Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1105/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 12, 14
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 58, 59, 67 i 87 ust. 1 (właściwie art. 96 ust. 1)
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 549/20 ze skargi A[...], T[...], L[...] i E[...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 [...] r., nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., I SA/Wa 549/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A[...], T[...], L[...] i E[...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 16 [...] r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 156 § 1 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. polegającą na uznaniu, iż dokonanie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdy przestała obowiązywać podstawa prawna wydania decyzji pierwotnej, stanowi rażące naruszenie art. 155 k.p.a. w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 k.p.a., pomimo braku w art. 155 k.p.a. jednoznacznego ograniczenia jego zastosowania w przypadku gdy przestała obowiązywać podstawa prawna wydania decyzji pierwotnej, w związku z czym dopuszczalna jest odmienna wykładnia art. 155 k.p.a., co wyklucza możliwość uznania jako "rażącego" naruszenia tego przepisu w ww. sytuacji;

2. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 12, art. 14 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), dalej jako "ustawa z 1958 r.", oraz art. 58, art. 59, art. 67 i art. 87 ust. 1 (właściwie art. 96 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1989.14.74 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", polegającą na błędnym uznaniu, iż nie została zachowana ciągłość regulacji prawnej pomiędzy ww. przepisami ustawy z 1958 r. i u,g,g., co miałoby być równoznaczne z tym, że uchylenie i zmiana decyzji pierwotnej opartej o ustawę z 1958 r., w okresie obowiązywania u.g.g., stanowi rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo tego, iż w ocenie składającego skargę kasacyjną pomiędzy ww. przepisami zachowana została ciągłość regulacji;

3. niewłaściwe przyjęcie, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. oraz art. 58, art. 59 i art. 67 u.g.g. w wyniku błędnego uznania, że w sytuacji gdy przepisy art. 58, art. 59 i art. 67 u.g.g. nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji pierwotnej, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. w oparciu o te przepisy została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy za wydanie decyzji bez podstawy prawnej można uznać jedynie sytuację, gdy nie ma w ogóle przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie;

4. niewłaściwe przyjęcie, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 k.p.a., w wyniku błędnego uznania że decyzja z dnia 24 lipca 1990 r. wydana z zastosowaniem art. 155 k.p.a., uchylająca wcześniejszą decyzję z dnia 3 kwietnia 1975 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczony grunt i ustalająca kwotę odszkodowania w oparciu o nowy stan prawny (tj. art. 58, art. 59 i art. 67 u.g.g.) nie obowiązujący w dacie wydawania decyzji pierwotnej, narusza podstawową zasadę niedziałania prawa wstecz wynikającą z art. 6 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w omawianej sytuacji nie mamy do czynienia z przypadkiem działania prawa wstecz;

co w efekcie doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi oraz braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 16 [...] r., pomimo zaistnienia ww. naruszeń prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które powinny być uwzględnione przez Sąd I instancji zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezależnie od zarzutów skargi;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 16 [...] r., wydanej pomimo braku pełnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy i braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w szczególności co do tego, czy decyzja z dnia 24 [...] r. odpowiadała przedmiotowi prowadzonego postępowania, jak również co do tego, czy strony wyraziły zgodę na wydanie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 16 [...] r. i nieuprawnione rozstrzygnięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii należących do właściwości organu, tj. ustalenie że wydana decyzja z dnia 24 lipca 1990 r. nie odpowiadała przedmiotowi prowadzonego postępowania, jak również, że została wydana bez zgody stron, co zdaniem Sądu I instancji dodatkowo świadczy o istnieniu wady kwalifikowanej, którą obarczona jest decyzja z dnia 24 [...] r., podczas gdy wyjaśnienie i rozstrzygnięcie tych kwestii należy zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. wyłącznie do organu administracji publicznej, a w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. do sądu administracyjnego należy kontrola takich działań organu administracji, a nie jego zastępowanie, w związku z czym Sąd I instancji w niniejszej sprawie wykroczył poza kompetencje kontrolne właściwe dla sądu administracyjnego;

3. z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia powyższego zarzutu, zarzucono dodatkowo błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na ustaleniu, iż brak było zgody stron co do wydania decyzji z dnia 24 [...] r. oraz, że decyzja ta nie odpowiadała przedmiotowi postępowania, pomimo że takie wnioski nie wynikają z logicznej i zgodnej z doświadczeniem życiowym oceny materiału zgromadzonego w aktach sprawy, ponieważ prawidłowa tj. logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym ocena materiału znajdującego się w aktach wskazuje, że wydanie powyższej decyzji nastąpiło na wniosek i za zgodą stron, błędne ustalenie skutkowało niewłaściwym uznaniem w zaskarżonym wyroku wystąpienia rażącego naruszenia art. 155 k.p.a., uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 [...] r. w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo braku obalenia domniemania legalności decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż badane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 158 k.p.a.), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach k.p.a. Istotę tegoż postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rekapitulując z powyższego punktu widzenia dotychczasowy stan sprawy należy zauważyć, iż Minister Rozwoju decyzją z dnia 16 [...] r. nr D[...], po rozpatrzeniu odwołania A[...], T[...], L[...] i E[...] od decyzji Wojewody M[...] z dnia 23[...] r., nr 1[...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy M[...] z dnia 24 [...] r., nr W[...] uchylającej decyzję Naczelnika Dzielnicy W[...] z dnia 3 [...] r., nr T[...], uchylił w całości decyzję Wojewody M[...] z dnia 23 [...] r., nr 1[...] oraz stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy M[...] z dnia 24 [...] r., nr W[...]. Powyższa decyzja Ministra Rozwoju, pomimo iż była zasadniczo korzystana dla odwołujących się, została zaskarżona do Sądu I instancji przez A[...], T[...], L[...] i E[...]. Skarżące, choć akceptowały rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające nieważność decyzji Zastępcy Burmistrza Dzielnicy M[...] z dnia 24 [...] r., to jednak nie akceptowały uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z uwagi na pominięcie – ich zdaniem – wielu przyczyn nieważności tejże decyzji, poza tymi wskazanymi przez organ odwoławczy.

Oceniając, w tak zakreślonych ramach, trafność uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Zastępcy Burmistrza Dzielnicy M[...] z dnia 24 [...] r. została wydana w trybie art. 155 k.p.a., który zgodnie z ówczesnym brzmieniem stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu. Sąd skonstatował, iż decyzja ta wydana została w toku postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z decyzji podejmowanych w ramach postępowania zwrotowego, w szczególności z decyzją organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika, iż organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania winien udowodnić istnienie przesłanek wykluczających możliwość zwrotu niewykorzystanej na budowę szpitala części nieruchomości, jak też rozważyć zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. celem zmiany decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej części nieruchomości, która nie była objęta planowaną budową szpitala. Finalnie, Zastępca Burmistrza Dzielnicy M[...] decyzją z dnia 24 [...] r. uznał, że z uwagi na ustalony w sprawie stan faktyczny, tj. wykorzystanie spornego gruntu na cel budowy osiedla mieszkaniowego Wilanów III oraz poszerzenie ulic, nie ma możliwości wydzielenia na terenie objętym żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości takiej części, którą można by wyłączyć z granic lokalizacji inwestycji i zwrócić byłym właścicielom. W takiej sytuacji Zastępca Burmistrza Dzielnicy M[...] za zasadne uznał uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy W[...] z dnia 3 kwietnia 1975 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i orzeczenie w tym zakresie nowej jego wysokości w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy u.g.g.

Sąd I instancji, oceniając z punktu widzenia powyższych ustaleń legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, zgodził się z konkluzją tegoż organu o istnieniu podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Zastępca Burmistrza Dzielnicy M[...] z dnia 24 [...] r., stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał trzy powody uzasadniające stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Po pierwsze decyzja ta rażąco naruszała prawo z uwagi na to, iż została wydana w innym przedmiotowo postępowaniu niż postępowanie odszkodowawcze w związku z wywłaszczeniem nieruchomości, tj. w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a zatem nie odpowiadała przedmiotowi prowadzonego przez organ postępowania. Decyzja ta zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a., podczas gdy organ winien załatwić w postępowaniu rozpoznawczym, w trybie zwykłym sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po drugie Sąd I instancji skonstatował, iż zmiana decyzji wywłaszczeniowej, w części tyczącej odszkodowania, nastąpiła bez zgody stron postępowania (adresata decyzji) na uchylenie lub zmianę decyzji wywłaszczeniowej z dnia 3 [...] r., co rażąco naruszało art. 155 k.p.a. Trzecim powodem wskazującym na nieważność decyzji podjętej w trybie art. 155 k.p.a. była zmiana stanu prawnego, która nastąpiła pomiędzy datą wydania decyzji wywłaszczeniowej (3 kwietnia 1975 r.), podjętej na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., a datą podjęcia decyzji z dnia 24 [...] r., tj. w czasie obowiązywania przepisów u.g.g. i niemożność zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Sąd I instancji nie uznał za przyczynę nieważności decyzji z dnia 24 [...] r. zmianę podmiotową postępowania zakończonego tą decyzją, w porównaniu z postępowaniem zakończonym decyzją wywłaszczeniową z dnia 3 [...] r. Nadto nie dopatrzył się nieważności decyzji z dnia 24 [...] r. we wskazanym w decyzji sposobie zapłaty odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców dawnego właściciela oraz w nieprzekazaniu przyznanej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Kwestie te, z uwagi na kierunek zaskarżenia wniesionej kasacji i postawione w niej zarzuty, nie będą przedmiotem dalszej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do oceny postawionych zarzutów wypada zauważyć, iż skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podniesionym z uwagi na brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzut ten postawiony został w kontekście dwóch okoliczności, które w ocenie Sądu I instancji uzasadniały stanowisko o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezachowania przedmiotu postępowania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz zgody strony na wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia regulacji prawnej z zakresu gromadzenia materiału dowodowego sprawy, nie wskazał dowodów, z których powyższe okoliczności miałyby wynikać. Nie podważył także oceny okoliczności faktycznych sprawy, z której wynika zarówno brak tożsamości sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zmiany w trybie nadzwyczajnym decyzji wywłaszczeniowej, jak i brak zgody następców prawnych wywłaszczonego właściciela na zmianę decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a. Przy czym, dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń tyczących braku zgody stron postępowania na zmianę decyzji wywłaszczeniowej nie można dezawuować ogólnym zarzutem kasacyjnym odwołującym się do "zasad logiki i doświadczenia życiowego". Tym bardziej gdy zaniechano wskazania, które z wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji naruszają zasady logiki i doświadczenia życiowego. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż z okoliczności sprawy wynika, że między organem a stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczyła się korespondencja w kwestii "zrekompensowania strat wywołanych niemożnością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości". Wnioskodawcy postępowania o zwrot nieruchomości oczywiście godzili się na otrzymanie kolejnego odszkodowania. Nie wskazywali jednak sposobu w jaki miałoby to nastąpić. Nie budziło natomiast wątpliwości, iż odszkodowanie za wywłaszczoną w 1975 r. nieruchomość zostało już przyznane i wypłacone. Uczestnicy tegoż postępowania nie wskazywali w szczególności na przepis art. 155 k.p.a. jako na podstawę prawną otrzymania dalszego odszkodowania (vide. k.111 akt administracyjnych). Z kolei, już tylko treść uzasadnienia decyzji z dnia 24 [...] r. wskazująca, iż: "Jedyną możliwą na drodze adm. formą rekompensaty byłym właścicielom strat, wynikających z pominięcia ich praw przy rozdysponowaniu wywłaszczonego gruntu jest ponowne przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego", wyraźnie akcentuje świadomość organu rozstrzygania w zakresie odszkodowania w sprawie, której przedmiotem był zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika jednocześnie aby akta sprawy, w ramach której wydano decyzję z dnia 24 [...] r. były niekompletne, chociażby wskutek upływu czasu od dnia wydania omawianych rozstrzygnięć.

Sąd I instancji podnosząc powyższe kwestie wskazujące na rażące naruszenie art. 155 k.p.a. podczas wydawania decyzji z dnia 24 lipca 1990 r., nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a., skoro okoliczności te wynikały z akt sprawy i były podnoszone w toku postępowania jako zarzuty wobec decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Dokonana w zaskarżonym wyroku ocena okoliczności sprawy nie wykraczała poza obowiązki Sądu I instancji zakreślone treścią art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny sprawując kontrolę administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem potwierdzić zasadności stanowiska autora kasacji, iż Sąd I instancji oceniając powyższe okoliczności, pozostające w granicach sprawy administracyjnej, orzekł merytorycznie, do czego nie jest uprawniony.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż aktualnie w orzecznictwie sądowym powszechnie akceptowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91; wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK 1206/11; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Test nieważności decyzji rozpoczyna ocena oczywistości naruszenia prawa. Oczywistość ta polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. W rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o sposób przeprowadzenia wykładni prawa i ewentualne błędy w tym zakresie ale o jasne i niedwuznaczne przekroczenie prasa.

Zakres możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, wzbudzał kontrowersje tyczące m.in. tożsamości sprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Co do zasady ocena tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych winna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest jednak, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym jeżeli zmiana ta zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona. Tym samym na gruncie art. 155 k.p.a. dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1/4; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 37/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zbadanie zachowania ciągłości regulacji prawnych odnoszących się do określonego zagadnienia w przypadku derogacji aktu prawnego i wejścia w życie kolejnego aktu regulującego odrębnie problematykę uregulowaną dotychczas w akcie derogowanym, jest zabiegiem prawnie złożonym i wymagającym wielowątkowej analizy interpretacyjnej. Trafnie wskazuje autor kasacji, iż wykładnia regulacji prawnych derogowanej ustawy z 1958 r. i przepisów u.g.g., w kontekście wymaganego na gruncie art. 155 k.p.a. zachowania ciągłości instytucji prawnych tyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności ustalenia odszkodowania, uniemożliwia dostrzeżenie rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 155 k.p.a., a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, podnoszone powyżej uwagi nie wynikają z wykładni językowej powyższego przepisu, lecz są następstwem wykładni systemowej, uwzględniającej dodatkowo kontekst celowościowy instytucji zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Ewentualna wada prawna przeprowadzonej w takich okolicznościach oceny zastosowania art. 155 k.p.a. nie ma charakteru oczywistego, co jest niezbędne dla uznania rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafnie wskazał autor kasacji, iż możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w razie zmiany stanu prawnego nie była jednolicie oceniana w dotychczasowym orzecznictwie. Rozbieżność stanowisk występowała zarówno w okresie ferowania decyzji z dnia 24 [...] r., jak i w czasach bardziej współczesnych. Wg przeważającego poglądu możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych, co oznacza, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1984 r., SA/Ka 660/83 z glosą J.Borkowskiego, OSP 1986/7-8/134; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., I SA 1826/98, Lex nr 57178; wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01 z glosą K.Celińskiej-Mysław, OSP 2004/9/111; Z.Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4; B.Adamiak: Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 1(10)/2007; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 405/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano jednak również pogląd przeciwny, dopuszczając możliwość zamiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. mimo zmiany stanu prawnego (vide: uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010/1/4, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem ugruntowane jest zapatrywanie, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych wariantów wykładni danego przepisu, to podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze. W konsekwencji, podstawą stwierdzenia nieważności nie może być także, w przypadku możliwych wariantów wykładni danego przepisu, odmienna wykładnia prawa dokonana w uchwale Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, różna od wariantu wykładni przyjętej w kontrolowanej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996/3, s. 109, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 423/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W następstwie powyższych uwag należy zgodzić się z autorem kasacji, iż Sąd I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. upatrując rażącego naruszenia prawa także w kwestii zastosowania art. 155 k.p.a. w sytuacji derogacji podstawy prawnej ustalenia odszkodowania (przepisów ustawy z 1958 r.) i uznając, że w przepisach u.g.g. nie nastąpiło niezachowania ciągłości regulacji prawnych tyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzuty kasacyjne sformułowane w powyższym zakresie odnosiły się wyłącznie do jednej z trzech okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z 24 [...] r. Skoro zatem pozostałe dwa powody uzasadniające stwierdzenie nieważności ww. decyzji pozostawały aktualne (zmiana przedmiotu postępowania i brak zgody stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji z dnia 3 kwietnia 1975 r.), to zasadność skargi kasacyjnej w powyższym zakresie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.