Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 606/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 63 ust. 1, art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: § 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zamurowania otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Z. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 19 sierpnia 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpatrzeniu odwołania S. S. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) Miasta Z.

z 24 maja 2019 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z 10 lipca 2017 r. skarżący wystąpił z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Z., w zakresie jego usytuowania, zmiany sposobu użytkowania, otworów okiennych i balkonu od strony działek nr ew. [...] i [...].

W toku postępowania przeprowadzano kilkukrotnie oględziny, w wyniku których stwierdzono, że na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny konstrukcji murowanej, składający się z sutereny, parteru i I piętra. W suterenie znajdują trzy pokoje z przeznaczeniem na pokoje gościnne, parter wykorzystywany na potrzeby własne i I piętro przeznaczone do wynajmu na stancje. W trakcie oględzin stwierdzono, że pokrycie dachowe wykonane jest z blachy trapezowej. Ponadto od strony południowej występuje zadaszenie z blachy trapezowej nad balkonem I piętra. Nie stwierdzono garażu w budynku. Nie dysponując projektem budowlanym budynku brak było możliwości stwierdzenia czy pogłębiono suterenę oraz czy schody konstrukcji stalowej położone w narożniku północno-wschodnim działki występowały w projekcie. Zmierzono odległość od ogrodzenia wykonanego przez S. S. na działkach nr [...] i [...] do lica ściany budynku położonego na działce nr [...]. Odległość wynosi od 3,54 m do 3,65 m. Balkon jest wysunięty ponad lico ściany ok.

1 m. W ścianie południowej budynku znajdują się otwory okienne i drzwi balkonowe. S. S. oświadczył, że trzykondygnacyjny budynek jest wynajmowany w całości tj. 9 pokoi. Zażądał nakazania zamurowania otworów okiennych i balkonowych od strony południowej oraz wejścia do budynku od strony północnej w poziomie parteru (ze względu na odległość od granicy).

W toku postępowania S. S. poinformował, że B. B. w latach 1990-2017 wykonał następujące roboty budowlane: wymianę pokrycia dachowego z eternitu na blachę, ocieplenie budynku styropianem i położenie elewacji, wymianę wszystkich otworów okiennych i drzwiowych na PCV, wykonanie zadaszenia

i barierki nad balkonami, zlikwidowanie bramy wjazdowej do garażu, pogłębienie pomieszczenia w suterenie, przebudowę schodów wejściowych do budynku od strony wschodniej.

Ustalono, że Urząd Miasta Z. decyzją z 8 października 1985 r., wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z pomieszczeniem usługowym (magiel elektryczny) na rzecz W. S.. Następnie Urząd Miasta Z. wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy przedmiotowej budowie, a w dalszej kolejności decyzją z 30 czerwca 1986 r., udzielił W. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny W. S. został zobowiązany do przeniesienia na B. B. i E. B. własności działki nr [...]. W związku z powyższym wyrokiem, Państwo B. w dniu 20 maja 1987 r., złożyli przed Państwowym Biurem Notarialnym w Z. oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie własności nieruchomości. Decyzją z 10 lipca 1987 r. na wniosek B. i E. B. przeniesiono na ich rzecz pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W aktach sprawy znajduje się również zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, zgłoszone przez B. B. pismem z 30 sierpnia 1990 r. W następstwie zgłoszenia przeprowadzono kontrolę na działce, w wyniku której stwierdzono, że B. i E. B. ukończyli budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego, budynek zrealizowano zgodnie z dokumentacją techniczną oraz pozwoleniem na budowę. Po przeprowadzeniu kontroli Urząd Rejonowy w Z. pismem z 11 września 1990 r., przyjął zgłoszenie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku bez zastrzeżeń.

W ocenie PINB miasta Z. nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w spornym budynku, ponieważ pomieszczenia te miały być użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne. Wątpliwości organu wzbudziły jednak kwestie dotyczące samowolnej wymiany przez B. B. pokrycia dachowego z eternitu na blachę oraz docieplenia spornego budynku. W związku z powyższym PINB miasta Z. decyzją z 15 stycznia 2018 r., odmówił nakazania B. B. zamurowania otworów okiennych i rozbiórki balkonów w ścianie południowej spornego budynku mieszkalnego. Jednocześnie organ nakazał właścicielowi budynku przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych tj. wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę oraz docieplenia budynku w terminie do dnia 30 marca 2018 r.

Odwołania od decyzji wnieśli zarówno B. B., jak i S. S.. Do swojego odwołania B. B. dołączył uwierzytelnioną kopię decyzji Prezydenta Miasta Z. z 19 maja 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę dla E. i B. B. w zakresie docieplenia trzech ścian zewnętrznych spornego budynku oraz wykonania elewacji (strona północna, południowa i zachodnia). Dodatkowo dołączył pismo Prezydenta Miasta Z. z 2 lipca 2013 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia wykonania robót budowlanych przy remoncie budynku w zakresie wykonania docieplenia ściany wschodniej obiektu wraz z elewacją.

Po rozpatrzeniu odwołań [...] WINB decyzją z 19 marca 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy B. B. oświadczył, że w czasie wydawania pozwolenia na budowę działki o nr ew. [...], [...] i [...] stanowiły jedną integralną całość. W trakcie realizacji budynku dokonano podziału działek (ok. 1986 r.), których granica odpowiada stanowi aktualnemu. Właścicielem tych trzech działek był W. S.. Po dokonanym podziale sądownie została przeniesiona własność działki o nr [...] z budynkiem mieszkalnym z lokalizacją jak obecnie.

