Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 379/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 137 ,
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański,, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta, działającego w imieniu Gminy, od decyzji Starosty z [...], orzekającej o zwrocie na rzecz M.S. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów m. K , obr. 0017 jako działka nr [...]/4 o pow. 0,0281 ha i działka nr [...]/5 o pow. 0,0062 ha, wydzielonych z działki nr [...]/3 - przedstawionych na mapie projektu podziału zaewidencjonowanej w GODGiK [...] pod nr [...], jako niewykorzystanych zgodnie z celem nabycia tj. pod budowę Technikum Gastronomicznego oraz działki nr [...]/6 o pow. 0,0205 ha, wydzielonej z działki nr [...]/3, przedstawionej na ww. mapie, jako niewykorzystanej zgodnie z celem nabycia tj. pod budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej, na podstawie art. 9a, w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie: odmówił zwrotu części nieruchomości położonych w K., przy ul. Z. :

- oznaczonej w ewidencji gruntów m. K., obr. 0017 jako działka nr [...]/4 o pow. 0,0281 ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...],

- oznaczonej na mapie z projektem podziału, zaewidencjonowanej w GODGiK [...] pod nr [...], jako działki nr [...]/5 o pow. 0,0062 ha i nr [...]/6 o pow. 0,0205 ha, które powstały z podziału działki nr [...]/3, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiących własność Gminy, będących częścią nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. [...] z [...], w której oznaczona była, jako działki: nr [...] o pow. 3103 m2 - na planie nr [...] oraz nr [...] o pow. 2805 m2 - na planie nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...], Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. (Dz.U. 1961.18.94 ze zm.) od I. R. vel R., część nieruchomości: oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3103 ha, na planie zatwierdzonym przez PMRN [...] pod nr [...], z przeznaczeniem pod budowę Technikum Gastronomicznego oraz oznaczonej jako działka nr [...], na planie zatwierdzonym przez PMRN [...] pod nr [...], z przeznaczeniem pod budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej.

Rozliczenie nabytych przez Skarb Państwa działek hipotecznych nr [...] i nr [...] (wcześniej oznaczonej nr [...]), w nawiązaniu do granic działki ewidencyjnej nr [...], nastąpiło wyrysem zaewidencjonowanym 2 grudnia 1996 r. W wyniku rozliczenia działki hip. nr [...], powstały działki hip. nr [...] i nr [...]. Natomiast z działki hip. nr [...] powstały działka hip. nr [...]i działka hip. nr [...]. Aktualnie działki nr [...]i nr [...]stanowią część działki nr [...]/3, a działka nr [...]odpowiada działce nr [...]/4. Działki nr [...]/4 i nr [...]/3 obecnie są własnością Gminy.

Wnioskiem z 4 września 2015 r. działająca przez pełnomocnika M.S. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej w aktualnej ewidencji gruntów m. K działce nr [...]/4 oraz części działki nr [...]/3, która nie została wykorzystana zgodnie z celem, na który została nabyta.

