Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 174/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art. 77 § 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 85 ust. 2 pkt 1b
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi F.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F.G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009r. J.B. oraz J.W., wspólnicy M spółki cywilnej, wystąpili o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na budynek usługowy z częścią socjalno-biurową, zlokalizowanego w [...] na działce o nr ewid. [...]. Działalność miała polegać na suszeniu i konfekcjonowaniu słonecznika.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Burmistrz nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wnioskodawca przedłożył raport dnia [...] października 2009 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] Burmistrz, po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania jednej ze stron postępowania – F.G., decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (k. 72 akt adm.).

Zdaniem Kolegium Burmistrz nie przeprowadził oceny oddziaływania na środowisko wynikającej z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), nie odniósł się do treści raportu, nie ocenił tego dowodu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie miało możliwości oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż organ pierwszoinstancyjny przesyłając akta sprawy takiego raportu nie załączył. Ponadto Kolegium wskazało na inne uchybienia proceduralne.

W toku prowadzonego ponownie postępowania pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o zmianę zakresu wniosku poprzez określenie jego przedmiotu jako "montaż instalacji do suszenia i konfekcjonowania słonecznika w budynku magazynowo-składowym z częścią socjalną w [...], na działce o nr ewid. [...]". Jednocześnie przedłożono nowy raport oddziaływania na środowisko wraz z korektami wynikającymi z przebiegu dotychczasowego postępowania, w tym z uzgodnień właściwych organów.

Ze względu na zmianę wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, Burmistrz przeprowadził ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie, uzyskując również uzgodnienia właściwych organów opiniujących. W toku postępowania F.G. wielokrotnie wnosił na piśmie szczegółowe zastrzeżenia i uwagi co do jego przebiegu, dokonywanych czynności i ustaleń.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Burmistrz, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 52 b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na montażu instalacji do suszenia i konfekcjonowania słonecznika w budynku magazynowo-składowym z częścią socjalną w [...], na działce o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż ocena oddziaływania na środowisko nie wykazała, by eksploatacja instalacji mogła spowodować przekroczenie określonych norm dotyczących ochrony środowiska. W zakresie gospodarki wodno-ściekowej przedsięwzięcie nie będzie stanowiło zagrożenia dla środowiska. Ścieki bytowe powstające na etapie użytkowania, odprowadzane będą do istniejącej kanalizacji miejskiej. Wody opadowe i roztopowe wprowadzane będą powierzchniowo w grunt. Przedsięwzięcie nie będzie źródłem powstawania ścieków technologicznych.

Także emisja zanieczyszczeń nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm, pod warunkiem zastosowania rozwiązań technicznych wskazanych w niniejszej decyzji.

Użytkowanie przedsięwzięcia związane będzie również z emisją hałasu, przede wszystkim z wentylatora wyciągowego. Przeprowadzona w tym zakresie analiza oddziaływania nie wykazała wykroczeń dopuszczalnych norm hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej. Dotrzymanie standardów jakości środowiska możliwe będzie pod warunkiem zastosowania tłumika na wentylatorze. Ponadto instalacja będzie użytkowana wyłącznie w porze dziennej.

Najbliżej położonym obszarem Europejskiej Sieci Ekologicznej są "[...]" (ok. 0,5 km). Jednakże inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na takie obszary, a także inne formy ochrony przyrody.

Ponadto na etapie eksploatacji inwestycji zobowiązano wnioskodawcę do przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie badania poziomu hałasu podczas pracy instalacji, która pozwoli na kontrolę, czy przyjęto właściwe rozwiązania projektowe i czy zastosowano właściwe urządzenia chroniące środowisko, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – na zapobieganie negatywnym skutkom. W ocenie organu realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w obowiązujących przepisach, jeśli spełnione zostaną warunki określone w niniejszej decyzji.

Od powyższej decyzji Burmistrza odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł F.G. zarzucając:

– zrealizowanie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej;

– wykraczanie prowadzonej działalności poza granice obszaru lokalizacji poprzez emisje hałasu i odoru - spalin itd. o charakterze stałym od rana do późnych godzin wieczornych;

– mijanie się z prawdą, poprzez określenie w decyzji możliwości wyeliminowania uciążliwości związanych z emisją odoru;

– ogłaszanie przetargu na działkę znajdującą się blisko od omawianej,

z zaznaczeniem zakazu prowadzenia działalności uciążliwej, a jednocześnie wyrażanie zgody na umieszczanie takiej działalności obok;

– zawarcie w decyzji zapisów w znacznym stopniu nieprawdziwych, a dotyczących zamontowania komina do odprowadzania spalin na dachu, a wyrzutni do odprowadzania ciepłego powietrza (odoru) na ścianie bocznej i połączonej

z piecem – maszyną do prażenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu organu pierwszej instancji naruszenia prawa w zakresie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zarzuty zawarte w odwołaniu, nie miały wpływu na zgodność z przepisami prawa mającymi zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a ponadto były już przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. złożył F.G. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Podtrzymując dotychczasowe zarzuty skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Rozpoznając sprawę po raz pierwszy, wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 554/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zdaniem Sądu Kolegium nie odniosło się do kluczowych kwestii stanowiących o istocie rozpoznawanej sprawy administracyjnej, a niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. W kontekście ww. zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bądź ewentualnie uzupełnić, w oparciu o normę art. 136 k.p.a., materiał dowodowy w sprawie. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu nie było jedynie przytoczenie treści przepisów prawa i ocena postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a dodatkowo odniesienie się do kwestii określonych w art. 85 ust. 2 ustawy u.i.o.ś. oraz zarzutów odwołania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Ponadto prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze

swoje rozstrzygnięcie w sprawie ograniczyło tylko do kilku zdań stwierdzających, iż organ pierwszej instancji przedmiotowe postępowanie przeprowadził w sposób prawidłowy. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odniesiono się szczegółowo do zarzutów odwołania. Kolegium nie dokonało jakiejkolwiek analizy konkretnych warunków i okoliczności istotnych dla przeprowadzanej oceny oddziaływania konkretnego i zindywidualizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie dokonało również w zasadzie oceny dowodów, ani też w jakimkolwiek zakresie weryfikacji przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń i szczegółowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Takie działanie organu odwoławczego stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji, celem zapewnienia tej ogólnej zasady postępowania.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiła Sądowi ocenę kryteriów, jakimi kierowało się Kolegium utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Z uwagi na przedmiot zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającego ją postępowania, także ze względu na konieczność zagwarantowania zasady przezorności w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska przed ewentualnymi zagrożeniami, konieczne było zapewnienie realizacji zasady praworządności przez obydwa organy administracji publicznej i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu wnioskodawcy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien objąć oceną

i rozstrzygnięciem te kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Nadto organ winien uzasadnić decyzję administracyjną zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Po zwrocie akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie przeprowadzając dodatkowych ustaleń, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...].

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwzględnił wszystkie okoliczności o których mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja zawiera wszystkie elementy obligatoryjne – takie jak rodzaj i miejsce realizacji, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji dla potrzeb decyzji o pozwoleniu na budowę, wymogi dotyczące awarii przemysłowych i oddziaływania transgranicznego na środowisko.

Decyzja organu pierwszej instancji zawiera nadto rozstrzygnięcia fakultatywne dotyczące konieczności zapobiegania oraz ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nakłada także obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej,

Powołując się na raport, organ drugiej instancji wywiódł, że ocena inwestycji nie wykazała, by eksploatacja instalacji mogła spowodować przekroczenie określonych norm dotyczących ochrony środowiska. Mimo, że przedsięwzięcie będzie źródłem emisji zanieczyszczeń powietrza w postaci gazów spalinowych i ciepłego powietrza oraz hałasu to zdaniem organu te niedogodności mieszczą się w granicach norm, a przewidziane rozwiązania techniczne pozwolą na dotrzymanie standardów jakości środowiska. Ze względu na rodzaj inwestycji nie było podstaw do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, ponadto na etapie eksploatacji inwestycji zobowiązano wnioskodawcę do przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie badania poziomu hałasu podczas pracy instalacji.

Co do zarzutów skarżącego zgłoszonych w odwołaniu Kolegium podało, że ich nie podziela i podtrzymuje w całości stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji. Natomiast co do prowadzenia inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, to kwestia ta nie może być rozpoznawana w toku tego postępowania, bowiem przedmiot niniejszej sprawy stanowi decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

W konsekwencji zdaniem organu w sprawie brak jest dowodów na to, iż inwestycja oddziaływać będzie poza granice nieruchomości lokalizacyjnej jak emisja hałasu i odoru oraz spalin. Nadto nie można z góry zakładać, iż przedsiębiorca nie będzie realizował wszystkich zaleceń i rozwiązań technicznych, o których mowa w raporcie.

Podnoszony zarzut, iż na sąsiedniej działce organ zabronił prowadzenia działalności uciążliwej dla otoczenia, w opinii SKO nie ma związku ze sprawą. Brak jest także przesłanek dla uwzględnienia zarzutu o zawarciu w decyzji zapisów w znacznym stopniu nieprawdziwych, a dotyczących zamontowania na dachu komina do odprowadzania spalin z wyrzutni służącej do odprowadzania ciepłego powietrza (odoru) na ścianie bocznej i połączonej z piecem-maszyną do prażenia.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł F.G.. Podtrzymując swoje zarzuty podniesione w odwołaniu podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium i po raz kolejny podniósł, iż:

- ciepłe powietrze pochodzące z komory i gazy spalinowe to "odory", na które dotychczas brak norm i pisanie, że zostaną zachowane dopuszczalne normy mija się z prawdą;

- o tym, że przedmiotowa inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej świadczy decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] w której to organ podał, że doszło do samowoli budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku poprzez użycie pieca do suszenia słonecznika w budynku magazynowo-składowym;

- nieprawdziwe jest twierdzenie organu, iż emisja hałasu przy tej inwestycji nie będzie wykraczała poza teren nieruchomości, na której inwestycja się znajduje;

- sposób dotychczasowego postępowania przedsiębiorcy w stosunku do sąsiadów pozwala skarżącemu sądzić, że nie będzie on przestrzegał norm i zabezpieczeń o których piszą organy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej, sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt. II SA/Go 554/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania.

Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 września 2011 r.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – po uchyleniu decyzji i wydaniu nowego orzeczenia – Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., I SA/Kr 988/06, M. Podatkowy 2007/8/3).

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090).

Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (wyrok NSA z 25 października 2006 r., I OSK 1377/05, LEX nr 281309). W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz w doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/99, OSNP 2000, wyrok NSA z 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199).

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 554/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił m.in. uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kluczowych kwestii stanowiących o istocie rozpoznawanej sprawy administracyjnej a niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bądź ewentualnie uzupełnić, w oparciu o normę art. 136 K.p.a., materiał dowodowy w sprawie. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym postępowaniu nie było jedynie przytoczenie treści przepisów prawa i ocena postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a dodatkowo odniesienie się do kwestii określonych w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także zarzutów odwołania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy konkretnych warunków i okoliczności istotnych dla przeprowadzanej oceny oddziaływania konkretnego i zindywidualizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie dokonał również w zasadzie oceny dowodów, ani też w jakimkolwiek zakresie weryfikacji przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń i szczegółowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Skutkiem tych okoliczności stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, co uniemożliwiło Sądowi dokonanie pełnej sądowej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym.

Skutkiem uprawomocnienia się wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był obowiązek objęcia przez organ odwoławczy kompleksową ocena i rozstrzygnięciem tych kwestii, które zostały dotychczas pominięte w toku rozpoznania sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a także uzasadnienia decyzji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało jedynie na wprowadzeniu poprawek do uzasadnienia własnej decyzji – uzupełniając je formalnie o element wskazany w art. 85 ust. 2 pkt 1b) u.i.o.ś (tj. informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) jednak w samej treści uzasadnienia nie przeprowadziło analizy i oceny dowodu, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten jest dowodem w sprawie jak każdy inny i musi podlegać ocenie organu co do jego merytorycznej zawartości, w świetle pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania dowodowego (wyrok WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2011 r., II SA/Gd 312/11, LEX nr 898190).

Przepis art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zawiera wyliczenie elementów, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z treści pkt 7 lit. a) tego przepisu wynika, iż powinien on zawierać uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w tym nie tylko na rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, ale przede wszystkim na ludzi. Z kolei z pkt 15 wynika, iż powinien on zawierać również analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Raport, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, praktycznie nie odnosi się w ogóle do kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na ludzi, zawiera również stwierdzenie, że nie przewiduje się konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, gdy tymczasem konflikty te już się pojawiły, a ich przejawem są chociażby okoliczności opisane w pkt 3 i 4 skargi. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają zaś szczegółowej i wnikliwej analizy raportu pod tym kątem, organy poprzestały na powtórzeniu w swych rozstrzygnięciach tez zawartych w raporcie oraz na stwierdzeniu, iż odpowiada on wymogom formalnym określonym w art. 66 u.i.o.ś., zawiera wszystkie niezbędne elementy i brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Kwestia odniesienia się w raporcie (oraz w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia) do oddziaływania na ludzi planowanego przedsięwzięcia tego rodzaju jak w niniejszej sprawie, zwłaszcza z uwagi na emisję przez planowaną instalację pochodzących z obróbki termicznej ziarna słonecznika substancji uciążliwych zapachowo (tzw. odorów) oraz gazów spalinowych, ma o tyle istotne znaczenie, iż wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania w zakresie uzgodnień winna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości.

W tym miejscu na marginesie dodać należy, iż w medycynie obserwuje się przypadki alergii wziewnych i kontaktowych u ludzi na nasiona słonecznika i związanych z tym chorób somatycznych. Reakcje alergiczne są przy tym zróżnicowane, od lekkich aż po groźny dla życia wstrząs anafilaktyczny. Reakcje alergiczne występują zarówno u dorosłych jak i u dzieci (literatura: Yagami A.Anaphylaxis to lipid transfer protein from sunflower seeds. Allergy 2010 Oct; 65 (10):1340-1; Caubet JC, Hofer MF, Eigemann PA, Wassenberg J. Snacks seeds allergy in children. Allergy. 2010 Jan; 65(1):136-7;Palma-Carlos AG, Palma-Carlos ML, Tengarrinha F. Allergy to sunflower seeds. Eur Ann Allergy Clinimmunol 2005 May; 37(5):183-6). Znane są także przypadki obsesji psychicznych związanych z długotrwałym przebywaniem w środowisku obciążonym odorami, (patrz "Choroby alergiczne i astma" pod redakcją prof. Józefa Małolepszego Wydawnictwo Volumed, Wrocław 1996 roku i "Psychiatria" pod redakcją Adama Bilikiewicza i Włodzimierza Strzyżewskiego, Wydawnictwo OZWL Warszawa 1992 rok).

Sporządzony w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera również opisu analizowanych wariantów, w szczególności analizy, czy możliwy był wariant alternatywny polegający na umieszczeniu wyrzutni wentylatora w innym miejscu, usytuowanym w większej odległości od działki skarżącego (art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.), nie zawiera również wskazania trudności wynikających z niedostatków technik lub luk we właściwej wiedzy w zakresie omówionej wyżej emisji uciążliwości zapachowych – odorów (art. 66 ust. 1 pkt 17 u.i.o.ś.).

W toku badania zgodności z prawem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, gdyż może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami regulującymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Wskazanie przez Sąd powyższych braków raportu w świetle art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. nie wykracza jednak poza to ograniczenie.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło również szeregu innych okoliczności w sprawie. Mianowicie, z czego wynikała i czym miała skutkować dokonana przez inwestorów w toku postępowania administracyjnego zmiana zakresu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego na "montaż instalacji do suszenia i konfekcjonowania słonecznika w budynku magazynowo-składowym z częścią socjalną w [...], na działce o nr ewid. [...]", skoro oczywistym jest, że na samym montażu instalacji do suszenia i konfekcjonowania słonecznika działalność gospodarcza w tym przedmiocie się nie kończy. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotem tej działalności ma być suszenie i konfekcjonowanie słonecznika białego i czarnego w ilości 15 ton miesięcznie (180 ton rocznie). Według raportu planowana działalność miała polegać na suszeniu i konfekcjonowaniu ziarna słonecznika, gdy tymczasem we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor wspomina o prażeniu ziarna słonecznika. Z raportu wynika, że zabudowa mieszkaniowa jest położona najbliższej odległości 50-80 m, gdy tymczasem sami inwestorzy podają, że jest to odległość 13 metrów od granicy działki i 17 metrów od budynku. Nie jest również jasne, na jakiej podstawie sporządzony w sprawie raport przyjmuje, że zarówno odory, hałas i gorące powietrze (będące efektem działalności prowadzonej na wskazaną wyżej skalę i o wskazanych wyżej rozmiarach) będą utrzymywały się w granicach działki objętej planowaną inwestycją, skoro nawet doświadczenie życiowe wskazuje na dokładną odwrotność tego zjawiska.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez wszechstronnej oceny materiału dowodowego, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także na podstawie obarczonego istotnymi brakami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nie realizując wynikającego z art.153 p.p.s.a. obowiązku uwzględnienia wszystkich wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 554/11, a konkretnie wskazania dotyczącego ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dokonania merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Gdyby zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na pełną realizację wskazań Sądu zawartych w pierwszym wyroku, decyzję organu pierwszej instancji należało wówczas uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej obowiązane będą poddać wnikliwej analizie i ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza pod kątem spełnienia wymogów z art. 66 ust. 1 u.i.o.ś oraz wyjaśnić wskazane wyżej wątpliwości w sprawie.

Z uwagi na uchylenie wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. (w sytuacji gdy poprzednim wyrokiem została uchylona jedynie decyzja organu odwoławczego) należy zwrócić uwagę, iż nie oznacza to automatycznie wykroczenia przez Sąd poza zakres wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania wcześniejszą oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku. Po pierwsze bowiem, Kolegium formalnie uzupełniło uzasadnienie swej decyzji o elementy określone w art. 85 ust. 2 pkt 1b) u.i.o.ś. – więc siłą rzeczy inny musiał być zakres sądowej oceny sprawy, aniżeli w toku rozpoznawania sprawy po raz pierwszy, tzn. ocena ta musiała dotyczyć merytorycznych aspektów sprawy. Po drugie natomiast – pomijając pierwszy argument – ocena prawna w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. nie odnosi się do danej sentencji orzeczenia (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części bądź oddalenia skargi), ale powinna być rozumiana jako wyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie (wyrok NSA z 11 czerwca 2010 r., II FSK 245/09, LEX nr 596337).

W konsekwencji zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje natomiast oparcie w treści art. 200 p.p.s.a., na co złożył się koszt uiszczonego w sprawie przez skarżącego wpisu sądowego w kwocie 200 zł oraz koszt dojazdu do Sądu w wysokości 100 zł.