Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1571/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. M. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem C. M. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 223/21 oddalił sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem C. M.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podał, że C. M. legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność datuje się od 19 lutego 2016 r. Organ I instancji podał, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, co potwierdził pracownik socjalny w wywiadzie z dnia 26 października 2020 r., skarżący w oświadczeniu z dnia 23 czerwca 2021 r. oraz co wynika z danych pozyskanych za pośrednictwem systemu teleinformatycznego EMP@TIA w dniu 30 czerwca 2021 r. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności co potwierdzono danymi z systemu EKSMOON z dnia 30 czerwca 2021 r., nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Organ I instancji podał, że C. M. nie został umieszczony w placówce zapewniającej całodobową opiekę, żadna z osób spokrewnionych nie ma na C. M. ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku dla opiekuna, nikt nie jest uprawniony za granicą do świadczeń na pokrycie wydatków związanych z opieką nad C. M. Osoba wymagająca opieki – C. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona T. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. T. M. podczas rozmowy z pracownikami socjalnymi w dniu 29 stycznia 2021 r. oświadczyła, że ma 64 lata i pobiera świadczenie emerytalne z ZUS. Nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ma problemy zdrowotne. Mimo przejścia na emeryturę nadal sprawuje opiekę nad córką E. M., która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Córka ma obecnie 40 lat, jest intelektualnie niepełnosprawna od urodzenia, ma schorzenia neurologiczne, cierpi na padaczkę lekoodporną, przepuklinę oponowo- rdzeniową. W związku z podejrzeniem bezdechu pozostaje w trakcie diagnozowania. Córka całkowicie nie słyszy na lewe ucho, natomiast na prawe tylko w 25 %, kontakt słowny jest z nią utrudniony. Na co dzień jest osobą chodzącą, samodzielnie spożywa posiłki, jednak w przypadku nasilenia się objawów chorobowych nie jest w stanie sama funkcjonować, nie kontroluje potrzeb fizjologicznych. Ze względu na swój stan zdrowia i niepełnosprawność, E. M. wymaga stałej opieki, którą sprawuje T. M. W związku z powyższą sytuacją T. M. stwierdziła, że nie jest w stanie jednocześnie opiekować się swoim niepełnosprawnym mężem. Ze względu na opiekowanie się niepełnosprawną córką, realne i efektywne sprawowanie osobistej, stałej i całodobowej opieki nad mężem jest nadmiernie utrudnione. T. M. nie posiada zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego, że jej stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem. W protokole przesłuchania świadka T. M. oświadczyła ponadto, że nie posiada prawa jazdy, dzięki któremu mogłaby dowozić męża do lekarza. W związku ze swoim wiekiem oraz doskwierającą dolegliwością (reumatyzm), nie jest w stanie w pełni pomóc mężowi przy przemieszczaniu się, zarówno w domu jaki i poza nim. C. M. potrzebuje pomocy przy przemieszczaniu się, ponieważ sam nie jest w stanie nawet podnieść się z łóżka. Emerytury T. M. i C. M. przeznaczane są na utrzymanie domu, opłaty rachunków, wizyty u lekarzy i leki. Rodzina nie jest w stanie wynająć opieki dla C. M. Dodatkowo C. M. w związku ze swoimi schorzeniami nie dopuszcza do siebie osób obcych. W dniu 23 czerwca 2021 r. skarżący złożył oświadczenie, że nadal sprawuje opiekę nad ojcem C. M., który wymaga stałej opieki. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ I instancji stwierdził, że ww. wyrok Trybunału odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjność takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa do podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkuje to koniecznością takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Organ I instancji wskazał, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Organ I instancji stwierdził, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazano, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Organ podkreślił, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazuje natomiast, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Organ I instancji wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Organ stwierdził, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Organ podkreślił przy tym, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W związku z powyższym pozostawanie niepełnosprawnego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników

W świetle powyższego istotny jest zatem przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym - do orzekania o niepełnosprawności zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności winno zawierać datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem ani też ustaleniami organu pomocowego dokonanymi w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wyjaśniającym. Organ I instancji stwierdził, że skarżący spełnia warunek wyrażony w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Ciąży na nim również obowiązek alimentacyjny, skarżący i jego ojciec są spokrewnieni w I stopniu. W przypadku skarżącego nie zachodzą negatywne przesłanki wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Nie została jednak spełniona przesłanka konieczna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ C. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu istnienie rzeczywistej całodobowej stale sprawowanej przez R. M. w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na T. M. Organ zauważył, że o ile z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem, to z ustaleń tych nie wynika niemożliwość wykonywania opieki nad C. M. przez jego żonę. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazuje, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W związku z powyższym pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy' z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie miał możliwości przyznać skarżącemu wnioskowanego świadczenia, bowiem nie pozwala na to treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustawodawca w tym przepisie wyraźnie wskazał, że pozostawianie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki skutek nie wystąpi tylko w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem T. M. na tą chwilę takiego orzeczenia nie ma. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20. Organ odwoławczy stwierdził, że znane jest mu zaprezentowane w orzecznictwie stanowisko, dopuszczające możliwość zaistnienia w praktyce wyjątkowych przypadków, tj. takich szczególnych sytuacji, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, a to wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do zapewnienia jej bieżącej pomocy i opieki nad nią. Organ zaznaczył jednak, że stanowisko powyższe akcentuje wyjątkowość takich przypadków. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania w kierunku oceny możliwości sprawowania opieki nad mężem przez matkę skarżącego, uznał, że nie zachodzą szczególne, wyjątkowe okoliczności, które wykluczając możliwość sprawowania przez nią opieki nad mężem, przemawiałyby za przyznaniem skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Takich wyjątkowych przesłanek nie zauważył również organ odwoławczy. W szczególności okoliczności takich nie sposób wywodzić z oceny stanu zdrowia matki skarżącego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 466/21 organ wyjaśnił, że organy administracji nie są władne do oceny stanu zdrowia lub okoliczności życiowych stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji lub ich sytuacja życiowa wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie, mając na uwadze argumentację skarżącego wskazującą na problemy zdrowotne żony C. M. mające stać na przeszkodzie możliwości sprawowania przez nią opieki nad mężem, organ odwoławczy przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zgodnie z którym, w sytuacji gdy małżonek czy bliższy krewny osoby wymagającej opieki wykazuje z uwagi na stan swego zdrowia niezdolność, to nie istnieją żadne przeszkody ku temu aby w drodze określonej w ustawie procedury potwierdzić formalnie ten stan, zwolnić w ten sposób miejsce dla krewnego wyrażającego gotowość niesienia pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i wydał decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że przy rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy został pominięty fakt, że w rodzinie funkcjonują dwie osoby niepełnosprawne, przy czym żona C. M. sprawuje już opiekę nad córką E. M., na co wskazuje decyzja z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], a przez to niejako powinno ulec zmianie podejście do przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego i analizy prawnej danej sytuacji. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 zgodnie z którym, rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także - w trudnej sytuacji materialnej. Rodziny takie z mocy art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. W związku z powyższym Trybunał uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Skarżący zakwestionował więc dokonaną przez organ ocenę zdolności sprawowania opieki nad mężem małżonki jako zobowiązanej w pierwszej kolejności, bez zwrócenia uwagi na fakt sprawowania opieki nad córką, przy założeniu, że jeden opiekun nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci w warunkach domowych. Skarżący wskazał na konieczność przynajmniej dokonania oceny zdolności sprawowania opieki nad jedną osobą niepełnosprawną, w tym przypadku małżonkiem, bez uszczerbku dla sprawowania dotychczasowej opieki. Skarżący zwrócił uwagę, że niepełnosprawność córki T. M. powstała przed szesnastym rokiem życia, co potwierdza załączone orzeczenie z dnia 7 stycznia 2000 r., co skutkowało powstaniem obowiązku opieki, w którego to wypełnianiu wspomagał współmałżonek C. M. Natomiast niepełnosprawność C. M. datuje się od 19 lutego 2016 r., co potwierdza załączone orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W związku z wypełnianiem obowiązku opieki w oparciu o ówczesne rozwiązania prawne przysługiwało prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem, które zostało w danym przypadku ustalone T. M. Skarżący zaznaczył, że oba rozwiązania, a więc wcześniejsza emerytura i obecne świadczenie pielęgnacyjne, spełniały tę samą funkcję, przyznawane były w tym samym celu, co odzwierciedla umiejscowienie wcześniejszej emerytury nie w ustawie emerytalnej, lecz w u.ś.r. Również przyczyny utraty obu rodzajów świadczeń są identyczne. Co więcej, żadne regulacje prawne nie pozbawiły praw do wcześniejszej emerytury osób z tytułu sprawowania opieki przez co świadczenie to do dzisiaj zachowało swoje przymioty. Tak więc prawo do wcześniejszej emerytury potwierdza sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżący wskazał, że sądy administracyjne zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować lub nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić. Podobnie organ odwoławczy zaznaczył, że dopuszcza możliwość zaistnienia w praktyce wyjątkowych sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do zapewnienia bieżącej pomocy i opieki nad nią, po czym jednak pominął okoliczność, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za ekstremalnie trudną sytuację rodziny, gdyż jeden opiekun może nie być w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem niepełnosprawnych osób. Pominięcie istnienia osoby wymagającej opieki (E. M.) sprowadza właściwie cały proces do oceny zdolności sprawowania opieki przez T. M. nad jedną osobą wskazaną we wniosku (mężem), a nie nad dwiema, czym skutkuje milczącym zatwierdzeniem w imieniu prawa posiadaniem zdolności sprawowania efektywnej i realnej opieki nad dwiema osobami niepełnosprawnymi. Skarżący stwierdził, że nieuwzględnienie istotności faktu sprawowania opieki przez T. M. nad córką w kontekście rozpoznawanej sprawy skutkowało uznaniem, że obowiązek opieki nad C. M. spoczywa w pierwszej kolejności na współmałżonce bez względu na wcześniejsze zobowiązanie się do opiekowania się córką, zaś obowiązek opieki nad córką został zepchnięty na dalszą kolejność. A skoro T. M. jest w stanie opiekować się córką, ma również obiektywną możliwość jej sprawowania nad mężem, a w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu nie przysługuje. Przyjęcie takiej kolejności przez organ skutkuje odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji podzieliły co do zasady prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd bez poczynienia konkretnych rozważań na temat możliwości realnego i efektywnego sprawowania opieki przez T. M. nad chorym mężem w świetle charakteru niepełnosprawności, cech osobistych osoby wymagającej opieki, zakresu koniecznych czynności związanych z opiekę nad tego rodzaju osobą oraz możliwości osobistych (w tym zdrowotnych) osoby zobowiązanej do udzielenia pomocy. Zagadnienia te są w niniejszej sprawie o tyle istotne, że C. M. jest nie tylko dotknięty znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach życiowych, a z uwagi na wagę jego ciała udzielanie niezbędnej pomocy wiąże się z koniecznością użycia znacznej siły fizycznej. W tej sytuacji organ jest zobowiązany do oceny, czy małżonka chorego jest w stanie ze względu na stan osobisty (w tym zdrowotny) i finansowy realnie i efektywnie sprawować osobistą, stałą i całodobową opiekę nad chorym mężem. Niepełnosprawność E. M. całkowicie pominięto, łącznie z próbą rozważań nad możliwością pogodzenia sprawowania opieki nad dwiema osobami. Skarżący stwierdził, że odrębność wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem, wskazuje na brak możliwości podjęcia jakiegokolwiek zajęcia, pracy rozumianej również jako opieka, niezwiązanego ze sprawowaniem opieki nad córką, negując obowiązek zapewnienia opieki ciążący na współmałżonku, który wręcz wymusza utratę możliwości otrzymywania tego świadczenia. Wydane w sprawie decyzje powodują powstanie ryzyka wystąpienia sytuacji, kiedy to małżonka opiekuje się mężem i pobiera wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad córką bez faktycznej możliwości spełnienia tego obowiązku wobec obu osób niepełnosprawnych, powodując obstrukcyjne działanie przepisów co do możliwości przyznania świadczeń związanych z opieką. W ocenie skarżącego nie ma możliwości pogodzenia obowiązków wynikających z konieczności sprawowania opieki nad dwiema osobami niepełnosprawnymi bez czynnego wsparcia drugiej zdrowej osoby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie sprawy, której dotyczy skarga, przez wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, było wadliwe w zakresie, w jakim kontrolowane organy nie ustaliły i nie poddały prawidłowej ocenie prawnej zagadnienia, czy i w jakim zakresie małżonka (T. M.) osoby wymagającej opieki (C. M.) może realnie i efektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem w sytuacji, gdy pozostaje obciążona koniecznością opieki nad ciężko chorą córką (E. M.). Od powyższych ustaleń i ocen uzależniona jest prawidłowość rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, który jako zstępny (syn) osoby wymagającej opieki może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem tylko wtedy, gdy małżonka ojca (jego matka) nie będzie w stanie zapewnić swojemu małżonkowi realnej i niezagrażającej życiu lub zdrowiu chorego opieki przez osobiste starania lub przez odpowiednie finansowanie opieki zastępczej. Dopiero w takiej sytuacji otworzy się możliwość oceny spełniania przez skarżącego jako syna niepełnosprawnego ojca przesłanek materialnoprawnych nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.).

W związku z dokonaną przez kontrolowane organy wadliwą wykładnią przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., Sąd przypomina, że sądy administracyjne pierwszej instancji oraz część składów Naczelnego Sądu Administracyjnego podtrzymuje dotychczasową dominującą linię orzeczniczą, z której wynika, że wykładnia językowa powyższych przepisów musi zostać zweryfikowana i uzupełniona przez wyniki wykładni systemowo-aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej. Ten utrwalony i niezmiennie podtrzymywany przez wiele lat pogląd nie może zostać nagle i bez pogłębionej argumentacji prawnej zanegowany w orzecznictwie w jednostkowych orzeczeniach NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20). Orzeczenia te nie mogą być uznane za wystarczające uzasadnienie do zanegowania zasady zaufania do organów państwa oraz porządku prawnego w zakresie, w jakim utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych miałaby zostać nagle podważona, a poglądy stojące u jej podstaw zanegowane (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2021 r., II SA/Rz 1417/20). Przewidywalność, pewność oraz stabilność wykładni oraz stosowania prawa przez organy administracji publicznej stanowią elementy składowe zasady zaufania jednostki do państwa i prawa i tylko przeważające nad tymi zasadami i wartościami inne wartości i zasady konstytucyjne mogą uzasadniać odstąpienie od podlegającemu ochronie konstytucyjnej zaufaniu jednostki do państwa i prawa. Brak spójności oraz stabilności ocen prawnych lub sposobów stosowania regulacji materialnoprawnej w działalności orzeczniczej organów administracji publicznej obciąża te organy, natomiast jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych błędów lub zmian poglądów prawnych organów w tym zakresie. Odwrócenie dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych doprowadziłoby w takiej sytuacji do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w ten sposób, że podmioty charakteryzujące się tożsamą cechą relewantną prawnie (tzn. podmioty pozostające w związku małżeńskim, które ze względu na stan zdrowia nie mogą realnie i efektywnie sprawować opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem i jednocześnie nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) zostałyby poddane nowej (niekorzystnej dla nich) ocenie prawnej, pomimo iż przez okres wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało podejście, które dokonując pełnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. osłabiło rezultat wykładni językowej wynikającej z tego przepisu przez zastosowanie wykładni wewnątrzsystemowej (w tym prokonstytucyjnej), aksjologicznej oraz celowościowo-funkcjonalnej. Tymczasem obecnie podejmuje się próbę zanegowania wyników wykładni pozajęzykowej tego przepisu przez nagły "powrót" do wyników jedynie wykładni językowej. Takie podejście godzi jednak nie tylko w zasadę interpretatio cessat in claris, lecz także w zasadę clara non sunt interpretanda. Skoro bowiem przez wiele lat sądy administracyjny przejawiały poważne wątpliwości na tle wyników wykładni jedynie językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i podnosiły istotne argumenty prawne podważające te wyniki (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15), to powstaje pytanie, z czego wynika nagła zmiana powyższej linii i stwierdzenie, że proces wykładni powyższego przepisu powinien zakończyć się na poziomie wykładni tylko językowej. Wieloletnia praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych pierwszej instancji podważyła zastosowanie zasady clara non sunt interpretanda w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wykazując konieczność sięgnięcia do zasady interpretatio cessat in claris. Zgodnie ze wskazaniami teorii prawa administracyjnego oraz orzecznictwem sądów administracyjnych granice wykładni językowej nie są bezwzględne, jeśli jedynie językowe brzmienie przepisu na tle znaczenia w pełni odkodowanej normy prowadzi do oczywistego i rażącego naruszenia wartości ponadustawowych (w tym konstytucyjnych) (zob. szerokie rozważania i ich uzasadnienie: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Warszawa 2016, s. 566 i n., 574-576). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju wartości i zasady (przede wszystkim konstytucyjne) zostały wykazane. Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych).

Sąd uznaje zatem, że stanowisko interpretacyjne zajęte przez kontrolowane organy na tle regulacji wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w świetle zasad i wartości konstytucyjnych oraz poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego i dotychczasowego, przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, jest błędne i nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwa prawa.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że niezależnie od braku legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan jego zdrowia lub warunki osobiste mogą uzasadniać w świetle istnienia istotnych związków merytorycznych i funkcjonalnych między przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowo-funkcjonalnej osłabienie kategoryczności brzmienia tego ostatniego przepisu. Rezultatem procesu wykładni jest bowiem określona treść normatywna, a nie oderwane od siebie jednostki redakcyjne tekstu prawnego. Błędna jest zatem próba dokonywania wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w izolacji od innych przepisów prawa mających wpływ na prawidłową rekonstrukcję normy podlegającej zastosowaniu (zob. szerokie rozważania na temat weryfikacji fazy interpretacyjnej orzekania organów administracji publicznej: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Warszawa 2016, s. 552 i n.).

W sprawie, której dotyczy skarga, wystąpiły określone okoliczności związane z sytuacją osobistą małżonki osoby wymagającej opieki. Małżonka ta (T. M.), jakkolwiek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak ze względu na obowiązek prawny (związany także z pobieranym świadczeniem emerytalnym) opieki nad niepełnosprawną córką oraz zakres czasowy i czynnościowy tej opieki istnieją podstawy do uznania, że osoba ta nie jest w stanie zapewnić swojemu niepełnosprawnemu małżonkowi należytej i niezagrażającej jego życiu lub zdrowiu opieki. W tym zakresie organy powinny wziąć pod uwagę, że córka małżonki niepełnosprawnego jest nie tylko osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (od 7 stycznia 2000 r.), lecz także wymaga od tej małżonki całodobowej i pełnej opieki, której brak lub niepełne wykonywanie mogłyby narazić tę niepełnosprawną na zagrożenia związane z życiem lub zdrowiem (schorzenia neurologiczne, padaczka lekooporna, niedosłuch, podejrzenie bezdechu, brak możliwości samodzielnego funkcjonowania, w tym brak samokontroli potrzeb fizjologicznych). Z kolei wymagający opieki mąż (C. M.) jest osobą niesprawną ruchowo (paraliż lewej części ciała), po udarze mózgu, z objawami choroby nowotworowej, wymagającą regularnego transportu do placówek medycznych (także oddalonych znacznie od miejsca zamieszkania) w celach diagnostycznych i terapeutycznych. Równoległe sprawowanie opieki przez T. M. nad niepełnosprawną córką oraz niepełnosprawnym mężem, przy uwzględnieniu jej wieku (64 lata) oraz sprawności psychofizycznej, może zatem doprowadzić do narażenia jednej z dwóch osób wymagających opieki na zagrożenia związane z życiem lub zdrowiem. Tylko w razie bezspornego i pewnego ustalenia, że małżonka osoby wymagającej opieki może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem w taki sposób, że nie będzie to zagrażało jego życiu lub zdrowiu, można przyjąć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia skarżącemu jako synowi osoby wymagającej opieki.

Mając na względzie powołane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.