Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 82/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Starosty Kartuskiego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Kartuskiego do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działki nr 78/63, 78/67, 78/37, 78/65 obręb Sierakowice, gmina Sierakowice, 2. stwierdza, że Starosta Kartuski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Starosty Kartuskiego na rzecz K. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę Kartuskiego postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Kartuski decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. nr B.6740.7.32.2021.IF zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa dróg gminnych w miejscowości Sierakowice i Puzdrowo". Dnia 10 marca 2022 r. organ ten wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za należące do skarżącej działki nr [...] o pow. 0,0290 ha (przed podziałem działka numer [..]), nr [...] o pow. 0,0070 ha (przed podziałem działka numer [...]), nr [...] o pow. 0,2254 ha oraz nr [...] o pow. 0,0021 ha (przed podziałem działka numer [...]), numer księgi wieczystej [...], położone w obrębie S., gmina S., które na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 4 lutego 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszły na własność Gminy Sierakowice za odszkodowaniem. Z uwagi na konieczność powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia wyceny wartości rynkowej prawa własności działek, termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień 30 czerwca 2022 r.

W dniu 16 maja 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej na jego bezczynność, które to ponaglenie Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. uznał za nieuzasadnione.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. Starosta Kartuski powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia wyceny wartości rynkowej prawa własności przedmiotowych działek oraz ustalił termin ich oględzin na dzień 9 sierpnia 2022 r. O przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2022 r. organ zawiadomił strony.

W sporządzonej dnia 14 czerwca 2022 r. skardze na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Starostę Kartuskiego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę Sierakowice własności działek o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...], położonych w S., Gmina S., skarżąca wniosła o:

zobowiązanie Starosty Kartuskiego do załatwienia sprawy w terminie miesiąca licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, ewentualnie o zobowiązanie Starosty Kartuskiego do wyznaczenia w sprawie biegłego celem ustalenia odszkodowania w terminie 7 dni licząc od dnia wydania wyroku w sprawie,

stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

przeprowadzenie dowodu z notatek z dnia 13 kwietnia 2022 r. oraz z dnia 9 maja 2022 r., na fakt sposobu prowadzenia postępowania przez Starostę Kartuskiego i wskazanych przez organ przyczyn niepodejmowania czynności w sprawie, a także z pisma Starosty Kartuskiego z dnia 14 grudnia 2020 r. dotyczącego sprawy o sygnaturze akt: GN.683.10.35.2019.IW, na fakt, iż już w grudniu 2020 r. Starosta Kartuski zwracał uwagę na problemy z ilością współpracujących z nim biegłych oraz trudności w zakresie czasu prowadzenia postępowań z tym związanych, co oznacza, iż co najmniej od półtora roku organ nie podjął skutecznych działań zmierzających do nawiązania współpracy z większą ilością biegłych, wskutek czego organ nie wywiązuje się z ustawowych terminów załatwienia spraw odszkodowawczych, a konsekwencjami takiego stanu rzeczy obarcza osoby uprawnione do wypłaty odszkodowania.

Skarżąca wskazała na zbyt długo jej zdaniem trwający proces powoływania i wybierania przez organ rzeczoznawcy majątkowego mającego dokonać wyceny nieruchomości. Pomimo upływu ponad 3 miesięcy od dnia, w którym Starosta Kartuski zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, do dnia sporządzenia skargi, przedmiotowa sprawa nie została załatwiona. Co więcej, jedynym działaniem, jakie podjął w sprawie organ, było wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, nie został nawet powołany biegły celem oszacowania odszkodowania. W konsekwencji nie sposób przyjąć, by organ poczynił odpowiednie starania, by uczynić zadość wydłużonemu w stosunku do wynikającego z ustawy, terminowi załatwienia sprawy. Skarżąca powołała się na art. 12 ust. 4g specustawy drogowej wskazujący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Termin ten upłynął, jak wskazano, 5 kwietnia 2022 r. Organ zdecydował się wszcząć postępowanie w sprawie dopiero z dniem 10 marca 2022 r., a więc ponad miesiąc od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest to tym bardziej rażące, że pełnomocnik skarżącej już w dniu 15 lutego 2022 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania - wniosek ten doręczono Staroście Kartuskiemu w dniu 18 lutego 2022 r. Zatem sposób procedowania organu od samego początku nie korelował z obowiązującymi przepisami, bowiem wszczynając postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania na miesiąc przed upływem ustawowego terminu na załatwienie sprawy, Starosta musiał mieć świadomość, iż nie zdąży w tym czasie uzyskać niezbędnej w sprawach tego typu opinii biegłego.

Starosta Kartuski w odpowiedzi na skargę z dnia 19 lipca 2022 r. wskazał, że nie upłynął jeszcze wyznaczony termin załatwienia przedmiotowej sprawy, zatem zarzuty bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania uznać należy za bezzasadne. Organ podkreślił, że prowadzi postępowania odszkodowawcze dla inwestycji drogowych realizowanych na obszarze ośmiu gmin, a wyceny nieruchomości zlecane są na bieżąco, według kolejności wpływu spraw do organu. Zlecanie wycen poza ustaloną kolejnością rozpatrywanych spraw - na żądanie stron postępowania lub ich pełnomocników pod rygorem złożenia ponaglenia lub skargi na bezczynność organu - godziłoby w zasadę pogłębiania zaufania obywateli i utrwalone praktyki rozstrzygania spraw, wyrażone w treści art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę Kartuskiego postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiących działki o nr ewidencyjnych [...]-[...], położonych w S., Gmina S., które przeszły na własność Gminy jako przeznaczone pod drogę, na podstawie decyzji Starosty z dnia 4 lutego 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Materialnoprawną podstawą postępowania, w którym zdaniem skarżącej organ jest bezczynny i prowadzi postępowanie przewlekle, są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176), zwanej dalej specustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie więc właściwym organem jest Starosta, który ma obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie odszkodowania z urzędu, co wynika z imperatywnego sformułowania o wydaniu decyzji, użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast, w myśl art. 12 ust. 4g specustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przewidziane w art. 12 ust. 4g specustawy rozwiązanie służyć miało ustalaniu odszkodowania równolegle z pozbawieniem osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością (art. 17 ust. 3 pkt 2 i 3 specustawy).

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 12 ust. 4b i 4g specustawy określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi lex specialis wobec art. 12 ust. 4b specustawy, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ustawy (zob. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. I OSK 3091/15).

Z okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy wynika, że decyzji Starosty z 4 lutego 2022 r. o zezwoleniu na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej, w pkt 12 nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Taka decyzja opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności podlega wykonaniu przed upływem terminu wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje jej wykonania (art. 130 § 1 pkt 3 k.p.a.). W takiej sytuacji ustalenie odszkodowania może nastąpić zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Z przepisu art. 12 ust. 4g specustawy nie wynika bowiem, żeby określony tam termin ulegał jakimkolwiek zmianom (przedłużeniu) w sytuacji wniesienia odwołania i przejścia sprawy do rozpoznania w wyższej instancji.

Powyższe oznacza, że Starosta zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, czyli od dnia jej wydania. Ostatni dzień tego terminu przypadał na 5 kwietnia 2022 r. Niewątpliwie w terminie tym nie została wydana decyzja.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zarzucanej w skardze bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać należy, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).

W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.

Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Natomiast na gruncie niniejszej sprawy Starostę obowiązywały terminy załatwienia sprawy odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości określone w przepisach szczególnych, tj. w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy, o których mowa była wyżej.

Jak już wskazano, 60-dniowy termin do wydania decyzji wynikający z art. 12 ust. 4g specustawy upływał w dniu 5 kwietnia 2022 r. Termin ten został przez organ zmodyfikowany na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., bowiem postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. termin zakończenia sprawy został przesunięty na dzień 30 czerwca 2022 r. Następnie, przed upływem tego terminu, pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. organ zawiadomił o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2022 r. Takie informacje wynikają z akt administracyjnych. Ponadto Sąd ustalił, że w dniu 27 października 2022 w. wydana została w tej sprawie decyzja, która stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2022 r. (vide: notatka urzędowa z dnia 28 listopada 2022 r. oraz z dnia 29 listopada 2022 r. w aktach sądowych).

