Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 500/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Drawsku Pomorskim na uchwałę Rady Miejskiej w Złocieńcu z dnia 31 stycznia 2008 r. nr XIX/126/2008 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę Złocieniec przedszkoli I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Złocieńcu w dniu 31 stycznia 2008 r. podjęła uchwałę Nr XIX/126/2008 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę Złocieniec przedszkoli (Dz.U. woj. Zachodn. 208. 32.628).

Powołując się na art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Rada ustaliła w § 1 "opłatę za świadczenia prowadzonych przez gminę Złocieniec przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w wysokości 100 złotych zwaną dalej "opłatą", z zastrzeżeniem § 2".

W § 2 postanowiono, że "jeżeli do przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę Złocieniec uczęszcza więcej dzieci tych samych rodziców, wnoszą oni opłatę w następujących wysokościach:

1) za pierwsze dziecko - 100 % opłaty;

2) za drugie dziecko - 75 % opłaty;

3) za trzecie i każde następne dziecko – 50 % opłaty."

Paragraf 3 uchwały określa, w jaki sposób opłatę tę należy wnosić, paragraf czwarty wskazuje poprzednie uchwały, które tracą moc.

W § 5 Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2008 r.

Wyżej opisaną uchwałę zaskarżył w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie na podstawie art. 91 ust.1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nieważności zaskarżonego aktu w części obejmującej § 1,2 i 3, jako sprzecznej z prawem -art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. Nr 256, poz. 2572 z 2004 r. z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednakże z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tejże ustawy, tj. z zastrzeżeniem, iż przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego.

Z powyższego wynika, zdaniem skarżącego, że nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne, natomiast za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową przedszkoli publicznych dozwolone jest pobieranie opłat. Jednak w tym ostatnim przypadku koniecznym jest dokładne określenie rodzaju świadczeń jakie są odpłatne i wskazanie wysokości opłaty za każde z nich.

Za niewystarczające prokurator uznał więc wskazanie w zaskarżonej uchwale, że jest to opłata za świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Sposób ustalania tego rodzaju opłaty winien być jasno określony,

z uwzględnieniem racji ekonomicznych, a rodzaj świadczeń za jakie jest pobierana dokładnie sprecyzowany.

Powołując się na wskazane wyroki NSA i WSA z lat 2008-2010, prokurator podkreślił, że przedmiotowa opłata nie może mieć charakteru stałego, a obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wskazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym

z oferowaną mu usługą.

Rada Miejska w Złocieńcu nie zgodziła się z tą argumentacją i wniosła

o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada podniosła na wstępie odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 1 stycznia 2010 r. w związku

z wejściem w życie w tym dniu uchwały XLV/316/2009 Rady Miejskiej w Złocieńcu

z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez Gminę Złocieniec przedszkoli publicznych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2010 r. Nr 6, poz. 125).

W związku z powyższym, zdaniem organu, bezcelowe jest stwierdzanie nieważności uchwały przez Sąd.

Rada ponadto powołała się na dokonanie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego analizy spornej uchwały pod względem formalno-prawnym

i niezakwestionowanie jej ważności przez organ nadzoru.

W przekonaniu Rady, argumenty podniesione w skardze oparte na przytoczonych w niej orzeczeniach sądowych stanowiły podstawę do działania przez Burmistrza Złocieńca przy ustalaniu opłat za korzystanie przez dzieci ze świadczeń przedszkola publicznego w Złocieńcu. Opłaty te ustalane były zgodnie z tą linią orzecznictwa. Nigdy gmina Złocieniec nie pobierała od rodziców (opiekunów) dzieci świadczeń za realizowanie przez przedszkole publiczne podstawy programowej, gdyż podlegało to zawsze uzgodnieniu z rodzicami (radą rodziców) zgodnie ze statutem przedszkola, ustawą o systemie oświaty oraz zwłaszcza § 6-11 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, zgodnie z którymi praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego, na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) w przedszkolu mogą być prowadzone zajęcia dodatkowe. Sposób dokumentowania zajęć prowadzonych w przedszkolu określają odrębne przepisy, szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji przedszkola opracowany przez dyrektora przedszkola. Arkusz organizacji przedszkola zatwierdza organ prowadzący. Organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola na wniosek rady pedagogicznej, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, zasady określonej w § 5 ust. 2-5 oraz oczekiwań rodziców (prawnych opiekunów). Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel (nauczyciele), któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci.

Następnie przedstawiono w odpowiedzi na skargę zagadnienia, które określa statut przedszkola, po czym stwierdzono, że kwestie, o których mowa wyżej nie należą więc do materii uchwały podejmowanej w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Zgodnie z treścią tego przepisu zatem do kompetencji Rady Miejskiej w Złocieńcu należy ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Inne kwestie nie zostały objęte zakresem normowania tego przepisu.

Wskazując na cytowaną treść zaskarżonej uchwały Rada wywiodła, że żaden

z jej przepisów nie przeczy orzecznictwu powołanemu w skardze. Uchwała prawidłowo reguluje wyłącznie te kwestie, których uregulowanie zostało powierzone Radzie Miejskiej w Złocieńcu ww. przepisem kompetencyjnym.

W konkluzji Rada postawiła pytanie: "skąd zatem wniosek zawarty w skardze,

że organ uchwałodawczy nie wziął pod uwagę przy podejmowaniu ww. uchwały zasady, że realizacja podstawy programowej jest dla dziecka bezpłatna, a należy dziecko obciążyć odpłatnością za świadczenia poza realizacją podstawy tylko za efektywne wykorzystanie tych zajęć, a sama stawka musi mieć oparcie w szczegółowej kalkulacji kosztów?" Zdaniem organu, Prokuratura w swej skardze nie formułuje żadnego dowodu na tę okoliczność, a treść uchwały wskazuje jednocześnie na fakt, że jest ona prawidłowa.

W związku z powyższym Rada Miejska w Złocieńcu wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie sądowej Rada Miejska w Złocieńcu, powyższą odpowiedź na skargę uzupełniła stwierdzeniem, że gdyby Rada miała uchwalić sporną opłatę na zasadzie ekwiwalentności, to opłata ta musiałaby być znacznie wyższa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis ten w odniesieniu do uchwał rady gminy wiąże się z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Ustalenie zatem, że przepis uchwały rady gminy mającej charakter aktu prawa miejscowego pozostaje w istotnej sprzeczności z przepisami ustawowymi skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

Zaskarżona uchwała, jako akt normatywny organu stanowiącego gminy, zawierający normy generalno-abstrakcyjne jest aktem prawa miejscowego. Co do takiego charakteru uchwały w omawianym przedmiocie nie miała również wątpliwości sama Rada Miejska w Złocieńcu, skoro zawarła w niej, odpowiedni dla tego typu aktów prawnych, przepis dotyczący jego wejścia w życie i promulgacji.

W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na nieobowiązywanie zaskarżonej uchwały

w momencie orzekania przez Sąd, w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię istnienia przedmiotu zaskarżenia. Dopiero ustalenie, że zachodzą podstawy do dokonania sądowej kontroli zgodności z prawem uchwały nieobowiązującej, otwiera bowiem drogę do badania legalności zawartych w niej przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złocieńcu, poza stwierdzeniem, że

w opisanej sytuacji, wydanie wyroku przez sąd administracyjny jest niecelowe, stanowiska tego nie uargumentowała, co jednak nie zwalnia Sądu od rozważenia omawianego zagadnienia.

Kwestia dopuszczalności badania przez sąd administracyjny zgodności

z prawem nieobowiązującego w dacie orzekania aktu prawa miejscowego nie jest uregulowana w ustawie procesowej tj. w ustawie –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych, niż wymienione w pkt 1 i 2, przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Z taką bezprzedmiotowością postępowania sądowo-administracyjnego mamy do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (vide:T. Woś, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexsis, Warszawa 2005. s. 495).

Jednakże w ocenie Sądu, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego sądowa kontrola aktu nieobowiązującego jest dopuszczalna.

Wskazując na dopuszczalność weryfikacji uchwały uchylonej powołać się należy w pierwszej kolejności na uchwałę TK z dnia 14.09.1994 r. w sprawie oznaczonej sygn. W 5/94 (OTK 1995/2/44). Co prawda, uchwała ta podjęta została przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., jednakże dokonana w niej interpretacja rozpatrywanego tu problemu prawnego pozostaje wciąż aktualna.

W uchwale tej Trybunał stwierdził między innymi, że: "Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę."

Trybunał w uzasadnieniu tej uchwały wskazał na niedopuszczalność poprzestania przez sąd administracyjny na stwierdzeniu, że uchwała została uchylona lub zmieniona oraz na powinność sądu ustalenia treści normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalenia treści przepisów przejściowych uchwały zmieniającej oraz na konieczność badania przepisów aktu derogacyjnego lub zmieniającego w kontekście skutków prawnych jakie mogą wywoływać przepisy uchylone lub zmienione.

Cytowaną wyżej tezą tej uchwały nie można zastąpić, co oczywiste, każdorazowej powinności badania w konkretnej sprawie skutków uchwały uchylonej.

W niniejszej sprawie mieć trzeba na względzie, że zaskarżona uchwała wywarła określone skutki prawne w sferze praw i obowiązków rodziców (prawnych opiekunów) dzieci uczęszczających do przedszkola, skoro na skutek jej realizacji zobligowani zostali do poniesienia określonych wydatków, a zatem zaistniała prawna możliwość ich dochodzenia i egzekwowania w razie nieuiszczenia opłaty, także w sytuacji, gdy opłata ustanowiona została w uchwale niezgodnej z prawem. Takiego skutku nie uchyla fakt uchylenia sprzecznej z prawem uchwały w drodze podjęcia następnej uchwały zawierającej przepis derogacyjny.

Prawnym skutkiem derogacji uchwały jest bowiem utrata jej mocy obowiązującej od dnia wskazanego w przepisie aktu derogacyjnego, ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części przez sąd powoduje stan taki jakby wadliwy przepis nigdy nie wszedł do obrotu prawnego, co niweczy skutki sprzecznej z prawem uchwały od momentu jej podjęcia (skutek ex tunc).

Dla pełnego wyczerpania argumentacji, która legła u podstaw przekonania Sądu o braku podstaw do umorzenia postępowania sądowego wywołanego skargą na uchwałę nieobowiązująca w chwili orzekania należy podkreślić, że uchwała Rady Miasta Złocieniec Nr XLV/315/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodn. z 2010 r. Nr 6, poz. 125) uchylająca zaskarżoną uchwałę z dnia 31 stycznia 2008 r., skutków jej sprzecznych z prawem przepisów kwestionowanych w skardze nie wyeliminowała, skoro w jej postanowieniach zawarte zostały przepisy podobne do tych, jakie są przedmiotem skargi prokuratora w niniejszej sprawie, zmianie uległa bowiem tylko stawka opłaty, która podwyższono do 110 zł.

Również podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność niezakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez organ nadzoru nie stanowi przeszkody w poddaniu jej kontroli przez sąd administracyjny. Nie istnieje bowiem ani przepis prawa wprowadzający taki zakaz, ani racjonalne uzasadnienie dla jego wyinterpretowania z obowiązujących przepisów.

Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził, że istnieją podstawy prawne do poddania kontroli legalności zaskarżonej uchwały, mimo że utraciła byt prawny w dacie orzekania.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy wskazać, że działalność prawotwórcza prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Stąd, w szczególności co do aktów prawa miejscowego, wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie

(art. 94 Konstytucji). Wynika to również z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi powtórzenie przywołanego wyżej art. 94 Konstytucji.

Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być zgodna z Konstytucją i z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana.

Z treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika ewidentnie, że istnieje rozbieżność poglądów stron co do zakresu umocowania ustawowego upoważniającego radę gminy do podjęcia uchwały na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W przekonaniu Rady, zaskarżona uchwała nie wykracza poza granice ustawowego upoważnienia i stanowi o materii, która właśnie została przez ustawodawcę przekazana do uregulowania w drodze uchwały.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż jest ono - jak można wnosić po lekturze odpowiedzi na skargę – konsekwencją niezrozumienia, czy też błędnego zrozumienia przez Radę istoty opłaty, do której uregulowania ustawodawca upoważnił radę gminy w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Powołując się na ten przepis, Rada w końcowym fragmencie odpowiedzi na skargę posłużyła się pojęciem opłaty, nie dostrzegając, że w upoważnieniu ustawowym nie chodzi o jakakolwiek opłatę, lecz o opłatę, której zakres przedmiotowy został wyznaczony przez określony kontekst ustawowy.

Mianowicie, art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola,

z uwzględnieniem art. 6 pkt 1." Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 1: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie

w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Z zestawienia tych dwóch norm wynika jasno, że opłata, o której mowa w art. 14 ust. 5 nie może być ustalona za świadczenia, które z założenia ustawowego są bezpłatne.

Jeśli zatem przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to logiczne jest, że opłata wskazana w art. 14 ust. 5 może być ustalona tylko wówczas, gdy to przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie w zakresie szerszym niż podstawa programowa, która zdefiniowana została w art. 3 pkt 13 ustawy i którą, jak wynika to z art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a), ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania.

Dlatego w orzecznictwie wielokrotnie już podkreślano, że opłata, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy, nie może mieć charakteru stałego. Z opłaty stałej wynika bowiem obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania dziecka do przedszkola, niezależnie od rodzaju oferowanych w nim świadczeń, czasu ich trwania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu trwania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (vide: wyrok NSA z dnia 3.03.2009r., I OSK 1189/08).

Taki właśnie, niezgody z art. 14 ust. 5 ustawy, charakter opłaty stałej posiada opłata wprowadzona przez Radę Miejską w Złocieńcu w § 1 zaskarżonej uchwały, skoro z dalszych jej przepisów nie wynika w żaden sposób jej przyczynowe powiązanie z rodzajem, czasem i charakterem świadczonych usług opiekuńczo-wychowawczych wykraczających ponad podstawę programowa. Rodzice dziecka, które nie uczęszcza systematycznie do przedszkola (np. z powodu choroby) mają – wedle zaskarżonej uchwały – uiścić opłatę w takiej samej wysokości jak rodzice dziecka korzystającego regularnie z opieki przedszkolnej i to nie wiadomo za jakiego rodzaju usługi.

Faktem jest, że ustawa w sposób dalej idący opłaty tej wprost nie definiuje, co jednak nie oznacza, że pozostawia organowi upoważnionemu do jej ustalenia pełną dowolność w jej kształtowaniu.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, które skład sądu orzekający

w niniejszej sprawie w pełni podziela, istnieje ugruntowane stanowisko odwołujące się przy wykładni omawianego zagadnienia do istoty danin publicznych, wśród których na podstawie koncepcji ekwiwalentności rozróżnia się podatki i opłaty. Przyjmuje się, że opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy, a ich nakładanie jest dopuszczalne, gdy obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej) lub jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne) albo gdy organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itp.).

W konsekwencji, przez opłatę rozumie się przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Jej cechą charakterystyczną jest istnienie związku przyczynowego miedzy świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej.

Opłata jest więc instytucją prawnofinansową, której cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie określonych podmiotów. Jest to zatem swoista zapłata za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W przekonaniu Sądu taki właśnie charakter ma opłata, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25.03.2010r., IV SA/Po 871/09, M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, str. 157).

Tak więc opłata, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poza tym że nie może mieć charakteru opłaty stałej, powinna charakteryzować się ekwiwalentnością.

Warunku tego zaskarżona uchwała również nie spełnia.

Wbrew wywodom Rady, nie chodzi tu bowiem o wzbudzenie, nawet najlepszymi działaniami organizacyjnymi placówki, przekonania rodziców lub rady rodziców o ekwiwalentności usług opiekuńczo-wychowawczych, świadczonych ponad podstawę programową, ale chodzi o takie skonstruowanie przepisów uchwały wprowadzających opłatę, aby każdy zainteresowany mógł z niej powziąć wiedzę na temat tego, jakie są to usługi i jak zostały skalkulowane aby miał możliwość dokonania własnej oceny ich ekwiwalentności. Ma to znaczenie przede wszystkim dla rodziców (prawnych opiekunów) dziecka uczęszczającego do przedszkola, którzy maja prawo wprost z uchwały dowiedzieć się jakie usługi opiekuńczo-wychowawcze są świadczone na rzecz ich dziecka w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego, w jakim rozmiarze ich dziecko korzysta z tych świadczeń i jak te usługi są wyceniane. W przeciwnym wypadku pozbawieni są możliwości dokonania racjonalnego wyboru chociażby co do własnych kosztów procesu opiekuńczo – wychowawczego ponoszonych przez nich na etapie przedszkolnym.

W tej sytuacji, argumentacja Rady, że wprowadzenie opłaty na zasadzie ekwiwalentności spowoduje, iż rodzice płacili będą więcej niż dotychczas, przy takiej, jak zaskarżona, treści przepisów uchwały nie jest możliwa do zweryfikowania.

Powyższe względy w pełni przemawiają za trafnością stawianego skargą zarzutu oraz za stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała jest w istotny sposób niezgodna z prawem, gdyż w istotny sposób narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Powyższa konkluzja legła u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem przepisy jej § 1-3 są ze sobą merytorycznie powiązane,

a pozostawienie w obrocie prawnym § 4 i 5, które zawierają przepisy prawa czasowego, w oderwaniu od meritum aktu byłoby nieracjonalne.

Poza tym, § 5 w części, w jakiej wprowadza z mocą wsteczną obowiązywanie zaskarżonej uchwały, w istotny sposób godzi w regulację prawna wynikającą z art. 5. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), który stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W odniesieniu do ustanowienia daniny publicznoprawnej jaką jest opłata określona w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, brak jest możliwości uznania, że zasady demokratycznego prawa nie stoją na przeszkodzie wprowadzeniu uchwały w życie z mocą wsteczną. Przeciwnie, wszelkie racje wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP, a zwłaszcza z zasady zaufania obywatela do Państwa przemawiają przeciwko takiemu postanowieniu. Obywatel nie może bowiem być zaskakiwany przez władzę publiczną przepisami nakładającymi na niego ciężary i obowiązki ekonomiczne z mocą wsteczną.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147

§ 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.