Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1893/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1,  art. 11 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 28,  art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżących P. [...] S.A. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania P. [...] S.A. w W., decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze prowadzone od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę P. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa obejmującego prawo własności nieruchomości stanowiącej drogę położoną w S. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły P. [...] S.A. w W.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w sensie sprawowania władztwa administracyjnoprawnego (imperium), które przysługiwało wyłącznie terenowym organom administracji państwowej. W tym znaczeniu nieruchomość nie mogła zatem należeć do przedsiębiorstwa państwowego, ponieważ nie znajdowała się w jego zarządzie. Organ zauważył, że obecny trwały zarząd, sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej użytkowanie), sprawowany m. in. przez przedsiębiorstwa państwowe mógł powstać wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, umowy o przekazanie bądź nabycie nieruchomości. Organ zauważył, że tytuł prawny P. [...] do spornej nieruchomości nie mógł wynikać z przepisów regulujących status prawny P. [...], tj. art. 1, 3 i 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), skoro akty te nie odnosiły się do konkretnie oznaczonych nieruchomości. Poza tym w dniu wejścia w życie pierwszego z tych aktów przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza granicami II Rzeczypospolitej. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (DZ. U. Nr 16, poz. 62), a także dekretu PKWN z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55) nie mogły kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu P. [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz P. [...] z mocy samego prawa. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku P. [...] nigdy nie miało miejsca. Komisja zauważyła, że organ odwoławczy często przyjmował, że P. [...] przysługuje przymiot strony na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), jednakże w najnowszym orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylał decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymujące w mocy decyzje organów pierwszej instancji, twierdząc, że skoro, zdaniem Komisji, P. [...] nie przysługuje zarząd do skomunalizowanej nieruchomości, to nie jest ona stroną tego postępowania i w takiej sytuacji Komisja winna wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. P. [...] S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. W skardze P. [...] S.A. zarzuciły organowi naruszenie prawa materialnego: 1) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleie Państwowe" poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomość oznaczonej jako działka nr [...], podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż nieruchomość ta stanowiła mienie P. [...] w stosunku do którego wykonywały one wszelkie uprawnienia; 2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy P., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P. [...] S.A.; 3) art. 11 ustawy ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w z zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, skoro z wyżej wymienionych przepisów wynikało, że skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako mienie służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2007 r. uzupełniającym skargę P. [...] S.A. zarzuciły organowi dodatkowo naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 28 KPA poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] w następstwie wadliwego uznania, że art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu.; 2) art. 7 i 77 § 1 KPA polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy "P. [...]" S.A. dysponuje sporną nieruchomością, w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania tego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze P. [...] S.A. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Należy zauważyć, że o interesie prawnym osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym można mówić wówczas, gdy za tą osobą stoi konkretny przepis prawa materialnego legitymujący ją do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898). Ustalenie interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Analiza tej kwestii powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w oparciu o właściwe dla sprawy przepisy prawa. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonując weryfikacji interesu prawnego P. [...], prawidłowo ustaliła, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 wyznacza więc zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że źródła interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa nie można ograniczać do powołanego art. 5 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń majątkowych dotyczących mienia Skarbu Państwa, np. nabywanego w procesie komunalizacji i uwłaszczenia.

Trzeba podkreślić, że już w dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w niniejszej sprawie obowiązywała ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), Przepis art. 34 ust. 1 tej ustawy stanowi, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Na mocy tego przepisu uwłaszczenie PKP następuje tylko wówczas, gdy nieruchomość na której powstaje prawo użytkowania wieczystego jest własnością Skarbu Państwa, a nie gminy.

W ocenie Sądu, przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. daje P. [...] S.A. uprawnienie do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji, pod warunkiem, że nieruchomość ta pozostanie własnością Skarbu Państwa. Realizując to uprawnienie P. [...] S.A. w dniu 28 lipca 2006 r. złożyły Wojewodzie Dolnośląskiemu wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego tej samej działki gruntu co objęta decyzją komunalizacyjną. Decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności przez Gminę P. wyklucza więc możliwość nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P. [...] S.A. Z tego względu należało zgodzić się ze skarżącą, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego P. [...] S.A. skoro komunalizacja stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu P. [...] S.A. Interes ten wynika bowiem z przepisu prawa materialnego - art. 34 ust. 1 ustawy dnia 8 września 2000 r. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 3065/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1173/07).

Niezależnie od powyższego stwierdzenie, że P. [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest przedwczesne. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc szerokie rozważania, czy P. [...] S.A. posiada przymiot strony powołała wiele aktów prawnych, w tym regulacje przedwojenne i powojenne. Jednakże poczynione wywody prawne nie zostały odniesione do stanu faktycznego sprawy. Zarówno z zaskarżonej decyzji, jak również z akt sprawy nie wynika, jaka była podstawa nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości (czy było to mienie przejęte przez P. [...] po kolejach niemieckich, czy też inne mienie), od kiedy i w jakim trybie nastąpiło objęcie przedmiotowego mienia przez P. [...], a także co znajdowało się na spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W wypisie z rejestru gruntów dokumentującym stan geodezyjny na ten dzień nieruchomość opisana została jako "drogi" pozostające we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w P. Organ nie wyjaśnił przy tym statusu skomunalizowanego mienia, czy i na jakiej podstawie pozostawało ono w prawnym władaniu skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. Dopiero po wszechstronnym i dokładnym ustaleniu przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy można będzie ocenić, czy organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i zastosował w sprawie właściwe przepisy prawne (zgromadzony w sprawie niepełny materiał dowodowy zdaje się sugerować, że przedmiotem komunalizacji jest nieruchomość drogowa, co rodzi pytanie o dopuszczalność komunalizacji tego rodzaju mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tzn. gdyby okazało się, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. była drogą publiczną).

Nie należy również zapominać, że zgodnie z treścią art. 7 KPA, to organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezależnie od inicjatywy dowodowej stron. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił, poprzestając jedynie na teoretycznej analizie obowiązujących w różnych okresach przepisów, bez wskazania, które z nich mają zastosowanie lub nie znajdują zastosowania w odniesieniu do konkretnych zdarzeń faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że prawo zarządu P. [...] do działki nr [...] można wywieść z przepisów ustaw, na podstawie których utworzono przedsiębiorstwo państwowe P. [...] (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. , sygn. akt I OSK 1259/05; wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogła być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy tej ustawy nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa, P.[...] służy prawo zarządu. W ustawie tej brak również uregulowań określających sposób i organ właściwy do potwierdzania uprawnień P. [...] do mienia będącego w jego dyspozycji. Trudno zaakceptować stanowisko, że P.[...] S.A. ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy ustawy określającej status prawny P. [...] z siedzibą w W. Trafne jest przy tym stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że w sprawie nie znajdują zastosowania uregulowania rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", skoro tereny wsi S. (obecny powiat l.), w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia (28 września 1926 r.), nie były objęte prawodawstwem II Rzeczypospolitej (fakt historyczny znany Sądowi z urzędu nie wymagający przeprowadzenia dowodu).

Nie można również podzielić stanowiska, że P.[...] w dniu 27 maja 1990 r. było organem administracji rządowej lub organem władzy państwowej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro P.[...] miało status przedsiębiorstwa państwowego, podlegającego wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, wykonującego jedynie dodatkowe zadania z zakresu administracji państwowej (art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7-11 ustawy z 1989 r.), a nie podmiotu usytuowanego w systemie organów administracji rządowej lub władzy państwowej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadziła w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 KPA, art. 107 § 3 KPA w związku z art. 138 § 1 pkt 3 KPA, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).