Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 587/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 9u ust. 1, ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 189
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi K.E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2021 r. nr SKO Gd/3829/20 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2019 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako "SKO" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 9n ust. 1 i ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010, dalej jako "u.c.p.g."), po rozpatrzeniu odwołania K. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej jako "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 31 lipca 2020 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. W dniu 31 stycznia 2020 r. (data wpływu do Urzędu) Skarżąca złożyła sprawozdanie za I półrocze 2019 r., które powinno zostać złożone do dnia 31 lipca 2019 r. W dniu 21 lutego 2020 r. Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie nieterminowego złożenia ww. sprawozdania.

Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. Burmistrz nałożył na Spółkę karę za nieterminowe złożenie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2019 r. w łącznej wysokości 18.300 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji powołał wybrane przepisy u.c.p.g. i wskazał, że ustawowy termin na złożenie ww. sprawozdania został przekroczony o 183 dni. Burmistrz zauważył, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania po terminie nie bierze się pod uwagę stopnia szkodliwości czynu lub zakresu naruszenia oraz że podmiot prowadzący działalność w zakresie odbiorów odpadów komunalnych powinien mieć świadomość ciążącego na nim na podstawie art. 9n ust. 1 u.c.p.g. obowiązku. Ponadto, w ocenie organu przy rozpatrywaniu sprawy nie ma zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. W związku z powyższym organ uznał, że brak jest możliwości odstąpienia od nałożenia ww. kary za niezłożenie sprawozdania.

2.2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, zaskarżając ww. decyzję w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 9j ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wykreślenia Skarżącej z Rejestru Działalności Regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], podczas gdy organ był do tego zobowiązany w związku ze stwierdzeniem trwałego zaprzestania wykonywania przez Skarżącą działalności gospodarczej objętej wpisem na terenie gminy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 189f w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie brak było możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

2.3. Decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przywołał wybrane u.c.p.g. oraz wyjaśnił, że bezspornie Spółka miała obowiązek złożenia sprawozdania półrocznego za I półrocze 2019 r. w terminie do dnia 31 lipca 2019 r., a obowiązku tego nie dopełniła we właściwym terminie, co obligowało Burmistrza do nałożenia kary pieniężnej. SKO wskazało, że w sprawie kar, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. organy pozbawione są możliwości miarkowania wysokości nałożonej kary – karę tę nakłada się w zależności od liczby dni opóźnienia. Organ nie ma możliwości zmniejszenia wysokości kary, o czym przesądza art. 9zc ust. 1 u.c.p.g., w którym ustawodawca nie wymienił art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. W ocenie organu to, że ustawodawca świadomie wyłączył kary za niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego z konieczności uwzględnienia takich okoliczności jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu, nie oznacza, że w tym zakresie można stosować przepisy działu IVa k.p.a.

W ocenie SKO w sprawie nie istnieje również możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. z uwagi na art. 189a § 2 k.p.a., ponieważ kara pieniężna została wyczerpująco unormowana w przepisach u.c.p.g. SKO zauważyło także, odnosząc się do orzecznictwa, że przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady. Sprawozdania zerowe są przewidziane właśnie dla podmiotów nieprowadzących faktycznie ww. działalności na terenie gminy. Ponadto organ zauważył, że pojęcie "prowadzenia działalności" jest szersze niż "odbierania odpadów komunalnych" i obejmuje też oczekiwanie na zlecenia czy okresy przestoju. Końcowo SKO zwróciło uwagę, że to na podmiocie wpisanym do rejestru ciąży obowiązek złożenia wniosku o jego wykreślenie w związku z trwałym zamiarem zaprzestania prowadzenia działalności. W związku z powyższym organ uznał odwołanie Spółki za nieuzasadnione.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, zaskarżyła ww. decyzję SKO w całości, zarzucając:

I) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy z uwagi na szereg istotnych uchybień proceduralnych wskazanych w odwołaniu powinna ona podlegać uchyleniu;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodów niezbędnych do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym dowodu wnioskowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

II) Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 189f w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie brak było możliwości odstąpienia od nałożenia kary na Skarżącą;

III) Naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 9j ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wykreślenia Skarżącej z Rejestru Działalności Regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], podczas gdy organ I instancji był do tego zobowiązany w związku ze stwierdzeniem trwałego zaprzestania wykonywania przez Skarżącą działalności gospodarczej objętej wpisem na terenie gminy.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza (strona omyłkowo wskazała jako organ pierwszej instancji Prezydenta Miasta), a następnie umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia Skarżącej kary, a także m.in. o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek licznych naruszeń przepisów prawa. W ocenie Spółki mimo jednoznacznych zarzutów i wniosków odwołania organ odwoławczy nie podjął koniecznych czynności zmierzających do ponownego, merytorycznego zbadania sprawy. Nie przesłuchał on Prezesa Zarządu Skarżącej, powielając uchybienia organu pierwszej instancji i ignorując wniosek dowodowy zawarty w odwołaniu, co godzi w ocenie Skarżącej w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto Spółka wskazała, że od 2017 r. widniała w Rejestrze Działalności Regulowanej (dalej jako "Rejestr") w zakresie odbioru odpadów komunalnych, jednak nie odbierała żadnych odpadów od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] – od początku jej wpisania do Rejestru, jak i w trakcie I półrocza 2019 r., o czym organ był wielokrotnie informowany, a złożone przez nią sprawozdanie było sprawozdaniem zerowym. Organ miał widzę, że Skarżąca faktycznie nie prowadzi działalności objętej wpisem, zatem w ocenie Spółki był zobowiązany na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wykreślić ją z ww. rejestru, czego jednak nie zrobił.

