomość nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej i nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do drogi publicznej. Ustanowienie służebności drogowej drogi koniecznej na nieruchomości sąsiedniej "jest niewykonalne", ze względu na rów melioracyjny rozgraniczający te nieruchomości, a ponadto właściciel sąsiedniej działki nie wyraża zgody "na takie rozwiązanie".

S. i R. Ł. podnieśli, że posiadają decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz części pasa drogi krajowej nr [...] na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]. Z tej decyzji (a także postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy) wynika, że nieruchomość ma mieć dostęp do drogi publicznej przez projektowany zjazd, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację. Ponadto zwrócili uwagę, że ich nieruchomość graniczy z drogą krajową na odcinku ok. 120 m. Jest więc możliwe usytuowanie zjazdu w innym miejscu, niż określone w postanowieniu o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, niemniej ta lokalizacja (ze względu na stare drzewa ograniczające widoczność oraz infrastrukturę wodno-ściekową) jest optymalna. S. i R. Ł. dodali, że po przeciwnej stronie drogi krajowej, na odcinku odpowiadającym szerokości ich działki, znajduje się sześć zjazdów z drogi krajowej (odległość między nimi wynosi od ok. 10 do 40 metrów). Sporny zjazd znajdowałby się w odległości ok. 30 metrów od istniejącego, najbliższego zjazdu. Ponadto 300 metrów od ich nieruchomości (w kierunku zachodnim) rozpoczyna się gęsta zabudowa centrum wsi M., gdzie zjazdy na posesje znajdują się w bardzo bliskiej odległości (po obu stronach drogi krajowej).

Według strony zjazd nie wpłynie na płynność ruchu drogowego i nie spowoduje pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nieruchomość jest położona na terenie zabudowanym, na drodze obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Z nieruchomości średnio raz na dobę będzie wyjeżdżał i wjeżdżał jeden samochód osobowy, do odchowalni drobiu dostawy paszy będą się odbywały średnio raz na dwa tygodnie w okresie od lutego do maja).

W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. zawierającym wyjaśnienia strony udzielone na wezwanie organu strona podała, że zjazd do jej działki ma być indywidualnym, a nie publicznym, Nie ma służyć komunikacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą na tej działce lecz dojazdowi samochodu osobowego. Dla celów gospodarczych jest bowiem wykorzystywane zjazd przez działkę sąsiednią [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zgodnie z którym działka skarżących może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem działki sąsiedniej nr [...], która posiada zjazd indywidualny w km 62 + 258 strona lewa (w tym celu konieczne jest porozumienie z właścicielem działki sąsiedniej, ewentualnie sądowe ustanowienie służebności drogi koniecznej). Zdaniem organu należy także rozważyć "przesunięcie" istniejącego zjazdu do działki [...] i usytuowanie go na granicy działek [...] i [...] (za zgodą właścicieli tych nieruchomości).

Organ dodał, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, a interes społeczny przemawia za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

S. i R. Ł. w skardze na tę decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zrzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi publicznej zgodnie z ich wnioskiem spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczenie jej płynności. Zdaniem strony organ pominął istotne dla sprawy okoliczności: podwójne światła drogowe w odległości 800 m i fotoradar w odległości 500 m przed planowanym zjazdem, chodnik dla pieszych po przeciwnej stronie ulicy, ograniczenie prędkości do 50 km/h i w sposób nieuzasadniony ograniczył się do powołania treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki. Organ całkowicie pominął podnoszoną przez stronę okoliczność istnienia rowu melioracyjnego rozgraniczającego nieruchomości nr [...] i [...] i w konsekwencji nie ustalił, czy dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] jest w ogóle możliwy.

Skarżący dodali, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego jest decyzją uznaniową, dlatego powinna być poprzedzona wnikliwym ustaleniem i przeanalizowaniem okoliczności faktycznych sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że zjazd przez działkę sąsiednią, który jest wykorzystywany dla celów gospodarczych (wykonywanej działalności gospodarczej), nie może, ze względu na wymagania sanitarne związane z tą działalnością (strefa ochronna), łączyć z drogą publiczną tę część nieruchomości na której planuje budowę domu jednorodzinnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyjął, że wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego) na ich działkę nie jest uzasadniony, ponieważ w niedalekiej odległości, na sąsiedniej nieruchomości będącej własnością ojca skarżącego, z której wydzielono działkę skarżących, znajduje się zjazd z drogi publicznej i przez ten zjazd ich nieruchomość faktycznie jest skomunikowana z drogą publiczną (krajową).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (ust. 4).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi, że "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości" i stwierdził, że taka sytuacja w sprawie nie występuje.

Organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu (jego przebudowę) powinien uwzględniać konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymagania techniczne drogi określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego, nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Dopiero przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego ocena okoliczności faktycznych sprawy służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim uznaniem, że istnieje możliwość dojazdu do działki skarżących i w związku z tym nie zachodzą przesłanki udzielenia zezwolenia, określone § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Twierdzenie skarżących zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., że dla celów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą na tej działce mają możliwość korzystania ze zjazdu usytuowanego na działce sąsiedniej w świetle wyjaśnień S. Ł. złożonych na rozprawie nie może prowadzić do prostego wniosku, że ich nieruchomość jest skomunikowana z drogą publiczną przez działkę sąsiednią. Organ tej kwestii nie zbadał, nie poczynił też żadnych ustaleń, czy ze względu na rów melioracyjny jest możliwe skomunikowanie działki skarżącej z drogą publiczną poprzez działkę sąsiednią.

Jest oczywiste, że samo sąsiedztwo z drogą krajową nie uzasadniania wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na nieruchomość. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawców o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z "wygodą" użytkownika ruchu drogowego. Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił dostatecznie, czy taka inna możliwość istnieje. W związku z tym Sąd podziela zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające uzasadnienie decyzji i w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej na działkę skarżących.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.