Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 453/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. E. R. wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) oraz art.104 k.p.a., Wójt Gminy K. przyznał E. R. dodatek mieszkaniowy z dniem 1 czerwca 2009 r. na okres sześciu miesięcy w kwocie - 109,85 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego wynosi - 1532,20 zł. Ustawowe wydatki na utrzymanie mieszkania - 15 % dochodu - 229,83 zł. Koszt utrzymania mieszkania: 90% kosztów czynszu - 369,54x90% = 332.59 zł, ryczałt za brak gazu przewodowego - (10+3x2)x0,4429 = 7,09 zł, to razem = 339,68 zł. Różnica między kosztami utrzymania mieszkania a ustawowymi wydatkami na jego utrzymanie wynosi: 339,68 - 229,83 = 109,85 zł.

Organ wyjaśnił, że przyznał dodatek mieszkaniowy w kwocie różnicy między kosztami utrzymania mieszkania a ustawowymi wydatkami na jego utrzymanie tj. - 109,85 zł oraz w kwocie 50% kosztów utrzymania mieszkania.

Od powyższej decyzji odwołała się E. R. Odwołująca podała, że kwota przyznanego jej dodatku mieszkaniowego jest mniejsza od kwot jakie przyznawano jej w poprzednich okresach, kiedy otrzymywała dodatek w kwocie 194,53 zł oraz w kwocie 179,44 zł. Ponadto podała, że jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i finansowej. Podniosła, że nie podano żadnych przyczyn uzasadniających i wyjaśniających wydania takiej decyzji. Nie wie jakimi kryteriami kierował się organ skoro w jej sytuacji bytowej nie ma większych zmian, a samo obliczenie kwoty wydatków na utrzymanie mieszkania wzrosło z 12% na 15 %, które stosuje się w przypadku przekroczenia ustawowych dochodów na jednego członka rodziny, co nie powinno dotyczyć dochodów jej rodziny, ponieważ nie przekraczają kwoty 125 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym na jednego członka rodziny.

Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 2, art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 6, art. 7 powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało E.R. dodatek mieszkaniowy w kwocie 92,68 zł, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 2,43 zł na okres 6 miesięcy, tj. od dnia 1 czerwca 2009 r. do dnia 30 listopada 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że ustaliło, iż E.R., wspólnie z mężem, córką i synem, zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 51,20 m2, do którego posiada tytuł własności. Mieszkanie wyposażone jest w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, instalację doprowadzającą ciepłą wodę, brak jest natomiast instalacji gazu przewodowego. Wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu mieszkalnym niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zatem do wydatków przyjmowanych do celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy oraz opłaty poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu (art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). To oznacza, że różnica w wysokości wydatków na lokal faktycznie ponoszonych przez wnioskodawczynię, a tych przyjętych przez organ do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego, wynika z odmiennych stawek czynszu obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy K. i dla nieruchomości w R., administrowanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w R. Wobec tego wydatki przyjęte dla potrzeb obliczenia dodatku mieszkaniowego należy skorygować, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do kwot obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z pismem Wójta Gminy K. z dnia [...] r. opłata za centralne ogrzewanie w lokalach stanowiących mieszkaniowy zasób gminy K. wynosi 2,13 zł/m2 pow. użytkowej. Natomiast opłata za c.o. w lokalu zajmowanym przez wnioskodawczynię wynosi 4,20 zł/m2 powierzchni użytkowej (dowód: pismo Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w R. z dnia [...] r.). Zatem skorygowana opłata za centralne ogrzewanie wynosi 109,06 zł (51,20 m2 x 2,13 zł = 109,06 zł). Pozostałe należności, w tym za wodę, ścieki i energię elektryczną opłacane są przez najemców lokali gminnych na podstawie odrębnych umów i w związku z tym nie podlegają skorygowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe wydatki na lokal skarżącej skorygowane do kwot obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy wynoszą 263,56 zł (opłata eksploatacyjna 43,20 zł + c.o. 109,06 zł + podgrzanie wody 88,50 zł + zimna woda i ścieki 22,80 zł = 263,56 zł). Na potrzeby ustalenia uprawnień do dodatku mieszkaniowego w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, iż na dochód rodziny w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (luty, marzec, kwiecień 2009 roku) składają się: wynagrodzenie za pracę w wysokości 1699,90 zł (dowód: zaświadczenie z dnia 28 maja 2009 r.), renta w wysokości 2215,41 zł (dowód: kserokopie odcinków rentowych), zasiłki rodzinne oraz dodatki do nich na M. i S. R. w wysokości 534,00 zł (dowód: decyzja w przedmiocie zasiłku rodzinnego nr AG/00097/ZR/09/2008). Biorąc pod uwagę powyższe łączny dochód rodziny wyniósł 4449,31 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje kwotę 1112,33 zł, natomiast miesięcznie - 370,78 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że dochód wnioskodawczyni w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 125 % kwoty najniższej emerytury [Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. Nr 14, poz. 188) - 675,10 zł], tzn. kwoty 843,88 zł (125% x 675,10 zł == 843,88 zł). Oznacza to, że dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez E. R. w wysokości 12 % dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie wieloosobowym (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy). Tak obliczone wydatki wynoszą więc 177,97 zł [12% z 1483,12 zł (4 osoby x 370,78 zł = 1483,12 zł)]. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w analizowanym przypadku wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a kwotą stanowiącą 12% dochodu gospodarstwa domowego. Podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki na utrzymanie lokalu w kwocie 263,56 zł. W lokalu brak jest instalacji gazu przewodowego. W takim przypadku ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 6 ust. 7 przewiduje możliwość przyznania osobie uprawnionej ryczałtu na zakup opału. Wydatki ryczałtowe wylicza się ściśle według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Z tytułu braku instalacji gazu przewodowego zgodnie z § 3 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia - za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 10 kWh energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym plus równowartość dwóch kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. W analizowanym przypadku będzie to zatem kwota 7,09 zł (16 kWh x 0,4429 zł/kWh). Wydatki ogółem do podstawy obliczenia dodatku (wydatki na powierzchnię normatywną oraz ryczałt) wynoszą 270,65 zł (263,56 zł + 7,09 zł = 270,65 zł). Biorąc pod uwagę powyższe obliczenia dodatek mieszkaniowy dla E. R.wynosi 92,68 zł (270,65 zł - 177,97 zł), w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 2,43 zł. Kwota ryczałtu, będąca częścią dodatku mieszkaniowego, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa w § 4 ust. l cytowanego wyżej rozporządzenia {92,68 zł x [(7,09 zł) : 270,65 = 0,026196] = 2,43 zł}. Organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zarzutów odwołania, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a., w szczególności brak jest powołania właściwej podstawy prawnej, jak również uzasadnienia faktycznego i prawnego. Słuszne są zatem wątpliwości podnoszone przez stronę. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynikają bowiem w sposób jasny kryteria, którymi kierował się organ pierwszej instancji wraz ze wskazaniem przepisów, w oparciu o które podjął rozstrzygnięcie. Wyliczenie dodatku nastąpiło w sposób rażąco naruszający przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Konsekwencją dokonania przez Kolegium wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest wydanie mniej korzystnego dla strony rozstrzygnięcia z uwagi na mniejszą niż w decyzji pierwszoinstancyjnej kwotę przyznanego świadczenia. Powyższe nie stoi jednak w sprzeczności z określonym w art. 139 k.p.a. zakazem reformationis in peius (niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się), ponieważ utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji doprowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo.

Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Jednakże, jak stanowi art. 6 ust. 11 cyt. ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskazanych powyżej wskaźników procentowych. Rada Gminy K.uchwałą Nr XII/62/04 z dnia 25 lutego 2004 r. (Dz. Woj. Łódzkiego Nr 65, poz. 581) obniżyła o 20 punktów procentowych określone wskaźniki, co oznacza, iż wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekroczyć 50% wyliczonych wydatków mieszkaniowych. Nie jest to jednak jednoznaczne, co wykazano wyżej, z przyznaniem dodatku mieszkaniowego właśnie w takiej (50%) wysokości.

Samorządowe Kolegium odwoławcze w S. wskazało, że organ administracji publicznej obowiązany jest do prowadzenia postępowania zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w rozdziale 2 Działu I k.p.a., a organ I instancji nie uczynił zadość tym zasadom.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podała, że odwołuje się od powyższej decyzji, która jest dla niej krzywdząca, ponieważ została wydana na jej niekorzyść. Podała podobne argumenty jak w odwołaniu. Podniosła, że broniąc się przed krzywdzącymi decyzjami Wójta Gminy K., odwołując się straciła, w imię prawa i obowiązujących przepisów, prawo do dodatku w wysokości 50% wydatków mieszkaniowych, oraz że nie utwierdza jej to w słuszności takiego rozstrzygnięcia. Odczuwa ironię sytuacji, w której docieka swoich praw, bowiem ponosi karę w formie obniżenia kwoty dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.wnosiło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego należy do tzw. decyzji związanych, co oznacza, że organ przyznający dodatek mieszkaniowy nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których uzależniona jest wysokość przyznanego dodatku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialny, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

A zatem sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

Przedmiotowa sprawa dotyczy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego za okres od 1 czerwca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, że została wydana na jej niekorzyść, bowiem w wyniku odwołania ponosi karę w formie obniżenia kwoty dodatku mieszkaniowego. Ponadto zarzuciła, iż w poprzednich okresach przyznawano jej dodatek w wyższej wysokości, a teraz bez konkretnych przyczyn przyznano jej dodatek w niższej wysokości przy zbliżonej sytuacji materialnej jej rodziny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 9 k.p.a. - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z powyższego wynika, iż niezależnie od wiedzy strony postępowania na temat obowiązujących przepisów organ administracyjny ma bezwzględny obowiązek udzielenia stronie informacji o wszystkich przepisach postępowania administracyjnego i prawa materialnego mających lub mogących mieć znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków strony. Przepis nie określa zakresu informacji, wskazuje jednak cel - strona nie może ponieść szkody w wyniku nieznajomości prawa. W tej sytuacji należy przyjąć, iż zakres udzielanych stronie informacji powinien być na tyle szeroki, by ów cel został osiągnięty.

Zakres obowiązywania zasad ogólnych postępowania, w tym art. 9 k.p.a., należy oceniać według specyfiki rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Wprawdzie każdy wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres wszczyna odrębne postępowanie administracyjne, to jednak w przypadku złożenia kolejnego wniosku strona nie powinna być zaskakiwana zmianą jego wysokości. Jeżeli bowiem istnieją podstawy do przyznania dodatku w innej wysokości, strona powinna być należycie poinformowana o okolicznościach mających wpływ na inne rozstrzygnięcie.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, iż organy administracji w sposób jaskrawy naruszyły art. 9 k.p.a. Wójt Gminy K. naruszył go przez zaniechanie udzielenia E. R. w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnienia, iż kryterium ilości osób w gospodarstwie domowym, które określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, ma wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] r., po wydaniu decyzji, Wójt Gminy K.wyjaśnił, iż w poprzednim wniosku skarżąca wskazała 5 osób w gospodarstwie domowym, zaś obecnie 4, pismo do zostało jednak skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S., które nie zapoznało skarżącej z aktami sprawy, nie odniosło się również do powyższego w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a. wprowadza uprawnienie - a w zasadzie uprawnienia - strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie nakłada na organy administracji publicznej rozstrzygającej w sprawie konkretne obowiązki. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), prawie strony do dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), prawie zgłaszania dowodów (art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a.), obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), a także prawie strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Wprawdzie postępowanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego wszczyna się na wniosek strony, a strona obowiązana jest do załączenia do wniosku innych niezbędnych dokumentów, nie oznacza to jednak, iż nie mają w tym postępowaniu zastosowania zasady ogólne postępowania administracyjnego. A zatem z wszystkimi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu przez organ administracji, a nieznanymi stronie powinna być ona zapoznana i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W niniejszej sprawie skarżąca była jedyną stroną postępowania, ale na etapie postępowania odwoławczego formułowała zarzuty, zaś organ odwoławczy prowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zatem trudno nie mówić w tym przypadku o braku naruszenia w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie zapoznał skarżącej z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu odwoławczym, a mianowicie z pismem Wójta Gminy K. z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., z uchwałą Rady Gminy K. z dnia 25 lutego 2009 r. Nr XII/62/04w sprawie obniżenia wysokości wskaźnika procentowego, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego, a także z pismem Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej w R.z dnia [...] r. A zatem doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., a naruszenie to było naruszeniem przepisu postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się ustanowiony w art. 139 k.p.a. Zgodnie z art. 139 organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotą powyższego przepisu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy zatem do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo: C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 603).

