Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 37/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: (...) ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej.

TEZY

(...) ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Opola do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności załatwiającej wniosek skarżącego J. G. z dnia 10 kwietnia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz J. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. G. w piśmie z dnia 10 kwietnia 2010 r., powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o udzielenie informacji, czy dla inwestorów B. M. i J. M., zam. ul. [...] w [...], została wydana decyzja administracyjna o warunkach zabudowy, dotycząca [...] przy ul. [...]. W razie gdy decyzja została wydana, na podstawie art. 14 ust. 1 powyższej ustawy wnosił o udostępnienie informacji w formie przesłania tejże decyzji wraz z załącznikami pocztą na adres wskazany we wniosku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...], poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, z treści zapytania wynika, że dotyczy ona osób fizycznych oraz inwestycji niebędącej inwestycją publiczną, zatem nawet gdyby taka sprawa była prowadzona, to nie można byłoby zakwalifikować jej do "spraw publicznych" z uwagi na wskazane we wniosku osoby, jak i rodzaj inwestycji. Dalej organ zacytował art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, oraz art. 6 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej i na tej podstawie wywiódł, że udostępnieniu podlega tylko treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych, natomiast z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, gdyż ustawa nie zawiera reguły, że każdy dokument urzędowy jest traktowany jako informacja publiczna. Natomiast decyzje administracyjne rozstrzygające indywidualne sprawy obywateli nie dotyczą (a przynajmniej nie zawsze) spraw publicznych.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola, w której domagał się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. i wyznaczenia terminu do jej udzielenia oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał na zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji o działalności organów. Podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dokumentem urzędowym i wyrazem wykonywania zadań publicznych przez Prezydenta Miasta Opola, zatem żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym wyjaśnił, że jego interes prawny w złożeniu skargi wynika z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c. oraz art. 28 K.p.a. i art. 3 ust. 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż jego działka nr A znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i w obszarze oddziaływania obiektu, który wywołuje uciążliwe skutki w postaci oparów i hałasu zagrażających zdrowiu oraz powodujących ograniczenie korzystania przez niego z własnej z nieruchomości, tj. domu mieszkalnego. To ujemne oddziaływanie jest równoznaczne z naruszeniem jego interesu. W końcowej części skargi skarżący wskazał, że na niezałatwienie sprawy w terminie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Do skargi dołączył kopię tego pisma z dnia 25 kwietnia 2013 r., wraz z dowodem jego nadania pocztą w dniu 26 kwietnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że decyzja administracyjna jest niewątpliwie dokumentem urzędowym, ale nie jest to wystarczająca przesłanka udostępnienia jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wywiódł też, że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w tej ustawie, a dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 K.p.a. i przysługuje stronom postępowania. Gdyby wgląd do decyzji i akt administracyjnych był powszechny w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wówczas regulacje zawarte w art. 73 i 74 K.p.a. byłyby bezprzedmiotowe. Na poparcie swego stanowiska przywołał orzeczenia sądowoadministracyjne.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację i wnioski skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że skarżącemu nie chodziło o dane osobowe, tylko o fakt wydania decyzji dotyczącej konkretnej nieruchomości. Podkreślił, że takie dane znajdują się w rejestrze decyzji i powinny zostać udostępnione po ewentualnym "zaczernieniu" danych wrażliwych podlegających ochronie, zwłaszcza że decyzja ta zastępuje plan.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest zatem przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą żądania, zawartego we wniosku złożonym przez skarżącego w dniu 29 maja 2012 r., są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.). Powyższa ustawa służy bezspornie realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a) oraz o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach lub archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f). Ponadto, w myśl art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem informacji publicznej są sprawy mogące zostać zakwalifikowane jako "sprawy publiczne".

Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości; o utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, dostępny na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli krąg podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, wyznacza art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy okreslając, że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z kolei katalog podmiotów, które mogą żądać udostępnienia informacji publicznej, określa art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, przewidujący, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5. Używając pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje obywatelskie uprawnienie zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach, przy czym pojęcie to należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 wymienia sposoby udostępniania informacji kwalifikującej się jako informacja publiczna, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 ustawy przewidziana została jednak forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób.

Na tle przywołanych przepisów, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zaakcentowania wymaga, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce również wówczas, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i powiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Jak zasadnie wskazuje się w doktrynie, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też czynności Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109-110).

Ponadto, na gruncie omawianej ustawy podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji tego rodzaju, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została udzielona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Na tej podstawie organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, co w praktyce może polegać na udostępnieniu treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie, np. danych osobowych, albo na wydaniu decyzji odmownej. Zaakcentować w tym miejscu należy, że przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej, stanowiące realizację konstytucyjnego prawa do informacji, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki były rozumiane wąsko. Oznacza to konieczność stosowania takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Rozpoznając wniosek organ, kierując się powyższymi zasadami, powinien zatem ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodzić należy się z poglądem, że jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, LEX nr 236465). Jednak ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacjami publicznymi nie są tylko te informacje, które nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego w sytuacji, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Dotychczas powiedziane uzasadnia stwierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, jakim jest Prezydent Miasta Opola, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku realizacji złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazany został charakter i zakres żądanej informacji, organ ten jest zatem co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu.

Przypomnieć należy, że we wniosku z dnia 10 kwietnia 2013 r., który zainicjował postępowanie, skarżący domagał się od Prezydenta Miasta Opola udostępnienia informacji co do faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz konkretnie oznaczonych inwestorów oraz o udostępnienie tej decyzji. Prezydent Miasta Opola poinformował skarżącego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a to z uwagi na przedmiot inwestycji niebędącej inwestycją publiczną oraz fakt, że pytanie dotyczy osób fizycznych.

Odnośnie dopuszczalności rozpoznawanej skargi, w której skarżący wskazał, że złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że skarga wniesiona na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyroki NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, LEX nr 1082797, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej K.p.a.) stosuje się do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zatem a contrario przepisy K.p.a. nie znajdują zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z kolei, wprawdzie z art. 52 § 3 P.p.s.a. wynika wprost, że warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie zaś do bezczynności w zakresie wydawania aktów. Tym samym skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest ocena charakteru informacji żądanej przez skarżącego, tj. czy informacja ta mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, a tym samym podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustalenia w tym zakresie implikować będą stwierdzenie, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w określonej tą ustawą formie, a co za tym idzie - czy nastąpiła bezczynność organu.

W świetle dotychczasowych rozważań i powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać, że informacją publiczną jest, co do zasady, informacja o fakcie wydania bądź nie decyzji administracyjnej przez organ, gdyż jest to wiadomość dotycząca działania organu w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej. Decyzja administracyjna jest przy tym niewątpliwie dokumentem urzędowym, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem zawiera treść, tj. oświadczenie woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. W tym kontekście nie sposób też zaakceptować poglądu organu, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy. Nie można przyjąć, jak to uczynił organ, że sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną, a treść tego rodzaju decyzji administracyjnej nie stanowi informacji publicznej. W przepisie art. 6 ust. 4 lit. a omawianej ustawy jednoznacznie jest wszak mowa o dokumentach urzędowych (ich treści i postaci), jakimi są akty administracyjne, do których zalicza się także decyzja. Poza tym, decyzja traci swój indywidualny charakter poprzez usunięcie z niej danych podlegających ochronie. Jak słusznie zauważono w orzecznictwie, tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2012 r., I OSK 609/12, LEX nr 1247188 oraz z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10, LEX nr 595563).

Odnosząc się nadal do stanowiska organu, wskazać dodatkowo należy na pogląd, który Sąd w pełni akceptuje, że akta sprawy są zbiorem informacji będących informacją publiczną, jak również takich, które jej nie stanowią (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., I OSK 714/09 - zamieszczony na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten nie normuje dostępu do akt sprawy. Uregulowanie to jest odmienne od tego, jakie zawierają przepisy art. 73 § 1 i art. 74 § 2 K.p.a., w których jest mowa o prawie wglądu do akt sprawy i przeglądaniu akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wykładnia gramatyczna ani systemowa nie pozwalają na utożsamienie pojęcia "wgląd do dokumentów urzędowych", użytego w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z pojęciem "wgląd do akt sprawy". Z tego względu uzasadnionym jest stwierdzenie, że zarówno art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i pozostałe przepisy tej ustawy nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru różnego rodzaju dokumentów.

Ponadto, z uwagi na przedmiot żądania, który w niniejszej sprawie dotyczył decyzji o warunkach zabudowy, bezspornym jest, że z mocy art. 60 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), Prezydent Miasta Opola jest organem właściwym do wydania tego rodzaju decyzji. Informacja w tym zakresie łączy się zatem z działalnością Prezydenta Miasta Opola i dotyczy jego działania o charakterze zewnętrznym, wyrażającego się wydaniem aktu administracyjnego w formie decyzji, będącej przejawem władczego działania organu. Decyzja ta wydawana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastępuje ten plan, określając sposób przeznaczenia i zagospodarowania danego terenu. Z tego też względu, w literaturze przedmiotu zaaprobowany został pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy jest informacją publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit., s. 135-136 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ jest zobowiązany prowadzić rejestr decyzji o warunkach zabudowy, w którym znajdują się dane m.in. o numerze i dacie wydania decyzji, rodzaju inwestycji, nazwie inwestora i jego adresie oraz oznaczeniu nieruchomości, co wynika wprost z załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz. U. nr 130, poz. 1385). Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Opola, żądane przez skarżącego informacje stanowiły więc informacje publiczne nie tylko w świetle art. 6 pkt 4 lit. a, ale również w świetle art. 6 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym, działania Prezydenta Miasta Opola, polegającego na poinformowaniu wnioskodawcy o swoim stanowisku w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r., nie można uznać za jedną z czynności, do których organ ten był zobowiązany na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozwala to stwierdzić, że zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie jest uzasadniony. Poinformowanie strony w drodze pisma, że żądane informacje nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do takich informacji, które nie są informacjami publicznymi.

Jeżeli zatem Prezydent Miasta Opola dysponuje wiedzą odnośnie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a przy tym - jeśli decyzja ta została przezeń wydana - dysponuje także i tą decyzją, czyli informacjami stanowiącymi informację publiczną, to rozpoznając wniosek obowiązany był, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji żądanych przez J. G. albo odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej, przy zastosowaniu art. 5 tej ustawy. Natomiast brak udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie i jednoczesny brak rozstrzygnięcia w procesowej formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej skutkuje stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności

Powyższe uzasadniało zastosowanie przez Sąd art. 149 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd zakreślił termin do rozpoznania wniosku skarżącego, mając na względzie treść art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazania co do postępowania w tym zakresie wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności podjęcia przez organ działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej w razie zaistnienia podstaw do ograniczenia prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 ustawy.

Dokonując oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zważył, że Prezydent Miasta Opola nie pozostawił wniosku skarżącego z dnia 10 kwietnia 2013 r. bez odpowiedzi, a jego działanie było niewątpliwie wynikiem przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, o czym skarżący został poinformowany przez organ niezwłocznie, w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r.

Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.