Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 419/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 6 października 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. T. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 października 2010 r. nr [...] odmawiającą wnioskodawczyni J. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy:

Jak ustalił organ I instancji wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości o pow. 2677m2 położonej przy ul. S. 5, zapisanej w KW nr [...] został złożony przez J. T., jako następcę prawnego J. i U. H. Przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) aktem notarialnym w dniu 15 grudnia 1989 r. została oddana w użytkowanie wieczyste J. i U. H. celem wniesienia na niej budynków rzemieślniczych. W takim celu zabudowali oni nieruchomość budynkiem produkcyjno-warsztatowym o pow. 363,30 m2 (dz. nr [...]) i mieszkalnym o pow. użytkowej 247 m2 (dz. nr [...]) oraz dojazd (dz. nr [...]). Budynek mieszkalny jest uzupełnieniem podstawowej zabudowy. W 2004 r. dokonano podziału i inwentaryzacji działki. Natomiast w dniu 26 marca 2007 r. U. i J. H. darowali wnioskodawczyni prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości oświadczając w akcie darowizny o stanie zabudowy. Stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste tej nieruchomości wynosi 3 %, tak jak za pozostałe nieruchomości gruntowe. Decydujące znaczenie dla sprawy ma stan faktyczny istniejący w dniu 13 października 2005 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., a w tej dacie J. i U. H. byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości, która była zabudowana budynkiem produkcyjno-warsztatowym o pow. 363,30 m2 (dz. nr [...]) i mieszkalnym o pow. użytkowej 247 m2 (dz. nr [...]). Ustawa posługuje się pojęciem nieruchomości i bez znaczenia pozostaje fakt jej podziału na kilka działek. W dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była zapisana w księże wieczystej KW [...] o łącznej powierzchni 2677m2 i składała się z trzech działek działki nr [...] o pow.1243 m2, nr [...]o pow. 85 m2 i nr [...] o pow.1349 m2. Wskazano na dowody zgromadzone w sprawie m.in. zawiadomienia o zmianach w danych w ewidencji gruntów i budynków, wypis z rejestru gruntów, sporządzone akty notarialne, wykaz opłat dotyczący wysokości stawki rocznej w 2005 r. i 2006 r., zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, operat szacunkowy, protokół oględzin. Cel zabudowy nieruchomości, po jej oddaniu w użytkowanie wieczyste nie uległ zmianie pozostał rzemieślniczy. Także cel oddania użytkowanie wieczyste nie uległ zmianie. Wnioskodawczyni nie występowała o zmianę zapisów w akcie notarialnym oddania w użytkowanie wieczyste lub o zmianę stawki procentowej. Budynek mieszkalny jest uzupełnieniem podstawowej zabudowy rzemieślniczej. Prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości w dacie 13 października 2005 r. świadczy, że nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem oddania w użytkowanie wieczyste. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie należy pomocniczo odczytywać w odniesieniu do definicji zawartych w Prawie Budowlanym oraz Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej 247m2 oraz budynkiem produkcyjno - warsztatowym o pow. użytkowej 363,30m2, zatem funkcja mieszkalna nieruchomości stanowi jedynie 40,47% całej nieruchomości. Zgodnie z wskazówkami dokonano oględzin nieruchomości w dniu 6 września 2010 r., a protokół potwierdza stan na tą datę. Operat szacunkowy z dnia 16 października 2008 r. określa charakter nieruchomości. Zabudowanie nieruchomości zabudowaniami, w których cel mieszkaniowy jest tylko uzupełniający, nie spełnia ustawowej przesłanki przekształcenia.

