Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1572/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, 2 pkt 2 i 3 art. 40 ust. 3 art. 41 ust 1 2 3 art. 94 ust. 1 art. 101 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art3 par 2 pkt 5 i  aret. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 974/13 w sprawie ze skargi J. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dla przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w Krakowie, z którymi Gmina Miejska K. zawiera umowy cywilnoprawne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1572/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę J. G. i stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dla przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K., z którymi Gmina K. zawiera umowy cywilnoprawne.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r. został przyjęty Regulamin dla przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K., z którymi Gmina Miejska K. zawiera umowy cywilnoprawne. Zarządzenie weszło w życie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2013 r.

W dniu 6 czerwca 2013 r. J. G. wezwał Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa powyższym zarządzeniem.

Zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta K. nie uwzględnił wezwania J. G. do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. G., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie:

1/ art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 22, art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez retroaktywne nałożenie obowiązku zapisania się do harmonogramu zaprojektowanego przez Stowarzyszenie Dorożkarzy K., co stanowi nieuzasadnioną dyskryminacją skarżącego jako przedsiębiorcy. Harmonogram ten został przedstawiony Prezydentowi Miasta K. przed końcem 2013 r., czyli przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia, a nawet przed jego retroaktywnym wejściem w życie, tj. przed 1 stycznia 2013 r.;

2/ art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 2, art. 20, art. 22. art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie obowiązku zapisania w harmonogramie tworzonym przez Stowarzyszenie Dorożkarzy K., przy braku zapewnienia procedury wpisania do harmonogramu, braku możliwości odwołania od odmowy wpisania do harmonogramu, jak i wcześniejszego ogłoszenia o konieczności takiego wpisania; ponadto zarzucono wewnętrzną sprzeczność aktu uniemożliwiającą jego wykonanie, tj. brak procedury ustalania harmonogramu dla roku wejścia w życie zaskarżonego zarządzenia;

3/ art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez scedowanie przez Prezydenta Miasta K. uprawnień do kształtowania sytuacji prawej innych przedsiębiorców na Stowarzyszenie Dorożkarzy K. - osoby nieujawnione w harmonogramie przygotowanym w roku 2012 pozbawione są prawa do zawarcia umowy na obsługę ruchu turystycznego zaprzęgami konnymi z Zarządcą Małego i Głównego Rynku;

4/ art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2010 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), poprzez implementowanie do zarządzenia mechanizmu będącego wprost czynem nieuczciwej konkurencji, tj. nadanie Stowarzyszeniu Dorożkarzy K. uprawnienia do uniemożliwienia wykonywania innym przedsiębiorcom obsługi ruchu turystycznego zaprzęgami konnymi w obrębie Rynku Głównego i Małego Rynku; brak ujęcia danego przedsiębiorcy w harmonogramie uniemożliwia zawarcie stosownej umowy z Zarządcą Małego i Głównego Rynku;

5/ art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g. w zw. z § 6 pkt 4 uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, z uwagi na przekroczenie zakresu kompetencji, jaki Rada Miasta Krakowa wyznaczyła Prezydentowi Miasta K., poprzez nałożenie ograniczeń procedur nieujętych w uchwale.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący prowadzi działalność polegającą na obsłudze ruchu turystycznego zaprzęgami konnymi na Małym i Głównym Rynku w K. (dwadzieścia koni) od wielu lat. Jednak wskutek zaskarżonego zarządzenia dalsze wykonywanie działalności zostało skarżącemu praktycznie całkowicie uniemożliwione. Zarządzenie to jest, w ocenie skarżącego, wewnętrznie sprzeczne, narusza jego chronione konstytucyjnie prawa i wolności oraz jest sprzeczne z aktami rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zaskarżony akt prawny nie mógł zostać zakwalifikowany jako działanie z zakresu wykonywania administracji publicznej, albowiem określając tryb i zasady zawierania umów cywilnoprawnych, Prezydent reguluje materię cywilnoprawną.

Prezydent podniósł także, że posiłkowanie się przez organ zarządzający przy zawieraniu umów na wykonywanie usług przewozu dorożką, harmonogramem sporządzonym przez organizacje branżowe, w żaden sposób nie narusza art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g., nie utrudnia też dostępu do rynku stosownie do art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Rozwiązania przyjęte w zaskarżonym zarządzeniu były pierwszym i pilnym uregulowaniem kwestii normatywnych, związanych z ruchem turystycznym pojazdami zaprzęgowymi. Opracowanie zatem wcześniej, na wniosek organu administracji samorządowej, przez Stowarzyszenie Dorożkarzy K. wraz z przedstawicielem przedsiębiorców niezrzeszonych, harmonogramu postoju pojazdów zaprzęgowych nie stanowiło żadnej przeszkody do zastosowania przyjętych rozwiązań już w roku bieżącym, wobec ustalonego wcześniej limitu miejsc postojowych.

Za nietrafny uznano także zarzut naruszenia przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, której przepis § 6 pkt 4 stanowi jedynie normę generalną, a nie rozwiązanie mogące stanowić podstawę do rozpatrywania indywidualnych spraw przedsiębiorców.

Stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności stwierdził, że niewątpliwie zawiera ono normy generalne i abstrakcyjne. Jest to akt skierowany do podmiotów zewnętrznych, tj. przedsiębiorców oraz spółek cywilnych złożonych z przedsiębiorców (ust. 4 rozdz. II Regulaminu) i określa m.in. warunki zawierania z nimi umów cywilnoprawnych dotyczących korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac [...] w K.. Z Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonego zarządzenia, wynika, że określa on warunki podpisania umowy przez wyżej określony katalog adresatów, co oznacza, że wprowadza kryteria, według których wyodrębnia się grupę przedsiębiorców, do których mają zastosowanie pozostałe przepisy Regulaminu. Nie jest to zatem akt regulujący wyłącznie "wewnętrzne" zasady działania przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K., z którymi zawarto już stosowne umowy cywilnoprawne, lecz akt, który określa również przesłanki dostępu do grupy przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w Krakowie. W celu korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac [...] w K. konieczne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej (ust. 4 rozdz. II Regulaminu), przy czym wprowadza się ograniczenia w dostępie do tego rodzaju korzystania, gdyż umowa nie może być zawarta na okres dłuższy niż trzy lata, a jeden przedsiębiorca może zawrzeć tylko jedną umowę na korzystanie z jednego miejsca postojowego oraz jedną umowę na przejazd pojazdem zaprzęgowym (bez prawa postoju), niezależnie od sposobu działania przedsiębiorcy (ust. 5 i 6 rozdz. II Regulaminu). W rozdziale III Regulaminu uregulowano też tryb zawierania umów i kryteria udostępniania postojów dla pojazdów zaprzęgowych z odesłaniem do harmonogramu sporządzanego przez Stowarzyszenie Dorożkarzy K.. W celu zawarcia umowy cywilnoprawnej konieczne jest spełnienie określonych warunków przez przedsiębiorców, chcących zawrzeć taką umowę (np. brak zaległości finansowych wobec Gminy Miejskiej K. – ust. 2 rozdz. IV Regulaminu).

Regulacje powyższe zawierają zatem normy generalne, abstrakcyjne i dotyczą praw i obowiązków osób znajdujących się poza administracją samorządową. Sąd I instancji uznał zatem, że nie jest to akt regulujący wyłącznie materię cywilnoprawną. Jest to w istotnej części akt regulujący podstawy materialnoprawne zawarcia umowy cywilnoprawnej, a w konsekwencji podstawy materialnoprawne reglamentujące dostęp do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac [...] w K..

Skoro zatem wola organu gminy w tej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega ten akt kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnych skutków tego aktu w zakresie prawa cywilnego. Zaskarżone zarządzenie jest w ocenie Sądu I instancji niewątpliwie aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a ze względu na charakter zawartych w nim norm – również aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. O charakterze zarządzenia przesądza treść aktu, a nie formalne określenie jego przedmiotu przez organ. Biorąc pod uwagę treść zaskarżonego zarządzenia, Sąd przyjął, że choć formalnie nie zostało ono zakwalifikowane jako akt prawa miejscowego, to w istocie akt ten reglamentował prawa i obowiązki przedsiębiorców zamierzających zawrzeć z Gminą K. umowy w zakresie obsługi ruchu turystycznego pojazdami zaprzęgowymi w K..

Zaskarżone zarządzenie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem występując z takim wezwaniem.

Sąd Wojewódzki zbadał następnie, czy skarżący był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie ruchu turystycznego pojazdami zaprzęgowymi. Interes prawny skarżącego jako przedsiębiorcy wynika z norm zawartych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którymi podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Przepisy te korespondują z art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sąd uznał, że skoro w drodze zaskarżonego zarządzenia, będącego aktem podustawowym, uregulowano warunki zawierania z przedsiębiorcami umów cywilnoprawnych dotyczących korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac [...] w K. i regulacje te stanowią podstawę do odmowy zawarcia ze skarżącym umowy na korzystanie przez pojazd zaprzęgowy ze zorganizowanego postoju w Rynku Głównym, Małym Rynku i na Palcu [...], to niewątpliwie zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącego.

Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie należy do przepisów porządkowych, które może wydawać wójt (burmistrz, prezydent) chociażby z tego względu, że jego materia nie dotyczy "przypadku niecierpiącego zwłoki". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zasadnie, że w gestii wójta pozostaje jedynie gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu i określanie sposobu wykonania uchwał. Oznacza to, że wójt nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, które regulowałyby prawa i obowiązki szeregu obywateli. Wójt nie ma bowiem w przyznanych mu kompetencjach możliwości ustanawiania reguł dotyczących rozdziału mienia, a jedynie ma obowiązek wykonywania czynności mieszczących się w pojęciu gospodarowania mieniem, co można porównać z administrowaniem, ale nie stanowieniem reguł gospodarowania tym mieniem. Przepis art. 30 ust. 2 u.s.g. nie stanowi podstawy do wydawania aktów o charakterze generalnym, należących do aktów normatywnych prawa miejscowego. Te ostatnie mogą być tworzone przez burmistrza tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają taką kompetencję organowi wykonawczemu.

Zaskarżone zarządzenie zostało zatem wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, które nie umocowywało organu wykonawczego gminy do kreowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, w tym przedsiębiorców. Czyni to zaskarżone zarządzenie wadliwym w stopniu istotnym niezależnie od trafności lub nietrafności twierdzeń podnoszonych w skardze a dotyczących treści poszczególnych punktów załącznika do zarządzenia (regulaminu).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność zarządzenia z prawem. Przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, będące wynikiem wadliwej wykładni, jest takim istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r. skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego:

1/ art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art.6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący J. G. posiadał interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta K.;

2/ naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 w związku z 94 ust. 1 u.s.g., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie miała miejsce istotna sprzeczność zaskarżonego aktu z prawem, polegająca na przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez Prezydenta Miasta K. przy wydawaniu zarządzenia nr [...], co stanowiło podstawę, mimo upływu jednego roku od dnia jego podjęcia, do stwierdzenia jego nieważności;

3/ naruszenie art. 41 ust. 1 u.s.g., poprzez błędną wykładnię i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że materia objęta wydanym zarządzeniem nr [...] stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy w zaistniałej sytuacji wydany akt nie miał takiego charakteru;

4/ błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i nie mieści się w zakresie uprawnień prezydenta związanym z wykonywaniem uchwał rady oraz gospodarowaniem mieniem komunalnym.

II. Przepisów postępowania:

1/ art. 3 § 2 pkt 5 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie przez Sąd I instancji zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] jako aktu prawa miejscowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia jego nieważności;

2/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a to wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że będąca przedmiotem oceny sprawa należy do właściwości Sądu administracyjnego;

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji postawił zarzuty naruszenia szeregu przepisów u.s.g. i innych ustaw, które w pierwszej kolejności zmierzają do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. stanowiło akt prawa miejscowego, czy choćby nawet akt z zakresu administracji publicznej, podlegający kognicji sądów administracyjnych. Uznanie z kolei, że ww. zarządzenie takim aktem z zakresu administracji publicznej nie jest, musiałoby doprowadzić do wniosku, że zarządzenie nie mogło naruszać interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Taka konkluzja zaś powinna oznaczać, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (uznając kwestionowane zarządzenie za akt prawa miejscowego) oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę zamiast ją odrzucić z uwagi na okoliczność, że sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności należy zatem ocenić charakter prawny spornego zarządzenia Prezydenta Miasta K. przedmiocie przyjęcia Regulaminu dla przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K., z którymi Gmina K. zawiera umowy cywilnoprawne. Uznanie spornego zarządzenia za akt prawa miejscowego, jak przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, oznaczałoby przy tym, że bezprzedmiotowe stałyby się rozważania autora skargi kasacyjnej na temat cywilnego charakteru regulacji zawartych w zarządzeniu Prezydenta Miasta K.. W myśl bowiem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W takiej sytuacji nie ma potrzeby wykazywania, że zaskarżony akt podjęty został w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak tego wymaga regulacja z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Akty prawa miejscowego powinny zawierać normy o charakterze dostatecznie ogólnym oraz abstrakcyjnym i wyznaczać sposób zachowania się rodzajowo określonych adresatów w sytuacjach przewidzianych w tych normach, które nie konsumują się w przypadku ich zastosowania i obowiązują do czasu utraty przez nie mocy obowiązującej w przypadkach określonych w ustawie lub w nich samych (w przeciwieństwie do tzw. aktów jednostkowych). Adresatami norm prawa miejscowego są z reguły mieszkańcy danej wspólnoty samorządowej, przedsiębiorcy, inne podmioty tam działające, ale również osoby znajdujące się na obszarze działania organu ustanawiającego dane normy. Charakter norm postępowania jest podstawową cechą aktów prawa miejscowego. Są to więc akty prawotwórcze zawierające co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter norm prawnych, faktyczne kształtowanie przez nie sytuacji prawnej adresatów, mają zasadnicze znaczenie w procesie kwalifikacji poszczególnych regulacji i nadawania im waloru aktów prawa miejscowego (P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 5-6(14-15)/2007, str. 53-54). Przyjmuje się, że jeśli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01).

Mając na względzie przedstawione wyżej cechy aktów prawa miejscowego, nie sposób przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie uznał zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa za akt tego rodzaju. Prawidłowo Sąd Wojewódzki podkreślił, że zaskarżone zarządzenie skierowane było do podmiotów zewnętrznych, (przedsiębiorców oraz spółek cywilnych złożonych z przedsiębiorców - ust. 4 rozdz. II Regulaminu) i określało m.in. warunki zawierania z nimi umów cywilnoprawnych dotyczących korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac [...] w K.. Z Regulaminu wynika, że określa on warunki podpisania umowy przez wyżej określony katalog adresatów, co oznacza, że wprowadza kryteria, według których wyodrębnia się grupę przedsiębiorców, do których mają zastosowanie pozostałe przepisy Regulaminu. Nie jest to zatem akt regulujący wyłącznie "wewnętrzne" zasady działania przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K., z którymi zawarto już stosowne umowy cywilnoprawne, lecz akt, który określa również przesłanki dostępu do grupy przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w K.. W celu korzystania z postojów i przejazdu pojazdów zaprzęgowych przez Rynek Główny, Mały Rynek i Plac [...] w K. konieczne jest zawarcie umowy cywilnoprawnej (ust. 4 rozdz. II Regulaminu), przy czym wprowadza się ograniczenia w dostępie do tego rodzaju korzystania, gdyż umowa nie może być zawarta na okres dłuższy niż trzy lata, a jeden przedsiębiorca może zawrzeć tylko jedną umowę na korzystanie z jednego miejsca postojowego oraz jedną umowę na przejazd pojazdem zaprzęgowym (bez prawa postoju) niezależnie od sposobu działania przedsiębiorcy (ust. 5 i 6 rozdz. II Regulaminu). W rozdziale III Regulaminu uregulowano też tryb zawierania umów i kryteria udostępniania postojów dla pojazdów zaprzęgowych z odesłaniem do harmonogramu sporządzanego przez Stowarzyszenie Dorożkarzy K.. W celu zawarcia umowy cywilnoprawnej konieczne jest spełnienie określonych warunków przez przedsiębiorców, chcących zawrzeć taką umowę.

Regulacje te zawierają zatem normy generalne i abstrakcyjne i wyznaczają sposób zachowania się grupy osób - przedsiębiorców, w sytuacjach w nich przewidzianych, a więc chcących zawrzeć umowy na świadczenie usług pojazdami zaprzęgowymi. Nie jest to zatem akt jednostkowy – obowiązuje przez okres w nim wskazany, a wiec przez trzy lata. Charakter norm zawartych w Regulaminie w sposób prawotwórczy kształtuje sytuację prawną przedsiębiorców chcących obsługiwać ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi na wskazanym obszarze w Krakowie. Oznacza to, że zaskarżone zarządzenie, wraz z załącznikiem (regulaminem), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, który stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podlega kognicji sądu administracyjnego.

Prawidłowo również Sąd I instancji przyjął, że skarżący mógł skutecznie wnieść skargę na przedmiotowe zarządzenie, bowiem naruszało ono jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt organu samorządu terytorialnego otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02).

Przy takim rozumieniu pojęcia interesu prawnego do złożenia skargi na sporne zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa przyjąć należy, że niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw J. G. w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tymi przepisami podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (ust. 1), a właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa (ust. 2).

Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie (wraz z Regulaminem stanowiącym jego załącznik) wydane zostało przez Prezydent Miasta K. w dniu 17 stycznia 2013 r. z mocą obowiązująca od dnia 1 stycznia 2013 r. Tymczasem w rozdziale III Regulaminu uregulowano na lata 2013-2015 tryb zawierania umów i kryteria udostępniania postojów dla pojazdów zaprzęgowych z odesłaniem do harmonogramu sporządzanego przez Stowarzyszenie Dorożkarzy K. w ten oto sposób, że ów harmonogram, według którego ma następować udostępnianie miejsc postojowych, ma zostać złożony do jednostki organizacyjnej właściwej do podpisania z przedsiębiorcą umowy w terminie do 30 października roku poprzedzającego. O ile w latach 2014 i 2015 taki tryb jest możliwy do spełnienia, o tyle konieczność znalezienia się w harmonogramie przygotowanym w 2012 r., czyli przed wejściem w życie aktu, który taki warunek stawia, powoduje, że skarżący J. G. pozbawiony został możliwości podpisania umowy na świadczenie w 2013 r. usług pojazdami zaprzęgowymi na terenie wskazanym w Regulaminie. Tak zresztą umotywowana została odmowa podpisania z J. G. stosownej umowy – mianowicie nieznalezieniem się w harmonogramie na 2013 r. Taka informacja znalazła się w odpowiedzi udzielonej przez J. G. w dniu 4 stycznia 2013 r., a więc - co ciekawe – jeszcze przed wydaniem kwestionowanego zarządzenia (k. 125 akt administracyjnych).

Należało więc uznać, że nałożenie na skarżącego obowiązku figurowania w harmonogramie przygotowywanym w 2012 r., w sytuacji gdy podstawa prawna takiego wymogu (a więc Regulamin stanowiący załącznik do zaskarżonego zarządzenia) powstała dopiero w 2013 r., naruszało interes prawny J. G. wyrażony w art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ uzależnił bowiem swoją decyzję w sprawie podpisania z J. G. umowy dotyczącej wykonywania przez niego w 2013 r. działalności gospodarczej od spełnienia dodatkowych warunków, nieprzewidzianych przepisami prawa obowiązującymi przed rozpoczęciem owego 2013 r. Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, że skarżący może przystąpić wciąż do przetargów organizowanych przez organ na zwolnione w limicie miejsca postojowe. Skoro bowiem interes prawny skarżącego został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., to był on uprawniony do złożenia skargi na sporne zarządzenie Prezydenta Miasta K., a Sąd Wojewódzki zobowiązany był tę skargę rozpoznać.

Ostatnim pozostałym do rozstrzygnięcia zagadnieniem pozostaje ocena Sądu I instancji, że Prezydent Miasta K., jako organ wykonawczy gminy, wydał zaskarżone zarządzenie z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Okolicznością determinującą rozstrzygnięcie tej kwestii jest fakt uznania zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego. W myśl bowiem art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2).

Jeśli zatem sporne zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zawiera przepisów porządkowych, wydanych w dodatku wyłącznie w przypadku niecierpiącym zwłoki, bezwzględnie uznać należało, że wydał je organ nieuprawniony. Bez znaczenia pozostają przy tym wszystkie zawarte w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące tego, że Zarządzenie z dnia [...] stycznia 2013 r. wydane zostało w celu wykonania uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, a także tego, że dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym. Przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g., będące zresztą wskazane w samym zarządzeniu jako jego podstawa prawna, nie odnoszą się bowiem do aktu prawa miejscowego, za jaki z całą pewnością uznać należało zaskarżone zarządzenie.

W myśl art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Podkreślić należy, że przepisy porządkowe mogą być wydawane przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (art. 41 ust. 2) jedynie w przypadkach niecierpiących zwłoki, tzn. gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że rada nie będzie w stanie zebrać się na czas, aby podjąć odpowiednia uchwałę. W myśl zaś art. 41 ust. 3 zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.

Mając na uwadze przedstawione regulacje oczywiste jest, że zarządzenie w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dla przedsiębiorców obsługujących ruch turystyczny pojazdami zaprzęgowymi w Krakowie, z którymi Gmina K. zawiera umowy cywilnoprawne nie zawiera przepisów porządkowych, nie mówiąc już nawet o tym, ze nie zostało podjęte w przypadku niecierpiącym zwłoki. Zatem jako akt prawa miejscowego wydane zostało przez nieuprawniony do tego organ, którym w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. mogła być wyłącznie Rada Miasta K.. Wyłączność kompetencji rady gminy w określonych sprawach oznacza, że kompetencja do załatwienia danej sprawy, w tym do stanowienia aktów prawa miejscowego, nie może być przez radę scedowana na żaden inny organ (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Nr 5/2012, str. 49).

Uznanie spornego zarządzenia za akt prawa miejscowego ma jeszcze jedną konsekwencję. Mianowicie powoduje, że Sąd I instancji mógł stwierdzić jego nieważność mimo upływu ponad roku od jego wydania. W myśl bowiem art. 94 ust. 1 u.s.g nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są aktem prawa miejscowego. Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisu również nie mógł zostać uznany za zasadny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.