Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2497/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1173/16 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych w zakresie zgodnym z wnioskiem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1173/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia danych w zakresie zgodnym z wnioskiem.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. T. G. (dalej: skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych (dalej: Minister lub organ) o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych A. R., uzasadniając potrzebę uzyskania powyższych danych prowadzonym przez Sądem Okręgowym w W. I Wydział Cywilny postępowaniem przeciwko osobie poszukiwanej.

W toku postępowania organ pismem z [...] kwietnia 2015 r. wezwał skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających, że sprawa o sygn. akt [...] zawisła przed Sądem Okręgowym w W. nadal się toczy oraz wskazania bliższych, pozwalających na jednoznaczną identyfikację, danych osoby poszukiwanej.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] września 2015 r. odmówił skarżącemu udostępnienia z rejestru wnioskowanych danych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem negatywnego rozstrzygnięcia był brak wystąpienia przesłanki ujętej w art. 46 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r., poz. 657 ze zm., dalej: ustawa o ewidencji ludności), tj. brak należytego udokumentowania przez skarżącego uprawnienia w uzyskaniu żądanych danych, jak i brak jednoznacznej identyfikacji osoby poszukiwanej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że właściwie udokumentował interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych danych.

Pismem z [...] grudnia 2015 r. organ wezwał skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających interes prawny w uzyskaniu żądanych danych oraz wskazania bliższych, pozwalających na jednoznaczną identyfikację, danych osoby poszukiwanej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wskazał, że to Minister powinien wystąpić do urzędu, w którym pracuje A. R., w celu pozyskania dodatkowych danych. Skarżący jednocześnie zarzucił przewlekłe i niezgodne z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego działania pracownika organu w załatwieniu jego sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia z rejestru PESEL danych adresowych A. R. Organ podniósł, że interes prawny w uzyskaniu danych osobowych gromadzonych w rejestrze PESEL musi odnosić się do konkretnej osoby, a nie kręgu osób noszących to samo imię i nazwisko. Powołując się na treść art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności stwierdził, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia istnienia interesu prawnego oraz udokumentowania, iż uprawnienie to odnosi się do konkretnej osoby. Odmienna interpretacja przepisu byłaby niewłaściwa, gdyż musiałaby prowadzić do konieczności udostępnienia stronie informacji o wszystkich osobach, o podanym we wniosku imieniu i nazwisku, z którymi wnioskodawcę nie łączy żaden stosunek prawny. To zaś niewątpliwie naruszałoby ich dobra osobiste. Wskazane przez skarżącego kryteria wyszukiwawcze, tj. informacja o wykonywanym zawodzie, czy miejscu zatrudnienia nie pozwoliły na jednoznaczną identyfikację osoby poszukiwanej, ponieważ w katalogu danych, w oparciu o które możliwe będzie wyodrębnienie poszukiwanej osoby ze zbioru PESEL, nie znajdują się informacje o wykonywanym zawodzie, czy miejscu zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutu zaniechania przez organ wystąpienia do pracodawcy osoby poszukiwanej w celu pozyskania dodatkowych danych, Minister wskazał na brak umocowania ustawowego dla takiego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia skarżącemu danych osobowych osoby wymienionej we wniosku, albowiem skarżący nie przedstawił informacji, na podstawie których osobę tę można było zindywidualizować. W odniesieniu do niej zachodzi bowiem sytuacja, że w zbiorze PESEL figuruje więcej niż jedna osoba nosząca wskazane przez skarżącego imię i nazwisko. Uwzględnienie żądania wiązałoby się w tej sytuacji z koniecznością udostępnienia skarżącemu danych PESEL, dotyczących innych osób noszących to samo imię i nazwisko. W oczywisty sposób naruszałoby to dobra osobiste osób, które nie pozostają w żadnym związku z interesami skarżącego (chronione na podstawie m.in. art. 47 Konstytucji RP, art. 23 k.c.).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że wskazane przez niego dane dotyczące miejsca pracy pozwalały prawidłowo zidentyfikować poszukiwaną osobę a ponadto, że to organ powinien zwrócił się do pracodawcy osoby poszukiwanej w celu pozyskania jej danych osobowych. Dane dotyczące miejsca pracy nie są przydatne dla potrzeb zindywidualizowania osoby wskazanej we wniosku, bowiem w zbiorze PESEL nie gromadzi się danych o miejscu pracy, czy też zajmowanym stanowisku. Przepisy ustawy o ewidencji ludności nie zawierają umocowania dla organu do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania, czy też poszukiwania danych z innych źródeł niż zbiór PESEL. Minister nie był zatem zobowiązany do prowadzenia własnego postępowania dowodowego w przedmiocie koniecznej indywidualizacji osoby wskazanej we wniosku, albowiem ciężar wskazania danych osobowych identyfikujących dostatecznie osobę, do której wniosek się odnosi, obarcza wnioskodawcę, co wynika z użytego w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności sformułowania "wykażą".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy wyniki wyszukiwania oparte na imieniu i nazwisku osoby poszukiwanej, nie pozwalają na jej zindywidualizowanie, uzasadnione jest stwierdzenie, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego do uzyskania danych z rejestru PESEL osoby wskazanej przez niego we wniosku.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku z dnia 8 marca 2018 r. wniósł T. G., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 126 § 2 pkt 1, art. 130 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że niedysponowanie adresem zamieszkania strony jako potencjalnego pozwanego w procesie cywilnym, w wyniku odmownej decyzji organu, nie ogranicza prawa skarżącego do sądu,

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ ustalił z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwie przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z uwagi na to, że wadliwa interpretacja spowodowała naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa, zasady państwa prawnego, zasady proporcjonalności i ograniczenie prawa do sądu poprzez odmowę udostępnienia danych adresowych A.R.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

3.Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zasadna jest odmowa udostępnienia danych adresowych poszukiwanej osoby. Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności warunkiem udostępnienia danych z rejestru PESEL jest legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym, który powinien mieć swoje oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Skarżący, będący wnioskodawcą ubiegającym się o udostępnienie danych w postaci adresu stałego pobytu osoby, przeciwko której wniósł powództwo przed sądem powszechnym, w przypadku gdy sąd powszechny zobowiązał go jako powoda do podania adresu zamieszkania pozwanego (od czego zależy dalsze prowadzenie postępowania cywilnego), wykazał istnienie swojego interesu prawnego w żądaniu uzyskania danych A. R. Artykuł 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności nakłada na wnioskującego obowiązek dostarczenia organowi administracji informacji, które pozwolą na wyodrębnienie ze zbioru PESEL tej konkretnej osoby, której danych wniosek dotyczy. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że skarżący nie udowodnił swojego interesu prawnego, nie wskazując danych pozwalających zidentyfikować osobę, o której dane wnioskuje, gdyż istnienie interesu prawnego skarżącego w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne i niezależne od dopełnienia obowiązku dostarczenia organowi danych wyodrębniających konkretną osobę ze zbioru PESEL.

4. Skarżący, będący wnioskodawcą, celem zindywidualizowania konkretnej osoby ze zbioru PESEL, powinien podać dane, które w tym rejestrze się znajdują zgodnie z art. 8 ustawy o ewidencji ludności zawierającym katalog takich danych. Tylko bowiem na podstawie danych wymienionych we wspomnianym art. 8 można wyodrębnić osobę, której danych wniosek dotyczy. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że organ sam powinien dążyć do uzyskania danych osoby A. R. poprzez zwrócenie się do pracodawcy w celu wyodrębnienia wnioskowanej osoby ze rejestru PESEL. Prawidłowa wykładnia art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności nakłada obowiązek wykazania niezbędnych danych indentyfikacyjnych na osobie składającej wniosek o udostępnienie danych. Na Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji, będącym administratorem danych osobowych, nie spoczywa obowiązek poszukiwania dowodów na wykazanie interesu prawnego wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 824/13; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1613/18; wszystkie publ. w CBOIS). Wynika to z faktu, że działaniu polegającemu na udostępnieniu danych ze zbioru PESEL ustawodawca przypisał charakter czynności technicznej. W postępowaniu tym organ opiera się na określonych przez wnioskodawcę kryteriach wyszukiwania. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę kryteria wyszukiwania oparte na wskazaniu imienia i nazwiska nie prowadzą do zindywidualizowania osoby poszukiwanej, a jednocześnie nie jest możliwa filtracja wyników oparta na uwzględnieniu przy wyszukiwaniu innych informacji odnoszących się do danych osobowych osoby poszukiwanej (np. data urodzenia, miejsce urodzenia, nazwisko rodowe), organ nie jest uprawniony do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania, gdyż wykracza to poza przyznane mu kompetencje (podobnie NSA w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r.: sygn. akt II OSK 1100/13, sygn. akt II OSK 1101/13, sygn. akt II OSK 1102/13 i sygn. akt II OSK 1103/13; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1613/18; wszystkie publ. w CBOIS). Jedynym obowiązkiem organu w postępowaniu o udostępnienie danych z rejestru PESEL jest ewentualne wezwanie wnioskodawcy do nadesłania bliższych danych poszukiwanego oraz złożenia wyjaśnień dotyczących treści wniosku, czemu w rozpatrywanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uczynił zadość (wezwania z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2015 r.).

5. Pożądanego dla strony skarżącej skutku nie może odnieść także zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP. Prawo do sądu zagwarantowane w Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Wskazać należy, że wprawdzie prawo do rozstrzygnięcia sprawy jest elementem prawa do sądu, jednak należy uznać, że prawo do rozstrzygnięcia sprawy oznacza możliwość uzyskania rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, przy założeniu, że postępowanie mogło być skutecznie wszczęte i mogło w ten sposób toczyć się (zob. P. Grzegorczyk, K. Weitz, M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja. Komentarz, T. I, Warszawa 2016, s. 1149). Dlatego z zakresu prawa do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym nie można wyłączyć tych rozstrzygnięć, które mają charakter formalny (również postanowienia o umorzeniu postępowania), jeżeli zapadły one w ramach właściwej procedury. Formułowanie wymogów formalnych nie narusza również art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podkreślić należy, że prawo do sądu w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu danych adresowych z rejestru PESEL nie zostało ograniczone. Skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2016 r. została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast fakt, że rozstrzygnięcie sądu, nie spełnia oczekiwań strony, nie może być oceniane jako naruszenie prawa do sądu. Odnosząc się do argumentu, że brak adresu pozwanego skutecznie uniemożliwił wszczęcie oraz prowadzenie postępowania sądowego przeciwko A. R. wskazać należy, że dotyczy to odrębnego postępowania, dlatego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zajmowania się tym zagadnieniem. Skarżący nie wykazał również, że sprawa w przedmiocie udostępnienia z rejestru PESEL danych adresowych wchodzi w zakres art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. To, czy w świetle Konwencji dane prawo ma zostać uznane za prawo o charakterze cywilnym należy stwierdzić poprzez odwołanie się do materialnej treści oraz skutków tego prawa, a nie jego klasyfikacji na podstawie prawa wewnętrznego (wyrok ETPC w sprawie König przeciwko Niemcom, skarga nr 6232/73, § 89). Za niezasadny należy zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

6. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. również nie są zasadne. Wskazany przepis ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych reguluje kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Nie można uznać, aby w rozpoznawanej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd pierwszej instancji zastosował się zgodnie z tą regulacją, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie czy odmienna ocena argumentacji strony nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. Odnosząc się do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w tej sprawie. Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. ponadto zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

7. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.) za udział w postępowaniu kasacyjnym zostanie przyznane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.