Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2392/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Inspekcji Handlowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M., B. M., T. J., K. F., E. O., J. B., [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 979/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 979/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] (pkt I), zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II) oraz orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane (pkt III).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odcinka linii wysokiego napięcia 110 kV o długości 1544 m, zlokalizowanej w rejonie ulic [...] i [...] w P., pomiędzy stacją GPZ (działka nr [...] ark. [...] obręb [...]) a słupem na nieruchomości przy ul. [...] [...] (działka nr [...], ark. [...] obr. [...]), zgodnie z przebiegiem linii na załącznikach nr 1 i 2. Jednocześnie na podstawie art. 100 k.p.a. wezwano właściciela przedmiotowej linii wysokiego napięcia - [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy do Prezydenta Miasta Poznania z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wymienionej linii wysokiego napięcia 110 kV, na odcinku pomiędzy ul. [...] i ul. [...], dla której brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie legalności wybudowania linii wysokiego napięcia 110 kV zlokalizowanej w rejonie ulic [...] i [...] w P., pomiędzy stacją GPZ (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) a słupem na nieruchomości przy ul. [...] [...] (dz. nr [...], arkusz [...], obręb [...]). Postępowanie zostało zainicjowane wnioskami właścicieli działek, przez które linia ta przebiega. W toku postępowania organ ustalił, że linia ta została pobudowana w 1994 r. w miejsce istniejącej wcześniej linii wybudowanej w latach 70-tych XX w. Wskazano, że ustalenia te oparto na wynikach przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz oświadczeniach stron postępowania. Podano, że pracownicy [...] sp. z o.o. w toku czynności kontrolnych wyjaśnili, że linia została wybudowana w latach 70-tych XX w. przez Zakład Energetyczny w P., lecz wyjaśnienia te rozmijają się z oświadczeniami składanymi przez właścicieli działek. Podkreślono, że Spółka nie przedłożyła kompletnej dokumentacji związanej z realizacją linii, dokumentacji tej PINB nie udało się również pozyskać w toku postępowania. Zdaniem PINB przedłożona przez Spółkę dokumentacja dotycząca przedmiotowej linii wysokiego napięcia nie upoważniała do budowy linii w latach 70-tych ub. wieku oraz jej modernizacji w latach 90-tych. PINB wziął pod uwagę zeznania świadków powołanych w postępowaniach sądowych prowadzonych przed Sądem Okręgowym w P. w sprawach o sygn. akt [...] oraz [...]. Biorąc pod uwagę spójność zeznań złożonych przez świadków w procesach sądowych z oświadczeniami złożonymi przez właścicieli działek, PINB uznał, że w 1994 r. dokonano rozbiórki linii wysokiego napięcia usytuowanej wzdłuż ówczesnej ulicy [...] – na odcinku pomiędzy stacją GPZ (dz. nr [...] ark. [...] obr. [...]) a słupem na nieruchomości przy ul. [...] [...] (dz. nr [...] ark. [...] obr. [...]), po czym wybudowano na tym odcinku nową linię wysokiego napięcia. Wskazano, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla tych robót wynikał z art. 28 ust. 1 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: Prawo budowlane z 1974 r.), obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla linii wysokiego napięcia wynikał natomiast z § 19 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Wskazano, że rozporządzenie to stawiało ponadto wymóg przechowywania dokumentacji związanej z budową obiektów budowlanych (§ 34 ust. 2), zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązku takiego nie było.

PINB dalej wyjaśnił, że stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane z 1994 r.) dla obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Uwzględniając przepisy art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. PINB uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki z art. 37 tej ustawy. Linia znajduje się na terenie objętym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem odcinka pomiędzy ulicami [...] i [...]. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami [...] i [...] organ nadzoru budowlanego nie mógł dokonać oceny zgodności linii na tym odcinku z przepisami o planowaniu przestrzennym. W takim przypadku badanie to powinno odbywać się przez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, do jakich należy budowa linii wysokiego napięcia.

Rozpatrując z kolei kwestię zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. PINB wskazał, że wybudowanie napowietrznej linii wysokiego napięcia niewątpliwie pogarsza warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia w związku z wytwarzaniem pola elektroenergetycznego. Wskazano, że kwestia ta będzie badana na następnym etapie postępowania, po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie lokalizacji linii na odcinku, dla którego brak jest m.p.z.p.

Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli R. K., P. M. i B. M. oraz K. F., kwestionując potrzebę uzyskania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji i istnienie związku przyczynowo-skutkowego między uzyskaniem tej decyzji a rozstrzygnięciem niniejszej sprawy.

W toku postępowania odwoławczego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) w trybie art. 136 k.p.a. zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenie dokładnej lokalizacji linii wysokiego napięcia 110 kV o długości 1544 m, będącej przedmiotem prowadzonego postępowania. W dniu 14 czerwca 2013 r. PINB przekazał zebrany w sprawie materiał dowodowy.

WWINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 100 § 1, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej dwumiesięczny termin wykonania wezwania do wystąpienia [...] sp. z o.o. do Prezydenta Miasta Poznania z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wymienionej wyżej istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV, i w tym zakresie orzekł o obowiązku wykonania powyższego wezwania w terminie do dnia 16 sierpnia 2013 r. (pkt 1), oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej odcinek linii wysokiego napięcia, na który należy uzyskać decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (określony w postanowieniu organu pierwszej instancji jako odcinek pomiędzy ul. [...] i ul. [...]) i w tym zakresie wezwał [...] sp. z o.o. do uzyskania decyzji w sprawie lokalizacji celu publicznego dla ww. istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV, na terenie działek nr [...] (arkusz [...], obręb [...]), [...] (arkusz [...] obręb [...]), [...] (arkusz [...] obręb [...]), [...] (arkusz [...] obręb [...]), [...] (arkusz [...] obręb [...]) w P. W pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymano w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie WWINB podzielił stanowisko co do konieczności zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzonego postępowania mającego na celu usunięcie skutków powstałej samowoli budowlanej. Mając na uwadze czas wybudowania obiektu, wobec przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., PINB uznał, że obowiązany jest w myśl przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zbadać, czy przedmiotowa linia wysokiego napięcia kwalifikuje się do legalizacji.

Powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Zatem wyjaśnienie dopuszczalności legalizacji linii energetycznej wysokiego napięcia na terenie nieobjętym m.p.z.p. wymaga uzyskania przez właściciela obiektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych względów zdaniem organu postępowanie należało zawiesić, wzywając jednocześnie do wystąpienia o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej. Mając na uwadze nieprecyzyjne określenie przez PINB terminu wykonania wezwania (polegające na braku podania początkowej daty, od której należy liczyć wyznaczone 2 miesiące), zmieniono termin wykonania wezwania określając go przez podanie konkretnej daty końcowej. Podobnie, ze względu na nieprecyzyjność określenia "odcinek pomiędzy ul. [...] i ul. [...]" i mogące stąd wyniknąć nieścisłości przy wykonywaniu obowiązku, WWINB zmienił zaskarżone postanowienie określając zakres terytorialny oczekiwanej decyzji Prezydenta Miasta Poznania poprzez podanie konkretnych numerów działek.

Skargę na postanowienie WWINB z dnia [...] lipca 2013 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.

