Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1703/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w art. 75 § 1 K.p.a.,  - uznanie błędnej wykładni art. 4 pkt 2 u.t.d. odnośnie uznania tożsamości pojęć    przewóz drogowy i transport drogowy za prawidłową,  - akceptację naruszenie art. 8 K.p.a. w  art. 75 § 1, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 320/12 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami.

1.1. Wyrokiem z 28 czerwca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę L. Z. (skarżącego) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2011r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

1.2. Przedstawiając stan sprawy Sąd podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2011r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej u.t.d) nałożył na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. Z. L., karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz naruszenie warunków dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Organ wskazał, że [...] września 2011r. przy przejściu granicznym w [...], na autostradzie nr 6, zatrzymano do kontroli pojazd marki Dodge nr rej. [...], kierowany przez skarżącego, będącego jednocześnie jego właścicielem. Zdaniem organu w chwili kontroli pojazdem tym wykonywany był międzynarodowy transport drogowy osób ze [...] do [...]. Z kontroli drogowej sporządzono protokół. Ustalono, że w dniu kontroli kierowca nie posiadał wymaganej licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz badań lekarskich i psychologicznych, co narusza art. 5 i 39k u.t.d., sankcjonowane karami pieniężnymi odpowiednio 8.000 zł i 500 zł. Samochód, którym skarżący, wbrew art. 18 ust. 4 u.t.d, wykonywał, przewóz okazjonalny przeznaczony był konstrukcyjnie do przewozu 7 osób łącznie z kierowcą, co zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 15.000 zł. Za stwierdzone uchybienia organ wymierzył łączną karę pieniężną w najwyższej dopuszczalnej wysokości, określonej w art. 92 ust. 2 pkt 1 tj. kwotę 15.000 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego w [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując na art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d. z załącznikami do tej ustawy, regulującymi sankcje karne nakładane na osoby wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców oraz wspólnotowych, dotyczących przewozów drogowych. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia co do naruszeń przepisów u.t.d. i wysokości wymierzonej kary. Odnośnie naruszenia z I p. 1.1 załącznika do u.t.d. przytoczył art. 5 ust. 1 oraz 87 ust. 1 u.t.d. wskazując, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zaś kierowca podczas wykonywania przewozu drogowego, obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji. Skarżący w dniu kontroli wykonywał transport okazjonalny osób ze [...] do [...], o czym przesądzają m.in. zeznania świadków oraz znalezione w pojeździe tablice z logo [...], "przewozy okazjonalne". Tym samym zobowiązany był posiadać licencję, której nie posiadał.

W kwestii miejsca przeprowadzenia kontroli, organ odwoławczy podkreślił, iż pojazd skarżącego został zatrzymany do kontroli drogowej przed przejściem granicznym, tj. w miejscu znajdującym się na terytorium Polski, co wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Uzasadniając naruszenie określonego w I p. 1.8. ust. 1 załącznika do ustawy organ podał, że ustawodawca w art. 39j i 39k ustawy nałożył na kierowcę wykonującego przewóz drogowy obowiązek poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym, którego to obowiązku skarżący nie wykonał. Co do naruszenia z I p. 2.10. załącznika do u.t.d. organ podniósł, że w myśl art. 18 ust. 4 a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Kontrolowany pojazd nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą, co wynika z dowodu rejestracyjnego samochodu.

2. Skarga do Sądu pierwszej instancji

2.1. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji podnosząc naruszenie art. 6,7, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej K.p.a.), art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U z 2013r poz. 672 dalej u.s.d.g.) oraz art. 18 ust. 4a w zw. z art. 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do nielegalności podjętych działań przez inspektorów i nierzetelności zebranego materiału dowodowego, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim nie wykazał, iż czynności kontrolne miały miejsce na terytorium Polski. Zdjęcia, na które wskazano, nie potwierdzają legalności dokonanej kontroli, ponieważ nie zostały zgromadzone zgodnie z art. 79 § 1 K.p.a. Także powołane działania operacyjno-rozpoznawcze inspektorów ITD w postaci obserwacji samochodów w pobliżu dworca PKP, jeszcze przed kontrolą, nie mogą być dowodem. Skarżący podniósł, że organ nie może dokonywać ustaleń stanu faktycznego na podstawie notatek służbowych, w których ujęto treść rozmów. Zdaniem skarżącego, wykonywany przez niego transport drogowy osób nie naruszył art. 18 ust. 4a u.t.d. skoro, w chwili kontroli w pojeździe znajdowało się siedem osób. Podniósł, że w styczniu 2012r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na oczywistą niezgodność z Konstytucją wspomnianego unormowania, kierując do Ministra ds. Transportu zalecenie o pilną korektę ustawy w tym zakresie. Wobec tego nakładanie kar na podstawie przepisu naruszającego Konstytucję RP stanowi rażące naruszenie art. 7 i 6 K.p.a.

