Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 530/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na dwie decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału rozdzielono powyższe skargi rejestrując sprawę ze skargi na decyzję nr [..] pod sygnaturą akt II SA/Gd 529/19, a skargę na decyzję nr [..] pod sygnaturą akt II SA/Gd 530/19.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [..], wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, podczas wizji przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2016 r., ustalił, że skarżący w 2005 r. wybudował na terenie działki nr [..] położonej w K., gmina W., bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiekt budowlany - sześć połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 m x 13,8 m, tworzących jedną funkcjonalną całość, pełniący funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru pizzerii. Obiekt ten dobudowany jest do południowej elewacji wiaty zlokalizowanej w narożniku północnym i zachodnim działki nr [..] na całej długości przedmiotowej elewacji, co do której wydana została decyzja nr [..].

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 marca 2017 r.: zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcje technicznych w budownictwie, wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.

Na wnioski skarżącego, postanowieniem z dnia 22 marca 2017 r., organ I instancji przesunął termin wykonania nałożonych obowiązków na dzień 30 czerwca 2017 r. a postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. organ I instancji przesunął ten termin na dzień 30 kwietnia 2018 r. Pomimo kolejnego wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków, organ I instancji nie wyraził na to zgody, wskazując, że wniosek ten ma na celu przedłużanie trwającego postępowania.

Następnie, decyzją z dnia 5 lipca 2018 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazując, że skarżący nie zastosował się do nałożonych na niego postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. obowiązków.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., poprzez nieprzedłużenie przez organ I instancji skarżącemu terminu do przedłożenia żądanych dokumentów, tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy skarżący, z przyczyn od siebie niezależnych, nie mógł przedstawić organowi żądanego dokumentu z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku postępowaniem na skutek zażalenia wniesionego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektów, a dodatkowo przed upływem terminu skarżący wystąpił do organu I instancji ze stosownym wnioskiem o przedłużenie terminu przedstawienia wskazanego dokumentu, podając konkretną argumentację, uzasadniającą przedłużenie terminu, czym organ administracji publicznej podważył zaufanie skarżącego do podejmowanych w sprawie działań;

- art. 24 § 3 k.p.a., poprzez niewyłączenie od prowadzenia niniejszej sprawy pracownika organu I instancji Ł. C., podczas gdy jego wypowiedzi skierowane do pełnomocnika skarżącego, o tym, że nie przedłuży terminu do złożenia żądanych dokumentów, a decyzja we wskazanej sprawie będzie negatywna i zostanie wydany nakaz rozbiórki (wypowiedź pracownika organu I instancji została wypowiedziana przed całkowitym zebraniem materiału dowodowego w sprawie przed upływem terminu do złożenia przez skarżącego dokumentów legalizacyjnych), świadczyły o braku jego bezstronności w sprawie i jego uprzednim negatywnym nastawieniu do niej, co uzasadniało jego niezwłoczne wyłączenie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że budowa przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Do przedmiotowego obiektu, z uwagi na to, że istnieje on powyżej 120 dni, nie ma bowiem zastosowania wyłączenie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego wymaganego pozwolenia na budowę organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Burmistrz postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 10 kwietnia 2018 r., odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r., zasadne było nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Spełnienie obowiązków określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane stanowi bowiem warunek legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 5 lipca 2018 r., zarzucając naruszenie:

- art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykonał obowiązków wskazanych w sentencji postanowienia z dnia 29 listopada 2016 r. w postaci przedłożenia żądanych dokumentów (tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) celem umożliwiania legalizacji przedsięwzięcia, podczas gdy skarżący z przyczyn od siebie niezależnych, nie mógł przedstawić organowi żądanego dokumentu ze względu na toczące się postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku na skutek zażalenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektu;

- art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. niedokonanie przez organ zmiany terminu przeprowadzonej wizji w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości K. przy ul. W., podczas gdy w wyznaczonym terminie wizji nie mógł uczestniczyć ani skarżący ani dotychczasowy pełnomocnik skarżącego oraz pomimo uprzedniego poinformowania organu o braku możliwości stawiennictwa w wyznaczonym terminie wraz z podaniem uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa;

- art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącemu ani jego dotychczasowemu pełnomocnikowi czynnego udziału w przeprowadzonej wizji w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości K. przy ul. W., która miała miejsce w dniu 25 lutego 2019 r., podczas gdy w terminie tym nie mógł uczestniczyć ani skarżący ani dotychczasowy pełnomocnik skarżącego oraz pomimo uprzedniego poinformowania organu o braku możliwości stawiennictwa w wyznaczonym terminie wraz z podaniem uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa;

- art. 24 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ prowadził postępowanie oraz wydawał decyzję w sposób obiektywny, podczas gdy pracownik organu I instancji Ł. C. nie został wyłączony od prowadzenia niniejszej sprawy pomimo faktu, że jego wypowiedzi wypowiedziane wobec przedstawiciela kancelarii i radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą o tym, iż nie przedłuży terminu do złożenia żądanych dokumentów, a decyzja we wskazanej sprawie będzie negatywna i zostanie wydany nakaz rozbiórki (wypowiedź pracownika organu I instancji została wypowiedziana przed całkowitym zebraniem materiału dowodowego w sprawie przed upływem terminu do złożenia przez stronę skarżącą dokumentów legalizacyjnych), świadczyły o jego braku bezstronności w sprawie i jego uprzednim negatywnym nastawieniu do niej, co uzasadniało jego niezwłoczne wyłączenie;

- art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2018 r., nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzony przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżącego procedury określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Z akt sprawy niespornie wynika bowiem, że skarżący w 2005 r. wybudował na terenie działki nr [..] położonej w K., gmina W., bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiekt budowlany - sześć połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 m x 13,8 m, tworzących jedną funkcjonalną całość, pełniący funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru pizzerii.

Okoliczności te ustalone zostały przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2016 r. na terenie działki nr [..], które odbyły się w obecności skarżącego, i które potwierdza dołączona do protokołu oględzin dokumentacja zdjęciowa.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że oględziny przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ I instancji w dniu 25 lutego 2019 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, nie są obarczone wadliwością mogącą mieć jakikolwiek wpływ na wynika sprawy. Poza tym bowiem, że przedmiotem tej czynności miały być ustalenia odnośnie wiaty zlokalizowanej na terenie działki nr [..], czyli obiektu nie będącego przedmiotem niniejszego postępowania, to termin ich przeprowadzenia został wyznaczony w taki sposób, aby umożliwić obecność skarżącemu. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwszy wyznaczony termin oględzin na dzień 15 stycznia 2019 r. został przez organ zmieniony, na wniosek pełnomocnika skarżącego, na dzień 25 lutego 2019 r., o czym powiadomiono skutecznie pełnomocnika skarżącego w dniu 4 stycznia 2019 r. Z wniosku o zmianę terminu wynikało bowiem, że skarżący będzie przebywał poza granicami kraju do dnia 15 lutego 2019 r. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący bądź jego pełnomocnik złożyli kolejny wniosek o zmianę terminu oględzin wyznaczonych na dzień 25 lutego 2019 r.

Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Stanowiące przedmiot niniejszego postepowania sześć połączonych ze sobą kontenerów stalowych o wymiarach 4,90 m x 13,8 m, tworzących jedną funkcjonalną całość, pełniących funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru pizzerii, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, nie będący budynkiem.

Art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje bowiem, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Warunkiem zatem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 1324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotowy obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W świetle zgromadzonej dokumentacji nie budziło wątpliwości, że przedmiotowy obiekt kontenerowy nie jest trwale związany z gruntem.

Posadowienie przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr [..] w K.wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, o czym przesądzała treść przepisów Prawa budowalnego obowiązujących w dacie popełnienia samowoli. Ocena bowiem, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzezczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2005 r., stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmował wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, objętego niniejszym postępowaniem. Przedmiotowy obiekt bowiem, z uwagi na wybudowanie go w 2005 r., nie mógł zostać zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Również w dacie podjęcia i prowadzenia działań legalizacyjnych tego rodzaju obiekt tymczasowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie pozyskał.

Powyższe oznacza, że tymczasowy obiekt budowlany został posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę i w konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje wskazany art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, organ bowiem jest zobowiązany do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami, umożliwiając doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli istnieją takie uwarunkowania, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec nakaz rozbiórki.

Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ramach postępowania w trybie tego przepisu organ ma obowiązek zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast w razie podjęcia przez organ próby legalizacji samowoli, organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały przedstawioną wyżej procedurę i w postanowieniu z dnia 29 listopada 2016 r. zobowiązały skarżącego m.in. do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza o zgodności obiektu z obowiązującym planem miejscowym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż to nie organ nadzoru budowlanego stosujący art. 48 Prawa budowanego jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy brak zgodności z miejscowym planem nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (por. M.Rypina (w) Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, t. 57).

We wskazanym postanowieniu organ nadzoru wyznaczył skarżącemu termin na przedłożenie wymaganych dokumentów do dnia 30 marca 2017 r. Jednakże, uwzględniając wnioski skarżącego, postanowieniem z dnia 22 marca 2017 r. organ I instancji przedłużył ten termin do dnia 30 czerwca 2017 r. a następnie postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. organ I instancji przesunął ten termin na dzień 30 marca 2018 r. Pomimo kolejnego wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków, organ I instancji nie rozpoznał go formalnie, co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie pogorszyło sytuacji procesowej skarżącego, albowiem decyzję I instancji wydano dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy zaświadczenia o zgodności z planem obiektu. Wszczęta przez skarżącego kontrola legalności postanowienia Kolegium przez sąd administracyjny nie wstrzymywała organów nadzoru od zakończenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Ostateczny akt administracyjny (decyzja czy postanowienie) podlega bowiem wykonaniu, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jego wykonalności (art. 61 § 1 p.p.s.a.).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organy nadzoru podjęły wszystkie dopuszczalne środki prawne w celu umożliwienia skarżącemu legalizacji samowoli budowlanej.

Wyjaśnić należy, że organy prowadzące postępowanie legalizacyjne nie mają prawnego obowiązku przedłużania terminu do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2020 r., II SA/Wr 696/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie, termin wykonania obowiązku przedstawienia wymienionych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2. Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego. Termin ten nie ma charakteru metarialnoprawnego, jest terminem procesowym, który może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 28/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy przyjąć, że termin ten, jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony może być przedłużony, tak aby umożliwić stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Niemniej jednak, termin ten nie może być przedłużany w sposób nieuzasadniony, prowadzący do przewlekania postępowania. Nie jest bowiem możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 listopada 2019 r., II SA/Bk 480/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedłużenie terminu na wniosek skarżącego z dnia 16 marca 2018 r. nie miałoby wpływu na wynik sprawy, albowiem z akt sprawy wynika, że Burmistrz postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r., nr [..], odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektu pełniącego funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego baru sezonowego usytuowanego na działce nr [..], obręb K., a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr [..].

Tym samym, zarówno w dniu wydawania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i w dniu wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Burmistrza z dnia 28 kwietnia 2017 r. i utrzymujące je w mocy ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r. Co więcej, w dniu wydawania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 10 czerwca 2019 r. w obrocie prawnym funkcjonował także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 367/18, oddalający skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r.

Oznacza to, zgodnie z dyspozycją art. 170 p.p.s.a., że wyrok ten, będący orzeczeniem prawomocnym, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to powoduje, że inne sądy i inne organy państwowe musiały brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu, które w niniejszej sprawie sprowadzało się do zaakceptowania stanowiska właściwych organów (Kolegium i Burmistrza) co do odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem obiektu w postaci zaplecza kuchenno – magazynowego usytuowanego na działce nr [..]. Rozstrzygnięcie to miało w niniejszej sprawie walor przesądzający o niezgodności wskazanego obiektu z planem, którego nie można było zignorować. Zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym jest natomiast niezbędne do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Brak takiego zaświadczenia stanowił zasadniczą przeszkodę legalizacji.

W konsekwencji, w wyznaczonym przez organ I instancji terminie do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 29 listopada 2016 r. skarżący, przy piśmie z dnia 1 marca 2016 r., przedłożył jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W terminie tym, ani w kolejnych przedłużanych terminach, skarżący nie przedstawił pozostałych wymaganych postanowieniem dokumentów, w tym zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe świadczy o niewykonaniu przez skarżącego postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 674). Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, nie naruszając uprawnień procesowych stron, oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do prawidłowości odmowy wyłączenia pracownika organu – Ł. C., od udziału w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Udokumentowane w aktach sprawy czynności procesowe podejmowane przez organ w toku postępowania przeczą bowiem zarzucanemu wpływowi wskazanego pracownika na pogorszenie sytuacji procesowej skarżącego. Wbrew przypisywanym temu pracownikowi intencjom, po formalnej odmowie jego wyłączenia, dwukrotnie przedłużano skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych uwzględniając jego wnioski w tym zakresie, jak również przekładano termin oględzin nieruchomości, uwzględniając sytuację życiową skarżącego. W tej sytuacji zarzut bezstronności pracownika organu biorącego udział przy rozpoznawaniu sprawy uznać należało za niezasadny, a incydentalną wypowiedź tego pracownika za pozostającą całkowicie bez wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji akceptację rozstrzygnięcia o odmowie wyłączenia pracownika przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji należało uznać za prawidłową, pomimo braku uzasadnienia. Organ odwoławczy w takim wypadku nie wydaje bowiem odrębnego postanowienia, które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w odwołaniu postanowienia o odmowie wyłączenia. Nie uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w nieuwzględnieniu odwołania i w związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tego rodzaju kwestia nie podlega bowiem ocenie w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną. Jeżeli strona uważała, że organ prowadzi postępowanie opieszale mogła skorzystać z odpowiednich środków prawnych, aby przeciwdziałać przewlekłości lub bezczynności organu i doprowadzić do wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zarzut ten nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie może być podstawą zarzucanej organowi bezczynności czy przewlekłości postępowania, co jednak pozostaje poza oceną Sądu w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z trwającym stanem epidemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).