Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2710/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1, art. 40, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 200 poz 1953
law: Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: par. 54, par. 3, par. 109 pkt 5, par. 140
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 87
journal: Dz.U. 2012 poz 933
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze1- tekst jednolity
article: art. 143, 46 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, nałożenia opłaty za umieszczanie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, Spółka) oraz E.F. P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. P. S.A. z siedzibą w G. zwróciło się do GDDKiA o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] – obwodnicy Ch. w celu prowadzenia robót polegających na przebudowie linii napowietrznej w celu usunięcia kolizji z planowaną budową galerii handlowej. Jako generalnego wykonawcę oraz ponoszącego opłaty za prowadzenie robót wskazano P. S.A., natomiast jako ponoszącego opłaty za umieszczenie urządzeń wskazano:

- do końca roku - EF P. Sp. z o.o.,

- za każdy następny rok deklarowany we wniosku – E. Sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. GDDKiA zezwolił firmie P. S.A. z siedzibą w G. na prowadzenie robót w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] obwodnica Ch. km 10+600 w celu przebudowy linii napowietrznej WN 110 kV oraz słupów oświetleniowych od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. oraz nałożył na ww. przedsiębiorstwo opłatę za prowadzenie robót oraz na inwestora E.F. P. Sp. z o.o. opłatę z umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, nadto ustalił opłatę roczną dla E.F. P. Sp. z o.o. oraz ustalił warunki zajęcia pasa drogowego i wykonania robót.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. GDDKiA sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji poprzez zastąpienie słów "ustalam opłatę roczną dla E. F. P. Sp. z o.o." na słowa "ustalam opłatę roczną dla E. Sp. z o.o."

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżącą wniosła o zmianę decyzji poprzez uchylenie pkt 3 i 4 decyzji dotyczących nałożenia opłaty za umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej oraz ustalenia opłaty rocznej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. GDDKiA uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż organ ponownie rozpatrując sprawę powinien wydać decyzję w oparciu o obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2011 r., Nr 148, poz. 886; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r.) i nałożyć opłaty za zajęcie pasa drogowego na płatników określonych we wniosku.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. GDDKiA działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1 - 7, ust. 10 –11, ust. 13 oraz ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.; dalej: u.d.p.) oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; dalej: K.p.a.) :

- w pkt. 1 nałożył na firmę P. SA opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] obwodnica Ch. w celu przebudowy linii napowietrznej WN 110 kV i słupów oświetleniowych w terminie od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. w kwocie 1350 zł,

- w pkt. 2 nałożył na Inwestora E.F. P. Sp. z o.o. opłatę za umieszczenie w terminie od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] obwodnica Ch. km 10+600 urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w kwocie 380,16 zł,

- w pkt. 3 ustalił opłatę roczną dla E. Sp. o.o. w kwocie 720 zł za każdy następny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym począwszy od 2013 r.

- w pkt. 5 ustalił warunki zajęcia pasa drogowego i wykonywania robót.

Nadto wskazał, iż inwestorem robót jest firma E.F. P. Sp. z o.o., wykonawcą P. S.A., a właścicielem urządzenia będzie E. Sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji GDDKiA wyliczając opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 1350 zł podał:

- pobocza - 40 m2, opłata od dnia [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. 40 m2 x 2 zł x 5 dni = 400 zł,

- jezdnia powyżej 20% do 50% szerokości – 120 m2, opłata od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r.

120 m2 x 6 zł x 1 dzień = 720 zł,

- jezdnia do 20% szerokości 50 m2, pobocza 40 m2, opłata od dnia [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r.

- 50 m2 x 3 zł, x 1 dzień = 150 zł,

- 40 m2 x 2 zł x 1 dzień = 80 zł.

Wyliczając opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego GDDKiA wskazał, że lokalizacja poza obszarem zabudowanym w poprzek drogi linii kablowej 110kV, DK 22d km 10+600

- 3 przewody o średnicy 21 mm i długości 120 mb (7,56 m2)

- jeden przewód o średnicy 12 mm i długości 120 mb (1,44 m2),

łącznie 9 m2.