Skarżący zarzucił także prowadzenie w stosunku do niego dwóch tożsamych postępowań w tym samym czasie, zakończone wydaniem decyzji 2 grudnia 2011r. o niemalże w identycznej treści, gdy z art. 82 ust. 1 u.s.d.g. nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

3.1. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały przepisy prawa materialnego, uwzględniając, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł – w odniesieniu do kontroli drogowej. Sąd wskazał podstawy prawne zastosowanych w stosunku do skarżącego kar pieniężnych i konfrontując je z ustalonym stanem faktycznym uznał, że skarżący wykonywał międzynarodowy transport osób z naruszeniem przepisów ustawy.

3.2. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zdjęcia stanowiące dowód w sprawie potwierdzają, iż kontroli pojazdu dokonano na terytorium Polski. Dokumentację fotograficzną sporządzono w trakcie kontroli, w obecności skarżącego, zatem nie naruszono art. 79 § 1 K.p.a. Skarżący odmówił podpisania i przyjęcia protokołu. Zdjęcia załączono do protokołu kontroli. W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarzut, że kontrola była nielegalna, gdyż przeprowadzono ją na terenie Niemiec, jest niezasadny. Skarżący nie zakwestionował miejsca przeprowadzenia kontroli w protokole i nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego zarzutu. W decyzji i protokole kontroli jako miejsce dokonania czynności kontrolnych wskazano "przy przejściu granicznym", załączone zdjęcia wskazują dokładnie to miejsce. Sąd wskazał, że jak wynika z protokołu przesłuchania świadków, skarżący brał udział w ich przesłuchaniu. W ocenie Sądu, argumentacja dotycząca czynności operacyjnych inspektorów dokonanych na dworcu PKP w S. nie ma znaczenia przy ocenie postępowania, gdyż czynności te nie stanowiły podstawy ustaleń faktycznych w sprawie, które zostały dokonane zgodnie z obowiązującą procedurą. Sąd stwierdził ponadto, że nie stanowi naruszenia prawa powołanie się przez organ I instancji na notatki urzędowe sporządzone przez inspektorów, gdyż ustawodawca, jako dowód, dopuszcza wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jednocześnie informacje z notatek znajdują potwierdzenie w innych dowodach zebranych w sprawie, jak chociażby w protokole kontroli czy zeznaniach świadków.

3.3. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 82 ust.1 u.s.d.g. Powołany przepis nie ma zastosowania w sprawie, gdyż kontrola dokumentów przeprowadzona podczas wykonywania przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym ma charakter kontroli drogowej, odmiennej od kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 u.s.d.g.). Kontrola drogowa nie jest kontrolą działalności gospodarczej.

3.4. Odnosząc się do kwestii naruszeń prawa przy wykonywaniu transportu drogowego Sąd powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 257/10 oraz z 1 lutego 2011r. syg. akt II GSK 87/10, w których stwierdzono, że brak jest przepisu, który pozwalałby w sytuacji wielokrotnych naruszeń prawa przy wykonywaniu transportu drogowego bez licencji poprzestać na nałożeniu jednej tylko kary za jeden przejazd bez licencji.

3.5. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a u.t.d. z którego wynika, że wykonywanie okazjonalnego przewozu drogowego możliwe jest wyłącznie pojazdem samochodowym konstrukcyjnie przystosowanym do przewozu min. 8 osób. Istotne jest przystosowanie techniczne pojazdu do ilości przewożonych osób, potwierdzone dowodem rejestracyjnym, a nie ile osób faktycznie jechało w samochodzie. Z dowodu rejestracyjnego wynika, że pojazd kontrolowany jest siedmioosobowy (sześciu pasażerów + kierowca). Jednocześnie Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego odnośnie konstytucyjności art. 18 ust. 4a u.t.d., stwierdzając, że przed Trybunałem Konstytucyjnym nie toczy się postępowanie w sprawie badania konstytucyjności tego przepisu i nawet wątpliwości, które wobec przepisu wyrażają instytucje państwowe nie mogą być podstawą do odmowy jego stosowania przez organy administracji, gdyż przepis obowiązuje.

4. Skarga kasacyjna.

4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie w całości wraz z decyzjami organów obu instancji.

4.2. Jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- akceptację gromadzenia dowodów przez organ administracji publicznej I instancji z

naruszeniem zasad określonych w art. 75 § 1 K.p.a.,

- uznanie błędnej wykładni art. 4 pkt 2 u.t.d. odnośnie uznania tożsamości pojęć

przewóz drogowy i transport drogowy za prawidłową,

- akceptację naruszenie art. 8 K.p.a. w postępowaniach organów obu instancji w

aspekcie stosowania norm prawnych, co do których niekonstytucyjności wypowiedział

się rzecznik praw obywatelskich,

- przyznanie większej mocy dowodowej dowodom pośrednim, odrzucając częściowo

ustalenia jednoznacznie przedstawionych w protokole kontroli.

4.3. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od początku postępowania wskazywał na rażące błędy proceduralne organów w przeprowadzonym postępowaniu. Dotyczyły one legalności przeprowadzonych działań kontrolnych przez polskich Inspektorów ITD na terenie Niemiec oraz faktem, że organ w tym samym czasie prowadził dwa odrębne postępowania o tym samym zakresie przedmiotowym. Zdaniem skarżącego kontrola drogowa została przeprowadzona na terenie Niemiec, co wynika z protokołu, w którym wskazano, iż za miejsce przeprowadzonej kontroli należy uznać Przejście Graniczne w [...], które ze względu na uwarunkowania geograficzne znajduje się w całości na terenie Niemiec. Wykonywanie takich działań jest sprzeczne z zapisami art. 41 Konwencji Wykonawczej do Układu Schengen z dnia 14 lipca 1985r. Skarżący wskazał przy tym na szczególną wartość dowodową formalnie sporządzonego protokołu, wynikającą z przepisów 68 § 1 w zw. z art. 76 § 1 K.p.a.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że dowodem potwierdzającym miejsce przeprowadzenia kontroli jest dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli; zdjęcia nie świadczą o fakcie przeprowadzenia kontroli, lecz o miejscu zatrzymania, którym było pobocze autostrady. Ponieważ w ocenie kontrolujących miejsce to nie gwarantowało bezpiecznego przeprowadzenia czynności związanych z prowadzonym postępowaniem, postanowiono skierować pojazd na pobliski punkt postojowy, którym było wyżej wskazane przejście graniczne. Fakt ten mógł zostać potwierdzony przez WITO w S., poprzez wezwanie osób obecnych w pojeździe strony w momencie kontroli na przesłuchanie w charakterze świadka. Odmowę podpisania protokołu kontroli tłumaczył faktem przeprowadzenia kontroli przez polskich funkcjonariuszy poza terenem Rzeczypospolitej Polskiej, a także braku woli kontrolującego zawarcia w protokole uwag kontrolowanego. W takiej sytuacji uznał, że protokół nie posiada przymiotu dokumentu urzędowego i nie może go zaakceptować oraz odebrać bo świadczyłoby to o akceptacji nielegalnie podjętych działań kontrolnych.

Odnosząc się do twierdzenia, że nie zakwestionował miejsca przeprowadzenia kontroli w protokole, skarżący podniósł, że nie wymagają dowodu okoliczności oczywiste czyli geograficzne położenie przejścia granicznego w [...] (77 § 4 K.p.a.). Ponadto organy powołujące się na dowody w postaci fotografii pominęły fakt, iż nie zostały one formalnie dołączone do akt w momencie prowadzenia postępowania przez organ I instancji, a co za tym idzie, strona nie miała możliwości wypowiedzenia się na temat ich zawartości, co narusza art. 10 § 1 K.p.a. Zarzucił, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie odniósł się do zarzutu zgromadzenia dowodu niezgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. Ten sam przepis naruszało działanie organów, które [...] września 2011r w okolicy dworca PKP przy ul. K. przeprowadziły obserwację samochodów podejmujących pasażerów przy wyjściu z tunelu dworca. Zatem pracownik WITD dopuścił się nielegalnego działania w postaci zbierania materiału dowodowego w wyniku obserwacji czyli czynności operacyjnych. Skarżący podniósł, że WSA stwierdzając, że czynności te nie stanowiły ustaleń faktycznych w sprawie, nie zauważył, iż wszelkie czynności podejmowane przez organ kontrolny w dalszej części postępowania były uwarunkowane wyłącznie ustaleniami czynu niedozwolonego inspektora, działań operacyjnych. Nie jest prawdą, że ustalenia wynikające z czynności nielegalnych organu nie były podstawą do wydania rozstrzygnięcia. Ustalenie godziny wyjazdu obserwowanego pojazdu, miejsca obserwacji, przyczyn prowadzenia obserwacji, zorganizowania faktu zatrzymania pojazdu na granicy przez organy Straży Granicznej itp. wymagały wcześniejszego podjęcia szeregu działań, o których strona nie została powiadomiona. W konsekwencji postępowanie w sprawie zostało wszczęte o wiele wcześniej, niż formalnie o tym powiadomiono skarżącego; powołał się on przy tym na art. 9 K.p.a, zgodnie z którym organ w postępowaniu może powoływać się wyłącznie na dowody oficjalnie zgromadzone w momencie wszczęcia postępowania aż do zakończenia postępowania dowodowego. U.t.d. nie przewiduje działań operacyjno-rozpoznawczych inspektorów ITD., właściwych dla funkcjonariuszy Policji.

Skarżący zarzucił ponadto, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował możliwość zastępowania dowodów bezpośrednich (protokołów) dowodami pośrednimi (notatkami służbowymi). Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu kilkukrotnie powoływał się na ustalenia, które zostały potwierdzone w rozmowie kierowcy z jednym z inspektorów prowadzących kontrolę w dniu [...] września 2011r, a treść rozmowy została ujęta w notatce służbowej inspektora. Zdaniem skarżącego taki sposób gromadzenia materiału dowodowego, poza formalnym protokołem, a także z niewiadomych przyczyn przy rezygnacji przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, narusza procedurę.

Skarżący nie zgodził się również z argumentacją Sądu co do niekonstytucyjności art. 18 ust. 4a u.t.d., podkreślając ponownie, że w styczniu 2012r Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na oczywistą niezgodność z Konstytucją RP tego przepisu, kierując do Ministra do spraw Transportu zalecenie o pilną korektę ustawy w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, w związku z tym 29 czerwca 2012r weszła zmiana do u.t.d. zmieniająca powyższe zapisy. W konsekwencji argumentacja Sądu, że przed Trybunałem Konstytucyjnym nie toczy się postępowanie w sprawie zbadania konstytucyjności ww. przepisu jest niezasadna, bo przed Trybunałem nie może toczyć się postępowanie w sprawie zmienionego, nieobowiązującego w dniu orzekania przepisu. Dodatkowo skarżący zarzucił, że organ w tym samym czasie prowadził dwa postępowania związane z wykonywaniem przez skarżącego działalności transportowej bez posiadania licencji, na podstawie ustaleń dwóch odrębnych kontroli drogowych. W obu postępowaniach podstawą wydania tej decyzji było stwierdzenie naruszenia przez skarżącego przepisów u.t.d. w zakresie wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganej licencji. Oznacza to, iż organ w jednym czasie nielegalnie prowadził dwa odrębne postępowania, zakończone dwoma decyzjami administracyjnymi niemalże identycznej treści, co prowadzi do nakładania przez inspektorów sankcji za określony czyn popełniony w jednym czasie (w trakcie trwania postępowania administracyjnego), niezależnie od krotności tego naruszenia. Zdaniem skarżącego zgodnie z definicją z art. 4 ust. 2 u.t.d. penalizacji winno zostać poddane wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, jako czynności powtarzalnych zorientowanych na uzyskanie określonego efektu gospodarczego. Gdyby uznać stanowisko WSA za właściwe, w lp. 1.1 załącznika do u.t.d. (w wersji obowiązującej w dniu kontroli) użyto by pojęcia przewóz drogowy (art. 4 pkt 6a), który odnosi się do pojedynczego procesu transportowego, a nie transportu drogowego, które jako bardziej rozległe odnosi się do całokształtu działań podejmowanych przez dany podmiot w zakresie prowadzonej działalności. Zdaniem strony zrównanie przez WSA pojęć "przewóz drogowy" oraz "transport drogowy" doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia w sprawie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który, jej zdaniem, został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Za istotne w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał uczynienie na wstępie kilku uwag ogólnych dotyczących wymogów, którym odpowiadać spełniać musi skarga kasacyjna.

Zgodnie z art. 176 ustawy p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z powołanego przepisu wynika więc, że skarga kasacyjna musi zawierać, jako istotną treść, uzasadnienie podstaw kasacyjnych, na których została oparta. W przedmiocie obowiązków, które wyznaczone zostały granicami tego przepisu, wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który praktyką orzeczniczą wypracował stanowisko, co do wymogów uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Płynie z niego wniosek, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( tak NSA w postanowieniu z 11 września 2013r syg akt I FSK 1277/13). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisów procesowych należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chodzi o wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach wskazanej podstawy, co oznacza, że musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (tak NSA w wyroku z 13 sierpnia 2013r syg akt II GSK 1127/13). Samo ogólnikowe uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, bez wskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, nie może być uznane za spełnienie wymogów formalnych skargi kasacyjnej, tak samo jak wskazanie podstaw kasacyjnych bez ich uzasadnienia. Nie można uznać że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (tak NSA w wyrokach w sprawach I OSK 2766/12 z 19 lipca 2013r, I OSK 841/13 z 18 lipca 2013r, postanowienie II FSK 1588/13 z 16 lipca 2013r; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

5.2. Autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie formułując zarzuty wskazał, że stawia zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co sugerowałoby oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Powyższy zarzut sprecyzował w sposób opisowy, bez powoływania się na jakiekolwiek przepisy ustawy p.p.s.a., wymienił przy tym cztery kwestie realizujące tak określony zarzut. Jakkolwiek, jako naruszenie przepisów postępowania skarżący umieścił także zarzut uznania błędnej wykładni art. 4 pkt 2 u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny potraktował go jednak jako zarzut naruszenia prawa materialnego, mimo braku wyartykułowania wprost w tym zakresie stosownego zarzutu. Sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych w skardze nie zawsze odpowiadało wymogom, które przedstawione zostały na wstępie rozważań.

5.3. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów procesowych, jako pierwszy podniesione zostało naruszenie polegające na zaakceptowaniu zaskarżonym wyrokiem gromadzenia przez organ w sprawie dowodów z naruszeniem art. 75 § 1 K.p.a. Wskazany przepis stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazuje on na otwarty katalog dowodów, które mogą być gromadzone i wykorzystane w postępowaniu. Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieźć, że skarżący naruszenie powyższego przepisu dostrzega w tym, że zbierane dowody pozostawały sprzeczne z prawem. Uzasadniając omawiany zarzut skarżący odwołał się do zarzutów, które podnosił w postępowaniu administracyjnym i skardze do sądu administracyjnego, podkreślając, że pozostają one aktualne a argumentacja uzasadnienia tych zarzutów sprowadza się do powtórzenia w skardze kasacyjnej tego, co skarżący podnosił na wcześniejszych etapach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do oceny zarzutów, które zostały przedstawione, jako odniesienie do stanowiska zaprezentowanego na poprzednich etapach postępowania, przed sądem czy organami. Nawet w przypadku ponownego zgłoszenia zarzutów o tożsamym charakterze, dla skuteczności ich podniesienia konieczne jest przedstawienie ich (wraz z uzasadnieniem) w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny nie jest zobowiązany, by poszukiwać zarzutów i ich uzasadnienia w innych środkach zaskarżenia lub pismach formułowanych przez strony, o ile nie był ich adresatem. Stąd przedmiotem rozpoznania i oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie pozostawały tylko te zarzuty, które zostały przedstawione w skardze kasacyjnej.

Szczegółowa analiza skargi dowodzi, że skarżący nie przedstawia żadnych kontrargumentów wobec stanowiska Sądu pierwszej instancji, który odniósł się do zarzutu, lecz ponownie wykłada swoje racje, pomijając przy tym, że w zaskarżonym wyroku je oceniono jako nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organów, zostały zebrane z zachowaniem zasad procedury administracyjnej, uwagi te wprost odniesione zostały do zgromadzonego materiału fotograficznego, jak i notatek służbowych sporządzanych przez inspektorów, tudzież czynności operacyjnych (str. 6 verte uzasadnienia). Sąd w zaskarżonym wyroku odniósł się zarówno do kwestii miejsca przeprowadzenia kontroli (w Polsce a nie w Niemczech), w którym to celu powołał się na materiał fotograficzny zgromadzony w sprawie oraz przesłuchanie świadków. Niezrozumiała pozostaje argumentacja skarżącego sugerującego wniosek, że usytuowanie geograficzne przejścia granicznego sprawia, że pozostaje ono poza granicą państwa i kontroli dokonano za granicą. Na zdjęciach widoczny jest napis granica państwa i to, że samochód skarżącego stoi przed tym znakiem. Skarżący nie odnosi się do dowodów zaakceptowanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku lecz, nie podejmując polemiki z argumentami wyroku w tym zakresie, powtarza swoje stanowisko. Kwestia gromadzenia i sporządzania materiału fotograficznego w sprawie została przez Sąd pierwszej instancji omówiona i oceniona. Wypowiedź skarżącego w skardze kasacyjnej nie odnosi się do stanowiska Sądu, lecz stanowi powielenie stanowiska prezentowanego na wcześniejszych etapach postępowania. Podobnie ocenić należy kwestię zarzutu, że organy prowadziły "czynności operacyjne" przewidziane dla policji, co do której Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że czynności te nie stanowiły uzasadnienia faktycznego dla wniosków przeprowadzonej kontroli.

Podsumowując ocenę tego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skarżący dał wyraz braku akceptacji stanowiska zawartego w wyroku Sądu pierwszej instancji, nie zawarł jednak argumentacji, którą Sąd kasacyjny, w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji, mógłby poddać skutecznej ocenie.

5.4. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, akceptacji przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 8 K.p.a., należy wskazać, że zawarta w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa odzwierciedla zasadę praworządności. Wynika z niej przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest też zasadniczą treścią zasady praworządności. W ocenie autora skargi kasacyjnej została ona naruszona przez zastosowanie niekonstytucyjnych norm prawnych. W zakresie uzasadnienia tego zarzutu skarżący powtórzył argumentację tożsamą z tą, którą przedstawił w skardze do Sądu pierwszej instancji tj., że pominięto interwencję Rzecznika Praw Obywatelskich, który w pisemnym stanowisku kierowanym do Ministra d/s Transportu wyraził opinię, że art. 18 ust 4a u.t.d. jest niekonstytucyjny i zachodzi potrzeba jego nowelizacji. Skarżący nie odniósł się do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku przez Sąd, który stwierdził, że kwestionowany przepis nie został przez Trybunał Konstytucyjny zakwestionowany, ani nie toczy się postępowanie w tym zakresie, co sprawia, że jako przepis ustawowy nie może zostać pominięty. Skarżący w skardze kasacyjnej ponownie powtórzył swoje stanowisko, w obszernym fragmencie przytoczył przedmiotową opinię, oraz powołał się na niekonstytucyjność tej regulacji.

Oceniając powyższy zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji odniósł się do niego w zaskarżonym wyroku wskazując przede wszystkim, że nie podważono jego zgodności z Konstytucją RP. Twierdzenie skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej, że Trybunał nie może toczyć postępowania w sprawie nieobowiązujacego w dniu orzekania przepisu, nie jest trafne o tyle, że zgodnie z art. 39 ust 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997r (Dz. U. z 1997r nr 102 poz. 643) Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, jednakże zgodnie z ust 3 przepisu tego nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Oznacza to w praktyce, ze nawet uchylony przepis, o ile może nadal stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć (np. nie upłynęły okresy przedawnienia) może być skutecznie poddany kontroli Trybunału. Abstrahując jednak od tego argumentu, należy zauważyć, że z treści powoływanego przez skarżącego pisma Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że wątpliwości co do naruszenia zasady wolności gospodarczej powołanym przepisem odnosiły się w intencjach autora do ochrony zupełnie innych sytuacji, niż skarżącego.

5.5. Odnosząc się do zarzutu skargi, że Sąd w zaskarżonym wyroku "przyznał większą moc dowodową dowodom pośrednim, odrzucając częściowo ustalenia jednoznacznie przedstawione w protokole kontroli", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak sformułowany zarzut nie może zostać poddany kontroli instancyjnej z uwagi na niemożność odczytania intencji kasatora. Zarzut ten nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, stąd Sąd kasacyjny nie znalazł przesłanek do jego oceny. Jakkolwiek na str 6 skargi kasacyjnej skarżący zamieścił wywody o protokole, jako formie, w której odzwierciedla się czynności organu, nie sposób powiązać ich jednak z powyższym zarzutem o "odrzuceniu częściowo ustaleń" przedstawionych w protokole.

5.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (jak wskazano to wyżej skarżący przedstawił go jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, co nie było trafne) polegał on, w ocenie autora skargi kasacyjnej, na błędnej wykładni art. 4 pkt 2 u.t.d., w ramach czego Sąd pierwszej instancji "uznał tożsamość pojęć "przewóz drogowy" i "transport drogowy". Powołany przepis zawiera definicję międzynarodowego transportu drogowego, jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy RP. Definicja "transportu drogowego" zawarta została w art. 4 pkt 3 u.t.d. a nie w pkt 2 tego przepisu.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić wniosek, że powyższy zarzut odnosi się do kwestii przeprowadzenia wobec skarżącego dwóch niezależnych kontroli drogowych i ukaranie go dwukrotnie w związku z tym, że za każdym razem stwierdzono te same uchybienia. W ocenie skarżącego skutkuje to podwójnym sankcjonowaniem za określony czyn popełniony w ramach jednej działalności gospodarczej, której przedmiotem jest transport drogowy jako całokształt podejmowanych działań przez podmiot prowadzący taką działalność. W efekcie, zdaniem skarżącego, doszło do zrównania pojęć "przewóz drogowy" i "transport drogowy".

Definicja przewozu drogowego zawarta została w art. 4 pkt 6a u.t.d, zgodnie z którym za przewóz drogowy uznaje się transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...). Naczelny Sąd Administracyjny uznał przedstawioną wyżej próbę zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie zaaprobowania interpretacji i zastosowania w sprawie prawa materialnego przy wymierzeniu skarżącemu kolejnej kary, przy kolejnej kontroli za te same naruszenia, za nietrafioną. W powołanym załączniku mowa jest o naruszeniach wykonywania transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne. Nie oznacza to jednak, że chodzi o nakładanie kar jednostkowych dla "całej działalności", przejawem bowiem takiej działalności jest wykonywanie poszczególnych przewozów, bez których sam zapis np. w ewidencji gospodarczej o takim przedmiocie działalności, nie generowałby kar za naruszenia u.t.d. Charakter naruszeń nie pozostawia wątpliwości, że odnoszą się one do konkretnych przejazdów. Stąd możliwość dokonywania wielokrotnie tych samych naruszeń i potrzeba każdorazowo nakładania sankcji z tego tytułu. Gdyby, jak chce tego skarżący, zaakceptować prawo do jednostkowego nakładania kary z tytułu całej prowadzonej działalności, to straciłyby one swoją dolegliwość, której celem jest wymuszenie zaniechania naruszeń. Praktyka skarżącego dowodzi, że pomimo ukarania go za określone naruszenia nadal praktykował przewozy, ignorując brak np. posiadania właściwej licencji w tym zakresie, co narusza zasadę konkurencji dyskryminując podmioty, które poniosły koszty na uzyskanie takiej licencji.

5.7. Mając na uwadze powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono z uwagi na brak przesłanek ustawowych do zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia w tym zakresie.