Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 650/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4, 6, 7, 8, art. 90, art. 91 ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: §§ 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 61 poz 710
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy.
article: art. 4 ust. 1, 2 i 3; art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Małgorzata Fita,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Łęczna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr PN-II.4131.177.2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIX/250/2014 Rady Miejskiej w Łęcznej z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 marca 2014 r. Nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, Rada Miejska w [...] uchwaliła między innymi, że radnym w okresie sprawowania mandatu przysługuje dieta miesięczna, wypłacana w terminie do dnia 10-tego każdego miesiąca za miesiąc poprzedni (§ 1 ust. 1 uchwały). Według § 2 uchwały dieta jest zróżnicowana w zależności od funkcji pełnionych przez poszczególnych radnych i wynosi odpowiednio:

1) dla radnego pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady - 85% stawki diety maksymalnej,

2) dla radnych pełniących funkcje Wiceprzewodniczącego Rady- 70% stawki diety maksymalnej,

3) dla radnych pełniących funkcje Przewodniczących Komisji Gospodarki Finansowej i Budżetu oraz Komisji Rewizyjnej - 65% stawki diety maksymalnej,

4) dla radnych pełniących funkcję Przewodniczącego Komisji stałej lub doraźnej - 50% stawki diety maksymalnej,

5) dieta pozostałych radnych- 45% stawki diety maksymalnej.

Rada ponadto uchwaliła, że traci moc wcześniej obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych (§ 7 uchwały) oraz, że nowa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 marca 2014 roku (§ 9 uchwały).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2014 r. - w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 w brzmieniu "z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2014 r.".

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że wydane na podstawie art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej powoływanej także jako u.s.g.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710, dalej powoływane także jako rozporządzenie z dnia 26 lipca 2000 r.) określa w § 3, że radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1/ 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców; 2/ 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców; 3/ 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.

Mając na uwadze przytoczone przepisy organ nadzoru stwierdził, że maksymalna wysokość diet przysługujących radnym w gminach jest uzależniona od liczby mieszkańców danej gminy. Ustalenie wysokości diet winno nastąpić także z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez radnego, które są związane z nakładem pracy, jaki radny sprawując dane funkcje musi ponieść. Jednocześnie wysokość diet przysługujących radnemu nie może miesięcznie przekroczyć "widełek" zakreślonych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w gminach o największej liczbie mieszkańców.

Zestawiając powyższe uregulowania z treścią uchwały rady Miejskiej w [...] organ nadzoru uznał, że została ona podjęta z naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Z treści § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały wynika bowiem, że dieta ustalona dla Przewodniczącego Rady wynosi 85% stawki diety maksymalnej, co w ocenie organu nadzoru przekracza określoną procentowo w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 2000 r. wysokość tej diety. Jak stanowi § 3 pkt 2 rozporządzenia, w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, radnemu przysługuje miesięczna dieta w wysokości 75% maksymalnej diety. Ustalając wysokość diety dla Przewodniczącego, Rada Miejska przekroczyła ustalony w § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. limit, co w ocenie organu nadzoru stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej Wojewoda Lubelski podniósł, że nadanie uchwale w § 9 wstecznej mocy obowiązującej w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji RP. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego nakazuje w zakresie stanowienia prawa stosowanie zasady niedziałania prawa wstecz. Według tej zasady nie należy tworzyć prawa, które nakazywałoby stosowanie ustanowionych przepisów do sytuacji powstałych przed wejściem ich w życie. Zasada niedziałania prawa wstecz jest jednym z głównych gwarantów demokratycznego państwa prawnego, umacnia pewność stanowionego prawa, a także pogłębia zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pewne odstępstwa od tej zasady, w szczególnych sytuacjach, przewiduje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.). Przepis art. 5 tej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli nie będą temu stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Ustawa ta zezwala na wyłączenie zasady lex retro non agit jedynie w odniesieniu do aktów normatywnych. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała zalicza się do aktów normatywnych.

Organ nadzoru zauważył, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy bezwzględnie takich sytuacji, w których nowy akt normatywny miałby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata aktu sytuację prawną. Ewentualna dopuszczalność nadawania mocy wstecznej aktowi normatywnemu, zgodnie z ustawową przesłanką nie naruszania zasad demokratycznego państwa prawa, dotyczyć może jedynie aktów korzystniejszych dla adresatów tego aktu (działających in favorem) i niepogarszających sytuacji prawnej żadnych innych grup. Sprzeczne z takimi zasadami byłoby więc w szczególności nakładanie na podmiot nieistniejącego dotychczas po jego stronie obowiązku, jak też ograniczenie lub pozbawienie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Jeżeli więc akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotów wówczas należy wykluczyć możliwość wstecznego działania tak skonstruowanej normy prawnej. Mając powyższe na uwadze Wojewoda Lubelski podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2014 r. pogarsza sytuację prawną niektórych radnych w zakresie ustalenia wysokości przysługujących im diet.