Opłata od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. – 9 m 2 x 0,22 zł x 192 dni wynosi 380,16 zł.

Nadto odnosząc się do opłaty rocznej GDDKiA wskazał, iż została obliczona wg stawek obowiązujących na dzień wystawienia decyzji, za każdy następny rok (deklarowany we wniosku, tj. bezterminowo) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym i wyniosła 9 m2 x 80 zł x 1 rok = 720 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez uchylenie pkt 2 oraz 3. W uzasadnieniu wskazano, iż nad wskazaną drogą będzie przebiegać linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV na wysokości ponad 22 m nad powierzchnią drogi, co zdaniem strony nie jest zajęciem pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Pełnomocnik skarżącej został wezwany przez GDDKiA do dostarczenia pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora E.F. P. Sp. z o.o. W wykonaniu powyższego wezwania zostało złożone do akt sprawy pełnomocnictwo do występowania w imieniu inwestora w zakresie złożonego wniosku.

W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. wskazano, iż wobec zaskarżenia pkt 2 dotyczącego nałożenia na opłaty inwestora pełnomocnik skarżącej został wezwany do przedstawienia pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora. GDDKiA stwierdził, że wobec nadesłania wskazanego pełnomocnictwa zostało wykazane, iż reprezentuje on również interes prawny inwestora. Nadto organ stwierdził, iż argumentacja składającego wniosek dotycząca dużej odległości (22 metrów) linii napowietrznej nad powierzchnią drogi, nie ma uzasadnienia ze względu na fakt, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych została przyjęta uchwała NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00, która uznała, że pas drogowy (droga) to wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. obejmujący płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Organ w oparciu o powyższą uchwałę uznał, że przestrzeń nad pasem drogowym drogi krajowej jest nieograniczona, wobec czego brak jest przeciwwskazań do odstąpienia od naliczenia opłaty za umieszczenie linii napowietrznej WN 110 kV nad drogą krajową nr [...] – Obwodnica Ch. –km 10+600.

Skargę na powyższą decyzję w terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę poprzedzającej ją decyzji przez uchylenie pkt. 2 i 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

- art. 4 pkt. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że pasem drogowym jest również nieograniczona przestrzeń nad pasem gruntu wydzielonym granicami, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą,

- art. 40 u.d.p. poprzez przyjęcie, że zajęciem pasa drogowego jest umieszczenie przewodów energetycznych w znacznej wysokości nad drogą i nad wszelkimi obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organy wydając decyzję nie brały pod uwagę faktu, że przedmiotowa linia energetyczna przebiega na wysokości ponad 22 m nad powierzchnią drogi. Wobec powyższego w ocenie strony trudno przyjąć, że przebieg tej linii jest zajęciem pasa drogowego przez urządzenia z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem strony, tak duża odległość linii od drogi powoduje, że linia wychodzi poza obszar, który wynika z definicji pasa drogowego. Strona wskazała, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem skarżącej, nie można przyjąć, że pasem drogowym jest nieograniczony słup przestrzeni nad działką gruntu wydzielony pod pas drogowy. Granice przestrzeni określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Strona wskazała, iż powyższe potwierdza wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, cytując fragment uzasadnienia. Odnosząc się do powołanej przez organ w uzasadnieniu decyzji uchwały NSA o sygn. akt OPK 3/00 skarżąca wskazała, że uchwała zapadła w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym, bowiem w chwili wydawania uchwały zawarta w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicja pasa drogowego miała inne brzmienie. Nadto skarżąca podkreśliła, iż GDDKiA uzasadniając swoją decyzję w zasadzie ograniczył się do przywołania uchwały NSA i stwierdzenia, iż przyjęto ją do stosowania. Strona wskazała, że organ nie odniósł się do przywoływanych przez skarżąca argumentów, a także twierdzeń NSA zawartych w powołanym przez stronę orzeczeniu. Zdaniem skarżącej, linia energetyczna przebiegająca nad przedmiotową drogą, znajduje się w znacznej wysokości nad wszelkimi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, zarządzaniem drogą, wobec czego nie doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń energetycznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów organ wskazał, że w art. 4 pkt 1 u.d.p. nie określono granic przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu. Zdaniem GDDKiA, błędne jest twierdzenie strony, że granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 780/08, wskazując, iż zostało w nim potwierdzone stanowisko organu. Zdaniem GDDKiA, linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami ruchu drogowego i jej umieszczenie w przestrzeni nad gruntem wydzielonym liniami granicznymi określonej jako pas drogowy wymaga zgodnie z art. 40 u.d.p. wydania zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej oraz naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r., którą po rozpoznaniu wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz E.F. P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r., utrzymano w mocy ww. decyzję.

