Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 216/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,  art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosków złożonych przez J. i K. S. oraz Z. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", znak: "[...]", odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza "[...]" z dnia "[...]", znak: "[...]", w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa Handlu Sprzętem Rolniczym zlokalizowanego w "[...]" przy "[...]" na Zakład Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]", znak: "[...]".

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Burmistrz "[...]" określił środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji polegającej na

adaptacji byłego Przedsiębiorstwa Handlu Sprzętem Rolniczym zlokalizowanego w ‘[...]" przy "[...]" na Zakład Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu. Zgodnie ze wskazaną wyżej decyzją Zakład Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu miał powstać w "[...]". Zakład ten miał zajmować się zbiórką akumulatorów z terenu północnej Polski, a następnie ich przetwarzaniem (kruszeniem oraz oddzielaniem złomu od elektrolitu). Powstałe podczas tego procesu gazy miały być oczyszczane w płuczce wodnej, natomiast pasta ołowiowa miała być oczyszczana z zanieczyszczeń siarkowych i łącznie ze złomem ołowiowym kierowana do wytopu w krótkim piecu obrotowym. Z kolei surowy ołów miał być poddawany rafinacji w 4 kotłach rafinacyjnych. Gazy ujmowane z przestrzeni krótkiego pieca obrotowego oraz kotłów rafinacyjnych miały być oczyszczane w filtrze tkaninowym skuteczności odpylania 99,8%. Odzyskany w procesie oczyszczenia pasty ołowiowej siarczan sodu miał być krystalizowany, a elementy polipropylenu miały być granulowane i przekazywane do odzysku. Podczas realizacji planowanego przedsięwzięcia źródłem zanieczyszczenia powietrza miały być: procesy rozdrabniania akumulatorów i ich segregacja na poszczególne surowce, oczyszczanie pasty ołowiowej z siarki, wytop pasty ołowiowej i złomu ołowiowego w krótkim piecu obrotowym, rafinacja ołowiu w 4 kotłach rafinacyjnych. Jednakże wielkość emisji zanieczyszczeń do powietrza miały być nieznaczne, ponieważ wszelkie gazy miały być oczyszczane w instalacjach oczyszczających o skuteczności powyżej 99,7%. W decyzji tej określono także warunki korzystania z terenu zarówno w fazie realizacji inwestycji, jak i w fazie jej eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych, zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Określono również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" J. i K. S. wskazali, iż w ich ocenie wymieniona wyżej decyzja obarczona została wadami powodującymi jej nieważność, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. (została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały). W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Burmistrza "[...]" objętej ich wnioskiem decyzji, organ ten nie uwzględnił ich, jako stron postępowania, co skutkowało wydaniem

przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.

Kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" złożony został w dniu 24 kwietnia 2015 r. przez Z. L. Wskazała ona, że zamieszkuje w odległości około 60 metrów

od przedmiotowego zakładu. Wnioskodawczyni zwróciła również uwagę, iż w związku

z funkcjonowaniem Zakładu Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego

Ołowiu na stanowiącej jej własność nieruchomości zatruta została ziemia, przeprowadzone bowiem badania laboratoryjne potwierdziły przekroczenie w glebie dopuszczalnego poziomu ołowiu i kadmu. Z. L. podała również, iż w postępowaniu środowiskowym dotyczącym tejże inwestycji nie została uwzględniona jako strona. Wskazała na istniejące w jej ocenie nieprawidłowości związane z obwieszczeniami dokonanymi przez Burmistrza "[...]" w toku tegoż postępowania. Ponadto, zwróciła uwagę, iż inwestor nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód oraz to, że piąty rok wody opadowe