Do akt sprawy dołączono dokumentację dotyczącą podziałów działek. W 1982 r. sporządzono operat techniczny na potrzeby podziału działki nr [...] przy ul. [...] w Z., w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Z. postępowaniem w sprawie spadkowej. Na skutek podziału powstały działki o nr [...], [...] i [...]. Działka nr ew. [...] po modernizacji ewidencji gruntów otrzymała nowy numer [...]. Z kolei w 1986 r. sporządzono operat techniczny na potrzeby postępowania w sprawie podziału działki nr ew. [...]. W wyniku podziału działki

nr [...] powstały działki nr [...] i [...]. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami powierzchnia działki o nr [...] od tego czasu nie zmieniła się.

Na podstawie tych ustaleń organ I instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 8 października 1985 r. obejmowała nieruchomość położoną przy ul. [...] w Z., nie zawierała wskazania numeru ewidencyjnego działki. Z całości zebranego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w Z. w chwili wydawania pozwolenia na budowę obejmowała działki nr ew. [...] [...] i [...]. W tej sytuacji decyzją z 7 listopada 2018 r. PINB miasta Z. odmówił nakazania B. B. zamurowania otworów okiennych i rozbiórki balkonów w ścianie południowej spornego budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania S. S. decyzją z 11 lutego 2019 r. L. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 9 kwietnia 2019 r. ustalono, że na granicy działek nr [...], [...] i [...] wykonane jest ogrodzenie ze słupów betonowych i pełnych przęseł betonowych. Zlokalizowano znak graniczny w narożniku południowo - wschodnim działki nr [...]. Zmierzono odległość od znaku granicznego do ściany południowej budynku mieszkalnego na działce nr [...], która wynosiła w tym miejscu 3,56 m. W ścianie południowej budynku znajdują się dwa otwory okienne w poziomie sutereny, dwa otwory okienne i dwa balkonowe w poziomie parteru oraz dwa otwory okienne i dwa balkonowe w poziomie I piętra. Podczas oględzin dokonano pomiarów odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach nr [...] i nr [...]. Ustalono, że odległość ta wynosi 8,99 m.

W toku postępowania W. S. oświadczył, że sporną działkę wraz z pozwoleniem na budowę kupił w 1985 r. ojciec B. B., W. który realizował budowę. W trakcie budowy W. B. nie zastosował się do pozwolenia na budowę i projektu budowlanego i rozpoczął budowę budynku o powiększonych wymiarach, co skutkowało wstrzymaniem budowy przez organ architektoniczno-budowlany. Następnie organ wydał decyzję o wznowieniu robót budowlanych po zmianach w pierwotnym projekcie budowlanym, adoptując budynek jako dwurodzinny o wymiarach 12 m x 10 m o wysokim podpiwniczeniu i jednej kondygnacji. PINB w Z. stwierdził, że skuteczne przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero w 1987 r.

W ocenie organu I instancji przyjęcie zgłoszenia oddania budynku do użytkowania w 1990 r., po przeprowadzeniu kontroli, stanowi dowód tego, że budynek został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia. W tej sytuacji decyzją z 24 maja 2019 r. PINB miasta Z. odmówił nakazania B. B. zamurowania otworów okiennych i rozbiórki balkonów w ścianie południowej spornego budynku.

Od decyzji odwołanie złożył S. S. podnosząc cały szereg szczegółowych zarzutów, wskazujących na to, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem i przepisami technicznymi, a ponadto doszło do niedozwolonej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 19 sierpnia 2019 r., [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z ustaleń organu

I instancji, sporne otwory okienne zostały wykonane podczas budowy budynku mieszkalnego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 8 października 1985 r. W protokole kontroli prowadzonej na skutek zgłoszenia obiektu do użytkowania stwierdzono, że budynek zrealizowano zgodnie z dokumentacją techniczną oraz pozwoleniem na budowę.

Zdaniem [...] WINB, ocena legalności usytuowania spornego budynku w obrębie działki nr [...], przekładająca się na ocenę legalności usytuowania spornych otworów okiennych, powinna odnosić się do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w okresie budowy, tj. do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarski Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.).

Z dokonanych w sprawie pomiarów wynika, że odległość pomiędzy budynkiem skarżącego znajdującym się na działkach nr [...] (od lica ściany) i budynkiem B. B. (działka nr [...]) wynosi 8,99 m. Skoro więc sporny budynek zlokalizowany jest w odległości 3,56 m od granicy działki to budynek na działce sąsiedniej znajduje się w odległości większej niż 4 m od tej granicy jak również odległość między budynkami jest większa niż 8 m, co wypełnia dyspozycję zawartą w § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej zmiany sposobu użytkowania [...] WINB zgodził się z oceną organu I instancji, że zmiana przeznaczenia pokoi na wynajem długoterminowy, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

W związku z tym zasadnie odmówiono nakazania B. B. zamurowania otworów okiennych i rozbiórki balkonów w ścianie południowej spornego budynku.

