Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 928/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy referent Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Koszyce na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej Gminy Koszyce kwotę 4.532,00 zł (słownie: cztery tysiące pięćset trzydzieści dwa złote 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Starosta [...] decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11, art. 5, art. 11 i art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) w związku z wszczęciem postępowania z urzędu w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy na działce nr [...] w miejscowości D., gmina K., na cele budowy parkingu do 10 miejsc postojowych oraz obiektów małej architektury:

- w punkcie 1 ustalił sprawcy wyłączenia - właścicielowi działki - Gminie K. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w kwocie [...]zł za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne Rllla o pow. 0,0484 ha na działce nr [...] w miejscowości D., gmina K. w terenie nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne;

- w punkcie 2 wskazał, że opłata określona w pkt. 1 winna być uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podał, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia ww. użytków rolnych z produkcji rolniczej nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie.

Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym wypadku z urzędu), jest dopuszczalna tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2). W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nie przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ww. ustawy, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 ww. ustawy.

Organ zaznaczył, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia produkcji rolniczej, użytkowania rolniczego gruntów, zatem należy odnieść się do powszechnie rozumianej treści tego pojęcia, a także uwzględnić wykładnię celowościową. Użytkowanie rolnicze gruntu można określić jako działalność rolniczą polegającą na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Użytkowanie rolnicze gruntu wiąże się z uprawą roślin oraz chowem i hodowlą zwierząt, uprawą mechaniczną gruntu mającą na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych, tzn. płodów rolnych zbieranych z pól w celu wykorzystania ich do konsumpcji, przemysłu lub na paszę. Przez produkcję rolną można rozumieć proces przekształcenia zasobów w dobra, proces produkcyjny jaki należy przeprowadzić na gruncie rolniczym, by uzyskać plony - zbiory tj. zasiewy, pielęgnacja, zbiór. Natomiast nierolniczym użytkowaniem terenu będzie takie, na którym podejmowana działalność nie będzie miała wyżej opisanego charakteru rolniczo-produkcyjnego, ani użytkowania terenów, które nie będą spełniały charakteru pomocniczego względem prowadzonej produkcji rolniczej.

Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zajętego na cele utwardzenia terenu na części działki nr [...] w miejscowości D. niezgodnie z przepisami ustawy zostało wszczęte w dniu 25 lipca 2019 r. Podstawą wszczęcia postępowania z urzędu stało się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 16 lipca 2019 r. znak: [...]

Dla w/w działki nie odnaleziono decyzji zezwalających na jej wyłączenie z produkcji rolnej. Właściciel – Gmina K. - nie wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Podczas przeprowadzonych w dniu 23 września 2019 r. oględzin stwierdzono, że zagospodarowanie części działki oznaczonej użytkiem Rllla o pow. 0,0484 ha nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Na tej części działki rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez utwardzenie terenu kostką brukową. Takie zagospodarowanie tej części działki wręcz uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Zatem część działki oznaczona użytkiem Rllla o pow. 0,0484 ha została wyłączona z produkcji rolnej.

W toku postępowania osoby uprawnione do reprezentowania Gminy K. oświadczyły, że utwardzenia części działki nr [...] w D. dokonało Sołectwo D., a prace wykonane na w/w działce zostały przeprowadzone bez wiedzy i zgody Gminy. Ustalono w związku z tym, że w dniu 12 kwietnia 2016 r. Starosta [...] wydał zaświadczenie, że Gmina K. złożyła wniosek - zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie na przedmiotowej działce. W zaświadczeniu Starosta [...] stwierdził, że w dniu 7 marca 2016 r. Gmina K. złożyła wyżej wspomniany wniosek oraz że Starosta nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, w związku z czym dopuszcza zadanie do realizacji. Oznacza to, iż skoro Gmina K. złożyła wspomniany wniosek, to jednak była poinformowana o zamiarze przeprowadzenia powyższych robót.

Organ ustalił również, że w dacie faktycznego wyłączenia tj. w kwietniu 2016 roku (data wydania ww. zaświadczenia) grunt nie był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Organ przedstawił sposób wyliczenia opłaty.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła Gmina K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wymierzenie niższej należności, odpowiedniej w stosunku do prawidłowo określonej powierzchni wyłączonej z produkcji rolnej oraz właściwego ustalenia sprawcy wyłączenia. W ocenie odwołującej się, Gmina K. jako właściciel nie może ponosić pełnej odpowiedzialności za dokonane wyłączenie przez sprawcę wyłączenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja

2021 r., znak: [...], na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, jak również uznał, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały zastosowane prawidłowo.

W ocenie Kolegium, zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. O tym, że sprawcą wyłączenia jest Gmina K. świadczy okoliczność, że w 2016 roku Gmina K. zawarła umowę z projektantem na wykonanie koncepcji zagospodarowania działki nr [...] w D.. Z zaświadczenia Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. znak: [...] wynika, że dnia 7 marca 2016 r. Gmina K. złożyła wniosek, tj. zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie do realizacji na działce nr ewid.[...] w D. gm. K.. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w prowadzonym postępowaniu, w sprawie wykonanych robót budowlanych na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości D. ustalił, iż inwestorem utwardzenia terenu kostką brukową jest Gmina K.. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wszczęciu postępowania (postanowienie Nr [...] z dnia 16 lipca 2019 r.) wskazano "Obecny podczas kontroli T. P. - sołtys wsi D., pouczony o wynikających z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego uprawnieniach organów nadzoru budowlanego oraz uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań wyjaśnił, że inwestorem w/w przedsięwzięcia jest Gmina K.".

Odnośnie ustaleń wielkości wyłączonego gruntu, Kolegium wskazało, że podczas oględzin przeprowadzonych dnia 23 września 2019 r. dokonano pomiarów wyłączonego z produkcji rolnej terenu, ustalając, że powierzchnia utwardzona wynosi 484 m2. Na tej części działki rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez utwardzenie terenu kostką brukową. Takie zagospodarowanie tej części działki wręcz uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Nie można mówić o produkcji rolniczej bądź uprawie mechanicznej gruntu na tych obszarach działki, które zostały utwardzone.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 ustawy). Uwzględniając brzmienie art. 12 ust. 7 ustawy opłata w wysokości [...] zł jest więc prawidłowo nałożona. Organ wyjaśnił jeszcze, że dolegliwość finansowa ma cechy administracyjnej kary pieniężnej, a opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy. Zaznaczył przy tym, że przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 cyt. ustawy.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina K., zarzucając naruszenie:

- art. 28 ust 1 w związku z art. 4 pkt 11, art. 5, art. 11, art, 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne zastosowanie normy do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy;

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77, art. 80 K.p.a. tj. naruszenia przepisów postępowania poprzez niezbadanie stanu faktycznego sprawy, które miało wpływ na wynik postępowania w stopniu mającym istotny wpływ.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że działka nr [...] położona w obrębie D. stanowiła mienie Skarbu Państwa. W dniu 16 grudnia 2015 r. została zakupiona przez Gminę K. za kwotę [...]zł ze środków sołectwa D., które zabiegało o pozyskanie działki na cele realizacji zadań własnych gminy. Działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] (około 7 metrów) i w chwili odkupienia jej przez Gminę ani też w okresie wcześniejszym nie była użytkowana rolniczo.

Zdaniem strony skarżącej wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych o którym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w dacie dokonania faktycznego wyłączenia - nie przewidywał przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Działka nr [...] nie jest jednak objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do działki nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy stanowiąca przesłankę do wystąpienia Gminy K., jako właściciela działki, z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. Działka Nr [...] nie ma planu zagospodarowania, nie można tym samym mówić o zastosowaniu normy art. 28 cyt. ustawy do niniejszego stanu faktycznego.

