Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2117/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 9 ust. 4 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. – pod funkcję ZP14; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz J. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była uchwała Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z. (zwana dalej "uchwałą" lub "planem"), wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.z.p.".

Skargę na powyższą uchwałę złożył J. G. (zwany dalej "skarżącym"), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w zakresie zapisów w części dotyczącej przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. oraz wyznaczenia linii zabudowy na działce [...] wzdłuż granicy z działką [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w uchwale Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (zwanej dalej "studium) działka [...], której jest współwłaścicielem, została oznaczona symbolem ZP1 (zieleń publiczna ogólnodostępna), natomiast plan podzielił ww. działkę na dwa obszary o różnym przeznaczeniu, tj. zieleń publiczną oznaczoną symbolem ZP14 na obszarze obejmującym 4.578 m2 (czyli ok. 93% powierzchni działki) oraz teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – MW10, obejmujący wąski pas o wymiarach ok. 4 m x 80 m (od strony granicy z działką [...]). Powyższe spowodowało, że na wąskim pasie gruntu o powierzchni ok. 320 m2 przestała być możliwa jakakolwiek forma zabudowy, zważywszy że budynki powinny być oddalone o minimum 4 metry od granicy działki. Jednocześnie plan ustalił linię zabudowy dla przyległej działki [...] wzdłuż granicy z działką skarżącego [...] sprowadzając tym samym funkcję części nieruchomości [...] oznaczoną MW10 do wymaganej przepisami niezabudowanej przestrzeni od granicy z linią parku miejskiego.

Zdaniem skarżącego przeznaczenie działki nr [...] stanowiącej własność prywatną, zarówno w studium jak i w planie na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej naruszyło jego prawo własności określone w art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 u.g.n. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem zieleń urządzona ogólnodostępna nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n., co uniemożliwia skarżącemu zagospodarowanie ww. działki w jakiejkolwiek formie prywatnej i korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób, naruszając istotę prawa własności zdefiniowaną w art. 140 Kodeksu cywilnego.

Ponadto w ocenie skarżącego przeznaczenie działki nr [...] na teren zieleni publicznej w planie bez prognozy i uwzględnienia skutków finansowych takiego rozwiązania narusza zapisy art. 17 pkt. 5 u.p.z.p. oraz § 11 pkt 1 i 3 oraz § 12 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tym bardziej, że władze [...] były świadome braku środków budżetowych na realizację parku miejskiego na terenie działek [...] i [...], z uwagi na sygnalizowanie tego problemu przez Wydział Infrastruktury Dzielnicy [...] w uwadze nr [...] do projektu miejscowego planu zagospodarowania (Zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r.).

Podsumowując, skarżący stwierdził, że pomimo wyżej opisanych zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania dokonanych po uwzględnieniu uwag wniesionych w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a dotyczących działki nr [...] i sąsiednich, nie przystąpiono do ponownego wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu, naruszając w ten sposób art. 19 pkt 1 u.p.z.p..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego.

Odnosząc się do argumentacji w zakresie przeznaczenia działki [...] na tereny zieleni urządzonej organ wskazał, że do czasu zagospodarowania ww. nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w obowiązującym w planie, właściciel nieruchomości może z niej korzystać w dotychczasowy sposób. Natomiast w ramach planu założono wykupienie tej nieruchomości i urządzenie na jej terenie zieleni w powiązaniu z ciekiem wodnym sąsiadującym od północnego-wschodu. W powiązaniu z ustaleniami planu opracowano koncepcję rewitalizacji [...], a obecnie, w kolejnych etapach, są realizowane zaprojektowane w ramach tego opracowania obszary dostępnych publicznie terenów zieleni. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym obejmujących tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe oraz zieleni gminnej. Tym samym uznano, że wyznaczenie w akcie planistycznym terenów zieleni publicznej jest realizacją zadań wynikających z ww. ustawy, a obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego jest realizowanie nie tylko celów publicznych wymienionych w u.g.n., ale również zadań własnych.

