Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2216/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzs[4] ust. 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 27a ust. 1; art. 27b ust. 1 pkt 1, ust. 1c, ust. 1f, ust. 1d;
journal: Dz.U. 2016 poz 2145
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.
article: art. 21 § 1 pkt 2; art. 47 § 2;
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 60 pkt 7; art. 61 ust. 1 pkt 1; 67 ust. 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 133 § 1; art. 106 § 3; art. 134 § 1; art. 145.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1; art. 78 § 1 i art. 107 § 3.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] i [...] S.A S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty ważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] lipca 2020 r., [...], którą Minister utrzymał swoją własną decyzję z [...] lutego 2020 r., [...] stwierdzającą utratę ważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r., nr [...],[...] o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]" (dalej: "przedsięwzięcie"), wydanej na rzecz [...] S.A. S.K.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 2013 r., nr [...],[...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. W dniu [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał, na wniosek skarżącej, decyzję nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia.

II.1.2. W piśmie z 10 grudnia 2012 r. (data wpływu: 13 grudnia 2012 r.) skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję Nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Nr [...], z [...] listopada 2012 r., [...]. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 8 maja 2013 r.

II.1.3. Wobec faktu, iż decyzja nr [...] wydana w I instancji oraz decyzja nr [...] wydana w II instancji, zostały podpisane przez tę samą osobę, organ w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał postanowienie, znak: [...], w którym wznowił z urzędu postępowanie w zakresie wniosku o wydanie pozwolenia dla przedsięwzięcia.

II.1.3. W piśmie z 23 sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania wznowieniowego. Postanowieniem z [...] września 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie. W piśmie z 26 września 2016 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ, postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...] podjął zawieszone postępowanie. Postanowieniem z [...] października 2017 r., znak: [...], organ zawiesił postępowanie z uwagi na przystąpienie do opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich.

II.1.4. Pismem z 18 września 2018 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r., nr [...],[...], utrzymującej w mocy decyzję z [...] listopada 2012 r., nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia, wskazując, że podpis na decyzji pracownika podlegającego wyłączeniu, stanowi podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...] Minister wydał decyzję, w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została utrzymana w mocy decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]. Skarga spółki na tę decyzję Ministra została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 2 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 1651/19, CBOSA (orzeczenie nieprawomocne).

II.1.5. Organ postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak: [...] podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe, z powodu konieczności stwierdzenia utraty ważności pozwolenia dla przedsięwzięcia i tym samym umorzenia postępowania wznowieniowego.

II.2. Minister decyzją z [...] lutego 2020 r., [...] stwierdził utratę ważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r., nr [...],[...] o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 2013 r., nr [...],[...]. Organ, argumentując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że z dniem wydania decyzji nr [...], znak: [...], decyzja o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia, stała się ostateczna. Organ zważył, że w dacie uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu oraz w dacie upływu terminu do wniesienia opłaty za wydane pozwolenie, przepis art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. poz. 1502, z późn. zm.; zmiana dodana w Dz. U. z 2011 poz. 778, art. 1 pkt. 3 lit. a; dalej: "ustawa" lub "ustawa o obszarach") brzmiał: "1. Za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, art. 23a i ad. 26, organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych, określonych w art. 55, a jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b. Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia, a dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób: 1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna (...),". Idąc dalej, Minister zauważył, że opłata w wysokości równowartości 300 jednostek obliczeniowych (SDR), została uiszczona zgodnie z wezwaniem z [...] października 2012 r., znak: [...]. Natomiast, jak zwrócił uwagę Minister, pierwsza rata dodatkowej opłaty, w wysokości 10% z 1% wartości przedsięwzięcia, nie została uiszczona w terminie wynikającym z ustawy, co zgodnie z treścią art. 27b ust. 1f ustawy - "w przypadku niewniesienia opłat, o których mowa w ust. 1, we wskazanych terminach, organ właściwy do wydania pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, albo uzgodnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, utratę ważności pozwolenia albo uzgodnienia. Przepisy art. 23 ust. 6e i 6f stosuje się odpowiednio.". W rezultacie, Minister uznał, iż jest zobowiązany zastosować przepis art. 27b ust. 1f ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania niniejszej decyzji, ponieważ ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1642; dalej: "ustawa nowelizująca"), w której dokonano zmiany brzmienia przepisu art. 27b ust. 1f w stosunku do brzmienia obowiązującego w dacie uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu dla przedsięwzięcia, nie zawiera przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Niemniej jednak, w ocenie Ministra zmiana brzmienia art. 27b ust. 1f ustawy w niniejszej sprawie nie jest istotna i nawet gdyby ustawa zmieniająca zawierała taki przepis przejściowy, nie zmieniłoby to rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżącej dotyczącego wezwania spółki przez organ do uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej, jako czynności niezbędnej do powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty przez skarżącą, Minister wskazał, że w piśmie z 22 października 2018 r. (data wpływu do urzędu: 26 października 2018 r ), stanowiącym uzupełnienie ww. wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji, skarżąca podniosła, że przepis art. 27b ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 kwietnia 2013 r., poprzez użycie w nim zwrotu "opłatę (...) pobiera się", nakazywał wezwanie przez organ beneficjenta pozwolenia do dokonania tej opłaty. Skoro zatem organ nie dokonał tego wezwania, skarżący nie mógł uiścić opłaty. Dodatkowo skarżący podniósł, że decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy była oczywiście wadliwa i uiszczenie opłaty w wysokości 10% z 1% wartości przedsięwzięcia stanowiło zbyt duże ryzyko dla inwestora. W tym kontekście, Minister wskazał, że termin do wniesienia opłaty, a także jej wysokość, zostały ściśle określone w art. 27b ust. 1 ustawy. Ponadto w decyzji z [...] listopada 2012 r., nr [...], znak: [...], skarżąca została pouczona o obowiązku dokonania opłaty, a decyzja z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...], zawierała wzmiankę o jej ostateczności. Samo użycie w przepisie art. 27b ust. 1 ustawy zwrotu "pobiera się" nie może stanowić podstawy do uznania, że organ był zobowiązany wezwać do uiszczenia opłaty, ponieważ termin jej dokonania jest określony jednoznacznie w przepisie. Inaczej przedstawiała się sytuacja opłaty za wydanie pozwolenia w wysokości 300 SDR. W tym przypadku skarżąca była w niepewności co do terminu w jakim należy wnieść opłatę, ponieważ przepis wskazywał, że pobiera się ją "przed wydaniem pozwolenia". W opinii Ministra, skarżąca nie mogła przewidzieć kiedy dokładnie nastąpi wydanie pozwolenia, zatem w tym przypadku konieczne było wezwanie jej do dokonania tej opłaty, co w niniejszej sprawie organ uczynił w piśmie z [...] października 2012 r., znak: [...]. Kończąc, Minister wskazał, że z punktu widzenia przepisu art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy, dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia pierwszej raty dodatkowej opłaty istotna jest wyłącznie ostateczność decyzji o pozwoleniu, dlatego zobligowany był orzec o wygaśnięciu przedmiotowych decyzji.