Jak wyżej wspomniano, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie wyłącznie prawa materialnego, a w szczególności art. 4 pkt. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że pasem drogowym jest również nieograniczona przestrzeń nad pasem gruntu wydzielonym granicami, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, jak również art. 40 u.d.p. poprzez przyjęcie, że zajęciem pasa drogowego jest umieszczenie przewodów energetycznych w znacznej wysokości (22 m) nad drogą i nad wszelkimi obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą.

Wobec takich zarzutów rozpatrywana sprawa sprowadza się, w ocenie Sądu, przede wszystkim do wyjaśnienia kwestii prawnych, związanych z ustaleniem pojęć: 1) pasa drogowego (w szczególności jego granic przestrzennych) oraz 2) zajęcia pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Kwestie te pozostają w bezpośredniej łączności ze zgłoszonymi przez skarżącą Spółkę zarzutami naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 4 pkt 1 oraz art. 40 u.d.p.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, tj. pojęcia pasa drogowego, należy zauważyć, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 4 ust. 1 u.d.p. (Dz.U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60), definiującym pojęcie pasa drogowego, traktowanego przez ustawę równoznacznie z pojęciem drogi, pojęcie to oznaczało "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Pojęcie to, mimo szeregu zmian w ustawie (w 1993 r. i w 2000 r.) nie uległo zmianie.

Istotna zmiana tego pojęcia miała dopiero miejsce w ustawie z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953), w której dokonano rozdzielenia pojęć drogi (art. 4 pkt 2) i pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.) ustalając, że to ostatnie określenie oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą." Przedstawiona definicja pasa drogowego, mimo szeregu kolejnych zmian ustawy (w 2004 r., 2005 r., 2007 r., 2008 r., 2010 r. i w 2012 r.) została utrzymana po dzień dzisiejszy i obowiązywała w dacie wydania zaskarżonych decyzji. Jej istotną cechą jest niejako "wyjęcie" z pojęcia pasa drogowego elementów konstrukcyjnych pojęcia drogi (inaczej zresztą rozumianej) oraz określenie granic przestrzennych pasa drogowego – poprzez uznanie, że stanowiący pas drogowy grunt wydzielony liniami granicznymi obejmuje również przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.

Przy takim pojęciu pasa drogowego musi być ono rozpatrywane – zwłaszcza w odniesieniu do jego granic przestrzennych – w ścisłej korelacji z przepisami Księgi Drugiej Kodeksu cywilnego, regulującej własność i inne prawa rzeczowe, a w szczególności pomieszczonego tam art. 143 K.c. W myśl tegoż przepisu "W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód." Inaczej mówiąc, z powołanego przepisu wynika, że o przestrzennych granicach własności gruntu, zwłaszcza nad i pod jego powierzchnią, rozstrzyga w istocie społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego gruntu. W ocenie J. Ignatowicza (Prawo rzeczowe, PWN, wyd. V, Warszawa 1994, str. 79) "... art. 143 k.c. głosi, że granice przestrzenne nieruchomości sięgają tylko do pewnej wysokości i głębokości, mianowicie tak wysoko i tak głęboko, jak to wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nieruchomość gruntowa zatem przedstawia się w świetle art. 46 § 1 i art. 143 k.c. jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości. Granice te – choć nie sprecyzowane ściśle – są jednak bardzo ograniczone." Autor zwrócił też uwagę na kształtującą rolę w tym zakresie uregulowań szczególnych, zawartych m.in. w prawie wodnym, górniczym i lotniczym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych odniesienie do tych uregulowań szczególnych – przy określaniu zakresu przestrzennego nieruchomości – jest w zasadzie powszechne, a ponadto – w przypadku dróg – wskazuje się również (por. uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/00) na pomocnicze znaczenie regulacji zawartej w § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), określającego wysokość niezbędnej wolnej przestrzeni jaka powinna być zachowana nad drogami różnych klas (tzw. skrajnia drogi).