Jak ustalił wyznaczony do załatwienie powyższego wniosku Starosta, wnioskodawczyni jest spadkobierczynią po zmarłej w 1966 r. byłej właścicielce nieruchomości I. R. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Starosta Konecki wydał zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości podniósł, że przeprowadzone 2 grudnia 2015 r. oględziny nieruchomości pozwoliły na ustalenie, że na części działki hip. nr [...] (obecnie nr [...]/4 i część działki nr [...]/3), przeznaczonej pod budowę technikum gastronomicznego, pomimo upływu siedemnastu lat, liczonych od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami do dnia złożenia wniosku, cel ten nie został zrealizowany. Objęta wnioskiem (od strony wschodniej) część działki nr [...]/3 stanowi wąski pas gruntu położony pomiędzy ogrodzeniem Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego, a pasem drogowym drogi wewnętrznej. Działka nr [...]/4 jest drogą wewnętrzną, stanowiącą fragment północnego dojazdu do placu targowego (nie zaliczoną do kategorii dróg publicznych), na której poza nawierzchnią asfaltową znajduje się parking przeznaczony wyłącznie dla Centrum Integracyjno-Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych z siedzibą w ww. szkole, z zakazem parkowania dla osób nieuprawnionych, co oznacza, że z parkingu nie mogą korzystać ani nauczyciele i pracownicy tej szkoły, ani też uczniowie i ich rodzice. Na pozostałej części działki hip. nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast oględziny części działki hip. nr [...], położonej za ogrodzeniem szkoły od strony ul. Tarnowskiej były utrudnione z powodu zlokalizowania na nim zaplecza budowy.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji powołał się na decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury wraz z załącznikiem graficznym oraz na plan zagospodarowania terenu Technikum Gospodarczego i Zasadniczej Szkoły Zawodowej. W decyzji tej ustalono lokalizację szczegółową pod budowę Technikum Gastronomicznego i Szkoły Podstawowej przy ul. C. i Z. Organ wskazał, że ponieważ szkoła podstawowa nie powstała trudno jest na podstawie planu zagospodarowania Technikum Gospodarczego i Zasadniczej Szkoły Zawodowej określić jednoznacznie co miało powstać na dawnej działce nr hip. [...], której część po wybudowaniu szkoły w 1967 r. znalazła się poza ogrodzeniem szkoły. Pozostała za tym ogrodzeniem część działki hip. nr [...] jest drogą wewnętrzną i służy jako dojazd w stronę targowiska, a znajdujący się za ogrodzeniem parking nie jest udostępniony dla personelu i uczniów tej szkoły.

Organowi I instancji nie udało się pozyskać decyzji o lokalizacji szczegółowej dotyczącej budownictwa K. Spółdzielni Mieszkaniowej wraz załącznikiem graficznym, na działkach będących przedmiotem postępowania. Ustalił jednak, że na części nieruchomości, odpowiadającej działce hip. nr [...], cel jej nabycia, tj. budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej, nie został zrealizowany. Nieruchomość ta została wykorzystana częściowo pod inny cel- budowę technikum gastronomicznego, pozostała część weszła w skład pasa drogowego ul. Tarnowskiej. Tak więc Starosta uznał działkę hip. nr [...] za nieruchomość, na której zrealizowano inny cel publiczny, niż ten, który wskazano w decyzji o wywłaszczeniu, i rozstrzygnął o jej zwrocie. W tym celu zlecił podział działki nr [...]/3 o pow. 1,5449ha, wydzielając z niej działkę o pow. 0, 0062 (wąski pasek gruntu) oraz działkę nr [...]/5 o pow. 0,0205ha (stanowiącej część boiska szkolnego).

Dalej Wojewoda ustalił, że ww. umową notarialną Skarb Państwa nabył część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod budowę Technikum Gastronomicznego oraz oznaczonej jako działka nr [...], z przeznaczeniem pod budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] zatwierdziła granice terenu przeznaczonego pod budowę Technikum Gastronomicznego i Szkoły Podstawowej przy ul. C. i Z. Przeprowadzona analiza załącznika graficznego do tej decyzji wykazała, że z nabytych powyższą umową działek, w granicach obszaru oznaczonego literami: ABCDEFGHIKLŁMNA, określającego teren przeznaczony pod wskazaną inwestycję, znajduje się cała działka hip. nr [...] i niewielka część działki hip. nr [...]. Również z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu technikum gospodarczego i zasadniczej szkoły zawodowej, wykonanego na podkładzie mapy zasadniczej, na której widnieje data 1962 r. wynika, że działka hip. nr [...] w całości znalazła się w granicach obszaru przeznaczonego pod budowę inwestycji pod nazwą Technikum Gospodarcze i Zasadnicza Szkoła Zawodowa, w decyzji lokalizacyjnej nazwaną jako Technikum Gastronomiczne, a od 1975 r. działającą jako Zespół Szkół Przemysłu Spożywczego.

Wojewoda podkreślił, że fakt zrealizowania inwestycji ZSPS na powyższych działkach nie budzi wątpliwości. Funkcjonowanie w nowopowstałym obiekcie szkoły rozpoczęło się w 1967 r., co potwierdził m.in. przesłuchany w charakterze świadka były dyrektor tej szkoły. Tak więc realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w ciągu trzech lat od nabycia nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, za zgodne z planem zagospodarowania terenu należy przyjąć usytuowanie budynku szkoły, wjazdów i wejścia głównego do szkoły, jak i infrastruktury towarzyszącej w postaci dojazdu do szkoły i zieleni izolacyjnej. Natomiast zmiany odnośnie usytuowania boiska sportowego, a nawet utworzenie go w innym miejscu nie mają istotnego znaczenia, wobec zrealizowania celu wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły gastronomicznej.

