Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 195/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 7, 11, 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Beata Sokołowska ( spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi W J na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia .... r. nr w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z z dnia ... r. nr ... , II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P na rzecz skarżącego kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm. ) przyznał W J płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 48.771,56 zł, w tym Jednolitą Płatność Obszarową w kwocie 21.629,25 zł i Uzupełniającą Płatność Obszarową – w kwocie 27.142,31 zł.

Organ wskazał, że powierzchnia, co do której naliczono płatności wynosi 96.13 ha, a ponieważ decyzja uwzględnia w całości żądanie strony odstąpiono od jej uzasadnienia.

Po wznowieniu, postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r., z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z dnia 2 lipca 2010 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady ( WE ) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( D. U. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm. ), art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady ( WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm. ) oraz art. 151 § 1 pkt. 2 kpa, uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 19 kwietnia 2006 r. w całości i odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 - z tytułu JPO i nałożył sankcję w wysokości 21.629,25 zł i z tytułu UPO oraz nałożył sankcję finansową w wysokości 27.142,31 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po wydaniu decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych wnioskodawca oświadczył, że jesienią 2005 roku zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na spornych gruntach, zbył gospodarstwo rolne z powodu niezdolności do pracy. Strona przedłożyła akty notarialne potwierdzające dokonanie sprzedaży poszczególnych działek w 2005 r. Z tego powodu organ I instancji uznał, że na dzień wydawania decyzji, tj. 19 kwietnia 2006 r., wnioskodawca nie był posiadaczem gruntów rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zm. ), płatności przyznawane są wyłącznie osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego ( producentowi rolnemu ) na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W ocenie organu wnioskodawca nie spełniał powyższych warunków na skutek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Nie jest możliwe przyznanie płatności bezpośrednich podmiotowi, który zbył działki przed wydaniem decyzji.

W przypadku JPO i UPO procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli wynosiła ponad 50 %, wobec czego należało zastosować sankcje finansowe wskazane w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1793/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady ( WE ) nr 1782/2003, w okresie 3 kolejnych lat kalendarzowych. Organ wskazał, że przedmiotowe sankcje będą potrącane w przypadku składania przez stronę wniosków o przyznanie płatności w kolejnych latach.

W odwołaniu od tej decyzji W J wniósł o "cofnięcie" decyzji organu I instancji z dnia 2 lipca 2010 r. i ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła między innymi, że sprzedaż gruntów nastąpiła z powodów zdrowotnych, ale jeszcze w 2005 r. użytkowano powyższe grunty zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Fakt sprzedaży gruntów rolnych został zgłoszony przez odwołującego w Urzędzie Gminy i Starostwie Powiatowym w Z. Ponadto pracownik organu miał udzielić informacji, że sprzedaż gospodarstwa nie będzie oznaczała konieczności zwrotu otrzymanych dopłat.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając generalnie jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że kryterium decydującym o przyznaniu spornych płatności było posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, a przesłanka posiadania winna być spełniona w chwili wydawania decyzji administracyjnej. W momencie natomiast uzyskania dowodów świadczących o tym, że producent rolny składający wniosek o płatności nie był faktycznym posiadaczem działek rolnych nie jest możliwe przyznanie mu wnioskowanych płatności. Strona potwierdziła, że w 2005 r. sprzedała grunty rolne. Do otrzymania dopłat istotne jest faktyczne rolnicze użytkowanie działek. Organ II instancji wskazał ponadto, iż kwestia zwrotu pobranych świadczeń jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 2, art. 6 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwały płatności za 2005, pomimo tego, iż sporne grunty zbyto dopiero po zbiorach w 2005 r. oraz bezpodstawne przyjęcie, że o przyznaniu płatności decyduje stan faktyczny z dnia wydania decyzji oraz art. 8 w zw. z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy i wydanie decyzji rok po złożeniu wniosku o dopłaty, art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, m. in. faktu poinformowania organu o sprzedaży działek przed wydaniem spornej decyzji, art. 40 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29.09.2003 r. w zw. z art. 8 k. p. a. poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz niezaadresowanie decyzji również do żony skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w dniu składania wniosku strona była w posiadaniu przedmiotowych działek rolnych, a płatności nie zawsze należą się podmiotowi na który przeniesiono posiadanie gospodarstwa. Według skarżącego nieprawdą jest, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z o zbyciu gospodarstwa rolnego z uwagi na stan zdrowia wnioskodawcy i jego żony dowiedział się dopiero w dniu 16 marca 2010 r. Wskazano m. in., że w dniu 7 października 2005 r. żona skarżącego – T J miała już o tym poinformować kontrolujących.

