Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1280/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1; art. 4 pkt 1-3 i 5-6 i 23; art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5;
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 8; art. 9; art. 12; art. 10; art. 79
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO"), działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("Skarżąca", "Spółka"), utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., którą wymierzono Spółce karę pieniężną w wysokości 3890,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rejonie nr [...] w dniu 21 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Kinder szukaj w Lodowce..." o powierzchni 2,80 m2, w dniach 2 października - 4 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Ziaja..." o powierzchni 2,80 m2, a w dniach 22 - 31 sierpnia 2019 r. oraz 1- 30 września 2019 r., w dniu 1 października 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego nr [...] o powierzchni 0,20 m2 rzutu poziomego, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

21 sierpnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rejonie nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim nośnika reklamowego nr [...] z treścią reklamową.

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika.

W dniu 16 września 2019 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru, w wyniku którego potwierdzono umieszczenie nośnika w całości w pasie drogowym.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 2, 27 października 2019 r. i 4 listopada 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są protokoły kontroli pasa oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. W decyzji organu I instancji wskazano także, że Zarząd Dróg Miejskich w W. posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno-geodezyjnej, w którym potwierdzono przebieg pasa drogowego na istotnym w sprawie odcinku.

Zarząd Dróg Miejskich w W. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 14 października 2019 r. i poinformował, że przed wydaniem decyzji - zgodnie z art. 10 k.p.a. - może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

W dniu 20 listopada 2019 r. wpłynęło do Zarządu Dróg Miejskich w W. pismo pełnomocnika C. Sp. z o. o.

Pełnomocnik wniósł o powtórzenie z udziałem strony czynności kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu geodezyjnego i Kartograficznego, jak również dowodu z opinii biegłego geodety. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. orzekł o wymierzeniu C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej "u.d.p."), uchwała Rady W. nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady W. nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Wysokość kary wyliczono jako iloczyn następujących wartości:

1) powierzchni:

- reklamy - 2,80 m2,

- rzutu poziomego urządzenia reklamowego - 0,20 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,0 m2): - 1 m2;

2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady W. nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r.

- poz. 20a załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2: - 2,50 zł x 10 = 25,00 zł oraz

- poz. 19 załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - inne obiekty budowlane: - 3,00 zł x 10 = 30,00 zł;

3) liczby dni zajęcia pasa drogowego:

- dla reklamy (21 sierpnia, 2 października - 4 listopada 2019 r.) - 35 dni,

- dla urządzenia reklamowego (22 - 31 sierpnia, 1-30 września, 1 października 2019 r.) - 41 dni

i wynosi:

- 2,80 m2 x 25,00 zł x 35 dni = 2.450,00 zł,

- 1,00 m2 x 30,00 zł x 41 dni = 1.440,00 zł (razem: 3.890,00 zł).

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, SKO zauważyło, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie w prawidłowo, przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy został zajęty pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie granice pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym były umieszczony sporny nośnik reklamowy.

Następnie organ ten wskazał, że w sprawie zgromadzono następujący materiał dowodowy:

1) protokół kontroli pasa drogowego z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr [...];

2) protokół kontroli pasa drogowego z dnia 2 października 2019 r., nr [...];

3) karta kontroli zajęcia pasa drogowego z dnia 2 października 2019 r.;

4) dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli pasa drogowego w dniu 21 sierpnia 2019 r., 2 października 2019 r., 27 października 2019 r., 4 listopada 2019 r.;

5) wypis z rejestru gruntów dla działki ewidencyjnej nr [...];

6) wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000;

7) wydruk z mapy zasadniczej;

8) Szkic pomiaru nośnika reklamowego nr [...] z zaznaczeniem z zaznaczeniem granic pasa drogowego i nośnika reklamowego;

9) Opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich sporządzona w dniu 20 września 2019 r.

SKO wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w dniu 21 sierpnia 2019 r. przeprowadził kontrolę pasa drogowego al. [...] w rejonie nr [...], podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy z reklamą o powierzchni 2,80 m2 (1,40 m x 2,00 m) oraz dokonał pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,20 m2 (1,40 m x 0,14 m).

W dniu 2 października 2019 r. przeprowadzono kolejną kontrolę ww. pasa drogowego, podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy z reklamą o powierzchni 2,80 m2 (1,40 m x 2,00 m) oraz dokonał pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,20 m2 (1,40 m x 0,14 m).

Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniu 27 października 2019 r. i 4 listopada 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie nośnika reklamowego z reklamą.

Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w rejonie nr [...] w W. W świetle ww. materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 21 sierpnia 2019 r. - 4 listopada 2019 r.

Organ odwoławczy potwierdził także sposób wyliczenia wysokości kary pieniężnej przez organ I instancji. Wyjaśnił przy tym, że okoliczność zajęcia pasa przez nośnik reklamowy z reklamą w okresie, którego dotyczy decyzja, została udowodniona w oparciu o dowody oraz zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Odnośnie zaś zarzutu nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, SKO wskazało, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi jej adresata, Uwagę adresatów reklamy na nośnikach zwracała reklama ze zmienną treścią oraz sam nośnik.

Organ ten wyjaśnił również, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, nie można domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli.

SKO podkreśliło, że w toku postępowania administracyjnego Spółka nie przedstawiła żadnych argumentów ani dowodów, które świadczyłyby, iż reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przedłożona do akt postępowania Opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich niczego nie wniosła do sprawy, co więcej - w punkcie 3) Opinii wskazuje się, jakie dokumenty dla inwestora powinien sporządzić wykonawca prac geodezyjnych. Spółka - jako inwestor - takich dokumentów nie przedstawiła, skupiając się wyłącznie na negacji ustaleń organu pierwszej instancji.

Kolegium uznało również, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu.

W konsekwencji SKO uznał, że zaskarżona decyzja Prezydenta W. odpowiada przepisom prawa.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 22 sierpnia do 1 października, od 3 października do 26 października oraz od 28 października do 3 listopada 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 21 sierpnia 2019 r., a kolejne w dniach 16 września, 2 i 27 października oraz 4 listopada 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rejonie nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały Rady W. nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od 22 do 31 sierpnia, od 1 do 30 września oraz 1 października 2019 r., wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta W. z dnia 4 lutego 2020 r. w całości;

3) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - w przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania - o umorzenie postępowania administracyjnego;

4) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.;

5) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego pozyskanie wiadomości specjalnych było czynnością, którą Kolegium zobowiązane było podjąć w toku rozpoznawania sprawy w II instancji. Należało bowiem w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety, co pozwoliłoby na ustalenie, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, z uwzględnieniem właściwie odkodowanej definicji pasa drogowego. Dopiero bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość linii rozgraniczających gruntu stanowiącego pas drogowy umożliwia poddanie analizie granic pasa drogowego w zakresie wyznaczenia dolnej i górnej granicy pasa drogowego i ustalenia, czy w granicach tych posadowione są urządzenia, a następnie poddanie analizie dalszych przesłanek nałożenia kary pieniężnej. Wskazane braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawa nałożenia sankcji na Skarżącą były dowolne i niepotwierdzone dowodami.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu. Ani decyzja SKO, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy al. [...] w W. w rej. nr [...]. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy al. [...] w rejonie nr [...] w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii Skarżącej, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej oraz Szkic pomiaru nośników reklamowych C.sporządzony przez Geodetę Uprawnionego - mgr inż. A.C.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] (bliższe określenie położenia: al. [...]), zakwalifikowana jako drogi, jest własnością Miasta W.i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika zaś położenie działki [...]. Na Szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono natomiast zarówno działkę o nr ewidencyjnym [...], jak i przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania przedmiotowej reklamy. Podkreślenia wymaga, że Szkic pomiaru nośników reklamowych opatrzony jest wymaganym podpisem.

Ze wszystkich zebranych dowodów - ocenianych łącznie - wynikają zatem granice pasa drogowego. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów powołując się m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. i - jak wskazuje - jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd wskazuje, że Opinia ta została oceniona w postępowaniu administracyjnym jako nie mająca znaczenia w sprawie.

Także zdaniem Sądu Opinia ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem jak wynika ze Szkicu pomiaru nośników reklamowych, nie budzi wątpliwości pozostawanie nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Dlatego podnoszenie przez Skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Wobec odniesienia się przez organ administracyjny do Opinii nie było uzasadnienia do uzupełniania materiału dowodowego o ww. dowód na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej w omawianym zakresie.

Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż fakt nieobecności skarżącej w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona miała zapewniony dostęp do tych materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko.

Jak już była mowa, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego okoliczności zostały w postępowaniu administracyjnym ustalone, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona wiedziała o ww. dowodach w aktach sprawy, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą Strony było skorzystanie z tej możliwości.

Nie może być uznany za zasadny także zarzut braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli, ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Spółka nie przedstawiła wystarczających argumentów w kwestii podważenia przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji, gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane. Należy zatem zauważyć, że pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono Skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okresy zajęcia pasa drogowego zostały obliczone prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając wyżej wskazane zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

Organ uwzględnił, że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody z kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy ww. dzień wymierzono karę w wysokości przewidzianej jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wtedy zaś kiedy brak ww. dowodów na to, że takie reklamy były na nośnikach wyświetlane organ wymierzył Spółce karę za zajęcie pasa drogowego w wysokości jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18. Organ I instancji w wyjaśnił kwestię wysokości zastosowanych opłat za zajęcie pasa w przełożeniu na poszczególne umieszczone w nim przez stronę obiekty.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż nie zasługuje na uwzględnienie stawiany przez Skarżącą zarzut sprowadzający się do niezasadnego uznania spornych nośników reklamowych za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Według definicji obiektu budowlanego zawartego w pkt 1) art. 3 Prawa budowlanego - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

Załącznik nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady W. z dnia 27 maja 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 148, poz. 3717 ze zm.) zatytułowany: “Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w pkt 1-18 wymienione są rozmaite obiekty, takie, jak: kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty (biletowe, do sprzedaży napojów, do robienia zdjęć itp.), witryny, gabloty - o powierzchni nie przekraczającej 2m2 (pkt 1); kioski i pawilony: handlowe, usługowe, wystawowe oraz ekspozycyjne, a także wiaty, altany, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne (pkt 2) itp. natomiast w pkt 19 przewiduje stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Zdaniem Sądu, prawodawca w tym wypadku nie miał jednak na myśli obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1) i 3) Prawa budowlanego, gdyż przeczy temu treść postanowień załącznika do uchwały wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję ww. Przepisu prawa budowlanego. Tak więc należy uznać, iż pkt 19 stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w pkt 1 - 18a załącznika, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w pkt 20-35 tabeli). Należy przy tym zauważyć, iż art. 3 pkt 3) ustawy - Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako “obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to, zdaniem Sądu, jest niezgodne z intencją ustawodawcy, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Skarga bezzasadnie stawia też zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Również więc wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Podkreślić na koniec należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).