Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2478/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1pkt 1, art 11e i art. 11 i ust. 1 art. 17 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 2a oraz  pkt 4-7a i 9
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 387/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 387/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", po rozpatrzeniu odwołań: Stowarzyszenia [...], M. Z., Ł. W., P. K., R. B., K. P., J. M. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...]" – uchylił w części ww. decyzję Wojewody i orzekł w tym zakresie jak w punktach od I do III decyzji, a w pozostałej części (pkt IV) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Minister po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że ww. decyzja Wojewody wymaga korekty merytoryczno-reformacyjnej. Wynikało to między innymi ze zmian w przedłożonej organowi II instancji dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Zmiany, szczegółowo opisane zostały w decyzji. Nadto Minister uznał, że argumentacja przedstawiona przez inwestora zarówno we wniosku o uzupełnienie decyzji, jak i w odwołaniu przemawiały za dokonaniem zmiany ww. decyzji Wojewody. Organ odwoławczy skorygował też omyłkę występującą w ww. decyzji Wojewody.

W odniesieniu zaś do zarzutów podnoszonych w odwołaniach, w tym skarżącego Stowarzyszenia w zakresie prawidłowości oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko (w ramach postępowania uzgodnieniowego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...]; raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; ponownej oceny oddziaływania na środowisko; występowania chronionego chomika europejskiego), Minister stwierdził, że nie są one zasadne. W tej bowiem sprawie organ środowiskowy uznał, że prowadzenie nadzoru przyrodniczego (który ma podejmować odpowiednie działania minimalizujące i ograniczające wpływ drogi na populację chomika europejskiego) i w razie konieczności uzyskanie stosownych decyzji derogacyjnych, jest wystarczającym działaniem minimalizującym i ograniczającym wpływ projektowanej drogi na ewentualne siedliska i populację chomika europejskiego. Ponadto, rozwiązania projektowe przyjęte w zaskarżonej decyzji, umożliwiają bezkolizyjne przemieszczanie się zwierząt, a w konsekwencji zapobiegające wystąpieniu szkody w środowisku (zastosowano stosowne ogrodzenia oraz zaprojektowano 8 przejść dla zwierząt). W pkt IV decyzji Wojewody pn. "Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska" organ słusznie odwołał się do warunków realizacji przedsięwzięcia określonych m.in. w postanowieniu uzgadniającym, wskazując na konieczność ich uwzględnienia na etapie realizacji inwestycji drogowej. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut Stowarzyszenia wskazujący, że wydano decyzję, mimo że przebieg inwestycji narusza obowiązujące zakazy na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wyżyny [...] (wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...]), ponieważ projekt budowlany zgodny był z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu uzgadniającym. Po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko w sprawie nie było podstaw do konieczności uzyskania przez inwestora nowej decyzji środowiskowej. Nie można też zarzucić inwestorowi tzw. "salami slicing’u". W ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, przedmiotem tej oceny było dokładnie sprecyzowane zamierzenie inwestycyjne. Ponadto, zdaniem Ministra, wskazywane przez inwestora: m.in. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji oraz finansowanie jej z funduszy europejskich, uzasadniały nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami K.p.a., wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń Stowarzyszenia. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ związany był wydanym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] postanowieniem uzgadniającym i nie miał kompetencji do badania czy kwestionowania okoliczności, które przeanalizował organ środowiskowy w ramach ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...], domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 2a oraz pkt 4-8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy; - art. 88 ust. 1-5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-20 ustawy środowiskowej w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; - art. 11c specustawy w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; - art. 11d ust. 1 pkt. 1-9, art. 11e i art. 11 i ust. 1 specustawy w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a.; - art. 80 K.p.a.; - art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej; - art. 17 ust. 1 specustawy; - art. 90 ust. 1 i ust. 7. w zw. 91 ust.1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej; - art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 1 i ust. 8 ustawy środowiskowej w zw. z art. 6 i 9 ust. 2 i 3 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 387/21, oddalając skargę, podkreślił, że w świetle wniosków zawartych w skardze zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd – nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach procedury przewidzianej w specustawie. Stosowanie przepisów tej ustawy wymaga uwzględnienia jej charakteru prawnego, bowiem została ona uchwalona w celu uproszczenia i przyspieszenia procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Specyfika ustawy powoduje, że organ orzekający nie posiada kompetencji nie tylko do dokonywania oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora w zakresie usytuowania i przebiegu drogi, ale nie może również wkraczać w merytoryczną ocenę wyspecjalizowanych organów środowiskowych, co słusznie zostało zaakcentowane w zaskarżonej decyzji. Organy nie mogły zatem określić warunków realizacji inwestycji zasadniczo inaczej, niż ustalił je inwestor w przedłożonej do weryfikacji dokumentacji.

Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organu odwoławczego, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenił je jako prawidłowe, wyczerpujące oraz mające pełne zastosowanie w rozpoznawanej skardze, albowiem w zasadniczej części zarzuty skargi stanowią ponowienie argumentacji zawartej w odwołaniu.

Skarżące Stowarzyszenie kwestionowało rozstrzygnięcia organów obu instancji, upatrując uchybień w braku ochrony chomika europejskiego, z powodu błędnej inwentaryzacji przyrodniczej, braku oceny oddziaływania inwestycji na populację i siedliska tego gatunku, braku działań minimalizacyjnych (przejść dla zwierząt i nieodpowiedniego wygrodzenia jezdni), dopuszczenia do znaczącego oddziaływania barierowego drogi w tym skutku śmiertelności na jezdni, akceptacji ponownej oceny oddziaływania na środowisko obarczonej błędami merytorycznymi.

W ocenie Sądu, Minister rzetelnie rozpoznał liczne zarzuty Stowarzyszenia sprowadzające się w istocie do wskazania na brak prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, przeprowadzenie nierzetelnej inwentaryzacji przyrodniczej w zakresie występowania chomika europejskiego, a co za tym idzie, braku działań minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na chomika europejskiego.

Słusznie organ odwoławczy podkreślał, że postanowienie z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, w zakresie kwestii środowiskowych wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje.

W niniejszej sprawie organ zbadał, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i po pozytywnym ustaleniu, nie mógł odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy oceniał zarzuty dotyczące postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, ale nie stwierdził w nim błędów, mających wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie nie miał podstaw do kwestionowania i modyfikowania postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe. W postanowieniu uzgadniającym omówiono bowiem kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwej ochrony występujących w miejscu realizacji inwestycji gatunków zwierząt.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykonany na potrzeby ponownej oceny oddziaływania na środowisko, spełniał wymogi określone w art. 66 i art. 67 ustawy środowiskowej. Zawierał wszystkie informacje, o których mowa w art. 66 tej ustawy. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podobnie jak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ww. ustawy, przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., II OSK 2343/17). Przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe było wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W inwentaryzacji przyrodniczej wskazano gatunki zwierząt które faktycznie stwierdzone w terenie, w tym 6 gatunków ssaków chronionych (cztery to nietoperze). W trakcie obserwacji terenowych, prowadzonych od dnia marca 2017 r. do dnia stycznia 2018 r., obejmujących trasę projektowanej drogi [...] w buforze do 550 m po każdej stronie od osi projektowanej drogi, nie stwierdzono obecności chronionego chomika europejskiego. Podczas przedmiotowej inwentaryzacji chomik nie występował na terenie przewidzianym pod inwestycję. Metodyka inwentaryzacji przyrodniczej została przeprowadzona zgodnie z zasadami prowadzenia obserwacji na potrzeby ocen oddziaływania inwestycji drogowych i była wystarczająca dla określenia zarówno możliwego wpływu planowanej drogi, jak i niezbędnych do podjęcia działań minimalizujących.

