Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3 pkt 4 lit. a,b
journal: Dz.U. 2018 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi L. N. na informację Stowarzyszenia "Euro-Country" z siedzibą w Polskiej Cerekwi z dnia 13 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Realizując strategię rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (zwaną LSR), Stowarzyszenie "Euro-Country" (dalej zwane też: Stowarzyszeniem lub LGD) przeprowadziło nabór wniosków o udzielenie wsparcia na operacje w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrożenie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w zakresie "Podejmowania i rozwijania działalności gospodarczej mieszkańców obszaru". W ogłoszeniu o naborze wniosków, z dnia 12 lutego 2018 r., nr [...], Stowarzyszenie określiło zakres tematyczny, termin i miejsce składania wniosków, wysokość limitu środków (w kwocie 825164 zł), formę wsparcia i warunki jego udzielenia, a także wskazało kryteria wyboru operacji, maksymalną i minimalną ilości punktów oraz informacje o wymaganych dokumentach, miejscu udostępnienia LSR, formularzy wniosku, formularza umowy i lokalnych kryteriów wyboru.

W ramach naboru, w dniu 26 lutego 2018 r. wniosek o przyznanie wsparcia złożyła L. N. Wniosek ten dotyczył operacji pt.: "[...]". Koszty operacji i koszty kwalifikowane określono we wniosku na kwotę 361.614,18 zł, a wnioskowaną kwotę pomocy ustalono na kwotę 233.241 zł.

W dniu 10 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 4 lit. a i b ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2018 r., poz. 140) zwanej dalej "ustawą o rozwoju lokalnym", oraz § 18 Statutu Stowarzyszenia, Rada Decyzyjna Stowarzyszenia podjęła uchwałę nr [...], w sprawie oceny projektu objętego wnioskiem L. N., w której stwierdzono, że projekt jest zgodny z zakresem tematycznym wskazanym w ogłoszeniu oraz z Lokalną Strategia Rozwoju na lata 2016-2022. W uchwale przedstawiono ocenę dokonaną w ramach lokalnych kryteriów wyboru oraz punktację przyznaną w odniesieniu do poszczególnych kryteriów, wraz z jej uzasadnieniem.

Wskazano w tym zakresie, że:

- wnioskodawca zakłada stworzenie nowych miejsc pracy w przypadku rozwijania działalności, za co przyznano 1 pkt;

- wnioskodawca zakłada wsparcie dla określonej grupy osób, za co przyznano 1 pkt;

- projekt zakłada działania związane z ochroną środowiska lub działania proklimatyczne, za co przyznano 1 pkt;

- przewidziano wykorzystanie lokalnych zasobów w projekcie, za co przyznano 1 pkt;

- wnioskodawca korzystał z doradztwa w biurze LGD, za co przyznano 1 pkt;

- w ramach kryterium innowacyjności przyznano 1,73 pkt, co było wynikiem braku jednomyślności członków Rady przy ocenie tego kryterium i uśrednienia oceny;

- projekt spełnia kryterium wkładu własnego wnioskodawcy, za co przyznano 2 pkt.

Na podstawie dokonanej oceny stwierdzono, że projekt jest zgodny z Lokalnymi Kryteriami Wyboru, osiągnął wymaganą minimalną ilość punktów w ramach kryteriów wyboru, czyli 8,73 punktów na 5 wymaganych, a wnioskowana pomocy w wysokości 233.241 zł jest uzasadniona. Operacja została wybrana do dofinansowania, z ustaloną kwotą wsparcia i umieszczona na liście rankingowej projektów wybranych do dofinansowania na miejscu 5. Nie mieściła się jednak w limicie wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków.

O powyższej ocenie zawiadomiono L. N. pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r.