II.3. W dniu 25 marca 2020 r. do Ministra, wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydana została decyzja Ministra z [...] lutego 2020 r., znak: [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji, podnosząc jednocześnie następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 27 b ust. 1f w związku z art. 27b ust. 1 ustawy, poprzez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu z dnia wydania decyzji, a nie w brzmieniu obowiązującym w czasie uostatecznienia się pozwolenia;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 27b ust. 1f w związku z art. 27b ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie uostatecznienia się pozwolenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zwrot użyty w tym przepisie - "pobiera się" opłatę, nie stanowi o obowiązku organu wezwania beneficjenta pozwolenia do wniesienia dodatkowej opłaty oraz jej obliczenia;

3. naruszenie prawa materialnego - art. 27b ust. 1f w związku z art. 60 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 21 § 1 pkt 2 i art. 23 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, przez ich niezastosowanie do ustalenia momentu powstania zobowiązania podatkowego, oszacowania wysokości i poboru opłaty dodatkowej oraz terminu jej wniesienia;

4. naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 § 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie i przyjęcie w przypadku pozwolenia innej praktyki niż zwykle przyjęta przez organ w takich samych sprawach;

5. naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 7a § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie skarżącej uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, nie ma innych stron postępowania oraz rozstrzygnięcie nie dotyczy interesu innych stron, a mimo tego wątpliwości dotyczące treści normy prawnej art. 27b ust. 1 nie zostały rozstrzygnięte na korzyść spółki;

6. naruszenie przepisu prawa procesowego - art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia utraty ważności pozwolenia oraz brak umożliwienia zapoznania się aktami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

