Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 443/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/21 oddalającego sprzeciw Z. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw Z. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] marca 2021 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżoną sprzeciwem decyzją MWINB, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) Nr [...] z [...] listopada 2020 r., którą odmówiono nakazania rozbiórki kanalizacji deszczowej składającej się z:

• rurociągów: Ø 300 (od studni S2 do SI), Ø 200 (od studni S4 do SI) usytuowanych na działkach ozn. nr ew. [...] i [...],

• studni SI usytuowanej na działce ozn. nr ew. [...],

• rurociągu Ø 300 (od studni SI do stawu) usytuowanego na działkach ozn. nr ew. [...] i [...], odprowadzających wody gruntowe i opadowe z działki ozn. nr ew. [...] (stanowiącej własność Z. J.), do stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. L., gm. O., stanowiącej własność J. L. - uchylił decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyroku VII SA/Wa 1159/21 przywołano dalej, że sprawa dotycząca odprowadzania wód opadowych przez Z. J. na działkę nr ew. [...] położoną w L. oraz nakazu rozbiórki budowli znajdujących się na działkach o nr ew. [...] i [...] w L., była już przedmiotem oceny MWINB, WSA w Warszawie oraz NSA.

W wyroku ustalono, że na ostatnim etapie postępowania PINB decyzją Nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmówił nakazania rozbiórki kanalizacji deszczowej składającej się z rurociągów i studni odprowadzających wody gruntowe i opadowe z działki nr ew. [...] (stanowiącej własność Z. J.), do stawu zlokalizowanego na działce ozn. nr ew. [...] w m. L., gm. O., stanowiącej własność J. L. MWINB decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. uchylił w całości w/w decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że WSA w Warszawie wyrokiem z 9 września 2019 r., VII SA/Wa 1621/19, oddalił sprzeciw Z. J. od w/w decyzji MWINB Nr 807/19, a NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. J. od w/w wyroku, wyrokiem z 22 maja 2020 r., II OSK 824/20, oddalił tę skargę kasacyjną.

Mając na uwadze stanowisko organu II instancji zawarte w jego prawomocnej decyzji kasatoryjnej PINB ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. o udostępnienie wszystkich możliwych dokumentów potwierdzających datę powstania (zinwentaryzowania) kanalizacji sanitarnej/deszczowej/lokalnej odprowadzającej wody opadowe od budynków zlokalizowanych na działkach ozn. nr ew.: [...] i [...] w L. gm. O., do zbiorników wodnych (staw, rzeka). W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organu I instancji, Powiatowy Ośrodek Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego Starostwa Powiatowego w C. przy piśmie z 30 września 2020 r. przekazał posiadane dokumenty. Następnie pracownik PINB w dniu 14 października 2020 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z byłym kierownikiem robót sanitarnych A. D., z której sporządzona została notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. W związku z uzyskanymi informacjami, organ powiatowy ponownie zwrócił się do Urzędu Gminy O. z prośbą o wypożyczenie wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowych terenów i obiektów, czemu zadośćuczyniono przekazując dodatkowe dokumenty. Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB w C. pismem z 27 października 2020 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o przysługującym im uprawnieniom wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a., tj. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia żądań. Z powyższego uprawnienia skorzystał J. L.

Następnie PINB decyzją Nr [...] z [...] listopada 2020 r. odmówił nakazania rozbiórki przedmiotowej kanalizacji deszczowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. L.

W wyroku przywołano, że MWINB w powołanej na wstępie decyzji przypomniał, że w toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy PINB uzyskał dodatkowe dokumenty, tj. wyniki pomiarów tworzone w określonych celach, które nie zawierają danych z całego terenu/obiektu/obiektów, przeprowadzone na przedmiotowych działkach, począwszy od kwietnia 1991 r. W wyroku szczegółowo przywołano treść tych dokumentów oraz daty ich przejęcia do zasobu geodezyjnego, a także treść ujawnionych informacji uzyskanych przez pracownika PINB z A. D. (byłym kierownikiem robót sanitarnych nieistniejącej firmy [...] wykonawcy robót polegających na budowie budynku "internatu") odnośnie okoliczności prowadzonych robót przy kanalizacji sanitarnej i odwodnieniu obiektu.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że bezspornym jest, iż sporna kanalizacja deszczowa powstała w warunkach samowoli budowlanej, a ustaleń tych nie kwestionuje żadna ze stron postępowania. Kwestią sporną była natomiast data budowy przedmiotowej kanalizacji deszczowej w obecnym kształcie. W ocenie skarżącego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ powiatowy błędnie przyjął, że została ona wybudowana pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. przed 1995 r. Skarżący stoi na stanowisku, że w świetle dokumentów przedłożonych przez niego do akt sprawy, organ błędnie przyjął, że kanalizacja powstała przed 1995 r.

