Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 971/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.95 ust. 3 pkt 3, ust.4, art. 97 ust. 5, art.88, art. 89, art.90
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art.151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant specjalista – Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Na podstawie przydziału z dnia [...] maja 1977 r. nr [...], E. P. otrzymał lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. do wspólnego zamieszkiwania z żoną B. oraz synem M. P.

Po jego śmierci w dniu [...] lipca 2005 r. i śmierci jego żony B. P. w dniu [...] lipca 2001 r., w powyższym lokalu zamieszkał i nadal zamieszkuje oraz jest zameldowany syn zmarłego E. P. nie związany z resortem spraw wewnętrznych, skarżący M. P.

W dniu 16 stycznia 2012 r. do Komendy [...] Policji wpłynęło pismo Administracji Nieruchomościami Nr [...] przy ul. [...] w W. z dnia 30 grudnia 2011 r. informujące o powyższych faktach ze wskazaniem, że M. P. nie ma tytułu prawnego do powyższego lokalu, który pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji.

Po zawiadomieniu skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, skarżący w piśmie z 21 maja 2012 r. podał, że w lokalu zamieszkuje nieprzerwalnie od 33 lat i lokal ten pozostaje w dyspozycji Komendy [...] Policji, stąd warunkiem dalszego procedowania jest uzyskanie decyzji Komendy [...] Policji o przekazaniu tegoż lokalu do zasobów komunalnych Urzędu [...] W. Dzielnicy [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Zastępca Komendanta [...] Policji przekazał przedmiotowy lokal do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...].

Następnie pismem z 9 lipca 2012 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że nie jest pracownikiem Policji/Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a mieszkanie jest mieszkaniem komunalnym. W konsekwencji stwierdził, że stroną w tym postępowaniu jest Prezydent [...] [...]W. [...], względnie wskazane przez niego upoważnione służby.

Z kolei Komendant [...] Policji [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał skarżącemu M. P. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.

W odwołaniu od powyższej decyzji do Komendanta [...] Policji, skarżący M. P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 691 k.c. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez skierowanie rozstrzygnięcia decyzji do osób niebędących stroną postępowania, ani nieuczestniczących w toczącym się postępowaniu.

Komendant [...] Policji decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy w przedmiotowym lokalu oprócz skarżącego zamieszkują inne osoby.

Wobec powyższego Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), nakazał skarżącemu M. P. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji, zaś na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu E. P. i tym samym nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego i w świetle obowiązujących przepisów, nie mógłby takiego tytułu prawnego uzyskać. Zatem jest on osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, a fakt ten stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia mieszkania. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w piśmie z 9 lipca 2012 r. stwierdzono, że lokal ten jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność [...], jednakże pozostaje w dyspozycji Komendy Rejonowej Policji [...]. W związku z powyższym podlega regulacjom prawnym określonym w pragmatyce służbowej. Organ wyjaśnił, że tytułem prawnym do zajmowania lokali służbowych będących w dyspozycji Policji jest decyzja administracyjna o przydziale. Dyspozycja lokalem oznacza zaś, że organy Policji wskazują właścicielowi lub działającemu w jego imieniu administratorowi poprzez wydanie decyzji o przydziale, osobę (funkcjonariusza lub emeryta policyjnego), z którą należy zawrzeć umowę najmu. Właściwy organ wydaje także decyzję o opróżnieniu lokalu, gdy zachodzą przesłanki określone w przepisach szczególnych i co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Decyzje w sprawach opróżnienia lokali mieszkalnych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w której dyspozycji pozostają te lokale zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, nie zaś właściciel Burmistrz/Prezydent. Powyższe oznacza, że przedmiotowy lokal jest wyłączony spod działania przepisów o charakterze ogólnym. Ponadto wskazano, że zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na interes społeczny, który w przedmiotowej sprawie przejawia się koniecznością faktycznego dysponowania przedmiotowym lokalem na potrzeby instytucji.

