Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1725/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 , 77 , 107 , 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 , 35 , 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z 29 kwietnia 2014 r. znak [...] , po sprawdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 16 września 2013 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. , tj. złożenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego dotychczas wykonanych robót budowlanych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi – T. i J.J. , przy budowie budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W. , wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną.

Kategoria obiektu: III

• pow. zabudowy - 36,58 m2

• pow. użytkowa - 30,53 m2

• kubatura -128,40 m3

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.),dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Zobowiązano inwestora przed przystąpieniem do użytkowania do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości: działka nr [...], [...] ,[...] w miejscowości W. gm. W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z pismem B.B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W. , prowadzonej w sposób istotnie odstępujący od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę.

Ponieważ budowa budynku gospodarczego została zakończona, organ nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych przy jego budowie (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.) W oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzją z dnia 16 września 2013 roku, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego wraz z oceną stanu technicznego dotychczas wykonanych robót budowlanych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wniosków z oceny stanu technicznego budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W. , zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzję z dnia 15 września 1994 roku znak: [...] Wójta Gminy W.

Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny pn. "Projekt Budowlany Zamienny Budynku Gospodarczo - Garażowego; Inwestor: T. i J.J. Zam.[...] Lokalizacja: Działka nr [...] w W;"

Organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny:

• został opracowany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia 31 maja 1988 roku z późn. zm. (Dz. Urz. Woj. [...] ), obowiązującym w okresie wydawania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego,

• jest kompletny,

• jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

• został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Ostateczną decyzją z dnia 21 stycznia 2014 r. znak: [...] Starosta T. uchylił z urzędu ostateczną decyzję z dnia 15 września 1994 r. znak: [...] Wójta Gminy W. udzielającą inwestorowi T. i J.J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 30 m2 zlokalizowanego na działce nr [...] w W..

Zgodnie z art. 51 ust. 4 P.b., po sprawdzeniu wykonania obowiązku nałożonego na inwestora ostateczną decyzją z dnia 21 października 2013 roku, znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. , zmienioną ostateczną decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. , PINB w T. – jako organ właściwy - wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Ponieważ do wykonania pozostały roboty budowlane polegające na wykonaniu otworów nawiewnych w drzwiach garażowych oraz kratki wentylacyjnej w ścianie, to udzielono pozwolenia na wznowienie robót. Powyższe roboty należy wykonać zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym zamiennym.

Ustalono krąg osób posiadających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Za strony niniejszego postępowania uznano inwestorów będących jednocześnie współwłaścicielami działki nr [...] w W. , na której usytuowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy – T. i J.J. oraz trzeciego współwłaściciela działki nr [...] w W. – P.J. a także właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...] w W. tj. działek nr [...] i [...] w W. – B. i E.B. , i A.F. , S.F. , K.F. i B.F. .

B.B. , na podstawie art. 141 K.p.a, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zwłaszcza zaś, na braku ustalenia, czy budowa budynku gospodarczego nie narusza praw osób trzecich, a dokładniej - skarżącej, jak również polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego błędnej ocenie, a zwłaszcza poprzez mylne przyjęcie, że rozbudowa przedmiotowego budynku nigdy nie miała miejsca oraz, że sąsiedzi, w tym B.B. wyrazili pisemną zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy;

2) art. 11 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie skarżącej przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu sprawy, przede wszystkim zaś, na jakiej podstawie orzekł o wznowieniu robót budowlanych (a tym samym - zgodności z prawem takiego działania), pomimo braku wyrażenia zgody na takie działanie przez sąsiadów, a zwłaszcza przez skarżącą, a także poprzez brak wskazania postaw faktycznych oraz prawnych i jednocześnie uznanie, że pomimo szeregu niezgodności ze stanem faktycznym sprawa jest dostatecznie wyjaśniona;

3) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez nieuwzględnienie wymogu zapewnienia przez obiekt budowlany ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochrony przed pozbawieniem lub ograniczeniem dopływu światła dziennego.

Wskazując na te zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ II instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.

Wskazano, że sporny budynek gospodarczo-garażowy, zlokalizowany na działce nr [...] w W. , mieści się na południowo-zachodniej stronie od działki skarżącej i tym samym utrudnia jej prawidłowe korzystanie z jej działki poprzez wstrzymanie dopływu światła w stopniu znacznym. Zarzucono, że organ w ogóle nie zajął się tym problemem.

