Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 656/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.48 ust.1, art.50, art.51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.37-40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art.7, 77, 80, 107.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt.1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. P. i Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M. P. i Z. P. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki [....] z dnia [....] .2007r. na podstawie art.105 § 2, art.104 k.p.a. oraz art. 80 ust.2 pkt.1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późniejszymi zmianami) - umorzono postępowanie w sprawie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [....] .1985r dokonanych przez inwestora Z.R. przy budowie budynku znajdującego się w K. przy ul. [....] . Orzekając w ten sposób podano, że postanowieniem z dnia [....] 2006r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał organowi pierwszej instancji wystąpienie, w którym M.P. i Z.P. domagali się spowodowania właściwego i sprawnego usunięcia rażących nieprawidłowości zaistniałych przy przedmiotowej budowie. Powyższe żądanie skutkowało wszczęciem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w dniu [....].2006r. postępowania administracyjnego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że inwestor posiadał decyzję " o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego ( projekt zamienny) w zabudowie bliźniaczej" z dnia [....] .1985r. wydaną przez Urząd Dzielnicowy [....] oraz decyzję z dnia [....] .1987r. dotyczącą przeniesienia pozwolenia na budowę na innego inwestora. Decyzja z dnia [....] 1985r. została uchylona w trybie art.155 k.p.a. decyzją Architekta Dzielnicowego [....] z dnia [....] 1988r. ,która jednocześnie udzieliła Z.R. i Z.R. oraz M.R. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [....] , obr. [....] przy ul. [....] (dawna .....) w K. Decyzją Wojewody M. z dnia [....] .2002r. , po rozpatrzeniu wniosku M.P. iż. Z.P. . , odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego [....] z dnia [....] .1988r. Na skutek odwołania wnioskodawców powyższe decyzja została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] 2002r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dniu [....] .2004r. Wojewoda M. decyzją [....] stwierdził nieważność decyzji Architekta Dzielnicowego K. z dnia [....] .1988r. w części dotyczącej uchylenia na podstawie art.155 k.p.a., za zgodą stron decyzji Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [....] 1985r., oraz odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części dotyczącej udzielenia Z.R. i Z.R. oraz M.R. na podstawie art. 29 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane pozwolenia na budowę domu dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [....] , obr. [....] , przy ul. [....] w K. Decyzją z dnia [....] .2005r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję Wojewody M. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Architekta Dzielnicowego K. z dnia [....] .1988r. i w tej części stwierdził jej nieważność, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Wyrokiem z dnia 2.11.2005r. sygn. akt VII SA/Wa 371/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] .2005r. W świetle powyższych okoliczności obecnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [....] .1985r.. W dniu [....] 2006r. przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że w obiekcie nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Ustalono ponadto, że inwestor posiada zawiadomienie z dnia [....] . 1988r. wydane przez Urząd Dzielnicowy K. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska, którym przyjęto do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego domu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę powyższe brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek został przyjęty do użytkowania powołanym zawiadomieniem. W niniejszym przypadku właściwym trybem dotyczącym użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego jest tryb art. 66 ustawy Prawo budowlane.

