Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1640/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. K. i T. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie lokalu zamiennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz H. K. i T. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] W. podjął w dniu [...] maja 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie wniosku H. i T. K. oraz G. i A. K. o najem lokalu mieszkalnego z zasobu [...] W.. Powołując w podstawie prawnej uchwały m.in. § 4 w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), dalej: "uchwała Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.", organ postanowił: nie kwalifikować i nie umieszczać H. i T. K. zamieszkałych przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 2 osobowej (§ 1); nie kwalifikować i nie umieszczać G. i A. K. zamieszkałych przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny 5 osobowej (§ 2); zakwalifikować i umieścić H. i T. K. zamieszkałych przy ul. [...] na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodzinę 7 osobową (§ 3); uzupełnić listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2014 na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały nr LVIII 1/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. i przekazać do realizacji zgodnie z załącznikiem do uchwały (§ 4); wyrazić zgodę na realizację sprawy na zasadach pierwszeństwa określonego w § 7 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. (§ 5); skierować H. i T. K. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] na czas nieoznaczony (§ 6). Wykonanie uchwały powierzono Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. nadzorującemu Wydział Spraw Lokalowych (§ 7). Określono, że uchwała chodzi w życie z dniem podjęcia (§ 8).

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] byli H. i T. K. na podstawie decyzji z dnia [...] października 1994 r. nr [...]. Jako uprawniony do zamieszkiwania razem z wyżej wymienionymi w tejże decyzji wskazany został również syn A. K.. Państwu K. została wypowiedziana umowa najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150).

W dniu [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Decyzja ta nakazywała właścicielom budynku (wymienionym z imienia i nazwiska) opróżnienie pierwszego piętra i poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w W..

Organ wskazał, iż G. i A. K. w dniu [...] października 2013 r., złożyli wniosek o zawarcie umowy najmu z zasobu mieszkaniowego Miasta na podstawie § 4 uchwały nr LVIII 1/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2014 r. uchwałą nr [...] postanowił nie udzielić wyżej wymienionym kwalifikacji i nie umieścić na liście osób oczekujących na najem lokalu. Natomiast H. i T. K. w dniu [...] marca 2014 r. złożyli wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu zamiennego w związku z uprawomocnieniem się ww. decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2013 r.

Wnioski te poddano analizie stosownie do § 22 ust. 2 ww. uchwały i stwierdzono, że w jednorazowej dyspozycji Dzielnicy [...] pozostaje lokal nr [...] przy ul. [...], składający się z 4 pokoi oraz kuchni o powierzchni użytkowej 91,02 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 56,76 m2. Lokal ten jest wyremontowany i spełnia warunki lokalu zamiennego. Zdaniem organu, jest to jedyny lokal pozostający w dyspozycji Dzielnicy [...], który jest odpowiedni dla struktury gospodarstwa domowego wnioskodawcy.

W dniu [...] czerwca 2014 r. H. i T. K. złożyli zastrzeżenia do uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] W..

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. postanowił odrzucić zastrzeżenia jako bezprzedmiotowe oraz podtrzymać postanowienia uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. H. i T. K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwali organ od usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. oraz zakwalifikowanie i umieszczenie H. i T. K. wraz z ich synem P. na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodzinę trzyosobową.

W uzasadnieniu wezwania podano, że skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu powinno dotyczyć H. i T. K. wraz z ich synem P.. Znajduje to uzasadnienie w fakcie, że H. i T. K. prowadzą odrębne gospodarstwo domowe w stosunku do ich syna A. oraz jego żony G. i ich wspólnych dzieci. Ponadto, mieszkają oni w odrębnych lokalach. Skarżący zamieszkują od 1981 r. w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. W 1994 r. otrzymali przydział na lokal nr [...] znajdujący się w tym samym budynku. Po otrzymaniu przydziału państwo K. korzystali z obu lokali aż do czasu usamodzielnienia się ich syna A., który następnie zamieszkał wraz z żoną w lokalu nr [...]. Od tamtej pory każda z rodzin prowadziła własne gospodarstwo domowe i korzystała wyłącznie z zajmowanego przez siebie lokalu. W takim stanie faktycznym trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ kwalifikując państwa K. jako rodzinę siedmioosobową, a następnie kierując ich wraz z synem A., jego żoną G. i ich dziećmi do zawarcia umowy najmu jednego lokalu wziął pod uwagę warunki mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Obecnie A. K. wraz z rodziną nie mieszka już pod ww. adresem przy ul. [...] i nie jest tam zameldowany. Aktualnie w lokalu nr [...] zamieszkują H. i T. K. wraz z synem P..

Podkreślono nadto, że lokal zamienny adekwatny dla sytuacji ww. osób powinien spełniać kryteria zawarte w § 27 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., tj. rzeczywistą strukturę ich gospodarstwa domowego z uwzględnieniem specyficznych, uzasadnionych potrzeb, w szczególności takich jak inwalidztwo czy podeszły wiek. Powierzchnia lokalu zamiennego winna być adekwatna dla trzyosobowego gospodarstwa domowego.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. H. i T. K., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie § 22 ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. poprzez jego błędne zastosowanie tj. niewzięcie pod uwagę warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz innych osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkania, co znalazło odzwierciedlenie w uznaniu małżeństwa H. i T. K. oraz małżeństwa A. i G. K. wraz z ich małoletnimi dziećmi za rodzinę siedmioosobową zamieszkującą jeden lokal, podczas gdy w rzeczywistości są to dwie rodziny, prowadzące odrębne gospodarstwa domowe i zamieszkujące w odrębnych lokalach. Konsekwencją powyższego była niewłaściwa kwalifikacja i umieszczenie H. i T. K. na liście osób oczekujących na najem lokalu zamiennego jako rodziny siedmioosobowej.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podnieśli, iż treść uchwały z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] świadczy o błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego. Państwo K. bowiem od 1981 r. mieszkają w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. W ramach likwidacji samowoli, decyzją o przydziale pomieszczenia zastępczego znak: [...], przydzielono im przedmiotowy lokal na czas nieokreślony. Przydział na lokal nr [...] państwo K. otrzymali dopiero w 1994 r. Po jego otrzymaniu korzystali oni z obydwu lokali aż do czasu usamodzielnienia się ich syna A., który następnie wraz z żoną G. i ich wspólnymi dziećmi zamieszkał w lokalu nr [...]. Obydwa lokale są całkowicie odrębne. Posiadają osobne wejścia, odrębnie są też liczone opłaty za media, czego udokumentowanym przykładem jest operacja demontażu licznika energii elektrycznej w lokalu nr [...] dokonana w kwietniu 2015 r. w związku z opuszczeniem lokalu przez A. K. z rodziną.

Wbrew temu co sugeruje organ w zaskarżonej uchwale, H. i T. K. oraz A. K. wraz z żoną G. prowadzą całkowicie odrębne gospodarstwa domowe. Z tego względu trudno uznać, aby rozpoznanie ich wniosku o najem lokalu zamiennego nastąpiło zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r., tj. przy uwzględnieniu warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz innych osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkania.

Skarżący podali również, iż dodatkową okolicznością potwierdzającą odrębność gospodarstw domowych ich samych oraz syna i jego rodziny jest fakt, że obecnie A. i G. K. wraz z dziećmi nie mieszkają już w budynku przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] W. wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej i z tego względu niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego uchwały wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Początkiem terminu do wniesienia skargi, przewidzianej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: "u.s.g.", w przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest zatem dzień następny po otrzymaniu odpowiedzi, zaś początkiem terminu 60-dniowego jest dzień następny po dniu doręczenia tego wezwania organowi. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu [...] września 2015 r. zaś skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. została wniesiona w dniu 4 września 2015 r., stwierdzić należy, że skarga jest przedwczesna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] byli H. i T. K. na podstawie decyzji z dnia [...] października 1994 r. nr [...]. Ze sformułowania zawartego w wierszu 26 str. 1 wynika, że "decyzja wydana została w ramach likwidacji samowoli popełnionej w 1981 r.". Zgodnie z powołaną decyzją, uprawnionym do zamieszkiwania razem z wyżej wymienionymi został również syn A.. Uprawnienia A. K. oraz jego żony – G. K. są uprawnieniami pochodnymi w stosunku do uprawnień jakie przysługują H. i T. K. jako byłym najemcom lokalu. Lokal ten jest jedynym lokalem mieszkalnym, od ponad 33 lat zajmowanym przez skarżących wspólnie z synem i jego rodziną.

Organ podkreślił, że skarżący wielokrotnie byli informowani o zasadach i trybie rozpatrywania wniosku o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu oraz o przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego, regulujących sprawę przyznania lokalu zamiennego nr [...] przy ul. [...]. Skarżący zostali również poinformowani, że obowiązek ustawowy gminy wymaga dostarczenia jednego lokalu zgodnie z treścią art. 11 ust. 9 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 4 i 32 ww. ustawy. Wymienione przepisy nie przewidują obowiązku dostarczenia przez gminę kilku lokali zamiennych - dostarczono więc zgodnie z ustawą jeden lokal zamienny dla całej rodziny.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. załącznika do umowy o najem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. oraz załącznika do umowy o najem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na okoliczność odrębności lokalu nr [...] od lokalu nr [...] oraz posiadania przez H. i T. K. tytułu prawnego do obydwu lokali przed 1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchwała zarządu dzielnicy [...] W. w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nieuzasadniony jest wniosek organu o odrzucenie skargi - jako przedwczesnej - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 3 u.s.g., w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zarazem art. 102a tej ustawy stanowi, że sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

Jak zauważył Naczelny Sąd Adminisyracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60), do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie ma przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd dodał też, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Z powyższego wynika, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin 30 dni na wniesienie skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin 60 dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Mając to na uwadze uznać należy, że skoro bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to skarga złożona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nawet nadana w tym samym dniu, w którym wystosowano wezwanie, jest dopuszczalna, bowiem została złożona w ciągu 60 dni od tego wezwania (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 673/14, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nadane zostało w placówce Poczty Polskiej w dniu [...] sierpnia 2015 r. i wpłynęło do organu w dniu [...] września 2015 r., natomiast skarga do Sądu została nadana w dniu 1 września 2015r. - a więc w terminie 60 dni od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa - zaś do organu wpłynęła w dniu 3 września 2015 r.

Tym samym wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie nastąpiło z uchybieniem procedury.

Należy również zauważyć, że w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2014 r. NSA zauważył, iż dokonana interpretacja nie narusza w żaden sposób uprawnień organu, którego akt jest przedmiotem zaskarżenia. Może on bowiem uwzględnić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a co za tym idzie – skargę, poprzez wydanie rozstrzygnięcia autokontrolnego, jak też udzielić odpowiedzi na wezwanie, które doprowadzi do cofnięcia skargi, lub wreszcie może nie udzielać odpowiedzi na wezwanie, bądź udzielić jej wraz z odpowiedzią na skargę - w jej ramach - co w istocie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Powołany przepis stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. stanowił § 4 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r.

Przepis § 4 ww. uchwały stanowi, iż lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: (1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto (2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego.

Postanowień § 4 nie stosuje się do osób, którym Miasto na mocy ustawy zobowiązane jest zapewnić lokale zamienne (§ 5 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały).

Z kolei w myśl § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, w przypadkach określonych w § 4 i § 5, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu przysługuje osobom, które zamieszkują za zgodą właściciela w lokalach usytuowanych w budynkach lub ich częściach objętych ostatecznym nakazem opróżnienia wydanym przez organ nadzoru budowlanego.

Z kolei tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali określa § 22 ww. uchwały stanowiąc w ust. 1, iż wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (...) wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31 należy poddać wnikliwej analizie: (a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, (b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach (ust. 2 pkt 5). Burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania (ust. 3).

Wynikający z § 22 ust. 2 ww. uchwały obowiązek poddania wnikliwej analizie wymienionych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, podstawę zakwalifikowania skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu jako rodziny siedmioosobowej (przy jednoczesnej odmowie "osobnego" zakwalifikowania skarżących na wskazanej liście - jako rodziny dwuosobowej, zaś syna A. K. z rodziną - jako rodziny pięcioosobowej), stanowiła argumentacja organu, iż w jednorazowej dyspozycji Dzielnicy [...] pozostaje lokal nr [...] przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 91,02 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 56,76 m2, który jest odpowiedni dla struktury gospodarstwa domowego wnioskodawcy.

Powyższe stanowisko organu, nie zostało jednak poparte jakąkolwiek dodatkową argumentacją, co w konsekwencji nie pozwala uznać, że zostało przyjęte w następstwie wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych skarżących w poprzednim miejscu zamieszkania, tj. przesłanki określonej w § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a ww. uchwały.

Zdaniem Sądu, konieczność analizy "warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania" nie oznacza jedynie nakazu uwzględnienia określonego metrażu powierzchni mieszkaniowej oraz liczby osób uprawnionych do zamieszkiwania na tejże powierzchni, na co wyłącznie powołał się organ w uzasadnieniu uchwały, ale oznacza również obowiązek uwzględnienia innych uwarunkowań, w szczególności interpersonalnych, społecznych i zdrowotnych wnioskodawcy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący wielokrotnie podnosili, iż na skutek głębokiego konfliktu rodzinnego prowadzą całkowicie odrębne gospodarstwo domowe względem syna – A. K. i jego rodziny. Podkreślali, że struktura lokalu nr [...] przy ul. [...], który posiada dwa osobne wejścia, pozwala na niezależne funkcjonowanie skarżących oraz rodziny ich syna, który zamieszkuje z żoną i dwojgiem małoletnich dzieci.

W tym miejscu, odnosząc się do kwestii struktury lokalu nr [...] przy ul. [...] zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że w istocie w latach 80-tych XX wieku były to dwa odrębne lokale (nr [...] i nr [...]), co potwierdza treść zawiadomień z dnia [...] lipca 1984 r. o wysokości czynszu najmu za lokal nr [...] i lokal nr [...], skierowanych do H. K. przez Przedsiębiorstwo [...] w W. Rejon Obsługi Mieszkańców "[...]". Natomiast treść wniosku H. K. z dnia [...] kwietnia 1994 r. o przydział mieszkania, jak i decyzji Urzędu Gminy W. [...] z dnia [...] października 1994 r. nr [...] o przydziale pomieszczenia zastępczego wskazuje, że był to już jeden lokal mieszkalny o nr [...]. Z wyjaśnień skarżących wynika z kolei, że po otrzymaniu przydziału powyższego lokalu korzystali oni wraz z dziećmi z obu jego części aż do momentu usamodzielnienia się syna A., który zamieszkał wraz z żoną w lokalu nr [...]. Od tamtej pory każda z rodzin korzystała wyłącznie z zajmowanego przez siebie lokalu.

Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób pominąć zarówno kwestii funkcjonalnej struktury przedmiotowego lokalu, która umożliwiała prowadzenie skarżącym oraz rodzinie ich syna dwóch odrębnych gospodarstw domowych, jak i rzeczywistego braku możliwości wspólnego zamieszkiwania wyżej wymienionych - jako rodziny siedmioosobowej - z uwagi na panujący konflikt.

Istnienie powyższych okoliczności potwierdza stanowisko pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. zawarte w pismach z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] grudnia 2013 r. oraz [...] marca 2014 r. Z treści ww. pism wynika, że zarówno skarżący, jak i syn A. K. z żoną i dziećmi nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Nadto, pomiędzy członkami rodziny często dochodzi do awantur i nieporozumień. Zdaniem pracowników OPS napięta sytuacja rodzinna, nieustanne konflikty i nieporozumienia mają negatywny wpływ na funkcjonowanie całej rodziny, a w szczególności na dobro małoletnich dzieci.

Istnienie bardzo trudnych relacji z rodzicami potwierdza również stanowisko A. K. zawarte w oświadczeniu z dnia [...] września 2014 r., w którym stwierdził, iż z racji na ciągłe awantury i kłótnie nie wyobraża sobie zamieszkania w jednym mieszkaniu i korzystania przez obie rodziny, będące w stałym konflikcie, z jednej kuchni i łazienki.

Ponadto pracownicy OPS w ww. pismach zwracają uwagę na fakt, iż skarżący są ludźmi w podeszłym wieku, cierpią na liczne, przewlekłe schorzenia - skarżąca przebyła trzykrotną operację nogi i ma trudności z chodzeniem, choruje też na cukrzycę, zaś mąż skarżącej przebył chorobę nowotworową i obustronny zawał serca (co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy). Oczywistym jest zatem, że oboje skarżący wymagają stałego leczenia i odpowiednich warunków mieszkaniowych w atmosferze wolnej od kłótni i awantur.

Zauważyć przy tym również należy, że zaproponowany skarżącym lokal nr [...] przy ul. [...] usytuowany jest na drugim piętrze w budynku bez windy, co powoduje, że korzystanie przez skarżących z ww. lokalu może być szczególnie uciążliwe.

Poza wszystkim należy zauważyć, że zarówno skarżący, jak i A. K. z żoną G., złożyli odrębne wnioski o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta, co stanowi dodatkowe potwierdzenie na to, że nigdy nie zamierzali starać się o uzyskanie jednego lokalu mieszkalnego dla siedmiu osób.

Niezależnie jednak od powyższych okoliczności nie można wprost zakwestionować stanowiska organu, że na gminie nie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia osobom ubiegającym się o najem lokalu zamiennego - więcej niż jednego lokalu. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego "(...) lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego", oraz "(...) obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właściwej gminie". Nie można też nie zgodzić się z organem, który w toku postępowania wielokrotnie podkreślał, że lokal mieszkalny z mieszkaniowego zasobu Miasta jest swoistym dobrem społecznym (udostępnianym dzięki wysiłkowi wszystkich podatników), które najemca powinien doceniać.

Jednakże, w ocenie Sądu, organ winien wziąć pod uwagę wskazane powyżej okoliczności sprawy oraz to, że z powołanych przepisów ustawowych nie wynika bezwzględny zakaz przyznania przez organ - o ile zachodzi uzasadniona potrzeba - dwóch odrębnych i niezależnych lokali - w tym przypadku dla skarżących i syna A. K. z rodziną, które spełniałyby odpowiednie normy metrażowe. W szczególności, z racji na przytoczone powyżej istniejące zaszłości w relacjach rodzinnych, a przede wszystkim z uwagi na dobro małoletnich dzieci, taką możliwość organ powinien był rozważyć.

Wydaje się to być tym bardziej uzasadnione, że jak wskazał sam organ w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. odnosząc się do definicji lokalu zamiennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, "obecnie w zasobie brak jest zarejestrowanych lokali, które spełniałyby stricte warunki określone w ustawie (tzn. "o powierzchni pokoi takiej, jak w lokalu dotychczas używanym"). Lokale jakie tutejszy Urząd ma do dyspozycji to lokale od 1 do 3 pokoi o powierzchni użytkowej od 30 m2 do 70 m2 o wyposażeniu znacznie lepszym niż lokal dotychczas zajmowany. Brak jest lokali 4-pokojowych o tak dużej powierzchni mieszkalnej jak lokal przy ul. [...] zajmowany obecnie przez Państwa wraz z rodziną".

W świetle powyższego można zatem przyjąć, że po stronie organu istniała obiektywna możliwość realizacji wniosku skarżących zgodnie z ich prośbą.

W konkluzji stwierdzić należy, iż wydając zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie rozważył też należycie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w świetle przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. a uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. W sposób arbitralny przyjął natomiast, że lokal nr [...] przy ul. [...] pozostaje odpowiedni dla struktury gospodarstwa domowego skarżących nie uzasadniając w żaden sposób swego stanowiska.

Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny nosi cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że została naruszona zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej.

W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną. Weźmie również pod uwagę istotną zmianę okoliczności faktycznych w sytuacji potwierdzenia przez A. K. oraz G. K. faktu opuszczenia miejsca pobytu stałego i dopełnienia obowiązku wymeldowania z lokalu nr [...] przy ul. [...]. Organ uwzględni również treść nowego wniosku skarżących o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu Miasta z dnia [...] lipca 2015 r.

Końcowo Sąd stwierdza, iż na mając na względzie dyspozycję art. 106 § 3 p.p.s.a., brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego pełnomocnika skarżących. Przedmiotem ww. wniosku były bowiem dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, których oceny Sąd dokonał z urzędu.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jeżeli zaś - w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. - nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio, zaś wskazane powyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1589/11, publ. Lex nr 1070354).

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2, jak w pkt 2 sentencji wyroku.