Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 605/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 10h, ust. 11
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia czerwca 2016 roku w przedmiocie zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia maja 2016 roku, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 580,- zł (pięćset osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia maja 2016 r., Starosta działając na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) orzekł o wypłacie M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe M. w O., kwotę 1.362,40 zł stanowiącą zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki (...) przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez niego w okresie od dnia września 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw do dnia maja 2016., tj. dnia wydania orzeczenia o wypłacie oraz wypłacie, za każdy dzień dalszego przechowywania pojazdu od czerwca 2016 do dnia jego odbioru z parkingu kwoty według stawki o,65zł/dobę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu czerwca 2009 r. na podstawie dyspozycji pojazd marki (...) został usunięty z drogi i przewieziony na parking strzeżony firmy PHU M. (...). Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia kwietnia 2016 r. orzekł przepadek przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu. Odpis powyższego postanowienia doręczono do organu w dniu maja 2016 r., wobec czego wszczęto procedurę administracyjną zmierzająca do odbioru pojazdu. Pismem z sierpnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do M. o przedstawienie kalkulacji koniecznych wydatków związanych z dozorem i usunięciem przedmiotowego pojazdu. W dniu września 2015 r. pełnomocnik dozorcy – B. zwrócił się do organu o zawarcie ugody administracyjnej w sprawie wypłaty wynagrodzenia w kwocie 8.000 zł za przechowywanie i usunięcie m.in. przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia złożenia dyspozycji usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia w kwocie 250 zł za usunięcie pojazdu z drogi. Starosta wskazał, że żądana kwota roszczenia nie została przez pełnomocnika dozorcy poparta żadnymi udokumentowanymi dowodami i obliczeniami kalkulacyjnymi. Organ p5rzyjął, że koszty przechowania pojazdu na parkingu strzeżonym powinny być naliczane od dnia 09.2010r. M. podał, że z uwagi na upływ czasu nie posiada dokumentów księgowych potwierdzających wysokość wydatków związanych z prowadzonym parkingiem i wskazał, że precyzyjne ustalenie kalkulacji jest możliwe na podstawie opinii biegłego z zakresu ekonomii – księgowości. Zdaniem organu żądana przez dozorcę kwota 8.000 zł nie jest adekwatna do wartości pojazdu, a powołanie biegłego powodowałoby dalsze nieuzasadnione koszty. Ponadto koszty przechowywania pojazdu powinny być naliczane od dnia września 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu ust. 10h art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Wynagrodzenie i zwrot wydatków uzależnione jest od konkretnego dozorcy i pojazdu. Należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Jednocześnie Starosta wskazał, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Starosta stwierdził, że skoro u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, to należało zgodnie z art. 836 k.c. przyjąć, że przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W tym celu organ dokonał porównania wysokości żądanego przez M. wynagrodzenia z kwotami wynagrodzeń wypłacanymi przez Powiat. Jedna z firm prowadzących działalność na terenie Powiatu K. za przechowywanie pojazdu, którego sąd orzekł przepadek na rzecz Powiatu, oszacowała koszty przechowywania dwóch pojazdów: (1) przez 1895 dni na kwotę 1.230 zł brutto, co daje w przybliżeniu 0,65 zł/dobę; (2) przez 1697 dni na kwotę 1.107 zł brutto, co daje w przybliżeniu 0,65 zł/dobę. Na tej podstawie Starosta uznał za zasadne przyjęcie stawki 0,65 zł/dobę brutto do ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie przedmiotowego pojazdu z drogi oraz dozór nad nim w okresie od września 2010 r. do dnia maja 2016 r. na kwotę 1.362,40 zł.

Pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty zarzucając naruszenie przy jego wydaniu przepisów: art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez odmowę wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków w wysokości odpowiadającej koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę, art. 836 k.c. przez nieustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem. W motywach zażalenia skarżący podnosił błędne przyjęcie daty początkowej, od której winno być naliczane wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozór nad usuniętym pojazdem, czyli od września 2010 r., a nie od dnia otrzymania przez skarżącego dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu, tj. od dnia czerwca 2009 r. Z treści uchwały NSA z 29 listopada 2010 r. wynika, że od chwili usunięcia z drogi pojazdu porzuconego z zamiarem wyzbycia się, wyznaczona jednostka zaczyna sprawować nad nim nadzór, a warunkiem właściwego sprawowania tego nadzoru jest przemieszczenie pojazdu na parking strzeżony. Po powołaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. skarżący wskazał, iż przy braku określenia w przepisie sposobu ustalania wynagrodzenia należy odpowiednio zastosować uregulowania art. 836 k.c., a tym samym należy ustalić wynagrodzenie wedle przyjętego w danych stosunkach. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy na tych zasadach, co wymagało porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie – miasta, powiatu – przy tego rodzaju usługach z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców i okoliczności towarzyszących przechowywaniu, takich jak miejsce przechowywania, jego warunki tzn. wymagania techniczne, organizacyjne, osobowe, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania oraz czas przechowywania. Dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie. Tymczasem zdaniem skarżącego Starosta zaniechał porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie za dozór nad pojazdami, powołując się ogólnikowo na stawkę podaną przez innego przedsiębiorcę. Tymczasem wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne, odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Organ nie wskazał zaś, nad jakiego rodzaju pojazdem sprawował dozór przedsiębiorca, który stosował stawkę 0,65 zł/dobę brutto oraz jakiego rodzaju wydatki poniósł. M.zaznaczył, że sprawuje dozór nad kilkunastoma pojazdami, które zajmują dużą powierzchnię. W związku z tym musiał pokryć m.in. koszty ubezpieczenia, opłat eksploatacyjnych za oświetlenie miejsca parkingowego, podatku od nieruchomości, sprawowania pieczy nad dozorowanymi pojazdami przez osoby trzecie. Ponadto skarżący podniósł, iż organ, w przypadku gdyby uznał, że ocena wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem wymaga wiadomości specjalnych, powinien odwołać się do opinii biegłego uwzględniając specyfikę parkingu depozytowego. Organ I instancji, pomimo wniosku dozorcy, nie przeprowadził zaś dowodu z opinii biegłego z zakresu księgowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia czerwca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 oraz przepisów art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 102 § 2 u.p.e.a., by następnie wskazać, że dozorca nie tylko powinien wskazać konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić, w jaki sposób te kwoty zostały obliczone. Kolegium zaznaczyło, że u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacjach, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, lecz w judykaturze przyjmuje się, ze organ winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 k.c. Zdaniem organu odwoławczego M.G. nie wykazał wydatków poniesionych w związku z dozorem i usunięciem przedmiotowego pojazdu. Strona nie uzasadniła też we właściwy sposób wysokości swoich roszczeń tj. przyznania wynagrodzenia ryczałtowego w kwocie 8.000 zł. Z materiału dowodowego wynika zaś, że organ I instancji zwrócił się do innego przedsiębiorcy ((...)) z zapytaniem dotyczącym oszacowania rzeczywistych kosztów poniesionych z tytułu usunięcia i przechowywania 2 pojazdów (marki (...) oraz (...)) i w wyniku tych szacunków określiła stawkę na kwotę 0,65 zł/dobę. Ponadto Kolegium stwierdziło, że ze względu na stan techniczny przedmiotowego pojazdu nie nadaje się on do dalszej eksploatacji, jego wartość odpowiada wartości złomu, w związku z czym ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie jest znikome. Reasumując organ II instancji uznał, że Starosta prawidłowo ustalił wysokość wynagrodzenia i wydatków dozorcy.

Pismem z dnia lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..

W skardze zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: (1) art. 130a ust. 10, 10h Prawa o ruchu drogowym, art. 102 §2 u.p.e.a. w zw. z §1 i §3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietna 2002r. poprzez przyznanie wynagrodzenia za okres od września 2010r. podczas, gdy Starosta zobowiązany jest do zapłaty kwoty odpowiadającej wydatkom związanym z wykonywaniem dozoru, za cały okres jego wykonywania od chwili zatrzymania pojazdu do dnia jego odbioru z parkingu; (2) art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 k.c. poprzez nieustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach; (3) art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych, a także stawek stosowanych na podstawie uchwał Rady Powiatu; (4) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak analizy stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie - miasta, powiatu – przy usługach przechowywania pojazdów; (5) art. 78 w zw. z art. 80 i 84 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy bez sporządzenia opinii biegłego z zakresu księgowości, mimo, że skarżący w piśmie z dnia maja 2015 r. wniósł o przeprowadzenie wyżej wskazanego dowodu.

