Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 966
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] nr [...]; 2) uchyla postanowienie Prezydenta Miasta D. z dnia [...] nr [...]; 3) umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Kierownika Referatu Mieszkaniowego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta w D., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta D. w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., nr [...] przyznającą jej dodatek mieszkaniowy w wysokości 588,69 zł na okres od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. i odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego na ten okres, tj. od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Kierownik Referatu Mieszkaniowego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta w D., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. (nr [...]) przyznającą dodatek mieszkaniowy A. C. zamieszkałej w D. przy ul. [...] w wysokości 588,69 zł miesięcznie na okres od dnia 01 października 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego na ten okres. Uzasadniając wskazał, że w dniu 23 września 2013 r. A. C. złożyła wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego na lokal położony w D. przy ulicy [...], na który zawarła w dniu 19 sierpnia 2013 r. z Miejskim Zarządem Budynków Mieszkaniowych (M.Z.B.M.) umowę najmu. Zaznaczył, że strona ubiegała się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy, zamieszkując ówcześnie w D. przy ulicy [...]. Przypomniał także, że mieszkanie wymagało remontu, który strona musiała wykonać we własnym zakresie zgodnie z przygotowanym przez M.Z.B.M. kosztorysem inwestorskim opiewającym na kwotę 23 526,98 zł. Jednocześnie organ podkreślił, że remont mieszkania był kompleksowy polegał na wymianie: instalacji elektrycznej, rur w łazience, instalacji wodnej, podłóg, okien, kuchenki gazowej, zlewu kuchennego, wanny, miski ustępowej, termy gazowej, rur do komina, umywalki, jak również zbijane były ściany oraz położone zostały gładzie. W ocenie organu "remont wykraczał poza ramy kosztorysu".

W dalszej kolejności – przedstawiając etap prac i ich zakres a także przyczyny jego długotrwałości – skonstatował, że mieszkanie w dniu 23 września 2013 r., oraz w dniu 26 września 2013 r. nie mogło być dopuszczone do użytku. Wykazał, że protokół przeglądu technicznego instalacji gazowej wydany został w dniu 18 października 2013 r., a zaświadczenie stwierdzające możliwość podłączenia paliwa gazowego (PG) w łazience do wyznaczonego przewodu sygnowane jest datą 10 października 2013 r., zaś umowa kompleksowa na dostarczenie paliwa gazowego obowiązuje od 21 października 2013 r.

W odwołaniu od tej decyzji strona podkreśliła, że posiadała tytuł prawny do lokalu a przeprowadzając remont wykazała nie tylko zamiar ale i zamieszkiwanie w nim. Zaakcentowała – za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi – że "o miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu" – tak: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 72/09 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że postępowanie wykazało, iż strona nie spełnia przesłanek określonych w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm., dalej także: ustawa), warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie, przybliżył przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – przypomniał, że A. C. w dniu 23 września 2014 r. złożyła wniosek o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego. Wskazała w nim – na co zwrócił uwagę – iż jest najemcą lokalu mieszkalnego o pow. 56,90 m2, w lokalu jest centralne ogrzewanie, brak centralnie dostarczanej ciepłej wody oraz jest instalacja gazu bezprzewodowego. Wnioskodawczyni podała także, iż prowadzi 4–osobowe gospodarstwo domowe. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. przyznał wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy w okresie od dnia 01 października 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszoinstancyjny wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej powyżej przytoczoną decyzją własną (z dnia [...] r.) ze względu na powzięcie "informacji, że stan faktyczny na dzień wydania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy był inny niż deklarowany". Zaznaczył, że w dniu 27 maja 2014 r. spisano protokół z przesłuchania strony, w którym oświadczyła, że w okresie od 23 września 2013 r. do 26 września 2013 r. oraz w okresie od 01 października 2013 r. do okresu Świat Bożego Narodzenia 2013 r. przeprowadzała w mieszkaniu remont i w tym czasie wraz z dziećmi nocowała u swojej mamy w B. Po Świętach Bożego Narodzenia w 2013 r. mogła już w pełni korzystać z mieszkania.

W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło prawne regulacje przedmiotu, podajac, że zagadnienia związane z przyznawaniem dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje:

najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych,

osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego,

osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych,

innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem,

osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1.

Zgodnie z art. 4 ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

Tymczasem – jak stwierdził – organ pierwszej instancji wykazał "w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek, o jakich mowa w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, warunkujących przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. prowadzenie gospodarstwa domowego w lokalu mieszkalnym, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i ponoszenie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w lokalu". Uwypuklił, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 23 września 2013 r., jednakże w dacie złożenia wniosku nie mogła "faktycznie korzystać z lokalu, bowiem dopiero w dniu 10 października 2013 r. nastąpił przegląd kominiarski, a protokół przeglądu technicznego instalacji gazowej miał miejsce, w dniu 18 października 2013 r.".

Następnie zaznaczył, że z protokołu przesłuchania świadka W.S., który wykonywał prace remontowe, tj. instalację wodną wynika, iż w mieszkaniu były nieczynne sanitariaty, co potwierdza również protokół z przesłuchania strony z dnia 2 października 2014 r., iż "do grudnia 2013r. zamieszkiwała u mamy w B. przy ul. [...], bowiem w mieszkaniu nie było wanny, sanitariatów".

W ocenie Kolegium nie można uznać prowadzenia przez stronę w dniu złożenia wniosku gospodarstwa domowego w mieszkaniu przy ul. [...] w D.. Jego zdaniem organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że "w tym okresie wszystkie czynności życiowe strony nie koncentrowały się w miejscu prowadzenia prac remontowych". Odwołując się do art. 4 ustawy podniosło, że mieszkanie musi być zajmowane przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Tymczasem pojęcia przebywanie, zamieszkiwanie i zajmowanie mieszkania nie są pojęciami tożsamymi.

Argumentując wyraziło pogląd, że skoro ustawodawca posłużył się pojęciem – "zajmowanie mieszkania", to nie można uznać, aby czasowe nieprzebywanie w mieszkaniu wykluczało możliwość uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego przez osobę posiadającą tytuł prawny do tego mieszkania, niemniej jednak o stałym zamieszkaniu w lokalu można mówić wtedy, gdy w tym mieszkaniu koncentrowały się jej sprawy osobiste i majątkowe. Stanowisko to – jak zaznaczyło – potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, na poparcie twierdzenia Kolegium przytoczyło wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1439/11, w którym przyjęto, że "dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ubiegająca się o dodatek nie zamieszkuje. Z treści art. 4 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jednoznacznie wynika, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale". Z kolei w wyroku NSA z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt OSK 606/06 Sąd ten skonstatował, iż "dodatek mieszkaniowy nie może służyć do pokrywania kosztów utrzymania pustostanu. Jeżeli zatem osoba uprawniona do zajmowania lokalu w lokalu tym faktycznie nie zamieszkuje to nawet gdyby spełniała ustawowe kryterium dotyczące dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej to dodatek mieszkaniowy nie będzie jej na ten lokal przysługiwał".

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy w pełni zaakceptował pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję strona skarżąca – co do meritum – powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji Kolegium, które – w jej ocenie – nie rozpoznało wnikliwie wniesionego odwołania. Wyjaśniła, że jesienią 2013 r. przebywała w mieszkaniu mamy, opiekując się nią, czasem nawet zostając z mamą na noc. Dodała, że "moja matka, T. M., jest osobą chorą, ma problemy w wykonywaniu prostych, domowych obowiązków, występują u niej zaburzenia funkcji poznawczych, mama odczuwa lęki, czasem obawia się pozostawać w samotności". Negując ocenę wyrażoną w objętych skargą decyzjach podniosła, że "remont mieszkania wykonywał mój wujek, W. S., w związku z tym, że jestem samotną matką i nie mam od nikogo pomocy, byłam jedyną osobą, która przez cały okres remontu przebywała w mieszkaniu, pomagałam wujkowi w drobnych pracach remontowych, przygotowywałam posiłki przy użyciu butli gazowej, robiłam zakupy itp.". Na zakończenie wskazała, że "o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy starałam się od wielu lat. Moja nastoletnia córka wreszcie ma swój wymarzony pokój. Podpisanie umowy o najem tego mieszkania było dla nas, jak spełnienie marzeń. Nie wyobrażam sobie, żebyśmy mogli być eksmitowani na bruk, bowiem nie będzie mnie stać na spłatę zadłużenia. Wniosek o dodatek mieszkaniowy złożyłam w dobrej wierze, podpisałam umowę najmu, lecz nie było mnie stać na opłaty czynszowe w całości, a zgodnie z prawem przysługiwała mi taka pomoc socjalna". Po czym wyraziła pogląd, że uchylenie decyzji i zobowiązanie jej do zwrotu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, jest sporym "nadużyciem".

W odpowiedzi na skargę organ drugoinstancyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji wydane wskutek wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] – zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Spór koncentruje się w pierwszej kolejności na ocenie prawidłowości działania organów, które w trybie nadzwyczajnym, gdyż po wznowieniu postępowania uchyliły własną decyzję, mocą której strona nabyła prawo do dodatku mieszkaniowego i odmówiły tego prawa, a w drugiej czy zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych strona spełnia przesłanki warunkujące przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, czy też wprost przeciwnie.

W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

W rozpoznawanej sprawie organ działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uznając, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi przyznającemu dodatki mieszkaniowe, stanowiska tego nie podzieliła strona.

Tym samym kluczowe znaczenie ma dokonana przez organy ocena zaistnienia przesłanki warunkującej – po pierwsze: wznowienie postępowania, a następnie – po drugie: odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego.

W tym miejscu jawi się uwaga, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który je wydał. Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydal decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11).

O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.

Przechodząc do kwestii zasadniczych wskazać także należy, że podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie w ramach postępowania wznowieniowego , którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Nie może być inaczej, skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od zasady trwałości tej decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa. Zasada trwałości decyzji ma służyć pewności obrotu prawnego, ponieważ chodzi o zapewnienie podmiotom stosunku prawnego ochrony praw nabytych.

W doktrynie prawa podkreśla się, że wprowadzono pojęcie "decyzji ostatecznej" do ustawodawstwa w celu "zapewnienia niezbędnej stabilizacji porządku prawnego" – tak Z. Kmieciak, Koncepcja decyzji ostatecznej w ujęciu Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, ZNSA 2008, nr 2, s. 9 i n. Jednocześnie w orzeczeniu z dnia 18 listopada 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminacji decyzji wadliwych – tak NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 920/08.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że działanie z urzędu organu pierwszej instancji, co do uruchomienia trybu nadzwyczajnego nie budzi wątpliwości. Stanowiska takiego nie sposób zaaprobować. Otóż w postanowieniu z dnia [...] r., mocą którego organ pierwszej instancji postanowił wznowić z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną znajduje się nader zdawkowe wręcz lakoniczne uzasadnienie, że "organ powziął informację, że stan faktyczny na dzień wydania decyzji był inny niż zadeklarowany". Postanowienie to poprzedza:

1) kserokopia umowy o alimenty, notabene nie tylko nie poświadczona za zgodność ale nawet nie potwierdzona ani przed wznowieniem postępowania, ani w jego trakcie, co do jej wykonania i skuteczności,

2) kserokopia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, notabene znanego organowi,

3) kserokopia decyzji z dnia [...] r., przyznającej dodatek mieszkaniowy, czyli nie wznosząca nic nowego,

4) zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z datą 7 października 2013 r., – uwaga jak w pkt 3,

5) kserokopia oświadczenia strony, de facto wskazującego na wyjaśnienia strony co do ilości zużycia wody i ogólnego stwierdzenia co do miejsca jej zamieszkania i kontaktów w małżonkiem.

Organ pierwszoinstancyjny, co bezkrytycznie zaaprobował organ odwoławczy, postanowił o wznowieniu postępowania i wzruszeniu decyzji ostatecznej nie mając ku temu uzasadnionych podstaw. Nie wytrzymuje konfrontacji z okolicznościami – znanymi organowi w dniu [...] r., czyli w czasie wydawania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego – tak związanymi z prowadzonym remontem jak i poczynionymi nakładami finansowymi oraz stale, konsekwentnie wręcz uzewnętrznioną właśnie w działaniu wolą strony zamieszkania w remontowanym lokali, ani małe zużycie wody, ani okoliczność czasowego przebywania strony u chorej matki.

Tylko i wyłącznie enumeratywnie wymienione przesłanki w art. 145 § 1 kpa przesądzają o możliwości rozstrzygania przez organy w trybach nadzwyczajnych. Mając na uwadze skutki prawne uchylenia wadliwych decyzji odnieść się w tym miejscu należy, do teorii wadliwości decyzji administracyjnej, mającej swoje źródło w zasadzie praworządności oraz w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności – obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości, jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa dwóch sankcji:

pierwszej – sankcji wzruszalności oraz

drugiej – sankcji nieważności.

Sankcja wzruszalności zastosowana wobec decyzji przerywa zdolność do wywołania skutków prawnych od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej wadliwą decyzję, z zachowaniem skutków prawnych wywołanych (ex nunc). Z kolei sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc) – co jednak w sprawie nie wystąpiło. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją.

O rodzaju sankcji przesądza jednak ustawodawca regulując tryb i podstawy prawne jej zastosowania. Zdaniem Sądu ograny w sposób nieuprawniony uznały, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego jako dotkniętej kwalifikowaną wadą z art. 145 § 1 pkt 5 kpa decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r.

W ocenie Sądu przy tak przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i dokonanych w jego wyniku ustaleń, w okolicznościach przedmiotowej sprawy – i to już w czasie wydawania postanowienia o wznowieniu postępowania – zaistniała jego bezprzedmiotowość. Na żadnym etapie postępowania organowi nie udało się udowodnić – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 Kpa – istnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych mu w czasie wydawania decyzji oraz braku podstaw do przyznania stronie dodatku mieszkaniowego.

Bezspornie stan faktyczny sprawy pozwala przyjąć, że od samego początku, tj. już od momentu starania się o przydział lokalu strona ukierunkowana była na zamieszkiwanie w lokalu na ulicy [...]. Poczyniła na lokal duże nakłady rzeczowe i finansowe. Bezspornie też nie udowodniono, że strona nie zamieszkiwała w nim w czasie otrzymywania dodatku mieszkaniowego, a tylko i wyłącznie to uzasadniałoby działania organów, które zostały podjęte w przedmiotowej sprawie. Poza sporem jest, że w dniu 19 sierpnia 2013 r. organ protokołem zdawczo odbiorczym stwierdził wyposażenie lokalu w urządzenia i instalacje umożliwiające bezproblemowe korzystanie z niego. Data ta jest kluczowa dla dokonywanych ustaleń i winna stanowić punkt odniesienia dla organów w aspekcie oceny przesłanki "zamieszkiwania". W ocenie składu orzekającego organy niezasadnie skoncentrowały się

po pierwsze – na dacie:

a) podpisania umów na dostarczanie paliwa gazowego,

b) protokole przeglądu technicznego instalacji gazowej,

c) podłączenia paliwa gazowego w łazience do wyznaczonego przewodu

d) kontroli stanu technicznego przewodów kominowych,

po drugie – rozbieżnościach w wyjaśnieniach strony i świadków

Doświadczenie życiowe, ale niejako także fakty notoryjne dowodzą, że umowy, na które powołuje się organ nie są zawierane w dniu zgłoszenia, muszą one zostać poprzedzone zgłoszeniem i wymagają uprzedniego przygotowania. Podobnież odnośnie rozbieżności w odtwarzaniu minionych zdarzeń, nie można nie uwzględnić tego, że upływ czasu powoduje nieostrość w przedstawieniu i odtworzeniu dokładnych dat związanych z minionym czasem, de facto czyniący, że zapamiętywane i przedstawiane fakty oraz okoliczności mogą się od siebie różnic. W przedmiotowej sprawie – co wymaga podkreślenia – rozbieżności w oświadczeniach strony nie są znaczne, a już na pewno nie można ocenić ich jako istotne i zmieniające stan istniejący w dniu wydania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Strona od początku wskazywała na opiekę nad matką, co niejednokrotnie sprowadzało się do nocowania u niej. Organ nie przeprowadził dowodzenia przeciwnego do okoliczności konsekwentnie podnoszonych przez stronę, że:

po pierwsze – "zawsze ktoś na [...] spał, raz było tak, że spał syn z córką, a kiedy oni jechali do mamy żeby się wykąpać spałam ja z córeczką",

po drugie – "przynosiłam wodę, którą zakupiłam w [...] i gotowałam. Nie stanowiło to dla mnie żadnego problemu. Zlew był niepodłączony. Korzystałam z naczyń jednorazowych, garnki myłam w wodzie zakupionej, wodę zużytą wylewałam do kratki kanalizacyjnej".

Okolicznościom tym nie zaprzeczyli świadkowie, a wręcz przeciwnie potwierdzili, te istotne dla bytu przesłanek determinujących prawo do objętego skargą dodatku. Przesłuchany w charakterze świadka w dniu 30 września 2014 r. W. S. zeznał, że "(...) nie wiem gdzie spała, przyjeżdżałem rano to była w mieszkaniu". Z kolei T.M. zeznała, że "córka nie mieszkała tylko przychodziła".

Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że skarżąca nie spełniła przesłanki "zajmowania lokalu". Wprawdzie często przebywała w mieszkaniu należącym do matki, jednak było to związane z chorobą, na którą cierpiała, i potrzebą zapewnieniem jej prawidłowej opieki medycznej oraz rodzinnego wsparcia. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest zatem zdarzenie losowe, niezależne od woli skarżącej. Jak podkreśliła sama skarżąca w mieszkaniu matki przebywała czasowo, co miało bezpośredni związek z jej chorobą i zorganizowaniem dla niej prawidłowej opieki. Jednocześnie zaznaczyła, że przebywając czasowo poza miejscem zamieszkania nie straciła z nim faktycznego kontaktu, bowiem dokonywała wszelkich opłat i uczestniczyła w zarządzaniu nieruchomością, w której przeprowadzała remont i stale ją meblowała. Zaprzeczyła, jakoby jej centrum życiowe – z jej własnej woli – zostało przeniesione do mieszkania matki – a organy tego nie obaliły dowodem przeciwnym.

Z poczynionych ustaleń wynika, iż skarżąca, jakkolwiek zaspokaja część swoich potrzeb życiowych przebywając – w związku z chorobą – w mieszkaniu matki, to jednak zachowuje prawo do zamieszkania w lokalu jej przydzielonym i brak jest podstaw do twierdzenia, że utraciła z nim faktyczny kontakt w czasie pobierania dodatku mieszkaniowego.

Z lokalem tym wiązała i wiąże swoje centrum życiowe. Przyjęcie odmiennego w tym zakresie stanowiska – jak to uczyniły organy orzekające – prowadziłoby do nieuzasadnionego wyeliminowania osób przebywających czasowo poza miejscem zamieszkania – w tym osób chorych, wymagających odpowiednio zorganizowanej opieki i wsparcia rodziny – z grona obywateli, którym przysługuje prawo do korzystania z dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji, w pewnych przypadkach, byłoby skazywaniem ich na bezdomność, co uchybiałoby nie tylko treści art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ale przede wszystkim prowadziłoby do naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, iż władze publiczne zobligowane są do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności zobowiązane są do przeciwdziałania bezdomności, wspierania rozwoju budownictwa socjalnego oraz popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania.

Zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, osobom czasowo przebywającym poza stałym miejscem zamieszkania, tj. studentom, osobom odbywającym karę pozbawienia wolności, przysługuje prawo do dodatku mieszkaniowego, który przyznawany jest dla lokalu stałego miejsca zamieszkania (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 959/07, z dnia 20 maja 2014 r., o sygn. akt III SA/Kr 1506/13 – wszystkie przypomniane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1544/14). Zatem wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do tego dodatku osób poważnie chorych, których stan wymaga przebywania poza stałym miejscem zamieszkania (w szpitalu czy hospicjum), narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 2 i 32 Konstytucji).

Sąd stwierdza, że stan ten nie dawał podstaw do wznowienia postępowania, co skutkowało uznaniem, że organ pierwszoinstancyjny bezpodstawnie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania a konsekwencji błędnie przyjął, co powielił organ odwoławczy, że skarżąca nie spełniała – w czasie wydania decyzji z dnia [...] r. przyznającej dodatek mieszkaniowy – zawartej w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przesłanki "zajmowania lokalu", uprawniającej do otrzymania dodatku mieszkaniowego, co spowodowało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższe wadliwości obligowały Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji tak pierwszej jak i drugiej instancji oraz postanowienia Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania i umorzenia postępowania administracyjnego.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.