Organ stanął na stanowisku, że koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza to, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze nim objętym lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Jak wyjaśnił organ, plan przeznacza na tereny zieleni jedynie grunty zlokalizowane wzdłuż cieków wodnych: [...] i [...]. W sąsiedztwie [...] wyznaczone zostały w pięciu miejscach obszary większe, niż pasy terenu niezbędne do funkcjonowania kanału. Są to tereny: ZP6, ZP7, ZP8, ZP10 i ZP14 o stosunkowo niewielkim obszarowo terenie, który jednak pozwala na zorganizowanie np. placu zabaw, ustawienie urządzeń służących rekreacji. Ostatni z terenów (ZP14) jest największy, ma powierzchnię około 6.300 m2, przy czym suma powierzchni pozostałych terenów kształtuje się na poziomie 6.500 m2. Istniejący stan zainwestowania obszaru warunkował możliwość wykształcenia obszarów ogólnodostępnej zieleni o charakterze rekreacyjnym. Obszar jest dość intensywnie zabudowany, dlatego każdy obszar stanowiący enklawę zieleni należy uznać za bardzo cenny. Teren zieleni publicznej zlokalizowano na działkach [...] i [...], ponieważ zlokalizowane są one bezpośrednio w sąsiedztwie kanału, co pozwala na zagospodarowanie obszaru w powiązaniu z [...]. Działki [...] i [...] (również niezainwestowane), od terenu kanału oddziela pas zabudowy, co uniemożliwia wytworzenie powiązania z ciągiem przyrodniczym i rekreacyjnym realizowanym jako bezpośrednie otoczenie wód kanału.

Kolejną kwestią, na jaką organ zwrócił uwagę, jest przeznaczenie działki nr [...] na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej. Podkreślono, że sposób określania i ustalania kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium jest zasadniczo różny od szczegółowego ustalania przeznaczenia terenów oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w tzw. decyzjach o warunkach zabudowy. W studium działka nr [...] w całości, a w miejscowym planie w części, została przeznaczona na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej. Zasadą zastosowaną w studium jest traktowanie zasięgów wydzieleń terenowych określonych w studium jako orientacyjnych, ponieważ stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których należy je uszczegółowić. Tym samym uznano, że nie została naruszona zasada z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. Rozwiązania w zakresie przeznaczeń poszczególnych terenów (działek ewidencyjnych), sposobu i zasad ich zagospodarowania określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zróżnicowanie zakresu i charakteru ustaleń studium i miejscowego planu jest wynikiem odmiennego usytuowania tych dokumentów w systemie planowania przestrzennego. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie stanowi podstawy do podejmowania decyzji administracyjnych związanych z realizacją inwestycji w mieście, a tylko wytyczne do miejscowych planów. Dopiero miejscowy plan stanowi podstawę do podejmowania decyzji o realizacji inwestycji. Wobec tego organ uznał, że przywołane przez skarżącego szczegółowe ustalenia dotyczące poszczególnych działek ewidencyjnych stanowią uszczegółowienie wytycznych zawartych w studium i są zgodne z wymogami prawa.

Powyższą argumentację organ odniósł również do zarzutu dotyczącego włączenia część działki nr [...] do terenów zabudowy oznaczonych w planie jako tereny MW10. Stwierdzono, że - w świetle wcześniejszych wyjaśnień - w planie następuje konkretyzacja ogólnych ustaleń studium i szczegółowe odniesienie ich do działek geodezyjnych, poprzez ustalenie linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Studium nie ustala zatem żadnych linii rozgraniczających, a wydzielenia obszarów funkcjonalnych mają charakter orientacyjny.

W kwestii zarzutu dotyczącego usytuowania linii zabudowy działki nr [...] na granicy z działką nr [...] organ wskazał, że linia zabudowy dla terenu MW10 nie jest usytuowana na granicy pomiędzy działkami [...] i [...], tylko znajduje się w odległości 1 metra od tej granicy i jest zlokalizowana na działce [...]. Na załączniku graficznym planu wskazano ją jako linię nieprzekraczalną. Wyjaśniono, że w zaskarżonej uchwale zdefiniowano linie zabudowy obowiązujące i nieprzekraczalne, które oznaczają wyznaczone na rysunku planu linie określające usytuowanie najbliższej zewnętrznej ściany realizowanych budynków względem ulicy, ciągu pieszego, terenu zieleni publicznej lub innych obiektów, z pominięciem balkonów, loggii i wykuszy wysuniętych poza obrys budynku nie więcej niż 1 metr oraz elementów wejścia do budynku (schody, podest, daszek, pochylnia dla niepełnosprawnych) - przy czym w przypadku linii obowiązujących ustala się obowiązek realizacji budynku w linii wyznaczonej, a w przypadku linii nieprzekraczalnej - tylko obowiązek zachowania co najmniej wyznaczonej tymi liniami odległości od wymienionych elementów przestrzennych. Wobec tego ściana budynku może, ale nie musi być usytuowana w linii wyznaczonej na załączniku graficznym planu, przy czym warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, również muszą być spełnione. Obawę skarżącego, co do powstania inwestycji na działce nr [...] w ostrej granicy z działką nr [...], uznano za nieuzasadnioną. Dodatkowo z ustaleń szczegółowych dla terenu MW10 wynika ograniczenie w zainwestowaniu terenu, które mówi, że ustala się, iż nowa zabudowa mieszkaniowa ma być realizowana w ramach jednego osiedla, stanowiąc rozwiązanie całościowe dla jednostki terenowej. Oznacza to konieczność uwzględnienia interesów właścicieli pasa gruntu pozbawionego prawa budowy znajdującego się na działce [...], przy podjęciu próby zrealizowania budowy na terenie MW10.

Ponadto w opinii organu, przy sporządzaniu zaskarżonego planu dopełniono obowiązku wynikającego z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 11 i § 12 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 12 sierpnia 2003 r., z uwagi na wykonanie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Jednocześnie organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie zabraniają wykonania miejscowego planu prawidłowego pod względem urbanistycznym, w przypadku gdy w chwili jego sporządzania gmina nie dysponuje środkami na jego realizację. Proces realizacji ustaleń planu jest procesem wieloletnim o nieokreślonym horyzoncie czasowym, szeroko uwarunkowanym, przez co zarówno wydatki, jak również wpływy do budżetu mogą rozkładać się na przestrzeni wielu lat.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2016 r. skarżący podniósł, że w wyniku uchwalenia studium i planu nastąpiło bezsporne naruszenie prawa własności, co stanowi o nadużyciu "władztwa planistycznego" przez organ. Przeznaczenie terenu na zieleń publiczną nie zostało zaliczone przez art. 6 u.g.n. do inwestycji celu publicznego, a mimo to w tekście planu określono tereny oznaczone symbolem ZP jako przeznaczone pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Nadto skarżący zarzucił, że przeznaczając jego działkę na teren zieleni publicznej, tak studium, jak i plan nie odniosły się do potrzeby, możliwości i sposobu jej wykupienia na ten cel. W ten sposób odebrano mu możliwość zagospodarowania działki w jakiejkolwiek formie prywatnej, naruszając tym istotę prawa własności chronioną art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 Konstytucji RP. Ponadto w czasie przygotowywania i uchwalania studium oraz planu wszystkie działki należące do krewnych skarżącego były podobnie wykorzystywane i niezagospodarowane, dlatego przeznaczenie tylko działki nr [...] i o ponad połowę od niej mniejszej działki nr [...] na teren zieleni publicznej oraz zakwalifikowanie wszystkich pozostałych działek rodzinnych do obszarów budownictwa mieszkaniowego stanowi o złamaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Według skarżącego, organ błędnie wskazał, że okolice [...] są na całej linii zabudowane, z wyjątkiem działek [...] i [...], bowiem niezagospodarowane są również inne działki w bezpośredniej bliskości tego kanału o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni ok. 1,25 ha. Wszystkie one są również prywatne i leżą na terenach nawet lepiej nadających się na park miejski, bo częściowo zadrzewionych i znajdujących się w pewnym oddaleniu od drogi oraz związanego z tym hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Podkreślił również, że organ sam przyznał, iż zapisy planu są niezgodne ze studium w zakresie określenia zasięgu terenu zieleni urządzonej ogólnodostępnej w sytuacji podzielenia nieruchomości na dwa różne typy zagospodarowania, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. W ocenie skarżącego, jednoczesne przygotowywanie studium i planu przez ten sam organ planistyczny jest istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, tj. art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i art. 17 ust. 4 u.p.z.p.. W dalszej części skarżący podtrzymał zarzuty co do naruszenia trybu sporządzenia planu. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. Sąd postanowił zawiesić postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2116/15, zapadłego w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę w przedmiocie uchwalenia ww. studium, jako mającej wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Sąd postanowił podjąć z urzędu postępowanie wobec ustania przyczyny zawieszenia.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. skarżący złożył załącznik do protokołu z rozprawy, w którym podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie w części, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w ustawowym terminie na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g., po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...].

Odnosząc się do zasad sporządzania planu wskazać należy, że zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy, określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku więc stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bez względu na charakter takiego naruszenia. Powoduje to nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Zaznaczenia jednak wymaga, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych.

Dokonując analizy zapisów studium uchwalonego dnia [...] października 2006 r. oraz porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działki skarżącego, Sąd doszedł do przekonania, że zapisy te są sprzeczne z zapisami wskazanego studium w rozumieniu powołanych przepisów ustawy planistycznej. Zgodnie z rysunkiem studium działka skarżącego została przeznaczona na teren zieleni urządzonej oznaczonego symbolem ZP1, w miejsce dotychczasowego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową, natomiast według załącznika graficznego planu działka skarżącego została przeznaczona w większości (ok. 93%) pod zieleń publiczną ZP14, a w pozostałej części pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW10.

Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, jednak ustalenia studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jak wyżej wskazano. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy warunkowana jest stwierdzeniem jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg ten jest bezwarunkowy i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego rzeczą sądu jest ocena, czy rzeczywiście jest on zgodny z ustaleniami studium. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10, Lex Nr 673878; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 224/08, Lex Nr 506897).

Ugruntowany jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż plan miejscowy musi być zgodny z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli właściwy organ w planie miejscowym zamierza wprowadzić do planu zapisy odmienne od tych wynikających z obowiązującego studium, ma obowiązek dokonać uprzedniej zmiany studium, z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią obowiązującego studium stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do nieważności tego aktu. Poglądy powyższe znajdują swoje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia 10 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10, Lex Nr 673878; z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, Lex Nr 565688), jak i wojewódzkich sadów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 610/10, Lex Nr 755659; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 493/10, Lex Nr 707352, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 327/10, Lex Nr 674220, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 250/07, Lex Nr 569868). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.

Określone obszary gminy mogą mieć określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych terenów. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, a plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium.

Jak wskazano już wyżej, zapisy planu nie pokrywają się z przeznaczeniem terenu określonym dla działki skarżącego w studium, co stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i prowadzi do nieważności zaskarżonego aktu w tej części.

Jednakże, co niezmiernie istotne dla niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 652/18, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...], w przedmiocie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] w części dotyczącej przeznaczenia działki nr[...], będącej własnością skarżącego, pod funkcję ZP1. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że organ samodzielnie dokonał zmian w zakresie granic jednostek terenowych o przeznaczeniu ZP1 i wprowadził to przeznaczenie w terenie pierwotnie planowanym dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej o symbolu M1.20.

Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium, jako wiążącymi na etapie opracowania planu, należy niewątpliwe zaliczyć do zasad planistycznych (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Stwierdzenie przez sąd administracyjny takiego naruszenia obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie konieczne stało się zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, jako konsekwencji stwierdzenia niezgodności z prawem zapisów studium w zakresie przeznaczenia działki skarżącego, skoro zapisy tych aktów mają być ze sobą zgodne.

W ocenie Sądu, przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały doszło także do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w związku z przekroczeniem władztwa planistycznego przez Gminę.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że studium jako akt ogólny przewiduje uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1) i określane jest jako władztwo planistyczne gminy. Gmina dysponuje władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 773/12). W ramach tego władztwa, poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, gmina może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych. Prawo własności nie może być bowiem rozumiane jako prawo absolutne, uzasadniające nieograniczoną możliwość wykorzystywania własnego gruntu. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10). Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności, wyrażająca się w tym, że w ramach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe, bez których takie prawo w ogóle nie będzie mogło istnieć (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 59). Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy lub/i rozporządzania nią (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, poz. 78, z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części, nawet znacznej, atrybutów korzystania oraz rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 183/09).

Zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę praw i obowiązków skarżącego, wykluczając możliwość wykonywania prawa własności w odniesieniu do działki nr [...] ze względu na przeznaczenie jej w przeważającej części (ok. 93%) na teren zieleni publicznej o symbolu ZP14, przy przeznaczeniu pozostałej części działki pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW10.

Należy zauważyć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była powoływana wyżej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Gmina w procesie planistycznym miała obowiązek, oprócz wyważenia potrzeb interesu publicznego, uwzględniania prawa własności podmiotów objętych zaskarżoną uchwałą (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz dopuszczalnego zakresu ograniczenia własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Z akt sprawy wynika, że przeznaczenie przeważającej powierzchni działki nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem, na teren zieleni publicznej obejmującej tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej o charakterze rekreacyjnym, nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności i bez racjonalnego uzasadnienia. Także w toku trwającego postępowania sądowo-administracyjnego pełnomocnicy organu nie potrafili wskazać w sposób jednoznaczny ani motywów wprowadzenia takiego ustalenia w zaskarżonej uchwale, ani ostatecznego przeznaczenia działki nr [...]. Wskazali bowiem na wynikający z ustawy o samorządzie gminnym obowiązek realizacji zadań własnych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie zieleni gminnej i zadrzewień, potrzebę realizacji ustalenia studium w zakresie zachowania pasa zieleni o szerokości min. 10 m wzdłuż kanału, potrzebę realizacji na działce zbiornika retencyjnego, a także zapewnienia mieszkańcom osiedla [...], charakteryzującego się zabudową jednorodzinną na małych działkach (a więc z małymi ogródkami), ogólnodostępnego obszaru zieleni. Zdaniem organu, za wyborem tej działki przemawiało położenie w bezpośredniej bliskości [...] i ul. [...], brak jej zagospodarowania i zadrzewienie, które nie występowało tak licznie na działkach sąsiednich, tj. [...] i [...], również wówczas niezagospodarowanych.

Taka niespójna argumentacja z pewnością nie przemawia za dopuszczalnością tak dalece ingerującej w prawo własności polityki gminy. Zgodzić należy się z tym, że gmina ma obowiązek realizować zadania własne w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jednak wynikający z art. 7 ust.1 pkt 12 u.s.g. obowiązek realizacji zadań w tym zakresie, a także skonkretyzowany w art. 78 ustawy o ochronie przyrody obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień, nie oznacza przyzwolenia na realizację tych obowiązków przede wszystkim, a nawet jak w tym przypadku wyłącznie, kosztem właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Przede wszystkim gmina ma obowiązek wykonywać te zadania na nieruchomościach stanowiących jej własność, a jeżeli ocenia, że obszarów zieleni jest zbyt mało na terenie gminy, powinna podjąć działania w celu pozyskania prawa własności potrzebnych terenów. Przeznaczanie terenów na cele zieleni publicznej, a więc tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej, nie jest realizacją celu publicznego, uzasadniającą wywłaszczenie i przyznanie stosownego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, co powinno wzbudzić refleksję organu, że przeznaczając na taki właśnie cel w przeważającej części działkę skarżącego, w istocie pozbawia go prawa do korzystania z prawa własności bez zagwarantowanego odszkodowania. Takiej gwarancji nie stanowi ani rzekoma perspektywa wykupienia od skarżącego w nieokreślonej przyszłości części działki przeznaczanej na potrzeby realizacji zadań własnych gminy i zaspokajania potrzeb jej mieszkańców (twierdzenie z odpowiedzi na skargę), ani wynikające z art. 36 u.p.z.p. uprawnienie do żądania odszkodowania. Uprawnienie do żądania odszkodowania nie stanowi gwarancji jego przyznania, chociażby ze względu na możliwość twierdzenia, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone. Tak więc dotychczasowy brak zagospodarowania działki może stanowić przeszkodę w uzyskaniu realnego i zadawalającego odszkodowania za nieruchomość, która mimo, że stanowi dotychczas wykazany w ewidencji gruntów grunt rolny, to jednak nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia i mogła stanowić nieruchomość inwestycyjną. Nie było zatem z tego powodu przeszkód do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, Gmina może w nieograniczonej czasowo perspektywie nie dokonywać faktycznej zmiany przeznaczenia, a więc nie urządzać terenu zieleni, a i tak przez samo ustalenie takiego przeznaczenia powoduje, że działka utraci charakter prywatny i stanie się ogólnodostępnym terenem zieleni (występujące tam drzewa nawet bez planowego urządzenia zapewnią teren zieleni mieszkańcom). Jeżeli istotnie Gmina zamierza wykonać na tym terenie zbiornik retencyjny, to nie jest to przeznaczenie związane z funkcją terenu zieleni urządzonej, a z infrastrukturą techniczną, której lokalizowania nie przewidziano w ustaleniach studium dla terenu ZP14. W ramach urządzeń wodnych przewidziano lokalizowanie fontann, studni i stawów. Gmina w obszarze, który charakteryzuje się w większości zabudową jednorodzinną, usytuowaną co prawda na niedużych działkach, jednak zapewniających ich użytkownikom zieleń, postanawia stworzyć ogólnodostępny teren zieleni urządzonej, który w takiej sytuacji w pierwszej kolejności realizowałby potrzeby związane z dostępem do terenu zieleni dla mieszkańców nowopowstającej zabudowy wielorodzinnej na działkach sąsiadujących z działką skarżącego, wyłącznie kosztem właścicieli działek nr [...] i nr [...]. Trudno zrozumieć by dbałość o estetykę ul. [...], jako ulicy wjazdowej o charakterze reprezentacyjnym, uzasadniała lokalizowanie bezpośrednio przy niej terenu zieleni urządzonej, który ma zapewniać warunki do wypoczynku w kontakcie z przyrodą. Z tego punktu widzenia, a także ze względu na ustalenia związane z zasadą zagospodarowywania głównych powiązań przyrodniczych, równie możliwe byłoby przeznaczenie na cel zieleni urządzonej działek niezagospodarowanych, odsuniętych od ul. [...] i położonych w bezpośredniej bliskości kanału.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu, przeznaczenie w planie części działki nr [...] na teren zieleni publicznej stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co stanowi istotne naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p..

Istota prawa własności zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego polega na tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na skutek zaplanowanego przeznaczenia terenu, działka skarżącego w przeważającej części stałaby się nieruchomością ogólnodostępną, a jej właścicielowi, który nie mógłby korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, pozostawiono konieczność ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem rzeczy i m.in. jej pilnowaniem, by nie stała się np. miejscem lokalnego składowania odpadów.

W przedstawionym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu nie mogło budzić wątpliwości naruszenie interesu prawnego skarżącego, jako współwłaściciela działki nr [...], w zakresie możliwości jej jednolitego zagospodarowania. Nie jest bowiem możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której znikoma część tej działki jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś druga, zasadnicza część pod zieleń publiczną tym bardziej, że powierzchnia tej działki uniemożliwia takie zagospodarowanie. Przyjęcie w zaskarżonej uchwale niejednolitego przeznaczenia działki, stanowiącej współwłasność skarżącego, realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące mu prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny.

W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr [...], będącej własnością skarżącego, pod funkcję ZP14.W pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził, aby pozostałe ustalenia planu stanowiły naruszenie interesu skarżącego.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. W punkcie 2. wyroku Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do wskazanych terenów, stosownie do art. 151 p.p.s.a..

O kosztach postępowania w punkcie 3., Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony przez niego wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł.