Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1062/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.98 ust. 1, 2 i 3, art. 156ust. 3 i 4, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i 17, art. 130 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: par. 57 ust. 1, par. 58 ust. 1, par. 4 ust. 3, par. 35, par. 36 ust. 1, par. 36 ust. 4, par. 36 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 6 i 7, par. 4 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 1 pkt 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3, art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2014r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] – po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Gminy S. od decyzji Starosty [...] (dalej również: Starosta) z dnia [...] 2014 r. znak [...] ustalającej na rzecz M. D. odszkodowanie w łącznej w kwocie [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...] oznaczoną w ewidencji gruntów następująco: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], która to nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2014 r.

Decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej również: Burmistrz), ostateczną od dnia [...] sierpnia 2011 r., decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...] (dalej również: decyzja podziałowa), na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 2 i 3 oraz art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98a i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.] - dalej: u.g.n.), zatwierdził na wniosek M. D. podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej jak wyżej. W wyniku podziału została wydzielona m.in. działka [...] o pow. [...] ha "z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej" (pkt 1.). W punkcie 2. decyzji podziałowej Burmistrz zaznaczył, że podział następuje pod warunkiem, iż przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej, np. poprzez ustanowienie służebności gruntowej dostępu do drogi publicznej na działce oznaczonej "na projekcie podziału numerem [...] lub nastąpi sprzedaż przedmiotowych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu do czasu realizacji drogi jako publicznej gminnej". W uzasadnieniu decyzji podziałowej organ zaznaczył, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., w zakresie obejmującym działki położone w [...] przy ul. [...] - [...] i oznaczone nr geod. [...] i [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dalej: plan miejscowy), który to plan został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2005 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. nr [...], poz. [...]).

Działka nr [...] została odłączona do nowej księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., a Gmina do chwili obecnej nie złożyła wniosku o ujawnienie swojego prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Negocjacje pomiędzy M. D. a Burmistrzem Miasta i Gminy S. w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania nie zakończyły się porozumieniem. W ich trakcie Burmistrz w odpowiedzi na wniosek strony z dnia 8 stycznia 2013 r. stwierdził w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną i nie przeszła na własność Gminy S. (została jedynie wydzielona pod docelowe poszerzenie drogi gminnej - ul. [...], która nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Wobec tego M. D. zwrócił się w dniu 5 marca 2013 r. (data wpływu do siedziby organu wniosku z dnia 25 lutego 2013 r.) do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha (położoną jw.), przejętą na własność Miasta i Gminy S. w związku z wydzieleniem jej pod drogę gminną w ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] 2011 r.

W piśmie z dnia 31 maja 2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił uwagę na brak konsekwencji w stanowisku Gminy, która przejęła na własność sąsiednią działkę nr [...], nie kwestionując okoliczności, że zamierza ją przeznaczyć pod poszerzenie drogi gminnej, a tymczasem działka nr [...] jest bezpośrednim przedłużeniem rzeczonego pasa drogowego; argumentacja Gminy, ze nie zamierza przeznaczyć działki nr [...] pod poszerzenie drogi gminnej jest całkowicie nieracjonalna.

Na potrzeby prowadzonego postępowania został sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 3 lipca 2013 r. określający wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 25 września 2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy wycofał swoje wcześniejsze stanowisko zajęte w piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. co do liczby nasadzeń, stwierdzając, że prawidłowo wskazana została liczba nasadzeń w operacie szacunkowym, co do którego nie wnosi żadnych uwag. Pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy S. wniósł natomiast o umorzenie postępowania - przedłożył pismo Burmistrza z dnia 13 września 2013 r. w którym wniesiono o: podanie podstawy prawnej do prowadzenia postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania; przedstawienie dowodu świadczącego o fakcie, że Gmina S. dysponuje prawem własności działki; zbadanie ksiąg wieczystych; zbadanie akt w sprawie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pod kątem treści dokumentu świadczącego o prawie do dysponowania na cele budowlane; zbadanie kto dokonał wycinki drzew owocowych, które znajdowały się na terenie działki; zbadanie istniejących rozbieżności co do liczby nasadzeń podanych przez pełnomocnika wnioskodawcy i liczby nasadzeń wynikających z operatu szacunkowego. Ponadto w piśmie tym raz jeszcze podtrzymane zostało stanowisko, że działka nie została wydzielona w trybie art. 98 u.g.n, a ul. [...] nie stanowi drogi o kategorii drogi publicznej gminnej i nie stanowiła jej w dniu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową; teren działki jest ogrodzony i jego stan zagospodarowania nie uległ zmianie w stosunku do okresu sprzed podziału (z wyłączeniem robót wykonanych na gruncie w oparciu o pozwolenie na budowę wydane na rzecz spółki A, które odbyły się poza wiedzą i działaniem gminy); dla działki [...] jest prowadzona księga wieczysta z wpisem prawa własności na rzecz osoby fizycznej, a nie Gminy S.; właściciel działki swobodnie dysponuje jej prawem własności - a wszystkie te okoliczności uzasadniają umorzenie postępowania.

Starosta [...] w piśmie z 18 października 2013 r., w odpowiedzi na stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S., wskazał m.in., że aktualnie brak jest jakichkolwiek rozbieżności w liczbie nasadzeń na nieruchomości objętej postępowaniem ponieważ pełnomocnik wnioskodawcy w toku rozprawy administracyjnej oświadczył, że ustalenia w zakresie nasadzeń w operacie szacunkowym z dnia 3 lipca 2013 r. są prawidłowe.

W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. Starosta poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie. Następnie decyzją z [...] 2014 r. znak [...] umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do A. D. i A. D., co nastąpiło z uwagi na fakt, iż w toku postępowania pełnomocnik wnioskodawcy dokonał modyfikacji początkowo błędnie sformułowanego wniosku - poprzez ograniczenie kręgu wnioskodawców jedynie do M. D..

W decyzji z dnia [...] 2014 r. (punkt 1. osnowy) Starosta [...] ustalił na rzecz M. D. odszkodowanie w łącznej w kwocie [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowych, tj. budowy dróg publicznych - dróg gminnych obejmujące:

- wartość gruntu (działki nr [...]) w kwocie [...] zł,

- wartość nasadzeń roślinnych w kwocie [...] zł,

- wartość nakładów budowlanych w kwocie [...] zł.

Zarazem Starosta określił termin, w jakim Gmina S. powinna wypłacić odszkodowanie (punkt 2.) i jednocześnie odmówił umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie (punkt 3.).

Swoje rozstrzygnięcie Starosta oparł na ustaleniu, że w wyniku zatwierdzenia na wniosek właściciela nieruchomości podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] została wydzielona działka [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej - gminnej, a podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] był zgodny z postanowieniami planu miejscowego. Odwołując się do treści art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., wyjaśnił, że własność działki nr [...], wydzielonej pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, przeszła na Gminę S. z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stałą się ostateczna, zaś administracyjny tryb ustalania odszkodowania za utracone prawo własności znajduje w sprawie zastosowanie, skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy dotychczasowym właścicielem a gminą (negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym). Organ wyjaśnił, że ze względu na to, iż zmiana stanu prawnego nieruchomości nastąpiła z mocy prawa, skutek prawnorzeczowy był niezależny od treści wpisu w księdze wieczystej, który to wpis ma jedynie charakter deklaratoryjny. Odnosząc się do postanowień § 6 ust. 4 planu miejscowego oraz treści decyzji podziałowej z dnia [...] 2011 r., Starosta uznał, że okoliczności te przesądzają jednoznacznie, iż działka nr [...] została wydzielona dla celów realizacji inwestycji o charakterze publicznym, tj. drogi publicznej stanowiącej ul. [...]. Fakt, że przedmiotowa droga nie ma nadanej kategorii drogi publicznej w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm. - dalej: u.d.p.) nie wpływa na ocenę skutków prawnych, jakie wywołuje decyzja zatwierdzająca projekt podziału. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa i wykładni funkcjonalnej pojęcia "droga publiczna" (art. 1 u.d.p.), organ podniósł, że ul. [...] łączy się w miejscowości [...] z ul. [...] z jednej strony i z ul. [...] z drugiej; jednocześnie przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] znajduje się skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...], która w dalszej odległości krzyżuje się z ul. [...]; ul. [...] zaś jest ulicą łącząca miejscowości [...] i [...]; wobec tego ul. [...] stanowi w istocie drogę publiczną dostępną dla nieograniczonej liczby użytkowników - drogę publiczną w znaczeniu funkcjonalnym. W konsekwencji Starosta uznał, że publiczny charakter ul. [...] nie budzi wątpliwości, skoro tak pod względem planistycznym, jak i w postępowaniu o podział nieruchomości określono, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej - gminnej, a właściciel utracił praktyczną możliwość dysponowania nieruchomością.

Wartość nieruchomości organ ustalił na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, który przedstawił organowi operat szacunkowy z dnia 3 lipca 2013 r. Odnosząc się szeroko do treści operatu, który Starosta uznał za wiarygodny i przydatny dowód w sprawie, organ podzielił stanowisko rzeczoznawcy do zastosowanych sposobów wyceny samego gruntu (podejście porównawcze, metoda porównywania parami nieruchomości drogowych będących przedmiotem transakcji rynkowych), jak i nakładów budowlanych oraz nasadzeń roślinnych istniejących na nieruchomości w dacie jej podziału ([...] jabłoni 10-letnich, [...] wiśni 20-letnich, [...] jabłoni 20-letnich, [...] wiśni 12-letnich, [...] wiśni 10-letnich, [...] wiśni 5-letnich), następnie usuniętych w 2012 r. W odniesieniu do kwestii stanu i oszacowania wartości nasadzeń roślinnych organ wyjaśnił, że miarodajnym momentem był dzień wydania decyzji podziałowej, tj. [...] 2011 r., a wtedy nasadzenia te znajdowały się na części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która po podziale została oznaczona numerem [...], natomiast sama liczba istniejących ówcześnie nasadzeń roślinnych na działce nr [...] została wyjaśniana podczas rozprawy administracyjnej w dniu 25 września 2013 r.

Ponadto organ zaznaczył, że postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie z wniosku M. D. i nie zachodziły przesłanki do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) z uwagi na bezprzedmiotowość, zatem Gmina S. nie posiada legitymacji prawnej do wystąpienia na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. z wnioskiem o umorzenie postępowania w tej sprawie.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła Gmina S. (reprezentowana przez pełnomocnika procesowego), która zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 98 § 1 u.g.n. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina stała właścicielem działki numer [...] z obrębu [...], podczas gdy wydana przez Burmistrza Gminy S. decyzja o podziale nieruchomości z dnia [...] 2011 r. znak [...] w powołanej podstawie prawnej nie zawiera przepisu art. 98 § 1 u.g.n., a nadto uprawnienia właścicielskie wobec powstałej w drodze podziału nieruchomości nadal wykonuje M. D. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przyjęcie za podstawę orzeczenia wadliwie sporządzoną opinię, a także naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic prawa przy ocenie dowodów i pozostawienie poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez stronę, jak również istotnych dla sprawy materiałów dowodowych i przeprowadzenie oceny materiałów zebranych wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Względem operatu szacunkowego Gmina podniosła, że organ przyjął jako dowód w sprawie opinię rzeczoznawcy, który jako składniki ceny w skazał m.in. nakłady roślinne, które w jego ocenie były na gruncie w chwili uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości, podczas gdy nie sposób aktualnie ustalić, czy drzewa, które rzekomo rosły na nieruchomości faktycznie występowały we wskazanej liczbie, były faktycznie w takim wieku i czy nie były obciążone wadami umniejszającymi ich wartość. Przy tak sformułowanych zarzutach Gmina S. wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik wnioskodawcy w odpowiedzi na odwołanie w całości podtrzymał wniosek z dnia 25 lutego 2013 r. i wniósł o "oddalenie odwołania".

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania, co autor operatu uczynił w dniu 11 lipca 2014 r. poprzez dołączenie do operatu szacunkowego odpowiedniej klauzuli.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda, odwołując się do stanowiska orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 98 u.g.n., stwierdził, że działka oznaczona jako [...] została wydzielona z działki nr [...] z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej gminnej (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2011 r. znak [...] - ostateczna od dnia 2 sierpnia 2011 r.); podział nastąpił zgodnie z zapisami planu miejscowego, bowiem w myśl § 6 ust. 3 planu ustalono ciągi pieszo-jezdne oznaczone na rysunku planu symbolem kX o szerokościach w liniach rozgraniczających 5 m, a zgodnie z treścią § 6 ust. 4 planu przewidziano poszerzenie ul. [...] docelowo do 7 m oraz realizację pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 3,5 m pomiędzy ul. [...] a projektowanym ciągiem pieszo-jezdnym kX, stanowiącym połączenie komunikacyjne działek wzdłuż ul. [...] oraz pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 2 m. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że w decyzji podziałowej stwierdzono, iż działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej gminnej odpowiadającemu na rysunku planu terenowi oznaczonemu symbolem kX - ciągu pieszo-jezdnego.

W ocenie organu, ze względu na dokonane przez ustawodawcę rozróżnienie dróg publicznych i pozostałych (dróg wewnętrznych) nie powinno ulegać wątpliwości, że reżimem prawnym art. 98 ust. 1 u.g.n. ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte zostały wyłącznie drogi publiczne (Wojewoda odwołał się do stanowiska doktryny), przy czym w komentowanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych, bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określając jedynie w art. 1 u.d.p., że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2 u.d.p.), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych; istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Dalej organ wyjaśnił, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza sama treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie; w związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie wydzielenie działki pod drogę publiczną wynika wprost z rozstrzygnięcia decyzji w której określono, że wydzielenie działki nr [...] następuje z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej gminnej.

Za pozbawione doniosłości prawnej Wojewoda uznał brak wpisu Gminy S. w księdze wieczystej jako właściciela działki nr [...], gdyż wniosek powinien złożyć Burmistrz Miasta i Gminy S., zaś zaniedbanie w omawianym zakresie nie może uniemożliwić byłym właścicielom możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego; w związku z tym wpis Gminy i Miasta S. jako właściciela działki nr [...] nie ma znaczenia dla oceny przysługiwania Gminie prawa własności, gdyż nabyła to prawo już w momencie uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do takich działek i dla przejścia prawa własności nie jest konieczne ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej; wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Wskazując na treść art. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ), stwierdził, że wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym, czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 u.g.n.

Przy tak sformułowanej argumentacji Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki art. 98 ust. 1 u.g.n.; działka nr [...] wydzielona pod drogę publiczną – dojazdową o nieograniczonej dostępności – z chwilą uzyskania cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału przeszła na własność Gminy S.; w konsekwencji wnioskodawcy należne jest odszkodowanie za przedmiotową działkę, a obowiązek jego zapłaty spoczywa na tej Gminie; kwestionowanie tego faktu przez Gminę z uwagi na braki w treści decyzji podziałowej powołania przepisu art. 98 § 1 u.g.n., a także z powołaniem się na to, że uprawnienia właścicielskie wobec działki powstałej w drodze podziału nieruchomości nadal wykonuje wnioskodawca, są całkowicie bezzasadne.

Wskazując na treść art. 98 ust. 3 u.g.n., Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie negocjacje zakończyły się skutkiem negatywnym, a zatem możliwe było wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Odwołując się do sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, Wojewoda pozytywnie ocenił zasadność przeprowadzenia analizy rynku transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi przeznaczanymi pod komunikacje drogowymi na większej próbie, tj. na terenie gmin powiatu [...] - głównie gmin przyległych do miasta [...] (wybrano transakcje z gmin: [...]). Zwrócił również uwagę na poszerzenie przez rzeczoznawcę majątkowego okresu badania rynku na cele doboru nieruchomości do porównań (zastosowane podjęcie porównawcze, metoda porównywania parami), a to w celu uwzględnienia transakcji dotyczących gruntów najbardziej podobnych, przeznaczonych pod drogi o podobnej powierzchni i o podobnej lokalizacji, a odnotowany brak wpływu czasu na cenę tych nieruchomości spowodował, że rozszerzenie okresu badania nie wpłynęło na zniekształcenie wyniku dokonanej wyceny. Idąc dalej, Wojewoda wskazał na wyselekcjonowanie grupy 5 transakcji (z okresu od połowy 2010 r. do połowy 2013 r.) mających miejsce na terenie gmin [...], dotyczących nieruchomości o powierzchni od 3 [...] m² do 3 [...] m² i cenach w przedziale od 35,17 zł za 1 m² do 52,63 zł za 1 m². Organ przybliżył także przyjęte przez rzeczoznawcę atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową oraz ich wagi procentowe, tj. 4 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości przeznaczonych pod drogi i ich wagi procentowe w następujących proporcjach: lokalizacja ogólna - waga 40%, lokalizacja szczegółowa - waga 25%, rodzaj gruntów otaczających - waga 20%, intensywność wykorzystania drogi - waga 15%. Nadto zwrócił uwagę na to, że autor operatu z przedstawionego zbioru wybrał 3 transakcje najbardziej zbliżone do wycenianej nieruchomości, tj. transakcję z lipca 2010 r. z gminy [...] (nieruchomość o powierzchni 3 [...] m² - cena za 1 m² 43,32 zł), transakcja z grudnia 2010 r. w gminie [...] (nieruchomość o powierzchni 3 [...] m² - cena za 1 m² 41,30 zł) oraz transakcję ze stycznia 2013 r. w gminie [...] (nieruchomość o pow. 3 [...] m² - cena za 1 m² 35 zł).

W związku z tym Wojewoda zaaprobował określenie wartości prawa własności wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu współczynników korygujących na poziomie 41,05 zł za 1 m², wobec czego wartość części nieruchomości podlegającej wycenie (o powierzchni [...] m²) wyniosła [...] zł.

Omawiając kwestię określenia w operacie szacunkowym wartości nakładów znajdujących się na nieruchomości w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. [...] 2011 r., Wojewoda wskazał na to, że "na terenie pasa części przedmiotowej nieruchomości" znajdowały się nakłady budowlane: ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych, cokół betonowy, zabezpieczenie drutem kolczastym; łączna wartość wymienionych składników budowlanych, uwzględniająca stopień zużycia, została przez rzeczoznawcę wyceniona na 43 [...] zł, zaś nasadzenia roślinne wycenione zostały na 32 [...] zł. W tym zakresie Wojewoda podniósł, że z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 27 czerwca 2013 r., uzupełnionego podczas wizji dodatkowej przeprowadzonej w obecności wnioskodawcy, wynika liczba nasadzeń na dzień [...] 2011 r. - łącznie: [...] drzewa wiśniowe i [...] jabłoni.

Organ podniósł, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie pełne, ustalane według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, na co wskazuje treść art. 130 ust. 1 zdanie 1 u.g.n., a pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości. Wskazując, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną stała się m.in. liczba nasadzeń roślinnych występujących na gruncie w dacie wydania decyzji podziałowej, za które to nasadzenia należne jest byłemu właścicielowi odszkodowanie. W ocenie organu odwoławczego nie ma jednak podstaw aby zakwestionować ustalenia organu I instancji co do występujących na gruncie nasadzeń w postaci drzew owocowych w podanej w operacie szacunkowym liczbie i rodzaju. Wojewoda podkreślił, że w toku postępowania przed organem I instancji strony miały możliwość dokładnego zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym do zajęcia ostatecznego stanowiska przez wydaniem decyzji w tej sprawie, lecz przed wydaniem decyzji nie przedstawiono dowodów, które mogłyby wskazywać na brak występowania nasadzeń na przedmiotowym gruncie. W ocenie Wojewody organ odwoławczy nie miał podstaw do kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także określonej w nim liczby nasadzeń znajdujących się na gruncie w dacie wydania decyzji podziałowej. Oceniając sporządzoną opinię, organ odwoławczy przyznał rację Staroście, który sporządzoną opinię za wykonaną zgodnie z przepisami prawa, wskazującą i uzasadniającą metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływającego na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględniającą ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że zbędne było zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia postępowania (o co w toku postępowania wystąpił pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy S.), gdyż już samo wydanie decyzji merytorycznej wskazywało na odmowę umorzenia postępowania w sprawie, a dodatkowe orzekanie w tym zakresie uznać należało za zbędne. Powyższe uchybienie pozostało w ocenie Wojewody bez wpływu na wynik sprawy i podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie.

W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. Gmina S. zarzuciła zaskarżonemu aktowi w całości naruszenie:

1. art. 98 u.g.n. poprzez:

- uznanie, że skarżąca stała się z mocy ustawy właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], podczas gdy decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2011 r. została wydana na podstawie art. 97 u.g.n. i w podstawie prawnej nie zawiera przepisu art. 98 § 1 u.g.n., a nadto uprawnienia właścicielskie wobec działki powstałej w drodze podziału nieruchomości nadal wykonuje M. D.,

- ustalenie na rzecz M. D. odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została wydzielona pod drogi publiczne;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprze:

- błędne uznanie, że działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej – gminnej, w sytuacji gdy ul. [...] i działka nr [...] nie mają statusu drogi publicznej i nie zostały przeznaczone pod tego typu drogi, a nadto nie stanowią dróg publicznych chociażby tylko w znaczeniu funkcjonalnym, a wydzielenie przedmiotowej działki pod poszerzenie drogi publicznej nie znalazło swojego odzwierciedlenia w treści decyzji podziałowej,

- niesłuszne ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, podczas gdy operat ten został sporządzany w sposób nieprawidłowy i zawierał liczne błędy,

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

- przekroczenie granic prawa do oceny dowodów i pozostawienie poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, jak również istotnych dla sprawy materiałów dowodowych oraz ocenę zebranego w sprawie materiału procesowego przeczącą zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

3. art. 105 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, mimo że nie doszło do wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina rozwinęła sformułowane zarzuty, które korespondowały z wcześniej przedstawionymi w d odwołaniu. W szczególności strona podkreśliła, że na działce nr [...] nie znajduje się żadna droga, która mogłaby być potraktowana jako poszerzenie ul. [...], a to, że w decyzji podziałowej z dnia [...] 2011 r. zaznaczono, iż działka ta zostanie przeznaczona pod poszerzenie pasa drogi publicznej gminnej nie oznacza, że Gmina rzeczywiście przejmuje ten teren i zamierza zrealizować na nim jakiekolwiek inwestycje. Przeciwnie, skarżąca stwierdziła, że nie planuje na tym terenie żadnej inwestycji, która mogłaby doprowadzić do zmiany przeznaczenia działki nr [...], z której korzystają jedynie osoby zamieszkujące na przyległych działkach wydzielonych na podstawie wspomnianej decyzji z dnia [...] 2011 r., która nie miała na celu wydzielenia działki pod drogę publiczną i nie wywołała takich skutków prawnych. Strona podkreśliła, że działka nr [...] stanowi tylko dojazd do nieruchomości położonych w bliskiej od niej odległości i nikt poza mieszkańcami czy osobami korzystającymi w inny sposób z tych nieruchomości nie będzie korzystał ze spornej działki, co uzasadnia wniosek, że przedmiotowa działka mogłaby stanowić tylko drogę wewnętrzną. Odwołując się do treści księgi wieczystej utworzonej dla nowo wydzielonej działki nr [...], skarżąca podniosła, że jako właściciel tej nieruchomości wpisany jest M. D., a podstawą takiego wpisu była właśnie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2011 r., wobec tego sąd wieczystoksięgowy wysnuł inne wnioski z tej decyzji, co wskazuje na brak podstaw do wpisania Gminy w księdze wieczystej jako właściciela przedmiotowej nieruchomości i potwierdza, że skarżąca nie stała się właścicielem tej nieruchomości z mocy prawa.

Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 98 u.g.n. i własność gruntu - działki nr [...] nie przeszła z mocy prawa na Gminę, to nie ma podstawy do wypłacenia odszkodowania za tę nieruchomość.

Ponadto, z ostrożności procesowej, skarżąca nie zgodziła się z prawidłowością oszacowania wartości nieruchomości w zakresie wyceny wartości nakładów roślinnych, podkreślając, że rzeczoznawca majątkowy określił liczbę nasadzeń wyłącznie na podstawie oświadczenia właściciela nieruchomości, zatem fakt istnienia nakładów roślinnych na gruncie w dacie uzyskania statusu ostateczności decyzji podziałowej uznać należy za niewykazany, gdyż na dzień sporządzenia operatu niemożliwe było obiektywne ocenienie, jaka liczba nasadzeń występowała na gruncie dwa lata wcześniej, a właściciel nieruchomości – którego oświadczenie nie zostało poparte żadnymi dowodami i musi budzić wątpliwość – był zainteresowany uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania. Dalej Gmina argumentowała, że skoro M. D., który, podając się za właściciela nieruchomości, wydał zgodę na położenie linii kablowych na działce nr [...] i w konsekwencji wycinkę drzew, powinien był zgromadzić materiał dowody potwierdzający liczbę i wartość drzew. Powołując się na takie okoliczności, skarżąca podniosła, że organy "pomimo wielu wątpliwości oraz zastrzeżeń w stosunku do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego" nie zweryfikowały właściwie operatu, a zatem naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy tak sformułowanych zarzutach i kształtującej się argumentacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 204 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzanie dowodu z aktu notarialnego z dnia 16 października 2014 r. na okoliczność rozporządzenia własnością Gminy S. przez M. D. poprzez zawarcie umowy darowizny udziału w wysokości [...] w [...] nieruchomości składającej się z działki nr [...] [akt notarialny rep. [...] sporządzony przez notariusz H. W.].

Uczestnik postępowania M. D. (reprezentowany przez pełnomocnika procesowego) w odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 12 stycznia 2015 r.) wniósł o oddalenie skargi oraz wniosku dowodowego Gminy, gdyż dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował wniosek dowodowy w ten sposób, że wniósł o przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego na okoliczność rozporządzenia udziałem własności nieruchomości będącej przedmiotem sprawy. Zarazem podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2015 r.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) Sąd postanowił przeprowadzić dowód z aktu notarialnego z dnia [...] 2014 r. nr rep. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z aktu notarialnego z dnia [...] 2014 r. nr rep. [...] (zgodne z wnioskiem skarżącej Gminy) było dopuszczalne, gdyż dowód ten dotyczył okoliczności, które w ocenie skarżącej Gminy przemawiały za tym, że nie nabyła ona z mocy prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę [...], a właścicielem nieruchomości jest uczestnik postępowania M. D. Przeprowadzenie tego dowodu nie powodowało również przedłużenia postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publicznej: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 98 ust. 3 u.g.n., że za przejęte działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem nieruchomości a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Odnosząc się treść przywołanych przepisów do specyfiki przedmiotowej sprawy, należy najpierw zauważyć, że Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] 2011 r. znak [...], ostateczną od dnia [...] sierpnia 2011 r., zatwierdził na wniosek M. D. podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Poza sporem jest, że w wyniku przedmiotowego podziału została wydzielona m.in. działka [...] o pow. [...] ha, co do której Burmistrz stwierdził, że wydzielenie jej następuje "z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej" (pkt 1.). W punkcie 2. decyzji podziałowej Burmistrz zaznaczył, że podział następuje pod warunkiem, iż przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej, np. poprzez ustanowienie służebności gruntowej dostępu do drogi publicznej na działce oznaczonej "na projekcie podziału numerem [...] lub nastąpi sprzedaż przedmiotowych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu do czasu realizacji drogi jako publicznej gminnej". W uzasadnieniu decyzji podziałowej organ zaznaczył, że podział jest zgodny z planem miejscowym Gminy S., w zakresie obejmującym działki położone w [...] przy ul. [...] - [...] i oznaczone nr geod. [...] i [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2005 r.). W podstawie prawnej decyzji Burmistrz nie wskazał przepisu art. 98 u.g.n., jednak przywołał m.in. art. 93 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n.

Podstawowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczą pytania, czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i czy własność tego gruntu przeszła na Gminę S. Z tym zaś związane było również ocenienie, czy brak powołania w podstawie prawnej decyzji podziałowej z dnia [...] 2011 r. przepisu art. 98 u.g.n. miał wpływ na ocenę skutków prawnych tej decyzji. W tej mierze zarówno Starosta [...] w decyzji z dnia [...] 2014 r., jak i Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji, przyjmując, że poruszana nieruchomość została wydzielona pod poszerzenie stanowi drogi publicznej, uznali, że właścicielem tej działki jest Gmina S., natomiast sama skarżąca Gmina uważa, że właścicielem tym nadal jest M. D., bowiem do wydzielenie nieruchomości z przeznaczeniem na taki cel nie doszło i w konsekwencji prawo własności tej nieruchomości nie przeszło z mocy prawa na Gminę. Oceniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i rozstrzygając tak zarysowany spór, Sąd podzielił pogląd zaprezentowany przez organy obydwu instancji.

W tym względzie należy zauważyć, że jedną z kluczowych przesłanek wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest wydzielenie działki pod drogę publiczną (przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych - zdanie trzecie art. 98 § 1). W ocenie Sądu z decyzji podziałowej z dnia [...] 2011 r. wprost wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] (aktualnie ul. Dębowej, jak wynika z materiałów sprawy). Co więcej, podział ten nastąpił zgodnie z ustaleniami zawartymi w planie miejscowym obowiązującym dla przedmiotowego terenu (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2005 r.). Przedmiotowy plan w § 6 ust. 3 planu stanowi, że ustalone zostały ciągi pieszo-jezdne oznaczone na rysunku planu symbolem kX o szerokościach w liniach rozgraniczających 5 m, zaś zgodnie z treścią § 6 ust. 4 planu przewidziano poszerzenie ul. [...] docelowo do 7 m oraz realizację pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 3,5 m pomiędzy ul. [...] a projektowanym ciągiem pieszo-jezdnym kX, stanowiącym połączenie komunikacyjne działek wzdłuż ul. [...] oraz pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 2 m pomiędzy pieszo-jezdnią a zabudową jednorodzinną. Nie ma przy tym wątpliwości, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem kX stanowią tereny komunikacji pieszo-jezdnej, a tereny oznaczone na rysunku planu symbolem Z stanowią tereny zieleni izolacyjnej obejmującej układ komunikacyjny istniejącej ul. [...] (przewidzianej do poszerzenia do 7 m) oraz projektowanego ciągu pieszo-jezdnego, co wynika wprost z opisu zawartego w § 3 ust. 4 oraz wyżej przywołanego § 6 części tekstowej planu. Postanowienia części tekstowej planu znajdują swoje pełne odzwierciedlenie w części graficznej (rysunku) planu. Nadto trzeba mieć na uwadze, że jednym z celów planu było wyznaczenie układu komunikacyjnego wynikającego z nowego zagospodarowania terenu (§ 2 ust. 3), zaś znaczenie ul. [...] wraz z projektowanym ciągiem pieszo-jezdnym są dla uwarunkowań komunikacyjnych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonej na rysunku planu symbolem Mj) wręcz kluczowe. Otóż w § 4 ust. 5 przedmiotowy plan stanowi, że realizacja zjazdów na teren przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę nastąpi wyłącznie z drogi kD [drogi dojazdowej wewnątrz terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem Mj - § 6 ust. 1] oraz z ciągów pieszo-jezdnych kX; zarazem zabrania się lokalizacji zjazdów od strony ul. [...], zjazd z działki narożnej (przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]) należy usytuować poza rejonem oddziaływania skrzyżowania. W § 5 ust. 4 planu w zakresie realizacji zjazdów z drogi kD [na tereny zabudowa mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem M] dopuszcza się realizację wjazdu na działkę z już istniejących zjazdów z ul. [...]. Żaden z argumentów skarżącej Gminy nie przełamał twierdzeń organów co do faktycznej funkcji i znaczenia ul. [...] dla układu komunikacyjnego. Dodać należy, że droga ta nie służy wyłącznie do obsługi komunikacyjnej terenów powstałych w wyniku podziału działki nr [...], lecz również służy terenom położonym po drugiej stronie tej drogi (chociażby terenom [...], jak na to wskazano w operacie szacunkowym). Gmina nie zdołała także skutecznie podważyć przyjętej przez organy obydwu instancji wykładni funkcjonalnej pojęcia "droga publiczna" zawartego w przepisie art. 1 u.d.p. oraz powołanych przez Starostę okoliczności faktycznych, a mianowicie że ul. [...] łączy się w miejscowości [...] z ul. [...] z jednej strony i z ul. [...] z drugiej; jednocześnie przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] znajduje się skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...], która w dalszej odległości krzyżuje się z ul. [...]; ul. [...] zaś łączy miejscowości [...] i [...]. Sąd w pełni podziela wobec tego stanowisko organów co do tego, że ul. [...] stanowi w istocie drogę publiczną dostępną dla nieograniczonej liczby użytkowników, a zatem drogę publiczną w znaczeniu funkcjonalnym.

Zdaniem Sądu fakt, że przedmiotowa droga nie ma nadanej kategorii drogi publicznej w rozumieniu art. 7 ust. 2 u.d.p. nie wpływa na ocenę skutków prawnych wywoływanych przez decyzję podziałową. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "droga publiczna", dlatego zasadne jest sięgniecie do przepisów ustawy o drogach publicznych, która w art. 1 wskazuje się, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Tym samym, treść przywołanych przepisów planu miejscowego (w szczególności § 3 ust. 2 i 4 oraz § 4 ust. 5 i § 6 ust. 3 i 4) przemawia za kwalifikowaniem ul. [...] jako drogi publicznej. Konkluzje te wzmacnia dodatkowo przepis § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430, z późn. zm.), który wprowadza klasy dróg publicznych, wśród których wymienia się również drogi lokalne oznaczone symbolem L i drogi dojazdowe oznaczone symbolem L (wskazane również w § 4 ust. 2 pkt 4), a powiązanie ul. [...] z ul. [...] ma miejsce również za pośrednictwem terenu oznaczonego w planie symbolem kD (tereny komunikacyjne omówione już wyżej), zaś część terenu objętego planem miejscowym (oznaczona symbolem kL) została przeznaczona pod rezerwę komunikacyjną ul. [...]. Wszystko to tym bardziej przemawia za publicznym charakterem ul. [...], a w konsekwencji i takim samym charakterem terenu działki nr [...] jako służącej poszerzeniu pasa drogowego tej ulicy – realizacji ciągu pieszo-jezdnego i pasów zieleni izolacyjnej.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko organów w sprawie, które sprowadza się do tego, że publiczny charakter ul. [...] nie budzi wątpliwości, skoro tak pod względem planistycznym, jak i w postępowaniu o podział nieruchomości określono, że działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej - gminnej, a ulica, do której przylega teren tej działki może rzeczywiście może być uznana za tego rodzaju drogę w znaczeniu funkcjonalnym. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom Gminy zawartym w skardze (a w wcześniej w odwołaniu) ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie zależy od formalnego zaliczenia danej nieruchomości jako drogi gminnej. Wystarczające do ustalenia i wypłaty rozważanej rekompensaty finansowej jest już bowiem samo przeznaczenie określonego gruntu pod drogę publiczną, nawet jeżeli nie została jeszcze podjęta uchwały rady gminy, wymieniona w art. 7 ust. 2 u.d.p.

W tym kontekście warto przywołać wyrok tutejszego Sądu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 1009/2011 (wyrok dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.gov.pl), w której to sprawie działka została wydzielona pod budowę drogi publicznej (o kategorii dojazdowej), gdzie też Sąd stwierdził, że "nawet jeśli z decyzji podziałowej nie wynika jednoznacznie, iż została ona wydzielona pod drogę gminną, a nawet gdy w decyzji nie ujęto przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. za wydzieloną działkę należy się odszkodowanie, jeżeli została ona oznaczona w planie kategorią dróg publicznych KD, a przejście takiej działki na własność gminy nie rodzi nawet obowiązku budowy drogi i jej utrzymania (...)". Ponadto trafnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt. IV SA/Po 1216/11 zauważył, że dla dokonania prawidłowej wykładni przywołanych przepisów pewną wytyczną winien być także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Trybunał uznał w tej sprawie, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał także, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 oraz art. 98 u.g.n..

W takiej sytuacji zatem właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego, przysługuje stosowne odszkodowanie, a w konsekwencji drogi połączone z siecią dróg publicznych - przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, tj. służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładnia pojęcia "drogi" czy też "drogi publicznej" zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodna z przepisami art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku Trybunału z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce - D. Sześciło, Samorząd terytorialny 2008/5).

Wobec powyższego, tym bardziej ul. [...] i służącą poszerzeniu jej pasa drogowego oraz celom komunikacyjnym działkę nr [...] należy uznać za służące komunikacji ogólnodostępnej i w takim znaczeniu wydzielenie działki nr [...] trzeba traktować na równi z wydzieleniem gruntu pod drogę publiczną (poszerzenie drogi publicznej). W konsekwencji nie można zgodzić się z poglądem, że skoro decyzja podziałowa powołuje się w podstawie prawnej na art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, o którym mowa w art. 93 ust. 3, i zarazem nie powołuje przepisu art. 98 u.g.n., to wydzielona działka nie została wydzielona pod drogę publiczną.

Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.

Wprawdzie w punkcie 2. osnowy decyzji podziałowej z 2011 r. Burmistrz wskazał, że podział następuje pod warunkiem, iż przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej, np. poprzez ustanowienie służebności gruntowej dostępu do drogi publicznej na działce oznaczonej "na projekcie podziału numerem [...] lub nastąpi sprzedaż przedmiotowych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu", jednakże zapis ten jest uzupełniony zastrzeżeniem "do czasu realizacji drogi jako publicznej gminnej". To zaś niewątpliwie związane jest z rozstrzygnięciem z punktu 1. decyzji, w którym w odniesieniu do nowo wydzielanej działki nr [...] wskazano jednoznacznie przeznaczenie "pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej", a w uzasadnieniu potwierdzono zgodność podziału z obowiązującym planem miejscowym.

O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem – co już podkreślono – to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Skoro w uzasadnieniu decyzji podziałowej organ zaznaczył, że podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., a zarazem jednoznacznie wskazał w decyzji podziałowej przeznaczenie działki nr [...], to warunek zawarty w punkcie 2. osnowy decyzji podziałowej nie mógł pozbawić doniosłości prawnej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1. osnowy decyzji podziałowej.

Reasumując dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, że słusznie organy uznały, iż własność przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) przeszła na Gminę S. Wedle art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek w postaci przejścia prawa własności wydzielonej działki następuje bowiem z mocy samego prawa (ex lege). Strony nie muszą zatem składać żadnych dodatkowych oświadczeń lub podejmować dodatkowych czynności. W szczególności do przejścia prawa własności wydzielonej działki nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Wprawdzie zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Niemniej wpis w księdze wieczystej nie ma co do zasady charakteru konstytutywnego, lecz jedynie deklaratoryjny, a tym samym wpis ten jedynie stwierdza wystąpienie określonego zdarzenia prawnego, sam natomiast nie kreuje nowego prawa. Uwagi te potwierdza w szczególności art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawem, przy czym na mocy art. 10 ust. 1 tejże ustawy osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności zachodzącej pomiędzy wpisem w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.

Innymi słowy, nieujawnienie w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Gminy (brak złożenia wniosku, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n.) powoduje zatem jedynie negatywnie konsekwencje na płaszczyźnie dowodowej oraz ujemne następstwa związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku bezwzględnej przeszkody ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Należy przy tym wskazać, że nie jest rzeczą organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n., ani sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, rozważanie motywów sądu wieczystoksięgowego, którymi kierował się ten sąd wpisując jako właściciela działki nr [...] pierwotnie M. D., a następnie inne osoby, które nabywały od niego udziały w prawie własności tego gruntu (na tego rodzaju nabycie wskazywała skarżąca Gmina, zgłaszając zarazem wniosek dowodowy). Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem rozpatrzenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz ocena skutków prawnych określonych czynności prawnych (w szczególności sprzedaży lub darowizny). Tym bardziej nie jest rzeczą Sądu wskazywanie skarżącej Gminie (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego) określonych instrumentów prawa i działań prawnych, za pomocą których mogłaby podjąć skuteczną obronę swoich uprawnień właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]), co do której nastąpiło z mocy samego prawa (art. 98 ust. 1 u.g.n.) przejście własności na rzecz Gminy. Również rozliczenie się Gminy z wnioskodawcą w zakresie nakładów poczynionych na tej nieruchomości lub z niej usuniętych już po przejściu prawa własności przedmiotowego gruntu na Gminę (jak chociażby nasadzenia roślinne) oraz inne ewentualne roszczenia odszkodowawcze pomiędzy tymi stronami należą do dziedziny prawa cywilnego, dla których rozstrzygnięcia właściwym forum jest postępowanie przed sądem powszechnym (cywilnym).

Idąc dalej, warto jeszcze raz wspomnieć, że zgodnie art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Powyższa regulacja wskazuje, że za wydzielone pod drogę publiczną działki gruntu przysługuje odszkodowanie, które w pierwszej kolejności ustala się w drodze uzgodnień między byłym właścicielem a organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa (jako reprezentantami beneficjantów dokonanego wydzielenia działek gruntu pod drogę publiczną).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego M. D. wnioskiem z dnia 8 stycznia 2013 r. zainicjował negocjacje w sprawie uzgodnienia wysokości należnego mu odszkodowania za utracone prawo własności działki nr [...], jednakże do uzgodnienia takiego nie doszło, na co jednoznacznie wskazuje pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 12 lutego 2013 r., który zaprzeczył, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i w konsekwencji uznał, iż nie przeszła na własność Gminy S., co w swej istocie jednoznaczne jest z odmową przystąpienia do rokowań i należy uznać za wyczerpanie przesłanki z art. 98 ust. 3 u.g.n. Tym samym organy trafnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną (poszerzenie jej pasa drogowego).

Podstawę ustalenia wysokości omawianego odszkodowania stanowi w świetle art. 156 ust. 1 u.g.n. operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego został sporządzony operat szacunkowy z dnia 3 lipca 2013 r., którego aktualność została potwierdzona poprzez dołączenie do operatu stosownej klauzuli rzeczoznawcy majątkowego z dnia 11 lipca 2014 r., co pozostaje w zgodzie z treścią art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, z późn. zm. - dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości" lub "rozporządzenie wykonawcze").

W uzasadnieniach obydwu decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia odszkodowania miało miejsce szerokie odwołanie się do wniosków operatu szacunkowego, bowiem podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości podobnych do szacowanej. Słusznie przyjęły organy, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie prawidłowo zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Dla zastosowania tej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 159/11 - dostępny jw.).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, który pozytywnie ocenił zasadność przeprowadzenia analizy rynku transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi przeznaczanymi pod komunikacje drogowymi na większej próbie niż tylko gmina S., tj. na terenie gmin powiatu [...] - głównie gmin przyległych do miasta [...], co miało na celu uwzględnienie transakcji gruntami najbardziej podobnymi, przeznaczonych pod drogi o podobnej powierzchni i o podobnej lokalizacji, a odnotowany brak wpływu czasu na cenę tych nieruchomości spowodował, że rozszerzenie okresu badania nie wpłynęło na zniekształcenie wyniku dokonanej wyceny. Przy braku jakichkolwiek zastrzeżeń stron postępowania Sąd podziela ocenę Wojewody w zakresie wyselekcjonowania grupy transakcji dotyczących nieruchomości o powierzchni od 3 [...] m² do 3 [...] m² i cenach w przedziale od 35,17 zł za 1 m² do 52,63 zł za 1 m², jak również przyjęte przez rzeczoznawcę atrybuty waloryzujące nieruchomość gruntową oraz ich wagi procentowe, tj. 4 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości przeznaczonych pod drogi i ich wagi procentowe. Autor operatu z przedstawionego zbioru wybrał 3 transakcje najbardziej w jego ocenie zbliżone do wycenianej nieruchomości, w związku z tym określenie wartości prawa własności wycenianej nieruchomości (przy zastosowaniu współczynników korygujących) na poziomie 41,05 zł za 1 m² nie budziło zastrzeżeń. Sąd nie stwierdził sprzeczności pomiędzy zastosowanym sposobem wyceny a brzmieniem przepisu § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Przy określaniu wartości działki nr [...] stan nieruchomości, z których wydzielono tę działkę gruntu, został prawidłowo przyjęty odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 130 ust. 1 zdanie drugie u.g.n.).

W ocenie Sądu, sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny i fachowy. Sformułowany przez skarżącą Gminę zarzut dotyczył jedynie jednej kwestii dowodowej, a mianowicie ustalenia liczby nasadzeń i w konsekwencji ustalenia tej części odszkodowania, która takich nakładów roślinnych dotyczy, tj. wartości 32 693 zł (wartości odtworzeniowej składników roślinnych gruntu).

Rzeczoznawca wartość tę (tj. wartość nakładów poczynionych przed dniem podziału nieruchomości) oszacował w odniesieniu do tych nasadzeń, których istnienie stwierdził w czasie wizji terenowej w dniu 27 czerwca i 2013 r., jak i tych nasadzeń, które zostały usunięte z terenu nieruchomości w 2012 r. (uzupełniające oświadczenie M. D. podczas wizji dodatkowej). Ustalenia w tym zakresie są zgodne ze zgromadzonym materiałem procesowym. Gmina nie podważyła żadnymi argumentami, w szczególności nie wskazała okoliczności, które przemawiałyby za tym, że określone nakłady roślinne nie istniały na przedmiotowym gruncie w dacie wydania ostatecznie decyzji podziałowej lub istniały w innym rozmiarze (postaci). Samo tylko podnoszenie, że z uwagi na usunięcie drzew w 2012 r. (za zgodą samego wnioskodawcy) nie można ustalić ich konkretnego rozmiaru (liczby, wieku i rodzaju drzew owocowych) jest chybione. Ponadto powoływanie się na rozbieżności pomiędzy treścią operatu (liczbą nasadzeń istniejących na gruncie w 2011 r.) a pismem pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 16 sierpnia 2013 r. nie stanowi dostatecznego podważenia ustaleń operatu, tym bardziej, że pełnomocnik na rozprawie wycofał się ze stanowiska zajętego w przedmiotowym piśmie, potwierdzając prawidłowość ustaleń operatu, co nie spotkało się z żadnym komentarzem obecnego na rozprawie administracyjnej przedstawiciela Gminy (pełnomocnika Burmistrza). Trzeba mieć na uwadze, że ze względu na stwierdzony sposób zagospodarowania szacowanej nieruchomości (pozostałości sadu) i występowanie sadu (regularnych nasadzeń określonego rodzaju drzew owocowych) na przylegającej do tej działki części dawnej działki nr [...] możliwa była ocena wiarygodności oświadczenia wnioskodawcy złożonego podczas wizji terenowej. Innymi słowy, oświadczenie wnioskodawcy w powiązaniu z wynikami wizji terenowej i całym materiałem procesowym, stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej.

Dodać należy, że oszacowanie przez biegłego wartości nakładów budowlanych i roślinnych (wartość odtworzenia tych składników gruntu) było zgodne z art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 i § 36 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

W omawianym zakresie Sąd nie doszukał się po stronie organów naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Natomiast sam organ odwoławczy ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne pod względem merytorycznym. Zebrał materiał dowodowy (pozyskał potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, zgromadził stanowiska stron i umożliwił im zapoznanie się z całokształtem materiału procesowego) i dokonał jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W szczególności ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana także przez organ II instancji, była prawidłowa i została odpowiednio umotywowana. Dodać należy, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Przedmiotowy operat został należycie i wyczerpująco uzasadniony, zatem trafnie został przez organy obu instancji uznany za pomocny i zarazem wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei art. 7 k.p.a. nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania (art. 79 § 2 k.p.a.). Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego) nie wyklucza żądania przez organ, strony postępowania lub uczestników postępowania na prawach strony (organizacji społecznej, prokuratora) wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego wniosków i podstaw sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżąca Gmina w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym zgłaszała swoje uwagi dotyczące kwestii dowodowych związanych z ustaleniem wartości nakładów roślinnych na gruncie, jednak rzeczoznawca jednoznacznie wskazał w operacie, na podstawie jakich okoliczności (wizja lokalna) przyjął istnienie na gruncie w dacie wydania decyzji podziałowej określonych nakładów roślinnych (liczby, rodzaju i wieku drzew). Podczas rozprawy administracyjnej przed organem I instancji pełnomocnik Burmistrza miał możliwość weryfikacji stanowiska rzeczoznawcy w tym zakresie (autor operatu uczestniczył w rozprawie), z czego jednak nie skorzystał. Nadto biegły w dalszej fazie postępowania administracyjnego potwierdził aktualność operatu szacunkowego. Tym samym stwierdził, że nie zaistniały okoliczności, które mogłyby wpłynąć na wartość nieruchomości określanej w operacie. Organy nie znalazły zaś podstaw do zakwestionowania prawidłowości i rzetelności sporządzenia operatu, poprzestając na jego ocenie we własnym zakresie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy również mieć na uwadze, że w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279 - dostępny jw.). Także ewentualna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości mogłaby stanowić przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151 - dostępny jw.). Organy administracji zasadnie nie znalazły podstawy do podjęcia takiej czynności z urzędu, skoro same nie kwestionowały prawidłowości operatu, przy jednoczesnym braku inicjatywy stron postępowania w tym zakresie.

W sprawie nie zachodziły również podstawy do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem organy (a w ślad za nimi tutejszy Sąd) nie doszukały się podstaw do umorzenia postępowania, którego prowadzenie nie było bezprzedmiotowe, skoro istniała sprawa indywidualna, która podlegała merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej i nie odpadł żaden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nie występowały tego typu przeszkody, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 168/14, LEX nr 1485671). Wojewoda Wielkopolski trafnie też zwrócił uwagę na błędne – bo zbyteczne – rozstrzygnięcie w punkcie 3. osnowy decyzji organu I instancji co do odmowy umorzenia postępowania na wniosek skarżącej Gminy, skoro wniosek ten nie pochodził od strony, o której mowa w art. 105 § 2 k.p.a. Tego rodzaju uchybienie organu I instancji nie miało jednak i nie mogło mieć istotne[go] wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.