Wskazano też, że organ mylnie przyjął, że garaż był budowany od 1994 r., gdy tymczasem był stopniowo rozbudowywany w latach 1996-1999, czego świadkiem jest skarżąca oraz pozostali sąsiedzi, a także o czym świadczą pozostałości z tej rozbudowy. Rażącym błędem w ocenie materiału dowodowego było także stwierdzenie, iż lokalizacja budynku na etapie wydawania pozwolenia na budowę budynku, była uzgodniona z sąsiadami, m. in. właśnie ze skarżącą. Skarżąca jednak nigdy nie otrzymała ani prośby ze strony J. o zgodę na budowę, ani tym bardziej żadnego zawiadomienia o tym, że taka budowa będzie miała miejsce. Podniesiono, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie orzekł o wznowieniu robót budowlanych, pomimo braku wyrażenia zgody na takie działanie przez sąsiadów, a zwłaszcza przez skarżącą. Zarzucono wadliwość uzasadnienia decyzji poprzez brak wskazania, jakimi przesłankami kierował się organ, udzielając w wydanej decyzji pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ ograniczył się bowiem jedynie do lapidarnych stwierdzeń typu, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami, gdy tymczasem narusza prawa osób trzecich, tj. skarżącej poprzez ograniczenie jej dopływu do światła, został wybudowany w granicy, a nie przy granicy. Wymiary budynku garażowego mają inne wymiary według mapy geodezyjnej, niż w rzeczywistości (ściana wzdłuż granicy skarżącej wynosi w rzeczywistości 7. 87 m, zaś jej wysokość ma 4.30 m), budynek posiada dwa otwory drzwiowe wraz ze schodami i balkonem. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa materialnego, to nastąpiło ono głównie przez naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez nieuwzględnienie wymogu zapewnienia przez obiekt budowlany ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochrony przed pozbawieniem lub ograniczeniem dopływu światła dziennego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 października 2014 r. znak: [...] nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przesłanego materiału dowodowego ustalił, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie został wskazany w skarżonej decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy odstąpił od ponownego przytaczania pełnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, powołując jedynie najistotniejsze fakty i dokumenty dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego.

Zawiadomieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. znak: [...] w T. powiadomił strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i poinformował o przysługującym prawie wynikającym z art. 10 K.p.a.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego oraz wydania skarżonej decyzji PINB w T. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 51 ust. 4 P.b.

WINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, iż pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Zobowiązanie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nałożone na inwestora było efektem uprzedniego stwierdzenia przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w W. w oparciu o decyzję Wójta Gminy W. z dnia 15 września 1994 r. znak: [...] , dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te - według organu I instancji polegały na zwiększeniu powierzchni zabudowy z projektowanej 30 m2 (5 m x 6 m) do zrealizowanej 36,58 m2 (6,65 m x 5,50 m) oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu z funkcji gospodarczej na funkcję gospodarczo-garażową.

Wobec powyższego PINB w T. był zobligowany do zastosowania procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Powyższy obowiązek został nałożony ostateczną decyzją PINB w T. z dnia 16 września 2013 r. znak: [...]

WINB wskazał, że do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie winny znajdować zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 P.b. Projekt budowlany zamienny musi spełniać wszystkie przepisane prawem wymagania co do szczegółowego zakresu i formy właściwej dla projektu budowlanego, musi mieć charakter kompleksowy i obejmować całość zamierzenia budowlanego, uwzględniając wszystkie wykonane roboty budowlane. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego pod kątem zgodności z przepisami prawa stwierdził, że nie spełnia on wszystkich wymogów dla projektu budowlanego zamiennego. Tym samym WINB nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że PINB w T. w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, że "przedłożony projekt budowlany zamienny został opracowany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 31 maja 1988 roku z późn. zm. (Dz. Urz. Woj. [...] ), obowiązującym w okresie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego". Również w części opisowej projektu budowlanego zamiennego w punkcie 1.5. Projektowane zagospodarowanie działki wskazano "Lokalizacja budynku zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy W".

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp") albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej "wz") w przypadku braku miejscowego planu.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, przy wydawaniu rozstrzygnięć organy administracji publicznej stosują przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca wyraźnie nie wskazał inaczej (np. przepisy intertemporalne). Zatem skoro organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, to wydając w konkretnej sprawie administracyjnej decyzję musi przy tym stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania (patrz. np. wyrok NSA z dnia 8.07.2011 r. l OSK 389/11, wyrok NSA z dnia 1.08.2012 r. sygn. akt I OSK 2140/11).

