Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 613/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Joanna Skrzypczak, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 27 października 2006 roku sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] , znak; [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał Z.S. do wykonania i przedłożenia w terminie do dnia [...], opinii o stanie technicznym wykonanego docieplenia budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu pomimo dwukrotnie wyznaczonego terminu przeprowadzenia oględzin nieruchomości, strona bez wskazania przyczyny nie stawiła się. Dokonując oględzin poprzez ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości ustalono, że roboty budowlane związane z dociepleniem budynku zostały zakończone, a wykonane zostały samowolnie, ponieważ zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-13.

Od powyższego postanowienia Z.S. wniósł zażalenie, w którym podnosząc zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane został wprowadzony ustawą dnia 27 marca 2003 roku – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw i wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 roku, natomiast po dniu 11 lipca 2003 roku przy elewacji budynku nie były prowadzone już żadne prace remontowe.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i zobowiązał Z.S. do wykonania i przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2006 roku oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 28 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu 11 lipca 2003 roku, roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku wymagały pozwolenia na budowę, dopiero nowelizacja przepisów obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 roku zezwalała na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 m bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.(art. 29 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy). Zatem, w ocenie organu jeśli roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku wykonano, jak twierdzi sam skarżący przed dniem 11 lipca 2003 roku, to na ich wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. Wykonanie zaś robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia podlega interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie zaś do treści art. 81 c ust. 2 powołanej ustawy organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także oceny stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz w tym przypadku ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił zatem prawidłowo wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej, natomiast nieprawidłowo sformułował treść obowiązku, ponieważ w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych niezbędne jest wykonanie oceny technicznej prawidłowości tych robót sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Brak jest natomiast podstaw prawnych do żądania sporządzenia projektu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 – ustawy – Prawo budowlane, ponieważ roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący podtrzymując zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 139 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi).

Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzające je postanowienie – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wydane zostały bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy na wstępie podnieść, że na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) z dniem 11 lipca 2003 roku zmianie uległ stan prawny w zakresie zagadnień objętych niniejszą sprawą. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynków o wysokości do 12 m. Jednakże, jak twierdzi sam skarżący wykonanie spornego docieplenia ścian budynku nastąpiło przed dniem 11 lipca 2003 roku, co oznacza, że zgodnie z brzmieniem obowiązującego wówczas przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zatem ustalenie, czy wykonane przez skarżącego docieplenie (ocieplenie) ścian budynku stanowi remont, a co za tym idzie, czy na wykonanie tego rodzaju robót wystarczające było zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, czy też było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

Odwołując się do definicji remontu zawartej w treści art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, należy wskazać, że przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie zaś do treści art. 28 powołanej ustawy, roboty budowlane, a do nich w świetle art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane należy budowa oraz prace polegające na remoncie, montażu lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 powołanej ustawy. To zastrzeżenie oznacza z kolei, że w sprawie budowlanej należy wziąć pod uwagę nie tylko treść art. 28, ale także art. 29 i art. 30. W myśl bowiem art. 29 ust. 2 pkt 1 remont obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenie przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wymaga dokonania zgłoszenia.

Wykonanie natomiast docieplenia ścian – co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - rozumianego jako położenie na ścianie budynku dodatkowej warstwy z płyt styropianowych i warstwy tynku nie może być natomiast uznane za remont. Nie jest to bowiem robota budowlana polegająca na odtworzeniu w istniejącym budynku stanu pierwotnego. W wyniku ocieplenia powstaje bowiem nowy, dotychczas nie istniejący element budynku dodatkowo wpływający na zmianę jego wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Wyrażony pogląd znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2003 rok, sygn. akt II SA/Łd 1419/00, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 2399/98, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 roku, sygn. akt IV SA 390/01 opublik. Wspólnota 2002 Nr 1 str. 50 oraz wyrok NSA z dnia 11 lutego 2002 roku, sygn II SA/Ka 1008/00).

Tego rodzaju prace wymagały więc uzyskania pozwolenia na budowę, tak jak to słusznie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skarżącego należy wskazać, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, pomimo dwukrotnie wyznaczonego terminu przeprowadzenia oględzin nieruchomości, skarżący bez wskazania przyczyny nie stawił się. Dokonując zatem oględzin poprzez ogrodzenie przedmiotowej nieruchomości ustalono jedynie, że roboty budowlane związane z dociepleniem budynku zostały zakończone, a wykonane zostały samowolnie tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wykonanie zaś robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia podlega interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie bowiem do treści art. 81 c ust. 2 powołanej ustawy organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także oceny stanu technicznego obiektu budowlanego – co w rozpatrywanym stanie faktycznym niewątpliwie miało miejsce, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz w tym przypadku ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W ocenie Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postąpił prawidłowo wydając postanowienie o nałożeniu na skarżącego obowiązku dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej, natomiast nieprawidłowo sformułował treść tego obowiązku, ponieważ w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych niezbędne jest wykonanie "oceny technicznej" a nie jak wskazał organ "opinii", prawidłowości tych robót sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje. Brak jest natomiast podstaw prawnych do żądania sporządzenia projektu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo zatem zweryfikował treść postanowienia organu pierwszej instancji, nakładając na skarżącego obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2006 roku "oceny technicznej" prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] przy ul. [...], stwierdzając jednocześnie, że roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji publicznej nie naruszył obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądziło w istocie kwestię sporną w niniejszej sprawie, że docieplenie ścian budynku nie jest remontem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie natomiast przez skarżącego docieplenia budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie udostępnienie obiektu organom nadzoru budowlanego celem przeprowadzenia oględzin wykonanych robót budowlanych skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązku wykonania i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje zawodowe.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawniony był orzec jak w sentencji.