Przypomnieć tu trzeba, że § 54 powołanego rozporządzenia, stanowiący jego odrębny (12) rozdział, zatytułowany właśnie jako "Skrajnia drogi", którego to terminu nie objęto odrębną definicją w § 3 rozporządzenia, ma następujące brzmienie:

"§ 54. 1. Nad drogą powinna być zachowana wolna przestrzeń, zwana dalej "skrajnią drogi", o wymiarach określonych w załączniku nr 1.

2. Wysokość skrajni drogi, o której mowa w załączniku nr 1, powinna być, z zastrzeżeniem ust. 3, nie mniejsza niż:

1) 4,70 m - nad drogą klasy A, S lub GP,

2) 4,60 m - nad drogą klasy G lub Z,

3) 4,50 m - nad drogą klasy L lub D.

3. Wysokość skrajni drogi może być zmniejszona do:

1) 4,50 m - jeżeli jest przebudowywana albo remontowana droga klasy A, S lub GP, natomiast obiekty nad tymi drogami nie są objęte tymi robotami,

2) 4,20 m - jeżeli jest przebudowywana albo remontowana droga klasy G lub Z, natomiast obiekty nad tymi drogami nie są objęte tymi robotami,

3) 3,50 m - nad drogą klasy L lub D, za zgodą zarządcy tych dróg.

4. Wysokość skrajni nad chodnikiem lub ścieżką rowerową powinna być nie mniejsza niż 2,50 m, a w wypadku ich przebudowy albo remontu może być zmniejszona do 2,20 m.

5. Wymiary skrajni torowiska tramwajowego określają Polskie Normy.

6. Wymiary skrajni drogi na obiekcie inżynierskim określają przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie."

Z treści powołanego przepisu wynika jednoznacznie, w ocenie Sądu, że ma on wyłącznie charakter techniczny i określa skrajnię minimalną ("Wysokość skrajni drogi ... powinna być... nie mniejsza niż..."), stanowiąc w istocie wskazówkę dotyczącą dopuszczalnej wysokości poruszającego się po drodze publicznej określonej klasy pojazdu wraz z ładunkiem. Jednocześnie należy zauważyć, że - z jednej strony - konstrukcja i minimalne wymiary skrajni zostały również przyjęte bez zmian w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U Nr 63, poz. 735, z późn. zm.), a w szczególności obiekty mostowe (tj. mosty, wiadukty, estakady, kładki) i tunele (por. w szczególności §§ 51 i 52 w zw. z § 55 oraz §§ 61 i 62 powołanego wyżej rozporządzenia z 2000 r.), z drugiej zaś strony – przepisy tego rozporządzenia nie określają maksymalnych wymiarów poszczególnych konstrukcji obiektów mostowych. Nadto § 109 pkt 5 rozporządzenia z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wprost stanowi, że "Słupy oświetleniowe powinny być tak usytuowane, aby nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i nie ograniczały widoczności. Słupy oświetleniowe oraz oprawy oświetleniowe powinny być umieszczone poza skrajnią drogi, o której mowa w § 54." W istocie oznacza to, że również mogą być umieszczone ponad skrajnią drogi, przy czym przepisy rozporządzenia nie określają ich wysokości.

Reasumując, w przypadku dróg publicznych przepisy dotyczące skrajni drogi zawarte w rozporządzeniu z 1999 r. mogą mieć wyłącznie pomocnicze znaczenie dla ustalenia zasięgu przestrzeni wchodzącej w skład pasa drogowego – ponad tym pasem. Pamiętać jednak trzeba, że są to przepisy o charakterze technicznym, które stanowią jeden z wyznaczników ogólnych regulacji zawartych w kodeksie cywilnym.

