Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2680/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1097/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1097/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2020, a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 1 sierpnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrole pasa drogowego ul. B. j w rejonie nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym (nośnik nie posiada oznaczenia numerycznego) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, a także zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy oraz powierzchnię rzutu poziomego nośnika reklamowego. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 7, 21 oraz 28 sierpnia 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym oraz nośnika. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy oraz urządzenia reklamowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezydenta m.st. Warszawy wymierzono skarżącej karę pieniężną w wysokości 1316,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. nr [...] w dniach 1, 7, 21, 28 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 1,49 m2, natomiast w dniach 2-6, 8-20 oraz 22-27 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,27 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony elektroniczny wyświetlacz reklamowy, co oznaczało, że reklama znajdowała się w pasie drogowym i skarżąca powinna legitymować się zezwoleniem na jej umieszczenie. Organ ustalił, ze skarżąca nie posiadała w wymienionych okresach zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. ulicy.

Odnosząc się do powierzchni reklamy i nośnika reklamowego, organ powołał się na pomiary przeprowadzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Drób Miejskich w trakcie kontroli, dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy elektronicznego wyświetlacza reklamowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji przeprowadzając czynności kontrolne pozyskał wypis z rejestru gruntów (dla działki nr [...]) i wyrys z mapy ewidencyjnej, jak też mapę sytuacyjną z zaznaczeniem pasa drogowego, które pozwoliły pracownikom organu dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy, potwierdził fakt zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ww. ulicy poprzez umieszczenie w nim w dniach 1, 7, 21, 28 sierpnia 2019 r. reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 1,49 m2, natomiast w dniach 2-6, 8-20 oraz 22-27 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,27 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe potwierdzone zostało również w protokole kontroli i karcie kontroli. Organ powołał się także na dowody w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego.

Odnosząc się do faktu zakwestionowania w odwołaniu położenia reklamy w pasie drogowym organ odwoławczy stwierdził, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, co oznacza, że znajdował się on w pasie drogowym. Zdaniem organu, z dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że w dniach kontroli urządzenie reklamowe emitowało reklamy o zmiennej treści. Dowody te uznało za wiarygodne, rzetelne i uzupełniające się. Z kolei doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy wskazują, że nośnik reklamowy był przez cały ww. okres między kontrolami zamontowany w pasie drogowym. Z tego względu organ wskazał, że z ww. przyczyn organ pierwszej instancji zasadnie uznał ciągłość posadowienia ww. nośnika reklamowego. W kwestii powierzchnia zajęcia pasa drogowego uznał natomiast, że nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy dla wykazania okresu zajęcia pasa drogowego oraz charakteru drogi, której pas został zajęty, co oznaczało, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego i procesowego, w stopniu który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że wobec sporu o granice pasa drogowego, z dokumentów takich jak: protokoły kontroli pasa drogowego, wydrukowane fotografie oraz przekazane fotografie na płycie CD, wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył zielonym flamastrem granice pasa drogowego i czerwonym kolorem "wyświetlacz reklamowy" może wynikać, że doszło do jego nieuprawnionego zajęcia przez reklamę skarżącej. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego, a ta okoliczność wobec jej kwestionowania przez całe postępowanie - powinna być prawidłowo wyjaśniona i nie budzić wątpliwości. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, umieszczonej na płycie CD wynikało, że sfotografowane nośniki reklamowe - nie wskazują na konkretną indywidualizację lokalizacji. Na żadnej z nich nie widać numeru domu, czy nazwy ulicy. Sporne nośniki były przytwierdzone do ściany budynku pomiędzy ozdobnymi zadaszeniami (markizami) i pod elementami fasady. Biorąc zatem pod uwagę miejsce umieszczenia wyświetlacza na ścianie budynku lub fasadzie, złożony wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył zielonym flamastrem granice pasa drogowego, a zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy czerwonym kolorem - mogło mieć wyłącznie charakter szkicu roboczego i nie mogło być legitymizowane przez Sąd w sytuacji sporu co do prawa.

Zdaniem Sądu, w przypadku kwestionowania przez skarżącą samego faktu zajęcia pasa drogowego, okoliczność ta winna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze, czyli na mapie przedstawiającej usytuowanie pasa drogowego, jego granic i umieszczenia w nim, wrysowania wyświetlacza reklam, pomierzonego przez uprawnionego geodetę na stosownej mapie prawnej, uwzględniającej wyniki pomiarów. Wprawdzie, w ocenie Sądu, złożony wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, co do zasady stanowi dokument urzędowy co do przebiegu granic pasa drogowego, ale nie zawiera on wiarygodnego dla Sądu dowodu co do faktycznej lokalizacji reklamy względem przebiegu pasa drogowego.. Sąd podkreślił także, że z fotografii sporządzonych podczas kolejnych kontroli, znajdujących na płycie CD w dniu 1 i 7 sierpnia 2019r. nie widać budynku. Widoczny jest wypukły nośnik (wyświetlacz elektroniczny reklam), zawieszony nad chodnikiem, jego podłączenie do prądu, umieszczony pomiędzy otworami okiennymi, poniżej wystających ozdobnych zadaszeń (markizy nadokienne). Dopiero z fotografii sporządzonych w dniu 21 sierpnia 2019 r. oraz sporządzonej w dniu 28 sierpnia 2019 r. wynika położenie reklamy względem ściany budynku. Widoczne jest, że linia budynku (fasada) ściany nad chodnikiem nie jest prosta i jednolita na całej długości ściany. Na ww. fotografiach widoczne stwierdzone zostały wystające poza fasadę budynku ozdobne gzymsy występujące na całej długości budynku nad oknami parteru i I piętra, pod którymi umieszczony jest nośnik. Sąd ocenił, że sporządzone fotografie nie stanowią, czy granica pasa drogowego biegnie wzdłuż ściany budynku wyznaczonej przez chodnik dla pieszych, czy granicę nieruchomości wyznacza rzut z góry budynku. Zdaniem Sądu, zgromadzona dokumentacja, w tym w szczególności konfrontowana z oceną organu dokumentacja fotograficzna na płycie CD, oraz mapa granic pasa drogowego były niewystarczające.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niezbędnym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu naruszenia prawa, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanymi na niej przedmiotami, które naruszają przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa określa standardy techniczne, na potrzeby m.in. typowych postępowań sądowych i administracyjnych, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2020 r. poz. 1429; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego"). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu jest to, że nie został przedstawiony żaden dowód w postaci dokumentu geodezyjnego, czy też opinii biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

Sąd podkreślił, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie dawało jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Zaskarżona decyzja dotknięta była zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako: "k.p.a.") i art. 80 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję utrzymaną nią w mocy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

II

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył skarżący kasacyjnie organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r. poz. 470 z p. zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisu § 1 i § 24 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie ww. przepisu i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 189f § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka "waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa" nie obejmuje sytuacji "prowadzenia wobec skarżącej wielu postępowań związanych z zajęciem pasa drogowego", a w konsekwencji uznaniu, że w niniejszej sprawie Organ był obowiązany rozważyć zastosowanie określonych w art. 189f k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do stwierdzenia, że organ wydający decyzję w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji posiadania z urzędu wiedzy, że wobec tego samego podmiotu prowadzonych już jest -jak to zresztą Sąd sam stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - "kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej związanej z zajęciem pasa drogowego" nie może uznać, iż "waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa", ani też stwierdzić, że w takiej sytuacji odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu pozwoli "na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna".

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opisanemu wyżej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granica pasa drogowego ul. B. w W. w rejonie nr [...] przebiega po ścianie budynku ze względu na zróżnicowaną linię budynku, podczas gdy rzeczywista granica tego pasa drogowego przebiega po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2020 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. B. w W. w rejonie nr [...] w dniach 1, 7, 21, 28 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej ma wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 1,49 m2, natomiast w dniach 2 - 6, 8 - 20 oraz 22 - 27 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,27 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2021 r.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SAAVa 1097/21 na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sad Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1097/21 na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a. Nadto, skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej posiedzeniu niejawnym składzie trzech sędziów - na zasadzie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs" ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z p. zm.) oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

III

Skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie jej na rozprawie ora zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Pełnomocnik organu skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor odwołując się do obu podstaw kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja jest niezgodna z prawem.

Kwestią sporną w toku postępowania było uznanie przez organy, że skarżąca umieściła reklamę w pasie drogowym.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie art.40 ust.12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ( art.7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art.9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art.12 k.p.a.).

Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art.40 ust.12 u.d.p.

W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę.

Jak już wyżej podniesiono, skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenie przepisów prawa materialnego wskazuje, że kasator zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego uznając, że ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w zakresie ustalenia ustawowo określonych przesłanek warunkujących nałożenie kary pieniężnej została dokonana w nieprawidłowy sposób.

Skarżący kasacyjnie organ ww. zarzutami zmierzał bowiem do wykazania, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do uznania, że w sprawie doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego, w szczególności organ neguje jakoby wyłącznym dowodem na potwierdzenie bezprawnego zajęcie pasa drogowego była mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń drogową.

Podkreślić więc należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, iż na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego, bowiem błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada, hipotezie określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 7.12.2021 r. sygn. akt II FSK 3780/18, wyrok NSA z dnia 17.11.2021 r. sygn.. akt I GSK 8181/21).

Przechodząc do oceny powyższych zarzutów należy przypomnieć, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, stanowiły protokoły kontroli pasa drogowego, wydrukowane fotografie oraz przekazane fotografie na płycie CD, a także wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył zielonym flamastrem granice pasa drogowego i czerwonym kolorem "wyświetlacz reklamowy".

Zaznaczyć w tym miejscu należy, na co zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji, że ani protokoły kontroli terenowej ani dokumentacja fotograficzna nie dały jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym. Trzeba także podnieść za Sądem pierwszej instancji, w odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej, że nie stanowi ona również dokumentu urzędowego, a jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. W szczególności podkreślenia wymaga, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej, umieszczonej na płycie CD, sfotografowane nośniki reklamowe nie wskazywały na konkretną indywidualizację lokalizacji. Na żadnej z nich nie widać było bowiem numeru domu, czy nazwy ulicy. Sporne nośniki były jedynie przytwierdzone do ściany budynku pomiędzy ozdobnymi zadaszeniami (markizami) i pod elementami fasady.

Do akt sprawy załączony został także wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył zielonym flamastrem granice pasa drogowego, a zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy czerwonym kolorem. Taki wydruk z mapy może mieć jednak charakter wyłącznie szkicu roboczego. Takiemu dowodowi nie może bowiem ani organ ani Sąd przypisać charakteru dokumentu geodezyjnego, który by w sposób nie budzący wątpliwości ustalał przebieg pasa drogowego i usytuowanie spornej reklamy w stosunku do linii rozgraniczających pas drogowy.

Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, na co zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji, okoliczność zajęcia pasa drogowego powinna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19).

Znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, choć co do zasady uznać należy za dokument urzędowy w zakresie przebiegu granic pasa drogowego to nie stanowi wiarygodnego dowodu co do faktycznej lokalizacji reklamy względem przebiegu pasa drogowego. Brak w aktach sprawy mapy przedstawiającej usytuowanie pasa drogowego, jego granic i umieszczenia w nim, wrysowania wyświetlacza reklam, sporządzonej przez uprawnionego geodetę na stosownej mapie prawnej, uwzględniającej wyniki pomiarów uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przez organ, czy sporna reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego.

Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie przesądzał zatem o tym, czy reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodziły podstawy do nałożenie na nią kary pieniężnej. Z tego bowiem względu należało się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, a ww. zarzuty skargi kasacyjne uznać za bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również z Sądem pierwszej instancji, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a.. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. Sąd pierwszej instancji słusznie bowiem zauważył, że w niniejszej sprawie nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, a poprzestano jedynie na stwierdzeniu, że wobec skarżącej prowadzonych było kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej związanej z zajęciem pasa drogowego i dlatego też art. 189f § 1 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego z punktu 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadny.

W konsekwencji wszystkich wymienionych okoliczności niezasadny okazał się także zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi. Ponadto, przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że powołany przepis jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10). Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.