Poza tym Gmina K. nie powinna być adresatem sankcji za wyłączenie, albowiem to sołtys [...] jako przedstawiciel sołectwa odpowiada za inwestycję na kwestionowanej działce, pomimo, że zeznał, iż to Gmina jest inwestorem. Sołectwo nie może samo występować jako jednostka pomocnicza gminy, więc jedynie gmina może go reprezentować przed organami w sprawach rożnych postępowań administracyjnych. W roku 2016 Gmina K. zawarła umowę z projektantem na wykonanie koncepcji zagospodarowania działki nr [...] w D., polegającej na zaprojektowaniu miejsc postojowych. Projektant działając z upoważnienia Gminy K. wystąpił do Starosty Powiatu P. z wnioskiem dotyczącym zgłoszenia robot budowlanych polegających na budowie miejsc postojowych dla 10 samochodów osobowych. Starosta dnia 12 kwietnia 2016 r wydał zaświadczenie o braku sprzeciwu co do realizacji zamierzenia budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę. Starosta wydając zaświadczenie dopuścił zadanie do realizacji, w innym przypadku winien był wstrzymać wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu i zażądać od Gminy dokumentów potwierdzających przeznaczenie gruntu. Starosta w dniu 12 kwietnia 2016 roku znał przeznaczenie działki, gdyż pochodziła ona z mienia Skarbu Państwa i nie była użytkowana rolniczo. Z braku środków finansowych zadanie nie zostało zrealizowane w roku 2016 i dopiero w roku 2017 z środków funduszu sołeckiego miejscowości D. została zakupiona kostka brukowa w ilości 255,29 m2, która posłużyła do wykonania parkingu, którego ostateczna powierzchnia wyniosła 235,20 m2. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W związku z tym w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z chwilą rozpoczęcia jego użytkowania w sposób inny niż rolniczy, dopuszczalne będzie zgłoszenie utwardzenia tej działki jako budowlanej i konieczne będzie zgłoszenie utwardzenia działki jako budowlanej. W roku 2018 sołectwo D. zdecydowało o przeznaczeniu środków finansowych na dalsze zagospodarowanie terenu działki. W związku z powyższym Urząd Miasta i Gminy K. zwrócił się do sołtysa z prośbą o przedłożenie kopii uzyskanych niezbędnych uzgodnień i pozwoleń, oraz koncepcji dalszego zagospodarowania działki nr [...] położonej w D.. Końcem roku 2018 sołectwo nie informując właściciela działki nr [...] - gminy K., przystąpiło do realizacji swojego zamierzenia i wbrew woli właściciela dokonało dalszego zagospodarowania działki polegającego na utwardzeniu terenu i posadowieniu obiektów kultu religijnego oraz obiektów małej architektury. Gmina K. wielokrotnie zwracała się do sołtysa sołectwa D. z prośbą o przedłożenie kopii uzyskanych niezbędnych uzgodnień i pozwoleń, co nie zostało wykonane.

W roku 2018 sołectwo D. reprezentowane przez sołtysa wsi zdecydowało o przeznaczeniu środków finansowych na dalsze zagospodarowanie terenu działki. W związku z powyższym Urząd Miasta i Gminy K. zwrócił się do sołtysa sołectwa D. z prośbą o przedłożenie kopii uzyskanych niezbędnych uzgodnień i pozwoleń, oraz koncepcji dalszego zagospodarowania działki nr [...] położonej w D.. Końcem roku 2018 sołectwo nie informując właściciela działki nr [...] - gminy K., przystąpiło do realizacji swojego zamierzenia i wbrew woli właściciela dokonało dalszego zagospodarowania działki polegającego na utwardzeniu terenu i posadowieniu obiektów kultu religijnego oraz obiektów małej architektury. Gmina K. wielokrotnie zwracała się do sołtysa sołectwa D. z prośbą o przedłożenie kopii uzyskanych niezbędnych uzgodnień i pozwoleń. Do dnia dzisiejszego nie zostały złożone w/w dokumenty.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że w wyniku dokładnych pomiarów ustalono że powierzchnia parkingu wynosi 235 m2 (prostokąt o wymiarach 24,5 m x 9.6 m) zaś cała powierzchnia utwardzona stanowi prostokąt o wymiarach 36,1 m x 11,7 m co stanowi 422,37 m2 powierzchni dodatkowo pod 3 ławkami również znajduje się utwardzona powierzchnia każda o wymianach 1,8x0,8 m co łącznie stanowi 4,32 m2. Po zsumowaniu całkowitej powierzchni placu wynoszącej 422,37 m2 oraz 4,32m2 pod ławkami wychodzi powierzchnia równa 426,69 m2 nie zaś 484 m2 jak przyjęto w utrzymanej w mocy decyzji.