Tym samym całkowicie niezrozumiałym dla organu odwoławczego jest fakt orzekania przez organ I instancji o zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z nieobowiązującymi już regulacjami mpzp. W toku postępowania odwoławczego organ bowiem ustalił, że dla miejscowości W. nie został uchwalony obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a uprzednio obowiązujący mpzp utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zgodność projektu budowlanego (w tym projektu budowlanego zamiennego) należy badać z przepisami planistycznymi, zatem przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub - w sytuacji jego braku – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym wobec braku obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W. , organ l instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić, czy inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z decyzją "wz". Brak jest bowiem możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego bez weryfikacji przedłożonej dokumentacji z przepisami planistycznymi.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3) pkt 3 lit. a i lit. b P.b. projekt budowlany winien zawierać oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków. W przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym wskazano, iż budynek gospodarczo-garażowy posiada wewnętrzną instalację energetyczną, jednak brak jest w przedłożonej dokumentacji wymaganego oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostawy energii oraz warunków przyłączenia do sieci. Przedłożony projekt winien zostać uzupełniony w powyższym zakresie.

Organ wskazał również, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 7 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 - dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. projekt zagospodarowania terenu winien m.in. zawierać układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych, w tym układ linii lub przewodów elektrycznych. Tymczasem na projekcie zagospodarowania działki wskazano jedynie usytuowanie obiektu projektowanego oraz pozostałych obiektów na działce nr ewid. [...] wraz z wymiarowaniem obiektu garażowo-gospodarczego i wskazaniem odległości od istniejącego budynku mieszkalnego na ww. działce, bez wskazania przyłącza energetycznego do budynku gospodarczo-garażowego. Skoro wskazano, że budynek posiada wewnętrzną instalację energetyczną, projekt zagospodarowania terenu winien uwzględnić przyłącz zewnętrzny.

Organ nadmienił również, iż przedłożony projekt budowlany zamienny winien w myśl § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia posiadać spis zawartości projektu oraz w myśl §5 rozporządzenia "Wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być ponumerowane. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu".

Ponadto organ podkreślił, że wraz z odwołaniem organ I instancji ma obowiązek przekazać do organu odwoławczego wszystkie przedłożone przez inwestora egzemplarze projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, w formie w jakiej zostały przekazane do PINB w T. Organ odwoławczy podkreślił, że do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie wszystkie przedłożone przez inwestora egzemplarze projektu budowlanego zamiennego stanowią materiał dowodowy, który winien być przesłany do organu odwoławczego wraz z odwołaniem, gdyż w całości podlega ocenie organu II instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie PINB w T. wraz z odwołaniem przesłał tylko 1 egzemplarz projektu budowlanego zamiennego, który znajduje się w aktach sprawy organu I instancji i został oznaczony jako karta numer [...] Z uwagi jednak na uchylenie skarżonej decyzji PINB w T. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy odstąpił od zobowiązania PINB w T. od przekazania pozostałych egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego do organu odwoławczego.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego skarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie oraz z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z uchybieniami względem art. 7 i 77 K.p.a.

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu organ wskazał, że ani przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane, ani tez uprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) nie uzależniały wydania decyzji pozwolenia na budowę od pisemnej zgody sąsiadów.

W odniesieniu do pozostałych uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że podniesione kwestie winny zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, nadto strony będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na fakt, iż wyszczególnione braki mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zaś ich uzupełnienie przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy działając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. był zobligowany do uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

J.J. wniósł na powyższą decyzję skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przepisów prawa materialnego przez: błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 51 ust. 4 P.b. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 3 pkt. 3 lit. a P.b.; przepisów postępowania, a to: art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Powyższe uchybienia – zdaniem skarżącego – doprowadziły do wydania błędnej decyzji. Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że decyzja PINB w T. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny została wydana zgodnie z procedurą legalizacyjną wskazaną przez art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a wdrożoną ostateczną decyzją PINB w T. z dnia 16 września 2013 r. (sygn. [...] ). W analizowanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną spełniającą znamiona art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tzn. budynkiem wybudowanym "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę ".

Istotne odstępstwa polegają na zwiększeniu powierzchni zabudowy z 30 m2 do 36,58 m2 oraz zmianie sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na funkcję gospodarczo-garażową.

Dlatego też ma tutaj zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.. Żądany przywołanym powyżej przepisem projekt budowlany zastępczy został przedłożony we wskazanym terminie, a następnie - zgodnie z art. 51 ust. 4 P.b.- organ I instancji decyzją z 29 kwietnia 2014 r. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że "do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie winny znajdować zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 P.b.". Przywołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie tezy, że: przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz tezy, że: decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla przyszłej inwestycji, a stanowi ona promesę w stosunku do pozwolenia na budowę; dla obiektu już wybudowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bo dotyczy ona inwestycji planowanej; decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do legalizacji wybudowanej inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego.

Dlatego też – zdaniem skarżącego - całkowicie niezrozumiałym jest fakt, że organ odwoławczy - nie rozróżniając legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej w oparciu o art. 48 P.b. od legalizacji samowoli budowlanej prowadzonej w oparciu o art. 51 P.b. - żąda uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 i podlegającej procedurze legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.. Powołał się przy tym na wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. (sygn. II OSK 1420/12), z którego uzasadnienia wynika, że wymagane w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 P.b. przyjmuje za podstawę warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone przed wydaniem pierwszej decyzji o pozwoleniu na budowę od którego nastąpiły istotne odstępstwa, a nie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone na nowo po wszczęciu procedury legalizacyjnej. Podobnie przedstawia się sytuacja w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. VII Sa/Wa 337/11), na który również w swoim uzasadnieniu powołuje się WINB w K.

Zatem wobec powyższego – zdaniem skarżącego – decyzja WINB w K. została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., tzn. przy nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podniesiono w skardze, że będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji samowola budowlana została wybudowana zgodnie z obowiązującym dla terenu, na którym się znajduje, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 31 maja 1988 r. z późn. zm. oraz sporządzonym na jego podstawie realizacyjnym planem zagospodarowania parceli nr [...] w W. zatwierdzonym dnia 15 września 1994 r. [...] ). Po stwierdzeniu istotnych odstępstw od wymienionego wyżej pozwolenia na budowę PINB w T. wdrożył procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Następnie w toku postępowania prawidłowo dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przywołanymi powyżej przepisami ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i., nie stwierdziwszy naruszenia tychże przepisów, w oparciu o art. 51 ust 4 P.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny.

Skarżący podniósł, że naruszeniem prawa materialnego jest niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 3 pkt. 3 lit. a P.b., które przejawia się zwróceniem uwagi na brak w złożonej dokumentacji oświadczenia jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia do sieci. Kluczowa jest tutaj terminologia, a zwłaszcza rozróżnienie terminów: "przyłącze" oraz "wewnętrzna linia zasilająca". Przedłożony projekt zamienny wyraźnie określa, iż choć budynek posiada instalację wewnętrzną, to jednak nie jest zasilany poprzez przyłącze. W myśl § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego "przyłączem jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej". Przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy zasilany jest poprzez wewnętrzną linię zasilającą, połączoną z istniejącą rozdzielnią i nie generuje "zwiększenia przez podmiot przyłączony do sieci zapotrzebowania na moc przyłączeniową lub zmiany dotychczasowych warunków i parametrów technicznych pracy urządzeń, instalacji i sieci przyłączonego podmiotu". Nie ma zatem podstaw do zastosowania § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, które pociągałoby za sobą konieczność ponownego wystąpienia do przedsiębiorstwa energetycznego o określenie warunków przyłączenia. Powyższe rozróżnienie "przyłącza" i "wewnętrznej linii zasilającej" oraz jego konsekwencje prawne znalazły potwierdzenie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. II SA/Kr 722/10. Wobec powyższego rozróżnienia kuriozalne jest również inne żądanie WINB w K. , mianowicie umieszczenia w projekcie zagospodarowania terenu "przyłącza energetycznego do budynku gospodarczo-garażowego". O całkowitej ignorancji w tej materii świadczy fakt, iż WINB w K. konkluduje: "Skoro bowiem wskazano, że budynek posiada wewnętrzną instalację energetyczną, projekt zagospodarowania terenu winien uwzględnić przyłącz zewnętrzny" (zachowano pisownię oryginalną), zupełnie nie biorąc pod uwagę innych możliwości zasilania, np. poprzez wewnętrzną linię zasilającą, jak to ma miejsce w przedłożonym projekcie budowlanym.

