Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 248/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 16, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 135, art, 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. do usunięcia stwierdzonych naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud. jest obowiązkiem organu ferującego rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym dostrzegając nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji budowlanej w powyższym zakresie organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez wcześniejszego nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pr.bud.).

TEZY

Wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. do usunięcia stwierdzonych naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud. jest obowiązkiem organu ferującego rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym dostrzegając nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji budowlanej w powyższym zakresie organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez wcześniejszego nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pr.bud.).


SENTENCJA

Dnia 29 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...]ego z dnia [...]. znak: [...]stwierdzającą wydanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego o część mieszkalną z naruszeniem prawa oraz uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T.K. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Starosta [...] udzielił T. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego w K. przy ul. A nr 23 na działce o nr ewid. 808/2 o część mieszkalną.

Pismami z dnia 30 lipca 2013r. K.Ś. oraz K. T.B. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Zdaniem wnioskodawców winni oni brać udział w postępowaniu jako współwłaściciele działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz jako właściciele lokali mieszkalnych w bloku zlokalizowanym na tej działce.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta [...] odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] nr [...]uznając, że skarżącym nie przysługuje status stron.

Od tejże decyzji odwołali się K. T.B. oraz Spółka A z o.o. w K..

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu wznowieniowym nie ustalono w sposób pewny i niebudzący wątpliwości, czy osoby wnoszące podanie o wznowienie tj. K.Ś. – A. i K. T.B., posiadają indywidualny interes prawny w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Organ jednocześnie zauważył, że w toku postępowania wznowieniowego pominięto Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. B nr 20 w K. Wyjaśnił, że działka o nr ewid. 808/3 położona w K. przy ul. B nr 20, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na działce o nr ewid. 808/2. Z uwagi na ten fakt Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. B nr 20 w K. winien brać udział w postępowaniu wznowieniowym. W ocenie Wojewody przymiot strony nie przysługuje natomiast Spółka A z o.o. w K., co wynika z treści umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwał wnioskodawców do wskazania indywidualnego interesu prawnego. K. T.B. w dniu 3 stycznia 2014r. złożył stosowne pismo w tej sprawie, a K.Ś. – A. pismo o takiej samej treści złożyła w dniu 13 stycznia 2014r. W nadesłanych pismach wnioskodawcy podnieśli, że jako właściciele lokali mieszkalnych w sąsiedztwie realizowanej nadbudowy winni być uznani za strony postępowania, a wydana decyzja dotyczy ich interesu prawnego poprzez naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. K.Ś. – A. oraz K. T.B. wskazali na niezachowanie odległości między budynkami, które mają zapewnić naturalne oświetlenie pomieszczeń; ograniczenie przejścia pomiędzy budynkami; przesłonięcie przez rozbudowany budynek jednego z okien w pokoju obniżające wartość lokalu; zadymianie lokali skarżących przez komin rozbudowywanego budynku oraz zalewanie przejścia między budynkami przez wodę z rynny.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżących i uznał, że przysługuje im status stron, po czym wydał w dniu 27 stycznia 2014r. decyzję, w której orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania K. T.B. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania, zdaniem organu II instancji, załączony projekt budowlany winien zostać zbadany pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz winno zostać przeanalizowanie, jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie ma brak udziału stron niewystępujących w postępowaniu

W dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję orzekającą o stwierdzeniu wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa. Od tej decyzji odwołanie złożył K. T.B..

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że organ winien postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ustawy 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", zobowiązać inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wykazać wpływ braku udziału strony w postępowaniu na wydane rozstrzygniecie i stosownie do treści art. 151 K.p.a. wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie wznowieniowe.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] wskazał, że w związku z faktem iż postępowanie jest już zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a art. 35 Pr.bud. można zastosować przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ wezwał inwestora do przedłożenia korekty projektu budowlanego.

Inwestor w dniu 15 września 2014r. złożył korektę projektu budowlanego podpisaną przez projektanta, z której wynika, że nie ma rozbieżności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto organ wezwał K. T.B. do złożenia dokumentu potwierdzającego prawo własności lokalu nr 8 w budynku przy ul. B nr 20. K. T.B. dostarczył kopię aktu notarialnego z 2006r. potwierdzającego, że jest właścicielem lokalu nr 8 i współużytkownikiem działki z udziałem wynoszącym 741/10000.

Decyzją z dnia [...] znak: [...]Starosta [...] stwierdził wydanie decyzji z dnia [...]. nr [...]z naruszeniem prawa określonym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując jednocześnie, że brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego strony jest okolicznością, z powodu której nie uchyla decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta K.

Fakt ten potwierdza inwentaryzacja powykonawcza i aktualny wypis z kartoteki budynków, które dostarczył inwestor. Z dokumentów tych wynika, że po zakończeniu budowy wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,63, a w decyzji o warunkach zabudowy jest ustalony na 0,6. Istniejący wskaźnik po zaokrągleniu do części dziesiętnych wynosi zatem 0,6. Projekt budowlany zawierał analizę zacienienia, która została uzupełniona przez projektanta zgodnie z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". W ocenie Starosty z analizy wynika, że warunek czasu nasłonecznienia pomieszczenia w lokalu K. T.B. jest spełniony.

W dalszej kolejności organ wskazał, że szerokość przejścia pomiędzy budynkiem wielorodzinnym a budynkiem objętym inwestycją nie uległa zmianie. Kąt nachylenia dachu budynku jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i wynosi 8%. Zadaszenie schodów zewnętrznych nie łączy się z główną połacią dachu i jego spadek projektant dostosował do kształtu schodów oraz do ograniczenia zacienienia okna w sąsiednim budynku.

Następnie Starosta wyjaśnił, że nadbudowa budynku o część mieszkalną została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. W toku wznowionego postępowania zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące zgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno – budowlanymi.

Organ nadmienił również, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jako strona występowała wspólnota mieszkaniowa, przy czym nie złożyła ona odwołania od wydanej decyzji. Z uwagi na to, że lokal mieszkalny K. T. B. znajduje się w części bloku mieszkalnego w bliskiej odległości budynku przewidzianego do nadbudowy przysługuje mu status strony i jako strona nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę wydanego dla T. K. Lokal mieszkalny należący do K. T.B. posiada otwór okienny w ścianie szczytowej budynku usytuowanego w odległości 2,50m od granicy działki, co jest niezgodne z warunkami techniczno – budowlanymi. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę fakt ten został jednak uwzględniony i została wykonana analiza zacienienia, z której wynika, że warunek nasłonecznienia pomieszczenia w lokalu T. B. jest spełniony i mieści się w przepisowych normach.

Podsumowując Starosta [...] wskazał, że po uzupełnieniu dokumentacji i wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości brak udziału strony w postępowaniu nie miał wpływu na podjęcie ostatecznej decyzji w sprawie. Wadliwość procesowa nie wpłynęła bowiem na prawidłowe zastosowanie w sprawie prawa materialnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. T.B., zarzucając naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia poprzez bledną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] nr [...] wobec prawidłowego zastosowania prawa materialnego regulującego warunki techniczne, podczas gdy już z treści uzasadnienia decyzji wynika wprost, że budynek ten przenosi przewidziany w warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy oraz szereg innych warunków technicznych, w tym powoduje nadmierne zaciemnienie budynku sąsiedniego, sprzeczne z warunkami przewidzianymi w rozporządzeniu, a ponadto częściowo został wybudowany na działce sąsiedniej, do której inwestorowi nie przysługuje żaden tytuł prawny. Poza tym odwołujący podniósł obrazę przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie, to jest brak uchylenia decyzji z dnia [...] nr [...] w sytuacji zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji z dnia [...] nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] oraz decyzję Starosty [...]z dnia [...] nr i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. K. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że korekta do projektu budowlanego dotyczy tylko zapisów w opisie technicznym i jest niespójna z częścią graficzną projektu (rzuty i przekroje). Z korekty projektu wynika, że budynek nie był rozbudowany (powierzchnia zabudowy przed i po projekcie jest taka sama i wynosi 106,80m), co jest niezgodne z rysunkami rzutów poszczególnych kondygnacji. Ponadto korekta dotyczy zmiany dobudowy klatki schodowej na budowę schodów zewnętrznych, kąta nachylenia połaci dachowych. Zdaniem organu zmiany te nie mają swojego odzwierciedlenia w części rysunkowej projektu i w związku z powyższym projekt pozostaje niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji. Nadto organ odwoławczy zauważył, że załączony do akt sprawy projekt budowlany zatytułowany jest "Projekt rozbudowy i nadbudowy".

Dalej organ podniósł, że wnioskodawcy w swoich wnioskach wskazali przesłankę, na podstawie której domagają się wznowienia postępowania oraz termin, w którym powzięli wiadomość o wydaniu kwestionowanej decyzji. Wskazana przez wnioskodawców data wskazuje, że zachowali oni w/w termin. Wobec braku przeciwdowodów dotyczących przedmiotowego terminu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie w dniu [...]. wydał postanowienie, którym wznowił postępowanie wobec kwestionowanej decyzji ostatecznej. Dopiero w kolejnym etapie postępowania, tj. po "wznowieniu" następuje weryfikacja tego czy wnioskodawcy powinni być stroną postępowania, którego domagają się wznowienia, oraz czy rzeczywiście w nim nie uczestniczyli. Organ podkreślił, że przesłanką, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest brak udziału strony w postępowaniu bez winy strony. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy nie byli informowani o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji w sprawie wydania ostatecznej decyzji z dnia [...]. nr [...] nie otrzymali także w/w decyzji. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż T.B. nie ponosi winy za brak swojego udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że granice postępowania rozpoznawczego w niniejszej sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. W postępowaniu wznowieniowym dochodzi, zdaniem organu, do ponownego rozpatrzenia sprawy raz już rozstrzygniętej, z tym że uwzględnia się stan faktyczny i prawny z dnia orzekania. Wydanie w sprawie nowej decyzji, poprzedzone powinno być powtórną oceną zgromadzonego w sprawie całego, kompletnego i uzupełnionego materiału dowodowego, który uwzględniałby stan faktyczny. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornie zaistniała przesłanka określona art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. K. T.B. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...]. Wobec powyższego faktu, gdy właściwy organ stwierdzi, iż w badanej sprawie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a, winien wydać orzeczenie określone w art. 151 § 2 K.p.a. Niemniej jednak Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Konkludując organ wskazał, iż w badanej sprawie, mimo przekazanej przez inwestora "korekty" projektu, de facto projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, co uzasadnia rozstrzygnięcie określone w sentencji decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] wywiódł T.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. wskazując na obowiązki organu wynikające z wymienionych przepisów i podkreślając, że organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy, a w szczególności nie dążył do dokonania ustaleń faktycznych istotnych w sprawie, a mianowicie czy zakończono proces budowlany i czy budynek został oddany do użytku. Poza tym skarżący wskazał, na niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji Starosty [...]oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził, że uzasadnienie decyzji Wojewody jest szczątkowe i poza twierdzeniem nie zawiera dowodów na ich poparcie, ani analizy prawnej.

Nadto T.K. podniósł naruszenie art. 35 ust. 3 Pr. bud. wyjaśniając, że zarówno ani organ I, ani II instancji nie wydał postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Organ I instancji przekazał inwestorowi informację o zobowiązaniu go do przedłożenia korekty projektu budowlanego, jednak dokument ten nie stanowił formy postanowienia zgodnie z art. 124 K.p.a.

Inwestor wskazał również, że zaskarżona decyzja narusza art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie podkreślił, że zasadą jest, iż prawa wynikające z decyzji administracyjnych stanowią prawa słusznie nabyte. Strona może działać w zaufaniu do państwa jedynie mając pewność co do stałości przyznanego jej uprawnienia lub nałożonego obowiązku. Pewność obrotu prawnego oraz stabilność uprawnień przyznanych przez decyzję stanowią podstawy zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Zdaniem skarżącego organ II instancji dokonał szczątkowej oceny materiału dowodowego bez uwzględnienia jego słusznego interesu, nie ustosunkował się do wszystkich załączonych do akt sprawy materiałów dowodowych. Złożonej korekcie do projektu budowlanego zarzucił nieprawidłowości, lecz nie stworzył warunków do wyjaśnienia tych wątpliwości. Skarżący wskazał, że Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się w tej sprawie.

Dalej inwestor wyjaśnił, że w korekcie do projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego o część mieszkalną (z kwietnia 2013r.) projektant dokonał sprostowania omyłkowych zapisów: Rozbudowa budynku (strona 7 projektu budowlanego) dotyczy dobudowy zewnętrznych schodów a nie klatki schodowej, bowiem klatka schodowa, to zgodnie z PN-89/B-01022: "Wydzielona część budynku, pomieszczenie lub tylko funkcjonalnie wyodrębniona jego część, w której znajdują się schody". Dobudowany obiekt budowlany to nie klatka schodowa (nie jest to wydzielona część budynku), lecz dobudowane schody zewnętrzne zabezpieczone przed wpływami atmosferycznymi. Na stronie 8 projektu budowlanego skorygowano powierzchnię i współczynnik zabudowy. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 Normy, "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych daszków (...)".

Dalej wskazano, iż organ II instancji zarzucił, że budynek nie był rozbudowany (powierzchnia zabudowy przed i po korekcie jest taka sama i wynosi 106,80 m), co jest niezgodne z rysunkami rzutów poszczególnych kondygnacji. Stwierdzenie to w ocenie skarżącego jest nieprawdziwe, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.bud. roboty polegające na wykonaniu zewnętrznych schodów wejściowych budynku należy potraktować jako rozbudowę tego budynku. Poza tym wskazał, że jako dowód w sprawie przedłożył wypis z kartoteki budynków wydany przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] po zakończeniu rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego o część mieszkalną. W przedłożonym wypisie powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowie wynosi 108,00m2, podkreślił, iż różnica pomiędzy powierzchnią budynku z projektu (106,80 m kw.) a z w/w wypisu wynika z dokładności pomiaru szczegółów sytuacyjnych I grupy dokładnościowej. Zdaniem skarżącego organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przedłożonego w sprawie dowodu potwierdzającego zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy (wskaźnik zabudowy działki po zakończeniu procesu budowlanego wyniósł 0,6).

T.K. podniósł również w treści skargi, iż w dniu [...] przesłał do Wojewody [...] informację, iż zgodnie z art. 54 Pr.bud. dokonano zakończenia budowy i uzyskano zgodę na użytkowanie budynku. Na podstawie powyższej zgody przystąpił do użytkowania budynku oraz dokonał w nim zameldowania. Organ II instancji nie odniósł się do przedstawionych przez inwestora okoliczności i materiałów dowodowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody [...], którą – w następstwie wznowienia postępowania – uchylono decyzję organu I instancji stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o część mieszkalną budynku usługowego położonego w K. przy ul. A nr 23 (działka o nr ewid. 808/2), a także uchylono decyzję ostateczną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w/w budynku usługowego i orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w/w budynku.

Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną, trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych przez adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Mając na uwadze charakter analizowanego postępowania wypada podkreślić, iż w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 1 K.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – będącą podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia – uchyla się decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi się istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Skarżący zresztą nie formułował w powyższym zakresie zarzutów. Niezależnie jednak od powyższej okoliczności należy podkreślić, iż K. T.B. – będąc członkiem wspólnoty mieszkaniowej i domagając się wznowienia postępowania – wykazał swój indywidualny interes prawny do występowania w sprawie, której przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku położonego w K. przy ul. A nr 23. Przesądza o tym lokalizacja okna w jego mieszkaniu w znacznym zbliżeniu do granicy z terenem inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 28 ust. 2 Pr.bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy należy ponadto interpretować z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy, który wprowadza ogólne wymagania, jakie powinien spełniać obiekt budowlany, jego budowa i użytkowanie. Nie budzi także wątpliwości fakt, iż K. T.B. nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...]. nr [...], a nadto domagając się wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją zachował termin, o którym mowa w art.148 § 2 K.p.a.

W dalszej kolejności wypada wskazać, iż badając okoliczności sprawy w zakresie ustalenia czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie decyzji ostatecznej doszło do różnicy stanowisk pomiędzy organami obu instancji. Jakkolwiek tego rodzaju różnica poglądów pomiędzy organami poszczególnych instancji odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie o istocie sprawy w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja reformatoryjna organu odwoławczego narusza reguły rządzące gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), a także zasadę udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) w związku z art. 35 ust. 3 Pr.bud.

Na etapie rozpoznawania istoty sprawy w toku prowadzonego wznowionego postępowania rolą organów administracji było ustalenie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 5 oraz w art. 32 ust. 4 Pr.bud., bowiem właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia tychże wymagań (art. 35 ust. 4 Pr.bud.). Ocena spełnienia powyższych wymagań stała się podstawą argumentacji organu odwoławczego w decyzji z dnia [...], kiedy to uchylając decyzję organu I instancji stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego, organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, iż organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie winien "zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości (...) i stosownie do treści art. 151 K.p.a. wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie wznowieniowe". Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie niestety nie zastosował się do powyższego, celnego wskazania organu odwoławczego i nie wydał postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. zobowiązującego inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń przedłożonego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zaś organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę okoliczności te w sposób niekonsekwentny zupełnie pominął, stwierdzając – z pominięciem możliwości usunięcia wskazanych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. – niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Takiego postępowania organu odwoławczego nie sposób zaakceptować.

Wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. do usunięcia stwierdzonych naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud. jest obowiązkiem organu ferującego rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym dostrzegając nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji budowlanej w powyższym zakresie organ nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez wcześniejszego nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pr.bud.). Zaniechanie uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości prowadzi do naruszenia prawa materialnego – art. 35 Pr.bud. (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II SA/Op 330/12 LEX nr 1235200). Nadto należy pamiętać, że nakładając na inwestora obowiązki w powyższym trybie organ musi obowiązki te jasno wyliczyć i powiązać z konkretnymi przepisami prawa, których wymogów wniosek inwestora nie spełnia. Ogólnikowe sformułowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. stawia inwestora w sytuacji niepewności co do żądania organu, a tym samym podważa zaufanie do organu administracji, czym narusza art. 8 K.p.a. (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013r. w sprawie II SA/Wr 80/13, Lex nr 1380048)

Jakkolwiek organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne nie powoływał się na treść pisma organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2014r., jako na zadośćuczynienie – wynikającego z art. 35 ust. 3 Pr.bud. – obowiązkowi wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji budowlanej, to należy wskazać, iż owe pismo nie może być traktowane jako wypełnienie powyższego obowiązku i to nie tylko dlatego, że nie zawiera przepisanej prawem formy postanowienia (art. 124 K.p.a.). Nie zawiera ono także wskazania konkretnych nieprawidłowości, a jedynie ogólnie zobowiązuje inwestora do weryfikacji projektu budowlanego w zakresie wskaźnika zabudowy i spadku dachu. Pomimo swej wadliwości powyższe zobowiązanie inwestora doprowadziło do "korekty" wniosku, w której owe parametry projektowanej zabudowy zostały wyjaśnione. Organ odwoławczy do wyjaśnień tych w ogóle nie odniósł się w wydanej decyzji, wskazał zaś na inne – bliżej nie określone – sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy a przecież nieprawidłowości, do usunięcia których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że mieszczą się w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2010r. w sprawie SA/Gd 180/10, Lex nr 752415)

Powyższe okoliczności dyskredytują zaskarżoną decyzję jako sprzeczną z prawem materialnym – art. 35 Pr.bud. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a przez to naruszającą zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w art. 8 i art. 9 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do decyzji organu I instancji wypada wskazać, iż zaniechanie wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji budowlanej w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. – pomimo istnienia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Pr.bud. – i w następstwie tego wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 K.p.a., skutkowało naruszeniem reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości – i na to zasadnie zwraca uwagę organ odwoławczy – że przedłożona przez inwestora dokumentacja budowlana zawiera tego rodzaju naruszenia wymogów stawianych przez art. 35 ust. 1 Pr.bud., które wymagają usunięcia. Rolą organu I instancji jest wskazanie owych naruszeń i zobowiązanie inwestora do ich usunięcia w zakreślonym, rozsądnym terminie. Od wykonania owego obowiązku przez inwestora zależeć będzie treść rozstrzygnięcia kończącego niniejszą sprawę (art. 151 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Pr.bud.).

Odnosząc się następnie do zarzutów skargi tyczących konieczności ochrony praw słusznie nabytych wypływających z udzielonego ostatecznego pozwolenia na budowę wskazać wypada, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Instytucja wznowienia postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, a tym samym prowadzenie postępowania w powyższym przedmiocie – wobec niebudzącego wątpliwości wystąpienia przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – nie może stanowić naruszenia prawa, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wobec uwzględnia skargi konieczne było wstrzymanie wykonania uchylonego rozstrzygnięcia (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą dokonać wykładni omawianych przepisów z poszanowaniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu, a także ustalić stan faktyczny sprawy w sposób zgodny z przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, a nadto przy zastosowaniu art. 35 ust. 3 Pr.bud. umożliwić inwestorowi usunięcie dostrzeżonych naruszeń art. 35 ust. 1 Pr.bud. (art. 153 P.p.s.a.)t

IB