W konsekwencji dokonanych powyżej ustaleń i rozważań organ I instancji w dniu 06 października 2010 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła wnioskodawczyni, która zarzuciła naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadną odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, albowiem nieruchomość jest zabudowana oraz wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nadto przepis ten nie wprowadza żadnego kryterium procentowego dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo w odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 10 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na działce o pow. 0,1349 ha oznaczonej B - tereny mieszkaniowe posadowiony jest budynek przeznaczony na cele mieszkalne, wybudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w 1990 r. Zatem taki stan istniał w chwili wejścia w życie ustawy będącej podstawą prawną dla wydania zaskarżonej decyzji. Świadczą o tym także wypisy z ewidencji gruntów prowadzonych dla tej nieruchomości. Większą niż połowę powierzchni całej nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa, a mniejszą zabudowa niemieszkaniowa. Także określenie organu I instancji w toku oględzin z dnia 6 września 2010 r., iż garaż znajdujący się na nieruchomości jest budynkiem gospodarczo-przemysłowym służącym do działalności gospodarczej jest błędne, gdy w rzeczywistości jest budynkiem o przeznaczeniu mieszkalnym. Ponadto organ I instancji winien uwzględnić fakt, że na nieruchomości działce nr [...] został zrealizowany cel mieszkaniowy w oparciu o pozwolenie na budowę.

Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 października 2010 r., nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponowiło ustalenia dokonane przez organ I instancji, dodatkowo ustalając m.in., że wniosek został złożony w dniu 18 lipca 2008 r., a w skład nieruchomości nim objętej, wchodzą działki oznaczone nr: [...] o łącznej powierzchni 2677m2. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 10 lipca 2008 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 1243m2 posiada oznaczenie Bi (inne tereny zabudowane); działka nr [...] o pow. 85m2 posiada oznaczenie Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane); zaś działka nr [...] o pow. 1349m2 jest oznaczona jako B (tereny mieszkaniowe). Wnioskodawczyni J. T. została wieczystym użytkownikiem nieruchomości oraz właścicielem budynków na niej posadowionych na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 26 marca 2007 r., nr rep. A 2080/2007 przed notariuszem A. W. Wcześniej decyzją Naczelnika Gminy z dnia 01 grudnia 1989 r. [...] zostało ustanowione na rzecz J. H. na okres 99 lat - prawo wieczystego użytkowania działki położonej w N. i oznaczonej geodezyjnie jako nr [...] o pow. 2677m2. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na cele rzemieślnicze. Nieruchomość ta została w 2004 r. podzielona na trzy działki, zaś zmiany zostały uwidocznione w księdze wieczystej.

W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku organ I instancji w dniu 29 września 2008 r. wydał decyzję odmowną, a złożone od odwołanie zostało rozpatrzone w ten sposób, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 09 lutego 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości do ponownego rozpatrzenia. Po powtórzonym postępowaniu Wójt Gminy decyzją z dnia 18 maja 2009 r., nr [...] ponownie odmówił przekształcenia prawa. Wniesione od tej decyzji odwołanie spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] ponownie uchyliło w całości decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 86/10 uchylił w całości decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł m.in., że Kolegium prawidłowo ustaliło jakie działki wchodzą w skład nieruchomości i jakie mają funkcje (przeznaczenie). Jednakże Kolegium błędnie uznało, że stan każdej z tych działek powinien być rozpatrywany oddzielnie, a co za tym idzie przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności powinno nastąpić w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 1349m2, nie zaś w stosunku do pozostałych dwóch działek. Pojęcie działki ewidencyjnej w rozumieniu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne służy wymogom ewidencji i klasyfikacji gruntów, lecz nie jest tożsame z pojęciem nieruchomości o jakim mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odwołując się do ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd wskazał, że w skład nieruchomości gruntowej może wchodzić więcej niż jedna działka. Następnie posiłkując się przepisem art. 46 § 1 kodeksu cywilnego i komentarzami do niego, a przede wszystkim uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt III CZP 9/09 oraz w końcu art. 24 ust. 1 zdanie 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece uznał za prawidłowe stanowisko Wójta Gminy, który przyjął, że przedmiotowe działki gruntu graniczące ze sobą i będące w posiadaniu tego samego podmiotu, dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta stanowią jedną nieruchomość. Dlatego też decyzja Kolegium naruszyła przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędne uznanie, że każda działka stanowi jedną, odrębną nieruchomość. Sąd ten wskazał, że zadaniem Kolegium ma być dokonanie oceny rozstrzygnięcia organu I instancji pod kątem prawidłowości przyjęcia, co do całej nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...], czy został spełniony warunek w określony w art. 1 ust. 1 w/w ustawy. Intencją ustawodawcy było uporządkowanie sytuacji określonych ustawie o przekształceniu, czyli nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Nie znaczy to wszak, że istnienie na danej nieruchomości obok budynku mieszkalnego, budynku o innym przeznaczeniu niweczy w/w ustawowy warunek. W takim wypadku organy powinny kierować się wyważoną oceną, a nie przyjmować mechanicznie (jak to zrobił organ I instancji) procentowego stosunku budynku mieszkaniowego do budynku o innym niż mieszkaniowe przeznaczeniu. Ewentualna odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powinna następować wówczas, gdy inna niż mieszkaniowa zabudowa i przeznaczenie nieruchomości są wyraźnie dominujące.