Znacznie większe znaczenie ma, w ocenie Sądu, zasada zawarta w § 140 powołanego rozporządzenia z 1999 r., w rozdziale 5 tego rozporządzenia, zatytułowanym "Infrastruktura techniczna w pasie drogowym nie związana z drogą." Zgodnie z ust. 1 tego przepisu "Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, (...) nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi." Infrastrukturę, o której mowa w ust. 1, stanowią m.in. linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia, a więc zasada ta ma jednoznacznie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (ust. 2). Jednocześnie – jak można zrozumieć jako wymóg minimalny (i w tym się wyraża pomocniczy charakter skrajni drogi) - § 140 ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że "Infrastruktura liniowa przebiegająca poprzecznie nad drogą nie może naruszyć skrajni drogi. Urządzenie oddziałujące niekorzystnie na uczestników ruchu powinno być odpowiednio zabezpieczone."

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, stwierdzono m.in., że "...ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego. Inaczej mówiąc pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowe. Przyjęcie tego rodzaju wykładni prowadziłoby do wniosku, iż wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie sprzeciwia się takiemu rozumieniu omawianego pojęcia. Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą."

Przedstawiona wyżej ocena zawarta w cytowanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z dokonanymi dotychczas ustaleniami niniejszego wyroku.

W obowiązującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechny wydaje się pogląd, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń. Potwierdza to również wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 780/08. (...)."Zgodzić należy się też ze stanowiskiem wyrażonym w przez NSA w przywołanej (...) uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00, że w rozważaniach nad tym jak wysoko i jak głęboko sięga nieruchomość gruntowa (a jest nią również wydzielony pas terenu pod drogi) przydatne wydaje się odniesienie się do granic społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu, przewidzianych w art. 143 Kodeksu cywilnego."

Rozwijając tę kwestię w Komentarzu do kodeksu cywilnego (Własność i inne prawa rzeczowe, St. Rudnicki, Wyd. Prawnicze, wyd. 3, Warszawa 2001, str. 47-48) stwierdzono, co następuje. "Art. 143 określa granice przestrzenne nieruchomości gruntowej, odwołując się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, jako kryterium decydującego o tym, jak głęboko i wysoko sięga prawo właściciela. Kryterium to nie jest precyzyjne, ale jego elastyczność była zamierzona; ratio legis przepisu stanowią konkretne, uzasadnione potrzeby właściciela, które zależą zawsze od charakteru i przeznaczenia nieruchomości. Przyjęte kryterium uwzględnia zarazem interes publiczny w korzystaniu z bogactw przyrody na takiej wysokości lub głębokości, że nie zagraża to uzasadnionym interesom właściciela. Odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć jako wskazanie na uprawnienie właściciela do nieskrępowanego korzystania z niej w zakresie – a więc także na wysokości i głębokości – z reguły dostępnym właścicielowi. Może więc on dokonywać robót ziemnych i wysokościowych i wydobywać kopaliny."

W przedstawionej ocenie autor odwołuje się, jak można mniemać, w istocie do dwóch kryteriów: 1) interesu właściciela, równoznacznego z jego uzasadnionymi potrzebami, które zależą od charakteru i przeznaczenia nieruchomości oraz interesu publicznego, który nie zagraża uzasadnionym interesom właściciela w tym zakresie, a także 2) realnej możliwości korzystania z rzeczy przez właściciela, a więc m.in. na wysokości dostępnej właścicielowi.

W ocenie Sądu, na podstawie tak ogólnych wskazań nie można zbudować pojęcia górnej i dolnej granicy pasa drogowego, i to w odniesieniu do każdej kategorii drogi, i w odniesieniu do każdej sytuacji. Kwestia ta powinna być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Inaczej bowiem rzecz się ma w przypadku przeszkód lotniczych, o których mowa m.in. w art. 87 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2012 r., poz. 933, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. Nr 130, poz. 1192, z późn. zm.) Nota bene, rozporządzenie to m.in. w §§ 3 i 8 mówi o "skrajniach tras komunikacyjnych o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające". Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do dróg publicznych kategorii krajowej i położonych nad nimi (przekraczających je) linii wysokiego napięcia, położonych zwłaszcza w pobliżu dużych centrów handlowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w szczególnych przypadkach te linie energetyczne, mimo ich wysokości, mogą stworzyć przeszkodę dla niektórych przejazdów ponadnormatywnych, jak i – w razie awarii – wyłączyć drogę z użytkowania, na różny okres czasu. W odniesieniu do urządzeń podziemnych – i związanej z nimi granicy władania gruntem – wystarczy wskazać na powszechnie znane następstwa kolizji tunelu Trasy Łazienkowskiej i budowanego tunelu metra w Warszawie, której skutki sięgają co najmniej kilkudziesięciu merów po powierzchnię ziemi.

Inaczej mówiąc – i zgadzając się z poglądem, że do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń, jednocześnie należy odwołać się do zasady zawartej w § 140 powołanego rozporządzenia z 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi, zgodnie z którym umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, (...) nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Sformułowanie "nie może" ma w tym przepisie sens potencjalny i zakłada ocenę takiej możliwości przez zarządcę drogi w każdym rozpatrywanym przypadku.

Reasumując, należy – z jednej strony – zgodzić się z wyrokiem NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, że pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowe. Jednocześnie – z drugiej strony – należy zgodzić się z J. Ignatowiczem (op. cit), że pojęcie nieruchomości, w tym również pasa drogi publicznej, rysuje się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości, przy czym: 1) granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, co m.in. oznacza, że w odniesieniu do przeważającej części dróg granice te wyznacza ich skrajnia; 2) w pozostałych przypadkach granice te powinny być ustalane indywidualnie, przy uwzględnieniu interesu zarządcy drogi, zależnego m.in. od charakteru i kategorii drogi oraz w zasadzie niesprzecznego z nim interesu publicznego, a także realnej możliwości powszechnego (publicznego) korzystania z drogi, a więc m.in. na wysokości dostępnej nie tylko zarządcy drogi, lecz również innym podmiotom, które z tej drogi chcą skorzystać również w sposób nienormatywnym. Podkreślić też trzeba, że równie istotne znaczenie ma – w przypadku umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zwłaszcza linii elektroenergetycznych wysokiego i niskiego napięcia, nad pasem drogowym – zapewnienie możliwości korzystania z tego pasa, jak i pewność, że umieszczenie tych urządzeń nie spowoduje przeszkód w korzystaniu z drogi.

Przyjęcie powyższych przesłanek oznacza, że argumentacja składającego wniosek, dotycząca dużej odległości (22 metrów) linii napowietrznej nad powierzchnią drogi, nie znajduje uzasadnienia. Wysokość 22 m nie wyklucza we współczesnych warunkach możliwości rzeczywistego dostępu do tych urządzeń, i o ile b. rzadkie będą zapewne przypadki, ze urządzenia te uniemożliwią skorzystanie z drogi publicznej, o tyle znane są przypadki, że awaria takich urządzeń powoduje powstanie przeszkód w korzystaniu z drogi.

Inaczej mówiąc, w ocenie Sądu, w przypadku umieszczenia linii elektroenergetycznych wysokiego i niskiego napięcia nad pasem drogowym, należy uznać, że granice władztwa zarządcy drogi obejmują również te urządzenia – w powierzchni zajętego pasa drogowego.

W świetle przedstawionych ustaleń zarzut strony skarżącej, odnoszący się do naruszenia art. 40 u.d.p. - poprzez przyjęcie, że zajęciem pasa drogowego jest umieszczenie przewodów energetycznych w znacznej wysokości nad drogą i nad wszelkimi obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą, jest bezprzedmiotowy.

Zgodnie z art. 40 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3), której zasady ustalania określono w ust. 4 i 5 powołanego przepisu.

Nie ulega wątpliwości – przy przyjętym wyżej ustaleniu, że umieszczenie przewodów energetycznych na wysokości 22 m. nad drogą i nad wszelkimi obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą - jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, a zatem: 1) wymagało zezwolenia zarządcy drogi mającej formę decyzji administracyjnej, 2) łączyło się z ustaleniem odpowiedniej opłaty, której nałożenie strona co do zasady kwestionuje, nie odnosząc się jednakże do samego sposobu ustalenia jej wysokości.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.