W konkluzji strona skarżąca wskazała, że jeśli już przyjąć przedmiotowe naruszenie Gmina K. dokonała wyłączenia jedynie 235 m2 powierzchni działki wykonując jedynie koncepcję zagospodarowania działki nr [...] w D. pod parking.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się słuszne.

Rozpoczynając od zarzutów niesłusznych, w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na twierdzenie skargi, iż w sytuacji, gdy na danym terenie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, art. 28 u.o.g.r.l. nie stosuje się. Taka teza to nieporozumienie, świadczące o niezrozumieniu istoty zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz.U.2021.1326 t.j. brzmi następująco:

Art. 7.

1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1)gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2)gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby,

3)(uchylony),

4)(uchylony),

5)pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1)co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2)położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3)położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);

4)ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

3. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku.

Z kolei art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. ma brzmienie następujące: "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności".

Jeśli zatem chodzi o grunty rolne klas I-III, to zmiana ich przeznaczenia musi nastąpić w planie miejscowym za zgodą ministra (art. 7 ust. 2 pkt 1), albowiem nie zachodzi wyjątek z ustępu 2a cytowanego przepisu. Nie ma bowiem mowy o zawieraniu się co najmniej połowy powierzchni zwartej części gruntu w obszarze zwartej zabudowy. Skoro zatem zgoda może być wyrażona tylko przy sporządzaniu planu miejscowego, to w sytuacji, gdy nie ma planu, nie ma mowy o wyrażeniu zgody. W takiej sytuacji nie może dojść do zmiany przeznaczenia gruntów, o których mowa. Jest to logiczne i uzasadnione. Grunty cenne rolniczo nie powinny być przeznaczane na inne cele wyrywkowo, ale jeżeli już, to w ramach koncepcji planistycznej terenu. Wskazuje na to wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. II OSK 3752/18, LEX nr 2825451: "Zmiana przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta są stroną tego postępowania, ale wyłącznie w procedurze planistycznej (art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych). Żaden przepis nie dopuszcza możliwości zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel budowlany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. II OSK 307/18, LEX nr 2799464: "W ramach konkretnej procedury planistycznej organ gminy powinien uzyskać decyzję właściwego organu w zakresie zgody co do planowanego przeznaczenia i warunków zagospodarowania gruntów leśnych objętych obszarem projektowanego planu miejscowego. Tylko taki tryb działania może zapewnić realizację ochrony gruntów leśnych, polegającej w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze". Końcowo należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r. II OSK 64/18, LEX nr 2749276: " Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W świetle powyższego, w sytuacji zmiany przeznaczenia gruntów klasy III bez opisanej procedury, hipoteza art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. staje się aktualna i organy prawidłowo wskazały na konieczność jej zastosowania.

