Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1488/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2004-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt.1 lit.a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.107 par.1, art.109, art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.28, art.29, art.30 ust.5, art.50, art.54 ust.1i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.), Protokolant referent Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2004 sprawy ze skargi E.K. – L. i J.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz E.K. –L. i J.L. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem kosztów postępowania


UZASADNIENIE

II SA/Lu 1488/03

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 11 lipca 2003 r. E.K. – L. i J.L. dokonali zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia nieruchomości składającej się z dział nr [...]i [...], położonych w L.przy ul. [...] i [...]. Do zgłoszenia dołączony został projekt budowlany, z którego wynika, że w celu wyrównania różnicy poziomów terenu, ściana ogrodzenia od strony ulicy W. zaprojektowana została na żelbetowej ścianie oporowej.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania ogrodzenia wraz z murem oporowym od strony ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że mur oporowy stanowi konstrukcję oporową w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy – prawo budowlane. Wykonanie takiej konstrukcji nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art.29 ustawy. Ponadto na terenie tym uchwałą Rady Miejskiej wprowadzono zakaz prowadzenia prac niwelacyjnych i nadsypywania ziemi w sposób utrudniający odpływ wód opadowych.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...]r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w tej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że zgłoszona inwestycja – w części dotyczącej budowy ogrodzenia od strony ulicy [...] – wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na oparcie ogrodzenia na konstrukcji oporowej. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów inwestorów uznał, że sprzeciw wniesiony został z zachowaniem terminu określonego w art.30 ust.5 ustawy – prawo budowlane, decyzja wydana została bowiem w 30 dniu od daty otrzymania zgłoszenia. W ocenie organu drugiej instancji terminu tego nie można liczyć do daty doręczenia stronie decyzji.

Organ drugiej instancji ustalił także, że budowa ogrodzenia od strony ulicy [...] została zakończona w dniu 27 sierpnia 2003 r. Wobec samowolnego rozpoczęcia i zakończenia części robót budowlanych organ drugiej instancji uznał, że rozpatrywanie tej sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i wyraził pogląd, że organ pierwszej instancji powinien przekazać sprawę służbom nadzoru budowlanego w celu podjęcia postępowania zmierzającego do doprowadzenia samowolnie rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa.

O decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wnieśli E.K. –L. i J.L., wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia.

Skarżący zarzucają, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art.30 ust.5 i ust.6 pkt 1 i 2, art.3 pkt 3 w zw. z art.28 ust.1 i art.29 ust.1 pkt 23 ustawy – prawo budowlane oraz przepisów prawa procesowego w szczególności przepisu art.107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało decydujący wpływ na jej podjęcie.

W uzasadnieniu skargi, obszernie odwołującym się do poglądów nauki i stanowiska orzecznictwa, skarżący przytoczyli przede wszystkim argumenty za dopuszczalnością zaskarżenia uzasadnienia decyzji administracyjnej i odnieśli się do wadliwego ich zdaniem ustalenia organu drugiej instancji co do zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wniesienia sprzeciwu. Skarżący bronili także poglądu, że ogrodzenie z murem oporowym nie stanowi konstrukcji oporowej, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – prawo budowlane. Skarżący zarzucili również, że nie nawozili ziemi na swoją działkę i nie zmieniali wyglądu naturalnie uformowanej rzeźby terenu. Podnieśli ponadto, że zaskarżona decyzja nie wskazuje, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji, adresata decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w terminie określonym w art.30 Prawa budowlanego. Termin ten upłynął w dniu 11 sierpnia 2003 r., ponieważ ostatni dzień terminu przypadał na niedzielę. Ponadto w odpowiedzi na skargę powtórzone zostały argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, że postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi należy przede wszystkim rozważyć dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Stosownie do przepisu art.107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o odwołaniu oraz podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie jest zatem obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (wyjątkowo, w przypadkach wskazanych w art.107 § 4 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego można odstąpić od obowiązku uzasadniania decyzji) i stanowi wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji jedną całość.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, nie publ., wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z.1, poz.51, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z.4, poz.72, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, LEX nr 44519). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało aprobatę w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J.Borkowski podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J.Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Takie stanowisko zajmuje również K.Radzikowski, który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną ("Glosa", nr 9 z 2004 r., str.40).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela pogląd, że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika tylko z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, poddanej kontroli sądu stosownie do przepisu art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Treścią skargi mogą być różne zarzuty dotyczące wyłącznie uzasadnienia, bowiem jego kształt, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samej osnowy rozstrzygnięcia, które może być, tak jak w rozpoznawanej sprawie, korzystne dla skarżących.