W toku przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, po wydaniu w dniu 21 czerwca 2010 r. przez Kolegium Odwoławcze decyzji nr [...], Wójt Gminy, po zawiadomieniu strony oraz jej pełnomocnika, przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości. W sporządzonym protokole został opisany stan nieruchomości na dzień oględzin. Wnioskodawczyni i jej mąż oświadczyli, że budynki niemieszkalne od 2002 r. są wykorzystywane do celów prywatnych. Po przeprowadzeniu w/w dowodu organ I instancji zawiadomił stronę oraz jej pełnomocnika o wyznaczeniu terminu do przełożenia wszelkich dowodów w przedmiotowej sprawie oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy. W wyniku tego zawiadomienia mąż wnioskodawczyni w dniu 27 września 2010 r. zapoznał się z aktami oraz dołączył do akt sprawy kserokopie dokumentów związanych z nieruchomością.

W dalszej części uzasadnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Kolegium J. T. jako następca prawny osób będących w dniu wejścia w życie ustawy wieczystymi użytkownikami działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości przekazanej w 1989 r. w użytkowanie wieczyste posiada prawo złożenia wniosku o przekształcenie. Jednak w zakresie przedmiotowym takiemu przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie związane jest oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartą w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA 86/10 oraz zobowiązane do dokonania oceny czy został spełniony warunek zabudowania nieruchomości dla celów mieszkalnych określony w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro przedmiotowa ustawa nie zawiera ustawowej definicji, co należy rozumieć przez sformułowanie: przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami to decydującą rolę dla ustalenia znaczenia tego sformułowania posiadają materiały dowodowe zebrane przez organ I instancji, w tym zapisy umieszczone w umowie notarialnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zapisy z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości, jak też fakt obciążenia nieruchomości opłatami rocznymi z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3% - tak jak za pozostałe nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decydujące znaczenie mają zapisy zamieszczone w umowie notarialnej z dnia 15 grudnia 1989 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa, a J. i U. H., którą to umową oddano nieruchomość położoną w N. w użytkowanie wieczyste oraz jej stan faktyczny w dniu 13 października 2005 r. Za prawidłowe należy uznać ustalenia organu I instancji, iż cała nieruchomość objęta wnioskiem przeznaczona jest pod cele działalności rzemieślniczej - co wynika z treści decyzji ustanawiającej prawo wieczystego użytkowania z dnia 01 grudnia 1989 r. [...] oraz aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 1989 r. rep. A Nr [...] podpisanego w Powiatowym Biurze Notarialnym w B. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowy akt notarialny nie został zmieniony, w szczególności w zakresie dotyczącym celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Także wnioskodawczyni nie złożyła wniosku do organu I instancji o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w związku z wystąpieniem trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana - art. 73 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W aktach postępowania przed organem I instancji znajdują się m.in. zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej - nr ewid. 556 - z dnia 12 lipca 2005 r. o prowadzeniu działalności gospodarczej przez M. A. M., której siedzibą była nieruchomość położona w N. przy ul. S. 5 (teren wskazany we wniosku strony odwołującej się). Działalność ta była prowadzona do czasu jej wykreślenia - z dniem 31 marca 2006 r. Następnie poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości U. H. H. rozpoczęła z dniem 01 czerwca 2006 r. na tej samej nieruchomości swoją działalność gospodarczą zarejestrowaną pod nr ewid. 604, która to działalność do dnia dzisiejszego nie została wykreślona z właściwej ewidencji działalności gospodarczej organu I instancji.

Przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane na inny cel niż mieszkaniowy. W niniejszej sprawie taki inny cel zabudowy istnieje - są to budynki służące do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego powoduje samo z siebie zmianę przeznaczenia nieruchomości na cel mieszkaniowy. Słusznie organ I instancji wskazał w treści decyzji, że zabudowa mieszkaniowa, a nawet późniejszy podział jednej działki na trzy działki, winna być uznana za uzupełnienie podstawowej funkcji nieruchomości, jaką jest przeznaczenie pod działalność rzemieślniczą (gospodarczą).

Odwołanie zasadnie wskazuje na błąd organu I instancji, który rozważał w uzasadnieniu decyzji kryterium procentowe dotyczące stopnia zabudowy mieszkaniowej do całej powierzchni nieruchomości, gdyż warunek taki nie został opisany w art. 1 ust. 1 ustawy. Także nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, że garaż jest budynkiem gospodarczym, albowiem stanowi on uzupełnienie budynku mieszkalnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła J. T. domagając się jej uchylenia w całości, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności poprzez bezzasadne przyjęcie, że przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane na inny cel niż mieszkaniowy, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez dokonanie wybiórczej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania.

Na początku uzasadnienia skargi opisany został przebieg dotychczasowego postępowania oraz stanowisko zajmowane przez organy w sprawie. Skarżąca je zakwestionowała i wywodziła po pierwsze - że z dokumentów zebranych w sprawie wynika, iż nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o powierzchni 247 m2 i już ten sam fakt przesądza o zasadności żądania, co do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Bezspornym jest, że skarżąca była użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w N., objętej księgą wieczystą KW nr [...], a prawo to zostało ustanowione umową sprzedaży z dnia 15 grudnia 1989 r. wraz z własnością wzniesionych na niej obiektów o przeznaczeniu rzemieślniczym. Również bezspornym jest fakt, że nieruchomość została w roku 1990 zabudowana budynkiem mieszkalnym, na podstawie uzyskanej w tym roku decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę. A zatem, zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowana wybudowaniem na jej obszarze budynku mieszkalnego wywołała określone skutki prawne, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. Wyrok Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 318/2010). Bez wątpienia decyzja udzielająca pozwolenia na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym w dniu 13 października 2005 r. Rozstrzygnięcie organu II instancji, że skarżąca była w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem nieruchomości zabudowanej wyłącznie budynkami przeznaczonymi na cele związane z działalnością gospodarczą a nie mieszkaniową, nie znajduje wsparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżąca przywołała stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. I SA/Wa 44/2010, które wskazuje, że wobec braku ustawowej definicji "zabudowy na cel mieszkaniowy", ocena charakteru zabudowy musi być na tyle otwarta, aby żadne formalne kryteria, do których ustawa nie odsyła, nie przekreślały ogólnego celu ustawy, jakim jest między innymi wsparcie stabilności stosunków prawnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W ocenie skarżącej - po drugie, nie mają żadnego znaczenia, wskazane przez organ II instancji okoliczności związane z brakiem wniosku skarżącej o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, w związku z wystąpieniem trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Brak jest bowiem jakiegokolwiek zapisu w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności, warunkującego dokonanie zmiany w zależności od wysokości dokonanej opłaty. Ponadto samo ustalanie wysokości opłat nie może determinować rodzaju zabudowy. Po trzecie - nie sposób się też zgodzić z twierdzeniem organu II instancji, że prowadzenie działalności gospodarczej np. w budynkach mieszkaniowych, zmienia jego funkcje na niemieszkaniową i tym samym wyklucza możliwość ubiegania się o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Zdaniem wnoszącej skargę, ustawa ta nie wprowadza żadnego kryterium w ocenie przeznaczenia danej nieruchomości, także w zakresie kryterium procentowego dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej, w przypadku gdy np. część nieruchomości zabudowana jest budynkami o przeznaczeniu niemieszkaniowym, brak jest podstaw do dokonania przez organy administracji oceny w oparciu o jakiekolwiek dodatkowe kryteria. Zatem sam fakt zabudowania nieruchomości budynkiem mieszkalnym jest wystarczającą przesłanką do dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenia skargi, wskazując że nie jest ona zasadna i nie może stanowić podstawy do zmiany stanowiska w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu Kolegium zasadniczo powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu swej decyzji.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W postępowaniu sądowym badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego aktu.

W niniejszej sprawie J. T. kwestionowała decyzję z dnia 25 lutego 2011 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 października 2010 r., nr [...], która odmawiała przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z dnia 12 września 2005 r., Nr 175 poz. 1459 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o przekształceniu.

Zgodnie z tym przepisem osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

Należy wskazać, że ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem - "nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe". Brak jest w tym przypadku definicji ustawowej tego pojęcia. Ustawodawca nie zawarł również w przywołanym przepisie prawa żadnych dodatkowych kryteriów, które warunkowałyby dokonanie przekształcenia. Dlatego też dokonywana na potrzeby tego pojęcia ocena charakteru zabudowy powinna być otwarta i nie może się opierać na innych - dodatkowych kryteriach, do których ustawa nie odsyła. Niewątpliwie jednak przywołany przepis ustawy o przekształceniu, dotyczy - nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Zatem stan nieruchomości istniejący w tym okresie czasu winien być rozstrzygający dla dokonania prawidłowej oceny charakteru jej zabudowy.

Poza sporem było, że J. T., zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. art.1 ust. 3 ustawy o przekształceniu, była uprawniona do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, będąc następcą prawnym osób, o których mowa w art.1 ust. 1 tej ustawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała natomiast kwestia czy w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. w dniu 17 października 2005 r., wnioskowana do przekształcenia nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe.

Bezspornym w niniejszej sprawie było, że w dacie wejścia w życie ustawy nieruchomość była zabudowana domem - budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej 247 m2 oraz budynkiem produkcyjno-warsztatowym o powierzchni użytkowej 363,30 m2. Ta okoliczność nie była kwestionowana w toku postępowania. Oznacza to, że nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe oraz na inne cele.

Na tle przywołanego przepisu ustawy o przekształceniu, w orzecznictwie sądowoadministracynym wyrażany jest pogląd, że wymóg przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe, nie może być sprowadzany do bezwzględnego zakazu wykorzystania części nieruchomości na inne cele (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1676/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Sz 1046/10). Taki pogląd, na tle okoliczności niniejszej sprawy, podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 86/10 (o czym w dalszej części rozważań).

Dlatego za wadliwe (jak i niezgodne z wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym - "Przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane na inny cel niż mieszkaniowy. W niniejszej sprawie taki inny cel zabudowy istnieje - są to budynki służące do prowadzenia działalności gospodarczej". Stanowisko takie jest zatem nieuprawnione.

