Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1274/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C.-P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2248/13 w sprawie ze skargi M. C.-P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 lipca 2013 r. nr ..., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz M. C.-P. i R. P. kwotę 1.304 (jeden tysiąc trzysta cztery) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C.-P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Zarząd Dzielnicy W. ...W. decyzją Nr ... z dnia 24 grudnia 2012 r., odmówił M. C. – P. i R. C. ustalenia warunków zabudowy terenu działki ew. nr ... z obrębu ..., położonej przy ul. O. w Dzielnicy W. ... W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną oraz szamba szczelnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż teren zainwestowania obejmuje grunt w obszarze o przeznaczeniu Ls. Przedmiotowa działka w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego ...W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta S. W. Nr ... z dnia 28 września 1992 r. (Dz.Urz. Woj. W. z 1992 roku Nr 15, poz. 184) znajdowała się w obszarze M-22 o funkcji mieszkaniowo - usługowej, w którym to obszarze była dopuszczona zabudowa w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną pod warunkiem pozbawienia ich statusu lasów ochronnych.

W ww. planie brak było zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W związku z powyższym, w ocenie organu pierwszej instancji, zmiana przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwych organów w ramach opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. C. – P. i R. C., podnosząc, iż skoro w poprzednio obwiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem M-22 to został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1.

Decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. C. – P. i R. C., od ww. decyzji orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia 24 grudnia 2012 r., iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w wyżej cyt. pkt 4 ust. 1 art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ rozpoznający sprawę wskazał, że skoro planowana inwestycja obejmuje tereny leśne, to stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), podlega obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Dalej organ podkreślił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr ... z dnia 28 września 1992 r.) nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego planu. Nadto zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. C. – P. i R. C., zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. ponownie podnosząc, iż skoro w poprzednio obwiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem M-22 to został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust.1. Zdaniem skarżących poprzednio obowiązujący plan zapewniał im możliwość zabudowania nieruchomości której są właścicielami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren, na którym planowana jest inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Sąd podniósł, że z treści art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie planowany teren zainwestowania obejmuje w całości grunt stanowiący użytek leśny - LsVl. Sąd stwierdził, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.), dalej zwanej: "u.o.g.r.l.", przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 7 ust. 2, przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, iż nie jest możliwa zmiana przeznaczenia terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z warunków wydania takiej decyzji jest uprzednia zmiana przeznaczenia, mająca miejsce przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu, lub też sytuacja, w której nie jest wymagana zmiana przeznaczenia (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sad wskazał, ze jak ustaliły orzekające w sprawie organy w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr ... z dnia 28 września 1992 roku (Dz. Urz. Woj. W. Nr 15, poz. 184) teren inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego planu. Zasadnie więc organ pierwszej instancji analizując wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzając nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał decyzję odmowną.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak też zasądzenie na zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", poprzez nieuchylenie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz brak zebrania i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nadto w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm), zwanej dalej: u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podniesiono, że dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprowadzała się do ogólnikowego i nie popartego jakimkolwiek dowodem twierdzenia, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie została dokonana "przed sporządzeniem planu" zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 stycznia 2003 r., które to twierdzenie jest wadliwe, ponieważ zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów jest udzielana nie "przed sporządzeniem planu", ale w ramach procedury sporządzania planu, zaś "skonsumowanie" owej zgody następuje w wyniku uchwalenia tego planu. Bez znaczenia pozostaje ewentualna późniejsza utrata mocy obowiązującej takiego planu. O zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., decyduje przeznaczenie terenu na cele budowlane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i owa przesłanka w okolicznościach rozpoznawanej sprawy została w stosunku do działki skarżących spełniona.

Wskazano, że z załączonego do skargi wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ... W., zatwierdzonego uchwałą Rady ... W. z dnia 28 września 1992 roku, numer ..., wynika jednoznacznie, że działka o numerze ewidencyjnym 3 położona przy ulicy O. w W. została w powołanym planie oznaczona symbolem MU-22 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Z treści powołanego wypisu wynika zatem jednoznacznie, że powyższa działka musiała być objęta zgodą właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wydaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego ... W., zatwierdzonego uchwałą Rady ... W. z dnia 28 września 1992 r., Nr ..., albowiem taka zgoda była warunkiem przeznaczenia jej na cele mieszkaniowo-usługowe.

Zarzucono, że do ww. dowodu Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle, a organ II instancji zignorował wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej nie dokonując rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co Sąd I instancji zaakceptował, naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieostrzeżenie, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a dopuszczając się braku rozważań w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji dodatkowo uchybiły wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ od prawidłowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie zależy określenie warunków zabudowy inwestycji planowanej przez skarżących.

Zauważono, że uzasadnienie skarżonego wyroku, jako oparte na niekompletnych ustaleniach faktycznych, nie może być przez to przyjęte jako zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis może stanowić podstawę podważenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji, w sytuacji nie odniesienia się w ogóle do zarzutów zawartych w skardze.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesiono, że uchylone zaskarżonym przepisem art. 87 ust. 3 u.p.z.p., plany zagospodarowania przestrzennego wywołały określone skutki prawne i poprzez ustalenie przeznaczenia gruntów, ukształtowały treść prawa własności m.in. przez ustanowienie prawa do zabudowy tych gruntów w wyniku zmiany ich przeznaczenia np. z rolnych lub leśnych na grunty budowlane. Plany zagospodarowania przestrzennego stanowią podstawę planowania działań przez właścicieli nieruchomości. Wywodzono, że przy wykładni powyższego przepisu należy mieć zatem na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną, a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Wskazano, że ustawodawca aby zapobiec niedopuszczalnym z punktu widzenia zasad konstytucyjnych skutkom utraty mocy planów miejscowych umożliwił w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., właścicielom nieruchomości przeznaczonych w tych planach pod zabudowę, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomości te były objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, która jest udzielana w toku procedury planistycznej. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być bowiem wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, a dokonanie tej zmiany w planie nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania takiej zgody.

Wywodzono, że mając na uwadze istotę zasady ochrony praw nabytych, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy stosować tak aby właściciel nieruchomości mógł układać swoje sprawy w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Podniesiono, że stosownie do art. 7 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79, ze zm.), przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne dokonywane było w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne.

Wywodzono, że jakkolwiek plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady ... W. z dnia 28 września 1992 r., Nr ... utracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., ale ustalone w nim przeznaczenie działki nr ewid. 3, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, uprawnia do ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy tej działki na cele mieszkaniowo-usługowe. Dokonana tym planem zmiana przeznaczenia działki, oznacza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., że nie stosuje się do tej działki przepisów obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), a zwłaszcza ograniczeń przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Podniesiono, że bez znaczenia pozostaje fakt niewprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, która jest tylko zbiorem pochodnych informacji o gruntach wynikających z ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz umów sporządzonych w formie aktu notarialnego (powołano wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1251/09, z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09 i z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 389/10.), co oznacza, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków są wtórne w stosunku do stanu prawnego i nie mogą go kształtować.

Przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 512/09, w którym wypowiedziano się za możliwością powoływania się na zgodę na "odrolnienie" również przez inwestora, którego nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest rozpatrywana na podstawie przepisów dotychczasowych.

Powołano też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1603/08 oraz z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2016/10, w których stwierdzono, że: "W odniesieniu do gruntów rolnych, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r" z uwagi na utratę mocy na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., zostały przeznaczone na cele nierolnicze, należy przyjąć, także po wygaśnięciu tych planów, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostały dokonane w planie miejscowym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W konsekwencji brak jest podstaw do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych w ewidencji, jako grunty rolne lub leśne, których przeznaczenie było określone, jako nierolnicze w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. planie miejscowym".

Podniesiono, ze uchylone zaskarżonym przepisem plany zagospodarowania przestrzennego wywołały określone skutki prawne, albowiem plany te poprzez ustalenie przeznaczenia gruntów ukształtowały treść prawa własności m.in. przez ustanowienie prawa do zabudowy tych gruntów w wyniku zmiany ich przeznaczenia np. z rolnych lub leśnych na grunty budowlane. Plany zagospodarowania przestrzennego stanowią podstawę planowania działań przez właścicieli nieruchomości. Przy wykładni powyższego przepisu należy mieć zatem na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną, a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Wywodzono, że ustawodawca przesądzając w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o utracie mocy obowiązującej tzw. "starych planów" miał świadomość, że powoduje w konsekwencji zmianę w sferze prawa własności i aby zapobiec niedopuszczalnym z punktu widzenia zasad konstytucyjnych skutkom utraty mocy planów miejscowych, umożliwił w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., właścicielom nieruchomości przeznaczonych w tych planach pod zabudowę, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomości te były objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów.

Wywodzono, ze mając na uwadze istotę zasady ochrony praw nabytych, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy stosować tak aby właściciel nieruchomości mógł układać swoje sprawy w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika bowiem dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K. 9/93; OTK z 1993 r., poz. 6, s. 70).

Zauważono, że w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 Sąd jednoznacznie stwierdził, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie odnosi się do prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie zagadnienia dokonanych ustaleń faktycznych. Oceny naruszenia przepisów normujących postępowanie dowodowe – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. – w postępowaniu administracyjnym, należy dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych, na tle których zarzuca się ich naruszenie. Sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, koncentrują się wokół podnoszonego zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi, jak również w skardze do Sądu I instancji, naruszenia zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało przedwczesnym, a przez to wadliwym przyjęciem, że teren planowanej inwestycji nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzeniu miejscowego planu, który utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zostało przeprowadzone pełne i wyczerpujące postępowanie, a okoliczności sprawy niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia, nie zostały wyczerpująco wyjaśnione. Dlatego też należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprowadzała się do ogólnikowego i niepopartego jakimkolwiek dowodem twierdzeń o braku udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli wydanych w sprawie decyzji braki w tym zakresie zaakceptował, jak również nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku zakwestionowania przez stronę skarżącą faktycznych ustaleń organów, przez co naruszył wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący tym samym koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Dokonując szczegółowej analizy powyższych zarzutów należy zauważyć, że poczynienie przez organy ustalenia nie zostały oparte jakimikolwiek dowodami. Dotyczy ich to stwierdzenia organu I instancji, że nieruchomość skarżących położona była w powołanym planie w: "obszarze M-22 o funkcji mieszkaniowo-usługowej, w którym to obszarze była dopuszczalna zabudowa w obrębie terenów leśnych nie będących własnościa państwową bądź komunalną, pod warunkiem pozbawienia ich statusu lasów ochronnych. W ww. planie brak było zgody na przeznaczenie gruntów lesnych na cele nieleśne". Dotyczy to również innego ustalenia tego organu, że 6 grudnia 2002 r., Wojewoda Mazowiecki wydał zgodę do obecnie opracowywanego planu. Przy czym należy zauwazyć, że organ I instancji twierdził jednocześnie, że nie jest w opracowaniu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy nie poczynił własnych ustaleń co do powyższych okoliczności, stwierdzając jedynie w odniesieniu do zarzutów odwołania, że: "Nie można się zgodzić z pełnomocnikiem odwołujących, który twierdzi, że przeznaczenie przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ... W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. W. Nr ... z dnia 28 września 1992 r., na terenie oznaczonym symbolem MU - 22, świadczy o wydaniu zgody właściwych organów. Teren ten bowiem nie zmieniał przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, ale dopuszczał zabudowę mieszkaniową w obrębie terenów leśnych".

Z powyższych zacytowanych ustaleń organów obu instancji nie sposób w sposób niebudzący wątpliwości powziąć wiedzę, na okoliczność treści planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 września 1992, która odnosiła się do obszaru, który obejmował nieruchomość skarżących, a nawet co do oznaczonego w ww. planie symbolu dotyczącego tej działki, który wg. organu I instancji posiadał nazwę M - 22 (symbolu niewystępującego w ww. planie), a według użytej przez organ odwoławczy, jako cytat zapożyczony z odwołania skarżących, posiadał nazwę, MU - 22 (która w ww. planie występowała). Co się zaś tyczy treści omawianego planu, to organy w sposób odmienny ją określiły. Organ I instancji twierdził, że omawiany teren przeznaczony objęty był funkcją mieszkaniowo - usługową, przy czym zabudowa w obrębie terenów leśnych nie będących własnością państwową bądź komunalną, była dopuszczalna pod warunkiem pozbawienia ich statusu lasów ochronnych. Z kolei organ odwoławczy twierdził o dopuszczalności zabudowy mieszkaniowej w obrębie terenów leśnych.

Zgodnie natomiast organy obu instancji ustaliły, że teren planowanej inwestycji nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzeniu ww. miejscowego planu.

Trzeba podkreślić, że ani uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wskazują na podstawie jakich dowodów powyższe ustalenia zostały poczynione, ani też materiał dowodowy, dowodów na potwierdzenie stwierdzonych faktów nie zawiera. W szczególności brak przytoczenia i analizy tekstu omawianego planu, jego załączników, jak i korespondencji z właściwym Ministrem, z której wynikałyby informacje odnoszące się do zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne.

Należy przy tym zauważyć, że Sąd I instancji nie przytoczył ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, nie dostrzegł, że ustalenia te są częściowo ze sobą sprzeczne i to m. in. w tak ważnej kwestii, jak oznaczenie w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego, symbolu nieruchomości skarżących, przeszedł do porządku nad faktem braku poparcia tych ustaleń jakimikolwiek dowodami, jak również nie odniósł się do twierdzeń zawartych w skardze, które kwestionowały te ustalenia, a w szczególności powoływały się na treść wypisu z ww. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego ... W., która w ocenie skarżącego stoi w sprzeczności z twierdzeniami organu odwoławczego, iż "teren ten nie zmieniał przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, ale dopuszczał zabudowę mieszkaniową w obrębie terenów leśnych".

Należy również odnotować, że Sąd I instancji przypisał organowi odwoławczemu dokonanie ustalenia, że w omawiany, obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia nie tylko gruntów leśnych, ale też i rolnych, co stoi w sprzeczności nie tylko z treścią uzasadnienia decyzji tego organu, ale też załącznika nr 2 do omawianego planu, zawierającego dokumentację dotyczącą zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych na terenie ... W., jak i zawierającego informacje o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne gruntów rolnych o łącznej powierzchni 5197 ha.

Z uwagi na powyższe, należało w całości podzielić zarzut naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów postępowania. W konsekwencji powyższego, wypowiadanie się do co zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, byłoby przedwczesne. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2015 r., poz. 658 ) – uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny, co uzasadniało również uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zwarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności - określi treść omawianego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości skarżących, - poczyni ustalenia na okoliczność, czy powyższa nieruchomość została objęta zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, w tym informacje zaczerpnięte od Ministra Środowiska, jak i analizę innych niezbędnych dokumentów oraz poczyni ustalenia faktyczne co do ujawnionego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, dokumentu, tj. zgody Wojewody Mazowieckiego z 6 grudnia 2002 r., co do której brak jest innych szczegółowych danych. Organ przytoczy treść wskazanego dokumentu i wyjaśni czy i jakie ma on znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poniesionych przez skarżących przed Sądem I instancji, znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.