Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 932/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit a, lit. b, lit. c, art 93
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: par. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 32 poz 262
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich  niezbędnego wyposażenia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 18 ust. 5 lit. a, b i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do w/w ustawy, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika strony od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę – S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. w W. przy ul. Z. Zatrzymanym pojazdem kierował p. S. C.

W toku czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej "S." Sp. z o.o. oraz zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnianiu wszystkich wymagań określonych ustawą wystawione przez ww. przedsiębiorcę. Sporządzono wydruk z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na "S." Sp. z o.o. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zatrzymanego pojazdu zeznał, iż w dniu kontroli wykonał okazjonalny przewóz osób na rzecz w/w przedsiębiorcy. Do chwili kontroli wykonał usługę pięciokrotnie. Na podstawie powyższych okoliczności stwierdzono, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli była "S." Sp. z o.o. W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone jest urządzenie techniczne z napisem "[...]" oraz numerem "[...]". Na boku pojazdu umieszczono napisy "[...]" oraz "[...]". W zatrzymanym pojeździe zamontowano również drogomierz marki [...], który został połączony z kasą fiskalną. Powyższe okoliczności potwierdził przesłuchany w charakterze świadka kierowca, udokumentowano je również za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym. Kontrolujący wykonał także telefon pod numer umieszczony na pojeździe i potwierdził możliwość zamówienia pod nim usługi przewozu osób u skarżącego (dowód: protokół kontroli oraz notatka służbowa w aktach sprawy).

Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...].

W odwołaniu pełnomocnik strony podnosi, że organ I instancji w sposób błędny zinterpretował ustalony w sprawie stan faktyczny. Zdaniem skarżącego, przedmiot zainstalowany na dachu zatrzymanego pojazdu nie jest lampą ani żadnym urządzeniem technicznym. Podobnie umieszczony na pojeździe napis "[...]" nie jest oznaczeniem przedsiębiorcy, którego nazwa brzmi "S. Sp. z o.o." Umieszczony na pojeździe napis "[...]" nie jest numerem telefonu, lecz adresem strony internetowej przedsiębiorcy. Zdaniem odwołującego, organ I instancji w żaden sposób nie wykazał na jakiej podstawie faktycznej stwierdził naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do naruszenia w postaci umieszczenia i używania w pojeździe taksometru pełnomocnik strony zwraca uwagę, że zamontowane w zatrzymanym pojeździe urządzenie nie było taksometrem ponieważ nie spełniało licznych wymagań określonych m.in. w rozporządzeniu Ministra Gospodarki. Zastosowana przez organ I instancji wykładania, w opinii strony, nosi charakter niedozwolonej na gruncie prawa administracyjnego wykładni rozszerzającej. Pełnomocnik strony zwrócił również uwagę na nieuzasadnione, jego zdaniem, nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie odniósł się do treści art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i uznał, iż argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii błędnego uznania przez organ I instancji, że umieszczone na dachu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy wyraził następujący pogląd. Przepis art. 18 ust. 5 lit. c) stanowi, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Nie jest zatem zasadne utożsamienie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu, jest to aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy, o zatrzymaniu pojazd nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z umowy przewozowej. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego podświetlenia napisu "TAXI". Zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką.

Biorąc pod uwagę powyższe organ jednoznacznie stwierdził, że umieszczone przez skarżącego na dachu pojazdu urządzenie służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd od przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu przedmiotowego urządzenie służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Na urządzeniu umieszczono dane przedsiębiorcy w postaci jego nazwy i numeru telefonu. Świadczy to jednoznacznie o tym, że rola przedmiotowego urządzenia związana była z reklamą usług przewozowych wykonywanych przez stronę i wyróżnieniem pojazdu świadczącego usługę przewozową. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że interpretacja organu I instancji prowadzi do wniosku, że niedozwolone jest również umieszczenie na dachu pojazdu np. bagażnika. Urządzenie to niewątpliwie nie wiązałoby się z wykonywaniem działalności gospodarczej i nie upodabniało pojazdu do taksówki.

Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy organ II instancji we wskazanej w podstawie prawnej niniejszej decyzji stwierdził, że nie chodzi o dosłowne utożsamianie nazwy z firmą pod którą przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze lub ewidencji. Co więcej, w obrocie gospodarczym przedsiębiorcy nadają różne nazwy wyodrębnionym przez siebie składnikom majątkowym. Częstą praktyką jest, że są to nazwy które nie mają nic wspólnego z firmą danego przedsiębiorcy, chociaż bezsprzecznie jego działalności służą. Nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa "[...]" nie pokrywa się z firmą przewoźnika. Innymi słowy, w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. Interpretacja ta wynika także z tego, że w powyższych przepisach ustawodawca nie posłużył się pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu Cywilnego. Odnosząc się z kolei do zakazu umieszczania numeru telefonu przedsiębiorcy należy z kolei zauważyć, że faktu iż umieszczony na pojeździe ciąg cyfr jest numerem telefonu, nie zmieni okoliczność, że po ww. ciągu cyfr znajduje się napis "pl", co stanowi również adres strony internetowej skarżącego. Nie ma tu bowiem znaczenia "ubranie" numeru telefonu, w inne dodatkowe znaki graficzne.

Nie może być również przesłanką do wyłączenia odpowiedzialności strony fakt, że w pojeździe zamontowany był drogomierz a nie taksometr. Urządzenia te pełnią bowiem takie same funkcje. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt 911/08, stwierdził, że: ,Nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz drogomierz (dalmierz), a więc urządzenie, którego nie wymienia w art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zarzut ten jest nietrafny. W aktach sprawy znajduje się bowiem świadectwo legalizacji taksometru elektronicznego do samochodu osobowego marki Seat Toledo o nr rej. [...], który stanowił przedmiot kontroli drogowej. Ponadto w świetle protokołu kontroli w pojeździe umieszczono taksometr, nie zaś drogomierz (dalmierz). Tym niemniej, nawet gdyby miała miejsce sytuacja wskazana przez skarżących, co jest niezgodne z ustaleniami protokołu kontroli, drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali".

W opinii organu odwoławczego, bezzasadne są również zarzuty strony dotyczące niezgodnego z prawem nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym obliguje organ I instancji do nadania wydanej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji natomiast działając jako organ odwoławczy w rozumieniu K.p.a. może, działając na podstawie przepisu art. 135 K.p.a., wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Po analizie akt sprawy oraz wniosku skarżącego o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, odrębnym postanowieniem, organ II instancji uznał przedmiotowy wniosek za bezzasadny i postanowił o jego oddaleniu.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 18 § 5 ustawy o transporcie drogowym przez błędne ustalenie i przyjęcie, iż w momencie kontroli zatrzymanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wydane decyzji odwoławczej na niekorzyść strony odwołującej się,

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a.,

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a.,

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 5 lit. a ustawy "o transporcie drogowym" przez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Nadto skarżący zaskarżył postanowienie Głównego Inspektora Transportu Progowego z dnia [...] lutego 2010 r., wydane w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności, zarzucając skarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 § 2 K.p.a. przez niesporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 93 § 1, 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym przez błędną jego wykładnię

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia w całości, wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący w szczególności podniósł, iż w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało udowodnione, iż w momencie kontroli zatrzymanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny. W szczególności organ I instancji nie powołuje się w swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. na dowody, które mogłyby świadczyć o wykonywaniu przewozów okazjonalnych w momencie zatrzymania pojazdu do kontroli. Prawo nie zabrania umieszczania na pojazdach oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem przedsiębiorcy lub umieszczania na dachu samochodu lamp lub innych urządzeń technicznych. Tego typu oznaczenia są zabronione jedynie przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, których wykonywanie nie zostało w przedmiotowej sprawie udowodnione.

Decyzja organu II instancji narusza zakaz reformationis in peius sformułowany w art. 139 K.p.a., ponieważ, wbrew ustaleniom organu I instancji, organ odwoławczy przywołuje dowody, które w jego opinii mają świadczyć o wykonywaniu przewozów okazjonalnych zatrzymanym pojazdem - tj. zeznania kierowcy oraz wydruki z kasy fiskalnej. W ocenie skarżącego, sama próba udowodnienia w/w okoliczności stanowi działanie na niekorzyść strony odwołującej się, a tym samym narusza przepis art. 139 K.p.a. formułujący jedną z zasad rządzących postępowaniem administracyjnym.

Przepis art. 18 § 5 lit. c) w/w ustawy zabrania przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Termin "urządzenie techniczne" nie jest definiowany ani w ustawie "o transporcie drogowym" ani w regulacjach pokrewnych. Podobnie brak oznaczenia czym jest "lampa" w rozumieniu w/w ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2009 r. (sygn. akt: II GSK 212/09) wskazał, iż: "W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie nie jest możliwe do odtworzenia na podstawie definicji ustawowych, a znaczenie potoczne nie jest wskazywane w dostępnych słownikach, obowiązkiem Sądu, wynikającym z art. 141 par. 4 p.p.s.a., jest przedstawienie w ramach podstawy prawnej procesu subsumpcji. W niniejszej sprawie oznaczałoby to przedstawienie opisu urządzenia i wyjaśnienie, dlaczego uznano je za odpowiadające określeniu ustawowemu. W przeciwnym wypadku rozumowanie Sądu I instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej."

Wbrew przytoczonym zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym także w uzasadnieniu wyroków NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt IGSK 235/09, 15 grudnia 2009 r., sygn. akt: II GSK 170/09 i 9 lutego 2010 r., sygn. akt: II GSK 329/09), w zaskarżonej decyzji nie dokonano procesu subsumpcji i nie wskazano, jakie urządzenie i dlaczego organ uznał za wypełniające znamiona urządzenia technicznego", o którym stanowi przepis art. 18 § 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W decyzjach obu organów brak wskazania jak wyglądał przedmiot, który miał być zainstalowany na dachu pojazdu. Organ I instancji lakonicznie stwierdza, iż "...na dachu pojazdu było zamontowane urządzenie techniczne."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając w dniu 23 i 30 marca br. sprawy o sygn. akt II GSK 170/09 (sygn. WSA: VI SA/Wa 194/10) i II 5SK 235/09 (sygn. WSA: VI SA/Wa 39/10), przekazane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości podnosząc m.in. istotne braki postępowania dowodowego wskazane w przedmiotowej skardze przez skarżącego.

Nadto skarżący podjął polemikę z podniesionymi przez organ odwoławczy zarzutami naruszenia art. 18 ust. 5 lit a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym.

Zarzut wskazany w pkt II ppkt 2 skargi dotyczy błędnej wykładni prawa stosowanej przez organy inspekcji transportu drogowego we wszystkich sprawach o rzekome naruszenie przepisu art. 18 § 5 lit. a), b) lub c) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z interpretacją organów inspekcji transportu drogowego tego rodzaju decyzjom nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa interpretacja jest niezgodna z literalną wykładnią przepisu art. 93 § 3 i 4 w/w ustawy.

Rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z treścią art. 108 § 1 K.p.a. może być nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w zacytowanym przepisie. Zapłata kwoty 15.000 zł. nie jest niezbędna dla ochrony zdrowia, życia ludzkiego, czy innych dóbr szczególnie chronionych przez prawo.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Organ odwoławczy podtrzymał na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji..

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z treści art. 93 ustawy o transporcie drogowym, wynika, że decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Uregulowanie zawarte w art. 93 ust. 4 ustawy wskazuje, iż przedsiębiorca krajowy obowiązany jest uiścić nałożoną nań karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Ponadto spoczywa na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary pieniężnej organowi, który ją nałożył.

Przepis art. 108 § 1 K.p.a., na który powołuje się skarżący, odnosi się do sytuacji, w których organ nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże w tym miejscu należy wyjaśnić, iż rygor natychmiastowej wykonalności w sprawach o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i innych, określonych w art. 92 ust. 1 ww. ustawy, wynika wprost z art. 93 ust. 3 powoływanego aktu prawnego. Z kolei art. 130 K.p.a. stanowi, iż w przypadku gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, to wówczas decyzja ulega wykonaniu niezależnie od biegu terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. W przedmiotowym przypadku decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zagadnienie obowiązku uzasadniania postanowień jest złożone, bowiem przepis art. 126 K.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania do postanowień przepisów art. 107 § 2-5, które regulują kwestie związane z zakresem uzasadnienia decyzji i dopuszczalnością odstąpienia od uzasadnienia (§ 3-5), zaś przepis art. 124 § 2 określa przypadki, w których organ administracji publicznej jest obowiązany sporządzić uzasadnienie prawne i faktyczne postanowienia

Nie jest uzasadniony zarzut pełnomocnika strony o naruszeniu art. 139 K.p.a. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 K.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie bowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego w postępowaniu odwoławczym ma obowiązek ponownie przeanalizować cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a następnie wydać jedno z powyżej wskazanych rozstrzygnięć. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, a wydając rozstrzygnięcie oparł się wyłącznie na dowodach zgromadzonych podczas kontroli drogowej i w postępowaniu przed organem I instancji.

Na zakończenie wypada dodać, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie było wyjątkowo staranne i wyczerpujące, a ustalenia i rozumowania organu I i II instancji układają się w logiczną całość. Organ II instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji prawidłowo wskazał: fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów ustaw.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważa, iż brak jest racjonalnych podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 61 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnośnie pozostałych merytorycznych argumentów skarżącego podniesionych w niniejszej skardze należy stwierdzić, iż na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę pozostaje aktualne stanowisko organu odwoławczego szeroko, precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę – S. Sp. z o.o., z siedzibą w W., kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

Nadto skarżący zaskarżył postanowienie Głównego Inspektora Transportu Progowego z dnia [...] lutego 2010 r., wydane w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności.

Skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 18 § 5 ustawy o transporcie drogowym, art. 139 K.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym.

Natomiast zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 93 § 1, 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym.

Podstawowy zarzut skarżącego, odzwierciedlający tok jego rozumowania, sprowadza się do stwierdzenia, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało udowodnione, iż w momencie kontroli zatrzymanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny. Prawo nie zabrania umieszczania na pojazdach oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem przedsiębiorcy lub umieszczania na dachu samochodu lamp lub innych urządzeń technicznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tego typu oznaczenia są zabronione jedynie przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, których wykonywanie nie zostało w przedmiotowej sprawie udowodnione, a co za tym idzie – nie zostało udowodnione, że instalacja wspomnianych urządzeń i oznaczeń naruszała wspomniane przepisy.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, zawierającym definicje ustawowe, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Powyższa definicja, dokonana przy pomocy enumeracji negatywnej, stwarza problem przede wszystkim w przypadku rozróżnienia przewozów okazjonalnych i przewozów dokonywanych taksówką.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w rozpatrywanej sprawie skarżący posiadał licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli (wypis nr 0067 z licencji nr 0047928), uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta - zdaniem Sądu - nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony świadczyć usługi transportowe osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 powołanej ustawy.

Ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b) ustawy. Zgodnie z tym przepisem licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. Potwierdza to wprost wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09, LEX nr 573525, zgodnie z którym "Nie można utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób. Innymi słowy posiadanie licencji na przewóz osób nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką."

Nadto trzeba zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U z 2003 r. nr 32, poz. 262) określono m.in. (w rozdziale 7) warunki dodatkowe dla taksówek. W § 24 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazano, że taksówkę wyposaża się w:

1) taksometr z ważnym dowodem legalizacji;

2) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów, a taksówkę bagażową - co najmniej w jedno miejsce dla pasażera;

3) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia; przepisu nie stosuje się do taksówki bagażowej;

4) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów taksówki osobowej;

5) gaśnicę umieszczoną w miejscu łatwo dostępnym w razie potrzeby jej użycia;

6) apteczkę doraźnej pomocy;

7) ogumione koło zapasowe;

8) dodatkowe światło z napisem "TAXI", odpowiadające następującym warunkom:

a) rozmieszczenie: na dachu,

b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu; w taksówce bagażowej napis może być widoczny tylko z przodu pojazdu,

c) połączenia elektryczne: światło może być włączone wówczas, gdy taksometr jest wyłączony, niezależnie od włączenia innych świateł i położenia urządzenia umożliwiającego pracę silnika; włączenie lub wyłączenie taksometru powinno powodować równoczesne odpowiednio wyłączenie lub włączenie światła,

d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50 m przy dobrej przejrzystości powietrza.

2. Dopuszcza się uzupełnienie światła, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, o dwa światła migające barwy żółtej samochodowej, umieszczone po obu stronach lampy we wspólnej obudowie. Światła te mogą być włączane i wyłączane odrębnym wyłącznikiem przez kierowcę taksówki w razie zagrożenia jego bezpieczeństwa.

3. Dopuszcza się stosowanie dodatkowych lamp z napisami określającymi firmę, jej telefon lub inne dane dodatkowo identyfikujące taksówkę, odpowiadających następującym warunkom:

1) rozmieszczenie: na dachu, symetrycznie z lewej i z prawej strony światła z napisem "TAXI";

2) barwa: biała lub żółta samochodowa;

3) nie mogą one utrudniać czytelności i widoczności napisu "TAXI".

4. Dopuszcza się stosowanie dodatkowych oznaczeń zawierających nazwę miejscowości, herb miejscowości, numer boczny oraz inne oznaczenia identyfikujące miejscową taksówkę, pod warunkiem że są one zgodne z ustaleniami obowiązującymi na obszarze danych gmin lub związku komunalnego.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) - c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. (Podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt 189/09, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając m.in., że "...przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką.").

Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Biorąc pod uwagę istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń, należy stwierdzić, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. Na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne (lampa, baner) z napisem [...] oraz numerem [...]. Na boku umieszczono napisy [...] oraz [...]. W zatrzymanym pojeździe zamontowano również drogomierz marki [...], który został połączony z kasą fiskalną.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy, w istocie przecież niezbyt skomplikowanej, polegającej na wykonywaniu transportu okazjonalnego z naruszeniem zakazów ustalonych dla tego rodzaju transportu w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, został przez organy orzekające w sprawie ustalony i przyjęty z wymaganą i wystarczającą do wydania decyzji starannością. Dokonane naruszenie zostało stwierdzone na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] września 2009 r. W ocenie Sądu, organy transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).Wyczerpujący protokół kontroli, odnoszący się do stosownej dokumentacji (m.in. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego), został uzupełniony protokołem przesłuchana kierowcy jako świadka, dokumentacją fotograficzną oraz wyjaśnieniami dotyczącymi funkcji drogomierza i numeru telefonicznego przedsiębiorcy.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 139 K.p.a., podzielając w tym zakresie wyjaśnienia organu odwoławczego.

Również w odniesieniu do zarzutów naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 93 § 1, 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, odnoszących się do postanowienie Głównego Inspektora Transportu Progowego z dnia [...] lutego 2010 r., którym oddalono wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności, Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, uznając, że wydanie tegoż postanowienia nie naruszało wspomnianych wyżej przepisów.

Wracając do zarzutów naruszenia w rozpatrywanej sprawie prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 5 lit a), b) i c) Sąd nie może nie zauważyć, że stwierdzenie naruszenia powyższych przepisów zostało dokonane w całości na gruncie wykładni celowościowej, funkcjonalnej tych przepisów. Przekonuje o tym w szczególności stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

I tak, w odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 pkt a) ustawy o transporcie drogowym (zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru) organ właściwie poprzestał na odwołaniu się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt 911/08), w którego uzasadnieniu wskazano, iż "drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczenia należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali".

W odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 lit b) powołanej ustawy (zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy) organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma znaczenia fakt, że umieszczona w pojeździe nazwa "[...]" nie pokrywa się z firmą przewoźnika. W art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z firmą przewoźnika. Ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu Cywilnego. Na boku kontrolowanego pojazdu umieszczona była nazwa [...] i ciąg znaków "[...]", który stanowi adres strony internetowej, pod którą można zamówić usługę przewozową. Ponadto ciąg cyfr zawarty w adresie strony internetowej stanowił numer telefonu, pod którym można było zamówić usługę przewozu osób.

Natomiast w odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 lit c) (zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych) organ odwoławczy wyjaśnił, iż czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonego grona adresatów, tego rodzaju urządzenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku sygnalizującego, iż pojazdem wykonywany jest transport drogowy. Zatem każde urządzenie, które upodabniają pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, jest uważane za urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Należy zauważyć, że w sprawach podobnych do rozpatrywanej, polegających na naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, mających obecnie charakter masowy, sądy administracyjne w zasadzie podzielają ten rodzaj rozumowania i rodzaj przyjętej wykładni. Wynika to, jak można sądzić, z mało precyzyjnej redakcji powołanego przepisu, znacznej pomysłowości przewoźników wykonujących ten rodzaj transportu w obchodzeniu tych przepisów (czego dowodem jest m.in. stosowanie atrap aparatów fotograficznych jako urządzenia technicznego, czy umieszczanie tego rodzaju urządzeń na szybie pojazdu), a także problemy związane z prawnym i organizacyjnym uporządkowaniem tego rodzaju transportu.

Reasumując, Sąd orzekający w tym składzie uznał, że w przedstawionej sytuacji dopuszczalne jest stosowanie celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.