Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1521/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w G. oraz T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 10/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz T. M. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 10/11, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta G. w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję, którą sformułował w następujący sposób. Po nazwie aktu "decyzja" napisał: "Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 8, art. 150 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...) i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) oraz art. 92 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (...) oraz art. 39 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem (...) z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] "M." T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] o. G. przy ul. [...] (...) 1. uchyla się dotychczasową decyzję Prezydenta Miasta G. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "M." T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] o. G. przy ul. [...], 2. umarza się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] o. G. przy ul. [...]."

Uzasadniając tę decyzję Prezydent Miasta G. wskazał, że "decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "M." T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] o. G. przy ul. [...]" oraz że decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2005 r. Następnie przedstawił przebieg postępowania stwierdzając m.in., że J. S. wniosła o wznowienie postępowania dotyczącego tego pozwolenia na budowę oraz że postanowieniem z [...] października 2007 r. wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę) postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdził, że obiekt budowlany "objęty pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r." został już zrealizowany, o czym miał świadczyć wniosek T. M. z 5 października 2007 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie "budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] o. G. przy ul. [...]". Prezydent Miasta zaznaczył, że wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił wydania takiego pozwolenia, jednakże powodem tego były braki formalne.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji stwierdził, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, należało stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić "decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r." oraz rozstrzygając o istocie sprawy umorzyć postępowanie, gdyż rozpatrywanie wniosku inwestora o pozwoleniu na budowę, gdy budynek został zrealizowany stało się bezprzedmiotowe. W tym względzie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych i nadto wskazano, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana naruszałoby w rażący sposób art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazano też, że dalsze postępowanie, dotyczące prawidłowości wybudowania budynku, jak i jego zgodności z obowiązującymi przepisami, będzie prowadził organ nadzoru budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł T. M., który, zarzucając naruszenie art. 7, art. 105 § 1 oraz art. 146 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., twierdził, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się organ administracji winien był wydać, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., decyzję o stwierdzeniu wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Na przeszkodzie uchyleniu tej decyzji stało to, że, jak podniesiono, po rozpoznaniu sprawy doszłoby do wydania decyzji odpowiadającej dotychczasowej decyzji bowiem uchwalono plan, który adaptuje istniejącą zabudowę.

Rozpoznając odwołanie T. M. Wojewoda P. wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] czerwca 2010 r. oraz "decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "M." T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna inst. gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w G." i umorzył postępowanie "w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] obr. G. przy ul. [...]".

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda m.in. stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. jest prawnie uzasadnione, gdyż zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w przypadku, gdy inwestycja zostanie zrealizowana brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę i postępowanie w sprawie tego pozwolenia na budowę winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że sentencja decyzji tego organu jest niepełna, gdyż nie zostały podane numer i data rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody stanowi to istotne uchybienie formalno-prawne i dlatego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] lipca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T. M. pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w sprawie tego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił treść art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2005 r. została doręczona jej adresatom tego samego dnia, zaś decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia postępowania została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r., a więc termin przewidziany w tym przepisie został zachowany.

Prokurator w skardze zarzucił, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy uchylił zgodną z prawem decyzję. Ponadto według skarżącego decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a., gdyż w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego uchylono ostateczną decyzję po upływie 5 lat od jej doręczenia stronom.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Prokurator zgadza się, że wobec wybudowania obiektu budowlanego postępowanie w sprawie pozwolenia na jego budowę było bezprzedmiotowe i podlegało z tego względu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. Jednocześnie według skarżącego Wojewoda nie umorzył tego postępowania (dosłownie "zaniechał zadeklarowania jej umorzenia").

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., że umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, że Wojewoda uważa, że termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. został zachowany, gdyż w tym czasie została wydana merytoryczna decyzja organu pierwszej instancji, zaś jego decyzja "jedynie koryguje wadę formalno-prawną, nie orzekając o istocie sprawy".

Uczestniczący w postępowaniu przed Sądem administracyjnym T. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Twierdził, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i poparł zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. W związku z tym wywodził, że winien mieć zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. zarówno dlatego, że upłynął termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a., jak i dlatego, że po rozpoznaniu sprawy mogła zostać wydana jedynie decyzja odpowiadająca dotychczasowej decyzji. W tym względzie powołał się na to, że 26 sierpnia 2009 r. uchwalono plan miejscowy, który adaptuje istniejącą zabudowę. Ponadto twierdził, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w tej sprawie uniemożliwia mu dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 4171 k.c.

Uczestnik postępowania R. G. poparł skargę Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody P. nie jest dotknięta na tyle istotnymi wadami, aby uzasadniało to jej uchylenie, a tym bardziej, czego domaga się skarżący, stwierdzenia nieważności.

W ocenie Sądu przyczyna, dla której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji, mianowicie brak numeru i daty dotychczasowej decyzji, nie zasługiwała na to, aby stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Mimo braku tych danych po słowach "uchyla się dotychczasową decyzję Prezydenta Miasta G." nie było żadnych wątpliwości, którą decyzję uchylono. Organ pierwszej instancji bowiem wielokrotnie najpierw we wstępnej części decyzji i następnie w uzasadnieniu określał decyzję, o którą chodzi w sprawie, poprzez podanie także jej daty i numeru sprawy, zaś bezpośrednio w rozstrzygnięciu oznaczył ją opisowo, mianowicie jako decyzję "zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "M." T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...] o. G. przy ul. [...]".

Zatem, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne rozstrzygnięcie w ten sposób, że powtarza się uchylone rozstrzygnięcie, zmieniając je jedynie poprzez dodanie daty uchylanej decyzji i numeru sprawy, jest wadliwe. Nie odpowiada bowiem takie rozstrzygnięcie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na który to przepis powołał się Wojewoda.

Zdaniem Sądu nie jest to jednak wada, która ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Dla każdego jest bowiem jasne, że Wojewoda tym sposobem wyraził swoją pozytywną ocenę w odniesieniu do merytorycznej treści decyzji organu pierwszej instancji, kwestionując jedynie jej formę. Wynika to też z uzasadnienia decyzji Wojewody, w którym stwierdza się wprost, że rozstrzygnięcie podjęte przez Prezydenta Miasta G. jest prawnie uzasadnione i jedynie sentencja jego decyzji jest niepełna, mianowicie jest ona dotknięta uchybieniem "formalno-prawnym". Rozstrzygnięcie Wojewody stanowi zatem w istocie o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Podkreślić przy tym należy, że taki wniosek jest oparty na stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie uchylone przez Wojewodę i rozstrzygnięcie, którym to uchylone rozstrzygnięcie zastąpiono, różnią się jedynie podaniem daty decyzji uchylanej i numeru sprawy oraz formą gramatyczną i stylistyczną (organ pierwszej instancji w dwóch punktach orzeka, że "uchyla" i "umarza", natomiast organ odwoławczy jednym zdaniem orzeka "uchylić" i "umorzyć"). Ponadto wbrew temu, co zdaje się zarzucać Prokurator, także Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. M. pozwolenia na budowę.

Reasumując tę część rozważań Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewody o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i zastąpieniu go nowym, w którym dodano jedynie datę uchylanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji i numer sprawy, jest wadliwe jednakże nie w stopniu, który stanowiłby podstawę uwzględnienia skargi.

Rozstrzygnięcie następnej kwestii, mianowicie dotyczącej zachowania terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., Sąd poprzedził stwierdzeniem, że nie jest w sprawie kwestionowane, iż doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2005 r. nastąpiło tego samego dnia, co znajduje także potwierdzenie w aktach sprawy, gdyż na odwrocie tej decyzji jest potwierdzenie jej doręczenia inwestorowi.

Mając zatem na uwadze, że decyzja, której ma dotyczyć rozstrzygnięcie wydane w wyniku wznowienia postępowania opartego na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 8 k.p.a., została doręczona w dniu [...] lipca 2005 r., zaś decyzja organu pierwszej instancji, którą tę decyzję uchylono, została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r., a decyzja organu drugiej instancji w dniu [...] listopada 2010 r., to podstawowe zagadnienie dotyczące stosowania art. 146 § 1 k.p.a., to pytanie czy przedawnienie uchylenia decyzji przewidziane w tym przepisie odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji, czy decyzji organu drugiej instancji. Rozstrzygając to zagadnienie Sąd stwierdził, że treść art. 146 § 1 k.p.a. nie daje na to pytanie jednoznacznej odpowiedzi. W przepisie tym stanowi się bowiem, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić (...)". Nie jest więc jasne czy ustawodawca miał na myśli, że uchylenie decyzji nie może nastąpić w pierwszej instancji, czy w drugiej instancji. Skoro gramatyczne reguły wykładni nie dają zadawalającego wyniku należy sięgnąć do innych metod wykładni. W związku z tym należy zauważyć, że instytucja prawna wznowienia postępowania administracyjnego służy ochronie zasady praworządności, zaś art. 146 § 1 k.p.a. jest przejawem kompromisu pomiędzy tą zasadą, która nakazuje eliminować z obrotu prawnego decyzje wydane w postępowaniu dotkniętym wadami, a zasadą ochrony praw nabytych i wymogami pewności obrotu prawnego, które nakazują chronić skutki prawne decyzji wydanych w postępowaniu dotkniętym wadami, jeżeli istnieją one już przez odpowiednio długi czas. Interpretowany przepis musi być zatem postrzegany jako zawierający rozwiązanie wyjątkowe, jako odstępstwo od zasady praworządności. To w ocenie Sądu sprawia, że należy go wykładać tak, aby działania wyjątku nie poszerzać, a więc m.in. należy przyjmować, że dopuszczalne jest uchylenie w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji jeżeli do tego uchylenia dochodzi w przewidzianym w art. 146 § 1 k.p.a. terminie w pierwszej instancji i bez znaczenia jest to kiedy zostanie wydana decyzja drugiej instancji.