Skarżąca wskazała także, że nie zgadza się z dokonaną przez organ wykładnią art. 189a § 2 k.p.a. W jej ocenie ustawodawca wyraźnie odróżnia kwestię przesłanek wymiaru kary od odstąpienia od jej wymierzenia, zamieszczając te przypadki w odrębnym jednostkach redakcyjnych. W u.c.p.g., podobnie jak w Dziale III Ordynacji podatkowej, nie ma natomiast przepisów regulujących kwestię odstąpienia od wymierzenia kary. Przepisy odrębne nie regulują zatem ww. kwestii i zastosowanie powinien znaleźć art. 189f k.p.a. W konsekwencji, biorąc pod uwagę znikomość naruszenia i brak jakichkolwiek jego negatywnych następstw, uzasadnionym w ocenie Skarżącej było odstąpienie od wymierzenia kary.

Końcowo Skarżąca podkreśliła, że organ wymierzył jej karę pieniężną dopiero po upływie roku od dnia, w którym zdaniem organu Spółka powinna była złożyć kolejne zerowe sprawozdanie z działalności, przyczyniając się do zwiększenia podstawy wymiaru kary. Takie działanie organu w jej ocenie rażąco godzi w zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

5. Postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, wskazując, że w jego ocenie jej rozstrzygnięcie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego NSA przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 14 grudnia 2021 r., dotyczącego odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a. Zagadnienie to miało zostać rozpoznane przez NSA w sprawie o sygn. akt III OPS 1/21. Uchwała w ww. sprawie została podjęta w dniu 9 czerwca 2022 r.

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 31 lipca 2020 r.

6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania przez organ decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2019 r.

SKO stoi na stanowisku, że Burmistrz był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na Spółkę, przy czym wysokość ww. kary określona została przepisami ustawy, w zależności od liczby dni opóźnienia, przez co organ nie miał możliwości miarkowania jej wysokości, ani też odstąpienia od jej wymierzenia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a.

W ocenie Skarżącej w szczególności błędnie uznano, że w sprawie brak było możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie ww. przepisu k.p.a. Jednocześnie Spółka podniosła, że organ zobowiązany był do wykreślenia jej z Rejestru Działalności Regulowanej oraz że SKO nie przeprowadziło niezbędnych dowodów, w tym dowodów wnioskowanych przez stronę w odwołaniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy, tj. obowiązującym do dnia 12 sierpnia 2019 r.), podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Jak stanowi art. 9n ust. 2 u.c.p.g., sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Według art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, 9xb ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., znajdującym się w dziale IVa k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Natomiast według art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

6.4. Wskazać należy, iż kwestia dopuszczalności stosowania instytucji prawnej przewidzianej w art. 189f k.p.a. do kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wywoływała dotychczas rozbieżności w orzecznictwie ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 549/21 i powołane tam orzecznictwo – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

W związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 14 grudnia 2021 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. uchwały wyjaśniającej, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 czerwca 2022 r. podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/21, w której stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a.

NSA w uzasadnieniu powyższej uchwały zwrócił uwagę na zmiany dodane do Kodeksu postępowania administracyjnego na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego.

Jak zaznaczył NSA, w doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Według NSA ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Dalej NSA wskazał, że poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej. Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy. Zdaniem NSA z tych względów uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przywołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21.

6.5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu - w związku z wnioskami strony z dnia 13 marca 2020 r. oraz 30 marca 2020 r. o odstąpienie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej - organy powinny rozważyć, czy w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej uregulowane w art. 189f k.p.a., a zwłaszcza wskazana przez stronę przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepisy u.c.p.g. regulują wyłącznie wymiar kary za nieterminowe złożenie sprawozdania w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Nie zawierają natomiast regulacji szczególnych dotyczących odstąpienia od jej nałożenia. Przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary nie zostały zatem odmiennie uregulowane w przepisach szczególnych. W związku z tym w niniejszej sprawie organy powinny były wziąć pod rozwagę, czy nie zachodzi któraś z wynikających z art. 189f § 1 k.p.a. przesłanek do odstąpienia od wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej. Tymczasem zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie dokonały oceny istnienia przesłanki z art. 189f ustawy przyjmując błędnie w świetle stanowiska zawartego w powołanej uchwale NSA, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie kary pieniężnej za niezłożenie w terminie sprawozdania w zakresie odbioru odpadów komunalnych.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie brak oceny co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f k.p.a. czyni wydane w sprawie decyzje przedwczesnymi (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 269/19, CBOSA) i skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Tym samym podniesiony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 189f w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. okazał się uzasadniony.

