Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 686/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 20 marca 2012 r. Nr XXVI/155/12 w przedmiocie określenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Głogów na rok 2012 I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" oraz § 3 pkt 4 we fragmencie "na koszt właściciela lub przy współudziale Gminy Miejskiej Głogów", § 5, § 7, § 9 we fragmencie "dofinansowanie szczepienia przeciwko wściekliźnie", § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała i załącznik do niej w zakresie wskazanym w pkt I sentencji niniejszego wyroku nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej Głogów na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie nr XXVI/155/12 z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Głogów na 2012 rok, wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 3 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego", § 3 pkt 4 we fragmencie "na koszt właściciela łub przy współudziale Gminy Miejskiej Głogów", § 5, § 7, § 9 we fragmencie "dofinansowanie szczepienia przeciwko wściekliźnie", § 10 załącznika do uchwały.

Uchwale w zaskarżonej części organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, a dokładniej art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej w skrócie u.o.a.n.), art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP), art. 5 ust. 1 i art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.p.) i § 141 w zw. z § 119 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej w skrócie r.z.t.p.).

W uzasadnieniu zarzutów skarżący organ podniósł, że w § 3 uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Podnosząc zarzut dotyczący tego przepisu organ nadzoru argumentował, że ustawodawca formułując normę kompetencyjną do podjęcia tej uchwały nie wprowadził obowiązku jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a tym samym nie zaliczył jej do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Autor skargi zwrócił uwagę na ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, zgodnie z którym aktem prawa miejscowego jest akt, który kierowany jest do podmiotów zewnętrznych wobec gminy i zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tymczasem zaskarżony akt stanowi uchwałę programową. Wynika to już z samej delegacji ustawowej - będącej podstawą uchwalenia niniejszego programu - zawartej w art. 11a ust. 1 u.o.z., w myśl której rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wskazany program wydawany przez organ stanowiący gminy obejmuje ustawowo określone elementy. Biorąc zatem pod uwagę powyższy zakres treściowy, organ nadzoru przyjął, że gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera regulacji normatywnych, jest to akt o charakterze wewnętrznym, posiada cechy dokumentu programowego, zawierającego opis działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom, wskazówek dla podmiotów realizujących program odnośnie ograniczenia liczby zwierząt bezdomnych, odnośnie opieki nad kotami wolno żyjącymi. Normy prawne zamieszczone w programach muszą mieć postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Są to przepisy, które stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazującą ogólną treść i kierunek przedsięwzięć szczegółowo niewskazanych (J. Boć. E. Samborska-Boć, Ochrona Środowiska, Wrocław 2000, s. 129). Na podstawie przyznanej kompetencji do podjęcia analizowanej uchwały, Rada nie została upoważniona do wprowadzenia do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Przedmiotowa uchwała takich norm me zawiera. W konsekwencji organ nadzoru wnosi o stwierdzenie nieważności treści § 3 niniejszej uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" z uwagi na fakt, że pozostaje on w sprzeczności z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy.

Niezależnie od powyższego Wojewoda podniósł, że w § 3 pkt 4 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że "zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez umożliwienie bezpłatnego usypiania ślepych miotów właścicielom suk pod warunkiem natychmiastowej sterylizacji suk na koszt właściciela lub przy współudziale Gminy Miejskiej Głogów". W tym miejscu organ nadzoru zaznaczył, że koszty realizacji programu, zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z., ponosi gmina. Oznacza to, że regulując kwestie dotyczące usypiania ślepych miotów i kastracji bądź też sterylizacji zwierząt, skoro gmina ponosi koszty realizacji programu, Rada nie jest władna ani do obciążania właścicieli zwierząt kosztami sterylizacji ani też do zobowiązywania ich do partycypowania w tych kosztach. Norma kompetencyjna art. 11a u.o.z. nie upoważnia Rady do nakładania na właścicieli zwierząt obowiązku ponoszenia tych kosztów czy też partycypowania w tych kosztach. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że nie kwestionuje samej możliwości ewentualnego dofinansowywania przez Gminę zabiegów sterylizacji suk. Zaznaczył jednak, że kwestia takiego dofinansowania podlega regulacjom odrębnej uchwały w przedmiocie udzielania dotacji, zaliczanej do kategorii aktów prawa miejscowego. Tym samym zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 załącznika do uchwały we fragmencie "na koszt właściciela lub przy współudziale Gminy Miejskiej Głogów" z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 5 u.o.z.

W części skargi dotyczącej § 5 załącznika do uchwały, w którym Rada przyjęła, że "Zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy Miejskiej Głogów poprzez nałożenie obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wynikających z uchwały Rady Miejskiej w zakresie Regulaminu utrzymania czystości i porządku", organ nadzoru podniósł uznał, że tym przepisem Rada nałożyła na mieszkańców obowiązek realizacji postanowień uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Kwestionując takie rozwiązanie organ nadzoru zauważył, że uchwała określająca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym obowiązek przestrzegania przez mieszkańców Gminy Miejskiej Głogów regulaminu utrzymania czystości i porządku wynika wprost z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Dlatego też Rada podejmując zaskarżoną uchwałę i wypełniając delegację wynikającą z art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z., nie była władna do nakładania na mieszkańców obowiązku przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tym bardziej mocą uchwały programowej, niebędącej aktem prawa miejscowego. Powyższe, w ocenie organu nadzoru, potwierdza podjęcie § 5 załącznika do uchwały z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi organ nadzoru podniósł, że w § 7 załącznika do uchwały Rada uchwaliła: "Zapobieganie zachorowaniom zwierząt na wściekliznę. W przypadku psów, które zostały zaczipowane Gmina Miejska Głogów pokrywa częściowo koszty szczepienia przeciw wściekliźnie". Ponadto w § 9 załącznika do uchwały wskazano, że środki na realizację programu będą wydatkowane m.in. na dofinansowanie szczepienia przeciwko wściekliźnie. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Analiza normy art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. pozwala stwierdzić, że nie zawiera ona upoważnienia do regulowania w programie kwestii dotyczących szczepień psów przeciwko wściekliźnie. Kwestia takich szczepień została uregulowana w art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.z.). W ustępie 1 tego artykułu ustawodawca wskazał, że psy powyżej 3 miesiąca życia na obszarze całego kraju oraz lisy wolno żyjące na obszarach określonych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa podlegają obowiązkowemu ochronnemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Z kolei art. 56 ust. 2 tej ustawy stanowi, że posiadacze psów są obowiązani zaszczepić psy przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3 miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia. Art. 56 ust. 3 u.o.z.z. stanowi natomiast, że szczepień psów przeciwko wściekliźnie dokonują lekarze weterynarii świadczący usługi weterynaryjne w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt. Oragn nadzoru uważa, że u.o.z.z. nie przyznaje radzie gminy uprawnienia do stanowienia w tym zakresie, dlatego też Rada stanowiąc w zaskarżonej uchwale w zakresie zapobiegania zachorowaniu zwierząt na wściekliznę, działała bez upoważnienia ustawowego, co skutkuje uznaniem, że § 7 oraz § 9 we fragmencie "dofinansowanie szczepienia przeciwko wściekliźnie" załącznika do uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z.