Przyjęcie takiej wykładni art. 146 § 1 k.p.a. powoduje, że niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., skoro decyzja organu pierwszej instancji została wydana w terminie pięciu lat od doręczenia decyzji z [...] lipca 2005 r.

W związku z tym, że zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany granicami skargi oraz ponadto dlatego, że taki zarzut podniósł uczestnik postępowania T. M., Sąd rozważył czy były podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia temu uczestnikowi pozwolenia na budowę.

Rozważając to zagadnienie, Sąd przyjął za prawidłowe ustalenie organów obu instancji, że inwestycja, której dotyczył wniosek T. M., została zrealizowana. Ustalenie to Sąd uznał za prawidłowe, gdyż żadna ze stron, w szczególności inwestor, go nie kwestionowała.

Z kolei wykładając art. 105 § 1 k.p.a., który jest prawną podstawą umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd zauważył, że postępowanie administracyjne może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych lub faktycznych. Pierwsza ze wskazanych przyczyna bezprzedmiotowości zachodzi wówczas, gdy okazuje się, że stan prawny jest taki, iż nie ma sprawy administracyjnej. Skoro zaś postępowanie administracyjne dotyczy sprawy administracyjnej, czyli wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego możliwości określenia w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej uprawnień lub obowiązków podmiotu administrowanego, to brak tej prawnej podstawy władczego działania organów administracji publicznej powoduje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn faktycznych zachodzi wówczas, gdy z uwagi na określony układ faktów sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa. Jest tak przede wszystkim wówczas, gdy sprawa administracyjna służy administrowaniu w odniesieniu do określonego przedmiotu w znaczeniu faktycznym i okaże się, że tego przedmiotu nie ma.

To mając na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotem sprawy administracyjnej, polegającej na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest przyznanie administrowanemu (inwestorowi) określonego uprawnienia (pozwolenia na budowę) z zastrzeżeniem obowiązku przestrzegania ustalonych warunków realizacji tego uprawnienia (inwestor nie może zbudować czegokolwiek, ale tylko to co zostało określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym). Zatem zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi dotyczyć obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje. Jeżeli obiekt budowlany już został wybudowany, to nie ma sprawy administracyjnej polegającej na określeniu warunków jakie należy zachować, budując ten obiekt budowlany. Sprawa administracyjna dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie podlega na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. Sąd dodał, że stanowisko takie jest aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są wyroki NSA w sprawach II OSK 285/05 i II OSK 187/10.

W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro obiekt budowlany, którego dotyczył wniosek T. M. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, został wybudowany, to były podstawy do umorzenia postępowania w tej sprawie.

Bez znaczenia jest przy tym, że umorzenie tego postępowania nastąpiło po wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Pod pojęciem "rozstrzygnięcia o istocie sprawy" należy rozumieć w tym przypadku także umorzenie postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że na tej podstawie można uchylić dotychczasową decyzję i umorzyć postępowanie, jeżeli w czasie orzekania o istocie sprawy sprawa nie należy już do kompetencji organów administracji publicznej (tak w wyroku NSA z 6 marca 1984 r. w sprawie SA/Kr 95/84, opublikowanym w ONSA nr 1 z 1984 r., poz. 25). Dopuszcza się zatem uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania, gdy jest ono bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych. Tak samo w ocenie Sądu należy postąpić wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z przyczyn faktycznych, a więc tak jak w rozpoznawanej sprawie.

Sąd wskazał, że wbrew temu co zarzuca uczestnik postępowania T. M. nie stoi takie rozstrzygnięcie na przeszkodzie dochodzeniu przez niego odszkodowania za szkody, które ewentualnie poniósł na skutek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu mu pozwolenia na budowę. Decyzja o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania jest takim samym prejudykatem stwierdzającym we właściwym postępowaniu niezgodność z prawem decyzji i wymaganym przez art. 4171 § 2 k.c., jak i decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Przesłanką bowiem obu tych decyzji jest stwierdzenie, że zachodziły podstawy wznowienia, a więc, że postępowanie, w których je wydano dotknięte było kwalifikowanymi wadami.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Prokurator Okręgowy w G. oraz T. M.

Prokurator Okręgowy w G. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

1. wydanie wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a., polegającym na oddaleniu skargi pomimo stwierdzenia, że zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jako nieistotne uchybienie przyjęte przez Wojewodę P. w G. za podstawę zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej - Organ odwoławczy zbędnie uwikłał załatwienie sprawy - i ta niekonsekwencja wyraziła się wydaniem zaskarżonego wyroku (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.);

2. wydanie wyroku z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 146 § 1 k.p.a. polegającym na skontrolowaniu zaskarżonej decyzji nie według kryterium legalności, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej wykładni prawa - błędnie przyjął, że prawidłowe jest uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji ocenianej w postępowaniu wznowionym po upływie okresów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

W związku z powyższym Prokurator Okręgowy w G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

T. M. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przejawiające się tym, że

Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności

administracji publicznej uznał, że przyczyna uchylenia decyzji organu pierwszej

instancji przez organ drugiej instancji nie zasługiwała na to, aby stanowić

podstawę rozstrzygnięcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. polegające na tym, że

Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności

administracji publicznej uznał, że w wyniku wznowienia postępowania nie

powinna zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

a w razie nieuznania zarzutu z pkt 2:

3) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd

pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności

administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja została wydana po upływie pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną T. M. złożyli R. G. i J. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W takiej sytuacji organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17.09. 1999 r., I SA 1956/98, Lex nr 48560). Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2009, sygn. akt II OSK 124/09, z dnia 3 września 2009, sygn. akt I OSK 1444/09). Podkreślenia także wymaga, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w akcie prawnym proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1018/97, Lex 47227, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/06). Trzeba jednocześnie mieć na względzie, że wprowadzając termin prekluzyjny, wykluczający możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania po upływie określonego czasu od dnia jej doręczenia, ustawodawca dążył do zapewnienia kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej w sytuacji kiedy decyzja w obrocie prawnym przetrwała już pewien czas. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje, że upływ określonego w nim czasu powoduje, że przewagę zyskuje zasada trwałości decyzji administracyjnej, chociażby z tego względu, że z upływem określonego czasu związane są nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała decyzja.

W rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2005 r., podlegająca kontroli organów we wznowionym postępowaniu, została doręczona inwestorowi w dniu jej wydania. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta G. wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu w dniu [...] czerwca 2010 r., a więc z zachowaniem w/w terminu. Decyzja organu II instancji zapadła jednak we wznowionym postępowaniu dopiero w dniu [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanął na stanowisku, że dla zachowania terminu z art. 146 § 1 k.p.a. wystarczy wydanie w okresie pięcioletnim decyzji przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak takiego poglądu. Wskazać bowiem należy, że w ramach postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji przejmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Zauważyć trzeba, że dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można tutaj mówić, jak czyni to Sąd I instancji, o rozszerzaniu wyjątku od zasady praworządności, skoro, jak wyżej wskazano, regulacja art. 146 § 1 k.p.a. jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji na rzecz zasady trwałości decyzji. Dlatego upływ terminu, przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej skutkuje ograniczeniem możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że niedopuszczalne w świetle art. 146 § 1 k.p.a. było uchylenie przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 2005 r.

Należy zwrócić także uwagę, że Sąd I instancji stwierdził, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne rozstrzygnięcie w ten sposób, że powtarza się uchylone rozstrzygnięcie, zmieniając je jedynie poprzez dodanie daty uchylanej decyzji i numeru sprawy, jest wadliwe, nie odpowiada bowiem dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na który to przepis powołał się Wojewoda. Jednocześnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że "Wojewoda tym sposobem wyraził swoją pozytywną ocenę w odniesieniu do merytorycznej treści decyzji organu pierwszej instancji, kwestionując jedynie jej formę. (...) Rozstrzygnięcie Wojewody stanowi zatem w istocie o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy." Takiego poglądu nie można jednakże podzielić, albowiem nie sposób przyjąć, żeby organ uchylając daną decyzję utrzymywał ją jednocześnie w mocy. Takiego stanowiska nie usprawiedliwia także argument Sądu o braku rozstrzygnięcia merytorycznego organu II instancji w niniejszej sprawie, albowiem - jak zostało to już wyżej wskazane - organ II instancji, co wynika z istoty administracyjnego toku instancji, rozstrzyga sprawę merytorycznie, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej. Dlatego Wojewoda, uchylając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, rozpatrzył sprawę merytorycznie.

W konsekwencji, za usprawiedliwiony należało uznać podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 146 § 1 k.p.a., który jest przepisem matrerialnoprawnym.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.