Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 465/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust. 3, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 365 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 18, art. 69, art. 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia[...]r. Nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko W. J. za okres od [...] 2014 r. wraz z dodatkiem do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i dodatkiem na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku A. J. (dalej: skarżąca) złożonego w siedzibie organu w dniu [...] lutego 2015 r., wspomnianą wyżej decyzją odmówił przyznania wspomnianych wyżej świadczeń z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia wniosku, to jest w związku z tym, że wniosek ten został złożony po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Utrzymując w mocy tę decyzję, Kolegium podkreśliło, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.; dalej także: "ustawa"), wnioskodawca ma prawo ubiegać się o zasiłek rodzinny na dzieci, gdy dzieci są na jego utrzymaniu (stanowią rodzinę). Zasiłek rodzinny jak również dodatki do niego, maja na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, w przypadku, gdy sytuacja materialna jego rodziców nie pozwala na całkowite poniesienie takich kosztów. Taki cel tej instytucji został jednoznacznie określony w art. 4 ust. 1 ustawy. Koniecznym wymogiem uzyskania przez wnioskodawcę tego świadczenia jest jednak złożenie stosownego wniosku w terminie wskazanym w ustawie, czyli w terminie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Prawo to ustala się wówczas począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez udzielenie skarżącej błędnych informacji co do przysługujących jej świadczeń skutkujące złożeniem wymaganego wniosku z przekroczeniem ustawowego terminu oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie niniejszej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

W myśl art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek. Do wniosku, sporządzonego według ustalonego wzoru, należy dołączyć między innymi orzeczenie o niepełnosprawności.

Zasady ustalania okresu, na który przyznaje się świadczenia rodzinne zostały określone w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym – co do zasady – prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (ust. 2); natomiast w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; w tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (ust. 3).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07 (OTK-A 2007 nr 9, poz. 106) orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP.

Wprawdzie wyrok ten nie odnosi się wprost do sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy, której przedmiotem jest nie zasiłek, lecz świadczenie pielęgnacyjne, jednak Trybunał Konstytucyjny wyraźnie i jednoznacznie wywiódł w motywach wyroku, że w każdym przypadku, gdy prawo do świadczenia rodzinnego jest uzależnione od niepełnosprawności, winno ono być przyznane od momentu wskazanego w decyzji ustalającej wystąpienie określonej niepełnosprawności, a zatem w stosunku do wszystkich tych przypadków art. 24 ust. 2 jest niekonstytucyjny. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, w sytuacji utraty przez ten przepis domniemania konstytucyjności, możliwość stosowania przez sądy administracyjne wykładni tego przepisu przy wykorzystaniu art. 8 Konstytucji RP.

Wskazać trzeba, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie oznaczonym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w konsekwencji doprowadziło do zmiany przepisu art. 24 poprzez dodanie ust. 2a, co nastąpiło z dniem 2 stycznia 2009 r. na podstawie ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456). Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone we wskazanym wyżej wyroku. Zdaniem Sądu, wszystkie argumenty przedstawione w powyższym wyroku Trybunału całkowicie są aktualne w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne, gdy strona nie mogła złożyć wniosku wcześniej, zanim nie uzyskała orzeczenia (wyroku) o niepełnosprawności, od wystąpienia, której uzależnione jest to świadczenie. Zawarte w powołanym wyroku wywody pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych i muszą uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że pogląd prawny wyrażony w powołanym wyroku winien być brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni wspomnianego art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przystępując do wykładni zacytowanego wyżej przepisu, podkreślenia wymaga, że jakkolwiek wśród możliwych reguł interpretacyjnych dyrektywy wykładni językowej powinny mieć zawsze pierwszeństwo, to oczywistym jest, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007, nr 5, poz. 112; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74 – 83).

Wskazać trzeba, że organy administracji dokonując wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych oparły się wyłącznie na metodach wykładni językowej ignorując całkowicie, kontekst systemowy w jakim przepis ten się znajduje oraz cele powołanej ustawy wyrażone w całości jej unormowań. Pamiętać zaś trzeba, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów, także przepisów zawartych w innych aktach prawnych, w szczególności w Konstytucji.

Niewątpliwie zawarty w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności" może być rozumiany w ten sposób, że początek biegu terminu trzymiesięcznego, o którym mowa w tym przepisie, liczyć należy od dnia podjęcia przez właściwy powiatowy lub wojewódzki zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczenia albo od daty wydania orzeczenia przez sąd powszechny ustalającego istnienie niepełnosprawności bądź określonego jej stopnia. Takie rozumienie tego przepisu oparte jest jednak wyłącznie na jego interpretacji dokonanej wyłącznie przy pomocy dyrektyw językowych i – w ocenie Sądu – jako takie nie jest zgodne z rezultatem jego wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się przyznania na syna zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do tego zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i dodatkiem na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła. Jej wniosek dotyczył więc ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności. Z przepisu art. 13 ust. 1 ustawy wynika, że dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka niepełnosprawnego na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem takiego dziecka. Skoro zatem celem ustawowym tego świadczenia jest częściowe pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka niepełnosprawnego, to cel ten powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Świadczenie to spełnia swój ustawowy cel od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności lub w czasie nieokreślonym (podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej orzeczeniu wydanym w sprawie P 28/07).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] października 2014 r. sygn. [...], zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w ten sposób, że zaliczył syna skarżącej do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres do [...] lutego 2019 r. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu [...] grudnia 2014 r. (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Trzeba mieć przy tym na względzie, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy, na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i organy – w szczególności organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie. W świetle art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; dalej: "K.p.c.") związanie to wyraża się po pierwsze w nakazie przyjmowania, że dane kwestie prawne kształtują się tak, jak to stwierdzono w orzeczeniu oraz po drugie w niedopuszczalności ponownego rozstrzygania tej samej sprawy pomiędzy tymi samymi stronami (prawomocność materialna). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do treści art. 365 § 1 K.p.c., wyjaśnił, że podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym NSA) i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 K.p.c. polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.; A. Zieliński, Komentarz do art. 365 K.p.c., w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. A. Zielińskiego, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb. 1 akapit 7).

Z powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że miarodajną okolicznością dla rozpoczęcia biegu terminu trzymiesięcznego dla złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego uzależnionego od stopnia niepełnosprawności jest data uzyskania przymiotu prawomocności przez orzeczenie sądu powszechnego rozstrzygające w tym przedmiocie. Uznanie, że początkiem tego terminu może być jedynie data wydania takiego orzeczenia, prowadziłoby bowiem – tak jak miało to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – do niczym nieuzasadnionego, a tym samym arbitralnego, ograniczenia prawa dziecka niepełnosprawnego do uzyskania świadczenia służącego częściowemu pokryciu zwiększonych wydatków związanych z jego rehabilitacją lub kształceniem.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że za przyjęciem takiego rozumienia powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych przemawia zarówno cel ustawy, jak aksjologia tej ustawy odczytywana w łączności wartościami chronionymi konstytucyjnie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że skutkiem przyjętej przez organy administracji literalnej jedynie wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych byłoby niewątpliwie naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, pojmowanej nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszonej również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), a nadto godziłoby to w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad osobami niepełnosprawnymi oraz nad rodziną w ogólności (art. 18, 69 i 71 Konstytucji).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony został przez przed upływem terminu przewidzianego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniało ustalenie prawa do tych świadczeń począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności.

Zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.