W tym miejscu rozważań należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zaskarżona decyzja i decyzja Wójta Gminy z dnia 6 października 2010 r., zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (wniosku skarżącej o dokonanie przekształcenia prawa) po zapadłym w dniu 31 marca 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 86/10 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Powyższa okoliczność jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dalszego toku rozważań prawnych.

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Dlatego zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma kwestia związania organów orzekających w sprawie - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podobnie jak obecnie orzekającego Sądu.

Przez ocenę prawną, o której stanowi powyżej wskazany przepis, należy rozumieć wytyczne sądu odnoszące się do stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i oraz sposobu ich zastosowania jako podstawy do wydania decyzji w konkretnej sprawie. Określa ona prawidłowy sposób działania organu w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz daje wskazania co do kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu wyeliminowania popełnionych błędów czy uchybień procesowych dostrzeżonych przez sąd.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (tak też: wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, publ. LEX nr 304101). Naruszenie zatem przez organy administracyjne powołanego wyżej art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 153 -158).

W analizowanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyroku z dnia 31 marca 2010 r. uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w uzasadnieniu sformułował wskazówki, co do dalszego postępowania. Obowiązkiem ponownie orzekających organów było zatem staranne zrealizowanie tych wskazówek, na co prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

I tak, na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał organ do dokonania oceny w odniesieniu do całej nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] (a nie poszczególnych działek wchodzących w jej skład) czy został spełniony warunek zabudowania nieruchomości dla celów mieszkaniowych określony w art.1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Jednocześnie Sąd ten podniósł, że "wskazać tylko należy, że intencją ustawodawcy było uporządkowanie sytuacji określonych w ustawie o przekształceniu, czyli nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Nie znaczy to wszak, że istnienie w danej nieruchomości obok budynku mieszkalnego budynku o innym przeznaczeniu niweczy w/w ustawowy warunek". Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na możliwość przekształcenia prawa w okolicznościach zaistniałych w niniejszej sprawie, a mianowicie w takiej sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny oraz budynek o innym przeznaczeniu. "W takim wypadku organy powinny kierować się wyważoną oceną, a nie przyjmować mechanicznie (jak zrobił to organ I instancji) procentowego stosunku budynku mieszkaniowego do budynku o innym niż mieszkaniowe przeznaczeniu. Posługiwanie się postanowieniami Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych czy oznaczeniami ewidencyjnymi określonymi w § 68 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity, Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) powinno pełnić jedynie rolę pomocniczą".

Ponadto Sąd ten podniósł - "Wskazać tu wszak trzeba, że ustawodawca nie wprowadza żadnych ilościowych parametrów stosunku zabudowy mieszkaniowej do innej". Jednak, co jest istotnym, Sąd ten wskazał, że " Decydujące znaczenie powinna mieć ocena zgodna z intencją ustawodawcy, celem którego było umożliwienie maksymalnej liczbie użytkowników wieczystych osiągniecie stabilizacji sytuacji prawnej przez stanie się jej właścicielami. Zatem odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinno następować wówczas, gdy inna niż mieszkaniowa zabudowa i przeznaczenie nieruchomości są wyraźnie dominujące".

Niewątpliwie, zgodnie z powyższymi wytycznymi, organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oraz dokonywaniu oceny, winny mieć przede wszystkim na uwadze intencję ustawodawcy, którą było umożliwienie maksymalnej liczbie użytkowników wieczystych osiągnięcie stabilizacji sytuacji prawnej poprzez stanie się właścicielami. Wynika to jednoznacznie z przywołanego powyżej stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jednak organy obu instancji takiej oceny nie dokonały. Z analizy uzasadnień zapadłych decyzji, nie wynika, aby organy przy ponownym rozstrzyganiu sprawy powyższą intencją ustawodawcy się kierowały.

Ponadto wytyczne wskazywały, że odmowa przekształcenia powinna następować wówczas, gdy inna niż mieszkaniowa zabudowa i przeznaczenie nieruchomości są wyraźnie dominujące. Nie może nasuwać wątpliwości, że istotne znaczenie ma tu sytuacja istniejąca na nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu. Dlatego nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, który stwierdził, że "Za prawidłowe należy uznać ustalenia organu I instancji, iż cała nieruchomość objęta wnioskiem przeznaczona jest pod cele działalności rzemieślniczej" i na poparcie tego stanowiska powołał treść decyzji ustanawiającej prawo wieczystego użytkowania z dnia 01 grudnia 1989 r. [...] oraz aktu notarialnego z dnia 15 grudnia 1989 r. rep. A Nr 5087/1989 wskazując, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji akt ten nie został zmieniony, w zakresie celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Okoliczności te, nie mogą być rozstrzygające, gdyż bezpośrednio nie dotyczą stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w czasie wejścia w życie ustawy. Podobnie jak brak wniosku o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Ponadto w dacie wejścia w życie ustawy nieruchomość była już zabudowana budynkiem przeznaczonym na cele mieszkalne, co pozostawało poza sporem. Jak wynika również z akt sprawy, w toku postępowania zostały dokonane oględziny wnioskowanej nieruchomości. W protokole oględzin dokonanych w dniu 6 września 2010 r. wymieniono "budynki niemieszkalne", które "są dobudowane w kształcie litery L" oraz budynek mieszkalny, budynek gospodarczy (garaż) ze szklarnią i budynek gospodarczy. Przy czym w treści tego protokołu wskazano, że budynki wymienione w punkcie a) i b) "obecnie wykorzystywane są na cele prywatne np. garaż, magazyn i taka sytuacja jest, rola i przeznaczenie od 2002 roku". Organy obu instancji do treści tego protokołu się nie odniosły, choć przywołały go w uzasadnieniach swoich decyzji. Z treści protokołu wynika, że od 2002 r. część "budynków niemieszkalnych" jest wykorzystywana na cele prywatne. Oznacza to, że taka sytuacja istniała na nieruchomości już w dacie wejścia w życie ustawy. Prowadzenie więc działalności gospodarczej w tej dacie nie mogło obejmować całości "budynków niemieszkalnych", a jednie ich części, co nie jest obojętne dla oceny przeznaczenia nieruchomości. Można tu dodać, że do protokołu oględzin nie został sporządzony szkic sytuacyjny, a jedynie została dołączona dokumentacja fotograficzna. Brak szkicu sytuacyjnego, czyni niejasnym zapis w protokole, dotyczący usytuowania budynków wymienionych w punkcie f) i g), jak i nieprecyzyjny zapis w punkcie a). Tym bardziej, że na znajdującym się w aktach administracyjnych wyrysie z mapy ewidencji gruntów na działce nr [...] zlokalizowany jest dom mieszkalny, a na działce nr [...] budynki gospodarcze w kształcie litery L, zaś działka [...] stanowi dojazd.

Podsumowując powyżej dokonane rozważania, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zatem musiały zostać uchylone i wyeliminowane z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać oceny spełnienia się przesłanki z art. 1 ust 1 ustawy o przekształceniu, zgodnie z przytoczonymi powyżej wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartymi w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., uwzględniając intencję ustawodawcy, którego celem było umożliwienie maksymalnej liczbie użytkowników wieczystych osiągnięcie stabilizacji sytuacji prawnej przez stanie się właścicielami. Dokonując zaś ponownie analizy całego materiału dowodowego w sprawie, powinny uwzględnić stan istniejący na nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy, ustalając czy w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wyraźnie dominującym charakterem jednego z rodzajów zabudowy znajdujących się w tym okresie na nieruchomości. Rozważenia będzie też wymagać istnienie potrzeby ponownego dokonania oględzin nieruchomości. W przypadku zaś ich dokonania, protokół winien zawierać szkic sytuacyjny i opis znajdujących się na terenie budynków, uwzględniający ich przeznaczenie w tym okresie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozważyć uwagi, poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jak wskazano wcześniej ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.