II.3. Minister decyzją z [...] lipca 2020 r., [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2020 r., [...]. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, Minister wskazał, że w decyzji wydanej w I instancji, prawidłowo została przywołana podstawa prawna. Organ ma obowiązek przywołania w decyzji podstawy prawnej obowiązującej w dniu orzekania. Zdaniem Ministra, rację ma skarżąca, twierdząc, że zdarzenia, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, zaistniały pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Jednak organ nie może przywołać, jako podstawy prawnej decyzji, przepisu ustawy, którego już nie ma - mocą ustawy nowelizującej. Zmiana treści przepisu art. 27b ust. 1f ustawy w niniejszej sprawie nie jest istotna, zatem nie może być w tym przypadku mowy o naruszeniu praw skarżącej z tytułu przywołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów ustawy w obowiązującym brzmieniu. Zmiana brzmienia tego przepisu była związana ze zmianą sposobu wnoszenia opłaty za wydanie wszystkich pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń oraz kabli i rurociągów w polskich obszarach morskich (1500 zł płatne po wydaniu pozwolenia zamiast 300 SDR płatnych przed wydaniem pozwolenia) i nie dotyczy sfery praw lub obowiązków skarżącej. Minister wskazał również, że przepis art. 27b ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu uostatecznienia się pozwolenia, zawiera dwie normy prawne. Pierwsza norma dotyczy opłaty za wydanie jakiegokolwiek pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepis zawierający tę normę brzmi: "Za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, art. 23a i art, 26, organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych, określonych w art. 55 [ustawy] (...). Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia (...)." Oznacza to, że organ - minister właściwy do spraw gospodarki morskiej, przed wydaniem pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, zobowiązany był do pobrania opłaty za to pozwolenie. Wysokość tej opłaty była określona w ustawie jako równowartość 300 jednostek obliczeniowych, zwanych Specjalnym Prawem Ciągnienia (SDR), określnych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Norma prawna, zawarta w przepisie art. 27b ust. 1 ustawy, dotycząca opłaty dodatkowej za wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w wyłącznej strefie ekonomicznej, brzmi "...jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b (...) dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób: 1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna (...)". W rezultacie, Minister uznał, iż wysokość tej opłaty oraz termin na jej dokonanie, wynika z ustawy. W rozpatrywanej sprawie istotna jest część przepisu odnosząca się do pierwszej raty opłaty dodatkowej - wynosi ona 1 promil wartości przedsięwzięcia. Wartość przedsięwzięcia określana jest przez inwestora we wniosku, zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy, a zgodnie z art. 27b ust. 1b ustawy "wartość planowanego przedsięwzięcia oblicza się na potrzebę dodatkowej opłaty, o której mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1.". Minister wskazał zatem, że termin na dokonanie pierwszej raty opłaty dodatkowej to 90 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu. W przypadku pierwszej raty opłaty dodatkowej, nie występują po stronie inwestora żadne niewiadome dotyczące tej opłaty. W rozpatrywanej sprawie, skarżąca została dodatkowo pouczona o obowiązku zapłaty w decyzji nr [...] z [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Organ zwrócił uwagę, że z przywołanego przepisu nie da się wywieźć obowiązku organu do wysłania wezwania do zapłaty do inwestora, a tym bardziej nie da się wywnioskować, że to wezwanie do zapłaty jest konieczne do powstania obowiązku zapłaty. W ocenie Ministra, taka interpretacja jest sprzeczna z literalnym brzmieniem ustawy. Organ zwrócił uwagę, że niezależnie od przyjętej koncepcji charakteru opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 27b ustawy, przepisy ustawy są przepisami szczególnymi i w sposób kompleksowy określają wysokość opłaty oraz termin na jej dokonanie. Zdaniem Ministra, z przepisu art. 27b ustawy nie da się także wywnioskować obowiązku wydania przez organ decyzji dotyczącej pobrania opłaty dodatkowej. Tym bardziej, że ustawa o obszarach morskich przewiduje wydanie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość trzeciej i czwartej raty opłaty dodatkowej - a w przypadku dwóch pierwszych rat brak jest takiej regulacji. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - Dz. U. z 2019 r., poz. 900, z póżn. zm.; "dalej: "o.p"). Jest to inny przypadek powstania zobowiązania podatkowego niż doręczenie decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Ustawa nie nakłada obowiązku ustalania zobowiązania podatkowego po stronie organu administracji w przypadku dwóch pierwszych rat opłaty dodatkowej. Nie będzie miał zatem zastosowania w tym przypadku także art. 47 § 1 o.p., zgodnie z którym termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W ocenie Ministra, rozstrzygnięcie w sprawie wysokości i sposobu uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej nie mogło nastąpić także w oparciu o art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 7 i w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, z póżn. zm.; dalej: "u.f.p). Art. 27b ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych. Przepis ten w wyczerpujący sposób określa wysokość i termin zapłaty dwóch pierwszych rat opłaty dodatkowej i w przypadku dwóch pierwszych rat nie przewiduje wydania przez organ decyzji administracyjnej (decyzję organ wydaje tylko w przypadku trzeciej i czwartej raty opłaty dodatkowej). Minister podniósł, że w niniejszej sprawie skarżąca nie otrzymała wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej, jednak jak zostało wskazane wyżej, organ nie miał obowiązku wysłania takiego wezwania i nie stanowiło ono podstawy do wniesienia opłaty dodatkowej, gdyż ten obowiązek ciążący na skarżącej, jak wskazano powyżej, wynikał wprost z przepisów prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że spółka o konieczności uiszczenia opłaty i podstawie tego obowiązku została poinformowana wprost w treści decyzji. Wezwania do zapłaty, które skarżąca powołuje jako dowody w sprawie, były pismami informującymi o zbliżającym się terminie zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej i wysokości opłaty, ale ich doręczenie nie rodziło żadnych skutków prawnych i nie stanowiło podstawy do wniesienia opłaty. Nie można zatem w tym przypadku mówić o praktyce organu - nie były to bowiem rozstrzygnięcia, a jedynie pisma procesowe. Minister zaznaczył, iż w żadnym z wezwań nie dokonywał szacowania wartości przedsięwzięcia i co za tym idzie wysokości pierwszej raty opłaty dodatkowej. Wartość przedsięwzięcia jest określana przez inwestora we wniosku o wydanie pozwolenia - jest to element konieczny do skutecznego złożenia wniosku, zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy. W niniejszej sprawie spółka określiła wartość przedsięwzięcia i to ta wartość stanowi podstawę do wyliczenia wysokości opłaty dodatkowej. Spółka zatem posiadała wszelkie dane do wniesienia opłaty w należytej wysokości i powinna ją wnieść bez wezwania, ponieważ taki obowiązek wynika wprost z ustawy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej, zawartej w art. 27b ust. 1 i 1b ustawy. Jasne jest na podstawie przywołanych przepisów, kiedy obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej powstał, znana jest jej wysokość oraz termin na uiszczenie. W związku z tym nie ma potrzeby rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej. Zasada "przyjaznej interpretacji przepisów" (in dubio pro libertate) - art. 7a § 1 k.p.a., służy ograniczeniu ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów. Wprowadzona zasada dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Zasada in dubio pro libertate może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Minister zwrócił uwagę, że sprawa, w której wydano pozwolenie, a następnie decyzję stwierdzającą utratę jej ważności, toczy się od 2012 roku. W kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie zgromadzono nowego materiału dowodowego od 16 maja 2013 r., tj. od dnia otrzymania zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą pozwolenia (decyzji w II instancji). Minister wskazał, że spółka wielokrotnie miała możliwość przeglądania akt oraz wypowiedzenia się w sprawie i to czyniła. Z niniejszą sprawą powiązana jest sprawa z wniosku spółki o stwierdzenie nieważności pozwolenia. Już w tamtym postępowaniu, skarżąca podnosiła kwestie związane z brakiem wniesienia przez nią pierwszej raty opłaty dodatkowej. Minister zwrócił również uwagę, że postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak: [...], organ podjął zawieszone postępowanie, wskazując w nim powód tego podjęcia - konieczność stwierdzania utraty ważności pozwolenia. Spółka otrzymała to postanowienie e-mailem [...] lutego 2020 r. Minister stwierdził zatem, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Nawet jednak gdyby przyjąć, że ten czynny udział został ograniczony, to nie miało to istotnego wpływu na wynik postępowania. Potwierdza to fakt, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sporządzonym starannie i drobiazgowo, w oparciu o wnikliwą analizę przepisów prawa, nie znalazły się w ocenie organu dowody ani twierdzenia, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. To samo dotyczy bardzo obszernego, ale jedynie objętościowo, a nie treściowo, stanowiska podsumowującego spółki z dnia 5 czerwca 2020 r. Kończąc, Minister stwierdził, że sprawa interesu społecznego w utrzymaniu ważności pozwolenia nie może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu. W kwestii stwierdzenia, czy pozwolenie zostało należycie opłacone czy nie, organ nie ma żadnych uprawnień do ważenia interesu strony czy stron postępowania, interesu społecznego, brania pod uwagę jakichkolwiek innych klauzul generalnych, polityk energetycznych lub środowiskowych na poziomie krajowym czy europejskim. Stwierdzenie, że pozwolenie nie zostało prawidłowo opłacone, jest wynikiem ustalenia, że decyzja o pozwoleniu została skarżącej prawidłowo doręczona, stała się ostateczna oraz bezskutecznie upłynął określony w ustawie termin na wniesienie pierwszej raty opłaty dodatkowej. Zatem postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie może dotyczyć wyłącznie kwestii formalnych związanych z realizacją obowiązku zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej w związku z wydaniem pozwolenia. Branie innych kwestii pod uwagę przez organ w niniejszej sprawie byłoby naruszeniem praworządności i stanowiłoby dyskryminację wszystkich tych podmiotów, które utraciły analogiczne pozwolenia w wyniku braku uiszczenia pierwszej raty opłaty dodatkowej. Organ podniósł, że wziął pod uwagę wskazany przez skarżącą dokument - odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej ze stycznia 2017 r., w której Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wskazało, że termin na wniesienie pierwszej raty opłaty dodatkowej nie zaczął biec w przypadku pozwolenia. Informacja została udzielona według wiedzy organu na tamten czas. Organ wielokrotnie w postępowaniach dotyczących pozwolenia wskazywał, że to ponowna analiza akt postępowania doprowadziła do ujawnienia uchybienia w postaci braku wniesienia wymaganej pierwszej raty opłaty dodatkowej. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej o potrzebie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej. Interpretacja indywidualna została wydana w decyzji z [...] czerwca 2020 r. i doręczona skarżącej 15 lipca 2020 r. Organ nie uznaje tamtej sprawy za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparte jest na literalnej wykładni przepisów i nie występują w tym względzie wymagające wyjaśnienia wątpliwości.