Minister uznał, że wnioski raportu są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych. Raport, w tym ww. inwentaryzacja przyrodnicza, musiały zostać zatem przyjęte jako podstawowe dowody w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia uzgadniającego i decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Podważenie jego ustaleń nie mogło nastąpić poprzez samo wskazanie na występowanie chomika europejskiego. Fakt, iż na terenie powiatu miechowskiego występuje chomik europejski, nie mógł być dowodem na to, że inwentaryzacja przyrodnicza została sporządzona w sposób nierzetelny.

Z pisma inwestora z dnia 19 maja 2020 r., wynikało bowiem, że stanowiska chomika europejskiego występują w kwadracie 13Nj, jednak obszar ten znajduje się ok. 3 km poza zasięgiem odcinka, którego dotyczy decyzja. Z informacji, na które powołało się Stowarzyszenie, wynikało, że w czterech kolejnych kwadratach siatki Atlasu Ssaków Polski leżących na północ od kwadratu 13Nj, chomik europejski nie występuje. Nie występuje on także w pozostałych kwadratach siatki Atlasu Ssaków Polski będących w zasięgi przedmiotowej inwestycji.

Ponadto, badania monitoringowe wykazały, że nawet na potwierdzonych stanowiskach gatunku, zagęszczenie zwierząt jest niewielkie i sięga 5 nor na hektar, a nierzadko wynosi mniej niż 1 nora na hektar, przy czym jedna nora to zwykle jeden osobnik.

Sąd stwierdził, iż zasadnicze znaczenie ma jednak to, że inwentaryzacja przyrodnicza nie wykazała obecności na badanym terenie chomika europejskiego. Mimo tego, kierując się zasadą przezorności, organ środowiskowy stwierdził w postanowieniu z [...] sierpnia 2019 r. możliwą obecność tego gatunku w rejonie planowanego przebiegu trasy drogi [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] zmienił zapis zawarty w pkt 4 decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach (modyfikującym pkt 1.1.2.20 decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach) poprzez orzeczenie, iż: "Przed przystąpieniem do prac budowlanych teren powinien zostać skontrolowany przez osoby nadzoru przyrodniczego, w szczególności specjalistę herpetologa i teriologa, pod kątem występowania chronionych płazów i innych drobnych zwierząt, w szczególności chomika europejskiego. (...) W przypadku stwierdzenia obecności zasiedlonych nor chomika europejskiego wymagane jest uzyskanie decyzji derogacyjnej wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], zezwalającej na odłów lub płoszenie okazów chomika, ich przeniesienie na siedliska zastępcze bądź niszczenie ich siedlisk występowania oraz nor".

Powyższy warunek ustalony został w pkt I.2 postanowienia uzgadniającego i uzasadniony na stronie 16 zaskarżonego postanowienia.

Organ środowiskowy uznał, że prowadzenie nadzoru przyrodniczego (który ma podejmować odpowiednie działania minimalizujące i ograniczające wpływ drogi na populację chomika europejskiego) i w razie konieczności uzyskanie stosownych decyzji derogacyjnych, jest wystarczającym działaniem minimalizującym i ograniczającym wpływ projektowanej drogi na ewentualne siedliska i populację chomika europejskiego.

Nadzór przyrodniczy stanowi element weryfikacji zmiennych uwarunkowań przyrodniczych i umożliwia wprowadzenie na etapie realizacji prac budowlanych działań ochronnych dla gatunków niestwierdzonych w ramach przygotowania inwestycji.

Rozwiązania projektowe przyjęte w zaskarżonej decyzji, umożliwiają bezkolizyjne przemieszczanie się zwierząt na odcinku realizowanej inwestycji. Stosownie do wymogów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ciągu projektowanej drogi zaprojektowano 8 przejść dla zwierząt, z czego 5 to przejścia dla dużych i średnich zwierząt, przydatnych również dla małych zwierząt oraz przepusty dla płazów. Wbrew zarzutom Stowarzyszenia, nie można uznać, aby w ramach przedmiotowej inwestycji nie przewidziano środków, które mogą ograniczyć oddziaływanie inwestycji – potencjalnie także w odniesieniu do chomika europejskiego.