W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. od powyższej decyzji do Komendanta [...] Policji, skarżący wniósł o jej zmianę poprzez uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zarzucając:

1. naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., podczas gdy w rzeczywistości taki tytuł posiada;

2. naruszenie art. 691 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., w trybie tego przepisu;

a w konsekwencji:

3. naruszenie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy w realiach sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił:

4. naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające nakazaniu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy organ administracji nie może – z uwagi na brak podstawy prawnej – określać terminu opróżnienia, albowiem termin ten wynikać będzie z czynności o charakterze faktycznym, technicznym;

5. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, albowiem wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni;

6. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 107 § 3 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym i niewystarczającym uzasadnieniu decyzji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, sprowadzającym się jedynie do wskazania, że interes społeczny, przejawia się w tym przypadku koniecznością faktycznego dysponowania przedmiotowym lokalem na potrzeby instytucji;

7. naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uwzględnienia słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do treści przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.), spod przepisów tejże ustawy wyłączono te lokale, które podlegają przepisom innych ustaw, a w sytuacji, gdy przepisy innych ustaw regulują określone kwestie w sposób mniej korzystny dla lokatora niż ma to miejsce w ustawie o ochronie praw lokatorów, przepisy tej ostatniej ustawy mają pierwszeństwo w zastosowaniu. przepisy powołanej ustawy znacznie korzystniej regulują jego sytuację prawną niż przepisy ustawy o Policji, co oznacza, że nie ma podstaw do nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym spornego lokalu mieszkalnego w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji. Niezależnie od powyższego, przedmiotowy lokal – zdaniem skarżącego – jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność [...] W. Na koniec zaś wskazał, że organ rażąco naruszył przepis. art. 93 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż organ nakazał opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji, co nie znajduje oparcia ani w powyższym, ani w żadnym innym przepisie prawa.

Komendant [...]Policji decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 20 k.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o terminie opróżnienia oraz w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie określonym w pkt 1. W uzasadnieniu wskazał, że okoliczności, w których organy Policji orzekają o opróżnieniu lokali mieszkalnych i tymczasowej kwatery zostały określone w art. 95 ust. 2 pkt 1 – 8, art. 95 ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy pragmatycznej oraz w przepisach szczególnych określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W dalszej części podał, że sporny lokal pozostaje w dyspozycji KRP [...], a tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu. Ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant. Zgodnie ze wskazanymi przepisami tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Nie ma również znaczenia prawnego fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym i był w lokalu zameldowany. Jeżeli zatem nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym, to nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Natomiast konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a zatem nie zasługuje na uznanie zarzut jego niewłaściwego zastosowania, ponieważ w świetle powyższych przepisów skarżący z chwilą śmierci ojca utracił prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w przedmiotowym postępowaniu, nie zastosowano regulacji określonej w art. 691 K.c. uznano, że sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są sprawami administracyjnymi, a nie cywilnymi. Regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych, została bowiem odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy o zmianie Kodeksu cywilnego. Natomiast podzielono zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a., bowiem nadając rygor natychmiastowej wykonalności organ winien wykazać "niezbędność" niezwłocznego działania i wykazać, iż zagrożenie ma realny charakter, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych warunków nie spełnia. Za uzasadnione uznano też zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazując, że przepisy resortowe nie dopuszczają możliwości wydawania decyzji terminowych. Skoro więc w przepisach prawa materialnego, obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, brak było regulacji pozwalającej na wyznaczenie przez organ I instancji terminu do opuszczenia lokalu, to nałożenie takiego obowiązku na skarżącego stanowiło naruszenie prawa materialnego. Stąd też zaskarżona decyzja w zakresie ustalającym termin opróżnienia lokalu została wydana bez podstawy prawnej i w tej części dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie stwierdzono, że organ I instancji wydając decyzję, w której nakazał skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowane przepisy, ponieważ wobec skarżącego spełnione zostały przesłanki określone w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 955/13, oddalił skargę na powyższą decyzję, a po wniesieniu przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1482/14, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał m.in., że: "Pozostałe zarzuty naruszenia norm procesowych, upatrują konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ odwoławczy wydając decyzję ograniczającą się tylko do uchylenia części decyzji organu I instancji tj. w zakresie terminu opróżnienia lokalu oraz w zakresie dotyczącym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie rozstrzygnął o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał. (...) W niniejszej sprawie tymczasem, pomimo tego, że decyzja organu odwoławczego została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od całości decyzji organu I instancji, organ odwoławczy uchylając w części decyzję tę i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, nie orzekł o losach decyzji tej w pozostałym zakresie i dlatego też naruszył normę 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego należało uznać również za zasadne pozostałe zarzuty naruszenia norm procesowych, albowiem są one oparte na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a."

