Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 287/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Holding Sp. Komandytowo-Akcyjna w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. nr IFXIV.7840.5.64.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. Holding Sp. Komandytowo-Akcyjnej w K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 lutego 2020 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "inwestor") wystąpiła do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej numer [...] wraz z kablową linią zasilającą, na działce nr ewidencyjnej 1, obręb [...] przy Al. [...] w S.

Pismem z dnia 6 marca 2020 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta S. ("organ I instancji") decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, w skrócie: "P.b.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie dalej: "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę opisanej powyżej stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał następujące warunki:

1) roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, spełniając wszystkie wymagania określone w dokonanych uzgodnieniach, uzyskanych opiniach i decyzjach, zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami i zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia;

2) w trakcie robót budowlanych należy uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych;

3) należy odpowiednio zabezpieczyć teren budowy;

4) kierownik budowy (robót) jest obowiązany prowadzić dziennik budowy;

5) kierownik budowy (robót) jest obowiązany umieścić na budowie, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia;

6) szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie;

Przywołane powyżej warunki wynikają z treści: art. 19 w związku z art. 36 ust. 1, art. 42 ust. 2 pkt 1-3 P.b. i § 2 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (w skrócie: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych). Dodatkowo, organ I instancji zacytował art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b. i uznał, że do wniosku o pozwolenie na budowę należało w niniejszym przypadku dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tą izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymagane prawem i wymienione powyżej dokumenty zostały przedłożone, jak również spełnione zostały wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. Na inwestora organ I instancji nałożył, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, oraz ustalił, iż został spełniony wymóg zgodności projektowanej inwestycji z zapisami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, opublikowanej jako akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr [...] z [...] r. poz. [...] (w skrócie: "mpzp").

M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Holding Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca") złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 P.b., poprzez nie uznanie za stronę postępowania administracyjnego właścicieli i użytkowników działek, na które projektowany obiekt będzie oddziaływał np. działki sąsiedniej o nr 2 oraz innych o nr 1, 3, 4; art. 33 ust. 1 P.b., a także brak odniesienia się do charakterystycznych elementów technicznych stacji bazowej i nie objęcie nimi wszystkich jej elementów jako obiektu budowlanego; art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez brak ustalenia zgodności obiektu z zapisami mpzp i wymaganiami ochrony środowiska, w tym oceny jego oddziaływania w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm., dalej: "ustawa") i weryfikacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej: "rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r."); oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie uwag i wniosków skarżącej oraz brak weryfikacji informacji podanych przez inwestora we wniosku. W uzasadnieniu odwołania zaznaczyła, iż rozstrzygnięcie nie zawiera parametrów technicznych poszczególnych elementów stacji bazowej i w związku z tym może prowadzić do obejścia przepisów prawa przez inwestora między innymi przez zmianę mocy lub liczby anten sektorowych na etapie realizacji obiektu. Powołując się na treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie rodzajów obiektów budowlanych dostrzegła brak złożenia przez inwestora wraz z wnioskiem opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia. Instalacja radiokomunikacyjna A. [...]" (dalej w skrócie: "Kwalifikacja"), którego zapisy powinny być szczegółowo i precyzyjnie zweryfikowane przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej, treść złożonego do organu I instancji opracowania pt.: "Analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Instalacja radiokomunikacyjna A. [...]" (dalej w skrócie: "Analiza"), jest nie pełna, bowiem nie zawiera informacji o odległościach od miejsc dostępnych dla ludności, a tym samym obszaru oddziaływania środowiskowego wszystkich anten a nie tylko pojedynczej, co nie wyklucza możliwości kumulacji pól magnetycznych. Tymczasem nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odnosząc się do zapisów mpzp zauważyła, iż działka inwestycyjna oznaczona jest symbolem V49 KS, w którym nie ma możliwości uzupełniającego i odmiennego jej zagospodarowania.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r., nr IFXIV.7840.5.64.2020, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 czerwca 2020 r W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podzielił zarzut skarżącej dotyczący braku złożenia przez inwestora wraz z wnioskiem opracowania pt. "Kwalifikacja" i wystąpił o przedłożenie tego dokumentu. Skarżąca w dniu 1 września 2021 r. przedłożyła pismo ustosunkowujące do uzupełnionego przez inwestora materiału dowodowego. W odpowiedzi na pismo skarżącej, pismem z dnia 30 września 2021 r. inwestor dokonał wyjaśnień w zakresie wątpliwości dotyczących m.in. ewentualnej możliwości kumulacji pól elektromagnetycznych, a także podniósł, że w jego ocenie skarżąca nie powinna posiadać statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda Śląski ocenił ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i podał, iż na terenie inwestycyjnym znajdować się będzie wieża [...] o łącznej wysokości 34,3 m (włącznie z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającą ponad poziom terenu oraz odgromnikiem), na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze oraz urządzenia sterujące posadowione obok wieży. Do wieży zostanie dostarczona energia elektryczna. Na wieży planuje się montaż 6 anten sektorowych na azymutach 30°, 150° i 250° (po dwie na każdym azymucie) pracujących w pasmach 2154,9/925,1/1824,9 MHz i 801/2670 MHz o mocach EIRP każdych dwóch anten wynoszących odpowiednio 791 [W], 398[W], 743[W] oraz 1216[W] i 564[W].

Po przeanalizowaniu zarzutów odwołania Wojewoda Śląski uznał, że nie mogą one odnieść pozytywnego skutku. Odnosząc się do wątpliwości skarżącej dotyczących możliwości ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, przy uwzględnieniu możliwości zmian nachylenia anten poparł argumenty merytoryczne zawarte w piśmie z dnia 30 września 2021 r. pełnomocnika inwestora, który wyjaśnił w tym zakresie, iż: "W Kwalifikacji przedsięwzięcia oprócz metody obliczeń zgodnej z przepisami, zawarła została też metoda, której te przepisy nie przewidują, mianowicie sumowania EIRP pojedynczych anten skierowanych na ten sam azymut - nawet dokonując obliczeń w ten sposób wnioski płynące z tej kwalifikacji przedsięwzięcia są niezmienne - inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pochylenia anten, podobnie jak wysokości ich zawieszenia przyjęte są w projekcie "na sztywno" i nie podlegają zmianom. Obszary, w których gęstość mocy pola elektromagnetycznego będzie większa od wartości normowej znajdują się wysoko nad poziomem terenu w miejscach niedostępnych dla ludności." (cytat uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zważywszy na przytoczone wyjaśnienia pełnomocnika inwestora, a także informacje zawarte w projekcie budowlanym oraz w Kwalifikacji Wojewoda Śląski, uznał, że wątpliwości skarżącej w tym zakresie są bezpodstawne, gdyż dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, zawarte w projekcie budowlanym są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), obowiązującego od dnia 19 grudnia 2019 r.

Odnosząc się do wątpliwości zarówno skarżącej, jak i pełnomocnika inwestora, dotyczących kręgu stron postępowania, stwierdził, że krąg stron postępowania został wyznaczony prawidłowo. Następnie, w odniesieniu do zarzutów skarżącej dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a także dotyczących niewyczerpującego uzasadnienia jego decyzji, Wojewoda Śląski uznał, że są to zarzuty bezpodstawne, ponieważ postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a uzasadnienie decyzji tego organu zawiera wszystkie niezbędne ustalenia i wnioski w zakresie planowanej inwestycji. Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami mpzp i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a jej parametry są tożsame z tymi zawartymi w projekcie budowalnym oraz załącznikach do niego. Jest to projekt kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, jak również inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca domagała się uchylenia w całości decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 9 grudnia 2021 r. i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 33 ust. 1 P.b., poprzez brak odniesienia się do całości zamierzenia budowlanego, w tym nie wskazanie zasadniczych charakterystycznych elementów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej oraz nie objęcie decyzją wszystkich jej elementów składowych jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, a także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., poprzez brak ustalenia, czy obiekt wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie uwag skarżącej oraz brak weryfikacji informacji podanych przez inwestora we wniosku. W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, iż zaskarżona decyzja nie zawiera parametrów technicznych poszczególnych elementów stacji bazowej i w związku z tym może prowadzić do obejścia przepisów prawa przez inwestora między innymi przez zmianę mocy lub liczby anten sektorowych na etapie realizacji obiektu, a więc błędnej interpretacji § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. W sprawie nie ustalono bowiem odległości od miejsc dostępnych dla ludności, a tym samym obszaru oddziaływania środowiskowego wszystkich anten a nie tylko pojedynczej, co nie wyklucza możliwości kumulacji pól magnetycznych. Nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania odwoławczego nie została ona zapoznana z pismem pełnomocnika inwestora z dnia 30 września 2021 r., które miało wyjaśnić kwestię nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, tym samym Wojewoda Śląski naruszył art. 10 k.p.a. Odnosząc się do zapisów mpzp skarżąca zauważyła, iż działka inwestycyjna oznaczona jest symbolem V49 KS, w którym nie ma możliwości uzupełniającego i odmiennego jej zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. uczestnik postępowania wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: ustalenie stanu faktycznego, jak i normy prawa materialnego obowiązującego w ściśle zakreślonym czasie oraz subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod wskazaną normę, jak również umożliwienie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ich stronom i uczestnikom postępowania.

Zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższa regulacja skorelowana jest z zasadą przekonywania uregulowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z treścią którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione" (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2858/2 i z 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3047/20).

Powyższe uwagi są konieczne z uwagi na treść zaskarżonej decyzji, która została wydana w dniu 9 grudnia 2021 r. wobec wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek inwestora z dnia 9 lutego 2020 r.

Mając na uwadze przedstawione wyżej założenia o charakterze ogólnym wskazać należy, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego, w tym między innymi:

- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, w skrócie jak dotychczas: "P.b.");

- ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej w skrócie: "u.p.z.p.");

- ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247, zwanej dalej w skrócie jak dotychczas: "ustawa środowiskowa");

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2448);

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; przytaczanego w dalszym ciągu jako dotychczas w skrócie: "rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r.").

Organ odwoławczy jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art. 82 ust. 3 P.b. i w treści uzasadnienia odniósł się wyłącznie do bliżej nieokreślonych przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Tymczasem materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i 4 P.b. W myśl art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza między innymi:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezbędnym warunkiem uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która to dokumentacja podlega ocenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi (por. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 P.b.

Zakres i treść projektu budowlanego powinien być dostosowany do specyfiki i charakteru obiektu oraz powinien zawierać informacje wskazane w art. 34 P.b., bowiem podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustawodawca nie zawarł legalnej definicji zamierzenia inwestycyjnego, ale nie budzi wątpliwości, że obiekty budowlane, które mają być realizowane na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę stanowią zamierzenie budowlane. Zamierzenie budowlane winno być wyartykułowane we wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie w decyzji poprzez określenie konkretnych obiektów budowlanych, których dotyczy. Nie może być ukryte pod symbolem, który jest identyfikowany jedynie przez inwestora. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której zakres przedmiotowy pozwolenia na budowę będzie możliwy do określenia tylko łącznie z projektem budowlanym.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji nie pozwala określić, jakie obiekty budowlane ma w planie realizować inwestor. Argumentację tę wzmacnia odniesienie się do treści art. 28 ust. 1 P.b., gdyż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Użycie przez organ sformułowania - zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jako symbolu inwestycji numer [...] wraz z kablową linią zasilającą - nie stanowi określenia zamierzenia budowlanego, dla którego udzielono pozwolenia na budowę oraz kontroli jednolitości zamierzenia budowlanego w całym cyklu inwestycyjnym.

Treść wniosku inwestora wiąże organ co do istotnych parametrów planowanego zamierzenia i organ nie może jej samodzielnie modyfikować lub przedstawiać w sposób zbyt ogólnikowy w treści decyzji co może wypaczać, jak w tej sprawie, opis planowanego przedsięwzięcia i badaną w postępowaniu dopuszczalność jego lokalizacji.

Wojewoda Śląski jako organ odwoławczy nie dostrzegł tych okoliczności i dokonując oceny prawidłowości decyzji organu I instancji zacytował złożone w toku postępowania odwoławczego wyjaśnienia inwestora.

Tymczasem skarżąca, tak na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze w szczególności kwestionowała niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie parametrów planowanych do zainstalowania anten, a w szczególności ich oddziaływania na środowisko. Sprawa ta nie została wyjaśniona. W toku postępowania odwoławczego skarżąca nie została również zapoznana ze złożonymi przez inwestora dodatkowymi informacjami.

W tym zakresie w odpowiedzi na skargę zawarto konkluzję, że wyjaśnienia inwestora, co należy podkreślić złożone w toku postępowania odwoławczego, nie wpłynęłyby na zmianę stanowiska skarżącej, bowiem cały czas podtrzymywała stanowisko i powielała argumenty podniesione w odwołaniu. W związku z tym Wojewoda Śląski, po otrzymaniu wyjaśnień inwestora uznał za niepotrzebne kolejne zawiadamianie skarżącej o tym fakcie (k. 13 akt sądowoadministracyjnych).

Sąd wskazuje, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym i obowiązkiem organu jest jego ocena w zakresie przydatności dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Niedopuszczalne jest orzekanie w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 625/15).

Sporządzona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu - jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega jego ocenie. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). To oznacza, że także dokument złożony przez inwestora jaką jest kwalifikacja przedsięwzięcia podlega weryfikacji w toku postępowania dowodowego, a wyniki tej weryfikacji winny znaleźć wytłumaczenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, bowiem on rozstrzyga sprawę. Takiej oceny nie przeprowadził Wojewoda Śląski, czego dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu. Powtórzył jedynie argumenty wskazane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, sporządzonej przez inwestora dla wykazania zbędności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zacytowane w części historycznej). Pominął przy tym zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu, zauważając jednocześnie, że nie mogą one odnieść skutku.

Nie mniej jednak art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Obowiązek przewidziany w tym przepisie inwestor wypełnił poprzez złożenie dokumentu Kwalifikacja, którego celem była ocena, czy objęta wnioskiem instalacja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., aby dokonać takiej oceny należy wyznaczyć zakres emisji pola elektromagnetycznego anten, wyznaczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny, a następnie obliczyć w jakiej odległości w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Dla wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludności koniecznym jest ustalenie tiltów poszczególnych anten, gdyż parametr ten określa pochylenie osi głównej wiązki promieniowania i tym samym determinuje wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z powołanymi przepisami, parametrów tych nie wyznacza się dla radiolinii.

W niektórych sytuacjach parametry charakteryzujące daną inwestycję należy zsumować. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. stanowi bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Wykładnia obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 9 grudnia 2021 r. przepisów § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 września 2019r., wydanego na podstawie art. 60 ustawy środowiskowej prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które zawsze lub potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA: z 31.08.2017 r., II OSK 3008/18; z 7.09. 2017 r., II OSK 3083/15; z 16.06. 2015 r., II OSK 2706/13; z 29.09.2015 r., II OSK 139/14). Zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia potwierdza brzmienie przepisów § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu.

Przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, mają charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. mają charakter norm uzupełniających pozwalających na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest jednak najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (por. wyrok NSA z 3.07.2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18). Nie można ponadto wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.06.2017 r. II OSK 1839/16; z 9.12.2016 r. II OSK 708/15).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2). Stosownie natomiast do art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby należycie zbadano, czy planowana inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o czym było wyżej. Nie wynika też, że dokumentacja zgłoszona przez inwestora została oceniona jako środek dowodowy sprawie, który pozwala ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie określić kategorię przedsięwzięcia. Organ powinien samodzielnie w tym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe, identyfikując numerami działek stan zagospodarowania działek znajdujących się w stosownych odległościach od środka elektrycznego anteny, w osi głównej jej wiązki oraz ustalenie ich promieniowania, w konkretnych okolicznościach oraz czy wydano dla którejś z tych działek decyzję o warunkach zabudowy czy o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Znaczenie ma również ukształtowanie terenu w tych miejscach (zjawisko odbicia wiązki czy odległości od punktu wiązki promieniowania).

Sądowi znane jest stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powinna zostać wyjaśniona kwestia dotycząca możliwego pochylenia anten sektorowych i nie jest wystarczające poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na deklaracji inwestora co stosowanego przez niego tiltu anten. W ramach tego stanowiska podkreśla się, że w przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anteny większej niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 42/19 i z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 839/19).

Podkreślenia jednak wymaga, że przywołany pogląd judykatury nie wynika bezpośrednio, w sposób oczywisty z przepisów prawa, lecz wymaga uprzedniej ich wykładni, często skomplikowanej prawniczo i odwołującej się do zasad ogólnych zamieszczonych w różnych aktach prawnych (np. do zasad zapobiegania i przezorności ujętych w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.s.). Kwestia związana z sumowaniem pola elektromagnetycznego czy też jego kumulowaniem, rozumianym nie jako proste matematyczne zsumowanie mocy EIRP, ale jako nachodzenie na siebie wiązek promieniowania emitowanych przez anteny sektorowe i konieczność badania tzw. zjawiska superpozycji w ramach oceny, czy dane przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynika z wykładni przepisów, a nie z ich oczywistego, jasnego brzmienia. W tym zakresie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. mówi bowiem o zsumowaniu parametrów w określonych okolicznościach, a nie o kumulowaniu wiązek promieniowania w rozumieniu przedstawionym wyżej. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest zresztą w tym zakresie jednolite (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19; z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21; wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SA/Po 111/21).

W zakresie przedstawionego zagadnienia należy także zauważyć istotną zmianę stanu prawnego od dnia 4 czerwca 2022 r. W dniu tym weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071; zwanego dalej: "rozporządzeniem z 2022 r."), które uchyliło § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., dotychczas odnoszące się do oddziaływania na środowisko instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, które zastępowały § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2010 r. w zakresie kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne.

Z uzasadnienia projektu rozporządzenia z 2022 r. (uzasadnienie projektu rozporządzenia dostępne na stronie BIP Rządowe Centrum Legislacji: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12355351/katalog/12847222#12847222) wynika, że celem nowelizacji jest szybsze pokrycie kraju zasięgiem sieci mobilnych co umożliwi większe wykorzystanie pracy zdalnej w sytuacjach kryzysowych.

Na to wskazuje również zawarte w aktach administracyjnych niniejszej sprawy pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 20 marca 2020 r., znak [...] (akta nie ponumerowane).

Nowelizacja ta zmierza do korekty obecnego katalogu przedsięwzięć oraz harmonizacji przepisów z załącznikami I i II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, z późn.zm.). W uzasadnieniu projektu stwierdzono bowiem, że dotychczas funkcjonujące regulacje dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz - w przypadkach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r. - były nadregulacją względem wymogów ustanowionych dyrektywą 2011/92/UE. W uzasadnieniu zmiany uznano, że przepisy dyrektywy 2011/92/UE jasno wskazują w art. 1 ust. 1, że stosuje się ją do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku (zostały one sklasyfikowane w załącznikach do dyrektywy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2011/92/UE przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (a więc zgodnie z rozporządzeniem z 2019 r. także instalacje radiokomunikacyjne o mocy >15W EIRP) należy zbadać, czy podlegają one ocenie oddziaływania na środowisko. Badanie to jest przeprowadzane za pomocą badania indywidualnego lub progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie (tzw. selekcja kategoryczna). W ocenie projektodawcy, za takie progi należy uznać dopuszczalne w Polsce poziomy pola elektromagnetycznego określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). W uzasadnieniu do projektu rozporządzenia z 2022 r. wskazano, że odpowiednia ochrona przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez instalacje jest zapewniona przez obowiązujące przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska - zarówno w zakresie przewidzianej w art. 152 tej ustawy procedury zgłoszeniowej, jak i narzędzi związanych z obowiązkowym pomiarem pola elektromagnetycznego w środowisku (art. 122a ustawy - Prawo ochrony środowiska) oraz państwowym monitoringiem środowiska (art. 123 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Z tego względu konieczność, w określonych sytuacjach, w odniesieniu do przedsięwzięć wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., uzyskania dodatkowo na wcześniejszym etapie zamierzenia inwestycyjnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznano za nieuzasadnioną. Stwierdzono, że obowiązek taki w praktyce w sposób zbędny mnoży liczbę rozstrzygnięć administracyjnych niezbędnych do realizacji inwestycji.

Na uwagę zasługuje jednak nieprawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 124/22, dotyczący skargi na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Stwierdzono w jego uzasadnieniu, że powyższa zmiana rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. nie zdezaktualizowała potrzeby weryfikacji zgodności projektowanej inwestycji (projektu budowlanego) z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z zasadami dotyczącymi ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Nadal obowiązują bowiem regulacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, zwanej dalej w skrócie: "p.o.ś."), które gwarantują bezpieczeństwo i kontrolę nad polem elektromagnetycznym emitowanym od instalacji radiokomunikacyjnych. Zgodnie z art. 121 p.o.ś. ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane

W przywołanym wyroku uznano również, że gwarancja dbałości o zdrowie obywateli oraz środowisko wpisana została również w obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) określające szczegółowo maksymalne dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. W przepisach powyższego rozporządzenia zostały określone standardy emisyjne, a więc wielkości emisji, które nie mogą być przekroczone - ich przekroczenie powoduje, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zabroniona. Ocena stopnia szkodliwości wpływu stacji bazowej na otoczenie winna być dokonana przez organy architektoniczno - budowlane w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu normy z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stwierdzono, że wyrażona w art. 121 p.o.ś. zasada utrzymania jak najlepszego stanu środowiska i utrzymywania poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach wymaga, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, określenia przez inwestora nie tylko obszarów, w których występują przekroczenia dopuszczalnych emisji pól elektromagnetycznych, ale również wskazania jakiej wielkości emisje znajdują się na sąsiednich nieruchomościach, umożliwiając tym samym podmiotom znajdującym się w obszarze oddziaływania stacji bazowej ustosunkowanie się do inwestycji oraz ochronę swoich interesów przed negatywnym jej wpływem. W wyroku uznano, że organy architektoniczno-budowlane, dokonując oceny stacji bazowej z przepisami ochrony środowiska, powinny bardzo szczegółowo przedstawić rodzaj inwestycji, jej parametry, położenie względem sąsiednich nieruchomości, a także wskazać nie tylko pola przekraczające dopuszczalne emisje pól elektromagentycznych, ale także określić, jakie wielkości promieniowana będą występować na nieruchomościach stron. Organ nie może ograniczyć się przy tym do powtórzenia deklaracji inwestora, że emisja niedopuszczalnego oddziaływania elektromagnetycznego, a więc przekraczającego wielkości wskazane w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, znajdują się poza miejscami dostępnymi dla ludzi. Konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, gdzie w przypadku danej stacji bazowej, znajdują się obszary dostępne dla ludzi, a gdzie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i czy inwestycja zachowuje dopuszczalne dla tych obszarów wielkości. Informacje te powinny wynikać z projektu budowlanego, a organ architektoniczno-budowlany powinien je wskazać i odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych zwrócił uwagę uczestnik postępowania (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19; z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21; wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SA/Po 111/21). Wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. stanowiły podstawę do przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA jako pytania prawnego, w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., sygn. akt III OPS 1/22.

Zgodnie z art. 124 ust. 2 p.o.ś. przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Definicję tę powtarza rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448; oznaczenia zawarte w załączniku do tego rozporządzenia).

Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną i poczynione rozważania, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Mając to na uwadze, Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 980,- zł., obejmujące wpis sądowy od skargi w wysokości 500,- zł. i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480,- zł. (punkt 2 sentencji).

Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.