Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 742/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.), K. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie następujących informacji:

1. odpowiedzi na pytanie, czy w dniach od [...] listopada 2012 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek, T. S.A. (dalej również "T.") przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (dalej "Pt") cenniki i regulaminy świadczenia stacjonarnych usług głosowych w pakiecie z usługami telefonii mobilnej.

2. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 1: udostępnienie (w zakresie żądanym w pkt 1): wniosków T., przedstawionych Prezesowi UKE przez T. cenników i regulaminów oraz analizy cenników i regulaminów dokonanej przez Prezesa UKE, a także ewentualnego sprzeciwu Prezesa UKE.

3. odpowiedzi na pytanie, czy w dniach od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek, T. przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 48 ust. 1 Pt cenniki i regulaminy świadczenia stacjonarnych usług głosowych w pakiecie z usługami szerokopasmowymi.

4. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 3: udostępnienie (w zakresie żądanym w pkt 3): wniosków T., przedstawionych Prezesowi UKE przez T. cenników i regulaminów oraz analizy cenników i regulaminów dokonanej przez Prezesa UKE, a także ewentualnego sprzeciwu Prezesa UKE.

5. odpowiedzi na pytanie, czy w dniach od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek, T. przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 48 ust. 1 Pt cenniki i regulaminy świadczenia stacjonarnych usług głosowych w pakiecie z innymi niż wymienione w pkt 1 i w pkt 3 usługami telekomunikacyjnymi.

6. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 5: udostępnienie (w zakresie żądanym w pkt 5): wniosków T., przedstawionych Prezesowi UKE przez T. cenników i regulaminów oraz analizy cenników i regulaminów dokonanej przez Prezesa UKE, a także ewentualnego sprzeciwu Prezesa UKE.

7. odpowiedzi na pytanie, czy w dniach od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek, T. przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 48 ust. 1 Pt cenniki i regulaminy świadczenia stacjonarnych usług głosowych w pakiecie z usługami niebędącymi usługami telekomunikacyjnymi lub innymi świadczeniami.

8. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 7: udostępnienie (w zakresie żądanym w pkt 7): wniosków T., przedstawionych Prezesowi UKE przez T. cenników i regulaminów oraz analizy cenników i regulaminów dokonanej przez Prezesa UKE, a także ewentualnego sprzeciwu Prezesa UKE.

9. Proszę o odpowiedź na pytanie, czy w dniach od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek, T. przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 48 ust. 1 Pt cenniki i regulaminy świadczenia stacjonarnych usług głosowych, inne niż wymienione w pkt 1, w pkt 3, w pkt 5 i w pkt 7.

10. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 9: udostępnienie (w zakresie żądanym w pkt 9): wniosków, przedstawionych Prezesowi UKE przez T. cenników i regulaminów oraz analizy cenników i regulaminów dokonanej przez Prezesa UKE. Jeżeli Prezes UKE zgłosił sprzeciw, to także udostępnienie ewentualnego sprzeciwu Prezesa UKE.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes UKE pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował K., że we wskazanym terminie T. nie przedkładała organowi określonych w punktach 1, 3, 5 i 7 wniosku dokumentów, a zatem niemożliwe jest również przesłanie ich, czego wnioskujący domagali się w punktach 2, 4, 6 i 8 wniosku.

Udzielono natomiast odpowiedzi twierdzącej na pytanie zawarte w pkt 9 wniosku, wskazując, że Prezes UKE nie zgłaszał sprzeciwu wobec przedstawionych propozycji cenników i regulaminów.

Jednocześnie Prezes UKE poinformował K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w pozostałym zakresie, żądanym pkt 10 wniosku, które to informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T..

Następnie pismem z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UKE przekazał K. jawne wersje analiz Prezesa UKE, odnoszące się do projektów cenników i regulaminów, przedłożonych przez T., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Pt), od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] maja 2013 r. Przekazane dokumenty dotyczyły informacji, o których udzielenie K. zwróciła się w pkt 10 wniosku.

Jednocześnie organ pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformował T. S.A. o wszczęciu postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poinformował o przysługującym prawie zapoznania się z aktami postępowania oraz możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.

T. S.A. przedstawiła swoje stanowisko pismem z dnia [...] lipca 2013 r., oświadczając, że dokumenty, których udostępnienia domagała się K. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej "u.z.n.k."). Zaznaczono, że dokumenty te zostały przekazane Prezesowi UKE jedynie dla spełnienia obowiązku określonego w ustawie – Prawo telekomunikacyjne, a nie było intencją T., aby treść tych dokumentów ujawniać jakiemukolwiek innemu podmiotowi. Jednocześnie wyrażono stanowisko, wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., do których zalicza się m.in. tajemnica przedsiębiorstwa. Zatem według T. S.A. w sprawie powinna zostać wydana decyzja odmowna na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 104 § 1 k.p.a., Prezes UKE odmówił udostępnienia K. informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. w zakresie:

I. pism, które w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T., tj.:

– pisma T. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] oraz

II. pism, które w części zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa T., w zakresie, w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. w zakresie, w jakim, nie zostały one udostępnione pismem z dnia [...] maja 2013 r., tj.:

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...].

Uzasadniając swoją decyzję, w pierwszej kolejności Prezes UKE stwierdził, że żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. dokumenty, posiadają walor informacji publicznej. Swoją tezę oparł na orzecznictwie sądów administracyjnych oraz treści przepisów art. 48 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 4 oraz w art. 192 ust. 1 pkt 4 Pt. Wskazał, że przedmiotowe dokumenty zawierają bowiem informacje dotyczące funkcjonowania instytucji państwowej, jaką niewątpliwie jest Urząd Komunikacji Elektronicznej, jak również znalazły się one w posiadaniu Prezesa UKE w wyniku realizacji jego ustawowych obowiązków nałożonych prawem. Spełniają zatem przesłanki określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i powinny zostać udostępnione, o ile nie wystąpią podstawy do odmowy ich udostępnienia.

Następnie organ podkreślił, że konstytucyjne prawo do dostępu do informacji publicznej nie posiada charakteru absolutnego i może zostać ograniczone w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.).

Dla zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorcy posiłkowo organ posłużył się zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, definicją tajemnicy przedsiębiorstwa, która stanowi, że tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Opierając się na powyższym, organ wskazał trzy przesłanki pozwalające na ustalenie, czy dana informacja jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a mianowicie:

– dane stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą;

– informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej;

– przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zdaniem organu, żądane przez K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. dokumenty, spełniają powyżej wskazane przesłanki uznania za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zawierają one bowiem informacje dotyczące ilości abonentów, wielkości ruchu realizowanego, stawek rozliczeniowych, planów biznesowych T., itp. Takie informacje posiadają wartość gospodarczą zarówno dla samego przedsiębiorstwa T., jak i dla konkurentów formy na rynku telekomunikacyjnym.

Ich uzyskanie pozwoliłoby innym podmiotom na przewidzenie planów firmy, jak również na stworzenie własnej, prawdopodobnie atrakcyjniejszej oferty, a w konsekwencji – powiększenie własnych zysków. Jednocześnie sama spółka T. poniosła pewne koszty związane z przygotowaniem oferty, która następnie została przedstawiona do zaopiniowania Prezesowi UKE, zgodnie z ustawowym obowiązkiem. Jej udostępnienie w drodze u.d.i.p mogłoby spowodować wskazane powyżej skutki, co równocześnie doprowadziłoby do spadku przychodów T. S.A., a więc miałoby również i dla samej spółki konsekwencje ekonomiczne. Zatem bezspornie żądane przez K. informacje, spełniają pierwszy ze wskazanych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. warunków.

Odnosząc się zaś do drugiej przesłanki, Prezes UKE wskazał, że żądane informacje znalazły się w jego posiadaniu wyłącznie w związku z realizacją obowiązków regulacyjnych nałożonych w drodze ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W innym przypadku nie byłoby możliwości ich pozyskania w drodze zwykłej, dozwolonej jednocześnie prawem. Słowem, informacja taka, aby przestać być tajemnicą, powinna stać się ogólnodostępna. W niniejszej sprawie z żądanymi wnioskiem informacjami tak nie jest.

Jednocześnie podniesiono, że konieczna jest wyraźnie wyrażona wola przedsiębiorcy do zachowania konkretnych informacji w tajemnicy. Prezes UKE wskazał, że dokumenty przekazywane mu w ramach postępowania określonego w art. 48 ust. 1 Pt zostały przez T. oznaczone jako "tajemnica przedsiębiorstwa". Zdaniem organu, jest to wyraźne, podjęte przez spółkę działanie, mające manifestować jej wolę zachowania konkretnych informacji w poufności. Jednocześnie wskazano, że Prezes UKE zanonimizował przekazane K. analizy dotyczące złożonych przez T. wniosków, w zakresie, w jakim były one oparte na danych zawartych w dokumentach oznaczonych jako tajemnica.

Wobec tak zakreślonego stanu faktycznego i spełniania – zdaniem organu – przez żądane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. dokumenty kryteriów tajemnicy przedsiębiorstwa, należało – w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – odmówić wnioskodawcom udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższą decyzję K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. i udostępnienia żądanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. informacji w całości.

Wnioskująca zgodziła się z zastosowaniem w sprawie przez organ art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jednakże zaznaczono, że w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze obowiązki regulacyjne nałożone na T. – jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na szeregu rynków telekomunikacyjnych – w kontekście przeprowadzanych przez Prezesa UKE analiz cenników i regulaminów usług detalicznych T..

Podkreślono, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione wnioskującej w inny sposób, jak jedynie w drodze informacji publicznej. Jednocześnie wskazano na brak możliwości weryfikacji przez K. przeprowadzanych przez Prezesa UKE analiz propozycji T. pod kątem spełniania warunków w postaci np. nieutrudniania innym przedsiębiorcom wejścia na rynek, nieograniczania konkurencji przez ustalanie cen usług zaniżonych w stosunku do ich kosztów, nieustalania zawyżonych cen, niestosowania nieuzasadnionych preferencji dla określonych użytkowników czy niezobowiązywania użytkownika końcowego do korzystania z usług dla niego zbędnych.

Wnioskująca polemizowała również z tezą organu dotyczącą posiadania przez żądane informacje wartości gospodarczej dla podmiotów innych niż T.. Wskazano, że dane, których nie udostępniono, mogą służyć jedynie analizie pod kątem spełniania przez T. nałożonych na nią obowiązków, nie mogą zaś wpłynąć na koszty lub zyski przedsiębiorców, zarówno T. S.A., jak i jej konkurentów.

Jednocześnie zarzucono Prezesowi UKE, iż odmawiając udostępnienia żądanej informacji, nie wypełnia on celów polityki regulacyjnej, w szczególności zapobieganiu zniekształcania lub ograniczania konkurencji na rynku telekomunikacyjnym oraz usuwaniu istniejących barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej.

Ponadto wskazano na zbyt ogólne potraktowanie dokumentów przedstawionych przez T., jako zawierających wyłącznie tajemnicę przedsiębiorstwa, co prowadzi do sytuacji, w której za tajemnicę zostaje uznany np. adres siedziby spółki. Ponadto w niedostateczny sposób wykazano w uzasadnieniu decyzji, do czego mogłyby być wykorzystane przez konkurentów T. S.A. informacje zawarte w analizach sporządzonych przez organ.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt, Prezes UKE:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy udostępnienia w pkt II informacji publicznej zawartej w:

– piśmie Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– piśmie Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]

i w tym zakresie umorzył postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości oraz

2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Uzasadniając pierwszy punkt powyższej decyzji, organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zawartej we wskazanych dwóch pismach stało się bezprzedmiotowe, albowiem zawarte w nich informacje nie posiadały w dniu wydawania decyzji w I instancji znamion tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez co niemożliwe stało się w stosunku do nich, zastosowanie dyspozycji przepisu art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Przeprowadzona ponowna analiza dwóch wskazanych powyżej pism doprowadziła Prezesa UKE do wniosku, iż informacje w nich zawarte nie dotyczą kwestii technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających wartość gospodarczą. Jednocześnie nie zostały one zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa. Wobec powyższego odpadła przesłanka prowadzenia postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w ww. pismach, przez co organ uznał za właściwe umorzenie postępowania w tym zakresie.

Jednocześnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w pozostałym zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Wskazując w uzasadnieniu decyzji, czego dotyczyły poszczególne pisma, których udostępnienia żądała K., organ podkreślił, iż zawierały one dane dotyczące projektów regulaminów i cenników wraz z uzasadnieniami, prognozowanego ruchu, prognozowanej liczby abonentów, plany taryfowe, itp., a zatem informacje mające znaczenie z punktu widzenia gospodarczego. Jednocześnie pisma Prezesa UKE – analizy przedstawionych ofert – wobec zawarcia w ich treści informacji przekazanych w pismach T. S.A. – aktualnie O. S.A. – również nie mogły być udostępnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do zarzutów postawionych przez K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że oczywistym jest, iż dane dotyczące np. projektów cenników, prognozowanego ruchu, stawek rozliczeniowych mają istotną wartość gospodarczą i udostępnienie ich konkurentom O. S.A. może wpłynąć na pozycję rynkową zarówno spółki, jak i innych podmiotów działających na rynku telekomunikacyjnym, w szczególności rynku detalicznym.

Odpowiadając na zarzut uniemożliwienia kontroli wywiązywania się przez O. S.A. z nałożonych na nią obowiązków regulacyjnych, Prezes UKE wskazał, że taka kontrola jest dostępna dla alternatywnych operatorów w chwili wejścia w życie proponowanych przez O. S.A. ofert. Natomiast z uwagi na znaczącą pozycję rynkową O., jest ona zobowiązana do poddania się kontroli UKE jeszcze przed wprowadzeniem ofert na rynek, jednakże jest to sytuacja uwarunkowana ustawowo i stanowi ona wyjątek. Ponadto to Prezes UKE – a nie K. – jest podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym, również pod wskazywanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy względami.

W kwestii zbyt ogólnego zbadania dokumentów pod kątem zawartych w nich tajemnic przedsiębiorstwa, organ ponownie podkreślił, że dokumenty zostały poddane analizie ze względu na ich zawartość, co doprowadziło do uznania, że zawarte w nich informacje odpowiadają określonym w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. warunkom. Odpowiadając na zarzut doprowadzania do "absurdalnej" sytuacji uznawania adresu O. S.A. za tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazano, że nawet ewentualne udostępnienie zanonimizowanych dokumentów pochodzących od O. nie spełniłoby celów ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem adres spółki nie jest informacją publiczną.

Podsumowując, Prezes UKE stwierdził, iż dochował należytej staranności w ocenie dokumentów będących przedmiotem wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., a zarzuty K. okazały się być bezpodstawne.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., w której strona skarżąca domagała się uchylenia obu decyzji w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze zarzucono:

– naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych Prezesowi UKE przez T. S.A z siedzibą w [...] – obecnie O. S.A., co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej niebędącej tajemnicą przedsiębiorstwa T.;

– naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacje dotyczące cenników i regulaminów T., w tym informacje jakich usług dotyczą cenniki i regulaminy przedstawione Prezesowi UKE przez T. w związku z wykonywaniem obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 48 stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T..

Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik K. wskazał na niedostateczne udowodnienie przez organ w uzasadnieniu decyzji, jakie wymierne korzyści mieliby odnieść potencjalni operatorzy alternatywni z ujawnienia informacji dotyczących ofert O., konstruowanych w okresie poprzedzającym o rok rozpatrzenie sprawy. Ponadto podkreślone zostało, że obowiązki regulacyjne nałożone na T. S.A. – obecnie O. – wymagają, aby oferta przygotowywana przez spółkę nie utrudniała konkurencji innym podmiotom na rynku telekomunikacyjnym. Interpretując obowiązki O. na rynku hurtowym, strona skarżąca wskazała, że żądane przez nią informacje nie powinny stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, albowiem podlegają one ujawnieniu na mocy ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Ponadto wskazano, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 5 Pt "cennik i regulamin świadczenia usług lub ich zmiany podlegają publikacji w Biuletynie na stronie podmiotowej BIP UKE".

Odnosząc się do kwestii oceny działań K. wyrażonej przez Prezesa UKE, pełnomocnik strony skarżącej powołał się na konstytucyjne prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów państwowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów stawianych przez stroną skarżącą, Prezes UKE wskazał, że w sposób nieuprawniony rozciąga ona obowiązki nałożone na O. S.A. w zakresie rynku hurtowego usług telekomunikacyjnych na rynek detaliczny, którego obowiązki te nie dotyczą. Ponadto wskazany w art. 48 ust. 5 Pt obowiązek dotyczy cenników i regulaminów, a nie ich projektów, a to właśnie projekty przekazane Prezesowi UKE do zatwierdzenia były przedmiotem wniosku strony skarżącej. W kontekście zarzutu dotyczącego braku analizy żądanych informacji pod kątem upływu czasu od ich przekazania Prezesowi UKE, organ stwierdził, że czas nie ma znaczenia w sytuacji, gdy informacje zostały wyraźnie przez przedsiębiorcę określone jako tajemnica przedsiębiorstwa i utrzymywana jest wola zachowania ich poufności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego raz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będąca w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, w katalogu których niewątpliwie mieści się Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej, tj. informacji dotyczącej odpowiedzi na pytanie, zawartej w pkt 10 wniosku K., z dnia [...] kwietnia 2013 r., tj.:

I. pism, które w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T., tj.:

– pisma T. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma T. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] oraz

II. pism, które w części zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa T., w zakresie, w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. w zakresie, w jakim, nie zostały one udostępnione pismem z dnia [...] maja 2013 r., tj.:

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...];

– pisma Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...].

W niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż wyżej wskazana informacja, stanowiąca integralną część postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE w ramach realizacji jego ustawowych zadań (wynikających z art. 48 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 4 oraz art. 192 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego), posiada przymiot informacji publicznej, będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną natomiast kwestią pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy.

Legalna definicja tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Jeżeli zaś w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne – patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12 (publik. – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C6D9486A).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż wnioski T. (obecnie O. S.A.), dotyczące przedłożonych Prezesowi UKE, na podstawie art. 48 ust. 1 Pt, cenników i regulaminów świadczenia stacjonarnych usług głosowych, inne niż wymienione w pkt 1, w pkt 3, w pkt 5 i w pkt 7 wniosku, o którym mowa wyżej, zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T.", jak też ich dostępność, zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, wyłączona została z jawności publicznej.

Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej.

Obowiązkiem zatem organu dysponującego żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmującego zastrzeżenie T. było dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i wykazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją finansową, mającą strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T., która powinna podlegać ochronie prawnej.

Wskazać należy, że organ trafnie powołał się na poglądy doktryny, wskazujące, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak know-how handlowe" (Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Zgodzić się należy z organem, że informacje zawarte we wnioskach T. (obecnie O. S.A.), dotyczące przedłożonych Prezesowi UKE, na podstawie art. 48 ust. 1 Pt, cenników i regulaminów świadczenia stacjonarnych usług głosowych, inne niż wymienione w pkt 1, w pkt 3, w pkt 5 i w pkt 7 wniosku, o którym mowa wyżej, w zakresie w jakim odmówiono ich udostępnienia, zawierają informacje, które O. bierze pod uwagę w procesie konstruowania oferty detalicznej. Informacje te mają niewątpliwy wpływ na proponowaną wysokość ceny detalicznej usługi, ustaloną przy uwzględnianiu stawek/informacji zawartych w tych dokumentach.

Zgodzić się należy również z organem, że analiza materiału dowodowego w zakresie wartości handlowej, informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa T. (obecnie O. S.A.), nieudostępnione K. informacje w zakresie danych dotyczących m.in. wysokości średnich efektywnych stawek rozliczeniowych, proponowanych wysokości opłat detalicznych za poszczególne usługi, wielkość ruchu, posiadają wartość gospodarczą dla O. S.A. umożliwiającą zdobycie przewagi konkurencyjnej przez operatorów alternatywnych, bowiem umożliwią dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o cenach O. S.A. projektowanych do wejścia w życie, tj. o strategii cenowej O. S.A. w zakresie poszczególnych usług. Tak więc faktem jest, że informacje żądane przez skarżącą, zarówno z punktu widzenia O. S.A., jak również z punktu widzenia operatorów alternatywnych, na rynku sprzedaży detalicznej usług telekomunikacyjnych, posiadają wartość gospodarczą. Informacje te niewątpliwie mogą wpłynąć na kształt oferty detalicznej operatorów alternatywnych, konkurencyjnej względem oferty O. S.A. Zgodzić się należy, że dany przedsiębiorca telekomunikacyjny, znający informacje zawarte w żądanych dokumentach mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta detalicznego niż oferta O. S.A., zwłaszcza, gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega takiemu reżimowi regulacyjnemu, szczególnie w zakresie kontroli cen, jak O. S.A. Tak więc faktem jest, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty przedstawiają wartość handlową zarówno dla O. S.A., jak również obiektywną dla operatorów alternatywnych, którzy uzyskując informacje, o które wnioskowała skarżąca mogliby zdobyć przewagę konkurencyjną za pomocą środków, które ustawodawca ustanowił w celu zapewnienia wyłącznie jawności życia publicznego, w tym organów państwowych, a nie uzyskiwania informacji, które mogłyby posłużyć jako element walki rynkowej i w rezultacie umożliwić uzyskanie przewagi konkurencyjnej.

Przedstawiona argumentacja, którą Sąd podziela, pozwalała Prezesowi UKE na uznanie zastrzeżonej informacji zawartej we wnioskach T. za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zarzut strony skarżącej, iż organ nie dokonał obiektywnej oceny wartości gospodarczej tej informacji, nie jest uzasadniony. Argumentacja skarżącej sprowadza się do polemiki z ustaleniami i wnioskami organu i nie może odnieść skutku.

W ocenie Sądu, organ wykazał także, iż informacje dotyczące regulaminów i cenników świadczenia stacjonarnych usług głosowych, innych niż wymienione w pkt 1, w pkt 3, w pkt 5 i w pkt 7 wniosku skarżącej, mają wartość gospodarczą dla O. S.A., jak i jej konkurentów, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.