Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2355/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. M. ( dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...] października 2015 r., nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, zgodnie ze sporządzoną wcześniej ekspertyzą techniczną, robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń piwnicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w terminie do [...] grudnia 2015 r.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r., po przeprowadzeniu kontroli na terenie nieruchomości, organ stopnia podstawowego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] października 2015 r. Ponieważ strony nie wniosły odwołania, decyzja ta stała się ostateczna.

D. M. w podaniu z [...] marca 2017 r. kierowanym do PINB w [...] zwróciła się o "interwencję w sprawie wydania zakazu użytkowania dwóch garaży w ww. budynku", kwestionując zarówno legalność wybudowania tych garaży, jak i ich ogólną zgodność z przepisami Prawa budowlanego.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] z [...] kwietnia 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie "użytkowania dwóch garaży zlokalizowanych w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]". Organ wojewódzki stwierdził, że sprawa ta została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją PINB w [...] z [...] grudnia 2015 r., wobec czego występuje przeszkoda do wszczęcia kolejnego postępowania o charakterze przedmiotowym (tzw. powaga rzeczy osądzonej). Prawomocnym wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 680/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. M. na postanowienie [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r.

Kolejnymi pismami z [...] stycznia 2018 r. oraz z [...] stycznia 2018 r. D. M. ponownie wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie "nielegalnego utworzenia całej kondygnacji w fundamentach budynku, tzw. drugiej kondygnacji piwnic".

Postanowieniem [...] WINB z [...] października 2018 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Organy wskazały, że była ona już przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją, zatem wszczęcie kolejnego, nie jest dopuszczalne.

D. M. pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z [...] października 2018 r.,

Po rozpatrzeniu wniosku D. M., postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] października 2018 r. stwierdzając, że organ wojewódzki nie naruszył prawa odmawiając wszczęcia postępowania, gdyż uzasadniały to przyczyny zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe.

W stosunku do ww. rozstrzygnięcia D. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczając się do żądania jego uchylenia.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] października 2020 r., w którym stwierdził, że nie ma podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

GINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ odwoławczy wskazał, że do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił także, że postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym. Organ przywołując orzecznictwo, wskazał, że nadzwyczajne tryby postępowania nie mogą być traktowane w kategoriach dalszych możliwości kontynuacji sporu z administracją publiczną, po wyczerpaniu trybu przewidzianego przez przepisy prawa.

GINB podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie ocena czy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie "użytkowania dwóch garaży zlokalizowanych w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]" zawiera wadę, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

GINB wyjaśnił, że okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny", nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest w orzecznictwie, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w sprawie zapadło już prawomocne rozstrzygnięcie lub nie podlega ona załatwieniu w drodze rozstrzygnięcia administracyjnego.

Z powyższego wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie.

Organ przypomniał, że w toku postępowania skarżąca zarzuciła organom błędne przyjęcie, iż jej podania z 18 i 30 stycznia 2018 r. dotyczą tej samej sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją PINB w [...] z [...] grudnia 2015 r., której przedmiotem było wykonanie i użytkowanie garaży podziemnych w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Organ jednak zwrócił uwagę, że kwestie związane z nielegalną realizacją tej kondygnacji były przez skarżącą podnoszone już na etapie postępowania naprawczego prowadzonego przez organ stopnia podstawowego. W pismach z [...] grudnia 2015 r. i z [...] marca 2016 r., PINB w [...] oraz [...] WINB szczegółowo wyjaśniły, że wykonanie w drugiej kondygnacji podziemnej budynku pomieszczeń użytkowanych jako garażowe zostało zakwalifikowane jako przebudowa budynku bez wymaganego pozwolenia, a więc samowola budowlana, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 51 Prawa budowlanego. W decyzji PINB w [...] z [...] października 2015 r. orzekł o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Jakkolwiek uzasadnienie tej decyzji nie przedstawia w sposób szczegółowy stanu faktycznego ustalonego w sprawie, to GINB nie widzi podstaw do kwestionowania stanowiska, wedle którego decyzja PINB z [...] października 2015 r. swym zakresem obejmowała również samą realizację ww. kondygnacji, a nie tylko zrealizowanych w niej garaży.