III.1. Pismem z 11 września 2020 r. skarżąca reprezentowana przez adwokata wywiodła skargę na decyzję Ministra z [...] lipca 2020 r., [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. naruszenie art. 7. 77 § 1. 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie wszystkich wniosków dowodowych skarżącej w rozpoznaniu sprawy, a przez to błędne ustalenie stanu faktycznego, to jest zaprzeczenie, że przyjętą przez organ interpretacją art. 27b ust. 1 ustawy oraz utrwalona praktyką Organu było wysyłanie wezwań do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy, która to opłata dodatkowa należna jest w ratach za wydanie pozwolenia na wznoszenie i wy korzystanie sztucznych wysp. konstrukcji i urządzeń morskich w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej. Organ niezgodnie ze stanem faktycznym zaprzeczył, aby każdemu innemu uprawnionemu z pozwolenia (z wyjątkiem skarżącej) wysłano wezwanie do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej, która powinna być zapłacona w terminie 90 dni od dnia, w którym dane pozwolenie stało się ostateczne, a które to wezwania do zapłaty zawierały wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, jednak wedle organu nie zostały one wysłane do uprawnionych z pozwolenia a nawet jeżeli zostały wysłane, to "nie były to bowiem rozstrzygnięcia, a jedynie pisma procesowe", co miało taki wpływ na wynik sprawy, że organ błędnie ustalił stan faktyczny poprzez złe ustalenie przyjętej praktyki organu w kontekście stosowania art. 27b ust. 1 ustawy w brzmieniu z dnia 8 maja 2013 r. w którym to dniu pozwolenia zostały doręczone skarżącej i stały się ostateczne, oraz w terminie upływu okresu 90 dni po tym dniu i źle zastosował prawo materialne opisane poniżej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym im ustawą nowelizującą poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć art. 27b ust. 1 ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji, co powoduje, że art. 27 ust. 1f ustawy nie powinien znaleźć zastosowania;

3.naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27b ust. 1f w zw. z art. 27b ust. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że użyty w art. 27b ust. 1 zwrot "organ pobiera" i "pobiera się" w stosunku do opłaty dodatkowej oznaczają, zdaniem organu, że skarżąca sama winna obliczyć i wnieść pierwszą ratę opłaty dodatkowej (w wysokości 10% z 1% wartości inwestycji ustalonej według cen rynkowych), podczas gdy zarówno wykładnia literalna treść art. 27b ust. 1b jak i praktyka organu wskazują, że obliczenie i pobranie przez organ tej opłaty winno odbywać się i odbywało się poprzez wykazanie przez organ inicjatywy w zakresie "pobrania", a więc przynajmniej poprzez sprawdzenie przez organ wysokości pierwszej raty opłaty dodatkowej i skierowanie wezwania do zapłaty do podmiotu, na rzecz którego zostało wydane pozwolenie lub uzgodnienie podlegające opłacie, a w którym organ wskazałby obliczoną przez siebie żądaną wysokość pierwszej raty opłaty dodatkowej;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27b ust. 1b w zw. z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie w przepisie art. 27b ust. 1b ustawy, iż wartość planowanego przedsięwzięcia oblicza się na potrzebę dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 ustawy, biorąc pod uwagę ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy oznacza, że organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego określenia tej wartości przedstawionej przez wnioskodawcę we wniosku o wydanie pozwolenia (zgodnie z art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy), podczas gdy samo literalne brzmienie przepisu art. 27b ust. 1b ustawy nakłada na organ obowiązek obliczenia tej wartości na potrzeby obliczenia opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 (a nie na potrzeby walidacji formalnej wniosku o pozwolenie), a więc siłą rzeczy na potrzeby obliczenia opłaty organ nie tylko nie jest związany wnioskiem podmiotu wnioskującego o wydanie pozwolenia, ale sam musi dokonać szacowania tej wartości właśnie na potrzeby obliczenia opłaty dodatkowej, co w przypadku wątpliwości Ministra oznacza konieczność zebrania materiału dowodowego (na przykład poprzez pozyskanie opinii biegłego) co do szacunkowych cen rynkowych urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia, na dzień składania wniosku o wydanie pozwolenia i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27b ust. 1d ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyinterpretowaniu za pomocą wnioskowania a contrario z przepisu nakazującego określenie przez organ w drodze decyzji administracyjnej wysokości trzeciej i czwartej raty opłaty dodatkowej, normy sprzecznej z art. 60 pkt 7, 61 ust. 1 pkt 1 i 67 ust. 1 u.f.p., mimo że wnioskowanie a contrario w tym zakresie jest nieuprawnione, jako że nie istnieje luka normatywna a wręcz przeciwnie - stosować należy przepis generalny u.f.p., który wyraźnie nakazuje organowi pobór pierwszej i drugiej raty opłaty dodatkowej w drodze decyzji administracyjnej;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 pkt 7, 61 ust. 1 pkt 1 i 67 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię, która polega na tym. że Minister przyjął, że nie obejmują one swoją hipotezą opłaty dodatkowej, mimo że rzeczona opłata jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym pobieraną na podstawie odrębnych ustaw przez państwową jednostkę budżetową a więc konieczne jest pobranie jej na podstawie decyzji administracyjnej, nie tylko jeżeli chodzi o trzecią i czwartą ratę tej opłaty, ale jeżeli chodzi o wszystkie raty tej opłaty dodatkowej;

7. naruszenie art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 47 § 2 o.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że hipotezy tych artykułów nie obejmują opłaty dodatkowej, a więc nie istnieje żadna regulacja dotycząca momentu powstania zobowiązania do wniesienia tej opłaty ani terminu jego płatności, mimo że nie istnieje żadne szczególne unormowanie tych kwestii w sytuacji, w której dana rata opłaty dodatkowej wymierzana jest na podstawie decyzji administracyjnej;

8. naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.; dalej: "p.p.") w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji i przyjęcie niekorzystnej dla skarżącej interpretacji art. 27b ust. 1 ustawy w zakresie określenia terminu płatności pierwszej raty opłaty dodatkowej określonej w tym przepisie w sytuacji, w której innemu beneficjentowi pozwolenia, które uzyskano w 2013 roku organ umożliwił płatność pierwszej raty opłaty dodatkowej w 2019 roku, co oznacza, że w postępowaniach prowadzonych przed organem występują w tym zakresie wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny były i powinny być interpretowane na korzyść skarżącej;

9. naruszenie art. 14 p.p. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy zaskarżonej decyzji wykładni prawa niezgodnej z dotychczas stosowaną przez organ praktyką wysyłania ww. wezwań do zapłaty, co miało wpływ na zaskarżoną decyzję w taki sposób, że zaskarżona decyzja stanowi niekorzystne rozstrzygnięcie sprawy z wniosku spółki, zaś gdyby rozstrzygnąć sprawę zgodnie z utrwaloną praktyką organu - rozstrzygnięcie sprawy byłoby pozytywne;

10. naruszenie art. 15 p.p. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska przez Ministra i przyjęcie, że termin płatności pierwszej raty opłaty dodatkowej upłynął 90 dni po dniu uostatecznienia się decyzji wydanej w II instancji, tj. po dniu 8 maja 2013 roku. podczas gdy w 2017 r. organ stał na stanowisku, że w stosunku do przedsięwzięcia termin na wniesienie pierwszej raty opłaty dodatkowej nie rozpoczął biegu, co stanowi naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Dodatkowo, skarżąca wniosła o zobowiązanie przez Sąd Ministra do przedstawienia m.in. dokumentów w postaci wezwania do zapłaty w szeregu innych zbliżonych spraw, pisemnej odpowiedzi organu na wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej statusu ostateczności wydanych pozwoleń, które to odpowiedzi organ wydawał w okresie od dnia 1 maja 2014 roku do dnia 30 września 2014 oraz wezwania do zapłaty pierwszej raty opłaty dodatkowej doręczonego przez organ podmiotowi, na rzecz którego wydano PSZW 13. Na stronach 12-39 skargi spółka przedstawiła uzasadnienie powołanych wyżej zarzutów.

III.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.

III.3. W pismach z 9 grudnia 2020 r. oraz 15 lutego 2021 r. skarżąca wniosła do rozpoznanie sprawy na rozprawie, a w drugim z pism odniosła się również do odpowiedzi na skargę (k. 93 – 102).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o rozpoznania sprawy na rozprawie. Przede wszystkim w mocy pozostaje zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z 25 stycznia 2021 r. o skierowaniu sprawy posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Wskazane w tym zarządzeniu przyczyny wyznaczenia posiedzenia niejawnego nie ustały (tj. zagrożenie epidemiczne), a wręcz stały się jeszcze bardziej aktualne w kontekście odnotowywanych właśnie silnych wzrostów zachorowań na COVID-19. Sąd nie ma również technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei odkładanie terminu rozprawy na okres po zakończeniu lub ograniczeniu pandemii jest nie do pogodzenia z zasadą szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.), będącą przecież również komponentem konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Odnosząc się do pisma uczestnika należy jeszcze wskazać, że konstytucyjna zasada jawności oznacza przede wszystkim jawność postępowania dla stron (tzw. jawność wewnętrzna). W tej kwestii strony i uczestnicy mają zagwarantowane pełne prawa. Informacja o wydanym wyroku jest również ogólne dostępna (art. 139 § 5 p.p.s.a.). Ponadto, podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a nadto co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W szczególności sąd administracyjny nie może przeprowadzić dowodów ze źródeł osobowych. To zasadnicze skrócenie, tzw. fazy instrukcyjnej procesu sądowoadministracyjnego sprawia, że rozprawa nie odgrywa tu tak istotnej roli jak ma to miejsce w sprawach cywilnych, a zwłaszcza karnych, gdzie to właśnie na rozprawie gromadzi się zasadniczy materiał dowodowy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania kontroli poprawności wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa przez Ministra. Końcowo trzeba wskazać, że w sprawie nie zachodzi również przypadek wątpliwości stanowiska strony wyrażonego na piśmie. Strona skarżąca jest reprezentowana przez adwokata, a swoją argumentację przedstawiła w sposób jednoznaczny w pismach, które łącznie liczą ponad 50 stron (bez załączników).

IV.3. Sąd uznał również, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie zachodziła potrzeba występowania przez Sąd do Ministra o nadesłanie dokumentów wnioskowanych przez skarżącą. Przede wszystkim, realizacja tych wniosków dowodowych nie mogła wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał bowiem, że Minister nie miał obowiązku wzywać strony do uiszczenia pierwszej raty opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach. Wezwanie takie nie było warunkiem powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Obowiązek ten powstawał z mocy prawa, ustawodawca określił również moment końcowy uiszczenia tej opłaty (tj. upływ 90 dni, od kiedy decyzja stała się ostateczna). Niezależnie od tego, Minister dołączył do odpowiedzi na skargę kopię przykładowego wezwania oświadczając, że pozostałe wezwania wnioskowane przez stronę miały tożsamą treść (różnice dotyczyły oczywiście adresatów i kwot). Było to wystarczające do oceny zarzuty skarżącej, jakoby wspominane wezwania miały być decyzjami administracyjni. Tym samym nie mogły również odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące rzekomego naruszenia przez Ministra art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. (s. 2 skargi). Sporne nie było bowiem to, czy Minister wysyłał przedmiotowe zobowiązania, ale to, czy miał taki obowiązek i jakie były skutki niewysłania takiego wezwania do skarżącej. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były odpowiedzi udzielane przez Ministra w trybie dostępu do informacji publicznej po 2013 r. Sąd kontroluje w niniejszym postępowaniu legalność określonej decyzji administracyjnej stwierdzającej utratę ważności decyzji o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, a nie legalność stanowisk lub poglądów zawartych w pismach stanowiących odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (jedna z takich odpowiedzi została zresztą dołączona do pisma skarżącej z 9 grudnia 2020 r.). Reasumując, zgromadzony w aktach sprawy (sądowych i administracyjnych) materiał był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy legalności zaskarżonej decyzji Ministra.

IV.4. Zasadniczą w sprawie okolicznością jest odpowiedź nas pytanie, czy warunkiem rozpoczęcia biegu terminu na uiszczenie pierwszej raty opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o obszarach, było wezwanie wnioskodawcy do jej uiszczenia. Zdaniem skarżącej organ miał taki obowiązek, a nadto realizacja tego obowiązku winna przybrać formę decyzji administracyjnej. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem niewniesienie wspominanej opłaty w terminie obligowało Ministra do wydania decyzji stwierdzającej utratę ważności zezwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp (art. 27b ust. 1f ustawy o obszarach). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt ostateczności decyzji Ministra z [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra z [...] listopada 2012 r. Decyzja organu II instancji, jako decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, staje się ostateczna z dniem jej wydania. Warunkiem prawnym wejścia takiej decyzji do obrotu jest jednak jej doręczenie stronie (art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a.; por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 6/13, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, ze jeżeli ustawodawca wyznacza stronie określony termin na dokonanie czynności liczony od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna, to w przypadku decyzji organu II instancji termin ten należy liczyć od dnia doręczenia tej decyzji, a nie od dnia jej wydania (art. 8 § 1 w zw. z art. 110 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy decyzja z 17 kwietnia 2013 r. została doręczona skarżącej 8 maja 2013 r. (zob. akta administracyjne dołączone do akt sprawy IV SA/Wa 1651/19) i od tego dnia należało liczyć termin 90 – dniowy na uiszczenie opłaty, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1. Poza sporem pozostaje, że skarżąca przedmiotowej opłaty w terminie 30-dniowym nie wpłaciła. Podobnie nie jest sporne, że Minister nie wystosował wezwania do skarżącej w sprawie tej opłaty. Argumentacja skarżącej zasadza się na twierdzeniu, że warunkiem powstania obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty było wydanie i doręczenie stronie decyzji administracyjnej określającej wysokość tej opłaty. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącej. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz. 1642), za wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23, art. 23a i art. 26, organ wydający pozwolenia pobiera opłaty w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych, określonych w art. 55, a jeżeli wydane pozwolenie przewiduje zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę, konstrukcję i urządzenie, pobiera się dodatkową opłatę w wysokości stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia, określonej zgodnie z ust. 1b. Opłatę w wysokości stanowiącej równowartość 300 jednostek obliczeniowych pobiera się przed wydaniem pozwolenia, a dodatkową opłatę pobiera się w następujący sposób:

1) 10% pełnej kwoty opłaty w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 ust. 1, stała się ostateczna;

2) 30% pełnej kwoty w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia stała się ostateczna, a w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wymagana w ciągu 30 dni od dnia, w którym rozpoczęto budowę przedsięwzięcia;

3) 30% pełnej kwoty w ciągu 30 dni od dnia, w którym rozpoczęto wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń;

4) 30% pełnej kwoty po 3 latach od dnia dokonania wpłaty, o której mowa w pkt 3.

Należy dodać, że w odniesieniu do rat trzeciej i czwartej opłaty dodatkowej przewidziano tryb jej ustalania decyzją. Zgodnie bowiem z art. 27b ust. 1d, organ, który wydał pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ust. 1, określa, w drodze decyzji, wysokość opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2. Zdaniem Sądu, wprowadzenie trybu określania wysokości trzeciej i czwartej raty opłaty decyzją administracyjną jest racjonalnym i przemyślanym działaniem ustawodawcy, zdeterminowanym sposobem ustalania wyższości tych rat opłaty dodatkowej. Stwierdzenie to ma istotne znaczenie w aspekcie bezzasadności twierdzeń skarżącej co do niedopuszczalności odwołania się przez Ministra w realiach niniejszej sprawy do wnioskowania a contrario oraz postulatu racjonalnego prawodawcy. Otóż w odniesieniu do ustalenia raty trzeciej i czwartej opłaty dodatkowej zachodzi konieczność uwzględnienia różnicy pomiędzy faktyczną wartością zrealizowanego przedsięwzięcia oraz wysokością opłat wniesionych zgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 pkt 1 i 2. W tym właśnie celu, w art. 27b ust. 1c ustawy o obszarach, nałożono na wnioskodawcę obowiązek przedstawia organowi, który wydał pozwolenie, informacji o rzeczywistej wartości zrealizowanego przedsięwzięcia. Zatem względy wykładni językowej oraz systemowej nie pozwalają na przyjęcie, również w odniesieniu pierwszej raty opłaty dodatkowej powinna być wydana decyzja określająca wysokość tej opłaty. Takie podejście ustawodawcy nie może dziwić, skoro wysokość tej opłaty jest znana już na dzień złożenia wniosku, którego obligatoryjnym elementem jest m. in. podanie wartości planowanego przedsięwzięcia (art. 27a ust. 1 pkt 3 ustawy o obszarach). Zasadnie wskazał Minister, że to wnioskodawca winien samodzielnie zweryfikować, czy ustalona we wniosku wartość planowanego przedsięwzięcia uwzględniała ceny rynkowe urządzeń i usług niezbędnych do całkowitej realizacji przedsięwzięcia na dzień złożenia wniosku. Raz jeszcze wypada przy tym podkreślić, że termin wpłaty pierwszej i drugiej raty opłaty został ściśle określony licząc od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. Ustawodawca nie wprowadził to rozwiązania, w którym termin ten należałoby liczyć od wezwania do uiszczenia zapłaty przez Ministra, podobnie zresztą jak i w ogóle ustawodawca nie przewidział obowiązku kierowania przez Ministra do inwestorów wezwań do uiszczenia pierwszej i drugiej opłaty. Obowiązek ten powstawał z mocy samego prawa z chwilą , kiedy decyzja stała się ostateczna. Skarżąca o obowiązku tym był zresztą poinformowana w decyzji Ministra z [...] listopada 2012 r. Obowiązku wezwania do uiszczenia pierwszej raty opłaty nie można również wywodzić z użycia przez ustawodawcę czasownika "pobierać". Otóż w języku polskim czasownik "pobierać", zwłaszcza w kontekście języka urzędowego, oznacza m.in. "odebrać od kogoś należność, jakąś opłatę" (zob. https://sjp.pwn.pl/sjp/pobrac;2501606.html), ewentualnie m.in. "wziąć, przyjąć, odebrać (często w czyimś imieniu) jakąś należność, opłatę, zainkasować" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, s. 680). Dodać należy, nowelizacja ustawy o obszarach dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1642) nie zmieniała zasady, że to zainteresowany inwestor w terminie określonym w ustawie ma wpłacić pierwszą i drugą ratę opłaty bez potrzeby wzywania do uiszczenia tej opłaty przez Ministra, a tym bardziej bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie takiego wezwania. Otóż celem wspominanej nowelizacji art. 27b ust. 1 było jedynie doprecyzowanie obowiązku pobierania opłaty stałej za wydanie pozwolenia. Zdaniem projektodawcy: "Zmiana spowoduje, że niemożliwe stanie się blokowanie przez inwestorów akwenów morskich określonych w wydanych Pozwoleniach. W obecnym brzmieniu wskazanego przepisu nie jest przewidziany żaden termin na dokonanie przedmiotowej opłaty, mimo wystawienia wezwania do zapłaty. Na podstawie projektu ustawy wprowadzony zostanie 14-dniowy termin, po którego upływie, w razie niedokonania opłaty, organ wydający pozwolenie będzie uprawniony do stwierdzenia utraty jego ważności, zgodnie z art. 27b ust. 1f Ustawy" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy – druk sejmowy nr [...] kadencja). Jak wynika z powyższego, celem zmiany było przede wszystkim usunięcie dysfunkcjonalnego postanowienia dotyczącego opłaty stałej za wydanie pozwolenia. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, podobnie jak w odniesieniu do opłaty stałej, zwrot "organ pobiera" zastąpiono zwrotem "podmiot uiszcza", co jednak, w świetle powołanych wyżej reguł języka polskiego, nie mogło być uznane za istotną zmianę znaczeniową. Co równie ważne, a czego zdaje się nie zauważać skarżąca, ustawodawca dokonując w 2015 r. nowelizacji ustawy o obszarach obowiązek wezwania do uiszczenia opłaty wprowadził wyłącznie w odniesieniu do opłaty stałej za wydanie pozwolenia (ustalonej w nowelizacji na 1500 zł). Podobnie, skarżąca powołują się na wspominaną nowelizację z 2015 r. nie uwzględnia tego, że praktyka kierowania przez Ministra "wezwań do zapłaty" nie uległa zmianie po dokonaniu tej nowelizacji. Przeczy to tezie, jakoby nowelizacja ta w odniesieniu do zasad uiszczania opłaty dodatkowej miała wprowadzić istotne modyfikacje. Dalej należy wskazać, że nie tylko z użycia przez ustawodawcę terminu "pobiera" nie można wywodzić, że Minister winien wydać decyzję administracyjną w tej kwestii. Niezależnie od niedopuszczalności takiej wykładni w aspekcie argumentów natury językowej oraz wykładni systemowej, tj. treści przywołanego wyżej art. 27b ust.1d ustawy o obszarach, trzeba zauważyć, że w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) nie można domniemywać podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Innymi słowy, po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (zamiast wielu zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r., I OSK 2268/18, CBOSA). Wezwania do zapłaty wysyłane przez Ministra nie miały zatem charakteru decyzji administracyjnej, a były to wyłącznie pisma o charakterze informacyjnym, przypominające o obowiązku realizacji obowiązków płatniczych wynikających z przepisów prawa w kontekście uzyskania zezwolenia na wznoszenie sztucznych wysp. Samo wysłanie tych wezwań przez Ministra do inwestorów nie stanowiło naruszenia prawa – były to działania o charakterze niewładczym realizowane w interesie budżetu Państwa. Przypomnieć bowiem należy, że ewentualny brak wpłaty przez inwestora nie uprawniał Ministra do żądania wszczęcia egzekucji administracyjnej, ale wyłącznie do stwierdzenia utraty ważności zezwolenia na wznoszenie sztucznych wysp. Skoro przepisy ustawy o obszarach nie przewidywały w ogóle wzywania inwestora do uiszczenia opłaty, a w odniesieniu do pierwszej raty opłaty dodatkowej nie przewidziano rozstrzygania o jej wysokości przez organ, to bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącą do konstrukcji zawartych w ordynacji podatkowej oraz ustawie o finansach publicznych. Zasadnie stwierdził Minister, że regulacja ustawy o obszarach dotycząca opłat z tytułu wydania zezwolenia na zajęcie wyłącznej strefy ekonomicznej pod sztuczną wyspę ma charakter regulacji szczególnej wobec powoływanych przez skarżącą ustaw. Dodać należy, że skarżąca swoje odwołanie do art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 47 § 2 o.p. oraz art. 60 pkt 7, 61 ust. 1 pkt 1 i 67 ust. 1 u.f.p. buduje na założeniu, że organ winien wezwać inwestora do zapłaty pierwszej raty opłaty. Tymczasem, jak już była o tym wyżej mowa, brak jest ku temu podstaw prawnych. Pierwsza rata opłaty dodatkowej jest należnością, której obowiązek zapłaty przez inwestora powstaje z mocy prawa z chwilą, kiedy pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp stało się ostateczne. Ustawodawca wskazał również termin końcowy na uiszczenie przez inwestora tej opłaty, a także podstawę obliczenia tej opłaty przez inwestora (tj. jeżeli inwestor rzetelnie podał we wniosku wartości planowanego przedsięwzięcia, wysokość tej opłaty stanowi wynik prostej operacji arytmetycznej). Odmienność przedmiotowej opłaty od innych opłat publicznoprawnych przejawia się również w tym, że skutkiem jej nieuiszczenia nie jest jej ściągniecie w drodze egzekucji administracyjnej, ale stwierdzenie przez Ministra w drodze decyzji utraty ważności pozwolenia wydanego na rzecz inwestora. Jest to dodatkowy argument na rzecz tezy o braku podstaw do wydawania decyzji w przedmiocie określenia wysokości tej opłaty. Przyjętej przez Ministra wykładni art. 27b ustawy o obszarach nie może zmienić odwołanie się przez skarżącego do zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 7a § 1 w zw. z art. 11 ust. 1 p.p., art. 8 § 2 i art. 9 k.p.a. Przede wszystkim, uchodzi uwadze skarżącej, że w systemie postępowania administracyjnego podstawowe znaczenie dla istnienia państwa prawa i prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej ma zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP). W razie kolizji tej zasady z innymi zasadami ogólnymi k.p.a. pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu (zob. np. J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z 23 marca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, Nr 8, s. 120; wyr. NSA z 23 lipca 2010 r., II FSK 563/09, Legalis). Wyżej już wskazano, że w świetle zasady legalizmu nie jest dopuszczalne rozszerzanie kompetencji organów administracji publicznej, w tym przyjmowanie kompetencji do wydania decyzji lub pojęcia innych czynności władczych (np. obowiązku skierowania do strony wezwania do uiszczenia opłaty), jeżeli przepisy prawa takich kompetencji wprost nie przewidują. Bezzasadne jest w szczególności odwołanie się przez skarżącą do zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (7a § 1 w zw. z art. 11 ust. 1 p.p.). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w przepisach tych nie chodzi o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych (trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że sprawny interpretator jest w stanie wykazać wątpliwości interpretacyjne w niemal każdym przypadku - zob. np. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019, z. 8, s. 52), a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu, czyli tzw. pat interpretacyjny (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21; wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 1140/20; wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2020 r., IV SA/Wa 2956/19; wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2019 r., IV SA/Wa 1081/19; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2014 r., IV SA/Wa 2794/18 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja, tj. przypadek pata interpretacyjnego, nie zachodzi. W szczególności, argumenty natury językowej i systemowej pozwoliły ustalić prawidłową wykładnię relewantnych w sprawie przepisów prawa, a argumenty podnoszone przez skarżącą nie podważają wyników wykładni przeprowadzonej przez Sąd, a wcześniej przez Ministra. To, że wykładania ta nie jest zgodna z interesem strony skarżącej, nie oznacza, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, które nie dają się usunąć przy wykorzystaniu powszechnie uznanych metod wykładni. W tym kontekście należy aprobująco przywołać wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 314/20, CBOSA, w którym stwierdzono: "Wątpliwości o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą bowiem wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia". Podobnie, bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 14 p.p.). Zgodnie z tym przepisem k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Strona skarżącą zdaje się opierać ten zarzut na nieprawdziwych przesłankach związanych z przyjęciem, że obowiązkiem Ministra było wystosowanie do skarżącej wezwania do zapłaty i to w formie decyzji administracyjnej. Wyżej już wskazano, że brak jest podstaw prawnych do formułowania tego rodzaju obowiązku po stronie Ministra w odniesieniu do pierwszej i drugiej raty opłaty dodatkowej. Innymi słowy, z faktu, że Minister wysyłał do innych wnioskodawców wezwania do zapłaty opłaty nie jest równoznaczne z rozstrzyganiem sprawy (zob. art. 104 k.p.a.). Już zatem z tego powodu nie można mówić o utrwalonej praktyce "rozstrzygania spraw". Należy nadmienić, że celem art. 8 § 2 k.p.a. jest przede wszystkim unikanie sytuacji, w których organ rozpoznając sprawę opartą na uznaniu administracyjnym w sposób dowolny rozstrzyga tego rodzaju sprawy w odniesieniu do różnych podmiotów. Tymczasem decyzja w sprawie stwierdzenia utraty ważności decyzji na charakter związany. Odwołanie się do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może również prowadzić, w świetle zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. & Konstytucji RP), do modyfikacji regulacji ustawowych, w tym kreowania po stronie organów administracji obowiązków nie przewidzianych w ustawie. Bezzasadne jest również zarzucanie Ministrowi naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek uiszczenia pierwszej i drugiej raty opłaty został przewidziany wprost w przepisach prawa, podobnie jak podstawa ustalenia przez stronę wysokości tej opłaty oraz termin jej uiszczenia. Nie jest to obowiązek, którego realizacja przez stronę winna być poprzedzona przeprowadzeniem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (inaczej niż w przypadku trzeciej i czwartej raty opłaty). Innymi słowy, zapłata pierwszej i drugiej raty opłaty nie jest w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego. Ubocznie tylko należy zauważyć, że jak wynika z treści decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r., nr [...], strona skarżąca została pouczona m.in. o tym, że w terminie 90 dni, od kiedy decyzja stała się ostateczna, należy wpłacić 10 % pełnej kwoty opłaty stanowiącej 1% wartości planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego opłaty tej nie wpłaciła, podobnie jak nie wyjaśniła, dlaczego nie zwróciła się przed upływem ustawowego terminu do Ministra, jeżeli miała jakiekolwiek wątpliwości co do swoich obowiązków dotyczących opłaty. W aspekcie zarzutu rzekomego naruszenia zasady informowania nie można również tracić z pola widzenia, że sprawa niniejsza dotyczy przedsięwzięć wymagających wielomilionowych nakładów ze strony inwestora i w takim przypadku należy oczekiwać od inwestora zachowania co najmniej minimalnej staranności w wykonywaniu obowiązków publicznoprawnych, w tym tych dotyczących uiszczenia opłat określonych w przepisach prawa. To, czy Minister udzielając, kilka lat po upływie ustawowego terminu na uiszczenie przedmiotowej pierwszej raty opłaty, odpowiedzi innemu podmiotowi w trybie dostępu do informacji publicznej zawarł informację, że termin uiszczenia tej opłaty nie rozpoczął biegu, nie może być uznane za naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli tej decyzji Sąd ocenia, czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszeń prawa przewidzianych w art. 145 p.p.s.a., a nie dokonuje oceny zgodności z prawem informacji zawartej w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z oczywistych powodów, tj. z uwagi na różnicę czasową (2013 i 2017 r.) oraz odrębny krąg adresatów, udzielenie w 2017 r. wspominanej informacji publicznej nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę, czy skarżąca uchybiła w 2013 terminowi ustawowemu na uiszczenie pierwszej raty opłaty dodatkowej, który to termin upływał po 90 dniach od dnia, kiedy pozwolenie na wznoszenie sztucznych wysp stało się ostateczne.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.