Powyższe, zdaniem organu nadzoru, potwierdza porównanie treści przedmiotowej uchwały z uchwałą Nr [...] z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Z uchwały z dnia 19 lutego 2004 r., w brzmieniu nadanym uchwałą Nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r., wynika, że dla Przewodniczącego Rady ustalona została dieta w wysokości 140% wynagrodzenia minimalnego w rozumieniu ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (...), jednak nie więcej niż 75% maksymalnej wysokości diety radnych w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców (§ 2 ust. 1 pkt 1 uchwały). Na dzień 1 stycznia 2014 r. wysokość diety dla Przewodniczącego Rady wynosiła 1987,26 zł. Z uchwały z dnia 19 lutego 2004 r. wynika także, że na dzień 1 stycznia 2014 r. diety dla radnych wynosiły odpowiednio: dla radnego pełniącego funkcję Wiceprzewodniczącego Rady - 1764 zł (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały); dla przewodniczących Komisji Gospodarki Finansowej i Budżetu oraz Komisji Rewizyjnej - 1596 zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 uchwały), dla przewodniczących komisji stałych i doraźnych -1344 zł (§ 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały); dla pozostałych radnych-1260 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 uchwały). Zgodnie natomiast z treścią uchwały z dnia 26 marca 2014 r. wysokość diet przedstawia się następująco: dla Przewodniczącego Rady Miejskiej- 2252,23 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 uchwały), dla radnych pełniących funkcję Wiceprzewodniczącego Rady - 1854,78 zł. (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały), dla radnych pełniących funkcje Przewodniczących Komisji Gospodarki Finansowej i Budżetu oraz Komisji Rewizyjnej -1722,29 zł.(§ 2 ust. 1 pkt 3 uchwały); dla radnych pełniących funkcję Przewodniczącego Komisji stałej lub doraźnej - 1324,84 zł (§ 2 ust. 1 pkt 4 uchwały), dla pozostałych radnych- 1192,36 (§ 2 ust. 1 pkt 5 uchwały).

Porównując wskazane wielkości wynikające z powyższych uchwał w zakresie ustalonych wysokości diet organ nadzoru podniósł, że uchwałą z dnia 26 marca 2014 r. Rada Miejska w [...] obniżyła wysokość miesięcznych diet dla radnych pełniących funkcję Przewodniczących Komisji stałych lub doraźnych i dla pozostałych radnych (nie pełniących żadnych dodatkowych funkcji w Radzie). Takie działanie Rady pogorszyło sytuację prawną adresatów uchwały i w rezultacie uniemożliwiło nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

Nadto, Wojewoda Lubelski wskazał, że § 9 uchwały z dnia 26 marca 2014 r. zawiera dwie sprzeczne normy prawne - pierwsza, wedle której uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i druga - wedle której uchwała nabiera mocy obowiązującej z dniem 1 marca 2014 r., czyli wprowadzono dwie różne daty, od których uchwała wywołuje skutki prawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego.

Gmina podniosła, że przedmiotowa uchwała została podjęta z inicjatywy grupy obywateli. Intencją wnioskodawców projektu zakwestionowanej uchwały było obniżenie diet wszystkich radnych Rady Miejskiej w [...], natomiast przy interpretacji organu nadzoru zmiana skutkowałaby w wielu przypadkach ich znacznym wzrostem. Wbrew stwierdzeniu organu nadzoru, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, użyte w treści § 2 zakwestionowanej uchwały określenie " diety maksymalnej" oznacza dietę maksymalną w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r, co również wynika z przywołania tego przepisu w podstawie prawnej uchwały, a nie dietę o maksymalnej wysokości w gminach o największej liczbie mieszkańców w rozumieniu art. 25 ust. 7 u.s.g. Ustawodawca w art. 25 ust.6 u.s.g. nie użył określenia "dieta maksymalna" lecz dopiero w ust. 7 przyznając delegację Radzie Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy. Jednocześnie z treści art. 25 u.s.g. wynika, że kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. Powyższe też oznacza, że dla radnych Rady Miejskiej w [...] dieta maksymalna określona została przez Radę Ministrów w § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r.

W ocenie Gminy [...] zakwestionowana uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, jak twierdzi organ nadzoru, lecz jest innym aktem prawnym, aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi Rady Miejskiej w [...] i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...]. Charakter generalny mają tylko te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie wymienienie go z imienia, czy nazwy, jak jest w tym przypadku.

Gmina [...] nie zgodziła się również z argumentacją organu nadzoru dotyczącą pogorszenia sytuacji prawnej niektórych radnych. Skarżąca wskazała, że ustalona wysokość diety ma charakter miesięczny, wypłacana jest, stosownie do brzmienia § 1 ust. 1 uchwały z dnia 26 marca 2014 r., z dołu do dnia 10 każdego miesiąca za miesiąc poprzedni, co oznacza że w dacie jej podejmowania - 26 marca 2014 r., żaden radny nie nabył prawa do wypłaty diety za miesiąc marzec w wysokości ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, zmienionej uchwałami z dnia 28 grudnia 2006 r., z dnia 28 stycznia 2009 r. oraz z dnia 22 grudnia 2010 r. W związku z czym, zakwestionowany zapis uchwały nie narusza uprawnień, które nabyto w przeszłości; dotyczy regulacji stanu obecnego, wysokości diety za miesiąc marzec 2014 r., a nie czasu przeszłego. Tym bardziej, że projekt przedmiotowej uchwały był przedmiotem obrad na sesji lutowej i decyzją Rady został przeniesiony pod obrady na sesję w miesiącu marcu, co oznacza że radni mieli świadomość konieczności zmiany wysokości ich diet.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

Według art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (ust. 1).

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego, którym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych – w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 w brzmieniu "z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2014 r.".

Przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] w § 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że dieta jest zróżnicowana w zależności od funkcji pełnionych przez poszczególnych radnych i wynosi odpowiednio: 1/ dla radnego pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady – 85% stawki diety maksymalnej; 2/ dla radnych pełniących funkcje Wiceprzewodniczącego Rady – 70% stawki diety maksymalnej; 3/ dla radnych pełniących funkcje Przewodniczących Komisji Gospodarki Finansowej i Budżetu oraz Komisji Rewizyjnej – 65% stawki diety maksymalnej; 4/ dla radnych pełniących funkcję Przewodniczącego Komisji stałej lub doraźnej – 50% stawki diety maksymalnej; 5/ dieta pozostałych radnych – 45% stawki diety maksymalnej. Natomiast w § 9 tej uchwały ustalono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 marca 2014 r.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem dwóch kwestii, to jest po pierwsze, prawidłowości zasad przyznawania diet radnym pełniącym funkcję Przewodniczącego Rady (§ 2 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz po drugie, kwestii dopuszczalności nadania przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

Podstawę prawną uchwały Rady Miasta [...] z dnia 26 marca 2014 r. stanowią przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy wdanego na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 25 ust. 7 u.s.g.

Zgodnie z art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Według art. 25 ust. 6 u.s.g. wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 i nr 291, poz. 1707 z późn. zm.). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.).

W myśl § 3 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1/ 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców; 2/ 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców; 3/ 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.

Z powyższych przepisów wynika, że rada gminy uprawniona jest do ustalania zasad przyznawania radnemu diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Jednak podejmowanie działań przez radę w tym zakresie nie może być dowolne. Ustalając wysokość diet radnym w gminach, należy brać pod uwagę liczbę mieszkańców danej gminy, a także funkcje pełnione przez radnego, które są związane z nakładem pracy, jaki radny sprawując dane funkcje musi ponieść. Przy czym wysokość diet nie może miesięcznie przekroczyć w żadnym wypadku kwot określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w różnej wysokości w zależności od liczby mieszkańców gminy.

Nie jest sporne że Gmina [...] należy do gmin, w których liczba mieszkańców mieści się w przedziale od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. W związku z tym – zgodnie z § 3 pkt 2 wymienionego wyżej rozporządzenia - radnym Gminy [...] przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 75 % maksymalnej wysokości diety. Pojęcie "maksymalna wysokość diety" oznacza – zgodnie z art. 25 ust. 7 u.s.g. oraz zgodnie z § 2 w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r., wysokość diet określoną w art. 25 ust. 6 u.s.g. jako półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przy tym maksymalna wysokość diet odpowiadająca kwocie określonej w art. 25 ust. 6 u.s.g. oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. W przepisie § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. ustalono radnym w gminach o największej liczbie mieszkańców przysługują diety w wysokości do 100% maksymalnej wysokości diety.

Ustalając wysokość diet dla radnych Rada Miejska w [...] posłużyła się w § 2 uchwały z dnia 26 marca 2014 r. stawką procentową i odniosła tę stawkę do pojęcia "diety maksymalnej". Jednak w żadnym miejscu w uchwale nie zdefiniowano pojęcia "dieta maksymalna". Między innymi w § 2 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej chwały Rada określiła, że dieta dla radnego pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] wynosi 85% stawki diety maksymalnej.