Z kolei w przypadku § 10 załącznika do uchwały organ nadzoru podniósł, że Rada postanowiła, że "dla realizacji Projektu ograniczania bezdomności zwierząt domowych Gmina może udzielać organizacjom społecznym, pomocy w różnych formach, w szczególności w postaci: promocji podejmowanych działań, a zwłaszcza w środkach masowego przekazu; zobowiązanie wszystkich podległych Gminie jednostek do ścisłej współpracy z organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz ochrony praw zwierząt, poprzez podpisanie stosownych porozumień o współpracy wzajemnej". Kwestionując takie brzmienie uchwały organ nadzoru wskazał, że kwestie dotyczące współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi reguluje rada gminy w uchwale w przedmiocie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, którego podstawa prawna została określona w art. 5a ust. 4 u.d.p.p. Z treści tego przepisu wynika wprost, że w uchwale tej określa się w zakresie w współpracy z tymi organizacjami m.in. zasady współpracy (pkt 2), zakres przedmiotowy (pkt 3), formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2 (pkt 4), priorytetowe zadania publiczne (pkt 2); wysokość środków planowanych na realizację programu (pkt 8); W art. 5 ust. 1 u.d.p.p. ustawodawca wskazał wprost, że organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, czyli również w zakresie ochrony zwierząt, o czym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Ponadto, zgodnie z § 141 w zw. z § 119 r.z.t.p., na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedną uchwałę, która wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Powyższe oznacza, że skoro kwestia sposobu i form ewentualnej współpracy organizacji pozarządowych m.in. w zakresie ochrony zwierząt została powierzona do określenia w programie współpracy z organizacjami pożytku publicznego, Rada nie jest władna do stanowienia w tym zakresie w odrębnej uchwale, tutaj: regulującej problematykę opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Regulacja ta nie znajduje zatem również uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 załącznika do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 5a ust. 4 u.d.p.p. i § 141 w zw. z § 119 r.z.t.p.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miast Głogowa wniósł o oddalenie skargi w całości, uznając podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 uchwały organ wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2012r. NK-II.4131.144.20012, Wojewoda Lubelski stwierdził, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. jest aktem prawa miejscowego. O charakterze tego aktu przesądza przede wszystkim jego materia, skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 13 pkt. 2 u.o.a.n.

Ustosunkowując się do zarzutu skierowanego pod adresem § 3 pkt. 4 załącznika do uchwały autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. w uchwale rady musi znaleźć się punkt dotyczący usypiania ślepych miotów. Ponadto autor odpowiedzi zwrócił uwagę na skalę tego problemu na terenie gminy. Przekonywał także, że kontrolowane przez Gminę umożliwienie właścicielom usypianie ślepych miotów ma podwójne znaczenie. Po pierwsze jest ono przeprowadzane przez lekarza weterynarii, a więc w sposób etyczny i kontrolowany - zwierze nie męczy się i nie pozostaje wyrzucone pod "płot", a po drugie odnotowując wzrastająca ilość zdarzeń, gdzie właścicielom są odbierane psy ze względu na znęcanie się nad nimi, usypianie ślepych miotów jest bardziej humanitarne. Dlatego też biorąc pod uwagę art. 33 u.o.z., Gmina stoi na stanowisku, że bezpłatne usypianie ślepych miotów ma tu wymiar humanitarny.

Z kolei w przypadku zaskarżonego § 5 załącznika do uchwały, Prezydent Miasta podniósł, że w uchwale Nr XL/357/2006 Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania porządku i czystości w Gminie Miejskiej Głogów zawarte są postanowienia dotyczące obowiązków mieszkańców, którzy posiadają zwierzęta. Zasadne jest więc, aby uchwała w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami odnosiła się również do tych postanowień.

W przypadku zarzutu odnoszącego się do § 7 oraz § 9 załącznika do uchwały Prezydent Miasta zauważył, że prawo nakłada na właściciela psa obowiązek szczepienia przeciwko wściekliźnie. Szczepienie czworonoga powinno nastąpić najdalej 30 dni po ukończeniu przez psa 3 miesiąca życia i powtarzane być każdego roku. (art. 56 ust. 1 u.o.z.z.). Niedopełnienie obowiązku szczepień ochronnych zagrożone jest karą grzywny Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent Miasta podjął decyzje (zarządzenie Prezydenta Miasta Nr 20/2012 z dnia 24 stycznia 2012r.) o dopłacie do szczepień przeciwko wściekliźnie. W budżecie Gminy Miejskiej Głogów co roku przeznacza się określona kwotę na ten cel.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 10 załącznika do uchwały autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że Gmina Miejska Głogów co roku uchwala program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. Na terenie Gminy działają stowarzyszenia, których statutową działalnością jest m.in. ochrona zwierząt. Gmina podejmuje różne inicjatywy we współpracy z organizacjami, również w sferze promocji podejmowanych przez organizacje działań jak i współpracy wszystkich jednostek gminnych z tymi organizacjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. U.s.g. nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Głogowie nr XXVI/155/12 z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miejskiej Głogów na 2012 r.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11 i art. 11a u.o.z.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.s.g., "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską w Głogowie na podstawie art. 11a ust. 1 u.s.g. nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz – jak słusznie podkreślił w skardze organ nadzoru – ma charakter zadaniowy. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. To, że uchwalony Program (w formie załącznika do przyjętej uchwały) nie jest prawem miejscowym, wyraźnie świadczy już choćby sama redakcja poszczególnych jego paragrafów regulujących wszystkie zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z., poprzez zawarcie takich sformułowań jak np. w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, że "Wykonawcami programu są:", w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały określono - "Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane będzie przez:". Tak więc treść i redakcja tych przepisów nie może stanowić norm prawnych o charakterze ogólnym (abstrakcyjnych i generalnych) stanowiących prawo miejscowe. Z tego względu w oparciu o powyższe rozważania można przyjąć, że uchwalony Program stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Słusznie zatem realizacja uchwalonego przez Radę Miejską programu, powierzona została organowi wykonawczemu gminy, tj. Prezydentowi Miasta Głogowa (§ 2 uchwały). Nie można bowiem z samego faktu podjęcia przez organ stanowiący gminy stosownej uchwały, wyprowadzić wniosku, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, tym bardziej, że i sama ustawa o ochronie zwierząt wymienionego programu do źródeł prawa (prawa miejscowego) nie zalicza.

Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego", jako rażąco naruszającego przepis art. 11a ust. 1 u.s.g., art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 7 Konstytucji RP, mówiącego o tym że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Podobny pogląd dotyczący wewnętrznego charakteru uchwały, podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., wyraziły Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wyrokach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 628/12, z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 621/12, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 504/12, z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12, z dnia 7 sierpnia 2012r. sygn. akt III SA/Lu 463/12 (orzeczenia dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko Prezydenta Miasta Głogowa, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest również odosobnione na tle rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru w omawianej kategorii spraw (por. rozstrzygnięcia nadzorcze m.in.: Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2012 r., Nr NPII.4131.1.181.12, Lex nr 1163564; Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2012 r., Nr KN.I.4131.2.17.2012.4, Lex nr 1165730, Wojewody Lubuskiego z dnia 17 kwietnia 2012 r. nr NK-I.4131.92.2012.AHor).

Za słuszne Sąd uznał także we wskazanym w skardze zakresie zarzuty naruszenia przez § 3 pkt 4, § 7 oraz § 9 załącznika uchwały art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organ, w tym także stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Podejmując § 3 pkt 4, § 7 oraz § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada przekroczyła upoważnienie zawarte w przywołanym już przepisie art. 11a ust. 2 u.o.z., w którym zawarto zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w drodze uchwały (program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt). Paragraf 3 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że: "zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez umożliwienie bezpłatnego usypiania ślepych miotów właścicielom suk pod warunkiem natychmiastowej sterylizacji suk na koszt właściciela lub przy współudziale Gminy Miejskiej Głogów". Zgodnie zaś z § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały "Zapobieganie zachorowaniom zwierząt na wściekliznę. W przypadku psów, które zostały zaczipowane Gmina Miejska Głogów pokrywa częściowo koszty szczepienia przeciw wściekliźnie". Ponadto w § 9 załącznika do uchwały wskazano, że środki na realizację programu będą wydatkowane m.in. na dofinansowanie szczepienia przeciwko wściekliźnie. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia zaskarżonej uchwały.

W art. 11a ust. 2 u.o.z. nie ma mowy o sterylizacji zwierząt posiadających swych właścicieli, a jedynie o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 4 w/w ustawy). A ponadto przepis ust. 2 art. 11a u.o.z. nie przewiduje uregulowania kwestii zasad dofinansowania tej sterylizacji, jak również dofinansowania zabiegów polegających na bezpłatnym usypianiu ślepych miotów właścicielom kotek i suk. W art. 11a ust. 5 u.o.z. wyraźnie postanowiono, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, zaś koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11a). Ustawa nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt. Czym innym jest zatem wskazanie wysokości środków finansowych i sposobu wydatkowania tych środków, a zupełnie czym innym określanie zasad dofinansowania (udzielania dotacji) określonych zbiegów na rzecz właścicieli zwierząt. W tym zakresie argument strony przeciwnej zawarty w odpowiedzi na skargę Sąd uznał za nietrafny. Ponadto z samego sformułowania art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że obowiązek nałożony na radę gminy w tym przepisie dotyczy bezdomnych zwierząt. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właściciela, odpowiedzialny jest ich właściciel. Tym samym skoro Rada nie jest władna ani do obciążania właścicieli zwierząt kosztami sterylizacji ani też do zobowiązywania ich do partycypowania w tych kosztach zasadny okazał się wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 załącznika do uchwały we fragmencie "na koszt właściciela lub przy współudziale Gminy Miejskiej Głogów" z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 5 u.o.z.