Przez wydanie decyzji na "niekorzyść" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację strony odwołującej się, np. poprzez odebranie lub ograniczenie uprawnienia przyznanego decyzją organu I instancji albo też poprzez nałożenie obowiązku o ciężarze dotkliwszym od tego, jaki wynikał z decyzji organu I instancji. Uszczerbek ("niekorzyść") w sytuacji prawnej strony postępowania musi mieć: a) charakter obiektywny, co oznacza, że musi być niekorzyścią obiektywnie wynikającą z porównania materialnoprawnej sytuacji strony będącej wynikiem decyzji I instancji oraz sytuacji wynikającej z ewentualnej decyzji instancji odwoławczej; b) charakter rzeczywisty, co oznacza, że niekorzyść musi być wiązana tylko z zakładaną decyzją organu II instancji, a nie z dalszymi, ewentualnie przewidywanymi skutkami tej decyzji (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowo-administracyjnym, Toruń 1999, s. 359).

Decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., jest decyzją organu odwoławczego, na mocy której organ ten "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy" (art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a.) – patrz: Gierczak Bartłomiej, artykuł, CASUS.2006.2.13, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius na gruncie przepisów K.P.A. Teza nr 2, 59498/2.

W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił skarżącej dodatek mieszkaniowy w kwocie 109,85 zł miesięcznie. Natomiast organ odwoławczy w wyniku odwołania uchylił decyzję organu I instancji i przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy w kwocie 92,68 zł. A zatem organ II instancji przyznał dodatek mieszkaniowy w niższej wysokości, pogarszając materialnoprawną sytuację strony odwołującej. Przyznanie dodatku w niższej wysokości było niewątpliwie rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony, która, kwestionując wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego jej przez organ I instancji, miała interes w tym, by dodatek mieszkaniowy ten był wyższy.

Instytucja zakazu reformationis in peius zdefiniowana w art. 139 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius k.p.a. oparł na dwóch kryteriach rozłącznych:

- rażącym naruszeniu prawa w decyzji organu I instancji,

- rażącym naruszeniu interesu społecznego.

Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96 LEX nr 45182). Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny".

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyr. NSA z 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23). Pod pojęciem "rażące naruszenie prawa" użytym w art. 139 k.p.a. należy rozumieć wszelkie przypadki kwalifikowanego naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 i 156 § 1 k.p.a. (patrz: Chróścielewski Wojciech. Recenzja, PiP.2002.12.83). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest użyte w k.p.a. w dwóch różnych znaczeniach: po pierwsze - jako nazwa najcięższych naruszeń prawa uniemożliwiających realizację założonych ustawowo wartości, po drugie - jako niezbędne dopełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: Cieślak Zbigniew, artykuł, Glosa.1995.2.4).

Przypadki rażącego naruszenia prawa określone w art. 139 k.p.a. nie ograniczają się zatem jedynie do podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., ale obejmują wszystkie kwalifikowane rodzaje naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, wskazane wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz 156 § 1 k.p.a. – patrz: Gierczak Bartłomiej, artykuł, CASUS.2006.2.13, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius na gruncie przepisów K.P.A. Teza nr 6, 59498/6. Organ odwoławczy może odstąpić od zasady reformationis in pius np., gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję ustalając stan faktyczny w oparciu o fałszywe dowody (art. 145 § 1), jak i gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej (156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zauważyć należy, iż organ odwoławczy, odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a ponadto powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreśla to NSA w wyroku z 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85: "Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Te bowiem przesłanki - w myśl art. 139 k.p.a. - tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się" (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo: C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 605, 608).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, należy stwierdzić, iż narusza ona jedną z podstawowych zasad, tj. zakaz reformationis in peius, zawartą w art. 139 k.p.a. Przytoczona treść orzeczeń organów I i II instancji wskazuje jednoznacznie na fakt, iż organ odwoławczy wydał decyzje na niekorzyść strony odwołującej, nie wykazując przy tym szczegółowo wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego narusza prawo – o czym mowa w art. 139 k.p.a.

Organ odwoławczy skoncentrował się na wykazaniu, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu mieszkalnym niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zaś to oznacza, że różnica w wysokości wydatków na lokal faktycznie ponoszonych przez nią, a tych przyjętych przez organ do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego, wynika z odmiennych stawek czynszu obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy K. i dla nieruchomości w R., administrowanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w R.

Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje więc na to, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego niż organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, inna ocena stanu faktycznego dokonana przez organ odwoławczy nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą potraktowanie tego za rażące naruszenie prawa i wobec tego pogorszenie sytuacji strony odwołującej się. Art. 139 k.p.a., czyli dopuszczający możliwość pogorszenia sytuacji strony, która się odwołała powinien być stosowany w absolutnie wyjątkowych sytuacjach dotyczących naruszenia normy prawa materialnego (np. wyznaczenie innej stawki przez organ pierwszej instancji niż to wynika jasno z przepisu prawa). W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, iż mamy do czynienia z sytuacją, że nastąpiło przyznanie innej kwoty dodatku mieszkaniowego przez organ I instancji niż to wynika jasno z przepisu prawa. Wysokość dodatku mieszkaniowego nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa, ale wymaga każdorazowo wyliczenia w stosunku do konkretnego wnioskodawcy, przy zastosowaniu kryteriów przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest operacją wieloetapową, skomplikowaną i uzależnioną od rzetelnego i prawidłowego ustalenia wysokości poszczególnych elementów mających w konsekwencji wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. Poszczególne etapy matematycznego wyliczenia w kontekście zastosowanych przepisów prawa i uwzględniające prawidłowo ustalony stan faktyczny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającej przesłanki art. 107 § 3 k.p.a.

Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych organu odwoławczego nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius nie wykazał i nie uzasadnił, w jakich okolicznościach upatruje wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa, czym naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organ II instancji jedynie poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., że z decyzji organu I instancji nie wynikają w sposób jasny kryteria, którymi kierował się ten organ, oraz że wyliczenie dodatku mieszkaniowego nastąpiło w sposób rażąco naruszający przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie wykazał szczegółowo, że decyzja organu pierwszej instancji faktycznie rażąco narusza prawo.

Zauważyć należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego artykuł 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1270/06 LEX nr 325295). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżanej decyzji. Po uchyleniu decyzji na skutek kasacji sprawa wraca do stanu poprzedniego i postępowanie przed organem pierwszej instancji jest w pełni nowym - odrębnym przebiegiem - toczącym się od początku. Skoro bowiem decyzja tego organu zostaje zniesiona, przestaje istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby ewentualną podstawę dla porównania treści obu orzeczeń i stwierdzenia na tej podstawie, iż doszło do pogorszenia sytuacji prawnej strony.

W świetle przedstawionego stanu prawnego uznać trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie uzasadniło w sposób prawidłowy, iż było w chwili podejmowania rozstrzygnięcia uprawnione do dokonania merytorycznej oceny zasadności decyzji organu pierwszej instancji. Szczególnie ze względu na to, że strona odwołując się liczyła na polepszenie swej sytuacji, a nie na jej pogorszenie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy winno być rozważenie przez organ odwoławczy możliwości uchylenie decyzji Wójta Gminy K., jako wydanej bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym bez ustalenia jakie stawki czynszu obowiązują w mieszkaniowym zasobie Gminy K.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. co do istoty sprawy naruszyło art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a.

Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji uwzględni treść art. 9 i 10 k.p.a. Ponadto organ uwzględni treść art. 139 k.p.a., biorąc pod uwagę to, że organ odwoławczy, odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa oraz uwzględni również to, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a artykuł 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

t.p.