6.6. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że rację ma Skarżąca podnosząc, że organ drugiej instancji w treści zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do złożonego przez nią wniosku o przesłuchanie świadka, niemniej okoliczność, na którą świadek miał zostać przesłuchany, tj. wielokrotne informowanie organu o zaprzestaniu prowadzenia działalności na terenie Gminy [...], pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia faktu braku złożenia przez Spółkę w ustawowym terminie wymaganego sprawozdania.

Nie ma bowiem wątpliwości, że Skarżąca była wpisana do Rejestru Działalności Regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...], dlatego też zobowiązana była do przedłożenia półrocznego sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne za I półrocze 2019 r. w terminie do dnia 31 lipca 2019 r. (zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g.), niezależnie od tego, czy taką działalność faktycznie prowadziła.

Natomiast powołany przez stronę art. 9j ust. 2 u.c.p.g. przewiduje wykreślenie podmiotu z rejestru m.in. w przypadku, gdy stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem, jednakże należy zaznaczyć, że wykreślenie takiego podmiotu z urzędu następuje w drodze decyzji (art. 9j ust. 3 u.c.p.g.). W dacie, kiedy Spółka powinna była złożyć sprawozdanie w zakresie odbierania odpadów komunalnych, decyzja taka nie była wydana i Spółka figurowała w rejestrze, w związku z czym była zobowiązana do złożenia ww. sprawozdania w wyznaczonym terminie i obowiązku tego bezspornie nie wykonała.

Ponadto, jak stanowi art. 9i u.c.p.g., w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. Należy zauważyć, że w kontekście obowiązku nałożonego przez ten przepis należy odróżnić trwałe zaprzestanie wykonywania działalności od faktycznego niewykonywania działalności w jakimś okresie. Faktyczne niewykonywanie działalności o charakterze przejściowym nie pociąga za sobą obowiązku złożenia wniosku o wykreślenie. Nie zwalnia jednak podmiotu, który zamierza kontynuować działalność, ze wszystkich pozostałych obowiązków, w tym w szczególności składania sprawozdań (tzw. sprawozdań zerowych). Ww. przepis nie określa przy tym konsekwencji niewywiązania się z obowiązku nałożonego na podmiot, który trwale zaprzestał wykonywania działalności. Niezłożenie wniosku o wykreślenie z rejestru w ciągu 14 dni nie będzie zatem pociągało za sobą bezpośrednio żadnych negatywnych następstw. Jednak w interesie prowadzącego działalność leży takie zgłoszenie w stosownym terminie. Wykreślenie z rejestru zwalnia go z obowiązków, których niewykonywanie łączy się z sankcjami finansowymi, a tym samym stanowi skuteczną ochronę, dzięki której może uniknąć ewentualnego postępowania i wykazywania innymi środkami trwałego zaprzestania wykonywania działalności (por. A. Szymczak [w:] M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 9(i)). Tymczasem wniosek o wykreślenie Spółki z Rejestru, jak wskazała sama Skarżąca w treści skargi, został przez nią złożony dopiero w marcu 2020 r.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była ocena, czy Spółka powinna zostać wykreślona z rejestru z urzędu, pomimo niezłożenia wniosku, o którym mowa w art. 9i u.c.p.g., a w szczególności czy Spółka prowadziła lub prowadzi działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], ale zasadność nałożenia na Skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy kary pieniężnej, za nieterminowe złożenie sprawozdania w zakresie tej działalności.

Natomiast podnoszone przez stronę okoliczności sprawy, a więc brak faktycznego prowadzenia działalności objętej wpisem do rejestru, czy wiedza organu o trwałym zaprzestaniu prowadzenia tej działalności przez Spółkę winny być przedmiotem ustaleń w ramach oceny dotyczącej spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w związku ze złożonymi przez stronę wnioskami w tym przedmiocie.

Niezależnie natomiast od oceny powyższych zarzutów Sąd ponownie wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 189f k.p.a., w związku z nierozważeniem przez organy obu instancji możliwości odstąpienia od nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej, w związku z podnoszonymi przez stronę okolicznościami sprawy. Wydane przez organy decyzje nie mogły z tego powodu pozostać w obrocie prawnym.

6.7. Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a., organ administracji uwzględni wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i ocenę prawną, w szczególności co do konieczności rozważenia istnienia przesłanek zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

6.8. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję organu drugiej instancji, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 31 lipca 2020 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.