Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 38/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2-3, art. 16
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 5257 (pięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. cofającą Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dni [...] marca 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W dniu [...] października 2007 r. organ koncesyjny wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. powyższej koncesji.

Przesłankami wszczęcia tego postępowania w oparciu o przepisy art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, były wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2007 r. w Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...]

W trakcie przeprowadzonego postępowania kontrolnego stwierdzono nieprawidłowości w prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia polegające na tym, że:

- wykaz zatrudnionych pracowników prowadzony był jedynie w formie elektronicznej,

- w księgach realizacji umów brak było wpisów dotyczących ilości i rodzaju broni przydzielonej pracownikom ochrony do wykonania usługi, ponadto brak

było informacji o pracownikach upoważnionych do wykonania usługi, ewidencji pisemnych protokołów dotyczących użycia środków przymusu bezpośredniego oraz daty, pieczątki i podpisu osoby sporządzającej,

- ujawniono przypadek transportowania w dniu [...] marca 2007 r. wartości pieniężnych z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań, jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a ponadto konwojent do realizacji konwoju pobrał połowę normatywu amunicji, tzn. nie została pobrana amunicja alarmowa niezbędna w przypadku bezpośredniego zagrożenia napadem na chronione osoby oraz do ochrony konwojowanego mienia, z naruszeniem § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji,

- brak upoważnień do wydawania broni i amunicji z magazynu broni dla: R. L., J. S., R. N.,

- brak potwierdzonych przez organ Policji kopii zakupu broni i amunicji.

Ponadto ustalono, iż w dniu [...] sierpnia 2005 r. Prokuratura Rejonowa w S. oskarżyła:

- Prezesa Zarządu A. G. o czyn z art. 286 § 1 kk w związku z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 271 § 1 kk w zb. z art. 273 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i art. 12 kk; o czyn z art. 270 § 1 kk, o czyn z art. 218 § 1 kk w zw. z art. 219 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i art. 12 kk; o czyn z art. 191 § 1 kk, o czyn z art. 77 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości,

- Wiceprezesa Zarządu K. G. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zw. z art. 271 § 1 kk w zb. z 273 kk w zw. art. 11 § 2kk i art. 12 kk,

- Prokurenta J. K. o czyn z art. 218 § 1 kk w zw. z art. 294 w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk,

- Prokurenta M. M. o czyn z art. 61 § 1 kks w zb. z art. 218 § 1 kk

w zb. z art. 219 kk w zw. z art. 11 § 2 kk i art. 12 kk.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. organ koncesyjny zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] o wyrażenie opinii w przedmiocie cofnięcia Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. koncesji.

W postanowieniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...].Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wydał negatywną opinię dotyczącą Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o.

Na skutek wniesionego zażalenia postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Agencja Ochrony "A." Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. ustosunkowała się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W piśmie tym wskazano na przeprowadzone zmiany w składzie Zarządu Spółki oraz co do prokurentów Spółki (odwołanie z pełnionych funkcji osób przeciwko którym prowadzone są postępowania karne) w celu utrzymania wiarygodności Spółki. Wyrażono stanowisko, co do bezpodstawności zarzutów stawianych byłym członkom zarządu oraz prokurentom Spółki w postępowaniu karnym. Ustosunkowano się też do wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2007 r. nie zgadzając się z jej ustaleniami. Wraz z wyjaśnieniami nadesłany został protokół z ponownej kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniu 7 września 2007 r. przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...], w którym zawarty został wniosek końcowy, że "koncesjonowana działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia prowadzona jest zgodnie z przepisami w tym zakresie."

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofnął Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. koncesję z dnia [...] marca 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego, a jednocześnie umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku w sprawie zmiany składu zarządu Spółki.

