Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 255/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: aet. 19 ust.1, 4 i 5 pkt 1-9
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łapach z dnia 24 stycznia 2020 r. Nr XVIII/145/20 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łapy I. Stwierdza nieważność § 4 pkt 1 litera "b" i § 5 pkt 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łapy, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały II. Oddala skargę w pozostałym zakresie


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwalę nr XVIII/145/20 Rady Miejskiej w Ł. z 24 stycznia 2020r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ł. w zakresie obejmującym:

1) § 4 pkt 1 lit. b, dotyczący obowiązku przedsiębiorstwa dostarczania wody o odpowiedniej jakości;

2) § 20 stanowiący, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na mocy umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą Ł.;

3) § 5 pkt 4 według którego odbiorca usług ma obowiązek prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia wodomierza głównego, wodomierza dodatkowego, wodomierza (łącznie ze studzienką), wodomierza własnego oraz urządzenia pomiarowego, a także zapewnienia łatwego dostępu do tych urządzeń.

Prokurator zarzucił uchwale:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej "u.z.z.w", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 4 pkt 1 lit. b regulaminu, minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym, z jednoczesnym odesłaniem do przepisów wydanych na podstawie art. 13 ustawy;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w poprzez wskazanie w treści § 20, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą Ł., podczas gdy rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać, brak jest bowiem podstaw prawnych, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym;

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 3 u.z.z.w., art. 19 ust. 5 u.z.z.w., art. 6 ust. 3 u.z.z.w. i art. 353 (ze znaczkiem 1) K.c. z uwagi na przerzucenie w § 5 pkt 4 na odbiorcę usług obowiązku prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia wodomierza głównego, wodomierza dodatkowego, wodomierza (łącznie ze studzienką), wodomierza własnego oraz urządzenia pomiarowego, a także zapewnienia łatwego dostępu do tych urządzeń, zaś w myśl ustawy koszty utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne a także ze względu na wykroczenie przez powołany przepis regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu, który to przepis nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorcę usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 pkt 1 lit. b, § 20 i § 5 pkt 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ł. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że określenie w regulaminie jakości wody poprzez odwołanie się do przepisów regulujących wymagania co do wody wystraczającej do "spożycia przez ludzi, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w." jednoznacznie reguluje parametry, jakie woda dostarczana przez przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne ma spełniać. Nadmienił, że przedsiębiorstwo wodociągowe może dostarczać wodę o lepszej jakości niż poziom minimalny, tak długo jednak, jak woda dostarczana przez zakład wodociągowy będzie spełniała minimalne kryteria, dyspozycja z Regulaminu będzie wypełniona. Zwrócił uwagę na stanowisko przedstawicieli doktryny zbędności określania w regulaminie minimalnego poziomu usług, wynikającego z ustawy. Burmistrz stwierdził, że zapisy § 20 – 22 Regulaminu zostały poświęcone regulacji dotyczącej warunków dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe a obowiązek ustalenia w Regulaminie warunków dostarczania wody na takie cele wynika z ustawy. Nadmienił, że nawet przy założeniu zbędności takiego zapisu, nie można mu przypisać charakteru istotnego naruszenia prawa, powodującego nieważność uchwały. Zdaniem Burmistrza regulacja § 5 pkt 4 Regulaminu nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego albowiem wyliczenie w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. spraw przekazanych radom gmin do objęcia regulaminem, nie ma charakteru zamkniętego gdyż przepis określa jedynie minimalny zakres Regulaminu. Podnosząc powyższe Burmistrz nawiązał do poglądu wyrażonego wyrokiem WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 20/07. Zapis § 5 pkt 4 Regulaminu nie narusza też treści art. 15 ust. 3 u.z.z.w. gdyż przepis ten stanowi jedynie o obowiązku ponoszenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne kosztów utrzymania wodomierza głównego a czym innym niż utrzymanie jest kwestia zabezpieczenia przed uszkodzeniem wodomierza głównego znajdującego się bezpośrednio na nieruchomości odbiorcy. Burmistrz nawiązał do stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu tj. Komentarzu do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odnośnie rozumienia art. 6 ust. 3 ustawy i końcowo powołując się na stanowisko NSA zawarte w wyroku o sygn. I OSK 124/17 stwierdził, że bark oczywistości i jednoznaczności naruszenia kwestionowanymi zapisami norm prawnych, nie pozwala ich uznać za sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 kwietnia 2021r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 13 maja 2021r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.). Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie. Należy zaznaczyć, że na dzień orzekania nadal stanem epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest całe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (vide: paragraf 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz.861 ze zm.)

Skarga jest zasadna w części obejmującej żądanie stwierdzenia nieważności paragrafu 4 pkt 1 litera "b" oraz paragrafu 5 pkt 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ł., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie powyższej oceny stanowi następująca argumentacja.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a.

Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020r., poz. 2028), dalej określanej jako u.z.z.w.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 5 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis art. 19 u.z.z.w. określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Reasumując, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Z naruszeniem pomijającym delegację ustawową mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały w odniesieniu do paragrafu 4 pkt 1 litera "b" Regulaminu, który nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody. Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, obejmuje wskazanie konkretnych paramentów usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw i jakość wody. Kwestionowany zapis określając minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody nie określił parametru jakości wody odsyłając w tym zakresie do przepisów wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że takie odesłanie jest niewystarczające albowiem przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. wyznaczają wprawdzie minimalny poziom świadczonych usług, ale nie oznacza to, że na terenie danej gminy jakość dostarczanej wody musi być równa co najmniej minimalnym wskaźnikom z rozporządzenia albowiem dana gmina może wprowadzić zaostrzone wymagania jakościowe dla wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo na terenie obowiązywania swojego regulaminu. Woda pobierana z rożnych ujęć może posiadać inne parametry niż wynikające z Rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanego na podstawie delegacji z art. 13 u.z.z.w. a brak określenia w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego parametru jakościowego wody czyni możliwość złożenie przez odbiorcę reklamacji usługi utrudnioną a nawet iluzoryczną. Konieczność posługiwania się w gminnych regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków parametrami określającymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie (vide, między innymi, wyroki NSA o sygn. II OSK 2033/06 i II OSK 536/20 a także wojewódzkich sądów administracyjnych o sygn. I SA/Op 364/19, II SA/Sz 929/16, II SA/Bd 1256/17, II SA/Bk 152/21). Dostrzeżone naruszenie zapisem paragrafu 4 pkt 1 litera "b" Regulaminu normy prawa określonej art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., istotne z uwagi na wprost wynikający z normy delegacyjnej obowiązek określenia minimalnego poziomu usług na terenie danej gminy, skutkował stwierdzeniem nieważności paragrafu 4 pkt 1 litera "b" Regulaminu.

Sąd zgodził się także z zarzutem Prokuratora istotnego naruszenia prawa zapisem paragrafu 5 pkt 4 Regulaminu. Kwestionowany zapis nałożył na odbiorcę usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia wodomierza głównego, wodomierza dodatkowego, wodomierza (łącznie ze studzienką), wodomierza własnego oraz urządzenia pomiarowego, a także zapewnienia łatwego dostępu do tych urządzeń. Obowiązki powyższe jako dotyczące określanych umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków praw i obowiązków stron umowy (odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) wykraczają poza zakres upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulamin określa wyłącznie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (vide: art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.) natomiast prawa i obowiązki stron umów określają postanowienia umowne (vide: art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w). Kwestionowany zapis paragrafu 5 pkt 4 Regulaminu wkracza więc w treść umowy, co jest niedopuszczalne. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do obowiązku utrzymania przez odbiorcę usług wodomierza głównego, czyni to wbrew ustawowej regulacji, zgodnie z którą odpowiedzialność za utrzymanie wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne (vide: art. 15 ust. 3 u.z.z.w.) Określenie powyższych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, CBOSA, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, CBOSA, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, Lex nr 418151).

Natomiast kwestionowany paragraf 20 Regulaminu nie stanowi, zdaniem sądu, naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Zamieszczony został w rozdziale 10 poświęconym określeniu warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, który to rozdział tworzą trzy paragrafy: 20, 21 i 22. Kwestionowany paragraf 20 stanowi, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą Ł. Zapis paragrafu 21 stanowi zaś, że prawo do pobierania wody na cele przeciwpożarowe z sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego posiadają wyłącznie jednostki straży pożarnej. Natomiast paragraf 22 stanowi, że ilość wody pobieranej na cele przeciwpożarowe wraz z określeniem miejsca i dat poboru określają kwartalne pisemne informacje składane przez Dowódcę Jednostki Ratowniczo- Gaśniczej Nr [...] w Ł., które stanowią podstawę do rozliczeń za pobraną wodę pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym, a Gminą Ł.

Niewątpliwie zatem Regulamin określił w towarzyszących kwestionowanemu paragrafowi 20, paragrafach 21 i 22, warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe wskazując jakie podmioty mają prawo do pobierania wody na cele przeciwpożarowe, skąd woda na cele przeciwpożarowe będzie pobierana oraz jaki dokument będzie potwierdzał ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe. Dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe odnosi się do sytuacji, w której odbiorcą usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest gmina, dla której ochrona przeciwpożarowa jest zadaniem własnym (vide: art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle zaś przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, dostarczanie wody odbiorcom usług następuje na podstawie umów zawieranych przez nich z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Odbiorcą usług w świetle art. 2 pkt 3 u.z.z.w. jest bowiem każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Odesłanie do postanowień umownych między dostawcą usługi dostarczania wody na cele przeciwpożarowe a odbiorcą tejże usługi przy jednoczesnym określeniu w Regulaminie podstawowych warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, nie świadczy o wadliwości kwestionowanego zapisu Regulaminu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 i 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)