Organ podkreślił, że sformułowany często w sposób ogólny cel wywłaszczenia, obejmuje nie tylko wskazaną z nazwy inwestycję, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę. Bezspornie infrastrukturą towarzyszącą szkole jest urządzenie boiska sportowego czy bieżni, na których odbywają się zajęcia lekcyjne. Nie ulega również wątpliwości, że posadzenie na części nieruchomości roślinności, bądź drzew, które służą izolacji od dróg, hałasu, bądź są strefą ochronną, choć nie są wykorzystywane sensu stricte do prowadzenia zajęć lekcyjnych, stanowią infrastrukturę towarzyszącą szkole. Zatem przebiegająca przez część wywłaszczonej działki hip. nr [...] droga dojazdowa do szkoły, prowadząca do głównego wejścia i wjazdu do szkoły, stanowi niezbędną infrastrukturę, umożliwiającą dojazd z ul. Z. do Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego.

Z kolei celem nabycia działki hip. nr [...] o pow. 0,2805 ha, której część o pow. 0,0205 ha uznana została przez organ I instancji za niewykorzystaną zgodnie z celem przejęcia, było przeznaczenie pod budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej. Wojewoda podkreślił, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w przypadku ogólnego sformułowania celu wywłaszczenia np. budownictwo mieszkaniowe, należy uznać za nie nie tylko obiekty mieszkalne, ale także infrastrukturę z nimi związaną jak: szkoły, boiska sportowe, przedszkola, przychodnie lekarskie, garaże, kina, zieleń osiedlowa, parki, ciągi komunikacyjne, a także wszelkie instalacje podziemne. Wobec tego okoliczność, iż np. z terenu zielonego znajdującego się na nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, korzystają nie tylko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany.

Dlatego organ odwoławczy przyjął, że zrealizowanie boiska sportowego, stanowiącego integralną część szkoły, nie prowadzi do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia - budownictwa mieszkaniowego, na niewielkiej części przejętej działki hip. nr [...] i nie jest zmianą celu wywłaszczenia, a co najwyżej jego modyfikacją.

Podzielając pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. III AZP 11/87, Wojewody stwierdził, że wykonanie boiska sportowego w miejscu, w którym według planu zagospodarowania terenu szkoły zaprojektowano zadrzewienie nie jest zmianą celu wywłaszczenia, i to zarówno biorąc pod uwagę cel - budowa szkoły, jak i cel, którym miało być budownictwo mieszkaniowe, gdyż jest jedynie modyfikacją celu wywłaszczenia, niezmieniającą jego charakteru.

Organ II instancji oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz mając na uwadze orzecznictwo sądowo-administracyjne, w sposób odmienny od organu I instancji stwierdził, że wskazane we wniosku części nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia i jako takie nie podlegają zwrotowi. Wojewoda uznał za słuszne przedstawione w odwołaniu stanowisko, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, że na podstawie znajdującego się w aktach sprawy planu zagospodarowania Technikum Gospodarczego i Zasadniczej Szkoły Zawodowej nie można określić jednoznacznie co miało powstać na dawnej działce nr hip. [...], której część po wybudowaniu szkoły w 1967 r. znalazła się poza ogrodzeniem szkoły i wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do szkoły i do targowiska, zwłaszcza z tego powodu, że na planie znajduje się szkoła podstawowa, której nigdy nie wybudowano. Organ dodał, że droga dojazdowa do szkoły jest niezbędną infrastrukturą szkoły, bez której ta nie mogłaby w pełni funkcjonować, nawet jeśli nie posiada kategorii drogi publicznej, to pozostaje drogą powszechnego korzystania. Bez znaczenia jest, że istnieje dodatkowy wjazd do szkoły, na jej zaplecze, gdzie pracownicy szkoły parkują samochody. Charakteru drogi dojazdowej nie pozbawia również podnoszony przez wnioskodawczynię fakt czasowego ustawiania stoisk z przenośnym handlem, jak i wyznaczenia w pasie drogowym kilku miejsc postojowych dla Centrum Integracyjno-Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych, które w budynku szkolnym korzystają z sali konsumpcyjnej i sanitariatów.

Wojewoda nadto zauważył, że w granicach zajętej przez drogę dojazdową działki nr [...]/4, przebiegają linie sieci uzbrojenia podziemnego: energetyczne, gaz, linia telefoniczna, doprowadzające media do budynku szkoły i kanalizacja sanitarna.

Zdaniem organu II instancji, rację ma również odwołujący, że nie ma znaczenia obecny sposób korzystania z części nieruchomości, kluczowym natomiast jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat nie można orzekać o zwrocie takiej nieruchomości. Powyższe naruszałoby bowiem zasadę stabilności porządku prawnego (m.in. wyrok NSA z 22 marca 2011 sygn. akt I OSK 1981/11).

W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia, którym było wybudowanie szkoły gastronomicznej został zrealizowany, szkoła ta nadal funkcjonuje i to zarówno na nabytej działce hip. nr [...], która zajęta jest pod budynek szkoły oraz towarzyszącą jej infrastrukturę, jak i na części działki hip. nr [...], której niewielka część zajęta została pod boisko sportowe. Wojewoda uznał, że rozważanie zwrotu poszczególnych skrawków terenu, w kontekście ich niewykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia, prowadziłoby, jak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 niejednokrotnie "do absurdalnych rozstrzygnięć" np. do zwrotu "skrawków gruntu".

Mając powyższe na uwadze Wojewoda uchylił w całości zaskarżona decyzję i orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości.

Odnosząc się do poruszonej przez wnioskodawczynię kwestii, że w akcie notarialnym z 8 października 1964 r. nie wskazano, jako podstawy wywłaszczenia planu o Nr [...], na który powołuje się w odwołaniu Prezydent Miasta, lecz plan Nr 5[...]4, zatwierdzony przez PMRN, na którym jak twierdzi, zakreślono granice wywłaszczenia i wskazano cel wywłaszczenia, organ wskazał, że powołane w ww. akcie notarialnym plany Nr 5[...]4 i [...] są planami własnościowymi, na których naniesione są granice działek i ich oznaczenie, a w rejestrze pomiarowym wskazana jest ich powierzchnia oraz działki do przejęcia lub wywłaszczenia. W ramce na dole mapy wskazany jest jej temat. Powołanie się przez notariusza na te plany miało związek z oznaczeniem działek na nich (jako na mapach), a nie z celem wywłaszczenia. Natomiast numerem [...] oznaczona została decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...], w której określona została literami ABCDEFGHIJKLŁMNA, a na załączonym do niej szkicu została przedstawiona graficznie kolorem fioletowym, lokalizacja szczegółowa technikum gastronomicznego i szkoły podstawowej. Czym innym jest mapa/plan własnościowy, a czym innym decyzja o lokalizacji szczegółowej z załącznikiem graficznym.

Organ dodał, że jak wyjaśnił odwołujący się, kluczowym dokumentem, będącym jedynym szczegółowym opracowaniem określającym cel wywłaszczenia, jest plan realizacyjny zagospodarowania Technikum Gospodarczego i Zasadniczej Szkoły Zawodowej, a nie jak twierdzi wnioskodawczyni decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...], która określała jedynie zakres i lokalizację planowanej inwestycji. Dowód ten potwierdza, że przejęta nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Natomiast Prezydent Miasta nie jest w posiadaniu decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...], czy decyzji PMRN z [...]. Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że decyzje te przywoływane w innych sprawach, dotyczą sąsiednich nieruchomości i jak wynika z kontekstu, w jakim zostały użyte, nie wskazują by mogły mieć znaczenie dla oceny zbędności niniejszej nieruchomości.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia, M.S. zarzuciła naruszenie:

- art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że część działki nr [...] (obecnie nr [...]/6) nie jest zbędna na cel określony w umowie notarialnej, a zrealizowanie boiska sportowego na części tej działki nie prowadzi do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia i nie jest zmianą celu wywłaszczenia, a co najwyżej jego modyfikacją, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga przyjęcia, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu powinien być interpretowany ściśle i konkretnie i nie należy go interpretować rozszerzająco, co uniemożliwia uznanie, że realizacja boiska sportowego w świetle przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej nie jest zmianą celu wywłaszczenia, a w konsekwencji należy uznać, że część działki nr [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia;

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie czy cel wywłaszczenia działki [...] (na planie 5[...]4) w stosunku do jej części stanowiących obecnie działkę nr [...]/4 oraz część działki nr [...]/3 został kiedykolwiek zrealizowany.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że realizacja boiska sportowego na części spornej działki nie stanowi realizacji celu jakim było przeznaczenie pod budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej, stanowi więc zmianę celu wywłaszczenia a nie jedynie jego modyfikację. Przeciwna wykładnia prowadziłaby do absurdalnych wniosków, że określenie celu wywłaszczenia w sposób odpowiednio ogólny pozwalałoby na realizację jakiejkolwiek inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości. To zaś byłoby sprzeczne z ratio legis samej instytucji wywłaszczenia. Ponadto gdyby pierwotnym celem wywłaszczenia części działki hip. nr [...] była realizacja boiska sportowego będącego integralną częścią szkoły to cel ten określony zostałby w sposób tożsamy z celem wywłaszczenia działki [...], które dokonane zostało tą samą umową. A contrario - wskazanie odmiennych celów wywłaszczeń co do działek nr [...] i nr [...] może prowadzić do wniosku, że budowa boiska sportowego nie była pierwotnym celem wywłaszczenia działki hip.nr [...] - w konsekwencji pierwotny cel wywłaszczenia tej działki nigdy nie został zrealizowany.

Zdaniem skarżącej organ także nie wyjaśnił czy cel wywłaszczenia działki [...] w stosunku do jej części stanowiących obecnie działkę o numerze [...]/4 oraz część działki nr [...]/3 został kiedykolwiek zrealizowany. Wyjaśnieniu takiemu nie czyni zadość samo stwierdzenie, że inwestycja ZSPS została zrealizowana, a funkcjonowanie w nowopowstałym obiekcie szkoły rozpoczęło się w 1967 r., ponieważ stwierdzenie to nie odnosi się do tych działek, których zwrotu się domaga. Nieprzekonująco brzmi również argumentacja, iż zarówno fragment drogi, jak i zatoki parkingowe, znajdujące się na ww. działkach, stanowią infrastrukturę towarzyszącą szkole. Zwróciła uwagę, że "urządzenia" te znajdują się już poza terenem szkoły ograniczonym ogrodzeniem, a komunikację ze szkołą zapewnia dojazd położony bliżej ulicy Z. , który prowadzi również do miejsc parkingowych zlokalizowanych na zapleczu szkoły. Dodała, że wbrew twierdzeniom Wojewody, fakt przebiegania linii sieci uzbrojenia podziemnego w granicach zajętej przez drogę działki nr [...]/4 jest prawnie relewantny w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 777/06, budowa infrastruktury technicznej (podziemnego kabla wysokiego napięcia) z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli.

Skarżąca podniosła również, że innymi decyzjami zostały zwrócone byłym właścicielom jako niewykorzystane, działki nr [...]/4, [...],5 i [...]/6.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu oświadczył, że fragment drogi dojazdowej, który został zwrócony byłemu właścicielowi, dotyczył wywłaszczenia pod budowę szkoły podstawowej, który to cel faktycznie nie został zrealizowany i dlatego nastąpił zwrot. Stwierdził, że nie wie, kiedy został położony asfalt na drodze, natomiast od początku działka służyła za dojazd do szkoły, a droga dojazdowa została zrealizowana przed 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Poza sporem pozostaje to, że będące przedmiotem wniosku o zwrot nieruchomości działki, obecnie oznaczone numerem [...]/4 o powierzchni 281 m2 oraz [...]/5 o pow. 62 m2 stanowią część dawnej działki nr [...], co do której w akcie notarialnym z 8 października 1964 r. wskazano, że jest ona wywłaszczana z przeznaczeniem pod budowę Technikum Gastronomicznego. Natomiast działka nr [...]/6 o powierzchni 205 m2 stanowi część działki nr [...] (której powierzchnia wynosiła 2805 m2), wywłaszczonej - zgodnie z zapisem znajdującym się w akcie notarialnym - pod budownictwo K. Spółdzielni Mieszkaniowej. Obie te nieruchomości, to jest działka nr [...] i nr [...] graniczyły ze sobą, z tym, że granica między nimi przebiegała nie pod kątem prostym w stosunku do dwóch pozostałych granic każdej z nich, ale ukośnie. Nie jest w sprawie kwestionowane, że część dawnej działki nr [...] – obecnie nr [...]/6 znajduje się wewnątrz ogrodzenia Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego (dawnego Technikum Gastronomicznego), bezpośrednio przylega do dawnej działki [...] i stanowi część boiska. Jak wynika również z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez Wojewodę w oparciu o analizę załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia z [...], w granicach obszaru oznaczonego literami: ABCDEFGHIKLŁMNA, określającego teren przeznaczony pod budowę Technikum Gastronomicznego, znajduje się cała działka hip. nr [...] i niewielka część działki hip. nr [...]. Z kolei jeśli chodzi o dwie pozostałe, będące przedmiotem sprawy działki, równie bezsporne jest, że znajdują się one poza ogrodzeniem szkoły, po drugiej stronie zabudowań szkolnych w stosunku do działki nr [...]/6 i aktualnie stanowią: działka nr [...]/5 wąski pas zieleni pomiędzy ogrodzeniem Zespołu Szkół a działką nr [...]/4, z kolei ta ostatnia działka stanowi część urządzonej drogi z miejscami parkingowymi. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, droga ta jest drogą prowadzącą do głównego wejścia na teren szkoły, a oprócz tego stanowi również jeden z dojazdów na teren bazaru. Na drodze są ustawione obecnie także stragany. Natomiast na samej działce [...]/4 znajdują się miejsca postojowe obecnie przeznaczone dla najemcy dwóch pomieszczeń znajdujących się w budynku Szkoły.

Z decyzji organu I instancji, który uwzględnił wniosek wynika, że zdaniem tego organu terminy 7 i 10 letnie na realizację celu wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., rozpoczynają swój bieg dopiero 1 stycznia 1998 r., a więc z datą wejścia w życie tej ustawy, a ponadto, że "cel nabycia nieruchomości wywłaszczonej powinien być identyczny ze sposobem korzystania z tej nieruchomości. Organ ten uznał w związku z tym, że ponieważ działka [...]/4 służy jako dojazd w stronę targowiska, a znajdujący się poza ogrodzeniem szkoły parking na działce [...]/4 nie jest udostępniony dla personelu i uczniów tej szkoły, taki sposób korzystania z tej nieruchomości prowadzi do wniosku, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem nabycia. Z kolei jeśli chodzi o działkę nr [...]/6, to ponieważ została ona przeznaczona pod budowę Technikum Gastronomicznego, a miała być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, to również nie został zrealizowany na niej cel wywłaszczenia.

Słusznie Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji powinna być uchylona, albowiem dokonana przez ten organ wykładnia przepisów jest nieprawidłowa. Nie może budzić bowiem żadnych wątpliwości, chociażby w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 ( zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), że terminy 7 i 10 lat z art. 137 u.g.n. nie mogą być liczone poczynając dopiero od 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomość wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli w okresie od daty wywłaszczenia do dnia złożenia wniosku (a najpóźniej do 21 września 2004 r.) cel zostanie zrealizowany, to takiej nieruchomości nie można uznać za zbędną, a co za tym idzie nie jest możliwy jej zwrot.

Na podstawie utrwalonego już orzecznictwa na tle stosowania art. 137 u.g.n. prawidłowo także organ II instancji wskazał, że późniejsze, to jest już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia inne wykorzystanie nieruchomości nie stanowi podstawy do uznania, że nieruchomość stała się zbędna. Przykładowo NSA w wyroku z 5 lipca 2016 r. w sprawie I OSK 610/15 wskazał, że konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób (LEX nr 2100731). Z kolei w wyroku z 25 maja 2016 r. w sprawie I OSK 1966/14 NSA wskazał między innymi, że w sytuacji wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych zasad państwa prawa. Ten sam Sąd stwierdził także, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ug.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (LEX nr 2082489).

Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy odnośnie części dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie część boiska sportowego znajdującego się wewnątrz ogrodzenia Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego, zdaniem Sądu zgodzić się należy z ustaleniami organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia na tej części działki został zrealizowany. Co prawda w akcie notarialnym, jeśli chodzi o działkę nr [...] wskazano, że jest ona wywłaszczana na potrzeby K. Spółdzielni Mieszkaniowej, jednakże w świetle okoliczności, że obie działki, tj. nr [...] i [...] graniczyły ze sobą, że granica pomiędzy nimi przebiegała ukośnie i że na załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia z [...], w granicach obszaru oznaczonego literami: ABCDEFGHIKLŁMNA, określającego teren przeznaczony pod budowę Technikum Gastronomicznego, znajduje się również niewielka część działki hip. nr [...], zdaniem Sądu należy dojść do przekonania, że w samym akcie notarialnym, poprzez operowanie w nim numerami całych działek, doszło do nieprecyzyjnego określenia celu wywłaszczenia części działki nr [...], która to część faktycznie została wywłaszczony pod budowę Technikum Gastronomicznego. Ponadto zgodzić się także należy z dokonaną przez organ odwoławczy ocenę, że nawet gdyby faktycznie ta niewielka część dawnej działki nr [...] była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, a zostałaby przeznaczona pod budowę boiska sportowego, to należałoby uznać, że tak ogólny cel jakim jest budownictwo mieszkaniowe obejmuje również szeroko rozumianą infrastrukturę, w której mieszczą się tereny zielone, urządzenia sportowe itp.

Z kolei odnosząc się do działek znajdujących się poza ogrodzeniem Zespołu Szkół, stanowiących część drogi dojazdowej prowadzącej do głównego wejścia do szkoły z miejscami postojowymi oraz wąski pas zieleni pomiędzy ogrodzeniem szkoły a tą drogą, to także zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia Wojewody, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Bez znaczenia bowiem jest okoliczność, że droga ta prowadzi również do bazarów jak też okoliczność, że na teren szkoły od strony zaplecza istnieje inny dojazd. Również to, że obecnie na części działki nr [...]/4 o powierzchni 281 m2 urządzone są miejsca postojowe przeznaczone wyłącznie dla Centrum Integracyjno – Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych, które to Centrum ma siedzibę w Z.S.P.S., od którego wynajmuje dwa pomieszczenia, nie zmienia faktu, że wcześniej działka ta służyła jako dojazd i dojście do głównego wejścia do szkoły i nadal taką funkcję spełnia. Faktem jest, że organy nie ustaliły dokładnej daty budowy drogi, to jest położenia na niej asfaltu (jak wynika z pism znajdujących się w aktach organu I instancji, nie było to możliwe z uwagi na zbyt duży upływ czasu). Tym niemniej, ponieważ niewątpliwie dojazd do szkoły jak i zieleń izolacyjna wchodzi w skład infrastruktury szkoły, okoliczność, kiedy dokładnie na tym dojeździe położono asfalt nie jest konieczna do ustalenia, skoro niewątpliwie poczynając od daty oddania szkoły do użytku, co mało miejsce pod koniec lat 60 – tych ub. wieku, działka była wykorzystywana jako dojście (dojazd) do głównego wejścia prowadzącego na teren szkoły, a co więcej, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, przebiegają przez nią sieci uzbrojenia podziemnego, a mianowicie linie energetyczne, gaz, kanalizacja sanitarna, linia telefoniczna, doprowadzające media do budynku szkoły. Oczywiście zgodzić się należy ze skarżącą, że przykładowo usytuowanie na wywłaszczonej działce kabla wysokiego napięcia nie stanowi podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże w sytuacji, gdy wywłaszczona pod budowę szkoły działka stanowi główny dojazd do szkoły, a nadto poprowadzone są przez nią przewody zapewniające dostarczanie różnego rodzaju mediów do tej szkoły, wówczas okoliczność ta nie jest obojętna dla ustalenia, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Jak wynika ze złożonego na rozprawie administracyjnej oświadczenia pełnomocnika organu, inne części drogi dojazdowej dlatego zostały zwrócone byłym właścicielom, gdyż pierwotnie nieruchomości te były przeznaczone pod budowę szkoły podstawowej, która to inwestycja nie została zrealizowana.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzje nie naruszył ani przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 , 80 kpa), gdyż wyjaśnił wszystkie istotne w sprawie okoliczności, ani też przepisów prawa materialnego, słusznie uznając, że żadnej z działek nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami).