Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2262/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2262/17

UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 roku Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), po rozpatrzeniu zażalenia M. P. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie:

1) nałożenia grzywny na zobowiązanego M. P. zam. [...],[...] - w wysokości 2 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.,

2) wezwania zobowiązanego do uiszczenia ww. grzywny, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne,

3) wezwania zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, o którym mowa wyżej w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne,

4) ustalenia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł,

5) zastrzeżenia, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz o nakładaniu kolejnych grzywien w razie niewykonania obowiązku w terminie.

Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r. nakazano przedsiębiorcom T. P. i M. P. zam. [...],[...] dokonanie obmiaru wyrobiska złoża kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] i przedłożenia operatu ewidencyjnego zasobów złoża kruszywa naturalnego "[...]" z wykazaniem zmian zasobów kopaliny powstałych po dniu 8 października 2013 r. w terminie do 30 listopada 2015 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 9 lutego 2016 r. przeprowadzono oględziny wyrobisk "[...]" i "[...]". Stwierdzono (m.in.), że skarpy w części północnej, północno - zachodniej i północno wschodniej posiadają duże kąty nachylenia dochodzące do 80°, górna krawędź wyrobiska w części zachodniej i wschodniej złoża dochodzi do granicy działki bez zachowania pasa ochronnego o szerokości 6 m, w części południowo - wschodniej i południowo - zachodniej wyrobiska skarpy zostały częściowo odbudowane, na terenie wyrobiska nie są magazynowane odpady, teren jest niekorzystnie przekształcony (wierzchnia warstwa) jest wypełniona odpadami do tego nie przeznaczonym w postaci ziemi i gleby wymieszanej z odpadami niebędącymi odpadami mineralnymi (mieszaniny foli, szkła, plastiku i innych trudnych do zidentyfikowania).

W dniu 1 czerwca 2016 r. dokonano ponownych oględzin wyrobisk złóż "[...]" i [...]". W protokole stwierdzono (m.in.) przekroczenie granic pasów ochronnych wyrobisk w części północno -zachodniej i północnej, skarpy w tych częściach posiadają duże kąty nachylenia, sięgające do 80 stopni, teren jest niekorzystnie przekształcony, wypełniony jest odpadami do tego nie przeznaczonymi tzn. gleby i mieszaniną folii, szkła, plastiku i innych, trudnych do zidentyfikowania. Wpisano również, że M. P. zobowiązał się do odtworzenia skarp w jak najszybszym terminie, z uwzględnieniem okresu lęgowego jaskółek zasiedlających skarpy wyrobiska.

W dniu 14 lipca 2016 r. sporządzono wystąpienie pokontrolne zawierające ustalenia wpisane do protokołów z dnia 9 lutego 2016 r. i 1 czerwca 2016 r. W wystąpieniu zalecono wykonanie prac nakazanych w decyzji, wyznaczając ich termin na 31 września 2016 r. Stronom wskazano 14 dniowy termin na przekazanie informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonaniu zalecenia pokontrolnego, bądź o działaniach podjętych w celu realizacji zalecenia lub o przyczynach niepodjęcia takich działań.

Minister opisał szczegółowo stanowiska zajęte przez strony w toku postępowania administracyjnego.

Wyjaśnił, że przesłanką do wydania zaskarżonego postanowienia było niewykonanie obowiązku nałożonego na stronę w decyzji. Przytaczjąc treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstzygnięcia i powołując się na stosowne orzecznictwo stwierdził, że grzywna jest środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego i ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji, na której podstawie wystawiono tytuł wykonawczy. Zauważył, że pomiędzy terminem wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, a wydaniem zaskarżonego postanowienia upłynęło ponad półtora roku. Termin wykonania obowiązku określony w decyzji upływał bowiem z dniem 30 listopada 2015 r., a postanowienie wydano w dniu [...] maja 2017 r. Dodał, że po wykonaniu obowiązku strona może wystąpić z wnioskiem o umorzenie grzywny, bądź jej zwrot.

W dalszej części uzasadnienia Minister wyjaśnił wysokość nałożonej grzywny i odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za bezzasadne.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie;

2) art. 7 i 8 poprzez całkowite pominięcie w szczególności słusznego interesu obywateli, który organy administracji publicznej powinny uwzględniać z urzędu oraz poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej w sposób powodujący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

3) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegający na błędnym przyjęciu, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada obowiązującym przepisom, podczas, gdy wnikliwa analiza zgromadzonego, materiału dowodowego stanowiska organu I instancji nie potwierdza, przesądzając jednoznacznie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem;

4) brak pełnego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny, skarżący nie kwestionuje, że nie wykonał obowiązków o charakterze niepieniężnym określonych w tytule wykonawczym opartym na prawomocnej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r.

Podnosi natomiast zarzut nieuwzględnienia słusznego interesu strony i brak zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności złego stanu zdrowia z powodu którego nie jest w stanie podołać nakładanym, obszernym i nieuzasadnianym obowiązkom, oraz nadmiernie rażącym uciążliwościom podejmowanm wobec skarżącego. Nadto odpady zostały zostały przetransportowane na teren bez wiedzy i zgody skarżącego, z wykorzystaniem jego złego stanu zdrowia. Skarżący stwierdza, że nie można w realiach niniejszej sprawy zarzucić mu niezrobienie wszystkiego, co niezbędne w celu zapobieżenia działania sprzecznemu ustawą, nie można też wymagać ponoszenia odpowiedzialności za skutki działań na które wpływu nie miał.

Przedmiotem regulacji ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) jest postępowanie mające na celu bądź przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążących na nim obowiązków (postępowanie egzekucyjne), bądź stworzenie warunków ułatwiających przyszłą egzekucję (postępowanie zabezpieczające). Postępowanie egzekucyjne należy zdefiniować jako zespół czynności organu egzekucyjnego, zobowiązanego oraz innych uczestników postępowania, podjętych w celu ostatecznego urzeczywistnienia normy prawa materialnego. Celem postępowania egzekucyjnego jest spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. W konsekwencji przymus egzekucyjny jest stosowany tylko tak długo, jak długo stan rzeczywisty jest niezgodny z treścią obowiązku. Stosowanie przymusu egzekucyjnego jest podstawowym sposobem reakcji administracji na nieposłuszeństwo podmiotów administrowanych, ma zatem zastosowanie w tych przypadkach, gdy adresat aktu administracyjnego jest zobowiązany do jego wykonania, tj. do podjęcia działań zmierzających do podporządkowania stanu faktycznego normie prawa materialnego skonkretyzowanej w akcie administracyjnym.

W rozumieniu art. 7 § 1 i 2 omawianej ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Jak stanowi art. 119 § 1 w/w ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Grzywna w celu przymuszenia stanowi egzekucję obowiązku wykonania określonej czynności, a obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Nie stanowi natomiast kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku i jako dolegliwość natury finansowej ma zmobilizować zobowiązanego do jego niezwłocznego wykonania.

Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. W konsekwencji należy uznać, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma wybór między grzywną w celu przymuszenia a zastosowaniem przymusu bezpośredniego, powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia, ponieważ jest to środek egzekucyjny mniej dolegliwy dla zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią bowiem z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Jak stanowi art. 121 § 1 cyt. ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. W myśl § 2 z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Natomiast zgodnie z § 3 grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł.

Według przepisu art. 122 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32,

2) postanowienie o nałożeniu grzywny (§ 1).

Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie określone wykonanie zastępcze ( § 2).

Jeżeli wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wynika bezpośrednio z ustawy, to o jej wysokości rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten powinien określić jej wysokość, mając na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, które są zróżnicowane w stosunku do osób fizycznych i pozostałych podmiotów, po drugie, kierując się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.); por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007 r., II SA/Bk 311/06, "Wspólnota" 2007, nr 17, s. 46. Organ ten nie powinien natomiast kierować się takimi okolicznościami, jak: możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, LEX nr 164945; wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r., I OSK 1466/14, LEX nr 1551163).

nnymi słowy przepisy omawianej ustawy nie przewidują wyraźnych kryteriów określania wysokości grzywny w celu przymuszenia poza jej górną granicą. Orzeczenie w tym przedmiocie mieści się w sferze uznania organów egzekucyjnych. Brak jest przy tym podstaw prawnych do twierdzenia, że wysokość ta ma pozostawać w ścisłych relacjach do sytuacji materialnej i możliwości płatniczych osoby zobowiązanej.

Nie można zatem z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym.

Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia odniesie bowiem skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanej. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10,wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie przedmiotu, podkreśla się, że wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony (por. W. Ławczyn (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121).

W ocenie Sądu zarzut nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego nie jest zasadny zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę górną, dopuszczalną wysokość grzywny jaką mógł zastosować organ. Przy ustalaniu wysokości grzywny organ egzekucyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz zasad racjonalnego działania i niezbędności, zaś w podjętym rozstrzygnięciu prawidłowo wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się nakładając grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Nałożona grzywna w wysokości 2.500 zł, powinna zdyscyplinować i ostatecznie zmusić skarżącego do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z prawomocnej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r. Przy czym wykonanie ciążącego na skarżącym obowiązku nie wymaga jego osobistego działania zatem stan zdrowia skarżącego nie jest okolicznością uniemożliwiającą wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym

Podkreślenia wymaga, że istotą postępowania egzekucyjnego jest zrealizowanie rozstrzygnięć ostatecznych kończących postępowanie administracyjne, których zobowiązany nie wykonał w oznaczonym terminie. Organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podjęcie przez zobowiązanego nieskutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją.

Sąd wskazuje, że przepisy art. 121 w związku z art. 7 § 2 oraz art. 125 i art. 126 upea nakazują organowi egzekucyjnemu wyjaśnić wysokość nałożonej grzywny ze względu na cel postępowania egzekucyjnego w administracji, a nie ze względu na cechy zobowiązanego i jego sytuację materialną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14, Lex nr 1551163). Pogląd ten jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1523/11, Lex nr 1367313 i z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 443/11, Lex nr 1252072, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 515/12, Lex nr 1277955).

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Nałożona grzywna w kwocie 2.500 zł, jest zgodna z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 i 2) i jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla skarżącego. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącego. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, iż grzywna w tej wysokości będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązanego do realizacji wymaganego prawem obowiązku.

Wobec niezasadności zarzutów skarg oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargi należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

4