Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 130/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: dz. 138 par. 1 pkt 1,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 11w zw z  art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 listopada 2021 r. nr SKO/41/PW-6/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r. Burmistrz Gminy i Miasta Gryfów Śląski w pkt 1 nakazał R. C. (dalej skarżąca) zlikwidowanie podmurówki betonowej wraz z fragmentem posadowionego na niej betonowego ogrodzenia na odcinku (szerokości) dochodzącego do tego ogrodzenia rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...]; w pkt 2 nakazał skarżącej na terenie gruntów stanowiących jej własność udrożnienie odpływu drenażu odwadniającego budynki Z. G. (dalej wnioskodawca, uczestnik postępowania) poprzez przywrócenie zasypanego rowu do stanu poprzedniego; w pkt 3 ustalił termin wykonania powyższych prac na okres 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji . Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że postępowanie wszczęte zostało w związku z przekazaniem według właściwości (na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.) przez PGW Wody Polskie Dyrektora Zlewni w Lwówku Śląskim, wniosku uczestnika postępowania z dnia 31 lipca 2020r. w części zawierającej żądanie likwidacji muru o wysokości około 1,5 m na długości około 20 m, który według wnioskodawcy całkowicie uniemożliwia swobodny odpływ wód opadowych, wód roztopowych oraz drenaży jego budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] w obrębie R. Organ przekazujący wniosek uznał, że podstawę dla jego rozpatrzenia stanowi art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, co oznacza, że właściwym do jego rozpatrzenia jest burmistrz.

W dniu 21 października 2021 r. Burmistrz dokonał oględzin, podczas których stwierdził, że na granicy działki nr [...] od strony działki nr [...] znajduje się płot betonowy z elementów prefabrykowanych. Od strony działki nr [...] płot ustabilizowany jest podmurówką betonową na długości 7,5 m. Stan faktyczny wskazuje na zablokowanie odpływu wody z nieruchomości uczestnika postępowania. W rowie na posesji od strony działki nr [...] nie stwierdzono wody – rów był suchy. Wzdłuż płotu na posesji stanowiącej działkę wnioskodawcy widoczne jest spore zabagnienie. Z informacji właścicieli tej działki wynika, że ogrodzenie betonowe zostało zlokalizowane na sieci wodociągowej. Dokonano pomiaru płotu ustalając, że płyta ogrodzeniowa ma wysokość 55-60 cm, słupek ogrodzeniowy 1m – 1,10 m a całkowita długość płotu wynosi od 20-40 "cm". Przez posesję wnioskodawcy w stronę posesji skarżącej przebiega rów betonowy. Podczas wizji strony przedłożyły dokumentację fotograficzną dotyczącą odprowadzania wód na działkę skarżącej oraz mapy zasadnicze i mapę do celów projektowych na których brak było naniesionych urządzeń melioracyjnych na działce nr [...]. Odnotowano także wyjaśnienie, że płot został postawiony ze względu na zniszczenie poprzedniej podmurówki. Właściciele działki nr [...] zgłosili, że domagają się przywrócenia funkcji urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego przebiegającego przez działki nr [...] odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z terenów tych działek oraz likwidacji podmurówki betonowej i dodatkowego ogrodzenia betonowego znajdującego się na granicy działek nr [...] który blokuje swobodny przepływ wód opadowych i podsiąkowych z drenażu budynków, jak również udrożnienia wylotu drenarskiego odwadniającego ich budynki.

Uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych, organ I instancji zlecił wykonanie przez biegłego stosownej opinii wyjaśniającej celem zbadania, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] stanowiących własność skarżącej graniczących z działką nr [...] należącą do uczestnika postępowania.

Na podstawie sporządzonej w dniu 4 lutego 2021 r. przez T. D. - inżyniera z kierunki inżynierii środowiska posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowalnej oraz w specjalności instalacyjnej sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych do projektowania i kierowania robotami budowalnymi bez ograniczeń a także obiektów gospodarki wodnej bez ograniczeń opinii, organ I instancji stwierdził, że na części działki nr [...] podniesiono nieznacznie teren przy jego niwelacji zachowując spadki i przepływ wody rowem wzdłuż granicy działek. Na działkach nr [...] i nr [...] graniczących z działką nr [...] wykonano ogrodzenie z siatki stalowej z cokołem betonowym. Ogrodzenie zostało wykonane na trasie rowu melioracyjnego biegnącego wzdłuż granicy działek. Obecnie w terenie brak śladów ww. rowu. W opinii biegłego, budowla ta w sposób trwały zamknęła odpływ rowu umocnionego korytkami betonowymi biegnącego od działki nr [...], utrudniając naturalny odpływ wód powierzchniowych i podpowierzchniowych, między innymi z: gruntów rolnych wyżej położonych, z działki nr [...] oraz z drenaży odwaniających piwnice i fundamenty budynków znajdujących się na działce nr [...]. Zamknięcie odpływu rowu powoduje także zalewanie wodami opadowymi i roztopowymi działki nr [...]. Brak odpływu z drenażu odwadniającego powoduje zastoiska wody nasączające grunty na działkach nr [...] powodując tym samym, zalewanie piwnic wodami cofającymi się systemem drenażowym, które po zebraniu się na granicy działek wpływają do drenaży a następnie do piwnic budynków uczestnika postępowania. Według biegłego, aktualnie drenaż spełnia funkcję odwrotną do zamierzonej, nawadnia grunt zamiast go odwadniać, zalewając tym samym piwnice budynków. Biegły wskazał także, że przez działkę nr [...] przebiega rów umocniony korytkami betonowymi o głębokości 20 cm i szerokości 35 cm, który: odbiera wodę z placów oraz dachów budynków i budowali, odbiera wodę powierzchniową z terenów do niego przyległych, odbiera nadmiar wody z istniejącego stawu, odbiera wody powierzchniowe z terenów podmokłych. Autor opinii ocenił, że rów ten spełnia wiele istotnych funkcji i jego likwidacja przyczyniłaby się do powstania trudnych do przewidzenia szkód w obrębie jego odwodnienia. Dolny odcinek tego rowu zlokalizowany na działkach nr [...] ma charakter naturalnego rowu ziemnego z miejscowymi zarurowaniami. Rów ten jest urządzeniem wodnym służącym do osuszania ww. działek, zatem nie powinien zostać zlikwidowany. Trasa rowu nie uległa zamianie i przebiega przez grunty uczestnika postępowania i skarżącej. W wyniku analizy opartej także na wizji, biegły stwierdził, że niezbędne jest podjęcie natychmiastowych kroków, celem uregulowania stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz na działce nr [...]. W konkluzji ocenił, że wykonanie podmurówki betonowej na trasie naturalnego spływu wód drenażu odwadniającego budynki, spowodowało zmianę stosunku wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie biegłego rów zlokalizowany na działkach nr [...] stanowi urządzenie wodne a jego likwidacja doprowadziła do znacznych zniszczeń w systemie odwadniającym teren położony powyżej – w szczególności na sąsiednich działkach nr [...]. Ograniczenie lub całkowite zatkanie wylotu, jest działaniem na szkodę osób trzecich.

Po zapoznaniu się z powyższą opinią, strony postępowania zgłosiły do niej uwagi, do których biegły ustosunkował się odrębnym piśmie. Nadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej jakiej miał dopuścić się uczestnik postępowania, zawisłej przed organem nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia 4 marca 2021 r. Burmistrz odmówił zawieszenia postępowania a postanowieniem z dnia 9 marca 2021 r. odmówił uwzględniania wniosku dowodowego skarżącej, dotyczącego powtórzenia przez biegłego oględzin z udziałem strony i jej pełnomocnika i sporządzenia na tej podstawie nowej opinii. Organ wyjaśnił, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie oględzin koniecznych do sporządzenia przez biegłego opinii.

Ustosunkowując się do uwag zgłoszonych przez strony postępowania, autor opinii po przeprowadzaniu dodatkowych oględzin, stwierdził, że rów przechodzący przez działkę nr [...] nie odbiera nadmiaru wody z istniejącego stawu. Wyjaśnił także, że wizja w terenie odbyła się już wcześniej z udziałem organu i zainteresowanych stron. Teren objęty opinią wraz z urządzeniami wodnymi jest widoczny w całości z działek obejmujących pas drogowy, więc dla wykonania dokumentacji zdjęciowej i oraz sporządzenia opinii, wejście na teren działek nie było niezbędne. Po nieskutecznej próbie poinformowania skarżącej (dzwoniąc przez domofon) o przeprowadzanej wizji, biegły wykonał dokumentację zdjęciową od strony drogi i udał się na sąsiednie działki na których zastał ich właściciela. Wykonał zatem dokumentację zdjęciową działki skarżącej także z tej perspektywy (od strony sąsiedniej nieruchomości przez ogrodzenie), co wyczerpuje zarzuty braku możliwości oceny stanu urządzenia wodnego. Co do zarzutu, że istniejący rów nie pełni funkcji naturalnego spływu wód, autor opinii podał, że odprowadzony z budynków drenaż (wybudowany prawdopodobnie przed 1945 r.) jest skierowany w kierunku rowu w najniższym jego punkcie - w pobliżu granicy działek stron sporu – co świadczy, że taki przebieg rowu jest na odcinku do wylotu do rowu przydrożnego, stanem zastanym. Warstwice na mapach wskazują jednoznacznie, że rów jest prowadzony zgodnie ze spadkiem terenu i przyjmuje wody gruntowe i opadowe z przylegających posesji. W miejscowości nie występuje kanalizacja deszczowa, więc naturalnie posesje są odwadniane od istniejących rowów przynajmniej od kilkudziesięciu lat i zdaniem biegłego, taki stan należy utrzymać.

Do akt sprawy włączona została także dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez uczestnika postępowania, wykonana w latach 2016-2021, która miałaby ukazywać zmiany w odpływie wód opadowych i roztopowych z terenów przyległych po zasypaniu rowów melioracyjnych oraz po wybudowaniu ogrodzenia na działce skarżącej.

Z akt wynika także, w toku postępowania przed organem I instancji strony podjęły kroki zmierzające do polubownego załatwienia sprawy, które nie przyniosły jednak zamierzonego efektu. W tym stanie faktycznym organ I instancji uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżącą reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono, że decyzja wydana została przez organ niewłaściwy rzeczowo, gdyż właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ Wód Polskich (zarzut ten podnoszony był już w toku postępowania w piśmie z dnia 25 maja 2021r.). Zdaniem odwołującej się, stan faktyczny sprawy nie spełnia przesłanek określonych w art. 234 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Przepis art. 234 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, mógłby bowiem dotyczyć wyłącznie sytuacji w której dochodzi do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych lub odpływu wód ze źródeł znajdujących się już na nieruchomości odwołującej się (czyli tych które spadły z atmosfery, zmieniły stan skupienia na ciekły lub wypłynęły z ziemi). Wskazany przepis ma bowiem chronić grunty sąsiednie przed szkodliwym działaniem właściciela nieruchomości dotyczącym ingerencji w spływ wody już znajdującej się na jego gruncie. Ustęp 2 przywołanego przepisu stanowi rozwinięcie przesłanek określonych w ust. 1, przy czym, w dalszym ciągu odnosi się do spowodowania zmian w odpływie wody z nieruchomości które powodują szkody, a po drugie zawęża, że zmiany te muszą wynikać z działań osób trzecich.

Mając na uwadze treść wniosku uczestnika postępowania w wyniku którego doszło do wszczęcia postępowania, odwołująca się wywodziła, że postępowanie niniejsze powinno być prowadzone wyłączenie w kierunku art. 191 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Bezsprzecznie wnioskodawca zarzuca bowiem, że doszło do zniszczenia funkcji rowu odprowadzającego wody z jego nieruchomości poprzez przerwanie jego ciągłości (częściowe zasypanie kamieniami i ziemią, postawienie betonowej podmurówki). Takie zarzuty powinny być oceniane w świetle art. 191 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego a nie art. 234 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy. Powołując się na orzecznictwo, strona odwołująca się wskazała, że norma art. 234 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie oddziałujące na grunty sąsiednie, natomiast art. 191 ust. 1 tej ustawy, stanowi podstawę rozstrzygnięcia w przypadku niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywania urządzeń wodnych jest pojęciem szerokim i dotyczy różnego rodzaju czynności których końcowym efektem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Rów melioracyjny jest niewątpliwie urządzeniem wodnym. Uczestnik postępowania zarzucał zaś niewłaściwe utrzymanie przedmiotowego urządzenia wodnego – polegające na jego zniszczeniu – zatem w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 191 Prawa wodnego. Odwołująca się zwróciła również uwagę, że przed PGW Wody Polskie toczą się już dwa postępowania z wniosku uczestnika postępowania, których przedmiotem jest przywrócenie funkcji rowu melioracyjnego oraz zezwolenie na odprowadzanie wód opadowych, roztopowych, drenaży rozsączającego i oczyszczonych ścieków. Powyższe oznacza, że w istocie toczą się dwa postępowania dotyczące przywrócenia funkcji tego samego rowu – przed Burmistrzem i przed Wodami Polskimi. Zdaniem odwołującej się, kwestia wiążących nakazów dotyczących rowu powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego.

W odwołaniu zarzucono także, że organ I instancji naruszył: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczność podstawy prawnej powołanej w sentencji decyzji z jej uzasadnieniem; art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z art. 29 Prawa wodnego przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W tym względzie w odwołaniu podniesiono, że organ w sentencji decyzji jako podstawę orzeczenia wskazał art. 29 Prawa wodnego 2017 r., podczas gdy z uzasadnienia wynika, że działał na podstawie art. 234 ust. 3 tej ustawy. Ponadto przepis art. 29 Prawa wodnego w obecnym brzmieniu nie uprawnia organu gminy do wydania orzeczonych nakazów. Zdaniem strony, organ I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie uwzględnił i nie uznał argumentacji pełnomocnika odwołującej się przedstawionej w pismach z dnia 24 lutego 2021r. i 27 maja 2021 r. oraz nie przeprowadził zawnioskowanych w tych pismach dowodów – w szczególności co do zobowiązania biegłego do powtórzenia wizji z udziałem stron. Skarżąca uważa, że biegły umożliwił udział w wizji wyłącznie właścicielowi działek sąsiednich. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. kwestionujących opinię biegłego. W ocenie strony odwołującej się brak było podstaw prawnych i faktycznych do nałożenia na nią obowiązków w oparciu o art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Ochronie z tego przepisu podlega bowiem jedynie istniejący na gruncie stan legalny. Tymczasem, uczestnik postępowania domaga się nakazania odbioru wód które sam odprowadza na nieruchomość skarżącej nielegalnie. Wybetonowane koryto przebiegające przez działkę nr [...] nie jest rowem melioracyjnym lecz rowem odpływowym i zostało wykonane nielegalnie. Wniosek ten potwierdza informacja od nadzoru wodnego w Lubaniu oraz mapy ewidencyjne sporządzone według stanu z 1990 r. Według tych dowodów w obszarze ww. działek brak było (i nadal brak) urządzeń wodnych (rowów) i cieków. Odwołująca się zaprzeczyła aby przedmiotowy rów powstał przed 1945 r. Uznaje bowiem, że został on wybudowany przez sąsiada. Wybetonowane koryto samo w sobie zmieniło naturalny kierunek i natężenie odpływu wód z działki uczestnika postępowania. Analiza mapy zasadniczej wskazuje, że zgodnie z poziomnicami, naturalny spływ wód powierzchniowych i opadowych z działki nr [...] i działek wyżej położonych odbywa się w kierunku drogi gminnej a nie działki odwołującej się. Wobec tego bieg wybetonowanego koryta w kierunki działki odwołującej się, został ukształtowany sztucznie i nie odbiera wody zgodnie z jej naturalnym spadkiem. Nie spełnia funkcji rowu melioracyjnego. Zresztą sam biegły stwierdza w istocie, że wybetonowane koryto spełnia funkcję zlewiska wody, między innymi, z dachów budynków i stawu znajdującego się na działce nr [...]. Nadto zarówno płot jak i betonowa podmurówka zostały wybudowane leganie co wynika z ustaleń PINB. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja w istocie sankcjonuje niezgodne z prawem odprowadzanie przez uczestnika postępowania wód opadowych i roztopowych na teren jej działki, pomimo, że zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien on wody te zagospodarować na terenie własnej działki. Sprzeczny z przywołanym przepisem jest także nakaz odbioru wody z drenażu odwadniającego budynki zawarty w pkt 2 decyzji.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, zaskarżoną obecnie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w części oznaczonej jako pkt 2, zaś w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania stanowi art. 234 ust. 3 ustawy z dna 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne z którego wynika, że przesłankami wydania określonych w tym przepisie nakazów jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Kolegium zaznaczyło, że wydanie decyzji w tak określonym przedmiocie wymaga wyjaśnienia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie jego właściciel, czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych oraz, czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Chodzi tu o zmiany które mogą dotyczyć naturalnego ukształtowania terenu (np. nawiezienia ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcia ziemi w celu obniżenia terenu, wykopania rowu lub jego zasypania). Z racji skomplikowanego charakteru i specyfiki, postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Skoro nie każda zmiana na gruncie może wywołać zmianę stosunków wodnych a nie każda zmiana stosunków wodny może powodować szkody, ocena tych okoliczności wymaga widomości specjalistycznych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnego przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Nadto, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy stanem wód na gruncie a określonym działaniem oraz określającym – w razie przesądzenia tego związku – rodzaju koniecznych prac do wykonania zapobiegającym szkodom.

Przywołując stosowne orzecznictwo Kolegium wyjaśniło, że przez zmianę stanu wód na gruncie uzasadniającą podjęcie czynności na podstawie art. 234 ust.3 Prawa wodnego należy rozumieć działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia którym dotychczas spływała woda z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie wpływu wody spowodowane podwyższeniem terenu stanowi ingerencję powodującą zmianę stosunków wodnych na gruncie. Zmianę stanu wody może powodować także niwelacja terenu, podniesienie rzędnej, wprowadzenie sytemu drenażowego wokół budynku jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego sytemu drenażowego czy przecięcie kierunku migracji wód podziemnych.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Kolegium wyjaśniło, że wszystkie złożone przez strony w toku postępowania odwoławczego wnioski dowodowe zostały uwzględnione.

W pierwszym rzędzie organ odwoławczy odniósł się do zarzutu wskazującego na brak kompetencji organu I instancji do orzekania w niniejszej sprawie, stwierdzając, że jest on nieuzasadniony. W wyniku analizy wniosku uczestnika postępowania inicjującego niniejsze postępowanie - przekazanego przez Wody Polskie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca zmiany stosunków wodnych upatruje w postawieniu na granicy działek muru o wysokości 1,5 m na długości około 20 m, który całkowicie uniemożliwia swobodny spływ wód opadowych, roztopowych i z drenaży budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] , jak też z działek położonych powyżej (nr [...]). Zmiany stosunków wodnych uczestnik postępowania upatruje we wzniesieniu ogrodzenia betonowego i podmurówki betonowej, które blokują swobodny przepływ wód opadowych podsiąkowych i drenaży. Wobec tak sformułowanego żądania przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji nie było więc urządzenie wodne jakim jest rów melioracyjny.

W ocenie Kolegium wątpliwym jednak była możliwość orzekania przez Burmistrza o przywróceniu zasypanego rowu stanowiącego odpływ drenażu odwadniającego budynki, ponieważ rozstrzygnięcie to, zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji obejmowało w istocie renowacje urządzenia wodnego w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. W tym zakresie właściwość Burmistrza została wyłączona w myśl art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a w związku z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Konsekwencją tego stwierdzenia musiało być uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na niewłaściwość organu. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z dnia 20 września 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim wypowiedział się w sprawie konsekwencji wynikających z art. 191 ust.1 Prawa wodnego, nakazując skarżącej przywrócenie funkcji urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego, co spowoduje przywrócenie swobodnego przepływu wód opadowych i roztopowych przechodzących z działek nr [...]. Kwestia ostateczności tego rozstrzygnięcia nie ma zdaniem Kolegium znaczenia.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Kolegium podkreśliło, że w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych podstawowym i nieodzownym dowodem są oględziny. W niniejszym postępowaniu takie oględziny zostały przeprowadzone i wykazały one istnienie po stronie właściciela działki nr [...] płotu betonowego z elementów prefabrykowanych. Stan faktyczny wskazał zablokowanie odpływu wody od strony działki nr [...]. Także na skutek późniejszych czynności procesowych organu ustalono, że w wyniku działań właściciela działki nr [...], polegających na postawieniu podmurówki betonowej ogrodzenia na granicy działki, doszło do zmiany stosunków wodnych i zakłócenia swobodnego spływu wody z działki. Kolegium odwołało się także do opinii biegłego, z której wynika, że wykonanie podmurówki betonowej na trasie naturalnego spływu wód z drenażu odwadniającego budynki spowodowało zmianę stosunku wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, gdyż budowla ta, w trwały sposób zamknęła odpływ rowu umocnionego korytkami betonowymi biegnącego od działki nr [...] utrudniając tym samym naturalny odpływ wód powierzchniowych i podpowierzchniowych z działki nr [...] jak również budynków, budowli i placów oraz drenażu odwadniającego fundamenty i piwnice tychże budynków. Biegły wskazał także, że brak odpływu z drenażu odwadniającego powoduje zastoiska wody nasączające grunty na działkach nr [...], powodując tym samym zalewanie piwnic wodami cofającymi się system drenażowym ze względu na zebranie się na granicy działek.

Zdaniem Kolegium organ I instancji dysponując dowodem z opinii biegłego jako osoby posiadającej odpowiednie kompetencje z zakresu hydrologii, prawidłowo uznał, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązków o których mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi a opinia biegłego jest dla niego materiałem który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii. Organ swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, że doszło do zmiany stosunków wodnych polegających na zmianie natężenia odpływu wód z gruntu sąsiedniego z uwzględnieniem naturalnego kierunku odpływu tych wód przez trwałe zamknięcie ich odpływu, jak też, że nastąpiło to ze szkodą dla gruntów sąsiednich uczestnika postępowania. Okoliczności te – zdaniem organu – potwierdza także pozostały materiał dowodowy zebrany w sprawie.

Pozostałe zarzuty odwołania, zdaniem Kolegium, również nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło bowiem do sygnalizowanego przez stronę wydania decyzji bez podstawy prawnej. Brak wskazania w sentencji decyzji art. 234 Prawa wodnego (a zamiast tego przepisu, art. 29 ) nie powoduje, że podstawy do wydania decyzji nie było. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych nie ma znaczenia czy w decyzji przywołano konkretne przepisy stanowiące podstawę jej wydania – istotne jest natomiast, czy przepisy te rzeczywiście istnieją. Ponadto przyjęta przez organ I instancji podstawa wydania decyzji została podana i wyjaśniona w jej uzasadnieniu. Fakt powołania się przez Burmistrza na przepisy niewłaściwe wskazuje na wadliwość działania organu, jednak nie stanowi podstawy do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł wydać zaskarżone rozstrzygnięcie mając ku temu podstawę prawną w innym przepisie tej samej ustawy. Za nieuzasadnione, uznało Kolegium zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w toku postępowania, argumentacji strony zawartej w pismach z dnia 24 lutego 2021 i 27 maja 2021 r. skoro organ I instancji uczynił je przedmiotem swoich rozważań, natomiast na skutek uwag strony co do treści opinii biegłego uzyskał jego pisemne stanowisko.

Po analizie rozstrzygnięć zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim z dnia 20 września 2021 r. Kolegium uznało, że nie zachodzi przypadek niewykonalności którejkolwiek z tych decyzji. Choć ich zakresy prawne w pewien sposób przenikają się, to jednak cel każdego z tych postępowań jest odmienny. W przypadku decyzji wydanej przez Burmistrza celem jest usunięcie podmurówki betonowej dla umożliwienia swobodnego przepływu wód opadowych i roztopowych, zaś w przypadku decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód celem rozstrzygnięcia jest przywrócenie funkcji urządzenia wodnego jakim jest rów melioracyjny przechodzący przez przedmiotowe działki. Nie ulega zatem wątpliwości, że wykonanie decyzji Burmistrza doprowadzi także do wykonania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód. Wykonanie więc dalej idącej w swych skutkach decyzji Burmistrza nie będzie pozostawało w sprzeczności z rozstrzygnięciem Dyrektora Zarządu Zlewni Wód.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem R. C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 19, art. 20 i art. 65 § 1 k.p.a, w związku z art. 191 ust. 1 i ust.2 w związku z art. 397 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy rzeczowo, gdyż właściwym do rozpatrzenia sprawy jest organ Wód Polskich;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niemiarodajnej opinii biegłego, bez pełnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ I instancji nie uznał argumentacji strony przedstawionej w pismach z dnia 24 lutego 2021 r. i z dnia 27 maja 2021 r. oraz zawnioskowanych w nich dowodów;

- bezzasadne nałożenie na skarżącą obowiązków wymienionych w decyzji, w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw faktycznych i prawnych;

- uchylenie decyzji organu I instancji w pkt 2 bez dalszego rozstrzygnięcia w tymże zakresie.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W skardze wniesiono nadto o dopuszczenie w postępowaniu sądowym następujących dowodów: 1/ pisma PGW z dnia 28 maja 2021 r. wraz z mapą – na okoliczność niefigurowania urządzeń melioracji wodnych na działkach objętych postępowaniem; 2/ opinii technicznej na okoliczność jej treści - braku urządzeń instalacyjnych i sieci sanitarnych na działkach nr [...] oraz nielegalnego odprowadzania przez uczestnika postępowania na nieruchomość skarżącej wód opadowych; 3/ fotografii betonowej podmurówki widzianej od strony nieruchomości skarżącej, na okoliczność, że nie zaburza ona przenikania wód opadowych (na zdjęciu nr 1 widoczne jest naturalne przenikanie wody pod betonowymi panelami); 4/ fotografii działki skarżącej, na okoliczność zalegania na tej działce wody odprowadzanej z działki uczestnika postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Kolegium niesłusznie nie uznało zasadności zarzutu odwołania wskazującego niewłaściwość organu gminy do rozstrzygnięcia całości niniejszej sprawy w związku z czym postępowanie powinno być umorzone a sprawa przekazana według właściwości PGW Wody Polskie. Zdaniem skarżącej rozpoznawana sprawa nie podlega przesłankom określonym w art. 234 ust.1 i ust. 2 Prawa wodnego. Skarżąca podtrzymała stanowisko, że ze względu na treść wniosku uczestnika postępowania, postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Podkreśliła także, że przed PGW toczą się dwa postępowania z wniosku uczestnika postępowania których przedmiotem jest przywrócenie funkcji rowu melioracyjnego oraz zezwolenia na odprowadzenie wód opadowych, roztopowych, drenażu rozsączającego i oczyszczonych ścieków. Zdaniem skarżącej, w istocie toczą się więc dwa postępowanie przed różnymi organami, w tej samej sprawie. Istotne także jest, że decyzją z dnia 20 września 2021r. PGW nakazało skarżącej przywrócenie funkcji urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego (...) poprzez wykonanie przepustu w betonowej podmurówce ogrodzenia, co spowoduje swobodny przepływ wód opadowych i roztopowych z działek nr [...] do rowu na działkach nr [...]. Tym samym Kolegium wadliwie uznało, że zakresy rozstrzygnięć wskazanych decyzji nie pokrywają się, a cel każdej z nich jest odmienny. Organ nietrafnie przyjął, że celem zaskarżonej decyzji jest usunięcie podmurówki dla swobodnego przepływu wód a decyzja PGW rozstrzyga w kwestii przywrócenia funkcji urządzenia wodnego. Kolegium nie zwróciło uwagi, że w tej ostatniej decyzji organ orzekając wyraźnie wskazał, że przywrócenie funkcji spowoduje przywrócenie swobodnego przepływu wód. Skarżąca zwróciła także uwagę, że niezależnie od prawidłowości zaskarżonej decyzji, bardziej racjonale wydaje się wykonanie przepustu z rur PCV w betonowej podmurówce niż jej zlikwidowanie w sposób wskazany przez Burmistrza. Wykonanie tego obowiązku oznacza wycięcie podmurówki i betonowego ogrodzenia na szerokości jedynie 20 cm (szerokość rowu), co byłoby pozbawione sensu, gdyż płot uległby zniszczeniu a woda rozlewałaby się po posesji skarżącej. Pozbawione sensu byłoby także wykonanie przepustu w ogrodzeniu, zgodnie z decyzją PGW, gdyż tego ogrodzenia już by nie było.

Skarżąca zarzuciła, że aktualnie brak jest możliwości wykonania orzeczonego przez Burmistrza nakazu, gdyż do ogrodzenia, a więc i także do podmurówki, nie dochodzi żaden rów melioracyjny. Decyzja powinna zawierać dokładne i wyraźne wskazanie jaką część podmurówki należy usunąć – w którym dokładnie miejscu (np. przez podanie numeru przęsła bądź rzędnych) oraz na jakiej dokładnie szerokości (czy ma to być 5, 10 cm czy 20 cm). Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji oparły swoje orzeczenia na lakonicznej i niepełnej opinii biegłego, co wynika z faktu, że nienależycie oceniły przydatność pozyskanej opinii dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia ta nie zawiera bowiem wystarczających danych a pozyskane informacje nie mogły stanowić podstawy do wyciągnięcia przez biegłego ostatecznego wniosku sugerującego winę skarżącej, co w efekcie dało organowi podstawę do nałożenia na nią określonych obowiązków. Od strony merytorycznej o nieprzydatności opinii świadczy fakt, że biegły nie poczynił jakichkolwiek specjalistycznych ustaleń koniecznych dla oceny sprawy. Autor skargi szeroko opisał i przedstawił o jakiego rodzaju specjalistyczne ustalenia chodzi. Szczegółowe wywody doprowadziły go zaś do konkluzji, że w opinii brak jest wnikliwego wyjaśnienia, popartego wiadomościami specjalnymi, w tym pomiarami i obliczeniami, co do tego czy, a jeżeli tak, to w wyniku jakich i czyich działań, nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie.

Argumentując zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. autor skargi podniósł, że Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego nie uznano argumentów przedstawionych w pismach z dnia 24 lutego 2021 r. i 27 maja 2021 r. oraz zawnioskowanych w nich dowodów – w szczególności dlaczego nie uwzględniono wniosków skarżącej o zobowiązanie biegłego do powtórzenia czynności wizji z udziałem stron.

W skardze powtórzono także argumentację odwołania wskazującą, że w sprawie nie zaistniały okoliczności faktyczne i prawne uprawniające organ do orzeczenia obowiązku na podstawie art. 234 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi oraz o oddalenie wszystkich zawartych w niej wniosków dowodowych. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumentację polemiczną wykazującą niezasadność podniesionych w skardze zarzutów .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenie decyzji administracyjnej, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Gryfów Śląski w części nakazującej skarżącej udrożnienie na terenie jej gruntów odpływu drenażu odwadniającego budynki uczestnika postępowania poprzez przywrócenie zasypanego rowu do stanu poprzedniego (pkt 2) a w pozostałym zakresie - obejmującym nakaz zlikwidowania podmurówki betonowej wraz z fragmentem posadowionego na niej betonowego ogrodzenia w terminie 14 od daty uprawomocnia się decyzji (pkt 1 i 3) - utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.

Procesowe podstawy zaskarżonej decyzji wynikają z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że według zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu I instancji. W wyniku tych czynności organ II instancji – w zależności od efektu postępowania odwoławczego – podejmuje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. Zgodnie § 1 przywołanego przepisu wydaje decyzję w której: 1/ utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w całości albo w części, albo 3/ umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w § 2 art. 138 ustawodawca dopuścił możliwość wydania decyzji w której organ II instancji nie orzeka co do istoty sprawy, gdyż uchylając decyzję organu pierwszej instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podkreślić przy tym trzeba, że katalog rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może podjąć innego rodzaju rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze a wydanie decyzji o innej treści może być kwalifikowane nawet jako rażące naruszenie prawa.

W rozpoznawanej sprawie SKO zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w całości albo w części. Treść przepisu jasno wskazuje, że wydawana na jego podstawie decyzja winna w swojej osnowie składać się z dwóch części: pierwszej, w której organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części oraz z drugiej, w której organ rozstrzyga sprawę co istoty lub umarza postępowanie w całości lub w części. Z powyższego wynika, że samo uchylenie decyzji organu I instancji nie jest samodzielnym i autonomicznym rozstrzygnięciem. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – nawet w części (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) wymaga jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy (w uchylonej części) albo umorzenia w tym zakresie postępowania. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny a ich pominięcie świadczy o naruszeniu omawianego przepisu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w pkt 2 nie orzekając reformatoryjnie w uchylonym zakresie co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania. Kolegium orzekło natomiast o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza w pozostałym zakresie. Tymczasem przywołany wcześniej art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swojej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego i nie przewiduje orzeczenia, w którym organ uchyla zaskarżoną decyzję w części a w pozostałym zakresie utrzymuje ją w mocy – w szczególności podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia nie daje przywołany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego uznać należy, że Kolegium podjęło rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło bowiem zaskarżoną decyzję w części - bez dalszego orzeczenia w tej części a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Sąd dostrzega, że zgodnie z orzecznictwem, organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko do części decyzji (w zakresie jej uchylenia) zobowiązany jest także orzec co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji - zwłaszcza gdy odwołanie dotyczy całej decyzji. Konieczność takiego rozstrzygnięcia wynika z faktu, że decyzja organu odwoławczego musi rozstrzygać o całości sprawy. Nie oznacza to jednak, że wbrew treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję w części, organ odwoławczy zwolniony jest z obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w tym zakresie. W kontrolowanej sprawie Kolegium nie zastosowało się jednak do opisanych wyżej wymogów, w efekcie czego wydało decyzję zawierającą rozstrzygnięcie nieprzewidziane przepisami prawa, czym naruszyło art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku postępowania odwoławczego sytuacja materialnoprawna stron postępowania kształtowana jest bowiem decyzją organu pierwszej instancji w zakresie nieuchylonym, oraz decyzją organu odwoławczego w zakresie w jakim organ ten uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy lub umorzył postępowanie. Skoro w niniejszej sprawie Kolegium uchylając w części decyzję organu I instancji nie orzekło co do istoty sprawy lub nie umorzyło postępowania, to nie można przyjąć, że orzeczeniem tym organ ukształtował w sposób ostateczny sytuację prawną strony.

Kolejne naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z uchybieniem przez organ odwoławczy regułom postępowania zawartym między innymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Skoro zasada dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy, to rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją organu I instancji. Z chwilą skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego (w wyniku wniesienia środka zaskarżenia) powstaje zatem obowiązek tego organu nie tyle skontrolowania decyzji pierwszoinstancyjnej ale ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w całości. Obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie obliguje organ II instancji także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla stwierdzenia, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwie decyzje: pierwszej i drugiej instancji. Konieczne jest aby wydanie tych decyzji, poprzedzone zostało ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej analizy i oceny zebranych dowodów przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie tego obowiązku powoduje naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji do stania na straży praworządności i podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze – musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa; po drugie - powinna być ona oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że z tych obowiązków Kolegium się nie wywiązało. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne], zgodnie z którym:

1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.

5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

Na tle przywołanego unormowania stwierdzić trzeba, że wydanie rozstrzygnięcia o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, wymusza na organie jednoczesne ustalenie, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, czy zmiana ta powoduje szkody na gruncie lub gruntach sąsiednich co z kolei wymaga ustalenia czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy dokonaną zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia a szkodą występującą na gruncie sąsiednim nie należącym do sprawcy (por. NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r. II OSK 1799/20, CBOSA).

Ustalenia powyższe powinny być dokonane z poszanowaniem omówionych wcześniej ogólnych reguł postępowania dowodowego przewidzianego w k.p.a. Na gruncie obowiązującego wcześniej art. 29 ust. 3 ustawy z dnia18 lipca 2001r. - Prawo wodne, ukształtował się pogląd znajdujący odpowiednie zastosowanie także w przypadku art. 234 aktualnie obowiązującej ustawy, zgodnie z którym, postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Organ nie może bowiem ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Musi natomiast ustalić oraz wykazać istnienie wskazanego wcześniej związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady, odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2015r. II OSK 1621/13, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do konieczności wyjaśnienia, czy na skutek działań skarżącej polegających na wykonaniu ogrodzenia/ lub betonowej podmurówki/ doszło do zahamowania spływu wód opadowych, roztopowych i z drenażu z gruntów sąsiednich.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych w rozpoznawanej sprawie organ I instancji uzyskał dowód w postaci opinii sporządzonej przez biegłego posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych, kanalizacyjnych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, celem ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie. W związku z pozyskaniem tego dowodu trafnie Kolegium zaakcentowało, że opinia biegłego (pozyskana przy zastosowaniu art. 84 § 1 k.pa.) nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany ocenić ją jak każdy dowód w sprawie. Organ nie może ograniczyć się w decyzji do powołania się konkluzję zawartą w opinii biegłego lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego, co powinno jasno wynikać z uzasadnienia decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, że z istoty dowodu jakim jest opinia biegłego wynika, że powinna ona zawierać uzasadnienie, które pozwoliłby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez konieczności wkraczania w wiedzę specjalistyczną. Opinia nie może więc sprowadzać się tylko do zdania biegłego ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien wyjaśnić i wykazać przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej opinii. Biegły nie jest też zwolniony od wskazania źródeł podstaw i przesłanek, które uzasadniają poszczególne stwierdzenia zawarte w opinii.

Kolegium niewątpliwie wykazało się znajomością orzeczeń odnoszących się do kwestii oceny przez organ dowodu w postaci opinii biegłego, jednak zdaniem Sądu nie wywiązało się z obowiązku dokonania rzetelnej oceny opinii przyjętej w niniejszej sprawie, pomimo, że organ I instancji oceny takiej w ogóle nie dokonał. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ocena opinii biegłego dokonana przez Kolegium, sprowadza się praktycznie do ogólnego wskazania jakie wymagania powinno spełniać omawiane opracowanie (organ wskazuje, że opinia powinna zawierać uzasadnienie, powinno z niej wynikać czym kierował się specjalista wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał) i stwierdzenia, że "te wymogi, zadaniem Kolegium opinia spełnia". Tak ogólne i lakoniczne stanowisko nie może być jednak wystarczające dla uznania, że organ odwoławczy wywiązał się z obowiązku analizy i oceny kluczowego dowodu w sprawie jakim jest opinia badająca, czy doszło do naruszenie stosunków wodnych. Kolegium nie wyjaśniło ani nie wskazało konkretnych choćby fragmentów opracowania, które potwierdzałby ogólną konkluzję, że opinia w realiach kontrolowanej sprawy spełnia wszystkie przedstawione przez organ wymagania.

Tymczasem analiza przedmiotowego dowodu wskazuje, że wbrew twierdzeniom organu, biegły nie wskazał w nim żadnych konkretnych materiałów źródłowych i opracowań z których korzystał (tego wymogu zatem opinia nie spełnia). Przedmiotowy dokument (poza ogólnym wskazaniem podstawy opracowania, przedmiotu opracowania, celu opracowania i stanu prawnego nieruchomości) zawiera opis istniejącego stanu terenu objętego opracowaniem i wnioski jednak, zdaniem Sądu, przy opisie istniejącego stanu występują niejasności i nieścisłości co rodzi wątpliwości w kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez biegłego jako podstawę poczynionych ocen. Autor opinii podaje bowiem, że na działkach nr [...] graniczących z działką nr [...] wykonano ogrodzenie z siatki stalowej z cokołem betonowym. Tymczasem z oględzin przeprowadzonych przez organ wynika, że na granicy posesji, po stronie działki nr [...] znajduje się płot betonowy z elementów prefabrykowanych. Już w tym miejscu zachodzi zatem rozbieżność w ustaleniach faktycznych opisanych w opinii i poczynionych przez organ I instancji – tym bardziej, że na zdjęciu nr 1, załączonym do opinii widoczne jest ogrodzenie z siatki oraz biegnące przy nim równolegle ogrodzenie z płyt betonowych (do którego w opisie stanu faktycznego biegły się nie odnosi). Wskazana rozbieżność nie została wyjaśniona. Z ustaleń biegłego wynik, że "ogrodzenie zostało wybudowane na trasie rowu melioracyjnego biegnącego wzdłuż granicy działki. Obecnie w terenie brak śladów ww. rowu. Budowla ta w sposób trwały zamknęła odpływ rowu umocnionego betonowymi korytkami biegnącego od działki nr [...] utrudniając tym samym naturalny odpływ wód powierzchniowych i podpowierzchniowych (...)". Z powyższego opisu można zatem wnioskować, że utrudnienie naturalnego spływu wód powierzchniowych i podpowierzchniowych z terenów sąsiednich spowodowała budowla w postaci ogrodzenia z siatki z cokołem betonowym, która wybudowana została na trasie rowu biegnącego wzdłuż granicy działki. Sam obiekt wskazany przez biegłego (ogrodzenie z siatki na cokole betonowym) różni się zatem od obiektu wskazanego przez organ (ogrodzenie z betonu na cokole betonowym). Nadto pełnomocnik skarżącej podaje, że wzdłuż granicy działek nie ma i nie było żadnego rowu. Istnienia takiego rowu nie potwierdza także załączona do akt dokumentacja mapowa. Poza rozważaniami biegłego, pozostaje, czy przedmiotowy rów istniał w rzeczywistości np. bez sformalizowania go w dokumentach, czy też w ogóle nie istniał. Biegły ocenił także, że wskazana przez niego budowla (ogrodzenie z siatki na cokole betonowym) powoduje brak odpływu z drenażu odwadniającego budynków uczestnika, jednak z opinii nie wynika, gdzie konkretnie w ternie ten drenaż się znajduje. Co szczególnie istotne do opinii nie dołączono jakichkolwiek załączników mapowych (mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej) wskazujących konkretnie na lokalizację ogrodzenia z którym łączy się zamknięcie odpływu z rowu, lokalizację rowu, lokalizację drenażu. Brak także załączników mapowych (mapy zasadniczej, mapy wysokościowej) obrazujących kierunek spływu wód pierwotny i obecny, inaczej, wizualizacji przepływu wody na przedmiotowym dla sprawy terenie. Jest to istotne uchybie przedmiotowego opracowania. Opinia biegłego powinna bowiem stanowić w pełni samodzielny merytorycznie dokument, w którym tezy i wnioski opisowe, jeżeli jest ich taki charakter, powinny być odpowiednio dokumentowane rysunkami planu, mapy, ew. fotografiami których proweniencja jest wyraźnie oznaczona w celu ustalenia ich mocy dowodowej.

Przedstawione wątpliwości co do ustalonego przez biegłego istniejącego stanu terenu, brak załączników mapowych obrazujących między innymi lokalizację robót powodujących zmianę, lokalizację rowu, kierunek spływu wód, powoduje, że nie jest możliwe rzetelne prześledzenie toku myślenia biegłego a tym samym dokonanie w prawidłowy sposób oceny opinii biegłego.

Dodać należy, że ani z opinii biegłego ani też z uzasadnień decyzji nie wynika jaki był ustabilizowany stan wody na gruncie przed wykonaniem budowli. Aby zaś zastosować art. 234 ust. 3 Prawa wodnego konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności jaki był wyjściowy stan wody na gruncie, następnie, czy doszło do jego zmiany, jeżeli tak na czym polegała, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwe oddziałują na grunt sąsiedni. Powyższej kwestii nie wyjaśniają także akta sprawy które przedstawione zostały wraz z odpowiedzią na skargę. Znajdują się w nich jedynie kserokopie map (ze względu na technikę wykonania - słaba jakość odwzorowania, brak kolorowych oznaczeń) w większości nieczytelne i nie pozwalające nawet na ustalenie przebiegu spornego ogrodzenia i rowu na którym miało dojść do zamknięcia odpływu wody.

Także Kolegium stwierdzając, że doszło do zmiany stosunków wodnych polegających na zmianie natężenia odpływu wód z gruntu sąsiedniego z uwzględnieniem naturalnego kierunku spływu wód przez trwałe zamknięcie odpływu tych wód, nie odniosło się do kwestii stanu wyjściowego tych wód na gruncie – stanu ustabilizowanego. Jak wcześniej wskazano, jest to kwestia istotna, gdyż dopiero po jego określeniu można go porównywać ze stanem obecnym. Konieczne jest przy tym ustalenie nie tylko pierwotnie istniejącego kierunku spływu wody ale także jego intensywności. Zmiana stanu wody na gruncie to nie tylko – jak słusznie wnioskowało Kolegium – zmiana kierunku spływu wody ale także np. nawet miejscowe zwiększenie lub zmniejszenie intensywności spływu.

Akceptując rozstrzygnięcie organu I instancji nakazującego zlikwidowanie podmurówki betonowej wraz z fragmentem posadowionego na niej betonowego ogrodzenia na odcinku dochodzącego do tego ogrodzenia rowu melioracyjnego, organ II instancji nie rozważył i nie ocenił, czy nakaz ten został sformułowany prawidłowo i czy znajduje on potwierdzenie w zgromadzonym materiale. Organ I instancji formułował ten nakaz opierając się na opinii biegłego, podczas gdy w przytoczonych wcześniej ustaleniach faktycznych tej opinii jak też we wnioskach końcowych jej autor wyraźnie wskazuje, że naturalny odpływ wód powierzchniowych i podpowierzchniowych spowodowało ogrodzenie z siatki stalowej z cokołem betonowym, nie wspomina natomiast o podmurówce betonowej z posadowionym na niej betonowym ogrodzeniem. W tej sytuacji nie wiadomo, na podstawie jakich dowodów i ustaleń organ I instancji nałożył na skarżącą nakaz odnoszący się do podmurówki betonowej z posadowionym na niej betonowym ogrodzeniem. Brak w tym względzie jakichkolwiek wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, także Kolegium do tej kwestii w ogóle się nie odniosło.

Zaistniała rozbieżność może mieć oczywiście związek ze wskazanymi wcześniej niejasnościami dotyczącymi ustaleń faktycznych poczynionych przez biegłego i przez organ, co potwierdza jedynie zarzut, że Kolegium zaakceptowało orzeczenie organu I instancji bez pełnej i rzetelnej oceny podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest opinia biegłego. Za ocenę taką nie może bowiem być uznane lakoniczne stwierdzenie, że opinia ta spełnia ogólne wymagania stawiane w orzecznictwie tego typu dowodom, bez jednoczesnego przedstawienia w uzasadnieniu analizy tego dowodu i bez zbadania przesłanek na jakich biegły się oparł i prawidłowości rozumowania biegłego. W efekcie bowiem organ – bez żadnych wyjaśnień - zaakceptował opinię, w której nie podano jaki był pierwotny stan wód na gruncie a przyjęte ustalenia dotyczące stanu istniejącego odbiegają od ustaleń organu, przy czym nie zostały one poparte odpowiednimi mapkami, czy też rysunkami. Tymczasem w sprawach zmiany stosunków wodnych biegły przede wszystkim powinien ustalić, jakie było pierwotne ukształtowanie badanego terenu i jak wpływało ono na istniejące w tym okresie stosunki wodne na terenach sąsiednich. W tym zakresie biegły powinien wykazać w opinii jakie były rzędne terenu na którym miało dojść do zmiany oraz terenu działek sąsiednich, czy i jakie urządzenia wodne istniały na tych terenach, w którym kierunku spływały wody albo – o ile jest to konieczne - na jakim poziomie były wody podziemne. Skoro biegły nie ustalił stanu wyjściowego brak jest możliwości porównania, czy stan obecny odbiega od tego stanu wyjściowego, a tym samym co najmniej wątpliwe są wnioski wskazujące na istnienie związku przyczynowo – skutkowego. Już tylko te braki omawianego opracowania nie pozwalają na prześledzenie toku prawidłowości rozumowania biegłego. Dalej zauważyć należy, że z przedmiotowej opinii nie wynika także z jakich dowodów i materiałów źródłowych i opracowań autor opinii korzystał. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kontekście poczynionych uwag, wskazuje, że Kolegium do powyższych kwestii w ogóle się nie odniosło. Tym samym nie można przyjąć, że organ odwoławczy zweryfikował opinię pod względem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości. Powyższe wskazuje na zasadność zarzutu skargi, że Kolegium nienależycie oceniło przydatność pozyskanej opinii dla rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienia tego nie sanuje odwołanie się przez Kolegium do opinii sporządzonej przez W. W. Opinia ta sporządzona została bowiem według stanu z 2016 r. a nadto, organ nie rozważał, czy w świetle przepisów zawartych w art. 84 § 2 k.p.a. może ona w niniejszym postępowaniu stanowić materiał dowodowy w sytuacji, gdy W. W. występował jednocześnie w obecnym postępowania jako pełnomocnik uczestnika postępowania (por. protokół z oględzin z dnia 21 października 2020 r.).

W rezultacie, wobec wskazanych braków w opinii biegłego oraz nasuwających się w związku z tym wątpliwości co do logiczności i spójności opinii, nie można uznać, że organ odwoławczy wywiązał się z obowiązku oceny materiału dowodowego w sposób pełny, rzetelny i wszechstronny a w efekcie, że swoje rozstrzygnięcie oparł na należycie ustalonym stanie faktycznym. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niejasny stan faktyczny i nie w pełni oceniony materiał dowodowy. Materiał ten w takim kształcie nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że w zaskarżonej decyzji zabrakło także rozważań organu odnoszących się do art. 234 ust. 5. Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie zamiany stanu wody, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Przepis ten wprowadza przesłankę negatywną stanowiącą przeszkodę we wszczęciu postępowania w omawianej sprawie i w każdym przypadku organ obowiązany jest z urzędu zbadać, czy nie zachodzi określona w nim przeszkoda do wszczęcia postępowania. Wynik tego badania powinien być ujawniony w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności, pomimo, że nie jest oczywiste i jasne, że przesłanka ta nie została spełniona. Z akt sprawy wynika bowiem, że co najmniej w 2016 r toczyło się już postępowanie w którym rozważana mogła być kwestia zmiany stosunków wodnych z oddziaływaniem na działkę uczestnika postępowania, o czym świadczy opinia biegłego na którą powołało się Kolegium. Mając zatem wiedzę, że takie postępowanie już się toczyło, w pierwszym rzędzie organ powinien wyjaśnić – korzystając ze wszystkich możliwych środków dowodowych jak np. akta wcześniejszego postępowania - czy nie zaistniała przeszkoda wszczęcia postępowania o której stanowi ww. przepis.

W efekcie powyższych rozważań stwierdzić należy, że w większości zasadne okazały się zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz - z przyczyn podanych przez Sąd - zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podzielił także zarzut naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a. także dlatego, że w uzasadnieniu tym zabrakło przedstawienia pełnej i wyczerpującej oceny opinii biegłego. Rację ma skarżąca, wskazując na naruszenie ww. przepisu z tej przyczyny, że Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut nieuwzględnienia argumentacji zgłaszanej w pismach z dnia 24 lutego i 27 maja 2021r. z tego względu, że "organ I instancji uczynił je przedmiotem swoich rozważań". Zasada dwuinstancyjności postępowania nakładała bowiem na organ odwoławczy obowiązek oceny zgłoszonych przez stronę zarzutów i wniosków oraz odniesienia się do nich we własnym zakresie. Tego rodzaju rozważań w zaskarżonej decyzji zdecydowanie zabrakło.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutów skargi wskazujących na wydanie decyzji przez Kolegium z naruszeniem właściwości rzeczowej – jako organu właściwego do orzekania w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych w których w pierwszej instancji orzekał organ gminy. W tym względzie rację należy przyznać Kolegium, które prawidłowo przyjęło, że wniosek uczestnika postępowania w zakresie w jakim przekazany został do rozpatrzenia Burmistrzowi dotyczył kwestii naruszenia stosunków wodnych, co uprawniło organ do wszczęcia postępowania i orzekania na podstawie art. 234 Prawa wodnego najpierw przez właściwego burmistrza a następnie przez samorządowe kolegium odwoławcze. Uczestnik postępowania żądając likwidacji muru, wyraźnie wskazywał bowiem we wniosku, że roboty te uniemożliwiają swobodny spływ wód opadowych, roztopowych oraz drenaży jego budynków, co wskazywało na zarzut naruszenia stosunków wodnych. Tym samym organy właściwe do orzekania w sprawie zmiany stosunków wodnych właściwe były do wszczęcia postępowania celem zbadania w postępowaniu jurysdykcyjnym, czy zarzuty uczestnika postępowania znajdują swoje potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy. O rozstrzygnięciu jakie powinno być podjęte decyduje zaś wynik tego postępowania. Z tego też względu, skoro ustalony przez organ wynik oparty był na postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem podstawowych zasad dowodowych, odnoszenie się do zrzutów wskazujących na istnienie w obrocie prawnym decyzji dwóch różnych organów orzekających w tym samym przedmiocie, jest przedwczesne. Dopiero bowiem po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym będzie możliwe ustalenie w sposób prawidłowy zakresu rozstrzygnięcia.

Reasumując Sąd uznał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak też uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, tj. że na skutek wniesionego odwołania rozpatrzył sprawę w jej całokształcie z jednoczesnym rozważaniem zarzutów i wniosków podnoszonych wcześniej przez stronę. Ogólne wywody co do charakteru środka dowodowego jakim jest określona w art. 84 k.p.a. opinia biegłego, zakresu związania organu tą opinią oraz ogólne opisanie wymogów jakie musi spełniać opinia biegłego z lakonicznym stwierdzeniem, że przyjęte opracowanie wymogi te spełnia, nie czyni zadość obowiązkowi przeprowadzenia oceny dowodów zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. W efekcie powyższych naruszeń nie można uznać, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Skoro stwierdzone i opisane wcześnie przez Sąd naruszenia prawa wykazały naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Rozpoznając ponowienie sprawę Kolegium usunie wskazane przez Sąd naruszenia prawa. W szczególności powinno dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a., przede wszystkim dokonać w sposób zgodny z art. 80 k.p.a. pełnej i rzetelnej oceny opinii stanowiącej kluczowy dowód w tej sprawie. Organ powinien przy tym rozważyć, w przypadku konieczności uzupełnienia opinii, czy dotychczasowy biegły dysponuje wystarczającym zasobem wiedzy, uwzględniając, że w przypadku naruszenia stosunków wodnych wymagane są widomości specjalne przede wszystkim w zakresie hydrologii. Kolegium zbada także, czy konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przy uwzględnieniu art. 75 k.p.a. mając na uwadze, że jedynie zebranie pełnego materiału dowodowego pozwoli organowi na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a następnie na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa materialnego.

Uzupełniająco Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uznając, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis nie służy bowiem wyjaśnianiu przez Sąd stanu faktycznego sprawy przez przeprowadzenie dowodów zaniechanych przez organ jak też zwalczeniu przez stronę ustaleń faktycznych poczynionych przez organ z którymi strona się nie zgadza. W okolicznościach niniejszej sprawy – w sytuacji gdy Sąd stwierdził naruszenie w toku postępowania istotnych przepisów normujących postępowanie dowodowe - wnioski zgłoszone w skardze w istocie do takiej sytuacji by doprowadziły. Przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie było zatem niezbędne dla podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wsparcie swoje znajduje w art. 200 i art. 205 § 2 k.p.a.