Rozpoznając skargę E.K.-L i J.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że część podniesionych w niej zarzutów, dotyczących uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] r., jest uzasadniona.

Słuszny jest przede wszystkim zarzut błędnej wykładni przepisu art.30 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji(Dz.U.Nr 106 z 2000 r., poz.1126 z późn. zmianami), a w konsekwencji wadliwego ustalenia, że skarżący przystąpili do robót budowlanych mimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu w ustawowym terminie.

Przepis art. 30 ust.1 ustawy - Prawo budowlane określa przypadki, w których wykonywanie robót budowlanych, nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi. Przepis art.30 ust. 5 stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Nie przesądzając w tym momencie, czy budowa ogrodzenia wraz z murem oporowym, podjęta przez skarżących wymagała pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia, odnieść się należy do stanowiska organów obu instancji co do sposobu obliczania tego terminu, w szczególności zaś do wyrażanego przez te organy i podtrzymywanego w odpowiedzi na skargę poglądu, że do zachowania terminu przez organ wnoszący sprzeciw wystarczające jest wydanie decyzji, stanowiącej sprzeciw, w ostatnim dniu tego terminu.

W ocenie Sądu pogląd ten jest błędny. W nauce prawa wyróżnia się terminy materialne i terminy procesowe. Termin materialny to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, natomiast termin procesowy to okres do dokonania czynności procesowej (B.Adamiak i J.Borkowski : "Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s.321, M.Jaśkowska, M.Masternak i E.Ochendowski: "Postępowanie sądowo – admin istracyjne", wyd.Lexis – Nexis, Warszawa 2004 r., s.116). Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub procesowego powinno być oparte nie tylko na kryterium zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy procesowej. Decydujące znaczenie ma przedmiot i treść przepisu ustanawiającego termin. Nie ulega wątpliwości, że termin przewidziany w przepisie art.30 ust.5 ustawy – Prawo budowlane jest terminem materialnym. O uznaniu go za termin materialny przesądza nie tylko to, że jest to termin wynikający z przepisów prawa materialnego, lecz także to, że termin ten określa moment rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych wymagających zgłoszenia. Przepis art.30 ust.5 kształtuje w ten sposób określone uprawnienia strony stosunku administracyjno-prawnego. Inwestor ma prawo przystąpić do wykonywania robót po upływie trzydziestu dni od daty zgłoszenia, jeżeli właściwy organ nie wniesie w tym czasie sprzeciwu.

Brak sprzeciwu oznacza w praktyce zgodę na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., IV SA 2208/96, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 747/97, nie publ.). Z tego względu niezmiernie istotne jest wyjaśnienie, co oznacza wniesienie sprzeciwu w terminie trzydziestu dni w rozumieniu powołanego przepisu.

Sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej. Rozważenia wymaga więc, czy sprzeciw może być uznany za wniesiony już z chwilą wydania decyzji administracyjnej, czy też dopiero z chwilą zakomunikowania jej stronie, w szczególności z chwilą doręczenia decyzji stronie.

W wyroku z dnia 20 lutego 2001 r. (V SA 1001/99, LEX nr 51257) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, ze decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny będący władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi decyzji możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny wydając decyzję zgodnie z art.104 k.p.a., spełnia wymogi formalne określone w art.107 § 1 k.p.a., lecz nie doręcza decyzji stronie. Decyzja jest wówczas sporządzona, lecz nie wydana. Na poparcie swojej argumentacji NSA przytoczył także przepis art.109 k.p.a., nakazujący doręczenie decyzji stronom na piśmie oraz art.110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji jest związany decyzją od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Natomiast w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA/Kr 965/02 (OSP 2003 r., poz.139) Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyraził, na tle art.54 ust.1 ustawy–Prawo budowlane, pogląd, że organ może zgłosić sprzeciw, o którym mowa w art.54 ust.1, jeżeli doręczy stronie decyzję w terminie określonym w tym przepisie. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podkreślił, że terminy określone w art.54 ust.1 i 2 (termin przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i termin do wniesienia sprzeciwu) są terminami prawa materialnego. Przepis ten ustanawia termin "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy i termin "dla strony", co oznacza, że strona ma obowiązek powstrzymania się od zamierzonego działania co najmniej przez czas określony w przepisie, przewidziany na ewentualne wniesienie sprzeciwu. Oba terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony i organu. Wykładnia znaczenia obu terminów musi być spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, czy chodzi o termin z punktu widzenia strony, czy też organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przychyla się do poglądu wyrażonego w tym orzeczeniu. Brzmienie przepisu art. 30 ust.5 i art.54 ust.1 w zw. z ust.2 jest w części dotyczącej sprzeciwu prawie identyczne. Można więc rozważania zawarte w tym orzeczeniu, a także w aprobującej glosie W.Tarasa odnieść do sprzeciwu z art.30 ust.5. Sprzeciw ten, wyrażony w formie decyzji administracyjnej, można uznać za wniesiony w terminie, jeżeli decyzja zawierająca sprzeciw zostanie doręczona stronie w terminie trzydziestu dni, wskazanym w art.30 ust.5. W praktyce oznacza to konieczność podejmowania decyzji o sprzeciwie z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym, tak by możliwe było jej doręczenie przed upływem terminu trzydziestodniowego. Po upływie trzydziestu dni inwestor ma już bowiem prawo przystąpić do wykonywania robót budowlanych bez spełniania jakichkolwiek dodatkowych warunków. W szczególności nie ma obowiązku, jeżeli decyzja o sprzeciwie nie została mu w ciągu trzydziestu dni w żaden sposób zakomunikowana, dowiadywania się, czy decyzja taka została wydana, ani oczekiwania przez dalszy okres na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu. Przepisy rangi ustawowej: ustawa-Prawo budowlane oraz kodeks postępowania administracyjnego nie nakładają na stronę takich obowiązków. Należy przy tym zauważyć, że przyjęcie koncepcji przeciwnej, dopuszczającej doręczenie decyzji po upływie terminu trzydziestodniowego powodowałoby powstawanie stanu niepewności przez czas bliżej nieokreślony i czyniłoby uprawnienie inwestora do przystąpienia do robót budowlanych po upływie trzydziestu dni od zgłoszenia iluzorycznym.

Rzeczą organu administracji jest takie zorganizowanie sobie pracy i zastosowanie takiego sposobu doręczenia, by decyzja o sprzeciwie mogła dotrzeć do adresata w terminie.

W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie dokonane zostało w dniu 11 lipca 2003 r. Decyzja stanowiąca sprzeciw nosi wprawdzie datę [...] r., jednak wysłana została dopiero w dniu 28 sierpnia 2003 r. Doręczenie decyzji nastąpiło natomiast w dniu 1 września 2003 r., czyli ze znacznym przekroczeniem trzydziestodniowego terminu. W żadnym zatem wypadku nie można uznać, że sprzeciw wniesiony został w terminie. W konsekwencji wadliwe jest także ustalenie, że skarżący przystąpili do budowy ogrodzenia mimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Odmienna ocena dokonana przez organ drugiej instancji narusza przepis art.30 ust.5 ustawy-Prawo budowlane i powoduje, że uzasadnienie decyzji jest w tym zakresie wadliwe. Dodać należy, że dla oceny, czy sprzeciw wniesiony został w terminie bez znaczenia jest moment przystąpienia przez skarżących do wykonywania robót. Okoliczność ta mieć będzie jednak znaczenie przy ocenie, czy skarżący mieli prawo przystąpić do budowy ogrodzenia w dniu 11 sierpnia 2003 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.3 pkt 3 w zw. z art.28 ust.1 i art.29 ust.1 pkt 232 ustawy-Prawo budowlane stwierdzić należy, że pojęcie konstrukcji oporowej w rozumieniu art.3 ust.3 obejmuje także mur oporowy, jest to bowiem rodzaj konstrukcji. Na takie rozumienie tego pojęcia wskazuje wykładnia językowa. Również wykładnia funkcjonalna nakazuje uznać mur oporowy za rodzaj konstrukcji oporowej. Zgodzić się także należy z organem drugiej instancji, że konstrukcja oporowa, niezależnie od tego czy jest samodzielną budowlą, czy elementem innej budowli wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest bowiem wymieniona w przepisie art. 29 ust.1 pkt 1-26. W tym zatem zakresie zarzuty skarżących są nieuzasadnione. Nie sposób jednak nie zauważyć, że stosownie do przepisu art.29 ust.1 pkt 23 budowa ogrodzeń, bez względu na zastosowane rozwiązania konstrukcyjne i materiały użyte do budowy nie wymaga pozwolenia na budowę. Wymóg dokonania zgłoszenia dotyczy tylko ogrodzeń usytuowanych m.in. od strony dróg, ulic i placów oraz ogrodzeń o wysokości większej niż 2,20 m, niezależnie od rodzaju zastosowanych rozwiązań technicznych. Skarżący sami jednak wskazali w zgłoszeniu, że budowa ogrodzenia wiąże się z koniecznością budowy także muru oporowego. Nie wykazali również, że element określony murem oporowym jest w istocie elementem ogrodzenia, nie posiadającym cech konstrukcji oporowej.

Całkowicie nieuzasadniony jest także zarzut, że zaskarżona decyzja nie wskazuje adresata. Decyzja ta odnosi się wyraźnie do obojga skarżących, jako stron postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie jest do nich "zaadresowana". Wymóg oznaczenia stron w rozumieniu art.107 § 1 k.p.a. został więc spełniony.

Wobec zakończenia budowy ogrodzenia w dniu 27 sierpnia 2003 r., czyli przed wniesieniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji, prawidłowe było uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji stanowiącej sprzeciw i umorzenie postępowania w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art.105 § 1 k.p.a.). Nie było jednak prawidłowe, jak zostało to wykazane wyżej, ustalenie, że sprzeciw wniesiony został w terminie.

Dopuszczenie zaskarżenia decyzji ze względu na wadliwość uzasadnienia oznacza, że przedmiotem badania sądu jest cała decyzja, a w konsekwencji wyrok sądu dotyczyć może tylko i wyłącznie decyzji jako całości. Uzasadnienie tłumaczy konkretne rozstrzygnięcie i nie jest możliwe uchylenie samego uzasadnienia i pozostawienie rozstrzygnięcia lub odwrotnie. Mogłoby to bowiem doprowadzić do funkcjonowania w obrocie decyzji bez uzasadnienia lub z uzasadnieniem fragmentarycznym i nie spójnym.

Stwierdzenie zatem naruszenia przepisów prawa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uchylenia całej decyzji. Nie da się wyeliminować tylko tych ustaleń i poglądów prawnych organu drugiej instancji, które dotyczą terminu do wniesienia sprzeciwu.

Należy ponownie podkreślić, że uzasadnienie decyzji wielokrotnie rozstrzyga o pozycji prawnej strony, zawiera też wskazania co do dalszego postępowania i wiążącą dla organów administracji ocenę faktów i prawa. Stąd istotne dla strony może być uzyskanie prawidłowego uzasadnienia, niezależnie od treści samej osnowy decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z błędną oceną zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wiąże się bowiem także wadliwe ustalenie, że skarżący przystąpili do budowy mimo wniesienia sprzeciwu. Gdyby tak było rozpoczęcie robót uznać należałoby za samowolę budowlaną i w stosunku do inwestorów zastosowanie miałby przepis art.49 b ustawy-Prawo budowlane. Natomiast w przypadku uznania, że budowa ogrodzenia wymagała – ze względu na konstrukcję oporową – pozwolenia na budowę, przystąpienie do tych robót na podstawie zgłoszenia stanowiłoby wprawdzie naruszenie przepisu art.30 ust.1 ustawy-Prawo budowlane, lecz nie miałby wówczas zastosowania ani art.48 ust.1, ani art.49 b ust.1 cytowanej ustawy. W orzecznictwie dominuje pogląd, iż w sytuacji, gdy inwestor dokona zgłoszenia w błędnym przekonaniu, że dana budowa nie wymaga pozwolenia na budowę i wobec niewniesienia sprzeciwu przez właściwy organ przystąpi do wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, zastosowanie mieć powinien przepis art.50 ustawy-Prawo budowlane. W konsekwencji, w przypadku gdy budowa została zakończona, zastosowanie miałby przepis art.51, a nie wskazane wyżej przepisy art.48 i 49 b ustawy-Prawo budowlane. Częściowo słuszny jest w tej sytuacji zarzut skarżących dotyczący tego fragmentu uzasadnienia, który mówi o dopuszczeniu się przez skarżących samowoli budowlanej i konieczności podjęcia przez organy nadzoru budowlanego odpowiednich działań.

Z punktu widzenia skarżących jest więc istotne, jakich ustaleń i ocen prawnych dokona organ w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta będzie bowiem wskazówką dla organów nadzoru budowlanego w innych sprawach dotyczących skarżących. Jest oczywiste, że organy te będą czuły się związane merytoryczną wypowiedzią organu drugiej instancji w tej sprawie.

Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi konieczność wydania decyzji ponownie, z rozstrzygnięciem identycznym jak zaskarżone, z innym jednak uzasadnieniem. Wydając decyzję ponownie powinien organ drugiej instancji usunąć z uzasadnienia decyzji te rozważania i ustalenia, które naruszają przepis art.30 ust.5 ustawy-Prawo budowlane, co zostało szczegółowo wyżej omówione.

Należy dodać, że wprawdzie dla oceny, czy sprzeciw organu pierwszej instancji wniesiony został w terminie nie ma w tym konkretnym przypadku znaczenia, że termin trzydziestodniowy upływał w niedzielę, 10 sierpnia 2003 r., w przypadku jednak uznania, że budowa ogrodzenia wymagała pozwolenia na budowę, istotne jest czy skarżący przystąpili do budowy po upływie trzydziestu dni od zgłoszenia, czy też wcześniej. Przepisy ustawy-Prawo budowlane nie wskazują sposobu liczenia terminów określonych w przepisach ustawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normują tylko terminy procesowe. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że do terminów materialnych prawa administracyjnego zastosowanie mieć będą reguły zawarte w części ogólnej kodeksu cywilnego. Zgodnie z art.115 k.c., jeżeli koniec terminu do dokonania czynności przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa dnia następnego. Termin trzydziestodniowy na wniesienie sprzeciwu jest jednocześnie terminem dla inwestora, określającym dzień przystąpienia do robót budowlanych. Z punktu widzenia inwestora nie jest to więc termin na dokonanie czynności, lecz termin nakładający obowiązek powstrzymania się od wykonywania robót budowlanych do czasu upływu tego terminu. Chwilę pozwalającą na przystąpienie do robót budowlanych określa trzydziesty dzień od dokonania zgłoszenia. Literalnie interpretując przepis art.30 ust.5 należałoby stwierdzić, że inwestor ma prawo przystąpić do budowy zawsze trzydziestego pierwszego dnia, licząc od daty zgłoszenia. Termin na wniesienie sprzeciwu musi być jednak skorelowany z terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Jeśli uzna się, że upływ terminu nie mógł nastąpić w dniu ustawowo wolnym od pracy, także rozpoczęcie budowy w tym dniu byłoby przedwczesne. W przypadku, gdy termin na wniesienie sprzeciwu upłynąłby dnia następnego po dniu ustawowo wolnym od pracy, rozpoczęcie robót byłoby możliwe dopiero po upływie trzydziestu jeden dni od chwili dokonania zgłoszenia.

W rozpoznawanej sprawie inwestor wskazuje różne terminy rozpoczęcia budowy ogrodzenia, okoliczność ta wymagała więc będzie ustalenia przez organy nadzoru budowlanego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 powołanej ustawy.