Głównym zarzutem naruszenia przepisów postępowania jest brak dogłębnej analizy stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy. Posłużenie się błędną wykładnią prawa, przywołanie jako argumentu popierającego swoją tezę orzeczeń, które jej de facto zaprzeczają oraz powołanie się na orzeczenia sądów, których ani przedmiot, ani wykładnia prawna w żaden sposób nie korespondują z analizowaną sprawą, świadczy o pobieżnym i powierzchownym ustosunkowaniu się do przedmiotowej sprawy i w żadnym wypadku nie może być uznane za wywiązanie się przez WINB w K. z nałożonych przez K.p.a. obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 P.b., znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu stosownym zaświadczeniem. Dopiero w razie spełnienia określonych powyżej wymagań oraz dochowania wymogów formalnych wniosku właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny.

Organ dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli obejmującej przedłożony projekt zamienny stwierdził, że nie spełnia on wymogów określonych w ustawie Prawo budowlane. Badanie przez organ i instancji zgodności projektu zamiennego z ustaleniami nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia w przepisach. W ocenie organu odwoławczego ocena zgodności projektu musi się odnosić bądź do obowiązującego miejscowego planu bądź do decyzji o warunkach zabudowy, o którą winien inwestor wystąpić. W sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu, w oparciu o który wydano pozwolenie na budowę, dopuszcza się możliwość wystąpienia o wydanie decyzji określającej na nowo warunki zabudowy, w odniesieniu do której organ mógłby zbadać przedłożoną dokumentację zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Uchylenie miejscowego planu nie może prowadzić do sytuacji, w której roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie podlegałyby w ogóle ocenie pod kątem zgodności planistycznej, bowiem ocena zgodności inwestycji z nieobowiązującymi przepisami jest, w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalna. Organ stwierdził także niekompletność projektu oraz jego niezgodność z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 k.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności).

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

Z powyższego wynika więc, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące i obszerne postępowanie wyjaśniające, wnikliwie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, co znalazło wyraz w zasadniczo poprawnym pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a..

Podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pierwszoinstancyjny organ nadzoru budowlanego powinien był badać zgodność projektu budowlanego zamiennego z nieobowiązującym już w chwili orzekania przez ten organ miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. , zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia 31 maja 1988 roku z późn. zm. (Dz. Urz. Woj. [...] ), jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzja organu I Instancji zatwierdzająca projekt budowlany zamienny oraz udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych kończyła postępowanie naprawcze, prowadzone wobec inwestycji realizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, toczącego się na podstawie art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz.1409). Decyzja ta wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 ww. ustawy . W sprawie tej zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego było efektem uprzedniego stwierdzenia przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w W. dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te - według organu I instancji - polegały na zwiększeniu powierzchni zabudowy z projektowanej 30 m2 (5 m x 6 m) do zrealizowanej 36,58 m2 (6,65 m x 5,50 m) oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu z funkcji gospodarczej na funkcję gospodarczo-garażową.

Wobec powyższego PINB w T. był zobligowany do zastosowania procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Powyższy obowiązek został nałożony ostateczną decyzją PINB w T. z dnia 16 września 2013 r. znak: [...] . W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine P.b. nakazuje stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego "odpowiednio do zakresu tych zmian". Z treści przepisu wynika, że chodzi o "zmiany" wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, rozumiane jako odstępstwa od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Przepisy dotyczące projektu budowlanego to w pierwszym rzędzie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., który nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku miejscowego planu. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zatem zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane (por. NSA w Warszawie w wyrokach: z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2322/12; z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. II OSK 705/10).

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 36a ust. 2 P.b. właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.. Ostateczną decyzją z dnia 21 stycznia 2014 r. znak: [...] Starosta T. uchylił z urzędu ostateczną decyzję z dnia 15 września 1994 r. znak: [...] Wójta Gminy W. udzielającą inwestorowi T. i J.J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 30 m2 zlokalizowanego na działce nr [...] w W.

W niniejszej sprawie istotne odstępstwa polegają na zwiększeniu powierzchni zabudowy z 30 m2 do 36,58 m2 oraz zmianie sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na funkcję gospodarczo-garażową.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie planem, który już nie obowiązuje, albo w przypadku braku planu - z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. "Przesłanka zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji" (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1703/10, z dnia 02.10. 2013 r. sygn. II OSK 1044/12, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 3495/02).

Jak wynika z powyższego w niniejszej sprawie konieczne jest zbadanie zgodności projektu budowlanego zamiennego – "odpowiednio do zakresu tych zmian" - z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy na podstawie art. 51 P.b. Przemawia za tym obowiązek realizacji zasady aktualności - jako elementu zasady legalności wynikającej z art. 6 K.p.a. Oznacza to obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzania postępowania, a zatem przepisów aktualnych.

Badanie przez organ i instancji zgodności projektu zamiennego z ustaleniami nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Tym samym słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż niezrozumiałym i błędnym jest fakt orzekania przez organ I instancji o zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z nieobowiązującym już mpzp. Nie jest bowiem kwestionowane przez skarżącego, że dla miejscowości W. nie został uchwalony obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a uprzednio obowiązujący mpzp utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

W związku z powyższym, wobec braku obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W. , organ l instancji winien był ustalić, czy inwestor legitymuje się ostateczna decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z tą decyzją. Brak jest bowiem możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego bez weryfikacji przedłożonej dokumentacji z przepisami planistycznymi. Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero bowiem treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust.1 Prawa budowlanego, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 25.09.2008r. w sprawie II OSK 1087/07).

Dlatego też – zdaniem Sądu – prawidłowym jest żądanie od inwestora uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 i podlegającej procedurze legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.. Ocena zgodności projektu musi się odnosić bądź do obowiązującego mpzp, bądź do decyzji o warunkach zabudowy, o którą w tej sytuacji inwestor winien wystąpić. Przyjęcie odmiennego stanowiska (prezentowanego przez skarżącego) oznaczałoby, że uchylenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do sytuacji, w której roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie podlegałyby w ogóle ocenie pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, co byłoby – zdaniem Sądu – niedopuszczalne.

Skoro tak, to mając na uwadze zaprezentowane na początku niniejszego uzasadnienia rozważania dotyczące stosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., organ II instancji zasadnie orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tym bardziej, że organ ten stwierdził także niekompletność projektu.

Należy także wskazać, co jednak nie mogło przesądzić o uwzględnieniu skargi, że Sąd podziela zarzuty skarżącego co do bezpodstawności twierdzenia organu II instancji o braku w złożonej dokumentacji wymaganego przez art. 34 ust. 3 pkt. 3 lit. a) P.b. oświadczenia jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej oraz warunków przyłączenia do sieci. Istotne jest rozróżnienie terminów: "przyłącze" oraz "wewnętrzna linia zasilająca". Przedłożony projekt zamienny określa, iż choć budynek posiada instalację wewnętrzną, to jednak nie jest zasilany poprzez przyłącze. Z dokumentacji projektowej wynika, że budynek gospodarczo-garażowy zasilany jest poprzez wewnętrzną linię zasilającą, połączoną z istniejącą rozdzielnią i nie generuje zwiększenia przez podmiot przyłączony do sieci zapotrzebowania na moc przyłączeniową lub zmiany dotychczasowych warunków i parametrów technicznych pracy urządzeń, instalacji i sieci przyłączonego podmiotu. Sąd stoi więc na stanowisku, że nie ma zatem konieczności ponownego wystąpienia do przedsiębiorstwa energetycznego o określenie warunków przyłączenia, bowiem w tym przypadku nie mamy do czynienia z przyłączem, które w myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego wymaga oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej, a z zasilaniem poprzez wewnętrzną linię zasilającą, która takich uzgodnień nie wymaga.

Na marginesie jedynie wypada także dodać, że przepis art. 107 § 3 K.p.a. wprost nakazuje organowi wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji powinno ponadto zawierać wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi sprawdzić projekt budowlany zamienny pod kątem jego zgodności z m.in. ustaleniami planistycznymi, to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a. organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny powinien był w niniejszej sprawie wyjaśnić, dlaczego uznał, że przedłożony projekt jest z tymi ustaleniami zgodny. Nie jest bowiem wystarczające lakoniczne stwierdzenie w decyzji zatwierdzającej projekt budowalny zamienny, że projekt ten jest zgodny z ustaleniami planistycznymi.

Reasumując powyższe należy w konkluzji stwierdzić, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i zasadniczo prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i naruszeń, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.