Także treść § 7 oraz § 9 załącznika do zaskarżonej nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym. W pełni podzielić należy stanowisko prezentowane przez organ nadzoru, że kwestia szczepień została uregulowana w art. 56 u.o.z.z., w którego ustępie 1 ustawodawca wskazał, że psy powyżej 3 miesiąca życia na obszarze całego kraju oraz lisy wolno żyjące na obszarach określonych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa podlegają obowiązkowemu ochronnemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Z kolei art. 56 ust. 2 tej ustawy stanowi, że posiadacze psów są obowiązani zaszczepić psy przeciwko wściekliźnie w terminie 30 dni od dnia ukończenia przez psa 3 miesiąca życia, a następnie nie rzadziej niż co 12 miesięcy od dnia ostatniego szczepienia. Art. 56 ust. 3 u.o.z.z. stanowi natomiast, że szczepień psów przeciwko wściekliźnie dokonują lekarze weterynarii świadczący usługi weterynaryjne w ramach działalności zakładu leczniczego dla zwierząt. Ponieważ u.o.z.z. nie przyznaje radzie gminy uprawnienia do stanowienia w tym zakresie to koniecznym było stwierdzenie nieważności § 7 oraz § 9 we fragmencie "dofinansowanie szczepienia przeciwko wściekliźnie" załącznika do uchwały z powodu podjęcia z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi odnoszący się do § 5 załącznika do uchwały, w którym Rada przyjęła, że "Zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy Miejskiej Głogów poprzez nałożenie obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wynikających z uchwały Rady Miejskiej w zakresie Regulaminu utrzymania czystości i porządku." Podzielając w tym zakresie stanowisko organu nadzoru zauważyć należy, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę i wypełniając delegację wynikającą z art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z., nie była władna do nakładania na mieszkańców obowiązku przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a takim aktem jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tym bardziej mocą uchwały programowej, nie będącej aktem prawa miejscowego. Powyższe potwierdza podjęcie § 5 załącznika do uchwały z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Z powodu przekroczenia normy kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały zasadny okazał się także wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 załącznika do uchwały, w którym Rada postanowiła, że "dla realizacji Projektu ograniczania bezdomności zwierząt domowych Gmina może udzielać organizacjom społecznym, pomocy w różnych formach, w szczególności w postaci: promocji podejmowanych działań, a zwłaszcza w środkach masowego przekazu; zobowiązanie wszystkich podległych Gminie jednostek do ścisłej współpracy z organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz ochrony praw zwierząt, poprzez podpisanie stosownych porozumień o współpracy wzajemnej". Podzielając stanowisko organu nadzoru zauważyć przyjdzie, że kwestie dotyczące współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi powinny zostać uregulowane przez radę gminy w uchwale w przedmiocie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, którego podstawa prawna została określona w art. 5a ust. 4 u.d.p.p. Powyższe zdaniem Sądu przemawia za akceptacją stanowiska organu nadzoru, że skoro kwestia sposobu i form ewentualnej współpracy organizacji pozarządowych m.in. w zakresie ochrony zwierząt została powierzona do określenia w programie współpracy z organizacjami pożytku publicznego, Rada nie jest władna do stanowienia w tym zakresie w odrębnej uchwale, tutaj: regulującej problematykę opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Tym samym zasadny okazał się wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 załącznika do uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 5a ust. 4 u.d.p.p. oraz § 141 w zw. z § 119 r.z.t.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.p.s.a.