Nie stanowi zatem naruszenia prawa (szczególnie w stopniu rażącym) przyjęcie przez organ wojewódzki, że podania skarżącej w sprawie "nielegalnego utworzenia całej kondygnacji w fundamentach budynku, tzw. drugiej kondygnacji piwnic" dotyczyły materii już rozstrzygniętej ww. decyzją ostateczną. Poglądu takiego, w świetle dotychczasowego materiału dowodowego, nie można uznać za oczywiście nieprawidłowy i na gruncie postępowania niniejszego postępowania nadzwyczajnego GINB uznaje go za możliwy do przyjęcia. Tym samym ponownie należało stwierdzić, że organ wojewódzki nie naruszył w sposób rażący art. 61a § 1 k.p.a. stwierdzając, że w sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, polegająca na istnieniu tzw. powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W tym kontekście bez znaczenia jest to, czy wydane w sprawie ostateczne rozstrzygnięcie jest prawidłowe albo czy strona je akceptuje - ze stanowiska skarżącej zdaje się bowiem wynikać, że jego istotą jest właśnie zakwestionowanie wydanego rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcie sprawy w sposób przez nią oczekiwany.

Uzasadnioną przyczyną zobowiązującą organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują w sprawie te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.

Niezależnie od powyższego GINB stwierdził, że ewentualnie przyjęcie poglądu przeciwnego i tak nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanego postanowienia. Art. 61a § 1 k.p.a. obok "innych uzasadnionych przyczyn" jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania wskazuje również okoliczność wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną.

Stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...] wynika, że w przedmiotowym budynku wyodrębniono ponad [...] lokali, w tym należący do skarżącej (nr 4). Z prawem własności tego lokalu związane jest prawo udziału we własności tej nieruchomości, jednakże nie oznacza to, że skarżąca stała się przez to współwłaścicielem i współzarządcą tego budynku oraz jego części wspólnych. Przepisy ustawy o własności lokali oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowią w takich wypadkach, że podmiotem zarządzającym częściami nieruchomości nie służącymi do wyłącznego użytku właścicieli lokali jest odpowiednio wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia reprezentowane przez swój zarząd. Oznacza to, że co do zasady w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania będzie jeden z tych podmiotów, z wyłączeniem udziału samych właścicieli lokali oraz pozostałych lokatorów. Tym samym nie ma podstaw do zmiany oceny, że D.M. nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie "tzw. drugiej kondygnacji piwnic", gdyż stanowi ona część wspólną nieruchomości przy ul. [...] w [...] i nie jest ona związana z własnością lokalu nr [...] należącego do skarżącej.

Organ wojewódzki co prawda nie zwrócił na tę okoliczność uwagi i pominął ją w rozpatrywanej przez siebie sprawie, jednakże nie miało to wpływu na jej wynik, gdyż samo rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanym postanowieniu jest prawidłowe. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo niezupełnie prawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu, bowiem każda z okoliczności, o których była mowa wyżej, mogła stanowić niezależną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Ponowna analiza materiału dowodowego wykazała, że kontrolowane postanowienie [...] WINB z [...] października 2018 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym; nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jego wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Zarzuty wniosku, koncentrujące się na próbie podważenia merytorycznej poprawności postępowania organów nadzoru budowlanego w sprawie budynku przy ul. [...] w [...], pozostają bez wpływu na wynik sprawy, gdyż kwestia ta nie podlegała badaniu w niniejszym postępowaniu.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. Z art. 80 k.p.a., które obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego,

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej statusu strony postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia na fałszywych lub pominiętych faktach,

- art. 36a pkt 1 ustawy prawo budowlane, poprzez pośrednią akceptację utworzenia bez stosownej dokumentacji w budynku mieszkalnym dodatkowej kondygnacji podziemnej, w wysokich fundamentach, z lokalami innymi niż mieszkalne, zwiększenia powierzchni użytkowej budynku, zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości,

- art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 8 k.p.a. poprzez zlekceważenie argumentów skarżącej, co spowodowało utratę zaufania skarżącej do organów administracji,

-art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo budowlane poprzez zlekceważenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącej,

- art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez brak należytej kontroli i nadzoru nad działalnością PINB i pośrednie legitymizowanie jego bezprawnego działania i uniemożliwienie skarżącej dochodzenie uzasadnionych praw przed innymi organami administracji publicznej.

Dodała, że zarzuca także naruszenie przepisów ustawy prawo budowlane – art. 71 ust.2, art. 71a ust. 1 pkt 1, art. 93 pkt 9b. Ponadto zdaniem skarżącej , że zaskarżone postanowienie jest nierzetelne, nieodpowiadające dokumentacji, stanowi faktycznemu, i naruszające prawo. Zarzuciła niestaranność, zaniechanie zgromadzenia stosownej dokumentacji potrzebnej do prawidłowego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy.

Skarżąca nie sformułowała w skardze wniosków procesowych odnośnie do zaskarżonego postanowienia.

Zarzuty skarżącej, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi, w którym skarżąca podkreśliła, że pragnie uzyskać merytoryczną opinię, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] popełniła w roku [...] w budynku przy ul. [...] w [...], samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] października 2020 r., przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie to nie narusza prawa.

Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., którym GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2020 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego utworzenia całej kondygnacji w fundamentach budynku, wybudowania lokali innych niż mieszkalne oraz zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości w budynku przy ul. [...] w [...].

Odniesienie do zarzutów skargi należy poprzedzić przypomnieniem, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych - trybie stwierdzenia nieważności.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Instytucja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczy również postanowień obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji lub postanowienia, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest rażące naruszenie prawa. Przesłanka ta była podstawą wniosku skarżącej.

Wyjaśnić zatem należy, że naruszenie to tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

W kontekście wyżej wskazanych przesłanek stwierdzenie nieważności może zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wyraźnie podkreślić, że jej przedmiotem, jest wyłącznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnego utworzenia całej kondygnacji na fundamentach budynku, wybudowania innych lokali niż mieszkalne oraz zmiany sposobu użytkowania części nieruchomości w budynku przy ul. [...] w [...].

Skarżąca stoi na stanowisku, że jej podania z [...] i [...] stycznia 2018 r. w sprawie "nielegalnego utworzenia całej kondygnacji w fundamentach budynku" nie pokrywają się z zakresem decyzji PINB z dnia [...] października 2015 r., której przedmiotem było wykonanie i użytkowanie w tej kondygnacji garaży podziemnych. Inaczej mówiąc, w sprawie tej, nie mogło w ocenie skarżącej zapaść postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną.

Stanowisko to w ocenie Sądu jest niesłuszne. Kwestie związane z nielegalną realizacją wspomnianej kondygnacji budynku, były przez skarżącą podnoszone już na etapie postępowania naprawczego prowadzonego wówczas przez PINB. W pismach PINB w [...] z [...] grudnia 2015 r znak- [...] oraz [...] WINB z [...] marca 2016 r., znak: [...] organy szczegółowo wyjaśniły, że wykonanie w drugiej kondygnacji podziemnej budynku pomieszczeń użytkowanych jako garażowe zostało zakwalifikowane jako przebudowa budynku bez wymaganego pozwolenia, a więc samowola budowlana, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Organ uznał, że do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem wymagane będzie wykonanie określonych robót budowlanych, dlatego w decyzji PINB w [...] z [...] października 2015 r. orzekł o nałożeniu obowiązku ich wykonania przez inwestora.

Decyzja PINB z [...] października 2015 r. wbrew stanowisku skarżącej, swym zakresem obejmowała również samą realizację ww. kondygnacji, a nie tylko zrealizowanych w niej garaży. W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy wyraźnie wskazał, że w toku postępowania ustalono również, że przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje podziemne, z których druga ( najniższa), została doprojektowana i wykonana na wniosek przyszłego użytkownika na pomieszczenia magazynowe dla Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Z treści tego uzasadnienia wynika zatem, że kwestia legalności tej kondygnacji, była przedmiotem postępowania. Świadczy o tym także zakres prowadzonego przez organ powiatowy postępowania administracyjnego nr PNB [...] wszczętego w dniu [...] lutego 2015 r. w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń drugiej kondygnacji podziemnej (najniższej) na garaże oraz wykonaniu/zamurowaniu otworów drzwiowych i ścianek działowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. W trakcie tego postępowania, organ powiatowy ustalił, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...] został oddany do użytkowania w 1976 r., a druga kondygnacja podziemna, jak już wspomniano, została doprojektowana i wykonana na wniosek przyszłego użytkownika z przeznaczeniem na pomieszczenia magazynowe dla Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ powiatowy, ustalono także, że w dokumentacji projektowo - kosztorysowej (będącej w posiadaniu organu I instancji rzut fundamentów ark. nr 3) projektant inż. D. D. naniosła uwagę cyt: " Wyrażam zgodę na wykorzystanie drugiego poziomu piwnic /wysokość w świetle 2,50/ zgodnie z propozycją użytkownika na pom. magazynowe dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...]".

Mimo lakoniczności uzasadnienia decyzji PINB z [...] października 2015 r. nie można zarzucić [...] WINB, że naruszył prawo (a zwłaszcza w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) słusznie przyjmując, że podania skarżącej w sprawie "nielegalnego utworzenia całej kondygnacji w fundamentach budynku, tzw. drugiej kondygnacji piwnic" dotyczyły materii już rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy związany z budową drugiej kondygnacji podziemnej, należy stwierdzić, że organ wojewódzki nie naruszył w sposób rażący art. 61 a § 1 k.p.a. Należy też wskazać, że [...] WINB w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, rozwinął argumentację organu powiatowego dotyczącą legalności drugiej kondygnacji piwnic. W odniesieniu do drugiej podziemnej kondygnacji wyjaśnił bowiem, że przepisy obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., nie definiowały istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zmiany wprowadzone przy realizacji inwestycji należało wskazać dopiero oddając do użytku obiekt budowlany, tj. w trybie uregulowanym w art. 41 tej ustawy, poprzez przedstawienie na tym etapie planu realizacyjnego i projektu z wszystkim rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Jednocześnie przepisy omawianej ustawy nie przewidywały (tak jak obecnie), instytucji sprzeciwu do dokonanego zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania. Jeśli więc organ, po otrzymaniu takiego zawiadomienia, nie widział potrzeby ingerencji w trybie art. 37, 40 czy art. 42 ust. 2, to nie wydawał decyzji. Nie miał również obowiązku wydania potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego.

Wskazać zatem w tym miejscu należy, że niezależnie od całkowitej bezzasadności wniosku skarżącej, została wyjaśniona podstawowa kwestia podnoszona przez nią w skardze, a mianowicie wskazywana przez nią rzekoma samowola spółdzielni w 1976 roku, czego skarżąca mieszkając w tym budynku od lat, wcześniej nie kwestionowała.

Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, stanowi uzasadnioną przyczynę zobowiązującą organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego, zaś decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.

Ponadto Sąd odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego odmówienia jej statusu strony, wskazuje, że nie było to powodem wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w odniesieniu do tej kwestii, Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, że nawet gdyby przyjąć, że decyzja PINB w [...] z [...] października 2015 r. nie dotyczyła kwestii legalności ww. kondygnacji, to i tak nie mogłoby to skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Art. 61 a § 1 k.p.a. obok "innych uzasadnionych przyczyn" jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania wskazuje bowiem również okoliczność wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną. Zdaniem Sądu, należy w pełni zgodzić się z organem, że skarżąca, nie była stroną w sprawie i że nie posiada indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazać należy, że jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] przy ul. [...] w [...], w przedmiotowym budynku wyodrębniono ponad 7 lokali, w tym należący do skarżącej (nr 4). Z prawem własności tego lokalu związane jest prawo udziału we własności tej nieruchomości.

Nie oznacza to jednak, że skarżąca tak jak wskazuje w skardze, stała się przez to współwłaścicielem tego budynku oraz jego części wspólnych. Niewątpliwie pomieszczenia usytuowane na spornej najniższej kondygnacji podziemnej, uznać należy za części wspólne budynku, nie służące do wyłącznego użytku właścicieli lokali. Przepisy ustawy o własności lokali oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stanowią w takich wypadkach, że podmiotem zarządzającym częściami nieruchomości nie służącymi do wyłącznego użytku właścicieli lokali jest odpowiednio wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia reprezentowane przez swój zarząd. Oznacza to, że co do zasady w sprawach dotyczących części wspólnych budynku, stroną postępowania będzie jeden z tych podmiotów, z wyłączeniem udziału samych właścicieli lokali oraz pozostałych lokatorów. Zatem skarżąca nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie "tzw. drugiej kondygnacji piwnic", gdyż stanowi ona część wspólną nieruchomości przy ul. [...] w [...] i nie jest ona związana z własnością lokalu nr [...] należącego do skarżącej.

Jest to kolejna okoliczność mogąca stanowić odrębną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, GINB słusznie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] WINB z [...] października 2018 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym; nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jego wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Podsumowując, należy także zgodzić się z organem, że postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/14). Nadzwyczajne tryby postępowania nie mogą być traktowane w kategoriach dalszych możliwości kontynuacji sporu z administracją publiczną, po wyczerpaniu trybu przewidzianego przez przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3197/17).

Ponadto w pełni podzielić należy trafny pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 680/17 wydanym w związku z postepowaniem wszczętym z inicjatywy skarżącej, że Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza żadnej możliwości dowolnego powielania postępowań poprzez dwukrotne lub wielokrotne składanie wniosków o wszczęcie postępowania w tej samej przedmiotowo sprawie

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę .