Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1215/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, art. 70 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki 1) uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w P., 2) zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz skarżącej A. T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym aktem była uchwała Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych nr [...] z [...] marca 2019 r., którą po rozpatrzeniu odwołania A. T., obywatelki U. zwanej dalej "skarżącą", utrzymano w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w P. Nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w P.

Zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, zwanego dalej: "Prezydium NRPiP", została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 13 lipca 2018 r. (data doręczenia pisma: 18 lipca 2018 r.) skarżąca wystąpiła do Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w P. (dalej: "Okręgowa Rada" lub "ORPiP", z wnioskiem o przyznanie jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki jako osobie nie będącej obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz wpisanie jej do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych. Wniosek został złożony na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 123 ze zm.), dalej: "ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej").

Wraz z wnioskiem skarżąca złożyła do Okręgowej Rady wymagane dokumenty. Kluczowym dokumentem był dyplom licencjata pielęgniarstwa wydany przez Państwową Wyższą Szkołę Zawodową [...] w K. (dalej: "PWSZ w K.") wraz z suplementem do dyplomu. Dyplom został wydany po ukończeniu trwającego 3 semestry kształcenia na kierunku "Pielęgniarstwo". Kształcenie zostało przeprowadzone w tzw. trybie skróconym ("pomostowym") na podstawie art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej).

3. Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w P. wezwała wnioskodawczynię do przedłożenia również zaświadczenia o wykonywaniu na terenie U. zawodu pielęgniarki lub położnej na podstawie przepisów obowiązujących w państwie, w którym wnioskodawczyni dotychczas wykonywała zawód. Wezwanie wynikało z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej). Inne dokumenty wymagane w postępowaniu przez ORPiP nie miały decydującego znaczenia w sprawie.

Skarżąca przedłożyła jedynie zaświadczenie wydane przez Dyrektora C. Podstawowego Koledżu Medycznego (dalej: "Koledż Medyczny") z dnia 17 lipca 2018 r. potwierdzające ukończenie szkolenia w zakresie specjalności "pielęgniarstwo", zdobycie kwalifikacji pielęgniarki i uzyskanie dyplomu (tytułu) "młodszego specjalisty".

4. Po zbadaniu złożonych dokumentów ORPiP w P. podjęła uchwałę nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie: odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w P..

W uzasadnieniu Okręgowa Rada stwierdziła, że w jej przekonaniu skarżąca nie spełniła wymogu ukończenia szkoły pielęgniarskiej zgodnie z art. 52 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Okręgowa Rada uznała bowiem, że zgodnie z art. 52 ust. 3 pkt 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej kształcenie w szkole pielęgniarskiej, o której mowa na poziomie studiów pierwszego stopnia powinno trwać co najmniej 3 lata i obejmować co najmniej 4.600 godzin kształcenia zawodowego, przy zachowaniu odpowiednich proporcji kształcenia teoretycznego i klinicznego. W ocenie ORPiP skarżąca nie spełniła tego warunku, gdyż dołączony do wniosku o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki dyplom licencjata pielęgniarstwa wydany przez PWSZ w K., wskazuje jedynie na studia pomostowe w wymiarze 3 semestrów, a nie 3 lat.

Zdaniem ORPiP instytucja tzw. studiów pomostowych dla pielęgniarek została przewidziana dla pielęgniarek, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki w Polsce. Wynika to z art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Celem wprowadzenia studiów pomostowych było zapewnienie polskim pielęgniarkom możliwości uzyskania w drodze studiów uzupełniających wykształcenia na poziomie studiów pielęgniarskich pierwszego stopnia (licencjat). Z tego względu do skarżącej, która legitymuje się wykształceniem zdobytym w U., nie można zastosować art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Według ORPiP wysokie wymagania w zakresie szkolenia w zawodzie pielęgniarki są skorelowane z minimalnymi wymogami kształcenia pielęgniarek w Unii Europejskiej określonymi w dyrektywie 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 07.09.2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (dalej: "dyrektywa 205/36/WE"), w szczególności w art. 33 ust. 3 dyrektywy. Wymogi te nie są – zdaniem ORPiP – "możliwe do przełożenia na kształcenie odbywane w innych państwach, według innych programów kształcenia", co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kształcenia pielęgniarek w U.

W konkluzji Okręgowa Rada uznała, że skarżąca, obywatelka U., nie posiada wykształcenia wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. Z tego względu podjęto uchwałę o odmowie przyznania skarżącej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania jej do rejestru OIPiP w P..

5. Po otrzymaniu uchwały ORPiP z [...] października 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 1 listopada 2018 r. złożyła odwołanie od uchwały w sprawie odmowy przyznania jej prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki. Odwołanie zostało złożone do Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. uchwały ORPiP i o podjęcie uchwały o przyznaniu jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz o dokonanie wpisu do rejestru pielęgniarek OIRPiP.

Dodatkowo skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych przez wnioskodawczynię w rozpatrywanej sprawie na okoliczność spełnienia wymogów uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki zgodnie z art. 35 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Skarżąca podkreśliła, że po uzyskaniu w dniu 26 czerwca 2018 r. tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa ukończyła w PWSZ w K. studia w formie niestacjonarnej, na wydziale medycznym, na kierunku: pielęgniarstwo. Tym samym skarżąca uważa, że ukończyła szkołę pielęgniarską w Rzeczpospolitej Polskiej. Uczelnia ta posiada akredytację Ministra Zdrowia potwierdzającą, że uczelnia ta spełnia wszystkie wymagane prawem kryteria kształcenia pielęgniarek. Dodatkowo w okresie nauki w PWSZ w K. skarżąca odbywała praktyki w szpitalach i poradniach na terenie [...], co pozwoliło jej zgromadzić niezbędne doświadczenie zawodowe. Inne warunki przewidziane przez ustawę o zawodach (nienaganna postawa etyczna, odpowiedni stan zdrowia, a także prawo legalnego pobytu na terenie RP) są również spełnione.

Odnosząc się do zarzutu zbyt krótkiego szkolenia zawodowego w PWSZ w K. skarżąca powołała się na art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Przepis ten wskazuje, że kształcenie w szkole pielęgniarskiej może trwać krócej niż 3 lata w przypadku pielęgniarek które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki, jeżeli po ich ukończeniu pielęgniarka uzyska wiedzę, kwalifikacje i umiejętności odpowiadające wiedzy, kwalifikacjom i umiejętnościom uzyskiwanym po ukończeniu studiów. Zdaniem skarżącej, ukończenie przez nią Koledżu Medycznego uzasadnia prawo skrócenia okresu kształcenia w szkole pielęgniarskiej w Polsce, gdyż nauka w Koledżu odpowiadała okresem kształcenia oraz poziomem liceom medycznym lub szkołom policealnym, bądź szkołom pomaturalnym kształcącym w Polsce w zawodzie pielęgniarki.

Zdaniem skarżącej nauka w Koledżu Medycznym odpowiada wymogom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 770), wydanego na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy o zawodach (dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2012 r.").

W opinii skarżącej całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie ORPiP w P., że studia uzupełniające (pomostowe) są przeznaczone wyłącznie dla pielęgniarek/pielęgniarzy polskich, którzy ukończyli określone typy szkół, tj. liceum medyczne, szkołę policealną lub szkołę pomaturalną w Polsce. Przesądza o tym zarówno interpretacja Ministerstwa Zdrowia zawarta w odpowiedziach na interpelacje poselskie, ale także – przede wszystkim – Umowa z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawarta między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów U. o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni (obowiązująca od 20 czerwca 2006 r.).

Nie można również kwestionować procesu kształcenia, a także dyplomu uzyskanego w PWSZ w K. na kierunku pielęgniarstwo.

6. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od uchwały ORPiP w P., Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę ORPiP w P..

Naczelna Rada stwierdziła zatem, że odwołanie skarżącej nie jest zasadne.

Zdaniem Naczelnej Rady organ pierwszej instancji trafnie uznał, że skarżąca spełniając pozostałe warunki przyznania jej prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, nie spełnia jednak kluczowego warunku posiadania świadectwa ukończenia odpowiedniej szkoły pielęgniarskiej.

Według organu odwoławczego art. 35 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarek i położnych przewiduje, że cudzoziemcowi może być przyznane prawo wykonywania zawodu na stałe albo na czas określony, jeżeli spełnił jeden z dwóch warunków: albo posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce uzyskane zgodnie z art. 52 ustawy o zawodach, albo posiada świadectwo uzyskane w innym państwie uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce, pod dodatkowym warunkiem, że cudzoziemiec wnioskujący o nadanie mu prawa wykonywania zawodu spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej (podkreślenia WSA). W opinii Naczelnej Rady skarżąca nie spełnia żadnego z wymienionych warunków, gdyż jej wykształcenie zdobyte w PWSZ w K. jest niewystarczające, a równocześnie dyplom Koledżu Medycznego nie może być uznany za odpowiadający studiom I stopnia na kierunku pielęgniarstwa.

Naczelna Rada stwierdziła też, że złożony przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej w zakresie tzw. studiów pomostowych został wydany przez PWSZ w K. w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem przepisów zarówno ustawy o zawodach jak i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. Skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w tym trybie, ponieważ studia pomostowe przeznaczone są wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie kształcenia (art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach. Przed podjęciem studiów pomostowych skarżąca nie uzyskała też żadnego wykształcenia pielęgniarskiego w Polsce. W opinii organu drugiej instancji skarżąca nie powinna być więc w ogóle dopuszczona do rozpoczęcia przedmiotowych studiów.

Zdaniem Naczelnej Rady w rozpatrywanym przypadku nie może być również zastosowana Umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów U. o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r., bowiem nie stanowi ona w żadnym razie podstawy prawnej do rozpoczęcia przez osoby takie jak skarżący pielęgniarskich studiów pomostowych w Polsce Z umowy tej mającej charakter ogólny, wynika jedynie (art. 3), że świadectwa o pełnym wykształceniu średnim wydane na U. uprawniają do ubiegania się o przyjęcia na studia w szkole wyższej państwa drugiej Strony (Polski). Osoby, które uzyskały takie wykształcenie mogą więc podjąć m.in. studia pielęgniarskie w Polsce.

7. Pismem z 29 kwietnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na ww. uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru OIPiP w P..

Skarżąca zarzuciła uchwale Prezydium Naczelnej Rady:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 22 ust. 1 a contrario ustawy o samorządzie pielęgniarek i położonych z dnia 1 lipca 2011 r. (zwana dalej: "u.s.p.p.") w związku z art. 3 ust. 1 i 77 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. (zwanej dalej: "p.s.w.n."), art. 4 ust. 1 i art. 169 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia z dnia 27 lipca 2005 r., (zwanej dalej: "p.s.w."), art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz § 1, § 2 ust. 1 lit. b i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położonej, poprzez dokonanie nieuprawnionej negatywnej oceny dyplomu PWSZ w K. i przyznanego w nim skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa, potwierdzonego prawomocną i ostateczną decyzją PWSZ w K., pomimo że ustawa o zawodach nie przyznają do tego kompetencji ORPiP oraz Naczelnej Radzie zastrzegając prawo do nadawania tytułów zawodowych uczelniom wyższym;

2) te same przepisy naruszono poprzez uznanie, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w PWSZ w K., podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia potwierdzone prawomocną i ostateczną decyzją PWSZ w K. należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w ustawie o zawodach pielęgniarki i położnej dla ORPiP oraz Naczelnej Rady, a także poprzez uznanie, że skarżąca nie miała w ogóle prawa podjęcia przedmiotowych studiów, podczas gdy zasady rekrutacji, warunki przyjęcia, decyzja o udzieleniu absolutorium oraz nadanie skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa stwierdzone prawomocnymi oraz ostatecznymi decyzjami PWSZ w K. należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w ustawie o zawodach pielęgniarki i położonej dla ORPiP oraz Naczelnej Rady;

3) art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez bezzasadne przyjęcie, że uzyskany przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły na U. i przyznany tytuł zawodowy, uzupełniony odbytymi studiami oraz dyplomem PWSZ w K. oraz przyznany tytuł zawodowy licencjata pielęgniarstwa nie spełniają przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskania w innym państwie świadectwa uznawanego w RP za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa UE, podczas gdy ukończone przez skarżącą PWSZ w K. oraz posiadane wykształcenie i tytuły zawodowe realizują przesłankę z art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej;

4) art. 35 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej polegające na ustaleniu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OIPiP, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu, w szczególności w zakresie posiadanego wykształcenia, o którym mowa w ww. przepisie;

5) art. 52 ustawy o zawodach polegające na ustaleniu, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek przyznania prawa, to jest ukończenia studiów I stopnia trwających co najmniej 3 lata i obejmujących co najmniej 4.600 godzin kształcenia zawodowego, podczas gdy ukończone przez skarżącą szkoły na terenie U. oraz PWSZ w K. na terenie RP i uzyskanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa upoważniają ją do posługiwania się dyplomem szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu przepisu art. 52 oraz przepisu art. 35 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej;

6) przepisu art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez uznanie, że skarżąca ukończyła jedynie trzysemestralne studia pomostowe i na tej jedynie podstawie nie może zostać przyznane jej prawo wykonywania zawodu, przy pominięciu wykształcenia i tytułu zawodowego zdobytego na U., nadania jest przez suwerenny podmiot edukacyjny jakim jest PWSZ w K. tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa oraz spełnienia tym samym przesłanek przyznania jej prawa wykonywania zawodu, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy o zawodach;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji w sprawie odmowy przyznania wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru OIPiP w P., w oparciu o błędne uznanie, że decyzje o przyjęciu skarżącej do PWSZ w K. oraz o nadaniu skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa są wadliwe, podczas gdy organy I oraz II instancji (organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych) nie mają uprawnień do oceny prawidłowości i legalności powyższych decyzji, pozostających suwerennymi decyzjami szkoły wyższej, a zatem ich kwestionowanie stanowi działanie nie znajdujące podstawy w przepisach prawa i wykraczają poza granice ustawowych kompetencji tych organów;

2) naruszenie przepisów art. 16 § 1-3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji w sprawie odmowy przyznania wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru OIPiP w P., w oparciu o błędne uznanie, że decyzje o przyjęciu skarżącej do Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w K. oraz o nadaniu skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa są wadliwe, podczas gdy powyższe decyzje mają status decyzji ostatecznych i prawomocnych, a zatem są one wiążące dla organów prowadzących przedmiotowe postępowanie administracyjne;

3) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OIPiP z uwagi na brak spełnienia jednej z przesłanek przyznania prawa. Tymczasem ukończone przez skarżącą szkoły na terenie U. oraz RP upoważniają ją do posługiwania się dyplomem szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.;

4) naruszenie przepisów wymienionych w pkt 3) poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w PWSZ w K., podczas gdy zasady rekrutacji oraz warunki przyjęcia należą do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie ma podstaw do dokonywania władczych oraz jednostronnych rozstrzygnięć w tym zakresie przez Naczelną Radę;

5) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające między innymi na błędnym ustaleniu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki na terenie RP, a co za tym idzie nie przysługuje jej prawo wpisania do rejestru OIPiP, podczas gdy skarżąca spełniła wszelkie przesłanki przyznania prawa wykonywania zawodu, w szczególności w zakresie posiadanego wykształcenia;

6) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż uzyskany przez skarżącą dyplom ukończenia szkoły na U. i przyznany tytuł zawodowy, uzupełniony dyplomem PWSZ w K. oraz przyznany tytuł zawodowy licencjata pielęgniarstwa nie spełnia przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskania w innym państwie świadectwa uznawanego w RP za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa UE. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje uznać, iż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej;

7) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy uchwały organu I instancji, podczas gdy z uwagi na podniesione powyżej uchybienia, podlegała ona uchyleniu w całości;

III. naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest:

1) art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez dyskryminowanie skarżącej z powodu jej pochodzenia i posiadania obywatelstwa [...], stanowiące przejaw nierównego traktowania przez władze publiczne RP osób ubiegających się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki lub pielęgniarza w zależności od ich obywatelstwa, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa zapewniają obywatelom U. równy dostęp do zawodu pielęgniarki lub pielęgniarza, pod warunkiem spełnienia przesłanek ustawowych, które w przypadku skarżącej zostały spełnione w całości;

2) art. 32 w zw. z przepisem art. 2 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu przez Naczelną Radę jednostronnej i władczej negatywnej oceny dyplomu PWSZ w K. i przyznanego w nim skarżącej tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa, będących ostatecznymi oraz prawomocnymi decyzjami, pomimo że ustawa o zawodach nie przyznają do tego kompetencji ORPiP oraz Naczelnej Radzie zastrzegając prawo do nadawania tytułów zawodowych uczelniom wyższym, jako suwerennym podmiotom edukacyjnym;

3) art. 32 w zw. z przepisem art. 2 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w PWSZ w K., podczas gdy zasady rekrutacji, warunki przyjęcia, udzielenie absolutorium oraz nadanie tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa będące prawomocnymi i ostatecznym decyzjami należą, na podstawie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, do wyłącznej kompetencji uczelni wyższej i nie są kompetencją zastrzeżoną w ustawie o zawodach pielęgniarki i położonej dla ORPiP oraz dla Naczelnej Rady;

4) art. 32 w zw. z przepisem art. 2 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, że ukończone przez skarżącą studia w PWSZ w K. przynależą wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce i to pomimo przyznanego w drodze ostatecznej i prawomocnej decyzji przez PWSZ w K. tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa.

8. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi w całości, oddalenie wniosków dowodowych z punktu 2 skargi, pozostawiając wnioski dowodowe z pkt 3-4 skargi do uznania Sądu.

Prezydium Naczelnej Rady w usystematyzowany sposób odniosło się do kolejnych zarzutów kwestionując je podtrzymując wszak stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale z [...] marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi należało uznać za trafne.

9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

10. Wskazane uchwały samorządu pielęgniarek i położnych wymagały uchylenia z trzech zasadniczych powodów:

1) organy samorządu pielęgniarek i położnych właściwe w sprawie (organy I oraz II instancji) dokonały błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez przyjęcie ściśle językowych znaczeń określonych wyrażeń zawartych w przepisach tej ustawy, tj. w szczególności w art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2, zamiast przeprowadzić wykładnię funkcjonalną, tj. nadającą przepisom ustawy znaczenia właściwe ze względu na skutki, jakie ta ustawa powinna wywoływać i wywołuje przy jednoczesnym uwzględnieniu wymogu dokonywania wykładni ustawy zgodnej z prawem Unii Europejskiej, tj. tzw. wykładni proeuropejskiej;

2) organy samorządu pielęgniarek i położnych właściwe w sprawie (organy I oraz II instancji) dokonały błędnej wykładni przepisów ww. ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, w szczególności w art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, poprzez pominięcie kontekstu systemowego w postaci obowiązującej Umowy z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów U. o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni (M.P. z 2006 r. nr 79, poz. 783);

3) z akt sprawy wynika, że organy samorządu pielęgniarek i położnych właściwe w sprawie (organy I i II instancji) oparły swoje rozstrzygnięcie na niepełnym ustaleniach okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza okoliczności dotyczących wykształcenia uzyskanego przez skarżącą w U., a także postępowania na studia w PWSZ w K. oraz standardów kształcenia i kwalifikacji uzyskiwanych przez absolwentów (licencjatów) tej szkoły wyższej. Tym samym zasadne były zarzuty naruszenia przez organy samorządu pielęgniarek i położnych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Natomiast za mniej trafne należy uznać zarzuty skarżącej polegające na powołaniu się na przepisy Konstytucji RP, w szczególności art. 32 (zasada równości wobec prawa) w związku z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego).

11. W ocenie Sądu organy pierwszej i drugiej instancji dokonały błędnej wykładni przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej poprzez przyjęcie ściśle językowych znaczeń określonych wyrażeń zawartych w przepisach tej ustawy, tj. w szczególności w art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2, zamiast przeprowadzić wykładnię funkcjonalną, tj. nadającą przepisom ustawy znaczenia właściwe ze względu na skutki, jakie ta ustawa powinna wywoływać i wywołuje przy jednoczesnym uwzględnieniu wymogu dokonywania wykładni ustawy zgodnej z prawem Unii Europejskiej, tj. tzw. wykładni proeuropejskiej.

Kluczowym przepisem prawnym dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności i warunków uzyskania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki przez obywatelkę U. jest art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Przepis ten należy uznać za tzw. przepis zrębowy, tzn. przepis, w którym zawarte są zasadnicze składniki normy prawnej stanowiącej normatywną podstawę rozstrzygnięcia przy oczywistym założeniu, że ostateczny kształt normy prawnej polega na uwzględnieniu w procesie wykładni tego przepisu treści innych przepisów danej ustawy, a także kontekstu systemowego wykraczającego poza argumenty a rubrica oraz kontekstu funkcjonalnego (patrz: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, wydanie 7., warszawa 2017, str. 103 i nast.).

Powyższa koncepcja wykładni oznacza w rozpatrywanej sprawie, że przyznanie skarżącej prawa wykonywania zawodu uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, przy czym inne przepisy, zwłaszcza art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2, mają znaczenie uzupełniające, a nie podstawowe. Oznacza to, że normy prawne wywiedzione z art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy mogą być stosowane tylko jako składniki normy konstruowanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie mogą zatem stanowić samodzielnego argumentu rozstrzygającego o prawach skarżącej.

Podobnie, art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej należy interpretować z uwzględnieniem kontekstu konstytucyjnego, a także – a właściwie przede wszystkim – z uwzględnieniem zasad i wartości wyrażonych w dyrektywie 205/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE L 255 z 30 września 2005 r., str. 22 z późn. zm.). Do pielęgniarek bezpośrednie zastosowanie mają przepisy Tytułu III [Swoboda przedsiębiorczości], Rozdziału III [Uznawanie na podstawie koordynacji minimalnych wymogów w zakresie kształcenia], Sekcji 3 [Pielęgniarki odpowiedzialne za opiekę ogólną]. Przepisy dyrektywy mają istotne znaczenie dla interpretacji art. 35 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, gdyż ustawa ta dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia wymienionej dyrektywy 205/36/WE.

Art. 35 ust. 1 ustawy o zawodach przewiduje, że cudzoziemcowi może być przyznane prawo wykonywania zawodu na stałe albo na czas określony, jeżeli spełnił jeden z dwóch warunków: posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce uzyskane zgodnie z art. 52 ustawy o zawodach, bądź posiada świadectwo uzyskane w innym państwie uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce, pod dodatkowym warunkiem, że cudzoziemiec wnioskujący o nadanie mu prawa wykonywania zawodu spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej (podkreślenie WSA).

Organy samorządu pielęgniarskiego zinterpretowały art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy jako alternatywę rozłączną (albo – albo), tzn. uznały, że warunkiem nabycia prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki jest: albo ukończenie szkoły pielęgniarskiej w Polsce w pełnym zakresie kształcenia (zgodnie z wymogami art. 52 ustawy), albo uzyskanie świadectwa analogicznej szkoły w innym państwie równorzędnego ze świadectwem szkoły pielęgniarskiej w Polsce. W drugim przypadku pojawia się dodatkowy warunek spełnienia minimalnych wymogów kształcenia określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Na tej podstawie Naczelna Rada uznała, że skarżąca nie spełnia żadnego z wymienionych warunków, gdyż jej wykształcenie zdobyte w PWSZ w K. jest niewystarczające, a równocześnie dyplom Koledżu Medycznego nie może być uznany za odpowiadający studiom I stopnia na kierunku pielęgniarstwa.

Naczelna Rada zakwestionowała również kwalifikacje skarżącej udokumentowane stopniem licencjata uzyskanym w PWSZ w K., gdyż skarżąca odbyła studia w tej szkole wyższej w tzw. trybie pomostowym. Tryb ten może być jednak stosowany – zdaniem Naczelnej Rady – tylko do pielęgniarek polskich, które przed wejściem w życie ustawy z 2011 r. wykonywały swój zawód jednak na podstawie niepełnych kwalifikacji. Precyzując stanowisko Naczelnej Rady należy przyjąć, że art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy dopuszczający krótszy okres kształcenia pielęgniarek powinien być traktowany jako przepis przejściowy (intertemporalny), a nie tylko jako przepis materialnoprawny stanowiący wyjątek (lex specialis) od art. 52 ust. 3 pkt 1 ustawy przewidującego studia I stopnia w okresie 3 lat i obejmujące co najmniej 4.600 godzin kształcenia.

W opinii Sądu przedstawiona interpretacja art. 35 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej jest błędna.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ze względu na kontekst systemowy art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie powinien być traktowany jako zawierający alternatywę rozłączną, a więc dopuszczający dwie i tylko dwie ściśle określone drogi nabycia kwalifikacji pielęgniarki. Użycie przyimka "bądź", a nie typowego dla alternatywy rozłącznej "albo" sugeruje, że dwie wskazane drogi mogą być w rozmaity sposób łączone bądź modyfikowane pod warunkiem wszakże uzyskania efektu kształcenia w postaci określonych kwalifikacji wymaganych od pielęgniarki. Dlatego też przepis ten, odnosząc się do wykształcenia zdobytego na terytorium Polski, nie wskazuje określonego typu szkoły pielęgniarskiej i – co ważne – nie odsyła do art. 52 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy nie pozostawia kwestii rodzaju szkoły lub szkół do swobodnego uznania organów samorządów pielęgniarek i położnych działających na podstawie właściwych przepisów prawa polskiego. Nie jest to jednak sfera swobodnego uznania organów samorządu zawodowego, bowiem szczegółowe przepisy, zarówno rangi ustawowej, jak i przepisy wykonawcze, wskazują w tym zakresie różne drogi osiągnięcia kwalifikacji pielęgniarskich, w tym różne rodzaje szkół. Między innymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych (...) wskazuje się, że do podjęcia studiów o krótszym terminie niż 3 lata, tj. studiów I stopnia na podstawie art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, uprawnia świadectwo dojrzałości oraz dyplom ukończenia jednego z czterech rodzajów średniej szkoły pielęgniarskiej: (a) pięcioletniego liceum medycznego, (b) dwuletniej szkoły policealnej albo pomaturalnej, kształcącej w zawodzie pielęgniarki, (c) dwuipółletniej szkoły policealnej albo pomaturalnej, kształcącej w zawodzie pielęgniarki, (d) trzyletniej szkoły policealnej albo pomaturalnej, kształcącej w zawodzie pielęgniarki. Należy przy tym zauważyć, że dwa spośród czterech wskazanych rodzajów szkół nie obejmują szkolenia w wymiarze trzech lat. Mimo to ukończenie ich stanowi podstawę podjęcia studiów pierwszego stopnia na kierunku pielęgniarstwo. Powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia uzależnia jedynie czas trwania studiów zawodowych (dwa lub trzy semestry) w zależności od typu szkoły średniej ukończonej przez pielęgniarkę (§ 2 ust. 1 rozporządzenia).

Można w tym miejscu podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie dokonywanie wykładni przepisu ustawy (art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej) poprzez dopełnienie interpretowanej normy prawnej składnikami wywiedzionymi z aktu podustawowego (rozporządzenia Ministra Zdrowia) należy uznać za prawidłowe. Taki sposób rekonstrukcji normy prawnej z przepisu zrębowego i przepisów uzupełniających nie koliduje bowiem z innymi składnikami normy prawnej, które wywiedzione byłyby w drodze wykładni systemowej z przepisów innych ustaw.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że jeśli istnieją podstawy do stwierdzenia, że trzyletnia szkoła pielęgniarska prowadzona w U. zapewnia jej absolwentom kwalifikacje odpowiadające którejś ze szkół średnich wymienionych § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r., to bezpodstawne jest uznanie takich kwalifikacji za nierelewantne lub wprost bezwartościowe z punktu widzenia przyjęcia w Polsce na studia I stopnia na kierunku pielęgniarstwo. Zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. szkoła wyższa prowadząca studia I stopnia w kierunku pielęgniarstwo powinna natomiast uwzględnić okres kształcenia w szkole średniej i zakres nabytych kwalifikacji i może odpowiednio dostosować program studiów zgodnie z art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej do wstępnego poziomu wykształcenia pielęgniarki. Jednocześnie zdecydowane stanowisko Naczelnej Rady kwestionującej wartość wykształcenia uzyskanego w Koledżu Medycznym należało uznać za będące wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa.

Sąd nie podziela zatem argumentu organów samorządu pielęgniarek i położnych, że użycie w tytule rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. nazw określonych typów szkół medycznych przesądza, że w ten sposób ustalona jest zamknięta lista szkół, których ukończenie upoważnia do podjęcia studiów I stopnia na kierunku pielęgniarstwo, a przede wszystkim do uznania, że art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach ma zastosowanie tylko do pielęgniarek polskich. Wbrew sugestii organów samorządu pielęgniarek i położnych wskazany przepis nie jest przepisem przejściowym (intertemporalnym). Nic nie wskazuje na taki charakter powołanego przepisu. Jest to przepis materialnoprawny określające różne sposoby kształcenia pielęgniarek i położnych. Co więcej skoro przepis ten pełni rolę przepisu uzupełniającego dla przepisu zrębowego – art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, mimo braku bezpośredniego odesłania w art. 35 ust. 1 pkt 5, to należy z niego wyprowadzać tylko te elementy całej normy prawnej, które są niezbędne dla określenia poziomu i typu wykształcenia przewidzianego w przepisie zrębowym.

Możność uznania innych średnich szkół pielęgniarskich niż wymienione w art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz tytule rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. wynika z funkcji wskazanych przepisów, tj. ostatecznych skutków prawnych jakie przepisy te mają powodować. Nie można bowiem wykluczyć, że o przyjęcie na studia I stopnia, w tym również studia o skróconym terminie, będzie się ubiegał cudzoziemiec – obywatel Unii Europejskiej i wówczas będzie musiał spełnić wymogi określone w art. 31 dyrektywy 205/36/WE. Podobnie cudzoziemiec niebędący obywatelem Państwa Członkowskiego UE, może uznać że podstawą uzyskania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki w szkole wyższej mającej siedzibę na terytorium RP (pierwsza opcja z art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej), a tylko pomocniczo będzie oczekiwał skrócenia okresu szkolenia w polskiej szkole wyższej. Żaden z takich cudzoziemców nie musi się przy tym legitymować dyplomem ukończenia w Polsce określonego typu średniej szkoły pielęgniarskiej.

12. Kluczowym argumentem podważającym stanowisko organów samorządu pielęgniarek i położnych właściwych w rozpatrywanej sprawie jest pominięcie przez nie obowiązków wynikających z prawa Unii Europejskiej.

Jeśli art. 35 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej interpretować w świetle dyrektywy 205/36/WE, to należy przyjąć, że kluczowe znaczenie ma wykładnia funkcjonalna, a więc wymóg osiągnięcia przez absolwentkę szkół pielęgniarskich, jakkolwiek zorganizowanych (!), kwalifikacji określonych w dyrektywie 205/36/WE, a także w rozporządzeniach wykonawczych Ministra Zdrowia oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego regulujących zasady kształcenia pielęgniarek. Innymi słowy: bez względu na to, jak przebiega proces kształcenia od strony organizacyjnej istotne jest zdobycie przez pielęgniarkę określonych kwalifikacji wskazanych w art. 31 ust. 6 i 7 dyrektywy.

Przepisy dyrektywy 205/36/WE wskazują podstawowe cechy szkolenia pielęgniarek (trzy lata studiów na co składa się 4600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego – art. 31 ust. 3 dyrektywy), ale przede wszystkim wskazują na kwalifikacje teoretyczne i praktyczne, jakie powinny zdobyć pielęgniarki biorące udział w takim szkoleniu (art. 31 ust. 4-7 dyrektywy). Sposób myślenia prawodawcy europejskiego najpełniej wyraża przy tym art. 31 ust. 7 dyrektywy (wprowadzony do oryginalnego tekstu późniejszą zmianą), który stanowi, że "kwalifikacje pielęgniarki odpowiedzialnej za opiekę ogólną potwierdzają, że dana osoba – niezależnie od tego, czy kształcenie odbywało się na uniwersytetach, w instytucjach szkolnictwa wyższego o statusie uznanym za równorzędny, w zawodowych szkołach pielęgniarskich lub w ramach programu kształcenia zawodowego pielęgniarek – posiada co najmniej następujące kompetencje [...]" (podkreślenie WSA).

Nacisk na osiąganie faktycznych kwalifikacji pielęgniarek, a nie na formalny typ szkół i modele kształcenia pielęgniarek jest także konsekwencją przyjęcia w prawie Unii Europejskiej zasady, że przepisom prawa europejskiego należy zapewnić pełną skuteczność (effet utile - patrz zwłaszcza art. 197 TFUE i doktryna prawa UE, np. N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach krajowych, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 17 oraz 74 i nast.).

Wskazany argument z dyrektywy 205/36/WE, że liczą się bardziej efekty kształcenia niż typ szkół, w których odbywało się kształcenie pielęgniarek, podważa kluczowy argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że tylko określone szkoły polskie pozwalają na skrócenie okresu szkolenia.

13. W ocenie Sądu kolejną przesłanką uznania, że organy pierwszej i drugiej instancji dokonały błędnej wykładni przepisów ww. ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, w szczególności w art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2, jest stwierdzenie, że nastąpiło to w wyniku pominięcia kontekstu systemowego – prawa międzynarodowego publicznego. Wbrew żądaniom skarżącej zawartym w odwołaniu, Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych jako organ odwoławczy, nie wzięło bowiem pod uwagę obowiązywania Umowy z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów U. o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni.

Wskazana umowa międzynarodowa nie należy do kategorii umów ratyfikowanych, a więc zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jej zawarcie nie wymagało również ustawowej zgody przewidzianej w art. 89 Konstytucji RP. Należy wszakże mieć na uwadze art. 9 polskiej ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego". W świetle orzecznictwa sądów polskich nie może bowiem budzić wątpliwości, że wskazany obowiązek respektowania prawa międzynarodowego obejmuje nie tylko ratyfikowane umowy międzynarodowe, ale również tzw. umowy międzyrządowe i resortowe (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 640/13).

Odnosząc się zatem do argumentu skarżącej, że obowiązywanie wskazanej umowy międzyrządowej rozstrzyga wątpliwości co do skutków ukończenia przez nią Koledżu Medycznego należy wskazać następujące okoliczności.

Główne postanowienia Umowy odnoszą się do uznawania okresów studiów, egzaminów i praktyk prowadzonych zgodnie z prawem wewnętrznym każdego z państw – stron umowy, a także tytułów uzyskiwanych po ukończeniu studiów, stopni naukowych doktora lub doktora sztuki, kandydata nauk, doktora habilitowanego itp. Art. 3 umowy stanowi wszak wyraźnie, że "świadectwa dojrzałości wydane w Rzeczypospolitej Polskiej oraz świadectwa o pełnym wykształceniu średnim wydane na U. uprawniają do ubiegania się o przyjęcie na studia w szkole wyższej państwa drugiej Strony". Przepisy Umowy nie odnoszą się wszakże tytułu zawodowego "młodszego specjalisty", jaki w ww. Koledżu uzyskała skarżąca.

Stosując zatem zasady wykładni aktów prawa międzynarodowego można dojść do kilku równoczesnych i spójnych wniosków.

W rozpatrywanej sprawie można odwołać się per analogiam do art. 18 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z dnia 2 listopada 1990 r.). Ww. umowa międzyrządowa nie jest co prawda traktatem w rozumieniu Konwencji, niemniej z uwagi na brak innych szczegółowych uregulowań jej postanowienia mogą być stosowane odpowiednio. W związku z tym należy przyjąć, że na Państwach – Stronach umowy międzynarodowej nieratyfikowanej ciąży również obowiązek powstrzymywania się od działań, które udaremniłyby przedmiot i cel umowy międzynarodowej. Inaczej mówiąc, władze publiczne państwa, które zawarło taką umowę są zobowiązane postępować w taki sposób, aby cele umowy były realizowane, a nie podważane lub unicestwiane ze względu na formalistyczne odczytywanie prawa i temu podobne względy.

W świetle powyższego można przyjąć, że przepisy Umowy międzyrządowej z 11 kwietnia 2005 r. powinny być interpretowane w taki sposób, aby osobom, które uzyskały wykształcenie średnie w U. umożliwić studia w szkołach wyższych z siedzibą w Rzeczpospolitej Polskiej, z wszelkimi konsekwencjami dyplomów i stopni naukowych uzyskanych w szkołach [...]. Dotyczy to nie tylko uznania matur lub innych świadectw uzyskania wykształcenia średniego, ale również objętych takimi dyplomami umiejętności i kwalifikacji zawodowych. Jeśli więc skarżąca ukończyła średnią szkołę medyczną i uzyskała kwalifikacje medyczne na poziomie średnim (nie uniwersyteckim), a odpowiednich kwalifikacji wymaga się w procesie kształcenia na terytorium Polski, to jej wykształcenie powinno być uznane przez władze polskie. Dotyczy to nie tylko konstytucyjnych organów władzy i administracji RP, ale również organów samorządu zawodowego wykonujących zadania publiczne, takie jak przyznawanie prawa do wykonywania określonych zawodów, prowadzenie rejestrów publicznych itp. W przeciwnym bowiem przypadku obowiązek podejmowania działań, które nie podważają celów umowy międzynarodowej byłby wyłącznie pustą literą.

Analiza ww. umowy międzyrządowej prowadzi do wniosku, że akt ten dotyczy tzw. uznania do celów akademickich. Nie mamy zatem do czynienia z przepisami o nostryfikacji dyplomów w takich zawodach jak lekarz, farmaceuta, pielęgniarka, architekt itp. Nie wydaje się bowiem żadnych dokumentów stwierdzających równoważność dyplomów z dyplomami polskimi. Oznacza to jednak, że jeśli decyzja o uznaniu uprawnień do ubiegania się o przyjęcia na studia w szkole wyższej zależy od uczelni działającej zgodnie z przepisami polskimi, to decyzja takiej uczelni jest aktem rozstrzygającym wątpliwości co do posiadania lub nie określonych kompetencji przez kandydata na studia.

W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie należało przyjąć dwie następne konkluzje.

Po pierwsze, bezpodstawne jest stanowisko Naczelnej Rady, że skarżąca została przyjęta na studia w PWSZ w K. z naruszeniem prawa. Dotyczy to również tzw. pomostowych przewidzianych w art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach. Kompetencję do decydowania w tym zakresie miały władze PWSZ w K.. Decyzji państwowej szkoły wyższej w tym zakresie nie można przy tym podważać w postępowaniu w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. PWSZ w K. działa bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa polskiego, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących kształcenia pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 970), a także rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 lipca 2019 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, farmaceuty, pielęgniarki, położnej, diagnosty laboratoryjnego, fizjoterapeuty i ratownika medycznego (Dz. U. 2019 poz. 1573), które uchyliło i zastąpiło wcześniejsze rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 11 sierpnia 2016 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów: lekarskiego, lekarsko-dentystycznego, farmacji, pielęgniarstwa i położnictwa (tekst autent. Dz. U. poz. 1332, tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 345).

Po drugie, jeśli władze PWSZ w K. uznały, że skarżącej jako kandydatce na tzw. studia pomostowe, czyli studia o skróconym okresie kształcenia można zaliczyć wykształcenie uzyskane w szkole średniej w U., to ta decyzja jest wiążąca dla innych organów wykonujących funkcje publiczne w RP, tak długo jak w trybie przewidzianym dla skarżenia decyzji administracyjnych nie zostanie uchylona. Przesądza o tym zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a.

Warto przy tym zauważyć, że powoływany wielokrotnie art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, przewidujący możliwość skrócenia studiów pielęgniarskich, nie mówi o pielęgniarkach, które uzyskały odpowiednie dyplomy potwierdzające kwalifikacje medyczne, ale o osobach, które "ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki...". Z tego względu powołany przepis należy interpretować następująco: jeżeli szkoła wyższa w Polsce uznała ukończenie Koledżu Medycznego za wystarczające dla przyjęcia na studia uzupełniające, to jakości kształcenia w Koledżu nie można arbitralnie kwestionować. Trzeba też uznać tę okoliczność za istotną w procesie stosowania art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Z przedstawionych względów Sąd uznał wykładnię art. 52 ust. 3 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej przeprowadzoną przez organy samorządu pielęgniarek i położnych za błędną, a konsekwentnie zastosowanie tego przepisu jako samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia o możliwości nabycia prawa skarżącej do wykonywania zawodu pielęgniarki, za przykład błędnego zastosowania przepisu prawa.

14. Przedstawione wnioski wynikające z wykładni przepisów ustawy o zawodach oraz dyrektywy 205/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady nie są podważane, chociaż też nie są szczególnie wzmacniane przez argumenty wywodzone z przepisów Konstytucji RP.

Skarżąca podnosi przede wszystkim, że w procesie oceny jej wniosku o przyznanie prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki naruszono art. 32 Konstytucji RP, gwarantujący każdemu równość wobec prawa. Art. 32 ust. 2 podkreśla przy tym, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Jednocześnie, skarżąca odmowę przyznania jej prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki interpretuje jako opartą na dyskryminacyjnym charakterze pochodzenia z państwa niebędącego członkiem Unii Europejskiej.

Odnosząc się do wskazanego argumentu należy podkreślić, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa była wielokrotnie podstawą uznawania określonych regulacji prawnych za niezgodne z Konstytucją, jeśli można było stwierdzić, że kryterium nieprzyznania określonego uprawnienia miało charakter nierelewantny. Niewątpliwie pochodzenie pielęgniarki z U. i ukończenie niektórych szkół w tym kraju co do których jednak nie ma podstaw kwestionowania kwalifikacji ich absolwentów, może być uznane za postać dyskryminacji w sferze zawodowej (por. uznawane za "pomnikowe" orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK 1996, nr 4, poz. 33, odnoszące się do miejsca zamieszkania osób ubiegających się o nabycie świadectw udziałowych; por. L. Garlicki, M. Derlatka, M. Wiącek, "Na straży państwa prawa. Trzydzieści lat orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego", Warszawa 2016, str. 172-197).

Jednak w rozpatrywanej sprawie kryterium kształcenia jest relewantne dla uzyskania prawa do wykonywania zawodu, gdyż zarówno przepisy dyrektywy 205/36/WE, jak i ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej przewidują zróżnicowane procedury nabywania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w zależności od tego czy określona osoba zdobyła określone wykształcenie na terytorium państwa członkowskiego, czy w innym państwie. Argument z dyskryminacji nie może więc być stosowany automatycznie i bezrefleksyjnie.

Dodatkowo, w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że zasada równości wobec prawa powinna być stosowana w procesie ważenia z innymi zasadami Konstytucji RP. W szczególności należy wziąć pod uwagę art. 17 ust. 1 Konstytucji RP odnoszący się do pozycji samorządów zawodowych i pieczy, jaką sprawują nad wykonywaniem określonych zawodów zaufania publicznego. Samorząd pielęgniarek i położnych jest takim samorządem i jego działania znajdują wsparcie w roli, jaką wyznacza mu przepis Konstytucji, ale także art. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 916). Nie można zatem rozstrzygnięć organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych uznawać jedynie za czynności techniczne polegające na wydawaniu dyplomów lub zaświadczeń oraz wpisywaniu do publicznego rejestru pielęgniarek i położnych. Organy samorządu mają więc prawo kontrolować przebieg procesu uzyskiwania kwalifikacji przez osoby ubiegające się o przyznanie prawa do wykonywania zawodu. Mają jednak obowiązek działania zgodnie z prawem, i to zarówno ustawą o zawodach, jak i prawem europejskim oraz prawem międzynarodowym.

Przedstawiony kontekst konstytucyjny eksponujący rolę i społeczne funkcje samorządu pielęgniarek i położnych wymaga także uwzględnienia innej konstytucyjnej zasady, a mianowicie zasady autonomii szkół wyższych przewidzianej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Z tego więc względu niedopuszczalne zakwestionowanie, w postępowaniu o przyznanie prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, dyplomu ukończenia studiów na kierunku pielęgniarstwo w PWSZ w K. ze względu na przekonanie o niewystarczającym poziomie tych studiów i ich absolwentów. Jeśli władze samorządu pielęgniarek i położnych mają zastrzeżenia do procesu kształcenia w wymienionej szkole wyższej, to powinny w tym zakresie doprowadzić do podjęcia czynności nadzorczych przez Ministra Zdrowia lub (w zależności od okoliczności) Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Piecza, jaką sprawuje samorząd pielęgniarek i położnych nad wykonywaniem tych zawodów nie upoważnia wszakże władz samorządu do przejmowania kompetencji innych organów administracji publicznej właściwych w tym zakresie.

15. Uznając za zasadne główne, choć nie wszystkie zarzuty naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów materialnoprawnych, Sąd stwierdził też, że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o przyznanie prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Oceniając dokumenty złożone wraz z wnioskiem skarżącej organy samorządu pielęgniarek i położnych nie wzięły pod uwagę programu nauczania w Koledżu Medycznym, zwłaszcza zagadnień wykładanych w ramach poszczególnych przedmiotów i liczby godzin wykładowych, a co za tym idzie kwalifikacji skarżącej nabytych w Koledżu. Organy właściwe w sprawie nie zbadały też, czy organy sprawujące nadzór administracyjny nad PWSZ w K. badały i potwierdziły prawidłowość kształcenia w tej szkole i konsekwentnie zgodność kwalifikacji uzyskiwanych w tej szkole z wymogami określonymi w dyrektywie 205/36/WE. To są bowiem – jak wyjaśniono wyżej – istotne kryteria przyznawania lub odmowy przyznawania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki.

16. Ponownie rozpatrując wniosek A.T. o przyznanie jej prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, a także o wpisanie do rejestru prowadzonego przez Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych w P. Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych zbada, czy dokumenty złożone przez skarżącą wraz z wnioskiem lub w trakcie prowadzonego dotychczas postępowania spełniają ustawowe wymogi przyznania wnioskodawczyni-skarżącej przedmiotowego prawa. Prowadząc postępowanie ORPiP będzie też zobowiązana stosować właściwe przepisy prawa krajowego, prawa europejskiego (unijnego) oraz prawa międzynarodowego przyjmując ich znaczenie wskazane w części prawnej uzasadnienia orzeczenia zapadłego w niniejszej sprawie.

17. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego wraz z kwotą 19 zł uiszczonej na poczet opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).