Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 473/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg J. S. i K. S., M. N. , M. K., S. W. oraz [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 stycznia 2021 r. nr DO3.7611.531.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Skarżący J. S. , K. S. , M. N. , M. K. , S. W. , [...] sp. z o.o. w W. wystąpili ze skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Minister Rozwoju decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. nr DO3.7611.531.2019.OC stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia 29 lipca 1950 r. L. dz. DI-R5/1245/50 (dalej, jako: decyzja z 1950 r.) oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 marca 1950 r. nr PB/023/2043/47 (dalej, jako: orzeczenie z 1950 r.) - odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] , ozn. nr hip. [...] - w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy Al. [...] w W. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałami we wspólnych częściach budynku i jego urządzeń oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż teren przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został na odbudowę zniszczonych budynków według stanu pierwotnego, a odbudowę budynków zabytkowych zgodnie z ich zabytkowym charakterem, jednocześnie przeznaczony został na cele biurowe i mieszkalne, w ramach granic terenów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Zatem było możliwe dalsze korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uznano, iż organy dekretowe, odmawiając przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości, w związku z jej przeznaczeniem na cele budownictwa publicznego, rażąco naruszyły prawo wydając orzeczenie z 1950 r. i decyzję z 1950 r. Wskazano ponadto, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także, iż wadliwa decyzja z 1950 r. oraz orzeczenie z 1950 r. nie kreują żadnego stosunku prawnego, bowiem nie przyznały one stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Organy dekretowe odmówiły w nich bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego przez nich prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy Al. [...] . Zatem nie istnieje przeszkoda wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności tychże rozstrzygnięć.

J. S. i K. S. , reprezentowane przez r. pr. Z. W. , a także M. N. , reprezentowanej przez adw. A. S. , oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. , reprezentowana przez adw. L. W. , a także S. W. , reprezentowanego przez adw. D. G. , wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z 24 czerwca 2020 r.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r. oraz stwierdził nieważność decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] w budynku położonym przy Al. [...] w W. oraz związanych z tymi lokalami udziałami we wspólnych częściach budynku i jego urządzeń oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że nie kwestionując zasadności rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju co do meritum sprawy, należy zauważyć, że skierowanie zaskarżonej decyzji z dnia 24 czerwca 2020 r. do A. G. , niebędącego stroną postępowania, stanowi o wadliwości decyzji w tym zakresie.

Po zbadaniu księgi wieczystej lokalu nr [...] w budynku położonym przy Al. [...] w W. (dz. ew. nr [...], obręb [...]), ustalono iż obecnymi współwłaścicielami ww. lokalu są M. K. i S. W. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2020 r. sporządzonej przez notariusza T. D. w W.(akt notarialny Rep. [...]).

Zgodnie z powyższym A. G. zbył ww. lokal przed datą wydania zaskarżonej decyzji. Nadto, jak wynika z rejestru PESEL, A. G. zmarł w dniu [...] kwietnia 2020 r. zatem również przed datą wydania ww. decyzji Ministra Rozwoju.

Organ wskazał, że w przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku zaś wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo.

Ponadto w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, A. G. nie posiadał już zdolności prawnej, która - w przypadku osób fizycznych - wygasa z chwilą śmierci osoby. W stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi to należy przyjąć, iż taka decyzja ostateczna jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Dalej organ zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzorczego I instancji, iż obecnie część nieruchomości ozn. nr hip. [...], na której mieści się budynek przy Al. [...] , w którym sprzedano lokale o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] , znajduje się w obrębie [...], na działce ewidencyjnej nr [...] (KW nr [...] ).

Przechodząc do kwestii badania zaskarżonej decyzji w jej zakresie merytorycznym, organ odwoławczy stwierdził, że Minister Rozwoju dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 K.p.a. w stosunku do decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r.

Nieruchomość warszawska położona przy Al. [...] , ozn. nr hip. [...], stanowiła własność L.G. (zob. świadectwo Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...].07.1946 r. nr [...]).

Obecnie następcą prawnym L. G. , zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy jest W. G. . Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, dalej, jako: dekret). Zatem ocena legalności orzeczeń dekretowych powinna zostać dokonana w zgodzie z jego uregulowaniami oraz innymi przepisami obowiązującymi w dniu wydania ww. orzeczeń dekretowych.

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 28 listopada 1947 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy wpłynął wniosek L. G. , reprezentowanej przez adw. W. C. , o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy Al. [...] ozn. nr hip. [...] .

Zgodnie z ustaleniem organu nadzorczego I instancji wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Ogłoszenie o objęciu przez Gminę m.st. Warszawy gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] ukazało się bowiem w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 12 z dnia 14 lipca 1947 r., a zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 14 stycznia 1948 r.

Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem z 1950 r. odmówił przyznania dotychczasowemu właścicielowi L. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] ozn. nr hip. [...] . Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo publiczne. Decyzją z 1950 r. nie uwzględniło odwołania L. G. , reprezentowanej przez adw. W. C. , i zaskarżoną decyzję zatwierdzono z powodów w niej podanych.

Bezspornym jest, że materialnoprawną podstawę orzeczenia z 1950 r. i decyzji z 1950 r. stanowił art. 7 dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm. - planu zagospodarowania przestrzennego). Chodzi zatem o plan obowiązujący, tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z ww. przepisu wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania.

W wyniku podjętych w toku postępowania nadzorczego czynności wyjaśniających ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 2 tzw. dzielnicy ambasad uchwalonym w dniu 31 lipca 1948 r., a ogłoszonym w dniu 23 sierpnia 1948 r. w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...].

Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] , w części gruntu na którym posadowiony był budynek w skład którego wchodzą lokale nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] tj. w zakresie dz. ew. [...] z obrębu [...] , przewidziano odbudowę zniszczonych budynków według stanu pierwotnego, a odbudowę budynków zabytkowych zgodnie z ich zabytkowym charakterem. Jednocześnie przewidziano przeznaczenie budynków na cele biurowe i mieszkalne, w ramach granic terenów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych.

W dacie wydania orzeczeń dekretowych na przedmiotowej nieruchomości mieścił się budynek frontowy 3-kondygnacyjny, na wysokich suterenach, który został wypalony, a sutereny były czynne (zob. protokół czynności komornika Sądu Grodzkiego w W. z dnia 6 grudnia 1946 r. sygn. [...] z wykonania tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego z dnia 28 września 1946 nr [...]). Powyższe potwierdza również znajdujący się w aktach własnościowych nieruchomości protokół oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń z dnia 9 czerwca 1947 r., a także kopia orzeczenia nr 1 Urzędu Miejskiego w m.st. Warszawie Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia 26 listopada1947 r. L.dz. [...].

Zdaniem organu, z analizy materiału dowodowego wynika, że nie było wystarczających podstaw, by móc uznać, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Istniejący w dacie wydania orzeczeń dekretowych wypalony budynek został odbudowany i do dnia dzisiejszego jest on wykorzystywany na cele mieszkaniowe, a nie na budownictwo publiczne jak wskazały organy dekretowe. Organy dekretowe nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, nie ustaliły zapisów obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie rozważyły, czy zgodnie z tym planem dotychczasowy właściciel mógł korzystać z przedmiotowej nieruchomości.

Tak więc w ocenie Ministra, organy dekretowe odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] , ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] i praw z nimi związanych, przez jej ówczesnego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu. Ponadto organy dekretowe nie wyjaśniając szczegółowo stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, bez odniesienia się do ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odebrały byłemu właścicielowi wszelkie prawa do nieruchomości, czym naruszyły także art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341).

Dalej podniesiono, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 23 kwietnia 1996 r. nr O5.PO.3-053-777/94 stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lipca 1993 r. nr PO.3-053-R-404/93 - stwierdzającej nieważność orzeczenia z 1950 r. oraz decyzji z 1950 r. - w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku położonym przy Al. [...] w W. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz związanych z tymi lokalami udziałami we wspólnych częściach budynku i jego urządzeń oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ stwierdził, że zachodzą również przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r., w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] w budynku położonym przy Al. [...] w W. oraz związanych z tymi lokalami udziałami we wspólnych częściach budynku i jego urządzeń oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu.

W konsekwencji należało ustalić czy badane w trybie nadzoru orzeczenia dekretowe w ww. części wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

W tym zakresie organ ustalił, że pierwotną podstawą nabycia ww. lokali wraz z prawami z nimi związanymi (tj. udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców) były decyzje administracyjne z lat 1975-1989 r., co potwierdzają, znajdujące się w aktach sprawy umowy sprzedaży lokali. Organ wskazał, że w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Stąd też sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Organ podkreślił, że dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, istotna jest pierwsza czynność prawna rozporządzającą danym prawem. Kolejne zbycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych nie tworzyły nowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców, a przenosiły jedynie prawo poprzednio powstałe.

Końcowo Minister podniósł, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wyrok ten nie uchylił mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu ani go nie zmienił, ale nałożył na ustawodawcę obowiązek ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności takiej decyzji administracyjnej. Ponadto w sprawie wadliwa decyzja z 1950 r. oraz orzeczenie z 1950 r. nie kreują żadnego stosunku prawnego, bowiem nie przyznały one jej stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Organy dekretowe odmówiły w nich bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego przez nich prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy Al. [...] . Zatem nie istnieje przeszkoda wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności tychże decyzji, bowiem nie zachodzą wszystkie trzy ww. przesłanki (rażące naruszenie prawa, znaczny upływ czasu i nabycie prawa lub ekspektatywy).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1950 r., podczas gdy przymiot ostateczności przysługiwał jedynie decyzji z 1950 r. Minister wskazał, iż rozpoznawany przez organy nadzorcze wniosek L. G. , reprezentowanej przez M R. , z dnia 12 lipca 1993 r. dotyczył stwierdzenia nieważności zarówno orzeczenia z 1950 r. jak i decyzji z 1950 r.

Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W jednobrzmiących skargach J. S. i K. S. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 473/21) oraz M. N. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 474/21) – wszystkie reprezentowane przez adw. A. S. , wniosły o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia 29 lipca 1950 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z 29 marca 1950 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - tj. przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w przeprowadzonym postępowaniu w sposób nie budzący wątpliwości wykazana,

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a., w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 § 1 i art. 16 K.p.a. oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 29 lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z 29 marca 1950 r., pomimo braku jednoznacznych ku temu podstaw i z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa (w tym pewności wobec prawa) oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasady trwałości decyzji administracyjnej,

art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia 29 lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 marca 1950 r., pomimo że wywołały one już nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skarg przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W jednobrzmiących skargach M. K. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 475/21) oraz S. W. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 476/21) – oboje reprezentowani przez adw. D. G. , wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 stycznia 2021 r., ewentualnie o jej uchylenie w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art. 156 § 2 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność, w sytuacji w której nastąpiły nieodwracalne skutki prawne związane ze sprzedażą lokali o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] ;

art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy Al. [...] w W. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, w sytuacji w której sprawa ta została ostatecznie zakończona prawomocną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 23 kwietnia 1996 r., którą to decyzją organ orzekł, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lipca 1993 r., stwierdzająca nieważność decyzji z 1950 r., oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy Al. [...] w W. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu obarczona jest wadą nieważności, tym samym nie jest możliwym bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 23 kwietnia 1996 r. ponowne orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy Al. [...] w W. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu.

Dodatkowo skarżąca M. K. zarzuciła naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na pominięciu jej w postępowaniu w sprawie.

W uzasadnieniu skarg przedstawiono także stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

Z kolei w skardze [...] Sp. z o.o . (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 477/21) wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. o treści ukształtowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w związku z art. 2 Konstytucji RP i art. 158 § 2, poprzez uznanie, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r. odpowiada prawu, podczas gdy prawidłowo dokonana subsumcja powinna doprowadzić do ustalenia, że stwierdzenie ich nieważności było nieważne, bowiem od wydania decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r. upłynął znaczny okres, a rozstrzygnięcia te były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, zatem stwierdzenie ich nieważności było niedopuszczalne. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów umożliwiało co najwyżej wydanie decyzję na zasadzie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a.;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r., pomimo że rozstrzygnięcia te wywołały nieodwracalne skutki prawne, co stanowi przeszkodę dla stwierdzenia ich nieważności. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów umożliwiało co najwyżej wydanie decyzję na zasadzie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono również stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 477/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił zarządzić połączenie w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygnaturach akt; I SA/Wa 477/21, I SA/Wa 476/21, I SA/Wa 475/21, I SA/Wa 474/21 oraz I SA/Wa 473/21 i prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 473/21.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2022 r. uczestniczka postępowania W. G. wniosła o oddalenie skarg oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu uczestniczka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie prowadzone przed Ministrem miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 K.p.a. decyzji z 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 1950 r., wydanego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej, jako: dekret), o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] , ozn. nr hip. [...] - w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy Al. [...] w W. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałami we wspólnych częściach budynku i jego urządzeń oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu.

Przypomnieć należy, że postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie - ustawodawca wskazał "rażące naruszenie prawa" (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych w nadzorze decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu, który umożliwiał dawnym właścicielom uzyskanie na przejętym gruncie na ich wniosek prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy (później własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego). Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowy. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji podejmowanej w tym trybie jest ustalenia czy istniały przeszkody planistyczne uniemożliwiające przyznanie byłym właścicielom żądanego prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja uznająca, że odmowne decyzje dekretowe wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa – jest zgodna z prawem.

Z akt sprawy wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 2 tzw. dzielnicy ambasad uchwalonym w dniu 31 lipca 1948 r., a ogłoszonym w dniu 23 sierpnia 1948 r. w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...]. W myśl zapisów tego planu, dla nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] (dz. ew. nr [...] ), przewidziano odbudowę zniszczonych budynków według stanu pierwotnego, a odbudowę budynków zabytkowych zgodnie z ich zabytkowym charakterem. Jednocześnie przewidziano przeznaczenie budynków na cele biurowe i mieszkalne, w ramach granic terenów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Jak ustalono w tej sprawie (na podstawie dokumentów wskazanych przez organ), w dacie wydania orzeczeń dekretowych na nieruchomości mieścił się budynek frontowy 3-kondygnacyjny, na wysokich suterenach, który został wypalony, a sutereny były czynne. Budynek ten został odbudowany i wykorzystywany na cele mieszkaniowe (tak do dzisiaj), a nie na budownictwo publiczne jak wskazały organy dekretowe. W ocenie Sądu, rację ma Minister podnosząc, że organy dekretowe nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego albowiem nie ustaliły czy zgodnie z obowiązującym planem dotychczasowy właściciel mógł korzystać z przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia związane ze sporną nieruchomością uzasadniają tezę, że organy dekretowe odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] , ozn. nr hip. [...] - w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy Al. [...] w W. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałami we wspólnych częściach budynku i jego urządzeń oraz udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przez jej ówczesnego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu.

Wobec prawidłowego ustalenia, że ww. decyzje dekretowe z 1950 r. rażąco naruszały prawo, Minister zobowiązany był do zbadania, czy w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Przypomnieć należy i wyjaśnić, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, i z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl; z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje odpowiednimi instrumentami, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się podstawą dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Nie budzi wątpliwości to, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży. Stąd nieodwracalność skutków prawnych odnosić się może do decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego (Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Z kolei przeniesienie własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Organy administracji publicznej władne są bowiem w ramach swojej właściwości i z racji umocowania ustawowego cofnąć, znieść, czy odwrócić skutek prawny decyzją tą wywołany, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, nie można stwierdzić, w ocenie Sądu, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, a na co słusznie zwrócił uwagę Minister, pierwotną podstawą nabycia lokali o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] przy Al. [...] z prawami z nimi związanymi (tj. udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców) były decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd, że w przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Prawidłowo zatem organ stwierdził, iż w tym zakresie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Sąd nie uznał także za zasadny zarzut M. K. naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na pominięciu jej w postępowaniu w sprawie. Skarżąca nie wykazała bowiem aby naruszenie art. 10 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, tymczasem uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zauważyć należy, iż omawiane naruszenie miałoby znaczenie tylko w sytuacji, gdyby okoliczność ta wywołała negatywne skutki w stosunku do skarżącej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, skoro skarżąca wniosła skutecznie skargę do sądu administracyjnego. Skorzystała zatem z przysługujących jej uprawnień procesowych w sposób niczym nieograniczony. W tej zatem części zarzut skargi również nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił też poglądu skarżący, którzy wskazują że sprawa nieważności decyzji dekretowych została ostatecznie zakończona prawomocną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 23 kwietnia 1996 r., którą to decyzją organ orzekł, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lipca 1993 r., stwierdzająca nieważność decyzji z 1950 r., oraz orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej 7 sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku przy Al. [...] w W. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, obarczona jest wadą nieważności. W ocenie skarżących nie jest możliwym bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 23 kwietnia 1996 r. ponowne orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r. w ww. części. Zauważyć jednak należy, że sama decyzja z 23 kwietnia 1996 r. jednoznacznie wskazuje, że w wyniku jej wydania konieczne będzie ponowne rozpoznanie sprawy nieważności decyzji z 1950 r. oraz orzeczenia z 1950 r. w części dotyczącej ww. 7 lokali. Wynika to z faktu, że postępowanie o stwierdzenie nieważności obu orzeczeń dekretowych, zainicjowane zostało wnioskiem byłej właścicielki nieruchomości z 1993 r. Brak orzeczenia w przedmiocie nieważności w omawianym zakresie (co do 7 lokali) skutkowałoby tym, że nierozpoznany pozostałby ww. wniosek w tej części. Stanowisko skarżących nie znajduje zatem oparcia w aktach sprawy i obowiązujących przepisach prawa.

Trafny jest też pogląd organu, że w tej sprawie nie znajdzie zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Należy podkreślić, że wyrok ten nie uchylił mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu ani go nie zmienił, nałożył jedynie na ustawodawcę obowiązek ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności takiej decyzji administracyjnej. Dopiero nowelizacja wprowadzona do obrotu prawnego z dniem 16 sierpnia 2021 r. (tj. ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji, stała się odpowiedzią na powyższe orzeczenie Trybunału.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Pamiętać przy tym należy o specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego, kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 374 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.