PINB mając na uwadze zalecenia MWINB zawarte w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego nie dokonał porównania nowo pozyskanych dokumentów ze znajdującymi się już w aktach sprawy, w tym z dokumentacją przedłożoną w organie powiatowym przez skarżącego przy piśmie z 24 listopada 2019 r. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, MWINB dokonał analizy całego materiału dowodowego i doszedł do przekonania, że kanalizacja deszczowa wykazana na dokumentach otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego Starostwa Powiatowego w C. nie jest tożsama z aktualnie znajdującą się na działkach ozn. nr ew. [...] i [...] kanalizacją deszczową odprowadzającą wody gruntowe i opadowe z działki ozn. nr ew. [...] do stawu zlokalizowanego na działce ozn. nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. Wynika to z porównania treści w/w dokumentów z inwentaryzacją techniczną urządzeń odwadniających znajdujących się na działce położonej w miejscowości [...] gmina [...], oznaczonej nr ew. [...], mających odwadniać budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] z 31 sierpnia 2013 r. Powyższe opracowanie sporządzone zostało przez biegłego sądowego mgra inż. S. B. na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] w toku postępowania sygn. akt. I C 345/12. W inwentaryzacji z 31 sierpnia 2013 r. autor opracowania w części opisowej oraz rysunkowej opisał cztery studzienki betonowe rewizyjne o średnicy 1200 mm oznaczone od SI do S4 oraz profile podłużne o średnicy 200 i 300 mm, którymi połączone są ze sobą studzienki S2 i SI oraz S4 i SI. Ponadto na rysunku Nr 1 przedstawiającym aktualną lokalizację i przebieg działającej kanalizacji deszczowej, naniesiono pozostałe studzienki znajdujące się na terenie działek nr ewid. [...] i [...] oraz połączenia miedzy nimi. Na rysunku znajdują się również studzienki (w tym jedna opisana przez autora S3), które są ze sobą połączone, a ich odpływ prowadzi również do stawu, niemniej instalacja ta w części działki nr ewid. [...] jest skreślona. Przebieg tej instalacji odpowiada lokalizacji kanalizacji deszczowej wykazanej w opracowaniach geodezyjnych z 1991 r., tym samym w ocenie MWINB aktualnie istniejąca kanalizacja nie jest tą, która istniała w 1991 r. Wskazano też, że parametry zinwentaryzowanej w 2013 r. kanalizacji deszczowej korelują z dokumentami przedłożonymi przez skarżącego przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2018 r. W przedłożonych dokumentach znajduje się m.in. kopia rachunku uproszczonego Nr [...] z [...] lutego 1996 r. dotyczącego wykonania kanalizacji deszczowej dla Ośrodka osób Niepełnosprawnych z wadami wzroku w [...]. Kopia powyższego rachunku została też załączona do odwołania wraz z wyszczególnieniem prac i materiałów budowlanych. Z załączonej do rachunku specyfikacji wynika, że studnie rewizyjne wykonane zostały z kręgów betonowych o średnicy 1200m, a połączone miały być rurami o średnicy 200 mm i 300 mm. Powyższe odpowiada zinwentaryzowanemu stanowi na gruncie w 2013 r., gdzie w opracowaniu opisano, że studzienki mają średnicę 1200 mm, a profile podłużne łączące je są średnicy 200 mm i 300 mm. Ponadto w aktach sprawy znajdują się m. in. kopie następujących dokumentów:

• umowy Nr [...] zawartej w dniu 27 września 1994 r. pomiędzy Zarządem Głównym [...] a Zakładem Instalacyjno-Budowlanym "[...]" wraz z załącznikami nr 1 i nr 2. Załącznik nr 1 do w/w umowy określa m.in. zakres robót z którego wynika, że do wykonania jest m. in. kanalizacja zewnętrzna (pkt 10), drenaż opaskowy (pkt 11) i kanalizacja deszczowa (pkt 12),

• pisma podpisanego przez inż. A. P. (Dyrektora ds. inwestycji i wdrożeń) oraz wiceprzewodniczącego Zarządu Głównego (podpis nieczytelny) z treści którego wynika, że Biuro Inwestycji i Wdrożeń przy [...] Sp. z o.o. zwraca się z prośbą o uruchomienie płatności m. in. za "Rachunek uproszczony nr [...] z 2 lutego 1996 r. Z.I.B. "[...]" za wykonanie kanalizacji deszczowej w Ośrodku dla osób Niepełnosprawnych z wadami wzroku w [...]u, (z w/w pisma wynika, że prace wykonane zostały w 1995 r.)

• opinii sporządzonej przez mgr inż. S. S. w grudniu 1994 r. dotyczącej warunków gruntowo-wodnych, z której wynika, że zaleca się wykonanie na poziomie posadowienia budynku odwodnienia drenażowego gruntów, oraz zabezpieczenia fundamentów budynku izolacją przeciwwilgociową.

• pisma Polskiego Związku Niewidomych z [...] kwietnia 1995 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego, w którym zwrócono się z prośbą o przekazanie dotacji na wykonanie m.in. kanalizacji deszczowej.

W wyroku wskazano dalej, że zdaniem organu odwoławczego kompleksowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że aktualnie istniejąca kanalizacja deszczowa odprowadzająca wody gruntowe i opadowe z działki ozn. nr ew. [...] do stawu zlokalizowanego na działce ozn. nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], określona w decyzji organu I instancji powstała po 1995 r. i nie jest tożsama z kanalizacją zinwentaryzowaną w 1991 r., w związku z czym brak jest w realiach omawianej sprawy podstaw do procedowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Z uwagi na powyższe ustalenia MWINB za konieczne uznał zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 K.p.a, wywodząc iż organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę, powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Kolejno wskazano, że sprzeciw na powyższą decyzję złożył Z. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu sprzeciwu wnoszący wskazał, że z analizy treści w/w decyzji MWINB wynika, że organ ten pominął ważne i istotne elementy przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji, co wskazuje na nierównie traktowanie stron postępowania administracyjnego, m. in. dopuszczono się pominięcia materiałów dowodowych i rozstrzygnięć dotyczących m. in instalacji kanalizacji deszczowej zawartych w prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z 2012 r., dotyczącej nieruchomości dz. ewid. [...] będącej własnością Z. J. Ponadto całkowicie pominięto zeznania świadków. Wnoszący sprzeciw podkreślił, że organ I instancji dokonał wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego m. in. zgodnie z uprzednimi wytycznymi MWINB, wobec powyższego wydanie kolejnej decyzji, opierającej się na art. 138 § 2 K.p.a. jest fundamentalnym naruszeniem prawa. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. nie może opierać się na ogólnym stwierdzeniu organu II instancji o naruszeniu procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu jakie to jest faktyczne naruszenie procedury i na tyle istotne, że powoduje konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Argumentując dalej wnoszący sprzeciw wywodził, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do ingerencji w ocenę wypracowanego rozstrzygnięcia w trakcie przeprowadzonego postępowania organu I instancji, gdzie zostały przez ten organ poddane ocenie wszystkie materiały dowodowe oraz przyjętego rozstrzygnięcie poprzez wydanie decyzji. W jego ocenie organ II instancji oparł swoje stanowisko na fragmentach materiałów stanowiących kserokopie, a nie na wydanych decyzjach administracyjnych i zapadłych rozstrzygnięciach. W związku z powyższym zawarte w uzasadnieniu decyzji MWINB stwierdzenie o samowoli budowlanej jest nieuprawnione i stanowi naruszenie prawa, zaś organ I instancji dokonał zebrania pełnego materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił, w rezultacie czego trafnie orzekł o odmowie rozbiórki przedmiotowej kanalizacji deszczowej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wnosił o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Choć w uzasadnieniu swej decyzji organ powiatowy przytoczył szereg faktów i okoliczności, to jednak pominął większość dowodów z dokumentów przedłożonych przez J. L. uznając, że skoro są kopiami, to nie mają formalnego waloru wiarygodności. Jednocześnie ustalony przez siebie stan faktyczny wywiódł także z oświadczeń świadków. Zdaniem tegoż sądu słusznie organ II instancji wskazał, że taka formalna ocena dokumentów przedkładanych przez J. L. nie była prawidłowa.

