Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1945/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 i 35 , art. 32 ust. 1 i art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 281 ust. 1 i 3 , art. 402 ust. 8a
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 183 § 1 , art. 174 ,  art. 189,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 11 i art. 20 ust. 10,  art. 60-67
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2663/17 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) lipca 2017 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. M. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2663/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...)w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...).

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61a k.p.a., Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, znak: (...), z dnia (...) kwietnia 2017 r., skierowane do A. M., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł i niewszczynania w tej sprawie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania we wskazanym zakresie.

2.2. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2016 r., znak (...), wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.; dalej: u.m.p.o., ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wymierzył A.M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, jako odbiorcy odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu marki Chrysler Town&Country o numerze identyfikacyjnym nadwozia (...), przywiezionego nielegalnie z USA do Polski, tj. bez dokonania zgłoszenia. Decyzja ta stała się ostateczna i jednocześnie prawomocna w dniu 15 marca 2016 r. i od tego dnia podlega wykonaniu.

2.3. A. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o niewszczynanie postępowania egzekucyjnego i o rozłożenie należności na 30 rat podnosząc, że jest osobą starszą, schorowaną, emerytem pobierającym niską emeryturę i nie posiadającym innych dochodów.

2.4. Postanowieniem znak: (...), z dnia (...) kwietnia 2017 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej oraz niewszczynania w tej sprawie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w ww. zakresie. Jako podstawę do wydania tego postanowienia organ powołał art. 61a § 1 k.p.a.

2.5. W ustawowym terminie A. M. wniósł zażalenie na to postanowienie, zaś rozpoznając je Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie odnosi się w żaden sposób do kwestii rozłożenia na raty kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów, w trybie przepisów rozdziału 9 u.m.p.o. Nakładana na podstawie tej ustawy kara pieniężna jest sankcją związaną z naruszeniem warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub przemieszczaniem niezgodnym z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność rozłożenia na raty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa ustanawiająca określony rodzaj kary pieniężnej. Analiza przepisów u.m.p.o. wykazała, że nie zawiera ona żadnych przepisów regulujących umorzenie spłaty kary pieniężnej i brak w niej odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Ponadto wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie u.m.p.o., przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, na podstawie art. 402 ust. 8a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 510 ze zm.; dalej: p.o.ś., Prawo ochrony środowiska, ustawa – Prawo o ochronie środowiska). Kary te są więc przychodami Narodowego Funduszu jako jednostki sektora finansów publicznych, zatem są dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p., ustawa o finansach publicznych). Częściowo, w 20%, na podstawie art. 402 ust. 2 p.o.ś., stanowią one bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który stanowi państwową osobę prawną, należącą do sektora finansów publicznych. Ten podział przychodu pochodzącego z kar wymierzonych m.in. na podstawie u.m.p.o. pomiędzy budżet państwa i przychód Narodowego Funduszu powoduje, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, a druga niepodatkową należność pozabudżetową. Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła jednolitego uregulowania w u.f.p. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stanął zatem na stanowisku, że do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201; dalej: O.p., Ordynacja podatkowa) czy też u.f.p., w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie mają zastosowania przepisy ww. ustaw, w tym przepisy działu III przepisów O.p. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał, się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1714/14.

Reasumując organ stwierdził, że u.m.p.o. nie reguluje w żaden sposób trybu rozkładania na raty, ani odroczenia terminu płatności kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania.

2.6. A. M. na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) lipca 2017 r., nr (...) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

2.7. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił.

3.1. Sąd I instancji za trafny uznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesiony w skardze.

3.2. Odnosząc się do istoty sporu pomiędzy stronami dotyczącej możliwości rozłożenia na raty skarżącemu, kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż znany jest mu pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1714/14, powołany w odpowiedzi na skargę, jednakże podziela odmienne zdanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 740/14, w którym wskazano m.in., że przepis art. 1 ust. 2 u.m.p.o. stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień p.o.ś., czyli stosuje się je odpowiednio. Ponadto art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) także stanowi, że w sprawach, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., przy czym uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepis art. 281 ust. 3 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych nie stosuje się tylko tych przepisów O.p., które dotyczą "terminu płatności należności, odroczenia tego terminu, zaniechania ustalenia zobowiązania, zaniechania poboru należności oraz umarzania zaległych zobowiązań i odsetek za zwłokę, chyba że przepisy działu IV stanowią inaczej", termin zaś płatności tej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Ponadto art. 281 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że do ponoszenia m.in. administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo – jak w niniejszej sprawie – wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Oznacza to, że w świetle wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i art. 35 u.m.p.o. w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś. można stosować odpowiednio przepisy działu III O.p. dotyczące rozłożenia na raty (art. 67a § 1 pkt 2 O.p.) tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast przepis art. 2 § 2 O.p. zawiera jednoznaczne unormowanie, w świetle którego, jeżeli tylko odrębne przepisy nie stanowią inaczej, to przepisy działu III O.p. stosuje się także do opłat, jak i niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia kompetentne są inne niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 organy. Jak już wyżej wskazano, art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej stanowi tylko, że niepodatkowe należności budżetowe są to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które wynikają ze stosunków publicznoprawnych. Dlatego też, w przypadku braku w przepisach art. 32 i art. 35 u.m.p.o. unormowań dotyczących możliwości rozkładania tej administracyjnej kary pieniężnej na raty, konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i 35 u.m.p.o. w związku z art. 281 ust. 1 i 3 prawa ochrony środowiska. Ponadto nie stoi temu na przeszkodzie ratio legis ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jako aktu normatywnego o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów UE, a w szczególności rozporządzenia nr 1013/2006 (jak i przepisów, do których się ono odwołuje).

Z tych wszystkich względów Sąd I instancji przyjął, że brak w u.m.p.o. przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom.

3.3. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono Sądowi I instancji:

– naruszenie prawa materialnego:

a) art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 O.p. w związku z art. 32 i 35 u.m.p.o. oraz w związku z art. 60-67 u.f.p. i art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i 34 u.m.p.o. w tej jej części, która jest niepodatkową należnością pozabudżetową, podczas gdy niebudzące wątpliwości brzmienie tych przepisów : wyklucza taką interpretację;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, iż w wyniku odpowiedniego stosowania działu III O.p. bez wyraźnego uregulowania odesłania do tych przepisów Ordynacji podatkowej w u.m.p.o., istnieją wystarczające podstawy prawne pozwalające organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienie wniosku o rozłożenie na raty kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 32 u.m.p.o., pomimo braku takich przepisów, które upoważniałyby organ do działania.

3.4. Wskazując powyższe organ wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) organ złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem zawiera usprawiedliwione podstawy.

4.2. Przed odniesieniem się do istoty sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

4.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (zob. wyrok NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40)

4.4. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

4.5. W rozpoznawanej sprawie skarżący organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 O.p. w związku z art. 32 i 35 u.m.p.o. oraz w związku z art. 60-67 u.f.p. i art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i 34 u.m.p.o. w tej jej części, która jest niepodatkową należnością pozabudżetową, podczas gdy niebudzące wątpliwości brzmienie tych przepisów wyklucza taką interpretację, a także naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w wyniku odpowiedniego stosowania działu III O.p. bez wyraźnego uregulowania odesłania do tych przepisów Ordynacji podatkowej, w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, istnieją wystarczające podstawy prawne do wydania decyzji uwzględniającej lub odmawiającej, uwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 32 u.m.p.o.

4.6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie skarżący kasacyjnie organ wywiódł, że interpretacja przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, ustawa o finansach publicznych oraz Ordynacja podatkowa, jakiej dokonał Sąd I instancji nie dawała podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie rozłożenia na raty, kary pieniężnej, nałożonej na A. M. w oparciu art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

4.7. Pierwszą istotną w sprawie kwestią, dla rozstrzygnięcia czy możliwe było rozłożenie na raty kary nałożonej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jest ustalenie czy ustawa ta, jako akt prawny regulujący postępowanie i określający organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu wynikającego z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE 2006.190.1), zawiera w odniesieniu do kar pieniężnych za naruszenie obowiązków międzynarodowego przemieszczania odpadów, regulacje umożliwiające rozłożenie kary na raty w celu jej zapłaty na warunkach dogodnych dla ukaranego.

4.8. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co wynika z treści jej art. 1 reguluje, poza wskazanymi wyżej kwestiami organów właściwych do wykonywania zadań wynikających z rozporządzenia nr 1013/2006 i postępowania w tych sprawach również kwestie wymierzania kar za naruszenia obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Jej rozdział 9 – "Kary pieniężne" reguluje bowiem w art. 32 i art. 33 w jakich przypadkach Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę, wysyłającego i transportującego odpady karę pieniężną. Przepis art. 34 u.m.p.o. określa jakie okoliczności przy ustalaniu wysokości kary organ jest zobligowany do wzięcia pod uwagę. Natomiast ostatni z przepisów rozdziału 9 – art. 35 dotyczy wykonania nałożonej kary pieniężnej określając: w ust. 1, że jej wykonanie przez organ ulega zawieszeniu do czasu uprawomocnienia się decyzji; w ust. 2 na rachunek, którego z organów jako właściwego należy wnieść nałożoną karę; w ust. 3 jaki jest termin uiszczenia kary i od kiedy należy go liczyć; w ust. 4 jakie czynności podejmie organ w przypadku bezskutecznego upływu terminu do uiszczenia kary. Podkreślić należy, że rozdział ten w sposób wyczerpujący i kompletny reguluje kwestię nakładania kar. Nie zawiera on również, co podkreślił skarżący kasacyjnie organ, przepisu bądź przepisów przewidujących możliwość rozłożenia na raty kary, prolongaty jej płatności bądź jej umorzenia w całości lub części. Nie zawiera również przepisów regulujących tryb postępowania umożliwiającego rozpoznanie sprawy w którymkolwiek z wymienionych przedmiotów. Już zatem sama, przywołana, konstrukcja ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów co do kar za naruszenia obowiązków nie pozwala, nie przewidując takiej możliwości, na prowadzenie postępowania wywołanego wnioskiem lub żądaniem podmiotu ukaranego w oparciu o art. 32 bądź art. 33 u.m.p.o., w przedmiocie rozłożenia na raty tejże kary pieniężnej.

4.9. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanego w wyroku z 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 740/14, który przyjął, że brak w u.m.p.o. przepisów regulujących tryb rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, jak również brak odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, pozwala na zastosowanie odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom, co w konsekwencji skutkować powinno rozpoznaniem żądania rozłożenia kary pieniężnej na raty. Ogólnie rzecz ujmując, Sąd I instancji swój pogląd oparł na domniemaniu podlegania nieopodatkowanych należności publicznoprawnych, za jakie uznał kary nakładane w oparciu o ustawę o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, stanowiące przychody Narodowego Funduszu, o którym mowa w ustawie – Prawo ochrony środowiska i sposobu ich dystrybucji i redystrybucji w ramach rachunków bankowych zarządów województw i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, przepisom powołanego działu Ordynacji podatkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, w spornej między stronami kwestii, podziela poglądy prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r. sygn. akt I GSK 1714/14, które uważa za własne i tak je przedstawia.

4.10. Analiza przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska w zakresie kar nakładanych mocą art. 32 i 33 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów reguluje, że kary te zaliczane są do przychodów Narodowego Funduszu oraz określa termin ich przekazywania przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska na rachunek bankowy Funduszu (art. 401 i 402 ustawy). Powołana ustawa – Prawo ochrony środowiska nie odnosi się w inny sposób do kar z tytułu naruszenia przepisów ustawy o międzynarodowym transporcie odpadów. Zawiera wyłącznie regulacje odnoszące się do kar związanych z odpadami za ich składowanie (art. 273 ust. 1 pkt 4 i ust. 2.) oraz związanych z przekroczeniem lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w zakresie określonym w ust. 1 pkt 1-3, a także w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska. Zgodnie z treścią art. 281 ust. 1 p.o.ś., wyłącznie do tego rodzaju kar administracyjnych mieć będą zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, przy czym należy mieć na uwadze treść ustępu 3 przywołanego przepisu. Istotne, a wręcz przesądzające, znaczenie ma to, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera odesłania do zastosowania w zakresie kar w niej uregulowanych, do przepisów ustawy – Prawo o ochronie środowiska. Gdyby bowiem tak było, a więc gdyby ustawa o przemieszczaniu odpadów zawierała przepis umożliwiający w zakresie kar zastosowanie regulacji dotyczących kar administracyjnych za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska, możliwym byłoby odpowiednie zastosowanie, w sposób określony w tej ustawie, przepisów Ordynacji podatkowej. Wyprowadzenie zaś takiego wniosku w oparciu o analizę charakteru przychodów Narodowego Funduszu, wynikającą z poglądów doktryny nie zaś bezpośrednio z przepisów ustawy o finansach publicznych, na którą również powołał się Sąd I instancji, jest nazbyt daleko idącą i stojącą w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi kar, zawartymi w odrębnej ustawie normującej w sposób szczegółowy i wyczerpujący określony rodzaj gospodarowania odpadami.

4.11. Reasumując, wobec klarownej treści ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zakresie nakładanych na podmioty dopuszczające się naruszeń regulacji w niej zawartych kar, brak jest podstaw prawnych, z przyczyn opisanych powyżej, aby organ nakładający w drodze decyzji karę na podstawie art. 32 lub art. 33 u.m.p.o., był władny do wszczęcia postępowania, którego przedmiotem miałoby być rozłożenie obowiązku uiszczenia tejże kary na raty.

4.12. Trafnie wywodzi organ w skardze kasacyjnej, iż fakt, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w art. 1 ust. 2, stanowi że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach nie oznacza, iż w omawianym przypadku chodzi o odesłanie do odpowiedniego stosowania tych ustaw w zakresie regulacji dotyczącej wykonywania przez polskie organy zadań w obszarze międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia 1013/2006, czy też w zakresie dotyczącym kar pieniężnych za naruszanie obowiązków związanych z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów. Wyjaśnić należy, iż pojęcie odesłania do stosowania określonych przepisów, nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem zawartym w art. 1 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów ustaw w nim wymienionych. Są to bowiem pojęcia odmienne.

4.13. Konstrukcja odesłania do odpowiedniego stosowania określonych przepisów jest przedmiotem zainteresowania nie tylko doktryny prawa administracyjnego. Odesłanie (zwrot odsyłający) jest bowiem tradycyjnym środkiem techniki legislacyjnej zapewniającym spójność każdego tekstu prawnego. Zasady wprowadzania i redagowania przepisów odsyłających regulują przepisy § 156–160 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: rozporządzenie, rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej). Istotę oraz funkcję konstrukcji odesłania oddaje § 156 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami. W doktrynie podkreśla się znaczenie wskazanych wyżej dwóch funkcji odesłań, a więc uzyskania skrótowości oraz spójności tekstu prawnego. prawnego (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 91 i nast.).

4.14. Można wskazać wiele przykładów ustaw administracyjnego prawa materialnego, w których prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej np. art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) art. 37e, zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

4.15. Ponadto nie do zaakceptowania jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego utożsamianie kary pieniężnej z niepodatkową należnością publicznoprawną, na co już wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowym jak i w piśmiennictwie. W zasadzie jednolicie przyjmuje się, iż przepisy Działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 2 § 2 O.p.). Z kolei w myśl art. 3 pkt 8 O.p. przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami, należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publiczno-prawnych. Można przykładowo wymienić opłatę patentową pobieraną na podstawie art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz.U. Nr 49, poz. 508) przez Urząd Patentowy. Do niepodatkowych należności budżetu Państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których nie ma zastosowania § 2 art. 2 Ordynacji podatkowej, należą wpłaty przekazywane na podstawie art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 11 i art. 20 ust. 10 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego dokonywane na podstawie art. 69 ust. 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. Nr 40, poz. 938 ze zm.) bądź dywidendy (wyrok NSA z 25 maja 2004 r. sygn. akt GSK 94/04).

4.15. W zakresie należności budżetowych nie mieszczą się jednak kary administracyjne, nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Wpływy z kar pieniężnych (...) są dochodem budżetu państwa, jednak charakter kar administracyjnych nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których mowa w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. (wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1465/17). Jak wskazał R. Mastalski w glosie do uchwały NSA z 16 listopada 2009 r. sygn. akt I FPS 2/09 do kategorii niepodatkowych należności budżetowych można zaliczyć jedynie tego rodzaju świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin publicznych, jak w szczególności wpłaty z zysku dokonywane przez NBP, czy też wpłaty z zysku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Są to bowiem zgodnie z definicją legalną niepodatkowych należności budżetowych, zawartą w art. 3 pkt 8 O.p., niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają natomiast, nie ze stosunków publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom, świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa (budżetu samorządowego), lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań. Kary pieniężne nie są niepodatkowymi należnościami budżetowymi w rozumieniu art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, gdyż co prawda stanowią dochód budżetu państwa, nie są jednak należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa. Przedmiotowe kary są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, stanowiąc instrument prawa administracyjnego, ale o określonym charakterze represyjnym. Są one rodzajem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego. Z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się wobec tego dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (zob. m.in. B. Adamiak i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2004, s. 41-43; C. Kosikowski i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2003, uwagi do art. 2 i 3 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Po 975/11).

4.16. W rozpoznawanej sprawie, nie było zatem podstaw prawnych aby Główny Inspektor Ochrony Środowiska jak i Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł przeprowadzić postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o rozłożenie na raty kary pieniężnej, którą został obciążony na podstawie powołanej wyżej decyzji administracyjnej oraz w jakikolwiek sposób rozstrzygnąć taki wniosek, uwzględniając go lub odmawiając rozłożenia na raty nałożonej kary pieniężnej. Prawidłowe wobec tego były postanowienia, tak Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jaki i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odmawiające wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie, właśnie z uwagi na brak podstaw prawnych – odpowiednich regulacji zawartych w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów na podstawie, której ukarano skarżącego – do wszczęcia, prowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania o rozłożenie na raty kary pieniężnej za odbiór nielegalnie przywiezionych na terytorium Polski odpadów (art. 32 ust 1 u.m.p.o.).Brak było wobec tego podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, wywiedzionej przez A. M. od postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2017 r., które utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, odpowiadało prawu – regulacjom ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie przewidujących, co należy raz jeszcze podkreślić, rozkładania na raty kar za czyny w niej wymienionych.

4.17. W konsekwencji trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż wykładnia nakazująca odpowiednie stosowanie działu III ordynacji podatkowej do kar pieniężnych o których mowa w art. 32 i 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przy braku stosownego odesłania do tych przepisów, narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a. Z przepisów tych wynika, iż podejmowane przez organ administracji publicznej czynności procesowe muszą znajdować swoje oparcie w przepisach prawa wynikających ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 88/11, powołany w skardze kasacyjnej, z którego wynika, że zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. "Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii." Warto też przytoczyć tezę uchwały NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04 (ONSiWSA 2005, nr 1, poz. 1), iż normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona Nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym, względzie milczą. Konstrukcja domniemania kompetencji jako niekonstytucyjna została zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już w orzeczeniu z 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Z kolei w wyroku z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03 (OTK-A 2004 nr 6, poz. 54) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa.

4.17. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).