Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 45/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b), art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 roku sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 1 000 (tysiąc) złotych i na rzecz skarżącego A. M. kwotę 1 000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 1 lipca 2010 r. do Prezydenta Miasta Ł. wpłynął wniosek A w W. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. A w Ł..

W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych w złożonym wniosku, a następnie postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez:

1/ naniesienie w planie zagospodarowania terenu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych z podaniem ich równoważnej mocy izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny,

2/ zaznaczenie w projekcie zagospodarowania terenu rodzaju i zasięgu uciążliwości oraz zasięgu ograniczonego użytkowania dla działki objętej inwestycją i działek sąsiednich objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji,

3/ przedłożenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo budowlane,

4/ sprawdzenie projektu branży elektrycznej przedłożonej dokumentacji przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego,

5/ przedłożenie oświadczenia sprawdzającego część elektryczną dokumentacji.

W dniu 27 sierpnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo inwestora, będące odpowiedzią na powyższe postanowienie.

Prezydent Miasta Ł., uznając, że nałożony obowiązek nie został przez inwestora wypełniony, decyzją z dnia [...] odmówił inwestorowi zatwierdzenia złożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej.

W odwołaniu od ww. decyzji inwestor podważył m.in. zasadność nałożenia na inwestora obowiązku wyrażonego w dwóch pierwszych punktach postanowienia z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Niewypełnienie obowiązku nałożonego w dwóch pierwszych punktach postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] było podstawą wydania decyzji o odmowie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora obowiązku zawartego w ww. postanowieniu miało posłużyć organowi I instancji do oznaczenia właściwego kręgu stron. Jednakże w ocenie organu odwoławczego to na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek ustaleniu kręgu stron, który winien być na każdym etapie postępowania taki sam.

Konstrukcja pojęcia strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest złożona, składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Aby mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej konstrukcji.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Organ II instancji zaznaczył, że w aktach sprawy, w części "Analiza i klasyfikacja przedsięwzięcia", znajduje się rysunek nr 2 (widok pionowy stacji wraz z naniesionym osiami głównymi promieniowania wiązek anten sektorowych). Rysunek ten przedstawia osie główne promieniowania, tak więc jest możliwe na jego podstawie ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Bez znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania jest podnoszona przez inwestora nieszkodliwość promieniowania z uwagi na wysokość, na której będzie ona przebiegać. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na wszystkie nieruchomości leżące w obszarze oddziaływania stacji bazowej.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że wobec niesłusznie nałożonego na inwestora obowiązku, postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] musi zostać uchylone, a decyzja wydana w konsekwencji niewypełnienia ww. postanowienia także musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Następnie Wojewoda [...] podniósł, że znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania stacji bazowej nie spełnia wymogów § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. nr 120, poz. 1133 ze zm.), zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać między innymi część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto ustęp 3 powyższego paragrafu określa wymogi graficzne co do rysunku będącego "projektem zagospodarowania terenu". Organ odwoławczy zauważył także, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu winna obejmować całe zamierzenie inwestycyjne, tj. powinna uwzględniać wszystkie etapy planowanych robót związanych z danym zamierzeniem inwestycyjnym.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że strona tytułowa projektu budowlanego nie jest zgodna z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić imiona i nazwiska projektantów opracowujących wszystkie części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A w W., zarzucając jej:.

1/ rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu l instancji i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynikało uprawnienie organu do uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem inwestora;

2/ rażące naruszenie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 k.p.a., polegające na oparciu decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialnoprawnych przepisów prawa;

