Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2908/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 3 i 3a, 10 ust 1 pkt 7 lit d, ust 2 pkt 1, ust 5-7, art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 413/16 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 2908/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zaskarżył w całości uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2015 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Żądając stwierdzenia nieważności tego aktu, organ nadzoru zarzucił Radzie Miasta istotne naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d), art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: u.p.z.p.

Wojewoda zwrócił uwagę, że z powołanych przepisów wynika konieczność sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, które to opracowanie stanowi obligatoryjną podstawę do określania odpowiednich postanowień studium. Wymóg przyjęcia dla potrzeb studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę został wprowadzony nowelizacją u.p.z.p., dokonaną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777). Ustawa o rewitalizacji zmieniła między innymi art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Zgodnie z nowym jego brzmieniem w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktur, społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. O ile przewidziane pod literami od a) do c) analizy oraz prognozy stanowią uszczegółowienie już wcześniej wymaganych przez ustawodawcę elementów studium, to nowością jest wprowadzenie obowiązku sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. unormowano szczegółową procedurę przeprowadzenia takiego bilansu wraz z określeniem wymogów względem jego treści.

W ocenie autora skargi zakres uwarunkowań studium, według nowego brzmienia przepisów, musi zostać skorelowany z bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę przeprowadzonym na podstawie przepisów dodanych w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. Przeprowadzony bilans wpływać będzie bezpośrednio również na treść kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z nowym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, uwzględniać powinny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Według organu nadzoru analiza dokumentacji planistycznej doprowadziła do wniosku, że w pracach zmierzających do przyjęcia uchwały wymagany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę sporządzono jedynie dla poddanego zmianom fragmentu gminy, a nie dla całości, w jej granicach administracyjnych, jak ustalił to ustawodawca w art. 10 ust. 5. Tym samym nie spełnia on standardów ustawowych stawianych bilansowi terenów przeznaczonych pod zabudowę. Opracowanie to jest istotne, bowiem w studium bierze się je pod uwagę w częściach wskazywanych powyżej (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). Właściwe elementy studium muszą uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. W przepisach art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. precyzyjnie i szczegółowo podano, w jaki sposób należy opracować przedmiotowy bilans. Przyjęcie takiego fragmentarycznego opracowania - ograniczonego jedynie do zakresu terytorialnego objętego uchwałą - jest niewystarczające. Ustawodawca bowiem akcentuje, że bilans ma uwzględniać realia gminy jako całości. Tworzenie szczątkowego opracowania, de facto oderwanego od pozostałych części gminy, jest nie do pogodzenia z zamysłem prawodawcy. Dlatego też, w przekonaniu organu nadzoru, należy stwierdzić, że taki bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie spełnia standardów wskazanych w art. 10 ust. 5 -7 u.p.z.p.

W dalszej części skargi jej autor zauważył, że przywołana ustawa o rewitalizacji dodała również przepis art. 9 ust. 3a zgodnie z którym zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że jest bezsporne, że bilans sporządzono stosownie do zakresu zmiany studium. Tym samym dochowano obowiązku wykonania tego opracowania, jednocześnie z ograniczeniem co do zakresu powierzchniowego, wynikającego z takiego ograniczenia samego studium Wskazując na stanowisko Ministerstwa Rozwoju, przedstawione w dniu 3 grudnia 2015 r. na witrynie internetowej ministerstwa odnośnie do ustawy o rewitalizacji, organ podniósł, że zmiany w u.p.z.p. jedynie precyzują wymogi stawiane projektowi aktu planowania przestrzennego, nie kształtując w tym zakresie zupełnie nowych regulacji. Uchwalone rozwiązania doprecyzowują obecnie obowiązujące przepisy poprzez wskazanie, jakie podstawowe elementy powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5-7 u.p.z.p.). Określanie i uwzględnianie tych potrzeb i możliwości w studium obowiązywało także przed wejściem w życie zmian, a wskazane w nowelizacji ustawy analizy przeprowadzane w oparciu o wiedzę zawodową urbanistów sporządzających projekt studium powinny być ich podstawą. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. w studium określa się wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania, które powinny stanowić m.in. podstawę do ustalenia chłonności poszczególnych terenów. Tym samym procedowane projekty studiów lub ich zmian powinny bazować na przeprowadzonych analizach, a dostosowanie prowadzonych analiz do uszczegółowionych wymogów ustawowych nie powinno nastręczać trudności. Natomiast projekty studiów przygotowane bez analiz należało uznać jako wadliwe także na podstawie przepisów u.p.z.p. w jej brzmieniu przed wprowadzeniem omawianych zmian.

