Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 279/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 [kt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 538/15 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 maja 2015 r. nr [...]﻿ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 538/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 27 listopada 2013 r. H.W. (zwana dalej: Wnioskodawczyni lub skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zw. z art. 157 § 1 kpa, o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Wójta Gminy [...] z 20 lipca 2004 r., znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów: gm. [...], obręb [...], ark. mapy 1, działka nr [...], o pow. 35432 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, będącej własnością H.W. (zwane dalej odpowiednio: decyzja podziałowa lub decyzja z 20 lipca 2004 r.; Wójt; działka nr [...]).

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 4 kpa tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik wskazał, że w dniu 17 czerwca 2004 roku wnioskodawczyni wystąpiła do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Podniesiono, że organ prowadził postępowanie podziałowe pod nr akt [...], kierując z niewiadomych przyczyn wszelkie pisma przeznaczone dla wnioskodawczyni do byłego męża wnioskodawczyni, S.W., który przed rozwodem był jej pełnomocnikiem w kilku innych sprawach przed organem. Wskazano, że w szczególności do S.W. została skierowana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2004 roku. Pełnomocnik podniósł, że wnioskodawczyni nie mogła zapoznać się z decyzją, gdyż w okresie jej wydania była skonfliktowana z byłym mężem, na którą to okoliczność pełnomocnik powołał dowody w postaci prawomocnego wyroku rozwodowego H. i S. W..

Pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. działająca przez pełnomocnika H.W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie autentyczności podpisu złożonego na wniosku z 17 czerwca 2004 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem art. 40 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając wniosek pełnomocnik wskazał, że zgodnie z tym przepisem podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Tymczasem w sprawie zakończonej decyzją Wójta nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca dokonanie podziału nieruchomości na wniosek tj. H.W. nie wystąpiła z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości.

Pełnomocnik wskazał, że analiza wniosku z dnia 17 czerwca 2004 r., w której rzekomo skarżąca wnosi o dokonanie podziału nieruchomości wskazuje, że podanie zostało opatrzone podpisem, którego nie złożyła osobiście H.W. - właścicielka nieruchomości i osoba mająca interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości.

Kolejno pełnomocnik wskazał, że decyzja nie powinna się ostać także z uwagi na fakt, że nie została doręczona osobie będącej stroną w postępowaniu – H.W., a w rozdzielniku decyzji jest wymieniony tylko S.W.. Nie był on w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości pełnomocnikiem H.W.. Co więcej w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości Stefan i H.W. nie byli małżeństwem, gdyż rozwiedli się.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwane dalej: Kolegium, SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 20 lipca 2004 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił istotę postępowania nieważnościowego i wskazał, że skarżąca utrzymując, że kwestionowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, nie wskazała przepisu prawa materialnego, który jej zdaniem w kwalifikowanym stopniu został w rozpatrywanym postępowaniu naruszony. Wnioskodawczyni podniosła natomiast zarzut, że nie brała udziału jako strona w tym postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, która nie może być podstawą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Kolegium nie wystąpiło naruszenie prawa, a już na pewno nie w stopniu rażącym. Organ wywodził, że skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności opiera na stwierdzeniu, że nie występowała z wnioskiem o podział przedmiotowej nieruchomości, a podpis na wniosku nie został złożony przez nią, ani przez nikogo z członków jej rodziny. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium wskazało, że organ dokonujący podziału nieruchomości działa wyłącznie na podstawie wniosku strony oraz w jego granicach i w chwili podjęcia postępowania w sprawie, nie miał żadnych podstaw do kwestionowania jego wiarygodności. Ponadto w świetle okoliczności, które zaistniały po wydaniu przez organ decyzji, z których wynika, że wnioskodawczyni akceptowała dokonanie podziału nieruchomości (np. doszło do sprzedaży przez nią wydzielonych działek), twierdzenie, że podziału dokonano bez jej inicjatywy i wiedzy, nie może znaleźć aprobaty organu. Podkreślono, że jeśli skarżąca twierdzi, że sfałszowano jej podpis na wniosku, co jest czynem karalnym, powinna złożyć doniesienie o tym fakcie do organów ścigania.

Odnosząc się do kolejnej wskazanej we wniosku przesłanki nieważnościowej (art. 156 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego) Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał decyzję na wniosek H.W. i na jej rzecz, jako strony postępowania, dokonał podziału nieruchomości będącej jej własnością. Natomiast jako osobę, której należy doręczyć tę decyzję wskazał S.W., byłego męża wnioskodawczyni i jej pełnomocnika, przy czym nie jest możliwe precyzyjne określenie aktualności pełnomocnictwa, w szczególności w chwili wydania decyzji. Decyzje wysłano pod ten sam adres, co adres wskazany przez skarżącą. Decyzję faktycznie odebrała H.W. (podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru).

Powołując się na orzecznictwo sądowe SKO wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa nie ma ani interesu prawnego ani obowiązku w danej sprawie. Należy więc odróżnić dwie sytuacje procesowe (art. 113 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego): gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony, w szczególności – jak w sprawie – wystąpiło niewystarczające rozeznanie przez organ sytuacji prawnej wnioskodawczyni i jej męża, który zdaniem organu był jej pełnomocnikiem, a w konsekwencji niewłaściwie wpisano w rozdzielniku osobę, której należy doręczyć decyzje. Druga sytuacja występuje wówczas, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku występuje wadliwość nieistotna, w drugim istotna, będącą podstawą stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu w sprawie wystąpiła wadliwość nieistotna, co nie uzasadnia wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w ramach postępowania nieważnościowego.

Następnie organ odniósł się do zarzutu trwałej niewykonalności decyzji podziałowej od dnia jej wydania (art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). W tej mierze organ wskazał, że podział nieruchomości jaki dokonany został zakwestionowaną decyzją miał wyłącznie charakter podziału ewidencyjnego, który polega na wydzieleniu z jednej, oznaczonej geodezyjnie działki gruntu, nowych działek z nadaniem im nowego oznaczenia geodezyjnego wraz z powierzchnią. W takiej decyzji nie przesądza się o żadnych kwestiach dotyczących stosunków własnościowych odnoszących się do dzielonej nieruchomości. Od takiego podziału, zdaniem organu, należy odróżnić podział prawny nieruchomości, który może być następstwem podziału geodezyjnego i połączony jest z przejściem prawa własności wydzielonych działek na inne podmioty niż dotychczasowy właściciel. Wykonanie decyzji zatwierdzającej podział ewidencyjny nieruchomości ogranicza się zatem, w ocenie organu, do określonych czynności geodety, które odzwierciedlać będą w terenie przebieg granic nowych działek gruntu.

Pismem z dnia 20 lutego 2014 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 31 stycznia 2014 roku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. W pierwszej kolejności Kolegium przeprowadziło krótki wywód dotyczący istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a kolejno – odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących naruszenia przepisów art. 10, art. 61 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz 107 § 3 w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa – wskazało, że nie mają one istotnego wpływu na rozstrzygnięcie albowiem sam fakt, że organ nie wszczął w prawidłowy sposób postępowania nie może skutkować wydaniem decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję Kolegium i stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta. Postępowanie bowiem toczyło się, o czym świadczy aktywny udział uczestników postępowania wzajemnie wnoszących odmienne żądania (raz o przyśpieszenie załatwienia sprawy, innym o wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia do czasu przedłożenia nowych dokumentów). Organ nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa, albowiem w jego ocenie, działając w I instancji Kolegium wyjaśniło dlaczego nie uznaje wniesionych dowodów za wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Kolegium nie wystąpiła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można bowiem stwierdzić, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa, a już na pewno nie w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Podkreślono, że organ dokonujący podziału nieruchomości działa wyłącznie na podstawie wniosku strony oraz w jego granicach i w chwili podjęcia postępowania w sprawie, nie miał żadnych podstaw do kwestionowania jego wiarygodności. Kolegium wskazało, że po wydaniu przez organ decyzji wnioskodawczyni najwyraźniej akceptowała dokonanie podziału nieruchomości skoro np. doszło do sprzedaży przez nią wydzielonych działek. W tych okolicznościach, zdaniem SKO, twierdzenia skarżącej, że podziału dokonano bez jej inicjatywy ani jej wiedzy nie może znaleźć aprobaty organu orzekającego. Kolegium wskazało również na fakt, iż skarżąca powinna złożyć doniesienie o fakcie podrobienia jaj podpisu do organów ścigania, tymczasem do Kolegium do czasu rozstrzygnięcia nie wpłynęła żadna informacja dotycząca postępowania karnego zakończonego wydaniem wyroku.

Kolejno podniesiono, iż nawet gdyby uznać, że w aktach administracyjnych sprawy nie było pełnomocnictwa, to ocenić należałoby, czy w ogóle składający wniosek miał umocowanie do złożenia stosownego wniosku i w dalszej ocenie, czy podpis na wniosku jest fałszywy. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się ogólne pełnomocnictwo (Repertorium nr 8880/2001), a skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu świadczącego, że w dniu składania wniosku było ono nieważne lub odwołane. Jednocześnie w wielu postępowaniach H.W. i S.W. wzajemnie się reprezentowali i odbierali korespondencję. Także w przypadku wniosku podziałowego korespondencję odebrała H.W.. Zdaniem organu wiedziała zatem o złożonym wniosku oraz o zakończeniu postępowania podziałowego zakończonego wydaniem decyzji przez Wójta. Trudno, zdaniem organu, dać wiarę informacjom złożonym przez skarżącą, że w okresie składania wniosku o podział nieruchomości była ona z mężem skonfliktowana, albowiem wskazana do doręczeń skrzynka nr [...] była dostępna także H.W. i odbierała ona w imieniu męża korespondencję. Organ rozpatrzył zatem wniosek H.W., zaś pełnomocnictwo S.W. wraz z wnioskiem znajdowało się w aktach.

Organ odpierał również zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 Kpa (niewykonalność decyzji). Na poparcie swojego stanowiska Kolegium wskazał, że gmina [...] wystąpiła z wnioskiem do Sądu Rejonowego Poznań Grunwald i Jeżyce w Poznaniu IX Wydział Cywilny o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W ocenie organu uznać zatem należy, że istnieje podmiot, który na mocy wydanej decyzji podziałowej wystosował stosowne roszczenie. Sama zaś decyzja podziałowa wskazuje, że projektowane działki [...]/2 i [...]/3 stanowią rezerwę pod wiadukt wraz z projektowymi włączeniami i włączeniami ruchu, łączący drogę krajową z drogą zbiorczą 1 K-Z.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła H.W. pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2014 roku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że należało rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa, a nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 tej ustawy. Obowiązkiem Sądu była zatem ocena, czy decyzja z 20 lipca 2004 r., w stosunku do której Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności dotknięta była wadą kwalifikowaną. W szczególności, jak tego chciała skarżąca, czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2), skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4), czy też była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5).

Dalej Sąd podał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 kpa nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 kpa (wyrok NSA z dnia 12 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, publ. POP 1997/3/62). Co za tym przeprowadzenie postępowania w II instancji z urzędu dotknięte jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje bowiem rozstrzygnięcie w oparciu o niepodpisane odwołanie, zatem bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Ponadto takie działanie organu, noszące znamiona działania z urzędu, rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., IV 1303/97, niepubl., dostępny w LEX nr 47923). Powyżej przytoczone poglądy, co do skutków nie podpisania przez stronę odwołania, są aktualne także do innych niż odwołanie, składanych w postępowaniu administracyjnym podań. I tak wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa - wniesienie podania spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 kpa. Kodeks w zakresie formy i treści podania przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa - np. wniosek o wszczęcie postępowania je wypełnia, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu strony (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 519/12, LEX nr 1[...]2021).

Sąd I instancji zauważył, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania podanie o wszczęcie postępowania było podpisane przez osobę wnosząca, to jest skarżąca. Odnośnie natomiast drugiej wskazanej przez Kolegium przyczyny nieważności postanowienia z dnia 23 lipca 2007 r., polegającej na doręczeniu go osobie niebędącej stroną postępowania w sprawie, S.W., pełnomocnikowi według wiedzy organu i dokumentu znajdującego sie w aktach sprawy, to w ocenie Sądu nie stanowi ono o zajściu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu skierowanie decyzji do osoby, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, oznacza, że decyzja ta orzeka o jej uprawnieniach i obowiązkach. Nie zachodzi natomiast przypadek z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdy wysłano decyzję wprost lub do wiadomości podmiotu, spoza kręgu stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1938/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10 orzekł, iż z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu omawianego przepisu.

Poglądy te Sąd I instancji w pełni podzielił, uznając tym samym, że w sprawie Kolegium, nie wystąpiła przesłanka nieważności orzeczenia, określona ww. art. 156 § 1 pkt 4.

Następnie Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości mimo, iż prowadzone jest w ramach jednego postępowania administracyjnego ma zatem dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polega na tym, iż najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Wydanie stosownej opinii w trybie art. 93 ust. 4 ugn, nie przesądza, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi. Istota postanowienia opiniującego powoduje, że postępowanie może zakończyć się na tym etapie.

Sąd wskazał, że postanowieniem opiniującym z dnia 3 czerwca 2004 r. Wójt Gminy [...] stwierdził zgodność proponowanego podziału nieruchomości – dz. nr [...] z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwala nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4 września 1996r.

Sąd I instancji stwierdził, że poza granicami sprawy jest ocenianie prawidłowości powyższego postanowienia, które pozostaje w obrocie prawnym i z tego względu było dla organu wiążące. Faktem natomiast pozostaje, że w dniu 16 czerwca 2004 r. organ był w posiadaniu wniosku o wydanie decyzji o podziale działki nr [...].

W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić organowi zatwierdzającemu podział nieruchomości, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem pozostawał on w uzasadnionym przekonaniu o złożeniu wniosku o dokonanie podziału, przy czym nie miał obowiązku sprawdzania autentyczności podpisu pod wnioskiem ani prowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, warunkującego zatwierdzenie podziału nieruchomości. Tymczasem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzorczy prowadzący to postępowanie, może kontrolować kwestionowaną decyzję pod kątem występowania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, najpóźniej jednak w dacie wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1252/04, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu okoliczność istnienia lub nie podpisu skarżącej pod wnioskiem i brak umocowania pełnomocnika mogłaby stanowić okoliczność podlegającą badaniu w ramach postępowania wznowieniowego, w kontekście przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 2 lub 5 kpa, zgodnie z którymi w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa lub wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła H.W., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) Kpa oraz w zw. z art. 7, art. 63 § 1 i 3, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2004 r. zatwierdzającej podział nieruchomości z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa przejawiającym się we wszczęciu i prowadzeniu postępowania, a także wydaniu przedmiotowej decyzji pomimo, że podanie wszczynające postępowanie nie zostało złożone i podpisane przez Skarżącą kasacyjnie ani inną legitymowaną osobę.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wszczęcie i prowadzenie postępowania, a także wydanie Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2004 r. mogło nastąpić na skutek podania złożonego przez osobę, która nie była do tego legitymowana.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie okoliczności skutkujących nieważnością postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony do dokonania instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy na jakich oparta została skarga kasacyjna.

Analizując zarzuty skierowane wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu należało dojść do wniosku, że dotyczą one jednej kwestii prawnej, a mianowicie tego że nie podpisanie przez skarżącą kasacyjnie wniosku o podział nieruchomości, winno skutkować uznaniem iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2004r. zatwierdzająca podział nieruchomości dotknięta jest wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem skarżącej kasacyjnie z uwagi na to, że to nie ona podpisała wniosek o podział nieruchomości doszło do wydania decyzji zatwierdzającej podział z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca na potwierdzenie swoich racji odwołuje się do opinii grafologa z Centrum Ekspertyz Grafologicznych z dnia 24 kwietnia 2015r., z której wynika że " przy założeniu że kserokopie dowodowych paraf, które zostały zaprezentowane w podpunkcie materiał dowodowy, nie zostały przerobione graficznie ( są identyczne do oryginałów ) to oryginały dowodowych paraf wykazują cechy rozbieżne pisma w stosunku do przekazanego do badań materiału porównawczego ".

Według skarżącej kasacyjnie w/wym opinia grafologiczna stanowi dowód na okoliczność, iż podpis pod wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości został sfałszowany.

W aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 17 czerwca 2004r., w którym jako wnioskodawca wskazana została H.W.. Wniosek został skierowany do Wójta Gminy [...] i opatrzony nieczytelnym podpisem. Wspomniany wniosek uruchomił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia 20 lipca 2004r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Pomimo iż decyzja jak wynika z zawartego w niej rozdzielnika została skierowana do byłego męża skarżącej – S.W., skarżąca w dniu 26 lipca 2004r. odebrała ją osobiście. Ponieważ wymieniona decyzja nie została zaskarżona, stała się ostateczna już w dniu 10 sierpnia 2004r. Bezspornym w sprawie jest iż skarżąca sprzedała jedną z wydzielonych działek ( [...]/1 ). Dopiero w 2013r., a więc po 9 latach od wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, powołując się na sfałszowanie jej podpisu na wniosku z dnia 17 czerwca 2004r.

W takich to okolicznościach sprawy należało odpowiedzieć na pytanie czy decyzja z dnia 20 lipca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Ww przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą . Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Oznacza to, że sprzeczność między treścią kontrolowanego rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa musi być wyraźna. Naruszone unormowanie musi być jednoznaczne, niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sytuacja, w której dany przepis może być interpretowany na różne sposoby, wyklucza uznanie, że został on naruszony w stopniu rażącym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wójt Gminy [...] nie miał żadnych podstaw aby powziąć najmniejsze nawet wątpliwości co do tego kto jest autorem wniosku z dnia 17 czerwca 2004r. Uzyskana od skarżącej dopiero w 2013r. informacja o tym, że to nie ona podpisała wniosek, nie pozwala na uznanie, że decyzja z dnia 20 lipca 2004r. zatwierdzająca podział nieruchomości w dniu jej wydania była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Sama skarżąca przez wiele lat akceptowała stan faktyczny i prawny wywołany decyzją z dnia 20 lipca 2004r. W przeciwnym razie nie dokonałaby sprzedaży jednej z wydzielonych działek .

Jednocześnie trzeba wyjaśnić, że złożona do akt opinia grafologa pozostaje bez wpływu dla oceny decyzji w kontekście wymienionego przepisu. W niniejszej sprawie na dzień wydania decyzji ( a tylko ten moment podlega ocenie z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a. ), nie wystąpiły żadne okoliczności pozwalające uznać decyzję za nieważną.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.