W ocenie organu koncesyjnego skala i charakter stwierdzonych naruszeń przepisów, obowiązujących przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie ochrony osób i mienia, sprawiły iż musiały być one uznane za rażące, co uzasadniało cofniecie koncesji. Sam zaś fakt sformułowania aktu oskarżenia przeciwko członkom zarządu oraz prokurentom Spółki spełnił przesłanki określone w art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż jego treść wskazuje na stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa i dóbr osobistych obywateli.

Agencja Ochrony "A." Sp. z o.o. wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. jako naruszającej przepisy art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a także art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się ze stawianymi jej zarzutami, co do zaistnienia uchybień wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W jej ocenie dokumentacja prowadzona była w Spółce w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nie doszło też do transportowania wartości pieniężnych z naruszeniem przepisów prawa. Na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków oraz dowodów z dokumentów wskazanych we wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca podniosła, że tylko rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności obliguje organ do cofnięcia koncesji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia. W jej ocenie w stanie faktycznym sprawy nie zachodziły też przesłanki do cofnięcia koncesji z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Skarżąca powołując się na zasadę domniemania niewinności stwierdziła, iż dopiero skazanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza zaistnienie przesłanej z art. 22 ust. 3 ww. ustawy. Zarzuciła, że organ koncesyjny wydał niekorzystną decyzję bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Ponownie podkreślono, że osoby w stosunku do których zostały wniesione akty oskarżenia zrezygnowały z pełnienia funkcji we władzach Spółki. Wydana przez Komendę Wojewódzką Policji opinia wprowadza więc w błąd organ koncesyjny, gdyż nie dotyczy osób zasiadających we władzach Spółki. Wskazano też na okoliczność, że w Spółce zatrudnionych jest około 750 osób, które mogą utracić pracę na skutek cofnięcia koncesji.

Z uwagi na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące ustaleń kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji organ koncesyjny w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] z prośbą o ustosunkowanie się do stawianych zarzutów odnośnie stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości dotyczących formy prowadzenia wykazu zatrudnionych pracowników ochrony oraz braku potwierdzonych przez organ Policji kopii faktur świadczących o zakupie broni i amunicji.

Komenda Wojewódzka Policji z siedzibą w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. podtrzymała stanowisko, że wykaz pracowników prowadzony był przez Agencję Ochrony "A." Sp. z o.o. w formie elektronicznej wyjaśniając jednocześnie, iż został on wydrukowany w dniu kontroli na prośbę kontrolujących, a następnie sporządzono jego kserokopię. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku potwierdzonych przez organ Policji kopii faktur zakupu broni i amunicji stwierdzono, że aktualnie wykonywane czynności nie doprowadziły do ustalenia, czy w przeszłości Agencja Ochrony "A." Sp. z o.o. przedkładała w Wydziale Postępowań Administracyjnych KWP z siedzibą w [...] kopie tych faktur celem potwierdzenia. Ustalono natomiast, że od czasu przedmiotowej kontroli, w kwietniu 2008 r. Agencja Ochrony "A." Sp. z o.o. przedłożyła kopie zakupu broni celem potwierdzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. cofającą Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oraz zabezpieczenia technicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny, opierając się wyjaśnieniach zawartych w piśmie Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., podtrzymał zarzuty, że wykaz zatrudnionych pracowników ochrony był prowadzony w Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. jedynie w formie elektronicznej oraz, że na dzień kontroli faktury zakupu broni i amunicji nie były dostarczone odpowiednim organom.

Odnosząc się do stanowiska strony w przedmiocie braku wpisów w księgach realizacji umów dotyczących ilości i rodzaju broni przydzielonej pracownikom ochrony do wykonania usługi, organ podkreślił, iż informacja o tym winna znaleźć się w księdze realizacji danej umowy, gdyż tak stanowi § 3 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Książka wydania - przyjęcia broni i amunicji świadczy natomiast jedynie o tym przez kogo i w jakim czasie dana jednostka broni jest wykorzystywana do zadań ochrony. Nie mówi natomiast o samej usłudze, nie może zatem stanowić materiału do badania prawidłowości sposobu wykonywania tej usługi.

Organ podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie osób i mienia oraz rozporządzenia wykonawczego dokładnie określają jakie informacje powinny być zamieszczone w wykazie zatrudnionych pracowników ochrony, rejestrze zawartych umów oraz księgach realizacji umów. W oparciu o te informacje - organ koncesyjny może ustalić m.in. czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona profesjonalnie, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę. Prawidłowo prowadzona dokumentacja jest zatem gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy świadczącej usługi ochrony życia, zdrowia, wolności lub mienia niejednokrotnie dużej wartości.

Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, iż badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniał całokształt dotychczasowej działalności Spółki, w tym również wyniki poprzednich kontroli oraz środków zastosowanych po ujawnieniu nieprawidłowości w prowadzeniu obowiązkowej dokumentacji. Powyższe nieprawidłowości wystąpiły ponownie pomimo faktu, że w piśmie z dnia [...] października 2002 r. organ koncesyjny wezwał Spółkę do prawidłowego prowadzenia tejże dokumentacji, a strona poinformowała o usunięciu uchybień.

Według organu koncesyjnego ilość różnego rodzaju drobnych uchybień, fakt ponownego stwierdzenia nieprawidłowości pomimo wezwania do ich usunięcia, jak również akt oskarżenia sformułowany w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez Prokuraturę Rejonową w S. w stosunku do wszystkich członków zarządu i prokurentów podejrzewanych o popełnienie przestępstw typu: oszustwo, naruszenie praw pracownika wynikających ze stosunku pracy, podrobienie lub przerobienie dokumentu oraz potwierdzenie nieprawdy w dokumentach, uzasadnia w pełni uznanie ww. nieprawidłowości za rażące.

W ocenie organu doszło też do transportowania w dniu [...] marca 2007 r. wartości pieniężnych z naruszeniem przepisów prawa, gdyż zawarta umowa dotyczyła ochrony osoby przewożącej wartości pieniężne, ale też bezspornie ochrony mienia.

Odnosząc się do stanowiska strony dotyczącego braku upoważnień do wydawania broni i amunicji, organ powołując się na wyjaśnienia Spółki z dnia [...] marca 2007 r., stwierdził, iż z ich treści wynika, że upoważnienia te nie zostały dostarczone do organu Policji. Taki stan rzeczy wskazuje zaś na niewypełnienie przez przedsiębiorcę obowiązku zawartego w § 9 rozporządzenia w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Ponadto z materiałów kontrolnych wynika wprost, oczywisty fakt braku powiadomienia organu Policji o upoważnieniu kilku spośród pracowników ([...]), co świadczy o zgłoszeniu pozostałych upoważnionych pracowników.

Ustosunkowując się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą organ stwierdził, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. dopełnił ciążącego na nim obowiązku dopuszczenia wszelkich materiałów dowodowych w postaci dokumentacji nadesłanej wraz z protokołem z kontroli z dnia [...] marca 2007 r., wyjaśnień przedsiębiorcy z dnia [...] marca 2007 r. odnośnie stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości, informacji uzyskanych z Komendy Powiatowej Policji w S. odnośnie okoliczności utraty broni palnej bojowej przez pracownika ochrony, jak również informacji uzyskanych z Sądu Rejonowego w S. o postępowaniu karnym prowadzonym w stosunku do organu zarządzającego Spółką i prokurentów. Ponadto strona, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, nadesłała swoje stanowisko wraz z dodatkowymi dowodowymi dotyczącymi stwierdzonych nieprawidłowości.

Mając powyższe na uwadze organ koncesyjny uznał, iż zgromadzone dowody w pełni dokumentują i potwierdzają ujawnione nieprawidłowości, a wniosek strony dotyczący udowadniania już wcześniej udokumentowanych nieprawidłowości uznał za niezasadny.

Organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4585/03, nie zgodził się też ze stanowiskiem strony, że sformułowanie aktu oskarżenia w stosunku do organu zarządzającego oraz prokurentów nie stanowi przesłanek uzasadniających cofnięcie koncesji w oparciu o zapis zawarty w art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia. W ocenie organu koncesyjnego sam fakt sformułowania aktu oskarżenia spełnił przesłanki określone w tym przepisie, gdyż jego treść wskazuje na stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa i dóbr osobistych obywateli. Organ podkreślił, iż działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Z woli ustawodawcy działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia to działalność profesjonalna, w której od prowadzącego ją przedsiębiorcy wymaga się profesjonalizmu w każdym aspekcie tej działalności.

W konkluzji organ stwierdził, iż w związku z tym, że treść uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazuje żadnych nowych okoliczności oraz nie przestawia nowych argumentów, nie ma podstaw do zmiany decyzji o cofnięciu koncesji.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Agencja Ochrony "A." Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. zarzucając organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez przyjęcie, iż zachodzą podstawy do cofnięcia koncesji, a także art. 19 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, iż skarżący nie prowadził koniecznej dokumentacji dotyczącej prowadzenia wykazu pracowników oraz księgi realizacji umów, co zdaniem organu stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 - 3 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sytuacji, gdy skarżący powoływał się na określone i ważne dla niego okoliczności, a także art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż jej zdaniem dokumentacja prowadzona w Spółce spełnia wymogi ustawy o ochronie osób i mienia oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. Według niej oparcie się przez organ jedynie na piśmie Policji z dnia [...] czerwca 2008 r. jest nieobiektywne, a istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność - w jakiej formie jest prowadzony przez skarżącą wykaz pracowników nie została przez organ dokładnie wyjaśniona. Nawet zaś gdyby założyć, iż ww. dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu MSWiA z 28 maja 1998 r. to należało wyjaśnić, czy rzeczywiście występują takie braki w dokumentacji, które powinny spowodować tylko wezwanie do usunięcia uchybień przez organ uprawniony do kontroli, czy też powinny być uznane za pozbawiające organ koncesyjny możliwości kontrolowania legalności działań przedsiębiorcy koncesjonariusza. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 280/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 211/06.

Odnośnie argumentów organu dotyczących cofnięcia koncesji w oparciu o zapis art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia skarżąca zarzuciła, iż organ pominął całkowicie okoliczność, że już w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. żadna z osób wymienionych w akcie oskarżenia z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie była członkiem zarządu Spółki "A." ani jej prokurentem.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. naruszają prawo do rzetelnego procesu, zasadę domniemania niewinności, zasadę równości wobec prawa, zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę praworządności i legalizmu, zasadę swobody działalności gospodarczej oraz prawo do ochrony czci i dobrego imienia. Naruszają też przepis art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia w związku z art. 5 k.p.k., gdyż dopiero skazanie prawomocnym wyrokiem oznacza zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Skarżąca podkreśliła, iż w stosunku do byłych członków zarządu Spółki "A." i byłych prokurentów objętych aktem oskarżenia do chwili obecnej nie ma wydanego wyroku skazującego. Zarzuciła też, że organ nie wyjaśnił, czy stawiane w ww. akcie oskarżenia zarzuty popełnienia określonych w nim przestępstw pozostają w związku z przedmiotem koncesjonowanej działalności prowadzonej przez Spółkę. Zastosowanie sankcji z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez cofnięcie koncesji, jest w ocenie skarżącej sprzeczne z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 42, art. 45, art. 47 i art. 77 Konstytucji RP.

Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skarżąca podniosła, iż organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sytuacji, gdy skarżąca powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności. W ocenie skarżącej niezbędne było wyjaśnienie kwestii prowadzenia wykazu pracowników w formie pisemnej oraz wyjaśnienie kwestii prawidłowości prowadzenia ksiąg realizacji umów. Według niej przepis § 3 ust. 3 pkt 6) Rozporządzenia MSWiA z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania nie wymaga, aby księga realizacji umowy zawierała opis modelu, numeracji itp. używanej do realizacji umowy broni. Skarżąca podniosła, iż wcześniejsze wielokrotne kontrole nie wykazywały tego typu zapisów jako niezgodnych z prawem i nieprawidłowych.

Ponadto według skarżącej zarzut, że doszło do transportowania wartości pieniężnych z naruszeniem przepisów prawa jest bezpodstawny, gdyż skarżąca realizowała umowę ochrony osoby fizycznej, a nie przewóz wartości pieniężnych. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że usługa ta dotyczyła również konwoju wartości pieniężnych.

Skarżąca zarzuciła też, że organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 78 § 1 k.p.a. pomijając dowody wskazane przez nią we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przeprowadzenie tych dowodów pozwoliłoby natomiast wyjaśnić kwestie dotyczące wykazu pracowników, księgi realizacji umów, rodzaju umowy ochrony realizowanej na zlecenie Przedsiębiorstwa "K." Sp. z o.o. oraz osób będących członkami zarządu i prokurentami w datach wydawania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, że nie podjął czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności spawy. W ocenie organu zgromadzone dowody w pełni udokumentowały i potwierdziły ujawnione nieprawidłowości, a wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą dotyczyły udowadniania już wcześniej udokumentowanych nieprawidłowości. Organ podkreślił, iż analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy skupił się na ocenie działalności Spółki, która miała już miejsce, nie zaś na tej, która dopiero nastąpi, a tym samym zmiana składu Zarządu Spółki nie miała wpływu na zmianę stanowiska organu koncesyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez Agencję Ochrony "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest więc szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia.

Cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest natomiast to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta obowiązuje również ściśle w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. mimo tożsamości podmiotowej organu I i II instancji. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1999 r. IV SA 2498/98, LEX nr 48645).

Strona występująca do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma więc prawo do tego, aby jej sprawa została ponownie rozpatrzona pod względem merytorycznym, by po raz kolejny oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doszło do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony.

Wydanie prawidłowej decyzji przez organ, w wyniku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie odpowiada powyższym wymogom.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517).

Z przepisu art. 78 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dowodu wskazanego przez stronę. Zgodnie z tym przepisem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.).

Z powołanego przepisu art. 78 § 2 k.p.a. wynika zatem, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Jednakże obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest należyte wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z ustaleniami poczynionymi przez organ w decyzji pierwszoinstancyjnej, zgłosiła szereg wniosków dowodowych mających na celu wykazanie, że stawiane przez organ zarzuty odnośnie nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji oraz w działalności Spółki są nieuzasadnione. Organ nie uwzględnił żadnego z tych wniosków dowodowych, o czym strona dowiedziała się dopiero z decyzji II- instancyjnej.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy organ uznał za niecelowe przeprowadzenie tych dowodów powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać konkretne motywy takiego stanowiska (art. 78 § 2 i 107 § 3 k.p.a.). Organ odnosząc się do wniosków dowodowych strony ograniczył się natomiast do lakonicznego stwierdzenia, iż uznaje, że zgromadzone dowody w pełni dokumentują i potwierdzają ujawnione nieprawidłowości, a wniosek strony dotyczy udowadniania już wcześniej udokumentowanych nieprawidłowości uważa za niezasadny.

W związku z treścią zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwrócił się natomiast z urzędu o dodatkowe wyjaśnienia do Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...]. Strona nie została jednak zapoznana z treścią tych wyjaśnień i nie umożliwiono jej ustosunkowanie się do nich przed wydaniem decyzji II instancji.

Uchybienie te mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącej ustosunkowanie się do twierdzeń Policji odnośnie stawianych jej zarzutów oraz przedstawienie swojego stanowiska przed wydaniem decyzji.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż z treści pisma wyjaśniającego Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, że wykonywane czynności nie doprowadziły do ustalenia, czy Agencja Ochrony "A." Sp. z o.o. w przeszłości składała w Wydziale Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji kopie faktur zakupu broni i amunicji celem potwierdzenia. Organ koncesyjny w decyzji II-instancyjnej, opierając się na powyższych wyjaśnieniach uznał natomiast jednoznacznie, że wynika z nich, "iż na dzień kontroli faktury te nie były dostarczone odpowiednim organom".

Podstawę cofnięcia skarżącej Spółce koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia stanowiły przepisy art. 22 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia.

Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 pkt 2 organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określone przepisami prawa.

W świetle tego przepisu tylko stwierdzenie przez organ rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności uzasadnia cofniecie koncesji. Kwestie dotyczące nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji Spółki wymagały więc dokładnego wyjaśnienia przez organ, w celu ustalenia, czy uzasadniają one stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia przez przedsiębiorcę warunków wykonywania koncesjonowanej działalności.

Zdaniem Sądu organ przy dokonywaniu tej oceny nie mógł pominąć okoliczności, że ponowna kontrola w Agencji Ochrony "A." Sp. z o.o. przeprowadzona przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w [...] w dniu [...] września 2007 r. nie wykazała żadnych nieprawidłowości w działalności Spółki. W protokole z tej kontroli zawarto wniosek, że "koncesjonowana działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia prowadzona jest zgodnie z przepisami w tym zakresie".

Organ koncesyjny w decyzji II-instancyjnej powołał się dodatkowo na fakt, że stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2007 r. nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji wystąpiły ponownie, pomimo tego, iż w piśmie z dnia [...] października 2002 r. organ koncesyjny wezwał Spółkę do prawidłowego prowadzenia tej dokumentacji.

Z treści powołanego pisma organu z dnia [...] października 2002 r., które znajduje się w aktach administracyjnych, wynika jednak, że nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji Spółki stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej w 2002 r. dotyczyły zupełnie innych kwestii i polegały na braku w księgach realizacji umów dotyczących konwojowania wartości pieniężnych imion i nazwisk pracowników ochrony z licencją II stopnia nadzorujących wykonywanie tej usługi.

Nieprawidłowości w tym zakresie nie stwierdzono natomiast w czasie kontroli, którą przeprowadzono w Spółce w marcu 2007 r.

Organ koncesyjny oceniając, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, zasadność cofnięcia koncesji w oparciu o przepis art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia nie wziął zupełnie pod uwagę i nie ustosunkował się do faktu, że osoby zarządzające Spółką oraz osoby pełniące w niej funkcje prokurentów, przeciwko którym wniesiony został akt oskarżenia, zrezygnowały z pełnienia zajmowanych stanowisk w Spółce jeszcze przed wydaniem decyzji o cofnięciu koncesji. Okoliczność ta zdaniem Sądu nie mogła zostać pominięta przez organ koncesyjny przy ocenie występowania przesłanki "zagrożenia", o której mowa w tym przepisie. Organ koncesyjny ograniczył się natomiast w decyzji do stwierdzenia, że sam fakt sformułowania aktu oskarżenia w stosunku do organu zarządzającego oraz prokurentów spełniał przesłanki określone w art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż jego treść wskazuje na zagrożenie bezpieczeństwa i dóbr osobistych obywateli.

W ocenie Sądu, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a także szczegółowego uzasadnienia przyjętego stanowiska, co w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi zapoznanie się z analizą wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą i tym samym dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Aby Sąd mógł ocenić zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób prawidłowy, musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym precyzyjne odniesienie się do wskazanych w decyzji przesłanek cofnięcia koncesji, dotyczących zarówno rażącego naruszania warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa, jak też zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał dokładnej analizy faktów oraz w jasny i zrozumiały sposób wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi się kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Reasumując należy stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadzi w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Obowiązkiem organu w toku ponownego rozpoznania sprawy będzie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym także do zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych. Organ powinien przy tym pamiętać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.