Uzasadniając skargę podniesiono zarzuty tożsame do zaprezentowanych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a nadto wskazano, że w dniu sierpnia 2008 r. Starosta zawarł z M. umowę, której przedmiotem było przemieszczanie lub usunięcie z drogi pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz parkowania na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy, zmienioną następnie aneksem z dnia września 2011 r.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Ponadto na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonując wymienionej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W oparciu o wyżej opisane zasady Sąd doszedł do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06. 2016 r. oraz poprzedzającym je postanowieniem Starosty z dnia 05.2016 r. przyznano M., jako podmiotowi wyznaczonemu w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z 1997 r., dalej "Prawo o ruchu drogowym") do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu dla takich pojazdów, kwotę 1.362,40 zł jako zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za usunięcie z drogi i za dozór nad pojazdem (...)kali

Kwestiami spornymi w przedmiotowej sprawie było pytanie w jakiej wysokości skarżącemu należy się od Skarbu Państwa wynagrodzenie za przechowanie pojazdu na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym, według jakich reguł winno być ono ustalone, a także za jaki okres sprawowanego dozoru. Rozstrzygnięcia wymagało także pytanie czy i w jakim zakresie zgłoszone przez skarżącego żądanie winno być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji publicznej, albo na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skarżący stanął na stanowisku, że wynagrodzenie za przechowanie pojazdu należy mu się za cały okres przechowania, od dnia usunięcia pojazdu z drogi (tj. czerwca 2016 r.), w wyliczonej przez niego ryczałtowo wysokości. Organy administracji przyjęły, że wysokość wynagrodzenia należy ustalić na podstawie art. 836 kodeksu cywilnego w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619), za okres od września 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie znowelizowanego brzmienia art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustalając wysokość wynagrodzenia organy oparły się na kosztach holowania i parkowania wskazanych w dwóch fakturach wystawionych przez inny podmiot wyznaczony do usuwania pojazdów z drogi i ich przechowania, w podobnym do skarżącego okresie (k. 1-5, 6-10 akt administracyjnych organu i instancji).

W celu rozstrzygnięcia opisanych wyżej wątpliwości należało przeprowadzić szczegółową analizę uregulowań zawartych w wielokrotnie nowelizowanym przepisie art. 130a Prawa o ruchu drogowym, który reguluje zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela, oraz określić jakiego typu stosunek prawny nawiązuje się między podmiotem wyznaczonym w trybie art. 130a wymienionej ustawy do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu dla tych pojazdów a organem wyznaczającym.

Przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., wprowadzony ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 129 poz. 1444). W swoim pierwotnym brzmieniu stanowił on w ust. 5 i 6, że pojazd usuwany jest z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. W ust. 6 wskazano także, że wysokość opłat za usunięcie i parkowanie ustala rada powiatu. Ponadto ust. 10 art. 130a stanowił, że pojazd usunięty w trybie przepisów ustawy i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Z kolei w ust. 11 art. 130a zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu oraz warunków współdziałania z Policją i innymi podmiotami uprawnionymi do podejmowania decyzji o usunięciu pojazdu jednostek usuwających pojazdy lub prowadzących strzeżone parkingi, o których mowa w ust. 6. W ramach wspomnianej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. Nr 134 poz. 1133). Wymienione wyżej przepisy nie wskazywały jednoznacznie w jakiej formie prawnej następuje wyznaczenie przez starostę podmiotu uprawnionego do usuwania z drogi pojazdów i prowadzenia strzeżonego parkingu dla takich pojazdów i jakiego rodzaju stosunek prawny nawiązuje się między starostą a wyznaczonym podmiotem.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04 (Dz.U. Nr 109, poz. 925), w którym Trybunał uznał art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP, wymienione przepisy straciły moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Trybunał sprzeczności powyższej regulacji z Konstytucją RP było naruszenie przez nią zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na brak w ustawie wskazania jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, w oparciu o które następować ma wyznaczenie przez starostę podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi, jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony dla takich pojazdów. Niezależnie od powyższego Trybunał w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał na niejasność omawianej regulacji w kwestii charakteru prawnego stosunku pomiędzy Starostą a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz między właścicielem pojazdu a tym podmiotem, co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

Konsekwencją wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była istotna nowelizacja przepisu art. 130a Prawa o ruchu drogowym dokonana ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400), która weszła w życie z dniem 19 października 2006 r. Do art. 130a dodano wówczas ustępy 5a-5e. W myśl znowelizowanego wówczas brzmienia wymienionego przepisu Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów lub prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, biorąc pod uwagę m.in. proponowaną cenę usługi oraz konieczność zachowania warunków konkurencji. Wyznaczenie przez starostę jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony następować miało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty, a wyznaczenie następowało na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z 2010 r.). W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 ustawy Prawo drogowe zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 l 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ustępy 10a-10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h).

Z przepisu powyższego wynika wprost, że chodzi o koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Z tej perspektywy za błędne należy uznać stanowisko organów administracji prezentowane w przedmiotowej sprawie, iż wynagrodzenie z tytułu dozoru dla podmiotu prowadzącego parking strzeżony można ustalić najwcześniej od dnia 4 września 2010 r. (kiedy to weszły w życie nowe przepisy), a nie od daty wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i umieszczenia go na parkingu strzeżonym. Mając bowiem na uwadze reguły i zasady równości oraz racjonalności prowadzenia działalności gospodarczej nie sposób przyjąć, że do czasu nowelizacji Prawa o ruchu drogowym i wyraźnego wskazania ustawowego, dozorcy nie należał się zwrot wydatków i wynagrodzenie związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu usuniętego z dróg publicznych na podstawie urzędowej dyspozycji usunięcia takiego pojazdu. W niniejszej sprawie organy obu instancji powinny były zatem uwzględnić okres od dnia 29 czerwca 2009 r. kiedy to wydano dyspozycję usunięcia przedmiotowego pojazdu, czego jednak nie uczyniły ustalając wynagrodzenie dla skarżącego dopiero od dnia 4 września 2010 r.

Natomiast z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152 poz. 1018) między innymi uchyliła ustępy 5a, 5b, 5d i 5e art. 130a Prawa o ruchu drogowym upoważniające Starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować. W to miejsce wprowadzono ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiedniej procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej.

Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyna formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z tą samą datą, to jest z dniem 21 sierpnia 2011 r. weszła także w życie zmiana art. 130a ust. 6, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ust. 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku.

W następstwie usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym dochodzi m.in. do wyodrębnienia stosunku prawnego w relacji podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i prowadzący parking a organ administracji publicznej. Należy podkreślić, iż do stosunku tego nie znajdą zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu o jakich mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3079/12). Z tej perspektywy za niezasadny uznać należy zarzut skargi, iż przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia za przechowanie pojazdu zastosowanie powinny mieć stawki opłat określone w uchwale Rady Powiatu.

Odnośnie stosunku prawnego pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Uzasadniając powyższe stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przytoczone stanowisko było niewątpliwie trafne do czasu wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., albowiem w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów oraz do ich przechowywania.

W orzecznictwie podnosi się także, iż wobec administracyjnoprawnego charakteru stosunku prawnego łączącego wyznaczoną jednostkę usuwającą i przechowującą pojazdy z organem, przy ustalaniu kwoty wynagrodzenia za sprawowany dozór, organu nie wiążą postanowienia z zawartej z podmiotem wyznaczonym umowy (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2219/12, I OSK 307/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Sz 217/16), albowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważniał organu i podmiotu wyznaczonego do konsensualnego regulowania treści łączącego je stosunku administracyjnoprawnego.

Sąd w niniejszej sprawie częściowo nie podziela powyższego stanowiska judykatury. Zauważyć bowiem trzeba, iż od dnia 19 października 2006 r. Starosta wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego kierować się miał między innymi proponowaną ceną usługi oraz zasadami konkurencji, a wyznaczenie jednostki następowało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty (art. 130a ust. 5b, ust. 5d, ust. 5e Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 października 2006 r.). Zdaniem Sądu w konsekwencji takiej regulacji wybrana przez Starostę oferta – w elementach wskazanych w punktach 1-5, 7 i 9 ustępów 5b i 5d art. 130a ustawy – kształtowała treść stosunku administracyjnoprawnego między starostą a wybranym podmiotem, określając istotne obowiązki obu stron tego stosunku. Z tej perspektywy umowę zawartą między Starostą a podmiotem wyznaczonym odczytywać należy jako formę potwierdzenia aktu wyznaczenia oraz elementów nawiązanego stosunku prawnego. Przeciwne stanowisko prowadzi do zaprzeczenia racjonalności ustawodawcy, który nakazywałby uwzględnianie przy wyborze oferty m.in. proponowanej ceny usługi, by następnie pozbawić ten element oferty doniosłości prawnej. Prowadziłoby to także do iluzoryczności ustawowego wymogu zachowania warunków konkurencji, a także godziłoby w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, bowiem podmiot, który przedstawił ofertę, następnie wybraną przez starostę, ma prawo oczekiwać, iż elementy nawiązanego stosunku prawnego będą tożsame z zaakceptowaną przez organ treścią oferty. Treść wybranej przez starostę w trybie art. 130a ust. 5e ustawy oferty winna być więc postawą do ustalenia kwoty wynagrodzenia za czynności wykonane na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

W przedmiotowej sprawie skarżący zawarł ze Starostą umowę z dnia sierpnia 2008 r., której to treść znana jest Sądowi z urzędu (akta sprawy o sygn.: II SA/Po 432/16, k. 33-39. Z § 13 tejże umowy wynika, iż jej integralną część stanowiły: Regulamin konkursu ofert oraz oferta przedsiębiorcy. Te dokumenty w pierwszej kolejności powinny były zostać poddane analizie przez organy administracji orzekające w przedmiotowej sprawie w celu określenia wysokości wynagrodzenia należnego skarżącemu. Organy administracji obu instancji uchybiły temu obowiązkowi, nie tylko nie badając powyższych dokumentów, ale nawet nie włączając ich do materiału dowodowego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i § 80 kpa.

Wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem sierpnia 2011 r. zmiany polegającej na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych zasadniczo zmieniło charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingi strzeżonego dla pojazdów usuniętych.

Jak wskazano już bowiem powyżej ustawa z dnia stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia i przewiduje sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tegoż postępowania przeprowadzaną przez Sąd powszechny, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewiduje zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Reasumując skoro ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez Starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z 2011 r. ze zm.), a podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez Starostę powiatem, a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych jest Sąd powszechny.

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. podmioty usuwające pojazdy oraz podmioty prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, zaś w przypadku gdy okres, na jaki podmiot został wyznaczony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, Starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przytoczona regulacja uwzględniała zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych oraz miała na celu wyeliminowanie problemów intertemporalnych związanych z tą zmianą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż do usunięcia pojazdu marki (...) przez przedsiębiorstwo skarżącego doszło w dniu czerwca 2009 r., i od tego dnia jest on przechowywany na jego parkingu strzeżonym.

W toku postępowania przed tut. Sądem w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Po 432/16 strony przedłożyły umowę z dnia sierpnia 2008 r. zawartą pomiędzy Starostą a M. prowadzącym działalność gospodarczą, dotyczącą współdziałania w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz parkowania na parkingach strzeżonych przedsiębiorcy pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z § 10 ust. 1 umowa została zawarta na okres 3 lat, tj. do dnia 1 sierpnia 2011 r. Umowę powyższą należy traktować jako formę potwierdzenia aktu wyznaczenia z art. 130a ust. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 sierpnia 2011 r. Do powyższej umowy strony zawarły dwa aneksy: pierwszy z dnia lipca 2011 r. zmieniający § 10 umowy w ten sposób, że mowa zostaje przedłużona do dnia września 2011 r., drugi z dnia września 2011 r. zmieniający §10 umowy w ten sposób, że umowa została przedłużona do dnia grudnia 2011 r. Zważywszy, iż przywołana wyżej ustawa zmieniająca z dnia 22 lipca 2010 r. weszła w życie – za wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 16 pkt 1 i 2 – w dniu 4 września 2010 r., możliwe było w oparciu o przepis art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy przedłużenie przez Starostę okresu dotychczasowego wyznaczania maksymalnie do dnia 4 września 2011 r. Z tej perspektywy opisane wyżej aneksy przedłużającej stosunek wyznaczenia skarżącego poza datę 4 września 2011 r. były nieskuteczne.

W aktach przedmiotowej sprawy brak jest aktu powierzenia skarżącemu wykonywania zadań w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla takich pojazdów zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych po dacie 4 września 2011 r. Nie wiadomo czy takie powierzenie w ogóle nastąpiło. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem determinuje tryb w jakim skarżący dochodzić może roszczeń z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu obejmujących koszty tych działań oraz jego wynagrodzenie.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowywania, przypadające za okres od czerwca 2009 r. do 4 września 2011 r., w którym to okresie skarżący był podmiotem wyznaczonym przez Starostę K., dochodzić on może w trybie administracyjnym. Natomiast w przypadku ustalenia, że po wejściu w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym wykonywanie zadań związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych powierzone zostało skarżącemu zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, właściwym do rozstrzygania sporów w tym zakresie (tj. odnośnie należności skarżącego za okres objęty tą umową) będzie Sąd powszechny, albowiem spór ten dotyczył będzie wykonania umowy cywilnoprawnej, której zawarcie znajdowało podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej. Organy administracji nie dokonały w tym zakresie koniecznych ustaleń, a zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Trzeba także zauważyć, że gdyby okazało się, że po dniu 4 września 2011 r. skarżącemu nie powierzono wykonywania zadań z art. 130a Prawa o ruchu drogowym zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, to wówczas należałoby rozważyć, czy świadczenie jakie na rzecz Starosty wykonał skarżący w okresie od dnia 5 września 2011 r. do marca 2016 r. (1) miało charakter dozoru administracyjnego, do którego zastosowanie znalazłoby rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wraz z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czy (2) czynności cywilnoprawnych, do których powinny znaleźć zastosowanie przepisy prawa cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia albo o bezpodstawnym wzbogaceniu. W tym drugim przypadku dopuszczalna byłaby wyłącznie droga postępowania z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, a organy administracji nie miałyby kompetencji do rozstrzygania o tego typu roszczeń.

Jak już wskazano wcześniej rozpatrując zasadność zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem przechowywanym na parkingu skarżącego w okresie od daty wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do dnia 4 września 2011 r., organy administracji winny były odnieść się do treści oferty, w oparciu o którą Starosta wyznaczył skarżącego do wykonywania czynności z art. 130a Prawo o ruchu drogowym. Dopiero gdyby okazało się, że wbrew dyspozycji ust. 5d art. 130a Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczenia) oferta skarżącego była niekompletna i nie wskazano w niej proponowanej ceny usługi, zastosowanie powinny znaleźć przepisy wspomnianego już rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wraz z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Trzeba bowiem podkreślić, że w wymienionym okresie świadczenie skarżącego miało charakter dozoru administracyjnego, a zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 ostatnio wymienionej ustawy.

Zaznaczyć też trzeba, że przyznanie dozorcy zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór może się odbyć wyłącznie na wniosek (żądanie) dozorcy, przy czym to dozorca winien wykazać wysokość poniesionych kosztów jak i określić wysokość żądanego wynagrodzenia. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji to na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia, jak i jego udokumentowania. To na dozorcy w takim przypadku spoczywa obowiązek wykazania zarówno wysokości poniesionych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny. Powoduje to obowiązek wykazania przez dozorcę nie tylko kwoty poniesionych wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, ale i wskazania w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Brak takiego ustalenia stanu faktycznego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia (wyr. NSA z 02 lipca 2008r., I OSK 62/08; wyr. NSA z 05 lutego 2013r., I OSK 2219/12, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Rola organu rozpatrującego wniosek dozorcy ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M.pismem z dnia września 2015 r. wniósł o przyznanie mu: (1) ryczałtowego wynagrodzenia w kwocie 8000 zł netto za dozór nad poszczególnymi pojazdami wskazanymi we wniosku z dnia maja 2013 r., (2) wynagrodzenia w kwocie 250 zł netto za usunięcie z drogi poszczególnych pojazdów wskazanych szczegółowo we wniosku z dnia maja 2013 r. oraz wskazał, że nie jest możliwym precyzyjne określenie koniecznych wydatków związanych z dozorem i usunięciem pojazdów bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ekonomii i księgowości. W piśmie z dnia września 2015 r. wnioskodawca nie wskazał nadto wprost, iż domaga się przyznania wynagrodzenia konkretnie za przechowywanie i usunięcie samochodu marki (...) W przedstawionych sądowi aktach sprawy brak jest wniosku z dnia maja 2013 r. oraz korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącym a organem I instancji w okresie pomiędzy złożeniem wniosku z dnia maja 2013 r. a złożeniem pisma z dnia września 2015 r., za wyjątkiem kopii pisma z dnia sierpnia 2015 r., którym organ zwrócił się do wnioskodawcy z – jak wskazano w piśmie ponowną – prośbą o przedstawienie kalkulacji koniecznych wydatków związanych z usunięciem i dozorem pojazdów, przedstawienia stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia kosztów.

Jednocześnie z sentencji postanowienia Starosty z dnia maja 2016 r. wynika, że organ ten przyznał skarżącemu kwotę 1.362,40 zł tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór na pojazdem marki (...), w tym kwotę 250 zł tytułem wynagrodzenia za usunięcie pojazdu. Takie, zaaprobowane przez organ II instancji, rozstrzygnięcie organu budzi istotne wątpliwości, albowiem z materiału znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by M. złożył żądanie przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem przedmiotowego pojazdu, zaś pismo z dnia września 2015 r. zdaje się sugerować, iż roszczenia swoje ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu z drogi. W przypadku gdyby okazało się, że wniosek strony nie obejmował żądania przyznania mu zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ administracji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że choć w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu, a jego rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania zasadności dochodzonych przez dozorcę roszczeń z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków oraz z tytułu wynagrodzenia za dozór, to weryfikacja ta nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego. Nadto Sąd zauważa, że w stosunku do wynagrodzenia przyznawanego wyznaczonemu przez starostę dozorcy przez organ za przechowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym winna znaleźć zastosowanie wynikająca z art. 836 Kodeksu cywilnego zasada, że dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba, że z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia. Taki też jest dopuszczalny przez prawo zakres weryfikacji roszczenia o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu, co oznacza, iż organ winien ocenić, czy żądane wynagrodzenie odpowiada przyjętemu w danych stosunkach, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej przyjętemu w danych stosunkach na danym terenie.

Dla ustalenia tak rozumianego adekwatnego wynagrodzenia organ może stosować różnorodne środki dowodowe, w tym miedzy innymi odwołać się do rynkowych stawek opłat obowiązujących na danym terenie, względnie cen tego rodzaju usługi proponowanych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie ich do prowadzenia parking strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też oferowanych przed podmioty ubiegające się o powierzenie wykonywania tego zadania na podstawie art. 130a ust. 5f tej samej ustawy. Analogiczny walor mogą mieć uzasadnienia uchwał rad powiatu ustalających wysokość opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów na rzecz powiatu, albowiem choć same opłaty ustalone w uchwale rady powiatu nie znajdują zastosowania w relacji: organ administracji – podmiot prowadzący parking strzeżony, na którym przechowywane są pojazdy, to ustalając je rada powiatu, zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym winna brać pod uwagę między innymi koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, co może znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu tych uchwał.

W realiach niniejszej sprawy organy nie skorzystały z żadnego ze wskazanych wyżej środków dowodowych ograniczając swoje ustalenia do kosztów przechowywania i usunięcia dwóch innych pojazdów zgłoszonych organowi I instancji przez inny niż skarżący podmiot zajmujący się tego rodzaju działalnością. Nie kwestionując, co do zasady dopuszczalności ustalania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów przyjętego w danych stosunkach w oparciu o wynagrodzenie wypłacone innym podmiotom prowadzącym na danym terenie analogiczną działalność, co winno zmierzać do ustalenia rynkowych stawek wynagrodzenia za tego rodzaju usługi na danym terenie, zauważyć należy, iż poczynienie takowych ustaleń dla zapewnienia sprawiedliwego rozstrzygnięcia wymaga przyjęcia do obliczeń reprezentatywnej liczby uwzględnionych roszczeń dotyczących stanów faktycznych maksymalnie zbliżonych do stanu faktycznego stanowiącego podstawę żądań zgłoszonych w niniejszej sprawie. Wymogom powyższym zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenie organu I instancji nie sprostało, a stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie żądania strony z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organy winny zgromadzić kompletny materiał dowodowy sprawy obejmujący:

- pismo, w którym skarżący zgłosił przedmiotowe żądanie oraz całość prowadzonej z nim korespondencji, co pozwoli na jednoznaczne i pewne ustalenie, czy żądaniem tym objął on tylko roszczenie o wynagrodzenie z tytułu sprawowanego dozoru i usunięcia pojazdu, czy też także roszczenie o zwrot poniesionych koniecznych kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu,

- akt powierzenia M. wykonywania zadań z art. 130a Prawa o ruchu drogowym zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, jeżeli do takiego powierzenia faktycznie doszło, co pozwoli na ustalenie w jakim reżimie prawnym roszczenia skarżącego obejmujące okres od 4 września 2011 r. do marca 2016 r. mogą być dochodzone

- dokumenty pozwalające na sprawiedliwe i nie budzące wskazanych wyżej wątpliwości ustalenie przyjętego w danych stosunkach wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.