Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2918/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1139/14 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 2918/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1139/14 po rozpoznaniu skargi J.S. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] do rozpatrzenia wniosku J.S. z dnia 8 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

J.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2014 r., którego przedmiotem było udostępnienie informacji, jakie decyzje i czynności zostały podjęte w sprawie odpowiedzialności zawodowej mgr inż. J.K.o (nr wpisu [...]) z wniosku J. S. i I. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżąca wnosiła o udostępnienie ich treści, podnosząc, iż do dnia złożenia skargi nie otrzymała odpowiedzi na wniosek. Wskazała, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p.", podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej są w szczególności organy samorządów zawodowych. Organem okręgowej izby architektów jest okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej (art. 14 ust. 1 pkt 6 powołanej wyżej ustawy), który zgodnie ze statutem Izby Architektów z dnia 24 listopada 2002 r. prowadzi postępowania wyjaśniające z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej i zawodowej członków izby (§ 23 ust. 2 statutu). W świetle przedstawionego stanu prawnego, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest samorząd zawodowy, a w ramach samorządu odpowiedni organ, w którego kompetencjach leżą sprawy, w związku z którymi wytwarzana jest informacja publiczna. Skierowanie wniosku do okręgowego rzecznika odpowiedzialności dyscyplinarnej było zatem właściwe.

Zdaniem Skarżącej, rzecznik odpowiedzialności zawodowej samorządu zawodowego wykonuje zadania publiczne i informacja o działalności Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] stanowi informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż informacja o przebiegu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 u.d.i.p. Rzecznik nie jest organem władzy publicznej, czy też organem wykonującym zadania władzy publicznej. Sprawy odpowiedzialności zawodowej członków samorządu zawodowego architektów prowadzone przez Rzecznika nie są sprawami publicznymi. Są to postępowania w sprawach indywidualnych, dotyczących konkretnych, zawodowych działań członków Izby Architektów RP, związanych z konkretnymi zobowiązaniami zawodowymi (w znacznej części cywilnoprawnymi).

W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy realizacji konkretnej umowy cywilnoprawnej "o wykonanie dzieła architektonicznego" z dnia [...] października 2008 r. i sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących opóźnień w jej realizacji, błędów wykonawczych itp. W ocenie Rzecznika nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące sposobu realizacji umowy cywilnoprawnej między prywatnymi podmiotami jest sprawą publiczną i podlega ujawnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W warunkach, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, właściwym sposobem rozpatrzenia wniosku było udzielenie odpowiedzi, co uczyniono w dniu [...] grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że podstawą prawną zobowiązującą organy samorządu zawodowego do udzielenia informacji publicznej stanowi cytowany wyżej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Jest to zgodne z art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego. Sąd I instancji zauważył, iż art. 17 ust. 1 Konstytucji RP powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorządy zatem wykonują w pewnym zakresie zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji podkreślił, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań.

W świetle powyższego, zadaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] jako organ samorządu zawodowego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Żądanie skarżącej dotyczy udostępnienia informacji o czynnościach i decyzjach w sprawie prowadzonego przez Okręgowego Rzecznika postępowania wyjaśniającego, a zatem powierzonego ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1946), zadania publicznego. Zgodnie z treścią art. 26 powołanej ustawy, okręgowy rzecznik dyscyplinarny prowadzi postępowania wyjaśniające oraz sprawuje funkcje oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz składa odwołania od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego.

Uprawnienia rzecznika wynikające z ustawy wskazują, że realizuje on zadania publiczne. Organ ten powinien rozpoznać wniosek poprzez udostępnienie żądanej informacji, bądź przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na decyzję ostateczną do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezentowane przez organ stanowisko wynika z błędnej kwalifikacji wniosku skarżącej i wskazuje na wadliwą interpretację przepisów ustaw, a nie na lekceważenie strony.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...], opierając skargę na następujących zarzutach:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 149 §1 P.p.s.a. przez nieuzasadnione zakwestionowanie przyjętej przez organ samorządu wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji nieuzasadnione stwierdzenie bezczynności Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...],

- art. 153 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wyrażenie błędnej oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w kontekście zastosowania art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i przyjęcie, że informacje o przebiegu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie mają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust i pkt 2 u.d.i.p. w sprawie, w której żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, bowiem nie dotyczy wykonywania przez samorząd zawodowy zadań publicznych i nie jest związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez uznanie, że określony w tym przepisie krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących ich działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, które w żądanym zakresie nie wykonują zadań władzy publicznej i nie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 61 Konstytucji RP wynikają dwie płaszczyzny pojmowania sprawy publicznej. Do pierwszej zalicza się informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. i zdanie pierwsze Konstytucji RP). Wszystkie informacje związane z tymi podmiotami należy traktować jako publiczne. Druga kategoria informacji dotyczy działalności pozostałych podmiotów: samorządów gospodarczych i zawodowych, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dla tak wyodrębnionej kategorii podmiotów, w ocenie Skarżącego, sprawa publiczna musi być rozumiana jako źródło informacji publicznej tylko w takim zakresie, jaki wynika z łącznego wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem lub majątkiem. Jeżeli nie występują jednocześnie dwie przesłanki, a tylko np. wykonywanie zadania publicznego, to nie mamy do czynienia ze sprawą publiczną. Wówczas nie ma możliwości skutecznego dochodzenia prawa dostępu do informacji. Powyższe wynika z literalnej interpretacji przepisu rangi konstytucyjnej (art. 61 ust i Konstytucji RP).

Prawidłowa interpretacja przepisu rangi konstytucyjnej ma w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem organy samorządu zawodowego architektów w żadnym zakresie nie korzystają ze środków publicznych (mienia komunalnego lub majątku Skarbu Państwa). Działalność Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej finansowana jest ze składek jej członków, bez jakiegokolwiek udziału środków publicznych. W związku z powyższym nawet gdyby uznać, że prowadzenie przez organ dyscyplinarny postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej jest wykonywaniem zadania publicznego (z czym nie można się zgodzić), to nie wiąże się z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a zatem nie podlega ujawnieniu w trybie art. 61 Konstytucji RP.

Przede wszystkim jednak, w ocenie Skarżącego, prowadzenie przez właściwy organ samorządu zawodowego postępowań z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie członków tego samorządu nie stanowi realizacji zadań publicznych, dotyczy spraw indywidualnych, związanych z przynależnością do samorządu zawodowego. W zakresie stanowiącym przedmiot niniejszej sprawy, tj. obejmującym sferę działalności organów dyscyplinarnych Izby Architektów RP trzeba zważyć, że obejmuje ona dwa możliwe tryby działania tych organów. Możliwe są mianowicie dwa sposoby rozstrzygania spraw przez rzeczników odpowiedzialności zawodowej oraz sądy dyscyplinarne Izby Architektów RP - rozstrzyganie w sprawach dyscyplinarnych oraz w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie.

Sprawy dyscyplinarne dotyczą naruszeń obowiązków określonych w art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U.2014.1946). Tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych regulują przepisy ustawy samorządowej oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.11.2002.194.1635). W aspekcie przedmiotu niniejszej skargi zauważono, że przepisy zawarte w ww. aktach prawnych regulujące tryb postępowania dyscyplinarnego wskazują na brak jawności zewnętrznej tych postępowań, a w konsekwencji brak możliwości udostępniania informacji o ich przebiegu oraz dokumentów z akt postępowania na podstawie u.d.i.p. Jawność postępowań dyscyplinarnych i wydawanych w ich toku orzeczeń dyscyplinarnych wyłączają bowiem przepisy §4 ust. 1, § 6 ust. 2, § 30 ust. 1 oraz § 33 ust 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia: "Rozprawa przed sądem dyscyplinarnym jest jawna dla członków izby samorządu zawodowego, chyba że jawne rozpoznanie mogłoby ujawnić okoliczności, które ze względu na ważny interes publiczny powinny być objęte tajemnicą, lub okoliczności, które mogą naruszyć ważny interes prywatny.". Zgodnie natomiast z treścią § 30 ust. i ww. rozporządzenia: "Po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady przewodniczący składu orzekającego sądu dyscyplinarnego ogłasza stronom orzeczenie podpisane przez skład orzekający, przytaczając ustnie najważniejsze motywy orzeczenia." Z przepisów powyższych wynika, że postępowanie dyscyplinarne nie jest postępowaniem w pełni jawnym na zewnątrz, tj. dla ogółu społeczeństwa, publiczności. Ustawodawca przyjął zasadę ograniczonej jawności zewnętrznej postępowania dyscyplinarnego, czemu wyraz dał w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dodatkowe ograniczenie ustawodawca wprowadził w zakresie ogłoszenia orzeczenia dyscyplinarnego wskazując, że może ono nastąpić wyłącznie w obecności stron postępowania. Ponadto, w § 6 ust 2 ww. rozporządzenia zawężono krąg podmiotowy osób uprawnionych do wglądu do akt sprawy dyscyplinarnej wyłącznie do stron, nie przewidując od powyższej zasady żadnego wyjątku.

Drugim stosowanym w organach dyscyplinarnych trybem postępowania jest tryb w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Postępowania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie prowadzone są na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz k.p.a. W przepisach tych brak jest bezpośrednich lub pośrednich wyłączeń jawności zbliżonych do powołanych przepisów regulujących tryb postępowania dyscyplinarnego. Jest to jednak również postępowanie w sprawach indywidualnych. Ponadto dane dotyczące ukarania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają wpisowi do centralnego rejestru ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 88a ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, w wyniku czego Sąd przyjął, że:

- żądana informacja jest informacją publiczną,

- krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego.

W odniesieniu do rozumienia pojęcia informacji publicznej należy wskazać, że jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna z istoty swojej działa przez podmioty ją reprezentujące. Należy przyjąć, że każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki stanowi w tym zakresie podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Organem takim jest więc każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest zatem relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej czy nawet roszczenia w tym zakresie jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p., w tym zwłaszcza art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący kasacyjnie kwestionując charakter żądanej informacji jako informacji publicznej nie wskazuje jednak na naruszenie powyższych przepisów, podnosząc w tym zakresie – tj. w zakresie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2 - jedynie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Dokonując wykładni tego przepisu, należy zwrócić uwagę, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Do podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawodawca – w ramach przykładowego katalogu podmiotów wskazanego w art. 4 ust. 1 u.d.p. – zaliczył organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Treść objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.p. wskazuje na zakres podmiotowy, a nie przedmiotowy dostępu do informacji publicznej, nie można zatem skutecznie kwestionować charakteru informacji jako informacji publicznej zarzucając naruszenie tego przepisu. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że stanowisko dotyczące zobowiązania organów dyscyplinarnych samorządów zawodowych do udzielania informacji w oparciu o u.d.i.p. jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 146/15; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 294/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., akt: I OSK 2057/14).

Naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie upatruje – w ramach zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 3 – w błędnym przyjęciu, że krąg podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji dotyczących swojej działalności obejmuje organy samorządu zawodowego, bez konieczności łącznego spełnienia przesłanek wykonywania przez te organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje zatem poprawność ustalenia zakresu podmiotowego udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości. U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była m.in. realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Skoro więc w ramach literalnej wykładni zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP możliwe jest przyjęcie, że ostatnia część tego zdania zawężająca zakres prawa do informacji dotyczy wszystkich podmiotów w nim wymienionych, tj. organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jak i przyjęcie, że dotyczy jedynie podmiotów wymienionych po przecinku oddzielającym pierwszą część zdania, tj. jedynie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", to uwzględniając charakter tego prawa i wartości leżące u jego podstaw, nie jest uzasadnione i dopuszczalne wyprowadzanie wniosku ograniczającego to prawo. W konsekwencji należy przyjąć, że konstytucyjna regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" ogranicza prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16).

Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej jest organem okręgowej izby samorządu zawodowego architektów (art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1725) prowadzącym postępowania wyjaśniające oraz sprawującym funkcję oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa i dyscyplinarnej członków okręgowej izby (art. 26 pkt 1 ustawy). Ma zatem charakter organu samorządu zawodowego w znaczeniu funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 294/15).

Skoro zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały powiązane bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego, to również w zakresie naruszenia art. 149 § 1, art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i oceny prawne wyrażone w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu wyroku okazały się prawidłowe. Należy przy tym wskazać, że przepis art. 153 P.p.s.a. dotyczy granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie i mógłby być zatem naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo niewykonania owych wskazań (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2137/14), co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. niezależnie od tego, że nie jest przepisem postępowania nie może być skutecznie podnoszony dla podważenia kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, ponieważ – jak wyżej wskazano – regulacja ta określa podmiotowy, a nie przedmiotowy zakres informacji publicznej. Skutecznie podważać takiej kwalifikacji nie można również podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwości tego rodzaju nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.