Wobec powyższego Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.,

1. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej orzeczenia o terminie opróżnienia oraz w części dotyczącej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

2. umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie określonym w pkt 1,

3. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia;

3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900, z późn. zm.), funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty (ust. 1) oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2). Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Przepis art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego, a zgodnie z ust. 4 powyższego przepisu, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Zatem nielegitymowanie się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, stanowi samodzielną przesłankę żądania opróżnienia takiego lokalu, następującego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym pojęcie dyspozycji należy rozumieć jako prawo wskazania przez organ Policji najemcy lokalu, a także prawo rezygnacji ze wskazania najemcy. Przepisy dotyczące lokali mieszkalnych pozostających w zasobach Policji, z uwagi na ich odmienny status prawny, zostały wyłączone w kwestii ich zasiedlania i opróżniania z przepisów ogólnie obowiązujących. Tymczasem w rozpoznawanej bezspornym jest, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. jest własnością Miasta [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji [...]. Przywołane wyżej przepisy w sposób szczególny, odrębny uregulowały krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji. Na podstawie art. 88 ustawy o Policji, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 tej ustawy, które uwzględnia się przy przydziale policjantowi lokalu mieszkalnego, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania wywodzi się z tytułu prawnego, jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, zachowują, lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Nie ma przy tym prawnego znaczenia, czy zmarły emeryt policyjny otrzymał decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego będąc już emerytem, czy też będąc jeszcze funkcjonariuszem. Bez doniosłości prawnej jest również fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym i był w lokalu zameldowany, jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym, nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Natomiast sporny lokal nie został skarżącemu przydzielony decyzją administracyjną, nie zawarto z nim również umowy najmu i nie jest on osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku, nie jest, bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie może takiego tytułu prawnego uzyskać. Jedyną osobą, która posiadała tytuł prawny do lokalu był E. P., a prawo do lokalu, jakie posiadał wygasło z chwilą jego śmierci i z tego powodu wygasło również uprawnienie skarżącego M. P. do zajmowania lokalu, bowiem wymieniony nie posiada samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie był jego głównym najemcą, lecz miał jedynie prawo do zamieszkiwania lokalu w charakterze członka rodziny, a zatem w chwili obecnej zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. bez tytułu prawnego i bez znaczenia jest fakt, że jest zameldowany i zamieszkuje w tym lokalu. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, zgodnie, z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w świetle wyżej przytoczonych przepisów skarżący z chwilą śmierci ojca, utracił prawo do zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zastosowano regulacji określonej w art. 691 k.c. stwierdzono, że sprawy dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy Policji są sprawami administracyjnymi, a nie cywilnymi. Regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji i emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania, dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne, dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych funkcjonariuszy jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji oraz przepisy wykonawcze tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżnienia tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U z 2013, poz. 1170, z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900, z późn. zm.). Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony należy uznać go za niezasadny, bowiem organ I instancji nie był obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżącego, gdyż fakt zamieszkiwania strony w przedmiotowym lokalu pozostawał bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast należy się zgodzić ze skarżącym, iż zostały naruszone przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji wydając decyzję, której nadał rygor natychmiastowej wykonalności winien wykazać "niezbędność" niezwłocznego działania, czyli, że w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw, o których rozstrzyga się w decyzji, bowiem zwłoka zagraża dobrom chronionym określonym w art. 108 § 1 k.p.a., zaś organ nie wykazał, że zagrożenie ma realny charakter. Również uznać za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 ust. 5 gdyż przepisy resortowe nie dopuszczają możliwości wydawania decyzji terminowych. Reasumując, zaskarżona decyzja w zakresie ustalającym termin opróżnienia lokalu oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności jest wadliwa. Natomiast organ I instancji wydając decyzję, w której nakazał skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. prawidłowo zinterpretował i zastosował cytowane wyżej przepisy, ponieważ wobec skarżącego spełnione zostały przesłanki określone w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. P. wniósł o stwierdzenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości, stwierdzeniu, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądzenie od organu na jago rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie:

1) przepisu art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu przez organ II instancji postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej;

2) przepisu prawa materialnego w postaci art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji rpoprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul, [...] w W., podczas gdy taki tytuł posiada;

3) przepisu prawa materialnego w postaci art. 691 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W./w trybie tego przepisu;

a w konsekwencji:

4) przepisu prawa materialnego w postaci art. 97 ust. 5 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy w realiach sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie,

niezależnie od powyższego zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

5) przepisu postępowania w postaci art. 107 § 3 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym i niewystarczającym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie braku naruszenia słusznego interesu strony, tj., przepisu art. 7 k.p.a.,

6) przepisu postępowania w postaci art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stosownie do treści przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz. 733 ze zm.), spod przepisów tejże ustawy wyłączono te lokale, które podlegają przepisom innych ustaw. Niemniej jednak, jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, o ile przepisy innych ustaw regulują określone kwestie w sposób mniej korzystny dla lokatora niż ma to miejsce w ustawie o ochronie praw lokatorów, przepisy tej ostatniej ustawy mają pierwszeństwo w zastosowaniu (vide: Komentarz do zmiany art.3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wprowadzonej przez Dz.U. z 2004 r. Nr 218 poz. 2783, Warszawa 2005). Natomiast nie ulega wątpliwości, że przepisy powołanej ustawy znacznie korzystniej regulują jego sytuację prawną, aniżeli przepisy ustawy o Policji. Wobec powyższego rozważania organu II instancji w zakresie braku tytuł prawnego do spornego lokalu nie zasługują na aprobatę i w konsekwencji brak podstaw do nakazania opróżnienia i przekazania w stanie wolnym spornego lokalu mieszkalnego. Bezspornym jest nadto, że przedmiotowy lokal – niezależnie od organu w dyspozycji którego pozostaje – jest mieszkaniem komunalnym, stanowiącym własność [...]. Skoro zaś w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji zaniechał uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, to tym uznać należy, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Tymczasem z uwagi na niedostateczność dokonanych przez organy ustaleń, bez wątpienia naruszone zostały także przepisy art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., bowiem rolą organu w postępowaniu administracyjnym jest wszechstronne zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a uchybienia, których dopuścił się organ II instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy sprawiają, że w przypadku wykonania tejże decyzji zostanie pozbawiony swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Tak więc zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w świetle art. 88 ust. 1 ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji przysługuje policjantowi w służbie stałej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, a w świetle art. 89 ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia;

3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900, z późn. zm.), funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty (ust. 1) oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2). Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Zatem w świetle powyższych przepisów skarżący M. P. z chwilą śmierci ojca Pana E. P., utracił prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji miasta właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 220/12).

Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu E. P. Oznacza to, że nie posiada on tytułu prawnego do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W., a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł tego tytułu prawnego uzyskać.

Reasumując, konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji zasadnie jest – wbrew zarzutom zawartym w skardze – przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje wydanie decyzji związanej i przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Organ nie był zatem obowiązany w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy rozważać interesu skarżącego, gdyż jego uwzględnienie pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie w zakresie braku naruszenia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się wszystkie wymagane prawem elementy. Organ odwoławczy przeprowadził dokładną i rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, kierując się przy tym treścią odwołania i obowiązujących przepisów.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. stwierdzić należy, że skarżący nie skonkretyzował tego zarzutu w sposób wystarczający, tj. przynajmniej w taki sposób, aby Sąd mógł się do niego ustosunkować, a niezależnie od powyższego nie wykazano wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy, co czyni niemożliwym odniesienie się do powyższej kwestii.

Ponadto całkowicie niezrozumiały jest zarzut w postaci naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w terminie miesiąca od daty doręczenia niniejszej decyzji, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji nie zawarł takiego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.