W uzupełnieniu do tych wywodów wskazano, że przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne w trybie art.66 ustawy -Prawo budowlane, dotyczące stanu technicznego budynku (przewodów kominowych) w budynku przy ul. [....] , które zostało zakończone decyzją nr [....] z dnia [....] .2001 r. , nakazującą usuniecie nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych w tym budynku poprzez wykonanie robót wyszczególnionych w wyrzeczeniu, w tym między innymi poprzez : nadbudowanie trzech kominów, przylegających do sąsiedniego budynku nr [....] z materiałów zgodnych z obowiązującymi przepisami i normami, doszczelnienie przewodów kominowych na całej długości, udrożnienie przewodów wentylacyjnych, otynkowanie przewodów na strychu, wyprowadzenie przewodów kominowych ponad dach oraz prawidłowe podłączenie do przewodu kominowego urządzenia co -gazowego i podgrzewacza ciepłej wody. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do organu instancji, a w dniu [....] .2001 r. akta sprawy przekazano do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Ponadto, inwestor otrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia [....] 2004r. dotyczącą pozwolenia na rozbiórkę i demontaż płyt eternitu falistego z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pokrycie go blachą dachówka w kolorze czerwonym, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę M. decyzją z dnia [....] 2004r. Nie można podzielić podnoszonego przez M.P. i Z.P. zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, bowiem zgodnie z doktryną prawa administracyjnego oraz utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek stron , a dotyczące odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę winno ulec umorzeniu, bowiem właściwym jest w tym przypadku tryb art. 66 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [....] z dnia [....] .2007r. odwołanie w terminie wnieśli M.P. iż Z.P. , domagając się jej "oddalenia" oraz żądając zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w celu ostatecznego usunięcia rażącej samowoli budowlanej powyżej pierwszego piętra budynku przy ul. [....]. Skarżący zarzucali, ze kwestionowana przez nich decyzja jest sztuczką manipulacyjną w interesie inwestora Z.R. , podjętą dla zaciemnienia i zatarcia udokumentowanych okoliczności, zaś uzupełniając odwołanie podnosili, że organ celowo przemilczał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2.11.2005r. Wskazywali, że inwestor dokonał w latach 1987- 1988 samowoli budowlanej na swoim poddaszu powyżej pierwszego piętra budynku. Toczące się przez kilkanaście lat postępowanie nie odnosiło skutku z powodu istnienia "kliki", działającej pod dyktando inwestora, aż do czasu odnalezienia w aktach Urzędu Miasta K. fikcyjnej - zdaniem skarżących, decyzji z dnia [....] .1988r. Następnie, sprawa toczyła się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. , który powołanym wyrokiem stwierdził nieważność tej decyzji, eliminując ją z obrotu prawnego. Ostateczna pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę z [....].1985r, dotycząca domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, która nigdy nie była unieważniona, ani uchylona. Organy celowo wydały dwie decyzje w jednej sprawie, co miało służyć dalszemu tolerowaniu samowoli budowlanej.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] 2008r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zebrany materiał dowodowy , w sposób analogiczny do podanego w zaskarżonej decyzji. Poszerzając w tym zakresie wywody zawarte w niej zawarte podano, że w wykonaniu wezwania z dnia [....] .2006r., w przedmiocie wyjaśnienia czy budynek mieszkalny przy ul. [....] w K. został przyjęty do użytkowania i przedłożenie kserokopii dokumentów potwierdzających powyższe, Z.R. w dniu [....] .2006r. przedłożył kserokopie : własnego wniosku z dnia [....] .1988r., skierowanego do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Dzielnicowego P. o dokonanie odbioru technicznego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego w [....] przy ul [....] , zawiadomienia Architekta Dzielnicowego z dnia [....] .1988r. , o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego w K. przy ul. [....] oznaczonego nr [....]. Przeprowadzone w dniu [....] .2006r. oględziny budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [....] wykazały, że budynek posiada parter, piętro i poddasze częściowo użytkowane. W części środkowej jest podpiwniczony, pokryty dachem dwuspadowym z lukarną, kryty blachą dachówkową. Ponadto ustalono, że inwestor przedłożył w siedzibie urzędu decyzję pozwolenia na budowę z dnia [....] .1985r. wraz załącznikiem, decyzję z dnia [....] 1987r. , a także decyzję z dnia [....] .1988r., wraz z załącznikiem. Jak wynika z protokołu przyjęcia stron dnia [....] .2006r. Z.R. oświadczył, że przedłożone rysunki były załącznikami do decyzji pozwolenia na budowę z dnia [....] .1988r. Przedłożył także kserokopię rysunków elewacji zachodniej i elewacji północnej, które według jego oświadczenia były załącznikiem do decyzji z dnia [....] .1985r., oraz kserokopie rysunków elewacji zachodniej i południowej, które są zgodnie z jego oświadczeniem 2 egzemplarzem roboczego projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał w dniu [....] 2006r. postanowienie , którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane związane z budową spornego budynku, nakładające jednocześnie na Z.R. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W wyniku zażalenia inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] 2006r. umorzył postępowanie zażaleniowe. Następnie, w dniu [....] 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał zaskarżoną decyzję nr [....] . Wskazując następnie na wniesione odwołanie, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, a wydane przez niego rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki prawidłowo określił przedmiot i krąg stron, zapewnił stronom możliwość czynnego udziału w toku postępowania oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Pismem z dnia [....] 2006r. M.P. i Z.P. wnieśli między innymi o usunięcie rażącej samowoli budowlanej przez inwestora. Z.R. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem bezzasadność żądania strony organy winny wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie w decyzji umarzającej postępowanie, gdyż brak jest wtedy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przytaczaj dalej ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że w niniejszym przypadku budowa budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. została zakończona, a inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy. O zakończeniu budowy świadczy fakt spełnienia przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - w szczególności przyjęcie we właściwym organie zawiadomienia bez sprzeciwu, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Również w wyroku NSA SA/Wr 2735/95 uznaje się, że w sensie techniczno - budowlanym można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje Prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do eksploatacji i użytkowania. Jednakże ocena, czy w konkretnym przypadku budowa została faktycznie zakończona należy do właściwego organu nadzoru budowlanego. Mając na uwadze, że roboty budowlane przy budynku mieszkalnym położonym przy ul. [....] w K. zostały zakończone i budynek jest legalne użytkowany -o czym świadczy przedłożone do akt sprawy zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania, wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe, bowiem budynek ten jest w świetle przepisów legalnie użytkowany, co powoduje w konsekwencji umorzenie postępowania prowadzonego .

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki prowadził postępowanie w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , zakończone decyzją z dnia [....] .2007r. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] .2008r. , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zatem powyższa kwestia, zostanie wyjaśniona w trakcie prowadzenia ponownego postępowania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....].2008r . M.P. i Z.P. domagali się jej "oddalenia" oraz wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, z rygorem egzekucyjnym.

Skarżący zarzucali, że organ odwoławczy wydał w dniu [....] 2008r. trzy różne decyzje w jednej sprawie, dotyczącej spornej samowoli budowlanej. Ich zdaniem, jest to efekt manipulacji inwestora Z.R. do pierwszego piętra wybudował swój budynek w zabudowie bliźniaczej zgodnie z projektem, zatwierdzonym decyzją z dnia [....].1985r. W okresie wiosny i lata 1987r, podczas końcowych robót na strychu inwestor dokonał rażącej samowoli budowlanej przy należącej do skarżących ścianie szczytowej, a stan taki trwa do chwili obecnej. Dzięki powiązaniom rodzinnym, zmowie i bez wiedzy oraz zgody skarżących, inwestor spreparował następnie decyzję z dnia [....] .1988r., obejmującą budynek dwurodzinny, którą odkryto w Urzędzie Miasta K. dopiero w dniu [....] .1997r. Sprawa samowoli i spreparowanej decyzji była rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. , który oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji z 1988r. W ten sposób ostatecznie i prawomocnie udowodniono rażącą samowolę budowlaną dotyczącą : mansardy - oddalonej od budynku skarżących o 65 cm; wadliwego i niezgodnego z projektem z 1985r. dachu; braku ściany szczytowej; wadliwych, zagrażających życiu i zdrowiu kominów, przy czym niektóre z nich są na strychu potajemnie podłączone do przewodów kominowych należących do skarżących.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu [....] 2008r. skarżący podali, że ich zamiarem nie jest doprowadzenie do rozbiórki całego budynku inwestora, lecz chodzi im tylko o to, aby prace rozbiórkowe dotyczyły pewnych jego elementów na piętrze i dachu w sąsiedztwie ich ściany szczytowej, w celu usunięcia wad budynku, będących jednocześnie odstępstwami od pozwolenia na budowę z 1985r. Wnosili ponadto o zasadzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w kwocie 500,00zł.

W odpowiedzi na skargę ......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną.

Na wstępie rozważań trzeba zauważyć, że przedstawione w niniejszej sprawie wraz z pismem przewodnim i odpowiedzią na skargę akta administracyjne obejmują materiał zgromadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także w dwóch innych sprawach, tj. w postępowaniu mającym za przedmiot żądanie nakazania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórki części budynku przy ul. [....] oraz w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego ( przewodów kominowych ) w tym budynku. Złożone przez M.P. i Z.P. jednobrzmiące skargi na akty administracyjne wydane w tych trzech rożnych postępowaniach administracyjnych rozpoznawane były odrębnie na rozprawie dnia [....] .2008r., jednakże z uwzględnieniem każdocześnie całości zgromadzonego materiału.

Co istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, materiał zgromadzony w przedstawionych aktach administracyjnych wskazuje, że postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę może nie być pierwszym, dotyczącym tego przedmiotu. Fakt prowadzenia już od wielu lat postępowania dotyczącego budowy przedmiotowego budynku w kondygnacji poddasza, w sposób niezgodny z decyzji Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego [.... Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [....] 1985r. sygnalizowali skarżący w licznych pismach , przedkładając też mające dowodzić tego stanu rzeczy kserokopie dokumentów w postaci : wezwania na rozprawę z dnia [....] .1986r. pisma Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [....] .1987r. do M.P. w sprawie nieprawidłowości przy budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce przy ul. [....] prowadzonej przez Z.R. ; pisma Z-cy Naczelnika Dzielnicy K. do Z.R. z dnia [....] 1989r w sprawie wad budowlanych budynku przy ul. [....] , w którym mowa o przeprowadzonych już oględzinach dnia [....] 1989r. i kolejnych, wyznaczonych na dzień [....] 1989r. Pomimo powyższego, wszczynając postępowanie w sprawie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [....] .1985r na skutek pisma M.P i Z.P. z dnia [....].2006r. nie wyjaśniono, czy i w jaki sposób zostało zakończone poprzednio toczące się postępowanie w sprawie nieprawidłowości przy budowie przedmiotowego budynku. Brakujące ustalenie ma zasadnicze znaczenie choćby z uwagi na treść 156 §1 pkt 3 k.p.a, z którego wynika zakaz ponownego rozstrzygania sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. O ile jednak prowadzone poprzednio postępowanie nie zostało formalnie zakończone, albo nie wydano w nim decyzji mającej charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie ma przeszkód do merytorycznego orzekania, zaś wszelkie pisma składane przez skarżących co do budowy przedmiotowego budynku w sposób odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę , albo czynności organu nadzoru budowlanego, należy uznać za kontynuacje postępowania prowadzonego już w 1987r. W zależności od okoliczności, nie można też wykluczyć wystąpienia przesłanek do wzruszenia uprzednio wydanych decyzji w trybach nadzwyczajnych. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji brak w tej istotnej, a sygnalizowanej przez skarżących materii jakichkolwiek rozważań, co stanowi naruszenie art. 107 §1 i § 3 k.p.a. Poza kserokopiami wyżej powołanych pism przedstawione akta administracyjne nie zawierają w tym zakresie żadnego materiału , ani też notatek urzędowych świadczących o próbie wyjaśnienia powyższego, albo poszukiwania dowodów, co stanowi uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Obie wydane decyzje naruszają wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. także z tej przyczyny, że nie zawierają żadnych ustaleń i wyjaśnień odnośnie przyjmowanej w toku postępowania materialnoprownej podstawy jego wszczęcia i prowadzenia, którą jak wynika z tych aktów oraz postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [....] 2007r. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] 2006r. stanowiły art. 50 i 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późniejszymi zmianami). Przyjęcie takiej kwalifikacji materialnoprwanej jest jednak przedwczesne skoro nie dokonano nie tylko koniecznych ustaleń dotyczących postępowania administracyjnego prowadzonego co do przedmiotowego obiektu w latach dziewięćdziesiątych, ale także dalszych, niezbędnych dla określenia charakteru zarzucanej przez skarżących samowoli budowlanej. Nie wyjaśniono w tym zakresie jaki konkretnie obiekt budowlany miał powstać na podstawie decyzji z dnia [....] 1985r. czy został on zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym tą decyzja projektem budowlanym, a jeżeli tak, to czy dokonane zmiany należy kwalifikować jako realizację części obiektu budowlanego bez pozowania na budowę, czy też uznać je odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, oraz w tym wypadku, czy mają one charakter odstępstw istotnych. O ile dokonane zmiany należałoby w konkretnych okolicznościach kwalifikować jako realizację części obiektu budowlanego bez pozowania na budowę, niezależnie od tego czy doszło formalnie do zawiadomienia o oddaniu do użytku przedmiotowego domu mieszkalnego oraz jego przyjęcia przez właściwy organ , uwzględniając jako bezsporną w świetle ustaleń obu decyzji i stanowisk stron okoliczność faktycznego zakończenia budowy przed wejściem powołanej wyżej ustawy, tj. przed 1.01.1995r., w takim wypadku winny być stosowane do samowoli budowlanej przepisy art. 37 - 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 z późn. zm . ) i w kontynuacji także tryb określony w art. 42 ust. 2. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem jej wejścia , a więc przed 1.01.1995r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi były wyżej powołane ( por. wyrok NSA z dnia 3.03.1998r. sygn. akt IV SA 785/97 - zam. zb. Lex nr 47283 , wyroku NSA z dnia 17.05.1999 r., sygn. akt IV SA 783/97 - zam. zb. Lex nr 47283).

Kolejną podstawę upoważniająca do stwierdzenia, że obie kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 77, 107 §1 i §3 k.p.a. jest powierzchownie i ogólnikowe podejście do ustaleń i oceny prawną dotyczącej skutków jakie powoduje pismo Z.R. z dnia [....] 1988r., kierowane do Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Urbanistyki w sprawie dokonania odbioru technicznego budynku mieszkalnego dwurodzinnego, zlokalizowanego w K. przy ul [....] a także zawiadomienia Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [....] .1988r. , w którym powołano jako podstawę prawna jego wydania art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ) i § 32 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. Nr 6, póz. 48 ). Fakt zgłoszenia przez inwestora powyższym pismem zakończenia budowy oraz przyjęcie jego przyjęcia powołanym zawiadomieniem organu administracji publicznej uznano w obu decyzjach za przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ustalając tę okoliczność na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów nie dokonano jednak ich formalnej i merytorycznej oceny, także na tle innych zgromadzonych dokumentów. Skarżący konsekwentnie, w wielu pismach kwestionowali jako nierzetelne i sfabrykowane na użytek inwestora wszelkie dokumenty służące legalizacji budowy domu mieszkalnego na działce bezpośrednio sąsiadującej z ich nieruchomością w sposób zmieniający warunki określone w decyzji z dnia [....] .1985r. Pomimo tego stanu rzeczy, wbrew obowiązkom z art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem wymogów art. 107 § 1 i §3 k.p.a. w obu decyzjach nie odniesiono się do podnoszonych przez skarżących, w tym zakresie zarzutów. Nie można było uznać, że zarzuty te nie miały znaczenia dla sprawy chociażby z uwagi na chronologię poszczególnych zdarzeń związanych z realizacja przedmiotowej inwestycji oraz treść kserokopii dokumentów, do oryginałów których skarżący nie mieli wglądu. Jak już wskazano, kwestia prawidłowości realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego mającego stanowić budynek jednorodzinny na podstawie decyzji [....] .1985r., była sygnalizowana przez skarżących już w 1987r. Wyeliminowana potem z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę budynku dwurodzinnego ma datę [....] 1988r., zatem zanim została wydana, bo [....] .1988r. inwestor sporządził pismo w sprawie odbioru technicznego budynku dwurodzinnego realizowanego na podstawie pozwoleń : z dnia [....] 1980r., z dnia [....] 1985r. i z dnia [....] 1987r. Kserokopia tego pisma ma nieczytelną po części prezentatę dziennika podawczego Urzędu Dzielnicowego K. ze [....] 2008r. W piśmie tym nie powołano jako podstawy realizacji obiektu budowlanego decyzji z dnia [....] .1988r. W kwestii wiarogodności dostępnych w aktach sprawy kserokopii dokumentów zwracają również uwagę twierdzenia zawarte w zażaleniu Z.R. z daty [....] 2006r. , w którym podaje między innym i- wbrew informacjom wynikającym z pisma inwestora z dnia [....] .1988r., że budowa została zrealizowana i zakończona w oparciu o ważne pozwolenie na budowę zawarte w decyzji z dnia [....] .1988r. dalej zaś powołując się na zgłoszenie z dnia [....] .1988r. podnosi, że wymienione w pkt 7 tego pisma oświadczenie kierownika budowy zawierało stwierdzenie, że budowa została wykonana zgodnie z decyzja z dnia [....] .1988r. która ma przecież datę późniejszą od pisma Z.R. z dnia [....] .1988r. i nie została w nim powołana. Brak oryginałów dokumentów, czy innych dowodów, w tym nieczytelność pieczęci urzędowej co do faktu złożenia powyższego pisma nie pozwala na dokonanie właściwych ocen, które były rzeczą organów administracji publicznej. Bliskość czasowa sporządzenia wyżej wskazanych dokumentów nasuwa również pytanie, czy przedmiotowy budynek mógł zostać zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [....] 1988r. . Brak w tym zakresie ustaleń popartych oceną dowodów czyni zupełnie dowolnym wskazywanie przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie na poglądy doktryny i orzecznictwa, w myśl których inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Analogiczne zastrzeżenia budzi brak oceny formalnej i merytorycznej zawiadomienia Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [....] 1988r., zawierającego w swej treści nakaz wykonania określonych robót budowlanych. Przy braku stosownych ustaleń otwartą pozostaje też kwestia skuteczności zawiadomienia dokonanego przez inwestora w trybie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane w sytuacji, w której nie byłoby zakończone postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji z dnia [....] .1985r., którą Z.R. powołał w piśmie z dnia [....] 1988r. jako podstawę realizacji przedmiotowego budynku.

Powyższe uchybienia nie są ostatnimi, jakie dostrzega się w niniejszej sprawie. Nawet bowiem w przypadku, gdyby przeprowadzono stosowne postępowanie wyjaśniającego, którego wyniki prowadziłyby do pozytywnych ustaleń dotyczących autentyczności i rzetelności pisma Z.R. z dnia [....] 1988r., czy zawiadomienia Architekta Dzielnicy Urzędu Dzielnicowego K. Wydział Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia [....] 1988r. - brak podstaw do uznania, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Należy przy tym zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność orzeczenia o umorzeniu postępowania zawartego w osnowie decyzji organu pierwszej instancji, z wyrażonymi w jej uzasadnieniu rozważaniami prawnymi, które wskazują na konieczność wydania aktu administracyjnego, mającego charakter rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, odnoszącego się do zgłoszonego żądania w sprawach prowadzonych na wniosek. Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane wywodzi się z faktu, że przedmiotowy budynek został przyjęty do użytkowania, zaś w tej sytuacji właściwym trybem rozstrzygania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku jest art. 66. Pomijając sygnalizowany już uprzednio brak ustaleń uniemożliwiający ustalenie, czy w dacie dokonania czynności uznawanej za zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz jego przyjęcia toczyło się jakieś postępowania w trybie art. 37-40 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane, jak również brak oceny dowodów co do ustalenia faktu dokonania skutecznego zawiadomienia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 tej ustawy i przepisach wykonawczych, należy odmówić zasadności poglądowi, w myśl którego dokonanie przez inwestor lub osobę działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwego terenowego organu administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku obiektu budowanego, który zrealizowano faktycznie bez pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia, albo w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę legalizuje samowolę budowlaną i uniemożliwia prowadzenie postępowania w trybie art. 37 - 40 i 42 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane. Powyższe nie wynika bowiem z regulacji zawartych w tej ustawie i przepisach wykonawczych. Za akt legalizacji można uznać tylko wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 42 ust. 1-2 tej ustawy, po stwierdzeniu jego zdatności do użytkowania, o czym mowa w § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Odrębnym zagadnieniem w przypadku biernej postawy właściwego organu albo wydania zawiadomienia o przyjęciu takiego zgłoszenia jest kwestia dopuszczalności stosowania sankcji z art.59 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego z 1974r. , co jednakże nie należy do przedmiotu niniejszego postępowania.

W sprawie niniejszej, w sposób dowolny i przedwcześnie uznano, że rozstrzyganie o budzącym zastrzeżenia skarżących obiekcie budowlanym przy ul. ....w K. ma nastąpić na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005 - komentarz do art. 75 k.p.a ) "...u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustała się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego (...) w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...) ".

Wskazanych wyżej obowiązku nie wykonano w toku niniejszego postępowania administracyjnego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zgłoszone w skardze żądanie wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane, z rygorem egzekucyjnym nie zasługuje na uwzględnienie nie tylko z przyczyn uprzednio podanych, związanych z datą zakończenia przez inwestora budowy, ale także z uwagi na brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym , które nie służy załatwianiu sprawa administracyjnych, leczy kontroli legalności działań administracji publicznej i wydanych przez nią aktów .

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a., jak w pkt II. Sentencji wyroku.