W ocenie WSA w Warszawie należało zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego także takiego, który pośrednio może wskazywać na określoną okoliczność faktyczną. Organ powiatowy nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a przy ustalaniu stanu faktycznego pominął istotną część dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Ich analiza mogłaby bowiem wykazać, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana w roku 1995, tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, to z kolei rodziłoby konieczność zastosowania innych przepisów do oceny legalności i prawidłowości kwestionowanej sieci i urządzeń. Nadto słusznie organ II instancji zauważył, że o fakcie przesłuchania świadków nie została poinformowana żadna ze stron postępowania.

W ocenie sądu wojewódzkiego organ I instancji dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7, art. 8 , art. 75 , art. 77 i art. 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji MWINB oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego jaki miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. wykraczanie poza zakres orzekania w sprawie ze sprzeciwu, tj. poza zakres czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia warunków formalnych do wydania decyzji kasacyjnej, zatem rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej pozostaje przedwczesne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

4. art. 134 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich podniesionych w sprzeciwie zarzutów wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez sąd pierwszej instancji oraz MWINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5. art. 141 § 4 Ppsa poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez wnoszącego sprzeciw zarzutów w sposób ogólnikowy, lakoniczny, podczas gdy uzasadnienie powinno odnosić się konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że zarówno organ II instancji jak i WSA w Warszawie pośrednio próbują przesądzić, oceniając materiał zgromadzony w sprawie, o tym, że kanalizacja deszczowa została wybudowana po 1995 r. i stanowi samowolę budowlaną, chociaż nie sposób tego udowodnić na podstawie fragmentarycznych, niepełnych i niespójnych, niekiedy sprzecznych dowodów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zgromadzone w toku postępowania dokumenty są niewystarczające, aby potwierdzić takie okoliczności. Dodatkowo, fragmenty dokumentów są sprzeczne z zeznaniami dwóch świadków przesłuchiwanych w tej sprawie, tj. B.N. i Z. S. Organy w toku postępowania nie wyjaśniły skąd i w jakich okolicznościach J. L. pozyskał fragmenty kserokopii dokumentacji, co ma istotne znaczenie w sprawie. Co istotne na podstawie kserokopii fragmentarycznych dokumentów i rachunków przedstawionych przez p. L. nie sposób udowodnić kiedy, gdzie i jaka kanalizacja, z jakim przebiegiem została wybudowana na nieruchomości skarżącego. Strona podkreśla, że fragmenty kserokopii dokumentów, częściowo nieczytelnych, które nie są jednoznaczne co do tego jakiej inwestycji dotyczą, z nieczytelnymi podpisami, których wiarygodności nie zweryfikował żaden organ, nie dowodzą tego ani kiedy rozpoczęto i kiedy zakończono budowę spornej kanalizacji deszczowej, a tym bardziej tego, czy budowla ta stanowi samowolę budowlaną. W opinii strony skarżącej kasacyjnie MWINB usilnie stara się wykazać, że budowa stanowi samowolę budowlaną, pomimo tego, że od ponad 10 lat nie odnalazły się żadne wiarygodne dokumenty i dowody mogące taki fakt potwierdzić.

Zaznacza się, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2013 r., a wydanie kolejnej decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie - zdaniem skarżącego - prowadzi jedynie do bezpodstawnego przewlekania postępowania, bowiem wszelkie kwestie dotyczące wybudowania kanalizacji deszczowej zostały wyjaśnione przez PINB, lub też mogły być rozpoznane przez organ odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2022, poz. 329) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z powyższą regulacją wydano wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych powyżej reguł Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona - z uwagi na brak usprawiedliwionych ku temu podstaw.

A. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Zasadność tych zarzutów należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., w konsekwencji, zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawy administracyjnej.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (czyli decyzję wydaną w I instancji – uwaga Sądu) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Norma z art. 136 § 1 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasadnie sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 Ppsa, aprobując stanowisko tego organu wskazujące na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji celem ustalenia pełnego stanu faktycznego w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 146/20, LEX nr 2825498).

Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2019 r., II OSK 132/19, LEX nr 2645866).

W tej sprawie WSA w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zapadły już uprzednio prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z 9 września 2019 r., VII SA/Wa 1621/19, oddalający sprzeciw Z. J. od decyzji [...] MWINB Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., a następnie wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 824/20, oddalający skargę kasacyjną. W wyrokach tych wyrażono pogląd o tym, że "brak zgromadzenia przez PINB podczas postępowania trwającego od 2013 r. materiału dowodowego w postaci oryginałów dokumentów dotyczących budowy internatu, w tym kanalizacji deszczowej nie uzasadnia odmowy dokonania oceny pism w formie kopii, skoro mogą one przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do czego organy są zobowiązane. Trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego, w długo trwającym postępowaniu nie przekreślają dopuszczenia do oceny przez organ takich dokumentów, które przyczynić mogą się do wydania rozstrzygnięcia", jak i to, że "ich analiza mogłaby bowiem wykazać, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana w roku 1995 tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, to z kolei rodziłoby konieczność zastosowania innych przepisów do oceny legalności i prawidłowości kwestionowanej sieci i urządzeń".

W tej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo – w ślad za MWINB – stwierdził, że choć w uzasadnieniu swej decyzji organ powiatowy przytoczył szereg faktów i okoliczności, to jednak pominął większość dowodów z dokumentów przedłożonych przez J. L. uznając, że skoro są kopiami, to nie mają formalnego waloru wiarygodności. Jednocześnie ustalony przez siebie stan faktyczny wywiódł z oświadczeń świadków. Taka formalna ocena dokumentów przedkładanych przez J. L. nie była prawidłowa, zważywszy tym bardziej uwagę na fakt, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę została wydana w styczniu 1991 r., a przeniesiona w 1995 r. Ta druga dotyczy realizacji stanu surowego budynku internatu. Dokumenty te podają w uzasadnioną wątpliwość twierdzenia o wykonaniu kanalizacji deszczowej dla budynku internatu przed 1991 r., skoro budynku jeszcze nie było. Również dokumentacja geodezyjna, która uznana została za podstawowe źródło wiedzy w tej sprawie, wskazuje na niedokończoną kanalizację deszczową.

Trafna była ocena sądu a quo, wedle którego organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 138 § 2 K.p.a.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 K.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 K.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 K.p.a.) a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 716). Powyższe wskazania sąd pierwszej instancji uwzględnił i zasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa. Spełniając wymogi przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. MWINB przekonująco wskazał bowiem z naruszeniem jakich przepisów postępowania decyzja organu I instancji została wydana, wyjaśniając przyczyny, z powodu których tak uznał i dlaczego miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Argumenty podniesione przez skarżącego kasacyjnie wykraczają zaś poza zakres rozpoznawanej w tym trybie sprawy.

W tym miejscu dodać należy, że powyższe okoliczności miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż postępowanie organu odwoławczego wykazało szereg kluczowych błędów organu I instancji, których nie mógł uzupełnić czy wyjaśnić w swoim postępowaniu MWINB.

Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W istocie organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić na nowo postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż przekracza to dozwolony na etapie odwoławczym, a wynikający z przepisów art. 136 K.p.a., zakres postępowania dowodowego uzupełniającego przeprowadzanego przez organ odwoławczy. Słusznie więc uznał organ odwoławczy, a za nim sąd pierwszej instancji, że nieprawidłowe ustalenie okoliczności kluczowych w sprawie przez PINB, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organ odwoławczy niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym zarzuty opisane w pkt 1) i 3) petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

B. Nie mogła odnieść skutku argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, a dotycząca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 136 K.p.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skoro sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę wskutek wniesienia sprzeciwu, o jakim stanowi art. 64a Ppsa, to podstawę jego uwzględnienia stanowi art. 151a § 1 Ppsa, nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a podstawę oddalenia sprzeciwu art. 151a § 2 Ppsa. Zatem powoływanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w skardze kasacyjnej jest całkowicie chybione.

Pomijając nietrafne wskazanie na w/w przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wedle stanowiska autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zakres postępowania dowodowego jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Rzecz w tym, że art. 136 K.p.a. składa się z kilku paragrafów, w skardze kasacyjnej brak wyłuszczenia, którego z przepisów art. 136 K.p.a. dotyczy zarzut ujęty wyłącznie w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego. To w istocie wyklucza możliwość dokonania oceny tak formalnie wadliwie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego.

C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może odnieść skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 Ppsa oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga (sprzeciw), albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można zaś kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; czy z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że sąd pierwszej instancji rozpoznając sprzeciw Z. J. orzekał w granicach sprawy i ocenił postępowanie organu odwoławczego odnośnie prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

D. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 Ppsa) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wtedy, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z 5 lipca 2017., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro autor kasacji nie wskazuje na braki elementów uzasadnienia, o których mowa w powyższym przepisie, a jednocześnie przytoczone powyżej okoliczności sprawy dowodzą, iż możliwa jest kasacyjna kontrola zaskarżonego wyroku, to brak jest podstaw do oceny podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jako usprawiedliwionego.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.