Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 263/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 listopada 2013 r. nr 316/XXXIX/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 listopada 2013r., nr 316/XXXIX/2013 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Promnicy Południe – Bolechowo Osiedle dla terenu oznaczonego symbolem "1 GU"; 2. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 21 listopada 2013 r. Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę Nr 316/XXXIX/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Promnice Południe -Bolechowo Osiedle dla terenu oznaczonego symbolem "1GU".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., Nr 647 ze zm. – dalej jako "ustawa") poprzez brak określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Wskazując na powyższe Wojewoda Wielkopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest oczywistym, że kwestia oceny zachowania zasad procesu planistycznego należy do nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz podlega ocenie w oparciu o kryterium zgodności z prawem i w żaden sposób nie ogranicza samodzielność gminy w zakresie władztwa planistycznego. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej skarżący podniósł, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, lex 574411; zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Rozwiązanie to stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadniania także fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą kwestii merytorycznych, związanych ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość ( część tekstową i graficzną), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc. wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej Rozporządzenie, (por wyrok WSA Gliwicach z dn. 11 kwietnia 2011 r., II SA/GL 1124/10, CBOSA).

Skarżący podniósł, iż w myśl art. 15 ust. 1 ustawy prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy obligatoryjnym ustaleniem planu jest określenie stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że ze znajdujących się w dokumentacji planistycznej wyjaśnień do procedury uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Promnice Południe - Bolechowo Osiedle dla terenu oznaczonego symbolem "1GU", wynika, że pod głosowanie na sesji dnia 21 listopada 2013r. przedłożono projekt ww. uchwały zawierający puste, wykropkowane miejsce na określenie wysokości stawi procentowej tej opłaty. W konsekwencji głosowaniu poddany został projekt nie zawierający określenia przedmiotowej stawki. Także przedłożona organowi nadzoru uchwała Nr 316/XXXIX/2013 z dnia 21 listopada 2013 roku w § 16 nie wskazywała wysokości stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy zawierając puste, wykropkowane miejsce.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rada gminy ma obowiązek ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1430/10, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1506/12, CBOSA). Zaznacza się także, iż organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany (art. 17 pkt 5 ustawy), powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie. Uzasadnienie to powinno dotyczyć konkretnych terenów (nieruchomości lub grup nieruchomości), których przeznaczenie faktycznie uległo zmianie w nowo uchwalonym planie i powinno być na tyle konkretne i szczegółowe, aby mogło zostać poddane weryfikacji w toku sądowej kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji uznać należy, że zarówno brak ustalenia stawki procentowej jak i stawka zerowa jest możliwa tylko w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy (np. gdy nieruchomości te są wyłączone spod prawa zabudowy, ich ekonomiczne wykorzystanie jest znacząco ograniczone). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych np. w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10.11.2010, sygn. akt II SA/GI 496/10; wyrok NSA z dnia 6.05.2013 sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z dnia 23.04.2010 sygn. akt II OSK311/10;CBOSA).

Wojewoda podniósł, iż przy założeniu, że zamysłem Rady Gminy Czerwonak było ustalenie stawki procentowej na poziomie 0% lub zaniechanie jej ustalenia podnieść należy, że z przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby taka analiza została przeprowadzona, pomimo że w oparciu o ustalenia przedmiotowego planu miejscowego nie można jednoznacznie wykluczyć realnego wzrostu wartości nieruchomości nim objętych w związku z uchwaleniem tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Promnice Południe - Bolechowo Osiedle dla terenu oznaczonego symbolem "1GU". Analiza przepisów zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje, iż ustalenia planu nie tylko nie wyłączają prawa zabudowy przedmiotowego terenu a wręcz dopuszczają lokowanie na tym terenie nowych obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej jak i remonty, przebudowy i rozbudowy zabudowy istniejącej. Takie ustalenia przyjętego planu miejscowego nie wykluczają więc wzrostu wartości tych nieruchomości a wręcz je uprawdopodabniają, w szczególności w sytuacji gdy tereny te nie stanowią własności Gminy Czerwonak.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o stwierdzenie nieważności wyłącznie § 15 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 21 listopada 2013r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr 316/XXXIX/2013 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Promnice Południe - Bolechowo Osiedle dla terenu oznaczonego symbolem "1GU". Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego podjęta uchwała stanowiła o zmianie dotychczas istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Promnice Południe -Bolechowo Osiedle i to tylko niewielkiej części obszarowej tego planu około 5-10%, określonej jako 1GU.

Organ wskazał, iż analiza porównawcza obu planów zarówno w zakresie opisowym jak i graficznym pozwala na wyciągniecie wniosku, że uchwalone zmiany nie zmieniły dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w planie lecz jedynie uszczegółowiły i określiły to przeznaczenie z dawnego pojęcia "terenu działalności gospodarczo-usługowej na teren "obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oraz zabudowy usługowej.".Ponadto jak wynika z części opisowej planów zwiększona została jedynie maksymalna powierzchnia zabudowy o 20% a także, jak wskazuje rysunek planu, zmieniona została linia zabudowy budynkami związanymi z działalnością gospodarczą. Przeznaczenie nieruchomości w planie nie uległo zmianie. Powyższą tezę wywieść należy również ze sporządzonej przez Gminę przed uchwaleniem planu, Prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany planu. Jak wskazuje autor prognozy " zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zmiany przeznaczenia terenu, mającego wpływ na wartość działek (str.5), a także "nie przewiduje się wpływów z tzw. renty planistycznej, ponieważ zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zmiany przeznaczenia terenu, który ma wpływ na wartość nieruchomości." Z tych też względów nie założono wpływu z jednorazowej opłaty planistycznej za wzrost wartości nieruchomości. Opłatę w wysokości zero z tytułu opłaty planistycznej przewidziano także w projekcie uchwały wyłożonym do wglądu, zgodnie z art. 17 pkt.9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakładając, iż taką decyzję podejmie rada gminy przyjmując uchwałę.

Organ podkreślił, iż brak możliwości wzrostu wartości nieruchomości determinuje przede wszystkim charakter i zakres dokonywanych zmian w planie a prognoza skutków to tylko de facto potwierdza. Nie ulega wątpliwości, iż decydujące znaczenie przy ocenie czynników wpływających na wartość nieruchomości ma jej przeznaczenie. Jak wywiódł NSA w orzeczeniu z dnia 11 czerwca 2012r. sygn. II OSK 600/12 - " należy przyznać rację Sądowi I instancji co do braku ustalenia stawek procentowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy dla przeważającego obszaru objętego planem. Stwierdzić bowiem należy, iż rada gaminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ww. ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Wzrost wartości nieruchomości nie następuje najczęściej na terenach mających charakter publiczny (np. drogi, cmentarze) oraz na terenach, których przeznaczenie w planie nie ulega zmianie", a także w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10 " tak autorzy Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego (wyd. C. H. Beck 2008, s. 154) zwrócili uwagę, iż "obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem"./..../ Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy wiąże się z przepisem art. 36 ust. 4 tej ustawy, stanowiącym, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę taką ustala się więc tylko przy wzroście wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu. W sytuacji więc, gdy jest oczywistym, że uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje zmiany wartości objętych nim nieruchomości ustalenie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest bezprzedmiotowe. Dotyczy to przykładowo dróg czy wód pozostających poza obrotem czy innych nieruchomości, których przeznaczenia plan nie zmienia i co do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie."

W ocenie organu skarżący bezzasadnie przyjął, że możliwy jest wzrost wartości nieruchomości wbrew stanowisku gminy wyrażonym w Prognozie finansowej oraz wbrew treści samego planu a także wniosków wynikających z porównania go z dotychczas obowiązującym planem miejscowym.

Na marginesie należy dodać, iż nawet gdyby uznać, że stawka opłaty planistycznej winna być umieszczona w uchwale zmieniającej dotychczas obowiązujący plan to z uwagi na faktycznie fragmentaryczną tylko zmianę planu w pozostałym jego zakresie zarówno na poziomie opisowym jak i graficznym obowiązuje przepis wprowadzający 30% stawkę opłaty planistycznej. W tym kierunku wypowiedział się także NSA w wyroku dnia 2011-06-07 sygn. II OSK 313/10 stwierdzając "Zasadnie również w skardze kasacyjnej stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale nie trzeba było określać stawki procentowej, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rentę planistyczną). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawka taka winna być obowiązkowo określona w planie. W § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienianego zaskarżoną uchwałą, określono stawkę procentową renty planistycznej. Zaskarżona uchwała tego przepisu nie zmienia. W związku z tym wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony - plan miejscowy zawiera stawkę procentową, na podstawie której ustala się rentę planistyczną. Faktem jest, że rentę planistyczną, jak wynika z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pobiera się wtedy, gdy wrośnie wartość nieruchomości zarówno w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jak i jego zmianą. Ten zapis mógłby wskazywać, że stawka renty planistycznej musi być określana także w uchwale o zmianie planu miejscowego. Jednakże z gramatycznej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy wynika, że obowiązek ten jest spełniony, gdy stawka procentowa jest określona w planie. Oznacza to, że stawka renty planistycznej ustalona w planie miejscowym wiąże także wówczas, gdy plan ten zostanie zmieniony i na skutek tej zmiany powstaną warunki do ustalenia renty planistycznej. W związku z tym argumenty Sądu pierwszej instancji, dotyczące pięcioletniego terminu do pobrania renty planistycznej, nie przekonują. W przypadku zmiany planu miejscowego bieg terminu przedawnienia pobrania renty planistycznej biegnie od wejścia w życie tej zmiany i w tak liczonym terminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) mogą ustalić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałego w związku z tą zmianą, na podstawie stawki procentowej ustalonej w chwili uchwalenia zmienionego planu. Zaskarżona uchwała nie narusza zatem także art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda Wielkopolski. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.).. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do naruszenia procedury, to jednakże powyższe naruszenie nie miało charakteru istotnego.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z art. 17 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji,

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu nie wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.

W niniejszej sprawie Rada Gminy Czerwonak w dniu 18 sierpnia 2011 r. pojęła uchwałę nr 87/XI/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Promnice Południe - Bolechowo Osiedle dla terenu oznaczonego symbolem "1GU".

Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z 27 września 20111 r. ) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia 21 października 2011 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Wojewody Wielkopolskiego, Zarządu Województwa Wielkopolskiego, Zarządu Powiatu Poznańskiego, Powiatowego Konserwatora Zabytków, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Okręgowego Urzędu Górniczego, Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, Wojewódzkie4go Sztabu Wojskowego, Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, York Sp. z o.o., Marszałka Województwa.

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna (protokół posiedzenia z dnia 30 lipca 2012 r.)

Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego, Komendy Miejskiej Straży Pożarnej, Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Negatywną opinie zgłosił Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Stosownie do art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewodą Wielkopolskim, Zarządem Województwa Wielkopolskiego, Zarządem Powiatu Poznańskiego, Wielkopolskim Zarządem Dróg Wojewódzkich, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Okręgowym Urzędem Górniczym, Powiatowym Konserwatorem Zabytków, PKP S.A. . Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto za uzgodniony projekt planu z Zarządem Dróg Powiatowych w Poznaniu, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefem Agencji Wywiadu oraz Starostą Powiatu Poznańskiego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami

Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 25 września 2013 do dnia 24 października 2013 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 14 października 2013 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 14 października 2011 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 17 września 2013) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.

Jednakże należy mieć na uwadze, że stosownie do cytowanego powyżej przepisu obowiązkiem organu było wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień.

W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 17 pkt 6, 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 340/11). Pojęcie postępowania planistycznego oznacza złożoną i skomplikowaną procedurę. Obejmuje ono wszystkie czynności podejmowane przez radę gminy. Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obowiązany jest między innymi do wystąpienia o opinie o projekcie planu do organów wskazanych w pkt 6 lit. a oraz do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z organami wskazanymi w pkt 6 lit. b. Wśród organów, z którymi należy uzgodnić projekt planu znajduje się między innymi zarządca drogi. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne

Powyższe oznacza, że organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia. Jeśli bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12, Lex nr 1291954, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 910/11 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej " CBOSA").

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r. co prawda uzgodnił projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednakże zgłosił uwagę podnosząc, iż należy zmienić ustalenia § 8 ust.1 pkt. 17 nadając mu brzmienie:

"17) obsługa pojazdami samochodowymi wewnętrznym układem komunikacyjnym, włączonym do drogi wojewódzkiej nr 196, zlokalizowanej poza granicami planu, poprzez istniejące skrzyżowania dróg niższej kategorii (ul. Obornicką i ul. Kolejową) oraz poprzez jeden istniejący zjazd na działki nr 241/30 i 241/41."Organ zaganiający zgłosil również uwagę, iż na rysunku planu należy oznaczyć symbolem lokalizację zjazdów do obszaru planu.

Pomimo tak zgłoszonej uwagi w uzgodnieniu organ nie zmienił treści planu, a pozostawił go w brzmieniu sprzed uzgodnienia. W szczególności wskazać należy, że organ uzgadniający uzasadnił, że wniesiona do niniejszego projektu planu uwaga wynika z przepisów § 9 ust.1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz.430), zgodnie z którym dostępność do dróg klasy technicznej głównej ruchu przyspieszonego (GP - klasa techniczna drogi nr 196) należy zapewniać z dróg niższych klas - w tym przypadku z ul. Poznańskiej i Kolejowej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że obowiązkiem organu było wprowadzenie zgłoszonej uwagi. Natomiast bezczynność organu w tym zakresie oznacza naruszenie procedury planistycznej skutkującej w następstwie stwierdzeniem nieważności całego planu.

Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na względzie, że negatywną opinię o planie wyraził Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wskazując, że projekt planu jest sprzeczny z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675). Co prawda opinia ta nie ma charakteru wiążącego, to jednakże organ w trakcie procedury planistycznej winien mieć na uwadze, że jeden z organów wyraził negatywną opinie o planie zarzucając mu niezgodność z konkretnym przepisem prawa. Fakt, iż opinia nie ma charakteru wiążącego nie oznacza jednakże, że organ procesujący ma prawo całkowicie ją pominąć. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozbawiałaby całkowicie znaczenia opinii i sens ich uzyskiwania, a co za tym idzie całej regulacji prawnej związanej z uzyskiwaniem tych opinii. Z powyższych względów uznać należy, że uzyskanie negatywnej opinii nie wstrzymuje procedury planistycznej, to jednakże powyższe nakłada na organ obowiązek dokonania oceny powyższej opinii.

W przedmiotowej sprawie organ pomimo uzyskania negatywnej opinii kontynuował procedurę planistyczna bez jakiegokolwiek rozważenia kwestii jej zasadności. Również uzasadnienie uchwały nie zawiera żadnego odniesienia się do powyższej opinii.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

Art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez organ w odpowiedzi na skargę, że w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, że w zaskarżonej uchwale nie trzeba było określać stawki procentowej, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rentę planistyczną). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawka taka winna być obowiązkowo określona w planie. W § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienianego zaskarżoną uchwałą, określono stawkę procentową renty planistycznej. Zaskarżona uchwała tego przepisu nie zmienia. W związku z tym wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony - plan miejscowy zawiera stawkę procentową, na podstawie której ustala się rentę planistyczną. Faktem jest, że rentę planistyczną, jak wynika z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pobiera się wtedy, gdy wrośnie wartość nieruchomości zarówno w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jak i jego zmianą. Ten zapis mógłby wskazywać, że stawka renty planistycznej musi być określana także w uchwale o zmianie planu miejscowego. Jednakże z gramatycznej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy wynika, że obowiązek ten jest spełniony, gdy stawka procentowa jest określona w planie. Oznacza to, że stawka renty planistycznej ustalona w planie miejscowym wiąże także wówczas, gdy plan ten zostanie zmieniony i na skutek tej zmiany powstaną warunki do ustalenia renty planistycznej.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach. Można zatem przyjąć, iż jeżeli rada gminy może uchwalić kilka stawek opłaty planistycznej, to mogą być ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Wysokość tej stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30 %. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie określił dolnej granicy tej stawki, a jedynie jej górną granicę. Stawka zerowa ( 0%) jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy, na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane (por. wyrok NSA z 6 maja 2010r., II OSK 424/10, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 marca 2012 r., II SA/Gl 747/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2012 r., II SA/Łd 1059/11 - CBOSA).

Sąd podziela wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 12 ustawy dokonaną w wyroku NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1430/10. W wyroku tym, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy obowiązujących przepisów, Sąd uznał, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Sąd powołał się przy tym na podobny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Gl 378/07 oraz z dnia 10 października 2007 r., II SA/ Gl 616/07 (CBOSA), podkreślając równocześnie, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów.

Analogicznie zatem zasadne jest odstąpienie od zastosowania stawki procentowej w sytuacji gdy plan miejscowy, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie zmienił przeznaczenia gruntów położonych na terenie oznaczonym w planie. Analiza dokumentów planistycznych nie pozwala bowiem przyjąć, że nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co znajduje ponadto potwierdzenie w prognozie skutków finansowych.

Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione.

Na marginesie, celem wyeliminowania nieprawidłowości w przyszłości, Sąd zauważa, iż w jego ocenie regulacja zawarta w § 8 ust. 1 pkt 18 uchwały wprowadzającym całkowity zakaz budowy nowych zjazdów na drogę wojewódzką jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z definicją legalną pojęcia "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter opisanego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia.

Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Trzeba również zauważyć, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.