W świetle powyższego nie można podzielić podniesionego w skardze zarzutu bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ decyzja w sprawie wydana została w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Odrębną kwestią jest natomiast ocena sposobu prowadzenia postępowania pod kątem jego ewentualnej przewlekłości w rozumieniu podanym wyżej. Z przewlekłością postępowania będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy wprawdzie nie minął termin do załatwienia sprawy (co ma miejsce w niniejszej sprawie), lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1459/17). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że jak wynika z art. 12 ust. 4g specustawy, organ miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, tj. w dniu 4 lutego 2022 r. Tymczasem organ dopiero w dniu 10 marca 2022 r. sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jednocześnie wyznaczając termin rozpatrzenia sprawy na dzień 30 czerwca 2022 r., co już samo w sobie stanowi o nieuzasadnionej opieszałości. Następną czynnością procesową udokumentowaną w aktach sprawy jest dopiero wydanie w dniu 21 czerwca 2022 r. postanowienia o powołaniu biegłego rzeczoznawcy w związku z koniecznością określenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowych działek, wyznaczeniu wizji lokalnej na dzień 9 sierpnia 2022 r. i wyznaczeniu terminu wykonania prac na 45 dni licząc od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie organ przesunął termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2022 r. w związku z oczekiwaniem na sporządzenie wyceny nieruchomości zleconej rzeczoznawcy majątkowemu w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Również i ten odstęp czasowy pomiędzy datą wszczęcia postępowania (10 marca 2022 r.) a datą wydania postanowienia o powołaniu biegłego (21 czerwca 2022 r.) stanowi o nieuzasadnionej opieszałości organu. O ile oczekiwanie na opinię biegłego należy uznać za niepodlegające wliczeniu do terminu załatwienia sprawy administracyjnej - na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., to odstęp czasowy pomiędzy datą, z jaką postępowanie zostało wszczęte (10 marca 2022 r.) a datą podjęcia pierwszej czynności procesowej polegającej na powołaniu biegłego (21 czerwca 2022 r.) należy ocenić jako naruszający zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., co jest równoznaczne z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Zdaniem Sądu czynności procesowe Starosty nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją, a między poszczególnymi czynnościami organu występowały nieusprawiedliwione okresy przerw, które skutkowały nieakceptowalnym z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużeniem czasu trwania postępowania.

Bez znaczenia dla dokonanej oceny sprawności postępowania pozostają podnoszone przez organ argumenty dotyczące problemów ze znalezieniem biegłego i natłokiem spraw, w których dowód taki powinien zostać przeprowadzony. Jak wskazuje się w orzecznictwie, bezczynności oraz przewlekłości postępowania organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków wynikającymi z dużej liczby spraw czy też środków pieniężnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r. sygn. akt I OSK 889/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2585/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18).

Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie stwierdzenia przewlekłości, jako że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i było to w granicach możliwości organu.

Mając na uwadze, że organ wydał decyzję w sprawie po dniu wniesienia skargi, ale przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sad na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku).

Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, postawa organu i charakter sprawy.

W ocenie Sądu, jakkolwiek czynności organu nie charakteryzowały się wystarczającą koncentracją, niemniej jednak nie miało to charakteru rażącego naruszenia prawa. Czasu oczekiwania na sporządzenie przez biegłego zleconej opinii zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się do biegu terminu, stąd oceniając stopień zaistniałej przewlekłości pod uwagę należy wziąć w istocie okres od daty wszczęcia postępowania do daty powołania biegłego. Postępowanie to jakkolwiek prowadzone przewlekle, nie trwało jednak szczególnie długo, a nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury.

W rezultacie w niniejszej sprawie uchybienia organu nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji.

Powyższa ocena, w konfrontacji z analizą charakteru prawnego sumy pieniężnej, o co skarżąca wnioskowała w skardze, skutkowała oddaleniem skargi co do żądania przyznania od Starosty na rzecz skarżącej tej sumy, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21), przy czym środek ten nabiera większego uzasadnienia w okolicznościach stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, o czym mowa była powyżej, sąd nie stwierdził kwalifikowanego charakteru przewlekłości, a postępowanie administracyjne zostało zakończone po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem przez sąd, co prowadzi do wniosku, że podstawowy cel, dla którego skarga ta została wniesiona został osiągnięty. Biorąc też pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy opisane powyżej Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zasądzenia sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).