Na decyzję [...] WINB skargę do sądu administracyjnego wniósł S. S., podnosząc zarzuty naruszenia:

A) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przejawiającą się w:

1) nieprawidłowym przyjęciu domniemania, że zawiadomienie o zakończeniu budowy przez B. B. z 30 sierpnia 1990 r. oraz przyjęcie przez Urząd Rejonowy w Z. zgłoszenia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku bez zastrzeżeń, stanowią podstawy do stwierdzenia, że sporny budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, podczas gdy przyjęcie przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a stanowi jedynie uproszczoną formę reglamentacji i tym samym nie dającą inwestorowi pełnych gwarancji i pewności prawidłowości prowadzonych działań inwestycyjnych; trzeba wziąć przy tym pod uwagę, że w toku postępowania w dalszym ciągu nie został przedłożony przez B. B. projekt budowlany budynku mieszkalnego dwurodzinnego, mimo ciążącego na nim obowiązku posiadania takiego dokumentu;

2) błędnym przyjęciu, że otwory okienne zostały wykonane podczas budowy budynku mieszkalnego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i nie ma konieczności uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy budowę przedmiotowego budynku wstrzymano, z uwagi na istotne odstępstwa od projektu budowlanego, a ponadto budynek był przeznaczony do działalności gospodarczej w zakresie usług typu "magiel"; w tej sytuacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie z uwagi na treść art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.);

3) nieprawidłowym uznaniu, że skoro budynek należący do B. B. został odebrany przez uprawniony organ w 1990 r., to przy braku posiadania

i udostępnienia przez B. B. dokumentacji technicznej budynku, w szczególności braku projektu budowlanego, istnieje domniemanie, że budynek został wybudowany prawidłowo, zgodnie z warunkami technicznymi podczas gdy: pomiary sporządzone przez kontrolujących podczas oględzin nieruchomości wykazały, że odległość od ściany spornego budynku do ogrodzenia posadowionego na granicy z działkami nr [...] i [...], wynosi odpowiednio 3,54 m do 3,65 m, zaś balkony opasające niemal całą ścianę południową budynku (pater i I piętro) są wysunięte jeszcze metr od ściany;

4) nieprawidłowym przyjęciu i stwierdzeniu, że w momencie uzyskania pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji budynku mieszkalnego obecnie należącego do B. B., działki o nr ewidencyjnym nr [...], [...]

i [...] stanowiły jedną integralną całość i wszystkie był własnością W. S., podczas gdy wskazane działki zostały wydzielone w wyniku postępowania o zniesienie współwłasności i dział spadku, zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z 15 maja 1982 r., w następstwie którego W. S. stał się właścicielem jedynie działki nr [...], która w wyniku zmiany numeracji nadano nr [...], a następnie została podzielona na działki nr [...]

i [...], zaś działka nr [...], która obecnie odpowiada nr [...] i [...] w wyniku zniesienia współwłasności i działu spadku przypadła na własność M. W. - osobie trzeciej; tym samym granice między działkami: nr [...] (obecnie nr [...]

i [...]), a działką nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) zostały ustalone zgodnie z operatem technicznym sporządzonym w 1982 r., czyli przed budową spornego budynku mieszkalnego, na podstawie pozwolenia na budowę z 1985 r.;

5) nieprawidłowym stwierdzeniu, że z uwagi na to, iż w chwili wydania pozwolenia na budowę w 1985 r., pozwolenie nie zawierało wskazania numeru ewidencyjnej działki tym samym pozwolenie na budowę obejmowało działki nr [...], [...] oraz [...], podczas gdy pozwolenie na budowę mogło obejmować jedynie działkę nr [...], której w tamtym czasie właścicielem był uczestnik postępowania W. S., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego z 15 maja 1982 r.;

6) błędnym stwierdzeniu, że dopiero po wybudowaniu domu mieszkalnego przez B. B. w wyniku postępowania sądowego o przeniesienie własności działki nr [...] zakończonego wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z 19 grudnia 1986 r., doszło do podziału nieruchomości należących do W. S.

i wydzielenia działek nr [...], [...] oraz [...], a tym samym ustalenia przebiegu granicy między nimi, podczas gdy wydzielenie działek [...], [...] oraz [...] nastąpiło już w 1982 r. w wyniku postępowania o dział spadku po R. S.; tym samym usytuowanie budynku na działce nr [...] przez inwestora B. B. w latach 1985-86 powinno nastąpić w odległości co najmniej 4 metrów od granicy działki [...] ([...] i [...]);

7) całkowitym pominięciu faktu, że część działki nr [...] ([...]) w latach 1985-1986 była zabudowana budynkiem mieszkalnym drewnianym, tym samym pomimo braku wskazania numeru geodezyjnego działki w pozwoleniu na budowę z 1985 r., nowy budynek mógł powstać jedynie na tej części działki [...], która obecnie odpowiada położeniu działki nr [...];

8) pomijaniu przez organ II instancji faktu, że otwory okienne oraz balkon, o likwidację których skarżący wnioskuje, znajdujące się w ścianie spornego budynku, usytuowanego w odległości 3,54 m do 3,65 m od granicy z działkami o nr ew. [...]

i [...], naruszają przepisy techniczno-budowalnych obowiązujące w dacie ich realizacji;

9) braku ustalenia w jakiej odległości od budynku skarżącego znajdują się balkony znajdujące się w ścianie spornego budynku, od granicy z działkami i budynkami położonymi na działkach o nr [...] i [...];

10) błędnym ustaleniu, sprzecznym z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania, poprzez uznanie że w budynku mieszkalnym dwurodzinnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. prowadzona jest działalności gospodarcza polegająca jedynie na wynajmie długoterminowym, podczas gdy zarówno z ogłoszeń zamieszczanych na internecie i zalegających w aktach sprawy wynika że dysponuje do wynajęcia 30 miejscami noclegowymi, a pokoje do wynajęcia znajdują się w całym domu jednorodzinnym, a charakter najmu ma zarówno długoterminowy jak

i krótkotrwały.

B. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiające się w:

1) błędnym zastosowaniu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., poprzez uznanie, że nie zostały naruszone żadne przepisy techniczne ani obowiązujące w okresie powstawania spornego budynku, ani też obecne, podczas gdy w budynku od granicy z działkami nr [...] i [...] jest 8 okien, w tym 4 wyjścia balkonowe, zaś wystający balkon opasa niemal całą tą ścianę;

2) błędnym zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że zachowane odległości od granicy z działkami nr [...] i [...] nie stwarzają realnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia podczas gdy sposób wykorzystywania spornego budynku poprzez działalność usługowo-hotelarską wskazuje na potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w przypadku pozostawienie otworów okiennych niezgodnie z przepisami prawa;

3) naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., poprzez nienałożenie na B. B. obowiązku zamurowania otworów okiennych i rozbiórki balkonów w ścianie południowej spornego budynku, w sytuacji kiedy otwory okienne wybudowano niezgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w czasie budowania budynku, a przepisy jednoznacznie wskazują, że organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem, jeśli roboty budowalne zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach;

4) błędnym zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., poprzez uznanie, że sporny budynek został wybudowany zgodnie z warunkami technicznymi, podczas gdy brak jest dowodów wskazujących na to że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, a także poprzez błędne uznanie, że przepisy "odległościowe" czy to obowiązujące obecnie czy w okresie budowy budynku przez B. B. nie dopuszczały możliwości posadowienia ściany budynku, w którym znajdują się otwory okienne i drzwiowe bliżej niż 4 metry od granicy działki; ponadto organ nie wziął pod uwagę, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) mają zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie tego aktu.

5) naruszeniu art. 71 P.b. w zw. z art. art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, w związku z załącznikiem Nr 7 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, poprzez błędne uznanie, że:

a) B. B. prowadzi działalność gospodarczą w postaci najmu długoterminowego, podczas gdy z ogłoszeń zamieszczanych na internecie wynika że dysponuje do wynajęcia 30 miejscami noclegowymi, a pokoje do wynajęcia znajdują się w całym domu jednorodzinnym, na okres krótkotrwały jak i długoterminowy.

b) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez B. B. z mieszkalnego na cele usługowe związane z wynajmowaniem całego budynku (9 pokoi) na noclegowi turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez stronę, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania budynku; skoro nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 P.b.;

6) naruszeniu art. 93 pkt. 9 w zw. z art. 56 P.b., poprzez uznanie, że właściciel budynku nie jest obowiązany do posiadania i przedstawienia organom kontroli budowlanej dokumentacji budowy, podczas gdy przepisy wymagają od właściciela budynku posiadania dokumentacji dotyczącej prowadzenia robót budowlanych, przekazania obiektu budowlanego do użytku, utrzymania obiektu, przez cały okres istnienia budynku, tj. do jego technicznego zużycia;

7) naruszeniu § 12 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., poprzez całkowite pominięcie okoliczności zgłaszanych przez stronę postępowania, dotyczących odległości i położenia schodów zewnętrznych przy budynku B. B. na działce nr [...] od strony wschodniej budynku;

8) naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. w zw. z art. 279 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w związku z brakiem ustalenia przez organy okoliczności wymiany przez B. B. pokrycia dachowego z eternitu na blachę na spornym budynku oraz dalszego zeskładowania eternitu, podczas gdy ograniczono się jedynie do ustalenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, nie ustalono i nie zażądano od uczestnika umowy z firmą zajmującą się usuwaniem azbestu bądź też dokumentu potwierdzającego transport na składowisko odpadów.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji (tj. decyzja PINB Miasta Z. z 24 maja 2019 r.), należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Trzeba przy tym zauważyć, że Sąd nie podziela większości zarzutów podniesionych w skardze. Tym niemniej jednak, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Treść argumentacji podnoszonej przez skarżącego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu administracyjnego wskazuje, że istotą sporu jest kwestia zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...]. Skarżący kwestionuje legalność budowy i istnienia budynku w różnych aspektach: zgodności budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę, zachowania wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności w odniesieniu do kwestii odległości od granicy działki, zgodności z prawem wykonania robót budowlanych w budynku już po jego oddaniu do użytku (zwłaszcza co do robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego, dociepleniu ścian budynku i domniemanego pogłębienia pomieszczeń suteryny) oraz zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania budynku. Odnosząc się do poszczególnych kwestii należy wskazać, co następuje:

Sąd nie podziela argumentów skarżącego dotyczących zarzutów niezgodności budowy spornego budynku mieszkalnego z projektem budowlanym.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że zostało udzielone pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zgodnie z treścią decyzji z

8 października 1985 r. (k. 72, t. I akt adm.) pozwolenie wydano na rzecz W. S., dotyczyło budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z pomieszczeniem usługowym. Z niespornych w sprawie ustaleń wynika, że po przeniesieniu własności działki nr [...] na B. B. i E. B., decyzją z 10 lipca 1987 r. przeniesiono pozwolenie na budowę na rzecz nabywców działki.

W materiale dowodowym, jaki udało się zgromadzić organom, brak jest projektu budowlanego na budowę budynku, zatwierdzonego ww. decyzją z 8 października

1985 r. Należy zwrócić uwagę, że wbrew argumentom podnoszonym przez skarżącego jeszcze w toku postępowania administracyjnego, w odniesieniu do spornej budowy nie istniał obowiązek przechowywania dokumentacji przez cały okres istnienia obiektu budowlanego. Taki obowiązek wynika aktualnie z treści art. 63 ust. 1 P.b. z 1994 r., jednakże nie przewidywały go przepisy obowiązujące w dacie realizacji inwestycji,

tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Braku dokumentacji budowlanej nie można zatem traktować jako okoliczności obciążającej aktualnego właściciela budynku – B. B., tym bardziej, że formalnie inwestorem obiektu był W. S., zgodnie z treścią udzielonego pozwolenia na budowę (jak również późniejszej decyzji z 30 czerwca 1986 r. zezwalającej na wznowienie robót budowlanych).

Okoliczność ta wpływa istotnie na możliwość racjonalnej weryfikacji zarzutów skarżącego dotyczących wykonania robót niezgodnie z projektem. Oczywiście zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) zobowiązuje organy do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, tym niemniej jednak obowiązek ten ma swoje racjonalne granice w fizycznych możliwościach dociekania prawdy. Nie można żądać od organów czynienia ustaleń faktycznych w sytuacji, gdy obiektywnie wyczerpały możliwości dokonywania takich ustaleń.

Ponieważ obowiązujące w dacie realizacji inwestycji przepisy nie wymagały przechowywania dokumentacji robót budowlanych przez cały okres istnienia obiektu, nie ma materiału porównawczego w postaci projektu budowlanego. Z przyczyn faktycznych nie sposób zatem jednoznacznie przesądzić, czy obiekt został zrealizowany zgodnie z projektem, czy też doszło do jakiś odstępstw w tym zakresie.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na pewne akty i czynności właściwych organów udokumentowane w aktach sprawy. Z materiału dowodowego wynika, że prowadzenie robót budowlanych zostało wstrzymane, co może świadczyć o stwierdzeniu istotnych odstępstw od projektu. Z zeznań W. S., złożonych w dniu 10 kwietnia 2019 r. (k. 280, t. II akt adm.) wynika, że to W. B., ojciec obecnego właściciela budynku, nie zastosował się do udzielonego pozwolenia na budowę i rozpoczął budowę budynku o większych rozmiarach niż przewidziano w projekcie (10 x 12 m). Twierdzenia te, w kwestii sprawstwa odstępstwa od projektu budzą wątpliwości, bowiem decyzja z 30 czerwca 1986 r. (k. 70, t. I akt adm.) udzielała zgody na wznowienie robót budowlanych W. i T. S.. Sprawstwo odstępstwa nie ma jednak znaczenia w sprawie. Istotne jest to, że decyzja potwierdza fakt odstępstwa od projektu, choć nie sposób na jej podstawie ustalić, czego dotyczyło odstępstwo. Znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji zawiera wyłącznie pierwszą stronę (na k. 69 znajduje się inna strona, ale jest to strona innej decyzji, gdyż jest w niej wzmianka o akcie notarialnym z czerwca 1987 r., a więc aktu sporządzonego ponad rok później niż decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót). Można jedynie domyślać się, że zmiany w istocie dotyczyły rozmiarów obiektu – pierwotne pozwolenie wydano na budowę budynku jednorodzinnego, decyzją z

30 czerwca 1986 r. udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego. Co istotniejsze jednak, ta decyzja konwalidowała odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie miały miejsce przed jej wydaniem.

Należy następstnie zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajdują się również dokumenty dotyczące zgłoszenia spornego budynku mieszkalnego do użytku – zawiadomienie B. B. z 30 sierpnia 1990 r., protokół oględzin z 10 września 1990 r. i przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, datowane na 11 września 1990 r. Z dokumentów tych wynika, że obiekt po jego wybudowaniu podlegał kontroli i nie stwierdzono uchybień uniemożliwiających przyjęcie zgłoszenia do użytkowania. Oczywiście przyjęcie tego zgłoszenia nie jest wystarczającym dowodem wykonania obiektu zgodnie z prawem, tym niemniej stanowi element ciągu przesłanek istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego odstępstwa od projektu.

Powyższe trzy argumenty – brak materiału porównawczego do weryfikacji zgodności budowy z projektem, pozwolenie na wznowienie robot budowlanych przy budynku po ich wstrzymaniu oraz przyjęcie zgłoszenia budynku do użytkowania – dają razem podstawę do konkluzji, że nie można stwierdzić, aby sporny budynek został wykonany niezgodnie z projektem w takim stopniu, który dawałby podstawy do kwestionowania legalności jego wykonania w tym aspekcie sprawy. Oczywiście nie wyklucza to konieczności przeprowadzenia analizy zgodności obiektu z innymi przepisami, w ramach postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.).

Zarzuty skargi wskazane w punkcie I.1 i I.2 należy uznać za niezasadne. Ocena zebranego materiału dowodowego w tym aspekcie sprawy została przeprowadzona w prawidłowy sposób.

Kolejnym aspektem sporu jest kwestia zachowania wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności w odniesieniu do kwestii odległości od granicy działki.

Należy zauważyć w pierwszej kolejności, że część argumentów podniesionych w skardze (punkty: [...]) stanowi polemikę z argumentami, których brak w zaskarżonej decyzji. Oczywiście skarżący ma rację, nie można przyjąć, że pozwolenie na budowę z 1985 r. dotyczyło realizacji inwestycji na jednej działce (nr [...]), obejmującej m.in. późniejsze działki nr [...], [...] i [...], nie można też przyjąć, że problem zachowania wymaganych odległości od granic działki jest wynikiem podziału pierwotnej działki inwestycyjnej już po udzieleniu pozwolenia na budowę. W pełni zasadny jest również argument skarżącego, że podział działki [...] nastąpił jeszcze w 1982 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 15 maja 1982 r. (k. 186, t. II akt adm.), a granice między nowo powstałymi działkami – nr [...] (obecnie [...] i [...]), nr [...] (170/19 i [...]) oraz [...], zostały już wówczas ustalone. Brak wskazania numeru ewidencyjnego w działce również nie pozwala w tej sytuacji na przyjęcie tezy, że inwestycja obejmowała całą działkę, dopiero później podzieloną.

Tyle tylko, że argumenty idące w tym kierunku, o ile pojawiały się na wcześniejszych etapach sporu (por. uzasadnienie uchylonej decyzji PINB Miasta Z. z 7 listopada 2018 r.; k. 234, t. II akt adm.), o tyle nie występują już w zaskarżonej decyzji. W związku z tym cała argumentacja skarżącego w tym zakresie pozostaje irrelewantna dla sprawy.

Na aktualnym etapie sporu kluczowy stał się zupełnie inny argument, podniesiony przez [...] WINB, oparty na zastosowaniu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że z uwagi na okres realizacji inwestycji, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy wówczas obowiązujące, nie zaś obecnie (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 2002 r.). Nie można racjonalnie zarzucać naruszenia przy budowie budynku w latach 80-tych XX wieku przepisów, które przyjęto w 2002 r.

Należy podnieść, że skarżący myli się twierdząc, że w kwestii wymaganej odległości budynku od granicy działki obowiązywała od lat ta sama zasada – minimalna odległość wynosi 4 m, w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych –

3 m. Od tej zasady przepisy w sprawie warunków technicznych, zarówno obecnie obowiązujące, jak i obowiązujące w dacie budowy obiektu, przewidywały liczne odstępstwa.

Miarodajny dla oceny stanu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie § 12 rozporządzenia z 1980 r. rzeczywiście w ustępie 1 wprowadzał podstawowe wymogi odległości 4 lub 3 m, w zależności, czy ściana budynku od strony sąsiedniej działki miała czy nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie jednak z ustępem 2 tego przepisu, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Z ustaleń faktycznych organów, które Sąd uznaje za prawidłowe, wynika, że odległość od ściany południowej spornego budynku mieszkalnego na działce nr [...] do granicy działki wynosi 3,56 m. Z kolei odległość od spornego budynku mieszkalnego do lica ściany budynku skarżącego na działce nr [...] wynosi 8,99 m. Proste wyliczenie wskazuje, że budynek na działce nr [...] musi być położony w odległości przekraczającej 4 m. W świetle tych ustaleń nie ulega również wątpliwości, że zachowana została minimalna odległość między budynkami (ponad 8 m). Zarówno ustalenia faktyczne, jak i ich ocena prawna przez [...] WINB jest w ocenie Sądu prawidłowa.

Skarżący podnosi w swojej argumentacji, że w obliczeniach dotyczących wymaganej odległości należało uwzględnić również balkony znajdujące się na całej długości ściany południowej spornego budynku mieszkalnego (od strony działki skarżącego nr [...]). Sąd nie podziela tych argumentów. Przede wszystkim miarodajne dla oceny sprawy rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1980 r. nie regulowało tych kwestii. Z kolei aktualnie obowiązujące rozporządzenie z 2002 r. zawierało zmienne regulacje, nigdy jednak nie przewidywało, aby pomiarów odległości od budynku do granicy dokonywać od balkonu. Rozporządzenie z 2002 r. w różnych wersjach obowiązujących przewidywało normy odległościowe stosowane dodatkowo, obok pomiarów z uwzględnieniem lica ściany. W pierwotnej wersji § 12 ust. 5 rozporządzenia z 2002 r. przewidywał, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać wymaganych w ust. 3, 6 i 7 odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast takie elementy jak balkony, galerie, werandy, tarasy lub schody zewnętrzne - o więcej niż 1 m. Na skutek zmian, które weszły w życie w maju 2004 r. (§ 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2004, nr 109, poz. 1156), odległości te zwiększono do odpowiednio: 0,8 m i 1,3 m. Z dniem 8 lipca 2009 r. (§ 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2009 r., nr 56, poz. 461) wprowadzono nowe brzmienie § 12 ust. 5. W tej wersji przepis stanowił, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: (1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, (2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. W wersji rozporządzenia obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2017 r., poz. 2285), kwestie te reguluje § 12 ust. 6, w świetle którego odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: (1) 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych; (2) 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy.

W tej sytuacji zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii uwzględnienia balkonów przy pomiarach nie są zasadne. Prawidłowo [...] WINB oparł się na pomiarach odległości od lica ściany budynku. Nawet gdyby zastosować nowe normy odległościowe dotyczące balkonów to i tak nie byłoby podstaw do stwierdzenia niezgodności z warunkami technicznymi.

W konkluzji należy stwierdzić, że usytuowanie spornego budynku względem granicy z działkami [...] i [...] oraz względem znajdującego się na tych działkach budynku mieszkalnego nie narusza miarodajnych dla oceny przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. Z kolei przepisy rozporządzenia aktualnie obowiązującego, z 2002 r., nie są miarodajne dla oceny i rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na czas, w którym wybudowano sporny budynek. W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w punktach A.3-9 skargi oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w punktach B.1-4 należy uznać za niezasadne.

Trzeci aspekt sporu dotyczy zgodności z prawem wykonania w spornym budynku mieszkalnym innych robót budowlanych. Należy przy tym zauważyć, że skarga nie kładzie już takiego nacisku na ten element sporu, jak wcześniejsze odwołania skarżącego składane w toku postępowania administracyjnego. Tym niemniej jednak Sąd zobowiązany jest do kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów skargi.

Z ustaleń organów wynika, że około roku 2000 B. B. dokonał wymiany pokrycia dachowego spornego budynku mieszkalnego z eternitu na blachę, przy czym nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót. Należy zwrócić uwagę, że postanowieniem z 14 sierpnia 2018 r. PINB miasta Z. nałożył na B. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonych w tym zakresie robót budowlanych, a właściciel budynku obowiązku tego dopełnił, przedkładając stosowną ocenę sporządzoną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (k. 224-226, t.II akt adm.). Konkluzja oceny jest pozytywna, stwierdzono, że "roboty budowlane (dekarskie) zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki dekarskiej. Wykonane pokrycie dekarskie blachą trapezową chroni budynek przed działaniem warunków atmosferycznych i nie zagraża mieniu

i zdrowi jego użytkowników".

W konkluzji należy stwierdzić, że roboty budowlane w zakresie wymiany pokrycia dachowego wykonano bez wymaganego zgłoszenia, ale przedłożona ekspertyza nie wykazała, aby występowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W tej sytuacji nie było podstaw do nakładania obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 P.b. Zupełnie chybiony jest przy tym zarzut wskazany w punkcie B.8 skargi, dotyczący naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Kwestia tego, w jaki sposób B. B. zagospodarował odpady w postaci eternitu (zawierającego azbest) pozostaje poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, a tym samym poza zakresem sporu w rozpoznawanej sprawie. Jest to zagadnienie leżące w kompetencjach innych organów, których właściwość ustala się w oparciu o przepisy o odpadach.

Z kolei w odniesieniu do docieplenia budynku, w świetle materiału zgromadzonego w sprawie niesporne już jest, że B. B. dopełnił wymaganych obowiązków w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę – w odniesieniu do trzech ścian (decyzja Prezydenta Miasta Z. z 19 maja 2000 r., k. 145-146

t. I akt adm.) oraz w zakresie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych – w odniesieniu do ściany wschodniej (zawiadomienie z 2 lipca 2013 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia, k. 144, t. II akt adm.).

W odniesieniu do spornej kwestii pogłębienia pomieszczeń suteryny, należy zauważyć, że z powodu braku projektu budowlanego (którego obowiązku przechowywania przez cały okres istnienia budynku nie było, z uwagi na obowiązujące w dacie budowy przepisy), nie sposób zweryfikować twierdzeń skarżącego, czy doszło do zmian w wykonanym już obiekcie w tym zakresie. Skoro nie da się tej kwestii rozstrzygnąć przy dostępnym materiale dowodowym, nie można skutecznie postawić właścicielowi spornego budynku mieszkalnego zarzutu wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem.

Podnoszona na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego kwestia wymiany okien i drzwi w budynku (ok. 2000 r.) wydaje się aktualnie już niesporna. Tym niemniej z ustaleń organu I instancji wynika, że chodziło wyłącznie o wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, a tego rodzaju roboty budowlane nie są objęte żadną formą reglamentacji (brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). To samo dotyczy kwestii wykonania zadaszenia nad balkonami i barierek przy nich. Roboty te stanowią instalowanie urządzeń budowlanych na istniejącym obiekcie i nie wymagają ani pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.), ani zgłoszenia (arg. ex art. 30 ust. 1 P.b.).

Z kolei sporna kwestia wykonania zewnętrznych schodów wejściowych usytuowanych od strony północnej spornego budynku mieszkalnego, została wyłączona do odrębnego postępowania, nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji.

Konkludując: zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. (punkt B.3 skargi) jest niezasadny.

Ostatnim aspektem sporu wymagającym odniesienia się jest kwestia zmiany sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego.

W tym zakresie zarzuty podniesione w skardze (punkt A.10 i B.5) są co najmniej w części zasadne, a ponadto pojawiają się w tym aspekcie jeszcze dodatkowe kwestie, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi.

Treść pisma skarżącego z 10 lipca 2017 r. inicjującego wszczęcie postępowania w sprawie, jak również treść części wstępnej decyzji PINB z 24 maja 2019 r. oraz treść uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wskazuje jednoznacznie, że organy objęły postępowaniem prowadzonym w sprawie również kwestię zmiany sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego.

Należy zauważyć, że tryb postępowania naprawczego, w którym prowadzona była "główna" część sprawy oraz reglamentacja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opierają się na odmiennych podstawach prawnych (w pierwszym przypadku – art. 50-51 P.b., w drugim – art. 71-71a P.b.). Są to generalnie odmienne sprawy, w których powinny toczyć się odrębne postępowania. Ustawodawca dopuszcza jednak rozstrzyganie o obydwu tych problemach w jednym postępowaniu i w jednej decyzji. W świetle art. 71 ust. 6 P.b., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

(1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

(2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Innymi słowy, w świetle art. 71 ust. 6 P.b. trzeba odróżnić dwie sytuacje: po pierwsze zmianę sposobu użytkowania wiążącą się z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia; po drugie, zmianę, nie wiążącą się z takim obowiązkiem – zmiana sposobu użytkowania wymaga z reguły wykonania robót budowlanych w obiekcie, ale chodzi tu o takie roboty, które nie są w ogóle objęte reglamentacją ogólną w zakresie dotyczącym rozpoczęcia robót.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można było w sprawie prowadzić jednego postępowania, obejmującego zgodność wykonania obiektu z przepisami, jak

i obejmującego kwestie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania. W momencie, w którym ustalono, że nie doszło do wykonania takich robót budowlanych, które byłyby związane z ewentualną zmianą sposobu użytkowania, a jednocześnie poddane reglamentacji Prawa budowlanego, należało wyłączyć ze sprawy kwestię zmiany sposobu użytkowania i prowadzić w tym zakresie odrębne postępowanie. W warunkach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie tryb naprawczy nie dawał organom nadzoru możliwości podjęcia efektywnej interwencji w razie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania.

Efektem postępowania naprawczego, gdyby stwierdzono, że sporny budynek mieszkalny narusza przepisy prawa, mogłoby być wydanie nakazu rozbiórki, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nałożenie obowiązku przedstawienia projektu zamiennego wraz z ewentualnym obowiązkiem wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 P.b.). Z kolei w razie potwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru powinien w pierwszej kolejności wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W zależności dalszych działań właściciela obiektu, organ nadzoru powinien następnie albo stwierdzić wykonanie obowiązku i nałożyć opłatę legalizacyjną, albo nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 71a P.b.).

Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w przypadku ustalenia, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania spornego budynku nie miała związku z wykonaniem robót budowlanych podlegających weryfikacji w trybie naprawczym, niedopuszczalne było dalsze prowadzenie postępowania w obydwu tych kwestiach, z uwagi na zupełnie inne kompetencje organów nadzoru w przypadku każdego z tych trybów.

Co więcej, przyjęta przez organy obydwu instancji teza o tym, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu była zdecydowanie przedwczesna, bo przyjęta bez należytego wyjaśnienia kluczowych okoliczności.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Podawane przez skarżącego argumenty, dotyczące prowadzenia w spornym budynku mieszkalnym działalności polegającej na wynajmie pokoi (przy tym argumenty te nie są gołosłowne, mają oparcie w pewnych elementach zebranego w sprawie materiału) mogą wskazywać, że sporny budynek nie jest już wykorzystywany zgodnie z pozwoleniem jako budynek mieszkalny dwurodzinny (uwzględniając treść decyzji z

30 czerwca 1986 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, k. 70, t. I akt adm.; według pierwotnego projektu był to budynek jednorodzinny), ale jako budynek zamieszkania zbiorowego. W świetle § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. pod pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

Nie ulega żadnych wątpliwości, że zmiana wykorzystywania budynku jedno- lub dwurodzinnego na cele wynajmu pokoi gościnnych może prowadzić do zmiany kwalifikacji na budynek zamieszkania zbiorowego, a skoro tak to stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż wiąże się z podjęciem w obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne czy higieniczno-sanitarne. Wynika to chociażby z faktu, że dla tego rodzaju obiektów przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r., wyraźnie różnicują wymagania w odniesieniu do budynków zamieszkania zbiorowego oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W świetle § 207 ust. 1 i § 209 ust. 2 rozporządzenia budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś zamieszkania zbiorowego - ZL V (pkt 5), o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami, co z kolei powoduje inne wymagania – także w zakresie zachowania bezpieczeństwa pożarowego. W świetle § 213 rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 rozporządzenia nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zaś zawsze budynków zamieszkania zbiorowego. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Podobnie przepisy § 16 ust. 1, § 23 ust. 5, § 55, § 82, § 155 rozporządzenia przewidują odrębne warunki techniczne dla budynków zamieszkania zbiorowego, co uzasadnia stanowisko o zmianie warunków higieniczno–sanitarnych i zdrowotnych w budynku wskutek podjęcia w nim działalności polegającej na udostępnianiu znajdujących się w nim pomieszczeń na okresowy pobyt osób trzecich na zasadach wynajmu, co wypełnia hipotezę art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z dość oczywistych względów nie ma znaczenia okoliczność, że nie zmieniła się sama mieszkalna funkcja budynku. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonej w nim działalności. Przy zmianie sposobu użytkowania chodzi o działalność, która – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w powoływanym przepisie. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego odnosi się do ostatniej, legalnie wprowadzonej, funkcji użytkowej w legalnie istniejącym obiekcie (por. przykładowo: wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 3220/17; wyrok WSA w Gdańsku z 9 października 2019 r., II SA/Gd 177/19; wyrok WSA w Opolu z 17 października 2019 r., II SA/Op 322/19 oraz powoływane tam inne orzeczenia).

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego (art. 71 P.b.), w niedopuszczalny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sposób łącząc postępowanie naprawcze z oceną zmiany sposobu użytkowania obiektu i nie dostrzegając przesłanek wskazujących na zmianę sposobu użytkowania obiektu, jak

i przepisów postepowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nie dokonując wyczerpującej oceny stanu faktycznego w zakresie tego, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku mieszkalnego.

Uchybienia te powodują konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB Miasta Z. z 24 maja 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

W tej sytuacji, po uprawomocnieniu się wyroku, sprawa "powróci" do rozpatrzenia przez organ I instancji. Jego zadaniem będzie przede wszystkim właściwe rozdzielenie kwestii oceny zgodności wykonania obiektu z przepisami (w trybie postępowania naprawczego) oraz oceny ewentualnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. W pierwszej kwestii właściwemu rozstrzygnięciu sprawy powinny posłużyć podniesione wyżej uwagi Sądu, podzielającego oceny [...] WINB w tym aspekcie sprawy. W drugiej kwestii konieczne będzie wszczęcie odrębnego postępowania, w trybie art. 71a P.b. oraz zebranie dodatkowego materiału dowodowego, który pozwoli przede wszystkim jednoznacznie przesądzić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).