Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 866/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 42, art. 10, art. 1 ust. 2, art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Danuta Kania (spraw.), Ewa Pisula – Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. G. z dnia 28 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego W. G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. W. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał Orange Polska S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") o udostępnienie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych (dwóch podziemnych linii telekomunikacyjnych) usytuowanych na - będącej jego własnością - nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], nr ewidencyjny [...] w obrębie [...], pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i 23 ww. ustawy.

Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., m.in. świadczące usługi przesyłu.

Wezwał jednocześnie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu na ww. działce na rzecz Orange Polska S.A. oraz do wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości.

Zaznaczył, że właścicielem przedmiotowych linii telekomunikacyjnych była Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w W., która została przejęta przez Orange Polska S.A.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Orange Polska S.A. poinformowała wnioskodawcę, że infrastruktura techniczna zlokalizowana na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], nr ew. [...], została zdemontowana w maju 2013 r. Z tego względu Orange Polska S.A. nie widzi podstaw do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu.

Pismem z dnia 19 maja 2014 r. W. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w W. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2014 r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie bezczynności Orange Polska S.A. oraz zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie (tj. do udostępnienia wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na działce skarżącego - dwóch linii telekomunikacyjnych oraz studzienki telekomunikacyjnej) oraz żądanej formie,

2) zasądzenie od Orange Polska S.A. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Pojęcie "zadania publiczne" oznacza, że mogą być one wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Orange Polska S.A., w związku z powierzeniem zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju, jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej i wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Następnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jednak w niniejszej sprawie środki takie nie przysługują. Skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, nie musi być ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi jest zatem dopuszczalne po upływie 14 - dniowego terminu od doręczenia Spółce wezwania skarżącego. Termin ten upłynął w dniu 17 kwietnia 2014 r.

Końcowo skarżący wskazał, że właścicielem infrastruktury telekomunikacyjnej zlokalizowanej na działce położonej w L. przy ul. [...], nr ew. [...], była Telekomunikacja Polska, która połączyła się z [...] oraz Orange Polska Sp. z o.o. poprzez przeniesienie majątku ww. Spółek na Telekomunikację Polską, która zmieniła firmę na Orange Polska S.A., co wynika z aktualnego odpisu KRS.

W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w W. wniosła o: (1) odrzucenie skargi jako przedwczesnej, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., (2) a w przypadku uznania, że skarga została wniesiona prawidłowo o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, (3) a w przypadku uznania, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i nakazania Spółce udzielenia żądanych informacji skarżącemu, o orzeczenie, że w sprawie nie wystąpiła rażąca bezczynność.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi na art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 52 p.p.s.a., skarga może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a jeżeli ustawa nie przewiduje takich środków, po uprzednim wezwaniu organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wezwał Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy ani o zaprzestanie naruszeń prawa. Z tego względu skarga podlega odrzuceniu jako przedwczesna (niedopuszczalna).

Motywując wniosek o odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Spółka podniosła, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stanowisko Spółki w tym zakresie koresponduje z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2131/13, w którym uznano, że Spółka nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Jednakże, w przypadku uznania przez Sąd, że Spółka - z uwagi na prowadzoną działalność - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że wnioskowane dane stanowią taką informację, Spółka wniosła o ustalenie, że przedmiotowej sprawie nie wystąpił przypadek rażącej bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Spółki w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, przy czym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

W szczególności brak jest podstaw do odrzucenia skargi jako przedwczesnej (i z tego powodu niedopuszczalnej) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie jest bowiem trafny pogląd Spółki, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środkiem zwalczania bezczynności organów administracyjnych jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednak w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w przypadku dopuszczonym odesłaniem zawartym w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W razie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, przepis art. 37 k.p.a. nie ma więc zastosowania. Środka zaskarżenia nie przewiduje także ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności organu.

Wobec powyższego oraz mając na względzie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to jej wniesienie do sądu administracyjnego nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, tj. zażaleniem, czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2827/13; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczenia również wymaga, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Spółka otrzymała w dniu 3 kwietnia 2014 r., a zatem termin realizacji wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., upłynął w dniu 17 kwietnia 2014 r. Skarga na bezczynność została natomiast złożona w dniu 20 maja 2014 r., a więc po bezskutecznym upływie ww. terminu. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że skarga została złożona przedwcześnie.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest również wniosek o odrzucenie skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie ma bowiem racji Spółka twierdząc, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny merytorycznej wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zwrotu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. (zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP) ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05).

Telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Orange Polska S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 243). Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy).

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 ww. ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu.

Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednej z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokajania potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10 ww. ustawy), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m.in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 ww. ustawy). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom, (przykładowo prowadzenie szkół, czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Tym bardziej należy opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobne nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej, podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa, w tym w aspekcie obronności i sytuacji zagrożenia. Wskazać tu należy na przepisy art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń.

Powyższy pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2450/13 (publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując kwestię zakresu podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można pominąć regulacji unijnych, w tym dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. L 108, 24/04/2002), w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Z kolei Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Jak już wyżej wskazano, ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Nie oznacza to jednak, że zadania wykonywane przez te podmioty w sferze łączności nie posiadają charakteru publicznego.

Reasumując powyższe, uznać należy, że Spółka jakkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami - z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia państwa, społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania o charakterze publicznym, tj. dotyczące jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy pogląd zaaprobował NSA w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2380/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie spełniony został również zakres przedmiotowy u.d.i.p., bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, lecz wykonujące funkcje publiczne, a także treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu żądane przez skarżącego informacje w postaci wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na działce wymienionej we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. oraz pozostałych, wymienionych we wniosku dokumentów, stanowią informację publiczną. Skarżący domaga się bowiem udostępnienia mu "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym ww. urządzeń.

Należy także mieć na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

Uwzględniając powyższe, uznać należy, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią - co do zasady - informację publiczną. Gdyby jednak w toku gromadzenia wnioskowanej informacji okazało się, że żądaniem wniosku objęte są jakieś dokumenty prywatne, choć z uwagi na przedmiot wniosku wydaje się to być wątpliwe, to wówczas organ nie ma obowiązku udostępniania takiego dokumentu. Winien natomiast poinformować, że określony dokument nie stanowi informacji publicznej, uzasadniając swoje stanowisko.

Zauważyć należy, że przepis art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem w sytuacji ewentualnego uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

Końcowo zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie nie można wskazać na uregulowania innej ustawy, która umożliwiałaby skarżącemu dostęp do żądanej informacji, co w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączałoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Posiada on zatem uprawnienie do uzyskania prostej informacji publicznej, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.).

W konkluzji Sąd stwierdza, że skoro Orange Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2014 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Nie można bowiem uznać, że pismo z dnia [...] maja 2014 r. stanowi realizację ww. wniosku. W piśmie tym Spółka poinformowała skarżącego, iż nie widzi podstaw do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu. Nie odniosła się natomiast do żądania udostępnienia informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że nie podlega ona - jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej - przepisom u.d.i.p.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.