Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1824/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odsetek za opóźnienie od zaległych odsetek oddala skargę


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa [...] (dalej: skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. w zakresie zaskarżonym odwołaniem wniesionym przez skarżącego, tj. w zakresie punktu 2 zobowiązującego skarżącego do zapłaty odsetek od zaległych odsetek. Stan sprawy przedstawia się następująco:

Nieruchomość położona w gminie [...], obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0642 ha, nr [...] o pow. 0,0450 ha i nr [...] o pow. 0,1510 ha, decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. została przeznaczona pod budowę północnej obwodnicy miejscowości [...] - rejon projektowanego węzła drogowego [...] z [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 237 612 zł, w tym w kwocie 6 048 zł na rzecz G.K. za wygaszenie ograniczonego prawa rzeczowego oraz w kwocie 231 564 zł na rzecz W.B. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości i zobowiązał skarżącego do wypłaty ustalonego odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W.B. . Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.B . Wyrokiem z 16 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1165/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w części dotyczącej działki nr [...], a w pozostałej części oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż decyzja organu I instancji w części, w której nie została zaskarżona, tj. w części ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2013 r. Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny z dniem 29 maja 2015 r. Skarżący 9 lipca 2015 r. dokonał wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. - za prawo własności gruntu działki nr [...] w wysokości 168 891 zł, w tym na rzecz W.B. w wysokości 140 379,49 zł i Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] w wysokości 28 511,51 zł. Z uwagi na fakt, że w ww. wypłacie zostało pominięte odszkodowanie za składnik roślinny znajdujący się na ww. działce, skarżący 22 lipca 2015 r. dokonał na rzecz W.B. wypłaty odszkodowania za ten składnik w wysokości 1 606 zł. Po uzyskaniu kwoty należnego odszkodowania za działkę nr [...] W.B. wnioskami z 11 lipca 2015 r. (wpływ do organu 16 lipca 2015 r.) i 12 sierpnia 2015 r. (wpływ do organu 17 sierpnia 2015 r.) zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania za grunt działki nr [...] oraz znajdujące się na niej nasadzenia. Następnie wnioskami z 1 września 2015 r. i 21 grudnia 2015 r. ponowił swoje żądanie, wnioskując również o ustalenie odsetek od odsetek od upływu terminu wskazanego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 maja 2016 r. (sygn. akt I OW 46/16) wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku W.B. w sprawie przyznania odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania za działkę nr [...]. Wojewoda [...] zawiadomieniem z 11 sierpnia 2015 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie ustalonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 642 m2 oraz ustalenia odsetek od zaległych odsetek. Decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda [...]: 1) ustalił odsetki ustawowe za opóźnienie w zapłacie odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r., za działkę nr [...], stanowiącą własność W.B. , w łącznej wysokości 49 705,61 zł, w tym: - za grunt od 26 stycznia 2013 r. do 9 lipca 2015 r. (opóźnienie 895 dni) - 49.232,88 zł, - za składnik roślinny od 26 stycznia 2013 r. do 22 lipca 2015 r. (opóźnienie 908 dni) - 472,73 zł; 2) zobowiązał skarżącego do zapłaty odsetek od zaległych odsetek: - za grunt - od dnia wpływu do organu wniosku W.B. z 11 lipca 2015 r. - w sprawie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania za grunt, tj. od dnia 16 lipca 2015 r. do dnia zapłaty przez skarżącego ustalonych w pkt 1 a odsetek ustawowych, - za składnik roślinny - od dnia wpływu do organu wniosku W.B. z 12 sierpnia 2015 r. - w sprawie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania za nasadzenia, tj. od 17 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty przez skarżącego ustalonych w pkt. 1b odsetek ustawowych; 3) zobowiązał skarżącego do wypłaty ustalonych odsetek na rzecz W.B. jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie w zakresie punktu 2 wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 482 § 1 K.c. przez niewłaściwe zobowiązanie do zapłaty odsetek od zaległych odsetek, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. w zaskarżonym zakresie (czyli punktu 2). Na wstępie organ zauważył, że odwołanie zostało wniesione jedynie w zakresie pkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., w którym organ zobowiązał skarżącego do zapłaty odsetek od zaległych odsetek. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. ustalająca odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako: działka nr [...], działka nr [...] i działka nr [...], w części w której nie została zaskarżona, tj. w części ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], stała się ostateczna i jako taka weszła do obrotu prawnego. Według przepisu art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuję jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Jest to termin nieprzekraczalny. Oznacza to, że z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, płatnik powinien dokonać w ciągu 14 dni wypłaty przyznanego w decyzji odszkodowania. Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. została doręczona stronom postępowania, tj.: W.B. - 27 grudnia 2012 r., G.K. - 24 grudnia 2012r. i skarżącemu - 27 grudnia 2012 r. Zatem decyzja ta w części, w której nie została zaskarżona, tj. w części ustalającej odszkodowanie za działkę nr [...], stała się ostateczna po bezskutecznym upływie 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania, tj. 11 stycznia 2013 r. i zarazem wykonalna. Termin do wypłaty odszkodowania upłynął z dniem 25 stycznia 2013 r. Odszkodowanie za wartość rynkową prawa własności gruntu działki nr [...] w wysokości 168 891 zł zostało wypłacone przez skarżącego na rzecz W.B. i Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] 9 lipca 2015 r. Natomiast odszkodowanie za składnik roślinny znajdujący się na ww. działce w wysokości 1 606 zł zostało wypłacone na rzecz W.B. 22 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.). Kwestię odsetek od zaległych odsetek reguluje przepis art. 482 § 1 K.c., do którego odsyła art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy drogowej. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że wnioski W.B. z 11 lipca 2015 r. (wpływ do organu 16 lipca 2015 r.) i 12 sierpnia 2015 r. (wpływ do organu 17 sierpnia 2015 r.) o ustalenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania są odpowiednikiem powództwa cywilnego na gruncie prawa administracyjnego. Zatem odsetki od zaległych odsetek winny zostać obliczone: - za grunt - od dnia wpływu do organu wniosku W.B. z 11 lipca 2015 r. - w sprawie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania za grunt, tj. od 16 lipca 2015 r. do dnia zapłaty ustalonych w pkt 1a odsetek ustawowych, czyli odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za grunt od 26 stycznia 2013 r. 9 lipca 2015 r., - za składnik roślinny - od dnia wpływu do organu wniosku W.B. z 12 sierpnia 2015 r. - w sprawie ustalenia odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania za nasadzenia, tj. od 17 sierpnia 2015 r. do dnia zapłaty ustalonych w pkt 1b odsetek ustawowych, czyli odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za składnik roślinny od 26 stycznia 2013 r. do 22 lipca 2015 r. Do wypłaty ustalonych na rzecz W.B. odsetek ustawowych za opóźnienie w zapłacie odszkodowania za działkę nr [...] oraz do ustalenia i wypłaty odsetek od zaległych odsetek (skapitalizowanych odsetek) zobowiązany został skarżący, bowiem to on był podmiotem, który dokonał wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, ustalonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. Termin zapłaty odsetek winien wynikać, podobnie jak termin wypłaty odszkodowania, z dyspozycji art. 132 ust. 1a u.g.n., tj. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu wysokości odsetek stała się ostateczna. W związku z powyższym oraz w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r. (sygn. akt: I OW 46/16) wskazującym Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku W.B. w sprawie przyznania odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odszkodowania za działkę oraz odsetek od odsetek od upływu wyznaczonego terminu zapłaty, organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] słusznie zobowiązał skarżącego do zapłaty odsetek od należności (skapitalizowanych odsetek) związanej z opóźnieniem w wypłacie odszkodowania. Ponadto kwestia ta została jednoznacznie rozstrzygnięta w licznych wyrokach sądów administracyjnych m. in. w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1793/13) w uzasadnieniu którego wskazano, że Wojewoda prawidłowo ustalił odsetki od odsetek, uznając datę wniesienia powództwa wniosku strony o ustalenie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, za datę tożsamą ze złożeniem powództwa na drodze postępowania cywilnego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego terminu od którego liczone powinny być odsetki od należności za opóźnienie w wypłacie odszkodowania, organ wyjaśnił, że fakt, iż to dopiero we wniosku z 1 września 2015r. (data wpływu do organu 8 września 2015 r.) zawarto żądanie wypłaty odsetek od skapitalizowanych odsetek (równoznaczne z wniesieniem powództwa cywilnego na gruncie prawa administracyjnego) nie ma znaczenia, gdyż jak wynika wprost z treści art. 482 § 1 K.c. od zaległych odsetek można żądać odsetek za opóźnienie dopiero od chwili wytoczenia o nie powództwa, chyba że po powstaniu zaległości strony zgodziły się na doliczenie zaległych odsetek do dłużnej sumy. Przy czym przez "od chwili wytoczenia o nie powództwa" należy rozumieć, że chodzi tu o wytoczenie powództwa o odsetki, czyli o należność ustaloną w pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r., a nie jak twierdzi skarżący powództwa o odsetki od zaległych odsetek (skapitalizowanych odsetek). Wskazany w art. 481 § 1 K.c. termin, od którego dopuszczalne jest żądanie odsetek od zaległych odsetek za opóźnienie określony jako chwila wytoczenia powództwa o odsetki należy rozumieć jako datę początkową okresu, za który może zostać przyznane żądane świadczenie, nie zaś wyłącznie jako chwilę, od której można z takim żądaniem wystąpić. W związku z powyższym Wojewoda [...] słusznie jako daty, od których należy liczyć odsetki od należności orzeczonej w pkt 1 decyzji z [...] września 2016 r. podał 16 lipca 2015 r. (jako datę wpływu wniosku o ustalenie odsetek za grunt) i 12 sierpnia 2015 r. (jako datę wpływu wniosku o ustalenie odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania za nasadzenia roślinne). Nie ma znaczenia zatem fakt, że to dopiero w piśmie z 1 września 2015 r., zgłoszono żądanie o wypłatę odsetek od zaległych odsetek, gdyż datą od której należy naliczać odsetki od skapitalizowanych odsetek jest wniesienie powództwa (w tym przypadku wniosku) o odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania, a nie jak twierdzi skarżący powództwa o odsetki od odsetek. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego kwestii uznania przez organ, że wnioski o wypłatę odsetek od zaległych odsetek są odpowiednikiem wniesienia powództwa cywilnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami. W tym przypadku mamy do czynienia ze stosowaniem odpowiednim, z modyfikacjami tego typu, aby na gruncie prawa administracyjnego możliwe było zastosowanie przepisów prawa cywilnego, do których odsyła art. 132 ust. 2 u.g.n. Kierując się powyższą zasadą dopuszczalna jest w ocenie tut organu interpretacja, zgodnie z którą wniosek o ustalenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania można uznać za równoznaczny z wniesieniem powództwa o zapłatę odsetek, ponieważ wniosek taki w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak pozew w postępowaniu cywilnym, wywołuje tożsame skutki polegające na zainicjowaniu postępowanie zmierzającego do ewentualnego przyznania żądanego świadczenia, pod stwierdzeniu jego zasadności odpowiednio przez właściwy organ lub sąd. Możliwość równoznacznego traktowania wniosku o wypłatę odsetek z opóźnienie z pozwem złożonym w trybie cywilnym została również potwierdzona w przytoczonym już wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1793/13). Zarząd Województwa [...] w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z [...] kwietnia 2018 r. z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie przedziałów czasowych naliczania odsetek w przedmiotowej sprawie oraz bezpodstawne i błędne uznanie, iż wnioski o ustalenie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania są odpowiednikiem powództwa cywilnego na gruncie prawa administracyjnego,

- art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 132 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 482 § 1 K.c. przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przez odpowiednie stosowanie przepisów prawa cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod inwestycję drogową prawnie dopuszczalnym jest zobowiązanie podmiotu mającego wypłacić odszkodowanie z tego tytułu do zapłaty odsetek od zaległych odsetek,

- art. 482 § 1 K.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do zobowiązania skarżącego do zapłaty odsetek od zaległych odsetek od wypłaconego odszkodowania, w sytuacji w której nie zostało wytoczone powództwo o te odsetki ani strony nie zgodziły się na doliczenie zaległych odsetek do dłużnej sumy.

