Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1330/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 w zw. z art. 21 par. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 151, art. 1 par. 2, art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 534/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. j. w K. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 534/16 oddalił skargę [...] - M. spółki jawnej w K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. S. z siedzibą w K. z [...] czerwca 2014 r. odmawiającą Spółce przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] lipca 2011 r. do BP ARiMR wpłynął wniosek skarżącej Spółki, o przyznanie płatności ONW w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, na rok 2011, wraz z umową przejęcia gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 2011 r. oraz oświadczeniem przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Ww. wniosek dotyczył przejęcia płatności ONW w przypadku przekazania gospodarstwa, o którym mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w Sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; rozporządzenie ONW). Z umowy przejęcia datowanej na dzień [...] maja 2011 r. wynika, iż w tym dniu skarżąca Spółka przejęła grunty rolne od J. B. wraz ze wszystkimi zobowiązaniami jak i korzyściami płynącymi z jego prowadzenia.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP ARiMR w N. S. wydał decyzję o odmowie przyznania [...] – M. Spółce jawnej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011 rok.

W związku ze złożonymi w odwołaniu wnioskami organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. Przesłuchany został jedynie J. B., bowiem pomimo kilkukrotnego wezwania S. M. i M. W. nie stawili się w celu złożenia zeznań, usprawiedliwiając swoją nieobecność złym stanem zdrowia. Z uwagi na powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR skierował do skarżącej spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień na które wspólnicy spółki nie udzielili żadnych wyjaśnień.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał postępowanie organu I instancji za prawidłowo przeprowadzone oraz przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca Spółka nie mogła objąć w posiadanie gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności przez J. B. albowiem - w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy ścigania, w tym włączoną do akt sprawy dokumentacją z postępowania prokuratorskiego ([...]) oraz sądowego ([...]) - to nie J. B. był posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. a M. W. Tym samym skarżąca Spółka nie mogła objąć w posiadanie gruntów rolnych, które do płatności na rok 2011 zadeklarował J. B., a których posiadaczem był M. W. Zatem Spółka nie wypełniła przesłanek, od których realizacji uzależnione jest przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem organu Spółka nie była rolnikiem ani gospodarstwem, nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, jak również nie była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniały sztuczne warunki wykreowane do otrzymania płatności. Z załączonej dokumentacji, tj. protokołów przesłuchania podejrzanych świadków wynika iż M. W. przekazał w fikcyjne użytkowanie swoje grunty pracownikom zatrudnionym w prowadzonej przez niego firmie. Pracownicy firmy za pieniądze M. W. nabywali ziemię w celu uzyskania przez niego pełnej wysokości dopłat unijnych. W ten sposób M. W. omijał ograniczenia wynikające z modulacji płatności. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca Spółka została zawiązana przez M. W. i powiązanego z nim wspólnika S. M. – w celu podzielenia łącznie posiadanych gruntów na mniejsze gospodarstwa, a zasadniczym celem przyświecającym takim działaniom była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni.

W skardze do WSA w Gorzowie Wlkp.,[...] – M. Sp.j., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

Sąd I instancji oddalając skargę w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu nieważności postępowania uznając go za niezasadny. Wskazał, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego miejsce zamieszkania lub siedziby przejmującego gospodarstwa nie ma wpływu na właściwość miejscową organu, gdyż nadal właściwy pozostaje kierownik biura powiatowego Agencji ,do którego został złożony wniosek przez przekazującego. Skoro więc w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przekazująca gospodarstwo mieszkała na obszarze właściwości BP ARiMR w N. S. w K., organem właściwym do rozpoznania sprawy skarżącego był właśnie ten organ.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności ONW jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha, na dzień 31 maja roku którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające Rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie (WE) nr 73/2009) określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

W przypadku przekazania gospodarstwa rolnego w postępowaniu w sprawie przyznania płatności przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego (§ 6 ust. 5 Rozporządzenia ONW). Oznacza to, że wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu. Z zeznań złożonych przez J. B. wynika jednoznacznie, że składając wniosek o płatność na 2011 r. nie była ona posiadaczem deklarowanych gruntów, nie uprawiała ich, a wniosek złożył na polecenie M. W.. Świadek zeznał, że faktycznym posiadaczem deklarowanych przez niego gruntów był M. W. Zeznania świadka są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości co do ich interpretacji, nadto mają oparcie w pozostałym materiale dowodowym.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że tok postępowania organu nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej, przy czym nie ma racji skarżąca odwołując się do przepisów k.p.a. (art. 7 i art. 77), które wobec szczególnej regulacji nie znajdują w sprawie zastosowania. W art. 21 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) ustawodawca odszedł od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Zatem w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, organ miał uzasadnione podstawy, zważywszy na uzyskany materiał dowodowy ze sprawy karnej, na powzięcie istotnych wątpliwości, czy skarżąca spełnia zadeklarowane we wniosku pomocowym warunki do nabycia prawa do wnioskowanych płatności. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że z materiału dowodowego postępowania karnego przygotowawczego wynikały jednoznacznie okoliczności rodzące podejrzenie o zaistnieniu mechanizmu służącego uzyskiwaniu nienależnych środków pomocowych, mające istotne znaczenie dla weryfikacji i oceny wiarygodności danych zawartych we wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW na rok 2011.

W związku z tymi wątpliwościami co do okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanych płatności organ wzywał wspólników spółki jawnej w celu ich przesłuchania na okoliczność posiadania deklarowanych gruntów, jednak pomimo wielokrotnie wyznaczanych terminów wymienione osoby nie stawiły się. Organ również pisemnie zwrócił się do skarżącej spółki jawnej o złożenie na piśmie wyjaśnień przez wspólników spółki, jednak strona nie podjęła współdziałania z organem i w postępowaniu nie zrealizowała ciążących na niej obowiązków procesowych w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazała więc, iż wywołane materiałami z postępowania karnego istotne wątpliwości co do posiadania przez nią zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce. Zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą odrębnego gospodarstwa rolnego powoduje, że prawidłowo organy przyjęły, że skarżąca spółka nie wykazała tej okoliczności. To nie organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, albowiem ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie postępowania.

Zatem na dzień 31 maja 2011 r. skarżąca spółka nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności działek i nie prowadziła na nich samodzielnej działalności rolniczej.

W ocenie Sądu I instancji w sytuacji niewykazania przez stronę podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności zbędne było badanie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Skargę kasacyjną sporządziła Spółka [...] – M. Sp. j. w K. Wniosła o uchyenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę:

przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrole zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z, prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego:

a) art. 19 k.p.a. w zw. z art. 21 §1 ust 3 k.p.a. w zw z art. 5 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nie uwzględnienie okoliczności, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest właściwy w sprawach według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika, co powoduje, iż decyzje zostały wydane przez organ niewłaściwy.

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci

protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym w Z. G. z dnia [...].03.2016 r. w sprawie [...] oraz protokołu z dnia [...].12.2015r. w sprawie [...] na okoliczność wykazania, iż S. M. konsekwentnie od samego początku postępowania nie przyznaje się do winy, jednoznacznie wskazując, iż była posiadaczem gruntu, a nadto na okoliczność wykazania, iż współoskarżeni B., M., B., B. i in. zmienili wyjaśnienia i nie potwierdzają, tez ARiMR, co zresztą potwierdza się u innych osób w innych postępowaniach w tym w sprawie [...].

postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wydanego przez Prokuraturę Rejonową w N. S. z dnia [...] lutego 2014r., na okoliczność, iż działania strony są zgodne z przepisami prawa w sytuacji gdy przeprowadzenie wnioskowanych dowodów z dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania, a potrzeba ich powołania powstała, gdyż dowody powstały po wydaniu przez organ decyzji.

przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrole zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego: art. 86 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań przedstawicieli strony skarżącej S. M. i M. W., w sytuacji gdy wymienieni w sposób wyczerpujący usprawiedliwili swoje niestawiennictwo i wnieśli o wyznaczenie innego terminu przesłuchania.

3. Naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające Rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej: rozporządzenie (WE) nr 73/2009) polegający na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, iż nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo objął w posiadanie będąc w dobrej wierze, albowiem przekazujący zapewnił go, że jest uprawniony do przeniesieni posiadania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku na podstawie podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych oraz przedstawił stosownie do art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do tych zarzutów.

W pierwszej kolejności został rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tego zarzutu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przez organ właściwości miejscowej, niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego (na okoliczności wskazane w pkt 1. lit. b) petitum skargi kasacyjnej) oraz zaakceptowanie przez ten Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zeznań strony.

Stanowisko to nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Odnosząc się do podniesionych kwestii, w kolejności wskazanej powyżej, należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego (ewentualnie w połączeniu z przepisami postępowania administracyjnego) oraz do wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega, a także do wykazania, że gdyby do tego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte inne rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie było przyznanie płatności ONW na rok 2011 na podstawie wniosku transferowego z tytułu przejęcia gruntów rolnych.

Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W orzecznictwie jest wyrażany pogląd, że przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej, mimo że art. 21 k.p.a. nie zastrzega wprost pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, w pierwszej kolejności należy stosować przepisy szczególne, a dopiero w razie ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) – przepisy k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OW 219/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia ONW wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (§ 5 ust. 2).

Jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych oraz wszystkich części działek rolnych, położonych na obszarach ONW i zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW, na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi:

1) w przypadku gdy przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW;

2) na jego wniosek złożony do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (§ 6 ust. 1).

Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, do kierownika biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez przekazującego posiadanie. (§ 6 ust. 4)

W przypadku przeniesienia posiadania, o którym mowa w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przejmujący posiadanie wstępuje na miejsce przekazującego posiadanie (§ 6 ust. 5).

Zatem w myśl tych przepisów przejmujący posiadanie gruntów rolnych, zgłoszonych wcześniej do płatności ONW przez przekazującego te grunty, powinien złożyć wniosek do organu, do którego złożył wniosek przekazujący te grunty, z czego należy wywodzić, że w takiej sytuacji właściwość miejscowa organu nie ulega zmianie, a jedynie w miejsce dotychczasowej strony (przekazującego) wstępuje nowy podmiot (przejmujący).

W okolicznościach sprawy wnioskodawczyni (przekazująca) złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 do BP ARiMR w N. S., a więc ten organ był również właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku złożonego przez przyjmującego posiadanie gruntów, co czyni zarzut naruszenia przez organ właściwości miejscowej niezasadnym. W tym przypadku przeniesienie posiadania gruntów rolnych na inny podmiot nie powoduje zmiany właściwości miejscowej organu. Jak wcześniej zostało wyjaśnione wobec odrębnej regulacji właściwości miejscowej organów w zakresie płatności ONW w sprawie nie mogły mieć zastosowania wskazane wcześniej przepisy k.p.a. oraz powołane przez stronę przepisy ustawy regulującej płatności bezpośrednie (zarówno w wersji przed jak i po zmianie).

Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Podkreślenia wymaga też to, że celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W realiach sprawy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na rozpoznanie skargi, a tym samym należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów (protokołów rozpraw przed Sądem Okręgowym w Z. G. w sprawach o sygn. akt [...] i [...] i postanowienia Prokuratury Rejonowej o umorzeniu postępowania karnego z [...] lutego 2014 r.) za w pełni uzasadnione i nienaruszające art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postąpił prawidłowo odmawiając przeprowadzenia wskazanego przez stronę dowodu. Wypada też zauważyć, że stosownie do art. 11 p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa, wydanego w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu zostało także pozostawione do uznania sądu rozpoznającego sprawę administracyjną.

Za bezzasadny należało także uznać zarzut ujęty w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że pominięcie zeznań strony (na jej wniosek złożony w postępowaniu odwoławczym) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 – 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW byłoby zgodne z celami i zasadami WPR. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie czy J. B. (przekazujący) posiadał deklarowane do płatności ONW na rok 2011 grunty rolne (87,48 ha), a co za tym idzie, czy mógł skutecznie przenieść posiadanie tych gruntów na inny podmiot.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (wyników kontroli na miejscu, dokumentów postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt [...] oraz materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego) organ ustalił, że J. B. nie był de facto posiadaczem przedmiotowych gruntów i nie prowadził na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań złożonych w toku postępowania administracyjnego jak i przed organami ścigania wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo). Potwierdzają to zaznania świadków (J. B., K. S. i innych osób), którzy opisując stworzony mechanizm pozyskiwania płatności wyjaśniali, w jaki sposób weszli oni w "posiadanie" gruntów rolnych i w jaki sposób i przez kogo były one zarządzane. Świadkowie zeznali również, w jaki sposób ubiegali się oni o przyznanie im płatności w ramach poszczególnych programów oraz na jakich zasadach były one przekazywane M. W.. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony S. M. i M. W. (po wielokrotnych i bezskutecznych próbach wyznaczenia kolejnego terminu przesłuchania) nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Strona nie wykazała też, w jaki sposób brak przesłuchania strony (z urzędu czy na wniosek) miałby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Realizacja tej zasady wymaga dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a więc do jej naruszenia dochodzi jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie zachowa tych wymogów i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Okoliczność tę należy jednak wykazać, czego w skardze kasacyjnej brak.

Należy też zauważyć, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 270/16).

W stanie sprawy organ zrezygnował z przesłuchania strony z uwagi na wielokrotne niestawiennictwo wskazanych przez nią osób oraz brak złożenia przez stronę pisemnych wyjaśnień (mimo wezwania organu), niemożność zastosowania przepisów o środkach przymusu oraz ze względu na zgromadzenie materiału dowodowego, który pozwalał na zakończenie sprawy. W tej sytuacji odstąpienie przez organ od przeprowadzenia tego dowodu nie narusza prawa. Organ z urzędu powinien dążyć do załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. i nie powinien dopuszczać do przewlekłości postępowania (art. 12 k.p.a.), a więc powinien również przeciwdziałać wszelkim jej objawom, uniemożliwiającym zakończenie w terminie postępowania.

Dodatkowo, niejako na marginesie powyższych rozważań, należy też zauważyć, że w niektórych przypadkach zachowanie strony może być postrzegane jako nadużycie prawa procesowego, z czego strona postępowania powinna zdawać sobie sprawę. Ocena działań stron pod tym względem w postępowaniu administracyjnym należy do organu, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – do sądu. Z uprawnienia w postaci prawa do wnioskowania przeprowadzenia określonego dowodu strona nie może bowiem czynić użytku niezgodnego z celem, dla którego je ustanowiono. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003; postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji, zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stanowisko to jest także akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W wyroku z 1 lipca 1997 r. o sygn. 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw".

Podsumowując, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby rezygnacja przez organ z przesłuchania w charakterze strony wnioskowanych osób doprowadziła do naruszenia art. 86 w zw. z art. 95 § 1 k.p.a., czy – zasady dwuinstancyjności postępowania. Powołane przez stronę przepisy mają różny charakter, co również wymagało wyjaśnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną, a czego w skardze kasacyjnej brak. Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie, natomiast zgodnie z art. 86 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.

Tak więc pierwszy ze wskazanych przepisów gwarantuje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w celu obrony swoich praw, a drugi – uprawnia organ do przesłuchania strony. Naruszenie jednego z obowiązków/uprawnień wymaga jednak wykazania. Samo odwołanie się do treści tych przepisów bez wskazania konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie chociażby jednego z tych przepisów, nie czyni zadość tym wymogom.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Rozpoznawany zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje formy naruszenia prawa i zmierza w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że objęła w posiadanie gospodarstwo rolne będąc w dobrej wierze, ponieważ przekazująca posiadanie gruntu rolnego zapewniła o tym, że jest do tego uprawniona. Na poparcie wskazała szereg okoliczności, takich jak: otrzymanie płatności za lata wcześniejsze, udział w kontrolach na miejscu, uzyskanie certyfikatów rolnictwa ekologicznego, zawarcie umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz paszowy, utrzymanie gruntu w dobrej kulturze, prowadzenie odpowiedniej dokumentacji. Ich treść wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącej skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało zauważone zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Poza tym strona w swojej argumentacji pomija okoliczności, które zostały ujawnione w toku postępowania przygotowawczego i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym, z których wynika, że jedynym rzeczywistym posiadaczem gruntów rolnych był M. W. Dla sprawy nie ma znaczenia również i to, że grunty te były utrzymywane w dobrej kulturze, skoro organ ustalił i co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, a stronie nie udało się podważyć w ramach zarzutu procesowego, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie była w posiadaniu tych gruntów i w związku z tym nie mogła prowadzić samodzielnie działalności gospodarczej. Uczestniczące w tym procederze podmioty (za namową M. W.) pozorowały działalność rolniczą. Faktycznym posiadaczem i zarządzającym tymi gruntami był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Dlatego też zbędne było dokonywanie oceny przez organ, w jaki sposób "przekazane" grunty rolne były użytkowane i czy spełniały wymóg utrzymania w dobrej kulturze, skoro jak się okazało wnosząca skargę kasacyjną nie prowadziła samodzielnie na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu § 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności ONW musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.

Z powyższych względów nie ma podstaw prawnych i faktycznych do zarzucenia organowi naruszenia art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl tego przepisu do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804).