z dachów i terenów utwardzonych zakładu odprowadzane są do rowu melioracyjnego przy zakładzie. Wnioskodawczyni wskazała także, iż Burmistrz "[...]" w wydanej przez siebie decyzji nałożył na inwestora obowiązek, aby uciążliwość planowanego przedsięwzięcia zamknęła się w granicach terenu, do którego posiada on tytuł prawny. Tymczasem spełnienie tegoż warunku było i w dalszym ciągu pozostaje niewykonalne, zakład jest bowiem zlokalizowany w odległości około 60 metrów od terenu zamieszkałego przez ludzi, a emitujące szkodliwe substancje kominy znajdują się 10 do 20 metrów od ogrodzenia zakładu. Zwróciła również uwagę, iż zgodnie z będąca przedmiotem wniosku decyzją hale produkcyjne zakładu i place przed nimi inwestor obowiązany był uszczelnić geomembraną, uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do środowiska wodno-gruntowego. Podała przy tym, że zakład wybudowano na podziemnym zbiorniku wodnym dla miasta, jednakże

nie wiadomo czy inwestor spełnił wymóg uszczelnienia podłoża. W ocenie wnioskodawczyni kolejnym argumentem mającym świadczyć o nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza "][...]" była okoliczność, że decyzja ta wydana została dla działki o numerze ewidencyjnym "[...]", natomiast inwestycję wybudowano na działce o numerze ewidencyjnym "[...]", która powstała po podziale działki "[...]" i posiadała mniejszą od niej powierzchnię.

Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", znak: "[...]", wydanej przez Burmistrza "[...]". W uzasadnieniu decyzji podano podstawy prawne i faktyczne zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium w sprawie nie można było uznać by będąca przedmiotem wniosków o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 10 oraz art. 61 k.p.a. Wskazano, że dla załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza "[...]" bez znaczenia pozostawał fakt podziału działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja. Kolegium nie podzieliło również stanowiska wnioskodawców, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie zaszła wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza "[...]".

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie złożyli Z.

L. oraz J. i K. S. Z. L. wskazała, że Zakład Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu w ramach swojej działalności będzie m.in. odbiorcą odpadów niebezpiecznych, które do momentu ich przerobienia będą składowane na jego terenie. Co za tym idzie w ocenie strony, decyzja środowiskowa wydana w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza "[...]" narusza także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy

składowisk odpadów. Jak podała wnioskodawczyni przepis ten zabraniał budowy składowisk odpadów nad zbiornikami wodnymi oraz w bezpośrednim sąsiedztwie ujęć wody, natomiast przedmiotowy zakład przerobu złomu akumulatorowego powstał nad zbiornikiem podziemnym stanowiącym ujęcie wody dla miasta. Dodatkowo podkreśliła, że pozbawienie jej przez organ możliwości udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji stanowiło rażące naruszenie art. 10 k.p.a., a tym samym jest podstawą do stwierdzenia nieważności wydanej przez Burmistrza "[...]" decyzji. Z kolei J. i K. S. we wniesionym przez siebie wniosku o ponowne

rozpoznanie sprawy ponownie wskazali, iż wydając decyzję, której stwierdzenia nieważności się domagają, Burmistrz "[...]" pomijając ich, jako strony postępowania, rażąco naruszył prawo.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 156 k.p.a. podniosło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W takim postępowaniu mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych wart. 156 § 1 k.p.a. Nie ma

zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. W ramach tego postępowania dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez Burmistrza "[...]" decyzji z dnia ‘[...]" wnioskodawcy wskazywali, iż w ich

ocenie zachodzą dwie z wymienionych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 przesłanek

pozwalających na stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie narusza ona rażąco prawo oraz była niewykonalna w chwili jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały (to jest przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji środowiskowej przez Burmistrza "[...]" z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że wydając tą decyzję organ I instancji uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów specjalistycznych. Ponadto, w myśl

obowiązującego w chwili orzekania, art. 53 ustawy Prawo ochrony przyrody organ I instancji zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w toczącym się postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ prowadzący postępowanie podał, w drodze obwieszczenia z dnia "[...]", do publicznej wiadomości informacje o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji polegającej na adaptacji byłego Przedsiębiorstwa Handlu Sprzętem Rolniczym zlokalizowanego w "[...]" przy "[...]" na Zakład Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu i umożliwił składanie wniosków i uwag do przedmiotowego przedsięwzięcia w terminie 21 dni. W aktach sprawy znajduje się również wydruk ze strony internetowej wskazujący, że przedmiotowe obwieszczenie zamieszczone zostało w Biuletynie Informacji Publicznej dopiero w dniu 21 grudnia 2007 r. Z kolei o wydaniu decyzji z dnia "[...]" Burmistrz poinformował społeczeństwo w drodze obwieszczenia z dnia 15 maja 2008 r. Zatem powyższe okoliczności nie mogą świadczyć o tym, że organ I instancji nie zapewnił społeczeństwu możliwości udziału w toczącym się postępowaniu. Tym samym nie sposób również przyjąć, iż decyzja z dnia "[...]" wydana została z rażącym naruszeniem art. 53 ustawy

Prawo ochrony środowiska. Kolegium podniosło, że na gruncie niniejszej sprawy nie sposób podzielić również prezentowanego przez wnioskodawców stanowiska, że wobec nie uznania ich za strony w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, w przedmiotowej sprawie doszło do uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji rażącego naruszenia art. 10 oraz art.. 61 k.p.a. Okoliczność

bowiem, że strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu

nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w wyniku takiego postępowania decyzji administracyjnej. Okoliczność taka stanowi natomiast, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Kolegium argumentowało, że nie sposób uznać za uzasadniony zarzut podniesiony przez Z. L., iż decyzja Burmistrza ‘[...]" wydana została z rażącym naruszeniem prawa ponieważ dotyczyła lokalizacji inwestycji na działce o numerze

ewidencyjnym "[...]", natomiast inwestycja została ostatecznie zlokalizowana na działce o numerze ewidencyjnym "[...]" (powstałej po podziale działki ewidencyjnej "[...]"). Wskazano, że do podziału działki ewidencyjnej o numerze "[...]" doszło już po wydaniu

decyzji przez Burmistrza "[...]". Tym samym okoliczność ta, jak również wszelkie inne zdarzenia zaistniałe po dacie wydania decyzji, nie mogły skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium, za nieuprawnione uznało twierdzenie, iż zgodnie z aktualnym w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji stanem wiedzy i techniki, za niewykonalny można było uznać nałożony na inwestora

w decyzji z dnia "[...]" obowiązek odprowadzania wód

opadowych z dachów, hal, dróg wyjazdowych i parkingów po podczyszczeniu w separatorze substancji ropopochodnych wewnętrzną kanalizacją deszczową do kolektora o średnicy 1000, administrowanego przez Urząd Miejski w "[...]" oraz uszczelnienia hal produkcyjnych i znajdujących się przed nimi placów geomembraną uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego. W ocenie Kolegium, analiza przedłożonego w sprawie przez

inwestora raportu oddziaływania na środowisko wskazywała, iż organ I instancji uprawniony był do określenia warunku, zgodnie z którym uciążliwość planowanego przedsięwzięcia miała ograniczyć się wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Z przedstawionych w raporcie wyliczeń wynikało bowiem, iż przy zastosowaniu odpowiednich technologii i rozwiązań technicznych zarówno emisja hałasu, jak i zanieczyszczenie powietrza będzie znikome i związane z funkcjonowaniem inwestycji emisje nie będą przekraczały poziomów dopuszczalnych stężeń, określonych w przepisach prawa. Co za tym idzie, rozpoznając złożone wnioski o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, ocenie Kolegium podlegało jedynie to, czy przy zastosowaniu się do założeń przyjętych w raporcie możliwe było ograniczenie oddziaływania planowanej inwestycji wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiadał tytuł prawny. Na tym etapie postępowania nie bada się natomiast tego, czy inwestor zastosował się do założeń i rozwiązań technologicznych przyjętych w raporcie. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji, przy uwzględnieniu założeń przyjętych za podstawę wyliczeń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko przedstawionym przez inwestora, za wykonalny uznać należało warunek, aby uciążliwość rozumiana, jako nieprzekraczalność progów określanych w przepisach określających