W motywach skargi podniesiono, że W.B. nigdy nie wytoczył przeciwko skarżącemu powództwa o zapłatę odsetek od zaległych odsetek, za takie bowiem nie można uznać jego wniosków o ustalenie odsetek od zaległych odsetek przez odpowiednie stosowanie przepisów prawa cywilnego. Organ błędnie również ustalił okresy, za które naliczone zostały odsetki w sprawie. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowani w terminach wskazanych przez organy w decyzjach. Minister Inwestycji i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 30 kwietnia 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Działalność organów administracji publicznej, jeżeli chodzi o decyzje administracyjne wydawane w sprawach z zakresu odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości podlega w zakresie kontroli ich legalności sądom administracyjnym. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu – zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) – dalej w skrócie: "u.g.n.] - zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Stosownie do art. 132 ust. 2 u.g.n., do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Norma ta znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy mamy do czynienia ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie ustalonego odszkodowania. Powołany przepis nie może więc być rozpatrywany i stosowany w oderwaniu od art. 132 ust. 1a u.g.n. Zatem ustalenie odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu, kończącym się decyzją odszkodowawczą, w której ustala się jedynie wysokość odszkodowania i wskazuje ustawowy termin jego zapłaty. Natomiast kwestia ustalenia ewentualnych odsetek za zwłokę czy też opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania powstaje dopiero w chwili, gdy właściwy podmiot nie płaci odszkodowania w terminie wskazanym w tej decyzji i objęta musi być odrębnym postępowaniem. Do opóźnienia w zapłacie odszkodowania dochodzi jedynie wówczas, gdy istnieją podstawa do odpowiedniego zastosowania art. 481 § 1 K.c. Przepis ten stanowi, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Zaś według art. 482 § 1 K.c. – od zaległych odsetek można żądać odsetek za opóźnienie dopiero od chwili wytoczenia o nie powództwa, chyba że po powstaniu zaległości strony zgodziły się na doliczenie zaległych odsetek do dłużnej sumy. Warunkiem powstania prawa do odsetek jest istnienie długu głównego i jego wymagalność. Odsetki należą się za czas opóźnienia, poczynając od dnia wymagalności długu (np. uchwała SN z 26 stycznia 2005 r., sygn. III CZP 42/04, Lex nr 141130; wyrok SN z 25 października 2002 r., sygn. IV CKN 1430/00, Wokanda 2003/7-8/9; wyrok NSA z 7 maja 2002 r., sygn. SA 2378/00, Lex nr 81740; wyrok SN z 5 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 21/91, Lex nr 3663; W. Popiołek [:] Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 450-1088, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2009, str. 65-74). W odesłaniu z art. 132 ust. 2 u.g.n. nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie (M. Wolanin w komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 1042).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że w sprawach o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie postępowania cywilnego. Skoro obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstaje na tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter (wyrok z 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05). Odesłanie w art. 132 ust. 2 u.g.n. do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia (postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 232/12; wyrok NSA z 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05; wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt OSK 2440/12). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że co prawda zgodnie z przepisem art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jednakże z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawny. To, że przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania może być dochodzone, nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądami powszechnymi. Przepisy Kodeksu cywilnego, na gruncie omawianego przepisu, mają jedynie odpowiednio zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Sformułowanie zawarte w tym przepisie nie ma wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania jaki wynika z treści art. 132 u.g.n. W odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie. Skoro roszczenie o odsetki jest pochodne od roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie odsetek jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu. Załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu. Prawo to może być realizowane przed sądem administracyjnym. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancję jej praw i wolności (tak wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 525/05, I OSK 1307/09, I OSK 232/12, I OSK 1460/11, I OSK 2440/12, I OW 46/16, I OSK 1404/15; nadto wyroki WSA w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2112/17, IV SA/Wa 1034/17). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 15/15), odpowiadając na argumentację strony skarżącej, że "odsetki od odsetek należą się dopiero od wytoczenia powództwa o zapłatę odsetek, a wyłączona jest możliwość rozstrzygania o odsetkach od odsetek w postępowaniu administracyjnym, które nie zna pojęcia powództwa, wskazał, że art. 482 K.c. ma jedynie odpowiednie zastosowanie. Nie można zatem recypować instytucji prawa cywilnego do administracyjnego toku dochodzenia odsetek. W takim przypadku za równoznaczne z powództwem należy uznać czynności, które nakierowane są na ten sam skutek, co powództwo o zapłatę odsetek. W tym kontekście należy wskazać, że strona skarżąca wystąpiła [...] z wnioskiem o ustalenie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania [...] i to pismo należy uznać za równoznaczne z powództwem o zapłatę odsetek". Także w wyroku z 14 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 542/12) uznał, że skoro "odsetki za zwłokę w wypłacie świadczenia głównego, to jest odszkodowania podlegają dochodzeniu w trybie administracyjnoprawnym, to żądanie dochodzenia odsetek od zaległych odsetek jako roszczenie pochodne, również w tym trybie powinno być dochodzone. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, że odesłanie przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 132) do odpowiedniego stosowania przepisu art. 482 k.c. nie oznacza w tym przypadku automatycznego nakazu zastosowania trybu cywilnoprawnego dla naliczenia odsetek od zaległych odsetek".

Zaprezentowane stanowisko sądów administracyjnych w spornym w sprawie przedmiocie w całej rozciągłości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Stwierdza, że w świetle powyższego nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że sprawę zapłaty odsetek od odsetek powstałych w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, polega bowiem na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Jego konsekwencją jest ustalenie i przyznanie odszkodowania stronie, której nieruchomość była przedmiotem wywłaszczenia, a w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalenie wnioskowanych odsetek za opóźnienie, a dalej i odsetek od zaległych odsetek. Zatem nie ma podstaw do tego, aby stronę, której przysługiwało odszkodowanie z tytułu odebrania jej prawa własności, w przypadku dochodzenia ostatniego z wymienionych roszczeń, o charakterze akcesoryjnym i będącym niejako pochodną wywłaszczenia, kierować na drogę postępowania cywilnego.

Na uwzględnienie nie mógł też zasłużyć zarzut dotyczący błędnego ustalenia okresów, za które naliczone zostały odsetki w sprawie przez błędne ustalenie przedziałów czasowych naliczania odsetek. W tym względzie w rozważaniach należy wyjść, a zarazem i cofnąć się do momentu wniesienia odwołania przez skarżącą i podkreślić, że ten środek zaskarżenia został wniesiony jedynie w zakresie punktu 2 decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. W punkcie tym organ zobowiązał skarżącego do zapłaty odsetek od zaległych odsetek. Zatem sam skarżący we wniesionym środku zaskarżenia wyznaczył zakres rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że skarżący zakwestionował decyzję organu pierwszej instancji w określonej części, mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Co zakreśliło granice postępowania odwoławczego i granice rozstrzygnięcia (pod. Wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 439/15). Organ odwoławczy, będąc związany zakresem zaskarżenia, rozpoznał odwołanie wniesione od punktu 2 decyzji organu pierwszej instancji i utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie, tj. w zakresie punktu 2 decyzji organu pierwszej instancji (odsetek od zaległych odsetek). Powyższe przełożyło się na granice skargi, której przedmiotem mogła być i była decyzja organu drugiej instancji rozstrzygająca sprawę w zakresie odsetek od zaległych odsetek, czyli zakreślonym granicami odwołania. W pozostałym zakresie, niezaskarżonym przez skarżącą odwołaniem, czyli rozstrzygającym w części odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania, decyzja zyskała przymiot ostateczności i weszła do obrotu prawnego. W tak przedstawiającym się stanie rzeczy, zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość przyjętego czasookresu odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania (punktu 1 decyzji z [...] września 2016 r.) i argumentacja je uzasadniająca, jako nieobjęte rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, musiały pozostać poza zakresem kontroli i rozważań Sądu. Za prawidłowe też uznano zobowiązanie skarżącego do zapłaty odsetek od zaległych odsetek od dnia wpływu do organu wniosków W.B., tj. za grunt - od 16 lipca 2015 r. i za składnik roślinny – od 17 sierpnia 2015 r. - do dnia zapłaty przez skarżącego ustalonych odsetek ustawowych za opóźnienie. Według art. 482 § 1 K.c. – od zaległych odsetek można żądać odsetek za opóźnienie dopiero od chwili wytoczenia o nie powództwa, chyba że po powstaniu zaległości strony zgodziły się na doliczenie zaległych odsetek do dłużnej sumy. Z analizy treści wniosków złożonych przez W.B. wynika, że wymieniony we wnioskach z 11 lipca 2015 r. (wpływ do organu 16 lipca 2015 r.) i 12 sierpnia 2015 r. (wpływ do organu 17 sierpnia 2015 r.) wniósł o przyznanie odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania odpowiednio za grunt i za składnik roślinny. We wniosku z 1 września 2015 r. ponowił żądanie wszczęcia i przyznania odsetek zgodnie z wnioskami z 11 lipca 2015 r. i 12 sierpnia 2015 r., do tego jeszcze zgłosił żądanie wypłaty odsetek od odsetek. Nastąpiło zatem uzupełnienie pierwotnie złożonych wniosków o odsetki. Zaś kolejne ponowienie żądania nastąpiło we wniosku z 21 grudnia 2015 r. Oznacza to, że żądanie odsetek za opóźnienie od zaległych odsetek zostało w istocie zgłoszone 16 lipca 2016 r. i 17 sierpnia 2016 r. i od tego też momentu uprawnione było zobowiązanie skarżącego do zapłaty odsetek od zaległych odsetek.

Wszystko to dowodzi, że Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 482 § 1 K.c., które miały wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Wobec wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.