Kolejny zarzut dotyczy tego, iż w ocenie skarżącej, przynajmniej w zakresie części wyłączonej powierzchni, a to tej, gdzie znajdują się obiekty sakralne i obiekty małej architektury, kara administracyjne powinna zostać nałożona na Sołectwo D., gdyż to sołtys [...] wykonał tę część bez zgody Gminy. Zanim Sąd przejdzie do kwestii faktycznej, należy przypomnieć sytuację prawną sołectwa jako takiego. Otóż sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Jednostka pomocnicza gminy jest to sublokalna struktura administracyjna w Polsce, obejmująca mieszkańców części gminy. Jednostki są ustanawiane przez radę gminy (miasta). Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Jednostki nie posiadają osobowości prawnej. Jednostka pomocnicza gminy stanowi strukturę społeczno-terytorialną, która przejmuje na swoim terytorium realizację zadań publicznych, ułatwiając gminie wykonywanie jej zadań. Szczególną kompetencją, przysługującą wyłącznie sołectwom, jest dysponowanie (od 2009 r.) funduszem sołeckim. Jednostki pomocnicze mają własne organy uchwałodawcze (stanowiące i kontrolne) i wykonawcze ( art.36 i art. 37 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (DZ.U.z 2021r. poz. 1372). Sięgając do orzecznictwa, przywołać w pierwszej kolejności należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 26 maja 1992 r. SA/Wr 1248/91 LEX nr 1688225: "Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym podmiotem prawa w systemie tego samorządu jest gmina i tylko ona posiada osobowość prawną, co oznacza, że może zaciągać zobowiązania i ponosi za nie odpowiedzialność. Sołectwa i dzielnice (osiedla) nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. W konsekwencji tego postanowienie § 11 statutu, że gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania swoich jednostek pomocniczych, a jednostki te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy, pozostaje w sprzeczności z podmiotowością gminy jako osoby prawnej. Skoro bowiem przymiot osobowości przyznany został w ustawie gminie to oznacza to, że odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie jej organy, w tym także za zobowiązania dotyczące gospodarki jednostek pomocniczych, ponosi gmina, która odpowiada za nie całym swoim majątkiem, w tym także majątkiem powierzonym sołectwom i dzielnicom (osiedlom). Sołectwo i dzielnica (osiedla) jako jednostki pomocnicze gminy nie zostały wyposażone w osobowość prawną i wobec tego ani z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym, ani z mocy upoważnienia statutowego rady gminy nie mogą występować w stosunkach cywilnoprawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny, a ich organy nie są umocowane i nie mogą być również upoważnione w statucie sołectwa czy statucie dzielnicy (osiedla) do zawierania w imieniu tych jednostek umów i zaciągania zobowiązań".

Podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r. III SA/Wr 855/09, LEX nr 606861 m.in. wskazał, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a więc kompetencje do podejmowania działań w zakresie współpracy z innymi społecznościami lokalnymi i organizacjami ma wyłącznie gmina jako jednostka samodzielna reprezentujący interesy społeczności lokalnej, nie zaś jej jednostka pomocnicza. Podsumowaniem niech będzie tutaj wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2013 r II SA/Ol 1364/12, LEX nr 1298593: "Sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy, nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, nie może zatem występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogący skutecznie działać we własnym imieniu i na własny rachunek lub też w imieniu i na rachunek podmiotów trzecich. Umocowania do reprezentacji, jak zawieranie umów oraz występowania przed sądami i organami, mogą wynikać wyłącznie z przepisów ustawowych, ewentualnie z udzielonego przez właściwy organ upoważnienia". Przywołać końcowo trzeba również wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2011 r. II SA/Kr 1444/10, LEX nr 1086125: " Stosownie do postanowień art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sołtys jest organem wykonawczym sołectwa, przez co rozumieć należy, że wykonuje uchwały zebrania wiejskiego, a nie że jest reprezentantem grupy mieszkańców". Z kolei członkowie zebrania wiejskiego, których art. 36 ust. 1 u.s.g. czyni organem uchwałodawczym w sołectwie, to po prostu stali mieszkańcy danej jednostki pomocniczej, osoby prywatne, nie piastujące żadnych funkcji publicznych, które nie posiadają kompetencji do gospodarowania mieniem komunalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2021 r. III SA/Gl 106/21, LEX nr 3169432).

Z powyższego wynika, że sołectwo reprezentowane przez sołtysa nie może być stroną w postępowaniach tak administracyjnych, jak i sądowych, oraz że mienie powierzone ( poprzez statut) sołectwu jest w istocie mieniem gminy i tylko gmina może zaciągać zobowiązania dotyczące tego mienia. W efekcie kara z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej mienia, nawet przydzielonego sołectwu D., mogła być nałożona tylko na Gminę K. .

Niezależnie od tego wskazuje na to stan faktyczny sprawy. Bowiem to Gmina K. zawarła umowę z projektantem na koncepcję zagospodarowania działki nr [...]. Nigdzie nie powiedziano, że w tej koncepcji chodziło tylko o parking, brak tej koncepcji w aktach sprawy. Dalej, z zaświadczenia Starosty [...] wynika, że zgłoszenia robót budowlanych dokonała Gmina K.. Z kolei PINB ustalił, że inwestorem utwardzenia terenu była Gmina K., a przecież część z obiektami sakralnymi jest częścią "rekreacyjną" parkingu. I wreszcie, w postanowieniu PINB z 16.07.2019r. jest wskazane, że sołtys [...] oświadczył, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej, że inwestorem jest Gmina K., przy czym data postanowienia wskazuje, że sołtys miał na myśli wszystkie prace, jakie wykonano. W efekcie poza stanem prawnym także stan faktyczny wskazuje na odpowiedzialność Gminy za całość przedsięwzięcia. Należy zatem przesądzić odpowiedzialność Gminy K. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

Jednakże odpowiedzialność ta może zaistnieć dopiero przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Ponieważ wielkość opłaty zależy od wielkości powierzchni gruntu wyłączonego ( art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l.), istotne jest prawidłowe obliczenie powierzchni. Tutaj zostały zaprezentowane dwa stanowiska. Stanowisko organów bazuje na protokole oględzin z dnia 23.09.2019 /k.5 akt adm./, gdzie wskazano, że "powierzchnia utwardzona to 484 m2". Wbrew twierdzeniu SKO, z tego protokołu w żadnym razie nie wynika, że dokonano pomiarów, które dały taki wynik, oraz w jaki sposób zmierzono powierzchnię ( jakimi urządzeniami). Tymczasem w odwołaniu wskazano, że z dokumentów obrazujących dokładne pomiary wynika, że całkowita powierzchnia utwardzenia wynosi 426,69 m2. Ponieważ w protokole oględzin nie zanotowano, z czego wynika wskazana tam powierzchnia utwardzenia, a w szczególności, jakie pomiary zostały poczynione ( w jaki sposób) – należy uznać, że ten, jakże ważny element stanu faktycznego sprawy – nie został w sposób bezdyskusyjny ustalony, a w każdym razie, że nie wynika to z akt sprawy. Zatem w tym zakresie należy zarzucić organowi I instancji, a także organowi odwoławczemu, istotne naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Musi to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien dołożyć wszelkiej staranności, aby w sposób niepodważalny dokonać pomiarów wyłączonej powierzchni dla celów ustalenia kary.

Trzeba jeszcze na koniec zauważyć, że art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi o karze administracyjnej, jednakże nie przewiduje sposobu wymiaru kary. Wobec tego należy stosować dyrektywy wymiaru kary zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189 d k.p.a.:

Art. 189d.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1)wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2)częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3)uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4)stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5)działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6)wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7)w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W przypadku niniejszej sprawy, charakter kary wyłożył NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r. II OSK 121/14, LEX nr 2091931: "(...) 3. Charakter prewencyjny, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy, opłaty w wysokości dwukrotnej należności wynika z celu przepisu, którym jest realizacja jednego z głównych celów ustawy, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 - ochrona gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. 4. Ocena proporcjonalności i uciążliwości sankcji finansowej w przypadku art. 28 ust. 1 ustawy powinna uwzględniać nadto szczególny, świadczący o wadze, jaką ustawodawca przykłada do ochrony gruntów rolnych i leśnych, tryb zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Najpierw taka zmiana przeznaczenia powinna zostać przewidziana w planie miejscowym, a dopiero następnie możliwe jest uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy".

Uwzględniając zatem z jednej strony wspomnianą wagę procedury zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i jej naruszenia, z drugiej strony organ może wziąć pod uwagę inne elementy. Przykładowo, przy dokonaniu zgłoszenia organ je oceniający nie dostrzegł sytuacji prawnej gruntów. Ponadto właśnie przy wymiarze kary jest też obszar do wzięcia pod uwagę, w czyim interesie dokonano naruszenia. Te i inne elementy winny zostać wzięte pod uwagę i ocenione w ramach wspomnianych dyrektyw, przy podejmowaniu decyzji co do wysokości kary, czego nie uczyniono przy pierwszym rozpoznaniu sprawy.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie powołanych przepisów, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie [...]zł.