Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 882/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]., Nr [...] wydanym na podstawie art. 91ust.1i3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. . w N.

W ocenie Wojewody uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), który wymaga "zgodności" planu ze studium, co oznacza ściślejszy związek niż pojęcie "spójność" czy "niesprzeczność".

Plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] wprowadził tereny usług oznaczone symbolem U, tereny usług zdrowia UZ/MN przeznaczone pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową oraz tereny zieleni ZLz. Tymczasem inaczej są określone funkcje tych terenów w obowiązującym Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy : dla terenów oznaczonych U Studium przewiduje zabudowę mieszkaniową, dla terenów oznaczonych UZ/MN – w części zabudowę mieszkaniową, a w części nie wprowadza żadnej funkcji, podobnie dla terenu ZLz Studium tylko częściowo przewiduje las, nie określając przeznaczenia pozostałej części.

Burmistrz działając w imieniu Gminy wyjaśnił w toku postępowania, że nie zachodzi sprzeczność zatwierdzonego planu ze Studium, ponieważ przeznaczenie terenu objętego symbolem UZ/MN pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową jest dostosowane do przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych.

Odnosząc się do terenu objętego symbolem ZLz Burmistrz wyjaśnił, że przeznaczony jest on pod kontynuację dotychczasowego zalesienia, natomiast co do terenu U - usługi zdrowia wyjaśnił, że uzupełnienie terenów budownictwa mieszkaniowego funkcją usług nie stoi w sprzeczności z zapisami w części tekstowej Studium- pkt.2.5.2. ppkt. 7 str. 12, 13.

Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy nie podzielił wyjaśnień Burmistrza.

Odnosząc się do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem UZ/MN pod lecznictwo uzdrowiskowe i zabudowę pensjonatową stwierdził, że takiej funkcji Studium w ogóle nie przewiduje, a więc zachodzi sprzeczność planu ze Studium.

Zdaniem Wojewody, w zakresie terenów objętych tym symbolem tj. UZ/MN plan jest również sprzeczny wewnętrznie, bowiem zachodzą rozbieżności pomiędzy tekstem planu a rysunkiem, stanowiącym integralną część planu.

Symbolu UZ/MN nie ma bowiem w legendzie, natomiast na rysunku jest on zaznaczony takim samym kolorem (czerwonym), jak tereny oznaczone symbolem UZ. Takie oznaczenie wskazuje, że Rada Miejska połączyła na rysunku planu zdefiniowane w tekście dwie różne funkcje: MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz UZ. Jednocześnie nieprecyzyjne jest oznaczenie "UZ", które w tekście planu obejmuje tereny lecznictwa uzdrowiskowego, zaś w części graficznej usługi zdrowia. Połączenie dwóch różnych funkcji i oznaczenie ich wspólnym symbolem (UZ/MN) oraz jednym kolorem na rysunku planu jest niezgodne z zapisem §13 (dotyczącym ustaleń szczegółowych), który został zatytułowany "Ustalenia dla usług zdrowia - UZ/MN".

Wojewoda stwierdził też, że teren oznaczony w planie symbolem ZLz nie może być przeznaczony są pod kontynuację zalesienia, ponieważ teren ten przeznaczony jest w Studium w części pod las, a w pozostałej części nie przewiduje żadnej funkcji.

Również w odniesieniu do terenów U - usługi zdrowia Wojewoda uznał, że ich przeznaczenie nie jest zgodne ze Studium przewidującym dla tego obszaru (kolorem jasnoróżowym) zabudowę mieszkaniową. Część tekstowa Studium, na którą powołuje się Burmistrz dotyczy wyłącznie założeń programowych rozwoju usług i przesłanek, jakie determinują ten rozwój.

Ponadto, zdaniem Wojewody stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze Studium powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały, podjętej przed uchwaleniem planu miejscowego, a w niniejszej sprawie wymogu takiego nie zachowano.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina działająca za pośrednictwem Burmistrza domagając się uchylenia decyzji Wojewody.

Skarżąca podniosła, że Studium nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, lecz ma jedynie określać kierunków działań w zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących wytyczne dla uchwalanych na jego podstawie planów. Plan natomiast stanowi realizację zawartych w studium w postaci ogólnej - wytycznych, i w sposób szczegółowy określa sposób zagospodarowania terenów gminy.

Zdaniem skarżącej plan miejscowy nie jest dokumentem tożsamym ze studium i nie musi zawierać (zarówno w części tekstowej jak i graficznej) jednakowych sformułowań, a jedynie takie same ustalenia.

W ocenie skarżącej "zgodność" ze Studium oznacza jedynie zgodność przyjętych w planie rozstrzygnięć z określonymi w Studium kierunkami rozwoju, dlatego przyjęte w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. w N. rozwiązania są zgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]., Nr [...].

W myśl bowiem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny nie tylko z zapisami studium, ale również z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Mając powyższe na względzie, przy sporządzaniu projektu planu wzięto pod uwagę w szczególności przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2005 roku Nr 167, poz.1399) oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 roku Nr 45, poz. 435 ze zm.)

To właśnie przepisy tych ustaw uzasadniały wprowadzenie do planu obszarów oznaczonych symbolami UZ/MN, U, ZLz, które Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym uznał za niezgodne z ustaleniami obowiązującego Studium.

Skarżąca wyjaśniła, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem UZ/MN pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową wynika z art. 38 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Tereny te zostały objęte strefą ochronną ,,A" Uzdrowiska Nałęczów, w której zabrania się lokalizacji budownictwa jednorodzinnego, a ich przeznaczenie zostało uzgodnione przez Ministra Zdrowia postanowieniem z dnia [...] . ([...]) jako "teren pod zabudowę dla obiektów lecznictwa uzdrowiskowego i pensjonatowego, a nie budownictwa jednorodzinnego". Minister podkreślił, że w strefie "A" budownictwo mieszkalne poza pensjonatowym jest zabronione.

Ponadto zdaniem skarżącej, skoro Studium przeznacza te tereny pod zabudowę mieszkaniową, a jednocześnie nie wskazuje rodzaju tej zabudowy, to należy przyjąć, że zabudowa pensjonatowa mieści się w pojęciu budownictwa mieszkaniowego, a więc nie ma sprzeczności planu ze Studium, tym bardziej, że tereny oznaczone symbolami 1-6 UZ/MN obejmują tylko niewielki obszar istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w pozostałej części położone są w granicach strefy ,,A" tj. strefy ochrony uzdrowiskowej i przeznaczone są pod obiekty lecznictwa uzdrowiskowego i zabudowę pensjonatową.

W ocenie skarżącej zgodność planu ze Studium wynika wprost z wielu zapisów Studium m.in. 1.2.4., 2.3., 5.3.1., 5.3.2., a także z działu "Strefa [...].". Powyższe postanowienia wskazują, że Studium przyjmuje jako obowiązujące i nadrzędne ustalenia zawarte w statucie uzdrowiska oraz wymagania Ministra Zdrowia sformułowane na podstawie przepisów odrębnych (ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych), a zatem nie ma niezgodności planu ze Studium, kształtującym ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wyjaśniła, że w części graficznej Studium tereny oznaczone w planie symbolem UZ/MN oznaczone są kolorem jasnobrązowym i opisane jako tereny wyłącznie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast nie można na tej podstawie wywodzić, że nie jest dopuszczalna w tym terenie w przyszłości zabudowa pensjonatowa i uzdrowiskowa. Wynika to, zdaniem skarżącej, z przytoczonych nadrzędnych zasad zagospodarowania obszarów strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, której podstawowym przeznaczeniem są usługi zdrowia, w tym lecznictwo uzdrowiskowe.

Poza tym Studium wyraźnie stanowi o "utrzymaniu istniejącej zabudowy" , a zatem dopuszcza adaptację dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również poprzez zabudowę pensjonatową i lecznictwa uzdrowiskowego.

Odnosząc się natomiast do zarzucanej przez Wojewodę wewnętrznej sprzeczności planu tj. pomiędzy jego tekstem a rysunkiem skarżąca wyjaśniła, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem UZ/MN są przeznaczone pod kilka funkcji: usług zdrowia, zabudowy pensjonatowej oraz adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej, przy czym funkcje te mogą występować łącznie albo oddzielnie. Z tego względu zarówno w legendzie, jak i na rysunku planu tereny oznaczono tym samym kolorem (czerwonym), a jedynie w legendzie opisano, jakie funkcje oznaczają poszczególne symbole. Poza tym - zdaniem skarżącej - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga oznaczania terenu przeznaczonego pod różne funkcje różnymi kolorami.

Z tych samych przyczyn nie ma również sprzeczności w §13 uchwały zatytułowanym: "Ustalenia dla usług zdrowia - UZ/MN", który w istocie odnosi się do terenów przeznaczonych zarówno pod usługi lecznictwa uzdrowiskowego, jak i zabudowę pensjonatową oraz adaptacje istniejącej zabudowy, ale w nazwie wskazuje wyłącznie funkcję wiodąca na tym obszarze, tj. usługi zdrowia.

Zdaniem skarżącej również przeznaczenie w planie terenów oznaczonych symbolem ZLz nie jest sprzeczne ze Studium, które dla strefy 30- Wąwozy C. ustanawia jako funkcję wiodącą kompleksy leśne, a w pkt 5.2 ppkt 2 posługuje się pojęciem "zalesienia", którym przypisuje funkcje fizjotaktyczne, ochronne, uzdrowiskowe, glebochronne i wodochronne. Teren oznaczony na rysunku planu ZLz jest terenem o stromych stokach i zboczach, dlatego biorąc pod uwagę możliwość jaką daje art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, przeznaczono go do zalesienia, jako kontynuację zalesienia wskazanego w rysunku studium.

Wprowadzenie na omawiany obszar lasu, znajduje uzasadnienie również w powoływanej ustawie o uzdrowiskach (...),a jego celem jest poprawa klimatoterapii i właściwości leczniczych Uzdrowiska, co jest zgodne z założeniami Studium, które w wielu miejscach mówi o potrzebie zalesienia terenów nim objętych, m.in. wprowadza Otulinę [...] Parku Krajobrazowego, Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr [...] L., strefę ochrony uzdrowiskowej A i B, "[...]" wokół N. , [...] N., a szczegółowe zasady zagospodarowania tymi obszarami Studium określa w pkt: 1.2.4., 1.2.6. " [...]", 5.1. "Założenia strategii ekologicznego rozwoju gminy", 5.2, 5.3. "Ochrona planistyczna - System Przyrodniczy Gminy",6.1.3. "Rolnictwo - nasilenie erozji gleb", 6.2. "Ocena zagrożeń i możliwości rozwoju", a także w dziale "[...]." oraz w pkt. 9.4. "Program funkcji uzdrowiskowych".

Skarżąca wyjaśniła, że obszar objęty w planie symbolem ZLz stanowi przedłużenie terenów wskazanych orientacyjnie na rysunku Studium do zalesień. W planie miejscowym, na podstawie szczegółowych informacji o rozmieszczeniu zdegradowanych terenów poeksploatacyjnych, istniejących zadrzewień o charakterze leśnym, położeniu odłogowanych pól, a także uwzględniając wnioski właścicieli terenów - można było precyzyjnie wyznaczyć zasięg zalesień, zgodnie z obowiązującymi w planie ustaleniami i wytycznymi Studium. Jednocześnie skarżąca wyraziła pogląd, że na terenie ZLz nie jest możliwe wprowadzenie w planie bezpośrednio lasów zgodnie z postanowieniami Studium, ponieważ w ewidencji gruntów tereny te istnieją pod zadrzewienia (Lz), a zatem w planie należało przeznaczyć je pod zalesienia, a dopiero następnie zmienić ich klasyfikację na grunty leśne. Zdaniem skarżącej przedmiotowe tereny zostały oznaczone w Studium jako las jedynie ze względu na ich strukturę przyrodniczą.

Również uzupełnienie terenów budownictwa mieszkaniowego funkcją usług (U) nie stoi w sprzeczności z zapisami Studium, które w pkt 2.5.2 ppkt 7- "Rozwój usług" przewiduje "poprawę dostępności do usług poprzez uatrakcyjnienie i wzmocnienie ośrodków i centrów usługowych, a także przybliżenie do miejsca zamieszkania usług elementarnych."

Ponadto plan w § 14 ust. 4 nie wyłącza możliwości jednoczesnej zabudowy mieszkaniowej w obszarze U stanowiąc: "przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako towarzysząca zabudowie usługowej."

Teren oznaczony symbolem U stanowi faktycznie dwie działki ewidencyjne, i- zgodnie z wnioskiem właściciela- przeznaczony jest w planie pod usługi nie kolidujące z zabudową mieszkaniową oraz pod zabudowę mieszkaniową jako towarzyszącą funkcji usługowej.

Jednak z uwagi na to, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację funkcji usługowych (ustalenia § 13), to w obszarze oznaczonym symbolem U będą stanowiły one funkcję dominującą, dlatego obszar ten został wyodrębniony w planie.

Skarżąca podkreśliła, że skoro Studium wyznacza jedynie ogólne kierunki zagospodarowania terenu, to nie można przyjmować, że każdy fragment strefy oznaczonej w części graficznej Studium kolorem jasnobrązowym, opisanej jako zabudowa mieszkaniowa przeznaczony jest wyłącznie pod taką zabudowę. Zdaniem skarżącej, dopiero plan miejscowy, wykonywany w skali dziesięciokrotnie większej może w ramach stref ustalonych przez Studium różnicować przeznaczenie terenów zgodnie z ogólnymi założeniami Studium dla danej strefy. Studium nie ustala bowiem przeznaczenia terenów, a jedynie określa podstawową, dominującą w strefie funkcję, którą uszczegóławia plan miejscowy.

Jak wynika z wielu zapisów Studium, jednym z jego głównych celów jest rozwój przedsiębiorczości: 2.5.1., a dla Strefa 30 - Wąwozy C. przewiduje się jako funkcja towarzyszącą – "osadnictwo". Przez pojęcie "osadnictwo" nie rozumie się wyłącznie zabudowy mieszkaniowej; określenie to oznacza funkcję mieszkaniową jako dominującą oraz zespół funkcji niezbędnych dla prawidłowego rozwoju: usługi towarzyszące takie jak handel czy gastronomia, usługi dla ludności tworzące rozproszone miejsca pracy, infrastruktura komunikacyjna i techniczna, tereny zieleni wypoczynkowej czy izolacyjnej, i inne. Zadaniem planu jest zatem określenie warunków lokalizacji tych funkcji poprzez wyznaczenie odrębnych terenów oraz ustalenia dotyczące zabudowy i zagospodarowania.

Skarżąca podniosła również, że Studium w obszarach przeznaczonych pod usługi przewiduje wyłącznie szkołę, ośrodek zdrowia, kościół czy centrum handlowo-usługowe, natomiast nie umożliwia uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, a tym samym również rozproszonych usług niezbędnych w terenach zabudowy mieszkaniowej. W tej sytuacji zadnim skarżącej plan miejscowy powinien doprecyzowywać postanowienia Studium.

Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do przyjęcia, że plan jest wadliwy: został zatwierdzony w oparciu o art. 10 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodny nie tylko z ustaleniami Studium, lecz także przepisami odrębnymi. Projekt planu miejscowego dla obszaru C. w N. został poddany procedurze uzgodnieniowej wynikającej z art. 17 ust. 7 ustawy, w tym również Wojewody, który postanowieniami z dnia [...]., znak: [...] i z dnia [...] znak: [...], nie kwestionował zgodności projektu planu z ustaleniami Studium.

Skarżąca wyraziła również pogląd, że wbrew stanowisku Wojewody, nie było konieczności wydania odrębnej uchwały Rady Gminy stwierdzającej zgodność planu ze Studium, obowiązek taki nie wynika bowiem z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że plan jest niezgodny z obowiązującym Studium, co stanowi naruszenie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody pojęcie "zgodności" oznacza stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność", dlatego uchwała Rady Gminy zatwierdzająca projekt planu pomimo iż nie budzi on zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz ustaw o lasach- podlega stwierdzeniu nieważności.

Wojewoda podkreślił ponadto, że przy sporządzaniu planu został naruszony tryb przewidziany w art. 20ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie została podjęta odrębna uchwała stwierdzająca zgodność planu ze studium, która samodzielnie podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie oznaczeń terenów przeznaczonych pod dwie różne funkcje, Wojewoda podniósł, że wprawdzie z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) nie wynika obowiązek oznaczania terenu przeznaczonego pod dwie różne funkcje dwoma różnymi kolorami, to jednak nie wynika z niego również zgoda na oznaczenie ich jednym kolorem. W prawie publicznym nie obowiązuje bowiem zasada "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasada "dozwolone jest tylko to, na co prawo wyraźnie zezwala".

Powołane rozporządzenie określa wymagany zakres projektu planu zarówno w części graficznej, jak i tekstowej, a w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń. I tak § 9 określając wymogi dotyczące graficznych i literowych oznaczeń odsyła do załącznika nr 1, zgodnie z którym przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01 027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 2). Oznaczenia te należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony (ust. 3). W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (ust. 4).

W przypadku, gdy projekt rysunku planu miejscowego sporządzony w jednobarwnej technice graficznej wyjaśnia wystarczająco ustalenia projektu planu miejscowego, stosowanie barwnych oznaczeń nie jest wymagane (ust. 5).

Zdaniem Wojewody, powołane wyżej przepisy nie zezwalają zatem na oznaczanie terenu przeznaczonego pod dwie różne funkcje kolorem zastrzeżonym wyłącznie dla jednej z nich (w analizowanym przypadku UZ/MN kolor czerwony zastrzeżony przez przepisy rozporządzenia dla funkcji U - załącznik nr 1 do rozporządzenia Lp. 2.1 tabeli).

Poza tym wyjaśnienia Burmistrza Gminy zawarte w skardze są wzajemnie sprzeczne: w jednym miejscu stwierdza on bowiem, że "w legendzie i na rysunku planu tereny oznaczono kolorem czerwonym, jak dla funkcji wymienionej na pierwszym miejscu" (str. 4 skargi), zaś w innym miejscu (str. 3 ostatni akapit) że "na rysunku Studium tereny UZ/MN są oznaczone kolorem jasnobrązowym i opisane jako teren zabudowy mieszkaniowej, ponieważ jest to istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a ze względu na wielkość działek, w przypadku lokalizacji nowych inwestycji przewiduje się zabudowę pensjonatową. Jednak przyjęcie nadrzędnych zasad zagospodarowania obszarów strefy A ochrony uzdrowiskowej powoduje, że należy przyjąć jako wiodącą funkcję usługi zdrowia, w tym obiekty lecznictwa uzdrowiskowego. Taki zapis umożliwi ewentualną lokalizację, w przypadku łączenia terenów kilku działek, obiektu związanego z uzdrowiskiem".

Zdaniem Wojewody taka rozbieżność świadczy o zupełnej dowolności w stosowaniu oznaczeń barwnych i o niespójności logicznej argumentów podniesionych w skardze, skoro teren oznaczony symbolem UZ/MN (brak oznaczeń numerem wyróżniającym) oznaczany jest raz kolorem czerwonym, jak dla funkcji wiodącej U, zaś w innym miejscu kolorem jasnobrązowym i wówczas opisuje się go jak dla funkcji MN.

Wojewoda nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części podnosząc, że ustalenia planu dotyczące poszczególnych terenów - wbrew wymogom płynącym z powołanego rozporządzenia - nie zawierają numerów je wyróżniających.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowa uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda wydana została z naruszeniem prawa.

Po pierwsze stwierdzić należy, że przepis art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium(...)

W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie zgodności planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej przyjętym uchwałą z dnia [...]., Nr [...] zostało zawarte w zaskarżonej uchwale.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem w formie odrębnej uchwały (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004r., s.189)

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, który znalazł już odzwierciedlenie w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bk 583/05 (Lex nr 173715) "Odrębna, uprzednia uchwała o zgodności planu z ustaleniami studium, podlegająca ocenie organu nadzoru co do jej legalności, a także zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, służy ochronie zasady praworządności w procesie sporządzania planu, dlatego też brak takiej odrębnej uchwały uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art.28ust.1 ustawy".

Już tylko z powyższego względu należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C. w N. za prawidłowe.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się z oceną zawartą w tym rozstrzygnięciu, że przyjęty przedmiotową uchwałą plan nie jest zgodny we wszystkich elementach z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej .

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, jak należy rozumieć pojęcie "zgodność". Skarżąca Gmina nie kwestionuje, że istnieją różnice pomiędzy planem a Studium, ale jej zdaniem nie świadczą one o braku zgodności. Zdaniem skarżącej dla zaakceptowania projektu planu jako zgodnego z obowiązującym studium wystarczający jest już sam brak "niezgodności", "niesprzeczności."

W literaturze prawniczej przyjmuje się, że stopień związania planów miejscowych z ustaleniami studium może być w zależności od szczegółowości ustaleń studium silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" należy jednak zawsze rozumieć jako bardziej ostre i precyzyjne, o mocniejszym stopniu związania niż pojęcie "niesprzeczności" czy "spójności", a skoro ustawodawca w przepisach art. 9, 15 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konsekwentnie posługuje się określeniem "zgodny", to – o ile umożliwiają to zapisy studium - należy ściśle porównywać projekt planu z ustaleniami studium. W szczególności plan nie może wprowadzać nowych funkcji terenów, dla których studium nie przewiduje żadnych funkcji. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, to postanowienia planu wprowadzające nowe funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium nie mają przeznaczenia, są niedopuszczalne.

Z tych względów słusznie Wojewoda uznał za niezgodne z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej przeznaczenie w zatwierdzonym przedmiotową uchwałą miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy terenów oznaczonych symbolami UZ/MN, U i ZLz.

Odnosząc się do terenów UZ/MN to trudno jednoznacznie określić, jakie funkcje on rzeczywiście przewiduje. Skarżąca w jednym miejscu wyjaśnia, że pod lecznictwo uzdrowiskowe i zabudowę pensjonatową, w innym (skarga), że również pod adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a w §13 dla tego oznaczenia przyjmuje nazwę usługi zdrowia, które- jak wyjaśnia- stanowią funkcję wiodącą w obszarze oznaczonym symbolem UZ/MN, co wskazuje, że symbol UZ/MN obejmuje także usługi zdrowia.

Niejasne są również oznaczenia graficzne planu, skoro plan posługuje się tym samym kolorem (czerwonym) dla obszarów o dwóch różnych funkcjach –UZ/MN i UZ. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wymaga przejrzystości planu, a oznaczenia przyjęte w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] ., Nr [...] nie są czytelne i budzą istotne wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że Studium dla obszaru objętego w planie miejscowym dla obszaru C. symbolem UZ/MN nie przewiduje możliwości prowadzenia zarówno lecznictwa uzdrowiskowego, jak i zabudowy pensjonatowej, lecz jedynie dla części tego obszaru przewiduje zabudowę mieszkaniową. Wbrew stanowisku skarżącej zdaniem Sądu zarówno zabudowy pensjonatowej, jak lecznictwa uzdrowiskowego nie sposób uznać za zabudowę mieszkaniową, a w konsekwencji nie można przyjąć, że skoro Studium nie precyzuje wprost o jaką zabudowę mieszkaniową chodzi, to dopuszczalna jest w tym obszarze również budowa pensjonatów i obiektów przeznaczonych na usługi lecznicze. Zabudowa mieszkaniowa związana jest ze stałym miejscem zamieszkania czyli ośrodka gdzie koncentruje się życie rodzinne, charakteryzuje się zatem stałością mieszkańców, podczas gdy pensjonaty i związane z nimi obiekty lecznicze z założenia skupiają ludność napływową, zmieniającą się i przejściową. Przeznaczenie terenu pod pensjonaty i lecznictwo umożliwiłoby jego zabudowę również innymi obiektami pomocniczymi o charakterze usługowo-leczniczym (ośrodki zdrowia, sanatoria), a więc teren miałby charakter publiczny, co jest całkiem odmienne od charakteru zabudowy mieszkaniowej, która cechuje się dużym stopniem wyizolowania.

Z tych samych względów podobnie należy ocenić wprowadzenie w planie terenów U przeznaczonych pod usługi, podczas gdy w Studium obszar ten przeznaczony jest wprost pod zabudowę mieszkaniową. Te dwie funkcje są odmienne, bowiem centra usługowe wiążą się w każdym przypadku z natężeniem ruchu, dlatego nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że skoro z ogólnych kierunków Studium wynika, że dopuszcza ono usługi na całym obszarze planu i mówi o potrzebie "poprawy dostępności do usług poprzez uatrakcyjnienie i wzmocnienie ośrodków i centrów usługowych, a także przybliżenia do miejsca zamieszkania usług elementarnych," a jednocześnie plan w § 14 ust. 4 nie wyłącza w tym obszarze możliwości jednoczesnej zabudowy mieszkaniowej, to nie ma przeciwwskazań, by usługi w terenie oznaczonym U pełniły funkcję wiodącą.

W takiej sytuacji, tj. wobec oczywistej sprzeczności zapisów planu ze Studium dla konkretnego terenu nie można odwoływać się do ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w Studium.

Nie do zaakceptowania jest również przeznaczenie obszaru oznaczonego w planie symbolem ZLz pod kontynuację dotychczasowego zalesienia, który w obowiązującym Studium przewiduje w części lasy, a dla pozostałej części tego obszaru nic nie wprowadza.

W tej sytuacji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że plan miejscowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami odrębnymi i że uzyskał wymagane uzgodnienia. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają bowiem zgodności zarówno z przepisami odrębnymi, jak i ze Studium, a zatem nie wystarczy dostosowanie planu wyłącznie do wymogów przepisów odrębnych, nawet jeżeli Studium jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Wadliwość Studium nie może być bowiem konwalidowana przez odmienne postanowienia planu miejscowego.

Odnosząc się natomiast do przeznaczenia w planie terenów objętych symbolami UZ/MN i ZLz na zabudowę – odpowiednio-- pensjonatową i lecznictwa uzdrowiskowego oraz zalesienie w częściach, w których Studium nie przewiduje żadnych funkcji należy stwierdzić, że w świetle powołanych na wstępie rozważań również i w tym zakresie plan nie jest zgodny z ustaleniami Studium, jako że niedopuszczalne jest wprowadzanie w planie miejscowym określonych funkcji dla obszarów, dla których Studium nie ustala żadnego przeznaczenia.

Poza tym podnieść należy, że obowiązujące Studium zostało zatwierdzone uchwałą Rady Gminy w dniu [...]. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2005 roku Nr 167, poz.1399)

Wymogi tej ustawy i rozporządzenia nie uprawniały skarżącej do rozszerzającej interpretacji treści Studium, tak aby dostosować go do wymogów powołanych aktów prawnych, a celowość zmian dokonanych w projekcie planu powinna być poprzedzona uprzednimi zmianami w treści Studium.

Konieczność zmiany Studium dostrzegł Wojewoda, który nie kwestionuje, że przyjęty przedmiotową uchwałą plan zawiera pożądane z punktu widzenia potrzeb miejscowości uzdrowiskowej rozwiązania i mógłby być w niezmienionej treści wprowadzony w życie, ale z zachowaniem odpowiedniego trybu tj. po uprzedniej zmianie Studium. Stąd też niezasadny jest zarzut skargi, że na etapie uzgodnień Wojewoda pozytywnie uzgodnił projekt planu. Wojewoda bowiem i w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadal nie kwestionuje celowości i trafności zmian zawartych w nowym planie.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody jest prawidłowe, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.