W dniu 26 kwietnia 2018 r. wnioskodawczyni złożyła protest od dokonanej oceny. Sformułowała zarzuty odnośnie do oceny dokonanej w zakresie kryterium innowacyjności. Wskazując na ustaloną - w ramach lokalnych kryteriów wyboru operacji, definicję innowacyjności podniosła, że planowana przez nią operacja jest innowacyjna i powinna otrzymać maksymalne 2 punkty. W ramach projektu planuje się bowiem świadczyć usługi w ramach dwóch kodów: PKD 55.20.Z - obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania oraz 77.21.Z - wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego. Wywodziła, że Kod PKD 77.21.Z występuje jako przeważający tylko w jednej firmie w Gminie [...] zajmującej się wypożyczalnią [...]. Zgodnie natomiast z informacją przekazaną przez LGD na szkoleniu, operacje są innowacyjne, jeżeli występuje do 3 firm z analogicznym kodem PKD na obszarze LGD. Wnioskodawczyni stwierdziła, że uzasadnienie Rady Decyzyjnej, iż będzie prowadziła również działalność w zakresie obiektów noclegowych jako usług dobrze znanych na obszarze LGD jest niesprawiedliwe, gdyż można je odnieść także do wniosku nr [...], który otrzymał maksymalną liczbę punktów za innowacyjność, gdy na obszarze LGD występuje powyżej 3 działalności z kodem PKD 45.32. Tak samo sprzedaż części jest bardzo dobrze znaną usługą i na pewno nieinnowacyjną na obszarze LGD EURO-COUNTRY. Wątpliwości strony budzi to również przyznanie maksymalnej liczby punktów za innowacyjność w przypadku wniosku [...], gdyż domy opieki występują licznie na obszarze LGD z przeważającym kodem 87.30.Z. W odniesieniu do przedstawionej argumentacji L. N. stwierdziła, że skoro w ramach kryterium Innowacyjności punkty przyznawane są na podstawie przeważających kodów PKD, to przyznanie maksymalnej liczby punktów dla wniosków [...] i [...] jest niesprawiedliwe w stosunku do oceny jej projektu. Nadmieniła też, że w przypadku jednomyślnej decyzji członków Rady Decyzyjnej jej wniosek otrzymałby dofinansowanie - pomimo takiej samej punktacji jak inne wnioski, gdyż został wcześniej złożony. Na zakończenie jednoznacznie wskazała na brak zarzutów o charakterze proceduralnym oraz co do ustalonej kwoty wsparcia.

W dniu 8 maja 2018 r. Rada Decyzyjna Stowarzyszenia podjęła uchwałę nr [...], którą uznała protest za nieuzasadniony i podtrzymała dotychczasową ocenę operacji. Uchwała ta została doręczona skarżącej przy piśmie z dnia 11 maja 2018 r.

Uchwałą z dnia 11 czerwca 2018 r., nr [...], Zarząd Województwa Opolskiego uwzględnił protest wniesiony przez L. N. i skierował operację do ponownej oceny przez Stowarzyszenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że w ocenianym wniosku o przyznanie pomocy w części B.lll - Opis planowanej operacji wskazano, że innowacyjność operacji polega na wprowadzeniu nowych usług na obszarze objętym LGD Euro-Country, tj. utworzenie [...]. Zdaniem wnioskodawcy, wypożyczalnia ta stanowi zupełnie nową usługę na obszarze gmin LGD. Istnieje tylko jedna wypożyczalnia [...] w Gminie [...]. Dokonując oceny przedmiotowej operacji, w odniesieniu do spornego kryterium innowacyjności Rada Decyzyjna Stowarzyszenia stwierdziła, że innowacyjność jest w tym kryterium rozumiana w szerokim zakresie jako wprowadzenie nowego produktu lub usługi, nowego procesu, nowej organizacji lub nowego rynku - na podstawie danych wskazanych w opisie we wniosku o przyznanie pomocy oraz weryfikacji przeprowadzonej przez członków Rady (m.in. na podstawie wydruku z CEDIG, wg zakresu prowadzonej działalności - przeważający kod PKD). Członkowie Rady Decyzyjnej byli przy ocenie tego kryterium niejednomyślni, stąd uśrednienie oceny (8 głosów - 2 pkt., 3 głosy - 1 pkt.). W uzasadnieniu oceny spornego kryterium powołano się również na strukturę wydatków, gdzie zwrócono uwagę, że większa część planowanych do poniesienia kosztów przeznaczona jest na prace remontowe w obiekcie, natomiast jej zasadniczo mniejsza kwota przeznaczona jest na zakup wyposażenia wypożyczalni. Na tej podstawie stwierdzono, że większa część dotacji będzie przeznaczona na przystosowanie budynku na obiekt noclegowy, czyli działalność dobrze reprezentowana na terenie LGD, co potwierdzone zostało w bazie CEIDG, poprzez weryfikację kodów PKD. Dlatego też w ocenie operacji członkowie Rady Decyzyjnej nie zachowali jednomyślności. Odnosząc się do tak dokonanej oceny, Zarząd Województwa wskazał, że zgodnie z opisem zawartym w zał. 5 do LSR innowacyjność jest to w szerokim zakresie wprowadzenie nowego produktu lub usługi, nowego procesu, nowej organizacji lub nowego rynku - na podstawie danych wskazanych w opisie we wniosku o przyznanie pomocy oraz weryfikacji przeprowadzonej przez członków Rady (m. in. na podstawie wydruku z CEDIG, wg. zakresu prowadzonej działalności - przeważający kod PKD.). W świetle takiego opisu kryterium działanie Rady polegające na ocenie struktury wydatków w ramach operacji było nieuprawnione. Rada winna kierować się brzmieniem kryterium i opisu sposobu przyznawania punktów. Niedopuszczalne jest formułowanie zasad oceny operacji w ramach danego kryterium po zakończeniu terminu składania wniosków. Szczegółowe zasady oceny w danym kryterium powinny być opublikowane wraz z ogłoszeniem, jeżeli mają być stosowane do oceny w ramach danego naboru. Dlatego należało uwzględnić protest i przekazać projekt do ponownej oceny.

Uchwałą z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...], Rada Decyzyjna Stowarzyszenia dokonała ponownej oceny projektu, w zakresie której uznała, że:

- ocena operacji w ramach kryterium "innowacyjność" pozostanie niezmieniona, tzn. operacja za to kryterium uzyska 1,73 pkt;

- w zakresie niejednomyślności członków Rady Decyzyjnej w ocenie kryterium "innowacyjność" zarzut wnioskodawcy jest niezasadny;

- w zakresie nienależytego/niezasadnego przyznawania punktów w ocenie pozostałych wniosków zarzut jest niezasadny.

W uzasadnieniu, odnosząc się do argumentów protestu, które dotyczyły porównania z innymi wnioskami wskazała, że wszyscy wnioskodawcy zostali ocenieni wg tych samych, jednakowo interpretowanych kryteriów, natomiast różnica w punktach wynikała z różnic pomiędzy poszczególnymi operacjami. W zakresie dokonanej oceny organ wyjaśnił, że kryterium innowacyjności rozumiane jest w szerokim zakresie, jako wprowadzenie nowego produktu lub usługi, nowego procesu, nowej organizacji lub nowego rynku. Weryfikacji spełnienia tego kryterium dokonuje się na podstawie danych wskazanych w opisie we wniosku o przyznanie pomocy oraz weryfikacji przeprowadzonej przez członków Rady, m.in. (acz nie wyłącznie) na podstawie wydruków z CEDIG. W opisie kryterium, innowacyjność nie została zdefiniowana jako otwarcie działalności gospodarczej o kodzie PKD niewystępującym na referencyjnym obszarze, ale jako wprowadzenie nowego produktu, usługi, procesu, organizacji lub rynku. Wydruk z CEIDG i numer PKD miał mieć tutaj znaczenie pomocnicze, jako wskazówka, ale nie jako warunek wystarczający, by uzyskać punkty. Badanie innowacyjności nie ogranicza się wyłącznie do weryfikacji numeru PKD, ale bazuje na ocenie całościowej operacji, jej cech, zadeklarowanych wydatków, efektów końcowych, rodzaju powstałej działalności. W przedmiotowej sprawie, gdyby traktować kod PKD 77.22.Z jako jedyne narzędzie weryfikacji innowacyjności, operacja jest innowacyjna na terenie Gminy [...]. Sama usługa, czyli wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego nie jest jednak innowacyjna, ponieważ już na samym terenie Gminy [...] istnieją wypożyczalnie sprzętu rekreacyjnego, zaś na całym terenie LGD jest tych podmiotów dużo więcej.

Wskazując przykładowe podmioty Rada Decyzyjna stwierdziła, że wypożyczalnie sprzętu służącego bardzo podobnym celom, czyli przejażdżkom rekreacyjnym ([...]) nie jest innowacyjne, bo nadal mamy do czynienia ze stworzeniem wypożyczalni sprzętu rekreacyjnego, a sam rodzaj wypożyczanego sprzętu jest tutaj drugorzędny. Inaczej każdy sklep oferujący nowy typ towarów byłby innowacyjny, a przecież pomimo szerokiego ujęcia "innowacyjności" nie o to chodziło.

Uwzględniając natomiast drugi, ze wskazanych przez wnioskodawcę kodów przeważającej działalności (55.20.Z,) organ stwierdził, że jest on powszechnie występującym wśród przedsiębiorców na terenie gmin obszaru LGD. Odnosząc się z kolei do oceny Zarządu Województwa Opolskiego Rada wskazała, że zarówno kryteria oraz ich opis znajdują się na stronie internetowej, a w ogłoszeniu o naborze znalazł się odnośnik do nich, zaś dokonana analiza struktury kosztów nie była "dołożeniem" dodatkowego kryterium do istniejących już warunków. Podstawą takiej, a nie innej oceny w ramach przedmiotowego kryterium, był opis planowanej do realizacji działalności, zaś analiza kosztów była jedynie dodatkowym argumentem przy całościowej ocenie inwestycji.

W kwestii niejednomyślności członków Rady Decyzyjnej wyjaśniono z kolei, że znalazła ona swoje odzwierciedlenie w wyniku oceny, zaokrąglonym do dwóch miejsc po przecinku, przy czym w ramach kryteriów o abstrakcyjnym charakterze różna ocena członków Rady nie jest czymś niezwykłym czy niepożądanym.

O wyniku ponownej oceny projektu L. N. została poinformowana pismem z dnia 13 lipca 2018 r.

Na informację o ponownej ocenie projektu L. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której podniosła zarzut w zakresie oceny dotyczącej kryterium innowacyjności. Przyznając, że kryteria oceniania były ustalone przed ogłoszeniem naboru, skarżąca wskazała, że Rada Decyzyjna Stowarzyszenia przy ocenie jej projektu zastosowała dodatkowe kryteria odnośnie innowacyjności, które nie były podane przed ogłoszeniem naboru, w konsekwencji czego bezpodstawnie odjęto jej punkty w zakresie tego kryterium. Powołując się na dane z CEDiG wywodziła, że nieprawdziwe jest twierdzenie, iż na terenie działania Stowarzyszenia jest kilka firm świadczących usługi wypożyczania sprzętu rekreacyjnego. Wskazała, że wymienione przez Radę firmy w przeważającej działalności nie mają wpisanego kodu PKD 77.21.Z, i nie prowadzą faktycznie żadnej wypożyczalni sprzętu rekreacyjnego. Dopiero po terminie składania wniosków w ramach naboru, działalność z kodem PKD 77.21.Z, założyły/wznowiły dwie firmy. W momencie składania wniosku w CEDIG była natomiast tylko jedna wypożyczalnia sprzętu rekreacyjnego w postaci [...], zarejestrowana z przeważającym kodem PKD 77.21. Wskazując, że firma ta powstała w grudniu 2017 r., po uzyskaniu dofinansowania ze Stowarzyszenia skarżąca zaznaczyła, że w skład komisji oceniającej wnioski o dofinansowanie wchodził brat właściciela tej firmy.

Następnie, odnosząc się do oceny dotyczącej innych wniosków podniosła, że Rada Decyzyjna nie zastosowała tych samych kryteriów dotyczących innowacyjności i zupełnie nieobiektywnie podeszła do oceny jej wniosku. Wskazała, że w tym zakresie zauważalna jest ewidentna stronniczość, brak stosowania tych samych kryteriów i promowanie wybranych wniosków. Ponadto, przy ponownej ocenie zignorowano stanowisko Zarządu Województwa Opolskiego.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie podtrzymało swoją dotychczasową ocenę i wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że skarżąca w dużej mierze kwestionuje postępowanie LGD, które w żadnym stopniu nie wpływało na wynik oceny i jego projektu (odwołanie się do oceny operacji złożonych przez innych wnioskodawców), nie odwołuje się do brzmienia spornego kryterium, wybiórczo odczytuje uzasadnienie uchwały w sprawie ponownej oceny operacji, a uchwałę Zarządu Województwa traktuje jako wiążącą. Stowarzyszenie przytoczyło opis kryterium innowacyjności, sformułowany w lokalnych kryteriach wyboru i zaznaczyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyraźnie wyjaśniono kwestię braku spełnienia spornego kryterium. Rada nie przyznała operacji maksymalnej liczby punktów, gdyż stwierdziła, że nie zakłada ona wprowadzenia "nowego produktu lub usługi, nowego procesu, nowej organizacji lub nowego rynku". Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, projekt nie dotyczył oferowania nowego produktu (wypożyczanie to nie produkt, a usługa), nowego procesu, organizacji ani nowego rynku. Jeżeli zaś chodzi o nową usługę, to i ona nie była nowa na obszarze objętym LSR. Ocena Rady nie była zatem arbitralna. Została przeprowadzona kompleksowo i w sposób konkretny uzasadniona. Rada wskazała przy tym, że istnienie innych firm o takim jak deklarowany przez skarżącą PKD 77.21.Z, miało jedynie znaczenie pomocnicze dla ustalenia, czy wniosek zasługuje na punkty w ramach zaskarżonego kryterium (w opisie kryterium wskazano, że weryfikacja odbywać się będzie "między innymi na podstawie wydruku z CEDiG, wg zakresu prowadzonej działalności - przeważający kod PKD"). Decydujące dla innowacyjności operacji były inne kwestie i warunki, których operacja skarżącego nie spełniła w tym stopniu, który pozwoliłby jej uzyskać maksymalną liczbę punktów. Stowarzyszenie wskazało, że stanowisko Zarządu Województwa wyrażone przy rozpoznaniu protestu nie było wiążące przy ponownej ocenie, a ocena innych, wskazywanych w skardze wniosków nie może być przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Zaznaczyło też, że w przypadku żadnego z przywołanych w skardze wniosków Rada nie zaprezentowała odmiennej interpretacji kryterium innowacyjności od tego, jakie przyjęto w trakcie oceny operacji skarżącej, a jeżeli nawet w trakcie oceny doszło w jakimś zakresie do nieprawidłowego przyznania punktów danemu wnioskodawcy, to nie jest to w żadnym wypadku przejaw dyskryminacji skarżącej, a jedynie efekt niedoskonałego rozpoznania rynku lokalnego przez Radę Decyzyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej P.p.s.a., określony został katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej. Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na tej właśnie podstawie ocenie Sądu poddana została, zaskarżona informacja Stowarzyszenia "Euro-Country" z dnia 13 lipca 2018 r., nr [...], dotycząca ponownej oceny projektu objętego wnioskiem skarżącej o przyznanie pomocy na realizację operacji pt.: "[...]", w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Wprawdzie stan prawny w niniejszej sprawie nie był sporny i nie budzi wątpliwości, jednak dla pełnego wywodu w zakresie kontroli legalności zaskarżonej oceny wyjaśnić należy, że skarżąca ubiegała się o przyznanie pomocy w ramach naboru przeprowadzonego przez Stowarzyszenie "Euro-Country" działające jako lokalna grupa działania (LGD), realizująca strategię rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. Nabór wniosków dotyczył wsparcia na operacje, o którym mowa w § 2 pkt 2 lit. a i c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 772 z późn. zm.), tj. w zakresie podejmowania i rozwijania działalności gospodarczej. Realizowany był na podstawie ustawy o rozwoju lokalnym, która w kwestii procedury odwoławczej oraz zaskarżenia do sądu administracyjnego wydanego w tym trybie rozstrzygnięcia, w przepisach art. 22 ust. 3 i ust. 8 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1431) zwanej ustawą wdrożeniową.

Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Odnośnie do zakresu i kryteriów oceny sądowej wyjaśnić należy, że na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu, jako środka odwoławczego. Zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, który ma odpowiednie zastosowanie z mocy art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym, podstawą wniesienia protestu mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, a organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, podobnie jak i sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia więc do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17 i z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępnie są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też zakresie dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu, gdyż Sąd nie może wykraczać poza granice uprawnionego rozpoznania sprawy.

Wskazana ustawa wdrożeniowa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej, niż przewidziane w art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem. W konsekwencji, rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, które - jako wzorzec kontroli sądowej, w sprawie oznacza przepisy powszechnie obowiązującego prawa w tym ustawy wdrożeniowej, ustawy o rozwoju lokalnym, jak również inne akty składające się na system realizacji programu operacyjnego, takie jak: Lokalne kryteria wyboru operacji Stowarzyszenia, Regulamin Rady Decyzyjnej Stowarzyszenia oraz Procedura przeprowadzania wyboru wniosków składanych przez podmioty inne niż LGD Stowarzyszenie Euro-Country oraz tzw. projektów własnych w drodze otwartego konkursu.

Sąd nie jest natomiast władny dokonywać oceny słuszności albo racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką.

Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianego stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.

Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych, czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17).

W konsekwencji sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, które na podstawie art. 30a tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawach rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a projekt ocenia pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu. W takim też zakresie sąd kontroluje legalność dokonanej oceny projektu.

W kontrolowanej sprawie spór sprowadza się do oceny dokonanej w zakresie jednego z kryterium wyboru operacji. Skarżąca zarówno w proteście, jak i w skardze podniosła zarzut w zakresie ustalonego kryterium "innowacyjności" i zakwestionowała ocenę merytoryczną dokonaną na tej podstawie.

Przeprowadzona przez Sąd w tych granicach kontrola legalności wykazała, że ocena dokonana przez Stowarzyszenie nie naruszała zasad wyrażonych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jest w pierwszej kolejności określenie w jednoznaczny i jasny sposób warunków oraz zasad postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności, kryteria wyboru powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a pojęcia określające kryteria, w przypadku ich niejednoznaczności, powinny zostać zdefiniowane tak, aby wyłączyć dowolność organu przy dokonywaniu oceny. Ocena projektu powinna być natomiast dokonana pod względem spełnienia tych kryteriów.

Zasada przejrzystości zobowiązuje też instytucje do dokładnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy.

W kontrolowanej sprawie wybór operacji dokonany został na podstawie i w granicach kryteriów wyboru, które zostały opracowane przez Stowarzyszenie i udostępnione - co należy podkreślić - wraz z ogłoszeniem o naborze wniosków. Sporne kryterium "Innowacji" zostało opisane pod Lp. 6 Lokalnych kryteriów wyboru operacji, w którym wskazano, że innowacyjność jest rozumiana w szerokim zakresie jako wprowadzenie nowego produktu lub usługi, nowego procesu, nowej organizacji lub nowego rynku – na podstawie danych wskazanych w opisie we wniosku o przyznanie pomocy oraz weryfikacji przeprowadzonej przez członków Rady (m.in. na podstawie wydruków z CEDIG, wg zakresu prowadzonej działalności – przeważający kod PKD).

W ramach tego kryterium ustalono też, że za jego spełnienie, operacja może otrzymać maksymalnie 2 pkt, które są przyznawane, gdy projekt jest innowacyjny na terenie całego obszaru LGD. W przypadku projektu innowacyjnego na terenie jednej gminy obszaru LGD przewidziano w ramach punktacji 1 punkt, a dla projektu, który nie jest innowacyjny 0 punktów.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że sporne kryterium nie zostało ustalone sprzecznie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Sformułowane zostało ono w sposób jednoznaczny. Określa zasady oceny dokonywanej na jego podstawie i zasady przyznawanej punktacji. Stwierdzić ponadto trzeba, że dokonując oceny wniosku skarżącej w ramach kryterium "innowacyjności", właściwy organ Stowarzyszenia nie przekroczył granic interpretacyjnych wyznaczonych opisem uszczegóławiającym sporne kryterium i dokonał oceny zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, tj. w sposób rzetelny i bezstronny.

Z danych zamieszczonych w opisie wniosku skarżącej, które stanowiły podstawę dokonanej oceny wynika, że innowacyjność operacji skarżącej polega na wprowadzeniu nowych usług na obszarze objętym LGD przez utworzenie punktu [...]. Wskazano, że wypożyczalnia [...] jest zupełnie nową usługą na obszarze gmin LGD, gdyż istnieje tylko jedna wypożyczalnia [...] w Gminie [...].

Zgodnie z ustalonymi zasadami, Rada Decyzyjna Stowarzyszenia oceniając ponownie projekt, dokonała uprawnionej weryfikacji w granicach spornego kryterium i uznała, że sama usługa wypożyczenia i dzierżawy sprzętu rekreacyjnego nie jest innowacyjna na terenie LGD, w tym na terenie Gminy [...]. Co należy podkreślić, dostrzegła ponadto, że projekt skarżącej obejmuje także świadczenie usług noclegowych, które powszechnie występują wśród przedsiębiorców na terenie gminy obszaru LGD.

Zdaniem Sądu, tak dokonana ocena nie narusza zasad ustalonych w granicach kryterium "innowacyjności". Uwzględniając znaczenie pojęcia "innowacyjny" - jako nowy należy uznać, że zaprezentowana ocena Rady Decyzyjnej jest całkowicie uprawniona. Skoro, działalność w zakresie świadczenia usług wypożyczenia i dzierżawy sprzętu rekreacyjnego oraz usług noclegowych występuje już na terenie działania LGD, to nie ma charakteru innowacyjnego. Argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie odnośnie tej oceny jest przejrzysta. Uzasadnia ją w sposób wystarczający. Słusznie Rada wyjaśniła, iż wydruki CEIDG i numery PKD miały tylko pomocnicze znaczenie przy weryfikacji kryterium innowacyjności, a nie jak przyjmuje skarżąca znaczenie zasadnicze. Prawidłowo wskazano, że podstawą badania była ocena całościowej inwestycji w tym uwzględniono w opisie planowanej inwestycji analizę kosztów. W świetle opisu kryterium "Innowacyjności", w którym wydruki z CEDIG oraz kody PKD wskazano jako dopuszczalną, (aczkolwiek nie jedyną) podstawę weryfikacji, uznać należy, że dokonana w sprawie ocena mieściła się w ustalonych granicach podstaw oceny kryterium.

Podkreślić też należy, że skarżącej w zakresie kryterium "Innowacyjności", mimo wszystko przyznano 1,73 pkt. Punktacja była wynikiem niejednomyślności członków Rady Decyzyjne Stowarzyszenia i ustalenia jej – zgodnie z § 26 pkt 7 Regulaminu Rady, w wyniku zsumowania ocen punktowych członków Rady i podzielenia sumy punktów przez liczbę ważnie dodanych głosów. Taka procedura nie była sprzeczna z przyjętymi wcześniej zasadami punktacji. Innowacyjność oceniona została w szerokim zakresie uwzględniającym wyrażone w opisie planowanej inwestycji okoliczności. Podzielono tym samym przekonanie skarżącej o innowacyjności proponowanych przez nią usług.

Nota bene zgodnie ze "Słownikiem wyrazów obcych" Wyd. PWN W-wa 2002 str. 476, "innowacja" to nowość, nowatorstwo, wprowadzenie czegoś nowego. W potocznym rozumieniu tego pojęcia propozycja strony wypożyczania [...] nie jest innowacją. Niemniej sporne kryterium w ramach ocenianego naboru zostało zdaniem Rady decyzyjnej spełnione, a Sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy merytorycznie jako kolejna instancja administracyjna, tylko ocenia legalność działania organu. Poza tym Sąd w granicach art. 134 § 2 P.p.s.a. nie mógł wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej i przyjąć wbrew konkluzji organu, że projekt nie jest innowacyjny, co oznaczałoby odjęcie punktów przyznanych za to kryterium.

Ponadto powołane wyżej przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 wyłączają możliwość jakiejkolwiek oceny innych wniosków, złożonych równocześnie z wnioskiem strony i to nawet w sytuacji, gdyby już lektura uchwały Rady decyzyjnej wskazywała na oczywisty brak spełnienia jakiegokolwiek kryterium, w tym innowacyjności, przez innych wnioskodawców, którzy mimo to otrzymali dofinansowanie. W tym zakresie okoliczności opisane przez stronę w skardze i piśmie procesowym z dnia 22 października 2018 r. odnoszące się do innych wnioskodawców pozostały poza kontrolą Sądu. Jedyną formą sprawdzenia prawidłowości tamtych czynności Lokalnej Grupy Działania pod nazwą Stowarzyszenie "Euro-Country" może być kontrola ze strony Zarządu Województwa Opolskiego, a dalej organów unijnych.

Reasumując Sąd stwierdził, że kontrolowana ocena odnosząca się do spełnienia kryterium "Innowacyjności" została dokonana prawidłowo i nie naruszała zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Jej legalności nie mogła przy tym podważać w żaden sposób argumentacja skargi, odnosząca się do innych wniosków o dofinansowanie. W granicach niniejszej sprawy kontrola dotyczyła bowiem wyłącznie oceny wniosku skarżącej.

Nawiązując do zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia stanowiska Zarządu Województwa wyrażonego w ramach uwzględnienia protestu skarżącej wskazać natomiast trzeba, że instytucja dokonująca ponownej weryfikacji projektu nie jest związana poglądem prawnym wyrażonym przez organ rozpatrujący protest. Przepis art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - stosowany z mocy art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, nie obliguje organu, któremu przekazano projekt do ponownej oceny, aby uwzględnił stanowisko i wskazówki zawarte w rozstrzygnięciu protestu. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 tej ustawy. Wynika z tego swoboda acz nie dowolność przy dokonywaniu ponownej oceny. Stowarzyszenie dokonało więc oceny w granicach przysługujących mu kompetencji.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.