dopuszczalne poziomy emisji hałasu i substancji w powietrzu) zamykała się wyłącznie w terenie znajdującym się we władaniu inwestora.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia "[...]" Z. L., podtrzymując argumentację zawartą w kolejnych wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza "[...]", wniosła o stwierdzenie jej nieważności z tego względu, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła m.in., że nie rozpatrzono w ogóle kwestii wizji jaką Burmistrz "[...]" miał dokonać przy zakładzie "[...]", gdzie planowano budowę Zakładu Recyklingu Akumulatorów. Wskazała, że zwracała się na piśmie do SKO i Burmistrza "[...]" ale nie otrzymała do dnia wniesienia skargi kopii dokumentu potwierdzającego, że taka czynność została wykonana. Stwierdziła, że Burmistrz "[...]" wydając decyzję z dnia "[...]" wiedział, że przyjęcie oddziaływania przyszłej instalacji do granic posiadania tytułu prawnego przez inwestora jest nierealne, gdyż raport przedstawia znacznie dalej zasięg maksymalnych oddziaływań instalacji. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika bowiem, że emisja hałasu związana z funkcjonowaniem przyszłej instalacji będzie przekraczała poziomy dopuszczalnych stężeń gdzie mieszkają ludzie. Dodatkowo podniosła, że organ naruszył art. 73 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiący, że "w granicach administracyjnych miast oraz zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich

zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii". Dodatkowo nie wyjaśniono kwestii ilości obwieszczeń wydawanych na okoliczność przeprowadzenia postępowania ocenowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż poddane kontroli Sądu postępowanie przed Kolegium toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na zasadach określonych w art. 156 - 159 k.p.a. regulujących instytucję procesowo-materialną stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w czasie. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, w związku z tym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Konsekwencją zasady trwałości decyzji ostatecznych jest fakt, iż decyzja administracyjna pomimo, że jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracyjny.

W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a., dopuszczalne jest ono więc jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ władny jest jedynie dlatego do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) albo jej niezgodności z prawem (art. 158 § 2 k.p.a.) w przypadkach wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. bądź w przypadkach określonych w odrębnych przepisach.

Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. W ramach tego postępowania dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem.

W skardze podniesiono, że Kolegium dokonało błędnego rozstrzygnięcia, gdyż nie dostrzegło istotnej wady decyzji Wójta Gminy "[...]", wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w powołanym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zobacz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, iż istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w powyższym przepisie, wbrew przesłankom określonym w przepisie, gdy naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny (treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie z sobą) oraz gdy skutki wywołane przez decyzję (dla strony oraz społeczne, gospodarcze), nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wystąpienie tych skutków powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa). W tym miejscu można odwołać się do przykładów podanych w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo – gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy – obowiązującej regulacji prawnej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 1996 r., w spr. II SA 1621/91, z 31 stycznia 1994 r., w spr. II SA 771/93, z 13 czerwca 2008 r., w spr. II OSK 387/07, z 8 kwietnia 2008 r., w spr. II OSK 368/07 oraz wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1987 r., w spr. II CRN 314/87 i z dnia 16 lutego 1994 r., w spr. III ARN 1/94).

Podkreślić trzeba, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią więc w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013). Z analizy orzecznictwa sądowego wynika jednak, że przyczyną powstania nieważności decyzji mogą być wyjątkowo także wady procesowe, w postaci rażącego naruszania szczególnie istotnych przepisów.

Podkreślenie powyższe jest konieczne, jako że podniesiony przez skarżącą zarzut niedostrzeżenia przez Kolegium rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skarżąca wiąże z przepisami o charakterze procesowym, tj. art. 49 k.p.a., art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. dotyczącymi przede wszystkim sposobu ustalenia stanu faktycznego.

Odnośnie zarzutu braku dostrzeżenia rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy zauważyć, iż zarzut w ten istocie wskazuje na konieczność ponownego, rozszerzonego postępowania dowodowego i ustalenia stosownie do niego stanu faktycznego. Jednakże przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, dlatego też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem weryfikacja ww. zarzutu łączyłaby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia dowodów, do czego nie jest uprawniony organ orzekający w trybie nieważnościowym.

Należy też zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1974/10, LEX nr 1149278), że pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania. Zastosowanie sankcji nieważności nie można też wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., syg. akt II SA/Wa 694/12). Z akt przedstawionej Sądowi sprawy wynika, iż kwestionowana decyzja Wójta została poprzedzona niezbędnym postępowaniem dowodowym, został też sporządzony raport oddziaływania na środowisko, nie można było zatem uznać w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium, że doszło do ww. rodzaju rażącego naruszenia prawa.

W świetle powyższych rozważań nie można także za zasadny uznać zarzutu braku dostrzeżenia przez Kolegium, że decyzja Wójta narusza art. 49 k.p.a. Okoliczność bowiem, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu

nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w wyniku takiego postępowania decyzji administracyjnej. Okoliczność taka stanowi natomiast, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wada tego rodzaju nie może być natomiast rozważana w kategoriach rażącego naruszenia przepisów.

Niezasadny jest także zarzut braku dostrzeżenia przez Kolegium treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Należy podkreślić, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest rodzajem dowodu rozpatrywanego w toku postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tak jak powyżej wskazano – w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego, w tym ponowna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – a więc także obligatoryjnego dowodu w postaci ww. raportu o oddziaływaniu na środowisko. Trzeba też mieć na względzie, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, których nie posiada organ. Organ dokuje oceny raportu pod kątem jego kompleksowości, spójności i rzetelności, nie może jednak wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, do których należy zaliczyć m.in. kwestii rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu. W tym względzie raport mógłby zostać zakwestionowany "kontrraportem", tzn opracowaniem sporządzonym przez osobę posiadającą stosowne wiadomości specjalne, kwestionującym raport przedstawiony przez inwestora. Przedstawienie i rozważenie takiego "kontrraportu" możliwe jest jednak w postępowaniu zwykłym, a nie w ramach postępowania nieważnościowego. Należy też zauważyć, że adaptacja byłego Przedsiębiorstwa Handlu Sprzętem Rolniczym zlokalizowanego w "[...]" na Zakład Przerobu Złomu Akumulatorowego i Produkcji Czystego Ołowiu została uzgodniona z marszałkiem województwa (postanowienia z dnia "[...]") oraz z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych realizacji przedsięwzięcia (postanowienia z dnia "[...]") . Nie można było zatem dojść do wniosku, że przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie obligatoryjnego dowodu w postaci raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nie sposób dopatrywać się także naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest pozwolenie na budowę zakładu stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Zarzut naruszenia powyższej normy nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem adresowany jest do organów planowania przestrzennego. Z kolei organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa w decyzji środowiskowej odpowiednie wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych.

Ponadto, Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że za nieuprawnione uznać

należy twierdzenie, iż zgodnie z aktualnym w chwili wydawania decyzji przez organ I

instancji stanem wiedzy i techniki, za niewykonalne można by uznać nałożone na inwestora w decyzji z dnia ‘[...]" obowiązki. Zasadnie podniosło Kolegium, że analiza przedłożonego w sprawie przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko wskazuje, iż organ I instancji uprawniony był

do określenia warunku, zgodnie z którym uciążliwość planowanego przedsięwzięcia miała ograniczyć się wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Powołać w tym miejscu należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został wyrażony w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, zgodnie z którym: "Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku".

Reasumując, nie można w sprawie wskazać przepisu, z którego wynikałoby, że kwestionowana decyzja Burmistrza "[...]" zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżąca w tym względzie swoich zarzutów nie rozwinęła.

Ze względu na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę