Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2109/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz R.S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o Agencji oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie R.S. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że R.S. wnioskiem z 6 marca 2020 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W toku postępowania ustalono, że R.S. jest żołnierzem zawodowym służby kontraktowej, który na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] pełni służbę w miejscowości [...].

Przed rozpoczęciem służby wojskowej wnioskodawca był funkcjonariuszem [...] Oddziału Straży Granicznej i pełnił służbę w palcówce Straży Granicznej [...]. Ponadto jak wynika z decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z [...] września 2016 r. nr [...] R.S. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w kwocie 16 632,00 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową wypłacaną w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19, z późn. zm.) Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której pomoc finansową zastąpiono ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, lecz po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej – w postaci odprawy mieszkaniowej.

Zaznaczył, że analogicznie jak w ustawie o zakwaterowaniu, jeżeli celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej jest to, by funkcjonariusz miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej na jego uzyskanie, to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo R.S. do lokalu jako funkcjonariusza Straży Granicznej zostało zrealizowane. Przyznanie pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Świadczenie to bowiem przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

W ocenie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu należy odnosić nie tylko do pomocy finansowej udzielonej żołnierzom, ale również do funkcjonariuszy każdej formacji mundurowej, wobec których Państwo wywiązało się z obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Pomimo, że ustawa o zakwaterowaniu reguluje sprawy mieszkaniowe żołnierzy, a inne służby mundurowe, w tym Straż Graniczna, mają swoje ustawy pragmatyczne, ustawodawca nie wprowadza istotnych odrębności w tych przepisach w zakresie regulacji prawa do lokalu i charakteru wskazanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trakcie pełnienia służby.

Z przepisów rozdziału 12 "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" ustawy o Straży Granicznej, obowiązującej w dacie wypłaty pomocy finansowej, jak i w obecnym brzmieniu, wynika analogicznie do ustawy o zakwaterowaniu, że funkcjonariuszowi tej formacji przysługują określone świadczenia i uprawnienia w czasie pełnienia służby, mające umożliwić mu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej - przez przydział mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, bądź finansowej - przez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Funkcjonariusz, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu, traci możliwość przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 1 pkt 1).

Organ zaznaczył, że zarówno prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego, przysługują w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej i służą temu samemu celowi, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Taka forma pomocy uzasadniona jest interesem służby w formacjach mundurowych z uwagi na wymóg dyspozycyjności osób, które podjęły się takiej służby i mają obowiązek podporzadkowania się jej rygorom. Zatem celem regulacji zawartych w tych przepisach ustawy o zakwaterowaniu oraz w przepisach ustawy o Straży Granicznej jest zabezpieczenie należytego funkcjonowania organów służb mundurowych, a nie stanowienie przywilejów jako takich dla funkcjonariuszy poszczególnych formacji obligujących te organy do zaspokajania każdorazowo potrzeb mieszkaniowych w szerokim znaczeniu.

Z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860, z późn. zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj. Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Straży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu ich prawa do emerytury są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych – Dz. U. z 2020 r. poz. 586, z późn. zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.).

W związku z powyższym należy przyjąć zasadę, że żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi, którzy kiedykolwiek wcześniej uzyskali pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Zdaniem organu odwoławczego odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i łączenie jej tylko ze świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zawodowemu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997 r., sygn. akt P 4/96, osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Tak więc żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. Natomiast fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym i pożądanym, nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona. Również w warunkach ekonomiczno - gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza, tj. raz w wyniku otrzymanej pomocy finansowej jako funkcjonariusz innej służby, i drugi raz z tytułu otrzymania lokalu mieszkalnego od organów wojskowych, gdyż naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny. Mając na uwadze powyższe, niemożliwe jest otrzymanie pomocy Państwa przez żołnierza zawodowego w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, niezależnie od wcześniej już uzyskanej przez niego pomocy finansowej jako funkcjonariusza Straży Granicznej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy i byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości.

Przyjąć zatem należy, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, pozwala wyprowadzić wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza, można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy było wyłączenie z powyższego uprawnienia żołnierzy, którzy już raz skorzystali z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkaniowe. Ustawodawca kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem jego dyspozycyjności, zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 10 wyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 21 ust. 6 pkt 10, zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków służbowych.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszowi i żołnierzowi zawodowemu, co do zasady, analogiczne uprawnienia służące temu samemu celowi, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, w tym wypłatę pomocy finansowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] sierpnia 2020 r. lub jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub spisu kosztów jeżeli zostanie złożony.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 6 K.p.a. (zasady praworządności), poprzez dowolną interpretację art. 21 ust. 1, 2, 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z uznaniem, że przepis dotyczący żołnierzy zawodowych "odnosić należy też do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym",

b) art. 7a § 1 K.p.a. (zasady przyjaznej interpretacji przepisów) polegającej na pozbawieniu go jako żołnierza zawodowego uprawnień wynikających ze wskazanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu, rozszerzającej ich interpretacji i to na niekorzyść, w sytuacji, gdy interpretacja taka nie wynika z żadnych obowiązujących przepisów prawa (art. 2 Konstytucji RP),

c) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu władzy publicznej z naruszeniem zasady proporcjonalności,

d) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (w tym, że żołnierz nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnionej służby lub w miejscowości pobliskiej – art. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu) oraz dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne wnioski, sprzeczne ze stanem prawnym (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP);

e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy na jego niekorzyść decyzji utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lipca 2020 r., w której podstawie prawnej wskazał on art. 105 § 1 i art. 7a K.p.a., a przy tym rozstrzygnął sprawę co do istoty (sprzeczność pomiędzy podstawą prawną i rozstrzygnięciem oraz uzasadnieniem – art. 107 § 1-3 K.p.a.) bez stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes obywatela (co czyni ją nieważną),

2. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię bądź niewłaściwe ich zastosowanie, tj. art. 21 ust. 1, 2, i 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, podczas gdy R.S., jako żołnierz, nigdy nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19, z póź. zm. ).

Skarżący zwrócił uwagę na dwie sprzeczne linie orzecznicze. Pierwsza została zaprezentowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016r., sygn. I OSK 2439/14, w którym stwierdzono, że "prawidłowa interpretacja art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22.06.1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP powinna uwzględniać zarówno wykładnię językową, jak i celowościową, systemową i historyczną. Przy takim założeniu prowadzi ona do odmiennych wniosków niż przyjęły organy administracji publicznej i Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim należy podkreślić, że ustawodawca w tym przepisie posługuje się pojęciem żołnierza, uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez "żołnierza". Wykładnia językowa wskazuje zatem na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy lokal mieszkalny nabyty został przez osobę cywilną, przed powołaniem jej do służby wojskowej, nie jest to bowiem nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza". Z kolei druga koncepcja opiera się na założeniu, że chociaż nie wynika to z przepisu prawa (art. 21 ustawy o zakwaterowaniu), to świadczenie mieszkaniowe żołnierzowi nie przysługuje, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz innej służby mundurowej otrzymał pomoc finansową na cele mieszkaniowe (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1480/18)".

Jego zdaniem jeżeli ustawodawca wyczerpująco skatalogował sytuacje prawne w art. 21 ust. 6 pkt 1-4 ustawy o zakwaterowaniu, które wykluczają prawo żołnierza do zakwaterowania i nie ma wśród tych wyłączeń szczątkowej wcześniejszej pomocy, finansowej dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, to wykładnia rozszerzająca ograniczenie prawa obywatela wydaje się być nieuprawniona. W tym przypadku organy rozszerzają treść art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu na niekorzyść strony, a takie działanie nie ma oparcia w przepisach prawa, ani wykładni językowej.

Zaznaczył, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu dotyczą żołnierzy, a nie funkcjonariuszy innych służb mundurowych, a zatem w państwie prawa nie wolno stosować analogii czy porównań przepisów prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych grup zawodowych i przywoływać dyrektywę przyjaznej interpretacji przepisów (art. 7a K.p.a.).

Skarżący wyjaśnił, że ma status żołnierza zawodowego od [...] maja 2019 r., a zatem zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu nabył z mocy prawa uprawnienie do zakwaterowania w jednej z form. Zakończył pełnienie służby w Straży Granicznej w 2019 r., a przyznana mu, jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej, niska pomoc finansowa w 2016 r. wynikała z art. 98 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, która ma już charakter historyczny i nie podlega zwrotowi. Zaznaczył, że wraz z żoną spłacają kredyt hipoteczny na budowę domu.

Jego zdaniem stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej jest rodzajowo, jakościowo i podmiotowo odmiennym stosunkiem niż służba wojskowa. Do okresu zawodowej służby wojskowej uprawniającej do odprawy nie zalicza się służby w Straży Granicznej, co wynika wprost z art. 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Brak jest zatem jego ciągłości statusu i służby w aspekcie otrzymanej już pomocy finansowej, gdyż takie twierdzenie nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa, rozważanych w art. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli ustawodawca uzna, że tak powinno być to może zmienić odpowiednio art. 21, art. 24 ustawy o zakwaterowaniu (z zachowaniem zasady lex retro non agit), co dotychczas nie nastąpiło.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku R.S. o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. W uzasadnieniu organ podał, że choć skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, niemniej jako funkcjonariusz Straży Granicznej, otrzymał pomoc mieszkaniową i ta okoliczność wyklucza przyznanie mu, jako żołnierzowi, prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W skardze do Sądu R.S. zakwestionował to stanowisko i podniósł, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Zdaniem skarżącego z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed 31 grudnia 1995 r, na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. i nie podstaw do tego, aby ten zakaz "rozciągać" na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Straży Granicznej skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu – wyjątku – ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Jak wynika z akt sprawy skarżący, będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – obecnie żołnierzowi – udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego zapatrywania powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). W procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak wskazywano w orzeczeniach – pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Jednak w niniejszej sprawie, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w;] B.Adamlak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W związku z tym można uznać, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych, tj. równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji RP. W takiej sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła ze Straży Granicznej do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy funkcjonariuszami Straży Granicznej i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Sąd zwraca uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę taki, oparty głównie na przesłankach celowościowych, sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady i ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy, z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez R.S. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] sierpnia 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lipca 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, bowiem koszty takie nie zostały wykazane, a skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.