Zarzucono organowi błędne ustalenie stanu faktycznego przez nieuprawnione przyjęcie, że linia została wybudowana w 1994 r. i w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 86 k.p.a. Podniesiono, że organ zaniechał ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie ustalił daty posadowienia linii energetycznej na nieruchomościach wskazanych w sentencji postanowienia. Pominięto zgłoszone przez skarżącą wnioski dowodowe, w szczególności z zeznań wskazanych świadków, które zmierzały do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności daty posadowienia linii energetycznej na przedmiotowych nieruchomościach oraz istnienia pozwolenia na budowę linii wysokiego napięcia. Nie dopuszczono wnioskowanego dowodu z opinii biegłego elektroenergetyka, która zmierzała do ustalenia daty posadowienia linii energetycznej i istnienia pozwolenia na budowę. Z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie podano w uzasadnieniach postanowień przyczyn, dla których z przeprowadzenia tych dowodów zrezygnowano. Z naruszeniem art. 86 k.p.a. zaniechano przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron w sytuacji, gdy pozostały niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia fakty. Zakwestionowano możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wobec nieustalenia wskazanych okoliczności zastosowanie tego przepisu było przedwczesne. Zarzucono przyjęcie, że obowiązek przechowywania dokumentacji na budowę linii można wywodzić z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Wniesiono o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem organu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione, zatem zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, uznając, że naruszają one przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zakres kognicji Sądu koncentruje się na zagadnieniu legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania i co do zasady nie obejmuje oceny prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, w tym wyboru właściwego trybu legalizacji. W rozpatrywanym przypadku zawieszając z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nadzoru budowlanego uznał, że jego dalsze prowadzenie i zakończenie jest uzależnione od uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego odcinka linii elektroenergetycznej. Wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania organy nadzoru budowlanego uznały, że linia wysokiego napięcia na odcinku od stacji GPZ przy ul. [...] do słupa na nieruchomości przy ul. [...] [...] (działka nr [...]) powstała w warunkach samowoli budowlanej, w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a zatem w zw. z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ocena prawna robót budowlanych powinna nastąpić przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Sądu uznanie, że istniejąca linia powstała i była modernizowana w warunkach samowoli budowlanej, która miała miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tj. przed 1 stycznia 1995 r.), było przedwczesne. W konsekwencji również za takie uznano przesądzenie co do wyboru trybu procedowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej (art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) oraz wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Sąd podkreślił, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie linii wysokiego napięcia 110 kV o długości 1544 m, zlokalizowanej w rejonie ulic [...] i [...] w P., pomiędzy stacją GPZ (działka nr [...] ark. [...] obręb [...]) a słupem na nieruchomości przy ul. [...] [...] (działka nr [...], ark. [...] obr. [...]). Postępowanie legalizacyjne dotyczy całej tej linii, stąd konieczność przeprowadzenia oceny zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na całym jej przebiegu.

Zdaniem Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nie dopełniły swoich obowiązków wynikających z art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. Rzeczą organu badającego legalność przedmiotowej inwestycji było ustalenie, czy sporny obiekt - dwutorową linię wysokiego napięcia 110 kV, wykonano na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgodnie z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również kiedy doszło do zrealizowania inwestycji w kształcie, w jakim aktualnie istnieje. Analizując i oceniając materiał dowodowy Sąd stwierdził, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że w latach 70-tych ub. wieku linia powstała w warunkach samowoli budowlanej oraz przedwcześnie uznały, że w 1994 r. doszło do modernizacji linii na odcinku od GPZ przy ul. [...] do słupa na nieruchomości przy ul. [...] [...] - dz. nr [...].

Skarżąca Spółka konsekwentnie kwestionuje prowadzenie postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do przedmiotowej linii wysokiego napięcia 110 kV. Zdaniem skarżącej linia powstała legalnie w latach 70-tych ub. wieku, na podstawie i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta P. Skarżąca podnosi, że linia ta od początku była linią dwutorową. Sąd wskazał, że ta ostatnia okoliczność znajduje potwierdzenie w przedłożonej PINB dokumentacji – w pochodzącym z 1970 r. niekompletnym projekcie budowy dwutorowej linii wysokiego napięcia, tak też została opisana w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r.

Odnośnie do inwestycji prowadzonej w latach 70-tych ub. wieku organy nadzoru budowlanego przyjęły, że brak odnalezienia pozwolenia na budowę nakazuje uznać, że inwestycja miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym obowiązujące w dacie budowy linii (wczesne lata 70-te ub. wieku) przepisy prawa nakładały na inwestora obowiązek uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenia na budowę (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane; Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.).

Sąd podniósł, że w toku postępowania pozyskano decyzję Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania (Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury) z dnia [...] stycznia 1970 r. nr [...] sygn. [...] o lokalizacji szczegółowej dla Zakładu Energetycznego [...] dla budowy tej linii oraz pochodzący z 1970 r. niekompletny projekt budowy dwutorowej linii wysokiego napięcia. Dokumentacja ta obejmuje również mapę z naniesionym przebiegiem linii. PINB podjął próby uzyskania brakującej dokumentacji, kierując zapytania do Urzędu Miasta Poznania, jednostek przechowujących na terenie miasta Poznania dokumentację zarchiwizowaną oraz do jednostki projektowej – [...] w P. Brakującej dokumentacji nie pozyskano i na tym poprzestano. Sąd dostrzegł jednak potrzebę uzupełnienia w tym zakresie postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się z zapytaniem do organów centralnych oraz Archiwum Państwowego w Warszawie, bowiem zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. inwestor państwowy zobowiązany był uzyskać zatwierdzenie założeń zamierzonej inwestycji przez właściwe organy nadrzędne bądź nadzorcze. Decyzję z dnia [...] stycznia 1970 r. o lokalizacji szczegółowej wydano dla Zakładu Energetycznego [...], zatem sprawdzić należałoby, czy brakującą dokumentacją, a dotyczącą budowy linii w latach 70-tych ub. wieku, dysponowało właściwe w tym przypadku zjednoczenie oraz ministerstwo oraz czy dokumentacja taka została przekazana do archiwum.

Sąd stwierdził, że niezależnie od wyników tych poszukiwań braki w dokumentacji nie mogą obciążać inwestora, co podnosi skarżąca Spółka. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji przez określony czas po zakończeniu budowy, w szczególności przez okres istnienia obiektu, jak stanowi przepis art. 63 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Sąd miał na uwadze, że przedmiotowa linia została oddana do użytku bezpośrednio po wybudowaniu, pełniła ważną rolę w zapewnieniu zasilania energetycznego dla powstałych osiedli ratajskich oraz przedsiębiorstw, a jej budowa nie została zakwestionowana - tak na etapie budowy i rozpoczęcia użytkowania, jak i później, tj. do czasu, gdy teren ten okazał się atrakcyjny inwestycyjnie. W tych okolicznościach w opinii Sądu nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej, w szczególności co do realizacji linii w latach 70-tych ub. wieku. Powyższe okoliczności powinny rozważyć organy prowadzące postępowanie legalizacyjne.

W ocenie Sądu do wyjaśnienia pozostaje natomiast kwestia, czy w latach 90-tych ub. wieku na przedmiotowym odcinku od stacji GPZ - do słupa na dz. nr [...] - na nieruchomości przy ul. [...] [...], miała miejsce modernizacja linii, jaki był zakres tej modernizacji oraz kiedy miało to miejsce. Ustalenie tych okoliczności ma znaczenie dla oceny, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że miały wówczas miejsce roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę oraz że roboty te zakończono do końca 1994 r. Z kolei ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego w tym zakresie pozwoli ocenić, czy przy legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak w tym przypadku przyjęto.

Sąd podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym obowiązujące do 1 stycznia 1995 r. przepisy prawa nakładały na inwestora obowiązek uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie natomiast do treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wykonanie stałych linii elektroenergetycznych wymagało ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. Dla takiej zaś inwestycji, zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, wymagane było uzyskanie następnie pozwolenia na budowę, którego skarżąca Spółka, jako następca prawny inwestora, w toku niniejszej sprawy nie przedstawiła. Odnośnie do przedmiotowego odcinka linii dokumentów tych nie pozyskano również w wyniku czynności procesowych podjętych przez PINB.

Skarżąca Spółka wywodzi, że przedmiotowy odcinek linii stanowi od początku dwutorową napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kV relacji [...] (dawniej [...]) i w latach 90-tych ub. wieku linia nie była modernizowana w takim zakresie, jak odbywało się to na innych odcinkach - na podstawie decyzji wydanych w 1994 r., które przedłożono do akt sprawy.

Ustalenie, że w 1994 r. co do przedmiotowego odcinka długości 1544 m miało miejsce rozebranie starej linii (powstałej w latach 70-tych) oraz posadowienie nowych słupów, miejscami z przesunięciem w stosunku do toru pierwotnego, organy nadzoru budowlanego oparły na oświadczeniach stron - obecnych właścicieli części nieruchomości, przez które linia przebiega, oraz na zeznaniach złożonych przed sądami cywilnymi przez osoby, które były pracownikami przedsiębiorstwa energetycznego w czasie budowy i późniejszej modernizacji linii. Skarżąca Spółka wywodzi, że z zeznań pracowników zakładu energetycznego nie wynika, że w 1994 r. linia na tym odcinku została zdemontowana i w to miejsce postawiono nowe słupy oraz podwieszono nowe przewody. W celu weryfikacji tych ustaleń w toku postępowania zawnioskowała o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego elektroenergetyka, który będzie w stanie m.in. ocenić datę posadowienia słupów podtrzymujących linię, oraz zeznań kolejnych świadków na okoliczność daty posadowienia przedmiotowego odcinka linii napowietrznej WN 110 kV na początku lat 70-tych XX wieku i braku późniejszego, w szczególności w 1994 r., zastąpienia jej nowo wybudowaną linią elektroenergetyczną. W opinii Sądu, zarzut skargi co do naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania jest uzasadniony. Sąd miał na uwadze, że na podstawie powoływanych zeznań świadków nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w 1994 r. miała miejsce tak istotna modernizacja sieci na przedmiotowym odcinku, jak wywodzą uczestnicy postępowania, a jeżeli tak, to kiedy modernizacja ta została zakończona. Znaczny upływ czasu od tych zdarzeń oraz fakt, że część obecnych właścicieli działek uzyskała prawo własności później, przy jednoczesnym braku dokumentacji co do tego odcinka, nakazują z dużą ostrożnością odnosić się do tych materiałów dowodowych. W tych uwarunkowaniach należało rozważyć możliwość skorzystania z obiektywnego dowodu, jakim byłaby wnioskowana przez stronę skarżącą opinia biegłego elektroenergetyka, która zmierzała do ustalenia daty posadowienia linii energetycznej. Potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu wynika nadto z konieczności odniesienia się do podnoszonego w toku postępowania administracyjnego twierdzenia skarżącej Spółki, że tego rodzaju słupy, jakie stoją na przedmiotowym odcinku linii (słupy typu DC), stosowano w latach 60-tych i 70-tych, natomiast od drugiej połowy lat 80-tych dla linii dwutorowych stosuje się słupy typu OS. Do twierdzeń tych w żaden sposób organy administracji nie odniosły się, a w aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji o tym, jaki typ (rodzaj) słupów jest posadowiony na działkach, na których przeprowadzono czynności kontrolne. Powyższe braki nie pozwalały Sądowi na weryfikację twierdzeń strony skarżącej, a kwestia ta wydaje się mieć istotne znaczenie dla oceny, w jakiej dacie linia w obecnym stanie powstała.

W ocenie Sądu ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności służyłoby również dotarcie do dokumentacji, którą być może dysponował wykonawca robót związanych z modernizacją linii w latach 90-tych. Wykonawcą było przedsiębiorstwo [...], obecnie istniejące w formie spółki akcyjnej, zatem istnieje możliwość pozyskania dokumentacji dotyczącej robót przeprowadzanych na przedmiotowej linii w latach 90-tych ub. wieku.

W konkluzji Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organów obu instancji prawna ocena robót budowlanych winna nastąpić przy zastosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu zaś dopiero po uprzednim ustaleniu niewątpliwego stanu faktycznego możliwe jest ustalenie, który tryb legalizacji będzie miał zastosowanie i w tym trybie prowadzić dalej postępowanie. W tych okolicznościach postanowienie o zawieszeniu postępowania uznał za przedwczesne, bowiem wydane zostało na etapie, gdy organ nadzoru budowlanego nie ustalił niewątpliwego stanu faktycznego.

Sąd podzielił też stanowisko skarżącej Spółki, że z § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie sposób wywodzić obowiązku przechowywania pozwolenia na budowę - przepis ten stanowi o przechowywaniu planu realizacyjnego i projektu. Również przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, pod rządami której zadaniem organów doszło do istotnej modernizacji linii, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu. Tym samym w przypadku nieodnalezienia dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę na modernizację linii elektroenergetycznej i ustaleniu, że miała ona miejsce przed 1 stycznia 1995 r., okoliczność taka nie wystarcza, aby przyjąć, że linia została w wyniku tych robót wybudowana bez pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne zostało zawieszone przy założeniu, że dalsze czynności procesowe mogą zostać podjęte po uzyskaniu ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Powołując się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w aspekcie legalizacji obiektu zrealizowanego podczas obowiązywania przepisów poprzedzających Prawo budowlane z 1994 r. kluczowe znaczenie będą miały przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie. Zatem co do tej przesłanki zachodziłaby konieczność ustalenia, czy sporna inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, co wobec braku m.p.z.p. dla terenu od ul. [...] do ul. [...] wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie inwestora zobowiązano do uzyskania takiej decyzji poprzez wezwanie w trybie art. 100 k.p.a.. Zdaniem Sądu taki tryb działania organu miałby uzasadnienie w przypadku, gdyby legalizacja prowadzona była na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast tryb postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 48 lub art. 50 i art. 51 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma charakter dyscyplinujący inwestora, który, nie będąc zobowiązany terminem do przedłożenia wymaganych dokumentów, może ociągać się z wykonaniem obowiązku, także co do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z punktu widzenia uczestników postępowania nie jest zatem obojętne, który z trybów postępowania legalizacyjnego miałby zastosowanie w rozpatrywanym przypadku.

Sąd wyraził również podgląd, że na tle art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność uzyskania decyzji pozwalającej na ocenę inwestycji w aspekcie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do zawieszenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: P. M., B. M., T. J., K. F., E. O., J. B. oraz [...] sp. z o.o z siedzibą w P.

Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor dysponował prawomocnym pozwoleniem na budowę, pomimo faktu, że dokumentacja przedstawiona w toku postępowania nie potwierdziła posiadania w którymkolwiek momencie budowy linii energetycznej stosownego pozwolenia;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w efekcie uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności niezwrócenie się do właściwych organów przechowujących dokumentację techniczną, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy zwróciły się do stosownych następców prawnych i archiwów w kwestii posiadania dokumentacji budowlanego dotyczącej przedmiotowej linii;

3. naruszenie prawa materialnego - § 34 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego przez błędną wykładnię i w efekcie poprzez uznanie, że przepis powyższy nie nakazuje przechowywania dokumentacji technicznej dotyczącej obiektu budowlanego, w tym pozwolenia na budowę, podczas gdy uznać należy, że pozwolenie na budowę jest integralną częścią dokumentacji technicznej;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego nieuwzględnienie, w szczególności poprzez błędne uznanie, że dokumentacja zgromadzona w sprawie daje podstawę do przyjęcia, że wydano pozwolenie na budowę linii 110 kV w latach 70 ubiegłego wieku, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodnego nie wynika, aby pozwolenie na budowę zostało kiedykolwiek wydane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Słusznie przypomniał Sąd pierwszej instancji, że jego obowiązkiem w niniejszej sprawie była ocena, czy organy administracji uprawnione były do zawieszenia postępowania administracyjnego i uznania, że dalszy jego bieg jest uzależniony od wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla istniejącej linii wysokiego napięcia 110kV na odcinku wskazanym w zaskarżonym postanowieniu. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że w przedstawionych okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie wydały zaskarżone rozstrzygnięcie. Słusznie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że dla stwierdzenia, czy trafnie organ zawiesił postępowanie, niezbędne było wcześniejsze ustalenie czasu, w którym obiekt ten został wykonany oraz czy i w jakim zakresie był "przebudowywany". Okoliczności te, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, nie zostały należycie wyjaśnione.

Nie jest sporne, że przedmiotowa inwestycja w pierwotnym kształcie została zrealizowana w latach 70-tych ubiegłego wieku. Sporne jest natomiast to, czy zgromadzone w sprawie dowody pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że jej realizacja nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego pozwolenia na budowę), jak przyjęły to organy administracji, czy też pozwolenie takie zostało udzielone. Analiza dowodów, zwłaszcza dokumentów zgromadzonych przez organy administracyjne, nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na tak postawione pytanie. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania (Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury) z dnia [...] stycznia 1970 r. o lokalizacji szczegółowej dla zakładu energetycznego [...] dla budowy napowietrznej linii energetycznej 110 kV oraz pochodzący z 1970 r. niekompletny projekt budowy dwutorowej linii wysokiego napięcia. Nie można odmówić słuszności twierdzeniom zarówno organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji, że co do zasady zarówno ustawa - Prawo budowlane 1961 r. (art. 36 ust. 1) jak i z 1974 r. (art. 28 ust. 1) przewidywały konieczność uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenia na budowę. Taki dokument nie został złożony przez obecnego właściciela linii wysokiego napięcia. Nie został także przed wydaniem kontrolowanego przez Sąd wojewódzki rozstrzygnięcia pozyskany przez organ administracji. Nie można odmówić zatem słuszności Sądowi pierwszej instancji, że postępowanie w omawianym zakresie winno zostać uzupełnione poprzez próbę odnalezienia tych dokumentów m.in. w organach centralnych, Archiwum Państwowym w Warszawie, które mogą w instytucjach tych się znajdować z przyczyn wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, które Sąd rozpoznający skargę kasacyjną w pełni podziela. Nie mają przy tym racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że przepisy ustaw Prawo budowlane z 1961 r. oraz z 1974 r. jak i przepisy wykonawcze nakazywały inwestorowi przechowywanie kompletu dokumentów dotyczących inwestycji. Po pierwsze, podkreślić raz jeszcze należy, że organy administracji nie ustaliły, w jakiej dacie powstała inwestycja w pierwotnym kształcie na odcinku opisanym w postanowieniu. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego jest co najmniej przedwczesny. Dopiero bowiem ustalenie, że inwestycja została zrealizowana po dacie wejścia w życie powyższego rozporządzenia uzasadniałoby twierdzenie o konieczności zastosowania się do tej normy.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że przepis ten nakładał na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nakłada taki obowiązek w odniesieniu do planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby zachowały się te dokumenty, które oddają rzeczywisty stan zrealizowanego obiektu. Zgodzić się należy wprawdzie z autorem skargi kasacyjnej, że - co do zasady - pozwolenie na budowę stanowi integralną część dokumentacji technicznej, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę trafności tego zarzutu. Uszło bowiem jego uwadze, że przepis, którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, nie nakłada na właściciela i zarządcę obowiązku przechowywania "dokumentacji technicznej" ani nawet "dokumentacji projektowej" w ogólności, ale ściśle wskazane w tym przepisie dokumenty: plan realizacyjny i projekt wraz ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami.

Konkludując jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia § 34 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Odnosząc się dalej do konieczności, w pierwszej kolejności, ustalenia okoliczności powstania inwestycji stwierdzić należy, że w przypadku braku decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę rzeczą organu będzie ocena, czy odnalezione dokumenty, biorąc pod uwagę upływ czasu od ich wytworzenia, nie stanowią wystarczającego dowodu na stwierdzenie, że inwestor uprawniony był do realizacji inwestycji. Oceniając powyższe organ weźmie pod uwagę treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy (...) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji a także ich podziemne lub naziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego podkreśla się, że norma ta stanowiła wprost zezwolenie na wykonanie określonych w niej robót budowlanych, które wchodziły w skład określonej struktury technicznej urządzeń wykorzystującego je przedsiębiorstwa i nie mogły być w dowolnym czasie ze struktury tej wyłączone lub przesunięte w inne miejsce. Decyzje wydawane na tej podstawie miały charakter trwały oraz prowadziły do trwałego ograniczenia własności nieruchomości (tak m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 2734/14, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III CZP 87/13, OSNC z 2014 r. nr 7-8 poz. 68). Rzeczą organu będzie zatem ocena, czy okoliczności wymienione w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 35 ust. 1), która obowiązywała w dacie realizacji inwestycji w pierwotnym kształcie, zaistniały w niniejszej sprawie.

Wyjaśnienia również, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wymaga kwestia ewentualnej modernizacji przedmiotowej linii energetycznej. W tym zakresie inwestor konsekwentnie podnosił, że modernizacja obejmowała jedynie tę część inwestycji, która objęta była pozwoleniem na budowę. Rzeczą organu jest zatem ocena, czy stan faktyczny pozwala poddać pod wątpliwość twierdzenia inwestora w tym zakresie. Jedynie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne będą uzasadniały prowadzenie dalszych wyjaśnień w tym zakresie.

Konkludując nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, to jest z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy na następujące okoliczności. Po pierwsze, jak zostało wyżej wskazane, nie została wyjaśnione w należyty sposób data powstania inwestycji w pierwotnym i obecnym kształcie oraz czy jej realizacja nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Jedynie na marginesie wskazać należy, że z akt postępowania administracyjnego nie wynika, w jakim przedmiocie toczy się postępowanie, które zostało zawieszone przez organ administracji. Wprawdzie niewątpliwie postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem szeregu osób, co wynika z notatki służbowej z dnia 9 maja 2009 r., jednakże w aktach tych próżno doszukiwać się zawiadomienia o wszczęciu postępowania, który jednoznacznie określałoby przedmiot postępowania oraz ewentualnie jego zakres, co nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro wniosek dotyczy inwestycji liniowej. Wprawdzie Sąd zauważa, że w aktach znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania skierowane do pełnomocnika wnioskodawców, z którego wynika, że zostanie "przeprowadzone postępowanie doprowadzające ww. nieruchomości do stanu zgodnego z prawem", jednakże wobec tego, że wnioski o wszczęcie postępowania nie zostały dołączone do akt sprawy, nie można zweryfikować czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcia kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji są zgodne z zakresem prowadzonego postępowania.

Po drugie, wskazać także należy autorowi skargi kasacyjnej, że skarga ta zawiera wady konstrukcyjne. Niezależnie od tego, że art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. mają charakter przepisów prawa procesowego i zarzut ich naruszenia winien znaleźć oparcie w art. 174 pkt 2 a nie pkt 1 p.p.s.a., to w orzecznictwie przyjmuje się także, że prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to skarga, która nie pozostawia wątpliwości co do intencji jej autora i precyzyjnie wskazuje przepisy, które zostały w jego ocenie naruszone. Warunek ten jest spełniony, gdy jej autor podaje konkretne przepisy prawa, wraz z jego jednostkami redakcyjnymi (paragrafy, ustępy, punkty itp.), które zostały naruszone, w taki sposób, aby sąd drugiej instancji nie był zmuszony do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12, Lex nr 1502246). Tego warunku przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia, skoro wskazuje się w niej na naruszenie art. 77, który zawiera 4 paragrafy. Dla porządku jedynie wskazać także należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Tym samym przepisy tej ostatniej ustawy nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

I wreszcie dla porządku wskazać należy, że nie ma także racji skarżący kasacyjnie, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu przez Sąd, że inwestor dysponował prawomocnym pozwoleniem na budowę. Podkreślenia wymaga, że skoro Sąd stwierdził, iż postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało wydane przedwcześnie, to tym samym nie przesądził kwestii posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. Zarzut ten jest zatem nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem. Organy administracji rozpoznając sprawę związane będą przedstawiona wyżej oceną prawną co do dalszego toku postępowania, w szczególności co do zakresu niezbędnych ustaleń i ocen w sprawie.

Z tych wszystkich względów, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Jednocześnie odstąpiono od zasądzania zwrotu kosztów postępowania w całości uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.