3/ rażące naruszenie art. 107 k.p.a., polegające na braku dostatecznego uzasadnienia prawnego decyzji i oparciu jej na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności braku odniesienia się do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że stosownie do art. 46 § 1 i 143 k.c. nieruchomość gruntowa jest bryłą ograniczoną płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi. Granice przestrzenne nieruchomości gruntowej sięgają jednak tylko do pewnej wysokości i głębokości - decyduje o tym kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Granice te określa się odrębnie dla poszczególnych nieruchomości gruntowych. Zatem o przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Jednakże społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Dlatego wyprowadzenie z treści art. 143 k.c. tezy, że prawo własności do nieruchomości powoduje, iż ich właściciele powinni zostać uwzględnieni w kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie znajduje uzasadnienia. Prawidłowa interpretacja art. 143 k.c. prowadzi do wniosku, że granice przestrzenne nieruchomości zostają ograniczone przez kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, tak iż właściciel może korzystać ze swojej rzeczy zgodnie jego potrzebami, ale prawo to pozostaje ograniczone przeznaczeniem i rodzajem nieruchomości. Na wysokościach, na których występują oddziaływania pola elektromagnetycznego nie ma w ogóle miejsc dostępnych dla ludzi, a więc wykonywanie tam prawa własności tym bardziej nie jest możliwe.

Powyższa argumentacja, w ocenie autora skargi, podważa stanowisko o uznaniu właściciela działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja, jak i właścicieli działek sąsiednich, za strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wykonywanie przez nich prawa własności do nieruchomości na wysokości, na której występuje promieniowanie, doznaje ograniczenia wynikającego z treści art. 143 k.c., a po drugie wysokość ta znajduje się w miejscu niedostępnym dla ludności. Przepisy rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie określają wartości dla równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny w miejscach niedostępnych dla ludzi. Rozporządzenie wartości te określa tylko dla miejsc dlań dostępnych. Wynika to z istoty i sensu oddziaływania, bowiem w miejscach innych niż dostępne dla ludzi brak jest przedmiotu oddziaływania, co potwierdza treść rozporządzenia, nie stawiając wymogów co do wartości promieniowania w miejscach dla ludzi niedostępnych.

Odnośnie zaś do zarzutów organu odwoławczego na temat niespełniania przez projekt zagospodarowania terenu wymogów z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego strona skarżąca zaznaczyła, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany na aktualnej mapie do celów projektowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy nie określają natomiast terminu ważności mapy do celów projektowych, bo w zależności od zmian zachodzących w terenie, mapa może pozostawać aktualna przez bardzo długi okres, jak i zdezaktualizować się np. po tygodniu. Na rysunku "projekt zagospodarowania terenu" zostały zaznaczone wszystkie etapy planowanego procesu budowy: wieża, ogrodzenie, układ drogowy, trasa kabla zasilającego. Jest to zgodnie z § 9 rozporządzenia, stanowiącym, że dane, o których mowa w § 8 ust. 3, mogą być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, jeżeli poprawi to czytelność projektu zagospodarowania działki lub terenu. W razie konieczności przedstawienia układu sieci, przewodów i urządzeń instalacji zewnętrznych na oddzielnych rysunkach, należy do projektu załączyć zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia działki lub terenu. Wszystkie więc szczegóły zostały zamieszczone na rysunkach dodatkowych, które poprawiają czytelność projektu. Skarżąca spółka dodała, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy tylko zamierzenia budowlanego, dlatego nieuzasadniony jest stawiany przez organ odwoławczy warunek, że rysunek musi zawierać wszelkie etapy planowanej inwestycji, w tym instalowania anten. Odnośnie do strony tytułowej projektu budowlanego skarżąca uważa, iż została ona sporządzona zgodnie z wymaganiami rozporządzenia.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. złożył również A.M., współwłaściciel działki sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1./ naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 10 k.p.a., przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i niezawiadomienie jej o możliwości zapoznania z materiałem przed wydaniem decyzji,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ w niniejszej sprawie nie miał prawa zobowiązać strony do przedstawienia dokumentacji pozwalającej zweryfikować zgodność z prawem projektu budowlanego i ocenić obszar oddziaływania inwestycji, w sytuacji gdy obowiązek taki wynika z przepisów prawa, a także przerzucenie na organ administracyjny obowiązków obciążających stronę poprzez nieznajdujące prawnego uzasadnienia utożsamienie obowiązku organu dokonania samodzielnej oceny, czy podmioty, których interesu prawnego dotyczy postępowanie występują w charakterze strony, z obowiązkiem wykonania wyczerpującej i zgodnej z ustawą dokumentacji projektowej;

- art. 7, 77, 78, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, że z materiału już zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w przepisach budowlanych, dokumentacja załączona do wniosku jest niekompletna, a strona wnioskująca nie spełniła podstawowych wymogów technicznych, co w konsekwencji skutkuje tym, że organ mógł wydać jedynie decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 138 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że naruszenie prawa procesowego uzasadnia uchylenie decyzji, nawet gdy nie miało wpływu na treść decyzji i pominięcie, że z dotychczas zgromadzonego materiału procesowego, w tym uwzględniając fakt braków we wniosku, które nie zostały uzupełnione, wynika, że wniosek o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę podlegał oddaleniu, a ustalenie kręgu stron postępowania nie miałoby żadnego wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia, które było prawidłowe;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, a w szczególności:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez zawężającą interpretację pojęcia "obszar oddziaływania", które w szczególności w przypadku stacji nadawczej telefonii komórkowej obejmuje również wszelkie możliwe immisje, w tym promieniowanie elektromagnetyczne, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie jest niezbędnym złożenie przez inwestora szczegółowej mapy zasięgu promieniowania i uciążliwości tego promieniowania;

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że wniosek niezgodny z przepisami prawa lub niezupełny podlega decyzji odmownej, a w niniejszej sprawie nieprawidłowość wniosku jest bezsporna; tym samym ustalenie kręgu stron nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że to na stronie wnioskującej o udzielenie pozwolenia na budowę ciąży obowiązek skompletowania stosownej dokumentacji i zapewnienia, aby projekt był zgodny w przepisami prawa oraz normami technicznymi, a także innymi normami, w szczególności w zakresie ochrony środowiska, a także zdrowia publicznego. Nie jest rolą organu na żadnym etapie postępowania wyręczanie strony w realizacji tych obowiązków.

Zasadniczym błędem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przyjęcie, że sam organ musi przygotować dokumentację projektową, a uzasadnieniem tego jest teza, że taki obowiązek wynika z art. 28 k.p.a., który nakłada na organ ustalenie kręgu stron postępowania. Tymczasem ustalenie kręgu stron jest następstwem analizy przez organ prawidłowego i wyczerpującego wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wszelkie braki w tym wniosku mogą stanowić przeszkodę dla ustalenia w aspekcie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obszaru jego oddziaływania. Niemniej jednak brak udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których mogłoby ono dotyczyć na etapie, gdy zasadnym jest odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, nie stanowi naruszenia prawa, bo w ogóle nie ma wpływu na treść decyzji. Zasadnym jest wydanie decyzji odmownej, bo projekt ze swej istoty jest niezgodny z przepisami prawa budowlanego, a czysty formalizm w postaci zobowiązania organu mimo to do ustalenia kręgu stron narusza zasadę ekonomiki procesowej.

Nałożone na stronę obowiązku uzupełnienia dokumentacji nie ograniczyły się tylko do okoliczności niezbędnych dla określenia kręgu stron postępowania, ale także miały na celu merytoryczną ocenę dopuszczalności inwestycji. Niewykonanie tegoż obowiązku wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie niezależnie do faktu, czy krąg stron został określony prawidłowo czy nie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, choć większość zarzutów powołanych w obydwu skargach (w szczególności w skardze inwestora) jest chybionych.

Przede wszystkim należy podnieść, że z analizy akt administracyjnych nie wynikają w sposób jednoznaczny parametry techniczne przedmiotowej inwestycji. W załączonym projekcie budowlanym, w części "Analiza i klasyfikacja przedsięwzięcia" (str. 98-106 projektu budowlanego) wyczytać można wyłącznie, że "opisana stacja bazowa emitować będzie pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz i 38 GHz, a ich moc równoważna izotropowo (EIRP) będzie wyższa od 100 W (emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz)". Takie zdawkowe określenie parametrów technicznych inwestycji w żaden sposób nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Owe parametry projektowanej instalacji - przede wszystkim anten emitujących pole elektromagnetyczne - mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w kontekście regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Podanie jedynie informacji, że instalacja emitować będzie pola elektromagnetyczne o częstotliwości powyżej 100 W (może to być zatem i 200 W i 2000 W) nie pozwala zakwalifikować tego przedsięwzięcia do odpowiedniego przepisu ww. rozporządzenia, które w § 2 pkt 7 określa, jakie instalacje, w zależności od mocy promieniowania, wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w § 3 pkt 8 – jakie instalacje, również w zależności od ich mocy, mogą wymagać sporządzenia takiego raportu.

Nie można bowiem wykluczyć, że charakter planowanego przedsięwzięcia oraz nie do końca zbadane negatywne oddziaływanie inwestycji tego rodzaju na zdrowie ludzi, uzasadniało, w myśl przepisów art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...), wydanie przez właściwy organ, po zasięgnięciu opinii inspektora sanitarnego, postanowienia stwierdzającego potrzebę (lub jej brak) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Ocenę takową przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...). Skoro jednak w przedmiotowej sprawie inwestor nie złożył takiej decyzji wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany, będący przecież w niniejszej sprawie jednocześnie organem ochrony środowiska, winien w ramach oceny wniosku, stwierdzić potrzebę, bądź jej brak, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a wyciągnięte w ramach tej oceny wnioski winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu można przyjąć, że Prezydent Miasta Ł., domagając się postanowieniem z dnia [...] m.in. naniesienia w planie zagospodarowania terenu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych z podaniem ich równoważnej mocy izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz zaznaczenia w projekcie zagospodarowania terenu rodzaju i zasięgu uciążliwości oraz zasięgu ograniczonego użytkowania dla działki objętej inwestycją i działek sąsiednich objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji, zamierzał dokonać oceny wniosku właśnie z punktu widzenia konieczności (bądź jej braku), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie projekt budowlany, w którym w części "Analiza i kwalifikacja przedsięwzięcia" inwestor stwierdził, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak opracowanie takie, sporządzone do tego przez projektanta niezainteresowanego, co oczywiste, przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania stacji bazowej na środowisko, jest jednym z dowodów w sprawie, jego treść winna więc zostać poddana wnikliwej ocenie organu. Tym bardziej, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko jest obecnie jednym z kluczowych zagadnień w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a jego znaczenia dla ustalenia stron postępowania nie sposób wręcz przecenić. Ewentualnie dokonana w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikacja raportu w sprawie tego oddziaływania, o czym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...), stanowiłaby bowiem jedno z kryteriów ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Właściwe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu jest z kolei niezbędne do określania stron postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, stosownie do normy zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Należy poza tym podkreślić, że nawet przyjęcie, że inwestycja nie oddziałuje znacząco na środowisko (którego to wniosku z akt administracyjnych nie sposób wysnuć), i że zasięg zagrożeń powodowanych przez emisję fal elektromagnetycznych nie będzie na środowisko oddziaływał negatywnie, nie oznacza, że zagrożenia takie w ogóle nie występują, w szczególności na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., II SA/GL 348/07).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że informacje żądane przez organ I instancji nie są konieczne, bowiem ze złożonych przez inwestora dokumentów wynika, że organ ten we własnym zakresie może ustalić krąg stron postępowania, w szczególności na podstawie rysunku załączonego do projektu budowlanego (widok pionowy stacji wraz naniesionymi osiami głównymi promieniowania anten sektorowych – str. 106 projektu). W ocenie Sądu stanowisko takie jest błędne, nie uwzględnia bowiem faktu braku informacji o parametrach technicznych instalacji, a co za tym idzie – mocy promieniowania, od której zależy przede wszystkim oddziaływanie obiektu.

W wyroku z dnia 7 marca 2008 r., II OSK 177/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu pozwalającego wskazać strony postępowania wymaga precyzyjnego określenia granic obszaru uregulowanego w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Przez obszar taki rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nie jest kwestią sporną, że owe odrębne przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wskutek lokalizacji stacji telefonii cyfrowej zawarte są w art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U . z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) – obecnie art. 61 i następne ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku(...); wymagają one wydania decyzji uzgadniającej uwarunkowania środowiskowe w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wyznaczenie granic oddziaływania obiektu możliwe jest tylko w oparciu o rozwiązania wymagane przepisami z zakresu ochrony środowiska, odzwierciedlone w decyzji w przedmiocie uzgodnienia rozwiązań środowiskowych oraz w stanowiącym podstawę jej wydania raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Nie zasługuje na aprobatę zaprezentowane w skardze inwestora stanowisko, że z przedstawionego projektu jednoznacznie wynika, że stacja nie powoduje zagrożeń w postaci szkodliwego dla człowieka i środowiska promieniowania elektromagnetycznego. Dokonanie ustaleń w tym zakresie wymagało uprzedniego jednoznacznego zbadania następujących elementów: 1) natężenia promieniowania szkodliwego; 2) odległości, w jakiej promieniowanie to oddziałuje; 3) kierunków emisji fal elektromagnetycznych, a także 4) liczby i oznaczenia działek, do których promieniowanie może docierać. Dopiero jednoznaczne ustalenie wszystkich tych wyznaczników pozwalało na wskazanie stron postępowania, które w stosunku do tych działek są, określonymi w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawa budowlanego właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości.

Poza tym emisja takich fal nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 lutego 2007 r., VII SA/Wa 1129/06). Nawet gdyby rzeczywiście okazało się, że szkodliwe oddziaływanie przedmiotowej inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących domów mieszkalnych ponad określoną wysokość, a w przypadku budowy nowych domów – z koniecznością ograniczenia ich wysokości. To zaś wiąże się z ograniczeniami praw własności właścicieli nieruchomości, na teren których oddziaływanie inwestycji istnieje. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje bowiem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego inwestycję, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położnych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, są stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu.

W tej sytuacji nie może być uznana za zasadna argumentacja inwestora, zawarta w skardze, że zarówno właściciele działek sąsiednich, jak i nawet sam właściciel działki, na której inwestycja ma być realizowana, nie są stronami postępowania administracyjnego.

Trudno w tej sytuacji zaaprobować kolejny argument inwestora, że organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec merytorycznie o udzieleniu pozwolenia na budowę. Przyjąć bowiem należy, że braki w dokumentacji projektowej, nieuzupełnionej mimo postanowienia wydanego w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie pozwalały na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Nie jest możliwe, w oparciu o podane przez inwestora dane, jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z instalacją, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 czy § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W następstwie braku wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu nie jest możliwe ustalenie kręgu stron postępowania, którym niewątpliwie należy zapewnić czynny udział w postępowaniu, ze wszystkimi gwarancjami przynależnymi stronie.

Skoro zatem przepis art. 35 § 3 ustawy Prawo budowlane daje organom administracji, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, prawo nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia tych naruszeń, a w ustalonym w sprawie stanie faktycznym zaistniały pełne podstawy o nałożenia na stronę takich obowiązków, z których strona skarżąca nie wywiązała się, to decyzji organu I instancji nie można zarzucić wadliwości.

Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w skardze A.M., że nieustalenie wszystkich stron postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, bo i tak organ I instancji wydał decyzję odmowną, stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony.

Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przede wszystkim precyzyjne ustalenie kręgu stron postępowania. Obowiązek ten nie może być uzależniony od wyniku postępowania – czy będzie dla tych stron korzystny, czy też nie. Zapewnienie wszystkim stronom możliwości udziału w postępowaniu jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego (art. 10 k.p.a.), a co za tym idzie, podlega szczególnej ochronie. Ponadto argument, że nieustalenie wszystkich stron postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy jest niezasadny z innego jeszcze powodu. Otóż okoliczność, że jakaś strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A skoro tak, to w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., naruszenie to stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji administracyjnej dotkniętej taką wadą, bez konieczności wykazywania, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie wniesione przez inwestora odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] organ odwoławczy będzie miał na uwadze poglądy prawne wyrażone przez Sąd w niniejszych motywach. W szczególności weźmie pod uwagę konieczność ustalenia w sposób jednoznaczny parametrów technicznych planowanej inwestycji a to z uwagi na wymóg precyzyjnego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a także ewentualną potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

lf