W związku z brakiem w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2014 r. definicji diety maksymalnej, a także niemożnością odczytania na podstawie przepisów uchwały, czy i jaką specyficzną dla tej uchwały treść zawiera pojęcie "dieta maksymalna", organ nadzoru prawidłowo zdekodował to pojęcie jako odpowiadające "maksymalnej wysokości diety" w rozumieniu przepisów art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r.

W związku z powyższym uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 marca 2014 r. w § 2 ust. 1 pkt 2 jest sprzeczna z prawem, ponieważ przewiduje dla radnego pełniącego funkcję Przewodniczącego Rady dietę w wysokości 85 % stawki diety maksymalnej (maksymalnej wysokości diety), a więc w kwocie wyższej niż dopuszczalna według przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. Według tego przepisu dieta może wynosić do 75 % maksymalnej wysokości diety.

W ocenie Sądu nie można poglądu Gminy [...], że użyte w treści § 2 uchwały określenie "diety maksymalnej" oznacza dietę maksymalną wynikającą z treści § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2000 r. Należy bowiem zauważyć, że nie wynika to w żaden sposób z treści uchwały. Takie definiowanie "diety maksymalnej" stanowi tylko - opartą na intencjach projektodawców - interpretację uchwały, nie popartą ani treścią samej uchwały, ani przepisów u.s.g. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. Wskazywane przez Gminę [...] zamieszczenie we wstępie do uchwały przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia nie daje podstawy do definiowania pojęcia "diety maksymalnej" w sposób proponowany przez Gminę. Jest to bowiem jedynie wskazanie jednego z przepisów stanowiących podstawę prawną uchwały, z którą ta uchwała okazała się w rezultacie niezgodna.

Gdyby przyjąć, że uprawniona jest tak różnorodna interpretacja uchwały jak proponowana z jednej strony przez organ nadzoru, a z drugiej strony - na podstawie intencji projektodawców – przez Gminę [...], to wówczas należałoby stwierdzić, że uchwała narusza art. 2 Konstytucji RP, jako naruszająca zasadę rzetelnej legislacji wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Prawidłowe jest także stanowisko organu nadzoru, że przepis § 9 uchwały z dnia 26 marca 2014 r. jest sprzeczny z prawem, bowiem było niedopuszczalne nadanie przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej.

Nie można podzielić stanowiska Gminy [...], że przedmiotowa uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest innym aktem prawnym, aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób, będących radnymi Rady Miejskiej w [...] i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy [...]. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, bowiem uchwała dotyczy radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Jednak ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ta ma zatem charakter generalny, bowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany.

Rada Miejska w § 9 uchwały z dnia 26 marca 2014 r. określiła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2014 r.

Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i innych aktów prawnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). Ustawa w art. 4 w sposób jednoznaczny formułuje zasadę, że akty prawne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni, licząc od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2).

Przepis art. 5 tej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli nie będą temu stały na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego.

Prawidłowe jest ustalenie organu nadzoru, że Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia 26 marca 2014 r. obniżyła wysokość miesięcznych diet dla radnych pełniących funkcję Przewodniczących Komisji stałych lub doraźnych i dla pozostałych radnych (nie pełniących żadnych dodatkowych funkcji w Radzie). Działanie Rady spowodowało, że niektórzy adresaci uchwały tracą uprawnienie i już z tego powodu niemożliwe jest nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej. Nie ma w tej sytuacji znaczenia fakt, że płatność diet (ich wymagalność) następuje z dołu do 10 dnia miesiąca, ponieważ uchwała dotyczy także diet za marzec, do których uprawnienie (które jest czym innym niż wymagalność) powstało przed podjęciem uchwały.

Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy bezwzględnie takich sytuacji, w których nowy akt normatywny miałby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata aktu sytuację prawną. Ewentualna dopuszczalność nadawania mocy wstecznej aktowi normatywnemu, zgodnie z ustawową przesłanką nie naruszania zasad demokratycznego państwa prawnego, dotyczyć może jedynie aktów korzystniejszych dla adresatów tego aktu i niepogarszającej ich sytuacji prawnej.

Pogorszenie sytuacji prawnej niektórych adresatów uchwały sprawia, że nadanie uchwale mocy wstecznej jest sprzeczne z prawem, bowiem jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

Organ nadzoru miał zatem obowiązek stwierdzić nieważność uchwały, w części dotkniętej sprzecznością z prawem – zgodnie z art. 91 u.s.g.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.).