Strona podkreśliła nadto, że termin do wydania decyzji I instancji winien wynosić maksymalnie 2 miesiące i że skutki zwłoki próbuje przenosić się teraz na nią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 roku, sygn. akt III SA/Po 134/11, oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Kierownik BP ARiMR w Z decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r. przyznał stronie płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005. Powodem przyznania tej płatności było ustalenie, że wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, zgodnie z którym płatności przyznawane są m. in. osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego ( producentowi rolnemu ) na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego ( lub nie ) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego.

W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ powołał się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., tj. na ujawnienie się nowych istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi wydającemu decyzję w dniu jej wydania. Kierownik B P ARiMR w Z, wydając decyzję w dniu 19 kwietnia 2006 r. nie posiadał wiedzy o sprzedaży przez wnioskodawcę w 2005 r. gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. organ powołał jako dowody w postępowaniu wznowieniowym oświadczenie strony i akty notarialne dotyczące przeniesienia własności działek rolnych. Powyższe dokumenty miały dowodzić, że wnioskodawca w dacie decyzji przyznającej płatności bezpośrednie nie był użytkownikiem spornego gospodarstwa, ani nie prowadził w nim działalności rolniczej.

Sąd stwierdził, że prawidłowe było stanowisko organów, iż przeniesienie własności ( a co za tym idzie posiadania ) spornych gruntów na rzecz osób trzecich w 2005 r. może być uznane za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (jako warunkującą bezpośrednio kwestię spełniania przesłanki do otrzymania wnioskowanych płatności). Według Sądu z akt administracyjnych nie wynikało w żaden sposób, że okoliczność ta była znana organowi I instancji w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności. Nie wynikało to w szczególności z protokołu kontroli gospodarstwa ( 7 października 2005 r. ), do którego strona nie wniosła uwag w terminie przepisanym ustawą.

Sąd uznał też za niezasadne zarzuty strony dotyczące daty stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzając, że miarodajny w tym zakresie jest dzień wydawania decyzji administracyjnej w ramach I instancji.

Sąd podkreślił też, że nie miały zastosowania w sprawie regulacje zawarte w art. 40 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., gdyż okoliczności nadzwyczajne na które wskazuje strona ( niezdolność do pracy ) istniały już w dacie składania wniosku o dopłaty. Obie decyzje były ponadto prawidłowo kierowane tylko do skarżącego jako jedynego wnioskodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W J, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika.

Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia.

Wyrokowi zarzucono naruszenie :

- przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2, art. 3, art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz błędną wykładnię art. 40 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1782/2003 w zw. z art. 8 k. p. a.

- przepisów prawa procesowego – art. 141 § 4 p. p. s. a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz przez uchybienia w zakresie wskazania podstawy rozstrzygnięcia oraz niepodanie pełnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia

- przepisów prawa procesowego przez :

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza co do informowania organu o zbyciu gospodarstwa

- naruszenie art. 28 k. p. a.

- błędną wykładnię art. 145 § 1 k. p. a. poprzez uznanie, że zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania

- naruszenie art. 8 k. p. a. i art. 12 k. p. a. w zw. z art. 35 i 36 k. p. a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W J Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania ( sygn. akt II GSK 1656/11 ).

NSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym żony skarżącego T J. Postępowanie administracyjne o przyznanie płatności obszarowych na 2005 rok toczyło się z wniosku W J jako zarejestrowanego rolnika i dlatego wyłącznie skarżący jako wnioskodawca był stroną postępowania przed organem decydującym w sprawie i tylko skarżący mógł być stroną postępowania toczącego się w wyniku wznowienia z urzędu postępowania w sprawie przyznanych płatności.

Za niezasadne i nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy uznano też zarzuty naruszenia przepisów art. 8 i 12 k.p.a. w związku z art. 35 i 36 tej ustawy. Prowadzenie postępowania w sprawie płatności na 2005 rok, mimo że nie zamknęło się w terminach określonych w k. p. a. dla rozpatrzenia sprawy i zakończyło się w 2006 roku nie mogło oddziaływać na wynik sprawy z wznowienia postępowania, bowiem podstawą faktyczną niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia był fakt sprzedaży gruntów jaki dokonał się jesienią 2005 roku.

NSA uznał natomiast zasadność skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dość dokładne i wnikliwe przedstawienie stanu sprawy i nierozważenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na jej wynik. W tym zakresie podniesiono, że podstawą do przyznania płatności skarżącemu za rok 2005 było ustalenie, że spełnia on określone przepisem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach warunki w tym między innymi, że zgłoszone przez niego do płatności grunty rolne, muszą znajdować się w jego faktycznym posiadaniu. Sąd II instancji wskazał, że WSA powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych stwierdził, że dla prawa do płatności ma znaczenie faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze, nie zaś określony tytuł prawny w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Powyższe uwagi nie skutkowały jednak, w ocenie NSA, żadnymi dalszymi rozważaniami osadzonymi w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym. W dalszej części wywodów Sąd I instancji uznał bowiem sprzedaż gospodarstwa rolnego za okoliczność warunkującą spełnienie przesłanki do otrzymania płatności bezpośrednich.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylając decyzję wydaną w 2006 r. i nakładając sankcje. Zgodnie z powyższym przepisem postępowanie zakończone ostateczną decyzją wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powołany przepis kształtuje w istocie rzeczy dwie, niezależne od siebie podstawy wznowienia czy to z powodu nowych okoliczności, czy też nowych dowodów nieznanych organowi rozstrzygającemu w tym dniu. Według NSA z uzasadnienia wyroku nie wynika jednoznacznie konkretna podstawa wznowienia, bowiem Sąd odwołuje się do obu naraz, przypisując takie też działanie organowi. W końcowej części uzasadnienia jest zaś mowa o przeniesieniu własności jako o "okoliczności mogącej być uznaną za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy". Powyższe stwierdzenie wraz z dalszą uwagą, iż z akt administracyjnych nie wynika, że okoliczność ta była znana organowi w dniu wydawania decyzji, może sugerować, że podstawą wznowienia postępowania była, w ocenie WSA, nowa nieznana organowi okoliczność sprzedaży gruntów rolnych. Sąd II instancji dalej wskazał, że pomijając fakt, iż w myśl przepisu art. 2 ustawy o płatnościach kwestia własności gospodarstwa rolnego jest obojętna dla praw do płatności bezpośrednich, to jest zasadniczą rzeczą, czy Sąd kontrolował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, kierując się poprawnością dokonanych przez organ ustaleń z perspektywy konkretnej przesłanki wznowieniowej.

Zdaniem NSA Sąd I instancji nie ocenił też w żaden sposób powołanego w uzasadnieniu stanowiska organu co do tego, iż oświadczenia strony i akt notarialne sprzedaży miały dowodzić, że skarżący nie był użytkownikiem spornego gospodarstwa, ani nie prowadził w nim działalności rolniczej. WSA pominął również fakt, że płatności przyznawane są za dany rok kalendarzowy, w którym prowadzona była działalność rolnicza w sposób określany mianem dobrej kultury rolnej i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, tak jak nie wyprowadził żadnych wniosków z faktu, że przesłanki spełnienia warunków do otrzymania płatności przez rolnika powinny być oceniane na dzień 1 grudnia roku złożenia wniosku. Zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, z tym dniem rozpoczyna się bowiem okres przyznawania płatności.

NSA zobowiązał Sąd I instancji – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z perspektywy konkretnej podstawy wznowieniowej i rozważenia, czy nowe dowody lub okoliczności mogły być w dniu 19 kwietnia 2006 roku nieznane organowi, który zobowiązany jest przecież prowadzić ewidencję wnioskujących o płatności rolników i aktualizować ją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje :

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1656/11) stwierdzono, że niezasadny był zarzut naruszenia art. 28 oraz art. 8 i 12 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. NSA wskazał natomiast na konieczność wnikliwego rozważenia, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na jej wynik. Chodzi o to, czy organy wykazały istnienie podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k. p. a., a w szczególności o wykazanie, czy takimi podstawami wznowieniowymi mogą być : oświadczenie strony i akty notarialne sprzedaży działek rolnych.

Po przeanalizowaniu akt sprawy oraz po uwzględnieniu powyższych wytycznych zawartych w wyroku NSA Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Podkreślić należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Jest to zarazem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, mających na celu kontrolowanie prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531-534 ). Procedowanie w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji jest przy tym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., stąd też zastosowanie wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Zakres postępowania wznowieniowego jest węższy aniżeli postępowania zwyczajnego i ogranicza się do badania podstaw wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę czy przez organ w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu.

W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z wydał w dniu . [...] decyzję przyznającą W J płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 48.771,56zł, w tym Jednolitą Płatność Obszarową i Uzupełniającą Płatność Obszarową. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, że wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane w art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm. ), zgodnie z którym płatności przyznawane są m. in. osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego ( producentowi rolnemu ) na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny chodzi przy tym o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego ( lub nie ) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego ( zob. m. in. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/08, lex nr 563485; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 172/09, lex nr 550508; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Op 387/08, lex nr 531101 ).

Po wydaniu powyższej decyzji organ I instancji wznowił z urzędu postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na oświadczenie wnioskodawcy z dnia 8 października 2007 r. o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej jesienią 2005 r. na działkach położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz na oświadczenie wnioskodawcy z dnia 16 marca 2010 r. i akty notarialne z 6 maja 2005 i 5 października 2005 r. potwierdzające przeniesienie własności działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku o płatności, a także na oświadczenie, które wpłynęło do BP w Z 16 kwietnia 2010 r. dotyczące działki nr[...]. Organ wskazał, że po uwzględnieniu dokumentacji potwierdzającej fakt przekazania gruntów stwierdzono, że płatność nie powinna zostać przyznana. Na koniec organ podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z, wydając decyzję w dniu 19 kwietnia 2006 r. nie posiadał na ten dzień wiedzy dotyczącej faktu zaniechania użytkowania gruntów rolnych przez W J. Postanowieniem z tego samego dnia organ powołał jako dowody w postępowaniu wznowieniowym: oświadczenie strony z dnia 16 marca 2010 r., akty notarialne Rep. A nr [...] r. i Rep. A nr [...] r. oraz oświadczenie W J złożone 16 kwietnia 2010 r.

Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika, że o zaistnieniu omawianej podstawy wznowienia można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: a) wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, b) są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, c) nie były znane organowi, który wydał decyzję, d) istniały w dniu wydania decyzji (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2007, s. 733). Sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza przy tym, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu ( wyrok NSA z 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001/3/123 ).

W tym miejscu zauważyć należy, że powołane przez organ i zaliczone w poczet dowodów oświadczenie strony pochodzi z dnia 16 marca 2010 r., zatem nie istniało w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności ( 19 kwietnia 2006 r. ). Nie mogło one zatem spowodować uchylenia decyzji. Ponadto mowa w nim o "zbyciu" gospodarstwa, po zbiorach jesienią 2005 r., z powodu niezdolności do pracy wnioskodawcy i jego żony. Termin "zbycie" nie jest przy tym jednoznaczny z przeniesieniem samego posiadania, albowiem przeniesienie prawa własności danej nieruchomości nie może być utożsamiane z automatycznym przeniesieniem jej posiadania. Ustawodawca odróżnia wyraźnie na gruncie Kodeksu cywilnego i innych aktów prawnych instytucję prawa własności od instytucji posiadania.

Z kolei dopuszczone w charakterze dowodu akty notarialne Rep. A nr [...]r. i Rep. A [...] r. istniały niewątpliwie w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, jednak dowodzą one tego, że w datach ich sporządzenia doszło do przeniesienia prawa własności wskazanych w umowach działek ewidencyjnych. Nie wynika z nich ( jak już wskazano powyżej ) jednoczesne przeniesienie posiadania tych nieruchomości i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Odróżnienie tych dwóch kwestii jest istotne dla sprawy, gdyż przesłanką do otrzymania płatności na 2005 r. było posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów, a nie bycie ich właścicielem. Sama okoliczność przeniesienia prawa własności działek nie może być zatem uznana za okoliczność istotną dla sprawy, wpływającą na jej rozstrzygnięcie.

O fakcie posiadania nadal gospodarstwa rolnego i prowadzenia działalności rolniczej ( już po zbyciu działek ) może natomiast świadczyć obecność strony w dacie przeprowadzenia kontroli ( 7 października 2005 r. ). Wtedy to, jak podano w skardze, żona skarżącego T J miała też powiadomić inspektorów terenowych o sprzedaży gospodarstwa.

Jednocześnie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wykazano jednoznacznie, że powyższa okoliczność dotycząca sprzedaży gruntów oraz rezygnacji z ich faktycznego użytkowania rolniczego w 2005 r. była nieznana organowi I instancji w dacie wydawania przez niego zakwestionowanej decyzji, pomimo że strona już w odwołaniu podnosiła, że sprzedaż gruntów z powodu planowanego zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej ( oznaczającego utratę posiadania działek ) została zgłoszona w Urzędzie Gminy w Z oraz w Starostwie Powiatowym w Z. Zarzut ten nie został rozpoznany przez Dyrektora Oddziału ARiMR mimo tego, iż dotyczy okoliczności mającej zasadnicze znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Posiadanie takich informacji, przed wydaniem decyzji przyznającej płatności na 2005 rok, pozbawia natomiast tę okoliczność cechy nowości i braku wiedzy organu o tej okoliczności. Organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących tego, dlaczego pomimo tezy strony odwołującej się o fakcie poinformowania organów o sprzedaży działek i rezygnacji z prowadzenia na nich działalności rolniczej, miały to być okoliczności nieznane organowi I instancji w dacie podejmowania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich.

Wskazać należy ponadto, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia 18 maja 2010 r. i w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu w sprawie nr [...] też z 18 maja 2010 r. oraz w decyzji z 2 lipca 2010 r. organ I instancji powołał się na oświadczenie W J z dnia 8 października 2007 r. – na okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, które nie jest jednak dowodem w sprawie i nie ma go w aktach administracyjnych, a więc Sąd nie ma możliwości zweryfikowania jego treści.

NSA podkreślił ponadto w swoim wyroku, że organy winny odnieść się przy uzasadnianiu istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa do kwestii związanej z ewidencją rolników wnioskujących o płatności. Jest to zbiór danych podlegających z urzędu odpowiedniej aktualizacji, wobec czego organy winny dokładnie wyjaśnić, dlaczego pomimo prowadzenia i obowiązku aktualizowania tej ewidencji nowe okoliczności czy nowe dowody powołane przez organ były mu nieznane w dacie wydania decyzji przyznającej płatności ( 19 kwietnia 2006 r. ).

Należy też wyraźnie za NSA wskazać, że wszelkie ustalenia faktyczne dotyczące posiadania spornych działek skutkującego możliwością ubiegania się o dopłaty na 2005 rok należy odnosić nie do stanu z daty wydawania decyzji przyznającej płatności ( jak to uczynił Dyrektor Oddziału ARiMR w P w zaskarżonej decyzji i Kierownik BP w Z w poprzedzającej ją decyzji ), lecz do stanu z dnia 1 grudnia 2005 r., co wynika z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1782/2003. Z tym dniem rozpoczyna się bowiem przyznawanie płatności.

Zdaniem Sądu brak wyjaśnień organu odwoławczego i organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie uniemożliwia praktycznie sądową kontrolę zasadności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wiadomo bowiem w istocie, czy organ miał faktyczne podstawy do skorzystania z tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i w konsekwencji do uchylenia decyzji o przyznaniu płatności. Powyższe zaniechania procesowe organów oznaczały naruszenie art. 7 (zasady wyjaśniania stanu faktycznego sprawy), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 11 ( zasady przekonywania ) oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wcześniej podkreślono, zastosowanie nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem wszelkich ustawowych gwarancji procesowych przynależnych stronie. Obowiązek ten dotyczy m. in. wszechstronnego wyjaśniania przyczyn wznowienia, które może prowadzić ostatecznie do negatywnych dla strony skutków materialnoprawnych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić powyższe wskazania i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do istnienia konkretnych okoliczności stanowiących przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Niezbędne będzie przede wszystkim wyraźne wskazanie które dowody ( okoliczności ) stanowią nowe dowody ( nowe okoliczności faktyczne ), dlaczego są one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czy istniały w dniu wydania decyzji i, że nie były znane organowi wydającemu decyzję.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j. t. – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), orzekł o uchyleniu skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP w Z.

O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz o wykonalności decyzji Sąd postanowił zaś w oparciu o art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy.