Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 475/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant ref.staż. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2006 r. sprawy ze skargi P.D. na orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzającą decyzję personalną nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] roku , 2. określa, że zaskarżone orzeczenie nie może być wykonane /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski MZ


UZASADNIENIE

Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2002r. nr 147, poz. 1230) udzielił mł. Kpt. P.D. karę upomnienia, "za zachowanie niegodne oficera PSP, arogancję w stosunku do przedstawicieli komisji egzaminacyjnej podczas egzaminu z zakresu kursu ratownictwa medycznego". W uzasadnieniu Komendant posłużył się przytoczonym już wyżej zwrotem, pouczając o możliwości wniesienia odwołania do komisji dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim PSP. Kierując się pouczeniem P.D. wniósł odwołanie od wymienionej wyżej decyzji personalnej argumentując, że decyzję otrzymał po upływie 3 miesięcy od zdarzenia, któremu przypisano cechę przewinienia dyscyplinarnego. Odwołujący podnosił, iż nie mógł zapoznać się z notatką sporządzoną przez przewodniczącą komisji egzaminacyjnej, jak również protokołu z posiedzenia, po którym nałożono karę.

Według odwołującego zarzucane zachowanie nie miało miejsca.

Rozpoznając odwołanie Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w pięcioosobowym składzie orzekającym rozstrzygnięciem z [...] utrzymała w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Według dwuzdaniowego uzasadnienia: "Dokumentacja w sprawie uzupełniona o dodatkowe wyjaśnienia świadków potwierdzają fakt zarzucanego czynu. Nałożona kara dyscyplinarna przez przełożonego dyscyplinarnego jest w pełni zasadna." W pouczeniu poinformowano stronę, iż od orzeczenia tego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kierując się tym pouczeniem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P.D. Skarżący prócz przywołanej w odwołaniu argumentacji podnosił, że rozstrzygnięcie oparto wyłącznie na podstawie notatki służbowej przewodniczącej komisji egzaminacyjnej, której nawet nie podpisała. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie organu Komendanta wymierzenie kary upomnienia nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, a komisja rozpatrująca odwołanie nie orzeka jak organ drugiej instancji. Ponadto kwestionowane rozstrzygnięcie jest poprawne także merytorycznie. Wbrew bowiem twierdzeniom strony, kwestionowane orzeczenie nie zapadło wyłącznie w oparciu o notatkę służbową. Twierdzenia zawarte w notatce zostały bowiem podtrzymane przez przewodniczącą komisji egzaminacyjnej na rozprawie przed komisją dyscyplinarną. Nie doszło też do przedawnienia, ponieważ bieg terminu do wymierzenia kary rozpoczyna się od powzięcia wiadomości o przewinieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga ma uzasadnione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 3 oraz do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego w skardze aktu administracyjnego, co oznacza, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną i może uwzględnić inne zarzuty oraz orzec odmiennie od formułowanych w skardze wniosków.

Dokonując tak zdefiniowanej kontroli stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należało odnieść się do zarzutu podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę, że sprawa nie należy do katalogu spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, co w konsekwencji prowadzić by miało do odrzucenia skargi.

Według twierdzeń organu w sprawie miał zastosowanie tryb z art. 118 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2002 nr 147, poz. 1230 ze zm. - dalej ustawa o psp) gdzie postępowanie nie toczy się w warunkach postępowania dyscyplinarnego, a komisja rozstrzygająca odwołanie nie orzeka jako organ II instancji. Według organu na takie orzeczenie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Taka wykładnia przepisów ustawy o psp, a w szczególności jej rozdziału 11 jest wadliwa. Pogląd zaprezentowany przez organ nie wynika wprost z wykładni językowej, a przy tym sprzeczny jest z pozostałymi regułami interpretacyjnymi. Rzeczywiście przepis art. 118 ustawy przewiduje odrębny tryb procedowania w sprawach za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi. W tym trybie przełożony dyscyplinarny (według art. 120 właściwy przełożony uprawniony do mianowania lub powołania) może wymierzyć karę upomnienia na piśmie, a więc jedną z katalogu kar dyscyplinarnych (najmniej dolegliwą) przewidzianych w art. 117 ustawy o psp. Regulacja zawarta w art. 118 ustawy nie zamyka przy tym ukaranemu drogi odwoławczej. Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu od kary upomnienia wymierzonej przez przełożonego dyscyplinarnego przysługuje ukaranemu odwołanie do właściwej komisji dyscyplinarnej - analogicznie jak możliwość odwołania się w postępowaniu stricte dyscyplinarnym przewiduje art. 124 ustawy o psp. Generalnie rozstrzygnięcia podjęte w postępowaniu toczącym się według reguł rozdziału 11 ustawy o psp mają charakter aktów organów administracji publicznej (decyzja, postanowienie) do których stosuje się reguły zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie tego składu orzekającego reguły związane z postępowaniem we wszystkich sprawach objętych regulacją rozdziału 11 ustawy winny toczyć się według tych samych kryteriów. W zakresie wymogów formalnych wymienionych aktów procedurę administracyjną przewidzianą w rozdziale, a w sprawach nieuregulowanych w szczególności co do opisu czynu zarzucanego, środków dowodzenia, reguł związanych z wymierzaniem kary stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. Wynika to z faktu dwoistości procedur dyscyplinarnych, do których po części stosuje się ogólne zasady związane z regułami procedowania organów administracji publicznej, a po części jak w tej sprawie za wyraźną delegacją zawartą w art. 124 n odpowiednio stosując przepisy kodeksu postępowania karnego. Powyższa zasada odnosi się do całego postępowania objętego rozdziałem 11 omawianej ustawy. Gdyby przyjąć za organem orzekającym, że reguły te nie obowiązują przy procedowaniu zgodnie z art. 118 ustawy o psp, to takie rozumowanie nie znajduje oparcia wprost z postanowień ustawy a powtóre byłoby rażąco sprzeczne z podstawowymi zasadami wynikającymi z Ustawy Zasadniczej w szczególności z zasadą państwa prawnego zawartą w art. 2. Regułą procedury administracyjnej jak również procedury karnej jest możliwość weryfikacji rozstrzygnięć podjętych w I instancji przez organ odwoławczy. Także co już wcześniej podniesiono omawiany art. 118 ustawy również przewiduje możność odwołania się do właściwej komisji dyscyplinarnej. W tej sprawie do komisji przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Rozstrzygnięcie podjęte w trybie odwoławczym jest orzeczeniem kończącym postępowanie administracyjne, gdyż procedura dalszych środków odwoławczych w toku postępowania dyscyplinarnego strażaków nie przewiduje. Organ orzekający przykładał nadmierną uwagę do reguł wykładni gramatycznej dokonując w istocie wykładni zawężającej w szczególności art. 124 j ustawy, według którego na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne w II instancji stronie przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. Według organu tylko orzeczenie kończące postępowanie stricte dyscyplinarne może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Konsekwencją tego poglądu jest przyjęcie rozumowania według którego nie przysługuje skarga na orzeczenie podjęte w trybie odwoławczym wynikającym z art. 118 ustawy. Takie rozumowanie nie jest uprawnione. Powszechnie przyjmuje się za niedopuszczalne dokonywanie wykładni zawężającej norm gwarantujących podstawowe uprawnienia. W szczególności niedopuszczalna jest taka wykładnia w stosunku do takich uprawnień gwarantowanych Konstytucją. Rozumowanie zaprezentowane przez organ orzekający oznaczałoby, iż istnieją racjonalne powody, dla których postępowanie kończące się nałożeniem kary dyscyplinarnej chociażby najłagodniejszego rodzaju ale mogące wywierać także i finansowe skutki, przebiegało według niesprawdzalnych i niedemokratycznych standardów. Podążając za takim tokiem rozumowania do postępowania wynikającego z trybu art. 118 ustawy o psp nie można by stosować ani reguł procedury administracyjnej wraz z podstawowymi jego zasadami (np. obowiązku dochodzenia prawdy materialnej, reguł dowodzenia ...) ani także odpowiednio stosowanej procedury karnej w tym również podstawowej jego zasady objętej konstytucyjną ochroną - domniemania niewinności oraz zasady tłumaczenia nie dających się wyjaśnić wątpliwości na korzyść osoby takim postępowaniem objętej (art. 5 kpk).

Podstawową dla oceny przedmiotowego zagadnienia mają zasady urzeczywistniające się w postanowieniach art. 2 i 45 ustawy z 22 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.). Obydwa konstytucyjne wzorce gwarantują stronie możliwość uruchomienia sądowej kontroli wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia podjętego w instancji odwoławczej.

Zasadę tę wspierają także regulacje ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które wyraźnie w art. 3 taksatywnie wymieniają akty administracji publicznej na które przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. W tym katalogu prócz decyzji administracyjnych ustawa wymienia postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie administracyjne lub rozstrzygające sprawy co do jej istoty, także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei art. 52 ppsa stanowi, że skargę co do zasady można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, przez które rozumie się m.in. odwołanie. Także z wywodów organu wynika, że kwestionowane w skardze orzeczenie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w swej istocie administracyjne. Odpowiedzialność dyscyplinarna ma charakter represyjny, zbliżony do państwowego prawa karnego czemu wyraz dał także ustawodawca w brzmieniu omawianego art. 124 n ustawy o psp (podobnie M. Cieślak. Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa 1994 r. s. 22-23). W ocenie składu orzekającego brak racjonalnych przesłanek do nie respektowania w postępowaniu co do przewinień dyscyplinarnych podstawowych gwarancji z rozdziału 2 Konstytucji zwłaszcza zawartej w jej art. 45 oraz gwarancji procedury administracyjnej czy w końcu i sądowoadministracyjnej. Dlatego też bliższe wspominanym gwarancjom jest przyjęcie, iż stronie zgodnie z art. 124 j ustawy o psp przysługuje skarga do sądu administracyjnego na każde orzeczenie kończące postępowanie za przewinienie dyscyplinarne podjęte w trybie odwoławczym i nie zawężanie tego prawa (prawa do sądu) jedynie do postępowania "stricte dyscyplinarnego", jak to przyjął organ orzekający. Generalnie dopuszczalność złożenia skargi do Sądu Administracyjnego także w rozumieniu art. 52 ppsa nie zależy od zakwalifikowania danego aktu lecz od wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, co w tej sprawie nastąpiło. Także postępowanie "stricte dyscyplinarne" a więc toczące się w odmiennym niż wynikającym z art. 118 ustawy o psp trybie może zakończyć się wymierzeniem takiej samej kary tj. kary z art. 117 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie sądu brak jest podstaw do różnicowania uprawnień osób skarżących orzeczenie za przewinienia dyscyplinarne wymierzające taką samą karę. Zauważyć przy tym należy, że prócz art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sądu chociaż w formule negatywnej ujmuje art. 77 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. Norma ta zakazuje ustawodawcy stosowania przepisów, które zamykały by komukolwiek drogę sądową dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Generalnie odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest tylko na podstawie wyraźnego postanowienia Konstytucji (por. np. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. w sprawie K 28/97). Co warto podkreślić wyłączenie prawa do sądu także w postępowaniu dyscyplinarnym strażaków nie przewidują postanowienia ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W tych okolicznościach wykładnia organu zawężająca konstytucyjne prawo do sądu jest błędna. Sposób rozumowania organu nie znajduje oparcia ani wprost w regułach wykładni gramatycznej ani innych regułach interpretacyjnych a ściślej biorąc jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową, funkcjonalną co już wyżej omówione.

Reasumując przyjąć należy za dopuszczalne wniesienie skargi do Sądu Administracyjnego także na rozstrzygnięcie podjęte przez właściwą komisję dyscyplinarną na odwołanie złożonej przez ukaranego strażaka w trybie przewidzianym w art. 118 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Dokonując zatem oceny legalności kwestionowanego w skardze orzeczenia zauważyć należy, że organ orzekający dopuścił się uchybień formalnych istotnie wpływających na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z bardzo skąpych akt administracyjnych ani z treści orzeczenia nie można wyczytać jakie w istocie przewinienie dyscyplinarne skarżącemu przypisano. Ogólnikowość zawartego w rozstrzygnięciu obu instancji opisu zarzucanego czynu jest porażająca. Organ poprzestał tu bowiem na sformułowaniu "za zachowanie niegodne oficera PSP, arogancję w stosunku do przedstawicieli komisji egzaminacyjnej podczas egzaminu z zakresu kursu ratownictwa medycznego". Niedookreślenia tam zawarte nie pozwalają w istocie ustalić na czym owo zachowanie polegało. Takie sformułowanie wymyka się spod kontroli i uzasadnia rozstrzygnięcie kasacyjne sądu. Podobnie zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego nie precyzuje uzasadnienie i decyzji personalnej nr [...], wg którego podstawą wymierzenia kary było to, iż ukarany podczas omawianego egzaminu "w sposób niegodny oficera dał wyraz swojej arogancji w stosunku do członków komisji egzaminacyjnej". Uzasadnienie jest w istocie mechanicznym powtórzeniem opisu zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Nie wiele więcej wyjaśnia uzasadnienie organu odwoławczego, które zamyka się w następującym sformułowaniu: "dokumentacja w sprawie uzupełniona o dodatkowe wyjaśnienia świadków potwierdzają fakt zarzucanego czynu. Nałożona kara dyscyplinarna przez przełożonego dyscyplinarnego jest w pełni zasadna". Taki opis czynu i takie uzasadnienie nie odpowiada standardom ani postępowania procedury administracyjnej a tym bardziej procedury karnej co nie wymaga nawet szczegółowego uzasadnienia. Obydwie wymienione procedury wymagają w tego typu przypadkach dokładnego skonkretyzowania zachowania, które w ocenie organów orzekających ma charakter przewinienia dyscyplinarnego. Niedopuszczalne są przy tym opisie jakiekolwiek ogólniki, w pojęciu których mieszczą się różnorakie stany faktyczne. Podobnie uzasadnienie nie może sprowadzać się do przytoczenia zarzutów lecz musi wyraźnie wskazywać w oparciu o jakie dowody dokonano ustaleń faktycznych i dlaczego ewentualnie innym dowodom odmówiono wiary i dlaczego skonkretyzowane zachowanie odbiega od standardów dopuszczalnego prawem zachowania się funkcjonariusza oraz stopnia jego zawinienia. Brak tych elementów dyskredytuje zarówno rozstrzygnięcie przełożonego dyscyplinarnego jak i zaskarżone orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej z [...]. Nadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy o psp Komisja Dyscyplinarna orzeka w składzie trzech członków. Tymczasem skarżone rozstrzygnięcie podjął skład pięcioosobowy, który zastrzeżony jest do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej. Stąd wniosek, że jeśli w II instancji zgodnie z trybem przewidzianym w art. 118 omawianej ustawy orzeka komisja dyscyplinarna to jej skład winien być trzyosobowy. Nie konsekwentnie też postąpił organ odwoławczy w tej sprawie wyraźnie wskazując w pouczeniu swojego rozstrzygnięcia, iż stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zastosował się do tego polecenia, które w ostateczności jak wyżej wykazano okazało się być prawidłowe. Zważywszy na przedstawione wyżej argumenty i przywołane już przepisy oraz nadto art. 135 ppsa orzeczono jak w punkcie 1 wyroku o wykonalności (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 152 procedury sądowo administracyjnej.

/-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski

MZ