Oceniając podnoszoną przez Stowarzyszenie konieczność wykonania dolnych przejść dla chomika europejskiego co 100-150 m wraz z konstrukcjami naprowadzającymi, zdaniem Sądu, Minister słusznie wskazał, że organ środowiskowy w postanowieniu uzgadniającym określił niezbędne środki ochronne względem chomika europejskiego, w przypadku wystąpienia tego gatunku na terenie objętym inwestycją. Organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie był uprawniony do oceny skuteczności przyjętych środków ochronnych. Zobowiązany był uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w przywołanym postanowieniu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej).

W ocenie Sądu, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji, mimo że jej przebieg narusza obowiązujące zakazy na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wyżyny [...] (wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...]). Choć § 3 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały przewiduje m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, to z ust. 2 tego paragrafu wynika, iż zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć, dla których ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody. Z rozstrzygnięć środowiskowych nie wynika zaś, by taki negatywny wpływ na ochronę przyrody występował w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia (str. 28 oraz 32-33 decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach).

Organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji miał obowiązek zbadania zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej. Słusznie uznał, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany był zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, określonymi w decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu uzgadniającym.

Zdaniem Sądu, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej przez brak zgodności pomiędzy zakresem decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, a zaskarżoną decyzją.

Decyzja RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdziła konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś inwestor przedłożył, wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 88 ust. 1a ustawy środowiskowej).

W ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko projektowanego odcinka trasy drogi [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] dostrzegł, że w wyniku doszczegółowienia zakresu prowadzonych prac zaszła konieczność wyjść czasowych i stałych poza linie rozgraniczające z etapu wydania decyzji środowiskowej. Jednak organ środowiskowy podkreślił, że przedstawiony w projekcie budowlanym oraz w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zakres przedmiotowej inwestycji mieści się w granicach działek objętych decyzją RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że inwestor zobowiązany był do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ przyjęcie projektu budowlanego spowodowało zmiany, które nie zostały ocenione na etapie decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji GDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszczała wprowadzanie zmian w projekcie inwestycji w trakcie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co zostało wykonane.

Odnosząc się do zjawiska określonego jako "salami slicing" (umyślne dzielenie planowanej inwestycji na części w celu ominięcia rygorów związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), to prawidłowa była ocena organu, że działania takiego inwestorowi nie można zarzucić.

Brak było również naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy przez nadanie decyzji Wojewody rygoru natychmiastowej wykonalności. Treść art. 17 ust. 1 specustawy stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Wskazywana przez inwestora m.in. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji oraz finansowanie inwestycji z funduszy europejskich, uzasadniały nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami K.p.a., a w uzasadnieniu decyzji szeroko ustosunkował się do zarzutów Stowarzyszenia.

Odnosząc się do wniosku o wystąpienie przez Sąd, na podstawie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, Sąd stwierdził, że brak było podstaw dla wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym sformułowanym w skardze. Pytanie prejudycjalne stanowi bowiem środek, który ma eliminować niezgodności między prawem krajowym, a prawem europejskim. Sąd na gruncie postępowania w przedmiotowej sprawie, niezgodności między prawem krajowym, a prawem europejskim nie dostrzegł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji , a także postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] uzgodnieniowego); oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto zawnioskowano, na podstawie art. 267 TFUE, o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: "Czy prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą w celu zakwestionowania materialnej legalności decyzji, działań lub zaniechań, przewidziane w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. i art. 11 ust. 1 pkt b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko stoi na przeszkodzie uznaniu za wymieniony w tych przepisach "innego niezależnego i bezstronnego organu ustanowionego ustawą" organu, który nie jest właściwy rzeczowo do dokonywania ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko?".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e i art. 11i ust. 1 specustawy w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji RP i art. 15 K.p.a. na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi Stowarzyszenia i pominięcia z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznania zarzutu oparcia tej decyzji na wadliwej wykładni art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji RP i art. 15 K.p.a., ograniczającej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności kognicję organu odwoławczego będącego organem administracji architektoniczno-budowlanej do rozpoznania środowiskowych aspektów sprawy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy i w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 2a oraz pkt 4-7a i 9 ustawy środowiskowej na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi Stowarzyszenia, podczas gdy decyzja Ministra z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymywała w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Wojewody, która opierała się na błędnych ustaleniach faktycznych o nieobecności siedlisk i populacji chomika europejskiego na analizowanym obszarze przedsięwzięcia, powziętych na podstawie wadliwej ocenie mocy dowodowej raportu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i będącej jego elementem inwentaryzacji przyrodniczej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego określenia w decyzji ZRiD warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie niezgodnego ze stanem rzeczywistym stanu faktycznego ustalonego w oparciu o wadliwą i niepełną ocenę zebranego w pełni materiału dowodowego, która nie została właściwie przedstawiona w uzasadnieniu decyzji;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy przez nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności związane z interesem społecznym (a w każdym razie, nie wyjaśniono szczegółowo i przekonywająco tych przesłanek), a także rażące przekroczenie granic uznania administracyjnego w tym zakresie.

Ponadto sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.

- art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, art. 4 ust. 6 Konwencji o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, która została otwarta do podpisu w dniu 19 listopada 1979 r. w Bernie, zwanej dalej "Konwencją Berneńską", i art. 12 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L.1992.206.7), zwanej dalej "Dyrektywą Siedliskową"), art. 46 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.), i § 6 ust. 1 pkt 1-3, 7-9 i ust. 2 rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183);

- art. 9 ust. 2 w zw. z art. 6 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 78 poz. 706), zwana dalej "Konwencją z Arhus) oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26), a także poprzez błędną ich wykładnię pozbawiającą organizacje ekologiczne prawa do zaskarżenia w pełnym zakresie rozstrzygnięć w sprawach, o których mowa w art. 6 Konwencji i art. 1 Dyrektywy 2011/92/UE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy rzeczywiście organ odwoławczy stanął na stanowisku, że weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe, dokonywana w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, sprowadza się do wykazania ewidentnych błędów, które powodowałyby, iż wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byłaby niezgodna z przepisami prawa. Taka jednak ocena organu odwoławczego wynikała z uwzględnienia ugruntowanego poglądu orzeczniczego NSA i WSA w Warszawie, zgodnie z którym zakresu kontroli postanowienia uzgodnieniowego dotyczącego ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przez organ odwoławczy administracji architektoniczno-budowlanej nie można utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Przy rozpatrywaniu omawianego zagadnienia prawnego ma znaczenie możliwość postawienia przez stronę decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia zarzutu. A mianowicie, czy ocena skutków wywieranych na środowisko została przeprowadzona nieprawidłowo. Ponadto ma też znaczenie uprawnienie do objęcia tejże decyzji z tego względu kontrolą sądu administracyjnego, która w sytuacji wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zostaje wdrożona na warunkach przewidzianych w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. W tej zaś sprawie realizację takiego uprawnienia skarżącemu Stowarzyszeniu zagwarantowano w postępowaniu odwoławczym, jak i przed Sądem Administracyjnym, ponieważ końcowo skarżące Stowarzyszenie skorzystało z przysługującego mu uprawnienia i sformułowało szereg zarzutów dotyczących oceny legalności postanowienia uzgadniającego, które wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej podlegały merytorycznej ocenie. Takiej ocenie nie przeczą więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e i art. 11i ust. 1 specustawy w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 78 Konstytucji RP i art. 15 K.p.a.; art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, art. 4 ust. 6 Konwencji Berneńskiej i art. 12 ust. 1 Dyrektywy Siedliskowej, art. 46 ustawy o ochronie przyrody i § 6 ust. 1 pkt 1-3, 7-9 i ust. 2 rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt; art. 9 ust. 2 w zw. z art. 6 Konwencji z Arhus oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE, które należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W sprawie wdrożono bowiem odpowiednie procedury, które służyły ocenie aspektów środowiskowych dotyczących ochrony chomika europejskiego, podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie, w szczególności w kontekście oceny legalności postanowienia uzgadniającego RDOŚ, która, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, została przeprowadzona przez organ odwoławczy, jak i Sąd Administracyjny. Te działania stanowiły, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przejaw właśnie realizacji ww. przepisów prawa europejskiego, z jednej strony, dających określonym podmiotom gwarancję skutecznego udziału w postępowaniu przez dokonanie stosownej wypowiedzi co do formułowanych zarzutów; z drugiej zaś – warunkujących realne zajęcie się ochroną środowiska, w tym przypadku podlegającego ścisłej ochronie chomika europejskiego (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2021 r., II OSK 337/21; z 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17). Ponadto wskazania wymaga, że przewidziane w art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus oraz art. 11 ust. 1 lit. b ww. dyrektywy z 2011 r. prawo dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem, to w obu tych przepisach chodzi o kontrolę sądową rozstrzygnięć administracyjnych, czyli kontrolę przeprowadzoną przez sąd lub inny organ odznaczający się cechami właściwymi dla sądu – niezależnością i bezstronnością, pozwalającymi uznać go za sąd w znaczeniu materialnym czy funkcjonalnym. Innymi słowy, nie dotyczą one w ogóle weryfikacji tych rozstrzygnięć w ramach postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego przed organem administracyjnym wyższej instancji. Dowodzi tego brzmienie art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus in fine oraz 11 ust. 4 ww. dyrektywy z 2011 r. W obu przypadkach zastrzeżono mianowicie, że przepisy te "nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych" (wedle urzędowego tekstu konwencji: "przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej"). Potwierdził to Trybunał w wyroku z dnia 15 października 2015 r. w sprawie Gruber, C-173/14, stwierdzając, że sens art. 11 ww. dyrektywy z 2011 r. polega na zapewnieniu podmiotowi prawa, w tym "stowarzyszeniu ochrony środowiska", możliwie szerokiego dostępu do kontroli sądowej i zapewnieniu, by kontrola ta dotyczyła zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod względem materialnym i formalnym w całości. Nie ulega wątpliwości, że w polskim porządku prawnym warunki te zostały zachowane (por. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 1674/21).

W tym zakresie Sąd I instancji ma rację, że, w odniesieniu do zarzutów sformułowanych przez skarżące Stowarzyszenie, organ odwoławczy je rozpoznał w zakresie aspektów związanych z ochroną środowiska (w tej sprawie co do objętego ścisłą ochroną chomika europejskiego). Organ odwoławczy doszedł bowiem do przekonania, że postanowienie uzgadniające nie narusza prawa. Według organu odwoławczego z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] w ramach dokonanych analiz wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony występujących w miejscu realizacji inwestycji gatunków zwierząt. W ocenie organu odwoławczego, w postanowieniu uzgadniającym w sposób prawidłowy zostały zdefiniowane warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska. Zdaniem Ministra, uzgodnienie takich właśnie warunków zapobiegnie występowaniu negatywnych oddziaływań na środowisko. Ponadto organ odwoławczy ocenił też poprawność wykonanego raportu oddziaływania na środowisko, stwierdzając, że nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej. Między innymi organ odwoławczy wziął pod uwagę szczegółowe ustalenia dokonane w sprawie, a mianowicie, że w trakcie obserwacji terenowych, prowadzonych od dnia marca 2017 r. do dnia stycznia 2018 r., obejmujących trasę projektowanej drogi [...] w buforze do 550 m po każdej stronie od osi projektowanej drogi, nie stwierdzono obecności chronionego chomika europejskiego. Powyższe dało organowi odwoławczemu podstawę do stwierdzenia, że podczas przeprowadzania przedmiotowej inwentaryzacji chomik nie występował na terenie przewidzianym pod inwestycję. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w oparciu o dane zgromadzone w trakcie inwentaryzacji przyrodniczej przeanalizowane zostały wszystkie możliwe oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, a ustalenia w tym zakresie zawarte zostały w raporcie do ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Z treści raportu wynika, że określono potencjalne zagrożenia dla – co wymaga podkreślenia występujących w zasięgu oddziaływania omawianej inwestycji – zwierząt, związane z realizacją i eksploatacją przedsięwzięcia w zakresie zmian podlegających ponownej ocenie, jak również zaproponowano szereg rozwiązań technicznych i organizacyjnych zarówno dla fazy realizacji, jak i dla fazy eksploatacji inwestycji, mających na celu minimalizację strat w środowisku. Organ odwoławczy – dysponując materiałem dowodowym, który dotyczył tej konkretnej inwestycji, tj. określonego przebiegu planowanej drogi – miał zatem podstawy do stwierdzenia, że brak jest podstaw do stwierdzenia uchybień procedury środowiskowej, która w ramach ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wypowiedzianą w tym zakresie ocenę skarżące Stowarzyszenie próbowało zaś podważyć jedynie przez sformułowanie zarzutów, które jednak nie zostały poparte stosownymi kontrdowodami, które można by uznać za skuteczne w kontrze do przeprowadzonego postępowania środowiskowego, ponownej oceny oddziaływania na środowisko, raportu oddziaływania na środowisko, postanowienia uzgadniającego, a co więcej obserwacji terenowych, które dotyczyły tego jak w rzeczywistości w terenie, w tym w ciągu przebiegu planowanej drogi, kształtuje się sytuacja związana z występowaniem chomika europejskiego. Wystarczającego kontrdowodu w tym zakresie nie może stanowić jedynie argumentacja Stowarzyszenia, która zbudowana jest nie wokół konkretnego dowodu, lecz – sformułowanych zarzutach, że błędne są ustalenia faktyczne – inwentaryzacja, i że organ prowadził postępowanie z założeniem jego ograniczonego charakteru, nie mając zamiaru dokonania rzeczywistej oceny zarzutów. Taka argumentacja bazuje wyłącznie na znanych i uwzględnionych w sprawie okolicznościach, że na terenie "[...]" występuje chomik europejski, co też w sprawie było przedmiotem ustaleń potwierdzających taki fakt. Uwzględniono też konieczność ochrony tego zwierzęcia. Jednak skarżące Stowarzyszenie nie wykazało aby chomik europejski występował w planowanym przebiegu drogi. Przeciwnego wniosku nie sposób wyprowadzić z samego twierdzenia, wskazującego na ciągłość zasiedlania danego terenu przez chomika. Przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przywołana przez skarżące Stowarzyszenie argumentacja mogła wyłącznie świadczyć o konieczności wyjaśnienia przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej kwestii związanych z ochroną chomika europejskiego, co końcowo doprowadziło do zajęcia się przez organy tą kwestią, począwszy od ustalenia rzeczywistej sytuacji w terenie, kończąc na przyjętych wymogach środowiskowych, które były bezpośrednio nakierowane na wdrożenie działań mających na celu ochronę chomika europejskiego. Nie jest więc w wymiarze prawnym skuteczne twierdzenie, że skoro Stowarzyszenie przedstawiło w postępowaniu dowody świadczące o zasiedlaniu terenu przedsięwzięcia przez chomika europejskiego (Atlas Ssaków Polski, stanowiska Międzynarodowej Grupy Roboczej ds. Chomika Europejskiego), to organ nie mógł ich pominąć poprzez proste odwołanie się do odmiennych ustaleń w raporcie. Ogólne informacje serwowane przez Stowarzyszenie nijak przystają bowiem do tego, że decyzja administracyjna dotyczy konkretnej sprawy i nie wystarczy już przy rozpatrywaniu zagadnienia dotyczącego ochrony chomika europejskiego poprzestać na ogólnych opracowaniach, lecz wymagane jest wykazanie jak ten problem kształtuje się w okolicznościach konkretnej sprawy. Stąd w sprawie trafnie oceniono, że jedyną możliwością zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń byłoby przedstawienie miarodajnego kontrdowodu, co właśnie mieści się w obowiązującej zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej przez art. 80 K.p.a., jak i zasady prawdy obiektywnej wywodzonej z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Co też symptomatyczne, skarżące Stowarzyszenie samo przyznało w skardze kasacyjnej, że jego argumentacja nie tyle potwierdzała wadliwość dokonanych w sprawie ustaleń, co wyłącznie wskazywało, że istniało wysokie prawdopodobieństwo wadliwości raportu i inwentaryzacji przyrodniczej w zakresie ustaleń co do braku występowania na obszarze inwestycji siedlisk i populacji chomika europejskiego. Nie jest to zatem argumentowanie, które mogłoby potwierdzać, że Sąd I instancji wadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji oraz zagadnienia środowiskowe wynikające m.in. z postanowienia uzgadniającego RDOŚ. W konsekwencji, w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, że organ odwoławczy rozważał zarzuty dotyczące postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, ale nie stwierdził w nim błędów, mających wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w skardze kasacyjnej nie wykazano, że chomik występuje w ciągu planowanej drogi, jak i w pasie 550 m od osi tej drogi. Tym samym nie potwierdziły się twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia, że zastosowane rozwiązania projektowe przyjęte w zaskarżonej decyzji nie są miarodajne do stwierdzenia, iż gwarantują bezkolizyjne przemieszczanie się zwierząt na odcinku realizowanej inwestycji. Skarżące Stowarzyszenie nie wykazało bowiem istotnego elementu, tj. związku przyczynowego pomiędzy występowaniem chomika, a przyjętymi rozwiązaniami technicznymi. Te bowiem uwzględniały w każdym elemencie ustalone dla tej inwestycji wymogi środowiskowe, w tym m.in. zaplanowanie w ciągu projektowanej drogi 8 przejść dla zwierząt, z czego 5 to przejścia dla dużych i średnich zwierząt, przydatnych również dla małych zwierząt oraz przepusty dla płazów. Ma więc rację Sąd I instancji, że wbrew zarzutom Stowarzyszenia, nie można uznać, aby w ramach przedmiotowej inwestycji nie przewidziano środków, które mogą ograniczyć oddziaływanie inwestycji – potencjalnie także w odniesieniu do chomika europejskiego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy i w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 2a oraz pkt 4-7a i 9 ustawy środowiskowej – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie wykazano aby w sprawie doszło do nieprawidłowego określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, jak i tego, że doszło do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie niezgodnego ze stanem rzeczywistym stanu faktycznego ustalonego w oparciu o wadliwą i niepełną ocenę zebranego w pełni materiału dowodowego.

W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z wnioskowanym przez skarżące Stowarzyszenie pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Przechodząc zaś do oceny ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia przedmiotowa sprawa to doskonały przykład do zastosowania instytucji prawnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Budowa dróg publicznych, a w szczególności dróg ekspresowych stanowi niewątpliwie jej realizację w interesie społecznym. Tym bardziej gdy mamy do czynienia z istotnym połączeniem drogowym [...], a więc łączącym skrajne części kraju w układzie północ południe. W tym zakresie nie znajduje potwierdzenia argumentacja Stowarzyszenia, że w sprawie nie wyjaśniono szczegółowo i przekonywająco przesłanek przemawiających za zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym bowiem zakresie nie dość, że organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił prawne aspekty dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności, to realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji oraz finansowanie inwestycji z funduszy europejskich, uzasadniają nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak argumentował organ odwoławczy, tak opisany i zakładany cel realizowanej inwestycji może być uznany za interes społeczny i gospodarczy, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie Wojewoda nie naruszył granic uznania przy orzekaniu o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W sprawie trafnie więc oceniono, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy dróg ekspresowych, są powszechnie znane i jako takie nie wymagają dowodu. Dlatego zasługuje na akceptację ocena Sądu I instancji, który stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Uzupełniająco należy wskazać, że literalna wykładnia wskazanej normy specustawy wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne gdy właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczegółowych kryteriów dla takiej oceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w niniejszej sprawie kryteria oceny były wystarczające, bo w głównej mierze determinowane potrzebą rozwoju sieci dróg ekspresowych w Polsce. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.