Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1454/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2010r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. D. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zawieszającą prawa wynikające z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1603/10 oddalił skargę Z. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia.

Sąd I instancji, wydając wyrok z dnia [...] stycznia 2011 r., przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

O. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] maja 2000 r., działając . D. (nazywanemu dalej "skarżącym") licencję pracownika ochrony fizycznej I stopnia, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. licencję pracownika ochrony fizycznej II stopnia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] Prokuratura Rejonowa w O. przedstawiła skarżącemu liczne zarzuty popełnienia przestępstw wyczerpujących znamiona czynu z art. 585 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm., nazywanej dalej "k.s.h"), podając, że skarżący jako wiceprezes Spółki z o.o. "G." z siedzibą w O. doprowadził w latach 2000-2006 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem spółki poprzez zawieranie fikcyjnych umów zleceń z osobami, które nie były w niej zatrudnione.

O. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, zawiesił skarżącemu licencje pracownika ochrony fizycznej I i II stopnia, powołując się na okoliczność wszczęcia przeciwko stronie postępowania karnego. Komendant, stosownie do art. 32 ust. 3 cyt. ustawy, zatrzymał dokumenty skarżącego stwierdzające posiadanie licencji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji O. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2010 r., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego: art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez uznanie, że postanowienie Prokuratury Rejonowej w O. o przedstawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 585 § 1 k.s.h. było bezwzględną przyczyną zawieszenia prawa wynikającego z licencji. Skarżący wskazał również na obrazę przepisów prawa procesowego: art. 7 k.p.a. poprzez brak rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób potwierdzający respektowanie przez organy zasady prawdy obiektywnej.

Zdaniem skarżącego, organ, uwzględniając społeczno-prawny cel przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, winien skonfrontować prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne z całokształtem okoliczności sprawy, uwzględniwszy dołączoną do akt opinię o skarżącym oraz o jego sytuacji rodzinnej. Brak ustaleń we wskazanym zakresie stanowiło, w ocenie skarżącego, naruszenie obowiązku określonego w art. 7 k.p.a.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w całości mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Komendant Główny Policji, mając na uwadze art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, podał, że w sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że strona umyślnie wielokrotnie i przez wiele lat naruszała porządek prawny w związku z pełnioną funkcją w zakresie usług ochrony i detektywistycznych, słusznym i celowym było skorzystanie z przyznanego przez ustawodawcę prawa do zawieszenia stronie posiadanych przez nią licencji do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się przeciwko niej postępowania karnego. W takim bowiem przypadku należało przyznać pierwszeństwo interesowi społecznemu.

Skarżącemu postawiono zarzut popełnienia w latach 2000-2006, tj. w okresie pełnienia przez niego funkcji wiceprezesa spółki "G." Sp. z o.o., przestępstw określonych w art. 585 § 1 k.s.h. – działania na szkodę własnej firmy poprzez zawieranie z różnymi osobami fizycznymi umów zlecenia na wykonywanie zadań z zakresu prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej usług ochrony osób i mienia oraz detektywistycznych.

Na skarżącym ciążył zarzut, iż jako członek ścisłego zarządu firmy, pełniąc funkcję wiceprezesa w agencji wykonującej usługi w zakresie bezpośredniej ochrony fizycznej, sporządzał fikcyjne umowy zlecenia na osoby niezatrudnione w spółce i przedkładał do zaksięgowania wskazane w nich kwoty pieniędzy, chociaż określone umową zlecenia nie były wykonane przez wskazane w nich osoby, a ustalone kwoty pieniędzy nie zostały tym osobom wypłacone, co doprowadziło do niekorzystnego rozporządzenia mieniem spółki.

Organ odwoławczy uznał, że czyny zarzucane skarżącemu miały ścisły związek z działalnością gospodarczą prowadzoną w ramach udzielonej koncesji na świadczenie usług ochrony i detektywistycznych.

Zdaniem organu, powyższe ustalenia jednoznacznie wskazywały, że skarżący nie dawał gwarancji, iż przysługujące mu z tytułu posiadanej licencji uprawnienia będzie wykonywał zgodnie z prawem. Zachowanie licencji, a co za tym idzie możliwość dalszego wykonywania zawodu sprzeciwiało się interesowi społecznemu. Zasadnym i celowym było zawieszenie na czas toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego praw i odsunięcie go na ten czas od zadań, do wykonywania których licencje uprawniały: wykonywania bezpośrednio zadań ochrony osób i mienia oraz kierowania zespołami pracowników ochrony – decydowania o sposobie i zakresie wykonywania przez nich obowiązków służbowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym skarżący nie przedłożył dowodów uzasadniających odstąpienie od zawieszenia licencji, ze sporządzonej w dniu [...] lipca 2003 r. przez Policję opinii osobowej nie wynikało, że skarżący ma na utrzymaniu rodzinę, zaś zawieszenie licencji spowoduje utratę środków utrzymania. Natomiast, opinię z miejsca zamieszkania wydano w 2003 r., czyli na długo przed postawieniem zarzutów popełnienia przestępstwa.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.

- art. 32. ust 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego automatyczne zastosowanie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,

a także zarzut naruszenia prawa procesowego, tj.

- art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie stanu sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji automatyczne skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia licencji pomimo możliwości wyrządzenia skarżącemu i jego rodzinie znacznej szkody.

- art. 8 k.p.a. poprzez automatyczne skorzystanie przez organ z możliwości wydania decyzji uciążliwej dla obywatela, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału stronie w postępowaniu dowodowym i w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził m.in., że ustalenia dotyczące sposobu życia skarżącego, jego sytuacji osobistej i rodzinnej zostały poczynione wyłącznie na podstawie opinii sporządzonej w 2003 r. Na tej tylko podstawie organ stwierdził, że zawieszenie skarżącemu praw z licencji pracownika ochrony nie może skutkować spowodowaniem szkody i nie godzi w interes strony.

W jego ocenie, Organ nie zwrócił uwagi na charakter zarzutów postawionych w postępowaniu przygotowawczym, które mają charakter gospodarczy i oparte są wyłącznie na pomówieniach. Nadto zbadał, czy zawieszenie licencji jest konieczne. Arbitralne i automatyczne działanie organu było sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak też zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 7 stycznia 2011 r. skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia podał, że Komendant Wojewódzki Policji może, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikom ochrony o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1, zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W ust. 1 powołanego przepisu ustawodawca określając przesłanki obligatoryjnego zawieszenia praw z licencji wskazał na przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu.

Skoro zatem tylko te przestępstwa zostały wyłączone z ust. 2 cyt. przepisu to okoliczność ta oznacza, iż przesłankę fakultatywnego zawieszenia praw z licencji stanowi wszczęcie postępowania karnego o każde inne przestępstwo wymienione w kodeksie karnym bądź przepisach szczególnych, co jednak nie oznacza, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie zawieszenia licencji na podstawie powołanego przepisu, a następnie w podjętym w tej sprawie rozstrzygnięciu organ może ograniczyć się wyłącznie do ustalenia, iż toczy się postępowanie karne i tylko na podstawie tego ustalenia zdecydować o zawieszeniu praw z licencji.

Skoro bowiem z przepisu wynika, że organ może zawiesić prawa wynikające z licencji (a nie ma takiego obowiązku) to organ realizując to uprawnienie powinien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasady celowości i słuszności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zakres swobody organu wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w szczególności tą, o której w powołanym przepisie mowa. Tym samym więc rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego ustalenia szeregu okoliczności pozwalających na ocenę zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Organ, takich ustaleń i oceny zgromadzonego materiału dowodowego dokonał. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie tylko ustalił bezsporny fakt toczącego się postępowania karnego, ale również odniósł się do treści przedstawionych w tym postępowaniu zarzutów i dokonał ich oceny w aspekcie prowadzonej przez skarżącego działalności przyznając prymat interesowi społecznemu.

Powołana przez skarżącego okoliczność, że organy, wydając decyzje uwzględniły jego sytuację osobistą, rodzinną i sposób życia wyłącznie na podstawie opinii z wywiadu środowiskowego sporządzonej w 2003 r. nie uzasadniało naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i nie świadczyło o dowolności w ocenie materiału dowodowego, gdyż opinia z wywiadu środowiskowego (bez znaczenia dla sprawy) nie była powodem wydania zaskarżonej decyzji. Powodem wydania tej decyzji było wyłącznie przedstawienie stronie zarzutów popełnienia czynów z art. 585 § 1 k.s.h.

Sąd stwierdził, że wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia było aby osoby podejrzane o popełnienie określonych przestępstw na pewien czas odsunąć od wykonywania ryzykownego i odpowiedzialnego zawodu pracownika ochrony fizycznej wymagającego przejrzystości od osoby ją wykonującej. Stąd organ zyskał kompetencję do zawieszenia licencji pracownika ochrony fizycznej. Zdaniem Sądu, zarzucane skarżącemu czyny przestępne z art. 585 § 1 k.s.h. pozostawały w ścisłym związku z wykonywaną przez niego koncesjonowaną działalnością gospodarczą, której specyfika wymaga szczególnej transparentności działań koncesjonobiorcy, bez jakichkolwiek wątpliwości. Sąd podkreślił, że w interesie społecznym leży aby osoba, której postawiono zarzut popełnienia przestępstwa, nie wykonywała uprawnień pracownika ochrony fizycznej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że stanowisko organów było prawidłowe.

Organ, stosując określony przepis prawa winien wykazać spełnienie przesłanek do jego zastosowania i na tej kwestii się w uzasadnieniu koncentrować, a nie na skutkach, jakie podjęcie określonej decyzji wywoła. Ocena tych skutków w rozpoznawanej sprawie nie mieści się, zdaniem Sądu, w ocenie zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). W tym postępowaniu, wbrew przekonaniu skarżącego, nie może podlegać rozważeniu kwestia, czy i na ile czasowe zawieszenie praw z licencji oznacza pozbawienie prawa do wykonywania zawodu przez skarżącego. W przeciwnym razie mogłoby to prowadzić do zniweczenia celu, jaki powołany przepis realizuje. Kwestia dolegliwości skutków podjętych decyzji dla osobistych interesów skarżącego, jego zobowiązań płynących z kontraktów i szkód związanych z ich niezrealizowaniem, a także kwestia skutków ew. cofnięcia koncesji również nie podlega w ramach rozpoznawanej sprawy ocenie organu. Nie było zatem potrzeby czynienia ustaleń, czy zawieszenie licencji spowoduje cofnięcie koncesji i jakie skutki tego rodzaju rozstrzygnięcie spowoduje.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że słuszny interes strony to zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej zaś uznanie interesu strony za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy, nierówności, czy niezrozumienia przez organ trudnej, w jej ocenie, sytuacji faktycznej. Tak rozumiejąc słuszny interes strony należy stwierdzić, iż w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, by organ rozważając kwestię interesu społecznego i interesu skarżącego uznał jego interes za nadrzędny. Podjęcie decyzji w przedmiocie zawieszenia nie wymaga uprzedniej oceny z punktu widzenia skutków takiej decyzji dla interesów gospodarczych i finansowych skarżącego. Czas trwania postępowania karnego, czy też wpływ decyzji na sytuację jego firmy pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W tym przypadku uwzględnieniu podlega fakt toczącego się postępowania karnego, charakter zarzucanych czynów, ich związek z prowadzoną w ramach Agencji działalnością gospodarczą a te okoliczności organ ocenił i trafnie przyjął, iż interes społeczny wymaga skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 32 ust. 2 powołanej ustawy. Organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji bez uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano dowody i fakty, na których oparte są orzeczenia, a ustaleń faktycznych w tym zakresie strona nie podważa ani też nie podważa dowodów, na podstawie których zostały poczynione. Przedstawia jedynie swoją ocenę materiału dowodowego, ale jej przekonanie w tym względzie w świetle materiału dowodowego i dokonanej przez organ jego oceny nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja została podjęta w sposób dowolny z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z rygorami procedury administracyjnej i prawidłowym zastosowaniem prawa materialnego zaś ocena czy rozstrzygnięcie jest celowe i słuszne nie należy do Sądu.

Sąd I instancji odrzucił jako niezasadny zarzut naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), ponieważ skarżący miał możliwość współdziałania z organem administracji, z czego – jak wynika z akt sprawy – nie skorzystał.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. akt SK 5/02 (publik. OTK-A 2003/9/103), z którego wynika, że zawieszenie licencji pracownika ochrony fizycznej nie godzi w konstytucyjną zasadę domniemania niewinności, gdyż zasada ta nie jest absolutna i nie może być rozumiana na tyle szeroko by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru państwa nad działalnością, która w powszechnym odbiorze jest prowadzona przez instytucje "zaufania publicznego". Zawieszenie praw wynikających z licencji jest ustawowym wyjątkiem od zasady wolności wykonywania zawodu – w pełni dopuszczalnym w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK i uzasadnionym z uwagi na interes innych podmiotów.

Skarżący pismem z dnia [...] marca 2011 r. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2011 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, nazywanej dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ podejmując decyzję o zawieszeniu prawa z licencji na podstawie art. 32 ust. 2 cyt. ustawy może oprzeć się jedynie na ustaleniu, że przeciwko stronie toczy się postępowanie karne.

Natomiast, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1). art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu opierające się na postawieniu skarżącemu zarzutów oraz wywiadzie środowiskowym sprzed ponad 7 lat;

2). art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że uciążliwa dla obywatela decyzja o zawieszeniu prawa z licencji, która uniemożliwia skarżącemu pracę zawodową została wydana w wyniku automatycznego skorzystania przez organ z możliwości wydania decyzji uciążliwej dla obywatela, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dotyczącego uciążliwości tej decyzji dla skarżącego i jego rodziny;

3). art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ nie zapewnił stronie właściwego udziału w postępowaniu dowodowym czym w konsekwencji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący, uzasadniając zarzuty stwierdził, że użyty przez ustawodawcę w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia zwrot "może" oznacza, że organ może zawiesić licencję, lecz nie powinien wydawać rozstrzygającej o tym decyzji automatycznie tylko dlatego, że stronie postawiono zarzuty. Sąd naruszył prawo, ponieważ błędnie ocenił, że dla zawieszenia licencji wystarczy samo postawienie licencjobiorcy zarzutów, zaś do wydania decyzji w tym zakresie zbędne jest przeprowadzanie postępowania dowodowego, a mimo to możliwym było oparcie się organu administracji na opinii środowiskowej z 2003 r. z jednoczesnym stwierdzeniem Sądu, że dla sprawy jest ona bez znaczenia. Taki wyrok jest nie do przyjęcia także z tego powodu, że Sąd błędnie uznał, że organy mogły wydać decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego unormowanego w k.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że wadliwość przeprowadzenia przez organy Policji postępowania administracyjnego w tej sprawie, polegająca przede wszystkim na szczątkowości postępowania dowodowego, doprowadziła do naruszenia licznych gwarancji procesowych strony określonych w k.p.a., na czele z art. 10 k.p.a. i konstytucyjnej zasady domniemania niewinności.

Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. złożył uwierzytelnioną kopię postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], o umorzeniu m.in. wobec skarżącego postępowania karnego w zakresie zarzutów z art. 585 § 1 k.s.h.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 1098/11 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 7 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1603/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozstrzyganej sprawy, za niezbędne w pierwszej kolejności uznał odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem dopiero prawidłowe ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia pozwoliło na ocenę zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sad Administracyjny zauważył, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, zawiesza prawa wynikające z licencji, do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 cyt. ustawy, komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1, może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie.

W świetle wyżej wskazanej regulacji, ustawodawca w art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia określił przesłanki zarówno obligatoryjnego (ust. 1), jak i fakultatywnego (ust. 2 ) zawieszenia praw wynikających z licencji, o których mowa w art. 25 ust. 2 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja podejmowana przez komendanta wojewódzkiego Policji na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia należy do sfery uznania administracyjnego. Konstrukcja ta wyraża się możliwością wyboru konsekwencji prawnej i ukształtowania w określonym stanie faktycznym i w ramach przewidzianej przepisem prawa materialnego swobody, skutku prawnego (v. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 462/10).

Mając na uwadze powyższe wskazania Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut strony naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, że organ podejmując decyzję o zawieszeniu prawa z licencji na podstawie art. 32 ust. 2 tej ustawy może oprzeć się jedynie na ustaleniu, że przeciwko stronie toczy się postępowanie karne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji, ustalając treść normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 2 cyt. ustawy ustalił, że w granicach uprawnienia organu do fakultatywnego zawieszenia praw wynikających z licencji, organ realizując to uprawnienie powinien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasady celowości i słuszności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Ponadto Sąd zauważył, że zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w szczególności tą, o której w powołanym przepisie mowa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego ustalenia szeregu okoliczności pozwalających na ocenę zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazany wyżej kierunek wykładni art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie zawężał przesłanek zawieszenia praw z licencji jedynie do ustalenia, czy przeciwko stronie toczy się postępowanie karne, bowiem Sąd wprost wskazał na konieczność badania zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela.

Z tego względu zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną wykładnię został uznany za bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny poddał natomiast w wątpliwość, czy ów przepis prawa materialnego został prawidłowo zastosowany w ustalonym stanie faktycznym, które to zagadnienie łączy się zarówno z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jak i z zarzutami o charakterze procesowym (pkt 1 do 3 tej grupy zarzutów).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co było skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził co prawda, że organy obu instancji ustaliły bezsporny fakt toczącego się postępowania karnego, i odniosły się do treści przedstawionych w tym postępowaniu zarzutów, dokonując ich oceny w aspekcie prowadzonej przez skarżącego działalności, przyznając prymat interesowi społecznemu, to tak wyrażona ocena nie znalazła potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji w istocie nie rozważył zaistniałej w sprawie kolizji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem obywatela, choć wykładając art. 32 ust. 2 cyt. ustawy widział taką konieczność. Co więcej, Sąd pominął całkowicie wyjaśnienie, co w okolicznościach sprawy mieści się w pojęciu interesu społecznego, które to pojęcie jest typowym zwrotem niedookreślonym, wymagającym konkretyzacji przez podmiot stosujący prawo. Obowiązkiem organów administracji publicznej było wyjaśnienie treści tego pojęcia w analizowanym przypadku, zaś obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było skontrolowanie prawidłowości ustalenia treści tego pojęcia. Było to niezbędne wobec dalej idących obowiązków organów, a zatem i Sądu, odnoszących się do jednoznacznego ustalenia, że w rozstrzyganej sprawie, w konfrontacji ze słusznym interesem strony, należy dać prymat interesowi społecznemu, czego także organy administracji zaniechały, a Sąd pierwszej instancji błąd ten zaakceptował.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wskazane wymagania są istotnymi gwarancjami ochronnymi jednostki w postępowaniu, w którym organ administracji orzeka w granicach swobodnego uznania, a orzeczenie wywołuje dolegliwe skutki wobec jednostki, w tym poważne skutki materialne. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie kolizji pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem obywatela nie może sprowadzać się do pozornej oceny, a za taką Naczelny Sąd Administracyjny uznal ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że poza zaniechaniem nadania w sprawie treści pojęciu interes społeczny, Sąd kategorycznie stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, by organ rozważając kwestię interesu społecznego i interesu skarżącego uznał jego interes za nadrzędny, a nadto Sąd zauważył, że podjęcie decyzji w przedmiocie zawieszenia nie wymaga uprzedniej oceny z punktu widzenia skutków takiej decyzji dla interesów gospodarczych i finansowych skarżącego. Teza ta została wywiedziona z dorobku orzecznictwa i doktryny. Sąd wskazał, że przyjmuje się, iż słuszny interes strony to zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej zaś uznanie interesu strony za słuszny powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji, a nie z przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy, nierówności, czy niezrozumienia przez organ trudnej, w jej ocenie, sytuacji faktycznej. Już samo zestawienie wskazówek interpretacyjnych przywołanych przez Sąd z wnioskiem, iż w świetle tych wskazówek nie jest wymagana ocena interesu skarżącego z punktu widzenia skutków takiej decyzji dla jego interesów gospodarczych i finansowych, pozwala na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji oczywiście wadliwie interpretuje pojęcie słusznego interesu obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawa wynikające z licencji nie są iluzoryczne, gdyż licencja pracownika ochrony fizycznej pierwszego i drugiego stopnia wymagana jest do wykonywania czynności z zakresu ochrona osób i mienia, realizowanych w różnych formach, w celach zarobkowych. Pozbawienie prawa do podejmowania pracy bądź wykonywania działalności gospodarczej, dopuszczalnej na podstawie licencji pracownika ochrony fizycznej, jest oczywistym ograniczeniem wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji), co wymaga oceny z punktu widzenia konieczności zawieszenia tej licencji na podstawie przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8, 11, 10 i 75 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie tych zarzutów w żadnej mierze nie wskazywało na okoliczności naruszenia tych przepisów, co w istocie sprowadza się więc jedynie do przytoczenia przepisów, a taka wadliwość skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddania w tym zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze, informując jednocześnie Sąd pierwszej instancji, że w trakcie trwania postępowania sądowadministracyjnego, Sąd Rejonowy w O. II wydział Karny umorzył postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącemu. Tym samym odpadła jedyna podstawa materialnoprawna, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Do pisma skarżący dołączył kopię ww. postanowienia, które na dzień jego przedłożenia Sądowi było już prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.

Równocześnie stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na powołaną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, komendant policji w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.

W zakresie decydowania o zawieszeniu wspomnianego powyżej prawa ustawodawca pozostawił właściwemu organowi luz decyzyjny, pozwalając na wydanie decyzji w oparciu o uznanie administracyjne

Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada, postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W najnowszym orzecznictwie podkreśla się nadto, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu, muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Badając legalność decyzji uznaniowych, sądy wielokrotnie stwierdzały, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 811/11).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że obowiązkiem organów wydających decyzje jest należyte określenie kryteriów, które zadecydowały o jej podjęciu.

Poza sporem pozostaje fakt, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i imienia, gdyż w stosunku do skarżącego będącego pracownikiem ochrony zostało wszczęte postępowanie karne o czyn z art. 585 § 1 k.s.h. w związku z ustaleniem, że skarżący jako członek zarządu firmy pełniący jednocześnie funkcję wiceprezesa w agencji wykonującej usługi w zakresie bezpośredniej ochrony fizycznej sporządzał fikcyjnej umowy zlecenia na osoby niezatrudnione w spółce i przedkładał do zaksięgowania wskazane w nich kwoty pieniędzy, chociaż określone umową zlecenia nie były wykonane przez wskazane w nich osoby, a ustalone kwoty pieniędzy nie zostały tym osobom wypłacone, przez co doprowadził do niekorzystnego rozporządzania mieniem spółki (v. postanowienie Prokuratury Rejonowej w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. [...], k. 39 akt administracyjnych).

Poza sporem pozostaje również twierdzenie Komendanta Głównego Policji, który, przyznając rację skarżącemu, podkreślił, że organ, rozstrzygając na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i imienia, winien kierować się także zasadą celowości i słuszności wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakazującą wydanie rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W doktrynie podnosi się że, artykuł 7 k.p.a., wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze, 2005, wydanie drugie).

Art. 7 k.p.a. nie określa wzajemnej relacji dwóch wskazanych wartości ani nie przesądza, która z nich jest bardziej relewantna.

Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Przepis ten nakłada zatem na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli w konkretnym przypadku pozostają one w sprzeczności. Realizacja interesu społecznego nie może więc prowadzić do nieuzasadnionego, nadmiernego naruszenia interesu indywidualnego.

Oba pojęcia nie są ustawowo zdefiniowane. Podzielając uwagi zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r. należy podkreślić, że obowiązkiem organu powołującego się na konieczność przedłożenia interesu społecznego nad słuszny interes obywatela jest w pierwszej kolejności zdefiniowanie obu pojęć w kontekście rozpatrywanej sprawy. Należy zauważyć, że przy podejmowaniu próby zdefiniowania pojęcia "słuszny interes obywateli" organ orzekający powinien mieć na względzie, że chodzi o "słuszny interes". Nie każdy więc interes, ale taki, który może być uznany za "słuszny". W ten sposób ustawodawca wprowadza dodatkowy moment oceniający. Wskazywać ma on na to, że chodzi o interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 73).

Zatem, gdy zachodzi konflikt pomiędzy wspomnianymi interesami, organ podejmujący rozstrzygnięcie w danej sprawie musi najpierw ocenić, czy dany interes obywateli jest słuszny, a następnie zdecydować, czy przeważy on nad interesem społecznym. W razie, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym, a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93, Sąd Najwyższy przyjął, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.

Jednocześnie należy zauważyć, że Sąd Rejonowy w O. II Wydział Karny postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...] umorzył postępowanie prowadzone przeciwko skarżącemu. Organ administracji, rozpatrując ponownie sprawę zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia winien wziąć pod uwagę podaną powyżej okoliczność.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekła jak w pkt 1 wyroku.

Odnośnie pkt 2 Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Odnośnie pkt 3 Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.