Dodatkowo organ wskazał, że przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. Naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego tylko wówczas nakazuje jego unieważnienie, jeżeli ma charakter istotny. Naruszenie trybu postępowania ma charakter istotny tylko wówczas, gdy prawdopodobnym byłoby przyjęcie, że bez takiego naruszenia treść planu mogłaby być inna. W przedmiotowej zmianie studium starano się wypełnić nowe regulacje prawne. Zmiana przepisów nastąpiła niewiele ponad miesiąc przed uchwaleniem, dokument był trzykrotnie wykładany, a wiele z rozstrzygnięć stanowi usankcjonowanie istniejącej struktury i nie zmienia w znaczący sposób zainwestowania przestrzeni. Skoro zaś ustawodawca określił obowiązek spornych analiz (jedynie precyzując wymogi stawiane projektowi aktu planowania przestrzennego, nie kształtując w tym zakresie zupełnie nowych regulacji), to uzasadnione jest stanowisko, wedle którego nie można uznać za istotne naruszenie prawa faktu zapisania w dokumencie zmiany studium tylko częściowego bilansu, jedynie dla opracowywanego obszaru miasta.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że oceny, czy zaskarżona zmiana studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności uchwały przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że art. 10 ust. 1 pkt 7 w aktualnym jego brzmieniu nie wprowadza całkiem nowego unormowania, ale - na skutek nowelizacji poprzez dodanie dalszej jego treści: uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" - do już istniejącego art. 10 ust. 1 pkt 7, nastąpiło uszczegółowienie jego treści poprzez dopełnienie struktury składowej poprzednio brzmiącej normy prawnej, nadając jej obecnie bardziej konkretny charakter normatywny, ukierunkowujący jakie elementy w szczególności należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się zaś art. 10 ust. 2. Jednakże zarówno wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, jak i regulacyjnych należy interpretować nie tylko stosując wykładnię językową, lecz także wykładnię celowościową, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest zaś określenie polityki przestrzennej gminy.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 10 u.p.z.p. i jego konstrukcja ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego studium, a regulacje tam zawarte obejmują dwie kategorie spraw: uwarunkowania i kierunki.

Uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1-15, to okoliczności faktyczne istniejące w chwili sporządzania stadium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium.

Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1-16, to ustalone przez gminę wytyczne wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jakkolwiek art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. zawiera otwarty katalog uwarunkowań i kierunków, o czym świadczy określenie "w szczególności", to poprzez określenie w art. 10 ust. 1 i ust. 2 wymaganego zakresu studium, należy uznać, że jeżeli wymienione w tychże przepisach zagadnienia występują w gminie, to muszą być uwzględnione lub określone w studium jako całości, jak np. kwestia określenia w akcie terenu górniczego.

Natomiast § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), dalej rozporządzenie, wskazuje wyraźnie, że przepisy rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ale tylko w zakresie objętym zmianą. Oznacza to, że analizę uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.), w przypadku zmiany studium na części tylko terenu, przeprowadza się, o ile istnieją ku temu faktyczne powody, w zakresie objętym zmianą. Dlatego też Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu organu nadzoru, że obowiązkiem gminy było przeprowadzić analizę w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę na całym obszarze objętym studium, a nie na terenie objętym jego zmianą.

Sąd I instancji podkreślił, że przed nowelizacją ustawy, a więc przed dniem 18 listopada 2015 r., istniał zapis w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. mówiący o wymogu uwzględnienia uwarunkowań w zakresie potrzeb i możliwości rozwoju gminy. Racje więc ma Gmina [...], że w tym zakresie na skutek wspomnianej nowelizacji doprecyzowano jedynie wymogi stawiane studium, wskazując wyraźnie, jakie w szczególności elementy powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu potrzeb i możliwości rozwoju gminy.

Rada gminy dokonując zmiany studium dla części obszaru gminy, w przypadku stwierdzenia dezaktualizacji określonych treści studium nie objętych zmianą, ma obowiązek wprowadzić zmiany w takim zakresie, aby Studium jako całość nie przestało być aktualne (art. 9 ust. 3a u.p.z.p.). Nowelizacja u.p.z.p. polegająca na dodaniu ust. 3a w art. 9 (dotyczącego fazy wstępnej planowania przestrzennego) ma więc na celu uzupełnienie tego etapu procedury planowania (w zależności od istniejącego stanu faktycznego), aby na skutek planowanej zmiany akt planistyczny jako całość był spójny. Regulacja art. 9 ust.3a ma na celu niejako na bieżąco korygować mogące wystąpić rozbieżności czy sprzeczności spowodowane dokonywaną zmianą studium.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w sprawie nie sporządzono uwarunkowań w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę dla obszarów niewskazanych w uchwale intencyjnej dotyczącej zmiany studium, bowiem takiego obowiązku nie przewiduje § 8 ust. 1 rozporządzenia. Przeprowadzono natomiast analizę uwarunkowań i ustaleń kierunków rozwoju na obszarze objętym zmianą, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Organ nadzoru stawiając zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) i art. 10 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. i wskazując jedynie na art. 9 ust. 3a u.p.z.p. w istocie nie dokonał analizy treści zaskarżonej uchwały w kontekście całości unormowań studium i nie wskazał, które konkretnie zapisy czy treści graficzne zawarte w studium na skutek wprowadzonej zmiany są niespójne i nieaktualne. Skoro więc nie doszło do naruszenia zarzucanych przez organ nadzoru przepisów u.p.z.p., nie może ostać się zarzut naruszenia zasad czy też procedury sporządzania studium, a tym bardziej jego istotnego naruszenia, o którym mowa w art. 28 ustawy.

Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że nawet jeśliby przyjąć, że mogłoby to być naruszenie prawa, to skoro organ doszedł do takiej oceny jedynie w następstwie interpretacji przepisów, to i tak przesądza to o nieistotnym charakterze naruszenia prawa, a więc i w tym przypadku uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności uchwały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego:

1/ art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d), ust. 2 pkt 1 i ust. 5-7 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie, polegające na uznaniu, że z przepisów tych wynika, że w przypadku zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie powinien być sporządzony w odniesieniu do całego obszaru gminy, ale dotyczyć powinien tylko obszaru objętego zmianą studium, a tym samym, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. jako zgodna z tymi przepisami, odpowiada prawu;

2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności spornej uchwały, mimo że podjęta ona została z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d), ust. 2 pkt 1 w związku ust 5-7 u.p.z.p., a tym samym z istotnym naruszeniem zasad (trybu) sporządzania planu miejscowego;

II. Przepisów postępowania, to jest art. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanowiska, w myśl którego z § 8 rozporządzenia wynika, że w przypadku zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązek sporządzenia bilansu terenów podlegających zabudowie dotyczy tylko obszaru objętego zmianą, a także poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu organu nadzoru, że naruszenie przez Radę Miasta [...] art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d), ust. 2 pkt 1 w związku z ust 5-7 u.p.z.p. stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały oraz poprzez nierozstrzygnięcie jednoznacznie stwierdzonych w toku postępowania wątpliwości interpretacyjnych.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zgorzelec, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić przede wszystkim należy, że autor skargi kasacyjnej, stawiając wyrokowi Sądu I instancji zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, tak naprawdę kwestionuje jedynie ustalenie Sądu I instancji, że w uchwale w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] nie sporządzono bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę obejmującego teren całej gminy, a jedynie teren, którego zmiana dotyczy. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nadzoru przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d), odczytywany łącznie art. 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 5-7 u.p.z.p., zobowiązuje organ uchwałodawczy do sporządzenia takiego bilansu terenów dla całej gminy, nawet jeśli zmiana studium dotyczy wyłącznie niewielkiej części obszaru gminy. Naruszenie to, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, powoduje, że Sąd I instancji naruszył tym samym art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie stwierdził nieważności spornej uchwały, choć doszło do istotnego naruszenia zasad (i trybu) sporządzenia studium.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody Dolnośląskiego jest jednak błędne.

W myśl art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Zatem teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 177/12).

Nie ulega wątpliwości dla żadnej ze stron postępowania, że wynik niniejszej sprawy determinowany jest przez właściwe odkodowanie normy zawartej w art. 10 u.p.z.p., zmienionym ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (jej art. 41 pkt 3), z dniem 18 listopada 2015 r. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu wskazuje, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nadto, w świetle art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Sporządzenie bilansu jest bez wątpienia zadaniem bardzo czasochłonnym i kosztownym. Świadczy o tym m. in. treść art. 10 ust. 5 u.p.z.p., w myśl którego dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, m.in. formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, itd. Świadczy to o tym, że bilans ów winien obejmować obszar całej gminy. To z kolei rodzi pytanie, czy zmiana studium dokonana po wejściu w życie ww. nowelizacji, a dotycząca studium uchwalonego przed tą datą, kiedy to regulacje wskazywane przez Wojewodę nie obowiązywały, musi prowadzić do konieczności sporządzenia wymaganego bilansu i dostosowania się do nowych przepisów?

W świetle art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis ten odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. W uchwale o przystąpieniu do zmiany studium rada gminy może określić granice tej zmiany węższe od granic administracyjnych gminy, a może również określić zakres przedmiotowy zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia (wyrok WSA w Gliwicach z 26 października 2011 r., II SA/Gl 544/11).

Przepisu tego nie można jednak odczytywać z pominięciem art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który został dodany ustawą o rewitalizacji (art. 41 pkt 2). Zgodnie z tym przepisem zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1. Przepis ten wyraźnie odnosi się do "treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne", w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Nie można tu jednak mówić, że poprzez zmianę studium przestały być aktualne jakiekolwiek treści (o których mówi nowelizacja wprowadzona ustawą o rewitalizacji), odnoszące się m.in. do bilansów terenów, skoro wcześniej one w ogóle nie istniały. Aktualność może stracić tylko treść ujęta w dokumentacji, a nie ta, której nie było, gdyż nie była wymagana przez przepisy. Studium przy tym zostało uchwalone przed wejściem ww. wymagań, a po nowelizacji nie straciło mocy prawnej. Nie wprowadzono też żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmian u.p.z.p., które miałyby modyfikować powyższe ustalenia. Nie było zatem podstaw, by wymagać sporządzenia analiz i bilansu dla całej Gminy, skoro zmiana dotyczyła tylko niewielkiego jej obszaru.

Inaczej sytuacja będzie wyglądać w przypadkach, gdy studium, jako całość, będzie uchwalane już w czasie obowiązywania znowelizowanych przepisów. Wtedy do jego zmian konieczne będzie stosowanie wymogów, do których nawiązuje art. 9 ust. 3a u.p.z.p.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5-6 u.p.z.p. Nie mógł przynieść tym samym oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie może być mowy o jakimkolwiek, a nie tylko istotnym naruszeniu zasad i trybu sporządzenia studium, skoro zarzut naruszenia tego przepisu uzasadniony był wyłącznie argumentacją o konieczności sporządzenia bilansu terenów dla obszaru całej gminy, do czego, jak wyżej wykazano, Rada Miasta [...] nie była zobowiązana.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie.

Uzasadnienie zaskarżonego spełnia te wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny. Sąd I instancji wprost stwierdził, że § 8 ust. 1 rozporządzenia nakazuje stosowanie jego przepisów do projektu zmiany studium wyłącznie w zakresie objętym zmianą. Stąd bilans terenów pod zabudowę w niniejszej sprawie wymagany był wyłącznie dla terenu objętego zmianą.

Z kolei rozważania o istotnym czy nieistotnym charakterze naruszenia polegającego na sporządzeniu bilansu wyłącznie dla terenu objętego zmianą są całkowicie bezcelowe, skoro do naruszenia takiego w ogóle nie doszło.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.